Ett effektivare plangenomförande 
 Ett effektivare plangenomförande 
 Betänkande av Plangenomförandeutredningen 
 Stockholm 2012 
 SOU 2012:91 
 SOU och Ds kan köpas från Jensen kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Jensen Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Martinez. 
 Tryckt av Martinez. 
 Stockholm 2012 
 ISBN  
 978-91-38-23866-0 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Hayes 
 Regeringen beslutade den 24 november 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna om genom- förande av detaljplaner (dir. 2011:104). Generaldirektören Bowman förordnades den 25 november 2011 till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören Reese fr.o.m. den 1 januari 2012 och länsassessorn Rogers fr.o.m. den 20 februari 2012. Utredningen har antagit namnet Plangenom- förandeutredningen. 
 Som sakkunniga i utredningen förordnade civil- och bostads- ministern den 1 februari 2012 numera ämnesrådet Macias, kanslirådet Richardson och numera kanslirådet Preston samt den 20 februari 2012 ämnesrådet Trevino. Den 20 februari 2012 förordnades som experter samhällsplaneraren Stephens, experten Martin, numera strategiske rådgivaren Rodriguez, den konkurrenssakkunnige Blair, avdelningsdirektören Wu, professorn Castillo, den näringspolitiske experten Hernandez, experten Fisher, förbundsjuristen Dean och den bostadspolitiske experten Molina. 
 Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid fem tillfällen. Betänkandet är därför skrivet i  
 vi-form. 
  Jag är emellertid ensam ansvarig för samt- liga förslag. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden av experten Martin respektive experten Dean. 
 Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91). 
 Stockholm i december 2012 
 Bowman 
 /Susanna HallReese 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 19 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 41 
  
 1.1 
  
 Plangenomförandeutredningens uppdrag .............................. 
  
 41 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbetsformer..................................................... 
  
 42 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 42 
  
 1.4 
  
 Några reflexioner om utredningens uppdrag ......................... 
  
 43 
  
 2 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner ....... 
  
 47 
  
 2.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................. 
  
 47 
  
 2.2 
  
 Plangenomförandet i dag......................................................... 
  
 48 
  
 2.2.1 Plangenomförandet enligt 6 kap. PBL ........................ 
  
 49 
  
 2.2.2 Skadeersättning och inlösen enligt 14 kap. PBL......... 
  
 53 
  
 2.2.3 
  
 Fastighetsbildning enligt FBL...................................... 
  
 55 
  
 2.2.4 
  
 Gemensamhetsanläggning enligt AL........................... 
  
 56 
  
 2.2.5 
  
 Ledningsrätt enligt LL.................................................. 
  
 59 
  
 2.2.6 Lagen om allmänna vattentjänster ............................... 
  
 60 
  
 2.2.7 Renhållning av allmänna platser................................... 
  
 61 
  
 2.2.8 
  
 Väghållning ................................................................... 
  
 62 
  
 2.2.9 Utredningens överväganden och förslag..................... 
  
 64 
  
 2.3 
  
 Huvudmannaskap och tillträde till allmänna 
  
 platser m.m. .............................................................................. 
  
 66 
  
 2.3.1 Allmän plats .................................................................. 
  
 66 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2012:91 
  
 2.3.2 
  
 Kommunalt huvudmannaskap ..................................... 
  
 67 
  
 2.3.3 
  
 Enskilt huvudmannaskap.............................................. 
  
 68 
  
 2.3.4 
  
 Markreservat på kvartersmark...................................... 
  
 70 
  
 2.3.5 Tillträde till allmänna platser ........................................ 
  
 72 
  
 2.3.6 Tidigare utredningar om huvudmannaskapet 
  
 och tillträde till allmänna platser .................................. 
  
 73 
  
 2.3.7  
 PBL-kommitténs 
  förslag om kommunen 
  
 som delägare i gemensamhetsanläggning .................... 
  
 77 
  
 2.3.8 Utredningens överväganden och förslag ..................... 
  
 79 
  
 2.4 
  
 Länsstyrelsens roll i plan- och byggprocessen ....................... 
  
 89 
  
 2.4.1 En kortare instanskedja för  
 PBL-ärenden ................... 
  
 89 
  
 2.4.2 
  
 Länsstyrelsens olika roller ............................................ 
  
 90 
  
 2.4.3 Utredningens överväganden och förslag ..................... 
  
 91 
  
 2.5 
  
 Lantmäterimyndighetens roll i plan- och byggprocessen.... 
  
 100 
  
 3 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser ................. 
  
 103 
  
 3.1 
  
 Utredningens uppdrag ........................................................... 
  
 103 
  
 3.2 
  
 Gatukostnadsbestämmelserna ............................................... 
  
 105 
  
 3.2.1 Regleringen i plan- och bygglagen ............................. 
  
 105 
  
 3.2.2 Plan- och byggutredningens överväganden 
  
 och förslag 1996 .......................................................... 
  
 110 
  
 3.2.3 Kommunernas tillämpning 2006 och 2011................ 
  
 122 
  
 3.2.4 
  
 Externa synpunkter 
  
 på gatukostnadsbestämmelserna ................................ 
  
 124 
  
 3.3 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 128 
  
 3.3.1 
  
 Vilka är problemen? .................................................... 
  
 128 
  
 3.3.2 Kan vi lära av andra länder? ........................................ 
  
 131 
  
 3.3.3 1996 års förslag bör återigen prövas........................... 
  
 133 
  
 3.3.4 
  
 Va-lagstiftning 
  och  
 va-taxa......................................... 
  
 134 
  
 3.3.5 Vilka fastigheter ska kunna påföras kostnader? ........ 
  
 136 
  
 3.3.6 Hur ska avgiftsskyldigheten fördelas 
  
 och taxan sättas?.......................................................... 
  
 138 
  
 3.3.7 Vilka åtgärder bör få räknas in 
  
 i kostnadsunderlaget? ................................................. 
  
 144 
  
 3.3.8 
  
 När inträder betalningsskyldigheten 
  
 och tidpunkten för avgiftsuttaget? ........................... 
  
 148 
  
 3.3.9 
  
 Prövning av taxefrågor................................................ 
  
 152 
  
 6 
  
 SOU 2012:91 
  
 Innehåll 
  
 4 
  
 Exploatörsbestämmelserna ........................................ 
  
 155 
  
 4.1 
  
 Utredningens uppdrag........................................................... 
  
 155 
  
 4.2 
  
 Regleringen i plan- och bygglagen ........................................ 
  
 156 
  
 4.3 
  
 Bakgrund och motiv till bestämmelserna ............................. 
  
 158 
  
 4.4 
  
 Lantmäteriets utredning och förslag..................................... 
  
 165 
  
 4.5 
  
 Ett alternativt förslag på grundval 
  
 av ersättningsreglerna i expropriationslagen ........................ 
  
 169 
  
 4.5.1 
  
 Expropriationslagens ersättningsregler ..................... 
  
 169 
  
 4.5.2 
  
 Det alternativa förslaget ............................................. 
  
 172 
  
 4.6 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 176 
  
 4.6.1 
  
 Detaljplanens expropriativa verkan ........................... 
  
 176 
  
 4.6.2 Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre 
  
 i PBL ............................................................................ 
  
 177 
  
 4.6.3 Tidsaspekten och länsstyrelsens roll ......................... 
  
 178 
  
 4.6.4 Frågan om en detaljplanebestämmelse om 
  
 att avstå mark utan ersättning.................................... 
  
 179 
  
 4.6.5 
  
 Regleringen i expropriationslagen ............................. 
  
 183 
  
 4.6.6 Övriga frågor om expropriationslagen ...................... 
  
 186 
  
 4.6.7 Reglering av äldre avståendeförordnanden ............... 
  
 186 
  
 4.6.8 Förlorade rättigheter vid planändring ....................... 
  
 187 
  
 5 
  
 Exploateringsavtal .................................................... 
  
 189 
  
 5.1 
  
 Utredningens uppdrag........................................................... 
  
 189 
  
 5.2 
  
 Vad är exploateringsavtal? ..................................................... 
  
 190 
  
 5.2.1 
  
 Vem äger marken? ...................................................... 
  
 190 
  
 5.2.2 Vad innebär ett avtal? ................................................. 
  
 193 
  
 5.2.3 Från offentlig reglering till civilrättsliga avtal........... 
  
 195 
  
 5.2.4 Nuvarande lagstöd för exploateringsavtal................. 
  
 200 
  
 5.2.5 Tillämpning av exploateringsavtal i praktiken .......... 
  
 208 
  
 5.3 
  
 Förslag från Exploateringsgruppen i Syd om nya 
  
 principer för exploateringsavtal ............................................ 
  
 214 
  
 5.3.1 
  
 Ansvar för finansiering av infrastrukturen................ 
  
 215 
  
 5.3.2 
  
 Prövning av reglernas efterrättelse ............................ 
  
 218 
  
 5.4 Exploateringsavtal i några andra länder ................................ 
  
 219 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:91 
  
 5.4.1 
  
 Danmark ...................................................................... 
  
 219 
  
 5.4.2 
  
 Finland ......................................................................... 
  
 221 
  
 5.4.3 
  
 Nederländerna ............................................................. 
  
 224 
  
 5.4.4 
  
 Norge ........................................................................... 
  
 226 
  
 5.4.5 
  
 Tyskland ...................................................................... 
  
 231 
  
 5.5 
  
 EU-rättsliga 
  
  aspekter på bestämmelser 
  
 om exploateringsavtal............................................................. 
  
 233 
  
 5.5.1 
  
 Konkurrensrättsliga regler.......................................... 
  
 234 
  
 5.5.2 
  
 Statsstödsregler ........................................................... 
  
 239 
  
 5.5.3 Regler om offentlig upphandling ............................... 
  
 244 
  
 5.5.4 
  
 Avgöranden i  
 EU-domstolen ..................................... 
  
 247 
  
 5.6 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 254 
  
 5.6.1 Finns det skäl för lagreglering? .................................. 
  
 254 
  
 5.6.2 Kan vi lära av andra länder? ........................................ 
  
 259 
  
 5.6.3 Några utgångspunkter för lagreglering 
  
 av exploateringsavtal ................................................... 
  
 262 
  
 5.6.4 
  
 Avtalens materiella innebörd...................................... 
  
 267 
  
 5.6.5 
  
 Förfaranderegler.......................................................... 
  
 272 
  
 5.6.6 Förslagens förenlighet med  
 EU-rätten...................... 
  
 274 
  
 6 
  
 Konsekvenser av förslagen ......................................... 
  
 277 
  
 6.1 
  
 Problembeskrivning ............................................................... 
  
 277 
  
 6.1.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande 
  
 av detaljplaner.............................................................. 
  
 277 
  
 6.1.2 Finansiering av gator och allmänna platser................ 
  
 278 
  
 6.1.3 
  
 Exploateringsavtal ....................................................... 
  
 278 
  
 6.2 
  
 Alternativa lösningar och effekter om en reglering 
  
 inte kommer till stånd ............................................................ 
  
 279 
  
 6.2.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande 
  
 av detaljplaner.............................................................. 
  
 279 
  
 6.2.2 Finansiering av gator och allmänna platser................ 
  
 280 
  
 6.2.3 
  
 Exploateringsavtal ....................................................... 
  
 281 
  
 6.3 Berörda av regleringen ........................................................... 
  
 282 
  
 6.4 
  
 Kostnadsmässiga och samhällsekonomiska effekter 
  
 av förslagen ............................................................................. 
  
 282 
  
 6.4.1 Helhetsperspektiv på genomförande 
  
 av detaljplaner.............................................................. 
  
 282 
  
 8 
  
 SOU 2012:91 
  
 Innehåll 
  
 6.4.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 
  
 283 
  
 6.4.3 
  
 Exploateringsavtal....................................................... 
  
 284 
  
 6.5 
  
 Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som 
  
 följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ......... 
  
 285 
  
 6.6 Förslagens effekter för företagen och konkurrensen ......... 
  
 285 
  
 6.6.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande 
  
 av detaljplaner ............................................................. 
  
 285 
  
 6.6.2 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 
  
 285 
  
 6.6.3 
  
 Exploateringsavtal....................................................... 
  
 285 
  
 6.7 
  
 Förslagens effekter på byggandet 
  
 och bostadsmarknaden .......................................................... 
  
 286 
  
 6.7.1 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 
  
 286 
  
 6.7.2 
  
 Exploateringsavtal....................................................... 
  
 287 
  
 6.8 
  
 Förslagens konsekvenser för den fysiska planeringen 
  
 och plan- och byggprocesserna ............................................. 
  
 287 
  
 6.8.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande 
  
 av detaljplaner ............................................................. 
  
 287 
  
 6.8.2 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 
  
 288 
  
 6.8.3 
  
 Exploateringsavtal....................................................... 
  
 288 
  
 6.9 
  
 Förslagens påverkan på boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier 
  
 samt fördelningspolitiskt....................................................... 
  
 289 
  
 6.10 
  
 Konsekvenserna av att avskaffa 
  
 de s.k. exploatörsbestämmelserna ......................................... 
  
 290 
  
 6.11 
  
 Konsekvenserna av en taxebaserad gatukostnadsavgift ....... 
  
 290 
  
 6.12 
  
 Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen ..... 
  
 294 
  
 6.12.1 Helhetsperspektiv på genomförande 
  
 av detaljplaner ............................................................. 
  
 294 
  
 6.12.2 Finansiering av gator och allmänna platser ............... 
  
 295 
  
 6.12.3 Exploateringsavtal....................................................... 
  
 295 
  
 6.13 
  
 Övrigt ..................................................................................... 
  
 295 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:91 
  
 7 
  
 Vissa genomförandefrågor.......................................... 
  
 297 
  
 7.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner .......... 
  
 297 
  
 7.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser........................... 
  
 298 
  
 7.3 
  
 Exploatörsbestämmelserna .................................................... 
  
 300 
  
 7.4 
  
 Exploateringsavtal .................................................................. 
  
 301 
  
 8 
  
 Författningskommentarer........................................... 
  
 303 
  
 8.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen 
  
 (2010:900)............................................................................... 
  
 303 
  
 8.2 
  
 Förslaget till lag om ändringar i anläggningslagen 
  
 (1973:1149)............................................................................. 
  
 315 
  
 8.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om 
  
 förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning 
  
 .....317 
  
 Särskilda yttranden .......................................................... 
  
 319 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1  
 Kommittédirektiv.............................................................. 
  
 327 
  
 Bilaga 2  
  
 LMV-rapport 
  
  2011:1  
 ......................................................... 
  
 341 
  
 Bilaga 3 
  
 Floyd, Ersättningsfri överlåtelse 
  
 eller upplåtelse av allmän platsmark m.m 
 . ...................... 
  
 423 
  
 Bilaga 4 
  
 WSP, Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys  
 ............. 
  
 459 
  
 Bilaga 5 
  
 Castillo, Områdesvis uttag av gatukostnader 
  
 eller taxebaserat uttag? 
 ..................................................... 
  
 483 
  
 10 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Regeringen har gett Plangenomförandeutredningen i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Enligt direktiven är syftet att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plan- genomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, samtidigt som den skapar förbättrade förut- sättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestämmel- serna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen ska också belysa förutsättning- arna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera för- farandet kring och innehållet i exploateringsavtal. 
 I uppdraget ingår att föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det sti- mulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Enligt direktiven står det utredningen fritt att utöver vad som anges där lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genom- förandeprocessen. 
 Utredningen ska också analysera och redovisa hur  
 EU-rättens 
  regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektivet 
 De bestämmelser som reglerar plangenomförandet ska skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess, där sam- bandet mellan olika bestämmelser tydligt framgår. Vi föreslår där- för att 6 kap. PBL inleds med en paragraf som ger en översikt över var olika bestämmelser för plangenomförandet går att hitta. Den avser att tydligt visa åtskillnad mellan frågor gällande kommunalt huvudmannaskap i plan- och bygglagen (PBL) respektive enskilt huvudmannaskap och fastighetssamverkan i anläggningslagen (AL). I paragrafen föreslås också en hänvisning till övrig lagstift- ning som reglerar plangenomförandet som fastighetsbildningslagen (FBL), lagen om allmänna vattentjänster (LAV) och ledningsrätts- lagen (LL). Därmed kan nuvarande 6 kap. 23 § PBL upphävas. 
 Kommunen ska som huvudregel fortsatt vara huvudman för allmänna platser, men enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ändamålsenligt med enskilt huvudmannaskap. Kommunen ska dess- utom utan koppling till någon fastighet kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och drift av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL, där kommunen ges en rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet. 
 En lämplighetsprövning bör införas i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Utredningen föreslår dessutom att det i AL införs ersättningsregler i syfte att kompensera fastighetsägare vars fastighet skadas genom ändring eller upphävande av en gemen- samhetsanläggning till vilken fastigheten är ansluten. 
 Vi bedömer att stora tidsvinster skulle kunna göras i plan- och byggprocessen, om  
 PBL-ärenden 
  skulle överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Frågan bör därför utredas närmare. Även om länsstyrelsens roll som överklagandeinstans behålls, föreslår vi att organisationens resurser i större utsträckning används för rådgiv- ning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på PBL- området. 
 Lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen stärks, genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet. 
 12 
  
 SOU 2012:91 
  
 Sammanfattning 
  
 Finansieringen 
 Vi anser att det finns starka skäl för att återigen pröva om inte för- slaget från Plan- och byggutredningen 1996 skulle kunna anpassas till dagens förutsättningar och ligga till grund för nya gatukost- nadsregler. En avgift baserad på en kommunal taxa för att finansi- era kommunala kostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser skulle väsentligt förenkla systemet med gatukostnadsersättning och skapa större rättvisa för fastighets- ägarna i kommunen. Bedömningen är att en taxebaserad avgift även ökar förutsägbarheten för berörda fastighetsägare. 
 Avgiften ska enligt vårt förslag bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga på ett skäligt och rättvist sätt. Den får inte överstiga kommunens samlade självkostnader för att anlägga och förbättra gator och andra allmänna platser som kommunen har en laglig skyldighet att ordna inom detaljplaneområden med kom- munalt huvudmannaskap. 
 Avgiften ska utgå som engångsavgift och får omfatta kostnader för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa, som kommunen utformar i överens- stämmelse med dessa grunder. Av taxan ska framgå justeringar för fastigheter i gemensamhetsanläggning eller i område med enskilt huvudmannaskap. Kommunen kan delas in i flera taxeområden. 
 Vi föreslår att i underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare genom en taxebaserad avgift ska kunna ingå de åtgärder som krävs för att kommunen ska kunna uppfylla sina lagliga skyldigheter i egenskap av huvudman för detaljplaneområden. Däri ingår att anlägga eller förbättra gator och allmänna platser eller vidta andra åtgärder som är avsedda att till- godose områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser. Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra all- männa platser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras. 
 Vi föreslår att betalningsskyldigheten för gatukostnadsavgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till redan bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan har tillgång till gatu- nätet blir dock betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt detaljplan. När betalningsskyldig- 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:91 
  
 heten inträder ska det som i dag på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar i upp till tio år. Betalnings- skyldigheten ska kunna jämkas, om den är alltför betungande för fastighetsägaren. 
 Kommunens beslut om taxa får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Tvister i fråga om tillämpningen av taxan ska prövas av mark- och miljödomstol. 
 Exploatörsbestämmelserna 
 Vi föreslår att 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmel- serna behövs inte längre i PBL. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt expropriationslagen (ExL) i likhet med andra inlösensituationer i PBL. Länsstyrelsens prövning slopas därmed. En detaljplane- bestämmelse om att avstå mark utan ersättning bör inte införas. Planbeskrivningens genomförandedel är det dokument där detalj- planens samlade ekonomiska konsekvenser bör redovisas. 
 Vår bedömning är att några nya bestämmelser inte heller behövs i ExL. Ersättning för sådan mark bör alltså bestämmas enligt nuvar- ande bestämmelser i 4 kap 3 a § ExL. Den kostnadsökning som detta kan medföra för kommunen balanseras av rätten att ta ut gatukostnadsavgift samt avgifter för vatten- och avloppsanläggning enligt LAV. Vid enskilt huvudmannaskap kommer motsvarande kostnadsökning att kunna hanteras vid anläggningsförrättningen. 
 En bestämmelse bör införas i AL som ger rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter. 
 Exploateringsavtalen 
 Vi anser att starka skäl talar för att exploateringsavtalen bör lag- regleras. Ett uttalat lagstöd bör finnas i 6 kap. PBL för förhand- lingar om exploateringsavtal för att bidra till bättre förutsägbarhet och balans mellan parterna. Lagstödet bör omfatta de exploaterings- avtal som tecknas mellan en kommun och en byggherre om bestäm- melser för genomförande av en detaljplan. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med motsvarande regler för framtagande av en detaljplan, vilket kräver vissa kompletteringar i 5 kap. PBL. 
 14 
  
 SOU 2012:91 
  
 Sammanfattning 
  
 Det finns anledning att dra lärdom av hur andra länder har reglerat frågor gällande avtalsförhållanden mellan kommun och byggherre vid utbyggnad av infrastruktur i samband med en exploatering. Särskilt den norska lagstiftningen, som nyligen har utvärderats och befunnits fungera relativt väl, har många inslag som vi har haft anledning att överväga. I en strävan att uppnå balans mellan parterna i utbyggnads- eller exploateringsavtal har lagstiftare i olika länder haft en gemensam ambition att de kostnader som byggherren ska stå för ska vara förutsägbara. Ett annat gemensamt drag är bestämmelser om offentlighet och insyn i förhandlingarna om avtal. Förhandlingar och beslut om avtal samordnas i regel med beredning och beslut om motsvarigheten till våra detaljplaner. 
 Vi anser att en lagreglering av exploateringsavtal måste innebära en avvägning mellan förutsägbarhet och behovet av lagstöd för avtalsförhandlingar å ena sidan och behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen å andra sidan. Materiella och processuella bestämmelser bör sammantagna öka förutsägbarheten. Kommunen bör så tidigt som möjligt offentliggöra sina avsikter med ett exploateringsavtal. Gränserna för både kommunens och exploatörens ekonomiska och andra åtaganden bör tydliggöras genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL i syfte att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i plane- ringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen. 
 Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploa- teringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband annat kommunalt beslut att påbörja en planläggning. Ett avtal ska få avse ett åtagande av en byggherre att ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtaganden, ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukost- nader som vi har föreslagit. 
 Ett exploateringsavtal ska inte få ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att till- handahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskott- erar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detalj- plan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:91 
  
 beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktuella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. 
 Vi föreslår förfaranderegler för exploateringsavtal som inte ska gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplaneprocessen för att kunna hantera ett avtal på motsvarande sätt när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materiella innebörd. Ett kommunalt beslut om ett exploaterings- avtal bör kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. Den part som därutöver vill få frågor om avtalets innehåll, tolkning eller giltighet prövade bör vara hänvisad till allmän domstol. 
 Konsekvenserna 
 En genomgående effekt av våra förslag är att de innebär en tydli- gare och sannolikt mer rättvis fördelning av kostnader som uppstår i plangenomförandet mellan kommunen och berörda byggherrar och fastighetsägare. Det blir en tydligare koppling mellan nytta och kostnader. Det gäller som en följd av förslagen om valet av huvud- mannaskap, om att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhets- anläggning, om att gatukostnadsreglerna ska baseras på en taxe- baserad avgift och som en följd av lagregleringen av exploaterings- avtal. Vår bedömning är också att de samhällsekonomiska effekterna genomgående blir tydligt positiva, om förslagen leder till ett snabbare och effektivare plangenomförande, vilket har varit vår målsättning. Till det bidrar betydligt bättre förutsägbarhet än för närvarande i bestämmelserna om gatukostnadsuttag och exploateringsavtal. 
 De kostnadsmässiga effekterna av våra förslag uppstår i första hand i ett inledningsskede för de kommuner som beslutar att tillämpa nya bestämmelser om en taxebaserad gatukostnadsavgift. Om kommunen inte tidigare har tillämpat nuvarande gatukost- nadsregler, krävs ett visst arbete för att beräkna kostnadsunderlag, anpassa den kommunala redovisningen och ta fram principer för taxans utformning, innan de nya bestämmelserna kan tillämpas. Förarbetet underlättas om kommunen tidigare har tillämpat gatu- kostnadsregler. Vad kostnaderna kan bli för detta förarbete kommer 
 16 
  
 SOU 2012:91 
  
 Sammanfattning 
  
 att variera mellan kommunerna beroende på individuella förutsätt- ningar och går inte att generellt bedöma. Å andra sidan kommer de kommuner som i dag tillämpar gatukostnadsregler att få lägre kost- nader för den administrationen när väl förberedelsearbetet är genom- fört. 
 De gatukostnadsregler vi föreslår leder till en senarelagd ekono- misk belastning för de ägare till bebyggda fastigheter som med dagens regler relativt oväntat kan drabbas av höga gatukostnads- uttag. En taxebaserad avgift enligt vårt förslag innebär ett uttag av gatukostnader först när motsvarande nytta uppstår för ägaren. 
 När det gäller frågan i direktiven om hur vi har beaktat de EU- rättsliga aspekterna bedömer vi att våra författningsförslag är ut- formade i enlighet med gällande krav för medlemsländer inom EU. 
 Beträffande förslagens effekter för företagen och konkurrensen bedömer vi att den ökade förutsägbarheten och därmed det minskade risktagandet för byggherrar och fastighetsägare bör medföra ett ökat intresse för att bygga bostäder. Det bör i sin tur leda till ökad konkurrens, särskilt bland mindre bygg- och fastighetsföretag, och därmed lägre byggkostnader. 
 17 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) 
 Härigenom föreskrivs 
  
 dels  
 att 6 kap.  
 3–10, 
  12,  
 23–39 
  §§ ska upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att rubrikerna närmast före 6 kap. 3, 12, 28 och 33 §§ ska utgå, 
  
 dels  
 att nuvarande 6 kap. 1 § ska betecknas 6 kap. 2 § och att 6 kap.  
 13–22 
  §§ ska betecknas 6 kap.  
 3–12 
  §§, 
  
 dels  
 att 1 kap. 4 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 5, 7 och 18 §§, 5 kap. 5, 11, 13, 14,  
 18–22, 
  28, 29 och 36 §§, 6 kap. 6, 7 och 9 §§, 13 kap.  
 1-2 
  §§ samt 15 kap. 10 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubrikerna närmast före nuvarande 6 kap. 13, 18, 21, 24, 34 och 39 § ska sättas närmast före de nya 6 kap. 3, 8, 11, 13, 16 och 19 §§, 
  
 dels  
 att i lagen ska införas 15 nya 
  
 paragrafer, 5 kap. 10 a, 14 a, 
  
 22 a, 28 a §§ samt 6 kap. 1 och  
 13–22 
  
 §§, samt närmast före 6 kap. 
  
 20 § en rubrik av följande lydelse, 
  
 dels  
 att punkt 14 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas tre nya punkter,  
 18–20, 
  av följande lydelse. 
 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 
  
 1 
  
 kap. 
  
 4 § 
 I denna lag avses med 
 allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, 
 bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, 
 19 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, 
 byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra  
 projekterings-, 
 byggnads-, 
  rivnings- eller markarbeten, 
 byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, 
 byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag, 
 byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i 
 ett byggnadsverk, 
 exploateringsavtal: ett avtal mellan en byggherre och en kom- mun som innehåller bestämmelser om genomförande av en detalj- plan, 
 genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap.  
 21–25 
  §§, 
 kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde, 
 miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, 
 nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats, 
 ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, 
 planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en över- siktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, 
 sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, 
 tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym, 
 tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, 
 20 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användnings- sätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och 
 ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde. 
  
 3 
  
 kap. 
  
 2 § 
 Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. 
 Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal får sådant pro- gram som avses i 5 kap. 10 a § anges i översiktsplanen. 
 4 kap. 
 5 § 
 I en detaljplan ska kommunen 
  
 1. 
  
 bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvarters- mark och vattenområden, 
  
 2. 
  
 bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för, och 
  
 3. bestämma användningen av kvartersmark och vatten- områden. 
 Kommunen ska vara huvud- man för allmänna platser.  
 Kom- munen får dock, om det finns sär- skilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. 
  
 3. bestämma användningen av kvartersmark och vatten- områden.  
 I kvartersmark för enskilt bebyggande får endast ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda. 
  
 7 § 
 Kommunen ska vara huvud- man för allmänna platser. 
 21 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 Kommunen får dock i detalj- planen bestämma att en fastig- hetsägare eller flera fastighetsägare i samverkan ska vara huvudman för allmänna platser om beaktans- värda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ända- målsenligt (enskilt huvudmanna- skap). 
 18 § 
 I en detaljplan får kommunen bestämma en största eller minsta storlek på fastigheter, bestämma markreservat för gemensamhets- anläggningar samt, om det behövs för genomförandet av en ända- målsenlig indelning i fastigheter eller för att annars underlätta detaljplanens genomförande, bestämma 
  
 1. 
  
 hur området ska vara indelat i fastigheter, 
  
 2. 
  
 de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas, 
  
 3. de 
  
 anläggningar 
  
 som 
  
 ska 
  
 3. de 
  
 anläggningar 
  
 som 
  
 ska 
  
 utgöra 
  
 gemensamhetsanlägg- 
  
 utgöra 
  
 gemensamhetsanlägg- 
  
 ningar,  
 och 
  
 ningar, 
  
 4. de 
  
 fastigheter 
  
 som 
  
 ska 
  
 4. de 
  
 fastigheter 
  
 som 
  
 ska 
  
 delta i 
  
 gemensamhetsanlägg- 
  
 delta 
  
 i 
  
 gemensamhetsanlägg- 
  
 ningarna och de utrymmen som 
  
 ningarna och de utrymmen som 
  
 ska tas i anspråk för anläggning- 
  
 ska tas i anspråk för anlägg- 
  
 arna. 
  
 ningarna,  
 och 
  
 5. att kommunen ska delta i 
  
 gemensamhetsanläggningarna 
  
 med 
  
 stöd 
  
 av 1 a § anläggnings- 
  
 lagen (1973:1149). 
  
 En detaljplanebestämmelse om markens indelning i fastigheter eller om servitut eller liknande särskilda rättigheter ska vara förenlig med 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycket fastighetsbild- ningslagen (1970:988). 
 En detaljplanebestämmelse om inrättande av en gemensamhets- anläggning ska vara förenlig med 5 och 6 §§ anläggningslagen. En detaljplanebestämmelse om ledningsrätt ska vara förenlig med 6 § ledningsrättslagen (1973:1144). 
 22 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 5 kap. 
 5 § 
 Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda en planläggning. 
 Om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange den tidpunkt då planläggningen enligt kom- munens bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upp- häva områdesbestämmelser. 
 Av planbeskedet ska det också framgå om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal. I så fall ska ett program för exploa- teringsavtal enligt 10 a § bifogas beskedet. 
 Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. 
 10 a § 
 Om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal, ska kom- munen ange avtalets utgångs- punkter och mål i ett särskilt pro- gram. Av programmet ska framgå grundläggande principer för för- delning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal. Om program- met inte har angetts i översikts- planen ska det redovisas senast när kommunen beslutar att på- börja en planläggning eller när ett planbesked meddelas. 
 23 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 11 § 
 I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med 
  
 1. 
  
 länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs, 
  
 2. 
  
 de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyres- gäster och boende som berörs, 
  
 3. 
  
 de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om för- handlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhand- lingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och 
  
 4. 
  
 de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. 
  
 För samråd enligt första stycket  
 2–4 
  är det tillräckligt att kom- munen ger tillfälle till samråd. 
 I arbetet med att ta fram ett förslag till exploateringsavtal ska samråd ske enligt första stycket 1 och 4. 
 Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådet genomföras så att det uppfyller bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 13 § andra stycket och 15 § miljö- balken. 
  
 13 § 
  
 Under ett samråd om en 
  
 Under ett samråd om en 
  
 detaljplan ska kommunen redo- 
  
 detaljplan ska kommunen redo- 
  
 visa planförslaget, skälen för 
  
 visa 
  
 planförslaget, 
  
 skälen för 
  
 förslaget och det planerings- 
  
 förslaget och det planerings- 
  
 underlag som har betydelse. Om 
  
 underlag som har betydelse. Om 
  
 det finns ett program enligt 10 § 
  
 det 
  
 finns ett program enligt 
  
 ska  
 programmet  
 redovisas 
 . 
  
 10 § 
 , eller ett förslag till exploate- 
  
 ringsavtal,  
 ska  
 dessa 
  
 handlingar 
  
 redovisas  
 under samrådet till- 
  
 sammans med detaljplanen. 
  
 24 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 14 § Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt 
  
 1. 
  
 ta till vara och samordna statens intressen, 
  
 2. 
  
 ge råd om tillämpningen av 2 kap., 
  
 3. 
  
 verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser, 
  
 4. verka för att sådana frågor 
  
 4. verka för att sådana frågor 
  
 om användningen av mark- och 
  
 om användningen av mark- och 
  
 vattenområden som angår två 
  
 vattenområden som angår två 
  
 eller flera kommuner samordnas 
  
 eller flera kommuner samordnas 
  
 på ett lämpligt sätt,  
 och 
  
 på ett lämpligt sätt, 
  
 5. verka för att en bebyggelse 
  
 5. verka för att en bebyggelse 
  
 eller ett byggnadsverk inte blir 
  
 eller ett byggnadsverk inte blir 
  
 olämplig med hänsyn till män- 
  
 olämplig med hänsyn till män- 
  
 niskors hälsa eller säkerhet eller 
  
 niskors hälsa eller säkerhet eller 
  
 till risken för olyckor, över- 
  
 till risken för olyckor, över- 
  
 svämning eller erosion. 
  
 svämning eller erosion,  
 och 
  
 6. ge råd i övrigt om tillämp- 
  
 ningen av bestämmelserna i denna 
  
 lag. 
  
 14 a § 
  
 Under samrådet ska lant- 
  
 mäterimyndigheten särskilt verka 
  
 för att 
  
 1. ett förslag till detaljplan är 
  
 förenligt med bestämmelserna i 
  
 4 kap. 7, 18 och 33 §§ samt att 
  
 2. ett förslag till exploaterings- 
  
 avtal är förenligt med bestämmel- 
  
 serna 6 kap.  
 20–22 
  §§. 
  
 När samrådet enligt  
 11–17 
  §§ 
 är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor 
 18 § 
 När samrådet enligt  
 11–17 
  §§ 
 är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor 
 .  
  
 Detsamma 
  
 25 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungörelse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle att godkänna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla berörda är överens om det. 
 gäller om det finns ett förslag till exploateringsavtal. 
 Om förslaget  
 till detaljplan  
 är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungörelse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle att godkänna för- slaget eller att inom två veckor granska det och lämna syn- punkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla be- rörda är överens om det. 
 19 § 
 Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå 
  
 1. 
  
 vilket område detaljplanen avser, 
  
 2. 
  
 om förslaget avviker från översiktsplanen, 
  
 3. vilken mark eller särskild 
  
 3. vilken mark eller särskild 
  
 rätt till mark som kan komma 
  
 rätt till mark som kan komma 
  
 att tas i anspråk  
 enligt 6 kap. 3 
  
 att tas i anspåk, 
  
 eller 4 §, 
  
 4. var förslaget finns tillgäng- 
  
 4.  
 var förslaget  
 till detaljplan 
  
 ligt för granskning och hur lång 
  
 och förslag till exploateringsavtal 
  
 granskningstiden är, 
  
 finns tillgängligt för granskning 
  
 och hur lång granskningstiden 
  
 är, 
  
 5. 
  
 att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under granskningstiden, 
  
 6. 
  
 till vem synpunkter på förslaget ska lämnas, och 
  
 7. 
  
 att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att över- klaga beslut att anta planen. 
  
 20 § 
 Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka 
 1. ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare och dem som avses i 11 § första stycket 3 och 4, och 
  
 2. förslaget och den samråds- 
  
 2. förslaget och den samråds- 
  
 redogörelse som avses i 17 § till 
  
 redogörelse som avses i 17 § till 
  
 26 
  
 SOU 2012:91 Författningsförslag 
  
 länsstyrelsen och de kommuner 
  
 länsstyrelsen 
 , lantmäterimyndig- 
  
 som berörs. 
  
 heten  
 och de kommuner som 
  
 berörs.  
 Om det finns ett förslag 
  
 till 
  
 exploateringsavtal ska även 
  
 det skickas till lantmäterimyndig- 
  
 heten. 
  
 21 § 
  
 Under granskningstiden ska 
  
 Under granskningstiden ska 
  
 kommunen hålla förslaget till- 
  
 kommunen hålla  
 handlingarna i 
  
 gängligt för alla som vill granska 
  
 planärendet 
  
 tillgängliga  
 för alla 
  
 det. Kommunen ska också se 
  
 som vill granska  
 dem 
 . Kommu- 
  
 till att det underlag som avses i 
  
 nen ska också se till att det 
  
 8–10 
  §§ och den samrådsredo- 
  
 underlag som avses i  
 8–10 
  §§ 
  
 görelse som avses i 17 § finns 
  
 och 
  
 den 
  
 samrådsredogörelse 
  
 tillgängliga liksom det plane- 
  
 som 
  
 avses 
  
 i 17 § finns till- 
  
 ringsunderlag i övrigt som kom- 
  
 gängliga liksom det planerings- 
  
 munen anser har betydelse för 
  
 underlag i övrigt som kommu- 
  
 bedömningen av förslaget. 
  
 nen anser har betydelse för 
  
 bedömningen av förslaget. 
  
 Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 2 eller 3 och kun- görandet har samordnats enligt 19 § tredje stycket, får kommunen fullgöra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av handlingarna i det andra ärendet tillgänglig i den mån informationen finns där. 
 22 § 
 Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över plan- förslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att 
  
 1. 
  
 ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodo- 
  
 ses, 
  
 2. 
  
 en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, 
  
 3. 
  
 strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, 
  
 4. 
  
 regleringen av sådana frå- gor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt,  
  
 eller 
  
 5. 
  
 en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämp- 
  
 4. 
  
 regleringen av sådana frå- gor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt, 
  
 5. 
  
 en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämp- 
  
 27 
 Författningsförslag SOU 2012:91 
  
 lig med hänsyn till människors 
  
 lig med hänsyn till människors 
  
 hälsa eller säkerhet eller till 
  
 hälsa eller säkerhet eller till 
  
 risken för olyckor, översväm- 
  
 risken för olyckor, översväm- 
  
 ning eller erosion. 
  
 ning eller erosion,  
 eller 
  
 6. det på annat sätt avviker 
  
 från bestämmelserna i denna lag. 
  
 22 a § 
  
 Under granskningstiden 
  
 ska 
  
 lantmäterimyndigheten 
  
 yttra 
  
 sig 
  
 över 
  
 planförslaget, om 
  
 förslaget 
  
 enligt 
  
 myndighetens bedömning 
  
 inte är förenligt med bestämmel- 
  
 serna i 4 kap. 7, 18 och 33 §§. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten även yttra sig över om ett förslag till exploa- teringsavtal strider mot bestäm- melserna i 6 kap.  
 20–22 
  §§. 
 28 § 
 Om kommunen har meddelat ett föreläggande enligt 26 §, får kommunen inte anta detaljplanen innan tidsfristen för anmälan av anspråk har löpt ut. 
 Om kommunen har ansökt om att länsstyrelsen enligt 6 kap. 5 § ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme, får kommunen inte anta detaljplanen innan länsstyrelsens beslut har vunnit laga kraft. 
 28 a § 
 Ett exploateringsavtal som följer med en detaljplan blir inte giltigt förrän planen vinner laga kraft. 
 28 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 29 § 
 När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett med- delande om detta till 
  
 1. 
  
 länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, 
  
 2. 
  
 de kommuner och regionplaneorgan som är berörda, och 
  
 3. 
  
 dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som får överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och 
  
 a) senast under granskningstiden har lämnat skriftliga syn- punkter som inte blivit tillgodosedda, eller 
 b) har rätt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1. 
 Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra. 
  
 Kommunen ska till länsstyrel- 
  
 Kommunen ska till länsstyrel- 
  
 sen skicka det granskningsutlåt- 
  
 sen  
 och lantmäterimyndigheten 
  
 ande som avses i 23 § tillsam- 
  
 skicka det granskningsutlåtande 
  
 mans med meddelandet om att 
  
 som 
  
 avses 
  
 i 
  
 23 § 
  
 tillsammans 
  
 planen har antagits, om kommu- 
  
 med meddelandet om att planen 
  
 nen inte redan har skickat utlåt- 
  
 har antagits, om kommunen inte 
  
 andet enligt 24 §. 
  
 redan 
  
 har 
  
 skickat utlåtandet 
  
 enligt 24 §. 
  
 36 § 
  
 Om ett meddelande avser en 
  
 Om ett meddelande avser en 
  
 detaljplan som innebär att ett 
  
 detaljplan som innebär att ett 
  
 mark- eller vattenområde eller 
  
 mark- eller vattenområde eller 
  
 ett utrymme kan komma att tas 
  
 ett utrymme kan komma att tas 
  
 i anspråk enligt 6 kap.  
 3, 4, 13 
  
 i anspråk enligt 6 kap.  
 3 §  
 eller 
  
 eller 16 § 
 , får 35 § inte tillämpas 
  
 6 § 
 , får 35 § 
  
 inte 
  
 tillämpas 
  
 för 
  
 för meddelanden till ägaren eller 
  
 meddelanden 
  
 till 
  
 ägaren 
  
 eller 
  
 innehavaren av en särskild rätt 
  
 innehavaren av en särskild rätt 
  
 till området eller utrymmet. 
  
 till området eller utrymmet. 
  
 6 
  
 kap. 
  
 1 § 
 I detta kapitel finns vissa bestämmelser om genomförande av detaljplan för allmänna platser när kommunen är huvudman. De rör kommunens rätt att lösa 
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt  
 13, 14  
 eller  
 15  
 §, får kommunen också lösa den sär- skilda rätten. 
 in fastigheter, ordnandet och underhållet av allmänna platser samt skyldighet för fastighets- ägarna att betala för gatukost- nader. I kapitlet finns även bestämmelser om exploaterings- avtal. 
 Vid enskilt huvudmannaskap finns bestämmelser om fastighets- samverkan i anläggningslagen (1973:1149). 
 I övrigt regleras plangenom- förandet i andra lagar såsom fastig- hetsbildningslagen (1970:988) vad gäller fastighetsbildning, lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) vad gäller vatten och avlopp samt ledningsrättslagen (1973:1144) vad gäller framdragande av ledningar. 
 6 § 
 Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt  
 3, 4  
 eller  
 5  
 §, får kommunen också lösa den sär- skilda rätten. 
 Om kommunen använder sig av sin rätt enligt  
 13, 14, 15  
 eller  
 16  
 §, ska ersättningen bestäm- mas enligt 4 kap. expropriations- lagen (1972:719). 
 I den mån staten är väg- hållare inom ett område som omfattas av detaljplanen, ska det som enligt  
 18  
 § gäller i fråga om kommunens skyldighet att ordna 
 7 § 
 Om kommunen använder sig av sin rätt enligt  
 3, 4, 5  
 eller  
 6  
 §, ska ersättningen bestämmas enligt 4 kap. expropriations- lagen (1972:719). 
 9 § 
 I den mån staten är väg- hållare inom ett område som omfattas av detaljplanen, ska det som enligt  
 8  
 § gäller i fråga om kommunens skyldighet att ordna 
 30 
 SOU 2012:91 Författningsförslag 
 gator i stället gälla staten. gator i stället gälla staten. 
 Om en gata ges en större bredd eller ett dyrbarare utförande i övrigt än vad som behövs med hänsyn till trafiken, ska kommunen trots första stycket betala merkostnaden. 
 Regeringen får i det enskilda fallet besluta att staten ska svara för den merkostnad som avses i andra stycket. 
  
 13 
  
 § 
  
 Om kommunen i egenskap av 
 huvudman har skyldighet att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats eller vidta en annan åtgärd som är avsedd att tillgodose detaljplane- områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser, får kommunen ta ut dessa kost- nader av berörda fastigheter (gatukostnadsavgift). 
 14 § 
 Underlaget för gatukostnads- avgiften får inte överskrida vad som svarar mot kommunens kost- nader för anläggande och för- bättring av gator och andra all- männa platser. 
 Underlaget får inte omfatta kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna plat- ser som betjänar en övervägande del av kommunens bebyggelse- områden. 
 15 § 
 Kommunen ska bestämma taxa för gatukostnadsavgiften. 
 Gatukostnadsavgiften ska för- delas mellan fastigheterna på ett skäligt och rättvist sätt. 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 Hänsyn ska tas till kostnader som belöper på fastighet för om- råden som nyttjas gemensamt av flera fastigheter och som fyller motsvarande ändamål som all- män plats. 
 16 § 
 Kommunen får debitera avgift när gatan eller den allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt avsedda ända- mål. För bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsändamål som redan när detaljplanen antas har tillgång till gata eller annan allmän plats får debitering dock ske först när bygglov enligt detalj- planen beviljats. 
 17 § 
 Om avgiften för en fastighet uppgår till belopp som är betung- ande med hänsyn till dess ekono- miska bärkraft och övriga om- ständigheter, ska avgiften fördelas på årliga inbetalningar under viss tid, högst tio år, om fastighetens ägare begär det och godtagbar säkerhet ställs. 
 Betalningsvillkoren ska jämkas, om de är alltför betungande för fastighetsägaren. 
 18 § 
 Avgift ska betalas inom 30 dagar efter debitering. På obetalt belopp ska betalas ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från för- fallodagen. 
 Ska avgiften fördelas på årliga 
 32 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 inbetalningar, bestäms ränta enligt 
 5 § räntelagen på varje del av avgiften från den dag då betal- ningen skulle ha skett till dess den delen förfaller till betalning. 
 19 § 
 Vad som föreskrivs om avgift för fastigheter ska tillämpas även på mark som är samfälld för flera fastigheter. Med fastigheter avses därvid de fastigheter som har del i samfälligheten. 
 Exploateringsavtal 
 20 § 
 Ett exploateringsavtal får avse åtagande av en byggherre att om- besörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detalj- planen ska kunna genomföras. Om det finns särskilda skäl, får ett avtal även omfatta åtgärder utanför området för detaljplanen. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas med stöd av bestämmelserna i 6 kap.  
 14–15 
  §§. 
 De åtgärder som ingår i bygg- herrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. 
  
 21 
  
 § 
  
 Ett exploateringsavtal enligt 
 denna lag får inte innehålla ett åtagande för en byggherre att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning, omsorg och andra verksamheter, som kom- 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 munen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. 
 22 § 
 Ett exploateringsavtal får avse förskottering av ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Ett avtal får dock inte avse ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande i andra fall än när planen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. 
 13 kap. 
 1 § 
 Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900): 
  
 1. 
  
 kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan, 
  
 2. 
  
 kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestäm- melser, 
  
 3. kommunfullmäktiges be- slut om uppdrag åt byggnads- nämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala  
 kostnader  
 för gator och andra allmänna platser  
 eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning, 
  
 3. kommunfullmäktiges be- slut om uppdrag åt byggnads- nämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala  
 avgift  
 för gator och andra allmänna platser, 
  
 4. 
  
 kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, 
  
 5. 
  
 kommunfullmäktiges eller 
  
 byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att be- tala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning, 
 34 
 SOU 2012:91 Författningsförslag 
  
 6.  
 kommunfullmäktiges 
  
 5.  
 kommunfullmäktiges 
  
 beslut om taxa i ärenden hos 
  
 beslut om taxa i ärenden hos 
  
 byggnadsnämnden, och 
  
 byggnadsnämnden, och 
  
 7.  
 ett 
  
 kommunalförbunds 
  
 6.  
 ett 
  
 kommunalförbunds 
  
 eller Thomas full- 
  
 eller Thomas full- 
  
 mäktiges beslut om regionplan. 
  
 mäktiges beslut om regionplan. 
  
 2 § 
 Kommunala beslut enligt denna lag får inte överklagas i den del de avser 
  
 1. 
  
 avbrytande av ett planarbete, 
  
 2. 
  
 planbesked enligt 5 kap. 2 §, 
  
 3. andra 
  
 frågor 
  
 om 
  
 gatu- 
  
 3. andra 
  
 frågor 
  
 om 
  
 gatu- 
  
 kostnader 
  
 än de 
  
 som 
  
 avses i 
  
 kostnader 
  
 än de 
  
 som 
  
 avses i 
  
 1 § 5 
 , 
  
 1 § 3, 
  
 4. 
  
 villkorsbesked enligt 9 kap. 19 §, 
  
 5. 
  
 förlängd handläggningstid enligt 9 kap. 27 §, 
  
 6. 
  
 behovet av kontrollansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt sam- råd eller slutsamråd, 
  
 7. 
  
 ingripandebesked enligt 11 kap. 7 §, eller 
  
 8. 
  
 en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdes- bestämmelser eller ett förhandsbesked. 
  
 Att tvister rörande gatukostnader prövas av mark- och miljö- domstol framgår av 15 kap. 10 §. 
  
 15 kap. 
  
 10 § 
  
 En tvist mellan kommunen 
  
 En tvist mellan 
  
 kommunen 
  
 och en fastighetsägare om  
 ersät- 
  
 och en fastighetsägare om  
 skyldig- 
  
 tning för gatukostnader eller kost- 
  
 het 
  
 att betala gatukostnadsavgift 
  
 nader för andra allmänna platser 
  
 eller tillämpning av taxa för en 
  
 eller om villkoren för betalning 
  
 sådan avgift  
 prövas av den mark- 
  
 av sådan ersättning  
 prövas av den 
  
 och 
  
 miljödomstol 
  
 inom 
  
 vars 
  
 mark- och miljödomstol inom 
  
 område fastigheten ligger. 
  
 vars område fastigheten ligger. 
  
 I ett sådant mål ska lagen 
  
 I ett sådant mål ska lagen 
  
 (2010:921) om mark- och miljö- 
  
 (2010:921) om mark- och miljö- 
  
 domstolar tillämpas. I mål om 
  
 domstolar tillämpas. I mål om 
  
 jämkning av ersättning enligt 
  
 jämkning av ersättning 
  
 enligt 
  
 6 kap.  
 33 §  
 ska dock expropri- 
  
 6 kap.  
 17 §  
 ska dock expropri- 
  
 ationslagen (1972:719) tillämpas 
  
 ationslagen (1972:719) tillämpas 
  
 35 
  
 Författningsförslag SOU 2012:91 
 i fråga om rättegångskostnader. i fråga om rättegångskostnader. 
 Om fastighetsägaren förlorar ett mål om jämkning på grund av att fastighetsägaren har inlett rättegången utan tillräckliga skäl, får domstolen förordna att fastighetsägaren ska bära sina egna kost- nader. Om fastighetsägaren inledde rättegången trots att det måste ha varit uppenbart för fastighetsägaren att talan väcktes utan skälig grund, får domstolen dessutom förplikta fastighetsägaren att ersätta kommunens rättegångskostnader. 
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser (2010:900) 
 18. Förordnanden som avses i 
 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande. 
 19. Förordnanden enligt 6 kap. 
  
 3–4 
  §§ PBL (2010 :900) samt 
 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomför- andetiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
 20. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), 
  
 anläggningslagen 
  
 (1973:1149) 
  
 eller ett mål 
  
 om 
  
 inlösen enligt 
  
 6 kap. 13 §, 
  
 14 kap.  
 14–15 
  §§ 
  
 eller motsvarande äldre bestäm- melser pågår när förordnanden som anges i punkterna 18 och 19 upphör att gälla, förlängs skyldig- heten till dess att förrättnings- ärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 1. Denna lag träder i kraft 
 36 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ansökningar som gjorts av en kommun före ikraftträdandet om länsstyrelsens prövning av frågor om avstående av mark eller utrymme enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen i dess lydelse enligt SFS 2011:335 
 3. 6 kap.  
 24–38 
  §§ plan- och bygglagen i dess lydelse enligt SFS 2010:900 får tillämpas längst till den (tre år efter ikraft- trädandet) 
 4. Äldre föreskrifter får fortfarande tillämpas i fråga om gatu- kostnader som beslutats med stöd av den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) eller 6 kap.  
 24–38 
  §§ plan- och bygglagen i dess lydelse enligt SFS 2010:900. 
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändringar i anläggningslagen (1973:1149) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149)  
 dels  
 att 2 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i lagen ska införas två nya paragrafer 1 a och 40 a §§, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 a § 
  
 Förutom fastigheter kan även 
  
 en kommun, om det är lämpligt, 
  
 delta i en gemensamhetsanlägg- 
  
 ning. 
  
 2 § 
 Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämp- ning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anlägg- ning som ej hör till fastighet och på naturreservat. 
 När en kommun ska delta i en gemensamhetsanläggning ska i dessa avseenden lagens bestäm- melser om fastighet tillämpas på kommunen. 
 40 a § 
 Om en rättighet till mark eller annat utrymme, som har till- kommit genom ett beslut som har meddelats enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser, begränsas eller upphävs genom ett nytt beslut, ska den som har nytta av det senare beslutet betala ersättning till övriga delägare. I fråga om ersättning ska 5 kap.  
 10–12 
  §§ fastighetsbildningslagen (1970:988) tillämpas. 
 Tillträde till den mark eller 
 38 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningsförslag 
  
 det utrymme som rättigheten har avsett sker vid den tidpunkt som lantmäterimyndigheten bestämmer. Ersättningen ska betalas före till- trädet. 
 I fråga om betalning av ersätt- ning och verkan av att ersättning inte betalas ska 32 och 32 a §§ samt 33 § första stycket 1 tillämpas. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 2. 
  
 Beträffande 40 a § ska skadan ha inträffat efter bestämmel- sernas ikraftträdande för att ersättning ska kunna utgå. 
  
 39 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:91 
  
 3 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning 
 Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund av fastighetsbildning ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 § 
 Har vid en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) bestämts att en ägare eller en tidigare ägare av en fastighet ska betala ersättning till en annan sakägare och har fordran på ersätt- ning inte förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan, ska med fordringen följa förmånsrätt enligt 6 § 1 förmånsrättslagen (1970:979). 
 Samma förmånsrätt tillkommer fordran på ersättning i pengar enligt 5 kap. 31 § tredje stycket fastighetsbildningslagen för skog som inte kunnat tas ut inom föreskriven tid. 
 Förmånsrätt enligt första stycket tillkommer även fordran på ersätt- ning enligt 40 a § anläggnings- lagen (1973:1149). 
 Denna lag träder i kraft  
 40 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Plangenomförandeutredningens uppdrag 
  
 Regeringen har gett Plangenomförandeutredningen i uppdrag att se över reglerna om genomförande av detaljplan. Enligt direktiven är syftet att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plan- genomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbättrade förut- sättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestäm- melserna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen ska också belysa förutsätt- ningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. 
 I uppdraget ingår att föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Enligt direktiven står det utredningen fritt att utöver vad som anges där lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genomförandeprocessen. 
 Utredningen ska också analysera och redovisa hur  
 EU-rättens 
  regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. 
 Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1. 
 41 
  
 Inledning 
  
 SOU 2012:91 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbetsformer 
  
 Plangenomförandeutredningens arbete har berört många intressen- ter och ambitionen har varit att återkommande genomföra gemen- samma möten med hela den krets av sakkunniga och experter som representerat berörda departement, myndigheter och organisa- tioner. Fem sådana möten har avhållits. Inom ramen för dessa möten har utredningen rådgjort i enlighet med direktiven med Boverket, Lantmäteriet, Statskontoret, Trafikverket och Konkur- rensverket samt Sveriges Kommuner och Landsting. Utredningen har även fört en dialog med Fastighetsägarna Sverige, Sveriges Byggindustrier och Villaägarnas Riksförbund samt Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm. Utredningen har också under sitt arbete haft möten med Byggkravutredningen (S 2011:10). 
 Vid sidan av dessa möten har sakkunniga och experter med- verkat i ett nordiskt seminarium om finansiering av infrastruktur, till vilket utredningen bjöd in representanter för departement, kommuner och forskningsinstitutioner i Danmark, Finland och Norge. Syftet med seminariet var att redovisa och diskutera hur exploateringsavtal har lagreglerats och hur de tillämpas i de nordiska länderna. 
 Utöver möten och seminarium med experter och sakkunniga har utredaren och sekretariatet träffat företrädare för kommuner, byggherrar och fastighetsägare för diskussioner om plan- genomförandefrågor och de problem som är förknippade med dessa frågor. Utredaren och sekretariatet har även medverkat vid konferenser och seminarier arrangerade av bl.a. Boverket. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Detta betänkande är uppdelat kapitelvis i de fyra huvudfrågor som anges i utredningens direktiv: Helhetsperspektiv på detaljplaner (kapitel 2), Finansiering av gator och allmänna platser (kapitel 3), Exploatörsbestämmelserna (kapitel 4) och Exploateringsavtal (kapitel 5). I kapitel 6 redovisar vi förslagens konsekvenser och i kapitel 7 vissa genomförandefrågor. I kapitel 8 finns författnings- kommentarer. 
 Kapitel 2 inleds med en genomgång av hur plangenomförandet sker i dag och hur detta är rättsligt reglerat i PBL och annan relevant lagstiftning. Vi tar där särskilt upp frågor om huvud- 
 42 
  
 SOU 2012:91 
  
 Inledning 
  
 mannaskap och tillgänglighet till allmänna platser och lämnar förslag om vissa förändringar av gällande bestämmelser. Kapitlet omfattar också en genomgång av länsstyrelsens roll i plan- och byggprocessen, där vi bedömer att det bör ske förändringar. 
 Kapitel 3 inleds med en redogörelse för gällande bestämmelser för gatukostnadsuttag och vi lämnar sedan en redovisning för de överväganden och förslag som 1992 års Plan- och byggutredning lade fram (1996:168). Vi tar också upp några undersökningar om gatukostnadsersättning och förslag från ett par organisationer om hur dessa ersättningar bör regleras. Senare delen av kapitlet om- fattar våra överväganden och förslag om hur framtida bestämmelser för gatukostnadsuttag bör utformas. 
 Kapitel 4 om exploatörsbestämmelserna redovisar inledningsvis den rättsliga regleringen i PBL och bestämmelsernas bakgrund och motiv. Vi redogör för den rapport som Lantmäteriet tagit fram gällande vissa problem vid tillämpning av äldre bestämmelser och hur dessa problem bör lösas. Vi redovisar också ett alternativt förslag som vi själva låtit ta fram innan vi föreslår att bestäm- melserna i PBL bör slopas och ersättas med gällande regler i annan lagstiftning. Vi behandlar även vissa detaljfrågor med anknytning till exploatörsbestämmelserna. 
 I kapitel 5 beskrivs inledningsvis vad exploateringsavtal är, vad de normalt omfattar och de förändrade branschförutsättningar som numera föreligger när avtal ska tecknas. Vi beskriver gällande lagstöd för exploateringsavtal och en undersökning om hur avtalen tillämpas i praktiken. Vi redovisar ett tidigare förslag om vissa principer för avtal och redogör för hur motsvarigheten till exploa- teringsavtal har lagreglerats i andra länder. Vi lämnar i det här sammanhanget även en redogörelse för  
 EU-rättsliga 
  aspekter på sådana avtal innan vi slutligen redovisar våra överväganden och förslag om hur exploateringsavtalen bör lagregleras. 
  
 1.4 
  
 Några reflexioner om utredningens uppdrag 
  
 Enligt direktiven ska utredningen se över reglerna om genom- förande av detaljplan. I första hand handlar det om bestämmelserna i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen (PBL), men också om sam- banden med övrig fastighetsrättslig lagstiftning. Tydlighet, effekti- vitet och transparens är ledorden. I detta betänkande lämnar vi också en hel del förslag i den riktningen när det gäller t.ex. nya 
 43 
  
 Inledning 
  
 SOU 2012:91 
  
 regler med ett taxebaserat system för uttag av gatukostnader, lagreglering av exploateringsavtal, förtydliganden av tillgänglighet till allmänna platser m.m. 
 Även andra delar av plan- och byggnadslagstiftningen och den fastighetsrättsliga lagstiftningen har dock väl så stor betydelse för ett effektivt plangenomförande. En sådan fråga är plansystemets uppbyggnad och funktion. Den nuvarande konstruktionen bygger i mångt och mycket på föreställningen att det är kommunen som alltid utför såväl översiktlig som detaljerad planläggning. Det framgår redan av portalbestämmelsen i 1 kap. 2 § PBL: Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag (det s.k. planmonopolet). Detta hindrar visserligen inte kommunen från att uppdra åt annan att utföra planarbetet. Men själva grundprincipen genomsyrar arbets- och förhållningssätt i kommunerna, som ibland kolliderar med det sätt som exempelvis detaljplaneringen i praktiken genomförs på i dag. 
 Det är t.ex. vanligt i dag att fastighetsutvecklare och/eller exploatörer/byggherrar initierar och driver ett planarbete som kommunen sedan tar ställning till. Då passar inte regelsystemet och mellanhavandena mellan kommunen och den private aktören får i stället lösas i plankostnads- och exploateringsavtal efter många gånger långa och komplicerade förhandlingar. En ordning som lägger större tyngd vid den översiktliga och regionala plan- läggningen borde därför kanske prövas. Det är med dagens verklig- het sannolikt effektivare för bl.a. bostadsbyggandet att de viktiga politiska avgörandena sker på ett tidigare stadium i planerings- processen. På en mer detaljerad nivå skulle samhället i betydligt större utsträckning kunna förlita sig på att marknadens aktörer – med tydliga spelregler – kan anförtros genomförandet av de politiska besluten. Regelsystemet skulle då kunna anpassas och vidareutvecklas utifrån det arbetssätt som i praktiken tillämpas i många fall i dag. 
 Med ett förändrat synsätt på plansystemets uppbyggnad och ansvarsfördelning borde det också vara angeläget att medborgarnas och de boendes synpunkter kommer till uttryck och tas tillvara på ett tidigt stadium. Ju tidigare kunskaper ansvariga myndigheter har om dessa synpunkter, desto effektivare plangenomförande. Det blir då dessutom möjligt att analysera var gränsen för medborgar- inflytande och överklagande på olika nivåer bör dras. 
 Är det t.ex. rimligt att det finns möjlighet att överklaga samma fråga både i samband med detaljplan och i samband med bygglov? 
 44 
  
 SOU 2012:91 
  
 Inledning 
  
 Går det att med ökad vikt vid översiktlig planering undvara detaljplan? Eller omvänt, går det att vid mycket detaljrika detalj- planer undvara bygglovsprövningen? Och hur många instanser är det rimligt att kunna vända sig till när ett beslut ska överklagas. Vid de förändringar som skett under senare år har antalet över- klagningsinstanser ökat. Borde det inte vara tvärtom? Varför inte utnyttja den omvittnat höga kompetensen i plan- och byggfrågor hos länsstyrelserna till rådgivning och stöd till kommunerna och i stället slopa länsstyrelserna som överklagningsinstans? Nuvarande dubbla roller är lätta att ifrågasätta. 
 Om den utveckling som skett under senare år kan bekräftas och att mer av detaljplaneringen anförtros åt marknadens aktörer, kanske också en hel del av de detaljerade processuella reglerna kring samråd, utställning etc. som i dag omger förfarandet när en detaljplan ska utformas, kan slopas. Om det går att i lagtexten klargöra att medborgarnas och de boendes synpunkter ska beaktas så långt möjligt, kanske det räcker för att ersätta många av dagens detaljerade processuella regler. I stället kunde krävas att i detalj- planeärendet kunna visa på vilket sätt man har uppfyllt lagens krav på medborgarinflytande. Möjligen skulle en sådan bestämmelse stimulera nya och effektivare sätt att få till ett reellt medborgar- inflytande. 
 En ökad konkurrens framhålls ofta som ett effektivt sätt att åstadkomma högre kvalitet och lägre kostnader i t.ex. boendet. Här kanske ökad användning av flexibla detaljplaner kan vara en väg att gå. Om byggherren i ökad utsträckning härigenom får ta ansvar för byggnadens och närmiljöns utformning, blir det konsumenten som avgör vilka boendemiljöer som är attraktiva. Detta hänger förstås också samman med ett ökat byggherreansvar för fel och brister i byggandet. 
 När det gäller fördelning av exploateringskostnader bygger såväl dagens system som våra förslag på den urgamla principen att det är fastighetsägarna som ska stå för de lokala kostnaderna och kommun och stat för de s.k. generalplanekostnaderna, dvs. större genomfartsleder, tillfarter etc. Någon analys på ett övergripande plan har – vad vi kunnat finna – inte gjorts från t.ex. konkurrens- och effektivitetssynpunkt. Är t.ex. nuvarande fördelningssystem mest effektivt när det gäller fördelningen mellan skatt och avgift? 
 En annan fråga är sambandet mellan planering och det fastig- hetsrättsliga genomförandet. Efter en många gånger lång detalj- planeprocess måste en ibland lika lång fastighetsbildningsprocess 
 45 
  
 Inledning 
  
 SOU 2012:91 
  
 genomföras innan fastigheter kan bildas, finansiering ordnas etc. Sedan gällande fastighetsbildningslag trädde i kraft 1972 har relationen mellan planering och det fastighetsrättsliga genom- förandet i princip inte förändrats. Redan i dag kan vissa bestäm- melser i såväl fastighetsbildningslagen som anläggningslagen prövas i ett detaljplaneärende. Här borde en vidareutveckling vara möjlig för att i än högre grad integrera dessa många gånger tidsödande processer. 
 Med denna exposé över frågor som ligger utanför våra utredningsdirektiv, men som också kan ha stor betydelse för ett tydligt, effektivt och transparent plangenomförande, ska vi i det följande presentera de analyser och förslag som ligger inom vår pusselbit av plangenomförandet. 
 46 
  
 2 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 2.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Med plangenomförande avses alla de åtgärder som vidtas för att markanvändningen enligt en antagen detaljplan ska bli verklighet. Åtgärderna kan vara av teknisk, ekonomisk, rättslig eller admi- nistrativ karaktär. I praktiken handlar det t.ex. om att bygga gator och anordningar för vatten och avlopp samt att genomföra fastig- hetsrättsliga åtgärder som fastighetsbildning, att inrätta gemen- samhetsanläggningar m.m. 
 Av direktiven till utredningen framgår att sambanden mellan plan- och bygglagens (PBL) reglering av plangenomförandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenom- förandet inte är närmare reglerat i PBL. Det gäller bl.a. vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det inte av PBL när, hur och vem som ska initiera att sådana detaljplaner genomförs. 
 En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen (AL) har bildats en gemensamhetsanlägg- ning för att anlägga, driva och underhålla vägar och parker. Ska i sådana fall samma krav på tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvudman för de allmänna platserna? Det är också oklart om det föreligger någon skillnad i allmänhetens möjlighet att nyttja en gemensamhetsanläggnings vägar, när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark. 
 Enligt direktiven kan det nu finnas anledning att överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 kap. och 14 kap. PBL som har ett direkt samband med plangenom- förandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som i dag inte är författningsreglerade 
 47 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 samt att i PBL förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens bestämmelser för plangenomförande och annan genomförande- lagstiftning. 
 Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de för- ändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess, där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger, utöver gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna, i första hand att 
  
 - 
  
 redovisa förslag som på ett tydligt sätt i PBL klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som i dag är oreglerade, 
  
 - 
  
 klarlägga frågan om tillgänglighet till allmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman och därvid överväga behovet av förändringar av reglerna om val av huvudmannaskap för all- männa platser och 
  
 - 
  
 i plan- och bygglagen klarlägga och förtydliga sambanden dels mellan PBL:s bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. och bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighetsrättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen (FBL), AL och ledningsrättslagen (LL). 
  
 2.2 
  
 Plangenomförandet i dag 
  
 När mark ska exploateras är det markägaren och kommunen som är huvudaktörer i exploateringsprocessen. Kommunens roll är väsentlig, eftersom det är kommunen som genom planläggning avgör hur mark och vatten ska användas. Kommunen antar över- siktsplaner, som redovisar markanvändningen i grova drag men inte är bindande, och detaljplaner som ger byggrätter m.m. När planerna tas fram kontrollerar staten, genom länsstyrelsen, att riksintressen och mellankommunala intressen samt frågor om hälsa och säkerhet tas tillvara. Även kommuninvånarna har rätt till ett visst inflytande under planprocessen. 
 För att genomföra en exploatering av en bebyggelse är inte kommunens planering i sig tillräcklig utan en mängd olika åtgärder behöver vidtas och samordnas. Ansvaret för dessa åtgärder regleras 
 48 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 ofta mellan kommunen och exploatören i ett s.k. exploaterings- avtal. 
 När frågor om ansvar och kostnadsfördelning är lösta i detalj- planen och eventuellt med ett kompletterande avtal är det dags att söka bygglov. Ansökan görs till kommunen, som granskar hur ett förslag om ett konkret byggprojekt stämmer överens med detalj- planen och bestämmelserna i PBL och därefter beslutar om bygg- lov. 
 För att kunna bebygga marken behöver den delas upp mellan olika intressenter. Fastighetsbildningsprocessen sköts av lantmäteri- myndigheten, som ändrar fastighetsindelningen och bildar servitut och samfälligheter samt tillskapar ledningsrätter m.m. 
 1 
  
 Begreppet plangenomförande finns inte uttryckligen definierat i PBL, men det kan sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som återfinns i 6 kap. PBL under rubriken plangenomförande. Det handlar bl.a. om att lösa mark, ordna allmänna platser och fördela gatukostnader. Vissa bestäm- melser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns även i 14 kap. men långt ifrån alla bestämmelser om åtgärder som måste vidtas till följd av en detaljplan, går att hitta i PBL. 
 I det här avsnittet kommer vi att redovisa de olika lagar och bestämmelser som på ett eller annat sätt kan vara användbara när en detaljplan ska bli verklighet. Sedan kommer vi att belysa de eventu- ella svagheter som finns vad gäller samordningen och överskådlig- heten av regelverken och hur tydligheten och samordningen skulle kunna bli bättre. 
  
 2.2.1 
  
 Plangenomförandet enligt 6 kap. PBL 
  
 I 6 kap. PBL finns bestämmelser som reglerar plangenomförandet. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att genomförandet av en detaljplan ska grundas på en planbeskrivning, vilken ska innehålla bl.a. uppgifter om planeringsförutsättningar och planens syfte. Planen får inte omfatta större område än vad som behövs och regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt ska tydligt framgå av planen. 
  
 1  
 Lang.  
 Avtal för Markexploatering 
 . KTH Fastighetsteknik. Stockholm 2002. 
 49 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 En viktig förutsättning för att en detaljplan ska kunna genom- föras är att det finns möjligheter till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmänna platser. Å andra sidan behöver det också finnas möjligheter till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa platser. Enligt 13 § har kommunen en ovillkorlig rätt att lösa in mark som ska bli allmän plats. Omvänt har kommunen en ovillkorlig skyldighet att lösa in allmän platsmark, om fastighetsägaren begär det. Det framgår av inlösenbestämmelserna i 14 kap. PBL. 
 I 6 kap. 15 § har kommunen en automatisk rätt till inlösen av sådana fastigheter som vid genomförandetidens utgång inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. En förutsättning för detta är att det ska vara fråga om mark eller annat utrymme inom sådana planområden där kommunen är huvudman för gator och allmänna platser. Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt att lösa fastigheter, får kommunen enligt 16 § lösa även den rätten. 
 I de fall kommunen använder sig av ovanstående lösenrättig- heter ska ersättningen, enligt 6 kap. 17 §, bestämmas enligt 4 kap. expropriationslagen (ExL). 
 I 6 kap.  
 18–23 
  §§ behandlas ansvaret för att ordna och under- hålla allmänna platser. I 18 § återfinns en bestämmelse om att efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, ska kom- munen ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål. 
 Av 20 § framgår att innan kommunen har hunnit ordna den gata som en fastighet ska ha utgång till eller den avloppsledning som en fastighet ska få vara ansluten till, får den som vill bygga på fastigheten dels själv ordna utfartsväg och avloppsanläggning och dels utan ersättning använda kommunens mark för utfartsvägen och avloppsanläggningen, om marken är avsedd för det ändamålet. 
 21 § stadgar att kommunen ska svara för underhållet av gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Av 23 § framgår att när det gäller underhåll av vägar och andra all- männa platser som kommunen inte är huvudman för finns bestäm- melser i AL. 
 Kapitlet om plangenomförande av detaljplaner avslutas med en bestämmelse om att det som gäller i fråga om fastigheter enligt detta kapitel även ska tillämpas på samfälligheter. 
 50 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Vad gäller antalet hänvisningar till lagar och bestämmelser utanför PBL har plangenomförandekapitlet fyra sådana. I 7 § andra stycket finns en hänvisning till FBL när det gäller vem som ska föra in uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del. I 17 § stadgas att ersättning ska bestämmas enligt expropriationslagen (1972:719), ExL, och i 22 § hänvisas till väglagen (1971:948) i de fall staten är väghållare. Vidare har vi 23 § en hänvisning till AL när det handlar om underhåll av allmänna platser som kommunen inte huvudman för. 
 Utöver ovanstående finns i 13 § andra stycket en hänvisning till 14 kap. PBL när det gäller bestämmelser om skyldighet för kom- munen att lösa mark eller annat utrymme. 
 Vissa bestämmelser om att avstå mark utan ersättning, de s.k. exploatörsbestämmelserna 
 I 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL finns det regler om att en fastighetsägare är skyldig att utan ersättning avstå mark till allmän plats under vissa förutsättningar. Dessa bestämmelser benämns ofta exploatörs- bestämmelser och beskrivs närmare i avsnitt 4 i detta betänkande. Vi ska därför här bara ge en kortfattad överblick över bestäm- melserna. 
 En grundläggande förutsättning för att avstå eller upplåta utan ersättning är att marken eller utrymmet behövs för en ändamåls- enlig användning av området. 3 § är tillämplig när någon annan än kommunen ska vara huvudman för den allmänna platsen och 4 § avser situationen då kommunen ska vara huvudman. En annan förutsättning för markinlösen enligt dessa bestämmelser är att läns- styrelsen beslutat om att ägaren ska avstå mark innan detaljplanen antagits. 
 Länsstyrelsen får förordna om att ägaren ska avstå mark, endast om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av att planen genomförs och med hänsyn till omständig- heterna i övrigt enligt 5 § andra stycket. Det ska göras en s.k. båtnadsprövning, vilket betyder att nyttan ska överstiga olägen- heterna. Med nytta avses i första hand den värdeökning som kan antas komma bli följden av att marken bebyggs. Med omständig- heterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig därför 
 51 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 i första hand mot exploatörer och inte mot fastighetsägare med någon enstaka byggrätt. 
 Länsstyrelsen ska i beslutet ange markens läge och gränser och av 8 § andra stycket framgår även att om kommunen begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Bestämmelsen är tillämplig även om annan än kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. I kommentaren till plan- och bygglagen 
 2  
 anges att skälighetsbedöm- ningen inte har något direkt samband med frågan om fastighets- ägarens skyldighet att bidra till gatubyggnadskostnaderna enligt 6 kap. 24 §. Även i fall där man kan konstatera att någon sådan skyldighet inte föreligger, kan länsstyrelsen i den mån det är skäligt föreskriva att fastighetsägaren ska bekosta bl.a. gator. 
 Gatukostnadsbestämmelserna 
 I  
 24–38 
  §§ PBL återfinns bestämmelser om kommunens rätt att ta ut gatukostnader. När kommunen är huvudman för allmänna platser inom en detaljplan får kommunen ta ut kostnaderna för att anlägga och förbättra gator eller andra anläggningar av fastighetsägarna i området. Kostnaderna ska fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Till grund för uttaget ska göras en s.k. gatukostnadsutredning. Avgifterna får högst täcka kostnader för att bygga och förbättra standarden samt för förvärv av mark som behövs för anläggning- arna. Även kostnader för administration och räntor är möjliga att lägga över på fastighetsägarna. Drifts- och underhållskostnader får dock inte räknas med i gatukostnaderna utan ska tas ut via kommunal- skatten. 
 Tillvägagångssättet för att ta ut gatukostnader av fastighets- ägaren eller exploatören beskrivs närmare i avsnitt 3 i detta betänk- ande. 
  
