sou 2013 17 d2 
  
 8 
  
 En effektivare inledning av processen 
  
 I detta avsnitt behandlar vi frågor som rör inledningsskedet i dom- stolsprocessen i brottmål som rör allmänt åtal. Det gäller bestäm- melser om hur åtal väcks, vad åtalet ska innehålla, hur den tilltalade ska föreläggas att svara på åtalet, när personutredning bör inhämtas och hur omfattande den bör vara samt delgivningsfrågor. De för- slag vi lämnar gäller alla mål. Vi ser ett värde i att bestämmelserna om den inledande handläggningen i så stor utsträckning som möjligt är enhetliga. En genomgående tanke med förslagen är att åtgärder som främjar en effektiv och ändamålsenlig process bör vidtas tidigt. I flera fall ska de vidtas av åklagaren innan åtal väcks eller i samband med att det sker. I domstol ska målen, som vi an- gett i avsnitt 7, handläggas på olika sätt beroende på vad målen gäller och på parternas inställning. 
  
 8.1 
  
 Åtal utan ansökan om stämning 
  
 8.1.1 
  
 Inledning 
  
 Vid en översyn av straffprocessen bör utgångspunkten vara att för- slag till förändringar som kan bidra till en ökad effektivitet och kvalitet i processen inte ska hindras eller bli onödigt komplicerade pga. befintliga bestämmelser. 
 Enligt dagens regler ansöker åklagaren om stämning hos rätten genom att ge in åtalet i en stämningsansökan. Rättens beslut om att utfärda stämning innebär i praktiken att personal vid domstolen skickar ett föreläggande till den tilltalade att svara på åklagarens åtal antingen vid huvudförhandlingen eller i ett skriftligt svaromål. Innan stämning utfärdas ska det ske en inledande kontroll av om det finns förutsättningar att utfärda stämning (dvs. att det inte 
 335 
  
 föreligger rättegångshinder). Vid de flesta domstolar sköts denna kontroll av en beredningsorganisation, vanligtvis av domstols- sekreterare. Till skillnad från vad som gäller för tvistemål och mål som rör enskilda åtal kan ett allmänt åtal varken ogillas utan att talan kommuniceras med motparten eller avvisas om den som väckt talan inte följer ett föreläggande om komplettering. 
 Dagens åklagarorganisation är väl uppbyggd och åklagaren väcker åtal på sitt tjänsteansvar. Att det föreligger rättegångshinder vid allmänna åtal är sällsynt. Om så skulle vara fallet kan denna fråga hanteras i ett senare skede i handläggningen. Antingen efter påpekande från försvaret eller från rätten. Brister som upptäcks redan i ett inledande skede bör kunna hanteras utan ett krav på att rätten ska besluta om stämning. 
 För merparten av de tilltalade är det nog oklart vad som avses med att åklagaren ger in stämningsansökan och att rätten utfärdar stämning. Det avgörande är att åklagaren väcker åtal vid tingsrätten och att den tilltalade i en eller annan ordning föreläggs att svara på åtalet. Även bland jurister används termen stämning som beteck- ning för olika saker. Ibland används termen som en gemensam beteckning för åklagarens ansökan, rättens föreläggande och delgivningen med den tilltalade. Ibland kallas stämningsansökan för stämningen (jfr Acevedo m.fl.,  
 Rättegång V 
 , 8 uppl. s. 23). 
 I detta avsnitt tar vi ställning till om det är mer rationellt att den tilltalade föreläggs att svara på åklagarens åtal på ett annat sätt än i dag. Frågeställningen innefattar om det är nödvändigt att dom- stolen kontrollerar åklagarens talan innan den tilltalade delges åtalet. I dag fattar domstolen ofta också initiala beslut i samband med att stämning utfärdas. Det rör sig t.ex. om beslut om att för- ordna offentlig försvarare, att inhämta personalia och att kalla till huvudförhandling redan i stämningen. Frågan är om att det är nöd- vändigt att rätten utfärdar stämning i samband med att sådana beslut fattas. Vidare inställer sig frågan om det i första hand är domstolen eller åklagaren som bör ansvara för delgivningen av åklagarens talan. 
 336 
  
