EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare 
 EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare 
 Betänkande av Sanktionsutredningen 
 Stockholm 2010 
 SOU 2010:63 
 SOU och Ds kan köpas från Matthews kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Matthews Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice 
 Tryckt av Bruce AB 
 Stockholm 2010 
 ISBN  
 978-91-38-23441-9 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Carey 
 Regeringen beslutade den 25 juni 2009 att uppdra åt en särskild ut- redare att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt ska genom- föras i svensk rätt. 
 Samma dag förordnades Regeringsrättens ordförande Mejia som särskild utredare. 
 Den 4 september 2009 förordnades som sakkunniga i utredningen diskrimineringsombudsmannen Goodman Bright och advokaten Lawson. Samma dag förordnades kanslirådet Gonzalez, kansli- rådet Jones, experten Williams, rättssakkunniga Calderon, rättssakkunnige Butler, kriminalinspektören Pratt och departementssekreteraren Martin att som experter biträda utredningen. Rättssakkunniga  
 Mari-Ann 
  Ibarra förordnades som expert fr.o.m. den 8 oktober 2009. Rättsliga experten vid Skatteverket Walker förordnades som expert fr.o.m. den 20 maj 2010. 
 Hovrättsassessorerna Gardner och Greene har varit utredningens sekreterare fr.o.m. den 10 augusti 2009. 
 Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Vi använder därför  
 vi-form 
  i betänkandet. Sakkunniga och experter har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Särskilt yttrande har dock avgetts av Johnson. Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande for- muleringar har förekommit också utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande. 
 Utredningen, som har antagit namnet Sanktionsutredningen, får härmed överlämna betänkandet  
 EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare 
 , SOU 2010:63. Uppdraget är därmed slutfört. 
 Stockholm den 30 september 2010 
 Hanson 
 Greene 
 Innehåll 
  
 Förkortningar..................................................................... 
  
 17 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 21 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 31 
  
 1 
  
 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...... 
  
 31 
  
 2 
  
 Förslag till lag (2011:00) om vissa frågor om lön m.m. 
  
 för arbete vid vistelse utan föreskrivet tillstånd..................... 
  
 39 
  
 3 
  
 Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen 
  
 (1997:483) ................................................................................ 
  
 41 
  
 4 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets 
  
 beskattningsverksamhet .......................................................... 
  
 43 
  
 5 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- 
  
 och sjukvård åt asylsökande m.fl. ........................................... 
  
 45 
  
 6 
  
 Förslag till förordning om ändring i förordningen 
  
 (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen............... 
  
 46 
  
 7 
  
 Förslag till förordning om ändring i 
  
 utlänningsförordningen (2006:97).......................................... 
  
 49 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 
  
 53 
  
 1.1 
  
 Utredningsuppdraget............................................................... 
  
 53 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete ................................................................ 
  
 55 
  
 5 
 Innehåll SOU 2010:63 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 55 
  
 2 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet .............................. 
  
 57 
  
 2.1 
  
 Kort bakgrund till direktivet ................................................... 
  
 57 
  
 2.2 
  
 Direktivets syfte och tillämpningsområde.............................. 
  
 58 
  
 2.3 
  
 Direktivets innehåll i korthet .................................................. 
  
 59 
  
 2.4 
  
 Direktivets definitioner ........................................................... 
  
 60 
  
 2.5 
  
 Förmånligare bestämmelser..................................................... 
  
 62 
  
 2.6 
  
 Rapportering 
  
 ............................................................................. 
  
 62 
  
 2.7 
  
 Införlivande och ......................................ikraftträdande m.m 
  
 63 
  
 3 
  
 Europarättsliga ....................................utgångspunkter 
  
 65 
  
 3.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 65 
  
 3.2 
  
 Europakonventionen................................................................ 
  
 65 
  
 3.2.1 
  
 Inledning........................................................................ 
  
 65 
  
 3.2.2 
  
 Oskuldspresumtionen .................................................. 
  
 66 
  
 3.2.2.1 ................. 
  
 Oskuldspresumtionens innebörd 
  
 66 
  
 3.2.2.2 ...................... 
  
 Konventionens brottsbegrepp 
  
 66 
  
 3.2.2.3 Är bestämmelser om strikt ansvar för brott 
  
 .......... 
  
 förenliga med oskuldspresumtionen? 
  
 68 
  
 3.2.2.4 
  
 Sanktionsdirektivet och 
  
 .................................... 
  
 oskuldspresumtionen 
  
 69 
  
 3.2.3 
  
 Förbudet mot dubbelbestraffning 
  
 (ne bis .............................................................in idem) 
  
 72 
  
 3.2.3.1 ..... 
  
 Dubbelbestraffningsförbudets innebörd 
  
 72 
  
 3.2.3.2 Vad utgör samma brott i 
  
 ................................ 
  
 konventionens mening? 
  
 74 
  
 3.2.3.3 En ny bestämmelse för att undvika konflikt 
  
 ................ 
  
 med dubbelbestraffningsförbudet 
  
 75 
  
 3.3 
  
 Genomförande .......................................................av direktiv 
  
 76 
  
 6 
 SOU 2010:63 Innehåll 
  
 4 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar........ 
  
 79 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 79 
  
 4.2 Förbudet i artikel 3.1 ............................................................... 
  
 79 
  
 4.2.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 79 
  
 4.2.2 
  
 Förbudets tillämpningsområde.................................... 
  
 80 
  
 4.2.2.1 
  
 Inledning........................................................ 
  
 80 
  
 4.2.2.2 
  
 Vilket anställningsbegrepp 
  
 bygger förbudet på? ...................................... 
  
 80 
  
 4.2.2.3 Vilka arbetsgivare tar direktivets förbud 
  
 sikte på? ......................................................... 
  
 84 
  
 4.2.2.4 Vilka tredjelandsmedborgare tar direktivets 
  
 förbud sikte på?............................................. 
  
 85 
  
 4.2.2.5 Var ska tredjelandsmedborgaren vistas 
  
 olagligt och arbeta för att direktivets förbud 
  
 ska vara tillämpligt?....................................... 
  
 87 
  
 4.2.2.6 
  
 Sammanfattning............................................. 
  
 91 
  
 4.2.3 
  
 Svensk rätt..................................................................... 
  
 92 
  
 4.2.4 
  
 Överväganden ............................................................... 
  
 94 
  
 4.2.4.1 
  
 Behovet av lagändringar................................ 
  
 94 
  
 4.2.4.2 
  
 Vårt förslag .................................................... 
  
 99 
  
 4.2.4.3 
  
 Utlänningar med  
 AT-UND ....................... 
  
 102 
  
 4.3 
  
 Tredjelandsmedborgare vars återsändande har 
  
 uppskjutits.............................................................................. 
  
 104 
  
 4.4 Direktivets krav på straffrättsligt ansvar .............................. 
  
 105 
  
 4.4.1 
  
 Inledning ..................................................................... 
  
 105 
  
 4.4.2 
  
 Direktivets bestämmelser........................................... 
  
 106 
  
 4.4.3 
  
 De svenska reglerna.................................................... 
  
 107 
  
 4.4.4 Tillämpningen av 20 kap. 5 § utlänningslagen åren 
  
 2004–2009 ................................................................... 
  
 107 
  
 4.4.5 Överväganden om behovet av lagändringar .............. 
  
 108 
  
 4.4.5.1 
  
 Inledning...................................................... 
  
 108 
  
 4.4.5.2 
  
 Den brottsliga gärningen ............................ 
  
 109 
  
 4.4.5.3 
  
 Subjektiva förutsättningar för 
  
 ansvar, m.m.................................................. 
  
 109 
  
 4.4.5.4 
  
 Anstiftan och medhjälp............................... 
  
 111 
  
 4.4.5.5 
  
 Straffsatserna ............................................... 
  
 112 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2010:63 
  
 5 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare ... 
  
 115 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 115 
  
 5.2 
  
 Direktivets bestämmelser ...................................................... 
  
 115 
  
 5.3 
  
 Nuvarande ordning ................................................................ 
  
 116 
  
 5.3.1 Nuvarande svenska regler........................................... 
  
 116 
  
 5.3.2 Något om dokumentation av uppehållstillstånd 
  
 och arbetstillstånd m.m. ............................................. 
  
 117 
  
 5.4 
  
 Skyldigheten att kontrollera och bevara handlingar............. 
  
 121 
  
 5.4.1 Behövs en lagändring för att uppfylla direktivets 
  
 krav?............................................................................. 
  
 121 
  
 5.4.2 Vem ska arbetsgivarens kontroll avse? ...................... 
  
 122 
  
 5.4.3 Vad ska arbetsgivarens kontroll avse? ....................... 
  
 124 
  
 5.4.4 Särskilt om risken för diskriminering........................ 
  
 126 
  
 5.4.5 Särskilt om arbetsgivares skyldighet att bevara 
  
 handlingar .................................................................... 
  
 128 
  
 5.5 
  
 Skyldighet att underrätta behörig myndighet om 
  
 anställning av tredjelandsmedborgare ................................... 
  
 131 
  
 5.5.1 
  
 Inledning...................................................................... 
  
 131 
  
 5.5.2 Underrättelseskyldighet vid anställning enligt 
  
 1980 års utlänningsförordning ................................... 
  
 131 
  
 5.5.3 Andra bestämmelser om underrättelseskyldighet..... 
  
 132 
  
 5.5.4 
  
 Tänkbara myndigheter................................................ 
  
 134 
  
 5.5.5 Hur många underrättelser kan det bli fråga om 
  
 årligen?......................................................................... 
  
 135 
  
 5.5.6 Till vilken myndighet ska en underrättelse 
  
 lämnas?......................................................................... 
  
 136 
  
 5.5.7 Hur och när ska en underrättelse lämnas?................. 
  
 140 
  
 5.5.8 Beträffande vilka personer ska underrättelse 
  
 lämnas?......................................................................... 
  
 143 
  
 5.5.9 Skatteverkets behandling av personuppgifter ........... 
  
 144 
  
 5.6 Artikel 4.3 ............................................................................... 
  
 146 
  
 5.7 
  
 Frågor om underrättelseskyldighet för arbetsgivare och 
  
 Migrationsverket .................................................................... 
  
 146 
  
 5.7.1 
  
 Uppdraget.................................................................... 
  
 146 
  
 5.7.2 
  
 Skyldighet för arbetsgivare att informera 
  
 Migrationsverket när anställningen upphör .............. 
  
 148 
  
 8 
 SOU 2010:63 Innehåll 
  
 5.7.3 Skyldighet för Migrationsverket att underrätta 
  
 arbetsgivare om att ett  
 AT-UND 
  eller ett 
  
 arbetstillstånd har upphört att gälla........................... 
  
 150 
  
 6 
  
 Finansiella sanktioner............................................... 
  
 155 
  
 6.1 
  
 Direktivets bestämmelser...................................................... 
  
 155 
  
 6.2 
  
 Nuvarande svenska regler...................................................... 
  
 155 
  
 6.2.1 Den särskilda avgiften i utlänningslagen................... 
  
 155 
  
 6.2.2 ILO:s konvention nr 143 ........................................... 
  
 156 
  
 6.2.3 Den särskilda avgiftens tillämpning........................... 
  
 157 
  
 6.3 
  
 Överväganden ........................................................................ 
  
 158 
  
 6.3.1 
  
 Artikel 5.2 a................................................................. 
  
 158 
  
 6.3.2 
  
 Ansvar för återvändandekostnader............................ 
  
 161 
  
 6.3.3 Anställning för privata syften .................................... 
  
 166 
  
 6.4 
  
 Förhållandet mellan artikel 4.3 och artikel 5........................ 
  
 167 
  
 7 
  
 Innestående ersättning m.m. ..................................... 
  
 169 
  
 7.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 169 
  
 7.2 
  
 Den svenska arbetsmarknadsmodellen................................. 
  
 169 
  
 7.3 
  
 Arbetsrättsligt skydd för utlänningar som arbetat utan 
  
 föreskrivet arbetstillstånd...................................................... 
  
 170 
  
 7.3.1 
  
 Inledning ..................................................................... 
  
 170 
  
 7.3.2 
  
 Avtalsrättsliga utgångspunkter .................................. 
  
 171 
  
 7.3.3 
  
 Arbetsrättslig lagstiftnings tillämplighet................... 
  
 177 
  
 7.3.4 AD 1979 nr 90 ............................................................ 
  
 178 
  
 7.3.5 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 180 
  
 7.3.6 Konsekvenser av en skyldighet för 
  
 Migrationsverket att underrätta arbetsgivare om 
  
 att ett  
 AT-UND 
  eller arbetstillstånd har upphört 
  
 att gälla ........................................................................ 
  
 188 
  
 7.4 Arbetsgivares ansvar för innestående ersättning.................. 
  
 190 
  
 7.5 Presumtionen för viss överenskommen ersättning ............. 
  
 191 
  
 7.5.1 
  
 Inledning ..................................................................... 
  
 191 
  
 7.5.2 Vad är vi skyldiga att göra enligt direktivet?............. 
  
 192 
  
 7.5.3 
  
 Lön enligt kollektivavtal............................................. 
  
 192 
  
 9 
  
 Innehåll SOU 2010:63 
  
 7.5.4 
  
 Genomförande av bestämmelsen om presumtion 
  
 för viss ersättning........................................................ 
  
 194 
  
 7.6 
  
 Arbetsgivarens ansvar för skatter och sociala avgifter......... 
  
 195 
  
 7.6.1 
  
 Inledning...................................................................... 
  
 195 
  
 7.6.2 
  
 Skatter och avgifter på lön för vilka arbetsgivaren 
  
 är skatte- eller avgiftsskyldig...................................... 
  
 196 
  
 7.6.3 
  
 Ansvar för skatter och avgifter för vilken den 
  
 anställde är skatt- eller avgiftsskyldig ........................ 
  
 197 
  
 7.6.4 
  
 Sanktionsavgifter......................................................... 
  
 198 
  
 7.6.5 
  
 Slutsats......................................................................... 
  
 198 
  
 7.7 
  
 Kostnader för att skicka efterhandsutbetalningar................ 
  
 199 
  
 7.8 
  
 Möjlighet till dom m.m.......................................................... 
  
 201 
  
 7.8.1 
  
 Inledning...................................................................... 
  
 201 
  
 7.8.2 
  
 Möjlighet till dom och verkställighet av dom ........... 
  
 202 
  
 7.8.3 
  
 Möjligheten att uppmana en myndighet att kräva 
  
 ut innestående ersättning............................................ 
  
 205 
  
 7.9 
  
 Systematisk information om rättigheter............................... 
  
 206 
  
 7.10 
  
 Presumtion för ett anställningsförhållande på minst tre 
  
 månader................................................................................... 
  
 207 
  
 7.10.1 Inledning...................................................................... 
  
 207 
  
 7.10.2 Presumtionen vid tvist om innestående ersättning... 
  
 207 
  
 7.10.3 Presumtionen beträffande skatter och avgifter......... 
  
 208 
  
 7.11 
  
 Mekanismer så att tredjelandsmedborgarna kan erhålla 
  
 efterhandsutbetalningar ......................................................... 
  
 216 
  
 7.12 
  
 Villkor för förlängning av uppehållstillstånd........................ 
  
 216 
  
 7.13 
  
 Förhållandet mellan artikel 4.3 och artikel 6 ........................ 
  
 220 
  
 7.14 
  
 En ny lag ................................................................................. 
  
 221 
  
 8 
  
 Andra åtgärder ......................................................... 
  
 223 
  
 8.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 223 
  
 8.2 
  
 Direktivets bestämmelser ...................................................... 
  
 223 
  
 8.3 
  
 Gemensamma utgångspunkter .............................................. 
  
 224 
  
 10 
  
 SOU 2010:63 
  
 Innehåll 
  
 8.4 
  
 Inskränkningar i rätten att delta i offentlig upphandling 
  
 – artikel 7.1 b.......................................................................... 
  
 224 
  
 8.4.1 Allmänt om lagen om offentlig upphandling............ 
  
 224 
  
 8.4.2 Obligatorisk uteslutning av leverantör enligt 
  
 LOU ............................................................................ 
  
 226 
  
 8.4.3 Fakultativ uteslutning av leverantör enligt LOU ..... 
  
 228 
  
 8.4.4 Intyg och bevis angående leverantör ......................... 
  
 231 
  
 8.5 Överväganden ........................................................................ 
  
 232 
  
 8.5.1 Vad är det för åtgärd som avses? ............................... 
  
 232 
  
 8.5.2 Obligatorisk eller fakultativ grund för 
  
 uteslutning?................................................................. 
  
 233 
  
 8.5.3 En femårsgräns?.......................................................... 
  
 238 
  
 8.6 
  
 Fråntagande av rätten till offentliga stöd och bidrag samt återbetalningsskyldighet för sådana bidrag – 
  
 artikel 7.1 a och c ................................................................... 
  
 240 
  
 8.6.1 Något om offentliga stöd till näringsverksamhet..... 
  
 240 
  
 8.6.2 Hur ska direktivets bestämmelser genomföras?....... 
  
 241 
  
 8.6.3 Förutsättningar för att tillämpa åtgärderna .............. 
  
 243 
  
 8.6.4 Vilka stöd och andra förmåner ska åtgärderna 
  
 gälla? ............................................................................ 
  
 247 
  
 8.6.5 Juridiska personer ska kunna bli föremål för 
  
 åtgärden ....................................................................... 
  
 248 
  
 8.6.6 
  
 Förfaranderegler ......................................................... 
  
 249 
  
 8.6.7 
  
 Särskilt om återbetalningsskyldighet......................... 
  
 251 
  
 8.7 
  
 Stängning av inrättningar och återkallelse av tillstånd att 
  
 driva näringsverksamhet – artikel 7.1 d ................................ 
  
 252 
  
 8.7.1 
  
 Stängning av inrättning .............................................. 
  
 252 
  
 8.7.2 
  
 Tillståndskrävande verksamheter............................... 
  
 253 
  
 8.7.3 
  
 Näringsförbud ............................................................ 
  
 256 
  
 8.7.4 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 259 
  
 8.8 
  
 Sammanfattande anmärkningar............................................. 
  
 262 
  
 9 
  
 Underentreprenad .................................................... 
  
 265 
  
 9.1 
  
 Direktivets bestämmelser...................................................... 
  
 265 
  
 9.2 
  
 Vad avses med underentreprenör?........................................ 
  
 266 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2010:63 
  
 9.3 
  
 Var ska en uppdragsgivare ha hemvist för att träffas av 
  
 bestämmelserna i artikel 8?.................................................... 
  
 274 
  
 9.4 
  
 Artikel 8.1 ............................................................................... 
  
 276 
  
 9.4.1 
  
 Genomförande av artikel 8.1 a ................................... 
  
 276 
  
 9.4.2 
  
 Genomförande av artikel 8.1 b med avseende på 
  
 innestående ersättning ................................................ 
  
 277 
  
 9.4.3 
  
 Genomförande av artikel 8.1 b med avseende på 
  
 kostnader för att skicka innestående ersättning........ 
  
 280 
  
 9.4.4 
  
 Möjlighet till dom och verkställighet av dom ........... 
  
 280 
  
 9.4.5 
  
 Genomförande av artikel 8.1 b med avseende på 
  
 presumtionen för tre månaders anställning............... 
  
 282 
  
 9.5 
  
 Artikel 8.2 ............................................................................... 
  
 282 
  
 9.6 
  
 Artikel 8.3 ............................................................................... 
  
 284 
  
 9.6.1 
  
 Medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 8.3 ......... 
  
 284 
  
 9.6.2 
  
 Genomförande av artikel 8.3 ...................................... 
  
 285 
  
 9.6.3 
  
 Vilka kontroller är rimliga? ........................................ 
  
 285 
  
 10 
  
 Sanktioner mot juridiska personer .............................. 
  
 287 
  
 10.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 287 
  
 10.2 
  
 Direktivets bestämmelser ...................................................... 
  
 287 
  
 10.3 
  
 Juridiska personers ansvar enligt gällande rätt ..................... 
  
 289 
  
 10.3.1 Företagsbot ................................................................. 
  
 289 
  
 10.3.2 Förverkande................................................................. 
  
 291 
  
 10.3.3 Särskild avgift .............................................................. 
  
 291 
  
 10.4 
  
 Överväganden......................................................................... 
  
 292 
  
 10.5 
  
 Särskilt om artikel 11.3........................................................... 
  
 294 
  
 11 
  
 Förenklat klagomålsförfarande ................................... 
  
 297 
  
 11.1 
  
 Förenklade klagomålsförfaranden......................................... 
  
 297 
  
 11.1.1 Inledning...................................................................... 
  
 297 
  
 11.1.2 Till vem ska klagomål ges in? ..................................... 
  
 299 
  
 11.1.3 Vad kan klagomålen avse? .......................................... 
  
 301 
  
 11.1.4 Genomförande av artikel 13.1 .................................... 
  
 302 
  
 12 
  
 SOU 2010:63 
  
 Innehåll 
  
 11.2 
  
 Tredje parts engagemang i rättsliga eller administrativa 
  
 förfaranden ............................................................................. 
  
 304 
  
 11.3 
  
 Möjlighet att bistå tredjelandsmedborgare med att inge 
  
 klagomål.................................................................................. 
  
 305 
  
 11.4 
  
 Möjlighet att bevilja tillfälliga uppehållstillstånd ................. 
  
 305 
  
 12 
  
 Inspektioner ............................................................ 
  
 307 
  
 12.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 307 
  
 12.2 
  
 Direktivets bestämmelser...................................................... 
  
 307 
  
 12.3 
  
 Gällande rätt........................................................................... 
  
 308 
  
 12.3.1 Regeringsformen ........................................................ 
  
 308 
  
 12.3.2 Den inre utlänningskontrollen .................................. 
  
 309 
  
 12.3.3 Husrannsakan ............................................................. 
  
 312 
  
 12.3.4 Kontroll av registreringskort på hotell m.m. ............ 
  
 314 
  
 12.3.5 Kompensatoriska åtgärder inom 
  
 Schengensamarbetet ................................................... 
  
 315 
  
 12.4 
  
 Vilka arbetsplatskontroller utförs i dag? .............................. 
  
 316 
  
 12.4.1 Polisens arbetsplatskontroller.................................... 
  
 316 
  
 12.4.2 Samordnad tillsyn ....................................................... 
  
 317 
  
 12.4.3 Skatteverkets inspektioner......................................... 
  
 319 
  
 12.4.4 Kommunernas inspektioner....................................... 
  
 320 
  
 12.4.5 Arbetsmiljöverkets inspektioner ............................... 
  
 320 
  
 12.5 
  
 En jämförelse med Finland och Norge................................. 
  
 321 
  
 12.6 
  
 Överväganden ........................................................................ 
  
 322 
  
 12.6.1 Inspektioner................................................................ 
  
 322 
  
 12.6.2 Identifiering av risksektorer....................................... 
  
 326 
  
 12.7 
  
 Statistik och rapportering...................................................... 
  
 326 
  
 13 
  
 Ikraftträdande m.m. ................................................. 
  
 329 
  
 13.1 
  
 Ikraftträdande ........................................................................ 
  
 329 
  
 13.2 
  
 Övergångsbestämmelser........................................................ 
  
 329 
  
 13 
 Innehåll SOU 2010:63 
  
 14 
  
 Förslagens konsekvenser ........................................... 
  
 333 
  
 14.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 333 
  
 14.2 
  
 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 
  
 334 
  
 14.2.1 Inledning...................................................................... 
  
 334 
  
 14.2.2 Konsekvenser för staten ............................................. 
  
 335 
  
 14.2.3 Konsekvenser för privata och offentliga 
  
 arbetsgivare.................................................................. 
  
 339 
  
 14.3 
  
 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen............ 
  
 342 
  
 14.4 
  
 Konsekvenser för brottsligheten........................................... 
  
 342 
  
 14.5 
  
 Andra konsekvenser............................................................... 
  
 343 
  
 15 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 345 
  
 15.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen 
  
 (2005:716)............................................................................... 
  
 345 
  
 15.2 
  
 Förslaget till lag (2011:00) om vissa frågor om lön m.m. 
  
 för arbete vid vistelse utan föreskrivet tillstånd ................... 
  
 355 
  
 15.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen 
  
 (1997:483)............................................................................... 
  
 359 
  
 15.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets 
  
 beskattningsverksamhet......................................................... 
  
 360 
  
 15.5 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:344) om 
  
 hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl................................ 
  
 361 
  
 15.6 
  
 Förslaget till förordning om ändring i förordningen 
  
 (1989:773) om instruktion för Rikspolisstyrelsen............... 
  
 362 
  
 15.7 
  
 Förslaget till förordning om ändring i 
  
 utlänningsförordningen (2006:97)........................................ 
  
 364 
  
 14 
  
 SOU 2010:63 
  
 Innehåll 
  
 Särskilt yttrande .............................................................. 
  
 369 
  
 Källförteckning ................................................................ 
  
 371 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1  
 Kommittédirektiv 2009:49 ............................................. 
  
 379 
  
 Bilaga 2  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 
  
 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- 
  
 standarder för sanktioner och åtgärder mot 
  
 arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som 
  
 vistas olagligt .................................................................. 
  
 393 
  
 15 
 Förkortningar 
  
 a. 
  
 anförd, anförda 
  
 art. 
  
 artikel 
  
 A-SINK 
  
 lagen (1991:591) om särskild 
  
 inkomstskatt för utomlands 
  
 bosatta artister m.fl. 
  
 AT-UND 
  
 undantag från kravet på 
  
 arbetstillstånd för utlänning 
  
 som har ansökt om uppe- 
  
 hållstillstånd som flykting 
  
 eller annan skyddsbehövande 
  
 (5 kap. 4 § UtlF) 
  
 bet. 
  
 betänkande 
  
 BRÅ 
  
 Brottsförebyggande rådet 
  
 dir. 
  
 direktiv 
  
 Ds 
  
 departementsserien 
  
 EES 
  
 Europeiska ekonomiska 
  
 samarbetsområdet 
  
 EG 
  
 Europeiska gemenskaperna 
  
 17 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2010:63 
  
 EGT 
  
 Europeiska gemenskapernas 
  
 officiella tidning 
  
 (numera EUT) 
  
 ETS 
  
 European Treaty Series 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 Europakonventionen 
  
 Europeiska konventionen 
  
 eller EKMR 
  
 den 4 november 1950 om 
  
 skydd för de mänskliga rättig- 
  
 heterna och de grundlägg- 
  
 ande friheterna 
  
 EUT 
  
 Europeiska unionens 
  
 officiella tidning 
  
 (tidigare EGT) 
  
 f. 
  
 följande sida 
  
 ff. 
  
 följande sidor 
  
 JO 
  
 Justitieombudsmannen; 
  
 även för att beteckna 
  
 Justitieombudsmännens 
  
 ämbetsberättelse 
  
 JT 
  
 Juridisk Tidskrift 
  
 kommissionen 
  
 Europeiska kommissionen 
  
 LMA-kort 
  
 dokument som utvisar att 
  
 innehavaren omfattas av 
  
 lagen (1994:137) om mottag- 
  
 ande av asylsökande m.fl., se 
  
 2 b § förordningen 
  
 (1994:361) om mottagande 
  
 av asylsökande m.fl. 
  
 18 
 SOU 2010:63 Förkortningar 
  
 LOU 
  
 lagen (2007:1091) om offent- 
  
 lig upphandling 
  
 NJA 
  
 Nytt juridiskt arkiv, avd. I 
  
 prop. 
  
 proposition 
  
 prot. 
  
 riksdagens protokoll 
  
 PuL 
  
 personuppgiftslagen 
  
 (1998:204) 
  
 REG 
  
 Rättsfallssamling från Euro- 
  
 peiska unionens domstol och 
  
 tribunal (tidigare Rättsfalls- 
  
 samling från Europeiska 
  
 gemenskapernas domstol 
  
 och förstainstansrätt) 
  
 RH 
  
 Rättsfall från hovrätterna 
  
 RF 
  
 regeringsformen 
  
 rskr. 
  
 riksdagens skrivelse 
  
 RÅ 
  
 Regeringsrättens årsbok 
  
 SCB 
  
 Statistiska Centralbyrån 
  
 SFS 
  
 Svensk författningssamling 
  
 SINK 
  
 lagen (1991:658) om sär- 
  
 skild inkomstskatt för utom- 
  
 lands bosatta 
  
 SOU 
  
 Statens offentliga utred- 
  
 ningar 
  
 UtlF 
  
 utlänningsförordningen 
  
 (2006:97) 
  
 19 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2010:63 
  
 UtlL 
  
 utlänningslagen (2005:716) 
  
 utstationeringsdirektivet 
  
 Europaparlamentets och 
  
 rådets direktiv 96/71/EG av 
  
 den 16 december 1996 om 
  
 utstationering av arbetstagare 
  
 i samband med tillhanda- 
  
 hållande av tjänster 
  
 (EGT L 18, 21.1.1997, s. 1) 
  
 20 
 Sammanfattning 
 Utredningsuppdraget 
 Vårt uppdrag har huvudsakligen varit att föreslå hur Europa- parlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (sanktionsdirektivet) ska genomföras i svensk rätt. 
 Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till den Europeiska unionen. Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att införa ett förbud för arbetsgivare att anställa tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas på deras territorier eftersom sådan anställ- ning kan bidra till en ökad olaglig invandring och snedvrida kon- kurrensen på arbetsmarknaden inom EU. Överträdelse av förbudet ska kunna medföra att arbetsgivare bland annat åläggs olika admini- strativa, finansiella och straffrättsliga sanktioner samt vissa andra åtgärder. 
 Utöver uppdraget att föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt har vi fått till uppgift att överväga om det bör införas underrättelseskyldighet för arbetsgivare respektive Migrationsverket i vissa situationer. 
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
 En medlemsstat ska enligt direktivet förbjuda arbetsgivare att be- reda tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten arbete som anställda. Detta gäller inte endast när tredjelandsmedborgarna utför arbete i medlemsstaten utan även när de tillfälligt utför arbete utomlands, om de vanligtvis utför arbete i anställningen i medlems- staten vid olaglig vistelse där. 
 Enligt 20 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL) är det straff- bart att ha en utlänning i sin tjänst när utlänningen inte har före- 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:63 
  
 skrivet arbetstillstånd. Denna bestämmelse innebär ett förbud som till stor del uppfyller direktivets krav. Direktivet är dock inte genomfört fullt ut i denna del, bland annat eftersom det svenska kravet på arbetstillstånd gäller endast för arbete i Sverige och efter- som vissa undantag från kravet på arbetstillstånd förefaller gälla även för tredjelandsmedborgare som vistas här utan föreskrivna till- stånd. Vi föreslår därför att straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL ändras så att den omfattar även arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som vistas i Sverige utan föreskrivet tillstånd och som utför arbete här och arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan före- skrivet tillstånd. Vi föreslår dessutom lagändringar som säkerställer att den som vistas olagligt i Sverige inte kan ha arbetstillstånd. 
 Enligt direktivet ska överträdelser av anställningsförbudet i vissa, mer allvarliga, fall utgöra brott. Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL kommer, efter de lagändringar vi föreslagit ovan, att omfatta alla fall av anställning av en utlänning som vistas här utan före- skrivet tillstånd. Någon ytterligare utvidgning av bestämmelsen så- vitt avser den brottsliga gärningen är därför inte nödvändig. Den svenska kriminaliseringen går längre än direktivet kräver även i ett annat avseende, nämligen genom att inte bara uppsåtligt utan även oaktsamt handlande är straffbart. Eftersom direktivet inte efter- strävar full harmonisering utan endast uppställer krav på minimi- standarder är det möjligt att ha mer långtgående bestämmelser i natio- nell rätt. 
 Enligt vår bedömning kan vidare ansvar för anstiftan och med- hjälp till brott enligt 20 kap. 5 § UtlL aktualiseras redan enligt gällande lagstiftning varför direktivets krav i detta hänseende redan är upp- fyllda. Vi bedömer vidare att den befintliga straffskalan kan behållas. 
 I direktivet föreskrivs att även juridiska personer ska kunna hållas ansvariga för sådana överträdelser av anställningsförbudet som enligt direktivet ska utgöra brott. Enligt svensk rätt kan juridiska personer inte ställas till svars för brott eller ådömas straff. Direktivets bestämmelser medför dock inte någon skyldighet för medlemsstaterna att införa straffrättsligt ansvar för juridiska personer. Vi bedömer därför att de svenska reglerna, särskilt genom möjligheterna att ålägga företagsbot, redan uppfyller direktivets krav på ansvar och påföljder för juridiska personer. 
 22 
  
 SOU 2010:63 
  
 Sammanfattning 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
 Enligt direktivet ska medlemsstaterna ålägga arbetsgivare att innan anställningen påbörjas kontrollera att tredjelandsmedborgare har giltigt uppehållstillstånd eller motsvarande handling, spara en kopia av handlingen och underrätta behörig myndighet om anställningen. En arbetsgivare som har fullgjort dessa skyldigheter ska inte drabbas av de sanktioner som föreskrivs i direktivet. 
 I svensk rätt finns det inte några regler som fullt ut motsvarar de skyldigheter som enligt direktivet ska åligga arbetsgivare. Vi före- slår därför att arbetsgivare ska ges en uttrycklig skyldighet att kon- trollera att en tredjelandsmedborgare som anställs har föreskrivet tillstånd för att vistas och arbeta här. Kontrollen ska ske innan en tredjelandsmedborgare påbörjar en anställning hos arbetsgivaren genom att tredjelandsmedborgaren visar upp den eller de handlingar som utvisar hans eller hennes rätt att vistas och arbeta i Sverige. 
 Arbetsgivare ska även ha en skyldighet att under anställnings- tiden och sex månader därefter behålla en kopia av eller ett utdrag ur den handling som visar att arbetstagaren har föreskrivet tillstånd att vistas och arbeta här. 
 Arbetsgivares skyldigheter i nu nämnda hänseenden ska dock inte gälla beträffande tredjelandsmedborgare som är familjemed- lemmar till  
 EES-medborgare 
  som har uppehållsrätt här eller till med- borgare i Schweiz som utövar sin rätt till fri rörlighet. 
 För att uppfylla kraven i direktivet föreslår vi vidare att en arbets- givare som anställer en sådan tredjelandsmedborgare som nu sagts ska lämna en underrättelse om detta till Skatteverket. Den som anställer en tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt behöver dock inte anmäla detta. 
 Migrationsverket bör få i uppdrag att utveckla sin service till arbetsgivare och erbjuda allmänna råd och stöd för hur kontrollen av tredjelandsmedborgare bäst kan genomföras. För att säkerställa att kontrollerna kan göras på ett sätt som inte är diskriminerande bör Migrationsverket samråda med Diskrimineringsombudsmannen vid utarbetandet av sådana råd. 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:63 
  
 Underrättelseskyldighet i vissa andra fall 
 Vid sidan av uppdraget att föreslå hur sanktionsdirektivet ska genomföras i svensk rätt har vi fått till uppgift att överväga om det bör införas en skyldighet för arbetsgivare att informera Migrations- verket när en anställning upphör i förtid. Vår bedömning är att nyttan med en sådan skyldighet är begränsad. Den uppväger inte den administrativa börda som en underrättelseskyldighet skulle innebära för arbetsgivare. 
 Vi har också haft i uppdrag att överväga en skyldighet för Migra- tionsverket att underrätta en arbetsgivare om att ett arbetstillstånd eller ett  
 AT-UND 
  har återkallats. Vi anser att det saknas tillräck- liga skäl att införa en författningsreglerad sådan skyldighet. Däremot bör Migrationsverket göra till rutin att, i de fall verket känner till vem arbetsgivaren är, sända en kopia av beslutet om återkallelse till arbetsgivaren. 
 Finansiella sanktioner 
 Enligt direktivet ska arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som vistas olagligt betala dels en finansiell sanktion, dels kostnaderna för tredjelandsmedborgarnas återvändande när dessa avvisas eller utvisas. Medlemsstaterna kan i stället för att införa en skyldighet för arbetsgivarna att betala de faktiska återvändandekostnaderna låta den genomsnittliga kostnaden ingå i den finansiella sanktionen. 
 En fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har arbetstillstånd ska enligt 20 kap. 12 § UtlL betala en särskild avgift. Om denna bestämmelse ändras på motsvarande sätt som straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § samma lag, uppfyller bestämmelsen direktivets krav beträffande en finansiell sank- tion. Den särskilda avgiften är så hög att de genomsnittliga åter- vändandekostnaderna kan anses ingå i avgiften. 
 Innestående ersättning m.m. 
 Direktivet innehåller flera bestämmelser som rör de aktuella tredje- landsmedborgarnas innestående ersättning i olika avseenden. Exem- pelvis ska medlemsstaterna se till att arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som vistas olagligt är skyldiga att betala tredje- landsmedborgarna innestående ersättning. Vi har i anslutning till 
 24 
  
 SOU 2010:63 
  
 Sammanfattning 
  
 den bestämmelsen fått ett särskilt uppdrag att utreda vilket arbets- rättsligt skydd som finns för tredjelandsmedborgare som arbetar utan föreskrivet arbetstillstånd. 
 Ett avtal som strider mot ett lagförbud kan enligt svensk rätt vara ogiltigt även om det inte framgår av en uttrycklig lagbestäm- melse. Enligt vår bedömning har en tredjelandsmedborgare som kommer hit för att arbeta, trots att han eller hon inte har och inte kan få arbetstillstånd och såväl arbetsgivaren som arbetstagaren är medvetna om detta, rätt till avtalad lön för utfört arbete, oavsett om anställningsavtalet skulle anses giltigt eller ogiltigt. Vidare är åtminstone semesterlagen, arbetstidslagen och arbetsmiljölagen tillämpliga på arbetstagare som saknar föreskrivet arbetstillstånd. Deras skydd enligt dessa lagar påverkas som utgångspunkt inte av att de arbetar utan föreskrivet arbetstillstånd. Detsamma gäller tro- ligen även vissa andra regelverk. En arbetsgivares skyldighet att tillämpa kollektivavtalsvillkor om ersättning, semester, arbetstid och arbetsmiljö påverkas i allmänhet inte heller av att arbetstagarna saknar arbetstillstånd. 
 Enligt svensk rätt har alltså de aktuella tredjelandsmedborgarna rätt till överenskommen ersättning för utfört arbete. Denna rätt framgår emellertid inte på ett tillräckligt klart sätt. Vi föreslår därför att rätten till avtalad ersättning för utfört arbete för utlänningar som arbetar här som anställda vid vistelse utan föreskrivet tillstånd slås fast i lag. 
 Bland de krav i direktivet som har anknytning till tredjelands- medborgarens innestående ersättning finns det flera som redan är uppfyllda i svensk rätt. Det rör sig om skyldigheter för medlems- staterna att se till att arbetsgivare inte ska betala lägre skatter och socialavgifter för anställda som vistas olagligt än för anställda som vistas lagligt, att de aktuella arbetstagarna kan få sin rätt till inne- stående ersättning fastslagen i en verkställbar dom och att medel som influtit vid verkställighet av en sådan dom ska betalas ut till tredjelandsmedborgaren. 
 I vissa avseenden behövs emellertid författningsändringar. Vi föreslår för det första att det vid tvist mellan en tredjelandsmed- borgare som vistas olagligt och dennes arbetsgivare om innestående ersättning ska gälla dels en presumtion för att den avtalade lönen motsvarar den lön som följer av ett tillämpbart kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, dels en presumtion för att tredje- landsmedborgaren utfört tre månaders heltidsarbete. Sistnämnda presumtion ska gälla även i skattehänseende när arbetsgivaravgifter 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:63 
  
 på tredjelandsmedborgarens ersättning bestäms genom skönsbeskatt- ning. 
 Vi föreslår också att arbetsgivaren ska betala kostnaderna för att sända lönen till tredjelandsmedborgaren. Vidare ska en myndighet som beslutar om avvisning eller utvisning av en tredjelandsmed- borgare informera honom eller henne om möjligheten att ansöka om betalningsföreläggande beträffande innestående ersättning för arbete vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd, att väcka talan vid domstol mot arbetsgivaren om sådan ersättning samt att ansöka om verkställighet av en dom avseende ersättningen. Slutligen föreslår vi en möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd åt en tredje- landsmedborgare som har väckt talan om innestående ersättning för arbete som anställd vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. En förutsättning för ett sådant tillstånd ska vara att tredjelandsmed- borgaren har uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL för att kunna medverka i en utredning om brott enligt 20 kap. 5 § samma lag. Vi föreslår i det sammanhanget några mindre författningsändringar med anknytning till möjligheten att bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL. 
 Andra åtgärder 
 Enligt direktivet ska arbetsgivare som överträder anställningsförbudet kunna omfattas av ytterligare fyra åtgärder. Den första av dessa åtgärder är ett fråntagande av rätten att delta i offentlig upphand- ling i upp till fem år. Denna åtgärd motsvarar enligt vår bedömning en uteslutning av leverantör av den modell som redan finns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). Enligt nuvarande bestämmelser är det möjligt att beakta domar och beslut utan gräns bakåt i tiden, så länge som det är förenligt med proportionalitets- principen. En uttrycklig femårsgräns är mot denna bakgrund inte påkallad. De redan befintliga bestämmelserna i 10 kap. 2 § 3 och 4 LOU är därför tillräckliga för att uppfylla de krav som anges i direktivet. 
 Bland de åtgärder som enligt direktivet ska finnas tillgängliga i den nationella rätten är vidare möjligheten till fråntagande av en del av eller alla offentliga förmåner, stöd eller bidrag i upp till fem år, liksom skyldighet att betala tillbaka sådana bidrag som har beviljats upp till tolv månader före upptäckten av anställningen av en tredje- 
 26 
  
