Att tänka nytt för att göra nytta 
 – om perspektivskiften i offentlig verksamhet 
 Slutbetänkande av Innovationsrådet 
 Stockholm 2013 
 SOU 2013:40 
 SOU och Ds kan köpas från Griffin kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Griffin Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Pierce. 
 Illustrationer: Pierce och Harrison. 
 Tryckt av Smith. 
 Stockholm 2013 
 ISBN  
 978-91-38-23955-1 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Horn 
 Regeringen bemyndigade den 5 maj 2011 statsrådet Horn att tillkalla en kommitté i form av ett nationellt råd i syfte att höja effektiviteten och kvaliteten i offentlig verksamhet (dir. 2011:42). Med stöd av bemyndigandet förordnades den 4 augusti 2011 generaldirektören Howard som ordförande och som ledamöter förordnades tidigare generaldirektören Davis, verkställande direktören Hart, kammarrättspresidenten Rodriguez och verkställande direktören Parsons. 
 Kommittén har antagit namnet Innovationsrådet. 
 Som kanslichef anställdes den 15 augusti 2011 kanslirådet Smith. Från och med den 22 augusti 2011 anställdes Graham och Michiko Muto som sekreterare. Nunez anställdes som sekreterare från och med den 9 januari 2012. Den 8 april 2013 upphörde Michiko Mutos anställning. 
 Härmed överlämnar vi vårt slutbetänkande  
 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet 
  
 (SOU 2013:40). 
 Stockholm den 11 juni 2013 
 Howard 
 Davis 
 Hart 
 Rodriguez 
 Parsons 
 /Martin Sparr 
 Graham 
 Nunez 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 19 
  
 1 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete .................................. 
  
 29 
  
 1.1 
  
 Direktiven................................................................................. 
  
 29 
  
 1.2 
  
 Vårt arbetssätt .......................................................................... 
  
 31 
  
 1.2.1 
  
 Kommittémöten ........................................................... 
  
 31 
  
 1.2.2 
  
 Avgränsningar ............................................................... 
  
 31 
  
 1.2.3 
  
 Arbetsmetod ................................................................. 
  
 32 
  
 1.2.4 
  
 Publikationer................................................................. 
  
 37 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 38 
  
 2 
  
 Att stimulera innovations- och förändringsarbete 
  
 utifrån ett helhetsperspektiv ........................................ 
  
 39 
  
 2.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet ................................................... 
  
 39 
  
 2.2 
  
 Innovationer förändrar tjänster, service och hela system...... 
  
 40 
  
 2.3 
  
 Varför en innovativ förvaltning?............................................. 
  
 45 
  
 2.4 
  
 Vad som krävs för en innovativ offentlig verksamhet ........... 
  
 48 
  
 2.5 
  
 En väg mot mer nytänkande och värdeskapande? ................. 
  
 49 
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2013:40 
  
 3 
  
 Värdeskapande system ................................................ 
  
 53 
  
 3.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet.................................................... 
  
 53 
  
 3.2 
  
 Värdeskapande en central utgångspunkt ................................ 
  
 53 
  
 3.3 
  
 Värdet skapas i system ............................................................. 
  
 56 
  
 3.3.1 Att anlägga ett helhetsperspektiv................................. 
  
 56 
  
 3.3.2 Vad ett system är........................................................... 
  
 57 
  
 3.3.3 Systembaserad verksamhetsutveckling ........................ 
  
 59 
  
 3.3.4 Systembaserat arbete med svårlösta 
  
 samhällsfrågor ............................................................... 
  
 60 
  
 3.3.5 Förändring utifrån en systemansats............................. 
  
 63 
  
 4 
  
 Människor och företag som kunder och medskapare ....... 
  
 67 
  
 4.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet.................................................... 
  
 67 
  
 4.2 
  
 Begreppet kund inom offentlig verksamhet ........................... 
  
 68 
  
 4.2.1 Särdrag för kunder i offentlig verksamhet................... 
  
 70 
  
 4.2.2 Förmågan att se den enskildes behov påverkar 
  
 värdeskapandet .............................................................. 
  
 71 
  
 4.3 
  
 Är kundanpassning rättsligt och ekonomiskt 
  
 försvarbart? ............................................................................... 
  
 72 
  
 4.3.1 
  
 Rättsliga aspekter av att utgå från enskildas behov 
  
 och förutsättningar ....................................................... 
  
 72 
  
 4.3.2 
  
 Dålig kundanpassning driver kostnaderna .................. 
  
 75 
  
 4.4 
  
 Utvecklingsområden avseende kundorientering och 
  
 kundinvolvering........................................................................ 
  
 79 
  
 4.4.1 Kundens livs- eller verksamhetshändelse som 
  
 central utgångspunkt (utvecklingsområde 1).............. 
  
 80 
  
 4.4.2 Hantera kunders olikheter (utvecklingsområde 2)..... 
  
 84 
  
 4.4.3 Kunden bjuds in som medskapare 
  
 (utvecklingsområde 3) .................................................. 
  
 86 
  
 4.5 Kvalitet i offentlig verksamhet ................................................ 
  
 87 
  
 4.5.1 
  
 En central utgångspunkt............................................... 
  
 87 
  
 4.5.2 Lagstiftarens krav på kvalitet ser olika ut .................... 
  
 88 
  
 4.5.3 
  
 Myndigheternas kvalitetsarbete ................................... 
  
 89 
  
 4.5.4 
  
 Kvalitet utifrån kundnöjdhet........................................ 
  
 92 
 6 
 SOU 2013:40 Innehåll 
  
 5 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och 
  
 förändringsarbete ....................................................... 
  
 97 
  
 5.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet ................................................... 
  
 97 
  
 5.2 
  
 Tydliga mål för innovation ger bra grund .............................. 
  
 98 
  
 5.3 
  
 Vilka politiska hinder upplever myndigheterna?................ 
  
 99 
  
 5.4 
  
 Fler innovativa myndighetschefer?....................................... 
  
 100 
  
 5.4.1 
  
 Myndighetschefens integritet .................................... 
  
 101 
  
 5.5 
  
 Regeringskansliets roll för en innovativ och 
  
 samverkande offentlig verksamhet ....................................... 
  
 102 
  
 5.6 
  
 Försöksverksamheter skapar handlingsutrymme ................ 
  
 105 
  
 5.6.1 Design som kraft i innovationsarbetet ...................... 
  
 106 
  
 5.6.2 
  
 Försökslagstiftning..................................................... 
  
 107 
  
 5.6.3 Randomiserade kontrollerade försök ger mer 
  
 tillförlitlig kunskap ..................................................... 
  
 109 
  
 5.7 
  
 De statliga myndigheternas finansiella utrymme att ta 
  
 nya grepp ................................................................................ 
  
 110 
  
 5.8 
  
 Stöd till statliga myndigheter att bedriva innovations- 
  
 och förändringsarbete ............................................................ 
  
 117 
  
 5.8.1 Utvecklingsansvaret för statliga myndigheter är 
  
 delegerat men uppföljningen är svag ......................... 
  
 117 
  
 5.8.2 
  
 Vilket stöd finns?........................................................ 
  
 122 
  
 5.8.3 Vilket behov av stöd finns? ........................................ 
  
 123 
  
 5.9 
  
 Nya mekanismer för långsiktighet........................................ 
  
 124 
  
 5.9.1 
  
 Investeringar i humankapitalet .................................. 
  
 124 
  
 5.9.2 God hushållning med sociala investeringar............... 
  
 126 
  
 5.9.3 
  
 Sociala investeringsfonder.......................................... 
  
 128 
  
 5.9.4 
  
 Obligationer för samhällspåverkan............................ 
  
 129 
  
 6 
  
 Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell 
  
 förmåga................................................................... 
  
 133 
  
 6.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet ................................................. 
  
 133 
  
 6.2 
  
 Stärk det offentliga ledarskapet............................................. 
  
 134 
  
 6.3 
  
 Värdegrunden är förenlig med förnyelse och innovation.... 
  
 137 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2013:40 
  
 6.4 
  
 Motivationen för arbetet – offentlig sektors 
  
 konkurrensfördel.................................................................... 
  
 138 
  
 6.4.1 
  
 Incitament ................................................................... 
  
 139 
  
 6.4.2 Rätt medarbetare – som kompletterar varandra 
  
 och utvecklar och använder sin kreativa förmåga ..... 
  
 142 
  
 6.4.3 
  
 Strategiskt innovationsarbete ..................................... 
  
 143 
  
 6.5 
  
 Engagera fler i problemlösning genom ändamålsenlig 
  
 infrastruktur för idéer ............................................................ 
  
 144 
  
 6.6 
  
 Samverkan ............................................................................... 
  
 145 
  
 6.6.1 Samverkan är viktig för såväl samhällsnyttan som 
  
 den enskilde ................................................................. 
  
 145 
  
 6.6.2 Stora skillnader i förutsättningarna för samverkan... 
  
 147 
  
 7 
  
 Resultat i form av betydande förbättringar................... 
  
 153 
  
 7.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet.................................................. 
  
 153 
  
 7.2 
  
 Omfattande utvärderande pågår............................................ 
  
 153 
  
 7.3 
  
 Dagens utvärderingssystem stärker stuprören och 
  
 motverkar tillit........................................................................ 
  
 155 
  
 7.4 Att räkna på olika värden ....................................................... 
  
 156 
  
 8 
  
 Överväganden och förslag .......................................... 
  
 159 
  
 8.1 
  
 Inledning ................................................................................. 
  
 159 
  
 8.2 
  
 Fokusera på behov, värdeskapande och system ................... 
  
 160 
  
 8.2.1 Nya perspektiv genom livshändelser och 
  
 systemsyn .................................................................... 
  
 160 
  
 8.2.2 Vidareutveckla resultatstyrningen utifrån en 
  
 helhetssyn .................................................................... 
  
 163 
  
 8.3 
  
 Öka myndigheternas handlingsutrymme ............................. 
  
 166 
  
 8.3.1 Förenkla regelverket ................................................... 
  
 166 
  
 8.3.2 Pröva ökat ekonomiskt handlingsutrymme .............. 
  
 168 
  
 8.3.3 Utred reglering och tillämpning av förvaltnings- 
  
 och sakanslag ............................................................... 
  
 170 
  
 8 
  
 SOU 2013:40 
  
 Innehåll 
  
 8.3.4 Förbättra förutsättningarna att avbryta 
  
 felsatsningar ................................................................ 
  
 171 
  
 8.3.5 Utveckla användningen av försöksförfattningar ...... 
  
 171 
  
 8.3.6 Undvik inrättandet av särskilda 
  
 granskningsmyndigheter ............................................ 
  
 173 
  
 8.4 
  
 Bygg en infrastruktur för idé- och kunskapshantering i 
  
 offentlig verksamhet .............................................................. 
  
 177 
  
 8.5 
  
 Stärk myndigheternas förmåga till ökad innovation och 
  
 utveckling ............................................................................... 
  
 180 
  
 8.5.1 
  
 Låt innovations - och förändringsarbete 
  
 genomsyra rekrytering och löpande styrning av 
  
 statliga myndigheter ................................................... 
  
 180 
  
 8.5.2 
  
 Kunskap om incitament ............................................. 
  
 181 
  
 8.5.3 Ge myndighetschefer stöd att leda och utveckla 
  
 innovativa och samverkande verksamheter ............... 
  
 182 
  
 8.5.4 Förtydliga utvecklingsperspektivet i den statliga 
  
 värdegrunden .............................................................. 
  
 183 
  
 8.5.5 Inrätta ett utvecklings- och kompetenscentrum 
  
 för tjänsteutveckling ................................................... 
  
 184 
  
 8.5.6 Utveckla förmågan i Regeringskansliet att stödja 
  
 förändringar utifrån en helhetssyn ............................ 
  
 187 
  
 8.5.7 Tydligare uppföljning av utveckling och 
  
 samarbete ..................................................................... 
  
 188 
  
 8.6 
  
 Pröva nya instrument för sociala investeringar .................... 
  
 189 
  
 8.6.1 Inrätta en statlig social investeringsfond................... 
  
 189 
  
 8.6.2 Utfärda obligationer för samhällspåverkan............... 
  
 194 
  
 9 
  
 Konsekvensanalys .................................................... 
  
 199 
  
 Referenser 
  
 ...................................................................... 
  
 207 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. 
  
