sou 2013 68  
 Synliggöra värdet 
 av ekosystemtjänster 
 – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster 
 Betänkande av utredningen Synliggöra värdet av ekosystemtjänster 
 Stockholm 2013 
 SOU 2013:68 
 SOU och Ds kan köpas från Terry kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Terry Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Jackson/Ball. 
 Illustration: Illustrationen är inspirerad av en teckning som Burns gjorde för mer än fem hundra år sedan. Den föreställer en människa, med kroppen i två positioner lagda ovanpå varandra. Tillsammans med tillhörande anteckningar anses verket vara 
 da Vincis sätt att beskriva hur människan förhåller sig till naturen och dess proportioner. Teckningen ses också som ett exempel på förenandet av konst och vetenskap. I utredningens version av Jackson klassiska bild formas människokroppen av ett samverkande nätverk av växter och djur. Detta illustrerar hur människans existens har sin grund i biologisk mångfald och att våra samhällen och ekonomier utvecklas i samspel med naturens funktioner. 
 Tryckt av Morris. 
 Stockholm 2013 
 ISBN  
 978-91-38-24017-5 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade den 17 januari 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället (Dir 2013:4). Utredningen ska även föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Chefen för Miljödepartementet, statsrådet Skinner förordnade samma dag Harris att vara särskild utredare. 
 Den 21 januari 2013 anställdes Brooks och Fox som sekreterare i utredningen. Som huvudsekreterare anställdes från och med den 4 februari 2013 Merritt. Från och med den 18 mars 2013 förordnades departementssekreteraren Ewing (Finansdepartementet), kanslirådet Vance (Finansdepartementet), departementssekreteraren Williams (Miljödepartementet), kanslirådet Taylor (Miljö- departementet), ämnesrådet Salinas (Miljödepartementet), departementssekreteraren Lee (Miljödepartementet), departementssekreteraren Cox (Landsbygdsdepartementet) samt departementssekreteraren Greene (Landsbygds- departementet) som sakkunniga i utredningen. 
 Utredningen höll ett seminarium om ekosystemtjänster, i samverkan med Miljöforskningsberedningen, den 5 mars 2013 i Stockholm. Den 24 april 2013 medverkade utredningen vid sam- manträde med Miljömålsberedningen, för att presentera utred- ningens avgränsning och inriktning. 
 Utredningen har inrättat en referensgrupp med representanter för statliga myndigheter och kommunal och regional förvaltning, 
 företrädare för näringslivet och organisationer i det civila samhället, samt forskare som har arbetat med och format diskussionerna om ekosystemtjänster och värderingsmetoder. Referensgruppen har sammankallats till ett inledande möte den 16 april 2013, och har därefter vid två tillfällen beretts tillfälle att lämna synpunkter och förslag till utredningen. 
 Utredningen har den 23 maj och 29 maj 2013 ordnat dialog- seminarier, i Malmö respektive Luleå, med medverkan av läns- styrelser, kommuner, vattenmyndigheter, miljödomstolar, region- förbund, Sveriges Kommuner och Landsting, kommunförbund, Naturskyddsföreningen, andra föreningar eller relevanta organisa- tioner. De regionala dialogseminarierna utformades och planerades i samverkan med regionala aktörer. Utredningen har vidare ordnat dialogseminarier i samband med årsmötet för Sveriges Eko- kommuner i Borås och konferensen Tillståndet i Miljöni Stockholm. Utredningenmedverkade även vid ett seminarium som ordnades av Mistra, Stockholm Resilience Centre, Beijerinstitutet och Albaeco i Visby, 1 juli 2013, samt vid Miljödepartementets tankesmedja Folk & (B) bättre kunskapsunderlag (kap. 4); och (C) lärande om ekosystemtjänster (kap. 5). Ett centralt tema för många av åtgärdsförslagen är att synliggöra värdet av ekosystemtjänster genom ekosystemtjänstbedömningar (dvs. genom att identifiera viktiga ekosystemtjänster och på lämpligt sätt uppskatta deras tillstånd och nytta samt faktorer som påverkar deras vidmakthållande). Inom urbana områden handlar detta om att förbättra den fysiska planeringen genom att se över lagar samt utarbeta vägledning och kompetensstöd. Inom de areella näringarna föreslår utredningen att miljöersättningar och andra stödsystem utvärderas. Befintliga ekonomiska styrmedel bör utvärderas och nya föreslås med målet att miljöskadliga subventioner minskar och att miljökvalitets- målen nås. Vi föreslår även att utreda möjligheter och konsekvenser av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, för att tillämpa förorenaren  
 betalar-principen 
  vid exploatering. 
 Utredningen föreslår vidare att hållbarhetsindikatorer bör redovisas tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utveck- lingen och att den officiella statistiken behöver utvecklas med bättre data för ekosystemtjänster. 
 Många åtgärdsförslag handlar om att bygga institutionell kapacitet att göra ekosystemtjänstbedömningar och konsekvensanalyser samt åstadkomma bättre samordning och ansvarsfördelning mellan sektorer och myndigheter. Omfattningen av den kunskap som behövs för att ta välgrundade beslut är svår att uppskatta på förhand. Integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser görs därför bäst genom ett successivt lärande. Utredningen föreslår att en tidsbegränsad delegation för ekosystemtjänster får i uppdrag att vara en kunskapsnod som stöder statliga och  
 icke-statliga 
  aktörer och ser till att kunskap och erfarenheter tas tillvara och sprids. Utredningen lämnar även förslag om forskning, stöd till innovationer och affärsutveckling, information till investerare, offentlig upphandling, ägarstyrning samt medverkan i internationella fora. 
 Vi är beroende av ekosystemtjänster från lokala ekosystem både i Sverige och utanför Sveriges gränser. Myndigheter med ansvar för 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 handel, bistånd och internationella investeringar har även de en viktig roll. Att på olika sätt synliggöra vår påverkan på och bero- ende av ekosystemtjänster utanför landets gränser ligger i linje med riksdagens generationsmål för miljöpolitiken och Sveriges politik för global utveckling. 
 Utgångspunkter 
 Begreppet ekosystemtjänster beskriver ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. De mer synliga ekosystemtjänsterna, som t.ex. produktion av livsmedel och trä- råvara (varor), påverkar och är beroende av andra tjänster, som t.ex. jordmånsbildning, närings- och vattenreglering. 
 Ekosystemtjänster är för många ett nytt begrepp, även om det har använts i forskarvärlden sedan  
 1980-talet. 
  Begreppet tydliggör människans beroende av naturen, och att mångfalden av växt- och djurarter i jordens skogar, hav, sjöar, våtmarker och andra ekosystem förser mänskligheten med ett brett urval av nyttigheter. En stor variationsrikedom i form av landskap med många olika ekosystem och naturtyper, olika arter, samt en stor genetisk variation inom arterna ger livskraftiga ekosystem som även är resilienta, dvs. de har förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas trots olika störningar. Det finns alltså en koppling mellan biologisk mångfald och ekosystemens långsiktiga förmåga att ge oss en rad viktiga ekosystemtjänster. 
 År 2000 tog FN:s dåvarande generalsekreterare Moreno initiativ till Millennium Ecosystem Assessment (MA) vilket var en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt väl- befinnande. Projektet involverade ett stort antal forskare och andra experter och resulterade i flera uppmärksammade rapporter som lanse- rade begreppet ekosystemtjänster för beslutsfattare och inom FN. I fokus låg mänsklig välfärd och välbefinnande i en bredare bemärkelse och inte i första hand ekosystemens betydelse i monetära termer. 
 År 2007 tog  
 G8-länderna 
  initiativ till studien The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) som hade ett tydligare eko- nomiskt fokus än MA och som föreslog olika sätt att konkretisera och tillämpa ekosystemtjänstbegreppet ytterligare. TEEB:s rapporter har fått stor betydelse inom bland annat EU. De har identifierats av parterna till Konventionen om biologisk mångfald som en viktig kunskapskälla, och har erhållit finansiellt stöd från Sverige. 
 12 
  
 SOU 2013:68 
  
 Sammanfattning 
  
 Ekosystemtjänstbedömningar 
 Både MA och TEEB har introducerat begrepp och metoder för att synliggöra ekosystemtjänsters värden. TEEB har utarbetat väg- ledning för hur ekosystemtjänster kan analyseras som underlag för samhällsekonomiska konsekvenser av beslut. I denna utredning använder vi det svenska begreppet ekosystemtjänstbedömning för att beskriva detta. Begreppet syftar inte på en entydig metodik utan på arbete med identifiering, kartläggning eller värdering av eko- systemtjänster som görs i syfte att synliggöra ekosystemtjänster i olika beslutsprocesser (se nedanstående illustration). Ekosystem- tjänstbedömningar utförs som sagt redan i dag i växande utsträck- ning i svenska myndigheter, kommuner och företag. 
  
 Figur 
  
 Synliggörande av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser 
  
 med hjälp av ekosystemtjänstbedömningar 
  
 Illustration: Rowe/Ball. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 Befintliga mål för ekosystemtjänster 
 Vid partskonferensen till Konventionen om biologisk mångfald i Nagoya 2010 antogs ett globalt mål om att integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper. Riksdagen antog samma år ett generationsmål för miljöarbetet. Målet inklu- derar ett långsiktigt säkrande av ekosystemtjänster. Genera- tionsmålet anger också att miljöproblemen inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands, något som också ligger i linje med Sveriges politik för global utveckling. 
 Under 2012 beslutade regeringen om ett etappmål i miljö- målssystemet, som innebär att betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster senast 2018 ska vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avvä- ganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Naturvårdsverket har som ett steg i detta arbete tagit fram rap- porten  
 Sammanställd information om ekosystemtjänster 
 . Regeringens syfte med etappmålet är att skapa mekanismer som gynnar eko- systemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning. Dessutom konstateras att en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhällsekonomiska och andra värden kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden. Naturvårdsverkets rapport har även använts av Framtids- kommissionen, som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystem- tjänster i Sverige ännu inte varit uttömmande vilket medför att det i nuläget är svårt att utvärdera effektiviteten av åtgärder för eko- systemtjänster. 
 Åtgärdsförslag 
 Vi föreslår en sammanhängande uppsättning åtgärder som för- stärker befintliga initiativ och bygger på existerande arbetsformer hos myndigheterna. Våra 25 förslag handlar om A) integrering i beslutsprocesser (kapitel 3); B) bättre kunskapsunderlag (kapitel 4); och C) lärande om ekosystemtjänster (kapitel 5). Åtskillnaden är inte entydig eftersom även åtgärder för integrering förväntas generera kunskap som kan ligga till grund för lärandeprocesser. Förslagen baseras på den hinderanalys som redovisas i kapitel 2 av betänkandet, 
 14 
  
 SOU 2013:68 
  
 Sammanfattning 
  
 som handlar om kunskapsförsörjning och utbildning, institu- tionella strukturer, offentlig och privat samverkan samt skillnader i världsbild mellan aktörer. Åtgärderna kan bidra till lärande om ekosystemtjänsters värde på lokal och nationell nivå, samt bidra till internationellt samarbete. 
 En stor vikt läggs vid att förbättra konsekvensanalyser genom ekosystemtjänstbedömningar av relevant omfattning. Av central betydelse är tre åtgärdsförslag som ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser (förslag 5, 19 och 20 nedan). Denna och annan kunskap som tas fram genom de initiala åtgärderna i kapitel 3 bör ge ett förbättrat underlag för ytterligare åtgärder från regeringens och myndigheternas sida. Därför föreslår vi att flera av våra åtgärder påbörjas i ett något senare skede, då vi förväntar oss att detta kunskapsarbete genererat resultat i form av bl.a. identifiering av viktiga ekosystemtjänster och kartläggning eller värdering av dessa. Samtidigt är det viktigt att åtgärder genomförs innan 2018, som är det år då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ska uppnås. 
 Utredningen anser att det behövs en kunskapsnod i genom- förandet av dessa åtgärdsförslag och föreslår att en tillfällig myndighet inrättas (i form av en delegation inom kommittéväsendet), som bidrar till arbetet med att uppnå etappmålet (förslag 11). 
 A) Integrering i beslutsprocesser 
 Utredningen föreslår 18 åtgärder för integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer. Vi har analyserat åtgärder för integrering av ekosystem- tjänster i underlag för finanspolitiska beslut, reglering av mark- och vattenanvändning, ekonomiska styrmedel, ekologisk kompensation samt kompetensstöd och informationskanaler. Åtgärdsförslagen varierar i komplexitet och arbetsinsats, men syftar sammantaget till att få en mångfald av aktörer i samhället att se hur ekosystem- tjänster bidrar till och kan utvecklas vidare inom deras ansvars- och verksamhetsområden, samt hur verksamheten i fråga påverkar ekosystemtjänster. Åtgärderna förväntas medföra ökad kunskap som grund för ytterligare överväganden och åtgärder från rege- ringens eller myndigheters sida. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut 
 Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte till- räckliga för att på ett tillfredsställande sätt synliggöra ekosystem- tjänster i nationella räkenskaper. Som komplement till brutto- nationalprodukten har det gjorts försök i Sverige och internationellt att utveckla aggregerade välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Det har dock visat sig svårt att få fram rättvisande mått och att tillämpa dem i underlag för finanspolitiska beslut. Hållbar utveckling bör därför tills vidare demonstreras med en uppsättning av indikatorer som ger infor- mation om samhällets och ekosystemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden. 
 Vårt förslag 
  
 1. 
  
 Regeringen bör fr.o.m. 2014 öka synligheten av hållbarhets- faktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finanspolitiska beslut, inledningsvis genom att årligen redovisa hållbarhets- indikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen. 
  
 Reglering av mark- och vattenanvändning 
 Lagar och regler behöver ses över för att säkerställa att tillgänglig kunskap om ekosystemtjänsters värde beaktas i avvägningar mellan olika intressen. I ett första steg behövs framför allt vägledning om hur existerande regler kan användas, samt insamling av erfarenheter från pågående arbete som underlag för utvärdering av befintliga regler. Länsstyrelsen spelar en nyckelroll genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn av kommunal och regional planering. 
 Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet har en särskilt nära relation till ekosystemtjänster, och ett särskilt ansvar för att miljökvalitetsmålen nås. Integrering av ekosystemtjänsters värde i deras beslutsprocesser bör utvecklas stegvis. Den kunskap som byggs i detta arbete ger viktigt underlag för regeringens ställningstaganden och åtgärder för att nå etappmålet. Myndigheter bör se över sina styrdokument och myndighetsutövning i ljuset av bl.a. de ekosystemtjänster som beskrivits i Naturvårdsverkets 
 16 
  
 SOU 2013:68 
  
 Sammanfattning 
  
 sammanställning, och rapportera till regeringen. För myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar kan detta första steg handla om att upprätta en policy för integrering av ekosystemtjänster i styrdokument av betydelse för Sveriges miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder. 
 Våra förslag 
  
 2. 
  
 Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fort- löpande se till att det klargörs huruvida rådande bestämmelser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystem- tjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister. 
  
 3. 
  
 Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att under  
  
 2014-15 
  utveckla vägledning till länsstyrelserna om hur ekosystemtjänster bättre kan beaktas, dels i arbetet gentemot kommuner och regionala planorgan inom ramen för fysisk planering och utvecklingsplaner, dels i samband med upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas. 
  
 4. 
  
 Regeringen bör ge Boverket i uppdrag att utarbeta vägledning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet plan- och bygglagen samt 3 och 4 kapitlet miljöbalken i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömålsberedningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas samtidigt med ett sådant uppdrag. 
  
 5. 
  
 Regeringen bör snarast möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndig- heterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Löpande återrapportering om uppfölj- ningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutövningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljöledningssystemet. 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 6. 
  
 Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är ange- lägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera närings- livets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter. 
  
 Ekonomiska styrmedel 
 Ekonomiska styrmedel bör utvärderas och utredas, för att bl.a. förstärka tillämpningen av principen att förorenaren betalar (den internationellt erkända Marshall). Potentiellt miljö- skadliga subventioner bör också utredas vidare i enlighet med rekommendationer från Konventionen för biologisk mångfald. Kostnadseffektiviteten av olika miljöersättningar bör också utvär- deras men ersättningarnas totala omfattning bör inte minska. 
 Våra förslag 
  
 7. 
  
 Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt Konjunk- turinstitutet och Naturvårdsverket att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mång- fald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att föro- renaren  
  
 betalar-principen 
  tillämpas. Uppdraget bör utföras efter samråd med Walker och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. 
  
 8. 
  
 Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant. 
  
 9. 
  
 En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljö- ersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet. 
  
 18 
  
 SOU 2013:68 
  
 Sammanfattning 
  
 Ekologisk kompensation i vardagslandskapet 
 Möjligheter att kräva kompensation för negativ påverkan på eko- systemtjänster vid exploatering av mark- och vattenområden finns redan men hämmas av juridiska oklarheter. Ekologisk kompensa- tion bygger på förorenaren  
 betalar-principen 
  och en ökad till- lämpning kan förväntas styra över exploatering till mindre värde- fulla områden eftersom kostnaden för kompensation då minskar, men konsekvenserna bör utredas vidare. 
 Vårt förslag 
 10.Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analy- sera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardags- landskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över. 
 Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation 
 Informationsinsatser till  
 icke-statliga 
  aktörer behövs för att förstärka ett växande engagemang hos företag och kommuner. Effektiv och ömsesidig samverkan mellan offentlig och privat sektor blir troligen avgörande för att både kunna öka medvetenheten om ekosystem- tjänsternas betydelse, stimulera innovation och samla den kunskap om ekosystemtjänsters värde som finns och skapas i de sektorer som arbetar med regional utveckling och näringslivsutveckling. Åtgärder för att främja att offentliga aktörer agerar som föredöme har både en pedagogisk betydelse och direkta miljöeffekter. 
 Det behövs en sammanhållande aktör i genomförandet för att nå ut med kunskap om ekosystemtjänsters värde för olika sektorer och intressen. Vi bedömer att ingen av de befintliga myndigheterna är lämpade för en sådan uppgift. Det behövs tvärgående och tvär- sektoriella statliga insatser för att både bygga statens egen kompetens och samverka effektivt med olika  
 icke-statliga 
  aktörer som behöver stöd i att hantera sitt beroende av och sin påverkan på eko- systemtjänster. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 Våra förslag 
 11.Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystemtjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delegationen bör ha två kärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, dels att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetensupp- byggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställnings- taganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och kommunal förvaltning, samt relevanta kunskapsförmed- lande aktörer, representanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka under perioden  
 2014–2018, 
  delrapportera till regeringen om slutsatser från arbetet 2016 och slutrapportera 2018, då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem ska följas upp. 
 12.En informationsportal om regional utveckling och närings- livsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån Naturvårdsverkets för- slag om en plattform för näringslivet och biologisk mångfald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänst- bedömningar, inklusive goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering. 
 13.En kommunikationssatsning bör genomföras under  
 2014–2018, 
  med utgångspunkt i Naturvårdsverkets förstudie om detta. 
 14.Regeringen bör låta utreda hur Naturvårdsverket, Jordbruks- verket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energi- myndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänst- baserade produkter med positiva miljöeffekter. 
 20 
  
 SOU 2013:68 
  
 Sammanfattning 
  
 15.Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet. 
 16.Regeringen bör senast 2016 utreda olika strategier för att för- bättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga  
 AP-fonderna. 
  
 17.Regeringen bör 2016 ge Konkurrensverket i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. 
 18.Statens ägarpolicy bör senast 2016 kompletteras så att rege- ringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden. 
 B) Bättre kunskapsunderlag 
 Vi föreslår tre åtgärder för att öka kunskapsunderlaget så att arbetet fram till målåret 2018 och därefter kan bli så effektivt som möjligt. Dessa bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver internationellt samarbete. 
 Ekosystemtjänstbedömningar 
 Befintliga mål och processer inom miljömålssystemet bör användas för att under  
 2010-talet 
  genomföra en första nationell analys av ekosystemtjänsters värde, med lärdomar från  
 TEEB-projektets 
  metoder och resultat. Denna analys föreslås göras inom miljömåls- systemet och innefattar förslag 5, 20 och 25, dvs. även myndig- hetsarbete med integrering (förslag 5) och en avslutande syntes (förslag 25). Detta arbete behöver avgränsas för att bli hanterbart. Myndigheters identifiering av viktiga ekosystemtjänster och rap- portering om befintligt arbete med ekosystemtjänstbedömningar utgör ett första steg. Tyngdpunkten ligger dock på uppföljning av preciseringarna om ekosystemtjänster, med hjälp av vägledning och myndighetssamverkan inom det befintliga miljömålssystemet. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 Våra förslag 
 19.Sverige bör fortsatt stödja  
 TEEB-samarbetet 
  med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för ekosystem- tjänstbedömningar. Sverige bör även fortsatt delta aktivt i EU- samarbetet MAES, under medverkan av berörda myndigheter. 
 20.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för uppföljning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag 11, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna. 
 Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer 
 Statistikunderlag och metoder för miljöräkenskaper bör vidare- utvecklas genom att bättre koppla existerande och nya indikatorer för miljömålsuppföljningen till ekonomisk och social hållbarhet. Detta innebär ett förbättrat underlag för finanspolitiska över- väganden. 
 Vårt förslag 
 21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveck- ling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystem- tjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljö- målsuppföljning. 
 22 
  
 SOU 2013:68 
  
 Sammanfattning 
  
 C) Lärande om ekosystemtjänster 
 Slutligen föreslås fem åtgärder för att stimulera att förvaltningen av ekosystemtjänster vidareutvecklas genom lärande om ekosyst- emens funktioner och åtgärders effekter. 
 Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare 
 Forskningsinsatser behövs kring grundläggande ekologiska och ekonomiska samband och effekter av olika styrmedel, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder och tillämpning av värderingsmetoder. Det finns även behov av tvärvetenskaplig och tvärsektoriell kunskap om effektiva lärandeprocesser. Detta behöver utvecklas genom samverkan mellan t.ex. ekonomer, ekologer, statsvetare, sociologer, filosofer och psykologer samt mellan forskare, näringsidkare, beslutsfattare och civilsamhällets intresseorganisationer. 
 Hinder för att koppla forskningsinsatser bättre till det konkreta arbetet i kommuner, statliga myndigheter och näringsliv behöver analyseras och åtgärdas. Redskap och samarbetsformer bör främjas för att stimulera effektiv medverkan av intressenter och andra aktörer i insamling av kunskap och i dialoger inför beslut som inbegriper ekosystemtjänster. 
 Våra förslag 
 22.Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strate- giskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt deltagande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 
  
 23. 
  
 Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska Artprojektet, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrap- portering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar medvetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner. 
  
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå 
 Befintliga samverkansprocesser bör tas tillvara i arbetet med ekosystemtjänster. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på kommunal nivå, där detta finns tillgängligt. Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och bör därför fortsatt främjas genom statlig medfinansiering. 
 Vårt förslag 
 24.Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av  
 LONA-förordningen 
  för att klargöra möjligheten att medfinan- siera kommunalt arbete med  
 ekosystemtjänst-bedömningar 
  som grund för kommunal och regional planering. 
 Lärande i den nationella förvaltningen 
 Slutligen behövs en nationell uppsamling och analys av hur arbetet med ekosystemtjänster kan vidareutvecklas. Sverige bör genom de föreslagna åtgärderna i detta betänkande ha ett förbättrat underlag för att bedöma uppfyllnaden av generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. På så sätt kan Sverige också fortsatt spela en ledande roll i den internationella politikutvecklingen. 
 Vårt förslag 
 25.En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etapp- målets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fortsatt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömåls- uppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel. 
 24 
  
 1 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 1.1 
  
 Internationellt politiskt sammanhang 
  
 Den senaste treårsperioden har medfört ett genomslag för eko- systemtjänstbegreppet i den globala politiska processen för hållbar utveckling. Ett genombrott skedde med den globala strategiska plan för Konventionen om biologisk mångfald, som antogs vid partsmötet i Nagoya 2010, och senare införlivades i EU:s strategi för biologisk mångfald för  
 2011–2020. 
  Under 2012 bekräftades planen vid toppmötet om hållbar utveckling i Rio de Jones. Tidigare samma år hade knappt etthundra stater världen över etablerat en ny plattform för kunskapsutbyte mellan forskning och politikutveckling om biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES). 
 Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald 
 Den globala handlingsplanen från Nagoya ställde upp ett över- ordnat mål om att säkra resilienta ekosystem, i syfte att till- handahålla ekosystemtjänster. 
  
 1  
  
 Partsmötet gav även sitt stöd för tillämpning av ekosystemtjänstbedömningar enligt de metoder som utvecklats inom ramen för projektet The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) 
  
 2 
  
 . 
 Flera av delmålen i planen (de s.k.  
 Aichi-målen) 
  handlar om att bevara eller återskapa ekosystemtjänster. Planen är anmärk- ningsvärt konkret på så sätt att de fyra första  
 Aichi-målen 
  handlar om den samhällsomställning som behövs för att angripa de bakomliggande orsakerna till förlust av biologisk mångfald. Dessa 
  
 1 
  
 Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/10/27). 
  
 2 
  
 Se Bilaga 2. 
  
 25 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 mål beskriver vikten av att höja medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald, integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper, ställa om skadliga subventioner till miljöersättningar, samt uppnå hållbar produktion och konsumtion. Dessutom antogs mål för kunskapsuppbyggnad och andra kapacitetshöjande insatser. Den första analys som gjorts av kostnader för att nå  
 Aichi-målen 
  visade att dessa fyra mål handlar om åtgärder som har goda förutsättningar att vara kostnadseffektiva, på så sätt att de är relativt billiga att genomföra och samtidigt minskar kostnaden med att nå Nagoyaplanens mål om riktade åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.  
  
 3 
  
 Det mål som har störst direkt anknytning till utrednings- direktivet är  
 Aichi-mål 
  2: senast 2020 har den biologiska mång- faldens värden integrerats i nationella och lokala utvecklings- och fattigdomsbekämpningsstrategier och planeringsprocesser, och är under införlivande på lämpligt sätt i nationella räkenskaps- och rapporteringssystem. 
  
 Aichi-målen 
  lade grunden för EU:s strategi för biologisk mångfald  
 2011–2020, 
  som antogs 2011. 
  
 4  
  
 Målet med strategin är att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU senast 2020, i möjligaste mån återställa dem och samtidigt förstärka EU:s bidrag för att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå. 
 Ett omfattande  
 EU-samarbete 
  har startats för att förverkliga strategins mål om värdering av ekosystemtjänster. Samarbetet syftar till såväl identifiering av viktiga ekosystemtjänster som kartläggning och värdering av dessa, samt även att underlätta jämförbarhet mellan länder. Några  
 EU-länder 
  har redan genomfört nationella studier för att i olika mån klarlägga den ekonomiska betydelsen av ekosystemtjänster. I Storbritannien har en nationell ekosystemtjänstbedömning genomförts och en rådgivande kommitté har inrättats för att ge oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet (se box 1.1). 
  
 3 
  
 Konventionen om biologisk mångfald (2012). 
  
 4 
  
 Europeiska kommissionen (2011). 
  
 26 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 Box 1.1 Storbritanniens National Ecosystem Assessment och Natural Capital Committee 
 Storbritannien gjorde en större studie av landets ekosystem- tjänster som en följd av Millennium Ecosystem Assessment. Deras National Ecosystem Assessment 
  
 5  
  
 gör en omfattande värdering av status och trender for Storbritanniens olika habitat och samhällets användning av dem de senaste  
 50–60 
  åren. Den fokuserar framför allt på de största förändringarna och deras effekt på produktionen av ekosystemtjänster. Den pekar också ut kunskapsbrister kopplade till hållbar förvaltning av de olika habitaten. 
 Genom scenarioanalys tog man fram hur olika trender och strategier slår om 50 år, vilka sedan diskuterades med aktörer. Resultaten visar att hållbar förvaltning av ekosystemtjänster kräver insatser som reglering, (ekonomiska) incitament, atti- tydförändringar, teknik och frivilliga åtgärder. 
 Som en uppföljning av UK NEA lades en strategi för det långsiktiga arbetet på miljöområdet fram och en strategi för arbetet med Englands natur och ekosystemtjänster. 
 Natural Capital Committee bildades 2011 och rapporterar till ekonomiutskottet (Economic Affairs Committe) och justitiekanslern (the Chancellor). Kommittén ger oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet och syftar till att påverka den ekonomiska politiken i Storbritannien till gagn för naturen (the natural environment). 
 Under sitt första år har kommittén utöver sitt arbete med den årliga State of the Natural Capital report 
  
 6 
  
 : 
  
 5 
  
 UK National Ecosystem Assessment (2011a, 2011b). 
  
 6 
  
 Natural Capital Committee (2013). 
  
 27 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 samverkat med motsvarigheten till SCB om att bädda in naturkapital i miljöräkenskaper; 
  
 arbetat med företag, redovisningsfirmor och stora markägare för att katalysera företags arbete med redovisning om naturkapital; 
  
 utvecklat metoder för värdering av skogstillgångar: 
  
 utvecklat vägledning om hur ekosystemansatsen skulle stödja införandet av EU:s Habitatdirektiv och Fågeldirektiv. 
  
 utvecklat en forskningsagenda om naturkapital för framtida samverkan med forskningsråd och andra partners. 
  
 Etableringen av IPBES 
 En annan viktig händelse var etableringen av den mellanstatliga kunskapsplattformen om biologisk mångfald och ekosystem- tjänster år 2012 (Intergovernmental  
 science-policy 
  Platform on Biodiversity and Ecosystem Services – IPBES). Bakom IPBES står Sverige och ett stort antal inflytelserika samt biodiversitetsrika länder över hela världen. 
  
 7  
  
 Syftet med IPBES är att stärka utbytet mellan vetenskap och politik och tillhandahålla syntesrapporter om biologisk mångfald och ekosystemtjänster samt kopplingarna däremellan. 
  
 8  
  
 I uppgiften för IPBES ingår kapacitetsuppbyggnad och att utveckla s.k. policyverktyg och stimulera fortsatt forskning. Dessa verktyg kan demonstrera möjligheten att genomföra och följa upp internationella överenskommelser om hållbar utveckling och grön ekonomi och även ge viktigt stöd för nationellt arbete. 
 Riomötet 2012 och arbetet med hållbarhetsmål 
 Världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio de Jones 2012 bekräftade ekosystemtjänstbegreppet. Vid mötet togs viktiga steg för att utveckla en global agenda för lösningar som väger samman de tre dimensionerna av hållbar utveckling till en fungerande helhet. Begreppet grön ekonomi brukar användas för att beskriva nödvändigheten av att integrera hänsyn till miljömässig och social 
  
 7 
  
 Se aktuell medlemsförteckning på www.ipbes.net 
  
 8 
  
 UNEP/IPBES.MI/2/9 
  
 28 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 hållbarhet i den ekonomiska politiken. Riomötet slog fast principer för utvecklingen av grön ekonomi och underströk betydelsen av den sociala dimensionen för att uppnå hållbar utveckling enligt dess vedertagna definition. 
  
 9 
  
 I efterdyningarna av Riomötet pågår förberedelser för att anta globala mål för hållbar utveckling som kan ersätta Millenniemålen för fattigdomsbekämpning när dessa löper ut 2015. Den högnivåpanel som tillsatts för att ta fram underlag för dessa mål lyfter bl.a. behovet av att bättre uppskatta naturresursernas ekonomiska värden och inkorporera dessa i räkenskaper och i underlag för offentlig upphandling. 
  
 10  
  
 Det globala samfundet har alltsedan Stockholmskonferensen 1972 strävat mot allt bättre integrering av kunskap om miljöfaktorer och resursbegränsningar i politiska beslut. Denna strävan går inte att separera från arbetet för social hållbarhet, global rättvisa och fattigdomsbekämpning, vilket bl.a. resultatet av Riomötet 2012 tydligt visar. 
  
 1.2 
  
 Aktuella kapacitetshöjande insatser 
  
 Många organisationer har under de senaste åren påbörjat arbete och kapacitetsutveckling för att tillämpa ekosystemtjänstbegreppet, bl.a. i nationella processer. Sekretariatet för Konventionen om biologisk mångfald har utarbetat manualer för genomförande av  
 Aichi-målen, 
  av vilka flera är relevanta för utredningen. 
  
 11  
  
 De metoder som utvecklades i samband med Millennium Ecosystem Assessment presenterades i en särskild manual 2010. 
  
 12  
  
 Världsbanken utvecklar stöd för ekonomisk värdering av ekosystemtjänster och integrering av värdet av ekosystemtjänster i nationell utvecklings- planering inom ramen för partnerskapsprojektet Wealth Accounting and Valuation of Ecosystem Services (WAVES). World Resources Institute (WRI) har, tillsammans med bl.a. World Business Council for Sustainable Development, utvecklat metoder för utvärdering av verksamheters beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, som riktar sig till näringslivet. 
  
 13  
  
 WRI har även tagit fram vägledning om integrering av ekosystemtjänster i lokalt och nationellt besluts- 
  
 9 
  
 A/CONF.216/L.1 
  
 10 
  
 FN (2013). 
  
 11 
  
 http://www.cbd.int/nbsap/training/quick-guides/ 
  
 12 
  
 Ash m.fl (2010). 
  
 13 
  
 World Resources Institute (2012). 
  
 29 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 fattande. 
  
 14  
  
 Även OECD har tagit fram en vägledning som riktar sig direkt till näringslivet. 
  
 15  
  
 TEEB-projektet 
  har tagits in under UNEP och tillhandahåller manualer och utbildning i ekosystemtjänst- bedömningar. 
  
 16  
  
 The Natural Capital Project med professor Fernandez i spetsen har utvecklat en uppsättning modeller för att kartlägga och värdera ekosystemtjänster. Kartläggning av eko- systemtjänster i landskapetkan utgöra stöd för beslutsfattare i näringslivet, kommuner och myndigheter. InVEST utgår från del- tagarprocesser och genom scenarieanalyser ser man effekter av olika handlingsalternativ. 
  
 17 
  
 TEEB:s vägledning är den som tar det bredaste greppet på såväl biologisk mångfald som ekosystemtjänster, och som bäst anknyter till Konventionen om biologisk mångfald med dess ekosystem- ansats och  
 Aichi-målen. 
  Vi har därför tagit deras manualer som utgångspunkt för våra överväganden. 
  
 1.3 
  
 Nationell och regional kunskapsutveckling 
  
 Svenska företrädare har aktivt bidragit till det internationella genomslaget för ekosystemtjänstbegreppet, dels genom medverkan i de vetenskapliga processerna, dels genom politiskt arbete. Det svenska ordförandeskapet i EU 2009 gav en stor möjlighet att påverka diskussionerna inför Nagoyamötet och att verka för etableringen av IPBES. Svenska experter har även initierat och deltagit i regionala samarbeten om ekosystemtjänstbedömningar, bl.a.  
 BalticSTERN-samarbetet 
  om ekosystemtjänster i Östersjön (se Box 1.2) och ett projekt under Nordiska Ministerrådet om en sammanställning om ekosystemens ekonomiska betydelse i de nordiska länderna (TEEB Nordic). 
  
 18 
  
 BalticSTERN uppskattade den ekonomiska nyttan med att genomföra den överenskomna aktionsplanen Baltic Sea Action Plan (BSAP) (se Box 1.2). Ett huvudresultat var att betalningsviljan hos medborgare i länderna runt Östersjön uppskattades till 35 miljarder kronor per år, vilket tydligt överstiger de uppskattade kostnaderna för att nå BSAP:s mål. 
  
 14 
  
 World Resrouces Institute (2008). 
  
 15 
  
 Turner (2012). 
  
 16 
  
 http://www.teebweb.org 
  
 17 
  
 http://www.naturalcapitalproject.org/InVEST.html 
  
 18 
  
 Kettunen m.fl. (2012). 
  
 30 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 Box 1.2 BalticSTERN – värdet av ett friskt innanhav 
 Med  
 kostnads-nyttokalkyler 
  (CBA) har BalticSTERN visat att människor har en stor betalningsvilja för en mindre övergödd Östersjö. Invånare i Östersjöns nio kustländer är villiga att betala cirka 35 miljarder kronor årligen för ett friskare hav. Kostnaderna för att genomföra den av Helsingforskommissionen beslutade Aktionsplanen för Östersjön uppgår till mellan  
 21–26 
  miljarder kronor årligen. Det betyder att det finns stora välfärdsvinster med att genomföra Aktionsplanen, totalt 14 miljarder kronor i den mest kostnadseffektiva fördelningen av åtgärder och för Sveriges del en årlig välfärdsvinst på 4,5 miljarder kronor. 
 Detta är den första internationella storskaliga kostnads- nyttokalkyl i sitt slag och forskarnätverket BalticSTERN, med partners i alla nio länder, har kombinerat ekologiska och eko- nomiska modeller för att uppskatta nyttorna och kostnaderna med att nå målen om minskad övergödning i Aktionsplanen. Bland annat har man genomfört två enkäter i alla Östersjöländer om hur invånarna använder Östersjön, hur de uppfattar miljötillståndet i havet och hur de värderar en mindre övergödd Östersjö. 
 Välfärdsvinsterna med att uppfylla Aktionsplanens mål kan vara ännu större än beräknat. Detta eftersom kostnaderna kan vara överskattade i och med att det finns fler kostnadseffektiva åtgärder än de som kunnat ingå i studien samt att nyttorna troligen är underskattade då vissa åtgärder skulle ge ytterligare vinster i andra områden, såsom sjöar och vattendrag. 
 För att genomföra kostnadseffektiva lösningar och nå de största välfärdsvinsterna för Östersjöländerna behövs inter- nationell samverkan, information och fördelning av kostna- derna. Det behövs verkningsfulla styrmedel både nationellt och i EU samt finansiella instrument såsom EUs strukturfonder. 
 Aktionsplanen för Östersjön är en överenskommelse inom Helsingforskommissionen där samtliga nio Östersjöländer har åtagit sig att minska sina utsläpp av näringsämnen så att en god ekologisk status kan uppnås i Östersjön. Aktionsplanens mål kan uppnås genom åtgärder som minskar närsaltsbelastningen från jordbruk och avloppsvatten, till exempel minskad gödsling och förbättrad rening vid avloppsreningsverk. 
 31 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 Rapporten  
 The Baltic Sea – Our Common Treasure. Econo- mics of Saving the Sea 
 , som publicerades i mars 2013, 
  
 19  
  
 sam- manfattar forskningsresultaten. 
  
 TEEB Nordic inkluderade både landbaserade och marina eko- systemtjänster i en kunskapsöversikt för de nordiska länderna. Studien beskrev bl.a. för Norden karaktäristiska försörjande eko- systemtjänster som bär, svamp, vilt och renskötsel, samt värdet av rekreationsmöjligheter i den nordiska naturen. Beträffande reglerande ekosystemtjänster noterades att tillgängliga data om viktiga tjänster som klimatreglering och näringsreglering kommer från begränsade fallstudier snarare än nationell statistik. 
 Det inom Norden mest omfattande nationella arbetet med ekosystemtjänstbedömningar har nyligen genomförts i Norge (se box 1.3). Sverige och Norden har dock, liksom många andra länder, arbetat systematiskt med ett urval av ekosystemtjänster, företrädesvis försörjande och kulturella tjänster, långt innan dessa begrepp myntades. Detta har skett inom ramen för myndigheters ansvarsområden för t.ex. areella näringar, friluftsliv, turism och kulturmiljö. I Sverige samlas statistik om ekosystemtjänster i samband med denna myndighetsutövning. Ett antal ekosystemtjänster av betydelse för miljökvalitetsmålen följs upp med indikatorer i miljömålssystemet. 
  
 20  
  
 Något som saknats hittills är dock en systematisk uppföljning av ekosystemtjänster, där urvalet baseras på tjänsternas tvärsektoriella betydelse, och där effektiviteten av åtgärder för att hantera målkonflikter och synergier framgår. 
  
 19 
  
 Havs-och 
  
  vattenmyndigheten (2013). Se även www.stockholmresilience.org/balticstern 
  
 20 
  
 http://www.miljomal.nu/sv/Miljomalen/Alla-indikatorer/ 
  
 32 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 Box 1.3. Norges nationella utredning om värdet av eko- systemtjänster 
 Den norska regeringen tillsatte 2011 en omfattande analys av ekosystemtjänster. Slutrapporten  
 Naturens nyttor – om värdet av ekosystemtjänster  
 (NOU 2013:10) levererades i augusti 2013. Utredningen har huvudsakligen följt indelningen från Millennium Ecosystem Assessments fyra huvudkategorier av ekosystem- tjänster. 
 Utredningen fann bl.a. att kapacitet och utvecklade insti- tutioner behövs för att öka förståelsen för samspelet mellan människor, natur och samhälle, samt grundläggande kunskap om sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystemens funk- tioner (grundläggande livsprocesser) och viktiga ekosystem- tjänster. Utredningen framhåller att strävan efter att synliggöra de naturliga resurserna med ekonomiska värden inte får ersätta andra argument för skydd och god förvaltning av ekosystem. 
 Man menar vidare att det inte behöver vara någon mot- sättning mellan det antropocentriska perspektivet som kommer till uttryck i ekosystemtjänstperspektivet och perspektiv som tar sin utgångspunkt i naturens egenvärde. 
 Utredningen rekommenderar att konsekvensen på ekosystem- tjänster av politiska beslut initialt synliggörs genom kvalitativa beskrivningar och några kvantitativa uppskattningar och bedömningar vid behov. Det bör beräknas ekonomiska värden för fler ekosystemtjänster än i dag, så värdet av dessa tjänster kan ingå och inkluderas med övriga finansiella tillgångar. Man bör dock titta närmare på nya metoder för värdering som innebär ökad användning av kollektiv reflektion om värdering av kollektiva nyttigheter, och där deltagarprocesser och multikriterieanalys kan vara användbara metoder. Samhällsekonomisk analys måste visa på osäkerheter och risker för irreversibla förändringar. 
 Utredningen föreslog också ett forskningsprogram för biologisk mångfald, ekosystemens funktion och ekosystem- tjänster samt deras inbördes samband. En del av forskningen bör göras tvärvetenskapligt för att integrera biologisk mångfald och ekosystemtjänster på ett bättre sätt i beslutsfattandet. Det finns också ett behov av ökad insikt om lokal, erfarenhetsbaserad kunskap om ekosystemtjänster. Mer omfattande synteser föreslogs efter modell av den brittiska ekosystemstudien (UK NEA). 
 33 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 1.4 
  
 Nationell politikutveckling 
  
 Parallellt med det internationella arbetet infördes ekosystem- tjänstbegreppet 2010 i det svenska miljömålssystemet, genom den strecksats i generationsmålet som anger att miljöpolitiken ska inriktas mot att, bl.a., ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad. 
  
 21  
  
 Det är viktigt att notera att det reviderade generationsmålet anger att Sveriges miljöproblem inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands. Detta ligger i linje med Politiken för global utveckling (PGU), som antogs av Riksdagen 2003 och anger att målet för svensk global politik ska vara en rättvis och hållbar global utveckling, att politiken ska präglas av ett rättighetsperspektiv och de fattigas perspektiv på utveckling. I PGU ställs krav på helhetssyn och samverkan mellan olika politikområden. 
 Det globala perspektivet innebär utmaningar för det svenska arbetet med ekosystemtjänster, bl.a. beträffande möjligheten att följa upp internationella effekter av olika åtgärder. Naturvårds- verket bedömer i den första uppföljningen av generationsmålet att endast strecksatsen om energi är möjlig att nå till 2020. 
  
 22  
  
 I rapporten poängterades även att Sveriges miljöpåverkan är bero- ende av den institutionella förmågan i en lång rad länder, och att det finns ett fortsatt behov av åtgärder för samstämmighet mellan politikområden som handel, jordbruk och energiförsörjning genom PGU. 
 Under 2012 antog regeringen nya preciseringar till miljö- kvalitetsmålen, vilka bl.a. innebar att ekosystemtjänster ska vid- makthållas inom ramen för arbetet mot de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen. 
  
 23  
  
 Samtidigt antogs de etappmål om ekosystem- tjänster som nämns i vårt direktiv: 
  
 Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens, som innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vid- makthållande är identifierade och systematiserade senast 2013. 
  
 21 
  
 Prop. 2009/10:155. 
  
 22 
  
 Naturvårdsverket (2012a). 
  
 23 
  
 Härmed avses miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö samt Ett rikt växt- och djurliv (Ds 2012:23). 
  
 34 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, som innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställ- ningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i sam- hället där så är relevant och skäligt. 
  
 Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens föranledde ett uppdrag till Naturvårdsverket om att sammanställa information om viktiga ekosystem och ekosystemtjänster i Sverige samt identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande. Den rapport 
  
 24  
  
 Naturvårdsverket levererade med anledning av uppdragetutgör en viktig grund för våra överväganden och analyser. 
 Naturvårdsverkets rapport användes även av Framtids- kommissionen, 
  
 25  
  
 som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystem- tjänster i Sverige ännu inte varit uttömmande vilket försvårar utvärderingar av effektiviteten av åtgärder för ekosystemtjänster. Framtidskommissionen konstaterade i sin slutrapport 
  
 26  
  
 bl.a. att en av de stora framtidsutmaningarna handlar om bekämpningen av de globala klimatförändringarna och om att stoppa överutnyttjandet av jordens resurser samt att detta är en central aspekt av arbetet för en grön ekonomi. Detta kräver enligt kommissionen bättre sätt att värdera naturkapitalet och olika ekosystemtjänster, men också samverkan internationellt och nationellt mellan olika aktörer inom Sverige. I rapporten drogs slutsatsen att svårigheten att utveckla mätmetoder inte får hindra utvecklingen mot en grön ekonomi eller arbetet med administrativa och ekonomiska styrmedel för ett miljö- mässigt hållbart samhälle. 
  
 1.5 
  
 Vårt uppdrag 
  
 Den direkta utgångspunkten för våra analyser är etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av eko- systemtjänster, som innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och 
  
 24 
  
 Naturvårdsverket (2012b). 
  
 25 
  
 Ds 2013:1. 
  
 26 
  
 Ds 2013:19. 
  
 35 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 skäligt. Regeringen anger i beslutsskälen 
  
 27  
  
 att syftet är att skapa mekanismer som gynnar ekosystemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning, samt att en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhälls- ekonomiska och andra värden också kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden. 
 Det finns redan i dag en stor mängd kunskap om den biologiska mångfaldens betydelse och om värdet av ekosystemtjänster. Det finns t.ex. en insikt om allmänna samband, och kunskap om specifika ekosystemtjänsters tillstånd och värde som klarlagts på ett sätt som kan användas i specifika beslut. Den befintliga kunskapsbasen har redan legat till grund för politiskt förankrade problemformuleringar och övergripande målsättningar. 
 Med utgångspunkt i TEEB:s manualer för att synliggöra och värdera ekosystemtjänsterbefinner sig Sverige och EU i en fas där vi behöver identifiera de mest relevanta ekosystemtjänsterna, definiera informationsbehovet och välja lämpliga metoder för analysen. 
 När det gäller att omsätta kunskap och målsättningar i aktiv handling återstår mycket arbete. Samtidigt återstår stora kunskaps- luckor om miljötillstånd och ekologiska samband, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder. Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet 
  
 28 
  
 . Medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster kan skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problem- ställningar, och även medverkar i identifieringen av de ekosystem- tjänster som är mest relevanta att beakta för lokala beslut eller beslut inom företag. Genom sådana situationsspecifika processer byggs kunskap och förmåga som kan användas, direkt eller indirekt, som grund även för nationella och internationella beslutsprocesser. Det är därför viktigt att påbörja arbete med integrering av värdet av ekosystemtjänster på olika geografisk nivå och i olika besluts- sammanhang. Vi uppfattar mot denna bakgrund att utredningen kan bidra i två tidsperspektiv, med: 
  
 27 
  
 Ds 2012:23. 
  
 28 
  
 Ds 2012:23. 
  
 36 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 1. 
  
 dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medveten- heten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser, 
  
 2. 
  
 dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen. 
  
 Våra analyser inleds med en översiktlig genomgång av hinder för att nå etappmålet (kapitel 2). Därefter följer en diskussion om  
 beslutsprocesser  
 där det utifrån befintlig kunskap är relevant att  
 integrera  
 värdet av ekosystemtjänster, och en analys av lämpliga åtgärder för att åstadkomma detta på kort sikt och samtidigt bygga en kunskapsgrund för ytterligare åtgärder (kapitel 3). I kapitel 4 föreslår vi åtgärder och angreppssätt för att förbättra  
 kunskaps- underlaget  
 om ekosystemtjänsternas värde för samhället. Med ökad förståelse för ekosystemprocesser och deras betydelse för mänskligt välbefinnande bör det bli möjligt att på lite längre sikt identifiera fler beslutsprocesser där det kan vara relevant och skäligt att integrera värdet av ekosystemtjänster, och även att öka effektiviteten i arbetet. För att åskådliggöra hur man kan åstadkomma en successiv förbättring av kunskapsunderlaget, och därmed av förvaltningen av ekosystemtjänster, har vi samlat våra förslag till åtgärder för  
 lärande om ekosystemtjänster  
 i ett separat kapitel (kapitel 5). Detta innebär åtgärder på både kort och lång sikt. 
 Tillgänglig vägledning från de internationella politiska och kapacitetshöjande processerna (avsnitt 1.1 och 1.2), samt befintliga politiska beslut och erfarenheter från redan tagna praktiskt inriktade initiativ (1.3 och 1.4 samt bilaga 3), ger en grund för vår avgränsning av uppdraget. De åtgärdsområden som, mot denna bakgrund, har analyserats är följande: 
 37 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 SOU 2013:68 
  
 1. 
  
 Integrering i beslutsprocesser 
  
 a. 
  
 Integrering av ekosystemtjänsters värden i sektorers utveck- lingsplaner och fysisk planering, samt tillhörande miljö- konsekvensbeskrivningar 
  
 b. 
  
 Utveckling av mångfunktionalitet av ekosystemtjänster i användningen av mark och vatten 
  
 c. 
  
 Ökad samverkan mellan myndigheter inom olika sektorer och på olika skalor 
  
 d. 
  
 Ökat användande av ekonomiska instrument och analys av möjliga marknadsbaserade lösningar i förvaltningen av eko- systemtjänster (där omständigheterna möjliggör det), inklusive översyn av ramverket för tillämpning av principerna om förorenaren betalar, användaren betalar och full kostnadstäckning 
  
 e. 
  
 Eliminering av subventioner som främjar ohållbart nyttjande av ekosystemtjänster 
  
 f. 
  
 Stärkt konsumentinflytande och tillgång till information om produkters miljöpåverkan 
  
 g. 
  
 Stärkt medvetenhet och förmåga hos företag att hantera sitt beroende av och påverkan på ekosystemtjänster 
  
 2. 
  
 Bättre kunskapsunderlag 
  
 a. 
  
 Bedömning av status och trender för ekosystemstjänster, inklusive prognoser för framtiden 
  
 b. 
  
 Värdering av ekosystemtjänster – monetärt och  
  
 icke-monetärt 
  
 c. 
  
 Tillgängliggörande av befintlig kunskap 
  
 d. 
  
 Införlivande av förändringar i naturkapital och ekosystem- tjänster i nationalräkenskaper samt utveckling av alternativa välfärdsmått 
  
 e. 
  
 Minskad osäkerhet om relationen mellan förändringar för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och mänskligt välbe- finnande 
  
 3. 
  
 Lärande om ekosystemtjänster 
  
 a. 
  
 Identifiering av viktiga ekosystemtjänster genom deltagande- processer och dialog 
  
 38 
  
 SOU 2013:68 
  
 Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget 
  
 b. 
  
 Stärkt inflytande för grupper som är beroende av eko- systemtjänster 
  
 c. 
  
 Integrering av relevant traditionell kunskap i lokal ekosystem- förvaltning, inklusive uppmuntran och skydd av sedvane- mässigt hållbart nyttjande. 
  
 d. 
  
 Utveckling av en adaptiv ekosystemförvaltning 
  
 Denna uppräkning har utformats under medverkan av utredningens referensgrupp. Den är inte avsedd att vara en läsanvisning för kommande kapitel, utan ska istället ses som en utgångspunkt för våra analyser och överväganden. 
 39 
  
 2 
  
 Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser 
  
 Denna hinderanalys är baserad på de kommentarer och bidrag som utredningen fått ta del av under de möten, dialoger och seminarier vi medverkat på och arrangerat. Samtliga har genomförts under år 2013. 
  
 Seminarium gemensamt med Miljöforskningsberedningen den 
  
 5 
  
 mars 
  
 Referensgruppsmöte den 16 april 
  
 Dialog under Ekokommunernas årsmöte den 26 april 
  
 Dialog på konferensen Tillståndet i miljön den 7 maj 
  
 Regional dialog i egen regi i Malmö den 23 maj 
  
 Regional dialog i egen regi i Luleå den 29 maj 
  
 Dialog under Miljödepartementets seminarium i Almedalen den 
  
 1 
  
 juli 
  
 Folk och Naturkonferensen den  
  
 29–30 
  augusti 
 Hinderanalysen är också baserad på underlagsrapporter som utred- ningen beställt från Stockholm Resilience Centre, Institutionen för Stad och Land (SLU) och Naturakademien Learning Lab (bilaga 4, 5, 6), samt på ett examensarbete som lagts fram vid Institutionen för naturgeografi, Stockholms universitet, våren 2013. 
 1  
 Därutöver tar vi också upp hinder som identifierats i rapporten  
 Lokala miljömål och nationellt stöd  
 om kommuners miljömålsarbete från Sveriges 
  
 1  
 Wyatt (2013). 
 41 
  
 Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Kommuner och Landsting (SKL) 
 2  
 och  
 15 hinder för hållbar stads- utveckling  
 från Delegationen för hållbara städer  
 3 
 . 
 De hinder vi ser kan delas in i fyra olika men relaterade kategorier. 
  
 hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer 
  
 hinder relaterade till institutionella strukturer 
  
 hinder relaterade till kunskap och kommunikation 
  
 hinder relaterade till offentlig och privat samverkan 
  
 2.1 
  
 Hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer 
  
 Människors grundantaganden om förhållandet mellan människa och natur är enligt Gregory m.fl.  
 4  
 avgörande för hur förvaltning av naturresurser sker. Dessa grundantaganden kan illustreras genom att kontrastera två världsbilder med varandra (figur 2.1). Med utgångspunkt i en världsbild där de ekonomiska, sociala och ekolo- giska dimensionerna ses som jämbördiga och till stor del oberoende av varandra, kan man öka tillväxten på bekostnad av sociala eller ekologiska dimensionen utan att det upplevs hota ekonomisk hållbarhet. Med en världsbild som ser den ekologiska dimensionen som fundamentet för de andra framstår istället en möjlighet att en kortsiktig tillväxt som är negativ för miljön hotar den långsiktiga sociala och ekonomiska utvecklingen. Ett hinder som lyfts fram i våra dialoger är att den förstnämnda världsbilden är allmänt spridd vilket försvårar en korrekt beskrivning av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. 
  
 2 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting (2012). 
  
 3 
  
 M 2011:01/2012/66. 
  
 4 
  
 Gregory m.fl. (2011). 
  
 42 
  
 SOU 2013:68 
  
 Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser 
  
 Ekonomisk 
  
 Ekonomisk 
  
 Social 
  
 Social 
  
 Ekologisk 
  
 A 
  
 B 
  
 Ekologisk 
  
 A, som ofta är det sätt på hur Bruntlandkommissionens tre aspekter på hållbarhet illustreras, visar de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna som jämnbördiga. 
 B sätter istället den ekologiska dimensionen som fundamentet på vilket de andra dimensionerna vilar. 
 FN:s Högnivåpanel konstaterar i sin rapport 
 5  
 inför toppmötet om hållbar utveckling i Rio de Jones 2012 att en viktig orsak till att hållbar utveckling inte fått genomslag i praktiken är att håll- barhetsvisionen och den ekonomiska politiken fortfarande är två parallella spår. Hållbar utveckling har inte integrerats i de ekono- miska systemvillkoren och därför inte heller tagits in i mittfåran i den ekonomipolitiska debatten. Forskning visar dock att hållbar tillväxt måste ske med beaktande av risken för irreversibla miljö- förändringar som hämmar långsiktig tillväxt. Försök som har gjorts att uppskatta säkerhetsmarginaler för mänskliga aktiviteter genom beräkning av s.k.  
 planetary boundaries  
 antyder att den pågående utarmningen av biologisk mångfald redan kan ha nått en kritisk nivå. 
 6 
  
 Svårigheten att sammanföra miljömässiga, sociala och ekono- miska faktorer i en integrerad analys belyses bl.a. i Framtids- kommissionens slutrapport  
 Svenska framtidsutmaningar 
  
 7 
 , som identifierar en grundläggande samhällsutmaning att se samhället som en integrerad helhet. Svårigheten att föra samman dessa perspektiv består till stor del i skillnader i synsätt på människans relation till naturen, men bottnar också i olösta konflikter mellan olika vetenskapliga skolor. Det saknas en gemensam begrepps- apparat för att beskriva relationen mellan ekonomi och miljö på ett sätt som är användbart för samtliga berörda politikområden. 
  
 5 
  
 FN (2012). 
  
 6 
  
 Bird m fl (2009); Wijkman & om IWI minskar i ett land så är det ett tecken på överkonsumtion. I Inclusive Wealth Report 2012 jämförs utvecklingen i 20 länder med avseende på tillverkat kapital, vissa aspekter av naturkapitalet (fossila bränslen, mineral, skog, fiske, jordbruk), och av human- kapitalet (utbildningsnivå, livslängd m m). 
  
 13  
  
 Att bevara totalkapitalet (naturkapital, tillverkat kapital, socialt kapital samt humankapital) över tiden är en vanlig nationalekonomisk definition av hållbar utveckling, men aggregeringen av olika kapitaltyper förutsätter att en minskning av naturkapitalet kan kompenseras av en ökning av annat kapital. Detta kallas i allmänhet för svag hållbarhet (weak sustainability) och  
 IW-rapporten 
  medger i kapitel 11 att stark hållbarhet (bevarat naturkapital) är en bättre utgångspunkt. 
 Human Development Index, (HDI) är ett index för mänsklig utveckling som utvecklats av FN:s utvecklingsprogram UNDP. Indexet mäter olika länders genomsnittliga resultat inom förväntad livslängd, utbildning och inkomst (BNP per invånare). Ett långt och hälsosamt liv, kunskap och en anständig levnadsstandard är definierade som viktiga faktorer för mänsklig utveckling. Medan BNP fokuserar på materiellt välstånd hävdas HDI ge en mer komplett bild, eftersom det är en sammanvägning av förväntad livslängd, utbildningsnivå och BNP. Syftet med HDI var att skapa 
  
 13  
  
 UNU-IHDP 
  & 
  
 att välbefinnande består av en mängd subjektiva (egen- rapporterade) och objektiva variabler som bör mätas separat och aggregeras efter behov; samt 
  
 att hållbar utveckling behöver mätas såväl monetärt som icke- monetärt. 
  
 14 
  
 http://www.happyplanetindex.org/ 
  
 15 
  
 Kim m.fl. (2009), s. 13. 
  
 60 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 En snabb jämförelse med EU:s hållbarhetsindikatorer visar att  
 Stiglitz-kommissionens 
  slutsatser ännu inte har fått genomslag i utvecklingen av dessa indikatorer, speciellt inte de 13 så kallade huvudindikatorerna (se tabell 3.1). Subjektiva välbefinnandedata (se nedan) saknas helt, vissa objektiva välbefinnandedata som livs- längd är relevanta medan andra saknar tydlig koppling till hållbar utveckling. Varken socialt, human- eller naturkapital ingår i mer än ringa utsträckning, BNP/capita används som ekonomiskt hållbar- hetsmått i stället för hushållens realinkomster och transportenergi relateras till BNP. Naturkapitalets och ekosystemtjänsters bety- delse för välbefinnande och hållbarhet (punkt ii och iii ovan) kan enligt  
 Stiglitz-kommissionen 
  synliggöras och värderas monetärt i den grad rimliga värderingstekniker existerar (s. 17, vår över- sättning). På grund av externaliteter och osäkerhet om framtida värde är förekomsten av marknadspriser för t.ex. fisk och timmer inte nödvändigtvis en god grund för värdering. För att få en uppfattning om huruvida ett land överkonsumerar sitt välstånd, föreslår  
 Stiglitz-kommissionen 
  att vissa mätbara naturresurser, tillsammans med tillverkat kapital och humankapital, aggregeras till en indikator för ekonomisk hållbarhet. Vidare föreslås att detta kompletteras med fysiska indikatorer för annat naturkapital samt andra indikatorer för socialt kapital för att få en uppfattning om hållbar utveckling. 
  