 SOU 2010:63 
  
 Sammanfattning 
  
 landsmedborgare som vistas här olagligt. Detta slags sanktioner saknas helt i svensk rätt och är främmande för vår rättstradition. 
 Vi föreslår att direktivets bestämmelser genomförs genom en horisontell reglering i 20 kap. UtlL som utformas som en särskild rättsverkan av brott. Således ska den som har begått brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL genom att i sin tjänst ha en tredjelandsmed- borgare som vistas här utan föreskrivet tillstånd, om omständig- heterna vid gärningen är försvårande, kunna drabbas av sådan sär- skild rättsverkan. Som en ytterligare förutsättning ska gälla att sådan rättsverkan får beslutas endast om det är motiverat med hän- syn till gärningens straffvärde och övriga omständigheter. Om den anställning genom vilket brottet har begåtts har avsett arbete för arbetsgivarens privata syften, får sådana åtgärder dock inte beslutas. 
 Beslut om fråntagande av rätt till offentliga stöd, bidrag och andra förmåner ska kunna meddelas endast i de fall då det har fattats beslut om att bevilja det offentliga stödet, bidraget eller förmånen i fråga. I princip ska alla offentliga stöd, bidrag och andra förmåner kunna bli föremål för åtgärderna, dock inte stöd, bidrag eller annan förmån som beviljats eller betalats ut till en fysisk person för hans eller hennes privata behov. Även juridiska personer ska under vissa förutsättningar kunna bli föremål för åtgärden. En fråga om åter- betalningsskyldighet respektive om fråntagande av rätt till offentliga stöd, bidrag och andra förmåner ska få prövas endast på yrkande av allmän åklagare. 
 Slutligen ställer direktivet krav på att det ska vara möjligt att tillfälligt eller permanent stänga inrättningar som har använts för att begå överträdelsen av förbudet mot att anställa tredjelandsmed- borgare som vistas olagligt eller att tillfälligt eller permanent upp- häva tillståndet att driva näringsverksamheten i fråga, om detta är berättigat med tanke på hur allvarlig överträdelsen är. Vi bedömer att de möjligheter som finns i svensk rätt redan i dag, särskilt att meddela näringsförbud, tillgodoser de krav som ställs upp i direk- tivet. 
 Underentreprenad 
 Direktivet innehåller bestämmelser om ansvar för företag som för att genomföra entreprenader anlitar underentreprenörer med anställda som vistas här olagligt. I en kedja av underentreprenörer ska an- svaret som utgångspunkt gälla alla uppdragsgivare mellan arbets- 
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:63 
  
 givaren och den beställande parten i det ursprungliga entreprenad- avtalet. Dessa uppdragsgivare ska dels betala en finansiell sanktion, dels ansvara för lön till de aktuella anställda. 
 I svensk rätt finns inga regler som motsvarar dessa bestämmelser. Vi föreslår därför att de aktuella företagen ska dels betala en sär- skild avgift, dels vara solidariskt ansvariga med arbetsgivaren för tredjelandsmedborgarnas lön för arbete inom underentreprenaden. Vid tvist om innestående ersättning ska det gälla presumtioner för att den avtalade lönen motsvarar den lön som följer av ett tillämp- bart kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen och för att tredjelandsmedborgaren har utfört tre månaders heltidsarbete inom underentreprenaden. En uppdragsgivare som har gjort rimliga kontroller ska dock inte bära något ansvar. För uppdragsgivare i tidigare led ska dessutom gälla att de är ansvariga endast om de vet eller har skälig anledning anta att arbetsgivaren utför underentre- prenaden med hjälp av anställda som vistas här olagligt. 
 Förenklade klagomålsförfaranden 
 Enligt direktivet ska det i medlemsstaterna finnas förenklade klago- målsförfaranden som de aktuella tredjelandsmedborgarna ska kunna använda sig av, främst för att få ut innestående ersättning. Krono- fogdemyndighetens förfarande avseende ansökningar om betalnings- föreläggande är ett sådant förfarande. Även övriga krav i direktivet med anknytning till de förenklade klagomålsförfarandena är uppfyllda i svensk rätt. 
 Inspektioner 
 För att säkerställa att direktivet efterlevs ska medlemsstaterna se till att effektiva och lämpliga inspektioner genomförs på deras terri- torier för att kontrollera anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Sådana inspektioner ska göras i första hand på grundval av en riskbedömning som ska utföras av de behöriga myn- digheterna i medlemsstaterna. 
 Polisen är den myndighet som redan i dag har ansvar för att före- bygga samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL. För att tydliggöra att polisen har detta ansvar föreslår vi att det i utlänningsförordningen (2006:97) ska föras 
 28 
  
 SOU 2010:63 
  
 Sammanfattning 
  
 in en bestämmelse om att polisen utför inspektioner hos arbets- givare för att utreda brott som avses i 20 kap. 5 § UtlL. Vi bedömer att polisens nuvarande befogenheter är tillräckliga för att genom- föra dessa inspektioner. De inspektioner av arbetsplatser som ska göras måste därför även i fortsättningen ske som hittills, dvs. under- rättelsebaserat. Detta stämmer väl överens med direktivets krav att inspektionerna ska ske på grundval av en riskbedömning. 
 För att effektivisera inspektionerna ska medlemsstaterna på grundval av en riskbedömning regelbundet identifiera de verksam- hetssektorer på deras territorier där det är vanligt med anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Vi föreslår att Rikspolis- styrelsen får i uppdrag att identifiera dessa risksektorer. 
 Vi föreslår vidare att Rikspolisstyrelsen ska få till uppgift att, såsom föreskrivs i direktivet, samla in och sammanställa uppgifter om inspektionerna och årligen rapportera till kommissionen om de inspektioner som har gjorts och vad resultatet av dem har blivit. 
 Genomförandefrågor 
 Vi föreslår att samtliga föreslagna författningsändringar ska träda i kraft den 20 juli 2011. 
 Våra förslag innebär att Skatteverket, Migrationsverket och rätts- väsendet kommer att drabbas av vissa kostnadsökningar. De kommer dock inte att bli större än att de bör kunna klaras inom ramen för de nuvarande anslagen. Förslagen medför vidare nya och utökade arbetsuppgifter som sammantaget leder till ett genomsnittligt ökat resursbehov för Rikspolisstyrelsen motsvarande en halv årsarbets- kraft. Denna kostnadsökning får dock hanteras inom ramen för det befintliga anslaget. 
 Förslagen kommer också att innebära vissa ökade administrativa kostnader för arbetsgivare. Vi bedömer att förslagen dessutom kan ha en negativ inverkan på möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. De ändringar vi föreslår är dock i stort sett helt nödvändiga för att genomföra direktivets bestämmelser i svensk rätt. I den mån som vi går längre än vad direktivet kräver får våra förslag högst begränsade negativa konsekvenser. Bortsett från dessa är det enligt vår uppfattning inte möjligt att genomföra direktivet med mindre negativa konsekvenser än de som våra förslag medför. 
 29 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 
 Härigenom föreskrivs 
  
 1  
  
 i fråga om utlänningslagen (2005:716)  
 dels  
 att 5 kap. 18 §, 12 kap. 12 a § samt 20 kap. 5 och 12 §§ ska ha 
 följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i lagen ska införas nio nya paragrafer, 5 kap. 15 c §, 7 kap. 7 d §, 8 kap. 13 a §, 12 kap. 12 b och 13 b §§ samt 20 kap. 12 a och  
 15–17 
  §§, samt närmast före 12 kap. 13 b § och 20 kap. 15 § nya rubriker av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 
  
 kap. 
  
 15 c § 
 En utlänning med uppehålls- tillstånd enligt 15 § får för tiden efter tillståndets giltighetstid be- viljas ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, om 
  
 1. 
  
 utlänningen har samarbetat med de brottsutredande myndig- heterna i en utredning om brott enligt 20 kap. 5 §, och 
  
 2. 
  
 utlänningen har väckt talan om innestående ersättning för arbete som anställd vid vistelse i Sverige utan föreskrivet tillstånd. 
  
 1  
 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, s. 24, Celex 32009L0052). 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 18 § 
  
 2 
  
 En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. 
 Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om 
  
 1. 
  
 utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstill- stånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 
  
 2. 
  
 utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här, 
  
 3. 
  
 en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 
  
 4. 
  
 utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstill- stånd här med stöd av 15 §, 
  
 5. 
  
 utlänningen enligt 3 § första stycket  
  
 1–4, 
  3 a § första stycket  
 1–3 
  eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt 
  
 i 
  
 Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 
  
 6. 
  
 en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 
  
 7. utlänningen kan beviljas 
  
 7. utlänningen 
  
 kan 
  
 beviljas 
  
 uppehållstillstånd enligt 15 a §, 
  
 uppehållstillstånd 
  
 enligt 
  
 15 a § 
  
 eller 15 c §, 
  
 8. 
  
 utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning, eller 
  
 9. 
  
 det annars finns synnerliga skäl. 
  
 Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om ut- länningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förut- sättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om ut- länningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. 
  
 2  
 Senaste lydelse 2010:440. 
 32 
  
 33 
  
 Har en utlänning ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket  
  
 eller 15 c §,  
  
 får Migrationsverket besluta om inhibition av ett be- slut att avvisa eller utvisa utlän- ningen. 
  
 SOU 2010:63 Författningsförslag 
 Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konse- kvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt be- aktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige. 
  
 I fråga om uppehållstillstånd 
  
 I fråga om uppehållstillstånd 
  
 för en utlänning som ska avvisas 
  
 för en utlänning som ska avvisas 
  
 eller utvisas enligt dom eller be- 
  
 eller utvisas enligt dom eller be- 
  
 slut som har vunnit laga kraft 
  
 slut som har vunnit laga kraft 
  
 gäller föreskrifterna i 15 a §, 
  
 gäller föreskrifterna i  
 15 § 
 , 15 a §, 
  
 8 kap. 14 § och 12 kap.  
 18–20 
  §§. 
  
 15 c § 
 , 8 kap. 14 § och 12 kap. 
  
 18–20 
  §§. 
  
 7 
  
 kap. 
  
 7 d § 
 När visering eller uppehålls- tillstånd återkallas för en utlän- ning ska även arbetstillstånd för utlänningen återkallas. 
  
 8 
  
 kap. 
  
 13 a § 
 Om en utlänning utvisas enligt 8 §, gäller inte längre visering, uppehållstillstånd och arbetstill- stånd som meddelats för utlän- ningen. 
 12 kap. 
 12 a § 
  
 3  
  
 Har en utlänning ansökt om 
 tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket får Migrationsverket besluta om inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen. 
  
 3  
 Senaste lydelse 2008:884. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 12 b § 
 Om ansökan har gjorts om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 §, får Migrationsverket besluta om inhibition av en dom eller ett beslut att avvisa eller utvisa den utlänning som ansökan avser. 
 Förbud mot verkställighet när tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelats 
 13 b § 
 Om Migrationsverket har med- delat ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 15 § eller 15 c §, får ett beslut om avvisning eller utvisning av utlänningen inte verkställas medan tillståndet gäller. 
 20 kap. 
 Till böter eller, när omstän- digheterna är försvårande, fäng- else i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst  
 fast- än  
 utlänningen inte har före- skrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller  
 12-14 
  §§. 
 5 § 
 Till böter eller, när omstän- digheterna är försvårande, fäng- else i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst 
 , om  
 utlänningen 
  
 1. 
  
 inte har föreskrivet arbets- tillstånd, 
  
 2. 
  
 vistas i Sverige utan före- skrivet tillstånd och utför arbete här, eller 
  
 3. 
  
 tillfälligt utför arbete utom- lands men vanligtvis utför arbete 
  
 i 
  
 Sverige inom ramen för anställ- ningen vid vistelse här utan före- skrivet tillstånd. 
  
 I fråga om påförande av sär- 
 skild avgift gäller  
 12–14 
 och 17 §§. 
  
 34 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 En fysisk eller juridisk per- son som har en utlänning i sin tjänst  
 fastän  
 utlänningen inte har arbetstillstånd  
 skall  
 betala en särskild avgift oavsett om ansvar krävs ut enligt 5 §.  
 Avgiften till- faller staten. 
  
 För varje utlänning utgör av- giften hälften av det prisbas- belopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, ut- gör avgiften för varje utlänning i stället hela prisbasbeloppet. Av- giften får sättas ned eller efter- ges helt, om särskilda skäl talar för det. 
 12 § 
 En fysisk eller juridisk per- son som har en utlänning i sin tjänst  
 ska 
 , oavsett om ansvar krävs ut enligt 5 §, betala en särskild avgift,  
 om  
 utlänningen 
  
 1. 
  
 inte har  
  
 föreskrivet  
 arbets- tillstånd, 
  
 2. 
  
 vistas i Sverige utan före- skrivet tillstånd och utför arbete här, eller 
  
 3. 
  
 tillfälligt utför arbete utom- lands men vanligtvis utför arbete 
  
 i 
  
 Sverige inom ramen för anställ- ningen vid vistelse här utan före- skrivet tillstånd. 
  
 För varje utlänning utgör av- giften hälften av det prisbas- belopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, ut- gör avgiften för varje utlänning i stället hela prisbasbeloppet. Av- giften får sättas ned eller efter- ges helt, om särskilda skäl talar för det.  
 Avgiften tillfaller staten. 
  
 Den som har fullgjort sina skyl- 
  
 digheter enligt 
  
 6 kap. 13 a § och 
  
 7 kap. 1 b § 
  
 utlänningsförord- 
  
 ningen (2006:97) ska inte betala någon särskild avgift. Detta gäller dock inte, om den handling som han eller hon kontrollerade var en förfalskning och han eller hon in- såg detta. 
 35 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 12 a § 
 Om en arbetsgivare som har en utlänning i sin tjänst under så- dana förhållanden som avses i 12 § första stycket 2 eller 3 anlitas som underentreprenör för att genomföra ett entreprenadavtal eller ett underentreprenadavtal, ska dennes uppdragsgivare och upp- dragsgivare i tidigare led betala en särskild avgift, om 
 1. utlänningen arbetar inom underentreprenaden, och 
 2. uppdragsgivaren inte är den beställande parten i entreprenad- avtalet. 
 En uppdragsgivare i tidigare led ska betala en särskild avgift en- dast om uppdragsgivaren vet eller har skälig anledning anta att arbetsgivaren i sin tjänst har en utlänning eller utlänningar som vistas här utan föreskrivet till- stånd och som arbetar inom under- entreprenaden. 
 En uppdragsgivare som har vid- tagit rimliga kontrollåtgärder ska inte betala en särskild avgift. 
 För varje utlänning utgör av- giften hälften av det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när över- trädelsen upphörde. Om en utlän- ning har arbetat inom under- entreprenaden under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för utlänningen i stället hela prisbas- beloppet. Avgiften får sättas ned eller efterges helt, om särskilda skäl talar för det. Avgiften tillfaller staten. 
 36 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 Annan särskild rättsverkan 
 15 § 
 Den som har begått brott som avses i 5 § första stycket 2 eller 3 får, om omständigheterna vid gär- ningen är försvårande och det är motiverat med hänsyn till gär- ningens straffvärde och övriga om- ständigheter, för en tid av högst fem år på yrkande av allmän åklagare fråntas sin rätt till en del av eller alla offentliga stöd, bidrag och förmåner som har beviljats men ännu inte betalats ut eller annars kommit honom eller henne till del. 
 Har den som anges i första stycket tagit emot offentliga stöd, bidrag eller andra förmåner, får han eller hon, om omständig- heterna vid gärningen är försvår- ande och det är motiverat med hänsyn till gärningens straffvärde och övriga omständigheter, på yr- kande av allmän åklagare för- pliktas att till staten betala till- baka en del av eller alla sådana förmåner som betalats ut eller annars kommit honom eller henne till del upp till tolv månader innan brottet polisanmäldes. 
 Åtgärder enligt denna paragraf får dock inte beslutas, om den sam- lade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng. 
 Åtgärd enligt denna paragraf får inte heller beslutas om anställ- ningen har avsett arbete för arbets- givarens privata syften. Sådan åt- gärd får inte avse stöd, bidrag 
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 eller annan förmån som har be- viljats eller betalats ut till en fysisk person för hans eller hennes privata behov. 
 16 § 
 Om brott som avses i 5 § första stycket 2 eller 3 har begåtts i verksamhet som drivs av en juri- disk person, får åtgärd enligt 15 § beslutas mot den juridiska per- sonen, om 
 1. ledningen för den juridiska personen inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att före- bygga brottsligheten, eller 
 2. brottet har begåtts av 
 a) en person i ledande ställ- ning grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen eller att fatta beslut på den juri- diska personens vägnar, eller 
 b) en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. 
 17 § 
 Talan om särskild avgift enligt 12 § ska handläggas i samma rätte- gång som åtal mot samma person för brott avseende samma gärning. 
 Denna lag träder i kraft den 20 juli 2011. I fråga om mål som vid ikraftträdandet är anhängigt vid domstol tillämpas inte 20 kap. 17 §. 
 38 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 lag (2011:00) om vissa frågor om lön m.m. för arbete vid vistelse utan föreskrivet tillstånd 
 Härigenom föreskrivs 
  
 4  
  
 följande. 
 Inledande bestämmelser 
 1 § Denna lag gäller när en arbetsgivare uppsåtligen eller av oakt- samhet har en utlänning i sin tjänst som 
  
 1. 
  
 vistas i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utför arbete här, 
  
 eller 
  
 2. 
  
 tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. 
  
 2 § Avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i denna lag är till nackdel för utlänningen är utan verkan mot denne. 
 3 § I denna lag avses med uppdragsgivare den som ska genomföra ett entreprenadavtal eller ett underentreprenadavtal och som för detta anlitar en eller flera underentreprenörer. 
 Lön och annan ersättning 
 4 § En utlänning har rätt till lön och annan ersättning enligt anställ- ningsavtalet för utfört arbete trots att utlänningen utfört arbetet under sådana förhållanden som avses i 1 §. 
 5 § Vid tvist mellan en arbetsgivare och en utlänning om lön eller annan ersättning enligt anställningsavtalet ska, om inte någon av dem visar annat, 
  
 1. 
  
 den avtalade lönen eller ersättningen anses motsvara den lön eller ersättning som följer av ett tillämpbart svenskt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och 
  
 2. 
  
 utlänningen anses ha utfört tre månaders heltidsarbete. 
  
 4  
 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, s. 24, Celex 32009L0052). 
 39 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kostnaderna för att sända lön och annan ersättning 
 6 § En arbetsgivare ska betala kostnaderna för att sända lön och annan ersättning för utfört arbete till en utlänning. 
 Uppdragsgivares ansvar 
 7 § Om en arbetsgivare anlitas som underentreprenör för att genom- föra ett entreprenadavtal, ansvarar dennes uppdragsgivare och upp- dragsgivare i tidigare led solidariskt med arbetsgivaren för 
  
 1. 
  
 lön och annan ersättning enligt anställningsavtalet till en ut- länning för arbete som han eller hon utfört inom underentreprenaden, och 
  
 2. 
  
 kostnader för att sända lönen och ersättningen till utlänningen. En uppdragsgivare i tidigare led är ansvarig enligt första stycket 
  
 endast om uppdragsgivaren vet eller har skälig anledning anta att arbetsgivaren i sin tjänst har en utlänning eller utlänningar som vis- tas här utan föreskrivet tillstånd och som arbetar inom underentre- prenaden. 
 En uppdragsgivare som har vidtagit rimliga kontrollåtgärder är inte ansvarig enligt första stycket. 
 Arbetsgivaren ska ersätta den som har betalat lön eller annan er- sättning enligt första stycket. Denna skyldighet gäller också för en uppdragsgivare i förhållande till uppdragsgivare i tidigare led. 
 8 § När en utlänning gör gällande ansvar enligt 7 § för arbetsgiv- arens uppdragsgivare eller uppdragsgivare i tidigare led ska, om inte någon av dem visar annat, 
  
 1. 
  
 den avtalade lönen eller ersättningen anses motsvara den lön eller ersättning som följer av ett tillämpbart svenskt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och 
  
 2. 
  
 utlänningen anses ha utfört tre månaders heltidsarbete inom underentreprenaden. 
  
 Denna lag träder i kraft den 20 juli 2011. 
 40 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 3 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483) 
 Härigenom föreskrivs 
  
 5  
  
 att det i skattebetalningslagen (1997:483) ska införas en ny paragraf, 11 kap. 19 a §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 11 kap. 
 19 a § 
 Om det vid omprövning inte är möjligt att göra en tillförlitlig beräkning av arbetsgivaravgifter som en arbetsgivare är skyldig att betala på ersättning till en utlän- ning, ska vid skönsbeskattningen ersättningen anses motsvara ersätt- ning för tre månaders heltidsarbete om inte annat visas. Detta gäller endast beträffande arbetsgivar- avgifter på ersättning för 
  
 1. 
  
 arbete som utförts i Sverige vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd, eller 
  
 2. 
  
 arbete som tillfälligt utförts utomlands inom ramen för en an- ställning i vilken arbetet vanligt- vis utförs i Sverige vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. 
  
 Vad som föreskrivs i första stycket gäller endast om arbets- givaren uppsåtligen eller av oakt- samhet haft utlänningen i sin tjänst fastän utlänningen vistats här utan föreskrivet tillstånd. 
  
 5  
 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, s. 24, Celex 32009L0052). 
 41 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 Denna lag träder i kraft den 20 juli 2011. 
 42 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 4 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet 
 Härigenom föreskrivs 
  
 6  
  
 att 1 kap. 4 § lagen (2001:181) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följ- ande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. 
 4 § 
  
 7 
  
 Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos Skatteverket för 
  
 1. 
  
 fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter, 
  
 2. 
  
 bestämmande av pensionsgrundande inkomst, 
  
 3. 
  
 fastighetstaxering, 
  
 4. 
  
 revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, 
  
 5. 
  
 tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan lik- nande prövning, 
  
 6. 
  
 handläggning 
  
 a) 
  
 enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter och 
  
 b) 
  
 av andra frågor om ansvar för någon annans skatter och av- gifter, 
  
 7. 
  
 fullgörande av ett åliggande som följer av ett för Sverige bind- ande internationellt åtagande, 
  
 8. 
  
 verksamheten med boupp- teckningar och dödsboanmäl- ningar enligt ärvdabalken,  
  
 och 
  
 9. 
  
 tillsyn, kontroll, uppfölj- ning och planering av verksam- heten. 
  
 8. 
  
 verksamheten med boupp- teckningar och dödsboanmäl- ningar enligt ärvdabalken, 
  
 9. 
  
 tillsyn, kontroll, uppfölj- ning och planering av verksam- heten 
  
 , och 
  
 10. 
  
 hantering av underrättelser från arbetsgivare om anställning av vissa tredjelandsmedborgare 
  
 . 
  
 6 
  
 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, s. 24, Celex 32009L0052). 
  
 7 
  
 Senaste lydelse 2007:329. 
  
 43 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 Uppgifter som får behandlas enligt första stycket får även be- handlas för tillhandahållande av information som behövs i Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar. 
 Denna lag träder i kraft den 20 juli 2011. 
 44 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 5 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 
 Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2008:334) om hälso- och sjuk- vård åt asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 § 
  
 8  
  
 Denna lag omfattar utlänningar som 
 1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestäm- melser, 
  
 2. 
  
 har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppe- hållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folk- bokförda här i landet, 
  
 3. 
  
 hålls i förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen och som inte har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, eller 
  
 4. vistas här med stöd av tids- 
  
 4. vistas här med stöd av tids- 
  
 begränsat uppehållstillstånd en- 
  
 begränsat uppehållstillstånd en- 
  
 ligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. 
  
 ligt 5 kap. 15 §  
 eller 15 c §  
 utlän- 
  
 ningslagen. 
  
 Sådana utlänningar som avses i första stycket 1 eller 2 omfattas av lagen även om de har meddelats beslut om avvisning eller ut- visning. Det gäller dock inte utlänning som håller sig undan så att beslutet inte kan verkställas, om han eller hon har fyllt 18 år. 
 Denna lag träder i kraft den 20 juli 2011. 
  
 8  
 Senaste lydelse 2009:1550. 
 45 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 6 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen 
 Härigenom föreskrivs 
  
 9  
  
 att 2 § förordningen (1989:773) med in- struktion för Rikspolisstyrelsen ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 § 
  
 10 
  
 Utöver vad som följer av polislagen (1984:387), polisförord- ningen (1998:1558), polisutbildningsförordningen (1999:740) eller av andra föreskrifter ska Rikspolisstyrelsen särskilt 
  
 1. 
  
 verka för ett förtroendefullt förhållande mellan Polisen och all- mänheten, 
  
 2. 
  
 utveckla och precisera de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast för polisverksamheten samt förmedla detta till polisorganisationen, 
  
 3. 
  
 utarbeta planer för Polisens beredskapsplanläggning, 
  
 4. 
  
 föra centrala polisregister, och 
  
 5. 
  
 organisera en nationell insatsstyrka med huvuduppgift att be- kämpa terroraktioner i landet. 
  
 Rikspolisstyrelsen ska även 
  
 1. 
  
 upprätthålla funktionen att vara 
  
 a) nationell enhet för den internationella kriminalpolisorganisa- tionen (Interpol) och för den europeiska polisbyrån (Europol), 
 b) nationell kontaktpunkt för Hood informationssystem (SIS) genom Sirenekontoret och ansvarig för den nationella delen av SIS, c) sådan centralbyrå när det gäller penningförfalskning som före- skrivs i den internationella konventionen för bekämpande av penning- 
 förfalskning av den 20 april 1929 (SÖ 2001:6), 
 d) kontaktpunkt i brådskande fall för framställningar enligt rådets rambeslut 2006/960/RIF av den 18 december 2006 om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämp- ande myndigheterna i Europeiska unionens medlemsstater, 
 e) nationellt kontor för återvinning av tillgångar enligt rådets be- slut 2007/845/RIF av den 6 december 2007 om samarbete mellan 
  
 9 
  
 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, s. 24, Celex 32009L0052). 
  
 10 
  
 Senaste lydelse 2010:706. 
  
 46 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 medlemsstaternas kontor för återvinning av tillgångar när det gäller att spåra och identifiera vinning eller annan egendom som härrör från brott, 
  
 f) 
  
 nationell kontaktpunkt för den europeiska byrån för förvalt- ningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens yttre gränser (Frontex), och 
  
 g) 
  
 nationellt kontaktställe för förmedling av uppgifter enligt artikel 15 i rådets beslut 2008/615/RIF av den 23 juni 2008 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, 
  
 2. 
  
 organisera en styrka inom Polisen för tjänstgöring utomlands 
  
 i 
  
 fredsfrämjande verksamhet (Polisens utlandsstyrka) i samarbete med Försvarsmakten och andra berörda myndigheter, 
  
 3. 
  
 upprätthålla de förbindelser som behövs med utländska brotts- bekämpande myndigheter, utländska gränskontrollmyndigheter och internationella organ, 
  
 4. 
  
 i samråd med den nationella  
  
 OPC-koordinatorn 
  delta i arbetet 
  
 i 
  
 den operativa kommittén (OPC), som är en del av Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet, 
  
 5. 
  
 biträda Regeringskansliet i det internationella arbetet på polis- området, 
  
 6. 
  
 svara för organisation och samordning av verksamhet för efter- sök av trafikskadat vilt, och 
  
 7. 
  
 ta emot och vidarebefordra framställningar från enskilda om rätt till information m.m. om Europols personuppgiftsbehandling enligt artikel 30 i rådets beslut av den 6 april 2009 om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol). 
  
 8. med anledning av arti- kel 14.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åt- gärder mot arbetsgivare för tredje- landsmedborgare som vistas olag- ligt, 
  
 a) 
  
 identifiera risksektorer, och 
  
 b) 
  
 samla in och sammanställa uppgifter om de inspektioner som utförs och årligen rapportera till Europeiska kommissionen. 
  
 47 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 Rikspolisstyrelsen får ingå överenskommelse om samarbete med en utländsk brottsbekämpande myndighet eller utländsk gräns- kontrollmyndighet i länder som är medlemmar i Europeiska unionen eller som har slutit avtal enligt konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om samarbete med konven- tionsländerna. Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. Innan en sådan över- enskommelse ingås ska Regeringskansliet (Justitiedepartementet) underrättas. 
 Denna förordning träder i kraft den 20 juli 2011. 
 48 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 7 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) 
 Härigenom föreskrivs 
  
 11  
  
 i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) 
  
 dels  
 att 5 kap. 1 och 9 §§ ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det ska införas fyra nya paragrafer, 6 kap. 13 a och 18 §§, 7 kap. 1 b § och 8 kap. 10 e §, samt närmast före 6 kap. 13 a och 18 §§ nya rubriker av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 kap. 
  
 1 § 
 12 
  
 En utlänning som är medborgare i Schweiz eller har ställning som varaktigt bosatt i en annan  
 EU-stat 
  är undantagen från kravet på arbetstillstånd. Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller även, oavsett medborgarskap, make eller sambo till en sådan utlänning samt deras barn som är under 21 år eller beroende av dem för sin för- 
  
 sörjning. 
  
 En utlänning som har beviljats 
  
 En utlänning som har beviljats 
  
 ett tidsbegränsat uppehållstill- 
  
 ett tidsbegränsat uppehållstill- 
  
 stånd enligt 
  
 5 kap. 15 § första 
  
 stånd enligt 5 kap. 15 § första 
  
 stycket 
  
 utlänningslagen 
  
 stycket  
 eller 15 c §  
 utlännings- 
  
 (2005:716) är undantagen från 
  
 lagen (2005:716) är undantagen 
  
 kravet på arbetstillstånd. 
  
 från kravet på arbetstillstånd. 
  
 9 § 
  
 Ett arbetstillstånd får inte be- 
  
 Ett arbetstillstånd får inte be- 
  
 viljas för längre tid än utlän- 
  
 viljas för längre tid än utlän- 
  
 ningen har tillstånd att vistas här 
  
 ningen har tillstånd att vistas här 
  
 eller får vistas här utan tillstånd 
  
 eller får vistas här utan tillstånd 
  
 och inte för längre tid än ut- 
  
 och inte för längre tid än ut- 
  
 länningens pass gäller,  
 om det inte 
  
 länningens pass gäller. Ett arbets- 
  
 finns särskilda skäl.  
 Ett arbets- 
  
 tillstånd får inte beviljas för en 
  
 tillstånd får inte beviljas för en 
  
 utlänning som endast innehar 
  
 11 
  
 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimi- standarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (EUT L 168, 30.6.2009, s. 24, Celex 32009L0052). 
  
 12 
  
 Senaste lydelse 2007:320. 
  
 49 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 utlänning som endast innehar ett sådant identitetskort som av- ses i 2 kap. 17 § första stycket. 
 ett sådant identitetskort som av- ses i 2 kap. 17 § första stycket. 
 Kontrollskyldighet m.m. för arbetsgivare i vissa fall 
  
 6 
  
 kap. 
  
 13 a § 
 Innan en tredjelandsmed- borgare påbörjar en anställning ska arbetsgivaren kontrollera en hand- ling eller handlingar som visar att tredjelandsmedborgaren har före- skrivet tillstånd att vistas och ar- beta här. 
 Arbetsgivaren ska under an- ställningstiden och under minst sex månader därefter behålla en kopia av eller ett utdrag ur den eller de handlingar som visar att tredjelandsmedborgaren har före- skrivet tillstånd att vistas och ar- beta här. 
 Med tredjelandsmedborgare av- ses i denna paragraf en utlänning som inte är medborgare i en EU- stat, i en annan  
 EES-stat 
  eller i Schweiz och som inte heller är familjemedlem till 
  
 a) 
  
 en  
  
 EES-medborgare 
  som har uppehållsrätt här enligt 3 a kap. utlänningslagen (2005:716), eller 
  
 b) 
  
 en medborgare i Schweiz som utövar sin rätt till fri rör- lighet. 
  
 50 
  
 SOU 2010:63 
  
 Författningsförslag 
  
 Inspektioner 
 18 § 
 Polisen genomför inspektioner hos arbetsgivare för att utreda brott som avses i 20 kap. 5 § utlännings- lagen (2005:716). 
  
 7 
  
 kap. 
  
 1 b § 
 En arbetsgivare som anställer en tredjelandsmedborgare som av- ses i 6 kap. 13 a § ska senast mån- aden efter den kalendermånad då anställningen påbörjades under- rätta Skatteverket om anställ- ningen. 
 Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt underrättelse ska ske samt vad underrättelsen ska inne- hålla. 
 Första stycket gäller inte vid anställning av en tredjelandsmed- borgare som har ställning som varaktigt bosatt här enligt 5 a kap. utlänningslagen (2005:716) eller i en annan  
 EU-stat. 
  
 8 
  
 kap. 
  
 10 e § 
 En myndighet som beslutar om avvisning eller utvisning av en tredjelandsmedborgare ska infor- mera denne om möjligheten att ansöka om betalningsföreläggande enligt lagen (1990:746) om betal- ningsföreläggande och handräck- ning beträffande innestående er- sättning för arbete vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd, att väcka 
 51 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:63 
  
 talan vid domstol mot arbets- givaren om sådan ersättning samt att ansöka om verkställighet av dom avseende sådan ersättning. 
 Denna förordning träder i kraft den 20 juli 2011. 
 52 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 1.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 Vårt uppdrag är att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt 
  
 1  
  
 ska genomföras i svensk rätt. Fortsättningsvis använder vi, om inget annat anges, genomgående direktivet och i vissa fall sanktionsdirektivet som beteckning för detta direktiv. 
 Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till den Europeiska unionen. Genom direktivet åläggs medlemsstaterna att införa ett förbud för arbetsgivare att anställa tredjelandsmedborgare som saknar rätt att vistas på deras territorier eftersom sådan anställ- ning kan bidra till en ökad olaglig invandring och snedvrida kon- kurrensen på arbetsmarknaden inom EU. Överträdelse av förbudet ska kunna medföra att arbetsgivare åläggs olika administrativa, finan- siella och straffrättsliga sanktioner. Därutöver ska ytterligare åtgärder kunna vidtas mot arbetsgivare, såsom fråntagande av rätt för arbets- givare att delta i offentlig upphandling samt fråntagande av rätten till och återbetalningsskyldighet för offentliga förmåner, stöd och bidrag. 
 I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska ålägga arbets- givare kontroll- och underrättelseskyldighet i samband med anställ- ning av tredjelandsmedborgare. Direktivet innehåller också krav på medlemsstaterna att säkerställa att arbetsgivare ansvarar för betalning av innestående ersättning (efterhandsutbetalningar) till tredjelands- medborgare som anställts utan att de haft rätt att vistas i landet samt för betalning av eventuella skatter och sociala avgifter m.m. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa bland annat att det finns 
  
 1  
 EUT L 168, 30.6.2009, s. 24. 
 53 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2010:63 
  
 effektiva mekanismer genom vilka berörda tredjelandsmedborgare kan ge in klagomål mot sina arbetsgivare (förenklade klagomåls- förfaranden). 
 Även ett företag till vilket en arbetsgivare är en direkt under- entreprenör och, under vissa förutsättningar, en huvudentreprenör och eventuella mellanliggande entreprenörer, ska tillsammans med eller i stället för arbetsgivaren kunna hållas ansvariga för betalning av sådana efterhandsutbetalningar eller för finansiella sanktioner. 
 För att säkerställa att direktivet efterlevs ska medlemsstaterna sörja för att behöriga myndigheter utför inspektioner av arbets- platser för kontroll av anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet. 
 Vårt huvudsakliga uppdrag består i att kartlägga vilka svenska lagregler som kan komma att beröras av de olika åtgärder som direktivet föreskriver, analysera vilket behov av lag- och förordnings- ändringar som föranleds av direktivets bestämmelser, samt att, utifrån de överväganden som gjorts, lämna fullständiga författningsförslag. Närliggande frågor som har samband med direktivet och som aktua- liseras under utredningsuppdraget får tas upp, om det bedöms nöd- vändigt för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt. 
 I ställningstagandena ska vi särskilt beakta hur utlänningarnas personliga integritet och principen om  
 icke-diskriminering 
  kan komma att påverkas av förslagen. Vidare ska vi beakta regeringens mål att minska företagens administrativa kostnader och att reglerna utformas på ett för arbetsgivaren lämpligt och ändamålsenligt sätt. 
 Vid sidan av uppdraget att föreslå hur sanktionsdirektivet ska genomföras har vi fått i uppdrag att överväga även dels om det ska införas en utvidgad underrättelseskyldighet för arbetsgivare att in- formera Migrationsverket när en utlännings anställning upphör, dels om det ska införas en skyldighet för Migrationsverket att under- rätta arbetsgivare i vissa fall. Också i denna del ska vi lämna nöd- vändiga författningsförslag. 
 Slutligen ingår i vårt uppdrag att bedöma de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen för enskilda individer och för det allmänna. Förslagens kostnadseffekter för små respektive stora företag ska beskrivas. Vi ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för arbetsgivare och myndigheter och utforma förslagen så att administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. 
 54 
  
 SOU 2010:63 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 Våra direktiv (dir. 2009:49) finns bifogade som  
 bilaga 1  
 och sank- tionsdirektivet som  
 bilaga 2 
 . 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete 
  
 Utredningsarbetet påbörjades i augusti 2009 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna, sammanlagt nio, sammanträden. Däremellan har sekretariatet haft fortlöpande kontakter med expert- erna. I arbetet har också ingått studier av litteratur, förarbeten och rättsfall. Därutöver har sekretariatet haft underhandskontakter med bland annat handläggare på olika myndigheter och forskare. 
 Sekretariatet har besökt en av tillståndsenheterna samt asylenheten vid Migrationsverket i Malmö. Sekretariatet har också, tillsammans med två respektive en av experterna från Justitiedepartementet, deltagit i två sammanträden med kontaktkommittén till sanktions- direktivet som Europeiska kommissionen anordnat i Bryssel. 
 I enlighet med våra direktiv har vi samrått med företrädare för arbetsmarknadens parter vid två samrådsmöten. Därutöver har de beretts tillfälle att under hand komma med synpunkter till utred- ningen. 
 Samråd med Diskrimineringsombudsmannen har skett genom att DO Johnson deltagit i utredningsarbetet som sakkunnig. 
 Såsom föreskrivits i våra direktiv har vi vidare informerat oss om arbetet inom ramen för Månadsuppgiftsutredningen (S 2009:08). 
 Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Näringslivets regelnämnd. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Betänkandets disposition följer i huvudsak dispositionen i direktivet med sanktioner mot arbetsgivare. Efter några inledande avsnitt om bakgrunden till direktivet, direktivets allmänna bestämmelser samt europarättsliga utgångspunkter följer således en genomgång av direktivet artikel för artikel. Ett avsteg från denna ordning gör vi dock för artiklarna 9 och 10 om straffrättsligt ansvar som vi behandlar tillsammans med artikel 3. I anslutning till varje artikel granskar vi hur den svenska regleringen är utformad, om det behövs författnings- ändringar och, i förekommande fall, hur dessa författningsändringar bör utformas. 
 55 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2010:63 
  
 Den del av vårt uppdrag som gäller att överväga införande av skyldighet för arbetsgivare att i vissa fall underrätta Migrations- verket om att en anställning har upphört, samt för Migrationsverket att underrätta arbetsgivare när ett arbetstillstånd eller  
 AT-UND 
  återkallas, redovisas i samband med att vi behandlar artikel 4 (kapitel 5). 
 56 
  
 2 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 2.1 
  
 Kort bakgrund till direktivet 
  
 Kommissionen lämnade den 16 maj 2007 ett förslag till direktiv om påföljder för arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU (KOM[2007] 249 slutlig). Förslaget hade föregåtts av en kartläggning av fenomenet med olaglig invandring till EU och av medlemsstaternas lagstiftning på området. Resultatet av denna kart- läggning redovisades i ett arbetsdokument som åtföljde förslaget (SEK[2007] 603). Kommissionen konstaterade där att fenomenets omfattning är svår att bedöma och att antalet tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU uppskattas till mellan 4,5 och 8 miljoner. Det konstaterades också att sysselsättning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU är särskilt vanlig inom sektorerna för bygg- och anläggning, jordbruk, städning samt hotell- och restaurang. 
 Det förekommer olika uppskattningar av hur många personer som vistas i Sverige utan att ha rätt till det. I en rapport som upp- rättats inom ramen för ett projekt som bedrivs av fastighetsanställdas förbund uppskattas antalet personer som vistas i Sverige utan till- stånd till 30  
 000–50 
  000 (Projekt RITA s. 7). Enligt uppgift i rapporten uppskattar Fastighetsanställdas förbund antalet papperslösa i städ- branschen till minst 10 procent av de 24 000 personer som är verk- samma i branschen. Organisationen Läkare i världen uppskattar antalet personer som vistas olagligt i Sverige till mellan 10 000 och 35 000. 
 57 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 SOU 2010:63 
  
 2.2 
  
 Direktivets syfte och tillämpningsområde 
  
 Syftet med direktivet om sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare är enligt artikel 1 att bekämpa olaglig invandring till EU. I skäl 2 anges att en central drivkraft för olaglig invandring till EU är möj- ligheten att få ett arbete i EU utan att ha den rättsliga status som krävs för detta. Insatserna för att motverka olaglig invandring och olaglig vistelse bör därför omfatta åtgärder för att motverka denna drivkraft. Enligt skäl 33 bör direktivet betraktas som ett komplement till åtgärder för att motverka svart arbete och exploatering. 
 För att uppnå syftet föreskriver direktivet ett förbud mot anställ- ning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. I direktivet fast- ställs gemensamma minimistandarder för sanktioner och åtgärder som medlemsstaterna ska tillämpa gentemot arbetsgivare som över- träder detta förbud (artikel 1). Eftersom det är minimistandarder som föreskrivs innebär det att medlemsstaterna har rätt att anta eller behålla strängare sanktioner och åtgärder och införa strängare skyldigheter för arbetsgivarna (skäl 4). 
 I skäl 5 anges att direktivet inte bör tillämpas på tredjelands- medborgare som vistas lagligt i en medlemsstat, oavsett om de har tillåtelse att arbeta på dess territorium. Det bör inte heller tillämpas på personer som åtnjuter gemenskapsrättigheten fri rörlighet enligt definitionen i artikel 2.5 i kodexen om Schengengränserna 
  
 1 
  
 . Genom definitionerna av tredjelandsmedborgare och olaglig vistelse i artikel 2, vilka redovisas nedan, fastställs direktivets tillämpningsområde i dessa hänseenden. 
 Direktivet bör enligt skäl 5 inte heller tillämpas på tredjelands- medborgare som befinner sig i en situation som omfattas av gemen- skapsrätten, t.ex. tredjelandsmedborgare som är lagligen anställda i en annan medlemsstat och som av en tjänsteleverantör utstationeras till en annan medlemsstat i samband med tillhandahållande av tjänster. Däremot anges att direktivet bör tillämpas utan att det påverkar nationell lagstiftning som förbjuder anställning av tredjelandsmed- borgare som vistas lagligt i landet men som arbetar i strid med sin vistelsestatus. Det betyder att det är möjligt för medlemsstaterna att behålla eventuella krav på arbetstillstånd som förutsättning för tredjelandsmedborgares rätt att arbeta. 
 Direktivets tillämpningsområde påverkas även av innehållet i artikel 3.3. Där anges nämligen att det är tillåtet för en medlemsstat 
  
 1  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (EUT L 105. 13.4.2006, s. 1). 
 58 
  
 SOU 2010:63 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 att besluta att inte tillämpa förbudet på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt men vars återsändande har uppskjutits och som får arbeta i enlighet med nationell lagstiftning. 
  
