sou 2013 69  
 Ny tid ny prövning 
 – förslag till ändrade vattenrättsliga regler 
 Delbetänkande av Vattenverksamhetsutredningen 
 Stockholm 2013 
 SOU 2013:69 
 SOU och Ds kan köpas från Daniels kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Daniels Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Lowe. 
 Tryckt av Lowe. 
 Stockholm 2013 
 ISBN  
 978-91-38-24018-2 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade den 4 april 2012 (dir. 2012:29) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över reglerna om vattenverksamhet i MB och LSV. Den 31 maj 2012 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2012:60) att uppdraget även skulle omfatta en särskild analys av 4 kap. 6 § MB. Detta uppdrag redovisades i ett delbetänkande den 10 januari 2013 (SOU 2012:89). Den 27 mars 2013 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:37). Enligt detta direktiv, genom vilket utredningstiden förlängdes, ska den del av huvuduppdraget som avser analys av rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före ikraftträdandet av ÄVL redovisas i ett delbetänkande senast den 1 oktober 2013. 
 Utredningen har antagit namnet Vattenverksamhetsutredningen. Den 4 april 2012 förordnades hovrättsrådet Brandt att vara 
 särskild utredare. 
 Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 30 augusti 2012 departementssekreteraren Lee, Miljödepartementet, advokatfiskalen Rosales, Kammarkollegiet, ord- föranden Gomez, Älvräddarnas Samorganisation, fil.dr. Escobar, Länsstyrelsen i Västerbottens län, departements- sekreteraren Mendez, Näringsdepartementet, miljöjuristen Hernandez, Naturskyddsföreningen, departementssekreteraren Lopez, Försvarsdepartementet, sötvattenexperten Williams, Världsnaturfonden, handläggaren Cole, Energimyndigheten, enhetschefen Peck, Jordbruksverket, sakkunnige Ramirez, Svensk Vattenkraftförening, tekniska rådet Lee, Mark- och miljööverdomstolen, departements- sekreteraren Mathews, Miljödepartementet, biträdande vatten- 
 vårdsdirektören Powell, Vattenmyndigheten Bottenhavet, tekn.dr. Raymond, Lantmäteriet, förbundsjuristen Shepherd, Sveriges kommuner och landsting, sakkunnige Hurst, Sveriges Fiskares Riksförbund, generalsekreteraren Butler, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, verksjuristen Cole, Naturvårdsverket, enhetschefen Lyons, Thompson och vattenmyndigheten, ämnesrådet Mitchell, Landsbygdsdepartementet, rådmannen Parker, Mark- och miljödomstolen i Vänersborg, verksjuristen Fields, Trafikverket, enhetschefen Miller, Länsstyrelsen i Skåne län, förbundsjuristen Hill, Lantbrukarnas Riksförbund, sakkunnige Burke, 
  Svensk Energi och departements- sekreteraren Ross, Landsbygdsdepartementet. 
 Cole entledigades fr.o.m. den 19 november 2012 och istället förordnades handläggaren Perez, Naturvårdsverket, som expert fr.o.m. den 12 november 2012. 
 Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 1 juli 2012 hovrättsassessorn Li Brismo och länsassessorn Deleon Dreijer och fr.o.m. den 19 augusti 2013 hovrättsassessorn Craig. 
 Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet  
 Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler 
 . Med detta är uppdraget enligt tilläggsdirektivet (dir. 2013:37) slutfört. 
 Stockholm i september 2013 
 Brandt 
 / Li Brismo 
 Kristina Dreijer 
 Craig 
 Innehåll 
  
 Förkortningar.......................................................................... 
  
 15 
  
 Sammanfattning ..................................................................... 
  
 19 
  
 1 
  
 Författningsförslag .......................................................... 
  
 25 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och arbete..................................... 
  
 39 
  
 2.1 
  
 Utredningsuppdraget ................................................................... 
  
 39 
  
 2.2 
  
 Utredningens arbete ..................................................................... 
  
 40 
  
 3 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler ................. 
  
 43 
  
 3.1 
  
 Miljömålssystemet ........................................................................ 
  
 43 
  
 3.1.1 
  
 Generationsmål ................................................................. 
  
 43 
  
 3.1.2 
  
 Miljökvalitetsmål med preciseringar................................ 
  
 44 
  
 3.1.3 Aktuella miljökvalitets- och delmål samt dess status 
  
 2012.................................................................................... 
  
 52 
  
 3.1.4 
  
 Etappmål............................................................................ 
  
 55 
  
 3.2 
  
 MB:s mål........................................................................................ 
  
 56 
  
 3.3 
  
 De allmänna hänsynsreglerna....................................................... 
  
 57 
  
 3.3.1 
  
 Bevisbörderegeln............................................................... 
  
 57 
  
 3.3.2 
  
 Kunskapskravet................................................................. 
  
 58 
  
 3.3.3 
  
 Försiktighetsprincipen ..................................................... 
  
 59 
  
 3.3.4 
  
 Bästa möjlig teknik ........................................................... 
  
 59 
  
 3.3.5 
  
 Hushållnings- och kretsloppsprincipen .......................... 
  
 60 
  
 3.3.6 
  
 Val av plats......................................................................... 
  
 60 
  
 3.3.7 
  
 Rimlighetsavvägning ......................................................... 
  
 61 
  
 3.3.8 Ansvar för skadad miljö.................................................... 
  
 63 
  
 3.3.9 
  
 Stoppregeln ....................................................................... 
  
 63 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2013:69 
  
 4 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och 
  
 effekter på vattenmiljön ................................................... 
  
 65 
  
 4.1 
  
 Vattenverksamhet......................................................................... 
  
 65 
  
 4.1.1 
  
 Åtgärder i ytvatten............................................................ 
  
 66 
  
 4.1.2 
  
 Bortledning av grundvatten.............................................. 
  
 67 
  
 4.1.3 
  
 Infiltration......................................................................... 
  
 67 
  
 4.1.4 
  
 Markavvattning ................................................................. 
  
 68 
  
 4.1.5 
  
 Vattenanläggning .............................................................. 
  
 69 
  
 4.1.6 Vattentäkt, vattenreglering och vattenöverledning ........ 
  
 69 
  
 4.2 
  
 Tillstånds- och anmälningsplikt................................................... 
  
 70 
  
 4.2.1 Statistik om tillstånd avseende vattenkraftverk och 
  
 dammar .............................................................................. 
  
 71 
  
 4.3 
  
 Vattenkraftens funktion och betydelse....................................... 
  
 74 
  
 4.3.1 
  
 Vattenkraft ........................................................................ 
  
 74 
  
 4.3.2 
  
 Bas- och reglerkraft .......................................................... 
  
 79 
  
 4.3.3 
  
 Dammar............................................................................. 
  
 80 
  
 4.4 
  
 Vattenkraftens effekter på vattenmiljön ..................................... 
  
 82 
  
 4.4.1 
  
 Primär påverkan ................................................................ 
  
 85 
  
 4.4.2 
  
 Sekundär påverkan ............................................................ 
  
 91 
  
 4.4.3 
  
 Tertiär påverkan ................................................................ 
  
 93 
  
 4.4.4 
  
 Interaktion med landmiljöer ............................................ 
  
 98 
  
 4.4.5 
  
 Systemeffekter .................................................................. 
  
 99 
  
 4.4.6 Tidpunkten då vattenkraftens effekter på 
  
 vattenmiljön inträder ...................................................... 
  
 100 
  
 4.4.7 
  
 Tänkbara förbättringsåtgärder ....................................... 
  
 102 
  
 5 
  
 EU-rätt ......................................................................... 
  
 111 
  
 5.1 
  
 Ramdirektivet för vatten ............................................................ 
  
 111 
  
 5.1.1 Vattenförvaltningens miljömål och arbetscykel ........... 
  
 113 
  
 5.1.2 
  
 Vattenförvaltningsarbetet i Sverige ............................... 
  
 115 
  
 5.1.3 Kartläggning, analys och klassificering av nuvarande 
  
 status................................................................................ 
  
 116 
  
 5.1.4 
  
 Fastställande av miljökvalitetsnormer ........................... 
  
 125 
  
 5.1.5 
  
 Åtgärdsprogram .............................................................. 
  
 135 
  
 5.1.6 
  
 Miljökvalitetsnormernas och åtgärdsprogrammens 
  
 rättsverkan enligt MB ..................................................... 
  
 138 
  
 5.1.7 
  
 Krav enligt RDV ............................................................. 
  
 144 
  
 6 
 SOU 2013:69 Innehåll 
  
 5.2 
  
 Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet 
  
 ..........................  
 152 
  
 5.2.1 
  
 Områdesskydd ................................................................ 
  
 153 
  
 5.2.2 
  
 Tillståndsprövningen ...................................................... 
  
 153 
  
 5.2.3 
  
 Artskydd.......................................................................... 
  
 155 
  
 5.3 
  
 Förnybarhetsdirektivet............................................................... 
  
 156 
  
 5.4 
  
 Förordningen om ål.................................................................... 
  
 158 
  
 6 
  
 Rättskraft..................................................................... 
  
 161 
  
 6.1 
  
 Utredningens uppdrag................................................................ 
  
 161 
  
 6.2 
  
 Inledning ..................................................................................... 
  
 161 
  
 6.3 
  
 Begreppet rättskraft ................................................................ 
  
 163 
  
 6.4 
  
 Civilprocessuell rättskraft .......................................................... 
  
 164 
  
 6.5 
  
 Förvaltningsrättslig rättskraft .................................................... 
  
 165 
  
 6.6 
  
 Miljörättslig rättskraft ................................................................ 
  
 168 
  
 6.6.1 Rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB .................................... 
  
 168 
  
 6.6.2 
  
 Begränsningar i rättskraften ........................................... 
  
 172 
  
 6.6.3 Civilrättsligt präglade frågor m.m.................................. 
  
 173 
  
 6.7 
  
 Tillstånd och rättigheter enligt äldre vattenrättslig 
  
 lagstiftning .................................................................................. 
  
 179 
  
 6.7.1 20 kap. byggningabalken, 1734 års lag ........................... 
  
 179 
  
 6.7.2 
  
 Urminnes hävd................................................................ 
  
 179 
  
 6.7.3 
  
 Privilegiebrev................................................................... 
  
 180 
  
 6.7.4 Dikningslagen och övrig äldre lagstiftning avseende 
  
 markavvattning................................................................ 
  
 181 
  
 6.7.5 
  
 VF .................................................................................... 
  
 183 
  
 6.7.6 
  
 ÄVL ................................................................................. 
  
 185 
  
 6.7.7 
  
 VL .................................................................................... 
  
 186 
  
 6.8 
  
 5 § MP ......................................................................................... 
  
 187 
  
 6.9 
  
 Laglighetsprövning ..................................................................... 
  
 197 
  
 6.10 
  
 Verksamheter och anläggningar som saknar tillstånd .............. 
  
 201 
  
 7 
 Innehåll SOU 2013:69 
  
 7 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter ................... 
  
 205 
  
 7.1 
  
 Utredningens uppdrag och avgränsning ................................... 
  
 205 
  
 7.1.1 
  
 Utredningens utgångspunkter ....................................... 
  
 207 
  
 7.2 
  
 Den tidigare prövningen av äldre tillstånd och rättigheter ...... 
  
 208 
  
 7.3 
  
 Överväganden inför förslaget om ny prövning ........................ 
  
 210 
  
 7.4 
  
 Förslagets omfattning ................................................................ 
  
 211 
  
 7.4.1 Äldre tillstånd och rättigheter........................................ 
  
 212 
  
 7.4.2 De vattenverksamheter och vattenanläggningar som 
  
 kan bli föremål för ny prövning ..................................... 
  
 214 
  
 7.4.3 Verksamheter och anläggningar som även har 
  
 tillstånd enligt MB .......................................................... 
  
 217 
  
 7.4.4 Verksamheter och anläggningar som saknar 
  
 tillstånd............................................................................ 
  
 217 
  
 7.4.5 Generell skyldighet eller prioriterat urval ..................... 
  
 219 
  
 7.4.6 
  
 Förslagets lagtekniska utformning ................................ 
  
 221 
  
 7.5 
  
 Föreläggande om ny prövning ................................................... 
  
 222 
  
 7.5.1 Prioritering av de verksamheter som ska nyprövas ...... 
  
 222 
  
 7.5.2 Länsstyrelserna ska besluta om skyldigheten att 
  
 ansöka om tillstånd enligt MB ....................................... 
  
 224 
  
 Jones för kravet på ny prövning och 
  
 bestämmelsens utformning ............................................ 
  
 225 
  
 7.5.4 Beslut om skyldighet att ansöka om tillstånd enligt 
  
 MB går att överklaga....................................................... 
  
 227 
  
 7.5.5 
  
 Genomförandetid ........................................................... 
  
 229 
  
 7.6 
  
 Genomförande av en ny prövning enligt MB ........................... 
  
 230 
  
 7.6.1 Ansökan om nytt tillstånd ............................................. 
  
 230 
  
 7.6.2 Lokaliseringsprövning av befintliga anläggningar 
  
 och verksamheter............................................................ 
  
 231 
  
 7.6.3 Prövning av verksamheten och anläggningens 
  
 utformning ...................................................................... 
  
 232 
  
 7.6.4 Särskilt om prövning enligt artskydds- och 
  
 områdesbestämmelserna................................................. 
  
 234 
  
 7.6.5 Äldre tillstånd och rättigheter upphör .......................... 
  
 235 
  
 7.6.6 Särskilt om utrivning av en vattenanläggning ............... 
  
 236 
  
 7.6.7 Rådighetsinskränkningar genom ny prövning .............. 
  
 237 
  
 7.6.8 Civilrättsligt präglade frågor m.m. i samband med 
  
 ny prövning ..................................................................... 
  
 239 
  
 8 
  
 SOU 2013:69 
  
 Innehåll 
  
 7.7 
  
 Förslagets förhållande till omprövning och 
  
 ändringstillstånd ......................................................................... 
  
 239 
  
 7.7.1 
  
 Omprövning.................................................................... 
  
 239 
  
 7.7.2 
  
 Ändringstillstånd ............................................................ 
  
 240 
  
 8 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt ................... 
  
 243 
  
 8.1 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt enligt 
  
 grundlag....................................................................................... 
  
 243 
  
 8.2 
  
 Grundläggande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av  
  
 hälsoskydds-, 
  
  miljöskydds- och 
  
 säkerhetsskäl ............................................................................... 
  
 246 
  
 8.3 
  
 Överväganden i gällande rätt som styr rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av  
  
 hälsoskydds-, 
  
  miljöskydds- 
  
 och säkerhetsskäl ........................................................................ 
  
 248 
  
 8.4 
  
 Särskilt om rätten till ersättning enligt MB vid rådighetsinskränkningar av  
  
 hälsoskydds-, 
  
  miljöskydds- och 
  
 säkerhetsskäl ............................................................................... 
  
 250 
  
 8.4.1 Omprövning av tillstånd enligt 24  
  
 kap.  
  
 5  
  
 §  
  
 MB ............ 
  
 254 
  
 8.4.2 Återkallelse av tillstånd enligt 24  
  
 kap.  
  
 3  
  
 §  
  
 MB .............. 
  
 256 
  
 8.5 
  
 Lagen om kärnkraftens avveckling ............................................ 
  
 258 
  
 8.6 
  
 Europakonventionen .................................................................. 
  
 259 
  
 8.7 
  
 EU-rätt ........................................................................................ 
  
 261 
  
 8.8 
  
 Utredningens förslag om ny prövning ...................................... 
  
 264 
  
 8.8.1 Utredningens förslag om ny prövning i förhållande 
  
 till principerna för ersättning vid 
  
 rådighetsinskränkningar ................................................. 
  
 265 
  
 8.8.2 
  
 Övergångstid eller ersättningsbestämmelse .................. 
  
 269 
  
 8.8.3 En ny ersättningsbestämmelse bör införas.................... 
  
 272 
  
 8.8.4 
  
 Processuella bestämmelser ............................................. 
  
 274 
  
 9 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd ................. 
  
 275 
  
 9.1 
  
 Utredningens uppdrag................................................................ 
  
 275 
  
 9.2 
  
 Prövningens omfattning............................................................. 
  
 276 
  
 9.2.1 
  
 Miljöfarlig verksamhet.................................................... 
  
 276 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2013:69 
  
 9.2.2 
  
 Ändringstillstånd ............................................................ 
  
 277 
  
 9.2.3 Ändringstillstånd i förhållande till bestämmelserna 
  
 om omprövning i 24 kap. MB ........................................ 
  
 279 
  
 9.2.4 
  
 Vattenverksamhet ........................................................... 
  
 281 
  
 9.2.5 Praxis avseende prövningens omfattning vid 
  
 ändring av miljöfarlig verksamhet respektive 
  
 vattenverksamhet ............................................................ 
  
 282 
  
 9.2.6 
  
 Sammanfattande reflektioner ......................................... 
  
 285 
  
 9.3 
  
 Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende 
  
 vattenverksamhet – SOU 2009:42 ............................................. 
  
 287 
  
 9.4 
  
 Överväganden och förslag.......................................................... 
  
 289 
  
 9.4.1 Utgångspunkten för prövningens omfattning vid 
  
 ändring och ändringstillstånd......................................... 
  
 290 
  
 9.4.2 Prövningens omfattning bör regleras i lag .................... 
  
 291 
  
 9.4.3 Vad som avses med hela verksamheten...................... 
  
 292 
  
 9.4.4 Särskilt om äldre tillstånd............................................... 
  
 295 
  
 9.4.5 Skadeförebyggande underhållsåtgärder enligt 
  
 11 kap. 17 § MB .............................................................. 
  
 297 
  
 10 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. ................................... 
  
 299 
  
 10.1 
  
 Ersättning för skada ................................................................... 
  
 300 
  
 10.2 
  
 Oförutsedd skada ....................................................................... 
  
 301 
  
 10.3 
  
 Tvångsrätt och andelskraft......................................................... 
  
 302 
  
 10.4 
  
 Strömfallsfastighet...................................................................... 
  
 302 
  
 10.5 
  
 Bygde- och fiskeavgifter............................................................. 
  
 303 
  
 11 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet ...................... 
  
 305 
  
 11.1 
  
 Utredningens uppdrag ............................................................... 
  
 305 
  
 11.2 
  
 Bemyndigandet i 9 kap. 5 § MB att utfärda generella 
  
 föreskrifter avseende miljöfarlig verksamhet............................ 
  
 305 
  
 11.3 
  
 Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende 
  
 vattenverksamhet – SOU 2009:42 ............................................. 
  
 306 
  
 10 
  
 SOU 2013:69 
  
 Innehåll 
  
 11.4 
  
 Överväganden och förslag avseende generella föreskrifter 
  
 för vattenverksamhet.................................................................. 
  
 308 
  
 11.4.1 Bemyndigande och förutsättningar för generella 
  
 föreskrifter ...................................................................... 
  
 308 
  
 11.4.2 Generella föreskrifter för vattenkraftverk, dammar 
  
 och vattenöverledningar ................................................. 
  
 311 
  
 12 
  
 Tidsbegränsade tillstånd................................................ 
  
 313 
  
 12.1 
  
 Regeringens bemyndigande att föreskriva om 
  
 tidsbegränsade tillstånd .............................................................. 
  
 313 
  
 12.2 
  
 Tidsbegränsade tillstånd för vattenverksamhet ........................ 
  
 315 
  
 13 
  
 Miljörapport ................................................................. 
  
 317 
  
 13.1 
  
 Miljörapport – ett underlag för tillsyn ...................................... 
  
 317 
  
 13.1.1 Miljörapport för miljöfarlig verksamhet ....................... 
  
 317 
  
 13.2 
  
 Miljörapport även för vattenverksamhet................................... 
  
 318 
  
 13.2.1 Rapporteringsskyldiga verksamheter............................. 
  
 318 
  
 13.2.2 Innehållet i en miljörapport ........................................... 
  
 320 
  
 13.2.3 När en miljörapport ska ges in....................................... 
  
 321 
  
 13.2.4 Tillräckliga resurser till tillsynsmyndigheterna............. 
  
 322 
  
 13.2.5 Miljösanktionsavgift vid utebliven rapportering........... 
  
 323 
  
 14 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag............................. 
  
 325 
  
 14.1 
  
 Inledning ..................................................................................... 
  
 325 
  
 14.2 
  
 Övergripande om utredningens uppdrag och förslag 
  
 avseende delbetänkandet ............................................................ 
  
 325 
  
 14.3 
  
 Berörda verksamheter och aktörer ............................................ 
  
 328 
  
 14.3.1 Berörda verksamheter och anläggningar ....................... 
  
 328 
  
 14.3.2 Berörda företag och enskilda.......................................... 
  
 331 
  
 14.4 
  
 Förslaget om ny prövning .......................................................... 
  
 334 
  
 14.4.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 
  
 inklusive företag.............................................................. 
  
 335 
  
 14.4.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... 
  
 339 
  
 14.5 
  
 Förslag om tidsbegränsade tillstånd .......................................... 
  
 342 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2013:69 
  
 14.6 
  
 Förslag om prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 .....  
 343 
  
 14.6.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 
  
 inklusive företag.............................................................. 
  
 343 
  
 14.6.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... 
  
 344 
  
 14.7 
  
 Förslag om generella föreskrifter .............................................. 
  
 344 
  
 14.7.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 
  
 inklusive företag.............................................................. 
  
 345 
  
 14.7.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... 
  
 345 
  
 14.8 
  
 Förslag om miljörapport ............................................................ 
  
 346 
  
 14.8.1 Konsekvenser för ägare av berörda verksamheter 
  
 inklusive företag.............................................................. 
  
 346 
  
 14.8.2 Konsekvenser för myndigheter...................................... 
  
 348 
  
 14.9 
  
 Konsekvenser för miljön ............................................................ 
  
 349 
  
 14.10 Konsekvenser för Sveriges energisystem .................................. 
  
 350 
  
 14.11  
  
 Noll-alternativet ......................................................................... 
  
 353 
  
 14.12 
  
 Övriga konsekvenser .................................................................. 
  
 355 
  
 14.12.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ........ 
  
 355 
  
 15 
  
 Författningskommentar .................................................. 
  
 357 
  
 15.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ............................... 
  
 357 
  
 15.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen om införande av 
  
 miljöbalken.................................................................................. 
  
 362 
  
 Särskilda yttranden................................................................ 
  
 369 
  
 12 
  
 SOU 2013:69 
  
 Innehåll 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2012:29 ............................................. 
  
 413 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 2012:60 ............................................. 
  
 425 
  
 Bilaga 3 
  
 Kommittédirektiv 2013:37 ............................................. 
  
 429 
  
 Bilaga 4 
  
 Utkast till reglering om miljörapport och 
  
 tidsbegränsade tillstånd .................................................. 
  
 431 
  
 13 
 Förkortningar 
  
 Art- och 
  
 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 
  
 habitatdirektivet 
  
 1992 om bevarande av livsmiljöer samt 
  
 vilda djur och växter 
  
 Dikningslagen 
  
 Lag (1879:29) om dikning och annan 
  
 afledning af vatten 
  
 Direktiv 2006/118/EG 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 
  
 2006/118/EG av den 12 december 2006 
  
 om skydd för grundvatten mot föro- 
  
 reningar och försämring 
  
 Direktiv 2008/105/EG 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 
  
 2008/105/EG av den 16 december 2008 
  
 om miljökvalitetsnormer inom vatten- 
  
 politikens område och ändring och senare 
  
 upphävande av rådets direktiv 
  
 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 
  
 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om 
  
 ändring av Europaparlamentets och rådets 
  
 direktiv 2000/60/EG 
  
 Direktiv 2013/39/EU 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 
  
 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om 
  
 ändring av direktiven 2000/60/EG och 
  
 2008/105/EG vad gäller prioriterade 
  
 ämnen på vattenpolitikens område 
  
 Europakonventionen 
  
 Europeiska konventionen om skydd för 
  
 de mänskliga rättigheterna och de grund- 
  
 läggande friheterna 
  
 15 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2013:69 
  
 EUF-fördraget 
  
 Fördraget om Europeiska unionens 
  
 funktionssätt 
  
 ExpL 
  
 Expropriationslagen (1972:719) 
  
 FAPT 
  
 Förordning (1998:940) om avgifter för 
  
 prövning och tillsyn enligt miljöbalken 
  
 Fågeldirektivet 
  
 Europaparlamentets och Rådets direktiv 
  
 2009/147/EG av den 30 november 2009 
  
 om bevarande av vilda fåglar (kodifierad 
  
 version av Rådets direktiv 79/409/EEG av 
  
 den 2 april 1979) 
  
 Förnybarhetsdirektivet 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 
  
 2009/28/EG av den 23 april 2009 om 
  
 främjande av användningen av energi från 
  
 förnybara energikällor och om ändring 
  
 och ett senare upphävande av direktiven 
  
 2001/77/EG och 2003/30/EG. 
  
 HVMFS 2013:19 
  
 Havs- och vattenmyndighetens före- 
  
 skrifter om klassificering och miljökvali- 
  
 tetsnormer avseende ytvatten 
  
 JB 
  
 Jordabalken (1970:994) 
  
 KMV 
  
 Kraftigt modifierad vattenförekomst (se 
  
 artikel 2.9 i RDV) 
  
 KV 
  
 Konstgjord vattenförekomst (se artikel 
  
 2.8 i RDV) 
  
 LSV 
  
 Lag (1998:812) med särskilda bestäm- 
  
 melser om vattenverksamhet 
  
 Länsstyrelseinstruktionen 
  
 Förordning (2007:825) med 
  
 länsstyrelseinstruktion 
  
 ML 
  
 Miljöskyddslagen (1969:387) 
  
 MB 
  
 Miljöbalken 
  
 MKB 
  
 Miljökonsekvensbeskrivning 
  
 16 
 SOU 2013:69 Förkortningar 
  
 MP 
  
 Lag (1998:811) om införande av miljö- 
  
 balken 
  
 NVL 
  
 Naturvårdslagen (1964:822) 
  
 NFS 2006:1 
  
 Naturvårdsverkets föreskrifter och all- 
  
 männa råd om klassificering och miljö- 
  
 kvalitets-normer 
  avseende ytvatten 
  
 RB 
  
 Rättegångsbalken 
  
 RDV 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 
  
 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om 
  
 upprättande av en ram för gemenskapens 
  
 åtgärder på vattenpolitikens område 
  
 (Ramdirektivet för vatten) 
  
 RF 
  
 Regeringsformen 
  
 SGU 
  
 Sveriges geologiska undersökning 
  
 SGU-FS 
  2013:1 
  
 Sveriges geologiska undersöknings före- 
  
 skrifter om kartläggning och analys av 
  
 grundvatten 
  
 SGU-FS 
  2013:2 
  
 Sveriges geologiska undersöknings före- 
  
 skrifter om miljökvalitetsnormer och 
  
 statusklassificering för grundvatten 
  
 Vattenverksamhets- 
  
 Förordning (1998:1388) om vattenverk- 
  
 förordningen 
  
 samhet m.m. 
  
 VF 
  
 Kongl. Maj:ts nådiga förordning 
  
 (1880:57) om jordegares rätt öfver vattnet 
  
 å hans grund (1880 års 
  
 vattenrättsförordning) 
  
 VFF 
  
 Förordningen (2004:660) om förvaltning 
  
 av kvaliteten på vattenmiljön 
  
 VL 
  
 Vattenlagen (1983:291) 
  
 VP 
  
 Lag (1983:292) om införande av 
  
 vattenlagen 
  
 17 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2013:69 
  
 Århuskonventionen 
  
 FN/ECE-konventionen 
  den 25 juni 1998 
  
 om tillgång till information, allmänhetens 
  
 deltagande i beslutsprocesser och tillgång 
  
 till rättslig prövning i miljöfrågor 
  
 ÄVL 
  
 Vattenlagen (1918:523) 
  
 ÄVP 
  
 Lag (1918:524) om vad iakttagas skall i 
  
 avseende å införande av vattenlagen 
  
 (1918:523) 
  
 18 
 Sammanfattning 
 Allmänt om uppdraget 
 Vattenverksamhetsutredningen behandlar i detta delbetänkande sina ställningstaganden avseende analys av rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före MB:s ikraft- trädande. Utredningen föreslår hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan se till att de anläggningar som inte har tillstånd enligt MB utformas och drivs på ett sådant sätt att MB:s hänsyns- regler och  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. Allt i enlighet med tilläggs- direktivet 2013:37 och huvuddirektivet 2012:29. 
 Efter en inledande beskrivning av betänkandets innehåll och dess anknytning till utredningens fortsatta arbete (kapitel 2) lämnas en översiktlig redovisning av det svenska miljömålssystemet och de regler i MB som är av intresse för den fortsatta framställningen (kapitel 3). Därefter följer en bakgrundsredogörelse om vattenverksamheter som utifrån utredningsdirektiven ofrånkomligen koncentreras på den typ av vattenverksamhet och anläggningar som har samband med vattenkraft (kapitel 4). 
  
 EU-rätt 
  (kapitel 5) 
 Utredningens uppdrag berör i enlighet med direktiven förutom inhemsk rätt även  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. I betänkandet belyser utredningen framför allt regelverken kring vattenkvalitet,  
 områdes-, 
  art- och habitatskydd samt förnybarhetsdirektivet och ålförordningen. EU:s regler om vattenkvalitet beskrivs något mer ingående. Utredningen redogör bl.a. för vilka krav som i nuläget kan utläsas av RDV och lyfter vissa frågor som kan behöva utredas ytterligare. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft (kapitel 6) 
 Utredningen analyserar rättskraftens räckvidd i fråga om äldre tillstånd och rättigheter. Utredningen föreslår att 5 § första stycket MP förtydligas genom att det anges att endast de frågor som har prövats i äldre beslut m.m. har rättskraft enligt 24 kap. 1 § första stycket MB. Vidare införs ett nytt andra stycke för att förtydliga att rättskraften omfattar även urminnes hävd, privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. 
 Det förhållandet att ett tillstånd eller en särskild rättighet omfattas av 5 § första stycket MP innebär att MB:s omprövningsregler är tillämpliga. Bestämmelsen i 34 § MP ter sig därför onödig och utredningen föreslår att den upphävs. 
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter (kapitel 7) 
 Utredningen föreslår ett system med ny prövning av de tillstånd som har meddelats före MB:s ikraftträdande och de äldre rättigheter som alltjämt har rättskraft. Bestämmelserna är att se som övergångs- bestämmelser eftersom de innebär en anpassning av tidigare tillstånd och rättigheter till MB:s krav. De placeras därför i MP som 19  
 Valdez 
  §§. 
 Enligt utredningens bedömning är det nödvändigt att åstad- komma ett system som möjliggör för tillsynsmyndigheterna att ställa krav på att alla äldre anläggningar och verksamheter bedrivs i enlighet med gällande rätt. 
 Förslaget omfattar i nuläget inte all vattenverksamhet, utan endast tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vatten- överledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanlägg- ningar. Även sådana tillståndspliktiga vattenverksamheter och anlägg- ningar som har tillkommit före MB:s ikraftträdande och som vid sin tillkomst inte var tillståndspliktiga omfattas. 
 Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten ta fram vägledande grunder för vilka verksamheter och anläggningar som ska prioriteras i denna prövning. 
 Med stöd av vägledningen ska sedan länsstyrelserna besluta vilka verksamheter och/eller anläggningar som behöver tillstånd enligt MB och förelägga dessa verksamhetsutövare eller de som ansvarar för anläggningarnas underhåll att söka tillstånd. 
 20 
  
 SOU 2013:69 
  
 Sammanfattning 
  
 I ett sådant föreläggande ska länsstyrelsen ange ett visst sista datum för när ansökan om tillstånd för fortsatt drift av verksamheten och/eller bibehållandet av anläggningen ska ha kommit in till behörig mark- och miljödomstol. Om en tillståndsansökan inte lämnas in inom angiven tid ska länsstyrelsen överlämna ärendet till dom- stolen för förordnande om att det gamla tillståndet, rättigheten eller lagligförklaringen upphör m.m. 
 För att länsstyrelsen ska kunna utfärda ett sådant föreläggande krävs att rättskraften för berört tillstånd, rättighet eller lagligförklaring kan upphöra. Detta anges i en ny paragraf, 5 a § MP. 
 I samband med att ett nytt tillstånd enligt MB meddelas eller ansökan avslås, avskrivs eller avvisas ska domstolen förordna om att det äldre tillståndet eller den äldre rättigheten upphör m.m. Avslås, avvisas eller återkallas en ansökan avseende en vattenanläggning får mark- och miljödomstolen även förordna om att anläggningen ska rivas ut. 
 Prövningen enligt MB ska ske som om det vore en helt ny verksamhet eller anläggning. Inom ramen för bedömningen enligt 2 kap. 6 § MB ska dock beaktas att det redan finns en anläggning på platsen och enligt 7 kap. 28 a § MB att verksamheten har påbörjats före den 1 juli 2001. 
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt (kapitel 8) 
 En ersättningsbestämmelse införs i 19 g § MP. Bestämmelsen ger innehavare av tillstånd till vattenanläggning och den vattenverksamhet som bedrivs vid anläggningen rätt till ersättning, om tillstånds- prövningen enligt 19 a § innebär att det allmänna inskränker den tidigare medgivna användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller upphör. 
 Ersättning ska betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. Staten ska ersätta den enskilde med skäligt belopp. 
 Bestämmelsen gäller även innehavare av lagligförklarad vatten- anläggning och vattenverksamhet samt innehavare av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:69 
  
 Utredningen föreslår att bestämmelsen endast ska gälla under en övergångstid om tio år. Detta ger verksamhetsutövaren och/eller anläggningens ägare skälig tid att anpassa sin verksamhet och sina investeringar efter det nya kravet på tillstånd enligt MB. 
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd (kapitel 9) 
 Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring ska vara densamma för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Vid ändring av en verksamhet ska tillståndet som huvudregel omfatta hela verksamheten. Tillståndet får dock, om det är lämpligt, begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). 
 Ändringen förs in i en ny paragraf i MB, 16 kap. 2 b §, och åtföljs av en ändring i 24 kap. 1 § MB. Detta medför att 24 kap. 5 § andra och tredje stycket MB blir tillämpliga även vid ändrings- tillstånd för vattenverksamhet. 
 Den nya paragrafen innebär således att utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet, såsom den angivits i förarbeten och praxis, kodifieras och att utgångspunkten för prövningens omfattning vid vattenverksamhet, såsom den angivits i praxis, ändras. Avgörande för prövningens omfattning ska, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, vara att prövningen blir ändamålsenlig. 
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet (kapitel 11) 
 Det införs ett bemyndigande för regeringen att meddela generella föreskrifter för vattenverksamheter, motsvarande det som finns för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 § MB. Bemyndigandet förs in i en ny paragraf i MB, 11 kap. 9 c §, och åtföljs av en ändring i 24 kap. 1 § MB. 
 Utredningen föreslår att Thompson och vattenmyndigheten ges i uppdrag att, efter samråd med Kammarkollegiet, bedöma om det är möjligt att beträffande vattenkraftverk, dammar och vattenöver- ledningar fastställa lämpliga och generellt tillämpbara föreskrifter om försiktighetsmått och i förekommande fall utarbeta förslag till sådana föreskrifter. 
 22 
  
 SOU 2013:69 
  
 Sammanfattning 
  
 Tidsbegränsade tillstånd (kapitel 12) 
 Regeringen bör med stöd av sitt bemyndigande i 16 kap. 2 a § MB ange för vilka typer av verksamheter och anläggningar tillstånd nor- malt ska tidsbegränsas. Vid meddelande av tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning anser utred- ningen att tidsbegränsade tillstånd alltid bör meddelas. 
 Miljörapport (kapitel 13) 
 Det införs ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att även den som bedriver en vattenverksamhet ska lämna miljörapport till tillsynsmyndigheten. Detta förs in i en ny paragraf i MB, 26 kap. 20 a §. 
 23 
 1 Författningsförslag 
  
 1.1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i miljöbalken (1998:808) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) 
  
 dels  
 att 16 kap. 2 §, 24 kap. 1 § och 24 kap. 5 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i balken ska införas tre nya paragrafer 11 kap. 9 c §, 16 kap. 2 b § och 26 kap. 20 a § av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 11 kap. 
 9 c § 
 För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ända- målsenligt än beslut i enskilda fall, i fråga om vattenverksamhet med- dela föreskrifter om förbud, skydd- såtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana före- skrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. 
 25 
 Författningsförslag SOU 2013:69 
  
 Om det behövs, får regeringen 
  
 meddela föreskrifter 
  
 om 
  
 sådana 
  
 försiktighetsmått som 
  
 går 
  
 utöver 
  
 vad som följer av Sveriges medlem- 
  
 skap i Europeiska unionen eller 
  
 andra internationella åtaganden. 
  
 16 kap. 
  
 2 § 
  
 Tillstånd, godkännande eller 
  
 Tillstånd, godkännande eller 
  
 dispens enligt balken eller enligt 
  
 dispens enligt balken eller enligt 
  
 föreskrifter som 
  
 har 
  
 meddelats 
  
 föreskrifter som har 
  
 meddelats 
  
 med stöd av balken, får ges för 
  
 med stöd av balken, får ges för 
  
 begränsad tid och får förenas med 
  
 begränsad tid och får förenas 
  
 villkor.  
 Vid ändring av en miljö- 
  
 med villkor. 
  
 farlig verksamhet 
  
 får 
  
 tillståndet 
  
 begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). 
 I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluor- kolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, får det dock inte beslutas villkor om begränsning av utsläppen eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. 
 Andra stycket gäller inte villkor som i fråga om 
  
 1. 
  
 koldioxid behövs för att hindra utsläpp från en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid eller verksamhet med avskiljning, komprimering eller transport av koldioxid för sådan lagring, eller 
  
 2. 
  
 dikväveoxid eller perfluorkolväten behövs för att hindra betydande lokala föroreningar. 
  
 2 b § Vid ändring av en verk- samhet ska tillståndet omfatta hela verksamheten. 
 Tillståndet får dock, om det är lämpligt, begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). 
 26 
 SOU 2013:69 Författningsförslag 
  
 24 kap. 
  
 1 § 
  
 Om en dom eller ett beslut 
  
 Om en dom eller ett beslut 
  
 som har meddelats i ett ansök- 
  
 som har meddelats i ett ansök- 
  
 ningsmål enligt 21 kap. 1 a § första 
  
 ningsmål enligt 21 kap. 1 a § första 
  
 stycket denna balk eller 7 kap. 1 § 
  
 stycket denna balk eller 7 kap. 1 § 
  
 lagen (1998:812) 
  
 med särskilda 
  
 lagen (1998:812) 
  
 med särskilda 
  
 bestämmelser 
  
 om 
  
 vattenverk- 
  
 bestämmelser om vattenverksam- 
  
 samhet avser tillstånd till en verk- 
  
 het avser tillstånd till en verk- 
  
 samhet enligt balken och domen 
  
 samhet enligt balken och domen 
  
 eller beslutet har vunnit laga 
  
 eller beslutet har vunnit laga kraft, 
  
 kraft, gäller tillståndet mot alla, 
  
 gäller tillståndet mot alla, såvitt 
  
 såvitt avser frågor som har prö- 
  
 avser frågor som har prövats i 
  
 vats i domen eller beslutet. Det- 
  
 domen eller beslutet. Detsamma 
  
 samma gäller beslut om tillstånd 
  
 gäller beslut om tillstånd till 
  
 till miljöfarlig 
  
 verksamhet 
  
 som 
  
 miljöfarlig 
  
 verksamhet som 
  
 har 
  
 har meddelats av en länsstyrelse 
  
 meddelats av en länsstyrelse eller 
  
 eller kommun med stöd av 9 kap. 
  
 kommun med stöd av 9 kap. 8 § 
  
 8 § samt beslut om tillstånd till 
  
 samt beslut om tillstånd till mark- 
  
 markavvattning som har med- 
  
 avvattning som har meddelats av 
  
 delats 
  
 av 
  
 länsstyrelse 
  
 enligt 
  
 länsstyrelse 
  
 enligt 
  
 11 kap. Avser 
  
 11 kap. 
  
 Avser 
  
 tillståndet 
  
 utfö- 
  
 tillståndet utförandet av en vatten- 
  
 randet 
  
 av 
  
 en 
  
 vattenanläggning, 
  
 anläggning, innefattar det rätt att 
  
 innefattar det rätt att bibehålla 
  
 bibehålla anläggningen. Till följd 
  
 anläggningen. Till följd av detta 
  
 av detta kapitel, till följd av 7 kap. 
  
 kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 
  
 20 eller 22 §, 
  
 9 kap. 
  
 5 §, 10 kap. 
  
 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §  
 eller 
  
 17 § 
 , 11 kap. 
  
 9 c § 
 , 
  
 12 kap. 
  
 10 § 
  
 12 kap. 10 § denna balk eller till 
  
 eller 16 kap. 2 b §  
 denna balk eller 
  
 följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 
  
 till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 
  
 14, 15, 16 eller 17 § lagen med 
  
 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med 
  
 särskilda bestämmelser om vatten- 
  
 särskilda bestämmelser om vatten- 
  
 verksamhet, kan dock ett tillstånd 
  
 verksamhet, kan dock ett tillstånd 
  
 begränsas 
  
 eller 
  
 förenas 
  
 med 
  
 begränsas 
  
 eller 
  
 förenas 
  
 med 
  
 ändrade eller nya villkor, eller 
  
 ändrade eller nya villkor, eller 
  
 återkallas och fortsatt verksamhet 
  
 återkallas och fortsatt verksamhet 
  
 förbjudas. Ett 
  
 sådant 
  
 ingripande 
  
 förbjudas. Ett sådant ingripande 
  
 kan också ske genom föreläg- 
  
 kan också ske genom förelägg- 
  
 ganden eller förbud enligt 10 kap. 
  
 anden eller förbud enligt 10 kap. 
  
 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket. 
  
 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket. 
  
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 Med tillstånd avses i detta kap- itel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §. 
 En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. 
 Med tillstånd avses i detta kap- itel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §. 
 En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. 
 24 kap. 
 5 § 
 I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får till- ståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana 
  
 1. 
  
 när, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 
  
 2. 
  
 om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs, 
  
 3. 
  
 om den som har sökt tillståndet har vilselett tillstånds- myndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren, 
  
 4. 
  
 när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts, 
  
 5. 
  
 om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, 
  
 6. 
  
 om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt, 
  
 7. 
  
 om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik, 
  
 8. 
  
 om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten, 
  
 9. 
  
 om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt föreskrift eller beslut med stöd av 9 kap. 4 §, 
  
 10. 
  
 för att förbättra en anläggnings säkerhet, 
  
 11. 
  
 om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller 
  
 28 
 SOU 2013:69 Författningsförslag 
 villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller 
 12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är 
  
 större än vad som behövs. 
  
 Ändringstillstånd som avses i 
  
 Ändringstillstånd som avses i 
  
 16 kap. 2 §  
 får förenas med 
  
 16 kap. 2 b § 
  
 får 
  
 förenas 
  
 med 
  
 bestämmelser om ändringar i vill- 
  
 bestämmelser 
  
 om 
  
 ändringar i 
  
 kor som tidigare har meddelats 
  
 villkor som tidigare har meddelats 
  
 för de delar av verksamheten 
  
 för de delar av verksamheten som 
  
 som inte omfattas av ändringen, 
  
 inte omfattas av ändringen, om 
  
 om de tidigare villkoren har ett 
  
 de tidigare villkoren har ett sam- 
  
 samband med ändringen. 
  
 band med ändringen. 
  
 Ändringstillstånd som avses i 
  
 Ändringstillstånd som avses i 
  
 16 kap. 2 §  
 får trots bestämmel- 
  
 16 kap. 2 b §  
 får trots bestämmel- 
  
 serna i första stycket omprövas i 
  
 serna i första stycket omprövas i 
  
 samband med att ett tillstånd 
  
 samband med att ett tillstånd 
  
 som omfattar hela verksamheten 
  
 som omfattar hela verksamheten 
  
 omprövas. 
  
 omprövas. 
  
 I fall som avses i första stycket 
  
 I fall som avses i första stycket 
  
 5 får tillståndsmyndigheten också 
  
 5 får tillståndsmyndigheten också 
  
 besluta om andra åtgärder som 
  
 besluta om andra åtgärder som 
  
 behövs för att förebygga eller 
  
 behövs för att förebygga eller 
  
 minska olägenheter för fram- 
  
 minska olägenheter för fram- 
  
 tiden. 
  
 tiden. 
  
 Tillståndsmyndigheten får inte 
  
 Tillståndsmyndigheten 
  
 får 
  
 med stöd av denna paragraf 
  
 inte med stöd av denna paragraf 
  
 meddela så ingripande villkor eller 
  
 meddela så ingripande villkor eller 
  
 andra bestämmelser att verk- 
  
 andra bestämmelser att verk- 
  
 samheten inte längre kan bedrivas 
  
 samheten inte längre kan bedrivas 
  
 eller att den avsevärt försvåras. 
  
 eller att den avsevärt försvåras. 
  
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 26 kap. 
 20 a § 
 Regeringen får meddela före- skrifter om att skyldighet att lämna en miljörapport enligt 20 § även ska gälla den som bedriver vattenverksamhet. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014. 
  
 2. 
  
 Bestämmelsen i 16 kap. 2 b § gäller inte sådana mål och ärenden där ansökan om tillstånd har inkommit före den 1 juli 2014. 
  
 30 
  
 31 
  
 Tillstånd, godkännanden, lag- ligförklaringar, undantag, dis- penser, beslut om överlåtelse av tillsynsansvar, medgivanden, före- lägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen (1964:822), vill- kor eller registreringar som avser verksamheter, hanteringar eller andra åtgärder  
  
 ska  
  
 fortsätta att gälla, om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 § eller motsva- rande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser. Besluten  
  
 ska  
  
 anses meddelade med stöd av motsva- rande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har medde- lats med stöd av miljöbalken, om det inte följer något annat av denna lag eller av föreskrifterna.  
  
 Bestäm- melsen i 24 kap. 1 § miljöbalken är endast tillämplig beträffande de frågor som prövats i beslutet. 
  
 SOU 2013:69 
  
 Författningsförslag 
  
 1.2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken 
 Härigenom föreskrivs i fråga lagen (1998:811) om införande av miljöbalken 
  
 dels  
 att 5 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i lagen ska införas åtta nya paragrafer 5 a § och 19  
 a-g 
  §§ av följande lydelse, 
  
 dels  
 att 34 § upphävs. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 § Tillstånd, godkännanden, lag- 
 ligförklaringar, undantag, dis- penser, beslut om överlåtelse av tillsynsansvar, medgivanden, före- lägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen (1964:822), vill- kor eller registreringar som avser verksamheter, hanteringar eller andra åtgärder  
 skall  
 fortsätta att gälla, om de har meddelats genom beslut enligt bestämmel- ser i en lag som anges i 2 § eller motsvarande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser. Besluten  
 skall  
 anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken, om det inte följer något annat av denna lag eller av föreskrifterna. 
 Författningsförslag SOU 2013:69 
  
 Första stycket gäller även för 
  
 urminnes hävd, privilegiebrev och 
  
 andra sådana 
  
 särskilda 
  
 rättigheter 
  
 att förfoga över vattnet som avses i 
  
 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523). 
  
 Första 
  
 stycket 
  
 gäller 
  
 inte 
  
 Första stycket gäller inte sådan 
  
 sådan dispens från skyldigheten 
  
 dispens från skyldigheten att söka 
  
 att söka tillstånd som anges i 
  
 tillstånd som anges i 10 § andra 
  
 10 § 
  
 andra 
  
 stycket 
  
 eller 
  
 17 § 
  
 stycket eller 17 § andra stycket 
  
 andra 
  
 stycket miljöskyddslagen 
  
 miljöskyddslagen 
  
 (1969:387) 
  
 i 
  
 (1969:387) i dess lydelse före 
  
 dess lydelse före den 1 juli 1981. 
  
 den 1 juli 1981. Villkoren för en 
  
 Villkoren för en sådan dispens 
  
 sådan dispens  
 skall  
 dock fortsätta 
  
 ska  
 dock fortsätta att gälla till dess 
  
 att gälla till dess något annat 
  
 något annat bestäms. Bestäm- 
  
 bestäms. 
  
 Bestämmelserna 
  
 i 
  
 melserna i 26 kap. 9 § miljöbalken 
  
 26 kap. 9 § miljöbalken tillämpas 
  
 tillämpas på villkoren. Den som 
  
 på villkoren. Den som uppsåt- 
  
 uppsåtligen eller av oaktsamhet 
  
 ligen eller av oaktsamhet bryter 
  
 bryter mot sådant villkor, döms 
  
 mot sådant villkor, döms till 
  
 till böter eller fängelse i högst 
  
 böter eller fängelse i högst två år. 
  
 två år. 
  
 5 a § 
  
 Vad som anges i 5 § hindrar 
  
 inte 
  
 att beslut meddelas 
  
 enligt 
  
 19  
 a–19 
  g §§. 
  
 19 a § 
  
 Länsstyrelsen 
  
 får 
  
 genom 
  
 beslut 
  
 ange att det för fortsatt drift av en 
  
 viss 
  
 vattenverksamhet 
  
 eller 
  
 för 
  
 bibehållandet av en viss vatten- 
  
 anläggning krävs att den som 
  
 bedriver verksamheten eller ansva- 
  
 rar för anläggningens underhåll ska 
  
 ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 
  
 miljöbalken 
  
 senast 
  
 ett 
  
 visst 
  
 datum. 
  
 32 
  
 SOU 2013:69 
  
 Författningsförslag 
  
 Första stycket gäller endast för enligt miljöbalken tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortled- ningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar som till någon del bedrivs eller bibehålls med stöd av 
  
 1. 
  
 tillstånd enligt vattenlagen (1983:291), 
  
 2. 
  
 tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller 
  
 3. 
  
 tillstånd enligt Kongl. Maj:ts nådiga förordning (1880:57) om jordegares rätt öfver vattnet å hans grund eller 
  
 4. 
  
 urminnes hävd, privilegie- brev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vatten- lagen (1918:523)eller 
  
 5. 
  
 lagligförklaring. 
  
 19 b § 
 Efterlevs inte ett sådant beslut som avses i 19 a § första stycket ska länsstyrelsen överlämna ärendet till mark- och miljödomstolen. För domstolens handläggning av det överlämnade ärendet tillämpas bestämmelserna i lagen (2010:921) om mark- och miljö- domstolar gällande mål som har överklagats till mark- och miljödomstolen. 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 19 c § 
 Mark- och miljödomstolen ska i samband med en tillstånds- prövning enligt 19 a § eller då ett ärende enligt 19 b § avslutas genom dom eller beslut förordna 
 1. att tidigare meddelade till- stånd, rättigheter, godkännanden eller motsvarande beslut för berörd verksamhet eller anlägg- ning ska upphöra vid viss tid- punkt. Ett sådant förordnande får inte avse tidigare avgjorda frågor om ersättning för skada. 
 2. om kvarvarande rättigheter och skyldigheter enligt de tidigare meddelade tillstånd, rättigheter, godkännanden eller motsvarande beslut som upphör att gälla enligt punkten 1. 
 19 d § 
 I ett överlämnat ärende enligt 19 b § och i de fall mark- och miljödomstolen avslår, avskriver eller avvisar en ansökan om till- stånd som avses i 19 a § avseende en vattenanläggning kan dom- stolen, utöver vad som följer av 19 c §, i samband med beslutet ålägga den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att före- bygga eller minska skador genom utrivning. 
 34 
  
 SOU 2013:69 
  
 Författningsförslag 
  
 I stället för ett åläggande enligt första stycket får domstolen medge någon annan vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva ut anläggningen på den under- hållsskyldiges bekostnad. 
 19 e § 
 Den som har ålagts enligt 19 d § att riva ut en vattenanläggning ska betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vatten- förhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utriv- ningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i tillståndsdomen eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av förmånen. 
 Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige. 
 35 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 19 f § 
 Bestämmelserna i 19 a – 19 e §§ ska också tillämpas på vatten- regleringar, vattenbortledning och vattenöverledningar med till- hörande vattenanläggningar som tillkommit innan miljöbalken trätt i kraft och för vilka någon domstols eller annan myndighets tillstånd inte behövts och inte heller lämnats. 
 19 g § 
 Innehavare av tillstånd till vattenanläggning och den vatten- verksamhet som bedrivs vid anläggningen har rätt till ersätt- ning, om tillståndsprövningen enligt 19 a § innebär att det all- männa inskränker den tidigare medgivna användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller upphör. 
 Första stycket gäller även inne- havare av lagligförklarad vatten- anläggning och vattenverksamhet samt innehavare av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523). 
 Ersättning betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kost- naderna för ingreppet. 
 36 
  
 SOU 2013:69 
  
 Författningsförslag 
  
 Ersättning betalas med skäligt belopp. 
 Ersättning betalas av staten. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014. 
  
 2. 
  
 Bestämmelsen i 19 g § ska upphöra att gälla den 1 juli 2024. Bestämmelsen ska fortsätta att gälla för sådana mål som inletts i mark- och miljödomstol före detta datum. 
  
 37 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 2.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 Vattenverksamhetsutredningen har genom regeringens tilläggs- direktiv dir. 2013:37 fått i uppdrag att senast den 1 oktober 2013 i ett delbetänkande redovisa sina ställningstaganden i den del som avser analys av rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före ikraftträdandet av ÄVL. I delbetänkandet ska utredaren föreslå hur man på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt kan se till att de anläggningar som omfattas av uppdraget i denna del utformas och drivs på ett sådant sätt att MB:s hänsynsregler och  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. Vad som sägs i huvuddirektivet dir. 2012:29 om samråd och redovisning av konsekvenser ska gälla även för denna delredovisning. 
 I utredningens uppdrag enligt huvuddirektivet ingår bl.a. se över skillnaderna i den rättsliga regleringen mellan miljöfarlig verksam- het och vattenverksamhet och ta bort de skillnader som inte är motiverade. 
 En central skillnad mellan dessa två verksamhetstyper är tillstånds- pliktens utformning. Inom ramen för slutbetänkandet kommer förutsättningarna för en motsvarande reglering som för miljöfarliga verksamheter utredas, med en positivt utformad tillståndsplikt för vissa typer av vattenverksamheter i en s.k.  
 A-, 
 B-och 
 C-lista 
  där tillståndsplikt respektive anmälningsplikt anges för olika verksam- hetskategorier. 
 En annan central skillnad mellan dessa två verksamhetstyper är att det i ansökningsmål avseende tillstånd till vattenverksamhet prövas vissa civilrättsligt präglade frågor, t.ex. ersättning för skada och även vissa andra frågor såsom tvångsrätt, andelskraft och 
 39 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2013:69 
  
 strömfallsfastighet. Vidare ser reglerna avseende rättegångskost- nader och rätt till ersättning vid omprövning olika ut. Inom ramen för slutbetänkandet har utredningen för avsikt att bl.a. se över möjligheten att låta de civilrättsligt präglade frågorna m.m., på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, prövas separat utanför själva tillståndsprövningen. Likaså kommer regleringen avseende rättegångskostnader och rätten till ersättning vid omprövning av vattenverksamheter att ses över. 
 Utredningens förslag i slutbetänkandet avseende dessa skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har betydelse för konsekvenserna av de förslag som lämnas i detta delbetänkande både i fråga om vilket genomslag förändringarna får i praktiken och miljömässigt, och i fråga om de kostnader som kommer att uppstå. Vidare kan lagförslagen i detta delbetänkande komma att behöva ändras eller kompletteras som en följd av utredningens förslag i slutbetänkandet avseende skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. 
 Sammanfattningsvis vill således utredningen redan nu förut- skicka att det fortsatta arbetet med slutbetänkandet kan innebära att slutsatser och överväganden i detta delbetänkande kan komma att ändras. 
 Uppdraget enligt huvuddirektivet ska slutredovisas senast den 31 maj 2014. 
 Utredningens huvuddirektiv dir. 2012:29 och tilläggsdirektiven dir. 2012:60 och dir. 2013:37 finns bifogade detta delbetänkande som bilaga  
 1-3. 
  
 2.2 
  
 Utredningens arbete 
  
 I utredningen ingår 27 experter. Bland dessa finns företrädare för bl.a. branschorganisationer, statliga myndigheter, kommuner, intresse- organisationer och departement. Utifrån uppdragets delfrågor och experternas sakkunskap har experterna delats in i olika mindre arbets- grupper. Arbetsgrupperna har diskuterat uppdragets olika delfrågor vid särskilda arbetsgruppsmöten. Därutöver har möten med samt- liga experter hållits. 
 Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande hållit tre möten med samtliga experter och fem möten med arbetsgrupper. 
 40 
  
 SOU 2013:69 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 Utöver dessa möten har den särskilda utredaren och sekreterarna haft särskilda möten med vissa experter för diskussion avseende enskilda sakfrågor. Vidare har sekreterarna haft fortlöpande kontakter med experterna. 
 Utredningen har också träffat Energimyndigheten, Fortum, Föreningen Sveriges vattenkraftskommuner, Svensk Energi, Statkraft och Swedac. Vidare har utredningen deltagit vid ett studiebesök om markavvattning i Skåne, anordnat av Länsstyrelsen Skåne, en vatten- handläggarträff i Umeå, anordnad av Länsstyrelsen Västerbotten och en konferens angående vattenkraft och miljö i Storforsen, anordnad av Världsnaturfonden och Älvsbyns kommun. 
 Utredningen har samrått med Miljömålsberedningen (M 2010:04) och Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar (M 2012:02). 
 Vidare har utredningen från samtliga länsstyrelser, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Kammarkollegiet begärt in uppgifter avseende bl.a. antalet vattenverksamheter som saknar tillstånd. 
 Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Regelrådet. 
 41 
  
 3 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 3.1 
  
 Miljömålssystemet 
  
 Riksdagen beslutade den 22 juni 2010 om en ny målstruktur för miljö- arbetet. Det svenska miljömålssystemet innehåller numera ett genera- tionsmål, sexton miljökvalitetsmål och tolv etappmål. Tidigare bestod systemet av delmål i stället för etappmål. 
 Det är riksdagen som beslutar om generationsmål och miljö- kvalitetsmål medan regeringen beslutar om etappmål. För respektive miljökvalitetsmål finns en utpekad myndighet som ansvarar för uppföljning och utvärdering av sina respektive mål. Tillsammans med organisationer och företag ska de utpekade myndigheterna utveckla lämpliga indikatorer för att följa upp miljöarbetet. Vidare ska myndig- heterna samla data, redovisa måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. 
  
 3.1.1 
  
 Generationsmål 
  
 Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Detta bör ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet är överordnat miljökvalitets- målen och visar på inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske och är därmed vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Målet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att: 
 43 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 - 
  
 ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, 
  
 - 
  
 den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, 
  
 - 
  
 människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, 
  
 - 
  
 kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, 
  
 - 
  
 en god hushållning sker med naturresurserna, 
  
 - 
  
 andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal miljöpåverkan, 
  
 - 
  
 konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. 
  
 Generationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvalitets- mål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. 
  
 3.1.2 
  
 Miljökvalitetsmål med preciseringar 
  
 Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Det tillstånd i miljön som miljökvalitets- målen uttrycker eller förutsättningar för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation. Tidpunkten för att bedöma måluppnåelsen mot är år 2020. Vid den tidpunkten ska tillräckliga åtgärder ha genomförts eller beslutats för att miljökvalitetsmålet kvalitet ska kunna nås. 
 Miljökvalitetsmålen är följande: 
  
 1. 
  
 Begränsad klimatpåverkan 
  
 2. 
  
 Frisk luft 
  
 3. 
  
 Bara naturlig försurning 
  
 4. 
  
 Giftfri miljö 
  
 5. 
  
 Skyddande ozonskikt 
  
 44 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 6. 
  
 Säker strålmiljö 
  
 7. 
  
 Ingen övergödning 
  
 8. 
  
 Levande sjöar och vattendrag 
  
 9. 
  
 Grundvatten av god kvalitet 
  
 10. 
  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
  
 11. 
  
 Myllrande våtmarker 
  
 12. 
  
 Levande skogar 
  
 13. 
  
 Ett rikt odlingslandskap 
  
 14. 
  
 Storslagen fjällmiljö 
  
 15. 
  
 God bebyggd miljö 
  
 16. 
  
 Ett rikt växt- och djurliv 
  
 Sju av riksdagens 16 miljökvalitetsmål har direkt anknytning till vatten 
  
 –  
 Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker  
 och  
 Ett rikt odlingslandskap 
 . Av intresse för utredningen är även miljökvalitetsmålet om  
 Begränsad klimatpåverkan  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . Vi kommer att redogöra för dessa mål samt preciseringar nedan. 
  
 Naturvårdsverket ansvarar för miljökvalitetsmålen  
 Begränsad klimatpåverkan 
 ,  
 Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt 
 ,  
 Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö samt Ett rikt växt- och djurliv 
 . Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för  
 Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag  
 samt miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 . Sveriges geologiska undersökning ansvarar för målet  
 Grundvatten av god kvalitet 
 . 
 Utöver att ansvara för vissa miljökvalitetsmål har Naturvårdsverket ansvar för det övergripande arbetet med miljökvalitetsmålen och sammanställer årligen en bedömning av möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång varje mandatperiod redovisar Naturvårdsverket även en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. 
 45 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 Regeringen har i april 2012 fattat beslut om preciseringar av vissa av miljökvalitetsmålen. 
 1  
 Syftet med preciseringarna är att förtydliga innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska nås. Vi har nedan gjort en sammanställning över de miljö- kvalitetsmål och i förekommande fall preciseringar som vi bedömer är av intresse för utredningen. 
 Begränsad klimatpåverkan 
 Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ram- konvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som inne- bär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. 
 Ingen övergödning. 
 Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Med målet avses att 
  
 - 
  
 den svenska och den sammanlagda tillförseln av kväveföreningar och fosforföreningar till Sveriges omgivande hav underskrider den maximala belastning som fastställs inom ramen för internationella överenskommelser, 
  
 - 
  
 atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att eko- systemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av Sverige, 
  
 - 
  
 sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten uppnår minst god status för näringsämnen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, och 
  
 1  
 Ds 2012:23. 
 46 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 - 
  
 havet har minst god miljöstatus med avseende på övergödning enligt havsmiljöförordningen (2010:134). 
  
 Levande sjöar och vattendrag 
 Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och att deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsätt- ningarna för friluftsliv värnas. Enligt regeringens beslut om precisering avses med målet att 
  
 - 
  
 sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, 
  
 - 
  
 oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag har naturliga vattenflöden och vattennivåer bibehållna, 
  
 - 
  
 ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god kvalitet, 
  
 - 
  
 sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, 
  
 - 
  
 sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, 
  
 - 
  
 naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer, 
  
 - 
  
 hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag, 
  
 - 
  
 främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden, 
  
 - 
  
 genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade, 
  
 - 
  
 sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och 
  
 47 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 - 
  
 strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. 
  
 Grundvatten av god kvalitet 
 Miljökvalitetsmålet  
 Grundvatten av god kvalitet  
 innebär att grund- vattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Med målet avses att 
  
 - 
  
 grundvattnet är med få undantag av sådan kvalitet att det inte begränsar användningen av grundvatten för allmän eller enskild dricksvattenförsörjning, 
  
 - 
  
 grundvattenförekomster som omfattas av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön har god kemisk status, 
  
 - 
  
 utströmmande grundvatten har sådan kvalitet att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i källor, sjöar, våtmarker, vattendrag och hav, 
  
 - 
  
 grundvattenförekomster som omfattas av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön har god kvantitativ status, 
  
 - 
  
 grundvattennivåerna är sådana att negativa konsekvenser för vatten- försörjning, markstabilitet eller djur- och växtliv i angränsande ekosystem inte uppkommer, och 
  
 - 
  
 naturgrusavlagringar av stor betydelse för dricksvattenförsörjning, energilagring, natur- och kulturlandskapet är fortsatt bevarade. 
  
 48 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
  
 Miljökvalitetsmålet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 innebär att Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Med målet avses att 
  
 - 
  
 kust- och havsvatten har god miljöstatus med avseende på fysikaliska, kemiska och biologiska förhållanden i enlighet med havsmiljöförordningen (2010:1341), 
  
 - 
  
 kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status i enlighet med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, 
  
 - 
  
 kusternas och havens viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, 
  
 - 
  
 grunda kustnära miljöer präglas av en rik biologisk mångfald och av en naturlig rekrytering av fisk samt erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, 
  
 - 
  
 naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till kust och hav har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer samt att naturligt förekommande fiskarter och andra havslevande arter fortlever i livskraftiga bestånd, 
  
 - 
  
 hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla kust- och havsvatten, 
  
 - 
  
 främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mångfalden och kulturarvet, 
  
 - 
  
 genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade, 
  
 - 
  
 havs-, 
  
  kust- och skärgårdslandskapens natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, 
 49 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 - 
  
 tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under vattnet, och 
  
 - 
  
 havs-, 
  
  kust- och skärgårdslandskapens värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. 
 Myllrande våtmarker 
 Miljökvalitetsmålet  
 Myllrande våtmarker  
 innebär att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Med målet avses att 
  
 - 
  
 våtmarker av alla typer finns representerade i hela landet inom sina naturliga utbredningsområden, 
  
 - 
  
 våtmarkernas viktiga ekosystemtjänster som biologisk produktion, kollagring, vattenhushållning, vattenrening och utjämning av vatten- flöden är vidmakthållna, 
  
 - 
  
 våtmarker är återskapade, i synnerhet där aktiviteter som exempelvis dränering och torvtäkter har medfört förlust och fragmentering av våtmarker och arter knutna till våtmarker har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde, 
  
 - 
  
 naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till våtmarkerna har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer, 
  
 - 
  
 hotade våtmarksarter har återhämtat sig och livsmiljöer har åter- ställts, 
  
 - 
  
 främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden, 
  
 - 
  
 genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade, 
  
 - 
  
 våtmarkernas natur- och kulturvärden i ett landskapsperspektiv är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och 
  
 - 
  
 våtmarkernas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. 
  
 50 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 Ett rikt odlingslandskap 
 Miljökvalitetsmålet  
 Ett rikt odlingslandskap  
 innebär att odlings- landskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Med målet avses att 
  
 – 
  
 fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna, 
  
 – 
  
 jordbruksmarken har så låg halt av föroreningar att ekosystemens funktioner, den biologiska mångfalden och människors hälsa inte hotas, 
  
 – 
  
 odlingslandskapets viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna, 
  
 – 
  
 odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur och erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter, 
  
 – 
  
 naturtyper och arter knutna till odlingslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer, 
  
 – 
  
 husdjurens lantraser och de odlade växternas genetiska resurser är hållbart bevarade, 
  
 – 
  
 hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig, 
  
 – 
  
 främmande arter och genotyper inte hotar den biologiska mång- falden, 
  
 – 
  
 genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden inte är introducerade, 
  
 – 
  
 biologiska värden och kulturmiljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig traditionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade, 
  
 – 
  
 kultur- och bebyggelsemiljöer i odlingslandskapet är bevarade och förutsättningar för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, och 
  
 – 
  
 odlingslandskapets värden för friluftslivet är värnade och bibehållna samt tillgängliga för människor. 
  
 51 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 3.1.3 
  
 Aktuella miljökvalitets- och delmål samt dess status 2012 
  
 2 
  
 Riksdagen har fastställt sammanlagt 72 delmål till de 16 miljökvalitets- målen. Flertalet av delmålen hade målår 2010. De miljökvalitets- och delmål som är av intresse för vatten och vattenkraft ska kortfattat redogöras för. Delmålen har som redan nämnts utgått sedan år 2010. 
 Miljökvalitetsmålet  
 Levande sjöar och vattendrag  
 har haft ett antal delmål med målår antingen 2005 eller 2010. Enligt delmål 2 skulle berörda myndigheter senast år 2005 ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 skulle minst 25 procent av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats. Delmålet nåddes inte vilket enligt Naturvårdsverket berodde på att anslagen för restaurering och tillsyn var för knappa. Andra för- svårande omständigheter var att omprövningen av vattendomar är dyr och tidskrävande, att regelverket är ålderdomligt och att verk- samhetsutövarna saknar tillräckliga incitament för att genomföra nödvändiga åtgärder. Detsamma gäller för de tusentals diknings- företagen runt om i landet. 
 Som ytterligare delmål fanns även att berörda myndigheter senast år 2005 skulle ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010 skulle minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd och fördelas jämnt mellan de fem vattendistrikten. Minst 15 fiskefria områden skulle finnas i varje vattendistrikt. Delmålet nåddes inte och beror enligt Naturvårdsverket på att det inte fanns tillräckligt med tilldelade resurser till arbetet. 
 Delmålet om att utsättning av djur och växter som lever i vatten ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt har uppnåtts. Tillståndskravet vid utplantering av fisk och kräftdjur är det viktigaste styrmedlet. Även delmålet om att åtgärdsprogram ska finnas och ha inletts för de hotade arter och fiskstammar senast 
  
 2  
 Uppgifterna är hämtade från prop. 2009/10:155 samt Årlig uppföljning av miljö- kvalitetsnormerna 2012 sammanställd av Naturvårdsverket. 
 52 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 år 2005 är uppnått. De riktade pengar och insatser som avsatts till åtgärdsprogram, i form av skötsel och återskapande av naturmiljöer för särskilt hotade arter och miljöer, har bidragit till att målet har uppnåtts. Skydds- och restaureringsåtgärder och rivning av dammar har bidragit till att livsvillkoren för flera hotade arter och populationer förbättrats. Positiv påverkan av kalkningsinsatser och kommande omprövningar av vattendomar spelar här också en viktig roll. Flera arter har gynnats av de biotopförbättrande insatser som gjorts för att få tillbaka lax och havsöring. 
 Som delmål under miljökvalitetsmålet  
 Begränsad klimatpåverkan  
 ska de svenska utsläppen av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden  
 2008–2012, 
  vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen år 2008 var 11,7 procent lägre än 1990. Motsvarande utsläpp för Sverige 2020 bör vara 20 procent lägre än utsläppen 1990. Visionen för Sverige 2050 är att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. 
 Genom en precisering som beslutades våren 2009 av riksdagen innehåller miljökvalitetsmålet om Begränsad klimatpåverkan även ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Temperaturmålet innebär att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högts två grader Evans jämfört med den förindustriella nivån och att Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Koncentrationsmålet, som härleds från temperaturmålet innebär att Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter). 
 Miljökvalitetsmålet  
 Ingen övergödning  
 innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Som delmål 1 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföroreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med 20 procent till år 2010 från 1995 års nivå. De största minskningarna ska ske i de känsligaste områdena. Delmål 2 innebär att senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväve- föreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå. Utsläppen av ammoniak i Sverige ska enligt delmål 3 senast år 2010 ha minskat 
 53 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 med 15 procent från 2005 års nivå. Senast år 2010 ska även utsläppen av kväveoxider ha minskat till 148 000 ton enligt delmål 4. Delmålen om utsläpp av fosforföroreningar, kväveföreningar och kväveoxider uppnåddes inte. Däremot uppnåddes delmålet om utsläpp av ammoniak redan 2005. 
 Miljökvalitetsmålet  
 Grundvatten av god kvalitet  
 innebär att grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Som delmål skulle grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning senast år 2010 ha ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet. Senast samma år skulle även användningen av mark och vatten inte medföra sådana ändringar av grundvattennivåer som ger negativa konsekvenser för vattenförsörjningen, markstabiliteten eller djur- och växtliv i angränsande ekosystem. År 2010 skulle även alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsedda att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m 
 3  
 per dygn i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer uppfylla gällande svenska normer för dricksvatten av god kvalitet med avseende på föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet. Ytterligare ett delmål till år 2010 är att uttaget av naturgrus ska begränsas. 
 Inget av delmålen uppnåddes till år 2010. Bl.a. kan nämnas många grundvattenvattentäkter fortfarande saknar skyddsområde. Grund- vattenkvaliteten vad avser föroreningar från mänsklig verksamhet är god i de flesta, men inte alla, grundvattenförekomster. Det är oklart om de halter av bekämpningsmedel, klorid, nitrat, organiska lösningsmedel och andra organiska föroreningar som ibland påträffas beror på otillräckligt vattenskydd i dag, eller om före- komsten är ett resultat av äldre föroreningar. Det finns fortfarande utrymme för stora naturgrusuttag inom gällande täkttillstånd, vilket har bidragit till att delmålet inte har nåtts. 
  
 Miljökvalitetsmålet om  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 innebär att Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelse- värden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. 
  
 54 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 Miljökvalitetsmålet  
 Myllrande våtmarker  
 innebär att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Delmålet om att en nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sump- skogar ska tas fram senast till år 2005 är uppnått, liksom delmålet om att åtgärdsprogram ska finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder senast till år 2005. Däremot uppnåddes inte delmålet om att samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige ska ha ett långsiktigt skydd senast år 2010. Resurserna för skyddsarbetet har inte varit tillräckliga. 
  
 3.1.4 
  
 Etappmål 
  
 Efter förslag av Miljömålsutredningen har miljömålssystemet övergått från delmål till etappmål. Beslutade etappmål ersätter tidigare delmål. Etappmålen ska peka ut behovet av förändring för att miljömålen ska nås. Det kan t.ex. innebära utsläppsminskningar, förändringar i den fysiska infrastrukturen, nya former för skötsel av ekosystem eller förändringar i produktions- och konsumtionsmönster. 
 Den 1 juli 2010 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk beredning vars uppgift är att lämna förslag till regeringen om hur Sveriges miljökvalitetsmål och generationsmål kan nås. Till miljö- målsberedningens uppdrag hör att ge regeringen förslag till miljö- strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom regeringens prioriterade områden. 
 Regeringen har antagit 18 etappmål inom fem prioriterade områden; luftföroreningar, farliga ämnen, avfall, biologisk mångfald och begränsad klimatpåverkan. Av visst intresse för den här utredningen är etappmålet om hotade arter och naturtyper. Det innebär att åtgärdsprogram för att uppnå gynnsam bevarandestatus för sådana hotade arter och naturtyper som inte kan säkerställas genom pågående åtgärder för hållbar mark- och vattenanvändning och befintligt områdesskydd ska vara genomförda eller under genomförande senast 2015. 
 Miljömålsberedningen har i september 2012 fått i tilläggs- uppdrag att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvatten- politik, Dir.2012:95. I uppdraget ingår att föreslå de etappmål, 
 55 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 styrmedel och åtgärder som behövs för att nå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juni 2014. 
  