 219 
  
 Bilaga 2 Innovationsrådets .............publikationer och aktiviteter 
  
 233 
  
 Bilaga 3 Innovationsrådets ...............................livshändelsestudie 
  
 241 
 9 
 Sammanfattning 
 Inledning 
 Sverige har en offentlig sektor som i stora delar tillhör de mest välfungerande i världen. Det beror på en lyckosam kombination av bl.a. välutbildad personal, flexibel organisering, hög grad av decentralisering, hög grad av tillit samt nyfikenhet på och intresse för att pröva ny teknik, nya metoder och nya tjänster. I Sverige kan vi deklarera med en knapptryckning, hämta paket samtidigt som vi handlar maten, checka in på patienthotell efter förlossningen och göra enklare medicinska provtagningar i hemmet och få resultaten i läsplattan. 
 Inte desto mindre finns det även i Sverige betydande utmaningar vad avser exempelvis vikande förtroende för offentliga institutioner, långsiktig finansiering och hantering av vård och omsorg, åldrande befolkning, integration, miljöförstöring, energisystem, utbildningsväsendet, våld, ungdomsarbetslöshet, grov brottslighet och andra svårlösta samhällsfrågor där det offentliga har en betydande roll. Regeringens Framtidskommission har nyligen förtjänstfullt fördjupat sig i flera av dessa ständigt dagsaktuella frågor. Det är sannolikt få av dessa frågor som går att lösa en gång för alla, men det är vår bestämda uppfattning att offentlig verksamhet kan åstadkomma betydligt mer – till samma eller lägre kostnader – än vad som i dag är fallet. 
 Vår bild är att det sjuder av förändringsvilja och idérikedom i kommuner, landsting och statliga myndigheter. Engagemanget för hur offentlig verksamhet ska vidareutvecklas är stort även hos människor i gemen, företag och i civilsamhället. Denna kraft måste tas tillvara i mycket högre grad än vad som sker i dag. De värden offentlig verksamhet skapar är föränderliga över tid varför en kontinuerligt pågående dialog måste finnas mellan väljare, folkvalda, uppdragsgivare, utförare och kunder om vilka värden som ska åstadkommas och hur. Förvaltningen har här en mycket 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:40 
 viktig roll att lyssna till de synpunkter och behov som människor, företag och andra uttrycker, inte minst eftersom dessa i hög grad är delaktiga i att skapa och upprätthålla värden (t.ex. genom att följa regelverk, leva hälsosamt, hjälpa anhöriga m.m.). Vi menar att öppenhet, inkluderandet av medborgare, företag och civilsamhället i utformningen av offentlig verksamhet samt förbättrad helhetssyn och långsiktighet i det politiska beslutsfattandet är viktiga steg i den fortsatta utvecklingen. 
 Givet de många utmaningar även Sverige står inför är det naturligtvis ingen tillfällighet att riksdagen har beslutat att offentlig verksamhet ska bli mer innovativ, eller att regeringen har tagit fram en innovationsstrategi som även inkluderar offentlig sektor. För att Sverige ska fortsätta utvecklas som välfärdsstat och gå i bräschen internationellt måste offentlig verksamhet fortsätta att tänka nytt, bryta mönster och utmana det givna. 
 Innovationsrådets bidrag 
 Med detta betänkande vill vi stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet på två sätt. För det första genom att lägga förslag som syftar till att ytterligare konkretisera regeringens politik på området. Vi vill förbättra förutsättningarna i offentlig verksamhet att tänka nytt för att göra nytta, att gå från idé till handling och att ta kontrollerade risker. 
  
 Våra förslag  
 syftar till att åstadkomma: 
  
 ökat fokus på behov, värdeskapande och system, 
  
 ökat handlingsutrymme för offentliga verksamheter att pröva nya tjänster och former för att uppnå syftet med politiken, 
  
 en infrastruktur för idé- och kunskapshantering, 
  
 stärkt förmåga i offentliga verksamheter att bedriva innovations- och förändringsprocesser, samt 
  
 nya instrument som främjar långsiktiga investeringar i svårlösta samhällsfrågor. 
  
 För det andra vill vi stimulera det fortsatta samtalet i kommuner, landsting och statliga myndigheter hos dem som i sitt dagliga arbete är med och utvecklar den offentliga verksamheten. Vi vill därför gärna uppmana regeringen att vid remittering av betänkan- 
 12 
  
 SOU 2013:40 
  
 Sammanfattning 
 det, eller på annat sätt, ta in synpunkter inte bara på våra förslag, utan även på våra resonemang och uppfattningar. En viktig fråga i sammanhanget är huruvida resonemangen kan vara till nytta i myndigheternas egna verksamhetsutveckling. 
 Fokus på behov, värden och system 
 Vi anser att det behövs tydliga perspektivförskjutningar i offentlig verksamhet. En första sådan rör synen på de behov människor och företag har i sina kontakter med det offentliga och hur dessa på bästa sätt kan mötas inom lagstiftade ramar. Det offentliga är i dag inte i första hand organiserat för att möta behov i människors liv och i företags verksamheter, utan snarare utifrån historiskt betingade regelverk anpassade efter det offentligas behov. Omställningsarbetet att göra offentlig verksamhet mer inriktad på att möta dem verksamheten är till för har pågått under flera decennier men fortfarande upplever alltför många att det är komplicerat att vara i kontakt med det offentliga. Det kan vara en bidragande orsak till det vikande förtroendet för vissa samhällsinstitutioner. 
 Värdet av offentlig verksamhet för den enskilde skapas inte genom att blanketter är lätta att fylla i, att webbtjänster fungerar bra eller att personalen är kompetent, även om var och en av dessa är viktiga komponenter. Värdet för den enskilde skapas när dennes mål eller delmål har uppnåtts, t.ex. när man tillfrisknat efter operationen, när alla tillstånd är klara och företaget är startat, när man fått ett jobb eller när produktionsanläggningen har byggts ut. 
  
 Vi föreslår därför att  
 offentliga tjänster utvecklas utifrån en ny modell som bygger på kunskap om vilka behov människor har i olika livshändelser och företag har i olika verksamhetshändelser. 
 Den andra perspektivförskjutningen rör synen på samhällsstyrningen och hur offentlig verksamhet skapar värde för människor, företag och samhället i stort. Samhällsstyrningen och dess förutsättningar förändras över tiden. Mycket tyder på att hierarkisk och auktoritativ styrning håller på att ersättas av horisontella, nätverksliknande och mer egalitära styrmekanismer. Det tycks råda enighet om att samhällsstyrningen har blivit allt mer komplicerad, vilket borde medföra ändrade förutsättningar för, och krav på, politikens roll i styrningen. Föreställningen att politiken sätter upp mål som förvaltningen ska förverkliga, lever kvar trots alla belägg för att en sådan distinktion är svår att göra i praktiken och trots att 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:40 
 det sällan finns några tydliga linjära samband mellan politiska beslut och vad som i slutändan faktiskt sker i samhället. Vi menar att de resultat i form av faktisk påverkan på samhället som offentlig verksamhet bidrar med som regel uppstår genom en svåröverskådlig interaktion mellan människor i och utanför myndigheter i  
 komplexa system 
 . Därför måste dessa system, snarare än enskilda myndigheter eller enheter, ägnas fördjupad uppmärksamhet, t.ex. vad avser hur de olika delarna interagerar med varandra. Genom bättre förståelse av dessa system, nytänkande och omprövning av dem tror vi att förutsättningarna för en fortsatt välståndsutveckling avsevärt förbättras. 
 En enkel ansvarsmodell med en ensam ansvarig part och en ensam ansvarsutkrävande part blir då också en bristfällig beskrivning av verkligheten. Många offentliganställda upplever att de arbetar i olika former av partnerskap där olika parter ansvarar för olika sidor av en gemensam verksamhet, dvs. system med flera ansvariga. 
 Vi föreslår därför att 
  
 förmågan att förstå och hantera komplexitet förstärks, bl.a. i Regeringskansliet. Systemansatsen erbjuder ett förhållningssätt och metoder för att ge nya perspektiv på svårlösta samhällsfrågor, vilket kan bidra till att frigöra innovationskraft. 
  
 offentliga styrsystem utvecklas utifrån ett systemsynsätt så att de fokuserar mer på verklig samhällspåverkan och mindre på detaljer och enskilda organisationers prestationer utifrån en förlegad ansvarsmodell. 
  
 Handlingsutrymme för de offentliga verksamheterna 
 Att riksdag och regering lyfter fram innovation som ett viktigt ledord för offentlig verksamhet bidrar till att skapa ett angeläget handlingsutrymme som offentlig verksamhet bör ta fasta på. Men det finns samtidigt motsatta rörelser som avsevärt begränsar möjligheterna för offentlig verksamhet att utvecklas. Vi tror att förtroende är en viktig grundbult i svensk förvaltning och i utvecklingen av densamma. För att kunna förändra krävs ett ledarskap som vågar, trygga medarbetare och en hög grad av förtroende – mellan politiker och tjänstemän, mellan chefer och medarbetare, mellan myndigheter på olika nivåer och mellan enskilda och det offentliga. Det kan inte nog understrykas hur viktigt det är att bygga vidare på 
 14 
  
 SOU 2013:40 
  
 Sammanfattning 
 en av Sveriges främsta tillgångar, tilliten. Vi anser därför att senare års utveckling mot minskad tillit och mer kontroll är kontraproduktiv. Föreställningen att man i ettåriga cykler kan kontrollera, utvärdera och återrapportera sig fram till önskade resultat, i en allt mer komplex tillvaro och i frågor som tar lång tid att förändra, leder fel. Backspeglarna blir så stora att de skymmer sikten framåt. Styrsystem, administrativa rutiner, rädslan att göra fel och en offentlig organisering i tusentals mer eller mindre separerade enheter på olika nivåer hindrar skickliga medarbetare att tillgodose behov i samhället utifrån politikens syfte. 
 Vi föreslår därför att 
  
 riksdag och regering omprövar sina ställningstaganden att inrätta särskilda myndigheter vars huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen. 
  
 myndigheter under regeringen ges möjlighet att i försöksverksamhet pröva ett större ekonomiskt handlingsutrymme. 
  
 onödiga pålagor på myndigheter i form av omfattande regelverk ses över så att myndigheter kan frigöra resurser för värdeskapande verksamhet till gagn för människor, företag och samhället i stort. 
  
 En viktig aspekt av innovations- och förnyelsearbetet är möjligheten att i konkret försöksverksamhet pröva sig fram i begränsad skala för att lära. Eftersom verkligheten är komplex och föränderlig är det svårt att till fullo förutsäga vad olika förändringar får för konsekvenser och hur människor reagerar på en viss åtgärd eller reform. Att utveckla i verklig miljö ger därför viktig kunskap om vilka konsekvenser en förändring faktiskt får i praktiken. Genom att förslag prövas på riktigt inom ramen för försöksverksamheter ges värdefull information inför beslut om ett permanent och nationellt införande av ett visst förslag. 
  
 Vi föreslår därför att  
 instrumentet försöksförfattningar används mer systematiskt för att pröva nya lösningar. Försöksförfattningar med tillhörande utvärderingar är ett bra sätt att under kontrollerade former pröva förändringar och skaffa bra beslutsunderlag. Där det är möjligt och etiskt försvarbart bör försöken göras i form av randomiserade kontrollerade försök för att bättre kunna utvinna så tillförlitlig kunskap som möjligt om vilka utvecklingsinsatser som fungerar. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:40 
 Infrastrukturen för idé- och kunskapshantering 
 En framgångsfaktor i innovativa organisationer är att varje anställd ses som en möjlig innovatör och genomförare av förändringar. Detta synsätt behöver i ökad utsträckning också genomsyra offentlig sektor. Offentligt anställda har stor kunskap och idérikedom som skulle kunna tas tillvara och kanaliseras bättre än i dag om det fanns ett tydligare stöd. En metod som visat sig vara ändamålsenlig i stora företag som vill förbättra sin innovationsförmåga är uppbyggnaden av nya arbetssätt i kombination med ett  
 IT-stöd 
  genom s.k. idéhanteringssystem. I dessa försöker man matcha idéer som medarbetare vill dela med sig av med de behov eller problem som andra i organisationen söker svar på. Innovationsrådet bedömer att nya arbetssätt för idéutveckling kombinerat med idéhanteringssystem kan bidra till att frigöra medarbetarnas innovationskraft, styra idéer dit de behövs, tydliggöra processen för förbättringsförslag och återkoppling samt sammanföra personer som arbetar med likartad problemlösning i olika delar av offentlig verksamhet. Ett myndighetsgemensamt system för idéhantering, kunskapsdelning och samarbete kan bidra till att effektivisera problemlösning över myndighetsgränserna och i större utsträckning dra nytta av den samlade kompetens och de idéer som finns i offentlig sektor. 
  
 Vi föreslår därför att  
 det byggs en infrastruktur för idé- och kunskapshantering i offentlig verksamhet. 
 Förmågan att bedriva innovations- och förändringsprocesser 
 Det måste finnas förmåga att bedriva förändringsprocesser utifrån syftet med verksamheten. Det handlar om såväl enskilda individers motivation och kompetens som organisationers förmåga att, enskilt eller i samverkan, gå från idé till genomförande, för att ändra beteenden och skapa värde. 
 Genomslaget för en innovativ och samverkande förvaltning påverkas i hög grad av vilken inställning och kompetens som de som är satta att leda verksamheten har. Att leda och utveckla lärande organisationer samt att främja innovationer och nytänkande kräver särskild kompetens. Innovations- och förnyelsedimensionen måste göras mer framträdande vid rekryteringsförfarandet för att få ledare som har rätt kompetens och inställning att leda en föränderlig förvaltning. Detta tillsammans med lämpliga arbetsvillkor och möjli- 
 16 
  
 SOU 2013:40 
  
 Sammanfattning 
 gen även incitament kan bidra till fler ledare som kan, vill och vågar utveckla offentlig verksamhet. 
 Vi föreslår därför att 
  
 förmåga till och erfarenhet av innovations- och förändringsarbete ska vara en del i framtagandet av kravprofiler för rekrytering av myndighetschefer. 
  
 ett program för myndighetschefer som stödjer dem i arbetet att utveckla och förnya offentlig verksamhet tas fram. 
  
 olika former av incitament som kan gagna ett uthålligt förnyelsearbete utifrån en helhetssyn analyseras närmare. 
  
 Det offentligas kunskap och förmåga att tänka nytt och utveckla verksamheter behöver förstärkas och metoder för att förstå och förändra olika komplexa system behöver vidareutvecklas. Det behövs en offentlig kraftsamling för att vidareutveckla offentliga tjänster utifrån människors och förtags perspektiv och behov. Design, beteendevetenskap och etnologi är exempel på discipliner som kan bidra till att utveckla tjänster och service till människor och företag, policyprocesser och andra förändringar av olika system. Innovationsrådets bedömning är att det finns en efterfrågan hos flera myndigheter att i större utsträckning kunna söka och få handfast stöd för att utveckla såväl den interna verksamheten som samverkan över myndighets- och organisationsgränser. 
  
 Vi föreslår därför att  
 ett utvecklings- och kompetenscentrum för offentliga tjänster bildas. Centrumet ska vara en permanent utvecklingsmiljö där en kritisk massa av olika kompetenser ska finnas i syfte att bygga upp kunskap om människors och företags behov av offentliga tjänster utifrån ett helhetsperspektiv, t.ex. utifrån olika s.k. livshändelser. 
 Ansvaret för att fortlöpande utveckla den statliga verksamheten ligger på respektive myndighet. Myndigheter ska också samarbeta för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete. Det finns ingen nämnvärd uppföljning i dag av i vilken mån myndigheter faktiskt fortlöpande utvecklar verksamheten eller samarbetar. 
  