 8.1.2 
  
 Nuvarande ordning 
  
 1 
  
 Brottmål som rör allmänt åtal 
 Enligt 45 kap. 1 § RB väcks allmänt åtal genom att åklagaren hos rätten skriftligen ansöker om stämning mot den som ska tilltalas. Åtal anses väckt när stämningsansökan kommer in till rätten. Det sistnämnda har sin grund i att tiden för åtalets väckande har betydelse i åtskilliga straffprocessuella sammanhang. Det har inte ansetts lämpligt att frågan om när åtalet ska anses väckt är beroende av när det har delgetts den tilltalade. 
 Regler om vad ansökan ska innehålla finns i 45 kap. 4 § och 33 kap 1 § RB. Framförallt ska den innehålla preciserade uppgifter om den gärning åklagaren yrkar ansvar för. Åklagaren ger i regel även in kopia av förundersökningsprotokollet tillsammans med stäm- ningsansökan (45 kap. 7 § RB). 
 I allmänhet ska rätten granska att ansökningen är formellt riktig, dvs. innehåller de uppgifter som en stämningsansökan ska inne- hålla. Vid granskningen aktualiseras även andra frågor exempelvis om den tilltalade är straffmyndig, aktuell i annat mål eller om det föreligger jäv eller preskription. 
 Enligt 45 kap. 8 § RB ska stämningsansökan avvisas om rätten finner det uppenbart att den som väcker åtalet inte får väcka åtal för brottet eller om målet på grund av annat rättegångshinder inte kan tas upp till prövning. Exempel på rättegångshinder är att talan väckts vid fel forum (se 19 kap. RB), att saken redan är anhängig (se 45 kap. 1 § tredje stycket RB) eller att res judicata föreligger (se 30 kap. 9 § RB). Att det åtalade brottet är preskriberat utgör inte ett rättegångshinder. Om ett rättegångshinder upptäcks efter att stämning utfärdats kan avvisning ske senare under handläggningen. Om stämningsansökan är bristfällig kan det inte leda till att ett all- mänt åtal avvisas. Detta utesluter inte att rätten kan förelägga åklagaren att komplettera en ofullständig stämningsansökan. 
 Om ansökan inte avvisas ska rätten enligt 45 kap. 9 § RB utfärda stämning på den tilltalade att svara på åtalet. Stämningen är rättens uppmaning till den tilltalade att försvara sig genom att svara på åtalet. 
  
 1  
 Redogörelsen för de gällande bestämmelserna rättegångsbalken är i huvudsak hämtad från inledningen till kommentaren till 45 kap. i Fitger m.fl.  
 Rättegångsbalken 
 . 
 337 
  
 Rätten ska bestämma tid för huvudförhandling så snart det är möjligt (45 kap. 14 § första stycket RB). Rätten kan antingen kalla den tilltalade till huvudförhandlingen i stämningen eller senare genom en särskild kallelse. I stämningen ska den tilltalade normalt föreläggas att muntligen eller skriftligen ange vilken bevisning han eller hon åberopar och vad som ska styrkas med varje bevis (45 kap. 10 § första stycket RB). Om det behövs för att huvudför- handlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt får rätten också förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den (45 kap. 10 § tredje stycket RB). 
 Så snart det begärs eller rätten själv finner skäl till det ska frågan om förordnande av offentlig försvarare tas upp (21 kap. 4 § RB). Frågan ska prövas skyndsamt. På motsvarande sätt ska rätten på begäran av målsäganden eller när det annars finns anledning till det ta ställning till frågan om begäran om förordnande om målsägande- biträde (4 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde). 
 Stämningen ska tillsammans med stämningsansökan och därvid fogade handlingar delges den tilltalade. Uppgift om målsägandes eller vittnes ålder, yrke eller bostadsadress, som saknar betydelse för åtalet, ska inte framgå av de handlingar som delges (45 kap. 9 § andra stycket RB). 
 Bestämmelsen om att rätten ska utfärda stämning efter ansökan från åklagaren infördes genom 1948 års rättegångsbalk. Innan dess var allmän åklagare utan särskilt förordnande berättigad att utfärda stämning mot den han eller hon ville tilltala. Processlags- beredningen ansåg att en sådan ordning kunde medföra olägenheter i det reformerade systemet. Det fanns enligt beredningen en risk för att målet, även om det var fullt utrett från åklagarsidan, skulle behöva skjutas upp för att bereda den tilltalade möjlighet att ta del av åklagarens material och förbereda sitt försvar. Beredningen ansåg att det borde ankomma på rätten att efter stämningens ut- färdande besluta om de beredningsåtgärder som var nödvändiga och att bestämma tid för huvudförhandling. Därför borde det som huvudregel vara rätten som utfärdade stämning (NJA II 1943 s. 563 f). 
 I vissa fall kan talan väckas mera formlöst (se 45 kap. 2 §, 5 § andra stycket samt 6 § RB). Detta gäller bl. a. talan om enskilt anspråk i anledning av brottet som riktas mot den tilltalade. 
 Det finns möjlighet för åklagaren att själv utfärda stämning (se 45 kap. 1 och 16 §§ RB). I sådana fall ska åklagaren samtidigt som 
 338 
  