 3.2 
  
 MB:s mål 
  
 MB:s mål och hur det ska nås anges med mycket allmänt hållna formuleringar i 1 kap. 1 §. Samtliga bestämmelser i MB ska tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. Det innebär att MB:s regler ska tolkas i ljuset av denna portalparagraf. Av bestämmelsens ordalydelse framgår att balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. 
 I paragrafens andra stycke anges fem punkter som ska gälla för att MB:s mål ska uppnås. Där anges att MB ska tillämpas så att: 
  
 1. 
  
 människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 
  
 2. 
  
 värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 
  
 3. 
  
 den biologiska mångfalden bevaras, 
  
 4. 
  
 mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 
  
 5. 
  
 återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. 
  
 56 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 3.3 
  
 De allmänna hänsynsreglerna 
  
 I 2 kap. MB finns de s.k. allmänna hänsynsregler som anger de grundläggande materiella miljökraven och talar om vad som krävs i sak för att skydda miljön. Reglerna omfattar både verksamheter och åtgärder som på något sätt inverkar på de intressen som anges i målregeln. Åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet omfattas inte av de allmänna hänsynsreglerna. Vad som rent allmänt är verksamhet eller åtgärd definieras inte i balken, men som senare ska redovisas definieras exempelvis vattenverksamhet. Åtgärd bör emellertid vara något som inträffar momentant. Till skillnad från begreppet åtgärd är en verksamhet något som bedrivs mer varaktigt, antingen kontinuerligt eller återkommande. Med verksamhet avses både näringsverksamhet och sådan verksamhet som inte bedrivs yrkesmässigt. 
 Reglerna är allmänt hållna och ska beaktas vid all tillämpning av balken. Tillsynsåtgärder kan vidtas med stöd direkt av hänsyns- reglerna. Vad en verksamhetsutövare behöver vidta för åtgärder eller kunna om sin verksamhet får avgöras i varje enskilt fall efter vad som är rimligt i förhållande till nytta och kostnad. 
  
 3.3.1 
  
 Bevisbörderegeln 
  
 Kapitlet inleds med en s.k. bevisbörderegel som gäller vid frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens. Bevisbörderegeln gäller även vid tillsyn. En verksamhetsutövare ska alltså kunna visa för tillsynsmyndigheten att den verksamhet som bedrivs eller den åtgärd som vidtas inte medför effekter eller på annat sätt motverkar MB:s mål. Man brukar här prata om omvänd bevisbörda. 
 Hur långt beviskravet sträcker sig kan variera från fall till fall. Enligt balkens förarbeten kan olika verksamheter och åtgärder motivera att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått vidtas vid olika grad av sannolikhet för att miljö- och hälsopåverkan upp- kommer. Däremot kan bevisbördans placering aldrig bli föremål för någon skälighetsavvägning. 
 3 
  
 3  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 210. 
 57 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 Det är inte bara driften av en verksamhet som är underkastad de allmänna hänsynsreglerna utan även anläggningen som sådan och dess lokalisering. Även avslutade verksamheter omfattas av hän- synsreglerna. Ansvaret kvarstår till dess olägenheten upphört eller skadan avhjälpts. 
  
 3.3.2 
  
 Kunskapskravet 
  
 De egentliga hänsynsreglerna inleds med kunskapskravet i 2 kap. 2 §. Av bestämmelsen följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs för att undvika skador på människors hälsa och miljön. Avgörande för vilken kunskap som krävs är vad det är för verk- samhet som bedrivs eller åtgärd som vidtas. 
 Kunskapskravet är allmänt hållet men konkretiseras genom bestämmelsen om verksamhetsutövarens egenkontroll i 26 kap. 19 §. Av bestämmelsen följer att en verksamhetsutövare ska fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka eller förebygga olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta ska uppnås genom att verksamhetsutövaren genomför egna undersök- ningar eller på annat sätt håller sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan. Likaså kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren om att utreda vissa frågor och begära in uppgifter. Kunskapskravet kan också motivera att ett företag som sysslar med påtagligt miljöfarlig verksamhet åläggs att fortlöpande hålla sig med viss kompetens 
 4 
 . Däremot finns givetvis begräns- ningar i kunskapskravet. Exempelvis ansåg Miljööverdomstolen i ett fall att inte enbart kunskapskravet kunde ligga till grund för ett föreläggande om att verksamhetsutövaren skulle inkomma med konkreta förslag på åtgärder. Det fanns däremot inget hinder mot att förelägga verksamhetsutövaren enligt 26 kap. 19 och 22 §§ MB att redovisa det underlag som kan behövas för att tillsyns- myndigheten ska kunna ta ställning till vilka åtgärder som ska krävas av verksamhetsutövaren, se MÖD 2004:23. 
  
 4  
 Wright m.fl.,  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 2 §. 
 58 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 3.3.3 
  
 Försiktighetsprincipen 
  
 MB:s grundläggande hänsynsregel brukar kallas försiktighetsprincipen och regleras i 2 kap. 3 §. Förenklat uttryckt ska de försiktighetsmått vidtas som behövs för att undvika olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön. Rörande kostnaderna för sådana försiktighetsåtgärder har man hänvisat till den allmänna principen om förorenarens betal- ningsansvar (polluter pays principle, PPP). 
 I såväl ÄVL som VL fanns en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att förebygga eller minska skador 
 5 
 . Åtgärderna fick dock inte enligt bestämmelsernas ordalydelse åsamka verk- samhetsutövaren oskälig kostnad. 
 Vilka försiktighetsmått som ska vidtas får avgöras i varje enskilt fall. I förarbetena till MB exemplifieras ett antal försiktighetsmått. För vattenanläggningar anges att bl.a. att dammar ska byggas så att de uppfyller säkerhetskrav. 
  
 3.3.4 
  
 Bästa möjlig teknik 
  
 Bestämmelsen i 2 kap. 3 § MB innehåller även ett stadgande om att bästa möjliga teknik ska användas. Kravet gäller dock enbart vid yrkesmässig verksamhet. Vad som är bästa möjliga teknik utgör grund för prövningen av frågan om skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt försiktighetsprincipen. 
 Uttrycket bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma i experimentstadiet. Den behöver däremot inte finnas i Sverige. Viss hänsyn måste även tas till om det är en nyetablerad eller en befintlig verksamhet. För befintliga verksamheter kan det ibland krävas en viss övergångstid för att införa en utrustning som motsvarar vad som kan anses vara bästa möjlig teknik.  
 6 
  
 5 
  
 2 kap. 2 § ÄVL och 3 kap. 7 § VL. 
  
 6 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 17. 
  
 59 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vid prövningen om vad som är bästa möjliga teknik ska även en rimlighetsavvägning göras enligt skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. Enligt regeln ska en avvägning göras mellan risken för miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärderna och andra försiktighetsmått i förhållande till kostnaderna för sådana åtgärder. Efter att avvägningen gjorts kan de krav man anser sig kunna ställa jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga teknik.  
 7 
  
 I fråga om vattenverksamhet anger bestämmelsens förarbeten vissa exempel på skyddsåtgärder. Skador orsakade av åtgärder som leder till ändringar i vattenförhållandena kan minskas genom att vattnet förhindras överstiga eller understiga en viss nivå eller ett visst flöde, vattenuttag begränsas, arbeten utförs så att inte grumling uppstår, arbeten inte utförs under vissa tider på året samt erosionsskydd utförs. Dammar ska byggas så att de uppfyller säkerhetskrav och dessutom bör åtgärder vidtas så att dammarna inte utgör vandringshinder för fisk. Diken kan lokaliseras och utformas med hänsyn till naturmiljön. 
 8 
  
 3.3.5 
  
 Hushållnings- och kretsloppsprincipen 
  
 Hushållnings- och kretsloppsprincipen finns reglerad i 2 kap. 5 §. Hushållningsprincipen innebär att all verksamhet ska bedrivas och alla åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att råvaror och energi används så effektivt som möjligt och förbrukningen minimeras. Principen tar sikte på såväl energiproduktion som energianvändning. Kretslopps- principen innebar att vad som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. 
 9 
  
 3.3.6 
  
 Val av plats 
  
 I bestämmelsen regleras vilka krav som ska ställas på lokaliseringen av en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark– eller vatten- område. Paragrafen får störst betydelse när en plats ska väljas för en 
  
 7 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 217. 
  
 8 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 18. 
  
 9 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentar till 2 kap. 7 §. 
 60 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 ännu inte påbörjad verksamhet. Bestämmelsen gäller dock vid utvidgningar av befintliga verksamheter. Den ska också tillämpas vid omprövning av tillstånd vilket innebär att krav kan ställas på omlokalisering. Krav på omlokalisering måste dock alltid vägas mot skälighetsregeln i 2 kap. 7 §, jfr MÖD 2005:39. 
 Finns det olika alternativ att uppnå ändamålet med en verksamhet eller åtgärd ska man välja den lokalisering som medför minsta intrång och olägenhet från miljösynpunkt. 
 10 
  
 3.3.7 
  
 Rimlighetsavvägning 
  
 Som redan nämnts finns en skälighetsregel i 2 kap. 7 §. Enligt bestämmelsen gäller hänsynsreglerna i  
 2-5 
  §§ och 6 § första stycket i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått ska jämföras med kostnaderna för sådana åtgärder. Åtgärdernas positiva effekt ska således sättas i relation till kostnaderna för dem. Som framgår av lagtexten är det verksamhetens utövare, eller den som vill vidta en åtgärd, som ska visa att ett krav på skyddsåtgärd eller andra försiktighetsmått i det enskilda fallet är orimligt. Vid bedömningen om vad som är ekonomiskt rimligt ska man utgå från bransch- förhållandena, inte från den aktuella verksamhetsutövarens betalnings- förmåga. 
 11 
  
 Av bestämmelsens andra stycke följer att tillämpningen av skälighetsregeln inte får medföra att en sådan miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 inte följs. Redan risken för att en sådan miljökvalitetsnorm inte kan följas utgör grund för att ställa längre gående krav än vad skälighetsregeln egentligen tillåter. 
 12  
 Den utökade möjligheten att ställa krav gäller således endast s.k. gränsvärdesnormer, se mer om dessa normer i avsnitt 5.1.4. Kravet gäller i den utsträckning som behövs. Det innebär att den tillämpande myndigheten ges en möjlighet att väga behovet av ytterligare åtgärder mot kostnaderna för dem. Varje litet bidrag till att gräns- värdesnormen överskrids ska inte utlösa krav på ytterligare åtgärder än som är motiverat vid tillämpningen av första stycket. Om det finns 
  
 10 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 6 §. 
  
 11 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 7 §. 
  
 12 
  
 Prop. 2009/10:184 s. 46. 
  
 61 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 ett åtgärdsprogram fastställt för den aktuella normen ska det vara vägledande vid behovsbedömningen. Av bestämmelsens för- arbetsuttalanden framgår att utrymmet i regel är litet för att ställa längre gående krav innan ett åtgärdsprogram fastställts. 
 13  
 Regeringens slutsats har dock kritiserats. 
 14 
  
 Eftersom det är myndigheter och kommuner som föreslår och fastställer åtgärdsprogram är det också dessa som har bevisbördan för att behovet av längre gående krav ska vidtas än vad som följer av en normal rimlighetsavvägning. En verksamhetsutövare kan inte förväntas ha det bredare perspektiv som ett åtgärdsprogram ska ha. 
 15 
  
 Om det konstateras att verksamheten eller åtgärden kan antas bidra på ett mer än ett obetydligt sätt till att en gränsvärdesnorm inte följs kan verksamheten eller åtgärden tillåtas ändå under vissa närmare angivna förutsättningen i tredje stycket  
 1-3. 
  Enligt punkten 1 får en verksamhet eller åtgärd tillåtas om den är förenlig med ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen. Undantaget i punkten 2 anger att verksamheten eller åtgärden kan tillåtas om den förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen. Möjligheterna att följa normen måste ske i en utsträckning som inte endast är obetydlig. Bestämmelsen ger även utrymme för att kompensationsåtgärderna vidtas på annan verksamhet än den som är föremål för prövningen. Det gäller oavsett vilket ägarförhållande som råder. Tredje punkten innehåller ett undantag som möjliggör för verksamheter och åtgärder som på kort sikt eller i ett litet geografiskt område försvårar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormen. Det krävs dock att projektet i fråga innebär långsiktiga förbättringar eller förbättringar inom stora geografiska områden. I förarbetena exemplifieras ett sådant projekt med utbyggnad av kollektiv- trafiken som med inledande föroreningar och störningar leder till en långsiktig förbättring. 
 16 
  
 13 
  
 Prop. 2009/10:184 s. 73. 
  
 14 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 7 §. 
  
 15 
  
 Prop. 2009/10:184 s. 46. 
  
 16 
  
 Prop. 2009/10:184 s. 47 f. 
  
 62 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 3.3.8 
  
 Ansvar för skadad miljö 
  
 Enligt 2 kap. 8 § MB är den som bedriver eller har bedrivit en verk- samhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarig till dess att skadan eller olägenheten upphört. Till skillnad från de tidigare hänsynsreglerna som tar sikte på förebyggande åtgärder reglerar bestämmelsen i 2 kap. 8 § således ansvar för redan inträffade skador. Ansvaret avser endast skador och olägenheter för miljön, inte människors hälsa. 
 Bestämmelsen är ett uttryck för principen om att förorenaren betalar. 
  
 3.3.9 
  
 Stoppregeln 
  
 I 2 kap. 9 § finns en särskild stoppregel. Stoppregeln är tillämplig på all verksamhet och alla åtgärder som faller under MB:s tillämpningsområde. Med stöd av bestämmelsen kan sådana verk- samheter eller åtgärder förbjudas som riskerar att föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. Förhållandet torde framför allt bli aktuellt när de försiktig- hetsmått som behövs för att undanröja miljö- och hälsorisker anses orimliga enligt 2 kap. 7 § eftersom sådana försiktighetsmått inte får krävas. Det innebär att man vid en prövning om de antagna skade- verkningarna är av väsentlig betydelse ska utgå från den tänkta situationen att försiktighetsmått vidtagits i enlighet med andra bestämmelser i MB t.ex. att försiktighetsprincipen iakttagits, att lokalisering skett enligt 2 kap. 4 § och att produktvalsprincipen tillämpats enligt 2 kap. 6 §, allt i den mån det inte är orimligt enligt 2 kap. 7 §. 
 17  
 Regeln gäller vid såväl nyetablering som befintlig verk- samhet. 
 Trots risken för påverkan på omgivningen kan regeringen tillåta en verksamhet om det finns särskilda skäl. Exempel på verksamheter som kan aktualisera ett sådant undantag kan vara anläggningar för behandling av farligt avfall, vissa kommunikationsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar. Regeringens möjlighet att tillåta verksamheten är dock begränsad. Enligt 9 § andra stycket får en verksamhet eller åtgärd inte bedrivas 
  
 17  
 Wright m.fl.,  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 9 §. 
 63 
  
 Miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler 
  
 SOU 2013:69 
  
 eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Denna begränsning har dock undantag som anges i 2 kap. 10 §. Med stöd av 10 § kan regeringen, trots begränsningen i 9 § andra stycket, tillåta en åtgärd eller verksamhet om den är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Detta får dock inte ske om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Med detta uttryck avses enligt motiven att människor på orten mera allmänt kan ta skada av föroreningar eller liknande störningar. 
 18 
  
 18  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 27 f. 
 64 
  
 4 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion 
  
 och effekter på vattenmiljön 
  
 4.1 
  
 Vattenverksamhet 
  
 I MB:s tredje avdelning regleras två olika typer av verksamheter genom särskilda bestämmelser, nämligen miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt 9 kap. 1 § MB avses med miljöfarlig verk- samhet 
  
 1. 
  
 utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, bygg- nader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten, 
  
 2. 
  
 användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller 
  
 3. 
  
 användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller  
  
 icke-joniserande 
  strålning eller annat liknande. 
 Exempel på miljöfarliga verksamheter är industrier av olika slag, avloppsreningsverk, avfallsanläggningar, vindkraftverk m.m. Förteck- ning avseende miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga återfinns i miljöprövningsförordningen (2013:251) och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd. 
 Vad som avses med vattenverksamhet regleras i 11 kap. 2 § MB och beskrivs nedan under avsnitt  
 4.1.1–4.1.4. 
  
 65 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 4.1.1 
  
 Åtgärder i ytvatten 
  
 Med vattenverksamhet enligt 11 kap. 2 § 1 MB avses uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Vattenverksamhet är således upp- förande av anläggningar såsom dammar, vägbankar, broar/bro- pelare, bryggor och pirar. Även ändring, lagning och utrivning av nämnda vattenanläggningar utgör vattenverksamhet. Åtgärden i fråga måste ske i ett vattenområde. Med vattenområde avses enligt 11 kap. 4 § MB ett område som täcks av vatten vid högsta förutse- bara vattenstånd. Ett vattenområde kan således vara sjöar, vatten- drag, diken och kärr, liksom vissa konstgjorda vattensamlingar, bl.a. regleringsmagasin och bevattningsdammar. 
 Att leda bort vatten, gräva, spränga och rensa i vattenområden utgör också vattenverksamhet. Bortledande av vatten kan t.ex. ske för en vattentäkt eller för att utvinna kyla. Med grävning avses muddring för att t.ex. fördjupa en farled för båttrafik eller öka djupet i en hamn. Sprängning i vatten kan ingå som en del i muddringsarbetet. Rensning innebär att man tar bort massor, växter m.m. för att bibehålla vattnets djup eller läge. 
 Även andra åtgärder i vattenområden, om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge, utgör vattenverksamhet. Med andra åtgärder avses i första hand vattenhushållning genom vattenreglering, dvs. förändrad vattenföring via regleringsmagasin eller liknande. Också höjning av vattennivån i en sjö eller en våtmark i naturvårdande syfte hör hit, liksom omgrävning av en åfåra i naturvårdssyfte, s.k. återmeandring. 
 1  
 Dammar innebär en kontinuerlig reglering av vattnet och utredningen bedömer därför att de i de flesta fall torde vara att betrakta som vattenverksamheter. 
  
 1  
  
 Naturvårdsverket,  
 Vattenverksamheter, Handbok för tillämpningen av 11 kapitlet i miljö- balken 
 , handbok 2008:5, s. 15. 
  
 66 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 4.1.2 
  
 Bortledning av grundvatten 
  
 Enligt 11 kap. 2 § 2 MB är även bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta vattenverksamhet. MB saknar en definition avseende grundvatten. I ÄVL och VL definierades grund- vatten som sådant underjordiskt vatten vilket helt fyller hålrummen, även de största, såväl i berggrunden som mellan de lösa jordlagrens bergartsfragment och vars hydrostatiska tryck är större än atmos- färtrycket. 
 2  
 Bortledande av grundvatten kan avse uttag av vatten för vattenförsörjning och utvinning av värme eller kyla. Bortledande kan även ske i skadeförebyggande syfte vid t.ex. inläckage i tunnlar, gruvor eller liknande. Däremot är inte själva tunnelbygget eller täktverksam- heten vattenverksamhet. 
 Bortledande av grundvatten är inte detsamma som markavvattning. Definitionen av markavvattning finns i 11 kap. 2 § 4 MB och behandlas närmare nedan. Omfattas åtgärden eller verksamheten av begreppet markavvattning omfattas den även av en del särregleringar i MB och LSV. Gränsdragningen mellan vad som är bortledande av grundvatten respektive markavvattning är därför av betydelse. Vid införandet av VL anförde Lagrådet följande beträffande denna gräns- dragningsproblematik. 
 Om man vill blottlägga en mineraltillgång för gruvdrift genom att avlägsna vatten som finns på ytan eller i marken och som täcker den, är åtgärden hänförlig till markavvattning enligt punkt 4. Pumpar man bort djupare liggande grundvattenförekomster för att skydda en befintlig gruva mot skador, blir nu förevarande punkt rörande grund- vatten tillämplig. 
 3 
  
 4.1.3 
  
 Infiltration 
  
 Enligt 11 kap. 2 § 3 MB omfattas även s.k. infiltration av begreppet vattenverksamhet. Infiltration görs ofta för att öka vattenmängden i en grundvattentäkt eller för att bevara eller återställa en grund- vattennivå som har rubbats vid bebyggelse eller genom andra åtgärder, t.ex. för att minska risken för sättningar. Typiska anläggningar är infiltrationsdammar eller infiltrationsbrunnar med tillhörande pump- verk och intagsledningar. 
  
 2 
  
 SOU 1937:35 s. 47 och prop. 1981/82:130 s. 396 f. 
  
 3 
  
 Prop. 1981/82:130 s. 397. 
  
 67 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 4.1.4 
  
 Markavvattning 
  
 Med markavvattning avses enligt 11 kap. 2 § 4 MB åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avlopps- vatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att var- aktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Mark- avvattning utförs således för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten. Syftet med åtgärden ska dessutom vara att varaktigt skydda en fastighets lämplighet för ett visst ändamål. Exempel på åtgärder för att avlägsna vatten är dikning och vattenavledning, fördjupning eller utvidgning av vattendrag samt sjösänkning. Åtgärder för att skydda mot vatten kan vara vattenavledning och invallning mot återkommande översvämningar. 
 Vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för viss eller vissa fastigheters räkning utgör avlopps- vatten enligt 9 kap. 2 § MB. Det innebär att bortledande av dag- och dränvatten inom detaljplanelagt område normalt ses som avlopps- vattenhantering och således inte utgör markavvattning. För de fall enstaka fastighetsägare inom en detaljplan genom särskild ledning avleder dag- och dränvatten enbart för sina fastigheter är det dock fråga om markavvattning. Bortledande av dag- och dränvatten utom detaljplanelagt område utgör alltid markavvattning. 
 Uppdelningen i vad som utgör markavvattning respektive bort- ledande av avloppsvatten har betydelse för om åtgärden ska utgöra vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Den uppdelningen har i sin tur betydelse för bl.a. vilka regler som är tillämpliga vid prövningen och vilken tillsynsmyndighet som ansvarar för tillsynen. 
 Temporära åtgärder omfattas inte av begreppet markavvattning. För att det ska vara frågan om markavvattning ska syftet vara att varaktigt öka markens lämplighet för ett visst ändamål, exempelvis odling, bebyggelse eller torvtäkt. Det är effekten av mark- avvattningen som ska vara varaktig. Det innebär bl.a. att tillfälliga invallningar som utförs för att förhindra en översvämning inte är markavvattning. Trots det kan åtgärden i fråga utgöra vattenverk- samhet enligt 11 kap. 2 § 1 MB förutsatt att den utförs i ett vattenområde. 
 Att kunna hålla isär markavvattning från annan typ av vatten- verksamhet är av betydelse eftersom MB och LSV innehåller sär- 
 68 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 regleringar för markavvattning. Markavvattning ska som nämnts antingen avvattna mark eller skydda mot vatten samt varaktigt öka en fastighets lämplighet. Omgrävning av ett vattendrag, exempelvis i samband med en exploatering, där bäckfåran placeras på samma nivå som tidigare och ges samma tvärsnitt definieras inte som mark- avvattning, eftersom syftet inte är att öka markens lämplighet för något visst ändamål. Åtgärden har heller inte någon markavvattnande effekt utan hänförs i stället till vattenverksamhet enligt 11 kap. 2 § 1 MB. 
 Markavvattningsbegreppet är som framgått i detta avsnitt omgärdat av flera gränsdragningsproblem. Utredningens avsikt är att behandla markavvattning mera ingående i slutbetänkandet. 
  
 4.1.5 
  
 Vattenanläggning 
  
 En anläggning som kommit till genom vattenverksamhet utgör en vattenanläggning enligt 11 kap. 3 § MB. Härmed avses alltså anlägg- ningar i yt- och grundvatten och även diken för markavvattning. Exempel på vattenanläggningar är dammar, fisktrappor, vägbankar, landfästen till broar, bropelare, bryggor och pirar. 
 Enligt nämnda paragraf ingår i begreppet vattenanläggning även manöveranordningar till anläggningen. Manöveranordningarna behöver inte befinna sig på den plats där det fysiska ingreppet i vatten- förhållandena sker för att de ska anses ingå i vattenanläggningen. 
  
 4.1.6 
  
 Vattentäkt, vattenreglering och vattenöverledning 
  
 Med vattentäkt avses enligt 11 kap. 5 § första stycket MB bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. Uttrycket vattentäkt avser själva bortledandet av vattnet. Vattenförsörjning avser inte bara dricksvatten, utan även industriers process- och kylvatten. Den begränsning som ligger i att bortledandet ska ske för vattenförsörjning eller bevattning utesluter bl.a. bort- ledande av skadligt vatten. 
 4 
  
 Med vattenreglering avses enligt 11 kap. 5 § andra stycket MB ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan 
  
 4  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 128. 
 69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 vattenverksamhet. Det innebär att en vattenreglering måste företas till förmån för någon annan vattenverksamhet, vanligtvis ett kraft- verksföretag eller en vattentäkt för en industri nedströms reglerings- magasinet, för att omfattas av definitionen. Vissa typer av regleringar faller utanför definitionen, t.ex. regleringar för att säkra vatten- tillgången för flottning eller för trafik på inre vattenvägar. Även dessa regleringar är vattenverksamheter enligt 11 kap. 2 § 1 MB, men de omfattas inte av de bestämmelser i LSV som endast tar sikte på regleringar. 
 5 
  
 I 11 kap. 5 § tredje stycket MB anges att med vattenöverledning avses vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat. Vattenöverledning är således en form av vattenreglering till förmån för en annan vattenverksamhet. Vanligast är en vattenöverledning för kraftproduktion, men den kan även göras för att öka storleken på en ytvattentäkt eller för annat utnyttjande. 
 6 
  
 4.2 
  
 Tillstånds- och anmälningsplikt 
  
 Vattenverksamhet omfattas, enligt huvudregeln i 11 kap. 9 § MB, av tillståndsplikt. Tillstånd krävs således för både vattenverksam- heten och i förekommande fall vattenanläggningen. I enlighet med 11 kap. 9 a § MB har dock regeringen, genom ett bemyndigande som infördes år 2005, rätt att i föreskrift ange att vissa vatten- verksamheter omfattas av anmälningsplikt. Vilka verksamheter som omfattas av anmälningsplikt anges i 19 § vattenverksamhets- förordningen. Vidare är vissa verksamheter enligt 11 kap. 11 § MB undantagna tillståndsplikten. En kommun kan även med stöd av 9 kap. 10 § andra stycket MB föreskriva om tillstånds- och anmälningsplikt för grundvattentäkter. Vad gäller tillståndsplikten är dock möjligheten begränsad till sådana grundvattentäkter som det inte råder tillståndsplikt för enligt 11 kap. MB. Av 11 kap. 12 § MB följer att vattenverksamhet är undantagen tillstånds- eller anmälningsplikt om det är uppenbart att varken allmänna eller 
  
 5 
  
 Naturvårdsverket,  
 Vattenverksamheter, Handbok för tillämpningen av 11 kapitlet i miljö- balken 
 , handbok 2008:5, s. 24 f. 
  
 6 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 128. 
  
 70 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. 
 Vattenverksamhet omfattas alltså av en generell tillståndsplikt, utom när det har föreskrivits anmälningsplikt, undantag från till- ståndsplikt enligt 11 kap. 11 § MB eller det vid en bedömning kan antas att varken enskilda eller allmänna intressen skadas av verk- samheten. 
 Enligt 22 kap. 1 § första stycket 2 MB prövar mark- och miljö- domstol som första instans en tillståndsansökan avseende vatten- verksamhet. De vattenverksamheter som är anmälningspliktiga prövas enligt 19 § vattenverksamhetsförordningen av tillsynsmyndigheten. Länsstyrelsen är enligt 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen (2011:13) tillsynsmyndighet för vattenverksamhet utom sådana vattentäkter som omfattas av tillståndsplikt som kommunen har föreskrivit enligt 9 kap. 10 § MB. Tillsynen över vattenverksamhet kan även ha överlåtits till kommunen enligt 1 kap.  
 18–20 
  §§ miljötillsynsförordningen. 
  
 4.2.1 
  
 Statistik om tillstånd avseende vattenkraftverk och dammar 
  
 Den generella tillståndsplikten enligt MB gällde även enligt VL. Någon möjlighet att anmäla en vattenverksamhet i stället för att ansöka om tillstånd fanns emellertid inte enligt VL. Tillstånd för vattenverksamhet krävdes även enligt ÄVL och VF. Denna tillstånds- plikt var förenad med en större möjlighet för verksamhetsutövaren att på egen risk påbörja verksamheten utan föregående prövning, se avsnitt 6.7. 
 Enligt statistik som inhämtats av Miljöprocessutredningen framgår att av sammanlagt 3727 vattenkraftverk och regleringsdammar som har tillstånd har endast 73 anläggningar tillstånd enligt MB. Det innebär således att 3654 vattenkraftverk och regleringsdammar saknar tillstånd enligt MB. Av statistiken framgår vidare att 127 vatten- kraftverk och regleringsdammar grundas på tillstånd enligt äldre bestämmelser. Av betänkandet framgår inte vilka bestämmelser som avses men troligen avses tillstånd enligt VF. 
 7  
 Statistiken illustreras genom figur 4.1. 
  
 7  
 SOU 2009:42 s. 81 f. 
 71 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 Källa 
 : SOU 2009:42, figuren är gjord av Thompson och vattenmyndigheten. 
 Även Vattenverksamhetsutredningen har inhämtat statistik. Av den framgår att antalet vattenkraftverk och andra dammar, som saknar tillstånd enligt VF, ÄVL, VL eller MB, uppgår till knappt 3 800 stycken, se tabell 4.1. Det ska noteras att det i denna siffra utöver regleringsdammar ingår även andra typer av dammar. Utred- ningen har inte efterfrågat hur många av dessa kraftverk och dammar som grundas på särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL, t.ex. privilegiebrev. 
 Den ovan redovisade statistiken innebär att utöver de 3 654 vattenkraftverk och regleringsdammar som har tillstånd enligt VF, ÄVL eller VL finns det cirka 3 800 vattenkraftverk och dammar som saknar tillstånd. Sammanlagt finns det således i vart fall drygt 7 000 vattenkraftverk och dammar som inte har tillstånd enligt MB. 
 00 
 72 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 8 
 9 
 * Siffran avser både vattenkraftverk och dammar. 
  
 8 
  
 Länsstyrelsen i Hallands län har uppgett att det finns vattenkraftverk vid 55 av dammarna. 
  
 9 
  
 Länsstyrelsen i Jämtlands län har uppgett att det finns 82 vattenkraftverk och 980 dammar registrerade i databasen för länet. Antalet vattenkraftverk och dammar som har tillstånd enligt VF, ÄVL, VL eller MB uppgår till 142 stycken. När det gäller övriga vattenkraftverk och dammar saknas uppgift om tillstånd. 
  
 73 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 4.3 
  
 Vattenkraftens funktion och betydelse 
  
 Utredningens förslag i detta delbetänkande avser i stora delar vatten- kraftsanknutna verksamheter och anläggningar. I detta avsnitt kommer utredningen därför i första hand att fokusera på vatten- kraftverk och dammar. 
  
 4.3.1 
  
 Vattenkraft 
  
 Vattenkraftverk använder den fallhöjd som finns i våra vattendrag. Elproduktionen i ett vattenkraftverk sker då vatten strömmar genom kraftverkets turbin som snurrar. Den snurrande turbinen driver en generator som omvandlar energin i vattnet till el. Avgörande för hur mycket el som kan produceras är hur stor fallhöjden är och hur mycket vatten som passerar turbinen. 
 10  
 Vattenkraftsanläggningar kan se mycket olika ut vad gäller dammkonstruktion, turbinens placering, intag och utskov m.m., men principen för kraftutvinning är densamma, se figur 4.2. 
  
 10  
 www.svenskenergi.se den 16 september 2013. 
 74 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en litteratur- sammanställning 
 , rapport 2013:10, s.  
  
 10 
  
 . 
  
 Vattenkraften är central i den svenska elproduktionen. År 2011 uppgick vattenkraftsproduktionen till 66 TWh. Detta motsvarade cirka 45 procent av den totala elproduktionen i Sverige som år 2011 uppgick till 147 TWh. Den genomsnittliga vattenkrafts- produktionen åren  
 1986–2011 
  uppgick till 67 TWh. Det kan jämföras med kärnkraft som står för en årlig elproduktion av 50 TWh 
 11  
 och vindkraft som står för en årlig elproduktion av 6,1 TWh 
 12 
 . 
 Enligt förnybarhetsdirektivet ska Sveriges andel förnybar energi vara 49 procent år 2020. År 2009 beslutade riksdagen, med direktivet som utgångspunkt, att målet för den svenska energipolitiken är att 
  
 11 
  
 www.energikunskap.se den 16 september 2013 (FAKTABASEN/Energi i Sverige/Energitillforsel/Tillforsel av el och fjarrvarme), siffran avser år 2009. 
  
 12 
  
 Siffran avser år 2011, se noten ovan. 
  
 75 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. 
 13  
 Av den förnybara energi som används i Sverige i dag står vattenkraften för cirka 45 procent. 
 14  
 Detta visar vattenkraftens centrala roll när det gäller kraven avseende förnybar energi. 
 I Sverige byggdes de första vattenkraftverken under  
 1880-talet. 
  Den stora utbyggnaden av vattenkraften skedde från mitten av  
 1940-talet 
  fram till  
 1970-talet. 
 15 
  
 I dag finns det cirka 2 000 vattenkraftverk i Sverige med en total installerad effekt på cirka 16 200 MW. Drygt 200 vattenkraftverk har en effekt som uppgår till 10 MW eller mer. Störst är Harsprånget i Lule älv med en effekt om 830 MW. Där produceras varje år drygt 2 TWh el. 
 16 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 Av tabell 4.2 framgår att drygt 200 vattenkraftverk, med en installerad effekt som uppgår till 10 MW eller mer, står för 94 procent av den totala vattenkraftsproduktionen. I dag finns cirka 1 900 vattenkraft- verk med en effekt som understiger 10 MW. De svarar sammantaget för cirka 6,5 procent av landets vattenkraftsproduktion. Huvud- delen av dessa anläggningar, cirka 1 700 stycken, är småskaliga, med en effekt under 1,5 MW, och dessa generar sammantaget cirka 2,6 procent av vattenkraftsproduktionen i Sverige. 
  
 13 
  
 Prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301. 
  
 14 
  
 www.enerigmyndigheten.se den 18 september 2013 (Forskring/Kraftförskning/Vattenkraft). 
  
 15 
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en 
  
 litteratursammanställning 
 , rapport 2013:10, s. 10 och www.svenskvattenkraft.se den 16 september 2013. 
  
 16  
 www.svenskenergi.se den 16 september 2013. 
 76 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 Flest vattenkraftverk finns i Dalarnas län, se figur 4.3. Den största vattenkraftsproduktionen sker dock i Norrbottens län, se figur 4.4. I Luleälven, Ångermanälven, Indalsälven, Umeälven, Göta älv, Dalälven, Skellefteälven, Ljusnan och Ljungan sker cirka 95 procent av vattenkraftsproduktionen i Sverige. 
 17 
  
 17  
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 77 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 Utvecklingspotentialen för den storskaliga svenska vattenkraften finns beskriven i en rapport till Energimyndigheten  
 Vattenkraftens utvecklingspotential i befintliga anläggningar 
 . 
 18  
 I rapporten ges följande sammanfattande bedömning. 
  
 Den svenska vattenkraften befinner sig i ett omfattande renoverings- och uppgraderingsskede. Möjligheterna är därför stora att förbättra effektiviteten och att möta framtidens krav på körsätt och miljöanpassning. 
  
 Det är möjligt att öka energi- och effektproduktionen i de befintliga kraftstationerna genom åtgärder framför allt på turbin- och generatorområdena. Genom turbinbyte och modifieringar av strömningsvägarna uppskattas att cirka 2 TWh/år på lång sikt kan 
  
 18  
 Goodman, Blackburn, Rubio, Woods, Rodriguez, Logan, Jones och Anderson vid Luleå tekniska universitet och Uppsala universitet 
 , Vattenkraftens utvecklingspotential i befintliga anläggningar 
 , Rapport till Statens Energimyndighet den 19 mars 2004. 
 78 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 tillföras elkraftsystemet, medan åtgärder på generatorsidan kan ge ytterligare cirka 1 TWh. 
  
 Kvalitet och tillgång på data om vattendragen och vattenkraft- stationerna behöver förbättras för att mer precisa slutsatser ska kunna dras om storleken på utvecklingspotentialen, inte minst som verifikat i samband med elcertifiering. 
  
 Vattenkraftens roll som regulator av elkraftsystemet kommer troligen att öka på grund av införandet av andra energislag. Detta kommer att leda till ökad förslitning. Metoder för övervakning och tillståndskontroll blir allt viktigare för att kunna hålla samma höga tillgänglighetsgrad som i dag. 
  
 4.3.2 
  
 Bas- och reglerkraft 
  
 Vattenkraft är till skillnad från andra energislag lagrings- och reglerbar. Genom att dämma upp vatten i magasin och släppa vattnet genom kraftverket kan el produceras vid behov. Man kan på så sätt löpande balansera den samlade produktionen mot den varierande elförbrukningen. 
 Allt vatten som släpps från magasinen i en älv måste hanteras på ett kontrollerat sätt genom alla nedströms liggande magasin och kraftstationer tills det når havet. Vattenhushållningsbestämmelsernas tillåtna nivåer och variationer av magasinens vattenytor och vatten- flödet i älvsträckorna är i vart fall i många av de större vattenkrafts- anläggningarna reglerade i domar. Varje ägare till en vattenkrafts- anläggning är skyldig att se till att utnyttjandet sker inom de bestämda gränserna. Inom dessa gränser sker sedan en kontinuerlig planering för att kunna utnyttja vattnet så att el kan produceras när behovet är som störst. I de älvar där kraftstationer som har olika ägare utnyttjar samma vatten sker den nödvändiga samordningen genom särskilda samägda regleringsföretag. 
 El behöver konsumeras i samma stund som den produceras. Elproduktionen kan något förenklat delas in i bas- respektive reglerkraft. Baskraften producerar en mer eller mindre konstant mängd el. Vid ett större behov av el än vad baskraften kan leverera krävs att det finns reglerkraft. Elsystemet måste kunna balansera pro- duktionen av el i förhållande till konsumtionen. Den balanseringen sker i ett brett tidsperspektiv mellan årsvisa variationer ner till 
 79 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 sekundsnabba regleringsingrepp i akuta situationer. Ett fungerande elsystem förutsätter således att det finns såväl bas- som reglerkraft. 
 För ett reglerkraftverk lagras vatten i ett magasin i syfte att öka eller minska flödet när det är mest fördelaktigt att producera el. Ett mått på hur mycket man kan lagra av den årliga tillrinningen till magasinet kallas för regleringsgrad. Ett vattenkraftverk med hög regleringsgrad kan lagra en stor del av tillrinningen till en bestämd period. I vissa fall kan även tillrinningen lagras från ett år till ett annat. 
 Magasinen med de största volymerna finns i allmänhet i de övre delarna av de vattenkraftsproducerande älvarna. 
 Det är dock inte alla vattenkraftverk som kan reglera produk- tionen. De småskaliga vattenkraftverken är ofta s.k. strömkraftverk. Med strömkraftverk avses de kraftverk som har en liten reglerings- grad. De har inte några vattenmagasin för att reglera vattenflödet utan utvinner energi från det naturligt framrinnande vattnet. Ett strömkraftverk kan emellertid ligga i ett reglerat vattendrag och påverkas då av den reglering som sker i de storskaliga vatten- kraftverken. 
  
 4.3.3 
  
 Dammar 
  
 SMHI:s nationella dammregister, med uppgifter som samlats in av länsstyrelserna, innehåller cirka 11 000 dammobjekt. 
 19 
  
 Som redan nämnts finns det dammar kopplade till vattenkraft- produktion. Dammar byggs för att kunna lagra vatten och för att öka fallhöjden. Vattnet lagras i magasin, som däms upp av en eller flera dammar, och används sedan för att producera el. De större dammarna i Sverige har huvudsakligen byggts för vattenkrafts- ändamål och de flesta av dessa finns i de stora reglerade älvarna i Norrland. 
 Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 4.4 kan dammar utgöra vandringshinder för fisk och andra djurarter. Av Miljöprocess- utredningens betänkande framgår att cirka 6 400 fiskvandrings- hindrande dammar saknar fiskvägar. 
 20 
  
 19 
  
 www.smhi.se den 18 september 2013. 
  
 20 
  
 SOU 2009:42 s. 84. 
  
 80 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 Dammar kan dock ha uppförts för andra ändamål än vatten- kraftproduktion och kan indelas på många olika sätt. De vanligaste indelningarna görs med avseende på ändamål, användning och byggnadsmaterial. 
 Indelning med hänsyn till ändamålet med eller användningen av dammbyggnaden: 
  
 Kraftverksdamm – damm som sammanför fallhöjd för ett kraftverk 
  
 Regleringsdamm – damm som magasinerar vatten och är försedd med utskov 
  
 Intagsdamm – damm som magasinerar vatten och är försedd med ett kraftverksintag 
  
 Gruvdamm – damm som magasinerar restprodukter från malmhantering. 
  
 Industridamm – damm som magasinerar restprodukter från industriell verksamhet. 
  
 Spärrdamm – damm över lågpunkter i terrängen och som saknar utskov eller intag. 
  
 Spegeldamm – damm vars syfte är att skapa en vattenspegel. 
  
 Fångdamm – tillfällig damm för att utföra arbeten i torrhet. 
  
 Invallningsdamm – damm eller vall som hindrar vatten att över- svämma ett markområde. 
  
 Kanaldamm – damm, ofta långsträckt, som håller upp vattenytan i en kanal och hindrar vattnet att strömma ut över omgivande mark. En kanaldamm för transportändamål innehåller oftast en eller flera slussar. 
  
 Kvarndamm – damm i anslutning till en kvarn. 
  
 Vattenförsörjningsdamm – damm vars syfte är att magasinera dricksvatten. 
  
 Flottningsdamm – damm som används i samband med flottning. 
  
 81 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 Indelning med avseende på huvudsakligt byggnadsmaterial: 
  
 Fyllningsdamm 
  
 Betongdamm 
  
 Murverksdamm 
  
 Trädamm 
  
 Fyllningsdammar indelas i sin tur i jordfyllningsdammar och sten- fyllningsdammar beroende på om stödfyllningen består av jord (grus) eller sten (sprängsten). Betongdammar indelas efter konstruktions- princip, såsom valvdamm, lamelldamm och gravitationsdamm. 
 21 
  
 4.4 
  
 Vattenkraftens effekter på vattenmiljön 
  
 Vattenkraft medför direkta och indirekta effekter på miljön i de vattensystem som exploateras. Dammar, överdämning, torrläggning och kanalisering innebär fysiska förändringar av vattendrag och reglerade sjöar. Barriäreffekter innebär att djurs rörelser hindras såväl upp- som nedströms i systemet och att även nedströmstransport av andra organismer försvåras eller omöjliggörs. Regleringen av vattnet och driften av kraftverket innebär ändrade flödesmönster och vattennivåer. Totalt sett leder detta till konsekvenser lokalt i anslutning till anläggningarna, men också på vattensystemnivå, där mer storskaliga processer förändras. 
 22 
  
 21 
  
 Svenska kraftnät,  
 Dammsäkerhet - Handbok för egenkontroll och tillsyn 
 , 2013, s. 9 ff. 
  
 22 
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en littera- tursammanställning 
 , rapport 2013:10, s. 20. 
  
 82 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten, Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en litteratur- sammanställning, rapport 2013:10, s. 20 
 . 
  
 Detta avsnitt är en sammanfattning och i vissa delar en direkt avskrift av rapporten  
 Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en litteratursammanställning 
 . 
 23  
 För ett mer utförligt resonemang och källhänvisningar hänvisas till nämnda rapport. 
 Rapporten har tagits fram av Länsstyrelsen i Jämtlands län på uppdrag av Vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten. Rapporten avser att övergripande sammanfatta nuvarande kunskaps- läge och redovisa de viktigaste effekterna av vattenkraftens miljö- påverkan, i första hand sett ur ett svenskt perspektiv. 
 Den internationella vetenskapliga litteraturen som berör vatten- kraftens miljökonsekvenser är mycket omfattande och rapporten gör inte anspråk på att vara en sammanställning av all litteratur på 
  
 23  
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en littera- tursammanställning 
 , rapport 2013:10. Utredningen har under arbetet med delbetänkandet, genom Havs- och vattenmyndighetens försorg, fått tillgång till rapporten i form av utkast. 
  
 83 
  
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
  
 SOU 2013:69 
  
 området. Rapporten bygger främst på en rad kunskapssamman- ställningar, såväl på skandinavisk som på internationell nivå. 
 24  
 Rapporten baseras också på resultat och slutsatser från enskilda skandinaviska undersökningar publicerade i  
 referee-granskade 
  veten- skapliga tidskrifter. I viss utsträckning redovisas även erfarenheter från vetenskapliga undersökningar genomförda i övriga Europa och i Nordamerika samt resultat från skandinaviska rapporter publi- cerade av myndigheter, universitetsinstitutioner eller motsvarande. 
 Utredningen vill särskilt betona att avsnittet bygger endast på den aktuella rapporten och att utredningen inte besitter nödvändig kompetens inom de naturvetenskapliga och tekniska områdena för att kritiskt kunna granska innehållet. Denna kompetens finns emellertid inom de myndigheter som tagit fram rapporten och utredningen har därför funnit att den kan utgöra underlag för beskrivningen. Mot bakgrund av den omfattande vetenskapliga litteraturen på området och att ny kunskap tillkommer hela tiden till följd av forskning är det dock rimligt att utgå från att alla inte är överens om vattenkraftens effekter på vattenmiljön. 
  
 24  
 De kunskapssammanställningar som avses är t.ex. Petts, G.E. 1984. Impounded Rivers. Chichester, UK. Mitchell & flood protection works; and works designed to facilitate navigation under the Water Framework Directive. 65 p., Saltveit, S.J. 2006. Ökologiske forhold i vassdrag – konsekvenser av vannföringsendringer. Rapport. Norges Vassdrags- og Energi- direktorat., Mckay, R. 2008. Bedömning av ekologisk potential i utbyggda vattendrag i Norrland. Rapport till Vattenmyndigheten i Bottenviksdistriktet. Institutionen för ekologi, Miljö och Geovetenskap, Umeå universitet. 41 s.,  
 Newton, 
  B., Mckay, R. & tryggheten är till stor del imaginär eftersom begränsningarna i tillståndets bindande verkan är otaliga 
 4 
  
 6.3 
  
 Begreppet rättskraft 
  
 Användningen av begreppet rättskraft när det gäller tillstånd enligt MB har kritiserats i doktrinen. Rubriken till 24 kap. MB talar visserligen inte om rättskraft utan om verkan av domar och beslut enligt MB men begreppet rättskraft används i 26 kap. MB och genomgående i förarbetena. Edwards menar att den rättsliga effekten av tillstånd enligt MB är så begränsad att det kan ifrågasättas om bestämmelserna i 24 kap. MB bör uppfattas som rättskraftsregler överhuvudtaget. Han menar att reglerna snarare ska ses som materiella regler om tillståndets bindande verkan, dvs. materiella regler avseende förutsättningarna för tillstånds giltighet, omprövning m.m. likt villkor och bestämmelser i ett kontrakt. 
 5  
 Curtis och Hawkins ansluter sig till kritiken och menar att begreppet rättskraft passar illa från ett processrättsligt perspektiv och förespråkar i stället begreppet rättsverkan. 
 6  
 Darpö, som anser att MB:s regler om rättskraft i 24 kap. har ytterst lite gemensamt med det civilrättsliga rättskraftsbegreppet, anser att utgångspunkten för en diskussion om miljöbalkstillståndens rättskraft bör vara förvaltningsrättslig. Han pekar på att på samma sätt som inom förvaltningsrätten meddelas tillstånd enligt 9 och 11 kap. MB av en myndighet till förmån för en adressat och är ett maktuttryck från samhällets sida där man anger 
  
 3 
  
 SOU 2011:86 s. 225 f. och 243. 
  
 4 
  
 Edwards,  
  
 Miljöprocess del II 
 , 2002, s. 701. 
  
 5 
  
 Edwards,  
  
 Miljöprocess del II 
 , 2002, s. 659, 725 och 728. 
  
 6 
  
 Curtis och Hawkins,  
  
 Den svenska miljörätten 
 , 3 uppl., s. 389. 
 163 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 gränserna för verksamheten. 
 7  
 Även Edwards konstaterar att miljö- tillståndens rättskraft företer förvaltningsrättsliga likheter då de i stor utsträckning handlar om förhållandet mellan utövare och det all- männa, mindre om det inbördes förhållandet mellan enskilda störda och verksamhetsutövaren. 
 8 
  
 Utredningen har inget att invända mot den kritik som framförts i doktrinen beträffande användningen av begreppet rättskraft när det gäller tillstånd enligt MB och instämmer i det som anförts i Industriutsläppsutredningens betänkande SOU 2011:86. 
 9  
 För att inte missleda tanken vore det kanske lämpligare att använda t.ex. begreppet 
 rättsverkan. Eftersom rättskraft är den vedertagna terminologin kommer begreppet ändå att användas fortsättningsvis, men snarare i en mening som ligger i linje med de kritiska synpunkter på begreppet än i överensstämmelse med den strikta civilprocessuella innebörd som redovisas kortfattat i nästa avsnitt. 
  
 6.4 
  
 Civilprocessuell rättskraft 
  
 Av 17 kap. 11 § RB följer att en dom i tvistemål vinner rättskraft såvitt därigenom avgjorts den sak om vilken talan väckts och att fråga som sålunda avgjorts inte får tas upp till prövning på nytt. 
 Rättskraften har betydelse i två avseenden. Det ena är att den sak som blivit prövad inte, sedan domen vunnit laga kraft, kan prövas på nytt i en ny rättegång. Om en sådan talan väcks ska den avvisas, pga. res judicata (negativ rättskraft). Det andra är att det rättskraftiga avgörandet kan läggas till grund för en ny dom där tvisteföremålet är ett annat. Det förra avgörandet sägs då vara prejudicerande för det senare avgörandet (positiv rättskraft). 
 Begreppet saken har i kommentaren till RB sammanfattats enligt följande. 
 Saken omfattar dels den rättsföljd som blivit föremål för ett laga- kraftvunnet domstolsavgörande, dels alternativa och samtidigt eko- nomiskt likvärdiga rättsföljder som man rimligen kan begära att käranden skulle ha gjort gällande vid sidan av det ursprungliga yrkandet. Med en lagakraftvunnen dom över den på sådant sätt bestämda saken 
  
 7 
  
 Darpö,  
 Rätt tillstånd för miljön- Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav 
 , 2010, s. 10. 
  
 8 
  
 Edwards,  
  
 Miljöprocess del II 
 , 2002, s. 659. 
  
 9 
  
 SOU 2011:86 s. 225 f. 
  
 164 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 prekluderas med avseende på de angivna rättsföljderna såväl åberopade som inte åberopade omständigheter vilka kunnat anföras för eller emot rättsföljderna av käranden respektive svaranden. 
 10 
  
 När det gäller käromålet torde detta innebära att samtliga de omständigheter som käranden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket RB kunnat åberopa under processen omfattas av rättskraften. Rätts- kraften gäller således även mot en kärande som har vunnit målet vilket innebär att denne följaktligen inte kan föra en ny talan om saken. För svaranden innebär domen att denne inte längre kan göra några invändningar mot rättsföljden enligt domen och detta oavsett om invändningarna faktiskt har framförts eller inte. Det centrala är om invändningarna kunnat framföras. 
 Stadgandet i 17 kap. 11 § RB gör ingen skillnad mellan dispositiva och indispositiva tvistemål. I vilken utsträckning de ovan redovisade rättskraftsprinciperna har relevans även för indispositiva tvistemål är emellertid inte helt klart och berörs endast i förbigående i förarbeten och doktrin. Klart är dock att domar avseende vissa typer av indispositiva mål, t.ex. när det gäller vårdnad, boende och umgänge för barn, inte vinner rättskraft i förhållande till parterna. Dock är huvudregeln att de indispositiva tvistemålen vinner rättskraft mot tredje man. 
 11 
  
 6.5 
  
 Förvaltningsrättslig rättskraft 
  
 Det finns inte några regler om rättskraft i förvaltningslagen (1986:223) eller förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det förvalt- ningsrättsliga rättskraftsbegreppet har i stället utvecklats genom doktrin och praxis. 
 Inom förvaltningsrätten brukar man tala om positiv och negativ rättskraft. Ett beslut anses ha  
 positiv rättskraft  
 i den mån det ska läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet. Som exempel kan nämnas förhandsbesked i skattefrågor som anses vara bindande i senare taxeringsmål och beslut om anställning som godtas som grund för beslut om utbetalning av lön. 
  
 10 
  
 Fitger m.fl.,  
  
 Rättegångsbalken  
 (april 2013, Zeteo) kommentaren till 17 kap. 11 §. 
  
 11 
  
 Fitger m.fl.,  
  
 Rättegångsbalken  
 (april 2013, Zeteo) kommentaren till 17 kap. 11 § och Edwards,  
 Miljöprocess del II 
 , 2002, s. 652 ff. 
 165 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ett beslut har  
 negativ rättskraft  
 om det är orubbligt i den meningen att det inte kan omprövas, återkallas, ändras eller rättas av beslutsmyndigheten. Inom den allmänna processrätten visar sig den negativa rättskraften i domens funktion som rättegångshinder och innebär att en ny talan i en redan avdömd sak (res judicata) ska avvisas. Frågan inom förvaltningsrätten är inte, i vad mån en framställning ska avvisas, utan i stället om det är möjligt att fatta ett nytt beslut, som i sak ändrar ett tidigare beslut. Man betraktar alltså inte problemet ur processuell utan ur materiell synvinkel. Detta innebär att om myndigheten anser sig inte kunna ändra ett tidigare beslut ska talan avslås i stället för att avvisas. 
 12 
  
 Den för den allmänna processrätten centrala frågan om innebörden av saken får en annan betydelse. Även det förvaltningsrättsliga rättskraftsbegreppet bygger visserligen på förutsättningen, att det beslut som ersätter det av myndigheten först meddelade avser samma sak och att ärendet i princip är detsamma, annars kan man knappast tala om att ett beslut omprövas, återkallas, ändras eller rättas, men förvaltningsrättsliga ärenden är ofta mer diffusa i konturerna och ingående i ett fortlöpande skeende. Omständigheter, som till- kommit efter det första beslutet, kan förändra förutsättningarna så radikalt, att ett helt nytt ärende uppstått vid tidpunkten för det senare beslutet, men det kan också röra sig om variationer på samma tema inom ramen för ett och samma ärende. 
 13 
  
 Förvaltningsbeslut förekommer i ett stort antal varianter och svaret på rättskraftsfrågan har därför i praxis kommit att variera med hänsyn till beslutstyp. Praxis avseende rättskraftsfrågan avser huvudsakligen fyra olika typer av beslut och kan sammanfattas enligt följande. 
 14 
  
 1. 
  
 Beslut i flerpartsmål  
 som liknar tvistemål eller brottmål är i princip orubbliga och mycket talar för att dessa vinner rättskraft genom analog tillämpning av RB:s allmänna processrättsliga rättskrafts- regler. Exempelvis avses beslut om disciplinpåföljd, körkorts- ingripande och avslag på ansökan om livränta. 
  
 12 
  
 Miller och Sharp,  
  
 Allmän förvaltningsrätt 
 , 25:e upplagan 2011, s. 75 f. och SOU 2010:29 s. 550 f. 
  
 13 
  
 SOU 2010:29 s. 551. 
  
 14 
  
 Sammanställningen bygger på Ragnemalm,  
  
 Förvaltningsprocessrättens grunder 
 , 9:e upplagan, 2012, s. 127 ff. och SOU 2010:29, s. 562 ff. 
 166 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 2. 
  
 Förelägganden, förbud och liknande betungande beslut  
  
 saknar som regel negativ rättskraft. Myndigheten kan således ändra ett sådant beslut både till fördel och till nackdel för den enskilde. 
  
 3. 
  
 Avslagsbeslut  
 saknar också negativ rättskraft. Sökanden kan alltså återkomma med en ny framställning i samma sak och då få den bifallen utan hänsyn till det tidigare avslagsbeslutet. Myndigheten kan frångå sitt tidigare beslut, om sökanden förmår vissa nya omständigheter men också på oförändrat material om man ändrat uppfattning i frågan. 
  
 4. 
  
 Gynnande beslut  
 vinner som huvudregel negativ rättskraft. 
 Miljörättsliga tillstånd liknar, till sin karaktär, gynnande förvaltnings- beslut. Gynnande förvaltningsbeslut vinner som huvudregel negativ rättskraft. Från denna huvudregel har emellertid tre undantag ansetts gälla; om beslutet är försett med återkallelseförbehåll, om ändringen kan motiveras av väsentliga säkerhetsskäl eller om beslutet är grundat på vilseledande uppgifter från sökandens sida. 
 15  
 Möjligen kan i senare praxis skönjas en tendens till ett fjärde undantag nämligen för det fall beslutet avser en fortlöpande förmån utan tidsbegränsning. I rättsfallet RÅ 2000 ref. 16, som gällde fortlöpande bistånd i form av hemtjänst, konstaterade Regeringsrätten inledningsvis att behovet av att kunna ompröva ett beslut om bistånd och då även ändra det till den enskildes nackdel är mer framträdande när beslutet gäller fortlöpande bistånd. Skälet för ändring har då ofta inte något att göra med att det ursprungliga beslutet varit felaktigt utan att för- hållandena ändrats i ett eller annat hänseende. Till en början kan biståndstagarens hjälpbehov ha förändrats beroende av hälsotillstånd eller yttre förhållanden. Vidare kan den allmänna utvecklingen medföra att ett slags bistånd framstår som otidsenligt eller mindre påkallat. 
 När det gällde det aktuella fallet fastslog dock Regeringsrätten att hänsynen till den enskildes trygghet med styrka talade mot att bistånd i form av hemtjänst fick omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för ändring av gynnande beslut. I anslutning till detta framkom dock en viss reservation. 
  
 15  
 Se t.ex. RÅ 1995 ref. 10. 
 167 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för ompröv- ning vara så starka – exempelvis om biståndsbehovet väsentligt för- ändras – att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. 
 Frågan ställdes aldrig på sin spets eftersom det enda – och enligt Regeringsrätten inte godtagbara – skäl för ändring som gjorts gällande var kommunens besparingsbehov. 
 16 
  
 Rättsfallet har senare åberopats av JO. Enligt Moore har det genom Regeringsrättens uttalande klargjorts att det inte finns något absolut förbud mot ändring till nackdel för den enskilde såvitt avser vissa gynnande beslut utan tidsbegränsning. Frågan om när skälen för en omprövning är tillräckligt starka anser JO dock måste lösas i rätts- tillämpningen. 
 17 
  
 Förvaltningslagsutredningen ansåg att endast grundregeln om de tre undantagen ska framgå av den nya förvaltningslagen och att det ovan diskuterade fjärde undantaget vid behov får regleras i special- författning. 
 18 
  
 Huvudregeln om gynnande besluts negativa rättskraft utgör inte något hinder mot att beslutet upphävs med stöd av senare tillkommen lagstiftning förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart oförenlig med RF eller i övrigt behäftad med någon grundläggande brist. 
 19 
  
 6.6 
  
 Miljörättslig rättskraft 
  
 6.6.1 
  
 Rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB 
  
 Av 24 kap. 1 § första stycket första meningen MB följer att en lagakraftvunnen dom i ett ansökningsmål som avser tillstånd till en verksamhet gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Av andra meningen följer att detsamma gäller 
  
 16 
  
 SOU 2010:29 s. 564 ff. 
  
 17 
  
 JO 2003/04 s. 324 och JO:s beslut den 30 december 2004, dnr  
  
 1838-2002. 
  
 18 
  
 SOU 2010:29, s. 590 ff. 
  
 19 
  
 Se RÅ 1999 ref. 76 angående rättsprövning av regeringens beslut om upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Cooper 1. 
  
 168 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 för beslut som länsstyrelse eller kommun meddelat i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet med stöd av 9 kap. 8 § MB och för beslut som länsstyrelse meddelat i ärenden om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. MB. Av tredje meningen följer att om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Denna rätt föreligger även om tillståndet till verksamheten i övrigt skulle återkallas enligt 24 kap. 3 § MB. I 24 kap. 3 § andra stycket MB ges dock mark- och miljö- domstolen möjlighet att särskilt besluta om att också rätten att bibehålla anläggningen ska upphöra. 
 I 24 kap. 1 § andra och tredje stycket MB stadgas att god- kännanden enligt 11 kap. 16 § MB liksom omprövningsdomar och omprövningsbeslut ska jämställas med tillståndsdomar och tillstånds- beslut när det gäller frågan om rättsverkan. 
 Enligt 24 kap. 1 § första stycket MB gäller tillståndet mot alla, och inte bara i förhållande till parterna, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Rättskraften innebär således att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Rätts- kraften avseende en tillståndsdom är alltså en annan än rättskraften avseende en tvistemålsdom i ett dispositivt tvistemål. Den sistnämnda domen har i enlighet med 17 kap. 11 § RB giltighet endast mellan parterna i målet. I tillståndsmål har domstolen en officialprövnings- skyldighet i fråga om tillstånd ska beviljas eller inte. I tvistemål disponerar parterna i enlighet med 17 kap. 3 § RB över vilka frågor domstolen prövar. 
 Bestämmelsen i 24 kap. 1 § MB innebär att den tillståndshavare som följer villkoren i tillståndet normalt inte behöver frukta att det allmänna uppställer ytterligare miljökrav beträffande verksamheten med stöd av MB, exempelvis enligt hänsynsreglerna i 2 kap. MB. I förarbetena beskrivs detta som att tillståndets rättskraft innebär att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet. 
 20  
 Enligt 26 kap. 9 § tredje stycket MB får förelägganden och förbud vid tillsyn inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB (vissa brådskande förbud och förelägganden undantas enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket MB). Tillståndets bindande verkan, såvitt gäller miljöfarlig verksamhet, innebär även att en förbudstalan enligt 
  
 20  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 252. 
 169 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 32 kap. 12 § MB ska ogillas. 
 21  
 De kan noteras att det endast är den tillståndsprövade verksamheten som vinner rättskraft. Detta innebär ytterligare en begräsning av tillståndets rättskraft. 
 22 
  
 En tillståndsdom saknar i princip rättskraft mot tillståndshavaren såtillvida att denna när som helst kan söka nytt tillstånd för redan tillståndsgiven verksamhet. Det första tillståndet torde då inte ha mer än bevisverkan. 
 23 
  
 En tillståndsdom har inte heller någon rättsverkan i en tvist om skadestånd enligt 32 kap. MB. Domen kan dock ändå få viss betydelse, eftersom ett brott mot villkoren i ett tillstånd ofta medför att uppsåt eller vårdslöshet föreligger på verksamhetsutövarens sida och därför kan medföra ansvar. Omvänt har en skadeståndsdom inte någon rättskraft i mål mellan samma parter angående krav på skydds- åtgärder enligt t.ex. MB. 
 24 
  
 Genom tillståndsdomen avgörs inte heller frågor om äganderätten till mark- och vattenområde som tas i anspråk av verksamheten. Även om det antagande som miljödomstolen har utgått ifrån är oriktigt, kan något yrkande om utrivning eller ändring av byggnaden eller annan inskränkning inte framställas i miljömålet av den rätte ägaren eller någon annan. 
 25 
  
 Om verksamhetsutövaren inte följer tillståndet kan tillsyns- myndigheten ingripa och besluta om förelägganden och förbud. Vidare kan verksamhetsutövaren drabbas av sanktioner i form av straff eller miljösanktionsavgift. Det är därför väsentligt att tillståndet och dess villkor formuleras tydligt för att samtliga berörda ska ha kännedom om tillståndets omfattning. Högsta domstolen har bl.a. i rättsfallen NJA 2006 s. 310 och NJA 2010 s. 516 framhållit vikten av tydliga och precisa villkor. I praktiken är det dock många tillstånds- villkor som inte uppfyller Högsta domstolens krav eftersom miljö- situationen ofta är mycket komplex och ibland uppställs miljökrav som inte är tillräckligt preciserade för att kunna medföra sanktioner vid överträdelse. 
 26 
  
 21 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 1 §. 
  
 22 
  
 Edwards,  
  
 Miljöprocess del II 
 , 2002, s. 666 ff. 
  
 23 
  
 Edwards,  
  
 Miljöprocess del II 
 , 2002, s. 670. 
  
 24 
  
 Se t.ex. MÖD 2003:103 och Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommen- taren till 24 kap. 1 §. 
  
 25 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 252 f. 
  
 26 
  
 Curtis och Hawkins,  
  
 Den svenska miljörätten 
 , 3 upp., s. 387 ff. 
 170 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 Enligt 24 kap. 1 § MB är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att avgöra hur rätts- kraften ska avgränsas. Det är exempelvis inte klart om rättskraften omfattar samtliga frågor som tagits upp i ansökan och förts på tal i målet eller endast de frågor som uttryckligen regleras i tillståndet och dess villkor. 
 27 
  
 Det kan vidare vara svårt, särskilt beträffande äldre tillstånd och särskilda rättigheter som enligt 5 § MP ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i MB, att avgöra vilka frågor som prövats i domen eller beslutet. Vad omfattar rättskraften t.ex. när det gäller en särskild rättighet i ett privilegiebrev att bedriva kvarn i ett visst vattendrag? Omfattar rättskraften endast den funktion och den omfattning av användningen som går att härleda till vattenverkets ursprungliga utförande eller omfattar rättskraften avledandet av vatten för utvinning av energi oavsett om detta görs till förmån för en kvarn eller turbiner? Mot bakgrund av att det inte är klarlagt efter vilka principer omfattningen av äldre tillstånd och rättigheter ska bestämmas har HD nyligen meddelat prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen i ett mål avseende ombyggnad och effektivisering av Tapia vattenkraftverk. 
 28  
 Målet gäller om och i så fall i vad mån ett tillstånd enligt VF, att bereda drivkraft åt en större industriell anläggning, omfattar det aktuella vattenkraftverket. Sökanden har till stöd för sin rätt avseende anläggningen åberopat bl.a. en dom från år 1889 om tillstånd till anläggande av damm och uppdämning av vatten för tillgodogörande av vattenkraften i ström- fallet. 
  
 27 
  
 Se SOU 2011:86 s. 242 ff. för en mer detaljerad beskrivning av praxis, förarbeten och doktrin i detta avseende. 
  
 28 
  
 Högsta domstolens beslut den 9 januari 2013 i mål Ö  
  
 2814-12. 
  
 171 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 6.6.2 
  
 Begränsningar i rättskraften 
  
 Miljömyndigheterna har numera relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven för verksamheter som har tillstånd. 
 Ett tillstånds rättskraft begränsas till en början av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. 3 och 5 §§ MB. Bestämmel- serna om återkallelse och omprövning kommer utredningen att återkomma till i slutbetänkandet och därför kommer någon redo- görelse avseende dessa bestämmelser inte göras här. 
 Vissa föreskrifter utfärdade av regeringen eller myndighet enligt balken kan också bryta genom befintliga tillstånd. Detta framgår av uttryckliga undantag i 24 kap. 1 § första stycket fjärde och femte meningen. Ytterligare krav kan ställas genom föreskrifter som gäller för miljöskyddsområden (7 kap. 20 §) eller vattenskyddsområden (7 kap. 22 §), miljöfarliga verksamheter (9 kap. 5 §) och miljö- riskområden (10 kap. 17 §). Vidare hänvisas till 2 kap. 10 § samt 7 kap.  
 13–17 
  §§ LSV. Om föreskrifterna är strängare än de meddelade villkoren bryter de därför igenom tillståndets rättskraft. 
 Det finns även möjlighet att angripa en tillståndsdom med extra- ordinära rättsmedel; resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla med stöd av 58 och 59 kap. RB samt 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Det senare rättsmedlet kan användas exempelvis om någon sakägare inte kallats i vederbörlig ordning och därför inte kunnat föra talan i målet. Den omständigheten att ett tillstånd finns hindrar inte heller att tillståndet och därmed förenade rättigheter får vika helt eller delvis till följd av tvångsförfoganden enligt MB eller expropriationslagen. Tillståndsbeslutet befriar vidare inte från tillståndsprövning enligt annan lagstiftning än MB, t.ex. plan- och bygglagen (2010:900). Bygglov krävs således som huvudregel även om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet har givits enligt balken. 
 29  
 Tillståndet hindrar inte heller ingripanden av myndigheter med stöd av annan lagstiftning, t.ex. brand- eller arbetsmiljölagstiftningen. 
 30 
  
 29 
  
 Enligt lagstiftning från den 1 augusti 2009, krävs inte bygglov för vindkraftsparker som har tillstånd enligt MB. 
  
 30 
  
 SOU 2011:86 s. 231 f. 
  
 172 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 6.6.3 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. 
  
 I ansökningsmål avseende tillstånd till vattenverksamhet prövar till- ståndsmyndigheten, till skillnad mot vad som gäller för ansök- ningar avseende tillstånd till miljöfarlig verksamhet, även vissa civilrättsligt präglade frågor. Det tydligaste exemplet på detta är frågor om ersättning för skada (31 kap.  
 16–19 
  §§ MB). Även vissa andra frågor prövas såsom tvångsrätt (28 kap. 10 § MB och 7 kap. 6 § LSV), andelskraft (7 kap. 6 § LSV och 8 kap.) och strömfalls- fastighet (2 kap.  
 8–9 
  §§, 7 kap.  
 5–6 
  §§ LSV). Likaså ska det i aktuella fall enligt 6 kap. LSV fastställas en bygdeavgift samt eventuell fiske- avgift i de fall en sådan avgift är lämpligare än att meddela villkor om anordningar för fisket enligt 11 kap. 8 § MB. Vidare finns det möjlighet att framställa anspråk på grund av oförutsedda skador (24 kap.  
 13–14 
  §§ MB). Frivilliga uppgörelser mellan fastighets- ägare och elproducent som innebär att fallrätten upplåts i utbyte mot att elproducenten tillhandahåller elkraft, s.k. frikraft, finns också. I vissa fall är dessa inskrivna som servitut i fastighetsregistret och har då ställning som avtalsservitut, se 23 kap. 1 § JB. 
 Ersättning för skada 
 Skaderegleringen, som närmast innefattar en skadeståndsrättslig prövning, är av civilrättslig karaktär till skillnad från tillåtlighets- och själva tillståndsprövningen som är av offentligrättslig karaktär. Exempelvis disponerar parterna, på samma sätt som i dispositiva tvistemål (17 kap. 3 § RB), i princip över vilka frågor som domstolen ska pröva beträffande ersättningen, se 22 kap. 1 § andra stycket 2 MB. 
 Enligt 4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska i mål där mark- och miljödomstol är första instans tillämpas vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, om inte annat föreskrivs i nämnda lag eller annan lag, jfr 13 kap. 2 § VL och tidi- gare gällande 20 kap. 3 § MB. Denna bestämmelse är även tillämplig i expropriationsmål, se 5 kap. 1 § ExpL. Enligt 31 kap. 2 § MB ska bestämmelserna i ExpL gälla vid ersättning enligt 31 kap. MB om inte balken innehåller avvikande bestämmelser. När det gäller expropria- tionsersättningar enligt ExL torde 17 kap. RB vara tillämplig. Rätts- kraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § MB gör inte något undantag för avgöranden beträffande skadeersättning och torde därför gälla även 
 173 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 denna fråga. Skadefrågan är emellertid av sådan art att ett avgörande lika väl torde kunna falla in under 17 kap. RB. 
 Trots att prövningen av tillståndet och skadeersättningen sker sammanhållet och regleras i samma dom (22 kap. 25 § första stycket MB) är det således inte uteslutet att rättskraften beträffande dessa två olika frågor kan bedömas enligt olika regler. Det offentligrättsliga tillståndet enligt reglerna i 24 kap. MB och den civilrättsliga skade- ersättningen enligt 17 kap. RB. 
 Oförutsedd skada 
 I 24 kap. 13  
 –14 
  §§ MB finns regler om oförutsedda skador orsakade av en vattenverksamhet. Typiska exempel är erosionsskador och andra skador som uppkommer först efter lång tid, kanske genom att verk- samheten utvidgats inom ramen för det givna tillståndet. 
 Anspråk på grund av oförutsedda skador, både ersättningskrav och begäran om olika förebyggande åtgärder, måste enligt 24 kap. 13 § tredje stycket MB framställas till mark- och miljödomstolen inom viss tid. Denna är normalt fem år från utgången av den tid som enligt tillståndsdomen arbetena ska vara utförda men kan enligt beslut av mark- och miljödomstolen undantagsvis förlängas upp till tjugo år, jfr även 24 kap. 13 § fjärde stycket MB. 
 Bestämmelsen innebär att rättskraften hos en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut inskränks, såvitt angår utdömda ersättningar och vissa villkor om förebyggande åtgärder. Bestämmelserna om oförut- sedd skada kan medföra att tillståndet och villkoren för detta justeras och att tillståndshavaren i efterhand åläggs ytterligare förpliktelser. De förpliktelser om åtgärder m.m. som tillståndshavaren kan åläggas får för framtiden samma funktion som villkoren för tillståndet. Bestäm- melserna om oförutsedd skada kan alltså i vissa fall medföra en villkorsreglering i efterhand. 
 31 
  
 31  
 Wright m.fl.,  
 Miljöbalken  
 (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 13 §. 
 174 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 Tvångsrätt 
 När tvångsrätt för vattenverksamhet enligt 28 kap. 10 § MB begärs i ett tillståndsmål ska beslut i frågan enligt 7 kap. 6 § 1 LSV tas in i tillståndsdomen. Tvångsrättsfrågan ska tillståndsprövas dels enligt MB:s generella bestämmelser i första avdelningen och dels enligt de särskilda bestämmelserna om vattenverksamhet i 11 kap. MB. 
 Tvångsrätten vinner sakrättsligt skydd genom beslutet av mark- och miljödomstolen. Detta innebär att tvångsrätten måste respekteras av inte bara motparten, utan även av tredje man, exempelvis en ny ägare av den fastighet som belastas med tvångsrätten. Någon inskrivning av rättigheten behövs därför inte och kan inte heller ske. Rättigheten upphör först när tillståndet till vattenverksamheten förfaller eller förklaras förverkad eller en omprövning sker som berör tvångs- rätten. Tvångsrätter för tillfälliga ändamål upphör när behovet inte längre föreligger. 
 Tvångsrätt kan också utverkas utan samband med ett pågående ansökningsmål. Enligt 7 kap. 2 § 6 LSV sker detta i ett stämningsmål. Prövningen begränsas då till behovet av tvångsrätten för genom- förandet av den tillåtna vattenverksamheten. Tvångsrätten gäller då endast mellan parterna i stämningsmålet. 
 32 
  
 Andelskraft m.m. 
 Grundläggande bestämmelser om andelskraft finns i 8 kap. 1 § LSV. Andelskraft kan komma i fråga inte bara som kompensation för outbyggd fallhöjd utan även när kraft helt eller delvis tas i anspråk från ett befintligt kraftverk. 
 33 
  
 Enligt 8 kap. 2 § första stycket LSV ska domstolen i samband med beslut om tillhandahållande av andelskraft meddela erforderliga bestämmelser om villkoren för tillhandahållandet och om kostnads- bidrag. Dessa villkor ska enligt 7 kap. 6 § 4 LSV tas in i tillstånds- domen. Domstolen ska, även om parterna är överens, pröva att förut- sättningarna för andelskraft är uppfyllda enligt 8 kap. 1 § första 
  
 32 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 301. 
  