 Stiglitz-kommissionen 
  menar att aggregeringar ofta inte är meningsfulla eftersom de blir svåra att tolka. Man skulle enkelt kunna skapa ett enda index för ekonomisk utveckling baserat på BNP, inflation, konkurrenskraft, skuldsättning, arbetslöshet, med mera, men frågan är om det underlättar beslutsfattande. Det är därför inte bara vetenskapliga och metodmässiga svårigheter som ligger bakom att intresset flyttats från grön NNP till en utveckling av separata indikatorer dels för välbefinnande och dels för ekosystemtjänster. Separata indikatorer behövs helt enkelt för att kunna föreslå adekvata åtgärder.  
 Stiglitz-kommissionen 
  
 16 
  
 poäng- terar behovet av ny statistik som fångar så många relevanta dimen- sioner som möjligt. 
 Inom OECD respektive FN:s miljöprogram (UNEP) pågår i dag en utveckling av disaggregerade indikatorer för grön tillväxt respektive grön ekonomi. Bägge initiativen identifierar ett  
 25-tal 
  indikatorer men alla är inte mätbara i dag utan kräver vidare 
  
 16  
 Kim m.fl (2009) s. 12. 
 61 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 utveckling. Sverige bör aktivt medverka i dessa internationella initiativ. Mycket av den statistik som behövs för att mäta tillståndet och förändringen av naturkapitalet och ekosystemtjänster på ett relevant vis finns ännu inte tillgänglig. Fokuserade insatser för att förbättra verktyg och datatillgång behövs och vi återkommer till detta i kapitel 4.2. 
  
 3.2 
  
 Reglering av mark- och vattenanvändning 
  
 Förvaltningen av ekosystem handlar till stor del om hur mark och vatten används eller skyddas från inverkan av mänskliga aktiviteter. Samhället styr över mark- och vattenanvändningen genom rättsliga regler för fysisk planering och för beslut om ändring av mark- och vattenanvändning (t.ex. gällande exploatering eller skydd mot exploatering) samt regelverk för pågående verksamheter. Begreppet markanvändning innefattar både användningen av marken och det sätt som marken brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker. 
 Åtgärder som specifikt syftar till att bevara biologisk mångfald regleras genom miljöbalkens bestämmelser om skydd och hänsyn, t.ex. genom föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket. Många ekosystemtjänster har å andra sidan en direkt samhällsnytta som specifikt omfattas av sektorslagstiftning, t.ex. för skogsbruket och vattentjänster. Såväl biologisk mångfald som olika ekosystemtjänster främjas dessutom genom olika infor- mationsinsatser och stödsystem. 
 Etappmålets fokus på betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster innebär en utmaning för mark- och vattenanvändning, att upprätthålla en lämplig balans mellan uttag av olika ekosystemtjänster. Hänsyn till biologisk mångfald och utveckling av mångfunktionalitet bibehåller optionsvärden och för- väntas stärka ekosystemresiliensen, vilket underlättar en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster (se bilaga 2). 
 Vi avser i detta avsnitt att framför allt analysera åtgärdsalternativ för att integrera värdet av ekosystemtjänster i fysisk planering och beslut om ändrad användning av mark och vatten. Vad gäller pågående markanvändning kommer våra analyser av möjliga åtgärder att fokusera på ekonomiska styrmedel (avsnitt 3.3) och på sam- verkan för kapacitetsbyggnad och innovation (avsnitt 3.5). Vi har dock inte haft möjlighet att inom den korta tiden för utredningen 
 62 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 göra en heltäckande analys av de regelverk som styr pågående mark- och vattenanvändning. Specifika myndighetsåtgärder för att anpassa och utveckla förvaltningen behöver dock vidareutvecklas inom ramen för befintligt myndighetsansvar för mark- och vatten- användning och hänger nära samman med utvecklingen av kunskapsunderlaget (se kapitel 4.1). Vissa aspekter kommer även att hanteras av andra pågående utredningar och berednings- processer: 
  
 Miljömålsberedningen har i uppdrag att ta fram dels en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning, dels en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Med ledning av direk- tiven för detta arbete och det delbetänkande som lämnats 
  
 17 
  
 , med inriktning på frågor om skydd och skötsel av landområden samt miljöhänsynen i skogsbruket, räknar vi med att frågor om områdesskydd och om miljöanpassning av pågående mark- och vattenanvändning vad beträffar biologisk mångfald och eko- systemtjänster till stor del hanteras inom ramen för dessa uppdrag. 
  
 Pågående arbete med att upprätta en handlingsplan för grön infrastruktur 
  
 18  
  
 berör regionala planeringsprocesser som påverkar möjligheten att långsiktigt bevara biologisk mångfald och produ- cera ekosystemtjänster genom att stärka ekosystemens resiliens. 
  
 Det pågår ett arbete med att stärka och utvidga den fysiska planeringen till havs, med utgångspunkt i Havsplanerings- utredningen. 
  
 19  
  
 Denna process kan förväntas påverka möjlig- heten att bevara biologisk mångfald och utveckla eko- systemtjänster. 
 Vi inleder med åtgärder för att integrera värdet av ekosystem- tjänster i utveckling och tillämpning av planeringsinstrument och regelverk för mark- och vattenanvändning, vilket inkluderar den centrala roll som miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedöm- ningar spelar för att säkra ett fullgott beslutsunderlag (avsnitt 3.2.1). Därefter tar vi upp hur den statliga förvaltningen på bästa sätt kan understödja en långsiktigt hållbar mark- och vatten- 
  
 17 
  
 SOU 2013:43. 
  
 18 
  
 Naturvårdsverket (2012d) definierar grön infrastruktur som strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster. 
  
 19 
  
 SOU 2010:91. 
  
 63 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 användning med tanke på ekosystemtjänster (avsnitt 3.2.2). Eko- nomiska styrmedel som påverkar nyttjandet av mark och vatten behandlas i avsnitt 3.3 nedan. Åtgärder för ekologisk kompensation har direkt betydelse för mark- och vattenanvändningen, och tas upp i avsnitt 3.4. 
  
 3.2.1 
  
 Sektorsreglering och planering av mark- och vattenanvändning 
  
 Behov av regelöversyn 
 Vår bedömning 
  
 Integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med befintlig lagstiftning. Integrering av ekosystemtjänster i pla- nering och beslut om mark- och vattenanvändning kan för- bättras genom vägledning om lagtillämpning och ändringar av relevanta förordningar, föreskrifter och allmänna råd. 
  
 Det är särskilt angeläget att se till att befintliga regelverks tillämpning inte försvårar hänsynstagande till, eller utveck- ling av viktiga ekosystemtjänster. 
  
 Det är oklart i vilken mån utformningen av relevanta lag- bestämmelser om avvägningar mellan olika intressen under- lättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner, i enlighet med ekosystemansatsen. 
  
 Vårt förslag 
  
 2. 
  
 Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fortlöpande se till att det klargörs huruvida rådande bestäm- melser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister. 
  
 64 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 Ekosystemtjänster bör fortlöpande vägas in i översyn av lagar och förordningar 
 Översikt 
 Naturvärden och biologisk mångfald ges en juridisk särställning genom miljöbalkens portalparagraf, som anger att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Syftet med miljöbalken är dock, enligt samma paragraf, att till- försäkra människan (nuvarande och kommande generationer) en hälsosam och god miljö. Bevekelsegrunden för naturvården var i 1952 års naturvårdslag vetenskaplig och kulturell, men i 1964 års naturvårdslag tillkom friluftslivet som ett av tre likvärdiga intres- sen. Med miljöbalken befästes  
 1990-talets 
  perspektivförskjutning, som gick mot att bevara biologisk mångfald genom skydd av värdefulla naturmiljöer och ekologisk anpassning av areella näringar. Balken bekräftar på många sätt synen att naturen har ett inne- boende värde, även om detta inte uttryckligen anges. I miljöbalkens operativa paragrafer regleras skydd av naturvärden, utan att detta motiveras med hänsyn till nyttan av ekosystemens funktioner utöver de kulturella ekosystemtjänster som antas sammanfalla med biologisk mångfald. Vi konstaterar att miljöbalken är formulerad på ett sätt som erkänner både vikten av inneboende värden och naturen som bas för att åstadkomma kort- och långsiktig nytta för människan. Vi menar att integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med de befintliga portalparagraferna. 
 Befintlig lagstiftning reglerar hur avvägningar ska göras mellan vissa specificerade ekosystemtjänster och även mellan dessa eko- systemtjänster och andra samhällsintressen och miljön. En viktig princip för dessa avvägningar är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov (3 kap. 1 § miljöbalken, 2 kap. 2 § plan- och bygglagen). Myndigheter har i uppgift att precisera lagar och förordningar genom utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt att på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen även utarbeta vägledning och utbilda relevanta aktörer inom ramen för regleringen. Vi har identifierat följande lagrum där nyttor och intressen som har samband med ekosystemtjänster regleras. 
 65 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av plan- och bygglagen (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. 
  
 Av 2 kap. plan- och bygglagen framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden. 
  
 Sektorslagstiftning som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis skogsvårdslagen (1979:429), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, mineral- lagen (1991:45) och lagen om vissa torvfyndigheter (1985:620). Nyttjandet av jordbruksmarken regleras i miljöbalken, som dock är tämligen allmänt hållen. Många detaljer i jordbruket regleras genom Jordbruksverkets föreskrifter. 
  
 Infrastrukturplanering och tillståndsprocesser enligt miljö- balken har också stor betydelse för den fysiska miljön i stort. 
  
 EU:s ramdirektiv för vatten samt havsmiljödirektivet medför nya krav på hållbart nyttjande genom hänsyn till ekosystem- tjänster och tillämpning av ekosystemansatsen i den akvatiska miljön. Den nationella lagstiftningen som rör svenska vatten är huvudsakligen samlad i miljöbalken. Lagen (2006:412) om all- männa vattentjänster reglerar vattenförsörjning och avlopp och syftar bl.a. till att säkerställa hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Fiskerilagstiftningen beträffande marina områ- den är dock direkt underordnad den gemensamma lagstiftningen på  
  
 EU-nivå. 
  
 Många ekosystemtjänster riskerar att undervärderas i besluts- situationer då deras fulla värde inte går att realisera på en marknad eller helt enkelt inte är kända. Ekosystemtjänsten rent vatten för dricksvattenändamål är ett exempel. Det kommunala priset på vatten speglar kommunernas kostnader för rening och leverans av dricksvatten samt avlopp och rening av avloppsvatten, men inte naturens arbete med rening och tillförsel av vatten eller dricks- vattnets värde för människor. 
  
 20  
  
 Många ekosystem förvaltas med syftet att göra uttag av ekosystemtjänster som kan säljas på en marknad, t.ex. mat eller virke. Skyddet av de kollektiva nyttigheter som ekosystemtjänster ofta utgör kan dock kräva särskilda beslut 
  
 20  
 Se även bilaga 2, figur 1. 
 66 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 för att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av mark- och vatten- användning. 
 Regelverket skiljer sig på ett betydande sätt mellan vatten- förvaltningen enligt miljöbalken och markanvändningen enligt miljöbalken och sektorslagstiftningen. Diskussionen om vad skill- naderna i angreppssätt mellan mark- och vattenförvaltningen inne- bär för avvägningen mellan olika intressen tycks vara i högsta grad levande. Vattenförvaltningen är organiserad på ett sätt som åter- speglar ekosystemens funktioner, genom att den är geografiskt inordnad efter avrinningsområden. Status för tillståndet i vatten- miljön regleras med stöd i EU:s vattendirektiv och havsmiljö- direktiv, vilket har införlivats i svensk lag genom bestämmelserna om miljökvalitetsnormer (5 kap. miljöbalken). De ändringar av vattenlagstiftningen som gjorts för att genomföra EU:s ramdirektiv för vatten exemplifierar ett angreppssätt på hur ekosystem- ansatsen 
  
 21  
  
 kan tillämpas i lag. Motsvarande möjlighet till helhets- perspektiv på ekosystemens funktioner finns inte i det svenska lagrummet för markanvändning. Reglering av miljötillståndet beträffande status för biologisk mångfald återfinns dock redan i art- och habitatdirektivets bestämmelser om god bevarandestatus, som antogs 1992. 
 Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer innebär en möjlighet att utfärda åtgärdsprogram och därigenom ta ett helhetsgrepp på ekosystemtjänster som medverkar till att förbättra miljökvaliteten. Myndigheter och kommuner kan, för att genomföra ett åtgärds- program, använda de verktyg som de redan förfogar över genom miljöbalken eller andra lagar som hänvisar till miljöbalken. Det kan t.ex. handla om att utfärda föreskrifter eller att som tillsyns- myndighet intensifiera tillsynen. Särskilt inom åtgärdsprogram för vattenkvalitetsnormer förekommer åtgärder som rör mark- och vattenanvändning, t.ex. vägledning eller föreskrifter till jordbruks- företag i syfte att motverka läckage av gödningsmedel eller växt- skyddsmedel. Genom att synliggöra och gynna ekosystemtjänster, t.ex. våtmarkers betydelse för vattenrening, kan sådana normer få positiva bieffekter på andra ekosystemtjänster som tillhandahålls av de aktuella ekosystemen och på biologisk mångfald. 
 Plan- och bygglagen (PBL) ger stort utrymme för att synliggöra ekosystemtjänster utöver de ekosystemtjänster som täcks in av gällande miljökvalitetsnormer och riksintressen enligt miljöbalken. 
  
 21  
 Se bilaga 2, box 1. 
 67 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Som exempel kan nämnas en estetiskt tilltalande utformning av grönområden och en från social synpunkt god livsmiljö (2 kap. 3 § PBL), behovet av parker och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 § PBL), goda klimatförhållanden (2 kap. 6 §), grundvattnet (2 kap. 9 § PBL), samt översvämning och erosion (3 kap. 10 och 11§ PBL). Det finns god potential för att många av dessa allmänna intressen kan främjas på samma gång, genom god planering av stadsnära grönområden och anläggning av vattenmiljöer. Att inse värdet av ekosystemens mångfunktionalitet och tillvarata dem kan ge synergieffekter även för allmänna intressen som vid en första anblick inte verkar vara relaterade till ekosystemen. Mångfunktionalitet är särskilt relevant för sådana allmänna intressen som anges i 2 kap. 6 § PBL, särskilt hushållning med energi och vatten och av hygienförhållanden (4:e punkten), möjligheterna att hantera avfall (5:e punkten) och, inte minst, behovet av framtida förändringar och kompletteringar (8:e punkten). Ett välkänt exempel på sådana synergieffekter som visat sig vara mycket kostnadseffektiva är New Yorks ekosystem- baserade vattenförsörjning. Man valde att investera cirka en och en halv miljard dollar för att skydda och restaurera vegetationen i avrinningsområdet Sanders i stället för att bygga ett reningsverk vilket skulle ha kostat cirka  
 6–8 
  miljarder dollar. 
 Vad beträffar hänsyn till områden av riksintresse noterar vi att en översyn ska göras 
  
 22  
  
 av tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Vi analyserar därför inte möjliga åtgärder för att integrera ekosystemtjänsters värde i riksintresseinstrumentet, utan det är bättre att avvakta denna översyn. Vi konstaterar dock att en ökad kunskap om kopplingar mellan naturvärden och ekosystem- tjänster bör kunna medverka till att riksintressen för naturvård ges en större tyngd vid avvägningar med andra intressen. Exempelvis kan kunskap om våtmarkers reglerande funktioner, som är värde- fulla ur naturvårdssynpunkt, bidra till en mer fullödig bedömning enligt 3 kap. 1 § miljöbalken. 
  
 23 
  
 Krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i samband med upprättande av planer och program samt verksamheter och åtgärder finns i 6 kap. miljöbalken. Därutöver finns i plan och bygglagen 3 kap. bestämmelser om att konsekvenser ska framgå av översikts- planer (6 §), att vid betydande miljöpåverkan ska MKB enligt 
  
 22 
  
 Prop. 2012/13:1. 
  
 23 
  
 Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. 
  
 68 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 miljöbalken göras (8 §) och i 4 kap. 33 § pkt. 4 att planbeskriv- ningen ska innehålla en redovisning om planens konsekvenser. Inom  
 EU-rätten 
  finns två direktiv som syftar till att säkerställa att hänsyn till inverkan på miljön tas i ett så tidigt skede som möjligt vid beslutsprocesser och planläggning: 2011/92/EU (MKB- direktivet) och 2001/42/EG  
 (SEA-direktivet). 
  Av miljöbalken framgår att miljöbedömningar av planer och program ska ge en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas upp- komma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, män- niskors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kultur- lämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter. Termen biologisk mångfald nämns dock inte i balkens bestämmelser om MKB för verksamheter och åtgärder, men beaktas ändå i många fall genom dess betydelse för effekter på djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Forskning tyder på att vad som konkret tas med i MKB har mer att göra med vad länsstyrelsen (eller annan granskande myndighet) ställer som krav än vad som står skrivet i lagtext och direktiv. 
  
 24 
  
 Oklarheter 
 Hinderanalysen (kapitel 2) visar på svårigheter att överbrygga intressemotsättningar mellan rena naturvärden och andra samhälls- intressen. Den biologiska mångfaldens och naturvärdenas betydelse för samhällsfunktioner på både lång och kort sikt visar sig ofta svåra att väga in i planering och beslut om mark- och vatten- användning. Det blir framför allt ett problem i de fall naturvärdena inte är tillräckligt stora för att ges lagligt skydd, men då konse- kvenserna av förändrade ekosystemtjänster för allmänna och enskilda intressen inte är ringa. I dessa fall kan ekologisk kompensation vara ett alternativ (avsnitt 3.4). 
 Som framgår av nästa avsnitt har offentliga och privata aktörer ofta stora möjligheter att inom befintligt lagrum vidta de åtgärder som behövs för att säkra eller utveckla ekosystemtjänster som främjar allmänna eller enskilda intressen. När dessa intressen sammanfaller finns sällan behov av att med lag styra mark- och 
  
 24  
 Wärnbäck (2007). 
 69 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 vattenanvändningen i en mer hållbar riktning. I stället bör man som regel utgå ifrån att ökad kunskap om ekosystemtjänsters värde leder till ett intresse för frivilliga åtgärder. Att på ett tidigt stadium identifiera ekosystemtjänster lyfter också eventuella målkonflikter som därmed ges bättre förutsättningar att hanteras. Det är också angeläget att se till att lagen inte försvårar hänsynstagande eller utveckling av viktiga ekosystemtjänster. Detta är framför allt angeläget i tidiga skeden av planeringen av förändrad användning av mark- eller vattenområden, som t.ex. frågor om val av plats som tas i anspråk. Bra konsekvensbeskrivningar underlättas om det från början finns en medvetenhet om hur ekosystemtjänster som kan utgöra allmänna eller enskilda intressen påverkas (gynnas eller miss- gynnas) av förändringen. Därför finns anledning att se över vilka ekosystemtjänster och naturvärden som ges ett uttalat skydd i lag. 
 Bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i plan- och bygglagen, och om riksintressen i miljöbalken anger särskild priori- tet för behov, som kan uppfyllas helt eller delvis med hjälp av ekosystemfunktioner Dessa bestämmelser bör ses över i takt med att kunskapen om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av biologisk mångfald utvecklas. Ett alternativ som kan övervägas redan utifrån befintlig kunskap och mål, vore att skriva in eko- systemtjänster i de inledande paragraferna till 2 kap. PBL för att förtydliga vad som avses med god hushållning och de ändamål som ett område är mest lämpat för. 
 I samband med kommande översyner av relevanta lagar bör särskilt bestämmelserna om MKB och miljöbedömningar granskas, eftersom dessa spelar en viktig roll i planeringsskedet och utgör en grund för dialog mellan staten och kommuner och andra aktörer. För närvarande pågår en översyn av 6 kap. miljöbalken, som bl.a. syftar till att ge förutsättningar för en snabbare handläggning av mål och ärenden. Krav på underlag för prövningen av verksamheter och åtgärder ska enligt liggande förslag endast ställas i sådana fall och i den utsträckning detta är motiverat av miljöskäl, vilket innebär att alla inblandade så tidigt som möjligt ska ta ställning till den förutsedda miljöpåverkan. Länsstyrelsen föreslås i översynen därför besluta i frågan om betydande miljöpåverkan så snart detta är möjligt och även få ett utökat ansvar för att, där så efterfrågas, vägleda verksamhetsutövaren med att avgränsa Wells. EU- kommissionen har i oktober 2012 lagt ett förslag till ändring i  
 MKB-direktivet. 
  I likhet med den svenska översynen syftar kom- missionens förslag till att minska administrativt arbete. Samtidigt 
 70 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 vill man att direktivet ska bli tydligare och mer framåtsyftande i frågor om bl.a. klimatförändringar, katastrofriskreducering och biologisk mångfald. Det är i dagsläget oklart vad översynen av EU- lagstiftningen kommer att resultera i mer konkret. 
 Vi har låtit Institutionen för Stad och Land vid Sveriges lant- bruksuniversitet (SLU) analysera hur biologisk mångfald och eko- systemtjänster hanteras inom ramen för MKB:er och miljöbedöm- ningar. Analysen återfinns i bilaga 5. Enligt denna rapport ligger fokus i MKB:er och miljöbedömningar på att redovisa och bedöma enskilda arter baserat på t.ex. naturinventeringar. Normalt analy- seras endast det aktuella projektområdet, vilket omöjliggör bedöm- ningar av landskapsekologiska effekter, som t.ex. spridnings- möjligheters betydelse för långsiktig överlevnad för berörda arter. Ekosystemtjänster hanteras framför allt indirekt och då främst i miljöbedömningar för detaljplaner. Med tanke på svårigheten att beskriva ekologiska samband i MKB:er kan det föreslagna systemet för en snabbare handläggning av mål och ärenden medföra särskilda utmaningar vad gäller förhandsbedömningar av miljöpåverkan som handlar om långsiktiga skador på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster. 
 Det som i första hand behöver granskas är alltså frågan om vilka ekosystemtjänster som bör inkluderas i avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt frågan om hur MKB kan bidra till att klargöra konsekvenser på olika ekosystemtjänster. Analyserna bör syfta till att ta ställning till om rådande bestäm- melser gynnar ett långsiktigt hållbart nyttjande av ekosystem- tjänster. 
 Vi kommer i nästa avsnitt att lämna förslag om integrering av ekosystemtjänster i vägledning och föreskrifter för tillämpning av lagen. Resultatet av detta arbete kan ge grund för en mer över- gripande översyn, som även tar ställning till om begreppet eko- systemtjänster och vikten av ett helhetsperspektiv bör lyftas in i lagstiftningen, t.ex. i miljöbalkens inledande kapitel, för att under- lätta hänsyn till allmänna intressen som utgörs av ekosystem- tjänster eller som kan tillgodoses med ekosystemtjänster. Kom- mande lagöversyner kan med fördel inspireras av ekosystem- ansatsen som återfinns i vattenförvaltningen som en följd av imple- menteringen av EU:s vattendirektiv och marina direktiv. Havs- planeringsutredningen konstaterar 
  
 25 
  
 att ekosystemtjänstbegreppet 
  
 25  
 SOU 2010:91. 
 71 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 förtydligar begreppet hållbar utveckling genom att ange ett ekosystembaserat ramvillkor. Vi bedömer att denna princip på sikt bör prövas inom fler regelverk för fysisk planering. 
 Åtgärder inom befintligt lagrum 
 Vår bedömning 
  
 Arbete med att identifiera lokalt viktiga ekosystemtjänster och väga in deras betydelse för allmänna och enskilda intres- sen i samband med fysisk planering kan påbörjas omedelbart genom att tillämpa och anpassa Naturvårdsverkets klassifi- ceringssystem och de överväganden som lämnas i detta betänkande. På längre sikt kan detta arbete underlätta utveckling (eller vidareutveckling) av regionalt anpassade vägledningar, bl.a. genom lokala exempel som kan fungera som inspiration. 
  
 Det befintliga regelverket för mark- och vattenanvändning ger utrymme för offentliga aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut om mark- och vattenanvändning utifrån en ekosystemansats. Länsstyrelsen spelar en nyckelroll, genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn i samband med utformning av planer och program. I ett första skede behövs framför allt utbildning av kommuner och länsstyrelser i tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering. 
  
 Myndigheter med ansvar för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster har ett särskilt ansvar för att prioritera vilka eko- systemtjänster som bör särskilt beaktas mot bakgrund av befintlig kunskap. Även Boverket intar en viktig roll genom sitt ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. 
  
 Våra förslag 
  
 3. 
  
 Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att under  
  
 2014–2015 
  utveckla väg- ledning till länsstyrelserna om hur ekosystemtjänster bättre kan beaktas, dels i arbetet gentemot kommuner och regionala planorgan inom ramen för fysisk planering och utveck- 
 72 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 lingsplaner, dels i samband med upprättande av miljö- konsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväg- anden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas. 
  
 4. 
  
 Regeringen bör ge Boverket i uppdrag att utarbeta vägled- ning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet plan- och bygglagen samt 3 och 4 kapitlet miljöbalken i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömåls- beredningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas samtidigt med ett sådant uppdrag. 
  
 5. 
  
 Regeringen bör snarast möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndig- heterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Löpande återrapportering om upp- följningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutöv- ningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljö- ledningssystemet 
  
 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner rörande ekosystemtjänster 
 Grunddragen i samhällets planering av hur mark- och vatten- områden ska användas anges i de översiktsplaner som tas fram på kommunal nivå. Översiktsplaner är inte juridiskt bindande, utan anger ett övergripande helhetsperspektiv för mark- och vatten- användningen och hur de långsiktiga areella och strukturella frågorna bör behandlas. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer. 
 När kommuner upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska de bl.a. samråda med länsstyrelsen och med regionplaneorgan (3 kap. 9 § PBL). Under samrådet ska länsstyre- 
 73 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 lsen, enligt 3 kap. 10 § PBL bl.a. tillhandahålla underlag för kom- munens bedömningar, ge råd i frågor om hänsyn till allmänna intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Vidare ska länsstyrelsen verka för att miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs samt att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Vårt förslag till åtgärd syftar till att länsstyrelsernas underlag och tillsyn ska inkludera ekosystemtjänster. 
 Översiktsplaner har i praktiken inneburit en tämligen strikt uppdelning av mark- och vattenområden i bostadsområden, industri- områden, friluftsområden, skyddade områden etc. Möjligheten att tillvarata och utveckla ekosystemtjänster kan förstärkas genom att beakta mångfunktionalitet och främjande av grön infrastruktur. En viktig förutsättning för detta är att befintliga ekosystemtjänster beaktas vid planeringen. 
 Plangenomförandeutredningen har i sitt betänkande 
  
 26  
  
 föreslagit ett nytt planeringsinstrument – områdesplan – som i vissa fall ska kunna ersätta en detaljplan och i mycket motsvarar en fördjupad översiktsplan. Samtidigt föreslås att instrumentet områdesbestäm- melser slopas. I områdesplanen ska enligt förslaget tas beslut om planerad bebyggelse ska regleras i antingen detaljplan eller bygglov. Områdesplanen erbjuder på så sätt en förenkling av planeringen av bostadsområden. Förslaget syftar främst till att planera den bebyggda miljön, men bör kunna tillämpas även på annan mark- användning. Om områdesplaner erbjuder ett forum för samråd om markanvändning som är mer konkret än översiktsplanen skulle de kunna utvecklas till ett viktigt instrument för identifiering och dialog om ekosystemtjänster. 
 Sedan 2011 finns ett krav i PBL om att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål och planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Sådana redovisningar kan motivera att kommunen genomför inventeringar av ekosystem- tjänster för att tydliggöra hur dessa bidrar till allmänna och enskilda intressen och när förutsättningar finns, även genomföra mer fullständiga ekosystemtjänstbedömningar. Genom medverkan av berörda kommunala sektorsorgan/nämnder och planerare i 
  
 26  
 SOU 2013:34. 
 74 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 sådana bedömningar kan ekosystemtjänsternas värden synliggöras och en grund läggas för lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen. Kravet innebär en ny möjlighet att stärka kom- muners tvärsektoriella arbete med att synliggöra och integrera ekosystemtjänster i kommunernas planering och kan även ge viktiga bidrag till uppföljningen av generationsmålet och etapp- målet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av eko- systemtjänster. Länsstyrelsens uppgift att under samråd om översiktsplaner ta till vara och samordna statens intressen bör särskilt inbegripa vägledning om denna uppgift. 
 I ett tidigt skede behövs utbildning av kommuner och läns- styrelser om tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering. Vägledning till kommuner om tillämpningen av plan- och bygglagen behandlas i nästa avsnitt. Vägledning av länsstyrelser är en uppgift som lämpar sig väl för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, men sam- verkan med Boverket behövs, dels med tanke på deras erfarenhet och kompetens om kommunalt planarbete, dels utifrån behovet av kompetenshöjning om ekosystemtjänster inom Boverket. Eftersom verksamheten spänner över flera centrala myndigheters ansvars- områden bör vägledningen utformas efter samråd med berörda myndigheter, särskilt Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Trafik- verket och Riksantikvarieämbetet. Det är viktigt att ekosystem- tjänsternas potential att bidra till regional och lokal utveckling tydliggörs i samband med detta, varför även Tillväxtverket bör medverka i vägledningen. 
 Vägledningen bör ange ett klassificeringssystem till hjälp för att identifiera och kategorisera ekosystemtjänster. Naturvårdsverkets system tjänar som utgångspunkt, men kan behöva anpassas och breddas för att bli relevant för fler samhällsområden och miljöer. Syftet med vägledningen bör vara att visa hur ekosystemtjänster kan bidra till lokal och regional utveckling och bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur 
  
 27  
  
 bör särskilt beaktas i detta arbete. 
 Det är även angeläget med kompetensstöd om hur MKB och miljöbedömningar bör avgränsas så att de bedömer konsekvenser för ekologiska samband och ekosystemtjänster ur ett landskaps- perspektiv, inklusive kumulativa effekter. För att uppnå detta 
  
 27  
 Se Naturvårdsverket (2013a). 
 75 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 behövs åtgärder som ökar medvetenheten, uppmuntrar och motiverar berörda myndigheter att ställa krav på bedömning av beroende, påverkan, effekt och konsekvens för ekologiska samband och ekosystemtjänster. Staten har stor möjlighet att påverka avgräns- ning och kvalitet genom myndigheternas roller som kravställare och samrådspart. Länsstyrelsen behöver dock verktyg, för att på ett schematiskt sätt bedöma vilka verksamheter som förväntas medföra betydande miljöpåverkan med avseende på biologisk mångfald och ekosystemtjänster, i samband med beslut om betydande miljöpå- verkan och avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta behov bör särskilt beaktas i samband med ändringar av kap. 6 i miljöbalken. 
 Boverket bör utbilda kommuner om tillämpningen av bestämmelser om allmänna och enskilda intressen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken. 
 Andra kapitlet i plan- och bygglagen beskriver allmänna och enskilda intressen. Tillämpningen medger en strategisk, proaktiv ansats för all fysisk planering i ett tidigt skede av planprocessen. Skrivningarna här ger redan i dag stöd för att inkludera ekosystem- tjänster i planeringen, men detta sker sällan. En ökad förståelse för ekosystemtjänsters värden kan bidra till bättre avvägningar gällande vilka ändamål olika områden är mest lämpade för och därmed bidra till god hushållning. Ekosystemtjänster kan komma i konflikt med andra samhällsintressen och olika ekosystemtjänster kan komma i konflikt med varandra. Den kommunala planeringen bör därför synliggöra ekosystemtjänsterna och särskilt beakta de som inte har starka samhällsaktörer som framgångsrikt kan bevaka dessa värden. Det gäller särskilt de stödjande och reglerande 
  
 28  
  
 ekosystem- tjänsterna. Dessa värden bör därför inventeras och i möjlig mån kvantifieras och aktörer (nutida och kommande) som är beroende av dem bör identifieras. 
 Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande 
  
 29  
  
 om en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning konstaterat att kom- munerna behöver vägledning för att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur, särskilt med tanke på resurssvaga mindre 
  
 28 
  
 Vi hänvisar till Naturvårdsverkets  
 Sammanställning om information om ekosystemtjänster 
 (2012) för indelning och klassificering av ekosystemtjänster. 
  
 29 
  
 SOU 2013:43. 
  
 76 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 kommuner. Detta motiveras med att människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, friluftsliv och att känna närhet till naturen är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling och att markens användning har stor betydelse för sådana sociala värden. Beredningen pekar även på att möjligheten att använda marken för exempelvis fiske, jakt och turism även representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Beredningen föreslår därför regeringen att uppdra åt Boverket att tillhandahålla vägledning och underlag för att underlätta kommunernas fysiska planering och att analysera andra möjligheter att stärka arbetet med den tätortsnära naturen. Uppdraget kan förväntas medföra en väsentlig kompe- tenshöjning för arbetet med vissa viktiga kulturella ekosystem- tjänster. Ett fokus på sociala värden enligt beredningens avgräns- ning är angeläget och kommer sannolikt att medföra att kom- muners medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster höjs. Vi bedömer att det behövs insatser för att öka kunskapen inom kommuner om hur de allmänna och enskilda intressen som utgörs av, eller tillgodoses av ekosystemtjänster, kan tas i beaktande i fysisk planering. Ökad kompetens behövs särskilt för att stimulera ett sektorsövergripande planeringsarbete för att främja mång- funktionella ekosystem. 
 Boverket bör därför ges i uppdrag att utforma en vägledning som tydliggör hur gällande lagtext (2 kap. PBL) ska tolkas så att den omfattar ekosystemtjänster. Utbildningen bör även omfatta tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken, för att väga in även de allmänna intressena i 3 kap. miljöbalken såsom riksintressen och ekologiskt särskilt känsliga områden. Denna insats behöver göras efter samråd med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ett sådant uppdrag ligger nära, men är bredare än det uppdrag Miljömålsberedningen före- slagit. Möjligheten till synergier mellan dessa uppdrag bör särskilt övervägas. 
 Det bör i sammanhanget påpekas att kommunernas rådighet över utformningen av boendemiljön är föremål för avvägningar mellan å ena sidan behov av anpassning till lokala förhållanden och behov, och å andra sidan behovet av bostäder. En särskilt upp- märksammad fråga är nationell enhetlighet vad gäller byggregler. Att begränsa kommunernas möjlighet att ställa specifika miljökrav vid byggnation och exploatering, i enlighet med Byggkravs- 
 77 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 utredningens förslag, 
  
 30  
  
 kan sannolikt försvåra den utveckling som pågår, där kommuner ställer krav på tillgodoseende av lokala eko- systemtjänster i samband med markanvisningsavtal, och genom beräkning av grönytefaktor m.m. (se bilaga 3). Städer befinner sig i en konkurrens om invånare och arbetsplatser, både nationellt och internationellt, varför det är viktigt att som stad kunna profilera sig på områden som uppfattas som attraktiva. 
 Myndigheter bör återrapportera om integrering av ekosystemtjänster 
 Myndigheter med ansvar i miljömålsystemet 
  
 31  
  
 ansvarar för de sektorer som har störst direkt påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Dessa sektorer är även, direkt eller indirekt, beroende av ekosystemtjänster i sin verksamhet. Därför är det angeläget att dessa myndigheter omedelbart vidtar sådana åtgärder som följer av deras ansvar för biologisk mångfald och ekosystem- tjänster i miljömålssystemet och som medges av befintligt lagrum. I detta ligger först och främst att identifiera viktiga ekosystemtjänster, baserat på klargöranden om hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands, i enlighet med generationsmålet och Politiken för global utveckling. För att bli meningsfulla behöver sådana analyser inkludera såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster. De bör också i möjligaste mån fånga både direkta och indirekta användarvärden, dvs. inte enbart bedöma konsumtionsvärden utan även möjligheten till framtida konsumtion (se vidare bilaga 2, box 3). 
 Myndigheter med befogenhet att utfärda föreskrifter eller allmänna råd som påverkar nyttjandet av ekosystemtjänster bör revidera dessa i ljuset av analysen. Detta gäller särskilt Natur- vårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ett specifikt exempel på relevant åtgärd är att 
  
 30 
  
 SOU 2012:86. 
  
 31 
  
 25 myndigheter har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet och ska verka inom sina respektive verksamhetsområden för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Åtta av dessa myndigheter har dessutom ett ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål: Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning. Övriga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet är Energimyndigheten, Exportkreditnämnden, Försvarsmakten, Konsumentverket, Kommerskollegium, Cross medelsverket, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riks- antikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Socialstyrelsen, Skolverket, Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Transportstyrelsen och Trafikverket. 
  
 78 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 utfärda miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogam som synliggör och gynnar ekosystemtjänster. Även myndigheter med mer indirekt relation till ekosystemtjänster kan behöva väga in befintlig kunskap i rådgivning etc. Ett pedagogiskt exempel på detta kan vara om Skolverket tillämpar forskningsresultat rörande positiva effekter av barns vistelse i naturmiljöer. 
  
 32 
  
 Vad beträffar myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar (t.ex. Sida, Exportkreditnämnden, Bauer och Kommerskollegium) bör detta ansvar i ett första steg innebära att upprätta en policy för integrering av ekosystem- tjänster, framför allt för fördelning av nyttan av ekosystemtjänster, i styrdokument av betydelse för Sveriges miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder. 
 Årlig återrapportering behövs för att tydliggöra myndigheternas ansvar och för att samla viktig kunskap för ytterligare åtgärder av regeringen, bl.a. för flera uppdrag som föreslås i avsnitt 3.5 nedan. Naturvårdsverket bör, som samordnande myndighet i miljömåls- systemet, sammanställa den information som rapporteras och hålla den tillgänglig för övriga myndigheter. 
 Identifiering av viktiga ekosystemtjänster utgör ett första, avgrän- sande steg i ekosystemtjänstbedömningar. Naturvårdsverkets rapport 
 Sammanställning av viktiga ekosystemtjänster i Sverige 
  
 33  
  
 ger en utgångs- punkt för detta arbete, tillsammans med den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystemtjänster, som nyligen gjorts av SCB. 
  
 34  
  
 I kapitel 4.1 lämnar vi förslag om hur miljömålsuppföljningen och integrering av ekosystemtjänster i beslutsprocesser kan förbättras genom ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar. I takt med att kunskapen om ekosystemtjänster och metoder för ekosystem- tjänstbedömningar ökar, kan kraven på myndigheter att tillämpa dessa för att integrera värdet av ekosystemtjänster öka. Viktiga steg mot detta kan tas genom dels utarbetande av en vägledning om ekosystemtjänstbedömningar (se förslag 20 i kapitel 4.1.2), och genom att en informationsportal om regional- och näringslivs- utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald etableras, innehållande bl.a. en vägledning och exempelsamling för näringslivet och kommunerna (se vårt förslag i avsnitt 3.5.1 nedan). 
  
 Möjligheten att utnyttja befintliga processer för översyn av miljöpolicy och rapportering bör tas tillvara. Rapportering om till- 
  
 32 
  
 Se te.x. Chawla (1998, 1999), Kahn & NS = Naturvård Skötsel. 
 98 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 Skötsel: åtgärder i form av naturvårdsskötsel för att förbättra naturvärden i ett område som redan i dag har vissa eller betydande naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. lövskogsskötsel om syftet är att stärka förutsättningarna för löv), 
  
 Restaurering: åtgärder i form av omfattande restaurering för att avsevärt förbättra naturvärden i ett område som har små natur- värden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. röjning/gallring och återupptagen hävd i igenväxande betesmarker eller restaurering av vattendrag genom borttagning av vandringshinder), samt 
  
 Nyskapande: åtgärder i form av nyskapande av natur i ett område som i stort sett saknar naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. nyanläggning av våtmark för fåglar och insekter i intensivt brukat jordbrukslandskap) 
  
 De tre punkterna ovan kan ses som vägledning till hur ekologisk kompensation kan gå till. Den viktigaste frågan är dock vilka värden i vardagslandskapet som ska kompenseras? Miljöbalken (16 kap. 9 §) anger att kompensation kan komma i fråga för intrång i allmänna intressen och Naturvårdsverket nämner i sin vägledning naturvård och friluftsliv som exempel på allmänna intressen. 
  
 60  
  
 Vid prövning av tillstånd/dispens bör de viktigaste biologiska värdena och ekosystem- tjänsterna dokumenteras: det är dessa som ska kompenseras. Som exempel på ekosystemtjänster kan nämnas pollinering och biologisk kontroll av skadedjur, som kan produceras av vanliga arter som lever i vanliga habitat som inte har lagligt skydd. Många jordbruksgrödor gynnas av insekter som utför gratistjänster i form av pollinering och/eller biologisk bekämpning. Om produktion av dessa grödor anses vara ett allmänintresse inom de fyra svenska slättlandskapen, så kan exploatering av naturområden som tjänar som habitat för dessa insekter motivera ekologisk kompensation. En tillräcklig kompensa- tion av sådan mark utgörs av en ekologisk restaurering av så många hektar som resulterar i att intrånget anses kompenserat fullt ut i förhåll- lande till de viktigaste av de biologiska värden och ekosystemtjänster som degraderades av exploateringen. Några av landets tillväxtkomm- uner har redan lagt fast strategier för kompensation av sådana vardags- nära värden för människor och biologisk mångfald. 
  
 60  
  
 http://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar-A-O/Ekologisk- 
  kompensation/ 
 99 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Habitatbanker 
 När ekologisk kompensation blir en naturlig del av processen vid olika exploateringar skapas förutsättningar för en marknad. Exploa- törer kommer att efterfråga kompensationsrättigheter och dessa kan tillhandahållas av dem som kan erbjuda mark och åtgärder för kompensation. Om markägare på förhand ges möjlighet att överföra kompensationsmark till en habitatbank, kan detta minska transaktionskostnaderna, bl.a. i form av tidsåtgången för att finna lämpliga kompensationsområden. Eftersom ingen myndighet har något register över markägare som är villiga att utföra eko- logisk restaurering kan det vara rationellt att främja utbudet av kompensationsmark genom habitatbanker. 
 En habitatbank är en ägare eller förvaltare av mark som tillhandahåller mark för kompensation, utför nödvändiga initiala restaurerings- och eller nyskapande åtgärder liksom ansvarar för långsiktig skötsel av sådana marker. Restaureringen/skapandet och den naturvårdande skötsel som följer därefter (t.ex. årlig skötsel) måste dokumenteras på ett enhetligt och objektivt sätt i syfte att additionalitet ska kunna påvisas. En habitatbank ska ha ett god- kännande för sin verksamhet eller vara certifierad av ett oberoende organ. Principen att ekologisk kompensation bör ske i närområdet är kanske inte så viktigt om målet är att skydda fridlysta arter men ofta av mycket stor betydelse för ekosystemtjänster som polli- nering och rekreationsvärden. Habitatbanker bör därför finnas i varje län och lämpliga objekt i varje kommun. 
 Habitatbanker utreds för närvarande inom EU. 
  
 61  
  
 I Tyskland utgörs habitatbankerna i flera fall av stiftelser som bildats av respektive delstatsregering. Detta borgar för såväl transparens som ett brett engagemang. I Sverige skulle skogsbolag, andra stora markägare liksom aktörer inom ekologisk restaurering kunna skapa egna habitatbanker. 
 I samband med en exploatering där det är aktuellt med kompensation ska exploatören säkerställa att det finns möjlighet till kompensation för den exploatering som planeras. Här kommer en marknadsmässig överenskommelse med en habitatbank att vara en möjlig väg. Exploatören kan annars tillhandahålla ett eget utformat förslag som kompensation. Länsstyrelsens roll är precis som i dag att som prövande myndighet i samband med tillstånd eller dispens godkänna exploatörens förbindelse om en kompen- 
  
 61  
 Rayment (2013). 
 100 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 sation som är fullgod, långsiktig och som uppnår additionalitet. Avtalet mellan exploatören och habitatbanken är helt marknads- mässigt och omfattar habitatbankens kostnader för mark, restau- rering och långsiktig skötsel. I prislappen för kompensations- marken i habitatbanken ska ingå kostnaden för att finansiera restaurering samt en långsiktig skötselplan relaterad till exploa- teringens tidshorisont, lämpligen cirka 50 år. Markägandet kan övergå till exploatören eller inte, det avgör parterna själva. 
 Habitatbanker finns redan i bland annat USA, Australien och England. 
  
 62  
  
 Utvärderingar från amerikanska habitatbanker har påvisat brister i kontrollen över habitatens funktioner och värde. 
  
 63  
  
 För att säkerställa additionalitet och långsiktighet föreslår vi att varje beslut om kompensationsåtgärder också omfattar en långsiktig skötselplan med tydliga mål och ett uppföljningsprogram som över tid ska säkerställa att målen med kompensationen nås. Vi föreslår att Länsstyrelsen har tillsyn över detta. 
 Habitatbanker för exploatering inom skyddade områden bedömer vi som direkt olämpligt. Ansvariga myndigheter har redan register över biologiskt värdefulla skyddsvärda områden som kan utgöra kompensationsmark i takt med att finansieringen ordnas. En svensk habitatbank bör därför inte omfatta de biologiskt mest värdefulla habitaten som är komplexa att värdera och som ändå måste handläggas av myndigheter för att bedöma om de är skyddsvärda. 
  
 3.5 
  
 Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation 
  
 Vi har i de inledande avsnitten analyserat åtgärder för att genom rättsliga och ekonomiska styrmedel åstadkomma ändamålsenliga styrsignaler. Avgörande för att åstadkomma ett verkningsfullt synliggörande av ekosystemtjänster är dock att olika aktörer blir medvetna om hur deras verksamhet kan utvecklas med hjälp av ekosystemtjänster. Vi kommer i detta avsnitt att analysera åtgärder för att öka medvetenheten och förmågan att hos olika aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i sina beslut och strategier. 
 Tillgång till kompetensstöd och verktyg för att skapa syste- matiserad och praktiskt användbar information om ekosystem- tjänster (kapitel 2) är utslagsgivande för att åstadkomma integre- ring av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Detta 
  
 62 
  
 www.ecosystemmarketplace.com 
  
 63 
  
 Jones och Montgomery (2009); Morales m.fl. (2008); Montgomery och Stewart (2008). 
  
 101 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 främjas många gånger bäst genom samverkan mellan olika aktörer. Våra analyser handlar dels om kapacitetsuppbyggnad och stöd till företag, myndigheter och kommuner (avsnitt 3.5.1), dels om företagens information till konsumenter och investerare (avsnitt 3.5.2). Det offentliga har ytterligare en viktig påverkansmöjlighet som aktör på marknaden. Offentligägda bolags roller samt statens, kommuners och landstings inverkan som beställare och konsument tas upp i avsnitt 3.5.3. Genom vad som efterfrågas och genom att bidra med goda exempel kan det offentliga ha stor inverkan på företagens miljöarbete. 
 Under senare år har många initiativ tagits inom näringslivet för att utveckla medvetenhet och förmåga att hantera biologisk mång- fald och ekosystemtjänster (se bilaga 3). Många gånger kommer dessa frågor in i verksamheten genom arbete på bred front med hållbart företagande. 
  
 64  
  
 Detta angreppssätt får understöd av offent- liga aktörer som har samordnande miljöansvar. Regeringen står inom detta område bakom FN:s Global Compacts tio principer, OECDs riktlinjer för multinationella företag och FNs vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Naturvårdsverket 
  
 65  
  
 har utarbetat ett förslag till plattform för näringslivet och biologisk mångfald, där fokus är att öka engagemanget för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster inom näringslivet, samt att inspirera fler inom näringslivet till handling, så att nationella miljökvalitetsmål om biologisk mångfald kan nås och säkerställa ett långsiktigt värdeskapande i företagen. 
  
 3.5.1 
  
 Kunskapsnod, informationsspridning och kapacitetsuppbyggande 
  
 Vår bedömning 
  
 Effektiv samverkan mellan offentlig och privat sektor samt kommuner kring ekosystemtjänster i ett helhetsperspektiv försvåras av den befintliga institutionella strukturen. Det behövs tvärgående statliga insatser för att effektivt kom- municera befintlig kunskap om ekosystemtjänsters värde och samverka effektivt med olika branscher och synliggöra deras beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. 
  
 64 
  
 Med detta avses det internationellt vedertagna begreppet Corporate Social Responsibility. 
  
 65 
  
 Naturvårdsverket (2010a). 
  
 102 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 Statliga myndigheters medverkan i utvecklingen av innova- tioner som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar som grund för hållbar affärsutveckling behöver förbättras. 
  
 Våra förslag 
 11.Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystem- tjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delega- tionen bör ha tvåkärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i besluts- processer, dels att verka för att relevanta nationella myndig- heter ges kapacitets- och kompetensuppbyggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och kommunal för- valtning, samt relevanta kunskapsförmedlande aktörer, repre- sentanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka under perioden  
 2014–2018, 
  delrapportera till regeringen om slutsatser från arbetet 2016 och slutrapportera 2018, då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem ska följas upp. 
 12.En informationsportal om regional utveckling och närings- livsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån Naturvårdsverkets förslag om en plattform för näringslivet och biologisk mång- fald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempel- samling för näringslivets och kommuners arbete med eko- systemtjänstbedömningar, inklusive goda exempel på beak- tande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering. 
 13.En kommunikationssatsning bör genomföras under 2014– 2018, med utgångspunkt i Naturvårdsverkets förstudie om detta. 
 103 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 14.Regeringen bör låta utreda hur Naturvårdsverket, Jord- bruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljö- effekter. 
 15.Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar eko- systemens mångfunktionalitet. 
 En delegation för ekosystemtjänster bör inrättas 
 Den spridda uppfattningen att människan agerar som en kraft separat från naturen medför svårigheter att beakta ekosystem- tjänsternas värden (se kapitel 2). Dessa svårigheter drabbar närings- livet liksom offentlig verksamhet. Ekosystemtjänstbegreppet vänder på perspektivet och sätter in människan i ett  
 social-ekolo- 
  giskt system (se bilaga 2) där samhället/kommunen/ företagen är en del av ekosystemen – de påverkar och beror av ekosystemen för sin verksamhet och kan ta hjälp av ekosystemen att lösa problem. De förslag till åtgärder vi utvecklar syftar till att få detta perspektiv att genomsyra arbetet med innovation, affärsutveckling samt kommunal och statlig förvaltning. 
 I näringslivet är det endast inom ett begränsat antal branscher (t.ex. areella näringar, turism, vattenförsörjning) som kopplingen är tydlig och direkt mellan företagens produktion och eko- systemens funktioner. Där relationen till ekosystemen utgörs av ett antal led kan det krävas omfattande analyser för att klargöra hur ett företags verksamhet hänger samman med ekosystemtjänster, eller hur verksamheten skulle kunna utvecklas genom nyttjande av fler ekosystemtjänster. Ett sätt att påbörja en långsiktig lärandeprocess kan vara att olika typer av verksamheter klarlägger beroendet av faktorer som man tar för givna. För att åstadkomma detta behövs tvärgående statliga insatser för att samverka med olika branscher för att tillsammans synliggöra deras beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. Genom sådan samverkan kan både myndigheter och näringslivet öka sin kunskap. 
 104 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 Genom att utgå ifrån konkreta problemställningar människor ställs inför, och exemplifiera hur ekosystemtjänster kan bidra till att lösa dem, kan effektiva åtgärder komma till stånd som sam- mantaget gagnar människor och bidrar till god hushållning med naturresurser. För att väcka intresset är det enligt våra diskussioner med aktörer (se kapitel 2) viktigt att staten kommunicerar via avsändare som uppfattas som att de känner till och främjar mot- tagarens intressen. Vi har genomgående strävat efter att identifiera lämpliga utförare av informations- och utbildningsinsatser med detta som utgångspunkt. 
 Vi förväntar oss att samverkan med företag, kommuner och andra avnämare kommer att bidra också till de utförande myndig- heternas lärande, dvs. det handlar inte om envägskommunikation från myndigheternas sida. Med detta som grund bör det vara möjligt att vidta åtgärder för att stödja affärsutveckling, innova- tioner och kommunal förvaltning som bygger på ekosystem- tjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitets- målen inom fler sektorer än i dag. 
 Den rådande sektoriseringen av den statliga förvaltningen försvårar förmedling av ett helhetsperspektiv som kan belysa eko- systemtjänsternas potential till mångfunktionalitet (se kapitel 2). Risken för att arbetet försvåras av initiala kunskapströsklar är uppenbar. Ett sätt att komma över sådana trösklar vore att inrätta en tillfällig myndighet med ansvar att genomföra initiala infor- mations- och utbildningsinsatser och utgöra en samrådspart för myndigheter. Det finns erfarenhet att bygga vidare på från den nyligen avslutade Delegationen för hållbara städer. En delegation för ekosystemtjänster bör därför inrättas under perioden 2014– 2018, då etappmålet ska följas upp. 
 Delegationen bör inrättas under ett departement som har störst möjlighet att ta ett övergripande ansvar för samtliga tre dimen- sioner av hållbar utveckling. Mest lämpat vore i detta perspektiv Statsrådsberedningen. Arbetet med Östersjöstrategin har demonstr- erat betydelsen av en central placering av denna typ av kunskaps- instans. Ett alternativ vore att lägga delegationen under Närings- departementet, för att knyta arbetet nära affärsutveckling och regional utveckling. I dess uppgifter bör ingå att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetens- uppbyggnad så att de på sikt kan ta över delegationens tillfälliga ansvarsområden. I detta bör ingå att tjäna som samrådspart i myndighetsuppdrag om utveckling av vägledning och kunskaps- 
 105 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 förstärkande insatser, såsom anges på relevant plats i detta betänk- ande. Delegationens återrapportering till regeringen ger ett under- lag om hinder och framgångar i arbetet med att värdera eko- systemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, samt om tillgången till kunskap och kompetens på myndigheter. Detta underlag bidrar till regeringens överväganden om fortsatta insatser för lärande om ekosystemtjänster (se kapitel 5). 
 En informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 
 Naturvårdsverket utarbetade 2011, på uppdrag av regeringen, ett förslag till en plattform för näringslivet och biologisk mångfald. 
  
 66  
  
 Förslaget svarar mot regeringens beställning att öka näringslivets engagemang för att kunna nå uppställda nationella miljökvalitets- mål om biologisk mångfald. Innehållsmässigt svarar den även mot vissa behov av att stödja företags förmåga att få grepp på hur deras verksamhet beror av ekosystemtjänster, eller hur verksamheten skulle kunna utvecklas genom nyttjande av fler ekosystemtjänster. Bland annat nämns Ecosystem Services Review (se kapitel 1) som ett verktyg som bör förmedlas via plattformen. För att kunna ge en helhetsbild som är relevant för näringslivet ur såväl nationellt, regionalt som lokalt perspektiv är det lämpligt att Naturvårds- verkets förslag tas om hand, breddas och vidareutvecklas, så att den svarar mot både näringslivets och kommuners behov av stöd till innovation och affärsutveckling. Om en delegation för ekosystem- tjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag ovan, bör denna få i uppdrag att etablera plattformen, efter samråd med berörda myndigheter. Portalen bör efter delegationens nedläggning övertas av Tillväxtverket. Om delegationen inte inrättas bör uppdraget läggas på Tillväxtverket. Det är väsentligt att såväl Tillväxtverket som medverkande företag och organisationer känner ett stort ägarskap för plattformen, och att innehållet kommuniceras på ett sätt som möter mottagarens situation och problem. 
 Portalen kan etableras 2014, baserat på Naturvårdsverkets förslag, men därefter successivt bygga ut enligt nedan. Portalen bör bl.a. utveckla svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom olika sektorer. Metodiken Ecosystem Services Review samt de 
  
 66  
 Naturvårdsverket (2010a). 
 106 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 praktiska vägledningarna från TEEB 
  
 67  
  
 kan tjäna som utgångspunkt för detta arbete. Denna vägledning bör tas fram i samverkan med Naturvårdsverket, vilka vi föreslår ska få ett uppdrag att ta fram vägledning till relevanta statliga myndigheter om nationella eko- systemtjänstbedömningar inom ramen för miljömålsarbetet (se kap 4). Vägledningen bör kunna tillämpas i skiftande, lokala sam- manhang men så långt det bedöms rimligt, även underlätta att resultaten blir jämförbara i ett nationellt och internationellt perspektiv. Exempelsamlingen bör bl.a. innehålla goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering som anges i kommunernas översiktsplaner. 
 En kommunikationssatsning bör genomföras 
 Naturvårdsverket har under 2013 haft i uppdrag att ta fram ett förslag till projektplan för en kommunikationssatsning om eko- systemtjänster. Studien har utarbetats samtidigt med vårt arbete, och dess resultat har inte kunnat tas i beaktande. I beredningen av förslagen från Naturvårdsverket bör regeringen beakta möjligheten att ge den delegation för ekosystemtjänster vi föreslår ovan i uppgift att genomföra hela eller delar av satsningen. Möjligheten att använda den informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald, som föreslås i förra avsnittet, bör vidare övervägas. Vi vill betona att valet av avsändare förväntas ha stor inverkan på hur informationen tas emot av målgruppen. Den föreslagna delegationen kan genom en bred sammansättning ges stora möjligheter att målgruppsanpassa bud- skap och samverkansformer. 
 Myndigheters stöd till ekosystemtjänstbaserade lösningar bör utredas 
 Det behövs en utvecklad praxis för hur affärsutvecklingen kan förhålla sig till hur människan påverkar naturens ramvillkor, och hur ekosystemtjänster kan utvecklas för att fylla fler behov med en given arbets- eller kapitalinsats. Det kan handla om att applicera traditionell kunskap om nyttjande av naturresurser på moderna 
  
 67  
 Flera av TEEB:s rapporter är relevanta: TEEB (2010b), TEEB (2011b); TEEB (2012a); TEEB (2013). 
 107 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 problem, men också om att skaffa helt nya kunskaper baserat på medvetenhet om de planetära gränserna. 
 Långsiktigt hållbara företag kommer att behöva förhålla sig till de planetens gränsvillkor som forskningen 
  
 68  
  
 lyfter fram, och till ekosystemens kapacitet att långsiktigt leverera ekosystemtjänster. Dessa perspektiv kan medföra nya affärsmöjligheter, i likhet med vad som varit fallet med t.ex. krav på energieffektivisering. Eko- systemtjänstbaserade affärsmöjligheter finns framför allt inom  
 jord-, 
  skogs- och vattenbruk samt energi- och turismsektorerna. Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) förfogar i växlande grad över instrument för att utifrån sektorsspecifika sammanhang stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom myndigheternas ansvars- områden. Vi föreslår att möjligheten att förbättra statens arbete med att underlätta hållbar affärsutveckling utreds närmare. I detta ligger att exemplifiera och tydliggöra hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster kan främjas genom entreprenörskap och generera sysselsättning. Utredningen bör ta stöd från relevanta aktörer såsom ALMI och Reg Lab. Arbetet behöver höra nära samman med och i möjligaste mån bygga på myndigheternas arbete med att identifiera viktiga ekosystemtjänster, som föreslås ovan i avsnitt 3.2.1 (förslag 5). Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag ovan, bör denna få i uppdrag att genomföra utredningen, vilket med fördel kan göras cirka 2016 då myndigheternas kunskapsutveckling på området har fortgått och avrapporterats. En bred representation från näringslivet i utred- ningen förväntas bidra till ett praktiskt inriktat perspektiv och god kännedom om befintliga exempel. Om delegationen inte inrättas kan denna utredning utföras inom ramen för den av Miljömåls- berednigen föreslagna utredningen om helhetssyn i mark- användningen (se vårt förslag 6 i avsnitt 3.2.2). 
  
 68  
 Bird m.fl. (2009). 
 108 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 Vinnova bör stödja  
 social-ekologisk 
  innovation 
 Myndigheter med ansvar för innovationsfrågor och näringslivs- utveckling, framför allt Vinnova och Tillväxtverket, men även läns- styrelser och regionförbund, arbetar redan i dag med hållbar utveckling, men till stor del utifrån den traditionella målsättningen att undvika skador på miljön. Samtidigt ökar inom industri och teknikutveckling insikten om att naturresurserna och ekosystemen sätter ramar för mänskliga aktiviteter, vilket präglar den snabba teknikutvecklingen inom förnybarhet, återvinning och resurseffek- tivitet.  
 Social-ekologisk 
  innovation definieras som social inno- vation, såsom organisationer, institutioner, nya idéer och tekniker, som stärker ekosystemens kapacitet att generera ekosystemtjänster. 
  
 69 
  
 En del av de innovationer som i dag bidrar till miljöproblem är resultatet av våra försök att hantera sociala utmaningar, som till exempel konstgödning, mjukgörare eller bilmotorn. En analys av ett  
 social-ekologiskt 
  system skiljer sig ofta från separata analyser av sociala respektive ekologiska system, och kan lägga en grund för helhetslösningar. 
 Det finns initiativ att hämta inspiration och lärdom ifrån när det gäller  
 social-ekologisk 
  innovation. Inom UNESCO:s program för biosfärområden arbetar man med Biosphere Innovation System. Där utvecklar man samhällsentreprenörskap med fokus på eko- systemtjänster, där företagandets affärsidé direkt härrör ur ett samhällsproblem (socialt eller miljömässigt) vilka man löser med innovativa och affärsmässiga metoder - Biosfärentreprenörskap. Företagen existerar alltså för att skapa samhällsnytta samtidigt som man ställer krav på finansiell avkastning. Grundförutsättningarna för entreprenörskapet är att alla dimensionerna av verksamheten, såväl den sociala som ekonomiska, ska vara värdeskapande och bidra att stärka ekosystemens förmåga att producera tjänster. 
  
 70 
  
 Tre exempel på Biosfärentreprenörskap i Kristianstads Vatten- rike Biosfärområde är i) flodbåten där en f.d. sjökapten tillgänglig- gjort rekreationsvärden och skapat turistintäkter, ii) strandängs- projektet där ny däckteknik med lågt marktryck möjliggjort restau- rering av gamla strandängar, samt iii) tranprojektet som utvecklat en ny aktionsorienterad samverkansform för att experimentera med minskade betesskador och ökade rekreationsvärden. 
  