 2.3 
  
 Direktivets innehåll i korthet 
  
 Artikel 3.1 innehåller ett krav på medlemsstaterna att förbjuda anställ- ning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Överträdelser av detta förbud ska beivras med sanktioner och åtgärder som fastställs i direktivet (art. 3.2). Sanktionerna består av finansiella sanktioner (art. 5), straffrättsliga sanktioner (art.  
 9–12) 
  och vissa andra åtgärder (art. 7), t.ex. fråntagande av rätten till offentliga bidrag, fråntagande av rätten till deltagande i förfaranden för offentlig upphandling samt återbetalning av en del av eller alla redan erhållna offentliga för- måner, stöd eller bidrag. Därtill föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att arbetsgivare ska ansvara för betalning av eventuella inne- stående ersättningar för utfört arbete till olagligt anställda tredjelands- medborgare samt innestående skatter och sociala avgifter (art. 6). Det föreskrivs vidare att entreprenörer i vissa fall ska kunna hållas ansvariga för finansiella sanktioner och efterhandsutbetalningar enligt artikel 6 som underentreprenörer ådragit sig skyldighet att betala (art. 8). 
 Arbetsgivare ska åläggas vissa kontroll- och underrättelseskyldig- heter, t.ex. att kräva att tredjelandsmedborgare innan anställningen påbörjas visar upp ett giltigt uppehållstillstånd eller annan handling som styrker rätten till vistelse, och att underrätta behörig myndig- het om att en tredjelandsmedborgare anställts. 
 För att stärka olagligt anställda tredjelandsmedborgares ställning ytterligare ska medlemsstaterna säkerställa att det finns effektiva mekanismer för att ge in klagomål mot arbetsgivare (art. 13). 
 Slutligen föreskrivs att medlemsstaterna ska införa regler som möjliggör effektiva och lämpliga inspektioner för att kontrollera anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (art. 14). 
 59 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 SOU 2010:63 
  
 2.4 
  
 Direktivets definitioner 
  
 I artikel 2 ges vissa definitioner som enbart gäller vid tillämpning av direktivet (se skäl 6). En del av de begrepp som definieras i direk- tivet definieras också i utlänningslagen (2005:716)(UtlL) men kan då ha en avvikande innebörd. För flera av de begrepp som defini- eras i direktivet finns inte någon legaldefinition i svensk rätt, men begreppet har ändå en allmänt vedertagen betydelse, t.ex. anställ- ning. I den mån en definition i direktivet avviker från vad vi i svensk rätt lägger i begreppet analyserar vi skillnaderna i anslutning till att vi behandlar den artikel där begreppet förekommer. Nedan lämnas därför – med ett undantag – endast en redogörelse för direktivets definitioner. 
 Med  
 tredjelandsmedborgare  
 i direktivets mening avses personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i  
 EG-fördraget 
  (nu artikel 20.1 i  
 EUF-fördraget) 
  och som inte heller är personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen i enlighet med artikel 2.5 i kodexen om Schengengränserna. Fri rörlighet enligt Green tillkommer – förutom unions- medborgare – tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och vilka omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier 
  
 2 
  
 . Unionsmedborgare är den som är medborgare i någon av unionens medlemsstater. 
 Fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen har enligt nämnda artikel i kodexen om Schengengränserna även tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, som enligt överens- kommelser mellan gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och dessa tredjeländer å den andra åtnjuter samma rätt till fri rör- lighet som unionsmedborgare. Detta innebär att även medborgare i länder som inte är medlemmar i EU, men som är medlemmar i EES eller som har anslutit sig till Schengenkonventionen, har rätt till fri rörlighet i enlighet med denna artikel. Således är medborgare i EES- länderna Norge, Island och Herrera liksom medborgare i Schweiz, som visserligen inte ingår i EES men som har slutit ett avtal med EU om att delta i Schengensamarbetet, inte tredjelands- medborgare i direktivets mening, om de utövar sin rätt till fri rörlighet. Därutöver är familjemedlemmar (oavsett nationalitet) till 
  
 2  
 EUT L 158, 30.4.2004, s. 77. 
 60 
  
 SOU 2010:63 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 medborgare i en  
 EES-stat 
  eller i Schweiz som utövar sin rätt till fri rörlighet också undantagna från direktivets tillämpningsområde. 
 Utlänningslagens definition av tredjelandsmedborgare (utlänning som inte är medborgare i en  
 EU-stat, 
  i en annan  
 EES-stat 
  eller i Schweiz, 1 kap. 3 c § UtlL) omfattar däremot, till skillnad från direktivets motsvarighet, även familjemedlemmar till  
 EU-medborgare, 
  andra  
 EES-medborgare 
  och medborgare i Schweiz som inte själva är medborgare i ett EU- eller annat  
 EES-land 
  eller i Schweiz. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.4.2. 
 Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt  
 definieras som en tredje- landsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium men som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för vistelse eller bosättning i den medlemsstaten. Huruvida vistelsen är olaglig eller inte bestäms således av den nationella lagstiftningen. 
  
 Med  
 anställning  
 menas verksamhet som omfattar alla slag av arbete som regleras av nationell lagstiftning eller i enlighet med etablerad praxis för eller under ledning och/eller kontroll av en arbetsgivare. I skäl 7 sägs att definitionen av anställning bör om- fatta dess huvudbeståndsdelar, dvs. verksamhet som avlönas eller borde avlönas, och som utförs för eller under ledning och/eller kontroll av en arbetsgivare, oberoende av det rättsliga förhållandet. 
  
 Olaglig anställning  
 avser i direktivet anställning av en tredjelands- medborgare som vistas olagligt. 
 Vid tillämpning av direktivet ska med  
 arbetsgivare  
 förstås varje fysisk person eller rättssubjekt, inbegripet bemanningsföretag, för eller under vilkas ledning och/eller kontroll anställning sker. Enligt skäl 8 kan definitionen omfatta även en sammanslutning av personer med erkänd kapacitet att utföra rättsliga handlingar utan ställning som juridisk person. 
 En  
 underentreprenör  
 är varje fysisk person eller rättssubjekt till vilka genomförandet av samtliga eller delar av de skyldigheter som fastställs i ett tidigare kontrakt delegerats. 
 En  
 juridisk person  
 anges vara varje rättssubjekt som har denna status enligt tillämplig nationell lagstiftning, med undantag för stater eller offentliga organ vid utövandet av offentliga maktbefogenheter samt offentliga internationella organisationer. 
 Med  
 bemanningsföretag  
 avses enligt direktivet varje fysisk eller juridisk person som i enlighet med nationell lagstiftning ingår anställningskontrakt eller inleder anställningsförhållanden med arbets- tagare i syfte att hyra ut dessa till kundföretag för tillfälligt arbete i dessa företag under deras kontroll och ledning. 
 61 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 SOU 2010:63 
  
 Som  
 särskilt exploaterande arbetsförhållanden  
 anges arbetsförhåll- anden, inbegripet sådana som grundar sig på könsdiskriminering eller annan diskriminering, där det råder en påfallande skillnad jäm- fört med de lagligen anställda arbetstagarnas anställningsvillkor, som t.ex. påverkar arbetstagarnas hälsa och säkerhet samt kränker den mänskliga värdigheten. 
  
 Slutligen definieras  
 ersättning till tredjelandsmedborgare som vis- tas olagligt  
 som lön och alla övriga förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen och som motsvarar den lön eller annan ersättning som lagligen anställda arbetstagare i jämför- bar ställning skulle ha fått. 
  
 2.5 
  
 Förmånligare bestämmelser 
  
 I artikel 15 föreskrivs att direktivet inte ska påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de tredjelandsmedborgare som de är tillämpliga på enligt artiklarna 6 (efterhandsutbetalningar) och 13 (förenklade klagomålsförfaranden) förutsatt att sådana bestämmelser är förenliga med direktivet. 
 Däremot bör, enligt skäl 15, en olagligt anställd tredjelandsmed- borgare inte få rätt till inresa, vistelse och tillträde till arbetsmark- naden genom den olagliga anställningen, utbetalningen eller efter- handsutbetalning av ersättning, sociala avgifter eller skatter som betalas ut av arbetsgivaren eller ett rättssubjekt som är skyldigt att betala i dennes ställe. 
  
 2.6 
  
 Rapportering 
  
 Senast den 20 juli 2014 och vart tredje år därefter ska kommissionen överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet som, vid behov, innehåller förslag till ändringar av bestämmelserna i artik- larna 6, 7, 8, 13 och 14. Kommissionen ska i sin rapport särskilt undersöka hur medlemsstaterna har genomfört artikel 6.2 och 6.5. 
 Artikel 16 föreskriver vidare att medlemsstaterna till kommis- sionen ska översända all information som är lämplig för att utarbeta den rapport som kommissionen ansvarar för. Informationen ska omfatta antalet inspektioner och resultat från de inspektioner som genomförts enligt artikel 14.1, de åtgärder som vidtagits enligt 
 62 
  
 SOU 2010:63 
  
 Allmänna bestämmelser i direktivet 
  
 artikel 13 och i möjligaste mån de åtgärder som vidtagits enligt artiklarna 6 och 7. 
  
 2.7 
  
 Införlivande och ikraftträdande m.m. 
  
 I enlighet med föreskrifterna i artikel 18 trädde direktivet i kraft den 20 juli 2009, dvs. den tjugonde dagen efter offentliggörandet den 30 juni 2009 i Europeiska unionens officiella tidning. 
 Enligt artikel 17.1 ska medlemsstaterna senast den 20 juli 2011 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. När det är genomfört ska medlemsstaterna genast underrätta kommissionen om detta. 
 Direktivet riktar sig enligt artikel 19 till medlemsstaterna. Stor- britannien, Irland och Danmark är dock inte bundna av direktivet, och dessa länder är därför undantagna från direktivets tillämpning, se skäl 38 och 39. 
 63 
 3 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 3.1 
  
 Inledning 
  
 I detta kapitel behandlar vi de europarättsliga utgångspunkterna för vårt arbete. Först (avsnitt 3.2) behandlar vi ett par av de bestäm- melser i Europakonventionen som vi anser berörs särskilt vid genom- förande av direktivet. Det finns anledning att undersöka direktivets förenlighet med såväl dubbelbestraffningsförbudet som oskulds- presumtionen. I avsnitt 3.3 redovisar vi de  
 EU-rättsliga 
  kraven på hur direktiv ska genomföras. 
  
 3.2 
  
 Europakonventionen 
  
 3.2.1 
  
 Inledning 
  
 Den europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, EKMR) gäller som svensk lag sedan den 1 januari 1995 (SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 23 § regeringsformen får lag eller föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. 
 De grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i konven- tionen och såsom de följer av medlemsstaternas konstitutionella gemensamma traditioner ska ingå i unionsrätten som allmänna prin- ciper (artikel 6.3 i fördraget om Europeiska unionen). EU:s institu- tioner är dock inte formellt bundna av Europakonventionen när de antar rättsakter eftersom EU inte är part till konventionen. 
  
 1  
  
 Däremot är EU:s medlemsstater bundna av konventionen. Europadomstolen har uttalat att medlemsstaterna därför är ansvariga för att Europa- konventionens krav uppfylls även när de har överfört kompetens 
  
 1  
 EU ska dock enligt artikel 6.2  
 EU-fördraget, 
  i dess lydelse enligt Lissabonfördraget, ansluta sig till Europakonventionen. 
 65 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 till EU. Detta innebär att medlemsstaterna på konventionsrättslig grund är ansvariga för att se till att de följer Europakonventionen även när de tillämpar unionsrätten (Shaffer och Richardson s. 123). 
  
 3.2.2 
  
 Oskuldspresumtionen 
  
 3.2.2.1 
  
 Oskuldspresumtionens innebörd 
  
 Artikel 6 EKMR innehåller bestämmelser för att säkerställa rätten till en rättvis rättegång, bland annat vid prövning av en anklagelse om brott. I den andra punkten i artikeln finns en bestämmelse om att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen fastställts. 
 Den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna (vars verksamhet överflyttades till den nuvarande Europadom- stolen 1998) har i ett principuttalande rörande oskuldspresumtionen angett att presumtionen innebär att domstolen vid fullgörandet av sina uppgifter inte från första början är övertygad om eller utgår från att den tilltalade har begått den gärning som han eller hon anklagats för. Med andra ord faller bevisbördan i skuldfrågan på åklagaren, och varje tvivel ska verka till den tilltalades förmån. Dess- utom måste domstolen tillåta den tilltalade att åberopa motbevis- ning. I sin dom får den finna den tilltalade skyldig endast på grund- val av direkt eller indirekt bevisning som i lagens ögon är tillräckligt stark för att fastställa den tilltalades skuld (Danelius s. 269, som hänvisar till målet Österrike mot Italien). 
  
 3.2.2.2 
  
 Konventionens brottsbegrepp 
  
 Artikel 6.1 EKMR är tillämplig bland annat vid prövning av en anklagelse mot någon för brott. Oskuldspresumtionen i artikel 6.2 gäller den som blivit anklagad för brott. Begreppet anklagelse för brott (criminal charge) ska tolkas autonomt, dvs. oberoende av vilken innebörd begreppet har i de nationella rättssystemen (Gutierrez m.fl. s. 539 f. och Spears s. 47 f.). Vid bedömning av om det är fråga om ett brott i konventionens mening tillämpar Europadom- stolen tre kriterier, de s.k. Engelkriterierna (Campbell m.fl. mot Neder- länderna, 8.6.1976, Series A n. 22). Kriterierna är hur förseelsen klassi- ficeras i den nationella rätten, förseelsens natur samt påföljdens karaktär och stränghet. Kriterierna är alternativa till varandra vilket 
 66 
  
 SOU 2010:63 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 betyder att, om ett kriterium är uppfyllt, det är tillräckligt för att det ska vara fråga om en anklagelse för brott. Domstolen har emellertid även framhållit att förhållandet att kriterierna är alter- nativa inte utesluter en kumulativ metod när en analys av de tre kri- terierna var för sig inte leder till någon säker slutsats (se t.ex. Ruotsalainen mot Finland, no. 13079/03, den 16 juni 2009). 
 Det första kriteriet, klassificeringen i den nationella rätten, kan få avgörande betydelse endast när en handling klassificeras som brottslig enligt nationell rätt. Det är då fråga om brott även i kon- ventionens mening. Om en handling däremot inte klassificeras som ett brott enligt den aktuella statens lag, ska domstolen göra en prövning av de övriga kriterierna för att se om det är fråga om ett brott. Det andra kriteriet är uppfyllt endast om den överträdda regeln är av generell karaktär och dessutom sanktionen har till syfte att avskräcka och bestraffa. Är inte båda dessa krav uppfyllda, t.ex. därför att syftet med en sanktion i stället är reparativt eller bestäm- melsen i fråga endast riktar sig till vissa speciella grupper, kan överträdelsen ändå vara att anse som brottslig i konventionens mening, om påföljden är av en viss karaktär och stränghet. 
 Konventionens brottsbegrepp är alltså vidare än brottsbegreppet i svensk rätt. Det betyder att artikel 6.2 är tillämplig även vid andra sanktioner än rent straffrättsliga. 
 Frågan om skattetillägg är en straffrättslig sanktion i den mening som avses i artikel 6 prövades i RÅ 2000 ref. 66. Regeringsrätten konstaterade att skattetillägg inte klassificeras som ett straff i det svenska rättssystemet utan snarare som en administrativ skatte- sanktion. Den nationella klassificeringen var således inte i sig till- räcklig för att avgöra frågan. Med beaktande av bland annat att skattetillägget ersatt en tidigare rent straffrättslig sanktion och att skattetillägget i princip kan komma att uppgå till mycket höga belopp utan någon begränsning uppåt kom Regeringsrätten till slutsatsen att skattetillägget i svensk rätt faller in under artikel 6 EKMR. Denna slutsats har bekräftats av Europadomstolen (se t.ex. Randolph mot Sverige, no. 34619/97, samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige, no. 36985/97, båda dom den 23 juli 2003, och Sanford mot Sverige, no. 60619/00, beslut den 14 september 2004). Även körkortsåterkallelse har – beroende på grunden för återkallelse – ansetts utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till EKMR (RÅ 2000 ref. 65). 
 67 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 3.2.2.3 
  
 Är bestämmelser om strikt ansvar för brott förenliga med oskuldspresumtionen? 
  
 Eftersom således även sanktioner som inte är att betrakta som på- följder för brott enligt inhemsk rätt kan vara att bedöma som straffsanktioner i den mening som avses i artikel 6 EKMR måste vi undersöka om presumtionen om en anklagads oskuld upprätthålls i de fall där exempelvis administrativa sanktioner kan påföras med stöd av bestämmelser om strikt ansvar. 
 Europadomstolen har funnit att ett straffansvar grundat på rättsliga presumtioner inte behöver stå i strid mot oskuldspresumtionen i artikel 6 (Salabiaku mot Frankrike no. 10519/83, den 7 oktober 1988, och Wallace mot Frankrike, no. 13191/87, den 25 septem- ber 1992). Europadomstolen konstaterade i fallet Salabiaku att fak- tiska och rättsliga presumtioner förekommer i alla rättssystem och att detta inte står i strid med konventionen. Förutsättningen är att de hålls inom rimliga gränser som beaktar betydelsen av det saken gäller och att rätten att försvara sig upprätthålls. 
 Regeringsrätten har i sin nyss nämnda dom i RÅ 2000 ref. 66 I, som alltså gällde skattetillägg, prövat frågan om konventionen tillåter strikt straffrättsligt ansvar för en handling. Regeringsrätten kom till slutsatsen att strikt ansvar kan godtas men att det inte får utkrävas helt automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda utan att den enskilde måste, för att någon konflikt med oskuldspresumtionen inte skall uppkomma, ha möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden. Skattetillägg påförs i admini- strativ ordning utan något krav på uppsåt eller oaktsamhet. Regeringsrätten konstaterade dock att möjligheterna till eftergift, sammantaget med de fall där skattetillägg bortfaller på rent objektiva grunder, får anses ge den skattskyldige sådana möjligheter att i före- kommande fall undgå skattetillägg att någon konflikt inte upp- kommer med den i artikel 6 EKMR stadgade oskuldspresumtionen. Som en allmän förutsättning för detta gäller dock, enligt Regerings- rätten, att domstolarna i varje enskilt fall gör en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om förutsättningar finns för att undanröja eller efterge skattetillägget. 
 Europadomstolen har i målen Randolph mot Sverige samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige gjort bedömningen att det svenska skattetilläggssystemet, mot bakgrund av att det inne- håller flera subjektiva befrielsegrunder, uppfyller kraven i artikel 6.2. Europadomstolen har därvid påpekat att det för systemets förenlighet 
 68 
  
 SOU 2010:63 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 med oskuldspresumtionen har betydelse att det i varje enskilt fall sker en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar att undanröja eller befria från skattetillägget. 
 Frågan om huruvida bestämmelser om vissa administrativa sank- tioner, bland annat skattetillägg, är förenliga med oskuldspresum- tionen i Europakonventionen har också uppmärksammats i lagstift- ningsärendet som gällde administrativa avgifter på skatte- och tull- området m.m. (prop. 2002/03: 106, se Lagrådet s. 330 f.). Regeringen (s. 137 f.) ansåg att Europadomstolens domar i målen Randolph res- pektive Västberga Taxi AB och Vulic, båda mot Sverige, innebar att bestämmelser inte måste vara utformade med de subjektiva rekvi- siten oaktsamhet och uppsåt för att oskuldspresumtionen i artikel 6 ska vara uppfylld. Detta förutsätter emellertid att den presumtion som ställs hålls inom rimliga gränser och att den skattskyldige har möjlighet att motbevisa presumtionen, varvid den enskildes subjek- tiva förutsättningar ska ha betydelse. 
  
 3.2.2.4 
  
 Sanktionsdirektivet och oskuldspresumtionen 
  
 Av vad som redovisats ovan står klart att problem med förenlig- heten med oskuldspresumtionen i Europakonventionen kan uppstå bland annat i fall då det är tillräckligt med strikt ansvar för att påföra administrativa sanktionsavgifter. Den första frågan att ta ställning till är om en talan om särskild avgift enligt 20 kap. 12 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL) mot en fysisk eller juridisk per- son som har en utlänning i sin tjänst fastän denne inte har arbets- tillstånd är att bedöma som en anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 EKMR. 
 Om man utgår från de s.k. Engelkriterierna (se avsnitt 3.2.2.2) kan man först konstatera att nationell rätt inte klassificerar den särskilda avgiften som en straffrättslig påföljd och att det första kriteriet därför inte är uppfyllt. 
 Det andra kriteriet som ska prövas är regelns räckvidd och syfte. Bestämmelsen i 20 kap. 12 § UtlL riktar sig till envar fysisk eller juridisk person. En förutsättning för ansvar är emellertid att någon har en utlänning i sin tjänst. Det innebär att det i praktiken endast är arbetsgivare som kan hållas ansvariga enligt bestämmelsen. I motiven till avgiftsbestämmelsen anges att bestämmelsen endast riktar sig mot en avgränsad grupp, nämligen arbetsgivare (prop. 1981/82:146 s. 74) och att det därför kan ställas höga krav på dem 
 69 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 vad gäller kännedom om anställningsregler. Samtidigt kan vem som helst bli eller vara arbetsgivare. Vår bedömning är att bestämmelsen i fråga har tillräckligt generell räckvidd för att det första av kraven under det andra Engelkriteriet ska vara uppfyllt. När det gäller av- giftens syfte kan följande citeras ur paragrafens förarbeten (prop. 1981/82:146 s. 52). 
 Jag delar kommitténs och remissmajoritetens uppfattning att det nu- varande sanktionssystemet inte har visat sig vara särskilt effektivt när det har gällt att komma åt förfarandet att anställa utlänningar utan före- skrivna arbetstillstånd. De förhållandevis lindriga straff som döms ut i förening med en låg upptäcktsrisk har gjort att överträdelser av bestäm- melserna ter sig föga kännbara för de oseriösa arbetsgivare som det här är fråga om. - - - Jag kan i allt väsentligt ansluta mig till de grund- läggande tankarna bakom kommittéförslaget och jag delar kommitténs och flertalet remissinstansers uppfattning, att en ekonomisk sanktion av det här slaget ökar möjligheterna att komma till rätta med bruket att anställa utlänningar illegalt och de problem detta medför. Den torde således för det första ha en preventiv effekt. Därtill kommer att sam- hället med hjälp av avgifterna i viss utsträckning kan dra in de vinster som brottet kan ha medfört. 
 Det huvudsakliga syftet med den särskilda avgiften är alltså att av- skräcka och bestraffa. Detta talar för att det är fråga om en straff- rättslig sanktion i konventionens mening. Såväl bestämmelsens räck- vidd som dess syfte talar alltså för att det är fråga om en straffsank- tion i konventionens mening. 
 Det tredje och sista kriteriet att undersöka är sanktionens karak- tär och stränghet. Frihetsberövande påföljder, liksom att böter kan omvandlas till ett frihetsberövande straff, innebär i de allra flesta fall att det är fråga om ett brott i konventionens mening. När det gäller den särskilda avgiften kan den inte omvandlas till ett frihets- berövande. Avgiften ska uppgå till ett belopp som motsvarar hälften av prisbasbeloppet för varje utlänning som anställts trots avsaknad av arbetstillstånd, för närvarande 21 200 kr 
  
 2 
  
 . Om anställningen har varat i mer än tre månader, är avgiften ett helt basbelopp per ut- länning (dvs. 42 400 kr). Hur ingripande en sanktion är har natur- ligtvis att göra med betalningsförmågan hos den som drabbas. För många torde det dock vara fråga om en kännbar sanktion. 
 Vid en sammantagen bedömning utifrån de s.k. Engelkriterierna anser vi att den särskilda avgiften utgör en straffrättslig sanktion i Europakonventionens mening. Utredningens slutsats är därmed att 
  
 2  
 Förordning (2009:924) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för år 2010. 
 70 
  
 SOU 2010:63 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 artikel 6.2 EKMR är tillämplig i ett mål om påförande av särskild avgift. 
 Den särskilda avgiften enligt 20 kap. 12 § UtlL kan dömas ut oberoende av om uppsåt eller oaktsamhet kan tillskrivas den an- svarige. Bestämmelsens obligatoriska utformning har sin bakgrund i en önskan att garantera alla en så lika behandling som möjligt (prop. 1981/82:146 s. 52). Det finns dock en möjlighet att sätta ned eller efterge hela beloppet, om särskilda skäl talar för det. Möjlig- heten till eftergift skapades för att uppfylla kraven i  
 ILO-konven- 
  tion nr 143 (om missbruk i samband med migration och om främ- jande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möj- ligheter och behandling) som innebär att en arbetsgivare, som står åtalad för att ha haft en utlänning i sin tjänst trots att denne inte haft föreskrivet arbetstillstånd, ska ha rätt att åberopa bevisning för att han eller hon har handlat i god tro. I specialmotiveringen till bestämmelsen anges att möjligheten till eftergift och nedsättning bör tillämpas restriktivt. Möjligheten till nedsättning och eftergift syftar bland annat till att i vissa särskilda situationer se till att resul- tatet inte blir orimligt. 
 Vår slutsats är att 20 kap. 12 § UtlL uppfyller kraven i artikel 6.2 EKMR. Den är utformad som ett strikt ansvar men det finns möj- lighet för en arbetsgivare mot vilken talan om särskild avgift förs att lägga fram bevisning om exempelvis omständigheter som är hän- förliga till hans eller hennes subjektiva förhållanden (jfr de ovan nämnda RÅ 2000 ref. 66 och Europadomstolens domar i Randolph mot Sverige och Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige). 
 Av direktivets bestämmelser är det endast artikel 5 som är for- mulerad som ett strikt ansvar och som samtidigt är att bedöma som en straffrättslig sanktion i Europakonventionens mening. Skyldig- heten att betala innestående ersättning (artikel 6) ska i och för sig aktualiseras i alla situationer. Den åtgärden har dock i huvudsak ett reparativt syfte och är därför inte att betrakta som en sanktion på vilken artikel 6.2 EKMR är tillämplig. I avsnitt 6.3.1 behandlar vi frågan om hur artikel 5 i direktivet bör genomföras i svensk rätt för att lösningen inte ska komma i konflikt med oskuldspresumtionen. 
 71 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 3.2.3 
  
 Förbudet mot dubbelbestraffning (ne bis in idem) 
  
 3.2.3.1 
  
 Dubbelbestraffningsförbudets innebörd 
  
 Enligt artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonven- tionen får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrätte- gång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rätte- gångsordningen i denna stat. Av artikel 4.2 framgår att den nu nämnda bestämmelsen dock inte kan utgöra hinder mot att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel har begåtts i det tidigare rätte- gångsförfarandet vilket kan ha påverkat utgången i målet. 
 Konventionens förbud mot dubbelbestraffning gäller endast lag- föring inom en och samma stat (Explanatory report p. 27). Det finns däremot andra Europarådskonventioner som behandlar bland annat internationell rättsverkan av brottmålsdomar (t.ex. Europeiska konventionen den 28 maj 1970 om brottmålsdoms internationella rättsverkningar, ETS No. 70). 
 Bestämmelsen gäller endast om en person har blivit slutligt fri- känd eller dömd i en brottmålsrättegång. I den förklarande rapporten anges att saken anses slutligt avgjord när den är res judicata, dvs. när ordinära rättsmedel inte är tillgängliga eller när parterna har ut- tömt dessa möjligheter eller när de har låtit tiden för överklagande eller dylikt löpa ut (Explanatory report p. 22 och 29). Det innebär således ett krav på att det föreligger en dom eller slutligt beslut som har vunnit laga kraft för att bestämmelsen ska tillämpas. 
 Det framgår direkt av artikeltexten att det är möjligt att åter- uppta ett mål om det föreligger resningsskäl eller om det före- kommit domvilla. I den förklarande rapporten anges vidare att kon- ventionsbestämmelsen inte medför något hinder mot att återuppta en rättegång eller att ändra ett domslut eller beslut om det är till den dömda personens förmån (Explanatory report p. 31). 
 Eftersom artikel 4 gäller endast lagföring av och ådömande av straff beträffande en person i en brottmålsrättegång, hindrar bestäm- melsen enligt den förklarande rapporten (p. 32) inte att en person på grund av samma gärning (act) blir föremål för andra åtgärder (t.ex. disciplinära åtgärder om det är fråga om en offentliganställd) vid sidan av straffrättsliga sanktioner. Europadomstolen har vidare slagit fast att artikeln inte är tillämplig i fall då olika sanktioner 
 72 
  
 SOU 2010:63 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 åläggs vid samma tidpunkt av två olika myndigheter, t.ex. en dom- stol och en administrativ myndighet (Europadomstolens beslut den 30 maj 2000 i målet R.T. mot Schweiz, se även Gutierrez m.fl., s. 979 f.). I det fallet var det fråga om en person som hade dömts för rattfylleri till villkorligt fängelse och böter av en domstol. Genom ett beslut i en annan process vid förvaltningsmyndighet och senare, efter överklagande, förvaltningsdomstol förklarades hans körkort återkallat på grund av samma gärning. Domstolen uttalade att, efter- som sanktionerna dömdes ut samtidigt av två olika myndigheter, det inte kunde sägas att brottmålsrättegången upprepades i strid med art. 4 i sjunde tilläggsprotokollet i den mening som bestäm- melsen har enligt domstolens praxis. 
 Enligt intern svensk straffprocessrätt (30 kap. 9 § rättegångs- balken) gäller att sedan tiden för överklagande av en dom löpt ut det inte är tillåtet att på nytt ta upp frågan om den tilltalades ansvar för en gärning som prövats genom domen. Det är inte heller tillåtet att väcka nytt åtal mot den tilltalade för en gärning för vilken han eller hon redan står under åtal (45 kap. 1 § tredje stycket rättegångs- balken), s.k. lis pendens. Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet tar inte sikte på lis  
 pendens-situationer 
  utan förhindrar enbart att någon döms på nytt för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd. 
 I svensk rätt är de ovan nämnda bestämmelserna tillämpliga endast på gärningar som utgör eller påstås utgöra brott enligt brottsbalken, dvs. gärning som anges i brottsbalken eller annan författning och på vilken kan följa straff, dvs. böter eller fängelse. Som konstaterats i avsnitt 3.2.2.2 ovan är dock konventionens brottsbegrepp vidare än brottsbalkens. Europakonventionens förbud mot dubbelbestraff- ning har alltså ett mera vidsträckt tillämpningsområde än den svenska motsvarigheten. Som exempel kan nämnas att Europadomstolen i flera domar har kommit till slutsatsen att en rättegång om påförande av skattetillägg är straffrättslig (criminal) inte bara i den mening som avses i artikel 6 utan även när det gäller tillämpning av artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet (Harris mot Sverige, no. 41265/98, den 8 april 2003, och Johnson mot Sverige, no. 9631/04, den 27 janu- ari 2009). 
 73 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 3.2.3.2 
  
 Vad utgör samma brott i konventionens mening? 
  
 En springande punkt för frågan om förbudet mot dubbelbestraff- ning förhindrar en ny rättegång i en viss situation är huruvida fråga är om samma brott (same offence). Det finns flera avgöranden där frågan har berörts, från såväl svenska domstolar som Europa- domstolen. Europadomstolens praxis i fråga om kriterierna för vad som är att anse som samma brott enligt artikel 4 har inte följt någon klar och genomgående linje. Domstolens utgångspunkt har fram till 2009 varit att rättskraften enligt konventionen avsett brott och inte gärning. Härigenom har skillnader i subjektiva rekvisit fått en avgörande betydelse för frågan om kriteriet samma brott varit uppfyllt. 
 Europadomstolen har i målet Sergey Zolotukhin mot Ryssland (no. 14939/03, den 10 februari 2009) frångått sin tidigare praxis och föreskrivit en harmoniserad tolkning av begreppet samma brott i konventionens mening. Domstolen har i domen slagit fast att artikel 4 måste tolkas så att den förbjuder åtal eller prövning av ett andra brott, om detta härrör från fakta som är identiska eller i allt väsentligt desamma. 
 Ställningstagandena i Zolotukhinmålet har senare bekräftats i målen Ruotsalainen mot Finland (no. 13079/03, den 16 juni 2009), Maresti mot Kroatien (no. 55759/07, den 25 juni 2009) och Tsonyo Tsonev mot Bulgarien (no. 2376/03, den 14 januari 2010). 
 Det kan sättas i fråga vad Europadomstolens ändrade praxis får för konsekvenser för det svenska rättssystemet. Frågan om det svenska systemet med dubbla skatterättsliga förfaranden (skattetillägg jämte åtal för skattebrott) är förenligt med artikel 4 i sjunde tilläggs- protokollet till Europakonventionen har prövats av landets högsta instanser men däremot ännu inte av Europadomstolen. Regerings- rätten (RÅ 2009 ref. 94) har bedömt att den nuvarande svenska ordningen är förenlig med konventionen. Högsta domstolen (NJA 2010 s. 168 I och II, två justitieråd var skiljaktiga) har kon- staterat att det, för att med hänvisning till Europakonventionen underkänna en ordning som gäller enligt intern svensk reglering, bör finnas klart stöd för detta i konventionen eller i Europadom- stolens praxis, och att sådant klart stöd saknas. 
 74 
  
 SOU 2010:63 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 3.2.3.3 
  
 En ny bestämmelse för att undvika konflikt med dubbelbestraffningsförbudet 
  
 Förslag:  
 För att undanröja varje tvivel i fråga om regleringens konventionsenlighet införs en bestämmelse i 20 kap. UtlL om att talan om särskild avgift enligt 12 § ska handläggas i samma rättegång som åtal mot samma person för brott avseende samma gärning. 
 Dubbelbestraffningsförbudet har tills nyligen inte varit något problem för svensk del. En följd av Europadomstolens ändrade praxis i fråga om vad som utgör samma brott i konventionens mening är dock att rättsläget numera får betraktas som osäkert. Regeringen har redan tidigare förklarat sin avsikt att analysera frågorna närmare på ett mer övergripande plan (se prop. 2007/08:135 s. 176, jfr Lagrådet s. 459 f.). Utredningsbehovet har påtalats även i andra sammanhang (SOU 2009:58 s. 563 f. samt NJA 2010 s. 168 I och II i tillägg till skiljaktig mening av justitierådet Wolf, p. 9, samt i tillägg av justitierådet Andrews, p. 7). 
 Det ingår inte i vårt uppdrag att lösa denna problematik. Det kan dock konstateras att det vid tillämpning av straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL även blir fråga om att ålägga en straffavgift enligt 20 kap. 12 § UtlL. Båda dessa sanktioner kan alltså tillämpas för en person som haft en utlänning i sin tjänst trots att utlänningen saknat föreskrivet arbetstillstånd. Frågor om särskild avgift prövas av allmän domstol efter ansökan av allmän åklagare (20 kap. 13 § UtlL). När den särskilda avgiften infördes uttalade departementschefen att det är naturligt att en ansökan om sanktionsavgift görs i samband med att åtal väcks för brottet. På så sätt kan samma utredning läggas till grund för åtalet och ansökningen (prop. 1981/82:146 s. 53). I de fall samma person ska bli föremål för såväl åtal som talan om särskild avgift torde frågorna, inte minst av processekonomiska skäl, handläggas i samma mål. Sannolikt eftersträvas detta även i de fall talan om särskild avgift förs mot en juridisk person samtidigt som åtal väcks mot enskilda anställda eller representanter för den juridiska personen. Dubbelbestraffningsförbudet i Europakonven- tionen utgör inte något hinder mot att dubbla sanktioner påförs i samma process eller i parallella förfaranden. Problem kan uppstå först när åtalet och talan om särskild avgift handläggs i två skilda processer och avgörandet i den ena hinner vinna laga kraft innan 
 75 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 den andra talan avgörs. I det läget kan nämligen dubbelbestraff- ningsförbudet slå till under förutsättning att det är samma brott som är föremål för prövning i båda processerna. 
 De objektiva rekvisiten i straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL och de i bestämmelsen i 12 § samma kapitel om särskild avgift överensstämmer helt med varandra. Den enda skillnaden mellan bestämmelserna är kravet på uppsåt eller oaktsamhet i straff- bestämmelsen, dvs. det subjektiva rekvisitet. Tidigare har en sådan skillnad varit tillräcklig för att bedöma två handlingar som olika brott i konventionens mening. Efter den förändring i Europadomstolens praxis som kommit till uttryck i fallet Johnson mot Ryssland och efterföljande domar är det dock, som Högsta domstolen kon- staterat i sina beslut i NJA 2010 s. 168 I och II, numera klart att fråga är om samma brott i konventionens mening och att dubbel- bestraffningsförbudet därmed är tillämpligt. 
 Som angetts ovan kommer emellertid åtal för brott mot 20 kap. 5 § UtlL och talan om särskild avgift i de allra flesta fall att hand- läggas gemensamt. Risk för konflikt med konventionens dubbel- bestraffningsförbud kommer därför inte att kunna uppstå annat än undantagsvis. För att undanröja varje tvivel i fråga om regleringens konventionsenlighet föreslår vi emellertid att det införs en bestäm- melse i 20 kap. UtlL om att åtal för brott mot straffbestämmelsen och talan om särskild avgift mot en och samma person ska föras i samma mål, om de avser samma gärning. Konflikter med dubbel- bestraffningsförbudet ska därigenom inte kunna uppkomma. 
 En enskild näringsidkare skulle emellertid också under vissa omständigheter kunna bli föremål för talan om näringsförbud på grund av brott mot 20 kap. 5 § UtlL. Sådan talan förs normalt i samma mål som åtalet för brott och torde därmed inte aktualisera en tillämpning av dubbelbestraffningsförbudet. Frågan bör dock över- vägas på ett mer övergripande plan än vad våra direktiv och vår tidsram ger utrymme för. 
  
 3.3 
  
 Genomförande av direktiv 
  
 Unionens institutioner antar olika sorters rättsakter, bland annat direktiv. I artikel 288 i  
 EUF-fördraget 
  anges att ett direktiv ska med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat men ska överlåta åt de natio- 
 76 
  
 SOU 2010:63 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 nella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. 
  
 EU-domstolen 
  har i ett flertal domar (se exempelvis domen den 30 november 2006 i mål  
 C-32/05, 
  kommissionen mot Luxemburg, REG 2006, s.  
 I-11323) 
  förklarat att genomförandet i nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis kräver att direktivets bestämmelser återges formellt eller ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel. För att införliva ett direktiv kan det, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Särskilt kan före- komsten av allmänna principer i statsrätt eller förvaltningsrätt göra att ett införlivande genom särskilda lagstiftningsåtgärder är över- flödigt. Det är emellertid nödvändigt att bestämmelserna i den natio- nella rättsordningen säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa bestämmelser är tillräck- ligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och, i före- kommande fall, ges möjlighet att göra sina rättigheter gällande vid de nationella domstolarna. En medlemsstat behöver inte vidta någon åtgärd, om dess lagstiftning redan uppfyller kraven enligt ett visst direktiv. 
 Man måste således bedöma från fall till fall vilken karaktär som bestämmelserna i ett direktiv har för att kunna avgöra hur långt- gående medlemsstaternas skyldighet att införliva direktivet är. I vissa direktiv föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att vissa allmänt angivna och icke kvanti- fierbara mål uppnås, samtidigt som medlemsstaterna ges ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om vilka åtgärder som ska vidtas. Enligt andra direktiv krävs att medlemsstaterna ska upp- nå mycket noggrant och konkret angivna resultat efter utgången av en viss frist. 
 Något som är av särskilt intresse för svensk del är  
 EU-dom- 
  stolens inställning till användningen av förarbetsuttalanden för att genomföra direktiv. I kommissionen mot Danmark (dom den 30 januari 1985 i mål 143/83, REG 1985, s. 427) prövade  
 EU-dom- 
  stolen Lee genomförande av en skyldighet att tillförsäkra män och kvinnor rätt till lika lön för lika arbete och för arbete som till- erkändes lika värde. I dansk rätt föreskrevs i den lag som antagits för att genomföra direktivet en skyldighet för arbetsgivare att be- tala män och kvinnor som var anställda på samma arbetsplats lika lön för lika arbete men enligt lagens ordalydelse inte någon skyldig- het att betala lika lön för likvärdigt arbete. Danmark hade hävdat 
 77 
  
 Europarättsliga utgångspunkter 
  
 SOU 2010:63 
  
 att den danska lagens materiella innehåll överensstämde med direk- tivets. 
 Domstolen förklarade att principerna om rättssäkerhet och om enskildas rättsliga skydd krävde en entydig formulering som gjorde det möjligt för de berörda personerna att på ett klart och tydligt sätt få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och som gjorde det möjligt för domstolarna att säkerställa att dessa iakttogs. Den omständigheten att regeringen i förarbetena till lagförslaget hade förklarat att uttrycket lika arbete i Danmark hade tolkats så exten- sivt att tillägget arbete som tillerkänns lika värde i praktiken inte skulle innebära någon utvidgning var enligt domstolen inte tillräck- ligt för att tillförsäkra berörda personer adekvat information. Danmark hade därför inte genomfört direktivet på ett korrekt sätt. 
 78 
  
 4 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 4.1 
  
 Inledning 
  
 I detta kapitel behandlar vi artikel 3 i direktivet. Vi redovisar först våra överväganden beträffande det i artikel 3.1 föreskrivna förbudet mot anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (av- snitt 4.2). I artikel 3.2 föreskrivs att överträdelser av förbudet ska bestraffas med sanktioner och åtgärder som fastställs i direktivet. Dessa sanktioner behandlas i de kommande kapitlen i betänkandet. Efter artikel 3.1 behandlar vi därför undantagsmöjligheten i artikel 3.3 beträffande tredjelandsmedborgare vars återsändande har uppskjutits (avsnitt 4.3). 
 När vi behandlar förbudet kommer vi in på den svenska krimi- naliseringen av anställning av utlänningar i vissa fall. I detta kapitel behandlar vi därför också direktivets krav i artiklarna 9 och 10 på kriminalisering och straffrättsliga sanktioner (avsnitt 4.4). 
  