 2  
  
 Didón m.fl.  
 Plan- och bygglagen (2010:900). En kommentar 
 . Norstedts Juridik 2011. 
  
 52 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 2.2.2 
  
 Skadeersättning och inlösen enligt 14 kap. PBL 
  
 14 kap. PBL innehåller bestämmelser om skyldighet för kommunen att betala ersättning för skador som uppkommer till följd av beslut enligt samma lag och skyldighet för kommunen och andra att lösa in eller på annat sätt förvärva rätt till egendom. Fastighetsägare kan få rätt till ersättning därför att fastighetens marknadsvärde minskar eller för att annan skada uppkommer. Annan skada kan bestå av t.ex. utebliven inkomst när näringsverksamhet måste anpassas. 
 Ersättningssituationerna kan delas in i tre olika grupper. I den första gruppen av situationer krävs ingen kvalificerad skada och ersättning kan därför utgå direkt oberoende av skadans storlek. Dessa bestämmelser handlar exempelvis om skador till följd av myndigheters tillträde, föreläggande att ta bort byggnadsverk, ute- blivet bygglov trots att gatukostnader betalats och ersättning när en detaljplan ändras eller upphävs. 
 Den andra gruppen avser de situationer då fastighetens ägare måste tåla en skada som är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten. Det handlar om att någon vägras lov för att återuppföra en på annat sätt än genom olyckshändelse riven eller förstörd byggnad eller om att rivningsförbud meddelas eller rivningslov vägras. 
 Den tredje gruppen består av skador för vilka ersättning utgår om skadan innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Om skadan uppnår denna gräns, har fastighetsägaren rätt till ersätt- ning för hela den ekonomiska skadan. Denna gräns gäller dels då skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan för historiskt, miljö- mässigt eller konstnärligt intressanta byggnader eller tomter, och dels om de fall då kommunen i områdesbestämmelser inför en bestämmelse om vegetation eller om markytans höjdläge. 
 Inlösenbestämmelserna finns i 14 kap.  
 13–18 
  §§. I 13 § stadgas att om vissa närmare angivna beslut, som kommunen tar, medför att användningen av fastigheten synnerligen försvåras, är kommu- nen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in fastigheten. Om fastigheten blir i hög grad onyttig för fastighetsägaren, är kvalifikationsgränsen uppnådd. Hela fastigheten ska då lösas in, om fastighetsägaren begär det. 
 Fastighetsägaren har en ovillkorlig rätt att driva igenom inlösen av mark eller annat utrymme, som ska användas för annat än enskilt byggande. Enligt 14 § är kommunen skyldig att på fastighets- ägarens begäran lösa in marken om den enligt en detaljplan ska 
 53 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för annat än enskilt byggande. Den mark eller det utrymme som avses är kvartersmark för allmänt ändamål, t.ex. skoltomter, idrotts- platser och mark som ska användas för statliga eller kommunala administrationsbyggnader. 
 När någon annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, framgår av 15 § att huvudmannen är skyldig att på fastig- hetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet som ska användas som all- män plats. 
 Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som staten ska vara väghållare för enligt väglagen och som kommunen inte är huvudman för, är staten enligt 16 § skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet. Om kommu- nen ska vara väghållare men inte huvudman, är kommunen enligt 17 § skyldig att, på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet. 
 Vidare framgår av 18 § att om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för enskilt byggande men också för en allmän ledning, en allmän trafikanläggning eller en trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter, är den som ska vara huvud- man för anläggningen skyldig att på fastighetsägarens begäran för- värva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet. 
 Den som är skyldig att förvärva en rätt till mark eller utrymme enligt 15, 16, 17 eller 18 § får bestämma vilken rätt som förvärvet ska avse. Detta framgår av 19 §. Skyldigheterna i  
 14–17 
  §§ gäller inte för tid då tillfällig användning av marken eller utrymmet enligt detaljplanen får pågå. 
 Därefter finns bestämmelser om bedömningen av en skadas betydelse i 22 § och ersättningens bestämmande i  
 23–24 
  §§. I 25 och 26 §§ regleras ersättning till kommunen, när den behöver in- föra t.ex. ett förbud för att tillgodose ett riksintresse och sedan blivit ersättningsskyldig för det. Sist kommer en bestämmelse som behand- lar förlorad rätt till inlösen. Den som inte anmäler sina anspråk inom viss tid förlorar rätt till ersättning eller inlösen enligt 27 §. 
 54 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 2.2.3 
  
 Fastighetsbildning enligt FBL 
  
 När en detaljplan ska genomföras, behöver marken först delas upp mellan olika intressenter. Genom fastighetsbildning kan fastighets- indelningen ändras och servitut bildas, ändras eller upphävas. Vidare kan samfälligheter bildas och byggnader eller andra anläggningar som hör till en fastighet (s.k. fastighetstillbehör) kan överföras till en annan fastighet/anläggning. 
 Fastighetsbildning regleras i FBL. De olika åtgärderna delas in i nybildning genom avstyckning, klyvning eller sammanläggning, samt ombildning genom fastighetsreglering. Ibland kombineras flera åtgärder i en och samma förrättning, som även kan gälla flera fastig- heter. Gemensamt för alla förändringar av fastighetsgränser är att de resulterande fastigheterna måste vara lämpliga för sitt ändamål. De ska ha tillgång till vägar och fastigheter för bostadsändamål ska ha tillgång till vatten och avlopp. Fastighetsbildning får inte ske, om fastigheterna inte skulle vara lämpliga inom en överskådlig fram- tid eller om man bättre kan uppnå ändamålen på något annat sätt. 
 Enligt 2 kap. 2 § FBL prövas fråga om fastighetsbildning genom förrättning. I 4 kap. finns bestämmelser om fastighetsbildnings- förrättning. 
 En fastighetsbildningsförrättning handläggs av en förrättnings- lantmätare på lantmäterimyndigheten. Vid behov deltar också två gode män. En förrättning påbörjas genom att en skriftlig ansökan ges in till lantmäteriet 
 3 
 . I den utsträckning som är påkallad med hänsyn till fastighetsbildningens art och förhållandena i övrigt ska lantmäterimyndigheten enligt 4 kap. 11 § FBL utreda vilka som i egenskap av ägare till fastighet eller på annan grund är sakägare. Sökandens och sakägares behörighet kontrolleras. Lantmätaren ut- reder sedan berörda fastigheters omfattning, servitut och andra rättigheter samt eventuella samfälligheter. Lantmätaren kontrollerar även gällande planer och andra markreglerande bestämmelser. Om det finns inteckningar i de berörda fastigheterna, kan de behöva hanteras. 
 Lantmätaren bedömer därefter om förrättningen kan genom- föras i samråd med byggnadsnämnd, länsstyrelse och andra berörda myndigheter. Förrättningsområdet kan behövas besiktigas, nya gränser markeras och mätas in. Sammanträde ska enligt 14 § hållas 
  
 3  
 Lantmäterimyndighetens hemsida, www.lm.se.  
 Lantmäteriförrättning - så här ser processen ut 
 . 
 55 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 med sakägarna, men det behövs inte om det inte förekommer några motstående intressen mellan sakägarna och det inte finns andra hinder mot den sökta fastighetsbildningen. När ersättningar ska utgå vid fastighetsreglering bestäms detta i ett ersättningsbeslut 
 4 
 . Det får också beslutas om när marken får tillträdas. 
 Lantmäteriets beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen och vidare till mark- och miljööverdomstolen. 
 Även FBL ger således möjlighet att överföra mark för allmänna platser m.m. Bakgrunden till dessa bestämmelser är att fastighets- reglering ska kunna användas som ett alternativ till inlösen enligt PBL. Oavsett om FBL eller PBL tillämpas är ersättningsreglerna desamma. När besluten vunnit laga kraft registreras de i fastighets- registret. Den fullständiga dokumentationen med protokoll, karta och beskrivning delges sakägarna och därefter arkiveras förrättnings- akten. 
  
 2.2.4 
  
 Gemensamhetsanläggning enligt AL 
  
 Anläggningslagens syfte är att reglera sådan samverkan mellan fastigheter som avser att inrätta och utnyttja gemensamma anlägg- ningar som t.ex. mindre vägar och parker. Gemensamhetsanlägg- ningar anläggs på kvartersmark, men det förekommer också att de inrättas på allmän plats. I en detaljplan får kommunen bestämma att den inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser, om det finns särskilda skäl för det. Det innebär att fastighetsägarna får ta ett gemensamt ansvar för anläggningen/området. 
 En gemensamhetsanläggning inrättas vid en anläggningsförrätt- ning, som handläggs av lantmäterimyndigheten. När det gäller för- farandet hänvisar lagen till 4 kap.  
 1–24 
  och  
 27–40 
  §§ samt 6 kap. 6 och 7 §§ FBL. Enligt 1 § AL kan en anläggning inrättas för flera fastigheter tillsammans, om den tillgodoser ändamål av stadig- varande betydelse. Till de vanligaste anläggningarna hör vägar, va- anläggningar, grönområden och parkeringsplatser. Lagen gäller inte när frågan om att inrätta en gemensamhetsanläggning kan prövas av domstol eller annan myndighet enligt bestämmelser i annan lag än enligt FBL. Lagen gäller inte heller allmän vatten- och avlopps- anläggning. 
  
 4  
 Kalbro m.fl.  
 Markåtkomst och ersättning.  
 Norstedts Juridik 2007. 
 56 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Till skydd för den enskildes intressen ges i  
 5–7 
  §§ vissa villkor för att inrätta en gemensamhetsanläggning. Villkoren innebär att 
  
 - 
  
 en gemensamhetsanläggning inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsentlighetsvillkoret), 
  
 - 
  
 fördelarna av ekonomisk eller annan art måste överstiga de kost- nader och olägenheter som anläggningen medför (båtnadsvillkoret) och att 
  
 - 
  
 ägarna av de fastigheter som ska delta i anläggningen inte mer allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för det. 
  
 En gemensamhetsanläggning ska enligt 8 § förläggas och utföras på ett sådant sätt att ändamålet med anläggningen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det vill säga när det står klart att flera alternativa utföranden är möjliga för gemen- samhetsanläggningen vid en prövning av de paragrafer som föregår 8 §, främst  
 5–7 
  §§, görs en prövning enligt 8 § för att välja mellan alternativen. Då ska det alternativ som innebär det minsta intrånget väljas, såvida det inte blir oskäligt dyrt att bygga. Då ska i stället det alternativ väljas som gör det näst minsta intrånget och kostnaderna prövas för det, osv. 
 En gemensamhetsanläggning får enligt 9 § inte inrättas om den strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre av- vikelser göras. Som en generell bestämmelse till skydd för allmänna intressen gäller att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas, om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt intresse. Undantag gäller dock enligt 11 §, om anläggningen är till över- vägande nytta ur allmän synpunkt. 
 Mark för en gemensamhetsanläggning får tas i anspråk på fastig- het som deltar i anläggningen eller på annan fastighet, om det inte förorsakar synnerligt men för fastigheten. Större utrymme får dock inte tas i anspråk än som behövs med hänsyn till de fastigheter som kan anslutas enligt det s.k. väsentlighetsvillkoret i 5 §. Även om upplåtelse av utrymmet skulle orsaka synnerligt men, är fastigheten enligt 12 § skyldig att avstå utrymmet, om anläggningen behövs för ett större antal fastigheter eller av annan orsak har väsentlig bety- delse ur allmän synpunkt. Fastighetsägaren kan i detta fall begära 
 57 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 inlösen av fastigheten eller en del av den. Upplåtelsen av rätt till utrymme innefattar rätt att vidta alla de åtgärder som behövs för anläggningens utförande, underhåll och drift. 
 I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen gäller 5 kap.  
 10–12 
  §§. Det innebär att ersättningen bestäms enligt reglerna i 4 kap. ExL med vissa särskilt angivna undantag. Det viktigaste undantaget är att vinstfördelning i vissa fall ska ske mellan den som avträder och den som tillträder marken. 
 Vid förrättningen ska andelstal bestämmas för både utförande och drift. Grunderna för fördelning av kostnaderna för att utföra anläggningen bestäms enligt 15 § efter vad som är skäligt med hänsyn till främst den nytta fastigheten har av anläggningen. Med nytta avses den värdeökning som anläggningen medför. 
 Om det inte finns hinder mot att bilda gemensamhets- anläggningen, ska lantmäterimyndigheten meddela ett anläggnings- beslut enligt 24 §. I beslutet ska anges bl.a. anläggningens ändamål, läge och huvudsakliga beskaffenhet, kretsen av deltagande fastig- heter, upplåtet utrymme för anläggningen, tid för anläggningens bestånd och tid för utförande. I anläggningsbeslutet får också anges nödvändiga föreskrifter beträffande anläggningens utförande och drift samt deltagande fastigheters andelstal för utförande och drift. 
 Förrättningshandläggningen upphör enligt 4 kap. 29 § FBL genom att lantmäterimyndigheten i ett avslutningsbeslut förklarar att förrättningen är avslutad. Innan dess ska ersättningsfrågorna ha avgjorts och allt annat som hör till handläggningen ha utförts. Hur förrättningskostnader ska fördelas ska beslutas senast när förrätt- ningen avslutas eller ställs in. 
 Om en gemensamhetsanläggning inte utförs inom den tid som bestämts i beslutet, är anläggningsbeslutet förfallet. Anläggnings- beslutet förfaller också enligt 33 §, om ersättning för upplåtet ut- rymme eller inlöst område inte betalts till fullo inom viss tid. Lantmäterimyndigheten kan besluta om förlängning av tidsfristerna, om det finns särskilda skäl. 
 En gemensamhetsanläggning förvaltas oftast av en samfällig- hetsförening. Inträder eller utträder en fastighet i eller ur en bestå- ende samfällighet, ska ägaren enligt  
 37–38 
  §§ betala respektive till- erkännas ersättning för andelen som tillförs eller förloras. 
 58 
  
 SOU 2012:91 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 2.2.5 
  
 Ledningsrätt enligt LL 
  
 Ledningsrättslagen (1973:1144) är en lag som ger rätt att dra ledningar genom fastigheter. Med ledning menas samtliga former, såväl data- och telekommunikationsledning som vatten- och avlopps- ledningar. Ledningsrätt kan även användas för att placera ut andra typer av kommunikationsanläggningar, till exempel basstationer för mobiltelefoni. Härvid kan ledningsrätt begäras både på fastighet och på byggnad. 
 En ledningsrättsfråga tas upp av lantmäterimyndigheten efter ansökan. Om det vid en fastighetsreglering har beslutats att en ledningsrättsfråga ska prövas enligt denna lag, får frågan dock tas upp utan ansökan. I lagens 6 § finns villkor om att ledningsrätt bara får upplåtas om ändamålet inte kan tillgodoses på annat sätt och fördelarna överväger olägenheterna från allmän eller enskild syn- punkt. Det finns möjlighet till avsteg från villkoren, om upplåtelsen är till övervägande nytta ur allmän synpunkt. En fastighetsägare är enligt 12 § skyldig att avstå mark eller annat utrymme till förmån för ledning, om det inte orsakar synnerliga men för fastigheten. 
 På flera ställen i ledningsrättslagen hänvisas till FBL. Det handlar om hänvisningar till stora delar av avsnittet om fastighetsbildnings- förrättning (4 kap.  
 1–24, 
 27–35 
  och  
 37–40 
  §§) och avsnittet om ersättning till samfällighet (6 kap. 6 och 7 §§ FBL). I fråga om ersättning för upplåtelse och inlösen tillämpas 4 kap. ExL. 
 Enligt 22 § LL ska lantmäterimyndigheten meddela lednings- beslut, om det inte finns något hinder mot upplåtelsen. I beslutet ska bl.a. anges vad ändamålet med ledningsrätten är, vilket utrymme som upplåts och den tid inom vilken ledningen ska vara utförd. 
 Om en ledningsrättsfråga prövas gemensamt med en fastighets- bildningsåtgärd vid en förrättning, får ledningsbeslutet tas upp i fastighetsbildningsbeslutet. Enligt 25 a § ska bestämmelserna i 5 kap. 30 a § FBL om förtida tillträde ges motsvarande tillämpning vid förrättning. Vad som sägs om fastighetsbildningsbeslut ska även tillämpas på ledningsbeslut. 
 Ledningsrättsbeslut kan enligt 28 § överklagas till mark- och miljödomstol. 
 59 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 SOU 2012:91 
  
 2.2.6 
  
 Lagen om allmänna vattentjänster 
  
 När det gäller  
 va-system 
 5 
  
 finns det både allmänna och enskilda sådana. De enskilda anläggningarna faller under bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar i AL medan de allmänna systemen regleras i lagen om allmänna vattentjänster (2006:412), LAV. 
 När mark ska exploateras och ny bebyggelse uppföras är kom- munen, enligt 6 § LAV, skyldig att se till att en allmän  
 va-anlägg- 
  ning kommer till stånd om det behövs för hälso- och miljöskyddet att  
 va-frågorna 
  löses i ett större sammanhang. Kommunen ska i så fall bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten behöver ordnas och se till att behovet snarast tillgodoses genom en allmän  
 va-anläggning. 
  När kommunen bygger en allmän  
 va-anlägg- 
  ning, ska enligt 12 § LAV s.k. förbindelsepunkter upprättas i fastigheternas omedelbara närhet. 
 Kommunens skyldighet att bygga  
 va-anläggningar 
  är inte kopp- lad till detaljplanen, i motsats till skyldigheten att svara för all- männa platser. Enligt 11 § får en allmän  
 va-anläggning 
  dock inte strida mot detaljplanen, men det är oftast inte aktuellt eftersom kommunens  
 va-projektering 
  normalt är nära samordnad med detalj- planens utformning. 
 Kommunen kan bara avhända sig ansvaret för  
 va-anläggningar 
  till gemensamhetsanläggningar eller bostadsrättsföreningar, om hälso- och miljöskyddet medger det. Länsstyrelsen utövar tillsyn över att kommunen fullgör skyldigheten att tillgodose behovet av vattentjänster och länsstyrelsen kan enligt 51 § LAV förelägga kommunen att ställa i ordning en anläggning. 
 Av 34 § LAV framgår att avgifter för kommunens  
 va-anläggning 
  ska tas ut via en taxa. Avgifterna får enligt 30 § LAV inte överstiga det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva  
 va-anläggningen, 
  dvs. de bygger på den s.k. självkostnadsprincipen. 
 Taxan fastställs av kommunfullmäktige och brukar bestå av två olika avgifter, anläggningsavgift och brukningsavgift. 
 Oftast finns det bara en  
 va-taxa 
  för kommunens hela  
 va-verk- 
  samhetsområde och den bestäms med hänsyn till de genomsnittliga självkostnaderna inom området 
 6 
 . Det betyder att anläggnings- 
  
 5 
  
 Kalbro & i vart fall vid större projekt, i de fall där misstanke om stöd kan antas upp- komma samt i fall där motstridiga exploateringsintressen kan antas föreligga. 
  
 46 
  
 Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader. EGT 97/C 209/03, 10.07.1997. 
  
 47 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting,  
 Tillämpning av  
 EG-rättens 
  statsstödsregler vid kommuners och landstings försäljning och köp av mark och byggnader,  
 Cirkulär 2007:8. 
  
 242 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Bestämmelser om förfarandet 
 Statsstödsreglerna bygger på ett system med förhandsgranskning. Medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till  
 EU-kommissionen 
  så att den kan ta ställning till om stödet är förenligt med den inre marknaden. Under tiden som granskning pågår, råder ett förbud mot att genomföra den planerade åtgärden. Kommissionen ska också fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i medlemsstaterna. Finner kommissionen att ett stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med artikel 107 i  
 EUF-fördraget, 
  eller att ett sådant stöd missbrukas, ska den besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra stödåtgärderna. 
 Kommissionens uppgifter regleras i artikel 108 i  
 EUF-fördraget. 
  Europeiska Rådet får, med stöd av artikel 109 i  
 EUF-fördraget, 
  anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108. Det har skett genom den s.k. procedurförordningen 
 48 
 . I förordningen regleras bl.a. hur medlemsstaternas anmälan om planerade stöd och kommissionens granskning av dessa ska ske. Där anges också att om kommissionen har upplysningar om påstått olagligt stöd ska den undersöka dessa upplysningar oavsett källan för dessa. I fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren, innefattande viss ränta. Åter- kravet ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlems- statens lagstiftning. 
 Rådet har också antagit en förordning om undantag från stats- stödsreglerna 
 49 
 . Enligt förordningen får Kommissionen anta för- ordningar som innebär att vissa slag av stöd är förenliga med den gemensamma marknaden och undantagna från anmälningsskyldig- heten i artikel 108.3  
 EUF-fördraget. 
  Kommissionen har också möjlighet att förordna att stöd som beviljas ett och samma företag under en angiven period och inte överskrider ett visst bestämt belopp ska undantas från nämnda anmälningsskyldighet. 
 Kommissionen har beslutat om vissa gruppundantag, däribland att stöd som inte överstiger 200 000 euro per stödmottagare under 
  
 48 
  
 Rådets förordning (EG) nr 659/99 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i  
  
 EG-fördraget. 
  
 49 
  
 Rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i  
  
 EG-fördraget 
  på vissa slag av övergripande statligt stöd. 
 243 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 en period om tre beskattningsår och under vissa övriga förut- sättningar inte omfattas av anmälningsskyldigheten 
 50 
 . 
 I lagen (1994:1845) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler ges vissa föreskrifter om handräckning åt kom- missionen, om anmälningsplikt för kommuner och landsting till regeringen av alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen samt om upphävande av beslut om stöd. 
 Kommissionen och  
 EU-domstolen 
  har exklusiv behörighet att avgöra om en stödåtgärd är förenlig med artikel 107.1 i  
 EUF-för- 
  draget. Även om så är fallet kan de  
 EU-rättsliga 
  statsstödsreglerna indirekt komma under svensk domstols prövning, bl.a. i samband med laglighetsprövning enligt kommunallagen 
 51 
 . 
  
 5.5.3 
  
 Regler om offentlig upphandling 
  
 Reglerna om offentlig upphandling ska garantera att tilldelningen av offentliga kontrakt inom EU sker i enlighet med de allmänna principer som följer av  
 EUF-fördraget, 
  inte minst principerna om transparens, likabehandling,  
 icke-diskriminering, 
  proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Även om en tillämpning av upp- handlingsreglerna i många situationer mycket väl kan leda till att upphandlande myndigheter kan göra goda affärer, är det inte det primära syftet med reglerna. Ett sådant resultat i det enskilda fallet kan snarare ses som en konsekvens av regleringen. Anledningen till att den offentliga upphandlingen är strikt reglerad är i stället att den ska medverka till att EU:s mål om en inre marknad kan realiseras. 
 För att säkra att offentliga kontrakt tilldelas i enlighet med de allmänna principerna, har det på  
 EU-nivå 
  ansetts vara ändamåls- enligt att ålägga medlemsstaterna att reglera den offentliga upp- handlingen i enlighet med vad som bland annat föreskrivs i direktiv 2004/17/EG (försörjningsdirektivet) och direktiv 2004/18/EG (upphandlingsdirektivet). 
 I sammanhanget ska nämnas att direktiven endast ålägger medlemsstaterna att reglera upphandlingar vars värden överstiger 
  
 50 
  
 Se bl.a. kommissionens förordning (EG) nr 1998/06 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i  
  
 EG-fördraget 
  på stöd av mindre betydelse (de s.k.  
 de  
  
 minimis-kriterierna 
 ) 
  och kommissionens förordning (EG) nr 800/08 av den 6 augusti 2008, allmänna gruppundantagsförordningen. 
  
 51 
  
 Indén,  
  
 EU:s statsstödsrätt – En introduktion,  
 s. 123 och exempelvis RÅ 2010 ref. 119. 
 244 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 vissa särskilt fastställda s.k. tröskelvärden. Den svenske lagstiftaren har dock valt att inte bara reglera tilldelningen av sådana offentliga kontrakt som omfattas av upphandlingsdirektivet. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091), LOU, innehåller bestämmelser som i princip styr tilldelningen av offentliga kontrakt oavsett värde, men med olika innebörd beroende på upphandlingens omfattning.. 
 Med anledning av de åtgärder som kommuner vidtar i samband med olika typer av exploateringar är det främst upphandlingar av byggentreprenader som är av intresse. I de fall värdet av ett sådant kontrakt överstiger 5 000 000 euro, ska tilldelningen av kontraktet ske enligt vad som följer av bestämmelser i 4 kap. LOU som styr upphandlingar över tröskelvärdena. Tilldelningen av kontrakt vars värde understiger det angivna beloppet ska däremot göras enligt den procedur som föreskrivs i 15 kap. LOU. 
 En grundläggande utgångspunkt är att en upphandlande myndig- het genom att följa de bestämmelser som återfinns i LOU kan förvissa sig om att den inte agerar i strid med de allmänna EU- rättsliga principerna. Den mest relevanta frågan är därför i vilken utsträckning de exploateringsavtal som kommuner ingår med olika byggherrar omfattas av LOU:s bestämmelser. 
 Då en upphandlande myndighet ska ingå ett byggentreprenad- kontrakt, ska tilldelningen enligt LOU föregås av en offentlig upp- handling. Med upphandlande myndighet avses enligt den definition som följer av 2 kap. 19 § LOU bland annat statliga och kommunala myndigheter. En kommun som har för avsikt att teckna ett exploateringsavtal är att bedöma som en upphandlande myndighet. Enligt 2 kap. 3 § utgör ett byggentreprenadkontrakt ett kontrakt som avser utförande eller både projektering och utförande av arbete som är hänförligt till en verksamhet som anges i bilaga 1 till LOU. Det kan också avse ett kontrakt som medför att ett bygg- nadsverk realiseras enligt krav som ställs upp av den upphandlande myndigheten, oavsett hur kontraktet utformas. 
 Med byggnadsverk avses det samlade resultatet av bygg- och anläggningsarbeten, om resultatet självständigt kan fullgöra en teknisk eller ekonomisk funktion. Ett kontrakt utgörs i upphand- lingsrättslig mening av ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer. Kontraktet avser utförande av bygg- entreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster och undertecknas av parterna eller signeras av dem med en elektronisk signatur (2 kap. 10 §). 
 245 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 Enligt 1 kap. 6 § 1 p. omfattas inte kontrakt som avser förvärv av fastighet, arrenderätt, hyresrätt, bostadsrätt, tomträtt, servituts- rätt eller någon annan rättighet till fastighet av upphandlings- lagstiftningen. Med fastighet avses det som enligt jordabalken (1970:994) utgör fastighet eller är tillbehör till fastighet. Befintlig byggnad som tillhör någon annan än ägaren till jorden ska också anses utgöra en fastighet. Detsamma gäller sådana tillbehör till byggnaden som avses i 2 kap. 2 och 3 §§ jordabalken, om de tillhör byggnadens ägare. 
 Bestämmelsen bygger på artikel 16 i upphandlingsdirektivet (2004/18/EG), där undantag görs för kontrakt som avser förvärv eller hyra av mark, befintliga byggnader, annan fast egendom eller rättigheter till sådan egendom. Det har central betydelse att formu- leringen befintliga byggnader har valts, vilket har som syfte att markera att undantaget inte omfattar byggentreprenadkontrakt 
 52 
 . 
 Frågan om vilka undantag som kan göras med hänvisning till undantagsbestämmelsen har under lång tid ansetts vara oklar. På samma sätt har avtal varigenom en kommun säljer en eller flera fastigheter till en byggentreprenör samtidigt som denne erhåller en rätt att själv exploatera marken i enlighet med de föreskrifter och specifika krav som kommunen ställer upp, ansetts utgöra sedvanlig fastighetsförsäljning. Sådana avtal ska därför inte omfattas av reglerna om offentlig upphandling, trots att det hela tiden varit en förutsättning för avtalet att kommunen sedan kommer att hyra den uppförda byggnaden. Orsaken har bl.a. varit den oklara gräns- dragningen mellan byggentreprenader och det undantag avseende upphandling av tjänster som fanns i den gamla lagstiftningen (5 kap. 1 § 1 st. 1 p. lagen om offentlig upphandling, 1992:1528) 
 53 
 . 
 I underrättspraxis har det emellertid länge stått klart att en sådan avtalskonstruktion utgör ett byggentreprenadkontrakt som ska tilldelas enligt reglerna i LOU 
 54 
 . Ett uppförande av en byggnad enligt den upphandlande myndighetens riktlinjer omfattas därför inte av hyresundantaget såvida det inte är fråga om byggnader av mer generell karaktär, det vill säga byggnader som även andra än den upphandlande myndigheten kan tänka sig att nyttja på samma sätt. Rör det sig däremot om byggnader som har en speciell karaktär, som busstationer, brandstationer, skolor, sjukhus, värme- 
  
 52 
  
 Prop. 2006/07:128, s. 289 f. 
  
 53 
  
 Rodriguez,  
  
 Public-Private 
  Partnership – några rättsliga problem vid genomförandeavtal 
 , 2005, s.  
  
 225–254, 
  
  samt Rodriguez,  
 Konkurrenspräglad dialog – ett alternativ vid  
 offentlig–privata 
  partnerskap? 
 , 2007, s.  
  
 35–59, 
  
 54 
  
 Kammarrättens i Göteborg dom  
  
 1999-10-08 
  (mål nr  
 3859-1999). 
  
 246 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 kraftverk eller liknande är det i regel uppenbart att dessa uppförs för den upphandlande myndighetens räkning 
 55 
 . 
 Som ett exempel kan nämnas ett fall där staden Köln – utan att tillämpa ett offentligt upphandlingsförfarande – hade slutit ett avtal med ett företag, Grundstücksgesellschaft Köln Messe, om bygg- nation av fyra mässhallar och efterföljande uthyrning av dessa till staden under 30 år. Huvudkontraktet var värt ungefär 600 miljoner euro, bestående av månadshyrorna under de år som kontraktet löpte.  
 EU-domstolen 
  fann att Tyskland hade brutit mot reglerna om offentlig upphandling genom att underlåta att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet 
 56 
 . 
  
 5.5.4 
  
 Avgöranden i  
  
 EU-domstolen 
  
 I utredningens direktiv omnämns tre avgöranden i  
 EU-domstolen 
 (C-399/98, 
 C-220/05 
  samt  
 C-306/08), 
  som vi särskilt ska beakta när vi utarbetar våra förslag. Hit bör även fogas mål  
 C-451/08, 
  som liksom de tidigare nämnda anses ha betydelse vid bedömningen av frågan om  
 EU-rättsliga 
  aspekter på genomförandeavtal. Vi redo- visar i det följande dessa mål i sammandrag. Vi har vidare anlitat jur.dr. och docent Rhodes vid Umeå universitet att bistå utredningen med en bedömning av dessa avgöranden i domstolen och även för att med den utgångspunkten granska de lagförslag beträffande exploateringsavtal som vi har tagit fram 
 57 
 . Vi redovisar Anderson bedömning i nästa avsnitt om utredningens överväganden och förslag. 
 Ett i sammanhanget centralt avgörande från  
 EU-domstolen 
  är dess dom i  
 mål  
  
 C-399/98, 
  
  La Scala 
 . Milano kommun antog under  
 1990-talet 
  ett byggnadsutvecklingsprogram under namnet Projekt Scala 2001. Det innebar bl.a. byggandet av den s.k. Bicoccateatern. Enligt ett avtal som bifogades till programmet, skulle utförandet anförtros privata exploatörer som redan var verksamma i Bicocca- området. Enligt avtalet skulle exploatören och markägaren – Snyder– bära angivna utsmyckningskostnader och på egen bekostnad utföra vissa byggarbeten. Milano Centrale Servizi – Barber sam- arbetspartner – tog sig an själva byggandet av Bicoccateatern. 
  
 55 
  
 Kammarrättens i Göteborg dom  
  
 2009-02-27 
  (mål nr  
 7477-08). 
  
 56 
  
 EU-domstolens 
  
  dom i mål  
 C-536/07, 
  Kommissionen mot Tyskland. 
  
 57 
  
 Indén,  
 Yttrande på uppdrag av Plangenomförandeutredningen rörande några  
 EU-rättsliga 
  aspekter på de preliminära lagförslag som utarbetats i syfte att reglera exploateringsavtal 
 , PM  
  
 2012-10-09. 
  
 247 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 Teatern skulle uppföras mot avdrag på den bygglovsavgift Jackson var skyldig Milano kommun för Bicoccaprojektet. Avdragsmöjlig- heten stadgades i italiensk plan- och bygglag. 
 Två olika arkitektsammanslutningar begärde i italiensk domstol överprövning av anskaffningen av entreprenadarbetena. Lombardiets administrativa domstol vände sig till  
 EU-domstolen 
  för att utröna om en nationell lagstiftning, som tillåter att den som får bygglov att utföra en byggentreprenad mot nedsättning av bygglovsavgiften, var förenlig med direktiv 93/37/EEG om samordning av förfaran- dena vid offentlig upphandling av byggentreprenader. 
  
 EU-domstolen 
  slog i målet fast att direktivet skulle tillämpas när en markägare, tillika exploatör, tar sig an ett stadsutvecklings- projekt mot att den lokala myndigheten medger avdrag på hela eller delar av en bygglovavgift som exploatören annars skulle ha erlagt. Domstolen uttalade att de definitioner som återfanns i direktivet borde ha avgörande betydelse vid bedömningen av om det rör sig om ett offentligt upphandlingskontrakt för bygg- och anläggnings- arbeten i den mening som avses i det aktuella direktivet. 
 Samtliga rekvisit för att det skulle vara fråga om en bygg- entreprenad var uppfyllda. Det rörde sig enligt domstolen om ett kontrakt med ekonomiska villkor som slöts skriftligt mellan en leverantör och en upphandlande myndighet. Kontraktet syftade till att en byggentreprenad som det definierades i direktivet 
 58  
 skulle utföras. Bl.a. byggnadsutvecklingsprogrammet och det bifogade avtalet utgjorde tillräcklig grund för att kunna konstatera att ett skriftligt kontrakt existerade.  
 EU-domstolen 
  påtalade att även om uppförandet av byggnader regleras i nationell plan- och bygglag- stiftning med annat syfte än direktivet, betyder detta inte att det inte skulle tillämpas. Domstolen påtalade också att de grund- läggande syftena med direktivet var att konkurrensutsätta tilldel- ningen av offentliga byggkontrakt. 
 Domen klargör att nationella regler om myndighetsutövning inte utesluter tillämpningen av direktivet om offentlig upphandling.  
 EU-domstolen 
  anförde att den omständigheten att avtalet var ett offentligrättsligt avtal och att det hade inslag av myndighetsutöv- ning inte hindrade att det fanns ett sådant avtalsförhållande som föreskrevs i direktivet. Denna omständighet talade tvärtom för detta. Domstolen konstaterade att direktivet utgjorde ett hinder 
  
 58  
 Se även bl.a. NOU info december 2001, s. 16, Svenska kommunförbundets cirkulär 2003:109 samt Diaz,  
 Ramavtal och offentlig upphandling – nya bestämmelser för den klassiska sektorn,  
 2005, s. 44 f. 
 248 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 för en nationell stadsplaneringslagstiftning, som utan villkor tillåter att den som innehar ett bygglov eller en godkänd plan för mark- exploatering, direkt uppför en anläggning mot att hela eller delar av avgiften för bygglovet avräknas. Lagstiftningen måste beakta de förfaranden som föreskrivs i direktivet när värdet av detta arbete motsvarar eller överstiger det tröskelvärde som föreskrivs i direktivet. 
  
 EU-domstolen 
  följde i  
 mål  
  
 C-220/05, 
  
  Commune de Roanne 
 , upp sitt avgörande i La Scala. Genom ett beslut den 28 oktober 2002 bemyndigade kommunfullmäktige i Commune de Roanne fullmäktiges ordförande att ingå ett avtal med Société d'équipement du département de la Loire, Rowland, om att uppföra ett nöjes- centrum. Avtalet, som tecknades den 25 november 2002 mellan Commune de Ronne och Rowland, föreskrev att nöjescentrumet skulle genomföras i successiva etapper. Den första etappen avsåg en biografanläggning med flera salonger, affärslokaler avsedda att överlåtas till tredje man samt ett antal byggnadsverk avsedda att lämnas över till den upphandlande myndigheten, nämligen en parkeringsplats, tillfartsvägar och offentliga platser. De efter- följande etapperna, som förutsatte ett tilläggsavtal, avsåg i huvud- sak ytterligare affärs- och servicelokaler samt ett hotell. 
 Efter att Commune de Wilson bemyndigandebeslut hade över- klagats i nationell domstol begärde Tribunal administratif de Lyon ett förhandsavgörande från  
 EU-domstolen, 
  varvid den ställde bl.a. följande tolkningsfråga till domstolen. 
 Är ett avtal enligt vilket en upphandlande myndighet ger en annan upphandlande myndighet uppdraget att genomföra en stadsplanerings- åtgärd för att tillgodose allmänna intressen, genom vilket den andra upphandlande myndigheten till den första upphandlande myndigheten överlämnar de byggnadsverk som utförts för att tillgodose myndig- hetens behov och enligt vilket vid avtalets upphörande den första upphandlande myndigheten med automatik övertar äganderätten till annan mark och andra byggnadsverk i den mån de inte avyttrats till tredje man, att anse som ett offentligt byggentreprenadkontrakt []? 
  
 EU-domstolen 
  uttalade inledningsvis att det följer av artikel 1 c i direktivet att frågan huruvida det föreligger ett byggnadsverk ska bedömas med utgångspunkt i den ekonomiska eller tekniska funktion som är resultatet av bygg- och anläggningsarbetena. När det gäller det aktuella avtalet konstaterade domstolen också att det tydligt framgår av flera bestämmelser i avtalet att det nöjescentrum som skulle uppföras var avsett att inrymma affärs- och serviceverk- samheter, varför avtalet ansågs fylla en ekonomisk funktion. 
 249 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 Domstolen ansåg också att nöjescentrumet motsvarade de behov som specificerats av Commune de Roanne i avtalet. Dess- utom var det enligt domstolen uppenbart att avtalet slutits på ekonomiska villkor. De ekonomiska villkoren i avtalet avsåg den motprestation som leverantören erbjudits av den upphandlande myndigheten med anledning av att byggentreprenaderna utfördes. Enligt avtalet erhöll Rowland ett belopp från Commune de Roanne som ersättning för överlåtelsen av parkeringsplatsen. Kommunen hade även åtagit sig att bidra till utgifterna för samtliga byggnads- verk som skulle utföras. I kraft av avtalet gavs Rowland slutligen rätt att uppbära intäkter från tredje man som ersättning för över- låtelserna av de byggnadsverk som skulle uppföras. 
  
 EU-domstolen 
  drog därför slutsatsen att ett avtal, genom vilket en upphandlande myndighet anförtror åt en annan upphandlande myndighet att utföra ett byggnadsverk, utgör ett offentligt bygg- entreprenadkontrakt, oberoende av om det föreskrivs att den första upphandlande myndigheten är eller ska bli ägare till hela eller delar av byggnadsverket. 
 Ytterligare ett avgörande av intresse i sammanhanget är EU- domstolens avgörande i  
 mål  
  
 C-451/08, 
  
  Burns 
 . I det aktuella målet hade  
 EU-domstolen 
  att ta ställning till en begäran om förhandsavgörande från Simmons med anledning av ett mål mellan Burns GmbH och Bundes- anstalt für Immobilienaufgaben. Den senare parten är en federal myndighet med ansvar för fastighetsfrågor. Målet gällde Bundes- anstalts försäljning av mark på vilken köparen senare avsåg att utföra en byggentreprenad, som skulle utveckla stadsbebyggelsen. Ändamålet för entreprenaden hade specificerats av en enhet på lokal nivå, Martinez kommun. 
  
 EU-domstolen 
  uttalade att de frågor som den nationella domstolen hade ställt inte avsåg förhållandet mellan säljaren och köparen. De avsåg snarare förhållandet mellan Martinez kom- mun och köparen, det vill säga mellan den myndighet som är behörig i frågor avseende stadsplanering och köparen av den aktuella marken. Den grundläggande frågan som domstolen hade att ta ställning till var om förhållandet mellan de båda parterna var av ett sådant slag att tilldelningen av det aktuella kontraktet ut- gjorde en tilldelning av ett offentligt byggentreprenadkontrakt. 
 Domstolen klargjorde att det endast kan föreligga ett avtal med ekonomiska villkor, om den upphandlande myndighet som ingått ett offentligt byggentreprenadkontrakt erhåller en prestation mot 
 250 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 vederlag enligt detta kontrakt. Denna prestation bestod i att utföra byggentreprenader för den upphandlande myndighetens räkning. Enligt domstolen ska en sådan prestation, med hänsyn tagen till dess karaktär samt till direktiv 2004/18/EG, vara av direkt ekono- miskt intresse för den upphandlande myndigheten. Det föreligger också ett sådant ekonomiskt intresse när den upphandlande myndig- heten blir ägare till resultatet av den byggentreprenad som är före- mål för kontraktet. Det föreligger även om den upphandlande myndigheten på rättslig grund garanteras tillgång till de anlägg- ningar som är föremål för kontraktet, för att använda dem för offentliga ändamål. 
 Det ekonomiska intresset kan vidare bestå i de ekonomiska fördelar som den upphandlande myndigheten kan få vid framtida användning eller överlåtelse av anläggningen. Intresset kan också bestå i att myndigheten bidragit ekonomiskt vid utförandet av byggentreprenaden eller i de risker som myndigheten står för i det fall att byggentreprenaden blir ett ekonomiskt misslyckande. 
 Domstolen konstaterade dessutom att en myndighets använd- ning av sin befogenhet att utöva tillsyn i frågor som avser stads- planering inte i sig kan anses syfta till att en avtalsprestation ska erhållas eller till att den upphandlande myndighetens direkta eko- nomiska intresse ska tillgodoses. I ett dylikt fall går det därför inte att tala om ett offentligt byggentreprenadkontrakt i den mening som krävs för att en upphandlande myndighet ska vara tvungen att tilldela kontraktet enligt de bestämmelser som följer av upphand- lingsdirektivet. Den omständigheten att den upphandlande myndig- heten använder sig av sin befogenhet att utöva tillsyn i frågor avseende stadsplanering räcker således inte för att myndigheten ska anses kunna ha ett direkt ekonomiskt intresse av byggentreprenaden. 
 Det ska poängteras att det aktuella målet inte gäller hur bedöm- ningen ska ske huruvida ett avtal som inkluderar att en entreprenör ska färdigställa vissa anläggningar till en upphandlande myndighet utgör ett byggentreprenadkontrakt i de fall entreprenören får ersättning för sitt arbete genom exempelvis avräkning av sina bygg- lovskostnader. Frågan är i stället om det faktum att en upphand- lande myndighet använder sig av sin befogenhet att utöva tillsyn i frågor avseende stadsplanering kan konstituera ett kontrakt. 
 Avslutningsvis ska  
 EU-domstolens 
  avgörande i  
 mål  
  
 C-306/08, 
  
  kommissionen mot Spanien 
 , nämnas. Domstolen hade att bedöma om Spanien genom en tilldelning av så kallade integrerade handlings- 
 251 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 program i enlighet med en viss nationell reglering, hade underlåtit att uppfylla sina åtaganden enligt EU:s upphandlingsreglering. 
 Syftet med de integrerade handlingsprogrammen var att 
  
 vid vissa exploateringar fastställa omfattningen av den integre- rade åtgärden och de arbeten som ska utföras, 
  
 fastställa tillämpliga frister, 
  
 fastställa de tekniska och ekonomiska villkoren för genom- förandet, 
  
 fastställa exploatörens åtaganden och skyldigheter genom att förhållandena mellan denne samt berörda fastighetsägare och myndigheter bestäms samt att 
  
 fastställa garantier för att säkerställa att dessa förpliktelser iakt- tas samt tillämpliga påföljder, vilket följde av den spanska nationella regleringen. 
  
 Kommissionen anförde i domstolen att flera delar av förfarandet för tilldelning och godkännande av integrerade handlingsprogram med ett indirekt förfarande för genomförandet enligt den spanska regleringen stred mot EU:s upphandlingslagstiftning. Kommiss- ionen hävdade att relationen mellan myndigheten och exploatören utgjorde ett offentligt kontrakt, vars huvudsakliga syfte enligt be- skrivningen av en integrerad åtgärd var att genomföra en offentlig entreprenad i enlighet med direktiv 2004/18/EG. 
 När det gäller frågan om tilldelningen och godkännandet av integrerade handlingsprogram avser ekonomiska villkor, uttalade kommissionen att det genom den spanska regleringen inrättades ett system med ett kontrakt mellan två parter, exploatören och kom- munen, enligt vilket ersättningen hade ett direkt samband med att entreprenaden genomfördes och vissa anknutna tjänster utfördes. Exploatören erhöll vidare ersättning i likvida medel eller mot- svarande ersättning i fast egendom från fastighetsägarna. Spanien å sin sida hävdade bl.a. att det inte förekommer något vederlag från myndighetens sida, eftersom exploatörens ersättning uteslutande kommer från fastighetsägarna. 
  
 EU-domstolen 
  inledde sin bedömning med att konstatera att kommissionens kritik endast avsåg förfarandet för tilldelning av integrerade handlingsprogram vid indirekta förfaranden för genom- förandet. Det gällde främst integrerade åtgärder med syfte att be- bygga flera intilliggande fastigheter med en gemensam plan, enligt 
 252 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 vilken fastigheterna skulle förberedas för bebyggelse. Dessa åtgärder innebar enligt den spanska lagstiftningen att den behöriga upp- handlande myndigheten delegerade uppgiften att exploatera marken till ett enskilt rättssubjekt, som hade utvalts genom ett konkurrens- utsatt förfarande. Det är då utan betydelse om denne ägde de aktuella fastigheterna eller inte. 
 Domstolen konstaterade sedan att det inte visats att entrepre- naden utgjorde det huvudsakliga ändamålet med det kontrakt som slutits mellan kommunen och exploatören inom ramen för en integrerad handlingsplan vid indirekt genomförande. Entreprena- den avsåg anslutning och anpassning av berörda fastigheter till befintlig infrastruktur, befintliga energinät, kommunikationsnät och nät för allmänna nyttigheter. Exploatörens genomförande av den integrerade handlingsplanen innefattade enligt domstolen näm- ligen även verksamheter som inte kan kvalificeras som entreprena- der i den mening som avses i de direktiv som kommissionen har åberopat. De aktuella verksamheterna omfattade 
  
 att utarbeta en utvecklingsplan, 
  
 att ta initiativ till och genomföra motsvarande fastighetsombild- ningar, 
  
 att erhålla fastigheter och erforderliga bygglov för allmän mark utan kostnad och till nytta för det allmänna, 
  
 att genomföra den rättsliga omklassificeringen av aktuella fastig- heter och en rättvis fördelning av kostnader och intäkter mellan berörda parter samt 
  
 att ordna finansiering och garantier avseende de investeringar, arbeten, anläggningar och ersättningar som krävs för att pro- grammet ska kunna genomföras. 
  
 Avslutningsvis uttalade domstolen att kommissionen inte hade visat att det huvudsakliga ändamålet med det kontrakt som slutits mellan kommunen och exploatören omfattas av offentlig upphand- ling av byggentreprenader i den mening som avses i upphand- lingsdirektiven, varför kommissionens talan ogillades. 
 253 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 5.6 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 5.6.1 
  
 Finns det skäl för lagreglering? 
  
 Bedömning:  
 Jag anser att starka skäl talar för att exploaterings- avtalen bör lagregleras. Ett uttalat lagstöd bör finnas i PBL, förslagsvis i 6 kap. om genomförande av detaljplaner, för för- handlingar om exploateringsavtal för att bidra till bättre förut- sägbarhet och balans mellan parterna. Lagstödet bör omfatta de exploateringsavtal som tecknas mellan en kommun och en bygg- herre om bestämmelser för genomförande av en detaljplan. Beredning och beslut om avtal bör samordnas med motsvarande regler för framtagande av en detaljplan, vilket kräver vissa kompletteringar i 5 kap. PBL. 
 Utredningen ska enligt direktiven bl.a. belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. Vi ska också redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknandet av exploateringsavtal. 
 Exploateringsavtalen lagreglerades inte särskilt när plan- och bygglagen infördes 1987.  
 PBL-utredningen 
  ansåg 1979 att kom- munallagens och olika speciallagars regler gav tillräckliga bestäm- melser för hur olika frågor skulle behandlas och att det inte fanns någon rätt att i avtal träffa överenskommelser som avvek från dessa stadganden. I den då föreslagna plan- och bygglagen fanns dess- utom bestämmelser om hur långt detaljplaneringen fick gå vid plan- läggning. En särskild lagreglering av så uppenbara förhållanden skulle enligt utredningen inte tjäna något syfte. 
 Regeringen anförde sedermera i sitt förslag till riksdagen 1986 även att det torde vara mycket svårt att lagtekniskt utforma föreskrifter som skulle kunna skydda den enskilde som motpart till kommunen och att reglera exploateringsavtalets verkan mot tredje man. Skälet ansågs vara de skiftande förhållanden som skulle kunna förekomma i dessa sammanhang. 
  
 PBL-utredningens 
  och regeringens ställningstaganden skedde mot bakgrund av dåvarande system för statlig bostadsfinansiering. Kostnaderna i bostadsbyggandet för mark, anläggningar och bygg- nader var där i det närmaste statligt reglerade och den ekonomiska pressen på parterna vid förhandlingarna om ett exploateringsavtal var inte lika påtaglig som i dag. I och med att bostadsfinansierings- 
 254 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 systemet fasades ut under  
 1990-talet, 
  försvann de begränsningar som tidigare fanns när det gällde framförallt markprisernas utveck- ling. Kommunernas möjligheter att skydda sig mot framtida kostnader i exploateringsområden var inte längre lika självklara. Samtidigt ökade osäkerheten för byggherrarna om vilka ekono- miska åtaganden de skulle kunna tvingas till i ett exploateringsavtal. 
 Det har således skett en radikal förändring av de ekonomiska förutsättningarna för bostadsbyggandet genom övergången från systemet med statlig bostadsfinansiering till ett marknadsorienterat byggande. Därmed har också incitamenten för plan- och bygg- processens aktörer delvis förändrats. Det kan därför ifrågasättas om nuvarande lagstöd, eller brist på lagstöd, för byggherre- finansierad infrastruktur är anpassat till dessa förändringar. 
 Dagens (och morgondagens) bostadsbyggande kännetecknas dessutom av krav på ökad variation, individualisering och komplexitet i de enskilda projekten. Samtidigt ökar kraven på en effektivare byggprocess med lägre kostnader för slutprodukten. Utvecklingen i bostadsbyggandet från kostnads- och prisregle- ringar till marknadslösningar har bl.a. varit ett försök från sam- hällets sida att underlätta nödvändiga omställningar i branschens verksamhet. De legala förutsättningarna i form av lagstöd för överenskommelser mellan planmyndigheten och byggherren som ansvarig för att de planerade projekten ska kunna genomföras, har däremot inte anpassats till dessa förväntade branschförändringar. 
 Utvecklingen talar i sig för att överenskommelser mellan kom- mun och byggherre om alltmer individualiserade och komplexa projekt bör få avtalsregleras även i fortsättningen. Vi ska enligt direktiven redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknandet av exploaterings- avtal. Vi tolkar begreppet exploatörsbestämmelser i det här sam- manhanget som bestämmelser om exploateringsavtal som reglerar exploatörers verksamhet i allmänhet (till skillnad mot de bestäm- melser om markavstående m.m. i nuvarande 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL, som vanligtvis benämns exploatörsbestämmelserna). Det är knapp- ast möjligt att fullt ut kunna ersätta sådana överenskommelser enbart med bestämmelser om exploateringsavtal, som per defi- nition inte kan förutse alla de olika förutsättningar och situationer som kan förekomma. Av detta torde följa att sådana bestämmelser inte helt kan ersätta tecknande av exploateringsavtal. 
 Däremot torde enkla och tydliga bestämmelser om exploate- ringsavtal kunna bidra till förutsägbarhet för inblandade parter och 
 255 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 utgöra ett stöd i förhandlingarna för att skapa bättre balans mellan parterna. Redan det faktum att aktörerna trots kritiken numera föredrar förhandlingsöverenskommelser framför att tillämpa PBL:s bestämmelser motiverar sannolikt att förfarandet legaliseras. För- handlingarna om exploateringsavtal bör ges en legal inramning som bl.a. säkerställer rättssäkerheten. 
 Kommuner och byggherrar torde således ha ett gemensamt intresse av att sinsemellan kunna avtalsreglera utformning av be- byggelse och allmänna platser, marköverlåtelser, upplåtelse av rättigheter, exploateringsbidrag och utförande av kommunala anlägg- ningar, tidplaner m.fl. frågor som inte hör hemma i detaljplaner. Samtidigt föreligger ett legitimt intresse även från allmänhetens sida om ökad insyn och offentlighet i många av dessa frågor. En lagreglering av förfarandet kring exploateringsavtalen bör till- försäkra allmänheten rimlig insyn i avtalens villkor och utformning. Vi föreslår därför i det följande att förfarandereglerna i 5 kap. PBL om samråd och granskning för att ta fram detaljplaner och områdes- bestämmelser kompletteras med motsvarande regler gällande exploa- teringsavtal. 
 Den tidigare framställningen i detta kapitel visar på betydande brister i tillämpningen av dagens lagstöd för exploateringsavtal. Det torde framför allt bero på brister i själva lagstödet. Lagstödet är inte tillräckligt för att kunna omfatta eller ange gränserna för de överenskommelser som parterna vill kunna avtalsreglera. Samtidigt anses bristerna gynna den ena parten i förhandlingarna på den andra partens bekostnad. 
 Den indirekta karaktären i nuvarande lagstöd komplicerar dess- utom förutsättningarna på så sätt att parternas förmåga och kom- petens i förhandlingsarbetet inte alltid är tillräcklig. I ett urval på ett drygt  
 100-tal 
  analyserade exploateringsavtal visar ungefär hälften av avtalen ett eller flera villkor som helt saknar lagstöd. Avtals- villkoren får ekonomiska konsekvenser som är svåra att förutse för byggherren eller som har villkor som är svårbedömbara vad avser lagstödet. 
 Nuvarande tillämpning skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Kommunerna vill vara positiva till bebyggelse- utveckling, men inte dra på sig kostnader som uppkommer som en följd av byggprojekten. Byggherrarna har många gånger svårt att förutse vilka ekonomiska konsekvenser som i slutändan kommer att belasta projekten. I stället för att regelverket stöder en sam- verkan mellan parterna leder det till ett spel om vem som ska sitta 
 256 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 med de sämsta villkoren den dag då detaljplanen antas. I det avseendet delar vi de synpunkter Statskontoret nyligen framfört i sin rapport till regeringen om den kommunala markanvisnings- processen 
 59 
 . 
 För företag på en marknad är förutsägbara villkor och möjlighet till framförhållning avgörande för etableringsviljan och konkurrens- kraften. En stabil inriktning i bostadspolitiken och långsiktigt politiskt stöd underlättar marknadens utveckling. En politisk vilja att växa som kommun i kombination med konkreta åtgärder i form av satsningar på infrastruktur och annan nödvändig samhällelig service är en viktig förutsättning för ett ökat byggande. 
 För att det ska finnas drivkrafter för innovation och utveckling av bostadsbyggandet krävs vidare utrymme för företagen att utveckla egna lösningar. För mycket detaljstyrning eller ryckighet i den poli- tiska styrningen med alltför ofta återkommande kursändringar riskerar att begränsa eller strypa detta utrymme. Konkurrenskraft, innovation och utveckling förutsätter utrymme för egna lösningar vilket riskerar att gå förlorat genom för mycket detaljstyrning. 
 De krav en kommun ska kunna ställa på en byggherre behöver således många gånger tydliggöras och bli mer konsistenta för att bostadsbyggandet ska kunna utvecklas. Förhandlingar om finan- sieringsfrågor, baserade på oklara spelregler, får inte vara en tids- ödande stötesten i plan- och byggprocessen. Risken är att endast finansiellt starka byggherrar, med kunskaper om spelets regler, vågar agera på marknaden. 
 Mot den här bakgrunden föreslår vi i det följande att bestäm- melser införs i 6 kap. PBL, som ger den materiella innebörden av ett regelverk för exploateringsavtal. 
 Lagstödet i 6 kap. PBL bör omfatta de exploateringsavtal som tecknas mellan en kommun och en byggherre med bestämmelser om genomförandet av en detaljplan. Vi har övervägt om det finns anledning att undanta någon kategori av byggherrar från det kravet och då främst offentligt ägda företag och organisationer. Ett undantag skulle t.ex. kunna avse kommunala bostadsföretag med motivet att omfattningen av ett exploateringsavtal mellan kom- munen och kommunens egna företag lämpligare skulle kunna regleras med stöd av ägardirektiv eller andra kommuninterna bestämmelser. Ett annat undantag skulle kunna vara statligt företag och myndigheter med motivet att de avtal som tecknas med 
  
 59  
  
 Statskontoret,  
 Reed, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen,  
 Rapport 2012:25, s. 9. 
  
 257 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 kommunerna kan vara alltför omfattande och komplicerade för att kunna hanteras inom ramen för de föreslagna förfarandereglerna i 5 kap. PBL. 
 Vi har emellertid i våra överväganden haft anledning att beakta EU:s konkurrensrättsliga regler som vi redogjort för i avsnitt 5.5.1. Vi har då konstaterat att offentligt ägda byggherrar som verkar på en konkurrensutsatt marknad sannolikt inte kan omgärdas av några undantag från regler som avser företagens konkurrenter. Dessa byggherrar skulle i så fall riskera att bryta mot förbudet mot miss- bruk av dominerande ställning enligt  
 EUF-förordningen 
  artikel 102 eller att lagstiftaren att bryta mot förbudet mot konkurrens- begränsande regleringar i artikel 106.1. 
 När det gäller de kommunala bostadsföretagen har regeringen till yttermera visso i förarbetena till lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag (prop. 2009/10:185, s. 53) uttalat följande beträffande begränsningen av s.k. värdeöverföring från ett kommunalt bostadsaktiebolag till kommunen. 
 Förslaget omfattar all värdeöverföring och är föranledd av behovet att klargöra skillnaderna mellan kommunens egen verksamhet och skapa konkurrensneutrala villkor mellan det kommunala bostadsbolaget och andra aktörer. Kommunal verksamhet ska inte bedrivas genom det egna bostadsbolaget och därmed indirekt subventioneras av detta utan ska, i den mån som kommunen inte utför den i egen regi, hanteras i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Omvänt ska kommunen inte heller subventionera det kommunala bostads- företagets verksamhet. 
 Det innebär bl.a. att de bestämmelser gällande exploateringsavtalen som vi föreslår i det följande om att en byggherre inte ska få åta sig att finansiera s.k. social infrastruktur även bör avse kommunala bostadsbolag. 
 Beträffande avtal om mer omfattande och komplicerade infra- strukturprojekt som kan tecknas mellan en kommun och Trafik- verket eller med ett landstingskommunalt bolag är vår bedömning att det avser ett begränsat antal exploateringsavtal. Vi kommer i våra förslag att införa begränsningar i samrådsförfarandet för avtalen för att undvika onödiga fördröjningar i hanteringen i den händelse de gäller större och mer komplicerade projekt. 
 Mot bakgrund av dessa våra överväganden anser vi att de bestämmelser vi föreslår bör gälla alla exploateringsavtal, oavsett vem som är byggherre och kommunens motpart i förhandlingar. 
 258 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 5.6.2 
  
 Kan vi lära av andra länder? 
  
 Bedömning:  
 Jag anser att det finns anledning att dra lärdom av hur andra länder har reglerat frågor gällande avtalsförhållanden mellan kommun och byggherre vid utbyggnad av infrastruktur i samband med en exploatering. Särskilt den norska lagstift- ningen, som nyligen har utvärderats och befunnits fungera relativt väl, har många inslag som vi har anledning att överväga. 
 Min bedömning är att i en strävan att uppnå balans mellan parterna i utbyggnads- eller exploateringsavtal har lagstiftare i olika länder haft en gemensam ambition att de kostnader som byggherren ska stå för ska vara förutsägbara. Ett annat gemen- samt drag är bestämmelser om offentlighet och insyn i förhand- lingarna om avtal. Förhandlingar och beslut om avtal samordnas i regel med beredning och beslut om motsvarigheten till våra detaljplaner. 
 I den internationella utblick som utredningen genomfört (avsnitt 5.4) kan vi konstatera att andra länder i norra och västra Europa och då särskilt i Norden har olika erfarenheter av hur överens- kommelser mellan kommun och byggherrar om hur infrastruktur- utbyggnad i samband med markexploatering kan regleras. Att andra europeiska länder har lagreglerade exploateringsavtal är naturligtvis i sig inte ett argument som motiverar att även Sverige ska gå samma väg. På en alltmer internationaliserad bygg- och fastighetsmarknad skapar dock en likartad lagreglering också i Sverige förutsättningar för att eventuella utländska aktörer på svensk mark ska kunna få bättre förståelse för vilka principiella spelregler som gäller hos oss. Om vi dessutom kan dra lärdomar av de möjligheter och problem som andra länders lagstiftning belyser, ökar sannolikheten för att vi kan bygga ett väl fungerande regel- verk. 
 En grundläggande ambition i de länders regelverk som utred- ningen studerat är att de kostnader som byggherren ska stå för så långt möjligt ska vara förutsägbara. Byggherren ska alltså veta dels vilken typ av infrastruktur som denne förväntas finansiera, dels i vilken form bidraget från byggherren ska tas ut. Detta har lösts på skilda sätt i olika länders lagstiftning. 
 I Danmark är det i grunden en kommunal uppgift att svara för infrastrukturutbyggnad i nya exploateringsområden. Det finns 
 259 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 dock en möjlighet för byggherren att på frivillig väg ta initiativ till avtal med kommunen om att helt eller delvis ombesörja eller finansiera infrastruktur för att förverkliga en plan. Såvitt vi har förstått används den möjligheten i tämligen stor utsträckning. Bestämmelserna anger tre anledningar till att ett sådant avtal kan ingås. 
  
 Byggherren vill uppnå en högre kvalitet eller standard. 
  
 Byggherren vill tidigarelägga en utbyggnad i förhållande till den kommunala planen. 
  
 Byggherren vill ändra eller utvidga den kommunala planen för att öka utbyggnadsmöjligheterna. 
  
 Kommunen kan avfärda byggherrens initiativ men även begära att byggherren finansierar planarbetet. 
 I Finland har markägare enligt lagens bestämmelser en skyldig- het att delta i kommunens kostnader för samhällsbyggandet i ett detaljplanerat område, om de har avsevärd nytta av planen. Strävan ska vara att komma överens om finansieringen i ett markanvänd- ningsavtal. Om det inte är möjligt, kan kommunen ta ut s.k. utvecklingskostnadsersättning av markägaren i proportion till fastighetens andel av kommunens totala kostnader för utbygg- naden av ett planlagt område. Ersättningen kan uppgå till högst 60 procent av fastighetens bedömda värdestegring efter utbyggnad, enligt en oberoende värdering och regler om inlösen. Utvecklings- kostnadsersättning avser normalt förskottering av framtida (upp till tio år) beräknade kostnader men kan även avse kostnader för förhandsåtgärder som redan vidtagits. 
 I Nederländerna kan kommunen med stöd av ett beslut i en markexploateringsplan kräva exploateringsbidrag av byggherren. Byggtillstånd ska inte beviljas om inte byggherren har uppfyllt de finansieringskrav som ställts upp i planen. Markexploaterings- planen kan upprättas, om det inte går att komma överens med byggherrar om kostnadsbidrag genom exploateringsavtal, t.ex. när ett planlagt område har en splittrad ägarbild med risk för s.k. fri- passagerare. 
 Ett frivilligt exploateringsavtal har få begränsningar och kan avse både teknisk och social infrastruktur, såväl inom som utom exploateringsområdet. Vilka kostnader som ska belasta byggherren blir en förhandlingsfråga och kan därmed blir svåra att förutse. Om 
 260 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 kostnader för anläggningar utom området ska tas med, måste de dock finnas med i en strategisk plan. Med stöd av en mark- exploateringsplan är finansieringsmöjligheterna däremot mer begränsade och de åtgärder och anläggningar som får finansieras räknas upp i lagtexten. T.ex. får anläggningar utanför det planlagda området bara avgiftsfinansieras om de är till nytta för området. Byggherrens avgiftsskyldighet får endast avse investerings- kostnader, inte kostnader för drift och underhåll. Avgiftsuttag för social infrastruktur är inte heller möjligt. 
 I Norge måste kommunen fatta ett formellt beslut, som anger förutsättningarna för ett utbyggnadsavtal i det aktuella exploate- ringsprojektet, för att förhandlingar om avtal ska kunna inledas. Normalt knyts det kommunala beslutet till kommunplanen, vilket i princip motsvarar den svenska översiktsplanen, men kan även fattas som ett separat beslut om principer för exploateringsavtal. Beslutet ska ange när avtal är en förutsättning för exploateringen. 
 Ett avtal kan gå ut på att byggherren åtar sig att ombesörja eller helt eller delvis finansiera åtgärder som är nödvändiga för att genomföra en lokalplan. Ett avtal kan också reglera vissa bostads- sociala frågor som antal lägenheter och lägenhetsstorlekar, men får inte omfatta s.k. social infrastruktur. Åtgärderna ska stå i rimlig proportion till exploateringens art och omfattning och till kom- munens bidrag till att genomföra planen. Avtalet kan även avse för- skottering för kommunala åtgärder för att genomföra ett plan- beslut. 
 Ett annat gemensamt drag i de studerade länderna är kravet på offentlighet och insyn i avtalen. 
 I Danmark ska kommunen upplysa om att det finns förslag till utbyggnadsavtal samtidigt som förslaget till lokalplan offentliggörs. Kommunen ska vidare besluta om utbyggnadsavtal samtidigt med att lokalplanen fastställs och avtalen blir därmed offentligt till- gängliga. 
 I Finland ska information om markanvändningsavtal lämnas i samband med att en detaljplan utarbetas. Avsikten att ingå mark- användningsavtal ska finnas med i programmet för hur inflytande över och bedömning av planen ska genomföras. 
 I Nederländerna är markexploateringsplanen som grund för byggherrarnas avgiftsskyldighet ett offentligt dokument, som är öppet för allmänhetens synpunkter. 
 I Norge ska kommunen kungöra när förhandlingar om utbygg- nadsavtal inleds. När det finns ett förslag till avtal ska förslaget 
 261 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 lämnas till allmänheten för granskning, om det går längre än vad kommunen kan begära med stöd av lagens bestämmelser. Kom- munen får därefter inte fatta beslut om avtal förrän den aktuella planen är fastställd och det beslutade avtalet ska sedan kungöras, men får inte överklagas. 
 Dessa exempel visar hur två av de problem med dagens exploa- teringsavtal som våra direktiv tar upp – bristen på förutsägbarhet respektive bristen på offentlighet och insyn – har lösts i andra länder med likartad plan- och byggnadslagstiftning. Vi anser att det finns goda förutsättningar att införa liknande regler i den svenska lagstiftningen för att på det sättet skapa ett fungerande regelverk som stöd för förhandlingar mellan kommun och byggherre om exploateringsavtal i framtiden. 
  