 71 
  
 69 
  
 Olsson och Galaz (2012). 
  
 70 
  
 Payne, pers. medd. 
  
 71 
  
 Hahn m.fl. (2006). 
  
 109 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Innovationssystemet utgår från en helhetssyn och de resurser som finns i biosfärområdet. 
 Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd riktat till innovationer kring ekosystemtjänstbaserade lösningar till stöd för miljökvalitets- målen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet och planetens gränsvillkor. Utlysningen kan baseras på befintlig kunskap och erfarenheter från utlysningar om miljöinnovationer, Transport- och miljöinnovationer samt programmet Utmaningsdriven inno- vation. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas i enlighet med vårt förslag ovan bör utlysningen utföras efter samråd med denna. 
  
 3.5.2 
  
 Miljöansvar och  
  
 -redovisning 
  
 Vår bedömning 
  
 Det är väsentligt att staten på ett effektivt sätt kan underlätta för företag att förmedla information om positiv och negativ miljöpåverkan av olika produkter och tjänster till konsu- menter. Arbetet för ökad styrning och samordning av statens standardiseringsarbete behöver ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveck- ling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde. 
  
 Det är i dagsläget svårt för investerare att bedöma hur före- tag och fondförvaltare arbetar med hållbarhetsfrågor i all- mänhet och ekosystemtjänster i synnerhet. 
  
 Vårt förslag 
 16.Regeringen bör senast 2016 utreda olika strategier för att förbättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga  
 AP-fonderna. 
  
 110 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 Kapitalförvaltningen bör beakta hur fondplaceringar beror av och påverkar ekosystemtjänster 
 Konsumenter påverkar framför allt genom att gynna sådana företag och produkter som har minst negativ miljöpåverkan vilket ger en kraftfull styrsignal för företag. Investerares preferenser och tilltro till hållbara affärsmodeller och produkter spelar en stor roll, framför allt i de fall utvecklingen av nya modeller och produkter är avhängigt av ytterligare kapital. 
 Konsumenters och investerares behov av kunskap kan fyllas av leverantören, men detta varierar dock stort. Personal på stora kedjor med central inköpsavdelning vet inte mer än vad som står på förpackningarna. Små specialistbutiker kan ha direktkontakt med producenten med möjlighet att ge kunden en hel historia. Många frivilligorganisationer arbetar med information till konsumenter, genom skolmaterial, kampanjer och artiklar. 
 Svårigheter med att på ett rättvisande och relevant sätt beskriva miljöpåverkan uppstår bl.a. genom ekosystemens komplexitet och genom komplicerade leverantörskedjor som omfattar olika länder med olika miljöregler och  
 -standarder. 
  Dessutom motverkas ofta möjligheten att ställa miljökrav på underleverantörer, eftersom detta tenderar att uppfattas som handelsrestriktioner på den internationella marknaden. Ett viktigt redskap för att beskriva och minska företags miljöpåverkan är miljöcertifiering. Miljö- certifiering som görs av oberoende organisationer har högt förtro- ende bland medvetna grupper av konsumenter. Å andra sidan, certifiering som görs av, eller involverar branscher/näringslivet har möjlighet att integrera miljöaspekter på ett sätt som är relevant ur näringslivssynpunkt, och har därmed fördelar när det gäller att utveckla nya ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen. Ett trovärdigt certifieringsorgan måste ha kontroll i flera led för att säkerställa att kraven uppfylls. Det betyder att små organisationer och småföretag utan sådana resurser missgynnas, trots att de kan stå för den bästa produk- tionen om den är väl anpassad till lokala förutsättningar. 
 Certifiering och miljömärkning grundas ofta i internationellt utarbetade standarder, t.ex. inom International Organization for Standardization (ISO), men utförs på nationell eller regional nivå. Tidigare, när både miljömärkning och standardisering hanterades inom Swedish Standards Institute (SIS), fanns en stark organisa- torisk koppling mellan dessa två arbetsområden. Efter att miljö- 
 111 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 märkningen togs över av det statliga bolaget Miljömärkning Sverige AB har denna koppling gått förlorad. 
 Bristen på standarder för framför allt reglerande och stödjande ekosystemtjänster riskerar att försvåra sektorers miljöansvar. Det finns en växande efterfrågan på förenklade, standardiserade meto- der för att beskriva påverkan på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster. Det pågår arbete inom SIS och ISO med att svara mot denna ökade efterfrågan. Bland annat har en ny standard för naturvärdesinventeringar tagits fram 2013. Den omfattar dock inte ekosystemtjänster, vilket riskerar att innebära merarbete i t.ex. samband med miljökonsekvensbeskrivningar. För närvarande breddas uppsättningen av  
 ISO-standarder. 
  Det pågår t.ex. arbete med en global standard för vattenfotavtryck, för att kvantifiera och bedöma olika produkters påverkan på tillgången till rent vatten, nedsmuts- ning och konsekvenser för ekosystem. 
 Miljömärkningen Svanen beställde en utredning 2011 för att försöka väva in ekosystemtjänster och biologisk mångfald i sina kriterier. Utredningen 
  
 72  
  
 genererade ett antal generellt tillämpliga principer för  
 u 
 tvecklingen av kriterier inom förnybara resurser för att stödja ekosystemtjänster och biologisk mångfald: 
  
 Kretslopp av näringsämnen och vatten ska skapas på lämplig skala. 
  
 Produktionssystemen ska bygga på biologisk mångfald. 
  
 Se sammanhanget – en alltför stor skala är aldrig relevant. 
  
 Skapa lärande, och ge utrymme för anpassning. 
  
 Lokal produktion underlättar 1:a, 2:a och 4:e punkten ovan. 
  
 På ett allmänt plan är det viktigt att standardiseringsarbetet strävar efter att integrera ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter på hållbar utveckling. Ekosystemtjänstbegreppet bör genomgående prövas som ett sätt att åstadkomma detta. 
 Statens medverkan i arbetet med standardisering och certifiering är mångfacetterat. Miljöcertifiering i Sverige som utförs enligt det nordiska systemet Svanen och EU:s EU Ecolabel hanteras av Miljömärkning Sverige AB, ett statligt bolag. Statliga myndigheter och bolag medverkar dessutom i privata certifierings- och standardi- seringssamarbeten. Det offentliga engagemanget för standardisering 
  
 72  
 Albaeco m.fl (2012). 
 112 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 består av ansvar för standardisering när den berör myndighets- utövning, och av ansvar för prioriteringar som påverkar konkur- renskraft, sysselsättning och hållbar utveckling. Enligt regeringens skrivelse 2007/08:140  
 Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld  
 behövs en ökad styrning och samordning av statens standar- diseringsarbete. Den ökande medvetenheten om standarders betydelse för konkurrenskraften och nationell tillväxt samt de nya utmaningarna inom standardiseringen har föranlett ett antal länder och organi- sationer att ta fram strategier för sitt arbete. En utvecklad svensk strategi bör ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveckling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde. Det finns internationellt arbete 
  
 73  
  
 kring till exempel hur ISO 14001 skulle kunna inkludera ekosystemtjänster. Enligt World Resources Institute skulle ekosystemtjänster komma in under 1)miljöpolicy; 2) kartlägg- ning av miljöaspekter; 3) övergripande och detaljerade mål och 4) ledningens genomgång. Det pågår arbete på många håll om hur ekosystemtjänster kan komma in i analys och redovisning i näringslivet.  
 TEEB-projektets 
  vägledning 
  
 74  
  
 till näringslivet innehåller beskrivningar av hur ett sådant arbete kan göras på ett systematiskt sätt. FNs Global Compact och Global Reporting Initiative har publicerat rapporter 
  
 75  
  
 om hur ekosystemtjänster kan vägas in och integreras i företagens omvärldsanalyser och redovisningar. Ytterligare ett internationellt arbete som pågår är Integrated reporting 
  
 76  
  
 där syftet är att tydliggöra vilket värdeskapande på kort, medellång och lång sikt en verksamhet bidrar till. Målgruppen är i första hand finansiella aktörer. Syftet är att katalysera företagens rapportering. Sex olika former av kapital ingår: finansiellt, tillverkat, mänskligt, intellek- tuellt, natur och socialt (relationer). Flera börser har börjat arbeta med integrated reporting. Om en informationsportal som inkluderar en vägledning och exempelsamling om ekosystemtjänstbedömningar etableras, i enlighet med vårt förslag ovan, kan underlag för utarbetande av närmare riktlinjer hämtas från denna. En delegation för ekosystemtjänster, som föreslås inrättas ovan, kan spela en viktig roll i underbyggandet av dessa åtgärder. 
 De åtgärder för att förbättra kunskapsunderlaget och åtgärder för lärande genom samverkan med intressenter som presenteras i 
  
 73 
  
 World Resources Institute (2011). 
  
 74 
  
 TEEB (2010b). 
  
 75 
  
 Global Reporting Initiative (2011); IUCN & Deutsch & Deutsch m fl. (2011); Gamfeldt m.fl. (2013). 
  
 116 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 motiverar detta (LOU 1 kap. 9a §), till skillnad från  
 får  
 som det tidigare stod i lagen. 12 kap. LOU kräver att upphandlaren anger hur kriterier om pris, leverans- eller genomförandetid, miljö- egenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd kommer att viktas eller prioriteras inbördes. Kostnadseffektivitet är generellt sett svårt att uppskatta när flera olika mål förväntas uppfyllas med ett och samma beslut. 
  
 81  
  
 När det gäller offentlig upphandling är kostnadseffektiviteten, som verktyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitetsmål,ofta ofullständigt känd och svår att uppskatta. 
 En upphandlande enhet kan i dag kräva att produktionsmetoden ska vara miljövänlig, om detta krav har anknytning till föremålet för upphandlingen. Sådana tillåtna krav är till exempel produktion av livsmedel genom ekologiskt lantbruk och elproduktion med hjälp av förnybara energikällor. Miljöstyrningsrådet (MSR) har utvecklat miljökriterier för de flesta produkter som den offentliga sektorn upphandlar på regelbunden basis. För närvarande rör det sig om ett tiotal olika produktområden och 700 miljörelaterade krav, enligt MSR. 
 Enligt Naturvårdsverket 
  
 82  
  
 ställer sex av tio offentliga upp- handlare alltid eller oftast miljökrav i sina upphandlingar. I Riks- revisionens granskningsrapport om miljökrav i offentlig upp- handling 
  
 83  
  
 drogs den övergripande slutsatsen att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas, och att handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare bör knytas till prioriterade miljökvalitetsmål. Upphandlings- utredningen 
  
 84  
  
 pekade på att den offentliga upphandlingen har en tydlig slagsida mot lagtillämpning och att aspekter som kvalitet, medborgarservice, innovationsförmåga och hänsyn till total- kostnaden för samhället har kommit i skymundan. Utredningen konstaterade också att det råder stor osäkerhet kring hur långt- gående miljömässiga och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till  
 EU-lagstiftningen. 
  Ofta undviks mer komplexa tillvägagångssätt på grund av rädsla för att upphandlingen ska stoppas. 
  
 81 
  
 Jordbruksverket (2011). 
  
 82 
  
 Naturvårdsverket (2010c). 
  
 83 
  
 RiR 2011:29. 
  
 84 
  
 SOU 2013:12. 
  
 117 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Genom att ta mer långtgående hänsyn till ekosystemtjänster skulle den offentliga upphandlingen både direkt kunna påverka upphandlingens miljökonsekvenser och indirekt bidra genom att föregå med gott exempel, skapa efterfrågan på ekosystemtjänst- anpassade alternativ samt i viss mån gynna marknader för ekosystemtjänstbaserade innovationer. I likhet med Upphandlings- utredningen menar vi att upphandlande myndigheter och enheter i större utsträckning bör leda utvecklingen genom offensiva och samtidigt konstruktiva krav som medverkar till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Vi delar även Upphandlingsutred- ningens bedömningar av behovet av ökad upphandlingskompetens och adekvata resurser för att följa upp och verifiera mer komplexa hållbarhetskrav. 
 En grundläggande svårighet med att integrera långtgående miljöhänsyn i offentliga upphandlingskriterier är att det finns en motsättning mellan pris och hållbarhet. Miljöekonomisk forskning visar dock att det ur samhällsekonomisk synvinkel ofta är så att det som är dyrt för den enskilda producenten/konsumenten kan vara lönsamt för samhället i stort om man räknar in miljönyttan. 
  
 85  
  
 På motsvarande sätt blir en vara ofta billig att producera om pro- ducenten kan externalisera miljökostnaderna så att samhället får bära dem. 
 Naturvårdverket 
  
 86  
  
 identifierar tre nyckelfaktorer som avgörande för om miljökrav ställs eller inte i offentliga upphandlingar: (1) Politiskt stöd – att ett formaliserat stöd genom en väl förankrad och implementerad miljöpolicy är helt centralt; (2) Osäkerhet om hur miljökrav kan ställas i förhållande till upphandlingslagstift- ningen; och (3) Det individuella  
 (miljö-)engagemanget 
  hos med- arbetare, både hos verksamhetsutövare och hos upphandlare. Punkt två ovan är av central betydelse då det finns en rad principer i upphandlingsreglerna som innebär utmaningar för en upphandlare som vill integrera värdet av ekosystemtjänster. 
 Principen för likabehandling och  
 icke-diskriminering 
  innebär att en kravspecifikation på en vara eller tjänst inte får innehålla uppgifter om tillverkare, ursprung eller särskilt framställnings- förfarande. 
  
 87  
  
 Detta medför bl.a. att en upphandlande myndighet inte får ge ett lokalt företag företräde i samband med en upp- handling, något som kan innebära svårigheter för en upphandlande 
  
 85 
  
 Randall m.fl (2004). 
  
 86 
  
 Naturvårdsverket (2010c). 
  
 87 
  
 Konkurrensverket (2011). 
  
 118 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 myndighet att gynna produktion av lokal viktiga ekosystem- tjänster, t.ex. upphandling av kött från betande djur som gynnar biologisk mångfald och håller landskapet öppet. 
 Proportionalitetsprincipen innebär bl.a. att den upphandlande myndigheten inte får ställa mer långtgående krav på leverantören eller på den vara eller tjänst som ska upphandlas än vad som är nödvändigt och kan anses ändamålsenligt för den aktuella upp- handlingen. Krav som avser hur en vara är tillverkad, det vill säga vilka produktionsmetoder som använts, kan dock vara tillåtna under förutsättning att den upphandlande myndigheten följer de  
 grundläggande EU­rättsliga principerna 
 . 
  
 88  
  
 Det innebär i princip att det skulle kunna gå att ställa krav på t.ex. att ett livsmedel ska ha producerats i ett odlingssystem som är mångfunktionellt och eko- systemtjänstbaserat i stället för i monokulturer beroende av fossilbränslebaserade insatsvaror, så länge alla upphandlingsprin- ciper upprätthålls. 
 Principen om ömsesidigt erkännande innebär att en vara som lagligen har tillverkats eller saluförts i ett av EU:s medlemsländer ska kunna säljas i alla andra medlemsländer. Detta blir ett problem vid upphandling eftersom det inte går att ställa alltför långtgående miljökrav om det strider mot denna princip. Enda undantaget från denna princip är de restriktioner som en stat kan införa om det kan hävdas att det finns särskilda skyddsintressen för bland annat människors och djurs liv och hälsa eller allmän moral och säkerhet. Detta öppnar möjligen upp för att ställa mer långtgående miljökrav med ekosystemtjänster i fokus. 
 En generell svårighet är att det saknas bra metoder för att mäta effekten med att ställa miljö- och andra hållbarhetskrav. Vi för- väntar oss att en kunskapsökning om ekosystemtjänsters värde, i linje med de förslag som lämnas i andra delar av detta betänkande, kommer att bidra till att klargöra de samhällsekonomiska effek- terna av grön offentlig upphandling. För att underlätta att sådan kunskap byggs upp är det angeläget att grön offentlig upphandling inte förhindras där det saknas grund för att bedöma kostnads- effektiviteten. 
 Ett viktigt steg på vägen kan vara att utveckla metoder som vägleder det strategiska inköpsbeslutet som föregår en upp- handling. Eftersom upphandlingslagstiftningen inte reglerar vad som ska upphandlas så finns stor frihet att ha preferenser. Dessa 
  
 88  
 Konkurrensverket (2011). 
 119 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 preferenser bör bl.a. vägledas av hur väl ekosystemtjänster kan upprätthållas av de olika lösningar som marknaden kan tillhanda- hålla. Här kan ekosystemtjänster användas som ett bra verktyg för att välja rätt preferens. Om ekosystemtjänster kan visa på, och dessutom ge kvantifierad miljönytta av t.ex. ett ekologiskt jordbruk jämfört med ett konventionellt, så kan denna information omvandlas till en preferens vid en offentlig upphandling. I detta fall kan ekosystemtjänster hjälpa kommunen/landstinget/myndigheten att välja rätt preferens i en livsmedelsupphandling – t.ex. att upphandlade livsmedel ska uppfylla förordningen om ekologisk produktion. 
 En viktig förutsättning för att ett krav ska fungera i en offentlig upphandling är att det måste finnas en tydlig definition eller standard som beskriver det man vill uppnå på ett objektivt sätt, t.ex vattenkvalitet. Detta för att uppfylla principerna om transparens och likabehandling. För områden där det saknas denna tydlighet kan ekosystemtjänster bidra till att peka ut områden där behov finns att utveckla definitioner och standarder för att möjliggöra framtida preferenser där ekosystemtjänster är av särskild vikt (se även avsnitt 3.5.2). 
 Ett annat sätt att integrera ekosystemtjänster i en offentlig upphandling skulle kunna vara att monetarisera negativa effekter på ekosystemtjänster, dvs. beräkna externa kostnader. Denna kostnad skulle sedan kunna adderas i livscykelkostnaden. Här kan man tänka sig att träbaserade produkter som innehåller råvara som här- stammar från ett skogsbruk där skogsekosystemet förlorat all sin mångfald och mångfunktionalitet får en extra kostnad och därmed sämre konkurrenskraft i en upphandling jämfört med en produkt där detta är uppfyllt. 
 Regeringen har nyligen aviserat 
  
 89  
  
 att man avser att under 2014 samla den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling, samt miljö och sociala krav i Konkurrensverket. Vi tolkar detta som att Konkurrensverket är mest lämpat att bedöma huruvida värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnads- kalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. Arbetet bör grundas på utvecklad kunskap om tillämpningen av värderingsmetoder, varför uppdraget 
  
 89  
 Prop. 2013/14:1. 
 120 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 med fördel kan påbörjas cirka 2016. Med ledning av denna bedöm- ning bör regeringen kunna ta ställning till om det är lämpligt att gå vidare med ett uppdrag om att utveckla ett sådant verktyg. Ett första steg för ett sådant uppdrag skulle kunna vara att peka ut prioriterade produktgrupper i upphandlingen. Sådana produkt- grupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande påverkan på eller beroende av ekosystemtjänster. Ett andra steg skulle då vara att ta fram vägledning för vilka preferenser man bör ha inom olika produktområden och ett tredje att omsätta detta i fungerande krav som kan ställas i offentliga upphandlingar. 
 Statens ägarpolicy bör synliggöra ekosystemtjänster 
 Statens bolagsstyrning syftar till att de statligt ägda bolagen ska vara föredömen inom området hållbart företagande. Statens ägar- policy från 2012 hänvisar till Bruntlandkommissionen och fram- håller att Hållbart företagande innefattar områdena miljö, mänsk- liga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik samt jämställdhet och mångfald. 
 Ägarpolicyns hänvisningar med relevans för utredningen är de tio principerna i FNs Global Compact, OECDs riktlinjer för multinationella företag och Global Reporting Initiative (GRI). I dessa dokument saknas helt formuleringar om att företagen är beroende av ekosystemtjänster liksom möjligheterna som eko- systemtjänster kan utgöra. OECDs skrivningar utgår enbart från att människans/företagens påverkan på naturen ska begränsas. GRIs från i år uppdaterade riktlinjer anger detaljerat hur företag ska redovisa sin påverkan på biologisk mångfald, men innehåller inte begreppet ekosystemtjänster. De har däremot utarbetat en separat rapport 
  
 90  
  
 som exemplifierar hur företag kan rapportera sin påverkan på och sitt beroende av ekosystemtjänster. Av Global Compacts 10 principer är 3 miljörelaterade, men de har gett ut en vägledning om hur företag kan arbeta med biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 
  
 91 
  
 För att säkerställa att statligt ägda bolag integrerar ekosystem- tjänster i sitt arbete med hållbar utveckling föreslår vi att ägar- 
  
 90 
  
 Global Reporting Initiative (2011). 
  
 91 
  
 IUCN och UN Global Compact (2012). 
  
 121 
  
 Åtgärder för integrering i beslutsprocesser 
  
 SOU 2013:68 
  
 policyn 
  
 92  
  
 kompletteras med ett stycke under punkt 3.3 där rege- ringen understryker vikten av att värdet av ekosystemtjänster ska integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut. Dessa överväganden bör baseras på rapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om arbete med att identifiera viktiga ekosystemtjänster och klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. 
  
 92  
 Fi 2012:6. 
 122 
  
 4 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta bety- delsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster. 
 I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar. 
 Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget. Våra över- väganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 
 Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och  
 -funktioner 
  och ekosystemtjänsternas betydelse för människors välbefinnande. De förenar både det mer naturvetenskapliga arbetsområdet med ekosystemens processer med samhällsvetenskaplig kunskap om hur förändringar av eko- systemtjänster påverkar sociala och ekonomiska förhålllanden. För att ge användbart beslutsunderlag behövs såväl kvalitativa som kvantitativa metoder, inklusive monetära uppskattningar. 
 Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning. Särskilt angeläget är att förstå hur och när monetära uppskattningar av ekosystem- tjänsters värden är relevanta och skäliga att använda för att klargöra olika beslutsalternativ. Inledningsvis analyserar vi arbete med ekosystemtjänstbedömningar (avsnitt 4.1) vilka riktar sig till speci- 
 123 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 fika beslutsområden. Därefter föreslår vi hur kunskapsunderlaget för relevanta hållbarhetsindikatorer kan utvecklas (avsnitt 4.2). Detta handlar om att sammanställa befintlig statistik samt utveckla ny statistik om ekosystemtjänster på nationell nivå som en grund för övergripande politiska beslut. Vi förväntar oss att en ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar kommer att generera statistik som är användbar för sådana nationella mått. 
  
 4.1 
  
 Ekosystemtjänstbedömningar 
  
 4.1.1 
  
 Samarbete inom EU och internationellt 
  
 Vår bedömning 
  
 Arbetet med att förbättra kunskapsunderlaget bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver inter- nationellt samarbete. 
  
 För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en sammanhållande internationell aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet. 
  
 Vårt förslag 
 19.Sverige bör fortsatt stödja  
 TEEB-samarbetet 
  med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för eko- systemtjänstbedömningar. Sverige bör även fortsatt delta aktivt i  
 EU-samarbetet 
  MAES, under medverkan av berörda myndigheter. 
 Sverige bör fortsatt stödja  
 TEEB-samarbetet 
  och delta aktivt i EU- samarbetet MAES 
 Det internationella samarbetet om ekosystemtjänstbedömningar är i en intensiv utvecklingsfas, med flera parallella initiativ inom såväl forskning som förvaltning och standardisering. Dessa processer har en stor potentiell relevans för det bredare arbetet med grön ekonomi och den pågående processen med att sätta mål för hållbar 
 124 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 utveckling och följa upp utvecklingen genom gröna räkenskaper och andra metoder (se avsnitt 4.2). 
 Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning och metoder för ekosystemtjänstbedömningar är t.ex. nödvändigt för att det ska bli möjligt att följa upp de effekter Sveriges påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster har på samhällen i andra länder. Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport  
 Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan 
  
 1  
 att det finns ett stort kunskaps- underskott om detta. Andra problem som rapporten identifierar gällande svensk konsumtion generellt gäller också för påverkan på biologisk mångfald: sista  
 hamn-problematiken, 
  dvs. att handels- statistiken inte visar ursprungsland; brist på data om produktions- processer i andra länder; och avsaknad av standarder. Där det finns god kunskap motverkas åtgärder av handelsregler som inte tillåter krav på produktionsmetoder om det inte går att finna effekter på slutprodukten (se även avsnitt 3.5.2). 
 För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genom- slag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en samlande aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.  
 TEEB-processen, 
  som har sitt säte i UNEP, har begränsade möjligheter att nå ut till berörda sektors- organ inom FN och andra internationella organisationer. Den nyligen etablerade internationella kunskapsplattformen för biolo- gisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES, se kapitel 1.1) har genom direktanknytning till andra relevanta  
 FN-organ 
  som FAO, UNDP och UNESCO större möjligheter att göra detta. IPBES har dock ännu inte konstituerats fullständigt och bl.a. är den viktiga frågan om EU:s möjlighet att medverka i arbetet är ännu olöst. Det är viktigt att det klargörs hur EU ser på sin medverkan i IPBES i förhållande till genomförandet av EU:s strategi för biologisk mång- fald till 2020. Om EU inte medverkar i samarbetet bör alternativa samarbetsfora prövas. 
 Det samarbete inom EU om bedömning av tillstånd och värde för viktiga ekosystemtjänster (MAES) 
 2 
 , som pågår inom ramen för EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020, är viktigt för att ge underlag för framtida utveckling av EU:s politik och åtgärder inom berörda sektorer. Ekonomiska värden som beräknas inom EU, t.ex. för vissa kategorier av ekosystemtjänster som är relevanta i ett svenskt nationellt sammanhang, kan ge uppskattningar som är 
  
 1 
  
 Naturvårdsverket (2010b) 
  
 2 
  
 Se Europeiska Kommissionen (2013). 
  
 125 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 relevanta för svenska nationella ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden. 
 Naturvårdsverket deltar aktivt i MAES och Sverige leder forsk- ningen inom dess arbetsgrupp för skogsfrågor. I den mån arbetet har betydelse för uppföljningen av miljökvalitetsmålen är det lämpligt med samråd kring medverkan i  
 EU-samarbetet 
  mellan myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål. Naturvårdsverkets nyligen etablerade Veten- skapliga råd för biologisk mångfald och ekosystemtjänster har till uppgift att både bidra med kunskap i IPBES och vara rådgivande till berörda myndigheter i det arbete som bedrivs med anledning av Sveriges deltagande i internationella instrument med anknytning till frågor om biologisk mångfald. I den mån EU är aktivt delaktiga i IPBES kommer det troligen att finnas starka beröringspunkter mellan MAES och IPBES. Möjligheten att genom rådet samla vetenskaplig expertis till stöd för svenska myndigheters deltagande i MAES bör noga följas. 
  
 4.1.2 
  
 Myndighetsansvar 
  
 Vår bedömning 
  
 Arbete i linje med vår syn på ekosystemtjänstbedömningar utförs redan i dag av svenska myndigheter. Att utöka och fördjupa detta arbete i linje med etappmålet förväntas kräva ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling. 
  
 I kapitel 3.2.1 föreslog vi återrapportering om hur myndig- heter använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemtjänster och på att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utom- lands. Detta ger en grund för prioriteringar av ekosystem- tjänster för uppföljning inom miljömålssystemet, och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang. 
  
 Kartläggning och värdering av prioriterade ekosystemtjänster ger ett viktigt underlag för framtida avvägningar mellan eko- systemtjänster, vilket är viktigt för att uppnå ökad helhetssyn 
  
 126 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 och samordning av statens insatser för hållbart nyttjande av ekosystemtjänster. 
 Vårt förslag 
 20.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för upp- följning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrät- tas, i enlighet med förslag 11 i kapitel 3.5.1, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna. 
 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda andra myndigheter om ekosystemtjänstbedömningar 
 Eftersom analyser av den ekonomiska betydelsen av ekosystem- tjänster och biologisk mångfald är vetenskapligt krävande och samtidigt kan beröra starka ekonomiska och sociala intressen, har de internationella projekten, med Millennium Ecosystem Assess- ment och TEEB i spetsen, ägnat mycket kraft åt att utveckla organisationsformer som syftar till att säkra såväl trovärdighet som legitimitet. En lämplig balans mellan att involvera avnämare och att erbjuda vetenskaplig autonomi har också varit en knäckfråga under bildandet av IPBES. 
 Nationella studier som pågår eller nyligen har avslutats (se kapitel 1) har som regel utförts av autonoma kommittéer snarare än av myndighetstjänstemän. Deras mandat har dock normalt kommit från de politiska organen. Vi uppfattar att en politiskt förankrad beställning främjar att resultat och slutsatser kommer till använd- ning och skapar även en öppenhet för studien att lämna de åtgärdsförslag som motiveras av analysen, även sådana förslag som går utöver rådande politiska och organisatoriska ramar. 
 Få länder har utarbetat ett så tydligt myndighetsansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som Sverige har gjort genom myndigheternas ansvar i miljömålssystemet. Svenska myndigheter har också en långtgående autonomi jämfört 
 127 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 med de flesta andra länder. Vi konstaterar att befintliga strukturer i miljömålssystemet i dag erbjuder arbetssätt som ger både autonomi och legitimitet för det fortsatta arbetet med ekosystemtjänst- bedömningar på nationell nivå. Att i dag inrätta en särskild kom- mitté för att utföra ekosystemtjänstbedömningar, såsom vissa andra länder gjort, skulle riskera att medföra extra kostnader och samtidigt undergräva myndigheternas miljömålsarbete 
 3 
 . Arbete med ekosystemtjänstbedömningar pågår redan, framför allt vid myndigheter med ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål som rör naturtyper. Ett fram- trädande exempel är genomförandet av Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), där Walker och vattenmyndigheten arbetar med en metod för den sociala och ekonomiska analysen där ekosystem- tjänsterna står i centrum. 
 4  
 En svensk nationell analys av ekosystem- tjänster i TEEB:s anda bör därför genomföras inom ramen för miljömålssystemet. 
 Mål för ekosystemtjänster har tillkommit relativt sent i miljö- målssystemet, även om vikten av vissa ekosystemtjänster, före- trädesvis rekreation och andra kulturella tjänster, samt mål med stark koppling till reglerande tjänster (exempelvis övergödning) varit en etablerad beståndsdel i miljöpolitiken under lång tid. De övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som ställts upp i samband med revideringen av generationsmålet och preciseringar, samt etableringen av etappmålen, föranleder en fördjupad diskus- sion om miljökvalitetsmålens räckvidd och vad myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet består i. De preciseringar av miljö- kvalitetsmålen som rör ekosystemtjänster anger dock endast i undantagsfall vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras. Vi bör främst betrakta preciseringarna som ett ramverk för utvecklingen av ytterligare preciserade mål, vilka behövs för målstyrning och uppföljning samt lärande om värdet av ekosystemtjänster. 
 Arbete med ekosystemtjänstbedömningar är särskilt angeläget vid de myndigheter som pekats ut som ansvariga för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av 
  
 3 
  
 I kapitel 3.5.1 föreslår vi (förslag 11) att en delegation för ekosystemtjänster inrättas i kommittéväsendet. Delegationen föreslås inte utföra ekosystemtjänstbedömningar, men däremot bl.a ta fram vägledning och exempelsamlingar för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar. 
  
 4 
  
 Analysen tar sin utgångspunkt i de aktiviteter som pågår i ett havsområde och vilken miljöbelastning som de ger upphov till. I ett andra steg analyseras vilka ekosystemtjänster som dessa är beroende av och slutligen vilken påverkan på ekosystemtjänsternas funktion som de samtidigt medför. Se Havs- och vattenmyndigheten (2012). 
  
 128 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 ekosystemtjänster 
 5  
 samt Boverket. För att bli hanterbart är det lämpligt att arbetet avgränsas till de ekosystemtjänster som är viktiga för respektive miljökvalitetsmål och sektorsverksamhet. Vi har i kapitel 3.2.1 föreslagit att myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet snarast ska återrapportera om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inled- ningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemjänster och på klargöranden av hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands (förslag 5). Vi bedömer att återrapporteringen ger en grund för prioriteringar av eko- systemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta besluts- sammanhang. 
 Det är viktigt att notera att ekosystemtjänstbedömningar ofta kräver ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling samt bygger på samverkan med berörda intressenter och kunskaps- bärare. Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för en grön infrastruktur 
 6  
 innehåller åtgärder för landskapsanalys utifrån priori- terade teman vilket kan inkludera sektorers aktiviteter. Enligt Naturvårdsverket kan detta utgöra ett första steg i kartläggningen av ekosystemtjänster. Det är angeläget att vägledningen om eko- systemtjänstbedömningar drar nytta av åtgärder som planeras för att bygga kunskapsunderlag för grön infrastruktur. Lärande om ekosystemtjänster måste ses som en successiv, kontinuerlig process, där åtgärder kan utvecklas i takt med förbättrad kunskap. I kapitel 5 kommer vi att analysera och lämna åtgärdsförslag för att underlätta detta. Omfattande forskningsinsatser behövs om såväl ekologiska samband som metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Den forskningssatsning om ekosystemtjänster som utlysts av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är ett av flera viktiga steg som tagits på senare år för ett förbättrat kunskapsunderlag. EUgemensamma forskningsprogram med anknyt- ning till EU:s strategi för biologisk mångfald är viktiga för att bygga kunskap som kan användas både nationellt och inom EU- samarbetet. 
  
 5 
  
 Dessa myndigheter är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen (se Ds 2012:23). 
  
 6 
  
 Naturvårdsverket (2013). 
  
 129 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 För att komma igång i tid för att nå etappmålet kommer det att krävas att Naturvårdsverket vidareutvecklar den samordnande roll myndigheten redan har i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. I denna roll bör ingå att senast 2015 utarbeta en vägledning för statliga myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Den bör ta som utgångspunkt det indelningssystem som redovisats i rapporten  
 Sammanställd information om ekosystemjänster 
  
 7  
 och de överväganden om metoder för värdering och om lärandeprocesser som lämnas i detta betänkande. Möjligheter att samordna detta arbete med Natuvårdsverkets sammanhållande roll i myndig- heternas miljöledningsarbete bör särskilt uppmärksammas för att undvika dubbelarbete. Uppdraget bör utföras i samverkan med Walker och vattenmyndigheten för att ta tillvara erfarenheter från genomförandet av Havsmiljödirektivet, och relevans för såväl land- som vattenmiljöer bör säkerställas. 
 En sådan vägledning kompletterar och fördjupar de metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen som utarbetas under ledning av Naturvårdsverket. Den bör samtidigt vara ett generellt stöd för myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integr- ering av värdet av ekosystemjänster i relevanta beslutssammanhang. Vägledningen kan dra nytta av dels de återrapporteringar vi föreslår ska göras om arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom myndigheter med ansvar i miljömålssystemet (se förslag 5 i kapitel 3.2.1), dels den vägledning och exempelsamling för närings- livets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, som vi föreslår ska utvecklas av en särskild delegation för eko- systemtjänster (se förslag 11 i kapitel 3.5.1). 
 Vägledningen bör omfatta de olika kategorier av värden som beskrivs i bilaga 2, avsnitt 2.1, och såväl kvalitativa som kvantitativa och monetära sätt att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (se vidare bilaga 2, avsnitt 2 och 3). Den bör utgå ifrån att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekv- ensanalys av olika alternativa beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Den bör utgå ifrån principen att det är mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystem- tjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för 
  
 7  
 Naturvårdsverket (2012b). 
 130 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Vidare bör beaktas att uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, samtidigt som konflikterna är relativt små avseende etiska grundan- taganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Vägledningen bör särskilt beakta behovet av en god dialog för att åstadkomma ett effektivt lärande om ekosystem- tjänster (se bilaga 2, avsnitt 4). 
 Med tanke på möjliga synergier och motsättningar mellan eko- systemtjänster behöver samtliga myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål medverka i priori- teringsarbetet. Berörda myndigheter bör även medverka i kartlägg- ning och värdering, utifrån sina förutsättningar och verksamhets- områden. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppfölj- ningen blir därigenom ett viktigt forum för avvägningar mellan olika sektorers behov och för att identifiera och utvärdera alter- nativa policylösningar. Ekosystemtjänstbedömningar förbättrar konsekvensbeskrivningar för olika tänkbara åtgärder och kan därigenom bidra till att motverka upplevda målkonflikter och inkonsekvens i statens styrning. 
 Det är dock rimligt att anta att intressekonflikter kommer att kvarstå även med bättre information om vilka åtgärder som är sam- hällsekonomiskt effektiva. På längre sikt tror vi därför att det kan behöva göras nya avvägningar mellan ekosystemtjänster på en politisk nivå. Utan att spekulera i miljömålssystemets framtida utveckling kan vi konstatera att det kommer att behövas en fortsatt diskussion om hemvisten för det politiska ramverket för eko- systemtjänster och andra frågor om hushållning med naturresurser. Om ekosystemen och andra naturresurser betraktas som en nödvändig grund för välbefinnande, snarare än externa miljö- faktorer som kräver särskilda hänsyn, väcks en mer konkret diskus- sion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Vi ser en sådan diskussion som en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I kapitel 5 analyserar vi därför behovet av framtida strategiska och politiska överväganden om ekosystemtjänster (se förslag 25 i kapitel 5.3). Arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömåls- systemet bör ge en väsentlig grund för dessa överväganden. 
 131 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 4.2 
  
 Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer 
  
 Vår bedömning 
  
 På senare år har flera initiativ tillkommit för att utveckla en uppsättning hållbarhetsindikatorer. Dessa behöver utvecklas för att fånga relevanta aspekter av hållbar utveckling i allmänhet och naturens långsiktiga förmåga att producera ekosystemtjänster i synnerhet. Den regelbundna rappor- teringen av indikatorerna bör ske på disaggregerad nivå, för att undvika att en negativ utveckling av vissa ekosystem- tjänster osynliggörs av en positiv utveckling av andra eko- systemtjänster. 
  
 Mätning av välfärd och välbefinnande bör beakta en bland- ning av objektiva och subjektiva (egenrapporterade) para- metrar.  
  
 Stiglitz-kommissionen 
  har gett värdefull vägledning för detta arbete.  
 EU-projekten 
  National Accounts of Human Wellbeing och European Social Survey har fokuserat på sociala indikatorer, medan OECD har försökt med en bredare ansats. Internationella initiativ har kommit långt med att standardisera sociala indikatorer och ekonomiska faktorer, inklusive naturkapital som skog, fisk, vatten och energi. Indikatorer för andra ekosystemtjänster samt för miljöför- ändringar verkar svårare att standardisera internationellt. 
  
 Uppföljningen av miljökvalitetsmålens preciseringar om eko- systemtjänster kan ge ett viktigt underlag för utvecklingen av indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling samt för miljöräkenskaperna. Statistiken över nyttjandet av eko- systemtjänster utgör samtidigt en potentiellt viktig datakälla för miljömålsuppföljningen beträffande ekosystemtjänster. En nära samverkan mellan miljömålsuppföljningen och utveck- lingen av statistik över ekosystemtjänster är därför önskvärd. 
  
 132 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 Vårt förslag 
 21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om eko- systemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning. 
 Statistiska Centralbyrån bör föreslå utveckling av den nationella statistiken om ekosystemtjänster 
 De internationella initiativ som har tagits för att skapa ett aggre- gerat mått på välfärd som kan ersätta BNP (se kapitel 3.1) har utmynnat i slutsatsen att en uppsättning relevanta indikatorer skulle ge ett bättre underlag för beslut och värdeskapande. Det finns väl utvecklade system för att mäta  
 socio-ekonomisk 
  utveckling, vilket ibland refereras som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbarhet. Ett exempel på ny statistik över den  
 socio-ekonomiska 
  dimensionen av hållbarhet är den svenska årliga  
 SOM-undersökningen 
  som på senare år har inkluderat frågor om självförtroende, allmänhälsa, livstillfredsställelse och känslomässigt välbefinnande. Välbefinnande anses inom lyckoforskningen vara det finala värdet. 
 8  
 Ny statistik på europeisk nivå har resulterat i National Accounts of Human Wellbeing som utvecklats av fors- kare inom Cambridge University och New Economics Foundation. Metoden bygger på subjektiva (egenrapporterade) data med 47 frågor om tretton områden. De nordiska länderna hamnade i topp när 22 europeiska länder undersöktes. 
 9 
  
 Studier av subjektivt välbefinnande ger ingen information om framtida välfärd. Tillsammans med objektiva data om förändringar i hushållens inkomst, tillverkat kapital, humankapital, socialt kapital och ekonomiskt viktiga naturkapital som skog och fiske kan de subjektiva indikatorerna ge god information för att mäta social och 
  
 8 
  
 Vasquez (2012). 
  
 9 
  
 Smith m.fl (2009). Denna studie gjordes i samarbete med European Social Survey (ESS) från 2006 och metoden redovisas av Berger m.fl (2009). 
  
 133 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 ekonomisk hållbarhet. Detta behöver kompletteras med en upp- sättning ekologiska indikatorer för att synliggöra naturkapitalets och ekosystemtjänsternas förändring över tid. Målet med hållbar- hetsindikatorerna är att ge information om samhällets och eko- systemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden. I detta avseende kan arbetet med Inclusive Wealth och Genuine Savings, trots dess brister som aggregerade mått (se kap. 3.1), ge värdefulla bidrag. 
 I spåret av  
 Stiglitz-rapporten 
  (se kapitel 3.1) har OECD under- sökt 40 länder med avseende på en bred samling ekonomiska, sociala och ekologiska indikatorer. 
 10  
 Vid lanseringen av rapporten hävdade OECDs generalsekreterare att den ekonomiska krisen inte bör lösas genom att satsa på konventionell  
 BNP-tillväxt 
  utan att länder istället bör fokusera på att förbättra medborgarnas välbefin- nande, tillgång till möjligheter samt bevara den sociala och natur- liga miljön. 
 11  
 De olika indikatorer som diskuteras och presenteras i  
 OECD-rapporten 
  är grupperade i elva huvudområden: 
  
 1. 
  
 inkomster och ekonomiskt välstånd 
  
 2. 
  
 arbete och sysselsättning 
  
 3. 
  
 boendevillkor 
  
 4. 
  
 hälsa 
  
 5. 
  
 balans mellan arbete och fritid 
  
 6. 
  
 utbildning och färdigheter 
  
 7. 
  
 sociala nätverk 
  
 8. 
  
 civilt engagemang 
  
 9. 
  
 miljö 
  
 10.personlig trygghet 
 11.subjektivt välbefinnande. 
 Enligt OECD ger de olika indikatorerna en bred bild av män- niskors livskvalitet samt en grund för framtida utveckling av nya och förfinande välfärdsindikatorer. 
 12  
 Sverige bör aktivt delta i och påverka denna utveckling. 
  
 10  
 OECD (2011). 
  
 11 
 http://www.oecd.org/newsroom/oecdlaunchesnewreportonmeasuringwell-being.htm 
  
 12  
 Vasquez (2012). 
 134 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 Förutom ekonomiskt viktiga naturkapital som skog, fiske, jord- bruksmark fossila bränslen och mineral, som mäts i Inclusive Wealth Report, 
 13  
 är det svårt att enas om indikatorer för natur- resurser, eftersom olika länder har olika naturliga förutsättningar och olika miljömål. Indikatorer för skog och fiske mäter den ekonomiska, ej ekologiska, dimensionen av hållbar utveckling. 
 14  
 Flera indikatorer som bedöms relevanta går inte att mäta med befintlig statistik. Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning av gemensamma mål för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (se avsnitt 4.1.1), är därför viktigt för att på sikt utveckla jämförbar statistik som beskriver utvecklingen för eko- systemtjänster av global betydelse. Att arbeta med miljöräken- skaper, dvs. statistik som kan kopplas till BNP, är den inriktning som FN tagit genom sitt initiativ System of Environmental and Economic Accounting (SEEA). Försök har gjorts att ta fram en grön nettonationalprodukt NNP 
 15 
 , men har på grund av brister i dataunderlaget stött på motstånd. 
 16  
 Svårigheter att ta fram tillförlitliga dataunderlag är naturligtvis lika problematiskt vid utveckling av en uppsättning indikatorer som för en grön NNP men en uppsättning indikatorer gör inte anspråk på att vara ett heltäckande välfärdsmått. 
 På grund av svårigheten att utveckla standardiserade indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling är det särskilt viktigt att Sverige vidtar åtgärder för att utveckla nationell statistik om eko- systemtjänster, för att svara mot vårt eget kunskapsbehov och bidra till att internationella standarder blir relevanta ur vårt perspektiv. 
 Miljökvalitetsmålen har betydelse för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Men uppföljningen av biologisk mångfald, som görs mot befintliga preciseringar, ger i dagsläget inte tillräcklig information om den faktiska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för samhället och människors välbefin- nande. Om uppföljningssystemet utvecklas för att inkludera fler ekosystemtjänster som sektorer beror av och påverkar, i linje med avsnitt 4.1.2 ovan, tas ett viktigt steg mot att göra miljömåls- indikatorerna mer heltäckande i förhållande till hållbar utveckling. Dessa bör kunna bidra till en uppsättning nationella indikatorer av 
  
 13 
  
 UNU-IHDP 
  
  och UNEP 2012 
  
 14 
  
 Kim m.fl. (2009). 
  
 15 
  
 Nettonationalprodukten är BNP minus kapitalförslitning, och i grön NNP räknas även värdet av påverkan som gårdagens och dagens produktion och konsumtion har på miljön bort. 
  
 16 
  
 Konjunkturinstitutet (2012). 
  
 135 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 relevans för välfärd och välbefinnande. Möjligheten att dessutom använda sådana miljömålsinriktade indikatorer i miljöräkenskaper är en viktig utvecklingsfråga. 
 Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår som vi beskrivit ovan, både i Sverige och internationellt. För att göra detta så kostnadseffektivt som möjligt vore det även önskvärt att i största möjliga mån bygga uppfölj- ningssystem som aggregerar information från platsspecifik kart- läggning av ekosystemtjänster till nationella och internationella mått. 
 17  
 För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning. 
 Den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystem- tjänster samt metoder för ny datainsamling, som nyligen gjorts av Statistiska Centralbyrån (SCB) 
 18 
 , ger en utgångspunkt för denna utveckling, tillsammans med Naturvårdsverkets rapport  
 Sammanställd information om ekosystemtjänster 
  
 19 
 . Slutsatsen SCB drar är att även om ny statistik behöver utvecklas så finns det redan i dag statistik för fler ekosystemtjänster än de som i dag följs upp inom miljö- målssystemet. Kunskapen om hur befintlig statistik kan utvecklas och bidra till miljömålsuppföljningen är väsentlig för uppföljningen av etappmålet, men även för SCB:s deltagande i den internationella utvecklingen av hållbarhetsindikatorer. SCB föreslår i sin rapport ett förnyat uppdrag om att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster. Vi ser detta arbete som ett väsentligt inslag i SCB:s stöd till myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av miljökvalitetsmål. Denna statistikutveckling intar dessutom en nyckelroll för att klargöra kopplingarna mellan miljö- kvalitetsmålen och hållbar tillväxt. Uppdraget bör utföras efter samråd myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen. 
  
 17 
  
 Se t.ex. TEEB (2010b) kap. 3, Europeiska Kommissionen (2013). 
  
 18 
  
 Statistiska Centralbyrån (2013). 
  
 19 
  
 Naturvårdsverket (2012b). 
  
 136 
  
 5 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 I kapitel 3 och 4 har vi lämnat förslag till åtgärder och metoder för att värdera ekosystemtjänster och förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt åtgärder för att integrera kunskap om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället. Vi kommer i detta kapitel att analysera ytterligare möjliga åtgärder, för att öka effektiviteten i arbetet. Ekosystemtjänsters värde bestäms av människors behov, som varierar över tid och rum. Kunskap om värdet av eko- systemtjänster behöver kontinuerligt diskuteras och uppdateras, vilket kräver ett aktivt deltagande av berörda intressenter i samtliga led. Genom deras aktiva deltagande, och utbyte av kunskap mellan olika grupper som praktiker, beslutsfattare och forskare, kan kunskapen om värdet, och medvetenheten om behovet av inte- grering av värdet i relevanta avväganden och beslut, ständigt för- bättras. 
  
 1 
  
 Sådana lärandeprocesser behövs för att skapa en adaptiv för- valtning, som minimerar risken för allvarliga misstag och under- lättar för samhället att succesivt anpassa sina mål och metoder i ljuset av ökad kunskap om de ekologiska förutsättningarna för utveckling 
  
 2  
  
 (se även bilaga 2, box 1). Adaptiv förvaltning genom lärandeprocesser kräver att en god dialog skapas mellan olika intressenter och aktörer (se bilaga 2, avsnitt 4). 
 Lärandeprocesser fyller dubbla funktioner i förvaltningen. De används för att nå legitima beslut, vilket underlättar genomförande, men också för att öka kvaliteten på beslutsunderlaget genom att ta tillvara befintlig kunskap hos de som berörs. Inom vetenskaps- 
  
 1 
  
 Biggs m.fl. (2012). 
  
 2 
  
 Huitric m.fl. (2009). 
  
 137 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 teorin beskriver begreppet  
 Post-normal 
  science 
  
 3  
  
 situationer när viktiga politiska beslut måste tas under stor vetenskaplig osäkerhet och betydande etiska värdekonflikter. Risken för allvarliga irre- versibla effekter motiverar att  
 icke-experter 
  genom sina komplet- terande perspektiv och erfarenhetsbaserad kunskap bidrar till att bredda beslutsunderlaget. 
  
 5.1 
  
 Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare 
  
 Vår bedömning 
  
 För att samla viktiga aktörer i en ekosystemtjänstbedömning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det är angeläget att den kommunikationssatsning som föreslås 
  
 4  
  
 av Natur- vårdsverket kan stimulera effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster. 
  
 Även om kunskapsläget vad gäller ekosystemtjänster för- bättrats under senare år finns ett stort behov av fortsatt forskning, framför allt samband mellan ekosystemtjänster med fokus på betydelsen av reglerande och stödjande eko- systemtjänster. 
  
 Samråd om ekosystemtjänster kräver kompetens om god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor. 
  
 Det behövs infrastruktur och verktyg för insamling av upp- gifter och tillgängliggörande av såväl traditionell som annan lokal kunskap. 
  
 Aktivt deltagande av forskare i planering eller utvärdering av förvaltning, som en del av vetenskapliga studier, är ett sätt att uppfylla behov av kompetens och samtidigt bygga kunskap som behövs för en adaptiv förvaltning. 
  
 3 
  
 Funtowicz & Konventionen om biologisk mångfald (2007); TEEB (2012a); TEEB (2013). 
 141 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 från ekosystemtjänster är regeringsformens 15§ om Egendoms- skydd och allemansrätt. 
  
 8 
  
 På ett generellt plan är det ofrånkomligt att en djupare förståelse för ekosystemtjänsters betydelse för mänsklig välfärd och välbefin- nande ställer allt högre krav på att markägare ska beakta naturens mångfunktionalitet, och incitament för det, i stället för att opti- mera för få ekosystemtjänster som ger markägaren bäst betalt. I bilaga 2 (avsnitt 5) diskuterar vi hur rättigheter kan förändras, antingen genom föreskrifter som förtydligar ramverket för en legitim pågående markanvändning, eller ekonomiska incitament. Samråd med olika slags intressenter är viktiga för att föreskrifterna skall bidra till en konstruktiv konfliktlösning. 
 Samverkan mellan forskare och avnämare för effektiv planering och utvärdering av förvaltningen 
 Under senare år har behovet av närmare samverkan mellan forsk- ning och förvaltning uppmärksammats inom forskarsamhället, både i Sverige och i andra länder. Sådant samarbete efterfrågas även inom förvaltningen, på olika nivåer, och är en nödvändig förutsättning för att skapa resiliens genom s.k. adaptiv förvaltning. 
  
 9  
  
 I samband med utvärderingen av den särskilda forskningssatsningen om biologisk mångfald  
 2002–2007 
  framhölls att avnämaranknuten forskning behöver stimuleras i högre grad, t.ex. genom att sam- verkan med olika slags samhällsaktörer finansieras inom ramen för beviljade medel (Vetenskapsrådet 2010). 
  
 10  
  
 Formas konstaterade i en analys av miljöforskningen 
  
 11 
  
 , beställd av regeringen, att avnämare sällan involveras i utformningen av forskningsprogram, och att programmens användarvärde och nytta med stor sannolikhet skulle öka om avnämarna får en roll redan vid planeringen av program- men. Detta behövs som ett komplement till den grundforskning 
  
 8 
  
 Allemansrätten ger uttryck för en etablerad uppfattning om jämlika nyttjanderätter för vissa ekosystemtjänster, främst sådana som historiskt sett producerats utan påtaglig medverkan av markägare eller brukare, såsom bär, svamp och möjligheter till utomhus- vistelser i allmänhet. Allemansrättens starka ställning hos allmänheten och i svensk rätt, och dess historiska förankring i jordbrukarsamhället, gör att den sannolikt spelar en stor roll för människors uppfattning om vad som är en legitim fördelning av nyttan av ekosystemtjänster. Detta trots att allemansrätten inte anger vilka ekosystemtjänster som bör produceras, och därmed är av liten relevans vid planering av mark- och vattenanvändning. Se vidare Carter och Best (2011). 
  
 9 
  
 se Hutric (2009) och bilaga 2. 
  
 10 
  
 Vetenskapsrådet (2010). 
  
 11 
  
 Formas (2011). 
  
 142 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 som initieras av forskarsamhället. Formas ställer numera ofta krav på att en referensgrupp med representanter för potentiella användare av forskningsresultaten finnas knuten till forsknings- miljön. 
 Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) har 2012 etablerat ett råd för evidensbaserad miljövård, med syfte att förbättra besluts- underlaget för ett kostnadseffektivt miljöarbete genom syste- matiska utvärderingar i samverkan med myndigheter och andra avnämare. Ett exempel på en utvärdering, som rådet tagit initiativ till, är hur effektiva anlagda våtmarker är för att fånga närings- ämnen. 
 Vinnovas utlysningar, t.ex. utlysningen Miljöinnovationer 2009 och Transport- och miljöinnovationer 2013 samt programmet Utmaningsdriven innovation, gynnar projekt som utförs genom samverkan mellan universitet och kommuner m.fl. samhällsaktörer och företag. I projektportföljen finns projekt som är inriktade på ekosystemtjänster i städer, i samverkan mellan forskare, kommuner och näringsliv. 
 Trots de satsningar som gjorts återstår en obenägenhet att etablera samverkan mellan forskning och förvaltning, inte minst på kommunal nivå (se kapitel 2). En viktig orsak till detta är givetvis att forskningsmedlen är begränsade, men det bör prövas om det går att underlätta samverkan genom att rikta sig till avnämare som är ovana att tänka i termer av forskningssamverkan med en praktiskt inriktad handledning. 
 Formas är, med sin uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande den myndighet som är bäst lämpad att skapa en bild av hinder och möjligheter för en nära samverkan mellan forskning och förvaltning. Analysen bör bygga på såväl egna som andra finansiärers forskningsprogram. Relevanta forskningsråd och forskningsfinansierande myndigheter, liksom representanter för avnämare inom staten, landsting och kommuner, bör medverka i analysen. 
 143 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 Artprojektet bör bibehållas och regeringen bör överväga att komplettera dess verksamhetsmål 
 Allmänhetens bidrag till kunskapsinhämtning om biologisk mång- fald och ekosystemtjänster har ökat dramatiskt på senare år, t.ex. genom frivilliga insatser för inventering av artsammansättning, eller genom att dela med sig av kunskap om ekologiska samband eller biologiskt material. Ett framgångsrikt exempel på det senare är de insamlingar av äldre sorter av kulturväxter som sker genom upprop till allmänheten inom Programmet för odlad mångfald, som drivs av Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitet. 
 Inventering av arter utgör en grundsten för ekosystemtjänst- bedömningar. Kunskap och kompetens inom artbestämning är dock bristfällig, både bland allmänheten och inom förvaltningen, både i Sverige och globalt. 
  
 12  
  
 Det Svenska artprojektet, som drivs av ArtDatabanken vid SLU, är ett lovande försök att komma tillrätta med detta problem genom att kartlägga och vetenskapligt beskriva i landet förekommande arter av djur, växter och svampar, med prio- ritet för mindre kända arter och organismgrupper. Regeringen har angett att Svenska artprojektet ska bidra till att uppfylla nationella och internationella mål för ekosystem och biologisk mångfald genom att förse samhället med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och naturvårdsåtgärder. 
  
 13  
  
 Målgrupper ska vara i första hand forskare och yrkesverksamma naturvårdare, i andra hand den naturintresserade allmänheten, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra dess inrapportering av artobservationer till Artportalen. 
 Artportalen är en webbplats där allmänheten kan registrera observationer av arter, vilket utgör en växande och allt mer veten- skapligt tillförlitlig informationskälla för bedömningar av status och trender för enskilda arter och naturtyper. Data från Artportalen, museidatabasen och andra databaser runt om i Sverige görs i sin tur samlat tillgängliga tillsammans med avancerade analys- och presenta- tionsverktyg i biodiversitetsinfrastrukturen Svenska LifeWatch (SLW), med Vetenskapsrådet som huvudfinansiär. Enligt uppgift från ArtDatabanken kommer SLW från hösten 2013 att kunna integreras i  
 GIS-system 
  för länsstyrelsers och kommuners hand- läggning och planering av mark- och vattenanvändning. Detta kan underlätta för skogsbolag och andra större skogsägare att ta ökad 
  
 12 
  
 Se bilaga 5 och SOU 2005:94. 
  
 13 
  
 Beslut L2012/1032. 
  
 144 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 hänsyn vid avverkning. Den kan även bli en viktig leverantör av underlag till miljömålsindikatorer. 
 SLU har, på uppdrag av regeringen, analyserat möjliga effektivi- seringar och kostnadsbesparingar inom Svenska artprojektet. SLU konstaterar i sin redovisning att ytterligare nedskärningar skulle få negativa effekter på mängden rapporter i Artportalen av arter som inte täcks av annan övervakning. Vi delar regeringens bedömning om betydelsen av Artprojektet. Nödvändiga resurser bör därför säkerställas för att utöver arbetet med kartläggning och beskrivning av arter kunna förse såväl professionella aktörer som allmänheten med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och natur- vårdsåtgärder, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrapporte- ring av artobservationer till Artportalen. Artprojektets utåtriktade arbete kan spela en nyckelroll för att öka effektiviteten i arbetet med kartläggning av ekosystemtjänster, genom att på samma gång öka intresset och förmågan hos allmänheten att delta i övervakning av biologisk mångfald. Den minskning av den öronmärkta budge- ten för Artprojektet som gjordes 2013 bör därför ses över, men öronmärkningen bör bibehållas, inom ramen för befintliga medel för SLU. En utvidgning av arbetet för att visa exempel på arters betydelse för ekosystemtjänster skulle kunna bidra till ytterligare ökat intresse för arter och ekosystem, och därmed ytterligare stimulera till deltagande i kunskapsuppbyggnad och förvaltning. Det bör undersökas närmare hur detta skulle kunna åstadkommas med små medel, t.ex. genom samarbete med instanser med ett uttalat informationsspridningsuppdrag, exempelvis Naturhistoriska riksmuseet. Regeringen bör därför överväga att komplettera verk- samhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar med- vetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner. 
 145 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 5.2 
  
 Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå 
  
 Vår bedömning 
  
 Befintliga samverkansprocesser, som t.ex. etablerats i arbetet med regionala landskapsstrategier och regionala samråds- grupper för naturvård, bör tas tillvara i arbetet med eko- systemtjänstbedömningar. Detta främjar dialog mellan aktörer kring värden som behöver upprätthållas på landskapsnivå. 
  
 Utveckling av arbete med grön infrastruktur på lokal och regional nivå, samt inrättande av ekolandskap för samverkan kring ökade ekologiska samband i landskapet, kan bidra till förbättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och ekosystemresiliens. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på kommunal nivå, där detta finns tillgängligt. 
  
 Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av både rena naturvårdsprojekt och projekt som syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster, genom t.ex. ekosystemtjänstbedömningar. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av förordning 2003:598  
  
 (LONA-förordningen) 
  om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt underlättar finansiering av sådana projekt. 
 Vårt förslag 
  
 24. 
  
 Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av  
  
 LONA-förordningen 
  för att klargöra möjligheten att medfi- nansiera kommunalt arbete med ekosystemtjänstbedömningar som grund för kommunal och regional planering. 
  