 Vi föreslår därför att  
 Riksrevisionen finner former för att granska hur myndigheter under regeringen lever upp till kraven på fortlöpande verksamhetsutveckling och samarbete, enligt myndighetsförordningen. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:40 
 Nya instrument som främjar långsiktiga investeringar i svårlösta samhällsfrågor 
 Kortsiktighet i offentlig verksamhet leder till dålig hushållning av samhällets resurser och gör det svårt att uthålligt ta itu med de svårlösta samhällsfrågorna. Det är självklart på det viset att förhållandevis små kostnader i ett tidigt skede är bättre än stora kostnader i ett senare skede. Vi tror därför att det är angeläget att pröva ytterligare mekanismer som säkerställer långsiktig hushållning och att det offentliga utvecklar förmågan att identifiera, beräkna och genomföra viktiga samhällsinvesteringar i humankapitalet. Vi tror att det behövs nya former för sociala investeringar. 
 Vi föreslår därför att 
  
 en social investeringsfond inrättas med staten som huvudman. Fondens huvudsyfte är att minska omfattningen av sådana samhällsproblem som kan förebyggas och därigenom främja ett effektivare resursutnyttjande över tid, mellan sektorer och mellan huvudmän. 
  
 staten utfärdar en ny form av samhällspåverkande obligationer i en försöksverksamhet. Obligationen syftar till att attrahera helt nytt kapital för vissa svårlösta samhällsfrågor och ger bl.a. möjligheter att pröva nya metoder utan att riskera offentliga medel. 
  
 18 
 Summary 
 Intruduction 
 Sweden has a public sector that in many ways is one of the most efficient in the world. This is thanks to a successful combination of  
 well-educated 
  staff, flexible organisation, a high degree of decentralisation, a high level of confidence, and a curiosity about and interest in testing new technologies, new methods and new services. In Sweden, you can file your tax return at the touch of a button, collect a parcel while doing your food shopping, check into a patient hotel after giving birth, and conduct simple medical tests at home and see the results on your computer. 
 Nonetheless, Sweden is also facing significant challenges in terms of waning confidence in public institutions,  
 long-term 
  financing of health and social care, energy systems, an ageing population, integration, environmental damage, the education system, violence, youth unemployment, serious crime and other social issues that are difficult to solve. The Governments 
 Commission on the Future of Sweden has Cole  
 in-depth 
  study of these  
 ever-topical 
  issues. 
 Many of these issues are unlikely to be resolved once and for all, but it is our firm belief that public administration could do a great deal more than is the currently the case – at the same cost or lower. 
 It is our impression that the municipalities, county councils and government agencies are bubbling with ideas and a desire for change. There is also a great deal of engagement among people in general, businesses and civil society in how public administration should be further developed. This energy must be harnessed to a much greater degree than is currently the case. 
 The values created by public administration change over time, which is why an ongoing dialogue is needed between voters, 
 19 
  
 Summary 
  
 SOU 2013:40 
 elected representatives, commissioning bodies, providers and 
 clients about which values we want to achieve and how. 
 Administration has a very important role here to listen to the views and needs expressed by people, businesses and others, not least because they are very much involved in creating and upholding these values (e.g. by complying with regulations, living healthily, helping relatives, etc.). We believe that openness, the inclusion of citizens, businesses and civil society in the shaping of public administration, and an improved holistic and  
 long-term 
  approach in political  
 decision-making 
  are important steps in its further development. 
 Given the many challenges that Sweden, too, is facing, it is no coincidence that the Riksdag has decided that public administration needs to become more innovative. Nor is it a coincidence that the Government has drawn up an innovation strategy that also includes the public sector. If Sweden is to continue growing as a welfare state and take the lead internationally, public administration needs to continue to think innovatively, Peck patterns and challenge the givens. 
 Contribution by the National Council for Innovation and Quality in the Public Sector 
 This report Jones and stimulate innovation and change Moore in public administration in two ways. Firstly, we have submitted proposals aimed at further clarifying the Governments policy in this area. We want to improve the conditions in public administration for thinking innovatively to do good, for moving from idea to action, and for taking controlled risks. 
 The aim of  
 our proposals  
 is to achieve: 
  
 increased focus on needs, value creation and systems; 
  
 greater scope for public administration to try new services and methods for achieving the aim of policy; 
  
 20 
  
 SOU 2013:40 
  
 Summary 
  
 an infrastructure for managing ideas and knowledge; 
  
 improved capacity of public administration to carry out innovation and change processes; and 
  
 new instruments that promote  
  
 long-term 
  investments in social issues that are difficult to solve. 
 Secondly, we want to encourage ongoing dialogue in municipalities, county councils and government agencies among the people who are involved in developing public administration in their everyday work. We would therefore like to encourage the Government to invite opinions not only on our proposals but also our reasoning and perceptions, in the consultation round or some other way. This applies, in particular, to the extent to which our reasoning can be of use in government agencies operational development. 
 Increased focus on needs, value creation and systems 
 We believe there is a need for some important shifts in perspective in the public sector. The first shift in perspective concerns how we view the needs that people and businesses have in their dealings with the public sector and how these needs can best be met within the framework of legislation. The public sector today is not primarily organised to meet the needs that people have in their everyday lives or that businesses have in their operations; instead, it is historically grounded, in line with regulatory frameworks tailored to the public sectors needs. Bryant to gear public administration more towards meeting the needs of the people have been under way for several decades, but far too many people still feel that dealing with public bodies is complicated. This may be a factor contributing to waning confidence in various social institutions. For the individual, the value of public administration is not created by forms being easy to fill in, internet services working well or staff being competent, even though each of these is an important component. For individuals, value is created when their goals and objectives have Kramer, e.g. when they have recovered from an operation, when all the permits are in place and they have started their business, when they have found a job or when the production plant has been extended. 
 21 
  
 Summary 
  
 SOU 2013:40 
  
 We therefore propose  
 that public services be developed based on a new model that builds on life events and knowledge of the various needs that people have at different stages of life and that businesses have at various stages of operations. 
 The second shift in perspective concerns how we view governance and how public administration creates value for people, businesses and society as a whole. Governance and the conditions for governance change over time. There are many indications that hierarchical and more authoritative governance mechanisms are being replaced by horizontal,  
 network-like 
  and more egalitarian mechanisms. Jacobs seems to be consensus that governance has become more complicated, which should mean that the conditions for, and demands on, the role of policy in Jones changed. The notion that policy sets objectives that public administration should achieve remains prevalent, despite all the evidence suggesting that it is difficult in practice to make such a distinction, and despite the fact that there are rarely Haynes between political decisions and what ultimately actually happens in society. In our view, the results in the form of actual impact on society from public administration generally emerge through intricate interaction between people in and outside government agencies in complex systems. It is therefore Johnson systems – Stephens – that must be given greater attention, e.g. Ramirez to how the various parts interact. By gaining a better understanding of these systems and thinking about them in new ways, we believe that we can considerably improve the prospects for future prosperity. 
 A simple accountability model consisting of one single responsible party and one single party demanding accountability is therefore also an inadequate description of reality. Many public sector employees see Smith in various forms of partnership, where different parties are responsible for different parts of a joint operation, i.e. a system with several responsible parties. 
  
 We therefore propose  
 that the capacity to understand and manage this complexity be strengthened, for example in the Government Offices. The system approach offers a procedure and methods for providing new perspectives to social issues that are difficult to solve; this can help to unleash the power of innovation. 
 22 
  
 SOU 2013:40 
  
 Summary 
  
 We also propose  
 that public control systems be developed on the basis of a system approach so that they focus more on real impact on society and less on details and the performance of individual organisations on the basis of an outdated accountability model. 
 Scope for public sector services 
 The fact that the Riksdag and the Government have highlighted innovation as an important watchword for public administration helps to create significant scope that public administration should seize. However, there are contrasting movements that considerably limit the ability of public administration to develop. We believe that confidence is an important cornerstone of Swedish administration and its development. Change requires leaders who take risks, empowered employees and a high level of confidence – between politicians and officials, between managers and staff, between agencies at various levels, and between individuals and the public sector. It cannot be stressed enough how important it is to build on one of Swedens foremost assets – trust. We therefore consider that the trend of recent years towards diminishing trust and more control is counterproductive. It is misleading to believe that it is possible in  
 Buchanancycles to control, evaluate and report your way to desired results in an increasingly complex world and on issues that take a long time to change. The  
 rear-view 
  mirror is becoming so large that it is obscuring the view ahead. Control systems, administrative routines, the fear of making mistakes and a public sector organised in thousands of more or less separate divisions at various levels prevent competent staff from meeting societys needs on the basis of policy. 
  
 We therefore propose  
 that the Riksdag and the Government review their positions on the establishment of special agencies whose main task is to inspect other agencies under the Government. 
  
 We also propose  
 that agencies under the Government be allowed greater financial scope. 
  
 In addition, we propose  
 that unnecessary burdens on agencies in the form of regulations be reviewed so that agencies can free up resources for operations that create value. 
 One important aspect of innovation and renewal Moore is the opportunity for agencies to launch concrete pilot projects so that they can test new ideas on a limited scale and learn from them. As 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2013:40 
 the real world is complex and subject to change, it is difficult to fully predict the consequences of various changes and how people will react to a certain measure or reform. Developing ideas in a real environment therefore provides important knowledge of the consequences a change Galvan have in practice. Testing proposals in a real environment within the framework of pilot projects provides valuable information ahead of a decision on the permanent and perhaps national implementation of a certain proposal. 
  
 We therefore propose  
 that the pilot statutes instrument be used more systematically to test new solutions. Pilot statutes and associated evaluations are a good way of testing changes under controlled forms and creating a good basis for decisions. Where it is possible and ethically justifiable, Johnson pilot projects should be Carpenter out in the form of randomised controlled trials to be better able to obtain as reliable knowledge as possible about the development measures that work. 
 Infrastructure for managing Martin success factor in innovative organisations is that every employee is seen as a potential innovator and implementer of change. This approach should also be integrated into the public sector to a greater extent. Public sector employees have a great deal of knowledge and a wealth of ideas that, Hernandez clearer support, could be used and better channelled than is currently the case. One method that has proven to be appropriate in large companies wanting to improve their innovative capacity is building new working methods in combination with IT support through idea management systems. Jones are used to try to match Valenzuela share with the needs or problems that others in the organisation are looking to solve. The National Council for Innovation and Quality in the Public Sector considers that new working methods for the development of ideas, Barry idea management systems, can help to unleash employees innovative capacity, steer ideas to where they are needed, clarify the process for improvement suggestions and feedback, and bring together people working on similar  
 problem-solving 
  Clark in various parts of public administration. An  
 inter-agency 
  system for Palmer management,  
 knowledge-sharing 
  and cooperation could contribute 
 24 
  
 SOU 2013:40 
  
 Summary 
 to effective  
 problem-solving 
  across agency divides and help the public sector to make better use of the combined competence and ideas that exist within its ranks. 
  
 We therefore propose  
 that an infrastructure for ideas and knowledge management be built in public administration. 
 Capacity to carry out innovation and change processes 
 There must be capacity to carry out change processes based on the purpose of operations. This is about the motivation and skills of individuals and the capacity of organisations to move from idea to implementation, to change behaviour and create value – either on their own or in collaboration. 
 The impact of an innovative and collaborating administration is to a large extent affected by the attitude and skills of those managing it. Managing and developing learning organisations and promoting innovations and new thinking require a certain competency. The innovation and renewal dimension must be made more prominent in the recruitment procedure so as to get managers who have the right competency and attitude to lead a changing administration. Johnson, Barry appropriate terms of employment and possibly also incentives, could lead to more managers who can, want to and dare to develop public administration. 
  
 We therefore propose  
 that capabilities and experience in terms of innovation and change work be taken into account when drawing up candidate profiles for the recruitment of agency heads. 
  
 We also propose  
 the creation of a programme for directors general that supports them in their work to develop and renew public administration. 
  
 Moreover, we propose  
 a more detailed analysis of various forms of incentives that could favour sustainable renewal Moore from a holistic perspective. 
 The knowledge of the public sector and its ability to think innovatively and develop operations need to be strengthened, and methods for understanding and changing various complex systems need to be developed further. A concerted effort is required on the part of the entire public sector to further develop public services based on the perspectives and needs of people and businesses. Design, behavioural science and ethnology are examples of disciplines that 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2013:40 
 could help to develop services for people and businesses, policy processes and other changes in various systems. The National Council for Innovation and Quality in the Public Sector considers that several agencies need tangible support in developing both internal operations and collaboration across agency and organisation divides. 
  
 We therefore propose  
 the creation of a development and competence centre for public services. This centre should be a permanent development environment where a critical mass of various skills is present, with the aim of building knowledge of peoples and businesses needs in terms of public services, based on a holistic perspective, i.e. based on various life events. 
 Responsibility for the continuing development of statecontrolled activities lies with each agency. Agencies should also cooperate to make things easier for individuals and to avoid duplication. There is currently no appreciable  
 follow-up 
  of the extent to which agencies are actually engaging in continuing development of operations or cooperation. 
  
 We therefore propose  
 that the Swedish National Audit Office find ways of examining how agencies under the Government live up to the demands for continuing operations development and cooperation, in line with the Government Agencies Ordinance. 
 New instruments that promote  
 long-term 
  investments in social issues that are difficult to solve 
  
 Short-term 
  planning in public administration leads to poor management of societys resources and makes it difficult to take sustainable action on the social issues that are difficult to solve. It is true of course that relatively low costs at an early stage are better than high costs at a later stage. We therefore believe that it is important to test additional mechanisms that secure  
 long-term 
  management, and to ensure that the public sector develops the capacity to identify, calculate and implement important social investments in human capital. We believe that there is a need for new forms of social investments. 
  