 33 
  
 Prop. 1981/82:130 s. 476. 
  
 175 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 stycket LSV och även ange fastighet som avses i andra och tredje stycket i nämnda paragraf. I övrigt råder avtalsfrihet. 
 34 
  
 Bestämmelsen i 8 kap. 2 § andra stycket LSV innehåller bestäm- melser rörande omprövning av redan fastställd rätt till andelskraft och om de närmare förutsättningarna för sådan omprövning. Bestämmel- sen ska kunna tillämpas både när någon av parterna önskar jämkning i villkoren och då fråga är om avlösning av rätten till andelskraft. Parterna kan avtala om ändrade villkor men för avlösning av rätten till andelskraft krävs beslut av mark- och miljödomstolen. Som förutsättning för omprövning anges att den begärda ändringen i rättsförhållandet mellan parterna ska innebära väsentlig fördel för någon av dem utan att medföra betydande olägenhet för motparten. Frågor om omprövning avser endast rättsförhållandet mellan kraft- stationens ägare och mottagaren av andelskraften och handläggs där- för som stämningsmål, se 7 kap. 2 § 7 LSV. Om det beslutas att rätten till andelskraft ska avlösas mot ersättning i pengar, gäller bestämmel- serna i 31 kap. MB om skadereglering vid tillståndsprövning av vattenverksamhet. Avlösning regleras även i 14 § andra stycket lagen (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 
 I 8 kap. 3 § första stycket LSV finns bestämmelser om över- flyttning av rättighet till andelskraft från en fastighet till en annan men med samma ägare. Dessa mål handläggs enligt 7 kap. 1 § 3 LSV som ett ansökningsmål. I 8 kap. 3 § andra stycket LSV regleras fastig- hetsägarens möjlighet att upplåta rätten till andelskraft till annan. Ett sådant avtal är inte bindande längre än femtio år från det avtalets slöts eller under nyttjanderättshavarens livstid. 
 I 8 kap. 4 § LSV stadgas att om den kraftmängd som tas ut som andelskraft minskas i sådana fall som avses i 31 kap. 22 eller 23 §§ MB eller till följd av omprövning för att förbättra en vattenanläggnings säkerhet, är mottagaren av andelskraft skyldig att utan ersättning tåla denna minskning i samma utsträckning som innehavaren av det kraft- verk från vilket andelskraften tillhandahålls. I ÄVL fanns i stället institutet ersättningskraft, där ersättning skedde genom kraftöver- föring. 
 35 
  
 34 
  
 Miller,  
  
 Vattenlagen med kommentar 
 , 1984, s. 161. 
  
 35 
  
 Miller,  
  
 Vattenlagen med kommentar 
 , 1984, s. 157. 
 176 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 När det gäller andelskraft och ersättningskraft enligt ÄVL finns en särskild övergångsbestämmelse i 13 § lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Enligt 14 § första stycket nämnda lag gäller fortfarande bestämmelserna i ÄVL beträffande ersättning som enligt ÄVL i dess lydelse före den 1 juli 1974 ska lämnas genom överföring. 
 Rätten till andelskraft upphör genom sådan avlösning som avses i 8 kap. 2 § andra stycket LSV och 14 § andra stycket lag om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten till andelskraft torde även, på samma sätt som beträffande tvångsrätter, förfalla om tillståndet till vattenverksamheten upphör att gälla. Vidare följer av 8 kap. 3 § andra stycket LSV att rätten inte är bindande längre än femtio år från det att avtalet slöts, alternativt för någons livstid. 
 Vid utrivning ska enligt 31 kap. 19 § MB ersättning lämnas för kostnader orsakade av förlust av förmån, t.ex. rätt till andelskraft. Detta gäller dock endast under förutsättning att förmånen har tillför- säkrats i tillståndsomen eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. 
 Strömfallsfastighet 
 För att vattenkraften ska utnyttjas mera effektivt finns det enligt LSV möjlighet att skapa större brukningsenheter. Om fallsträckan tillhör olika ägare får den som råder över mer än hälften av kraften, på grund av äganderätt eller annan rättighet som gäller mot alla och inte är tidsbegränsad, tillgodogöra sig vattenkraften i hela sträckan, se 2 kap. 8 § LSV. Enligt 2 kap. 9 § LSV får regeringen i vissa fall besluta att strömfallet får tas i anspråk av annan än ägaren. Den fastighet som på detta sätt får rätt att utnyttja fallet kallas strömfallsfastighet. 
 36 
  
 För det fall hela strömfallet inte ligger inom fastigheten betraktas rätten till detta som ett sakrättsligt skyddat fastighetstillbehör. Det- samma gäller anläggningar som uppförts på annan registerfastighet. Strömfallsfastigheten och dess samtliga tillbehör utgör en taxerings- enhet. 
 37 
  
 Innan en mark- och miljödomstol ger tillstånd till ett vatten- kraftverk ska domstolen se till att det finns en lämplig fastighet som 
  
 36 
  
 Wright,  
  
 Speciell fastighetsrätt miljöbalken 
 , 9:e uppl., 2007, s. 215. 
  
 37 
  
 Skatteverkets handbok för fastighetstaxering 2000, avsnitt 6, kap. 2.1. 
  
 177 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften ska förenas (strömfallsfastighet), se 7 kap. 5 § andra stycket LSV. 
 Domar som rör vattenverksamhet ska bl.a. innehålla bestämmelser om strömfallsfastighet, se 7 kap. 6 § 2 LSV. 
 Fiske- och bygdeavgifter 
 Äldre tillstånd kan vara förenade med en skyldighet för den som har tillstånd att betala en bygdeavgift till länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. Avgiften ska användas för att förebygga eller minska skador av vattenverksamheten eller anläggningen samt att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av verksam- heten eller anläggningen, se 6 kap. 1 § tredje stycket LSV och för- ordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. 
 Fiskeavgift kan enligt 6 kap. 5 § LSV åläggas tillståndshavaren i stället för villkor och föreläggande om anordningar till skydd för fisk och fisket. Avgiften kan fastställas som en årlig avgift eller en engångsavgift. Enligt 6 kap. 6 § LSV kan även en årlig allmän fiske- avgift tas ut för främjandet av fisket inom landet. Avgifterna betalas till Havs- och vattenmyndigheten. Bygde- som fiskeavgifter ska betalas till och med det år verksamheten läggs ned, 6 kap. 4 och 10 §§ LSV. 
 Utbetalning av bygdeavgift kan sökas av den som lider skada av en vattenverksamhet för vilken bygdeavgift betalas, under förut- sättning att någon ersättning för skadan inte tidigare har bestämts, se 4 § förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Ansökan lämnas till mark- och miljödomstol och om ersättning eller kostnads- bidrag tillerkänns sökanden ska länsstyrelsen betala ut beloppet, se 6 § i nämnda förordning. 
 Hur fiskeavgifterna ska användas bestäms som huvudregel av Thompson och vattenmyndigheten, se 10 § i nämnda förordning. 
 178 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 6.7 
  
 Tillstånd och rättigheter enligt äldre vattenrättslig lagstiftning 
  
 Många av dagens vattenanläggningar och vattenverksamheter är uppförda eller drivs med stöd av särskilda rättigheter och tillstånd enligt äldre lagstiftning. Ett urval av lagstiftning och rättigheter som ur ett vattenrättsligt perspektiv kan vara av intresse är följande. 
  
 Källa:  
 Naturvårdsverket,  
 Omprövning av vattenverksamhet 
 , fakta 8287, april 2007, s. 5 
 . 
  
 6.7.1 
  
 20 kap. byggningabalken, 1734 års lag 
  
 Enligt bestämmelserna i 20 kap. byggningabalken, 1734 års lag, fick jordägaren utnyttja vattnet över sin mark så länge som denne inte skadade andra intressen. Någon förprövning krävdes inte utan den enskilda fick själv bedöma hur långt hans eller hennes rättigheter och skyldigheter sträckte sig. Konflikter fick lösas i de vanliga domstolarna. 
  
 6.7.2 
  
 Urminnes hävd 
  
 I vissa fall görs det gällande att den rättsliga grunden för vatten- verksamheten är att den har bedrivits på platsen under så lång tid att det inte längre går att skönja dess uppkomst och att verksamheten därför omfattas av urminnes hävd. Förutsättningen för urminnes hävd var enligt 15 kap. 1 § 1734 års jordabalk (ÄJB) att 
 man någon fast egendom eller rättighet i så lång tid oqvald och obehind- rad besuttit, nyttjadt och brukadt hafver, att ingen minnes, eller af sanna sago vet, huru hans förfäder, eller fångesmän först thertil komne äro. 
 179 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Urminnes hävd upphävdes vid införandet av JB och kan inte uppkomma efter det att den trädde i kraft den 1 januari 1972. I 6 § lag (1970:995) om införande av nya jordabalken föreskrivs dock att någon inskränkning inte görs i den rätt som före balkens ikraftträdande tillkommit någon på grund av urminnes hävd. Dessa gäller således alltjämt. 
 I doktrinen har uttalats att även om något visst tidsmått inte är angivet, brukar man uppställa den regeln att två mansåldrar ska ha passerat, utgörande tillsammans ungefär 90 år, för att det ska kunna bli fråga om urminnes hävd. 
 38  
 Detta torde innebära att urminnes hävd kan omfatta anläggningar och verksamheter som tillkommit före 1882 dvs. 90 år före JB trädde i kraft. 
  
 6.7.3 
  
 Privilegiebrev 
  
 Privilegiebrev utfärdades i Sverige av kung och riksföreståndare och gällde i regel inkomstbringande rättigheter som gruvdrift och bergs- hantering, stadsväsen och handel, fiske, kolonisation och myntning. Vid varje regimskifte bekräftade den nytillträdande regenten tidigare givna privilegier. 
 39  
 Det är ofta oklart enligt vilken lagstiftning privilegiebrev är utfärdade och de kan ge innehavaren vitt skilda rättigheter såsom rätt att bedriva mindre industrier, kvarnar eller tilldela en verksamhet smidesrätt. Privilegiebreven är ofta inriktade på de näringsrättsliga aspekterna och innehåller sällan någon egentlig beskrivning av anläggningens utformning eller den verk- samhet som ska bedrivas där. 
 40 
  
 38 
  
 Johnson,  
  
 Svensk sakrätt II fast egendom 
 , 1960, s. 141. Se även NJA 2011 s. 109, stycke 12 i HD:s domskäl. 
  
 39 
  
 www.ne.se den 20 september 2013. 
  
 40 
  
 Kennedy,  
 Privilegiebrev och urminnes hävd – vilken ställning har de enligt miljöbalken,  
 Nordisk Miljörättslig Tidskrift 2013:1, s. 40. 
  
 180 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 6.7.4 
  
 Dikningslagen och övrig äldre lagstiftning avseende markavvattning 
  
 Genom dikningslagen, som trädde i kraft år 1879, bröts det som i dag kan beskrivas som markavvattningsbestämmelser ut ur 1734 års byggningabalk. 
 I 4 kap. 27 § dikningslagen stadgades att om någon ville göra en dikning eller avvattning som berörde flera fastigheter och man inte var överens om hur diket skulle utformas eller placeras eller om hur underhållet skulle fördelas, skulle dikningsföretaget prövas genom en syneförrättning. Konungens befallningshavande (länsstyrelsen) skulle efter ansökan förordna en förrättningsman, normalt statens lantbruksingenjör, lantmätare eller någon annan behörig tjänsteman med biträde av två goda män. 
 41 
  
 Förrättningsmannen upprättade tillsammans med två synemän ett förslag till hur markavvattningen skulle genomföras och hur kost- naderna för arbetet och underhållet skulle fördelas. Om deltagarna enades om förrättningsmannens förslag fick det rättslig kraft genom att det avslutande protokollet tillsammans med övriga handlingar skickades till länets lantmäterikontor. Om förslaget överklagades till häradsrätten, fick det rättslig kraft först efter det att rätten avgjort ärendet och skickat handlingarna till lantmäteriet. 
 42  
 Prövning enligt ovan krävdes dock inte om deltagarna var överens. 
 Också enligt ÄVL skulle en syneförrättning hållas när någon ville utföra en markavvattning som berörde andra fastigheter än den egna och de inblandade fastighetsägarna inte kunde komma överens. En nyhet var dock att det blev möjligt att frivilligt pröva en markavvattningsåtgärd för att få en tryggare situation inför framtiden. 
 43  
 Länsstyrelsen skulle efter ansökan utse statens lant- bruksingenjör eller någon annan behörig tjänsteman till att hand- lägga syneförrättningen. 
 44 
  
 Sedan alla frågor blivit utredda upprättade förrättningsmannen ett utlåtande med bl.a. uppgifter om hur och var de ingående dikena skulle anläggas, hur broar och trummor skulle anläggas eller byggas om, vilka som skulle anses som delägare i markavvattningsföretaget 
  
 41 
  
 4 kap.  
  
 29-30 
  §§ dikningslagen. 
  
 42 
  
 4 kap. dikningslagen. 
  
 43 
  
 7 kap. 36 § ÄVL. 
  
 44 
  
 10 kap. 32 § ÄVL. 
  
 181 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 och hur kostnaderna för utförandet och underhållet skulle fördelas. 
 45  
 Förrättningsmannens utlåtande kungjordes, och efter en besvärstid om 30 dagar fick förrättningen rättslig kraft om ingen framfört synpunkter på förslaget. 
 46 
  
 Genom 4 kap. 1 § VL infördes en generell tillståndsplikt som även omfattade markavvattningsföretag. Vissa undantag föreskrevs dock. Exempelvis behövde, enligt 4 kap. 2 § VL, tillstånd inte sökas om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållandena. I samma paragraf föreskrevs även att tillstånd till detaljdränering genom täckdikning krävdes endast om det förelåg sannolika skäl att allmänna eller enskilda intressen skadades genom företaget. 
 År 1986 infördes i NVL en ny bestämmelse, 18c §, som innebar att markavvattningsåtgärder inte fick utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Definitionen av markavvattning överfördes från VL. Tillståndskravet gällde all typ av markavvattning, viss täckdikning och när frågan om markavvattning prövades inom ramen för lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Skyddsdikning i skogen undantogs, eftersom sådan dikning inte ansetts omfattas av VL:s definition av mark- avvattning. 
 47 
  
 Tillståndspliktsregeln i 18 c § NVL innebar att det i vissa fall blev fråga om en prövning både enligt NVL och VL av markavvattnings- företag. Prövningen enligt NVL förutsattes ske före prövningen enligt VL. I förarbetena konstaterades dock att ett meddelat till- stånd enligt NVL ofta kunde leda till att prövningen enligt VL kunde undvikas eller förenklas. Detta då ett tillstånd enligt NVL i regel torde kunna tolkas som att det var uppenbart, åtminstone såvitt gäller naturmiljön, att allmänna intressen inte skulle skadas. En sådan bedömning skulle således innebära att undantaget från tillståndsplikt enligt 4 kap. 2 § VL aktualiserades. Tillstånd skulle då inte behöva sökas annat än om det behövdes enligt 4 kap. 2 § andra stycket VL, dvs. när särskild tvångsrätt behövdes eller när två eller flera skulle delta i företaget och någon överenskommelse inte träffats om delaktigheten eller om enskild intressen på annat sätt berördes. 
 48 
  
 45 
  
 10 kap.  
  
 62–67 
  §§ ÄVL. 
  
 46 
  
 10 kap. 75 § ÄVL. 
  
 47 
  
 SOU 1990:38. 
  
 48 
  
 Prop. 1985/86:159 s. 12 f. och s. 42. 
  
 182 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 År 1991 infördes ett bemyndigande för regeringen i 18 d § NVL att förbjuda markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Följaktligen föreskrevs i 19 h § naturvårds- förordningen(1976:484) inom vilka områden markavvattning skulle vara förbjuden. 
 49  
 Förbudet trädde i kraft år 1994. Ett okänt antal dik- ningsföretag har därefter, i enlighet med 19 h § andra stycket natur- vårdsförordningen, prövats som dispensärenden hos länsstyrelserna, utan att frågan om tillstånd enligt 18 c § NVL samtidigt tagits upp. 
 50 
  
 6.7.5 
  
 VF 
  
 VF innebar att jordägare som ville tillgodogöra sig en vattenresurs genom nybyggnad eller ombyggnad av något vattenverk kunde få domstols prövning av om företaget fick komma till stånd och i så fall på vilka villkor. Detta framgick av 10 § som hade följande lydelse. 
 Vill någon för vattenverk göra ny eller förändra äldre dam, göre anmälan derom hos domaren med uppgift å vattendraget och den fastighet, å hvars grund byggnaden skall göras, samt socken och härad, hvartill fastigheten hörer. Domaren begäre hos Konungens Befallnings- hafvande förordnande för lämplig person att i afseende å företaget bevaka talan, till betryggande af det allmännas rätt, och förfare i öfrigt på sätt i 19 och 20 §§ stadgas angående utsättande af syn på stället, kungörelse om tiden för häradsrättens sammanträde samt tillkallande af sakkunnig man för afvägning eller annan undersökning af vattendrag med dess af- och tillopp, ofvan eller nedan. 
 Efter det frågan sålunda vunnit nödig utredning med alla tillhörande omständigheter, bestämme rätten, om och under hvilka villkor bygg- naden må inrättas, så att annan i sin rätt deraf ej må förnärmas, huruvida och till hvad storlek damlucka bör anbringas, vid hvilka tider den skall hållas öppen, och huru vattenmärke till utvisande af lofliga vattenhöjden bör på vattenverksegarens bekostnad inhuggas i berg, jordfast sten eller annat fast föremål, med hvad öfrigt må finnas nödigt föreskrifva. 
 Anmälningsplikten enligt 10 § omfattade således ny damm eller ändring av gammal damm för vattenverk. Enligt 13 § jämställdes med vattenverk annan med dylikt verk jämförlig inrättning till vattnets 
  
 49 
  
 Ändringen gjordes genom förordningen (1993:1086) om ändring i naturvårdsförordning (1976:484). 
  
 50 
  
 Naturvårdsverket,  
 Markavvattning och rensning – Handbok för tillämpningen av bestämmelserna i 11 kapitlet i miljöbalken 
 , handbok 2009:5, augusti 2009, s. 111 ff. 
  
 183 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 nyttjande under förutsättning att det krävdes byggnad i vattnet. Enligt 17 § omfattade anmälningsplikten vidare vattens bortledande eller annan åtgärd som förändrade vattendragets djup eller läge, liksom återställande av vattendrag som hade ändrat sitt lopp. Enligt 24 § omfattades även fiskebyggnad. I enlighet med 19 § ägde prövningen rum vid en syneförrättning hos den lokala allmänna domstolen, som ofta i enlighet med 20 § biträddes av någon tekniskt sakkunnig, vanligen en lantmätare eller väg- och vattenbyggnadsofficer. 
 Kriterierna för tillåtlighet reglerades av 6 § som stadgade att verksamheten inte fick medföra skada för annan (första stycket) dock att dämningsskador kunde tillåtas om skadan var ringa mot den nytta som dämningen medförde (andra stycket). Skadan skulle i så fall ersättas. 
 Lagligheten av de vattenverksamheter som inte gjort en anmälan enligt 10 § diskuterades i förarbetena till ÄVL enligt följande. 
 En anmärkning, som med rätta gjorts mot vattenrättsförordningens föreskrifter i fråga om förundersökning, är att de ej visat sig fullt effektiva. Påbudet om en dylik undersökning är visserligen för de fall, som därmed avses, ovillkorligt, men uraktlåtenheten att iakttaga detsamma är icke – frånsett de tillfällen, då det är fråga om ett för- farande i strid mot någon bestämmelse i allmänna strafflagen – belagd med någon påföljd av kriminell natur. Ej heller medför en sådan uraktlåtenhet, att byggnaden under alla förhållanden betraktas som olaglig. Väl utsätter sig den, som bygger utan föregående prövning enligt 10 §, för risken att på yrkande av någon, vilken genom bygg- naden tillskyndas skada, nödgas ändra eller utriva byggnaden. Men om byggnaden sker så, att annans rätt eller allmänna intressen ej förnärmas, upphör denna risk och byggnaden måste, oaktat före- skriften om förundersökning ej blivit iakttagen, anses vara av laga beskaffenhet. Det är således beroende av den byggande själv, om han vill utsätta sig för den nämnda risken eller genom att påkalla offentlig förundersökning förskaffa sig trygghet. 
 51 
  
 Det fanns således enligt VF en möjlighet att bygga på egen risk. Så länge byggnaden inte kränkte annans rätt eller allmänna intressen ansågs byggnaden vara laglig trots att prövning enligt 10 § inte skett. 
 52 
  
 51 
  
 NJA II 1919 nr 1 s. 133. 
  
 52 
  
 Se t.ex. Högsta domstolens bedömningar i rättsfallen NJA 1892 s. 148, NJA 1892 s. 409, NJA 1894 s. 289 och NJA 1900 s. 478. 
  
 184 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 Nyheterna i VF var således dels reglerna om tillståndsprövning på förhand, dels den första bestämmelsen om samhällsekonomisk avvägning vid tillståndsprövningen. 
  
 6.7.6 
  
 ÄVL 
  
 ÄVL kom till mot bakgrund av den ökande vattenkraftsutbyggnaden och var således exploateringsinriktad. Syftet var till stor del att skapa en prövningsordning som kunde handskas med stora och komplexa kraftutbyggnader. För ändamålet skapades de särskilda vattendom- stolarna med specialiserade ledamöter (vattenrättsdomare, vattenrätts- ingenjörer och vattenrättsnämndemän). Tillståndsprövningen inrikt- ades mycket på den samhällsekonomiska tillåtligheten, alltså pröv- ningen av om nyttan med företaget tillräckligt mycket översteg värdet av kostnaderna, den skada och det intrång som det förde med sig, 2 kap. 3 § första stycket ÄVL. Det fanns också flera olika skyddsbestämmelser för motstående intressen vad gällde boende, näringsliv, naturförhållandena och allmänna intressen i övrigt, se bl.a. 2 kap. 3 § andra stycket och 12 § ÄVL. En nyhet var att vissa större företag kunde nyprövas, första gången efter 55 år och sedan var 40:e år, 4 kap. 5 § ÄVL. Nyprövningen skulle innebära att den avvägning mellan tillståndshavaren och motstående allmänna intressen som gjordes vid tillståndsprövningen utfördes på nytt, med hänsyn till inträffade förändringar i lagstiftningen. Som framgått tidigare blev reglerna och prövningsordningen för markavvattningens del i stort sett oförändrade i förhållande till tidigare bestämmelser. 
 53 
  
 Enligt ÄVL var vissa specificerade vattenföretag skyldiga att söka förhandstillstånd. När det gällde byggande i vatten stadgade 2 kap. 20 § följande. 
 Ej må i älv, ström, å eller större bäck arbete för uppförande eller för- ändrande av damm påbörjas, förrän efter ansökan i den ordning, som i 11 kap. sägs, vattendomstolen meddelat besked, huru och under vilka villkor arbetet må göras. Om genom annat byggande i älv, ström, å eller större bäck märkbar inverkan kan ske på vattenståndet eller vattnets lopp, gälle ock därom vad nu sagts, såframt det ej är uppenbart, att varken allmän eller enskild rätt genom byggnaden förnärmas. 
  
 53  
 Naturvårdsverket,  
 Omprövning av vattenverksamhet 
 , Fakta 8287, april 2007, s. 22 ff. 
 185 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Äro i andra fall än ovan nämnts sannolika skäl, att genom byggande i vatten allmän eller enskild rätt förnärmas, erfordras jämväl dom- stolens prövning. Dock äge vad nu sagts icke tillämpning i fråga om fiskebyggnad i allmänt vatten; ej heller beträffande sådan byggnad i enskilt vatten, såframt det icke kan antagas, att byggnaden förnärmar allmän rätt eller inverkar på vattenståndet eller vattnets lopp. 
 Liknande krav på förhandstillstånd fanns även för vissa andra särskilt angivna vattenföretag. Exempelvis var i vissa fall utrivning av anlägg- ning i vatten respektive anläggande eller nyttjande av grundvattentäkt för annat än viss fastighets husbehovsförbrukning underkastade förprövningsskyldighet, 2 kap. 34 § och 2 kap. 47 § ÄVL. Bestämmelser med krav på förhandstillstånd fanns även i t.ex. 3 kap. 11 och 27 §§, 5 kap. 7 §, 6 kap. 20 § samt 7 kap. 45 och 49 §§. 
 För den fortsatta framställningen är det också av intresse att här redovisa innehållet i 2 kap. 41 § ÄVL. Paragrafen, som i första ledet i stort överensstämde med 25 § övergångsbestämmelserna till VF, hade följande lydelse. 
 Genom vad i detta kap. finnes föreskrivet göres ej rubbning i den rätt och frihet, som är förunnad bergverk, kvarnar och fiskeverk, ej heller i annan rättighet att stänga eller uppdämma vattendrag eller i övrigt förfoga över vattnet; dock vare den, som njuter sådan rättighet till godo, icke fri från skyldighet att, efter ty förut är i detta kap. stadgat, tåla förlust, skada eller intrång till förmån för den, som äger eller vill verkställa byggnad i vatten, eller till fiskets befrämjande. 
  
 6.7.7 
  
 VL 
  
 Bestämmelserna i ÄVL skapade osäkerhet om tillståndspliktens omfattning. Gränsdragningsproblemen fick till följd att vattenföretag med icke obetydlig omgivningspåverkan inte alltid tillståndsprövades. Mot denna bakgrund infördes i VL en generell tillståndsplikt, se 4 kap. 1 § VL. Denna var sedan försedd med vissa angivna undantag som framgick av 4 kap. 1  
 Welch 
  §§ VL. Exempelvis krävdes enligt 4 kap. 2 § VL inte tillstånd om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vatten- förhållandena. 
 VL innebar inga egentliga ändringar av prövningsorganisationen. Vattendomstolarnas organisation och arbetssätt blev oförändrade. Däremot ändrades tillåtlighetsreglerna. ÄVL:s många olika bestäm- melser om förutsättningar för tillstånd fördes ihop till fyra para- 
 186 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 grafer, som föreskrev att företaget inte fick strida mot allmänna planeringssynpunkter (från 1987 i stort sett naturresurslagen), 3 kap. 1 § VL, eller mot detaljplan, 3 kap. 2 § VL, inte fick ha en oacceptabel inverkan på allmänna intressen, 3 kap. 3 § VL och måste vara samhällsekonomiskt lönsamt, 3 kap. 4 § VL. En annan nyhet var att alla tillstånd skulle kunna omprövas efter viss tid med beaktande av förändringar i omgivningen som inträffat efter tillståndet, 15 kap. 3 § VL. 
 54 
  
 6.8 
  
 5 § MP 
  
 Utredningens förslag:  
 I 5 § MP första stycket förtydligas att när det gäller sådana beslut m.m. avses i första stycket ska 24 kap. 1 § MB endast tillämpas såvitt avser frågor som prövats i beslutet. 
 Vidare införs ett nytt andra stycke för att förtydliga att paragrafens första stycke omfattar även urminnes hävd, privi- legiebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Paragrafens nuvarande andra stycke flyttas till tredje stycket. 
 Det förhållandet att ett tillstånd eller en särskild rättighet omfattas av 5 § första stycket MP innebär att MB:s omprövnings- regler är tillämpliga. Bestämmelsen i 34 § MP förefaller därför vara onödig och utredningen föreslår att den upphävs. 
 Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera rättskraftens räckvidd avseende sådana tillstånd och äldre rättigheter som enligt 5 § MP ska jämställas med tillstånd meddelade med stöd av MB. De äldre rättigheter och tillstånd som inte omfattas av 5 § MP har inte rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och åtnjuter därför inte det skydd rättskraften innebär. Detta i sin tur har betydelse för utredningens eventuella lagförslag. Det är därför viktigt att klargöra vilka äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § MP och som därmed har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. En särskild rättighet eller ett tillstånd som omfattas av 5 § MP har dock endast rättskraft såvitt avser de frågor som har prövats i tillståndet eller rättigheten. 
  
 54  
 Naturvårdsverket,  
 Omprövning av vattenverksamhet 
 , Fakta 8287, april 2007, s. 22 ff. 
 187 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Utredningen vill redan nu peka på att det är något missvisande att tala om att tillstånd och äldre rättigheter som omfattas av 5 § 
 MP jämställs med tillstånd meddelade med stöd av MB. I 5 § MP anges endast att vissa tillstånd m.m. enligt äldre lag ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelse i MB. Dessa tillstånd och äldre rättigheter har ofta inte genomgått en prövning som liknar den enligt MB och präglas inte heller av de miljöhänsyn som återfinns i MB. Vidare är de ofta inte lika omfattande och reglerar betydligt färre frågor än ett tillstånd enligt MB. 
 Äldre tillstånds och rättigheters giltighet och därmed rättskraft kan följas via övergångsbestämmelserna till de olika vattenlagstiftningarna; 5 § ÄVP, 19 § VP samt 5 § MP. 
 Bestämmelsen i 5 § MP innebär bl.a. att MB:s regler om rätts- kraft och omprövning i 24 kap. MB kan tillämpas även på de äldre tillstånd m.m. som omfattas av bestämmelsen. Rättskraften enligt 24 kap. 1 § omfattar endast de frågor som har prövats i domen eller beslutet och kan avse såväl själva anläggningen som den verksamhet som anläggningen utnyttjas för. 
 I 5 § första stycket MP stadgas följande. 
 Tillstånd, godkännanden, lagligförklaringar, undantag, dispenser, beslut om överlåtelse av tillsynsansvar, medgivanden, förelägganden och förbud enligt 20 § naturvårdslagen (1964:822), villkor eller registreringar som avser verksamheter, hanteringar eller andra åtgärder ska fortsätta att gälla, om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 § eller motsvarande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser. Besluten ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken, om det inte följer något annat av denna lag eller av före- skrifterna. 
 Bestämmelsen omfattar inte bara tillstånd m.m. enligt de lagar som upphävts genom MB, däribland VL, utan även sådana som har med- delats enligt motsvarande bestämmelse i äldre lagstiftning, t.ex. ÄVL. 
 55  
 För att avgöra om bestämmelsen även omfattar sådana särskilda rättig- heter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL, exempelvis privilegiebrev och urminnes hävd, fordras en genomgång av äldre lagstiftning. 
 Bestämmelsen i 5 § MP motsvaras delvis av 19 § VP vilken bl.a. stadgade följande. 
  
 55  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 383 och prop. 1981/82:130 s. 632. 
 188 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 Ett tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller motsvarande äldre bestämmelse till ett vattenföretag eller någon annan åtgärd som avses i den nya vattenlagen, anses med avseende på vad som föreskrivs i 15 kap. nya vattenlagen som ett tillstånd enligt denna med de avvikelser som följer av 20 och 21 §§. 
 Första stycket gäller även en sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523). 
 Bestämmelserna i 15 kap. 5 och 6 §§ nya vattenlagen gäller också vattenanläggningar som har tillkommit innan nämnda lag trätt i kraft, även om någon domstols eller annan myndighets tillstånd till dessa inte har behövts och inte heller lämnats. 
 Bestämmelsen i 19 § VP innebar att tillstånd enligt ÄVL eller någon annan äldre vattenrättslig lagstiftning, t.ex. VF, med avseende på vad som föreskrevs i 15 kap. skulle bedömas på samma sätt om ett tillstånd enligt VL. Detta betydde att rättskraftsreglerna i 15 kap. var tillämp- liga och att de möjligheter till omprövning som gavs däri i princip även gällde äldre tillstånd. Detta gällde även äldre vattenreglerings- och markavvattningsföretag. Enligt 19 § andra stycket VP jämställdes särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL i dessa avseenden uttryckligen med tillstånd enligt VL. 
 56 
  
 När det gäller övergångsbestämmelserna till ÄVL stadgades följande i 5 § ÄVP. 
 Har anläggning eller företag, som i vattenlagen avses, tillkommit innan lagen trätt i kraft eller ock därefter i enlighet med domstols eller annan myndighets på grund av äldre lag meddelade beslut, skola vid bedöm- ande av sådan anläggnings eller sådant företags laglighet samt av därmed förenade rättigheter och skyldigheter äldre lags bestämmelser lända till efterrättelse. Beträffande hushållning med och framsläppande av vatten vid byggnad, som tillkommit enligt äldre lag, skola de därutinnan i vattenlagen givna stadganden tillämpas, med iakttagande att till skada, som av hushållningen eller vattnets framsläppande för- orsakas, ej hänföres hinder eller försvårande , varom i 2 kap. 4 § sägs. 
 Där för särskilda fall i vattenlagen meddelas stadganden, som oför- tydbart angå äldre anläggningar eller företag, lände de till efterrättelse. 
 Som framgått under avsnitt 6.7.6 stadgades i 2 kap. 41 § ÄVL att lagen inte gjorde någon rubbning i den rätt och frihet, som är förunnad bergverk, kvarnar och fiskeverk, ej heller i annan rättighet att stänga eller uppdämma vattendrag eller i övrigt förfoga över vattnet. 
  
 56  
 Prop. 1981/82:130 s. 632. 
 189 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bestämmelsen ersatte övergångsbestämmelsen i 25 § VF som i allt väsentligt var identiskt med 2 kap. 41 § ÄVL. 
 Bestämmelsen i 25 § VF byggde på den nya lagberedningens för- slag till vattenrättsförordning. Beredningens förslag till 27 § VF, som sedermera blev 25 § VF, hade följande lydelse. 
 Genom denna förordning göres ej rubbning i den rätt och frihet, som bergverk så ock skattlagda qvarnar och fiskeverk förunnad är, ej heller i annan särskild rättighet att vattendrag stänga eller uppdämma eller i öfrigt öfver vattnet förfoga annorledes än med ofvan givna stadganden öfverensstämmer. Lag samma vare om annan lagligen tillkommen rätt till vattnets nyttjande. 
 57 
  
 Bestämmelsen i 25 § VF fick sedan sin utformning delvis i enlighet med ett förslag från riksdagen som anförde följande över beredningens förslag. 
 I denna paragraf hafva några uteslutningar synts riksdagen böra vidtagas, dels så, att orden  
 skattlagda  
 qvarnar och fiskeverk utbytas mot allenast qvarnar och fiskeverk, dels ock i stället för annan lagligen tillkommen rättighet sättes annan rättighet, det senare på det att ingen tvekan må kunna uppstå, att icke till här afsedd rättighet skall hänföras äfven den, som grundas å urminnes häfd; och har derjemte i paragrafens slut orden: annorledes än med ofvan gifna stadganden öfverensstämmer ansetts kunna helt och hållet utelemnas. 
 58 
  
 Bestämmelsen i 25 § VF fick slutligen följande lydelse. 
 Genom denna förordning göres ej rubbning i den rätt och frihet, som bergverk, qvarnar och fiskeverk förunnad är, ej heller i annan rättighet att vattendrag stänga eller uppdämma eller i öfrigt öfver vattnet förfoga. 
 Utredningen har tolkat riksdagens uttalande som att riksdagen ville förtydliga att urminnes hävd var en av de rättigheter som omfattades av 25 § VF. Denna tolkning grundar utredningen bl.a. på att riksdagen föreslog det vidare begreppet annan rättighet i stället för det snävare annan lagligen tillkommen rättighet. Om avsikten var att utesluta urminnes hävd borde inte det vidare begreppet ha föreslagits. Utred- ningens tolkning i detta avseende grundar sig även på  
 Språkriktighets- 
  
 57 
  
 NJA II 1882 nr 1 s. 59. 
  
 58 
  
 NJA II 1882 nr 1 s. 59 f. 
  
 190 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 boken  
 utarbetad av Svenska språknämnden och vad som anförs i detta verk om dubbla negationer. 
 59 
  
 Att urminnes hävd är en sådan särskild rättighet som tillsammans med bl.a. privilegiebrev omfattas av 2 kap. 41 § ÄVL bekräftas även i doktrinen av af Tucker och Miller. De konstaterar att de särskilda rättigheter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL i regel har karaktären av servitut till förmån för en fastighet där en vattenanläggning ligger. De konstaterar vidare att servituten ofta är offentligrättsliga, dvs. grundar sig på privilegiebrev, dom, skattläggning eller annan offentligrättslig handling och att de även kan ha uppkommit genom privaträttsliga avtal eller urminnes hävd. 
 60  
 Att urminnes hävd omfattas av 2 kap. 41 § ÄVL vinner även visst stöd av rättsfallet MÖD 2012:27 där Mark- och miljödomstolen konstaterade att bolaget genom de vaga uppgifter som lämnats om urminnes hävd inte visat att en särskild rättighet att förfoga över vattnet på platsen skulle före- ligga. 
 Mot bakgrund av ovanstående kan slutsatsen dras att privilegie- brev och urminnes hävd är exempel på sådana särskilda rättigheter som omfattas av 25 § VF och 2 kap. 41 § ÄVL. Enligt 19 § andra stycket VP jämställs dessa rättigheter i vissa avseenden med till- stånd enligt VL, t.ex. såvitt gäller rättskraftsbestämmelsen i 15 kap. 1 § VL. Av 5 § MP följer bl.a. att tillstånd m.m. ska fortsätta att gälla om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelserna i t.ex. VL och VP. Eftersom de särskilda rättigheterna, genom VP, jämställs med tillstånd meddelade enligt VL kan med fog hävdas att de också ska anses som sådana beslut som omfattas av 5 § MP. Det som ytterligare talar för denna slutsats är att det i förarbetena till 5 § MP inte, såvitt utredningen kunnat finna, förs någon diskussion om att förändra de särskilda rättigheternas rättsverkan i förhållande 
  
 59 
  
 Språkriktighetsboken  
 utarbetad av Svenska språknämnden, Norstedts Akademiska Förlag, 2005, s. 270 f. Riksdagens uttalande innehåller mer än en negation nämligen ingen tvekan må kunna uppstå och icke till här afsedd rättighet.. Enligt utredningens tolkning utgör den senare negationen endast en förstärkning av den första och har således inte någon självständig negerande betydelse. Eftersom den senare negationen icke således inte har någon betydelse för innebörden av uttalandet skulle den lika gärna kunna strykas. 
  
 60 
  
 Miller,  
 Vattenlagen med kommentar 
 , 1984, s. 360, Tucker,  
 Om byggande i vatten enligt 2,3 och 5 kap. Vattenlagen 
 , 1955, s. 173 f. Den senare författaren hänvisar till NJA II 1882, nr 1 s. 59 f. och NJA II 1903 nr. 7 s. 2 f. och 7 f. 
  
 Se dock Kammarkollegiets PM,  
 Frågor angående institutet urminnes hävd och dess betydelse i ljuset av miljöbalkens bestämmelser 
 , den 18 december 2012, i vilken det argumenteras för att urminnes hävd inte är en särskild rättighet enligt 2 kap. 41 § ÄVL. 
  
 191 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 till vad som gällt sedan VF. Några bestämmelser om övergångstid finns inte. En så betydande lagändring, borde ha föregåtts av en omfattande diskussion. 
 61  
 Frågan är dock, som kommer framgå nedan, inte helt klar. 
 I 34 och 40 §§ MP finns regler som rör särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL. Av 34 § MP framgår att omprövning enligt MB kan göras av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Av 40 § MP framgår att 38 § MP, som stadgar att äldre bestämmelser ska gälla beträffande ersättning och inlösen, ska tillämpas även vid omprövning av de särskilda rättigheterna. 
 Om lagstiftarens avsikt varit att 5 § MP ska omfatta de särskilda rättigheterna förefaller 34 § vara onödig. Detta då det redan av 5 § MP följer att MB:s omprövningsregler är tillämpliga. 
 62  
 Om lagstiftarens avsikt i stället varit att 5 § MP inte ska omfatta de särskilda rättig- heterna är frågan hur det kan vara möjligt att tillämpa bestämmelserna om omprövning av tillstånd i 24 kap. 5 § MB på något som inte är ett tillstånd med rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och som inte heller tillmäts sådan rättsverkan enligt 5 § MP. 
 I lagrådsremissen avseende förslag till miljöbalk fanns en bestämmelse som stadgade att återkallelse av tillstånd enligt 24 kap. 3 och 4 §§ skulle gälla också vattenanläggningar som har kommit till före balkens ikraftträdande, och detta även om någon domstols eller annan myndighets tillstånd inte har behövts och inte heller har lämnats. På inrådan av lagrådet togs denna paragraf bort. Lagrådet konstaterade att bestämmelserna om återkallelse av tillstånd uppen- barligen inte kan tillämpas i sådana fall då tillstånd inte har meddelats. Vidare konstaterades att såvitt avser de fall då tillståndsbeslut har meddelats före balkens ikraftträdande följer det av 5 § MP att reglerna om återkallelse i MB kommer att kunna tillämpas. 
 63  
 Mot- svarande resonemang borde ha kunnat föras beträffande ompröv- ning men lagrådet lämnade 34 § MP utan erinran. 
 Frågan om äldre rättigheters rättsverkan aktualiserades i rättsfallen MÖD  
 2012:26-28. 
  Huvudfrågan i målen var om länsstyrelsen kunde utöva tillsyn genom att förbjuda vattenverksamhet på den grunden att tillstånd saknades. Verksamhetsutövarna åberopade privilegiebrev 
  
 61 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 5 § lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 
  
 62 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 383. 
  
 63 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 526. 
  
 192 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 alternativt urminnes hävd till stöd för sin rätt avseende anläggning och verksamhet. I MÖD 2012:26 konstaterade Mark- och miljö- överdomstolen följande beträffande privilegiebrev. 
 En rätt enligt privilegiebrev utgör en särskild rättighet att förfoga över vattnet men kan inte jämställas med ett tillstånd enligt miljöbalken. Kungsådran Kraft Aktiebolag har i målet inte visat att något tillstånd enligt miljöbalken eller de tidigare gällande vattenlagarna (1918:523 och 1983:291) finns för vattenverksamheten vid Färna kraftverk. Bolaget har inte heller gjort gällande att någon prövning enligt 1880 års vattenrättsförordning har gjorts av anläggningen. 
 Därefter konstaterade domstolen att lagligförklaring enligt 17 § MP kan begäras för vattenanläggningar som har tillkommit utan tillstånd enligt VL eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar. Med hänsyn till vad som hade framkommit beträffande privilegierna fanns det, enligt domstolen, skäl att anta att anläggningen skulle bli lagligförklarad vid en sådan prövning. Domstolen påpekade dock att lagligförklaringen, som enligt 18 § MP ska göras enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst, endast kan avse själva anläggningen och att den vattenverksamhet som bedrivs vid anläggningen måste regleras enligt nu gällande rätt. Domstolen fann att länsstyrelsen, med stöd av 26 kap. 9 § MB, skulle kunna förelägga verksamhets- utövaren att vid mark- och miljödomstolen inom viss tid ansöka om tillstånd till bedrivande av vattenverksamheten och för fast- ställande av villkor för densamma. 
 64 
  
 Urminnes hävd aktualiserades i MÖD 2012:27. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade dock att det genom de vaga uppgifter som lämnats om urminnes hävd inte var visat att en sär- skild rättighet att förfoga över vattnet på platsen förelåg. 
 I doktrinen har rättsfallen tolkats som att domstolen ansett att privilegiebrev och urminnes hävd utgör sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL men att de inte, om inte lagligförklaring sker, omfattas av 5 § MP och därmed inte heller har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Däremot omfattas tillstånd enligt VF, ÄVL och VL. 
 65 
  
 64 
  
 Liknande resonemang förs i MÖD  
  
 2012:27-28. 
  
 65 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 5 § lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och Young193 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ett rättsfall som talar för att privilegiebrev omfattas av 5 § MP är NJA 2000 s. 57, som gällde frågan om AB Göta Kanalbolag (Kanalbolaget) genom fastighetsreglering skulle befrias från skyldig- heten att hålla en bro över Göta kanal. I målet aktualiserades frågan om privilegiebrevs rättsverkan. Kanalbolagets skyldighet grundade sig  
 dels  
 på Kungl. Maj:ts privilegiebrev år 1810 vari Kanalbolaget å ena sidan erhöll erforderlig mark samt tilläts bygga kanalen och reglera vatten för denna men å andra sidan ålades att anlägga och i godt och fullkomligt stånd alt framgent underhålla Vindbryggor öfver Canalen, ej blott på de ställen, der den afskär  
 Lands-, 
  Härads- och 
 Soknevägar, utan ock der Vi i öfrigt finne sådana Bryggor nödiga,  
 dels  
 på ett kungligt brev år 1812, vari fastställdes ett förslag fram- lagt av värderingsmän, innebärande att till resandes och jordägares bekvämlighet skulle anläggas bl.a. två vindbryggor på viss plats vid Ljungs säteri. 
 Högsta domstolen konstaterade att det i 24 kap. 8 § (jfr även 24 kap. 10 §) ges en möjlighet till omprövning av villkor som upp- ställts vid vattenföretag samt att det av 5 § MP följer att omprövning kan ske av beslut som meddelats enligt VL eller motsvarande bestämmelser i äldre lag. Därefter konstaterade Högsta domstolen följande. 
 Kungl Maj:ts privilegiebrev 1810 uppfyller inte det krav på generalitet som numera ställs på författningar. Privilegiebrevet har emellertid tillkommit i enlighet med då gällande normgivningsprinciper. Det får anses utgöra en av Riksens Stränder tillstyrkt och av Kungl Maj:ts beslutad lagstiftning rörande rikets allmänna hushållning enligt 89 § i 1809 års regeringsform. Villkoret för kanalbygget att hålla Ljungs östra bro får följaktligen anses meddelat med stöd av en äldre lag som motsvarade vattenlagen. 
 Brohållningsvillkoret i privilegiebrevet kan därmed omprövas av miljödomstol enligt MB. 
 Högsta domstolen konstaterade att brohållningsvillkoret även uppfyllde de krav som i dag enligt 14 kap. 1 § JB gäller för servitut och att villkoret därför kunde omprövas genom fastighetsreglering. Då nyttan av servitutet ansågs vara ringa i jämförelse med belastningen 
  
 Davis,  
 Privilegiebrev och urminnes hävd – vilken ställning har de enligt miljöbalken, 
 Nordisk Miljörättslig Tidskrift 2013:1, s. 48 ff. 
 194 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 på den tjänande fastigheten ansågs servitutet kunna upphävas enligt 7 kap. 5 § andra stycket fastighetsbildningslagen (1970:988). 
 Ett annat mål som gäller privilegiebrevs rättskraft är det pågående målet avseende ombyggnation av Östanfors kraftstation. Till stöd för rätten att bedriva den nuvarande verksamheten vid kraftstationen har sökanden åberopat ett tiotal privilegier m.m. från år 1626 till år 1876. Sökanden anser att dessa rättigheter, enligt övergångsbestämmelserna i 25 § VF, 2 kap. 41 § ÄVL, 5 § ÄVP, 19 § VP och 5 § MP, har rättskraft. MÖD har, utan att ta ställning till privilegiebrevens rättskraft, avvisat ansökan på den grunden att miljökonsekvensbeskrivningen är alltför snävt avgränsad. 
 66 
  
 Ett rättsfall som talar för att urminnes hävd tillmäts rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och därmed torde omfattas av 5 § MP är MÖD 2007:39. I målet konstaterade Miljööverdomstolen att rätten att vidmakthålla dammanläggningen med fast överfall vid Blomfors kraftverk kunde grundas på urminnes hävd. Däremot ansågs inte åtgärden att höja dämningsnivån genom att montera en 160 mm bred planka ovanpå skibordet kunna stödjas på urminnes hävd. Bakgrunden till denna bedömning förefaller ha varit att plankan sattes dit först år 1999. Då åtgärden omfattades av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 11 kap. 12 § MB och någon sådan prövning inte skett ansågs länsstyrelsen ha fog för att med stöd av 26 kap. 9 och 14 §§ MB utfärda föreläggande om att vid vite ta bort plankan. 
 Slutsatsen av ovanstående är att tillstånd enligt VF, ÄVL och VL torde vara sådana beslut som, enligt 5 § MP, har rättsverkan enligt MB. Dessa har på samma sätt som tillstånd enligt MB rättskraft enligt 24 kap. 1 § såvitt avser de frågor som har prövats i domen eller beslutet. 
 När det gäller sådana särskilda rättigheter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL, t.ex. privilegiebrev och urminnes hävd framgår inte helt klart av ordalydelsen av nuvarande lagstiftning vilken rättskraft dessa har enligt MB. Som redogjorts för ovan följer emellertid av 5 § MP att tillstånd m.m. ska fortsätta att gälla om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelserna i t.ex. VL och VP. Enligt 19 § andra stycket VP jämställdes de särskilda rättigheterna med tillstånd enligt 
  
 66  
 Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, dom den 20 juni 2013 i mål  
 5737-12. 
  Domen har överklagats till Högsta domstolen och handläggs i mål T  
 3772-13. 
  
 195 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 VL. De beslut som avses i 5 § MP torde således omfatta även särskilda rättigheter. 
 Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som i övrigt redo- visats ovan finns det därför, enligt utredningen, tillräckligt mycket som talar för att särskilda rättigheter omfattas av 5 § MP och därmed har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB, dock endast beträffande de frågor som prövats i den särskilda rättigheten. Utredningen anser att det är otillfredsställande att detta inte klart framgår av lag och föreslår därför att det i 5 § MP införs ett nytt andra stycke som förtydligar att paragrafens första stycke omfattar även särskilda rättigheter. Det förhållande att ett tillstånd eller en särskild rättighet omfattas av 5 § MP innebär, som anförts ovan, att MB:s ompröv- ningsregler är tillämpliga. Bestämmelsen i 34 § MP förefaller därför vara onödig och utredningen föreslår att den upphävs. 
 Den som påstår sig ha ett tillstånd respektive en särskild rättighet har att styrka tillståndets respektive rättighetens existens och dess närmare innehåll. I de flesta fall, utom beträffande urminnes hävd, bör man kunna kräva skriftlig dokumentation. När det gäller urminnes hävd föreligger dock inte något absolut krav på skriftlig dokumen- tation, utan bevisningen kan fullgöras även genom utredningen om att viss vattenhushållning sedan lång tid tillbaka tillämpats vid byggnaden utan invändning från motstående intressen. 
 67 
  
 Den som saknar eller inte kan styrka innehav av ett tillstånd eller en rättighet som omfattas av 5 § MP är inte skyddad mot tillsyns- myndighetens krav att tillstånd, vid äventyr av förbud, ska sökas för hela eller delar av verksamheten eller krav om ytterligare försiktighets- mått och skyddsåtgärder. 
 En särskild rättighet eller ett tillstånd som omfattas av 5 § MP och därmed även av 24 kap. 1 § MB har rättskraft endast beträffande de frågor som har prövats i tillståndet eller rättigheten. Utredningen anser att detta bör förtydligas i 5 § MP. Beträffande svårigheten att avgöra vilka frågor dessa är hänvisas till avsnitt 6.6.1 ovan. 
 När det gäller markavvattning torde förrättningar enligt diknings- lagen och ÄVL liksom tillstånd enligt VL och 18 c § NVL omfattas av 5 § MP och därmed ha rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Frågan är 
  
 67  
  
 Klintberg,  
 Om byggande i vatten enligt 2,3 och 5 kap. Vattenlagen 
 , 1955, s. 174 och Naturvårdsverket,  
 Tillsyn över vattenverksamhet – Genomgång av vissa rättsfrågor,  
 rapport 5126, 2000 
 ,  
 s 14. 
  
 196 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 vilken rättsverkan dispenser enligt 19 h § andra stycket naturvårds- förordningen har. Naturvårdsförordningen upphävdes den 1 januari 1999 med förordning (1998:1252)om områdesskydd enligt MB m.m. Några övergångsbestämmelser till 19 h § naturvårdsförordningen finns inte. I 5 § MP stadgas emellertid att paragrafen omfattar bl.a. dispenser om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 §, däribland NVL, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser. Bestäm- melsen i 19 h § naturvårdsförordningen är en föreskrift som med- delats med stöd av bemyndigande i 18 d § NVL. Följaktligen torde dispenser enligt 19 h § naturvårdsförordningen omfattas av 5 § MP. I 5 § andra stycket MP stadgas att första stycket inte gäller dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt vissa paragrafer i ML. Något motsvarande undantag för dispenser enligt 19 h § naturvårdsförordningen finns inte vilket ytterligare talar för att dessa omfattas av 5 § första stycket MP. 
 Det förtjänar i detta sammanhang påpekas att ett dispensbesluts rättskraft begränsar sig till själva dispensen och att ett sådant beslut inte är att jämställa med ett tillstånd. 
 68  
 För det fall anläggningen erhållit dispens men inte sökt tillstånd enligt t.ex. 18 c § NVL, trots att den vid tillkomsten var tillståndspliktig, torde anläggningen vara olaglig. Dock torde anläggningen med stöd av 17 och 18 §§ MP kunna lagligförklaras som om det var fråga om en ny tillståndsansökan enligt då gällande lag, se avsnitt 6.9. 
  
 6.9 
  
 Laglighetsprövning 
  
 Av 17 § MP följer att om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt VL eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark- och miljö- domstolen. Lagligförklaring kan komma i fråga för äldre anläggningar såsom diken, dammar och andra kraftverksanläggningar, bryggor m.m. Om anläggningen utnyttjas för vattenverksamhet, såsom denna 
  
 68  
 Jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 272. 
 197 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 definieras i MB, ska dock tillstånd för själva verksamheten prövas enligt MB. 
 En förutsättning för laglighetsprövning är att vattenanläggningen har tillkommit utan tillstånd. Det saknar betydelse om tillstånds- skyldighet har förelegat eller inte. Beträffande äldre vattenanlägg- ningar är det dock ofta svårt att avgöra om tillstånd finns varför laglighetsprövning även kan ske i de fall då tillståndsfrågan är oklar. Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före MB:s ikraftträdande, ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet. En lagligförklaring får förenas med villkor. 
 69 
  
 Enligt 18 § MP ska vid bedömningen av lagligheten av en vatten- anläggning som har tillkommit utan tillstånd före ikraftträdandet av MB de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst användas dvs. VL, ÄVL eller motsvarande äldre bestämmelser. 
 En anläggning som tillkommit utan tillstånd, trots att tillstånds- plikt förelegat enligt den lag som gällde vid anläggningens tillkomst, kan således lagligförklaras som om det var fråga om en ny tillståndsansökan enligt då gällande lag. Tillståndsprövningen sker således i efterhand enligt äldre rätt och inte enligt MB. I 30 § MP stadgas att beträffande lagligförklaring enligt 17 § MP gäller detsamma som föreskrivs om tillstånd i 24 kap. MB. En lagligförklaring av en anläggning vinner således rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Anläggningar som tillkommit med stöd av sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL torde inte kunna laglighetsprövas på den grunden att tillstånd till anläggningen saknas. Dessa rättig- heter, som enligt 19 § VP jämställdes med tillstånd enligt VL, omfattas av 5 § MP och har även rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Anläggningen kan därför inte sägas ha tillkommit utan tillstånd. Möjlighet till laglighetsprövning finns därför endast om den sär- skilda rättigheten är oklar. 
 I förarbetena till MB diskuterades om det fanns skäl att behålla institutet laglighetsprövning. Det konstaterades att institutet tidigare fanns i 4 kap. 5 § VL respektive 2 kap. 25 § ÄVL men att det inte hade någon motsvarighet i övrig lagstiftning som avsågs ingå i MB. 
 Innebörden av bestämmelsen om laglighetsprövning i 4 kap. 5 § VL beskrevs i förarbetena på följande sätt. 
  
 69  
 Prop. 1997/98 del 2 s. 390 f. 
 198 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 Om en vattenanläggning har utförts utan tillstånd enligt den nya lagen eller äldre lag eller om en verksamhet som utgör vattenföretag bedrivs utan sådant tillstånd kan företagaren begära prövning av lagligheten. Är det fråga om en anläggning som tillkommit eller en verksamhet som påbörjats efter ikraftträdandet av den nya lagen skall prövningen naturligtvis ske enligt denna lag. Avser laglighetsprövningen däremot en anläggning som tillkommit eller en verksamhet som påbörjats före ikraftträdandet får man skilja på anläggningar och verksamhet. Beträffande äldre anläggningar skall prövningen ske enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst. Om det befinns att anläggningen inte är laglig enligt de äldre bestämmelserna torde dock företagare, som lagrådet anfört, vara oförhindrad att begära prövning enligt den nya lagen. Avser laglighetsprövningen en verk- samhet som påbörjats före den nya lagens ikraftträdande ska prövningen ske enligt den nya lagen. På denna punkt avviker den nya lagen från gällande rätt (se 5 § ÄVP, som inte är begränsad till anläggningar). 
 70 
  
 Enligt det ursprungliga förslaget till miljöbalk skulle en mot- svarighet till VL:s bestämmelse om lagligförklaring införas i 11 kap. 17 § MB. Koncessionsnämnden ansåg att institutet var otidsenligt i ett miljöbalksperspektiv. Enligt nämnden var det att betraktas som närmast stötande att en företagare i efterhand skulle kunna få ett arbetsföretag lagligförklarat, särskilt om vederbörande varit skyldig att söka tillstånd och underlåtit det. Nämnden pekade som jäm- förelse på de regler som gäller för miljöfarlig verksamhet och framhöll att det där är straffbart att underlåta att söka tillstånd. 
 Regeringen förklarade sig i lagrådsremissen delvis kunna hålla med Koncessionsnämndens synpunkter, men anmärkte att jämförelsen med miljöfarlig verksamhet var aningen missvisande. Till stöd för att bibehålla institutet lagligförklaring i MB anförde regeringen att det kunde fylla en funktion med avseende på framför allt vatten- anläggningar av gammalt datum. Regeringen menade att i och med att anläggningarna väl har kommit till stånd saknas i praktiken möjlighet att återskapa den ursprungliga miljösituationen. Regeringen framhöll vidare att förfarandet med laglighetsprövning i första hand borde avse enbart hävdvunnen verksamhet eller anläggning och inte, som någon remissinstans befarat, fick uppfattas som en uppfordran att bedriva verksamhet i eller med vatten utan tillstånd. 
 Mot bakgrund av att laglighetsprövningen ansågs otidsenligt i ett miljöbalksperspektiv fördes institutet inte in i MB. Dock ansågs 
  
 70  
 Prop. 1981/82:130 s. 434. 
 199 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 alltjämt finnas behov av institutet beträffande vattenanläggningar som tillkommit i förfluten tid varför regler om lagligförklaring, efter inrådan av Lagrådet, togs in i övergångsbestämmelserna till MB. Lagrådet konstaterar endast att laglighetsprövningen är av gammalt ursprung men motiverar, såvitt utredningen kunnat finna, inte varför behov av institutet finns för vattenanläggningar som tillkommit i förfluten tid. 
 När det gäller det ursprungliga förslaget att föra in laglighets- prövningen i MB ansåg Lagrådet att det kunde sättas i fråga om det fanns anledning att behålla en reglering av denna äldre typ med avseende på vattenverksamheter som påbörjats eller vattenanläggningar som tillkommer efter MB:s ikraftträdande. Lagrådet påpekade att i den mån en sådan verksamhet eller anläggning är tillståndspliktig enligt MB kvarstår tillståndsplikten oberoende av om verksamheten avslutats eller anläggningen lagts ner. Lagrådet noterade även att det i remissförslaget fanns en bestämmelse, i överensstämmelse med vad som gäller enligt VL, om att den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd, även om det inte krävs tillstånd för verk- samheten (11 kap. 9 § andra stycket MB). Enligt Lagrådet skulle därmed reglerna om lagligförklaringen ha sin naturliga plats bland övergångsbestämmelserna till MB. 
 Laglighetsprövningen kom dock att utformas på ett något annat sätt än Lagrådet föreslagit. Den huvudsakliga skillnaden bestod i att laglighetsprövningen begränsades till själva vattenanläggningen. Laglighetsprövningen enligt VL hade som framgått ovan kunnat avse vattenföretag varvid inte bara utförande av vattenanläggning utan också verksamhet som påbörjats utan tillstånd omfattades av institutet. Med hänsyn till grunderna för att mönstra ut institutet ur MB ansågs skäl saknas för att ge övergångsbestämmelsen motsvarande tillämpningsområde, bl.a. mot bakgrund av att MB:s bestämmelser är principiellt inriktade på att verksamheter och anläggningar ska förprövas. 
 71 
  
 Utredningen har för avsikt att i slutbetänkandet behandla frågan om möjligheten till laglighetsprövning enligt 17 § MP ska finnas kvar eller inte. Anledningen till att denna fråga får anstå till slutbetänkandet är bl.a. att det måste utredas vilken betydelse detta institut har för markavvattningen. 
  
 71  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 368 ff. 
 200 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 6.10 
  
 Verksamheter och anläggningar som saknar tillstånd 
  
 I utredningens uppdrag ingår att utreda införandet av en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd för hela verksamheten i de fall verksamheten helt eller delvis drivs utan stöd av ett sådant tillstånd eller sådan äldre rättighet som avses i 2 och 5 §§ MP, se kapitel 7 för utredningens förslag. Detta innebär att rättskraften avseende sådana anläggningar som tillkommit och verksamheter som påbörjats före MB:s ikraftträdande utan tillstånd och som ansågs lagliga enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten måste utredas. Exempel på detta är anläggningar och verksamheter som inte var tillståndspliktiga enligt VF, ÄVL och VL. Ett annat exempel är sådana anläggningar och verksamheter som visserligen var tillståndspliktiga enligt VF men som utfördes utan sådant tillstånd på egen risk. Som framgått ovan under avsnitt 6.7.5 ansågs även dessa som lagliga. 
 Enligt ordalydelsen av 19 § första stycket VP och förarbetena till denna bestämmelse förefaller endast tillstånd enligt äldre lagstiftning jämställas med tillstånd enligt VL. 
 72  
 Dessutom fanns en särskild reglering i 19 § tredje stycket VP som stadgade att bestämmelserna om förverkande i 15 kap. 5 och 6 §§ VL skulle tillämpas också på vattenanläggningar som tillkommit innan VL trätt i kraft, även om någon domstols eller annan myndighets tillstånd till dessa inte hade behövts och inte heller lämnats. Denna reglering hade inte behövts om man ansett dessa som tillstånd enligt 19 § första stycket VP. Sådana anläggningar som tillkommit och verksamheter som påbörjats utan tillstånd före VL:s ikraftträdande och som ansågs lagliga enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten förefaller således inte, så länge lagligförklaring inte skett, ha jämställts med tillstånd enligt VL. Någon ändring i detta avseende förefaller inte heller ha skett genom 5 § MP. De anläggningar och verksamheter som vid uppförandet inte omfattades av tillståndsplikt eller som trots att tillståndsplikt inte iakttagits ansågs lagliga enligt då gällande bestäm- melser och som därefter inte har sökt tillstånd eller lagligförklaring, torde således inte omfattas av 5 § MP och följaktligen inte heller skyddas av rättskraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § MB. 
  
 72  
 Prop. 1981/82:130 s. 631 f. 
 201 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 Frågan är emellertid vad det har för betydelse ur ett rättsligt perspektiv att en anläggning eller verksamhet är laglig och vilken rättslig status detta genererar. Är sådana anläggningar och verksam- heter t.ex. skyddade mot krav från tillsynsmyndigheten att, vid äventyr av förbud, söka tillstånd eller krav från tillsynsmyndigheten om ytterligare försiktighetsmått och skyddsåtgärder? 
 När det gäller bedömningen av lagligheten görs viss skillnad mellan anläggningar och verksamheter. 
 73  
 Bedömningen av anläggningens laglighet ska i enlighet med 18 § MP, vilken motsvaras av 9 § andra stycket VP, göras med stöd av de bestämmelser i äldre rätt som gällde vid tillkomsten. När det gäller bedömningen av verksam- hetens laglighet skulle denna, enligt förarbetena till bestämmelsen om laglighetsprövning i 4 kap. 5 § VL, göras enligt VL och inte enligt de äldre bestämmelser som gällde när verksamheten påbörjades. 
 74  
 Även förarbetena till 17 § MP får anses ge uttryck för att bedömningen av verksamhetens laglighet ska göras enligt MB och inte enligt äldre bestämmelser. Där uttalas att [u]tnyttjas anläggningen för vatten- verksamhet, såsom denna definieras i miljöbalken, skall tillstånd för själva verksamheten prövas enligt miljöbalken. 
 75  
 På denna punkt avvek ÄVL från VL och MB, enligt 5 § ÄVP skulle nämligen även verksamheten bedömas enligt äldre bestämmelser. 
 En skillnad mellan bestämmelsen om laglighetsprövning i 4 kap. 5 § VL respektive 17 § MP är att det enligt den förra var möjligt att lagligförklara såväl anläggningar som verksamheter medan det enligt den senare endast är möjligt att lagligförklara anläggningen. Utgångs- punkten för tillämplig lag vid bedömningen av verksamhetens laglighet är däremot densamma, dvs. att gällande rätt ska gälla. 
 Vad har det då för betydelse om en anläggning respektive verk- samhet är laglig enligt tillämpliga bestämmelser? Viss ledning ger förarbetena till 9 § andra stycket VP där det anförs följande beträffande lagliga anläggningar. 
 Som lagliga räknas vattenanläggningar som har tillkommit med stöd av tillstånd enligt gällande VL eller däremot svarande äldre bestämmelser. Enligt de regler som har gällt i fråga om tillståndsplikt m.m. enligt dessa författningar har dock inte alltid krävts att tillstånd måste ha inhämtats till en anläggning, för att den skall anses vara laglig. Enligt 
  
 73 
  
 Prop. 1981/82:130 s. 434 och 627 och prop. 1997/98:45 del 2 s. 390 f. 
  
 74 
  
 Prop. 1981/82:130 s. 434. 
  
 75 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 390 f. 
  
 202 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
  
 förevarande stadgande kan också sådana anläggningar räknas som lagliga, om de har tillkommit före den nya lagens ikraftträdande. Något tillstånd på grund av den nya lagens strängare regler om tillståndsplikt behöver alltså inte inhämtas. Däremot är anläggningen underkastad den nya lagens bestämmelser om underhåll och tillsyn. Som uttryckligen anges i 19 § tredje stycket gäller också den nya lagens bestämmelser om förverkande beträffande sådana anläggningar. 
 76 
  
 Den nu gällande bestämmelsen i 18 § MP har samma ordalydelse som 9 § andra stycket VP. I förarbetena till 18 § MP anfördes följande. 
 Av föregående paragraf framgår att laglighetsprövning av vatten- anläggningar som utförts före miljöbalkens ikraftträdande skall vara möjlig. Prövningen av lagligheten skall ske med utgångspunkt i de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst, dvs. 1983 års vattenlag, 1918 års vattenlag eller motsvarande äldre bestämmelse. 
 Någon tillståndsprövning av en vattenanläggning som är att anse som laglig enligt äldre bestämmelser behöver alltså inte ske enligt miljöbalken. Anläggningen är däremot underkastad miljöbalkens regler om bl.a. underhåll och tillsyn. 
 77 
  
 Enligt utredningens tolkning av ovanstående innebär det förhållandet att en anläggning är laglig endast att det inte finns någon skyldighet för verksamhetsutövaren att på eget initiativ söka lagligförklaring eller tillstånd. Motsvarande torde gälla för verksamheten. Så länge anläggningen respektive verksamheten är laglig enligt tillämpliga bestämmelser torde verksamhetsutövaren inte kunna dömas för brott t.ex. avseende otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § MB. Verksamhetsutövaren är emellertid inte skyddad mot före- lägganden från tillsynsmyndigheten att, vid äventyr av förbud, söka lagligförklaring eller tillstånd för anläggningen respektive verksam- heten. Verksamhetsutövaren har på samma sätt inte heller något skydd mot förelägganden om ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder. Vidare torde verksamhetsutövaren även vara under- kastad MB:s regler om underhåll. 
 Mot bakgrund av ovanstående redovisning är utredningens slutsats följande såvitt gäller den rättsliga statusen avseende sådana anläggningar som tillkommit och verksamheter som påbörjats före 
  
 76 
  
 Prop. 1981/82:130 s. 627. 
  
 77 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 391. 
  
 203 
  
 Rättskraft 
  
 SOU 2013:69 
  
 MB:s ikraftträdande utan tillstånd men som ansågs lagliga enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten. 
 För att en laglig anläggning ska få rättskraft enligt MB krävs en lagligförklaring enligt 17 § MP. Anläggningens laglighet ska enligt 18 § MP bedömas enligt de bestämmelser som gällde vid dess tillkomst. För att en laglig verksamhet ska få rättskraft enligt MB krävs tillstånd enligt MB med tillämpning av MB:s regler. Så länge lagligförklaring respektive tillstånd inte finns kan anläggningen respektive verksamheten fortfarande vara laglig, vilket innebär att det inte finns någon skyldighet för verksamhetsutövaren att på eget initiativ söka lagligförklaring eller tillstånd. Tillsynsmyndigheten kan dock när som helst förelägga verksamhetsutövaren att, vid äventyr av förbud, söka lagligförklaring eller tillstånd. Verksamhetsutövaren har på samma sätt inte heller något skydd mot förelägganden om ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder. Den rättsliga statusen förefaller således kunna jämföras med anmälda vattenverksamheter. 
 Enligt ordalydelsen i 24 kap. 1 § omfattas inte en anmälan enligt 11 kap. 9 a § MB, och den med stöd därav utfärdade vattenverksam- hetsförordningen av rättskraft. En anmäld vattenverksamhet gäller således inte mot alla såvitt avser de bedömningar som gjorts i anmälningsärendet. En anmäld vattenverksamhet kan även i alla delar angripas genom tillsynsåtgärder från tillsynsmyndigheten, t.ex. har tillsynsmyndigheten möjlighet att förbjuda verksamheten enligt 26 kap. 9 § MB. 
 78 
  
 78  
 Prop. 2004/05:129 s. 73 f. 
 204 
  
 7 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 7.1 
  
 Utredningens uppdrag och avgränsning 
  
 Utredningens uppdrag enligt tilläggsdirektivet (dir. 2013:37) är att presentera ett förslag till samhällsekonomiskt effektiva regler för att vattenverksamheter och anläggningar som drivs med stöd av tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före ikraftträdandet av ÄVL utformas och drivs på ett sådant sätt att MB:s hänsyns- regler och  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. 
 Genom denna avgränsning av uppdraget i tilläggsdirektivet utesluts anläggningar och verksamheter som bedrivs med stöd av tillstånd enligt ÄVL eller VL. Att åstadkomma ett system som även möjliggör att dessa anläggningar och verksamheter bedrivs i enlig- het med nämnda krav omfattas dock av utredningens uppdrag enligt huvuddirektivet (dir. 2012:29). Av skäl som kommer att redogöras för nedan har utredningen funnit det lämpligt och ända- målsenligt att låta även dessa tillstånd omfattas av förslaget i detta delbetänkande. 
 Inledningsvis vill utredningen klargöra att det förslag om ny prövning enligt MB som kommer att redogöras för nedan endast omfattar befintliga tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbort- ledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar som inte i sin helhet prövats och fått tillstånd enligt MB. Utredningen har bedömt att det beträffande dessa typer av vattenverksamheter finns ett behov av att möjliggöra en helt ny prövning enligt MB. Den tidigare vattenrättsliga regleringen som ligger till grund för prövningen eller tillåtligheten av dessa verk- samheter och anläggningar kan inte sägas vara präglad av samma miljö- hänsyn som MB. Samhällets syn på miljön och dess värde har ändrats 
 205 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 sedan många av dessa anläggningar och verksamheter prövades. För att MB:s krav och skyldigheten att kontrollera att dessa följs ska få fullt genomslag behöver alla verksamheter och anläggningar prövas enligt balken. Utredningen har därför funnit det motiverat att under vissa förutsättningar möjliggöra för en ny prövning enligt gällande rätt av dessa verksamheter och tillhörande anläggningar. Skälen för detta kommer att utvecklas nedan. 
 Det finns även ett behov av att se över tillstånd och rättigheter avseende andra typer av vattenverksamheter för att säkerställa att dessa överensstämmer med de krav som ställs enligt MB och EU- rätten. Beträffande markavvattningsanläggningar har utredningen efter förfrågan till länsstyrelsen kunnat konstatera det är cirka 50 000 anläggningar. Många av dessa anlades under en tid då det inte förelåg någon tillståndsplikt. Rättsläget för dessa ser därför något annorlunda ut än för de vattenverksamheter och anläggningar som omfattas av detta förslag. Utredningen har för avsikt att närmare utreda regel- verket för markavvattning och kommer inför slutbetänkandet över- väga om även markavvattning ska inkluderas i förslaget om ny prövning enligt MB. Utredningen vill därmed uttryckligen flagga för att det även för andra typer av vattenverksamheter än de som berörs i detta betänkande kan komma att föreslås förfaranden liknande det system med en ny prövning enligt MB som redogörs för här. 
 Förslaget i detta kapitel omfattar endast sådana tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar som uppförts med stöd av äldre tillstånd och rättigheter, dvs. som meddelats före ikraftträdandet av MB. De tillstånd och rättigheter som träffas av förslaget är alltså tillstånd enligt VL, ÄVL, VF och sådana rättig- heter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL samt sådana lagligförklaringar som skett med stöd av angivna lagar och förordningar. Med det senare avses även lagligförklaringar med stöd av MP eftersom lagligheten bedömts med stöd av de äldre bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst och inte med stöd av MB. Det är dessa som nedan betecknas äldre tillstånd och rättigheter. Förslaget träffar även tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar som har tillkommit före ikraftträdandet av MB 
 206 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 även om någon domstols eller annan myndighets tillstånd till dessa inte har behövts och inte heller har lämnats. 
 Som redogjorts för i kapitel 6 omfattar prövningen av vatten- verksamhet, till skillnad från miljöfarlig verksamhet, även vissa civilrättsligt präglade frågor och vissa andra frågor. Dessa frågor i förhållande till utredningens förslag avseende prövningens omfattning i kapitel 9 och ny prövning i detta avsnitt behandlas i kapitel 10. 
  