 LONA-stödet 
  bör tills vidare användas även för ekosystemtjänster 
 Under de senaste decennierna har naturvårdsarbetet präglats alltmer av lokal förankring och samverkan mellan olika intressenter i för- valtningen av biologisk mångfald. Initiativen bakom denna utveckling har tagits på såväl lokal som nationell och internationell nivå. 
 146 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 En viktig källa till vägledning och inspiration på internationell nivå har varit ekosystemansatsen som formulerats inom Konven- tionen om biologisk mångfald (se bilaga 1, box 1). Konventionen har i sin tur tagit inspiration från UNESCO, som med Världsarvs- konventionen och programmet för ekosystemförvaltning – Man And the Biosphere (MAB) – erbjudit ett ramverk för att jämka samman naturvården med andra samhällsintressen såsom hållbart nyttjande och kulturvärden. 
 Som resultat av Burns har Sverige m.fl. länder sett framväxten av framgångsrika samförvaltningsprojekt som går under den svenska beteckningen Biosfärområden. I Biosfärområdena bedrivs innova- tionsarbete om  
 social-ekologiska 
  system, s.k. Biosphere innovation systems (BIS), vilka syftar till att koppla samman socialt entrepre- nörskap med de värden som finns i UNESCOs biosfärområden för att utveckla ett entreprenörskap som bidrar till att stärka resilien- sen i både sociala och ekologiska system (se även kapitel 3.5). Det finns även projekt med liknande inriktning som inte ingår i dessa program, t.ex. Kosterhavets nationalpark. 
 Den europeiska landskapskonventionen, som utarbetats under Europarådet, är mer nytillkommet exempel. Den används ännu så länge som information och vägledning för bättre planering, skydd och förvaltning, med särskilt fokus på kulturmiljön. Konventionen anses mest tillämpbar på kulturella ekosystemtjänster, och betonar liksom ekosystemansatsen en helhetssyn på landskapet. 
 På många håll har denna utveckling drivits framåt av lokala intressenter, medan statens roll har inskränkts till att förmedla kontakter med de internationella organen eller inlemma initiativen i existerande naturvårdsformer. Det som behövs för att utveckla dessa processer är inte alltid ökad nationell samordning genom lag- stiftning, utan det kan lika gärna handla om att på olika sätt underlätta lokalt engagemang genom vägledning eller genom till- handahållande av finansiella resurser. Länsstyrelsen har angående detta en viktig roll, bl.a. genom sitt arbete med regionala utveck- lingsprogram och strategier. 
 Naturvårdsverket har under flera år arbetat med kompetens- höjning på länsstyrelserna för förankring och dialog med berörda i samband med inrättande av områdesskydd. Motsvarande insatser har gjorts inom Skogsstyrelsen. Med det s.k.  
 KOMET-program- 
  met för skydd av skog har ett försök inletts att tillvarata mark- ägares kunskap och engagemang för att identifiera skyddsvärda 
 147 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 skogsområden. Dessa insatser syftar i första hand till att främja naturvårdsåtgärder i samarbete med markägare. 
 De samverkansprocesser som nyligen etablerats, eller planeras, inom vattenförvaltning och marin förvaltning präglas av en tvär- sektoriell ekosystemansats, och utgör därmed genom sin nuvarande eller planerade utformning lämpliga fora för successivt förbättrade ekosystemtjänstbedömningar, som kan ge grund för en adaptiv för- valtning med resiliens som mål. Inom vattenmyndigheternas arbete med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har ett forum för dialog och samverkan mellan vattenmyndighet, kommuner, aktörer och allmänhet utvecklats i s.k. vattenråd. 
  
 14  
  
 Dricksvattenförsörjningen är ett exempel på en ekosystemtjänst som kräver en god dialog mellan olika intressen kring mark- och vattenanvändning, där ekosystemtjänstbedömningar som klarlägger synergier och motsättningar kan spela en stor roll. 
 Länsstyrelserna fick 2010 i uppdrag att inrätta samrådsgrupper för naturvård inom varje län i syfte att öka samverkan mellan olika aktörer och för att förbättra det regionala naturvårdsarbetet. Enligt regeringens proposition 2008/09:214  
 Hållbart skydd av natur- områden  
 ska samrådsgrupperna behandla arbetet inom länen med skydd av områden, regionala landskapsstrategier, skötsel av skyd- dade områden, åtgärdsprogram för hotade arter och planering av naturinventeringar. Det har inte gjorts några sammanställningar av verksamheten inom de regionala samrådsgrupperna, varför deras betydelse för synliggörande av ekosystemtjänster är svår att bedöma. Med ledning av deras syfte bedömer vi dock att de regionala samrådsgrupperna kan utgöra värdefulla fora för dialog mellan olika aktörer och intressen i samband med åtgärder för biologisk mångfald, och för sådana ekosystemtjänster som är nära förknip- pade med skydd av områden med höga naturvärden. De kan däri- genom spela en roll för att synliggöra bl.a. kulturella ekosystem- tjänster och försäkringsvärden, t.ex. i samband med uppföljning av miljökvalitetsmålen på regional nivå. 
 Arbetet med regionala landskapsstrategier, som inleddes 2006 och nu pågår i nästan samtliga län, innebär nya möjligheter att anlägga ett helhetsperspektiv på nyttjandet av ekosystemtjänster. Landskapsstrategierna omfattar olika typer av landskap, ofta avgränsade i form av ett avrinningsområde, en halvö, kring en sjö 
 14  
 Se 
  
 Stone  
 rkan-inom-vasterhavet.aspx 
  
 148 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 eller hela län. Gemensamt för strategierna är att de syftar till att tydliggöra var värdena finns i landskapet samt var åtgärder behövs för att bevara och gynna dessa värden. Arbetet genomförs med hjälp av ökad samverkan och dialog med berörda aktörer, där berörda kommuner intar en nyckelposition. Ekosystemtjänsterna är ofta outtalade i arbetet, även där uppnående av ett hållbart brukande av naturresurser ingår i strategiernas syften. Naturvårdsverket pekar i sin styrmedelsanalys för utveckling av grön infrastruktur 
  
 15  
  
 på de regionala landskapsstrategiernas potential att ge stöd för identi- fiering av svaga länkar i den gröna infrastrukturen och att ge stöd i kommunernas fysiska planering. Grön infrastruktur definieras som strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster. 
 De förslag om en handlingsplan för grön infrastruktur 
  
 16 
  
 , som utarbetats av Naturvårdsverket parallellt med denna utredning kan, liksom Miljömålsberedningens förslag om inrättande av s.k. eko- landskap för ökade ekologiska samband i landskapet genom sam- verkansprocesser, ge upphov till ytterligare processer där sam- hällets lärande om värdet av ekosystemtjänster kan utvecklas. Mot bakgrund av kunskapen om generella samband mellan ekosystem- resiliens och bevarande av biologisk mångfald i landskapet finns starka skäl att väga samman planering för ekosystemtjänster med åtgärder för grön infrastruktur. Åtgärder bör sättas in för att utveckla landskapsstrategiarbetet så att det medverkar till för- bättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och deras resiliens, genom säkrande av grön infrastruktur. Det är väsentligt att detta arbete tar tillvara kunskap och samhällsintressen på lokal och regional nivå. Därför bör åtgärder i första hand göras för att för- bättra vägledningen. 
 En god dialog behövs även  
 inom  
 den kommunala förvaltningen, för att komma över de hinder som identifierats och motverka att naturvårdande åtgärder på ett omotiverat sätt uppfattas som ett särintresse bland andra (se kapitel 2). Utbildning och resurser framhålls som avgörande faktorer för att få till stånd lärande- processer i kommunerna. Exempel på framgångsrika lärande- processer inom kommunal förvaltning ges i bilaga 3. De åtgärder vi föreslagit i kapitel 3 för att genom direkt vägledning samt stöd och 
  
 15 
  
 Naturvårdsverket (2012d). 
  
 16 
  
 Naturvårdsverket (2013). 
  
 149 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 tillsyn av länsstyrelserna stödja kommuners arbete med att integrera värdet av ekosystemtjänster i utveckling och tillämpning av plane- ringsinstrument för mark- och vattenanvändning kan bidra till utveckling av lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen (främst förslag  
 3–5 
  samt 11 och 12). 
 Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommuner och landsting inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa. Principen gäller inte enbart vid inrät- tande av nya tvingande uppgifter, utan även i samband med att staten t.ex. höjer ambitionsnivån för befintliga kommunala upp- gifter. Då fysisk planering faller under kommunal kompetens kan det diskuteras huruvida en höjd ambitionsnivå från statens sida, t.ex. uttryckt i ändringar i de miljökvalitetsmål kommunerna för- väntas arbeta efter, föranleder behov av ökad statlig finansiering. Sedan 2004 finns möjlighet för kommuner att söka statlig med- finansiering för lokala naturvårdsprojekt (s.k.  
 LONA-bidrag) 
  med stöd i förordning 2003:598. Liknande medel för lokala vatten- vårdsprojekt (LOVA) tillgängliggjordes 2009 genom förordning 2009:381.  
 LOVA-bidragens 
  fokus ligger på att bidra till minskad övergödning, vilket är betydligt snävare än LONA, men har en konkret koppling till ekosystemtjänster. Ingenting utesluter att  
 LONA-medel 
  beviljas för naturvårdande åtgärder i vattenmiljöer. För bägge bidragen gäller att länsstyrelsen prövar och beviljar ansökan. 
 Satsningen på LONA motiverades från början med införandet av miljökvalitetsmålen, och kopplades till krav på att finansierade projekt bidrar till deras uppfyllnad. 
  
 17  
  
 Samtidigt poängterades att de statliga medlen skulle ses som en stimulans för lokalt engagemang. Medlen ges bl.a. till kunskapsuppbyggnad och framtagande av underlag i form av kommunala naturvårdsprogram. Av ansökan ska framgå bl.a. hur projektet bidrar till att nå generationsmålet och eller miljökvalitetsmålen, men även hur projektet hänger samman med kommunens eller kommunernas övergripande arbete med folkhälsa, regional utveckling, turism, areella näringar och kultur- miljö, samt hur samarbete med lokala aktörer ska ske. Dessa kri- terier föranleder enligt vår mening ett ekosystemtjänstperspektiv vid utformningen av projekten. Naturvårdsverkets vägledning för  
 LONA-bidrag 
  (reviderad 2012) går dock inte närmare in på upp- fyllnaden av dessa kriterier. 
  
 17  
 Skr. 2001/02:173. 
 150 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 Bland de projekt som fått medel har begreppet ekosystem- tjänster förekommit endast i ett fåtal fall, medan ett stort antal har haft den viktiga ekosystemtjänsten friluftsliv som ett huvudsyfte utan att begreppet som sådant använts. Utredningen har diskuterat frågan med kommunföreträdare och vissa anser att staten bör tillämpa  
 LONA-förordningen 
  medan andra anser att det vore bättre att införa ett separat stödsystem för ekosystemtjänster. Tjänstemännens bedömningar grundas i att LONA varit viktigt för naturvården, vilket de vill värna. Samtidigt är det viktigt att bidrag för ekosystemtjänstbedömningar inte framstår som stöd till natur- vården som ett enskilt särintresse, vilket skulle motivera att om ett nytt stöd införs bör det administreras av en myndighet med övergripande ansvar för regional utveckling. 
 Det pågår dock en handfull projekt för kunskapsuppbyggnad eller framtagande av underlag med ett bredare ekosystemtjänst- perspektiv (i Karlstad, Umeå, Svalöv, Nyköping och Malmö), vilket talar för att det finns en praxis att bygga vidare på. Det är också angeläget att inte försena att fler projekt får medel, vilket talar för att bygga vidare på LONA. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av LONA- förordningen underlättar finansiering av sådana projekt. Vi bedö- mer att det är angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av såväl rena naturvårdsprojekt som projekt som implicit eller explicit syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster. Därför behöver i första hand utformningen och genomförandet av LONA ses över. 
 Regeringskansliet bör utreda behovet av ändringar av förordning 2003:598 om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt, för att tillse att de befintliga ansökningskriterierna om relevans för generationsmålet, miljökvalitetsmålen, folkhälsa, regional utveck- ling, turism, areella näringar, kulturmiljö och friluftsliv, samt om samarbete med lokala aktörer ges en tillräcklig tyngd vid utform- ning och beviljande av ansökningar. Mot bakgrund av en sådan utredning bör regeringen överväga att ändra i förordningen eller ge Naturvårdsverket i uppdrag att förtydliga att de finansierade åtgärderna kan avse ekosystemtjänstbedömningar som grund för kommunal planering. 
 Nyttan med att inrätta ett separat stödsystem för arbete med ekosystemtjänster i ett sektorsövergripande regionalt utvecklings- perspektiv beror av de framgångar och hinder som noteras under arbetet mot etappmålet. Om en delegation för ekosystemtjänster 
 151 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 inrättas under åren  
 2014–2018 
  (se förslag 11 i kapitel 3.5), kan dess slutrapport, med bl.a. erfarenheter av hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer, ge värdefullt underlag för regeringens överväganden. 
  
 5.3 
  
 Lärande i den nationella förvaltningen 
  
 Vår bedömning 
  
 Ett utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömålssystemet öppnar för en konkretiserad diskussion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politik- områden. Detta innebär en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. 
  
 I samband med målåret 2018 bör en utvärdering göras av de åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster. 
  
 De åtgärder för integrering, kunskapsunderlag och lärande som vi föreslår i detta betänkande kommer, om de genomförs, att ge väsentlig information för att bedöma uppfyllnaden av genera- tionsmålet och miljökvalitetsmålen, och även ge Sverige ett viktigt underlag inför den uppföljning av Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald som kommer att äga rum i slutet av decenniet. Den kunskap som genereras bör kunna ge grund för en förnyad bedömning av policyalternativ för långsik- tigt hållbar produktion av ekosystemtjänster på nationell nivå, vilket motsvarar slutförandet av en svensk nationell studie i TEEB:s anda. 
  
 Vårt förslag 
  
 25. 
  
 En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etapp- målets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fort- satt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömåls- uppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel. 
  
 152 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 En utvärdering och analys av policyalternativ för långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster bör göras efter 2018 
 Miljömålssystemet erbjuder ett kraftfullt ramverk för hållbart nytt- jande av naturresurser, genom att ansvaret för att verka för att målen nås är fördelat på de sektorsmyndigheter och näringar som nyttjar och påverkar desamma. Med mer än ett decenniums erfarenhet av arbetet hörs dock i allt högre grad påpekanden om att intressekonflikter inte blir lösta. Det handlar om upplevda konflikter mellan miljö och produktion, men även om vissa målkonflikter inom miljömålssystemet, som t.ex. mellan klimatmålet och målen om biologisk mångfald. 
  
 18  
  
 Med begränsat budgetutrymme följer också ett behov av avvägningar mellan miljökvalitetsmålen, och av att identifiera åtgärder som ger synergier. 
 Den nationella politikens betydelse för integrering av eko- systemtjänsters värde i relevanta planer och beslut har poängterats i vår hinderanalys (kapitel 2). Statens styrmedel, i form av regler, ekonomiska incitament och information påverkar samtliga aktörers arbete. Den svenska statens rådighet är dock begränsad för vissa styrmedel vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemen- samt med andra länder, inte minst inom EU. Uppföljningen av Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald som för- väntas ske under åren  
 2019-20 
  ger ett tillfälle till en fördjupad internationell diskussion om förbättrade styrmedel. 
 För att kunna säkra samhällets behov av ekosystemtjänster långsiktigt behövs ett mer utvecklat underlag om synergier och motsättningar mellan ekosystemtjänster och samhällsintressen som grund för en fortsatt utveckling av politiken för ekosystemtjänster. Detta kräver djupgående analyser av ekologiska förhållanden och samband, men även utvärdering av effektiviteten av olika metoder för synliggörande av värdet av ekosystemtjänster, inklusive meto- der för värdering och åtgärder för integrering av värdet av eko- systemtjänster i beslutsprocesser. För att generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt Nagoyaplanens mål om ekosystem- tjänster och resiliens ska kunna uppnås i tid krävs att avgörande steg tas inom ett fåtal år för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i samhällets beslut. De uppdrag vi föreslagit i kapitel 4 och avsnitt 5.1 och 5.2 ovan är tänkta att leda till att viktiga steg tas för att komma över initiala hinder för kunskaps- utvecklingen. 
  
 18  
 Naturvårdsverket (2012c). 
 153 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 SOU 2013:68 
  
 Uppföljningen av preciseringarna om ekosystemtjänster i miljö- kvalitetsmålen och av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster bör sammanfatta utveck- lingen av kunskap om tillståndet för viktiga ekosystemtjänster inom miljökvalitetsmålens naturtyper och faktorer som påverkar deras vidmakthållande, men även bedömningar av i vilken mån denna kunskap använts i beslutsprocesser på ett relevant och skäligt sätt. På så sätt bör miljömålsuppföljningen resultera i en kunskapssyntes som ger underlag för en fortsatt nationell lärande- process. 
 Ett internationell exempel på en sådan process är den brittiska nationella ekosystemtjänstbedömningen (se box 1.1). Som en upp- följning av rapporten utarbetades en långsiktig strategi och en särskild kommitté inrättades för att ge expertråd till olika myndig- heter om värdet av naturkapitalet. 
 Möjligheten att få till stånd ett samlat underlag om utvecklingen för och värdet av ekosystemtjänster beror av i vilken mån miljö- målsuppföljningen under ett fåtal år kan utveckla en väl avpassad kartläggning av viktiga ekosystemtjänster och en syntes av resultatet av integrering av värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppfölj- ningen och den vägledning om ekosystemtjänstbedömningar vi föreslagit i kapitel 4.1.2 spelar en viktig roll (förslag 20). Med- verkan av forskarsamhället i arbetet är väsentligt, varför Natur- vårdsverkets forskningsutlysning är välkommen och vårt förslag i avsnitt 5.1 om en strategi för forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering och lärande- processer är särskilt angeläget. 
 Mot bakgrund av dagens kunskap om intressekonflikter mellan produktion och miljö, och om målkonflikter inom miljömåls- systemet, bedömer vi att det vid slutet av den tidsperiod vi behandlat i denna utredning  
 (2014-2018) 
  behövs en samlad, för- djupad diskussion om vilka samhälleliga avvägningar som behöver göras dels mellan olika ekosystemtjänster, dels mellan biologisk mångfald och olika samhällsintressen. Denna diskussion skulle innebära slutfasen i en nationell analys av ekosystemtjänsters värde, i linje med vägledningen från  
 TEEB-projektet 
  och bl.a. den brittiska studien. Analysen skulle utvärdera policyalternativ för en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster, med beakt- ande av samhällets behov av ekosystemresiliens. Vi föreslår att en sådan analys görs med syfte att utveckla en långsiktig plan. Planen 
 154 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster 
  
 bör utveckla kostnadseffektiva åtgärder och formerna för ett fortsatt lärande om de ekologiska förutsättningarna för välfärds- utveckling. Den bör inbegripa en styrmedelsanalys som bl.a. inkluderar effektiviteten av olika ekonomiska styrmedel, (se förslag 7 i kapitel 3.3) och statens agerande som marknadsaktör och före- döme (se förslag 17 och 18 i kapitel 3.5.3). Såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster behöver inkluderas för att säkerställa en balans mellan intressen och för att behovet av ekosystemresiliens ska beaktas. 
 Beslut om formerna för denna analys bör tas i ljuset av de rådande institutionella strukturerna för statens styrning av använd- ningen av mark och vatten. Om en delegation för ekosystem- tjänster inrättas i enlighet med vårt förslag nummer 11 i kapitel 3.5.1, förväntas dess slutrapport om hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i besluts- processer ge ett viktigt kunskapsunderlag. En möjlighet är då att förlänga delegationens mandat, med tilläggsdirektiv om att utföra den föreslagna analysen. Ett alternativ kan också vara att lägga uppgiften på Miljömålsberedningen. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att låta berörda myndigheter utföra analysen i sam- verkan. Den utredning om ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvalt- ningen, som föreslagits av Miljömålsberedningen, kan om den genomförs resultera i nya samverkansformer eller nya myndighets- strukturer som bör beaktas i sammanhanget. 
 155 
  
 4 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta bety- delsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster. 
 I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar. 
 Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget. Våra över- väganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 
 Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och  
 -funktioner 
  och ekosystemtjänsternas betydelse för människors välbefinnande. De förenar både det mer naturvetenskapliga arbetsområdet med ekosystemens processer med samhällsvetenskaplig kunskap om hur förändringar av eko- systemtjänster påverkar sociala och ekonomiska förhålllanden. För att ge användbart beslutsunderlag behövs såväl kvalitativa som kvantitativa metoder, inklusive monetära uppskattningar. 
 Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning. Särskilt angeläget är att förstå hur och när monetära uppskattningar av ekosystem- tjänsters värden är relevanta och skäliga att använda för att klargöra olika beslutsalternativ. Inledningsvis analyserar vi arbete med ekosystemtjänstbedömningar (avsnitt 4.1) vilka riktar sig till speci- 
 123 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 fika beslutsområden. Därefter föreslår vi hur kunskapsunderlaget för relevanta hållbarhetsindikatorer kan utvecklas (avsnitt 4.2). Detta handlar om att sammanställa befintlig statistik samt utveckla ny statistik om ekosystemtjänster på nationell nivå som en grund för övergripande politiska beslut. Vi förväntar oss att en ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar kommer att generera statistik som är användbar för sådana nationella mått. 
  
 4.1 
  
 Ekosystemtjänstbedömningar 
  
 4.1.1 
  
 Samarbete inom EU och internationellt 
  
 Vår bedömning 
  
 Arbetet med att förbättra kunskapsunderlaget bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver inter- nationellt samarbete. 
  
 För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en sammanhållande internationell aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet. 
  
 Vårt förslag 
 19.Sverige bör fortsatt stödja  
 TEEB-samarbetet 
  med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för eko- systemtjänstbedömningar. Sverige bör även fortsatt delta aktivt i  
 EU-samarbetet 
  MAES, under medverkan av berörda myndigheter. 
 Sverige bör fortsatt stödja  
 TEEB-samarbetet 
  och delta aktivt i EU- samarbetet MAES 
 Det internationella samarbetet om ekosystemtjänstbedömningar är i en intensiv utvecklingsfas, med flera parallella initiativ inom såväl forskning som förvaltning och standardisering. Dessa processer har en stor potentiell relevans för det bredare arbetet med grön ekonomi och den pågående processen med att sätta mål för hållbar 
 124 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 utveckling och följa upp utvecklingen genom gröna räkenskaper och andra metoder (se avsnitt 4.2). 
 Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning och metoder för ekosystemtjänstbedömningar är t.ex. nödvändigt för att det ska bli möjligt att följa upp de effekter Sveriges påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster har på samhällen i andra länder. Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport  
 Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan 
  
 1  
  
 att det finns ett stort kunskaps- underskott om detta. Andra problem som rapporten identifierar gällande svensk konsumtion generellt gäller också för påverkan på biologisk mångfald: sista  
 hamn-problematiken, 
  dvs. att handels- statistiken inte visar ursprungsland; brist på data om produktions- processer i andra länder; och avsaknad av standarder. Där det finns god kunskap motverkas åtgärder av handelsregler som inte tillåter krav på produktionsmetoder om det inte går att finna effekter på slutprodukten (se även avsnitt 3.5.2). 
 För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genom- slag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en samlande aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.  
 TEEB-processen, 
  som har sitt säte i UNEP, har begränsade möjligheter att nå ut till berörda sektors- organ inom FN och andra internationella organisationer. Den nyligen etablerade internationella kunskapsplattformen för biolo- gisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES, se kapitel 1.1) har genom direktanknytning till andra relevanta  
 FN-organ 
  som FAO, UNDP och UNESCO större möjligheter att göra detta. IPBES har dock ännu inte konstituerats fullständigt och bl.a. är den viktiga frågan om EU:s möjlighet att medverka i arbetet är ännu olöst. Det är viktigt att det klargörs hur EU ser på sin medverkan i IPBES i förhållande till genomförandet av EU:s strategi för biologisk mång- fald till 2020. Om EU inte medverkar i samarbetet bör alternativa samarbetsfora prövas. 
 Det samarbete inom EU om bedömning av tillstånd och värde för viktiga ekosystemtjänster (MAES) 
  
 2 
  
 , som pågår inom ramen för EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020, är viktigt för att ge underlag för framtida utveckling av EU:s politik och åtgärder inom berörda sektorer. Ekonomiska värden som beräknas inom EU, t.ex. för vissa kategorier av ekosystemtjänster som är relevanta i ett svenskt nationellt sammanhang, kan ge uppskattningar som är 
  
 1 
  
 Naturvårdsverket (2010b) 
  
 2 
  
 Se Europeiska Kommissionen (2013). 
  
 125 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 relevanta för svenska nationella ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden. 
 Naturvårdsverket deltar aktivt i MAES och Sverige leder forsk- ningen inom dess arbetsgrupp för skogsfrågor. I den mån arbetet har betydelse för uppföljningen av miljökvalitetsmålen är det lämpligt med samråd kring medverkan i  
 EU-samarbetet 
  mellan myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål. Naturvårdsverkets nyligen etablerade Veten- skapliga råd för biologisk mångfald och ekosystemtjänster har till uppgift att både bidra med kunskap i IPBES och vara rådgivande till berörda myndigheter i det arbete som bedrivs med anledning av Sveriges deltagande i internationella instrument med anknytning till frågor om biologisk mångfald. I den mån EU är aktivt delaktiga i IPBES kommer det troligen att finnas starka beröringspunkter mellan MAES och IPBES. Möjligheten att genom rådet samla vetenskaplig expertis till stöd för svenska myndigheters deltagande i MAES bör noga följas. 
  
 4.1.2 
  
 Myndighetsansvar 
  
 Vår bedömning 
  
 Arbete i linje med vår syn på ekosystemtjänstbedömningar utförs redan i dag av svenska myndigheter. Att utöka och fördjupa detta arbete i linje med etappmålet förväntas kräva ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling. 
  
 I kapitel 3.2.1 föreslog vi återrapportering om hur myndig- heter använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verk- samhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemtjänster och på att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utom- lands. Detta ger en grund för prioriteringar av ekosystem- tjänster för uppföljning inom miljömålssystemet, och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang. 
  
 Kartläggning och värdering av prioriterade ekosystemtjänster ger ett viktigt underlag för framtida avvägningar mellan eko- systemtjänster, vilket är viktigt för att uppnå ökad helhetssyn 
  
 126 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 och samordning av statens insatser för hållbart nyttjande av ekosystemtjänster. 
 Vårt förslag 
 20.Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för upp- följning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrät- tas, i enlighet med förslag 11 i kapitel 3.5.1, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna. 
 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda andra myndigheter om ekosystemtjänstbedömningar 
 Eftersom analyser av den ekonomiska betydelsen av ekosystem- tjänster och biologisk mångfald är vetenskapligt krävande och samtidigt kan beröra starka ekonomiska och sociala intressen, har de internationella projekten, med Millennium Ecosystem Assess- ment och TEEB i spetsen, ägnat mycket kraft åt att utveckla organisationsformer som syftar till att säkra såväl trovärdighet som legitimitet. En lämplig balans mellan att involvera avnämare och att erbjuda vetenskaplig autonomi har också varit en knäckfråga under bildandet av IPBES. 
 Nationella studier som pågår eller nyligen har avslutats (se kapitel 1) har som regel utförts av autonoma kommittéer snarare än av myndighetstjänstemän. Deras mandat har dock normalt kommit från de politiska organen. Vi uppfattar att en politiskt förankrad beställning främjar att resultat och slutsatser kommer till använd- ning och skapar även en öppenhet för studien att lämna de åtgärdsförslag som motiveras av analysen, även sådana förslag som går utöver rådande politiska och organisatoriska ramar. 
 Få länder har utarbetat ett så tydligt myndighetsansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som Sverige har gjort genom myndigheternas ansvar i miljömålssystemet. Svenska myndigheter har också en långtgående autonomi jämfört 
 127 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 med de flesta andra länder. Vi konstaterar att befintliga strukturer i miljömålssystemet i dag erbjuder arbetssätt som ger både autonomi och legitimitet för det fortsatta arbetet med ekosystemtjänst- bedömningar på nationell nivå. Att i dag inrätta en särskild kom- mitté för att utföra ekosystemtjänstbedömningar, såsom vissa andra länder gjort, skulle riskera att medföra extra kostnader och samtidigt undergräva myndigheternas miljömålsarbete 
  
 3 
  
 . Arbete med ekosystemtjänstbedömningar pågår redan, framför allt vid myndigheter med ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål som rör naturtyper. Ett fram- trädande exempel är genomförandet av Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), där Walker och vattenmyndigheten arbetar med en metod för den sociala och ekonomiska analysen där ekosystem- tjänsterna står i centrum. 
  
 4  
  
 En svensk nationell analys av ekosystem- tjänster i TEEB:s anda bör därför genomföras inom ramen för miljömålssystemet. 
 Mål för ekosystemtjänster har tillkommit relativt sent i miljö- målssystemet, även om vikten av vissa ekosystemtjänster, före- trädesvis rekreation och andra kulturella tjänster, samt mål med stark koppling till reglerande tjänster (exempelvis övergödning) varit en etablerad beståndsdel i miljöpolitiken under lång tid. De övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som ställts upp i samband med revideringen av generationsmålet och preciseringar, samt etableringen av etappmålen, föranleder en fördjupad diskus- sion om miljökvalitetsmålens räckvidd och vad myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet består i. De preciseringar av miljö- kvalitetsmålen som rör ekosystemtjänster anger dock endast i undantagsfall vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras. Vi bör främst betrakta preciseringarna som ett ramverk för utvecklingen av ytterligare preciserade mål, vilka behövs för målstyrning och uppföljning samt lärande om värdet av ekosystemtjänster. 
 Arbete med ekosystemtjänstbedömningar är särskilt angeläget vid de myndigheter som pekats ut som ansvariga för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av 
  
 3 
  
 I kapitel 3.5.1 föreslår vi (förslag 11) att en delegation för ekosystemtjänster inrättas i kommittéväsendet. Delegationen föreslås inte utföra ekosystemtjänstbedömningar, men däremot bl.a ta fram vägledning och exempelsamlingar för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar. 
  
 4 
  
 Analysen tar sin utgångspunkt i de aktiviteter som pågår i ett havsområde och vilken miljöbelastning som de ger upphov till. I ett andra steg analyseras vilka ekosystemtjänster som dessa är beroende av och slutligen vilken påverkan på ekosystemtjänsternas funktion som de samtidigt medför. Se Havs- och vattenmyndigheten (2012). 
  
 128 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 ekosystemtjänster 
  
 5  
  
 samt Boverket. För att bli hanterbart är det lämpligt att arbetet avgränsas till de ekosystemtjänster som är viktiga för respektive miljökvalitetsmål och sektorsverksamhet. Vi har i kapitel 3.2.1 föreslagit att myndigheter med ansvar i miljö- målssystemet snarast ska återrapportera om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inled- ningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemjänster och på klargöranden av hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands (förslag 5). Vi bedömer att återrapporteringen ger en grund för prioriteringar av eko- systemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta besluts- sammanhang. 
 Det är viktigt att notera att ekosystemtjänstbedömningar ofta kräver ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling samt bygger på samverkan med berörda intressenter och kunskaps- bärare. Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för en grön infrastruktur 
  
 6  
  
 innehåller åtgärder för landskapsanalys utifrån prioriterade teman vilket kan inkludera sektorers aktiviteter. Enligt Naturvårdsverket kan detta utgöra ett första steg i kartläggningen av ekosystemtjänster. Det är angeläget att vägledningen om eko- systemtjänstbedömningar drar nytta av åtgärder som planeras för att bygga kunskapsunderlag för grön infrastruktur. Lärande om ekosystemtjänster måste ses som en successiv, kontinuerlig process, där åtgärder kan utvecklas i takt med förbättrad kunskap. I kapitel 5 kommer vi att analysera och lämna åtgärdsförslag för att underlätta detta. Omfattande forskningsinsatser behövs om såväl ekologiska samband som metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för besluts- underlag. Den forskningssatsning om ekosystemtjänster som utlysts av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är ett av flera viktiga steg som tagits på senare år för ett förbättrat kunskapsunderlag. EUgemensamma forskningsprogram med anknyt- ning till EU:s strategi för biologisk mångfald är viktiga för att bygga kunskap som kan användas både nationellt och inom EU- samarbetet. 
  
 5 
  
 Dessa myndigheter är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen (se Ds 2012:23). 
  
 6 
  
 Naturvårdsverket (2013). 
  
 129 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 För att komma igång i tid för att nå etappmålet kommer det att krävas att Naturvårdsverket vidareutvecklar den samordnande roll myndigheten redan har i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. I denna roll bör ingå att senast 2015 utarbeta en vägledning för statliga myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Den bör ta som utgångspunkt det indelningssystem som redovisats i rapporten  
 Sammanställd information om ekosystemjänster 
  
 7  
  
 och de överväganden om metoder för värdering och om lärandeprocesser som lämnas i detta betänkande. Möjligheter att samordna detta arbete med Natuvårdsverkets sammanhållande roll i myndig- heternas miljöledningsarbete bör särskilt uppmärksammas för att undvika dubbelarbete. Uppdraget bör utföras i samverkan med Walker och vattenmyndigheten för att ta tillvara erfarenheter från genomförandet av Havsmiljödirektivet, och relevans för såväl land- som vattenmiljöer bör säkerställas. 
 En sådan vägledning kompletterar och fördjupar de metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen som utarbetas under ledning av Naturvårdsverket. Den bör samtidigt vara ett generellt stöd för myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integr- ering av värdet av ekosystemjänster i relevanta beslutssammanhang. Vägledningen kan dra nytta av dels de återrapporteringar vi föreslår ska göras om arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom myndigheter med ansvar i miljömålssystemet (se förslag 5 i kapitel 3.2.1), dels den vägledning och exempelsamling för närings- livets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, som vi föreslår ska utvecklas av en särskild delegation för eko- systemtjänster (se förslag 11 i kapitel 3.5.1). 
 Vägledningen bör omfatta de olika kategorier av värden som beskrivs i bilaga 2, avsnitt 2.1, och såväl kvalitativa som kvantitativa och monetära sätt att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (se vidare bilaga 2, avsnitt 2 och 3). Den bör utgå ifrån att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekv- ensanalys av olika alternativa beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Den bör utgå ifrån principen att det är mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystem- tjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för 
  
 7  
 Naturvårdsverket (2012b). 
 130 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Vidare bör beaktas att uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystem- tjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, samtidigt som konflikterna är relativt små avseende etiska grundan- taganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Vägledningen bör särskilt beakta behovet av en god dialog för att åstadkomma ett effektivt lärande om ekosystem- tjänster (se bilaga 2, avsnitt 4). 
 Med tanke på möjliga synergier och motsättningar mellan eko- systemtjänster behöver samtliga myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål medverka i priori- teringsarbetet. Berörda myndigheter bör även medverka i kartlägg- ning och värdering, utifrån sina förutsättningar och verksamhets- områden. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppfölj- ningen blir därigenom ett viktigt forum för avvägningar mellan olika sektorers behov och för att identifiera och utvärdera alter- nativa policylösningar. Ekosystemtjänstbedömningar förbättrar konsekvensbeskrivningar för olika tänkbara åtgärder och kan därigenom bidra till att motverka upplevda målkonflikter och inkonsekvens i statens styrning. 
 Det är dock rimligt att anta att intressekonflikter kommer att kvarstå även med bättre information om vilka åtgärder som är sam- hällsekonomiskt effektiva. På längre sikt tror vi därför att det kan behöva göras nya avvägningar mellan ekosystemtjänster på en politisk nivå. Utan att spekulera i miljömålssystemets framtida utveckling kan vi konstatera att det kommer att behövas en fortsatt diskussion om hemvisten för det politiska ramverket för eko- systemtjänster och andra frågor om hushållning med naturresurser. Om ekosystemen och andra naturresurser betraktas som en nödvändig grund för välbefinnande, snarare än externa miljö- faktorer som kräver särskilda hänsyn, väcks en mer konkret diskus- sion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Vi ser en sådan diskussion som en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I kapitel 5 analyserar vi därför behovet av framtida strategiska och politiska överväganden om ekosystemtjänster (se förslag 25 i kapitel 5.3). Arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömåls- systemet bör ge en väsentlig grund för dessa överväganden. 
 131 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 4.2 
  
 Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer 
  
 Vår bedömning 
  
 På senare år har flera initiativ tillkommit för att utveckla en uppsättning hållbarhetsindikatorer. Dessa behöver utvecklas för att fånga relevanta aspekter av hållbar utveckling i allmänhet och naturens långsiktiga förmåga att producera ekosystemtjänster i synnerhet. Den regelbundna rappor- teringen av indikatorerna bör ske på disaggregerad nivå, för att undvika att en negativ utveckling av vissa ekosystem- tjänster osynliggörs av en positiv utveckling av andra eko- systemtjänster. 
  
 Mätning av välfärd och välbefinnande bör beakta en bland- ning av objektiva och subjektiva (egenrapporterade) para- metrar.  
  
 Stiglitz-kommissionen 
  har gett värdefull vägledning för detta arbete.  
 EU-projekten 
  National Accounts of Human Wellbeing och European Social Survey har fokuserat på sociala indikatorer, medan OECD har försökt med en bredare ansats. Internationella initiativ har kommit långt med att standardisera sociala indikatorer och ekonomiska faktorer, inklusive naturkapital som skog, fisk, vatten och energi. Indikatorer för andra ekosystemtjänster samt för miljöför- ändringar verkar svårare att standardisera internationellt. 
  
 Uppföljningen av miljökvalitetsmålens preciseringar om eko- systemtjänster kan ge ett viktigt underlag för utvecklingen av indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling samt för miljöräkenskaperna. Statistiken över nyttjandet av eko- systemtjänster utgör samtidigt en potentiellt viktig datakälla för miljömålsuppföljningen beträffande ekosystemtjänster. En nära samverkan mellan miljömålsuppföljningen och utveck- lingen av statistik över ekosystemtjänster är därför önskvärd. 
  
 132 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 Vårt förslag 
 21.Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om eko- systemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning. 
 Statistiska Centralbyrån bör föreslå utveckling av den nationella statistiken om ekosystemtjänster 
 De internationella initiativ som har tagits för att skapa ett aggre- gerat mått på välfärd som kan ersätta BNP (se kapitel 3.1) har utmynnat i slutsatsen att en uppsättning relevanta indikatorer skulle ge ett bättre underlag för beslut och värdeskapande. Det finns väl utvecklade system för att mäta  
 socio-ekonomisk 
  utveckling, vilket ibland refereras som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbarhet. Ett exempel på ny statistik över den  
 socio-ekonomiska 
  dimensionen av hållbarhet är den svenska årliga  
 SOM-undersökningen 
  som på senare år har inkluderat frågor om självförtroende, allmänhälsa, livstillfredsställelse och känslomässigt välbefinnande. Välbefinnande anses inom lyckoforskningen vara det finala värdet. 
  
 8  
  
 Ny statistik på europeisk nivå har resulterat i National Accounts of Human Wellbeing som utvecklats av fors- kare inom Cambridge University och New Economics Foundation. Metoden bygger på subjektiva (egenrapporterade) data med 47 frågor om tretton områden. De nordiska länderna hamnade i topp när 22 europeiska länder undersöktes. 
  
 9 
  
 Studier av subjektivt välbefinnande ger ingen information om framtida välfärd. Tillsammans med objektiva data om förändringar i hushållens inkomst, tillverkat kapital, humankapital, socialt kapital och ekonomiskt viktiga naturkapital som skog och fiske kan de subjektiva indikatorerna ge god information för att mäta social och 
  
 8 
  
 Vasquez (2012). 
  
 9 
  
 Smith m.fl (2009). Denna studie gjordes i samarbete med European Social Survey (ESS) från 2006 och metoden redovisas av Berger m.fl (2009). 
  
 133 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 ekonomisk hållbarhet. Detta behöver kompletteras med en upp- sättning ekologiska indikatorer för att synliggöra naturkapitalets och ekosystemtjänsternas förändring över tid. Målet med hållbar- hetsindikatorerna är att ge information om samhällets och eko- systemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden. I detta avseende kan arbetet med Inclusive Wealth och Genuine Savings, trots dess brister som aggregerade mått (se kap. 3.1), ge värdefulla bidrag. 
 I spåret av  
 Stiglitz-rapporten 
  (se kapitel 3.1) har OECD under- sökt 40 länder med avseende på en bred samling ekonomiska, sociala och ekologiska indikatorer. 
  
 10  
  
 Vid lanseringen av rapporten hävdade OECDs generalsekreterare att den ekonomiska krisen inte bör lösas genom att satsa på konventionell  
 BNP-tillväxt 
  utan att länder istället bör fokusera på att förbättra medborgarnas välbefin- nande, tillgång till möjligheter samt bevara den sociala och natur- liga miljön. 
  
 11  
  
 De olika indikatorer som diskuteras och presenteras i  
 OECD-rapporten 
  är grupperade i elva huvudområden: 
  
 1. 
  
 inkomster och ekonomiskt välstånd 
  
 2. 
  
 arbete och sysselsättning 
  
 3. 
  
 boendevillkor 
  
 4. 
  
 hälsa 
  
 5. 
  
 balans mellan arbete och fritid 
  
 6. 
  
 utbildning och färdigheter 
  
 7. 
  
 sociala nätverk 
  
 8. 
  
 civilt engagemang 
  
 9. 
  
 miljö 
  
 10.personlig trygghet 
 11.subjektivt välbefinnande. 
 Enligt OECD ger de olika indikatorerna en bred bild av män- niskors livskvalitet samt en grund för framtida utveckling av nya och förfinande välfärdsindikatorer. 
  
 12  
  
 Sverige bör aktivt delta i och påverka denna utveckling. 
  
 10  
 OECD (2011). 
  
 11 
 http://www.oecd.org/newsroom/oecdlaunchesnewreportonmeasuringwell-being.htm 
  
 12  
 Vasquez (2012). 
 134 
  
 SOU 2013:68 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 Förutom ekonomiskt viktiga naturkapital som skog, fiske, jord- bruksmark fossila bränslen och mineral, som mäts i Inclusive Wealth Report, 
  
 13  
  
 är det svårt att enas om indikatorer för natur- resurser, eftersom olika länder har olika naturliga förutsättningar och olika miljömål. Indikatorer för skog och fiske mäter den ekonomiska, ej ekologiska, dimensionen av hållbar utveckling. 
  
 14  
  
 Flera indikatorer som bedöms relevanta går inte att mäta med befintlig statistik. Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning av gemensamma mål för biologisk mångfald och eko- systemtjänster (se avsnitt 4.1.1), är därför viktigt för att på sikt utveckla jämförbar statistik som beskriver utvecklingen för eko- systemtjänster av global betydelse. Att arbeta med miljöräken- skaper, dvs. statistik som kan kopplas till BNP, är den inriktning som FN tagit genom sitt initiativ System of Environmental and Economic Accounting (SEEA). Försök har gjorts att ta fram en grön nettonationalprodukt NNP 
  
 15 
  
 , men har på grund av brister i dataunderlaget stött på motstånd. 
  
 16  
  
 Svårigheter att ta fram tillförlitliga dataunderlag är naturligtvis lika problematiskt vid utveckling av en uppsättning indikatorer som för en grön NNP men en uppsättning indikatorer gör inte anspråk på att vara ett heltäckande välfärdsmått. 
 På grund av svårigheten att utveckla standardiserade indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling är det särskilt viktigt att Sverige vidtar åtgärder för att utveckla nationell statistik om eko- systemtjänster, för att svara mot vårt eget kunskapsbehov och bidra till att internationella standarder blir relevanta ur vårt perspektiv. 
 Miljökvalitetsmålen har betydelse för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Men uppföljningen av biologisk mångfald, som görs mot befintliga preciseringar, ger i dagsläget inte tillräcklig information om den faktiska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för samhället och människors välbefin- nande. Om uppföljningssystemet utvecklas för att inkludera fler ekosystemtjänster som sektorer beror av och påverkar, i linje med avsnitt 4.1.2 ovan, tas ett viktigt steg mot att göra miljömåls- indikatorerna mer heltäckande i förhållande till hållbar utveckling. Dessa bör kunna bidra till en uppsättning nationella indikatorer av 
  
 13 
  
 UNU-IHDP 
  
  och UNEP 2012 
  
 14 
  
 Kim m.fl. (2009). 
  
 15 
  
 Nettonationalprodukten är BNP minus kapitalförslitning, och i grön NNP räknas även värdet av påverkan som gårdagens och dagens produktion och konsumtion har på miljön bort. 
  
 16 
  
 Konjunkturinstitutet (2012). 
  
 135 
  
 Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag 
  
 SOU 2013:68 
  
 relevans för välfärd och välbefinnande. Möjligheten att dessutom använda sådana miljömålsinriktade indikatorer i miljöräkenskaper är en viktig utvecklingsfråga. 
 Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår som vi beskrivit ovan, både i Sverige och internationellt. För att göra detta så kostnadseffektivt som möjligt vore det även önskvärt att i största möjliga mån bygga uppfölj- ningssystem som aggregerar information från platsspecifik kart- läggning av ekosystemtjänster till nationella och internationella mått. 
  
 17  
  
 För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning. 
 Den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystem- tjänster samt metoder för ny datainsamling, som nyligen gjorts av Statistiska Centralbyrån (SCB) 
  
 18 
  
 , ger en utgångspunkt för denna utveckling, tillsammans med Naturvårdsverkets rapport  
 Sammanställd information om ekosystemtjänster 
  
 19 
  
 . Slutsatsen SCB drar är att även om ny statistik behöver utvecklas så finns det redan i dag statistik för fler ekosystemtjänster än de som i dag följs upp inom miljö- målssystemet. Kunskapen om hur befintlig statistik kan utvecklas och bidra till miljömålsuppföljningen är väsentlig för uppföljningen av etappmålet, men även för SCB:s deltagande i den internationella utvecklingen av hållbarhetsindikatorer. SCB föreslår i sin rapport ett förnyat uppdrag om att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster. Vi ser detta arbete som ett väsentligt inslag i SCB:s stöd till myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av miljökvalitetsmål. Denna statistikutveckling intar dessutom en nyckelroll för att klargöra kopplingarna mellan miljö- kvalitetsmålen och hållbar tillväxt. Uppdraget bör utföras efter samråd myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen. 
  
 17 
  
 Se t.ex. TEEB (2010b) kap. 3, Europeiska Kommissionen (2013). 
  
 18 
  
 Statistiska Centralbyrån (2013). 
  
 19 
  
 Naturvårdsverket (2012b). 
  
 136 
 6 Konsekvenser 
 De förslag vi lägger i detta betänkande syftar till att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem- tjänster. Etappmålet syftar enligt regeringen bl.a. till att planera och ta beslut som är fördelaktiga för välfärden och till att bättre kunna bedöma vilka åtgärder som är motiverade för att bevara biologisk mångfald och ekosystemens funktion. 
  
 1  
  
 En övervägande del av våra förslag handlar därför om att förbättra konsekvensanalyser inför planering och beslut på olika nivåer och inom offentlig och privat sektor. Resterande förslag syftar till att skapa instrument som underlättar att kunskapen används på ett effektivt sätt, eller till att öka medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det senare är även en viktig faktor för att motivera aktörer att överväga förbättring av beslutsunderlag genom att använda ekosystemtjänstbedömningar. 
  
 6.1 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser 
  
 Samhällsekonomiska effekter av åtgärder för biologisk mångfald och ekosystemtjänster är generellt sett otillräckligt beskrivna. Genom att förbättra det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bedöms dock förutsättningarna för ett samhällsekonomiskt effek- tivt miljöarbete öka. 
  
 2  
  
 Detta är ett viktigt skäl till att värdering och integrering av ekosystemtjänster har lyfts både internationellt, genom t.ex.  
 TEEB-projektet 
  och Nagoyaplanen (se kapitel 1), och nationellt genom det etappmål som ligger till grund för denna utredning. Ett stort antal exempel indikerar att åtgärder för att främja biologisk mångfald och en mångfunktionalitet i landskapet har förutsättningar att vara lönsamma, framför allt på medellång 
  
 1 
  
 Ds 2012:23 
  
 2 
  
 Se t.ex. SOU 2011:34 sid.  
  
 148–150. 
  
 157 
  
 Konsekvenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 och lång sikt. 
  
 3  
  
 Åtgärder som motverkar drivkrafter bakom förlust av biologisk mångfald och ekosystemtjänster minskar behovet av bevarande och återställande på ett senare stadium, vilket talar för att integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser generellt har goda förutsättningar att vara kostnadseffektivt. 
  
 4 
  
 Ett viktigt syfte med denna utredning är att föreslå åtgärder som bidrar till att förbättra kunskapsgrunden för att bedöma samhälls- ekonomiska effekter och kostnadseffektivitet för åtgärder. Det är därför svårt att redan nu mer i detalj bedöma de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Denna brist är ett viktigt skäl till att vi förespråkar en stegvis ansats, där sam- hällets aktörer successivt kan öka sin kunskap om vilka åtgärder som är relevanta och skäliga för att integrera kunskap om eko- systemtjänster i sin verksamhet. Vi föreslår dessutom att åtgärder och metoder för ekosystemtjänstbedömningar, inklusive värdering av ekosystemtjänster utvärderas i samband med etappmålets målår 2018. Denna utvärdering ger en grund för överväganden om fortsatt utveckling av åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster på ett relevant och skäligt sätt (förslag 25). 
 Syftet med våra förslag framgår översiktligt av tabell 6.1 nedan. De flesta förslagen har det primära syftet att förbättra konsekvens- analyser i samband med planering eller beslut inom offentlig eller privat sektor. Det gäller framför allt förslag 1, 3, 4, 5 och 12 i kapitel 3, och samtliga förslag i kapitel 4 och 5. Av dessa har förslag 5, 19 och 20 centrala roller. De tre förslagen ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser av att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. 
 Denna kunskap bör ge ett förbättrat underlag för analyser av ytterligare åtgärder från regeringens sida för att främja integrering av värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut, t.ex. lag- översyn (förslag 2), förändrade ekonomiska styrmedel (förslag 7, 8, 9 samt 25) eller andra instrument för integrering som effektiv myndighetssamverkan (förslag 6), ekologisk kompensation (förslag 10) och underlättande av hållbar affärsutveckling (förslag 14, 15, 16, 17 och 18). En samlad analys av policyalternativ för hållbar produktion av ekosystemtjänster (förslag 25) är beroende av att förslag 5, 19 och 20 först genomförs. 
  
 3 
  
 TEEB (2010a). 
  
 4 
  
 Konventionen om biologisk mångfald (2012). 
  
 158 
  
 SOU 2013:68 
  
 Konsekvenser 
  
 Förslag 13 och 23 (om en kommunikationssatsning och om fortsatt satsning på Svenska Artprojektet) syftar främst till att bidra till ökad medvetenhet och deltagande av aktörer och kunskapsbärare i ekosystemtjänstbedömningar för att uppnå ett effektivt uppbyg- gande av kunskap och lärande om ekosystemtjänster. 
 Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. 
  
 5  
  
 Eftersom behov och förutsättningar skiftar behövs stöd i form av en uppsättning av anpassningsbara metoder för ekosystemtjänstbedömningar. Möjlig- heten att överföra kunskap från ett sammanhang till ett annat måste prövas med försiktighet. 
 Den föreslagna delegationen för ekosystemtjänster (förslag 11, kopplat till förslag  
 12-14) 
  behövs dels för att bistå kommuner och näringsliv med kunskapsuppbyggnad, dels för att bygga kapacitet i den statliga förvaltningen. Även förslag 3, 4 och 15 är inriktade på kommuner och näringsliv, men de föreslagna aktiviteterna lämpar sig bäst att genomföras av befintliga myndigheter. Delegationen kan dock genom sin sammansättning och verksamhet bidra till den kompetens som behövs hos myndigheterna för att genomföra uppdragen, och verka för kunskapsutbyte mellan myndigheter liksom mellan den offentliga sektorn och näringslivet. 
 De utredningar och översyner vi föreslår (förslag 2, 7, 8, 10, 14, 16, 17 och 18) bör fördjupa konsekvensanalysen i ljuset av den aktuella kunskapssituationen angående betydelsen och värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. De flesta av dessa föreslår vi ska göras först då viktiga ekosystemtjänster har identifierats och en vägledning för ekosystemtjänstbedömningar har börjat tillämpas. Kunskap om värdet av ekosystemtjänster för olika sektorer och om deras tillstånd och utveckling är viktig för att kunna göra sektorsövergripande styrmedelsanalyser och avväg- ningar mellan intressen. Denna kunskap kommer dock under överskådlig tid att vara av kvalitativ natur eller bestå av översiktliga kvantitativa uppskattningar, varför andra värden än monetära fortsatt bör spela en avgörande roll i beslutsprocesser. 
 Översyner av lagstiftning (förslag 2) och utvärdering av näringars stödsystem (förslag 8) förutsätts ske mer eller mindre fortlöpande och dessa bör ta hänsyn till den aktuella kunskapssituationen när de görs. Den viktigaste svårigheten med att uppskatta effektiviteten 
  
 5  
 Ds 2012:23.. 
 159 
  
 Konsekvenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 av ekonomiskt stöd i form av miljöersättningar är att stöden påverkar en mängd ekosystemtjänster som är svåra att värdera. Det råder dessutom stor osäkerhet om de långsiktiga effekterna av stöden på t.ex. markens bördighet. Det är därför särskilt viktigt att dessa översyner involverar forskarsamhället (förslag 22). 
 En utredning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet ser vi som en möjlighet att implementera förorenaren betalar- principen vid markexploateringar. Utredningen är inte avhängig en ökad kunskap om värdet av de ekosystemtjänster som kan komma att kompenseras. Däremot behöver utredningen klargöra vilken kunskap om värden som är nödvändig för att kunna tillämpa eko- logisk kompensation. Det är därför angeläget att utredningen påbörjas parallellt med ett utökat arbete med ekosystemtjänst- bedömningar. Vi belyser ekologisk kompensation utifrån många perspektiv, såväl principiellt (bilaga 2), som mer praktiskt (kapitel 3). Risker och möjligheter, inklusive kostnadseffektivitet, bör när- mare belysas i den föreslagna utredningen. De risker med ekologisk kompensation som diskuteras i kapitel 3 handlar dels om själva proceduren och dels om bristande uppföljning. Ekologisk kompen- sation skulle kunna ge möjligheter att finansiera ekologisk restau- rering och produktion av ekosystemtjänster i vardagslandskapet (dvs. utanför skyddade områden). Vår bedömning är därför att ekologisk kompensation har potential att vara ett samhälls- ekonomiskt lönsamt styrmedel och därmed ett komplement till den statliga finansieringen av skyddade områden via anslag. 
 160 
 SOU 2013:68 Konsekvenser 
  
 Tabell 6.1 
  
 Översikt över förslagens konsekvenser 
  
 Förslag 
  
 Syfte 
  
 Kostnadsslag 
  
 Kostnadsbärare 
  
 Tidsperiod 
  
 Förbättrade konskevensanalyser 
  
 1. Hållbarhets- 
  
 Välgrundade finans- 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Regeringskansliet 
  
 2014– 
  
 indikatorer / 
  
 politiska beslut 
  
 preciseras, stegvis 
  
 räkenskaper 
  
 utveckling. 
  
 3. Vägledning till 
  
 Effektiv kommunal 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Naturvårdsverket, 
  
 2014–2015 
  
 länssytrelser 
  
 planering 
  
 preciseras (regerings- 
  
 Havs- och 
  
 uppdrag). Merarbete 
  
 Vattenmnyndigheten 
  
 på LST beror av 
  
 kommunerna. 
  
 4. Vägledning till 
  
 Effektiv kommunal 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Boverket 
  
 Samtidigt med 
  
 kommuner 
  
 planering 
  
 preciseras (regerings- 
  
 uppdrag enl. 
  
 uppdrag) 
  
 Miljömåls- 
  
 beredningens förslag 
  
 6 
  
 5. Rapportering från 
  
 Grund för 2, 6, 7, 8, 9, 
  
 myndigheter 
  
 10, 14, 16, 17, 18, 19, 
  
 20, 25 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Myndigheter med 
  
 Snarast 
  
 preciseras 
  
 ansvar i 
  
 (regeringsuppdrag), 
  
 miljömålssystemet 
  
 stegvis utveckling. 
  
 12. 
  
 Informationsportal 
  
 Affärsutveckling + 
  
 Ny uppgift, 
  
 Delegation för 
  
 2014–2018 
  (övertas 
  
 kommunal planering 
  
 ca 1 MSEK per år 
  
 ekosystemtjänster 
  
 av Tillväxtverket) 
  
 (Regeringskansliets 
  
 kommittéanslag)  
  
 7 
  
 13. 
  
 Kommunika- 
  
 Motivera, lära, 
  
 Ny uppgift, kostn. 
  
 Delegation för 
  
 2014–2018 
  
 tionssatsning 
  
 underbygga 
  
 uppskattning enl. 
  
 ekosystemtjänster 
  
 Naturvårdsverket 
  
 8 
  
 (Regeringskansliets 
  
 kommittéanslag)  
  
 9 
  
 19. 
  
 Internationellt 
  
 Grund för 5, 20, 21, 25 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Främst 
  
 2014– 
  
 samarbete 
  
 Naturvårdsverket 
  
 20. 
  
 Vägledning till 
  
 Grund för 5, 25 (+ 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Naturvårdsverket, 
  
 2015 
  
 centrala myndigheter 
  
 miljömålsuppföljning) 
  
 preciseras 
  
 Havs- och 
  
 (regeringsuppdrag) 
  
 Vattenmnyndigheten 
  
 21. 
  
 Statistikunderlag 
  
 Grund för 1, 25 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Statistiska 
  
 2014 
  
 (+miljömåls- 
  
 preciseras 
  
 Centralbyrån 
  
 uppföljning) 
  
 (regeringsuppdrag) 
  
 22. 
  
 Forskningsstrategi 
  
 Grund för 5, 12, 21, 25 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Formas 
  
 2014 
  
 preciseras 
  
 (regeringsuppdrag) 
  
 23. 
  
 Artprojektet 
  
 Motivera. Lära, 
  
 Befintlig uppgift 
  
 SLU 
  
 2014– 
  
 underbygga 
  
 24. 
  
 LONA-stöd 
  
 Effektiv kommunal 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Naturvårdsverket 
  
 2014– 
  
 planering 
  
 25. Utvärdering och 
  
 Samlad avvägning 
  
 Ny uppgift 
  
 Regeringskansliet, 
  
 2018–19? 
  
 analys 
  
 alt.myndigheter med 
  
 ansvar i 
  
 miljömålssystemet 
  
 6 
  
 SOU 2013:43. 
  
 7 
  
 Se förslag 11 (sist i tabellen). 
  
 8 
  
 NV-uppdrag 
  
  om kommunikationssatsning (ej publicerat vid tidpunkt för betänkandet). 
  
 9 
  
 Se förslag 11 (sist i tabellen). 
  
 161 
  
 Konsekvenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Instrument för integrering av kunskap 
  
 2. Lagöversyn 
  
 Effektiv förvaltning 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Regeringskansliet 
  
 2014– 
  
 preciseras 
  
 6. Myndighets 
  
 Effektiv förvaltning 
  
 Ny uppgift, särskild 
  
 Regeringskansliet 
  
 Enl. Miljömåls- 
  
 samverkan 
  
 utredare 
  
 beredningens 
  
 förslag 
  
 10 
  
 7. Översyn av 
  
 Effektiva styrmedel 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Konjunkturinstitutet, 
  
 2016–2017 
  
 ekonomiska styrmedel 
  
 preciseras 
  
 Naturvårdsverket 
  
 (regeringsuppdrag) 
  
 8. Utreda ersättningar 
  
 Effektiva styrmedel 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Jordbruksverket, 
  
 2014– 
  
 preciseras 
  
 Skogsstyrelsen, Havs- 
  
 (regeringsuppdrag) 
  
 och vattenmyndigheten 
  
 9. Miljöersättningar i 
  
 Effektiva styrmedel 
  
 Totalbeloppet 
  
 – 
  
 2014–2021 
  
 jordbruksstödet 
  
 oförändrat 
  
 10. Utreda ekologisk 
  
 Effektiva styrmedel 
  
 Ny uppgift, särskild 
  
 Regeringskansliet 
  
 2014 
  
 kompensation 
  
 utredare 
  
 14. Utreda stöd till 
  
 Affärsutveckling 
  
 Ny uppgift 
  
 Delegation för 
  
 2016 
  
 affärsutveckling 
  
 ekosystemtjänster 
  
 (Regeringskansliets 
  
 kommittéanslag)  
  
 11 
  
 15. Innovationsstöd 
  
 Affärsutveckling + 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Vinnova 
  
 2014 
  
 kommunal planering 
  
 preciseras (rege- 
  
 ringsuppdrag) 
  
 16. Transparenta 
  
 Affärsutveckling 
  
 Ny uppgift 
  
 Regeringskansliet 
  
 2016 
  
 fondplaceringar 
  
 (utredning) 
  
 17. Upphandlingsstöd 
  
 Affärsutveckling 
  
 Befintlig uppgift 
  
 Konkurrensverket 
  
 2016 
  
 preciseras 
  
 (regeringsuppdrag) 
  
 18. Richards 
  
 Affärsutveckling 
  
 Ny uppgift 
  
 Regeringskansliet 
  
 2016 
  
 (utredning) 
  
 Kunskapsnod 
  
 11. Delegation för 
  
 Effektiv kommunikation 
  
 Ny uppgift, ca 5– 
  
 Regeringskansliets 
  
 2014–18(19?) 
  
 ekosystemtjänster 
  
 (utförare av  
 12–14 
  
 10 mnkr per år 
  
 kommittéanslag 
  
 samt stöd för 3, 4, 5, 
  
 14,  
 15–18, 
  20, 24, 25) 
  
 10 
  
 SOU 2013:43. 
  
 11 
  
 Se förslag 11 (sist i tabellen). 
  