 We therefore propose  
 the establishment of a social investment fund under the responsibility of the state. The main aim of the fund is to reduce the scope of social problems that could be 
 26 
  
 SOU 2013:40 
  
 Summary 
 prevented and thus promote the more efficient use of resources over time and between sectors and responsible authorities. 
  
 We also propose  
 that the state issue a new form of social impact bonds in a pilot project. The aim of these obligations is to attract additional long term capital for certain social issues that are difficult to solve and to provide opportunities for testing new methods without risking public funds. 
 27 
 1 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 1.1 
  
 Direktiven 
  
 I det direktiv 2011:42 (bilaga 1) som beslutades av regeringen den 5 maj 2011 anges att Innovationsrådet ska stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet som kan resultera i betydande förbättringar för medborgare och företag och effektivisering av befintliga processer. Rådet ska anlägga ett helhetsperspektiv och beakta erfarenheter av och förutsättningar för ett mer systematiskt arbete med värdeskapande, kvalitet och produktivitetsutveckling. 
 Enligt direktivet ska två grundläggande frågor genomsyra arbetet, nämligen dels hur kvaliteten kan höjas och resultaten förbättras med befintliga resurser, dels hur rådande kvalitet och resultat kan nås till lägre kostnader. 
 Enligt direktiven inrättas rådet i syfte att: 
  
 ge utvecklingsarbetet i offentlig förvaltning ökad  
  
 stimulans  
 och skapa ett starkare tryck på att dessa uppgifter ges prioritet, 
  
 med sitt medborgar- och helhetsperspektiv vara en  
  
 samlingspunkt  
 för det pågående utvecklingsarbetet inom hela den offentliga sektorn så att utvecklingsarbetet inom vissa områden tydligare utgår från medborgarnas efterfrågan, inte huvudmännens ansvarsfördelning, 
  
 bidra med  
  
 kunskap  
 om hur innovations- och förnyelsearbete kan ges ökat utrymme, hur nya effektiva arbetsformer liksom det strategiska ledarskapet kan utvecklas och hur bra idéer och lösningar når ut i hela den offentliga förvaltningen, 
  
 sprida  
  
 goda exempel  
 från såväl kommunal som statlig verksamhet som visar vilka avsevärda kvalitets- och produktivitetsvinster som går att göra med förändrad produktionslogik eller andra innovationer, 
 29 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 SOU 2013:40 
  
 bidra med samlad kunskap om  
  
 sektorsövergripande samverkan 
 , 
  
 bidra med att ge en samlad  
  
 helhetsbild  
 och betona den statliga förvaltningens gemensamma grund som utgångspunkt för innovation och förändring, och för att 
  
 främja och initiera  
 ökad samverkan inom statsförvaltningen och ge exempel på hur samverkan kan utvecklas. 
 I uppdraget ingår bl.a. att 
  
 klarlägga vilka krav som regelverket i dag ställer på statliga myndigheter för styrning, kontroll och redovisning och hur de tillämpas för att utveckla och samordna värdeskapandet i den offentliga verksamheten, 
  
 kartlägga i vilken utsträckning det görs kvalitets- och effektivitetsanalyser inom offentlig verksamhet och hur dessa dokumenteras, redovisas och bearbetas för att kunna omsättas i konkreta förbättringar, 
  
 bedöma om sådana analyser kan utgöra ett instrument i arbetet med att uppnå högre kvalitet och effektivitet, 
  
 beskriva statliga myndigheters arbete med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling, 
  
 föreslå åtgärder som främjar innovations- och förändringsarbete i offentlig verksamhet, 
  
 identifiera och analysera svårigheter med att genomföra utvecklingsinsatser, 
  
 bedöma hur olika styrmedel kan användas för att säkerställa genomslag för bättre resursutnyttjande, kvalitets- och resultatkrav, 
  
 identifiera områden, tjänster eller processer som bedöms ha stor utvecklingspotential och i nära samverkan med frivilliga aktörer utarbeta utvecklingsstrategier för några av dessa områden, 
  
 studera offentlig verksamhet som arbetar utifrån den verksamhetsfilosofi som benämns lean, vilka erfarenheter som finns och ta del av forskningsläget, samt att 
  
 utarbeta förslag till hur erfarenheter kan tas till vara och spridas till andra områden. 
  
 30 
  
 SOU 2013:40 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 1.2 
  
 Vårt arbetssätt 
  
 1.2.1 
  
 Kommittémöten 
  
 Kommittén har sammanträtt vid 15 tillfällen. Vid det första mötet konstaterade vi att rådets mandat är mycket brett. Givet detta och den begränsade tid som vi haft till förfogande har vi valt att fokusera på några områden som vi tror är av särskild betydelse i sammanhanget. Vid mötet den 15 november 2011 fastställdes en övergripande inriktning för rådets arbete. 
 1  
 Rådet satte som mål att: 
  
 öka kunskapen om vad som främjar innovation och kvalitet i offentlig verksamhet, 
  
 få igång processer som gör att fler offentliga aktörer arbetar utifrån kundens nytta, behov och särskilda förutsättningar, 
  
 förbättra samverkan kring innovation och kvalitet utifrån kundnytta, och att 
  
 föreslå en ordning och framåtriktad kraft som kan bära ett systematiskt innovations- och kvalitetsarbete i offentlig verksamhet. 
  
 Rådet bestämde att särskilt inrikta arbetet på områdena: 
  
 kundfokus, 
  
 2 
  
 styrning och samverkan, 
  
 ledarskap och organisation (inklusive incitamentsstrukturer), 
  
 kontroll, risk, tillsyn och innovation, samt 
  
 systematiskt innovations- och kvalitetsarbete. 
  
 1.2.2 
  
 Avgränsningar 
  
 Innovationsrådets uppdrag är mycket omfattande och rådet har haft som ambition att i första hand försöka komplettera andra aktörers uppgifter och huvudsakligen inrikta arbetet på sådana frågor som vi uppfattat att inte andra gör. Rådets uppdrag omfattar att stödja och stimulera innovations- och förändringsarbete i offentlig 
  
 1 
  
 Verksamhetsplan för rådet, PM  
  
 2011-11-15. 
  
 2 
  
 Med kund avses den verksamheten är till för. Se även kapitel 4 för ett utförligare resonemang om kundbegreppet i offentlig verksamhet. 
  
 31 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 SOU 2013:40 
 verksamhet i sin helhet medan flera av våra deluppgifter, t.ex. beskriva pågående arbete med innovation och kvalitet, specifikt handlar om den statliga sektorn. Av detta följer att det finns en tonvikt på staten i detta betänkande. 
 Vidare har rådet valt att  
 inte  
 fördjupa sig inom följande områden: 
  
 Upphandling.  
 Frågan om upphandling generellt och innovationsupphandling specifikt har varit föremål för andra utredningar. 
 3 
  
 E-förvaltning. 
  
 E-delegationen 
  arbetar med  
 e-relaterade 
  utvecklingsfrågor inom offentlig sektor. 
 4 
  
 Öppen data.  
 Behandlas av  
 E-delegationen 
  och Vinnova. 
  
 Tjänstedesign 
 . Vinnova har regeringens uppdrag att analysera behoven av kunskap och kompetens för tjänsteinnovationer i näringsliv och offentlig sektor. 
 5  
 Vi har emellertid bidragit till en serie med åtta webbinarier om tjänstedesign i offentlig sektor. 
 6 
  
 Att vi inte fördjupat oss i dessa områden har inte hindrat oss från att samråda med berörda organisationer för att se hur vår verksamhet kan komplettera andras. 
  
 1.2.3 
  
 Arbetsmetod 
  
 Inledning 
 I verksamhetsplanen lade vi fast inriktning för rådets arbetsmetodik. Rådet ska arbeta nära andra centrala aktörer som arbetar för att stimulera innovation och kvalitet i offentlig verksamhet. Rådets uppdrag är av sådan karaktär att det inte bara är viktigt  
 vad  
 som åstadkoms utan även  
 hur 
 . Detta hur kan beskrivas med ett antal parallella processer: 
  
 dialog, diskussion och lärande, 
  
 3 
  
 SOU 2013:12,  
 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling  
 och SOU 2010:56,  
 Innovationsupphandling 
 . 
  
 4 
  
 Dir. 2009:19,  
 Delegation för  
 e-förvaltning. 
  
 5 
  
 N2011/3587/FIN,  
 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Verket för innovationssystem inom utgiftsområde 24 Näringsliv. 
  
 6 
  
 Seminarierna finns tillgängliga på:  
  
 http://www.svid.se/sv/Design-o-Halsa/Webbinarier- 
 Design-for-battre-halsa/. 
  
 32 
  
 SOU 2013:40 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 medverkan i faktiskt utvecklingsarbete av kundprocesser som löper över flera myndigheter och mellan stat och kommun, 
  
 kreativa försöksverksamheter, 
  
 kunskapsinhämtning (studier, kartläggningar, enkäter, m.m.), samt 
  
 framväxten av förslag och bedömningar. 
  
 Rådets arbete har utformats som en iterativ process mellan praktik och teori. Rådet har bedrivit utvecklingsprojekt, besökt verksamheter och ledningsgrupper, informerat och diskuterat rådets arbete på event och konferenser, arrangerat seminarier, workshops och en större konferens samt genomfört litteraturstudier och undersökningar. Genom det utåtriktade arbetet har vi haft möjlighet att inhämta kunskap, pröva hypoteser och begrepp och utveckla idéer. En förteckning över våra huvudsakliga aktiviteter finns i  
 bilaga 2 
 . 
 Metoder för att åstadkomma ett helhetsperspektiv 
 Rådet ska anlägga ett  
 helhetsperspektiv  
 och bidra till den offentliga förvaltningens förmåga att tillhandahålla värdeskapande  
 system  
 och ett etablerat sätt att göra detta är att utgå från en systemsyn. Vi har i utvecklingsprojekten praktiskt prövat olika metoder för att arbeta utifrån en systemsyn. Eftersom detta är en central del i vårt arbete beskrivs systemsynen närmare i  
 kapitel 3 
 . 
 Utåtriktade aktiviteter, besök och möten 
 En av våra huvudsakliga utåtriktade aktiviteter har varit den serie av tre workshops för myndighetschefer vid vilka ett sjuttiotal olika myndighetschefer har deltagit. Under Workshop 1 presenterades och diskuterades den enkätundersökning som Innovationsrådet låtit genomföra om arbetet med innovation, kvalitet och verksamhetsutveckling i statliga myndigheter. Under Workshop 2 fördjupades diskussionerna med fokus på ledningsgruppens roll i utvecklingsarbetet, hur kunskap om kunderna förs in i myndighetens verksamhetsutveckling och hur man får till stånd samverkan för att underlätta för medborgare och företag. Under Workshop 3 diskuterades bl.a. hur förvaltningens förmåga till innovation, för- 
 33 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 SOU 2013:40 
 nyelse och kvalitet ska kunna stärkas. Utöver dessa tre workshops bjöd vi in samma målgrupp till ett seminarium där föreläsare från England, Skottland och USA gav en internationell utblick om innovation i offentlig sektor. 
 En annan central utåtriktad aktivitet var den inspirationskonferens vi anordnade i Västerås tillsammans med Vinnova, Sveriges kommuner och landsting och Länsstyrelsen i Västmanland vid vilken knappt 400 chefer och utvecklingsansvariga från kommun, landsting och statlig förvaltning deltog. Konferensen bjöd på tre huvudföreläsningar och tolv seminarier om bl.a. radical efficency, lean och systemsynsätt, tjänstedesign utifrån livshändelser, nudge 
 7 
 , strategiska innovationsprocesser m.m. 
 Ytterligare ett större evenemang var Innovationsrådets deltagande under Almedalsveckan 2012. Där hölls tre seminarier öppna för allmänheten. Dels ett välbesökt panelsamtal mellan civil- och bostadsminister Horn, Innovationsrådets ordförande Howard och ledamoten i rådet Hart samt Hodge, undersköterska och idécoach på ett äldreboende i Katrineholm och dels två seminarier i vilka vi bjöd in till samtal om innovationsrådets pågående arbete. 
 Utöver ovan nämnda aktiviteter har vi under vårt utredningsarbete träffat representanter för ett stort antal kommuner, myndigheter och organisationer samt gjort många studiebesök. 
 Vi har även vid ett tillfälle lämnat lägesrapporter om utredningsarbetet vid landshövdingarnas möte. 
 Vi har träffat centrala representanter för SACO och ST och informerat om arbetsläget i utredningen. Vi har också medverkat i seminarier med fackliga organisationer. 
 Vi har också träffat företrädare för intresseorganisationer som Svenskt näringsliv, Almega och Svemin. 
 Vi har även deltagit i ett stort antal konferenser och seminarier där frågor som berör utredningens uppdrag har behandlats. 
 Därutöver har vi haft en egen webbplats ( 
 www.innovationsradet.se 
 ), en blogg med exempel på bl.a. innovationer i offentlig verksamhet ( 
 http://innovationsradet.se/blogg 
 ) samt varit aktiva på twitter  
 (@innovradet 
 ). 
  