 stämning utfärdas ge in ett exemplar av stämningen till rätten. Åtal anses då väckt när detta exemplar inkommit till rätten. Möjligheten med åklagarstämning infördes redan i 1948 års rättegångsbalk. Bestämmelserna ändrades 2002 (prop. 2001/02:147). 2002 års reform bygger på erfarenheter från lokala initiativ att utnyttja åklagarstämningar som skett på olika ställen i landet under 1990- talet. I förarbetena till lagändringen framhölls att bestämmelserna var fakultativa, att de enskilda domstolarna och åklagarkamrarna skulle utforma närmare riktlinjer för i vilken omfattning åklagar- stämningar skulle användas och vilka rutiner som skulle gälla (a prop. s.  
 16–17). 
  Enligt den tidigare lydelsen skulle åtal anses väckt när den tilltalade delgavs stämningen. Ändringen till att åtal anses vara väckt när ett exemplar av stämningen inkommer till domstolen motiverades med att det inte fanns några sakliga skäl att ha skilda regler när rätten utfärdade stämning och när åklagaren gjorde detta. Departementschefen framhöll också att en ordning som utgick från tidpunkten då åtalet kom in till rätten också möjliggjorde att åklagarstämning kunde användas även om det förekommit ett straffprocessuellt tvångsmedel. Vid flera straffprocessuella tvångs- medel ska rätten bevaka att åtal väcks i rätt tid, t.ex. vid häktning och kvarstad. Det är då viktigt att domstolen enkelt kan konstatera när åtal är väckt (a prop. s. 17). 
 Andra mål och ärenden i domstol 
 För tvistemål finns bestämmelser i 42 kap. RB om att mål inleds genom att käranden ger in ansökan om stämning till rätten och att rätten, om ansökan inte avvisas, ska besluta om stämning. Rätten kan förelägga käranden i ett tvistemål att komplettera en ofull- ständig stämningsansökan (42 kap. 3 § RB). Om komplettering inte kommer in inom den angivna tiden kan rätten, till skillnad från vad som gäller för allmänna åtal, avvisa ansökan om den inte utan oväsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång (42 kap. 4 § RB). Dessutom kan rätten ogilla kärandens talan om den är uppenbart ogrundad utan att utfärda stämning (42 kap. 5 § RB). Inte heller denna möjlighet finns vid allmänt åtal. 
 Enskilda åtal väcks på motsvarande sätt som tvistemål (47 kap. RB). Bestämmelserna om att rätten kan förelägga målsäganden att komplettera stämningsansökan om den är ofullständig och avvisa den om komplettering inte inkommer motsvarar de som gäller för 
 339 
  
 tvistemål (47 kap.  
 3–4 
  §§ RB). Detsamma gäller möjligheten att ogilla talan utan att utfärda stämning (47 kap. 5 § RB). 
 I förvaltningsprocessen finns inte begreppet stämning. Ett mål inleds hos en förvaltningsdomstol genom att ett skriftligt över- klagande, en skriftlig ansökan eller annan skriftlig åtgärd som in- leder ett förfarande i allmän förvaltningsdomstol ges in till besluts- myndigheten eller domstolen. Inledandeskriften ska innehålla uppgift om vad som yrkas och vilka omständigheter som åberopas till grund för yrkandena. Om det finns brister i inledandeskriften får domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristerna vid påföljd att talan annars inte tas upp till prövning. Domstolen ska skicka inledandeskriften till motparten med föreläggande om att svara inom viss tid. Svaret ska som huvudregel vara skriftligt. 
  
 2 
  
 Även när det gäller domstolsärenden som handläggs vid allmän domstol saknas begreppet stämning. Ett domstolsärende inleds på motsvarande sätt som ett mål vid förvaltningsdomstol. Inledande- skriften ska innehålla uppgift om yrkanden, omständigheter som åberopas till grund för yrkandena samt bevisuppgift. Om inledande- skriften innehåller brister får domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristerna vid påföljd att ansökan avvisas om föreläggandet inte följs. Om ansökan inte avvisas ska domstolen enligt huvud- regeln ge motparten tillfälle att svara inom viss tid. 
  