 4.2 
  
 Förbudet i artikel 3.1 
  
 4.2.1 
  
 Inledning 
  
 I artikel 3.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska förbjuda anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. I detta avsnitt be- handlar vi först bestämmelsens tillämpningsområde (avsnitt 4.2.2). Därefter redogör vi för relevant svensk rätt (avsnitt 4.2.3) och be- dömer i vilka avseenden som den svenska regleringen måste ändras och hur den i så fall bör ändras (avsnitt 4.2.4). 
 79 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 4.2.2 
  
 Förbudets tillämpningsområde 
  
 Bedömning:  
 Med anställning avses i direktivet en arbetsgivares åtgärd att bereda en person arbete som anställd. Direktivets för- bud mot sådan anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt bygger på de nationella anställningsbegreppen. En med- lemsstat ska tillämpa förbudet på såväl inhemska som utländska arbetsgivare med anställda tredjelandsmedborgare som vistas olov- ligt i medlemsstaten. Tredjelandsmedborgare som befinner sig i en medlemsstat olagligt vistas olagligt i den staten i den mening som avses i direktivet även när de tillfälligt utför arbete utom- lands inom ramen för anställningen. En medlemsstat ska därför tillämpa förbudet på arbetsgivare åt tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i den staten dels när tredjelandsmedborgarna utför arbete där, dels när de tillfälligt utför arbete utomlands om de vanligtvis utför arbete i medlemsstaten inom ramen för anställ- ningen vid olaglig vistelse där. 
  
 4.2.2.1 
  
 Inledning 
  
 Medlemsstaterna är alltså enligt artikel 3.1 i direktivet skyldiga att i sin lagstiftning ha ett förbud mot anställning av tredjelandsmed- borgare som vistas olagligt. I detta avsnitt behandlar vi förbudets tillämpningsområde. De frågor som uppkommer är för det första vilket anställningsbegrepp som direktivet bygger på, för det andra vilka arbetsgivare som förbudet omfattar, för det tredje vilka tredje- landsmedborgare som förbudet tar sikte på och för det fjärde var tredjelandsmedborgarna ska vistas och arbeta för att förbudet ska vara tillämpligt. 
  
 4.2.2.2 
  
 Vilket anställningsbegrepp bygger förbudet på? 
  
 I artikel 2 c och e definieras begreppen anställning respektive arbets- givare på följande sätt. 
 anställning: verksamhet som omfattar alla slag av arbete som regleras av nationell lagstiftning eller i enlighet med etablerad praxis för eller under ledning och/eller kontroll av en arbetsgivare 
 arbetsgivare: varje fysisk person eller rättssubjekt, inbegripet bemannings- företag, för eller under vilkas ledning och/eller kontroll anställning sker 
 80 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 Det finns i många  
 EU-rättsakter 
  bestämmelser som avser arbets- tagare och arbetsgivare. Tillämpningsområdena för dessa bestäm- melser bestäms i regel genom definitioner av arbetstagar- och arbets- givarbegreppen. Det är däremot ovanligt att anställningsbegreppet definieras i  
 EU-rättsakter. 
  
 När arbetstagarbegreppet förekommer i EU:s rättsakter kan det vara fråga om antingen ett gemenskapsrättsligt begrepp eller ett nationellt begrepp med den betydelse som det har i de olika med- lemsstaterna. Det gemenskapsrättsliga begreppet är inte entydigt utan varierar beroende på det avsedda tillämpningsområdet (se exem- pelvis  
 EU-domstolens 
  dom den 12 maj 1998 i mål  
 C-85/96, 
  Davis, REG 1998, s.  
 I-2691). 
  Arbetstagarbegreppets innebörd kan skilja sig från en rättsakt till en annan, även om begreppet inte definierats i dem. 
 Även när arbetstagarbegreppet förekommer i direktiv kan det röra sig om antingen ett gemenskapsrättsligt arbetstagarbegrepp eller ett begrepp som i varje medlemsstat har den innebörd som det har enligt nationell rätt. Vanligtvis framgår av direktiven vad som gäller i detta hänseende genom att direktivet innehåller en definition av arbetstagarbegreppet eller genom att det anges att det är de nationella arbetstagarbegreppen som ska gälla. 
 När det gäller anställningsdefinitionen i artikel 2 c i direktivet så är denna emellertid inte helt lätt att förstå. Tolkningen av defini- tionen kompliceras bland annat av att den betecknar något annat än anställning i den betydelse som begreppet har i svensk rätt. Med anställning avses enligt definitionen verksamhet som omfattar alla slag av arbete . Med svenskt synsätt är anställning ett avtals- förhållande, inte verksamhet eller arbete. Anledningen till att det begrepp som definieras korresponderar dåligt i direktivets svenska lydelse med definitionen är antagligen att motsvarigheten i direk- tivets engelska lydelse,  
 employment 
 , har en vidare betydelse än det svenska begreppet. Den engelska termen betyder inte endast anställ- ning utan även sysselsättning och arbete. Även i flera andra språk- versioner har de motsvarande begreppen en vidare betydelse än det svenska. 
 Med anställning avses alltså i direktivet inte ett anställningsför- hållande utan arbete, som ska regleras av nationell lagstiftning eller i enlighet med etablerad praxis. I kommissionens förslag till direktiv definierades anställning som utövande av avlönad verksamhet för och under ledning av en annan person. Tillägget som omfattar alla slag av arbete som regleras av nationell lagstiftning eller i enlighet 
 81 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 med etablerad praxis är resultatet av Sveriges och några andra länders ståndpunkt inom den rådsarbetsgrupp som behandlade kommis- sionens förslag att anställningsbegreppet skulle definieras enligt nationell rätt i de olika medlemsländerna. 
 Det finns många exempel på direktiv i vilka uttryckligen anges att det är de nationella arbetstagarbegreppen som gäller. Exempelvis anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/104/EG av den 19 november 2008 om arbetstagare som hyrs ut av bemannings- företag 
  
 1  
  
 att i direktivet avses med arbetstagare en person som i den berörda medlemsstaten i egenskap av arbetstagare är skyddad enligt nationell rätt (artikel 3.1 a). Vidare förklaras att direktivet inte ska påverka tillämpningen av nationell lagstiftning när det gäller defini- tionen av bland annat anställningsförhållande och arbetstagare (artikel 3.2). I Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/14/EG av den 11 mars 2002 om inrättande av en allmän ram för informa- tion till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen 
  
 2  
  
 definieras arbetstagare som varje person som i den berörda med- lemsstaten åtnjuter skydd som arbetstagare inom ramen för den natio- nella arbetslagstiftningen och enligt nationell praxis (artikel 2 d). Liknande bestämmelser finns i bland annat direktiven 91/533, 96/71, 2001/23 och 2008/94. 
 När det gäller definitionen i sanktionsdirektivet är det inte uppen- bart vad det i förhållande till kommissionens förslag gjorda tillägget alla slag av arbete som regleras av nationell lagstiftning eller i enlighet med etablerad praxis betyder. En rimlig utgångspunkt är emellertid att man var ute efter en förändring i förhållande till kom- missionens förslag som innebar att en för direktivet specifik defini- tion skulle gälla. 
 Det är inte självklart att tillägget betyder att med anställning avses arbete i anställning i den mening som avses i nationell rätt. Lik- nande uttryckssätt används emellertid i andra direktiv där det står klart att det är de nationella begreppen som avses, exempelvis i direk- tiv 2008/104. Som redan nämnts avses i det direktivet med arbets- tagare en person som i den berörda medlemsstaten i egenskap av arbetstagare är skyddad enligt nationell rätt. Detta uttryck på- minner om uttrycket som regleras av nationell rätt i sanktions- direktivets anställningsdefinition. Detta talar för att det är arbete i anställning enligt de nationella anställningsbegreppen som avses. 
  
 1 
  
 EUT L 327, 5.12.2008, s. 9. 
  
 2 
  
 EGT L 80, 23.3.2002, s. 29. 
  
 82 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 Till detta kommer att det är svårt att se vad tillägget annars skulle betyda. 
 Om syftet verkligen var att anställningsbegreppet i varje land skulle ha den innebörd som det har enligt nationell rätt, borde detta egentligen framgå klart av definitionen. Dessutom borde påhänget för eller under ledning och/eller kontroll av en arbetsgivare inte finnas med, och i skäl 7 borde inte heller anges att [d]efinitionen av anställning bör omfatta dess huvudbeståndsdelar, dvs. verksam- het som avlönas eller borde avlönas, och som utförs för eller under ledning och/eller kontroll av en arbetsgivare, oberoende av det rätts- liga förhållandet. Dessa brister uppfattar vi emellertid som en följd av praktiska svårigheter att få dryga tjugotalet länder att enas i ett stort antal frågor som ett förslag till direktiv ger upphov till. 
 Trots allt innehåller då definitionen ett krav på att tredjelands- medborgaren ska utföra arbete för eller under ledning eller kontroll av en arbetsgivare. Valet av ordet arbetsgivare är olyckligt eftersom det leder till ett cirkelresonemang. Att arbete vid anställning ska ske för en arbetsgivare tillför inget, men vad som avses är att tredje- landsmedborgare, så som angavs i kommissionens förslag, ska arbeta för och stå under en annan persons ledning. Definitionen bör då uppfattas så att det för att det ska vara fråga om arbete i anställning i den mening som avses i direktivet krävs dels att förhållandet anses som anställning enligt det berörda landets nationella rätt, dels att tredjelandsmedborgare utför sina sysslor för eller under ledning och/eller kontroll av sin avtalspart, för det fall detta inte skulle krävas enligt nationell rätt. Direktivets anställningsbegrepp kan så- ledes vara lite snävare än de nationella begreppen. Eftersom direk- tivet är ett minimidirektiv finns det emellertid utifrån direktivet inget hinder mot att tillämpa det även på personer som enligt natio- nell rätt anses som arbetsgivare åt en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, trots att tredjelandsmedborgaren inte arbetar för eller under ledning eller kontroll av denna person. 
 Mot bakgrund av vad vi har anfört ovan finns det inget hinder för en medlemsstat att tillämpa direktivet enbart på fysiska och juri- diska personer som är att anse som arbetsgivare enligt dess natio- nella rätt. 
 Varken av förbudet i artikel 3.1 eller av definitionen framgår om det är tredjelandsmedborgaren som ska förbjudas att arbeta som anställd eller arbetsgivaren som ska förbjudas att bereda tredjelands- medborgaren arbete som anställd. Med tanke på de sanktioner som den som överträder förbudet ska drabbas av står det emellertid klart 
 83 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 att med anställning avses endast arbetsgivarens åtgärd att bereda en tredjelandsmedborgare arbete som anställd. 
  
 4.2.2.3 
  
 Vilka arbetsgivare tar direktivets förbud sikte på? 
  
 Enligt direktivet avses alltså med arbetsgivare varje fysisk person eller rättssubjekt, inbegripet bemanningsföretag, för eller under vilkas ledning och/eller kontroll anställning sker. Eftersom anställnings- begreppet definieras enligt nationell rätt i varje enskild medlems- stat, är en medlemsstat skyldig att tillämpa de regler genom vilka direktivet genomförs på arbetsgivare i den mening som begreppet har enligt nationell rätt. En fråga som uppkommer är om en medlems- stat är skyldig att tillämpa förbudet även på utländska arbetsgivare. 
 I direktivets arbetsgivardefinition finns inte någon begränsning till en medlemsstats inhemska arbetsgivare eller till arbetsgivare i EU. Någon sådan begränsning finns inte heller i någon annan bestäm- melse. 
 I vissa direktiv finns särskilda bestämmelser om deras territoriella tillämpningsområden. Exempelvis anges i artikel 1 i Europaparla- mentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster 
  
 3  
  
 (utstationeringsdirektivet) att direktivet ska tillämpas på företag som är etablerade i en medlemsstat. Likaså anges i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden 
  
 4  
  
 att det ska tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. 
  
 EU-domstolen 
  och tribunalen förefaller inte ha uttalat sig särskilt om något direktivs tillämplighet på rättssubjekt som inte är etablerade i EU. I sin dom den 25 mars 1999 i mål  
 T-102/96, 
  Gencor mot kommissionen (REG 1999, s.  
 II-753), 
  prövade emellertid första- instansrätten (numera kallad tribunalen) om en förordning var tillämplig på företag från tredje land. Frågan var om rådets förord- ning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer 
  
 5  
  
 var tillämplig på en sammanslagning av två sydafrikanska gruvföretag som hade säte och all produktions- verksamhet utanför EG. Enligt en definition i förordningen avsågs 
  
 3 
  
 EGT L 18, 21.1.1997, s. 1. 
  
 4 
  
 EUT L 376, 27.12.2006, s. 36. 
  
 5 
  
 EGT L 395, 20.3.1990, s. 1. 
  
 84 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 med företagskoncentration sammanslagning av två eller flera tidigare självständiga företag. Förstainstansrätten konstaterade att det i för- ordningen inte föreskrevs något krav på att de företag som skulle slås samman skulle vara etablerade i gemenskapen eller att den pro- duktionsverksamhet som koncentrationen avsåg skulle bedrivas inom gemenskapen och att förordningen därför var tillämplig även på sådana företag. 
 Med hänsyn till att det i sanktionsdirektivet inte finns någon begränsning av dess territoriella tillämpningsområde när det gäller arbetsgivarnas hemvist och till direktivets syfte, anser vi att en med- lemsstat ska genomföra direktivets förbud med avseende på såväl inhemska arbetsgivare som arbetsgivare i andra  
 EU-länder 
  och tredje land. 
  
 4.2.2.4 
  
 Vilka tredjelandsmedborgare tar direktivets förbud sikte på? 
  
 I direktivet definieras tredjelandsmedborgare som personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i EG- fördraget (numera artikel 20.1 i  
 EUF-fördraget) 
  och som inte heller är personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen i enlighet med artikel 2.5 i kodexen om Schengengränserna. I den nämnda fördragsbestämmelsen anges att varje person som är med- borgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. I artikel 2.5 i kodexen förklaras att med personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen avses 
  
 a) 
  
 unionsmedborgare, i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget, samt tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unions- medborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och vilka omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, 
  
 b) 
  
 tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett natio- nalitet, som enligt överenskommelser mellan gemenskapen och dess med- lemsstater å ena sidan och dessa tredjeländer å den andra åtnjuter samma rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare. 
  
 Enligt skäl 5 är direktivets tillämpningsområde emellertid snävare än vad man kan utläsa ur definitionen. I detta skäl anges nämligen att direktivet inte bör tillämpas på tredjelandsmedborgare som be- finner sig i en situation som omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. 
 85 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 tredjelandsmedborgare som är lagligen anställda i en medlemsstat och som av en tjänsteleverantör utstationeras till en annan medlems- stat i samband med tillhandahållande av tjänster. Denna begräns- ning har antagligen sitt ursprung i  
 EU-domstolens 
  dom den 9 aug- usti 1994 i mål  
 C-43/93, 
  Sparks Elst (REG 1994, s.  
 I-3803). 
  Målet avsåg en belgisk företagare som drev ett rivningsföretag i Belgien. Bland de anställda fanns marockanska medborgare som var lagligen bosatta i Belgien, hade belgiska arbetstillstånd, omfattades av det belgiska socialförsäkringssystemet och fick sin lön i det landet. Före- taget utförde under en månads tid rivningsarbeten i Frankrike. Vid dessa deltog de marockanska arbetstagarna som hade fått visum för en månads vistelse i Frankrike. Enligt de franska myndigheterna behövde det belgiska företaget emellertid ha franska arbetstillstånd för de marockanska arbetstagarna och stå kostnaderna för sådana.  
 EG-domstolen 
  konstaterade att arbetstagarna vistades och arbetade lagligen i Belgien, hade giltiga handlingar för att vistas i Frankrike under den tid som arbetet skulle utföras samt att de skickats till- fälligt till Frankrike och inte gjorde anspråk på tillträde till arbets- marknaden där eftersom de skulle återvända till sitt ursprungsland eller bosättningsland efter slutfört arbete. Mot den bakgrunden stred det franska kravet på arbetstillstånd enligt  
 EG-domstolen 
  mot EG- fördragets artiklar 49 och 50 om frihet att tillhandahålla tjänster (nu artiklarna 56 och 57 i  
 EUF-fördraget). 
  
 Direktivet innebär visserligen inte ett förbud för medlemsstaterna att tillämpa de bestämmelser genom vilka direktivet genomförs även på situationer som inte omfattas av direktivets tillämpnings- område. Om det skulle övervägas att ge de svenska genomförande- bestämmelserna ett vidare tillämpningsområde än det i direktivet föreskrivna, är det emellertid nödvändigt att ta hänsyn till unions- rättens krav utanför direktivet. 
 Direktivets förbud tar alltså sikte på personer som inte är unions- medborgare, som inte åtnjuter fri rörlighet och som inte heller be- finner sig i en situation som omfattas av gemenskapsrätten. 
 I direktivet definieras tredjelandsmedborgare som vistas olagligt som tredjelandsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium och som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för vistelse eller bosättning i den staten. Vem som vistas olagligt avgörs alltså enligt nationell rätt. 
 86 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 4.2.2.5 
  
 Var ska tredjelandsmedborgaren vistas olagligt och arbeta för att direktivets förbud ska vara tillämpligt? 
  
 I artikel 2 b i direktivet definieras tredjelandsmedborgare som vistas olagligt som 
 en tredjelandsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för vistelse eller bosättning i den medlemsstaten. 
 En fråga som uppkommer är om definitionen innebär att tredje- landsmedborgaren ska vistas olagligt i den medlemsstat som ska tillämpa de bestämmelser genom vilka direktivet genomförs eller om det räcker att tredjelandsmedborgaren vistas olagligt i någon med- lemsstat. 
 Det förhållandet att en medlemsstat ska tillämpa direktivets för- bud inte bara på inhemska arbetsgivare talar för att förbudet ska tillämpas endast beträffande tredjelandsmedborgare som vistas olag- ligt i medlemsstaten. I annat fall skulle en medlemsstat behöva tillämpa förbudet på fall som saknar anknytning till medlemsstaten. För detta talar också uttalandet i skäl 9. Där anges att, för att för- hindra anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, arbetsgivare bör vara skyldiga att innan de anställer tredjelands- medborgare kontrollera att tredjelandsmedborgaren har ett giltigt uppehållstillstånd eller en annan handling som ger dem rätt till vistelse och som visar att tredjelandsmedborgaren vistas lagligt på anställ- ningsmedlemsstatens territorium, även om tredjelandsmedborgarna rekryteras för att utstationeras till en annan medlemsstat i samband med tillhandahållande av tjänster. Detta uttalande tyder på att det är den olovliga vistelsen i anställningsstaten som är avgörande för direktivets tillämpningsområde. För en sådan slutsats talar också det förhållandet att direktivet inte bör innebära att en medlemsstat ska vidta åtgärder mot arbetsgivare för överträdelser som förut- sätter att anställda åsidosatt en annan medlemsstats offentligrätts- liga regler. Mot denna bakgrund anser vi att en medlemsstat ska tillämpa direktivets förbud beträffande tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten. I normalfallet kommer arbetet också att utföras i den medlemsstaten. Som framskymtar i skäl 9 kan det emellertid finnas situationer där en medlemsstat ska tillämpa de bestämmelser genom vilka direktivet genomförs trots att arbetet utförs i ett annat land. 
 87 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 Skäl 9 talar alltså för att en medlemsstat ska tillämpa de regler genom vilka direktivet genomförs inte bara beträffande tredjelands- medborgare som vistas olagligt och arbetar i medlemsstaten utan även på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt där men vid så kallad utstationering utför arbete i annat land. Med utstationering avses enligt utstationeringsdirektivet att en arbetstagare under en begränsad tid utför arbete i ett annat land än där han eller hon vanligtvis arbetar i samband med att arbetsgivaren tillhandahåller tjänster i detta andra land (se artiklarna 1.3 och 2.1 i utstationerings- direktivet). 
 För detta talar också uttalandet i skäl 5 att direktivet inte bör tillämpas på tredjelandsmedborgare som befinner sig i en situation som omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. tredjelandsmedborgare som är lagligen anställda i en medlemsstat 
  
 6  
  
 och som av en tjänsteleverantör utstationerats till en annan medlemsstat i samband med tillhanda- hållande av tjänster. Detta borde innebära att direktivet är tillämp- ligt om en utstationerad tredjelandsmedborgare inte är lagligen anställd i en medlemsstat, dvs. är anställd i en medlemsstat där han eller hon vistas olagligt. 
 Som nämnts ovan har uttalandet i skäl 5 antagligen sitt grund i  
 EU-domstolens 
  dom i målet Sparks Elst i vilken domstolen slog fast att, när tredjelandsmedborgare som vistas och arbetar lagligen i en medlemsstat och som utstationeras tillfälligt till en annan med- lemsstat där de under utstationeringstiden vistas lagligt, den sist- nämnda staten inte kan kräva att arbetstagarna ska ha arbetstillstånd även i denna stat. 
 Vid utstationering av tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i den stat från vilken de utstationeras är utgångspunkten alltså att arbetsgivaren ska uppfylla reglerna i den staten, medan den stat till vilken utstationeringen sker inte kan ställa vilka krav som helst, inte ens om de tillämpas även på inhemska företag. Detta synsätt överensstämmer med den princip om ömsesidigt erkännande som gäller inom  
 EU-rätten 
  även på andra områden för fri rörlighet. Enligt denna princip ska exempelvis produkter från en medlemsstat som saluförs på marknaden i den staten och som uppfyller kraven där kunna säljas även i de övriga medlemsstaterna på grundval av hem- landets godkännande (se exempelvis domen den 20 februari 1979 i mål 120/78,  
 Li, 
  REG 1979, s. 649, ofta kallat Cassis de Dijon). Det ömsesidiga erkännandet bygger på tanken att medlems- 
  
 6  
 Lydelsen i direktivet är lagligen anställda i en annan medlemsstat, men av övriga språk- versioner framgår att den rätteligen bör vara lagligen anställda i en medlemsstat. 
 88 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 staterna ska känna förtroende för varandras lagstiftning och kontroll- system. Samma synsätt bör gälla beträffande arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, dvs. att det är den stat där de vistas och anställs som är skyldig att ha sådana regler som föreskrivs i direktivet. 
 Detta synsätt överensstämmer även med uttalandena i det arbets- dokument från kommissionens avdelningar som åtföljde kommis- sionens förslag till direktiv (SEK[2007] 596). I punkt 13 
  
 7  
  
 i det doku- mentet förklaras beträffande tredjelandsmedborgare som utstationeras till en annan medlemsstat att det är myndigheterna i den medlems- stat där arbetsgivaren är etablerad som ska se till att förbudet efterlevs. Eftersom detta uttalande skulle kunna uppfattas som strid- ande mot vår slutsats ovan att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa direktivets förbud inte bara på inhemska arbetsgivare, vill vi här påpeka att kommissionen enligt vår uppfattning hade normal- fallet med en tredjelandsmedborgare som vistas och arbetar i den medlemsstat där arbetsgivaren är etablerad i åtanke när den gjorde uttalandet. 
 För tolkningen att det är den medlemsstat från vilken en arbets- tagare utstationeras som ska tillämpa direktivets förbud på arbets- givaren talar även det förhållandet att lagen i det land dit en arbets- tagare sänds för att arbeta i regel inte är tillämplig på en del av de områden som direktivet rör och att det landet inte heller har doms- rätt på de områdena. De skyldigheter som medlemsstaterna har enligt artikel 6 – bland annat att se till att arbetsgivaren betalar inne- stående lön och att arbetstagaren då kan få fastställt sin rätt till lön i dom – leder nämligen till obligationsrättsliga bestämmelser som inte utan vidare är tillämpliga på anställningsavtal mellan utländska arbetsgivare och arbetstagare. Enligt artikel 8.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av den 17 juni 2008 om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Rom I) 
  
 8  
  
 gäller att när parterna i ett anställningsavtal inte har valt en lag som ska vara tillämplig på det individuella anställningsavtalet, så ska avtalet vara underkastat lagen i det land där eller, om detta saknas, från vilket den anställde vid fullgörande av avtalet vanligtvis utför sitt arbete. Det land där arbetet vanligen utförs ska inte anses ha ändrats när arbetstagaren tillfälligtvis utför sitt arbete i ett annat land. Vidare framgår av rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privat- 
  
 7 
  
 Punkt 18 i den version av dokumentet som är åtkomlig på  
  
 EUR-Lex. 
  
 8 
  
 EUT L 177, 4.7.2008, s. 6. 
  
 89 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 rättens område 
  
 9  
  
 (Bryssel  
 I-förordningen) 
  att domstolarna i det land dit en arbetstagare sänds ut inte alltid är behöriga att pröva en tvist om den anställdes lön. Enligt artikel 19 i denna förordning kan talan mot en arbetsgivare som har hemvist i en medlemsstat inte väckas annat än 1. vid domstol i den medlemsstat där arbetsgivaren har hemvist, 2. vid domstol i en annan medlemsstat i den ort där arbetstagaren vanligtvis utför eller senast utförde sitt arbete eller 3. – om arbetstagaren inte vanligtvis utför eller utförde sitt arbete i ett och samma land – vid domstolen i en annan medlemsstat i den ort där det affärsställe vid vilket arbetstagaren anställts är eller var beläget. 
 Mot bakgrund av redovisningen ovan anser vi att en medlemsstat ska tillämpa de bestämmelser genom vilka direktivet genomförs beträffande tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i staten inte endast när de arbetar där utan även i vissa situationer när de utför arbete i ett annat land. 
 När det gäller frågan vilka situationer med gränsöverskridande arbete som omfattas av förbudet talar skäl 9 för att förbudet gäller i vart fall vid utstationering. Med utstationering avses enligt utstatio- neringsdirektivet, som redan nämnts, att en arbetstagare utför arbete under en begränsad tid i en annan medlemsstat än den där han eller hon vanligtvis arbetar i samband med att arbetsgivaren tillhanda- håller tjänster där. Det finns emellertid inte något skäl att förbudet skulle gälla endast när de aktuella tredjelandsmedborgarna arbetar i ett annat land i samband med att arbetsgivaren tillhandahåller tjänster där. Enligt vår uppfattning bör direktivets förbud därför inte vara begränsat till sådana gränsöverskridande situationer. Vissa begräns- ningar måste dock gälla vid gränsöverskridande fall. 
 Som redan nämnts följer av artikel 8.2 i Rom  
 I-förordningen 
  att lagen i det land där en tredjelandsmedborgare vistas blir tillämplig på dennes anställningsavtal vid gränsöverskridande arbete endast om tredjelandsmedborgaren vanligtvis utför sitt arbete där. Denna lag är tillämplig även om arbetstagaren tillfälligtvis utför sitt arbete i ett annat land. Motsvarande gäller enligt Bryssel  
 I-förordningen 
  när det gäller domstols behörighet. Enligt vår uppfattning bör direktivets förbud anses ha en sådan räckvidd att medlemsstaternas skyldig- heter enligt direktivet överensstämmer med deras möjligheter enligt Rom  
 I-förordningen 
  och Bryssel  
 I-förordningen 
  när det gäller reg- leringen av det civilrättsliga förhållandet mellan arbetstagaren och 
  
 9  
 EGT L 12, 16.1.2001, s. 1. 
 90 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 arbetsgivaren respektive domsrätten. Det fall med gränsöverskridande arbete som direktivets förbud omfattar är därför fall där arbets- givaren vanligtvis arbetar för arbetsgivaren i det land där han vistas olagligt men tillfälligt utför arbete i ett annat land inom ramen för anställningen. 
 Direktivets förbud är alltså tillämpligt även på vissa fall där tredje- landsmedborgare tillfälligt utför arbete i ett annat land. Gemenskaps- lagstiftarens tanke har enligt vår uppfattning varit att en tredjelands- medborgare vistas olagligt i en medlemsstat i den mening som avses i direktivet även när han eller hon tillfälligt utför arbete i ett annat land. 
 Med hänsyn till vad som uttalas i skäl 9 förefaller tanken vara att arbetsgivarna inte ska vara skyldiga att kontrollera att tredjelands- medborgaren uppfyller kraven för vistelse i den stat dit tredjelands- medborgaren sänds ut. Enligt vår uppfattning bör vid tillfälligt arbete i ett annat land förbudet tillämpas oberoende av om tredje- landsmedborgaren under arbetet vistas lagligt eller olagligt i landet där han eller hon arbetar tillfälligt. 
 En sista fråga som uppkommer är om förbudet när det gäller gränsöverskridande arbete gäller enbart vid arbete i  
 EU-länder 
  eller även när tredjelandsmedborgarna arbetar tillfälligt i tredje land. Direk- tivets syfte är att motverka den drivkraft för olaglig invandring till EU som möjligheten att få ett arbete här innebär. Denna drivkraft är lika relevant oavsett om arbetet, i en sådan situation som be- skrivits ovan, utförs i ett annat  
 EU-land 
  eller i tredje land. Direk- tivets förbud är därför enligt vår uppfattning tillämpligt vid tillfälligt arbete i ett annat land under sådana förhållanden som beskrivits ovan, oavsett om arbetet utförs tillfälligt i ett annat  
 EU-land 
  eller i tredje land. 
  
 4.2.2.6 
  
 Sammanfattning 
  
 I det här avsnittet har vi analyserat och bedömt några frågor som är grundläggande för hur direktivet ska implementeras och tillämpas. Det finns därför skäl att kort sammanfatta våra ståndpunkter. 
 Med anställning avses i direktivet en arbetsgivares åtgärd att bereda en person arbete som anställd. Direktivets förbud mot sådan anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt bygger på de nationella anställningsbegreppen. En medlemsstat ska tillämpa förbudet på såväl inhemska som utländska arbetsgivare med anställda 
 91 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 tredjelandsmedborgare som vistas olovligt i medlemsstaten. De arbetstagare som direktivets förbud tar sikte på är personer som inte är unionsmedborgare, som inte åtnjuter fri rörlighet och som inte heller befinner sig i en situation som omfattas av gemenskaps- rätten. Tredjelandsmedborgare som vistas olovligt och arbetar som anställda i en medlemsstat vistas olagligt i den staten i den mening som avses i direktivet även när de tillfälligt utför arbete i ett annat land inom ramen för anställningen. En medlemsstat ska därför tillämpa förbudet på arbetsgivare åt tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i den staten dels när tredjelandsmedborgarna utför arbete där, dels när de tillfälligt utför arbete utomlands om de vanligtvis utför arbete i medlemsstaten inom ramen för anställningen vid olaglig vistelse där. 
  
 4.2.3 
  
 Svensk rätt 
  
 Enligt artikel 3.1 i direktivet ska medlemsstaterna alltså förbjuda anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Svensk rätt innehåller inte något förbud som överensstämmer helt med direktivets förbud. Vad som finns är straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL). Enligt den bestämmelsen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år. För att göra det möjligt att bedöma om denna bestämmelse uppfyller direktivets krav redogör vi för övriga relevanta bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen. 
 Utlänningslagens 2 kap. har rubriken Villkor för att en utlänning ska få resa in i samt vistas och arbeta i Sverige. Med utlänning avses den som inte är svensk medborgare. Bestämmelserna är alltså tillämp- liga på tredjelandsmedborgare. 
 Bland villkoren i 2 kap. UtlL finns kravet att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska ha pass (1 §). En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska ha visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt (3 §). Visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Vidare anges att uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige under en viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd) (4 §). En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska ha uppe- 
 92 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 hållstillstånd, om inte visering har beviljats för längre tid (5 §). Arbets- tillstånd är ett tillstånd att arbeta i Sverige. En utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ska ha arbetstillstånd (7 §). Kravet på arbetstillstånd gäller inte för en ut- länning som har permanent uppehållstillstånd (8 §).  
 EES-medborgare 
  är i stor utsträckning undantagna från de redovisade kraven. 
 I 5 kap. UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd. En ut- länning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet (18 § första stycket). En ansökan om uppehållstillstånd får som huvudregel inte bifallas efter inresan. Det finns emellertid vissa undantag från denna huvudregel, bland annat beträffande utlänning som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande (18 § andra stycket 1). Det finns inte något undantag för tredjelands- medborgare som saknar anknytning till Sverige och som reser hit enbart för att arbeta. 
 I 6 kap. UtlL finns bestämmelser om arbetstillstånd. En utlänning som vill ha arbetstillstånd ska ha ansökt om och beviljats sådant tillstånd före inresan i landet (4 §). Från denna huvudregel finns samma undantag som är föreskrivna beträffande kravet på att uppe- hållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan. 
 Även 5 kap. utlänningsförordningen (2006:97) (UtlF) innehåller bestämmelser om arbetstillstånd. Kapitlet inleds med ett flertal undan- tag från kravet på arbetstillstånd. Bland annat gäller att den som sökt uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skäl enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a § UtlL – att han eller hon är flykting, alternativt skydds- behövande eller övrig skyddsbehövande – som utgångspunkt är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd (4 §). Migrations- verket utfärdar ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd, ett s.k.  
 AT-UND. 
  I 9 § anges att ett arbetstill- stånd inte får beviljas för längre tid än utlänningen har tillstånd att vistas här eller får vistas här utan tillstånd och inte för längre tid än utlänningens pass gäller, om det inte finns särskilda skäl. 
 Som redan nämnts är det straffbart enligt 20 kap. 5 § UtlL att uppsåtligen eller av oaktsamhet ha en utlänning i sin tjänst när utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. 
 93 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 4.2.4 
  
 Överväganden 
  
 4.2.4.1 
  
 Behovet av lagändringar 
  
 Bedömning:  
 Artikel 3.1 i direktivet kan genomföras genom straff- bestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL avseende anställning av tredje- landsmedborgare som saknar föreskrivet arbetstillstånd. Då krävs emellertid dels att även tredjelandsmedborgare som tillfälligt ut- för arbete utomlands inom ramen för en anställning i vilken arbetet vanligtvis utförs i Sverige omfattas av kravet på arbets- tillstånd, dels att tredjelandsmedborgare inte kan ha arbetstill- stånd eller vara undantagna från kravet på sådant tillstånd när de vistas här olagligt. 
 Direktivets krav på förbud uppfylls inte genom den nuvarande svenska regleringen, eftersom 
  
 kravet på arbetstillstånd gäller endast för arbete i Sverige, 
  
 undantagen från kravet på arbetstillstånd förefaller gälla även för tredjelandsmedborgare som saknar föreskriven visering eller föreskrivet uppehållstillstånd, 
  
 arbetstillstånd kan beviljas för längre tid än tredjelandsmed- borgare har rätt att vistas här, samt 
  
 arbetstillstånd inte faller när visering eller uppehållstillstånd återkallas eller innehavaren utvisas med förbud att återvända hit. 
  
 Inledning 
 Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL innebär ett förbud mot att bereda utlänningar som saknar föreskrivet arbetstillstånd arbete som anställda. I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs emellertid en skyldighet att förbjuda anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Enligt vår bedömning är det i och för sig inte nödvändigt att direk- tivet genomförs genom ett förbud som direkt avser anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, utan direktivets krav kan uppfyllas genom ett förbud mot anställning av utlänningar som saknar föreskrivet arbetstillstånd. Då krävs emellertid bland annat dels att även tredjelandsmedborgare som vanligtvis utför arbete här som anställda men som tillfälligt utför arbete utomlands inom ramen för anställningen omfattas av kravet på arbetstillstånd, dels att tredjelandsmedborgare inte kan ha arbetstillstånd eller vara undan- 
 94 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 tagna från kravet på sådant tillstånd när de vistas här olagligt. Vi ska i detta avsnitt bedöma om den svenska regleringen uppfyller bland annat dessa krav. 
 Mot bakgrund av våra bedömningar i avsnitt 4.2.2 om förbudets tillämpningsområde måste följande förutsättningar vara uppfyllda för att svensk rätt redan nu ska uppfylla direktivets krav på förbud.  
 För det första  
 måste arbetstillstånd krävas för sådana förhållanden som enligt direktivet är att anse som anställning.  
 För det andra  
 måste straffbestämmelsen avse sådana arbetsgivare som avses i direk- tivet.  
 För det tredje  
 måste bestämmelsen omfatta sådana tredjelands- medborgare som direktivet tar sikte på när de vistas olagligt i Sverige.  
 För det fjärde  
 måste straffstadgandet avse både arbete i Sverige och tillfälligt arbete utomlands inom ramen för en anställning i vilken arbetet vanligtvis utförs i Sverige. Vi ska nu bedöma om det förbud som straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL innebär uppfyller dessa krav. 
 Avser straffbestämmelsen anställning i direktivets mening? 
 Vi har i avsnitt 4.2.2 dragit slutsatserna att med anställning avses i direktivet en arbetsgivares åtgärd att bereda en person arbete som anställd och att de nationella anställningsbegreppen avgör vem som är att anse som anställd. Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL träffar den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. Arbetstillstånd krävs för arbete i Sverige på grund av anställning här eller utomlands. Straffbestäm- melsen avser således anställning i den mening som avses i direk- tivet. 
 Avser straffbestämmelsen sådana arbetsgivare som omfattas av direktivet? 
 I enlighet med våra överväganden i avsnitt 4.2.2 omfattar förbudet arbetsgivare med hemvist i såväl Sverige som utomlands. Arbets- tillstånd krävs för en utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands. De arbetsgivare som omfattas av direktivet träffas alltså av den svenska straffbestämmelsen. 
 95 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 Avser straffbestämmelsen sådana tredjelandsmedborgare som direktivet tar sikte på? 
 Arbetstillstånd krävs som huvudregel för utlänningar, alltså även för sådana utlänningar som enligt direktivet är att anse som tredjelands- medborgare. 
 Som vi har konstaterat i avsnitt 4.2.2 menas med att tredjelands- medborgare vistas olagligt att de inte uppfyller villkoren för vistelse i den medlemsstat där de vistas. Utlänningslagens andra kapitel innehåller villkor för att en utlänning ska få resa in i samt vistas och arbeta i Sverige. Villkoren för att utlänningar ska få vistas i Sverige är att de ska ha pass samt visering eller uppehållstillstånd. Många grupper av utlänningar är dock undantagna från kraven. 
 Innehav av pass är alltså ett villkor för vistelse i Sverige. Enligt vår uppfattning bör detta villkor emellertid inte anses som ett sådant villkor för vistelse som avses i direktivet. Det är endast om kraven på visering och uppehållstillstånd inte är uppfyllda som tredje- landsmedborgarna ska anses vistas här olagligt. Skälet för denna slut- sats är att direktivet syftar till att motverka olaglig invandring, och om tredjelandsmedborgare har föreskriven visering eller föreskrivet uppehållstillstånd, är detta syfte uppnått. För denna slutsats talar också bland annat uttalandet i skäl 9 att arbetsgivarna ska kontrollera att tredjelandsmedborgarna har uppehållstillstånd eller annan handling som ger dem rätt till vistelse. 
 För att direktivet ska kunna genomföras genom krav på arbets- tillstånd krävs att tredjelandsmedborgare inte kan ha arbetstillstånd i situationer där de enligt direktivet ska anses vistas olagligt i Sverige, alltså när de saknar föreskriven visering eller föreskrivet uppehålls- tillstånd. Vi har identifierat tre situationer i vilka det inte kan ute- slutas att tredjelandsmedborgare har arbetstillstånd trots att de saknar visering eller uppehållstillstånd. 
  
 För det första  
 får enligt 5 kap. 9 § UtlL arbetstillstånd beviljas för längre tid än utlänningen har tillstånd att vistas här eller får vistas här utan tillstånd om det finns särskilda skäl. I fall där det finns särskilda skäl är det därför möjligt att en tredjelandsmedborgare har arbetstillstånd men saknar föreskriven visering eller föreskrivet uppe- hållstillstånd. 
 Man skulle kunna fråga sig om inte direktivets syfte är uppnått när en tredjelandsmedborgare har ansökt om arbetstillstånd och bedömts uppfylla förutsättningarna för att få arbeta här. Direktivet bör emellertid inte tolkas så fritt. Vi anser därför att det är nöd- 
 96 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 vändigt att se till att tredjelandsmedborgare inte kan arbeta här med stöd av arbetstillstånd när de saknar visering eller uppehållstillstånd. 
  
 För det andra  
 finns det inte någon föreskrift om att ett beviljat arbetstillstånd faller eller ska återkallas, om visering eller uppehålls- tillstånd återkallas. Det finns visserligen möjlighet att återkalla arbets- tillstånd när visering eller uppehållstillstånd återkallas, men genom regelverket säkerställs inte att tredjelandsmedborgare inte kan ha arbetstillstånd när deras visering eller uppehållstillstånd återkallats. 
  