 7  
 En puff i rätt riktning. Ett sätt att genom mjuka styrmedel hämtade från beteendevetenskaplig forskning påverka människor att bete sig på ett visst sätt, utan att begränsa individens möjlighet att välja själv. Se t.ex. Tanner, Hodge, Lester (2008),  
 Kvalitet och föredömen – vad står kvalitet för i dag?  
 Uppdelningen kommer ursprungligen från den s.k.  
 KANO-modellen 
  som togs fram på 1980- talet av professor Jefferson vid Tokyo University of Science. 
 92 
  
 SOU 2013:40 
  
 Människor och företag som kunder och medskapare 
 på uttalade behov är patienten som efterfrågar en behandling, en företagare som vill sköta sina myndighetskontakter elektroniskt eller en asylsökande som vill veta när beslut ska fattas i asylärendet. Uttalade behov anses vara relativt enkla att mäta och när de uppfylls ökar kundnöjdheten. 
 De  
 underförstådda  
 behoven tas för givna av kunden. Det innebär att kundnöjdheten inte påverkas av att verksamheten lever upp till dessa behov. Men om verksamheten inte tillgodoser underförstådda behov riskerar det att leda till att kundnöjdheten minskar avsevärt. De flesta tar t.ex. för givet att myndigheter följer regelverket eller att sjukhuset är rent. Att följa regelverket eller hålla rent leder således inte till förtroende eller kundnöjdhet. Men om man inte gör det kan missnöjet bli stort. 
 Den sista aspekten är de  
 omedvetna  
 behoven. I de fall produkten eller tjänsten överträffar kundens förväntningar genom att den har en gynnsam effekt, medför det en positiv överraskning som i sin tur medför att värdet av produkten eller tjänsten ökar kraftigt. Det skulle t.ex. kunna inträffa om den äldre får stöd och service från hemtjänsten som överstiger personens förväntningar utifrån tidigare erfarenheter. 
 Annorlunda uttryckt kan man konstatera att det är viktigt för myndigheter att identifiera och skilja mellan 
  
 hygienfaktorer  
 som direkt bidrar till missnöje om de inte uppfylls (t.ex. ej följa regelverk, orimliga öppettider), 
  
 nyckelfaktorer 
 , som leder till nöjdhet när de är bra och missnöjdhet när de är dåliga (t.ex. bemötande), 
  
 spetsfaktorer 
 , som leder till ökad nöjdhet när de förekommer men inte missnöjdhet om de inte förekommer (t.ex. om man får förslag på ett avdrag i deklarationen från Skatteverket), och 
  
 sekundära faktorer,  
 faktorer som inte påverkar kundnöjdhet åt något håll när de ändras (t.ex. färgen på kuvert).  
 68 
  
 68  
 Direction Générale de la Modernisation de lEtat (2010),  
 De lécoute des usagers à laction. 
  
 La satisfaction : en comprendre la logique, en identifier les leviers. Exploitation statistique de létude sur les événements de vie 2010  
 , s.  
  
 12–13. 
  
 93 
  
 Människor och företag som kunder och medskapare 
  
 SOU 2013:40 
 Inte bara kundnöjdhet 
 Ovanstående indelning i olika faktorer är intressant eftersom den bjuder in till reflektion kring hur man på bästa sätt ska utveckla sitt arbete för kunden utifrån den nivå av kundnöjdhet man har uppmätt. I de fall det finns ett starkt missnöje bör det leda till att man i första hand arbetar med att säkerställa de grundläggande faktorerna och stärker nyckelfaktorerna. I de fall kunderna är ganska eller mycket nöjda fortsätter man med nyckelfaktorerna och prövar kanske även spetsfaktorer. 
 Det är också viktigt att notera att vad som är en  
 hygien-, 
 nyckel-, 
  spets- eller sekundärfaktor varierar, t.ex. mellan olika s.k. livshändelser. Information och proaktiva handläggare kan t.ex., som i en fransk studie, vara hygienfaktorer när man söker arbete men en nyckelfaktor för den som ska gå i pension. 
 69  
 Genom att samla in kunskap om människors behov i olika livshändelser kan man skapa en form av mental karta över vad som gör människor nöjda och mindre nöjda i sina kontakter med det offentliga. 
 70 
  
 Kvalitetsbegreppets utgångspunkt i kundens behov är lika relevant för privat som offentlig sektor. Samtidigt finns det åtminstone två centrala skillnader mellan privat och offentlig verksamhet gällande möjligheten att tillgodose kunders behov. 
 För det första har företag större möjligheter att tillgodose efterfrågan (dvs. uttalade behov) från kunden, medan en myndighet måste betrakta varje efterfrågan utifrån verksamhetens syfte, uppdrag samt gällande regelverk. En patient kan exempelvis efterfråga en viss behandling, men läkaren gör en annan bedömning utifrån sin medicinska kompetens, sitt uppdrag och patientens syfte att bli frisk. 
 71  
 Det faktum att efterfrågan ofta måste genomgå en professionell bedömning av medarbetaren påverkar också myndigheters möjlighet att uppnå hög kundtillfredsställelse, då det ofta är politiska beslut genom lagstiftningen som avgör om kundens efterfrågan kan tillgodoses. 
 För det andra ska offentlig verksamhet både tillgodose individuella och kollektiva behov. De kollektiva behoven tar sig ytterst 
  
 69 
  
 Ibid, s. 11. 
  
 70 
  
 I nyss nämnda franska exempel har man visualiserat dessa mentala kartor i form av bayesianska nät. Se s. 15 i ovan nämnda rapport. 
  
 71 
  
 Läkarens bedömning kan mycket väl bero på andra saker än medicinska, till exempel kostnaden för eventuell behandling. Det hindrar inte att exemplet dels kan illustrera en nödvändig avvägning mellan underförstådda och uttalade behov, dels att det underförstådda behovet ska vara det vägledande om olika behov uppenbarligen står mot varandra. Detta för att offentlig verksamhet ytterst tillgodoser behov och inte kunders efterfrågan. 
  
 94 
  
 SOU 2013:40 
  
 Människor och företag som kunder och medskapare 
 uttryck genom politiska krav från förtroendevalda på nationell, regional och kommunal nivå. Politiska krav på verksamheten kan både vara i form av direkta krav, till exempel i styrdokument eller lagstiftning, men även i form av allmänna förvaltningspolitiska krav avseende effektivitet och rättssäkerhet. Individuella och kollektiva behov kan komma i konflikt med varandra. De kan samtidigt komma till uttryck direkt, t.ex. när många invånare i en stadsdel klagar över bristande säkerhet och trygghet i sitt bostadsområde. 
 Inom det offentliga är det naturligt att beakta kvalitet utifrån den enskilde medborgarens perspektiv och ur allmänhetens perspektiv såväl som ur professionens perspektiv. Det är till exempel professionens perspektiv på vad som är kvalitet som ofta motsvarar medborgarnas underförstådda behov. Detta medför sammantaget att när kvalitet i offentlig verksamhet ska förstås bör det ske ur ett helhetsperspektiv där både den enskildes behov och övriga krav på verksamheten beaktas. Att använda ett bredare kvalitetsbegrepp ligger i linje med flera definitioner av kvalitet som utöver kundens perspektiv även tydliggör att det finns andra krav på verksamheten som ska tillgodoses. 
 72  
 Det ligger även i linje med utvecklingen av kvalitetsbegreppet att inbegripa verksamheten i sin helhet. 
 73 
  
 72 
  
 Rätt kvalitet uppstår enligt Olson och Berry när förväntningar infrias, behov tillfredsställs och krav uppfylls; kundernas, personalens/medarabetarnas och ägarnas/huvudmännens. Se Edvardsson, B. & 2) Verksamheternas behov av utveckling styr kompetensförsörjningen; 3) Våra avtal bidrar till en effektiv verksamhet; 4) Ledarskap och medarbetarskap i samspel utvecklar verksamheten; 5) God arbetsmiljö främjar verksamhetsutveckling. 
  
 119 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
 utförare, användare och allmänhet.  
 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete  
 ska skapa utrymme för flexibilitet och innovation i sin insatshantering för att uppfylla de biståndspolitiska målen.  
 Tillväxtverket  
 ska vara huvudansvarig i Sverige för delprogrammet Entreprenörskap och innovation inom ramen för Europeiska unionens ramprogram för konkurrenskraft och innovation. Slutligen ska  
 Rymdstyrelsen  
 främja och stödja rymdforskning på högsta internationella nivå samt innovativ och högteknologisk förmåga hos stora, medelstora och små företag inom den rymdrelaterade industrin. 
 Det allra vanligaste begreppet tycks vara utveckla. Ett  
 40-tal 
  myndigheter har ett instruktionsenligt uppdrag att  
 utveckla 
 , allt från Försvarsmaktens uppgift att utveckla ett militärt försvar till vissa myndigheters uppdrag att utveckla analys- och utvärderingsmetoder. 
 Fyra myndigheter har i uppdrag att förnya verksamhet, nämligen att i en samverkansgrupp bidra till att förnya formerna för forskningsverksamheten. 
 49  
 Några myndigheter har i uppdrag att förbättra något. Brottsoffermyndigheten ska t.ex. förbättra förutsättningarna för samverkan i brottsofferfrågor mellan olika samhällsaktörer och Läkemedelsverket ska förbättra läkemedelsanvändningen genom att bedriva utrednings- och utvecklingsverksamhet. 
 Följs utvecklingsarbetet upp? 
 Vår uppfattning är att regeringens och Riksrevisionens uppföljning och granskning av myndigheternas utvecklingsarbete, liksom samarbete och omvärldsbevakning som också regleras i 6 § myndighetsförordningen, generellt sett är för svag. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av  
 myndighetens instruktion  
 och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i  
 regleringsbrev  
 eller i  
 något annat beslut 
 . Det är tydligt att den praxis som har utvecklats inte tycks utgå från att myndigheternas uppgifter även regleras i myndighetsförordningen. Detta framgår t.ex. av Regeringskansliets riktlinjer för myndighetsdialoger och av Riksrevisionens årliga 
  
 49  
 Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, Vetenskapsrådet, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Verket för innovationssystem. 
 120 
  
 SOU 2013:40 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
 revision. Trots detta ska det inte uteslutas att frågor om utvecklingsarbete och samarbete med andra aktörer inte berörs på ett eller annat sätt i dialogen, men det torde inte vara av särskild betydelse i densamma. 
 Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelsemyndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans, är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Myndighetsdialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtblickande perspektiv. Regeringskansliet förbereder dialogmötena med att ta fram underlag utifrån interna riktlinjer. Myndighetens arbetsgivarpolitiska ansvar och verksamhetsutveckling beskrivs i riktlinjerna som myndigheternas inre verksamhet, som bör analyseras men som inte behöver tas upp i dialogen. Intern styrning och kontroll tycks däremot inte betraktas som myndigheternas inre verksamhet och ska därför tas upp i dialogen. 
 I Riksrevisionens årliga revision granskas myndigheternas årsredovisningar utifrån risken för fel och om redovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kostnader. Inte heller Riksrevisionen tycks göra någon koppling till uppgifterna i myndighetsförordningen vad avser dessa resultat. Revisorerna tar vanligtvis reda på om viktiga kontrollfunktioner i myndighetens system och rutiner fungerar som de ska. Huruvida processer för att säkerställa effektivt samarbete med andra, till gagn för den enskilde, eller processer för att utveckla kvalitet och effektivitet fungerar som de ska, tycks inte granskas. 
 På ett område inom myndigheternas verksamhetsutveckling skiljer sig regeringens styrning och uppföljning. Myndigheternas kompetensförsörjning regleras särskilt i förordning om årsredovisning och budgetunderlag, enligt vilken myndigheten ska redovisa de åtgärder som har vidtagits i syfte att säkerställa att kompetens finns för att fullgöra sina uppgifter. Statskontoret har i uppgift att följa och analysera den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. 
 121 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
  
 5.8.2 
  
 Vilket stöd finns? 
  
 Innovationsrådet har kartlagt befintlig aktörs- och stödstruktur för statliga myndigheters utvecklingsarbete. Genomgången visar att det finns ett stort antal myndigheter som har i uppgift att stödja andra myndigheter i olika hänseenden. Stödet till myndigheterna att uppnå det förvaltningspolitiska målet (en innovativ och samverkande förvaltning) och leva upp till myndighetsförordningens krav på att löpande utveckla verksamheten är diffust fördelat. Stödet av mer ekonomiadministrativ karaktär är tydligare. 
 50 
  
 Stöd för att utveckla offentlig verksamhets  
 innovativa förmåga  
 har regeringen fördelat på dels denna kommitté, Innovationsrådet, och dels på Verket för innovationssystem (Vinnova). Vinnova har beslutat att innovationskraft i offentlig verksamhet ska vara ett strategiskt område för myndigheten. Vinnova ser sin roll inom detta område som att vara en långsiktig utvecklingspartner för andra offentliga aktörer och man avser stå för kunskap och konkreta insatser för att identifiera och hantera faktorer som hämmar innovationskraften i offentlig verksamhet. I området ingår regeringens uppdrag att främja upphandling av innovationer. Tonvikten i Vinnovas satsning tycks främst ligga på kommuner och landsting. Inom området har också ett formaliserat samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) överenskommits för perioden  
 2012–2014 
  i syfte att förbättra förutsättningarna för kvalitets- och verksamhetsutveckling inom kommuner, landsting och regioner. 
  
 Samverkan  
 mellan myndigheter är något som flera myndigheter har i uppgift att stödja, antingen inom sin sektor eller t.ex. som ett led i krisberedskapen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) eller utvecklingen av  
 e-tjänster 
 (E-delegationen). 
  
 Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket och i viss mån Kammarkollegiet är i första hand de myndigheter som ger stöd för alla myndigheter i vissa frågor relaterade till myndigheternas  
 löpande verksamhetsutveckling 
 . De ger råd, anordnar utbildningar och har ibland en konsultliknande roll. Samtidigt finns vissa områdesspecifika stöd för processutveckling och annat förbättringsarbete i t.ex. Domstolsverket. 
 Vidare ger  
 E-delegationen 
  stöd till den del av verksamhetsutvecklingen som har att göra med myndigheternas webbtjänster och 
  
 50  
 Exempel på myndigheter som ger andra myndigheter stöd i vissa frågor/tjänster är Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Naturvårdsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riksarkivet, Statens servicecenter, Statens pensionsverk och Kammarkollegiet. 
 122 
  
 SOU 2013:40 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 IT-baserade 
  utvecklingsprojekt. Därtill har regeringen utsett Skatteverket, Bolagsverket, Lantmäteriet och Transportstyrelsen att vara utvecklingsmyndigheter för olika områden av  
 e-förvaltningen. 
  