 8.1.3 
  
 Vilken funktion fyller stämning vid allmänt åtal? 
  
 Behovet av en inledande kontroll av åklagarens talan 
 Den yttersta kontrollen av åklagarens talan sker när domstolen avgör målet. Den kontroll som i dag ska ske av åklagarens stämningsansökan rör om den är formellt riktig (dvs. innehåller de uppgifter som ska finnas med) och att det inte föreligger ett rätte- gångshinder, t.ex. att talan väckts vid fel domstol. 
 Nackdelen med att en formell brist i stämningsansökan inte upptäcks är att den tilltalade kan föreläggas att svara i onödan. Det kan vara nödvändigt att delge den tilltalade på nytt efter att bristen upptäckts och rättats till. Om detta sker först vid en huvud- förhandling kan det leda till att denna får ställas in. 
  
 2  
 1, 10 och 11 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). 
 340 
  
 Behovet av en inledande kontroll av åklagarens talan bör inte överdrivas. Åklagaren för talan på tjänsteansvar. De brister som kan upptäckas vid en inledande granskning är framförallt skrivfel eller förbiseenden. Det kan röra sig om att åklagaren glömt någon upp- gift, att talan väckts vid fel domstol eller att något rekvisit inte angetts i gärningsbeskrivningen. För att avvisa stämningsansökan krävs att det är uppenbart att åklagaren inte är behörig att föra talan eller att det föreligger annat rättegångshinder (45 kap. 8 § RB). Om bristen inte är uppenbar när åtalet väcks kan det avvisas senare under rättegången. 
 Under 2012 avgjorde tingsrätterna 90 798 brottmål 
  
 3 
  
 . Samma år registrerades i Sveriges Domstolars målshanteringssystem Vera 339 stycken beslut om avvisning av stämningsansökan i brottmål. Sannolikt avser huvuddelen av besluten brottmål avseende enskilda åtal och enstaka fall av avvisning när den tilltalade inte gått att nå för delgivning av stämning, dvs. en situation som kan jämställas med att rättegångshinder föreligger. I de 1 505 mål som ingick i vår målundersökning, som bara omfattade brottmål som rör allmänna åtal, hade ingen stämningsansökan avvisats. 
 Om åklagarens gärningsbeskrivning är bristfällig är det prin- cipiellt tveksamt om rätten ska ta kontakt med åklagaren. Det är under alla förhållanden inte en omständighet som ska leda till avvisning av åtalet. 
 Vid tvistemål och mål som rör enskilda åtal fyller rättens inledande kontroll av kärandens respektive målsägandens talan en viktig funktion. Om talan är ofullständig kan rätten begära kom- plettering och avvisa talan om den begärda kompletteringen inte görs. Rätten kan också ogilla talan utan att kommunicera den med motparten. För tvistemål och mål som rör enskilda åtal finns det alltså rättsmedel som rätten kan använda om brister upptäcks vid den inledande kontrollen. Motsvarande bestämmelser finns inte vid allmänna åtal. Det finns knappast heller något behov av sådana regler. Enligt vår mening visar det på det ringa behovet av att rätten gör en inledande kontroll av åklagarens talan. 
 En utgångspunkt som vi antagit är att åklagaren självständigt och fullt ut ska ansvara för sin egen talan. Enligt vår uppfattning bör man kunna utgå från att åklagare utformar sin talan på ett formellt riktigt och noggrant sätt och att någon inledande kontroll 
  