 För det tredje  
 finns det inte någon uttrycklig regel om att visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd automatiskt faller när utlänningar utvisas med förbud att återvända hit. I 8 kap. 2 § UtlF anges visser- ligen att den myndighet som verkställer ett beslut om avvisning ska se till att gällande bevis om visering samt uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som utlänningen har makuleras i samband med verk- ställigheten, men denna föreskrift är inte tillräcklig. 
 För att direktivet ska kunna genomföras genom krav på arbets- tillstånd krävs vidare att tredjelandsmedborgare som vistas här olagligt inte kan vara undantagna från kravet på arbetstillstånd. I 5 kap.  
 1–4 
  och 11 §§ UtlF finns flera undantag från kravet på arbetstillstånd. För vissa undantag anges att de gäller för den tid utlänningen har uppehållstillstånd, men i de flesta fall är undantagen inte villkorade av att utlänningen har rätt att vistas i Sverige. Det förefaller således inte finnas något förbud mot att anställa tredjelandsmedborgare som är undantagna från kravet på arbetstillstånd och som vistas här olag- ligt. Man kan visserligen fråga sig om undantagen gäller även om arbetstagarna inte uppfyller villkoren för att vistas här, men eftersom undantagen inte är uttryckligen villkorade av att utlänningarna vistas här lagligen bör denna brist under alla förhållanden åtgärdas. 
 Avser straffbestämmelsen även arbete i utlandet? 
 Vi har i avsnitt 4.2.2 kommit fram till att förbudet avser arbets- givare åt tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlems- stat inte endast när de arbetar i den medlemsstaten utan även när de tillfälligt utför arbete utomlands inom ramen för en anställning i vilken arbetet vanligtvis utförs vid olovlig vistelse i medlemsstaten. 
 Enligt 2 kap. 7 § UtlL är arbetstillstånd ett tillstånd att arbeta i Sverige. Detta borde innebära att arbetstillstånd krävs endast för arbete som rent fysiskt utförs i Sverige. Det finns emellertid exem- pel på att uttrycket arbete i Sverige har en vidare betydelse. I 1 kap. 
 97 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 6 § socialavgiftslagen (2000:980) föreskrivs nämligen att i den lagen avses med arbete i Sverige förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Av 1 kap. 8 § samma lag följer att arbete som utförs i ett annat land än det där arbetsgivaren bedriver sin verksamhet anses som arbete i Sverige, om arbetstagaren är utsänd av arbetsgivaren och arbetet kan antas vara längst ett år. 
 I 1989 års utlänningslag uttrycktes kravet på arbetstillstånd på samma sätt som i den nu gällande utlänningslagen. Enligt 1 kap. 5 § skulle en utlänning ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands. Enligt 1980 års utlännings- lag och utlänningsförordning krävdes emellertid arbetstillstånd för anställning här i riket eller arbete här på grund av anställning utom- lands (20 § lagen och 46 § förordningen). I förarbetena till bestäm- melsen i 1989 års utlänningslag angavs att bestämmelsen i huvudsak motsvarade vad som dittills föreskrivits i 1980 års reglering (prop. 1988/89 s. 144 f). Någon förklaring till den ändrade lydelsen lämnades inte. I betänkandet Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) som låg till grund för 1989 års utlänningslag uttrycktes kravet på arbets- tillstånd på samma sätt som i 1980 års lag. 
 Eftersom det inte står klart att arbetstillstånd krävs även för arbete som tillfälligt utförs utomlands, är det enligt vår uppfattning nödvän- digt att ändra regleringen så att de aktuella anställningarna är uttryck- ligen förbjudna även när arbetet utförs utomlands. 
 Kan det godtas att den svenska straffbestämmelsen omfattar anställningar som det enligt direktivet ankommer på andra medlemsstater att förbjuda? 
 Vi har nu bedömt i vilka avseenden som den svenska regleringen inte når upp till direktivets krav. Man bör emellertid också ställa sig frågan om den svenska regleringen innebär en otillåten överimplemen- tering av direktivets förbud. 
 Vi har i avsnitt 4.2.2 dragit slutsatsen att artikel 3.1 innebär en skyldighet för en medlemsstat att förbjuda anställning av tredjelands- medborgare som vistas olagligt i medlemsstaten även när de tillfälligt utför arbete utomlands inom ramen för en anställning i vilken de vanligtvis utför arbete i medlemsstaten. Enligt 2 kap. 7 § UtlL ska en utlänning ha arbetstillstånd om han eller hon ska arbeta i Sverige inte endast på grund av anställning här utan även vid anställning utomlands. Enligt den svenska regleringen är det alltså förbjudet 
 98 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 och förenat med sanktioner för en utländsk arbetsgivare att tillfälligt bereda tredjelandsmedborgare utan svenskt arbetstillstånd arbete i Sverige, om tredjelandsmedborgaren inte är undantaget från kravet på arbetstillstånd. Om tredjelandsmedborgaren vistas olagligt i den medlemsstat där han eller hon vanligtvis utför arbete inom ramen för anställningen, är det fråga om en sådan situation som det enligt direktivet ankommer på sistnämnda stat att förbjuda. Direktivet inne- bär emellertid inte en fullständig harmonisering av medlemsstaternas regler om sanktioner mot arbetsgivare som anställer tredjelandsmed- borgare som vistas olagligt. Direktivet är därför inget hinder för Sverige att ådöma de aktuella utländska arbetsgivarna sanktioner. Det finns inte heller något annat  
 EU-rättsligt 
  hinder för detta. 
 Sammanfattning av bristerna i den nuvarande regleringen 
 Sammanfattningsvis består bristerna i den svenska regleringen i att 1) kravet på arbetstillstånd inte omfattar tillfälligt arbete utomlands inom ramen för en anställning i vilken arbetet vanligtvis utförs här vid olaglig vistelse, 2) undantagen från kravet på arbetstillstånd före- faller gälla även för tredjelandsmedborgare som saknar föreskriven visering eller föreskrivet uppehållstillstånd, 3) arbetstillstånd kan be- viljas för längre tid än tredjelandsmedborgare har rätt att vistas här, samt 4) arbetstillstånd inte faller när visering eller uppehållstill- stånd återkallas eller innehavaren utvisas med förbud att återvända hit. 
  
 4.2.4.2 
  
 Vårt förslag 
  
 Förslag:  
 Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL ändras så att den omfattar även arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som vistas i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utför arbete här och arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. Lagänd- ringar görs så att den som vistas olagligt inte kan ha arbetstill- stånd. 
 Som vi redan har förklarat anser vi att det inte är nödvändigt att direktivet genomförs genom ett förbud som direkt avser anställ- ning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Direktivets krav 
 99 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 kan mycket väl uppfyllas genom det svenska förbudet mot anställ- ning av utlänningar som saknar föreskrivet arbetstillstånd, under förutsättning att tredjelandsmedborgare inte kan ha arbetstillstånd eller vara undantagna från kravet på sådant tillstånd när de vistas här olagligt. Då måste det emellertid finnas antingen krav på arbets- tillstånd även för tredjelandsmedborgares tillfälliga arbete utomlands inom ramen för en anställning i vilken arbetet vanligtvis utförs här eller en särskild kriminalisering av anställning av olovligt vistandes tredjelandsmedborgare som tillfälligt utför arbete utomlands under sådana omständigheter. 
 Ett alternativ är att kriminalisera anställning av tredjelandsmed- borgare som vistas här utan föreskrivet tillstånd, dvs. saknar före- skriven visering eller föreskrivet uppehållstillstånd, oavsett om arbets- tagarna utför arbete här eller tillfälligt utomlands. Om den lös- ningen väljs, måste emellertid kriminaliseringen av anställning av utlänningar som saknar föreskrivet arbetstillstånd finnas kvar, efter- som det även fortsättningsvis ska vara brottsligt att anställa ut- länningar som har rätt att vistas i Sverige men som saknar föreskrivet arbetstillstånd. 
 Det finns fördelar med att hålla sig till den nuvarande ordningen i största möjliga mån och beträffande tredjelandsmedborgare som behöver arbetstillstånd kräva endast att arbetsgivaren kontrollerar att arbetstillstånd finns. Det kan vara bra att hålla fast vid en ord- ning som de berörda behärskar. Dessutom måste systemet med krav på arbetstillstånd för dem som har rätt att vistas här under alla för- hållanden behållas. Vidare skulle det kunna vara rimligt att en arbets- givare som har kontrollerat att en tredjelandsmedborgare har före- skrivet arbetstillstånd anses ha gjort vad som ankommer på honom i detta avseende. 
 En ytterligare omständighet som skulle kunna tala för sistnämnda lösning är att det skulle kunna innebära merarbete för arbetsgivarna att kontrollera såväl arbetstillstånd som viseringar och uppehålls- tillstånd. Enligt bestämmelser i utlänningsförordningen ska emellertid bevis om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. I de allra flesta fall blir det därför inte något merarbete för arbetsgivarna att kontrollera att en tredjelandsmedborgare med arbetstillstånd också har rätt att vistas här. I detta sammanhang kan också beaktas att kommis- sionen tagit fram ett förslag till direktiv om ett enhetligt ansöknings- förfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium (KOM[2007] 
 100 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 638 slutlig). Enligt det förslaget ska tillstånd att vistas och arbeta beviljas i en enda tillståndshandling som ska vara utformad på visst sätt. 
 Beträffande eventuellt merarbete om både arbetstillstånd och rätt att vistas ska kontrolleras kan konstateras att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 ska införa en skyldighet för arbetsgivare att kon- trollera att tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet inne- har och visar upp ett giltigt uppehållstillstånd eller en annan hand- ling som ger dem rätt till vistelse. Om det säkerställs att tredje- landsmedborgare inte kan ha arbetstillstånd när de vistas olagligt, skulle det vara tillräckligt att arbetstillstånd kontrolleras för tredje- landsmedborgare som ska ha sådant tillstånd. Beträffande andra tredjelandsmedborgare måste emellertid någon annan handling kon- trolleras. 
 Kravet i artikel 4.1 gäller även beträffande tredjelandsmedborgare som har permanent uppehållstillstånd. De tredjelandsmedborgare vars vistelserätt svenska arbetsgivare kommer att behöva kontrollera kommer alltså att vara för det första tredjelandsmedborgare med permanenta uppehållstillstånd. Den enda handling som dessa kan visa upp är uppehållstillståndet. Arbetsgivarna kommer för det andra att behöva kontrollera tredjelandsmedborgare med arbetstillstånd. Regel- mässigt kommer det av deras tillståndsmärken i passet att framgå att de har såväl visering eller uppehållstillstånd som arbetstillstånd, om de inte är undantagna från viseringskravet. För det tredje kommer de att behöva kontrollera tredjelandsmedborgare som är undantagna från kravet på arbetstillstånd. I det fallet kan arbetsgivarna inte kon- trollera något annat än deras rätt att vistas här. 
 Beträffande de allra flesta tredjelandsmedborgare kommer arbets- givarna alltså inte att kunna undgå att kontrollera en handling där tredjelandsmedborgarnas rätt till vistelse här framgår. Det är endast beträffande den lilla grupp av tredjelandsmedborgare som kan vistas här utan visering eller uppehållstillstånd och som har arbetstillstånd som det medför merarbete för arbetsgivarna att behöva kontrollera anställdas rätt att vistas här. Detta talar för att direktivets förbud bör genomföras genom en kriminalisering av anställning av tredje- landsmedborgare som vistas här olagligt. En ytterligare fördel med denna lösning är att direktivet genomförs utan omvägen över kravet på arbetstillstånd. Sammantaget är fördelarna med denna lösning så stora att den lösningen bör väljas. Vi anser emellertid att det inte bör vara möjligt för en tredjelandsmedborgare som vistas här utan 
 101 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 föreskrivet tillstånd att ha ett giltigt arbetstillstånd. Författnings- ändringar bör därför göras så att detta inte kan hända. 
 Mot bakgrund av våra slutsatser ovan måste bestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL ändras så att straffstadgandet avser inte endast den som i sin tjänst har en utlänning som saknar föreskrivet arbets- tillstånd utan även den som i sin tjänst har en utlänning som vistas här utan föreskrivet tillstånd och utför arbete här och den som i sin tjänst har en utlänning som tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. 
 Avslutningsvis kan konstateras att den nuvarande straffbestäm- melsen avseende arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som saknar arbetstillstånd och den föreslagna bestämmelsen avseende arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som vistas här utan före- skrivet tillstånd och utför arbete här kommer att överlappa varandra i stor utsträckning. De fall som täcks av den sistnämnda bestäm- melsen men inte den första kommer att vara anställning av olagligt vistandes tredjelandsmedborgare som är undantagna från kravet på arbetstillstånd. 
  
 4.2.4.3 
  
 Utlänningar med  
  
 AT-UND 
  
 I och med den föreslagna ändringen ska det alltså inte vara tillåtet att anställa tredjelandsmedborgare som enligt bestämmelserna i 5 kap. UtlF är undantagna från kravet på arbetstillstånd, om de saknar före- skriven visering eller föreskrivet uppehållstillstånd. I vilka situationer som tredjelandsmedborgare behöver visering eller uppehållstillstånd framgår vid en jämförelse av villkoren i 2 kap. UtlL med undantagen från visering och uppehållstillstånd i 3 kap. respektive 4 kap. UtlF. 
 Bland undantagen i 5 kap. UtlF finns ett undantag som gäller utlänningar för vilka det har diskuterats om de vistas olagligt eller lagligt i Sverige, nämligen undantaget i 4 §. Enligt denna bestäm- melse är den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skäl enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a UtlL – att han eller hon är flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande 
 – som utgångspunkt undantagen från skyldigheten att ha arbetstill- stånd. Undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har vunnit laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett lagakraftvunnet 
 102 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 beslut om avvisning eller utvisning. Migrationsverket utfärdar särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd, ett s.k.  
 AT-UND. 
  
 Som redan nämnts ska tredjelandsmedborgare som utgångs- punkt ha visering eller uppehållstillstånd för att få resa in i och vistas i Sverige. Huvudregeln är att uppehållstillstånd ska sökas före inresan och inte får bifallas efter inresan. Utlänningar som har rätt till uppe- hållstillstånd här som flyktingar, som alternativt skyddsbehövande eller som övrig skyddsbehövande är emellertid undantagna från sist- nämnda krav. 
 Asylsökande som kommit till Sverige utan visering och uppe- hållstillstånd uppfyller inte kraven i 2 kap. UtlL. Flyktingar och andra skyddsbehövande är inte uttryckligen undantagna från reglerna i detta kapitel. Man skulle därför kunna tycka att de vistas olagligt i Sverige. I lagstiftningssammanhang har de emellertid ansetts vistas här lagligt, bland annat vid genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus 
  
 10 
  
 . Enligt det direktivet ska medlemsstaterna se till att asylsökande ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten till dess att ansökan har prövats i första instans. 
 Asylprocedurdirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1542) om ändring i utlänningslagen. Direktivets bestämmelser om rätt att stanna kvar i medlemsstaten när ansökan prövas genom- fördes genom att det i 12 kap. infördes en 8 a §. Enligt denna bestämmelse gäller att, om en utlänning har ansökt om uppehålls- tillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skydds- behövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan ansökan har prövats och därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § har vunnit laga kraft. 
 I förarbetena till den nya bestämmelsen (prop. 2009/10:31 s. 174 ff.) konstaterade regeringen att det inte fanns någon uttrycklig lagregel i svensk rätt som ger en asylsökande rätt att stanna kvar i Sverige under tiden som ansökan prövas. Regeringen konstaterade emeller- tid att en utlänning som är flykting enligt 5 kap. 1 § första stycket UtlL har rätt till uppehållstillstånd och enligt 5 kap. 18 § samma lag får ansöka om uppehållstillstånd efter inresan till Sverige. Av detta följer enligt regeringen att en asylsökande inte kan avvisas eller 
  
 10  
 EUT L 326, 13.12.2005, s. 13. 
 103 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 utvisas innan hans eller hennes rätt att vistas i landet har prövats. För att lagtexten skulle utformas så att det framgår att huvudregeln är att rätten att stanna kvar i landet gäller tills ett beslut om av- visning eller utvisning har vunnit laga kraft infördes bestämmelsen i 12 kap. 8 a §. 
 Enligt dessa slutsatser från regeringens sida vistas utlänningar med  
 AT-UND 
  alltså i Sverige lagligt fram till dess att ett beslut om avvisning eller utvisning av dem vunnit laga kraft. Det krävs alltså inte några lagändringar för att de även fortsättningsvis ska kunna arbeta här under denna tid. För tiden efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning uppkommer frågan om de omfattas av bestämmelsen i artikel 3.3. Vi övergår nu till att behandla denna fråga. 
  
 4.3 
  
 Tredjelandsmedborgare vars återsändande har uppskjutits 
  
 Enligt artikel 3.3 i direktivet får en medlemsstat besluta att inte tillämpa förbudet i punkt 1 på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt vars återsändande har uppskjutits och som får arbeta i enlig- het med nationell lagstiftning. I direktivet förklaras inte vad som menas med återsändande, och begreppet i dess svenska lydelse defi- nieras inte i något annat direktiv. Återsändande motsvaras i direk- tivets engelska lydelse av removal. Detta engelska begrepp defi- nieras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna 
  
 11 
  
 . I detta direktiv motsvaras removal på svenska av avlägsnande. Enligt artikel 3.5 i det direktivet avses med avlägs- nande verkställigheten av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten. 
 Utgångspunkten i utlänningslagen är att en utlänning som av- visas eller utvisas från Sverige ska få tillfälle att lämna landet fri- villigt inom viss tid. I vissa fall ska dock verkställighet ske så snart som möjligt (12 kap. 15 § första stycket). I övriga fall – till vilka asyl- sökande i allmänhet hör – ska utlänningar som avvisas lämna landet inom två veckor och utlänningar som utvisas lämna landet inom fyra veckor, om inte annat bestäms i beslutet (12 kap. 15 § andra 
  
 11  
 EGT L 326, 13.12.2005, s. 13. 
 104 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 stycket). Om utlänningen inte lämnar landet inom föreskriven tid eller om det måste antas att han eller hon inte har för avsikt att fri- villigt lämna landet inom den angivna tiden, ska beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet som är ansvarig för verkställig- heten (12 kap. 15 § tredje stycket). 
 En person som fått avslag på sin ansökan om asyl och som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft får alltså arbeta här med stöd av  
 AT-UND 
  fram till dess att han eller hon lämnar landet, dock inte om han eller hon inte medverkar till verk- ställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning. Under den tid som utlänningen har på sig för att lämna landet bör utlänningen inte anses vistas här olagligt. Direktivets förbud omfattar därför inte den tiden. 
 Om utlänningen inte lämnar landet inom den tid som föreskrivs i 12 kap. 15 § andra stycket eller inom annan tid som bestämts i beslutet, kan det anses att han eller hon inte medverkar till verkställig- heten av beslutet. Undantaget från kravet på arbetstillstånd gäller då inte längre. 
 Om det däremot föreligger hinder mot verkställighet av avvis- nings- eller utvisningsbeslutet, har återsändandet enligt vår uppfatt- ning uppskjutits i den mening som avses i artikel 3.3 i sanktions- direktivet. Det är därför inte nödvändigt att tillämpa direktivets för- bud på arbetsgivare åt tredjelandsmedborgare som är undantagna från kravet på arbetstillstånd i den situationen. Ordningen med sådana undantag från kravet på arbetstillstånd är därför förenlig med direk- tivet. 
  
 4.4 
  
 Direktivets krav på straffrättsligt ansvar 
  
 4.4.1 
  
 Inledning 
  
 Våra slutsatser i avsnitt 4.2.4 innebär att straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL ska ändras så att den får följande lydelse. 
 Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en utlänning i sin tjänst, om utlänningen 
  
 1. 
  
 inte har föreskrivet arbetstillstånd, 
  
 2. 
  
 vistas i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utför arbete här, eller 
  
 105 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 3. tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. 
 I fråga om påförande av särskild avgift gäller  
 12-14 
  och 17 §§. 
 Vi ska nu bedöma om den svenska regleringen efter dessa ändringar uppfyller kraven i artiklarna 9 och 10 i direktivet. 
  
 4.4.2 
  
 Direktivets bestämmelser 
  
 Direktivet ålägger medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning tillhandahålla straffrättsliga sanktioner för vissa allvarliga överträd- elser. Direktivet medför dock enligt skäl 22 inga skyldigheter be- träffande tillämpningen av sådana sanktioner eller något annat befint- ligt system för brottsbekämpning i enskilda fall. Vidare anges i skäl 24 att skyldigheten i direktivet att säkerställa effektiva, pro- portionella och avskräckande straffrättsliga sanktioner inte påverkar hur medlemsstaterna internt organiserar sina straffrättsliga system. 
 I artikel 9.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att en överträdelse av förbudet i artikel 3 mot olaglig anställning i vissa fall utgör ett brott i nationell lagstiftning, om den begås uppsåt- ligen. De situationer som ska vara brottsliga är följande. 
  
 a) 
  
 Överträdelsen fortsätter eller återkommande upprepas. 
  
 b) 
  
 Överträdelsen gäller samtidig anställning av ett betydande antal tredje- landsmedborgare som vistas olagligt. 
  
 c) 
  
 Överträdelsen åtföljs av särskilt exploaterande arbetsförhållanden. 
  
 d) 
  
 Överträdelsen begås av en arbetsgivare som inte har åtalats eller fällts för ett brott enligt rambeslut Price/RIF, men som utnyttjar arbetskraft eller tjänster från en person som vistas olagligt med vet- skap om att tredjelandsmedborgaren är offer för människohandel. 
  
 e) 
  
 Överträdelsen avser olaglig anställning av en minderårig. 
  
 Det finns en definition av vad som enligt direktivet är att betrakta som särskilt exploaterande arbetsförhållanden. I artikel 2 i anges att härmed avses arbetsförhållanden, inbegripet sådana som grundar sig på könsdiskriminering eller annan diskriminering, där det råder en påfallande skillnad jämfört med de lagligen anställda arbetstag- arnas anställningsvillkor, som t.ex. påverkar arbetstagarnas hälsa och säkerhet samt kränker den mänskliga värdigheten. 
 106 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 Enligt artikel 9.2 ska medlemsstaterna vidare säkerställa att även anstiftan av eller medhjälp till uppsåtliga sådana handlingar som nu sagts utgör en straffbar gärning. 
 Artikel 10.1 innehåller ett krav på medlemsstaterna att vidta nöd- vändiga åtgärder för att säkerställa att fysiska personer som begår brott enligt artikel 9 straffas med effektiva, proportionella och av- skräckande straffrättsliga sanktioner. 
 Förutsatt att inte allmänna rättsprinciper utesluter detta kan, enligt artikel 10.2, de straffrättsliga sanktioner som avses i artikeln enligt nationell lagstiftning tillämpas utan att det påverkar andra sanktioner eller åtgärder som inte är av straffrättslig karaktär. De straffrättsliga sanktionerna kan under samma förutsättning även åtföljas av offent- liggörandet av det rättsliga beslutet i det berörda fallet. 
  
 4.4.3 
  
 De svenska reglerna 
  
 Fängelse i straffskalan i 20 kap. 5 § UtlL infördes den 1 januari 1976 (prop. 1975/76:18 s. 145 f., InU 1975/76:24 s. 34, SFS 1975:1358). I motiven till straffskärpningen framhölls att det är ett starkt sam- hällsintresse att bestämmelserna om den reglerade invandringen inte kringgås. Därtill påpekades att en anställning i strid mot utlännings- lagen medför att arbetsgivaren kan påtvinga den anställde under- måliga arbetsvillkor. Arbetsgivaren torde i dessa fall också i allmän- het underlåta att fullgöra sina sociala skyldigheter i förhållande till utlänningen. Det anges inte närmare i motiven vilka omständigheter som är att bedöma som försvårande. 
 Sedan den 1 oktober 2004 är även gärningar som begås av oakt- samhet straffbara (SFS 2004:206). Som exempel på en situation då oaktsamhet kan föreligga nämndes i förarbetena att någon anställer en utlänning utan att kontrollera om utlänningen har arbetstillstånd (prop. 2003/04:35 s. 84). 
  
 4.4.4 
  
 Tillämpningen av 20 kap. 5 § utlänningslagen åren  
  
 2004–2009 
  
 I vårt uppdrag ingår, som nämnts inledningsvis, att redovisa i vilken omfattning straffbestämmelsen om anställning av en utlänning som saknar arbetstillstånd har tillämpats under de senaste fem åren. Straff- bestämmelsen finns sedan den nya utlänningslagens ikraftträdande i 
 107 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 20 kap. 5 § UtlL. I 1989 års utlänningslag (1989:529) fanns bestäm- melsen i 10 kap. 1 a § andra stycket fr.o.m. den 1 oktober 2004 och dessförinnan återfanns den i 10 kap. 1 § andra stycket. När man undersöker tillämpningen av den aktuella straffbestämmelsen de senaste fem åren måste man alltså titta på tillämpningen av tre olika lagrum. 
 Brottsförebyggande rådet (BRÅ) tar fram statistik över tillämp- ning av lagrum. Av denna statistik framgår följande beträffande de senaste sex åren. 
  
 År 
  
 Åu 
  
 Sf 
  
 Domar 
  
 Summa 
  
 Därav 
  
 huvudbrott 
  
 2004 
  
 -  
 (-) 
  
 1 
  
 (-) 
  
 9 
  
 (-) 
  
 10 
  
 (-) 
  
 5 
  
 (-?) 
  
 2005 
  
 1 
  
 (1) 
  
 2  
 (-) 
  
 5 
  
 (1) 
  
 8 (2) 
  
 8 
  
 (2) 
  
 2006 
  
 1 
  
 (-) 
  
 -  
 (-) 
  
 9 
  
 (-) 
  
 10 
  
 (-) 
  
 9 
  
 (-) 
  
 2007 
  
 2 
  
 (-) 
  
 1  
 (-) 
  
 8 
  
 (1) 
  
 11 
  
 (1) 
  
 7 
  
 (1) 
  
 2008 
  
 1 
  
 (1) 
  
 7  
 (-) 
  
 11 (2) 
  
 19 
  
 (3) 
  
 16 
  
 (2) 
  
 2009 
  
 -  
 (-) 
  
 2 
  
 (-) 
  
 5 
  
 (-) 
  
 7  
 (-) 
  
 6 
  
 (-) 
  
 Med Åu avses åtalsunderlåtelser och med Sf strafförelägganden. Siffrorna inom parentes anger antalet kvinnor som blivit lagförda. Frågetecknet betecknar att uppgiften enligt BRÅ är osäker. 
 Av BRÅ:s officiella statistik går det inte att utläsa vilka påföljder som dömts ut. I de fall det är fråga om strafförelägganden kan emellertid slutsatsen dras att det rör sig om dagsböter eventuellt i förening med villkorlig dom. 
  
 4.4.5 
  
 Överväganden om behovet av lagändringar 
  
 4.4.5.1 
  
 Inledning 
  
 Med de ändringar av bestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL som vi före- slår blir det straffbart att anställa en utlänning som vistas här utan föreskrivet tillstånd. Frågan är om straffbestämmelsen därefter fullt ut motsvarar de krav på kriminalisering som sanktionsdirektivet ställer upp. För att besvara frågan måste en jämförelse av den svenska straffbestämmelsen och direktivets bestämmelser göras steg för steg. 
 108 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 4.4.5.2 
  
 Den brottsliga gärningen 
  
 Bedömning:  
 Utöver de ändringar i straffbestämmelsen som före- slagits i avsnitt 4.2.4 krävs inte några författningsändringar för att tillgodose direktivets krav i fråga om den brottsliga gärningen. 
 I artikel 9 räknas fem situationer upp då överträdelser av förbudet mot anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt ska utgöra brott. Det är när överträdelsen fortsätter eller återkommande upprepas, när överträdelsen gäller samtidig anställning av ett betyd- ande antal tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, när överträd- elsen åtföljs av särskilt exploaterande arbetsförhållanden, när arbets- givaren vet om att arbetstagaren är offer för människohandel och när fråga är om olaglig anställning av en minderårig. 
 Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL i den av oss föreslagna lydelsen omfattar alla fall av anställning av en utlänning som saknar föreskrivet arbetstillstånd. Efter de ändringsförslag som vi har redo- visat i avsnitt 4.2 kommer den även att omfatta alla fall av anställ- ning av en utlänning som vistas här utan föreskrivet tillstånd. Någon ytterligare utvidgning av bestämmelsen såvitt avser den brottsliga gärningen är därför inte nödvändig. Eftersom direktivet inte efter- strävar full harmonisering utan endast uppställer krav på minimi- standarder är det möjligt att ha mer långtgående bestämmelser i nationell rätt (se artikel 1 och skäl 4). Det finns därför inte heller anledning att göra någon inskränkning i bestämmelsen. 
  
 4.4.5.3 
  
 Subjektiva förutsättningar för ansvar, m.m. 
  
 Bedömning:  
 Den svenska kriminaliseringen går längre än direk- tivet kräver genom att inte bara uppsåtligt utan även oaktsamt handlande är straffbart. Eftersom direktivet föreskriver minimi- standarder är det möjligt att behålla denna reglering. 
 Enligt straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL är inte enbart upp- såtligt utan även oaktsamt handlande straffbart. Direktivets krav på kriminalisering omfattar endast gärningar som begås uppsåtligen. Den svenska bestämmelsen går alltså längre än vad som är nödvändigt enligt direktivet. 
 109 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 I artikel 4.3 föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att arbetsgivare som har fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 4.1 (att kontrollera tredjelandsmedborgares rätt till vistelse före anställning, att bevara kopia av den handling som utvisar rätten till vistelse samt att underrätta behörig myndighet om anställningen) inte ska ansvara för överträdelser av förbudet i artikel 3. Detta gäller dock endast såvida arbetsgivaren inte kände till att den handling som visats upp som giltigt uppehållstillstånd eller annan handling som ger rätt till vistelse var en förfalskning. Straffansvar ska alltså enligt direktivet inte aktualiseras i ett sådant fall. Med att känna till avses visshet om att erforderligt tillstånd att vistas här inte föreligger eller att för- falskningen är så dåligt gjord att det är uppenbart att handlingen inte kan vara äkta. 
 Kravet på uppsåt eller oaktsamhet som en förutsättning för straff- ansvar enligt 20 kap. 5 § UtlL fyller en motsvarande, ansvarsbegräns- ande funktion. En arbetsgivare som har fullgjort sin kontrollskyl- dighet torde inte anses ha handlat uppsåtligt eller oaktsamt. Som redogjordes för inledningsvis kan oaktsamhet däremot föreligga i ett fall då någon anställer en utlänning utan att kontrollera om utlänningen har arbetstillstånd (prop. 2003/04:35 s. 84). Svensk rätt innebär dock att en arbetsgivare som har kontrollerat ett dokument som utges för att vara ett arbetstillstånd utan att inse att hand- lingen är förfalskad trots det kan vara att anse som oaktsam. Så kan nämligen vara fallet om han eller hon borde ha insett att handlingen var förfalskad, exempelvis på grund av att förfalskningen är dåligt gjord utan att vara sådan att det är helt uppenbart att den inte är äkta. Det kan sättas i fråga om det är förenligt med artikel 4.3 att behålla denna ordning eftersom den ställer högre krav på arbets- givaren än direktivet föreskriver. 
 Artikel 4.3 skulle kunna uppfattas som en skyddsbestämmelse för arbetsgivare. Direktivets övergripande skyddsintresse är emeller- tid enligt artikel 1 att motverka olaglig invandring till unionen genom att fastställa gemensamma minimistandarder för sanktioner och åt- gärder som medlemsstaterna ska tillämpa gentemot arbetsgivare som överträder detta förbud. Innebörden av att det är ett minimidirektiv förtydligas i skäl 4 där det anges att medlemsstaterna bör ha rätt att anta eller behålla strängare sanktioner och åtgärder och införa strängare skyldigheter för arbetsgivarna. Mot denna bakgrund saknas anled- ning att ändra de subjektiva förutsättningarna för ansvar i 20 kap. 5 § UtlL. 
 110 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 4.4.5.4 
  
 Anstiftan och medhjälp 
  
 Bedömning:  
 Ansvar för anstiftan och medhjälp till brott enligt 20 kap. 5 § UtlL kan aktualiseras redan enligt gällande lagstift- ning. Det finns därför inte något behov av lagändringar. 
 Enligt artikel 9.2 ska medlemsstaterna säkerställa att anstiftan av eller medhjälp till uppsåtliga handlingar av det slag som avses i artikel 9.1 utgör en straffbar gärning. 
 I den allmänna medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brottsbalken föreskrivs att ansvar för brottsbalksbrott ska ådömas inte bara den som utfört gärningen utan även annan som främjat denna med råd eller dåd. Detsamma gäller i fråga om straffbelagd gärning enligt annan lag eller författning, om det är föreskrivet fängelse för brottet eller om särskild föreskrift finns att medverkan ska bestraffas. 
 Det finns inte någon särskild bestämmelse som föreskriver att medverkan till brott enligt 20 kap. 5 § UtlL ska vara straffbar. Således gäller att medverkan är straffbar endast om fängelse är före- skrivet för brottet. Straffet för brott enligt bestämmelsen i fråga är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse. Fängelse finns alltså i straffskalan men kan väljas som påföljd endast när om- ständigheterna är försvårande. Kan vid sådant förhållande fängelse anses ingå i straffskalan på ett sådant sätt att de allmänna medverkans- bestämmelserna i 23 kap. 4 § brottsbalken är tillämpliga? 
 I propositionen med förslag till brottsbalk anges att när en regel anknyter till det straff som är stadgat för brottet så åsyftas genom- gående den straffskala som är föreskriven i eller i anslutning till själva brottet. När man i stället talar om vilket straff som kan följa på ett visst brott är det avgörande vilket straff som kan dömas ut i det särskilda fallet, dvs. även med tillämpning av bestämmelser om straffskärpning och strafflindring (prop. 1962:10 C, s. 160 och 541). 
 Med anledning av det remitterade förslaget till lag om införande av brottsbalken jämte följdändringar i bland annat rättegångsbalken utvecklade Lagrådet sina tankar om dessa uttryck. Lagrådet uttalade därvid följande (prop. 1964:10 s. 324). 
 När fråga är om försök, förberedelse, stämpling och medverkan måste hänsyn tagas till bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken. Beträffande grad- indelade brott, såväl i brottsbalken som i specialstraffrätten, torde lik- som nu varje grad av brottet böra betraktas som ett särskilt brott med egen straffskala. Om exempelvis straffmaximum för normalfall är fäng- else i sex och för grova fall fängelse i två år, skall alltså hänsyn tagas till 
 111 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 SOU 2010:63 
  
 det högre maximum endast då brottet i det aktuella fallet är att anse som grovt. Motsvarande bör gälla i fråga om straffbestämmelser, enligt vilka möjligheten att döma till visst straff är betingade av en närmare angiven omständighet, t.ex. 18 kap. 2 §, 19 kap. 11 § och 23 kap. 5 § brottsbalken. Inom specialstraffrätten finnas fortfarande straffbestäm- melser, i vilka stadgas straffskärpning vid försvårande och strafflindring vid mildrande omständigheter. Enligt vedertagen uppfattning anses i dylika fall en enda straffskala föreligga; det maximum som gäller vid försvårande omständigheter skall alltså beaktas oberoende av huruvida sådana omständigheter åberopas i det särskilda fallet. - - - 
 Till förebyggande av missuppfattning må framhållas, att uttrycket brott, för vilket är stadgat fängelse omfattar även brott, vilkas straff- skala förutom fängelse innehåller annan straffart, t.ex. böter, samt att uttrycket brott, för vilket är stadgat fängelse i två år eller däröver och liknande uttryck omfattar även fall då lindrigare straff ingår i straff- skalan. 
 Med ledning av Lagrådets nu återgivna uttalande kan konstateras att fängelse ingår i straffskalan för aktuellt brott trots att fängelse- straff kan dömas ut endast om det föreligger försvårande omstän- digheter. Ansvar för medverkan till brott enligt 20 kap. 5 § UtlL kan därför utkrävas med stöd av 23 kap. 4 § brottsbalken. Eftersom ansvar för anstiftan och medhjälp till brott enligt 20 kap. 5 § UtlL således kan aktualiseras redan enligt gällande lagstiftning finns inte något behov av lagändringar. 
  
 4.4.5.5 
  
 Straffsatserna 
  
 Bedömning:  
 Den befintliga straffskalan enligt 20 kap. 5 § UtlL kan behållas. 
 Direktivet innehåller inte några bestämmelser om vilka påföljder som medlemsstaterna ska föreskriva för sådana överträdelser av anställningsförbudet som ska utgöra brott och därmed inte heller några krav på miniminivåer i fråga om straffskalor. De enda krav som ställs är att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Redan kriminaliseringen som sådan avses ha en av- skräckande effekt (se skäl 21). Av skäl 24 framgår att skyldigheten att säkerställa effektiva, proportionella och avskräckande straffrätts- liga sanktioner enligt direktivet inte påverkar hur medlemsstaterna internt organiserar sina straffrättsliga system. 
 112 
  
 SOU 2010:63 
  
 Direktivets förbud och krav på straffrättsligt ansvar 
  
 Den befintliga straffskalan enligt 20 kap. 5 § UtlL kan därför be- hållas. Påföljdsval och straffmätning ska liksom nu ske i enlighet med de allmänna reglerna i brottsbalken. 
 113 
  
 5 
  
 Kontroll- och underrättelse- skyldighet för arbetsgivare 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 I detta kapitel redogör vi först för våra överväganden i fråga om genomförande av artikel 4 i sanktionsdirektivet. Den artikeln inne- håller bestämmelser som medför vissa skyldigheter för arbetsgivare i fråga om kontroller av arbetstagare från tredje land och under- rättelser till behöriga myndigheter. Våra överväganden om genom- förande av bestämmelserna om skyldighet att kontrollera tillstånd och att bevara kopia eller utdrag av tillståndshandlingar (artikel 4.1 a och b) redovisas i avsnitt 5.4. I avsnitt 5.5 finns våra överväganden om hur underrättelseskyldigheten enligt artikel 4.1 c ska genomföras. Artikel 4.3 berörs i avsnitt 5.6. Därefter redogör vi i avsnitt 5.7 för den delen av vårt uppdrag som ligger utanför uppdraget att föreslå hur sanktionsdirektivet ska genomföras. Det uppdraget består i att överväga dels om en skyldighet ska införas för arbetsgivare att i vissa fall informera Migrationsverket när en anställning upphör, dels om det ska införas en skyldighet för Migrationsverket att under- rätta arbetsgivare om att ett  
 AT-UND 
  eller ett arbetstillstånd har upphört att gälla. 
  
 5.2 
  
 Direktivets bestämmelser 
  
 I artikel 4.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska ålägga arbetsgivarna att 
  
 a) 
  
 kräva att tredjelandsmedborgare innan anställningen påbörjas innehar och för arbetsgivaren uppvisar ett giltigt uppehållstillstånd eller en annan handling som ger dem rätt till vistelse, 
  
 b) 
  
 åtminstone så länge anställningen varar behålla en kopia av eller ett utdrag av innehållet i uppehållstillståndet eller annan handling som 
  
 115 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 ger rätt till vistelse, för eventuell inspektion av medlemsstaternas behöriga myndigheter, 
  
 c) 
  
 underrätta de behöriga myndigheter som utsetts av medlemsstaterna om inledandet av tredjelandsmedborgares anställning inom en period som varje medlemsstat själv ska fastställa. 
  
 Det anges i skäl 9 att arbetsgivares skyldighet att kontrollera tredje- landsmedborgares rätt till vistelse innan de anställs gäller även om tredjelandsmedborgarna rekryteras för att utstationeras till en annan medlemsstat i samband med tillhandahållande av tjänster. 
 Av skäl 10 framgår att skyldigheterna enligt 4.1 införts huvud- sakligen för att göra det möjligt för medlemsstaterna att kon- trollera om handlingar är förfalskade. Där anges vidare att, för att göra den administrativa bördan så liten som möjligt, medlemsstaterna bör få tillåta att en underrättelse sker inom ramen för andra system för anmälan. 
 Enligt artikel 4.2 är det tillåtet för medlemsstaterna att besluta att tillämpa ett förenklat förfarande för underrättelse enligt 4.1 c, om arbetsgivaren är en fysisk person och anställningen avser arbete för dennes privata syften. Medlemsstaterna får också besluta att en underrättelse enligt artikel 4.1 c inte är nödvändig, om den anställde har beviljats ställning som varaktigt bosatt enligt direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredje- landsmedborgares ställning. 
  
 1 
  
 Slutligen finns i artikel 4.3 en bestämmelse som ålägger medlems- staterna att säkerställa att arbetsgivare som har fullgjort sina skyldig- heter enligt 4.1 inte ska hållas ansvariga för överträdelser av det förbud som anges i artikel 3, såvida arbetsgivarna inte kände till att den handling som uppvisas som giltigt uppehållstillstånd eller annan handling som ger rätt till vistelse var en förfalskning. 
  
 5.3 
  
 Nuvarande ordning 
  
 5.3.1 
  
 Nuvarande svenska regler 
  
 Enligt gällande rätt finns det inte någon skyldighet för en arbets- givare att kontrollera och spara en kopia eller ett utdrag av ett arbetstillstånd eller uppehållstillstånd eller motsvarande. Enligt 20 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL) är det straffbart att uppsåt- 
  
 1  
 EUT L 16, 23.1.2004, s. 44. 
 116 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 ligen eller av oaktsamhet ha en utlänning i sin tjänst fastän ut- länningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I förarbetena till den bestämmelsen anges att ett exempel på en situation då oaktsamhet kan föreligga är då arbetsgivaren har underlåtit att kontrollera att en utlänning har föreskrivet arbetstillstånd (prop. 2003/04:35 s. 84). En arbetsgivare som vill undgå straffansvar bör således alltid kon- trollera att en utlänning som han eller hon avser att anställa har arbetstillstånd, om sådant krävs. Om den presumtive arbetstagaren inte har något bevis om arbetstillstånd att visa upp, bör arbets- givaren undersöka om utlänningen trots allt har rätt att arbeta på den grunden att han eller hon är undantagen från kravet på arbets- tillstånd. 
  
 5.3.2 
  
 Något om dokumentation av uppehållstillstånd och arbetstillstånd m.m. 
  