 162 
  
 SOU 2013:68 
  
 Konsekvenser 
  
 6.2 
  
 Budgetkonsekvenser 
  
 Våra förslag kan i stor utsträckning genomföras inom befintlig ram. Kostnadsökningar kan främst uppstå med anledning av ett utökat arbete med konsekvensanalyser och miljöövervakning i linje med etappmålet och miljökvalitetsmålens preciseringar om ekosystem- tjänster. 
 Det arbete med ekosystemtjänstbedömningar (identifiering, kart- läggning och värdering av ekosystemtjänster) som förutsätts utvecklas vid befintliga statliga myndigheter ligger i de flesta fall inom ramen för deras nuvarande uppdrag och uppgifter, som fastlagts i miljömåls- systemet. Våra förslag om vägledning (förslag 20) och återrappor- tering (förslag 5) syftar till att förtydliga de krav som ställs på myndig- heter med ansvar i miljömålssystemet i och med de preciseringar och etappmål om ekosystemtjänster som beslutats av regering och riksdag. 
 Vårt förslag att Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten ska utarbeta vägledning om ekosystemtjänst- bedömningar spelar en viktig roll för att arbetet ska bli kostnads- effektivt (förslag 20). Enligt vår bedömning bör vägledningen beakta att identifiering eller kartläggning av viktiga ekosystem- tjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnads- effektiva grunden för en konsekvensanalys av olika alternativa beslut. Vägledningen bör också beakta att det inte alltid är moti- verat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan, eller att genomföra monetär värdering. 
 Kartläggning av ekosystemtjänster förväntas medföra kostnader, framför allt för myndigheter med ansvar för samordning och uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål, där beslutade preciseringar om ekosystemtjänster ska följas upp. Antalet myndig- heter som berörs är stort, varför det dock inte har varit möjligt för utredningen att bedöma eller föreslå behov av omprioriteringar i deras ansvar eller verksamhet. Behov av omprioriteringar eller för- stärkning av berörda anslag bör bedömas inom ramen för myndig- heternas arbete med miljömålsuppföljningen. Möjliga ompriori- teringar från andra åtgärder till stöd för sektorernas utveckling bör kunna identifieras genom ökad kunskap om ekosystemtjänsters betydelse för berörda näringar. 
 Kostnaden för värdering av ekosystemtjänster varierar kraftigt beroende på val av metod och detaljeringsgrad. Genom att basera Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens vägledning på underlag från berörda myndigheter om viktiga ekosystemtjänster 
 163 
  
 Konsekvenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 och på information om hur myndigheterna redan idag använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet (förslag 5), kan vägledningen lättare utformas för att minimera behovet av ytterligare processutvecklingsarbete på de enskilda myndigheterna. 
 Om utredningens förslag genomförs bör det resultera i fördjupad kunskap om ekosystemtjänsters bidrag till olika sektorers verksamhet och mål. Denna kunskap kan ge en grund för ändamålsenliga omprioriteringar av arbete, och eventuellt omflyttningar av medel mellan anslag och utgiftsområden. Ett särskilt stöd för ekosystem- tjänstbedömningar som grund för kommunal planering bör, om det införs, administreras av en eller flera myndigheter med över- gripande ansvar för samhällsplanering och regional utveckling (Boverket och/eller Tillväxtverket) och finansieras genom utgifts- område 18 och/eller 19. Detta bör dock konsekvensbedömas i särskild ordning vid ett senare skede. 
 Länsstyrelserna intar en nyckelroll för arbete på lokal och regional nivå med att uppnå etappmålet. Ett ökat fokus på ekosystemtjänster i länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner och i regional planering behöver involvera stora delar av läns- styrelserna. Arbetsinsatsernas omfattning kan förväntas variera beroende på kommunernas ambitioner beträffande ekosystem- tjänster, men även beroende på ekosystemens egenskaper liksom på nyttjande- och exploateringstrycket i regionen. Inledningsvis kommer troligen insatser att behöva göras inom miljösektorn för att öka medvetenheten och kompetensen hos tjänstemän i berörda delar av organisationen. Vi bedömer att en sådan ambitionshöjning under de första åren kan komma att kräva arbetsinsatser mot- svarande en halv till en årsarbetskraft per länsstyrelse. Förslag till preciserade arbetsuppgifter inom området biologisk mångfald och ekosystemtjänster utarbetas i flera parallella processer, inklusive planering av grön infrastruktur 
  
 12  
  
 och inrättande av ekolandskap 
  
 13 
  
 . Konsekvenserna för länsstyrelsernas arbetsbelastning bör bedömas samlat med anledning av dessa förslag. 
 Delegationen för ekosystemtjänster föreslås inrättas inom kom- mittéväsendet. Kostnaderna för administration och arvoden etc. kan uppskattas till cirka  
 5–10 
  miljoner kronor per år, baserat på följande premisser. Kansliet förutsätts bestå av en chef, fyra sekreterare och två kommunikatörer. Delegationen förutsätts bestå av en ordförande och 14 ledamöter. Kostnader för uppbyggnad av 
  
 12 
  
 Naturvårdsverket (2013). 
  
 13 
  
 SOU 2013:43. 
  
 164 
  
 SOU 2013:68 
  
 Konsekvenser 
  
 en informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald beräknas till cirka 1 miljon kronor, baserat på Naturvårdsverkets underlag. 
  
 14  
  
 Vad gäller kostnader för genomförande av kommunikationsinsatser hän- visar vi till Naturvårdsverkets förstudie, som publiceras parallellt med detta betänkande. 
 Budgetkonsekvenser av ekologisk kompensation behöver under- sökas närmare inom ramen för den utredning vi föreslår. Proce- duren för att ge tillstånd för exploatering eller ingrepp och bedöma om detta skall förenas med krav på kompensation innebär inget väsentligt merarbete jämfört med dagens prövning. Uppföljningen kräver däremot merarbete av länsstyrelser eller annan tillsyns- myndighet. För att begränsa transaktionskostnaderna för att främja utbudet av mark som kan användas som kompensationsmark disku- terar utredningen möjligheten att skapa habitatbanker. Utformningen av eventuella habitatbanker liksom konsekvensanalys blir enligt vårt förslag en viktig uppgift för utredaren. Internationell erfaren- het visar att kvaliteten av den biologiska mångfald och/eller eko- systemtjänster som kompensationsmarken ska kompensera för behöver följas upp av en eller flera myndigheter för att säkerställa den långsiktiga effekten. Detta innebär onekligen ett visst merarbete för tillsynsmyndigheterna, men vår bedömning är att detta arbete kan inlemmas med tillsynen av naturreservat, biotop- skyddsområden, naturvårdsavtal, m.m. och att det därför inte förutsätter någon ny organisation för ändamålet. 
  
 6.3 
  
 Övriga konsekvenser 
  
 Våra förslag bedöms inte ha några direkta konsekvenser för brotts- ligheten, jämställdheten, den personliga integriteten eller möjlig- heten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen innehåller inga ändrade regler eller andra styrmedel som direkt berör enskilda människors livssituation. Våra förslag om förbättrad dialog och lärande om ekosystemtjänster i samhället kan få positiva effekter på enskildas inflytande över användningen av naturresurser. Det vore dock spekulativt att försöka sig på en ingående analys av betydelsen för ovan nämnda problemområden. 
 Våra förslag till myndighetsåtgärder för integrering av eko- systemtjänster inom befintligt lagrum syftar bl.a. till att förändra 
  
 14  
 Naturvårdsverket (2010a). 
 165 
  
 Konsekvenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 utövningen av tillsyn över kommunal verksamhet. Förslagen handlar om förbättrad vägledning för att tydliggöra hur ekosystemtjänster kan säkras och utvecklas inom ramen för befintlig lagstiftning. Even- tuella effekter på den kommunala självstyrelsen beror på om den ökade kunskapen får betydelse för domstolskontrollen av den kommunala verksamheten. 
 Konsekvenser för näringslivet kan uppstå dels som en följd av ökad medvetenhet om ekosystemtjänster i fysisk planering, dels genom myndigheters ändringar av regler och rådgivning för att integrera värdet av ekosystemtjänster. Återigen vill vi poängtera att ekosystemtjänstintegrering till stor del handlar om att förbättra konsekvensanalyser inför t.ex. myndigheters beslut. Konsekvenser av dessa beslut för enskilda företag eller näringslivsutvecklingen i stort låter sig inte analyseras inom ramen för vår utredning. Däremot kan man generellt säga att effekten bör vara gynnsam för företag med affärsidéer som bygger på medvetenhet om samverkan med ekosystemen. När det gäller ekologisk kompensation bör regeländringar konsekvensanalyseras beträffande ökad administra- tion för företag som exploaterar mark- och vattenområden, och även huruvida regeländringarna skulle kunna innebära större förut- sägbarhet om kompensationskrav och lägre transaktionskostnader. 
 166 
 Referenser 
 Offentligt tryck 
 Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 
 Ds 2013:1 På vägen till en grönare framtid – utmaningar och möjligheter. Delutredning från Framtidskommissionen. 
 Ds 2013:19 Svenska framtidsutmaningar. Slutrapport från regering- ens framtidskommission. 
 Fi 2012:6 Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2012. 
 M 2011:01/2012/66. Femton hinder för hållbar stadsutveckling. Prop. 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- 
 arbete. 
 RiR 2011:29 Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? 
 Skr. 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik. 
 Skr. 2007/08:140 Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld. 
 Skr. 2012/13:130 Redovisning av  
 AP-fondernas 
  verksamhet t.o.m. 2012. 
 SOU  
 1991:37–38 
  Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljö- räkenskaper. 
 SOU 2005:94 Kunskap för biologisk mångfald. Inventera mera eller återvinn kunskapen? 
 SOU 2008:107 Etiken, miljön och pensionerna. 
 SOU 2010:91 Planering på djupet – fysisk planering av havet. SOU 2011:34 Etappmål i miljömålssystemet. 
 SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelä- gen reform. 
 SOU 2012:86 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler. 
 167 
  
 Referenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 SOU 2013:12 Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upp- handling. 
 SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2013:43 Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1. SÖ 1993:77 Konvention om biologisk mångfald. 
 Litteratur 
 Ash N m.fl., 2010. Ecosystems and human  
 well-being: 
  a manual for assessment practitioners. Island Press, Washington, DC. 
 Albaeco m.fl, 2012. Effects of renewable commodity flows on bio- diversity: an evaluation for the Nordic Ecolabel. 
 Barthel S m.fl., 2010. Hernandez 4, Hållbarhet, Albano Resilient Campus, Akademiska Hus. 
 Bateman IJ m.fl., 2013. Bringing Ecosystem Services into Eco- nomic  
 Decision-Making: 
  Land Use in the United Kingdom. Science vol. 341, s. 45. 
 Jenkins, 2009. An Introduction to the Principles of Morals and Legislation (Dover Philosophical Classics). 
 Berkes F, Fletcher, Colding J (red), 1998. Linking social and eco- logical systems: management practices and social mechanisms for building resilience. Cambridge University Press. 
 Biggs R m.fl. 2012. Toward Principles for Enhancing the Resilience of Ecosystem Services. Annual Review of Environment and Re- sources vol. 37, s.  
 421–48. 
  
 Lopez, Brown, 2010. Klimatsmart lantbruk – stor- eller småskaligt? Erfarenheter från ett deltagardrivet forskningspro- jekt. Centrum för uthålligt lantbruk, SLU. 
 Boyd J, Maldonado, 2007. What are ecosystem services? The need for standardized environmental accounting units. Ecological Economics, vol. 63, s.  
 616–26. 
  
 Boverket, 2010. Mångfunktionella ytor. Klimatanpassning av be- fintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur. 
 Bowles S, 2008. Policies designed for  
 self-interested 
  citizens may undermine the moral sentiments: Evidence from economic experiments. Science vol. 320, s.  
 1605–09. 
  
 Lutz, Urenje S, 2012. The Parts and The Whole: A Holistic Approach to Environmental and Sustainability Education. Visby: Swedish International Centre of Education for Sustaina- ble Development. 
 168 
  
 SOU 2013:68 
  
 Referenser 
  
 Cardinale BJ m.fl., 2012. Biodiversity loss and its impact on hu- manity. Nature vol. 486, s.  
 59–67. 
  
 Webb 1998. Significant Life Experiences Revisited: a review of research on sources of environmental sensitivity. Environmental Education Research vol. 4 s.  
 369–382 
  
 Webb, 1999. Life paths into effective environmental action. The Journal of Environmental Education, vol. 31s.  
 15–26. 
  
 Rios, 2013. Equity over efficiency: a problem of credibility in scaling  
 resource-based 
  compensation? Journal of Environmental Economics and Policy vol 2, s.  
 93–117. 
  
 Colding J m. fl., 2013. Ekosystemtjänster i Stockholmsregionen: ett underlag för diskussion och planering. TMR Stockholms Läns Landsting Rapport 2013:3. 
 Daily G (red.), 1997. Natures Services: Societal Dependence On Natural Ecosystems. Island Press. 
 Deutsch L, Lopez, 2007. How Swedish is a Swedish Cow? How Swedish consumption and production of food is depend- ent on and affects ecosystems in Sweden and abroad. Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) and SIDA. 
 Deutsch L m.fl., 2011. Global Trade of Fisheries Products – impli- cations for marine ecosystems and their services. I (T. Köllner red.): Ecosystem Services and Global Trade of Natural Re- sources: Ecology, Economics and Policies. Routledge. 
 Dietz S, Neumayer E, 2007. Weak and strong sustainability in the SEEA: concepts and measurement. Ecological Economics vol. 61, s.  
 617–626. 
  
 Ekins PS m.fl, 2003. A framework for the practical application of the concepts of critical natural capital and strong sustainability. Ecological Economics vol. 44, s.  
 165–185. 
  
 Engfeldt  
 L-G, 
  2009. From Stockholm to Johannesburg and be- yond. The evolution of the international system for sustainable development governance and its implications. Regeringskansliet. 
 Europeiska Kommissionen, 2011. Meddelande (2011)244 från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska eko- nomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Vår liv- försäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020. 
 Europeiska Kommissionen, 2013. Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services. An analytical framework for eco- system assessments under Action 5 of the EU Biodiversity Strategy to 2020. 
 169 
  
 Referenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 FN, 2012. Resilient people, resilient planet, a Future Worth Choosing. The report of the UN  
 Ferguson 
  Lang Panel on global sustainability. 
 FN, 2013. A new global partnership: Eradicate poverty and trans- form economies through sustainable development. The Report of the  
 High-Level 
  Panel of Eminent Persons on the  
 Medina 
  Development Agenda. 
 Fisher B m.fl., 2008. Ecosystem services and economic theory: integration for  
 policy-relevant 
  research. Ecological applications, vol. 18, s.  
 2050–67. 
  
 Fletcher 2006, Resilience: The emergence of a perspective for so-  
 cial–ecological 
  systems analyses. Global Environmental Change vol. 16, s.  
 253–267. 
  
 Fletcher m.fl., 2011. Reconnecting to the Biosphere.  
 Ambio  
 vol. 40, s.  
 719–738. 
  
 Formas, 2011. Analys av miljöforskningen och förslag till forsk-  
 ningsstrategi 20112016. 
  
 Fors F, 2012. Nya mått på välfärd och livskvalitet i samhället. Underlagsrapport 4 till Framtidskommissionen. Regerings- kansliet. 
 Funtowicz S, Ravetz JR, 1993. Science for the  
 Post-Normal 
  Age. Futures vol. 25, s.  
 735–755. 
  
 Galaz V m.fl., 2008. The Problem of Fit among Biophysical Sys- tems, Environmental and Resource Duarte, and Broader Gov- ernance Systems: Insights and Emerging Challenges. S. 147– 182 i OR Young, LA King, Jones (red.). Institutions and Environmental Change – Principal Findings, Applications, and Research Frontiers. The MIT Press, Cambridge. 
 Gamfeldt L m.fl., 2013. Higher levels of multiple ecosystem ser- vices are found in forests with more tree species. Nature Com- munications, vol. 4, s. 1340. 
 Gamper CD m.fl. 2006. A conceptual approach to the use of Cost Benefit and Multi Criteria Analysis in natural hazard manage- ment. Natural Hazards and Earth System Sciences, vol. 6, s.  
 293–302. 
  
 James 
  E,  
 Roberts 
  M, 2011. Economic valuation and the commodification of ecosystem services. Progress in Physical Geography vol. 35, s. 613 – 628. 
 Greening L, Bernow S, 2004. Design of coordinated energy and environmental  
 multi-criteria 
 decision-making. 
  Energy Policy vol. 32, s.  
 721–735 . 
  
 170 
  
 SOU 2013:68 
  
 Referenser 
  
 Global Reporting Initiative, 2011. Approach for reporting on eco- system services: Incorporating ecosystem services into an or- ganizations performance disclosure. 
 Anderson, Price, 1993. Taking ethics seriously: eco- nomics and contemporary moral philosophy. Journal of Eco- nomic Literature vol. 31, s.  
 671–731. 
  
 Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God havsmiljö 2020. Del 1: Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion  
 2012-03-19. 
  
 Havs- och vattenmyndigheten, 2013.  
 The Baltic Sea – Our Com- mon Treasure. Economics of Saving the Sea 
 . Rapport 2013:4. 
 Holling CS, 1973. Resilience and Stability of Ecological Systems. Thompson. Rev. Ecol. Syst., Vol 4, sid  
 1–23. 
  
 Huitric M, m.fl., 2009. Biodiversity, Ecosystem Services and Resili- ence – Governance for a Future with Global Changes. Back- ground report for the scientific workshop »Biodiversity, eco- system services and governance – targets beyond 2010« on Tjärnö, Sweden,  
 4–6 
  September 2009. Albaeco, Stockholm, Sweden. 
 Hupper FA, m.fl., 2009. Measuring  
 Well-being 
  Across Europe: Description of the ESS  
 Well-being 
  Module and Preliminary Findings. Social Indicators Research, 91, s.  
 301–315. 
  
 IAASTD – International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development, 2008. 
 Institutet för tillväxtpolitiska studier, 2006. Samhällsekonomiska aspekter och mått på hållbar utveckling: inklusive översikt av forskningslitteraturen inom området  
 2002–2004. 
  
 International Integrated Reporting Council, 2013. Consultation draft of the international Framework: Integrated Reporting 
 Brooks, 1999. Dialogen och konsten att tänka tillsammans. Bookhouse. 
 IUCN och UN Global Compact 2012. A Framework for Corpo- rate Action on Biodiversity and Ecosystem Services 
 Jordbruksverket. 2011. Synergier i miljömålsarbetet – hur göra konsekvensanalyser om åtgärderna påverkar flera mål? Jord- bruksverkets rapport 2011:24. 
 Jordbruksverket, 2013. Översyn av det generella biotopskyddet. Rapport 2013:10. 
 Järfälla kommun, 2012. Ekosystemtjänster – naturens produkter och tjänster i Järfälla Bygg- och miljöförvaltningen (BMF). 
 171 
  
 Referenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 Kahn Jr PH, Kellert SR, 2002. Children and Nature. Cambridge, MA: The MIT Press. 
 Kettlewell CI, m.fl., 2008. An assessment of wetland impacts and compensatory mitigation in the Cuyahoga Turner, Ohio, USA. Wetlands vol. 28, s.  
 57–67. 
  
 Kettunen M m.fl., 2012.  
 Socio-economic 
  importance of ecosystem services in the Nordic Countries. Synthesis in the context of The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB). Nor- diska Ministerrådet. TemaNord 2012:559. 
 Konjunkturinstitutet, 2007. Peterson värdering av biologisk mång- fald. En sammanställning av metoder och erfarenheter. Speci- alstudier nr. 14. 
 Konjunkturinstitutet, 2012. Miljö, ekonomi och politik. Konkurrensverket, 2011. Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offent- 
 lig upphandling. 
 Konventionen om biologisk mångfald, 2007. An exploration of tools and methodologies for valuation of biodiversity and biodi- versity resources and functions. Technical Series no. 28, Mon- treal, Canada. 
 Konventionen om biologisk mångfald, 2012. Full Assessment of the Amount of Funds Needed for the Implementation of the Convention for the Sixth Replenishment Period of the Trust Fund of the Global Environment Facility: 
 An Assessment by the CBD Expert Team Members (UNEP/CBD/COP11/INF/35) 
 Lawn P, 2003. A theoretical foundation to support the Index of Sustainable Economic Welfare (ISEW), Genuine Progress Indi- cator (GPI), and other related indexes. Ecological Economics vol. 44, sid  
 105–118. 
  
 Mcclure, Navrud S, 2008. How reliable are  
 meta-analyses 
  for international benefit transfers? Ecological Economics vol. 66, s.  
 425–435. 
  
 Vaughan, KMA Chan m.fl., 2012. Ethical Considerations in On- Ground Applications of the Ecosystem Services Concept. Bio- Science vol. 62, s.  
 1020–1029. 
  
 Gibson m.fl., 2009. National Accounts of  
 Well-being: 
  bring- ing real wealth onto the balance sheet. New Economics Foun- dation. 
 Millennium Ecosystem Assessment, 2003. Ecosystems and human Little. A framework for assessment. Island Press. 
 172 
  
 SOU 2013:68 
  
 Referenser 
  
 Millennium Ecosystem Assessment, 2005a. Ecosystems and Hu- man  
 Well-being: 
  Synthesis. Island Press. 
 Millennium Ecosystem Assessment, 2005b. Ecosystems and Hu- man  
 Well-being: 
  Biodiversity Synthesis. World Resources In- stitute. 
 Munda G m.fl 1994. Qualitative multicriteria evaluation for envi- ronmental management. Ecological Economics vol. 10, s. 97– 112. 
 Naess A. 1981. Ekologi, samhälle och livsstil, LT:s förlag. 
 Natural Capital Committee, 2013. The State of Natural Capital: Towards a framework for measurement and valuation. April 2013 
 Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot beva- rande och hållbart nyttjande av naturresurser. Rapport 5782. 
 Naturvårdsverket, 2009. Ekosystemtjänstanalys i Kristianstads Vattenrike Pilotstudie strandängar. Rapport 5947. 
 Naturvårdsverket, 2010a. Näringslivet och biologisk mångfald. Rapport 6394. 
 Naturvårdsverket, 2010b. Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. 
 Naturvårdsverket, 2010c. Miljöanpassad offentlig upphandling – En fråga om att kunna, vilja och förstå. Rapport 6326. 
 Naturvårdsverket, 2010d. Kompetens för en konstruktiv dialog: En utvärdering av kompetensutvecklingsprogrammet Dialog för naturvården. Rapport 6339. 
 Naturvårdsverket, 2012a. Uppföljning av generationsmålet. Un- derlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Rapport 6504. 
 Naturvårdsverket, 2012b. Sammanställd information om eko- systemtjänster.  
 NV-00841-12. 
  
 Naturvårdsverket, 2012c. Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. Rapport 6500. 
 Naturvårdsverket, 2012d. Grön infrastruktur. Redovisning av rege- ringsuppdrag. M2011/722/Nm. 
 Naturvårdsverket (2012e) Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455. 
 Naturvårdsverket, 2013a. Förslag till hur en handlingsplan för grön infrastruktur kan tas fram på regional nivå.  
 NV-03367-13. 
  
 Naturvårdsverket, 2013b. Friluftsliv i förändring. Resultat från ett forskningsprogram. Rapport 6547. 
 173 
 Referenser SOU 2013:68 
 Norgaard R, 2010. Ecosystem services: From  
 eye-opening 
  meta- phor to complexity blinder. Ecological Economics vol. 69, s.  
 1219–1227. 
  
 Norrköpings kommun 2011. Kneippen Syd: Ett  
 SOCIAL-Ekolo- 
  giskt perspektiv. 
  
 NOU 2013:10.  
 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester. 
 Ekspertutvalget om verdier av økosystemtjenester. Nozick R, 1974. Anarki, stat och utopi. Robinson. 
 OECD, 2004. Synthesis report on Rivera harmful subsi- dies. 
 OECD, 2011. Hows Life? Measuring  
 well-being. 
  
 Olsson P, Galaz V, 2012.  
 Social-ecological 
  innovation and trans- formation. I: Pittman, Chang (red.). Social Inno- vation: Blurring Boundaries to Reconfigure Markets. Palgrave MacMillan.) 
 Hough P, Choi, 2009. Mitigation under Section 404 of the Clean Water Act: where it comes from, what it means. Wetlands Ecology and Management vol. 17, s.  
 15–33. 
  
 Bailey, 2013. Ekosystemtjänster – en studie av kunskapsläge, hin- der och strategier inom kommunal förvaltning. Mastersuppsats, Institutionen för Naturgeografi, Stockholms universitet. 
 Pearce DW, Garrett, 1999. Advancing subsidy reforms: towards a viable policy package. Presented at: Fifth ex- pert group meeting on finance for sustainable development: Fi- nance for sustainable development: testing new policy ap- proaches, Nairobi, Kenya. 
  
 Lin 
  C m.fl., 2010. Ecosystem service bundles for analyzing tradeoffs in diverse landscapes. PNAS vol. 107, s.  
 5242–5247. 
  
 Mejia, 2013. Exploring potential demand for and supply of habitat banking in the EU and appropriate design elements for a habitat banking scheme. Final Report submitted to DG Envi- ronment. 
 Reyers B m.fl., 2013. Getting the measure of ecosystem services: a  
 social-ecological 
  approach. Front. Ecol. Environ. vol. 11, nr. 5, s.  
 268–273. 
  
 Choi, Hayden N, 2008. Evaluation of a market in wetland credits: entrepreneurial wetland banking in Chicago. Conserva- tion Biology vol. 22, s.  
 636–646. 
  
 Robinson m.fl., 2009. A safe operating space for humanity. Nature vol. 461, s.  
 472–475. 
  
 174 
  
 SOU 2013:68 
  
 Referenser 
  
 Rosén L m.fl., 2009. Multikriterieanalys (MKA) för hållbar efter- behandling av förorenade områden: Metodutveckling och ex- empel på tillämpning. Naturvårdsverkets Rapport 5891. 
 Sandell K, Hunt, 2011. Allemansrätten och dess framtid. Rapport 6470, Naturvårdsverket. 
 Guzman, 2006. Basic Human Values: An Overview. The He- brew University of Jerusalem. 
 Sen A, 1987/1990. Etik och Ekonomi. SNS Förlag 
 Sen A, 1993. Markets and freedoms: Achievement and limitations of the market mechanism in promoting individual freedoms. Oxford Economic Papers, New Series, vol 45, s.  
 519–541. 
  
 Sen A. 1995. Rationality and Social Choice. American Economic Review vol. 85, s.  
 1–24. 
  
 Floyd P, 1975. Animal Liberation: A New Ethics for our Treat- ment of Animals, New York: New York review/Random House. 
 Soulé ME, 1985. What is conservation biology? BioScience, vol. 35, nr. 11, The biological diversity crisis, s.  
 727–734. 
  
 Statistiska Centralbyrån, 2012. Statistisk årsbok. 
 Statistiska Centralbyrån, 2013. Kartläggning av datakällor för kvantifiering av ekosystemtjänster. Miljöräkenskaper MIR 2013:2. 
 Rivera, 2012. Business, Biodiversity and Ecosystem Services. Policy priorities for engaging business to improve the health of ecosystems and conserve biodiversity. Paper prepared for the 28th Round Table on Sustainable Development to be held at the Ista Hyderabad Hotel 16 October 2012. 
 Stiglitz J m.fl., 2009. Report by the Commission on the Measure- ment of Economic Performance and Social Progress. 
 Stockholm Stad, Exploateringskontoret 2011. Grönytefaktor för Norra Djurgårdsstaden Version 2.0. 
 Sveriges Kommuner och Landsting 2012. Lokala miljömål och nationellt stöd. Resultat av SKL:s enkät och djupintervjuer 2011 och 2012. 
 Söderqvist T, m.fl., 2004. Samverkan för människa och natur: en introduktion till ekologisk ekonomi. Studentlitteratur, Lund. 
 TEEB, 2010a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Mainstreaming the Economics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. 
 TEEB, 2010b. The Economics of Ecosystems and Biodiversity: Ecological and Economic Foundations. Earthscan. 
 175 
  
 Referenser 
  
 SOU 2013:68 
  
 TEEB, 2011a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity in National and International Policy Making. Earthscan. 
 TEEB, 2011b. TEEB Manual for Cities: Ecosystem Services in Ur- ban Management. 
 TEEB, 2012a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity in local and regional policy and management. Hughes. 
 TEEB, 2012b, The Economics of Ecosystems and Biodiversity in Business and Enterprise. Earthscan. 
 TEEB, 2013. Guidance Manual for TEEB Country Studies. Version 1.0. 
 TMR Stockholms Läns Landsting 2012. När, vad och hur? Svaga samband i Stockholmsregionens gröna kilar. Rapport 5:2012. 
 Tunón H m.fl, 2012. Att få kunskap att mötas: ett utredningsupp- drag om kunskapsintegrering. Centrum för biologisk mångfald, Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala. 
 UK NEA, 2011a. The UK National Ecosystem Assessment: Syn- thesis of the key findings.  
 UNEP-WCMC, 
  Cambridge. 
 UK NEA, 2011b. The UK National Ecosystem Assessment Tech- nical Report.  
 UNEP-WCMC, 
  Cambridge. 
 UNEP, 2011. Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication. 
  
 Kirbyoch Coleman, 2012. Inclusive Wealth Report 2012. Measuring progress toward sustainability. Cambridge: Cam- bridge University Press. 
 Vatn A, 2005. Institutions and the Environment. Jordan. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA. 
 Vatn A m.fl., 2011. Can markets protect biodiversity? An evalua- tion of different financial mechanisms. Noragric Report 60. 
 Vetenskapsrådet, 2010. Evaluation of Swedish biodiversity research funded by the Swedish Research Council and the Swedish Re- search Council for Environment, Agricultural Sciences and Spatial Planning  
 2002–2009. 
  Vetenskapsrådets rapportserie 14:2010. 
 Wijkman A, Robinson, 2012. Bankrupting nature. Denying our planetary boundaries. Routledge. 
 Wilson EO, 1992. The diversity of life. Ross Press. World Economic Forum, 2012. Global Risks 2012. 
 World Resources Institute, 2008. Ecosystem services. A Guide for Decision Makers. 
 176 
  
 SOU 2013:68 
  
 Referenser 
  
 World Resources Institute, 2012. Corporate Ecosystem Services Review Guidelines for Identifying Business Risks & detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem 
  
 2 
  
 Med ekosystem avses, enligt samma artikel: 
 ett dynamiskt komplex av  
 växt-, 
  djur- och mikroorganismsamhällen och dessas  
 icke-levande 
  miljö som interagerar som en funktionell enhet 
 Konventionen slog fast, efter omfattande diskussioner, dels det inneboende värdet av biologisk mångfald, dels dess betydelse för människan i form av bl.a. den ekologiska, sociala och ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling. Diskussionen om vilka typer av värden som är viktiga var, och är fortfarande stundtals, polariserad mellan de som intar en naturcentrerad och de som intar en människo- centrerad hållning (se vidare avsnitt 2 nedan). Många utvecklings- länder krävde ett nyttoperspektiv och rättvis fördelning av Jordens resurser. Ett särskilt fokus lades vid den ekonomiska betydelsen av s.k. genetiska resurser, som uppkommer vid t.ex. förädling av grödor och utveckling av medicinska produkter ur naturliga organismer. 
  
 3 
  
 Nyttoperspektivet var alltså ett avgörande skäl till att biologisk mångfald gavs ett internationellt lagligt skydd. Samtidigt saknades en entydig beskrivning av hur denna nytta kan bestämmas och ingå i underlag för beslut som påverkar biologisk mångfald. Man var också medveten om de praktiska svårigheter som uppkommer när man försöker både bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald. Därför enades parterna till konventionen tidigt om att utarbeta vägledning för att säkra viktiga ekosystemfunktioner och processer. Detta uttrycks i den s.k. ekosystemansatsen, vilken preciserades vid partsmötet år 2000. Ekosystemansatsen anger att både samhällsmålen och kunskapen om hur ekosystemen kan underbygga deras upp- fyllande behöver byggas successivt genom aktivt deltagande av de som berörs (se box 1). Att planera, följa upp och justera åtgärder kontinuerligt innebär en s.k. adaptiv förvaltning där många olika aktörer bidrar. Adaptiv förvaltning är nödvändig, dels för att kun- skapen om ekosystemens funktioner är ofullständig och behöver byggas genom gemensamt lärande, dels för att förändrade samhälls- mål leder till behov av justeringar av förvaltningen. 
  
 2 
  
 Konventionen om biologisk mångfald, artikel 2 (SÖ 1993:77). 
  
 3 
  
 Se t.ex. Engfeldt (2009) s.  
  
 186–187. 
  
 184 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Konventionen om biologisk mångfald betonar att ekosystem- ansatsen ska kunna användas oberoende av den geografiska skalan. Det är själva frågan, som identifierats av de berörda, som avgör på vilken nivå analyser och åtgärder ska genomföras. Ekosystem- ansatsen pekar dock på att åtgärderna ska genomföras på lägsta lämpliga skalnivå för att skapa engagemang och delaktighet. Den betonar även försiktighetsprincipen. Mervärdet av att använda eko- systemansatsen som arbetsmetod är att helheten betonas och att berörda aktörer är delaktiga i att formulera mål samt i själva förvalt- ningen. 
 Box 1. Ekosystemansatsens tolv principer enligt Konventionen om biologisk mångfald 
  
 4 
  
 1. 
  
 Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål. 
  
 2. 
  
 Förvaltningen bör vara decentraliserad till den lägsta tillämp- bara nivån och engagera alla för att kunna balansera lokala och allmänna intressen. 
  
 3. 
  
 De som genomför förvaltningen bör beakta effekterna (verkliga eller tänkbara) på närliggande eller andra eko- system. 
  
 4. 
  
 Det är grundläggande att förstå ekosystemets värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bland annat: 
  
 a) 
  
 reducera subventioner som leder till utarmning av biolo- gisk mångfald, 
  
 b) 
  
 skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande, 
  
 c) 
  
 i möjligaste mån integrera kostnader och vinster i ett givet ekosystem. 
  
 5. 
  
 Bevarande av ekosystemens struktur och funktion för att upprätthålla ekosystemtjänster bör vara ett prioriterat mål, då fungerande ekosystem har förmåga att motstå föränd- ringar. 
  
 6. 
  
 Ekosystemen bör förvaltas inom ramen för dess funktioner, försiktighetsprincipen ska tillämpas. 
  
 7. 
  
 Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala i tid och rum. 
  
 4  
 Översättning: Naturvårdsverket (2007). 
 185 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 8. 
  
 Kunskap om att tidsfördröjningar påverkar ekosystem- processer, innebär att långsiktiga mål för förvaltningen bör sättas. 
  
 9. 
  
 Förvaltningen måste acceptera att förändring är oundvik- ligt. 
  
 10. 
  
 Ekosystemansatsen bör integrera bevarande av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av den samma. 
  
 11. 
  
 Ekosystemansatsen bör beakta all typ av relevant informa- tion, även vetenskaplig och traditionell och lokal kunskap, innovationer och metoder. 
  
 12. 
  
 Ekosystemansatsen bör involvera alla relevanta sektorer i samhället och vetenskapliga discipliner. 
  
 1.2 
  
 Ekosystemtjänster och resiliens 
  
 Ungefär samtidigt med antagandet av ekosystemansatsens principer tog FN:s generalsekreterare Kofi Annan initiativ till en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt välbefinnande. Projektet Millennium Ecosystem Assessment involverade ett stort antal forskare och andra experter under cirka fem år, och levererade 2005 flera uppmärksammade rapporter. 
  
 5  
  
 Projektet fick stor betydelse både begreppsmässigt och sakpolitiskt. Med rapporterna lanserades ekosystemtjänstbegreppet i den politiska sfären med en entydig definition: de nyttor människor får av ekosystemen. Idén om att uttrycka ekosystemens funktioner i termer av varor och tjänster hade uppstått under  
 1980-talet 
  i forskningsmiljöer som studerade sambanden mellan ekologi och ekonomi och begreppen ekosystemens varor och tjänster blev allmänt utbredda i forskar- världen under  
 1990-talet. 
  Syftet var att synliggöra ekosystemens värde för beslutsfattare och ekosystemtjänster definierades då ofta som de ekologiska processer som möjliggör varor och tjänster, inte varorna och tjänsterna i sig. 
  
 6  
  
 Med Millennium Ecosystem Assessment introducerades ekosystemtjänster i FN:s utvecklingsarbete med ett 
  
 5 
  
 T.ex. Millennium Ecosystem Assessment (2005a,b). 
  
 6 
  
 T.ex. Daily (1997): Ecosystem services are the conditions and processes through which natural ecosystems, and the species that make them up, sustain and fulfill human life. They maintain biodiversity and the production of ecosystem goods, such as seafood, forage timber, biomass fuels, natural fiber, and many pharmaceuticals, industrial products and their precursors. 
  
 186 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 brett anslag. Begreppet inriktades mot mänskligt välbefinnande i allmänhet, uttryckt i termer av säkerhet, material för ett gott liv, hälsa, goda sociala relationer, samt frihet och valmöjligheter. 
 Välbefinnande (eng.  
 well-being) 
  är bredare än begreppet välfärd, som ofta används i ekonomiska sammanhang. Välfärd ger å andra sidan en bättre koppling till naturresursbasen, eftersom välfärd kan ses som ett flöde från kapitalstockar medan välbefinnande är ett mer subjektivt mått. Bägge begreppen behövs eftersom man kan uppleva välfärd utan välbefinnande och välbefinnande utan välfärd. 
  
 G8-länderna 
  tog 2007 initiativ till studien The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) för att konkretisera och tillämpa ekosystemtjänstbegreppet ytterligare. TEEB:s rapporter 
  
 7  
  
 har fått stor betydelse, inte minst inom EU. De har identifierats av parterna till Konventionen om biologisk mångfald som en viktig kunskapskälla, och har erhållit finansiellt stöd av bl.a. den svenska regeringen och Sida. TEEB:s definition av begreppet har anammats av Naturvårdsverket, som i sin rapport  
 Sammanställd information om ekosystemtjänster i Sverige 
  
 8  
  
 uttrycker definitionen som följer: 
 Ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors väl- befinnande 
 Den pedagogiska kraften är större i denna definition, jämfört med den från Millennium Ecosystem Assessment, eftersom den tydligt anger att ekosystemens funktioner kan bidra både direkt och indirekt till samhället. Ett viktigt motiv med instiftandet av begreppet var just att visa hur de mer synliga ekosystemfunktionerna, som t.ex. produktion av livsmedel och träråvara (tidigare kallade varor), påverkar och beror på andra processer och funktioner, som t.ex. jord- månsbildning, närings- och vattenreglering m.m. 
 Hur man väljer att definiera ekosystemtjänster beror till stor del på syftet. Om syftet begränsas till att ge ett underlag till national- räkenskaper anses det ibland motiverat att fokusera på de finala användarvärdena. 
  
 9  
  
 Detta innebär dock en risk att underliggande ekosystemtjänster osynliggörs. 
 Naturvårdsverkets rapport ger även en fungerande översättning och tillämpning av det indelningssystem för ekosystemtjänster som 
  
 7 
  
 T.ex. TEEB (2010a). 
  
 8 
  
 Naturvårdsverket (2012b). En liknande definition har föreslagits av Alexander m.fl. (2008): The aspects of ecosystems utilized (actively or passively) to produce human  
  
 well-being. 
  
 9 
  
 Boyd och Benson (2007). 
  
 187 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 använts i de internationella rapporterna. Följande kategorier har identifierats: 
  
 - 
  
 Försörjande (producerande) ekosystemtjänster är de varor som produceras, t.ex. mat, vatten, trä och fiber. 
  
 - 
  
 Reglerande ekosystemtjänster är nyttan människor har av ekosystemfunktioner som påverkar miljöfaktorer som t.ex. klimat, översvämningar, avfallsnedbrytning och kontroll av sjukdomar samt pollinering av våra grödor. 
  
 - 
  
 Kulturella ekosystemtjänster innefattar skönhet, inspiration, rekreation och andliga värden som bidrar till vårt välbefinnande. 
  
 - 
  
 Stödjande ekosystemtjänster är grundläggande funktioner i eko- systemen som är en förutsättning för alla de andra ekosystem- tjänsterna, bl.a. jordmånsbildning, fotosyntes och biokemiska kretslopp. 
  
 Denna indelning är användbar för att åskådliggöra målkonflikter som uppstår vid förvaltning av ekosystem, men också möjligheter till synergier mellan ekosystemtjänster genom att utveckla mång- funktionella ekosystem (se box 2). Naturvårdsverket använder dock framför allt det indelningssystem som utarbetats inom Europeiska miljöbyrån: Common International Classification of Ecosystem Services (CICES). En brist med detta system är att de stödjande ekosystemtjänsterna har uteslutits, och i stället behand- las som underliggande strukturer, processer och funktioner. Detta riskerar att motverka den pedagogiska effekten av att synliggöra de ekologiska samband som ligger till grund för den nytta människor får av ekosystemen. Naturvårdsverket har därför i sin rapport modifierat systemet något, och inkluderar även exempel på stödjande ekosystemtjänster. Det är ofta svårt att skilja stödjande och reglerande ekosystemtjänster åt. Det som är viktigt att notera är skillnader i synlighet mellan dessa grupper av tjänster och de försörjande, vilka ofta är bättre kända och många gånger har ett marknadsvärde. 
  
 10 
  
 10  
 För att tydliggöra detta klassificerar t.ex. UK NEA (2011) stödjande tjänster tillsammans med mindre synliga reglerande tjänster i en kategori kallad indirekta (intermediate) tjänster. 
 188 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Box 2. Målkonflikter, synergier och mångfunktionalitet 
 Ett av huvudbudskapen från Millennium Ecosystem Assessment är att samtidigt som vissa ekosystemtjänster stärkts har andra eroderats. Genom bevattning och konstgödning har vissa producerande tjänster ökat. Men detta har skett på bekostnad av att många reglerande och kulturella ekosystemtjänster utarmats. Även stödjande ekosystemtjänster påverkas och sammantaget innebär det att ekosystemens långsiktiga hälsa äventyras. I senare forskning arbetar man med så kallade knippen (eng: bundles) av ekosystemtjänster för att på så sätt göra tydligt vilka ekosystemtjänster som genereras i det aktuella fallet och för att kunna se hur de är kopplade till varandra, samt vilka målkonflikter och synergier detta kan innebära. 
  
 11  
  
 Knippen av ekosystemtjänster definieras som grupper av ekosystemtjänster som vid upprepade tillfällen uppträder tillsammans. De visar på att ekosystem är mångfunktionella, dvs. flera olika ekosystemtjänster produceras inom samma område. Men hur mycket som produceras av respek- tive tjänst varierar. Underlag för beslut om ekosystemtjänster kan med detta synsätt baseras på kunskap om konsekvenser av de val som görs mellan ekosystemtjänster. 
  
 12  
  
 Det är då viktigt att ha en helhetsbild av sambanden mellan ekosystemtjänster av olika kate- gorier för att förstå hur förvaltningen kan uppnå hållbar och effektiv produktion av ekosystemtjänster. 
  
 13 
  
 De så kallade blomdiagrammen används för att illustrera målkonflikter och synergier som kan uppstå i produktionen av olika ekosystemtjänster. I illustrationen ovan visas sådana diagram från scenarior gjorda för en svensk mjölkgård, Hulta Norrgård. Olika odlingsintensitet och metoder ger olika fördelning mellan ekosystemtjänsterna. Varje stapel har maxvärdet 5. Siffrorna anger stapelns längd och sammanvägning av olika kategorier av ekosystemtjänster. Här syns det tydligt att en ensidig optimering av mjölkproduktion sker på bekostnad av en rad andra ekosystemtjänster som gården också producerar. 
  
 11 
  
 T.ex.  
  
 Raudsepp-Hearne 
  m.fl. (2010). 
  
 12 
  
 Riley m.fl. (2013). 
  
 13 
  
 TEEB (2010b), kap. 2. 
  
 189 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Illustration: Long. 
  
 14 
  
 14  
 Ur Alvarez och Long (2010). 
 190 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Det behöver dock inte alltid vara en konflikt mellan den ekosystemtjänst som säljs och övriga ekosystemtjänster. Enligt Riksskogstaxeringen är endast cirka 7,5 procent av den produktiva skogsmarken i Sverige blandskog. En aktuell forskningsstudie har tittat på vilken betydelse förekomsten av olika trädarter har för sex olika ekosystemtjänster (trädtillväxt, kolinlagring, bärproduktion, föda för vilt, förekomst av död ved och biologisk mångfald i markvegetationen). De har visat att alla sex tjänsterna var positivt relaterade till antalet trädarter. Resultatet går till viss del emot invanda idéer inom det svenska skogsbruket, och visar enligt författarna att både skogsbruket och naturvården skulle kunna vinna på att gynna flera olika trädslag och på så sätt kunna tillhandahålla en större mångfald av olika ekosystemtjänster. 
  
 15 
  
 En konceptuellt viktig fråga är huruvida biologisk mångfald i sig kan anses utgöra en stödjande ekosystemtjänst, vilket Naturvårds- verket utgår ifrån. 
  
 16  
  
 Det framgår av remitteringen av Naturvårds- verkets rapport att detta skapar begreppsmässiga oklarheter. Om man ser begreppet ekosystemtjänst som ett verktyg för att beskriva den nytta biologisk mångfald genererar för mänskligheten blir Naturvårdverkets synsätt uppenbarligen svårbegripligt. Samtidigt är det viktigt att mångfaldens betydelse för att upprätthålla eko- systemfunktioner inte negligeras. Begreppsdiskussionen är i dags- läget en fråga om pedagogik snarare än metodik. I den händelse ekosystemtjänstbegreppet formuleras i lagtext bör den avgöras, för att skapa klarhet om tillämpningsområdet för begreppet i för- hållande till befintlig lagstiftning om biologisk mångfald. 
 Nära kopplat till både ekosystemtjänster och biologisk mång- fald är begreppet resiliens som sedan 2012 återfinns i preciseringar och etappmål i det svenska miljömålssystemet. Begreppet resiliens finns inom flera olika ämnesområden och används med lite olika betydelse. Den vi håller oss till handlar om systems förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas vid olika störningar. 
  
 17  
  
 I miljömåls- arbetet uttrycks behovet av resiliens för att säkerställa viktiga funktioner och ekosystemtjänster. 
  
 18  
  
 För detta krävs att gynnsam bevarandestatus upprätthålls eller uppnås i en mångfald av naturtyper 
  
 15 
  
 Gamfeldt m.fl. (2013). 
  
 16 
  
 Naturvårdsverket (2012b). 
  
 17 
  
 Se t.ex. Young (1973), Gregory (2006). 
  
 18 
  
 Ds 2012:23. 
  
 191 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 och arter samt att processer och strukturer som är viktiga för funktionerna förekommer i viss omfattning och utbredning i land- skapet. En stor mångfald av arter och en variationsrik miljö innebär att det finns flera arter som utför samma funktioner och bidrar till samma ekosystemtjänster. Om några arter eller ekosystem slås ut av en viss störning (brand, torka, bekämpningsmedel, mark- bearbetning m.m.) så innebär mångfalden en hög sannolikhet att andra arter och ekosystem kan fortsätta leverera dessa ekosystem- tjänster. Detta kallas för funktionell redundans, och är en del av vad som skapar resiliens. Arter som är sällsynta vid en given tid- punkt har dock oftast en begränsad inverkan på ekosystemtjänster. Om vanliga arter slås ut kan å andra sidan sällsynta arter på sikt överta viktiga funktioner. Sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystem- tjänster och resiliens är grundade på teoretiska överväganden och specifika fallstudier. Generella ekologiska samband är överlag svåra att verifiera och använda operativt. Många ekosystemtjänster gynnas av ökad mångfald och detta blir extra tydligt när multipla ekosystem- tjänster är i fokus. Men det är samtidigt viktigt att betona att sambanden inte är enkla och att det ofta är artsammansättningen och organismernas antal som är väsentligt snarare än det exakta antalet arter. 
  
 19  
  
 Det är viktigt att påpeka att resiliens i sig inte är något gott. Det finns exempel på mycket resilienta system som inte är önskvärda. Östersjön har under de senaste  
 30–50 
  åren befunnit sig i ett tämligen stabilt och resilient tillstånd med stora områden med syrgasfria bottnar och återkommande problem med blomning av cyanobakterier, trots stora miljöåtgärder. 
 Någon definition av ekosystemtjänstbegreppet har ännu inte lagts fast internationellt. En debatt har förts, bl.a. mellan före- trädare för urfolk och regeringar, om huruvida ekosystemtjänst- begreppet innebär en syn på människan som överordnad naturen, vilket ansetts stå i strid med många människors världsuppfattning. Att så inte behöver vara fallet framgår av den växande kunskapen om s.k.  
 social-ekologiska 
  system, som visar att det går att studera hur människan fungerar som en del av, i stället för separat från naturen, och att åtskillnaden mellan sociala och ekologiska system egentligen är konstgjord och godtycklig. 
  
 20  
  
 Ekosystemtjänst- perspektivet har dock av vissa ansetts strida mot det erkännande av inneboende värden som läggs fast i Konventionen om biologisk mångfald pga. av att det kan tolkas som att ha en alltför antropo- 
  
 19 
  
 Cardinale m.fl. (2012). 
  
 20 
  
 Berkes m.fl. (1998). 
  
 192 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 centrisk tonvikt (se vidare diskussionen i avsnitt 2 nedan om behovet av en bredare etisk ansats). 
 Det kan också ifrågasättas om ekosystemtjänstbegreppet tillför något nytt i sak till befintliga överenskommelser om bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, såsom de kommer till uttryck i bl.a. ekosystemansatsen. Ekosystemtjänster har uppstått som begrepp för att tydliggöra hur samspelet mellan människor och ekosystem underbygger välfärd och välbefinnande. På så sätt ökas också förståelsen för att vi är en del av biosfären. 
  
 21  
  
 TEEB- projektet är ett försök att systematiskt beskriva hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster bidrar till de ekonomiska faktorer som ligger till grund för människors välbefinnande. Syftet har varit att förbättra samhällets förmåga att väga in betydelsen av biologisk mångfald och ekosystemfunktioner i olika beslut som rör biologisk mångfald. 
  
 22  
  
 För att klargöra förutsättningarna för, och relevansen av sådana ekonomiska analyser lämnar vi i nästa avsnitt en översikt över värdeteori och nationalekonomisk teori. 
 2 Värde och värdering 
 Att  
 värdera  
 kan ha två betydelser, att bedöma ett värde, eller att betrakta något som värdefullt. På motsvarande sätt kan begreppet  
 värdering  
 förstås som handlingen att sätta ett (positivt eller nega- tivt) värde på något eller resultatet av att utföra en sådan handling. Ordet värdering används också om en kulturell eller personlig uppfattning, den är ofta mer generell än specifik. 
 Riksdagens generationsmål ger uttryck för att biologisk mång- fald och ekosystemtjänster är värdefulla. Regeringens etappmål om betydelsen av biologisk mångfald och ekosystemtjänster ger uttryck för vikten av att denna värdering genomsyrar samhället, samtidigt som man anger att det behövs metoder för att synliggöra dessa värden, så att de bättre kan tas om hand. Det svenska miljö- målssystemet präglas därmed av både en värdering som betonar det positiva med biologisk mångfald och ekosystemtjänster, och av ett behov av att bedöma deras värde. 
 Mänskliga samhällen präglas av en fortlöpande diskussion om värderingar. Många gånger är det inte uttalat om de värderingar som diskuteras är resultatet av bedömningar eller om det snarare 
  
 21 
  
 Se t.ex. Gregory m.fl. (2011). 
  
 22 
  
 TEEB (2010a). 
  
 193 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 handlar om ett betraktelsesätt. För att hitta demokratiska lösningar på konflikter i samhället är det viktigt att ha klart för sig att värderingar kan ha både subjektiva (känslomässiga, kulturella) och objektiva (mer vetenskapligt baserade) grunder. Bägge dessa grund- valar är viktiga, och kan dessutom samverka med varandra för att uppnå social och ekologisk hållbarhet. Samhällets styrmedel bygger på en uppsättning värderingar som utvecklats i ett historiskt sammanhang. Om styrmedlen uppfattas som legitima förstärker de i regel de av beslutsfattarna önskvärda värderingarna. 
 Forskning har visat att styrmedel som grundar sig på människors strävan efter personlig framgång och status (s.k. yttre värderingar) kan förstärka andra yttre värderingar samtidigt som de försvagar inre värderingar som rättvisa och relationer med andra levande varelser. 
  
 23  
  
 Ett relevant exempel är ekonomiska incitament. Om de inte utformas med omsorg kan de vara mindre lämpade att hantera frågor som rör inre värderingar. Att betala människor för att de t.ex. ska sopsortera skulle kunna motverka de inre värderingar som motiverar sop- sortering. Genom betalningen blir sopsortering en marknads- transaktion vilket kan resultera i mindre sortering om betalningen upplevs som låg jämfört med tidsåtgången. Ekonomiska experiment har visat att ekonomiska incitament i vissa sammanhang kan tränga ut etiska motiv för ansvarsfullt beteende. 
  
 24  
  
 Å andra sidan kan ekonomiska styrmedel förstärka handlingar som bygger på människors etiska övertygelse, t.ex. när miljöersättningar till lantbrukare möjliggör för dem att producera en mångfald av ekosystemtjänster enligt deras förvaltningsideal. Det finns en subtil men viktig skillnad i kom- munikationen kring ekonomiska styrmedel, huruvida ekonomisk ersättning är en konsekvens av en handling eller om det kom- municeras som ett motiv till att handla. 
  
 2.1 
  
 Begreppet Totala Ekonomiska Värdet (TEV) 
  
 Enligt nationalekonomisk teori ska allt som bidrar till människors välfärd ingå i samhällets välfärds-  
 (nytto-) 
  funktion. Detta begrepp kallas det Totala Ekonomiska Värdet (TEV). I TEV ingår sådant som handlas på en marknad (inklusive vissa nyttor som följer av ekosystemtjänster, särskilt de försörjande ekosystemtjänsterna som t.ex. virkes- och livsmedelsproduktion), sådant som inte handlas på 
  
 23 
  
 Reese (2006). 
  
 24 
  
 Young (2008). 
  
 194 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 en marknad men som ändå ingår i bruttonationalprodukten 
  
 25  
  
 (BNP) (t.ex. hälsovård, utbildning), sådant som inte ingår i BNP men ofta uttrycks i monetära termer (som t.ex. stadsparkers värden för rekreation, luftkvalitet och temperaturreglering) och sådant som sällan uttrycks monetärt (inklusive de flesta ekosystem- tjänsterna). 
 Olika slags värden eller nyttor motsvarar olika motiv för värdering och finns återgivna i box 3. De två huvudkategorierna är användarvärden respektive  
 icke-användarvärden 
 (non-use 
  values). 
 Box 3. Användarvärden och  
 icke-användarvärden 
  
 Användarvärden omfattar allt sådant som ger individerna konsumtionsnytta. Exempel på konsumtionsnytta från livsmedelsproduktion är givetvis näring och smakupplevelser, men beroende på hur jordbruket bedrivs kan även andra konsumtionsnyttor uppstå. Finns det t.ex. en traditionell stenmur i jordbrukslandskapet, som upprätthåller både kulturmiljövärden och arter knutna till stenmurar, kan denna ge både direkt nytta i form av skönhetsupplevelser och rekreationsvärden och indirekt nytta i form av bl.a. reglerande ekosystemtjänster i form av habitat för pollinerare som ökar skörden. 
 Användarvärdena omfattar inte bara de tjänster som produceras just nu, utan också deras förväntade framtida värden. Optionsvärde kallas det värde individerna tillskriver möjligheten till framtida konsumtion utöver kända, diskonterade, framtida användarvärden, t.ex. värdet av att hålla möjligheten öppen att kunna besöka en viss stenmur senare. 
 Informationsväntevärdet  
 (kvasi-optionsvärdet) 
  är värdet av att skjuta upp ett beslut om t.ex. markexploatering tills mer information finns tillgänglig. Med tanke på osäkerheten om effekterna av användandet av många ekosystem och risken för att degradering visar sig irreversibel, kan det här vara ett stort värde. Naturvård motiveras ofta av att arterna som bevaras kan visa sig värdefulla med framtida kunskap. 
  
 Icke-användarvärdena 
  kan indelas i existensvärden (vad man är villig att betala för att något ska finnas utöver vad det är värt 
  
 25  
 BruttoNationalProdukten (BNP) är värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land under ett år. 
 195 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 för ens egen konsumtion, t.ex. ett avlägset korallrev som man aldrig kommer att besöka), altruistiska värden (värdet av att andra ska få nytta av korallrevet) och arvsvärden (värdet av att framtida generationers välfärd och välbefinnande). 
 Olika typer av värden eller motiv till att värdera en vara/tjänst. Alla dessa motiv ingår i varans/tjänstens Totala Ekonomiska Värde. 
  
 26 
  
 Det är oftast enklast att uppskatta direkta användarvärden. Att helt negligera indirekta användarvärden eller  
 icke-användarvärden 
  kan dock innebära att man kraftigt underskattar det samhälls- ekonomiska värdet av ekosystemtjänster. Risken är särskilt stor att man underskattar värdet av s.k. kollektiva varor, dvs. varor eller tjänster som många kan använda (dvs. ha nytta av 
  
 27 
  
 ) samtidigt utan att de minskar i värde. Kollektiva varor omfattar alla  
 icke-användar- 
  värden, men även vissa användarvärden, såsom ekosystemens luftrening. Ofta används begreppet försäkringsvärde för att beskriva en kombination av optionsvärden och informationsväntevärden (se box 3) som bestäms av den värderade komponentens betydelse för ekosystemens resiliens. 
  
 28  
  
 Försäkringsvärdet av att bevara en stenmur i ett åkerlandskap, med avseende på t.ex. livsmedels- 
  
 26 
  
 Jordbruksverket (2013). Bilaga 4. 
  
 27 
  
 Att konsumera något betyder i ekonomisk teori att erhålla nytta från något. Man kan alltså konsumera kollektiva nyttigheter som t.ex. den estetiska upplevelsen av en solnedgång. 
  
 28 
  
 TEEB (2010b) s. 218. 
  
 196 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 produktionen, är nyttan av stenmuren för odlingslandskapets för- måga att stå emot olika störningar som påverkar t.ex. pollinerare och skadedjursangrepp samt för dess förmåga att återställa sin livs- medelsproduktion efter sådan störning. Hur stort detta värdet bedöms vara beror på en mängd antaganden. Vi har ofta bättre kunskap om försäkringspremien, som utgörs av den nettointäkt vi går miste om när vi bevarar stenmuren jämfört med om den elimineras till förmån för åkermark. Försäkringsvärdet med avseende på pollinerare kanske anses lågt om endast spannmål och andra grödor som inte behöver insektspollinering odlas i detta landskap i dag. Då kan man förledas att tro att kostnaden är noll om dessa insekter försvinner för gott. I själva verket innebär detta att optionsvärden minskar, eftersom de framtida odlingsmöjligheterna inskränks. Många av de nationalekonomiska metoder som i dag används för att uppskatta olika värden utgår från befintliga preferenser hos dagens befolkning, vilka i sin tur bygger på befintlig kunskap och dagens regelverk. Long definition blir det svårt att fånga försäkringsvärdet med dessa metoder. För att synliggöra försäkringsvärden kan man i stället använda metoder där värdering sker i en långsiktig lärandeprocess där olika intressenter medverkar för att successivt förstå förut- sättningarna för ekosystemens resiliens, dvs. deras långsiktiga för- måga att generera viktiga ekosystemtjänster. 
  
 2.2 
  
 Ekosystemtjänster och etik 
  
 Vissa värden fångas dock inte av TEV. Det existensvärde som ingår i TEV handlar om hur naturen bidrar till människors lycka, till skillnad från inneboende värden, vilka syftar på egenvärdet hos ett objekt. Inneboende värden likställs med andra värden av Konven- tionen om biologisk mångfald. Rättigheter och upplevd rättvisa ingår inte heller i TEV, eftersom dess underliggande neoklassiska ekonomiska teori är utilitaristisk, vilket innebär att nyttor snarare än frihet och upplevd rättvisa ska tillfredsställas. 
  
 29  
  
 Vissheten om att man med egna resurser kan försörja sig själv torde dock ha ett större värde än om samma konsumtionsnivå kan upprätthållas genom understöd. Värden som framtidstro och integritet är viktiga för mänskligt välbefinnande men fångas alltså inte av TEV. 
  
 29  
 Sen (1987/1990, s.  
 65–75), 
  Warner (2010). 
  
 37 
  
 Richards m.fl. (2012). 
  
 198 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 värdet som biologisk mångfald bidrar till är svårt att kvantifiera vilket motiverar försiktighetsprincipen. 
  
 38  
  
 En rimlig princip bör vara att ju högre värdet är för de identifierade ekosystemtjänsterna, och ju längre in i framtiden ekosystemtjänsterna bedöms bibehålla ett högt värde, desto mer omfattande åtgärder är motiverade. I vissa sammanhang kan därför motiv som betonar det inneboende värdet hos biologisk mångfald spela en viktig roll för att främja en lång- siktigt hållbar förvaltning. 
  