 3  
 Uppgifter hämtade från Sveriges domstolars statistiksystem SIV. 
 341 
  
 inte ska behöva vara nödvändig. Det är som vi ser det inte heller domstolens uppgift att hjälpa åklagaren att upptäcka brister i hans eller hennes talan. Om åklagaren upptäcker ett misstag kan han eller hon rätta till det under handläggningen. Annars bör misstag eller felbedömningar i första hand drabba åklagaren genom att talan avvisas eller ogillas när domstolen prövar målet slutligt. 
 I dag handläggs brottmål vid de flesta domstolar, från att målet kommer in till domstolen till dess att det ska avgöras, av en bered- ningsorganisation. Det är i regel domstolssekreterare som sköter de inledande åtgärderna och utfärdar stämning i målen. Det är också enligt vår uppfattning en rationell ordning. Domarresurserna bör i så stor utsträckning som möjligt användas för att avgöra målen. Bestämmelserna i rättegångsbalken bör vara utformade på ett sätt som underlättar ett sådant arbetssätt. Det bör därför finnas så få bestämmelser som möjligt som förutsätter att domstolen självmant ska göra juridiska överväganden under målets beredning. 
 Enligt vår uppfattning kan domstolen göra den kontroll av åtalet som är nödvändig även om kravet på att stämning ska utfärdas tas bort. Eftersom ett ofullständigt åtal inte kan avvisas är det inte nödvändigt att rätten kontrollerar åtalet innan den tilltalade före- läggs att svara på åtalet. Det kan ske när åtalet kommer in till dom- stolen, senare under handläggningen eller i samband med att målet avgörs. 
 Andra åtgärder som vidtas i samband med att stämning utfärdas 
 När ett allmänt åtal kommit in till rätten kan olika initiala åtgärder vidtas. Det kan röra sig om beslut att förordna offentlig försvarare och målsägandebiträde eller att inhämta personutredning. Roberts stolen kan också bestämma tid för huvudförhandling och kalla till denna i samband med att stämningen utfärdas. 
 Det finns inget som hindrar att åtgärder av den här typen vidtas utan att domstolen gör den inledande kontroll av åklagarens talan som beslutet att utfärda stämning innebär. Vilka initiala beslut som behövs beror på förhållandena i det enskilda målet. 
 Om det förekommit ett tvångsmedel i målet, t.ex. häktning, ska domstolen bevaka att åtal väcks i rätt tid. Tidsfristen för tvångs- medel är enligt rättegångsbalken knuten till när åtalet väcks. Rätten kan bevaka när åtalet väcks oberoende av om stämning ska utfärdas. 
 342 
  
 Vi föreslår att åklagaren ska framställa ett påföljdsyrkande redan när åtalet väcks. Det innebär att utredning som har betydelse för påföljdsyrkandet bör vara tillgänglig för åklagaren redan då. Ansvaret för att inhämta sådan utredning bör därför i första hand ligga på åklagaren. Vi föreslår att de nuvarande bestämmelserna som gör det möjligt för åklagaren att göra detta ska vidare- utvecklas, se avsnitt  
 8.4. 
  
 I många mål finns det behov av en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde redan under förundersökningen. Ofta sker för- ordnandet redan i dag innan åtalet väcks. Det görs av rätten efter anmälan från undersökningsledaren. 
 Eftersom åklagaren kommer att vara part i rättegången är det enligt vår uppfattning inte lämpligt att åklagaren beslutar om vem som ska företräda den tilltalade. Att rätten ansvarar för att fatta beslut om offentlig försvarare bör alltså inte ändras. Om det inte utsetts någon försvarare för den tilltalade under förundersökningen ska rätten ta ställning till den frågan efter att åtalet har väckts. När i tiden det bör sker beror på hur bestämmelserna om beredningen av målet och formerna för att avgöra målet är utformade. Det finns inget som hindrar att det sker utan samband med att rätten utfärdar stämning. 
 Vi föreslår i avsnitt 3 att alla som åtalas för ett brott där åklagaren yrkat strängare straff än böter ska ha rätt till kostnadsfri juridisk rådgivning. Om en offentlig försvarare förordnats under förundersökningen ska denne ge rådgivning till den tilltalade inom ramen för sitt försvararuppdrag. I övriga fall ska den som åtalas själv kunna vända sig till en advokat för att få rådgivning. Den som lämnat rådgivning kan sedan förordnas till offentlig försvarare om det finns behov av det. Det innebär att behovet av att domstolen förordnar försvarare i samband med att åtalet väcks kommer att minska. I det stora flertalet mål kommer frågan om försvarare bör förordnas antingen aktualiseras senare eller uppkomma redan under förundersökningen. 
 När det gäller att förordna målsägandebiträde bör det ofta aktu- aliseras redan under förundersökningen. Om det framkommer att det finns behov av målsägandebiträde efter att åtal väckts kan dom- stolen fatta beslut om det utan att det sker i samband med ett beslut att utfärda stämning mot den tilltalade. 
 Rätten kan kalla den tilltalade till en huvudförhandling redan i samband med att stämning utfärdas (stämning med kallelse). Det finns flera fördelar med detta förutsatt att en huvudförhandling är 
 343 
  