 7.1.1 
  
 Utredningens utgångspunkter 
  
 Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.6.1 innebär regeln om rätts- kraft i 24 kap. 1 § MB att verksamhetsutövaren eller, om någon verksamhet inte bedrivs, den som ansvarar för anläggningens underhåll, i princip är skyddad mot ytterligare krav om skyddsåtgärder och försiktighetsmått såvitt avser de frågor som har prövats. När det gäller sådana tillstånd eller rättigheter som inte är meddelade enligt MB är det upp till verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att visa att denne har ett tillstånd eller en rättighet som omfattas av 5 § MP och därmed också av rättskrafts- regeln i 24 kap. 1 § MB. För den som inte har ett sådant tillstånd eller en sådan rättighet kan ytterligare försiktighetsmått och skydds- åtgärder krävas alternativ måste tillstånd sökas för hela eller delar av verksamheten. 
 Rättskraften av ett äldre tillstånd eller rättighet är begränsad till vad som prövats när den aktuella rättigheten eller tillståndet gavs. I 5 § MP anges endast att dessa tillstånd och rättigheter ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelse i MB. Utredningen konstaterar att det därför är något missvisande att ange att ett äldre tillstånd eller rättighet är att jämställa med ett tillstånd enligt MB. 
 Utredningen har i avsnitt 6.8 konstaterat att tillstånd enligt VF, ÄVL och VL torde vara sådana beslut som omfattas av 5 § MP. Dessa har på samma sätt som tillstånd enligt MB rättskraft enligt 24 kap. 1 § såvitt avser de frågor som har prövats i domen eller beslutet. 
 När det gäller sådana särskilda rättigheter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL, t.ex. privilegiebrev och urminnes hävd får en genomgång av lagstiftning, förarbeten och praxis anses leda fram till att dessa omfattas av 5 § MP och därmed har rättskraft enligt 24 kap. 1 § 
 207 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 MB. Den fortsatta rättsverkan avser alltså endast det som har prövats i den aktuella rättigheten, se avsnitt 6.8. 
 De anläggningar och verksamheter som vid uppförandet inte omfattades av tillståndsplikt, eller som trots att tillståndsplikt inte iakttagits kunde anses lagliga enligt då gällande bestämmelser och som därefter inte har sökt tillstånd eller lagligförklaring, torde således inte omfattas av 5 § MP och följaktligen inte heller skyddas av rättskraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § MB, se avsnitt 6.10. Dessa anläggningar kan dock efter ansökan lagligförklaras enligt  
 17–18 
  §§ MP. Genom lagligförklaringen erhåller ägaren till anläggningen eller den som avser att nyttja anläggningen för vattenverksamhet ett godkännande som får rättskraft på samma sätt som ett tillstånd, se 30 § MP. Det innebär att en anläggning som i och för sig skulle anses laglig vid en prövning men som inte har lagligförklarats av domstol inte heller är skyddad av rättskraft. Lagligförklaringen kan emellertid endast avse anläggningen. För att verksamhet ska kunna bedrivas vid anläggningen krävs alltid att tillstånd enligt MB söks. 
 Det förhållandet att sådana äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL och tillstånd enligt VF, ÄVL och VL har rättskraft enligt dagens bestämmelser måste beaktas i utredningens förslag. Dessa verksamheter och anläggningar har en gång sanktionerats av samhället och genom övergångsbestämmelser tillerkänts en fortsatt legitimitet. Detta har betydelse för frågan hur dessa tillstånd och rättigheter kan inskränkas och om en inskränkning bör generera en rätt till ersättning. 
  
 7.2 
  
 Den tidigare prövningen av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 Av den statistik som utredningen har inhämtat framgår att ca 3 800 vattenkraftverk och dammar saknar tillstånd enligt VF, ÄVL, VL och MB. Sannolikt är antalet anläggningar fler, eftersom statistiken inte är fullständig. Utredningen har ingen uppgift om hur många av dessa som grundar sig på sådana särskilda rättigheter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Utredningen har inte heller någon uppgift om hur många av dessa som skulle omfattas av tillståndsplikt enligt MB. 
 Miljöprocessutredningen har inhämtat uppgifter från miljö- domstolarna om antalet prövningar av kraftverk och reglerings- dammar som har gjorts enligt olika årgångars lagstiftning. Av dessa 
 208 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 uppgifter framgår att sammanlagt 3 727 vattenkraftverk och regle- ringsdammar har tillstånd enligt MB, VL, ÄVL eller äldre bestäm- melser. Av dessa har endast 73 anläggningar (2 procent), tillstånd enligt MB. Resterande 3 654 vattenkraftverk och regleringsdammar har alltså äldre tillstånd, 261 (7 procent) enligt VL, 3 266 (88 procent) enligt ÄVL och de resterande 127 (3 procent) enligt ännu äldre bestämmelser. 
 1  
 Det framgår inte vilka äldre bestämmelser som avses, men troligen är det VF. 
 De särskilda rättigheter som avses i 2 kap. 41 § ÄVL har i regel karaktären av servitut till förmån för en fastighet till vilken en vatten- anläggning hör. Servituten är ofta offentligrättsliga, dvs. grundar sig på privilegiebrev, dom, skattläggning eller annan offentligrättslig handling. Rättigheten kan dock även ha uppkommit genom privat- rättsliga avtal eller urminnes hävd. 
 2  
 Privilegiebrev utgjorde en av kungen eller riksföreståndare utfärdad rättighet att bedriva någon form av verksamhet eller utnyttja naturresurser. Dessa gällde i regel inkomstbringande rättigheter som gruvdrift och bergshantering, stadsväsen och handel, fiske, kolonisation och myntning. 
 3 
  
 VF var i första hand en civilrättslig lagstiftning. Genom förord- ningen infördes dock en möjlighet att pröva ett vattenföretag och vilka villkor som skulle gälla för detta. Tillståndsplikten var emellertid inte absolut utan markägaren hade rätt att bygga på egen risk så länge verksamheten inte medförde skada för annan. 
 Inte heller prövningen enligt ÄVL kan sägas vara i överenstämmelse med den som i dag görs enligt MB. ÄVL var en exploateringsinriktad lagstiftning som antogs för att möjliggöra en omfattande vattenkraft- utbyggnad i landet. Vare sig lagstiftningen eller samhällets syn vid antagandet kan sägas ha präglats av samma värderingar och syn vi i dag har på miljön. Inte heller tillstånd enligt VL kan i alla avse- enden sägas vara helt i överensstämmelse med de krav MB och EU- rätten ställer. 
 4 
  
 1 
  
 SOU 2009:42 s. 95. 
  
 2 
  
 Miller,  
 Vattenlagen med kommentar 
 , 1984, s. 360 och af Klintberg,  
 Om byggande i vatten enligt 2,3 och 5 kap. Vattenlagen 
 , 1955, s. 173 f. Se även Kammarkollegiets PM,  
 Frågor angående institutet urminnes hävd och dess betydelse i ljuset av miljöbalkens bestämmelser 
 , den 
  
 18 
  
 december 2012, i vilken det argumenteras för att urminnes hävd inte är en särskild rättighet enligt 2 kap. 41 § äldre vattenlagen. 
  
 3 
  
 www.ne.se/lang/privilegiebrev, den 17 september 2013. 
  
 4 
  
 Prop. 1981/82:130 s. 64 ff. 
  
 209 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 Genom MB har prövningen av vattenanläggningar och vatten- verksamheter kommit att få en helt annan inriktning än tidigare och miljöhänsynen är central. Betydelsen av en hälsosam och god miljö har fastslagits genom balken. Balken anger även att värdefulla natur- och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas, den biologiska mångfalden bevaras och mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. I dag sker all prövning enligt MB:s hänsynsregler och mot bakgrund av dessa värderingar. De verksamheter som bedrivs med stöd av äldre rättigheter och tillstånd kan inte sägas vara präglade av samma värderingar och överväganden. Verksamheterna har i många fall inte i någon del prövats enligt MB:s hänsynsregler och det är tveksamt om de har varit föremål för någon miljörättslig prövning överhuvudtaget. 
 Verksamheters drifts- och underhållsansvar omfattas dock av MB:s bestämmelser och tillsynsmyndigheterna ska med stöd av dessa säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna. För att kunna utföra denna uppgift och bedriva en ändamålsenlig tillsyn krävs att verksamheten i fråga har tydliga villkor som anger hur verksamheten ska bedrivas. Det är sällan fallet för de verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd och rättig- heter. 
  
 7.3 
  
 Överväganden inför förslaget om ny prövning 
  
 Om inte äldre tillstånd och villkor anpassas till MB i tillräckligt stor utsträckning får inte balken den miljöpolitiska effekt som lagstiftaren har avsett. Fortsatta olikheter i kravnivåerna mellan äldre och nyare tillstånd innebär också en oönskad fortsatt snedvridning av konkurrensen. Det får även anses otidsenligt att en verksamhet i dag bedrivs på ett sätt som inte är i överrens- stämmelse med det synsätt och de värderingar samhället genom sin lagstiftning ger uttryck för. En ofta påtalad och till synes omoti- verad skillnad i förhållande till regler om miljöfarliga verksamheter bör inte heller råda. 
 Den vattenrättsliga regleringen har under lång tid präglats av att vara exploateringsinriktad utan fokus på miljöhänsyn, men genom MB har miljöaspekterna fått en mer framträdande position. 
 210 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 Av alla tillståndsgivna vattenkraftverk och regleringsdammar har som framgår ovan 88 procent tillstånd enligt ÄVL, 7 procent enligt VL och 3 procent enligt äldre lagstiftning eller särskilda rättigheter. 
 Syftet med förslaget är att skapa ett system som möjliggör införandet av ytterligare relevanta miljörättsliga krav för befintliga verksamheter och anläggningar så att dessa utformas och bedrivs i enlighet med gällande rätt. Eftersom ett så stort antal av dessa har tillstånd enligt ÄVL, anser utredningen att det inte skulle bli ändamålsenligt och effektivt att avgränsa förslaget till att endast omfatta tillstånd meddelade före ikraftträdandet av ÄVL. 
 Att inkludera fler anläggningar och verksamheter i utredningens förslag möjliggör även för att i större utsträckning göra vatten- dragsvisa prövningar. Förslaget bygger på att länsstyrelserna ska kunna besluta om att vissa anläggningar och verksamheter ska söka tillstånd enligt MB. Genom att flera anläggningar och verksamheter kan omfattas av ett sådant beslut finns förutsättningar att låta alla anläggningar i ett vattendrag bli föremål för prövning. 
 Vilka krav som sedan får ställas för den specifika anläggningen eller verksamheten kommer att avgöras vid prövningen i varje enskilt fall. Utredningen har i avsnitt 11.4 även föreslagit att det i MB ska införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela generella föreskrifter för vattenverksamhet. Genomförs den föreslagna ändringen kan även specifika krav för anläggningar och verksamheter komma att meddelas i sådana föreskrifter. 
  
 7.4 
  
 Förslagets omfattning 
  
 Utredningens förslag:  
 Följande vattenverksamheter och anläggningar som är tillståndspliktiga enligt MB ska kunna bli föremål för en ny prövning enligt MB. 
  
 Vattenregleringar 
  
 Vattenbortledningar 
  
 Vattenöverledningar 
  
 Vattenanläggningar som uppförts för sådana verksamheter 
  
 211 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 Förutsättningen för en ny prövning är att dessa till någon del bedrivs eller bibehålls med stöd av tillstånd enligt VL, ÄVL eller VF, urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL eller en lagligförklaring. 
 Bestämmelserna om ny prövning ska också tillämpas på vattenregleringar, vattenbortledning och vattenöverledningar med tillhörande vattenanläggningar som har tillkommit innan MB trädde i kraft och för vilka en domstols eller annan myndighets tillstånd inte behövdes och inte heller har lämnats. För andra tillståndslösa verksamheter och anläggningar krävs ingen ytterligare reglering. 
 En ny prövning initieras genom att länsstyrelserna, utifrån vägledande prioriteringsgrunder, beslutar om skyldighet för verksamhetsutövare eller de som ansvarar för anläggningars underhåll att ansöka om tillstånd enligt MB. 
 Syftet med en den nya prövningen är att dessa verksamheter och anläggningar ska bedrivas och utformas i överensstämmelse med de krav som följer av MB och  
 EU-rätten. 
  
 7.4.1 
  
 Äldre tillstånd och rättigheter 
  
 För att samtliga vattenverksamheter och vattenanläggningar ska motsvara de krav som ställs i gällande rätt har det framförts till utredningen att det skulle krävas att alla vattenverksamheter som saknar tillstånd enligt MB genomgår en prövning enligt nämnda balk. Ett sådant system skulle medföra att alla verksamheter och anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt MB också skulle komma att prövas enligt balken. På så sätt skulle det säkerställas att MB får den miljöpolitiska effekt som var avsedd. Utredningen har funnit att en utgångspunkt för förslaget därför bör vara att samtliga vattenverksamheter och därtill hörande vattenanläggningar som finns och bedrivs i dag ska uppfylla de krav som följer av MB och  
 EU-rätten. 
  Däremot är det, som utredningen kommer att åter- komma till nedan, inte säkert att det för att uppnå detta förhållande är nödvändigt att samtliga vattenverksamheter och anläggningar prövas enligt MB. För att detta ska ske på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt krävs att det utifrån MB:s hänsynsregler är motiverat 
 212 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 att nypröva den aktuella vattenverksamheten. Utredningen bedömer att detta kan bli aktuell för de befintliga vattenverksamheter och anläggningar som inte kan anses bedrivas i enlighet med balkens krav. 
 Prövningen av tillstånd enligt VF och rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL var, som framgår ovan, inte präglad av någon eller endast en mycket begränsad miljöhänsyn. I den utsträckning någon egentlig prövning gjordes avsåg den hur verksamhetsutövaren fick förfoga över vattnet och vilken näring som skulle bedrivas. Likaså hade prövningen enligt ÄVL och VL inte, på samma sätt som enligt MB, fokus på miljöhänsyn. Samhällets syn på och värderingar av vikten av en god miljö och att vår natur och biologiska mångfald ska skyddas och bevaras har förändrats sedan prövningen gjordes enligt nämnda lagar och förordningar. Enligt utredningen är det inte i överensstämmelse med MB eller de miljömål som riksdagen har fastställt att anläggningar och verksamheter kan bibehållas och bedrivs med stöd av äldre rättigheter och tillstånd. 
 När det gäller äldre tillstånd och rättigheter är det dessutom inte sällan oklart för både verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll och tillsynsmyndigheten vad som gäller för aktuella verksamheter och anläggningar. För att klargöra detta kan det krävas stora arbetsinsatser av båda aktörerna. Handlingar kan behöva eftersökas i arkiv och därefter kan en rättslig process följa om vad som egentligen är reglerat. För tillsynsmyndighetens del är det svårt att bedriva en ändamålsenlig tillsyn av de anläggningar och verksamheter som inte har tydligt angivna villkor. Osäkerheten för verksamhetsutövaren eller den underhållsskyldige kan sannolikt medföra bl.a. onödiga kostnader. 
 Mot bakgrund av ovanstående har utredningen funnit det motiverat att en ny tillståndsprövning enligt MB ska kunna krävas för vattenverksamheter och därtill hörande vattenanläggningar som har tillstånd enligt VL, ÄVL och VF. Detsamma ska gälla för sådana vattenverksamheter och anläggningar som bedrivs med stöd av en rättighet som grundas på urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. De anläggningar som har lagligförklarats har endast prövats mot den lagstiftning som gällde när anläggningen uppfördes. För att både anläggningen och verksamheten ska bli prövade enligt MB omfattas även dessa anläggningar av utred- ningens förslag. 
 213 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 7.4.2 
  
 De vattenverksamheter och vattenanläggningar som kan bli föremål för ny prövning 
  
 Utredningen har övervägt att låta samtliga tillståndspliktiga vatten- verksamheter omfattas av förslaget. Det finns i dag många vattenverksamheter som är prövade enligt äldre rätt och där det säkert skulle vara motiverat av miljöhänsyn att låta dessa bli föremål för en ny prövning. Inom ramen för den tid utredningen har haft till sitt förfogande har emellertid inte konsekvenserna av ett sådant förfarande för samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter kunnat överblickas. Utredningen har därför valt att i nuläget låta förslaget omfatta tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vatten- anläggningar. Det är förhållandevis lätt att bedöma konsekvenserna av en ny prövning för dessa typer av vattenverksamheter. Det är dessutom, enligt utredningens uppfattning, dessa verksamheter som i många fall medför betydande konsekvenser för miljön. Som även har konstaterats i tidigare avsnitt är verksamheterna sällan prövade enligt MB och det kan därför antas att det miljöpolitiska genomslag som uppnås kommer att bli förhållandevis stort. 
 Vidare är åtgärder för att motverka fysisk påverkan på vatten- förekomster högt prioriterade för att klara målen i RDV. Fysisk påverkan bedöms vara ett av de mest dominerande miljöproblemen som leder till sänkt status i de svenska vattenförekomsterna. De vattenverksamheter och vattenanläggningar som omfattas av utredningens förslag utgör en stor del av de vattenverksamheter som innebär en fysisk påverkan. En prövning enligt MB av dessa skulle innebära större möjligheter att nå de mål som Sverige fastställt med anledning av RDV. 
 Förslaget om att kunna kräva en ny tillståndsprövning kommer således att omfatta vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vatten- anläggningar som har tillstånd enligt VL, ÄVL och VF eller där rätten att bedriva verksamheten grundas på urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Detsamma gäller en lagligförklaring av en sådan anläggning eller verksamhet. 
 Oavsett om verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll kan visa att vederbörande har ett tillstånd 
 214 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 eller rättighet enligt tidigare lagstiftning ska denne kunna åläggas att söka tillstånd enligt MB för verksamheten och tillhörande anläggning. 
 Även sådana verksamheter med tillhörande anläggning som inte omfattades av tillståndsplikt eller krävde myndighets godkännande då den uppfördes men som i dag omfattas av tillståndsplikt ska omfattas av utredningens förslag och kunna bli föremål för en prövning enligt MB. Syftet med ett sådant system är inte att på bred front ifrågasätta verksamheternas existens utan att åstadkomma moderna och tillsynsbara villkor. Som utredningen återkommer till kan det förstås inte uteslutas att det i vissa fall krävs och är motiverat att verksamheten inte tillåts. 
 Syftet med avgränsningen av de vattenverksamheter som ska träffas av förslaget är främst att möjliggöra för en ny prövning av vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar samt verksamheten vid dessa anläggningar. Utredningen övervägde inledningsvis att använda dessa begrepp vid utformningen av bestämmelsen. Skyldig- het att ansöka om tillstånd måste emellertid kopplas till vad som är tillståndspliktig vattenverksamhet enligt MB. Som nämnts i avsnitt 4.2 omfattar tillståndsplikten i 11 kap. 9 § MB endast begreppet vatten- verksamhet och med detta avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av en damm eller annan vattenanläggning såsom vatten- kraftverk, se 11 kap. 2 § MB. Verksamheten vid dessa anläggningar utgörs av vattenreglering, dämning och vattenbortledning samt i vissa fall även vattenöverledning. 
 Utredningen har därför valt att formulera den föreslagna bestämmelsen utifrån att verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll ska omfattas av skyldigheten att söka tillstånd enligt MB. Av den föreslagna lydelsen framgår även att den anläggning som är utförd för den aktuella verksamheten omfattas av prövningsplikten. Som anförts i avsnitt 4.1.1 innebär dammar en kontinuerlig reglering av vattnet och utredningen bedömer därför att de i de flesta fall torde vara att betrakta som vattenverksamheter. 
 Med den föreslagna ordalydelsen kommer även annan typ av vattenverksamhet än sådan kopplad till vattenkraft och dämning omfattas av utredningens förslag, t.ex. bevattningsuttag och uttag av dricksvatten. Syftet med utredningens förslag är inte att dessa verksamheter i första hand ska bli föremål för förslaget om ny 
 215 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 prövning. Detta bör kunna hanteras vid framtagandet av priori- teringsgrunder, se avsnitt 7.5.1. 
 Utredningen har valt att endast låta tillståndspliktiga verksamheter omfattas av förslaget. Som utredningen återkommer till avsnitt i 7.6.5 ska mark- och miljödomstolen, när tillstånd enligt MB meddelas, förordna att det gamla tillståndet eller rättigheten upphör. 
 För vattenverksamheter som bedrivs med stöd av ett äldre till- stånd eller rättighet men där verksamheten endast är anmälnings- pliktig enligt 11 kap. 9 a § MB och 19 § vattenverksamhets- förordningen kommer det därför inte att vara möjligt för en domstol att förordna att det äldre tillståndet eller den äldre rättig- heten ska upphöra. Skulle det föreslagna förfarandet med nypröv- ning utvidgas behöver denna fråga få en lösning. Ett alternativ skulle kunna vara att införa en bestämmelse som möjliggör för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd på motsvarande sätt som i 9 kap. 6 a § MB. 
 Som utredningen har angett i avsnitt 2.1 avser den att titta närmare på förutsättningarna för och eventuellt föreslå en utformning och omfattning av tillståndsplikten för vattenverksamhet på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. Det skulle innebära att det även för vattenverksamheter införs en  
 A-, 
  B- och  
 C-lista 
  där tillståndsplikt respektive anmälningsplikt anges för olika verksamhetskategorier. Utredningen har övervägt att låta avgränsningen av förslaget redan nu ta sikte på en indelning i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter. 
  En sådan reglering skulle stämma bättre överens med tanken att även äldre verksamheter ska genomsyras av den syn på miljöfrågor och krav på tillstånd och villkor som gäller i dag. Tillståndsplikt i ett  
 A-, 
  B- och  
 C-system 
  ska endast omfatta verksamheter där det generellt sett är miljömässigt motiverat med tillståndsprövning enligt MB. På så sätt medför systemet att nya prövningar bara genomförs för verksamheter där det är miljömässigt motiverat. 
 Det finns enligt utredningen många fördelar med en sådan avgränsning. Utredningen har emellertid ännu inte hunnit utarbeta ett sådant förslag och kan därför inte heller vara säker på att det kommer att lämnas. Att ge ett förslag som kopplas till en avgränsning som inte finns är riskabelt och omöjligt att konsekvensutreda. Däremot reserverar sig utredningen för att avgränsningen och utformningen av nu lämnade förslag kan komma att ändras i samband med slutbetänkandet. 
 216 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 7.4.3 
  
 Verksamheter och anläggningar som även har tillstånd enligt MB 
  
 Många av de anläggningar och verksamheter som träffas av utred- ningens föreslagna bestämmelse har utöver det äldre grundtillståndet eller rättigheten även deltillstånd enligt MB. Själva grunden för anläggningens bibehållande och verksamhetens drift finns dock i det äldre tillståndet eller rättigheten. Tillståndsprövningen enligt MB kan t.ex. ha avsett en effektivisering genom anläggande eller utbyte av en turbin eller en ändring av fallhöjden. 
 Såsom redogörs för i avsnitt 9.2.5 är prövningens omfattning vid ändring i vattenverksamheter ofta begränsad så att endast ändringen prövas. De gamla rättigheterna och tillstånden är mer eller mindre intakta och även om vissa senare tillkomna delar kan ha prövats med stöd av MB är alltså inte hela anläggningen eller den samlade och sammanhängande verksamheten prövad enligt de krav som ställs enligt MB eller  
 EU-rätten. 
  
 Utredningen anser därför att även sådana verksamheter och anläggningar som har s.k. påbyggnadstillstånd enligt MB ska omfattas av kravet om ny prövning enligt MB. Detta för att få till stånd en samlad prövning enligt MB av hela verksamheten och därtill hörande anläggning. Om delar av verksamheten har genomgått en prövning enligt balken borde dock förfarandet med ny prövning bli något mindre omfattande. 
  
 7.4.4 
  
 Verksamheter och anläggningar som saknar tillstånd 
  
 Utredningen har även i uppdrag att se över möjligheterna för till- synsmyndigheten att förelägga den som bedriver en vatten- verksamhet eller ansvarar för underhållet av en anläggning som saknar tillstånd att ansöka om detta. I detta avseende måste dock göras skillnad på sådana verksamheter och anläggningar som vid uppförandet inte omfattades av någon tillståndsplikt och därmed ska anses lagliga och sådana verksamheter och anläggningar som trots att det förelåg en tillståndsplikt inte ansökte om tillstånd. Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.10 anses verksamheter och anläggningar som uppfördes då tillståndsplikt inte förelåg lagliga. Exempel på detta är anläggningar och verksamheter som inte var tillståndspliktiga enligt VF, ÄVL eller VL. Ett annat exempel är 
 217 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 sådana anläggningar och verksamheter som visserligen var till- ståndspliktiga enligt VF men som utfördes utan sådant tillstånd på egen risk. 
 Utredningen har i nämnda avsnitt redovisat sin slutsats beträff- ande dessa verksamheters och anläggningars rättsliga status. En verksamhetsutövare som innehar en laglig verksamhet eller anlägg- ning är enligt utredningens uppfattning inte skyldig att på eget initiativ söka tillstånd eller lagligförklaring enligt MB. Någon tillståndsplikt för lagliga anläggningar och verksamheter har inte införts genom ÄVP, VP eller MP. Tillsynsmyndigheten kan dock när som helst förelägga verksamhetsutövaren att, vid äventyr av förbud, söka lagligförklaring eller tillstånd. Verksamhetsutövaren har på samma sätt inte heller något skydd mot förelägganden om ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder. Den rättsliga statusen förefaller således kunna jämföras med anmälda vatten- verksamheter. 
 Det innebär att för de verksamheter och anläggningar som uppförts före MB:s ikraftträdande och som då inte omfattades av någon tillståndsplikt inte per automatik omfattas av MB:s tillståndsplikt. För att med stöd av dagens regler kunna kräva att dessa verksamheter och anläggningar ska söka tillstånd alternativt lagligförklaring enligt MB krävs förelägganden av tillsynsmyndig- heten. 
 Utredningen anser det motiverat att även dessa verksamheter och anläggningar bedrivs i enlighet med balkens bestämmelser. För att underlätta en tillståndsprövning enligt MB föreslår utredningen att även dessa verksamheter och anläggningar ska omfattas av utredningens förslag om ny prövning. 
 Anläggningar och verksamheter som har uppförts utan tillstånd trots att de vid uppförandet omfattades av tillståndsplikt kan däremot inte anses vara lagliga. De omfattas av tillståndsplikten enligt 11 kap. oavsett när de uppfördes och ska ha ett tillstånd enligt MB. Saknas detta uppfyller inte verksamheten och/eller anläggningen MB:s krav. Tillsynsmyndigheten har i uppgift att säkerställa syftet med och kontrollera efterlevnaden av MB. Om bestämmelserna inte följs ska tillsynsmyndigheten vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Av 26 kap. 9 § MB fram- går att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att MB ska efterlevas. Regeln är 
 218 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 undantagslös och gäller all verksamhet som regleras i MB, se bl.a. Miljööverdomstolens dom den 8 februari 2011 i mål nr M  
 2893-10 
  och avgörandena MÖD 2012:26, 27 och 28. 
 Saknas ett tillstånd kan således tillsynsmyndigheten enligt praxis förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd för verksamheten eller anläggningen. Någon särskild reglering om detta krävs inte. Det räcker med den förprövningsplikt som är angiven i balken tillsammans med tillsynsmyndighetens möjligheter att genom före se till att den skyldigheten efterlevs. 
 Utredningen vill dock i detta sammanhang framhålla att tillsyns- myndigheten egentligen inte bör förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om sådant saknas. Indirekt innebär ett sådant föreläggande att tillsynsmyndigheten tvingar verksamhets- utövaren att bedriva en tillståndspliktig verksamhet. I stället bör tillsynsmyndigheten meddela ett förbud att fortsätta bedriva den aktuella verksamheten eftersom tillstånd saknas. Vill verksamhets- utövaren fortsätta att bedriva verksamheten kan denne genom att söka tillstånd få förbudet hävt. 
  
 7.4.5 
  
 Generell skyldighet eller prioriterat urval 
  
 Syftet med utredningens förslag är att på ett samhällsekonomiskt sätt åstadkomma ett system som möjliggör att befintliga verksamheter och anläggningar utformas och bedrivs i enlighet med de miljökrav som ställs i gällande rätt. Det är således miljöskäl som ska ligga till grund för nyprövningen av det tidigare tillståndet eller den tidigare rättigheten. 
 Enligt Domstolsverket uppgick år 2012 den genomsnittliga styckkostnaden för prövning av ett miljömål i mark- och miljödomstol till 44 875 kr. Motsvarande siffra för en prövning i Mark- och miljööverdomstolen var 55 974 kr. Detta avser domstolens kostnader för prövningen av ett miljömål i allmänhet. Utredningen bedömer dock att en tillståndsansökan för sådana vattenverksamheter och anläggningar som förslaget omfattar är betydligt högre. Även vid en mycket försiktig uppskattning torde beloppet i vart fall vara det dubbla. Endast kostnaderna för prövningsmyndigheten i en instans skulle därmed uppgå till drygt 340 miljoner kr för nyprövning av alla de cirka 3 800 kraftverk och 
 219 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 dammar som saknar tillstånd enligt MB. Belastningen på övriga inblandade aktörer skulle dessutom bli stor. Därtill kommer verksamhetsutövarnas egna kostnader för framtagandet av ansökan och själva prövningsförfarandet. Dessa kostnader redogörs för mer ingående i konsekvensutredningen, se avsnitt 14.4.1. Enligt utredningen måste man noga överväga att förslaget blir samhälls- ekonomiskt motiverad på så sätt att den miljönytta som uppnås genom nyprövningen överstiger samhällets och övriga aktörers kostnader för prövningen. 
 För att åstadkomma en ny prövning enligt MB av de verksam- heter som utredningens förslag avser har utredningen identifierat två olika tillvägagångssätt. Ingången i prövningssystemet blir olika beroende på vilket av alternativen som väljs och även antalet nyprövningar kan variera. Tillståndsprövningen enligt MB kommer emellertid bli densamma oavsett vilket alternativ som väljs. 
 Alternativ ett 
 En myndighet ges rätt att genom beslut peka ut vilka anläggningar och verksamheter som ska söka tillstånd enligt MB. Prioriteringen kan då ske bl.a. utifrån den påverkan anläggningen och verksam- heten har på sin omgivning och hur viktig den är för landets energiproduktion. Detta alternativ kan kombineras med en bortre gräns för när berörda verksamheter senast ska ha ansökt om tillstånd. Som framgår ovan är antalet anläggningar och verksam- heter som inte har tillståndsprövats enligt MB stort. Det är därför rimligt att anta att det finns ett stort antal vattenverksamheter och anläggningar där det finns behov av att ålägga verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll nya villkor och att även se över anläggningens utformning. Antalet nyprövningar kommer därmed att bli stort. Detta alternativ kan komma att innebära att samtliga berörda verksamheter behöver prövas enligt MB, men i så fall är det verksamhetens och/eller anläggningens bristande överensstämmelse med gällande rätt som ligger till grund för beslutet om ny prövning. 
 220 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 Alternativ två 
 Samtliga anläggningar och verksamheter ska prövas enligt balken senast ett visst datum. Ett system med en generell skyldighet att vid viss tidpunkt ansöka om ny prövning enligt gällande rätt tar inte hänsyn till anläggningens eller verksamhetens nuvarande påverkan på omgivningen eller vilken miljönytta som skulle uppnås med en prövning. Det kan finnas gamla anläggningar och verksam- heter där påverkan inte är så stor och där en prövning enligt MB inte skulle resultera i några ytterligare krav på verksamheten. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det därför svårt att motivera en ny prövning av samtliga anläggningar och verksamheter utan att göra någon prioritering bland dessa. Utredningen bedömer dess- utom att detta skulle medföra en mycket stor eller kanske till och med allt för stor påfrestning för prövningssystemet. 
 Slutsats 
 Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att det inte bör införas en generell skyldighet att pröva samtliga tillstånds- pliktiga vattenverksamheter och anläggningar som saknar tillstånd enligt MB. Utredningen förordar i stället alternativ ett, att det införs en bestämmelse som möjliggör för en utpekad myndighet att utifrån vägledande prioriteringsgrunder besluta om en skyldighet för verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att ansöka om tillstånd enligt MB. 
 Utredningen kommer i det följande endast att utveckla alter- nativ ett, då alternativ två inte skulle innebära en anpassning till MB:s krav på ett samhällsekonomiskt och miljömässigt effektivt sätt. Vissa av utredningens experter har dock framfört att alternativ två bör väljas för att all verksamhet och alla anläggningar ska ha tillstånd enligt MB. 
  
 7.4.6 
  
 Förslagets lagtekniska utformning 
  
 Tanken med det föreslagna systemet med nyprövning enligt MB av gamla rättigheter och tillstånd är att detta endast kan bli aktuellt för en anläggning och/eller verksamhet vid ett tillfälle. 
 221 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 Syftet med förfarandet är att succesivt utmönstra de gamla rättigheterna och tillstånden och se till att befintliga anläggningar och verksamheter bedrivs med de krav och den miljöhänsyn balken fordrar. En regel som hanterar en överföring av tillstånd och rättig- heter från ett regelverk till ett annat lämpar sig, enligt utredningen, för en införandelag som MP. 
  
 7.5 
  
 Föreläggande om ny prövning 
  
 Utredningens förslag:  
 Havs- och vattenmyndigheten ska i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten ta fram vägledande prioriteringsgrunder för den nya prövningen av vattenverk- samheter. 
 Med stöd av denna vägledning ska sedan länsstyrelserna besluta vilka verksamheter och/eller anläggningar som behöver tillstånd enligt 11 kap. MB och förelägga verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att söka sådant senast ett visst datum. Ansöker inte denne om tillstånd inom angiven tid ska länsstyrelsen överlämna ärendet till mark- och miljö- domstolen som ska förordna om att det gamla tillståndet, rättigheten eller lagligförklaringen upphör m.m. 
 För att länsstyrelsen ska kunna förelägga en verksamhets- utövare eller den som ansvarar för anläggningens underhåll att ansöka om tillstånd enligt MB krävs att dessa tillstånd, rättigheter eller lagligförklaringar kan ändras. Detta anges i en särskild paragraf. 
  
 7.5.1 
  
 Prioritering av de verksamheter som ska nyprövas 
  
 Det är viktigt med förutsägbarhet för berörda aktörer. Samtliga parter ska ha möjlighet att på objektiva grunder i möjligaste mån kunna förutse vilka anläggningar och verksamheter som ska prövas. Utredningen anser att det därför bör tas fram vägledande priori- teringsgrunder för detta. Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten bör få uppdraget att ta fram dessa grunder. Varför länsstyrelserna utpekas återkommer utredningen till i nästa avsnitt. 
 222 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 Enligt utredningen bör man inledningsvis prioritera vattenverk- samheter och vattenanläggningar som medför uppenbara stora skador och olägenheter på viktiga allmänna intressen och där det är realistiskt att uppnå miljöförbättringar med stöd av en rimlig  
 kostnads-nyttoanalys. 
  T.ex. skulle vissa vattendrag kunna utpekas där det är särskilt angeläget av miljöskäl med uppdaterade tillstånd. Utpekande av vissa vattendrag skulle även underlätta en läns- överskridande samordning av nya prövningar. På så sätt skulle också vattendragsvisa prövningar möjliggöras i större utsträckning, under förutsättning att ingen av de berörda verksamheterna redan har tillstånd enligt MB. 
 Det vore mindre lämpligt att utgå från anläggningarnas storlek eller ålder på grundtillståndet eftersom det skulle ge sämre förutsättningar för att koordinera insatser i ett vattendrag och också riskera att lägga kraft på verksamheter med lägre prioritet. Däremot bör verksamhets- utövarnas investeringscykler beaktas i den mån det är möjligt. 
 Vissa av de åtgärder som kommer att bli aktuella efter en prövning enligt MB riskerar att reducera kraftproduktionen i landet. Hur stor reduktionen kan bli har utredningen inte exakt kunnat bedöma, se mer om detta i avsnitt 14.10. Prioriteringen bör därför även utgå från var vinsterna av en miljöförbättring antas överstiga förlusten av en reducerad kraftproduktion. Det är därför av stor vikt att kartlägga och väga in vilka vattendrag som har höga biologiska värden och vilka som har stor betydelse för landets elproduktion. 
 Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram med anledning av RDV bör utgöra ett centralt underlag vid framtagandet av prioriteringsgrunderna. 
 Utredningen har också uppmärksammat att Energimyndigheten i dagsläget inte har utpekat några områden av riksintresse för produktion av förnybar energi, jfr 3 kap. 8 § MB. Energimyndigheten bör därför ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag som är av sådant riksintresse och detta bör naturligtvis beaktas vid prioriteringen. 
 Havs- och vattenmyndigheten föreslog i sin rapport Dialog om vattenkraft och miljö att en nationell plan avseende prioritering av ekologiska anpassningsåtgärder vid vattenkraftverk skulle tas fram. Planen skulle visa vid vilka kraftverk som åtgärder för ekologisk anpassning är allra mest angelägna och där åtgärder bör sättas in 
 223 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 allra först. 
 5  
 Denna plan kan säkerligen komplettera arbetet med framtagandet av de vägledande prioriteringsgrunderna. 
 Prioriteringsgrunderna ska sedan tjäna som utgångspunkt när länsstyrelserna pekar ut vilka verksamheter och i vilken ordning dessa ska ansöka om tillstånd enligt MB. 
  
 7.5.2 
  
 Länsstyrelserna ska besluta om skyldigheten att ansöka om tillstånd enligt MB 
  
 Länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter för vattenverksamhet och har redan i dag ansvar för att anläggningar och verksamheter bedrivs i överensstämmelse med de krav som MB ställer. 
 Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) finns det en möjlig- het för länsstyrelserna att överlåta hela eller delar av tillsynen av vattenverksamheter till kommunerna. Vissa länsstyrelser har i dag utnyttjat denna möjlighet och ett antal kommuner har övertagit tillsynen avseende bryggor och åtgärder i samband med anläg- gande/ändring av bryggor i de områden där kommunen redan har ansvar för tillsyn av strandskyddet. I dessa fall ingår även att handlägga anmälningar om bryggor enligt 11 kap. 9 b § MB. 
 6  
 Begreppet tillsynsmyndighet kan alltså i dessa sammanhang träffa såväl länsstyrelser som kommuner. 
 Utredningen anser att länsstyrelserna har en bred kompetens inom området vilket ger goda förutsättningar för att göra de avvägningar som krävs i samband med beslut om nyprövning. Utredningen bedömer att kommunerna inte har motsvarande förutsättningar för att kunna åläggas den uppgiften. För att endast länsstyrelserna ska kunna komma i fråga anges länsstyrelsen och inte tillsynsmyndig- heten i förslaget. En sådan lösning är inte heller främmande enligt balkens system. Länsstyrelsen är t.ex. redan i dag utpekad såsom en av flera myndigheter som kan ansöka om omprövning och återkallelse. 
 Ansvaret att besluta om nyprövningar blir en omfattande uppgift för länsstyrelserna och de måste därför tilldelas ytterligare 
  
 5 
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Dialog om vattenkraft och miljö – en redovisning av utfört regeringsuppdrag 
 , rapport nr 2012:12, s. 20. 
  
 6 
  
 Naturvårdsverket,  
 Överlåtelse och återtagande av operativ miljötillsyn 
 , rapport 6559, april 2013, s 23. 
  
 224 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 resurser om detta ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Omfattningen av resurserna har utredningen försökt bedöma i konsekvensutredningen, se avsnitt 14.4.2. 
 För att länsstyrelsen ska kunna förelägga verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll måste de bakomliggande äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § MP och därmed också av rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § MB kunna ändras. Det krävs därför en särskild reglering om att rättskraften för dessa tillstånd och rättigheter inte längre ska gälla efter en ny prövning. Utredningen har därför föreslagit att det införs en ny paragraf, 5 a §, i MP som anger att bestämmelsen i 5 § MP inte ska utgöra hinder för beslut om ny prövning enligt MB. 
  
 7.5.3 
  
 Grund för kravet på ny prövning och bestämmelsens utformning 
  
 Syftet med förslaget är att de tillståndspliktiga vattenverksamheter och anläggningar som omfattas av utredningens förslag ska utfor- mas och bedrivas i enlighet med gällande rätt. 
 Urvalet av verksamheter som ska kunna bli föremål för en nypröv- ning grundar sig även på vad det är för tillstånd eller rättighet som gäller för verksamheten eller anläggningen Den bristfälliga miljöhänsynen i de äldre regelverken gör det motiverat att verk- samheter och anläggningar vars tillstånd eller rätt grundas på dessa bör kunna bli föremål för en tillståndsprövning enligt MB. Det innebär att den författningsreglerade grunden enligt utredningens förslag endast ska vara att verksamheten bedrivs med stöd av ett äldre tillstånd, en äldre rättighet eller en lagligförklaring. 
 Som framgår ovan är det emellertid utredningens uppfattning att det utöver tillståndets eller rättighetens ålder ska vara miljömässigt motiverat att nypröva verksamheten enligt MB. Verksamheten med därtill hörande anläggning ska alltså inte vara i överensstämmelse med de krav gällande rätt ställer för att en nyprövning ska bli aktuell. 
 Det har framförts till utredningen att det bör skrivas in i författ- ningstexten att beslutet om ny prövning ska vara miljömässigt motiverat. Detta skulle t.ex. kunna uttryckas genom att länsstyrelsen får besluta om en ny prövning om det genom verksamheten har uppkommit en miljöolägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, om verksamheten på betydande sätt bidrar 
 225 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 till att en miljökvalitetsnorm inte uppfylls eller om verksamheten i övrigt inte uppfyller hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Utredningen har förståelse för denna synpunkt men har trots det valt att låta grunden för länsstyrelsens beslut endast utgöras av att verksamheten bedrivs eller bibehålls med stöd av äldre tillstånd eller rättigheter. 
 De miljömässiga övervägandena som ska föregå ett beslut kommer att göras inom ramen för arbetet med framtagande av de vägledande prioriteringsgrunderna samt länsstyrelsernas arbete med själva prioriteringen utifrån dessa. Utredningen har även haft som ambition att det föreslagna förfarandet ska vara så renodlat och enkelt som möjligt. Införandet av ytterligare en grund för länsstyrelsen beslut skulle innebära ytterligare en bedömningsgrund som i sin tur skulle kunna bli föremål för överklagande. Genom att endast ange tillståndets eller rättighetens ålder som grund för nyprövning bedömer utredningen att en eventuell överprövning av beslutet kan gå förhållandevis snabbt. 
 Länsstyrelsen ska meddela sitt beslut i form av ett föreläggande där verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll åläggs att senast ett visst datum ansöka om tillstånd för verksamheten. I beslutet ska länsstyrelsen även upplysa om vad som händer om föreläggandet inte följs, se mer om detta nedan. 
 Utredningen har bedömt att bestämmelsen ska utformas som en möjlighet för länsstyrelsen att meddela ett beslut om ny prövning, uttryckt som att länsstyrelsen  
 får 
 . Utredningen har även övervägt att bestämmelsen i stället ska utformas som en skyldighet för länsstyrelsen. Genom att ange att länsstyrelsen får meddela ett sådant beslut blir utrymme större för bedömningen i förhållande till de vägledande prioriteringsgrunderna. Länsstyrelsen ges också möjlighet att bedöma verksamhetens påverkan på miljön och huruvida den är i överensstämmelse med MB eller inte. Skulle bestämmelsen utformas som en skyldighet skulle länsstyrelsen vara tvungen att besluta om att en verksamhet skulle bli föremål för en ny prövning även om det inte är miljömässigt motiverat. 
 Utredningen bedömer att länsstyrelserna inte påverkas av om det är en skyldighet eller en möjlighet, utan användandet kommer troligen styras mer av vilka resurser som tilldelas länsstyrelserna för det nya uppdraget. 
 Om verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll inte följer föreläggandet måste det finnas en sanktion. 
 226 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 Utredningen anser att en utebliven ansökan ska leda till att verksamhetsutövaren inte längre kan anses ha ett tillstånd eller en rättighet att bedriva verksamheten. Eftersom tillstånden och/eller rättigheterna har rättskraft krävs ett särskilt beslut om upphörande. I avsnitt 7.6.5 har utredningen beskrivit hur de äldre tillstånden och rättigheterna ska upphöra att gälla i samband med att nytt tillstånd ges eller att ansökan avslås eller avvisas. Motsvarande förfarande bör gälla även för det fall någon ansökan inte ges in. Det kan även krävas att verksamhetsutövaren river ut sin anläggning. Sådana frågor är det inte lämpligt att länsstyrelsen hanterar utan de bör i stället bedömas av mark- och miljödomstolen. Om verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll inte ansöker om tillstånd inom angiven tid ska länsstyrelsen därför överlämna ärendet till mark- och miljödomstolen som ska förordna om att tillståndet, rättigheten eller lagligförklaringen upphör samt övriga frågor som hör samman med det äldre tillståndet eller rättigheten. Ett sådant överlämnat ärende ska handläggas enligt lagen (1996:242) om dom- stolsärenden. 
  
 7.5.4 
  
 Beslut om skyldighet att ansöka om tillstånd enligt MB går att överklaga 
  
 Möjligheten för en enskild att överklaga ett beslut enligt balken eller tillhörande förordning regleras i 16 kap. 12 § MB. Beslutet ska vara överklagbart, angå den enskilda och ha gått honom eller henne emot. 
 Som nämnts i föregående avsnitt utgör grunden för att en skyldighet om ny prövning enligt MB ska inträda av det faktum att verksamheten och/eller anläggningen bedrivs med stöd av en äldre rättighet eller ett äldre tillstånd. Det är således endast tillståndets eller rättighetens ålder som ska bedömas vid prövningen. Åldern kan i och för sig bli föremål för en bedömning och beslutet bör därför enligt utredningens bedömning kunna överklagas. Om andra än verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll kan anses berörda av ett beslut bör överlåtas åt rättstillämpningen. I sammanhanget bör dock nämnas att en enskild numera har rätt att överklaga ett beslut av en myndighet att inte begära återkallelse av ett tillstånd, förutsatt att den enskilde kan anses vara berörd av beslutet, se MÖD 2011:46. Motsvarande 
 227 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 synsätt skulle kunna aktualiseras om länsstyrelsen beslutar att inte begära att en anläggning eller verksamhet ska bli föremål för en ny prövning enligt utredningens förslag. 
 I 16 kap. 13 § MB regleras intresseorganisationers rätt att överklaga ett beslut. Rätten att överklaga är, enligt bestämmelsens ordalydelse, begränsad till domar och beslut om tillstånd, godkännanden och dispens. Enligt tidigare praxis har intresseorganisationer inte haft rätt att överklaga tillsynsbeslut, se bl.a. MÖD 2007:17. I senare praxis har denna begränsning till viss del ifrågasatts med hänvisning till bl.a. Sveriges åtaganden enligt Århuskonventionen. I avgörandet MÖD 2012:47 fann Mark- och miljööverdomstolen att en intresse- organisation hade rätt att överklaga ett föreläggande om skydds- åtgärder i ett ärende som rörde en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Domstolen konstaterade att det var fråga om ett tillsynsbeslut men att beslutet var sådant att det omfattades av artikel 9.3 i Århuskonventionen 
 7 
 , eftersom det även kunde ses som ett beslut om dispens från artskyddsförordningen. 
 Det beslut som kommer att fattas med anledning av den föreslagna regeln kan inte sägas vara en typ av beslut som i dag finns reglerat i balken. Beslutet innebär att länsstyrelsen förelägger den som bedriver en vattenverksamhet eller ansvarar för en vattenanläggnings underhåll att ansöka om tillstånd enligt 11 kap. MB senast ett visst datum. Anledningen till att en ny prövning måste göras är att verksamhetens drift och/eller anläggningens utformning inte är i överensstämmelse med de krav balken ställer. Beslutet bör därför kunna sägas vara att jämställa med ett tillsynsbeslut. 
 Utredningen bedömer att även intresseorganisationer kommer att kunna överklaga den nu föreslagna typen av beslut. Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att införa en särskild bestämmelse om detta. Utformningen av 16 kap. 13 § MB rör hela balken och det ligger inte i utredningens uppdrag att föreslå en ny formulering av överklaganderätten. 
  
 7  
 Artikel 9.3 anger att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. 
 228 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 7.5.5 
  
 Genomförandetid 
  
 Under utredningsarbetet har det framförts att bestämmelsen om ny prövning bör förenas med en sista tidpunkt då samtliga verk- samheter och anläggningar som omfattas av bestämmelsen ska ha sökt tillstånd. Syftet med en sådan bortre gräns skulle vara en tydlig press på inblandade aktörer att se till att dessa prövningar påbörjas. Det skulle även vara lättare att dimensionera de årliga resurser som behöver tillföras berörda myndigheter. 
 En bortre gräns skulle också fylla en viktig funktion i för- hållandet till Sveriges möjlighet att leva upp till kraven enligt RDV. Syftet med det föreslagna förfarandet är bl.a. att genom den nya prövningen möjliggöra att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Dessa ska i många fall vara uppnådda redan år 2015 eller som senast år 2027. 
 Enligt utredningen innebär emellertid inte en fastställd ambitionsnivå att det är nödvändig att reglera genomförandetiden i författningstexten. Den mest centrala faktorn för att det föreslagna systemet ska fungera är att tillräckliga resurser tilldelas berörda myndigheter, framför allt länsstyrelserna och mark- och miljö- domstolarna. Dessa resurser kan kompletteras med att regeringen i regleringsbrev styr berörda myndigheter genom att ange en bortre gräns och vad som ska ha utförts inom ramen för den. Det kan där t.ex. anges ett sista datum för när kartläggningen ska vara utförd av vilka verksamheter och anläggningar som ska bli föremål för en prövning enligt MB. 
 Ett stort antal verksamheter och anläggningar omfattas av utredningens förslag och en bortre tidsgräns eller tilldelning av resurser måste anpassas till detta. Att samtliga verksamheter och anläggningar som omfattas av förslaget – alltså där det bedöms miljömässigt motiverat att anpassa tillståndet och/eller rättigheten till gällande rätt – ska ha ansökt om tillstånd inom tio år kan få negativa konsekvenser. Prövningen ska då ha skett oavsett om verksamheten och/eller anläggningen inverkar på Sveriges möjlig- heter att uppfylla kraven enligt RDV, vilket riskerar att belasta förfarandet med verksamheter och anläggningar som inte har någon sådan påverkan. 
 Utredningen menar att ett större fokus på de verksamheter och anläggningar som faktiskt påverkar möjligheterna att nå kraven 
 229 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 enligt RDV uppnås genom det föreslagna systemet med vägledande prioriteringsgrunder och länsstyrelsens beslut, utan att dessa regler kombineras med en genomförandetid. Utredningen ställer sig även tveksam till att samtliga verksamheter och anläggningar som berörs av utredningens förslag kommer att hinna prövas inom en tioårsperiod. 
 Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en bortre tidsgräns inte bör anges i författningstexten. Däremot är viktigt att ambitionsnivån för förfarandet sätts utifrån de krav Sverige har att följa enligt EU, däribland kraven enligt RDV. 
  
 7.6 
  
 Genomförande av en ny prövning enligt MB 
  
 Utredningens förslag:  
 Prövningen enligt MB ska ske som om det vore en helt ny verksamhet eller anläggning. Inom ramen för bedömningen enligt 2 kap. 6 § MB ska dock beaktas att det redan finns en anläggning på platsen och enligt 7 kap. 28 a § MB att verksamheten har påbörjats före den 1 juli 2001. 
 I samband med att ett tillstånd enligt MB ges eller att ansökan avslås eller avvisas ska mark- och miljödomstolen för- ordna om det äldre tillståndets eller den äldre rättighetens upphörande m.m. Ett sådant förordnande ska även ske om sökanden återkallar sin ansökan. 
  
 7.6.1 
  
 Ansökan om nytt tillstånd 
  
 Oavsett om det införs en generell plikt att söka tillstånd för anläggningen eller verksamheten enligt MB eller om detta ska ske efter föreläggande från länsstyrelsen är det verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll som ska söka nytt tillstånd. Det innebär att bestämmelserna om samråd och miljökonsekvensbeskrivning ska tillämpas på samma sätt som vid en prövning av en helt ny verksamhet. Detta gäller även ansökans innehåll och själva prövningsförfarandet. Självklart måste innehållet i samrådet, miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan anpassas efter det faktum att det finns en anläggning på plats, se mer om detta nedan. 
 230 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 Samrådet blir särskilt viktigt eftersom det möjliggör en dialog mellan sökanden och länsstyrelsen i fråga om den miljöpåverkan anläggningen och verksamheten har haft och förväntas ha. Det i sin tur kan ge sökanden en bild av vilka krav i fråga om försiktig- hetsmått och skyddsåtgärder som kommer att ställas vid pröv- ningen. Sökanden får på så sätt en möjlighet att, utifrån de krav som kan komma att ställas, på förhand bedöma om tillräckliga ekonomiska förutsättningar finns för att fortsätta bedriva verksam- heten. 
 Tillståndsprövningen kommer att ske efter ansökan från verksam- hetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll och ska således handläggas som ett ansökningsmål hos domstolen i enlighet med relevanta processuella bestämmelser. 
  
 7.6.2 
  
 Lokaliseringsprövning av befintliga anläggningar och verksamheter 
  
 Verksamheter som bedrivs med stöd av äldre rättigheter och tillstånd har inte prövats enligt de miljöhänsyn som MB reglerar. Dessa rättigheter och tillstånd har dock erkänts en legitimitet och fortsatt rättsverkan genom övergångsbestämmelsen i 5 § MP. Enligt utredningen vore det orimligt att helt och hållet bortse från detta förhållande. Att tillmäta den tidigare prövningen rättsverkan samt fästa visst avseende vid statens tidigare erkännande har även betydelse i fråga om statens skyldighet att utge ersättning i fråga om rådighetsinskränkningen, se mer om detta i kapitel 8. 
 Även om verksamheten har bedrivits under lång tid på platsen ska bestämmelsen i 2 kap. 6 § MB om bästa lokalisering tillämpas vid en ny prövning av verksamheten. I princip innebär bestämmelsen att det går att kräva en omlokalisering av befintlig verksamhet. Vid en ny prövning bör dock beaktas av att det faktiskt finns en anläggning på platsen. Det vore en chimär att vid prövningen utgå från jung- fruliga förhållanden och naivt att underlåta att beakta den befintliga anläggningen. Dessutom skulle ett antagande om hur ett orört tillstånd skulle vara få ligga till grund för prövningen och de biotoper som faktiskt finns i dag skulle kanske inte kunna beaktas. 
 Vid prövningen ska även skälighetsregeln i 2 kap. 7 § MB tillämpas. Enligt den ska bl.a. lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap. 6 § tillämpas på så sätt att inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren. Därmed 
 231 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 blir lokaliseringsprövningen av befintliga anläggningar och verksam- heter begränsad. Utformningen av anläggningen samt försiktighets- mått och skyddsåtgärder med avseende på anläggningen ska dock kunna prövas fullt ut mot balkens hänsynsregler. Det skulle kunna medföra att placeringen justeras något om det är nödvändigt för att t.ex. vidta skyddsåtgärder eller andra miljömässigt förbättrande åtgärder. 
 Vid lokaliseringsprövningen ska således viss hänsyn tas till att det redan finns en anläggning på platsen. Frågan är om man vid prövningen ska utgå från den plats som det tidigare tillståndet eller den tidigare rättigheten fastställt eller om man kan utgå från faktiska förhållanden. Genom att acceptera faktiska förhållanden behöver man inte gå tillbaka och bedöma vad den ursprungliga rättigheten eller tillståndet omfattade. Anläggningen kanske aldrig uppfördes på den plats som var avsedd enligt det äldre tillståndet eller rättigheten. Utredningen menar att det skulle underlätta prövningen avsevärt om de faktiska förhållandena lades till grund för den nya prövningen. Skulle placeringen uppenbart strida mot vad som angetts i det tidigare tillståndet eller rättigheten bör detta dock styra bedömningen. 
  
 7.6.3 
  
 Prövning av verksamheten och anläggningens utformning 
  
 Anläggningen eller verksamheten som blir föremål för en ny pröv- ning enligt utredningens förslag ska prövas i sin helhet som en ny anläggning eller verksamhet. Det ska inte tas någon hänsyn till att det faktiskt har bedrivits eller bedrivs någon verksamhet vid anläggningen. Eventuella föreskrifter om verksamheten i det tillstånd eller den rättighet som ligger till grund för verksamhetens drift ska inte automatiskt ligga fast men kan visa sig vara lämpliga även vid en prövning enligt MB. Vid prövningen av verksamheten ska verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll åläggas att vidta de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som skulle ha krävts om det var fråga om prövning av en helt ny verksamhet. Det innebär att det kan bli fråga om åtgärder såsom minimitappning, omlöp, reglerade flöden m.m. Dessa åtgärder ska givetvis prövas mot skälighetsregeln i 2 kap. 7 § MB. Som nämnts i föregående avsnitt är anläggningens utformning även föremål för 
 232 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 full prövning. Det innebär att det inte föreligger något hinder mot att bygga om och anpassa anläggningen efter de krav på åtgärder som kan ställas för verksamheten. 
 Eftersom verksamheten ska prövas i sin helhet kan det leda till att tillståndsvillkor föreskrivs om försiktighetsmått och skyddsåtgärder som inte är i överensstämmelse med verksamhetsutövarens ansökan. Försiktighetsmått och skyddsåtgärder ska krävas endast i den mån det inte kan anses orimligt att uppfylla dem och nyttan av åtgärderna ska ställas mot kostnaden. Däremot ska man inte beakta verksamhetsutövarens ekonomiska förutsättningar att klara av de krav som ställs. Är åtgärderna motiverade och rimliga i förhållande till den miljönytta som kan uppnås spelar det ingen roll om verk- samhetens eller verksamhetsutövarens ekonomiska förutsättningar klarar av dem. 
 Vid en ny prövning av en verksamhet enligt MB ska alla hän- synsregler i 2 kap. beaktas. Det kan således bli fråga om en avvägning även enligt 2 kap. 9 och 10 §§ MB. Enligt 2 kap. 9 § MB får en verksamhet som trots vidtagna skyddsåtgärder och försiktig- hetsmått befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig bety- delse bedrivas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. 
 En prövning enligt angivna bestämmelser kan således få den följden att tillstånd inte ges för den ansökta verksamheten. Det kan också innebära att tillstånd ges men med så stränga villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder att verksamheten i praktiken inte kan bedrivas. 
 Situationerna visar på behovet av viss förutsebarhet i systemet. Det kan inte anses vara försvarbart ur ett samhällsekonomiskt perspektiv att belasta vare sig prövningsmyndigheten, verksamhetsutövaren eller övriga inblandade aktörer med kostnader för en prövning som med största sannolikhet inte kommer att leda till att den sökta verksamheten får bedrivas. Detta är emellertid inte något nytt. Redan i dag belastas prövningssystemet av ansökningar som inte erhåller tillstånd. Skillnaden i detta sammanhang är dock att ansökningarna kommer att avse redan befintliga anläggningar och verksamheter. Det är därför viktigt att vägledande myndigheter tydliggör de krav som kan komma att bli aktuella i ett vägledningsdokument och att länsstyrelsen i samband med samrådet framhåller de krav som rimligen kommer att ställas. 
 233 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bedömer länsstyrelsen att grund för återkallelse föreligger bör självklart en sådan ansökan ges in i stället för att låta verksamhets- utövaren genomgå hela ansökningsprocessen för att sedan inte erhålla ett tillstånd. 
  
 7.6.4 
  
 Särskilt om prövning enligt artskydds- och områdesbestämmelserna 
  
 Aktuella verksamheter och/eller anläggningar ska alltså genomgå en ny prövning enligt gällande rätt. Som konstaterats ovan i fråga om lokalisering samt vid själva tillståndsprövningen går det inte att bortse från att anläggningen redan finns och att eventuell verk- samhet redan bedrivs. 
 Vissa av dessa anläggningar och verksamheter bedrivs i eller i nära anslutning till Natura  
 2000-områden 
  och frågan är då om en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § MB aktualiseras. Bestämmelsen infördes i balken år 2001 men tillstånd krävs inte för verksamheter som har påbörjats före den 1 juli 2001. I motiven anges att lagstiftaren har utgått från att det nuvarande regelverket har tillämpats på ett sätt som är förenligt med direktivens krav. Kraven har tydliggjorts i författningstexten, men för att de nya bestämmelserna inte skulle medföra att varje verksamhet som redan pågick måste underkastas en ny tillståndsprövning har den förenats med en övergångs- bestämmelse. 
 8 
  
 Denna slutsats, att alla vid den tidpunkten givna tillstånden upp- fyller direktivens krav, kan enligt utredningens mening i och för sig ifrågasättas. Skyldigheten att uppfylla dessa krav kan å andra sidan inte gå längre tillbaka än när direktivet trädde i kraft, vilket för Sveriges del var den 1 januari 1995. 
 Övergångsregeln gäller för all verksamhet som prövas enligt MB. Utredningens uppdrag är att bättre anpassa vattenrättsliga regler till övrig verksamhet som prövas enligt MB. Att föreslå en särskild reglering för vattenverksamheter framstår därför inte som ändamålsenligt. 
 Utredningens uppfattning är att de verksamheter och/eller anlägg- ningar som kommer att nyprövas har påbörjat sin verksamhet när 
  
 8  
 Prop. 2000/01:111 s. 49 f. 
 234 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 denna faktiskt sattes igång eller anläggningen byggdes och därmed bör inte en prövning enligt 7 kap. 28 a § MB normalt aktualiseras i nyprövningen. En sådan prövning är för övrigt inte heller nödvändig för att balkens skydd för Natura  
 2000-områden 
  uppnås eller för att hindra att uppenbart skadlig verksamhet ges tillstånd enligt MB. Övriga bestämmelser som är kopplade till art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet gäller naturligtvis vid nyprövningen. 
  
 7.6.5 
  
 Äldre tillstånd och rättigheter upphör 
  
 Syftet med utredningens förslag är att de anläggningar och verksamheter som bedrivs med stöd av äldre rättigheter och tillstånd i stället ska bedrivas med stöd av tillstånd enligt MB innehållande de krav balken och  
 EU-rätten 
  ställer i dag. De gamla rättigheterna och tillstånden kan på så sätt successivt utmönstras. Efter en prövning enligt MB med stöd av den nya regeln ska de gamla rättigheternas och tillståndens rättsverkan därför upphöra. Detta gäller oavsett om tillstånd enligt MB erhålles eller inte. 
 Leder en prövning enligt MB till att tillstånd ges ska det med- föra en skyldighet för domstolen att i samma beslut även förordna om tidigare rättigheters och tillstånds upphörande. De tidigare rättigheternas och tillståndens giltighet ska inte göras beroende av att verksamhetsutövaren tar det nya tillståndet enligt MB i anspråk eller inte. 
 Om en ansökan avslås eller avvisas bör det leda till att domstolen förordnar att tidigare rättigheter och tillstånd ska upphöra. Det innebär att rättigheten att bibehålla en anläggning och bedriva en eventuell verksamhet upphör i och med ett lagakraftvunnet avslags- eller avvisningsbeslut. Risken med en bristfällig ansökan eller en ansökan som inte kan godtas kommer således att ligga på sökande. 
 Det föreslagna förfarandet innebär att verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll ansöker om tillstånd för verksamheten och/eller anläggningen. Tillståndsansökan kommer att hanteras som ett ansökningsmål i mark- och miljö- domstolen och sökanden har därmed möjlighet att återkalla sin ansökan. En återkallelse bör också normalt medföra att domstolen förordnar om upphörande av tidigare tillstånd och rättigheter. 
 235 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 Tillstånd till vattenverksamhet är ofta förenade med ett antal civilrättsligt präglade frågor såsom skyldighet att betala ersättning för skada, tvångsrätt m.m. Tillstånden kan även reglera andra typer av frågor såsom fiske- och bygdeavgifter samt andelskraft. I samband med att domstolen förordnar om upphörande av det tidigare tillståndet eller rättigheten bör domstolen även förordna hur eventu- ella civilrättsligt präglade frågor m.m. i de gamla tillstånden och rättigheterna ska hanteras. Dessa frågor återkommer utredningen till i kapitel 10. 
  
 7.6.6 
  
 Särskilt om utrivning av en vattenanläggning 
  
 Erhålls inte nytt tillstånd innebär det att den tidigare rättigheten eller tillståndet upphör att gälla, vilket kan jämställas med att rättigheten eller tillståndet återkallas. Vid återkallelse med stöd av 24 kap. 3 § MB ska domstolen även förordna om att anläggningen ska rivas ut, se 24 kap. 4 § MB. Utredningen anser domstolen på motsvarande sätt ska kunna förelägga om utrivning om nypröv- ningen leder till avslag eller avvisning. 
 Till skillnad från bestämmelsen i 24 kap. 4 § andra stycket MB ska domstolen inte kunna meddela ett förordnande enligt 11 kap. 20 § MB om att underhållsskyldigheten ska övergå till en fastighetsägare som skulle skadas av utrivningen. Genom att ansökan har avslagits har verksamheten och/eller anläggningen i fråga inte ansetts uppfylla de krav som ställs i gällande rätt. Det skulle därför inte finnas skäl att låta någon annan ta ansvar för verksamheten eller anläggningen. Om ansökan i stället har avvisats eller avskrivits efter en återkallelse är det inte säkert att förhållandena är samma, varför det kan finnas skäl att ändå överväga om underhållsskyldighet och skyldighet att söka nytt tillstånd bör kunna övergå till en berörd fastighetsägare på liknande sätt som vid återkallelse av tillstånd. 
 När det gäller ny prövning inleds målet genom en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. Skulle det visa sig att tillstånd inte kan ges och att ansökan ska avslås ska målet sedan övergå till en prövning av utrivningen. Prövningen av tillståndsansökan bör avslutas genom att rätten tar slutlig ställning till tillståndsfrågan genom en mellandom. På så sätt kan frågan om avvisning eller avslag prövas särskilt innan en eventuell utrivning prövas. Mark- 
 236 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 och miljödomstolen får enligt 17 kap. 5 § tredje stycket RB besluta om att resten av målet ska vila till dess domen har vunnit laga kraft. 
 Om ansökan i stället ska avvisas eller avskrivas efter återkallelse får detta ske genom ett formellt beslut. Här bör övervägas om ett sådant beslut ska kunna överklagas särskilt eller om det är mest ändamålsenligt att det får överklagas först i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut, jämför 17 kap. 13 och 49 kap.  
 4–7 
  §§ RB. 
 Det underlag som ligger till grund för ansökan om tillstånd kan i de flesta fall inte anses tillräckligt för prövning av utrivningen. Vid utrivning aktualiseras helt andra skyddsåtgärder och försiktighetsmått än de som kommer i fråga vid en tillståndsprövning. När ett lagakraftvunnet beslut finns om att tillståndsansökan enligt förslaget om ny prövning avslagits, avvisats eller avskrivits ska sökanden i stället föreläggas att inkomma med underlag för prövning av utrivningen. Ett sådant föreläggande meddelas lämpligen av domstol. 
 I samband med en utrivning kan det uppstå skador. Fastigheter såväl uppströms- som nedströms anläggningen har oftast anpassat sig efter den rådande vattennivån. Rivs anläggningen ut kan dessa komma att förändras och detta kan leda till skador för tredje man. Dagens utrivningsbestämmelse i 24 kap. 4 § MB är förenad med en ersättningsrätt i 31 kap. 19 § MB. Den som har ålagts att riva ut en anläggning ska betala skälig ersättning för skador på annans egendom orsakade av bestående ändringar i vattenförhållandena. Även en förlust av förmån såsom andelskraft ska ersättas under vissa angivna förut- sättningar. 
 Utredningen anser att den här situationen ska behandlas på samma sätt som en återkallelse av ett tillstånd. Anläggningen ska rivas ut eftersom något tillstånd enligt MB inte erhållits och det äldre tillståndet eller rättigheten upphävts. Utredningen har därför föreslagit att motsvarande ersättningsrätt som vid utrivning införs. 
  
 7.6.7 
  
 Rådighetsinskränkningar genom ny prövning 
  
 Utredningens förslag om ny prövning innebär att vissa verksam- hetsutövare som bedriver vattenverksamhet eller den som ansvara för underhållet av en vattenanläggning, som har tillstånd eller en rättighet enligt äldre lagstiftning, kommer att åläggas en skyldighet att söka 
 237 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 tillstånd enligt MB. Nyprövningen medför att verksamheten och/eller anläggningen prövas i sin helhet som om det var fråga om prövning av en helt ny verksamhet. Om den nya prövningen resulterar i ett tillstånd som inskränker rätten enligt det gamla tillståndet eller rättigheten är det fråga om en rådighetsinskränkning. 
 Syftet med utredningens förslag är inte i första hand att de aktuella verksamheterna ska förbjudas och anläggningarna ska rivas utan istället att dessa ska utformas och bedrivas i enlighet med de miljökrav som ställs i gällande rätt. Utredningen bedömer att anläggningar och verksamheter som blir föremål för ny prövning i de flesta fall kommer att beviljas fortsatt tillstånd men med skärpta villkor. Den nya prövningen kan emellertid även leda till att tillstånd lämnas till befintlig anläggning och verksamhet utan någon ändring i förhållandet till det gamla tillståndet. I undantagsfall bedöms den nya prövningen kunna leda till att tillstånd inte ges eller att tillstånd ges men med så stränga villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. I praktiken blir det då fråga om en återkallelse av det gamla tillståndet. Utredningens förslag möjliggör således för prövningsmyndigheten att meddela beslut som innebär rådighetsinskränkningar. 
 Utredningen har i kapitel 8 redogjort för bestämmelserna om rådighetsinskränkningar och rätt till ersättning i samband med det. Där konstateras att det inte kan uteslutas att det föreslagna för- farandet kommer att innebära sådana rådighetsinskränkningar som enligt grundläggande ersättningsprinciper berättigar till ersättning. Utredningen lämnar därför ett förslag till ersättningsbestämmelse. 
 Ett alternativ till en sådan är att det införs en övergångs- bestämmelse i form av en tidsfrist om tio år innan förslaget om ny prövning börjar gälla, vilket utredningen bedömer väl tillgodoser verksamhetsutövarnas behov av anpassning och förutsägbarhet. 
 Fördelen med en ersättningsregel är att bestämmelsen träder i kraft omgående. På så sätt kan länsstyrelsernas arbete börja direkt och omställningstiden minskar. De verksamhetsutövare som drabbas av stora inskränkningar i sina rättigheter kan under vissa förutsättningar få ersättning, se avsnitt 8.8. 
 238 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 7.6.8 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. i samband med ny prövning 
  
 Prövningen ska som nämnts ske på samma sätt som vid prövningen av en helt ny anläggning eller verksamhet med de begränsningar som redogjorts för ovan. Inom ramen för tillståndsprövningen av en vattenverksamhet prövas också civilrättsligt präglade frågor såsom ersättning för skador i samband med intrång på annans fastighet. Även andra frågor av liknande karaktär prövas, bl.a. tvångsrätt och andels- kraft. Likaså ska det i aktuella fall fastställas en bygdeavgift enligt 6 kap. LSV samt eventuell fiskeavgift i de fall en sådan avgift är lämpligare än att meddela villkor om anordningar för fisket enligt 11 kap. 8 § MB. 
 För miljöfarlig verksamhet prövas frågor om ersättning och ianspråktagande av annans fastighet inte inom ramen för tillstånds- prövningen. Bestämmelser om andelskraft samt bygde- och fiske- avgift saknar motsvarighet för miljöfarlig verksamhet. Utredningen har i uppdrag att se över skillnaderna i den rättsliga regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Inom ramen för det uppdraget har utredningen för avsikt att se över möjlig- heten att låta de civilrättsligt präglade frågorna regleras separat och utanför ramen för själva tillståndsprövningen. Eventuella förslag och slutsatser med anledning av detta kommer dock att redogöras för i utredningens slutbetänkande. Fram till dess att någon lag- ändring sker kommer dock dessa frågor att prövas på nuvarande sätt i samband med tillståndsprövningen. 
  
 7.7 
  
 Förslagets förhållande till omprövning och ändringstillstånd 
  
 7.7.1 
  
 Omprövning 
  
 Är inte balkens regler om omprövning tillräckliga för att åstad- komma en anpassning av de gamla rättigheterna och tillstånden till dagens krav på miljöhänsyn? Som nämnts är syftet med den föreslagna bestämmelsen att skapa ett system där verksamheter och anläggningar som grundas på äldre tillstånd och rättigheter prövas enligt MB. 
 239 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vid omprövning bibehålls de äldre tillstånden och rättigheterna och kombineras med villkor enligt MB för hela eller delar av verksamheten. Ytterligare en skillnad mellan omprövningsreglerna och det föreslagna förfarandet är att omprövningsreglerna är begränsade genom regeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB. Villkor som meddelas vid en omprövning får inte medföra att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. 
 Utredningen anser inte att det är motiverat med en liknande begränsning i det system som nu föreslås där gamla rättigheter och tillstånd ska underkastas ny prövning enligt balken. De krav och villkor som ställs ska självklart vara rimliga men eftersom tanken med en ny prövning är att anläggningen och verksamheten ska klara MB:s och EU:s miljökrav kan inte den begränsning som följer av 24 kap. 5 § femte stycket MB gälla för denna prövning. När väl verksamheten och/eller anläggningen har fått ett tillstånd enligt balken får den det skydd som omprövningsreglerna ger. 
 Befintliga regler om omprövning är alltså enligt utredningens bedömning varken tillräckliga eller ändamålsenliga för att anpassa äldre tillstånd och rättigheter till gällande rätt. Ett alternativ till utredningens förslag att införa regler om ny prövning i MP är att i stället införa ändringar i reglerna om omprövning i 24 kap. MB. Eftersom dessa regler gäller även för miljöfarlig verksamhet, måste i så fall särregleringar för vattenverksamhet införas. Detta framstår inte som ett enklare förfarande och skulle också innebära nya, bestående skillnader i omprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. 
  