 Direktivet om sanktioner mot arbetsgivare föreskriver att medlems- staterna ska ålägga arbetsgivare att kontrollera att en tredjelands- medborgare som han eller hon avser att anställa verkligen har rätt att vistas här. Om en skyldighet ska föreskrivas, måste den vara möjlig att uppfylla. Dessutom bör den utformas på ett sådant sätt att det praktiska genomförandet orsakar så lite besvär som möjligt för arbetsgivarna. Det kan därför vara värdefullt att reda ut vilka dokument eller andra bevis en tredjelandsmedborgare kan ha som utvisar en rätt att vistas eller arbeta här. Vilka dokument som finns tillgängliga är beroende av på vilken grund en tredjelandsmedborgare vistas eller har rätt att arbeta här. 
 En tredjelandsmedborgare som beviljas uppehållstillstånd eller arbetstillstånd får en kopia av beslutet. Av beslutet framgår grunden för beviljande av tillstånd och hur länge tillståndet gäller. Om per- sonen beviljas uppehållstillstånd och tillhör någon av de kategorier som är undantagna från kravet på arbetstillstånd, framgår i regel även det av beslutet. 
 Förutom beslutskopian får utlänningen ett tillståndsmärke (en sticker) infört på en sida i sitt pass. Utlänningar som inte har pass från sitt hemland kan i vissa fall få ett främlingspass eller rese- dokument utfärdat i Sverige. I så fall klistras tillståndsmärket in där. Som en extra säkerhetsåtgärd präglar Migrationsverkets hand- läggare in en särskild stämpel på tillståndsmärket. Stämpeln präglas så att den syns och känns från såväl framsidan som baksidan av den 
 117 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 sida i passet där tillståndsmärket fästs. Personer som inte har vare sig pass eller främlingspass och som beviljas permanent uppehålls- tillstånd får ett s.k.  
 PUT-bevis 
  (ett papper försett med foto). 
 På tillståndsmärket finns ett foto av den person det gäller för. Fotografiet tas på Migrationsverket (eller på ambassad om märket utfärdas där) och innehåller biometriska data (det är samma typ av foto som passfoton). Varje tillståndsmärke har ett särskilt nummer (stickersnummer). Tillståndsmärket är också försett med det ärende- eller dossiernummer som tillståndsärendet har i Migrationsverkets register. Via dossiernumret kan man söka upp ärendet i Migrations- verkets databas och se vilka beslut om tillstånd som finns. På till- ståndsmärket anges i regel även grunden för uppehållstillståndet (t.ex. gäststudier eller besök) samt giltighetstid. Om beslutet inne- fattar arbetstillstånd, anges det och hur länge det gäller. Däremot framgår inte om personen eventuellt är undantagen från kravet på arbetstillstånd (i vissa fall framgår det dock av själva beslutet om uppehållstillstånd). Tillståndsmärket är ett bevis på att det finns ett beslut om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. 
 Tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en EES- medborgare med uppehållsrätt här i landet behöver inte uppehålls- tillstånd för att vistas här. De har nämligen uppehållsrätt så länge som  
 EES-medborgaren 
  uppfyller de förutsättningar som gäller för uppehållsrätten och så länge som de fortfarande är familjemedlemmar. Det innebär att, om  
 EES-medborgaren 
  har uppehållsrätt på grund av anställning i Sverige, uppehållsrätten upphör om han eller hon blir uppsagd eller anställningstiden löper ut. Uppehållsrätten upp- hör dock inte per automatik. Det är upp till myndigheterna att i varje situation där uppehållsrätt kan ha betydelse bedöma om det föreligger uppehållsrätt. I vissa fall, såsom vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall och vid ofrivillig arbetslöshet, kan en bibehållen uppehållsrätt föreligga (3 a kap. 1 § utlänningsförord- ningen [2006:97] [UtlF]). När  
 EES-medborgarens 
  uppehållsrätt upp- hör förlorar även dennes familjemedlemmar som är tredjelands- medborgare sin uppehållsrätt. Också i det fall att tredjelands- medborgaren separerar från den  
 EES-medborgare 
  som har uppehålls- rätt i Sverige eller  
 EES-medborgaren 
  avlider, faller i princip hans eller hennes uppehållsrätt. Det finns dock bestämmelser i utlännings- förordningen som innebär att en kvardröjande uppehållsrätt kan föreligga (se 3 a kap. UtlF). 
 En tredjelandsmedborgare som har uppehållsrätt på grund av sin anknytning till en  
 EES-medborgare 
  med uppehållsrätt ska ansöka 
 118 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 om uppehållskort, om han eller hon avser att vistas i Sverige mer än tre månader. Uppehållskortet är inte nödvändigt för att uppehålls- rätten ska finnas. Det betyder att uppehållsrätt kan föreligga utan att tredjelandsmedborgaren har något uppehållskort (vilket är fallet innan ansökan om uppehållskort gjorts och innan Migrationsverket har hunnit utfärda ett sådant kort). Likaså kan uppehållsrätten ha upphört men tredjelandsmedborgaren alltjämt ha kvar uppehålls- kortet. Ett uppehållskort är dock nödvändigt för att tredjelands- medborgare ska kunna styrka att uppehållsrätt föreligger och att han eller hon därmed har rätt att arbeta. 
 Personer som är varaktigt bosatta i ett annat  
 EU-land 
  är undantagna från kravet på arbetstillstånd. De kan alltså komma hit och börja arbeta genast. Efter tre månader behöver de dock ha uppe- hållstillstånd. En person som är varaktigt bosatt i ett annat  
 EU-land 
  måste kunna styrka sin identitet genom ett giltigt pass samt upp- visa ett särskilt  
 EU-uppehållstillstånd 
  från det  
 EU-land 
  där personen är varaktigt bosatt. Är dessa förutsättningar inte uppfyllda, avslås ansökan om uppehållstillstånd. Den som inte har ett sådant bevis har inte heller rätt att arbeta under de tre första månaderna, efter- som undantaget från kravet på arbetstillstånd gäller under förut- sättning att personen i fråga har ställning av varaktigt bosatt i annat  
 EU-land. 
  Rätten att arbeta utan krav på arbetstillstånd gäller även för den varaktigt bosattes make, maka, eller sambo samt för dennes eller makens barn som är under 21 år eller som är beroende av den varaktigt bosatte för sin försörjning. 
 Studenter som har beviljats uppehållstillstånd för gäststudier är undantagna från kravet på arbetstillstånd så länge som uppehålls- tillståndet gäller. Migrationsverket kan återkalla uppehållstillståndet för den som inte längre har kvar studieplatsen, och då upphör även undantaget från kravet på arbetstillstånd att gälla. 
 Alla asylsökande har ett s.k.  
 LMA-kort. 
  Det är försett med ett foto av innehavaren och med vissa uppgifter om födelsedatum eller eventuellt personnummer och hemspråk. Om den asylsökande har  
 AT-UND 
  framgår även det av kortet. Ett  
 AT-UND 
  innebär att den asylsökande har rätt att arbeta utan arbetstillstånd. En asylsök- ande som har identitetshandlingar eller som medverkar till att klar- lägga sin identitet har rätt till ett  
 AT-UND. 
  Sedan den 1 augusti 2010 gäller att undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd inte gäller, om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt 
 119 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 Dublinförordningen 
  
 2  
  
 (s.k. Dublinärenden) eller om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL (dvs. på grund av att ansökan är uppenbart ogrundad). Undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppe- hållstillstånd har vunnit laga kraft. Det upphör även om utlänningen inte medverkar till verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning (5 kap. 4 § UtlF). 
 I detta sammanhang kan nämnas att Viseringsutredningen i sitt slutbetänkande Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91) har föreslagit vissa ändringar i utlänningslagen och utlänningsförord- ningen för att svensk lagstiftning ska vara förenlig med  
 EU-för- 
  ordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd 
  
 3 
  
 . Utred- ningen har föreslagit att myndigheter som utfärdar uppehållstillstånd ska få ta upp biometriska kännetecken i form av ansiktsbild och fingeravtryck från personer som ansöker om uppehållstillstånd. Fingeravtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndet. Åtgärderna införs bland annat för att minska risken för förfalskningar av uppehållstillstånd. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011, varefter de nuvarande tillstånds- märkena ska fasas ut fram till den 20 maj 2011. 
 Kommissionen har lagt fram ett förslag till direktiv om EU- gemensamma regler om en gemensam tillståndshandling för både vistelse och arbete 
  
 4 
  
 . Kommissionen har föreslagit att reglerna ska gälla tredjelandsmedborgare som ansöker om tillstånd för att uppe- hålla sig och arbeta i en medlemsstat. Enligt förslaget ska direk- tivets syfte bland annat vara att fastställa ett gemensamt ansöknings- förfarande för en gemensam tillståndshandling avseende både vistelse och arbete. Målet är att underlätta tredjelandsmedborgares tillträde till EU och att underlätta kontroll av deras status. 
  
 2 
  
 Rådets förordning (EG) 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en med- borgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1). 
  
 3 
  
 Rådets förordning (EG) 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppe- hållstillstånd för medborgare i tredjeland (EGT L 157, 15.6.2002, s. 1). 
  
 4 
  
 Proposal for a council directive on a single application procedure for a single permit for  
  
 third-country 
  nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for  
 third-country 
  Hart in a Member State, 23.10.2007, COM(2007) 638 final. 
 120 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 5.4 
  
 Skyldigheten att kontrollera och bevara handlingar 
  
 Förslag:  
 Arbetsgivare ska ges en uttrycklig skyldighet att kon- trollera att en tredjelandsmedborgare som anställs har föreskrivet tillstånd för att vistas och arbeta här. Kontrollen ska ske innan en tredjelandsmedborgare påbörjar en anställning hos arbetsgivaren genom att tredjelandsmedborgaren visar upp den eller de hand- lingar som utvisar hans eller hennes rätt att vistas och arbeta i Sverige. 
 Arbetsgivare ska även ha en skyldighet att under anställnings- tiden och sex månader därefter behålla en kopia av eller ett ut- drag ur den handling som visar att arbetstagaren har föreskrivet tillstånd att vistas och arbeta här. Arbetsgivares skyldigheter i nu nämnda hänseenden ska dock inte gälla beträffande tredje- landsmedborgare som är familjemedlemmar till  
 EES-medborgare 
  som har uppehållsrätt eller till medborgare i Schweiz som utövar sin rätt till fri rörlighet. 
  
 5.4.1 
  
 Behövs en lagändring för att uppfylla direktivets krav? 
  
 Som vi redogjort för i avsnitt 5.2 föreskriver direktivet att arbets- givare åläggs att, innan anställningen av en tredjelandsmedborgare påbörjas, kontrollera att denne har rätt att vistas i landet genom att begära att tredjelandsmedborgaren visar upp en giltig handling som styrker rätten till vistelse. Arbetsgivare ska vidare förpliktas att be- hålla en kopia av eller ett utdrag ur den uppvisade handlingen. 
 I svensk rätt finns som tidigare nämnts inget uttryckligt krav på en arbetsgivare att kontrollera att en utlänning har föreskrivet arbets- tillstånd. Däremot anses det normalt som en straffbar oaktsamhet att anställa en utlänning (som saknar arbetstillstånd om sådant krävs) utan att dessförinnan ha kontrollerat att föreskrivet arbetstillstånd finns. Dessutom kan den som anställer en person som inte har före- skrivet arbetstillstånd åläggas en särskild avgift enligt 20 kap. 12 § UtlL, oavsett om uppsåt eller oaktsamhet kan läggas arbetsgivaren till last. En arbetsgivare som underlåter att kontrollera att nödvän- diga tillstånd finns gör det således på egen risk. 
 I föregående kapitel har vi föreslagit att anställningsförbudet i artikel 3 i direktivet genomförs genom att straffbestämmelsen i 
 121 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 20 kap. 5 § UtlL utvidgas till att omfatta även anställning av en utlänning som vistas här olagligt. Detta innebär att en arbetsgivare, som vill vara säker på att inte ådra sig ansvar enligt dessa bestäm- melser, kommer att behöva kontrollera att den utlänning som han eller hon avser att anställa har rätt att såväl arbeta som vistas här. Direktivets bestämmelse torde emellertid ställa krav på att kontroll- skyldigheten är uttryckligen uttalad och att handlingar alltid kon- trolleras för att fastställa att det finns en rätt till vistelse. Detta talar för att kontrollskyldigheten måste författningsregleras. 
 Skyldigheten att bevara en kopia av den handling som styrker rätten till vistelse saknar helt motsvarighet i nuvarande svensk lagstift- ning. Syftet torde vara att underlätta myndighetskontroller och de utredningar som görs i samband med en inspektion. Det torde emellertid även vara av betydelse för arbetsgivarna eftersom en arbets- givare med stöd av en bevarad sådan handling kan visa att kontroll av vistelserätten verkligen har utförts. För att uppfylla direktivets krav i detta hänseende måste regler införas om att en arbetsgivare ska bevara en kopia av eller ett utdrag ur den handling som en pre- sumtiv anställd har visat upp för att styrka sin rätt att vistas här. 
 Bestämmelserna om att arbetsgivare ska kontrollera tillstånds- handlingar och bevara kopior eller utdrag av dessa under viss tid bör föras in i utlänningsförordningen. 
  
 5.4.2 
  
 Vem ska arbetsgivarens kontroll avse? 
  
 Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL innehåller i sin nuvarande lydelse ett förbud mot att anställa en utlänning som inte har före- skrivet arbetstillstånd. Vi föreslår inte någon ändring i detta hän- seende (se avsnitt 4.2.4.2). Begreppet utlänning i utlänningslagen omfattar alla personer som inte är svenska medborgare. Direktivet tar emellertid sikte endast på anställning av tredjelandsmedborgare. En författningsreglerad kontrollskyldighet behöver således inte ut- sträckas till att avse alla utlänningar. 
 Med tredjelandsmedborgare avses enligt utlänningslagens defini- tion en utlänning som inte är medborgare i en  
 EU-stat, 
  i en annan  
 EES-stat 
  eller i Schweiz. Denna definition skiljer sig från direktivets definition. Enligt artikel 2 a i direktivet är nämligen personer som, utan att vara unionsmedborgare, åtnjuter fri rörlighet enligt gemen- skapslagstiftningen i enlighet med artikel 2.5 i kodexen om Schengen- 
 122 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 gränserna 
  
 5  
  
 inte heller tredjelandsmedborgare i direktivets mening. En tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en  
 EES-med- 
  borgare (medborgare i ett  
 EU-land 
  eller i Island, Norge eller Herrera) eller till en medborgare i Schweiz som utövar sin rätt till fri rörlighet är därmed inte att anse som tredjelands- medborgare vid tillämpning av direktivet. 
 Av det nu sagda följer att bestämmelser om skyldighet att kon- trollera tredjelandsmedborgares handlingar som ger rätt till vistelse och arbete samt att bevara kopior eller utdrag av sådana handlingar inte behöver gälla för andra än tredjelandsmedborgare enligt direk- tivets definition. För att inte öka arbetsgivarnas administrativa börda mer än nödvändigt bör skyldigheten inte sträcka sig längre än direk- tivet kräver. Det måste också beaktas att en uttrycklig kontroll- skyldighet och särskilt en skyldighet att bevara handlingar kan upp- fattas som ett hinder mot den fria rörligheten för personer. Mot denna bakgrund bör den uttryckligen reglerade kontroll- och bevar- andeskyldigheten inte omfatta tredjelandsmedborgare som har rätt till fri rörlighet. 
 För att vara säker på att kontrollskyldighet och skyldighet att bevara en kopia av tillståndshandlingen inte föreligger vid anställning av en person kan en arbetsgivare behöva förvissa sig om att denne verkligen tillhör en grupp som utövar sin rätt till fri rörlighet och som därmed inte är en tredjelandsmedborgare i direktivets mening. Detta kan ske genom att arbetsgivaren frågar utlänningen om hans eller hennes medborgarskap och om grunden för rätten att vistas i Sverige. 
 En arbetsgivare måste också ha rätt att på frivilliga grunder be- hålla en kopia av ett uppehållskort som han eller hon har kontrollerat. I fråga om tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till  
 EES-medborgare 
  som har uppehållsrätt finns nämligen en risk för att det uppvisade uppehållskortet inte är rättvisande eftersom uppe- hållsrätten kan ha upphört (se vidare avsnitt 5.3.2). En arbetsgivare måste dock rimligen kunna lita på informationen i ett uppehålls- kort. Det kan ändå vara bra att kunna visa att kontrollen verkligen har utförts. Något krav bör emellertid inte ställas upp. 
 Vi har valt att använda begreppet tredjelandsmedborgare i lag- texten, inte utlänning som annars är det begrepp som normalt används i utlänningslagstiftningen. Den främsta anledningen till detta är att vi anser att det blir missvisande att använda utlänning efter- 
  
 5  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (EUT L 105, 13.4.2006, s. 1). 
 123 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 som det träffar en betydligt större grupp än tredjelandsmed- borgare, nämligen även alla medborgare i EU- och andra  
 EES-länder 
  samt i Schweiz. 
  
 5.4.3 
  
 Vad ska arbetsgivarens kontroll avse? 
  
 Enligt svensk rätt fordras som huvudregel arbetstillstånd för att en utlänning ska få arbeta här i landet. Detta krav ska gälla även fortsättningsvis. Straffbestämmelsen i 20 kap. 5 § UtlL kommer därför att sanktionera inte bara en arbetsgivare som anställer en utlänning som vistas här olagligt utan även en arbetsgivare som anställer en utlänning som visserligen vistas här lagligt men som saknar arbetstillstånd i de fall det är föreskrivet. Frågan är om den uttryckliga kontrollskyldighet som införs för att genomföra direk- tivets bestämmelse ska omfatta även om det finns en rätt att arbeta. Detta är alltså inte nödvändigt för att uppfylla direktivets krav. I direktivets femte skäl anges dessutom att direktivet inte bör tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i en medlemsstat, oav- sett om de har tillåtelse att arbeta på dess territorium. Det är emellertid tillåtet att i nationell lagstiftning förbjuda anställning av tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i landet men som arbetar i strid med sin vistelsestatus. 
 Av detta följer att det i och för sig är tillräckligt enligt direktivet att föreskriva kontroll av rätten till vistelse. Enligt vår mening är det emellertid vilseledande med en ordning där det uttryckligen anges att en arbetsgivare ska kontrollera om en tredjelandsmedborgare (med undantag bland annat för dem som har uppehållsrätt här) som han eller hon har för avsikt att anställa vistas här lovligt, men det inte framgår att arbetsgivaren i praktiken måste kontrollera även om arbetstillstånd behövs och i så fall att sådant finns. Det enda rimliga är därför, trots att detta alltså inte är nödvändigt för att genomföra direktivet på ett korrekt sätt, att kontrollskyldigheten utformas så att den i detta avseende fullt ut korresponderar med en ny lydelse av 20 kap. 5 § UtlL. Arbetsgivarens kontroll ska alltså avse inte bara att personen i fråga har föreskrivet tillstånd för vistelse här utan även att han eller hon har arbetstillstånd i de fall sådant krävs. 
 Arbetstillstånd och uppehållstillstånd framgår i regel av en och samma handling, vanligen av ett tillståndsmärke, s.k. sticker, i passet. Det innebär således i regel inte något merarbete för en arbetsgivare 
 124 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 att kontrollera att rätt till såväl arbete som vistelse föreligger. Om en person inte har ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd, måste en arbetsgivare kontrollera att rätt till vistelse föreligger. En tredjelandsmedborgare kan ha rätt att vistas här på grund av uppe- hållstillstånd eller, under kortare tid än tre månader, med endast visering eller, om viseringsfrihet gäller, utan visering. Om en person har rätt att vistas här men saknar arbetstillstånd, måste dock arbets- givaren även förvissa sig om att personen omfattas av ett undantag från kravet på arbetstillstånd. För den som är viseringsfri behöver arbetsgivaren kontrollera passet för att se att personen är med- borgare i en stat med vilken Schengenländerna har ingått avtal om viseringsfrihet. Dessutom måste kontroll göras av att det finns till- ståndsfri tid kvar. Det sistnämnda gäller även i fråga om personer som vistas här på grund av visering. Det kan vara värt att peka på att den omständigheten att någon har  
 F-skattesedel 
  inte bevisar att vederbörande har rätt att vistas här. 
 Vad gäller då om en arbetsgivare kontrollerar att uppehålls- och arbetstillstånd finns när anställningen påbörjas men dessa löper ut under anställningstiden? Vi anser att arbetsgivaren själv måste an- svara för att bevaka att arbetstillståndet eller uppehållstillståndet för- nyas när dess giltighetstid löper ut. I samband med kontrollen av att nödvändiga tillstånd finns måste arbetsgivaren alltså kontrollera även giltighetstiden för dessa. I de fall ett tidsbegränsat arbets- tillstånd eller  
 AT-UND 
  löper ut under anställningstiden bör arbets- givaren kunna hållas ansvarig eftersom tillståndets respektive LMA- kortets giltighetstid har stått klar för arbetsgivaren redan då anställ- ningen inleddes. Om tillståndet av någon anledning återkallas i förtid, är det däremot inte rimligt att kräva att arbetsgivaren ska känna till detta. I avsnitt 5.7.3 återkommer vi till frågan om det finns skäl att införa en skyldighet för Migrationsverket att under- rätta en arbetsgivare om att ett arbetstillstånd eller ett  
 AT-UND 
  har upphört. 
 Vi har enligt utredningsdirektiven att beakta regeringens mål att minska företagens administrativa kostnader och att utforma reglerna på ett för arbetsgivaren lämpligt och ändamålsenligt sätt. Det finns som tidigare nämnts enligt nuvarande reglering inte någon uttrycklig skyldighet för arbetsgivare att kontrollera att en utlänning har arbetstillstånd. För att undgå straffansvar måste arbetsgivare emeller- tid i praktiken vidta kontrollåtgärder redan enligt nu gällande regler. Särskild avgift enligt 20 kap. 12 § UtlL kan åläggas oberoende av om uppsåt eller oaktsamhet kan läggas arbetsgivaren till last. 
 125 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 Den skyldighet som vi föreslår innebär visserligen att även rätt till vistelse ska kontrolleras. Uppehålls- och arbetstillstånd framgår dock ofta av samma handling, och bevis om sådana tillstånd finns i regel i passet. Vår bedömning är därför att den föreslagna kontrollskyldig- heten inte ska medföra någon nämnvärd ökning av den admini- strativa bördan för arbetsgivarna. Däremot kommer skyldigheten att bevara kopia av eller utdrag ur en uppvisad handling att innebära att arbetsgivare drabbas av ökade kostnader för administration. Direktivet lämnar emellertid inte någon möjlighet för medlems- staterna att avstå från att införa en sådan skyldighet. 
  
 5.4.4 
  
 Särskilt om risken för diskriminering 
  
 Bedömning:  
 Migrationsverket bör få i uppdrag att utveckla sin service till arbetsgivare och erbjuda allmänna råd och stöd för hur kontrollen av tredjelandsmedborgare bäst kan genomföras. För att säkerställa att kontrollerna kan göras på ett sätt som inte är diskriminerande bör Migrationsverket samråda med Diskrimi- neringsombudsmannen vid utarbetandet av sådana råd. 
 Enligt 2 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567) får en arbets- givare inte diskriminera den som hos arbetsgivaren gör en förfrågan om eller söker arbete. Med diskriminering avses bland annat direkt diskriminering som innebär att någon missgynnas genom att be- handlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bland annat etnisk tillhörighet (med vilket avses nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande för- hållande, 1 kap. 4 § 1 och 5 § 3). Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kri- terium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med viss etnisk till- hörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. 
 Direktivet tar naturligtvis inte sikte på det stora flertalet arbets- givare som strävar efter att följa de regler som gäller för anställning av tredjelandsmedborgare utan på de arbetsgivare som inte bryr sig om att kontrollera tillstånd. Det är endast kraven på att bevara 
 126 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 kopia eller dylikt av tillståndshandlingen och att underrätta myndig- het som drabbar alla arbetsgivare. Sanktioner kan endast bli aktuella för dem som – förenklat uttryckt – överträder anställningsförbudet utan att vara i god tro. Det kan emellertid tänkas att de i viss mån skärpta sanktionerna mot arbetsgivare gör att en arbetsgivare kan känna en oro för att göra fel och att han eller hon därför, vid osäkerhet om vad som gäller, väljer att anställa en person med rätt till fri rörlighet inom EU i stället för en sådan tredjelandsmedborgare som omfattas av direktivet. 
 Det finns alltså en risk för att de skärpta krav på arbetsgivare som anställer tredjelandsmedborgare som föreskrivs i direktivet, liksom de sanktioner och åtgärder som ska kunna vidtas mot arbetsgivare vid anställning av personer som inte har rätt att vistas här, får en hämmande effekt på arbetsgivares vilja att anställa per- soner med utländsk bakgrund. Direktivet som sådant kan därför leda till diskriminerande strukturer och medföra negativa effekter för tredjelandsmedborgares möjligheter att få arbete i Sverige. Vi är emellertid tvungna att genomföra direktivet. Genomförandet bör dock ske på ett sätt som så långt möjligt motverkar risken för sådana negativa effekter. För att kontrollen ska bli effektiv och fylla sin funktion, men också för att arbetsgivare inte ska känna osäkerhet i fråga om vad som gäller i en given situation, bör Migrationsverket få i uppdrag att utveckla sin service till arbets- givare och erbjuda allmänna råd och stöd för hur den föreskrivna kontrollen bäst kan genomföras. 
 Utöver detta finns en risk att de regler som införs för att genomföra direktivet i praktiken tillämpas på ett diskriminerande sätt. Det kan innebära att olika grupper av personer med utländsk bakgrund, även de som är svenska medborgare, behandlas olika beroende på bland annat etnisk tillhörighet, utseende och språk- kunskaper. Detta kan ske genom att vissa grupper av personer med utländsk bakgrund kontrolleras i större utsträckning än nödvän- digt, medan andra grupper kontrolleras i mindre utsträckning än föreskrivet. För att undvika att tillämpa lagstiftningen på ett diskrimi- nerande sätt bör arbetsgivare vara medvetna om dessa risker och vinnlägga sig om att såväl anställda som presumtiva arbetstagare behandlas på ett  
 icke-diskriminerande 
  sätt. Diskrimineringsombuds- mannen ger (bland annat via sin hemsida) redan i dag råd och information till arbetsgivare om hur diskriminering kan förebyggas. Vidare bör Migrationsverket samråda med Diskrimineringsombuds- mannen vid utarbetandet av de råd som nämnts i det föregående, 
 127 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 för att ta vara på kunskaper om hur kontrollskyldigheten i prak- tiken kan genomföras utan att bli diskriminerande. 
  
 5.4.5 
  
 Särskilt om arbetsgivares skyldighet att bevara handlingar 
  
 Som tidigare konstaterats finns det i dag inte någon motsvarighet till direktivets krav på arbetsgivare att bevara handlingar beträff- ande utländska arbetstagare. I Finland finns dock redan en sådan ordning. En arbetsgivare ska enligt den finska utlänningslagen (73 § andra stycket utlänningslagen 30.4.2004/301) försäkra sig om att utlänningar som anställs eller är anställda har ett sådant uppehålls- tillstånd för arbetstagare som krävs eller att de inte behöver något uppehållstillstånd. Arbetsgivaren ska på arbetsplatsen förvara upp- gifter om bland annat utländska arbetstagares personuppgifter. Av uppgifterna ska också framgå om rätten att arbeta grundar sig på medborgarskap i ett EU- eller  
 EES-land, 
  ett gällande uppehålls- tillstånd för arbetstagare eller på annan omständighet som enligt den finska utlänningslagen ger rätt att arbeta. Arbetsgivaren ska förvara uppgifterna så att Arbetarskyddsförvaltningen vid behov kan granska dem utan svårigheter. Uppgifterna kan t.ex. föras in på en blankett som myndigheten tillhandahåller. Arbetsgivaren ska för- vara uppgifterna fyra år efter det att utlänningens anställnings- förhållande upphört. 
 Den skyldighet som föreskrivs i sanktionsdirektivet innebär att en arbetsgivare måste antingen ta en fotokopia av den eller de hand- lingar som en blivande arbetstagare visar upp för att styrka sin rätt att uppehålla sig i Sverige, eller bevara ett utdrag ur handlingarna. Det anges inte närmare vad som menas med ett utdrag. Den metod som tillämpas i Finland, nämligen att arbetsgivaren på en särskild blankett, som också förefaller fungera som en checklista för arbetsgivaren, antecknar grunderna för rätten att vistas och arbeta i landet, bör enligt vår uppfattning kunna ses som ett sådant utdrag, om den kombineras med vissa andra uppgifter. Uppgifter tillräck- liga för att avgöra den anställdes identitet måste naturligtvis sparas (dvs. person- eller samordningsnummer om sådant finns, namn och adress) liksom anteckningar om typ av tillstånd, numret på till- ståndsbeviset, tillståndets giltighetstid och eventuella begränsningar i tillståndet. Även passnummer bör anges. I de fall vistelserätten grundas på medborgarskap i en stat med vilken Sverige har ingått 
 128 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 avtal om viseringsfrihet bör även uppgift om medborgarskap be- varas. Det bör i sammanhanget framhållas att det inte av ett till- ståndsbevis eller  
 PUT-bevis 
  framgår på vilka grunder en person har beviljats uppehållstillstånd, t.ex. skyddsskäl. Inte heller av själva beslutet om uppehållstillstånd framgår detta. Av beslutsmotiveringen framgår sådana skäl men det är aldrig nödvändigt för en arbets- sökande att visa upp den delen av beslutet, än mindre för arbets- givaren att spara en kopia av den. 
 Huvuddelen av den information som ska sparas utgör person- uppgifter enligt personuppgiftslagen (1998:204) (PuL). Behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad måste följa bestämmelserna i personuppgiftslagen (5 § första stycket PuL). Även manuell behandling av personuppgifter omfattas av lagen, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad sam- ling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller samman- ställning enligt särskilda kriterier (5 § andra stycket PuL). 
 Personuppgiftslagen omfattar alltså i princip all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. När det gäller personuppgifter i s.k. ostrukturerat material, dvs. uppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av per- sonuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sök- ning efter eller sammanställning av personuppgifter, görs det emeller- tid i 5 a § PuL undantag från flera av lagens bestämmelser. 
 Så länge som uppgifterna bevaras på papper och endast be- handlas manuellt genom att samlas sorterade i bokstavsordning efter namn i en pärm, mapp eller liknande torde det vara fråga om en samling av personuppgifter som inte omfattas av personuppgifts- lagen. Vi bedömer därför att den behandling av personuppgifter som blir nödvändig för att arbetsgivare ska kunna fullgöra sin skyl- dighet att bevara en kopia av eller ett utdrag ur uppvisade till- ståndshandlingar i de flesta fall sannolikt faller utanför person- uppgiftslagens tillämpningsområde. Huruvida personuppgiftslagen är tillämplig måste dock avgöras från fall till fall. Om en arbets- givare väljer att samla informationen på ett sådant sätt att person- uppgiftslagen blir tillämplig måste behandlingen av personuppgifter dock ske i enlighet med lagens bestämmelser. 
 En första förutsättning för att behandling över huvud taget ska få ske är att behandlingen är tillåten enligt 10 § PuL. Om den regi- strerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen är den tillåten. 
 När det gäller känsliga personuppgifter är utgångspunkten att de inte får behandlas alls. Till de känsliga personuppgifterna hör en 
 129 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 uppgift som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung (13 § PuL). Enligt regeringens bedömning avslöjar en isolerad uppgift om medborgarskap varken ras eller etniskt ursprung (prop. 2001/02:144 s. 41). Däremot kan en uppgift om medborgarskap i kombination med namn i vissa fall avslöja en persons etniska ursprung. I vissa fall kan det därför finnas känsliga personuppgifter i den information om tredjelandsmedborgare som arbetsgivare blir skyldiga att be- vara. 
 För att få lov att behandla känsliga personuppgifter krävs att något av undantagen i  
 14–19 
  §§ PuL är för handen. Om den regi- strerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna är behandling tillåten. 
 Uppgifter om personnummer eller samordningsnummer får utan samtycke behandlas bara under vissa i lagen angivna förutsättningar (22 § PuL). Vi bedömer att bevarandet i de flesta fall kommer att vara tillåtet på grund av att samtycke föreligger. Samtycke får nämligen anses finnas om tredjelandsmedborgaren själv lämnar ifrån sig sitt person- eller samordningsnummer (jfr Datainspektionens rapport 2002:3 s. 9). 
 Sammanfattningsvis innebär de regler vi föreslår för att genom- föra direktivets bestämmelser på denna punkt inte någon skyldig- het för arbetsgivare att upprätta ett dataregister eller annars be- handla uppgifterna på ett helt eller delvis automatiserat sätt. Inte heller måste en arbetsgivare i övrigt strukturera uppgifterna på ett sådant sätt att personuppgiftslagens bestämmelser blir tillämpliga. Vi bedömer därför att de regler vi föreslår för att genomföra direk- tivets krav på arbetsgivare att bevara vissa handlingar eller uppgifter inte kommer i konflikt med personuppgiftslagens bestämmelser. Den arbetsgivare som överväger att ändå exempelvis upprätta ett register över sina anställda eller annars hantera uppgifterna på ett sätt som gör att personuppgiftslagen blir tillämplig måste däremot först förvissa sig om att detta sker i enlighet med den lagens be- stämmelser. Detta sker enklast genom att inhämta samtycke av den person som anställs. 
 I sanktionsdirektivet föreskrivs att handlingarna måste bevaras minst så länge som anställningen av tredjelandsmedborgaren pågår. Det kan finnas skäl att bestämma tiden något längre för att göra det möjligt att i efterhand kontrollera att reglerna för anställningen har följts. Samtidigt ska en arbetsgivare inte behöva förvara handlingarna längre tid än nödvändigt. Mer än två år efter det att anställningen upphörde kan inte komma i fråga mot bakgrund av att preskrip- 
 130 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 tionstiden för ett eventuellt brott mot 20 kap. 5 § UtlL då löper ut. Det är dock tveksamt om handlingarna behöver bevaras under så lång tid. Det bör räcka att arbetsgivarna bevarar handlingarna i sex månader efter det att anställningen upphörde. 
 Vi anser att det inte behövs någon särskild sanktion för den arbetsgivare som inte uppfyller kontrollskyldigheten eller skyldig- heten att bevara en kopia av den handling som ger rätt till vistelse. Enligt vår bedömning är det tillräckligt att den som inte fullgör skyldigheterna riskerar att drabbas av administrativa eller straffrätts- liga sanktioner, för det fall det visar sig att han eller hon har anställt någon som inte har rätt att vistas och arbeta här. 
  
 5.5 
  
 Skyldighet att underrätta behörig myndighet om anställning av tredjelandsmedborgare 
  
 5.5.1 
  
 Inledning 
  
 I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden i fråga om hur direk- tivets krav på underrättelseskyldighet för arbetsgivare vid anställ- ning av tredjelandsmedborgare ska genomföras. Inledningsvis redo- gör vi för dels bestämmelser om underrättelseskyldighet vid anställ- ning som funnits längre tillbaka i tiden, dels reglerna om underrättelse i samband med anställning av en person med  
 AT-UND. 
  Därefter behandlar vi frågan om vilken myndighet som ska utses att ta emot underrättelserna och hur och när underrättelserna ska lämnas. 
  
 5.5.2 
  
 Underrättelseskyldighet vid anställning enligt 1980 års utlänningsförordning 
  
 Före 1989 fanns en skyldighet för arbetsgivare att underrätta en myndighet vid anställning av utlänningar. Enligt 62 § i 1980 års utlänningsförordning (1980:377) skulle den som anställde en utlänning som fyllt 16 år göra en skriftlig anmälan till polismyndig- heten när utlänningen tillträdde och slutade anställningen. Anmälan skulle lämnas eller sändas med posten inom 24 timmar från det ut- länningen hade tillträtt respektive slutat anställningen. Anmälan skulle innehålla uppgifter bland annat om arbetets art, tiden för anställningens början eller upphörande och huruvida utlänningen hade arbetstillstånd. Det kan nämnas att anmälan till polismyn- 
 131 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 dighet skulle göras även av den som drev hotell eller pensionat när denne upplät bostad åt en utlänning. Det föreskrevs vidare att, om en utlänning vägrade att lämna sådana uppgifter om sig som be- hövdes för underrättelse eller anmälan enligt dessa regler, detta genast skulle anmälas till polismyndigheten. Detsamma gällde om det kunde antas att utlänningen lämnade oriktiga uppgifter eller om han eller hon vägrade att visa sitt pass för kontroll av hans eller hennes uppgifter. Underrättelse skulle göras på en blankett som tillhandahölls av polismyndigheterna. 
 Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter till de nu redovisade bestämmelserna (FAP  
 273-1 
  utfärdad den 16 januari 1986) skulle polisen övervaka att underrättelse- och anmälningsskyldigheten full- gjordes, i samband med granskning av inkomna underrättelser och anmälningar undersöka om en utlänning hade nödvändiga tillstånd och vidta de åtgärder som kunde föranledas av undersökningen, samt slutligen i register samla inkomna bostads- och avflyttnings- anmälningar samt anmälningar om tillträdande och upphörande av anställning. 
 Vid den tidpunkt då anmälan om anställning och upphörande av anställning skulle göras till polismyndigheten var det polismyndig- heten som tog emot ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd. Detta var sannolikt ett av skälen till att anmälningsskyldigheten skulle fullgöras till polismyndigheten. Ett annat skäl för detta var att det, då som nu, är polisen som ansvarar för den inre utlännings- kontrollen (se 9 kap. 9 § utlänningslagen). 
  
 5.5.3 
  
 Andra bestämmelser om underrättelseskyldighet 
  
 I 7 kap. 1 § UtlF finns föreskrifter om att en underrättelse om en utlännings fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet i vissa fall ska lämnas till polismyndig- heten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsak- ligen vistas. En sådan underrättelse behövs dock inte beträffande den som har sökt uppehållstillstånd i Sverige eller den som är undan- tagen från skyldigheten att ha uppehållstillstånd. Underrättelse ska lämnas av Skatteverket, arbetsförmedlingskontor, socialnämnd eller styrelsen för utbildningen vid grundskolan eller gymnasiet i sam- band med att utlänningen första gången registrerar sig eller mot- svarande vid den berörda myndigheten. Exempelvis ska Skatteverket lämna en underrättelse när en utlänning första gången anmäler sig 
 132 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 till folkbokföring i Sverige eller ska folkbokföras här utan egen anmälan, eller när en utlänning ansöker om att få en skattsedel och inte kan visa att han eller hon har arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd. Polismyndigheten ska med anledning av en underrättelse se till att utlänningen ansöker om uppehålls- eller arbetstillstånd hos Migrationsverket eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. 
 Enligt 7 kap. 1 a § UtlF ska en arbetsgivare som anställer en utlänning som enligt 5 kap. 4 § samma förordning är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd, dvs. en utlänning med ett s.k.  
 AT-UND, 
  lämna underrättelse om anställningen till Migrations- verket. Underrättelsen ska innehålla utlänningens fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet samt uppgift om vilket yrke och vilken tidsperiod som anställningen avser. När anställningen upphör ska en underrättelse med motsvar- ande innehåll lämnas till Migrationsverket, närmare bestämt till den asylmottagning vid vilken den asylsökande är inskriven. 
 Huvudsyftet med att införa en skyldighet för arbetsgivare att underrätta Migrationsverket om anställning av en asylsökande med  
 AT-UND 
  var att motverka att asylsökande beviljas dagersättning på felaktiga grunder. Asylsökandes rätt till dagersättning påverkas nämligen av om denne har en inkomst eller inte. Asylsökande som arbetar ska själva anmäla detta till Migrationsverket eftersom deras rätt till dagersättning minskar eller upphör så länge de har en arbets- inkomst. Den som har inkomst från förvärvsarbete och som har logi på en förläggning ska också betala ett skäligt belopp till Migrationsverket för boende och även för kost om sådan ingår (prop. 2007/08:147 s. 43). Enligt en rapport som Migrationsverket presenterade 2003 fanns ett stort antal asylsökande som avsiktligt eller oavsiktligt uppbar dag- och boendeersättning samtidigt som de hade inkomst. För att stävja detta har underrättelseskyldighet även för arbetsgivarna införts (SOU 2006:87, s. 206 f.). Under- rättelsen sker genom att arbetsgivaren fyller i ett skriftligt formulär. Blanketten ska sedan skickas till den mottagningsenhet där den asylsökande är inskriven. 
 Det finns i dag inte någon etablerad ordning för att ta in och bearbeta statistik över antalet underrättelser som kommer in. Enligt Migrationsverket är kännedomen om kravet på underrättelse dålig bland arbetsgivarna såvitt kan bedömas utifrån telefonsamtal och andra kontakter. Det framgår t.ex. då arbetsgivare hör av sig till Migrationsverket för att kontrollera att den asylsökande verkligen 
 133 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 har rätt att arbeta. Om kännedomen om det nuvarande systemet är dålig, innebär det med all sannolikhet att underrättelse inte sker i alla de fall där det borde ske. 
 Underrättelseskyldigheten i bland annat 7 kap. 1 a § UtlF är straff- sanktionerad i 20 kap. 6 § UtlL. Där föreskrivs att den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet inte gör sådan anmälan som nu sagts eller som i en sådan anmälan medvetet lämnar oriktig uppgift döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader. Såvitt man kan se av statistik från BRÅ förekommer endast enstaka lagföringar per år med stöd av denna straffbestäm- melse. 
 Förutom vid anställning av utlänningar med  
 AT-UND 
  finns det inte några föreskrifter om att arbetsgivare har skyldighet att med- dela Migrationsverket eller någon annan myndighet före eller i sam- band med att en anställning av en utlänning börjar eller upphör. 
  
 5.5.4 
  
 Tänkbara myndigheter 
  
 I vårt uppdrag ingår att ange till vilken myndighet arbetsgivaren ska lämna underrättelse om anställning av tredjelandsmedborgare. De myndigheter som ligger närmast till hands för att få uppdraget är Polisen, Migrationsverket, Skatteverket och Bolagsverket. Nedan redogör vi kortfattat för vilka uppgifter dessa myndigheter har i dag. 
  
 Polisens  
 arbete ska enligt 1 § polislagen (1984:387) syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör enligt 2 § polislagen att 
  
 1. 
  
 förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, 
  
 2. 
  
 övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, 
  
 3. 
  
 bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, 
  
 4. 
  
 lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när så- dant bistånd lämpligen kan ges av polisen, 
  
 5. 
  
 fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt sär- skilda bestämmelser. 
  
 134 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 Det är dessutom polisen som enligt 9 kap. 9 § UtlL har ansvaret för den inre utlänningskontrollen. Enligt 3 § ska polisen samarbeta med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polis- verksamheten. 
  
 Migrationsverket  
 är enligt 1 § förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Verket ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl. samt andra författningar. Enligt instruktionen ska Migrationsverket därutöver bland annat samverka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som verket har. 
  
 Skatteverket  
 ansvarar bland annat för frågor om skatter och vissa avgifter, t.ex. socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring, regi- strering av bouppteckningar och borgenärsuppgifter (1 § förord- ningen [2007:780] med instruktion för Skatteverket). Verket är också ansvarigt för statens personadressregister, SPAR (1 a § nämnda instruktion). 
  
 Bolagsverket  
 ansvarar för olika registreringsärenden som har an- knytning till näringsverksamhet. Verket ansvarar för registrerings- ärenden som gäller bland annat aktiebolag, filialer, europabolag samt handels- och föreningsregisterärenden. Det är vidare Bolagsverket som för register över näringsförbud, förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde och anmälda verksamhetsutövare enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt. 
  
 5.5.5 
  
 Hur många underrättelser kan det bli fråga om årligen? 
  
 Eftersom underrättelseskyldighet hittills gällt enbart vid anställning av asylsökande med  
 AT-UND 
  kommer en underrättelseskyldighet som omfattar även andra tredjelandsmedborgare att innebära en ökad administrativ börda för arbetsgivare. Direktivet föreskriver emeller- tid att en underrättelseskyldighet ska införas. När direktivet antogs gjordes avvägningen att den administrativa bördan för arbetsgivarna står i proportion till den önskade effekten, nämligen att motverka olaglig invandring till EU. Det finns alltså inte något utrymme för oss att överväga om underrättelseskyldigheten ska införas eller inte. 
 135 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 Enligt våra direktiv ska vi emellertid utforma våra förslag på ett sådant sätt att arbetsgivarnas administrativa kostnader begränsas utan att direktivets syfte eftersätts. Vi bör naturligtvis också söka en lösning som skapar minsta möjliga belastning på staten. 
 Statistiska Centralbyrån har på vår förfrågan beräknat att det under 2008 var totalt 71 562 personer som är medborgare i tredje land och som fått nytt jobb under året, dvs. gått från arbetslöshet eller bytt arbetsgivare. Resultatet innefattar även de som inte har personnummer utan bara tillfälligt samordningsnummer. I siffran är även tredjelandsmedborgare med uppehållsrätt inräknade, så det antalet tredjelandsmedborgare som berörs av direktivet torde vara något lägre. Sammanfattningsvis kan dock konstateras att det sanno- likt kommer att bli fråga om ett förhållandevis stort antal under- rättelser, i vart fall om skyldigheten efterlevs i full utsträckning. 
  
 5.5.6 
  
 Till vilken myndighet ska en underrättelse lämnas? 
  
 Förslag:  
 Underrättelse om anställning av en tredjelandsmed- borgare ska göras till Skatteverket. 
 Mot bakgrund av att det kan komma att bli fråga om ett stort antal underrättelser årligen är det viktigt att underrättelser kan lämnas på ett så enkelt sätt som möjligt. Detta är viktigt inte minst för att få acceptans för den nya skyldigheten och därmed minska riskerna för dålig efterlevnad. Den behöriga myndighetens hantering av under- rättelserna måste också kunna ske på ett effektivt och någorlunda enkelt men samtidigt säkert sätt. Ytterligare ett skäl för ett enkelt system är att undvika eventuella negativa effekter för tredjelands- medborgare. Det får nämligen inte bli riskfyllt eller alltför krångligt att anställa tredjelandsmedborgare eftersom deras möjligheter att få anställning då kan komma att minska. När det gäller underrättelserna anges i skälen till direktivet att det godtas att dessa inordnas i ett befintligt system för underrättelser. 
 En utgångspunkt för valet av myndighet bör vara att under- rättelseskyldigheten ska medföra så lite administration som möjligt för såväl arbetsgivare som den behöriga myndigheten. Det bästa är därför om underrättelserna kan inordnas i ett befintligt eller fram- tida system eller samordnas med en kontakt som ändå krävs. 
 Enligt direktivet är huvudsyftet med att införa skyldigheter för arbetsgivare att förbättra möjligheterna till kontroll av om hand- 
 136 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 lingar är förfalskade. Det är polisen som har uppdraget att sköta den inre utlänningskontrollen och att utreda om brott har begåtts (enligt 20 kap. 5 § UtlL t.ex.). För bland annat detta ändamål har polisen också tillgång till viss information om beviljade tillstånd. Den information som underrättelserna innehåller skulle kunna bidra till att göra den inre utlänningskontrollen både effektivare och snabbare. Polisen skulle emellertid ändå få hantera en stor mängd information som inte kommer att vara till någon nytta för den egna verksamheten. Dessutom kan en skyldighet att underrätta polisen ha en negativ effekt på benägenheten att anställa tredjelandsmed- borgare eftersom polisen framför allt kopplas samman med brotts- bekämpning. Det kan också öka stigmatiseringen av framför allt tredjelandsmedborgare som vistats här länge – särskilt personer med permanent uppehållstillstånd – om polisen ska underrättas vid anställ- ning. Vi anser mot denna bakgrund att det inte är lämpligt att utse Polisen till den myndighet som ska ta emot underrättelserna om anställning av tredjelandsmedborgare. 
 Om underrättelserna lämnades till Migrationsverket, skulle det vara möjligt att förhållandevis snabbt och enkelt kontrollera mot verkets databaser att personer som uppges arbeta här verkligen har nödvändiga tillstånd. Man kan dock utgå från att de arbetsgivare som underrättar en myndighet om anställning av en tredjelands- medborgare inte är medvetna om att den anställde saknar rätt att vistas eller arbeta här utan tvärtom antar att allt är i sin ordning. Det är således huvudsakligen i de fall den anställde har visat upp ett förfalskat tillstånd eller har använt en annan persons tillstånd som en kontroll mot uppgifterna i Migrationsverkets databaser skulle kunna leda till upptäckt av en anställning av någon som vistas här olagligt. De arbetsgivare som medvetet anställer utlänningar som inte har rätt att vistas här, och som inte heller gör skatteavdrag eller betalar socialavgifter för dem, kommer av förklarliga skäl knappast att underrätta någon myndighet om anställningen. En underrättelse skulle ju avslöja egen brottslighet. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga hur stor nytta underrättelserna kommer att få för de myndigheter som har till uppgift att bekämpa anställning av tredje- landsmedborgare som vistas här olagligt. 
 Till detta kommer att Migrationsverket till utredningen har fram- fört att den information som underrättelserna kommer att inne- hålla inte är till någon nytta för verkets verksamhet. Tvärtom ligger informationen vid sidan av verksamheten eftersom verket inte har några öppna ärenden för de personer som det kan vara fråga om, 
 137 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 t.ex. personer med permanenta uppehållstillstånd eller beviljade arbets- och uppehållstillstånd. Migrationsverket har inte heller något befintligt system för uppgiftslämnande som skulle kunna användas för att ta emot underrättelserna. Att inrätta ett nytt system för underrättelser till Migrationsverket är därför förenat med stora administrativa kostnader. Starka skäl talar alltså mot att välja Migrationsverket som mottagare av underrättelserna. 
 Månadsuppgiftsutredningen har fått i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare m.fl. ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad till en lämplig myndig- het (dir. 2009:19). Inrapporteringen avser i första hand uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbets- givaravgifter på ersättning för utfört arbete. Tanken är bland annat att arbetsgivare ska slippa att lämna en och samma uppgift flera gånger till olika myndigheter. Genom att samordna uppgiftsläm- nandet kan därför de administrativa kostnaderna för både myn- digheter och arbetsgivare minska. 
 Det tänkta systemet kommer att innehålla information om in- komster och inbetalda preliminärskatter för alla löntagare. I sank- tionsdirektivet anges inte att underrättelsen måste ske i viss form eller på visst sätt. Underrättelserna får ske inom ramen för andra system för anmälan i syfte att göra den administrativa bördan så liten som möjligt. Det väsentliga är att en myndighet får kännedom om att en arbetsgivare har anställt en tredjelandsmedborgare. Den informationen kan utläsas av en uppgift om att en viss arbetsgivare betalar ut lön för en viss person. Det innebär att det möjligen skulle kunna räcka med att arbetsgivaren lämnar uppgift till anvisad myndighet om att lön har betalats ut för en viss tredjelandsmed- borgare. Om inte detta skulle bedömas som tillräckligt för att upp- fylla direktivets syfte, är ett alternativ att samordna uppgiftsläm- nandet så att arbetsgivare i samband med att uppgifter lämnas om ersättningar till en viss person en viss månad även kan lämna upp- gift om att personen är tredjelandsmedborgare och när anställningen påbörjades. Eftersom det inte finns något färdigt förslag att ta ställ- ning till är det inte möjligt att i dag slutgiltigt bedöma om direk- tivets krav på underrättelser från arbetsgivare kan anses uppfyllt genom uppgiftslämnandet inom ramen för ett system med månads- vis redovisning av inkomster på individnivå. Såvitt vi kan bedöma bör dock en sådan underrättelseskyldighet som vi har att föreslå kunna inordnas i det system för uppgiftslämnande som är under utredning. Det kommer dock att dröja en tid innan ett sådant 
 138 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 system är i drift, och sanktionsdirektivets bestämmelser måste vara genomförda redan den 20 juli 2011. Vi måste därför föreslå en sär- skild ordning för att lämna underrättelser som kan fungera åtmin- stone under en övergångsperiod. 
 Enligt uppgift från Månadsuppgiftsutredningen är det Bolags- verket eller Skatteverket som ligger närmast till hands för att få uppdraget att ansvara för det planerade systemet. 
 Bolagsverket administrerar ett flertal olika register och har därmed såväl kunskap som strukturer för att ta emot uppgifter. Företag har redan i dag viss kontakt med Bolagsverket, och eftersom verket inte har några tillsynsuppgifter eller motsvarande framstår det som ett neutralt alternativ. Eftersom nuvarande register är helt inriktade på företag och näringsverksamhet är det emellertid enligt vår bedöm- ning inte lämpligt att i nuläget lägga ansvaret för underrättelserna – som ju skulle utmynna i ett register över enskilda – på Bolags- verket. 
 Alla arbetsgivare måste ha kontakt med Skatteverket i samband med anställning eller utbetalning av lön till arbetstagare. Den som första gången ska betala ut ersättning för arbete måste anmäla sig till Skatteverket för att bli registrerad i arbetsgivarregistret. Arbets- givare är därutöver skyldiga att göra preliminärskatteavdrag och be- tala arbetsgivaravgifter och varje månad redovisa för utbetalda ersätt- ningar och avdragna skatter i en skattedeklaration. 
 Dessa omständigheter talar för att Skatteverket bör väljas. Enligt vår bedömning ter det sig också sannolikt att Månadsuppgifts- utredningen kommer att välja Skatteverket som mottagare av de månatliga individuella inkomstuppgifterna. Inte heller Skatteverket har emellertid någon egentlig nytta av en uppgift om att en tredje- landsmedborgare anställts. Tvärtom har Skatteverket framfört till oss att ett uppdrag att ta emot underrättelser från arbetsgivare skulle innebära onödig administration för Skatteverket utan någon motsvar- ande nytta för verksamheten. Dessutom skulle, enligt Skatteverket, den neutralitet som i dag finns i skattelagstiftningen beträffande de skattskyldigas medborgarskap gå förlorad. 
 Vi kan konstatera att det inte finns någon myndighet som har sådan nytta av underrättelserna från arbetsgivare att den skulle väga upp kostnader och besvär. Uppgifterna passar inte heller in i någon befintlig myndighets verksamhet. Med hänsyn till den mycket be- gränsade nytta som underrättelserna kan förväntas få för att upp- täcka tredjelandsmedborgare som vistas och arbetar här olagligt menar vi att avgörande för valet av myndighet bör vara en strävan att så 
 139 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 långt möjligt hålla nere de administrativa kostnaderna för såväl staten som arbetsgivarna. Skatteverket är den enda myndighet som med nödvändighet måste ha en relation med alla arbetsgivare. Det innebär att den arbetsgivare som anställer en tredjelandsmedborgare inte behöver vända sig till ytterligare en myndighet. Myndigheten har dessutom stor vana vid masshantering av olika uppgifter. Mot denna bakgrund framstår en ordning där arbetsgivare lämnar under- rättelser om anställning av tredjelandsmedborgare till Skatteverket som den, trots allt, minst dåliga lösningen. 
  
 5.5.7 
  
 Hur och när ska en underrättelse lämnas? 
  
 Förslag:  
 En arbetsgivare som anställer en tredjelandsmedborgare ska senast månaden efter det att anställningen påbörjades under- rätta Skatteverket om anställningen. Skatteverket bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt under- rättelse ska ske samt om vad underrättelsen ska innehålla. 
 Ett sätt att undvika ökad administration är att anse underrättelse- skyldigheten fullgjord genom någon uppgift som arbetsgivare redan i dag lämnar till Skatteverket. Den enda uppgift på individnivå som arbetsgivare är skyldiga att lämna till Skatteverket är kontrolluppgift enligt lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. I den lagen föreskrivs att kontrolluppgifter ska lämnas till ledning för bland annat taxering enligt taxeringslagen (1990:324) och be- skattning enligt lagen (1991:658) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta (SINK). Kontrolluppgiften ska innehålla upp- gift om bland annat värdet av den ersättning eller förmån som har getts ut och den tid ersättningen eller förmånen avser, om den endast avser del av året, liksom uppgift om avdragen skatt. Kontroll- uppgift ska lämnas för varje kalenderår senast den 31 januari närmast följande kalenderår. 
 En i och för sig möjlig lösning skulle vara att föreskriva att underrättelse om anställning av tredjelandsmedborgare ska ske i kontrolluppgiften beträffande den aktuella personen. Det skulle inne- bära att underrättelse kom in till Skatteverket först i januari året efter det år då anställningen påbörjades. Enligt direktivet (skäl 10) är det tillåtet att låta underrättelse ske inom ramen för andra sys- tem för anmälan. Det är också upp till medlemsstaterna själva att 
 140 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 avgöra inom vilken tid underrättelseskyldigheten ska fullgöras. I många fall skulle dock med denna lösning underrättelseskyldig- heten komma att fullgöras lång tid efter det att anställningen på- börjades. Något formellt hinder mot att tillåta att underrättelse lämnas så långt efter finns dock inte. Däremot skulle syftet med underrättelseskyldigheten, att upptäcka förfalskade tillstånd, gå i det närmast helt förlorad om underrättelserna kom Skatteverket till handa först året efter det att anställningen påbörjades. 
 Till detta kommer att Skatteverket har angett att en ordning där underrättelser om anställning av tredjelandsmedborgare lämnas i kontrolluppgiften blir mycket dyrare än om underrättelse lämnas på annat sätt. Det har huvudsakligen att göra med att det data- system som Skatteverket använder för att ta emot kontrollupp- gifterna är föråldrat och därför betydligt dyrare att anpassa till den nya underrättelseskyldigheten. Systemet har också begränsningar i fråga om hantering och visning av uppgifter. Det nuvarande data- systemet ska dessutom inom loppet av ett par år bytas ut mot ett modernare. Förutom kostnaden för ombyggnad av det gamla sys- temet skulle därför kostnader för överföring till det nya systemet uppstå. 
 Skatteverket har mot denna bakgrund förordat en lösning där underrättelse lämnas varje månad och att uppgifterna tas in i ett annat befintligt men mer modernt datasystem. Det systemet har en större flexibilitet och möjliggör en enklare hantering av de införda uppgifterna. En ombyggnad av detta system skulle kosta uppskatt- ningsvis  
 2,5–3 
  miljoner kronor jämfört med  
 5–10 
  miljoner (och där- utöver kostnaden för anpassning av det kommande nya systemet) för att bygga om systemet som hanterar kontrolluppgifter. Ur stats- finansiell synvinkel är det alltså ingen tvekan om att övervägande skäl talar för att underrättelse bör ske på annat sätt än genom kon- trolluppgiften. 
 Någon annan befintlig underrättelse eller anmälan som arbets- givare gör i dag som underrättelserna kan ersättas med finns inte. Även om det i vissa fall finns sådana möjligheter (t.ex. beträffande de som ansöker om beskattning enligt SINK) är det inte möjligt att hitta någon heltäckande lösning som gäller för alla de fall då under- rättelse ska ske. Däremot kan det vara möjligt att samordna under- rättelserna med en redan befintlig skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket. Vi undersöker detta i det följande. 
 Enligt Skatteverket skulle underrättelse om anställning av en tredjelandsmedborgare kunna lämnas i anslutning till att skatte- 
 141 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 deklarationen ges in. Alla arbetsgivare (utom privatpersoner i vissa fall) är skyldiga att lämna skattedeklaration varje månad för redo- visning av skatteavdrag och arbetsgivaravgifter som avser den närmast föregående kalendermånaden. Enligt uppgift från Skatteverket finns dock inte utrymme för att ta in en uppgift om anställning av en tredjelandsmedborgare på skattedeklarationsblanketten. Däremot är det möjligt att på en separat blankett eller i en separat fil föra över underrättelsen elektroniskt till Skatteverket samtidigt med skattedeklarationen. Samordningen med skattedeklarationen innebär att arbetsgivare slipper hålla reda på ytterligare ett datum och dess- utom att de efterfrågade uppgifterna kan genereras automatiskt från de datorprogram som används för redovisning och deklaration. 
 Ett sådant system som det av Skatteverket förordade skulle inne- bära att arbetsgivare kan lämna underrättelse i samband med att skattedeklaration ändå görs. Givet att en underrättelseskyldighet måste införas torde ökningen av den administrativa bördan för arbets- givare med en sådan lösning kunna hållas på en acceptabel nivå. 
 En ytterligare fördel med en sådan ordning är att den har en lik- nande struktur som den ordning som kan komma att gälla i fram- tiden. Som vi redovisat ovan tänker vi oss att skyldigheten att lämna underrättelse inom en snar framtid kan samordnas med det system för uppgiftslämnande som Månadsuppgiftsutredningen har i uppdrag att utreda. Under sådana förhållanden kommer arbetsgivare att lämna uppgifter om inkomster och om anställning av tredjelandsmedborgare löpande varje månad. 
 I artikel 4.2 öppnas en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa ett förenklat förfarande för underrättelse, om arbetsgivaren är en fysisk person och anställningen avser arbete för dennes privata syften. Vi ser i och för sig inte något behov av att införa särskilda regler för fysiska personer. Målet är att göra underrättelserna så lite betungande som möjligt för alla, såväl näringsidkare som privat- personer och andra. Vi har överlämnat till Skatteverket att meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt underrättelse ska ske samt vad underrättelserna ska innehålla. Om det av tekniska eller praktiska skäl skulle bli nödvändigt att införa en särreglering för privatpersoner i fråga om arbete som utförs för privata syften är det alltså möjligt med hänsyn till bestämmelsen i artikel 4.2. 
 Enligt 23 kap. 1 § 1 UtlL får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars anställning i Sverige. Det är därför tillräckligt att en bestämmelse om underrättelseskyldighet för arbetsgivare vid anställning av en tredjelandsmedborgare förs in 
 142 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 i utlänningsförordningen. Skatteverket bör bemyndigas att ge före- skrifter om hur underrättelseskyldigheten närmare bör utformas. 
 Det finns som ovan beskrivits redan i dag en skyldighet för en arbetsgivare att underrätta Migrationsverket om anställning av en utlänning med  
 AT-UND. 
  Eftersom Migrationsverket är i behov av dessa underrättelser för att avgöra rätten till dagersättning, bör underrättelserna i de fallen göras även till Migrationsverket i enlig- het med nu gällande regler. Det torde finnas förutsättningar för att i framtiden befria arbetsgivare från underrättelseskyldigheten i denna situation, om Migrationsverket kan få information om eventuella inkomster för en asylsökande genom det tänkta systemet med elek- troniska inkomstuppgifter per individ och månad. Tills vidare bör dock skyldigheten att underrätta Migrationsverket vid anställning och upphörande av anställning av personer med  
 AT-UND 
  kvarstå oförändrad vid sidan av den ovan föreslagna skyldigheten att under- rätta Skatteverket. 
 Skyldigheten enligt 7 kap. 1 a § UtlF för en arbetsgivare att anmäla anställning av asylsökande med  
 AT-UND 
  är straffsank- tionerad genom 20 kap. 6 § UtlL. Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet inte gör en anmälan som föreskrivs i bland annat utlännings- förordningen, eller som i en anmälan medvetet har lämnat oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse, ska nämligen dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader. Eftersom skyldigheten att underrätta Skatteverket regleras genom en bestämmelse i ut- länningsförordningen kommer även den att straffsanktioneras genom bestämmelsen i 20 kap. 6 § UtlL. 
  
 5.5.8 
  
 Beträffande vilka personer ska underrättelse lämnas? 
  
 Förslag:  
 Skyldigheten att lämna underrättelse ska gälla vid anställ- ning av en person som är att betrakta som tredjelandsmedborgare enligt direktivet, dvs. en tredjelandsmedborgare som inte är familjemedlem till antingen en  
 EES-medborgare 
  som har uppe- hållsrätt här eller till en schweizisk medborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet. Vid anställning av en person med ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller en person med ställning som varaktigt bosatt i ett annat  
 EU-land 
  ska underrättelse dock inte lämnas. 
 143 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 Skyldigheten att lämna underrättelse ska gälla vid anställning av per- soner som är att betrakta som tredjelandsmedborgare enligt direk- tivet, dvs. samma personkrets som kontroll- och bevarandeskyldig- heten ska avse (se avsnitt 5.4.2). 
 I andra stycket i artikel 4.2 finns en möjlighet att besluta att underrättelse inte är nödvändig, om den anställde har beviljats ställ- ning som varaktigt bosatt enligt direktiv 2003/109/EG av den 25 nov- ember 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning 
 6 
 . 
 Sedan möjligheten att ansöka om ställning som varaktigt bosatt infördes 2006 är det endast omkring tio personer som har beviljats sådan ställning i Sverige. Det har sannolikt att göra med att statusen som varaktigt bosatt inte ger något mervärde jämfört med att ha permanent uppehållstillstånd så länge man stannar i Sverige. Dess- utom är kvalificeringstiden för att beviljas ställning som varaktigt bosatt fem år, vilket är detsamma som för att bli svensk medborgare. Mellan 160 och 170 tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatta i annat  
 EU-land 
  har beviljats uppehållstillstånd i Sverige. 
 Med hänsyn till det låga antalet personer i Sverige med status som varaktigt bosatta här eller i annat  
 EU-land 
  kan konstateras att ett undantag från underrättelseskyldigheten för dessa personer inte skulle få något stort tillämpningsområde. Vi anser ändå att möjlig- heten att inskränka underrättelseskyldigheten ytterligare bör ut- nyttjas. Därigenom befrias arbetsgivare och Skatteverket, låt vara marginellt, från en administrativ börda. Undantaget från under- rättelseskyldigheten bör gälla vid anställning av såväl personer som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige, som personer som har ställning som varaktigt bosatta i ett annat  
 EU-land. 
  En arbetsgivare som anställer en sådan person kommer därigenom inte att behöva lämna underrättelse om anställningen. 
  
 5.5.9 
  
 Skatteverkets behandling av personuppgifter 
  
 Förslag:  
 Lagen (2001:181) om Skatteverkets behandling av upp- gifter i beskattningsverksamheten ändras så att den omfattar även Skatteverkets hantering av personuppgifter som lämnas i under- rättelserna från arbetsgivare. 
  
 6  
 EUT L 16, 23.1.2004, s. 44. 
 144 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 För Skatteverkets hantering av personuppgifter gäller lagen (2001:181) om Skatteverkets behandling av uppgifter i beskattningsverksam- heten. Lagen gäller, om inte annat anges, i stället för person- uppgiftslagen. En registrerad kan inte motsätta sig sådan behand- ling som är tillåten enligt den lagen. 
 Tillämpningsområdet för lagen är enligt dess 1 § behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet och i verkets handläggning enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter. De uppgifter som Skatteverket tillförs genom underrättelserna faller inte in under något av de ändamål som i dag föreskrivs för att personuppgifter ska få behandlas av Skatteverket (4 §). Om inte tillämpningsområdet för lagen utvidgas, gäller således personuppgiftslagen för behandling av de personupp- gifter som Skatteverket tillförs genom underrättelserna. Vi anser att Skatteverkets hantering av personuppgifter med anledning av den nya uppgiften att hantera underrättelser från arbetsgivare enligt utlänningsförordningen bör följa samma regler som gäller för Skatte- verkets övriga verksamhet. Därför föreslår vi att den berörda lagen ändras så att den kommer att omfatta även personuppgifter som kommer att lämnas till Skatteverket på grund av underrättelse- skyldigheten. 
 De uppgifter som ska skickas till Skatteverket är att en viss person som har tillträtt en anställning hos en viss arbetsgivare vid en viss tidpunkt är en tredjelandsmedborgare som avses i en an- given bestämmelse i utlänningsförordningen (dvs. en tredjelandsmed- borgare som inte har rätt till fri rörlighet). Dessa uppgifter torde inte annat än undantagsvis kunna avslöja den berörda personens etniska ursprung. Vår bedömning är därför att de uppgifter som måste hanteras normalt inte torde vara sådana att de är att betrakta som känsliga personuppgifter. Under alla omständigheter är det enligt 7 § lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet tillåtet för Skatteverket att behandla känsliga personupp- gifter, dock endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. En uppgift om att en person är tredjelandsmedborgare är nödvändig för att Skatteverket ska kunna fullgöra sin uppgift att ta emot och registrera en anmälan från en arbetsgivare om anställning av personen. Denna behandling måste därmed vara tillåten. 
 145 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 5.6 
  
 Artikel 4.3 
  
 I artikel 4.3 finns en bestämmelse som innebär att en arbetsgivare som har uppfyllt kontroll- och underrättelseskyldigheterna i arti- kel 4.1 inte ska drabbas av sanktioner enligt direktivet, om det senare visar sig att en anställd tredjelandsmedborgare saknar rätt till vistelse. En förutsättning för ansvarsfrihet är dock att arbetsgivaren inte kände till att den handling som tredjelandsmedborgaren visade upp var en förfalskning. Med att känna till avses visshet om att nöd- vändigt tillstånd att vistas här inte föreligger eller att förfalskningen är så dåligt gjord att det är uppenbart att den inte kan vara äkta. 
 Syftet med bestämmelsen är att ge arbetsgivare vissa garantier. Eftersom direktivet föreskriver minimistandarder är det möjligt att ha striktare sanktioner men även att ha striktare kontrollskyldig- heter för arbetsgivare. De får dock inte vara alltför långtgående eller oproportionerliga. Således får de inte underminera garantifunk- tionen i artikel 4.3. Det ska finnas en möjlighet för arbetsgivare att freda sig från ansvar. 
 Bestämmelsen är kopplad till föreskrifterna om kontroll- och underrättelseskyldighet m.m. Den är dock utformad som en ansvars- frihetsregel och hör därför hemma i anslutning till de bestämmelser som genomför de sanktioner och åtgärder som föreskrivs i direk- tivet. Vi behandlar således artikel 4.3 i andra delar av betänkandet, se avsnitt 4.4.5.3, 6.3.1, 6.4, 7.13 och 9.6.2. 
  
 5.7 
  
 Frågor om underrättelseskyldighet för arbetsgivare och Migrationsverket 
  
 5.7.1 
  
 Uppdraget 
  
 Skyldighet för arbetsgivare att informera Migrationsverket när anställningen upphör 
 I vårt uppdrag ingår vidare att överväga, om den underrättelse- skyldighet vid anställningens upphörande som för närvarande gäller för arbetsgivare beträffande asylsökande som undantagits från kravet på arbetstillstånd ska utvidgas till att omfatta även utlänning som innehar arbetstillstånd, och att utarbeta nödvändiga författnings- förslag. 
 Bakgrunden är att en utlänning, vars anställning upphör under pågående tillståndstid, kan få sitt uppehållstillstånd återkallat, om 
 146 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 inte han eller hon inom tre månader har fått en ny anställning. Denna möjlighet till återkallelse har införts för att inte göra det möjligt för någon som har beviljats uppehålls- och arbetstillstånd på grund av ett arbetserbjudande att vistas i landet utan att ha sin försörjning ordnad. För att Migrationsverket ska kunna tillämpa bestämmelsen måste dock verket få kännedom om att utlänningens anställning har upphört. I våra direktiv framhålls att en sådan ordning skulle kunna medföra en ökad administrativ börda för arbetsgivare, varför en avvägning mellan dessa olika intressen bör göras. 
 Skyldighet för Migrationsverket att underrätta arbetsgivare om att ett  
 AT-UND 
  eller ett arbetstillstånd har upphört att gälla 
 Det anges i våra direktiv att en arbetsgivare enligt nuvarande ord- ning i vissa fall kan komma att ha en utlänning som anställd, som själv betalar skatt och för vilken arbetsgivaren gör skatteavdrag och redovisar arbetsgivaravgift, trots att det aktuella tillståndet att arbeta i landet  
 (AT-UND 
  eller arbetstillstånd) har upphört att gälla. Skälen för detta är bland annat att det saknas en koppling mellan rätten att arbeta i landet och registreringen i beskattningsdatabasen och att Migrationsverket inte per automatik informerar om att  
 AT-UND 
  eller arbetstillstånd upphört att gälla. Utredningen har mot denna bakgrund fått i uppdrag att 
  
 överväga om det finns anledning att införa en skyldighet för Migrationsverket att underrätta arbetsgivare om att ett arbets- tillstånd eller ett  
  
 AT-UND 
  har upphört att gälla, 
  
 analysera vilken betydelse införandet av en sådan underrättelse- skyldighet får för det straffrättsliga ansvaret för arbetsgivaren, 
  
 utreda vilka konsekvenser en sådan underrättelseskyldighet med- för för det civilrättsliga förhållandet mellan arbetsgivaren och den anställde, och 
  
 utarbeta nödvändiga författningsförslag. 
  
 147 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 5.7.2 
  
 Skyldighet för arbetsgivare att informera Migrationsverket när anställningen upphör 
  
 Bedömning:  
 Nyttan med en skyldighet för arbetsgivare att informera Migrationsverket när en anställning upphör i förtid är begränsad. Den uppväger inte den administrativa börda som en underrättelseskyldighet skulle innebära för arbetsgivare. Det sak- nas därför tillräckliga skäl att nu införa en sådan skyldighet. 
 Som beskrivits i avsnitt 5.5.3 är arbetsgivare enligt 7 kap. 1 a § UtlF skyldiga att underrätta Migrationsverket om anställning av asyl- sökande som har  
 AT-UND. 
  Underrättelsen ska innehålla utlänning- ens namn, födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet samt uppgift om vilket yrke och vilken tidsperiod som anställ- ningen avser. Arbetsgivaren ska underrätta Migrationsverket även när anställningen upphör. 
 När det gäller andra utlänningar än asylsökande finns det dock inte någon motsvarande skyldighet. Enligt 7 kap. 3 § första stycket p. 2 UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som rest in i landet, om utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som om- fattas av arbetstillståndet eller inom samma tid har sökt om arbets- tillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. Utlänningen har alltså tre månader på sig att söka nytt arbete utan att uppehållstillståndet återkallas. Om den återstående tillstånds- tiden är kortare än tre månader, ska någon återkallelse inte ske av den anledningen att anställningen har upphört (prop. 2007/08:147 s. 61 f.). 
 Möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd i den angivna situa- tionen infördes i samband med att det blev möjligt att bevilja arbetstillstånd för längre tid än tidigare. I och med de längre till- ståndstiderna kan det inträffa att en anställning upphör under till- ståndstiden, t.ex. på grund av att arbetsgivarens verksamhet upphör eller arbetstagaren blir uppsagd. Det skulle innebära att arbetstagaren har ett gällande uppehålls- och arbetstillstånd men står utan egen försörjning därför att anställningen har upphört. Regeringen menade att det inte är rimligt att en utlänning som beviljats uppehålls- och arbetstillstånd på grund av ett arbetserbjudande ska ha rätt att 
 148 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 vistas här i landet under en längre tid utan att ha sin försörjning ordnad (a. prop. s. 32). 
 En förutsättning för att möjligheten att återkalla ett arbetstillstånd på den angivna grunden ska tillämpas är, som påpekats i våra direk- tiv, att Migrationsverket får kännedom om att utlänningens anställ- ning har upphört. Ett sätt att säkerställa att Migrationsverket får sådan kännedom är att ålägga arbetsgivare att underrätta myndig- heten om anställningen av en person med arbetstillstånd upphör under tillståndstiden. En sådan ordning riskerar emellertid att inne- bära en ökad administrativ börda för arbetsgivare. Därför måste en avvägning göras mellan å ena sidan de ökade administrativa kost- naderna för arbetsgivarna och Migrationsverket och å andra sidan nyttan av att personer som har rätt att vistas här för att arbeta inte uppehåller sig här utan att ha tillräckliga medel för sin försörjning. 
 Enligt Migrationsverket har sedan möjligheten infördes den 15 december 2008 att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av att anställningen upphört utnyttjats i enstaka fall (uppskattningsvis  
 2–3). 
  Det är omöjligt att ange i hur många fall grund för återkallelse har förelegat utan att Migrationsverket har fått kännedom om det. Enligt uppgift från företrädare för Migrationsverket har dock verket inte uppfattat några tecken på att detta skulle vara något problem. 
 Migrationsverket har till utredningen framfört att verket i fler- talet fall, då anställning har upphört i förtid, får kännedom om detta ändå eftersom arbetstagaren ofta kommer in med en ny ansökan om tillstånd. Fördelarna med en underrättelseskyldighet för arbets- givare i dessa situationer skulle därmed enligt Migrationsverket bli begränsade. 
 Månadsuppgiftsutredningen (se avsnitt 5.5.6) kommer, såvitt vi känner till, att lägga fram ett förslag som innebär att arbetsgivare månadsvis ska lämna uppgifter på individnivå om utbetald lön och preliminärskatteavdrag till en myndighet, sannolikt Bolagsverket eller Skatteverket. En möjlighet skulle kunna vara att Migrations- verket får tillgång till information från det planerade systemet. På så sätt skulle Migrationsverket få veta att en utlänning med arbets- tillstånd inte längre får lön. Det skulle kunna utgöra grund för att inleda en utredning om eventuell återkallelse av uppehållstillståndet. 
 Det är i och för sig viktigt att Migrationsverket får kännedom om att en anställning av en utlänning med arbetstillstånd har upp- hört i förtid. Migrationsverket får dock redan i dag i ganska stor utsträckning reda på detta. Mot bakgrund av vad som nu redovisats anser vi att nyttan med en skyldighet för arbetsgivare att informera 
 149 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 Migrationsverket när en anställning upphör i förtid är begränsad. Den uppväger inte den administrativa börda som skyldigheten skulle innebära för arbetsgivare. Det saknas därför tillräckliga skäl att in- föra en sådan skyldighet. 
 När systemet med månatliga, individuella inkomstuppgifter står klart bör det undersökas om Migrationsverket kan ges tillgång till uppgifter om att en anställning har avslutats i förtid. Behovet av sådan information skulle då kunna tillgodoses genom att Migrations- verket får tillgång till nödvändiga uppgifter från det systemet. Detta kan i så fall ske utan att det innebär några ökade kostnader för arbetsgivare. 
  
 5.7.3 
  
 Skyldighet för Migrationsverket att underrätta arbetsgivare om att ett  
  
 AT-UND 
  eller ett arbetstillstånd har upphört att gälla 
  
 Bedömning:  
 Det saknas tillräckliga skäl att införa en författ- ningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att underrätta en arbetsgivare om att ett arbetstillstånd eller ett  
 AT-UND 
  har återkallats. Däremot bör Migrationsverket, i de fall verket känner till vem arbetsgivaren är, sända en kopia av beslutet om åter- kallelse till arbetsgivaren. 
 I vilka situationer kan det inträffa att ett arbetstillstånd eller ett  
 AT-UND 
  upphör att gälla under pågående anställningstid? Beträff- ande arbetstillstånd torde den vanligaste situationen vara att till- ståndstiden löper ut. Arbetstillståndets giltighetstid står dock klar för arbetsgivaren redan före anställningen (under förutsättning att föreskriven kontroll av rätten att arbeta görs). I den situationen framstår en skyldighet att underrätta arbetsgivare om att arbetstill- ståndet har upphört att gälla inte som påkallad. Detsamma gäller för  
 AT-UND 
  som upphör att gälla i samband med att giltighets- tiden för  
 LMA-kortet 
  löper ut. Även i den situationen har arbets- givaren haft en möjlighet (och sedan sanktionsdirektivet genom- förts också en uttrycklig skyldighet) att kontrollera huruvida och hur länge en utlänning har rätt att arbeta. Det kan därför vara befogat med en skyldighet för Migrationsverket att underrätta en arbets- givare om återkallelse av ett tillstånd endast i situationer då ett uppehålls- eller arbetstillstånd har upphört att gälla i förtid. 
 150 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 Under vilka förutsättningar är det möjligt att återkalla ett beviljat uppehålls- eller arbetstillstånd i förtid? Enligt 7 kap. 1 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas för en ut- länning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få till- ståndet. Möjligheten till återkallelse av visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd i 2 § samma kapitel gäller endast för utlänning som ännu inte har rest in i Sverige. Enligt kapitlets 3 § får uppe- hållstillstånd återkallas för en utlänning som rest in i landet om 
  
 1. 
  
 utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, 
  
 2. 
  
 utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställ- ning och ansökan därefter beviljas, eller 
  
 3. 
  
 det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att ut- länningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under- rättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. 
  
 Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket (uppehållstillstånd på grund av anknytning) får åter- kallas, om förhållandet upphör. Uppehållstillstånd får dock inte åter- kallas enligt första stycket 1 eller 3, om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om åter- kallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Enligt 4 § ska vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas enligt 1 eller 3 § hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra skäl talar emot en återkallelse av tillståndet. 
 Enligt 7 a § får utöver vad som nu sagts ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för studier återkallas, om förutsättningarna för att med- ge uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda. 
 Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas enligt 7 kap. 8 § UtlL av Migrationsverket, medan återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Migrationsverket. 
 Enligt Migrationsverket är det ovanligt att tidsbegränsade till- stånd återkallas. I de fall ett uppehålls- eller arbetstillstånd återkallas för att anställningen har upphört måste arbetsgivaren rimligen känna till det. En underrättelse skulle därmed vara helt överflödig i den 
 151 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 SOU 2010:63 
  
 situationen. Ett tidsbegränsat tillstånd som beviljats på grund av anknytning kan återkallas, om anknytningen upphör. Om inte arbets- tagaren själv informerar om detta, kan arbetsgivaren vara ovetande om att det inte längre föreligger tillstånd att vistas och arbeta i Sverige. Det är dock inte i särskilt många fall per år som återkallelse sker på grund av att anknytning upphör. Det vanliga är i stället, enligt uppgift från företrädare för Migrationsverket, att det i sam- band med prövning om förlängning av tillståndet uppdagas att en anknytning har upphört. Förlängning kan då inte beviljas. Ofta är det dock så att en ny anknytning kan ligga till grund för en för- längning av tillståndet eller att tillstånd kan beviljas på en ny grund, t.ex. anställning. 
 Ett  
 AT-UND 
  gäller till dess att utlänningen lämnar landet eller till dess att ett beslut att bevilja uppehållstillstånd vinner laga kraft. Om ett  
 AT-UND 
  upphör på grund av verkställighet, finns inte arbetstagaren kvar i landet längre och därmed finns inte någon risk för att arbete utförs av någon som vistas här olagligt. Om i stället uppehållstillstånd beviljas, vistas utlänningen inte olagligt och har i de flesta fall även rätt att arbeta här (i vart fall om han eller hon beviljas permanent uppehållstillstånd). Därutöver kan ett  
 AT-UND 
  upphöra att gälla om utlänningen inte medverkar till verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är framför allt i denna situation som det skulle kunna finnas ett behov för en arbets- givare att bli underrättad om att arbetsgivaren inte längre är undan- tagen från kravet på arbetstillstånd. 
 Det är här fråga om tidsbegränsade arbetstillstånd. Även LMA- kort har begränsad giltighet. Det innebär att det är under en be- gränsad tid som en utlänning kan fortsätta arbeta hos en godtroende arbetsgivare trots att tillståndet att arbeta eller undantaget från kravet på arbetstillstånd har upphört att gälla. Detta bör beaktas när ställ- ning tas till nyttan med en underrättelseskyldighet för Migrations- verket i de angivna situationerna. I uppdraget i denna del ingår att undersöka vilka konsekvenser en underrättelse till en arbetsgivare har i straffrättsligt hänseende. Vi anser att det inte är möjligt att uttala sig generellt om detta. Det är t.ex. inte säkert att en under- rättelse når den som är ansvarig i straffrättsligt hänseende. Precis som tidigare blir det därför en bevisfråga huruvida arbetsgivaren i det enskilda fallet varit medveten om eller oaktsam i förhållande till den omständigheten att utlänningen saknat tillstånd att arbeta här. 
 Enligt våra direktiv ska vi även utreda vilka konsekvenser en underrättelseskyldighet i den förevarande situationen skulle med- 
 152 
  
 SOU 2010:63 
  
 Kontroll- och underrättelseskyldighet för arbetsgivare 
  
 föra i civilrättsligt hänseende. I avsnitt 7.3.6 drar vi slutsatsen att en skyldighet för Migrationsverket att underrätta arbetsgivare om att ett arbetstillstånd eller ett  
 AT-UND 
  har upphört att gälla som ut- gångspunkt inte har några konsekvenser för det civilrättsliga för- hållandet mellan arbetsgivaren och en anställd som saknar föreskrivet arbetstillstånd. 
 Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att införa en författningsreglerad skyldighet för Migrationsverket att underrätta en arbetsgivare om att ett arbetstillstånd eller ett  
 AT-UND 
  har återkallats. 
 Vid vårt samråd med representanter för arbetsmarknadens parter har från arbetsgivarhåll framförts att det skulle vara till nytta för arbetsgivare med information om att ett arbetstillstånd eller  
 AT-UND 
  för en anställd har återkallats i förtid. Även om det inte föreligger tillräckliga skäl för att införa en formell skyldighet för Migrations- verket att lämna sådana upplysningar, anser vi att det kunde vara av värde om Migrationsverket i framtiden expedierar beslut om åter- kallelse i förtid av arbetstillstånd eller  
 AT-UND 
  till arbetsgivaren, i de fall då Migrationsverket känner till vem denne är. Företrädare för Migrationsverket har förklarat sig införstådda med en sådan rutin. 
 153 
 6 Finansiella sanktioner 
  
 6.1 
  
 Direktivets bestämmelser 
  
 I detta kapitel ska vi behandla direktivets artikel 5 om finansiella sanktioner. I den artikeln föreskrivs följande. 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att överträdelser av det förbud som avses i artikel 3 blir föremål för effektiva, propor- tionella och avskräckande sanktioner mot arbetsgivaren. 
  