 nödvändig för att avgöra målet. Antalet beredningsåtgärder som måste vidtas i domstolen begränsas. För många tilltalade är det också en fördel att redan då målet inleds få veta när huvud- förhandlingen kommer att äga rum. Risken för att den tilltalade inte kan delges minskas genom att delgivningen av stämningen och kallelsen sker samtidigt. Samtidigt är det inte alltid möjligt att kalla till huvudförhandling i ett så tidigt skede. En synpunkt som förts fram vid flera möten med praktisk verksamma domstolsaktörer som vi anordnat är att det alltför ofta finns brister i planeringen för tidsåtgången vid huvudförhandlingar. En förklaring till detta kan vara att målet satts ut till huvudförhandling innan omfattningen av den åberopade bevisningen klarlagts. Det kan röra sig om tilläggs- åtal som kommit in utan att tiden för den redan planerade huvud- förhandlingen justerats, bevisning som åberopats av den tilltalade som i sin tur kan leda till att åklagaren åberopar ny bevisning eller att den tilltalade när målet avgörs har en annan inställning till den åtalade brottsligheten än vad som var fallet under förunder- sökningen. Det kan också vara så att tidsåtgången har beräknats på ett alltför schablonmässigt sätt utan hänsyn till förhållandena i det enskilda målet. 
 Om våra förslag skulle genomföras kommer det att bli möjligt att avgöra fler brottmål utan huvudförhandling om den tilltalade godtar åklagarens talan. Vi föreslår också att den tilltalade ska före- läggas att inkomma med ett skriftligt svar på åtalet i alla mål. Behovet att kalla den tilltalade redan i samband med att målet inleds minskar därför. Det kommer i de flesta målen tvärtom finnas en poäng i att den tilltalades inställning till åklagarens talan klargörs innan han eller hon kallas till en eventuell huvudförhandling. Den tid domstolarna har tillgänglig för huvudförhandlingar i brottmål kan reserveras för de mål som kräver en sådan förhandling. Tiden för en huvudförhandling kan bestämmas med hänsyn till vad som framkommer i den tilltalades svar på åtalet. 
 Nackdelar med att avskaffa bestämmelserna om stämning vid allmänt åtal 
 Den funktion som rättens beslut att utfärda stämning efter ansökan av åklagaren fyller i dag kan tillgodoses genom att andra bestämmelser införs. Vad som talar mot att avskaffa bestäm- melserna om att utfärda stämning vid allmänt åtal är enligt vår 
 344 
  
 mening dels att det är fråga om ett inom processrätten etablerat institut, dels systematiken i rättegångsbalken. Enligt vår upp- fattning är de hänsynen inte så tungt vägande att de överväger fördelarna. 
 Processrätten innehåller flera bestämmelser som har en historisk förklaring. Att en person stäms att svara vid tinget är ett exempel på det. Som vi redan har pekat på hade allmän åklagare innan 1948 års rättegångsbalk rätt att utan särskilt förordnande utfärda stäm- ning mot den han ville tilltala. Genom 1948 års rättegångsbalk infördes i stället huvudregeln att rätten skulle utfärda stämning efter ansökan från åklagaren. Ett argument mot att avskaffa bestämmelserna om stämning är just att det är ett etablerat institut i rättegångsförfarandet i allmän domstol. Det kan dock enligt vår uppfattning inte vara ett ändamål i sig att vid en reform av för- farandet behålla begrepp och bestämmelser som i och för sig är välbekanta för de professionella aktörerna, men som kan ersättas av andra bestämmelser som tillgodoser samma syften. Att stämning i sig inte är nödvändigt för en väl fungerande domstolsprocess fram- går också av att institutet saknas i både förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden, som båda tillkommit efter rätte- gångsbalken. 
 Ett argument som talar mot att, inom ramen för denna utred- ning, föreslå att avskaffa stämning vid allmänt åtal är att mot- svarande bestämmelser gäller för tvistemål och brottmål som rör enskilda åtal. Att föreslå förändringar i de delarna ligger inte inom ramen för vårt uppdrag. Vi kan också se att det för dessa måltyper krävs ingående överväganden om hur det kan säkerställas att det sker en noggrann kontroll av innehållet i kärandens respektive mål- sägandens talan innan motparten föreläggs att gå i svaromål. Att avskaffa stämningsinstitutet enbart vid allmänna åtal leder till att systematiken i rättegångsbalken förändras. Å andra sidan skiljer sig bestämmelserna redan i dag markant åt. Det går inte att bortse från att det är en grundläggande skillnad i att ett allmänt åtal förs av en åklagare som utför statens talan under tjänsteansvar. Enligt vår uppfattning finns det därför inget som hindrar att bestämmelserna om stämning vid allmänna åtal tas bort och ersätts av andra regler, samtidigt som de alltjämt kommer att finnas kvar vid rättegång i tvistemål och brottmål som gäller enskilda åtal. 
 Sammanfattningsvis menar vi att det inte finns något hinder mot att utmönstra stämningsinstitutet när det gäller brottmål som rör allmänna åtal. Att åklagaren ska kunna förelägga den tilltalade att 
 345 
  