 2.3 
  
 Välfärd och välfärdsmått 
  
 I nationalekonomisk teori bestäms värdet av varor och tjänster av människors samlade marginella betalningsvilja. Värdet av en vara är den nytta eller välfärd som konsumtion och produktion medför. Detta är något helt annat än marknadspriset som egentligen bara utgör en signal till producenter och konsumenter. Denna prissignal är grunden för att uppnå effektivitet (s.k.  
 Pareto-optimalitet) 
  men detta jämviktspris är alltså inte samma sak som värdet/nyttan. Konsumenter har en betalningsvilja (en preferens samt förmåga att betala) för en vara. För livsnödvändiga varor är konsumenter villiga att betala väldigt mycket för de första enheterna av dessa varor. Där- efter avtar betalningsviljan snabbt, vilket framgår av den kraftiga lutningen av efterfrågekurvan i figur 1(a). 
 Välfärden som denna marknad ger för konsumenter illustreras i figur 1 av den del av ytan under efterfrågekurvan som ligger över marknadens jämvikt. Med andra ord, den betalningsvilja som kon- sumenterna har utöver vad de behöver betala (uppoffra). Man betalar kanske bara 10 kr för ett kilo vetemjöl eller potatis men skulle kunna betala betydligt mer om det var matbrist, därav ordet konsument- överskott. På liknande sätt skulle man kunna betala mycket pengar för rent dricksvatten varje dag om det kommunala vattensystemet slogs ut av en livshotande bakterie. Konsumentöverskottet för basmat och dricksvatten är enormt stora, i synnerhet jämfört med dess bidrag till BNP (se figur 2). Välfärden för producenter (producentöverskottet) illustreras av den del av ytan under efterfrågekurvan som ligger mellan marginalkostnaden och marknadens jämviktspris. I nationalekonomisk teori motsvaras samhällets välfärd av summan av konsumentöverskott och producentöverskott. Figur 1 visar varför BNP inte är något välfärdsmått trots att det ofta används som ett sådant. 
  
 38  
 T.ex. TEEB (2010b) s. 25. 
 199 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Egentligen mäter BNP förädlingsvärdet för varje steg en vara/tjänst förädlas fram till att den slutligen konsumeras. Om man i stället fokuserar på den slutliga konsumtionen kan man säga att BNP mäter värdet av dessa slutliga produkter i enlighet med deras marknadspris (eller kostnad om det gäller offentlig produktion). Då blir potatisens bidrag till BNP priset per kilo multiplicerat med antal försålda kilo. 
 Marknaden för läsplattor och annan hemelektronik skulle, till skillnad för marknaden för basmat, inte tåla att priserna fördubb- lades eller tiodubblades. Efterfrågan vid högre priser är betydligt lägre, illustrerat av den flacka lutningen av kurvan i figur 1b. Resultatet av detta resonemang är att konsument- och producentöverskotten är betydligt större än BNP för många försörjande ekosystemtjänster som till exempel basmat och dricksvatten (figur 1a) medan motsatt förhållande gäller för läsplattor och annan hemelektronik (figur 1b). 
 200 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Figur 1 Konsument- och producentöverskotten är större än deras bidrag till BNP för många försörjande ekosystemtjänster som till exempel basmat och dricksvatten (a) medan motsatt förhållande gäller för läsplattor och annan hemelektronik (b) 
 201 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Konsument- och producentöverskotten utgör tillsammans den totala välfärden som genereras av en viss marknad, t.ex. potatis. För nödvändiga varor och tjänster, till vilka vi kan räkna de flesta ekosystemtjänster, blir totalvärdet oändligt högt. Vanliga besluts- situationer handlar dock om förändringar på marginalen och därför används ofta marginalpriset (faktiskt eller simulerat marknadspris) som grund för värdering av t.ex. en viss ekosystemtjänst. Detta är rimligt om vi kan anta en hög resiliens i produktionen av denna ekosystemtjänst, dvs. att den kommer att fortsätta produceras i ungefär samma omfattning (linjära samband) trots olika störningar, eller att tjänsten är fullständigt utbytbar och att detta substitut har hög resiliens. Som TEEB påpekar beaktas som regel försäkringsvärden inte i marknadspriser. 
  
 39  
  
 Därför är marknadspriser som strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster som ofta uppvisar irreversibla effekter högst diskutabel. I en sammanställning av World Economic Forum över de allvarligaste globala riskerna är fyra av de sex värsta riskerna förknippade med en minskad framtida kapacitet hos viktiga ekosystemtjänster. 
  
 40  
  
 Minskningen av globala livsmedelslager har tidigare orsakat enorma prisökningar. 
 Att synliggöra värdet av en viss sektor genom dess bidrag till BNP innebär att man gör en totalvärdering utifrån marknadspris och därmed bortser helt från konsumentöverskottet. Figur 2 visar att jordbruk, skogsbruk och fiske endast bidrar till cirka 2 procent av Sveriges BNP. Sveriges BNP 2012 var 3 549 miljarder kronor. 2 procent av detta är 70 miljarder kronor. 
  
 39 
  
 TEEB (2010b) kap. 5. 
  
 40 
  
 De sex allvarligaste och mest sannolika globala riskerna är vattentillgång, matbrist, kroniska budgetunderskott, stora inkomstklyftor, extrema fluktuationer i priser för jordbruksvaror och energi, samt ökande utsläpp av växthusgaser (World Economic Forum 2012). 
  
 202 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Figur 2 Olika sektorers bidrag till BNP  
 1920–2000 
  (procent) 
 50 
 45 
  
 40 
  
 Jordbruk, 
  
 35 
  
 skogsbruk och fiske 
  
 30 
  
 Industri och övrig 
  
 25 
  
 varuproduktion 
  
 20 
  
 Näringslivets 
  
 15 
  
 10 
  
 tjänsteproduktion 
  
 Produktion av 
  
 5 
  
 0 
  
 offentliga tjänster 
  
 1900 
  
 1920 
  
 1940 
  
 1960 
  
 1980 
  
 2000 
  
 Källa: Statistiska Centralbyrån (2012.) 
 Det bör noteras att jordbrukets sjunkande andel av BNP under  
 1900-talet 
  inte betyder att människans behov av föda har minskat eller att vår välfärd knappt skulle påverkas om jordbruket upp- hörde. Ett ensidigt fokus på värden som fångas i monetära termer kan dock leda till sådana felslut. Att synliggöra värdet av eko- systemtjänster handlar därför inte i första hand om att sätta prislappar på dem enligt marknadens värdering. Så länge människor är bortskämda med att utbudet av ekosystemtjänster är stort därför att ekosystemens processer (fotosyntes, pollinering, nedbrytning av material, vatten- och luftrening osv) fungerar (och deras framtida produktion verkar stabil, dvs. resiliensen verkar hög), så kommer marknadspriserna för naturresurser att vara låga vilket innebär en allvarlig underskattning av ekosystemens betydelse för välfärden. 
 BNP introducerades efter andra världskriget som ett mått på ett lands produktionskapacitet, men ganska snart började det miss- brukas som ett välfärdsmått. Även i dag, trots ett kompakt motstånd från många nationalekonomer, används BNP som en normativ indikator på bättre tider. Det finns ett starkt positivt samband mellan BNP per capita och mått på levnadsstandard och hälsa men användandet av måttet som en nivå på välfärd har blivit kritiserat, och därför pågår arbete med att utveckla alternativa mått. 
 203 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 2.4 Marknadsvärden, monetära beräkningar samt icke- monetär värdering 
 Med ekonomisk värdering avses i allmänhet monetär värdering, trots att kronor och ören bara är ett av flera sätt att uttrycka ekonomiska värden. Samhällsekonomisk konsekvensanalys kan göras inom ramen för en  
 kostnads-nyttokalkyl 
 (cost-benefitanalys 
  CBA) men ju mer komplex värderingen är desto större skäl finns för att i stället använda en bredare analys som beslutsunderlag. Multikriterie- analys är ett ramverk som utvecklats för att hantera olika värden i olika enheter (se nedan). En samhällsekonomisk konsekvensanalys ska omfatta olika slags effekter som påverkar människors väl- befinnande och det finns inga regler som begränsar detta till utilitaristiska värden eller till värden som lämpar sig att uttrycka i monetära termer. Vid markexploatering kan det finnas riksintressen och andra betydande ekonomiska värden både av att exploatera naturresursen och att bevara den. Ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden blir mer transparanta om de beskriv i relevanta storheter och inte endast uttrycks i monetära termer. 
 Kostnadseffektivitet är ett av flera viktiga kriterier i samhälls- ekonomisk konsekvensanalys. Andra relevanta kriterier är: mål- uppfyllelse (styrmedlets bidrag till att vi når miljökvalitetsmålen); incitament till teknisk utveckling och innovation; rättvisa (förorenaren  
 betalar-principen 
  brukar anses rättvist); fördelningseffekter (effekter på inkomstfördelningen i samhället), samt  
 process-legitimitet 
  (att beslutsprocessen och implementeringen upplevs legitim). 
  
 41 
  
 Peterson värdering bygger i allmänhet på antagandet att nyttan och människors preferenser existerar oberoende av den som gör analysen. I svåra beslutssituationer påverkas människors värderingar av hur frågan formuleras. Dessutom kan preferenser och värderingar formas och ändras under en diskussion om ekosystemtjänsters värden. 
  
 42  
  
 Det är generellt sett enklare att beskriva omedelbara kostnader förknippade med förlust av ekosystemtjänster i monetära termer, medan effekter på längre sikt är svårare att beskriva monetärt. Detta beror framför allt på osäkerhet rörande sannolikheter för olika utfall. Dessutom är det svårt att ta ställning till framtida kostnader och nyttor. En 4 procent årlig diskonteringsränta innebär att vi värderar våra 
  
 41 
  
 Vatn m.fl. (2011). 
  
 42 
  
 TEEB (2012a) s. 163. 
  
 204 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 barnbarns nytta av ekosystemtjänster om 50 år till en sjundedel jämfört med vår egen. TEEB 
  
 43  
  
 menar att detta är svårt att försvara etiskt. 
 Begreppet synliggöra kan förstås i relation till marknadspriser: de värden som inte handlas på en marknad är ofta osynliga för besluts- fattare på alla nivåer (inklusive producenter och konsumenter). TEEB 
  
 44  
  
 utgår från följande hierarki av synliggörande av ekosystem- tjänsters värden. 
  
 1. 
  
 De flesta försörjande ekosystemtjänster från jordbruk, skogs- bruk och fiske handlas på marknader, dvs. de är redan synliga i viss mån (i TEEB används begreppet fångade eng: capture). Eftersom marknadsmisslyckanden är relativt vanliga och stora även för dessa ekosystemtjänster så kan skatter och subventioner och andra styrmedel dock behövas för att korrigera priserna. 
  
 2. 
  
 Många reglerande ekosystemtjänster (pollinering, luftkvalitet, vattenrening och biologisk kontroll av skadedjur) och kulturella ekosystemtjänster (t.ex. rekreationsvärden) ger upphov till eller är nära kopplade till direkta användarvärden och kan därmed upp- skattas monetärt med hjälp av olika metoder. I sådana besluts- underlag kan värdet demonstreras för beslutsfattare. Ibland är det mer lämpligt att demonstrera värdena i kvantitativa eller kvalitativa termer, exempelvis antalet sjukdagar eller överdödlighet pga. sjukdom som kan motverkas genom ekosystemtjänster (se box 5). 
  
 3. 
  
 För mer komplexa, sammanlänkade ekosystemtjänster, samt i de fall då värdering påverkas kraftigt av olika etiska och kulturella utgångspunkter eller handlar om  
  
 icke-användarvärden, 
  kan monetär värdering vara mindre tillförlitlig eller helt enkelt olämplig; TEEB rekommenderar att sådana värden bäst synlig- görs genom att erkännas och artikuleras i regelverk 
  
 45  
  
 eller genom att det offentliga på annat sätt går in som garant för att tjänsterna bakom dessa värden upprätthålls. Instiftande av nationalparker och naturreservat liksom lagkrav på kompensation (offset) vid mark- exploatering är exempel på sådant erkännande, vilket uttrycker en form av värdering från samhällets sida. Genom beslutet värderar beslutsfattarna naturreservatets tjänster som minst lika stora som nettointäkterna för alternativ användning. 
  
 43 
 TEEB (2010b) 
  
 44 
  
 TEEB (2010a). 
  
 45 
  
 TEEB (2010a) s. 12. 
  
 205 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Olika  
 TEEB-rapporter 
  använder olika ramverk för värdering. I tabell 1 ger vi en syntes av TEEBs ramverk över hur ekosystemtjänster kan synliggöras i beslutsunderlag samt hur de kan integreras i politiska beslut. Den översta raden visar tre olika sätt att synliggöra och beskriva värdet av ekosystemtjänster i beslutsunderlag. De nedre två raderna ger exempel på integrering i beslutsprocesser, dvs. hur denna beskrivning/värdering i beslutsunderlag kan användas för att motivera regleringar respektive ekonomiska styrmedel. De tre kolumnerna representerar därmed tre strategier för värdering och integrering. En poäng med tabellen är att visa att översiktlig planering och naturreservat kan motiveras av olika slags beslutsunderlag. 
 Tabell 1 Strategier för policyintegrering baserat på olika beslutsunderlag 
  
 Kvalitativ 
  
 Kvantitativ 
  
 Peterson 
  
 Metoder för 
  
 SWOT-analys. 
  Historisk 
  
 Kvantitativ kartläggning av 
  
 Peterson beräkning av värdet 
  
 beskrivning av 
  
 kartläggning. Identifiering 
  
 ekosystemtjänster, t.ex. 
  
 av t.ex. vattenflöden, 
  
 värden. Besluts- 
  
 av ekosystemtjänster. 
  
 vattenflöden, pollinering. 
  
 pollinering. 
  
 underlag. 
  
 Intressent-dialog. 
  
 Multikriterieanalys. 
  
 Kostnadsnyttokalkyl (CBA). 
  
 Multikriterieanalys. 
  
 Policy- 
  
 Översiktlig planering (ÖP). 
  
 Översiktlig planering (ÖP). 
  
 Översiktlig planering (ÖP). 
  
 integrering 
  
 Naturreservat. Ekologisk 
  
 Naturreservat. Ekologisk 
  
 Naturreservat. Ekologisk 
  
 genom regler 
  
 kompensation 
  
 kompensation. 
  
 kompensation. 
  
 och planer 
  
 Policy- 
  
 Skatt(eväxling). 
  
 integrering 
  
 Miljöersättning med syfte 
  
 genom direkt 
  
 att styra (ofta flera 
  
 påverkan av 
  
 variabler) åt rätt håll. 
  
 marknadspriser 
  
 Skatt(eväxling). 
  
 Skatt eller miljöersättning 
  
 Miljöersättning med syfte 
  
 riktad mot en specifik 
  
 att nå ett kvantitativt mål. 
  
 ekosystemtjänst vars värde 
  
 beräknats monetärt. 
  
 Skattens/ersättningens nivå 
  
 ska idealt motsvara den 
  
 externa kostnaden/nyttan. 
  
 Nivån på t.ex. miljöersättningen baseras inte på en monetär värdering av nyttan utan vad som visar sig vara tillräckligt för att nå målen. 
 Tabell 1 erbjuder en meny av möjligheter både att synliggöra (metoder och beslutsunderlag) samt integrera denna information i beslutsfattande. Som framgår av tabellen kan ett beslutsunderlag för naturreservat eller miljöersättning baseras på antingen kvalitativ information, kvantitativ information eller monetär värdering eller en kombination av dessa. Det är alltså inte så att ekonomiska styr- medel måste baseras på en monetär värdering. Den centrala frågan är hur vi hanterar försäkringsvärdet, dvs. optionsvärdet och infor- 
 206 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 mationsväntevärdet (se avsnitt 2.1 om TEV). En monetär värdering av ett skogsparti, en naturbetesmark eller en kuststräcka kan generera ett mycket högt värde ifall man upptäcker att skogspartiet används av en orienterarklubb, betesmarken hyser insekter som pollinerar eller äter bladlöss eller ogräsfrön och därmed kraftigt ökar skördarna på intilliggande åkrar, eller att torsken leker just längs denna kuststräcka. Ifall dessa aktiviteter inte hade upptäckts så skulle det ekonomiska värdet tvärtom anses mycket lågt. Men området skulle potentiellt kunna vara viktigt för just dessa aktiviteter, eller för andra ekosystemtjänster, och hur värderas det? Idealt ska options- och informationsväntevärdet ingå i en monetär värdering men det görs sällan i praktiken. Det riskerar att bli väldigt spekulativt om det görs, samtidigt som det blir gravt missvisande om det inte görs. En möjlighet är att beräkna värdet olika för olika scenarier. Den analys över de allvarligaste globala riskerna som gjorts av World Economic Forum och som nämndes tidigare kan utgöra en grund för sådana scenarier. 
 I Naturvårdsverkets rapport  
 Sammanställd information om ekosystemtjänster 
  
 46  
  
 ges en kort beskrivning av aktuella metoder för monetär värdering av ekosystemtjänster, och utförliga analyser av deras teoretiska underbyggnad har getts av Konjunkturinstitutet i rapporten  
 Värdering av biologisk mångfald 
  
 47 
  
 . I tabell 2 ges en översikt över befintliga värderingsmetoder med tillämpning av TEEB:s vägledning. 
  
 48  
  
 Samtliga metoder är behäftade med svårigheter (se box 4). Det framhålls ofta att monetära uppskattningar innebär en särskild risk för förenkling av komplicerade samband och veten- skapliga osäkerheter, och därför bör användas med försiktighet. 
  
 49 
  
 46 
  
 Naturvårdsverket (2012b). 
  
 47 
  
 Konjunkturinstitutet (2007). 
  
 48 
  
 TEEB (2011a, 2012). 
  
 49 
  
 TEEB (2010) kap. 5. 
  
 207 
 Bilaga 2 SOU 2013:68 
  
 Tabell.2 
  
 Jämförelse av värderingsmetoder 
  
 Grupp av metod 
  
 Metod 
  
 Kort beskrivning: 
  
 Lämplig för vilka 
  
 Värdet bestäms 
  
 tjänster 
  
 1. Direkt 
  
 Marknadsprisvärdering 
  
  av existerande 
  
 Försörjande tjänster 
  
 marknadspris 
  
 marknadspris 
  
 (timmer, fisk etc.) 
  
 2. Alternativkostnader 
  
 i. Ersättningskostnad 
  
  av kostnaden för att 
  
 Pollinering, vatten- 
  
 enligt marknadspris 
  
 ersätta en förstörd 
  
 rening 
  
 ekosystemtjänst 
  
 ii. Undvika skadekostnad 
  
  av utgifter (t.ex. för 
  
 Luft- och vatten- 
  
 sjukvård) som samhället 
  
 rening, kollagring 
  
 slipper tack vare eko- 
  
 systemtjänster 
  
 iii. Produktionsfunktions- 
  
  av hur mycket en 
  
 Vattenrening, 
  
 metoder 
  
 viss ekosystemtjänst 
  
 jordbruksvaror 
  
 bidrar till produktionen 
  
 3. Surrogatmarknader 
  
 i. Hedoniska metoder 
  
  av ekosystem- 
  
 Rekreationsvärde, 
  
 tjänsters bidrag till en 
  
 luftkvalitet 
  
 fastighets värde 
  
 ii. Resekostnadsmetoden 
  
  av kostnad för resa, 
  
 Endast rekreations- 
  
 fritid samt 
  
 värde 
  
 konsumentöverskott 
  
 4. Uttryckta 
  
 i. Betalningsviljestudier 
  
  enkätsvar på en 
  
 Icke-användar- 
  
 preferenser 
  
 hypotetisk fråga 
  
 värden 
  
 ii. Experiment 
  
  av hur människor 
  
 Alla slags värden 
  
 rangordnar olika 
  
 scenarier 
  
 5. Deltagandemetoder 
  
 i. Intressentkonsultation 
  
  av inbjudna 
  
 Alla slags värden 
  
 intressenters 
  
 värderingar 
  
 ii. Lärandeprocesser 
  
  av inbjudna 
  
 Alla slags värden 
  
 intressenter genom 
  
 dialoger eller 
  
 fokusgrupper 
  
 iii.  
 Delphi-metoder 
  
  genom samråd av 
  
 Alla slags värden 
  
 inbjudna experter 
  
 6. Nyttoöversättning 
  
 Benefittransfer 
  
 Värdet i en studie 
  
 Samma som i 
  
 översätts till andra 
  
 originalstudien 
  
 studier 
  
 208 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Box 4. Översikt över metoder för värdering av ekosystem- tjänster. 
  
 Marknadspriser  
 är ett enkelt sätt att synliggöra naturens värde men kan även innebära ett osynliggörande, t.ex. utgör bas- näringarna jordbruk, skogsbruk och fiske bara två procent av Sveriges BNP (se figur 2 ovan). Det monetära värdet produceras i förädlingen. Marknadspriser för naturkapitalet är dessutom ofta subventionerat och/eller externa kostnader ingår ej. Slutligen inkluderas inte konsumentöverskottet trots att det kan vara betydande. Rent dricksvatten kostar cirka 6 kr/kubikmeter för en villaägare men samma vatten kostar tusen gånger mer (6 kr/liter) i flaska. En marginalprissättning innebär att det lägsta marknadspriset används. Andra metoder som resekostnads- metoden och betalningsviljemetoden inkluderar konsument- överskottet och det är därför svårt att jämföra värden som tagits fram med olika metoder. 
  
 Ersättningskostnad  
 är en mycket vanlig metod som bygger på att en faktisk utgift används som proxy för den ekosystem- tjänst som den ersätter. Man bör komma ihåg att ett reningsverk ersätter endast en av våtmarkens funktioner vilket innebär en risk för undervärdering.  
 Undvika  
  
 skade-kostnad 
  
 kan handla om hälsovärdet för luftrening (se box 5 nedan). 
  
 Produktionsfunktionsmetoder  
 innebär att man värderar en ekosystemtjänst utifrån hur mycket den bidrar till produktionen av en viss vara. Men det är svårt att uppskatta värdet av en isolerad tjänst. Om produktionen av t.ex. jordbruksvaror värderas enligt det marknadspris som lantbrukaren möter blir risken stor för undervärdering av t.ex. pollinering och biologisk kontroll av skadegörare. Eftersom marknadspriset ska täcka även rörliga kostnader för insatsmedel och arbete drar man ofta av detta för att beräkna ekosystemtjänsternas bidrag. 
  
 50  
  
 Ett alternativ är att dessa två ekosystemtjänsters bidrag till skörden värderas enligt det pris på livsmedel som konsumenter möter. Men för att verkligen synliggöra värdet behöver man analysera den långsiktiga förmågan att producera dessa ekosystemtjänster. Man behöver söka svar på frågan om vilka effekterna skulle bli om dessa tjänster kraftigt decimerades. En kraftig decimering av pollinering och biologisk kontroll av skadegörare skulle ge 
  
 50  
 Bateman m.fl. (2013). 
 209 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 svårförutsägbara effekter på pris och välfärd, lantbrukare skulle välja andra grödor och konsumenter andra livsmedel. Anpassningskostnaderna kan bli små eller stora. 
  
 Hedoniska metoder  
 strävar efter att isolera faktorer som bidrar till en fastighets värde. Metoden begränsas också av att ett rekreationsområde tenderar att bli mycket mer värdefullt i en välbärgad kommun jämfört med en låginkomsttagarkommun trots att folkhälsoskäl kanske talar för motsatt prioritering. 
 Med hjälp av  
 resekostnadsmetoden  
 konstruerar man en efterfrågekurva utifrån de utlägg människor gör för rekreationsupplevelser. Sveriges befolkning spenderade under 2009 sammanlagt ca 97 miljarder kr på friluftsaktiviteter (utrustning, transporter, livsmedel, m.m.), varav ca 72 miljarder i Sverige. Det motsvarar 2 procent av Sverige BNP, dvs lika mycket som jordbruk, skog och fiske. Utöver detta beräknades konsumentöverskottet för friluftsaktiviteter till 33 miljarder kr. 
  
 51  
  
 Det betyder inte att friluftsaktiviteter är mer värdefulla än de tre basnäringarna jordbruk, skog och fiske, bara att värderings- metoderna är olika. 
 I  
 betalningsviljestudier  
 skulle folk säkerligen uppge en mycket hög betalningsvilja för att äta fisk minst en gång per månad, vilket skulle ge en betydligt högre värdering av fiskesektorn. Denna metod är dock hypotetisk och vid mer komplexa frågeställningar om t.ex. skogens värde för vattenrening, för artrikedom, eller som kolsänka, krävs en god systemförståelse för att kunna gör avvägningar i monetära termer. Vi brukar inte rådfråga vanligt folk om hur landstingets resurser bör fördelas mellan behandling av stroke, cancer och höftledsoperationer men av någon anledning anses människor vara konsumenter av miljövaror.  
 Experiment  
 med olika scenarier är en vidareutveckling av betalningsviljestudier där människor i stället rangordnar olika varukorgar. 
  
 Intressent-konsultation 
  
 innebär ofta att en myndighet stämmer av förslag inför beslut. Sådana deltagandeprocesser kan innehålla mer eller mindre av dialog och lärande i t.ex. fokus- grupper och kan därmed synliggöra konflikter och generera ett mer upplyst beslutsunderlag i form av kvalitativa prioriteringar. Problemen är dels huruvida deltagarna är representativa, dels hur processen styrs/leds. 
  
 51  
 Naturvårdsverket (2013) sid.  
 163-164. 
  
 210 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Delfi-metoder 
  
 utgår, tvärtemot betalningsviljestudier, från att experter gör bättre bedömningar och prioriteringar än andra. Det betyder inte att de har bättre värderingar än andra. I den mån ekosystemtjänster ses som konsumtionsfrågor som handlar om tycke och smak är marknadsundersökningar i form av betal- ningsviljestudier relevanta. Om ekosystemtjänsterna i fråga har mer strategisk karaktär för den ekonomiska utvecklingen, folk- hälsan, och/eller hållbar utveckling brukar politiker vilja luta sig mot experter. Det kan dock bli ett demokratiskt problem om experternas värderingar skiljer sig från allmänheten. 
  
 Benefit  
  
 transfer-metode 
 r 
  innebär överföring av resultat från ett sammanhang/land till ett annat, vilket ibland används vid brist på data. Om en studie från ett land visar att en våtmark har ett visst monetärt värde, kan detta värde tjäna som utgångspunkt för liknande ekosystem i ett liknande land. Detta är förknippat med en rad svårigheter. 
  
 52 
  
 2.5 
  
 Multikriterieanalys 
  
 Den vanligaste varianten av samhällsekonomisk konsekvensanalys är  
 kostnads-nyttokalkylen 
  (CBA). Denna bygger på det national- ekonomiska idealet att uttrycka alla kostnader och nyttor i monetära termer, dvs. den högra kolumnen i tabell 1. I de fall då långtgående monetarisering av effekter inte anses adekvat kan andra konsekvensanalyser användas. Traditionellt har en miljö- konsekvensbeskrivning (MKB) använts som komplement till CBA men detta har orsakat en viss inkonsekvens eftersom en CBA ofta redan inkluderar en beskrivning av vissa miljökonsekvenser (i monetära termer). Som svar på denna inkonsekvens har multikriterie- analysen utvecklats starkt de senaste decennierna 
  
 53 
  
 . En multikriterie- analys bygger på metoder som analyserar konsekvenser i kvalitativa, kvantitativa och monetära termer. Den har samma logiska struktur som en CBA 
  
 54 
  
 : bägge identifierar olika alternativ och bägge rymmer olika metoder för värdering. 
  
 52 
  
 Lindhjem & hela enheter, avdelningar eller myndigheter behöver höja sin kunskap om dialog och delaktighet. Ekosystemtjänstbedömningar har ett bredare perspektiv än dessa dialoger, men erfarenheterna ovan visar att dialoger är värdefulla som metod och ger stöd för våra analyser. 
 I samband med de avgränsande och konkluderande stegen i en ekosystemtjänstbedömning finns ett särskilt stort behov av deltagande och dialog mellan berörda intressenter. Olika aktörer och intressenter gör olika prioriteringar mellan ekosystemtjänster, men enighet om problembeskrivning och avgränsning av bedöm- ningen kan underlätta medverkan av olika intressenter och öka samstämmigheten vid tolkning och tillämpning av resultaten. Om det finns intressemotsättningar och konflikter är det viktigt med kompetens för att leda god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor. Erfarenheter från komplicerade förhandlingar om biologisk mångfald och ekosystem- tjänster på internationell nivå visar att det är avgörande för en god dialog att intressenterna kan mötas i ett skede i en diskussion som inte kräver konsensus utan skapar förståelse för olika synpunkter, vilket kan underlätta den efterföljande förhandlingen. 
  
 71  
  
 Det krävs därför att tillfället till diskussion upprepas så att parterna kan bygga en gemen- sam förståelse för problem och lösningar successivt. Vi bedömer att ekosystemtjänstbedömningar kan bidra till både bevarandeintressen och nyttjandeintressen, under förutsättning att utrymme ges att beskriva ekosystemtjänsternas samhällsnytta i kvalitativa och kvanti- tativa termer, och att det finns beredskap för att anpassa begreppen efter sammanhanget och olika aktörers förhållningssätt (se avsnitt 2). 
 Det finns i detta sammanhang lärdomar från s.k. resiliensbedöm- ningar som genomförts under vägledning av Stockholm Resilience Centre och Albaeco (se bilaga 3). Även de lärandeprocesser som inititerades 2005 av dåvarande Närings- och teknikutvecklings- institutet (NUTEK) m.fl. under beteckningen Lärande system och hållbar tillväxt i Regionala  
 Tillväxt-Program-processen 
  är intressanta genom sin inriktning på regional utveckling. Analyserna pekade på att brister i tillit och samsyn mellan olika aktörer stod i vägen för effektiva tillväxtprogram. Inom ramen för detta projekt utvecklades metoder och verktyg baserade på följande principer 
  
 72 
  
 : 
  
 71 
  
 Farooquioch Lopez (2012); Yankelovich (1999). 
  
 72 
  
 Från ord till handling (se bilaga 6). 
  
 223 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 1. 
  
 Lärandet måste – så långt möjligt – ges ett sammanhang, en struktur och en arena och ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på den komplexa miljö som individer och grupper agerar inom. 
  
 2. 
  
 Lärandet måste ske i en social kontext. Det är i samspelet med andra som värderingar, förhållningssätt och handlingsmönster skapas. 
  
 3. 
  
 Lärandet måste ske i enlighet med vedertagna pedagogiska principer och med respekt för individens integritet. 
  
 4. 
  
 Lärandet måste gå bortom det rent kognitiva, den nya förståelsen måste kunna prövas i handling. 
  
 5. 
  
 Lärandeprocessen måste vara genomförbar i stor skala och kunna nå alla i en verksamhet på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som ovanstående kriterier möts. 
  
 Få utbildningar i dag svarar upp mot dessa behov. Inom universitets- världen är frågorna separerade i specialistområden och inom folkbildningen prioriteras andra frågor. Det saknas en operativ förståelse för hur människors värderingar utvecklas genom lärande om socialekologiska system, och hur detta lärande kan tas om hand i beslutsprocesser. 
 5 Ekonomiska styrmedel 
  
 5.1 
  
 Ekonomiska styrmedel och  
  
 förorenaren-betalar-principen 
  
 Med ekonomiska styrmedel avses skatter, subventioner och andra styrmedel som direkt påverkar prisbildningen på en marknad. Regleringar gällande markanvändning, producentansvar m.m. påverkar i allmänhet också produktionskostnader och därmed prisbildningen men detta är en indirekt effekt. Skillnaden mellan skatt och avgift är att avgift betalas för en motprestation medan skatter enligt 3 kap. budgetlagen inte får öronmärkas till någon specifik utgift. 
 Skillnaden mellan skatt/avgift å ena sidan och subvention å andra sidan kan delvis förklaras av synen på äganderätt eller rättig- heter. Enligt 2 kap. 25 § regeringsformen har en fastighetsägare rätt till ersättning om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten 
 224 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. [] Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. 
 Om staten önskar en annan förvaltning av naturresurser än den lagligt pågående och om tvång (expropriation) enligt 2 kap. 25 § regeringsformen inte är aktuellt, kan staten bl.a. lagstifta och därmed ändra rättigheterna, dvs. förutsättningarna för vad som är lagligt accepterad markanvändning, beskatta  
 icke-önskvärd 
  förvaltning eller subventionera önskvärd förvaltning. Medan expropriation och subvention bygger på att fastighetsägaren har en legitim rättighet till pågående markanvändning, innebär en förändrad lagstiftning, t.ex. nya hänsynsregler, att denna rättighetsfördelning förskjuts. En skatt i detta sammanhang motiveras i allmänhet av att den beskattade aktiviteten ger upphov till externa kostnader och innebär att staten gör anspråk på att äga t.ex. vattnet eller luften som förorenas. 
 Även i nationalekonomiska termer kan naturen beskrivas som mångfunktionell, dvs. den ger upphov till en mängd olika nyttor. Markägaren antas ha intresse av att maximera produktionen av den/de ekosystemtjänster som genererar störst privat nytta (för markägaren själv) vilket pga. positiva och negativa externaliteter inte alltid leder till samma avvägning mellan olika ekosystemtjänster som en samhälls- ekonomisk optimering (störst nytta för samhället i stort) skulle göra. Med hjälp av hänsynsregler föreskrivs vissa åtgärder för att minska denna skillnad i avvägning mellan ekosystemtjänster. Ett exempel är kravet på stallgödsellagring för att minska näringsläckage. Detta krav motiveras av förorenaren  
 betalar-principen 
  (Polluter Pays Principle, PPP) vilket i OECDs tolkning innebär att förorenaren ska betala för åtgärder för att minska verksamhetens negativa externaliteter (externa kostnader, t.ex. nedströms effekter orsakade av näringsläckage från åkermark längre upp i ett flodsystem). En strikt PPP innebär att förorenaren dessutom ska betala för den skada som kvarvarande negativa externaliteter orsakar, vilket resulterar i en fullständig internalisering av de externa kostnaderna. Detta skulle kunna motivera en utsläppsskatt för näringsläckage från stallgödsel. 
 Om skatter eller kraftfullare hänsynsregler, dvs. en förskjutning av rättighetsfördelningen som missgynnar markägaren, anses vara oförenligt med konkurrens- och lönsamhetskrav kan staten i stället välja att locka med subventioner för att förmå markägaren att göra en annan avvägning. En minskad miljöbelastning ska egentligen inte 
 225 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 ersättas eftersom detta strider mot OECD:s PPP. Men med ett annat perspektiv där minimal naturvård och stora växtnäringsläckage (pågående markanvändning) anses vara referenspunkten kan kraftfullare miljö- och naturvårdshänsyn tolkas som en positiv exter- nalitet (extern nytta). Producenten  
 ersätts-principen 
  (Producer Receives Principle PRP) kan då motivera att lantbrukare får en miljöersättning för att de inte brukar kantzoner vid vattendrag. Subventioner och miljöersättningar blir i högre grad relevanta om den från samhällets sida önskvärda avvägningen (i det här fallet en större produktion av vissa ekosystemtjänster) innebär merkost- nader för att aktivt bruka marken på ett visst sätt. De befintliga jordbruksstöden motiveras i hög grad av att lantbrukaren åläggs en viss skötsel av t.ex. betesmark eller blommande kantzoner vilket förutom utebliven nettonytta av alternativ produktion medför merkostnader. 
 I skogsbruket betraktas urskogar ur naturvårdssynpunkt som en positiv referenspunkt och man utgår ifrån att skogar som får växa fritt utan någon skötsel på sikt blir urskogar med höga natur- värden. Om de inte anses kräva någon skötsel  
 (NO-skogar) 
  så kan inte en miljöersättning motiveras. För  
 NS-skogar 
  (för vilka Natur- vårdande Skötsel stipuleras av skötselplanen) kan miljöersättning motiveras endast av skötselkostnaden. Allt brukande som minskar naturvårdsvärdena i skogen ses som negativa externaliteter som antingen kan regleras genom hänsynsbestämmelser, förbjudas eller beskattas enligt förorenaren  
 betalar-principen. 
  
 Om perspektivet byts och skogsägaren anses ha rätt till mono- kultur av virkesåkrar så kan varje steg av hänsyn ses som en positiv externalitet och därmed motivera krav på miljöersättning. Den svenska lagstiftningen innebär en avvägning mellan dessa två synsätt på äganderätt. Principiellt handlar konflikterna mellan kortsiktig optimering för virkesproduktion och mer långsiktiga intressen (inklusive försäkringsvärden) om vilka hänsyn till skogsekosystemets funktion som ska krävas juridiskt och vilka hänsyn som ska vara frivilliga och eventuellt förenade med ekonomiska incitament i form av miljöersättningar. Staten har i princip fyra alternativ. 1. genom information och utbildning hoppas man att hänsyn ska uppnås genom frivilliga åtaganden; 2. miljöersättningar betalas så att hänsyn uppnås på frivillig väg (frivillighet baserat på ekonomiska incitament); 3. tvingande hänsynsregler införs och skogsägarna får själva betala för denna förändring enligt OECDs PPP; och 4. hänsynsregler införs och skogsbrukarna tvingas betala skatt om de inte når målet. 
 226 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 5.2 
  
 Ekonomisk värdering som grund för ekonomiska styrmedel 
  
 Ekonomiska styrmedel innebär inte med nödvändighet att man sätter prislappar på naturen eller att naturvård därmed blir en handelsvara på marknaden (kommodifiering, se avsnitt 1.3). Låt oss ta Ersättning för ekosystemtjänster (Payments for Ecosystem Services, PES) som exempel. Målet med  
 PES-program 
  (t.ex. ersättning för ekologiskt lantbruk eller betesmark) är i allmänhet att skydda och stimulera produktionen av en uppsättning komplexa ekosystemtjänster, ofta stödjande (såsom mullhalt, markstruktur, vattenhållande förmåga, nedbrytningsförmåga och mineralisering av näringsämnen samt minskad markerosion) men även estetiska värden, pollinering, biologisk kontroll m.m. Nivån på PES bestäms inte av det monetära värdet av dessa ekosystemtjänster (vilket vore omöjligt att beräkna med vetenskaplig trovärdighet); det bestäms utifrån alternativ- kostnaden för naturvård, dvs. den uteblivna nettonyttan av bästa alternativa produktion (t.ex. vete). Nivån måste vara tillräckligt hög för att locka en viss andel markägarna att välja naturvård. Förutom dessa praktiska argument finns det krav från EU och WTO, utifrån konkurrensskäl, att stater endast får ersätta kostnader. 
 Ekonomiska styrmedel kan sägas utgöra en implicit värdering. Dagens koldioxidskatt på 108 öre/kg CO2 innebär att riksdagen värderar nyttan av minskade utsläpp till 108 öre/kg. Men återigen, syftet med denna skatt är inte att värdera klimatförändringen; nivån är satt för att skapa ett visst omvandlingstryck inom de sektorer som betalar skatten och bestäms därför av kostnaden av de klimatsmarta alternativ som staten vill att aktörer ska välja. Antagligen är denna nivå högre än den pigovianska (optimala) skattenivån, dvs. den marginella skadekostnaden för klimatförändringar även om denna egentligen är omöjlig att värdera pga osäkerhet om klimatsystemets robusthet och spridningen av effekterna. Även om den höga koldioxidskatten syftar till och resulterar i minskade utsläpp så bidrar den också till stabila inkomster för staten vilka möjliggör minskad beskattning av arbete. Ur effektivitetssynpunkt borde den höga skatten på arbete minska kraftigt och växlas över till miljöskatter, eftersom arbete i sig inte orsakar externa kostnader. I verkligheten uppgår miljöskatterna i Sverige endast till en tiondel av arbetsskatterna. 
  
 73  
  
 Kvoten mellan miljöskatter och arbetsskatter är en av EU:s hållbarhetsindikatorer. 
  
 73  
 Miljöskatter definieras som en skatt vars skattebas är en fysisk enhet (eller uppskattning av den) som har en bevisad, negativ påverkan på miljön. Intäkter från miljöskatter fördelas på 
 227 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Förespråkare för en omfattande grön skatteväxling och en grön ekonomi, menar att skattesystemet ska användas för att styra åt en hållbar utveckling och då blir den ekonomiska utmaningen att beräkna vilka nivåer som krävs i form av skatter och subventioner för att transformera ekonomin utan att äventyra konkurrenskraft och sysselsättning. 
  
 74 
  
 Utifrån teorin om externaliteter och pigovianska skatter kan man tro att svårigheten att besluta om ekonomiska styrmedel beror på svårigheten att på ett vetenskapligt korrekt vis uppskatta den positiva och/eller negativa externaliteten. Denna föreställning bygger på ett antagande i neoklassisk ekonomi att målet är att skapa perfekta marknader, med priser som perfekt motsvarar samhällets marginal- kostnader och marginalnytta (pigoviansk internalisering av externa effekter). Med denna föreställning blir utmaningen för experter att beräkna dessa externaliteter, dvs. värdera ekosystemtjänster i monetära termer, och för politiker att använda dessa beräkningar för att besluta om skatter och subventioner som ger ekonomisk effektivitet. Ett problem med detta resonemang, att en skatt endast kan rättfärdigas om den innebär en internalisering av externa kostnader, är att lönearbete beskattas mycket hårt trots att arbete i sig inte orsakar några externa kostnader. Ett annat problem är att även om ekonomer skulle vara överens om att det mest effektiva vore en global koldioxid på x öre/kg så skulle fördelningsfrågor och hänsyn till industrins konkurrenskraft göra en sådan skatt politiskt omöjlig. 
 Utgångspunkten för vårt betänkande är att liksom TEEB bejaka komplexiteten och osäkerheten när det gäller värdering av eko- systemtjänster. 
 Svårigheten att implementera förorenaren  
 betalar-principen 
  och en grön skatteväxling är politisk. Att bejaka komplexiteten och osäkerheten vad gäller ekosystemtjänster innebär att se resiliensen av önskvärda ekosystemtillstånd som en naturlig försäkring mot potentiella chocker som följer av utarmningen av ekosystem- tjänster; detta försäkringsvärde ingår i TEV. 
  
 75  
  
 Med andra ord, om sektorsansvaret inom jord- och skogsbruk innebär krav på produk- tion av fler ekosystemtjänster som inte går att sälja på en marknad så kan en del av denna kostnad ses som en försäkringspremie. 
 energiskatter, transportrelaterade skatter, och utsläpps- samt resursrelaterade skatter. Skatt på arbete definieras vanligen som alla inkomstskatter, löneskatter och sociala avgifter som läggs på arbetsinkomst. (se Statistiska Centralbyrån, 2012 sid. 78). 
  
 74 
  
 Se UNEP (2011). 
  
 75 
  
 TEEB (2010a) s. 25. 
  
 228 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 Värdet av försäkringen är att samhället får en högre resiliens i produktionsbasen, alltså bättre förutsättningar för en hållbar utveckling. Då marken i allmänhet ägs privat av lantbrukare kan man tycka att ägaren borde ha tillräckliga incitament att producera ekosystemtjänster som ökar de långsiktiga skördarna. Problemet är att stora skador i privat egendom även genererar ytterligare kostnader för samhället, t.ex. ger kraftiga skördeminskningar kostnader i senare produktionsled. Många ekosystemtjänster, t.ex. estetiska, rekreation, pollinering, biologisk bekämpning och de som bygger upp markens mullhalt och bördighet, producerar nytta åt såväl producenten som det omgivande samhället och utgör därför bara delvis en positiv externalitet. Detta motiverar en samfinansiering av ekosystem- tjänster där lantbrukaren förväntas bidra genom skötselkrav. Ett annat hinder för att beakta värdet av ekosystemtjänster är att fram- tida intäkter och kostnader räknas ned med hjälp av de diskonteringsräntor som används vid olika investeringar. I värsta fall blir det inte lönsamt för en lantbrukare att investera i markens långsiktiga bördighet om detta innebär några procent lägre skörde- nivåer de närmaste åren. 
 Den huvudsakliga utmaningen är att synliggöra värdet av eko- systemtjänster på ett sätt som är anpassat för att kunna beaktas i olika beslutssituationer. Externa kostnader och nyttor behöver internaliseras för att besluten av nyttomaximerande producenter och konsumenter inte ska leda till ineffektivitet. Beslutsfattare på högre nivå inom statliga och  
 icke-statliga 
  organisationer behöver kunskaper och verktyg för att beakta ekosystemtjänsternas värden i beslutsfattande. Ekonomisk/monetär värdering är en, ibland viktig, aspekt av det kunskapsunderlag som behövs för att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsfattande. Av tabell 1 framgår dock att en kvalitativ beskrivning av risker och möjligheter (t.ex. en så kallad  
 SWOT-analys) 
  också kan motivera ekonomiska styrmedel. 
 Den vetenskapliga svårigheten att uppskatta framtida kostnader för klimatförändring i monetära termer har inte hindrat regeringar från att införa och höja koldioxidskatten. På liknande sätt kan det vara motiverat att ersätta lantbrukare för produktion av kollektiva nyttigheter och följa upp detta med olika biologiska/fysiska miljö- indikatorer för att utvärdera om målen har nåtts på ett kostnads- effektivt sätt. Miljöersättning till naturliga betesmarker är ett sätt att stödja svårmätbara stödjande ekosystemtjänster som ökad mull- halt/kolinlagring, nedbrytning av organiskt material, markstruktur och andra processer som bidrar till markens långsiktiga bördighet. 
 229 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Stöd till naturliga betesmarker anses styra produktionen av flera ekosystemtjänster åt rätt håll. Betesmarken blir därmed en proxy för de tjänster samhället vill stödja och kostnadseffektiviteten kan enklare beräknas för betesmarken än för de enskilda ekosystem- tjänster som man egentligen är intresserad av. Ersättningens nivå innebär ingen värdering av dessa komplexa ekosystemtjänster utan snarare en värdering av den uteblivna nettonyttan av alternativ produktion (t.ex. vete i stället för betesmark). 
 6 Ekologisk kompensation 
  
 6.1 
  
 Internalisering av markexploatering 
  
 I föregående avsnitt diskuterades användningen av ekonomiska styrmedel för de areella näringarna. Ekosystemtjänster påverkas dock i väldigt hög grad även av markexploatering. Krav på ekologisk kompensation innebär att en aktör som får tillstånd att exploatera ett naturområde och därigenom minskar de biologiska värdena har skyldighet att kompensera detta genom motsvarande restaurering av biologiska värden i ett annat (närliggande) område. Detta är förenligt med förorenaren  
 betalar-principien 
  och har starkt stöd även i andra nationalekonomiska principer. 
 Regelverk för ekologisk kompensation finns redan för skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken men för övriga områden (vardags- landskapet) finns visserligen relevanta lagrum men endast begränsad vägledning för tillämpning. Vad som utgör en tillräcklig/fullständig kompensation (som internaliserar skadan fullt ut) är ofta svårt att mäta. I detta avsnitt ger vi en bakgrund till hur detta relativt nya verktyg kan användas för en mer hållbar samhällsutveckling. 
 Begreppen kompensationsåtgärder och ekologisk kompensation har fått ökad användning, både i Sverige och internationellt. Samhällets utveckling innebär ofta att naturmark omvandlas till infrastruktur, tätorter, industrier, hamnar, täkter, gruvor mm. Sammantaget bidrar alla dessa små exploateringar till att den areal som är tillgänglig för en mångfald av arter, naturtyper, ekosystem- processer och därmed produktion av en mångfald av ekosystem- tjänster ständigt minskar. 
  
 EU-kommissionen 
  har föresatt sig 
  
 76  
  
 att senast 2015 föreslå ett initiativ för att säkerställa att ingen nettoförlust av ekosystem och 
  
 76  
 Europeiska kommissionen (2011). 
 230 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 ekosystemtjänster förekommer (t.ex. genom kompensations- eller utjämningssystem) inom ramen för  
 EU-strategin 
  för biologisk mångfald till 2020, och de bestämmelser om kompensation som finns i art- och habitatdirektivet. Ett av de verktyg som övervägs i  
 EU-strategin 
  är att generellt ställa krav på kompensation i samband med exploateringar. Utan möjlighet att kompensera skadan på annan mark skulle EU:s idé om ingen nettoförlust av biologisk mångfald sätta ett stopp för många exploateringsprojekt. Ekolo- gisk kompensation kan därför ses som ett verktyg för en mer hållbar samhällsutveckling. 
 För den skyddade naturen gäller att kompensation måste ske för det fall det kommer ifråga att tillåta en verksamhet som påverkar det skyddade områdets bevarandevärden. I svensk lagstiftning regleras detta genom 7 kap. 7 § (naturreservat) och 7 kap. 29 § (Natura 2000) miljöbalken. Miljöbalken 7 kap. 7 § 4 punkten:  
 Beslut om upphävande eller dispens får meddelas endast om intrånget i naturvärdet kompenseras i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område. 
  
 Om det sker ett intrång i ett Natura  
 2000-område 
  och det ställs krav på kompensationsåtgärder ska den som exploaterar kunna visa att de föreslagna kompensationsåtgärderna säkerställer att bevarandemålen uppnås även efter exploateringen. Inom Natura 2000 används formuleringen att nätverket Natura 2000 ska vara intakt. 
 Hur omfattande en kompensation av skadade miljöer bör vara handlar om hur unika de exploaterade värdena är och med vilken säkerhet de kan kompenseras för. Försiktighetsprincipen spelade stor roll 
  
 77  
  
 för den omfattande kompensation som skedde i  
 Ume-deltat 
  för Botniabanan då 6 hektar exploaterad mark (+ 25 hektar med indirekt påverkan) kompenserades med 550 hektar som efter restaurering blev skyddade områden enligt Natura 2000 (se box 6). 
  
 78 
  
 77 
  
 www.juridikdirekt.se/botniabanan-%E2%80%93-en-fallstudie-i-tveksam-handlaggning/ 
  
 78 
  
 www.lansstyrelsen.se/vasterbotten/SiteCollectionDocuments/Sv/naringsliv-och- 
  
  foreningar/stiftelser/Informationsbroschyr%20om%20kompensationsomr%C3%A5dena% 20med%20karta[1].pdf 
 231 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 Box 6. Botniabanan vid Natura  
 2000-området 
  Umeälvens delta 
 I samband med Banverkets planer för en ny kustjärnväg utmed Norrlandskusten, Botniabanan, fann Banverket att det mest ändamålsenliga var att angöra Umeå från öster, vilket skulle innebära påverkan på det nyligen utpekade Natura  
 2000-området 
  Umeälvens delta och slätter. Regeringen fann att villkoren för intrång i Natura  
 2000-området 
  var uppfyllda, dvs. att det inte fanns några alternativ samt att det fanns allt överskuggande samhälls- intressen för att genomföra projektet. Regeringen gav därför projektet tillåtlighet med stöd av 17 kap. miljöbalken och satte som villkor att Banverket skulle ta fram en plan för adekvata kom- pensationsåtgärder. Banan skulle komma att påverka förutsätt- ningarna för både habitat och arter, i första hand habitatet Primärskogar i landhöjningskust samt förutsättningarna för rastande våtmarksfåglar i slättlandskapet intill Umeälvens delta. I fokus i den senare delen stod sädgåsen som varje vår rastar i ett område bl.a. intill den planerade järnvägen. Kompensationspaketet kom därför att fokusera på förlusterna av Primärskog och påverkan på sädgås. För sädgåsen sattes målet att Natura  
 2000-området 
  med nära omgivningar efter det att banan var anlagd skulle härbärgera lika många  
 sädgås-dagar 
  (antal sädgäss per dag ackumulerat under hela rastperioden) som innan anläggningen. Av detta skäl genomfördes storskaliga restaureringar av strandängar intill deltat, likaså återskapades en fågelsjö som varit helt igenvuxen och oanvänd av fåglarna sedan  
 1960-talet. 
  Dessutom anlades grunda, betade våtmarker på det som tidigare varit åker- och skogsmark samt ett system med tillfälliga flödvattenytor (m h a vallar och pumpar) på åkermark som flödas med grunt vatten enbart under april varje år. Som kompensation för förlusterna av Primärskogar restaurerades lövskogar i olika successionsstadier genom bl.a. avverkning av barrträd och nyskapande av död löv- ved. Dessutom skyddades ett mindre  
 å-delta 
  med lövskog innan det kom i mogen ålder för avverkning. Sammantaget bildades fem nya naturreservat av de kompensationsområden som ställdes i ordning, vart och ett försett med en adekvat skötselplan och senare införlivat i Natura 2000. Utöver det avsatte Banverket 23 Mkr i en stiftelse för långsiktig skötsel, förvaltning och uppföljning av kompensationspaketet och dess funktion. Stiftelsen ska således 
 232 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 genomföra uppföljning enligt tydliga fastlagda mål. Läns- styrelsen har tillsyn över att kompensationen fyller sin funktion. Vad gäller frågan om kompensationens tillräcklighet för de rastande våtmarksfåglarna är detta en kvarstående fråga från Miljödomstolens prövning. Därför utför Trafikverket ett upp- följningsprogram som ska redovisas till domstolen år 2015. 
  
 6.2 
  
 Kompensation i vardagslandskapet 
  
 Ekologisk kompensation föranledd av exploatering inom skyddade områden (såsom Botniabanan) är ganska ovanligt i Sverige; exploa- tering sker helt enkelt oftast i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken. I vardagslandskapet kan en verksamhetsutövare som är i behov av ett tillstånd åläggas att kompensera för de allmänna intressen som förstörs genom sådan exploatering, i detta fall med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken. Flera av de allmänna intressen som värnas utgör ekosystemtjänster eller kan tämligen enkelt tillgodoses med ekosystemtjänster. 
  
 16:9 §  
 Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta 
  
 1. 
  
 särskild undersökning av berört område, 
  
 2. 
  
 särskilda åtgärder för att bevara berört område, och 
  
 3. 
  
 särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. 
  
 Enligt Naturvårdsverket har 16 kap. 9 § miljöbalken tillämpats på olika sätt i olika domslut och kompensation har oftast skett med stöd av artskyddsförordningen (2007:845). 
  
 79  
  
 Artskyddsförordningen anger fridlysta djur- och växtarter och hur dessa ska skyddas, vare sig arterna finns inom skyddade områden eller ej. Länsstyrelsen kan ge dispens från detta skydd, t.ex. om dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Detta ger möjlighet att förena dispens med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Lagen har funnits sedan 2007 och har på senare år börjat tillämpas alltmer av länsstyrelserna. 
  
 80 
  
 79 
  
 Steele, pers. medd. 
  
 80 
  
 Clark, pers. medd. 
  
 233 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:68 
  
 6.3 
  
 Principer för kompensation 
  
 Den viktigaste principen som rör ekologisk kompensation är att skyldigheten att kompensera skadan genom åtgärder på andra platser inte tillåts påverka beslutet om tillstånd eller dispens. Beslutet om tillstånd eller dispens ska endast beakta de natur- hänsyn som planeras göras på den exploaterade arealen. Starka naturvårds- och ekonomiska principer talar för att beslutet om tillstånd och kompensation hålls isär. 
 Konventionella samhällsekonomiska kostnadsnyttokalkyler (CBA) av markexploatering brukar ta upp effekter på naturmiljön som en samhällskostnad. Den vetenskapliga grunden för ekonomisk effektivitet i CBA är  
 Kaldor-Hicks 
  så kallade kompensations- kriterium som innebär att den samhällsekonomiska nettonyttan ökar om nyttan överstiger kostnaden, även om de aktörer som upplever nytta inte kompenserar de aktörer som upplever kostnad. Enligt detta kriterium, som utgör den normativa grunden för kostnads- nyttokalkyler, räcker det med en hypotetisk kompensation dvs. att vinnarna  
 skulle kunna  
 kompensera förlorarna fullt ut och ändå uppleva ökad nytta. Men i praktiken sker sällan sådan kompensation vilket föranlett många ekonomer att ifrågasätta huruvida detta kan användas som ett effektivitetskriterium. 
  
 81  
  
 Det grundläggande nationaleko- nomiska  
 Pareto-kriteriet 
  för samhällsekonomisk effektivitet definieras som att minst en persons nytta ska öka och ingen persons nytta ska minska. Eftersom kompensationskriteriet uppfyller detta villkor endast hypotetiskt nöjer man sig i  
 kostnads-nyttokalkyler 
  med en potentiell  
 Pareto-förbättring. 
  
 Att kräva en faktiskt, snarare än hypotetisk, kompensation inne- bär en skyldighet för markexploatörer att betala för den skada de åsamkar samhället. Det är förenligt med förorenaren  
 betalar-principen 
  som redan tillämpas i form av koldioxidskatt, svavelskatt, trängselskatt m.m. Kompensationsåtgärder kan även jämföras med Gröna certifikat, som är ett instrument där marknadens parter, i stället för staten, finansierar utbyggnaden av förnybar energi. På liknande sätt kan de marknadsaktörer som konverterar naturområden åläggas att finansiera bevarande och återställande av andra områden. 
  
 82 
  
 Beslut baserade på  
 kostnads-nyttokalkyler 
  och Martinez/Hicks- kriteriet kan innebära att en aktör förlorar och en annan vinner. Att 
  
 81 
  
 Sen (1987) refererar till denna diskussion. 
  
 82 
  
 Förorenaren  
  
 betalar-principen 
  är en rättviseprincip som ofta går hand i hand med ökad samhällsekonomisk effektivitet. En statlig subvention skulle också kunna vara effektiv men dels uppfattas som illegitim och dels innebära kostnader för att samla in skattepengar. 
 234 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2 
  
 kräva ekologisk kompensation för en planerad markexploatering är ett sätt att komma till rätta med denna grundläggande brist, genom att de exploateringsintressen som vinner på projektet åläggs att faktiskt kompensera de naturintressen som förlorar. 
 Ekologisk kompensation innebär att kostnader i naturkapital måste kompenseras med motsvarande investeringar i naturkapital, dvs. betalningen sker i natura. Det är precis så som ekonomer definierar stark hållbarhet (strong sustainability) 
  
 83 
  
 . I en vanlig  
 kostnads-nyttokalkyl 
  summeras effekterna på naturkapitalet med effekterna på tillverkat kapital. Detta är förenligt med en så kallad svag definition av hållbar utveckling som innebär att summan av alla kapitaltyper som genererar välfärd (naturkapital, tillverkat kapital, humankapital och socialt kapital) inte ska minska över tiden. Den starka definitionen av hållbar utveckling fokuserar på att natur- kapitalet ska bevaras, vilket motiveras av begränsad utbytbarhet med andra kapitaltyper. 
  
 84  
  
 Det finns således starka nationalekonomiska principer som talar för ekologisk kompensation som ett effektivt och rättvist styrmedel. Det är dock betydligt mer komplext än en utsläpps- skatt och det ställer höga krav på de institutionella arrangemangen för att det ska bli ett kostnadseffektivt styrmedel för att minimera förlusterna i biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 
 Referenser 
 Se betänkandets referenslista. 
  
 83 
  
 T.ex. Castillo & SWEDESD 
  
 4  
  
 har utvecklat ett engelskspråkigt undervisningsmaterial om utbildning för Hållbar Utveckling som omfattar ekosystemtjänster; WWF har tagit fram skolmaterial om ekosystemtjänster och Naturskydds- föreningen 
  
 5  
  
 har tillsammans med Dagens Nyheter och Albaeco tagit fram ett material om ekosystemtjänster för åttondeklassare som nu uppdateras för att passa den nya läroplanen. Vinnova stödjer inom Utmaningsdriven innovation två projekt med ekosystemtjänster i stadsutveckling: C/O City som syftar till att skapa ekosystemtjänster i Taylor planering och samlar aktörerna i kedjan från kommuner, forskning, arkitekter, konsulter inom bygg och byggherrar; och Biodivercity som utvecklar produkter, tjänster och processer som främjar och ökar stadens ekosystemtjänster och biologiska mångfald. 
 Centrum för biologisk mångfald har genomfört workshops som har fokuserat på relationen mellan natur och kultur och hur man kan använda detta för att skapa miljömedvetenhet. Det har huvud- sakligen varit deltagare från friluftsmuseer, naturum, naturskolor, etc. Temat har varit att synliggöra människors beroende av naturen och ekosystemtjänsterna utifrån etnobiologi, historien och kulturen för att leda till förståelse för miljöproblematiken. 
 Länsstyrelser och landsting 
 Länsstyrelsen Östergötlands naturvårdsenhet genomförde 2011 en workshop för att lära sig mer om ekosystemtjänster och se hur de kan integreras och understödja Länsstyrelsens arbete. En liknande workshop har även gjorts på Länsstyrelsen Västra Götalands län 2012. Även i detta fall var det naturvårdsenheten. En slutsats därifrån var att ekosystemtjänster som begrepp var bra och att det behöver komma in i andra av länsstyrelsens arbetsområden såsom 
  
 3 
  
 http://www.skolverket.se/skolutveckling/larande/nt/ntundervisning/naturvetenskap 
  
 /biologi 
  
 4 
  
 Brunner & att tillföra sociala värden i gårdsmiljön och att gynna områdets biologiska mångfald. 
  
 11  
  
 I Norr- köpings kommun 
  
 12  
  
 har man arbetat med  
 social-ekologisk 
  stads- design inför utvecklingen av den nya stadsdelen Kneippen Syd. I korthet innebär detta en analys av hur sociala och ekologiska behov kan förenas i stadsplaneringen. Som en del i arbetet har man hållit 
  
 10 
  
 Järfälla kommun (2012). 
  