 5.6.3 
  
 Några utgångspunkter för lagreglering av exploateringsavtal 
  
 Bedömning:  
 Jag anser att en lagreglering av exploateringsavtal måste innebära en avvägning mellan förutsägbarhet och behovet av lagstöd för avtalsförhandlingar å ena sidan och behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen å andra sidan. Materiella och processuella bestämmelser bör samman- tagna öka förutsägbarheten. Kommunen bör så tidigt som möjligt offentliggöra sina avsikter med ett exploateringsavtal. Gränserna för både kommunens och exploatörens ekonomiska och andra åtaganden bör tydliggöras i syfte att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Jag anser också att exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i planeringsprocessen i syfte att tillgodose kraven på ökad offentlighet och insyn i avtalen. 
 Avtalens omfattning 
 I ett avtalsförhållande mellan en kommun å ena sida sidan och en byggherre eller fastighetsägare å andra sidan råder självfallet i grunden avtalsfrihet inom de ramar som avtalslagen, AvtL, och kommunallagen, KL, ger. Det finns alltid situationer, där en kommun har anledning att ingå civilrättsliga avtal på rent affärs- mässiga grunder med privata eller andra offentliga aktörer och att 
 262 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 kommunen då kan agera som vilken avtalspart som helst, t.ex. när det gäller s.k.  
 offentligt-privat 
  partnerskap eller när det gäller sedvanliga leveranser av varor och tjänster. 
 Situationen är dock annorlunda när en kommun agerar som planmyndighet, vilket normalt är fallet när mark och byggnader ska exploateras. Många kommuner anser sig i det sammanhanget – med stöd av planmonopolet – kunna ställa villkor som kan få stora ekonomiska konsekvenser för motparten, men som för närvarande inte alltid har stöd i lagstiftning. I ett exploateringsavtal före- kommer ofta både inslag av överenskommelser i frågor av rent teknisk eller administrativ karaktär som tekniska lösningar, ansvars- fördelning och tidsplanering, men också uppgörelser om betydande ekonomiskt värden som mark- och rättighetsöverlåtelser samt exploateringsbidrag för infrastrukturinvesteringar. Tyngdpunkten i förekommande avtal kan i en del fall ligga i den förstnämnda typen av frågor. I andra fall kan tyngdpunkten ligga i transfereringar av betydande värden, där risken är större för att felbedömningar i förhandlingen p.g.a. bristande information kan kullkasta det eko- nomiska utfallet av en exploatering såväl för kommunen som för byggherren. Exploateringsavtalen förekommer i många olika varianter. 
 Syftet med en lagreglering av exploateringsavtalen är inte att inskränka kommunens möjligheter att efter eget skön och på eget ansvar ingå sedvanliga affärsuppgörelser av civilrättslig karaktär. En lagreglering får heller inte leda till att ett gott förhandlingsklimat mellan parter för ett effektivt plangenomförande förhindras, i den utsträckning ett etablerat samarbete redan föreligger. Syftet är i stället att förbättra möjligheterna för överenskommelser om betydande ekonomiska transfereringar, där byggherren kan anses föra en förhandling på relativt likvärdiga villkor och med tillräcklig information om förutsättningarna utan att känna sig pressad av det maktmedel i form av planmonopolet som kommunen förfogar över. En uttalad målsättning för en lagreglering bör därför vara att åtgärda den brist på förutsägbarhet för byggherren som för när- varande anses råda i många fall. 
 Samtidigt bör parterna fortfarande ha frihet att utan begräns- ningar komma överens om situationsberoende och individuellt an- passade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan inne- bära att planprocessen och bostadsbyggandet kan effektiviseras. En lagreglering av exploateringsavtalen blir därför en fråga om att väga behovet av förutsägbarhet och lagstöd för avtalsförhandlingar mot behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen 
 263 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 för ett effektivt plangenomförande. Våra förslag tar främst sikte på att minska risken för orimliga avtalsvillkor, när kommunen agerar som planmyndighet. Utgångspunkten för lagförslaget är avtals- frihet för parterna, men inom en tydlig och väldefinierad ram för vad som ska kunna accepteras i exploateringsavtal. 
 Mot den bakgrunden kan det naturligtvis också finnas skäl för parterna att efter en lagreglering av exploateringsavtalen i en del fall överväga att ingå skilda avtal för frågor där kommunen agerar som planmyndighet å ena sidan och övriga, mer praktiskt inriktade frågor å andra sidan. Det är inte vår avsikt att det ska kunna före- ligga något hinder mot en sådan uppdelning. 
 Byggherrens åtaganden 
 Som tidigare nämnts är utgångspunkten för gällande bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. PBL att byggherren ska svara för kostnader för allmänna platser och allmänna  
 va-anläggningar 
  inom det aktuella planområdet och på den egna kvartersmarken. Där- emot ska investeringar för övriga anläggningar och byggnader bekostas av det allmänna. Lagstiftningen är i dag också relativt restriktiv när det gäller möjligheterna att ålägga byggherren kost- nader för t.ex. infrastruktur. 
 Vi har i avsnitt 3.3, i samband med våra förslag om en taxe- baserad avgift för att finansiera kommunens kostnader för anlägg- ning och förbättring av gator och andra allmänna platser, pekat på att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid investeringar i nya exploateringar sannolikt inte kommer att minska i framtiden. Mycket talar i stället för en motsatt utveckling. Frågan om krav på medfinansiering ska ses mot bakgrund av dels att kommunernas investeringar i nya exploate- ringar har ökat kraftigt sedan  
 1990-talet, 
  dels att det finns en risk för att även statliga krav, via kommunen, i framtiden spiller över i krav på medfinansiering från byggherrars och fastighetsägares sida. 
 Hur finansieringsansvaret bör fördelas mellan den offentliga sektorn och privata byggherrar och fastighetsägare kan lösas på olika sätt. Vi kan ändå konstatera att om ett väsentligt större finansieringsansvar åläggs den privata sektorn, ökar risken för att konkurrensen försämras till att avse ett mer begränsat antal större och resursstarka exploatörer. Omvänt torde också gälla att en större finansiell börda på den offentliga sektorn riskerar att minska 
 264 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 kommunernas incitament för att planera och bygga ut nya bostads- områden. 
 Det är mot den här bakgrunden inte vår avsikt att i något väsentligt avseende föreslå förändringar av nuvarande grund- principer för fördelningen av finansieringsansvaret. Som framgått av många exemplifieringar i detta kapitel finns det dock anledning att i bestämmelserna tydliggöra gränserna för kommunens och byggherrens ekonomiska och andra åtaganden. Syftet ska då vara att uppnå bättre balans mellan parterna i förhandlingen. Det bör därför tydligt framgå att byggherrens åtaganden ska vara nöd- vändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras och att de ska stå i rimligt förhållande till byggherrens nytta av planen. Även kommunens ansvar för övriga byggnader och anläggningar behöver klarläggas. 
 Förutsägbarhet 
 Den viktigaste åtgärden för att uppnå bättre balans mellan parterna är sannolikt att förbättra förutsägbarheten för byggherren. Vår uppfattning är att det sker bäst genom att kommunen så tidigt som möjligt offentliggör sina avsikter med ett exploateringsavtal och att dessa avsikter också är väl förankrade i den allmänna opinionen. Grundvalen bör därför vara ett politiskt ställningstagande tidigt i planprocessen. Byggherren måste få möjlighet att i god tid sätta sig in i vilka krav och förutsättningar han kommer att mötas av i för- handlingarna med kommunen. Förutsättningarna bör om möjligt vara klarlagda redan när byggherren förvärvar den mark som är nödvändig för att bygga upp ett lämpligt geografiskt markområde för ett nytt bostadsprojekt. 
 Ett inslag i byggherrens förberedelser är att skapa tillräcklig säkerhet i sina riskkalkyler inför förhandlingarna. En kalkyl som visar på stora risker i ett projekt på grund av bristande information om motpartens avsikter, leder till tveksamhet från byggherrens sida om den ekonomiska nyttan med projektet. Om byggherren trots sin tveksamhet ser ett värde i ett osäkert projekt, t.ex. långsiktigt genom möjligheten till fler överenskommelser med den aktuella kommunen, kan ett negativt ekonomiskt utfall i ett färdigställt projekt i stället komma att i framtiden drabba de boende i området. 
 Bristande förutsägbarhet har sannolikt bidragit till den diskussion som förekommer om myndighetsmissbruk från kommunernas sida, 
 265 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 dvs. att kommunerna medvetet utnyttjar sin ställning som plan- myndighet för att uppnå affärsmässiga fördelar. Bristen på förutsäg- barhet avser såväl avtalens materiella omfattning som förhandlings- processen fram till avtal. Många vittnesmål finns i våra samtal med byggherrar och i den dokumentation vi har tagit del av om att kom- muner successivt har ökat sina krav under förhandlingarna med villkor om att kraven måste uppfyllas för att kommunen slutligt ska godkänna ett exploateringsavtal. Osäkerhet sägs också ofta råda om avtalens omfattning, både geografiskt, ekonomiskt och tidsmässigt. 
 Mot den här bakgrunden är det angeläget att öka förutsäg- barheten och förbättra balansen mellan parterna i förhandlingarna om avtal. Sannolikt kommer det att ställa andra krav än för när- varande på kommunens planering och förberedelser inför förhand- lingarna, t.ex. vad gäller att utveckla program för sina avsikter med exploateringsavtal. Även om det sannolikt också kommer att vara resurskrävande, kommer inte minst kommunen att kunna dra nytta av snabbare förhandlingar om de är väl förberedda. Det är vår förmodan att det också leder till ett effektivare plangenomförande, vilket bl.a. bekräftas av erfarenheterna från den norska lagstift- ningen. 
 Offentlighet och insyn 
 Med nuvarande bestämmelser (eller brist på bestämmelser) blir ett exploateringsavtal normalt offentligt först i och med att avtalet har beslutats av kommunen. Dessförinnan har i regel ingen förutom avtalsparterna haft insyn i något avtalsförslag som helhet eller i enskilda villkor. Vi anser att exploateringsavtal bör behandlas på samma sätt som andra dokument i planeringsprocessen, som detalj- plan och områdesbestämmelser. Det bör finnas bestämmelser som säkerställer att tredjepartsintressen kan tillgodoses och att kommu- nens avsikter med ett avtal kan bli föremål för offentlig granskning och därmed genomgå en sedvanlig politisk prövning. 
 Kravet på öppenhet bör dock vägas mot risken för att för- farandet kan bli resurskrävande och tyngas av ytterligare dokument eller förväntningar på inblandade aktörer. Samrådet och den offent- liga granskningen av ett förslag till exploateringsavtal behöver därför omgärdas av vissa begränsningar i förhållande till vad som gäller för ett förslag till detaljplan. 
 266 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 5.6.4 Avtalens materiella innebörd 
  
 Förslag:  
 Jag föreslår att gränserna för parternas åtaganden och skyldigheter i ett exploateringsavtal tydliggörs genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL. Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett plan- besked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband annat kom- munalt beslut att påbörja en planläggning. 
 Ett avtal ska få avse ett åtagande av en byggherre att ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtaganden, ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Kostnaderna för gator och andra all- männa platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukostnader som vi har föreslagit i avsnitt 3.3. 
 Ett exploateringsavtal får inte ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktuella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. 
 Enligt nu gällande bestämmelser i 6 kap. PBL kan den som äger mark eller annat utrymme, som enligt detaljplan ska användas för allmän plats, vara skyldig att under vissa förutsättningar avstå marken till kommunen utan ersättning. Ett villkor är att marken behövs för områdets ändamålsenliga användning. Ett beslut om att avstå mark kan även avse mark för allmänna byggnader, dvs. bygg- nader med verksamheter med ett offentligt organ som huvudman. 
 Länsstyrelsen får endast besluta om överlåtelsen om det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av detaljplanens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning på ägar- ens/exploatörens fastigheter, som ska vägas mot värdet på den mark som ska avstås. Länsstyrelsen får också bestämma att ägaren ska vara skyldig att bekosta anläggande av gator och vägar samt 
 267 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 anordningar för vattenförsörjning och avlopp, s.k. teknisk infra- struktur. 
 Vi har i avsnitt 4.6 föreslagit att dessa s.k. exploatörsparagrafer i 6 kap.  
 3–12 
  §§ helt slopas i PBL och att exploatörens ekonomiska skyldigheter i stället regleras med bestämmelserna i 4 kap. expro- priationslagen. Det skulle betona synsättet att exploatörsparagraf- erna ska betraktas som ersättningsbestämmelser och inte som rättighetsöverlåtelser. Vi har även i avsnitt 3.3 föreslagit att finansie- ringen av investeringar i gator och vägar ska få ske med en kommu- nal avgift som grundas på en av kommunfullmäktige beslutad taxa på motsvarande sätt som dagens  
 va-taxa 
  med anslutningsavgifter för vatten och avlopp. 
 Vi anser att nuvarande bestämmelser i PBL ger en alltför otydlig bild av vad som förväntas av en byggherre i samband med att en detaljplan ska genomföras. Detta bekräftas av de exemplifieringar som redovisats i avsnitt 5.2.4, där många exploateringsavtal töjer på gränserna för vad som kan ha varit lagstiftarens avsikter. Gränserna för båda parters åtaganden bör därför göras tydligare inom ramen för den avvägning mellan flexibilitet och förutsägbarhet som disku- terats i föregående avsnitt. Det bör ske genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL om vad exploateringsavtal får avse respektive inte får avse. 
 Den första förutsättningen för byggherrens åtaganden bör vara att det finns ett politiskt beslut i ett så tidigt skede som möjligt om kommunens avsikter med förhandlingar om ett avtal. Vårt förslag innebär att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploa- teringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller när kommunen på annat sätt beslutar om att påbörja en detaljplan- läggning. Kommunen kan välja att anta ett sådant program redan dessförinnan i samband med andra politiskt beslutade dokument som en (fördjupad) översiktsplan, riktlinjer för bostadsförsörj- ningen eller motsvarande. 
 Ett program ska ange kommunens utgångspunkter och mål med exploateringsavtal, bl.a. den geografiska avgränsningen för avtal och om det finns särskilda skäl att avtalen även ska kunna omfatta infrastruktur utanför aktuella detaljplaner (t.ex. investeringar i till- fartsvägar som är nödvändiga för att en plan ska kunna genom- föras). Ett program ska vidare ange de grundläggande utgångs- punkter för exploateringsavtal som normalt ingår i program för detaljplanearbeten samt andra förhållanden av betydelse för att fastighetsägare och byggherrar ska kunna bedöma konsekvenserna 
 268 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 av att ingå ett exploateringsavtal med kommunen. Ett program ska även ange huvudprinciper för kostnadsfördelning vid utbyggnad av den infrastruktur som krävs för att genomföra en detaljplan. 
 Förutom att reglera de förhållanden som kommunen anger i sitt program, innebär förslaget att ett exploateringsavtal får avse ett åtagande av byggherren att ombesörja eller helt eller delvis finansi- era åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Vi kommer i analysen av de  
 EU-rättsliga 
  aspekterna i avsnitt 5.6.6 att visa att det finns begränsningar i möjligheterna att låta en byggherre ombesörja åtgärder i samband med en exploate- ring. Under förutsättning att kommunen följer den rekommen- dation som SKL har lämnat om hur exploateringsavtal bör ingås och iakttar gällande bestämmelser om offentlig upphandling är det dock sannolikt fullt möjligt att avtala med en byggherre om att även ombesörja åtgärder. 
 Om det finns särskilda skäl, anser vi att ett exploateringsavtal ska få omfatta åtgärder utanför området för detaljplanen. Med sär- skilda skäl avser vi åtgärder som är nödvändiga för att planen ska kunna genomföras eller på annat sätt är direkt föranledda av planen, även om de ligger utanför området för detaljplanen. Det kan gälla åtgärder som behövs för att t.ex. kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstad- komma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt köp- centrum. Vi vill i det här sammanhanget hänvisa till vad vi anfört gällande avgränsningen till det s.k. lokalnätet av åtgärder i kost- nadsunderlaget för en kommunal taxa för gatukostnader m.m. i avsnitt 3.3.7 och att kostnadsunderlaget enbart får avse åtgärder inom detaljplaneområdet. Till lokalnätet hänförs uppsamlingsgator, industrigator, bussgator och lokalgator för trafik mellan huvud- nätet och ett område eller grannskap samt inom ett område. 
 Mot bakgrund av vad vi tidigare har framhållit om att ett syfte med bestämmelserna ska vara att skapa förutsättningar för bättre balans mellan parterna, anser vi det nödvändigt att lagstiftaren uttalar en grundläggande, om än allmänt hållen principbestämmelse gällande parternas åtaganden. Ett syfte är att underlätta för den granskning av avtalen som vi föreslår att lantmäterimyndigheten ska göra liksom också för en eventuell rättslig prövning av före- kommande avtal. Ett sådant ställningstagande bör självfallet även vara till ledning för parterna i deras förhandlingar om ett avtal. Vi föreslår att grundprincipen ska vara att de åtgärder som ska kunna 
 269 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 ingå i byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. 
 Mot den här bakgrunden bör ett exploateringsavtal i första hand reglera alla ekonomiska mellanhavanden mellan kommunen och en byggherre. Hit hör byggherrens exploateringsbidrag och grunderna för beräkning av bidraget i form av gatukostnadsavgifter och anläggningsavgifter för  
 va-anläggningar. 
  Till ekonomiska mellan- havanden hör även marköverlåtelser och upplåtelse av rättigheter på byggherrens mark. Om byggherren åtar sig ett ansvar för att ombesörja anläggningar, med de  
 EU-rättsliga 
  begränsningar som kan finnas, ska också det framgå av avtalet. Vidare bör andra frågor som kan få ekonomiska konsekvenser tas upp. Hit hör frågor som sanering av förorenad mark, bebyggelsens utformning i s.k. gestalt- ningsprogram och utformningen av allmänna platser. Även för- farandet vid eventuella tvister och viten bör givetvis ingå. 
 Andra frågor som kan ingå i ett avtal innebär snarast en fördelning av ansvar mellan parterna av mer administrativ karaktär som tidsplanering, kontroller och garantitider för byggherrrens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar m.m. 
 Vi har i avsnitt 3.3 föreslagit att kommunen ska ha möjlighet att täcka sina samlade självkostnader för anläggning och förbättring av gator och andra allmänna platser med en taxebaserad avgift. Bestäm- melser om detta i 6 kap. PBL avses ersätta nuvarande gatu- kostnadsregler (6 kap.  
 24–32 
  §§). Vi föreslår nu att även kostna- derna för gator och andra allmänna platser i ett exploateringsavtal ska beräknas med stöd av samma bestämmelser. Därutöver ska självfallet även kommunens  
 va-taxa 
  enligt LAV tillämpas i ett exploateringsavtal för beräkning av kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar. 
 Vi har dessutom funnit anledning att föreslå att ett exploate- ringsavtal inte får ålägga en byggherre att bekosta byggnader eller anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla, s.k. social infrastruktur. Det avser främst byggnader för vård, omsorg och utbildning eller mot- svarande verksamheter. Vi har tagit del av exempel på s.k. bygg- herrefinansierade byggnader för allmänna ändamål för betydande belopp och vi anser att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering, särskilt för åtgärder som omfattas av kommunens lagstadgade skyldigheter att tillhandahålla. Danmark, Norge och Nederländerna är exempel på andra länder, där social infrastruktur primärt är ett kommunalt ansvar. I Danmark och 
 270 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Norge kan sådan infrastruktur inte ingå i avtal, medan bestäm- melserna i Nederländerna innebär att social infrastruktur inte ingår i byggherrarnas finansieringsskyldigheter. 
 Det finns enligt vår uppfattning inte anledning att normalt sett acceptera att ett avtal i efterskott reglerar åtgärder som redan vidtagits före det att planen antagits. Däremot bör det finnas en möjlighet för kommunen att med en öppen redovisning kunna finansiera en etappvis exploatering genom bidrag till redan genom- förda investeringar. Kommunen bör även kunna kräva att bygg- Davis förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. 
 Vi vill slutligen nämna att det under utredningsarbetet har väckts en fråga om fördelning av planläggningskostnader, som inte närmare har berörts i våra direktiv. I en tidskriftsartikel 
 60  
 tas frågan upp om en kommun genom att ingå särskilda plankostnadsavtal med markägare kan täcka sina planläggningskostnader i större utsträckning än genom att ta ut planavgifter. Författaren argumen- terar för att det finns en avsevärd skillnad mellan vad lagstiftaren avsett med bestämmelserna om kommunernas uttag av planavgifter och vad kommunerna tillåter sig. Det skulle i så fall förhålla sig på samma sätt med plankostnadsavtal som med exploateringsavtal. 
 Vi har prövat frågan och dragit slutsatsen att författaren från allmänrättsliga utgångspunkter har starka skäl för sina stånd- punkter. Vi har dock inte funnit att det ekonomiskt är någon stor fråga eller att en förändring väsentligt skulle effektivisera plan- genomförandet, varför vi inte anser att någon särskild reglering är motiverad i det här sammanhanget. 
  
 60  
 Lynch,  
 Planavgift och plankostnadsavtal,  
 Förvaltningsrättslig Tidskrift 2012 Häfte 3, s.  
 377-385. 
  
 271 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 5.6.5 Förfaranderegler 
  
 Förslag:  
 Jag föreslår förfaranderegler för exploateringsavtal som inte ska gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplane- processen för att kunna hantera ett avtal på motsvarande sätt när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och gransk- ning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lant- mäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materi- ella innebörd. Ett kommunalt beslut om ett exploateringsavtal bör kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. Den part som därutöver vill få frågor om avtalets innehåll, tolkning eller giltighet prövade bör vara hänvisad till allmän domstol. 
 En viktig utgångspunkt för utredningen när vi föreslår förfarande- regler för exploateringsavtal är att inte gripa in mer än nödvändigt i de bestämmelser som redan finns om detaljplaneprocessen i 5 kap. PBL. Speciella förfarandebestämmelser för exploateringsavtal ska inte tynga detaljplaneprocessen. En läsare ska kunna följa en process som enkelt leder till att kommunen antar en detaljplan och beslutar om tillhörande exploateringsavtal. En kommun ska kunna använda redan definierade hållpunkter i detaljplaneprocessen för att kunna hantera ett exploateringsavtal på motsvarande sätt som när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. 
 Som vi föreslog redan i föregående avsnitt ska det finnas ett politiskt beslut i ett så tidigt skede som möjligt om kommunens avsikter med förhandlingar om ett exploateringsavtal. Beslutet kan redovisas i en översiktsplan, en fördjupad översiktsplan eller i annat sammanhang, t.ex. i samband med riktlinjer för bostadsförsörj- ningen, där kommunen har anledning att offentliggöra sina avsikter. Programmet ska ange kommunens utgångspunkter och mål med ett avtal och ska föreligga senast när kommunen lämnar ett plan- besked eller på annat sätt beslutar om att påbörja detaljplan- läggning. 
 Vi föreslår inget formellt krav på samråd enligt förfarande- reglerna i 5 kap. gällande ett program för exploateringsavtal. 
 272 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Däremot menar vi att ett samråd med lantmäterimyndigheten kan vara lämpligt redan i ett tidigt skede för att inhämta myndighetens synpunkter på huruvida det tillgodoser det behov av information som en byggherre kan ha för att kunna påbörja en förhandling om exploateringsavtal. Enligt vår uppfattning torde lantmäterimyndig- heten vara den myndighet som har bäst förutsättningar och har den kompetens som krävs för att kunna bedöma innebörden av ett program för eller förslag till exploateringsavtal med avseende på framför allt den avvägning som ska ske mellan kommunens och byggherrens ekonomiska intressen. 
 Utredningen föreslår att om det föreligger ett förslag till exploateringsavtal ska detta i huvudsak följa samma rutiner för samråd enligt 5 kap.  
 11–17 
  §§ som ett förslag till detaljplan. Under samrådet ska lantmäterimyndigheten verka för att ett förslag till avtal har stöd i lag. Det har under utredningsarbetet framförts att ett krav på samråd avseende ett förslag till exploateringsavtal onödigtvis kommer att tynga detaljplaneprocessen, om många utomstående instanser ska yttra sig över ett sådant förslag eller om förslag till avtal är särskilt omfattande. 
 Vi anser emellertid att det redan i samrådet är angeläget att sambanden mellan ett förslag till detaljplan och ett förslag till exploateringsavtal, om sådant föreligger, får en allsidig belysning och att lantmäterimyndigheten på ett tidigt stadium får möjlighet att påverka avtalets utformning i linje med bestämmelserna om avtalens materiella innebörd. Vi har mot den här bakgrunden begränsat kretsen av instanser som ska komma i fråga för samråd i vårt förslag till att omfatta länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och andra som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget. 
 När samrådet är klart, ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan med förslaget till exploateringsavtal, om sådant före- ligger enligt 5 kap.  
 18–25 
  §§. Vi föreslår att lantmäterimyndigheten under granskningstiden ska yttra sig över förslaget till exploate- ringsavtal, om det inte är obehövligt. Yttrandet ska avse om förslaget strider mot de bestämmelser om avtalens materiella inne- börd som vi föreslår i 6 kap.  
 20–22 
  §§. 
 När det gäller frågan om i vilket skede under detaljplane- processen som kommunen bör fatta beslut om ett exploaterings- avtal, har vi inte anledning att väsentligt ändra på vad som i dag är praxis, nämligen att beslutet knyter an till att kommunen formellt antar detaljplanen. I regel antas detaljplanen av kommunfullmäktige eller den nämnd som fullmäktige utser, medan ett exploaterings- 
 273 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 avtal normalt beslutas av kommunstyrelsen. Det är emellertid viktigt att kommuninvånarnas insyn i hanteringen och det politiska inflytandet över avtalen inte begränsas. Det bör därför införas en bestämmelse i 5 kap. PBL som anger att ett exploateringsavtal som följer med en detaljplan inte blir giltigt förrän planen vunnit laga kraft. 
 Utredningen gör slutligen bedömningen att kommunens beslut om ett exploateringsavtal i vissa avseenden får överklagas genom laglighetsprövning. Frågor om kommunen följt bestämmelserna i PBL om förfarandet för exploateringsavtal bör kunna bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Tvister i övrigt gällande avtalets innehåll, tolkning eller giltighet är inte frågor som bör prövas enligt PBL. Den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor bör vara hänvisad att väcka talan vid all- män domstol. Någon särskild föreskrift om detta anser vi inte vara nödvändig. 
  
 5.6.6 
  
 Förslagens förenlighet med  
  
 EU-rätten 
  
 Bedömning:  
 Förslagen kring exploateringsavtal är enligt min bedömning utformade i enlighet med gällande krav för EU:s medlemsländer. Jag anser att kommunen i det program för exploateringsavtal som ska upprättas bl.a. ska behandla i vilken utsträckning reglerna om offentlig upphandling i LOU påverkar hur avtalet kan utformas. 
 Vi har anlitat Martinez. och docent Rhodes vid Umeå universitet att bistå utredningen med en bedömning av de avgöranden i EU- domstolen som vi tidigare redovisat och även för att med den utgångspunkten granska de lagförslag beträffande exploaterings- avtal som vi har tagit fram 
 61 
 . 
 Enligt Anderson bedömning av våra lagförslag riskerar de i sig inte att strida mot vad som följer av bland annat EU:s upphandlings- regler. Detsamma gäller utifrån en statsstödsrättslig analys, även om en sådan i första hand är relevant i samband med mark- anvisningsavtal. Det kan emellertid finnas anledning att i kommen- tarerna till lagförslagen uppmärksamma främst LOU:s och därmed 
  
 61  
  
 Indén,  
 Yttrande på uppdrag av Plangenomförandeutredningen rörande några  
 EU-rättsliga 
  aspekter på de preliminära lagförslag som utarbetats i syfte att reglera exploateringsavtal 
 , PM  
  
 2012-10-09. 
  
 274 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploateringsavtal 
  
 också de  
 EU-rättsliga 
  kravens inverkan på hur en kommun ska agera i samband med den ingår ett exploateringsavtal. 
 Av den praxis från  
 EU-domstolen 
  som refererats i avsnitt 5.5.4 följer tydligt att ett samarbete mellan en kommun och en bygg- herre som dels innebär att byggherren ska uppföra anläggningar som kommunen utfäster sig att hyra, dels att byggherren ska anlägga gator, allmänna platser eller  
 va-anordningar 
  är att betrakta som tilldelning av offentliga byggentreprenadkontrakt eller bygg- koncessioner som ska upphandlas enligt LOU. 
  
 EU-domstolens 
  avgörande i mål  
 C-306/08, 
  kommissionen mot Spanien, påverkar inte nämnvärt de rättsliga förutsättningar som svenska kommuner verkar under i samband med att de ingår exploateringsavtal. Inte heller i det aktuella ärendet, som känne- tecknas av mycket speciella och komplexa omständigheter, var det fråga om en bedömning av ett avtal som inkluderar att en bygg- herre ska färdigställa vissa anläggningar, som sedan ska överlåtas till en upphandlande myndighet, varvid byggherren får ersättning för sitt arbete genom exempelvis avräkning av sina bygglovskostnader. Utgången av mål  
 C-451/08, 
  Bennett Müller torde heller inte förändra rättsläget när det gäller upphandlingslagstiftningens tillämpning i samband med att sådana exploateringsavtal ingås, som vi föreslår ska regleras av det presenterade lagförslaget. 
 Därmed är sannolikt de rekommendationer som dåvarande Kommunförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting) har lämnat när det gäller tillvägagångssättet då kommuner ska ingå olika typer av exploateringsavtal även fortsättningsvis mycket relevanta 
 62 
 . 
 I svenska exploateringsavtal föreskrivs ofta att exploatören skall avstå mark som behövs för allmän plats samt att denna skall utföra och bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vatten och avlopp, vilka efter färdigställandet skall överlåtas till kommunen. I gengäld avstår kommunen från att ta ut avgifter för dessa anläggningar från exploatören i egenskap av fastighetsägare. Förfarandet grundas på syftet med bestämmelser i första hand i plan- och bygglagen (PBL) och lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Avtalen inne- håller ofta även villkor om andra arbeten som skall göras för kom- munens räkning, men där "kvittning" av ersättningen inte sker. 
 Villkor av den här typen liknar de villkor som prövades av EG- domstolen i La Scala målet. En domstol skulle vid en prövning enligt LOU tolkningsvis kunna anse att exploateringsavtal med sådana vill- 
  
 62  
  
 Svenska Kommunförbundet,  
 La  
 Scala-domens 
  konsekvenser för kommunernas exploaterings- avtal,  
 Cirkulär 2003:109. 
  
 275 
  
 Exploateringsavtal 
  
 SOU 2012:91 
  
 kor innebär ett köp av en byggentreprenad och därför behöva föregås av en upphandling i enlighet med lagens bestämmelser. 
 Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att arbeten som avser uppförande av gemensamma anläggningar bör upphandlas i kon- kurrens i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet då värdet på dessa arbeten överstiger det angivna tröskelvärdet. Arbeten under tröskelvärdet får bedömas på likartat sätt, dvs. i princip råder upp- handlingsskyldighet. [] 
 I somliga fall torde undantagsreglerna i 3 kap. 15 § p.1 resp. 6 kap. 2 b § LOU kunna tillämpas när det gäller de kommunaltekniska arbetena. Undantagsreglerna innebär att förhandlade upphandlings- former utan annonsering får användas om arbetena av bl.a. tekniska skäl endast kan utföras av en viss entreprenör. Ett sådant tekniskt skäl kan vara att de gemensamma anläggningarna bör utföras i takt med bebyggelsen i området i teknisk samordning med exploatörens egna arbeten. Om undantagsreglerna tillämpas får ett särskilt avtal upprättas beträffande de kommunaltekniska arbetena. Detta avtal kan sedan kombineras med ett exploateringsavtal där dessa arbeten inte ingår. När det gäller förhållandevis små arbeten kan reglerna i 6 kap. 2 § LOU om direktupphandling på grund av synnerliga skäl vara tillämp- liga. Bevisbördan för att det verkligen är fråga om en sådan undantags- situation som lagen anger ligger på kommunen. 
 Genom att följa dessa rekommendationer kan en kommun förvissa sig om att den inte riskerar att bryta mot vare sig upphandlingslag- stiftningen eller EU:s statsstödsregler då den ingår ett exploate- ringsavtal. Under senare tid har tillämpningen av upphandlingslag- stiftningen dessutom stramats upp genom införlivandet i svensk rätt av det s.k. ändringsdirektivet avseende rättsmedel. Med stöd av 17 kap. LOU (lag 2010:571) kan en förvaltningsdomstol numera besluta att en upphandlande enhet (i detta fall en kommun) ska betala en upphandlingsskadeavgift på upp till 10 mnkr eller 10 procent av kontraktsvärdet, om den inte följer lagstiftningens bestämmelser. 
 Med stöd av Anderson bedömning anser vi att lagkommentarerna bör förtydliga vikten av att agera i enlighet med upphandlings- lagstiftningen och EU:s statsstödsregler i samband med att kom- muner ingår exploateringsavtal. Vi utvecklar därför i special- motiveringen till den av oss föreslagna 10 a § i 5 kap. PBL om ett program för exploateringsavtal, att det program som avses i bestämmelsen bör ange i vilken utsträckning kommunen måste beakta LOU när det aktuella avtalet ska tecknas. 
 276 
 6 Konsekvenser av förslagen 
  
 6.1 
  
 Problembeskrivning 
  
 6.1.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Sambanden mellan PBL:s reglering av plangenomförandet och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerat i dag. Reglerna hänger inte ihop utan återfinns i ett antal olika lagar. Det innebär att det kan vara svårt att hitta de olika bestämmelserna om plangenomförande och förstå vad som gäller. Därför behöver vi skapa hänvisningar mellan regelverken så att sambandet mellan olika bestämmelser uttryckligen framgår och genomförandeprocessen därigenom blir tydlig. 
 Vad gäller allmänna platser är huvudregeln i dag att kommunen ska vara huvudman. Om det finns särskilda skäl, kan enskilt huvud- mannaskap väljas. Kommunernas tillämpning av särskilda skäl har varierat och innebörden har inte varit tydlig. Med vårt förslag vill vi förtydliga i vilka fall kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet. 
 Kommuner svarar sällan för den del av kostnaderna som allmän- hetens slitage av gemensamhetsanläggningar medför. Det riskerar att leda till att allmänhetens tillgång till vägar och parker begränsas på sikt. En gemensamhetsanläggning på allmän plats, eller t.o.m. på kvartersmark, förutsätts i vissa fall vara öppen för allmänheten, medan kommunen i andra fall försöker få till stånd ett servitut för en kommunal fastighet. Det kan vara svårt att hitta en lämplig fastighet och det är också tveksamt vilken rätt ett sådant servitut ger allmänheten. Möjligheterna att säkra allmänhetens tillgång till olika områden behöver utökas och kostnaderna för anläggningar, som i liten utsträckning används av fastighetsägarna, behöver också kunna fördelas mellan kommun och fastighetsägare på ett mer rationellt sätt. 
 När gemensamhetsanläggningar inrättas har det uppstått problem med att alltför komplicerade anläggningar förts över på framtida 
 277 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 fastighetsägare. Det är inte ovanligt att en exploatör ansöker om att en anläggning som inte är anpassad att förvaltas av en grupp fastig- hetsägare ändå ska tas över av dem. De blivande fastighetsägarna är normalt inte närvarande, eftersom de ännu inte har förvärvat sina hus eller lägenheter. De kan därför inte ha synpunkter på att en anläggning inrättas. Exploatören bestämmer detta själv eller i sam- råd med kommunen och konsekvenserna får sedan bäras av till- trädande fastighetsägare. Om anläggningen dessutom nyttjas av många fler än de som bor i området, kan det bli betungande. 
  
 6.1.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 Förfarandet för uttag av gatukostnader upplevs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till över- klaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar möjligheten att tillämpa bestämmel- serna. Att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till använd- ning, kan medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anlägg- ningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m. 
 Enskilda fastighetsägare upplever ibland att de inte får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller i dag om jämkning av betalningsskyldigheten för uttag av gatukost- nader och att betalningsskyldigheten kan fullgöras genom avbetal- ning har inte alltid ansetts vara tillräckliga. 
  
 6.1.3 
  
 Exploateringsavtal 
  
 I exploateringsavtal läggs ofta skyldigheter över på byggherrar/exploa- törer att ansvara för och bekosta åtaganden utöver vad som framgår av lag. När plangenomförandefrågor regleras i exploateringsavtal men inte i detaljplanehandlingar leder det till att andra än avtals- parterna inte har någon insyn i avtalen eller i förhandlingarna om avtal. Transparensen och förutsägbarheten är mycket begränsad. 
 278 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Ett annat problem med nuvarande exploateringsavtal är de för- seningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i områden med ett stort exploate- ringstryck. Exploateringsavtalen har även ifrågasatts i förhållande till reglerna om offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med  
 EU-rätten. 
  
 Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansiellt starka bygg- herrar vågar agera på marknaden. Små företag kan ha svårt att kon- kurrera om byggprojekten, eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn begränsas. 
  
 6.2 
  
 Alternativa lösningar och effekter om en reglering inte kommer till stånd 
  
 6.2.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Vårt förslag om att inleda 6 kap. PBL med en översikt över den lagstiftning som reglerar plangenomförandet syftar till att tydlig- göra sambanden mellan olika bestämmelser. Utan hänvisningar från PBL till övriga regelverk blir översikten fortsatt otydlig. Ett alter- nativ kan vara att skapa en ny lag, lag om kommunala gator och anläggningar (LKG). En sådan lag skulle motsvara bestämmelserna om gemensamhetsanläggningar i AL när det gäller kommunalt huvudmannaskap. Systematiken skulle gynnas av om bestämmelser flyttades från 6 kap. PBL till en ny lag. Nackdelen med ett sådant förslag är att det skulle innebära en relativt omfattande förändring, som är svår att motivera med tanke på att det endast är anlägg- nings- och förbättringskostnader som kan läggas in i underlaget för gatukostnaderna. En annan nackdel är att överklagandebestämmelser skulle vara nödvändiga i båda lagarna (PBL och LKG). 
 Förslaget om krav på beaktansvärda skäl i stället för särskilda skäl för att kunna välja enskilt huvudmannaskap innebär inte någon större förändring i sak jämfört med vad som tillämpas i dag. Det är främst ett sätt att tydliggöra på vilka grunder vi anser att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas. Om begreppet särskilda skäl inte ändras och innebörden anpassas, finns det risk att undantags- 
 279 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 skälen blir otydligare. Ett annat alternativ är att lämna fritt för kommunen att bestämma huvudmannaskap utan restriktioner. I så fall skulle grundtanken frångås om att det är samhället som i första hand ska ansvara för gemensamma allmänna platser inom detalj- plan. Den grundprincipen är djupt rotad och vi har i utrednings- arbetet inte funnit anledning att ändra den. 
 Om vårt förslag att en kommun ska kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning inte genomförs, förändras inte kommunens möjlig- heter att säkra allmänhetens tillgång till olika områden. Det kan innebära en risk på sikt för att kommuninvånarnas rätt att röra sig fritt på olika platser skulle begränsas. 
 När det gäller lämplighetsprövningen av gemensamhetsanlägg- ningar, har vi övervägt att i 6 § AL lägga till en mening om att en gemensamhetsanläggning får inrättas endast om anläggningens utförande och förvaltning lämpar sig för det. En prövning skulle då ske vid förrättningen, om förutsättningarna för att bilda en gemen- samhetsanläggning är de rätta. Om gemensamhetsanläggningen regleras i detaljplanen, ska prövningen ske redan i planarbetet. En konsekvens av det alternativet är att alla förrättningar träffas av bestämmelsen. Ett annat alternativ som vi övervägt är att lägga till en reglering i 4 kap. 18 § PBL med samma innebörd. Lämpligheten skulle i så fall endast prövas i de fall gemensamhetsanläggningen regleras i detaljplanen. 
 Det principiella problemet med allt för kvalificerade anlägg- ningar gäller dock även i de fall de inte ska inrättas som gemensam- hetsanläggningar utan på annat sätt förvaltas av enskilda. Den lösning som vi slutligen valt är därför att lägga till en reglering i 4 kap. 5 § PBL med innebörden att på kvartersmark för enskilt bebyggande får endast anläggningar som är lämpliga för det inrättas. Lösningen innebär att även bostadsrättsfastigheter och hyresrätts- områden inkluderas. 
  
 6.2.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 Vårt förslag om en taxebaserad avgift för finansiering av gator och allmänna platser innebär bl.a. att ägare till bebyggda fastigheter inte blir betalningsskyldiga för gatubyggnadsåtgärder förrän bygglov beviljas för tillkommande nytta i form av nya byggrätter enligt en lagakraftvunnen detaljplan. 
 280 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Alternativet till vårt förslag är att hitta andra modeller för när gatukostnader ska kunna tas ut av ägare till bebyggda fastigheter. En möjlighet kan vara att betalningsskyldigheten inträder när ägaren säljer fastigheten i stället för när bygglov beviljas. Ett annat alter- nativ kan vara att helt och hållet avstå från att ta ut gatukostnader av ägare till bebyggda fastigheter. I så fall behöver inte fastighets- ägare som får en tillkommande nytta i form av en möjlig värde- stegring på sin fastighet vara med och bidra ekonomiskt till kom- munens gatukostnader. 
 En annat tänkbart alternativ är att inte införa ett taxebaserat avgiftssystem och att i stället behålla det befintliga gatukostnads- systemet med en del förenklingar. 
 Om inga grundläggande förändringar genomförs, blir systemet fortsatt tungrott. Förutsägbarheten för byggherrar och fastighets- ägare blir fortsatt begränsad. Skattekollektivet får svara för kostna- der som ger nyttoeffekter främst för fastighetsägare. 
  
 6.2.3 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Våra förslag omfattar bestämmelser för vad exploateringsavtal får omfatta och för förfarandet att ta fram avtal, där lantmäteri- myndigheten ska granska om förslag till avtal strider mot de materiella bestämmelserna i 6 kap.  
 20–22 
  §§ PBL. Ett alternativ är att länsstyrelsen lämnar samråd om och granskar avtalsförslagen. Ett andra alternativ är att endera myndigheten yttrar sig om exploa- teringsavtalens överensstämmelse med PBL, enbart efter begäran av någon av parterna. Det skulle innebära att inte alla förslag till exploateringsavtal behövde gås igenom. Nackdelen är att ett begränsat antal avtal skulle utsättas för granskning. 
 Ett tredje alternativ i syfte att kontrollera och strama upp användningen av exploateringsavtal är att etablera ett branschråd som parterna kan använda sig av för hjälp och stöd när de hamnar i svårigheter i förhandlingarna. Rådet skulle kunna bestå av represen- tanter för både byggherrar och kommuner. Ett sådant system skulle ha vissa fördelar, men även innebära något helt nytt som inte följer nuvarande detaljplaneprocess. 
 Ett fjärde alternativ är att införa en möjlighet att överklaga avtalen till mark- och miljödomstolen. Den varianten har vi inte valt, eftersom den sannolikt skulle fördröja processen. Liknande överklagandemöjligheter har inte heller införts i våra nordiska 
 281 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 grannländer, där vi hämtat en del inspiration för utformning av bestämmelserna. 
 Att helt och hållet avstå från att reglera exploateringsavtalen är inte ett realistiskt alternativ, eftersom de beskrivna problemen då inte får någon lösning. 
 Konsekvenser av om inga förändringar genomförs är att balan- sen mellan parterna blir fortsatt ojämn och kommuner kan utöva maktmissbruk i förhandlingssituationen. Om ett begränsat antal byggherrar har tillräckliga resurser att gå in i en förhandling med kommunen, blir konkurrensen lidande. 
  
 6.3 
  
 Berörda av regleringen 
  
 Våra förslag kommer att beröra alla 290 kommuner i Sverige på kortare eller längre sikt. De nya reglerna om exploateringsavtal och gatukostnader kommer att ge ändrade förutsättningar för alla bygg- herreföretag, både större och mindre, som planerar för byggprojekt i nya bostadsområden eller i omvandlingsområden. Även myndig- heter som lantmäterimyndigheten och länsstyrelsen blir påverkade. Fastighetsägare inom områden där gemensamhetsanläggningar kan bli aktuella, kommer att påverkas. Även ägare av småhus och bostadsrättshavare i andra områden kan komma att beröras av vår gatukostnadsmodell. 
 När förslagen genomförs, kan även allmänheten komma att beröras både vad gäller rörelsefriheten inom olika markområden och som skattebetalare. 
  
 6.4 
  
 Kostnadsmässiga och samhällsekonomiska effekter av förslagen 
  
 6.4.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Vårt förslag om valet av huvudmannaskap är inte avsett att innebära någon större förändring i sak. Om det ändå leder till att något fler områden får enskilt huvudmannaskap än tidigare betyder det att drift- och underhållskostnader överförs från berörda kommuner till fastighetsägarna, eftersom kommunerna alltid får avgiftsfinansiera anläggnings- och förbättringskostnader. Hur stora kostnaderna i så fall blir beror på hur nybyggnads- och omvandlingsområden plane- 
 282 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 ras och vilken standard som väljs. Valfriheten när områden anläggs kan vara större då ägare av småhus har ansvaret och de totala kost- naderna kan begränsas vid enskilt huvudmannaskap. Samhälls- ekonomiskt kan det vara effektivare än kommunalt huvudmanna- skap. 
 Det kan omvänt också vara oekonomiskt med enskilt huvud- mannaskap i situationer med avancerade anläggningar. När fastig- hetsägarna inte har kompetens eller resurser för att sköta komplice- rade anläggningar, kan enskilt huvudmannaskap bidra till att anlägg- ningarna slits ner i förtid och föranleder onödiga kostnader, vilket vi vill förhindra med våra förslag. 
 Vårt förslag om att en kommun ska kunna ingå som sådan i en gemensamhetsanläggning utan anknytning till egen fastighet inne- bär att kommunen i större utsträckning får svara för de kostnader som allmänheten (kommuninvånarna) genererar. De samlade kost- naderna blir lika stora som med nuvarande regler men fördelningen mellan kommunen och berörda fastighetsägare blir en annan. I nuläget tar ofta endera parten alla kostnader, men med förslaget blir fördelningen mer anpassad till vem som förorsakar kostna- derna. 
  
 6.4.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 Kostnaderna i det enskilda fallet i form av en taxebaserad avgift för byggherrar och fastighetsägare blir ett genomsnitt av kommunens totala kostnader för att anlägga och förbättra gator och andra all- männa platser inom detaljplaneområden i stället för faktiska eller uppskattade kostnader. Det innebär att kostnaderna kan bli både högre och lägre än i de fall då kommunen i dag tillämpar gatukost- nadsuttag. Våra beräkningar över hur stora kostnadsökningar eller minskningar det kan bli fråga om framgår av tabellen i avsnitt 6.11. 
 Taxan är lättare att administrera än nuvarande system och inne- bär sannolikt att antalet kommuner som tillämpar gatukostnads- uttag ökar. I utbyggnads- och omvandlingsområden tvingas kom- munen ta en viss ekonomisk risk och även svara för räntekostnader innan alla kostnader kan tas ut av berörda fastighetsägare. Omvänt leder de regler vi föreslår till en senarelagd ekonomisk belastning för de ägare till bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostads- ändamål som med dagens regler relativt oväntat kan drabbas av höga gatukostnadsuttag. 
 283 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 De kostnadsmässiga effekterna för de kommuner som beslutar att tillämpa nya bestämmelser om en taxebaserad gatukostnads- avgift uppstår i första hand i ett inledningsskede. Om kommunen inte tidigare har tillämpat nuvarande gatukostnadsregler, krävs ett visst arbete för att beräkna kostnadsunderlag, anpassa den kommu- nala redovisningen och ta fram principer för taxans utformning, innan de nya bestämmelserna kan tillämpas. Vi har bedömt att detta förberedelsearbete kan ta upp till tre år i enskilda fall. För- arbetet underlättas om kommunen tidigare har tillämpat gatukost- nadsregler. Vad kostnaderna kan bli för förarbetet kommer att variera mellan kommunerna beroende på individuella förutsätt- ningar och om kommunen tidigare har tillämpat gatukostnads- regler eller inte. Kostnaderna går därför inte att generellt bedöma. De kommuner som i dag tillämpar gatukostnadsregler kommer att få lägre kostnader för den administrationen när väl förberedelse- arbetet är genomfört. 
 De samhällsekonomiska effekterna blir positiva, om förslagen leder till ett snabbare och effektivare plangenomförande. Till det bidrar att bestämmelserna om en taxebaserad gatukostnadsavgift blir mer förutsägbara än nuvarande regler. 
  
 6.4.3 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Vårt förslag innebär en tydligare fördelning av kostnadsansvaret mellan byggherren och kommunen vid exploatering av nya områden. Byggherren får ansvar för kostnader för den tekniska infrastruktur som är nödvändig för att en detaljplan ska kunna genomföras, medan kommunen får ansvar för kostnaderna för s.k. social infra- struktur i form av byggnader och anläggningar för verksamheter som den enligt lag har en skyldighet att tillhandahålla. 
 Lantmäterimyndighetens utökade roll med granskning av exploa- teringsavtal innebär ökade kostnader för staten men bidrar till en bättre balans mellan avtalsparterna när exploateringsavtal ska tecknas. Samhällsekonomiskt vinner processen på att bli mer transparant och förutsägbar eftersom ökad konkurrens bidrar till bättre förut- sättningar för bostäder att snabbare komma ut på marknaden. 
 284 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 6.5 
  
 Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen 
  
 Författningsförslagen är enligt vår bedömning utformade i enlighet med gällande krav för medlemsländer inom EU. 
  
 6.6 
  
 Förslagens effekter för företagen och konkurrensen 
  
 6.6.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 De företag som blir påverkade av våra förslag är fastighetsägare och byggherrar. Det handlar om allt ifrån mindre bolag som vill etablera sig som fastighetsägare, exploatörer och byggherrar till stora koncer- ner i byggbranschen. Reglerna om plangenomförande blir med för- slagen tydligare och lättare att hitta, vilket kommer att gynna före- tagen. 
 Den lämplighetsavvägning som vi föreslår ska ske innan en anläggning kan föras över på fastighetsägarna innebär att bygg- herrens utrymme att planera för gemensamhetsanläggningar minskar. Däremot ökar möjligheterna för att fastighetsägare som får ansvar att förvalta anläggningarna också har förutsättningar för att klara den uppgiften. 
  
 6.6.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 Förutsägbarheten för byggherrar och fastighetsägare ökar med en taxebaserad avgift. Mindre företag kan lättare vara med och kon- kurrera när osäkerheten minskar och de bättre kan överblicka ekonomin i ett projekt. Se även avsnitt 6.6.3. 
  
 6.6.3 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Med våra förslag ökar transparensen och förutsägbarheten för företagen. Det blir lättare för små företag att förutse konsekvens- erna av att åta sig olika typer av bostadsprojekt. De kan konkurrera mer på lika villkor och behöver inte riskera oförutsedda kostnader i samma utsträckning som i dag. Samrådsförfarande och granskning 
 285 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 av exploateringsavtal kommer att ta tid i anspråk men bidrar till färre långdragna och kostsamma förhandlingar mellan kommuner och byggherrar. Vi bedömer att de administrativa kostnaderna för förhandlingar m.m. kan komma att halveras jämfört med dagens kostnader. Även de finansiella riskerna/kostnaderna minskar när byggandet kan komma igång snabbare. 
  
 6.7 
  
 Förslagens effekter på byggandet och bostadsmarknaden 
  
 6.7.1 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 En vanlig uppfattning bland fastighetsägare som åläggs att betala gatukostnader är att de tvingas betala för något de inte behöver och inte vill ha. En trolig orsak till att gatukostnadsersättningar enligt nuvarande system generellt sett har svagt stöd bland kommun- invånare är att systemet uppfattas som godtyckligt. Endast  
 35–40 
  kommuner har någon gång tillämpat nuvarande gatukostnadsregler sedan de infördes. Många kommuner avstår helt från ta ut gatu- kostnader, det vill säga även för nytillkommande fastigheter. 
 Vi har engagerat WSP Analys och Sims för att göra en konse- kvensanalys av vårt förslag om en ny gatukostnadsmodell och redovisar den studien mer utförligt i avsnitt 6.11. WSP gör bedöm- ningen att en anledning till att antalet byggrätter som kommer ut på marknaden är för litet i förhållande till efterfrågan är att det i många kommuner saknas långsiktiga och stabila villkor avseende gatukostnader. De nuvarande bestämmelserna kring gatukostnads- ersättning uppfattas även av många kommuner som administrativt betungande. 
 Vi instämmer i analysens slutsats att särskilt i vissa mindre stor- stadsnära kommuner skulle en gatukostnadstaxa som är lättare att administrera kunna stärka kommunens incitament att förse mark- naden med byggrätter. Det gäller i synnerhet kommuner med litet eget markinnehav, eftersom dessa inte i direkt mening drar nytta av den värdestegring som uppstår när privat tomtmark hamnar inom detaljplanelagt område. 
 286 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 6.7.2 
  
 Exploateringsavtal 
  
 De många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen utgör sannolikt ett betydande etableringshinder för nya marknads- aktörer. Mindre företag har många gånger varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan tydliga regler för exploateringsavtal framför allt förväntas gynna de små företagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på ny- produktionen av bostäder. 
  
 6.8 
  
 Förslagens konsekvenser för den fysiska planeringen och plan- och byggprocesserna 
  
 6.8.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 De nyheter i detaljplaneprocessen som införs med våra förslag är att lantmäterimyndighetens och länsstyrelsens roller utökas. Lant- mäterimyndigheten ska verka för att enskilt huvudmannaskap inte tillkommer på fel grunder och att planbestämmelser och förslag till exploateringsavtal har stöd i lag m.m. Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten även under vissa förutsättningar skriva ett granskningsyttrande, om förslagen inte uppfyller de formella kraven. Vi gör bedömningen att lantmäterimyndigheten har kompetens att göra dessa avvägningar och att det i sig inte kommer att fördröja processen. Lantmäterimyndighetens medverkan leder till en effek- tivare process. 
 Länsstyrelsens roll i samrådet är omfattande redan i dag och med vårt förslag utökas detta ansvar med att samråda om detalj- planebestämmelser och att granska om dessa har stöd i lag. Läns- styrelsen gör ofta redan det, men med vårt förslag blir det tydligare vad som ska granskas. Vi bedömer att förslaget inte kommer att fördröja processen över lag, eftersom det totalt sett innebär en tidsvinst om fler planförslag kan ändras i ett tidigare skede. En positiv effekt av att detaljplaner håller högre standard blir att bygg- lovgivningen underlättas. 
 När en kommun ska ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet behöver detta belysas och kvantifieras i planbeskrivningen. Kommunens andelstal ska motsvara hur stort allmänhetens behov och nyttjande är. Lantmäterimyndigheten ska 
 287 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 göra den bedömningen och ge kommunen ett andelstal i anläggnings- förrättningen. 
  
 6.8.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 Med vår föreslagna gatukostnadsmodell, som bygger på en taxa som uppdateras med vissa mellanrum, blir administrationen mindre tidskrävande i planskedet efter en upparbetningsperiod. Den negativa opinionen bland fastighetsägarna kan också komma att minska, då kostnaderna blir mer förutsägbara och jämnt fördelade över kom- munen. Utrymmet för medborgarinflytande i de enskilda fallen minskar i anslutning till att gatukostnader ska tas ut. Det vägs upp av att förutsägbarheten ökar och att avgiftsskyldigheten för bebyggda fastigheter inte inträder förrän fastighetsägaren har nytta av den nya detaljplanen. 
  
 6.8.3 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Regleringen av detaljplaneprocessen utökas med flera bestämmelser kring exploateringsavtal i syfte att minska obalansen mellan parterna och öka förutsägbarheten. Det tynger processen, men vi bedömer att fördelarna överväger. Grundläggande bestämmelser för exploate- ringsavtal kan enligt vårt förslag anges redan i översiktsplanen (3 kap. 2 § PBL). Det innebär att kommunen behöver ha fram- förhållning med vad den vill åstadkomma i olika områden, i vissa fall långt innan något byggprojekt är aktuellt. 
 Av ett planbesked ska det framgå om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal samt grundläggande principer för kostnads- fördelningen mellan parterna (5 kap. 5 § PBL). Tidsfristen på fyra månader för ett planbesked gör att kommunen har relativt kort tid på sig att ta fram dessa principer. Kommunen behöver därför tidigt sätta sig in i frågeställningarna om planbesked begärs, och ett program för exploateringsavtal inte har tagits fram dessförinnan. 
 I fasen med samråd och granskning utökas lantmäterimyndig- hetens arbetsuppgifter vad gäller exploateringsavtalen. Den samlade konsekvensen av våra förslag är att vi tidigarelägger tyngdpunkten i planprocessen och att den kommer att ta längre tid. Eftersom exploateringsavtalen följer den ordning vi har i dag för detaljplaner, kommer det inte att bli någon större skillnad. Till en början kan det 
 288 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 uppstå en viss osäkerhet kring hur exploateringsavtalen ska bedömas med hänsyn till bestämmelserna i 6 kap.  
 20–22 
  §§, men efterhand som det utvecklats en praxis på området kommer lantmäteri- myndighetens granskning att underlättas. 
  
 6.9 
  
 Förslagens påverkan på boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt 
  
 Ägare till radhus, kedjehus och småhus kan bli påverkade av våra förslag, främst när det gäller gatukostnadsbestämmelserna och bestämmelsen om huvudmannaskap för allmänna platser. 
 Gatukostnadsavgiften kan bli både högre och lägre i ett enskilt fall men totalt sätt ökar eller minskar inte kostnaderna för kommu- nen med våra förslag. Däremot förenklas kommunernas möjlig- heter att ta ut dessa kostnader av berörda fastighetsägare. I dessa fall kan kommunerna ändra finansieringen av sina gatukostnader från en skattefinansiering till en avgiftsfinansiering enligt själv- kostnadsprincipen. Kostnaderna blir även mer förutsägbara för fastighetsägarna med våra förslag. 
 Den lämplighetsavvägning som ska göras i detaljplanen för att en gemensamhetsanläggning ska kunna inrättas skyddar fastighets- ägarna från att behöva ta ansvar för t.ex. tekniskt komplicerade anläggningar som de inte har kompetens eller resurser att sköta. De kommer inte att belastas med kostnaderna för driften av sådana anläggningar. 
 Förslaget om att en kommun ska kunna ingå i en gemensam- hetsanläggning innebär att det blir fler parter att fördela kostna- derna på och därmed en lättnad för fastighetsägarna. Även bostads- rättshavare kan påverkas av samma skäl. Hyresgäster däremot blir inte mer än indirekt berörda genom att en annan kostnadsför- delning kan påverka hyresnivån. 
 För ägare till hyreshus handlar det dessutom om konsekvenser av bestämmelserna för exploateringsavtalen. Kommunen får inte vältra över kostnader som inte är rimliga och nödvändiga för att genomföra detaljplanen. Det innebär att samhället får ta mer ansvar och skattekollektivet får svara för kostnaderna för de anläggningar som krävs för verksamheter som kommunen har en lagenlig skyldig- het att tillhandahålla. Bakgrunden till fördelningen är att vi har sett 
 289 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 ett behov av att bygga in spärrar för vad kommuner ska kunna vältra över på byggherrarna. 
  
 6.10 
  
 Konsekvenserna av att avskaffa de s.k. exploatörsbestämmelserna 
  
 Avskaffandet av den särskilda länsstyrelseprövningen av att en exploatör ska avstå mark, utrymme eller rättigheter till den mark som ska ingå i allmän plats innebär att ett potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvinner. Förutsägbarheten i processen torde också öka genom att varje fastighetsägare vet att han kommer att tillföras värdet av marken enligt 4 kap. 3 a § ExL, dvs. värdet före planläggningen (råmarksvärdet). Samtidigt blir det också klart att den motsvarande kostnaden för huvudmannen måste täckas för att den allmänna platsen ska komma till stånd. 
 I fallet med kommunalt huvudmannaskap kommer kostnaden för markförvärvet att ingå i underlaget för gatukostnadstaxan. Förslaget får därmed inga kommunalekonomiska konsekvenser. Om huvudmannaskapet ska vara enskilt, kommer de fastighets- ägare som ingår i planområdet på annat sätt att behöva betala, antingen det sker när en gemensamhetsanläggning inrättas eller när den allmänna platsen tillkommer i annan regi. I stort sett torde förslaget vara kostnadsneutralt vid en jämförelse med nuvarande ordning. En skillnad är att huvudmannen kan få finansierings- kostnader i avvaktan på den slutliga regleringen av anläggnings- kostnaderna. Dessa torde dock kunna hanteras i exploateringsavtal. Dagens ordning för täckande av drift- och underhållskostnader påverkas inte av förslaget, dvs. kostnaderna får betalas av fastig- hetsägarna vid enskilt huvudmannaskap, men kan inte kan tas ut som gatukostnad när kommunen är huvudman. 
  
 6.11 
  
 Konsekvenserna av en taxebaserad gatukostnadsavgift 
  
 Vi har med hjälp av två externa analyser försökt belysa effekterna av att gå över från nuvarande gatukostnadsregler till en taxebaserad gatukostnadsavgift. I det ena fallet har vi engagerat konsult- företaget WSP Analys och Sims för att göra en konsekvens- analys av vårt förslag om en ny gatukostnadsmodell (se bilaga 4 till 
 290 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 betänkandet) 
 1 
 . Den studien syftar till att konsekvensbeskriva den alternativa modell som utredningen föreslår. I första hand belyses incitamentseffekterna när det gäller nyproduktion av bostäder samt konsekvenserna för ägare till befintliga fastigheter. Även mer all- männa effekter och konsekvenser för kommuner, exploatörer och fastighetsägare diskuteras. 
 WSP anser att de många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen sannolikt utgör ett betydande etableringshinder för nya marknadsaktörer. Mindre företag har många gånger varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan en övergång till ett taxebaserat system för uttag av gatukostnader framför allt förväntas gynna de mindre byggföre- tagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på omvandlingstryck och produktivitetsutveckling inom byggnäringen. 
 I de fallstudier som genomförts vittnar både kommunrepresen- tanter och byggherrar om att riskpremien på senare tid höjts vad gäller gatukostnadsersättningar som tas ut inom ramen för exploa- teringsavtal. Till följd av ett antal prejudicerande domar gällande kraven vid offentlig upphandling går nu alltfler kommuner över till att själva upphandla anläggning av allmänna platser. Det här innebär att de privata exploatörerna får svårare att överblicka den totala och slutgiltiga kostnadsmassan, vilket har bidragit till att höja risk- premien i nyproduktionen. 
 Vidare kan det noteras att kommunerna har svaga incitament att hålla tillbaka kostnaderna i dessa upphandlingar. Det beror dels på att kommunen kan vältra över hela slutnotan på de privata exploa- törerna, dels på att kommunen som ansvarig för drift och underhåll har starka drivkrafter att välja tekniska lösningar som ger höga initiala investeringskostnader och låga löpande kostnader. De mins- kade möjligheterna för kommunerna att överlåta byggandet av allmänna anläggningar till exploatörerna accentuerar behovet av en övergång till ett annat system för uttag av gatukostnader. 
 I fallstudierna har WSP kunnat se att administrationen kring uttag av gatukostnader, oavsett om det sker inom ramen för en gatukostnadsutredning eller exploateringsavtal, tar betydande personella resurser i anspråk. I kommuner med svaga incitament att bygga nytt kan möjligheten att gå över i ett kostnadseffektivt taxesystem, som är lätt att administrera, öka kommunens vilja att 
  
 1  
  
 WSP Rapport,  
 Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys 
 , 2012. 
  
 291 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 förse marknaden med byggrätter. Detta kan särskilt antas gälla för mindre, storstadsnära kommuner med litet eget markinnehav. 
 Att fastställa en kommunal taxa för gatukostnader ställer höga krav på den kommunala redovisningen. Det är inte minst angeläget att göra det möjligt för kommuninvånare, byggherrar och andra intressenter att stämma av aktuell taxa mot kommunens faktiska kostnader för att ansluta nya, bebyggda fastigheter till det kommu- nala gatunätet. I samtliga fallstudier som genomförts framgår att kvaliteten på den kommunala redovisningen i dagsläget inte svarar upp mot det kravet. Det är knappast troligt att de tre studerade kommunerna i detta avseende utgör ett undantag, varför WSP ser ett behov av att genom ny lagstiftning eller andra riktlinjer göra den kommunala redovisningen kompatibel med ett taxebaserat uttag av gatukostnadsersättning. 
 Det är ofrånkomligt att en gatukostnadstaxa, till skillnad från ett system som bygger på ersättning efter faktiska kostnader, i vissa enskilda fall innebär att man kraftigt avviker från självkostnads- principen. Kostnaden för att ansluta en fastighet till det kommu- nala gatunätet styrs självfallet i hög grad av de geografiska och/eller geologiska förutsättningarna, faktorer som inte fångas upp särskilt väl av en taxa som bygger på till exempel tomt- och boarea. Det här är emellertid ett problem som i lika hög grad torde gälla den anläggningsavgift som redan i dag tas ut inom ramen för kommu- nernas  
 va-taxa. 
  
 Sammantaget, när WSP beaktar både våra teoretiska utgångs- punkter och de intervjuer som gjorts i de tre fallstudierna, är bedömningen att en övergång till ett taxebaserat system torde kunna ge en inte obetydligt positiv effekt på nyproduktionen av bostäder. 
 Vi har även anlitat en av utredningens experter, professor Castillo vid KTH för att göra en bedömning av vilka för- delningseffekter som kan uppstå om ett områdesvist uttag av gatu- kostnader ändras till en taxa, som gäller generellt för ett större område. Han har gjort en uppskattning av effekterna för ett område med friliggande småhus med relativt låg exploateringsgrad jämfört med ett område med flerbostadsbebyggelse med hög exploateringsgrad (se bilaga 5) 
 2 
 . 
  
 2  
  
 Wood,  
 Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag? En belysning av  
 fördelnings-effekter 
  vid olika taxeutformninga 
 r, Ej publicerad PM från KTH Fastighets- vetenskap, 2012. 
  
 292 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Kostnadsunderlaget för avgiftsuttaget påverkas av hur mycket som byggs i kommunen, hur byggandet fördelar sig på olika be- byggelsetyper och hur många gator och vilken standard på gatorna som olika typer av bebyggelse kräver. Olika antaganden görs i beräkningen om hur många småhus och hur många lägenheter som kommer att byggas och även hur många fastigheter som redan är bebyggda. Utformningen av en framtida gatukostnadstaxa kan baseras på olika utgångspunkter. Några tänkbara varianter är att 
  
 - 
  
 varje lägenhet/radhus/småhus betalar lika mycket, 
  
 - 
  
 småhus, parhus, radhus och lägenheter får ett andelstal, 
  
 - 
  
 en kostnadsfördelning som liknar den som används vid uttag av anläggningsavgifter enligt LAV tillämpas. 
  
 Tabellen nedan åskådliggör hur kostnaderna varierar beroende på vilken taxemodell som väljs. 
  
 Friliggande småhus 
  
 Lägenheter 
  
 Bebyggda 
  
 Nytillkommande 
  
 i flerbostadshus 
  
 Nuvarande system 
  
 150 000 
  
 300 000 
  
 38 000 
  
 Likadelning av kostnader 
  
 0 
  
 126 000 
  
 126 000 
  
 Andelar, Västeråsförsöket 
  
 0 
  
 283 000 - 304 000 
  
 64 000 - 71 000 
  
 Fördelningsgrunder 
  
 0 
  
 362 000 
  
 43 000 
  
 i två  
 va-taxor 
  
 0 
  
 243 000 
  
 85 000 
  
 Ett ändrat fördelningssystem innebär att det sker en omfördelning av kostnaderna mellan fastigheter på ovanstående sätt, även om effekterna inte behöver bli så radikala som tabellen visar. Om redan bebyggda fastigheter inte ska debiteras gatukostnader, måste någon annan betala. 
 Bebyggda fastigheters befrielse från gatukostnader är med våra förslag villkorat av att fastigheten inte utnyttjar någon ny tillåten byggrätt i den aktuella detaljplanen. Att bebyggda fastigheter inte skulle utnyttja denna möjlighet, får betraktas som orealistiskt. Snarare är det regel att äldre byggnader av lägre standard, t.ex. fritidshus, rivs och ersätts med permanentbostäder i enlighet med 
 293 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:91 
  
 detaljplanens byggrätter. Därmed får man förutsätta att det utgår en tilläggsavgift på gatukostnaderna för den utökade byggrätten. 
 I praktiken, och över tid, kommer således även bebyggda fastig- heter att svara för en viss andel av de totala gatukostnaderna. Alltså leder samtliga taxeexempel, jämfört med dagens regler, till en utjämning mellan nytillkommande småhusfastigheter och lägen- heter i flerbostadshus. Om detta är skäligt och rättvist, kan disku- teras utifrån olika utgångspunkter. Det är dock inte någon principi- ell nyhet i lagstiftningen, eftersom många kommuners  
 va-taxor 
  har denna utjämnande effekt. 
 Det kan dock enligt Kalbros bedömning uppstå problem om utjämningen går för långt, dvs. om glappet mellan de faktiska kostnaderna i ett område och taxeuttaget blir för stort. Om t.ex. lägenheter i flerbostadshusområden får betala betydligt mer än de faktiska kostnaderna, kan det ge fastighetsägare m.fl. incitament till att inte vilja ha allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Det skulle bli mindre kostsamt att välja alternativet med gemen- samhetsanläggning i de fall det är möjligt (jfr skillnaden mellan faktisk kostnad och olika taxealternativ i tabellen). En alltför stor utjämning mellan bebyggelsetyper kan alltså riskera att motverka utredningens inriktning om att gator bör vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. 
  
 6.12 
  
 Förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen 
  
 6.12.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Förslaget om vissa begränsningar för kommunen att kunna avsäga sig huvudmannaskapet för mer avancerade anläggningar begränsar kommunens självstyrelse. Vi anser att förslaget är motiverat mot bakgrund av det tunga ansvar det innebär för fastighetsägare att svara för en dylik anläggning och de säkerhetsrisker det kan med- föra. 
 294 
  
 SOU 2012:91 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 6.12.2 Finansiering av gator och allmänna platser 
 Våra förslag innebär i praktiken ökade möjligheter för kommunen att självständigt och utan dagens hinder ta ställning till frågan om gatukostnader ska skattefinansieras eller tas ut med en avgift av berörda fastighetsägare. 
 6.12.3 Exploateringsavtal 
 Kommunens handlingsutrymme i förhandlingssituationer med byggherrar minskar med våra förslag. Det blir inte längre möjligt att ensidigt diktera villkoren för exploateringsavtal. I lag införs regler om vad som inte får förekomma inom ramen för exploate- ringsavtal. 
  
 6.13 
  
 Övrigt 
  
 Utredningen föreslår ikraftträdande av lagförslagen tidigast sex månader efter tidpunkten för riksdagens beslut, vilket bedöms vara den tidigaste möjliga tidpunkten med hänsyn till de förberedelser som krävs. Vi har i avsnitt 7 om vissa genomförandefrågor kom- menterat de övergångsbestämmelser vi anser vara nödvändiga där- efter. 
 295 
 7 Vissa genomförandefrågor 
  
 7.1 
  
 Helhetsperspektiv på genomförande av detaljplaner 
  
 Vi föreslår att kommunen som huvudregel fortsatt ska vara huvud- man för allmänna platser, men att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas om beaktansvärda skäl talar för att utförande och för- valtning blir mer ändamålsenliga med enskilt huvudmannaskap. Kommunen ska dessutom utan koppling till någon fastighet kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och drift av en anläggning. Det kan ske genom en ny 1 a § i AL. 
 Vidare föreslår vi en lämplighetsprövning i 4 kap. 5 § PBL i syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Dessutom bör det i AL införas ersättningsregler i syfte att kompensera fastighetsägare vars fastig- het skadas genom ändring eller upphävande av en gemensamhets- anläggning till vilken fastigheten är ansluten. En sådan fordran ska erhålla förmånsrätt. 
 Vi föreslår slutligen att frågan om länsstyrelsens roll som över- klagandeinstans utreds närmare. Även om den behålls, bör organi- sationens resurser i större utsträckning än i dag användas för råd- givning och uppföljning av formella brister hos kommunerna på  
 PBL-området. 
  
 Vi bedömer att samtliga dessa förslag kan träda i kraft tidigast sex månader efter riksdagsbeslut. Beträffande frågan om ersättnings- reglerna i AL, torde det av allmänna principer följa att de inte kan tillämpas på skador som inträffat före ikraftträdandet. Det betyder att reglerna kommer att gälla endast förrättningsbeslut som fattas och vinner laga kraft efter denna tidpunkt. 
 297 
  
 Vissa genomförandefrågor 
  
 SOU 2012:91 
  
 7.2 
  
 Finansiering av gator och allmänna platser 
  
 Vårt förslag beträffande gatukostnadsbestämmelserna innebär att om en kommun i egenskap av huvudman är skyldig att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats för att tillgodose detalj- planeområdets behov, får kommunen av samma skäl som i dag ta ut kostnaderna för detta i form av en gatukostnadsavgift av ägarna till berörda fastigheter. 
 Avgiften ska utgå som en engångsavgift och får omfatta kostna- der för såväl anläggning som förbättring av allmänna platser. Den ska bestämmas enligt en taxa som kommunen utformar. Av den ska framgå justeringar för fastigheter i gemensamhetsanläggning eller i område med enskilt huvudmannaskap. 
 I underlaget för de kostnader som ska kunna åläggas berörda fastighetsägare ska kunna ingå de åtgärder som är avsedda att till- godose områdets behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till sådana platser. 
 Avgifter får dock inte tas ut för att täcka kostnader för sådana trafikleder, parker och andra allmänna platser som betjänar en över- vägande del av kommunens bebyggelseområden. Kommunen ska besluta om vilka åtgärder som ska debiteras. 
 Betalningsskyldigheten för gatukostnadsavgifter ska inträda när den gata eller allmänna plats som ersättningen avser kan användas för sitt ändamål. Ägare till redan bebyggda fastigheter för huvud- sakligen bostadsändamål som redan har tillgång till utfart blir dock betalningsskyldiga först när bygglov beviljas för tillkommande byggrätter enligt en ny detaljplan. När betalningsskyldigheten inträder ska det på fastighetsägarens begäran finnas en möjlighet till årliga avbetalningar i upp till tio år, Betalningsvillkoren ska kunna jämkas, om de är alltför betungande för fastighetsägaren. 
 De bestämmelser vi föreslår ska ersätta nuvarande regelverk enligt  
 24–37 
  §§ PBL. Bestämmelserna innebär bl.a. att en kommun själv avgör om den ska ta ut gatukostnadsersättning av fastighets- ägarna och om kommunen i så fall ska försöka få täckning för sina självkostnader helt eller endast delvis med stöd av de nya bestäm- melserna. En förändring av nuvarande gatukostnadsbestämmelser bör träda i kraft tidigast sex månader efter riksdagsbeslut för att kommunerna ska få tillräcklig tid att utarbeta en taxemodell, anpassa den kommunala redovisningen etc. I vissa fall kan det dock finnas behov av att tillämpa de nuvarande bestämmelserna under en längre övergångsperiod. Särskilt torde det gälla de kommuner som redan 
 298 
  
 SOU 2012:91 
  
 Vissa genomförandefrågor 
  
 tillämpar eller vill tillämpa nuvarande regler om gatukostnadsuttag. Vi bedömer att det därför är nödvändigt att även de äldre bestäm- melserna ska kunna tillämpas under en period om tre år. 
 Vi har i avsnitt 3.2.2 beskrivit en del av de erfarenheter som gjordes efter det s.k. Västeråsförsöket. Försöket visade visserligen att det avgiftssystem som tillämpades enligt  
 va-lagstiftningen 
  skulle kunna ligga till grund för ett motsvarande system när det gällde gatukostnader utan att alltför omfattande administrativa rutiner behöver tillgripas. Det föreslagna avgiftssystemet ställde dock krav på att kommunens kostnadsredovisning anpassades till anläggning- arnas kategoriindelning. Ju högre kostnadstäckningsgrad kommunen ville uppnå, desto högre blev kraven. Den konsekvensanalys av våra förslag om gatukostnadsbestämmelser som återfinns i bilaga 4 redovisar liknande iakttagelser. Kommunerna behöver dessutom lägga upp ett betydande erfarenhetsmateriel gällande de kostnader som avses ingå i underlaget för en taxa. De kommuner som redan tillämpar gällande bestämmelser torde härvidlag ha förutsättningar att snabbare kunna tillämpa de nya bestämmelserna. 
 Nuvarande gatukostnadsbestämmelser bör mot den här bak- grunden få tillämpas i tre år efter ikraftträdandet. Uttag av gatu- kostnader bestäms i dag i kommunens beslut om en s.k. gatu- kostnadsutredning. Vi föreslår att ett beslut om gatukostnads- utredning som fattas av kommunen senare än tre år efter att våra förslag om nya bestämmelser har trätt i kraft inte ska vara giltigt. 
 Beslut om gatukostnadsutredning före ikraftträdandet bör få tillämpas tills vidare utan tidsbegränsning. De gatukostnader som kan ha beslutats av kommunerna med stöd av PBL kan komma att ha betydelse länge efter ikraftträdandet. Särskilt kan det gälla avbetalningar som har medgetts fastighetsägarna. Det kan också hända att ännu olösta tvister bör bedömas enligt de regler som gällde när gatukostnaderna beslutades. Därför bör det förskrivas att äldre regler får fortsatta att tillämpas i fråga om sådana beslut. Någon tidsgräns för giltigheten av de tidigare fattade besluten behöver knappast sättas ut. 
 Vi föreslår vidare när det gäller de nya bestämmelserna att de ska få tillämpas direkt när våra förslag träder i kraft, vilket bl.a. innebär att beslut om kommunal taxa kan fattas omedelbart efter ikraft- trädandet. För att få påbörja en anläggning eller förbättring av gator och andra allmänna platser som avses bli finansierad med en taxebaserad avgift, måste kommunen dessförinnan besluta om en sådan taxa. 
 299 
  
 Vissa genomförandefrågor 
  
 SOU 2012:91 
  
 I vårt förslag föreligger en skillnad mot dagens bestämmelser när det gäller formen för sakägarnas inflytande över bestämmel- sernas tillämpning. Enligt nu gällande regler ska en gatukostnads- utredning vara föremål för samråd och granskning. Kommunens beslut om uttag och grunderna för uttaget kan överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. En tvist om ersätt- ningens storlek och villkoren för betalning kan prövas av mark- och miljödomstolen. 
 Vårt förslag innebär att ett kommunalt beslut om en taxa kan överklagas genom laglighetsprövning, medan tvister om skyldig- heten att betala gatukostnadsavgift och om taxans tillämpning kan prövas av mark- och miljödomstolen. Däremot försvinner möjlig- heten till samråd och granskning när det gäller kommunens gatu- kostnadsutredningar, eftersom särskilda utredningar inte längre kommer att krävas. 
 När det gäller information om vilka fastigheter inom en detalj- plan som avses bli berörda av gatukostnadsuttag har vi i förslaget i stället utgått från att de kommer att anges i detaljplanens plan- beskrivning enligt 4 kap. 33 § PBL. Därmed kommer den frågan att prövas i samband med samråd och granskning av förslaget till detaljplan. Kommunens taxa för gatukostnadsuttag är då också känd, varför de ekonomiska konsekvenserna för de berörda kommer att kunna bedömas på ett tidigare skede än med gällande bestäm- melser. 
  
 7.3 
  
 Exploatörsbestämmelserna 
  
 Vårt förslag när det gäller exploatörsbestämmelserna innebär att 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL upphävs. Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre i PBL och därmed kan länsstyrelsens prövning slopas. Ersättningsfrågor bör avgöras enligt gällande bestämmelser i ExL i likhet med andra inlösensituationer i PBL. 
 På samma sätt som när det gäller andra delar av våra för- fattningsförslag bedömer vi att nämnda förslag beträffande exploa- törsbestämmelserna kan träda i kraft tidigast sex månader efter ett riksdagsbeslut. Detsamma gäller vårt förslag om rätt till ersättning vid omprövning av servitutsrätter. Däremot kvarstår frågan om hur äldre förordnanden om markavstående enligt 113 § BL bör hanteras, vilket vi har analyserat i avsnitt 4.6.7. Vi föreslår där att äldre förordnanden fasas ut med stöd av lagbestämmelser, men att det 
 300 
  
 SOU 2012:91 
  
 Vissa genomförandefrågor 
  
 bör ske först ett år efter ikraftträdandet för att enskilda ärenden ska kunna analyseras och eventuella olägenheter kan undanröjas innan de upphör. När det gäller förordnanden som avser plan- områden med genomförandetid, bör tidpunkten för när dessa ska upphöra inträffa ett år efter genomförandetidens utgång. 
 Ansökningar om länsstyrelsens prövning av frågor om avstående av mark och utrymme som görs före ikraftträdandet, bör kunna prövas enligt nu gällande regler och därmed kunna leda fram till förordnanden. Dessa förordnanden kommer då att gälla även efter ikraftträdandet fram till den tidpunkt då de enligt övergångs- bestämmelserna upphör att gälla. dvs. ett år efter genomförande- tidens utgång. 
  
 7.4 
  
 Exploateringsavtal 
  
 Vårt förslag när det gäller exploateringsavtal innebär att gränserna för parternas åtaganden och skyldigheter i ett avtal tydliggörs genom nya bestämmelser i 6 kap. PBL. Det ska även finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett planbesked lämnas enligt 5 kap. 5 § eller i samband med annat kommunalt beslut att påbörja en planläggning. 
 Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas enligt bestämmelserna för den taxebaserade avgift för gatukost- nader som vi har föreslagit i avsnitt 3.3. Kostnader för  
 va-anlägg- 
  ningar ska på motsvarande sätt beräknas enligt gällande  
 va-taxa. 
  