 svara på åtalet utan att det dessförinnan granskats av domstolen stämmer bättre överens med den rollfördelning mellan straff- processens aktörer som vi förespråkar. Det främjar också en rationell och effektiv straffprocess. 
  
 8.1.4 
  
 Stämning bör avskaffas i mål som rör allmänt åtal 
  
 Förslag och överväganden:  
 I brottmål som rör allmänt åtal ska stämning inte utfärdas. Det underlättar en reform som utgår från att den tilltalades inställning till åklagarens talan ska få en större betydelse för hur målet handläggs och avgörs i domstol. 
 Åklagaren ska väcka åtal genom att ge in åtalet till rätten. Samtidigt ska åklagaren sända eller lämna handlingen med åtalet till den tilltalade. I de fall åklagaren utfärdat strafföreläggande ska särskilda regler gälla, se avsnitt 10. 
 För vissa speciella måltyper finns det anledning att ha sär- skilda bestämmelser. 
 Inledning 
 Vi föreslår att den tilltalades inställning i högre grad än i dag ska påverka hur ett brottmål handläggs och avgörs. En viktig fråga är därför när och hur den tilltalade ska få information om åklagarens talan och föreläggas att redovisa sin inställning. Vi ser stora för- delar med att den tilltalade så tidigt som möjligt får information om vilken talan åklagaren för. Den tilltalade bör så tidigt som möjligt kunna få ta ställning till åklagarens talan och redovisa sitt ställ- ningstagande. Om en sådan ordning som vi föreslår ska införas inställer sig frågan om det är nödvändigt att ha kvar bestäm- melserna om att stämning ska utfärdas. Vår slutsats är att så inte är fallet. 
 Mål som kan avgöras genom lagföring utom domstol 
 I avsnitt 10 redogör vi för våra förslag om förfarandet i bötesmål. Vi föreslår att strafföreläggandet ska fylla en dubbel funktion. Genom föreläggandet ska den misstänkte få information om det åtal och övriga yrkanden som åklagaren kommer att föra i domstol 
 346 
  
 om föreläggandet inte godkänns. Vi föreslår att föreläggandet även ska innehålla en uppmaning till den misstänkte att svara på åtalet till åklagaren om det inte godkänns. Om föreläggandet inte god- känns ska åklagaren väcka åtalet genom att skicka in strafföre- läggandet tillsammans med den tilltalades svar till rätten. Före- läggandet ska alltså enligt vårt förslag fylla samma funktion och innehålla det som en stämning och ett slutföreläggande gör i dag. Det kommer därför inte att finnas något behov av att stämning utfärdas av rätten i ett senare skede i handläggningen. 
 Vi har övervägt en lösning, som med utgångspunkt från bestäm- melserna i 45 kap. 1 § andra stycket RB och 45 kap. 16 § RB, utgår från att åklagaren genom att sända föreläggandet till den misstänkte utfärdar stämning. Den tilltalade föreläggs då av åklagaren att ta ställning till åklagarens brottspåstående, det straff åklagaren menar att brottet ska leda till och eventuella övriga yrkanden. Att åkla- garen utfärdar stämning mot den tilltalade att svara till åklagaren strider mot den innebörd som begreppet stämning har i dag. När åklagaren utfärdar föreläggandet är det också oklart om en rätte- gång vid domstol kommer att inledas. Så kommer inte bli fallet om den misstänkte godkänner föreläggandet. 
 Ett alternativ är att föreläggandet innehåller en upplysning om att åklagaren kommer att ansöka om stämning mot den tilltalade vid rätten i enlighet med föreläggandet om det inte godkänns. Med en sådan lösning är det dock – om nuvarande terminologi ska behållas – svårt att undvika att den misstänkte därefter ytterligare en gång måste föreläggas att svara på åtalet efter att rätten utfärdat stämning. 
 Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att föreläggandet från åklagaren anses gälla som stämning till domstol om det inte god- känns. Även detta skulle dock innebära att begreppet stämning skulle avse något annat än i dag, dvs. en uppmaning att till rätten svara på ett väckt åtal. 
 Övriga mål som kan avgöras utan huvudförhandling 
 Vi föreslår i avsnitt 9 en ny ordning för att handlägga och avgöra erkända mål utan huvudförhandling under förutsättning att åkla- garen inte yrkat strängare påföljd än vad som motsvarar fängelse i sex månader. Enligt vår mening är det mest rationellt att åklagaren anger åtalet och samtliga yrkanden i en inledande handling som 
 347 
  