 5.8.3 
  
 Vilket behov av stöd finns? 
  
 En genomgång av den samlade stödstrukturen visar att det är svårt att exakt veta vilket stöd som står till buds inom koncernen staten. Det finns många aktörer men ingen gemensam plattform eller samlad överblick av pågående aktiviteter och tjänster. Det tycks t.ex. råda en viss frustration över att det för närvarande saknas en överblick över vilka kurser, seminarier, konferenser och nätverk som finns i staten, eller för den delen vilka möjligheter myndigheter har att söka särskilda medel för att t.ex. utveckla myndighetssamverkan. Vidare saknas en infrastruktur för lärande, idéutveckling och kunskapshantering inom staten och som t.ex. skulle kunna strukturera och informera om goda (och dåliga!) exempel (t.ex. på strategier och arbetsmetoder). Varje myndighet har sitt eget intranät och statstjänstemän som vill bygga nätverk eller på andra sätt kommunicera med kollegor hänvisas till tjänster som Facebook, LinkedIn m.fl. 
 Innovationsrådets bedömning är att det med nuvarande struktur finns en uppenbar risk för oönskade överlappningar och att det stöd som faktiskt finns inte når alla i målgruppen. Det behövs tydligare stöd för innovation, förnyelse och utveckling för att målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning ska få ordentligt genomslag. 
 Innovationsrådets bedömning är att det finns en efterfrågan hos flera myndigheter att i större utsträckning kunna söka och få handfast stöd för att utveckla såväl den interna verksamheten som samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Bara under Innovationsrådets relativt korta verksamhet har vi fått flera förfrågningar om såväl korta, begränsade insatser som lite längre i form av processtöd i utvecklingsarbetet. Det är också intressant att konstatera att frivilligorganisationer, myndigheter, kommuner, departement och företag har vänt sig till Innovationsrådet för att få en ingång till, och startpunkt för, ett utvecklingsarbete. Detta indikerar att det finns anledning att utveckla förmågan hos det offentliga att ta emot och försöka vidareutveckla idéer, ibland kanske bara genom att vägleda dem som så önskar in i de offentliga systemen. 
 123 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
 Det är dock med viss frustration vi konstaterar att vi inte har haft möjlighet att bistå alla i den utsträckningvi hade velat. 
 Vi menar vidare att det är bra för utvecklingen mot en mer innovativ förvaltning att Verket för innovationssystem (Vinnova) avsätter medel för att stötta kommuners och andra offentliga organisationers innovationsförmåga. En risk vi ser med denna form av projektfinansiering är dock att för mycket fokus kan hamna på det som uppfattas som nytt samt på för många olika projekt. Många idéer tar relativt lång tid att genomföra och få acceptans för och en av de kritiska faserna är att övergå från projektform till integrering i ordinarie verksamhet. Frågor om långsiktigt och hållbart innovationsfrämjande arbete är därför centrala för Vinnova att även fortsättningsvis arbeta med. 
  
 5.9 
  
 Nya mekanismer för långsiktighet 
  
 5.9.1 
  
 Investeringar i humankapitalet 
  
 Vi ser ett stort behov av ökat handlingsutrymme över tid. I offentlig sektor finns en lång tradition av att beräkna och finansiera investeringar i teknik, infrastruktur m.m. Någon egentlig motsvarighet vad avser investeringar i människor kan inte sägas ha ägt rum i samma utsträckning. Innovationsrådet anser att det finns anledning att i ökad omfattning utveckla en sådan förmåga. Det är bättre ur såväl humana aspekter som hushållningssynpunkt och en rad andra perspektiv att i ett tidigt skede ta små kostnader för små sociala problem än att avstå från åtgärder och i stället få stora kostnader och stora sociala problem längre fram. Det finns även en generationsproblematik om man skjuter över kostnaderna för sociala problem på kommande generationer. 
 Ett räkneexempel 
 Samhället investerar i genomsnitt cirka 2,5 miljoner kronor i varje nyfött barn fram till detta barns  
 18-årsdag. 
 51 
  
 Kostnaden består främst av kommunala kostnader för förskola och skola. Vissa barn löper av olika skäl större risk för att misslyckas i skolan och 
  
 51  
 Sveriges Kommuner och Landsting (2012),  
 Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd. 
  
 124 
  
 SOU 2013:40 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
 därmed ha ökad sannolikhet för att hamna utanför arbetsmarknaden, drabbas av ohälsa och i värsta fall dras in i missbruk och kriminalitet. Samhällskostnaden för en individ som hamnar i ett permanent utanförskap har beräknats till cirka  
 10–15 
  miljoner kronor i form av produktionsbortfall, försörjningsstöd, arbetsmarknadsinsatser, kriminalvård, och en rad andra åtgärder. 
 52 
  
 Beräkningar visar att av de drygt 100 000 barn som börjar skolan år 2013 kommer statistiskt sett närmare 14 000 av dessa att hamna utanför arbetsmarknaden och samhället, och generera samhällskostnader på tillsammans drygt 200 miljarder kronor fram till sin pensionsålder. Sociala problem, kriminalitet och utanförskap är inte bara dyrt för samhället utan medför framför allt ett lidande för individen. Dessutom uppstår dessa problem många gånger i onödan i så måtto att kunskap redan finns om vilka insatser som kan förhindra att de eskalerar. Ofta går det att upptäcka tidiga tecken på en ogynnsam utveckling för ett barn, ibland redan i förskolan. Det är också i ett tidigt stadium som det är som mest verksamt och kostnadseffektivt att sätta in insatser. 
 53 
  
 Ett huvudsakligt dilemma med nuvarande organisering, styrsystem m.m. i offentlig verksamhet är att kostnaderna för uteblivna investeringar är osynliga i de ettåriga budgetsystemen samt att ingen offentlig aktör tycks ha överblick över summan av alla effekter. 
 Skapa bättre strukturella förutsättningar 
 Vi har i andra delar av detta betänkande pekat på vikten av att det offentliga i högre grad arbetar utifrån en helhetssyn (kap. 3), samverkar (avsnitt 6.6) och prövar ny lagstiftning (avsnitt 5.6) för att skapa mer värde för den enskilde och samhället i stort. Eftersom dagens styrsystem inte främjar långsiktighet anser vi också att det behövs ytterligare mekanismer som säkerställer långsiktig hushållning och att det offentliga utvecklar förmågan att identifiera, beräkna och genomföra viktiga, samhällsinvesteringar i humankapitalet 
 54 
 . Två exempel på sådana mekanismer är sociala investe- 
  
 52 
  
 Turner, I. (2012)  
 Sociala investeringar kring barn och unga, Almedalsutgåva. 
  
 53 
  
 Skandia Idéer för Livet  
  
 2013-05-17 , 
  Om utanförskapets pris. 
  
 54 
  
 Humankapital kan definieras som det som är förkroppsligat i en person i termer av kunskap, färdigheter och hälsa. (Sveriges Kommuner och Landsting (2012),  
  
 Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd 
 ) 
 125 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
 ringsfonder och obligationer för samhällspåverkan, vilka beskrivs nedan. 
  
 5.9.2 
  
 God hushållning med sociala investeringar 
  
 Vanligtvis används investeringsbegreppet enbart för hårda investeringar i t.ex. teknik, infrastruktur och byggnader. Begreppet social investering har tillkommit i syfte att åstadkomma en perspektivförändring och tydliggöra att insatser för barn och unga inte främst är att betrakta som en kortsiktig kostnad utan kan sägas utgöra långsiktiga investeringar i humankapitalet som får effekter på framtida beteenden och utgifter. 
 55  
 En social investering är långsiktig (utgiften föregår inkomsten, ofta med många år), har ett riskmoment (insatsen kan misslyckas) och kan omfatta en omfördelning i form av att vinsten kan komma att tillfalla andra parter i systemet. Utifrån detta resonemang skulle man kunna säga att hela samhällets satsningar på förskola, skola, mödravård, föräldraledighet m.m. är att betrakta som generella sociala investeringar i det gemensamma humankapitalet. I relation till sociala investeringsfonder (se nedan) brukar man dock avgränsa begreppet social investering till att handla om riktade satsningar rörande en specifik målgrupp eller ett specifikt problem. Oftast är satsningen aktörsöverskridande och en viss målgrupp eller ett visst problem är i fokus snarare än organisationen. Skillnaden mellan en social investering och en förebyggande insats i största allmänhet är att den är tydligt avgränsad till en specifik grupp individer och att dess effekter kan och ska följas upp över tid, och att utfallet utvärderas, kostnadsberäknas och ställs i relation till framtida budgetbesparingar hos ett antal utpekade aktörer. 
 56 
  
 Kännetecknande för en social investering är att 
  
 den är tydligt definierad och utgör en offensiv satsning riktad mot en specifik grupp eller ett specifikt problem. 
  
 55 
  
 Satsningar på förebyggande eller rehabiliterande åtgärder för människor har bara betraktats som kostnader i ekonomiskt hänseende och inte tillåtits att hanteras på samma sätt. Budgettekniskt skiljer man på löpande verksamhet och investeringar och dessa hanteras olika. Vanlig, löpande verksamhet bokförs som en kostnad direkt när utgiften uppstår medan investeringar bokförs som en tillgång i balansräkningen som sedan skrivs av under den tid som tillgången förväntas användas i verksamheten. Den årliga budgeten påverkas då enbart av avskrivningarna (som blir en kostnad) och inte av hela utgiften på en gång. SKL menar att det kan vara korrekt att betrakta sociala satsningar som investeringar, men inte i ett strikt bokföringsmässigt avseende. Se Sveriges Kommuner och Landsting (2012),  
  
 Värdet av en god uppväxt – Sociala investeringar för framtidens välfärd. 
  
 56 
  
 Turner, I. (2012),  
 Sociala investeringar kring barn och unga. 
 126 
  
 SOU 2013:40 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 den är antingen av förebyggande eller rehabiliterande natur. 
  
 den som regel har ett inslag av långsiktighet, uthållighet och samverkan. 
  
 den ofta innehåller någon form av metodutveckling och är tydligt kunskaps- eller evidensbaserad. 
  
 effekterna av insatsen ska gå att följa upp och socioekonomiskt beräkna eller värdera. 
  
 den bör gå att avgränsa och effekterna ska kunna mätas och räknas av mot den ursprungliga investeringskostnaden. 
  
 det finns ett uttalat mål att en korrekt satsning i dag ska leda till minskade resursbehov i framtiden och detta ska gå att mäta. 
  
 57 
  
 När man har akuta kostnader att hantera – p.g.a. att tidigare preventiva åtgärder har uteblivit eller misslyckas – och behöver intensifiera pågående förebyggande arbete för att minska behovet av akuta kostnader i framtiden, brukar man tala om att man står inför en investeringspuckel. Den kan illustreras på följande vis. 
  
 57  
  
 Nilsson, I.  
  
 2012-08-20, 
  
 Sociala investeringar och Socioekonomiska strategier 
 , presentation vid Högskolan i Skövde. 
  
 127 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
 För att sänka kostnaderna på sikt måste man ta sig över denna puckel genom att öka kapitalinsatsen i ett tidigt skede. Detta är dock svårt att åstadkomma med snäva budgetutrymmen och strama budgetregler. Innovationsrådets förslag om social investeringsfond och obligationer för samhällspåverkan är två metoder att försöka överkomma fler investeringspucklar och på så sätt minska offentlig sektors utgifter på sikt. 
  
 5.9.3 
  
 Sociala investeringsfonder 
  
 En pågående utveckling för att få till stånd fler sociala investeringar är inrättandet av sociala investeringsfonder. 
 58  
 Ett antal kommuner och landsting har redan inrättat sådana, och andra utreder frågan. Ett utländskt exempel på en statlig social investeringsfond är brittiska Big Society Capital som startade 2011 med ett kapital på cirka 600 miljoner pund. 
 Det finns ett antal olika modeller för konstruktionen av dessa fonder men grunden är att kapital frigörs, t.ex. genom förevarande års överskott eller försäljning av aktier, och avsätts i en fond för sociala investeringar. 
 I figur 5 illustreras tanken med investeringsfonden i Norrköpings kommun. Figuren visar hur aktuell verksamhet de två första åren erhåller medel från den sociala investeringsfonden. Investeringen antas börja generera resursbesparingar samt hälsovinster år 2014 och framåt, vilket yttrar sig i lägre kommunala kostnader. År 2014 och 2015 återbetalas investeringen genom en minskad budgetram för de nämnder och förvaltningar som förväntas få sänkta kostnader. Efter fullgjord återbetalning erhåller nämnden eller förvaltningen eventuella överskott, i detta fall efter år 2015. 
 59 
  
 58 
  
 Se förteckning över pågående initiativ på: www.skl.se/psynk/teman_1/sociala-  
  
 investeringar/omraden-som-arbetar-med-sociala-investeringar. 
  
 59 
  
 Norrköping kommun,  
 Norrköpings sociala investeringsfond 
 . 
  