 Ett exploateringsavtal får inte ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur, dvs. byggnader och andra anläggningar för verksamheter som kommunen enligt lag har en skyldighet att till- handahålla. Kommunen ska kunna kräva att byggherren förskotterar ersättning för kommunala åtgärder för att genomföra en detaljplan. Däremot ska inte åtgärder som vidtagits före kommunens beslut om planen kunna regleras i efterhand med mindre än att den aktu- ella planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. 
 Förfaranderegler för exploateringsavtal ska följa de bestämmel- ser som redan finns om detaljplaner i 5 kap. PBL när det gäller planbesked, underlag, samråd, kungörelse och granskning samt antagandet. Om det inte är obehövligt, ska lantmäterimyndigheten under granskningsskedet lämna ett yttrande huruvida ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser vi föreslår i 6 kap. PBL gällande avtalens materiella innebörd. 
 301 
 Vissa genomförandefrågor SOU 2012:91 
 Författningsförslagen gällande avtalens materiella innebörd i 6 kap. PBL respektive förfarandet enligt 5 kap. kan enligt vår bedöm- ning träda i kraft tidigast sex månader efter ett riksdagsbeslut. 
 Tillämpningen av bestämmelserna om exploateringsavtal kommer dock att vara beroende av kommunens förberedelser när det gäller motsvarande tillämpning av de bestämmelser som vi föreslår gäll- ande en taxebaserad avgift för uttag av gatukostnader. Eftersom det enligt vårt förslag blir möjligt att tillämpa nu gällande gatukost- nadsregler i upp till tre år efter bestämmelsernas ikraftträdande, kan inte heller kravet ställas dessförinnan på att kostnaderna för utbyggnad av gator och allmänna platser i ett exploateringsavtal ska beräknas enligt en gatukostnadstaxa. Vi anser därför att exploate- ringsavtal som tecknas inom tre år från bestämmelsernas ikraft- trädande ska kunna undantas från kravet på kostnadsberäkning med hjälp av gatukostnadstaxa, om kommunen ännu inte tagit fram en sådan. 
 Vid ett kommunalt beslut om att påbörja en planläggning när- mast efter bestämmelsernas ikraftträdande, ska det föreligga ett politiskt beslutat program som anger kommunens utgångspunkter för förhandlingar om ett exploateringsavtal. Programmet ska bl.a. ange grundläggande principer för kostnadsfördelning i ett avtal samt på vilka grunder kostnaderna ska beräknas, om den aktuella detaljplanen bedöms komma att bli antagen inom tre år från bestäm- melsernas ikraftträdande. För exploateringsavtal som följer en detalj- plan som blir antagen därefter ska gatukostnadstaxa tillämpas. 
 Vid den översyn av kommunens översiktsplan eller framtagande av en fördjupad översiktsplan som följer närmast efter bestämmel- sernas ikraftträdande, bör kommunen överväga om planen är ett lämpligt dokument för att sprida information om utgångspunkt- erna för exploateringsavtal. 
 302 
 8 Författningskommentarer 
  
 8.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) 
  
 1 kap. 
 4 § 
 Definitionen av exploateringsavtal är ny. Förslaget avhandlas i avsnitt 5.6. Begreppet byggherre definieras redan i den nuvarande lydelsen av förevarande paragraf och omfattar såväl privata som offentliga byggherrar. 
 3 kap. 
 2 § 
 Andra stycket är nytt. Förslaget behandlas i avsnitt 5.6.4. Det torde vara en fördel att programmet tas fram redan i samband med den återkommande översiktsplaneringen eller i samband med att man tar fram en fördjupad översiktsplan. Detta hindrar dock inte att programmet kopplas till andra kommunala dokument med rikt- linjer och politiska dokument om planeringsfrågor, se vidare 5 kap. 10 a §. 
  
 4 
  
 kap. 
  
 5 
  
 § 
  
 Andra meningen i tredje punkten är ny. Bakgrunden till tillägget framgår av avsnitt 2.3.8 under rubriken Skärpt lämplighetskrav. När kommunen överväger användningen av planområdet bör den ta 
 303 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 hänsyn till att en anläggning på kvartersmark för enskilt byggande bör vara lämplig för enskilda att både uppföra och senare ta ansvar för. Motsvarande prövning ska enligt 7 § göras när det gäller enskilt huvudmannaskap på allmän platsmark. Om anläggning är så kom- plicerad att det krävs särskild kompetens att sköta den (t.ex. kajer och sopsuganläggningar) och om meningen är att även utom- stående ska nyttja den så bör anläggningen i stället tas om hand av kommunen. Syftet är att motverka att exploatörer för över den här typen av anläggningar på tillkommande fastighetsägare/bostads- rättsinnehavare som inte har kommit in i processen än. Indelningen av mark för olika ändamål ska uppmärksammas under samråd och granskning av ett planförslag, 
 4 kap. 
 7 § 
 Andra stycket är nytt. Begreppet enskilt huvudmannaskap före- slås ersätta dagens indirekta uttryck om annan än kommunen är huvudman. Motivet till det är att öka tydligheten och minska den oklarhet kring plangenomförandet som tagits upp i utredningens direktiv. 
 Vilka skäl som bör styra valet mellan kommunalt och enskilt huvudmannaskap framgår av avsnitt 2.3. Om skälen väger över för att utförandet och förvaltningen blir bättre, kan kommunen lägga över huvudmannaskapet på fastighetsägarna. Det innebär att både byggandet och senare underhållet, inklusive det administrativa arbetet i t.ex. en samfällighetsförenings styrelse, inte får vara för betungande utan i stället ha fördelar jämfört med kommunalt huvudmannaskap, inte minst i kostnadshänseende. Om dessa frågor bör lantmäterimyndigheten redovisa en uppfattning under samrådet och granskningen av planförslaget, se 5 kap. 14 a och 22 a §§. 
 Bestämmelsen syftar inte till någon ändring av nuvarande ord- ning som gör det möjligt att i samma detaljplan ha olika huvud- mannaskap för olika allmänna platser. 
 Kommunen ska också kunna ingå i en gemensamhetsanläggning och bidra till kostnaderna i den utsträckning som allmänheten använder anläggningen, se 4 kap. 18 § första stycket punkt 5. 
 304 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningskommentar 
  
 4 kap. 
 18 § 
 Första stycket femte punkten är ny. Femte punkten är utförligt motiverad i allmänmotiveringen i avsnitt 2.3.8. 
 5 kap. 
 5 § 
 Tredje stycket är nytt och ålägger kommunerna att tidigt redovisa sina principer för exploateringsavtal. Övervägandena om sådana avtal finns i avsnitt 5.6.4. I första hand bör kommunerna i samband med sitt översiktsplanearbete – antingen vid de återkommande revisonerna eller vid en fördjupad översiktsplanering – ange princi- perna i ett program som får anges i planen, se 3 kap. 2 § andra stycket. I vart fall ska kommunerna redovisa ett program och sina avsikter senast när kommunen beslutar att påbörja ett planarbete eller när ett planbesked meddelas. Se vidare 5 kap. 10 a §. 
 Ett planbesked kan inte överklagas (13 kap. 2 § första stycket 2). Det får anses gälla även ett program. I fråga om översiktsplan anges överklagandemöjligheterna i 13 kap. 1 § 1, dvs. beslutet kan endast laglighetsprövas enligt kommunallagen. 
 5 kap. 
 10 a § 
 Bestämmelsen är ny och motiveras i avsnitt 5.6.4. Vad som bör framgå av programmet är bl.a. ange den geografiska avgränsningen för avtalet och huvudprinciper för kostnadsfördelning vid utbygg- nad av den infrastruktur som krävs för att genomföra planen. Vidare bör anges om det finns särskilda skäl för att avtalet även ska kunna omfatta infrastruktur utanför den aktuella detaljplanen. Det bör också framgå i vilken utsträckning kommunen behöver beakta reglerna om offentlig upphandling (se vidare avsnitt 5.6.6). Kort sagt bör programmet beskriva konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal med kommunen och även hur lagens krav på exploateringsavtal ska tillgodoses. 
 305 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 5 kap. 
 11 § 
 Tredje stycket är nytt. Det innehåller en begränsning av den obliga- toriska samrådskretsen i frågor om exploateringsavtal i förhållande till vad som gäller detaljplaneförslaget som sådant. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.6.5. 
 5 kap. 
 13 § 
 Ett tillägg till paragrafen ger uttryck åt att förslag till exploaterings- avtal ska vara föremål för samråd enligt samma förfaranderegler som förslag till detaljplaner. 
 5 kap. 
 14 § 
 Punkten 6 är ny och motiveras i avsnitt 2.4.3. Den innebär att läns- styrelsen ska ha en rådgivande roll även vad gäller detaljplanens formella riktighet och överensstämmelse med bestämmelserna i PBL, främst 4 kap. Länsstyrelsen ska även vägleda vad gäller pro- cessen för framtagande av detaljplan enligt 5 kap PBL. Bestämmel- ser i övrigt avseende länsstyrelsens tillsynsvägledning finns i 6 kap. 13 och 14 §§ plan- och byggförordningen (2011:338) 
 5 kap. 
 14 a § 
 Paragrafen är ny. Motiven återfinns i avsnitt 2.5 och 5.6.5. Lantmäterimyndigheten föreslås få nya uppgifter under samrådet. Myndigheten ska verka för att enskilt huvudmannaskap bara föreslås i de fall det finns beaktansvärda skäl för det (4 kap. 7 §) samt att ett förslag till avtal har stöd i de nya materiella bestäm- melserna om exploateringsavtal i 6 kap.  
 20–22 
  §§. Dessutom ska lantmäterimyndigheten verka för att detaljplanen inte innehåller 
 306 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningskommentar 
  
 andra bestämmelser om fastighetsindelning m.m. än vad som är tillåtet enligt PBL (4 kap. 18 §) och att av planbeskrivningen tydligt framgår vilka konsekvenser planen får och hur den ska genomföras (4 kap. 33 §). 
 5 kap. 
 18 § 
 Bestämmelsen, som avhandlas i avsnitt 5.6.5, föreslås kompletterad så att en granskning av ett förslag till exploateringsavtal kommer till stånd på samma sätt som detaljplaneförslaget. 
 När samrådet är klart, ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan med förslaget till exploateringsavtal, om ett sådant föreligger. 
 Enligt andra stycket behöver ett planförslag som tagits fram med enkelt planförfarande inte kungöras. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle ett godkänna för- slaget eller lämna synpunkter. Om ett exploateringsavtal är kopplat till en sådan plan, är det tillräckligt att förslaget till avtal blir före- mål för samråd med lantmäterimyndigheten och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 11 § 4.) 
 5 kap. 
 19 § 
 Bestämmelsen föreslås ändrad så att ett förslag till exploaterings- avtal kan bli granskat på samma sätt och på samma gång som ett förslag till detaljplan. 
 5 kap. 
 20 § 
 Bestämmelsen föreslås kompletterad så att lantmäterimyndigheten läggs till bland de instanser som alltid ska tillställas detaljplane- förslaget och samrådsredogörelsen. Finns det ett förslag till exploa- 
 307 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 teringsavtal ska även det skickas till lantmäterimyndigheten. Där- emot behöver ett sådant avtalsförslag inte skickas till länsstyrelsen. 
 5 kap. 
 21 § 
 Bestämmelsen avser att förtydliga att också ett förslag till exploate- ringsavtal ska hållas tillgängligt för alla som vill granska det. 
 5 kap. 
 22 § 
 Punkten 6 är ny. Motiven återfinns i avsnitt 2.4.2. Av bestämmel- sen följer att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande även ska på- peka andra brister i planförslaget än som nämnts tidigare i para- grafen. Det kan röra sig om både materiella och formella avvikelser. Brister av marginell betydelse behöver länsstyrelsen inte påtala. 
 5 kap. 
 22 a § 
 Paragrafen är ny och motiveras i avsnitt 2.5 Om lantmäterimyndig- heten under granskningstiden gör bedömningen att planförslag innehåller bestämmelser som inte är förenliga med 4 kap. 7, 18 och 33 §§, ska myndigheten avge granskningsyttrande om detta (jmf 14 a §). 
 Om det inte kan anses obehövligt, ska lantmäterimyndigheten även yttra sig över om förslag till exploateringsavtal är förenligt med bestämmelserna om exploateringsavtals materiella innehåll i 6 kap.  
 20–22 
  §§. Om avtalet i enskilda delar eller i sin helhet går utöver bestämmelserna på ett sätt som innebär kostnader för bygg- Davis som inte har kunnat förutses, bör detta uppmärksammas. Obehövligt kan det vara om parterna är överens och det är uppen- bart att avtalet inte innebär någon större nackdel för någon av parterna. 
 Förändras situationen efter granskningen så att ett förslag till exploateringsavtal tillkommer eller ett redan upprättat förslag dras 
 308 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningskommentar 
  
 tillbaka, får det normalt anses vara en sådan omständighet som enligt 5 kap. 25 § föranleder ny granskning. 
 5 kap. 
 28 § 
 Andra stycket föreslås utgå till följd av förslaget i avsnitt 4 att de s.k. exploatörsbestämmelserna ska upphävas. 
 5 kap. 
 28 a § 
 Paragrafen är ny. Motivet framgår av avsnitt 5.6.5. Att avtalets giltighet ska vara beroende av att detaljplanen vinner laga kraft sammanhänger med den kritik som förekommit mot att kommu- nens förhandlarare i slutna rum genom avtal låser planförutsätt- ningarna och att planförslag därmed i praktiken inte blir föremål för medborgerligt och politiskt inflytande. 
 5 kap. 
 29 § 
 Nytt i tredje stycket är att kommunen ska skicka gransknings- utlåtande tillsammans med ett meddelande om att planen antagits inte bara till länsstyrelsen utan även till lantmäterimyndigheten. 
 5 kap. 
 36 § 
 Hänvisningarna är anpassade till de nya lagparagraferna och till att nuvarande 6 kap. 3 och 4 §§ förslås utgå. 
 309 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 6 kap. 
 1 § 
 Paragrafen är ny och syftet är att underlätta för läsaren att orientera sig i de olika plangenomförandebestämmelserna. Det finns också en hänvisning till övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandet såsom FBL, LAV och LL. Uppräkningen är inte uttömmande. 
 6 kap. 
 6 § 
 Motsvarar nuvarande 16 §. Ändringar i hänvisningar. 
  
 6 
  
 kap. 
  
 7 
  
 § 
  
 Motsvarar nuvarande 17 §. Ändringar i hänvisningar. 
 6 kap. 
 9 § 
 Motsvarar nuvarande 19 § samma kapitel. Ändring i hänvisning. 
 6 kap. 
 13 § 
 Bestämmelsen är ny och den går tillbaka på vad som anförts i avsnitt 3.3.5. Den och följande ersätter nuvarande gatukostnads- regler och ger i likhet med dessa rätt för kommunen att ta ut avgifter för de anläggnings- och förbättringsåtgärder som kommunen utfört och enligt lag är skyldig att utföra. Kommunen har frihet att välja mellan att ta ut kostnaderna av ägarna till berörda fastigheter eller att helt eller delvis skattefinansiera dessa kostnader. Vilka fastig- heter som berörs ska framgå av detaljplanens planbeskrivning enligt 4 kap. 33 §. Gatukostnader för fastigheter upplåtna med tomträtt 
 310 
 SOU 2012:91 Författningskommentar 
 erläggs av tomträttsupplåtaren. Det nya taxebaserade systemet benämns gatukostnadsavgift. 
 6 kap. 
 14 § 
 Bestämmelsen är ny och första stycket finns närmare motiverat i avsnitt 3.3.6 och är ett uttryck för självkostnadsprincipen, som också finns i 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900). Underlaget ska motsvara kommunens genomsnittliga kostnader för att anlägga gator och andra allmänna platser inom detaljplaneområden i kom- munen. I ett enskilt fall kan avgiften bli både högre och lägre än de faktiska kostnaderna. 
 Av andra stycket, som bygger på vad som anförts i avsnitt 3.3.7, framgår de begränsningar i fråga om vilka allmänna platser som får tas med i kostnadsunderlaget. Gonzalez, genomfartsgator och andra delar av det s.k. huvudnätet i en tätort får inte tas med i underlaget. Vad gäller andra allmänna platser än gator får endast anläggningar som har anknytning till de boende eller till verksam- het på en fastighet i området räknas med i kostnadsunderlaget, medan anläggningar som betjänar en större del av kommunen inte får ingå i underlaget. 
 6 kap. 
 15 § 
 Bestämmelsen är ny och har motiverats i avsnitt 3.3.6. I första stycket anges att avgift tas ut enligt taxa. Kommunen kan delas in i ett eller flera taxeområden beroende på de omständigheter som kan föreligga i enskilda fall. Det får förutsättas att det är kommunfull- mäktige som fattar beslutet om taxeområden och taxa och att detta inte delegeras till någon kommunal nämnd. Däremot bör full- mäktige givetvis inte fatta besluten i de särskilda fallen om tillämp- ning av taxan på de fastigheter som ingår i taxeområdena. Sådana ärenden bör alltså delegeras. Någon föreskrift om detta kan inte anses nödvändig. Det kan anmärkas att enligt 1 kap. 4 § definieras byggnadsnämnden som den eller de nämnder som fullgör kommu- nens uppgifter enligt denna lag. Kommunen kan alltså delegera 
 311 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 beslutsrätten till den nämnd som den bedömer lämplig med hänsyn till dess organisationsformer 
 Både beslut om att anta eller ändra taxan samt delegationsbeslut kan med stöd av 13 kap 1 § göras till föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen. 
 Andra stycket anger att avgiften ska fördelas på ett skäligt och rättvist sätt. Innebörden av den fördelningsgrunden är densamma som i nu gällande gatukostnadsbestämmelser. 
 Av tredje stycket framgår att taxan ska beakta de kostnader som fastighetsägare kan ha för anläggning, drift och underhåll av t.ex. vägar i området. Huvudmannaskapet inom ett detaljplaneområde kan delas så att t.ex. kommunen är huvudman för grönområden medan vägarna förs in under enskilt huvudmannaskap. Fastighets- ägarna inom området ska då endast kunna påföras avgifter för kom- munens kostnader för grönområden. 
 Även när det handlar om storkvarter ska fastigheter som deltar i gemensamhetsanläggningar bidra till kommunens gatukostnader, men hänsyn ska tas till kostnaderna för gemensamhetsanläggningarna. 
 6 kap. 
 16 § 
 Bestämmelsen är ny och reglerar när betalningsskyldighet inträder och finns närmare motiverad i avsnitt 3.3.8. För obebyggda fastig- heter inträder den när anläggningarna är färdigställda och kan användas som det är tänkt. Om anläggningarna inte färdigställs i ett sammanhang, kan betalningsskyldigheten inträda vid olika tid- punkter. För bebyggda fastigheter för huvudsakligen bostadsända- mål, som redan har tillgång till gata eller annan allmän plats, inträder betalningsskyldigheten vanligtvis när bygglov, som söks i anledning av den nya planen, beviljats. Så bör det vara även i de fall en eller flera obebyggda fastigheter ägs och brukas tillsammans med en bebyggd fastighet. Om fastighetsägaren samtycker, finns det inget hinder mot att avgiften tas ut tidigare. Avgiftsskyldig- heten är kopplad till detaljplanens genomförandetid. 
 312 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningskommentar 
  
 6 kap. 
 17 § 
 Bestämmelsen är ny. Den behandlas i avsnitt 3.3.8 och ger möjlig- het till avbetalning och jämkning av betalningsvillkoren i vissa fall. Motsvarande bestämmelser finns i dag i 6 kap. 36 och 37 §§. 
 6 kap. 
 18 § 
 Bestämmelsen är ny, men återgår på nuvarande regler i 6 kap. 35 och 36 §§ och behandlar när betalning ska ske i förhållande till debiteringen och att ränta utgår med olika räntesatser enligt ränte- lagen, dels vid dröjsmål, dels vid avbetalningar. 
 Debiteringen är att anse som ett beslut i särskilt fall som kan fattas av en nämnd eller på dess uppdrag av en tjänsteman. 
 6 kap. 
 19 § 
 Bestämmelsen är ny. Den ger kommunen möjlighet att ta ut avgifter även från delägare i samfälligheter. Motsvarande bestämmelse finns i nuvarande 6 kap. 39 §. 
 6 kap. 
 20 § 
 Bestämmelsen är ny. Motiven finns i avsnitt 5.6.4. Med särskilda skäl avses åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras eller på annat sätt är direkt föranledda av planen, även om de ligger utanför området för detaljplanen, t.ex. kostnader för anslutningsvägar till ett nytt bostadsområde. Kostnaderna för gator och andra allmänna platser ska beräknas med stöd av bestämmel- serna i 6 kap.  
 16–19 
  §§ om en taxebaserad gatukostnadsavgift. 
 Andra stycket syftar till att med lagstöd skapa förutsättningar för balans mellan parterna i avtalsförhållandet. 
 313 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 6 kap. 
 21 § 
 Bestämmelsen är ny och grundar sig på överväganden i avsnitt 5.6.4. En kommun får inte teckna exploateringsavtal med innebörd att byggnader för de grundläggande kommunala skyldigheterna som t.ex. förskola, grundskola, bibliotek och äldreomsorg ska be- kostas av byggherren. Ett avtal som strider mot denna föreslagna inskränkning torde kunna bli föremål för laglighetsprövning enligt 13 kap. 1 §. Givetvis kan kommunen ingå avtal med byggherrar om byggnader av det angivna slaget ska uppföras, men det får då ske med kommunal finansiering och under iakttagande av tillämpliga upphandlingsregler. 
 6 kap. 
 22 § 
 Bestämmelsen är ny och har behandlats i avsnitt 5.6.4. Ett exploate- ringsavtal får inte avse fördelning av kostnader som uppkommit innan planen antogs. Anledningen till det är att byggherren inte oförutsett ska behöva betala för sådana kostnader i efterskott. Ett undantag gäller när det handlar om etappvis utbyggnad. 
 13 kap. 
 1 § 
 Tredje punkten föreslås anpassad till det föreslagna nya systemet för att ta ut gatukostnadsavgift av fastighetsägarna. I detta ligger vidare att de grunder för gatukostnadsskyldighet mm som avses i punkt 5 föreslås ersättas av en taxa. Möjligheten att få en laglighets- prövning av taxebeslut regleras i punkt 6 i nuvarande lydelse och får omfatta även kommunfullmäktiges beslut om taxa för gatu- kostnadsavgift. Som en följd av detta bör punkten 5 tas bort och resterande punkter omnumreras. 
 314 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningskommentar 
  
 13 kap. 
 2 § 
 Tredje punkten föreslås ändrad och innebär att beslut om gatu- kostnader inte för överklagas utöver vad som framgår av 1 § 3, dvs. klagan kan endast tas upp som laglighetsprövning. Det betyder i praktiken att beslut om tillämpningen av en gatukostnadstaxa inte kan överklagas hos länsstyrelsen enligt den ordning som annars är tillgänglig. Den som är missnöjd med tillämpningen i särskilt fall är i stället hänvisad till att föra talan enligt 15 kap. 10 § hos mark- och miljödomstolen. 
 15 kap. 
 10 § 
 Bestämmelsen föreslås endast redaktionellt ändrad med anledning av införandet av reglerna om gatukostnadsavgift. Liksom enligt gällande rätt kan beslut om fastställande och ändring av taxa för gatukostnadsavgift laglighetsprövas enligt 13 kap. 1 §, medan frågor om skyldighet i det särskilda fallet att betala gatukostnads- avgift och tillämpning av taxa får prövas som tvistemål hos mark- och miljödomstolen. Till det som domstolen får pröva hör alltså frågor om debiteringen sker först när gatan är färdig att användas, om den stämmer med taxan, om avbetalning ska medges, om ränta samt om jämkning därför att avgiften blir betungande. 
  
 8.2 
  
 Förslaget till lag om ändringar i anläggningslagen (1973:1149) 
  
 1 a § 
 Paragrafen som är ny har motiverats i avsnitt 2.3.8. Om behovet av anslutning eller upplåtelse av rättighet är knutet till en viss kommun- ägd fastighet, bör även fortsättningsvis fastigheten som sådan vara rättighetshavare. 
 315 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:91 
  
 2 § 
 Andra stycket är nytt. Lagens bestämmelser om fastighet tillämpas på kommun som är delägare i gemensamhetsanläggning. I dessa avseenden är alltså kommunen jämställd med fastighet men det gäller inte i övriga sammanhang. 
 40 a § 
 Paragrafen är ny. Den innebär att en ersättningsbestämmelse införs för det fall att rättigheter ändras eller upphävs vid en omprövnings- förrättning enligt 35 §. 
 De rättigheter som avses i första stycket första meningen är främst de andelar av rätt till mark eller annat utrymme som till- kommer respektive deltagande fastighet i en gemensamhetsanlägg- ning. Om det samfällda utrymmet inskränks och skada därvid upp- kommer, ska det prövas om ersättning ska betalas på motsvarande sätt som vid begränsning eller upphävande av servitut enligt FBL. 
 I paragrafens andra stycke regleras frågan om rätt till tillträde till det område där den ändrade eller upphävda rättigheten har utövats. På samma sätt som enligt 26 § gäller vid nyupplåtelse, ska tillträde ske vid den tidpunkt som lantmäterimyndigheten bestämmer. Som villkor för att tillträde ska få ske, gäller att ersättningen enligt första stycket har betalats. 
 Enligt tredje stycket ska bestämmelserna i 32 och 32 a §§ samt i 33 § första stycket 1 tillämpas i fråga om betalning av ersättning och verkan av att ersättning inte betalas. Detta innebär bl.a. att ersättningen ska betalas inom tre månader efter det att ersättnings- beslutet vann laga kraft. 
 Vidare gäller att beslutet om ändring eller upphävande av rättig- heten förfaller, om ersättningen inte har betalats inom ett år efter det att beslutet om ersättning vann laga kraft och inte heller någon som har tillerkänts sådan ersättning har begärt verkställighet av beslutet i denna del. 
 316 
  
 SOU 2012:91 
  
 Författningskommentar 
  
 8.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:990) om förmånsrätt för fordran på grund 
  
 av fastighetsbildning 
 1 § 
 Det nya tredje stycket ansluter till den ersättningsregel som före- slås införas i 40 a § AL och som innebär att rättigheter enligt AL, som inskränks när en anläggningsfråga omprövas enligt 35 §, ska ersättas enligt bestämmelserna i FBL. 
 En viktig komponent i FBL:s ersättningssystem är att rätten till betalning är tryggad med förmånsrätt, till skillnad från systemet enligt AL, som i stället innebär att själva rättigheten förfaller, om ersättning inte betalas. Paragrafen har därför kompletterats med en bestämmelse om att förmånsrätt även tillkommer fordran på ersätt- ning enligt den nya 40 a §. 
 317 
 Särskilda yttranden 
 Särskilt yttrande av experten Martin, Sveriges Kommuner och Landsting 
 Sammanfattning 
 Jag har synpunkter på utformningen av förslaget som består i kritik mot samordningen av detaljplaneprocessen och det civilrättsliga exploateringsavtalet. Den föreslagna hanteringen av exploaterings- avtal blir onödigt betungande utan att man vinner någon fördel i förhållande till nuvarande regler. 
 Den föreslagna modellen med taxa för gatukostnader har både för- och nackdelar. Nackdelarna har inte tillräckligt väl analyserats av utredningen. 
 Det finns också anledning att tydliggöra behovet av och förut- sättningarna för att i vissa situationer göra avsteg från en fastställd taxa för gatukostnader, detta för att möjliggöra exploateringar i lägen som är attraktiva men kostsamma gällande utbyggnad av infrastruktur. 
 Planprocessen blir onödigt belastad 
 Att samråda om ett utkast till exploateringsavtal fördröjer plan- processen i onödan. Frågor om en detaljplans genomförande ska redan enligt gällande bestämmelser i 4 kap. 33 § PBL redovisas i planbeskrivningen. Redovisningen ska bl.a. klargöra hur planen är avsedd att genomföras och de organisatoriska, tekniska, ekono- miska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Därvid finns redan ett krav på öppenhet i de frågor som kan förutses i det förhållandevis tidiga skede som samråd om 
 319 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2012:91 
  
 detaljplaneförslaget sker. Möjligtvis behövs ett ökat stöd och väg- ledning till kommunerna avseende innehåll och utformning av den konsekvensanalys som eftersträvas i och med 2011 års PBL. 
 Förslaget ger motstridiga signaler eftersom detaljplaner bör kunna vara fristående i förhållande till ett specifikt projekt och gälla under lång tid, medan de civilrättsliga frågorna mellan parter angå- ende ett aktuellt projekt regleras i ett exploateringsavtal. Dessa frågor lämpar sig inte för samordnad hantering och det är tveksamt om parterna vinner något på insyn under förhandlingsskedet. 
 Med hänsyn till bl.a. detta avstyrker jag samtliga föreslagna ändringar i 5 kap. 
 Finansiering av gator och allmänna platser 
 Den nuvarande lagstiftningen för uttag av gatukostnader är för- åldrad. Sveriges Kommuner och Landsting har därför sedan länge drivit frågan om en finansieringsreform för den kommunala gatu- hållningen. Trots det valde regeringen att redan i direktiven för denna utredning blockera möjligheten att komma till rätta med de problem som följer av den nuvarande lagstiftningen. Genom att föreskriva att utredningen inte fick föreslå ett taxesystem som inkluderade kostnader för drift och underhåll uteslöts bland annat möjligheten att skapa likvärdiga villkor för fastigheter med kom- munal respektive enskild väghållning. Inte heller gavs möjligheter att låta företag som äger fastigheter och personer som är folkbok- förda i annan kommun få vara med och bekosta den kommunala väghållningen. 
 Den mycket begränsade reform som utredningen nu föreslår innebär enligt min uppfattning förbättringar i vissa avseenden och försämringar i andra. 
 Fördelen med att slopa det nuvarande systemet att fördela kost- naden för vägupprustningar på de fastigheter som är närmast berörda och istället gå över till ett taxesystem innebär att kommunerna inte längre behöver göra de omfattande gatukostnadsutredningar som den nuvarande lagstiftningen kräver. Genom att kommunfull- mäktige fastställer en taxa som bara tas ut av nybildade fastigheter som ansluts till gator inom områden med kommunal väghållnings- skyldighet skapas en förutsägbarhet för medborgarna som inte finns idag. 
 320 
  
 SOU 2012:91 
  
 Särskilda yttranden 
  
 En genomgång av vilka kommuner som hittills tillämpat den nuvar- ande lagstiftningen visar dock att det till övervägande del varit krans- kommuner till Stockholm och Göteborg. Uttag av gatukostnader har där tagits ut i omvandlingsområden, där tidigare fritidshus om- vandlats till permanentboende. De vägupprustningar som då krävs har inte enbart kunnat bekostas av nytillkommande fastigheter, utan en väsentlig del av kostnaderna har måst belasta de befintliga fastigheterna. 
 De kommunalekonomiska konsekvenserna för kommuner som skulle gå över till ett taxesystem är inte tillräckligt belysta i utred- ningen. 
 Det finns också anledning att tydliggöra behovet av och förut- sättningarna för att i vissa situationer göra avsteg från en fastställd taxa för gatukostnader, detta för att möjliggöra exploateringar i lägen som är attraktiva men kostsamma gällande utbyggnad av infrastruktur. 
 Exploatörsbestämmelserna 
 Förslaget att ta bort de s.k. exploatörsbestämmelserna riskerar att försvåra möjligheterna att få till stånd nyexploatering på privatägd mark i en rad olika situationer där det idag inte är något problem från finansieringssynpunkt. 
 Utredarens förslag i denna del, i kombination med den ovan angivna taxemodellen för gatukostnadsersättning vid nyexploate- ring, kommer att innebära en avsevärd kostnadsökning för skatte- och taxekollektiven vid exploatering på privatägd mark. Man kan ha synpunkter på detta från fördelningssynpunkt. De kommunal- ekonomiska effekterna av förslaget är inte heller tillräckligt belysta. 
 321 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2012:91 
  
 Särskilt yttrande av experten Dean, 
 Villaägarnas Riksförbund 
 I egenskap av expert i Plangenomförandeutredningen vill jag lämna följande särskilda yttrande. 
 Infrastruktur, som per definition är en kollektiv nytta, bör finansieras över skattsedeln. Den nytta som skapas tillfaller alla, inte bara den som råkar bo i ett visst område. Ett system med gatu- kostnader strider mot denna grundläggande princip. Det finns även en risk för att en sådan ordning motverkar ökat byggande av nya bostäder. Jag avvisar därför utredningens förslag. 
 I det fall lagstiftaren väljer att bortse från ovanstående princip, och låta kostnader för infrastruktur bäras av enskilda, så finns det mer och mindre orimliga sätt att utforma ett system med gatu- kostnader. Vägledande i utformningen av ett sådant system bör vara att skydda äganderätten, värna rättssäkerheten och medborgar- inflytandet, samt skydda enskilda individer mot orimliga konse- kvenser. Utredningens förslag är dessvärre behäftat med svagheter i alla dessa avseenden. 
 Ett sätt att hantera några av svagheterna i utredningens förslag vore att begränsa möjligheten till uttag av gatukostnader till exploa- teringsavtal vid nyproduktion. En exploatör bedriver sin verksam- het på kommersiella villkor, till skillnad från enskilda hushåll. Den som köper ett nybyggt hus har alltid möjlighet att avstå, och drabbas inte av en stor, oförutsedd kostnadsökning i efterhand, vilket är fallet om gatukostnader tas ut av dem som redan äger en fastighet. 
 Sverige har sedan drygt 15 år tillbaka dragits med lågt bostads- byggande i förhållande till efterfrågan vilket fört med sig stigande priser på befintliga bostäder, stigande byggpriser, ökad skuld- sättning bland hushållen och långa hyresbostadsköer i framförallt tillväxtregionerna. Att lägga bördan för investeringar i nya gator etc. på hushållen som köper nya bostäder och exploatörerna som bygger dem, kommer allt annat lika att höja priset för nyproduktion av bostäder. Eftersom vägnätet är en kollektiv vara, är betalnings- viljan för enskilda aktörer lägre än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Detta försämrar drivkrafter för investeringar, vilket är tvärtemot vad som borde ske mot bakgrund av det låga bostads- byggandet. 
 Svagheterna i utredningens förslag rör det följande. 
 Förslaget innebär att lagstiftaren överlämnar åt SKL att utforma en normaltaxa som kommunerna kan anta. Taxan reglerar hur 
 322 
  
 SOU 2012:91 
  
 Särskilda yttranden 
  
 avgiften ska beräknas, hur kostnaderna ska fördelas mellan olika kategorier av fastighetsägare, hur stor avgiften blir i olika områden eftersom det ska finnas en möjlighet att besluta om särtaxor och hur sådana områden ska avgränsas. Detta kan liknas vid att köpa grisen i säcken. En sådan ordning skapar utrymme för godtycke. 
 Individens intresse av en rättvis behandling bör väga tyngre än det kommunala självstyret. 
 Samtidigt slopas i praktiken möjligheten till medborgarinflytande; en princip som genomsyrar PBL. Med en kommunal taxa behövs inte längre dagens regler om samråd och granskning innan kommu- nen fattar beslut om gatukostnader. Därmed innebär förslaget en kraftig försämring av medborgarinflytandet. 
 Om medborgarinflytandet ska vara relevant så måste fastighets- ägaren kunna påverka ett gatukostnadsuttag när det blir aktuellt i det enskilda området. Kommuninvånare i allmänhet bevakar och överklagar inte beslut om kommunala taxor. Däremot vill en fastig- hetsägare naturligtvis kunna påverka ett förslag och överklaga när denne ställs inför gatukostnader, i synnerhet om beloppet är högt. Om avgiften då baseras på en kommunal taxa som redan har vunnit laga kraft så finns det inte så mycket som den enskilde att påverka. Möjligheten att överklaga begränsas dessutom till möjligheten att pröva en tvist om tillämpningen av taxan. Detta är inte en rimlig ordning. 
 Det finns idag en tydlig tendens att beloppen stiger. Det finns ingenting som tyder på att det generellt skulle bli fråga om lägre nivåer än idag. I avsnitt 3.3.1 konstateras att den offentliga sektorns krav på medfinansiering från privata byggherrar vid nya exploate- ringar sannolikt kommer att öka i framtiden. Enskilda småhusägare kommer även fortsättningsvis att kunna drabbas av gatukostnader med stora belopp, i storleksordningen hundratusentals kronor. 
 Kostnaderna för att anlägga och förbättra gator blir inte lägre för att avgiften tas ut med stöd av en kommunal taxa. Tvärtom kan utredningens förslag vara kostnadsdrivande. En ordning där kom- munen kan vältra över kostnader för gator och allmänna platser på fastighetsägarna innebär nämligen att kommunen inte får incita- ment att prioritera och begränsa sina kostnader, vilket skulle bli nödvändigt vid en finansiering via skattsedeln. 
 Med fortsatt höga gatukostnader blir dessutom de ekonomiska drivkrafterna för enskilda fastighetsägare att stycka av en fastighet (och söka bygglov) sämre, vilket motverkar förtätning. 
 323 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2012:91 
  
 Enskilda fastighetsägare kan komma att behandlas olika. Det är inte ovanligt att vad som upplevs som en stor tomt i själva verket är flera fastigheter. Medan den fastighetsägare som har en bebyggd och en obebyggd fastighet blir tvungen att betala gatukostnader direkt för den obebyggda tomten behöver grannen som äger en stor fastighet inte betala gatukostnader förrän han själv tar initiativ till detta genom att begära avstyckning och söka bygglov. När detta skrivs framgår det inte av lagtexten att så inte skulle kunna bli fallet. 
 Förslaget har utformats sent och är när detta skrivs fortfarande otydligt på en rad punkter. Det måste exempelvis framgå tydligt i vilken omfattning en fastighetsägare som styckar av en bebyggd fastighet och söker bygglov tvingas betala gatukostnader; om detta enbart gäller tomten eller även bostadshuset. Detsamma gäller om fastighetsägaren enbart styckar av och söker bygglov för en tomt trots att det skulle kunna vara möjligt att stycka av flera tomter. 
 Andra exempel är efter vilka principer en tilläggsavgift ska beräknas om fastighetsägaren river ett fritidshus och beviljas bygg- lov för ett nytt bostadshus. 
 Det finns inga garantier för att den situationen inte skulle kunna inträffa att en fastighetsägare tvingas betala kommunens genom- snittskostnader för nya och upprustade gator även om kommunen enbart har anlagt en cykelbana inom området. Det förutsätts istället att kommunen behandlar en sådan fråga utanför taxan eller som en särskild del av taxan. Detta är inte rimlig ordning. 
 Det är direkt missvisande att tala om avgiften som en engångs- avgift. Det uttrycket ska förstås som att det inte handlar om en periodisk avgift. Det innebär att en fastighetsägare skulle kunna tvingas betala en ny engångsavgift om kommunen senare vidtar nya åtgärder inom området. Detta är naturligtvis fullständigt orimligt. 
 Förslaget innebär sammanfattningsvis att det kommer att bli betydligt lättare för kommunerna att kunna vältra över kostnader för gator och allmänna platser på fastighetsägarna. Idag är det färre än 40 kommuner som tar ut gatukostnader av enskilda fastighets- ägare. Det är sannolikt att betydligt fler kommuner – kanske alla – kommer att göra det i framtiden. Detta underlättas också av att kommunerna, enligt förslaget, kommer att vara tvungna att anta en taxa för att kunna reglera kostnader för gator och allmänna platser i ett exploateringsavtal. 
 På en punkt är utredningens förslag bättre än nuvarande ord- ning: en småhusägare i en bebyggd fastighet ska kunna debiteras 
 324 
  
 SOU 2012:91 
  
 Särskilda yttranden 
  
 gatukostnad först när det finns ett bygglov för tillkommande bygg- rätter. Det innebär att den som äger en bebyggd fastighet inte tvingas stycka av, sälja eller belåna sin fastighet mot sin vilja, vilket kan bli nödvändigt idag. 
 Som framgår ovan förordar vi en ordning som innebär att kom- munerna inte får ta ut gatukostnader av fastighetsägare i befintlig bebyggelse. Om lagstiftaren skulle välja att göra detta möjligt även fortsättningsvis behöver nuvarande lagstiftning utvecklas vidare i linje med den del av betänkandet som berör befintlig bebyggelse. Detta bör ske genom fortsatt utredning i form av en departements- promemoria och där följande principer beaktas. 
  
 Kommunerna ska inte få finansiera förbättringskostnader via gatukostnader överhuvudtaget eftersom sådana kostnader ofta vållar problem idag. 
  
 Den som äger en bebyggd bostadsfastighet ska inte behöva betala gatukostnader. 
  
 Den som äger en bebyggd bostadsfastighet som är avstyck- ningsbar ska inte behöva betala gatukostnader för en möjlig ny tomt förrän avstyckning har skett och det finns ett lagakraft- vunnet bygglov för nybyggnation. Om den bebyggda tomten är så stor att det skulle vara möjligt att stycka av flera tomter ska småhusägaren inte behöva betala gatukostnader för flera tänk- bara tomter om bara en tomt styckas av. 
  
 Den som äger en obebyggd småhustomt ska inte heller behöva betala gatukostnader förrän det finns ett lagakraftvunnet bygg- lov för nybyggnad. Det är inte ovanligt att vad som upplevs som en stor tomt i själva verket är flera fastigheter. Det vore orimligt att den fastighetsägare som redan har styckat av en tomt, men inte bebyggt den ska tvingas betala gatukostnader så snart gatu- arbetena är klara medan en granne som har en stor bebyggd tomt inte behöver betala förrän han själv tar initiativ till detta genom att begära avstyckning och söka bygglov. 
  
 Jämkningsreglerna i 6 kap 33 § och 6 kap 37 § PBL behöver finnas kvar. 
  
 Det ska inte kunna utgå gatukostnader för samma fastighet mer än en gång. Detsamma bör gälla om fastighetsägaren haft kost- nader för vägen i annan form, t.ex. via en vägförening. 
  
 Reglerna om medborgarinflytande i 6 kap  
  
 28–32 
  §§ PBL ska finnas kvar inför ett beslut om gatukostnader. 
 325 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Översyn av bestämmelserna om genomförande 
  
 Dir. 
  
 av detaljplan 
  
 2011:104 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 24 november 2011 
 Sammanfattning 
 En särskild utredare ska se över reglerna om genomförande av detaljplan. Syftet är att åstadkomma en tydlig, effektiv och transpa- rent plangenomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbätt- rade förutsättningar för planeringen och byggandet i Sverige. Bestämmelserna – däribland bestämmelserna om gatukostnader och de s.k. exploatörsbestämmelserna – bör analyseras och redovisas utifrån ett helhetsperspektiv. Utredaren ska också belysa förutsätt- ningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal. 
 Utredaren ska föreslå lämpliga förändringar och lämna de för- fattningsförslag som behövs. De förslag som lämnas ska vara rättssäkra och säkerställa medborgarinflytande. Förslagen ska också leda till ett system som är kostnadseffektivt samtidigt som det stimulerar till en effektiv konkurrens inom bygg- och anläggnings- sektorn. En skälig och rättvis ekonomisk fördelning av kostnaderna för genomförandet ska uppnås mellan kommunen, fastighetsägare och andra intressenter. Det står utredaren fritt att utöver vad som anges i dessa direktiv lämna förslag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytterligare förenklingar av genom- förandeprocessen. 
 Utredaren ska också analysera och redovisa hur  
 EU-rättens 
  regler om statsstöd och regler för offentlig upphandling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. 
 Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2012. 
 327 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bakgrund och gällande rätt 
 Vad innebär det att en detaljplan genomförs? 
 Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markanvändningen. Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark omfattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. Plangenomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte planen har. De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en detaljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller markanvändning är andra än de som behöver vidtas för att genom- föra en plan vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål. 
 Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekono- miska som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effektivt utformad organisation och tydliga administ- rativa ramar. Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenomförandet. 
 Nuvarande bestämmelser om plangenomförande 
 Plan- och bygglagstiftningen har reviderats vid ett flertal tillfällen. Sedan den 2 maj 2011 gäller en ny plan- och bygglag (2010:900). Den nya lagstiftningen är ett resultat av ett mångårigt utrednings- arbete som bl.a. har syftat till att förenkla, förtydliga och effektivi- sera plan- och byggprocesserna. 
 Regleringen om genomförandet av detaljplaner finns huvud- sakligen i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen. Genomförande- frågorna berörs även i viss utsträckning av reglerna om detaljplaner i 4 och 5 kap. samt reglerna om bygglov, rivningslov och marklov m.m. samt genomförande av  
 bygg-, 
  rivnings- och markåtgärder i 9 och 10 kap. Jämfört med den tidigare plan- och bygglagen (1987:10) har bestämmelserna om plangenomförande omstrukturerats och genomgått en språklig modernisering i och med tillkomsten av den nya plan- och bygglagen. I sak motsvarar bestämmelserna dock i 
 328 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 1 
  
 huvudsak de som fanns redan före ikraftträdandet av 1987 års plan- och bygglag. Bestämmelserna i 6 kap. innehåller bl.a. följande. 
  
 - 
  
 En hänvisning till lagen (1987:11) om exploateringssamverkan (2 §). Ett förslag till upphävande av den lagen har varit ute på remiss och förslaget bereds för närvarande vidare inom Regerings- kansliet (Socialdepartementet). 
  
 - 
  
 De s.k. exploatörsbestämmelserna  
  
 (3–12 
  §§) som bl.a. innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersätt- ning till huvudmannen för den allmänna platsen, dels att den som upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av bl.a. gator och vägar. 
  
 - 
  
 Bestämmelser om kommunens rätt att lösa fastigheter, mark och utrymmen  
  
 (13–17 
  §§). 
  
 - 
  
 Bestämmelser om ordnande och underhåll av allmänna platser  
  
 (18–23 
  §§). 
  
 - 
  
 Bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att betala för gatu- kostnader m.m. vilka bl.a. innebär att kommunen i vissa fall kan 
  
 besluta att ägare till fastigheter inom ett detaljplaneområde ska betala för anläggande och förbättring av gator och andra all- männa platser  
 (24–38 
  §§). 
 I 14 kap. plan- och bygglagen finns vissa bestämmelser om inlösen som är nära knutna till plangenomförandet. 
 Utöver bestämmelserna i plan- och bygglagen berörs plangenom- förandet också av bestämmelser i jordabalken, fastighetsbildnings- lagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrätts- lagen (1973:1144) samt av bestämmelser om ersättning för inlösen av mark och intrång m.m. i expropriationslagen (1972:719). Till genomförandelagstiftningen räknas också i vissa sammanhang lagen (2006:412) om allmänna  
 va-tjänster. 
  
 Behovet av en reformering 
 Behovet av en reformering av de bestämmelser som gäller för plan- genomförandet uppmärksammades redan i början av  
 1990-talet. 
  Den då tillsatta Plan- och byggutredningen (M 1992:03) hade initialt till uppgift att bl.a. belysa hur gatukostnadsreglerna tillämp- ades och om kostnaderna fördelades skäligt och rättvist från såväl allmän som enskild synpunkt. Härvid ingick även att väga in erfaren- heterna från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal. Utredningen 
 329 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:91 
  
 fick sedermera genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) i uppgift att göra en vidare översyn av lagstiftningen om plangenomförande och att utarbeta förslag till den författningsreglering som behövdes. 
 Plan- och byggutredningen konstaterade att det fanns ett behov av en reformering av genomförandebestämmelserna och presente- rade sina förslag i dessa delar i betänkandet Översyn av PBL och  
 va-lagen 
  (SOU 1996:168). Dessa förslag har emellertid, bl.a. mot bakgrund av vissa remissinstansers framförda betänkligheter mot delar av förslagen, inte genomförts. 
 Det behov av en översyn av plangenomförandefrågorna som tidigare har uppmärksammats kvarstår och har successivt förstärkts. Detta förhållande har bl.a. beskrivits i  
 PBL-kommitténs 
  betänk- ande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Det har också redovisats i rapporter från dåvarande Verket för närings- livsutveckling (Nutek) och Kungl. Tekniska högskolan samt i inlagor till Regeringskansliet från Sveriges Kommuner och Lands- ting, se vidare nedan. 
 De huvudsakliga problemområden som har lyfts fram består i att plan- och bygglagens reglering av plangenomförandefrågorna inte är ändamålsenligt utformade. Exploatörs- och gatukostnadsbestäm- melserna ger inte den flexibilitet i plangenomförandet som bedöms vara nödvändig. Bestämmelserna är inte heller utformade på ett sådant sätt att de har vunnit en bred acceptans hos berörda kommuner, fastighetsägare eller exploatörer. De bidrar därigenom inte till att befrämja en rationell och effektiv planering och plan- genomförandeprocess. De bidrar inte heller till att skapa goda förutsättningar för bostadsbyggandet. Bestämmelserna är dessutom utformade på ett sådant sätt att de uppfattas som administrativt betungande att tillämpa. Detta innebär i sin tur att de numera kommer till användning i en ytterst begränsad omfattning. 
 Dessa förhållanden medför att kommunerna i många lägen i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna väljer att förhandla om och teckna så kallade exploateringsavtal med privata markägare i syfte att reglera frågor om marköverlåtelser och finansie- ring av vissa allmänna anläggningar m.m. Förhandlingar om teck- nande av sådana avtal kan i vissa fall bli långdragna och medföra olägenheter i form av försenade byggprojekt och ökade kostnader. Det kan också medföra att plangenomförandet kommer till stånd utan direkt insyn från allmänheten och till följd av  
 icke-transpa- 
  renta överenskommelser. 
 330 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 1 
  
 En annan fråga som har uppmärksammats är att det finns ett behov av en tydligare samordning av plan- och bygglagens bestäm- melser om plangenomförande och lagens bestämmelser om inlösen. Det kan också finnas ett behov av att i plan- och bygglagen för- tydliga eller förstärka sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförandet och de fastighetsrättsliga plangenomförande- frågor som regleras i fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. Hur plangenomförandet ska ske när kommunen inte är huvudman för allmänna platser framgår exempelvis inte av plan- och bygglagen. 
 Uppdraget 
 Helhetssyn på plangenomförandet 
 Genomförandet av detaljplaner regleras i dag huvudsakligen med stöd av bestämmelserna i 6 kap. plan- och bygglagen. Vissa bestäm- melser som har ett direkt samband med plangenomförandet finns i 14 kap. plan- och bygglagen medan det fastighetsrättsliga genom- förandet sker med stöd av fastighetsbildningslagstiftningen. 
 Som nämnts är plan- och bygglagens genomförandebestämmelser i stor utsträckning utformade med utgångspunkt i förhållanden som gällde före ikraftträdandet av 1987 års plan- och bygglag. Det innebär att regleringen i många fall inte är ändamålsenlig med hän- syn till de förhållanden som gäller i dag. Detta medför i sin tur bl.a. att bestämmelserna dels inte kommer till användning i den omfatt- ning som ursprungligen var avsikten, dels inte tillämpas på det sätt som var avsikten. 
 Sambanden mellan plan- och bygglagens reglering av plangenom- förandet i ett antal planeringssituationer och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte närmare reglerade i plan- och bygglagen. Det gäller bl.a. i vissa situationer där kommunen inte är huvudman för allmänna platser. Exempelvis framgår det i plan- och bygglagen inte när, hur och vem som ska initiera ett genomförande av sådana detaljplaner. 
 En annan fråga gäller tillgängligheten till sådana allmänna platser som kommunen inte är huvudman för och där det exempelvis med stöd av anläggningslagen har bildats en gemensamhetsanläggning för anläggande, drift och underhåll av vägar och parker. Ska i sådana fall samma tillgänglighet gälla som om kommunen hade varit huvud- 
 331 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:91 
  
 man för de allmänna platserna? Det är också oklart vad det finns för skillnad i allmänhetens möjlighet till nyttjande av en gemen- samhetsanläggnings vägar när dessa är belägna på allmän plats respektive på kvartersmark. 
 Det kan finnas anledning att nu överväga att i förenklande och förtydligande syfte samla de bestämmelser i 6 och 14 kap. plan- och bygglagen som har ett mera direkt samband med plangenomförandet. Det kan också finnas skäl att utifrån ett vidare perspektiv reglera sådana situationer som i dag inte är författningsreglerade samt att i plan- och bygglagen förstärka och förtydliga sambanden mellan lagens plangenomförandebestämmelser och annan plangenom- förandelagstiftning. 
 Utredaren ska därför utifrån ett helhetsperspektiv analysera de bestämmelser som reglerar plangenomförandet och föreslå de för- ändringar som är nödvändiga för att skapa en tydlig, effektiv och transparent genomförandeprocess där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförandet tydligt framgår. I detta ligger utöver vad som anges under rubrikerna nedan i första hand att 
  
 - 
  
 redovisa förslag som på ett tydligt sätt i plan- och bygglagen klarlägger hur plangenomförandet bör ske i sådana situationer som i dag är oreglerade, 
  
 - 
  
 klarlägga frågan om tillgänglighet till allmänna platser för vilka kommunen inte är huvudman och därvid överväga behovet av förändringar av reglerna om val av huvudmannaskap för all- männa platser, och 
  
 - 
  
 i plan- och bygglagen klarlägga och förtydliga sambanden mellan den lagens bestämmelser om plangenomförande i 6 kap. och dels lagens bestämmelser om inlösen i 14 kap., dels det fastighets- rättsliga plangenomförandet enligt fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen. 
  
 Gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna 
 En viktig fråga i genomförandet av detaljplaner är finansieringen av gator och andra allmänna platser. Plan- och bygglagens regler om gatukostnader anses inte vara ändamålsenliga. 
 Gatukostnadsbestämmelserna anger bl.a. att fastighetsägare har en skyldighet att betala för kommunens kostnader för att anlägga eller förbättra en gata eller annan allmän plats om kommunen beslutar att så ska ske. Bestämmelserna preciserar alternativa metoder 
 332 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 1 
  
 för beräkning av kostnadsunderlaget och för hur kostnaderna ska fördelas mellan fastighetsägarna. Bestämmelserna redovisar också förfarandet med samråd och utställning före beslut om kostnads- uttag samt när debitering av kostnaderna kan ske. Betalnings- skyldigheten inträder när den anläggning som betalningen avser kan användas för fastigheten på avsett sätt. Regelsystemet inne- håller även bestämmelser om att jämkning av betalningsskyldig- heten och av betalningsvillkoren kan ske om vissa särskilt angivna förhållanden föreligger. 
 Det administrativa förfarandet för uttag av gatukostnader upp- levs som administrativt betungande och regelsystemet har i övrigt inte vunnit någon bred acceptans bland berörda fastighetsägare och exploatörer. Kommunens beslut om uttag av gatukostnader leder dessutom ofta till överklaganden. Dessa förhållanden har medfört att enbart ett begränsat antal kommuner utnyttjar sig av möjlig- heten att tillämpa bestämmelserna. I stället förekommer det att kommuner i vissa fall ställer krav på att fastighetsägare innan en detaljplan antas för ett markområde ska ingå ett avtal som bl.a. reglerar frågan om hur gator och andra anläggningar ska finansieras. Detta kan leda till långvariga förhandlingar som kan försena plan- läggningsprocessen och därmed begränsa bostadsbyggandet – se vidare nedan under Exploateringsavtal. Den omständigheten att gatukostnadsbestämmelserna inte kommer till användning kan i andra fall medföra att skattekollektivet får finansiera sådana anlägg- ningar som i huvudsak avser att betjäna enskilda fastigheters behov av tillgång till tillfartsvägar m.m. 
 Det finns även andra problem som är förknippade med dagens bestämmelser om gatukostnader. Det händer att enskilda fastig- hetsägare blir eller känner sig drabbade i samband med att en kommun beslutar om uttag av gatukostnader. Vid kommuners tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna uppfattar inte alltid enskilda fastighetsägare att de får någon direkt nytta av kommunens utbyggnad av gatunätet. Att de då ska tvingas betala eller belastas med i vissa fall betydande kostnader för kommunala anläggningar kan ifrågasättas. De regler som gäller i dag om jämkning av betalnings- skyldigheten för uttag av gatukostnader och att betalningsskyldig- heten kan fullgöras genom avbetalning har inte alltid ansetts vara tillräckliga. 
 Det finns av ovan nämnda skäl anledning att se över systemet för uttag av kostnader för gatuutbyggnad m.m. och därvid särskilt studera frågan om dels hur ett kostnadsuttag kan utformas så att 
 333 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:91 
  
 uttaget inte överstiger den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunens planläggning, dels hur en reglering bör utformas så att kostnaderna kan tas ut vid den tid- punkt då en direkt nytta av den kommunala anläggningen upp- kommer. En sådan tidpunkt skulle t.ex. kunna vara vid en planerad ny- eller större ombyggnation på fastigheten eller när fastigheten berörs av en fastighetsbildningsåtgärd. 
 Plan- och byggutredningen lämnade i sitt betänkande Översyn av PBL- och  
 va-lagen 
  (SOU 1996:168) en redovisning av den histo- riska bakgrunden till, tillämpningen av och problemen med gatu- kostnadsbestämmelserna. Utredningen lämnade också ett förslag till reformering av bestämmelserna med huvudinriktningen att kommunerna skulle ges möjlighet att genom en taxa helt eller delvis avgiftsfinansiera kostnaderna för såväl anläggning och för- bättring som drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. Vid beredningen av utredningens förslag har det visat sig att det finns sådana betänkligheter mot vissa delar av förslagen att de inte bör genomföras i sin helhet. Detta gäller framför allt utred- ningens förslag att möjliggöra för kommuner att genom avgifter från fastighetsägarna finansiera kostnaderna för drift och underhåll av gator och andra allmänna platser. 
 Sveriges Kommuner och Landsting har i skrivelser till Regerings- kansliet redovisat att det finns ett behov av att se över plan- och bygglagens bestämmelser om gatukostnader samt därvid lämnat förslag till inriktning av arbetet vid en sådan översyn. Även Villa- ägarnas riksförbund har påtalat att det finns behov av att se över reglerna om gatukostnader. Förbundet har bl.a. framfört att det är särskilt viktigt med en lagändring som innebär att gatukostnader inte kan tas ut i befintlig bebyggelse. 
 Plan- och bygglagens s.k. exploatörsbestämmelser innebär att länsstyrelsen i vissa fall kan besluta dels att mark som ska användas som allmän plats ska upplåtas eller avstås utan ersättning till huvud- mannen för den allmänna platsen, dels att den som har upplåtit eller avstått sådan mark ska bekosta anläggandet av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp. Länsstyrelsens beslut ska i sådana fall fattas innan kommunens beslut om antag- ande av en detaljplan. 
 På motsvarande sätt som angivits ovan beträffande tillämpningen av gatukostnadsbestämmelserna väljer i många fall kommunerna att i stället för att tillämpa exploatörsbestämmelserna förhandla och teckna avtal med fastighetsägare om hur genomförandet av en 
 334 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 1 
  
 detaljplan ska ske. Sådana avtal anses grunda sig på plan- och bygg- lagens exploatörsbestämmelser – se nedan under Exploaterings- avtal. 
 De lagstadgade exploatörsbestämmelserna är, liksom vad som angivits ovan beträffande gatukostnadsbestämmelserna, föråldrade och tillämpas enbart i ett fåtal plangenomförandesituationer per år. Skälet till detta är bl.a. att bestämmelserna saknar den flexibilitet som plangenomförandet kan kräva. Bestämmelserna är enbart avsedda att tillämpas på sådana anläggningar som är belägna på en enskild fastighetsägares mark som planlagts som allmän plats. Det administrativa förfarandet för att få till stånd ett beslut om att exploatörsbestämmelserna ska tillämpas avviker vidare från hur planförfarandet i övrigt ska ske, vilket också det kan ha bidragit till att bestämmelserna inte har kommit till någon frekvent användning. 
 Utredaren ska därför utarbeta förslag till gatukostnads- och exploatörsbestämmelser som 
  
 - 
  
 är enkla att förstå och tillämpa, 
  
 - 
  
 innebär att kostnaderna kan fördelas på ett skäligt sätt, 
  
 - 
  
 kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare, 
  
 - 
  
 förbättrar förutsättningarna för ett effektivt plangenomförande, 
  
 - 
  
 medverkar till att skapa goda förutsättningar för byggandet, 
  
 - 
  
 preciserar vilka investeringar i infrastruktur – geografisk av- gränsning, tematiskt innehåll och tidsmässigt utförande – som exploatörsbestämmelserna ska kunna vara tillämpliga på, och 
  
 - 
  
 om möjligt kan tillämpas direkt i form av särskilda detaljplane- bestämmelser. 
  
 Utredaren ska särskilt ta hänsyn till frågor som avser dels den ekonomiska nytta som en fastighet kan tillgodogöra sig till följd av kommunal planläggning och kommunala investeringar, dels att ett uttag av kostnader ska kunna ske först vid en tidpunkt då en direkt nytta för fastigheten av den kommunala anläggningen uppkommer. 
 Exploateringsavtal 
 Utformningen av gatukostnads- och exploatörsbestämmelserna har som angivits ovan bidragit till att kommuner i stället för att tillämpa de lagreglerade bestämmelserna sedan lång tid tillbaka utvecklat ett system där de förhandlar med privata fastighetsägare/exploatörer om bl.a. förutsättningarna och villkoren för en planläggning, om planläggningens genomförande, om vissa markfrågor och andra 
 335 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:91 
  
 fastighetsrättsliga frågor samt om fördelning av olika kostnader för exploateringen. De genomförandeavtal som härigenom kommer till stånd benämns ofta exploateringsavtal. Motsvarande förhandlingar och avtal kan komma till stånd när kommunen är ägare till den mark som ska eller har planlagts och en överlåtelse ska ske till en byggherre/exploatör. De genomförandeavtal som kommer till stånd i dessa situationer benämns ofta markanvisnings- eller markupp- låtelseavtal. Motsvarande reglering kan även komma till stånd i ett köpeavtal. 
 Utformningen av exploateringsavtalen skiftar stort mellan olika kommuner och varken avtalsbenämningar eller innehåll är enhet- liga. Vissa av de genomförandefrågor som regleras i avtal mellan en kommun och en exploatör är sådana som kan få sin lösning genom en direkt tillämpning av plan- och bygglagen och/eller annan plan- genomförandelagstiftning. Exploateringsavtalen ålägger emellertid ofta fastighetsägare/exploatörer ekonomiska eller andra skyldig- heter och åtaganden som inte är lagmässigt reglerade. Det kan exempelvis gälla att finansiera följdinvesteringar i form av vissa trafikanläggningar, sport- och rekreationsanläggningar samt anlägg- ningar för skola, barnomsorg eller annan social service som det kan uppstå behov av i samband med genomförande av detaljplaner för bostadsändamål. Avtalen kan också reglera frågor om ersättning för sådana redan genomförda kommunala investeringar som utgjort en förutsättning för att möjliggöra en planerad ny exploatering. 
 En effekt av att vissa plangenomförandefrågor endast regleras i exploateringsavtal och inte i detaljplanehandlingarna är att frågorna inte får någon allsidig belysning och inte blir föremål för någon direkt insyn för andra än för de avtalsträffande parterna. 
 Ett annat problem med exploateringsavtalen är de förseningar i byggprocessen som avtalsförhandlingarna kan leda till. Detta har varit särskilt märkbart i de områden där det finns ett stort exploate- ringstryck och därmed en stark vilja hos exploatörer att påbörja byggandet. 
 Förfarandet vid tecknande av och innehållet i exploaterings- avtalen har även ifrågasatts bl.a. med utgångspunkt i regelsystemet kring offentlig upphandling och statsstöd. Avtalen har mot denna bakgrund i vissa fall ansetts innehålla bestämmelser som står i strid med  
 EU-rätten. 
  
 Exploateringsavtalen har också kritiserats utifrån andra aspekter. Hanteringen präglas i många fall av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta skapar osäkerhet för såväl kommuner 
 336 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 1 
  
 som byggherrar. Därigenom uppstår en risk för att endast finansi- ellt starka byggherrar vågar agera på marknaden. Små företag kan få svårt att etablera sig i rollen som fastighetsägare, exploatör och byggherre eftersom de har sämre möjligheter än stora företag att bära den ekonomiska risk som en lång och osäker planprocess medför. Detta kan leda till att konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn onödigtvis begränsas. Processen samt kom- munernas olikartade krav och tillämpning kan också leda till svårig- heter bl.a. för nya företag som vill etablera sig och kan därigenom komma att hämma utvecklingen och en effektiv konkurrens. Dagens sätt att planera för och finansiera anläggningar för fastig- heters gemensamma behov kan även medföra mindre rationella planlösningar och medföra problem för fastighetsägare och boende. 
 I Nuteks rapport Näringslivets administrativa kostnader för bygg- och fastighetsrätt (R 2007:02) anger verket att förhandlingar om exploateringsavtal utgör en kostsam och tidskrävande process i samband med detaljplaneläggning och plangenomförande. Av rapportens slutsatser framgår att det finns ett önskemål om en striktare reglering av avtalens innehåll för att skapa transparens i avtalsförhandlingarna. 
 Kungl. Tekniska högskolan har, delvis med stöd från Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond, i två rapporter belyst de problem som dagens system att med stöd av exploateringsavtal genomföra och finansiera kommunala detaljplaner medför. I dessa rapporter, Exploateringsavtal – Lagstöd, tillämpning och förslag till principer  
 (TRITA-FAT 
  Rapport 4:104) och Finansiering av infrastruktur – Svenska exploateringsavtal i jämförelse med Danmark, Neder- länderna, Norge, Storbritannien, Tyskland och USA  
 (TRITA-FAT 
  Rapport 4:110), lämnas också ett antal förslag till hur den svenska lagstiftningen skulle kunna utvecklas i syfte att utgöra ett bättre stöd för ett rationellt plangenomförande. Redovisade förslag har utarbetats av en informell grupp med personer från kommuner, byggherrar och Kungl. Tekniska högskolan. 
 Frågan om en lagreglering av de avtal som reglerar plangenom- förandet har behandlats i den dåvarande  
 PBL-utredningens 
  betänk- ande Ny plan- och bygglag (SOU 1979:65 och 66) samt i regering- ens proposition Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1). I dessa sammanhang drogs slutsatsen att det inte var lämpligt med en närmare reglering av dessa avtal. Med hänsyn till de erfarenheter som nu kan dras bör emellertid frågan om förutsättningarna för och lämpligheten av att utforma lagregler kring de avtal som avser 
 337 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:91 
  
 att ligga till grund för genomförandet av detaljplaner bli föremål för en förnyad prövning. 
 Utredaren ska därför 
  
 - 
  
 analysera vilka frågor som kan eller bör respektive inte bör kunna ingå i exploateringsavtal samt redovisa lämpliga kriterier för dels när sådana avtal ska tecknas, dels avtalens innehåll, 
  
 - 
  
 belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att genom lagstiftning reglera förfarandet kring och innehållet i exploa- teringsavtal, och 
  
 - 
  
 redovisa om och på vilket sätt exploatörsbestämmelser kan utgöra ett stöd för eller ersätta tecknande av exploateringsavtal. 
  
 Övriga frågor 
 Det står utredaren fritt att utöver vad som anges ovan lämna för- slag som har nära samband med uppdraget eller som leder till ytter- ligare förenklingar av genomförandeprocessen. 
 Utredaren ska inom ramen för uppdraget analysera och redovisa hur  
 EU-rättens 
  regler om statsstöd och regler för offentlig upp- handling beaktats vid utformningen av utarbetade förslag. I sam- band härmed ska utredaren beakta relevanta domar från EU- domstolen, däribland  
 C-306/08, 
 C-220/05 
  och  
 C-399/98. 
  
 Konsekvensbeskrivningar 
 Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konse- kvenser som förslagen medför. Konsekvenserna ska redovisas enligt kraven i förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka konse- kvenser förslagen kommer att få för den fysiska planeringen, plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anlägg- ningssektorn, bostadsmarknaden, boendet i olika upplåtelseformer, olika fastighetsägarkategorier samt fördelningspolitiskt. 
 Sedan den 1 januari 2011 finns det i 14 kap. 2 § regeringsformen ett förtydligande av principen om att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § anges att en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt 
 338 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 1 
  
 med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen innebär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska göras med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Om något av utredarens förslag påverkar det kommunala självstyret, ska för- slagens konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett dem särskilt redovisas. 
 Arbetsformer och redovisning av uppdraget 
 Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. Hänsyn ska tas till de rapporter och andra dokument som nämns 
 i dessa direktiv samt i övrigt relevant material som berör det aktu- ella utredningsområdet. Hänsyn ska också tas till erfarenheter från andra länder i Sveriges närområde. Utredaren ska beakta andra pågående arbeten inom Regeringskansliet med anledning av dels promemorian Upphävande av lagen om exploateringssamverkan (Ds 2011:13), dels Lantmäteriets redovisning av uppdrag i verkets regleringsbrev för 2011 rörande förordnanden enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen. 
 Utredaren ska rådgöra med Boverket, Lantmäteriet, Stats- kontoret, Trafikverket och andra berörda myndigheter. Utredaren ska också rådgöra med 2011 års vägtullsutredning (Fi 2011:08) samt med den särskilda utredare som enligt regeringens beslut den 3 november 2011 har att göra en översyn av vissa byggfrågor. Utredaren ska även rådgöra med Sveriges Kommuner och Lands- ting samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. 
 Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2012. 
 (Socialdepartementet) 
 339 
 Bilaga 2 
 Beslut enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen 
  
 LMV-rapport 
  2011:1 (rapportens bilagor ingår ej) 
 Copyright © Lantmäteriet  
 2011-06-21 
  
 Författare: Durham 
  
 LMV-rapport 
  2011:1  
 --- 
  ISSN  
 280-5731 
  
 341 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Förord 
 I regleringsbrevet från regeringen för år 2011 har Lantmäteriet fått i uppdrag att utreda den problematik som har uppkommit under senare år i samband med ändring och upphävande av detaljplaner som omfattas av beslut enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen – eller framförallt motsvarande äldre bestämmelser i 113 § i 1947 års byggnadslag. Det som har varit ett problem är att planändringar som innebär att allmän plats som omfattas av ett sådant beslut inte har ansetts kunna läggas ut som kvartersmark i en ny detaljplan. 
 Lantmäteriet ska enligt uppdraget redovisa de författningsför- slag som vi anser är nödvändiga för att komma tillrätta med de pro- blem som har identifierats. Redovisningen ska också innefatta en beskrivning av behovet av och rutinerna kring registrering och avregistrering av de berörda förordnandena i fastighetsregistret. 
 Vårt uppdrag redovisas i denna rapport. För det slutliga arbetet med rapporten svarar Durham, Kemp och Lewis, division Fastighetsbildning, samt Barnes, division Informa- tionsförsörjning. 
 Jacobs 
 Generaldirektör 
 342 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Sammanfattning 
 I plan- och bygglagen (PBL) finns bestämmelser som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad. Det är läns- styrelsen som beslutar om detta på begäran av kommunen och en förutsättning är att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan förväntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. 
 Motsvarande bestämmelser fanns även i 1987 års PBL och i 1947 års byggnadslag och benämndes då förordnanden. Under senare tid har sådana förordnanden enligt framför allt 113 § byggnadslagen ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen exploateras. Det har också – åtminstone fram till en dom i kammarrätten nyligen – ansetts vara oklart i vad mån äldre förordnanden över huvud taget kan ändras eller upphävas vid en planändring. Sammantaget har detta lett till att genomförandet av angelägna byggnadsprojekt påtagligt har försvårats. 
 Enligt Lantmäteriets mening var den ursprungliga avsikten med s.k. exploatörsförordnanden av rent ekonomisk och övergående natur. I och med att marken i fråga har tagits i anspråk av huvud- mannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och förordnan- det har därmed spelat ut sin roll. I formell mening gäller dock ett beslut eller ett äldre förordnande på obegränsad tid och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska upphävas. 
 Vi föreslår därför att lagen ändras så att syftet med ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning tydliggörs. Bestäm- melserna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark i vissa fall. Förvärv och upplåtelse av rätt till mark bör hanteras på samma sätt som för sådana allmänna platser och sådan mark för allmänna byggnader som inte berörs av något beslut om att avstå mark utan ersättning. 
 Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett beslut upphör att gälla. Detta bör ske när marken tas i anspråk med sak- rättslig verkan av huvudmannen. Om något markförvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Även en plan- ändring under genomförandetiden bör innebära att beslutet upphör att gälla. 
 343 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Exploatörsförordnanden enligt byggnadslagen föreslås upphöra att gälla ett år efter det att lagändringen träder i kraft. Förordnan- den enligt 1987 års plan- och bygglag föreslås gälla som beslut enligt den nya plan- och bygglagen. För sådana beslut bör gälla samma regler för när beslutet upphör att gälla som för beslut enligt den nya lagen. Den återstående giltighetstiden bör dock minst uppgå till ett år. 
 Ett beslut enligt 6 kap. 5 § PBL ska registreras i fastighetsregist- rets allmänna del. Detta bör som tidigare ske redan när en fråga väcks om ett sådant beslut. När ett beslut sedan meddelas bör i stället själva beslutet registreras. När beslutet upphör att gälla ska det avregistreras. 
 Det inom Regeringskansliet redan remissbehandlade och beredda förslaget om ändring i anläggningslagen, som innebär att ersättning ska kunna betalas till fastighetsägare som förlorar rättigheter vid t.ex. en planändring, bör enligt Lantmäteriets mening genomföras i anslutning till de föreslagna ändringarna i PBL. 
 344 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Författningsförslag 
 1 
  
 Plan- och bygglagen 
 Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)  
 dels  
 att 6 kap. 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse,  
 dels  
 att rubriken före 3 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubriken före 12 § ska upphöra att gälla, 
  
 dels  
 att i lagen ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 5 a och 5 b §§, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 6 kap. 
 Skyldighet att utan ersättning upplåta eller avstå mark eller annat utrymme. 
 Skyldighet att utan ersättning upplåta eller  
 överlåta  
 mark eller annat utrymme. 
 Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detalj- planen ska användas för en all- män plats är skyldig att utan ersättning upplåta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om 
  
 1. 
  
 någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen, 
  
 2. 
  
 marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området, och 
  
 3. 
  
 länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning. 
  
 3 § 
 Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detalj- planen ska användas för en all- män plats är skyldig att utan ersättning upplåta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om 
 1. någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen, och 
  
 2 
 . länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning. 
  
 1  
 Av tydlighetsskäl redovisas även de berörda paragrafer som inte föreslås ändrade. 
 345 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning  
 avstå  
 marken eller utrymmet till kommunen, om 
  
 1. 
  
 marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kom- munen ska vara huvudman för eller för en allmän byggnad, 
  
 2. 
  
 marken eller utrymmet behövs för en ändamålsenlig användning av området 
  
 , och 
  
 3. 
  
 länsstyrelsen, innan planen antogs, har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning. 
  
 4 § 
 Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning  
 överlåta  
 marken eller utrymmet till kommunen, om 
  
 1. 
  
 marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kom- munen ska vara huvudman för eller för en allmän byggnad, och 
  
 2. 
  
 länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning. 
  
 Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller  
 avstå  
 mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det. 
 Länsstyrelsen får besluta att 
 ägaren utan ersättning ska upp- låta eller  
 avstå från  
 marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständighet- erna i övrigt. 
 I samband med att en detalj- plan ändras, får länsstyrelsen besluta att mark eller annat 
 5 § 
 2 
  
 Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att  
 utan ersättning  
 upplåta eller  
 överlåta  
 mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det. 
 Länsstyrelsen får besluta att 
 ägaren utan ersättning ska upp- låta eller  
 överlåta  
 marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständighet- erna i övrigt. 
 Bestämmelser om när ett beslut enligt andra stycket upphör att gälla finns i 5 a och 5 b §§. 
  
 2  
 Senaste lydelse SFS 2011:335. 
 346 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 utrymme som ska upplåtas eller har avståtts ska bytas ut mot annan mark eller annat utrymme, om det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för ägaren. 
 5 a § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning upplåta mark eller annat ut- rymme enligt 3 § upphör att gälla den dag som 
  
 1. 
  
 en rätt att ta marken eller utrymmet i anspråk enligt anlägg- ningslagen (1973:1149) eller genom inlösen enligt 14 kap. 15 § vinner laga kraft, 
  
 2. 
  
 ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller 
  
 3. 
  
 planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har av- gjorts. 
  
 5 b § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning överlåta mark eller annat ut- rymme enligt 4 § upphör att gälla den dag som 
  
 1. 
  
 äganderätten till marken eller utrymmet övergår till kommunen, 
  
 2. 
  
 ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller 
  
 347 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller 
 3. planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 6 § 
 När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del. 
 Om ett beslut enligt 5 § med- delas ska detta införas i fastig- hetsregistrets allmänna del. När prövningen enligt 5 § har avgjorts och vunnit laga kraft, ska läns- styrelsen snarast skicka en under- rättelse om beslutet till den som enligt 7 § andra stycket ansvarar för uppgifterna i fastighets- registrets allmänna del. 
 7 § 
 Den bedömning som ska göras enligt 5 § andra stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter att anteckningen har förts in i registret. 
 Bestämmelser om vem som ska föra in uppgifter i fastighets- registrets allmänna del finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988). 
 348 
 SOU 2012:91 Bilaga 2 
  
 8 § 
 3 
  
 Om länsstyrelsen beslutar att 
  
 Om länsstyrelsen beslutar att 
  
 en ägare ska upplåta eller  
 avstå 
  
 en ägare  
 utan ersättning  
 ska upp- 
  
 mark eller annat utrymme enligt 
  
 låta eller  
 överlåta  
 mark eller 
  
 3 eller 4 §, ska länsstyrelsen i 
  
 annat utrymme enligt 3 eller 4 §, 
  
 beslutet ange markens eller ut- 
  
 ska länsstyrelsen i beslutet ange 
  
 rymmets läge och gränser. 
  
 markens eller utrymmets läge 
  
 och gränser. 
  
 Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörj- 
  
 ning och avlopp. 
  
 9 § 
  
 Den som är skyldig att upplåta 
  
 Som en upplåtelse eller över- 
  
 eller avstå mark eller annat ut- 
  
 låtelse enligt 3 eller 4 § räknas 
  
 rymme enligt 3 eller 4 §, ska upp- 
  
 även 
  
 låta eller avträda marken eller 
  
 1. inlösen enligt 6 kap. 
  
 13 § 
  
 utrymmet senast den dag då 
  
 eller 14 kap.  
 14–15 
  §§, 
  
 marken eller utrymmet behöver 
  
 2. fastighetsreglering 
  
 enligt 
  
 tas i anspråk för det avsedda 
  
 fastighetsbildningslagen 
  
 ändamålet. 
  
 (1970:988), och 
  
 3. upplåtelse eller inlösen enligt 
  
 anläggningslagen (1973:1149). 
  
 Den som  
 har avstått  
 mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrym- met från inteckningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som  
 har avstått  
 marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer. 
 10 § 
  
 Den som  
 är skyldig att utan ersättning överlåta  
 mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra sär- skilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som  
 överlåter  
 marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer. 
  
 3  
 Lydelse enligt SFS 2011:335. 
 349 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 11 § 
 Det som gäller i fråga om ägare enligt  
 3–10 
  §§ gäller också exploateringssamfälligheter enligt lagen (1987:11) om exploate- ringssamverkan. 
 Konkurrens mellan olika rättig- heter till mark eller annat ut- rymme 
  
 12 § 
  
 En rätt att använda mark 
  
 En rätt att använda mark 
  
 eller annat utrymme  
 med stöd av 
  
 eller annat utrymme som har 
  
 3 eller 4 § har företräde framför 
  
 upplåtits  
 efter det att detalj- 
  
 annan rätt till marken eller ut- 
  
 planen antogs 
  
 rymmet  
 som har  
 uppkommit 
  
 1. undanträngs 
  
 när marken 
  
 efter det att detaljplanen antogs. 
  
 eller utrymmet upplåts enligt 3 §, 
  
 eller 
  
 2. upphör att gälla när marken 
  
 eller utrymmet överlåts enligt 4 §. 
  
 Rättighetshavaren har inte rätt 
  
 till någon ersättning av huvud- 
  
 mannen till följd av att rättig- 
  
 heten undanträngs, 
  
 upphör eller 
  
 upphävs. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna  
  
 3–6. 
  
 3. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt 
  
 anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 4. Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 
 350 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyl- digheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 5. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 6. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 Förordningen om fastighetsregister 
 Förordningen (2000:308) om fastighetsregister föreslås ändras enligt följande. 
  
 26 § 
  
 Redovisningsenhet 
  
 beträff- 
  
 Redovisningsenhet 
  
 beträff- 
  
 ande planer m.m. är varje sär- 
  
 ande planer m.m. är varje sär- 
  
 skild plan, 
  
 bestämmelse eller 
  
 skild plan, 
  
 bestämmelse eller 
  
 utredning 
  
 samt varje 
  
 särskilt 
  
 utredning 
  
 samt varje 
  
 särskilt 
  
 beslut som  
 skall  
 redovisas enligt 
  
 beslut  
 eller väckt fråga  
 som  
 ska 
  
 27 §. 
  
 redovisas enligt 27 §. 
  
 Även en plan, en bestäm- 
  
 Även en plan, en bestämmelse 
  
 melse eller ett beslut som inte 
  
 eller ett beslut som inte längre 
  
 längre består, en utredning som 
  
 består, en utredning eller en 
  
 inte längre är av betydelse eller 
  
 väckt fråga som inte längre är av 
  
 en fornlämning som inte längre 
  
 betydelse eller en fornlämning 
  
 skyddas enligt lag utgör en 
  
 som inte längre skyddas enligt 
  
 redovisningsenhet. 
  
 lag utgör en redovisningsenhet. 
  
 En redovisningsenhets beteck- 
  
 En redovisningsenhets 
  
 beteck- 
  
 ning i allmänna delen  
 skall 
  
 ning i allmänna delen  
 ska 
  
 utgöras av beteckningen på den 
  
 utgöras av beteckningen på den 
  
 redovisade enhetens arkivakt. 
  
 redovisade enhetens arkivakt. 
  
 351 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 27 § 
 4 
  
 Under planer m.m. ska redovisas 
  
 1. 
  
 regionplan eller översiktsplan, 
  
 2. 
  
 detaljplan, områdesbestämmelser eller motsvarande äldre planer, 
  
 3. 
  
 bestämmelse om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken, väglagen (1971:948), lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m., lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller motsvarande äldre författning, 
  
 4.  
 utredning om tillämpning 
  
 4.  
 att en fråga har väckts om 
  
 av 6 kap.  
 3–5 
  §§  
 plan- och bygg- 
  
 ett beslut enligt 6 kap. 5 §  
 plan- 
  
 lagen (2010:900) eller mot- 
  
 och bygglagen (2010:900) eller 
  
 svarande äldre  
 utredning 
 , 
  
 motsvarande äldre  
 bestämmelser 
  
 och att ett sådant beslut sedan har 
  
 meddelats 
 , 
  
 5. 
  
 beslut om ersättning för gator och andra allmänna platser enligt plan- och bygglagen eller utredning om anläggningsavgift enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller beslut eller utredning av motsvarande art enligt äldre bestämmelser, 
  
 6. 
  
 skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter enligt 40 § första stycket 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller motsvarande äldre bestämmelse, 
  
 7. 
  
 bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) eller lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och 
  
 8. 
  
 fast fornlämning. 
  
 28 § 
  
 Redovisningen 
  
 av 
  
 en 
  
 plan 
  
 Redovisningen 
  
 av 
  
 en 
  
 plan 
  
 m.m.  
 skall  
 innehålla uppgift om 
  
 m.m.  
 ska  
 innehålla uppgift om 
  
 1. beteckningen 
  
 på 
  
 planens, 
  
 1. beteckningen 
  
 på 
  
 planens, 
  
 bestämmelsens, beslutets 
  
 eller 
  
 bestämmelsens, beslutets, 
  
 den 
  
 utredningens arkivakt, 
  
 väckta frågans  
 eller utredningens 
  
 arkivakt, 
  
 2. 
  
 fornlämningsnummer för fast fornlämning, 
  
 3. 
  
 län och registerområde, 
  
 4. planens, 
  
 bestämmelsens, 
  
 4. planens, 
  
 bestämmelsens, 
  
 beslutets eller utredningens art, 
  
 beslutets,  
 den väckta frågans  
 eller 
  
 utredningens art, 
  
 5. 
  
 datum för beslut, 
  
 6. 
  
 datum då tidsbegränsad bestämmelse upphör att gälla, 
  
 4  
 Senaste lydelse SFS 2011:372. 
 352 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 7. 
  
 datum då genomförandetiden för en detaljplan börjar respek- tive upphör, 
  
 8. 
  
 datum då en regionplan upphör att gälla, 
  
 9. 
  
 sådan detaljplan som berör en fastighetsplan, 
  
 10. 
  
 sådan fastighetsplan som berör en detaljplan, 
  
 11. särskilda 
  
 anmärkningar 
  
 11. särskilda 
  
 anmärkningar 
  
 om planens, bestämmelsens, be- 
  
 om planens, bestämmelsens, be- 
  
 slutets eller utredningens inne- 
  
 slutets,  
 den väckta frågans  
 eller 
  
 börd och omfattning, 
  
 utredningens innebörd och om- 
  
 fattning, 
  
 12. aktbeteckning och datum 
  
 12. aktbeteckning och datum 
  
 för 
  
 plan, 
  
 bestämmelse, 
  
 beslut 
  
 för plan, bestämmelse, beslut  
 en 
  
 eller utredning som har ändrats 
  
 väckt fråga  
 eller utredning som 
  
 genom eller innebär en för- 
  
 har ändrats genom eller innebär 
  
 ändring av en redovisad enhet, 
  
 en förändring av en redovisad 
  
 enhet, 
  
 13. fastighet, 
  
 samfällighet 
  
 13. fastighet, 
  
 samfällighet 
  
 och, 
  
 om 
  
 kvartersregister 
  
 förs, 
  
 och, om kvartersregister 
  
 förs, 
  
 kvarter som berörs av planen, 
  
 kvarter som berörs av planen, 
  
 bestämmelsen, 
  
 beslutet 
  
 eller 
  
 bestämmelsen, 
  
 beslutet, 
  
 den 
  
 utredningen, 
  
 väckta frågan  
 eller utredningen, 
  
 14. beteckning 
  
 på register- 
  
 14. beteckning på register- 
  
 kartblad där planen, bestämmel- 
  
 kartblad där planen, bestämmel- 
  
 sen, 
  
 beslutet eller 
  
 utredningen 
  
 sen, beslutet,  
 den väckta frågan 
  
 redovisas, samt 
  
 eller utredningen redovisas, samt 
  
 15. koordinater för fast fornlämning. 
 Om det är lämpligare, får redovisning enligt första stycket 13 av berörda fastigheter och samfälligheter i stället innehålla uppgifter om det registerområde eller den trakt som berörs. Om det finns särskilda skäl, får sådan redovisning helt underlåtas. 
  
 29 § 
  
 Om en plan, en bestämmelse 
  
 Om en plan, en bestämmelse 
  
 eller ett beslut har upphävts 
  
 eller ett beslut har upphävts eller 
  
 eller av annan anledning upp- 
  
 av annan anledning  
 har  
 upphört 
  
 hört att gälla,  
 skall  
 enheten 
  
 att gälla,  
 ska  
 enheten anges som 
  
 anges som avregistrerad. Det- 
  
 avregistrerad. Detsamma gäller 
  
 samma gäller för utredning som 
  
 för en utredning  
 eller en väckt 
  
 inte längre är av betydelse eller 
  
 fråga  
 som inte längre är av bety- 
  
 fornlämning som inte längre 
  
 delse eller  
 en  
 fornlämning som 
  
 skyddas enligt lag. 
  
 inte längre skyddas enligt lag. 
  
 353 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Lantmäteriets uppdrag har i regleringsbrevet uttryckts på följande sätt. 
 Lantmäteriet ska beskriva den problematik som har uppkommit under senare år i samband med ändring och upphävande av detaljplaner som omfattas av förordnanden enligt 6 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900) och motsvarande äldre bestämmelser. Lantmäteriet ska lämna de författningsförslag som kan anses nödvändiga för att komma tillrätta med de problem som har identifierats, bl.a. bör det av författningsförslaget framgå hur sådana förordnanden ska hanteras när planen är genomförd samt när och hur förordnandena upphör att gälla. Redovisningen ska även innefatta en beskrivning av behovet av och rutinerna kring registrering och avregistrering av sådana förordnanden i fastighetsregistret. Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2011. 
  
 1.2 
  
 Vissa utgångspunkter för vårt arbete 
  
 Enligt uppdragsbeskrivningen ska Lantmäteriets arbete utmynna i ett författningsförslag. Eftersom uppdraget i denna del inte är närmare preciserat skulle uppgiften kunna hanteras på flera sätt, som innebär mer eller mindre ingripande förändringar av gällande rätt – t.ex. att bestämmelserna upphävs helt och hållet. Vi har dock tolkat uppdraget så att det som efterfrågas är att lagen bör ges en sådan utformning att de  
 ursprungliga syftena  
 med s.k. exploatörs- förordnanden ska gälla även fortsättningsvis – dock utan de pro- blem som har uppstått på senare tid när planer med sådana för- ordnanden ska ändras. 
 Mot den bakgrunden har vi studerat syftet med de gällande bestämmelserna och deras motsvarigheter i äldre lagstiftning. Detta har sedan jämförts med den tillämpning som har utvecklat sig i fråga om planändringar m.m. 
 Syntesen av detta är förslag på lagändringar som vi anser är nödvändiga för att tydliggöra innebörden av beslut enligt 6 kap. 5 § PBL. Under den långa tid som har förflutit sedan de gällande bestämmelserna infördes har dessutom omvärlden förändrats påtagligt. Detta har inte alls berörts i de lagändringarsom har skett sedan 1947 och vi har därför sett det som nödvändigt att lagänd- ringsförslagen anpassas till de fastighetsrättsliga regler i övrigt som gäller i dag. 
 354 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 När det gäller registreringsfrågorna har vi tolkat uppdraget så att det som efterfrågas är en mer förutsättningslös analys. De förslag vi redovisar i den delen är således Lantmäteriets uppfattning om hur registreringsfrågan bör hanteras, utan bindning av vad som tidigare har gällt. 
 Den nu gällande plan- och bygglagen (2010:900) anges i rappor- ten som plan- och bygglagen (PBL). Den tidigare lagen (1987:10) anges som 1987 års plan- och bygglag (1987 års PBL). 1947 års byggnadslag (1947:385) anges som byggnadslagen. 
 I vår uppdragsbeskrivning talas om förordnanden enligt 6 kap. 5 § PBL. Eftersom den nu gällande lagen i stället talar om beslut har vi valt att använda det begreppet när vi avser gällande rätt. För motsvarigheterna i byggnadslagen och i 1987 års PBL används dock det äldre begreppet förordnande. 
 Andra äldre exploatörsbestämmelser 
 Vid sidan av de exploatörsbestämmelser som vårt uppdrag omfattar och som redovisas i denna rapport fanns det tidigare ytterligare en bestämmelse som riktade sig mot fastighetsägare som hade fördelar av en detaljplan i vilken kommunen inte var huvudman för all- männa platser, nämligen 112 § byggnadslagen och 6 kap. 18 § i 1987 års PBL. Någon motsvarighet till den bestämmelsen finns dock inte i den nu gällande plan- och bygglagen. Beträffande skälen till detta, se prop. 2009/10:170 s.  
 249–250. 
  
 Den berörda bestämmelsen gällde inte enbart renodlade explo- atörer utan det var tillräckligt att en fastighetsägare hade en viss fördel av planen i form av en ny byggrätt. Om så var fallet skulle fastighetsägaren i fråga utan ersättning upplåta sådan allmän plats som utgjorde vägmark och som behövdes för att fastighetsägarens egna nya byggrätter skulle kunna utnyttjas. Bestämmelsen gällde direkt enligt lagen och det krävdes inget särskilt beslut om upp- låtelse av marken i fråga. 
 Den praktiska innebörden av bestämmelsen har framförallt varit att någon ersättning inte har betalats för sådan mark som har be- dömts omfattas av bestämmelsen när en gemensamhetsanläggning har bildats enligt anläggningslagen, se t.ex. rättsfallet V00:4 i Lant- mäteriets rättsfallsregister (Hovrätten för Skåne och Blekinge,  
 2000-04-28, 
  Ö  
 1159-98). 
  Det torde dock finnas fall där någon organiserad väghållning aldrig har ordnats och där vägmarken fort- 
 355 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 farande skulle kunna anses användas med stöd av 6 kap 18 § i 1987 års PBL eller 112 § byggnadslagen. 
 En fråga som inte berörs i propositionen till den nu gällande 
 PBL är hur man ska se på sådana rättigheter som genom åren har uppstått genom den tidigare gällande bestämmelsen. Lantmäteriet har uppfattat situationen så att i och med att lagbestämmelsen inte längre gäller, så upphör även eventuella rättigheter att gälla. Om detta leder till oklarheter beträffande den framtida väghållningen får detta lösas i form av t.ex. en förrättning enligt anläggningslagen. 
 Om Lantmäteriets tolkning inte är riktig, dvs. om de enligt den upphävda lagen uppkomna rättigheterna fortfarande ska anses gälla till förmån för vissa fastigheter, finns det ett parallellt problem till det som behandlas i denna rapport, nämligen hur ska dessa eventuella rättigheter behandlas vid t.ex. en planändring. Eftersom frågan inte ingår i vårt uppdrag har vi inte gjort någon djupare analys utan vi begränsar oss till att kortfattat ange vår preliminära tolkning av det rådande rättsläget, dvs. att rätten att använda väg- marken bör anses ha upphört att gälla. 
 356 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 2 Gällande ordning 
  
 2.1 
  
 Plan- och bygglagen 
  
 En viktig förutsättning för att en detaljplan ska kunna genomföras är att det finns möjligheter till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmännyttiga verksamheter av olika slag. En parallell utgångspunkt är att det måste finnas möjligheter till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa verksamheter. 
 Enligt 6 kap. 13 § PBL har kommunen en ovillkorlig rätt att lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Motsva- rande markåtkomst kan även ske genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. 
 Några bestämmelser om inlösen för en allmän plats som kom- munen inte är huvudman för finns inte i PBL. Markåtkomsten för- utsätts i dessa fall i stället kunna ske med stöd av anläggningslagen. 
 Enligt 6 kap. 13 § PBL har kommunen även rätt att lösa mark för annat än enskilt bebyggande, t.ex. en allmän byggnad, om mar- kens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte ändå kan anses säkerställd. 
 Omvänt finns det i 14 kap.  
 14–17 
  §§ PBL bestämmelser om att den som äger mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller för annat än enskilt byggande kan kräva inlösen för att på så sätt få ersättning för sin planskada. 
 Exploatörsbestämmelser 
 Vid sidan av dessa grundläggande bestämmelser finns vissa be- stämmelser som riktar sig mot större exploatörer och som innebär att en sådan fastighetsägare under vissa förutsättningar är skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad (6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL). 
 En grundläggande förutsättning för avstående eller upplåtelse utan ersättning är att marken eller utrymmet behövs för en ända- målsenlig användning av området och att länsstyrelsen har beslutat om avståendet eller upplåtelsen före det att detaljplanen antas. 
 Länsstyrelsen får besluta om detta endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av 
 357 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Med nytta menas i första hand värdehöjning för exploatö- rens fastigheter. Denna nytta ska vägas mot värdet av den mark som ska avstås eller upplåtas utan ersättning. För att det ska vara skäligt med ett avstående eller upplåtelse utan ersättning krävs att nyttan i betydande mån överstiger uppoffringen. Med omständig- heterna i övrigt menas bl.a. att orättvisa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig således mot större exploatörer – inte mot fastighetsägare i ett område med blandat ägande som erhåller en eller annan ny byggrätt, se Reger- ingsrättens dom RÅ 1994:54. 
 Avstående till kommunen 
 Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för en allmän byggnad är under de nämnda förutsättningarna skyl- dig att utan ersättning avstå marken till kommunen. (6 kap. 4 § PBL). 
 I ett sådant fall har marken ansetts övergå till kommunen med äganderätt den dag som länsstyrelsens beslut vinner laga kraft. Kommunen kan därmed ansöka om lagfart med länsstyrelsebeslutet som grund. Om beslutet avser en del av en fastighet måste dock kommunen se till att fastighetsindelningen anpassas till beslutet för att full lagfart ska kunna beviljas. Även om äganderätten omedel- bart övergår till kommunen behöver marken inte avträdas förrän den dag då kommunen behöver ta i anspråk marken eller utrymmet för det avsedda ändamålet (6 kap. 9 § PBL). 
 Den som har avstått mark eller annat utrymme till kommunen ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som där- igenom uppkommer. (6 kap. 10 § PBL) 
 Upplåtelse till annan huvudman 
 Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för är under de ovan nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersätt- ning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 § PBL). 
 358 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Med huvudman menas då primärt fastighetsägarna inom plan- området. Normalt organiseras huvudmannaskapet så att en gemen- samhetsanläggning enligt anläggningslagen bildas som sedan för- valtas av en samfällighetsförening. 
 Länsstyrelsens beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning. (6 kap. 9 § PBL). 
 Förfarandet 
 Det är kommunen som ska ansöka om länsstyrelsens prövning av en fråga om upplåtelse eller avstående utan ersättning. Kommunen är skyldig att snarast efter det att frågan om avstående eller upp- låtelse utan ersättning har väckts hos länsstyrelsen se till att en anteckning om detta införs i fastighetsregistrets allmänna del (6 kap.  
 5–6 
  §§ PBL). 
 Den bedömning som ska göras enligt 6 kap. 5 § andra stycket av förutsättningarna för en upplåtelse eller avstående utan ersättning påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter det att anteckningen har förts in i registret (6 kap. 7 § PBL). 
 Ärenden om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighetsregist- rets allmänna del handläggs av lantmäterimyndigheten (19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen och 4 § fastighetsregisterförordningen). 
 I sitt beslut om upplåtelse eller avstående av mark eller utrymme ska länsstyrelsen ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den rätt att ta mark eller annat utrymme i anspråk som uppkom- mer genom länsstyrelsens beslut har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detalj- planen antogs. (6 kap. 8 och 12 §§ PBL) 
 Det som gäller för fastighetsägare gäller också exploaterings- samfälligheter enligt lagen om exploateringssamverkan. (6 kap. 11 § PBL). 
 359 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bekostande av anläggningar 
 Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i sitt beslut om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme utan ersättning också bestämma att fastighetsäga- ren ska bekosta anläggandet av gator, vägar och  
 va-anläggningar. 
  Kostnaderna för detta får på motsvarande sätt som för värdet av den mark som ska avstås vägas mot den ekonomiska fördel som fastighetsägaren (exploatören) har av detaljplanen. 
 Övergångsbestämmelser 
 Ett förordnande enligt 70 § byggnadslagen om skyldighet att avstå mark ska gälla som ett beslut enligt 6 kap. 4 § PBL. Ett förord- nande enligt 113 § byggnadslagen om skyldighet att upplåta mark skall gälla som ett beslut enligt 6 kap. 3 § PBL. 
 Någon övergångsregel för förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års PBL, som i sak hade samma innebörd som beslut enligt nya PBL, har inte införts. 
  
 2.2 
  
 Bestämmelser om registrering 
  
 Som redan har berörts ska kommunen vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning ska göras i fastighetsregistrets allmänna del om att en fråga har väckts om ett exploatörsförordnande (6 kap. 6 § PBL). 
 Bestämmelser om registrering finns huvudsakligen i lagen (2000:224) och förordningen (2000:308) om fastighetsregister samt i Lantmäteriets föreskrifter LMVFS 2000:2 om hur fastighets- registrets allmänna del ska föras. 
 Enligt 3 § lagen om fastighetsregister ska den fastighets- anknutna informationen vara uppdelad i fem delar; en allmän del, en inskrivningsdel, en adressdel, en byggnadsdel och en taxerings- uppgiftsdel. Närmare föreskrifter om innehållet i de olika delarna ges i förordningen om fastighetsregister. Av 83 § i förordningen framgår att Lantmäteriet får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av förordningen. 
 I registrets allmänna del ska bl.a. redovisas planer m.m. (3 § första stycket 3 förordningen). I fråga om planer m.m. ges närmare anvisningar om registreringen i  
 26–29 
  §§. Under den rubriken ska 
 360 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 bl.a. redovisas utredning om tillämpning av 6 kap.  
 3–5 
  §§ plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre utredning (27 § första stycket 4). 
 I Lantmäteriets föreskrifter till 27 § anges att utredning om tillämpning av 6 kap. 19 § (och motsvarande äldre bestämmelser) ska redovisas som  
 fråga väckt om förordnande 
 . Uppgiften redo- visas som en egen redovisningsenhet med koppling till de fastig- heter eller samfälligheter som är berörda av frågan. När fråga väckt om förordnande har upphävts eller av annan anledning upphört att gälla redovisas uppgiften fortfarande i registret, men då som en avregistrerad redovisningsenhet. 
 Av Lantmäteriets föreskrifter till 28 § förordningen anges att även ett  
 beslut  
 om ett exploatörsförordnande ska redovisas som en särskild anmärkning på den berörda planen. 
 361 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 3 Bakgrunden till bestämmelserna 
 De nu gällande bestämmelserna om avstående eller upplåtelse av mark utan ersättning har i allt väsentligt varit desamma ända sedan byggnadslagen. Redan dessförinnan fanns liknande bestämmelser i 1931 års stadsplanelag. Bestämmelserna ändrades endast marginellt när de överfördes till 1987 års plan- och bygglag. Enligt förarbetena till nu gällande PBL avses ingen ändring i sak, men bestämmelserna har redaktionellt fått en annan utformning. 
 Detta kan sammanfattas som att de motiv som gällde för bestäm- melserna i byggnadslagen till stora delar kan åberopas som motiv även för den i dag gällande PBL. 
  
 3.1 
  
 Byggnadslagen 
  
 5 
  
 Stadsplanefallet 
 Om en stadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde länsstyrelsen på ansökan av kommunen förordna att den mark som för områdets ändamålsenliga användning behövdes för en gata eller en annan allmän plats eller till en allmän byggnad skulle tillfalla kommunen utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle avträdas när den behövde tas i anspråk av kommunen (70 § byggnadslagen.) 
 Vid fastställandet av en ändring av en stadsplan kunde länssty- relsen, på ansökan av kommunen och om det fanns  
 synnerliga skäl 
 , förordna att mark som hade avståtts skulle bytas ut mot annan mark, om det kunde ske utan förfång för ägaren. 
 Det är samma reglering som än i dag gäller när kommunen är huvudman för en allmän plats – förutom att uttrycket synnerliga skäl har tagits bort. Även övriga i dag gällande regler i anslutning till stadsplanefallet hade till övervägande del sina motsvarigheter i byggnadslagen, se  
 70–73 
  §§. En skillnad är dock att ersättning, trots förordnandet, enligt byggnadslagen skulle betalas för fastig- hetstillbehör (71 § andra stycket). 
 I skälen bakom bestämmelserna noteras att fastighetsägarna inom stadsplanen var skyldiga att betala ersättning för gatukostnader. 
  
 5  
 De motiv och förklaringar som redovisas i detta avsnitt är till stora delar hämtade från Bexelius et al, Byggnadslagstiftningen, 5:e upplagan, 1970, s.  
 245–254 
  och  
 294–301, 
  se bilaga 3. 
 362 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Denna ersättningsskyldighet kunde dock inte utkrävas förrän de nya fastigheterna hade bildats. Eftersom det ansågs viktigt att ersättningsskyldigheten kunde bestämmas på ett så tidigt stadium som möjligt, öppnades genom 70 § byggnadslagen en möjlighet att kunna ålägga en exploatör att i viss utsträckning utan ersättning avstå mark för stadsplanens genomförande. 
 6  
 Genom bestämmel- serna lades således de skyldigheter att bidra till kommunens gatu- kostnader, som enligt grundreglerna vilade på ägarna av de vid exploateringen bildade fastigheterna, i stället på exploatören. Regleringen handlade med andra ord om ett  
 tidigareläggande  
 av de skyldigheter gentemot kommunen, som fastighetsägarna inom ett planområde sedan länge hade haft för att bekosta allmänna platser. Enligt ett uttryckligt stadgande i 72 § byggnadslagen var den som berördes av ett förordnande enligt 70 § inte skyldig att betala ersättning för gatumark. 
 I och med att ett förordnande hade vunnit laga kraft ansågs äganderätten till marken ha övergått till kommunen. 
 7  
 Marken behövde dock inte avträdas till kommunen förrän den rent faktiskt skulle tas i anspråk som allmän plats. Om detta anför Bexelius et al följande (s.  
 249–250). 
  
 Det kan knappast vara ändamålsenligt att, sedan stadsplan fastställts och KM bestämt att vissa områden skola avstås, låta anstå med ägande- rättens övergång och därigenom möjliggöra, att markägaren kan rätts- ligen förfoga över marken genom överlåtelser m.m. intill dess den behöver tagas i anspråk. Äganderätten har fördenskull även i den nya lagen ansetts böra övergå i och med KM:s beslut om att marken skall avstås. Någon särskild överlåtelsehandling erfordras alltså ej. Fånges- handling för staden blir det K.Br., vari förordnandet innehålles; avstyckning skall ske med ledning av KM:s beslut och lagfart meddelas på grund av detsamma. För att en sådan rättsverkan skall kunna tilläg- gas förordnandet, måste detsamma – och detta med den tydlighet och fullständighet, som kräves for avstycknings och lagfarts vinnande – utmärka de särskilda markstycken som skola avstås. – – – Vad nu sagts innebär ej, att marken skall få omedelbart tagas i anspråk av staden. Därmed bör anstå tills staden verkligen behöver den. Marken får sålunda icke tagas i besittning av staden, innan den skall iordningställas för sitt ändamål. 
  
 6 
  
 Det finns även en relativt omfattande diskussion om vad som menas med en exploatör och hur skälighetsprövningen ska hanteras. Denna diskussion lämnas dock därhän eftersom den saknar direkt betydelse för de frågor som behandlas i rapporten. 
  
 7 
  
 Se, förutom att frågan berörs på flera ställen av Bexelius et al, prop. 131/1947 s. 383. 
  
 363 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Det finns alltså en tidsperiod mellan det att kommunen har förvär- vat äganderätten till marken och när marken rent faktiskt måste avträdas. Om detta säger Bexelius et al följande (s. 250). 
 Äger en stadsplaneändring rum, enligt vilken mark som skolat utläggas till gata, skall bliva tomtmark, kan staden således ej taga marken i anspråk, även om den avståtts till staden och denna följaktligen for- mellt är ägare till densamma. Markägarens nyttjanderätt kan nämligen icke bringas att upphöra. Jämkning av förordnandet kan emellertid ske enligt tredje stycket. Sker ej jämkning, bör överenskommelse träffas med markägaren före stadsplaneändringen. – – – Staden bör ej lämpli- gen avstycka marken, förrän det är aktuellt att taga den i anspråk, enär det ej sällan händer att stadsplanen och därmed förordnandet behöver jämkas något. Om en sådan ändring av planen sker och KM:s beslut om marks avstående anpassas därefter, kommer av beslutet att framgå i vad mån de först bestämda gränserna förfallit. Har avstyckning skett måste KM:s beslut föranleda ny förrättning för att rätta fastighets- gränserna. 
 När det gäller den jämkning av förordnandet, som enligt 70 § tredje stycket byggnadslagen kunde göras vid en planändring, säger Bexelius et al följande (s. 251). 
 Det till lagrådet remitterade förslaget till BL innehöll i tredje stycket av denna paragraf föreskrift att KM, om synnerliga skäl voro därtill, ägde förordna om ändring i beslut enligt första stycket efter vad som prövades skäligt. Principiellt förelåg ej hinder, att ändringen medförde skärpning av markägares förpliktelser. Eftersom förutsättning för änd- ring skulle vara, att den var skälig, skulle dock sådan skärpning sällan kunna förekomma. Lagrådet förordade, att stadgandet i detta stycke skulle utgå. Till stöd härför anfördes bl. a., att lagen innehölle andra bestämmelser genom vilka syftet med stadgandet kunde i allt väsent- ligt tillgodoses, och att ett återställande av de ursprungliga förhållan- dena genom det nya beslutet i regel ej vore möjligt beträffande den mark, som återfördes till markägaren, bl.a. enär tidigare intecknings- havare icke återfinge sin säkerhet i denna. Smärre ändringar i stadsplan kunna emellertid lätt påkalla jämkning i de genom förordnandet upp- komna äganderättsförhållandena. En sådan jämkning kan enklast genom- föras genom en ändring av själva förordnandet. Den omständigheten att inteckningshavarna icke utan sammanläggning kunna återfå sin säkerhet i den mark, som återställes, behöver ej medföra någon olägen- het. Departementschefen ansåg därför att i samband med fastställelse av ändring av stadsplan möjlighet att jämka det tidigare förordnandet borde finnas. Lagrådet uttalade, att förutsättning för en sådan jämk- ning i allt fall borde vara, att den mark, som berördes därav, alltjämt vore i den ursprunglige ägarens hand. Det är väl, uttalade departe- mentschefen, uppenbart, att en jämkning i regel icke kan ske, om vad som efter förordnandet återstår av det ursprungliga markinnehavet 
 364 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 uppdelats på smärre tomter, som försålts till olika ägare. Hade däremot en dylik uppdelning och försäljning ej ägt rum, behövde den omstän- digheten att markinnehavet övergått till ny ägare icke utgöra något hinder för en jämkning av förordnandet. Förutsättning härför vore dock, såsom lagrådet jämväl framhållit, att jämkningen kunde ske utan förfång för ägaren. Stadgandet har i enlighet med det anförda fått det innehållet, att KM äger vid fastställande av ändring av stadsplan på ansökan av staden, om synnerliga skäl äro därtill, förordna att mark, som avståtts enligt första stycket, skall utbytas mot annan mark, såvitt det kan ske utan förfång för ägaren. 
 Det fanns således vissa tveksamheter om såväl behovet som utformningen av bestämmelsen redan vid dess tillkomst, men den utformades slutligen så att mark som avståtts kunde bytas ut mot annan mark om det kunde ske utan förfång för exploatören (fastig- hetsägaren). 
  
 Sammanfattningsvis  
 riktade sig bestämmelserna i 70 § byggnads- lagen mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att kommunen skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatu- byggnadskostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debitera motsvarande kostnader från köparna av de vid exploateringen bildade fastigheterna. Kommunen blev formell ägare av marken i och med att förordnandet vann laga kraft, men tillträde kunde inte ske förrän marken rent faktiskt behövde tas i anspråk. Om det skedde förändringar av stadsplanen kunde förordnandet anpassas till detta. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv med hänsyn till exploatörens intressen. 
 Byggnadsplanefallet 
 Om en byggnadsplan lades över ett område i en ägares hand, kunde länsstyrelsen på ansökan av kommunen förordna att den obe- byggda mark som för områdets ändamålsenliga användning behöv- des för en väg eller en annan plats skulle  
 upplåtas  
 utan ersättning – i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kunde förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövades skäligt. Marken skulle upplåtas när den behövde tas i anspråk för avsett ändamål. (113 § byggnadslagen.) 
 Om det fanns synnerliga skäl kunde länsstyrelsen i samband med en ändring av en byggnadsplan besluta om jämkning i förord- nandet, om det kunde ske utan förfång för exploatören. 
 365 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Enligt 115 § byggnadslagen hade en nyttjanderätt till mark enligt bl.a. 113 § företräde framför annan rätt till marken som hade uppkommit efter byggnadsplanens fastställande. 
 Detta är i huvudsak samma reglering som i dag gäller när kom- munen inte är huvudman för en allmän plats. Skillnaderna är dels att endast obebyggd mark kunde beröras av ett förordnande enligt byggnadslagen, dels att förordnandet enligt den lagen inte kunde avse mark för allmänna byggnader samt dels att det krävdes sär- skilda skäl för att ett förordnande skulle kunna jämkas. Det fanns inte heller i byggnadslagen någon möjlighet att förordna om att byggandet av vägar och  
 va-anläggningar 
  skulle bekostas av exploa- tören. 
 Bestämmelserna om exploatörsförordnanden i byggnadsplane- fallet utformades efter mönster av motsvarande bestämmelser inom en stadsplan. Även inom en byggnadsplan var det alltså fråga om att en större exploatör, i stället för de som sedermera köpte de fas- tigheter som tillskapades, med hänvisning till exploatörens stora ekonomiska nytta av exploateringen skulle avstå från allmänna plat- ser utan ersättning. Exploatören skulle i stället få ersättning för sina insatser via försäljningen av de nya tomterna. Bexelius et al beskri- ver detta på följande sätt (s. 295). 
 Bestämmelserna i förevarande paragraf avse endast s.k. markexploatör. Samma skäl, som föranleda att enligt 70 § sådan fastighetsägare skall vid utläggande av stadsplan avstå mark i viss utsträckning utan ersätt- ning, ha ansetts tala för att liknande skyldighet föreskrives, då fråga är om upprättande av byggnadsplan. Även här torde markexploatören ha sådan nytta av planen, att han rimligen bör bidraga till dess genom- förande i större utsträckning än övriga ägare av mark inom området. Emellertid kan, då det gäller byggnadsplan, skyldigheten ej avse avstå- ende av mark med äganderätt, utan den innebär allenast att marken må utan ersättning tagas i anspråk och nyttjas för det med planen avsedda ändamålet. Anledningen härtill är, att fastställandet av en byggnads- plan icke, såsom vid stadsplan, förutsätter förekomsten av något rätts- subjekt som kan vara bärare av äganderätten till marken. Ej heller finnes beträffande byggnadsplan någon föreskrift, motsvarande den för stadsplan stadgade, om skyldighet för kommunen att, när utveck- lingen hunnit till ett visst stadium, till allmänt begagnande iordning- ställa marken. Visserligen kan sådan skyldighet, då det gäller bygg- nadsplan, komma att åvila vägförening, å vilken alltså jämväl ägande- rätten skulle kunna överflyttas. Men att vägförening finnes är ej någon förutsättning för en byggnadsplan. Markägarens skyldighet att bidraga till en ändamålsenlig planläggning kan principiellt sett ej vara beroende av huruvida sådan förening bildas. 
 366 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 På motsvarande sätt som för stadsplanefallet skulle marken i fråga inte behöva avstås förrän den behövde tas i anspråk som allmän plats. Om detta säger Bexelius et al följande (s. 297). 
 Har markexploatör förklarats skyldig att tillhandahålla mark för väg eller annan allmän plats inom byggnadsplaneområde, skall marken upplåtas, när den behöver tagas i anspråk. Vägar och andra i byggnads- plan avsatta trafikområden kunna iordningställas av enskilda fastig- hetsägare, som ha behov av trafikområdena, eller av särskilt bildad vägförening. Iordningställandet av andra allmänna platser än sådana, som avses för trafiken, torde knappast kunna förutsättas ske genom enskild·person. Endast vägförening synes därvid kunna komma i fråga. Vägförenings skyldigheter med avseende å iordningställande och underhåll av allmän plats framgå närmare av lagen om enskilda vägar. Enligt 28 § BS skall länsstyrelsen, då byggnadsplan fastställts för visst område, taga i övervägande fråga om bildande av vägförening för området. Vägförening bör alltid bildas, då bebyggelse fortskridit så långt, att behov föreligger av att iordningställa allmänna platser. 
 Någon äganderättsövergång skedde alltså inte i byggnadsplane- fallet. Marken tillhörde fortfarande exploatörens fastighet, men när marken behövde tas i anspråk av t.ex. en vägförening skulle den upplåtas utan ersättning. Om det redan till följd av förordnandet uppstod en rättighet till förmån för någon klart utpekad rättighets- havare får anses oklart. Ordalydelsen i 115 § att en nyttjanderätt till mark har företräde framför vissa andra rättigheter tyder på att redan ett förordnande skulle kunna anses ge upphov till en sådan rätt. Avsikten med ett förordnande, nämligen att reglera ersätt- ningen vid en framtida markåtkomst, pekar åt andra hållet. 
 Även bestämmelsen om att byta ut mark vid en planändring fick sin motsvarighet i 113 § byggnadslagen. I den frågan anför Bexelius et al följande (s. 298) 
 Tredje stycket av denna paragraf innehöll enligt det till lagrådet remitterade förslaget till BL föreskrift att länsstyrelsen, om synnerliga skäl vore därtill, ägde förordna om ändring i beslut, som avses i första stycket, efter vad som prövades skäligt. Lagrådet ansåg det med hän- syn till rättssäkerheten knappast försvarligt att områdets ägare skulle behöva när som helst riskera ändring till sin nackdel i förhållanden som han med fog kunnat förutsätta som definitivt reglerade. Däremot syntes anledning föreligga att i samband med ändring av byggnadsplan låta länsstyrelsen företaga ändring, som icke vore till förfång för äga- ren. Denna förutsättning borde fattas så, att förfång inträffade, om ej den nytta ändringen medförde vore minst så stor som den ytterligare uppoffring, som lades å markägaren. Även om stadgandet begränsades på detta sätt, syntes det, särskilt med hänsyn till de fall, då ändringen 
 367 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 innefattade att mark, som upplåtits, skulle utbytas mot annan, motive- rat att bibehålla bestämmelsen, att ändringen ej borde göras utan syn- nerliga skäl. Stadgandet jämkades i enlighet med vad lagrådet sålunda uttalat. 
 Sammanfattningsvis var bestämmelserna i 113 § byggnadslagen en spegelbild av bestämmelserna i 70 § byggnadslagen. De riktade sig mot större exploatörer och syftet med bestämmelserna var att exploatören i fråga skulle svara för det ekonomiska ansvaret för allmänna platser i förhållande till sin egen ekonomiska nytta av byggnadsplanen. Eftersom det inte fanns något rättssubjekt som kunde motsvara kommunen i stadsplanefallet, utformades bestäm- melsen så att en upplåtelse skulle ske till en behörig krets av fastig- hetsägare den dag marken behövde tas i anspråk som allmän plats. Om byggnadsplanen ändrades kunde förordnandet justeras. Denna ändringsmöjlighet var dock mycket restriktiv – med hänsyn till exploatörens intressen. 
  
 3.2 
  
 1987 års plan- och bygglag 
  
 De skillnader som i avsnitt 3.1 har redovisats mellan nu gällande regler och bestämmelserna i byggnadslagen tillkom alla vid infö- randet av 1987 års PBL. Planformerna stadsplan och byggnadsplan slogs genom den reformen samman till det som i dag heter detalj- plan. Skillnaden mellan de gamla planformerna behölls dock vad gäller huvudmannaskapet. I stället för stadsplaner fick vi detaljpla- ner med kommunalt huvudmannaskap och i stället för byggnads- planer fick vi detaljplaner där kommunen inte är huvudman. Enligt 1987 års PBL var i de sistnämnda fallen huvudmannen den samfäl- lighet som finns eller ska finnas för ändamålet, dvs. motsvarigheten till den vägförening som det talas om i förarbetena till byggnads- lagen. 
 I propositionen anförs bl.a. följande (prop. 1985/86:1 s.  
 216–217). 
  
 I 70 och 113 §§ byggnadslagen finns bestämmelser om fastighetsägares skyldighet att efter förordnande av regeringen eller länsstyrelsen utan ersättning överlåta eller upplåta mark som erfordras för bl.a. gator inom stadsplan resp. vägar inom byggnadsplan. Förutsättningarna för ett sådant förordnande är att marken är i en ägares hand och att det anses skäligt med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av pla- nens genomförande och övriga omständigheter. 
 368 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 I PBL finns enbart en typ av detaljplan. Sannolikt kommer kommu- nen, i den mån den är huvudman för gator och andra allmänna platser, vanligen att vara ägare till mark som inte är avsedd för enskilt bebyg- gande. Om kommunen inte skall vara huvudman, kommer väghåll- ningen vanligtvis att skötas av fastighetsägarna själva, genom exempel- vis en anläggningssamfällighet. Bestämmelserna i 70 och 113 §§ bygg- nadslagen fyller en viktig funktion i dag, antingen genom att de utnyttjas för att besluta om förordnande eller genom att de utgör underlag för exploateringsavtal som träffas mellan kommun och explo- atör. – – – En motsvarighet till 70 och 113 §§ byggnadslagen bedömer jag som nödvändig och bör därför införas i PBL. 
 Efter att ha diskuterat själva beslutsordningen sägs följande om omfattningen av upplåtelsen eller avståendet (s.  
 218–219). 
  
 Enligt dagens bestämmelser är fastighetsägaren i de nu avsedda fallen skyldig att utan ersättning avstå mark eller upplåta mark i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genom- förande och övriga omständigheter prövas skäligt. Värdet av marken spelar självfallet en avgörande roll vid denna avvägning. Däremot blir det aldrig aktuellt att beakta byggnader, stängsel, växande skog m.m. som hör till fastigheten. Enligt 71 § andra stycket byggnadslagen är kommunen nämligen skyldig att betala ersättning för sådant. I 113 § föreskrivs för byggnadsplanernas del att fastighetsägaren enbart är skyldig att upplåta obebyggd mark. Dessa bestämmelser har kommit till för att storleken av det område som skall omfattas av förordnandet inte skall påverkas av om det finns byggnader eller andra anläggningar på marken. 
 Enligt min mening fyller inte bestämmelserna om ersättning för bygg- nader någon praktisk funktion. När fastighetsägarens skyldighet att avstå mark skall vägas mot den nytta han får av planen, måste t.ex. vär- det av bebyggd mark rimligen beräknas med beaktande av att det finns en rätt att bygga på marken – en byggrätt. Jag anser det vara en bättre och mer praktisk lösning att markens värde inklusive byggnader, väx- ande skog m.m. vägs mot den nytta fastighetsägaren har av planen. Därför föreslår jag inte någon motsvarighet till 71 § andra stycket byggnadslagen. 
 I specialmotiveringen anförs bl.a. följande (s.  
 651–652). 
  
 Betydelsen av förevarande paragraf och dess motsvarighet i dag har väsentligt minskat sedan nya gatukostnadsregler infördes 1982. Dessa regler ger nämligen kommunen möjligheter att i de flesta fall ta ut kostnaderna för bl. a. lösen av mark som skall användas för allmän plats. 
 Den praktiska innebörden av förordnanden enligt 19 §, när annan än kommunen är huvudman för allmänna platser, torde – på samma sätt 
 369 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 som f.n. – normalt bli att upplåtelse säkerställs enligt den lag som till- lämpas för markens ianspråktagande, t.ex. anläggningslagen. Förord- nandet får därvid betydelse i första hand när ersättning för utrymme enligt anläggningslagen skall bestämmas. 
 När det gäller bestämmelsen om ändring av ett förordnande görs i 1987 års lag den ändringen att det inte krävs synnerliga skäl för en ändring. Om detta sägs följande i propositionen (s. 653). 
 På förslag av Halmstads kommun har emellertid kravet på synnerliga skäl för att ett förordnande enligt 19 § skall få ändras tagits bort. Detta innebär en förändring i förhållande till i dag och till utredningsförsla- get. Ändringen syftar givetvis till att göra det enklare att vid en plan- ändring ändra också meddelade förordnanden. Det är enligt min mening fullt tillräckligt att det finns föreskrifter att ändringen får göras endast om det kan ske utan olägenhet för ägaren. Vid denna bedömning bör man givetvis beakta den eventuella nytta ägaren kan ha av planändringen. Det bör observeras att uttrycket byts ut mot får något annorlunda innebörd beroende på om förordnandet avser över- låtelse av marken eller enbart upplåtelse. I det förra fallet har redan äganderätten övergått, och det blir då fråga om att byta ut själva mar- Smith. Om förordnandet avser upplåtelse av mark blir det snarare fråga om en jämkning av det tidigare förordnandet. Någon förändring i sak i dessa avseenden är således inte avsedd i förhållande till vad som gäller f.n. enligt 70 resp. 113 § byggnadslagen. 
 Den tidigare 115 § byggnadslagen ersattes med 6 kap. 25 § utan ändring i sak (propositionen, s. 655). Frågan om när en rättighet uppstår berördes inte, men i sammanhanget kan noteras det ovan redovisade citatet att upplåtelse säkerställs enligt den lag som til- lämpas för markens ianspråktagande och att förordnandet får därvid betydelse i första hand när ersättning för utrymme enligt anläggningslagen skall bestämmas. 
 I anslutning till införandet av tredimensionell fastighetsindel- ning kompletterades bestämmelserna med att även utrymmen kunde omfattas av ett exploatörsförordnande, se prop. 2004/05:169, s. 45 och 48. 
  
 3.3 
  
 Plan- och bygglagen 
  
 Enligt förarbetena till den nu gällande PBL är ambitionen uppen- barligen att inte införa några ändringar i sak när det gäller exploa- törsbestämmelserna, se prop. 2009/10:170 s.  
 250–251 
  och  
 452–453. 
  Den omfattande förändring som gjordes av lagtexterna ledde 
 370 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 emellertid till en formulering i 6 kap. 5 § som enligt Lantmäteriets mening innebar en ändring i sak när det gäller möjligheterna att ändra ett redan meddelat beslut – vilket är en för denna rapport central frågeställning. Detta korrigerades sedan i propositionen med kompletteringar av den nya plan- och bygglagen så att formu- leringen blev densamma som i 1987 års PBL, se prop. 2010/11:63 s. 39. 
 Övergångsbestämmelser har införts vad gäller förordnanden enligt de lagar som gällde före 1987 års PBL (övergångsbestäm- melse punkt 14 som motsvarar 17 kap. 19 § i 1987 års PBL). Någon särskild reglering av hur förordnanden enligt 1987 års PBL ska behandlas i den nya lagen har inte införts. 
 En annan förändring i den nya lagen är att det inte preciseras vem som ska vara huvudman när kommunen inte är det. Enligt 1987 års PBL var den samfällighet som fanns eller skulle finnas för ändamålet skyldig att svara för inlösen och ersättning enligt 14 kap. I nya PBL talas i stället om den som ska vara huvudman. 
 Ändringen motiveras med att detta är ett mer konsekvent uttryck, även om det normalt bildas en samfällighet för ändamålet, se prop. 2009/10:170 s.  
 251–252. 
  
 3.4 
  
 Redovisningen i fastighetsregistret 
  
 I 70 § andra stycket byggnadslagen stadgades att när en fråga hade väckts om ett exploatörsförordnande skulle byggnadsnämnden göra en anmälan till inskrivningsmyndigheten för anteckning i den dåvarande fastighetsboken. Överlåtelse av mark som ägde rum efter det att en sådan anmälan hade kommit in, utgjorde inte hinder mot att förordna om att marken skulle avstås till kommunen utan ersättning. 
 Bexelius et al anger följande motiv för att en registrering skulle ske (s.  
 250–251). 
  
 Ett beslut om marköverlåtelse kan stundom drabba en markägare hårt. Särskilt kan detta vara förhållandet i fråga om en sådan markägare, som efter överlåtelse från den ursprunglige markexploatören förvärvat viss del av exploateringsområdet. Inom denna del kan t.ex. vara beläget ett värdefullt område, som skall avstås för allmän byggnad. Det är därför av största betydelse för en spekulant på fastighet inom exploaterings- området, att han får kännedom om den skyldighet att avstå mark, som åligger eller kan komma att åläggas honom. Enligt stadsplaneutred- ningens förslag förutsattes upplysning i sådant hänseende komma att 
 371 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 meddelas den nye ägaren genom den förutvarande ägarens försorg. Detta har dock ej ansetts innebära tillräcklig garanti för att den nye ägaren verkligen får kännedom om det krav på avstående av mark som hotar honom. Även med hänsyn till fastighetskreditväsendet är det nödvändigt, att detta klargöres. Detta synes kunna ske genom att anteckning om förhållandet göres i fastighets- eller inteckningsboken, vilket i sin tur medför att upplysning i ämnet framgår av gravations- bevis beträffande fastigheten. I detta stycke har därför stadgats, att när fråga väckts om tillämpning av bestämmelserna i paragrafens första stycke, anmälan därom skall göras hos inskrivningsdomaren, vilken har att så snart ske kan å inskrivningsdag göra anteckning om förhållandet i fastighets- eller inteckningsboken. För att fråga skall ha väckts rör- ande avstående av mark fordras icke att stadsfullmäktige tagit ställning i ärendet. Det är tillräckligt att Bndn upptagit frågan och därvid kommit till den uppfattningen, att framställning i ämnet bör göras från staden till KM. Med hänsyn härtill är det Bndn, icke stadsfullmäktige, som skall göra anmälan till inskrivningsdomaren. – – – Skulle det, sedan anmälan till inskrivningsdomaren gjorts, visa sig att något beslut om avstående av mark ej kommer till stånd, torde anteckningen i fastighets- eller inteckningsboken böra avföras. Anmälan därom bör göras av Bndn. Begäran om anteckningens avförande kan givetvis också framställas av fastighetsägaren. – – – Sedan anmälan inkommit till inskrivningsdomaren, utgör överlåtelse av mark som därefter sker ej hinder för förordnande om marks avstående till staden. Markägare kan sålunda, sedan fråga väckts om förordnande enligt första stycket, icke förhindra förordnande genom att splittra upp sitt markinnehav på flera ägare. 
 Sammanfattningsvis fanns det alltså tre huvudmotiv för en registre- ring av att en fråga om förordnande hade väckts. 
  
 1. 
  
 Det är viktigt för potentiella köpare av en fastighet att känna till att det kan komma att beslutas om en skyldighet att avstå mark utan ersättning. 
  
 2. 
  
 Kännedom om skyldigheten att avstå mark är väsentlig även för den som lånar ut pengar med fastigheten som säkerhet. 
  
 3. 
  
 Markägaren förhindras genom lagens koppling till registreringen att splittra upp sitt markinnehav för att på så sätt undgå att träffas av exploatörsbestämmelserna. 
  
 En bestämmelse med motsvarande innehåll gällde även i byggnads- planefallet enligt 113 § andra stycket byggnadslagen. Bexelius et al säger följande om bestämmelsen. 
 Anmälan till inskrivningsdomaren enligt detta stycke skall ske, så snart fråga om upprättande av byggnadsplan väckts hos kommunens full- 
 372 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 mäktige eller hos länsstyrelsen. Att anmälan bör ske, så snart ske kan, föranledes icke blott av behovet att kunna förhindra verkningarna av skenöverlåtelser utan även av önskvärdheten av att kunna bedöma frå- gan om förordnande enligt första stycket med utgångspunkt från viss fastighets storlek i det ögonblick frågan väcktes. Om myndigheterna t.ex. ha för avsikt att medgiva avstyckning från fastighet, beträffande vilken dylik fråga väckts, kan det vara önskvärt att anmälan göres, innan beslutet om avstyckningen meddelas, så att frågan kan bedömas utan hänsyn till att fastighetens storlek minskas genom avstyckningen. 
 – Stadgandet om skyldighet för länsstyrelsen att i visst fall göra anmä- lan enligt förevarande bestämmelser innebär emellertid icke att läns- styrelsen ovillkorligen har att göra dylik anmälan, så snart någon – exempelvis länsarkitekten – väckt fråga om förordnande enligt första stycket. Länsstyrelsen äger givetvis pröva om skäl till anmälan före- ligga. – Anmälan till inskrivningsdomaren behöver icke åtföljas av karta över området. Det är tillfyllest att vederbörande fastighet tydligt angives. – I fastighets- eller inteckningsbok verkställd anteckning bör avföras, om Bndn eller länsstyrelsen anmäler att frågan förfallit. 
 Beträffande motiven bakom bestämmelsen gäller i huvudsak samma som för ett förordnande enligt 70 §. I den citerade texten framförs dessutom särskilt behovet av att kunna bedöma förordnandet med utgångspunkt från en viss fastighets storlek i det ögonblick som frågan väcktes. 
 Det var alltså när frågan om ett förordnande enligt 70 eller 113 § väcktes som en anteckning skulle göras i registret. Några bestäm- melser om att själva förordnandet skulle antecknas fanns inte i byggnadslagen. Det fanns inte heller några särskilda bestämmelser om att ta bort uppgifter ur registret. Bexelius et al noterar dock att en anteckning bör kunna avföras ur registret om byggnadsnämnden eller länsstyrelsen anmäler att frågan har förfallit. 
 De berörda bestämmelserna överfördes i sak oförändrade och utan närmare kommentarer till 6 kap. 20 § i 1987 års PBL, prop. 1985/86:1 s. 653. Bestämmelserna följdändrades några gånger under  
 2000-talet 
  med anledning av nya bestämmelser om fastighetsregi- strering m.m. I den nu gällande PBL återfinns samma bestämmelser med endast språkliga ändringar i 6 kap. 6 och 7 §§, prop. 2009/10:170 s. 453. 
 I samband med införandet av PBL 1987 och införandet av ett särskilt delsystem för registrering av planer och bestämmelser gjor- des vissa förändringar för att åstadkomma en väsentligt bättre redovisning av planer m.m. i det  
 ADB-baserade 
  registret. Fråga väckt om förordnande infördes då som en egen redovisningsenhet med koppling till berörda fastigheter och samfälligheter i registret. 
 373 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 En annan förändring var att i de fall som länsstyrelsen beslutade om ett förordnade så skulle en anmärkning om beslutet införas på den plan som förordnandet berörde. Detta är inte reglerat i lag eller förordning utan framgår endast av Lantmäteriets föreskrifter till 28 § förordningen om fastighetsregister. När förordnandet fördes in på planen så skulle samtidigt den fråga väckt om förordnande som var knuten till förordnandet avregistreras. 
 374 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 4 Problembilden 
  
 4.1 
  
 Äldre beslut och förordnanden vid planändring 
  
 Bakgrunden till Lantmäteriets uppdrag är den problematik som har uppkommit under senare år i samband med ändring och upp- hävande av detaljplaner som omfattas av beslut enligt 6 kap. 5 § PBL och motsvarande äldre bestämmelser. I syfte att närmare stu- dera hur denna problematik har uppstått och utvecklats har en genomgång gjorts av några regeringsbeslut i planärenden mellan åren 1995 och 2010. De tretton ärendena har valts ut med bistånd från Regeringskansliet och är sådana fall där 113 § byggnadslagen i någon mening har förekommit i argumentationen rörande tillåtlig- heten av en planändring. En sammanställning av ärendena redovisas i bilaga 1. 
  
 1. 
  
 Delar av fastigheterna Kroks 1:92 och 1:119, Tofta, Gotlands kommun  
  
 (1995-05-24) 
  
 Detta ärende avsåg en planändring som innebar att delar av ett väl- beläget grönområde lades ut som kvartersmark. Grönområdet för- valtades av en samfällighetsförening och den tilltänkta nyexploate- ringen var lokaliserad så att havsutsikten för befintliga fastigheter inom planområdet försämrades. Något förordnande enligt 113 § byggnadslagen var inte aktuellt i ärendet. 
 Boverket framförde i ett yttrande bl.a. att den grönyta som hade avsatts i det efter samrådet reviderade planförslaget inte var tillfyl- lest för att tillgodose det befintliga områdets behov av grönytor. Verket ansåg vidare att skälig hänsyn inte hade tagits till befintliga äganderätts- och fastighetsförhållanden i och utanför planområdet. Överlantmätarmyndigheten i Gotlands län anförde bl.a. att den intresseavvägning som ska göras enligt PBL (då 5 kap. 2 §, nu 4 kap. 36 §) innebär att möjligheterna att genomföra detaljplaner som medför ekonomisk skada av någon betydelse för enskilda blir beroende av den enskildes lagstadgade rätt till ersättning för ska- dan. Även Statens lantmäteriverk behandlade i sitt yttrande bristen på ersättningsregler när rättigheter inskränks för en gemensam- hetsanläggning och konstaterade att genomförandefrågorna i det aktuella fallet var komplicerade och borde ha beaktats redan vid planantagandet. 
 Länsstyrelsen upphävde det överklagade planbeslutet. Även regeringen ansåg att planen inte kunde antas och anförde följande. 
 375 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Av handlingarna i ärendet framgår att planområdet i huvudsak omfat- tar mark som i gällande detaljplan utlagts som allmän platsmark och som ingår i den för befintligt fritidshusområde inrättade gemensam- hetsanläggningen (Tofta ga:5). Vidare framgår att ett genomförande av planen förutsätter att anläggningsbeslutet upphävs i av planen berörd del. – – – Regeringen konstaterar att de som överklagat planbeslutet till länsstyrelsen bl.a. framfört kritik mot att parkmark tas i anspråk för bebyggelse och att i vart fall någon av de klagande också framhållit att nyttjanderätten till marken enligt anläggningsbeslutet försvinner. Regeringen finner att frågorna om konsekvenser för dessa klagande av planens genomförande i denna del utgör en väsentlig omständighet vid den avvägning mellan olika intressen som skall göras [] – – – Vid prövningen i sak finner regeringen – i likhet med länsstyrelsen, Bover- ket och Statens lantmäteriverk – att genomförandefrågorna i före- varande fall är komplicerade och borde ha utretts bättre innan plan- beslutet. Regeringen finner således att de konflikter som föreligger mellan intressena av att marken inom planområdet utnyttjas för ytter- ligare bebyggelse och intressena hos ägarna till kringliggande fastig- heter av att marken bevaras som grönområde inte tillfredsställande be- handlats i planärendet. Bl.a. saknas en redovisning av konsekvenserna för de kringboende av att nyttjanderätten till parkmarken upphör. Med hänsyn härtill finner regeringen att detaljplanen inte bör godtas. Över- klagandena bör därför avslås. 
 2. Säbytorp, Kils kommun  
 (1998-02-12) 
  
 Ärendet innebar att ett antal nya byggrätter skulle tillskapas på mark som enligt en gällande detaljplan var utlagd som allmän plats. Någon samfällighetsförening hade inte bildats för att förvalta den allmänna platsmarken. Förvaltningen sköttes i stället av en ekono- misk förening, som ansåg sig ha en gällande nyttjanderätt till områ- det. Denna nyttjanderätt skulle ha uppkommit muntligen i anslut- ning till tecknandet av ett exploateringsavtal vid utbyggnaden år 1966. 
 Lantmäteriverket framförde i ett yttrande bl.a. att om det finns ett nyttjanderättsavtal (skriftligt eller muntligt) kan fritidshusägar- nas rätt att nyttja parkmarken knappast tvångsmässigt tas i anspråk av exploateringsintresset. Någon möjlighet för markägare att via fastighetsbildning eller via expropriation få bort rättigheten finns inte. Markägarens möjlighet att komma över rättigheten är att träffa ett avtal med fritidshusägarna att rättigheten skall upphöra eller att hävda att nyttjanderättsavtalet varit tidsbegränsat och nu upphört att gälla. Frågan om rättighetens bestånd har betydelse så till vida att tomterna knappast går att bebygga om rättigheten gäller. Den frågan ansåg Lantmäteriverket därför borde ha lösts 
 376 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 innan planen antogs. Lantmäteriverket ansåg också att det i ärendet saknades underlag för de intresseavvägningar som skulle göras mellan berörda allmänna och enskilda intressen. 
 Boverket anförde i ett yttrande bl.a. att det muntliga nyttjande- rättsavtalet mellan markägaren/exploatören och den ekonomiska föreningen såvitt Boverket kunde bedöma av tillgängliga handlingar fortfarande gällde för det aktuella planområdet och att avtalet var ett hinder för att genomföra den 
 föreslagna planändringen. 
 Länsstyrelsen upphävde med stöd av 12 kap. PBL planen i den berörda delen. Regeringen upphävde planbeslutet i sin helhet och anförde bl.a. följande. 
 Enligt 5 kap. 2 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga  
 bebyggelse-, 
  äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. – – – Av handlingarna framgår att plan- området i huvudsak omfattar mark som i gällande detaljplan utlagts som allmän plats och att marken omfattas av förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385), numera 6 kap. 19 § PBL. Vidare framgår att det i anslutning till fastställandet av planen år 1966 upprättades ett exploateringsavtal enligt vilket markägaren med nyttjanderätt under 49 år utan ersättning skulle upplåta den mark som i planen bl.a. var avsedd för väg eller annan allmän plats till en särskild ekonomisk förening. – – 
 – Regeringen finner, med hänsyn bl.a. till vad Lantmäteriverket anfört och till förordnandet enligt 113 § byggnadslagen, att genomförande- frågorna inte kan anses tillräckligt utredda innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Överklagandena bör därför bifallas och kom- munfullmäktiges beslut [] att anta detaljplan för Säbytorp i Kils kommun upphävas. 
 3. Kroks 1:92 och 1:119 i Tofta, Gotlands kommun  
 (2002-03-27) 
  
 Detta ärende rörde samma område som ärende nr 1. Länsstyrelsen godtog planen i dess nya utformning med bl.a. följande skäl. 
 Ett tidigare planförslag [] för samma område skulle ha medfört en hårdare exploatering än det nu föreliggande planförslaget samtidigt som intressekonflikter mellan exploatörer och ägare till kringliggande fastigheter visat på otillfredsställande behandling av nyttjanderätten till i då gällande detaljplan fastställd parkmark. Jämfört med 1992 års för- slag innehåller det nuvarande färre tomter, 4 i stället för tidigare 7, och större grönyta, cirka 2 200 kvm mer. Nyttjanderätten till parkmarken har nu lösts så att det grönområde som blir utökat genom planförsla- get också föreslås bli förvaltat av samfällighetsföreningen. Äganderät- ten till dessa områden övergår genom avtal den 17 mars 1998 till sam- fällighetsföreningen förutsatt att detaljplanen vinner laga kraft. Före- 
 377 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 ningen har i ett skriftligt yttrande [] godtagit planförslaget förutsatt att utfarten Kroks backe åtgärdas. Denna ligger dock utanför själva planområdet. – – – Länsstyrelsen anser att nyttjanderättsfrågorna för planområdets  
 allmänplats-mark 
  därmed har lösts på ett tillfredsställande sätt. 
 Även regeringen ansåg att planen i sin nya utformning kunde god- tas och anförde bl.a. följande. 
 Klagandena har bl.a. invänt mot att mark som disponeras av samfällig- hetsföreningen tas i anspråk för bebyggelse. Regeringen konstaterar att det av planhandlingarna framgår att del av den mark som före- ningen i dag förvaltar tas i anspråk som kvartersmark samtidigt som annan inte tidigare planlagd mark läggs ut som allmän plats för före- ningens behov. Regeringen finner att invändningarna från vissa kla- gande mot förändringen av det område som föreningen förvaltar eller mot hur frågan behandlats inom föreningen inte utgör tillräckliga skäl att upphäva det nu överklagade planbeslutet. – – – Regeringen finner vidare att de olägenheter i form av bl.a. minskad utsikt som detaljpla- nen kan medföra för de klagande inte kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. 
  
 4. 
  
 Delar av Ljunghusen 13:94, 13:187, 14:60 m.m. – områden vid Västra och Östra Örnvägen och Tennisvägen, Vellinge kommun  
  
 (2004-04-15) 
  
 Ärendet innebar att en del av en gällande detaljplans parkområde skulle användas för bostadsändamål. Lantmäteriverket framförde i ett yttrande bl.a. att det vid intresseavvägningen borde vägas in som en faktor bland flera att den berörda vägföreningen – och därmed fastighetsägarna i området – sannolikt inte kan kompenseras för att dess rättigheter inskränks vid plangenomförandet. Boverket anförde i ett yttrande bl.a. att den intresseavvägning som kommu- nen hade gjort i ärendet inte uppfyllde kraven i 1 kap. 5 § PBL. De intressen som talar för antagandet av den föreslagna detaljplanen står inte i rimlig proportion till de intrång i motstående intressen som ett genomförande av planen skulle medföra. 
 Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock kommunens beslut och angav som skäl för detta bl.a. följande. 
 Den aktuella planen innebär att ny bostadsbebyggelse tillåts på mark som enligt gällande plan utgör allmän plats, park, och som förvaltas av en vägförening i vilken bl.a. de klagande fastighetsägarna ingår. Planen berör därmed klagandena inte bara genom att den förändrar deras när- miljö utan också genom att den tar i anspråk ett område beträffande vilket de har vissa rättigheter som kommer att inskränkas om den 
 378 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 överklagade detaljplanen genomförs. Planens genomförandebeskriv- ning redovisar inte närmare planens konsekvenser för berörda rättig- hetshavare, vilket i sig utgör en brist. Enligt Lantmäteriverket är det sannolikt att rättighetshavarna inte kan kompenseras för den inskränk- ning som plangenomförandet kan innebära för dem. Vad gäller de intressen som talar för planen framgår av handlingarna vid samrådet att syftet är kompensation till markägaren för överlåtelse av annan mark inom befintlig golfbana. Kommunen har i sitt yttrande till regeringen anfört bl.a. att det finns ett stort behov av bostadsbyggande i kom- munen och att kraven på bostäder inom bl.a. det aktuella området är betydande. Något stöd i översiktlig planering för ytterligare bebygg- else inom det område som planen omfattar har dock inte redovisats. – 
 – – Vid den samlade avvägning som skall göras i ärendet finner reger- ingen att det inte framkommit att de intressen som talar för planen överväger nackdelarna för de klagande av planens genomförande. 
 5. Del av Medvik 1:3, Strömstads kommun  
 (2004-05-19) 
  
 Genom en planändring skulle tillskapas en ny tomtplats för fritids- hus på mark som utgjorde allmän plats i den gällande planen. Läns- styrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering. 
 Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. – – – Regeringen kon- staterar att det av planbeskrivningen till den nu överklagade detaljpla- nen framgår att planområdet omfattar mark som ingår i en detaljplan från år 1965. Däremot redovisas inte på annat sätt än genom ett utsnitt ur plankartan att området där har utlagts som allmän plats, park. Det förhållandet att området även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL och förvaltas av Medviks vägförening omnämns inte alls i beskriv- ningen. I fastighetsförteckningen redovisas vägföreningen under rubriken 
 anläggningssamfälligheter utom området. Vidare kan konstateras att planensgenomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konse- kvenser för berörda rättighetshavare. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som [] och övriga fastighetsägare i området har såsom medlemmar i Medviks vägförening inte hade behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu över- klagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Kommunens beslut [] bör därför upphävas. 
 6. Ellös, Huseby 1:13, Orusts kommun  
 (2005-09-29) 
  
 Genom en planändring skulle tillskapas en ny tomtplats för en- bostadshus på mark som delvis utgjorde allmän plats i den gällande planen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering. 
 379 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Vidare gäller ett meddelat förordnande även om kommunen är ägare till berörd mark. – – – Regeringen konstaterar att det av beskrivningen till nu aktuell detaljplan framgår att planområdet omfattar mark i en detaljplan som fastställdes den 9 maj 1974. Plan- handlingarna redovisar inte på annat sätt än genom ett utsnitt ur plankartan att området där delvis har utlagts som allmän plats. I beskrivningen anges att Ellös vägförening har ansvar för skötsel av vägar och allmänna platser. Det förhållandet att berörd allmän plats även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls. Vidare kan konstateras att planens genomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konsekvenser för berörda rättighetsägare. – – 
 – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har såsom medlemmar i Ellös vägförening inte har behandlats på ett till- fredsställande sätt innan den nu aktuella detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Kommunens beslut 
 [] bör därför upphävas 
  
 7. 
  
 Del av Brannebol 1:1 m.fl., Svärta, Nyköpings kommun (2006-  
  
 02-09) 
  
 Genom en planändring skulle tillskapas en ny byggrätt för fritids- alternativt permanentboende på mark som utgjorde allmän plats i den gällande planen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Reger- ingen upphävde dock planen med följande motivering. 
 Ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385), BL, gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. – – – Regeringen konstaterar att det av planbeskriv- ningen till den nu överklagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som ingår i detaljplaner från år 1968 och 1972. Däremot redovisas inte att föreslagen ny tomt i öster blir belägen inom mark utlagd som allmän plats, park, på annat sätt än att området bedöms vara av mindre betydelse som parkmark för fritidshusområdet. Det förhållandet att området även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i beskrivningen. Vidare kan konstateras att pla- nens genomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konse- kvenser för berörda rättighetshavare. På platsen har en tennisbana anlagts. Området har således tagits i anspråk i enlighet med förord- nandet enligt 113 § BL. Av handlingarna framgår inte heller att någon prövning har skett av om förutsättningar föreligger för att ändra för- ordnandet enligt 113 § BL. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har inte hade behandlats på ett tillfredsstäl- lande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommunen anfört 
 380 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 utgör inte skäl till annat ställningstagande. Bygg- och miljönämndens beslut [] bör därför upphävas. 
  
 8. 
  
 Fast. Spillersboda 1:116 i Frötuna församling, Norrtälje kommun  
  
 (2006-05-04) 
  
 Genom en planändring lades kvartersmark ut på mark som utgjorde allmän plats i den gällande planen. Länsstyrelsen avslog överklagan- dena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering. 
 Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10). Vidare gäller ett meddelat förordnande även om kommunen är ägare till berörd mark. – – – 
 Regeringen konstaterar att det av planbeskrivningen till den nu över- klagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som ingår i en detaljplan från 1983. Däremot redovisas inte att området som nu tas i anspråk som kvartersmark i gällande plan är utlagt som allmän plats på annat sätt än att det anges att en del av ett grönområde tas bort. Det förhållandet att området även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i beskrivningen. Vidare kan konsta- teras att planens genomförandebeskrivning inte redovisar planens kon- sekvenser för berörda rättighetshavare. Av handlingarna framgår inte heller att någon prövning har skett av om förutsättningar föreligger för att ändra förordnandet enligt 113 § BL. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klaganden och övriga fastighetsägare i området har inte hade behandlats på ett till- fredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommu- nen anfört bl.a. om att kommunen äger fastigheten eller om att all- mänhetens tillträde till området skall regleras genom avtal utgör inte skäl till annat ställningstagande. Kommunfullmäktiges beslut [] bör därför upphävas. 
  
 9. 
  
 Del av Uleberg 2:212 m.fl., Kvarnmyrsberget, Sotenäs kommun  
  
 (2006-09-07) 
  
 Planändring för exploatering av ett cirka 3 ha stort område med cirka 25 friliggande villor. Berört markområde utgjorde allmän plats i gällande plan och berördes till viss del av ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Reger- ingen upphävde dock planen med bl.a. följande motivering. 
 Ett förordnande enligt 113 § BL gäller numera som förordnande enligt 6 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10). Vidare gäller ett meddelat förordnande även om kommunen numera är ägare till berörd mark. – – 
 – Regeringen konstaterar att det av planbeskrivningen till den nu över- klagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som i gällande detaljplan från 1979 utlagts som allmän plats. Det förhållandet 
 381 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 att en del av berörd mark även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i beskrivningen. Vidare kan konstateras att pla- nens genomförandebeskrivning inte heller redovisar planens konse- kvenser för berörda rättighetshavare. Av kommunens yttrande den 28 juni 2006 framgår att någon prövning av om förutsättningar föreligger för att ändra förordnandet enligt 113 § BL inte skett innan detaljpla- nen antogs. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har inte behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommunen anfört bl.a. om att kommunen äger berörd mark eller om att kommunen avser att hos länsstyrelsen begära upphävande av förordnandet enligt 113 § BL för berörd mark utgör inte skäl till annat ställningstagande. Kommunfullmäktiges beslut [] bör därför upphävas. 
 10. Del av Kebal 1:113, 2:96, Strömstads kommun  
 (2007-03-08) 
  
 Planändring för exploatering av ett cirka 2,5 ha stort område med bostadsbebyggelse. Berört markområde utgjorde allmän plats i gällande plan. Ett tidigare förordnande enligt 113 § byggnadslagen hade upphävts. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Lantmäteri- verket framförde i ett yttrande att plangenomförandefrågorna inte borde tillmätas avgörande betydelse i ärendet. En komplikation i sammanhanget, som skulle kunna ha viss betydelse för intresse- avvägningen, var dock att rättighetshavare i den anläggningssamfäl- lighet som förvaltade den allmänna platsen inte torde vara berätti- gade till någon ersättning vid genomförandet. Regeringen upp- hävde dock planen med bl.a. följande motivering. 
 Regeringen konstaterar att det av handlingarna framgår att mark inom planområdet numera inte omfattas av förordnande enligt 113 § BL, numera 6 kap. 19 § PBL. – – – Av planbeskrivningen till den nu över- klagade detaljplanen framgår att planområdet omfattar mark som i gällande detaljplan utlagts som allmän plats och att vägar och natur- område inom planområdet förvaltas av Kebals vägförening. Planens genomförandebeskrivning redovisar inte planens konsekvenser för berörda rättighetshavare. – – – [] Den aktuella planen innebär att ny bostadsbebyggelse tillåts på mark som enligt gällande plan utgör all- män plats, park eller plantering, och som förvaltas av en vägförening i vilken bl.a. de klagande fastighetsägarna ingår. Planen berör därmed klagandena inte bara genom att den förändrar deras närmiljö utan också genom att den tar i anspråk ett område beträffande vilket de har vissa rättigheter som kommer att inskränkas om den överklagade detaljplanen genomförs. Planens genomförandebeskrivning redovisar inte närmare planens konsekvenser för berörda rättighetshavare, vilket i sig utgör en brist. Enligt Lantmäteriverket torde rättighetshavarna 
 382 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 inte vara berättigade till någon ersättning om deras rättigheter inskränks genom ett ändrat anläggningsbeslut. – – – Regeringen finner att de rättigheter som klagandena och övriga fastighetsägare i området har inte behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade planen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. 
  