 2. 
  
 Sanktionerna ska för överträdelser av det förbud som avses i arti- kel 3 omfatta 
  
 a) 
  
 finansiella sanktioner som ska öka i förhållande till antalet olagligt anställda tredjelandsmedborgare, och 
  
 b) 
  
 betalning av kostnaderna för olagligt anställda tredjelandsmedborgares återvändande i de fall där förfaranden för återvändande tillämpas. 
  
 Medlemsstaterna kan i stället besluta att inkludera åtminstone de genom- snittliga kostnaderna för återvändande i de finansiella sanktionerna en- ligt led a. 
 3. Medlemsstaterna kan föreskriva om reducerade finansiella sanktioner om arbetsgivaren är en fysisk person som anställer en tredjelandsmed- borgare som vistas olagligt om anställningen avser arbete för dennes pri- vata syften och om arbetsförhållandena inte är särskilt exploaterande. 
  
 6.2 
  
 Nuvarande svenska regler 
  
 6.2.1 
  
 Den särskilda avgiften i utlänningslagen 
  
 I svensk rätt finns redan en straffavgift liknande den finansiella sank- tion som medlemsstaterna är skyldiga att ha enligt artikel 5.2 a i direktivet. Enligt 20 kap. 12 § utlänningslagen (2005:716) (UtlL) ska nämligen en fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har arbetstillstånd betala en särskild avgift, oavsett om straffansvar krävs ut. Avgiften tillfaller staten och 
 155 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 SOU 2010:63 
  
 utgör för varje utlänning hälften av det prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upp- hörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre måna- der, blir avgiften för varje utlänning i stället hela prisbasbeloppet. Avgiften får sättas ned eller efterges helt, om särskilda skäl talar för det. I svensk rätt finns emellertid inga bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att ersätta återvändandekostnader. 
 Bestämmelserna om särskild avgift trädde i kraft den 1 juli 1982 (prop. 1981/82:146 s. 49 ff). Departementschefen anförde att det dåvarande sanktionssystemet inte hade visat sig vara särskilt effektivt för att komma åt förfarandet att anställa utlänningar utan föreskrivna arbetstillstånd. De förhållandevis lindriga straff som dömdes ut i för- ening med en låg upptäcktsrisk hade gjort att påföljderna vid över- trädelse av bestämmelserna tedde sig föga kännbara för de oseriösa arbetsgivare som det var fråga om. Departementschefen ansåg att en särskild avgift skulle öka möjligheten att komma till rätta med bruket att anställa utlänningar illegalt och de problem detta medför. Därtill kom enligt vad hon anförde att samhället med hjälp av avgifter- na i viss utsträckning kunde dra in de vinster som brottet kunde ha medfört. Den särskilda avgiften borde enligt hennes uppfattning kun- na sättas ned eller efterges vid särskilda förhållanden. Därigenom skulle det bli möjligt att förhindra att avgiften ledde till ett uppen- bart obilligt resultat, exempelvis när en mindre arbetsgivare haft ett förhållandevis stort antal arbetstagare utan arbetstillstånd anställda, och detta kanske under kort tid. Bestämmelsen skulle även ge möjlig- het att beakta arbetsgivarens goda tro och övriga omständigheter. Anledningen till att arbetsgivarens goda tro skulle kunna beaktas var främst att kraven enligt ILO:s konvention (nr 143) om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbets- tagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling be- hövde uppfyllas. 
  
 6.2.2 
  
 ILO:s konvention nr 143 
  
 I våra direktiv påpekas att den av Sverige ratificerade  
 ILO-konven- 
  tionen nr 143 i sin del I innehåller bestämmelser om administrativa, civilrättsliga och straffrättsliga sanktioner mot arbetsgivare som an- ställer migrerande arbetstagare som vistas och arbetar olagligt i kon- ventionsstaterna och att den därför bör beaktas i detta sammanhang. 
 156 
  
 SOU 2010:63 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 Konventionen är uppdelad i en första del om missbruk i samband med migration, en andra del om likställdhet i fråga om möjligheter och behandling och en tredje del med slutbestämmelser. De bestäm- melser som har betydelse för vår del är de i konventionens artikel 6. I artikel 6.1 föreskrivs en skyldighet att bland annat tillämpa admi- nistrativa, civilrättsliga och straffrättsliga påföljder på den som olagligt sysselsätter migrerande arbetstagare. Enligt artikel 6.2 i konven- tionen ska en arbetsgivare som lagförs för nämnda åtgärder ha rätt att anföra bevisning för att han handlat i god tro. 
 Föreskriften i artikel 6.2 i konventionen diskuterades i samband med att den särskilda avgiften infördes (prop. 1981/82:146 s. 53). Departementschefen anförde att av bestämmelsen fick antas följa att viss hänsyn, exempelvis vid bestämmande av påföljden, borde tas till arbetsgivarens goda tro. Det var enligt hennes uppfattning angeläget att de nya bestämmelserna utformades så att något ratifikationshinder inte skapades. Genom att avgiften skulle få sättas ned eller efterges om särskilda omständigheter förelåg öppnades enligt departements- chefens mening en möjlighet att beakta även det nämnda konven- tionskravet. Med den begränsning som kunde anses följa av kon- ventionsbestämmelsen borde enligt hennes uppfattning tillämpas en ordning med strikt ansvar. 
  
 6.2.3 
  
 Den särskilda avgiftens tillämpning 
  
 Enligt våra direktiv ska vi kartlägga i vilken omfattning bestämmel- serna om särskild avgift har tillämpats under de senaste fem åren. 
 Den särskilda avgiften ska betalas in till länsstyrelserna. Om all- män domstol har meddelat beslut om särskild avgift, ska länsstyrel- sen i det län där verksamheten har bedrivits underrättas om detta. Vi har från länsstyrelserna fått uppgift om att de underrättats om fem beslut om särskild avgift som meddelats under åren  
 2005–2009. 
  Med hänsyn till att 38 domar avseende brott enligt 20 kap. 5 § UtlL meddelades under den aktuella perioden framstår denna siffra som missvisande och alltså för låg. 
 157 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 SOU 2010:63 
  
 6.3 
  
 Överväganden 
  
 Förslag:  
 För att uppfylla kraven i artikel 5.2 i direktivet ändras bestämmelsen i 20 kap. 12 § UtlL så att den omfattar även arbets- givare som har utlänningar i sin tjänst som vistas här utan före- skrivet tillstånd och som utför arbete här och arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställ- ningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. 
  
 6.3.1 
  
 Artikel 5.2 a 
  
 Artikel 5.2 a i direktivet bör genomföras genom utlänningslagens bestämmelse om särskild avgift. De objektiva rekvisiten för skyldig- heten att betala avgiften är desamma som rekvisiten i straffbestäm- melsen i 20 kap. 5 § UtlL. I avsnitt 4.2.4 har vi föreslagit att straff- bestämmelsen ska ändras så att den omfattar även arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som vistas här utan föreskrivet tillstånd och som utför arbete här och arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som tillfälligt utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. Motsvarande ändring måste göras i bestämmel- sen om den särskilda avgiften. 
 Den särskilda avgiften utgör för varje utlänning hälften av pris- basbeloppet och uppfyller därmed direktivets krav på att den finan- siella sanktionen ska öka i förhållande till antalet olagligt anställda tredjelandsmedborgare. En fråga som uppkommer är emellertid om möjligheten att sätta ned eller efterge den särskilda avgiften är god- tagbar. 
 Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att överträdelser av direktivets förbud blir föremål för sanktioner mot arbetsgivaren. Sanktionerna ska omfatta finansiella sanktioner. Att sanktionerna ska omfatta finansiella sanktioner skulle kunna tolkas så att alla arbetsgivare som överträder direktivets förbud ska åläggas en finansiell sanktion. För denna tolkning talar det förhål- landet att medlemsstaterna i artikel 5.3 ges möjlighet att föreskriva om reducerade finansiella sanktioner om arbetsgivaren är en fysisk person som anställer en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, om anställningen avser arbete för dennes privata syften och om arbets- förhållandena inte är särskilt exploaterande. Om det enligt huvud- 
 158 
  
 SOU 2010:63 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 regeln skulle vara möjligt att låta bli att ålägga arbetsgivare finan- siella sanktioner, kunde man tänka sig att detta undantag inte skulle behövas. För denna slutsats talar också det förhållandet att med- lemsstaterna enligt artikel 7 ska se till att de aktuella arbetsgivarna  
 i lämpliga fall  
 ska omfattas av vissa andra åtgärder. I artikel 5.2 anges inte att den finansiella sanktionen ska dömas ut endast i lämpliga fall. 
 En sådan tolkning bygger på att arbetet med sanktionsdirektivet var mera sofistikerat än man har skäl att tro att det var. Mot denna tolkning talar också resultatet av de diskussioner om artikeln som fördes inom den rådsarbetsgrupp som behandlade kommissionens förslag till direktiv. Den motsvarande bestämmelsen i kommissionens förslag hade följande lydelse. 
 Artikel 6 Ekonomiska påföljder 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att överträdel- ser [på engelska: any infringement] av artikel 3 bestraffas med effek- tiva, väl avvägda och avskräckande påföljder för arbetsgivaren. 
  
 2. 
  
 Påföljderna skall för varje överträdelse enligt artikel 3 omfatta 
  
 a) 
  
 böter beträffande varje olagligt anställd tredjelandsmedborgare, 
  
 b) 
  
 kostnaderna för varje olagligt anställd tredjelandsmedborgares åter- vändande i de fall där förfaranden för återvändande tillämpas. 
  
 När kommissionens förslag till direktiv behandlades i rådsarbetsgrup- pen, framfördes att Cox infringement i den föreslagna artikel 6.1 och varje överträdelse i förslagets artikel 6.2 gav intrycket att det skulle vara obligatoriskt att ålägga en sanktion i varje enskilt fall. Enligt de medlemsstater som gjorde detta påpekande borde det vara upp till de nationella myndigheterna att bedöma om det var rimligt med en sanktion eller inte. Det behövdes därför en mer flexibel skriv- ning som innebar att det skulle finnas sanktionsmöjligheter och att varje medlemsstat skulle kunna avgöra från fall till fall om sank- tionen skulle dömas ut. De aktuella medlemsstaterna ansåg därför att Cox infringement borde ersättas med infringement och varje överträdelse med överträdelse. I det förslag till direktivtext som ordförandeskapet tog fram inför det påföljande rådsarbetsgrupps- mötet hade de framförda synpunkterna beaktats. Lydelsen motsva- rade därmed i dessa delar den slutligen antagna. 
 I artikel 5 anges alltså inte längre att sanktionerna för varje över- trädelse ska omfatta en finansiell sanktion. Lydelsen skiljer sig därmed från den i artikel 6.1. Enligt bestämmelserna i den artikeln ska 
 159 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 SOU 2010:63 
  
 medlemsstaterna  
 för varje överträdelse  
 av direktivets förbud säker- ställa att arbetsgivaren svarar för eventuell innestående ersättning. Detta förhållande talar för att inte varje arbetsgivare behöver ådömas en finansiell avgift. 
 Ett ytterligare argument för att bestämmelsen bör uppfattas på detta vis är att medlemsstaterna annars måste införa en reglering vars tillämpning kan komma att strida mot såväl Europakonven- tionen och dess oskuldspresumtion som ILO:s konvention nr 143. 
 Som konstaterats i avsnitt 3.2.2.4 är nämligen den särskilda avgiften en straffrättslig sanktion i Europakonventionens mening. I artikel 4.3 föreskrivs ansvarsfrihet för den arbetsgivare som har full- gjort sina skyldigheter enligt artikel 4.1 (dvs. att före påbörjad an- ställning kontrollera den handling som ger en tredjelandsmedbor- gare rätt till vistelse, behålla kopia eller dylikt av handlingen samt att underrätta behörig myndighet om att en tredjelandsmedborgare anställts), såvida inte arbetsgivaren kände till att den handling som uppvisats som giltigt uppehållstillstånd eller annan handling som ger rätt till vistelse var en förfalskning. 
 Såsom artikel 4.3 är formulerad krävs att samtliga skyldigheter enligt artikel 4.1 har fullgjorts helt. En arbetsgivare som har kon- trollerat uppehållstillståndet men inte sparat en kopia av handlingen eller gjort underrättelsen skulle enligt ordalydelsen inte kunna freda sig från ansvar. Möjligheterna till ansvarfrihet för en arbetsgivare enligt artikel 4.3 är således begränsade till att en arbetsgivare kan invända att han eller hon har fullgjort föreskrivna kontroll- och underrättelseskyldigheter. Någon möjlighet till försvar grundat på subjektiva förhållanden erbjuds däremot inte (jfr RÅ 2000 ref. 66 och Europadomstolens domar i Randolph mot Sverige och Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige). I skäl 37 i direktivet slås fast att direktivet följer de principer som erkänns i Europakonventionen. Även detta förhållande talar alltså för att den finansiella sanktionen inte är avsedd att tillämpas på varje arbetsgivare som överträtt direk- tivets förbud, med undantag endast för dem som fullgjort skyldig- heterna enligt artikel 4.3. 
 Sammanfattningsvis anser vi i denna del att möjligheten att sätta ned eller efterge den särskilda avgiften är godtagbar enligt direktivet. 
 Mot bakgrund av slutsatserna ovan uppfylls kraven i artikel 5.2 a genom utlänningslagens bestämmelse om särskild avgift, om denna ändras så att den omfattar även arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som vistas här utan föreskrivet tillstånd och som utför arbete här och arbetsgivare som har utlänningar i sin tjänst som tillfälligt 
 160 
  
 SOU 2010:63 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 utför arbete utomlands men vanligtvis utför arbete i Sverige inom ramen för anställningen vid vistelse här utan föreskrivet tillstånd. 
  
 6.3.2 
  
 Ansvar för återvändandekostnader 
  
 Inledning 
 Enligt artikel 5.2 b i direktivet ska sanktionerna för överträdelse av direktivets förbud omfatta betalning av kostnaderna för de aktuella tredjelandsmedborgarnas återvändande i de fall där förfaranden för återvändande tillämpats. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet att i stället inkludera åtminstone de genomsnittliga kostnaderna i den finansiella sanktionen enligt artikel 5.2 a. 
 I detta avsnitt utreder vi först vad som menas med ett förfaran- de för återvändande. Därefter behandlar vi frågan vilka kostnader som avses. Vi redogör sedan för vilka kostnader som uppkommer i svenska återvändandeförfaranden. Slutligen tar vi ställning till om det ska föreskrivas en särskild skyldighet att ersätta återvändandekost- naderna eller om genomsnittliga kostnader ska ingå i den särskilda avgiften. 
 Vad är ett förfarande för återvändande? 
 De kostnader som är aktuella är kostnader för tredjelandsmed- borgares återvändande i de fall där förfaranden för återvändande tilllämpas. I direktivet förklaras inte närmare vad ett förfarande för återvändande är. 
 Begreppet återvändande definieras emellertid i ett annat direktiv, nämligen Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i med- lemsstaterna 
  
 1 
  
 . Enligt det direktivet avses med återvändande en tredje- landsmedborgares återresa – oavsett om den sker frivilligt i överens- stämmelse med en skyldighet att återvända eller med tvång – till ursprungslandet eller vissa andra utpekade länder. I direktivet defi- nieras avlägsnande som verkställigheten av skyldigheten att åter- vända, dvs. den faktiska transporten ut ur medlemsstaten. 
  
 1  
 EUT L 398, 24.12.2008, s. 98. 
 161 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 SOU 2010:63 
  
 Begreppet förfarande för återvändande definieras inte i direktiv 2008/115, men det är möjligt att sluta sig till vad som avses. Efter några inledande bestämmelser med bland annat definitioner finns ett kapitel med rubriken Avslutande av den olagliga vistelsen. I kapitlets första artikel finns bestämmelser om beslut om återvändande och i de påföljande artiklarna bestämmelser om frivillig avresa, avlägsnan- de och uppskjutande av verkställighet. Ett förfarande för återvän- dande inleds således med ett beslut om återvändande. Beslut om återvändande definieras som ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända. Förvarsutred- ningen, som lämnade förslag på hur direktivet skulle genomföras i svensk rätt, drog slutsatsen att beslut om återvändande i svensk rätt utgörs av beslut om avvisning eller utvisning (SOU 2009:60 s. 49). Ett förfarande för återvändande är alltså den process som inleds genom ett beslut om avvisning eller utvisning. 
 Vilka kostnader för återvändande ska ersättas? 
 I direktivet anges endast att de arbetsgivare som överträder förbudet mot anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt ska betala kostnader för tredjelandsmedborgarnas återvändande när för- faranden för återvändande tillämpas. Skälen ger inte någon ytterli- gare vägledning när det gäller vilka kostnader som ska betalas. 
 Även här kan ledning hämtas från ett annat direktiv, nämligen rådets direktiv 2001/51/EG om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 
  
 2 
  
 . Enligt artikel 3 i det direktivet skulle medlems- staterna införa en skyldighet för transportörer att, om de inte själva kan verkställa återresan för en tredjelandsmedborgare som vägrats inresa, ordna med omedelbar vidaretransport och stå kostnaderna för denna, eller, om omedelbar vidaretransport inte är möjlig, påta sig ansvaret för kostnaderna för vistelse och återsändande av tredje- landsmedborgaren. 
 När detta direktiv skulle genomföras i svensk rätt föreskrevs i den dåvarande utlänningslagens 9 kap. 2 § (19 kap. 2 § första stycket i den nuvarande utlänningslagen) att, om en utlänning som hade kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisades där- för att han saknade pass eller de tillstånd som krävdes för att resa in 
  
 2  
 EGT L 187, 10.7.2001, s. 45. 
 162 
  
 SOU 2010:63 
  
 Finansiella sanktioner 
  
 i landet eller medel för sin hemresa, transportören var skyldig att ersätta staten för utlänningens resa från Sverige samt resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behövde följa med. 
 I bestämmelsens förarbeten (prop. 1988/89:86) diskuterades inte närmare vilka kostnader som skulle ingå i resekostnaden för perso- nalen som följer med, men enligt Wikrén & den överenskomna ersättningsnivån ska presumeras ha varit åtminstone lika hög som minimi 
  
 ­  
 lönen enligt tillämplig nationell lagstiftning, kollektivavtal eller i enlighet med etablerad praxis i den relevanta bran 
 ­  
 schen, såvida inte antingen arbetsgivaren eller arbetstagaren kan bevisa motsatsen, samtidigt som, i förekommande fall, rättsligt bindande nationella bestämmelser om löner respek 
 ­  
 teras, 
  
 b) 
  
 ett belopp motsvarande eventuella skatter och sociala avgif 
  
 ­  
 ter som arbetsgivaren skulle ha betalat om tredjelandsmed 
 ­  
 borgaren varit lagligt anställd, inklusive straffavgifter vid för 
 ­  
 seningar och relevanta administrativa sanktioner, 
  
 c) 
  
 i förekommande fall, eventuella kostnader för att skicka ef 
  
 ­  
 terhandsutbetalningar till det land som tredjelandsmedborga 
 ­  
 ren återvänt eller återsänts till. 
 2. För att säkerställa tillgången till effektiva förfaranden för tillämpningen av punkterna 1 a och 1 c och med vederbörligt beaktande av artikel 13 ska medlemsstaterna införa mekanismer för att säkerställa att olagligt anställda tredjelandsmedborgare 
  
 a) 
  
 inom en preskriptionstid som fastställs i nationell lagstiftning kan framställa krav och i förlängningen erhålla verkställighet av en dom gentemot arbetsgivaren för eventuell innestående ersättning, inbegripet i de fall de har återvänt eller blivit återsända, 
  
 b) 
  
 kan, om denna möjlighet föreskrivs i nationell lagstiftning, uppmana behörig myndighet i medlemsstaten att inleda för 
  
 ­  
 farandena för att kräva ut innestående ersättning utan att tredjelandsmedborgaren i det fallet behöver framställa några krav. 
 Olagligt anställda tredjelandsmedborgare ska systematiskt och objektivt informeras om sina rättigheter enligt denna punkt 
 och enligt artikel 13, innan ett eventuellt beslut om återsän 
 ­  
 dande verkställs. 
  
 3. 
  
 För tillämpningen av punkterna 1 a och 1 b ska medlems 
  
 ­  
 staterna fastställa att det ska föreligga en presumtion om ett anställningsförhållande på minst tre månader, såvida inte arbets 
 ­  
 givaren eller arbetstagaren, bland andra, kan motbevisa detta. 
  
 4. 
  
 Medlemsstaterna ska säkerställa att nödvändiga mekanis 
  
 ­  
 mer har inrättats som säkerställer att olagligt anställda tredje 
 ­  
 landsmedborgare kan erhålla eventuella efterhandsutbetalningar av ersättning enligt punkt 1 a och som är indriven i enlighet med kraven i punkt 2, även om de har återvänt eller blivit återsända. 
  
 5. 
  
 I de fall tillfälliga uppehållstillstånd har beviljats enligt artikel 13.4 ska medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen fastställa villkoren för förlängning av dessa uppehållstillstånd tills dess att tredjelandsmedborgaren har erhållit eventuella efter 
  
 ­  
 handsutbetalningar av ersättning enligt punkt 1 i denna artikel. 
 Artikel 7 
 Övriga åtgärder 
 1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att arbetsgivare i lämpliga fall även ska omfattas av följande åtgärder: 
  
 a) 
  
 Fråntagande av rätten till en del av eller alla offentliga för 
  
 ­  
 måner, stöd eller bidrag, inbegripet  
 EU-bidrag 
  som förvaltas av medlemsstaterna, i upp till fem år. 
  
 b) 
  
 Fråntagande av rätten att delta i offentlig upphandling enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av för 
  
 ­  
 farandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster ( 
 1 
 ) i upp till fem år. 
  
 c) 
  
 Återbetalning av en del av eller alla offentliga förmåner, stöd eller bidrag, inbegripet  
  
 EU-bidrag 
  som förvaltas av medlems 
 ­  
 staterna, som arbetsgivaren har beviljats under upp till tolv månader före upptäckten av den olagliga anställningen. 
  
 d) 
  
 Tillfällig eller permanent stängning av inrättningar som har använts för att begå överträdelsen eller tillfälligt eller perma 
  
 ­  
 nent upphävande av tillståndet att driva näringsverksamheten i fråga om detta är berättigat med tanke på hur allvarlig överträdelsen är. 
 2. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa punkt 1 om arbetsgivaren är en fysisk person och anställningen avser arbete för dennes privata syften. 
 ( 
 1 
 ) EUT L 134, 30.4.2004, s. 114. 
  
 L 168/30 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 30.6.2009 
  
 Artikel 8 
 Underentreprenad 
 1. Om arbetsgivaren är en underentreprenör ska medlems 
 ­  
 staterna, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i nationell lagstiftning om rätten till bidrag eller regressrätt eller bestämmelserna i nationell lagstiftning på området för social trygghet, sörja för att den entreprenör till vilken arbetsgivaren är en direkt underentreprenör tillsammans med eller i stället för arbetsgivaren kan hållas ansvarig för att betala 
  
 a) 
  
 finansiella sanktioner enligt artikel 5, och 
  
 b) 
  
 efterhandsutbetalningar enligt artikel 6.1 a och 6.1 c och artikel 6.2 och 6.3. 
  
 2. 
  
 Om arbetsgivaren är en underentreprenör ska medlems 
  
 ­  
 staterna säkerställa att huvudentreprenören och varje eventuell entreprenör i mellanledet, om de kände till att underentrepre 
 ­  
 nören anställde tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, kan hållas ansvariga för de betalningar som anges i punkt 1 till 
 ­  
 sammans med eller i stället för den anställande underentrepre 
 ­  
 nören eller den entreprenör till vilken arbetsgivaren är en direkt underentreprenör. 
  
 3. 
  
 En entreprenör som har uppfyllt skyldigheten att vidta rimliga kontrollåtgärder enligt nationell lagstiftning ska inte hål 
  
 ­  
 las ansvarig enligt punkterna 1 och 2. 
  
 4. 
  
 Medlemsstaterna får införa strängare ansvarsregler i natio 
  
 ­  
 nell lagstiftning. 
 Artikel 9 
 Brott 
 1. Medlemsstaterna ska säkerställa att en överträdelse av för 
 ­  
 budet som avses i artikel 3 utgör ett brott under var och en av följande omständigheter enligt nationell lagstiftning, om den begås uppsåtligen: 
  
 a) 
  
 Överträdelsen fortsätter eller återkommande upprepas. 
  
 b) 
  
 Överträdelsen gäller samtidig anställning av ett betydande antal tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. 
  
 c) 
  
 Överträdelsen åtföljs av särskilt exploaterande arbetsförhål 
  
 ­  
 landen. 
  
 d) 
  
 Överträdelsen begås av en arbetsgivare som inte har åtalats eller fällts för ett brott enligt rambeslut 2002/629/RIF, men 
  
 som utnyttjar arbetskraft eller tjänster från en person som vistas olagligt med vetskap om att tredjelandsmedborgaren är offer för människohandel. 
 e) Överträdelsen avser olaglig anställning av en minderårig. 
 2. Medlemsstaterna ska säkerställa att anstiftan av eller medhjälp till uppsåtliga handlingar av det slag som avses i punkt 1 utgör en straffbar gärning. 
 Artikel 10 
 Straffrättsliga sanktioner 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att fysiska personer som begår brott enligt artikel 9 straffas med effektiva, proportionella och avskräckande straff 
  
 ­  
 rättsliga sanktioner. 
  
 2. 
  
 Förutsatt att allmänna rättsprinciper inte utesluter detta kan de straffrättsliga sanktioner som avses i denna artikel enligt nationell lagstiftning tillämpas utan att det påverkar andra sank 
  
 ­  
 tioner eller åtgärder som inte är av straffrättslig karaktär och de kan åtföljas av offentliggörandet av det rättsliga beslutet i det berörda fallet. 
 Artikel 11 
 Juridiska personers ansvar 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna ska säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för de brott som avses i artikel 9 och som har begåtts till förmån för någon person som har en ledande ställ 
  
 ­  
 ning inom den juridiska personen och agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation, grun 
 ­  
 dad på 
  
 a) 
  
 behörighet att företräda den juridiska personen, 
  
 b) 
  
 befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller 
  
 c) 
  
 befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna ska också säkerställa att juridiska perso 
  
 ­  
 ner kan hållas ansvariga när brister i övervakning eller kontroll som ska utföras av en sådan person som avses i punkt 1 har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå ett brott som avses i artikel 9. 
  
 30.6.2009 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 168/31 
  
 3. Juridiska personers ansvar enligt punkterna 1 och 2 ska inte utesluta straffrättsliga förfaranden mot fysiska personer som är gärningsmän vid, anstiftare av eller medhjälpare till brott som avses i artikel 9. 
 Artikel 12 
 Sanktioner mot juridiska personer 
 Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att juridiska personer som förklarats ansvariga i enlighet med artikel 11 kan bli föremål för effektiva, propor 
 ­  
 tionella och avskräckande sanktioner, som kan omfatta åtgärder såsom de som anges i artikel 7. 
 Medlemsstaterna kan besluta att en förteckning över arbets 
 ­  
 givare som är juridiska personer och som har hållits ansvariga för brott i enlighet med artikel 9 ska offentliggöras. 
 Artikel 13 
 Förenklade klagomålsförfaranden 
 1. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns effektiva me 
 ­  
 kanismer genom vilka olagligt anställda tredjelandsmedborgare kan inge klagomål mot sina arbetsgivare direkt eller genom tredje parter som utsetts av medlemsstaterna, såsom fackför 
 ­  
 eningar eller andra organisationer eller en behörig myndighet i medlemsstaten om detta föreskrivs i den nationella lagstift 
 ­  
 ningen. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna ska säkerställa att tredje parter som i enlighet med de kriterier som fastställs i deras nationella lags 
  
 ­  
 tiftning har ett berättigat intresse av att säkerställa att detta direktiv efterlevs får, på den olagligt anställde tredjelandsmed 
 ­  
 borgarens vägnar eller för att stödja denne, med hans eller hennes tillstånd, engagera sig i de rättsliga eller administrativa förfaranden som finns för att säkerställa efterlevnaden av skyl 
 ­  
 digheterna enligt detta direktiv. 
  
 3. 
  
 Att bistå tredjelandsmedborgare med att inge klagomål ska inte betraktas som hjälp till olaglig vistelse i enlighet med rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse ( 
  
 1 
 ). 
  
 4. 
  
 När det gäller brott som omfattas av artikel 9.1 c och e ska medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning fastställa vill 
  
 ­  
 koren enligt vilka de i varje enskilt fall kan bevilja tillfälliga uppehållstillstånd, som är knutna till de relevanta nationella förfarandenas varaktighet, till berörda tredjelandsmedborgare, med användning av jämförbara arrangemang som de som gäller för tredjelandsmedborgare som omfattas av direktiv 2004/81/EG. 
 ( 
 1 
 ) EGT L 328, 5.12.2002, s. 17. 
 Artikel 14 
 Inspektioner 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna ska säkerställa att effektiva och lämpliga inspektioner genomförs på deras territorium för att kontrollera anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. Sådana inspektioner ska göras i första hand på grundval av en risk 
  
 ­  
 bedömning som ska utföras av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. 
  
 2. 
  
 För att effektivisera inspektionerna ska medlemsstaterna på grundval av en riskbedömning regelbundet identifiera de verksamhetssektorer på deras territorier där det är vanligt med anställning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt. 
  
 Medlemsstaterna ska för var och en av dessa sektorer varje år före den 1 juli informera kommissionen om de inspektioner, både i absoluta tal och som en procentuell andel av arbets 
 ­  
 givarna inom varje sektor, som utförts under föregående år tillsammans med resultatet av dem. 
 Artikel 15 
 Förmånligare bestämmelser 
 Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de tredje 
 ­  
 landsmedborgare som de är tillämpliga på enligt artiklarna 6 och 13, förutsatt att sådana bestämmelser är förenliga med detta direktiv. 
 Artikel 16 
 Rapportering 
  
 1. 
  
 Kommissionen ska senast den 20 juli 2014 och vart tredje år därefter överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet som, vid behov, innehåller förslag till ändringar av be 
  
 ­  
 stämmelserna i artiklarna 6, 7, 8, 13 och 14. Kommissionen ska i sin rapport särskilt undersöka medlemsstaternas genom 
 ­  
 förande av artikel 6.2 och 6.5. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna ska till kommissionen översända all in 
  
 ­  
 formation som är lämplig för att utarbeta den rapport som avses i punkt 1. Informationen ska omfatta antalet inspektioner 
 och resultat från de inspektioner som genomförts enligt artikel 14.1, de åtgärder som vidtagits enligt artikel 13 och i möjligaste mån, de åtgärder som vidtagits enligt artiklarna 6 och 7. 
 Artikel 17 
 Införlivande 
 1. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra för 
 ­  
 fattningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 20 juli 2011. De ska genast underrätta kommissionen om detta. 
  
 L 168/32 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 30.6.2009 
  
 När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda. 
 2. Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. 
 Artikel 18 
 Ikraftträdande 
 Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i  
 Europeiska unionens officiella tidning 
 . 
 Artikel 19 
 Adressater 
 Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. 
  
 Utfärdat i Bryssel den 18 juni 2009. 
  
 På Europaparlamentets vägnar 
  
 På rådets vägnar 
  
 Strickland 
  
 Š. FÜLE 
  
 Ordförande 
  
 Ordförande 
  
 Statens offentliga utredningar 2010 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Lätt att göra rätt 
  
 – 
  
 om förmedling av brottsskadestånd. Ju. 
  
 2. 
  
 Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. Ju. 
  
 3. 
  
 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. M. 
  
 4. 
  
 Allmänna handlingar i elektronisk form 
  
 – 
  
 offentlighet och integritet. Ju. 
  
 5. 
  
 Skolgång för alla barn. U. 
  
 6. 
  
 Kunskapslägesrapport på kärnavfalls- området 2010 
  
 – 
  
 utmaningar för slutförvarsprogrammet. M. 
  
 7. 
  
 Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhälls- områden. IJ. 
  
 8. 
  
 En myndighet för havs- och vatten- miljö. M. 
  
 9. 
  
 Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor. Jo. 
  
 10. 
  
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställdhet i skolan. U. 
  
 11. 
  
 Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. Ku. 
  
 12. 
  
 I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. Ku. 
  
 13 
  
 Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Fi. 
  
 14. 
  
 Partsinsyn enligt rättegångsbalken. Ju. 
  
 15. 
  
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. Ju. 
  
 16. 
  
 Sverige för nyanlända. Värden, välfärds- stat, vardagsliv. IJ. 
  
 17. 
  
 Prissatt vatten? M. 
  
 18. 
  
 En reformerad budgetlag. Fi. 
  
 19. 
  
 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. U. 
  
 20. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för  
  
 e-förvaltning. 
  Fi. 
  
 21. 
  
 Bättre marknad för tjänstehundar. Jo. 
  
 22. 
  
 Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. Fö. 
  
 23. 
  
 Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod. N. 
  
 24. 
  
 Avtalad upphovsrätt. Ju. 
  
 25. 
  
 Viss översyn av verksamhet och organisa- tion på informationssäkerhetsområdet. Fö. 
  
 26. 
  
 Flyttningsbidrag och unionsrätten. A. 
  
 27. 
  
 Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. N. 
  
 28. 
  
 Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. U. 
  
 29. 
  
 En ny förvaltningslag. Ju. 
  
 30. 
  
 Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas. Fortsatt europeisk harmoni- sering. N. 
  
 31. 
  
 Första hjälpen i psykisk hälsa. S. 
  
 32. 
  
 Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. UD. 
  
 33. 
  
 Kvinnor, män och jämställdhet i läro- medel i samhällskunskap. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställd- het i skolan. U. 
  
 34. 
  
 På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. Ku. 
  
 35. 
  
 Kunskap som befrielse? En metanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola  
  
 1969–2009. 
  U. 
  
 36. 
  
 Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. U. 
  
 37. 
  
 Sverige för nyanlända utanför flykting- mottagandet. IJ. 
  
 38. 
  
 Mutbrott. Ju. 
  
 39. 
  
 Ny ordning för nationella vaccinations- program. S. 
  
 40. 
  
 Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. Ju. 
  
 41. 
  
 Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. S. 
  
 42. 
  
 Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårds- lag. Jo. 
  
 43. 
  
 Förundersökningsbegränsning. Ju. 
  
 44. 
  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Ju. 
  
 45. 
  
 Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Förslag till ny lag. S. 
  
 46. 
  
 Utländsk näringsverksamhet i Sverige. En översyn av lagstiftningen om utländska filialer i ett  
  
 EU-perspektiv. 
  N. 
  
 47. 
  
 Alkoholkonsumtion, alkoholproblem och sjukfrånvaro – vilka är sambanden? 
  
 En systematisk litteraturöversikt. S. 
  
 48. 
  
 Multipla hälsoproblem bland personer över 60 år. En systematisk litteratur- översikt om förekomst, konsekvenser och vård. S. 
  
 49. 
  
 Förbud mot köp av sexuell tjänst. En ut- värdering  
  
 1999–2008. 
  Ju. 
  
 50. 
  
 Försvarsmaktens helikopterresurser. Fö. 
  
 51. 
  
 Könsskillnader i skolprestationer – idéer om orsaker. U. 
  
 52. 
  
 Biologiska faktorer och könsskillnader 
  
 i skolresultat. Ett diskussionsunderlag för Delegationen för jämställdhet i skolans arbete för analys av bakgrunden till pojkars sämre skolprestationer jämfört med flickors. U. 
  
 53. 
  
 Pojkar och skolan: Ett bakgrunds- dokument om "pojkkrisen". Översättning på svenska av engelsk rapport: Boys and School: A Background Paper on the "Boy Crisis". + Engelsk rapport. U. 
  
 54. 
  
 Förbättrad återbetalning av studie- skulder. U. 
  
 55. 
  
 Romers rätt 
  
 – 
  
 en strategi för romer i Sverige. IJ. 
  
 56. 
  
 Innovationsupphandling. N. 
  
 57. 
  
 Effektivare planering av vägar och järn- vägar. N. 
  
 58. 
  
 Rehabiliteringsrådets delbetänkande. S. 
  
 59. 
  
 Underhållsskyldighet i internationella situationer – Underhållsförordningen, 2007 års Haagkonvention och 2007 års Haagprotokoll + Bilagedel. Ju. 
  
 60. 
  
 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskrimi- nering. IJ. 
  
 61. 
  
 Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järn- vägssystem. N. 
  
 62. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – Under konstruktion – fram- tidens e- förvaltning. Fi. 
  
 63. 
  
 EU:s direktiv om sanktioner mot arbets- givare. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2010 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Lätt att göra rätt 
 – om förmedling av brottsskadestånd. [1] 
 Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. [2] 
 Allmänna handlingar i elektronisk form 
 – offentlighet och integritet. [4] Partsinsyn enligt rättegångsbalken. [14] 
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. [15] 
 Avtalad upphovsrätt. [24] En ny förvaltningslag. [29] Mutbrott. (38) 
 Cirkulär migration och utveckling 
 – kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. [40] 
 Förundersökningsbegränsning. [43] 
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. [44] 
 Förbud mot köp av sexuell tjänst. En ut- värdering  
 1999–2008. 
  [49] 
 Underhållsskyldighet i internationella situationer – Underhållsförordningen, 2007 års Haagkonvention och 2007 års Haagprotokoll + Bilagedel. [59] 
 EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare. [63] 
 Utrikespartementet 
 Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. [32] 
 Försvarsdepartementet 
 Krigets Lagar – centrala dokument om folk- rätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. [22] 
 Viss översyn av verksamhet och organisation på informationssäkerhetsområdet. [25] 
 Försvarsmaktens helikopterresurser. [50] 
 Socialdepartementet 
 Första hjälpen i psykisk hälsa. [31] 
 Ny ordning för nationella vaccinations- program. [39] 
 Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. [41] 
 Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Förslag till ny lag. [45] 
 Alkoholkonsumtion, alkoholproblem och sjukfrånvaro – vilka är sambanden? En systematisk litteraturöversikt. [47] 
 Multipla hälsoproblem bland personer 
 över 60 år. En systematisk litteraturöversikt om förekomst, konsekvenser och vård. [48] 
 Rehabiliteringsrådets delbetänkande. [58] 
 Finansdepartementet 
 Upphandling på försvars- och säkerhets- området. [13] 
 En reformerad budgetlag. [18] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för  
 e-förvaltning. 
  [20] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – Under konstruktion – framtidens e- förvaltning. [62] 
 Utbildningsdepartementet 
 Skolgång för alla barn. [5] 
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av 
 Delegationen för jämställdhet i skolan. [10] 
 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. [19] 
 Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. [28] 
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i samhällskunskap. En granskning på upp- drag av Delegationen för jämställdhet i skolan. [33] 
 Kunskap som befrielse? En metaanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola  
 1969–2009. 
  [35] 
 Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. [36] 
 Könsskillnader i skolprestationer – idéer om orsaker. [51] 
 Biologiska faktorer och könsskillnader i skol- resultat. Ett diskussionsunderlag för Delegationen för jämställdhet i skolans arbete för analys av bakgrunden till pojkars sämre skolprestationer jämfört med flickors. [52] 
 Pojkar och skolan: Ett bakgrundsdokument om pojkkrisen. Översättning på svenska av engelsk rapport: Boys and School: A Back- groundpaper on the "Boy Crisis". 
 + Engelsk rapport.[53] 
 Förbättrad återbetalning av studieskulder. [54] 
 Jordbruksdepartementet 
 Den framtida organisationen för vissa fiske- frågor. [9] 
 Bättre marknad för tjänstehundar. [21] 
 Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag. [42] 
 Miljödepartementet 
 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. [3] 
 Kunskapslägesrapport på kärnavfallsom- rådet 2010 – utmaningar för slutförvars- programmet. [6] 
 En myndighet för havs- och vattenmiljö. [8] Prissatt vatten? [17] 
 Näringsdepartementet 
 Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutrednings- direktivet, IMO:s olycksutredningskod. [23] 
 Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. [27] 
 Tredje inre marknadspaketet för el och natur- gas. Fortsatt europeisk harmonisering. [30] 
 Utländsk näringsverksamhet i Sverige. 
 En översyn av lagstiftningen om utländska filialer i ett  
 EU-perspektiv. 
  [46] 
 Innovationsupphandling. [56] 
 Effektivare planering av vägar och järnvägar. [57] 
 Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem. [61] 
 Integrations- och jämställdhetsdepartementet 
 Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt mål- inriktat arbete på tre samhällsområden. [7] 
 Sverige för nyanlända. Värden, välfärdsstat, vardagsliv. [16] 
 Sverige för nyanlända utanför flykting- mottandet. [37] 
 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige. [55] 
 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering. [60] 
 Kulturdepartementet 
 Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. [11] 
 I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. [12] 
 På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. [34] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Flyttningsbidrag och unionsrätten. [26]