 7.7.2 
  
 Ändringstillstånd 
  
 I dag är ändringar i befintlig vattenverksamhet eller av befintlig vattenanläggning tillståndspliktiga i sig och prövas efter ansökan. Någon prövning av hela verksamheten sker inte. Tillstånd för att ändra en äldre anläggning som inte har tillstånd eller annan rättskraftig rättighet kan inte ges om inte anläggningen först laglig- förklaras, se 17 § MP. Någon prövning enligt MB sker emellertid inte, se avsnitt 6.9. 
 Utredningen har i avsnitt 9.4 föreslagit att hela verksamheten ska kunna bli föremål för prövning även vid en ansökan om ändring 
 240 
  
 SOU 2013:69 
  
 Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter 
  
 i en vattenverksamhet eller vattenanläggning. Även med den före- slagna ändringen av prövningens omfattning kommer äldre tillstånd och rättigheter att kunna uppdateras i enlighet med de krav MB ställer. För att anläggningen eller verksamheten ska bli föremål för prövning i dessa fall krävs att verksamhetsutövaren eller den som ansvarar för anläggningens underhåll ansöker om ändring. En uppdatering av tillståndet eller rättigheten blir därför beroende av att denne agerar. Utredningens förslag om prövningens omfattning får därför ses som ett komplement till bestämmelsen om ny prövning enligt MB. Söker verksamhetsutövaren om tillstånd för befintlig och ändrad verksamhet och får ett sådant för hela verksamheten blir inte reglerna om ny prövning tillämpliga. 
 241 
  
 8 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 Mot bakgrund av att utredningens förslag om ny prövning i kapitel 7 bedöms kunna leda till rådighetsinskränkningar i form av att givna vattenrättsliga tillstånd begränsas eller upphävs har utred- ningen funnit anledning att redogöra för de rättsliga förutsätt- ningarna härför och gällande rätt beträffande ersättning. 
 Avsnitten  
 8.1–8.4 
  och  
 8.6–8.7 
  är i stora delar hämtade från betänkandet  
 Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas  
 (SOU 2013:59). För ett mer utförligt resonemang hänvisas till nämnda betänkande. 
  
 8.1 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt enligt grundlag 
  
 Egendomsskyddet och den grundlagsfästa rätten till ersättning vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad regleras i 2 kap. 15 § RF som har följande lydelse. 
 Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. 
 Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. 
 243 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. 
 Enligt bestämmelsen är utgångspunkten att den enskilde är fri att råda över sin fasta egendom (mark och byggnad) på önskat sätt. Det allmänna får bara ta sådan egendom i anspråk eller inskränka den enskildes möjligheter att fritt bestämma över den under de förut- sättningar som anges i bestämmelsen. 
 Eftersom utgångspunkten är att den enskilde är fri att råda över sin egendom är det en rådighetsinskränkning i grundlagens mening när det allmänna, utan att ta egendomen i anspråk, hindrar en viss användning av densamma, t.ex. genom förbud och förelägganden eller genom att uppställa krav på tillstånd för viss verksamhet. Det kan också vara genom att återkalla ett tillstånd eller förena det med villkor som hindrar en viss användning. 
 1  
 Ny lagstiftning som begränsar eller upphäver lagakraftvunna tillstånd att använda mark eller byggnad på visst sätt torde också innebära en rådighetsinskränkning. 
 Utredningens förslag avseende prövningens omfattning och ändringstillstånd i kapitel 9 torde inte innebära att det blir fråga om någon rådighetsinskränkning eller ersättningsrätt. Detta eftersom verksamhetsutövaren har en möjlighet att falla tillbaka på det gamla tillståndet, se avsnitt 9.4.2 och 9.4.5. 
 Utredningens förslag om ny prövning i kapitel 7 innebär att vissa verksamhetsutövare av vattenverksamhet, som har tillstånd enligt äldre lagstiftning, kommer att åläggas en skyldighet att söka nytt tillstånd enligt MB. En anläggning eller verksamhet som blir föremål för en sådan ny prövning ska prövas i sin helhet som om det var fråga om prövning av en tillståndsansökan för en helt ny anläggning eller verksamhet. I de fall den nya prövningen resulterar i ett tillstånd som inskränker den rätt som tillståndshavaren hade enligt det gamla tillståndet är det fråga om en rådighetsinskränkning. 
 Syftet med utredningens förslag är inte i första hand att de aktuella anläggningarna och verksamheterna ska upphöra utan i stället att dessa ska utformas och bedrivas i enlighet med de miljökrav som ställs i MB och  
 EU-rätten. 
  Utredningen bedömer att anläggningar och verk- samheter som blir föremål för ny prövning i de flesta fall kommer 
  
 1  
 SOU 2013:59 s. 11. 
 244 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 att beviljas fortsatt tillstånd men med skärpta villkor. Den nya prövningen kan emellertid även leda till att tillstånd lämnas till befintlig anläggning och verksamhet utan någon ändring i förhållandet till det gamla tillståndet. I undantagsfall kan den nya prövningen leda till att tillstånd inte erhålles eller att tillstånd erhålles men med så stränga villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. I praktiken blir det då fråga om en återkallelse av det gamla tillståndet. Utredningens förslag möjliggör således för prövnings- myndigheten att meddela beslut som innebär rådighetsinskränkningar. 
 Huvudregeln är att ersättning ska lämnas till den enskilde när det allmänna inskränker användningen av dennes mark eller byggnad, 2 kap. 15 § andra stycket RF. Det motsatta gäller dock när rådighets- inskränkningen sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhets- skäl, 2 kap. 15 § tredje stycket RF. 
 I fråga om rådighetsinskränkningar som sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller i stället vad som framgår av vanlig lag. Ur ett grundlagsperspektiv är lagstiftaren alltså fri att i varje enskilt fall avgöra om ersättning ska lämnas och vilka förutsättningar som då ska vara uppfyllda. Det finns dock vissa grundläggande principer som får antas gälla generellt i fråga om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar, se avsnitt 8.2  
 2 
  
 Med rådighetsinskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl enligt 2 kap. 15 § tredje stycket RF torde avses bl.a. inskränkningar i förorenande eller annan miljöfarlig verksam- het och inskränkningar som syftar till att skydda eller bevara visst område eller byggnad. Utredningen om ersättning vid rådighets- inskränkningar anger att  
 7–15 
  kap. och 28 kap. 13 § MB utgör exempel på bestämmelser i MB som medger rådighetsinskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl. 
 3 
  
 Vattenverksamhetsutredningens förslag om ny prövning syftar till att säkerställa att anläggningar och verksamheter utformas och bedrivs i enlighet med de miljökrav som ställs i MB och  
 EU-rätten 
  och därigenom minska de skador på miljön som dessa orsakar. De rådighetsinskränkningar som beslut enligt utredningens förslag kan leda till kommer främst att träffa verksamheter som har en negativ påverkan på miljön och som genom 2 kap. 15 § tredje stycket RF är 
  
 2 
  
 SOU 2013:59 s. 12. 
  
 3 
  
 SOU 2013:59 bilaga 2 s. 191. 
  
 245 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 undantagna den grundlagsskyddade ersättningsrätten enligt andra stycket. Det innebär inte att en ersättningsrätt saknas i dessa fall utan endast att en sådan rätt måste framgå av lag. Det finns vissa grund- läggande principer som bör gälla generellt i fråga om rätten till ersätt- ning vid rådighetsinskränkningar. Dessa redogörs för i följande avsnitt. 
  
 8.2 
  
 Grundläggande principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av  
  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- och säkerhetsskäl 
 Det finns vissa grundläggande principer som bör gälla generellt i fråga om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Dessa principer går att härleda ur gällande rätt och har i lagstiftnings- arbetet, i varierande grad, varit styrande för huruvida en rådighets- inskränkning ska förenas med en rätt till ersättning för den enskilde. Med stöd av dessa bör det vara upp till lagstiftaren att varje gång en regel om inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad på grund av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- och säkerhetsskäl övervägs göra en bedömning av om tillämpningen av dessa principer kräver att ersättning utgår till den som drabbas av åtgärden. 
 4 
  
 Proportionalitetsprincipen  
 har grundläggande betydelse vid tillämpningen av Europakonventionen och inom  
 EU-rätten. 
  Även i svensk rätt har proportionalitetsprincipen vunnit erkännande och spelar en betydande roll vid lagstiftning och domstolsprövning i ärenden om rådighetsinskränkningar. 
 Proportionalitetsprincipen innebär att en avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresset alltid ska göras och att en åtgärd måste vidtas på ett sådant sätt att det inte innebär att den enskilde får bära en oskälig börda. När det gäller att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att anlägga följande tre aspekter. 
  
 4  
 Redovisningen av principer i detta avsnitt bygger på SOU 2013:59 s. 12 f. och RÅ 1999 ref. 76, avsnitt 5.5. 
 246 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 1. 
  
 Ändamålsenlighet (lämplighet) 
  
 Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ända- målet? 
  
 2. 
  
 Nödvändighet 
  
 Är ingreppet nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller finns det mindre ingripande alternativ? 
  
 3. 
  
 Proportionalitet i strikt mening 
  
 Står den fördel som det allmänna vinner genom ingreppet i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde? 
 När det gäller kravet på proportionalitet i strikt mening ska den enskildes rätt till ersättning vägas in. Detta innebär att om rätt till ersättning inte finns måste det motstående intresset vara mer ange- läget än om en rätt till ersättning finns, för att en rådighetsinskränk- ning ska få vidtas. 
 Huruvida en proportionalitetsbedömning resulterar i en rätt till ersättning eller inte påverkas även av de andra möjligheter lagstiftaren har att begränsa den enskildes skada, t.ex. genom införandet av en rätt till dispens i vissa situationer eller genom att meddela övergångs- bestämmelser som medger undantag från skärpta krav under en viss period. I vissa fall kan sådana åtgärder framstå som mer ändamåls- enliga än en rätt till ersättning. 
  
 Rättssäkerhetsaspekten  
 och allmänna rättsgrundsatser medför att det allmännas möjligheter att inskränka en viss verksamhet utan att lämna ersättning är mindre om den enskilde har haft befogad anledning att anta att verksamheten ska få fortgå oinskränkt, än om det funnits anledning att räkna med att verksamheten inte skulle kunna fortgå oinskränkt. 
  
 Försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar  
 ger uttryck för den i svensk och europeisk rätt allmänna utgångspunkten att ersättning normalt inte lämnas vid ingripanden som riktas mot verksamheter som innebär ett hot mot säkerhet, hälsa och miljö. 
  
 Principen om lagenlighet  
 innebär att användningen av mark eller byggnad måste vara lagenlig för att en inskränkning ska grunda en rätt till ersättning. Undantag från principen görs som regel i fall då användningen av mark eller byggnad visserligen inte stred mot någon norm när den påbörjades, men en senare tillkommen reglering har 
 247 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 medfört att verksamheten blivit olaglig. Då kan ersättning i vissa fall komma ifråga. 
  
 Kvalifikationskrav 
 . För att ersättning ska utgå krävs generellt en viss kvalifikation på åtgärden. Mer bagatellartade ingrepp bör inte medföra någon rätt till ersättning. Ersättning för värden som går förlorade på grund av förväntningar på en ändrad markanvändning ersätts i regel inte heller. 
  
 Skadeståndsrättsliga principer  
 om t.ex. krav på adekvat kausalitet, ersättningsgill skada, skadelidandes medverkan, skyldighet att begränsa sin skada m.m. kan få betydelse för ersättningsrätten på flera sätt. Ersättningsbestämmelserna i vissa av de lagar som möjliggör rådighetsinskränkningar är utformade i enlighet med dessa principer. Principerna kan också fungera som utfyllnad när regler för den närmare bedömningen av vad som ska anses vara ersättningsgillt saknas. 
  
 Statsstödsreglerna 
 . De  
 EU-rättliga 
  reglerna om otillåtet stats- stöd medför att det, under vissa förutsättningar, inte är tillåtet att lämna ersättning till en verksamhet för att kompensera för kost- nader som uppkommit till följd av krav som ställs med stöd av tvingande  
 EU-regler. 
  
 Utredningen om ersättning för rådighetsinskränkningar påpekar att det i undantagsfall kan framstå som rimligt att avvika från rådande principer om ersättning och kompensera den enskilde för den skada som drabbar honom eller henne. Exempelvis kan det i något fall tyckas oskäligt att verksamhetsutövaren får stå kostnaderna för att ett tillstånd återkallas på grund av oförutsedda olägenheter. 
 5 
  
 8.3 
  
 Överväganden i gällande rätt som styr rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av  
  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- och säkerhetsskäl 
 Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar har gjort en analys av ett representativt urval av de bestämmelser i gällande rätt som möjliggör rådighetsinskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl. 
 6  
 Syftet med analysen har varit att ta reda på vilka 
  
 5 
  
 SOU 2013:59 s. 109. 
  
 6 
  
 I analysen har miljöbalken (1998:808), skogsvårdslagen (1979:428), strålskyddslagen (1988:220), lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, minerallagen (1991:45), lagen 
  
 248 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 allmänna och enskilda intressen som lagstiftaren har beaktat vid avgörandet om en rådighetsinskränkning bör medföra en rätt till ersättning och om, och i sådant fall hur, de principer som angetts i föregående avsnitt har varit styrande vid bedömningen. 
 Nämnda utredning konstaterar att det i praktiken alltid är fråga om att göra en proportionalitetsbedömning vid vilken de intressen som ställs mot varandra tillmäts olika betydelse beroende på vilka principer som i det enskilda fallet är aktuella. Exakt vilka hänsyn och vilka principer som påverkar proportionalitetsbedömningen och vilken vikt som läggs vid dessa hänsyn och principer varierar från fall till fall beroende på den aktuella lagstiftningens karaktär. 
 Uppfattningen om vad som från tid till annan får anses vara skäligt i den ena eller andra situationen och vilken vikt som ska läggas vid de olika principerna påverkas också av politiska uppfattningar och värderingar. Den vikt som har lagts vid de olika principerna och övriga hänsyn har därför även varierat över tid. 
 Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl är  
 större  
 i följande fall. 
  
 Vid åtgärder av bevarandekaraktär, dvs. åtgärder som inte i första hand syftar till att avvärja en allvarlig risk från en viss verksamhet. 
  
 Då den verksamhet som bedrivs typiskt sett är ofarlig eller sam- hällsnyttig. 
  
 Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl är  
 mindre  
 i följande fall. 
  
 Då åtgärden syftar till att avvärja en allvarlig risk. 
  
 Då verksamheten som berörs orsakar den risk som åtgärden syftar till att avvärja. 
  
 Då de samhällsintressen som ska skyddas är av särskilt viktig art. 
  
 Andra aspekter som kan påverka rätten till ersättning i en viss situation är bl.a. följande. 
 (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, plan- och bygglagen (2010:900), epizootilagen (1999:657), zonooslagen (1999:658) och skyddslagen (2010:305) ingått. 
 249 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 Valet av det för den enskilde minst ingripande alternativet. 
  
 Möjligheten att begränsa skadan på annat sätt, som införandet av en rätt till dispens eller meddelandet av övergångsbestämmelser. 
  
 Samhällsekonomiska aspekter, som statens ekonomiska möjlig- heter att betala ut ersättning eller den ekonomiska vinst en viss åtgärd medför för samhället i stort. 
  
 Åtgärdens effektiva genomförande. 
  
 Andra möjligheter till kompensation för den enskilde. 
  
 EU-rättsliga 
  
  regler, t.ex. reglerna om olagligt statsstöd. 
 Den slutliga bedömningen av vilken vikt som i varje enskilt fall ska läggas vid de olika principer och hänsyn som påverkar propor- tionalitetsbedömningen måste lämnas till lagstiftaren, meddelaren av föreskrifter eller den myndighet eller domstol som har att bedöma en rådighetsinskränkning. 
 7 
  
 8.4 
  
 Särskilt om rätten till ersättning enligt MB vid rådighetsinskränkningar av  
  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- och säkerhetsskäl 
 MB innehåller en mängd regler som tillåter att det allmänna inskränker den enskildes möjligheter att använda mark eller byggnad. 
 8  
 Sådana rådighetsinskränkningar kan ske genom meddelandet av föreskrifter och förbud, genom tillståndsplikt och villkor, återkallelse av tillstånd och meddelande av ytterligare eller ändrade villkor för en verksamhet. Rätten till ersättning regleras i 31 kap. MB. 
 Ersättning lämnas vid vissa beslut enligt 7 kap. MB avseende nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen, 12 kap. 6 § fjärde stycket MB, om beslutet innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastig- het avsevärt försvåras. Ersättning betalas också vid vissa undersök- 
  
 7 
  
 SOU 2013:59 s. 103 ff. 
  
 8 
  
 Redovisningen i detta avsnitt bygger på SOU 2013:59 s. 73 ff. och 79 ff. 
  
 250 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 ningar, vid föreläggande om stängselgenombrott och vid ompröv- ning av vattenverksamhet i vissa fall m.m. 
 Ersättning lämnas inte när åtgärder vidtas till uppfyllande av hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Ersättning lämnas inte heller när åtgärder vidtas till skydd för djur- och växtarter enligt 8 kap. MB och 7 kap. 12 § MB eller avseende miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd enligt 9 kap. MB och 7 kap. 20 § MB, vid beslut avseende miljö- riskområden enligt 10 kap. MB, vid inskränkningar till följd av bestämmelserna om genetiskt modifierade organismer, kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14 kap. MB eller vid föreskrifter och förbud gällande avfallshantering enligt 15 kap. MB m.m. Ersättning ska vidare, i normalfallet, inte ges när ett tillstånd, en dispens eller ett godkännande helt eller delvis återkallas eller ändras enligt 24 kap. MB. Ersättning ges inte heller för åtgärder som avses i 31 kap. 4 § MB som inte medför att pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. 
 Efter vad som anges i regeringens proposition med förslag till MB utformades reglerna om ersättning med hänsyn dels till vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för skyddsvärda naturområden, biologisk mångfald m.m. mellan samhället och den enskilde, dels till principen om förorenarens betalningsansvar och idén att förvaltandet av naturen och mång- falden ska vara ett normalt inslag i en verksamhet som inte förut- sätter statligt bidrag. 
 9 
  
 I miljöbalksutredningens huvudbetänkande förklarades skill- naden mellan de situationer då ersättning ges och då ersättning inte ges enligt MB på följande sätt. 
 I de ersättningsfria situationerna uppträder skadorna utanför det område där verksamheten bedrivs. Verksamhetsutövaren fördelar miljöriskerna på andra och kan sägas ta i anspråk andra fastigheter på ett sätt som liknar expropriation. Det följer då av principen om förorenarens betalningsansvar att han får tåla begränsningar utan ersättningsrätt. I de situationer där ersättning betalas är det vanligen fråga om att skydda värden som finns inom verksamhetsområdet. Det är då stat eller kommun som behöver denna fastighet för att skydda dess naturvärden. 
 10 
  
 9 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 549. 
  
 10 
  
 SOU 1996:103 del 1 s. 625. 
  
 251 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 De bestämmelser i MB som möjliggör rådighetsinskränkningar är över lag generellt utformade. De närmare föreskrifterna om hur och när rådighetsinskränkningar kan vidtas framgår i huvudsak av förord- ningar och myndighetsföreskrifter meddelade med stöd av MB. För alla föreskrifter som meddelas med stöd av MB gäller att de ska grundas på balkens mål, principer och allmänna hänsynsregler. 
 Detta innebär dock inte att högre krav aldrig kan ställas i föreskrifter än vad som följer av allmänna hänsynsregler. T.ex. kan genomförandet av ett  
 EU-direktiv 
  medföra längre gående krav. Genom de generellt utformade hänsynsreglerna i 2 kap. MB ges också tillsynsmyndigheterna via bemyndigandena i 26 kap. MB relativt långtgående möjligheter att vidta åtgärder i det enskilda fallet. Det är således inte helt lätt att överblicka de rådighets- inskränkningar som kan komma att vidtas. 
 Även om möjligheterna att vidta rådighetsinskränkningar enligt MB kan tyckas långtgående måste bestämmelserna, oavsett om det rör sig om att meddela föreskrifter eller att ompröva ett tillstånd, tillämpas så att inte orimliga krav ställs på den enskilde med hänsyn till den effekt åtgärderna kommer att ha på miljön och kostnaderna för dessa åtgärder. I propositionen uttalades att det någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på försiktighetsmåtten och att detta gäller oavsett vilken verksamhet det rör sig om. 
 11 
  
 Hänsynsreglerna ger genom 2 kap. 7 § MB uttryck för den skälighetsavvägning som ska göras då åtgärder vidtas enligt balken och de faktorer som ska vägas in vid bedömningen. Även på andra ställen i balken och i underliggande förordningar finns bestämmelser som får anses ge uttryck för den ovan nämnda proportionalitetsprincipen, se t.ex. 7 kap. 25 § MB, 9 kap. 13 § MB, 26 kap. 9 § andra stycket MB, och 15 § förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador. 
 Försiktighetsprincipen och principen om förorenarens betalnings- ansvar är två av MB:s nyckelprinciper. Principerna har varit fram- trädande inom svensk miljörätt sedan ML:s införande. 
 12  
 En med dessa principer sammanhängande tanke har också varit att det stämmer mindre väl med rättsuppfattningen att en markägare ska kunna få ersättning för att han inte får använda sin egendom på ett sätt som 
  
 11 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 232. 
  
 12 
  
 Se t.ex. 30 § ML. 
  
 252 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 är till skada för andra människor och samhället i dess helhet. Denna tanke har därför varit styrande för ersättningsrättens utformning. Bland annat angavs detta delvis som motiv för att avskaffa statens ersättningsskyldighet vid vägrat tillstånd till täktverksamhet. 
 13 
  
 Även principen om lagenlighet har fått en tämligen långtgående tillämpning i MB. Vidare har hänsynsreglerna ansetts innebära att verksamhetsutövaren måste vidta åtgärder eller tåla rådighets- inskränkningar på grund av ny kunskap eller nya problem utan kompensation. Som ett utflöde av detta kan meddelade tillstånd med stöd av 24 kap. MB återkallas eller ändras på grund av att de inte längre anses överensstämma med hänsynsreglerna. I propositionen uttryckte regeringen detta på följande sätt. 
 Tillstånd kan av miljö- och säkerhetsskäl tidsbegränsas. [] En verk- samhetsutövare med ett tidsbegränsat tillstånd kan givetvis inte få ersättning om nytt tillstånd vägras av de skäl som föranlett tids- begränsningen. För icke tidsbegränsade tillstånd finns normalt bestämmelser om att tillstånden kan återkallas och att villkoren kan omprövas. Inte heller i sådana fall skall ersättning utgå. Detta hänger samman med att tillståndet bygger på förutsättningen att ytterligare krav kan ställas vid ett framtida omprövningsförfarande. Tillståndet innehåller alltså en begränsning. När det återkallas grundas detta på att verksamheten inte längre bör vara tillåten, eftersom den inte uppfyller gällande regler. När ytterligare eller ändrade villkor meddelas grundas dessa normalt på de hänsynskrav som gäller. Omprövningsmyndig- hetens ingripande sker alltså på den grunden att verksamheten strider mot gällande hänsynsregler och en förutsättning i tillståndet är att sådana ingripanden får ske. Av principen att ersättning förutsätter att markanvändningen är lagenlig följer att ersättning inte heller skall utgå i dessa fall. 
 14 
  
 Om detta uttalande läses motsatsvis kan man få den uppfattningen att ersättning däremot lämnas i de fall då tidsbegränsade tillstånd omprövas under tillståndstiden eller då icke tidsbegränsade tillstånd som inte innehåller en omprövningsklausul återkallas eller ändras. Att en sådan omprövning är möjligt enligt 24 kap. 3 § MB är klart. Någon generell rätt till ersättning finns dock inte heller i dessa fall. 
 Vid tillståndsgiven verksamhet innebär bestämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan dock att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet. Tillståndet ger alltså en 
  
 13 
  
 Prop. 1973:101 s. 26 f. 
  
 14 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 552. 
  
 253 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 viss trygghet för verksamhetsutövaren. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver därför normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen. När det gäller områden som inte regleras av tillståndet följer det däremot av principen om lagenlighet att ingripanden kan ske till uppfyllande av hänsynsreglerna utan att någon rätt till ersättning föreligger. Tillståndsbeslutet har alltså rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar, 24 kap. 1 §. 
 15 
  
 8.4.1 
  
 Omprövning av tillstånd enligt 24  
  
 kap.  
 5  
 §  
 MB 
 Omprövning av ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § MB medges om det i fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet förekommer någon sådan omständighet som nämns i första stycket  
 1–12. 
  Möjligheten att ompröva ett tillstånd är knuten till betydande  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Tillståndsmyndigheten får dock inte med stöd av den bestämmelsen meddela så ingripande villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Sådana villkor kan däremot meddelas med stöd av de bestämmelser till skydd för starka  
 miljö-, 
  hälso- eller säkerhetsskäl som nämns i 24 kap. 1 § MB och som tillåts bryta igenom ett tillstånds rätts- kraft. Tyngden av de  
 miljöskydds-, 
  hälsoskydds- och säkerhetsskäl som 24 kap. 5 § MB avser att skydda har beaktats inom ramen för dess utformning och påverkat vilka rekvisit som måste vara upp- fyllda för att omprövning ska få ske. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar konstaterar därför att det är naturligt att en rätt till ersättning inte finns. 
 16 
  
 Nämnda utredning konstaterar dock att bestämmelserna om ersättning vid omprövning av vattenverksamhet i 31 kap.  
 20–22 
  §§ MB inte överensstämmer med gällande principer för ersättning och anför följande. 
 Tillstånd till vattenverksamhet omfattas alltså i samma utsträckning som miljöfarlig verksamhet av 24 kap. 5 § miljöbalken. Men till skill- nad från vad som gäller vid omprövning vid miljöfarlig verksamhet lämnas ersättning under vissa förutsättningar. 
  
 15 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 207 och 552. 
  
 16 
  
 SOU 2013:59 s. 139 f. 
  
 254 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 Enligt 31 kap. 20 och 22 §§ miljöbalken ska ersättning lämnas om en omprövning av ett tillstånd till vattenverksamhet skett med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken eller 7 kap. 13 och 14 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och för tillståndshavaren medfört en förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets fallhöjd[] 
 När det däremot gäller de skäl för omprövning som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken får de sägas göra sig gällande med samma styrka som vid viss miljöfarlig verksamhet. En vattenverksamhet kan vara mycket omfattande och ha stor påverkan på miljön. Sett ur ett miljö- skyddsperspektiv bör vissa vattenverksamheter därför vara minst lika riskabla som vissa tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. De skäl som i miljöbalkspropositionen anfördes för att samordna bestämmel- serna om omprövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet tyder närmast på att även lagstiftaren var av den uppfattningen (prop. 1997/98:45 del 2, s. 257). 
 När det väl blir aktuellt att ompröva ett tillstånd med stöd av bestämmelserna i 24 kap. 5 § måste det allmänna intresset av åtgärden alltså göra sig lika starkt gällande oavsett om det är fråga om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet. 
 Skulle det ha varit lagstiftarens uppfattning att det allmänna intressets vikt i typfallet är lättare vid vattenverksamhet än vid miljö- farlig verksamhet borde förutsättningarna för att ompröva en vatten- verksamhet ha utformats på ett annat sätt. Det går således inte att argumentera för att en ersättningsrätt skulle vara nödvändig på den grunden. 
 En tänkbar förklaring till avvikelsen skulle kunna vara [] samhälls- ekonomiska hänsyn eller svårigheter i genomförandet av bestäm- melserna och liknande, med särskild styrka talar för att en rätt till ersättning bör finnas. Några uttalanden i den riktningen finns dock inte i motiven till MB. 
 Till detta kommer att möjligheterna att få ersättning vid ompröv- ning av ett tillstånd till vattenverksamhet oavsiktligt utökades i och med miljöbalkens införande. Den möjlighet som fanns i 15 kap. 3 § vattenlagen att ompröva ett tillstånd på grund av miljö- och hälsovårdsskäl bör inte ha omfattat samtliga de skäl för omprövning som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken. Dessutom kan ersättning komma att utgå även då omprövningen beror av fel eller försummelse på verk- samhetsutövarens sida. 
 Sammanfattningsvis utgör alltså ersättningsrätten vid omprövning av vattenverksamhet av skäl som anges i 24 kap. 5 § MB en avvikelse från de gängse principer för rätten till ersättning vid rådighets- inskränkningar som framträder i svensk rätt i övrigt. 
 17 
  
 17  
 SOU 2013:59 s. 143 f. 
 255 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 Mot den bakgrund som tecknats i den citerade texten anser Utred- ningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar att det bör över- vägas om rätten till ersättning ska tas bort i dessa fall men finner lämpligast att Vattenverksamhetsutredningen gör en närmare gransk- ning av de praktiska konsekvenserna av detta. 
 18  
 Omprövnings- bestämmelsen i 24 kap. 5 § MB och rätten till ersättning enligt 31 kap.  
 20–22 
  §§ MB kommer, inom ramen för utredningens uppdrag att se över skillnader i den rättsliga regleringen mellan miljöfarlig verk- samhet och vattenverksamhet, att behandlas först i slutbetänkandet. Ett slutligt ställningstagande beträffande frågan om ersättningsrätten vid omprövning ska finnas kvar eller inte får således anstå till dess. 
  
 8.4.2 
  
 Återkallelse av tillstånd enligt 24  
  
 kap.  
 3  
 §  
 MB 
 Ett tillstånd kan återkallas med stöd av 24 kap. 3 § första stycket 3 och 4 MB om det till följd av verksamheten har uppkommit någon olägen- het av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts eller om det finns en risk för att verksamheten kan medföra skada av väsentlig betydelse för hälsa eller miljö. Ersättning lämnas inte för skador till följd av att tillståndet återkallas i något av nu nämnda fall. 
 En given utgångspunkt vid tillståndsgivning är att den enskilde verksamhetsutövaren ska kunna förlita sig på tillståndet. Ett tillstånds rättskraft omfattar dock endast frågor som behandlas i tillståndet. På områden som inte regleras av tillståndet måste till- ståndshavaren följa hänsynsreglerna och andra bestämmelser som gällde vid tillståndsprövningen. 
 Man får därför göra skillnad mellan det fall då frågan om att återkalla ett tillstånd uppkommit på grund av omständigheter som var kända redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla, och fall då frågan uppkommit till följd av nytillkomna eller nyupptäckta risker som inte var föremål för prövning vid tillståndsgivningen men som, om de hade varit det, hade kunnat föranleda ett avslag på tillståndsansökan. 
 Verksamhetsutövaren ska kunna grunda legitima förväntningar på sådant som har varit föremål för prövning inom ramen för till- ståndet och således godkänts av tillståndsmyndigheten. Det är t.ex. 
  
 18  
 SOU 2013:59 s. 144 f. 
 256 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 inte rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för att den all- männa opinionen svängt, de politiska ståndpunkterna ändrats eller tillståndsmyndigheten missbedömt en risk. 
 I fråga om sådant som inte har varit föremål för tillståndspröv- ningen kan verksamhetsutövaren däremot inte ha några legitima förväntningar på grund av tillståndet. Mot bakgrund av principen om förorenarens betalningsansvar, försiktighetsprincipen och kunskaps- kravet är det inte orimligt att kräva att verksamhetsutövaren får stå den ekonomiska risken för att hans verksamhet orsakar oförutsedda olägenheter eller säkerhetsrisker. 
 19 
  
 Att legitima förväntningar har betydelse framgår av kommentaren till 24 kap. 3 § första stycket 3 MB där det framhålls att man vid tillämpningen av bestämmelsen framför allt får beakta hur pass omfattande avsteget är från vad man räknade med när verksamheten tilläts och vilka risker avsteget för med sig, men självfallet också om olägenheten kan antas bestå eller förr eller senare kunna avhjälpas. 
 20 
  
 Även i förarbetena till den numera upphävda lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling framhålls vikten av vad tillståndshavaren vid tidpunkten för en åtgärds vidtagande med fog kunnat förvänta sig angående möjligheterna att fortsätta att bedriva verksamheten på ett visst sätt, se avsnitt 8.5. 
 Verksamhetsutövarens legitima förväntningar har även påverkat Europadomstolens proportionalitetsbedömning i fall som dessa, se avsnitt 8.6. 
 En liknande tanke kommer till uttryck i plan- och bygglagens (2010:900) ersättningsbestämmelse i 14 kap. 9 § avseende upphävda eller ändrade detaljplaner. Upphävs eller ändras en detaljplan före genomförandetidens utgång lämnas ersättning för den skada som fastighetsägare orsakas på grund av ändringen. Upphävs eller ändras en detaljplan efter genomförandetidens utgång lämnas däremot inte ersättning. Före genomförandetidens utgång kan fastighetsägaren sägas kunna grunda legitima förväntningar om en viss markanvänd- ning på detaljplanen, men däremot inte efter. 
 21 
  
 Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar kommer fram till att bestämmelserna om återkallelse av tillstånd av andra skäl 
  
 19 
  
 SOU 2013:59 s. 136. 
  
 20 
  
 Wright m.fl.,  
  
 Miljöbalken  
 (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 3 § MB. 
  
 21 
  
 SOU 2013:59 s. 132. 
  
 257 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 än verksamhetsutövarens försumlighet uteslutande bör vara tillämp- liga på fall av det slag som innebär att nya risker uppkommit som inte var föremål för prövning då tillståndet meddelades men som, om de hade varit kända, hade kunnat angripas med stöd av bestämmelser som var tillämpliga vid tillståndsprövningen. I övriga fall, dvs. då det blir aktuellt att revidera ett tillstånd på grund av att vissa risker omvärderats, bör bestämmelserna inte vara tillämpliga. De nya kraven får då ställas först när tillståndstiden löpt ut eller genomföras med stöd av ny lag eller nya föreskrifter där frågan om ersättning, övergångsbestämmelser och liknande kan övervägas. 
 Mot denna bakgrund och då bestämmelserna även i övrigt anses överensstämma med rådande principer för ersättning vid rådighets- inskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- och säkerhetsskäl finner Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar att bestämmel- serna bör behållas oförändrade. 
 22 
  
 8.5 
  
 Lagen om kärnkraftens avveckling 
  
 I den numera upphävda lagen om kärnkraftens avveckling gavs regeringen rätt att besluta att tillstånd enligt kärntekniklagen skulle upphöra att gälla såvitt avsåg rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi. Syftet med lagen var att åstadkomma en omställning av energisystemet i Sverige för att åstadkomma en eko- logisk och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. 
 Lagen utfärdades den 18 december 1997, trädde i kraft den 1 januari 1998 och upphävdes den 1 augusti 2010. 
 Lagen innehöll en ersättningsrätt för tillståndshavare och ägare till fastigheter vars tillstånd upphörde att gälla. 
 I förarbetena till lagen nämndes att ett tillstånd anses ge till- ståndshavaren en speciell anledning att förlita sig på att denne får fortsätta att driva sin verksamhet och att följande allmänna principer i fråga om rätt till ersättning vid ingrepp mot tillståndspliktiga verksam- heter gäller. 
  
 22  
 SOU 2013:59 s. 133 f. 
 258 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 Om lagstiftningen rör redan givna tillstånd, som inte har kunnat rubbas på samma sätt enligt äldre lag, är möjligheterna till kom- pensation större. 
  
 Hur allvarligt ingreppet är spelar stor roll. Återkallelse av till- stånd bör t.ex. ge större möjligheter till ersättning än endast en skärpning av tillståndsvillkoren. 
  
 Arten och tyngden av det allmänna intresse som ligger bakom ingreppet bör kunna påverka rätten till ersättning. Vägande säker- hetsskäl och även miljöskäl av annat slag har ansetts vara sådana skäl som typiskt sett kan motivera reduktion eller bortfall av ersätt- ningen. Andra allmänna intressen har inte ansetts väga lika tungt. 
  
 I förarbetena uttalades att det krävs tungt vägande skäl, helst nytillkomna säkerhets- och miljöskäl för att vägra ersättning vid ny lagstiftning om återkallelse av tillstånd, vilka inte kunnat återkallas på samma sätt enligt äldre rätt. 
 Mot denna bakgrund konstaterade regeringen att det redan till följd av allmänna principer torde föreligga en rätt till ersättning vid ifrågavarande ingrepp. Detta då några nytillkomna miljö- eller säkerhetsskäl enligt ovan inte förelåg. 
 23 
  
 8.6 
  
 Europakonventionen 
  
 Tillstånd att bedriva en ekonomisk verksamhet omfattas av den enskildas civila rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. 
 24  
 Bestämmelsen har följande lydelse. 
 Varje fysisk och juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. 
 Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. 
  
 23 
  
 Prop. 1996/97:176 s. 45 f. Se även RÅ 1999 ref. 76 avseende rättsprövningen av regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Cooper 1. 
  
 24 
  
 Darpö,  
 Rätt tillstånd för miljön – Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav 
 , 2010, s. 24 f. 
  
 259 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 Genom 2 kap. 19 § RF är Europakonventionens bestämmelser en del av svensk lag. Det innebär bl.a. att de rådighetsinskränkningar som vidtas enligt svensk rätt måste vara förenliga med artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. 
 När det gäller begreppet allmänt intresse har Europadomstolen, särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom, anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betyd- ande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. 
 25 
  
 Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitets- princip som innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget. 
 26 
  
 Enligt Europadomstolens rättspraxis har givna tillståndsbeslut inte givits särskilt långtgående skydd. Inskränkningar av tillstånden kan enligt fast praxis tillåtas om de följer av lag och är motiverade av allmänna intressen av viss tyngd, exempelvis miljöskäl, och om tillståndshavaren har getts tid och möjlighet att anpassa sig. Dock måste de berättigade förväntningarna respekteras. 
 Rättsfallet  
 Gill mot Sverige 
  
 27  
 rörde rätten att fortsatt exploatera en grustäkt. Tillstånd till grustäkten hade meddelats år 1963 enligt den dåvarande naturskyddslagen (1952:688). Den 1 juli 1973 infördes i 18 § NVL en möjlighet för länsstyrelsen att återkalla tillstånd till täktverksamhet tio år efter det att lagändringen trädde i kraft. År 1984 fattades beslut om återkallelse av tillståndet och beslutet fastställdes av regeringen. 
 Europadomstolen fann att ett återkallande av täkttillstånd inte var oförutsägbart, då möjligheten hade introducerats mer än ett decennium tidigare. Vidare ansågs Landry inte ha några berättigade förväntningar på fortsatt drift. Investeringarna i verksamheten hade gjorts sju år efter den nya lagstiftningen och myndigheterna hade varit noga med att inte lämna några garantier för fortsatt drift. Domstolen ansåg därför sammanfattningsvis att ett återkallande av täkttillståndet varken var olämpligt eller oproportionerligt. 
  
 25 
  
 Jfr Powell,  
  
 Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 
 , fjärde upplagan, Norstedts juridik, 2012, s. 545 f. och 562. 
  
 26 
  
 Prop. 2009/10:80 s. 164 f. 
  
 27 
  
 Ansökan nr 12033/86, dom den 18 februari 1991. 
  
 260 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 Det kan noteras att domstolen inte uttalar sig om var gränsen går för hur lång tid som krävs generellt för att ny lagstiftning, som t.ex. inför en möjlighet att återkalla miljötillstånd, ska anses vara förutsägbar. 
  
 8.7 
  
 EU-rätt 
  
 Flera av MB:s bestämmelser är resultatet av implementering av EU- rättsliga regler. I vissa fall innebär de  
 EU-rättsliga 
  bestämmelserna att den svenska normgivaren eller tillämparen har ett begränsat utrymme att göra egna proportionalitetsbedömningar vid införandet och tillämpningen av regler som medför rådighetsinskränkningar för den enskilde. 
 Detta gäller särskilt i fråga om sådana rättsakter som inte får införlivas i nationell rätt utan är direkt gällande, i huvudsak EU- förordningar. Till följd av sådana rättsakter kan tvingande  
 EU-rättsliga 
  regler t.ex. bryta igenom ett tillstånds rättskraft, se 24 kap. 3 § första stycket 7 MB. 
 De principer och riktlinjer för bedömningen av om en rådighets- inskränkning ska vidtas och om den i sådana fall ska vara förenad med en rätt till ersättning kan alltså delvis sättas ur spel genom  
 EU-rättliga 
  krav. 
 Situationen behöver troligen inte uppstå särskilt ofta. Inom det område där det kan bli aktuellt med rådighetsinskränkningar av hälsoskydds- och miljöskyddsskäl av det slag som nu är i fråga är direktiv den rättsliga form som oftast används. Som exempel kan nämnas RDV. Direktiv är bindande i förhållande till det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om den närmare formen för genomförandet, till skillnad från vad som är fallet i fråga om förordningar. 
 Genom att vid genomförandet förutse och beakta de intresse- konflikter som kan uppstå på grund av  
 EU-rättens 
  krav kan situa- tioner där den enskilde får bära en orimlig ekonomisk börda undvikas. Frågan om ersättning måste övervägas varje gång en implementering av  
 EU-rätt 
  medför en utökad eller minskad möjlighet för det allmänna att vidta rådighetsinskränkningar. Normgivaren och tillämparen i det enskilda fallet har således att, inom de ramar  
 EU-rätten 
  skapar, söka 
 261 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 lösningar som beaktar rådande principer för ersättning i så stor utsträckning som möjligt. 
 28 
  
 Som framgått av avsnitt 5 ställer RDV krav på medlemsstaten att vidta åtgärder för att säkerställa att de fastställda målen nås. Om krav på medlemsstaten enligt RDV kanaliseras till enskilda verksamheter och resulterar i rådighetsinskränkningar bör, i enlighet med vad som framgått ovan, rådande principer för ersättning beaktas. 
 De  
 EU-rättsliga 
  reglerna om otillåtet statsstöd kan hindra lag- stiftaren från att införa en ersättningsrätt om en sådan ersättningsrätt kan uppfattas som kompensation för anpassning till  
 EU-rättsliga 
  krav. Bestämmelserna finns i  
 EUF-fördraget 
  och har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna otillbörligt gynnar vissa verksamheter. Den centrala bestämmelsen om statsstöd finns i artikel 107.1 EUF- fördraget och har följande lydelse. 
 Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
 För att en åtgärd ska vara otillåten enligt artikeln krävs att det allmänna ger en verksamhet en ekonomisk fördel som den inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor. 
 29  
 Åtgärden ska också innebära att handeln mellan medlemsländerna påverkas. Det kriteriet är uppfyllt så snart den inhemska produktionen påverkas i sådan grad att utländska produkter får svårare att hävda sig på den inhemska marknaden. Det krävs alltså inte att det företag som gynnas av åtgärden bedriver handel med andra medlemsstater. 
 30  
 Sverige både importerar och exporterar el varför statligt stöd till t.ex. vattenkraft skulle kunna innebära att handeln mellan medlemsländerna påverkas och konkurrensen snedvrids. 
 I fördragets artikel 107.2 och 107.3 anges ett antal situationer i vilka undantag från förbudet i artikel 107.1 kan vara motiverade. Beträffande undantagen i 107.3 har kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av vilka typer av statligt stöd 
  
 28 
  
 SOU 2013:59 s. 115 f. 
  
 29 
  
 EU-domstolens 
  
  dom den 11 juli 1996 i mål  
 C-39/94, 
  SFEI m.fl. 
  
 30 
  
 SOU 2011:69 s. 80. 
  
 262 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 som ska anses tillåtna. För att underlätta medlemsstaternas tillämp- ning av bestämmelserna har kommissionen utfärdat riktlinjer om vilka former av stöd som omfattas av undantagen och vad de fäster vikt vid i sin bedömning. Sådana riktlinjer finns bl.a. för statligt stöd till miljöskydd. 
 31 
  
 Tillåtligheten av vissa statliga stöd till miljöskydd baseras främst på artikel 107.3.c som medger stöd som ska underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 
 32 
  
 I riktlinjerna framhålls att medlemsstaternas utgångspunkt vid åtgärder till skydd för miljön ska vara artikel 174 i  
 EG-fördraget, 
  principen om att förorenaren betalar. 
 33  
 Statsstöd är endast tillåtet om stödåtgärderna leder till en miljöskyddsnivå som är högre än den som hade uppnåtts utan stödet och de positiva effekterna av stödet överväger de negativa effekter stödet har i fråga om snedvridning av konkurrensen. 
 34 
  
 Som exempel på tillåtet statsstöd nämns stöd till åtgärder som går längre än gemenskapsnormerna eller höjer nivån på miljöskyddet i avsaknad av gemenskapsnormer eller till åtgärder för tidig anpassning till framtida gemenskapsnormer. Är det dock fråga om stöd för anpassning till tvingande  
 EU-regler 
  som trätt i kraft är det inte tillåtet. 
 35 
  
 Av riktlinjerna framgår att en ökad användning av förnybara energikällor är en av gemenskapens miljöprioriteringar som väntas ha en viktig roll för att uppnå målet att minska utsläppen av växthusgaser. Statligt stöd beskrivs som en möjlig väg att korrigera det marknads- misslyckande som gör att el producerad av mindre miljövänliga energikällor ofta kan hålla lägre priser. På grund av den tekniska utvecklingen och en gradvis internalisering av miljökostnaderna, t.ex. genom handel med utsläppsrätter, beräknas dock behovet av stöd successivt minska. 
 36 
  
 31 
  
 SOU 2013:59 s. 71 f. 
  
 32 
  
 Gemenskapens riktlinjer (2008/C 82/01) för statligt stöd till miljöskydd, avsnitt 1.2. (12). 
  
 33 
  
 Gemenskapens riktlinjer (2008/C 82/01) för statligt stöd till miljöskydd avsnitt 1.2 (8) och 1.3.2. (18). 
  
 34 
  
 Gemenskapens riktlinjer (2008/C 82/01) för statligt stöd till miljöskydd, avsnitt 1.2 (6). 
  
 35 
  
 Gemenskapens riktlinjer (2008/C 82/01) för statligt stöd till miljöskydd, avsnitt 1.5.3 (45) och 3.1.3 (87). 
  
 36 
  
 Gemenskapens riktlinjer (2008/C 82/01) för statligt stöd till miljöskydd, avsnitt 1.5.6 (48). 
  
 263 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 När det gäller vattenkraftverk framhålls i riktlinjerna att de har potential när det gäller låga utsläpp av växthusgaser och därför kan spela en viktig roll för energimixen totalt sett. Med hänvisning till RDV konstateras dock att sådana anläggningar också kan ha en negativ effekt till exempel på vattensystem och biologisk mångfald. 
 37 
  
 Mot bakgrund av att det, under vissa förutsättningar, inte är tillåtet att lämna ersättning till en verksamhet för att kompensera för kostnader som uppkommit till följd av krav som ställs med stöd av tvingande  
 EU-regler 
  anser Utredningen om ersättning vid rådighets- inskränkningar att det inte kan uteslutas att en ersättningsrätt kopplad till t.ex. vidtagande av vissa åtgärder till uppfyllande av en miljö- kvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 MB, en s.k. gränsvärdesnorm, skulle kunna strida mot artikel 107.1 i EUF- fördraget. Frågan bör uppmärksammas när bestämmelser som bygger på  
 EU-rättsakter 
  införs. 
 38 
  
 Miljökvalitetsnormerna för vatten som följer av RDV utgörs huvudsakligen av s.k. övriga normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 MB. Den konkreta innebörden av dessa normer och vilka faktiska krav på miljön som normen uppställer framgår inte lika klart som beträffande gränsvärdesnormer, se avsnitt 5.1.7. Mot denna bak- grund bedömer Vattenverksamhetsutredningen att det förefaller mindre troligt att en ersättningsrätt kopplad till en viss åtgärd, som i och för sig främjar möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna för vatten, skulle strida mot artikel 107.1 i  
 EUF-fördraget. 
  
 8.8 
  
 Utredningens förslag om ny prövning 
  
 Utredningens förslag:  
 En ersättningsbestämmelse införs i 19 g § MP. Bestämmelsen ger innehavare av tillstånd till vatten- anläggning och den vattenverksamhet som bedrivs vid anlägg- ningen rätt till ersättning, om tillståndsprövningen enligt 19 a § innebär att det allmänna inskränker den tidigare medgivna användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvänd- ning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller upphör. Ersättning ska betalas endast om det vid en avvägning 
  
 37 
  
 Gemenskapens riktlinjer (2008/C 82/01) för statligt stöd till miljöskydd, avsnitt 1.5.6 (50). 
  
 38 
  
 SOU 2013:59 s. 72. 
  
 264 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. Ersättning betalas med skäligt belopp av staten. Bestämmelsen gäller även innehavare av lagligförklarad vatten- anläggning och vattenverksamhet samt innehavare av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. Bestämmelsen ska endast gälla i tio år från ikraftträdandet och därefter upphävas. 
  
 8.8.1 
  
 Utredningens förslag om ny prövning i förhållande till principerna för ersättning vid rådighetsinskränkningar 
  
 En given utgångspunkt vid tillståndsgivning är att den enskilde verk- samhetsutövaren ska kunna förlita sig på tillståndet. Detta följer inte bara av 24 kap. 1 § MB om tillståndets rättsverkan utan även av laglighetskravet och allmänna rättsgrundsatser om förutsebarhet och rättssäkerhet. 
 Utredningens förslag om ny prövning i kapitel 7 är tänkt att träffa de anläggningar och verksamheter som har en negativ påverkan på miljön och som i dag inte uppfyller de miljökrav som uppställs i MB. Som framgått ovan möjliggör förslaget för prövningsmyndigheten att meddela beslut som innebär rådighetsinskränkningar av miljö- skyddsskäl. Det handlar således om sådana rådighetsinskränkningar som genom 2 kap. 15 § tredje stycke RF är undantagna den grund- lagsskyddade ersättningsrätten i andra stycket. Dock måste de grundläggande principerna om rätt till ersättning vid rådighets- inskränkningar beaktas. Dessa kan något förenklat sammanfattas som så att en ersättningsrätt finns i de fall lagstiftaren anser att ett ingrepp av visst slag är nödvändigt för att uppnå ett önskat resultat, men vid en intresseavvägning, finner att det med hänsyn till arten av det allmänna intresse som ska skyddas och ingreppets effekter för den enskilde inte framstår som rimligt att den enskilde ensam ska bära kostnaderna. 
 I de flesta fall kommer, enligt utredningens bedömning, inskränk- ningen till följd av den nya prövningen att avse skärpta villkor i förhållande till det gamla tillståndet som inte är så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Grunden för och omfattningen av de rådighetsinskränkningar som 
 265 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 kan uppstå till följd av den nya prövningen kommer således i många fall vara samma som kan uppstå enligt omprövningsreglerna i 24 kap. 5 § MB. Som framgått ovan har Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar konstaterat att dagens ersättningsbestäm- melser vid omprövning inte överensstämmer med gällande principer och att det därför bör övervägas om dessa bestämmelser ska tas bort, se avsnitt 8.4.1. Någon ersättningsrätt i förhållande till utredningens förslag om ny prövning torde därför, på motsvarande sätt som när det gäller omprövningsreglerna, inte i detta avseende vara motiverad av de allmänna principerna. 
 Det kan emellertid inte bortses från att verksamhetsutövare av vattenverksamhet i dag har en rätt till ersättning enligt 31 kap. 20– 22 §§ MB, bl.a. om en omprövning medför viss förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets fallhöjd. Verksamhetsutövaren kan ha gjort stora investeringar i verksamheten i förlitan på att denne vid en eventuell omprövning som resulterar i skärpta villkor av någon betydelse kommer att kompenseras med ersättning. Mot bakgrund av att verksamhetsutövaren i dag kan ha legitima förväntningar på att få ersättning om villkoren skärps vid en omprövning bedömer utredningen därför att en ersättningsrätt alternativt en övergångstid bör övervägas, se mer om detta under avsnitt 8.8.3. 
 I undantagsfall kan även den nya prövningen enligt utred- ningens förslag leda till att tillstånd inte lämnas eller att tillstånd lämnas men med så stränga villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. I praktiken blir det då fråga om en återkallelse av det gamla tillståndet, dvs. en rådighetsinskränkning av ingripande karaktär för den enskilde. För att utröna om detta motiverar en ersättningsrätt kan ledning hämtas från det resonemang som förts i avsnitt 8.4.2 avseende återkallelsebestämmelsen i 24 kap. 3 § MB. 
 Det bör till en början understrykas att för att en återkallelse över huvud taget ska bli aktuell enligt 24 kap. 3 § MB ska andra mindre ingripande åtgärder vara uteslutna och det allmänna intresset som motiverar en återkallelse ska vara av betydande vikt. Vidare måste skillnad göras mellan det fall då frågan om att återkalla ett tillstånd uppkommit på grund av omständigheter som var kända redan när tillståndet gavs, fast riskerna då inte bedömdes som oacceptabla, och fall då frågan uppkommit till följd av nytillkomna eller nyupptäckta 
 266 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 risker som inte var föremål för prövning vid tillståndsgivningen men som, om de hade varit det, hade kunnat föranleda ett avslag på tillståndsansökan. 
 Verksamhetsutövaren ska kunna grunda legitima förväntningar på sådant som har varit föremål för prövning inom ramen för tillståndet och således godkänts av tillståndsmyndigheten. Det är t.ex. inte rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för att den allmänna opinionen svängt, de politiska ståndpunkterna ändrats eller tillstånds- myndigheten missbedömt en risk. Det är inte heller rimligt att den enskilde får bära kostnaderna för att åtgärda sådan miljöpåverkan som var känd redan när tillståndet gavs fast då inte bedömdes som oacceptabel. 
 I fråga om sådant som inte har varit föremål för tillstånds- prövningen kan verksamhetsutövaren däremot inte ha några legitima förväntningar på grund av tillståndet. Mot bakgrund av principen om förorenarens betalningsansvar, försiktighetsprincipen och kunskaps- kravet är det inte orimligt att kräva av den som bedriver en miljö- förstörande verksamhet att denne ser till att hålla sig uppdaterad med ny forskning och nya rön inom verksamhetsområdet så att verksamheten löpande kan anpassas därefter. Det är därför inte orimligt att en verksamhetsutövare bär kostnaden för att ett tillstånd ändras eller förenas med nya villkor på grund av att verksamheten orsakar olägenheter av väsentlig betydelse som inte förutsågs vid tillståndsgivningen. 
 Någon ersättningsrätt är inte kopplad till bestämmelserna om återkallelse i 24 kap. 3 § MB. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar tolkar bestämmelsen som så att förutom återkallelse av tillstånd av andra skäl än verksamhetsutövarens försumlighet bör den uteslutande vara tillämplig på fall av det slag som innebär att nya risker uppkommit som inte var föremål för prövning då tillståndet meddelades men som, om de hade varit kända, hade kunnat angripas med stöd av bestämmelser som var tillämpliga vid tillståndsprövningen. I övriga fall, dvs. då det blir aktuellt att revidera ett tillstånd på grund av att vissa risker omvärderats, bör 24 kap. 3 § MB inte vara tillämplig. De nya kraven får då ställas först när tillståndstiden löpt ut eller genomföras med stöd av ny lag eller nya föreskrifter där frågan om ersättning, över- gångsbestämmelser och liknande kan övervägas. Nämnda utredning 
 267 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 anser därför att det stämmer överens med rådande principer att någon ersättningsrätt inte är kopplad till 24 kap. 3 § MB. 
 Vattenverksamhetsutredningens förslag om ny prövning är visserligen tänkt att träffa de anläggningar och verksamheter som har en negativ påverkan på miljön och som i dag inte uppfyller de miljökrav som uppställs av MB. Enligt utredningen är det emellertid inte säkert att alla dessa anläggningar och verksamheter kan anses ge upphov till skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för miljön, jfr 
 24 kap. 3 § första stycket 3 och 4 MB. Detta torde innebära att det kan uppstå situationer där återkallelsen av det gamla tillståndet, som ju är en ingripande inskränkning av den enskildes rätt, inte vägs upp av ett tillräckligt tungt allmänintresse. Detta medför, enligt utredningen att en ersättningsrätt alternativt en övergångsbestämmelse bör övervägas. 
 De rådighetsinskränkningar som beslut enligt förslaget om ny prövning kan leda till är en kombination av att samhällets syn på miljön och dess värde förändrats avsevärt sedan de gamla tillstånden och rättigheterna meddelades och att ny forskning och nya rön tillkommit på området. Det kommer således att handla om inskränk- ningar både till följd av sådana olägenheter som förutsågs när verk- samheten tilläts, men som då bedömdes som acceptabla, och sådan olägenheter som inte förutsågs då. Som framgått ovan anses verk- samhetsutövaren kunna grunda legitima förväntningar på det förra men inte på det senare. Det förhållandet att förslaget om ny pröv- ning kommer att kunna medföra rådighetsinskränkningar av det senare slaget medför, enligt utredningen, att en ersättningsrätt alternativt en övergångsbestämmelse bör övervägas. I praktiken kommer det vara svårt att i det enskilda fallet skilja de olika bevekelse- grunderna för rådighetsinskränkningen från varandra. 
 Vissa av de verksamhetsutövare som kommer att träffas av utredningens förslag om ny prövning har tillstånd som är mer än hundra år gamla eller särskilda rättigheter som kan vara flera hundra år gamla. Det kan argumenteras för att verksamhetsutövare med så gamla tillstånd och rättigheter inte kan förvänta sig att få bedriva sin verksamhet oinskränkt under evig tid. Vidare kan det argumenteras för att det inte stämmer med den nutida rättsuppfattningen att en sådan verksamhetsutövare ska kunna göra anspråk på ersättning av samhället om verksamheten inskränks eller måste upphöra för att den inte uppfyller gällande miljökrav. 
 268 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 De flesta av de anläggningar och verksamheter som kommer att träffas av utredningens förslag om ny prövning grundas emellertid inte på så gamla tillstånd och rättigheter, se avsnitt 7.2. Flertalet har i stället tillstånd enligt ÄVL och flera tillkom under en tid på  
 1900-talet 
  då den politiska viljan var att bygga ut vattenkraften i Sverige. I enlighet härmed var även lagstiftningen mer exploateringsinriktad. Dessa anläggningar och verksamheter har således uppmuntrats och sank- tionerats av staten. Enligt utredningen är det inte lika självklart att dessa verksamhetsutövare ska vara förhindrade att göra anspråk på ersättning av samhället om verksamheten nu inskränks eller måste upphöra. 
 De rådighetsinskränkningar som utredningens förslag möjliggör kommer således att variera till karaktär och effekt samt ha olika bevekelsegrunder beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Av resonemanget i detta avsnitt framgår att förslaget kan leda till sådana inskränkningar som gör att lagstiftaren på grund av allmänna principer bör överväga en ersättningsrätt, övergångsbestämmelser eller liknande. Utredningens förslag kan också leda till sådana inskränkningar där någon rätt till ersättning inte föreligger. Mot bakgrund av att rådighetsinskränkningens karaktär, effekt och bevekelsegrund kommer att variera för de verksamheter som blir föremål för en ny prövning går det inte att på förhand uttala sig generellt om det ska föreligga en rätt till ersättning eller inte. Det är dock klart att förslaget i vissa fall kommer att leda till rådighetsinskränkningar för vilka ersättning bör utgå enligt rådande principer. Mot denna bakgrund och då det inte går att på förhand och utan en individuell prövning urskilja de fall där ersättning inte behöver utgå anser utredningen att det till förslaget om ny prövning bör införas en ersättningsrätt alternativt en övergångsbestämmelse. 
  
 8.8.2 
  
 Övergångstid eller ersättningsbestämmelse 
  
 Huruvida en proportionalitetsbedömning resulterar i en rätt till ersättning eller inte påverkas av andra möjligheter lagstiftaren har att begränsa den enskildes skada, t.ex. genom införandet av en rätt till dispens i vissa situationer eller genom att meddela övergångs- bestämmelser som medger undantag från skärpta krav under en viss period. Ett alternativ skulle därför kunna vara att förena förslaget om 
 269 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 ny prövning med en övergångsbestämmelse. Verksamhetsutövarna ges på detta sätt möjlighet att på eget initiativ ansöka om tillstånd enligt MB och därmed slippa ett beslut om ny prövning eller i vart fall låta investeringar m.m. anpassas till att en sådan prövning kan komma att ske. 
 Utredningens förslag kommer, i likhet med 1973 års ändring av 18 § NVL, att kunna leda till återkallelser av gamla tillstånd. I förarbetena till ändringen av NVL konstaterades att en övergångstid om tio år skulle ge verksamhetsutövarna tillräcklig tid att anpassa sig. 
 39  
 Som framgått under avsnitt 8.6 har Europadomstolen funnit denna tid tillräcklig för att lagen skulle anses förutsägbar och proportionerlig. Var den nedre tidsgränsen går uttalar sig Europadomstolen inte om. Eftersom det inte är klart var den nedre tidsgränsen går anser utredningen att den enskildes rättssäkerhet talar för att bestämma den tid som med säkerhet är godtagbar. Följaktligen anser utredningen att utgångspunkten, när det gäller resonemang om övergångstid avseende förslaget om ny prövning, bör vara tio år. Det förhållandet att Sverige riskerar att inte uppfylla RDV:s krav i tid är, enligt utredningen, inte ett förhållande som bör äventyra enskildas rättssäkerhet. Som framgår av avsnitt 8.7 innebär RDV inte att rådande principer om ersättning ska frångås. 
 Det kan konstateras att övergångstiden om tio år avseende ändringen i NVL avsåg tiden från det att lagändringen trädde i kraft till dess att det kunde bli fråga om en rådighetsinskränkning i form av återkallelse av täkttillstånd. Ett beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP innebär inte en rådighetsinskränkning i sig utan det är först resultatet av den efterföljande tillståndsprövningen som i vissa fall kan innebära en sådan inskränkning. När det gäller eventuell övergångstid avseende utredningens förslag om ny prövning torde det därför räcka att tio år passerar från det att bestämmelserna om ny prövning träder i kraft till dess att tillståndsprövningen enligt 19 a § avslutas genom beslut eller dom av domstol. 
 Ett alternativ när det gäller övergångstid avseende förslaget om ny prövning skulle därför kunna vara ett förordnande i övergångsreglerna om att en ansökan om tillstånd enligt 19 a § MP som tidigast måste göras tio år efter ikraftträdandet. Beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP skulle dock kunna fattas direkt efter ikraftträdandet. 
  
 39  
 Prop. 1973:101 s. 29. 
 270 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 Tillståndsprövningen skulle på detta sätt kunna påbörjas omedelbart efter tio år, dvs. år 2024 om lagen träder i kraft år 2014. Enligt utredningen skulle möjligen en något kortare övergångstid, t.ex. åtta år, kunna övervägas. Detta då den tidpunkt då tillståndspröv- ningen avslutas genom beslut eller dom, dvs. den tidpunkt då själva rådighetsinskränkningen eventuellt sker, ligger senare i tiden än den tidpunkt då tillståndsansökan ges in. 
 Ett annat alternativ när det gäller övergångstid skulle kunna vara ett förordnande i ikraftträdandereglerna om att bestämmelserna i 5 a och 19  
 a–f 
  §§ MP ska tillämpas första gången tio år efter ikraftträdandet. Det skulle innebära att länsstyrelsen först tio år efter ikraftträdandet, skulle kunna fatta beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP, dvs. år 2024 om lagen träder i kraft år 2014. Därefter skulle det dröja ytterligare en tid innan den efterföljande tillståndsprövningen påbörjas. Av samma anledning som nämnts ovan skulle en något kortare övergångstid än tio år kunna övervägas. Detta alternativ skulle i förhållandet till det första alternativet om övergångstid vara en något enklare lagteknisk lösning men å andra sidan innebära att det skulle dröja längre tid innan reglerna får genomslag. 
 En fördel med att koppla utredningens förslag om ny prövning till en övergångstid i stället för en ersättningsrätt är att en ersättnings- bestämmelse då inte behöver utformas och att ersättningsprocesser undviks samtidigt som den enskildes rättssäkerhet tillgodoses. 
 En övergångstid är dock ett trubbigt instrument eftersom den kommer att omfatta även de verksamhetsutövare som inte drabbas av ersättningsgilla rådighetsinskränkningar till följd av utredningens förslag. Vissa av utredningens experter har dessutom framfört att en övergångstid om tio år är alltför lång och inte överensstämmer med de tidsfrister som anges i RDV. Som framgår av avsnitt 5.1.4 ska de angivna målen om god vattenstatus vara uppnådda senast den 22 december 2015 med en möjlighet till förlängning till den 22 december 2021 eller 2027. Främst mot bakgrund av det senare har utredningen funnit det motiverat att låta förslaget om ny prövning träda i kraft direkt. Detta medför dock att en ersättningsbestämmelse bör införas. 
 271 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 8.8.3 
  
 En ny ersättningsbestämmelse bör införas 
  
 Utredningen föreslår att en ersättningsbestämmelse ska införas i 19 g § MP som ger innehavare av tillstånd till vattenanläggning och den vattenverksamhet som bedrivs vid anläggningen rätt till ersätt- ning, om tillståndsprövningen enligt 19 a § innebär att det allmänna inskränker den tidigare medgivna användningen av mark eller byggnad så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller upphör. Ersättning ska betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. Ersättning betalas med skäligt belopp av staten. Bestämmel- sen gäller även innehavare av lagligförklarad vattenanläggning och vattenverksamhet samt innehavare av sådan särskild rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § ÄVL. 
 Denna ersättningsbestämmelse ska endast gälla i tio år från ikraftträdandet och därefter upphävas. Detta eftersom utredningen bedömer att verksamhetsutövarna efter tio år fått tillräcklig tid att anpassa sig till reglerna om ny prövning. I övergångsbestämmelserna bör dock anges att 19 g § ska fortsätta att gälla för sådana mål som inletts i mark- och miljödomstol före tidpunkten då bestämmelsen upphävs. 
 För att det över huvud taget ska vara fråga om en rådighets- inskränkning som kan generera en rätt till ersättning enligt den föreslagna bestämmelsen i 19 g § MP krävs att rättskraften hos ett tillstånd eller en särskild rättighet begränsas på ett sådant sätt att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt för- svåras. Den föreslagna lydelsen ger utrymme för att i det enskilda fallet beakta inskränkningens karaktär, effekt och bevekelsegrund. 
 Den nya bestämmelsen är inte tänkt att utvidga ersättningsrätten enligt MB eller enligt gällande principer för ersättning vid rådig- hetsinskränkningar av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- och säkerhetsskäl. Detta innebär bl.a. att någon ersättning i normalfallet inte ska utgå om den nya tillståndsprövningen enligt 19 a § MP, på grund av sådana omständigheter som anges i 24 kap. 3 § första stycket 3 och 4 MB, leder till att pågående markanvändning måste upphöra. Detta är, enligt utredningen, ett exempel på sådant fall då det, enligt 19 g § tredje stycket MP, normalt inte är rimligt med ersättning. Som nämnts ovan kommer det vara svårt att i det enskilda fallet skilja de 
 272 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 grunder för rådighetsinskränkningen som, enligt ersättnings- principerna, ger rätt till ersättning från de som inte ger en sådan rätt och i många fall kommer det att handla om en kombination. Det kommer t.ex. vara svårt att avgöra om inskränkningen beror på samhällets ändrade värderingar eller ny forskning och nya rön. 
 Inom ramen för bestämmelsens tredje stycke kan beaktas t.ex. åldern på det tillstånd eller den rättighet som ligger till grund för anläggningen eller verksamheten. Som redan nämnts kan det argumenteras för att en verksamhetsutövare med ett privilegiebrev från  
 1700-talet 
  inte kan anses ha samma berättigade förväntningar avseende fortsatt drift som en verksamhetsutövare med ett tillstånd från  
 1990-talet. 
  
 Som framgått ovan kommer grunden för och omfattningen av de rådighetsinskränkningar som kan uppstå till följd av den nya prövningen kunna vara samma som enligt omprövningsreglerna i 24 kap. 5 § MB. Mot denna bakgrund kan det argumenteras för att ersättningsbestämmelserna vid ny prövning bör överensstämma med ersättningsbestämmelserna vid omprövning. Utredningen anser dock i nuläget att det inte finns skäl att till förslaget om ny prövning koppla en motsvarighet till dagens ersättningsbestämmelser vid omprövning. Detta bl.a. mot bakgrund av att Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar anser att dessa bestämmelser inte överens- stämmer med gällande principer för ersättning och att det därför bör övervägas om dessa bestämmelser ska tas bort. Även om ersättnings- rätten vid omprövning tas bort bör dock, fram till dess att så sker, ersättningsrätten vid ny prövning utformas på liknande sätt. Detta bl.a. då verksamhetsutövaren i dagsläget har legitima förväntningar på att få ersättning vid denna typ av rådighetsinskränkningar. Utred- ningen har, inom ramen för uppdraget att se över skillnader i den rättsliga regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet, för avsikt att behandla ersättningsbestämmelserna vid omprövning först i slutbetänkandet. Frågan om en ersättningsrätt i detta hänseende kopplat till utredningens förslag om ny prövning får därför anstå till dess. 
 Enligt 19 g § fjärde stycket MP ska ersättning betalas med skäligt belopp. Hur ersättningsbeloppet ska beräknas i det enskilda fallet är ytterst en fråga som får avgöras av rättstillämpningen. Det kan dock tänkas att ExpL kan tjäna som utgångspunkt. Det för- hållande att verksamhetsutövarnas berättigade förväntningar att få 
 273 
  
 Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt 
  
 SOU 2013:69 
  
 bedriva sin verksamhet oinskränkt avtar ju längre tid som går efter ikraftträdandet av bestämmelserna om ny prövning bör kunna påverka ersättningens storlek. Man kan t.ex. tänka sig att ersätt- ningsbeloppet minskas med 10 procent per år som passerar efter ikraftträdandet. Ersättningen ska, på samma sätt som enligt 31 kap. 7 § första stycket första meningen MB betalas av staten. 
  
 8.8.4 
  
 Processuella bestämmelser 
  
 När det gäller prövningsförfarandet kan förslagsvis införas bestäm- melser i lag som anger att den som vill göra anspråk på ersättning enligt 19 g § MP ska väcka talan vid mark- och miljödomstolen mot staten. Vidare kan i en sådan bestämmelse anges att talan ska väckas inom viss tid, exempelvis ett år, från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft vid påföljd att rätten till ersättning annars går förlorad, jfr 21 kap. 1 § första stycket 5 och 31 kap. 13 § MB. Mål om ersättning ska betraktas som stämningsmål enligt 21 kap. 2 § MB och följa de processuella bestämmelser som finns härför. 
 274 
  
 9 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 9.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Utredaren ska föreslå hur tillståndsprövning av vattenverksamheter kan ändras i syfte att, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarliga verksamheter, hela verksamheten ska prövas i de fall en verksamhets- utövare önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet och förutsättningarna för ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § första stycket MB inte är uppfyllda. 
 Enligt utredningsuppdraget ska således regleringen för miljö- farlig verksamhet utgöra utgångspunkten i fråga om prövningens omfattning. Utredningen inleder därför med en redogörelse för hur prövningens omfattning är reglerad för miljöfarlig verksamhet. Därefter följer motsvarande redogörelse för vattenverksamhet. 
 Som redogjorts för i kapitel 6 omfattar prövningen av vatten- verksamhet, till skillnad från miljöfarlig verksamhet, även vissa civil- rättsligt präglade frågor och vissa andra frågor. Dessa frågor i för- hållande till utredningens förslag avseende ny prövning i kapitel 7 och prövningens omfattning i detta kapitel behandlas i kapitel 10. 
 275 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 9.2 
  
 Prövningens omfattning 
  
 9.2.1 
  
 Miljöfarlig verksamhet 
  
 Av 9 kap. 6 § första stycket 4 MB och 1 kap. 4 och 11 §§ miljöpröv- ningsförordningen (2013:251) följer att kravet på tillstånd alter- nativt anmälan i princip gäller även ändring av miljöfarlig verk- samhet. 
 1 
  
 Under ML:s tid förekom prövningar som utmynnade i s.k. påbyggnadstillstånd, dvs. tillstånd som kompletterade grundtill- ståndet. Mot bakgrund av den kritik som riktades mot detta system uttalade regeringen i förarbetena till MB att en samlad prövning borde göras vid ändringar som inte är obetydliga och därför gjorts tillståndspliktiga. Regeringen konstaterade också att det inte var tillfredställande att en verksamhet drevs med stöd av ett flertal tillstånd som var svåra att överblicka och inte gav någon helhetsbild utan försvårade prövningen. Förekomsten av flera tillstånd för en verksamhet försvårade, enligt regeringen, tillsynen och kontrollen av att tillstånden följdes. 
 2  
 I enlighet härmed anges i förarbetena till 9 kap. 6 § första stycket 4 MB att en samlad prövning bör göras varje gång en verksamhet ändras, om det inte är en liten eller obetydlig ändring som inte ökar utsläpp eller andra störningar. 
 3  
 Förarbetsuttalandena tar sikte endast på miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. 
 4 
  
 Till följd av dessa förarbetsuttalanden utvecklades en praxis där tillståndsmyndigheterna, i stället för att meddela ett tillstånd som bara tog sikte på den av verksamhetsutövaren planerade ändringen, meddelade ett helt nytt tillstånd som, om verksamhetsutövaren tog det nya tillståndet i anspråk, ersatte det tidigare meddelade till- ståndet. Att utrymmet i MB för att meddela påbyggnadstillstånd i praxis ansågs som litet framgår av bl.a. Miljööverdomstolens domar den 21 januari 2002 i mål M  
 2221-01 
  respektive M  
 8118-01. 
  
 Tillståndsprövningarna i samband med ändringar fick således delvis den funktion för en fullständig omprövning av tillstånds- 
  
 1 
  
 Tidigare återfanns regleringen i 9 kap. 6 § första stycket 4 MB och 5 och 21 §§ förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). 
  
 2 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 337. 
  
 3 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 336 f. och del 2 s. 112. 
  
 4 
  
 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 334 ff., avsnitt 4.14.3 har rubriken Prövningen enligt miljöbalken av miljöfarlig verksamhet. 
  