 11. 
  
 Svinninge tomtområde i Svinninge, Österåkers kommun (2009-  
  
 06-11) 
  
 Planändring för ett cirka 116 ha stort område i syfte att möjliggöra omvandling från fritidsboende till permanentboende. Viss mark som enligt den gamla planen utgjorde allmän plats hade lagts ut som kvartersmark. En del av marken omfattades av ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med bl.a. följande motivering. 
 Det förhållandet att en del av området, som enligt antagen detaljplan bl.a. avses tas i anspråk som kvartersmark för förskoleändamål, även omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL omnämns inte alls i plan- beskrivningen. Vidare kan konstateras att planens genomförande- beskrivning inte heller redovisar planens konsekvenser för berörda rättighetshavare. Av uppgifter från kommunen framgår att någon prövning av om förutsättningar föreligger för att ändra förordnandet enligt 113 § BL inte har skett innan planen antogs. – – – Ett förord- nande enligt 113 § BL gäller numera som ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Vidare gäller ett förordnande även om marken numera ägs av en förening. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att de rättigheter som fastighetsägare i området har inte har behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. – – – [] Österåkers kommun har medgett att aktuell detaljplan upphävs i de delar som berörs av förordnandet enligt 113 § BL. Regeringen finner att detaljplanen bör upphävs i de delar som berörs av förordnandet enligt 113 § BL. 
  
 12. 
  
 Del av Hönö omfattande Hönö 1:63, del av, Öckerö kommun  
  
 (2010-09-09) 
  
 Syftet med planen var att tillskapa sex nya byggrätter. För detta skulle mark som enligt gällande plan utgjorde allmän plats tas i anspråk. Marken omfattades av ett förordnande enligt 113 § bygg- nadslagen. Länsstyrelsen avslog överklagandena. Regeringen anförde bl.a. följande. 
 Regeringen konstaterar att det av handlingarna framgår att mark som i gällande byggnadsplan utgör allmän plats och omfattas av förordnande enligt 113 § BL genom överklagad detaljplan tas i anspråk som kvar- 
 383 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 tersmark för bostadsändamål. Regeringen, som konstaterar att länssty- relsen numera har upphävt förordnandet, finner att detta förhållande därmed inte utgör något hinder mot att genomföra detaljplanen. 
 13. Tjuvkil 1:17 m.fl., Matskärsområdet Lycke, Kungälvs kommun 
  
 (2010-10-14) 
  
 Genom en planändring skulle mark som enligt gällande detaljplaner utgjorde allmän plats läggas ut som kvartersmark. En del av marken omfattades av ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Länssty- relsen avslog överklagandena. Regeringen upphävde dock planen med följande motivering. 
 Ett förordnande enligt 113 § BL, gäller numera som ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. – – – Regeringen konstaterar att del av det aktuella planområdet omfattas av gällande byggnadsplaner (numera detaljplaner) fastställda 1959 och 1965. Vidare framgår att i den nu överklagade detaljplanen läggs mark, som enligt gällande detaljplaner utgör allmän platsmark, ut som kvartersmark för bostäder. En del av den mark som läggs ut som kvartersmark för bostäder omfattas av förordnande enligt 113 § BL. – – – Av handlingarna i ärendet framgår att länsstyrelsen den 3 juli 2008 med stöd av 6 kap. 19 § PBL beslutat att vissa, i bilaga till beslutet, markerade områden ska avstås till huvudman eller samfällighetsförening utan ersättning. – – – För det fall att en ny detaljplan upprättas som innefattar mark som omfattas av ett förordnande enligt 113 § BL och den aktuella marken avses att tas i anspråk för kvartersmark måste dock beslut fattas om upphävande av förordnandet för den marken som avses att tas i anspråk. Av plan- beskrivningen framkommer att bl.a. del av fastigheten Kungälv Tjuvkill:44 som i dag omfattas av ett förordnandet enligt 113 § BL kommer att tas i anspråk för kvartersmark, bostäder. Av yttrandet från länsstyrelsen till regeringen framgår att förordnandet enligt 113 § BL inte upphävts för den aktuella marken. – – – Regeringen finner att de nu angivna förhållandena innebär att genomförandefrågan inte har behandlats på ett tillfredsställande sätt innan den nu överklagade detaljplanen antogs. Bristerna får anses så allvarliga att de inte kan accepteras. Vad kommunen anfört utgör inte skäl till annat ställnings- tagande. Kommunfullmäktiges beslut [] bör därför upphävas. 
 Sammanfattning 
 De redovisade planärendena kommenteras närmare i avsnitt 5.1, men som en sammanfattning av problembilden kan sägas att ett flertal planändringar har visat sig omöjliga att genomföra med hän- visning till att den berörda marken har utgjort allmän plats – med eller utan förordnande enligt 113 § byggnadslagen. Särskilt synsät- 
 384 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 tet att ett förordnande enligt 113 § är en gällande rättighet till för- mån för fastighetsägarna inom ett planområde även efter det att planen har genomförts, har lett till att planprocesserna i flera fall har blivit komplicerade. Detta har i sin tur lett till att angelägna utbyggnadsprojekt har försvårats eller rent av omöjliggjorts. 
  
 4.2 
  
 Ändring eller upphävande av beslut och förordnanden 
  
 Eftersom regeringen i flera av de fall som redovisas i avsnitt 4.1 har ansett att ett äldre förordnande enligt 113 § har utgjort ett hinder mot att marken i fråga läggs ut som kvartersmark i en ny detaljplan, har frågan aktualiserats att genom särskilda beslut ändra eller upp- häva sådana förordnanden. 
 Frågan om upphävande av ett förordnande enligt 113 § bygg- nadslagen har i åtminstone två fall prövats av förvaltningsdomstol. 
 I en dom  
 2010-07-29 
  (mål nr  
 13306-10) 
  godtog Förvaltnings- rätten i Stockholm länsstyrelsens bedömning att förordnandet inte kunde upphävas. 
 Enligt övergångsreglerna i 17 kap. 19 § PBL ska förordnande enligt 113 § BL om skyldighet att avstå eller upplåta mark gälla som förord- nande enligt 6 kap. 19 § PBL. Det är därför reglerna i PBL som ska til- lämpas även för förordnanden som tillkommit under reglerna i BL. Enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket PBL får länsstyrelsen om detaljplanen ska ändras på ansökan av kommunen förordna att mark eller annat utrymme, som har avståtts eller som ska upplåtas, byts ut mot annan mark eller annat utrymme, om det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för ägaren. Bestämmelsens lydelse tillåter inte inskränkande eller delvis upphävande av förordnanden enligt 6 kap. 19 § PBL i annat fall. I målet har kommunen ansökt om delvis upphävande av ett för- ordnande, som ursprungligen kommit till enligt 113 § BL, på fastig- heten Schneider 28:13. Det har inte gjorts gällande att det rör sig om ett byte eller att någon annan mark eller annat utrymme på något vis kommer att förordnas som ersättning för det område där förordnandet föreslås upphävas. Under dessa omständigheter finner förvaltnings- rätten att det saknas möjlighet att delvis upphäva det aktuella förord- nandet i enlighet med kommunens ansökan. Länsstyrelsen hade såle- des fog för sitt beslut och överklagandet ska avslås. 
 I en dom  
 2010-10-04 
  (mål nr  
 18036-10) 
  gjorde såväl länsstyrelsen som förvaltningsrätten den motsatta bedömningen. 
 Ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385) ska numera gälla som ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. I 6 kap. 19 § PBL anges under vilka förutsättningar ett sådant förordnande får meddelas av läns- 
 385 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 styrelsen. I PBL finns dock ingen bestämmelse som anger några sär- skilda förutsättningar för att ett sådant förordnande ska få upphävas av länsstyrelsen. Förvaltningsrätten finner att det varken utifrån vad klagandena har anfört eller utifrån vad som framkommit i målet i övrigt kan anses ha förelegat något hinder för länsstyrelsen att fatta ett beslut om upphävande av förordnandet. Överklagandena ska därför avslås. 
 Domen överklagades till Kammarrätten i Stockholm som beviljade prövningstillstånd och fann att det inte fanns något hinder mot att upphäva förordnandet  
 (2011-04-21, 
  mål nr  
 5858-10). 
  
 Det aktuella förordnandet enligt 6 kap. 19 § PBL innebär att viss mark, som i den nuvarande detaljplanen angetts som allmän plats, ska upp- låtas utan ersättning till huvudmannen för den allmänna platsen. Värmdö kommun har ansökt om att förordnandet ska upphävas med anledning av att kommunen avser att anta en ny detaljplan, genom vil- ken marken i fråga ska få karaktär av kvartersmark. Det är följaktligen inte fråga om ändring av ett förordnande i samband med en detaljpla- neändring. Varken lagtext eller förarbeten behandlar frågan om upp- hävande av ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. Det finns således inte någon lagregel som anger att ett förordnande kan upphävas och i så fall under vilka förutsättningar. Kammarrätten konstaterar att det aktuella förordnandet fortfarande gäller. Beträffande förfarandet vid förordnande om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme råder den ordningen att antagandet av en detaljplan ska anstå till dess ansökningen om förordnande har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft (6 kap. 19 § första stycket tredje meningen PBL). Det görs således en åtskillnad mellan å ena sidan prövningen av om ett för- ordnande ska meddelas och å andra sidan prövningen av själva planen. Enligt kammarrätten medför detta förhållande att ett befintligt för- ordnande enligt 6 kap. 19 § PBL inte upphör att gälla genom antagan- det av en ny detaljplan. Med hänsyn till innehållet i den föreslagna nya detaljplanen skulle det aktuella förordnandet inte längre fylla den funktion som föranleds av den nuvarande detaljplanen. Mot denna bakgrund framstår det i och för sig som att det finns ett behov av att upphäva förordnandet. Frågan blir därmed om det är möjligt att, utan uttryckligt stöd i PBL, upphäva ett förordnande av aktuellt slag med anledning av att en ny detaljplan avses antas. 
 Kammarrätten finner att bestämmelsen om omprövning av beslut i 27 § förvaltningslagen (1986:223, FL), som innebär att en myndighet under vissa förutsättningar ska ompröva ett uppenbart oriktigt beslut som den har meddelat som första instans, inte möjliggör ett upp- hävande av förordnandet. 
 Utöver omprövningsskyldigheten enligt 27 § FL har myndigheterna sedvanerättsliga omprövningsbefogenheter (se t.ex. Förvaltningslagen med kommentarer, Walker m.fl., 2010, s. 356 ff. och Warnling- 
 386 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 White, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2008, s. 201 ff.). Enligt praxis beror det på beslutets karaktär om beslutsmyndigheten kan ändra beslutet eller inte. Praxis innebär att gynnande beslut, med vissa undantag, inte får återkallas. Beträffande betungande beslut finns i princip inte något hinder mot att ändra förbud, förelägganden och lik- nande betungande beslut. Vidare gäller bl.a. att beslut i ärenden som påminner om tvistemål eller brottmål (flerpartsmål) i princip är orubb- liga. 
 Vissa beslutstyper kan dock svårligen karaktäriseras enligt de mallar som etablerats i praxis. Rättsområdet är komplicerat och föremål för utveckling. För orubblighet av beslut talar främst den enskildes behov av trygghet och rättssäkerhet. Mot orubblighet talar att det är otill- fredsställande att felaktiga, olagliga eller olämpliga etc. beslut står fast.  
 (Warnling-Nerep, 
  Förvaltningsrättslig tidskrift, 2008, s. 201 ff.) 
 Kammarrätten konstaterar att ett förordnande av aktuellt slag innebär en skyldighet eller belastning för markägaren, även om detaljplanen medfört nytta för denne. Förordnandet innebär vidare i princip en rät- tighet för det subjekt, dvs. huvudmannen för den allmänna platsen, till vilket marken upplåts. När det gäller förfarandet ska länsstyrelsen på ansökan av en kommun i förekommande fall förordna om att markäga- ren ska upplåta marken (6 kap. 19 § första stycket PBL). Det är således fråga om ett flerpartsförfarande. Kammarrätten finner att ett förord- nande om upplåtelse av mark varken kan betraktas som ett renodlat gynnande beslut, som inte får ändras (återkallas), eller som ett renod- lat betungande beslut, som får ändras. Med hänsyn till förordnandets rättsverkningar och partskonstellationen finns likheter mellan ett ärende som rör förordnande om upplåtelse av mark och ett tvistemål där flera parter med motstridiga intressen är inblandade. Som framgått är enligt praxis beslut i ärenden som påminner om tvistemål i princip orubbliga. 
 Enligt kammarrätten bör principen om orubblighet inte gälla beträf- fande förordnanden om upplåtelse av mark. Förordnanden utgör ett medel för att genomföra detaljplaner. Detaljplanen reglerar markens användning och bebyggelsen respektive förändringar av markanvänd- ningen och bebyggelsen. Detaljplaner kan i enlighet härmed upphävas och nya detaljplaner kan antas. Mot denna bakgrund föreligger enligt kammarrätten inte hinder mot att upphäva ett förordnande med anled- ning av att en ny detaljplan avses antas. 
 Som förutsättning för att ett förordnande ska kunna upphävas bör enligt kammarrätten i princip krävas, i likhet med vad som gäller för ändring av ett förordnande i samband med en planändring, att det är lämpligt och kan ske utan olägenhet för markägaren. Ett upphävande av ett förordnande torde kunna ske utan olägenhet för markägaren. 
 Såvitt framgår av handlingarna i målet är markägaren och den till vilken marken upplåts enligt det aktuella förordnandet sedan en längre tid tillbaka ett och samma subjekt, dvs. samfällighetsföreningen. Samfäl- 
 387 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 lighetsföreningen är således på en och samma gång både markägare och nyttjanderättshavare. Kammarrätten finner att ett upphävande av för- ordnandet inte medför olägenhet för samfällighetsföreningen i dess egenskap av markägare. Lämplighetsskäl talar heller inte mot ett upp- hävande av förordnandet. I det sammanhanget anser kammarrätten att de intressen och synpunkter som samfällighetsföreningens medlem- mar, dvs. berörda fastighetsägare, har beträffande markens användning får beaktas inom ramen för detaljplaneärendet. 
 Med hänsyn till det anförda finns enligt kammarrätten inte något hin- der mot att upphäva förordnandet. Överklagandet ska därför avslås. 
  
 Sammanfattningsvis  
 innebär kammarrättsdomen att det i och för sig får anses vara möjligt att upphäva ett äldre beslut eller förordnande, men domen visar samtidigt att det är nödvändigt att göra en mate- riell prövning i det enskilda fallet. Det kan således inte uteslutas att bedömningen skulle bli en annan i ett annat fall. Det kan vidare ses som en omständlig ordning att över huvud taget behöva pröva frå- gan, om utgångspunkten är att beslutets eller förordnandets syfte var uppfyllt redan i och med att den gamla planen genomfördes. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 5.1. 
  
 4.3 
  
 Registrering 
  
 Det grundläggande syftet med fastighetsregistrets redovisning av planer m.m. är att det ska ge upplysning om de belastningar som gäller för en fastighet. För att registret ska vara tillförlitligt ska det givetvis spegla det aktuella rättsliga läget. 
 Det finns i dagsläget cirka 2 100 redovisningsenheter av arten 
 fråga väckt om förordnande i fastighetsregistret. Noterbart är att 2 000 av dessa är beslutade 1983 eller tidigare. Den äldsta fråga-  
 väckt-enheten 
  är från 1944. De 2 100 redovisningsenheterna berör drygt 19 000 fastigheter eller samfälligheter. 
 Antalet beslut om förordnanden i registret ligger i storleksord- ningen  
 3–4 
  000. Det går tyvärr inte att på ett enkelt sätt få en exaktare siffra eftersom uppgifterna har förts in på olika sätt och ofta med dubbla anmärkningar. Det gör det svårt att redovisa rätt antal med bättre noggrannhet. 
 Det finns flera orsaker till att registret inte är ajourhållet. Vid övergången till det  
 ADB-baserade 
  fastighetsregistret på  
 1980-talet 
  överfördes de anteckningar som tidigare fanns i fastighetsboken till det som nu är fastighetsregistrets allmänna del. De oklarheter som 
 388 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 fanns hanterades då enligt principen hellre en anteckning för mycket än en för lite. Bland annat registrerades ett förordnande som en fråga väckt om förordnande eftersom det vid tiden för överföringen inte fanns något krav på att registrera själva förord- nandet. Eftersom det inte behövdes någon karta för att registrering skulle ske hos inskrivningsmyndigheterna var det dessutom vanligt att anteckningen hade flutit ut i avstyckningar trots att de nya fas- tigheterna inte var berörda. Även dessa fastigheter kom därmed att belastas av anteckningen i fastighetsregistret. 
 Avsaknaden av kartredovisning har medfört att det även fort- sättningsvis har varit problem med ajourföringen vid förändringar i fastighetsindelningen. Detta gäller såväl för fråga väckt om för- ordnande som ett beslutat förordnande. Det har inte heller funnits något regelverk eller några klara rutiner för att avregistrera fråga väckt om förordnande när ett förordnande senare faktiskt har beslutats. 
 Redan under  
 1990-talet 
  fördes en intern diskussion inom Lant- mäteriet kring hur myndigheten skulle se på det stora antalet anteckningar om exploatörsförordnanden i fastighetsregistret. Denna diskussion finns, så vitt vi har kunnat utröna, inte doku- menterad i några allmänna handlingar, men den slutsats som då drogs var att exploatörsförordnanden sannolikt inte kan åberopas när en plan väl har genomförts, men att det trots detta inte finns några möjligheter att avregistrera anteckningarna. Förordnandena bedömdes således som verkningslösa men ändå omöjliga att ta bort ur registret om det inte fanns ett uttryckligt beslut från länsstyrel- sen om att ett visst förordnande hade upphävts. 
  
 Sammanfattningsvis  
 är det ett påtagligt problem att det i fastig- hetsregistret finns ett stort antal anteckningar om beslut och för- ordnanden som inte längre torde ha någon aktualitet. Det skulle alltså behövas tydligare regler för vad som gäller i fråga om när ett beslut eller ett förordnande ska anses ha spelat ut sin roll samt ajourhållningsrutiner som gör det praktiskt möjligt att hålla regist- ret aktuellt. 
 389 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 5 
  
 Beslut om upplåtelse eller överlåtelse av mark eller utrymme utan ersättning 
  
 5.1 
  
 Behovet av lagändring 
  
 Sammantaget innebär den i avsnitt  
 4.1–2 
  beskrivna utvecklingen att problem har uppstått för flera kommuner genom att förekomsten av äldre förordnanden – främst enligt 113 § byggnadslagen – har lett till att angelägna utbyggnadsprojekt har omintetgjorts eller åtminstone försvårats. Om gamla exploatörsförordnanden ska beaktas som sakrättsliga anspråk vid en ny planläggning ges dessa en vikt vid intresseavvägningen som enligt vår mening inte är avsedd. Om det dessutom i något fall inte ens skulle gå att ändra eller upphäva förordnandet uppstår en synnerligen märklig situa- tion som inte heller är avsedd och som inte är godtagbar. 
 Vid en närmare studie av de i avsnitt 4.1 redovisade regerings- besluten kan man se en utveckling mot att i allt högre grad hänvisa till förordnanden enligt 113 § byggnadslagen som ett skäl för att exploatering inte tillåts av mark som utgör allmän plats. 
 I det först redovisade fallet (Tofta) fanns något förordnande inte ens med i bilden. Kärnfrågan i det planärendet var att välbelä- gen allmän plats skulle exploateras. På detta sätt skulle exklusiva bebyggelsefastigheter med havsutsikt tillskapas, samtidigt som utsikten försämrades och grönytorna minskades för de redan boende som hade en servitutsrätt till området genom den gemensamhets- anläggning enligt anläggningslagen som förvaltade de allmänna platserna. I en sådan situation ska det göras en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. I denna avvägning fann regeringen, länsstyrelsen och alla de myndigheter som yttrade sig att intresset av att behålla grönområdet var starkare än exploate- ringsintresset. Ett förhållande som bidrog till den slutsatsen var att det saknas regler i anläggningslagen för att kompensera den eko- nomiska förlusten av att servitutsrätten vid ett plangenomförande skulle begränsas. 
 Efter att ha arbetat om detaljplanen och träffat en överenskom- melse med de berörda fastighetsägarna om att dessa skulle kom- penseras med annan mark för grönområdet, godtogs planändringen vid en ny prövning (fall 3). 
 I fall 2 (Säbytorp) fanns det inte någon gemensamhetsanlägg- ning som hade servitutsrätt till de allmänna platserna. I stället för- valtades dessa av en ekonomisk förening som menade att man hade 
 390 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 en muntlig nyttjanderätt till området. Denna nyttjanderätt hade omnämnts i ett exploateringsavtal som tecknades när området exploaterades på  
 1960-talet. 
  Regeringen hänvisade i sitt beslut att inte godta den nya planen till att området belastades av ett förord- nande enligt 113 § byggnadslagen och till vad Lantmäteriverket hade anfört. Lantmäteriverket fäste dock i sitt yttrande ingen vikt vid exploatörsförordnandet som sådant utan menade att möjlighet- erna att genomföra planen var oklara på grund av att den i och för sig osäkra nyttjanderätten inte hade beaktats i planärendet. Enligt verkets bedömning skulle det krävas en överenskommelse med nyttjanderättshavarna för att planen skulle kunna genomföras. 
 I det fjärde fallet (Ljunghusen) var det åter fråga om ett grön- område som ingick i en gemensamhetsanläggning. Lantmäteriver- ket lyfte även i detta fall fram att det saknas ersättningsregler i anläggningslagen för att kompensera de i gemensamhetsanlägg- ningen deltagande fastigheterna för att deras servitutsrätt inskränks vid ett plangenomförande. Regeringen fann vid en intresseavväg- ning att planen inte kunde godtas. Något förordnande enligt 113 § byggnadslagen var inte aktuellt. 
 Det som var väsentligt i de fall som hittills har berörts var alltså de rättigheter som fastighetsägarna i planområdet hade till den all- männa platsen – inte till följd av ett exploatörsförordnande utan genom avtal eller lantmäteriförrättning. En rättighet enligt anlägg- ningslagen kan i och för sig ändras eller upphävas vid plangenom- förandet även om någon fastighetsägare motsätter sig detta. Om så sker saknas dock uttryckliga ersättningsregler för att kompensera för den värdeminskning som fastigheterna drabbas av. Detta påver- kar givetvis den intresseavvägning som ska ske. 
 I de därefter följande fallen 5 och 6 från 2004 och 2005, som handlar om förhållandevis små intrång i den allmänna platsen, får 113 § byggnadslagen en något mer framträdande roll. Regeringen anger i sina beslutsskäl att varken förordnandet eller det faktum att marken förvaltas av vägföreningar har berörts i planhandlingarna. 
 Fastighetsägarnas rättigheter såsom medlemmar i vägförening- arna hade därför inte behandlats på ett tillfredsställande sätt. Ton- vikten kan således fortfarande sägas ligga mer på servitutsrättighet- erna än på förordnandet. 
 I fallen  
 7–11 
  från  
 2006–2009 
  tillkommer i beslutsskälen att det inte har gjorts någon prövning av förutsättningarna för att ändra förordnandet. Vidare talar regeringen i dessa fall inte om fastig- hetsägarnas rättigheter som delägare i en gemensamhetsanläggning 
 391 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 utan mer allmänt om de rättigheter som fastighetsägarna i områ- det har. 
 I fall 12 hade ett exploatörsförordnande upphävts, vilket innebar att det inte fanns något hinder mot att ändra planen. I fall 13, slut- ligen, tar regeringen steget fullt ut och uttrycker explicit ett krav på att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen måste upphävas i förväg för att detaljplanen ska kunna godtas. 
 Vi kan alltså av denna femtonåriga utveckling konstatera att ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen alltmer har kommit att betraktas som en ännu gällande rätt till allmänna platser som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom planområdet och som dessutom är en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresseavvägningen vid en planändring. Enligt Lantmäteriets mening kan det ifrågasättas om avsikten med ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen ens från början var att en rättighet skulle uppstå redan i och med själva beslutet om ett förordnande. Det finns det som talar för att förordnandet enbart bör ses som en skyldighet för markägaren att avstå marken utan ersättning när den behöver tas i anspråk av den tilltänkte huvudmannen. Användandet av uttrycket nyttjanderätt i 115 § byggnadslagen innebär dock en oklarhet i det avseendet. 
 Det har även i inlagor i planärenden, i tidskriftsartiklar, m.m. på senare tid använts uttryck som att syftet med ett exploatörsförord- nande är att stärka rätten till grönområden i en detaljplan, att förordnandena syftar till att säkerställa att de avstyckade tomterna ges tillgång till vägar och andra allmänna platser och att trygga tillgången till allmän plats i mindre tätorter. Enligt vår mening är det en sentida efterkonstruktion som saknar stöd i de resonemang som ligger till grund för införandet av exploatörsbestämmelserna. 
 Behovet av och skyddet för allmänna platser tillgodoses redan genom detaljplanen som sådan och de grundläggande avvägnings- reglerna i PBL samt av den genomförandelagstiftning som finns i form av bl.a. anläggningslagen. Möjligheten att förordna om avstå- ende av mark  
 utan ersättning  
 har alltså inget med tryggad tillgång till allmänna platser att göra och de allmänna platsernas betydelse eller värde för de boende berörs inte med ett enda ord i förarbe- tena. 
 Det skulle dessutom vara märkligt om ett sådant särskilt värde skulle tillskrivas just de allmänna platser som händelsevis exploate- ras av en större exploatör och dessutom uppfyller kriterierna för avstående utan ersättning, medan alla övriga allmänna platser skulle 
 392 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 behandlas på ett mer lättvindigt sätt. Till kategorin övriga allmänna platser hör då även de fall där förutsättningar i och för sig fanns för ett förordnande men där frågan i stället löstes genom ett exploate- ringsavtal. Som framgår av avsnitt 3.1 ska den mark för vilken ett förordnande ska gälla avgränsas enbart med hänsyn till  
 exploatörens nytta  
 av exploateringen och  
 värdet  
 av marken i dess  
 tidigare  
 använd- ning. Lite tillspetsat skulle man snarast kunna säga att ju sämre och därmed lägre värderad mark det handlar om, desto större är förut- sättningarna för att kunna belasta den med ett beslut om avstående eller upplåtelse utan ersättning. 
 Som framgår av redovisningen i avsnitt 3.1 är bakgrunden till bestämmelserna av rent ekonomisk och praktisk natur och syftet i det fallet att kommunen är huvudman är att på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsavgifter täcka kommunens kost- nader för de allmänna platserna. Exploatören åläggs alltså, med hänvisning till dennes stora ekonomiska vinning av en detaljplan, att  
 förskottera  
 de kostnader som krävs för ett plangenomförande. Regleringen ligger även till grund för vad kommunen kan kräva av en fastighetsägare i ett exploateringsavtal. Exploatören får sedan i sin tur ta ut de kostnader som ett förordnande (eller ett exploate- ringsavtal) innebär via försäljningen av de vid exploateringen bil- dade bebyggelsefastigheterna. I fallet att kommunen inte är huvudman har det på motsvarande sätt bedömts skäligt att kräva att en större exploatör primärt svarar för att bekosta de allmänna plat- serna, för att sedan föra över dessa kostnader på fastighetsägarna vid försäljningen av de nya tomterna. 
 Skyldigheten att upplåta mark utan ersättning är således de facto uppfylld den dag som marken tas i anspråk av huvudmannen. Där- efter har skyldigheten och beslutet eller förordnandet rent prak- tiskt spelat ut sin roll. Av formella skäl har det dock inte bedömts vara möjligt att avregistrera genomförda beslut och förordnanden, jämför avsnitt 4.3. 
 När det gäller bestämmelsen i 6 kap. 5 § tredje stycket om utbyte av mark vid en planändring är det vidare, som framgår av avsnitt 3.1, tydligt att den restriktivitet som finns i den bestämmel- sen är ett skydd för  
 exploatören  
 och inte mot en obestämd krets av 
 rättighetshavare. Ägaren i bestämmelsen är alltså den som äger den allmänna platsen. Bestämmelsen har därmed enligt vår mening praktisk betydelse främst i det fall att planen ändras  
 innan  
 marken har tagits i anspråk av huvudmannen. För att en ändring ska få ske måste då beaktas att ägaren, dvs. exploatören, inte betungas oskä- 
 393 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 ligt – t.ex. genom att ytterligare mark måste avstås utan ersättning utan att nyttan av planen samtidigt ökar. Därför har bestämmelsen utformats som en utbytesbestämmelse. 
 Den intresseavvägning som ska göras i ett planärende bör alltså enligt Lantmäteriets mening ske på samma sätt oberoende av om det finns ett äldre förordnande enligt 113 § byggnadslagen eller 6 kap. 19 § i 1987 års PBL. Vid bedömningen ska givetvis vägas in det förhållandet att en exploatering av ett grönområde normalt innebär en försämring för de kringboende. Om det dessutom finns ett sakrättsligt anspråk på marken, t.ex. i form av ett servitut enligt anläggningslagen, stärks rättighetshavarnas intressen ytterligare något i förhållande till exploateringsintresset. Det kan dock inte ha varit lagstiftarens mening att exploatörsförordnanden skulle inkräkta på det kommunala planmonopolet och inte heller att PBL:s bestäm- melser om genomförandetid m.m. skulle sättas ur spel. 
 Även om det alltså enligt vår mening är tydligt att den ursprung- liga avsikten med exploatörsbestämmelserna var av rent ekonomisk och övergående natur går det inte att bortse från att lagens ordalydelse kan ge upphov till oklarheter – vilket inte minst visas av de fall som redovisas i avsnitt  
 4.1–2. 
  Lagen är uppenbarligen otydlig när det gäller frågan om en rättighet uppstår redan genom beslutet om att upplåta mark utan ersättning eller först när marken seder- mera upplåts för en gemensamhetsanläggning. Vidare saknas tyd- liga bestämmelser om hur ett beslut ska ändras eller upphävas. 
 Den ordning som har ansetts gälla för ett förordnande när kommunen är huvudman, dvs. att äganderätten övergår i och med förordnandet men att tillträdet regleras separat, stämmer inte heller särskilt bra med den i dag gällande ordningen vid fastighetsöver- låtelser. 
 8  
 En renodling bör därför göras så att exploatörsbestämmel- serna endast reglerar det som ska avvika i förhållande till gängse bestämmelser om markåtkomst och ersättning vid plangenom- förande. 
 Lantmäteriet anser sammanfattningsvis att lagen bör ändras så att syftet med exploatörsbestämmelserna tydliggörs. Bestämmel- serna i PBL bör endast avse den ekonomiska frågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymme i vissa fall. För- värvs- och rättighetsfrågorna bör inte regleras särskilt för exploa- törsfallen utan i stället bör de gängse förvärvsformerna för allmän 
  
 8  
 Vid förvärv av del av fastighet måste ansökan om fastighetsbildning ske inom 6 månader från förvärvet (4 kap. 7 § jordabalken). Jämför även 1 kap. 1 § andra stycket jordabalken. 
 394 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 plats tillämpas. Det bör även införas tydliga bestämmelser om när ett förordnande upphör att gälla. 
 Däremot bedömer vi det inte som nödvändigt att föreslå några större ändringar i de regler som ger de grundläggande förutsätt- ningarna för att besluta om att mark eller annat utrymme ska upp- låtas eller avstås utan ersättning. De grundläggande motiven bakom exploatörsbestämmelserna anser vi alltså vara bärande även i dag. 
  
 5.2 
  
 Förutsättningarna för ett beslut 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 De grundläggande förutsättningarna för att länsstyrelsen ska kunna besluta om upplåtelse eller över- låtelse av mark utan ersättning bör i huvudsak bestå oföränd- rade. Villkoret att marken eller utrymmet behövs för en ända- målsenlig användning av området bör dock av förenklings- och tydlighetsskäl upphävas. 
 Skälen för förslaget: 
 När bestämmelserna om exploatörsförordnanden överfördes till den nu gällande PBL gjordes tämligen omfattande redaktionella ändringar av lagtexten. I 6 kap. 3 och 4 §§ regleras  
 skyldigheten  
 att upplåta eller avstå mark utan ersättning. I 6 kap. 5 § regleras förut- sättningarna för att länsstyrelsen ska kunna  
 besluta  
 om att mark ska upplåtas eller avstås utan ersättning. 
 Den avgörande regleringen är avvägningsbestämmelsen i 5 § andra stycket. Där anges att länsstyrelsen får besluta att en fastig- hetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hän- syn till omständigheterna i övrigt. Denna grundläggande avväg- ningsbestämmelse bör enligt Lantmäteriets mening inte ändras. Det finns i och för sig ingen omfattande rättspraxis för hur bestäm- melsen ska tolkas, men många års tillämpning får ändå anses ha skapat en tillräckligt förutsägbar och enhetlig grund för bedöm- ningen som det inte finns anledning att förändra. Jämför Reger- ingsrättens dom RÅ 1994:54. 
 Därutöver sägs i både 3 och 4 §§ att marken behöver upplåtas eller avstås endast om den behövs för en ändamålsenlig använd- 
 395 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 ning av området. Detta villkor, som har funnits med ända sedan byggnadslagen, är i och för sig rimligt, men det är enligt vår mening otydligt i lagen när och hur denna bedömning ska göras. Som lag- texten är utformad skulle regleringen kunna uppfattas som att detta är en särskild prövning som ska göras vid sidan av såväl bedöm- ningen i planärendet som länsstyrelsens bedömning och beslut enligt 6 kap. 5 §. När prövningen i så fall ska göras är oklart. 
 Om bestämmelsen ska bibehållas bör den av tydlighetsskäl flyt- tas till 5 § som anger de förutsättningar som gäller för att länssty- relsen ska kunna besluta om upplåtelse eller avstående utan ersätt- ning. Vårt förslag är emellertid att bestämmelsen stryks helt och hållet. Om marken inte behövs för en ändamålsenlig användning av området borde den över huvud taget inte läggas ut som allmän plats. Denna bedömning bör alltså anses vara gjord redan i plan- ärendet. Veterligen har bestämmelsen inte heller haft någon bety- delse i praktiken för frågan om ett beslut om upplåtelse eller avstå- ende utan ersättning ska beslutas eller inte i det enskilda fallet. 
  
 5.3 
  
 Innebörden av ett beslut 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 Ett beslut om att upplåta eller överlåta mark eller utrymme utan ersättning bör, liksom tidigare, inne- bära att en fastighetsägare inte får någon ekonomisk kompen- sation när marken eller utrymmet tas i anspråk av huvudmannen för att genomföra detaljplanen. Rättighetsfrågorna bör dock inte regleras särskilt för dessa fall. För markåtkomsten bör alltså de generella bestämmelserna i jordabalken, PBL, fastighetsbild- ningslagen och anläggningslagen tillämpas. Uttrycket avstå bör ersättas med överlåta. 
 Skälen för förslaget: 
 Som vi redan har slagit fast är det grundläggande syftet med exploa- törsbestämmelserna av rent ekonomisk natur. De problem som beskrivs i avsnitt  
 4.1–2 
  hänger till stora delar samman med att äldre beslut och förordnanden har betraktats som en särskild rättighet, som dessutom har ansetts svår att upphäva. 
 Enligt vår mening saknas det anledning att ett beslut om att upplåta eller överlåta mark utan ersättning även ska innebära en 
 396 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 rättighetsupplåtelse eller en äganderättsövergång. Förenklings- och tydlighetsskäl talar starkt för att bestämmelserna i PBL renodlas till att endast avse ersättningsfrågan, dvs. att någon ersättning inte ska betalas för mark eller utrymmen i vissa fall. I övrigt kan de bestämmelser tillämpas som gäller för åtkomst av mark för allmän plats i allmänhet. För detta finns redan ett heltäckande regelverk som tillämpas i de normalfall där marken eller utrymmet i fråga ska ersättas enligt gängse ersättningsregler. När kommunen är huvud- man sker markåtkomsten normalt genom fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen och när kommunen inte är huvudman är det normala att en upplåtelse görs för en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Inlösen kan även ske enligt PBL på såväl huvudmannens som den berörde fastighetsägarens initiativ. Givet- vis kan mark även förvärvas genom köp eller upplåtelse enligt jorda- balken. 
 När  
 kommunen är huvudman  
 för en allmän plats anses ägande- rätten till marken enligt gällande rätt övergå på kommunen redan i och med att beslutet om att avstå marken utan ersättning vinner laga kraft. Marken behöver dock inte avträdas till kommunen för- rän den måste tas i anspråk för det avsedda ändamålet. Motsvarande gäller i fråga om mark för en allmän byggnad. 
 Det finns naturligtvis vissa fördelar för kommunen med en sådan ordning. Om det är fråga om en hel registerfastighet kan för- ordnandet direkt åberopas som fångeshandling som underlag för lagfart. Om det i stället är fråga om en del av en fastighet måste dock fastighetsbildning ske innan full lagfart kan erhållas. Det torde då vara nödvändigt att fastighetsbildning söks inom 6 måna- der för att förvärvet ska vara giltigt, jämför 4 kap. 7 § jordabalken. Fördelarna av den automatiska äganderättsövergången är alltså begränsade. 
 Enligt Lantmäteriets mening är det en bättre och tydligare ord- ning att ett exploatörsbeslut endast innebär en  
 skyldighet  
 att över- låta mark eller utrymme utan ersättning till kommunen. Om kom- munen och exploatören är överens, vilket borde vara det normala efter ett sådant beslut, kan man alltså teckna en överenskommelse om fastighetsreglering utan ersättning eller ett överlåtelseavtal med köpeskillingen noll eller ett gåvobrev och sedan genomföra detta på sedvanligt sätt. Om exploatören (eller i princip även kommunen) av någon anledning inte vill genomföra förvärvet frivilligt kan tvångsförvärv ske enligt bestämmelserna i 5 kap. 8 a § fastighets- bildningslagen eller som inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § 
 397 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 PBL. Vid sådana tvångsbeslut ska då någon ersättning inte betalas för mark som berörs av ett exploatörsbeslut. 
 Formerna för hur förvärvet ska gå till regleras i 6 kap. 9 §. Med det nya synsätt som har beskrivits är det inte nödvändigt med någon särskild reglering av när marken ska avstås till kommunen. Detta får alltså ske enligt gängse regler för åtkomst av allmän plats och mark för en allmän byggnad. I den nämnda paragrafen bör det dock förtydligas att tvångsreglerna i PBL och fastighetsbildnings- lagen är ett sätt att genomföra avståendet av mark utan ersättning vid sidan av bestämmelserna om överlåtelse i jordabalken. 
 För tydlighetens skull bör uttrycket avstå genomgående ersättas med uttrycket överlåta – som utgör en mer adekvat mot- svarighet till den upplåtelse som ska ske när kommunen inte är huvudman. Det bör även i alla berörda paragrafer tydliggöras att regleringen innebär att överlåtelsen ska ske utan ersättning. 
 När  
 kommunen inte är huvudman  
 för en allmän plats får det som tidigare har berörts anses vara oklart om gällande rätt ska ses som att ett exploatörsbeslut innebär att en sakrätt samtidigt har tillskapats. Med utgångspunkten att enbart den ekonomiska frågan ska regleras kan vi dock bortse från denna problematik och kon- statera att ordalydelsen i 6 kap. 3 § PBL redan i dag endast anger en  
 skyldighet  
 att utan ersättning upplåta mark eller utrymme till huvudmannen. På motsvarande sätt som när kommunen är huvud- man måste alltså detta sedan följas upp med ett förvärv – i detta fall i form av en upplåtelse. En sådan upplåtelse skulle kunna ske som en nyttjanderätt utan ersättning enligt jordabalken. Eftersom det normalt är många fastighetsägare inblandade torde dock den mest praktiska lösningen i de allra flesta fall vara att en gemensamhets- anläggning inrättas enligt anläggningslagen. Detta kan initieras såväl av den berörde exploatören som av varje enskild fastighets- ägare som ska delta i anläggningen. Även kommunen har initiativ- rätt. Vid den upplåtelse som då sker av mark eller annat utrymme ska någon ersättning inte betalas. Det finns även möjlighet att genomföra förvärvet genom inlösen enligt 14 kap. 15 § PBL. 
 På motsvarande sätt som i fallet när kommunen är huvudman bör tvångsmöjligheterna särskilt anges i 6 kap. 9 §. Någon särskild reglering av när marken ska upplåtas behövs dock inte med det nya synsätt som har anbragts på situationen. 
 För tydlighetens skull bör det i alla berörda paragrafer anges att regleringen innebär att upplåtelsen ska ske utan ersättning. 
 398 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 5.4 
  
 Förhållandet till rättigheter 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 En rätt att använda mark eller annat utrymme som omfattas av ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme och som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs bör undanträngas när marken eller utrymmet upplåts till huvudmannen eller upphöra att gälla när marken eller utrymmet överlåts till huvudmannen. Rättighetshavaren bör inte ha någon rätt till ersättning av huvudmannen till följd av att rättigheten på detta sätt undan- trängs eller upphör eller på annat sätt upphävs. 
 Skälen för förslaget: 
 Enligt 6 kap. 12 § PBL gäller att en rätt att använda mark eller annat utrymme med stöd av 6 kap. 3 eller 4 § har företräde framför annan rätt till marken som har uppkommit efter det att detaljpla- nen antogs. Denna bestämmelse har sitt ursprung i 115 § bygg- nadslagen som var utformad på ett snarlikt sätt. Bexelius et al säger följande om bestämmelsen (s. 300). 
 Nyttjanderätt enligt 112 eller 113 § gäller även mot senare ägare och innehavare av annan rätt till marken. Om däremot sakrätt till marken upplåtits före byggnadsplanens fastställande, har denna rätt företräde och kan alltså hindra byggnadsplanens genomförande. Den intresse- konflikt, som sålunda kan uppstå, är icke begränsad till byggnadsplan. Den kan förekomma vid all planreglering av markens användning för annat ändamål än det, vartill marken tidigare nyttjats (jfr anm. å s. 151). 
 Som vi tidigare har berört talar alltså lagen här om beslutet som en rättighet, även om det i fallet med enskilt huvudmannaskap nor- malt inte finns något uttalat rättssubjekt vid tiden för planbeslutet för vilket rättigheten kan anses gälla. Den praktiska innebörden av stadgandet är att rättigheter som har upplåtits efter planantagandet kan bortses från när ett beslut om att utan ersättning upplåta mar- Smith fullföljs genom t.ex. en förrättning enligt anläggningslagen. Den upplåtna rättigheten undanträngs då genom förrättnings- beslutet utan att rättighetshavaren får någon ersättning för detta. 
 Denna innebörd av ett exploatörsbeslut bör enligt vår mening bestå. Med tanke på den grundläggande utgångspunkten att exploa- törsbeslutet bara ska reglera ersättningsfrågorna, och inte betraktas som en rättighet i sig, bör dock bestämmelserna i 6 kap. 12 § 
 399 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 omformuleras så att de enbart tar sikte på den rättighet som kon- kurrerar med plangenomförandet. 
 När kommunen är huvudman för en allmän plats och i fråga om mark för en allmän byggnad bör en rättighet som har upplåtits efter det att planen antogs upphöra att gälla, utan rätt till ersättning, den dag som marken överlåts till kommunen. Även vid fastighetsregle- ring enligt fastighetsbildningslagen eller inlösen enligt PBL upphör rättigheten att gälla. Den praktiska innebörden blir då att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren. 
 När kommunen  
 inte  
 är huvudman för en allmän plats bör en rättighet som har upplåtits efter det att planen antogs trängas undan, utan rätt till ersättning, när marken genom en konkurre- rande rättighet tas i anspråk som allmän plats av huvudmannen. Om detta sker genom en förrättning enligt anläggningslagen finns regler i 12 § den lagen med samma innebörd. Den praktiska inne- börden blir då även i det fallet att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren. 
 Även när en rättighet som har upplåtits efter planantagandet uttryckligen upphävs vid en lantmäteriförrättning bör gälla att upphävandet inte ska föranleda någon ersättning. 
 Rättighetshavaren ställs på detta sätt i princip i samma läge som ägaren av den fastighet i vilken rättigheten har upplåtits, dvs. exploatörsfastigheten. Om det finns outklarade frågor mellan mark- ägaren (exploatören) och rättighetshavaren får detta klaras ut civil- rättsligt dem emellan. 
 Rättigheter som har upplåtits  
 före  
 planantagandet berörs dock inte av bestämmelsen. För att sådana rättigheter ska kunna bringas att upphöra får de gängse plangenomförandeinstrumenten tilläm- pas i vanlig ordning, vilket innebär att ersättning normalt ska beta- las för en rättighet som undanträngs eller upphör att gälla. 
 I 6 kap. 10 § finns bestämmelser om att exploatören är skyldig att se till att marken överlåts fri från inteckningar och andra sär- skilda rätter. Om så inte sker ska exploatören ersätta kommunen för den skada som uppstår. Mot den bakgrunden skulle det kunna ifrågasättas om det behövs några bestämmelser för överlåtelsefallet i 6 kap. 12 §. Utan de sistnämnda bestämmelserna finns det emel- lertid ingen grund för lantmäterimyndigheten att vid en fastighets- reglering besluta om att ingen ersättning ska betalas av kommunen för den konkurrerande rättighet som upphör. Även om kommunen enligt 6 kap. 10 § i slutänden ska kompenseras för eventuell ersätt- 
 400 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 ning är det enligt vår mening lämpligare att frågan slutgiltigt klaras av redan vid lantmäteriförrättningen. 
  
 5.5 
  
 Giltighetstiden för ett beslut 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 Ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag som marken varaktigt tas i anspråk av huvudmannen eller senast när planens genomförandetid går ut. Beslutet ska även upphöra att gälla om detaljplanen ändras eller upphävs under genomförandetiden. Vid en planändring kan då vid behov en ny fråga väckas om att avstå mark utan ersättning. 
 Skälen för förslaget: 
 Begränsad giltighetstid 
 Som vi tidigare har berört är det grundläggande syftet med ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme uppfyllt i och med att marken eller utrymmet har tagits i anspråk av huvudmannen. Från mer formella utgångspunkter torde det dock stå klart att beslutet enligt gällande rätt uttryckligen måste upphävas för att inte längre vara gällande. Lagen bör därför ändras så att beslutet upphör att gälla med automatik när detaljpla- nen i aktuellt avseende är genomförd. 
 När  
 kommunen är huvudman  
 för en allmän plats och i fråga om mark för en allmän byggnad genomförs beslutet när äganderätten till marken övergår på kommunen. Enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 ska beslutet i sig inte innebära någon äganderättsövergång. Förvär- vet får alltså ske antingen genom jordabalkens bestämmelser om överlåtelse eller genom fastighetsreglering enligt fastighetsbild- ningslagen eller genom inlösen enligt 6 kap 13 § eller 14 kap. 14 § PBL. 
 Om det undantagsvis skulle inträffa att något förvärv inte kommer till stånd bör det ändå sättas en slutpunkt då beslutet under alla omständigheter får anses vara överspelat. Det är då naturligt att anknyta den tidpunkten till utgången av den genomförandetid som gäller för detaljplanen i fråga. Lika väl som att fastighetsägarna inom planområdet måste utnyttja sina byggrätter under genomför- andetiden för att kunna vara säkra på att få tillgodogöra sig dessa, 
 401 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 bör man kunna ställa krav på kommunen att agera under genom- förandetiden om man vill förvärva den allmänna platsen utan att betala någon ersättning. 
 När  
 kommunen inte är huvudman  
 för en allmän plats innebär ett förordnande enligt vårt förslag i avsnitt 5.3 en förpliktelse för exploatören att upplåta marken utan ersättning till huvudmannen. I ett normalfall genomförs detta vid en förrättning enligt anlägg- ningslagen, vid vilken marken upplåts till förmån för en gemen- samhetsanläggning. Beslutet har då spelat ut sin roll i och med att beslutet enligt anläggningslagen vinner laga kraft. 
 Det finns dock inte något krav på att en gemensamhetsanlägg- ning inrättas. Det står därför berörda fastighetsägare fritt att för- valta den allmänna platsen på annat sätt så länge de är ense om detta, antingen genom någon annan form av sammanslutning – t.ex. en fastighetsägareförening – eller helt formlöst. Avtal kan då träffas med ägaren av exploateringsfastigheten om formerna för utnyttjande av den allmänna platsen. Det förekommer även att exploatören själv förvaltar de allmänna platserna även efter det att själva exploateringen är genomförd. 
 I en sådan situation får det förutsättas att priset på marken inte är någon tvistefråga och beslutet skulle mot den bakgrunden kunna sägas vara överflödigt. Det står emellertid alla berörda fastighets- ägare fritt att när som helst ansöka om en förrättning enligt anläggningslagen för att inrätta en gemensamhetsanläggning. Även kommunen har en sådan initiativrätt. När en sådan förrättning genomförs innebär ett gällande beslut att ingen ersättning ska betalas för upplåtelsen av den allmänna platsen. Av den anledningen kan beslutet inte upphöra att gälla så länge som någon annan för- valtningsform än en gemensamhetsanläggning är för handen. 
 Det finns även möjlighet för ägaren av exploateringsfastigheten att begära att marken löses in av huvudmannen enligt 14 kap. 15 § PBL. Denna variant torde endast ha principiell betydelse och före- kommer knappast i praktiken. Om en sådan inlösen trots allt skulle genomföras bör exploatörsbeslutet även i det fallet upphöra att gälla. 
 Även vid enskilt huvudmannaskap bör det sättas en slutpunkt då beslutet under alla omständigheter ska anses som överspelat. Lik- som vid kommunalt huvudmannaskap är det naturligt att anknyta den tidpunkten till utgången av den genomförandetid som gäller för detaljplanen i fråga. Om någon upplåtelse inte har skett vid genomförandetidens slut bör alltså beslutet inte längre kunna åbe- ropas. 
 402 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Pågående förrättning eller mål om inlösen 
 Om det vid genomförandetidens utgång pågår en förrättning enligt fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt PBL som berör den aktuella allmänna platsen, bör beslutets giltighetstid förlängas till dess att förrättningen eller målet slutligt har avgjorts. Oavsett utgången i förrättningen eller målet bör beslutet därefter anses ha upphört att gälla. 
 Om planen ändras eller upphävs 
 Bestämmelserna i gällande rätt om villkoren för att ändra ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark har varit en av de oklarheter som har diskuterats i tillämpningen. Detta ska då ses med utgångspunkt från att ett exploatörsbeslut formellt torde gälla utan tidsbegränsning. Om man i stället utgår från det förslag som vi tidigare har redovisat, dvs. att beslutet aldrig kan göras gällande längre än planens genomförandetid, kommer saken i ett annat läge. 
 En eventuell planändring – eller ett planupphävande – under beslutets giltighetstid kan då endast ske medan planen ännu har genomförandetid. Möjligheterna att ändra eller upphäva en detalj- plan under genomförandetiden är dock mycket begränsade, se 4 kap. 39 § PBL. 
 Som framgår av redovisningen i Bexelius et al var ändrings- bestämmelsen ifrågasatt redan när den infördes. Enligt vår mening saknas det anledning att ha kvar en komplicerad specialreglering för undantagsfallet att en detaljplan ändras eller upphävs under genom- förandetiden. För detta undantagsfall bör ordningen i stället vara att förordnandet med automatik upphör att gälla. 
 Om det finns behov av ett beslut om upplåtelse eller överlåtelse utan ersättning även i den ändrade detaljplanen får frågan väckas på nytt enligt vanliga regler och ett nytt beslut får meddelas i anslut- ning till att planändringen beslutas. Giltigheten för detta nya beslut blir då kopplat till den ändrade planens genomförandetid. 
 Vid en planändring  
 efter  
 genomförandetidens utgång ska en ny genomförandetid bestämmas om planändringen innebär att en exploateringsförmån – i första hand en ny byggrätt – tillskapas. Det saknas dock anledning att detta ska påverka förordnandet om avstående av mark utan ersättning. Möjligheten att åberopa förord- 
 403 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 nandet bör alltså slutgiltigt upphöra i och med att den ursprungliga genomförandetiden löper ut. 
  
 5.6 
  
 Äldre förordnanden 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 Exploatörsförordnanden enligt bygg- nadslagen bör upphöra att gälla ett år efter det att lagändringen träder i kraft. Förordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag bör gälla som beslut enligt den nya plan- och bygglagen. För sådana beslut bör gälla samma regler för när beslutet upphör att gälla som för beslut enligt den nya lagen. Den återstående gil- tighetstiden bör dock minst uppgå till ett år. 
 Skälen för förslaget: 
 Om den ordning som vi har föreslagit genomförs kommer de beslut som i framtiden riktas mot exploatörer om att utan ersätt- ning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme att upphöra att gälla senast när genomförandetiden för detaljplanen går ut. Frå- gan är då hur man ska se på den stora mängd beslut och förordnan- den som gäller med stöd av äldre bestämmelser. 
 Förordnanden enligt byggnadslagen 
 Den grundsyn på ett exploatörsförordnande som tidigare har redo- visats är att förordnandets syfte och sakliga innebörd är uppfyllt i och med att huvudmannen för den berörda allmänna platsen har tagit marken eller utrymmet i anspråk utan ersättning. Sådant ian- språktagande torde ha skett för det helt dominerande antalet fall och för dessa fall bör således förordnandet även i formell mening kunna bringas att upphöra omedelbart. 
 Det finns dock fortfarande fall där någon huvudman i PBL:s mening inte har tagit över ansvaret för de allmänna platserna och där ett beslut om att utan ersättning avstå eller upplåta mark skulle kunna ha fortsatt betydelse. Detta gäller såväl inom planområden där kommunen är huvudman som planområden med enskilt huvudmannaskap. Eftersom det nu har gått cirka 25 år sedan bygg- nadslagen upphävdes är det inte rimligt med någon längre ytter- ligare övergångsperiod. Det bör vara tillräckligt att berörda parter 
 404 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 ges en kortare tidsfrist för att genomföra detaljplanen, lämpligen ett år, varefter förordnandena upphör att gälla. Detaljplanen kan givetvis genomföras även efter det att förordnandet har upphört. Skillnaden blir att ersättning då ska betalas enligt expropriations- lagens regler för den mark som tas i anspråk. 
 Det är i det sammanhanget viktigt att understryka att plan- genomförandet kan initieras såväl av kommunen som av berörda fastighetsägare. Om kommunen är huvudman för en allmän plats gäller inlösenrätt enligt 6 kap. 13 § och inlösenskyldighet enligt 14 kap. 14 § PBL. Både kommunen och markägaren kan dessutom tvinga fram en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen. Inlösenbestämmelserna är i de fall som exploatörsbestämmelserna omfattar tillämpliga även för mark för en allmän byggnad. Fastig- hetsreglering kan dock inte alltid ske i dessa fall utan endast om förvärvet avser en mindre del av en berörd fastighet. 
 9 
  
 Om kommunen inte är huvudman kan varje fastighetsägare inom planområdet, inklusive ägaren av den allmänna platsen, ansöka om en förrättning enligt anläggningslagen. Även kommu- nen har sådan initiativrätt. Det finns även möjlighet att begära inlö- sen enligt 14 kap. 15 § PBL. 
 Förordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag 
 Det bedömdes inte nödvändigt med några övergångsregler för för- ordnanden enligt 1987 års plan- och bygglag när den nya plan- och bygglagen beslutades. Det finns dock anledning att nu komplettera lagen med bestämmelser om hur man ska se även på förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års plan- och bygglag. 
 Utgångspunkten bör vara att sådana förordnanden jämställs med beslut som har meddelats enligt den nuvarande plan- och bygglagen. De bestämmelser som gäller för när sådana beslut upp- hör att gälla bör således tillämpas även för förordnanden enligt 1987 års lag. För äldre planer kan dock detta innebära att skyldig- heten att avstå mark utan ersättning omedelbart upphör eftersom genomförandetiden för dessa har gått ut. Av samma skäl som beträffande förordnanden enligt byggnadslagen bör ges en viss tidsfrist för att genomföra detaljplanen, lämpligen ett år, innan förordnandena upphör att gälla. 
  
 9  
 Se 5 kap. 8 § fastighetsbildningslagen. 
 405 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Beslut enligt den gällande plan- och bygglagen 
 Om de ändringsförslag som lämnas i denna rapport leder till lag- stiftning så kommer bestämmelserna att träda i kraft en viss tid efter det att den nya plan- och bygglagen har börjat tillämpas. De beslut om avstående av mark eller utrymme utan ersättning som har beslutats enligt den nya lagen bör trots detta kunna fasas in i den nya ordningen utan särskilda övergångsbestämmelser. 
 Om lagstiftningsärendet drar ut på tiden skulle det kunna inträffa att genomförandetiden för planer med en kort sådan börjar närma sig slutet – minsta möjliga genomförandetid är fem år. I så fall bör en övergångsbestämmelse införas som garanterar en över- gångsperiod på minst ett år. Vi lämnar dock inte här något sådant förslag. 
 Pågående förrättning eller mål om inlösen 
 Om det efter ett år – dvs. när ett äldre beslut eller förordnande ska upphöra att gälla – pågår en förrättning enligt fastighetsbildnings- lagen eller anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt PBL som berör den aktuella allmänna platsen, bör beslutets giltighetstid förlängas till dess att förrättningen eller målet slutligt har avgjorts. Oavsett utgången i förrättningen eller målet bör beslutet därefter anses ha upphört att gälla. 
 6 Registrering 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 Registrering bör som tidigare ske redan när en fråga väcks om ett beslut om att avstå eller upplåta mark utan ersättning. Om ett beslut därefter meddelas bör i stället beslutet registreras. När ett beslut upphör att gälla ska det avregistreras. Kravet på registrering bör regleras i lag. 
 Skälen för förslaget: 
 Som vi redan har konstaterat i avsnitt 4.3 behöver fastighetsregist- ret rensas från det stora antalet beslut och förordnanden som enligt vår tolkning inte längre i praktiken är aktuella ens enligt gällande rätt. De förslag till ändringar som vi föreslår i PBL, dvs. att beslu- 
 406 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 ten ska vara tidsbegränsade, kommer att ha direkt effekt även på fastighetsregistret. Om ett beslut inte längre gäller, ska det givetvis avregistreras. 
 Även äldre registreringar av fråga väckt bör kunna avregistre- ras enligt samma principer, dvs. ett år efter lagens införande för alla planer där genomförandetiden har gått ut, se avsnitt 5.6. 
 Frågan är då vilket behov av registrering som finns för i fram- tiden tillkommande beslut. Som framgår av avsnitt 3.4 var ett av huvudmotiven för en registrering att köpare, kreditgivare och andra ska känna till att hela eller delar av en fastighet kan behöva avstås eller upplåtas utan ersättning. En sådan information är av stor betydelse för fastighetsmarknaden och det är ett av fastighets- registrets huvudsyften att tillhandahålla information av detta slag. Detta skäl för en registrering är alltså uppenbarligen inte mindre i dag än när reglerna infördes. 
 Det andra huvudmotivet var att det enligt bestämmelserna i byggnadslagen var förhållandena när frågan om ett förordnande väcktes, som skulle ligga till grund för den intresseavvägning som ska göras, dvs. hur mycket mark som exploatören kan tvingas att avstå eller upplåta utan ersättning med hänsyn till plannyttan. Att exploatören efter detta datum avhänder sig marken skulle alltså inte påverka vare sig avvägningen eller hotet om avstående eller upp- låtelse utan ersättning. 
 Samma regler gäller än i dag enligt 6 kap. 6 och 7 §§ PBL. Någon analys av behovet eller lämpligheten av denna reglering gjordes vare sig i förarbetena till 1987 års PBL eller till den nu gällande PBL utan bestämmelserna överfördes i sak oförändrade (se prop. 1985/86:1 s 653 och prop. 2009/10:170 s. 453). Enligt Lantmäteri- ets mening saknas det anledning att nu ifrågasätta den delen av det gällande systemet. Det förefaller högst rimligt, med hänsyn till syftet med ett exploatörsbeslut, att de värdemässiga förhållandena och markinnehavet knyts till den dag som frågan om ett beslut väcks. Detta innebär att ett potentiellt krav på upplåtelse eller överlåtelse utan ersättning ska följa marken även om den överlåts till någon annan innan frågan avgörs. 
 Vår bedömning är alltså att registrering även fortsättningsvis bör ske så snart en fråga om att utan ersättning upplåta eller över- låta mark väcks hos länsstyrelsen. Detta föranleder ingen lagänd- ring. Bestämmelserna i förordningen om fastighetsregister bör dock ändras så att de korresponderar mot vokabulären i lagen. I stället för utredning om ett exploatörsbeslut bör alltså uttrycket 
 407 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 fråga väckts användas, vilket för övrigt överensstämmer med hur registreringsenheten rent faktiskt benämns i registret enligt Lant- mäteriets föreskrifter, se bilaga 2. 
 Nästa fråga är då om det även behöver registreras att ett beslut har fattats om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark. Som tidigare har berörts i avsnitt 3.4 är detta i dag inte reglerat i lag eller förordning utan framgår endast av Lantmäteriets föreskrifter. Simpson med den gällande tillämpningen är att uppgiften om fråga väckt om förordnande ska ersättas med beslutet om förordnande när detta är fattat. Eftersom redovisningskraven inte är reglerade i lag eller förordning, finns det dock brister i det nuvarande ajour- hållningssystemet. 
 För de flesta uppgifter i fastighetsregistret under planer m.m. är det en självklarhet att det är själva beslutet, t.ex. om en detaljplan, som ska registreras. Genom beslutet uppkommer de rättsverk- ningar som det finns anledning för fastighetsmarknaden att känna till. När det gäller ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark har vi konstaterat att rättsverkningar uppstår redan i och med att frågan väcks om ett sådant beslut. Vad är det då som tillkommer i och med själva beslutet? 
 En självklar följd är att då vet alla berörda med säkerhet att beslutet verkligen kommer att ha de effekter som vid frågans väck- ande endast utgjorde ett hot. Det kan även ses som en ord- ningsfråga att fastighetsregistret anger de verkliga förhållandena – inte något som tidigare har varit. Detta talar för att en fråga väckt om ett beslut bör ersättas med ett beslut i registret. 
 Omvänt skulle man kunna säga att den ursprungliga lösningen i byggnadslagen är tillräcklig, eftersom man genom den nödvändiga anteckningen om att frågan har väckts, ger den nödvändiga signalen till fastighetsmarknaden om att en viss fastighet måste granskas närmare. Vid en sådan granskning kan den intresserade sedan själv konstatera om ett förordnande verkligen har beslutats eller inte. 
 En ordning med dubbla registreringsåtgärder innebär dessutom en fördubbling även av det arbete och därmed av de kostnader som berörda myndigheter måste lägga ned. 
 Vår samlade bedömning är ändå att övervägande skäl talar för att även själva beslutet om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark ska antecknas i fastighetsregistret. Förtroendet för fastighets- registret bygger på att det är aktuellt och pålitligt. Det är därför enligt vår mening värt det extra besväret att registrera såväl när en fråga väcks som när ett beslut sedermera meddelas. 
 408 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 När beslutet registreras ska anteckningen om att en fråga har väckts om motsvarande beslut samtidigt avregistreras. De rätts- verkningar som är knutna till att frågan väcks gäller inte längre i och med att beslutet har meddelats och länsstyrelsen därmed anger det berörda områdets läge och gränser (6 kap. 8 § PBL). 
 Om länsstyrelsens beslut blir att något beslut inte ska meddelas ska uppgiften om att en fråga har väckts givetvis så snart som möj- ligt avregistreras. Detsamma gäller om ärendet av någon anledning avbryts innan länsstyrelsen har tagit ställning i sak. 
 För att den föreslagna ordningen ska fungera praktiskt är det enligt Lantmäteriets mening nödvändigt att den regleras i lag. Det måste av lagen även framgå att den som ansvarar för att en uppgift ska föras in i registret eller avregistreras snarast underrättas av den instans som meddelar beslut i ärendet, dvs. länsstyrelsen. 
 Enligt Lantmäteriets föreskrifter, se bilaga 2, registreras i dag ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark som en del av den detaljplan som beslutet avser. Även om beslutet har starka kopplingar till planbeslutet så är det ett fristående beslut som dess- utom enligt våra förslag ska upphöra att gälla vid en viss tidpunkt. Beslutet ska vidare anges till sitt omfång på en särskild karta, som bör kunna redovisas separat i fastighetsregistret. En strikt tolkning av 26 § förordningen om fastighetsregister innebär dessutom att beslutet ska utgöra en egen redovisningsenhet på motsvarande sätt som en fråga väckt. Föreskrifterna bör således omarbetas med innebörden att beslutet ska registreras separat vid sidan av detalj- planen. 
 409 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 7 Anläggningslagen 
  
 Lantmäteriets förslag:  
 Det inom Regeringskansliet redan remiss- behandlade och beredda förslaget om ändring i anläggningslagen som innebär att ersättning ska kunna betalas till fastighetsägare, som förlorar rättigheter vid t.ex. en planändring, bör genom- föras i anslutning till ändringarna i PBL. 
 Skälen för förslaget: 
 Vid en planändring som innebär att allmän plats ska tas i anspråk för exploatering ska en intresseavvägning göras enligt 2 kap. 1 § PBL mellan olika allmänna och enskilda intressen. Detaljplanen ska vidare enligt 4 kap. 36 § PBL utformas med skälig hänsyn till befintliga  
 bebyggelse-, 
  äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. 
 En faktor i den avvägningen är om det finns servitutsrättigheter eller nyttjanderätter till den allmänna platsen – normalt då i form av rättigheter till förmån för en samfällighet enligt anläggningslagen. Enligt Lantmäteriets mening är detta en väl så viktig fråga som eventuella äldre beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme. 
 I de fall av denna karaktär som Lantmäteriet har yttrat sig om till regeringen, t.ex. i några av de fall som redovisas i avsnitt 4.1, har vi betonat att denna avvägning påverkas av att det inte finns några uttalade möjligheter i gällande rätt att ekonomiskt kompensera de fastighetsägare som i form av delaktighet i en gemensamhets- anläggning har en servitutsrätt till den berörda allmänna platsen. 
 När ett servitut begränsas eller upphävs genom t.ex. expropri- ation eller fastighetsbildning, är det en självklarhet att den skada som detta innebär ska ersättas. I vissa fall enligt fastighetsbild- ningslagen ska dessutom servitutshavaren få del av den vinst som det innebär att den belastade fastigheten befrias från servituts- belastningen. Att motsvarande ersättningsbestämmelser helt saknas i anläggningslagen är enligt Lantmäteriets mening en allvarlig brist som snarast borde åtgärdas. Det handlar då inte bara om att detta skulle underlätta den intresseavvägning som denna rapport i grun- den handlar om, utan i ännu högre grad om den i 2 kap. 15 § reger- ingsformen fastslagna rätten till ersättning när fast egendom tvångs- vis tas i anspråk. 
 410 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Lantmäteriet tog upp det berörda problemet i  
 LMV-rapport 
  2002:9, Översyn av anläggningslagen, och föreslog att en ny ersätt- ningsregel skulle införas i lagen. Bakgrunden till förslaget var bland mycket annat det i avsnitt 4.1 redovisade  
 Tofta-ärendet. 
  Rapporten remissbehandlades varefter det inom Regeringskansliet utarbetades ett PM i form av ett utkast till lagrådsremiss, daterat  
 2005-06-28, 
  som var föremål för ett remissmöte  
 2005-09-16. 
  Av olika skäl beslutades aldrig om någon lagrådsremiss, men i det lagstiftnings- ärendet finns ett två gånger remissbehandlat och genomarbetat förslag i den berörda ersättningsfrågan som enligt vår mening snar- ast bör genomföras. 
 Förslaget, så som det såg ut i det remitterade PM:et  
 2005-06-28, 
  återges i bilaga 5. 
 411 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 8 Författningskommentar 
  
 8.1 
  
 Plan- och bygglagen 
  
 6 kap. 3 § 
 Den som äger mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats är skyldig att utan ersättning upp- låta marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen, om 
 1. någon annan än kommunen ska vara huvudman för platsen, och 
  
 2 
 . länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplåtas till huvudmannen utan ersättning. 
 Ändringen innebär att den tidigare punkten 2 har upphävts. Moti- ven redovisas i avsnitt 5.2. 
 6 kap. 4 § 
 Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersätt- ning  
 överlåta  
 marken eller utrymmet till kommunen, om 
 1. marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för eller för en allmän byggnad, och 
  
 2 
 . länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning. 
 Paragrafen har ändrats på två sätt. Den tidigare punkten 2 har upp- hävts, vilket motiveras i avsnitt 5.2. Vidare har ordet avstå ersatts med ordet överlåta. Detta behandlas i avsnitt 5.3. 
 6 kap. 5 § 
 Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att  
 utan ersättning  
 upplåta eller  
 överlåta  
 mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det. 
 Länsstyrelsen får besluta att ägaren utan ersättning ska upplåta eller överlåta marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av 
 412 
 SOU 2012:91 Bilaga 2 
 planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. 
 Bestämmelser om när ett beslut enligt andra stycket upphör att gälla finns i 5 a och 5 b §§. 
 Ändringarna i  
 första stycket 
 , som har behandlats i avsnitt 5.3, inne- bär att ordet avstå har ersatts med ordet överlåta samt att uttrycket utan ersättning i förtydligande syfte har lagts till. 
 I  
 tredje stycket  
 görs en hänvisning till de nya bestämmelserna om när ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme upphör att gälla. Bestämmelserna i det tidigare tredje stycket om ändring av ett beslut har upphävts. Vid en plan- ändring får i stället vid behov en ny fråga väckas om ett beslut enligt de kriterier som anges i andra stycket. Motiven för ändring- arna redovisas i avsnitt 5.5. 
 6 kap. 5 a § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning upp- låta mark eller annat utrymme enligt 3 § upphör att gälla den dag som 
  
 1. 
  
 en rätt att ta marken eller utrymmet i anspråk enligt anlägg- ningslagen (1973:1149) eller genom inlösen enligt 14 kap. 15 § vinner laga kraft, 
  
 2. 
  
 ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva den berörda detaljplanen vinner laga kraft, eller 
  
 3. 
  
 planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 Paragrafen är ny och har motiverats i avsnitt 5.5. 
 När kommunen inte är huvudman för den allmänna platsen gäller enligt  
 punkt 1  
 att beslutet om att utan ersättning upplåta mark eller annat utrymme upphör att gälla när marken upplåts eller löses in till förmån för en gemensamhetsanläggning enligt anlägg- ningslagen eller när den löses in enligt 14 kap. 15 § PBL. Att mar- ken eller utrymmet tas i anspråk på annat sätt, t.ex. genom en tomtägareförening, innebär således inte att förordnandet upphör att gälla. 
 Enligt  
 punkt 2  
 upphör förordnandet också att gälla om detalj- planen ändras eller upphävs under genomförandetiden. Det saknar 
 413 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 betydelse om det är en liten eller en stor ändring eller om endast en del av planen upphävs. Varje beslut om ändring eller upphävande har alltså till följd att förordnandet i sin helhet upphör. Om det finns behov av ett förordnande även i den ändrade detaljplanen får ett nytt beslut tas i anslutning till det nya planbeslutet. 
 Om förordnandet inte redan har upphört att gälla enligt någon av punkterna 1 och 2 upphör det enligt  
 punkt 3  
 att gälla den dag som planens genomförandetid löper ut. Om olika genomförande- tider gäller för olika delar av planen ska bestämmelsen tolkas så att förordnandet upphör att gälla när den sista genomförandetiden för planen har gått ut. 
 Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett mål om inlö- sen enligt 14 kap. 15 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 6 kap. 5 b § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § upphör att gälla den dag som 
  
 1. 
  
 äganderätten till marken eller utrymmet övergår till kommunen, 
  
 2. 
  
 ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva den berörda detaljplanen vinner laga kraft, eller 
  
 3. 
  
 planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 Paragrafen är ny och har motiverats i avsnitt 5.5. 
 När kommunen är huvudman för den allmänna platsen gäller enligt  
 punkt 1  
 att beslutet om att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme upphör att gälla den dag som äganderätten till mar- Smith övergår till kommunen. Detta kan ske som en överlåtelse enligt 4 kap. jordabalken, som fastighetsreglering enligt fastighetsbild- ningslagen eller genom inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § PBL. Se även kommentaren till 6 kap. 9 §. 
 Beträffande  
 punkterna 2 och 3 
 , se kommentaren till 6 kap. 5 a §. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens 
 414 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 6 kap. 6 § 
 När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del. 
 Om ett beslut enligt 5 § meddelas ska detta införas i fastighets- registrets allmänna del. När prövningen enligt 5 § har avgjorts och vunnit laga kraft, ska länsstyrelsen snarast skicka en underrättelse om beslutet till den som enligt 7 § andra stycket ansvarar för uppgifterna i fastighetsregistrets allmänna del. 
 När en fråga väcks om ett beslut enligt 5 § ska detta enligt första stycket registreras i fastighetsregistrets allmänna del. 
 Bestämmelserna i det nya  
 andra stycket 
 , som har motiverats i avsnitt 6, innebär att även själva beslutet om ett förordnande ska registreras. Så sker i och för sig ofta redan i dag men detta slås här fast i lag. 
 Att den tidigare registreringen om att en fråga om har väckts om ett beslut om att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme samtidigt ska tas bort följer av 29 § förordningen om fastighets- register. Detsamma gäller om länsstyrelsens avgörande innebär att något sådant beslut inte ska meddelas. 
 Länsstyrelsen är som beslutande myndighet skyldig att snarast översända sitt beslut till den myndighet som ska föra in uppgifterna i fastighetsregistrets allmänna del. Att bestämmelser om detta finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen framgår av 7 § andra stycket. 
 6 kap. 8 § 
 Om länsstyrelsen beslutar att en ägare  
 utan ersättning  
 ska upplåta eller  
 överlåta  
 mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, ska läns- styrelsen i beslutet ange markens eller utrymmets läge och gränser. 
 Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörj- ning och avlopp. 
 415 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Ändringen i  
 första stycket 
 , som har behandlats i avsnitt 5.3, innebär att ordet avstå har ersatts med ordet överlåta samt att uttrycket utan ersättning i förtydligande syfte har lagts till. 
 6 kap. 9 § 
 Som en upplåtelse eller överlåtelse enligt 3 eller 4 § räknas även 
  
 1. 
  
 inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap.  
  
 14–15 
  §§, 
  
 2. 
  
 fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), 
  
 eller 
  
 3. 
  
 upplåtelse eller inlösen enligt anläggningslagen (1973:1149) 
  
 Ändringen innebär att de tidigare bestämmelserna om när skyldig- heten inträder för att upplåta eller avträda mark upphävs. I stället ska marken eller utrymmet upplåtas eller överlåtas enligt de bestäm- melser om detta som finns för åtkomst och inlösen av allmän plats i allmänhet. 
 I förtydligande syfte anges i paragrafen i stället de tvångsregler som finns, vid sidan av upplåtelse eller överlåtelse enligt jordabal- kens regler. 
 Ändringarna har behandlats i avsnitt 5.3. 
 6 kap. 10 § 
  
 Den som är  
 skyldig att utan ersättning överlåta  
 mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrymmet från inteck- ningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som  
 överlåter  
 marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer. 
  