 11 
  
 Stockholm Stad (2011). 
  
 12 
  
 Norrköpings kommun (2011). 
  
 240 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 3 
  
 workshops med intressenter, vilket innebär en tidigare inblandning jämfört med dagens samrådsförfarande. 
 Göteborgsregionens kommunalförbund (samarbetsorganisation för 13 kommuner i Västsverige) kommer  
 2013–2014 
  låta göra en utredning om ekosystemtjänster i  
 Delsjön-Härskogenkilen. 
  Utred- ningen ska visa om om och hur man utifrån en ekosystemtjänstanalys och kunskaper om området kan göra kartläggningar som är användbara inom samhällsplanering på regional och kommunal nivå, speciellt med fokus på fysisk planering. 
 Företag 
 Corporate Ecosystem Services Review (ESR) är ett material som hjälper företag att kartlägga sitt beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. 
  
 13  
  
 Materialet är utvecklat från resultaten av Millennium Ecosystem Assessment. Genom att höja medveten- heten om kopplingarna mellan företagets verksamhet och eko- systemen kan nya risker och möjligheter urskiljas. Enkelt utryckt kan det beskrivas som ett stöd för en omvärldsanalys med fokus på ekosystemtjänster. Metodiken leder till att företaget kan utveckla proaktiva strategier kopplat till förändringar i flödet av ekosystem- tjänster. 
 Uddeholms AB är ett exempel på ett företag som har börjat förändra sitt miljöarbete i grunden genom att ta med ekosystem- tjänster i sin omvärldsanalys. Företaget är en internationell tillverkare av höglegerade verktygsstål som genom ekosystemtjänstanalys (ESR) förändrat synen på sig själva och infört ett nytt systemtänkande. Fokus på ekosystemtjänster har lett fram till ett helt nytt miljö- ledningssystem med målet att Uddeholms AB inte bara ska försöka minimera sin miljöpåverkan utan även aktivt stärka resiliensen hos de ekosystemtjänster de är beroende av. 
 Akademiska hus har stöttat, och samverkat med en grupp forskare inom arkitektur och ekologi som i samverkan med arki- tekter har utvecklat principer för  
 social-ekologisk 
  stadsdesign. Med utgångspunkt i resiliensforskning beskrivs hur ekosystemtjänster och sociala/urbana tjänster kan integreras och planeras för i stads- design. 
  
 14  
  
 Dessa principer har haft visst inflytande på detaljplanen av Albanoområdet i Stockholm och även Norrköpings kommun. 
  
 13 
  
 World Resources Institute (2012). 
  
 14 
  
 Davis m.fl. (2010). 
  
 241 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2013:68 
  
 Jernkontoret höll en utbildning och workshop om ekosystem- tjänster utifrån ESR med alla sina medlemsföretags hållbarhets- chefer. 
 Svanen miljömärkning har ambitionen att arbeta in ekosystem- tjänster och biologisk mångfald i sina kriterier för förnybara resurser och lät göra en utredning om detta  
 2011–2012. 
  
 Livsmedelsproducenten Saltå Kvarn har utvecklat ett bonus- system som ger bönderna extra betalt för åtgärder som säkrar fler viktiga ekosystemtjänster. Exempel på åtgärder som belönas är att odla med varierad växtföljd, använda fånggrödor, spara blommor på åkerkanter och vägkanter, se till att det finns föda för bin och humlor, anlägga fosfor- eller kvävedamm eller våtmark, låta djuren gå på skogsbete. 
 Sveriges Byggindustrier har gjort en ESR för ett fiktivt byggbolag för att se hur det kunde vara till nytta för deras medlemmar. 
 Riksbyggen har utvecklat ett verktyg för att stötta deras projekt- ledare att avgöra vilken mark som kan anses hållbar att bygga på. Genom ett antal enkla frågor görs en bedömning om vilka eko- systemtjänster som finns på den aktuella platsen och hur ett bygge skulle kunna påverka dessa. Vidare finns det förslag på åtgärder som kan stödja och skapa ekosystemtjänster i samband med byggnation. Allt är utvecklat mot bakgrund av ledningens beslut att man ska bygga på hållbar mark. 
 Martin är ett företag vars hela affärsidé bygger på eko- systemtjänster. De började med att erbjuda bikupor till företag eller andra verksamheter i Stockholm. Nu har man utvecklat affärs- modellen och erbjuder även andra ekosystemtjänstkomponenter såsom växtbäddar, våtmarker eller gröna tak. Det handlar om att väva in ekosystemtjänster i stadsplanering. 
 Dialogexempel 
 Det finns också exempel på nya former av samverkan som fokuserar på dialog och samarbete mellan myndigheter och andra aktörer som relaterar till ekosystemtjänster utan att ha det som fokus: 
 Kometprogrammet är ett samarbetsprojekt mellan tre myndig- heter och skogsägare för att öka måluppfyllelsen för miljömålet Levande skogar. Det bygger på markägarnas kunskap och intresse av att bidra till naturvården och leder till ett bättre samarbetsklimat mellan markägare och myndigheter genom att det bygger på fri- 
 242 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 3 
  
 villighet. Samverkande myndigheter är Skogsstyrelsen, Naturvårds- verket och Länsstyrelsen i Skåne län. Programmet pågår i fem testområden fram till 2014. 
 Uppsala kommun har inrättat ett miljövårdsråd för ideella organisationer (Naturskyddsföreningen, ornitologer, entomologer, Friluftsfrämjandet med flera ingår) med representation för några kommunala nämnder. Rådet diskutera planer och program, och ordnar gemensamt seminarier i kommunens regi. 
 Referenser 
 Se betänkandets referenslista. 
 243 
 Bilaga 4 
 Ekosystemtjänstperspektivet i svensk miljöpolicy och praktik – potentialer, barriärer och vägar mot integration. 
 En översiktlig sammanfattning av ett pågående forskningsprojekt vid Stockholm Resilience Centre, Stockholms Universitet 
 av Salas, PhD 
 Sedan 2012 har ett forskningsprojekt vid Stockholm Resilience Centre studerat hur ekosystemtjänstperspektivet mottagits i Miljösverige på lokal, regional och nationell nivå. Projektets syfte är att under- söka hur man i dag ser på ekossystemtjänstperspektivet inom svensk miljöpolicy och praktik; Vilka är fördelarna och nackdelarna? Hur skulle det kunna vara relaterat till olika sektorers och samhällsnivåers verksamhet? Vad behövs för att driva arbetet framåt mot en ökad integrereing av perspektivet? Upprinnelsen till projektet är att det i dag saknas vetenskapliga studier kring hur aktörer som förväntas implementera ekosystemtjänstperspektivet resonerar. Forskningen har hittills främst varit fokuserad på begreppets betydelse, dess poten- tial på en hög politisk nivå, samt på utveckling och utvärdering av metoder för kvantifiering och värdering av ekosystemtjänster. Kunskapen är mycket begränsad när det handlar om hinder och stra- tegier för att integrera ekosystemtjänstperspektivet i existerande förvaltningsorganisationer och institutionella ramverk på olika sam- hällsnivåer och inom olika sektorer. 
 Dataunderlaget 
 Studien har en kvalitativ ansats och data samlas in genom semi- strukturerade intervjuer utifrån en frågeguide, samt genom deltagan- de vid möten, seminarier och workshops. Under  
 2012–2013 
  kon- taktas representanter inom offentlig verksamhet på olika samhälls- nivåer. Dessa har valts ut genom att de antingen själva medverkat i de senaste årens aktiviteter som handlat om ekosystemtjänster (semi- narier, workshops, dialoger) eller att de har blivit rekommenderade som relevanta informanter av de förstnämnda (snöbollsmetoden). På så sätt har alla respondenter haft en viss grad av förkunskap om 
 245 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 ekosystemtjänstperspektivet. Framför allt har tjänstemän inom sektorer som rör markanvändning intervjuats, t.ex. naturvård, fysisk planering och areella näringar. I det primära datasetet ingår intervjuer med 5 kommuner (alla i Stockholms län), länsstyrelserna i Stockholm och Östergötland, Landstinget i Stockholm (TMR 
  
 1 
  
 ), Trafikverket, Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Boverket, HaV, Centrum för biologisk mångfald, RUS 
  
 2 
  
 , SKL 
  
 3  
  
 och Naturskyddsföreningen 
  
 4 
  
 . Denna sammanfattning baseras 32 inter- vjuer. Inom ramen för projektet genomförs en längre djupstudie i Nacka kommun som  
 2013–2014 
  har ett projekt om ekosystem- tjänster samfinansierat av Delegationen för hållbara städer 
  
 5 
  
 . Under hösten 2012 utförde naturvårdsenheten vid Länsstyrelsen i Stockholm en serie dialogmöten med miljöstrateger, planerare och kommun- ekologer från länets samtliga kommuner. Utgångspunkten var arbe- tet med det 16:e miljömålet och dess preciseringar och en delfråga handlade om begreppet ekosystemtjänster 
  
 6,7 
  
 . Vid dessa möten togs anteckningar och dessa utgör också primärdata i nedanstående sammanfattning. Inom ramen för en annan studie vid Stockholm Resilience Centre som rör förvaltningen av Mälaren 
  
 8 
  
 , har 17 respon- denter svarat på frågan om de använder begreppet ekosystemtjänster och i så fall varför/varför inte. Svaren från denna datainsamling är också inkluderade. 
 Resultat 
 Fragmenterat men entusiastiskt 
 Den sammantagna bilden av ekossytemtjänstarbetet i Sverige i dag är att processen med att integrera  
 ES-perspektivet 
  endast har på- börjats och att det är stora skillnader mellan olika aktörer hur det upp- fattas och var i organisationerna det fångas upp. På alla nivåer pågår 
  
 1 
  
 Tillväxt, miljö och regionplanering, www.tmr.sll.se 
  
 2 
  
 Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet, http://projektwebbar.lansstyrelsen.se/rus/Sv/Pages/default.aspx 
  
 3 
  
 Sveriges kommuner och landsting, http://www.skl.se/ 
  
 4 
  
 Med anledning av deras arbete med TEEB local i tre nordiska kommuner, finansierat av Nordiska ministerrådet, http://teeblocal.wordpress.com/about/ 
  
 5 
  
 Ekotjänster i Nacka – ett projekt för ett hållbart Nacka. Kontakt Yang, Natur- och friluftsstrateg. 
  
 6 
  
 Har konceptet ekosystemtjänster använts i kommunens arbete för att få till ett bra plan- eller naturvårdsarbete? Har man exempelvis räknat med vad en åtgärd ger för vinst eller undanröjer annan kostnad/förlust? 
  
 7 
  
 Kontakt vid Länstyrelsen i Stockholms län: Baker Palmstierna. 
  
 8 
  
 Projektet Ekoklim/Ekoklim 4, finansierat av Jones, www.zoologi.su.se/ekoklim 
  
 246 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 4 
  
 mycket reflektioner kring hur man ska angripa detta inom den egna verksamheten. Detta sker vanligen inte på högsta nivå inom verksam- heten, utan på specifika enheter som framför allt arbetar med miljö- relaterade frågor. 
 Några aktörer har aktiva projekt/uppdrag igång eller är involve- rade i andras projekt/uppdrag, medan andra planerar aktiviteter inom kort för att rida på vågen av det nationella arbete som pågått sedan revideringen av miljömålen. Några har redan haft aktiviteter och projekt, men ofta är resultatet från dessa oklart, dvs. om det haft någon faktisk effekt på verksamheten. Många uppger att de arbetar med  
 ES-perspektivet 
  genom sina arbetsuppgifter, men undviker själva begreppet då detta inte är välkänt inom organisationen, medan andra använder det främst i kommunikation med externa kontak- ter. Av dessa anser några att det är deras uppgift att initiera och driva fram intern kunskapsuppbyggnad kring  
 ES-perspektivet. 
  Nästan alla respondenterna ser i nuläget perspektivet som relevant för deras organisation, avdelning och ansvarsområden samtidigt som några uttrycker att det medför vissa problem och att det behövs mer stöd utifrån för att  
 ES-perspektivet 
  ska få större genomslag internt. 
 Utifrån intervjuer med 13 aktörer involverade i förvaltningen av Mälarens avrinningsområde (framför allt myndigheter, nätverk och föreningar på regional nivå) framgår att störst utväxling har ES- perspektivet inom arbetet med miljömålen. På myndigheterna i övrigt är man medveten om det men arbetar inte med det aktivt. Hos orga- nisationerna beror medvetenhet och aktivitet på vilka intressen som företräds och prioriteras samt tillgång på resurser (det finns en stark koppling mellan traditionellt naturorienterade föreningar och enga- gemang i  
 ES-arbetet). 
  Av dessa respondenter, som inte primärt kontaktdes för studien, är det endast ett fåtal som inte känner till begreppet alls. 
 Av de 26 kommunerna i Stockholms län är det fyra som har eller har haft specifika projekt kring  
 ES-perspektivet; 
  Botkyrka, Järfälla, Stockholm och Nacka. Hur dessa projekt initierats, genomförts och lever vidare är mycket individuellt och kan i viss mån hänföras till flera samverkande faktorer, t.ex. att de initierats av rätt perso- ner, på rätt position och vid rätt tidpunkt. Merparten av kommu- nerna nämner ekosystemtjänster i sina översiktliga styrdokument (t.ex. målbeskrivningar, översiktsplaner, miljöstrategier), men har inte nått implementeringsskedet i form av integrering av  
 ES-per- 
  spektivet i kommunala beslutsprocesser eller projekt. Några av dessa indikerar att det finns intresse för mer konkret arbete med eko- 
 247 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 systemtjänster och det finns ideér om hur implementering skulle kunna initierias. De aktiviteter som nämns är framför allt värdering i form av beskrivning och kommunikation av värden. Hittills har ingen av kommunerna tagit steget mot kvantifiering eller monetär värdering. Detta är dock huvudsyftet med det pågående projektet i Nacka kommun. I fyra kommuner i Stockholms län finns inte be- greppet omnämnt i styrdokument eller används i projekt eller akti- viteter. Andra respondenter i studien har indikerat att Stockholms kommuner ligger före många andra län vad gäller intresse för ES- perspektivet. 
 Pedagogisk kraft och hävstång i låsta lägen 
 De respondenter som ingår i studien är eller har på något sätt varit inblandade i aktiviteter om  
 ES-perspektivet 
  och har därmed mer eller mindre djupgående reflektioner kring dess styrkor och svagheter. Många påtalar att begreppet är nytt men inte dess innehåll – tanke- gångarna har funnits tidigare, t.ex. hållbart nyttjande av naturresurser, mijlöekonomi och beskrivning av multipla värden. Det som många identifierat som nytt i  
 ES-perspektivet 
  är steget mot monetär värde- ring, dess pedagogiska kraft, att det är antropocentriskt, att det tar ett mycket brett helhetsgrepp, att det lyfter fram det som tidigare varit osynligt i beslutsfattandet, samt som ett sätt att paketera och stärka naturvårdsfrågorna. 
 Samtidigt som en del menar att dagens uppmärksamhet kring  
 ES-perspektivet 
  i olika miljösammanhang är av godo och nödvän- digt för att föra arbetet framåt, ser andra med oro på utvecklingen och befarar att det blir utslitet och kan komma att användas lättvin- digt på ett sätt så att man förlorar dess fördelar. De sistnämnda drar paralleller till tidigare  
 mode-ord 
  som miljö, ekologi och håll- bar utveckling. Man nämner också risken att bli fartblind av nya begrepp och därmed byter ut etablerade och väl förankrade begrepp och ramverk alltför lättvindigt. Å andra sidan uttrycker en del bety- delsen av att det kommer nya paketeringar av miljö/naturarbetet lite då och då, eftersom detta leder arbetet ett steg framåt, även om begreppen i sig blir utslitna och så småningom byts ut. Det finns också en oro för att detta perspektiv endast är ännu ett sätt for- mulera betydelsen av miljöarbete medan att det i själva verket inte bidrar till reella förändringar i arbetssätt eller prioriteringar. En annan risk på lyfts fram är att ett nytt perspektiv och begrepp 
 248 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 4 
  
 riskerar att försvåra och överlagra tidigare förståelser, till exempel när det gäller vissa producerande tjänster som sedan länge varit kopp- lade till ekosystemens funktion, t.ex. att haven ger fisk och ger oss en fiskresurs. I detta fall ger  
 ES-perspektivet 
  inga nya insikter anser man. Man ser också vikten av att vara rädd om  
 ES-perspektivet 
  så att det inte slätas ut eller leder till en alltför stor mångfald av tolk- ningar. 
 Det som av de flesta lyfts fram som nytt är den monetära värde- ringen. Man ser det som ett tillskott att tidigare kvalitativa beskriv- ningar av naturens värde nu även kan översättas till kvantiteter och i ekonomiska termer. Genom att närma sig marknadens termino- logi och metoder ser man möjligheter att dels kommunicera med bredare grupper om miljöfrågor och dels som ett sätt att minska risken för överuttnyttjande av naturresurser. Här finns chansen att de gröna frågorna får ökad status i avvägningar mellan olika hand- lingsalternativ och intressen. Samtidigt finns också en stor skepsis kring monetär värdering (se nedan). 
 Respondenterna berättar att deras första kontakt med ES- perspektivet ofta innebar att man slogs av dess pedagogiska kraft, ofta i form av mycket tydliga exempel på människans beroende av naturen, samt kostnaderna att ersätta naturen med något annat. De exempel som ofta nämndes är internationella och framför allt Catskill mountains i USA och den globala pollineringskrisen. I förlängningen menar man sedan att en styrka med perspektivet är just dess pedagogiska kraft och det är också denna som flest respondenter nyttjar i sitt arbete i dag. 
 I relation till naturvårdsarbete ser man  
 ES-perspektivet 
  som ett sätt att kommunicera och paketera betydelsen av biologisk mång- fald (framför allt på organismnivå) som tidigare har varit svårt att motivera för en bredare målgrupp. Detta är ett exempel på den peda- gogiska styrkan då man menar att dessa frågor kan kommuniceras utan krav på intresse för naturen – ett sätt att berätta vad naturvård handlar om. Att visa på hur arterna är del av en funktionell helhet i ekosystemen som människan är beroende och som ger kvaliteter som människlig välfärd ses som mycket användbart. Några uttrycker dock oro kring den starka fokuseringen i Sverige där  
 ES-perspek- 
  tivet nästan har kommit att likställas med arbetet för biologisk mång- fald, dels för att det kan motverka dialog med andra intressen och dels för att perspektivet inte täcker in hela biologiska mångfalden (bara de delar om är till nytta) menar man. 
 249 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 En annan potential som lyfts fram är att  
 ES-perspektivets 
  syste- matik erbjuder kvantativa och mer objektiva underlag vilket skulle öka trovärdigheten och jämställdheten mellan de gröna frågorna och andra värden i beslutsprocesserna. En omformulering av de gröna frågorna i termer av ekosystemtjänster har också potential att leda diskussionerna bort från problemfixering och låsta positioner i pola- riersade beslutsprocesser och miljöarbetet i stället kan ses som en hävstång och en viktig del i utvecklingsarbetet. Mer praktiskt ser man en stor potential i  
 ES-perspektivet 
  i urbana miljöer där många funktioner och intressen alltmer måste samsas på en liten yta. Att använda naturen för att utföra och gestalta tekniska funktioner (t.ex. dagvatten, infrastruktur) och samtidigt skapa ytterligare funktioner (så kallade mångfunktionella ytor/strukturer), är något som ses som mycket attraktivt i detta sammanhang och utpekas som ett konkret sätt att bygga broar mellan olika sektorer inom t.ex. en kommun. 
 Till skillnad från de flesta tidigare ramverk och begrepp inom miljöområdet har  
 ES-perspektivet 
  ett tydligt antropocentriskt fokus, vilket de flesta respondenterna menar är positivt och nödvändigt. Ur detta kommer också styrkan att perspektivet omfattar en stor bredd av frågor, allt från fotosyntes och näringsflöden till matpro- duktion, luftrening och folkhälsa, och därmed kräver tvärsektoriellt arbete och helhetssyn.  
 ES-perspektivet 
  ses som en viktig kompo- nent inom andra satsningar, t.ex. ekosystemansatsen 
  
 9 
  
 , kunskaps- uppbyggnaden kring grön infrastruktur 
  
 10  
  
 och Europeiska landskaps- konventionen 
  
 11  
  
 som alla förespråkar helhetstänkande och samverkan mellan många olika sektorer och aktörer. 
 Abstraktioner och nyhetens behag 
 De flesta respondenter delar flera reflektioner kring risker, nack- delar och svårigheter med  
 ES-perspektivet. 
  Att fånga upp dessa och diskutera fram strategier för hur de kan hanteras är centralt i det nuvarande skedet av  
 ES-arbetet 
  i Sverige. De som inte ser några nackdelar och risker har antingen inte reflekterat över detta tidigare 
  
 9 
  
 Naturvårdsverkets rapport om Ekosystemansatsen: http://www.naturvardsverket.se/Om-  
  
 Naturvardsverket/Publikationer/ISBN/5700/978-91-620-5782-4/ 
  
 10 
  
 Naturvårdsverkets uppdrag om grön infrastruktur:  
  
 http://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- 
 Sverige/Regeringsuppdrag/Redovisade-2012/Gron-infrastruktur/ 
  
 11 
  
 Riksantikvarieämbetet om Europeiska Landskapskonventionen: http://www.raa.se/om-  
  
 riksantikvarieambetet/vart-internationella-arbete/europaradet/europeiska- 
  landskapskonventionen/ 
 250 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 4 
  
 eller så menar de att  
 ES-perspektivet 
  är enda vägen framåt och att det därmed bara är att testa sig fram. De viktigaste problemen som lyfts fram av respondenterna är; att själva  
 ES-begreppet 
  är abstrakt och teoretiskt, att det är ett nytt begrepp som är under definiering och konkretisering och därmed osäkert att använda, att  
 ES-perspek- 
  tivet kommer att slätas ut på grund av mångfalden av användnings- områden, att det syftar till monetär värdering vilket ses som nega- tivt, samt att dess bredd gör att det saknar naturlig organisatorisk hemvist. Ett av de vanligaste temana när man diskuterar risker och nackdelar med  
 ES-perspektivet 
  är relaterade till monetär värdering, detta tas upp i separat avsnitt nedan. 
 Många påpekar problematiken med att  
 ES-begreppet 
  är för teo- retiskt och saknar praktisk grund och bred förankring på lokal nivå (kommuner, organisationer, allmänheten). En orsak som anges är att det utvecklats inom forskningen och sedan spridits till den högsta politiska nivån – det är inget som är sprunget ur ett praktiskt behov. Man menar också att den höga graden av abstraktion är proble- matisk då den kan uppfattas som elitistisk och mycket uteslutande. Detta innebär en stor pedagogisk utmaning för att  
 ES-perspektivet 
  ska få genomslagskraft. Några påtalar också risken att  
 ES-begrep- 
  pet används för karriärbygge politiskt och även inom forskningen vilket på sikt riskerar dess trovärdighet. 
 Respondenterna pekar på att ekosystemtjänster fortfarande är ett nytt begrepp för de flesta inom deras organisation, och att de som känner till det oftast har någon form av biologisk kompetens. Här finns två framträdande strategier. Den första strategin som nämns är att man generellt är mycket försiktig med att använda nya begrepp som kan öka motståndet i tvärsektoriella diskussioner och förstärker kommunikationsbarriärer. Man anser att det måste finnas en grundförståelse hos merparten inom organisationen/nätverket innan  
 ES-perspektivet 
  kan användas, samt att denna förståelse måste initieras uppifrån i organisationen. Samtidigt pekar många på att riskerna är större med att inte använda perspektivet då dess potential upplevs som mycket stor. Den andra strategin innebär att man nyttjar nyhetsvärdet i begreppet ekosystemtjänster som en hävstång för att bryta upp låsta (konflikt) lägen och få parter långt ifrån varandra till dialog. 
 Många upplever att de inte kan använda  
 ES-begreppet 
  utan förklaring, och därmed förloras dess kommunikativa effektivitet. Man menar att viktigast är att föra fram innehållet medan vilken etikett/vilket begrepp man använder måste anpassas till situationen. 
 251 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 De som arbetat länge med gröna frågor i relation till fysisk plane- ring påpekar också att de sedan länge arbetar med själva  
 ES-per- 
  spektivet för att argumentera för naturens värden, men att de inte ser något mervärde i att byta etablerade begrepp, t.ex. upplevelse- värden, mot ekosystemtjänster. Ett alternativ är att man själv formulerar ett enklare begrepp där ordet ekosystem ofta byts ut mot t.ex. naturen, då ekosystem upplevs som krångligt och repre- senterar intern grön terminologi. 
 Navigeringen kring och de olika strategierna i användningen av  
 ES-perspektivet 
  är högst relevant i detta tidiga implementerings- skede då det behöver anpassas till befintlig verksamhet. Samtidigt är detta relaterat till en annan risk som påpekas av flera responden- ter – att begreppet kommer att slätas ut och att flera olika defini- tioner och tolkningar cirkulerar, vilket skapar svårigheter i kommuni- kationen mellan aktörer. Man drar paralleller till hållbar utveckling och arbetet med Agenda 21. I detta sammanhang ställer man också  
 ES-perspektivets 
  potential till helhetstänkande och tvärsektoriellt arbete, mot problemen med att det omfattar allt vilket kan vara av- skräckande – vi kommer inte vidare om vi ska rädda alla ES. Frågan som ställs är om vi inte skjuter prioriteringar och avvägningar fram- för oss. Det finns också en oro för att, liksom med alla nya perspektiv, ekosystemtjänster är ett modeord som snabbt sprids och används för brett, men att man på vägen fokuserar mest på dess generella aspekter och inte får med den komplexitet som det bygger på. En annan oro som uttrycks är att ompaketeringen endast blir en övning i att byta ord, medan verksamhet och aktiviteter förblir oförändrade. Det finns ett behov av att tydliggöra hur ekosystemtjänster för- håller sig till begrepp som biologisk mångfald, hållbar utveckling, ekosystemansats, naturresurser osv. då det just nu råder viss be- greppsförvirring. Klargörande av relationerna är nödvändigt om ES- perspektivet ska kunna integreras i existerande miljöarbete. I detta sammanhang nämner man också problematiken med att dagens miljöarbete organisatoriskt inte är utformat så att det passar ES- perspektivets systematik. I vissa fall skär  
 ES-perspektivet 
  tvärs över sammanhållna sektorer, där delar av verksamheten inte handlar om ekosystemtjänster. Detta kan komma att bli en mycket stor utmaning för implementeringen av  
 ES-perspektivet 
  om det kräver omfattan- de omorganisation av miljöarbetet. 
 En annan risk som omnämns är att  
 ES-perspektivet 
  är snävt är att det knuffar ut andra värdegrunder. Detta nämns bland annat i diskussioner om ekosystemtjänster och naturvård där man dels ser 
 252 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 4 
  
 ekosystemtjänster som ett viktigt argument för att lyfta naturvårds- frågorna men samtidigt är mån om att framhålla den etiska värde- grunden (naturen för dess egen skull). Den kritiska frågan handlar om att ekosystemtjänster inte får med all biologisk mångfald – vad händer med arter och naturtyper som inte tillhandahåller ekosystem- tjänster? Samtidigt ser andra en problematik i att  
 ES-perspektivet 
  så starkt sammankopplas av naturvårdssektorn och arbetet med bio- logisk mångfald, och att flera potentialer går förlorade i och med detta. 
 Tveeggat om monetär värdering 
 Det är mycket tydligt att den tidiga vetenskaplig kritik mot eko- systemtjänstbegreppet som kom från framför allt ekologer, som ifrågasatte om det är rätt att sätta pris på naturen återfinns i den praktiska verkligheten i Sverige i dag. Samtidigt som en del anser att det är monetär värdering av naturens nyttor som  
 ES-perspekti- 
  vet handlar om. De flesta respondenterna har en tudelad uppfatt- ning om monetär värdering och påpekar flera risker och negativa aspekter, men medger också att det är just kvantifiering och monetär värdering som utgör den största potentialen. Det som lyfts fram som positivt med monetär värdering är att det finns en potential att kunna integrera naturens värden i samhällsekonomiska analyser, vilka ligger till grund för merparten av de beslut som fattas. En annan positiv aspekt är styrkan i att kommunicera naturens betydelse i ekonomiska termer – siffror, kostnader, vinster – t.ex. i fråga om pollinering eller kostnader för översvämningar. Detta skapar uppmärksamhet hos de som inte är insatta i natur- och miljö- frågor och naturfrågorna kan därmed jämställas med andra allmän- intressen inför politiker och andra beslutsfattare, vilket inte är fallet i dag. 
 De stora metodologiska luckorna vad gäller kvantifiering och värdering i nuläget skapar oro kring risken för fel i analyserna, men samtidigt anser många att det är bättre att försöka och under pro- cessens gång utveckla analysmetoderna. Trots att flera nämner risker och nackdelar med monetär värdering menar de flesta det är en oundviklig väg för att föra miljöarbetet framåt, annars riskerar de i dag osynliga värdena att förbli osynliga i en värld som i stort styrs av ekonomiska ställningstaganden. En förutsättning är dock att detta görs explicit i alla faser så att granskning och diskussion 
 253 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 möjliggörs. För att initialt kunna hantera de metodologiska svårig- heterna krävs ett öppet samtalsklimat, vilket kan åstadskommas i pilotprojekt där man relativt förutsättningslöst testar sig fram. Den påtalade vikten av transparens i metoder och processer, grundas framför allt på att man är väl medveten om makten i att presentera värden kvantitativt. Dessa tenderar att bli sanningar, som ger sken av att vara objektivt grundade, vilket gör att man lätt glömmer de underliggande, osäkra, och ibland subjektiva antagandena. Här förespråkas en stor försiktighet och ödmjukhet. Ett tydligt tecken på behovet av metodutveckling av denna del av ekosystemtjänst- arbetet är att endast några få av respondenterna tar upp konkreta exempel på områden där monetär värdering kan vara användbart; för att värdera kompensationsåtgärder vid exploatering samt vid intrångsersättningar när man skapar skyddade områden. 
 En annan viktig aspekt som tas upp är svårigheten att kvantifiera och värdera den komplexitet och diversitet som ekosystemtjänster- na representerar (den underliggande ekologin samt tjänsternas inter- aktioner). Man måste renodla data för att kunna genomföra analy- serna samtidigt som det finns en stor risk att man då tappar bort väsentliga delar av den dynamik som underbygger tjänsterna. Många påtalar också problematiken att underlagen skiljer mycket mellan de olika ekosystemtjänsterna vilket kan påverka utfallet av om dessa analyseras samtidigt i syfte att hålla helhetsperspektivet. En strategi som föreslås är att fokusera på enskilda tjänster, men även detta är relaterat till stora förenklingar då många ekosystemtjänster är rela- terade till varandra. Att fokusera på en tjänst innebär också risken att man i slutändan tar till åtgärder för att stärka denna som är problematiska ur miljösynpunkt (t.ex. skogsgödsling som ett sätt att öka kolinlagringen i skogarna). Vidare påpekas att vissa eko- systemtjänster, framför allt de stödjande, är ovärdeliga, och därmed inte kan tas med i monetära analyser, t.ex. fotosyntesen. Vikten av att inte glömma bort andra värdeskalor och metoder lyfts också fram. 
 Många av respondenterna ser med oro på situationer då utfallet av den monetära värderingen blir lägre än man förväntat sig och att man på så sätt kan köpa sig fri. Till exempel om det samlade eko- nomiska värdet av de ekosystemtjänster som genereras på ett avsnitt mark visar sig vara långt lägre än markvärdet om den skulle bebyggas. Ett annat exempel som tas upp är att man ser att pollinering som utförs som en affärsverksamhet (uthyrning och skötsel av bikupor, handpollinering) gynnar andra viktiga intressen, t.ex. ekonomi och arbetsmarknad, och därför inte anser det bättre att ersätta naturens 
 254 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 4 
  
 pollinering med en  
 socio-ekonomisk 
  produktion. En stor risk med kvantifiering och värdering i kombination med det antropocentriska perspektivet är att man fokuserar på nutid och en begränsad geo- grafisk skala. Ofta är det  
 socio-ekonomiska 
  systemet inte anpassat efter de skalor som ekosystemtjänster tillhandahålls eller nyttjas på. Risken är att det som inte är viktigt lokalt eller i nuläget glöms bort. Många menar också att de kvantitativa och monetära analyserna inte bör utföras på för liten geografisk skala då detta blir miss- visande. 
 Vägar till integrering på tvären 
 Den helhetssyn och samordning mellan olika nivåer som utgör en av  
 ES-perspektivets 
  potentialer utgör en stor utmaning för den offentliga verksamheten. Detta eftersom denna är uppdelad i nivåer (lokal, regional, nationell) och i sektorer (t.ex. vatten, skog, be- byggelse). I dagsläget saknar  
 ES-perspektivet 
  hemvist juridiskt och sektoriellt samt klarhet i hur olika nivåer ska samordnas i arbetet. I nuläget tar detta sig uttryck i en stor fragmentering av ekosystem- tjänstarbetet i Sverige. Aktörer på alla nivåer och över många sek- torer har börjat sitt arbete med detta, men det finns stora oklarheter om var bollen ligger eller ska ligga. En viktig ingång som många uttrycker i dag är att man endast kan arbetat med de ekosystem- tjänster som är relevanta inom det man har rådighet över, vilket i sin tur är kopplat till lagstiftning. Samtidigt har ekosystemtjänsterna olika geografisk hemvist sinsemellan samt skillnader i var de till- handahålls respektive nyttjas. 
 De flesta anser att det är ett gap mellan den teoretiska utveck- lingen av  
 ES-perspektivet 
  och dess politiska uttryck på hög nivå i jämförelse med den verksamhet som man bedriver på andra samhälls- nivåer. Dels uttrycker man ett behov av översyn och framför allt samordning av den lagstiftning som är relevant för  
 ES-perspektivet, 
  t.ex. Miljöbalken och Plan – och Bygglagen, men även Skogsvårds- lagen och Förvaltningslagen. I samhällsbyggnadsprocesserna anses detta särskilt akut. I dag saknar  
 ES-perspektivet 
  en tydligt juridisk ingång, vilket försvårar integreringen i verksamheten. För att imple- mentering på olika nivåer i offentlig verksamhet ska möjliggöras krävs att  
 ES-perspektiv 
  anpassas till hur verksamheten är utformad i dag, t.ex. till vad olika aktörer har rådighet över via lagstiftning. På frågan om vilken samhällsnivå som bör prioriteras just nu svarar 
 255 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 många att det är svårt att arbeta med  
 ES-perspektivet 
  på en nivå (t.ex. inom en kommun) och att olika ekosystemtjänster är relevanta på olika nivåer. Samtidigt är det förvånande få som nämner samverkan mellan olika aktörer som en viktig väg framåt, dock föreslår några att man behöver skapa plattformar för tvärsektoriell samverkan kring  
 ES-perspektivet. 
  
 Stor tilltro sätts i dag till den kommunala nivån inom många olika frågor, så även för implementering av  
 ES-perspektivet. 
  För att på denna nivå kunna arbeta med perspektivet framhålls särskilt be- hoven av; en tydlig och allmänt vedertagen definition av vad eko- systemtjänster innebär i Sverige och på olika samhällsnivåer (genom att ta fram nationellt relevanta och tydliga exempel), en nationell satsning på kommunikation så att detta blir allmänt känt och vitt om- talat så att man lättare kan få lokalt politiskt stöd i arbetet, samt en sammanställning och kommunikation av goda exempel som genom- förts på lokal nivå. De som redan arbetat med ekosystemtjänster på något sätt ser poängen med de tydliga internationella exemplen i kommunikation med de som inte är insatta, men efterlyser nu rele- vanta svenska exempel av liknande slag för att ta nästa steg i arbetet. Behovet av att genomföra och kommunicera goda, praktiska exem- pel där man konkret arbetat med ekosystemtjänster påpekas av nästa alla respondenter som menar att dessa ger kraft i processen, skapar ett visst grupptryck mellan aktörer på samman samhällsnivå/inom samma sektor, samt sprids betydligt snabbare än när abstrakta be- grepp skrivs in i olika typer av policydokument. Några föreslår finansieringsprogram liknande LONA eller KLIMP för att få tillstånd dessa pilotprojekt som kräver extra resurser. 
 För att goda, framför allt lokala exempel ska komma tillstånd krävs också en kraftfull metodutveckling vilket de flesta respondenterna påtalar. Det finns en stark frustration över att det abstrakta ES- perspektivet inte åtföljs av verktyg för  
 hur  
 man ska arbeta med detta praktiskt. Även om stor tilltro tillmäts den lokala nivån för imple- menteringen av  
 ES-perspektivet 
  menar man samtidigt att man på denna nivå främst när arbeta åtgärdsinriktat och inte behöva lägga resurser på metodutveckling. Därför behövs färdiga verktyg som är enkla och går att använda direkt. Här ser man att framför allt kon- sultföretag och till viss del forskning har en viktiga roller att spela. Samtidigt påtalas också behovet av en översyn av existerande modeller och verktyg som potentiellt kan användas och utvecklas för arbetet med ekosystemtjänster. För integrering av  
 ES-perspektivet 
  i sam- hällsbyggnadsprocesser efterfrågas särskilt framtagande av schablon- 
 256 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 4 
  
 värden och identifiering av brytpunkter, t.ex. vilken typ av grönska i ett grönområde ger vilken kvantitet av en viss ekosystemtjänst och var går gränserna för när en ekosystemtjänst inte kan fås ut av ett grönområden. Inom dessa processer ser man också behov av att kunna göra konsekvensanalyser och scenarion för hur ett visst sam- hällsbyggnadsprojekt kan komma att påverka ekosystemtjänsterna. Pilotprojekt skulle i detta sammanhang ha potential att ge utrymme till att prova olika metoder och samtidigt öppet kunna diskutera brister i metodik och implementering. Det är av stor betydelse att man vågar använda den kunskap som finns och därmed acceptera att den är bristfällig, menar några respondenter. 
 Från den nationella nivån efterfrågas framför allt en tydlig och allmänt vedertagen definition av  
 ES-perspektivet. 
  Det behövs också vägledning i vilka prioriteringar som ska göras i olika faser av imple- menteringsarbetet samt utveckling av effektiva plattformar för kom- munikation och metodutveckling. Det nationella momentum som finns just nu är av stor betydelse för förankringsarbetet lokalt och regionalt. Den regionala nivån ses främst som en funktion att bryta ned nationell information till lokal nivå och vägleda det lokala arbetet utifrån nationella direktiv och samtidigt ansvara för gemensamma dataunderlag. En annan viktig roll som tillmäts de nationella och regionala nivåerna är att säkerställa kontinuiteten i ekosystemtjänst- arbetet. 
 Några konkreta förslag: 
  
 - 
  
 Skapa handledningar för olika situationer, t.ex. checklistor vid fysisk planering 
  
 - 
  
 Satsning på kompetens inom samverkan och deltagandepro- cesser på alla nivåer 
  
 - 
  
 Nationellt/Regionalt prioritera några ekosystemtjänster som man fokuserar på under en begränsad tid (liknande det man gjort inom miljömålsarbetet) 
  
 - 
  
 Verka för att den gröna kompetensen förstärks på strategiska poster inom organisationer 
  
 - 
  
 Sammanställa och kommunicera idébank med exempel och meto- der för operationalisering 
  
 257 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:68 
  
 - 
  
 Skapa en nationell, pedagogisk webplats om ekosystemtjänster (med t.ex. idébank och enkla presentationer att ladda ned för kommunkationssyften internt och externt) 
  
 Projektets kontext 
 Det pågående forskningsprojektet som ligger till grund för denna sammanfattning genomförs inom ramen för forskningsprogrammet Ekoklim 
  
 12  
  
 finansierat av Jones  
 2010–2014 
  och som utförs av sex institutioner vid Stockholms Universitet. Projektet genomförs i samarbete med forskningsprogrammet ENSURE vid Helsingfors universitet 
  
 13  
  
 där en liknande studie kommer att genomföras med början hösten 2013. En förutsättning för datainsamlingen är nära samarbeten med framför allt Länstyrelsen i Stockholms län, kom- muner i Stockholms län och framför allt Nacka kommun samt övriga respondenter som deltagit i dialoger och intervjuer. Viss datainsam- ling kommer att fortsätta under 2013 och resultaten kommer att publiceras vetenskapligt under 2014. För ytterligare information hänvisas till författaren. 
 Salas är forskare på Stockholm Resilience Centre, med specialisering inom Taylor systemekologi, landskapsförvaltning och naturresurshushållning. 
  
 E-post: 
  sarab@stockholmresilience.su.se 
  
 12 
  
 Ekoklim projektets hemsida: www.zoologi.su.se/ekoklim 
  
 13 
  
 ENSURE projektets hemsida: www.helsinki.fi/henvi/research/ENSURE.htm 
  
 258 
 Bilaga 5 
 Beaktande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster 
 i miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar 
 SLU 
 Sveriges Lantbruksuniverister 
 Swedish University of Agricultural Sciences 
 Insistutionen för stad och land 
 Avdelningen för landskapsarkitetur 
 Russell 
 Uppsala, juni, 2013 
 259 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 Beskrivning av uppdraget 
 Institutionen för stad och land, SLU, har fått i uppdrag av Regerings- kansliet att ge en översikt över den aktuella situationen för hur betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster beaktas i miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Uppdraget utförs av forskaren Russell 
  
 1 
  
 . 
 Uppdraget ska redovisas skriftligt senast  
 2013-06-10. 
  
 Ansvariga för överenskommelsen är 
 för institutionen för stad och land, SLU: Ray för regeringskansliet: Harris 
 Kontaktpersoner för överenskommelsen är 
 för institutionen för stad och land, SLU: Russell för regeringskansliet: Merritt 
  
 1  
 Russell har en magisterexamen i biologi, doktorsexamen i landskaps- planering, samt har erfarenhet från forsknings- och utredningsprojekt om MKB i samband med bl.a. biologisk mångfald, kumulativa effekter, kraftledningars påverkan på naturmiljön och slutförvar av använt kärnbränsle. 
 260 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 Sammanfattning 
 Syftet med denna rapport är att beskriva den aktuella situationen för hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster beaktas i miljö- konsekvensbeskrivningar (MKB) och miljöbedömningar i Sverige. Ett viktigt underlag i denna rapport för att bedöma dagens situation är en studie som genomfördes för tio år sedan där hantering av bio- logisk mångfald i miljökonsekvensbeskrivningar studeras och analyseras. Grunden för arbetet i denna rapport är en kvalitativ intervjustudie som genomförts under maj och juni 2013. Studien visar att informanterna i dag upplever att de har stor möjlighet att påverka avgränsningen av biologisk mångfald i MKB och miljö- bedömningar. Det framkom tydligt i studien att en viktig aspekt för avgränsningen är vad länsstyrelsen framhåller i samråden beträff- ande vad som bör beskrivas om frågor rörande biologisk mångfald. Några av de begränsande faktorer för avgränsningen som nämndes var snäv tidsram, behov av kostnadseffektiva utredningar och den egna kompetensen. Hanteringen av biologisk mångfald har utvecklats menar informanterna, men i dag handlar det mycket om att beskriva arter på en viss plats, medan ett systemtänk och landskapsperspektiv för biologisk mångfald fortfarande saknas. Det framkom att det finns ett behov av mer standardiserade bedömningsmetoder som är jäm- förbara för att höja kvalitén på bedömningen av effekter och kon- sekvenser för biologisk mångfald. Ett annat behov som pekades ut var ett bättre underlag eller hjälp att bedöma gränsvärden för biologisk värden. Det framkom att det i dag upplevs som väldigt svårt att bedöma vad en viss påverkan på biologisk mångfald  
 innebär  
 och vikten av den biologiska mångfalden i ett större perspektiv än den föreslagna planen eller projektområdet. Begreppet ekosystemtjänster upplevdes inte användas i dag i MKB och miljöbedömningar. Ekosystemtjänster hanterades däremot som fenomen enligt flera informanter. Det är främst i miljöbedömningar för detaljplaner som fenomenet hanteras och då oftast i diskussioner och frågor rörande bland annat dagvattenhantering, utomhusklimat och rekreation. 
 261 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 1 
  
 Rapportens avstamp i tidigare utförda analyser om biologisk mångfald i MKB 
  
 Ett viktigt underlag för genomförandet av denna rapport är en omfattande studie som genomfördes för tio år sedan om dåvarande situation för hantering av biologisk mångfald i miljökonsekvens- beskrivningar (MKB). Bakgrunden till den rapporten är att Centrum för biologisk mångfald (CBM) under 2002 fick i uppdrag av regeringen att granska Sveriges genomförande av konventionen om biologisk mångfald. Uppdraget var indelat i de tre delarna främ- mande arter och genotyper, traditionell kunskap, och miljökonse- kvensbeskrivningar. Den senare delen presenterades i en rapport som CBM tog fram i samarbete med  
 MKB-centrum, 
  SLU 
  
 2  
  
 (de Jong, Oscarsson et al. 2004). I studien studeras totalt 274 MKB- dokument varav 220 är upprättade enligt miljöbalken och 54 enligt plan- och bygglagen. Rapporten baseras på intervjuer med olika aktörer som arbetar med miljökonsekvensbeskrivning (MKB) och analyser av  
 MKB-dokument. 
  
 Den slutsats som i rapporten lyfts fram som den viktigaste är att 
 MKB i Sverige inte genomförs enligt de rekommendationer som CBD fastställt 
 . I rapporten lyfts även ett antal generella brister fram: 
  
 1. 
  
 MKB-dokumentens 
  
  struktur och trovärdighet är bristfällig. Hill renser och andra hänvisningar saknas, det framgår inte alltid om projektet har bedömts ge betydande miljöpåverkan eller inte, och dokumentet ger inte allsidig belysning av påverkan. 
  
 2. 
  
 Underlag för beskrivning av påverkan är dåligt. Man genomför sällan egna inventeringar och bygger resonemanget på ett ofullstän- digt inventeringsunderlag. 
  
 3. 
  
 Kvaliteten på analysen är dålig. Effekter och konsekvenser beskrivs ofullständigt. Resonemang kring kumulativa konsekvenser saknas. Landskapet beskrivs inte i ekologiska termer och både historiskt perspektiv och prognoser för framtiden saknas. Vilken osäkerhet som finns i bedömningarna beskrivs sällan. 
  
 4. 
  
 Kompensationsåtgärder och/eller skadeförebyggande åtgärder dis- kuteras sällan. 
  
 5. 
  
 Rutiner för uppföljning saknas och förslag på uppföljning före- kommer sällan i MKB dokumenten. (s. 6) 
  
 2  
  
 MKB-centrum 
  SLU upphörde som ett centrum under  
 NL-fakulteten 
  den 1 juli 2011. Forskningen om MKB och miljöbedömningar verkar i dag inom avdelningen för avdelningen för landskapsarkitektur. Frågorna om MKB och miljöbedömningar diskuteras och drivs i dag genom ett avdelningsövergripande tema (kallat Forum för MKB och miljöbedömningar) inom Institutionen för stad och land SLU. 
 262 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 Ett flertal tänkbara orsaker till de ovan nämnda bristerna lyfts fram, samt förslag till förbättring av beaktande av biologisk mångfald i MKB. I rapporten presenteras även sju identifierade problem- områden samt förslag på åtgärd. De olika problemområdena har delats in i: krav på dokumentet, dokumentets kvalitet, analysernas kvalitet, underlaget för analyserna, granskningen, uppföljningen och utvärdering. 
  
 I betänkandet  
 Kunskap för biologisk mångfald  
 (Statens offentliga utredningar, 2005) behandlas ämnet biologisk mångfald vid några tillfällen i samband med miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Betänkandet tar bland annat upp att utredningar har visat att det finns behov av att öka kvalitén på de inventeringar som görs för MKB (s. 100). Ytterligare en slutsats som görs och som rör MKB och miljöbedömningar, är att det finns ett kunskapsbehov vad gäller  
 metoder för att kommuner lättare ska kunna ta fram och använda kunskapsunderlag om biologisk mångfald i den fysiska planeringen och i miljökonsekvensbeskrivningar/bedömningar 
  (s. 163). I betänkandet konstateras att det är Boverket och Naturvårds- verket som främst bör ta fram den vägledning som behövs för kunskapsuppbyggande åtgärder i kommunerna (s. 171). 
  
 2 Metoder 
 Arbete med denna rapport har utförts under maj/juni 2013 och består av en kvalitativ intervjustudie. I intervjustudien valdes i första hand informanter ut från de större konsultfirmorna som i dag upprättar och utför MKBer och miljöbedömningar. I denna intervjustudie gjordes valet att främst fokusera på informanter från konsultsidan eftersom de ofta har erfarenhet av att arbeta både med MKB för projekt och miljöbedömningar för planer. Informanterna som valdes hade förutom  
 MKB-kunskap 
  en tydlig koppling till biologisk mångfald i sitt arbete. Vid urvalet av informanter efter- strävades även viss geografisk spridning. För att bredda bilden av dagens situation av biologisk mångfald i MKB har även komplette- rande intervjuer genomförts med ett antal kommuner och läns- styrelser. Länsstyrelsen har en viktig roll som granskare av projekt- MKB, samt att de i denna roll får en överblick över den rådande  
 MKB-kvalitén 
  vilket var viktig information för denna studie. Intervjumallen som användes som utgångspunkt och stöd i studien redovisas i Bilaga 1. Intervjuerna genomfördes via telefon och 
 263 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 pågick i  
 30–45 
  minuter. Intervjuerna spelades in som stöd för det fortsatta arbetet. De utvalda konsultföretagen, kommunerna och länsstyrelserna och deras geografiska spridning presenteras i Bilaga 2. Informanterna presenteras inte med namn i rapporten eftersom det av genomföraren av rapporten inte ansågs tillföra något till dess innehåll. Informanterna kallas dock ibland hon eller han (vilket då stämmer med verkligheten) för läsbarhetens skull. 
  
 3 
  
 Dagens situation för beaktande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster 
  
 Den bild som ges av informanterna av dagens situation beträffande hantering av biologisk mångfald och ekosystemtjänster (ES) i MKB och miljöbedömningar är inte helt igenom homogen. De olika konsultfirmorna har kommit olika långt i sitt arbete samt att de arbetar på lite olika sätt med att inkludera denna fråga. I den bild som ges nedan av dagens situation eftersträvas att ge en förståelse för hur denna bredd ser ut. I arbetet har dock även det som ligger i fronten lyfts fram i syfte att visa vad som redan i dag är en fullt möjlig nivå. 
  
 3.1 
  
 Frihet att påverka avgränsningen för biologisk mångfald i  
  
 MKB-studier 
  
 Informanterna uppger att de upplever sig ha stor möjlighet att påverka avgränsningen för utredningen av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar. Det som är nyckeln till en avgräns- ning som konsulten anser vara rimlig är att de inför sin uppdrags- givare kan argumentera för varför en viss utredning ska göras. I denna argumentation nämner flera att det är en stor hjälp då även Länsstyrelsen pekar ut en viss riktning på utredningen som konsul- ten kan ta stöd av i sitt resonemang. 
 Konsulterna nämner dock att möjligheten att påverka avgräns- ningen för biologisk mångfald kan se olika ut beroende på vilken typ av uppdrag det handlar om. I en offertsituation gäller det ofta att ligga lågt i pris för att få uppdraget och då är utrymmet mindre för extra utredningar. Flera konsulter påpekade dock att då de väl vunnit ett anbud finns möjligheten att utveckla avgränsningen för 
 264 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 biologisk mångfald, och återigen handlar det om att övertygande kunna argumentera för sin sak. 
 Det fanns dock de konsulter som upplevt att beställaren inte ville bekosta nya utredningar och ville att  
 MKB-konsulterna 
  endast skulle använda sig av befintligt material. I de fallen, uttryckte kon- sulten, var det givande om de i samråden med länsstyrelsen fick stöd för behov av ytterligare utredningar. 
 En av konsulterna påpekade att då de hade uppdrag från Trafik- verket så var det relativt smidigt att få igenom sin föreslagna avgränsning av biologisk mångfald. Det nämndes att Trafikverkets specialister i stort sett hade samma syn som konsulterna vad gäller biologisk mångfald och vad som bör utredas. Samma informant upplevde att det var svårare att påverka avgränsningen i de projekt de hade med vindkraftbolag. Konsulten upplevde att vindkraft- bolagen ansåg att de som konsluter tar i och bara vill utreda för utredandets skull. Återigen nämndes vikten av att kunna argu- mentera för sin sak för att få igenom en skälig avgränsning för biologisk mångfald och då var länsstyrelsen en viktig part att ha som uppbackning för avgränsningen enligt konsulterna. Ibland tyckte dock konsulten att det fanns behov av ytterligare utredning jämfört vad länsstyrelsen fört fram, men då upplevde konsulten att det var svårare att lyfta fram en fråga och få igenom den gentemot uppdragsgivaren. Men den bild som konsulterna uttryckte i stort var att de upplevde att det i regel är lätt att få gehör för de utred- ningar som de framhäver behövs för biologisk mångfald. Uppdrags- givarna vill oftast inte styra avgränsningen för mycket, utryckte en konsult, och uppdragsgivarna är måna om att MKBn ska vara av bra kvalitet eftersom det annars kan kosta mer längre fram i processen och projektet kanske får backa i processen. 
 På kommunnivå nämnde en kommunekolog att denne upplevde stor frihet att påverka avgränsningen för biologisk mångfald i miljöbedömningarna för detaljplaner. Om denna ansåg att något behövde göras så upplevde han att det inte vara några problem att få gehör för att få det gjort. 
 Några begränsande faktorer för avgränsningen av biologisk mångfald som framhölls var: tidsplanen för planeringsprocessen och för tillståndsansökan, vad verksamhetsutövaren är beredd att betala, offertsituationer (ofta priset som avgör vem som får upp- draget = lite tid för analyser), konsultens vana att argumentera för biologisk mångfald, svårt att argumentera för en viss avgränsning inför verksamhetsutövaren om inte länsstyrelsen lyfte fram samma 
 265 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 sak, behov av kostnadseffektiva utredningar, ekonomisk rimlig- hetsgräns, projektets storlek påverkar budget för miljöbedömning, den egna kompetensen, och vissa verksamhetsutövare (gällde både privat och kommunen) vill avvakta myndighetens ståndpunkt om avgränsning och reagerar bara på förekommen anledning (arbetar ej proaktivt). 
  
 3.2 
  
 Underlag för redogörelse av biologisk mångfald i MKB 
  
 I dagens MKB och miljöbedömningsarbete så används en rad olika källor som underlag för hanteringen av biologisk mångfald enligt informanterna. Nedan listas (ej rangordnat) det underlag som infor- manterna framförde som det viktigaste i deras arbete. 
  
 Artportalen (rödlistade arter) 
  
 Biotopskydd/Biotopskydd i skog 
  
 Egen fältundersökning 
  
 Flygbildstolkning (nämndes av enskild konsult) 
  
 Juridiskt skyddade områden 
  
 Kommunala underlag, t.ex. detaljplaner, översiktsplaner, grön- planer 
  
 Kända naturvärden från källorna Länsstyrelsen och Skogsstyrelsen 
  
 Lokala inventeringar av t.ex. ornitologiska föreningar 
  
 Natura-2000 
  
 Naturreservat 
  
 Nyckelbiotopsinventering 
  
 Regionala underlag, t.ex. gröna kilar 
  
 Samråden: vad som kommit fram genom de deltagande aktörerna 
  
 Skogens pärlor 
  
 TUVA-databasen 
  
  (ängs- och betesmarksinventering) 
  
 Våtmarksinventering 
  
 266 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 I den studie om biologisk mångfald i MKB som presenterade 2004 finns ingen likvärdig information som går att jämföra underlags- listan ovan med. Det går därmed i denna studie inte uttala sig om huruvida det har blivit någon förändring i användandet av under- lagsmaterial under den senaste tio årsperioden. Det framkom dock från flertalet av de intervjuade att det finns en utvecklingspotential vad gäller tillgängligt underlagsmaterial vilket skulle kunna för- bättra analyserna av biologisk mångfald i MKB och miljöbedöm- ningar. De resultaten tas upp i kapitel fem om utvecklingspotential. 
  
 3.3 
  
 Hantering av ekosystemtjänster i MKB 
  
 I den tidigare studien om hur biologisk mångfald hanteras i MKB (2004) utfördes ingen granskning eller analys för användandet och förståelsen av begreppet ekosystemtjänster. I studien som presen- teras nedan saknas därför jämförelse med tidigare analys av situa- tionen och hur utvecklingen sett ut under de senaste tio åren. Det framkommer dock sporadiskt nedan en hänvisning till att begreppet ekosystemtjänster är ett nytt begrepp inom framför allt MKB och till stor del även för miljöbedömningar (även om det hanteras indirekt). 
 Begreppet ekosystemtjänster förefaller nu så smått ha börjat användas som begrepp i vissa  
 MKB-rapporter 
  och miljöbedöm- ningar för detaljplan och översiktsplan. Det används dock fort- farande inte särskilt ofta i skrift jämfört med att flera aktörer nu har börjat använda begreppet i diskussioner om biologisk mångfald. Tjänstemännen på länsstyrelserna hade inte heller sett begreppet i de MKBer de granskat. Det visade sig även att konsultfirmorna har kommit olika långt vad gäller integrering av begreppet och konceptet. Alla informanter känner till begreppet ekosystem- tjänster och har en förståelse för dess innebörd. De som kommit längst har sedan två år tillbaka alltid med ekosystemtjänster som en rubrik, medan det var de som upplevde att ekosystemtjänster inte hade slagit igenom alls i deras  
 MKB-arbete. 
  Merparten av konsult- erna låg mitt i mellan dessa ytterligheter och uttryckte att eko- systemtjänster är ett begrepp som diskuteras en hel del nu, men någon menade att de inte arbetade aktivt med att öka ES i MKB- arbetet. Andra menade att nu kommer ekosystemtjänster upp i områden där fenomenet sedan tidigare redan beskrivits men inte i samband med benämningen ekosystemtjänster. Någon nämnde att diskussionen om ES kommer mer och mer, och då särskilt i nya 
 267 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 projekt där uppdragsgivaren vill höja ambitionen. Ingen av infor- manterna hade varit med om att ekosystemtjänster diskuterades i monetära termer. 
 Då ekosystemtjänster tas upp som fenomen är det oftast enligt informanterna indirekt i samband med dagvattenhantering, lokalt omhändertagande av dagvatten, vattentäkter, dricksvatten, luft- kvalitet, rekreation, utomhusklimat, och frågor kopplade till hushåll- ning med naturresurser. Fenomenet används även för diskussion om vegetation och rekreation. Flera konsulter påpekade att de inte inkluderade ekosystemtjänsten pollinering i sina arbeten. 
 Ekosystemtjänster är, enligt uppgift från både konsulter och tjänstemän på länsstyrelsen själva, inget som efterfrågas av läns- styrelsen under samråd eller under granskningen av MKBn. Flera konsulter uttryckte att de inom sina respektive avdelningar eller firmor har en pågående diskussion om ES men att detta inte lyfts i deras  
 MKB-arbete. 
  En av konsulterna sa dock att de inte arbetar aktivt för att öka hanteringen av ekosystemtjänster i MKB, men det fanns även de som uttryckte att de skulle vilja börja inkludera ES mer tydligt i sitt arbete med MKB och miljöbedömningar. 
 En konsult konstaterade att de inom Sverige kommit lite olika långt i sitt arbete med ES och att de på just hennes företag inte kommit så långt med att utveckla de tjänsterna. Hon påpekade dock att detta är något de vill förbättra och det som driver dem är affärsmöjligheter, men även att deras biologer ser detta som ett roligt och kreativs arbetsområde som de gärna jobbar vidare med. 
 En av konsultfirmorna urskiljer sig dock. De har sedan två år tillbaka med ekosystemtjänster som egen rubrik i de MKBer och miljöbedömningar som de upprättar. Metoden de använder är av enkel karaktär och består i att genom diskussion i deras arbete lyfta frågan om ekosystemtjänster. Detaljnivån ligger på att beskriva vad som påverkar ES och vilka konsekvenser det får. De beskriver det enligt uppgift ganska standardiserat i sina MKBer eftersom de jobbar mycket med vindkraftsprojekt som är relativt lika som projekt. Konsulten berättade att de på företaget kommit fram till i dis- kussion att begreppet borde vara med så att det börjar uppmärk- sammas och spridas till fler aktörer. Avgränsningen de använde sig av vid ES var i stort sett samma som utvecklingsområdet, men om vatten var inblandat utökas skalan. 
 En informant upplevde att ES är ett svårt begrepp som gapar över mycket. Han menade att det är svårt att utvärdera och en svår väg fram för hantering av biologisk mångfald. Han uttryckte även 
 268 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 en rädsla för att sätta pengar på biologiska värden och han menade att det finns en risk att man tappar något på vägen. 
 En konsult påpekade att det är lättare att föra in åtgärdsförslag i MKB och miljöbedömningar om åtgärderna kan fylla flera funk- tioner samtidigt. Hon ansåg att det därför är bra om ES kommer med i bedömningarna. En annan aspekt hon lyfte är att hon menade att det är lättare att få gehör för beaktning av biologisk mångfald om det är för människan skull. Det är då större chans att få med bättre anpassningar och åtgärder i  
 MKB-arbetet 
  gentemot uppdragsgivaren. 
 Några av konsulterna lyfte fram att MKB fortfarande görs relativt traditionellt efter vad som tas upp i avgränsningen i Miljö- balken. Ekosystemtjänster finns i dag inte nämnt i balken, vilket de såg som en möjlig anledning till att trots att de för diskussioner om ES så kommer inte detta med i deras  
 MKB-arbete. 
  