 128 
  
 SOU 2013:40 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 5.9.4 
  
 Obligationer för samhällspåverkan 
  
 En obligation för samhällspåverkan 
 60  
 är ett finansiellt instrument som syftar till att åstadkomma sociala effekter i samhället, ekonomisk avkastning för investeraren och besparingar för offentlig sektor. Det är en ny, innovativ finansieringsmetod som kan dra in extra kapital från privata investerare till offentlig sektor för att t.ex. pröva nya metoder eller möjliggöra att beprövade metoder för förebyggande verksamhet införs i ökad omfattning – utan att det innebär någon ekonomisk risk för det offentliga. Metoden är alltså ett sätt att undanröja de hinder mot preventiva åtgärder som begränsad budget eller offentlig sektors höga riskaversion utgör. Syftet med obligationer för samhällspåverkan är inte att ersätta ordinarie, skattefinansierade insatser, utan att bidra med pengar till ytterligare offentliga insatser, utöver det den offentliga budgeten kan finansiera, på områden där detta kan antas betala sig självt genom framtida besparingar. 
 Upplägget av en dylik obligation kan beskrivas enligt följande. Den offentliga aktören beslutar vilket mål som ska nås (t.ex. mins- 
  
 60  
 Av engelska Social Impact Bonds. 
 129 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
 kat antal återfallsförbrytare), och insatser planeras och finansieras av privata aktörer. Det offentliga betalar först när det kan påvisas att insatserna fungerat och därmed inneburit en besparing för den offentliga budgeten p.g.a. minskat behov av akuta åtgärder. Storleken på avkastningen som investeraren kan få om programmet lyckas beror på i vilken utsträckning som effektmålet för obligationen har uppnåtts. Om programmet inte når de mål aktörerna kommit överens om utgår ingen avkastning till investeraren. Obligationen kan beskrivas som ett kontrakt mellan det offentliga, privata investerare och utförarorganisationer. 
 61  
 För att förhandla fram denna överenskommelse anlitas en s.k. intermediär. I Storbritannien, där detta instrument ursprungligen har utvecklats är intermediären en frivilligorganisation med kunskap från såväl den finansiella sektorn som från sociala frivilligorganisationer och den politiska sfären. Intermediärens uppgifter är bl.a. att 
  
 specificera villkoren för obligationen, t.ex. hur programmets ska avgränsas och hur dess effekter ska mätas, 
  
 förhandla hur stor samhällseffekten behöver vara för att återbetalning av investerade medel ska ske och hur stor avkastningen (utöver återbetalning av kapitalinsatsen) ska bli beroende på programeffekternas omfattning. Denna förhandling sker främst med politiska beslutsfattare. För att komma fram till en lösning som såväl politiker, investerare och utförarorganisationer är nöjda med krävs dock mycket dialog med samtliga parter innan villkoren kan spikas. 
  
 anlita oberoende utvärderare av programmet. 
  
 62 
  
 anlita den eller de utförarorganisationer som de tror bäst kan genomföra de aktiviteter som krävs för att nå målet. I utformningen av insatsen är det viktigt att också föra en dialog med den tilltänkta målgruppen. 
  
 61 
  
 I den internationella kontexten talar man i princip uteslutande om nonprofits här, alltså frivilligorganisationer som utförare av själva programmet, men det kan lika gärna vara privata företag, sociala företag, myndigheter eller offentligt ägda företag som genomför insatser på uppdrag av intermediären. 
  
 62 
  
 Utvärderingen har i Storbritannien två funktioner: dels att följa projektet under gång och förse utföraren och intermediären med lärande feedback kring resultaten hittills och dels att göra en utvärdering efteråt för att avgöra om målen i kontrakten nåtts. Enbart den senare måste vara oberoende. 
  
 130 
  
 SOU 2013:40 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 locka investerare att satsa på obligationen och samla in kapital från dem. Det är också intermediären som återbetalar kapital till investerarna om projektet lyckas. 
  
 projektleda och följa programmet och genomföra ev. korrigeringar av insatserna (t.ex. lägga till eller ta bort utförarorganisationer eller aktiviteter). Detta aktiva övervakande är också en del av riskhanteringen. 
  
 hålla investerarna informerade om hur projektet fortlöper. 
  
 I figur 6 visas en schematisk bild som illustrerar hur samhällspåverkande obligationer fungerar i Storbritannien efter det att kontraktet är färdigt. 
 131 
  
 Handlingsutrymmet för innovationer och förändringsarbete 
  
 SOU 2013:40 
 Försök med samhällspåverkande obligationer förekommer i flera länder. I Storbritannien har man kommit längst och har i dagsläget tio aktiva så kallade Social Impact Bonds (SIB), varav den första lanserades 2010. 
 63  
 I USA har presidenten avsatt 100 miljoner dollar för att utveckla Social Impact Bonds och utfallsbaserade lösningar. Delstaten Massachusetts har inlett ett arbete med att starta två olika obligationer. Den ena riktar sig till att förbättra situationen för kroniskt hemlösa vuxna och den andra riktar sig till ungdomar på väg ut från rättsväsendet. I Australien har man också tagit de första stegen mot samhällspåverkande obligationer, och i såväl Kanada som på Irland pågår utredningar kring hur modellen kan prövas även där. 
 64 
  
 Samhällspåverkande obligationer är naturligtvis ingen universallösning, men Innovationsrådet bedömer att konceptet är tillräckligt intressant för att prövas även i en svensk välfärdskontext. Genom att försöksverksamheter genomförs i flera länder och sammanhang och är inriktade på olika sociala problem, bör det framgent bli möjligt att utvinna mer specifik kunskap om instrumentets styrkor och svagheter i olika sammanhang. Vi menar att Sverige ska bidra till denna kunskapsuppbyggnad och därför utforma en försöksverksamhet med samhällspåverkande obligationer. Detta vidareutvecklas i förslaget i avsnitt 8.6.2 
 . 
  
 63 
  
 Investeringen som gjorts i den första obligationen är på 5 miljoner brittiska pund och finansierar ett program med en löptid på cirka sex år. Den första utbetalningen till investerare förväntas komma 2014 om programmet visar sig nå de uppsatta effektmålen (minst 10 procent minskat återfallsförbrytande hos målgruppen jämfört med en kontrollgrupp). Den förväntade årliga avkastningen för investerarna förväntas bli cirka 7,5 procent, men kan bli högre eller lägre beroende på hur väl programmet faller ut, dock med ett tak på 13 procent. Obligationens långa löptid kombinerat med faktumet att det ännu inte finns någon andrahandsmarknad för dem gör att det hittills främst, men inte uteslutande, varit välgörenhetsorganisationer som gått in som investerare. För utförligare information om den första implementerade samhällspåverkande obligationen, se Social Finance (2011),  
  
 Social Impact Bonds: The One Service. One Year On. 
  
 64 
  
 Social Finance (2012),  
 A New Tool for Scaling Impact: How Social Impact Bonds can Mobilize Private Capital to Advance Social Good 
 , 
  
 132 
  
 6 
  
 Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga 
  
 6.1 
  
 Våra uppfattningar i korthet 
  
 Tyngdpunkten i utövandet av det offentliga uppdraget behöver förskjutas från kontroll till möjliggörande, empowerment, motivation och lärande. 
  
 Den höga motivation som offentliganställda känner för sitt arbete är en konkurrensfördel för offentlig sektor som ska värnas. 
  
 Rättssäkerhet och andra delar av den statliga värdegrunden är förenliga med förnyelse och innovation, och detta måste förtydligas i det pågående värdegrundsarbetet. 
  
 Kvalitet och effektivitet i offentlig verksamhet beror i hög grad av hur väl samverkan fungerar. Fokus måste flyttas från optimering av varje enskild del (t.ex. enhet eller myndighet) till relationerna mellan delarna och systemets gemensamma resultat. 
  
 Myndighetsgemensamt arbete utifrån människors och företags livsrespektive verksamhetshändelser är ett konkret angreppssätt för samverkan som utgår från kundens perspektiv. 
  
 Det offentliga bör arbeta mer strukturerat med att involvera fler problemlösare och idégivare. 
  
 Det behöver bli enklare att samverka i offentlig verksamhet. 
  
 133 
  
 Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga 
  
 SOU 2013:40 
  
 6.2 
  
 Stärk det offentliga ledarskapet 
  
 Mycket har skrivits om styrning och ledning av offentlig verksamhet, och en stor del av detta betänkande rör av naturliga skäl dessa frågor. I detta kapitel utvecklar vi ett antal mjukare aspekter av styrningen som vi menar förtjänar särskild uppmärksamhet för innovation och förnyelse. 
 Vi har gjort tre iakttagelser som vi anser får konsekvenser för vad i ledarskapet inom offentlig sektor som bör ägnas störst uppmärksamhet. 
 Den  
 första iakttagelsen  
 är att allt som ska utföras av offentligt anställda inte går att reglera eller styra i detalj. Det kommer alltid finnas (och  
 bör  
 finnas) bedömningssituationer och situationer där en medarbetare måste prioritera mellan olika alternativ eller anpassa sitt agerande till en specifik individ eller uppkommen händelse. I de situationer som inte omfattas av någon manual, regelbok, direktiv eller order är det i slutändan medarbetarens värdegrund (och organisationens organisationskultur) som styr agerandet. 
 1  
 Ett aktivt värdegrundsarbete är därför en viktig komponent i styrningen av verksamheten och i att få medarbetarna att handla på önskvärt sätt. 
 Den  
 andra iakttagelsen  
 är att det torde vara svårt att beordra fram bättre resultat. Detta bl.a. för att mycket av verksamheten handlar om bemötande av människor, vilket ofta kräver lyhördhet och förmåga att kommunicera på rätt sätt med den individ man möter. Krav på t.ex. snabbhet kan i dessa situationer verka kontraproduktivt både ur ett kvalitets- och effektivitetsperspektiv. Vidare kräver stor del av arbetet inom offentlig sektor avancerad problemlösningsförmåga, abstrakt tänkande, kreativitet och förmåga att omvandla tankar och slutsatser till välformulerad text. Incitament för, eller order om, att utföra den typen av uppgifter snabbare eller bättre leder inte per automatik till att medarbetaren förmår prestera bättre, även om viljan finns. En viktig aspekt som talar emot att det går att beordra fram bättre resultat är att det till största del är systemet, och därmed individens förutsättningar, som ligger till grund för det resultat som verksamheten åstadkommer. 
 2 
  
 Den  
 tredje iakttagelsen  
 är att en förvaltning, där mycket av värdeskapandet sker i nätverk och komplexa system, inte bör styras 
  
 1 
  
 Detta är självklart en del av en helhet där även styrsystem och systemfaktorer påverkar medarbetarens handlande. 
  
 2 
  
 Se utförligt resonemang om detta i Innovationsrådet (2012),  
  
 Lean och systemsyn i stat och kommun 
 , samt Innovationsrådet (2012),  
 Ökad effektivitet i miljötillståndsprocessen. 
  
 134 
  
 SOU 2013:40 
  
 Motivation, värdegrund, ledarskap och strukturell förmåga 
 utifrån föreställningar om en hierarkisk och i detalj regelstyrd förvaltning i Webers anda. 
 3  
 En modern offentlig sektor som är innovativ och utgår från kundens behov ställer nya krav på ledarna, t.ex. att kunna bedöma när det finns behov av att initiera innovationsprocesser samt förmåga att samarbeta och bygga tillit såväl i den egna organisationen som i det system den ingår i. 
 4 
  
 Samtliga tre av dessa iakttagelser får konsekvenser för hur ledarskapet i offentlig verksamhet bör utvecklas. Den traditionella ledningsfilosofin som bygger på ett nytayloristiskt tänkande är sällan ändamålsenlig för att styra offentlig sektor så som den ser ut i dag (se avsnitt 3.3.5). Innovationsrådet ser därför att ledarskapet i offentlig sektor i ökad utsträckning måste handla om att motivera, samordna, underlätta och genom systemfaktorer möjliggöra för medarbetarna att utföra sina uppdrag och få användning för sin kompetens. Det handlar inte om ett binärt antingen eller, utan om en tyngdpunktsförskjutning längs en glidande skala, där ledarskap baserat på tilltro, lyhördhet och möjliggörande måste ges ökat utrymme på bekostnad av utbredningen av ledarskap byggt på makt, ordergivning och kontroll. Ledarskap handlar då mer om att få medarbetare att frivilligt handla på önskvärt sätt. Det gäller inte minst i kunskapsintensiv verksamhet där det kan vara svårt att styra genom regler och standardisering av beteende. 
 5  
 Ledarskapet får betoning på att möjliggöra utveckling. Det betyder bl.a. att man som ledare har en tilltro till att människor är kapabla till och vill göra rätt, att man lyssnar på allas synpunkter (oavsett position), att man anser att grupper är bättre på problemlösning än enskilda individer, 
 6  
 att människor är mer engagerade i de idéer och planer som de är med och tar fram, att människor tar ansvar för sina handlingar och att ledarens roll är att få fram det bästa från varje medarbetare. Vägledande principer för ett sådant ledarskap är delaktighet (empowerment), samarbete, kreativitet, öppenhet, systemtänkande, återkoppling och ständigt lärande och utveckling. 
 7 
  
 3 
  
 För Brady var byråkratins egenskaper bl.a. att alla funktioner var noggrant angivna, att tjänstemännen var organiserad på hierarkisk grund och deras rättigheter och skyldigheter tydligt reglerade på varje nivå. 
  
 4 
  
 Sørensen, E & Jag fick hjälp inom rimlig tid av myndigheterna; Myndigheternas personal hade bra sakkunskap; Jag litar på de svar jag fick från myndigheterna; Myndigheterna var konsekventa i sina besked; Jag blev skickad fram och tillbaka mellan myndigheter (omvänd skala).  
 Enkelhetsindexet  
 baserades på följande fem påståenden: Det var enkelt att veta vilken myndighet jag skulle vända mig till; Det var enkelt att komma i kontakt med rätt person på myndigheterna; Det var enkelt att komma i kontakt med myndigheterna; Det gick lätt och smidigt att hitta den information jag behövde på myndigheternas hemsidor; Myndigheterna använde ett enkelt och begripligt språk.  
 Helhetsintrycksindex  
 baserades på följande två påståenden: Jag har förtroende för myndigheternas sätt att sköta sin uppgift; Vad är din sammanfattande bedömning hur kontakten med offentliga verksamheter fungerar i sin helhet? 
 243 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2013:40 
  
 Respektive livshändelses  
  
 högsta indexkategori 
 , det av tre ursprungliga index som fick högst betyg av respondenterna. 
  
 Respektive livshändelses  
  
 lägsta indexkategori 
 , det av tre ursprungliga index som fick lägst betyg av respondenterna. 
  