 Ändringarna följer av att ett beslut om att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme inte ska betraktas som en rättighet i sig utan endast som en skyldighet att under beslutets giltighetstid upplåta eller överlåta marken eller utrymmet utan ersättning till huvudmannen. 
 6 kap. 12 § 
 En rätt att använda mark eller annat utrymme som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs 
  
 1. 
  
 undanträngs när marken eller utrymmet upplåts enligt 3 §, eller 
  
 2. 
  
 upphör att gälla när marken eller utrymmet överlåts enligt 4 §. 
  
 416 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 Rättighetshavaren har inte rätt till någon ersättning av huvudman- nen till följd av att rättigheten undanträngs, upphör eller upphävs. 
 Ändringarna, som har motiverats i avsnitt 5.4, innebär att bestäm- melsen har anpassats till att beslutet om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark inte ska ses som en rättighet utan enbart reglera ersättningsfrågan. Innebörden av bestämmelsen är dock i huvudsak densamma som enligt tidigare gällande rätt. 
 Om en rättighet har upplåtits på mark som senare berörs av ett planbeslut påverkas inte rättigheten av ett beslut om att marken ska upplåtas eller överlåtas utan ersättning. Om rättigheten kolliderar med markens användning som allmän plats måste den således bringas att upphöra för att planen fullt ut ska kunna genomföras. Detta är samma förhållande som gäller generellt för mark som inte belastas av något exploatörsbeslut. 
 Om rättigheten däremot upplåts efter planens antagande får rättighetshavaren i princip samma ställning som markägaren. Vid en upplåtelse undanträngs rättigheten och vid en överlåtelse upp- hör den att gälla. Någon ersättning för detta ska inte betalas av huvudmannen. Eventuella ekonomiska förehavanden mellan rättig- hetshavaren och markägaren berörs inte av bestämmelsen. Detta får hanteras i vanlig civilrättslig ordning mellan parterna. 
 Det normala är att marken i fråga upplåts eller överlåts enligt anläggningslagen respektive fastighetsbildningslagen. Enligt dessa lagar, liksom vid inlösen enligt PBL, finns särskilda bestämmelser som på motsvarande sätt innebär att rättigheter undanträngs eller upphör. I sådana fall får bestämmelsen betydelse endast genom att någon ersättning inte ska betalas till rättighetshavaren. Detta gäller även om rättigheten genom ett uttryckligt beslut upphävs. 
 För ärenden som genomförs med stöd av de nämnda lagarna finns också bestämmelser och rutiner för vilka registreringsåtgärder som blir aktuella. Om exploatörsbeslutet genomförs på något annat sätt får det anses ligga i förvärvarens intresse, dvs. kommunens, att själv se till att en rättighet avförs ur registret. 
 Enligt 6 kap. 7 § påverkas inte bedömningen av exploatörens markinnehav av en överlåtelse som görs efter det att frågan har väckts om ett beslut om att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme. Bedömningen påverkas inte heller av upplåtelser av rättigheter som sker efter det att frågan har väckts. Däremot kommer upplåtelser som sker mellan det att frågan väcks och planantagandet normalt att ersättas vid plangenomförandet. 
 417 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 Rättigheter som upplåts efter planantagandet berättigar dock inte till någon ersättning. 
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna  
  
 3–6. 
  
 3. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt 
  
 anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 4. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyl- digheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 5. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap. 1 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 6. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 Övergångsbestämmelserna, som har motiverats i avsnitt 5.6, inne- bär att förordnanden enligt byggnadslagen ska gälla som skyldig- heter att upplåta eller överlåta mark utan ersättning enligt 6 kap. 3 eller 4 § i ett år från och med lagens ikraftträdande. Därefter upp- hör de att gälla. Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett 
 418 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 mål om inlösen enligt PBL pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs dock skyldigheten till dess att förrättnings- ärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års PBL inom planer vars genomförandetid har gått ut eller som har mindre än ett års återstå- ende genomförandetid ska hanteras på samma sätt som förordnan- den enligt byggnadslagen, dvs. de ges ett års ytterligare giltighetstid varefter de upphör att gälla. Även i detta fall förlängs giltighets- tiden om en förrättning eller ett mål om inlösen pågår. 
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i 1987 års PBL inom planer med en återstående genomförandetid om ett år eller mer, ska behandlas på samma sätt som förordnanden enligt den nya lagen. Om marken eller utrymmet inte redan har tagits i anspråk upphör de alltså att gälla när planens genomförandetid går ut. 
  
 8.2 
  
 Förordningen om fastighetsregister 
  
 26 § 
 Redovisningsenhet beträffande planer m.m. är varje särskild plan, bestämmelse eller utredning samt varje särskilt beslut  
 eller väckt fråga  
 som  
 ska  
 redovisas enligt 27 §. 
 Även en plan, en bestämmelse eller ett beslut som inte längre består, en utredning  
 eller en väckt fråga  
 som inte längre är av bety- delse eller en fornlämning som inte längre skyddas enligt lag utgör en redovisningsenhet. 
 En redovisningsenhets beteckning i allmänna delen  
 ska  
 utgöras av beteckningen på den redovisade enhetens arkivakt. 
 Ändringen följer av att uttrycket utredning om tillämpning har bytts ut mot fråga har väckts om beslut i 27 §. 
 27 § 
 Under planer m.m. ska redovisas 
  
 1. 
  
 regionplan eller översiktsplan, 
  
 2. 
  
 detaljplan, områdesbestämmelser eller motsvarande äldre pla- 
  
 ner, 
  
 3. 
  
 bestämmelse om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken, väglagen (1971:948), lagen (1988:950) om kulturmin- 
  
 419 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2012:91 
  
 nen m.m., lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller motsva- rande äldre författning, 
  
 4. 
  
 att en fråga har väckts om ett beslut enligt 6 kap. 5 §  
  
 plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre  
 bestämmelser och att ett sådant beslut sedan har meddelats 
 , 
  
 5. 
  
 beslut om ersättning för gator och andra allmänna platser enligt plan- och bygglagen eller utredning om anläggningsavgift enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller beslut eller utredning av motsvarande art enligt äldre bestämmelser, 
  
 6. 
  
 skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter enligt 40 § första stycket 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller motsvarande äldre bestämmelse, 
  
 7. 
  
 bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) eller lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och 
  
 8. 
  
 fast fornlämning. 
  
 28 § 
 Redovisningen av en plan m.m. ska innehålla uppgift om 
  
 1. 
  
 beteckningen på planens, bestämmelsens, beslutets,  
  
 den väckta frågans  
 eller utredningens arkivakt, 
  
 2. 
  
 fornlämningsnummer för fast fornlämning, 
  
 3. 
  
 län och registerområde, 
  
 4. 
  
 planens, bestämmelsens, beslutets,  
  
 den väckta frågans  
 eller utredningens art, 
  
 5. 
  
 datum för beslut, 
  
 6. 
  
 datum då tidsbegränsad bestämmelse upphör att gälla, 
  
 7. 
  
 datum då genomförandetiden för en detaljplan börjar respek- tive upphör, 
  
 8. 
  
 datum då en regionplan upphör att gälla, 
  
 9. 
  
 sådan detaljplan som berör en fastighetsplan, 
  
 10. 
  
 sådan fastighetsplan som berör en detaljplan, 
  
 11. 
  
 särskilda anmärkningar om planens, bestämmelsens, beslu- tets,  
  
 den väckta frågans  
 eller utredningens innebörd och omfatt- ning, 
  
 12. 
  
 aktbeteckning och datum för plan, bestämmelse, beslut  
  
 en väckt fråga  
 eller utredning som har ändrats genom eller innebär en förändring av en redovisad enhet, 
 420 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 2 
  
 13. 
  
 fastighet, samfällighet och, om kvartersregister förs, kvarter som berörs av planen, bestämmelsen, beslutet,  
  
 den väckta frågan  
 eller utredningen, 
  
 14. 
  
 beteckning på registerkartblad där planen, bestämmelsen, beslutet,  
  
 den väckta frågan  
 eller utredningen redovisas, samt 
  
 15. 
  
 koordinater för fast fornlämning. 
  
 Om det är lämpligare, får redovisning enligt första stycket 13 av berörda fastigheter och samfälligheter i stället innehålla uppgifter om det registerområde eller den trakt som berörs. Om det finns särskilda skäl, får sådan redovisning helt underlåtas. 
  
 Punkten 4  
 ändras i två avseenden. Motiven redovisas i avsnitt 6. 
 För det första har uttrycket utredning om tillämpning bytts ut mot fråga har väckts om beslut. Ändringarna under övriga punkter är följdändringar på grund av detta. 
 För det andra har kravet på registrering utökats så att även själva beslutet om ett förordnande ska registreras. 
 Ansvaret för att registret uppdateras regleras i 6 kap.  
 6–7 
  §§ PBL. 
 29 § 
 Om en plan, en bestämmelse eller ett beslut har upphävts eller av annan anledning  
 har  
 upphört att gälla, ska enheten anges som avregistrerad. Detsamma gäller för  
 en  
 utredning  
 eller en väckt fråga  
 som inte längre är av betydelse eller  
 en  
 fornlämning som inte längre skyddas enligt lag. 
 Ändringen följer av att uttrycket utredning om tillämpning har bytts ut mot fråga har väckts om beslut i 27 §. 
 421 
 Bilaga 3 
 Ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av allmän platsmark m.m. i vissa fall 
 Floyd 
 F.d. fastighetsråd 
 Uppdraget 
 I plan och bygglagen (PBL) finns bestämmelser, de s.k. exploatörs- paragraferna, som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad (6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL). Jag har fått uppdrag av Genom- förandeutredningen (2011:104) att utreda om exploatörsparagra- ferna kan slopas och ersättas av ersättningsregler i expropriations- lagen (ExL). 
 Sammanfattning 
 En ny ersättningsbestämmelse föreslås i 4 kap. ExL. Bestämmelsen innebär att en exploatör, som har stor nytta av att en detaljplan genomförs, kan bli skyldig att utan ersättning överlåta eller upplåta allmän kvartersmark och allmän platsmark i detaljplan. Den ersätt- ningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen föreslås ske enligt det nor- mala förfarandet som gäller vid markåtkomst för allmän kvarters- mark och allmän plats. Den föreslagna regleringen ersätter de s.k. exploatörsparagraferna i 6 kap.  
 3–12 
  § PBL med undantag för 6 kap. 5 § andra stycket PBL. 
 1 
  
 Den nya ersättningsbestämmelsen leder till att bestämmelser i 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL med angivet undantag i huvudsak blir onödiga och bör därför kunna upphävas. De nya reglerna ska tillämpas för 
  
 1  
 I 6 kap. 5 § andra stycket PBL ges möjlighet för länsstyrelsen att besluta om skyldighet för exploatör att stå för kostnader för vissa anläggningar. Den skyldigheten kan inte ersättas av ersättningsbestämmelse. Det har inte ingått i mitt uppdrag att utreda frågan. Enligt uppgift kommer Genomförandeutredningen lämna ett förslag att bestämmelsen ska upphävas. Jag utgår från i mitt förslag att så kommer att ske. 
 423 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 de detaljplaner som antas efter det att lagändringarna trätt i kraft. Vissa övergångsregler föreslås. 
 Författningsförslag 
 1. Expropriationslagen 
 Härigenom föreskrivs i fråga om expropriationslagen (1972:719) att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap.1 a §, av följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 kap. 
 1 a § 
 Ersättning för mark eller ut- rymme som enligt detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad ska inte betalas om det är skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genom- förande och med hänsyn till om- ständigheterna i övrigt. 
 Den bedömning som ska göras enligt första stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter antagande av den detaljplan enligt vilken marken eller utrymmet avsatts för allmän plats eller en allmän byggnad. 
 För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Bestämmelsen i 4 kap. 1 a § ska inte tillämpas i fråga om detalj- plan som antagits före lagens ikraftträdande. 
  
 424 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 2. Plan- och bygglagen 
 2 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 6 kap.  
 3–12 
  §§ ska upphöra att gälla. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna  
  
 3–5. 
  
 3. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 4. Förordnanden enligt 6 kap.  
 3–4 
  §§ PBL (2010 :900) samt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomförande- tiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
 5. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap.  
 14–15 
  §§ eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när förordnanden som anges i punkterna 3 och 4 upphör att gälla, för- längs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 1. 
  
 Bakgrund 
  
 I PBL finns bestämmelser (6 kap.  
 3–12 
  §§) som innebär att en större exploatör kan bli skyldig att utan ersättning avstå eller upp- låta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska använ- das för allmän plats eller en allmän byggnad. Det är länsstyrelsen som beslutar om detta på begäran av kommunen och en förutsätt- ning är att det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan förväntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. 
 I den praktiska tillämpningen har det under senare år utvecklats en praxis i regeringsavgöranden som bl.a. innebär att förordnanden enligt exploatörsbestämmelserna att markägare ska upplåta mark utan ersättning i många fall utgör ett hinder att ta i anspråk mark som utlagts som allmän plats för något annat ändamål. Även utan 
  
 2  
 Här förutsätts att även 6 kap. 5 § andra stycket PBL kan upphävas se fotnot 1. 
 425 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 ett sådant förordnande har praxis utvecklats i samma riktning i de fall den allmänna platsen har tagits i anspråk av en anläggnings- samfällighet. 
 Lantmäteriet har på uppdrag av regeringen i en rapport (2011:1) analyserat problemet och föreslagit hur man ska kunna komma tillrätta med det. Förslaget utgår från att exploatörsparagraferna (6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL) ska ses som ersättningsbestämmelser i huvud- sak och inte rättighetsupplåtelser och innebär att man behåller exploatörsparagraferna i PBL, men ger dem en tidsbegränsad giltig- het. Förslaget har i huvudsak tillstyrkts av remissinstanserna. För- slaget har överlämnats till Genomförandeutredningen. 
 Innan utredningen tar ställning till Lantmäteriets förslag ska en alternativ lösning testas. Alternativet bygger på samma synsätt som Lantmäteriets, nämligen att exploateringsparagraferna ska ses som ersättningsbestämmelser och inte rättighetsupplåtelser. Den alter- nativa lösningen skulle vara att exploatörsparagraferna helt slopas i PBL, och i stället bygger på nuvarande bestämmelser i 4 kap. ExL. I den uppdragsbeskrivning som gäller för mitt uppdrag anförs bl.a. att en sådan regel om ersättningsfri avstående eller upplåtelse skulle kunna tänkas införas i 4 kap. 2 § ExL eller alternativt i 4 kap. 3 a § ExL och utformat som ett undantag från vad som normalt gäller för ersättning för mark av berört slag. En ytterligare utgångs- punkt är att den förslagna lösningen ska innebära att de problem som lyfts fram i Lantmäteriets rapport (2011:1) får en lösning som i huvudsak ger samma resultat som det som åsyftas i Lantmäteriets rapport. 
 Innan jag diskuterar hur en sådan alternativ lösning lämpligen kan utformas lämnar jag en redogörelse för gällande rätt vad avser överlåtelse eller upplåtelse av mark eller utrymme för allmän plats och en allmän byggnad, ersättningsreglerna i ExL samt det närmare innehållet i de s.k. exploatörsparagraferna. 
 3 
  
 3  
 I stället för mark för allmän byggnad använder jag ibland den vanligt förekommande benämningen allmän kvartersmark. 
 426 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 2. 
  
 Gällande rätt 
  
 2.1 
  
 Upplåtelse eller överlåtelse av mark eller annat utrymme som i detaljplan avsatts för allmänt ändamål 
  
 I PBL finns inlösenregler som ger möjlighet till markåtkomst för den som ska vara huvudman för allmännyttiga verksamheter av olika slag. 
 Enligt 6 kap. 13 § PBL har sålunda kommunen en ovillkorlig rätt att lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Motsvarande markåtkomst kan som regel även ske genom fas- tighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen (FBL). 
 Några bestämmelser om inlösen för en allmän plats som kom- munen inte är huvudman för finns inte i PBL. Markåtkomsten för- utsätts i dessa fall i stället kunna ske med stöd av anläggningslagen. 
 I 6 kap. 13 § PBL regleras rätten till inlösen av allmän kvarters- mark. Kommunen har sålunda rätt att lösa mark för annat än enskilt bebyggande, t.ex. en allmän byggnad, om markens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte ändå kan anses säkerställd. 
 Några bestämmelser om inlösen eller upplåtelse av mark eller utrymme för allmän ledning eller allmän trafikanläggning som är belägen på kvartersmark enligt detaljplanen finns inte i PBL. Mark- åtkomsten förutsätts i dessa fall kunna ske med stöd av fastighets- bildningslagstiftningen 
 4 
 . 
 I 14 kap.  
 14–17 
  § PBL finns bestämmelser om att den som äger mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller för annat än enskilt byggande t.ex. allmän kvartersmark kan kräva inlösen för att på så sätt få ersättning för den planskada fastighetsägare drabbas av t.ex. genom att hans fas- tighet undantas från bebyggelse. 
 I 14 kap. 18 § PBL finns bestämmelser om att den som äger mark eller utrymme som ska användas för enskilt bebyggande men också för en allmän ledning, allmän trafikanläggning eller en trafik- anläggning som är gemensam för flera fastigheter kan kräva en rättighetsupplåtelse för ledningen eller trafikanläggningen för att på så vis få ersättning för den planskada som uppkommer. 
  
 4  
 Benämningen Fastighetsbildningslagstiftningen använder jag som ett samlingsbegrepp för  
 fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrätts- lagen(1973:1144) 
 . 
 427 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 Till dessa inlösenregler är kopplade ersättningsregler som är pla- cerade i ExL och ger möjlighet till ekonomisk kompensation för den som ska avstå mark eller annat utrymme till dessa verksam- heter. 
  
 2.2 
  
 Ersättningsreglerna i ExL 
  
 I fråga om ersättningen för mark som tas i anspråk vid inlösen enligt PBL gäller, oavsett om inlösen sker på kommunens initiativ enligt 6 kap.  
 13–14 
  §§ PBL eller på initiativ av fastighetsägare enligt 14 kap.  
 14–18 
  §§ PBL, att ersättningsreglerna i 4 kap. ExL tilläm- pas. Detta följer av hänvisningar i 6 kap. 17 § PBL resp. 14 kap. 23 § PBL. Även om markåtkomsten i stället sker genom tillämp- ning av fastighetsbildningslagstiftningen ska till följd av hänvis- ningar i berörda lagar 4 kap. ExL tillämpas när ersättningen ska bestämmas. Oavsett om markåtkomsten avser överlåtelse eller enbart upplåtelse av mark eller annat utrymme tillämpas ExL. 
 Ersättningsreglerna i ExL har en skadeståndsrättslig inriktning. Vad som ska ersättas är den minskning i sakägarens förmögenhet som uppkommer genom expropriationen. Enligt 4 kap. 1 § första stycket ExL ska ersättning betalas i form av löseskilling, intrångs- ersättning och annan ersättning. 
 Löseskilling utgår vid expropriation av en hel fastighet och ska i princip motsvara fastighetens marknadsvärde. Intrångsersättning utgår vid expropriation av en del av fastighet och ska i princip mot- svara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkom- mit genom expropriationen. Bestämning av löseskillingen eller intrångsersättningen tar utgångspunkt i förhållanden vid en viss tidpunkt, den s.k. värdetidpunkten. I fall där marken inte tillträtts i förtid 
 5  
 utgör enligt fast praxis dagen för dom i expropriationsmålet värdetidpunkt. Ersättningsberäkningen enligt 4 kap. 1 § första stycket ExL utgår i första hand från pågående markanvändningen. Även de inskränkningar och de förväntningar som föreligger i fråga om expropriationsfastighetens användning, t.ex. till följd av att en detaljplan gäller för fastigheten, ska beaktas om kravet om ersätt- ning motsvarande förlorat marknadsvärde ska uppfyllas. Annan ersättning utgår för sådan ekonomisk skada som uppkommer till följd av expropriationen men som inte ersätts enligt reglerna om löseskilling eller intrångsersättning. 
  
 5  
 Vid s.k. förtida tillträde utgör tillträdesdagen värdetidpunkt. 
 428 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 Ersättningsregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL att ersättningen ska motsvara det förlorade marknadsvärdet brukar betecknas som en huvudregel för beräkning av löseskilling och intrångsersättning. Principen att ersättningen ska betalas för förlorat marknadsvärde frångås dock i flera fall. Dessa undantagsfall är i huvudsak också reglerade i 4 kap. ExL. 
 Enligt 4 kap. 1 § andra stycket ExL ska sålunda efter lagänd- ringen år 2010 (2010:832) ytterligare löseskilling eller intrångs- ersättning betalas med 25 procent av det förlorade marknadsvärdet 
 – med ett visst undantag – som en särskild kompensation för att mark avstås med tvång. 
 I 4 kap. 1 § tredje stycket ExL stadgas att någon expropriations- ersättning inte ska betalas för mark eller annat utrymme som ingår i en  
 allmän väg  
 och som enligt en detaljplan ska användas för en sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman. 
 I 4 kap. 1 § fjärde stycket ExL finns det en särskild bestämmelse om verkan av  
 skadebegränsande åtgärder 
 . Om den exproprierande har åtagit sig att vidta en skadeförebyggande åtgärd, ska detta nor- malt beaktas när ersättningen enligt första stycket bestäms. 
 I 4 kap. 1 § femte stycket ExL regleras det fallet att den expro- prierande redan har nyttjanderätt eller servitutsrätt till den fastig- het som expropriationen avser och att det under rättighetens bestånd har gjorts förbättringar på fastigheten av den exproprie- rande eller av någon tidigare rättighetshavare från vilken den exproprierande härleder sin nyttjanderätt eller servitutsrätt. Sådana förbättringar, genom eget arbete eller genom nedlagda kostnader, som går utöver vad rättighetshavaren har varit skyldig att göra enligt gällande avtal eller enligt vad som uppenbarligen har förut- satts, ska inte beaktas när fastighetens värde bestäms. 
 Den s.k.  
 influensregeln  
 i 4 kap. 2 § ExL reglerar i vilken utsträck- ning löseskilling eller intrångsersättning ska påverkas av den värde- inverkan som expropriationsföretaget medför. Har det företag för vars genomförande en fastighet exproprieras medfört inverkan av någon betydelse på fastighetens marknadsvärde, ska löseskillingen bestämmas på grundval av det marknadsvärde fastigheten skulle ha haft om sådan inverkan inte hade förekommit. Influensregeln inne- bär därmed ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 § ExL om att ersättningen ska motsvara fastighetens marknadsvärde. Vid tillämp- ningen av regeln ska såväl expropriationsföretagets positiva inverkan på marknadsvärdet (s.k. företagsnytta) som dess negativa inverkan på marknadsvärdet (s.k. företagsskada) bedömas. Fastighetens 
 429 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 marknadsvärde ersätts utan att hänsyn tas till företagets inverkan. Utgångspunkten för skadebedömningen är sålunda enligt paragra- fens första mening att en fastighetsägare ersätts för företagsskadan men inte får tillgodogöra sig företagsnyttan. Detta gäller dock endast om det är skäligt med hänsyn till förhållandena i orten eller till den allmänna förekomsten av likartad inverkan under jämförliga förhållanden. Detta framgår av paragrafens andra mening. Inverkan som inte är av någon betydelse, dvs. är bagatellartad, faller helt utanför influensregeln vilket innebär att en fastighetsägare alltid får tåla små värdeminskningar resp. tillgodogöra sig små värdesteg- ringar. 
 Vad som avses med expropriationsföretaget och vilka effekter som ska beaktas vid tillämpningen av influensregeln är inte full- ständigt klarlagd i förarbeten och praxis. Av förarbeten och rätts- praxis framgår dock att med expropriationsföretaget avses expro- priationsändamålet. Av rättstillämpningen framgår vidare att det är den verksamhet som ska bedrivas på det område som exproprieras och effekterna av denna verksamhet som ska beaktas enligt influ- ensregeln t.ex. minskat fastighetsvärde till följd av trafikimmiss- ioner i form av buller etc. vid i ianspråktagande av mark för allmän väg. Även positiva och negativa effekter på fastighetsvärden orsa- kade av planläggningsåtgärder som har samband med expropria- tionsföretaget kan komma att prövas enligt influensregeln 
 6  
 och därmed påverka ersättningsbedömningen. Exempel på en sådan plan- läggningsåtgärd som åsyftas är när mark i detaljplan avsätts som all- män kvartersmark. 
  
 Allmän kvartersmark  
 som i detaljplan avsatts för t.ex. skola, vård etc. kommer många gånger till följd av planläggningen inte att få bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjligheten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Någon sär- skild ersättningsregel om hur sådan mark ska ersättas finns vare sig i ExL eller i annan lag. Enligt fast praxis ersätts emellertid allmän kvartersmark med utgångspunkt i den markanvändning som slagits fast i detaljplan för omkringliggande mark. 
 7  
 Praxisen anses i lag- kommentaren till ExL a.a. s. 223 kunna ses som en tillämpning av 
  
 6 
  
 Dahlsjö, Martin, Andersen, Expropriationslagen En kommentar, tredje upplagan s.  
  
 249–251. 
  
 7 
  
 Se NJA 1956 s. 174, 1963 not. Coleman, 1969 not. A22. Högsta domstolen anför t.ex. i NJA 
  
 1969 not A22. I regel torde en för allmän byggnad avsedd tomt vara infogad i kvartersmark på sådant sätt, att den uppenbarligen måste åsättas i princip samma värde som omgivande mark avsedd för byggnadskvarter; närliggande, likvärdiga tomter kan då efter gottfinnande anslås till allmän byggnad eller till bostäder, butiker och kontor samt vid behov överföras från det ena ändamålet till det andra. 
 430 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 influensregeln i 4 kap. 2 § ExL. Influensregeln skulle med ett sådant synsätt tillämpas så att man enligt huvudregeln i paragrafens första mening bortser från den plan enligt vilken mark lades ut som allmän kvartersmark och bedömer ersättningen utifrån den mark- användning som varit sannolik om marken inte lagts ut som allmän kvartersmark. Det sagda gäller under förutsättning att marken inte har ett högre värde vid pågående markanvändning eller med beak- tande av den i planen tillåtna användningen som allmän kvarters- mark. 
 8  
 I sådana fall bestäms ersättningen med utgångspunkt i huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL. 
 Om ersättningen för allmän kvartersmark hänförs till 4 kap. 2 § ExL innebär det att ersättningen ifråga utgör ersättning för s.k. företagsskada och omfattas därför inte av påslaget om 25 procent i 4 kap. 1 § andra stycket ExL. Detta framgår av 4 kap. 2 § fjärde stycket ExL. 
  
 8  
 Det senare kan vara fallet om ett kommersiellt utnyttjande är möjligt för det allmänna ändamålet. 
 431 
 Bilaga 3 SOU 2012:91 
 I bilaga 2 redovisa utdrag från lagkommentaren till ExL a.a. s. 222– 224 i fråga om ersättning för allmän kvartersmark. 
 Även för sådan mark eller utrymme som avsatts för  
 allmän led- ning och allmän trafikanläggning  
 samt för  
 gemensam trafikanlägg- ning  
 inom kvartersmark i detaljplan saknas särskilda ersättnings- regler i lagstiftningen. Ersättning för  
 allmän ledning och allmän trafikanläggning  
 bestäms med tillämpning av 4 kap. 1 § ExL och 4 kap. 2 § ExL och tar utgångspunkt i gällande detaljplan. Det är oftast fråga om mer begränsade intrång och normalt är det fråga om att bestämma ett intrång i pågående eller tillåten markanvänd- ning med stöd av 4 kap. 1 § ExL. Någon gång skulle emellertid 4 kap. 2 § ExL kunna komma till tillämpning på så sätt att det blir fråga om att bestämma ersättningen utifrån den markanvändning som varit sannolik om marken inte lagts ut för allmänt ändamål. Det är samma synsätt som gäller ifråga om allmän kvartersmark. 
 Mark eller utrymme för  
 gemensam trafikanläggning  
 brukar med tillämpning av 4 kap. 1 § första stycket ExL och med hänvisning till NJA 1956 s. 603 ersättas med utgångspunkt i det genomsnittliga tomtmarksvärdet för de fastigheter som anläggningen ska betjäna. Det är därmed samma praxis som gäller som när fråga om ersätt- ning för de områden av fastighet som ska bilda en bebyggbar fas- tighet enligt detaljplan. I den mån värdet av upplåtet område är högre vid pågående markanvändning ersätts detta värde. 
 Vid expropriation av del av fastighet ska influensregeln tillämpas i fråga om fastighetens värde före expropriationen. Det innebär att marknadsvärdet före expropriationen beräknas till det värde som fastigheten skulle ha haft om någon inverkan av expropriations- företaget inte hade förekommit förutsatt dock att detta är skäligt med hänsyn till orts- och allmänvanlighetsrekvisiten. Marknads- värdet på restfastigheten efter expropriationen ska däremot alltid beräknas med beaktande av sådan inverkan. 
 Enligt den s.k.  
 presumtionsregeln  
 gällde tidigare, dvs. före 2010-  
 08-01, 
  att löseskilling och intrångsersättning skulle bestämmas med visst bortseende från de förväntningar som förelåg om ändring i den ianspråktagna markens tillåtna användningssätt. En tillämpning av presumtionsregeln ansågs bl.a. innebära att allmän kvartersmark endast skulle ersättas med utgångspunkt i värdet av omkring- liggande detaljplanelagd mark vid den s.k. presumtionstidpunkten dvs. i princip tio år före ansökan om expropriation. Den värdesteg- ring som uppkom för omkringliggande mark genom ny detaljplan tilläts därmed inte påverka ersättningen för den allmänna kvarters- 
 432 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 marken. Normalt innebar det en ersättningsnivå för allmän kvar- tersmark som överensstämde med ersättningsnivån för allmän plats- mark. Presumtionsregeln har numera upphävts (2010:832). För- väntningar om ändrad markanvändning som påverkat marknads- värdet vid värdetidpunkten ska därmed ersättas såvida de inte är att hänföra till expropriationsföretaget och till följd av reglerna i 4 kap. 2 § ExL om företagsnytta utgör sådan positiv inverkan som en fastighetsägare inte ska få tillgodogöra sig. Den effekt på ersätt- ningsnivån för allmän kvartersmark som en tillämpning av presum- tionsregeln medförde kan inte heller göras gällande längre. 
 Hur ersättning för  
 allmän plats 
 , dvs. mark som i en detaljplan har avsatts som gata, väg, torg eller park i en detaljplan, ska bestämmas regleras i 4 kap. 3 a § ExL. Sådan mark kommer till följd av planläggningen inte att få bebyggas eller utnyttjas kommersiellt. Möjligheten att få någon avkastning från marken upphör eller begränsas därmed. Den värdeminskning som inträffar har fastig- hetsägare rätt att få ersättning för. Marken i fråga ersätts enligt 4 kap. 3 a § ExL med utgångspunkt i dess värde omedelbart före planläggningen. Det innebär att detaljplanens negativa inverkan på marknadsvärdet inte beaktas. Ersättningsregeln i 4 kap. 3 a § ExL kommer därmed också att utgöra ett undantag från huvudregeln i 4 kap. 1 § ExL. 
 Det ska här tilläggas att om den mark som avstås eller upplåts skulle ha ett högre värde om pågående markanvändning läggs till grund för ersättningsberäkningen aktualiseras naturligtvis inte en tillämpning av 4 kap. 3 a § ExL. I sådant fall sker ersättningsberäk- ningen enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL. 
 Paragrafen infördes i ExL i samband med tillkomsten av PBL år 1987 för att klarhet skulle råda om vilka regler som ska gälla vid inlösen av allmän plats. Det anfördes i den proposition som låg till grund för lagändringen att bestämmelsen uttrycker samma princip som anges i 4 kap. 2 § ExL, dvs. att inverkan av expropriations- företaget inte ska beaktas när löseskillingen bestäms. Det ska dock noteras att den skillnaden föreligger gentemot 4 kap. 2 § ExL att lagtexten i 4 kap. 3 a § ExL inte ger möjlighet till någon skälighets- prövning. Det förhållande att t.ex. andra fastighetsägare än den som ska avstå mark till allmän plats inom planområdet får fördelar i form av byggrätter i den nya planen finns därför inte möjlighet att beakta inom ramen för 4 kap. 3 a § ExL men som synes möjlig enligt 4 kap. 2 § ExL. Skillnaden kan något förenklat uttryckas så att ersättning för allmän plats ska bestämmas med bortseende av 
 433 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 gällande plan och ersättning för allmän kvartersmark som regel bestämmas med beaktande av gällande plan. 
 Ersättningsprinciperna vad gäller allmän plats kan illustreras med följande figur. 
 Ersättningsbestämmelsen i paragrafen gäller inte för annan mark som har avsatts för allmänt ändamål i en detaljplan än allmän plats. Den gäller alltså som redan anförts inte för allmän kvartersmark och inte heller för mark som har avsatts för allmän trafikanlägg- ning, allmän ledning m.m., dvs. s.k. x, u och  
 z-områden 
  m.m. inom kvartersmark. 
 Ifråga om ersättning enligt 4 kap. 3 a § ExL gäller inte något undantag från regeln i 4 kap. 1 § andra stycket ExL ifråga om det påslag om 25 procent som ska ske på förlorat marknadsvärde. Löseskilling eller intrångsersättning för allmän platsmark ska sålunda innefatta ett sådant påslag. 
 I bilaga 3 redovisas utdrag från lagkommentaren till ExL a.a. s.  
 268–272 
  i fråga om ersättning för allmän plats. 
 Med  
 värdetidpunkt  
 avses den tidpunkt till vilken uppskattningen av expropriationsskadan ska hänföras. Som redan nämnts ska vär- deringen, om tillträde inte har skett, hänföras till den tidpunkt då expropriationsmålet slutligt avgörs. Om den exproprierande har 
 434 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 tagit fastigheten i besittning före målets slutliga avgörande ska dock, som framgår av 4 kap. 4 § ExL första stycket, tillträdesdagen utgöra värdetidpunkt. Av andra stycket framgår att ersättningen ska jämkas med hänsyn till penningvärdeförändringar under den tid som förflyter mellan värdetidpunkten (förhandstillträdet) och domen. Även denna reglering innebär därmed visst avsteg från huvudregeln i 4 kap. 1 § första stycket ExL. 
 I 4 kap. 5 § finns slutligen en regel som innebär att åtgärder som vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriationsersättning inte beaktas när ersättningen bestäms. 
  
 2.3 
  
 Exploatörsparagraferna 
  
 9 
  
 Vid sidan av de nu berörda grundläggande bestämmelserna för markåtkomst och ersättning finns vissa bestämmelser som riktar sig mot större exploatörer. En sådan fastighetsägare är sålunda under vissa förutsättningar skyldig att utan ersättning avstå eller upplåta mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats eller en allmän byggnad (6 kap. 3– 12 §§ PBL). 
 En grundläggande förutsättning för avstående eller upplåtelse utan ersättning är att marken eller utrymmet behövs för en ända- målsenlig användning av området och att länsstyrelsen har beslutat om avståendet eller upplåtelsen före det att detaljplanen antas. 
 Länsstyrelsen får besluta om detta endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt (6 kap.5 § andra stycket PBL). Med nytta menas i första hand värdehöjning för exploatörens fastigheter. Denna nytta ska vägas mot värdet av den mark som ska avstås eller upplåtas utan ersättning. För att det ska vara skäligt med ett avstående eller upp- låtelse utan ersättning krävs att nyttan i betydande mån överstiger uppoffringen. Med omständigheterna i övrigt menas bl.a. att orätt- visa inte får uppstå mellan olika fastighetsägare inom planområdet. Bestämmelserna riktar sig således mot större exploatörer – inte mot fastighetsägare i ett område med blandat ägande som erhåller en eller annan ny byggrätt, se Regeringsrättens dom RÅ 1994:54. 
  
 9  
 Framställningen i avsnittet är i allt väsentligt hämtat från Lantmäteriets rapport 2011:1 s.  
 19–21. 
  
 435 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 I bilaga 4 redovisas utdrag från kommentaren till PBL 
 10  
 avseende 6 kap. 5 § andra stycket PBL och den avvägning som ska göras enligt paragrafen. 
  
 Avstående till kommunen  
 – Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för en allmän byggnad är under de nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersättning avstå mar- Smith till kommunen. (6 kap. 4 § PBL). 
 I ett sådant fall har marken ansetts övergå till kommunen med äganderätt den dag som länsstyrelsens beslut vinner laga kraft. Kommunen kan därmed ansöka om lagfart med länsstyrelsebeslutet som grund. Om beslutet avser en del av en fastighet måste dock kommunen se till att fastighetsindelningen anpassas till beslutet för att full lagfart ska kunna beviljas. Även om äganderätten omedel- bart övergår till kommunen behöver marken inte avträdas förrän den dag då kommunen behöver ta i anspråk marken eller utrymmet för det avsedda ändamålet (6 kap. 9 § PBL). 
 Den som har avstått mark eller annat utrymme till kommunen ska frigöra marken eller utrymmet från inteckningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som har avstått marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer. (6 kap. 10 § PBL). 
 Upplåtelse till annan huvudman  
 – Den som äger mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för är under de ovan nämnda förutsättningarna skyldig att utan ersättning upplåta marken till huvudmannen (6 kap. 3 § PBL). 
  
 Med huvudman menas då primärt fastighetsägarna inom plan- området. Normalt organiseras huvudmannaskapet så att en gemen- samhetsanläggning enligt anläggningslagen bildas som sedan för- valtas av en samfällighetsförening. 
 Länsstyrelsens beslut om upplåtelse innebär i ett sådant fall inte någon äganderättsövergång. Marken eller utrymmet i fråga tillhör således fortfarande exploatörens fastighet men när en gemensam- hetsanläggning senare inrättas för att förvalta den allmänna platsen ska marken eller utrymmet upplåtas utan ersättning. (6 kap. 9 § PBL). 
  
 Förfarandet  
 – Det är kommunen som ska ansöka om länsstyrel- sens prövning av en fråga om upplåtelse eller avstående utan ersätt- 
  
 10  
 Jordan Didón, Bowman, Brown, Bryant, Plan- och bygg- lagen (2010:900) En kommentar, (version maj 2011 Zeteo). 
 436 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 ning. Kommunen är skyldig att snarast efter det att frågan om avstående eller upplåtelse utan ersättning har väckts hos länsstyrel- sen se till att en anteckning om detta införs i fastighetsregistrets allmänna del (6 kap.  
 5–6 
  §§ PBL). 
 Den bedömning som ska göras enligt 6 kap. 5 § andra stycket av förutsättningarna för en upplåtelse eller avstående utan ersättning påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter det att anteckningen har förts in i registret (6 kap. 7 § PBL). 
 Ärenden om att föra in eller ta bort uppgifter i fastighetsregist- rets allmänna del handläggs av lantmäterimyndigheten (19 kap. 6 § FBL och 4 § fastighetsregisterförordningen). 
 I sitt beslut om upplåtelse eller avstående av mark eller utrymme ska länsstyrelsen ange markens eller utrymmets läge och gränser. Den rätt att ta mark eller annat utrymme i anspråk som uppkom- mer genom länsstyrelsens beslut har företräde framför annan rätt till marken eller utrymmet som har uppkommit efter det att detalj- planen antogs. (6 kap. 8 och 12 §§ PBL). Det som gäller för fastig- hetsägare gäller också exploateringssamfälligheter enligt lagen om exploateringssamverkan. (6 kap. 11 § PBL). 
 Bekostande av anläggningar  
 – Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får länsstyrelsen i sitt beslut om avstående eller upplåtelse av mark eller annat utrymme utan ersättning också bestämma att fastighetsägaren ska bekosta anläggandet av gator, vägar och  
  
 va-anläggningar. 
  
  Kostnaderna för detta får på motsva- rande sätt som för värdet av den mark som ska avstås vägas mot den ekonomiska fördel som fastighetsägaren (exploatören) har av detaljplanen. 
  
 Övergångsbestämmelser  
 – Ett förordnande enligt 70 § byggnads- lagen om skyldighet att avstå mark ska gälla som ett beslut enligt 6 kap. 4 § PBL. Ett förordnande enligt 113 § byggnadslagen om skyldighet att upplåta mark skall gälla som ett beslut enligt 6 kap. 3 § PBL. 
 437 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 3. 
  
 Överväganden 
  
 3.1 
  
 Särskild ersättningsregel i ExL 
  
 Förslag 
 . En ersättningsregel som innebär att allmän kvarters- mark och allmän platsmark i fall av stor exploatörsnytta ska överföras eller upplåtas utan ersättning införs i 4 kap. ExL. Följande lydelse föreslås. 
 Ersättning för mark eller utrymme som enligt detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad ska inte betalas om det är skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till om- ständigheterna i övrig. 
 Den bedömning som ska göras enligt första stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter antagande av den detaljplan enligt vilken marken eller utrymmet avsatts för allmän plats eller en allmän byggnad. 
 För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå. 
 Allmänt 
 Enligt Lantmäteriets rapport ska exploatörsbestämmelserna i 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL i huvudsak ses som ersättningsbestämmelser som innebär att större exploatörer utan ersättning ska avstå eller upplåta mark eller utrymme som enligt en detaljplan ska användas för all- män plats eller allmän byggnad. Syftet med bestämmelserna uppges ha varit att kommun som huvudman för angivna verksamheter skulle kunna ta ut ersättning för gatumark och gatukostnader i ett tidigt skede av exploateringsprocessen i stället för att senare debi- tera motsvarande kostnader från köparna av de exploaterade bil- dade fastigheterna. Ett ytterligare syfte har varit att lägga ett eko- nomiskt ansvar för allmänna platser på exploatör med hänsyn till dennes större nytta av planens genomförande än vad gäller övriga fastighetsägare inom planområdet. 
 438 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 Numera ger gatukostnadsreglerna i PBL genom upprättande av detaljplan och besluta om särskilda fastighetsindelningsbestämmel- ser möjlighet till att genom ett förhållandevis enkelt förfarande tidigt i exploateringsprocessen debitera gatukostnader. Ett av de ursprungliga syftena med exploatörsbestämmelserna har därmed förfallit. Det andra syftet med bestämmelserna, den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen, är fortfarande aktuellt. Förfarandet i 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL framstår dock som komplicerat, resurskrävande och delvis otidsenligt om kvarstående syfte numera endast är reglera den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen. Att ersätta förfarandet med en särskild ersättningsregel i ExL med motsva- rande materiella innehåll som i 6 kap. 5 § PBL och i övrigt låta prövningen om överlåtelse resp. upplåtelse av den ersättningsfria marken eller utrymmet helt inrymmas i det normala förfarandet vid markåtkomst enligt PBL eller enligt fastighetsbildningslagstift- ningen förefaller omedelbart som en rationell och ändamålsenlig lösning. 
 Olika alternativ 
 En sådan särskild ersättningsregel i ExL kan uppenbarligen utfor- mas på olika sätt. Som framgått av min genomgång av gällande rätt är ersättningsreglerna vad gäller detaljplanelagd mark inte självklara och innebär ofta komplicerade prövningar. En självklar målsättning är att inte onödigtvis införa ytterligare komplikationer. För regelns placering är ett antal alternativ tänkbara. Jag ser fyra huvudalterna- tiv vad gäller placeringen av ersättningsregeln. 
  
 1. 
  
 I anslutning till 4 kap. 2 § ExL och reglerna om allmän kvarters- mark varvid 4 kap. 3 a § ExL som en följd härav upphävs. 
  
 2. 
  
 I anslutning till 4 kap. 3 § ExL och reglerna om allmän plats- mark. 
  
 3. 
  
 Såväl i anslutning till 4 kap. 2 § (vad gäller ersättningsfri upp- låtelse av allmän kvartersmark) som i 4 kap. 3 a § ExL (vad gäller ersättningsfri upplåtelse av allmän plats). 
  
 4. En ny 4 kap. 1 a § ExL fristående från 4 kap. 2 § resp. 4 kap. 3 a § ExL. 
 439 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 Alternativ 1 och 2 
 . Som kunnat konstateras i avsnittet 2.2  
 Ersätt- ningsregler i ExL  
 är det oklart i vad mån ersättning för allmän kvartersmark kan hänföras till influensregeln i 4 kap. 2 § ExL. Högsta domstolens praxis ger inte klart besked i den frågan. Å andra sidan är det svårt att finna något annat lagrum i ExL som passar in för den ersättningsprövning som ska göras enligt praxis. Att 4 kap. 2 § ExL är tillämplig i fråga om allmän kvartersmark är en bedömning som uppenbarligen också görs i doktrinen (se bil 2). Dessutom torde det förhålla sig så att om en regel om ersättnings- fri överlåtelse eller upplåtelse av allmän kvartersmark införs i 4 kap. 2 § så medför det också att de fall där ersättning ska betalas för allmän kvartersmark kommer att hänföras till denna paragraf. Den i dag något oklara ersättningsgrunden för allmän kvartersmark bör sålunda inte hindra att alternativ 1 förordas. 
 Något som är mer besvärande vad gäller såväl alternativ 1 som 2 är, som framgått av avsnittet 2.2  
 Ersättningsregler i ExL 
 , att olika ersättningsprinciper gäller för allmän kvartersmark och allmän plats. Såvida inte huvudregeln i 4 kap. 1 § ExL ska tillämpas och värdet vid pågående markanvändning ska ersättas innebär dagens tillämpning att allmän kvartersmark normalt ersätts enligt mark- nadsvärdet för enskild kvartersmark i den nya detaljplanen medan allmän plats ersätts med bortseende av ny detaljplan och normalt till ett betydligt lägre marknadsvärde. Dessutom tillkommer att beträffande allmän kvartersmark ska uppenbarligen inte något påslag om 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket ske vilket är fallet med ersättningen för allmän plats. En lagreglering enligt alternativ 1 kommer sålunda att medföra ändrade och sannolikt en väsentligt förhöjd ersättningsnivå för allmän plats. Det kan nämnas att före år 1948 ersattes allmän plats i detaljplan enligt då gällande praxis med utgångspunkt i värdet av omkringliggande kvartersmark för enskilt bebyggande. Sedermera efter ett antal avgöranden i Högsta dom- stolen lades praxis fast i enlighet med vad som 1987 infördes i 4 kap. 3 a § ExL. Alternativ 1 skulle sålunda i det här avseendet medföra en återgång till förhållandena före år 1948. 
 Alternativ 2 skulle i sin tur medföra att ersättningsnivån för all- män kvartersmark kommer att överensstämma med den ersätt- ningsnivå som gäller allmän plats. I det fall 4 kap. 1 § första stycket ExL inte är tillämplig skulle det i många fall innebära en betydande sänkningen av ersättningen i förhållande till dagens praxis vad gäller allmän kvartersmark. I någon mån motverkas sänkningen av att, till följd av att prövningen ska enligt 4 kap. 3 a § ExL, ett påslag 
 440 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 ska ske om 25 procent enligt 4 kap. 1 § tredje stycket ExL. Här kan nämnas att förslag att likställa allmän kvartersmark och allmän plats i ersättningshänseende lämnades i departementspromemorian Ds Bo 1984:2 Expropriationsersättning men förslaget genomfördes inte. Som nämnts i avsnittet 2.2  
 Ersättningsregler i ExL  
 medförde också en tillämpning av den år 2010 borttagna presumtionsregeln att ersättningsnivån för allmän kvartersmark i regel överensstämde med ersättningsnivån för allmän plats. 
 För att en bestämmelse om ersättningsfri upplåtelse ska kunna knytas till antingen 4 kap. 2 § eller 4 kap. 3 a § ExL krävs sålunda också att ersättningsreglerna för allmän kvartersmark och allmän plats samordnas så att samma ersättningsgrunder kommer att gälla. Eftersom det i båda fallen rör sig om mark som ska användas för allmänt ändamål och det handlar om att bestämma en ersättning för en planskada är det mycket som talar för ersättningsgrunderna också borde vara desamma. Det är också något märkligt att det saknas en tydlig ersättningsgrundande paragraf i fråga om ersätt- ning för allmän kvartersmark. 
  
 Alternativ 3 
 . Om det nu inte anses lämpligt att samordna ersätt- ningsreglerna för mark för allmänt ändamål leder det till att bestäm- melsen om ersättningsfri markåtkomst måste inordnas i såväl 4 kap. 2 § som 4 kap. 3 a § ExL. Då tillstöter nya problem. En lagregel i 4 kap. 2 § ExL eller 4 kap. 3 a § ExL synes kunna utfor- mas på i vart fall två principiellt olika sätt. Det ena sättet är att man i fall av stor exploatörsnytta föreskriver att ersättningen ska bestämmas utan bortseende, dvs. med beaktande, av den plan enligt vilken marken lades ut som allmän kvartersmark resp. allmän plats. En sådan lagregel hindrar emellertid inte att ersättning kommer att utgå för värdet av pågående användning dvs. en sådan användning som inte hindras av planen och som ersätts enligt huvudregeln i 4 kap.1 § första stycket ExL. Det innebär i så fall en viss avvikelse mot 6 kap. 5 § 2 st. PBL som ju anger en helt ersättningsfri mark- åtkomst. Enligt 6 kap. 5 § PBL ska även ske en avvägning mellan fastighetsägarens uppoffring och hans nytta. Den torde vara svårt att på ett enkelt och klarläggande sätt få in den avvägningen i en ny ersättningsregel som komplettering till befintliga regler i 4 kap. 2 § eller 4 kap. 3 a § ExL. 
 Det andra sättet är att föreskriva att ersättningen i fall av stor 
 exploatörsnytta ska bestämmas med beaktande av den nytta som detaljplanens genomförande medför för den som ska överlåta eller upplåta mark för allmänt ändamål. Det innebär att nytta som upp- 
 441 
 Bilaga 3 SOU 2012:91 
 kommer avräknas mot den ersättning, beräknad enligt gängse reg- ler, som annars skulle ha betalts. Det kan leda till antingen helt ersättningsfria upplåtelser eller en viss reducerad ersättning. Exem- pel på det senare fallet är om markområdet som avstås har högt värde och nyttan är mer begränsad. En sådan utformad regel synes medföra en nyttoavräkning som inte sker på ett språngvist sätt som 6 kap. 5 § PBL innebär och kan på så vis i och för sig framstå som mer rättvis. Regeln ger även möjlighet att ta hänsyn till fastig- hetsägarens uppoffring. 
 Sammanfattningsvis innebär de två redovisade sätten vissa avvikelser från det materiella innehållet i 6 kap. 5 § PBL och är båda säkerligen svåra att arbeta in i lagstiftningen och kommer dessutom att medföra tillämpningsproblem. 
  
 Alternativ 4 
 . Som framgått är det förenat med problem att införa en bestämmelse om ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse av mark för allmänt ändamål som ansluter till gängse regler om ersätt- ning för mark för allmänt ändamål. Alternativet är då att införa en ny regel om ersättningsfri markåtkomst i fråga om allmän kvar- tersmark och allmän platsmark i fall av stor exploatörsnytta fri- stående från 4 kap. 2 § och 4 kap. 3 a § ExL. I 4 kap. 1 § ExL finns sålunda redan en regel om ersättningsfri upplåtelse av allmän väg i detaljplan. I de fall förutsättningarna, som de anges närmare i lag- texten, inte är uppfyllda för ersättningsfri markåtkomst ska de gängse reglerna om ersättning enligt 4 kap. 2 § ExL resp. 4 kap. 3 a § ExL gälla. Alternativ 4 innebär att det inte är nödvändigt att slå fast vad som är den rätta ersättningsgrunden för allmän kvar- tersmark. Inte heller behöver det bli något bekymmer med att det är olika ersättningsprinciper som gäller för allmän plats och allmän kvartersmark och att värdet vid pågående markanvändning skulle komma att ersättas. Inte heller behöver man riskera att ytterligare komplicera de redan gällande regler i 4 kap. 2 § ExL resp. 4 kap. 3 a § ExL. 
 Förslag 
 Alternativ 4 synes innebära den lämpligaste placeringen av en bestämmelse om ersättningsfri markåtkomst. Alternativet utesluter inte heller att andra lagstiftningsåtgärder som påtalats här och bedöms angelägna vidtas. 
 442 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 Ersättningsregeln bör utformas med 6 kap. 5 § andra stycket PBL som förebild. Den skälighetsprövning och den avvägning som ska ske bör på samma sätt som i 6 kap. 5 § andra stycket PBL framgå av lagtexten. 
 Att exploatören t.ex. efter antagandet av detaljplanen överlåter till annan den mark som han annars skulle fått överlåta utan ersätt- ning till kommunen ska inte påverka prövningen(jfr 6 kap. 7 § PBL). Inte heller ska en upplåtelse av nyttjanderätt eller servitut efter antagandet av detaljplanen leda till att ersättning ska betalas till vare sig till fastighetsägare, nyttjanderättshavare eller servituts- havaren (jfr Lantmäteriets förslag 6 kap. 12 § PBL). 
 Om lagtexten ska uppfylla de uppställda kraven blir den så omfattande att den bör placeras i en ny paragraf förslagsvis 4 kap. 1 a § ExL. Följande utformning av lagtexten föreslås. 
 Ersättning för mark eller utrymme som enligt detaljplan ska användas för allmän plats eller en allmän byggnad ska inte betalas om det är skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständighet- erna i övrig. 
 Den bedömning som ska göras enligt första stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter antagande av den detalj- plan enligt vilken marken eller utrymmet avsatts för allmän plats eller en allmän byggnad. 
 För rättighet som, efter det att detaljplan antagits, upplåtits i mark eller annat utrymme som avses i första stycket ska inte ersättning utgå. 
 Det kan i och för sig ifrågasättas om den lagreglering som avses i andra och tredje stycket behöver vidtas med hänsyn till bestämmel- serna i 4 kap. 5 § ExL. Enligt denna bestämmelse bortses från åtgärder som vidtagits i uppenbart syfte att höja expropriations- ersättningen. En viss osäkerhet torde emellertid råda om räckvid- den av bestämmelsen i allmänhet och i synnerhet vad gäller den aktuella situationen. Som framgått innehåller exploatörsbestäm- melserna i dag regler motsvarande de som föreslås i andra och tredje stycket. Den tidpunkt som avses vad gäller antagandet av detaljplanen är dagen för planbeslutet och inte dagen då beslutet vinner laga kraft. 
 Föreslaget innebär i övrigt i likhet med som redan gäller i dag enligt 6 kap. 5 § PBL att ersättning ska betalas bara om fastighets- ägarens nytta av den allmänna plats eller allmänna kvartersmark till vilken mark avstås eller upplåts är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för detta. I fråga om den föreslagna regelns 
 443 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 förenlighet med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd (2 kap. 15 § regeringsformen) och Europakonventionens krav i fråga om respekt för egendom hänvisas till uttalande i regeringens proposition (2009/10:170 s. 251) En enklare plan och bygglag rörande 6 kap. 5 § PBL. Regeringen anför sålunda. 
 Detaljplaneläggning leder vanligen till att fastigheterna inom plan- området stiger i värde. Detta följer av att detaljplanen normalt ger ökande möjligheterna att bebygga mark och därmed även ökade möj- ligheterna till ekonomisk avsättning vid försäljning av fastigheter inom området. Anslutningen av enskilda fastigheter till allmän väg leder också normalt till att fastigheternas tillgänglighet förbättras, vilket i sin tur typiskt sett leder till att fastigheternas värde påverkas i höjande riktning. Särskild ersättning ska betalas bara om fastighetsägarens nytta av den allmänna plats till vilken mark avstås är så begränsad att fastighetsägaren skäligen bör ersättas för avståendet. Med hänsyn till kravet på erforderlig nytta av den allmänna platsen för att ersättning inte ska betalas innebär ett avstående av mark till det allmänna i aktu- ella situationer att ägaren inte får drabbas av en sådan förlust för vilken markägaren är tillförsäkrad ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsfor- men. Regleringen är således förenlig med grundlagens bestämmelser om egendomsskydd. Under förutsättning att avståendet kan bedömas leda till sådan nytta för ägaren att särskild ersättning skäligen inte behöver betalas för den mark som avstås, kan avståendet inte heller anses innebära att den enskilde tvingas bära en oskälig börda genom avståendet. Under sådana förhållanden bör åtgärden tvärtom bedömas som proportionell och därmed även förenlig med Europakonvention- ens krav i fråga om rätten till respekt för egendom. 
 Av samma skäl som de som anförs i propositionen beträffade 6 kap. 5 § PBL bör även den nu föreslagna regeln anses förenlig med grundlag och Europakonventionens krav. 
 Den föreslagna lagtexten innebär att i samband med det mark- åtkomstförfarande som tillämpas ska motsvarande materiella pröv- ning som i 6 kap. 5 § PBL vidtas i fråga om förutsättningar för en ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse föreligger. Regeln ska til- lämpas såväl vid överlåtelse som vid upplåtelse av mark. Någon särskild anmärkning om detta synes inte nödvändig i lagtexten. Befinns förutsättningarna för ersättningsfri överlåtelse eller upp- låtelse inte uppfyllda ska frågan om ersättning prövas enligt de regler och principer som normalt gäller för ersättning för allmän kvartersmark och allmän plats. Den prövningen påverkas inte av förslaget. 
 Till grund för den avvägning mellan en fastighetsägares nytta och uppoffring som ska ske enligt lagtexten, ska ligga de förarbeten 
 444 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 och den praxis som utbildats efter många års tillämpning av 6 kap. 5 § PBL eller motsvarande bestämmelser i äldre lagstiftning. Se kommentaren till PBL 
 11  
 avseende 6 kap. 5 § PBL. Se även kommen- taren till byggnadslagen 
 12  
 avseende 70 § och 113 § byggnadslagen i tillämpliga delar. Enligt bl.a. 6 kap. 31 § PBL resp. 6 kap. 33 § PBL ska en s.k. planbeskrivning upprättas till en detaljplan och belysa planens genomförande från bl.a. ekonomisk och fastighetsrättslig synpunkt. En sådan planhandling torde få viss betydelse för den prövning som ska göras även om den inte är bindande för pröv- ningsorganet. 
 En förändring som förslaget innebär ifråga om den materiella prövningen enligt 6 kap. 5 § PBL är att länsstyrelsen inte längre som första instans ska göra den prövningen. Innebörden av försla- get i den delen är att den prövningen sker i anslutning till det markåtkomstförfarande som krävs för att kommunen eller i fall av annan huvudman denne ska få rätt att disponera marken. Om inte sakägarna kommer överens så är det domstol eller lantmäterimyn- dighet som avgör frågan om ersättningsfri överlåtelse eller upp- låtelse som första instans beroende på om markåtkomsten sker via inlösen enligt PBL eller enligt fastighetsbildningslagstiftningen. Eftersom inlösen enligt PBL inte tillämpas så ofta blir det därmed normalt en lantmäterimyndighet som i första hand prövar frågan om ersättningsfri upplåtelse. I en lantmäterimyndighets normala uppgifter ingår att göra avvägningar av ekonomisk natur samt att hantera ersättningsfrågor av omfattande slag. Det finns därmed inte anledning att tro att den nya uppgiften för lantmäterimyndigheten inte kan hanteras på ett tillfredsställande sätt. Därtill kommer att överprövning av lantmäterimyndighetens beslut i frågan kan ske till mark- och miljödomstol. 
  
 11 
  
 Jordan Didón, Bowman, Brown, Bryant, Plan- och bygg- lagen (2010:900) En kommentar, (version maj 2011 Zeteo). 
  
 12 
  
 A.Bexeilius, A: Tran, V. Schmitt: Byggnadslagstiftningen, 5:e upplagan, Norstedts Gula Bibliotek 1970. 
  
 445 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 3.2 
  
 Exploatörsparagraferna 
  
 Förslag 
 Den nya ersättningsbestämmelsen och det nya förfarandet leder till att bestämmelser i 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL i huvudsak blir onö- diga och därför bör kunna upphävas. 
 13  
 Övergångsbestämmelser av följande innehåll föreslås 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna  
  
 3–5. 
  
 3. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 4. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap.  
  
 3–4 
  §§ PBL (2010:900) samt 6 kap. 
  
 19 
  
 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomförande- tiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 5. 
  
 Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), 
  
 anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap.  
 14–15 
  §§ eller motsvarande äldre bestämmel- ser pågår när förordnanden som anges i punkterna 3 och 4 upphör att gälla, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
 Berörda paragrafer kommenteras nedan med utgångspunkt i det lagförslag som Lantmäteriet lämnat i sin rapport och det förslag om ny ersättningsregel som lämnas i föregående avsnitt. 
 6 kap. 3§ 
 Den som ä 
 g 
 er mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas fö 
 r  
 en allmä 
 n  
 plats ä 
 r  
 skyldig att utan ersä 
 t 
 tning upplå 
 t 
 a marken eller utrymmet till huvudmannen Porterden allmä 
 n 
 na platsen, om 
  
 13  
 I 6 kap. 5 § andra stycket PBL ges möjlighet för länsstyrelsen att besluta om skyldighet för exploatör att stå för kostnader för vissa anläggningar. Den skyldigheten kan inte ersättas av ersättningsbestämmelse. Det har inte ingått i mitt uppdrag att utreda frågan. Enligt uppgift kommer Genomförandeutredningen lämna ett förslag att bestämmelsen ska upphävas. Jag utgår från i mitt förslag att så kommer att ske. 
 446 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 1. 
  
 nå 
  
 g 
 on annan än kommunen ska vara huvudman fö 
 r  
 platsen, 
 och 
  
 2. 
  
 lä 
  
 n 
 sstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska upplå 
 t 
 as till huvudmannen utan ersä 
 t 
 tning. 
 6 kap. 4 § 
 Den som äger mark eller annat utrymme är skyldig att utan ersättning överlåta marken eller utrymmet till kommunen, om 
  
 1. 
  
 marken eller utrymmet enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för eller för en all- män byggnad, och 
  
 2. 
  
 länsstyrelsen innan planen antogs har beslutat att marken eller utrymmet ska avstås till kommunen utan ersättning. 
  
 6 kap. 5 § 
 Länsstyrelsen ska pröva en fråga om skyldighet att utan ersättning upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, om kommunen ansöker om det. 
 Länsstyrelsen får besluta att ägaren utan ersättning ska upplåta eller överlåta marken eller utrymmet endast i den mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genom- förande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. 
 Bestämmelser om när ett beslut enligt andra stycket upphör att gälla finns i 5 a och5 b §§. 
  
 Kommentar:  
 Den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen ska enligt förslaget hanteras inom ramen för det normala markåtkomst- förfarandet dvs. antingen via inlösen enligt PBL eller via fastighets- reglering eller upplåtelse enligt anläggningslagen och grundas på den särskilda ersättningsbestämmelse som nu föreslås i ExL. Där- med finns inte behov av regler om skyldighet att upplåta eller över- låta marken eller prövning av sådan skyldighet. 6 kap.  
 3–5 
  §§ PBL kan därför upphävas. 
 447 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 6 kap. 5 a § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning upp- låta mark eller annat utrymme enligt 3 § upphör att gälla den dag som 
  
 1. 
  
 en rätt att ta marken eller utrymmet i anspråk enligt anlägg- ningslagen (1973:1149) eller genom inlösen enligt 14 kap. 15 § vinner laga kraft, 
  
 2. 
  
 ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller 
  
 3. 
  
 planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt anläggningslagen eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § pågår när planens genomförandetid går ut, förlängs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 6 kap. 5 b § 
 Länsstyrelsens beslut enligt 5 § om skyldighet att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § upphör att gälla den dag som 
  
 1. 
  
 äganderätten till marken eller utrymmet övergår till kommunen, 
  
 2. 
  
 ett beslut om att under genomförandetiden ändra eller upphäva detaljplanen vinner laga kraft, eller 
  
 3. 
  
 planens genomförandetid går ut. Om en förrättning enligt fastig- hetsbildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § pågår när planens genomförandetid går ut, för- längs beslutets giltighetstid till dess att förrättningsärendet eller inlösen- målet slutligt har avgjorts. 
  
 Kommentar:  
 Något behov av att tidsbegränsa skyldigheten att upplåta eller överlåta av mark utan ersättning bedöms inte föreligga med det nya förslaget. Om marken eller utrymmet överlåtits eller upplåtits via inlösen eller vid förrättning till kommunen eller annan huvudman behöver inte den ersättningsfria överlåtelsen eller upp- låtelse åberopas ånyo. Den prövning som ska ske enligt den nya ersättningsregeln ska vidare ske med utgångspunkt i den gällande detaljplanen. Om detaljplanen ändras eller upphävs föreligger där- för nya förutsättningar för prövningen. Om detaljplanens genom- förandetid gått ut ska detta också beaktas. Det torde normalt inne- bära att en ersättningsfri överlåtelse eller upplåtelse inte är skälig. Kan det i samband med att markåtkomsten genomförs konstateras 
 448 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 att fastighetsägare uppenbarligen kommer att få genomföra detalj- planen trots att genomförandetiden gått ut så bör emellertid det förhållande påverka prövningen. Enligt den föreslagna lagtexten är det ju fråga om att göra en avvägning mellan fastighetsägarens nytta och uppoffring. 
 Om förrättning eller inlösen pågår när genomförandetiden går ut ska vid prövning enligt den föreslagna ersättningsregeln beaktas om det ändå föreligger möjligheter att genomföra planen. 
 Reglerna om tidsbegränsad skyldighet enligt Lantmäteriets för- slag i 6 kap. 5 a och 5 b §§ PBL kan därmed undvaras. 
 6 kap. 6 § 
 När en fråga om prövning enligt 5 § har väckts, ska kommunen genast vidta de åtgärder som behövs för att en anteckning om det ska bli införd i fastighetsregistrets allmänna del. 
 Om ett beslut enligt 5 § meddelas ska detta införas i fastighetsregistrets allmänna del. När prövningen enligt 5 § har avgjorts och vunnit laga kraft, ska länsstyrelsen snarast skicka en underrättelse om beslutet till den som enligt 7 § andra stycket ansvarar för uppgifterna i fastighets- registrets allmänna del. 
  
 Kommentar:  
 Frågan om markåtkomsten ska ske utan ersättning kommer enligt förslaget normalt inte att avgöras förrän i samband med att förrättningen eller inlösenmålen avslutas och tidpunkten för markåtkomstens fullbordan är nära förestående. En redovisning av ett beslut i enlighet med andra stycket i paragrafen framstår därmed som föga meningsfull. 
 Däremot kan man möjligen tänka sig en ordning enligt princi- perna i första stycket dvs. att kommunen i samband med detaljpla- nens antagande och på grundval av vad som framkommit vid plan- ärendets beredning väcker en fråga för anteckning i fastighets- registret om ersättningsfri markåtkomst. En sådan ordning skulle vara av viss mening men naturligtvis också medföra behov av admi- nistrativa åtgärder. 
 Det kan också anföras att frågan om ersättningsfri markåtkomst bör hanteras i detaljplaneärendet och komma till uttryck i plan- handlingarna och därigenom få viss publicitet. Dessutom före- kommer det i andra närliggande fall att frågan om ersättning ska 
 449 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 utgå eller inte är en helt öppen fråga tills saken prövas och utan att detta föranleder någon registreringsåtgärd. Som exempel kan näm- nas ersättning för områdesskydd eller miljöskada enligt miljöbalken eller ersättning för rivningsförbud i PBL. Frågan om ersättning är i princip beroende av att vissa tämligen obestämt angivna kvalifika- tionsgränser för skadans storlek uppnås. Mot den bakgrunden är det mitt förslag att någon registrering enligt 6 kap. 6 § PBL inte ska ske. Paragrafen kan därmed upphävas. 
 6 kap.7 § 
 Den bedömning som ska göras enligt 5 § andra stycket påverkas inte av att mark eller annat utrymme överlåts efter det att ärendet om anteckning i fastighetsregistret har anmälts hos den som ska föra in anteckningen i registret eller, om det är kommunen som ska föra in anteckningen i registret, efter att anteckningen har förts in i registret. 
 Bestämmelser om vem som ska föra in uppgifter i fastighetsregistrets allmänna del finns i 19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988). 
  
 Kommentar:  
 Lagförslaget innehåller en regel om att prövningen om överlåtelse och upplåtelse utan ersättning inte ska påverkas av överlåtelser som sker efter planantagandet. Bestämmelsen kan där- med upphävas 
 6 kap. 8 § 
 Om länsstyrelsen beslutar att en ägare utan ersättning ska upplåta eller överlåta mark eller annat utrymme enligt 3 eller 4 §, ska länsstyrelsen i beslutet ange markens eller utrymmets läge och gränser. 
 Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt, får läns- styrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. 
  
 Kommentar:  
 Den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen ska enligt förslaget hanteras inom ramen för ett normalt markåtkomst- förfarande dvs. antingen via inlösen enligt PBL eller via fastighets- reglering eller upplåtelse enligt anläggningslagen och grundas på 
 450 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 den särskilda ersättningsbestämmelse som nu föreslås i ExL. Där- med finns inte behov av att särskilt ange marken eller utrymmets omfattning. Första stycket kan därmed upphävas 
 Regeln i andra stycket om exploatörens bekostande av vissa anlägg- ningar ersätts naturligtvis inte av föreslagna ersättningsbestäm- melser. Däremot kan det föreligga skäl att ändå upphäva bestäm- melsen med hänvisning till att nya regler om utgiftsuttag för de ifrågavarande anläggningarna som också medger att avgiftsuttagen kan ske tidigt i exploateringsprocessen. 
 6 kap. 9 § 
 Som en upplåtelse eller överlåtelse enligt 3 eller 4 § räknas även 
  
 1. 
  
 inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap.  
  
 14–15 
  §§, 
  
 2. 
  
 fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), och 
  
 3. 
  
 upplåtelse eller inlösen enligt anläggningslagen (1973:1149). 
  
 Kommentar:  
 Bestämmelsen behöver inte införas. Genom hänvis- ningar i PBL, FBL och anläggningslagen till 4 kap. ExL i fråga om tillämpliga ersättningsregler så är det klarlagt att dessa ska tillämpas såväl vid överlåtelse som upplåtelse enligt de angivna lagarna. 
 6 kap. 10 § 
 Den som är skyldig att utan ersättning överlåta mark eller annat utrymme enligt 4 § ska frigöra marken eller utrymmet från inteck- ningar och andra särskilda rätter. Om detta inte kan ske, ska den som överlåter marken eller utrymmet ersätta kommunen för den skada som därigenom uppkommer. 
  
 Kommentar:  
 Överlåtelse av mark eller utrymme förutsätts enligt förslaget att ske enligt ett normalt markåtkomstförfarande dvs. i det fall som åsyftas i förevarande paragraf via inlösen enligt PBL eller via fastighetsreglering. Det innebär bl.a. att den överlåtna marken eller utrymmet normalt kommer att vara fri från inteck- ningar och det finns förfaranderegler som möjliggör att marken 
 451 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 eller utrymmet normalt kan frigöras även från rättigheter. 
 14  
 För de undantagsfall en fullständig frigörelse från inteckningar och rättig- heter inte kan ske saknas det regler i PBL och FBL som lägger ett ekonomiskt ansvar på den som ska överlåta marken. Det talar för att regeln i 6 kap. 10 § PBL ska behållas. Å andra sidan kan anföras att det saknas tillräckliga skäl att ha en särregel i detta avseende för sådan allmän platsmark och allmän kvartersmark som ska överlåtas utan ersättning. Mitt förslag är att bestämmelsen upphävs. 
 6 kap. 11 § 
 Det som gäller i fråga om ägare enligt  
 3–10 
  §§ gäller också exploate- ringssamfälligheter enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan. 
  
 Kommentar:  
 Bestämmelsen upphör att gälla den 1 juli 2012 (Prop. 2011/12:54). 
 6 kap. 12 § 
 En rätt att använda mark eller annat utrymme som har upplåtits efter det att detaljplanen antogs 
  
 1. 
  
 undanträngs när marken eller utrymmet upplåts enligt 3 §, eller 
  
 2. 
  
 upphör att gälla när marken eller utrymmet överlåts enligt 4 §. Rättighetshavaren har inte rätt till någon ersättning av huvudman- 
  
 nen till följd av att rättigheten undanträngs, upphör eller upphävs. 
  
 Kommentar:  
 Den ersättningsfria överlåtelsen eller upplåtelsen ska enligt förslaget hanteras inom ramen för ett normalt mark- åtkomstförfarande dvs. antingen via inlösen enligt PBL eller via fastighetsreglering enligt FBL eller upplåtelse enligt anläggnings- lagen. Dessa lagar innehåller regler som innebär att rättigheter som konkurrerar med plangenomförandet kan upphävas, undanträngas eller i övrigt bringas att upphöra. Bestämmelserna i första stycket kan därmed upphävas. 
  
 14  
 Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket ExL gäller att vägrätt och vissa rättigheter tillhöriga staten kvarstår efter en inlösen. Enligt samma paragraf fjärde stycket kvarstår fodringar med förmånsrätt enligt 6 kap. 1 § förmånsrättslagen efter en inlösen. Även vid en fastighets- reglering kan förhållandena vara sådana att rättigheter undantagsvis måste kvarstå se t.ex. 5 kap. 34 § FBL i fråga om officialnyttjanderätter och 7 kap. 9 § FBL ang. servitut som till- kommit enligt andra lagar än FBL. 
 452 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 Den föreslagna ersättningsregeln innehåller en bestämmelse om att rättighetshavare vars rätt upplåtits efter planantagandet inte har rätt till ersättning. Bestämmelsen behövs därför inte. 
 Övergångsbestämmelser 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna  
  
 3–6. 
  
 3. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Därefter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 14 kap. 15 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrätt- ningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 4. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska i ett år efter lagens ikraftträdande gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Där- efter upphör skyldigheten att gälla. Om en förrättning enligt fastighets- bildningslagen (1970:988) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 § eller 14 kap. 14 § eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när ett år har gått efter lagens ikraftträdande, förlängs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 5. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att upplåta mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 3 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 6. 
  
 Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå mark ska gälla som en skyldighet enligt 6 kap. 4 §. Skyldigheten upphör att gälla enligt bestämmelserna i 6 kap. 5 a §. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 Kommentar:  
 Reglerna i 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL föreslås ersättas med den nya regeln i ExL. Vid samma tidpunkt som den nya regeln ska börja gälla ska de berörda reglerna i 6 kap.  
 3–12 
  §§ PBL upphöra. 
 453 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 Övergångsbestämmmelse 14 i SFS 2010:90 ska upphöra att gälla vid ikraftträdandet. I stället ska nya övergångsregler införas. Jag ansluter mig till Lantmäteriets förslag om att exploatörsbeslut som gäller inom detaljplaner utan genomförandetid bör gälla i ett år efter det att exploatörsparagraferna upphävts. För detaljplaner där genomförandetid fortfarande löper ska exploatörsbeslutet gälla tills genomförandetiden går ut dock i minst ett år efter att exploatörs- paragrafen upphävts. Om förrättning eller inlösenmål pågår när exploatörsbeslutet upphör bör gälla att beslutets giltighet förlängs till förrättningen eller målet avgjorts. 
 Övergångsbestämmelserna föreslås ge följande utformning 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft  
  
 201x-xx-xx. 
  
 2. 
  
 Vid ikraftträdandet upphör övergångsbestämmelse 14 i SFS 2010:900 att gälla. I stället gäller punkterna  
  
 3–5. 
  
 3. 
  
 Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyldighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla ett år efter lagens ikraftträdande. 
  
 4. Förordnanden enligt 6 kap.  
 3–4 
  §§ PBL (2010 :900) samt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen (1987:10) om skyl- dighet att avstå eller upplåta mark upphör att gälla när genomföran- detiden för detaljplanen gått ut. Skyldigheten ska dock gälla minst i ett år efter lagens ikraftträdande. 
 5. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap.  
 14–15 
  §§ eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när förordnanden som anges i punkterna 3 och 4 upphör att gälla, för- längs skyldigheten till dess att förrättningsärendet eller inlösenmålet slutligt har avgjorts. 
  
 4. 
  