 276 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 villkoren som reglerna om omprövning på myndigheternas initiativ syftar till. 
 Miljöbalkskommittén ansåg i sitt betänkande  
 En effektivare miljö- prövning  
 (SOU 2003:124) att den restriktiva hållningen enligt MB var alltför långtgående och att möjligheten att meddela påbyggnads- tillstånd därför skulle öka. Regeringen, som delade kommitténs upp- fattning, konstaterade att den miljömässiga nyttan av en fullständig prövning av en verksamhet inte alltid uppväger den tid en sådan prövning tar och det arbete som läggs ner av verksamhetsutövare och myndighet. Vidare konstaterade regeringen att verksamhetsutövaren borde kunna ansöka om en angelägen och brådskande ändring eller utökning av verksamheten utan att prövningen blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen. 
 5 
  
 Mot denna bakgrund infördes, genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2005, ett nytt tredje stycke i 16 kap. 2 § MB (numera 16 kap. 2 § första stycket andra meningen MB), som innebär en möjlighet att vid ändring av en miljöfarlig verksamhet begränsa tillståndet till att enbart avse ändringen, ett s.k. ändringstillstånd. Samtidigt ändrades omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § MB bl.a. genom att det i paragrafens andra stycke infördes en möjlighet att förena ändringstillståndet med ändringar av tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. I för- arbetena till lagändringen berördes inte, trots påpekande i remiss- yttranden över utredningsförslaget, frågan om varför ändringstillstånd bara skulle behövas för miljöfarlig verksamhet. Vattenverksamheter berördes endast utifrån utgångspunkten att förenkling kunde ske genom att öppna för anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt. 
 6 
  
 9.2.2 
  
 Ändringstillstånd 
  
 Bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 § första stycket första meningen MB innebär en möjlighet att begränsa tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet till att enbart avse ändringen. 
 Av förarbetena framgår att det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Förutom ändringens omfattning 
  
 5 
  
 Prop. 2004/05:129 s. 61 f. 
  
 6 
  
 Prop. 2004/05:129. 
  
 277 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet anges ett antal faktorer som ska vägas in i bedömningen. Sådana är exempelvis hur lång tid som förflutit sedan grundtillståndet med- delades, om flera ändringstillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i branschen, vilka förändringar som skett i företaget och dess omgiv- ning sedan grundtillståndet samt omfattningen av de miljöstör- ningar som förekommer. 
 När det gäller prövningens omfattning uttalas i förarbetena att denna alltid bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nöd- vändigt med anledning av den avsedda ändringen. Verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen ska prövas i ett sammanhang. Verksamhetsutövaren måste tillhandahålla det underlag som behövs för att tillståndsmyndigheten ska kunna ta ställning till om ändringen kan tillåtas. Vid prövning av om t.ex. en sökt pro- duktionsökning är tillåtlig måste alltid beaktas vilken påverkan verksamheten som helhet får med hänsyn till ändringen. Om ändringar i produktionens storlek eller i centrala delar av processen har ett sådant samband med de övriga villkor som gäller för verk- samheten att ett tillstånd som enbart avser ändringen vore olämp- ligt, bör dock det nya tillståndet avse verksamheten som helhet, dvs. prövningen bör utmynna i ett nytt tillstånd för hela verk- samheten. 
 Under samrådsförfarandet har alltid länsstyrelsen, tillsynsmyndig- heten och enskilda som särskilt berörs möjlighet att komma med synpunkter på hur verksamhetsutövaren valt att avgränsa sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Länsstyrelsen bör under samrådet lämna vägledning om hur avgränsningen lämpligen bör ske. 
 Det är sedan tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgräns- ningen är lämplig. En för snävt avgränsad ansökan och miljökon- sekvensbeskrivning kan innebära att en ansökan avslås eller avvisas. Om myndigheten bedömer att ytterligare delar av verksamheten bör omfattas av prövningen kan det också bli fråga om att verksam- hetsutövaren, efter föreläggande av tillståndsmyndigheten, får kom- plettera sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. 
 7 
  
 7  
 Prop. 2004/05:129 s. 62 f. 
 278 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 9.2.3 
  
 Ändringstillstånd i förhållande till bestämmelserna om omprövning i 24 kap. MB 
  
 Av 24 kap. 5 § andra stycket MB framgår att ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. I anslutning till att ett ändringstillstånd meddelas kan således ändringar göras även i villkoren för grundtillståndet. Ändringarna i villkoren för grundtillståndet meddelas då i ändringstillståndet. För grundtillståndet blir det alltså i praktiken fråga om att göra en omprövning av vissa villkor. 
 Om ändringen av verksamheten innebär en miljöpåverkan i form av t.ex. utsläpp eller buller som redan regleras i det grundtillstånd som gäller för verksamheten i dess helhet, finns ett sådant samband mellan ändringen och det gällande villkoret att tillståndsmyndigheten i ändringstillståndet kan meddela ett nytt buller- och utsläppsvillkor som gäller verksamheten i dess helhet. Ett sådant nytt villkor i ändringstillståndet ersätter villkoret i det ursprungliga tillståndet, om ändringstillståndet tas i anspråk. Eftersom tillståndsmyndig- heten vid sin prövning har att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB, t.ex. kravet på bästa möjliga teknik, kan det nya vill- koret innebära en skärpning i förhållande till vad som tidigare gällt. Ändringen av verksamheten kan också innebära en ny påverkan på miljön som behöver regleras genom villkor. Sammanfattningsvis innebär detta att ett ändringstillstånd kan innebära att tidigare gällande villkor kvarstår oförändrade, att nytt villkor meddelas som enbart avser ändringen och att det för verksamheten, helt eller delvis, i övrigt meddelas nya eller ändrade villkor avseende sådant som har ett miljömässigt samband med ändringen. De sista nämnda villkoren kan antingen innebära en skärpning i förhållande till vad som tidigare gällt eller innebära att utsläppen tillåts öka som en följd av ändringen. 
 Av 24 kap. 2 § MB följer att ett tillstånd förfaller om verk- samhetsutövaren inte inom den tid som anges i tillståndet påbörjar den verksamhet eller vidtar de åtgärder som tillståndet avser. När verksamhetsutövaren tar ändringstillståndet i anspråk kommer villkoren i ändringstillståndet att gälla. Dessa villkor gäller sedan oavsett om verksamhetsutövaren i framtiden återgår till en lägre 
 279 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 produktion eller lägger ner de processteg som ändringstillståndet avser. Verksamhetsutövaren kan emellertid även välja att inte ta det nya ändringstillståndet i anspråk med följden att det tidigare tillståndet och dess villkor fortsätter att gälla. 
 I samband med att ett ändringstillstånd meddelas kan således ändringar göras även i villkoren för grundtillståndet. För grundtill- ståndet blir det alltså i praktiken fråga om en omprövning av vissa villkor. Övriga omprövningsbestämmelser i 24 kap. MB innebär att tillståndshavaren påtvingas ändrade villkor. Detta utgör en skillnad i jämförelse med situationen vid ändringstillstånd eftersom verk- samhetsutövaren kan låta bli att ta det nya tillståndet i anspråk med följden att det tidigare tillståndet och dess villkor fortsätter att gälla. 
 För ändring av villkor i det gällande tillståndet som inte berörs av ett ändringstillstånd krävs normalt att någon av de myndigheter som anges i 24 kap. 7 § första stycket MB eller att tillståndshavaren enligt 24 kap. 8 § MB ansöker om omprövning. När det gäller ändringstillstånd gäller i stället, enligt 24 kap. 7 § första stycket MB, att tillståndsmyndigheten själv kan initiera en omprövning av villkoren i grundtillståndet utan ansökan av vare sig tillståndshavare eller myndighet. 
 Av 24 kap. 5 § tredje stycket MB följer vidare att ett ändrings- tillstånd får omprövas samtidigt som att en omprövning sker av det tillstånd som gäller för verksamheten som helhet och detta även om ingen av de omprövningsgrunder som anges i paragrafens första stycke är tillämpliga på ändringstillståndet. Denna reglering innebär således att det vid omprövning av verksamhetens huvudtillstånd alltid är möjligt att göra en helhetsprövning av verksamheten. 
 8 
  
 Enligt 24 kap. 5 § femte stycket MB får tillståndsmyndigheten inte meddela så ingripande villkor att verksamheten inte kan bedrivas eller att den avsevärt kommer att försvåras. Detta gäller även sådana villkor som meddelats med anledning av ett ändringstillstånd. 
  
 8  
 Prop. 2004/05:129 s. 64 och 96 f. 
 280 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 9.2.4 
  
 Vattenverksamhet 
  
 Av 11 kap. 2 § 1 MB, 11 kap. 9 § MB och 19 § vattenverksamhets- förordningen följer att kravet på tillstånd alternativt anmälan även gäller ändring av vattenverksamhet. Tillståndsplikten för vattenverk- samhet är således enligt ordalydelsen i dessa bestämmelsen utformad på liknande sätt som tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 6 § första stycket 4 MB och 1 kap. 4 och 11 §§ miljöprövnings- förordningen. Mot bakgrund av dessa likheter uttalades i för- arbetena till MB att det kunde övervägas att utforma gemensamma bestämmelser om tillståndsplikt för vattenverksamhet respektive miljöfarlig verksamhet. Så kom emellertid inte att ske. 
 9 
  
 Som framgått ovan är, enligt uttalanden i förarbetena, utgångs- punkten för prövningens omfattning avseende miljöfarlig verksamhet att en samlad prövning bör göras varje gång en verksamhet ändras, om det inte finns förutsättningar för ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § MB. Något motsvarande uttalande beträffande prövningens omfattning avseende vattenverksamhet finns inte. I förarbetena till MB uttalas endast att VL:s system bör finnas kvar såvitt avser tillståndsplikten för vattenverksamhet. Vidare uttalas att ett syfte med att inarbeta VL i MB var att samordna de processuella bestämmelserna för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. 
 10  
 Den vattenrättsliga regleringen inarbetades dock i MB under stor tidspress och utan nödvändiga justeringar till det nya lagstiftningskomplexet. Många av VL:s regler lyftes helt oförändrade in i MB respektive LSV utan vidare analys. Detta har fått till följd att den stabilt förankrade och under lång tid allmänt accepterade ordningen i de äldre vattenlagarna rörande t.ex. prövningens omfattning fortfarande lever kvar. I enlig- het härmed är utgångspunkten när det gäller prövningens omfattning avseende vattenverksamhet att ändringen prövas för sig utan en samlad prövning av hela verksamheten. Det gällande tillståndets rätts- kraft enligt 24 kap. 1 § MB anses hindra att hela verksamheten tas upp till prövning och i stället prövas enbart den sökta ändringen. 
 11 
  
 Skillnaden i detta avseende mellan vattenverksamhet och miljö- farlig verksamhet kan möjligen ha sin grund i att prövningen av vattenverksamhet, till skillnad från miljöfarlig verksamhet, även 
  
 9 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 371. 
  
 10 
  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 365 och del 2 s. 132. 
  
 11 
  
 Se t.ex. MÖD 2009:37, MÖD 2009:44 och MÖD 2010:52. 
  
 281 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 omfattar vissa civilrättsligt präglade frågor. Det tydligaste exemplet på detta är frågor om ersättning för skada (31 kap.  
 16–19 
  §§ MB). Även vissa andra frågor prövas såsom tvångsrätt (28 kap. 10 § MB och 7 kap. 6 § LSV), andelskraft (7 kap. 6 § och 8 kap. LSV) och strömfallsfastighet (2 kap.  
 8–9 
  §§, 7 kap.  
 5-6 
  §§ LSV). Likaså ska det i aktuella fall enligt 6 kap. LSV fastställas en bygdeavgift samt eventuell fiskeavgift i de fall en sådan avgift är lämpligare än att meddela villkor om anordningar för fisket enligt 11 kap. 8 § MB. Vidare finns det möjlighet att framställa anspråk på grund av oförutsedda skador (24 kap.  
 13-14 
  §§ MB). En utförligare redovisning av dessa frågor återfinns i avsnitt 6.6.3 och kapitel 10. 
 Ytterligare en skillnad mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, som kan vara av betydelse för prövningens omfattning, är ersättningsbestämmelserna i 31 kap.  
 20–22 
  §§ MB. Enligt dessa har den som bedriver vattenverksamhet vid omprövning på myndighets initiativ rätt till ersättning för viss produktionsvärdesförlust om redan tillståndsgiven verksamhet inskränks. Någon motsvarande ersätt- ningsrätt finns inte om en av verksamhetsutövaren sökt ändring skulle leda till motsvarande produktionsvärdesförlust. 
  
 9.2.5 
  
 Praxis avseende prövningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet 
  
 Enligt praxis avseende ändring av miljöfarlig verksamhet är avgörande för prövningens omfattning att prövningen blir ändamålsenlig och täcker alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Det gällande tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB har inte ansetts hindra att hela verksamheten tas upp till prövning om det krävs för en ända- målsenlig prövning. 
 12  
 I MÖD 2006:6 uttalade Miljööverdomstolen bl.a. följande. 
 Hur än verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin ansökan om tillstånd, måste resultatet av tillståndsmyndighetens samlade prövning täcka alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Oavsett om 
  
 12  
 Frågan om prövningens omfattning vid ändring aktualiserades bl.a. i MÖD 2006:6, MÖD 2006:54, MÖD 2007:20, MÖD 2011:51 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 1 juni 2012 i mål M  
 1088-12. 
  Frågan om prövningens omfattning vid nyetablering aktualiserades bl.a. i MÖD 2007:50 och MÖD 2010:9 avseende Citybanan i Stockholm. 
 282 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 prövningsplikten följer av 9 kap. eller 11 kap. eller båda, skall prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. 
 Prövningens avgränsning är således av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med miljöbalkens syfte. Visserligen är det sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för pröv- ningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om den kan ligga till grund för prövningen. 
 Domstolen uttalade vidare att om tillståndsmyndigheten anser att ansökan är för snävt avgränsad kan föreläggande om komplettering ske. Kompletteras inte ansökan kan den avvisas eller avslås. En förutsättning för att prövningen ska kunna omfatta något annat än vad ansökan gäller är således att sökanden själv utvidgar eller ändrar ansökan. 
 Enligt praxis avseende ändring av vattenverksamhet är utgångs- punkten att det gällande tillståndet har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och inte kan bli föremål för ny prövning i samband med en ändring. För att ett gällande tillstånd ska bli föremål för ny prövning krävs i princip lagstöd och sådant lagstöd återfinns bl.a. i 24 kap. MB avseende omprövning. Det gällande tillståndets rätts- kraft enligt 24 kap. 1 § MB förefaller således hindra att hela verk- samheten tas upp till prövning och i stället prövas enbart den sökta ändringen. Försiktighetsmått kan föreskrivas i förhållande till den sökta ändringen men får inte inskränka gällande tillstånd. 
 13  
 I praxis bekräftas dock den allmänna vattenrättsliga grundsatsen att hela verksamheten kan tas upp till prövning om vattenhushållningen påverkas. Exempelvis i Miljööverdomstolens dom den 10 november 2009 i mål M  
 290-09 
  framhåller domstolen, när det gäller pröv- ningens omfattning, att ändringen inte påverkar någon vatten- hushållningsbestämmelse och inte heller medför sådan påverkan på allmänna eller enskilda intressen att hela verksamheten bör tas upp till prövning. 
 Som exempel på den praxis som finns beträffande prövningens omfattning vid ändring av vattenverksamhet kan nämnas MÖD 2010:52. Målet gällde en ansökan om tillstånd enligt 11 kap. MB avseende upprustning och effektivisering vid Edenforsens kraftverk. 
  
 13  
 Se t.ex. MÖD 2009:37, MÖD 2009:44, Miljööverdomstolens dom den 10 november 2009 i mål M  
 290-09, 
  MÖD 2010:52 och MÖD 2012:56. 
 283 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljööverdomstolen konstaterade inledningsvis att sökanden hade ett rättskraftigt tillstånd till befintliga vattenanläggningar och vattenverksamhet som redan bedrevs för elproduktion vid kraft- verket. Domstolen konstaterade vidare att det i princip krävs särskilt lagstöd för att givna tillstånd ska bli föremål för ny pröv- ning och att sådant lagstöd återfinns 24 kap. MB avseende ompröv- ning. Därefter uttalade domstolen att det i aktuellt mål inte var fråga om omprövning eller s.k. ändringstillstånd i den mening denna term införts i MB som ett legalt begrepp för prövning av tillstånd till ändring av miljöfarlig verksamhet (16 kap. 2 § MB). Det var inte heller fråga om tillstånd till vattenverksamhet i kombination med miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. MB. Mot denna bakgrund, och då ramdirektivet för vatten inte ansågs leda till begränsningar av befintliga tillstånd, fann domstolen att prövningens omfattning skulle begränsas till den sökta effektiviseringen och inte omfatta hela verksamheten. Domstolen uttalade följande. 
 En utvidgning av tillståndsprövningen till att omfatta även vatten- verksamhet och vattenanläggning som omfattas av gällande tillstånd bedöms i detta fall inte kunna förenas med reglerna i balken och dess övergångsbestämmelser eller med den praxis som hittills utvecklats. 
 Den sökta ändringens påverkan på allmänna eller enskilda intressen gav, enligt domstolen, i detta fall inte förutsättningar för att ta upp hela verksamheten vid vattenkraftverket till prövning och villkors- reglering. Domstolen noterade att bolaget understrukit att någon vattenhushållningsbestämmelse inte skulle påverkas av den sökta ändringen. 
 Mot bakgrund av att de sökta åtgärderna skulle leda till en längre period av torrläggning av älvfåran ansåg domstolen att ytterligare försiktighetsmått skulle kunna föreskrivas. Dessa fick dock endast hänföras till den ökade vattenbortledning och den ytterligare torrlägg- ning av älvfåran som uppstod till följd av ansökan och inte inskränka bolagets rätt enligt gällande tillstånd. Kammarkollegiet och andra myndigheter hade i målet anfört att en minimitappning om cirka 8 m 
 3 
 /s i torrfåran skulle ge en påtaglig ekologisk effekt. Miljööverdomstolen ansåg att en minimitappning av den storleken skulle innebära en så stor energiproduktionsförlust att ett villkor med den innebörden inte kunde föreskrivas utan ett omprövningsförfarande enligt 24 kap. MB. 
 284 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 Miljööverdomstolen prövade även om den vinst effektiviseringen skulle medföra för sökanden skapade utrymme för att förena tillståndet med villkor om minimitappning som även avsåg bolagets rätt enligt gällande tillstånd. Enligt domstolen skulle det dock endast kunna bli fråga om en måttlig minimitappning som i för- hållande till dess miljönytta inte kunde anses rimlig vid en avväg- ning enligt 2 kap. 7 § MB. Miljödomstolen fastställde därför miljö- domstolens domslut att lämna sökt tillstånd. 
  
 9.2.6 
  
 Sammanfattande reflektioner 
  
 Som framgått ovan är, enligt uttalanden i förarbetena, utgångspunkten för prövningens omfattning avseende miljöfarlig verksamhet att en samlad prövning bör göras varje gång en verksamhet ändras, om det inte finns förutsättningar för ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § första stycket MB. Något motsvarande uttalande beträffande prövningens omfattning vid ändring av vattenverksamhet finns inte. Däremot framgår av förarbetena till MB att ett syfte med att inarbeta VL i MB var att samordna de processuella bestämmelserna för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. 
 14 
  
 Tillståndsplikten för ändring av vattenverksamhet är, som kon- staterats ovan, utformad på liknande sätt som tillståndsplikten för ändring av miljöfarlig verksamhet. Bestämmelsen i 24 kap. 1 § MB, som reglerar rättskraftens omfattning, gör inte någon skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Det finns inte heller några uttalanden i förarbetena till MB som anger att rättskraften ska bedömas olika för dessa två typer av verksamheter. 
 Trots detta är utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring olika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. 
 Enligt praxis avseende ändring av miljöfarlig verksamhet är avgörande för prövningens omfattning att prövningen blir ändamåls- enlig och täcker alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Det gällande tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB har inte ansetts hindra att hela verksamheten tas upp till prövning om det krävs för en ändamålsenlig prövning. Detta trots att det inte särskilt anges i 24 kap. 
  
 14  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 365. 
 285 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 1 § första stycket fjärde meningen MB att en sådan prövning bryter igenom rättskraften. 
 När det gäller vattenverksamhet är utgångspunkten, enligt praxis och vattenrättslig tradition, att det gällande tillståndet har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och inte kan bli föremål för ny prövning i samband med en ändring. För ny prövning krävs i princip lagstöd och sådant lagstöd återfinns bl.a. i 24 kap. MB avseende ompröv- ning. Det gällande tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB förefaller således hindra att hela verksamheten tas upp till prövning och i stället prövas enbart den sökta ändringen. Försiktighetsmått kan föreskrivas i förhållande till den sökta ändringen men får inte inskränka gällande tillstånd. 
 Den rättsverkan det gällande tillståndet tillmäts vid en ändring av vattenverksamhet kan möjligen ha sin grund i gamla vattenrättsliga traditioner och att prövningen av vattenverksamhet även omfattar utpräglade civilprocessuella moment särskilt den med tillstånds- prövningen integrerade skaderegleringen enligt 31 kap. MB, se avsnitt 6.6.3 och kapitel 10. 
 Skaderegleringen är till skillnad från övriga delar av tillståndet av civilrättslig karaktär. Dessa frågor torde därför kunna omfattas av de civilprocessuella reglerna om rättskraft i 17 kap. RB, se avsnitt 6.6.3. Det är möjligt att den civilprocessuella rättskraften har spillt över på det offentligrättsliga tillståndet när det gäller vattenverksamhet och på så sätt begränsat prövningens omfattning vid ändring. 
 Av praxis framgår att påverkan på vattenhushållningen har betyd- else för prövningens omfattning vid ändring av vattenverksamhet. 
 15  
 Med vattenhushållning avses innehållande och tappning av vatten. Det förhållandet att hela verksamheten kan tas upp till prövning om vattenhushållningen påverkas bygger på en allmän vattenrättslig grundsats. Bestämmelser om vattenhushållning fanns tidigare i 2 kap.  
 27–32 
  §§ ÄVL. Med vattenhushållning enligt dessa bestämmelser avsågs den inverkan på vattenförhållandena som uppkommer inte till följd av själva byggnaden utan genom handhavandet av dess rörliga delar såsom luckor och dylikt. Vattenhushållning avsåg främst åtgärder som syftade till ett bättre tillgodogörande av vattnet och som 
  
 15  
 Se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 10 november 2009 i mål M  
 290-09, 
  MÖD 2010:52 och den skiljaktiga meningen i Mark- och miljööverdomstolens dom den 13 september 2012 i mål M  
 10108-11. 
  
 286 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 påverkade vattenståndet t.ex. genom höjning eller sänkning av vattnet ovanför byggnaden och åtgärder som påverkade vattenföringen t.ex. genom innehållandet av vatten vid byggnaden. 
 16  
 Av 11 kap. 62 § ÄVL framgick att vattendomstolens medgivande att bygga i vatten skulle innefatta bestämmelse om vattenmärke eller andra föreskrifter om hushållningen med och framsläppandet av vattnet. I 2 kap. 31 § första stycket ÄVL stadgades befogenhet för ägaren och vissa andra angivna subjekt att under vissa förutsättningar hos vatten- domstol ansöka och utverka ändrade eller nya bestämmelser om vattenhushållning. Af Klintberg, som hänvisar till Gärde s. 291, anger följande i sin kommentar till nämnda paragraf. 
 Om den begärda vattenhushållningen äger samband med sådan ändring av själva byggnaden som enligt 2:1 är att hänföra till byggande i vatten, torde det emellertid vara onödigt att åberopa 2:31, eftersom ändring av vattenhushållningen i detta fall inbegripes i det jämlikt 2:20 anhängig- gjorda byggnadsmålet. 
 17 
  
 9.3 
  
 Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende vattenverksamhet – SOU 2009:42 
  
 Miljöprocessutredningen fann i sitt delbetänkande  
 Vattenverksamhet  
 (SOU 2009:42) att reglerna för att söka ändringstillstånd för vatten- verksamheter skulle vara desamma som för miljöfarlig verksamhet och regleras på samma sätt. Av deras överväganden framkom följande. 
 Under utredningens arbete har det till utredningen framförts att vattenrättsliga mål av tradition har hanterat fråga för fråga och att delfrågorna avgjorts vid skilda tillfällen. Upplägget är alltså inte så olikt det system med ändringstillstånd som införts för miljöfarlig verksamhet. Enligt vad som framförts till utredningen följer denna ordning för vattenverksamheter dock direkt av ordalydelsen i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken då det i den punkten uttryckligen nämns ändring. 
 Enligt utredningens mening kan dock den invändningen inte vara avgörande eftersom tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet i 5 § tredje stycket FMH även den talar om tillståndsplikt för ändring. I det fallet har man ansett det nödvändigt att införa särskilda regler om ändringstillstånd. 
  
 16 
  
 Gärde,  
 P.M. vid föredragning inför Konungens Lagråd av Förslag till Vattenlag 
 , del II:1, s. 274 och Af Klintberg,  
 Om byggande i vatten enligt 2, 3 och 5 kap. vattenlagen – Lagtext med kommentar och sakregister 
 , 1955, s. 141. 
  
 17 
  
 Af Klintberg,  
 Om byggande i vatten enligt 2, 3 och 5 kap. vattenlagen – Lagtext med kommentar och sakregister 
 , 1955, s. 147. 
  
 287 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 Mot bakgrund av ovanstående rättsfall 
 18  
 och de synpunkter som framförts till utredningen anser utredningen att det saknas skäl att reglera möjligheten till ändringstillstånd annorlunda för vatten- verksamheter än för miljöfarliga verksamheter. Utredningen anser i stället att det finns skäl för att i möjligaste mån reglera likartade frågor lika, om det inte finns särskilda skäl som talar emot. När det gäller frågan om en ansökans avgränsning ansluter sig utredningen till Miljööverdomstolens ovan redovisade resonemang att sökanden anger ramen för prövningen i sin ansökan men att det är tillståndsmyndig- heten som slutligen avgör om avgränsningen är lämplig. Detta är i stort samma resonemang som förs i den ovan nämnda propositionen En effektivare miljöprövning (2004/05:129), genom vilken möjlig- heten till ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet infördes. 
 Då vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet enligt rättspraxis har ansetts böra behandlas på samma sätt i frågan om prövningens omfattning, bör det enligt utredningens mening vara reglerat på samma sätt. Det är enligt utredningens mening en förenkling i sig att det går att utläsa direkt av lagtexten att frågan om ändringstillstånd ska behandlas på samma sätt för miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. Utredningen förslår därför att 16 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken ändras så att regleringen av ändringstillstånd även omfattar tillstånd till vattenverksamhet. På så sätt kommer, utan att ytterligare ändringar behövs, även 24 kap. 5 §  
 andra–tredje 
  styckena att bli tillämpliga på vattenverksamhet, vilket kan bidra till att rätt frågor blir prövade när ett ärende är uppe i tillståndsmyndigheten. 
 19 
  
 Miljöprocessutredningen föreslog således att lagregleringen av ändringstillstånd skulle vara densamma för vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Ändringen gjordes genom att ordet 
 miljöfarlig togs bort ur dåvarande 16 kap. 2 § tredje stycket MB, vilket innebar att möjligheten till ändringstillstånd i lagtexten även omfattade vattenverksamhet. Miljöprocessutredningen uttalade sig dock inte om hur prövningens omfattning skulle förhålla sig till för- slaget att ändringstillstånd skulle gälla även för vattenverksamheter. Som framgår av förarbetena var syftet med bestämmelsen om änd- ringstillstånd att frångå den tidigare gällande ordningen för miljöfarlig verksamhet enligt vilken en samlad prövning gjordes varje gång en verksamhet ändrades i inte obetydlig omfattning. Syftet med ändringen var som redan nämnts att möjliggöra en prövning av ange- lägna ändringar på ett mer effektivt och mindre långdraget sätt. 
  
 18 
  
 Bl.a. Miljööverdomstolens slutliga beslut den 20 april 2007 i mål M  
 8597-06, 
  NJA 2008 
  
 s. 748 och MÖD 2006:6. 
  
 19 
  
 SOU 2009:42 s. 242. 
  
 288 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 Rättsläget för prövning av ändringar i vattenverksamhet är, såvitt utredningen kunnat bedöma, ett annat än det för miljöfarlig verk- samhet då bestämmelsen om ändringstillstånd infördes. Huvudregeln vid ändring av vattenverksamhet är inte att hela verksamheten ska upp till prövning utan av praxis följer i stället att ändringen prövas för sig eftersom det tidigare tillståndet har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Detta påminner om det system med ändringstillstånd som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet dock med den skillnaden att hela den miljöfarliga verksamheten, dvs. även de delar som omfattas av ett tidigare tillstånd, kan omfattas av prövningen om det krävs för att prövningen ska bli ändamålsenlig. 
  
 9.4 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningens förslag:  
 Utgångspunkten för prövningens omfatt- ning vid ändring ska vara densamma för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Vid ändring av en verksamhet ska tillståndet som huvudregel omfatta hela verksamheten. Tillståndet får dock, om det är lämpligt, begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Ändringen förs in i en ny paragraf, 16 kap. 2 b § MB, och åtföljs av en ändring i 24 kap. 1 § MB. Ändringen medför att 24 kap. 5 § andra och tredje stycket MB blir tillämpliga även vid ändringstillstånd för vattenverksamhet. Ändringen innebär att utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet, såsom den angivits i förarbeten och praxis, kodifieras och att utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring av vattenverksamhet, såsom den angivits i praxis, ändras. Avgörande för prövningens omfattning ska, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, vara att prövningen blir ändamålsenlig. 
 289 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 9.4.1 
  
 Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring och ändringstillstånd 
  
 Som framgått ovan kan inte olikheter i de regler som gäller om ändring av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet moti- vera en skillnad vad avser prövningens omfattning. Bestämmelsen i 24 kap. 1 § MB, som reglerar rättskraftens omfattning, gör inte heller någon skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Inga uttalanden i förarbetena till MB anger att rättskraften ska bedömas olika för dessa två typer av verksamheter. Vidare finns det inte någon bestämmelse, varken i 16 kap. eller 22 kap. MB eller någon annan förfarandebestämmelse i MB, som anger att eventuell rättskraft ska vara avgränsande vid prövning av ändringar. 
 Mot bakgrund av ovanstående och de synpunkter som framförts till utredningen saknas skäl att behandla frågan om prövningens omfattning olika för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverk- samhet. Avgörande för prövningens omfattning vid ändring ska, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, vara att prövningen blir ändamålsenlig. Tillståndsmyndigheten ska därvid, oavsett om prövningsplikten följer av 9 kap. MB eller 11 kap. MB eller båda, beakta om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt MB:s regler. Det är en lämplighets- fråga om prövningen ska omfatta hela verksamheten och utmynna i ett helt nytt tillstånd eller om prövningen ska vara mer begränsad och utmynna i ett ändringstillstånd. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis hur lång tid som förflutit sedan grundtillståndet meddelades, om flera ändrings- tillstånd eller förelägganden meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i branschen, vilka föränd- ringar som skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet samt omfattningen av de miljöstörningar som förekommer. Vidare har det betydelse om prövningen avser effektiviseringsåtgärder eller underhållsåtgärder enligt 11 kap. 17 § MB, se avsnitt 9.4.5. 
 290 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 9.4.2 
  
 Prövningens omfattning bör regleras i lag 
  
 Någon bestämmelse som, utöver 16 kap. 2 § första stycket MB om ändringstillstånd, reglerar prövningens omfattning finns för närvarande inte i MB. Utredningens förslag ändrar den enligt praxis gällande utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring av vattenverksamhet. Utredningen anser därför att det är nödvändigt att reglera den nya utgångspunkten för prövningen i lag. Utredningen anser det lämpligt att sammanföra alla bestämmelser som gäller prövningens omfattning i en ny 16 kap. 2 b § MB. Möjligheten till ändringstillstånd i 16 kap. 2 § första stycket andra meningen MB flyttas därför till den nya paragrafen och ändras så att även vattenverksamheter omfattas. 
 Utredningen har övervägt att formulera den nya paragrafen på ett annat sätt t.ex. genom att i lagtexten ange att avgörande för pröv- ningens omfattning vid ändring är att prövningen blir ändamålsenlig och kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt MB. Utredningen har emellertid stannat vid den föreslagna formuler- ingen för att kunna behålla den nuvarande formuleringen beträffande ändringstillstånd och således göra så liten skillnad som möjligt i förhållande till den befintliga regleringen i detta avseende såvitt gäller miljöfarlig verksamhet. Syftet med förslaget är som sagt endast att kodifiera den redan gällande utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet såsom den angivits i förarbeten och praxis. 
 Det gällande tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB hindrar inte att det vid en ansökan om ändring görs en samlad prövning av hela verksamheten om det krävs för att prövningen ska bli ända- målsenlig. Det bör därför förtydligas i 24 kap. 1 § att en sådan prövning kan bryta igenom ett tillstånds rättskraft. Det tillstånd som redan gäller för verksamheten kan således ersättas med ett nytt tillstånd. Dock kan verksamhetsutövaren välja om denne vill ta det nya tillståndet i anspråk eller falla tillbaka på det tidigare rättskraftiga tillståndet. Eftersom det finns en valmöjlighet för verksamhets- utövaren att falla tillbaka på det tidigare tillståndet anser utredningen att det inte torde blir fråga om någon rådighetsinskränkning eller ersättningsrätt, se dock avsnitt 9.4.5 beträffande underhållsåtgärder enligt 11 kap. 17 § MB. Ändringen medför även att 24 kap. 5 § andra 
 291 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 och tredje stycket MB blir tillämpliga även vid ändringstillstånd för vattenverksamhet. 
 Det är verksamhetsutövaren som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen men det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgränsningen är lämplig. En för snävt avgränsad ändringsansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller avvisas. Om myndigheten bedömer att ytter- ligare delar av verksamheten bör omfattas av prövningen kan det också bli fråga om att verksamhetsutövaren, efter föreläggande av tillståndsmyndigheten, får komplettera sin ansökan och miljökon- sekvensbeskrivning. 
 Den föreslagna bestämmelsen i 16 kap. 2 b § MB är tillämplig vid prövning av tillståndspliktiga ändringar enligt bl.a. 9 kap. 6 § första stycket 4 MB och 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen respektive 11 kap. 2 § 1 MB och 11 kap. 9 § MB. Den är således inte tillämplig t.ex. vid omprövning enligt 24 kap. MB eller 7 kap. LSV. Följaktligen ska den inte, såvitt gäller markavvattning, tillämpas vid en omprövning enligt 7 kap. 17 § LSV avseende kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen mellan dem. 
 Föreslagna ändringar avseende 16 kap. 2 b § och 24 kap. 1 § MB bör kunna träda i kraft omedelbart. Dock med en övergångs- bestämmelse som stadgar att 16 kap. 2 b § inte gäller mål och ärenden där ansökan om tillstånd har inkommit före ikraftträdandet. 
  
 9.4.3 
  
 Vad som avses med hela verksamheten 
  
 När hela verksamheten ska upp till prövning avses såväl anlägg- ningen som den verksamhet som bedrivs där. Vad som avses med 
 hela verksamheten är emellertid inte helt självklart och kommer att variera i det enskilda fallet. Dock torde viss vägledning kunna hämtas i det gällande tillståndet. Det är visserligen sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men det är till- ståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgränsningen är lämplig. Detta är således en fråga som ytterst får avgöras av rättstillämpningen men utredningen vill redan nu peka på några svårigheter. 
 När det t.ex. gäller vattenkraftsanläggningar varierar dessa mycket i utformning. Orsaken är att de byggts under olika tidsepoker och anpassats till skilda lokala förutsättningar. Vattenkraftsanläggningar 
 292 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 ingår vanligen i en större helhet som, utöver damm och kraftverk, kan bestå av regleringsmagasin, intag, tunnlar för överledning, utlopps- kanaler, grund- och spegeldammar, fiskvägar, fiskspärrar m.m. 
 20  
 I regleringsmagasinen kan vatten magasineras för  
 flerårs-, 
 års-, 
  vecko- eller dygnsreglering. Vissa regleringsmagasin är direkt knutna till ett kraftverk medan vissa enbart magasinerar vatten och reglerar flöden för systemet som helhet. Längs de stora reglerade älvarna är de största regleringsmagasinen oftast högt upp i vattendraget, många mil uppströms kraftverket, för att kunna fånga upp vårfloden från fjällen. Dessa ägs vanligen av vattenregleringsföretag som bildats av alla kraftverksägarna i en älv. I regleringsföretagens arbetsuppgifter ingår bl.a. att samordna och sköta vattenhushållningen i älvarna, skade- reglera, underhålla egna och delägarnas anläggningar samt i övrigt samordna de frågor som berör vattenkraftsverksamheten. Nedströms de stora regleringsmagasinen ligger vattenkraftsanläggningar med mindre magasin som utnyttjar fallhöjden ner till havet. 
 21 
  
 Mot bakgrund av den ovan beskrivna helhetsbilden är det svårt att uttala sig generellt om vad som avses med hela verksamheten vid en enskild vattenkraftsanläggning. Dock torde de regleringsmagasin som styr vattenhushållningen i hela systemet inte anses vara en del av verksamheten knuten till en enskild vattenkraftsanläggning. 
 Följande schematiska bild över Ångermanälven är ett belysande exempel avseende komplexiteten i de stora reglerade vattendragen. 
  
 20 
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraftens påverkan på akvatiska ekosystem – en litteratursammanställning 
 , rapport 2013:10, s. 11. 
  
 21 
  
 SOU 2012:46 s. 69. 
  
 293 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 Källa:  
 Vattenregleringsföretagen. 
 294 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 Enligt utredningens experter torde något motsvarande problem att avgränsa en tillståndsprövad markavvattning normalt inte uppstå eftersom den vanligen är tydligt definierad i tillståndet. 
  
 9.4.4 
  
 Särskilt om äldre tillstånd 
  
 Många vattenrättsliga tillstånd är meddelade enligt äldre vattenlag- stiftning. Det kommer därmed att uppkomma frågor om det är lämp- ligt att meddela ändringstillstånd när grundtillståndet är gammalt. 
 Frågan uppkom i samband med att möjligheten till ändringstillstånd infördes för miljöfarlig verksamhet i dåvarande 16 kap. 2 § tredje stycket MB. Regeringen uttalade i förarbetena att det kan vara ett problem med användandet av ett enklare förfarande vid ändring av en verksamhet när grundtillståndet är meddelat enligt ML, eftersom det riskerar att medföra att det under en längre tid kommer att finnas verksamheter vars tillstånd i sin helhet inte prövats enligt MB:s hänsynsregler. Regeringen konstaterade att om inte äldre tillstånd och villkor anpassas i tillräckligt stor utsträckning till MB får inte balken den miljöpolitiska effekt som lagstiftaren avsett och att fortsatta olikheter i kravnivåerna mellan äldre och nyare tillstånd också innebär en oönskad fortsatt snedvridning av konkurrensen. Regeringen uttalade också att dessa problem har koppling till den vidare frågan om tillstånds rättskraft. 
 Regeringen ansåg att denna problematik skulle lösas med tidsbegränsade tillstånd och uttalade följande. 
 Regeringen vill understryka vikten av att tidsbegränsa tillstånd i de fall då en tidsbegränsning kan anses nödvändig från miljöskyddssynpunkt. Frågan aktualiseras särskilt när tillståndsmyndigheten ställs inför frågan att meddela ett ändringstillstånd och verksamhetens grund- tillstånd har meddelats enligt miljöskyddslagens bestämmelser. När en sådan fråga uppkommer och det från miljösynpunkt inte är olämpligt att enbart meddela ett ändringstillstånd, bör tillståndsmyndigheten – om det bedöms lämpligt för att motverka att grundtillståndet blir för gammalt – använda sig av möjligheten att tidsbegränsa ändrings- tillståndet med stöd av 16 kap. 2 § miljöbalken. När ändringstillståndet upphör att gälla kan verksamhetsutövaren välja mellan att ge in en ny tillståndsansökan eller fortsätta att bedriva verksamheten enligt grund- tillståndet. 
 22 
  
 22  
 Prop. 2004/05:129 s. 64 f. 
 295 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljöprocessutredningen, som föreslog att lagregleringen av ändrings- tillstånd skulle vara densamma för vattenverksamheter som för miljö- farliga verksamheter, diskuterade frågan om det är lämpligt att med- dela ändringstillstånd när grundtillståndet är gammalt. Utredningen ansåg att tillståndets ålder, eller vilken vattenlagstiftning som rådde när tillståndet meddelades, inte skulle vara avgörande för frågan om ändringstillstånd kunde meddelas eller inte. Det avgörande skulle i stället vara att prövningen resulterade i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt MB:s regler. 
 23 
  
 Vattenverkssamhetsutredningen anser att den omständigheten att grundtillståndet är meddelat enligt äldre lagstiftning är en sådan omständighet som kan tala för att det inte är lämpligt att avgränsa tillståndet till enbart den avsedda ändringen utan att tillståndet i stället bör avse verksamheten som helhet. Utredningen anser att det är rimligt att en verksamhetsutövare som söker tillstånd för t.ex. en effektivisering i samband därmed också ser till att verksamheten i sin helhet uppfyller de miljökrav som ställs enligt MB. Verk- samhetsutövaren kan emellertid alltid välja att inte genomföra den sökta effektiviseringen och inte ta det nya tillståndet i anspråk med följden att det gamla tillståndet och dess villkor fortsätter att gälla. Av 24 kap. 2 § MB följer nämligen att ett tillstånd förfaller om verksamhetsutövaren inte inom den tid som anges i tillståndet påbörjar den verksamhet eller vidtar de åtgärder som tillståndet avser. Om verksamhetsutövaren däremot tar det nya tillståndet i anspråk kommer detta att ersätta det tidigare gällande tillståndet. 
 Som framgått ovan förordade regeringen, i samband med att möjligheten till ändringstillstånd infördes för miljöfarlig verksam- het, att möjligheten att tidsbegränsa ändringstillståndet med stöd av 16 kap. 2 § MB skulle användas för att motverka att grundtillståndet blev för gammalt. När det gäller vattenverksamhet kan konstateras att många grundtillstånd redan i dag är mycket gamla. Om tillstånds- myndigheten ställs inför frågan att meddela ändringstillstånd och verksamhetens grundtillstånd redan vid den tidpunkten anses för gammalt anser utredningen att det inte är lämpligt att meddela ett tidsbegränsat ändringstillstånd. I stället bör en samlad prövning göras av hela verksamheten, men eftersom det lär fordra att den som söker ändringstillstånd är beredd att låta verksamheten undergå en samlad 
  
 23  
 SOU 2009:42 s. 367. 
 296 
  
 SOU 2013:69 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 prövning enligt MB, kan situationen utvecklas till att ansökan om ändringstillstånd måste avvisas. Om grundtillståndet däremot vid tidpunkten för prövningen inte anses för gammalt men det kan antas bli för gammalt inom en viss tid och det från miljösynpunkt inte är olämpligt att enbart meddela ett ändringstillstånd, bör tillstånds- myndigheten – om det bedöms lämpligt för att motverka att grund- tillståndet blir för gammalt – använda sig av möjligheten att tids- begränsa ändringstillståndet med stöd av 16 kap. 2 § MB. 
  
 9.4.5 
  
 Skadeförebyggande underhållsåtgärder enligt 11 kap. 17 § MB 
  
 Enligt 11 kap. 17 § första stycket MB är den som äger en vatten- anläggning skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vatten- förhållandena. Bestämmelsen är en säkerhetsbestämmelse som bl.a. syftar till att undvika dammhaveri. Underhållsskyldigheten gäller vattenanläggningar, oavsett om tillstånd till dem har lämnats eller inte. Kraven på skötsel och underhåll varierar med hänsyn till vatten- verksamhetens och anläggningens art och omfattning. Underhålls- skyldigheten gäller så länge anläggningen finns kvar. Även om anläggningen inte vidare ska användas får den inte lämnas i ett sådant skick att det är risk för att den orsakar skada. För att anläggnings- ägaren ska bli kvitt underhållsskyldigheten måste anläggningen rivas. 
 Underhållsskyldigheten innebär att ägaren är skyldig inte bara att utföra löpande reparationer utan även att bygga om en anläggning som har tjänat ut, dvs. om ägaren inte väljer att riva ut anläggningen. Det sista gäller dock inte beträffande sådana delar som saknar betydelse för annan än ägaren. 
 24  
 Underhållsskyldigheten omfattar således sådana åtgärder som utförs i skadeförebyggande syfte. Åtgärder som utförs i annat syfte, t.ex. moderniserings- eller effektiviserings- åtgärder, omfattas inte av denna skyldighet. 
 Underhållsskyldigheten är enligt 29 kap. 8 § första stycket 6 MB straffsanktionerad. Av bestämmelsen framgår att den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot den skyldighet att underhålla en vatten- anläggning som följer av 11 kap. 17 § första stycket MB döms till 
  
 24  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 139 och Wright m.fl.,  
 Miljöbalken  
 (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 11 kap. 17 §. 
 297 
  
 Prövningens omfattning och ändringstillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 böter eller fängelse i högst två år. Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering har dessutom enligt 11 kap. 18 § MB ett s.k. strikt ansvar att ersätta skada som orsakas av att anläggningen havererar. 
 Underhållsåtgärder enligt 11 kap. 17 § MB är således sådana åtgärder som en utövare av vattenverksamhet är skyldig att utföra. Verksamhetsutövaren kan därför inte beträffande sådana åtgärder, på samma sätt som när det gäller t.ex. rena effektiviseringsåtgärder, välja att inte ta det nya tillståndet i anspråk och falla tillbaka på det tidigare tillståndet, jfr 24 kap. 2 § MB. Om hela verksamheten omfattas av prövningen i dessa situationer kan det därför inte uteslutas att prövningen leder till ersättningsgilla rådighetsinskränkningar, jfr avsnitt 8.8. Vidare är det ur ett säkerhetsperspektiv, t.ex. för att undvika dammhaveri, viktigt att den rättsliga regleringen är sådan att verksamhetsutövare inte drar sig för att utföra nödvändiga underhållsåtgärder. 
 Utredningen har mot denna bakgrund övervägt att i lagtexten ange att tillståndet, vid prövningen av underhållsåtgärder avseende vattenverksamhet enligt 11 kap. 17 §, alltid ska begränsas till att avse den sökta åtgärden om sökanden begär det. Detsamma skulle då gälla eventuella ändringar av tidigare meddelade villkor som, i enlighet med 24 kap. 5 § andra stycket MB, har ett samband med underhållsåtgärderna. 
 Utredningen har emellertid, bl.a. för att undvika särreglering för vattenverksamhet i förhållande till miljöfarlig verksamhet, valt att inte uttryckligen lagreglera detta. Det förhållandet att en tillståndsansökan avser skadeförebyggande underhållsåtgärder är dock exempel på en sådan situation där det normalt är ändamålsenligt att begränsa prövningen till ändringen enligt 16 kap. 2 b § andra stycket MB och detta även om grundtillståndet är gammalt. Utredningen förutsätter att domstolen kommer att tillämpa bestämmelsen på detta sätt. 
 298 
 10 Civilrättsligt präglade frågor m.m. 
 Som redogjorts för i kapitel 6 omfattar prövningen av vatten- verksamhet, till skillnad från miljöfarlig verksamhet, även vissa civilrättsligt präglade frågor och vissa andra frågor. Det tydligaste exemplet på detta är frågor om ersättning för skada (31 kap. 16– 19 §§ MB). Även vissa andra frågor prövas såsom tvångsrätt (28 kap. 10 § MB och 7 kap. 6 § LSV), andelskraft (8 kap. respektive 7 kap. 6 § LSV) och strömfallsfastighet (2 kap.  
 8–9 
  §§, 7 kap.  
 5–6 
  §§ LSV). Likaså ska det i aktuella fall enligt 6 kap. LSV fastställas en bygdeavgift samt eventuell fiskeavgift i de fall en sådan avgift är lämpligare än att meddela villkor om anordningar för fisket enligt 11 kap. 8 § MB. Vidare finns det möjlighet att framställa anspråk på grund av oförutsedda skador (24 kap.  
 13–14 
  §§ MB). En redovisning av dessa frågor återfinns i avsnitt 6.6.3. Dessa frågor i förhållande till utredningens förslag till ny prövning, kapitel 7, och prövningens omfattning vid ändring, kapitel 9, redovisas i detta kapitel. 
 Utredningen har, inom ramen för huvuddirektivet, i uppdrag att se över skillnaderna i den rättsliga regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Inom ramen för det uppdraget har utredningen för avsikt att se över möjligheten att låta de civilrättslig präglade frågorna även för vattenverksamhet regleras separat och utanför ramen för själva tillståndsprövningen. Likaså kommer bestämmelserna om tvångsrätt, andelskraft, strömfallsfastighet m.m. liksom rätten till ersättning för produktionsvärdesförlust att ses över. Eventuella slutsatser och överväganden med anledning av detta kommer dock att redovisas först i slutbetänkande, varför slutsatserna och överväganden i detta kapitel kan komma att revideras. 
 299 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. 
  
 SOU 2013:69 
  
 10.1 
  
 Ersättning för skada 
  
 De gamla rättigheter och tillstånd som vid en ny prövning enligt utredningens förslag upphör att gälla kan tänkas reglera frågor om ersättning för skada enligt 31 kap.  
 16–19 
  §§ MB, jfr 9 kap. ÄVL och 9 kap. VL. På samma sätt kan förslaget om prövningens omfattning vid ändring leda till att gamla rättigheter och tillstånd upphör. 
 Syftet med de föreslagna ändringarna är inte att riva upp redan gjorda skaderegleringarna, utan dessa ska ha fortsatt rättskraft. 
 I de fall skaderegleringen har slutförts och där inga ytterligare anspråk kan framställas ser inte utredningen att några särskilda regler eller förfaranden behövs med anledning av förslagen. Det tidigare tillståndet ska som nämnts fortsätta att gälla såvitt avser rätten till ersättning och beloppets storlek. 
 Till följd av prövningen enligt utredningens förslag kan emellertid förutsättningarna för verksamheten ändras och därmed även förutsättningarna för eventuella skador. Skador på omkringliggande fastigheter kan öka, minska eller till och med upphöra till följd av den nya prövningen och de villkor som ställs i samband med den. En ny reglering av skadan till följd av det nya tillståndet med tillhörande villkor är därför nödvändig. Denna ska då ske enligt de gällande bestämmelserna om skadereglering. 
 Den finns även tillstånd där ersättningsfrågan ännu inte är slutligt avgjord. Om och i sådant fall i vilken utsträckning ersättning ska utges kanske först fastställs efter en prövotid när eventuella skyddsåtgärder och försiktighetsmått utvärderas. Skulle dessa frågor inte vara slutligt reglerade när det blir fråga om en ny prövning enligt MB, om hela verksamheten ska prövas i samband med att ändringstillstånd söks eller i de fall ett ändringstillstånd medför ändringar i tidigare meddelade villkor som har samband med ändringen, måste det finnas förfaranderegler även för detta. 
 Som framgått ovan ska det tidigare gällande tillståndet eller rättigheten upphöra när domstolen meddelar beslut enligt förslaget om ny prövning, eller när verksamhetsutövaren tar det nya tillståndet i anspråk enligt förslaget om prövningens omfattning vid ändring, jfr 24 kap. 2 § MB. Den rätt till ersättning som kan finnas fram till tidpunkten för upphörandet förfaller dock inte. Frågor som måste regleras är bl.a. vem som har rätt att framställa anspråk på ersättning, inom vilken tid anspråk ska framställas, vilken typ av 
 300 
  
 SOU 2013:69 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. 
  
 mål detta ska vara i domstol, vilka förfaranderegler som ska gälla och hur och när sakägare ska underrättas. Vad gäller utredningens förslag om prövningens omfattning vid ändring blir nämnda förfarande avhängigt att det nya tillståndet tas i anspråk. Detta måste också regleras, alltså hur ianspråktagandet ska komma domstol, tillsynsmyndighet och andra aktörer till känna. Möjligen kan dessa mål hanteras på liknande sätt som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § LSV. Även den skadelidandes rätt till rättegångskostnader måste regleras. En tänkbar lösning är den som återfinns i 7 kap.  
 1–3 
  §§ ExpL, som vid tvångsvisa förfoganden ger sakägare rätt till ersättning för rätte- gångskostnader. 
 Oavsett om utredningen i slutbetänkandet föreslår att ersätt- ningsfrågorna ska hanteras inom ramen för tillståndsprövningen eller separat, behöver utestående och ännu inte avslutade frågor om ersättning m.m. enligt de gamla tillstånden regleras. Utredningen avser därför att återkomma med ett mer detaljerat förslag i slutbetänkandet. 
 Icke avslutade skaderegleringar utgör ett liknande problem när det gäller återkallelse enligt 24 kap. 3 § MB, som motsvaras av de tidigare reglerna i 15 kap. 5 och 6 §§ VL om förverkande. Det framgår inte, såvitt utredningen kunnat finna, vare sig av förarbetena till MB eller VL hur icke avslutade skaderegleringar ska förhålla sig till en återkallelse av tillståndet. Däremot finns regler om ersättning för skador till följd av utrivning, se 31 kap. 19 § MB. 
  
 10.2 
  
 Oförutsedd skada 
  
 I de fall domstolen har gjort en felbedömning när det gäller de faktiska verkningarna av den prövade vattenverksamheten eller missbedömt antingen risken för att vissa skador skulle uppkomma eller omfattningen av skadorna kan talan om oförutsedd skada föras, se 24 kap. 13 § MB och 15 kap. 17 § VL. Domstolen ska i tillståndet förordna den tid inom vilken sådana anspråk får framställas. Enligt bestämmelsens utformning i såväl MB som VL kan en sådan tid uppgå till mellan fem och tjugo år. Tiden räknas från utgången av den av domstolen bestämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda. 
 För tillstånd som meddelats strax före det att VL upphävdes den 1 januari 1999 eller efter det att MB trätt i kraft men med tillämp- 
 301 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. 
  
 SOU 2013:69 
  
 ning av VL:s bestämmelser finns en möjlighet att domstolen förordnat om 20 års frist för framställan av ersättningsanspråk. Eftersom tiden räknas först från utgången av den tid då arbeten ska vara slutförda, kan det finnas tillstånd där tiden för talan om oförutsedd skada ännu inte har gått ut. Tanken är att äldre tillstånd och rättigheter ska prioriteras vid nyprövningen och utredningen bedömer därför att talan om oförutsedd skada inte kommer att aktualiseras inom ramen för denna prövning. Skulle frågan upp- komma kan en liknande lösning som den som diskuterats i före- gående avsnitt övervägas. 
  
 10.3 
  
 Tvångsrätt och andelskraft 
  
 Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.6.3 är förordnanden om tvångsrätt och andelskraft kopplade till tillståndet och förfaller i samband med att det aktuella tillståndet upphör att gälla. Avtal om upplåtelse av andelskraft är dessutom som nämnts inte bindande längre än femtio år alternativt för någons livstid. Eftersom det tidigare gällande tillståndet upphör när domstolen förordnar om det, enligt förslaget om ny prövning, och när verksamhetsutövaren tar det nya tillståndet i anspråk, enligt förslaget om prövningens omfattning vid ändring, torde även förordnanden om tvångsrätt respektive andelsrätt upphöra vid samma tidpunkt. Däremot kan givetvis med tillämpning av befintliga regler nya beslut fattas om tvångsrätt och andelskraft i det nya tillståndet. I detta avseende bedömer utredningen därför att förslagen inte leder till behov av ny reglering. När det gäller andelskraft måste dock övervägas om ersättning, på motsvarande sätt som enligt 31 kap. 19 § och 20 § andra stycket MB, ska utgå till den som får sin rätt inskränkt. Detta förutsätter givetvis att rätten till andelskraft alltjämt gäller vid den tidpunkt då det gamla tillståndet upphör. 
  
 10.4 
  
 Strömfallsfastighet 
  
 Rätten till strömfall är ett fastighetstillbehör, se avsnitt 6.6.3. Upphör en sådan rätt bör därför anteckningen om detta utgå ur fastighetsregistret. Ett särskilt förordnande om detta bör ske. 
 302 
  
 SOU 2013:69 
  
 Civilrättsligt präglade frågor m.m. 
  
 10.5 
  
 Bygde- och fiskeavgifter 
  
 Bygde- och fiskeavgifter betalas till och med det år verksamheten lägg ned, se avsnitt 6.6.3. Eftersom det tidigare tillståndet upphör att gälla när domstolen avslutar målet enligt förslaget om ny prövning, och när verksamhetsutövaren tar det nya tillståndet i anspråk, enligt förslaget om prövningens omfattning vid ändring, torde även skyldigheten att utge bygde- och fiskeavgift enligt det gamla tillståndet upphöra. I detta avseende bedömer utredningen därför att förslagen inte leder till behov av ny reglering. Däremot kan nya avgifter, med tillämpning av befintliga regler, bestämmas i det nya tillståndet. 
 Rätten att söka bidrag ur bygdemedel för skador som upp- kommit medan det tidigare tillståndet gällde bör inte påverkas av nyprövningen. De inbetalade avgifterna får även framöver förvaltas av länsstyrelserna och användas för att åtgärda skador som har uppkommit till följd av äldre reglering. Situationen bör av naturliga skäl endast kunna uppkomma under en övergångsperiod. 
 303 
  
 11 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 11.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Utredaren ska föreslå hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan se till att de äldre tillstånd och rättigheter som omfattas av 5 § MP är utformade och verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att MB:s hänsynsregler och  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv uppfylls. Förslagen ska innehålla en bedömning av möjligheten att använda generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter i stället för villkor i de enskilda tillstånden. 
  
 11.2 
  
 Bemyndigandet i 9 kap. 5 § MB att utfärda generella föreskrifter avseende miljöfarlig verksamhet 
  
 Av 9 kap. 5 § MB framgår att regeringen om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, för att skydda människors hälsa eller miljön i fråga om miljöfarlig verksamhet, får meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella 
 305 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 SOU 2013:69 
  
 åtaganden. 
 1  
 Någon motsvarighet till bestämmelsen i 9 kap. 5 § MB för vattenverksamhet finns inte. 
 Som exempel på generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet, som utfärdats med stöd av 9 kap. 5 § MB, kan nämnas 1 kap.  
 8–18 
  §§ och 2 kap. 3 § industriutsläppsförordningen (2013:250) som innehåller bestämmelser om försiktighetsmått för industriutsläppsverksamheter. 
  
 11.3 
  
 Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende vattenverksamhet – SOU 2009:42 
  
 Miljöprocessutredningen föreslog att angelägna miljöförbättrande åtgärder för vanligt förekommande vattenverksamheter skulle kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen och att föreskrifterna borde utformas så att de bryter igenom tillståndens rättskraft. Utredningen ansåg följaktligen att regeringen skulle ges liknande föreskriftsrätt för vattenverk- samheter som finns för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. 5 § MB. Utredningen föreslog att ett bemyndigande skulle föras in i en ny 11 kap. 9 c § i MB med en följdändring i 24 kap. 1 §. 
 Med hänvisning till att generella föreskrifter bryter igenom rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter ansåg utredningen att föreskrifterna endast skulle få meddelas om de motsvarades av angelägna intressen och med beaktande av vad som anges i 24 kap. 5 § sista stycket MB. I sistnämnda bestämmelse stadgas att omprövningar inte får vara så ingripande att verksamheten inte kan bedrivas eller avsevärt försvåras. 
 Miljöprocessutredningen föreslog vidare en generell föreskrift som innebar att dåvarande Fiskeriverket och länsstyrelserna skulle kunna besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i dom. Utredningen föreslog att ändringen skulle införas som en ändring av 10 § förord- ningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter. Därutöver redo- visade utredningen några exempel avseende markavvattning och rensning lämpliga för generella föreskrifter. 
 2 
  
 1 
  
 Förarbetena till bestämmelsen återfinns i prop. 1997/98:45 del 1 s. 340 ff. och del 2 s. 110 f. 
  
 2 
  
 SOU 2009:42 s. 243 ff. 
  
 306 
  
 SOU 2013:69 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 Utredningen övervägde om krav på fiskvandringsvägar borde införas genom generella föreskrifter och anförde följande. 
 Frågor om fiskvandringsvägar kan vara komplicerade och behöver tänkas igenom både från elförsörjningssynpunkt, biologisk synpunkt och fiskesynpunkt. Fiskvandringsvägar kan även vara mycket kost- samma både från anläggningssynpunkt och på grund av produktions- bortfallet. Att verksamhetsutövarna ska stå kostnaderna är dock tydligt både genom 11 kap. 8 § miljöbalken och genom riksdagens ovan redo- visade ställningstagande  
 (rskr. 2005/06:237, Vattenverksamhetsutredningens anmärkning) 
 . Förhållandena är dock olika i varje vattendrag. Även behovet av fiskvandringsvägar är olika i olika vattendrag från att vara mycket angelägna i vissa vattendrag till att vara rent av skadliga i andra vattendrag. Varje vattendrag och varje vandringshinder kan vara unikt och det kan behövas olika åtgärder på olika ställen. Det kan finnas olika sätt att få dessa fiskvandringsvägar till stånd. 
 Det bör inte heller glömmas bort att ett ökat antal fiskvägar kommer att försvåra den ambition som finns i utredningens direktiv att skydda befintlig produktionskapacitet i vattenkraftverken. 
 3 
  
 Utredningen fann sammanfattningsvis att frågor om fiskvandrings- vägar är alltför komplicerade för att på ett framgångsrikt sätt hanteras genom en föreskrift. Utredningen påpekade bl.a. att en sådan lösning inte skulle ta hänsyn till de kompensationsåtgärder verksamhets- utövarna redan gjort i form av t.ex. fiskodling och utsättning av smolt. Inte heller kan de biologiska förhållandena i varje enskilt vattendrag då beaktas i tillräcklig omfattning. Utredningen avstod därför från att lämna något förslag om en generell rättskraftsbrytande föreskrift om fiskvandringsvägar. 
 Utredningen förslog i stället att omprövningsinstitutet skulle användas för att genomdriva krav på fiskvandringsvägar. Utredningen föreslog att det skulle införas en skyldighet för verksamhetsutövarna att till tillsynsmyndigheten i form av en engångsrapportering redovisa uppgifter om fiskvandringsvägar. Med stöd av denna redovisning skulle sedan Kammarkollegiet med förslag från länsstyrelserna och i samråd med vissa andra myndigheter prioritera vilka vattendrag som skulle förses med fiskvandringsvägar och i vilken ordning ompröv- ningsmålen borde drivas. 
 4 
  
 3 
  
 SOU 2009:42 s. 308. 
  
 4 
  
 SOU 2009:42 s. 307 ff. 
  
 307 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 SOU 2013:69 
  
 11.4 
  
 Överväganden och förslag avseende generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 Utredningens förslag: 
  
 – 
  
 Ett bemyndigande att meddela generella föreskrifter, mot- svarande det som finns för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 § MB, införs för vattenverksamhet. Bemyndigandet förs in i en ny 11 kap. 9 c § i MB och åtföljs av en ändring i 24 kap. 1 § MB. 
  
 – 
  
 Havs- och vattenmyndigheten ges i uppdrag att, efter samråd med Kammarkollegiet, bedöma om det är möjligt att beträffande vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar fastställa lämpliga och generellt tillämpbara föreskrifter om försiktig- hetsmått och i förekommande fall utarbeta förslag till sådana föreskrifter. 
  
 11.4.1 
  
 Bemyndigande och förutsättningar för generella föreskrifter 
  
 Utredningen anser att det bör införas ett bemyndigande för regeringen, motsvarande det som finns för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 5 § MB, att meddela generella föreskrifter avseende vatten- verksamhet. Bemyndigandet grundar sig på 8 kap. 3 § RF och förs in i en ny 11 kap. 9 c § MB. Texten i detta avsnitt överensstämmer i huvudsak med den allmänna motiveringen till 9 kap. 5 § MB, se prop. 1997/98:45 del 1 s. 340 ff. 
 Generella föreskrifter bör, så länge de uppfyller RF:s krav på generellt utformad och tillämpbar lagstiftning 
 5 
 , kunna meddelas både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skydds- åtgärder för särskilda verksamheter och områden. Generella före- skrifter kan omfatta anläggningar och verksamheter som är såväl anmälnings- som tillståndspliktiga. 
 För att bemyndigandet ska få användas krävs att den generella föreskriften syftar till att skydda människors hälsa eller miljön. Vidare krävs att den generella förskriften framstår som mer ändamålsenlig och lämplig i förhållande till MB:s syften än en 
  
 5  
 Se 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § RF och RÅ 1999 ref. 76. 
 308 
  
 SOU 2013:69 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 prövning i det enskilda fallet. För att användningen av generella föreskrifter ska framstå som lämplig krävs bl.a. att det finns ett relativt stort antal anläggningar och verksamheter av likartat slag med påtagliga och väl dokumenterade miljöeffekter och att övergången till generella föreskrifter inte riskerar att försämra hälso- och miljöskyddet. Det kan noteras att sakägare inte kan få sina intressen prövade om generella föreskrifter reglerar den olägenhet som drabbar dem utan att detta endast kan ske vid en individuell prövning av verksamheten. Det innebär således att en sakägare som inom ramen för en tillståndsprocess har rätt till ersättning för skada inte har någon sådan rätt om den åtgärd som tillståndsansökan avser i stället genomförs genom en generell föreskrift. 
 För att generella föreskrifter ska få önskvärd effekt bör de ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Det bör därför anges i 24 kap. 1 § MB att generella föreskrifter bryter igenom ett tillstånds rättskraft och således kan begränsa ett individuellt tillstånd. Att öppna möjligheten att meddela generella föreskrifter som bryter igenom rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter är en långtgående åtgärd som bör användas med försiktighet. Föreskrifterna måste därför utarbetas med stor omsorg och med hänsyn tagen till berättigade rättssäkerhetskrav. Om en generell föreskrift innebär en rådighets- inskränkning måste föreskriften, på samma sätt som lagstiftning i övrigt, utvärderas mot den grundlagsskyddade ersättningsrätten enligt 2 kap. 15 § RF och, i de fall någon grundlagsskyddad rätt inte finns, mot de allmänna principerna avseende ersättning, t.ex. propor- tionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen m.m., se kapitel 8. 
 Självfallet bör av föreskrifterna klart framgå vilka krav som ställs i olika avseenden och vid vilka tidpunkter dessa ska vara uppfyllda. Övergångsregler av olika slag kan bli aktuella. När det t.ex. gäller inskränkningar som sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör det i de fall ersättning inte lämnas alltid vara fråga om inskränkningar för att uppfylla  
 EU-rättsliga 
  förpliktelser eller avvärja allvarliga hot mot miljö, hälsa och säkerhet där lagstiftaren har ansett att den enskildes legitima förväntningar till följd av tillståndet, i typsituationen, bör stå tillbaka till förmån för ett tungt vägande allmänintresse. 
 6 
  
 6  
 SOU 2013:59 s. 137. 
 309 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 SOU 2013:69 
  
 Innan en generell föreskrift införs måste miljönyttan i förhållande till negativa effekter för verksamhetsutövarna utredas noga. Samråd bör därför ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. 
 När en föreskrift väl är beslutad och har trätt i kraft kan det i vissa fall finnas behov av möjlighet till undantag/dispens från föreskrifterna. Detta eftersom det sällan går att klara alla individuella hänsyns- taganden i generella föreskrifter om man samtidigt ska hålla uppe miljökraven. Undantagsmöjlighet behövs även för att inte riskera att samhällsekonomiskt orimliga krav ställs i ett enskilt fall. Det kommer därför vara nödvändigt med prövning av undantag i enskilda fall från krav ställda i de generella föreskrifterna. 
 Huvudregeln enligt 9 kap. 5 § MB är att föreskrifter ska meddelas av regeringen. Endast om det finns särskilda skäl får regeringen enligt första stycket bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter, det kan exempelvis gälla skyddsföreskrifter av teknisk natur eller inter- nationella åtaganden av mera detaljartad karaktär. 
 Bemyndigandet att meddela generella föreskrifter är även avsett att användas för att införliva rättsakter från EU eller uppfylla andra internationella åtaganden. Därför har i paragrafens andra stycke angetts att regeringen, om det behövs, får meddela sådana före- skrifter om försiktighetsmått som går längre än EU:s regler eller andra internationella åtaganden. Bemyndigandet gäller dock som framgår av lydelsen endast regeringen och inte myndigheternas före- skriftsrätt. I samband med införandet av motsvarande bestämmelse i 9 kap. 5 § MB ifrågasattes om paragrafens andra stycke behövdes då det som står där torde täckas in av första stycket. Regeringen ansåg dock att andra stycket behövdes för att balken skulle spegla den ambitionsnivå som Sverige har på miljöområdet. 
 7 
  
 7  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 342. 
 310 
  
 SOU 2013:69 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 11.4.2 
  
 Generella föreskrifter för vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar 
  
 För att generella föreskrifter ska vara ändamålsenliga och lämpliga krävs som sagt bl.a. att påverkan på miljön är påtaglig och väl dokumenterad samt att det finns ett ganska stort antal anläggningar och verksamheter av likartat slag som föreskriften avser att omfatta. 
 Som framgår i avsnitt 4.4, om vattenkraftens effekter på vatten- miljön, är enskilda vattenmiljöer ofta komplexa med unika egenskaper och effekterna på ekosystemet varierar stort mellan olika vatten- kraftsanläggningar. Det beror bl.a. på skillnader i anläggningarnas tekniska utformning, de geologiska och hydrologiska förutsätt- ningarna i avrinningsområdet, klimat, regleringspåverkan uppströms och nedströms, den akvatiska faunans och florans artsamman- sättning, effekter av annan mänsklig aktivitet m.m. Bortsett från grundläggande principiella förändringar, kan det därför vara svårt att generalisera när det gäller miljöpåverkan. Detta innebär i sin tur att det även är svårt att fastställa lämpliga och generellt gångbara föreskrifter om försiktighetsmått. 
 Att ta fram generella föreskrifter inom detta område är ett omfattande och tidskrävande arbete som kräver kvalificerade naturvetenskapliga och tekniska överväganden. Naturvårdsverket framhöll i samband med införandet av 9 kap. 5 § MB att en generell föreskrift, som inte avser ett införlivande av ett  
 EU-direktiv, 
  beräknas ta sammanlagt åtminstone ett personår i anspråk. 
 8 
  
 Utredningen har varken tillräcklig tid eller besitter nödvändig kompetens inom de relevanta naturvetenskapliga och tekniska områdena för att kunna föreslå lämpliga föreskrifter om försiktig- hetsmått som är generellt gångbara, ekologiskt effektfulla och tekniskt genomförbara. Utredningen föreslår därför att Thompson och vatten- myndigheten ges i uppdrag att, efter samråd med Kammarkollegiet, bedöma om det är möjligt att beträffande vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar fastställa lämpliga och generellt tillämpbara föreskrifter om försiktighetsmått och i förekommande fall utarbeta förslag till sådana föreskrifter. Havs- och vattenmyndigheten bör därvid särskilt beakta de juridiska komplikationer som finns och överväga om eventuella förslag till generella föreskrifter bör 
  
 8  
 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 341. 
 311 
  
 Generella föreskrifter för vattenverksamhet 
  
 SOU 2013:69 
  
 generera en rätt till ersättning för verksamhetsutövare vars tillstånd inskränks. Utredningen återkommer till frågan om generella föreskrifter avseende markavvattning och eventuellt annan typ av verksamhet i slutbetänkandet. 
 Vilka generella föreskrifter om försiktighetsmått som kan och bör införas är kopplad till vad som är bästa möjliga teknik (BMT) för vattenverksamheter. Av utredningens direktiv framgår att principen om att bästa möjliga teknik ska användas inte har fått genomslag avseende vattenverksamheter i samma utsträckning som avseende miljöfarliga verksamheter. Även denna fråga har utredningen för avsikt att behandla i slutbetänkandet. Det kan redan nu nämnas att Thompson och vattenmyndigheten arbetar med att ta fram en vägledningsrapport avseende BMT för vattenkraft som beräknas vara färdig i februari 2014. Syftet med rapporten är att sammanställa befintlig kunskap om vilka miljötekniker och försiktighetsmått gällande faunapassager, fiskavledningsanordningar och vattenreglering/vatten- hushållning som i dagsläget visat sig ge mest positiv effekt på ekosystemet som påverkas av vattenkraften. 
 9 
  
 För att BMT ska få större genomslag för vattenverksamheter kan det exempelvis tänkas att reglerna i 6 respektive 22 kap. MB avseende innehållet i ansökan, miljökonsekvensbeskrivningen och domen kompletteras med bestämmelser som säkerställer att BMT beaktas eller i vart fall lyfts på ett tydligare sätt i tillståndsprocessen. Detta skulle kunna ske genom framtagandet av en lista med tänkbara försiktighetsmått som alltid ska övervägas av såväl verksamhets- utövaren som prövningsmyndigheten. Detta förutsätter emellertid att vad som är BMT för respektive typ av vattenverksamhet fått ett materiellt innehåll. 
  
 9  
  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Projektdirektiv; Vägledning om bästa möjliga teknik inom vattenkraften 
 , den 30 maj 2013. 
  
 312 
 12 Tidsbegränsade tillstånd 
  
 Utredningens förslag 
 : Regeringen bör med stöd av sitt bemyn- digande i 16 kap. 2 a § MB ange vilka typer av verksamheter och anläggningar för vilka tillstånd alltid ska tidsbegränsas om inte särskilda skäl föreligger. När tillstånd till vattenuttag, vatten- reglering, vattenbortledning och vattenöverledning meddelas ska alltid prövningsmyndigheten överväga att meddela tids- begränsade tillstånd. 
  