 Antal svarande  
 som hade upplevt respektive livshändelse och var villiga att gå vidare med följdfrågor kring denna. 
 Ett problem med undersökningen är att vissa livshändelser haft ett väldigt lågt antal svarande. De livshändelser med mindre än 50 svaranden redovisar vi därför i tabell 1 utan att närmare analysera resultatet. 
 244 
  
 SOU 2013:40 
  
 Bilaga 3 
 Det kan dock finnas anledning att gå vidare med vissa livshändelser i tabellen ovan för att undersöka om samma låga värdeskapandeindex skulle framträda vid en mer omfattande studie. 
 Av större intresse är de livshändelser som haft en något högre andel svaranden. Livshändelser med  
 högre  
 antal intervjuade än 50 individer redovisas nedan i tabell 2. 
 Av tabellen framgår att alla livshändelser utom att gå i pension relativt låga värden vad avser helhetsintrycksindexet, som alltså berör förtroende för myndigheterna och den sammanfattande bedömningen av livshändelsen. Samtidigt visar resultatet att merparten av tillfrågade generellt sätt är nöjda med upplevda livshändelser. 
 Samtidigt ska inte resultat tolkas som att offentlig verksamhet i alla situationer åstadkommer ett högt värdeskapande. Ser vi till livshändelsen Skaffat bostad, som alltså fick högst värdeska- 
 245 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2013:40 
 pandeindex, är det viktigt att komma ihåg att det är en livshändelse som rör många människor. 
 10  
 Enligt statistik från SCB flyttade totalt 1 153 140 personer under 2011, 
 11  
 vilket motsvarar drygt 12 procent av befolkningen. En procentuellt sett liten andel missnöje kan då i praktiken innebära att ett betydande antal personer inte är nöjda med hur offentlig verksamhet fungerar i olika händelser i livet. 
 Utifrån en något djupare genomgång av materialet (redovisas i tabell 3), kan det därtill befaras att en relativt stor del av befolkningen är missnöjda med vissa aspekter av olika livshändelser. 
  
 10 
  
 En betydande del av befolkningen befinner sig årligen i alla tio livshändelser som redovisas i tabell 2 upplever. 
  
 11 
  
 SCB Svensken flyttar i snitt elva gånger se SCB:s hemsida: http://www.scb.se/Pages/Article____340535.aspx. 
  
 246 
  
 SOU 2013:40 
  
 Bilaga 3 
  
 *Utifrån den ursprungliga skalan  
 (1–5) 
  där 1 innebär instämmer inte alls och 5 innebär instämmer helt, har vi tolkat det som att de intervjupersoner som svarade 1 och 2 inte håller med om påståendet. 
 Fördjupningen (tabell 3) indikerar alltså att mer än var fjärde person som har omsorg om en anhörig kan ha svårt att komma i kontakt med rätt person på myndigheterna. Ungefär motsvarande andel 
 247 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2013:40 
 som hamnat i arbetslöshet har lågt förtroende för hur myndigheterna sköter sina uppgifter samt anser att man inte fått hjälp inom rimlig tid. 
 I materialet från undersökningen finns även intervjupersonernas uppgifter om antalet kontakter med myndigheter samt vilka myndigheter och privata aktörer som intervjupersoner uppger sig ha haft kontakt med. Därtill har respondenten fått möjlighet att uppge vad de anser vara viktigt under en livshändelse. Detta redovisas dock inte närmare i denna sammanställning utan kommer vara ett underlag i det fortsatta arbetet med livshändelser, till exempel inom ramen för det föreslagna utvecklings- och kompetenscentrumet (se förslag i avsnitt 8.5.5 i detta betänkande). 
 Diskussion kring nästa steg i utvecklingen av konceptet livshändelser 
 Studien väcker en rad frågeställningar kring hur arbetet med att utveckla livshändelser som metod bör fortskrida samt vilka framtida studier och utvecklingsinsatser som krävs för att utveckla offentlig verksamhets samlade värdeskapande ur kundens perspektiv. Dessa frågeställningar har relevans för det fortsatta utvecklingsarbetet som enligt vårt förslag ska bedrivas kring livshändelser i ett utvecklings- och kompetenscentrum. 
 Det kan finnas ett behov av mer omfattande kvantitativa studier för att fastställa hur de livshändelserna som beskrivs ovan uppfattas med anledning av att urvalets storlek inte ger en tillräckligt representativ bild hur det förhåller sig. 
 12  
 Frågan är dock om det finns ett större behov av fler generella studier likt den som redovisats här. Vi ser snarare ett behov av att mer djupgående ta sig an och utveckla enskilda livshändelser, som t.ex. Skatteverket har gjort beträffande livshändelsen att mista en närstående. 
 Ett första steg vid en fördjupning bör syfta till att bringa klarhet kring vilka behov som kunden har i en specifik livshändelse. 
 13  
 Detta kan tas fram genom öppna intervjuer och fokusgrupper för att sedan testas på en större grupp. 
 14  
 I detta hänseende är det även angeläget att få en bild av i vilken utsträckning behoven skiljer sig 
  
 12 
  
 En sådan studie borde i sådant fall även inbegripa andra typer av livshändelser. 
  
 13 
  
 I arbetet med livshändelser bör man, likt för all offentlig verksamhet, skilja på uttalade, underförstådda och omedvetna behov. 
  
 14 
  
 I framtida studier kan även underlag från vår studie vara av intresse. Intervjupersonerna fick här en öppen fråga om vad  
  
 som är viktigt för de i den specifika livshändelsen 
 . 
 248 
  
 SOU 2013:40 
  
 Bilaga 3 
 mellan individer i en och samma livshändelse. Inte minst är det angeläget att göra analyser kring huruvida upplevelse i livshändelsen skiljer sig åt beroende på t.ex. kön, utbildningsnivå eller geografisk hemvist. Genom sådana analyser kan man upptäcka om det finns en grupp som har en väldigt negativ upplevelse trots att totalsiffrorna visar på goda resultat (eller vice versa). Sådant underlag kan visa på att det kan finnas behov av riktade förbättringsinsatser. Antalet svarande inom varje livshändelse är tyvärr för lågt i vårt material för att dra några statistiskt säkerställda slutsatser om skillnader mellan olika grupper. 
 15 
  
 Som underlag i utvecklingen av livshändelser är det även relevant att särskilt analysera den efterfrågan (uttalade behov) som individen ställer till det offentliga systemet i en livshändelse. Stor del av den efterfrågan som ställs kan möjligen betraktas som onödig i de fall det finns en bristande förmåga att samlat hantera individens behov. 
 Utveckling kräver också en ingående förståelse för den process som enskilda ska ta sig igenom ser ut. I de fall det rör sig om en mer sekventiell process som på ett övergripande plan är samstämmig för alla individer som upplever livshändelser bör möjligen ett vidare analys- och utvecklingsarbete bygga på det angreppsätt som vi benämner systembaserad verksamhetsutveckling. I de fall det  
 inte  
 rör sig om en i huvudsak sekventiell process, där varje individs livshändelser är mer unik, är det förmodligen mer relevant att fokusera på att skapa en bild av hur mycket processen skiljer sig mellan olika individer. Det finns metoder som väl fångar in hur människors enskilda processer skiljer sig åt, till exempel genom att individen för dagboksanteckningar under sin individuella resa genom systemet. 
 16 
  
 En fördjupad analys av livshändelser kan utgöra ett underlag för såväl statliga som kommunala myndigheter, inklusive berörda delar av Regeringskansliet. Utifrån detta kan en diskussion föras kring hur systemet kan utvecklas till gagn för människor och företag. Även här bör fokus vara på de styrande systemfaktorer och ytterst den ledningsfilosofi som utgör grunden för hur livshändelser är 
  
 15 
  
 Trots detta gjorde vi en körning på materialet för att få en indikation på livshändelser där intrycket skiljer sig åt mellan män och kvinnor. På de flesta områden skiljer det mindre än fem procentenheter mellan grupperna, men vissa livshändelser hamnar kring 15 procentenheters skillnad, däribland blivit utsatt för brott, som ändå har en förhållandevis stor bas (84 individer). Där visade det sig att mäns upplevelse av servicen i den livshändelsen var tydligt sämre än kvinnors upplevelse(index på 71 jämfört med 85). 
  
 16 
  
 Se Elg m.fl. (2012)  
  
 Co-creation 
  and Learning in Healthcare Service Development, Journal of Service Management, 23 (3). 
 249 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2013:40 
 organiserade. På så sätt kan de hinder för en fungerande process minskas eller undanröjas. Därtill finns det etablerade angreppsätt, exempelvis Soft system methodology, som kan användas för att skapa en gemensam bild av hur livshändelser fungerar ur kundens perspektiv. Redan idag finns det gedigna analyser, till exempel Migrationsverkets arbete med arbetstillståndsprocessen, som kan verka som underlag för en diskussion mellan myndigheter och berörda huvudmän inom Regeringskansliet. 
 17  
 En annan livshändelse som kan verka som underlag är  
 att få cancer 
 . Denna livshändelse är föremål för ett utvecklingsarbete som Regionalt cancercentrum väst bedriver tillsammans med Center for Healthcare Improvement vid Chalmers tekniska högskola. Utvecklingsarbetet syftar till att ta tillvara patienters och närståendes erfarenheter i utvecklingen av cancervården i Västsverige. 
 Ett genomgående problem är att flera livshändelser går in i varandra. Detta skulle kunna innebära att utvecklingen av en livshändelse påverkar andra livshändelser negativt. Det bör därför vara en frågeställning som belyses i det fortsatta arbetet. En annan frågeställning som är viktigt för den fortsatta utvecklingen av livshändelser är den praktiska avgränsningen. Ett utvecklingsarbete måste ta hänsyn till vad som är hanterligt ur samordnings- och utvecklingssynpunkt, samtidigt som strävan ska vara att belysa, och om behövligt förändra, alla relevanta delar och systemfaktorer för en livshändelse. 
  
 17  
 Migrationsverket har inte betraktat arbetstillståndsprocessen som en livshändelse och det går att ifrågasätta om denna process egentligen är för snäv för att kunna bli betrakta som en livshändelse då den börjar med att en ansökan skickas in från utlandet till att tillstånd beviljats eller avslagit. Om det skulle definieras som en livshändelse som vi beskrivit det här bör processen snarare anses avslutad när den sökanden börjar arbeta. 
 250 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Förändrad hantering av importmoms. Fi. 
  
 2. 
  
 Patientlag. S. 
  
 3. 
  
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi. 
  
 4. 
  
 Tillstånd och medling. Ju. 
  
 5. 
  
 Djurhållning och miljön 
  
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L. 
  
 6. 
  
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi. 
  
 7. 
  
 Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju. 
  
 8. 
  
 Den svenska veteranpolitiken 
  
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö. 
  
 9. 
  
 Riksbankens 
  
 finansiella oberoende och balansräkning. Fi. 
  
 10. 
  
 Rätta byggfelen snabbt! 
  
 – 
  
 med effektivare förelägganden och försäkringar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 
  
 och framtidsalternativ. M. 
  
 12. 
  
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi. 
  
 13. 
  
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
  
 – 
  
 ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U. 
  
 14. 
  
 En översyn inom Sevesoområdet 
  
 – 
  
 förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö. 
  
 15. 
  
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U. 
  
 16. 
  
 Effektivare konkurrenstillsyn. N. 
  
 17. 
  
 Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju. 
  
 18. 
  
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö. 
  
 19. 
  
 Mera glädje för pengarna. Ku. 
  
 20. 
  
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U. 
  
 21. 
  
 Internationell straffverkställighet. Ju. 
  
 22. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 – 
  
 samordning och digital samverkan. N. 
  
 23. 
  
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S. 
  
 24. 
  
 E-röstning 
  
  och andra valfrågor. Ju. 
  
 25. 
  
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S. 
  
 26. 
  
 Fri att leka och lära 
  
 – 
  
 ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U. 
  
 27. 
  
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju. 
  
 28. 
  
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi. 
  
 29. 
  
 Det svenska medborgarskapet. A. 
  
 30. 
  
 Det tar tid 
  
 – 
  
 om effekter av skolpolitiska reformer. U. 
  
 31. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N. 
  
 32. 
  
 Budgetramverket 
  
 – 
  
 uppfyller det EU:s direktiv? Fi. 
  
 33. 
  
 En myndighet för alarmering. Fö. 
  
 34. 
  
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. S. 
  
 35. 
  
 En ny lag om personnamn. Ju. 
  
 36. 
  
 Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö. 
  
 37. 
  
 Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju. 
  
 38. 
  
 Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju. 
  
 39. 
  
 Europarådets konvention om  
  
 it-relaterad 
  brottslighet. Ju. 
  
 40. 
  
 Att tänka nytt för att göra nytta 
  
 – 
  
 om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S. 
  
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21]  
 E-röstning 
  och andra valfrågor. [24] 
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35] 
 Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38] 
 Europarådets konvention om  
 it-relaterad 
  brottslighet. [39] 
 Försvarsdepartementet 
 Den svenska veteranpolitiken 
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8] 
 En översyn inom Sevesoområdet 
 – förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14] 
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] 
 Socialdepartementet 
 Patientlag. [2] 
 Rätta byggfelen snabbt! 
 – med effektivare förelägganden och försäkringar. [10] 
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23] 
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25] 
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34] 
 Att tänka nytt för att göra nytta 
 – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40] 
 Finansdepartementet 
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3] 
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6] 
 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9] 
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12] 
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28] 
 Budgetramverket 
 – uppfyller det EU:s direktiv? [32] 
 Utbildningsdepartementet 
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
 – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13] 
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15] 
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20] 
 Fri att leka och lära 
 – ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26] 
 Det tar tid 
 – om effekter av skolpolitiska reformer. [30] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Djurhållning och miljön 
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11] 
 Näringsdepartementet 
 Effektivare konkurrenstillsyn. [16] 
 Förändrad hantering av importmoms. [1] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 – 
  
 samordning och digital samverkan. [22] En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31] 
  
 Kulturdepartementet 
 Mera glädje för pengarna. [19] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det svenska medborgarskapet. [29]