 Övrigt 
  
 I samband med mitt utredningsuppdrag har jag noterat vissa onöj- aktigheter och inkonsekvenser i fråga om ersättningsreglerna vid plangenomförandet och som borde åtgärdas eller utredas vidare. Underhand har jag ombetts att redovisa även detta i min utredning. 
  
 1. 
  
 Ersättning för mark som avsatts för allmänt ändamål bör be- stämmas enligt enhetliga principer. Problemet gäller de fall där 
  
 454 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 ersättningen ska kompensera för den värdeminskning som detaljplanen inneburit och där 4 kap. 1 § första stycket ExL  
 inte  
 ska tillämpas. Som framkommit i min utredning ersätts allmän platsmark i dessa fall enligt en särskild ersättningsregel – 4 kap. 3 a § – ExL där praxis är förhållandevis klar. Vad som gäller i fråga om ersättningen för mark för allmän byggnad och all- männa anläggningar (x, u, z m.fl. – områden) är mer diffust. Vilken grund i lagen som reglerar ersättningen är oklar. Ute- slutningsvis kan ersättningsprövningen möjligen hänföras till 4 kap. 2 § ExL. Det medför i sin tur att för mark som i detalj- plan ska tillgodose olika allmänna ändamål kommer olika ersätt- ningsnivåer samt olika principer för det påslag om 25 procent som ska ske i vissa fall att gälla. Eftersom det är fråga om samma typ av markanvändning är det logiskt att ersättningen bestäms enligt samma grunder. En ökad tydlighet skulle minska risken för rättsförluster och ge möjlighet för bl.a. fastighetsägare att bedöma en detaljplans ekonomiska konsekvenser. 
  
 2. 
  
 Den ersättningsfria upplåtelsen i exploatörsparagraferna har inte innefattat mark som avsatts för allmänna anläggningar (s.k. x, u, z m.fl. – områden) inom enskild kvartersmark i detaljplan. Frå- gan är om inte även sådan mark bör innefattas i den ersättnings- regel som nu förslås. Anledning synes saknas att i det här avse- endet göra skillnad på mark för olika allmännyttiga verksam- heter. 
  
 3. 
  
 Reed som i detaljplan avsatts för gemensam trafikanläggning (s.k.  
  
 g-område) 
  för flera fastigheter ersätts enligt ExLs regler om marken inlöses enligt 14 kap. 18 § PBL. Även om marken tas i anspråk enligt 12 § anläggningslagen, vilket är det normala markåtkomstförfarandet, ersätts marken enligt ExLs regler. Ersättningen kommer i båda fallen att bestämmas enligt den praxis – NJA 1956 s. 603 – som är styrande för ersättning när det gäller mark som ska ingå i en fastighet för bebyggelse enligt gällande detaljplan. Det innebär att ersättningen för sådan mark kommer att bestämmas enligt samma principer som gäller för den mark, t.ex. inom samma bostadskvarter, som enligt en fas- tighetsreglering ska ingå i en nybildad fastighet. Ersättnings- nivån kommer därför normalt att överstiga den ersättningsnivå som är aktuell för mark eller utrymme för allmänna anläggning- arna (s.k. x, u, z m.fl. – områden) som t.ex. kan vara belägna inom samma bostadskvarter(se bl.a. SOU 2005:77 s. 556). Med 
 455 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2012:91 
  
 hänsyn till att ett  
 g-område 
  ska tillgodose de enskilda fastighets- ägarnas behov och inte ett allmänt behov framstår enligt min mening den berörda skillnaden som befogad. 
 Om ett markområde betecknats med såväl g som t.ex. z (all- män körtrafik) är det oklart vad som gäller i fråga om hur ersättningen ska bestämmas. Något vägledande avgörande synes inte föreligga. Enligt min mening talar mycket för att ersätt- ningen bör bestämmas utifrån den användning som ger det högsta värdet, dvs. normalt som ett  
 g-område. 
  Om man vill säkerställa en annan tillämpning bör lagstiftning övervägas. 
 På ersättningen för ett  
 g-område 
  som bestäms enligt anlägg- ningslagen eller PBL ska dock normalt ett påslag ske med 25 procent enligt 4 kap. 1 § andra stycket ExL. Detta är inte fallet vad gäller den ersättningen för mark som överförs via fastighets- reglering för att bilda en bostadsfastighet enligt detaljplan. Det är inte en tillfredställande ordning. En lösning på problemet är att en hänvisning i fråga om ersättning enligt 14 kap. 18 § PBL för gemensam trafikanläggning görs i PBL till 5 kap. 10 a § tredje stycket FBL. Vidare bör mark för gemensam trafikanlägg- ning undantas i 5 kap. 10 a § andra stycket FBL. 
  
 4. 
  
 Enligt 4 kap. 2 § ExL utgår under vissa förutsättningar ersätt- ning för immissionskador och planskador orsakade av expropria- tionsföretaget. Ersättningen enligt bestämmelsen utgår endast för förlorat marknadsvärde. Det är uppenbart att expropria- tionsföretaget även i övrigt kan medföra ekonomiska skador dvs. skador som enligt 4 kap. 1 § första stycket ExL ersätts som annan ersättning. Det är svårt att förstå varför sådana skador är undantagna. Den ersättningsberättigade riskera med gällande ordning att få delta i två ersättningsprocesser, dels enligt ExL för marknadsvärdeförlusten och dels enligt miljöbalken för den övriga skada som expropriationsföretaget orsakat. Möjlighet till ersättning för sådana skador orsakade av expropriationsföre- taget bör sålunda införas i ExL. Därmed uppnås också en enhet- lig reglering i fråga om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken. Enligt 32 kap. miljöbalken ersätts all ekonomisk skada utan begränsningar till endast en marknadsvärdeförlust. 
  
 Vidare gäller för ersättning enligt 4 kap. 2 § ExL att någon förhöjning av ersättningen för förlorat marknadsvärde inte ska ske med 25 procent vilket är fallet i fråga om sådan ersättning enligt 4 kap. 1 § ExL. Motivet är att inte heller för immissions- 
 456 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 3 
  
 skador enligt 32 kap. miljöbalken sker något påslag om skadan avser ett förlorat marknadsvärde. I 4 kap. 2 § ExL regleras som framgått även vissa planskador vilka däremot aldrig torde kunna bli föremål för miljöskadeprövning enligt 32 kap. miljöbalken. Det finns alltså anledning att även i detta avseende förbättra lag- stiftningen. 
 Enligt uppdrag 
 Floyd 
 457 
 Bilaga 4 
 Gatukostnadstaxa – en konsekvensanalys 
 Bonilla och Wong 
 WSP Analys &height:570px"  id="img1"/DIVTABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t18"TRTD class="tr16 td38"> 
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 Eftersom Tobins Q är en funktion av efterfrågan (priser) och produktionskostnader är måttet starkt korrelerat med den faktiska nyproduktionen av bostäder som sker i ett område, vilket visas i figur 5 nedan. Samspelet mellan Tobins Q och nybyggnadsvolymer framträder tydligt. Omkring 60 procent av variationen i bostads- byggande mellan Sveriges kommuner kan förklaras av nivån på Tobins Q. 
  
 Källa:  
 WSP:s bearbetning av data från Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet samt data från SCB. 
 Kommunernas tillämpning av reglerna kring gatukostnads- ersättning påverkar Poole via förändringar i produktions- kostnaden. Effekten är intuitivt lättbegriplig. Om en kommun istället för att ta gatukostnadsersättning skattefinansierar de all- männa anläggningar som krävs vid nyexploatering så kommer, allt annat lika, produktionskostnaderna bli lägre för byggherrarna. Det innebär att lönsamheten i nyproduktionen blir högre, vilket därmed ökar byggandet. 
 2  
 Självfallet gäller också det omvända, det 
  
 2  
 Antalet kommuner som helt och hållet skattefinansierar anläggning av allmänna platser torde vara mycket litet. Resonemanget är därför snarare av teoretiskt än praktiskt intresse. 
 462 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 vill säga ju större kostnader som läggs på byggherrarna, desto lägre byggande. 
 Systemet för gatukostnadsersättning kan också ha en mer in- direkt effekt på bostadsbyggande. I det här sammanhanget är det viktigt att påpeka att Poole inte bara är en lönsamhetsindikator, utan också ett jämviktsmått. Om Tobins Q varaktigt ligger väsent- ligen över 1, det vill säga om det byggts lite trots höga priser, är det ett uttryck för utbudsbegränsningar av olika slag. Några vanliga förklaringar till att den faktiska jämvikten på lokala marknader motsvaras av Carlson  
 Q-värden 
  betydligt över 1 är följande: 
  
 Bristande konkurrens i byggbranschen som gett upphov till låg produktivitetsutveckling och höga vinstnivåer. 
  
 Trögheter i den kommunala planeringen som gör att antalet byggrätter som kommer ut på marknaden är för litet i för- hållande till efterfrågan på byggbar mark. 
  
 En reglerad hyresmarknad som på grund av låga avkastnings- nivåer har svårt att locka till sig riskvilligt kapital i allt hårdare global konkurrens med andra branscher. 
  
 Brist på byggbar mark 
  
 En oförutsägbar kommunal beslutsprocess som höjer risk- premierna, vilket ger ett lägre byggande för varje given nivå efterfrågan. 
  
 I den sista punkten åsyftas kanske framför allt osäkerheter kopp- lade till detaljplaneprocessen, men även kommunens hantering av kostnader för allmänna anläggning vid nyexploatering är en viktig del i den totala projektrisken för en exploatör. Osäkerheten kan dels bero på att den inom en kommun saknas långsiktiga och stabila villkor vad avser hållningen till gatukostnadsersättningar, dels på att det mellan kommuner kan finnas betydande variationer i hur man definierar och reglerar de privata exploatörernas ansvar för allmänna tillgångar. 
 Enligt basal investeringsteori kan avkastningskravet i ett exploa- teringsprojekt utryckas på följande sätt: 
 Avkastningskrav= f(riskfri ränta, marknadsrisk, projektrisk) 
 Marknadsrisken är förknippad med utvecklingen på hela den lokala eller regionala bostadsmarknaden medan projektrisken är begrän- 
 463 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 sad till osäkerhetsfaktorer som ligger i en specifik exploatering. Den riskfria räntan är, som namnet antyder, den ränta man kan få på alternativa placeringar som är förknippade med försumbar risk, till exempel statsobligationer. 
 Om det råder osäkerhet kring hur en kommun kommer att fördela det finansiella ansvaret för iordningsställande av allmänna anläggningar ökar projektrisken. Det leder i sin tur till att avkast- ningskravet höjs med följd att det för varje given nivå på den totala betalningsviljan för nya bostäder kommer att byggas mindre. 
 En ökad projektrisk kan antas vara särskilt hämmande för mindre aktörer som i regel inte kan mäta sig med de större bygg- herrarna vad avser tillgång på riskvilligt kapital. Långsiktigt kan därför osäkerheter kring kommunerna principer för gatukostnads- ersättningar bidra till att försämra konkurrensen i byggbranschen genom att försvåra för mindre företag att etablera sig på marknaden. 
 Kommunernas incitament 
 Studerar man hur Poole har utvecklats över tid är det tydligt att byggandet i vissa delar av Sverige hämmas av betydande utbuds- begränsningar. Genomsnittet för landets samtliga kommuner har sedan början av  
 1980-talet 
  visserligen legat relativt stabilt kring en nivå på 0,8. Men som framgår av figur 1 nedan så döljer genom- snittet betydande regionala skillnader. Sedan övergången till en låginflationsekonomi i början av  
 1990-talet 
  och de därmed kraftigt sjunkande realräntorna så har antalet kommuner med Poole överstigande 1 ökat kraftigt, från 13 år 1993 till 93 år 2010. I omkring 10 procent av kommunerna, de flesta belägna i och omkring storstäderna, ligger Poole över 1,5. I elva kommuner, varav sju återfinns i Stockholms län, var Poole år 2010 över 2, det vill säga priserna var mer än dubbelt så höga som kostnaderna för att bygga nytt. 
 Det finns alltså en rad kommuner, framför allt i de snabb- växande storstadsregionerna, där det trots mycket goda marknads- förutsättningar byggs relativt lite. I dessa kommuner råder det således betydande utbudsbegränsningar. Ovan har vi listat en rad tänkbara förklaringar till varför ett långsiktigt jämviktsläge på bostadsmarknaden kan vara förknippat med så betydande diskre- panser mellan priser och produktionskostnader. Några av dessa förklaringar är tydligt kopplade till kommunerna och den sär- 
 464 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 ställning de har i plan- och byggprocessen. Kommunerna kan med sitt planmonopol och stora egna markinnehav i väldigt hög utsträckning styra utbudet av nyproducerade bostäder. 
 Studier av svenska förhållanden visar att kommunernas fysiska planering i de flesta fall är rationell ur ett lokalt perspektiv, men samtidigt ofta ineffektiv ur ett regionalt och nationellt. 
 3  
 Att vissa storstadskommuner inte tar fram byggrätter i den takt som efter- frågan ökar kan självfallet bero sådana faktorer som kommunen inte direkta själva råder över, till exempel brist på byggmark mark och/eller kapacitetsbrister i transportinfrastrukturen i pendlings- stråken in mot regioncentrum. 
 Det kommunala utjämningssystemet har också pekats ut som en faktor som kan minska kommunernas incitament att planera för fler bostäder. Men som konstateras ibland annat Kalbro, Monroe och Rose (2009) är det svårt att se någon direkt konflikt mellan skatteutjämningen och byggandet, eftersom systemet automatiskt kompenserar kommunerna för de ökade kostnader som kan uppstå vid inflyttning (fler skolor och förskolor m.m). 
 Men det finns möjligen också andra, mer intrikata förklaringar till att kommunens nyttokalkyl vad avser nyproduktion kan skilja sig från den regionala. I socioekonomiskt starka kommuner kan drivkrafterna att planera för ökat byggande vara svaga eftersom fler bostäder dels kan inverka negativt på fastighetspriserna, dels inne- bära en inflyttning av hushåll med lägre inkomster. Det kan sam- mantaget leda till kommunerna förlorar i status och att det uppstår ett behov av att höja kommunalskatten. 
 De nuvarande bestämmelserna kring gatukostnadsersättning uppfattas av många kommuner även medföra en betydande admi- nistrativ börda. Att istället söka ersättning via exploateringsavtal kan också vara förknippat med avsevärd resursåtgång för kom- munen. Det tredje alternativet – att lägga kostnaden på skatte- kollektivet, innebär visserligen låga administrativa kostnader men kan samtidigt vara svårt att legitimera i kommuner där de befintliga invånarna inte tydligt upplever att de drar nytta av ökad inflyttning. 
 Särskilt i vissa mindre storstadsnära kommuner skulle därför en lättadministrerad gatukostnadstaxa kunna stärka kommunernas incitament att förse marknaden med byggrätter. Det torde i synner- het gälla kommuner med litet eget markinnehav, eftersom dessa 
  
 3  
 Se exempelvis Chavez, Harris och Ramirez (2009). 
 465 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 inte i direkt mening drar nytta av den värdestegring som uppstår när privat tomtmark hamnar inom detaljplanelagt område. 
  
 Källa:  
 WPS:s beabetning av data från Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet. 
 Metod 
 Konsekvenser för bostadsproduktion, kommuner, byggherrar och fastighetsägare analyseras genom fallstudier av tre typkommuner. De aktuella kommunerna är geografiskt spridda i landet, är av varierande storlek och har skiftande marknadsförutsättningar för bostadsbyggande. Urvalet av typkommuner har också gjorts mot bakgrund av hur man tillämpar PBL:s regler om uttag av gatu- kostnadsersättning. 
 Den första kommunen, nedan kallad kommun A, har tagit ut gatukostnadsersättning under mycket lång tid, omkring 60 år. Även kommun B tar systematiskt ut gatukostnadsersättning, men har inte lika lång erfarenhet av systemet. Kommun C, å andra 
 466 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 sidan, har ännu inte nyttjat möjligheten till gatukostnadsersättning men har tagit ett principbeslut om att påbörja uttag. 
 Beräknade effekter av ett taxesystem 
 I varje fallstudie har vi beräknat effekterna av att aktuella kom- munen inför ett taxebaserat system för gatukostnadsersättning. Systemet har konstruerats i enlighet med utredningens förslag till nya gatukostnadsregler. 
 Den taxebaserade ersättningen utgår i form av en engångsavgift och får endast tas ut för att täcka anläggnings- och förbättrings- kostnader, det vill säga kostnader för drift och underhåll inkluderas ej i avgiftsunderlaget. I anläggnings- och förbättringskostnaderna ingår dels markkostnader, dels byggkostnader inklusive anord- ningar såsom gångbanor, vattenavrinning (exklusive det som ligger inom ramen för  
 va-taxan), 
  planteringar, gatubelysning och trafik- anordningar. 
 Betalningsskyldighet gäller endast tillkommande bebyggda fastigheter. En självkostnadsprincip antas gälla, det vill säga kommunerna tar totalt sett inte ut högre avgifter från fastighets- ägarna än kostnaderna för att ansluta bebyggda fastigheter till det kommunala gatunätet. 
 Taxesystemets fördelningsområde utgörs av samtliga detalj- planer med kommunalt huvudmannaskap (det vill säga i princip hela kommunen). 
 Eftersom gatukostnadsersättningen sker enligt taxa är det inte den faktiska kostnaden för att ansluta en specifik bebyggd fastighet som ligger till grund för betalningsskyldigheten, utan den erfaren- hetsbaserade kostnaden för att ansluta en bebyggd fastighet med jämförbara egenskaper. Det innebär att tidsmässig utjämning är möjlig, det vill säga att uttaget av avgifter ett enskilt år kan avvika från de faktiska kostnaderna det aktuella året. 
 I detaljutformningen av de fördelningsprinciper som tillämpas i beräkningarna har vi i ett antal viktiga avseenden utgått från det så kallade Västeråsförsöket, det vill säga det begränsade fullskale- försök som gjordes för att operativt pröva förslagen i 1977 års Gatukostnadsutredning (SOU 1977:65). 
 Västeråsförsöket initierades av det dåvarande Bostadsdeparte- mentet och byggde, utöver Gatukostnadsutredningens förslag, även på det förslag till normaltaxa som Svenska kommunförbundet 
 467 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 inkommit med under remissbehandlingen av Gatukostnadsutred- ningens betänkande. 
 Gatukostnadsutredningen föreslog dels en engångsavgift för att täcka kommunens anläggningskostnader, dels en periodisk avgift som skulle motsvara kostnaderna för drift och underhåll. Vad gällde engångsavgiften föreslog kommunförbundet i sitt normal- taxeförslag att den skulle baseras på (1) en grundavgift, (2) en avgift per kvm tomtarea samt (3) en avgift per kvm våningsarea. 
 Västeråsförsöket genomfördes i några utvalda kommundelar där var och en betraktades som ett enskilt fördelningsområde. Vid utformning av engångsavgiften prövades en rad olika (nio stycken) kombinationer av de tre avgiftskomponenter som ingick i normal- taxeförslaget. Dessa faktorer kompletterades även i något fall med ytterligare en; avgift per lägenhet. 
 Viktiga utgångspunkter för beräkningarna inom Västeråsförsöket var dels att taxeuttagen från olika bebyggelsekategorier skulle stå i rimlig proportion till varandra, dels att avgifterna för fastigheter inom samma bebyggelsekategori med olika utnyttjande av gator och parker skulle ha en skälig spridning. På grundval av ett om- fattande erfarenhetsmaterial angavs följande ungefärliga förhållande mellan olika bebyggelsekategorier vad avser genomsnittligt arealbehov för såväl gator som parker per lägenhet: 
  
 Friliggande småhus 
  
 4,0 (4,7) 
  
 Sammanbyggda småhus 
  
 2,0 (4,0) 
  
 Flerfamiljshus 
  
 1,0 (1,0) 
  
 Den faktiska fördelningsmodellen i Västeråsförsöket kom dock att avvika från de på förhand antagna förhållandena, trots att man uttryckligen eftersträvade att få så stor överensstämmelse som möjligt. Den framräknade fördelningen anges inom parentes ovan och som synes kom framförallt sammanbyggda småhus, men även friliggande dito, att bära en större andel av kostnaderna än vad som inledningsvis antogs. 
 I den skriftliga dokumentationen kring Västeråsförsöket fördes inledningsvis ett resonemang om att det råder betydande skillnader mellan bostadsfastigheter och verksamhetslokaler vad avser nyttan per vånings- eller tomtarea av allmänna platser. Butiker och restau- ranger angavs ha uppemot fem gånger större nytta per arenaenhet och för industrifastigheter och kontorslokaler bedömdes nyttan 
 468 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 vara dubbelt så stor som för en bostadsfastighet. I den slutliga fördelningsmodellen blev dock, så vitt vi kan bedöma, verksam- hetslokaler och bostäder i allt väsentligt jämställda vad avser kostnad per ytenhet. 
 I utvärderingen av Västeråsförsöket noterades att övergången till ett taxebaserat system ställer högre krav på den kommunala redovisningen av nedlagda kostnader för anläggning av allmänna anläggningar, en slutsats som enligt vår bedömning alltjämt är högst relevant. I de kontakter vi haft med de tre typfallskommunerna har det i samtliga fall varit utomordentligt svårt att få fram mer exakta uppgifter om kommunernas genomsnittliga (erfarenhets- baserade) kostnader för anslutning av nytillkommande fastigheter till gatunätet. Vi har därför tvingats till en schabloniserad beräk- ning av kommunernas gatukostnader enligt en metod som beskrivs närmare nedan. 
 Materiella anläggningstillgångar tas upp som investeringar i den kommunala redovisningen och skrivs av över en betydande tids- rymd. Det innebär att kommunala investeringar i gator och parker i samband med exploateringar i första hand kommer till uttryck i balansräkningen medan resultaträkningen endast belastas med den årliga avskrivningen. Så gäller även i de fall då en extern byggherre genom ett exploateringsavtal åtar sig att göra investeringar i allmän- platsmarken utan ersättning från kommunen. När allmänplats- marken sedan överförs från byggherren till kommunen, och kom- munen därmed övertar driftsansvaret, så tas de gjorda investe- ringarna upp som en anläggningstillgång i kommunens balans- räkning. 
 I den kommunala balansräkningen återfinns gator och parker inom tillgångsslaget Publika fastigheter. 
 4  
 Eftersom avskrivning- arna långsiktigt ungefär bör motsvara underhållskostnaderna kan kommunens årliga nyinvesteringar i dessa tillgångar kan utryckas på följande sätt: 
  
 I 
 t=1  
 = K 
 =1  
 - K 
 =0 
  
 Där I 
  
 t=1  
 är investeringar år 1, K 
 =1  
 är tillgångar till bokfört värde år 1 och K 
 =0  
 är tillgångar till bokfört värde år 0. 
  
 4  
 Inom kategorin Publika fastigheter redovisas även tillgångar i vissa utomhusanläggningar för idrott, till exempel konstgräsplaner, samt natur- och kulturreservat. Tillgångar i gator och parker torde dock vara det helt dominerande tillgångsslaget inom kategorin. 
 469 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 På detta sätt har vi beräknat approximativa nyinvesteringar i gator och parker för de kommuner som ingår i fallstudien. På grund av bristande detaljering i den kommunala redovisningen har det dock inte gått att skilja på investeringar som är hänförliga till detaljplan och generalplaneanläggningar, till exempel större trafik- leder. 
 Beräkningarna har gjorts för perioden  
 2002–2011. 
  Den totala investeringsmassan under de aktuella åren har vi sedan relaterat till antalet bebyggda fastigheter som tillkommit under samma period. Uppgifter om antalet tillkommande bebyggda fastigheter har dels hämtats från Fastighetstaxeringsregistret, dels från SCB:s ny- produktionsstatistik. Förutom småhus och lägenheter i fler- bostadshus har tillkommande bebyggda hyreshus- och industri- enheter utgjort underlaget för fördelning av kostnader. 
 5 
  
 Investeringskostnaden har fördelats ut på fastigheterna efter tomtarea. Tomtarea för de tillkommande fastigheter har på grund av statistiksekretess beräknats utifrån en schablon där varje till- kommande fastighet antas ha samma tomtarea som rikets genom- snitt för den aktuella typkoden. Vad avser lägenheter i flerfamiljs- hus görs samma antagande som i Västeråsförsöket, det vill säga att kostnadsuttaget kan beräknas som en fjärdedel av uttaget för ett småhus. 
 Resultatet av beräkningarna presenteras i tabell 1 nedan. Som framgår är det betydande skillnader mellan kommunerna, framför allt mellan kommun A och övriga kommuner. En möjlig orsak till detta kan vara att kostnaden för markinlösen skiftar mellan kommunerna. 
  
 5  
 Med hyreshus- och industrienheter avses bebyggda fastigheter med typkod  
 300-499, 
  exklusive hyreshusenheter för bostadsändamål. I fördelningsunderlaget har vi vidare valt att exkludera specialenheter eftersom de huvudsakligen är kommunalt ägda samt täktenheter. 
 470 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 Intervjuer med kommuner och exploatörer 
 En central del i fallstudierna är intervjuer med kommunala före- trädare. Ett första syfte med intervjuerna är att ge en bild av nuläget, det vill säga hur kommunerna ser på de nuvarande bestämmelserna om gatukostnadsersättning, hur man ställer sig till att nyttja möjligheten att ta ut avgifter, samt, i förekommande fall, hur man resonerar kring fördelningsprinciper för uttaget. Vidare syftar intervjuerna till att undersöka hur kommunerna resonerar kring möjligheten att som alternativ till dagens system, oavsett om det innebär att kostnaderna för allmänna anläggningar finansieras via skatt, gatukostnader eller exploateringsavtal, istället använda sig av ett taxebaserat system. I denna del utgår vi bland annat från den kalkyl över ett tänkt system som det presenteras i tabell 1. 
 För varje undersökt kommun har vi även genomfört ett antal intervjuer med centrala aktörer på den regionala bygg- och bostads- marknaden. Syftet är att skapa sig en uppfattning om hur marknads- aktörer ser på dagens system, både lagstiftningen och kommunens tillämpning av bestämmelserna, samt hur de bedömer att ett in- förande av ett alternativt, taxebaserat system skulle påverka incita- menten att bygga nytt. 
 Fallstudier 
 Kommun A 
 Aktuellt läge 
 Kommunen har sedan  
 1950-talet 
  systematiskt tagit ersättning för gatukostnader, både från ägare till nya och befintliga fastigheter. Principer för uttaget finns fastlagda ett särskilt kommunalt gatu- kostnadsreglemente. Riktlinjerna där säger bland annat att det inför varje planerat uttag av avgifter skall upprättas en gatukostnads- utredning samt att samråd och utställning av utredningen ska ske samordnat med detaljplaneprocessen. De avgifter som tas ut bygger på erfarenhetsbaserade uppgifter om anläggningskostnader. För småhus görs fördelningen oberoende av fastighetens tomt- och boarea. Den åtskillnaden görs mellan nyuppförda och befintliga småhus, där den senare kategorin endast betalar halva avgiften. 
 Uttag av gatukostnader rör primärt enskilda fastighetsägare medan kostnader för allmänna anläggningar vid större exploa- 
 471 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 teringar i regel hanteras inom ramen för ett exploateringsavtal. Det innebär till exempel att ersättning för gatukostnader i samband med uppförande av flerbostadshus genomgående sker via exploaterings- avtal. 
 De primära skälen till att kommunen genomgående tar ut gatu- kostnadsersättning anges vara ekonomiska, medan rättviseaspekten förefaller av mer underordnad betydelse. Man upplever också att uttag av gatukostnadsersättning, till skillnad från finansiering via exploateringsavtal, många gånger innebär ett snabbare genom- förande investeringarna. Att få färdigt de allmänna anläggningarna tidigt i en nyexploateringsprocess, inte minst gator och avrinning, anges även vara motiverat av miljöskäl. 
 Kommunen upplever att uttaget av gatukostnader, trots att det ibland uppstår viss initial irritation bland fastighetsägarna, på det hela taget fungerar tämligen väl. En orsak som nämns är att det inom kommunen arbetats upp betydande kunskap och väl funge- rande rutiner på området. Att man frångått ersättning utifrån faktiska kostnader har också bidragit till att öka legitimiteten, detta eftersom det tidigare kunde ske betydande fördyringar mellan gatukostnadsutredning och färdigställande av den allmänna anlägg- ningen. Nu binder sig istället kommunen till den erfarenhets- baserade kostnad som anges i den utredningsversion som ställs ut. Den intervjuade menar dock att förståelsen hos kommunens fastig- hetsägare skulle kunna vara ännu högre om de omkringliggande kommunerna hade samma typ av regler kring gatukostnads- ersättning. 
 Kommunen har inga planer på att minska omfattningen av gatu- kostnadsuttag. Däremot planeras vissa förändringar i fördelnings- principerna – dels genom att ett tak sätts för hur stort ett uttag från en enskild fastighetsägare får vara, dels genom att minska skill- naderna mellan olika områden vad gäller kommunens andel av kostnaderna för allmänna anläggningar. 
 Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning 
 Enligt den modell för ett taxesystem som presenteras ovan skulle den kalkylerade taxan i kommun A uppgå till 240 000 kronor för ett småhus och 60 000 kronor per lägenhet i ett flerbostadshus. Det är nivåer som korresponderar relativt väl mot dagens uttag av gatu- kostnader från nytillkommande bebyggda fastigheter. Beroende på 
 472 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 de byggtekniska förutsättningarna varierar den aktuella avgiften i spannet 200 000 till 400 000 kronor. 
 Den intervjuade menar att det skulle vara förenat med betyd- ande svårigheter att gå över i ett taxesystem, främst därför att de byggtekniska förutsättningarna, och därmed kostnaderna, skiljer sig så mycket åt mellan olika typer av fastigheter. Kostnaderna, menar denne, är i väldigt liten utsträckning beroende av sådant som kan hanteras inom ramen för en taxa, till exempel tomt- eller boarea. Det är snarare de geografiska och/eller geologiska betingel- serna som påverkar kostnadsbilden. 
 Arbetet med gatukostnadsutredningar och därtill hänförliga uppgifter upplevs dock som en betydande administrativ börda som sannolikt skulle kunna reduceras om kommunen gick över till ett taxebaserat system. Den intervjuade menar också att gatukostnads- uttag är en laddad politisk fråga och att saken möjligen skulle kunna bli mindre kontroversiell med en förutsägbar taxa, särskilt om den enbart gällde nytillkommande fastigheter. 
 Erfarenhetsbaserade gatukostnadsuttag gäller enbart visavi enskilda fastighetsägare medan byggherrarnas avgift helt och hållet bygger på faktiska kostnader. Det innebär således att gatukost- naden utgör en risk i byggherranas kalkyl. Den intervjuade upp- fattar dock att det paradoxalt nog är de större aktörerna som är mest besvärade över denna osäkerhet medan de mindre bygg- herrarna mer förefaller glädjas över att ens ha kommit över bygg- rätter. Sammantaget bedömer den intervjuade att uttag av gatu- kostnadsersättning förmodligen har en relativt liten betydelse för nivån på nyproduktionen. 
 Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv 
 I samtal med den för tillfället största aktören i kommunen vad avser nyproduktion av både småhus och flerbostadshus framgår att det nuvarande systemet för gatukostnadsersättning utgör en betyd- ande riskkomponent i företagets projektkalkyler. Företaget vittnar om i många fall mycket stora fördyringar från de första kostnads- uppgifter som kommunen presenterar till slutlig fakturerad kostnad. Att företaget bär denna risk innebär att man måste ta höjd för ökade kostnader, vilket innebär högre priser till slutkund. 
 Den intervjuade företagsrepresentanten menar att det optimala utifrån deras perspektiv vore om kommunen färdigställde gator och 
 473 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 andra anläggningar innan de privata aktörerna påbörjade sina projekt, det vill säga att kommunen istället bar den risk som nu istället läggs på byggherrarna. En annan modell med samma effekt skulle kunna vara att kommunen inför en fast avgift, vilket enligt den intervjuade har skett i andra närbelägna kommuner. 
 I intervjun framgår vidare att man från företagets sida hyser en viss oro för vad gäller kommunernas minskade juridiska utrymme (LOU) att genom exploateringsavtal överlåta anläggandet av gator och andra allmänna anläggningar till byggherren för att efter färdigställande ta över ägande samt ansvar för drift och underhåll. Sådana avtalsmodeller underlättar bostadsbyggande eftersom de ger bättre kontroll över den totala kostnadsmassan, menar företaget. Man menar vidare att samma riskdämpande effekt kan åstadkommas genom att kommunen överlåter ansvaret för allmänna platser till en samfällighetsförening. 
 Ett allmänt problem som företaget identifierat är att kommuner tenderar att överskatta sin attraktivitet för bostadsbyggande, vilket kan förklara varför många modeller för gatukostnadsuttag innebär en betydande överflyttning av risk från kommun till byggherrar. Den intervjuade säger sig också ha sett exempel på där kommuner kostnadsdimensionerar den allmänna anläggningen, till exempel vad avser materialval, på ett sätt som inte kan bäras av marknaden. Vad gäller det senare menar den intervjuade att en fast gatukostnads- avgift skulle kunna skapa kostnadsdiscplin hos kommunen, efter- som ökade kostnader inte kan vältras över på byggherren. 
 Kommun B 
 Aktuellt läge 
 Kommunen tog för omkring 30 år sedan ett principbeslut om att påbörja uttag av gatukostnader. En gatukostnadsutredning görs parallellt med detaljplaneprocessen. Vid större exploateringar med ett fåtal privata aktörer reglereras istället fastighetsägarens ersätt- ning till kommunen i ett exploateringsavtal. 
 Gatukostnadsersättning, liksom ersättningar som regleras via exploateringsavtal, bygger på de faktiska investeringskostnader som kommunen haft inom fördelningsområdet. Det är dock även möjligt för de berörda fastighetsägarna att betala en erfarenhets- baserad avgift i förväg och därmed slippa eventuella fördyringar. 
 474 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 Viss avvikelse från faktisk kostnad kan också uppstå som en följd av att kommunen av administrativa skäl eftersträvar att fördela kostnaderna för tillkommande fastigheter utifrån schabloner. 
 Kommunens motiv till att ta ut ersättning från fastighetsägarna för investeringar i allmänna anläggningar framstår som i huvudsak ekonomiska och systemet förefaller ha hög legitimitet bland invån- arna. Möjliga förklaringar till att systemet åtnjuter stöd är att kommunen arbetat upp en betydande kompetens på området och att man avsätter relativt stora personella resurser när det gäller gatukostnadsutredningar och därtill hörande verksamheter. 
 Kommun B kommer av allt att döma att fortsätta ta ut gatu- kostnadsersättning på samma sätt som idag. Däremot tror inte den intervjuade kommunrepresentanten att fler kommer att följa kom- mun B:s exempel och påbörja uttag. Denne menar att det snarare kommer att bli vanligare att kommunerna kompenserar sig in- direkt, genom att allmänna platser i ökande utsträckning får sam- fälligheter som huvudmän. 
 Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning 
 I dagsläget varierar kostnaden för att ansluta en småhusfastighet till det kommunala gatunätet mellan 50 000 och 200 000 kr, med ett sannolikt genomsnitt kring 100 000 kronor. Det korresponderar relativt väl mot den kalkylerade kostnaden i ett taxesystem som uppgår till 70 000 kronor för ett småhus och 17 500 kronor för en lägenhet i ett flerbostadshus (se tabell 1 ovan). 
 Från kommunens sida framhålls att många av de fördelar som ett taxebaserat system skulle medföra redan åstadkoms genom det sätt på vilket man tillämpar gällande regelverk. För att hålla nere de administrativa kostnaderna så försöker man att eftersträva ett stort mått av schablonisering i hur avgifterna sätts. Vidare har man i och med möjligheten att betala i förväg reducerat den riskkomponent som gatukostnadsuttag annars kan utgöra för byggherrarna. Därtill menar kommunen att man i praktiken inte tar ut avgifter från befintliga fastigheter förrän fastighetsägarna nyttiggör de tillkom- mande byggrätterna genom att söka bygglov. 
 Den intervjuade ser inga direkta praktiska svårigheter med att konstruera en taxa. Som möjliga positiva effekter av att införa ett taxebaserat gatukostnadsuttag nämns att kommunens administra- tiva kostnader skulle bli något mindre samt att systemet i och med 
 475 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 sin förutsägbarhet sannolikt skulle få hög legitimitet bland kommun- invånarna. 
 Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv 
 Den intervjuade representerar ett av de större svenska bygg- bolagen. Företaget har under senare år genomfört ett antal bostads- projekt i kommunen och det har handlat om både produktion av småhus och lägenheter i flerbostadshus. 
 Det vanligaste förfarandet har hitintills varit att bolaget självt byggt de allmänna anläggningarna för att sedan lämna över dem till kommunen efter färdigställande. Den intervjuade menar att inve- steringar i allmänna anläggningar ofta utgör en betydande del av den totala kostnadsmassan och nämner att det kan kosta upp till 200 000 kronor för att ansluta ett småhus till det kommunala gatunätet. Det finns begränsade möjligheter att vältra över så stora kostnader på slutkund i kommun B, menar den intervjuade. Bedöm- ningen är att den lokala marknaden balanserar på lönsamhetens gräns, vilket innebär att även små fördyringar kan tippa över kalkylen till minus. 
 Av intervjun framgår vidare att företaget ser med skepsis på den nya praxis som försvårar för kommunerna att låta exploatören själva bygga de allmänna anläggningarna. Att kommunerna nu måste upphandla dessa arbeten innebär att exploatören saknar rådighet över den slutgiltiga byggkostnaden, vilket utgör en risk- komponent. 
 Vad gäller en övergång till ett taxebaserat system så anser den intervjuade att detta ska ses mot bakgrund av att kommunerna successivt tappar kompetens när det gäller uttag av gatukostnads- ersättning. En taxa är administrativt enklare att hantera för kom- munerna, menar denne. 
 Den intervjuade menar också att en övergång till ett förut- sägbart taxesystem är särskilt viktigt för privatpersoner och mindre byggbolag. För det större, resursstarka marknadsaktörerna beskrivs det nuvarande systemet visserligen som bristfälligt men hanterbart. 
 Samtidigt framhålls att ersättning för gatukostnader är en kom- plex fråga som i vissa situationer kan vara svår att hantera inom ramen för en taxa. Därför är det viktigt att de nya reglerna i vissa väl definierade fall medger avsteg från taxan, menar den inter- 
 476 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 vjuade, och betonar att det även framledes bör finnas en öppning för flexibla förhandlingslösningar. 
 Kommun C 
 Aktuellt läge 
 Kommun C har ännu inte tagit ut gatukostnadsersättning. Där- emot finns ett principbeslut i fullmäktige om att påbörja uttag och man har även tagit fram ett särskilt styrdokument, ett så kallat gatukostnadsreglemente. Enligt reglementet ska en gatukostnads- utredning göras parallellt med att detaljplanen för det aktuella området tas fram. Vidare finns riktlinjer kring fördelningen, innebärande att 85 procent av kostnaderna inom ett fördelnings- område ska bäras av de nya byggrätterna och 15 procent av befint- liga fastigheter. 
 En gatukostnadsutredning har påbörjats för ett större fritids- husområde. Utredningen lades dock ner efter kraftiga protester från de berörda fastighetsägarna. Samtliga kostnader kommer nu istället att finansieras via ett exploateringsavtal mellan kommunen och den privata exploatör som ansökt om detaljplanen. Mot bak- grund av det starka motståndet mot avgifter riktade mot befintliga fastighetsägare har nu kommunen också påbörjat en revidering av gällande gatukostnadsreglemente. 
 Vid större nyexploateringar har kommunen genomgående under lång tid kompenserat sig för investeringar i allmänna anläggningar via exploateringsavtal. Ersättningen som kommunen erhåller från de privata exploatörerna avser faktiska kostnader. 
 Kommunens ställningstagande kring gatukostnadsuttag och kompensation via exploateringsavtal har tydliga rättviseförtecken. Man anser att investeringar i allmänna anläggningar inte ska belasta skattekollektivet om de genererar betydande fastighetsprisökningar. Som ytterligare ett skäl anges att även företag får vara med och dela på kostnaden, vilket inte är fallet om gatukostnader skattefinansieras. 
 477 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 Effekter av ett taxesystem – kommunens uppfattning 
 Enligt beräkningarna ovan skulle ett småhus i kommun C belastas med en engångsavgift på 120 000 kronor, medan en lägenhet i flerbostadshus skulle belastas med en avgift på 30 000 kr. Den intervjuade kommunrepresentanten bedömer att detta är en nivå som känns rimlig. I en tidigare gatukostnadsutredning avseende ett fritidshusområde låg den framräknade kostnaden på 50 000– 75 000 kr per fastighet, men då avsågs en gatustandard som är lägre än vad som krävs i ett område med permanentboende. Därtill ingick inga kostnader för anläggning av allmänna parkytor. 
 Den intervjuade bedömer att ett taxebaserat system skulle ge mycket små effekter på byggande i kommunen. Visserligen tillstår denne att det sannolikt finns en viss oro bland de privata bygg- herrarna vad avser osäkerheten i den slutgiltiga kostnaden för all- männa anläggningar, men konstaterar samtidigt att det finns andra riskmoment i plan- och byggprocessen som bedöms ha en betydligt större negativ effekt på byggandet. Den långsamma och ibland svårförutsägbara detaljplaneprocessen lyfts fram som ett större hinder för byggandet, både för små och stora byggherrar. 
 Sedan 2010 upphandlas alla anläggningsentreprenader av kom- munen, vilket är en direkt följd av nya vägledande domar när det gäller möjligheten att låta privata exploatörer ansvara för anlägg- ning av allmänna platser som sedan överförs i kommunal ägo efter färdigställande. Kommunen anser att de lyckas väl i sina upp- handlingar. Kommunen upplever att de fått till en bra kostnadsbild, men det framkommer också att byggherrarna ofta anser att kom- munen överdriver när det gäller gatustandard och materialval. 
 Effekter av ett taxesystem – ett marknadsperspektiv 
 När vi intervjuar en representant för en av de största aktörerna på den lokala bygg- och bostadsmarknaden framkommer att man känner en betydande förståelse för den förändrade tillämpningen av LOU när det gäller anläggning av allmänna platser. Visserligen upplever man att kommunen ibland har en tendens att över- dimensionera gatorna i förhållande till den bebyggelse som ska uppföras. Man påpekar också att man har bättre kontroll på den totala byggkostnaden om man själv bygger anläggningen. Samtidigt finns det en betydande förståelse för att kommunen behöver bygga 
 478 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 efter en standard som är anpassad till exempelvis kommunens snö- röjningsutrustning. Att kommunen får möjlighet skapa en enhetlig standard i hela kommunen när det gäller gatubelysning är ytter- ligare ett skäl för att kommunen både bör bygga, äga och förvalta allmänna anläggningar vid nyexploatering, menar man. 
 Företaget har ännu ingen erfarenhet av att bygga i områden där kommunen upphandlar anläggningen av allmänna platser. För att ett sådant system ska fungera så menar man att kommunen relativt tidigt i planprocessen måste visa väl genomarbetade och trovärdiga kostnadsuppskattningar. Stora osäkerheter när det gäller slutlig ersättning till kommunen för gatukostnader menar man är kraftigt hämmande på viljan att gå in i nya projekt, särskilt i kommuner som balanserar på lönsamhetens gräns vad avser nyproduktion. 
 När det gäller övergången till ett taxebaserat system så uppfattar den intervjuade att detta å ena sidan skulle skapa större förut- sägbarhet när det gäller projektens totala slutkostnad, vilket är entydigt positivt. Å andra sidan är erfarenheter när det gäller va- taxan att det kan variera stort mellan olika kommuner, 300– 400 procent, vilket skapar en annan typ av osäkerhet när bolaget rör sig mellan olika delar av den regionala bostadsmarknaden. Vidare påpekar den intervjuade att nivån på taxan i betydande utsträckning kommer att påverka i vilka kommuner marknads- aktörerna väljer att bygga. En sannolik effekt är att taxesystem kommer att bidra till att koncentrera byggandet till tätbebyggda kommuner som ofta har låga marginalkostnader för att ansluta ytterligare fastigheter till gatunätet. 
 Sammanfattning och slutsatser 
 Den svaga produktivitetstillväxten i den svenska bygg- och anlägg- ningssektorn är väldokumenterad. 
 6  
 Det finns mycket som talar för att branschen är i stort behov av den ökade dynamik och kon- kurrens som fler små och medelstora aktörer kan förväntas ge upp- hov till. 
 De många osäkerheter som omgärdar plan- och byggprocessen utgör sannolikt ett betydande etableringshinder för nya marknads- aktörer. Mindre företag har många gånger varken de administrativa eller finansiella resurser som krävs för att kunna parera alla de 
  
 6  
  
 Se t ex  
 De statliga beställarna och anläggningsmarknaden  
 (SOU 2009:24),  
 Skärpning gubbar 
 (SOU 2002:115) samt Statskontorets rapport  
 Sega gubbar  
 (2009:6). 
 479 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2012:91 
  
 risker som ligger i ett exploateringsprojekt. Mot den bakgrunden kan en övergång till ett taxebaserat system för uttag av gatukost- nader framför allt förväntas gynna de mindre byggföretagen, vilket indirekt kan ge positiva effekter på omvandlingstryck och produk- tivitetsutveckling inom byggnäringen. 
 I fallstudierna vittnar både kommunrepresentanter och bygg- herrar om att riskpremien på senare tid höjts vad gäller gatu- kostnadsersättningar som tas ut inom ramen för exploateringsavtal. Till följd av ett antal prejudicerande domar går nu alltfler kom- muner över till att själva upphandla anläggning av allmänna platser. Det här innebär att de privata exploatörerna får svårare att över- blicka den totala slutgiltiga kostnadsmassan, vilket har bidragit till att höja riskpremien i nyproduktionen. Vidare kan det noteras att kommunerna har svaga incitament att hålla tillbaka kostnaderna i dessa upphandlingar. Det beror dels på att kommunen kan vältra över hela slutnotan på de privata exploatörerna, dels på att kom- munen som ansvarig för drift och underhåll har starka drivkrafter att välja tekniska lösningar som ger höga initiala investerings- kostnader och låga löpande kostnader. De minskade möjligheterna för kommunerna att överlåta byggandet av allmänna anläggningar till exploatörerna accentuerar behovet av en övergång till ett annat system för uttag av gatukostnader. 
 I våra fallstudier har vi kunnat se att administrationen kring uttag av gatukostnader, oavsett om det sker inom ramen för en gatukostnadsutredning eller exploateringsavtal, tar betydande per- sonella resurser i anspråk. I kommuner med svaga incitament att bygga nytt kan möjligheten att gå över i ett kostnadseffektivt och lättadministrerat taxesystem öka kommunens vilja att förse mark- naden med byggrätter. Detta kan särskilt antas gälla för mindre, storstadsnära kommuner med litet eget markinnehav. 
 Att fastställa en kommunal taxa för gatukostnader ställer höga krav på den kommunala redovisningen. Det är inte minst angeläget att göra det möjligt för kommuninvånare, byggherrar och andra intressenter att stämma av aktuell taxa mot kommunens faktiska kostnader för att ansluta nya, bebyggda fastigheter till det kom- munala gatunätet. I samtliga fallstudier som genomförts framgår att kvaliteten på den kommunala redovisningen i dagsläget inte svarar upp mot det kravet. Det är knappast troligt att de tre studerade kommunerna i detta avseende utgör ett undantag, varför vi ser ett behov av att genom ny lagstiftning eller andra riktlinjer göra den 
 480 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 4 
  
 kommunala redovisningen kompatibel med ett taxebaserat uttag av gatukostnadsersättning. 
 Det är ofrånkomligt att en gatukostnadstaxa, till skillnad från ett system som bygger på ersättning efter faktiska kostnader, i vissa enskilda fall innebär att man kraftigt avviker från självkostnads- principen. Kostnaden för att ansluta en fastighet till det kom- munala gatunätet styrs självfallet i hög grad av de geografiska och/eller geologiska förutsättningarna, faktorer som inte fångas upp särskilt väl av en taxa som bygger på till exempel tomt- och boarea. Det här är emellertid ett problem som i lika hög grad torde gälla den anläggningsavgift som redan idag tas ut inom ramen för kommunernas  
 va-taxa. 
  
 Sammantaget, när vi beaktar både våra teoretiska utgångs- punkter och de intervjuer som gjorts i de tre fallstudierna, är bedömningen att en övergång till ett taxebaserat system torde kunna ge en icke obetydlig positiv effekt på nyproduktionen av bostäder. 
 Källor 
 Kalbro, T., Monroe, Flores, och Rose, S.,(2009)  
 En flexibel och effektiv bostadsmarknad – problem och åtgärder 
 , Institutionen för Fastigheter och byggande, KTH, Rapport 4:111. 
 Cars, Peters, Harris, B., och Ramirez, P. (2009)  
 Bana väg för infrastruktur – Effektivisering av planeringsprocessen för infra- strukturprojekt 
 , KTH. 
  
 SOU 2009:24,  
 De statliga beställarna och anläggningsmarknaden 
 , delbetänkande från Trafikverksutredningen. 
  
 SOU 2002:115,  
 Skärpning gubbar! – Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. 
 SOU 1977:65,  
 Kommunernas gatuhållning,  
 betänkande av Gatu- kostnadsutredningen. 
 Villaägarnas Riksförbund (2011),  
 Gatukostnader – Svenska kommuners tillämpning. 
  
 Västerås kommun (1980),  
 Test av förslag till taxa för kommunvägar 
 , bilaga 4 i prop. 1980/81:165 Om ändring i Byggnadslagen m.m. 
  
 481 
 Bilaga 5 
 Områdesvis uttag av gatukostnader eller taxebaserat uttag? En belysning av fördelningseffekter vid olika taxeutformningar 
 Castillo 
 KTH Arkitektur och samhällsbyggnad, Fastighetsvetenskap 
 Om lagstiftningen ändras – från områdesvist uttag av gatukost- nader i en detaljplan till en taxa som gäller generellt för ett större område – sker en omfördelning av kostnader mellan olika fastig- heter och bebyggelsetyper. En fråga är då vilka fördelningseffekter som kan uppstå. 
 I denna PM ska tänkbara effekter belysas med utgångspunkt från två bebyggelseområden/detaljplaner. Det är dels ett område med friliggande villor med relativt låg exploateringsgrad, dels ett område med flerbostadsbebyggelse med hög exploateringsgrad. 
 1  
 Dessa områden är valda med tanke på att de är ytterlighetsfall vad gäller bebyggelsetäthet och därför kan tydliggöra principiella skill- nader mellan olika fördelningssystem. 
  
 1. 
  
 Detaljplanerna 
  
 Friliggande villor 
 Området består ursprungligen av ca 30 befintliga fastigheter, bebyggda med hus av varierande standard. Den nya detaljplanen medger, genom avstyckningar, 60 nytillkommande fastigheter med friligg- ande villor. Sammantaget innehåller alltså planen, fullt utbyggd, 90 villor med relativt stora tomter. Minsta tillåtna tomtstorlek i planen är 1 000 kvadratmeter för huvuddelen av fastigheterna. 
 De totala kostnaderna för förbättring och nyanläggning av gatorna uppgår till ca 23 miljoner kronor. 
 2 
  
 1 
  
 Förebilderna för dessa områden, med vissa förenklingar, är hämtade från två verkliga detalj- planer. Detaljplan A avser förtätning/förnyelse med villor av ett äldre fritidsbebyggelse- område och detaljplan B innehåller enbart flerbostadshusbebyggelse. 
  
 2 
  
 Siffrorna är hämtade från kommunens gatukostnadsutredning. 
  
 483 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:91 
  
 Flerbostadsbebyggelse 
 Detaljplanen medger 40 lägenheter. Kvartersmarken/tomtytan, ägd av en exploatör, omfattar ca 4 000 kvadratmeter. 
 I ett exploateringsavtal regleras att exploatören ska betala 1,5 miljoner kronor för förbättring m.m. av allmänna platser. 
  
 2. 
  
 Områdesvis fördelning av gatukostnaderna 
  
 I villaområdet åsattes, enligt gatukostnadsutredningen, de 30 befint- liga fastigheterna andelstalet 0,5 och de 60 nytillkommande fastig- heterna andelstalet 1,0. Totala antalet andelar blir därmed 75 (30*0,5 + 60*1,0). Det betyder att kostnaden för en andel uppgår till drygt 300 000 kronor (23 miljoner kr/75). Befintliga fastigheter och nytillkommande fastigheter ska således betala 150 000 kronor respektive 300 000 kronor. 
 I flerbostadshusområdet uppgick de totala kostnaderna till 1,5 miljoner kronor för 40 lägenheter. Det motsvarar en genom- snittskostnad på 38 000 kronor per lägenhet. 
  
 3. 
  
 Grundläggande antaganden för en gatukostnadstaxa 
  
 För att kunna bedöma effekter av ett taxesystem måste antaganden göras med avseende på dels kostnadsunderlaget för taxan, dels den närmare utformningen av taxan. 
 Det måste vidare klargöras om hela kommunen ska utgöra ett taxeområde eller om det ska finnas flera delområden i kommunen. Här förutsätts att det blir en taxa som gäller för hela kommunen. 
 Kostnadsunderlaget – de totala kostnaderna som ska fördelas 
 Kostnadsunderlaget påverkas av två faktorer: (1) Hur mycket byggs i kommunen och hur fördelar sig byggandet på olika bebyggelse- typer? (2) Hur mycket gator och vilken standard kräver olika typer av bebyggelse? Givet dessa faktorer kan den totala gatukostnaden uppskattas. 
 484 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 5 
  
 Inriktning och omfattning av byggandet varierar mellan kom- munerna och kan svårligen generaliseras. I de nedanstående räkne- exemplen görs dock följande tre antaganden: 
  
 1. 
  
 Byggandet uppgår till totalt 300 villor och lägenheter. 
  
 2. 
  
 En tredjedel av byggandet avser villor och resterande del lägenheter i flerbostadshus, dvs. 100 respektive 200 st. 
  
 3 
  
 3. 
  
 I detaljplaner för villor bedöms att en tredjedel av fastig- heterna är bebyggda, dvs. ca 30 st. 
  
 I de undersökta detaljplanerna är kostnaderna för friliggande villor 260 000 kronor/villa (23 miljoner kronor/90 villor) och för lägen- heter i flerbostadshusområdet ca 40 000 kronor/lägenhet. I exemplen antas att dessa siffror i stort speglar genomsnittliga kostnader för de två bebyggelsetyperna. 
 Sammantaget innebär dessa antaganden att de totala gatukostna- derna kan uppskattas till 34 miljoner kronor (100*260 000 kr + 200*40 000 kr). 
 Hur kan en taxa för gatukostnader utformas? 
 Utredningen har inte närmare tagit ställning till hur en taxa för gatukostnader bör utformas, med undantag av att det ska ske på ett 
 skäligt och rättvist sätt. Vidare ska redan bebyggda fastigheter inte kunna åläggas skyldighet att betala gatukostnader, såvida inte bygglov beviljas för eventuellt outnyttjad byggrätt i detaljplanen. 
 Utformningen av en framtida gatukostnadstaxa kan baseras på olika utgångspunkter. Några tänkbara varianter: 
  
 En enkel huvudtalsmetod, dvs. varje lägenhet/radhus/villa betalar lika mycket. 
  
 Villor, parhus, radhus och lägenheter åsätts andelstal, där t.ex. genomsnittligt arealbehov/väglängd för de olika bebyggelse- typerna påverkar andelstalen. 
  
 En kostnadsfördelning som liknar den som används vid uttag av anläggningsavgifter enligt vattentjänstlagen. 
  
 3  
 Vilket, enligt SCB, i stort överensstämmer med bostadsbyggandet i Sverige under de senare åren. 
 485 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:91 
  
 4. 
  
 Räkneexempel med olika taxeutformningar 
  
 För att få en grov uppfattning om konsekvenserna av en gatu- kostnadstaxa görs här några enkla beräkningar med utgångspunkt från de tre olika taxeutformningar som skisserades ovan 
 I båda fallen gäller att redan bebyggda fastigheter – 30 st. – inte ska betala gatukostnader. 
 Villor och lägenheter i flerbostadshus betalar lika mycket 
 De totala gatukostnaderna, 34 miljoner kronor, ska i detta fall för- delas lika mellan 70 nytillkommande villafastigheter och 200 lägen- heter i flerbostadshus. Det ger en kostnad per villa och lägenhet på 126 000 kronor. 
 Villor och lägenheter i flerbostadshus ges olika kostnadsandelar 
 I detta fall är en frågan vilka skillnader mellan olika bebyggelse- typer som ska anses vara relevanta och som bör återspegla sig i andelstalen. Som ett exempel används här siffror från det s.k. Västeråsförsöket som gjordes för att belysa förslagen i 1977 års Gatukostnadsutredning (SOU 1977:65). Där angavs, på grundval av ett omfattande erfarenhetsmaterial, följande ungefärliga förhåll- ande mellan olika bebyggelsekategorier baserat på genomsnittligt arealbehov för gator (och parker) per lägenhet: 
 Dessa siffror ger andelstal för villor och flerbostadshuslägenheter på 1,0 respektive  
 0,20–0,25. 
  Totala antalet andelar, för 70 villor och 200 lägenheter, blir därmed 112 (70*1,0 + 200*0,21) eller 120 (70*1,0 + 200*0,25) beroende på vilken andelsrelation mellan bebyggelsetyperna som används. Kostnaden för en andel blir då 304 000 kronor (34 miljoner kr/112) alternativt 283 000 kronor (34 miljoner kr/120). 
 486 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 5 
  
 Med ovanstående antagande ska nytillkommande villor betala  
 283–304 
  000 kronor och lägenheter i flerbostadshus  
 64–71 
  000 kronor. 
 Kostnadsfördelning med utgångspunkt från två  
 va-taxor 
  
 Det kan vara av intresse att exemplifiera hur  
 va-taxor 
  hanterar för- delningen – relationen – mellan villor och lägenheter. Det finns betydande skillnader mellan olika kommuners  
 va-taxor 
  beroende på vad som anses skäligt och rättvist mot bakgrund av bl.a. byggan- dets omfattning och bebyggelsetyper i den specifika kommunen. De nedanstående beräkningarna får därför ses som just exempel på fördelningseffekter. 
 Den första taxan avser den anläggningsavgift som är tillämplig i den kommun som detaljplaneexemplen är hämtade från. I princip är den utformad på följande sätt: 
  
 1. 
  
 En avgift per fastighet på 45 000 kronor. 
  
 2. 
  
 En tomtyteavgift på 14 kronor/kvadratmeter. 
  
 3. 
  
 En lägenhetsavgift på 18 000 för den första bostadslägenheten, därefter 6 000 kr/lägenhet. 
  
 Om denna taxa appliceras på en villa, med en tomtyta på 1 000 kvadratmeter, blir avgiften 77 000 kronor (1*45 000 + 1000*14 + 1*18 000). I flerbostadshusområdet, med 40 lägenheter och en tomtstorlek på 4 000 kvadratmeter, blir den totala avgiften 353 000 kronor (1*45 000 + 4 000*14 + 1*18 000 + 39*6 000). Det mot- svarar en genomsnittskostnad på 9 000 kronor per lägenhet. 
 Denna kostnadsrelation mellan villor och lägenheter motsvarar andelstal på 1,0 respektive 0,12. De totala andelarna för 70 villor och 200 lägenheter uppgår därmed till 94,0 (70*1,0 + 200*0,12). Det ger en kostnad per andel på 362 000 kronor (34 miljoner kr/94,0). Om dessa fördelningsprinciper överförs vårt exempel blir gatukost- naden 362 000 kronor för en nytillkommande villafastighet och 43 000 kronor för en lägenhet. 
  
 Va-taxan 
  i en annan kommun är till sin grundkonstruktion ut- formad på ett likartat sätt som den föregående. Men taxans parametrar är viktade på olika sätt: 
 487 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:91 
  
 1. 
  
 En avgift per fastighet på 41 000 kronor. 
  
 2. 
  
 En tomtyteavgift på 42 kronor/kvadratmeter. 
  
 3. 
  
 En avgift per lägenhet på 35 000 kronor. 
  
 Med denna taxa blir andelen/relationen mellan villor och lägenheter i de två områdena 1,0 respektive 0,35, dvs. en skillnad mellan bebyggelsetyperna som är mindre i denna taxevariant än i den före- gående. Det innebär att kostnaderna skulle uppgå till 243 000 kronor för en nytillkommande villatomt och 85 000 kronor för en lägenhet. 
  
 5. 
  
 Kommentarer 
  
 De ovanstående beräkningsexemplen kan sammanfattas i nedan- stående tabell. 
  
 Friliggande villor 
  
 Lägenheter 
  
 Bebyggda 
  
 Nytillkommande 
  
 i flerbostadshus 
  
 Nuvarande system 
  
 150 000 
  
 300 000 
  
 38 000 
  
 Likadelning av kostnader 
  
 0 
  
 126 000 
  
 126 000 
  
 Andelar, Västeråsförsöket 
  
 0 
  
 283 000 - 304 000 
  
 64 000 
  
 - 71 000 
  
 Fördelningsgrunder 
  
 0 
  
 362 000 
  
 43 
  
 000 
  
 i två  
 va-taxor 
  
 0 
  
 243 000 
  
 85 
  
 000 
  
 Ett ändrat fördelningssystem innebär, som sagt, att det sker en omfördelning av kostnaderna mellan fastigheter. Om redan bebyggda fastigheter inte ska debiteras gatukostnader måste någon annan betala. Den effekten framgår med tydlighet i tabellen ovan. 
 Frågan är dock om effekterna blir så radikala som tabellen visar. Bebyggda fastigheters befrielse från gatukostnader är, enligt utred- ningsförslaget, villkorad av att fastigheten inte utnyttjar ny tillåten byggrätt i den aktuella detaljplanen. Att bebyggda fastigheter inte skulle utnyttja denna möjlighet får betraktas som orealistiskt. Snarare är det regel att äldre byggnader av lägre standard, t.ex. fritidshus, rivs och ersätts med permanentbostäder i enlighet med detalj- 
 488 
  
 SOU 2012:91 
  
 Bilaga 5 
  
 planens byggrätter. Därmed får man förutsätta att det utgår en tilläggsavgift på gatukostnaderna för den utökade byggrätten. I praktiken, och över tid, kommer således även bebyggda fastig- heter att svara för en viss andel av de totala gatukostnaderna. 
 Utredningen har inte sett som sin uppgift att närmare reglera hur enskilda kommuner ska utforma en kommande gatukostnads- taxa. Det är ett rimligt ställningstagande med tanke på de skiftande plan- och bebyggelseförutsättningar som finns i kommunerna. Några principiella synpunkter på taxeutformningen ska ändå ges. 
 Som framgår av tabellen leder samtliga taxeexempel, jämfört med dagens regler, till en utjämning mellan (nytillkommande) villa- fastigheterna och lägenheter i flerbostadshus. Om detta är skäligt och rättvist kan naturligtvis diskuteras från olika utgångspunkter Det är dock inte någon principiell nyhet i lagstiftningen eftersom många kommuners  
 va-taxor 
  har denna en utjämnande effekt. 
 Det kan dock uppstå problem om utjämningen går för långt, dvs. om glappet mellan de faktiska kostnaderna i ett område och taxeuttaget blir för stort. Om t.ex. lägenheter i flerbostadshus- områden får betala betydligt mer än de faktiska kostnaderna kan det ge fastighetsägare m.fl. incitament till att  
 inte  
 vilja ha allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. Det skulle bli mindre kostsamt att välja alternativet med gemensamhetsanläggning i de fall det är möjligt, jfr skillnaden mellan faktisk kostnad och olika taxealternativ i tabellen ovan. En alltför stor utjämning mellan bebyggelsetyper kan alltså riskera att motverka utredningens inrikt- ning om att gator bör vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. 
 489 
 Statens offentliga utredningar 2012 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. U. 
  
 2. 
  
 Framtidens högkostnadsskydd i vården. S. 
  
 3. 
  
 Skatteincitament för riskkapital. Fi. 
  
 4. 
  
 Kompletterande regler om person- uppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. A. 
  
 5. 
  
 Högskolornas föreskrifter. U. 
  
 6. 
  
 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. S. 
  
 7. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 
  
 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. M. 
  
 8. 
  
 Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. Ju. 
  
 9. 
  
 Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. A. 
  
 10. 
  
 Läsarnas marknad, marknadens läsare 
  
 – 
  
 en forskningsantologi. Ku. 
  
 11. 
  
 Snabbare betalningar. Ju. 
  
 12. 
  
 Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. Ju. 
  
 13. 
  
 En sammanhållen svensk polis. Ju. 
  
 14. 
  
 Ekonomiskt värde och samhällsnytta 
  
 – 
  
 förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Fi. 
  
 15. 
  
 Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. M. 
  
 16. 
  
 Att angöra en kulturbrygga – för stöd till nyskapande kultur. Ku. 
  
 17. 
  
 Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straff- ansvar och samhällsskydd. S. 
  
 18. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. 
  
 – 
  
 den mjuka infrastrukturen på väg. N. 
  
 19. 
  
 Nationella patent på engelska? N. 
  
 20. 
  
 Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. U. 
  
 21. 
  
 Här finns mer att hämta –  
  
 it-användningen 
  i småföretag. N. 
  
 22. 
  
 Mål för rovdjuren. M. 
  
 23. 
  
 Mindre våld för pengarna. Ku. 
  
 24. 
  
 Likvärdig utbildning 
  
 – 
  
 riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsned- sättning. U. 
  
 25. 
  
 Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. S. 
  
 26. 
  
 En ny brottsskadelag. Ju. 
  
 27. 
  
 Färdplan för framtiden 
  
 – 
  
 en utvecklad flygtrafiktjänst. N. 
  
 28. 
  
 Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. S. 
  
 29. 
  
 Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. Fö. 
  
 30. 
  
 Vital kommunal demokrati. Fi. 
  
 31. 
  
 Sänkta trösklar – högt i tak Arbete, utveckling, trygghet. A. 
  
 32. 
  
 Upphandlingsstödets framtid. S. 
  
 33. 
  
 Gör det enklare! S. 
  
 34. 
  
 Nya påföljder + kort presentation. Ju. 
  
 35. 
  
 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Ju. 
  
 36. 
  
 Registerdata för forskning. Fi. 
  
 37. 
  
 Kulturmiljöarbete i en ny tid. Ku. 
  
 38. 
  
 Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö. M. 
  
 39. 
  
 Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. N. 
  
 40. 
  
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport. U. 
  
 41. 
  
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar 
  
 – 
  
 slutbetänkande. U. 
  
 42. 
  
 Bättre behörighetskontroll. Ändringar 
  
 i 
  
 förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. S. 
  
 43. 
  
 Konsumenten i centrum 
  
 – ett framtida konsumentstöd. Ju. 
  
 44. 
  
 Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott. Ju. 
  
 45. 
  
 Kvinnor och barn i rättens gränsland. U. 
  
 46. 
  
 Dammsäkerhet. Tydliga regler och effektiv tillsyn. N. 
  
 47. 
  
 Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter 
  
 i 
  
 social- och arbetslöshetsförsäkringarna. S. 
  
 48. 
  
 Maritim samverkan. Fö. 
  
 49. 
  
 Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Genomförande av EU:s tolknings- och översättningsdirektiv. Ju. 
  
 50. 
  
 Nystartszoner. Fi 
  
 51. 
  
 Utvärdering av  
  
 IPRED-lagstiftningen. 
  Ju. 
  
 52. 
  
 Bostadstaxering – avveckling eller förenkling. Fi. 
  
 53. 
  
 AP-fonderna 
  
  i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensions- reserven. Fi. 
  
 54. 
  
 Återvinning av fartyg 
  
 – underlag för ratificering av Hong Kong- konventionen. N. 
  
 55. 
  
 En översyn av tryck- och yttrandefriheten. Del 1 och 2. Ju 
  
 56. 
  
 Mot det hållbara samhället 
  
 – 
  
 resurseffektiv avfallshantering. M. 
  
 57. 
  
 Tydligare regler om fri rörlighet för EES- medborgare och deras familjemedlemmar. Ju. 
  
 58. 
  
 Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli. Ku. 
  
 59. 
  
 Nya villkor för public service. Ku. 
  
 60. 
  
 Avgifter på väg och elektroniska vägtullsystem. Fi. 
  
 61. 
  
 Högre ersättning vid mastupplåtelser. Ju. 
  
 62. 
  
 Uppsägningstvister. En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare. A. 
  
 63. 
  
 Små företag – stora möjligheter med it. N. 
  
 64. 
  
 Förstärkt försäkringstagarskydd. Fi. 
  
 65. 
  
 Läsandets kultur. Ku. 
  
 66. 
  
 Skatteincitament för forskning och utveckling. Fi. 
  
 67. 
  
 Förvaltare av alternativa investeringsfonder. Fi. 
  
 68. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster. N. 
  
 69. 
  
 Med rätt att delta. Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. A. 
  
 70. 
  
 Ökad och säkrare cykling – en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv. N. 
  
 71. 
  
 Tomträttsavgäld och friköp. Ju. 
  
 72. 
  
 Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statlig utvärdering. U. 
  
 73. 
  
 Undersökningstillstånd och arbetsplaner. N. 
  
 74. 
  
 Främlingsfienden inom oss + Bilagedel. A. 
  
 75. 
  
 Pris, tillgång och service 
  
 – 
  
 fortsatt utveckling av läkemedels- och apoteksmarknaden. S. 
  
 76. 
  
 Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning. U. 
  
 77. 
  
 En tydligare organisation för Säkerhetspolisen. Ju. 
  
 78. 
  
 En sammanhållen svensk polis. Följdändringar i författningar. Del 1 och 2. Ju. 
  
 79. 
  
 En databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Fi. 
  
 80. 
  
 Utbildningsanställning. A. 
  
 81. 
  
 Statens regionala förvaltning 
  
 – 
  
 förslag till en angelägen reform. S. 
  
 82. 
  
 Hyres- och arrendetvister i framtiden. Ju. 
  
 83. 
  
 Vad är officiell statistik? 
  
 En översyn av statistiksystemet och SCB. Fi. 
  
 84. 
  
 Näringsförbud – tillsyn och effektivitet. N. 
  
 85. 
  
 Avlyssning mot grova vapenbrott? Ju. 
  
 86. 
  
 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler. S. 
  
 87. 
  
 Ny PBL – på rätt sätt. S. 
  
 88. 
  
 Att hyra 
  
 – 
  
 från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler. S. 
  
 89. 
  
 4 kap. 6 § miljöbalken. M. 
  
 90. 
  
 Överskottsinformation vid direktåtkomst. Ju. 
  
 91. 
  
 Ett effektivare plangenomförande. S. 
  
 Statens offentliga utredningar 2012 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Skadeståndsansvar och försäkringsplikt 
 vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. [8] 
 Snabbare betalningar. [11] 
 Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. [12] 
 En sammanhållen svensk polis. [13] En ny brottsskadelag. [26] 
 Nya påföljder + kort presentation. [34] 
 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. [35] 
 Konsumenten i centrum 
 – ett framtida konsumentstöd. [43] Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott. [44] 
 Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Genomförande av EU:s tolknings- och översättningsdirektiv. [49] 
 Utvärdering av  
 IPRED-lagstiftningen. 
  [51] 
 En översyn av tryck- och yttrandefriheten. Del 1 och 2. [55] 
 Tydligare regler om fri rörlighet för EES- medborgare och deras familjemedlemmar. [57] 
 Högre ersättning vid mastupplåtelser. [61] Tomträttsavgäld och friköp. [71] 
 En tydligare organisation för Säkerhetspolisen. [77] 
 En sammanhållen svensk polis. Följdändringar i författningar. Del 1 och 2. [78] 
 Hyres- och arrendetvister i framtiden. [82] Avlyssning mot grova vapenbrott? [85] Överskottsinformation vid direktåtkomst. [90] 
 Försvarsdepartementet 
 Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. [29] 
 Maritim samverkan. [48] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens högkostnadsskydd i vården. [2] 
 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. [6] 
 Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd. [17] 
 Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. [25 
 Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. [28] 
 Upphandlingsstödets framtid. [32] Gör det enklare! [33] 
 Bättre behörighetskontroll. Ändringar i förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. [42] 
 Harmoniserat inkomstbegrepp. Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. [47] 
 Pris, tillgång och service 
 – fortsatt utveckling av läkemedels- och apoteksmarknaden. [75] 
 Statens regionala förvaltning 
 – förslag till en angelägen reform. [81] 
 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler. [86] 
 Ny PBL – på rätt sätt. [87] 
 Att hyra 
 – från en rätt för allt färre till en möjlighet för allt fler. [88] 
 Ett effektivare plangenomförande. [91] 
 Finansdepartementet 
 Skatteincitament för riskkapital. [3] 
 Ekonomiskt värde och samhällsnytta 
 – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. [14] Vital kommunal demokrati. [30] 
 Registerdata för forskning. [36] Nystartszoner. [50] 
 Bostadstaxering – avveckling eller förenkling. [52] 
  
 AP-fonderna 
  i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven. [53] 
 Avgifter på väg och elektroniska vägtullsystem. [60] 
 Förstärkt försäkringstagarskydd. [64] 
 Skatteincitament för forskning och utveckling. [66] 
 Förvaltare av alternativa investeringsfonder. [67] 
 En databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. [79] 
 Vad är officiell statistik? 
 En översyn av statistiksystemet och SCB. [83] 
 Utbildningsdepartementet 
 Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. [1] 
 Högskolornas föreskrifter. [5] 
 Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. [20] 
 Likvärdig utbildning 
 – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsned- sättning. [24] 
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport. [40] 
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor; Kartläggning, analys och förslag till förbättringar 
 – slutbetänkande. [41] 
 Kvinnor och barn i rättens gränsland. [45] 
 Folkbildningens samhällsvärden 
 – En ny modell för statlig utvärdering[72] 
 Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning. [76] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 
 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. [7] 
 Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. [15] 
 Mål för rovdjuren. [22] 
 Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö. [38] 
 Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering. [56] 
 4 kap. 6 § miljöbalken. [89] 
 Näringsdepartementet 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 – den mjuka infrastrukturen på väg. [18] Nationella patent på engelska? [19] 
 Här finns mer att hämta –  
 it-användningen 
  i småföretag. [21] 
 Färdplan för framtiden 
 – en utvecklad flygtrafiktjänst. [27] 
 Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. [39] 
 Dammsäkerhet 
 Tydliga regler och effektiv tillsyn. [46] 
 Återvinning av fartyg 
 – underlag för ratificering av Hong Kong- konventionen. [54] 
 Små företag – stora möjligheter med it. [63] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 – förstärkt samordning av förvaltningsgemensamma tjänster. [68] 
 Ökad och säkrare cykling – en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv. [70] 
 Undersökningstillstånd och arbetsplaner. [73] Näringsförbud – tillsyn och effektivitet. [84] 
 Kulturdepartementet 
 Läsarnas marknad, marknadens läsare 
  
 – 
  
 en forskningsantologi. [10] Att angöra en kulturbrygga 
  
 – 
  
 för stöd till nyskapande kultur. [16] 
  
 Mindre våld för pengarna. [23] Kulturmiljöarbete i en ny tid. [37] 
 Stöd till dagstidningar på samiska och meänkieli. [58] 
 Nya villkor för public service. [59] Läsandets kultur. [65] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Kompletterande regler om personuppgifts- behandling på det arbetsmarknadspolitiska området. [4] 
 Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. [9] 
 Sänkta trösklar – högt i tak 
 Arbete, utveckling, trygghet. [31] 
 Uppsägningstvister. En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare. [62] 
 Med rätt att delta. Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden. [69] 
 Främlingsfienden inom oss + Bilagedel. [74] Utbildningsanställning. [80]