 12.1 
  
 Regeringens bemyndigande att föreskriva om tidsbegränsade tillstånd 
  
 Bestämmelserna i 16 kap. 2 § första stycket MB innehåller en möjlighet för prövningsmyndigheter att lämna tillstånd för viss tid och förena tillståndet med villkor. Lagtexten anger dock inte när en tidsbegränsning ska ske. Enligt 16 kap. 2 a § MB får regeringen meddela föreskrifter om sådan tidsbegränsning. Denna möjlighet har funnits sedan balken trädde i kraft men har ännu inte använts. 
 Tidsbegränsade tillstånd bör enligt bestämmelsens förarbeten användas vid behov och framförallt gälla stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan. Mark- och miljööverdomstolen fann t.ex. i avgörandet MÖD 2010:26 beträffande tillstånd till en enskild avloppsanläggning att det inte förelåg tillräckligt starka miljöskäl för att tidsbegränsa ett sådant tillstånd. 
 En fördel med tidsbegränsade tillstånd är att de medför auto- matiska och återkommande omprövningar och att det därmed blir en regelbunden uppdatering av villkoren så att det kan säkerställas att bästa möjliga teknik används. Användningen av tidsbegränsade tillstånd tvingar verksamhetsutövaren att göra en ny ansökan och därvid ge in den utredning som behövs. Av bestämmelsens för- 
 313 
  
 Tidsbegränsade tillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 arbeten framhålls vidare att alla verksamheter som behandlas i MB ska kunna tidsbegränsas. Det anges dock att tidsbegränsningen kan komma i fråga jämförelsevis sällan när det kommer till tillstånd som innefattar byggande i vatten. Det huvudsakliga ingreppet för vattenverksamheter sker i naturen vanligen i ett sammanhang när vattenverksamheten påbörjas. Därefter inträder i regel ett nytt naturtillstånd. Däremot skulle tidsbegränsning kunna ske av till- stånd till bevattningsuttag, som då kan förenas med villkor om borttagande av tekniska anordningar för uttaget. 
 1 
  
 Mark- och miljööverdomstolen har nyligen meddelat två domar angående tidsbegränsning av tillstånd till bevattningsuttag för jordbruksbevattning. 
 2  
 Domstolen anförde att det är svårt för att inte säga omöjligt att bedöma såväl vattenbehov som skaderisker på lång sikt, vilket talar för en tidsbegränsning av de tillstånd som ges. Samtidigt framhöll den att man måste beakta sökandens berättigade intresse av att erhålla tillstånd som är så omfattande i tiden att inte gjorda investeringar riskeras ur ekonomisk synvinkel. Vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen fann domstolen att en begränsning på 25 år var rimlig. 
 Miljöprocessutredningen övervägde införandet av en huvudregel med innebörden att alla nya tillstånd till vattenverksamhet skulle tidsbegränsas. Utredningen anförde att samhällets krav och förvänt- ningar på verksamheter kommer att förändras och att det mot den bakgrunden är tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Efter följande överväganden fann dock inte utredningen skäl att föreslå en sådan huvudregel. 
 3 
  
 Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energi- produktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bilägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt 
  
 1 
  
 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 204. 
  
 2 
  
 Mark- och miljööverdomstolens domar den 6 maj 2013 i mål M  
  
 5298-12 
  och Bailey. 
  Målen har överklagats till Högsta domstolen. 
  
 3 
  
 SOU 2009:42 s. 204 f. 
  
 314 
  
 SOU 2013:69 
  
 Tidsbegränsade tillstånd 
  
 komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på  
 10–50 
  år. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verk- samhetsutövaren. Samhället skulle med ett sådant regelverk aldrig hamna i den situationen att man ansåg sig sitta fast med gamla men rättskraftiga tillstånd. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske hela tiden. Från det perspektivet vore det en bra ordning. 
 Å andra sidan ska man beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksam- heter för den delen, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i Sverige skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina investeringar och att få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila. 
  
 12.2 
  
 Tidsbegränsade tillstånd för vattenverksamhet 
  
 Utredningen anser att en generell huvudregel om tidsbegränsning av samtliga tillstånd till vattenverksamhet inte är lämplig. Vissa vattenanläggningar lämpar sig inte för tidsbegränsade tillstånd såsom vägbroar, utfyllnader, viss typ av markavvattning exempelvis avvattning från område som planläggs för bostäder eller industrietableringar. 
 Däremot bör tillstånd till vattenverksamhet kunna tidsbegränsas i större utsträckning än som skett hittills. Vid användandet av en naturresurs som vatten kan det vara särskilt angeläget att en tillståndshavare inte erhåller ett evigt tillstånd. Den påverkan på omgivningen som en vattenanläggning kan ha inträder inte endast vid själva byggandet utan måste även i vissa delar anses vara pågående, se avsnitt 4.4. Även för vattenverksamheter är det svårt att bedöma risken för skada på lång sikt. Det innebär att en tidsbegränsning kan medföra att anläggningens påverkan på omgivningen kan utvärderas vid utgången av tillståndstiden och vid en förnyad prövning av verksamheten kan villkoren justeras och anpassas i större utsträckning. 
 Det är dock av stor vikt att domstolen vid en tidsbegränsning även tar hänsyn till samhällets intressen av att vissa verksamheter 
 315 
  
 Tidsbegränsade tillstånd 
  
 SOU 2013:69 
  
 bedrivs. Tiden för tillståndets giltighet måste självklart anpassas så att den investering verksamhetsutövaren gör lönar sig. Tillståndet måste gälla så länge att det inte hindrar verksamhetsutövaren från en långsiktig planering av verksamheten och får inte medföra att verksamheten onödigtvis betungas med allt för tätt återkommande tids- och kostnadskrävande utredningar och tillståndsprocesser. 
 Utredningen anser att tillstånd till vattenuttag, vattenreglering, vattenbortledning och vattenöverledning är sådana tillstånd där en tidsbegränsning alltid bör övervägas och i bilaga 4 lämnas ett sådant förslag. Eftersom naturresursen används kontinuerligt innebär dessa verksamheter också en kontinuerlig påverkan på miljön. Utredningen menar att starka miljöskäl talar för att tillstånd till dessa verksamheter inte ges på evig tid utan att tillstånden kan bli föremål för revision med visst intervall. Däremot bedömer utredningen att den tid som ska gälla för tillståndet bör bedömas i varje enskilt fall. Tiden måste alltid sättas i förhållande till storleken på investeringen och hur beroende samhället och verksamhetsutövaren är av långsiktighet. T.ex. bör ett tillstånd till vattenuttag ges på en mer begränsad tid än ett tillstånd till vattenreglering för vattenkraft. Bestämmelsen bör också vara förenad med en möjlighet till undantag för det fall särskilda skäl föreligger. 
 Det finns vissa risker förknippade med en uppräkning av verk- samheter för vilka tillstånd alltid ska tidsbegränsas. Uppräkningen får enligt utredningen inte uppfattas som uttömmande. Även vid prövning av tillstånd till andra verksamheter som inte räknas upp i bestämmelsen ska alltid en tidsbegränsning övervägas. 
 316 
 13 Miljörapport 
  
 13.1 
  
 Miljörapport – ett underlag för tillsyn 
  
 Utredningens förslag 
 : Regeringen ges möjlighet att föreskriva att även den som bedriver en vattenverksamhet ska lämna miljörapport till tillsynsmyndigheten. 
 För att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn krävs ett bra under- lag och insyn i verksamheten. Möjligheterna för tillsynsmyndig- heten att få in underlag är olika beroende på om det är en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet som är föremål för tillsynen. Att lämna in miljörapport för tillståndspliktiga miljö- farliga verksamheter är obligatoriskt. Något motsvarande krav finns inte för vattenverksamhet. Utredningen kommer därför inledningsvis att redogöra för gällande bestämmelser avseende rapporteringen av miljöfarlig verksamhet och därefter redogöra för sina överväganden och förslag avseende vattenverksamhet. 
  
 13.1.1 
  
 Miljörapport för miljöfarlig verksamhet 
  
 Enligt 26 kap. 20 § MB ska alla som bedriver en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet årligen lämna in en miljörapport till tillsyns- myndigheten. Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet utgår från en indelning i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter 
  där A- och  
 B-verksamheter 
  omfattas av tillståndsplikt. I miljöprövningsförordningen (2013:251) anges om en verksamhet utgör en  
 A-, 
  B- eller  
 C-verksamhet. 
  
 I första hand ska rapporteringen avse de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder. Rapporten ska även innehålla uppgift om verksamhets- utövarens namn och organisationsnummer. Det närmare innehållet 
 317 
  
 Miljörapport 
  
 SOU 2013:69 
  
 i rapporten kan anges av regeringen genom förordning eller av Naturvårdsverket genom föreskrifter, se bemyndiganden i 31 och 47 a §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 
  
 13.2 
  
 Miljörapport även för vattenverksamhet 
  
 Syftet med miljörapporten är att underlätta för tillsynsmyndigheten att utföra en ändamålsenlig tillsyn och ger möjlighet att bedöma verksamhetens påverkan på miljön. Miljörapporten kan även utgöra underlag för att bedöma behovet av omprövning och ny prövning enligt utredningens förslag i kapitel 7. Ett krav på rapportering innebär också att verksamhetsutövaren måste ha ett strukturerat system för egenkontroll. 
 Utredningen har inte funnit några bärande skäl för att före- skrifterna om miljörapport inte ska gälla för vattenverksamheter. Tvärtom anser utredningen att utgångspunkterna för tillsynsmyndig- hetens insyn i verksamheten och kraven på verksamhetsutövarna ska vara desamma oavsett om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Liksom för miljöfarlig verksamhet bör kravet på rapportering begränsas till vissa typer av verksamheter och innehållet anpassas därefter. 
  
 13.2.1 
  
 Rapporteringsskyldiga verksamheter 
  
 Det måste noga övervägas vilka typer av verksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport och med vilken frekvens en sådan ska ges in till tillsynsmyndigheten. Rapporteringen måste fylla en tydlig funktion och arbetsbelastningen för tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren får inte överstiga nyttan med rapporteringen. 
 Som nämnts inledningsvis omfattas alla tillståndspliktiga miljö- farliga verksamheter av kravet på miljörapport. Tillståndsplikten för vattenverksamhet är uppbyggd på ett annat sätt än för miljöfarlig verksamhet. För vattenverksamhet gäller en generell tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § MB. Vissa verksamheter är undantagna och omfattas i stället av anmälningsplikt enligt 11 kap. 9 a § MB och 19 § vatten- verksamhetsförordningen. Vattenverksamheter som uppenbarligen varken skadar allmänna eller enskilda intressen är undantagna från 
 318 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljörapport 
  
 såväl tillstånds- som anmälningsplikt. Det finns således större utrymme för bedömning av vad som utgör en tillståndspliktig vattenverksamhet jämfört med miljöfarlig verksamhet. 
 Miljörapporten ett centralt verktyg för tillsynen. Den möjliggör för tillsynsmyndigheten att på ett smidigt sätt få in nödvändiga uppgifter om tillstånd eller rättigheter för verksamhetens utövande, hur dessa eventuella tillstånd och rättigheter följs och hur verksam- heten påverkar omgivningen. Det är angeläget att förhållandevis omgående få till stånd en sådan rapportering för vissa vattenverk- samheter. De inrapporterade uppgifterna kan även användas som underlag för länsstyrelsernas arbete med att besluta om ny prövning av en verksamhet i enlighet med utredningens förslag i kapitel 7. 
 Utredningen har för avsikt att inför slutbetänkandet överväga om inte tillståndsplikten för vattenverksamhet bör utformas på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet med en tydlig indelning av verksamheter på en motsvarande  
 A-, 
  B- eller  
 C-nivå. 
  Utifrån en sådan indelning skulle innehållet i miljörapporterna och hur ofta de ska inges kunna differentieras. Utredningen har därför övervägt att låta förslaget om miljörapport invänta utredningens slutbetänkande, men har funnit det motiverat att redan i nuläget föreslå en sådan reglering. 
 Eftersom tillståndsplikten för vattenverksamhet än så länge är utformad på ett annat sätt än för miljöfarlig verksamhet är det inte lämpligt att all tillståndspliktig vattenverksamhet ska omfattas av kravet på miljörapport. I stället bör verksamhetens miljöpåverkan vara avgörande. Utredningen föreslår att det lagreglerade kravet på inlämnande av miljörapport ska omfatta alla vattenverksamheter och att regeringen bemyndigas att i förordning ange för vilka verk- samheter kravet ska gälla. Ett sådant bemyndigande möjliggör även för regeringen att anpassa rapporteringskravet till en eventuell framtida indelning av vattenverksamheter i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter. 
  
 Utredningen anser att kravet på miljörapport bör begränsas till sådana vattenverksamheter där en kontinuerlig påverkan sker under en längre tid. Enligt utredningens mening är det särskilt viktigt att verksamheter i rinnande vatten omfattas av kravet på miljörapport. För verksamheter och åtgärder som vidtas under en mer begränsad tid kan det i stället räcka med kontrollprogram. 
 I bilaga 4 lämnar utredningen ett förslag till reglering i vatten- verksamhetsförordningen som skulle träffa de mest miljöpåverkande 
 319 
  
 Miljörapport 
  
 SOU 2013:69 
  
 vattenverksamheterna. Utredningen anser att i vart fall vattenkraft- verk, regleringsdammar och vattenverksamheter i övrigt som omfattas av 17 kap. 4 a § 13, 14 och 16 MB bör omfattas av kravet på miljö- rapport. Dessa verksamheter har generellt sett en sådan påverkan på miljön att det är motiverat att mer formaliserad rapportering. 
 Utredningen har även övervägt att låta samtliga dammar omfattas av rapporteringskravet. Som framgår av avsnitt 4.1.1. anser utredningen att dammar innebär en kontinuerlig reglering av vattnet och att de därför i de flesta fall torde vara att betrakta som vattenverk- samhet. Enligt statistik som utredningen har inhämtat finns det cirka 9 000 dammar och det kan ifrågasättas om nyttan av den regelbundna rapporteringen för dessa överstiger den arbetsbörda en sådan omfattande rapportering kommer att innebär för tillsyns- myndigheten. Det kan dock inte uteslutas att vissa dammar har en sådan påverkan på miljön som kan jämföras med en reglerings- damm. Hur dessa ska identifieras och avgränsas från det övriga kollektivet har inte utredningen funnit någon bra lösning på. Däremot förordar utredningen att det för samtliga dammar införs ett krav på engångsrapportering. För att undvika en stor belastning på tillsynsmyndigheterna skulle detta kunna ske ett par år efter det att kravet för övriga vattenverksamheter införts. En sådan rapportering skulle kunna avse ett antal grunduppgifter såsom uppgifter om ägare, vilka tillstånd och rättigheter till verksamheten som finns m.m. 
  
 13.2.2 
  
 Innehållet i en miljörapport 
  
 Enligt utredningens bedömning bör det närmare innehållet i miljö- rapporten, på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, anges i myndighetsföreskrifter. Havs- och vattenmyndigheten bör genom ett bemyndigande ange vad rapporteringen ska avse. Framtagandet av föreskrifterna bör föregås av samråd med länsstyrelserna, vatten- myndigheterna och Kammarkollegiet. 
 Utredningen har dock valt att göra vissa överväganden beträffande rapporteringens innehåll. Huvudsyftet med en miljörapport för vattenverksamheter skulle, på samma sätt som för miljöfarlig verk- samhet, vara att få in uppgifter om hur tillstånden följs och hur verk- samheten påverkar människors hälsa och miljön. En miljörapport för vattenverksamheter kan innehålla följande. 
 320 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljörapport 
  
 Grunduppgifter om verksamhetsutövare, såsom adress och kon- taktperson. 
  
 En sammanställning av vilka domar och andra beslut, såsom till- stånd och rättigheter, som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en tillståndsdom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och sitt utförande. 
  
 En redovisning av hur verksamheten följt gällande tillstånd och villkor. 
  
 En redovisning av vilket eller vilka vattensystem anläggningarna påverkar. 
  
 En sammanställning av verksamhetsutövarens befintliga dokumentation av verksamhetens risker från hälso- och  
  
 miljö-synpunkt, 
  som tagits fram enligt 6 § första stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, samt övrig information om verksamhetens påverkan på miljön som verksamhetsutövaren tagit fram till följd av 26 kap. 19 § andra stycket MB. 
 De uppgifter som ska rapporteras kan även, för ett särskilt angivet år, utökas så att de ytterligare möjliggör för myndigheterna att bedöma behovet av omprövningar. I rapporten skulle t.ex. verksamhets- utövaren kunna åläggas att anföra skäl för och emot behovet av en omprövning. På motsvarande sätt skulle även rapporten kunna användas som underlag för bedömning av behovet av ny prövning enligt utredningens förslag i kapitel 7. 
 Det har även framförts till utredningen att miljörapporten bör innehålla uppgift om hur vattenföringen har fördelats mellan turbin och naturfåra under årets veckor. Eventuellt läckage från dammar samt funktion av fiskväg är också centrala uppgifter liksom infor- mation om driftstopp eller andra tillbud. 
  
 13.2.3 
  
 När en miljörapport ska ges in 
  
 För miljöfarlig verksamhet är det uttryckligen angivet i 26 kap. 20 § MB att rapporteringen ska ske årligen. Det har till utredningen föreslagits att kravet på miljörapport för vissa uppgifter eller för 
 321 
  
 Miljörapport 
  
 SOU 2013:69 
  
 vissa verksamheter kan begränsas till vart tredje eller vart femte år. Utredningen menar att det säkerligen i vissa fall kan vara motiverat. Frågan om miljörapporter ska vara årliga eller ges in med ett annat intervall bör emellertid regleras på samma sätt för vattenverksam- heter och miljöfarlig verksamhet. Dessutom är det för frågor om efterlevnaden av tillstånd och villkor lämpligt att rapporter ges in varje år. 
 Utredningen om en översyn av de statliga insatserna för damm- säkerhet föreslog i sitt betänkande att det skulle införas en särskild dammsäkerhetsrapportering för vissa dammar. Den utredningen föreslog även att det för tillsynsarbetet skulle upprättas en särskild dammsäkerhetsdatabas dit dammägare själva skulle kunna rappor- tera in sina uppgifter. 
 1  
 Ett sådant rapporteringssystem skulle innebära att ägaren årligen kontrollerade de uppgifter som fanns i databasen och uppdaterade vid behov samt rapporterade in uppgift- erna för det gångna året. Motsvarande system skulle kunna övervägas även för miljörapporteringen. 
  
 13.2.4 
  
 Tillräckliga resurser till tillsynsmyndigheterna 
  
 Som nämnts inledningsvis är miljörapporten ett verktyg för att underlätta tillsynsmyndigheternas arbete i att utföra en ändamåls- enlig tillsyn. När rapporterna lämnas in till tillsynsmyndigheten är det därför viktigt att myndigheterna har tillräckliga resurser för att granska dessa och också vidta åtgärder som föranleds av de inrapporterade uppgifterna. Som utredningen konstaterar i avsnitt 14.8.2 kräver förslaget om miljörapport för vattenverksam- heter att tillsynsmyndigheternas resurser ökar motsvarande sex årsarbetskrafter för samtliga län. Resurserna får sedan fördelas efter hur många av de berörda anläggningarna som finns i respektive län. 
  
 1  
 SOU 2012:46 s. 335. 
 322 
  
 SOU 2013:69 
  
 Miljörapport 
  
 13.2.5 
  
 Miljösanktionsavgift vid utebliven rapportering 
  
 Miljösanktionsavgift är ett administrativt ingripande som följer på en överträdelse av en angiven bestämmelse i MB eller en föreskrift meddelad med stöd av balken. I dag finns ingen miljösanktionsavgift kopplad till bestämmelser som rör vattenverksamhet. 
 Bestämmelser om miljösanktionsavgift finns i 30 kap. MB och i förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Såväl enskilda, som näringsidkare och myndigheter kan påföras en avgift. En för sent inlämnad miljörapport för miljöfarlig verksamhet är förenad med en miljösanktionsavgift på 2 000 kr för en  
 A-verksamhet 
  och 1 000 kr för en  
 B-verksamhet. 
  
 Utredningen anser att det i likhet med miljöfarlig verksamhet bör införas en miljösanktionsavgift även vid utebliven miljörapport för vattenverksamhet, se förslaget i bilaga 4. Den bör enligt utred- ningen uppgå till 2 000 kr, om skyldigheten att ge in en sådan rapport utformas i enlighet med förslaget. Ska all vattenverksamhet omfattas bör en differentiering övervägas. 
 323 
  
 14 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 14.1 
  
 Inledning 
  
 En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag kan få för staten, kommuner, landsting, berörda företag eller andra enskilda. Om betänkandet innehåller förslag till nya och ändrade regler ska konsekvenserna anges på ett sätt som överensstämmer med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det senare avser en redogörelse bl.a. för berörda företags administra- tiva kostnader. 
 Utredningen vill inledningsvis framhålla att de delar som kvarstår av utredningsuppdraget och som ska redovisas i slutbetänkandet i maj 2014 har ett nära samband med det som föreslås i detta delbetänkande. Även om det är utredningens uppfattning att de förslag som nu läggs kan ligga till grund för lagstiftning utan att invänta slutbetänkandet kan slutliga ställningstaganden och förslag beträffande det åter- stående utredningsuppdraget kräva justeringar i de förslag som nu läggs. I och med att stora delar av utredningsuppdraget kvarstår är det även svårt att lämna en fullständig redogörelse för konsekvenserna av utredningens förslag. 
  
 14.2 
  
 Övergripande om utredningens uppdrag och förslag avseende delbetänkandet 
  
 Utredningen har haft som övergripande uppdrag att se över den reglering i MB och LSV som rör vattenverksamheter. Vad som utgör vattenverksamhet anges i 11 kap. 2 § MB. Med vattenverksamhet avses t.ex. uppförande och ändring av dammar och vattenkraftverk. 
 325 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenverksamhet utgörs också av åtgärder som utförs för att avvattna mark, såsom anläggande av diken. Även åtgärder som muddring, utfyllnad av mark i vattenområden och bortledande av vatten i sam- band med t.ex. tunnelbyggen utgör vattenverksamhet. En vatten- anläggning är en anläggning som tillkommit genom vattenverksamhet. Vattenkraftverk och dammar är således vattenanläggningar liksom anlagda diken. 
 Bestämmelser om vattenverksamhet finns i MB och i LSV samt tillhörande förordningar. I MB regleras även hur miljöfarliga verksam- heter får bedrivas och utformas. Trots att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet regleras i samma balk har reglerna för dessa olika verksamhetstyper kommit att omfattas av delvis olika bestäm- melser. Ett av utredningens uppdrag har varit att se över dessa skillnader och att endast låta sådana skillnader som är motiverade bestå. I detta delbetänkande har endast tre av dessa skillnader uppmärksammats, nämligen utgångspunkten för vad som ska omfattas av prövningen vid en ansökan om ändring av verksamheten, kapitel 9, möjligheten att meddela generella föreskrifter, kapitel 11 och skyldig- heten att lämna miljörapport, kap. 13. Övriga skillnader kommer utredningen att återkomma till i slutbetänkandet. 
 Vattenverksamheter såsom vattenkraftsutvinning och dämning innebär konsekvenser för miljön. Bortledande av vatten för kraftutvinning och dämning av vatten för vattenreglering innebär i vissa fall att vattendrag torrläggs då vattnet leds till turbiner för kraftproduktion i stället för att rinna i den naturliga fåran. En damm kan utgöra ett hinder för fisk och annan fauna att vandra såväl upp- som nedströms i ett vattendrag. Verksamheter som medför att en älvfåra torrläggs eller som förhindrar vandring påverkar de växter och djur som lever i vattendraget negativt. Även andra konse- kvenser uppstår till följd av regleringen av vattnet, se mer om detta i kapitel 4. För att förebygga skador på omgivningen föreskriver MB att den som utför dessa åtgärder ska vidta försiktighetsmått. Det kan t.ex. handla om att bygga fiskvandringsvägar eller tappa en viss mängd vatten för att undvika en total torrläggning av vattendraget nedströms anläggningen. 
 Många av de vattenverksamheter och vattenanläggningar som finns i dag bedrivs med stöd av äldre tillstånd och rättigheter. Det innebär att de inte har prövats mot de bestämmelser om miljö- hänsyn som MB innehåller. Utredningens uppdrag är bl.a. att 
 326 
  
 SOU 2013:69 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 föreslå ändringar så att anläggningar och verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd och rättigheter uppfyller de miljökrav som ställs enligt MB och  
 EU-rätten. 
  Med andra ord ska utred- ningens förslag ta sikte på ett förfarande som möjliggör en anpass- ning av dessa verksamheters och anläggningars drift och utform- ning till att vara i enlighet med de krav som dagens lagstiftning ställer. 
 Med äldre tillstånd avser utredningen tillstånd meddelade med stöd av VF, ÄVL och VL. Dessa ska enligt 5 § MP fortsätta att gälla som tillstånd. Vattenverksamhet och vattenanläggningar kan även grundas på särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL, t.ex. privilegiebrev och urminnes hävd. Av 5 § MP framgår inte uttryck- ligen att även sådana rättigheter omfattas av bestämmelsen. En genomgång av lagstiftning, förarbeten och praxis får emellertid anses leda fram till att även dessa rättigheter har en fortsatt rättsverkan enligt 5 § MP. Sådana äldre tillstånd och rättigheter som omfattas av 5 § MP har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB avseende de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det innebär att dessa tillstånd och rättigheter, avseende de frågor som har prövats, inte kan begränsas genom ytterligare krav med stöd av MB. Detta trots att verksamheten inte bedrivs i enlighet med de bestämmelser som anges i balken. 
 Utredningens uppdrag avser som nämnts att föreslå ett förfarande som möjliggör att alla vattenanläggningar och vattenverksamheter bedrivs i enlighet med de krav MB ställer. I detta delbetänkande har utredningen avgränsat sitt förslag om ny prövning till att endast avse vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar. Det innebär att vattenkraftverk, dammar och vattenöverledningar kommer att träffas av förslaget. Begränsningen anser utredningen är motiverad utifrån att dessa anläggningar mer generellt innebär en större påverkan på omgivningen och att det därför är motiverat med en helt ny prövning av dessa verksamheter enligt MB. Utredningen kommer i det fortsatta arbetet att överväga om samma förfarande bör föreslås även för andra typer av vattenverksamheter. Utredningen har dock inte haft möjlighet att i delbetänkande överblicka förslagets konsekvenser för alla typer av vattenverksamheter. Utredningen avser att åter- komma till frågan om en utvidgning av förslagets omfattning i slutbetänkandet. 
 327 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 Förslagen om prövningens omfattning, generella föreskrifter, tids- begränsade tillstånd och miljörapport är dock inte avgränsade på samma sätt utan kan komma att beröra utövare av alla typer av vattenverksamheter. Utfallet beror på hur regeringen väljer att utnyttja de föreslagna bemyndigandena. Dessa kan, bl.a. beroende på regeringens avgränsning, komma att beröra utövare av alla typer av vattenverksamheter. 
  
 14.3 
  
 Berörda verksamheter och aktörer 
  
 14.3.1 
  
 Berörda verksamheter och anläggningar 
  
 Centralt i detta delbetänkande är förslaget om ny prövning. Det är som nämnts avgränsat till att endast omfatta vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verk- samheter utförda vattenanläggningar. De vattenanläggningar som således berörs av utredningens förslag är främst vattenkraftverk och dammar. Konsekvensutredningens huvudsakliga fokus kommer därför att ligga på innehavare av dessa verksamheter och anläggningar. Detta avsnitt kommer därför att redogöra för de verksamheter och aktörer som berörs av förslaget om ny prövning. Konsekvenserna för dessa aktörer kommer sedan att redovisas i de avsnitt nedan som kortfattat beskriver förslagen. Under dessa avsnitt kommer utredningen även att i den mån det är möjligt ange vilka övriga aktörer som kan komma att beröras av utredningens förslag. 
 Det finns i dag ingen exakt siffra på hur många vattenkraftverk som finns i Sverige. Miljöprocessutredningen angav en siffra på cirka 1 500 vattenkraftverk. 
 1  
 Av Vattenverksamhetsutredningens inhämtade statistik från länsstyrelserna framgår att det totala antalet uppgår till cirka 1 800 vattenkraftverk. Enligt Svensk Energi uppgår antalet till cirka 2 000 vattenkraftverk. 
 2 
  
 Fördelningen av olika storlekar på vattenkraftverken visar att det typiska vattenkraftverket är relativt litet, se tabell 14.1. Tabellen visar också att det endast är 208 kraftverk som står för den större delen av den svenska vattenkraftproduktionen. Det stora antalet vattenkraftverk svarar således sammantaget för en ringa del av den totala produktionen. 
  
 1 
  
 SOU 2009:42 s 82. 
  
 2 
  
 www.svenskenergi.se den 16 september 2013. 
  
 328 
  
 SOU 2013:69 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 SMHI:s nationella dammregister, med uppgifter som samlats in av länsstyrelserna, innehåller cirka 11 000 dammobjekt. 
 3  
 Dammar är i många fall relaterade till vattenkraftverksamhet och utgör då den anläggning som dämmer upp det vatten som i sin tur används för kraftutvinning. En damm kan vara en s.k. regleringsdamm som dämmer ett magasin. Regleringsdammar med de största volymerna återfinns i de övre delarna av de vattenkraftsproducerande älvarna. 
 En damm kan även ha andra syften än att vara en del av vatten- kraftverksamhet. Av de cirka 11 000 dammar som finns i Sverige i dag utgör en del även andra dammar t.ex. gruvdammar, invall- ningsdammar och dammar för sjöfart. 
 Statistik inhämtad av Miljöprocessutredningen utvisar att av sammanlagt 3 727 vattenkraftverk och regleringsdammar som har tillstånd har endast 73 anläggningar tillstånd enligt MB. Det innebär således att ägarna till drygt 3 600 vattenkraftverk och reglerings- dammar har tillstånd enligt äldre lagstiftning. Av dessa har 3 527 vattenkraftverk och regleringsdammar tillstånd enligt VL eller ÄVL och 127 har tillstånd enligt äldre bestämmelser. Miljöprocessutredningen angav inte vad som avsågs med tillstånd enligt äldre bestämmelser men troligen avsågs tillstånd enligt VF. 
 4 
  
 3 
  
 www.smhi.se den 18 september 2013. 
  
 4 
  
 SOU 2009:42 s. 81 f. 
  
 329 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 Källa:  
 SOU 2009:42, figuren är gjord av Thompson och vattenmyndigheten. 
 Vattenverksamhetsutredningen har också inhämtat statistik från samtliga länsstyrelser. Av den framgår att antal vattenkraftverk och övriga dammar som saknar tillstånd enligt MB, ÄVL, VL och VF uppgår till cirka 3 800 anläggningar. Denna siffra avser alltså fler dammar än bara regleringsdammar. 
 Ovanstående innebär att den sammanlagda siffran av vatten- kraftverk, regleringsdammar och övriga dammar som saknar tillstånd enligt MB, och som därför kan komma att omfattas av utredningens förslag om ny prövning, uppgår till i vart fall cirka 7 400 anläggningar, dvs. cirka 3 600 som har tillstånd enligt VL, ÄVL eller VF och cirka 3 800 som saknar tillstånd enligt MB eller tidigare lagstiftning. Som nämnts inledningsvis finns dock cirka 13 000 vattenkraftverk och dammar. Utredningen bedömer därför att antalet verksamheter som kommer att omfattas av utredningens förslag är fler än 7 400. 
 Som nämnts omfattar utredningens förslag endast sådana verk- samheter som är tillståndspliktiga enligt MB. Hur många av de verksamheter som saknar tillstånd enligt MB och som också omfattas av tillståndsplikt enligt MB har inte utredningen kunnat bedöma. Det kan dock sägas att den verksamhet som sker vid ett vattenkraftverk och en damm i form av vattenreglering, vattenbortledning och 
 330 
  
 SOU 2013:69 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 vattenöverledning generellt påverkar omgivningen på ett sådant sätt att de omfattas av tillståndsplikt enligt MB. 
  
 14.3.2 
  
 Berörda företag och enskilda 
  
 Kraftverk ägs av såväl större företag som privatpersoner och eko- nomiska föreningar. De företag som äger flest vattenkraftverk är åtta större företag, Fortum, Vattenfall, E.ON Sverige, Mälarenergi Vattenkraft, Tekniska verken Linköping, Statkraft, Jämtkraft och Skellefteå Kraft. Det stora antalet vattenkraftverk ägs dock av privatpersoner och ekonomiska föreningar, se figur 14.2. 
 Källa:  
 Thompson och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 331 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2013:69 
  
 Källa:  
 Havs- och vattenmyndigheten,  
 Vattenkraften i vattenförvaltningen – några resultat från statistiska analyser 
 , presentation från år 2013. 
  
 Av Tabell 14.2 framgår hur den installerade effekten i landets vatten- kraftstationer är fördelad mellan medlemsföretagen i Svensk Energi och övriga företag. 
 332 
  
 SOU 2013:69 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Källa 
 : Svensk Energi, Elåret & detta är redan inbyggt i RDV från start genom möjligheten att klassa de vatten som är påverkade av människan och som syftar till att säkerställa viktiga samhälls- funktioner (hamnar, större vattenkraftsanläggningar m.m.) som  
 KMV-vatten 
  (kraftigt modifierade vatten). Dessa vattenförekomster åläggs lägre ambitionskrav än andra. De ska uppnå GEP (god ekologisk potential) till skillnad från samtliga andra som ska uppnå GES (god ekologisk status). GEP innebär att föreslagna åtgärder i dessa vatten per definition inte kan bli så långtgående att de på 
 371 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 betydande sätt påverkar de verksamheter som finns där och som anses vara samhällsviktiga. 
 Sammanfattningsvis behövs inte några politiska avvägningar om man låter 2 kap.7 § andra och tredje stycket även gälla miljökvalitets- normer för vatten; den avvägningen är som nämnts ovan redan gjord i och med tolkningen från regeringen att det är resultatförpliktelser vi här har att göra med. För att dessa resultat ska uppnås är det kontra- produktivt att inte låta miljökvalitetsnormer för vatten omfattas av 2 kap 7 § andra och tredje stycket. 
 Förslag till text 2 kap.7 § andra och tredje styckena: 
 Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa en miljö- kvalitetsnorm som avses i 5 kap.2 § första stycket  
 1–4. 
  Om det finns ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen, ska det vara vägledande för bedömningen av behovet. 
 Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller störning och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap.2 § första stycket  
 1–4 
  inte följs, får verksamheten eller åtgärden vid avvägningen enligt första och andra styckena tillåtas om den 
  
 1. 
  
 är förenlig med ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen, 
  
 2. 
  
 förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträckning som inte är obetydlig, eller 
  
 3. 
  
 trots att den försvårar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormen på kort sikt eller i ett litet geografiskt område, kan antas ge väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område. 
  
 Rättskraftens omfattning 
 Förslaget från utredningen kan synas vara adekvat eftersom förslaget om ny prövning kommer att nå de verksamheter som tänks omfattas av förslaget om rättskraft. Men förslaget om ny prövning träffar endast det som kan kallas för verksamhet och inte det som endast 
 372 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 är att betrakta som anläggningar, exempelvis flottningsdammar. Det som utredningen synes ha missat är att vi har ett mycket stort antal, förmodligen flera tusen, anläggningar i form av dammar för flottning och andra ändamål som genom förslaget får ett mycket starkt rättskydd (se 24 kap.1 § MB) samtidigt som myndigheterna kommer att få mycket stora besvär att via tillsyn förelägga dessa att vidta de åtgärder som behövs för den biologiska mångfaldens skull och för att Sverige ska uppfylla kraven i RDV. Jag förmodar att utredningen i sitt slutbetänkande återkommer till detta problem för en justering. 
 Ny prövning av äldre rättigheter och tillstånd 
 Utredningens förslag är i huvudsak bra. Samtliga vattenverksamheter med avseende på vattenkraft ska bli föremål för nyprövning. Dock ser jag en möjlighet att effektivisera genomförandet på ett bättre sätt. Syftet är att minska belastningen på mark- och miljödomstolarna, i enlighet med utredningens avisering att i slutbetänkandet närmare utreda ett system där vattenverksamheter precis som miljöfarlig verksamhet delas upp i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter. 
  
 Underlagsmaterialet visar att vi har 1030 vattenkraftsanläggningar som har en effekt mindre än 125 kW. Dessa kan förvisso sägas inne- bära samma negativa påverkan på miljön som de större vattenkrafts- anläggningarna ur ett vattendragsperspektiv. Dock, i ett större geografiskt och miljöpåverkansperspektiv, kan de sägas utgöra mindre skada än de större anläggningarna. Alltså bör man kunna klassa dessa vattenkraftsanläggningar under 125 kW effekt som en  
 B-verksamhet 
  och därefter lägga dessa nyprövningar på miljöprövningsdelegationer för att minska belastningen på mark- och miljödomstolarna. 
 För att få goda samhälls- och miljömässiga fördelar med förslaget som utredningen nu lägger fram föreslås att det kombineras med generella föreskrifter för dessa anläggningar under 125 kW. Det ligger helt i linje med utredningens förslag att regeringen ska få rätt att utfärda generella föreskrifter. Hur dessa ska utformas för att säkerställa implementeringen och genomförandet av RDV bör uppdras åt HaV och Kammarkollegiet att utreda. Det kan handla om krav på bästa möjliga teknik, fiskvägar med funktionskrav, nedströms avledningsanordningar för fisk och krav på minimitappningar m.m. 
 373 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Kombinationen av nyprövning enligt utredningens förslag, indel- ning av vattenverksamheter i  
 A-, 
  B- och  
 C-verksamheter 
  samt generella föreskrifter för  
 B-verksamheter 
  (anläggningar under 125 kW) ger följande fördelar jämfört utredningens förslag: 
  
 Minskade processkostnader för verksamhetsägarna till dessa små- skaliga vattenkraftverk. 
  
 Minskade administrativa kostnader för myndigheter, framför allt mark- och miljödomstolarna. 
  
 De kraftverk som processuellt kommer att bli mest komplicerade och långdragna, de drygt 200 storskaliga, kommer med detta förslag att få nyprövning snabbare eftersom mark- och miljödomstolarna inte behöver handha de 1030 minsta enligt ovan. 
  
 Snabbare genomförande av RDV. 
  
 Samtliga vattenverksamheter får den nyprövning som utredningen föreslår inom rimliga tidsramar, med därmed minskad risk för viten från EU för fördragsbrott. 
  
 Förslaget får större acceptans inom gruppen av  
  
 B-verksamhetsägare 
  på grund av förenklade processer och minskade kostnader i samband med dem. 
 Övrigt 
 Utredningens förslag är i huvudsak bra och behöver genomföras så fort som möjligt för att Sverige ska undvika viten från EU för för- dragsbrott och för att uppnå mål om biologisk mångfald i ström- mande vatten. 
 374 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av experten Hernandez 
 Inledning 
 Inledningsvis vill jag understryka att jag sympatiserar med den allmänna inriktningen i utredningens arbete och att utgångspunkten i utredningens förslag är positivt. Att införa ett system för nyprövning av vattenverksamheter är nödvändigt. Äldre vattenverksamheter behöver prövas mot MB och ges villkor som uppfyller miljökraven i såväl svensk som  
 EU-rättslig 
  lagstiftning. Jag menar dock att systemet för att nå önskad effekt bör omfatta ytterligare verksamheter och en tidsgräns sättas för när samtliga dessa verksamheter ska vara prövade enligt MB. Enligt utredningsdirektivet ska utredaren föreslå de ändringar i reglerna som behövs för att miljörättens grundläggande principer, såsom principen om att förorenaren betalar och principen att bästa möjliga teknik ska användas, får genomslag även i den vattenrättsliga regleringen. Mot bakgrund av detta bör inte den av utredningen föreslagna ersättningsbestämmelsen vara nödvändig. 
 Det är bra att utredningen lägger förslag om att införa bestämmelse om tidsbegränsade tillstånd för vattenverksam- heter. Detta är nödvändigt för att säkerställa att tillstånden uppdateras regelbundet med nya villkor om miljöhänsyn enligt aktuell miljölagstiftning, ny teknik samt utifrån ny kunskap om verksamheters påverkan på miljön. Det är även positivt att utredningen föreslår en ändring i MB som anger att (v)id 
 ändring av en verksamhet ska tillståndet omfatta hela verksam- heten. Tillståndet får dock, om det är lämpligt, begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Detta är en skrivning som redan nu finns vid prövning för miljöfarlig verksamhet. Utgångspunkt bör som utredningen föreslår vara att prövningen omfattar hela verksamheten, det är viktigt då en uppdelad pröv- ning riskerar leda till att miljökrav inte uppfylls och det är inte motiverat att ha en sådan skillnad jämfört med miljöfarlig verk- samhet. Det är också viktigt att utredningen lagt förslag på miljörapporter, något som tidigare saknats vad avser vattenverk- samheter men som sedan länge ställts som krav vid miljöfarlig verksamhet. 
 Laglighetsförklaringsinstitutet behöver utgå, vilket tyvärr inte tas upp i detta delbetänkande. Motsvarighet finns inte vad avser miljöfarliga verksamheter och det saknas skäl till varför 
 375 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 laglighetsförklaring skulle tillåtas kvarstå. Laglighetsförklaring har funnits under en längre tidsperiod och de äldre verksamheter som ännu inte sökt om laglighetsförklaring bör förlora den möjligheten och krav ställas på utrivning. 
 Ny prövning av äldre rättigheter och tillstånd 
 Befintliga vattenverksamheter behöver prövas mot MB och ges villkor som uppfyller miljökraven i såväl svensk som  
 EU-rättslig 
  lagstiftning. Det är också självklart att skyldigheten att ta fram och bekosta underlag inför en nyprövning ska läggas på verksamhetsutövaren. Utredningen föreslår att systemet om ny prövning träder ikraft direkt, vilket är absolut nödvändigt för att Sverige ska ha möjlighet att nå upp till  
 EU-rättens 
  krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. Det är mycket angeläget att snarast få till en prövning för att de existerande vattenverksamheterna ska bedrivas så att de lever upp till MB:s hänsynsregler och skyddskrav. 
 Enligt utredningsdirektivet ska föreslagna ändringar säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överens- stämmelse med de miljökrav som ställs i MB och  
 EU-rättens 
  krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. Utredningens förslag om ny prövning är enligt utredningen tänkt att träffa de anläggningar och verksamheter som har en negativ påverkan på miljön och som i dag inte uppfyller de miljökrav som uppställs av MB. Detta är en bra intention men eftersom förslaget saknar en bortre tidsgräns för när samtliga tillståndspliktiga vatten- verksamheter ska vara prövade/senast ska ha ansökt om nytt tillstånd, riskerar detta viktiga arbete ytterligare förhalas. Förslaget bör därför kompletteras i denna del för att säkra att föreslaget genomförs effektivt och att ändringarna uppfyller utredningsdirektivet. 
 För att nå svenska och europeiska miljömål är det också viktigt att så många vattenverksamheter som möjligt omfattas. Förslaget omfattar enligt MB tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vatten- anläggningar. För att komma tillrätta med bristerna i nuvarande system är det viktigt att åtgärder utförs snarast även för markavvattningar. Det är även viktigt att klargöra att alla dammar måste omfattas av förslaget, även om de ej är till för kraftproduktion. Dessa har 
 376 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 fortfarande betydande inverkan på vattendraget. En damm som inte aktivt nyttjas måste fortfarande ses som en verksamhet då den t.ex. kan innebära ändrad vattennivå och vandringshinder. Den negativa påverkan som en vattenanläggning har är i många fall kontinuerlig och i vissa fall även kumulativ. 
 I utredningen förs det vissa resonemang om att det ska tas hänsyn till tidigare rättigheter och prövningar vid nyprövningen. Detta resonemang anser inte jag är relevant eftersom nyprövningar är ämnad att utgå från MB:s bestämmelser och rimligen borde prövas på samma grund som en ny ansökan. För att nyprövningen ska ha avsedd effekt måste alla krav kunna ställas vid en nyprövning på samma sätt som vid en vanlig tillståndsprövning enligt MB. 
 Utredningens förslag om nyprövning har kombinerats med en ersättningsbestämmelse som ska gälla i tio år och därefter upphöra. En viktig utgångspunkt som har lyfts fram av flertalet experter i utred- ningen är att det system med ersättning som rått för vattenverksam- heter att följa miljörättsliga krav inte är förenligt med varken svenskt miljöskydd eller  
 EU-rättsliga 
  krav, däribland den fördragsstadgade Polluter pays principle. En grundläggande princip inom miljörätten är att verksamheter som medför miljöpåverkan måste anpassa sig efter, och bekosta, varje tids krav på skyddsåtgärder och hänsyn. Utredningsdirektiven anger att ändringar behöver föreslås så att principen om att förorenaren betalar och att bästa möjliga teknik ska användas, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarliga verk- samheter, även får genomslag i den vattenrättsliga regleringen. Jag anser det nödvändigt att bestämmelserna om nyprövning träder i kraft genast. Jag menar dock att detta kan genomföras även utan en ersättnings- bestämmelse. I det fall förslaget med en ersättningsbestämmelse ändå skulle genomföras bör tiden för dess tillämpning kunna kortas ner avsevärt. Det bör även vägas in att en ersättning kan anses vara en otillåten statssubvention eller miljöskadlig subvention enligt EU- rätten. 
 377 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraft 
 Utredningen föreslår att 5 § MP ändras genom att ett nytt stycke läggs till bestämmelsen: 
 Första stycket gäller även för urminnes hävd, privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap.41 § vattenlagen (1918:523). 
 Jag delar inte utredningens tolkning av rättsläget vad gäller denna fråga och menar att denna ändring inte bör genomföras då den kan ge upphov till negativa konsekvenser för möjligheten att uppfylla gällande miljökrav. Under utredningens gång har det vid flera tillfällen diskuterats om 5 § MP enligt gällande rätt kan anses omfatta de särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap 41 § ÄVL. Mot det talar såväl lagtextens konstruktion (5 § MP jämfört med 34 § MP), ordalydelsen i 5 § (Tillståndsom avser verksam- heter Besluten ska anses meddelade enligt MB eller föreskrifter som har meddelats med stöd av MB.) och Mark- och miljööver- domstolens praxis (MÖD  
 2012:26-28). 
  
 Den av utredningen nu framförda tolkningen är olycklig då det, vilket tidigare framförts av utredningens experter, finns risker för flera problem med utredningens nuvarande förslag i denna del. Det bör därför istället klargöras att rättigheter enligt 2 kap 41 § ÄVL inte omfattas av 5 § MP och med utgångspunkt från detta redogöras för hur dessa särskilda rättigheter ska hanteras i den föreslagna processen med nyprövning. Det finns inget rimligt skäl till att en rättighet som tillkommit utan prövning ska kunna jämställas med ett modernt miljötillstånd. I det fall regeringen ämnar gå vidare med denna ändring behövs det närmare utredning beträffande konsekvenserna av ändringen och klargöras vad detta kan innebära för negativa konsekvenser vad avser möjligheten att genomföra  
 EU-direktiv 
  och MB:s skydds- bestämmelser. 
 Möjlighet att överklaga beslut om skyldighet att ansöka om tillstånd enligt MB 
 Utredningen anger att (m)ed beaktande av den praxis som nämnts ovan bedömer utredningen att även intresseorganisationer kommer att kunna överklaga den nu föreslagna typen av beslut. Däremot 
 378 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 anser utredningen inte att det med anledning av nu föreslagen regel krävs någon särskild bestämmelse om detta. Då det står tydligt att en sådan rätt avseende de aktuella besluten ska finnas är det viktigt att det förs in en skrivning i lagtext som uttryckligen anger denna rätt. Det är inte lämpligt att detta lämnas till rättstillämparen, det riskerar att leda till onödigt tidskrävande prövningar avseende talerätten. 
 379 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilt yttrande av experten Ramirez 
 Vattenverksamhetsutredningen 
 Undertecknad har tagit del av slutversionen av Vattenverksamhets- utredningen och kan där konstatera att resultatet delvis avviker från Tilläggsdirektiv till Utredningen om vattenverksamheter (M 2012:01). Förslaget står i strid mot förnybarhetsdirektiv (Direktiv 2009/29/EG) och i strid mot regeringsformens och Europakonventionens skydd för äganderätt och näringsfrihet. 
 Den främsta frågan undertecknad ställer efter att som expert deltagit i Vattenverksamhetsutredningen är: 
 Vilken makt ska miljörätten ha i Sverige? Ska den fungera i enlighet med det svenska rättsystemet och anpassa sig till rättsstaten på det sätt andra lagar måste göra eller ska den tillåtas att – utan föregående offentliga diskussioner och demokratiska beslut – skapa en egen sfär med stor frihet för dess tjänstemän att själv besluta om utrednings- direktiv, bestämma rättsregler och besluta om ingrepp i privat- personers frihet och egendom? 
 Frågan är extra viktig eftersom den särskilde utredaren i detta delbetänkande valt att självpåtaget utsträcka sitt uppdrag långt utöver tilläggsdirektivet: 
 Utredaren ska senast den 1 oktober 2013  
 redovisa sina ställnings- taganden i den del som avser analys av rättskraftens räckvidd  
  
 i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före ikraft- trädandet av vattenlagen (1918:523).  
  
 I delbetänkandet ska utredaren föreslå hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan se till att de anläggningar som omfattas av uppdraget i denna del utformas och drivs på ett sådant sätt att miljöbalkens hänsynsregler och  
  
 EU-rättens 
  
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. 
  
 Det föreliggande delbetänkandet kan inte tolkas på annat sätt än att utredaren anser att uppfyllandet av RDV 
 , på det sätt det hittills tolkats av olika myndigheter,  
 väger mycket tyngre än den framtida samhällsekonomin, samhällets elförsörjning, exportindustrins framtid och vårt lands välfärd. 
 Undertecknad vänder sig vidare mot förslaget att: 
  
 utredaren föreslår att även tillstånd enligt ÄVL och VL måste anses vara obsoleta för att RDV:s krav ska kunna uppfyllas. 
  
 380 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 verksamhetsutövare med i dag gällande tillstånd som bygger på annat än MB ska tvingas in i nya tillståndsprocesser oavsett om det är 
  
 miljömässigt motiverat eller ej. 
  
 systemet för ny prövning träder i kraft direkt, 
  
 Av utredningsdirektivet framgår att: 
 Uppdragets utgångspunkt är att föreslagna bestämmelser och krav ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. 
 Utredarens förslag är inte ändamålsenligt i och med att samtliga tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vatten- överledningar, ska genomgå en nyprövning oavsett om det är miljömässigt motiverat eller inte. Visserligen är förslaget tydligt eftersom samtliga tillstånd ska nyprövas oavsett om behov finns eller inte, men det är inte samhällsekonomiskt effektivt. Ett samhälls- ekonomiskt system bygger enligt undertecknads uppfattning på att det utifrån de miljöhänsyn MB kräver ska vara motiverat att pröva den aktuella vattenverksamheten enligt nämnda lag. Enkelheten med förslaget finns inte i och med att verksamhetsutövaren (VU) inte kommer att ha en aning om vad som händer med verksamheten i samband med en nyprövning. Kommer verksamheten att bli förbjuden att drivas vidare, kommer det att bli sådana pålagor att det av ekonomiska skäl inte är möjligt att driva verksamheten vidare. 
 Utredaren har haft en felaktig inställning till att alla vattenkraftverk med gamla domar och de vattenkraftverk som saknar tillstånd enligt MB skulle utgöra en miljöbelastning i vattendragen. De äldre domarna tog ofta stor hänsyn till miljön och fisket. De gamla tillstånden/äldre lagar och regler var mycket noga med att skydda fisket som var oerhört viktigt för den dåtida livsmedelsförsörjningen. I domarna har det tagits stora hänsyn till miljöaspekter med en noggrannhet som ibland även överträffar dagens moderna domar enligt MB. Naturligtvis finns det avarter, men för att därför dra alla över en kam är felaktigt. De små vattenkraftverken ägs och drivs i huvudsak av mindre bolag och privatpersoner, som samtidigt är närboende, med stor miljömedvetenhet, med hänsyn till miljö och fiske, samt har ett genuint naturintresse i allmänhet då man lever och verkar i och i samklang med naturen. 
 Utredarens uppfattning om vattenkraftens påverkan på miljön bygger i huvudsak på en opublicerad rapport som undertecknad 
 381 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 expert trots påstötningar hos Thompson och Vattenmyndigheten inte har fått ta del av. Huruvida rapporten är relevant eller inte är det därför inte möjligt att uttala sig om. Utredaren har i sitt arbete helt bortsett från att det största hotet mot vår biologiska mångfald i våra vattendrag är  
 Främmande arter och sjukdomar  
 och då i förläng- ningen försvårar att uppnå miljömålet  
 Levande sjöar och vattendrag.  
 Är det meningen att underlätta för t.ex. signalkräftan, marmorkräftan, vandrarmusslan, pacufisken, kinesisk jättemussla, bäckrödingen m. fl. främmande arter att sprida sig i våra vattendrag? Om det är tanken bör detta ha omnämnts i utredningen. 
 Undertecknad finner det mycket anmärkningsvärt att förslaget innebär att systemet för nyprövning träder i kraft med omedelbar verkan. Det innebär en stor osäkerhet för VU om vad det är som händer med t.ex. en stor investering som har skett endast några år tillbaka i tiden och en genomförd nyprövning som innebär att VU tvingas lägga ner sin verksamhet. Utredaren skriver att en ersättning ska kunna utbetalas inom 10 år men av tredje stycket i förslaget till ersättningsregler står att läsa: 
 Ersättning betalas endast om det vid en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära kostnaderna för ingreppet. 
 Ersättning ska utgå med skäligt belopp. 
 Med den syn och som myndigheterna fungerar i dag torde förslaget för den enskilde VU innebära att någon ersättning inte kommer att utbetalas. I vart fall kommer det att råda en stor rättsosäkerhet med risk för stora kostnader i domstolar. 
 Den övergripande uppfattningen är att nuvarande lagstiftning med förtydligande om äldre tillstånds rättskraft med möjligheter till omprövning av varje enskild vattenverksamhetsärende ger tillräckligt skydd för miljön och VU. Omprövning av varje objekt för sig medför att enbart de vattenverksamheter som är i behov av miljöåtgärder och miljömässigt motiverade kommer att prövas. 
 Dagens system ger myndigheterna möjligheter att ställa olika långtgående krav på en tillståndsprövad verksamhet. Det kraftigaste ingripandet är att tillstånd återkallas och fortsatt verksamhet förbjuds. Rättsverkningarna är här stränga men samtidigt begränsas tillämp- ningen till allvarliga fall. Förutsättningarna för en återkallelse är huvudsakligen missförhållanden på VU:s sida och förändrade 
 382 
 SOU 2013:69 Särskilda yttranden 
 förutsättningar men också att allvarliga konsekvenser för miljön har uppkommit. 
 Den lindrigare typen av ingripande är omprövning som ska tillämpas i de fall där verksamheten ska kunna fortsätta men villkoren av olika skäl behöver förändras. Omprövning kan ske i betydligt fler situationer och rekvisiten är inte lika begränsade som vid en åter- kallelse. Konsekvenserna för den drabbade verksamhetsutövaren får dock inte bli så allvarliga att verksamheten inte längre kan bedrivas. Om myndigheten vill stoppa verksamheten får den istället använda sig av bestämmelserna om återkallelse. 
 Ett än mer samhällsekonomiskt sätt är att enbart fokusera på och pröva vilken miljöåtgärd som kan behövas i det enskilda fallet, till exempel anläggande av en vandringsväg, i stället för att börja ompröva hela tillståndet med den tid och alla kostnader det för med sig, både för samhället och för den enskilde. 
 Undertecknad kan även konstatera att konsekvenserna av framlagda förslag inte har utretts: 
  
 konsekvensbeskrivningarna är utomordentligt undermåliga och förbiser i allt väsentligt konsekvenserna av att närmare 50 procent av landets elförsörjning i ett moment blir utsatt för stora risker att bli utslagna. 
  
 utredaren har i analysen inte tagit med t.ex. att alla inblandade parter vid beslutet om Vänerns sänkning drog slutsatsen att en omprövning – märk väl inte en ny tillståndsansökan och dess behandling som är avsevärt mer omfattande – skulle bli alltför omfattande och kostsam och därför fann ett sätt att inom ramen för gällande vattendom lösa problemen. 
  
 det finns inte någon samlad ekonomisk bedömning av de totala kostnaderna för nyprövning av samtliga tillstånd som inte har tillstånd enligt MB eller den tidsrymd det kommer att behövas för ett genomförande. Bedömd kostnad för en full nyprövning (visserligen sägs det i utredning att det ska bli en någon förenklad ansökningsprocess utan att närmare ange var förenklingen ligger) av samtliga tillstånd är någonstans mellan 40 – 60 miljarder och en tidsåtgång på cirka 40 – 50 år. Därtill kommer kostnader för miljöåtgärder. Det är de stora  
  
 KMW-anläggningarna 
  som kommer att kraftigt påverka kostnaden och tidsåtgången. 
 383 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 det finns inte någon konsekvensbedömning angående vad som händer med de cirka  
  
 90-talet 
  kraftverk som finns i våra undantagna vatten (4 kap 6 § MB) 
  
 det saknas en analys av konsekvenserna när avskrivnings- tiden/amorteringstiden riskerar sänkas från 40 till 25 år och vad det innebär för att inrätta bästa möjliga teknik (BMT) i kraft- anläggningarna. Användande av BMT är dyrare och har en betydlig längre hållbarhet än enklare tekniker. 
  
 det saknas en vederhäftig konsekvensanalys om vad som händer med vår biologiska mångfald i vattendragen om det sker ett borttagande av hinder som gör att främmande arter och sjukdomar fritt kan sprida sig och hur det påverkar att uppnå miljömålet Levande sjöar och vattendrag. 
  
 Någon analys av konsekvenserna för historiska, i dag aktiva, industrimiljöer har inte gjorts, trots att kulturmiljöutredningen talar om att bevara kulturmiljöer levande och öka möjligheterna att idka verksamhet efter nutida förhållanden. Det har inte gjorts någon analys över att det från och med 1 januari 2014 kommer en lagändring som innebär starkare skydd för anläggningar uppförda före år 1850. Att frånta dessa anläggningar deras tillstånd eller ge dem så stora pålagor att det inte är möjligt att driva dem vidare gör det framtida bevarandet svårt. 
  
 384 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av experten Powell 
 Jag tycker att utredningens förslag över lag är bra och att de föreslagna ändringarna och tilläggen i lagstiftningen i allt väsentligt bör genom- föras. I följande avseenden har jag dock en annan uppfattning än utredningen. 
 1. Rättskraft (kapitel 6) 
 Jag håller med utredningen om att äldre, positivt formulerade rättigheter av offentligrättslig karaktär, såsom privilegiebrev, förrätt- ningsbeslut eller andra typer av rättigheter som staten aktivt har sanktionerat, måste anses omfattas av 2 kap 41 § ÄVL och därmed också av den rättskraft som kan anses följa av 5 § MP. Däremot är jag tveksam till slutsatsen att även civilrättsliga rättigheter såsom urminnes hävd och privaträttsliga avtal bör anses omfattas av samma bestämmelse. Jag tycker att det rimmar dåligt med tanken att det ska vara fråga om rättigheter som på något sätt kan anses motsvara tillstånd meddelade enligt någon av vattenlagarna (jämför formuleringen i 5 § MP  ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken). Det saknas anledning att ge rättigheter som har uppkommit genom civilrättsliga avtal eller motsvarande regleringar någon som helst offentligrättslig status som tillstånd, eftersom det inte har varit syftet med den uppkomna rättigheten från början. Konceptet urminnes hävd har såvitt jag kan förstå framför allt varit till för att reglera grannerättsliga förhållanden, såsom ägande- eller nyttjanderätt till fast egendom. Det förefaller märkligt och helt otidsenligt att ge sådana civilrättsliga rättigheter en offentligrättslig status som skulle kunna jämställas med ett tillstånd. Jag anser att utredningen bör ta ställning för att rättigheter som grundar sig uteslutande på privaträttsliga förhållanden, såsom urminnes hävd och civilrättsliga avtal, inte kan anses utgöra sådana rättigheter som omfattas av 2 kap.41 § ÄVL och därmed inte heller av 5 § MP. 
 385 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 2. Ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter (kapitel 7) 
 Jag tycker att förslaget om att åstadkomma en ny prövning av verksamheter som saknar tillstånd enligt MB är bra, och att det bör genomföras. Jag har dock några invändningar mot utformningen av utredningens förslag. 
 Initiativ till prövning, tidpunkter och prioriteringsgrunder 
 Enligt min bedömning är det nödvändigt att ange en sista tidpunkt för när samtliga s.k. nyprövningar av äldre verksamheter enligt den föreslagna 19 a § MP ska ha påbörjats. Den av utredningen föreslagna regleringen saknar en tillräckligt hög ambitionsnivå i det avseendet, och riskerar att leda till att det alltför lång tid att genomföra nya prövningar av de berörda verksamheterna i förhållande bl.a. till Sveriges åtaganden enligt  
 EU-rätten. 
  
 Mitt förslag är att regleringen istället utgår från att samtliga verksamheter som omfattas av kravet på nyprövning måste bli föremål för prövning inom en viss tid. Det behövs helt enkelt en bortre gräns för när nyprövningen måste vara påbörjad, förslagsvis tio år efter bestämmelsens ikraftträdande. Jag bedömer att man enklast åstadkommer det genom att de berörda verksamhetsutövarna åläggs en skyldighet att ansöka om nyprövning senast detta datum. En genomförandetid på tio år bör vara tillräckligt lång för att få en rimlig spridning på prövningarna, men det kan också övervägas att göra tidsspannet ännu kortare. En viktig utgångspunkt i det avseendet är att den slutliga tidpunkten för när nyprövningarna måste vara påbörjade inte får ligga alltför långt fram, eftersom systemet annars inte kommer att bli anpassat till kraven enligt RDV. Senast den 22 december 2027 behöver det ha genomförts nödvändiga för- bättringsåtgärder samt ha föreskrivits relevanta ändringar och uppdateringar av tillstånd och villkor för de verksamheter som påverkar förutsättningarna att nå god vattenstatus i svenska vattenförekomster (om det inte finns förutsättningar för undantag). Därför måste systemet – inbegripet tidsfrister för prövningen och myndigheternas resurser för att genomföra den – vara anpassat till det. Det förefaller svårt att motivera ett svenskt nyprövningssystem som redan i själva konstruktionen innebär att vi saknar praktiska möjlig- heter att nå RDV:s mål inom den tid som föreskrivs. 
 386 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 En annan central faktor för vilken bortre tidpunkt som väljs kommer förstås att vara hur många verksamheter som rent faktiskt kommer att beröras av nyprövningskravet. Det är svårt att bedöma i dagsläget, eftersom det kommer att bero på hur tillståndsplikten för vattenverksamheter utformas framöver, vilket är en fråga som utredningen kommer att återkomma till i slutbetänkandet. Den tid som behövs för att åstadkomma nyprövningar av samtliga berörda verksamheter kommer naturligtvis också att bero på förhållandet mellan länsstyrelsernas resurser, antalet verksamheter som berörs i respektive län samt mark- och miljödomstolarnas möjligheter att genomföra prövningar av verksamheterna inom rimlig tid. Ambitions- nivån för systemet avgörs alltså i stor utsträckning av hur stora resurser som staten avsätter för att genomföra systemet. 
 För att inte hamna i situationen att alla berörda verksamhets- utövare väntar till sista dagen med att ansöka om nytt tillstånd, bör länsstyrelsen ges rätt att besluta om i vilken ordning olika verk- samheter ska prövas. Detta kan ske genom att länsstyrelsen ges rätt att när som helst inom den angivna tioårsperioden förelägga verk- samhetsutövare som omfattas av nyprövningsinstitutet att ansöka om tillstånd enligt MB för hela verksamheten. 
 Jag är däremot mycket tveksam till förslaget att hänskjuta prioriteringen av vilka verksamheter som bör prövas, när och i vilken ordning till Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet. För det första är det oklart vilken förvaltningsrättslig status den prio- riteringslistan ska ha, och vad det är för typ av beslut som myndig- heterna fattar. Det är oklart vilken betydelse det beslutet har för länsstyrelserna (det framgår inte i vilken utsträckning de faktiskt styrs av ett sådant beslut) och om det får någon sorts rättsverkan för enskilda verksamhetsutövare. Dessutom blir förhållandet mellan en sådan prioriteringslista och vattenmyndigheternas arbete med åtgärdsprogram för vattendistrikten oklart. Vidare riskerar en sådan lösning att leda till att redan själva förberedelsearbetet tar betydligt längre tid än vad utredningen utgår från, eftersom det kommer att vara ett omfattande och ganska komplicerat arbete att göra en enda nationell prioriteringslista för samtliga verksamheter som ska omfattas av systemet. Det finns en klar risk för att en sådan lösning leder till att förfarandet med ny prövning försenas avsevärt, om länsstyrelserna kommer att se sig tvungna att invänta den nationella prioriteringslistan. 
 387 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 För att ändå åstadkomma en viss enhetlighet i länsstyrelsernas prioriteringar av vilka verksamheter som bör nyprövas först, kan det vara lämpligt att vissa kriterier för prioriteringar av verksamheter och verksamhetstyper anges i författning (förslagsvis en förordning). Det skulle rimligtvis begränsa risken för att länsstyrelsernas beslut om att förelägga om nyprövning överklagas, eftersom det då blir svårare att argumentera för att det inte är motiverat med ett sådant beslut. Själva utgångspunkten – att en nyprövning ska ske inom en viss tid – anges ju direkt i lagstiftningen och kan därför inte bli föremål för överprövning. Däremot kan det finnas möjlighet för en verksam- hetsutövare att överklaga beslutet med avseende på tidpunkten, och sådana processer skulle förhoppningsvis kunna undvikas om det finns tydliga kriterier för vilka verksamhetstyper och andra omständigheter som ska vägas in vid länsstyrelsernas prioritering av ordnings- följden för nyprövningar. 
 3. Generella föreskrifter för vattenverksamheter (kapitel 11) 
 Jag håller med om utredningens bedömning att det bör införas en möjlighet att meddela generella föreskrifter för vattenverksamheter, på motsvarande sätt som för miljöfarliga verksamheter. 
 Enligt min bedömning finns det dock en risk för att sådana föreskrifter med utredningens utformning av förslaget kommer att inskränkas till föreskrifter som bara kan anses generellt tillämpliga i hela landet för en viss typ av vattenverksamhet. Jag anser att utredningen också bör föreslå en kompletterande möjlighet, för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att besluta om föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för vattenverksamheter av vissa slag inom ett avgränsat geografiskt område (t.ex. ett vattendistrikt eller ett huvudavrinningsområde), om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall. Detta skulle skapa betydligt större flexibilitet i användandet av det här rättsliga verktyget, och också motverka en del av de problem med generaliserbarhet som lätt kan drabba ett system med nationella generella föreskrifter. Det bör beaktas att förutsättningarna här skiljer sig från de som gäller för många miljöfarliga verksamheter som omfattas av generella föreskrifter. Särskilt för vattenkraftverksamheter är det ofta en betydligt större 
 388 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 variation i förutsättningarna att reglera frågor generellt än vad det är för de flesta typer av miljöfarliga verksamheter. 
 En sådan reglering skulle sannolikt också kunna vara mycket användbar i kombination med ett system för övergripande, vatten- systemvisa prövningar av flera verksamheter inom ett avrinnings- område (vilket bör utvecklas och föreslås i samband med slut- betänkandet). 
 389 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilt yttrande av experten Butler 
 Allmänt 
 Vattenverksamhetsutredningen är en beställning från regeringen med önskan om redovisning av åtgärder som gör att vi når de av Riksdagen fastslagna miljömålen samt uppnår de krav EU:s direktiv inom området ställer på Sverige. Utredarens ambitioner att alla vatten- verksamheter ska träffas av samhällets miljölagar är vällovlig. Likaså upplever jag att utredarens öppenhet att lyssna till expertgruppens råd har stimulerat till ett positivt arbetsklimat. Flera av förslagen om anpassning av lagstiftningen är utmärkta. 
 Rättskraft, urminnes hävd , privilegiebrev och dammar 
 Men sammantaget lever inte de förslag utredningen nu presterar upp till regeringens beställning och framför allt då vad gäller de många tusen ofta små och gamla dammar som stoppar det biologiska livets vandringar och fortplantning i vatten som inte uppenbart träffas av förslagen. Genom att föreslå att urminnes hävd och privilegiebrev ska jämställas med tillstånd i MB ges dessa dammar ett omfattande skydd, samtidigt som utredningen väljer att inte presentera något verktyg som skulle möjliggöra miljöprövning från samhällets sida. Det finns förvisso ett betydande utrymme för tolkningar i utredningens skrivningar, men tyvärr tyder mycket på att utredningen skapar ett problem genom att ge rättskraft åt dessa anläggningar/verksamheter samtidigt som man sätter befintliga miljöprövningsinstitut ur spel (jfr nyprövning, omprövning, generella föreskrifter eller tillsyn). Resultatet riskerar därmed att skapa ett slags miljömässigt Taylor för de många små dammarna. 
 Detta vore högst olyckligt, eftersom den typen av anläggningar ofta utgör vandringshinder med stor miljöskada samtidigt som samhällets vinst från verksamheten är liten, diffus eller direkt obefintlig. Här finns goda chanser till kostnadseffektiva åtgärder som utredningen i detta skede tyvärr inte förmått skörda. Jag vill därför peka på vikten av att regeringen återkommer till frågan inför en kommande proposition och tar fram nödvändigt underlag t.ex. i form av en Ds som kompletterande material inför remissbehandling av vårt slutbetänkande våren 2014. Genom ett sådant förfarande skulle ingen ytterligare tid gå förlorad. 
 390 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Miljömål och samhällsekonomisk analys 
 Problemen att nå de vattenrelaterade miljömålen är väl kända sedan lång tid och förutom att Riksdagen påtalat detta vid flera tillfällen så har också EU kommunicerat sin otillfredsställelse när det gäller Sveriges arbete med att uppnå t.ex. målen i RDV. Flera utredningar har pekat på det stora genomförandeunderskott som finns inom miljöpolitiken i allmänhet och på vattenområdet i synnerhet. I förlängningen riskerar Sverige böter med i storleksordningen 100 Mkr/år om vi skulle fällas av  
 EU-domstolen. 
  Sådana böter faller ut varje år tills dess medlemsstaten vidtagit de åtgärder som EU kräver. 
 Utredningens samhällsekonomiska analys lämnar i det här avse- endet ytterligare att önska. Diskussionen reduceras till uppskattningar av mera direkt beräkningsbara merkostnader för verksamhetsutövare och myndigheter. Samtidigt lyser beräkningar av ett  
 0-alternativ 
  med sin frånvaro; vad händer om vi ingenting gör? Hur mycket ökar vår miljöskuld? Utredaren hänvisar här till utredningen om ekosystem- tjänster. Ett alternativ kan vara att använda de ouppnådda miljömålen samt riksdagens och regeringens beställningar som nollalternativ, vilket då innebär att miljöskulden under vattenytan är för stor och inte kan tillåtas öka mera. Riksdagen var föredömligt tydlig redan i oktober 2006 då ett enigt civilutskott krävde fri passage förbi alla dammar som i dag utgör vandringshinder. I ett sådant perspektiv handlar den samhällsekonomiska utmaningen om att identifiera de åtgärder som till lägst kostnad når målen. 
 Ersättning vid nyprövning 
 Sportfiskarna konstaterar att utredningen efter några vägledande uttalanden överlämnar frågan om ersättning vid nyprövning till rättstillämpningen. I denna del menar vi fortfarande att det dels på grund av allmänna principer om ersättning vid rådighetsinskränkningar, dels på grund av EU:s lagstiftning om otillåtet statsstöd, ska under- strykas att det är av vikt att stödet utbetalas enbart i synnerligen speciella fall samt är begränsat till sin omfattning. Huvudprincipen bör dock vara att ingen ersättning ska utgå. 
 391 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Om RDV 
 Vattenverksamhetsutredningen och miljömålsberedning behandlar samma, på  
 EU-nivå 
  uppställda miljömål parallellt. Att man sam- ordnat försöker klargöra rättsläget är därmed väsentligt. I denna del hade jag därför gärna sett att utredningen med stöd av praxis från EU- domstolen, uttalanden från generaladvokater och komparativa studier utvecklat sig om miljömålet god ekologisk status i RDV. Likaså hade en mer utförlig analys av Sveriges implementering av icke- försämringskravet som i svensk rätt framstår som ett osjälvständigt miljömål i tid kopplat till uppnående av god ytvattenstatus varit värdefull. Avslutningsvis menar jag att diskussionen huruvida 2 kap. 7 § första stycket MB säkrar genomslag av miljökvalitetsnormer för ekologisk status hade kunnat sättas i perspektiv till den av EU- domstolen utvecklade standstillprincipen. Principen, som i korthet innebär en förpliktelse för medlemsstater att avhålla sig från åtgärder som allvarligt äventyrar resultat åsyftade med  
 EU-lagstiftning, 
  är aktuell genom att Sverige genom lag (2010:882) om ändring i MB inskränkte rättsverkan av miljökvalitetsnormer som reglerar ekologisk status. Vad gäller miljökvalitetsnormer i allmänhet vill jag också framhålla att forskning bedrivs inom ramen för det breda svenska forskningsprogrammet SPEQS som finansieras av Naturvårdsverket och koordineras av bl. a. Havsforskningsinstitutet. 
 Förslag om utvecklat system för elcertifikat och småskalig vattenkraft 
 Avslutningsvis vill jag erinra om det förslag till utvecklat system för tilldelning av elcertifikat som Sportfiskarna presenterade för Riksdagen i oktober 2011. Systemet innebär i korthet att inne- havare av befintliga småskaliga vattenkraftverk (upp till 1,5 MW installerad effekt) skulle kunna tilldelas elcertifikat för ytterligare en period om 15 år. Villkoret skulle vara att man söker och erhåller tillstånd enligt MB och anlägger faunapassager där så är motiverat utifrån målen i RDV och/eller allmänna fisk- och naturvårds- intressen. Såväl den småskaliga vattenkraftens organisation (SVAF) som representanter från stora vattenkraftproducenter (Jämtkraft, Vattenfall, Fortum) har offentligt gett sitt stöd åt Sportfiskarnas förslag. Likaså har motioner lagts i riksdagen från flera enskilda 
 392 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 riksdagsledamöter och från flera partier över de traditionella blockgränserna. Trots att föreliggande utredning inte har att behandla systemet med elcertifikat går det inte att blunda för det faktum att frågorna överlappar varandra på ett sätt som gör att man vid arbetet med kommande proposition behöver se frågeställ- ningarna utifrån ett helhetsperspektiv. Det är min förhoppning att vårt kostnadseffektiva förslag då kan komma i beaktande. 
 393 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilt yttrande av experten Parker 
 Den svenska vattenrätten är i många delar otidsenlig och behöver reformeras. Förslagen i detta delbetänkande är ett första steg i denna reformering. Förslagen är i allt väsentligt bra. 
 Det är praktiskt omöjligt att nå de krav som följer av MB och EU- rätten genom ett omprövningsförfarande där myndigheter ska svara för stor del av prövningsunderlaget. Istället måste utredningsbördan läggas på verksamhetsutövarna. Föreslagen ordning med ny prövning efter föreläggande från länsstyrelsen är enligt min bedömning ett bra förslag. Förslaget innebär att verksamhetsutövarna får god tid att inrätta sig efter de nya reglerna. I likhet med vad Europadomstolen bedömde i målet Gill mot Sverige (ECHR  
 1991-02-18) 
  torde ordningen därför inte strida mot Europarätten (eller för den delen svensk grundlag). 
 Jag delar således i allt väsentligt utredarens förslag. Jag vill dock framföra följande synpunkter som mera är av detaljkaraktär. 
 De nya reglerna om nyprövning ska (såvitt upplysts) enligt för- slaget kombineras med en tidsbegränsad ersättningsrätt. Mer tilltalande är emellertid en ordning där det i 19 a § MP anges att en viss minsta tidsperiod, kanske 8 år, måste förflyta mellan länsstyrelsens beslut om nyprövning och den tidpunkt vid vilken en nyprövnings- ansökan ska inges till domstolen. En sådan ordning medför att ersättningsprocesser kan undvikas samtidigt som varje enskild verk- samhetsutövare ges en rimlig övergångstid. Inte heller en sådan ordning torde strida mot Europarätten eller svensk grundlag. 
 Enligt förslaget ska Thompson och vattenmyndigheten och Kammar- kollegiet ta fram dokument med vägledande prioriteringsgrunder för nyprövningen. Länsstyrelserna torde dock vara kompetenta att själva sköta denna prioritering, eventuellt i samråd med andra myndigheter. Arbetet med att nationellt ta fram vägledande prioriteringsgrunder framstår som ett onödigt dubbelarbete. Samtidigt bör krävas att ett beslut om att en verksamhet eller anläggning ska bli föremål för nyprövning kan motiveras med något annat än att gällande tillstånd inte är meddelat enligt MB. Det är ju enbart de verksamheter och anläggningar som inte står i överensstämmelse med MB och EU- rätten som ska nyprövas. I 19 a § MP bör därför anges att läns- styrelsens beslut om nyprövning ska vara miljömässigt motiverat, alternativt påkallat av allmänna intressen. 
 394 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Vidare framstår det som stötande att ge länsstyrelsens befogenhet att meddela ett beslut som i praktiken inte kan överprövas och ändras (är gällande tillstånd inte meddelat enligt MB är ju utgången given på förhand), inte minst mot bakgrund av att ett nyprövnings- förfarande kan vara mycket kostsamt för verksamhetsutövaren. Framförda farhågor om att detta kan leda till långa överklagande- processer framstår som obefogade då det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för sina påståenden och länsstyrelsens bedömningar inte bör behöva vara mer än översiktliga. 
 Enligt direktiven ska utredningens arbete säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd som överens- stämmer med de miljökrav som ställs i MB och  
 EU-rätten. 
  Utredningens förslag är snävare än så och är främst inriktat på dammar och vattenkraftsanknuten verksamhet. Skälen härtill har angetts vara att förslaget beträffande övrig vattenverksamhet inte har hunnit konsekvensbedömas i tillräcklig omfattning. Emellertid gäller att förslaget inte syftar till att all vattenverksamhet ska prövas mot MB. Sådan prövning är inte erforderlig beträffande verksamhet som redan uppfyller miljökraven i MB och  
 EU-rätten. 
  Detta medför att nyprövningsförfarandet inledningsvis kommer att inriktas på de vattenverksamheter som har mer påtaglig påverkan på förhåll- landena i strömmande vatten. Övriga vattenverksamheter torde mer sällan komma att nyprövas, även om det beträffande vissa av dem obestridligen finns ett sådant behov. Det framstår som omöjligt att på förhand bedöma vilka och hur många andra vattenverksamheter som kan behöva nyprövas. Vidare arbete med konsekvensbedömningar torde därför inte ge något tillkommande material av betydelse. 
 395 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilt yttrande av experten Hill 
 Ett av utredningens huvudsakliga uppdrag är att föreslå hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan anpassa äldre tillstånd och rättigheter till dagens miljökrav. 
 För att lösa detta uppdrag föreslår utredningen dels att det ska bli möjligt att meddela generella föreskrifter för alla vattenverksamheter, dels att vissa äldre tillstånd ska kunna bli föremål för ett förenklat omprövningsförfarande, s.k. ny prövning. Ansvaret och kostnaderna för nyprövningen läggs helt på verksamhetsutövarna och båda de generella föreskrifterna och nyprövningen innebär att tillståndens rättskraft bryts. 
 Jag har full förståelse för behovet av att kunna anpassa verksam- heter efter dagens miljökrav och jag är i grunden positiv till förenklingar. Förslagen går dock för långt och ger inte uttryck för en rimlig balans mellan de olika berörda intressena. Förslaget ger myndigheterna mycket långtgående möjligheter att ingripa mot en verksamhet men ger inte verksamhetsutövarna tillräckliga möjligheter till en individuell prövning eller tillräckliga garantier mot ett oproportionerligt ingripande. Samtidigt innebär förslagen en orimlig överföring av kostnader till verksamhetsutövarna. 
 Utredningen berör problematiken och uppger att syftet med nyprövningssystemet inte är att på bred front ifrågasätta verksam- heternas existens, utan att åstadkomma moderna och tillsynbara villkor. Problemställningarna beaktas dock inte i lagförslagen utan dessa ger i princip fria händer till de tillämpande och föreskrivande myndigheterna. 
 Det är möjligt med att relativt enkla åtgärder anpassa förslaget så att det säkerställer en anpassning av äldre tillstånd och rättig- heter till moderna miljökrav samtidigt som enskilda verksamhets- utövare ges rättsliga garantier mot en oproportionerlig tillämpning. En sådan anpassning skulle enligt min uppfattning skapa bättre förtroende för systemet hos verksamhetsutövarna och det skulle var mer förenligt med logiken och systematiken i MB. Ju allvarligare rättsverkningar ett ingripande får, desto större krav bör ställas för att ingripandet ska få ske. 
 Enligt min uppfattning bör förslagen kompletteras enligt följande: 
 396 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 1. De förenklade förfarandena bör inte få innebära så ingripande villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Nyprövning och vid generella föreskrifter bör därför ges motsvarande begränsning som begränsningen i 24 kap 5 § sista stycket MB. Vid längre gående krav bör bestämmelserna om återkallelse användas. 
  