 En tjänsteman på länsstyrelsen beskrev att i en landskaps- karaktärsanalys som tagits fram på uppdrag av dem själva så finns resonemang kring ekosystemtjänster. Analysen har främst tagits fram som ett stöd åt deras kommuner. Han menade att läns- styrelsen kommer att framhålla det som står i rapporten (analysen) och uppmuntra kommunerna till att hantera ekosystemtjänster i sitt planarbete. Han såg framför sig att denna inkludering kommer ske främst i översiktsplaner, men även till viss del i detaljplaner (och i tillhörande miljöbedömningar). Tjänstemannen framhöll betydelsen av att de från länsstyrelsens sida understryker vikten av ES vid alla tänkbara tillfällen i kontakten med kommunerna. Tjänste- mannen uttryckte att han såg det som en viktig del i förändrings- arbetet att inkludera en mer tydlig ansats beträffande ekosystem- tjänster. 
  
 4 
  
 Förändring av beaktande av biologisk mångfald över tid 
  
 För tio år sedan genomfördes, som nämnts ovan, en ingående gransk- ning av svenska upprättade miljökonsekvensbeskrivningar i syfte att analysera hur biologisk mångfald hanterades i dessa (de Jong, Oscarsson et al. 2004). Med utgångspunkt från de resultat som redovisas i den rapporten presenteras nedan en beskrivning av hur situationen beträffande beaktande av biologisk mångfald har för- ändrats till dagens läge. 
 269 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 Ett tydligt resultat av studien är att frågorna rörande biologisk mångfald upplevs ha fått större genomslag enligt informanterna. Tidigare var det mer beroende av att det var en driven tjänsteman som satt som granskare av projektet på länsstyrelsen. Det kom även fram att det i dag finns en större tillgång på metoder och kunskap om hur biologisk mångfald kan hanteras i  
 MKB-arbetet. 
  En konsult nämner att denna förändring har skett mycket tack vare Trafikverkets arbete. En viktig aspekt i sammanhanget kan även vara omständigheten som en av konsulterna påpekade; att MKB- arbetet generellt sett är betydligt mer omfattande i dag än för tio år sedan. 
 En av de aspekter som informanterna beskriver har förändrats och utvecklats är att utredningarna av biologisk mångfald har för- finats och det är i dag ett fördjupat fokus på frågor om biologisk mångfald i  
 MKB-/Miljöbedömningsarbetet 
  samt att det är en djup- are analys som görs. En konsult beskrev att de i dag inte längre är lika stort fokus enbart på isolerade områden utan mer på land- skapet och sammanhang. En metod de numera använder för att få en bättre översyn är GIS och att lägga alla kartlager över varandra där områden av vikt pekas ut. Detta fungerade som en hjälp att bedöma konsekvenserna då man jämför de olika alternativen av t.ex. en vägexploatering i en  
 MKB-process. 
  Enligt informanten gjordes denna studie tidigt i planeringsprocessen och man drog förslag på vägsträckning efter det att  
 GIS-studien 
  gjorts. En av konsulterna upplevde dock att vid beskrivningen av biologisk mångfald så är det fortfarande svårt att komma så långt som till en beskrivning av effekter och konsekvenser. De kommer oftast bara till påverkansskedet upplevde hon. 
 En annan utveckling som togs upp var att myndighetskraven har ändrats. För tio år sedan var det inte ens standard från myndig- hetens sida att begära en naturvärdesinventering enligt en konsult. Konsulten upplevde att det numera i stället är så att länsstyrelsen alltid kräver att det görs en naturvärdesinventering på plats. Vid intervjuerna av tjänstemän på länsstyrelsen så framkom det att även synen därifrån var att de som granskare numera är tuffare som kravställare. En av tjänstemännen tyckte att kvalitén på hur bio- logisk mångfald hanteras har höjts under senaste tio åren. Tjänste- mannen ansåg att det i dag gjordes bättre utredningar av verksam- hetsutövare (eller på beställning av denne) och att det i dag finns en bättre förståelse bland verksamhetsutövare och konsulter för MKB- processen. 
 270 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 En annan aspekt som enligt uppgift har utvecklats sedan den första studien är att exploatörerna och uppdragsgivarna i dag är mer medvetna om att biologisk mångfald är en viktig aspekt att ha koll på. Det finns annars en stor risk att det blir en överklagan av projektet på grund av att påverkan på biologisk mångfald inte beaktats och verksamhetsutövaren drabbas då av att projektet blir försenat. 
 Under de år som gått sedan den föregående utredningen gjordes om biologisk mångfald i MKB så har nya källor börjat användas i utredningarna av biologisk mångfald enligt informanterna. En av dessa nya källor som nämndes vid flera tillfällen var Artportalen. En annan aspekt som flera tog upp var att det i dag är fokus på art- skyddsförordningen. Ett nytt underlag som nämndes för Stockholms- regionen som dock ännu inte är färdigt att användas är en biotop- kartläggning. På kommunnivå nämndes att för Jönköpings kommun har i dag deras naturvårdsprogram fått en allt större status i plane- ringen samt även deras inventering från 2012 av skyddsvärda träd som nu används dagligdags. Det nämndes under intervjuerna att det i dag är stort fokus på naturvårdsarter i  
 MKB-arbetet. 
  I ett av de intervjuade länen har det på uppdrag av länsstyrelsen, Riks- antikvarieämbetet och Trafikverket upprättats en landskapskaraktärs- analys. Tjänstemannen framhöll att det finns visst resonemang om biologiska sammanhang i den analysen. Analysens målgrupp är kommunerna och är till för att användas i deras planarbete. 
 Den bild som ges av informanterna visar dock inte på en enbart positiv utveckling. En negativ utveckling som togs upp av flera av konsulterna var att de i dag upplevde att projekten var mer tids- pressade. En av dem menade att om man spetsade till det något så var det nästan så att prioritet ett är tiden i ett projekt, och allt annat får anpassas till det. Frågor som rör biologisk mångfald får därmed utrymme i den mån det finns tid att utreda vissa saker. En annan aspekt som togs upp av en av konsulterna var att i planprocessen eller projektprocessen som helhet tappas mycket av det arbete som är gjort genom själva  
 MKB-processen 
  och det är osäkert vad som sedan händer med biologisk mångfaldfrågorna i planen eller projektet i slutändan. 
 I intervjuerna som genomfördes så blev informanterna till- frågade att kommentera på sju olika påståenden. Dessa påståenden var de slutsatser som gjordes för tio år sedan angående hur bio- logisk mångfald hanteras i MKB. Informanterna blev ombedda att besvara påståendena utifrån hur de i dag upplever situationen. Påståen- 
 271 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 Lloyd bemöttes med de tre valmöjligheterna stämmer inte alls, stämmer delvis (och beskriv då kort hur) eller stämmer fort- farande. Utifrån intervjuerna som genomförts har resultaten sammanställts i tabellen nedan. Med utgångspunkt i den kvalitativa intervjustudie som genomförts så är det viktigt att framhålla att inte alltför stora slutsatser kan dras av hur dagens situation ser ut för biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar baserat på nedan redovisade siffror. Siffrorna kan dock ge läsaren en uppfatt- ning om bredden för hur dagsläget ser ut. Siffrorna i tabellen klargörs och kommenteras i texten nedan. Utgångspunkt för för- tydligandet av siffrorna är huruvida tyngdpunkten av svaren ligger mot stämmer inte alls eller stämmer fortfarande. 
 Tabell 1 Här redovisas hur de 13 informanterna anser att dagens situation ser ut angående hantering av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar. Påståendena de hade att ta ställning till bygger på de slutsatser som drogs för tio år sedan över hur situationen såg ut då. 
  
 Slutsats 
  
 Stämmer 
  
 Stämmer 
  
 Stämmer 
  
 inte alls 
  
 delvis 
  
 fortf. 
  
 A. Underlag och informationskällor redovisas dåligt 
  
 7 
  
 3 
  
 3 
  
 B. Prognos och beräkningsmetoder används inte alls 
  
 för b.m. 
  
 1 
  
 5 
  
 7 
  
 C. Brister och osäkerheter i metoder och underlag 
  
 redovisas inte 
  
 4 
  
 3 
  
 6 
  
 D. Styrkan och omfattningen av effekter och 
  
 konsekvenser kvantifieras inte 
  
 4 
  
 3 
  
 6 
  
 E. Indirekta effekter analyseras sällan 
  
 1 
  
 4 
  
 8 
  
 Sheppard och/eller skade- 
  
 förebyggande åtgärder diskuteras sällan 
  
 8 
  
 3 
  
 2 
  
 G. Förslag på uppföljning förekommer sällan i MKB- 
  
 dokumentet 
  
 2 
  
 5 
  
 6 
  
 A.  
 Underlag och informationskällor redovisas dåligt 
 I dag är det en majoritet av de tillfrågade som upplever att situation för hur underlag och informationskällor redovisas i MKB och miljöbedömningar har blivit klart bättre under de senaste tio åren. Det finns fortfarande de som anser att läget är det samma som tidigare, men denna studie tyder ändå på en bild av att dagens läge har utvecklats mot en bättre redovis- ning av underlagskällor för biologisk mångfald bland flera 
 272 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 aktörer. Ett resultat som stärker bilden av ett förbättrat läge är att de flesta av de intervjuade tjänstemännen på länsstyrel- serna/kommunen ansåg att läget var en klar eller delvis för- bättrad bild i dag. De intervjuade konsulternas upplevelse av dagen situation baseras främst på hur arbetet ser ut i just det företag de jobbar i, medan tjänstemännen på länsstyrelserna får se väldigt många olika uppdragsgivares och konsulters  
 MKB-arbete. 
  Tjänstemännens upplevelse av dagens situation kan därför tolkas vara en mer generell bild över just sin region. 
  
 B. 
  
 Prognos och beräkningsmetoder används inte alls för biologisk mångfald 
  
 Det är en delvis mer positiv bild som framkommer för användan- det av prognos- och beräkningsmetoder för biologisk mång- fald i MKB och miljöbedömningar. Läget för tio år sedan var tydlig och visade på att denna typ av metoder väldigt sällan eller aldrig användes. Bland de intervjuade så anser fortfarande en majoritet att läget är detsamma som tidigare, men det finna ändå några konsulter och även två länsstyrelsetjänstemän och en kommuntjänsteman som tycker att det delvis skett en för- bättring. En konsult sticker ut i detta sammanhang och uttryckte att de i dag har väldigt mycket bättre metoder än för tio år sedan som de nu använder. 
  
 C. 
  
 Brister och osäkerheter i metoder och underlag redovisas inte 
  
 Bilden för hur redogörelsen av brister och osäkerheter beskrivs i dagens MKB och miljöbedömningar är spretig. Det går dock att konstatera att utvecklingen har varit positiv de senaste tio åren och i dag upplever fler än hälften av de tillfrågade att de ser en klar eller delvis förbättrad hantering av brister och osäkerheter. 
  
 D. 
  
 Styrkan och omfattningen av effekter och konsekvenser kvantifieras inte 
  
 Det som nämndes ovan om en spretig bild av dagens läge gäller även för dagens situation gällande redovisning av kvanti- fiering av styrkan på effekter och konsekvenser för biologisk mångfald. Många tycker fortfarande att en kvantifiering inte redovisas, men det ändå ser ut som en svängning i tiden mot en alltmer tydlig redovisning av kvantifiering av effekter och konsekvenser. 
 273 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 E. 
  
 Indirekta effekter analyseras sällan 
  
 Dagens situation för hantering och redovisning av indirekta effekter på biologisk mångfald så som den beskrivits av denna studies informanter är densamma som för prognos- och beräk- ningsmetoder som redovisats ovan. Majoriteten av de till- frågade anser att analysen av indirekta effekter inte har för- bättrats, men några menar att bilden är delvis bättre. Likaså för denna aspekt är det samma konsult som utmärker sig och hon uttryckte att det konsultföretaget hon arbetar på analyserar och inkluderar en redogörelse av indirekta effekter på biolo- gisk mångfald i sitt  
 MKB-arbete. 
  
 F. 
  
 Kompensationsåtgärder och/eller skadeförebyggande åtgärder diskuteras sällan 
  
 I dag är det en klart ljusare bild för hur skadeförebyggande åtgärder hanteras i MKB och miljöbedömningar. Vad gäller kompensationsåtgärder kommenterade flera att det handlar mest i ärenden gällande skyddade områden och att bilden för kompensationsåtgärder var eventuellt något bättre än tidigare. Det var dock två av tjänstemännen på länsstyrelsen som ansåg att situationen för inkludering av båda dessa aspekter är oförändrad under den senaste tioårsperioden. 
  
 G. 
  
 Förslag på uppföljning förekommer sällan i  
  
 MKB-dokumentet 
  
 I studien framkom det att i miljöbedömningar för detaljplaner så förekommer det i dag relativt ofta förslag på uppföljning av frågor rörande biologisk mångfald. Däremot framfördes det av vissa informanter att i MKB för projekt så är det en delvis för- bättrad situation, medan flertalet ansåg att situationen är den- samma som för tio år sedan, det vill säga att förslag på uppfölj- ning sällan förekommer. 
 5 Utvecklingspotential 
 Det finns i dag stora möjligheter att hantera aspekten biologisk mångfald på ett relativt detaljerat och ingående sätt i MKB och miljöbedömningar enligt informanterna. Som nämndes ovan så anser konsulterna att de har stor frihet redan i dag att påverka och få igenom den avgränsning för utredning av biologisk mångfald som de anser rimlig. Det uppges dock att det fortfarande finns en 
 274 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 stor utvecklingspotential för hur biologisk mångfald kan beskrivas och beaktas i MKB och miljöbedömningar. 
 Det framkom att det går att utveckla fältarbetet och natur- värdesinventeringarna en hel del. Det framhölls att det finns behov av jämförbara system. På uppdrag av Trafikverket så är just nu en utredning ute på remiss av hur en standardinventering kan gå till. Tre av de intervjuade konsultfirmorna ingår i detta arbete. Enligt en av de inblandade konsulterna så är det en brist att man i dag fokuserar mycket på befintligt material och denne vill se en utveck- ling av konsulternas fältarbete och att det blir ett större fokus på landskapsområden. Det var även fler av informanterna som fram- förde att det sällan genomförs nya studier utan att konsulterna i stället gör så mycket man kan av befintligt underlag och att det fortfarande är så att de inte alltid gör en naturvärdesinventering på projektplatsen. 
 I studien framfördes att det i dag saknas hjälp och handledning av hur naturvärdesinventeringar ska genomföras och att det därmed i dag är stora variationer i hur dessa genomförs. Detta innebär ofta att de inventeringar som görs inte är jämförbara även om de är gjorda på samma plats men under olika perioder. Ytterligare ett förbättringsbehov som lades fram gällande underlag som kunde förbättra hanteringen av biologisk mångfald är om länsstyrelsen kunde bistå med underlag om samband och hur värdefulla områden hänger ihop och som ger ett bättre stöd för mer holistiska bedöm- ningar. 
 Det påpekades att det finns stora förbättringsmöjligheter vad gäller bedömningsgrunder och biologisk mångfald. En konsult upplevde att man ofta nöjer sig med att peka ut naturresurser och artfyndigheter i miljökonsekvensbeskrivningen. Hon påpekade att det inte görs något eget ställningstagande om resursens eller artens  
 värde 
 . Man värderar alltså inte den biologiska mångfalden utan mer pekar ut var den finns. Informanten nämnde att Norge har kommit längre vad gäller bedömningsgrunder och de har redan i dag en tydlig bedömningsskala. Konsulten har nyligen haft ett uppdrag från Trafikverket att analysera ett antal MKBer. Hon menade att den bild hon upplevde om att det saknas en värdebeskrivning är en generell bild för hur det ser ut i svenska MKBer i dag. 
 En aspekt som togs upp är att biologisk mångfald skulle kunna tas upp ännu tidigare i planeringsprocessen. Det ideala vore enligt en konsult, om man utredde biologisk mångfald innan t.ex. Trafik- verket ritade in en potentiell vägsträckning, och att man i stället 
 275 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 hade en utvärdering av biologisk mångfald som låg till förutsätt- ning redan från början. Som framgår av tidigare kapitel så är detta ett arbetssätt som vissa konsulter använder redan i dag. 
 Det framkom att det i det svenska  
 MKB-arbetet 
  inte ställs några krav på  
 no-net-loss. 
  
 3 
  
 Detta medför att det vid fall av förlust av biologisk mångfald inte finns krav på kompensation. Det nämndes att miljöbalkens 16 kap. 9 § angående att kompensera för allmänna intressen borde tillämpas oftare. 
 En av konsulterna framförde att det finns behov av ett större tryck från lagstiftning och myndigheter för att hanteringen av bio- logisk mångfald ska förbättras ytterligare. En konsult framförde att det som styr ambitionsnivån är kraven från myndigheterna. Det framkom dock att det finns en utbredd uppfattning om att läns- styrelserna ställer väldigt olika krav ute i landet. Det uttrycktes att nivåerna inte har landat ännu och är i dag för spretiga. Det fram- hölls att spridningen är för stor mellan att bedömningarna gjorda av länsstyrelserna är för hårda till att vara för svaga. 
 Även en tjänsteman på en länsstyrelse framförde att de i sin roll som samrådspart kan förbättra sig och bli en tydligare kravställare. Ytterligare en tjänsteman framhöll att länsstyrelsen i sin rådgivande roll skulle kunna bli bättre på att upplysa verksamhetsutövaren om de biologiska sammanhangen, men i dag saknas denna kunskap hos länsstyrelsens tjänstemän. 
 Det framkom från konsultsidan att det finns ett klart förbätt- ringsbehov i hur man belyser spridningssamband och landskaps- ekologiska samband för biologisk mångfald i MKB. Det framfördes att dessa aspekter sällan hanteras i dagens MKBer. Även från länsstyrelsesidan framkom det att de upplever att det saknas ett strukturtänk för biologisk mångfald i miljöbedömningarna. Det framfördes i studien att hanteringen av biologisk mångfald i dag hänger mycket på vad konsulten själv kan om denna aspekt. En konsult menade att verkligheten skulle kunna se annorlunda ut om konsultfirmorna som får  
 MKB-uppdragen 
  i sin tur anlitar experter (om de själva inte har denna kunskap i huset) som kan göra land- skapsanalyser och redovisa samband och biologisk infrastruktur. Samma konsult påpekade att länsstyrelsen redan i dag har mycket information som sammanställts, men det saknas information om biologisk mångfald och  
 samband 
 . Även från kommunsidan påpeka- des att det finns förbättringsbehov för hur beskrivningen av biolo- 
  
 3  
 Den engelska termen  
 no net loss  
 innebär här att det inte blir någon nettoförlust av biologisk mångfald. 
 276 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 gisk mångfald görs. Han såg ett behov av att knyta ihop nära- liggande områden i beskrivningen av biologisk mångfald i miljö- bedömningar för detaljplaner. En konsult framförde att i stället för att kunna ge en beskrivning av samband sitter hon ofta med en inventeringsrapport och ska utifrån den själv bedöma vad detta kan få för  
 konsekvenser  
 för den biologiska mångfalden. Det framfördes även att det i dag finns en brist i underlag vad gäller spridningsvägar för djurrörelser. Som nämndes ovan i utvecklingen av biologisk mångfald i MKB så tillämpas artskyddsförordningen i allt större utsträckning. I samband med detta framkom det att konsulterna därmed har ett ökat behov av metoder för att bedöma exempelvis spridning och hållbara populationer. En informant framhöll att det finns många olika sätt att göra en landskapsanalys men att det saknas en konsekvent och jämförbar metodik för att genomföra dem. 
 En konsult framhöll behovet av mer standardiserade och jäm- förbara bedömningsmetoder av biologisk mångfald. Samma konsult såg även ett behov av metoder för att inte bara beskriva påverkan utan även kunna beskriva effekter på – och konsekvenser för – den biologiska mångfalden av en viss planerad verksamhet. 
 Det nämndes från flera på konsultsidan att det i dag saknas standarder och bra underlag och bedömningsgrunder för att hantera den biologiska mångfalden kopplad till sjöar och vattendrag. Det nämndes att det i dag finns bra underlag för skog, men för vatten- områden, liksom ett flertal andra biotoper där berg och sten nämndes, saknas det i dag bedömningsgrunder. Det påpekades att Walker och vattenmyndigheten borde lyfta frågorna för vattenfrågorna, medan Naturvårdsverket borde titta på underlagsbristen i stort. 
 Tillgången av gränsvärden är ytterligare en aspekt som påpeka- des ha ett stort utvecklingsbehov. En konsult nämnde att företagen hon jobbar på har tagit fram egna gränsvärden för hur breda sprid- ningskorridorer för ekar bör vara. Dessa gränsvärden nämnde hon har spridits till andra konsulter som nu använder dem utan att de ens kanske vet varifrån de kommer från början. Hon menade att det finns stora behov av att fler liknande gränsvärden tas fram för bio- logisk mångfald. Konsulten upplevde att det behövs mer tillämpad forskning för att ta fram denna typ av underlag. 
 Från konsulthåll lyftes önskan av att höja den egna kompeten- sen för genomförande av djupare analyser av biologisk mångfald. Kunskapen finns redan i dag, och några konsultfirmor ligger mer i framkanten av detta arbete. Det framhölls att det är ett kunskaps- glapp vad gäller att kunna analysera och beskriva viktiga sprid- 
 277 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 ningsvägar och ekologiska samband. En av konsulterna upplevde att de hade en kompetensbrist inom det egna företaget vad gällde mer avancerade analyser och att de i dag inte kan erbjuda sina kunder detta eftersom de sitter med sin egen resurspool. Hon fram- förde att deras egna biologer gör inventeringar och beskriver objekten, men att de i dag inte var vana vid att beskriva t.ex. viktiga sprid- ningsvägar och samband. 
 En av tjänstemännen på en länsstyrelse berörde att de är väldigt beroende av sina remissinstanser för att få en bra nivå på den MKB de granskar. Ibland saknas dock expertkompetens och viktiga frågor riskerar att förbises. 
 En av informanterna sammanfattade bilden ovan på ett bra sätt vad gäller vad det i dag är som saknas i  
 MKB-arbetet 
  vad gäller bio- logisk mångfald. Denna konsult uttryckte att man aldrig kommer åt och kommer fram till vad ett grönområde tål och var gränserna för detta går. Hon menade att det är många parametrar som på- verkar det gröna men att det verkligt stora helhetsgreppet saknas i  
 MKB-arbetet. 
  Beställarna är inte sugna på att ta på sig ansvaret för alla näraliggande projekts påverkan och det blir därmed ett stort fokus på det egna projektet eller planen som ger en snäv avgräns- ning. Det saknas nästan alltid ett underlag eller utredning av hur stråk och funktioner för biologisk mångfald ser ut i projekt- området. Det saknas därmed information om hur funktionen ser ut i dag, om funktionen är stabil, och när det finns risk för att det tippar över. Det var även en granskande tjänsteman på en läns- styrelse som uttryckte att det fattas ett helhetsgrepp på hur biolo- gisk mångfald och artskydd i dag hanteras i miljöbedömningar. Han nämnde att det går att ta ett annat grepp om dessa frågor och menade att sammanhängande biotoper borde hanteras i ett helhets- grepp och inte avgränsas efter hur den geografiska avgränsningen av en detaljplan ser ut. Tjänstemannen framförde att det finns en kunskapsbrist både på länsstyrelsen och bland verksamhets- utövare/konsulter om hur strukturer för biologisk mångfald kan hanteras och beskrivas. Han påpekade att han inte såg något behov av lagändring utan det behövdes i stället mer kunskap om varför vissa biotoper behöver skyddas. En tjänsteman på en annan länsstyrelse uttryckte att det skulle behövas ett regionalt naturvårdsgrepp. Även från kommunnivån framkom det att de upplevde att det finns ett behov av att det införs ett större landskapstänk i frågorna om biologisk mångfald. 
 278 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 6 Sammanfattande beskrivning 
 Syftet med denna rapport har varit att ge en översikt över den aktuella situationen för hur betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster beaktas i MKB och miljöbedömningar. Genom de intervjuer som genomförts med konsulter och tjänste- män på kommuner och länsstyrelser har en bild växt fram som ger viss överblick över dagens situation. Nedan beskrivs den aktuella bilden i korthet. 
 Dagens situation 
 Denna studie tyder på en klar förbättring av hantering av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar under de senaste tio åren. Det framkom att det finns kännedom och tillgång till fler metoder och bättre underlagsmaterial för att i dag göra mer ingående och fördjupade analyser av biologisk mångfald. Biologisk mångfald har fått ett större genomslag och utredningarna och analyserna är numera mer förfinade och fördjupade för denna aspekt. Det fram- kom att förståelsen för vikten av att hantera biologisk mångfald har ökat bland alla aktörerna såsom konsulter, beställare, kommuner och länsstyrelser. Länsstyrelsen är en viktig part i sin roll som krav- ställare för avgränsningen för biologisk mångfald i MKB. Läns- styrelsen har blivit tuffare som kravställare och deras yttranden är viktiga för konsultens argumentation gentemot sin uppdragsgivare om avgränsningen för biologisk mångfald. Det framkom dock att länsstyrelsernas kravnivå skiljer sig mycket från fall till fall och från region till region. 
 Även om hanteringen av biologisk mångfald har förbättrats i MKB och miljöbedömningar så visar studien att fokus till stor del ligger på att redovisa och bedöma enskilda arter baserat på t.ex. naturinventeringar och att avgränsningen fortfarande till stor del begränsas till det aktuella projektområdet. Flertalet av de intervju- ade beskrev en situation där spridningssamband, landskapsekolo- giska samband, ställningstagande av arternas värde, och hållbara populationer är aspekter som fortfarande beskrivs väldigt ytligt eller inte alls i de utredningar som görs. 
 Begreppet ekosystemtjänster är bekant bland dagens MKB- konsulter och tjänstemän på kommun och länsstyrelser. Begreppet och fenomenet används i diskussioner om biologisk mångfald. Det 
 279 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 har dock inte kommit så långt att ekosystemtjänster har blivit en tydlig aspekt i  
 MKB-arbetet. 
  Det framkom dock att ekosystem- tjänster hanteras indirekt och då framför allt i miljöbedömningar för detaljplaner. Då ekosystemtjänster indirekt hanteras är det genom saker som redan tidigare och sedan länge har inkluderats i miljöbedömningsprocessen där hantering av dagvatten och luft- kvalitet kan nämnas bland några. Ekosystemtjänster efterfrågas i dag inte av länsstyrelser eller genom de samråd som hålls i MKB- eller miljöbedömningsprocessen. 
 Förbättringspotential 
 Som indikeras ovan så finns det en stor potential att komma längre i bedömningarna och hanteringen av biologisk mångfald genom ett mer holistiskt synsätt. Konsulterna saknar i dag till stor del tillgång och/eller vetskap om metoder och tillvägagångssätt för att disku- tera effekter och konsekvenser för biologisk mångfald utifrån dess funktioner och om de är stabila eller inte. För att öka fokus på bio- logisk mångfald och öka förståelsen för dess innebörd i ett system- perspektiv så borde sammanhängande biotoper hanteras utifrån en helhet och inte avgränsas efter ett projekt eller detaljplans geo- grafiska avgränsning. Studien visade att det i dag finns en kunskapsbrist hos tjänstemännen på länsstyrelser, kommuner och bland konsulter om hur strukturer för biologisk mångfald kan hanteras och beskrivas. Det framkom även att det finns behov av att det införs ett större landskapstänk i frågor om biologisk mångfald. Ett flertal av informanterna efterfrågade standardiserade bedömningsmetoder för biologisk mångfald. Det framkom även att det saknas gränsvärden vid bedömning av biologisk mångfald, vilket påpekades skulle vara till stor hjälp vid bedömningen av effekter och konsekvenser för biologisk mångfald. 
 7 Slutord 
 Det finns en skillnad i förutsättningarna för integrering av biolo- gisk mångfald jämfört ekosystemtjänster som endast indirekt är nämnd ovan. Denna skillnad har att göra med vad som står skrivet i miljöbalken om vad som ska inkluderas i en miljökonsekvens- 
 280 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 beskrivning. I balkens sjätte kapitel finns att läsa att i en miljö- konsekvensbeskrivning för planer och program ska 
 en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas upp- komma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella till- gångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter. 
 I balken finns därmed termen biologisk mångfald nämnd. Det bör dock påpekas att termen inte finns med i den text som handlar om miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder (kallas projekt vid tidigare hänvisning i denna rapport). Det står dock upp- räknat i balken att i en miljökonsekvensbeskrivning för verksam- heter och åtgärder ska en beskrivning göras av 
 de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. 
 Termen ekosystemtjänster finns däremot inte nämnd explicit i miljöbalken. Ett enkelt svar på hur en ökad integrering av frågor rörande ekosystemtjänster skulle ske i MKB och miljöbedöm- ningar, skulle vara att termen ekosystemtjänster ska skrivas in i miljöbalken. Det finns dock forskning som tyder på att vad som integreras i bedömningar har mer att göra med vad länsstyrelsen (eller motsvarande myndighet) ställer som krav än vad som står skrivet i lagtext och direktiv (Wärnbäck 2007). Det finns i stället anledning att betona myndigheternas roll som kravställare och samrådspart för kvalitén på hantering av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar. För att satsa på en ökad inkludering av ekosystemtjänster bör därför fokus ligga på att öka medvetenheten, uppmuntra och motivera granskande myndigheter att i sin roll som samrådspart/kravställare i MKB även börja ställa krav på en diskussion och bedömning av påverkan, effekt och konsekvens för ekosystem- tjänster. 
 Denna studie visar att mycket positivt har hänt sedan 2004 då hanteringen av biologisk mångfald i MKB presenterades i CBMs rapport. Det som framkom tydligt i denna studie var likaledes vilken potential hanteringen fortfarande har att lyftas ytterligare i kvalitet. Vid en satsning på att öka kvalitén på inkludering av 
 281 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 biologisk mångfald bör fokus läggas på att gå mot ett mer holistiskt perspektiv. I detta bredare perspektiv bör biologisk mångfald bedömas utifrån ett landskapsperspektiv, där man talar om biolo- gisk infrastruktur och diskuterar mer utifrån ett systemtänk för biotoper och ekosystem. 
 282 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 Referenslista 
 (Statens offentliga utredningar, 2005). SOU 2005:94 Kunskap om biologisk mångfald – inventera mera eller återvinna kunskapen?  
 SOU, Statens offentliga utredningar nr. 2005:94 
 . Sverige. 
 de Jong, Allen, et al. (2004). Hur behandlas biologisk mångfald i MKB? (How are impacts on biodiversity analysed in EIA in Sweden?).  
 CBM:s skriftserie 
 . 11. Swedish Biodiversity Centre, Uppsala. 
 Wärnbäck, A. (2007). Cumulative effects in Swedish impact assess- ment practice. Uppsala, Dept. of Simmons Development Swedish University of Agricultural Sciences. Licentiate thesis: 67. 
 283 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 1: Intervjumall 
  
 1. 
  
 Hur går avgränsningen till för b.m. undersökningen i MKB? 
  
 Hur styrd är konsulten av uppdragsgivaren för avgränsningen av b.m.? 
 Vilken frihet har du att avgränsa aspekter inom biologisk mångfald i  
 MKB-arbetet? 
  
 Vad/vem mer begränsar dig? 
  
 2. 
  
 Tycker du att nivån är tillräcklig i dag på hur b.m. hanteras i MKB? 
  
 Har du förslag på hur b.m. på ett bättre sätt skulle kunna beaktas i MKB? (I dokumentet? I processen?) 
 Vad skulle kunna utvecklas mer? 
 Vad är det som begränsar er till att inte göra det redan i dag? 
  
 3. 
  
 Vilka underlag använder ni er av vid redogörelse för b.m.? 
  
 Vilka underlag saknar ni för att MKB ska kunna bli bättre? 
 Vad tycker du saknas i form av underlagsdata och analys- redskap? 
  
 4. 
  
 Har tillvägagångssättet av hantering av b.m. förändrats under de senaste tio åren? 
  
 Hur i så fall? 
  
 5. 
  
 Är ekosystemtjänster något som hanteras i MKB och miljö- bedömningar? 
  
 Även om inte begreppet används, beskrivs fenomenet och betydelsen av det? 
 Om fenomenet ekosystemtjänster beaktas 
 : 
  
 På vilken detaljnivå skulle du beskriva att det hanteras? Hur görs avgränsningen? 
 Vilket underlag används för redogörelsen och bedömningen? Vilket underlag saknar ni? 
 Hur skulle man kunna förbättra beaktandet av ekosystem- tjänster i MKB och miljöbedömningar? 
 284 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 5 
  
 Granskaren (frågorna ovan samt de nedan) 
  
 1. 
  
 Vilket slags stöd finns för granskningen av b.m. i MKB? 
  
 2. 
  
 Upplever du att något stöd saknas? 
  
 3. 
  
 Hur skulle man kunna förbättra granskningen av b.m. i MKB? Finns det behov av det? 
  
 4. 
  
 Har ni tillräckligt med resurser för att kunna utföra gransk- ningen av MKB på ett tillfredsställande sätt? 
  
 Slutsatser från studien gjord 2004 
 Hur tycker informanten att följande slutsatser från studien presenterad 2004 stämmer in på dagens MKB och miljöbedömningar? 
  
 Slutsats 
  
 Stämmer 
  
 Stämmer delvis. 
  
 Stämmer 
  
 inte alls 
  
 Ge en kort beskrivning 
  
 fortfarande 
  
 Underlag och informationskällor redovisas dåligt 
 Prognos och beräkningsmetoder används inte alls för b.m. 
 Brister och osäkerheter i metoder och underlag redovisas inte 
 Styrkan och omfattningen av effekter och konsekvenser kvantifieras inte 
 Indirekta effekter analyseras sällan 
 Kompensationsåtgärder och/eller skadeförebyggande åtgärder diskuteras sällan 
 Förslag på uppföljning förekommer sällan i  
 MKB-dokumentet 
  
 285 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 2: Utvalda informanter 
 Följande företag/myndighet har varit en del av intervjustudien som genomförts inom ramen för denna rapport: 
 Calluna (två personer) – Göteborg och Linköping Ekologigruppen – Stockholm 
 Enetjärn Natur AB – Malmö Jönköpings kommun Länsstyrelsen Västmanlands län Länsstyrelsen Uppsala län SWECO – Umeå 
 Tyréns – Stockholm 
 Vectura – Stockholm WSP – Stockholm Norrköpings kommun 
 Västra Götalands länsstyrelse 
 286 
 Bilaga 6 
 Naturakademin learning lab 
 Harris 
 Regeringskansliet 
 Miljödepartementet 
 103 33 Stockholm 
 M 2013:01 
 Vi ber härmed att få översända bifogat PM i enlighet med beställ- ning och hoppas att det motsvarar era behov och förväntningar. Självfallet står vi till förfogande för ytterligare förtydliganden och vidareutveckling av den kondenserade information som rymts i bifogat PM. 
 Med vänliga hälsningar 
 Hampton, Anneli Johnson och Thomas 
 287 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2013:68 
  
 PM – Den pedagogiska utmaningen i att värdera och integrera ekosystemtjänster i samhällets ställningstaganden och beslutsprocesser 
  
 Utmaningen  
 – Kunskapen i forskarsamhället om planetens gränser ökar. Det är dock uppenbart att fakta inte räcker för att leda till önskvärd handling. Lärprocesser där människor och organisationer mobiliseras, blir därför avgörande. 
 Den generella bristen på kunskap och insikt i samhället om ekosystemet i sig och dess betydelse för en hållbar samhälls- utveckling ser vi som den överlägset största utmaningen i upp- draget. Utan denna generella förståelse så blir specifika ekosystem- tjänster svåra att härleda och värdera när de ska vägas in och integreras i ställningstaganden och beslutsprocesser. Den  
 blinda fläcken 
  som vi identifierat bl.a. i  
 hållbarhets-ambitionerna 
  i sam- hället är att den pedagogiska utmaningen, där tillräckligt många blir delaktiga, inte får det fokus och de resurser som är nödvändiga. 
 Resurserna, och därmed också ansvaret, allokeras alltför ofta till ett fåtal beslutsfattare och experter som förväntas finna lösningar som de inte kan ta ansvar för att genomföra. De flesta politiker, experter och samhällsdebattörer tycks dock vara överens: 
  
 Hållbarhetsfrågorna  
  
 kan inte  
 lösas ensidigt uppifrån, de är alltför komplexa ochberör allt och alla i ett modernt välfärds- samhälle. 
  
 Hållbarhetsfrågorna  
  
 bör inte  
 lösas ensidigt uppifrån, till syvende och sist måste de lösas inom ramen för de demokratiska ideal som utgör grunden för ett modernt välfärdssamhälle. 
 Ett problem i sammanhanget är frågans komplexitet. Våra ekosystem är komplexa. Vår ekonomi är komplex. Vårt sociala system och samspel är komplext. Risken är därför stor att vi inte ser skogen för alla träd och att frågor rörande t.ex. ekosystemen isoleras och fragmenteras. Den bistra verkligheten är att alla stora och små beslut i vardagen måste tas inom ramen för denna komplexitet. Det pedago- giska anslaget bör därför utgå ifrån såväl en helhetssyn på samspelet mellan ekologi, ekonomi och välfärd som på att etablera en samsyn i dessa frågor. Få utbildningar i dag svarar upp mot det behovet. 
 Ett annat problem är att de traditionella utbildningsinstitutionerna inte är rustade för utmaningen. Dagens beslutsfattare påbörjade sin utbildning för  
 30–60 
  år sedan. Akademin separerar ofta frågorna i 
 288 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 6 
  
 specialistområden och folkbildningen prioriterar andra, oftast mer fritidsorienterade, frågor. Utbildningsföretagen saknar affärsmodeller och metoder för att ta sig an uppgiften. Information och kom- munikation fungerar dåligt i frågor som kräver dialog och samsyn. 
 Ytterligare ett problem i sammanhanget är att frågan om det pedagogiska anslaget för att nå ut till breda målgrupper hamnar i gränslandet mellan volontärarbete och det kommersiellt gångbara. Ambitionerna att arbeta med frågor som rör kunskap och samsyn i hållbarhetsfrågorna finns dock överallt i samhället men möjligheterna att ta i utmaningen att gå från ord till handling faller oftast på finansieringen. Det som görs, görs inom ramen för särintressen och tenderar därför att präglas av detta. 
  
 Lösningen  
 – För att lyckas krävs ett brett, nationellt pedagogiskt anslag och fokus. Detta kan liknas vi en  
 Gordisk knut 
  trots att lösningen är förvånansvärt enkel och kostnadseffektiv så verkar den skymmas av den blinda fläcken. Tillsammans med ett starkt nätverk av ledande aktörer* har vi därför utvecklat ett angreppssätt och program vi kallar Från ord till handling. 
  
 Den teoretiska basen  
 – Metodologiskt bygger Från Ord Till Handling på en stabil teoretisk plattform som bl. a kommer till uttryck i Reed bok Dialogen och konsten att tänka tillsammans. Från Ord Till Handling är ett  
 strategiskt verktyg  
 som stödjer det gemensamma lärandet och som ger alla möjligheter att delta i ett förändringsarbete. Metoden baserar sig bl.a. på den forskning kring  
 lärande organisationer  
 och  
 dialog  
 som Carr Senge och Reed bedrivit på MIT. Dialogen,  
 samtalet mellan människor 
 , är  
 källkoden 
  i denna process. Det är i dialogen som delaktighet uppstår och tidigare livserfarenheter och kunskap integreras med det nya, som engagemanget kan få sitt utlopp, som samsyn och samarbete uppstår, som organisationskulturen och gemensamma värderingsgrunder formas och förankras. Det är i dialogen som beslut fattas och ord blir till handling. Metoden stöds också av annan forskning bl.a. (Kahan, Wyatt, Chang, 2012). 
  
 Metoden  
 – I början på  
 1980-talet 
  uppstod en insikt inom näringslivet att gamla hierarkiska och patriarkaliska ledningsformer inte längre passade in i det moderna samhället. Roberts mobiliserade  
 front-linjen 
  och delegerade ansvaret för mötet med kunden i sanningens ögonblick. Toyota förändrade spelplanen för bilindustrin genom att involvera alla, på alla nivåer, i ständiga förbättringar, TQM, BPR, Lean mm, exemplen är många. Från Ord Till Handling har rötterna i denna nya syn på såväl ledarskap 
 289 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2013:68 
  
 och medarbetarskap som på förändringsarbete. Genom att anpassa angreppssättet till såväl frågeställningarna (hållbarhetsfrågan) som till det organisatoriska sammanhanget (demokratiskt styrda miljöer) menar vi att vi funnit det Castillo som gör det möjligt att mobilisera de många människorna i hållbarhetsarbetet till en  
 låg kostnad  
 och med  
 hög kvalitet 
 . Skalbarheten gör metoden kostnads- effektiv. Pedagogiken säkrar kvaliteten och gör resultaten förutsägbara. 
  
 Processen  
 – Programmet stöds av pedagogiska verktyg och kan liknas vid en studiecirkel men i modern tappning och genom- förandet sker med fördel med interna facilitatorer/samtalsledare, Det ger flera möjligheter: 
  
 - 
  
 Man kan använda organisationer egna ledarna som lärare vilket underlättar för ledarna att utöva ledarskap i svåra frågor. Programmet bidrar då även till en utveckling av ledarskapet. 
  
 - 
  
 Man kan använda interna coacher vilket ger fördelar om man vill stärka den tvärfunktionella dialogen samtidigt som coacherna utvecklas till resurspersoner i utvecklingsfrågor. 
  
 - 
  
 Verktygen kan enkelt anpassas till specifika förutsättningar, frågeställningar och målgrupper. T ex. medborgardialoger. 
  
 Genom att arbeta med interna resurser stärks ägandet och närheten samtidigt som programmet blir mycket kostnadseffektivt (minimal kostnad per deltagare). Metoden kan levereras i form av t.ex. en arbetsbok, lärdukar och med stöd för genomförandet efter behov. 
 Metod och anslag har i anpassad form använts på BP, IBM, DNB, Rank Xerox, Unilever, Svenska Spel för att nämna några större pedagogiska processer inom näringslivet. Samtal om Hållbarhet har använts av Svenska Toyotas ledning liksom Tillväxtverket och internationellt IACC (The International Association of Conference Centers) för att nämna några exempel. Det första volymmässigt större pilotprogrammet i offentlig förvaltning, med mer än 3000 deltagare, genomförd med framgång i Karlshamns Kommun  
 2011–2012. 
  
 Sammanfattning 
 1. Vilken roll har lärandeprocesser för att skapa förändring i samhället och hos individer?  
 – Vi kan se på förändring som en konsekvens av ett lärande dvs. att förändring och lärande i grunden är samma sak och går hand i hand. Detta synsätt är vägledande i ett 
  
 290 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 6 
  
 demokratiskt samhälle. Med detta synsätt vidgas också synen på lärande till att gå bortom det rent kognitiva och även omfatta hur vi handlar i olika situationer. I det auktoritära samhället kan individer tvingas till förändringar dvs. förändring och lärande betraktas som två åtskilda begrepp. Alltså, i det demokratiska samhället är lärande en förutsättning för förändring! 
  
 2. 
  
 Vilka är nyckelfaktorerna för lyckade lärandeprocesser?  
  
 Đ  
  
 Om vi sätter likhetstecken mellan lärande och förändring/anpassning så kan ett flertal nyckelfaktorer identifieras: 
  
 1. 
  
 Lärandet måste så långt möjligt – ges ett sammanhang, en struktur och en arena och ta sin utgångspunkt i en helhetssyn på den komplexa miljö som individer och grupper agerar inom. 
  
 2. 
  
 Lärandet måste ske i ett socialt kontext. Det är i samspelet med andra som värderingar, förhållningssätt och handlingsmönster skapas. 
  
 3. 
  
 Lärandet måste ske i enlighet med vedertagna pedagogiska princi- per och med respekt för individens integritet. 
  
 4. 
  
 Lärandet måste gå bortom det rent kognitiva, den nya förståelsen måste kunna prövas i handlingsperspektivet. 
  
 5. 
  
 Lärandeprocessen måste vara genomförbar i stor skala och kunna nå alla i en verksamhet på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt som ovanstående kriterier möts. 
  
 3. 
  
 Förslag på åtgärder som staten kan stötta/införa för att under- lätta och möjliggöra lärandeprocesser i olika sammanhang i samhället.  
  
 – att lärandeprocesserna uppmärksammas, inte minst i resursallokeringen, på ett sätt som står i paritet med lärandets betydelse för att skapa nödvändiga förändringar. 
  
 Demokratiutredningens betänkande SOU 2000:1 ger ett svar: 
 Detta innebär att staten och kommunerna generöst måste tillåta eller erbjuda olika former för deltagande som medborgarna uppfattar menings- fulla och effektiva. Inte minst gäller detta när nya samhällsproblem kommer upp på den politiska dagordningen. 
 * Tillväxtverket, Studieförbundet Vuxenskolan, Det Naturliga Steget, Tällberg Foundation, Styrelseakademin, Länsstyrelsen i Jämtland, Gotlands kommun m.fl. 
  
 Referens  
 - Schwartz, Phillips, MaggieWittlin, Jones, Duarte Larrimore Ouellette, Martinez and Pena, 2012. The polarizing impact of science literacy and numeracy on perceived climate change risks. 
 291 
 Bilaga 7 
 Värdering av hälsorelaterade ekosystemtjänster 
 Av My Svensdotter 
 Forskningen har identifierat flera olika hälsovinster i relation till natur och grönstruktur, men få studier har fokuserat specifikt på hälsovinster av ekosystemtjänster [Chapman  
 et al.  
 2013; Tzoulas  
 et al.  
 2007]. Mallar för  
 kostnads-nyttoanalyser 
  har tagits fram i England, där mängd och avstånd till grönstruktur analyseras i relation till hjärtkärlsjukdom, depression, kvalitetsjusterade levnadsår, etc. [CJC 2005; ECOTEC 2008]. De hälsoekonomiska vinsterna inkluderar exempelvis minskade sjukvårdskostnader, lägre sociala kostnader och ökad produktivitet. Nyligen publicerades även förslag på ett amerikanskt index av indikatorer för välbefinnande som kan relateras till värdering av ekosystemtjänster (Smith  
 et al.  
 2013). 
 Hälsovinster av ekosystemtjänster 
 Enligt tradition har forskning inom miljö och hälsa fokuserat på risker och negativa hälsoeffekter. Men potentiella hälsovinster av natur och ekosystemtjänster är mindre studerat. Sedan tidigare är det känt att förlorad biodiversitet ökar spridningen av infektionssjukdomar [Keesing  
 et al.  
 2010] och ny forskning pekar på att förlust av bio- diversitet troligen också är nära kopplat till allergier och kroniskt inflammatoriska sjukdomar i urbana miljöer [Hanski  
 et al.  
 2012]. Indirekt bidrar ekosystemtjänster till hälsovinster genom vatten- rening, mat- och medicinproduktion, samt minskar risken för negativa hälsokonsekvenser av extrema väderhändelser [Coutts & Jordan  
 et al.  
 2010]. Ekosystemtjänster innefattar inte bara biodiversitet och livsuppehållande system utan ger också en 
 293 
  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2013:68 
  
 grundläggande arena för hälsofrämjande arbete och välbefinnande [Maller  
 et al.  
 2006]. 
 I dag nämns ofta hälsa endast i relation till de kulturella eko- systemtjänsterna och majoriteten av hälsoforskningen är gjord inom det området. Det finns evidens och tydliga trender för att naturen som arena skapar synergieffekter och förhöjer fysisk aktivitet, ökar sociala kontakter, minskar psykosocial stress och depression [Scott  
 et al.  
 2011; Bowler  
 et al.  
 2010; Hardin  
 et al.  
 2003; Cunningham  
 et al.  
 2009a; Stewart  
 et al.  
 2005]. Samtliga bidrar till en bättre folkhälsa med exempelvis snabbare rehabilitering och kortare sjukskrivning. Bostadsområden som har hög andel grönstruktur har visat sig ha högre odds för bättre fysisk och mental hälsa (OR 1.37 och OR 1.6) [Sugiyama  
 et al.  
 2008]. Rekreationsmöjligheter och socialt sammanhang anses förklara en del av relationen. Forsk- ning från England visar att sannolikheten för att individer ska vara fysiskt aktiva är 24 procent högre om de har god tillgång till grön- struktur [Coombes  
 et al.  
 2010]. Det positiva sambandet mellan tillgång till grönområden och att uppnå rekommenderade nivåer av fysisk aktivitet, samt lägre sannolikhet för övervikt eller fetma har visats i flertalet studier [Björk  
 et al.  
 2007; Coutts  
 et al.  
 2013; Mytton  
 et al.  
 2012; Toftager  
 et al.  
 2011]. Samtliga var signifikanta efter justering för socioekonomi. Som känt minskar fysisk aktivitet flertalet riskfaktorer för ohälsa, hjärtkärlsjukdom och diabetes typ 2 [Moore  
 et al.  
 2002]. Den positiva relationen mellan grönstruktur och fysisk aktivitet räcker dock inte som hypotes för att förklara hela sambandet mellan ekosystem och hälsa [Bowler  
 et al.  
 2010; Cunningham  
 et al.  
 2008; Hernandez  
 et al.  
 2013]. 
 Funktionen av grönområden varierar och hälsa främjas inte bara genom kulturella tjänster utan många hälsovinster återfinns i de reglerande ekosystemtjänsterna. Bland dem finns flera tjänster som har en direkt koppling till hälsovinster, exempelvis reglering av lokalt klimat [Gill  
 et al.  
 2007; Murphy  
 et al.  
 2009] och luftrening [Pugh  
 et al.  
 2012; Yin  
 et al.  
 2011]. Hälsoeffekter av värme är väl- studerat framför allt i relation till ökad hjärtkärl- och lungsjuklighet samt dödlighet [Kovats & Michelozzi  
 et al.  
 2009; Rocklöv & Zoulia  
 et al.  
 2009]. Luftföroreningar förstärker den värmerelaterade sjukligheten, påverkar hjärtkärl- och lung- sjukdom samt lungfunktion och lungutveckling hos barn [Ayres  
 et 
  
 294 
  
 SOU 2013:68 
  
 Bilaga 7 
  
 al.  
 2009; Götschi  
 et al.  
 2008; Maheswaran  
 et al.  
 2010; Pope & Walker & Richardson & Lee & Mitchell & Maas  
 et al.  
 2009b]. 
 Forskning visar även att naturliga miljöer påverkar hjärn- och muskelaktivitet (EEG, EMG), stresshormon, blodtryck och cell- aktivitet [Hardin  
 et al.  
 2003; Laumann  
 et al.  
 2003; Logan & Pretty  
 et al.  
 2005]. Individer med mycket grönstruktur (inom 1km radie) i sin omgivning mår bättre både fysiskt och psykiskt än de som har låg andel och större avstånd [de Vries  
 et al.  
 2003; Di Nardo  
 et al.  
 2010; Cunningham  
 et al.  
 2006; Nielsen & Stigsdotter  
 et al.  
 2010; Sugiyama  
 et al.  
 2008; Ortega den King  
 et al.  
 2010; Van Dillen  
 et al.  
 2011]. Effekterna var signifikanta även efter korrigering för socioekonomi, demografi och urbanitet och effek- ten av grönstruktur verkar starkast hos äldre, barn och individer 
 295 
  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2013:68 
  
 med låg socioekonomi. Ojämlikheter i hälsa relaterat till inkomst är lägre för individer boende i de grönaste områdena [Mitchell & Donovan  
 et al.  
 2011]. 
 Slutsatser 
 Även om sambandet är komplext och påverkas av många intera- gerande faktorer visar majoriteten av studierna att det finns hälso- vinster av ekosystemtjänster. Hälsoekonomiska vinster har hittills mest analyserats utifrån investering i grönstruktur och kostnads- besparingar för hälso- och sjukvård. För att få en bättre kvanti- fiering och värdering av hälsovinster av ekosystemtjänster behövs vidare tvärvetenskaplig forskning på sambanden. I många fall är de underliggande mekanismerna fortfarande okända. Terminologin varierar mellan discipliner och det behövs en identifiering av indikatorer för att överbrygga de sektoriella skillnaderna. 
 Referenser 
 Keith, Vivanco MG,  
 Sanchez 
  I, Bermejo V, Jones I, Garrido JL, Bray, Salvador P, & detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem. 
  
 Ekosystem:  
 Ett dynamiskt komplex av  
 växt-, 
  djur- och mikro- organismsamhällen och dessas  
 icke-levande 
  miljö som interagerar som en funktionell enhet. 
  
 Ekosystemtjänster:  
 Ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. 
  
 Ekosystemtjänstbedömning:  
 Process som identifierar ekosystem- tjänster, uppskattar deras tillstånd och nytta samt faktorer som påverkar deras vidmakthållande, som underlag för analyser av samhällsekonomiska konsekvenser av olika beslutsalternativ. 
 Förorenaren  
 betalar-principen: 
  (1)  
 Principen att en verkamhets- utövare ska betala för de åtgärder som de vidtar för att minska sina negativa miljöeffekter.  
 (2)  
 Principen att verkamhetsutövaren dessutom ska betala för den kvarvarande skada som verksamheten orsakar (strikt version). 
  
 305 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2013:68 
  
 Försäkringsvärde:  
 Värdet av ett ekosystems framtida möjlighet att producera ekosystemtjänster i en föränderlig omvärld. Detta värde bestäms av den värderade komponentens betydelse för eko- systemens resiliens. 
  
 Resiliens:  
 Ett systems långsiktiga förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas så att det kan behålla väsentliga funktioner under ändrade omständigheter. 
  
 Social-ekologiskt 
  
  system:  
 Beskrivning av samhället och naturen som ett integrerat system. Forskning om  
 social-ekologiska 
  system utvecklar förståelse för hur människan fungerar som en del av, i stället för separat från naturen. 
 306 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Förändrad hantering av importmoms. Fi. 
  
 2. 
  
 Patientlag. S. 
  
 3. 
  
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi. 
  
 4. 
  
 Tillstånd och medling. Ju. 
  
 5. 
  
 Djurhållning och miljön 
  
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L. 
  
 6. 
  
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi. 
  
 7. 
  
 Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju. 
  
 8. 
  
 Den svenska veteranpolitiken 
  
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö. 
  
 9. 
  
 Riksbankens 
  
 finansiella oberoende och balansräkning. Fi. 
  
 10. 
  
 Rätta byggfelen snabbt! 
  
 – 
  
 med effektivare förelägganden och försäkringar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 
  
 och framtidsalternativ. M. 
  
 12. 
  
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi. 
  
 13. 
  
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
  
 – 
  
 ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U. 
  
 14. 
  
 En översyn inom Sevesoområdet 
  
 – 
  
 förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö. 
  
 15. 
  
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U. 
  
 16. 
  
 Effektivare konkurrenstillsyn. N. 
  
 17. 
  
 Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju. 
  
 18. 
  
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö. 
  
 19. 
  
 Mera glädje för pengarna. Ku. 
  
 20. 
  
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U. 
  
 21. 
  
 Internationell straffverkställighet. Ju. 
  
 22. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 – 
  
 samordning och digital samverkan. N. 
  
 23. 
  
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S. 
  
 24. 
  
 E-röstning 
  
  och andra valfrågor. Ju. 
  
 25. 
  
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S. 
  
 26. 
  
 Fri att leka och lära 
  
 – 
  
 ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U. 
  
 27. 
  
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju. 
  
 28. 
  
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi. 
  
 29. 
  
 Det svenska medborgarskapet. A. 
  
 30. 
  
 Det tar tid 
  
 – 
  
 om effekter av skolpolitiska reformer. U. 
  
 31. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N. 
  
 32. 
  
 Budgetramverket 
  
 – 
  
 uppfyller det EU:s direktiv? Fi. 
  
 33. 
  
 En myndighet för alarmering. Fö. 
  
 34. 
  
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. S. 
  
 35. 
  
 En ny lag om personnamn. Ju. 
  
 36. 
  
 Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö. 
  
 37. 
  
 Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju. 
  
 38. 
  
 Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju. 
  
 39. 
  
 Europarådets konvention om  
  
 it-relaterad 
  brottslighet. Ju. 
  
 40. 
  
 Att tänka nytt för att göra nytta 
  
 – 
  
 om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S. 
  
 41. 
  
 Förskolegaranti. U. 
  
 42. 
  
 Tillsyn över polisen. Ju. 
  
 43. 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 – 
  
 del 1. M. 
  
 44. 
  
 Ansvarsfull hälso- och sjukvård. S. 
  
 45. 
  
 Rätt information 
  
 – 
  
 Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. S. 
  
 46. 
  
 Beskattning av mikroproducerad el m.m. Fi. 
  
 47. 
  
 Effektivare bredbandsstöd. N. 
  
 48. 
  
 Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. Ju. 
  
 49. 
  
 Nämndemannauppdraget 
  
 – 
  
 breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. Ju. 
  
 50. 
  
 En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och  
  
 e-handel 
  med alkohol och tobak. S. 
  
 51. 
  
 Skydd för geografisk information. Fö. 
  
 52. 
  
 Moderniserad studiehjälp. U. 
  
 53. 
  
 Privata utförare – kontroll och insyn. Fi. 
  
 54. 
  
 Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. S. 
  
 55. 
  
 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. S. 
  
 56. 
  
 Friskolorna i samhället. U. 
  
 57. 
  
 Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. S. 
  
 58. 
  
 Lättläst. + Lättläst version + Gibson. Ku. 
  
 59. 
  
 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 
  
 – 
  
 vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? M. 
  
 60. 
  
 Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. M. 
  
 61. 
  
 Försvarsfastigheter i framtiden. S. 
  
 62. 
  
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor 
  
 i skatteförfarandet. Fi. 
  
 63. 
  
 Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny Bryssel  
  
 I-förordning 
  m.m. Ju. 
  
 64. 
  
 Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. S. 
  
 65. 
  
 Förstärkta kapitaltäckningsregler. Fi. 
  
 66. 
  
 Översyn av det statliga stödet till dagspressen. Ku. 
  
 67. 
  
 Flygbuller och bostadsbyggande. S 
  
 68. 
  
 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster 
  
 – 
  
 Åtgärder för välfärd 
  
 genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. M. 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21]  
 E-röstning 
  och andra valfrågor. [24] 
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35] 
 Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38] 
 Europarådets konvention om  
 it-relaterad 
  brottslighet. [39] 
 Tillsyn över polisen. [42] 
 Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. [48] 
 Nämndemannauppdraget 
 – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. [49] 
 Verkställighet av utländska domar och beslut 
 – en ny Bryssel  
 I-förordning 
  m.m. [63] 
 Försvarsdepartementet 
 Den svenska veteranpolitiken 
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8] 
 En översyn inom Sevesoområdet 
 – förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14] 
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] Skydd för geografisk information. [51] 
 Socialdepartementet 
 Patientlag. [2] 
 Rätta byggfelen snabbt! 
 – med effektivare förelägganden och försäkringar. [10] 
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23] 
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25] 
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34] 
 Att tänka nytt för att göra nytta 
 – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40] 
 Ansvarsfull hälso- och sjukvård. [44] 
 Rätt information 
 – Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. [45] 
 En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och  
 e-handel 
  med alkohol och tobak. [50] 
 Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. [54] 
 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. [55] 
 Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. [57] 
 Försvarsfastigheter i framtiden. [61] 
 Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. [64] 
 Flygbuller och bostadsbyggande. [67] 
 Finansdepartementet 
 Förändrad hantering av importmoms. [1] 
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3] 
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6] 
 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9] 
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12] 
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28] 
 Budgetramverket 
 – uppfyller det EU:s direktiv? [32] Beskattning av mikroproducerad el m.m. [46] Privata utförare – kontroll och insyn. [53] 
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet. [62] 
 Förstärkta kapitaltäckningsregler. [65] 
 Utbildningsdepartementet 
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
 – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13] 
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15] 
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20] 
 Fri att leka och lära 
 – ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26] 
 Det tar tid 
 – om effekter av skolpolitiska reformer. [30] 
 Förskolegaranti. [41] Moderniserad studiehjälp. [52] Friskolorna i samhället. [56] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Djurhållning och miljön 
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11] 
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
 – del 1. [43] 
 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 
 – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? [59] 
 Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. [60] 
 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster 
 – Åtgärder för välfärd genom 
 biologisk mångfald och ekosystemtjänster. [68] 
 Näringsdepartementet 
 Effektivare konkurrenstillsyn. [16] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 – 
  
 samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31] 
  
 Effektivare bredbandsstöd. [47] 
 Kulturdepartementet 
 Mera glädje för pengarna. [19] 
 Lättläst. + Lättläst version + Gibson. [58] 
 Översyn av det statliga stödet till dagspressen. [66] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det svenska medborgarskapet. [29]