 2. 
  
 Det bör anges att nyprövning endas får ske om det är miljömässigt motiverat och att den endast avser skäliga miljöanpassningar av verksamheten 
  
 3. 
  
 Det bör tydligt framgå att undantagsprövningen ingår som en normal del i processen som står öppen för alla som behöver åberopa en individuell anpassning. 
  
 4. 
  
 Förslagen innebär en orimlig överföring av kostnader till verksamhetsutövarna. Om möjligheterna till förenklad prövning inte begränsas bör en ersättningsrätt införas för de fall verksamheten inte längre kan bedrivas eller verksamheten avsevärt försvåras. 
  
 1. 
  
 Begränsning mot alltför ingripande villkor. 
  
 Dagens system har en logisk uppbyggnad som ger myndigheter möjlighet att under olika förutsättningar ställa olika långtgående krav på en verksamhet. Det kraftigaste ingripandet är att tillstånd återkallas och att fortsatt verksamhet förbjuds. Rättsverkningarna är här stränga men samtidigt begränsas tillämpningen till särskilt ange- lägna fall. Förutsättningarna för en återkallelse är huvudsakligen miss- förhållanden på tillståndshavarens sida och förändrade förutsättningar men också att allvarliga konsekvenser för miljön har uppkommit. 
 För mindre allvarliga situationer där villkoren av olika anledningar behöver förändras utan att verksamheterna behöver upphöra kan omprövning ske. Omprövning kan ske i betydligt fler situationer och rekvisiten är här inte lika stränga som vid återkallelse. Konsekvenserna för den drabbade verksamhetsutövaren får dock inte bli så allvarliga att verksamheten inte längre kan bedrivas. Om myndigheten vill stoppa verksamheten får den istället använda sig av bestämmelserna om återkallelse. 
 Utredningens förslag innebär att enklare möjligheter nu öppnas för myndigheterna att ingripa mot verksamheter samtidigt som kostnader och ansvar för att driva en ny prövning helt läggs över på 
 397 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 verksamhetsutövarna. Syftet med förslagen är att enklare kunna anpassa äldre tillstånd och rättigheter till dagens miljökrav. Utred- ningen uppger att syftet med nyprövningssystemet inte är att på bred front ifrågasätta verksamheternas existens, utan att åstadkomma moderna och tillsynbara villkor och att den rådighetsinskränkning som kan uppstå till följd av den nya prövningen i är princip den- samma som i dag kan följa av en omprövning. 
 Utredningen har dock valt att ta bort begränsningen mot alltför ingripande villkor som finns vid omprövning. Myndigheterna ges därmed möjligheter att inom ramen för det förenklade prövnings- förfarande ställa så långtgående krav att en verksamhet inte längre kan bedrivas. 
 Det kan vara motiverat att ge myndigheterna förbättrade möjlig- heter att kräva en miljöanpassning av äldre verksamheter men detta får inte medföra att myndigheterna även ska kunna utnyttja de förenklade möjligheterna till att tvinga sådana verksamheter att upphöra. Om vissa verksamheter har en sådan omfattande miljöpåverkan att det är rimligt att dessa tvingas att upphöra, bör detta prövas inom ramen för en återkallelse. På detta sätt upprätthålls en proportionalitet i systemet där en rimlig miljöanpassning kan åstadkommas på ett effektivt sätt men där längre gående befogenheter vägs upp av strängare förut- sättningar som ger innehavarna av de legitima rättigheterna ett starkare skydd än när det endast gäller att åstadkomma en rimlig miljöanpassning. 
 De förenklade möjligheterna till ingripanden bör därför reserveras för en skälig miljöanpassning upp till den gräns som anges i 24 kap 5 § sista stycket MB. För mer långtgående åtgärder får ingripandet prövas enligt omprövnings- eller återkallelsereglerna i 24 kap 3 resp. 5 §§. Ett sådant system skulle som nämnts ovan framstå som både logiskt och proportionerligt samtidigt som det möjliggör en förenklad prövning av skäliga miljöanpassningsåtgärder. Ett sådant system säkerställer också den enskilde verksamhetsutövarens möjligheter att bevaka sina intressen och delta i processen. 
 398 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Jag föreslår därför följande tillägg till lagförslagen: 
 19 c § MP 
 En tillståndsprövning enligt 19 a § får inte innebära så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. 
 11 kap 9 c § tredje stycket MB 
 En föreskrift får inte innebära så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. 
 2. Ny prövning bör endast få ske om det är miljömässigt motiverat 
 Ett prövningsförfarande medför omfattande kostnader och merarbete för verksamhetsutövaren och bör endast komma i fråga i de fall där det är miljömässigt motiverat. Det är inte godtagbart att myndig- heterna kan tvinga fram ett prövningsförfarande enbart för att låta verksamhetsutövaren utreda miljöförhållanden och miljöpåverkan. Det bör därför framgå tydligt av lagtexten att en nyprövning endast ska inledas om det är miljömässigt motiverat. Prövningen måste ske efter fler grunder än bara åldern på tillståndet. Många verksamheter kan ha en mycket begränsad miljöpåverkan trots att de grundas på äldre tillstånd eller rättigheter. Det krävs här någon form av bedöm- ning utifrån den miljöpåverkan verksamheten medför och den miljönytta som kan uppnås. 
 Det bör därför framgå tydligt av lagtexten att en nyprövning endast ska inledas om det är miljömässigt motiverat. En sådan avgränsning kan enkelt regleras genom ett tillägg i 19 a § MP. Antingen genom ett enkelt tillägg i första stycket, och att det i förarbetena utvecklas vad som utgör sådana miljömässiga motiv 
 Länsstyrelsen kan, om det är miljömässigt motiverat, genom beslut 
 Eller att det anges särskilt vilka förutsättningar som gäller för en 
 nyprövning 
 Länsstyrelsen kan, om det genom verksamheten uppkommit en miljö- olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts, 
 399 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 om verksamheten med någon betydelse bidrar till att en miljökvalitets- norm inte uppfylls eller om verksamheten i övrigt inte uppfyller hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken, genom beslut 
 Prövningen måste ske mot bakgrund av att det är befintliga och legitima verksamheter som ska prövas och jag delar utredningens uppfattning att denna omständighet måste påverka skälighets- bedömningen enligt 2 kap 7 § mb. Prövningen bör dock begränsas till att avse  
 skäliga miljöanpassningar  
 av verksamheten och den bör inte omfatta frågor som lokalisering och utformning. 
 Det bör därför framgå av lagtexten att nyprövningen endast tar sikte på  
 försiktighetsmått och skyddsåtgärder samt sådana förändringar av utformningen av anläggningen som kan ske utan att den fortsatta verksamheten äventyras. 
  
 3. Individuell anpassning genom undantag måste tydliggöras 
 Enligt min uppfattning är generella föreskrifter i många fall en olämplig metod för att reglera vattenverksamheter. Många vatten- verksamheter är komplexa och ingår i ett sammanhang där de både påverkar och påverkas av förhållandena uppströms och nedströms. Ofta innebär verksamheterna också att många utomstående är beroende av och förlitar sig på de bestående förhållandena och verk- samhetsutövaren har ofta skyldighet att upprätthålla dessa för- hållanden. Verksamheterna och miljöåtgärdernas utformning och lämplighet kan också ofta vara beroende av förhållandena på platsen och andra särskilda omständigheter. Sammantaget innebär detta att det krävs individuella överväganden vid en förändring av villkoren för verksamheten. Hittills har sådana överväganden kunnat ske inom ramen för den individuella prövningen. 
 Till en viss del kan behoven av en individuell anpassning beaktas vid framtagandet av de generella föreskrifterna, t.ex. efter geografiska förutsättningar. I många fall behöver en anpassning göras i det enskilda fallet, detta kan bl.a. gälla frågan om konsekvenserna av kraven är proportionerliga i det enskilda fallet. 
 Om frågor om miljöanpassning överförs till generella föreskrifter måste verksamhetsutövarens möjligheter till individuell prövning och anpassning säkerställas genom att möjligheterna till undantag 
 400 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 tydliggörs i lagstiftningen och att det framgår att undantags- prövningen inte avser extrema oförutsedda undantagsfall utan ingår som en normal del i processen som står öppen för alla som behöver åberopa en individuell anpassning. Detta kräver ett ändrat och mer generöst synsätt på när undantag ska tillämpas än vad som är fallet i dag. Det måste stå klart att undantagsprövning är det normala förfarandet för att göra en individuell rimlighetsavvägning i de fall detta åberopas. 
 Utredningen diskuterar dessa frågor men mot bakgrund av det traditionella svenska synsättet på undantag och den diskussion som förekommit då det gäller tillämpningen av undantagen i vattenförvalt- ningen är det viktigt att undantagens roll behandlas tydligt i för- arbetena. 
 4. Förslagen innebär en orimlig kostnadsöverföring 
 Utredningens förslag innebär att kostnaderna för anpassningen i princip helt och hållet ska överflyttas till verksamhetsutövarna med den begränsningen att en viss ersättningsrätt kommer att gälla vid nyprövning under en övergångstid om 10 år. 
 Verksamhetsutövarna kommer att drabbas av omfattande kost- nader; dels för miljöåtgärder i sig, dels för de rådighetsinskränkningar prövningen kan komma att leda till och dels för kostnader för själva prövningen. Sammanlagt kommer kostnaderna i många fall kunna uppgå till mycket omfattande belopp. 
 Förslagen ger inga rättsliga garantier mot att ingripandena verk- ligen begränsas till de fall det är miljömässigt motiverat och ingripandena kan i princip få hur långtgående konsekvenser som helst för den enskilde verksamhetsutövaren samtidigt som det inte föreslås någon rätt till ersättning förutom avseende en viss övergångs- period. 
 Enligt min uppfattning är detta inte en rimlig fördelning av bördorna och jag anser att principen om förorenarens betalnings- ansvar tillmäts alldeles för stor betydelse på bekostnad av Europakonventionens egendomsskydd. Det finns starka skäl att skilja på bedömningen av vilka krav som rimliga att ställa ur miljösynpunkt och vad som är en rimlig bördefördelning. 
 401 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 Om möjligheterna till förenklad prövning inte begränsas på motsvarande sätt som i 24 kap 5 § sista stycket bör en ersättningsrätt införas för de fall verksamheten inte längre kan bedrivas eller verk- samheten avsevärt försvåras. 
 402 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av experten Burke 
  
 Sammanfattning 
  
 Jag avstyrker utredningens förslag avseende nyprövning. Jag anser att det av samhällsekonomiska skäl och av hänsyn till verksamhets- utövarna inte är en rimlig inriktning att öppna upp för en fullständig ny prövning av alla aktuella anläggningar och verksamheter. 
  
 Jag förordar istället att utredningen i enlighet med ett av uppdragen analyserar det svenska systemet för omprövning av vattenverk- samheter och föreslår de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter. 
  
 Jag anser att en fullständig konsekvensanalys inte rimligen kan göras förrän utredningens samtliga förslag kan överblickas. Det är därför enligt min mening inte möjligt att i detta skede bereda förslagen avseende nyprövning, prövningens omfattning och generella föreskrifter. 
  
 Jag avstyrker utredningens förslag avseende prövningens omfattning. Utredningens förslag kommer enligt min uppfattning att leda till att genomförande av effektiviseringsåtgärder (utveckling av produktions- och reglerförmåga eller renodlad modernisering) i den befintliga vattenkraften kraftigt kommer att hämmas. Dessutom tar inte lagförslaget hänsyn till behovet av att på ett smidigt sätt kunna få tillstånd till skadeförebyggande underhållsåtgärder. 
  
 Utgångspunkter 
 Mina synpunkter avser utredningens förslag och ställningstaganden rörande vattenverksamheter knutna till vattenkraft (kraftverk, dammar och regleringsföretag). 
 Jag noterar att utredningens förslag avseende nyprövning, pröv- ningens omfattning och generella föreskrifter, inte bara omfattar tillstånd meddelade före ikraftträdandet av ÄVL utan även tillstånd enligt ÄVL och VL. Detta innebär att utredningen utvidgat sitt deluppdrag, vilket medför en väsentlig utvidgning av antalet anläggningar och verksamheter knutna till vattenkraften, som i detta skede ska omfattas av en konsekvensanalys. 
 Utredningens förslag påverkar och berör i princip all vattenkraft- verksamhet. Förslagen får konsekvenser för samhällsekonomin, 
 403 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 prövningssystemets resursbehov, verksamhetsutövarna, den förnybara energin, energiförsörjningen och klimatet. Jag kan notera att utredningen uttalar att konsekvensutredningen i detta skede inte är fullständig. 
 Jag har förståelse för och inser vikten av att arbeta med vatten- kraftens miljöfrågor. Detta är ett område som branschen under lång tid arbetat med och kontinuerligt vidareutvecklar inom ramen för gällande regelsystem. Jag anser att detta arbete i kombination med ett utvecklat omprövningssystem kan säkerställa att de aktuella verksamheterna bedrivs i enlighet med MB:s hänsynsregler och lever upp till relevanta  
 EU-rättsliga 
  åtaganden. 
 Konsekvenser av utredningens förslag 
 Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen innehålla följande: 
  
 Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. 
  
 Frågan om resursbehovet för berörda prövnings- och tillsynsmyndigheter ska belysas. 
  
 Utredaren ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön, de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, Sveriges energiförsörjning och för Sveriges uppfyllande av det krav om minst 49 procent förnybar energi år 2020 som ställs i direktiv 2009/28/EG. 
  
 Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. 
  
 En samlad konsekvensanalys utgör ett fundamentalt underlag inför kommande ställningstaganden av utredningens förslag. En fullständig konsekvensanalys kan rimligen inte göras förrän utredningens samtliga förslag kan överblickas. Det är därför enligt min mening inte möjligt att fullfölja förslagen avseende nyprövning, pröv- ningens omfattning och generella föreskrifter eftersom utredningen inte kunnat göra en heltäckande konsekvensanalys. 
 Jag anser att konsekvenserna av en reduktion av vattenkraftens produktions- och reglerförmåga i nuvarande och framtida energi- system, är en mycket väsentlig del i en konsekvensanalys som ska ligga 
 404 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 till grund för ställningstaganden av förslag som negativt kommer att påverka såväl vattenkraftens produktionsförmåga som dess regler- förmåga. 
 Utredningen konstaterar att dess förslag rörande ny prövning får konsekvenser för vattenkraftens produktionsförmåga men uttalar att någon beräkning av total produktionsförlust som konsekvens av utredningens förslag, enligt utredningens bedömning inte kan göras. 
 Utredningen konstaterar att det är svårt att bedöma konsekvensen av en reduktion av vattenkraftens reglerförmåga i det framtida energi- systemet och uttalar att det har inte legat inom ramen för utred- ningens uppdrag. Med hänvisning till utredningsdirektiven anser jag att någon form av bedömning av detta ska ingå i en konsekvensanalys. Utredningen uttalar vidare att huruvida reglerkraften påverkas och i vilken utsträckning, kan inte utredningen uttala sig om. 
 Jag anser att konsekvenserna för samhällsekonomin, elförsörj- ningen, målet med förnybar energi samt klimatet, måste utvecklas och ingå i den konsekvensanalys som utredningen ska redovisa i sitt slutbetänkande. 
 Utredningen slår fast att förslaget rörande nyprövning kommer leda till att antalet ansökningar ökar på ett betydande sätt. Utred- ningen försöker att analysera storleken på domstolens kostnad för prövningen. Jag anser att det i detta sammanhang även måste beaktas prövningssystemets förutsättningar att kunna hantera ett förmodat stort antal prövningar och de resursförstärkningar som krävs för att inte försämra systemets effektivitet. Dessutom måste beaktas att även andra verksamheter av betydelse för samhällets utveckling är beroende av ett effektivt prövningssystem. 
 Jag vill i detta sammanhang peka på regeringens strävanden att effektivisera miljötillståndsprocessen avseende förnybar energi och Energimyndighetens regeringsuppdrag, som innebär årliga uppfölj- ningar av dessa tillståndsprocesser och tillståndsprocessen för samman- hängande kraftnät. Myndigheten ska verka för åtgärder som effekt- iviserar dessa tillståndsprocesser. 
 Utredningen konstaterar att elproduktionen minskar genom utredningens förslag även om omfattningen är svår att bedöma. Att redovisa förslag som leder till produktionsförlust och samtidigt hänvisa till studier som visar på att klimatförändringar medför ökad produktion ger bilden av att påverkan är liten. Elförsörjningen är i ständig utveckling. Klimatförändringar är en parameter i den 
 405 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 fortsatta utvecklingen av elförsörjningen, men inte avgörande. Ett förändrat klimat och konsekvenser därav är dock en osäkerhet som alla aktörer har att hantera. Elmarknadens och kraftsystemets utveckling, behovet av överföringsförbindelser, krav på reglerbarhet i elproduktionen, behovet av effektreglering med hänsyn till alltmer intermittent kraft i systemet och leveranssäkerhet är områden som ska hanteras och får alltmer stor betydelse. Vi ser ingen anledning att ifrågasätta olika beräknings- och scenariemodeller som används i olika studier men vill understryka att de slutsatser som dras om vilka verksamheter som kommer att vinna på klimatförändringar, måste bedömas mot den bakgrunden. Det är konsekvenser av utredningens förslag som ska analyseras. Resonemanget om klimatförändringar är därför inte relevant om det inte sätts i ett större sammanhang. 
 Utredningen för resonemang som kan uppfattas som att fisk- vandringsvägar ska finnas överallt. Jag delar inte detta resonemang. En förutsättning är att fiskvägen, för att motivera sin existens, måste fylla någon reell funktion. Dessutom måste det finnas rimliga biologiska förutsättningar. 
 Ny prövning av äldre rättigheter och tillstånd 
 Efter slutjusteringssammanträdet har utredningen informerat experterna att den bl.a. kommer att föreslå att systemet rörande ny prövning ska träda i kraft direkt och kompletteras med en ersättnings- bestämmelse som uppges i princip motsvara den utformning som utredningen förslagsvis redovisar i avsnitt 8.8. Utredningen uppger att ersättningsbestämmelsen dock endast ska gälla i tio år och därefter upphöra. 
 Jag kan konstatera att utredningen i ett mycket sent skede före- slår en omfattande ändring av ett tidigare presenterat förslag. Dess- utom kan jag konstatera att det f n inte föreligger ett konkret lagförslag eller ens någon beskrivning av motivet till ändringen. Jag anser det allvarligt att utredningen i delbetänkandet avser redovisa ett förslag vars utformning inte närmare diskuterats i expertgruppen och som saknar en analys av konsekvenser i förhållande till förslagets tidigare utformning. 
 Det är enligt min mening viktigt att uppmärksamma att utred- ningens nu föreslagna ersättningsbestämmelse har sin utgångspunkt i 
 406 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 resonemang, slutsatser och utkast till lag om ersättning vid vissa rådig- hetsinskränkningar, som Utredningen om ersättning vid rådig- hetsinskränkning har redovisat i sitt betänkande SOU 2013:59, vilket offentliggjordes  
 2013-08-30. 
  
 Jag anser att det är olämpligt att Vattenverksamhetsutredningen föreslår en ersättningsbestämmelse som baseras på slutsatser och utkast till lagbestämmelse från en annan utredning, vars förslag nyligen redovisats och därför inte varit föremål för beredning. Detta särskilt mot bakgrund av att ersättningsbestämmelsen de facto kan innebära en försämring för verksamhetsutövare jämfört med vad som gäller i samband med en omprövning. 
 Jag noterar dessutom att det i SOU 2013:59 på sidan 110 uttalas följande: 
 Även om en generell ersättningsregel skulle skapa en ökad flexibilitet i tillämpningen som på många sätt framstår som önskvärd är en sådan lösning dock förenad med en mängd svårigheter. Till att börja med skulle en generell ersättningsbestämmelse med nödvändighet bli så allmänt hållen att den knappast skulle ge någon vägledning för hur enskilda fall ska bedömas. Bestämmelsen skulle bli svårtillämpad och i alltför stor utsträckning överlämna bedömningen av i vilka situationer ersättning ska ges till tillämparen. Det kan antas att det kommer att utvecklas olika praxis från kommun till kommun och mellan myndigheter. I slutänden blir det upp till domstolen att mer eller mindre efter fritt skön avgöra när ersättning ska ges. 
 I det aktuella betänkandet pekas vidare på andra problem med en generell ersättningsbestämmelse och på sidan 112 uttalas bl.a.: 
 En sådan regel skulle inte uppfylla de höga krav på tydlighet och förut- sägbarhet för rättstillämpningen som vi enligt våra direktiv ska eftersträva. Någon generell regel om när ersättning ska lämnas på grund av rådighets- inskränkningar som sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl bör därför inte införas. 
 Jag konstaterar att förslaget synes träffa alla tillståndspliktiga vatten- kraftverk, dammar, vattenregleringar och vattenöverledningar, som saknar tillstånd (som fullt ut) meddelats med stöd av MB. 
 Jag anser inte att utredningen har stöd för sina generella påstå- enden angående omfattningen av miljöhänsynen i samband med tillståndsprövningar före MB. 
 Vidare anser jag att utredningen inte har stöd för de generella påståendena att det inte sällan uppstår oklarheter om vilka villkor 
 407 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 som gäller för verksamheterna samt att det skulle vara svårt för tillsynsmyndigheterna att bedriva en ändamålsenlig tillsyn på grund av otydliga villkor. 
 Jag delar inte utredningens slutsats att ovan angivna omständig- heter gör det motiverat att kunna kräva en ny tillståndsprövning enligt MB. Jag noterar dessutom att utredningen utan närmare motivering kommit fram till att det inte skulle bli ändamålsenligt eller effektivt att avgränsa förslaget till att endast omfatta tillstånd meddelade före ikraftträdandet av ÄVL. 
 Utredningen uttalar att syftet med förslaget är att på ett samhällsekonomiskt sätt åstadkomma ett system som möjliggör att befintliga verksamheter och anläggningar utformas och bedrivs i enlighet med de miljökrav som ställs i MB och av  
 EU-rätten. 
  Vidare anges att det således är miljöskäl som ska ligga till grund för inskränkningen av det tidigare tillståndet eller den tidigare rättigheten. 
 Jag delar utredningens slutsats att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle vara svårt att motivera en prövning av samtliga anläggningar och verksamheter utan att göra någon prioritering verksamheterna emellan. Jag noterar att utredningen uttalar att det kanske inte är nödvändigt att alla berörda vattenverksamheter har tillstånd enligt MB. Vidare slår utredningen fast att i de fall där det kan konstateras att inga ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder skulle krävas vid en miljöbalksprövning, kan det ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv ifrågasättas om en sådan prövning är motiverad. 
 Jag anser det förvånande att utredningen, endast med hänvisning till vad som framförts till utredningen, uttalar som sin bedömning att det finns ett stort antal vattenverksamheter och anläggningar där det finns behov av att ålägga verksamheten nya villkor och att även se över anläggningens utformning. Med denna utgångspunkt uttalas sedan att utredningens förslag således kan komma att innebära att samtliga berörda verksamheter behöver prövas enligt MB. Vidare uttalas att utredningen dock vill understryka att det ska vara verksamhetens och anläggningens bristande överensstämmelse med MB och  
 EU-rätten 
  som ska ligga till grund för beslutet om att verksamhetens utövare eller anläggningens ägare ska söka tillstånd enligt MB. 
 Även i samband med att utredningen kommenterar förslaget, att en utpekad myndighet utifrån vägledande prioriteringsgrunder kan 
 408 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 besluta om en skyldighet att ansöka om tillstånd, uttalas att detta förfarande mycket väl kan leda till att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter kommer att ha tillstånd enligt MB. Även i detta sammanhang uttalar utredningen att skälen för att åstadkomma en ny prövning enligt utredningen dock ska baseras på miljömässigt motiverade grunder. 
 Jag kan konstatera att lagförslaget (19 a § MP) inte säkerställer att en nyprövning grundas på ett miljömässigt behov, vilket utredningen faktiskt på flera anger som en grund för ny prövning. Jag anser att det också måste finnas ett utrymme för en samhällsekonomisk bedöm- ning. 
 Jag anser därför att det av samhällsekonomiska skäl och av hänsyn till verksamhetsutövarna inte är en rimlig inriktning att genomföra en fullständig nyprövning av alla aktuella anläggningar och verksamheter. Det är inte heller en rimlig utgångspunkt att det i samtliga dessa fall verkligen erfordras en anpassning av villkoren för att verksamheten ska anses bedrivas i överensstämmelse med MB:s hänsynsregler. 
 Med hänsyn till att det är vägledande prioriteringsgrunder som förslås ligga till grund för ett beslut om att kräva nyprövning, som får rättskraftsbrytande verkan, är det ur rättssäkerhetssynpunkt mycket tveksamt att överlämna till en länsstyrelse att göra denna viktiga avvägning. 
 Jag delar inte utredningens ståndpunkt att endast bedömningen rörande tillståndets eller rättighetens ålder ska kunna överklagas. Beslutet måste även vara miljömässigt motiverat, vilket innebär att även denna grund måste kunna bli föremål för överprövning. 
 Vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön 
 Jag utgår från att syftet med kapitlet är att beskriva vattenkraftens positiva och negativa egenskaper. Vad gäller vattenkraftens funktion så omfattar detta ett par sidor i kapitlet medan beskrivning av vatten- kraftens miljöeffekter uppgår till cirka 26 sidor. Det är inte bara en kvantitativ skillnad utan också en kvalitativ. 
 Bilden Sammanfattande beskrivning av vattenkraftens direkta effekter på vattenmiljön skulle kunna kompletteras med en mot- svarande bild med redovisning av effekterna på samhällsekonomin, förnybar energi, elförsörjningen och klimatet. Utifrån en liknande bild 
 409 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 skulle vattenkraftens positiva egenskaper på ett mer genomgående sätt kunna beskrivas. 
 Vattenkraftens funktion och betydelse – ur ett lokalt, regionalt, nationellt och globalt perspektiv – med dess olika roller för kraft- systemet, trygg elförsörjning, förnybar energikälla samt klimateffektiv elproduktion bör utvidgas/förtydligas alternativt bör utredningen ange att beskrivningen är översiktlig. 
 Prövningens omfattning 
 Utredningens förslag till ny bestämmelse i 16 kap.2 b § kommer enligt min uppfattning att leda till att genomförande av effektiviserings- åtgärder (utveckling av produktions- och reglerförmåga eller renodlad modernisering) i den befintliga vattenkraften kraftigt kommer att försämras. Jag kan därför inte tillstyrka detta förslag. 
 Utredningen har efter slutjusteringssammanträdet meddelat att det tidigare föreslagna tredje stycket i förslaget till ny 16 kap.2 b § ska utgå (skadeförebyggande åtgärder enligt 11 kap.17 MB). Jag kan konstatera att utredningen före slutjusteringssammanträdet, i avsnitt 9.4.5, redovisade motiven för den nu borttagna tredje stycket. Jag delar utredningens tidigare redovisade motiv för att prövningen ska kunna begränsas till att endast avse åtgärder enligt 11 kap. 17 MB om verksamhetsutövaren begär det. Det är olyckligt att utredningen tagit bort det tidigare föreslagna tredje stycket. 
 Tidsbegränsade tillstånd 
 Utredningen refererar till ett par domar avseende bevattningsföretag där domstolen fann att en begränsning på 25 år var rimlig. Vi anser att en eventuell tidsbegränsning till 25 år för vattenkraftverk och vattenregleringar är för kort med hänsyn till att det är fråga om kapitalintensiv och långsiktig verksamhet med långa avskrivningstider och långa prövotider. Med hänsyn till dessa omständigheter är tidsobegränsade tillstånd att föredra. Samhällets behov kan tillgodoses inom ramen för ett omprövningsförfarande. 
 410 
  
 SOU 2013:69 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Generella föreskrifter 
 Jag delar utredningens utgångspunkter att generella föreskrifter ska vara ändamålsenliga och lämpliga. Det är därför bra att utredningen påpekar att miljönyttan i förhållande till negativa effekter för verksamhetsutövarna måste utredas noga. Jag tillstyrker att samråd bör ske med berörda branschorganisationer. Jag noterar dessutom att utredningen pekar på att om en generell föreskrift innebär en rådighetsinskränkning måste ersättningsfrågan beaktas. 
 Kopplingen till Miljömålsberedningens pågående arbete 
 Jag kan konstatera att Miljömålsberedningen, inom ramen för sitt uppdrag rörande en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, för närvarande arbetar med viktiga styrningsfrågor och diskuterar behovet av politiska avvägningar. Jag anser att detta arbete därför bör vara styrande vid hanteringen av Vattenverksamhetsutredningens förslag. 
 Ett utvecklat omprövningssystem 
 Jag anser, och har i ett tidigt skede framfört till utredningen att det inom ramen för ett utvecklat omprövningssystem är fullt möjligt att tillgodose det övergripande syftet med utredningens uppdrag, dvs. att 
 säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljöbalken och de nämnda  
 EU-kraven, 
  samtidigt som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vatten- kraftproduktionen eftersträvas. 
 Beträffande omprövning av vattenverksamheter har utredningen i uppdrag att 
 analysera det svenska systemet för omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter. 
 Jag har också till utredningen framfört att ett utvecklat/effektiviserat omprövningssystem – som utgår från en nationell plan (prioritering av erforderliga miljöåtgärder efter avvägning mot andra samhälls- 
 411 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2013:69 
  
 intressen) – tillgodoser samhällsekonomiska krav (rationell hantering, vattenkraftens betydelse för kraftsystemets funktion och leverans- säkerhet, m m) och dessutom ur ett EU perspektiv tydligt påvisar att Sverige arbetar i syfte att leva upp till RDV:s miljömål. 
 I detta sammanhang har jag till utredningen redovisat den inven- tering av vattenkraftens miljöpåverkan som berörda myndigheter genomförde i början av  
 1990-talet 
  i samverkan med branschen. Syftet var att åstadkomma en prioritering av de anläggningar där det identifierats ett behov av omprövning. Jag hänvisade också till att Kammarkollegiet 2001 upprättat en sammanställning av då aktuella omprövningsobjekt. Jag vill i detta sammanhang påpeka att det i första hand är en resursfråga i vilken takt omprövningsärenden aktualiserats. 
 Jag har dessutom framfört till utredningen att branschen generellt sett är villig att samarbeta med berörda myndigheter dels för att utveckla arbetssätt och arbetsmetodik för ett framtida omprövnings- system dels när det gäller att medverka till en praktisk hantering i enskilda fall. Jag anser att ett arbetssätt som bygger på samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare, utgör en viktig utgångspunkt för ett utvecklat och effektivare omprövningssystem. 
 Jag vill även i detta sammanhang peka på att dagens ompröv- ningssystem tillgodoser verksamhetsutövarnas rättstrygghet i olika avseenden och kan anses vara förutsägbart. Härmed avses rätts- kraftsregeln i 24 kap.1 § MB, omprövningsgrunderna i 24 kap.5 § första stycket MB och begränsningsregeln i 24 kap.5 § sista stycket samt ersättningsreglerna i 31 kap.MB. 
 Jag noterar att utredningen tyvärr i detta skede endast haft inriktningen att kunna presentera ett förslag rörande ny prövning av äldre rättigheter och tillstånd. Det hade varit värdefullt med en redovisning av hur ett utvecklat omprövningssystem skulle kunna utformas och hur ett sådant system avses samverka med utredningens kommande förslag. 
 Jag anser fortfarande att huvudinriktningen bör vara att satsa på ett utvecklat omprövningssystem som utgår från en nationell prioritering av erforderliga miljöåtgärder. 
 412 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 2012:29 
 Vattenverksamheter 
 Beslut vid regeringssammanträde den 4 april 2012 
 Sammanfattning 
 En särskild utredare ska se över reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, den s.k. restvattenlagen. 
 Utredaren ska föreslå de ändringar i reglerna som behövs för att miljörättens grundläggande principer – såsom principen om att förorenaren betalar och principen att bästa möjliga teknik ska användas – får genomslag även i den vattenrättsliga regleringen. 
 Utredaren ska analysera rättskraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ska jämställas med tillstånd meddelade med stöd av miljöbalken. 
 Utredaren ska undersöka möjligheterna att använda generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter i stället för villkor i de enskilda tillstånden. 
 Utredaren ska föreslå hur tillståndsprövning av vattenverksamheter kan ändras i syfte att – på samma sätt som i dag gäller för miljöfarliga verksamheter – hela verksamheten ska prövas i de fall verksamhets- utövaren önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet och förutsättningarna för ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken inte är uppfyllda. 
 Utredaren ska analysera systemet för omprövning av vatten- verksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstad- komma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter med den frekvens av omprövningar som krävs för att se till att 
 413 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2013:69 
  
 verksamheter bedrivs på ett sådant sätt att de lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och  
 EU-rättens 
  krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv. 
 Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljöbalken och de nämnda  
 EU-kraven, 
  samtidigt som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen efter- strävas. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2013. 
 Bakgrund 
 Tillståndsplikt och rättskraft 
 Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar och andra anläggningar i vatten- områden samt åtgärder som utförs för att avvattna mark (11 kap. 2 § miljöbalken). En anläggning som har kommit till genom en vatten- verksamhet är en vattenanläggning (11 kap. 3 § miljöbalken). 
 Av 11 kap. 9 § miljöbalken följer att det som huvudregel krävs tillstånd för en vattenverksamhet. Tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken hos mark- och miljödomstolen. Med vissa angivna undantag söks dock tillstånd till markavvattning hos läns- styrelsen. Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas (11 kap. 9 a § miljöbalken). I 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. finns en upp- räkning av verksamheter som på detta sätt har gjorts anmälnings- pliktiga i stället för tillståndspliktiga. 
 En ansökan om tillstånd till en vattenverksamhet handläggs av mark- och miljödomstolen i första instans som ett s.k. ansöknings- mål (21 kap. 1 a § miljöbalken). Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt miljöbalken mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet. 
 414 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 1 
  
 Många av dagens vattenverksamheter och vattenanläggningar är uppförda eller drivs med tillstånd som har meddelats med stöd av äldre lagstiftning. 
 Vissa anläggningar är så gamla att de uppfördes innan tillstånds- plikt för anläggande och drift hade införts. Det brukar göras gällande att ägarens rätt att bibehålla dem i dessa fall grundar sig på urminnes hävd. 
 Vid införandet av 24 kap. 1 § miljöbalken infördes även övergångs- bestämmelser i 2 och 5 §§ lagen om införande av miljöbalken. Av dessa bestämmelser följer att tillstånd och rättigheter som meddelats enligt äldre lag, t.ex. vattenlagen (1983:291) och äldre vattenlagen (1918:523), ska anses meddelade enligt miljöbalken. Detta innebär att sådana tillstånds rättskraft ska bedömas utifrån 24 kap. 1 § miljöbalken och att ställning måste tas till vilka frågor som kan anses rättskraftigt avgjorda genom tillståndet. 
 Vattenverksamhet i form av markavvattning 
 Markavvattning definieras i 11 kap. 2 § 4 miljöbalken som åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. 
 Huvuddelen av den markavvattning som genomförts i Sverige har haft syftet att avvattna mark för jord- och skogsbruksändamål. Dessa verksamheter kan, beroende på hur tillståndet är formulerat, bedrivas antingen av enskilda fastighetsägare eller av markavvattnings- samfälligheter. 
 Av 3 kap. 1 § restvattenlagen följer att i fall då någon ansöker om tillstånd enligt miljöbalken till en markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om detta begärs av ägaren till den andra fastigheten och är lämpligt. Ägarna till de fastigheter som markavvattningen är till nytta för ska delta i verksamheten. För utförande och drift av verksamheten (markavvattningen) utgör deltagarna en samfällighet. Tillståndet till verksamheten samt de anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna. Närmare bestämmelser 
 415 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2013:69 
  
 om förvaltning av samfälligheter finns i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. Kostnaderna för markavvattnings- verksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms i tillståndet efter vad som är skäligt med hänsyn till främst den nytta som var och en har av verksamheten (1 kap. 3 § restvattenlagen). 
 De administrativa kostnaderna eller åtgärdskostnaderna vid en omprövning kan i dag många gånger överstiga markavvattnings- samfällighetens nytta med omprövningen. 
 Ett markavvattningsföretag omfattar normalt inte hela avrinnings- området. En åtgärd som vidtas inom ramen för ett markavvattnings- företag får normalt även effekter utanför det område som tillståndet avser. Den verksamhet som bedrivs av markavvattningssamfälligheten är begränsad till utförande, drift och underhåll av markavvattningen. 
 När det gäller markavvattning av jord- och skogsmark är det i stor utsträckning fråga om mindre verksamhetsutövare. 
 Omprövning 
 Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. miljöbalken och 7 kap. restvattenlagen. 
 Omprövning av tillstånd eller villkor för en verksamhet på en myndighets initiativ sker enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Omprövning på initiativ av en myndighet är en ingripande tvångsåtgärd som kan aktualiseras när en verksamhetsutövare inte själv har sett till att till- ståndet uppfyller miljöbalkens krav enligt framför allt 2 kap. miljö- balken. En viktig begränsning av vilka resultat som kan uppnås vid en sådan omprövning är att den inte får leda till att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras (24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken). Denna begränsning är särskilt relevant i förhållande till små verksamheter där intäkterna är lägre och verksamhetens förmåga att bära kostnaderna för nya försiktighets- mått därmed är sämre. 
 Om en omprövning resulterar i att en viss mängd vatten undantas kraftproduktion eller i en förlust av fallhöjd, har verksamhetsutövaren rätt till ersättning för den produktionsvärdeförlust som uppkommer. Om tillståndet inte reglerar frågan på annat sätt, måste verksam- hetsutövaren vanligen tåla en minskning av produktionsvärdet med 
 416 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 1 
  
 fem procent utan rätt till ersättning. Om ersättningsrätten har reglerats i tillståndet, kan den ersättningsfria delen vara bestämd till en högre andel, dock maximalt 20 procent av produktionsvärdet. Ersättningen betalas av den myndighet som har begärt ompröv- ningen. 
 Utöver ersättningsrätt till följd av produktionsvärdesförluster har även övriga enskilda som lider skada till följda av en omprövning rätt till ersättning. Den ersättningen betalas av verksamhetsutövaren. Sakägare har rätt till ersättning för rättegångskostnader, utom i de fall omprövningen sker till förmån för fisket (24 kap. 5 § första stycket 11 miljöbalken). Som huvudregel gäller att den sökande myndig- heten är skyldig att ersätta rättegångskostnader. 
 Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet 
 En jämförelse av skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har gjorts av såväl Miljöbalkskommittén (SOU 2002:50) som Miljöprocessutredningen (SOU 2009:42). Som exempel på skillnader pekade Miljöprocessutredningen på bl.a. prövningens omfattning, skyldigheten att ta fram och bekosta underlag inför en omprövning samt avsaknaden av krav på miljörapport (SOU 2009:42 s. 171 f.). Ytterligare en skillnad som nämns är att det i 24 kap. 1 § miljöbalken anges att generella föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken bryter igenom tillståndets rättskraft och att motsvarande bestämmelse saknas för vattenverksamheter. 
 Vattnets roll i landskapet 
 Naturligt rinnande vatten och våtmarker utgör några av Sveriges artrikaste naturtyper. Vattenlandskapet kan sägas vara ett naturligt, dynamiskt och föränderligt system, där t.ex. höga flöden, isgång, stormfällen, jordskred och bäverdammar är processer som påverkar såväl strukturer som arters förekomst. Stränderna formas av både översvämningar och isgång som ger erosion och materialavlagring, vilket gör att de t.ex. inte växer igen. Återkommande översvämningar skapar dynamik och variation i strandzonens växtsamhällen och ger 
 417 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2013:69 
  
 förutsättningar för hög biologisk mångfald. Det centrala begreppet i vattenlandskapet är avrinningsområdet. Avrinningen är viktig för tillförsel av bl.a. närsalter till vattenmiljön, vilket i hög grad påverkar arters förekomst och den kemiska miljön. 
 Den biologiska mångfalden i vattendragen har under lång tid påverkats negativt på flera olika sätt. Upp till en fjärdedel av Sveriges ursprungliga våtmarksareal har försvunnit genom dränering, sjösänk- ningar och rätade diken. Sötvattensmiljöer och våtmarker har minskat, fragmenterats och isolerats som ett resultat av bl.a. anläggande av dammar och kraftverk samt anspråkstagande av arealer för jord- och skogsbruk. 
 Fragmentering av vattendrag, bl.a. genom anläggande av kraft- verks- och regleringsdammar, och utraderande av landbiotoper genom överdämning samt torrläggning av forsar och strömfåror har stor påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten inom avrinningsområdet. Även enstaka hinder i ett system förändrar hela systemets struktur och funktion med risk för att vissa arter helt slås ut. För Sveriges energiförsörjning är vattenkraften samtidigt en viktig förnybar energikälla där utsläppen av förorenande ämnen, såsom växthusgaser och övergödande ämnen från den mark som däms över, är små jämfört med annan energi- produktion. Däremot kan påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten vara mycket stor bl.a. genom anlagda dammars avskärande verkan, utraderande av land- biotoper genom överdämning samt torrläggning av forsar och strömfåror. 
 De flesta av vattenkraftverk och regleringsdammar har endast prövats enligt äldre bestämmelser, det stora flertalet enligt 1918 års vattenlag. Dessa äldre tillstånd innehåller sällan villkor om hänsyn till naturmiljön. Av totalt 3 656 prövningar som skett enligt äldre lagstift- ning än miljöbalken har endast 78 senare omprövats enligt miljöbalken. 
 För våtmarker är hydrologins beskaffenhet av helt avgörande betydelse. Förändringar i hydrologin kan närmast slå ut ekosystem och lokalt utrota arter. Exempel på sådan påverkan är markavvattning i form av dikningsverksamhet. Även rensning av tidigare dikning, särskilt i fall när rensning inte skett under lång tid, kan ha en mycket stor påverkan på ekosystemen. Genom att snabba på transporten av överskottsvatten – och däri lösta växtnäringsämnen från marken – bidrar ofta dikning indirekt till övergödningen av hav 
 418 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 1 
  
 och sjöar. Tidigare hade vattnet en längre retentionstid (uppehållstid) i landskapet, vilket gjorde att mer kväve övergick från nitrat till kvävgas genom denitrifikation och fosforn bands i våtmarker. 
 Markavvattning kan dock även ha positiva miljöeffekter genom ett bättre växtnäringsutnyttjande, förbättrad markstruktur och en minskad ytvattenavrinning. Existerande öppna diken i odlings- landskapet, som orsakade miljöskada när de anlades, kan i dag utgöra en restbiotop för arter i odlingslandskapet och bör i sådana fall vårdas. Dessa restbiotoper kan hotas om de öppna dikena kulverteras och vattenföringen läggs under mark. 
 På samma sätt som för vattenkraften är huvuddelen av diknings- tillstånden meddelade med stöd av äldre lagstiftning än miljöbalken och under en tid när påverkan på djur- och växtliv inte vägde lika tungt i prövningen. Till följd av detta innehåller dessa tillstånd mycket sällan villkor om försiktighetsmått vid rensning och andra skötselåtgärder. 
 Fysisk påverkan har av vattenmyndigheterna identifierats som en av de största anledningarna till att man i dag inte uppfyller de kvalitetskrav om god ekologisk status och god ekologisk potential som gäller enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Fysisk påverkan är t.ex. vattenkraftverk, dammar, dikning, torvbrytning och uträtning av vattendrag. 
 Vattenkraft påverkar vattendragens karaktär genom sina dammar, torrlagda vattendragssträckor och förlust av lek- och uppväxtområden för fisk. Omfattande ekologiska konsekvenser av vattenkraft- produktion kommer också av den fragmentering av älvfåran och de förändrade vattenflöden som följer av produktionen. Dammar och kraftverk i sig utgör – om inte fungerande vandringsvägar har anlagts – hinder för såväl uppströms som nedströms vandrande djur. 
 Markavvattning och skyddsdikning medför att naturligt före- kommande vatten i landskapet leds bort, vilket innebär en risk för erosion, grumling, igenslamning av bottnar och förändrad hydrologi i närmiljön. Igenslamning på grund av dikningar och kraftverks- utbyggnader hotar t.ex. flodpärlmusslor och lax som är beroende av klart vatten för sin överlevnad. 
 419 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2013:69 
  
 Vattenkraftens roll i Sveriges energiförsörjning 
 Vattenkraften spelar en central roll för Sveriges elförsörjning, som enskild produktionskraft men också som regler- och balanskraft. I enlighet med regeringens förslag i propositionen Höjt mål och vidare utveckling av elcertifikatssystemet (prop. 2009/10:133) antog riksdagen våren 2010 ett nytt mål för förnybar elproduktion till 2020. Målet innebär en ökning av den förnybara elproduktionen med 25 terawattimmar till 2020 jämfört med 2002 års nivå. Vind- kraften kommer att spela en central roll i uppfyllandet av detta mål, vilket bedöms ha som följd ett ökat reglerbehov. 
 Utbyggnad av vattenkraften i Sverige började kring  
 1900-talets 
  början men den riktigt stora utbyggnaden skedde under perioden från 1945 fram till  
 1970-talet. 
  Vattenkraftens andel av den totala elproduktionen varierar bl.a. med väderförhållanden och har under de senaste tio åren stått för drygt 45 procent av Sveriges elproduktion med i genomsnitt 66 terawattimmar per år. År 2010 stod vattenkraften för drygt 16 procent av den slutliga energianvändningen i Sverige och för drygt 33 procent av den förnybara energi som används i Sverige. Detta visar vattenkraftens centrala roll när det gäller Sveriges upp- fyllande av målet om minst 49 procent förnybar energi år 2020 enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 5.6.2009, s. 16, Celex 32009L0028). 
 Markavvattningens roll för dagens markanvändning 
 I Sverige finns ca 900 000 kilometer diken, varav 10 procent i odlingslandskapet. Det finns ca 30 000 markavvattningsföretag i jordbruksområdena i Sverige. Det är en infrastruktur med stor betydelse för avvattningen av jord- och skogsbruksmark men också för vägar, järnvägar, bebyggelse etc. I våra bördigaste jordbruksmarker kan hälften av arealen vara direkt beroende av markavvattning. Markavvattningen är många gånger en grundläggande förutsättning för ett fortsatt nyttjande av marken som jordbruksmark. Historiskt har också en omfattande dikning genomförts där delar inte längre har samma funktion som vid anläggningstillfället men där 
 420 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 1 
  
 tillståndshavaren har ett ansvar för åtgärder och underhåll. Dessutom har omgivande verksamheter under åren anpassats till de förutsättningar som ges av vattenanläggningar som primärt har till- kommit för jordbrukets behov. Förändringar av dessa anläggningar kan därför få negativa konsekvenser för exempelvis vägar, järnvägar och avlopp och dagvatten från bebyggelse. 
 Uppdraget 
 Generell översyn och undvikande av särreglering 
 Miljöbalkens och restvattenlagens regler om vattenverksamheter och vattenanläggningar är föråldrade – något som bl.a. fått till följd att grundläggande principer för miljörätten, såsom principen om att förorenaren betalar och att bästa möjliga teknik ska användas, inte har fått genomslag avseende vattenverksamheter i samma utsträckning som för miljöfarliga verksamheter. Miljöbalkens och restvatten- lagens bestämmelser om vattenverksamheter behöver därför ses över och ändringar föreslås så att ovannämnda principer, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarliga verksamheter, även får genomslag i den vattenrättsliga regleringen. 
 Uppdragets utgångspunkt är att föreslagna bestämmelser och krav ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Skillnader mellan regleringen av vattenanläggningar och vattenverksamheter i förhållande till miljöfarliga verksamheter ska vara motiverade. De bestämmelser i restvattenlagen som behövs i fortsättningen ska integreras i miljöbalken eller i en förordning som meddelas med stöd av balken. Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla till- ståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljöbalken och att de lever upp till de krav som följer av Sveriges  
 EU-rättsliga 
  åtaganden i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv, samtidigt som en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen eftersträvas. 
 421 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2013:69 
  
 Rättskraftens omfattning och generella föreskrifter 
 Utredaren ska analysera rättskraftens räckvidd avseende sådana tillstånd och äldre rättigheter som enligt 5 § lagen om införande av miljöbalken ska jämställas med tillstånd meddelade med stöd av miljö- balken. Med stöd av detta resultat ska utredaren föreslå hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan se till att även dessa vattenanläggningar är utformade och verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att miljöbalkens hänsynsregler och  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv uppfylls. Förslagen ska innehålla en bedömning av möjligheten att använda generella föreskrifter om försiktighetsmått i stället för villkor i de enskilda tillstånden till vattenverksamheter. Även införandet av en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förelägga en verksamhets- utövare att söka tillstånd för hela verksamheten i de fall verksamheten helt eller delvis drivs utan stöd av ett sådant tillstånd eller sådan äldre rättighet som avses i 2 och 5 §§ lagen om införande av miljö- balken ska utredas. 
 Prövningens omfattning 
 Översynen ska omfatta förslag till hur tillståndsprövningen av vatten- verksamheter kan ändras i syfte att, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarliga verksamheter, hela verksamheten ska prövas i de fall en verksamhetsutövare önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet och det inte finns förutsättningar för ett ändrings- tillstånd (jfr 16 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken). 
 Omprövning av vattenverksamheter 
 Utredaren ska analysera det svenska systemet för omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverk- samheter så att den frekvens av omprövningar som krävs för att se till att verksamheter bedrivs på ett sådant sätt att verksamheten lever upp till miljöbalkens hänsynsregler och  
 EU-rättens 
  krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv uppnås. 
 422 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 1 
  
 I syfte att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av tillstånd till vattenverksamheter ska utredaren överväga om bestäm- melserna om ersättningsrätt i miljöbalken, rättegångskostnader, tillståndets rättskraft och begränsning i tiden samt verksamhets- utövarens respektive tillsynsmyndighetens ansvar för omprövning är ändamålsenliga eller behöver ändras. Utredaren ska analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att ålägga verksamhets- utövaren ett större ansvar i omprövningsprocessen. Utredaren ska ta särskild hänsyn till förslagens konsekvenser för deltagarna i en markavvattningssamfällighet och till att det vid omprövning av till- stånd till markavvattning kan vara motiverat att avgränsa ansvaret för markavvattningssamfälligheter på annat sätt än för andra vatten- verksamheter. Hänsyn ska även tas till de finansiella konsekvenserna för inblandade myndigheter. 
 Vid utformningen av systemet för omprövning bör hänsyn tas till verksamhetsutövarnas förutsättningar och behov såsom investerings- cykler och ändring av produktion. 
 Utgångspunkten för utredarens förslag ska vara att åstadkomma ett system för omprövning av vattenverksamheter som säkerställer en hög nivå för miljöskydd och tar hänsyn till belastningen för prövningsmyndigheterna samtidigt som de administrativa bördorna och andra kostnader för verksamhetsutövarna minimeras. 
 I den utsträckning som utredarens förslag till ändrade bestämmelser om omprövning av tillstånd innebär en förändring av rätten till ersättning för produktionsvärdeförlust eller förlust av värdet av vattenmängd, fallhöjd eller magasinvolym (på det sätt som framgår av 31 kap. 22 § miljöbalken) ska den förväntade effekten på svensk vattenkraftproduktion särskilt belysas. 
 Skillnader i regleringen av omprövning av vattenverksamheter jämfört med miljöfarliga verksamheter ska vara motiverade. 
 Översynen omfattar inte bestämmelserna om vattenkraft i lagen (2011:1200) om elcertifikat. 
 Övriga frågor 
 Markavvattningsföretag, s.k. herrelösa dammar och andra vatten- anläggningar som inte underhålls och där ansvarsförhållandena avseende löpande underhåll och vidtagande av andra åtgärder är oklara 
 423 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2013:69 
  
 har lyfts fram som ett problem av tillsynsmyndigheten bl.a. på den grunden att myndigheten upplever sig sakna adressat för ställande av de krav som tillsynen föranleder. Mot bakgrund av detta ska utredaren analysera om det finns behov av att klargöra ansvarsfördelningen för vidtagande av åtgärder och föreslå de regeländringar som analysen föranleder. Analysen ska omfatta fastighetsägarens ansvar för s.k. herrelösa dammar inom dennes fastighet. 
 I uppdraget ingår inte att se över de bestämmelser i 4 kap. miljö- balken som skyddar vissa vattenområden. 
 Konsekvenser 
 Enligt 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. Frågan om resurs- behovet för berörda prövnings- och tillsynsmyndigheter ska belysas. Utredaren ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön, de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, Sveriges energiförsörjning och för Sveriges uppfyllande av det krav om minst 49 procent förnybar energi år 2020 som ställs i direktiv 2009/28/EG. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. 
 Samråd och redovisning av uppdraget 
 Utredaren ska samråda kontinuerligt med berörda myndigheter, departement och organisationer samt representanter för näringslivet. 
 Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet) senast den 30 juni 2013. 
 (Miljödepartementet) 
 424 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 2012:60 
 Tilläggsdirektiv till 
 Utredningen om vattenverksamheter (M 2012:01) 
 Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2012 
 Utvidgning av uppdraget 
 Regeringen beslutade den 4 april 2012 kommittédirektiv om över- syn av reglerna om vattenverksamheter (dir. 2012:29). 
 Utredningen om vattenverksamheter får nu även i uppdrag att analysera 4 kap. 6 § miljöbalken och om utredaren bedömer att det bakomliggande syftet med bestämmelsen inte uppnåtts föreslå de ändringar som behövs för att uppnå ett väl fungerande skydd mot utbyggnad och ändrad vattenföring i de vatten som i dag omfattas av bestämmelsen. Sådan analys ska särskilt belysa om det är ändamålsenligt att upphäva 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken och konsekvenserna av detta. 
 Detta deluppdrag ska redovisas senast den 31 december 2012. 
 Förbudet mot utbyggnad av vattenkraft i vissa vattendrag 
 Bestämmelserna i 4 kap. 6 § miljöbalken innehåller ett förbud mot vattenkraftutbyggnad i vissa älvar, älvsträckor och andra vatten- drag. Förbudet avser vattenreglering och vattenöverledning för kraftändamål. I första stycket anges de älvar, älvsträckor och andra vattendrag med tillhörande käll- och biflöden som är undantagna från vattenkraftutbyggnad. Förbudet innefattar bl.a. de fyra s.k. national- älvarna – Torneälven, Kalixälven, Piteälven och Vindelälven. Enligt andra stycket skyddas vissa ytterligare älvsträckor. I dessa fall avser 
 425 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2013:69 
  
 förbudet mot vattenkraftutbyggnad själva älvsträckorna, inte käll- och biflöden. Tredje stycket möjliggör undantag från utbyggnads- förbudet i första och andra styckena. Undantaget gäller vatten- verksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. 
 I förarbetena till 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 41) nämns som exempel på när denna undan- tagsbestämmelse bör kunna tillämpas smärre åtgärder som hänför sig till redan gjord utbyggnad t.ex. ersättningsbyggnader till ett befintligt kraftverk och ombyggnader eller effektiviseringar, under förutsättning att inverkan på naturmiljön inte ökar i nämnvärd omfattning. Vidare anges att tredje stycket inte hindrar att medgivande lämnas även till nya vattenkraftsprojekt, men att det emellertid torde vara utomordentligt få helt nya projekt som har endast obetydlig miljöpåverkan. 
 Under senare år har tillståndsmyndigheterna hanterat ett drygt tiotal ansökningar om lagligförklaring och tillstånd till ombyggnation och utvinning av vattenkraft i de älvar, älvsträckor och andra vatten- drag som omfattas av skyddet i 4 kap. 6 § miljöbalken. Samtliga dessa ansökningar avser önskan om ökat kraftuttag och ändrad vatten- föringen i förhållande till nuvarande kraftproduktion. Det verkar alltså finnas ett fortsatt exploateringstryck inom dessa områden. Det har mot denna bakgrund ifrågasatts om den nuvarande utformningen av 4 kap. 6 § miljöbalken lever upp till den avsedda skyddsnivån och utgör ett tillräckligt skydd mot fortsatt exploatering för kraft- ändamål. 
 Uppdraget att analysera 4 kap. 6 § miljöbalken 
 Utredaren ska analysera tillämpningen av 4 kap. 6 § miljöbalken i relation till det syfte med bestämmelsen som uttryckts i för- arbetena. Om utredaren bedömer att det bakomliggande syftet med bestämmelsen inte uppnåtts, ska utredaren föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett väl fungerande skydd mot utbyggnad och ändrad vattenföring i de vatten som i dag omfattas av bestämmelsen. Utredaren ska särskilt belysa om det är ändamåls- enligt att upphäva 4 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken och kon- sekvenserna av detta. I uppdraget ingår inte att se över vilka älvar, älvsträckor och andra vattendrag som ska omfattas av bestämmelsen. 
 426 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 2 
  
 Konsekvenser och samråd 
 Det som sägs om konsekvenser och samråd i utredningens huvud- direktiv (dir. 2012:29) gäller också för detta särskilda uppdrag. 
 Redovisning av uppdraget 
 Den del av uppdraget som omfattas av dessa tilläggsdirektiv ska redo- visas i ett delbetänkande till regeringen (Miljödepartementet) senast den 31 december 2012. 
 (Miljödepartementet) 
 427 
 Bilaga 3 
 Kommittédirektiv 2013:37 
 Tilläggsdirektiv till 
 Utredningen om vattenverksamheter (M 2012:01) 
 Beslut vid regeringssammanträde den 27 mars 2013 
 Förlängd tid för uppdraget 
 Regeringen beslutade den 4 april 2012 kommittédirektiv om över- syn av reglerna om vattenverksamheter (dir. 2012:29). Enligt direk- tiven skulle uppdraget slutredovisas senast den 30 juni 2013. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) enligt följande. 
 Utredaren ska senast den 1 oktober 2013 i ett delbetänkande redovisa sina ställningstaganden i den del som avser analys av rätts- kraftens räckvidd i fråga om sådana tillstånd och äldre rättigheter som meddelats före ikraftträdandet av vattenlagen (1918:523). I delbetänkandet ska utredaren föreslå hur man på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt kan se till att de anläggningar som omfattas av uppdraget i denna del utformas och drivs på ett sådant sätt att miljöbalkens hänsynsregler och  
 EU-rättens 
  krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. Vad som sägs i dir. 2012:29 om samråd och redovisning av konsekvenser ska gälla även för denna delredovisning. 
 Uppdraget i övrigt ska slutredovisas senast den 31 maj 2014. 
 (Miljödepartementet) 
 429 
 Bilaga 4 
 Utkast till reglering om miljörapport och tidsbegränsade tillstånd 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. 
 Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. att det i förordningen ska införas fyra nya paragrafer, 18  
 a–18 
  c §§ och 27 §. Två nya rubriker ska införas, närmast före 18 a § rubriken Miljörapport m.m. och närmast före 27 § rubriken Tidsbegränsade tillstånd. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Miljörapport m.m. 
  
 18 a § 
  
 Med miljörapport avses i denna 
  
 förordning en miljörapport enligt 
  
 26 kap. 20 a § miljöbalken. 
  
 18 b § 
  
 Den som utövar eller är under- 
  
 hållsskyldig för ett vattenkraftverk, 
  
 en regleringsdamm eller en verk- 
  
 samhet som anges i 17 kap. 4 a § 
  
 punkt 13, 14 och 16 miljöbalken ska 
  
 varje år lämna en miljörapport 
  
 enligt 26 kap. 20 a § miljöbalken till 
  
 den tillsynsmyndighet som utövar 
  
 tillsynen över verksamheten. 
  
 431 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:69 
  
 En miljörapport ska innehålla 1. uppgift om verksamhets- utövarens namn och organisa- 
 tionsnummer, och 
 2. de uppgifter i övrigt som följer av föreskrifter som Thompson och vattenmyndigheten har med- delat med stöd av 18 c §. 
 18 c § 
 Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om 
 1. att en miljörapport enligt 
 26 kap. 20 a § miljöbalken avse- ende vattenverksamhet ska inne- hålla en redovisning av verksam- hetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till balkens tillämp- ningsområde och mål, och 
 2. hur uppgifterna i en miljö- rapport ska redovisas. 
 Tidsbegränsade tillstånd 
 27 § 
 Vid tillståndsgivning av vatten- anläggningar och vattenverksamhet ska prövningsmyndigheten alltid begränsa tillståndets giltighet till viss tid för 
 1. vattenuttag, eller 
 2. vattenreglering, vattenbortledning eller vattenöver- ledning samt för sådana verk- samheter utförda vattenanlägg- ningar. 
 432 
  
 SOU 2013:69 
  
 Bilaga 4 
  
 Första stycket gäller inte om det föreligger särskilda skäl. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2014. 
 433 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2013:69 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter 
 Härigenom förskrivs att det i förordningen (2012:259) om  
 miljö-sanktionsavgifter 
  ska införas en ny paragraf, 12 kap. 6 §, samt närmast före 12 kap. 6 § en ny rubrik av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 12 kap. 
 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om miljörapporter 
 6 § 
 För en överträdelse av 0 § Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 0000:0) om miljörapporter genom att inte i rätt tid ge in föreskriven miljörapport till tillsynsmyndig- heten ska en miljösanktions- avgift betalas med 2 000 kronor. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2014. 
 434 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Förändrad hantering av importmoms. Fi. 
  
 2. 
  
 Patientlag. S. 
  
 3. 
  
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi. 
  
 4. 
  
 Tillstånd och medling. Ju. 
  
 5. 
  
 Djurhållning och miljön 
  
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L. 
  
 6. 
  
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi. 
  
 7. 
  
 Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju. 
  
 8. 
  
 Den svenska veteranpolitiken 
  
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö. 
  
 9. 
  
 Riksbankens 
  
 finansiella oberoende och balansräkning. Fi. 
  
 10. 
  
 Rätta byggfelen snabbt! 
  
 – 
  
 med effektivare förelägganden och försäkringar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 
  
 och framtidsalternativ. M. 
  
 12. 
  
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi. 
  
 13. 
  
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
  
 – 
  
 ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U. 
  
 14. 
  
 En översyn inom Sevesoområdet 
  
 – 
  
 förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö. 
  
 15. 
  
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U. 
  
 16. 
  
 Effektivare konkurrenstillsyn. N. 
  
 17. 
  
 Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju. 
  
 18. 
  
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö. 
  
 19. 
  
 Mera glädje för pengarna. Ku. 
  
 20. 
  
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U. 
  
 21. 
  
 Internationell straffverkställighet. Ju. 
  
 22. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 – 
  
 samordning och digital samverkan. N. 
  
 23. 
  
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S. 
  
 24. 
  
 E-röstning 
  
  och andra valfrågor. Ju. 
  
 25. 
  
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S. 
  
 26. 
  
 Fri att leka och lära 
  
 – 
  
 ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U. 
  
 27. 
  
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju. 
  
 28. 
  
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi. 
  
 29. 
  
 Det svenska medborgarskapet. A. 
  
 30. 
  
 Det tar tid 
  
 – 
  
 om effekter av skolpolitiska reformer. U. 
  
 31. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. N. 
  
 32. 
  
 Budgetramverket 
  
 – 
  
 uppfyller det EU:s direktiv? Fi. 
  
 33. 
  
 En myndighet för alarmering. Fö. 
  
 34. 
  
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. S. 
  
 35. 
  
 En ny lag om personnamn. Ju. 
  
 36. 
  
 Disciplinansvar i ett reformerat försvar. Fö. 
  
 37. 
  
 Begripliga beslut på migrationsområdet. Ju. 
  
 38. 
  
 Vad bör straffas? Del 1 och 2. Ju. 
  
 39. 
  
 Europarådets konvention om  
  
 it-relaterad 
  brottslighet. Ju. 
  
 40. 
  
 Att tänka nytt för att göra nytta 
  
 – 
  
 om perspektivskiften i offentlig verksamhet. S. 
  
 41. 
  
 Förskolegaranti. U. 
  
 42. 
  
 Tillsyn över polisen. Ju. 
  
 43. 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 – 
  
 del 1. M. 
  
 44. 
  
 Ansvarsfull hälso- och sjukvård. S. 
  
 45. 
  
 Rätt information 
  
 – 
  
 Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. S. 
  
 46. 
  
 Beskattning av mikroproducerad el m.m. Fi. 
  
 47. 
  
 Effektivare bredbandsstöd. N. 
  
 48. 
  
 Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. Ju. 
  
 49. 
  
 Nämndemannauppdraget 
  
 – 
  
 breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. Ju. 
  
 50. 
  
 En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och  
  
 e-handel 
  med alkohol och tobak. S. 
  
 51. 
  
 Skydd för geografisk information. Fö. 
  
 52. 
  
 Moderniserad studiehjälp. U. 
  
 53. 
  
 Privata utförare – kontroll och insyn. Fi. 
  
 54. 
  
 Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. S. 
  
 55. 
  
 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. S. 
  
 56. 
  
 Friskolorna i samhället. U. 
  
 57. 
  
 Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. S. 
  
 58. 
  
 Lättläst. + Lättläst version + Hale. Ku. 
  
 59. 
  
 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 
  
 – 
  
 vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? M. 
  
 60. 
  
 Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. M. 
  
 61. 
  
 Försvarsfastigheter i framtiden. S. 
  
 62. 
  
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor 
  
 i skatteförfarandet. Fi. 
  
 63. 
  
 Verkställighet av utländska domar och beslut – en ny Bryssel  
  
 I-förordning 
  m.m. Ju. 
  
 64. 
  
 Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. S. 
  
 65. 
  
 Förstärkta kapitaltäckningsregler. Fi. 
  
 66. 
  
 Översyn av det statliga stödet till dagspressen. Ku. 
  
 67. 
  
 Flygbuller och bostadsbyggande. S 
  
 68. 
  
 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster 
  
 – 
  
 Åtgärder för välfärd 
  
 genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. M. 
  
 69. 
  
 Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M. 
  
 . 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21]  
 E-röstning 
  och andra valfrågor. [24] 
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] En ny lag om personnamn. [35] 
 Begripliga beslut på migrationsområdet. [37] Vad bör straffas? Del 1 och 2. [38] 
 Europarådets konvention om  
 it-relaterad 
  brottslighet. [39] 
 Tillsyn över polisen. [42] 
 Patentlagen och det enhetliga europeiska patentsystemet. [48] 
 Nämndemannauppdraget 
 – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. [49] 
 Verkställighet av utländska domar och beslut 
 – en ny Bryssel  
 I-förordning 
  m.m. [63] 
 Försvarsdepartementet 
 Den svenska veteranpolitiken 
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8] 
 En översyn inom Sevesoområdet 
 – förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14] 
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] En myndighet för alarmering. [33] Disciplinansvar i ett reformerat försvar. [36] Skydd för geografisk information. [51] 
 Socialdepartementet 
 Patientlag. [2] 
 Rätta byggfelen snabbt! 
 – med effektivare förelägganden och försäkringar. [10] 
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23] 
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25] 
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. [34] 
 Att tänka nytt för att göra nytta 
 – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. [40] 
 Ansvarsfull hälso- och sjukvård. [44] 
 Rätt information 
 – Kvalitet och patientsäkerhet för vuxna med nedsatt beslutsförmåga. [45] 
 En väg till ökad tillsyn: marknadsföring av och  
 e-handel 
  med alkohol och tobak. [50] 
 Tillgång till läkemedel och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. [54] 
 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. [55] 
 Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet. [57] 
 Försvarsfastigheter i framtiden. [61] 
 Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. [64] 
 Flygbuller och bostadsbyggande. [67] 
 Finansdepartementet 
 Förändrad hantering av importmoms. [1] 
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3] 
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6] 
 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9] 
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12] 
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28] 
 Budgetramverket 
 – uppfyller det EU:s direktiv? [32] Beskattning av mikroproducerad el m.m. [46] Privata utförare – kontroll och insyn. [53] 
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet. [62] 
 Förstärkta kapitaltäckningsregler. [65] 
 Utbildningsdepartementet 
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
 – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13] 
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15] 
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20] 
 Fri att leka och lära 
 – ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26] 
 Det tar tid 
 – om effekter av skolpolitiska reformer. [30] 
 Förskolegaranti. [41] Moderniserad studiehjälp. [52] Friskolorna i samhället. [56] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Djurhållning och miljön 
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11] 
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
 – del 1. [43] 
 Ersättning vid rådighetsinskränkningar 
 – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? [59] 
 Åtgärder för samexistens mellan människa och varg. [60] 
 Synliggöra värdet av ekosystemtjänster 
 – Åtgärder för välfärd genom 
 biologisk mångfald och ekosystemtjänster. [68] 
 Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [69] 
 Näringsdepartementet 
 Effektivare konkurrenstillsyn. [16] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 – samordning och digital samverkan. [22] 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – Sveriges digitala ekosystem, dess aktörer och drivkrafter. [31] 
 Effektivare bredbandsstöd. [47] 
 Kulturdepartementet 
 Mera glädje för pengarna. [19] 
 Lättläst. + Lättläst version + Hale. [58] 
 Översyn av det statliga stödet till dagspressen. [66] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det svenska medborgarskapet. [29]