 sänds till den tilltalade samtidigt som den sänds till domstolen. Den tilltalade bör föreläggas att ange sin inställning till åtalet och yrkandena direkt till domstolen. 
 Med en sådan ordning är det i och för sig möjligt att utgå från de nuvarande bestämmelserna om åklagarens rätt att utfärda stäm- ning i 45 kap. 1 § andra stycket och 45 kap. 16 § RB. De bestäm- melserna är dock ett undantag från huvudregeln att rätten utfärdar stämning, som tillämpas mycket sällan. De bygger också på att åklagaren får utfärda stämning i vissa mål efter överenskommelse med domstolen. 
 Föreläggandet från åklagaren till den som åtalas har enligt vårt förslag delvis ett annat syfte än dagens stämning. Förutom att vara en uppmaning till den tilltalade att svara på åtalet vid en rättegång i domstolen ska den tilltalade också informeras om att målet under vissa förutsättningar kan avgöras utan huvudförhandling. Om den tilltalade erkänner och godtar de yrkanden som framställs kommer domstolen normalt att meddela en dom enligt åklagarens yrkanden utan ytterligare skriftväxling. Av principiella skäl är det enligt vår uppfattning lämpligast att föreläggandet att svara på åtalet kommer från åklagaren och inte domstolen. Det blir tydligare att åtalet och de yrkanden som anges där är åklagarens uppfattning i de frågor som är aktuella i målet och att rätten inte tagit ställning i målet. 
 Enligt vår mening är det vid en sådan ordning inte nödvändigt att stanna för att åklagaren ska utfärda stämning i samband med att åtalet och föreläggandet att svara på det sänds till den tilltalade. Tvärtom underlättas den föreslagna ordningen av att stämnings- begreppet avskaffas i mål som gäller allmänt åtal. 
 Mål som alltid bör avgöras efter en huvudförhandling 
 Vissa mål bör alltid avgöras av domstol efter en huvudförhandling. Detta beror framförallt på det aktuella brottets allvar eller den till- talades person. Sådana mål ska alltså, på samma sätt som i dag, avgöras efter en huvudförhandling. 
 De skäl som talar för att brottmål ska inledas på ett annat sätt än vad som normalt sker i dag gör sig inte lika starkt gällande om målet ska avgöras efter huvudförhandling. Detta skulle i och för sig kunna tala för att mål av denna kategori bör inledas genom att åklagaren ansöker om stämning och att domstolen därefter utfärdar stämning mot den tilltalade med uppmaning att svara på åtalet. 
 348 
  
 Men som vi utvecklar i avsnitt  
 8.3.2  
 föreslår vi att den tilltalade bör föreläggas att komma in med ett svar på åtalet även i dessa mål. Det kan då ske genom att åklagaren förelägger den tilltalade att svara på åtalet samtidigt som det ges in till rätten. 
 Om åklagaren i dessa situationer först skulle ansöka stämning, och rätten därefter skulle förelägga den tilltalade att svara på åtalet skulle det leda till att brottmål inleds på olika sätt beroende på omständigheterna i de enskilda målen. En sådan lösning innebär att bestämmelserna blir komplexa och kräver olika praktiska rutiner vid åklagarkamrarna och domstolarna. Enligt vår mening bör det undvikas. Det är en fördel om bestämmelserna om hur ett allmänt åtal väcks vid domstol i så stor utsträckning som möjligt är enhet- liga oberoende av vad målet gäller. När åtalet har väckts bör där- emot målet handläggas och avgöras på olika sätt beroende på den tilltalades person, parternas inställning och vad målet rör. 
 Nya bestämmelser om hur allmänt åtal väcks 
 Vi gör, som vi redogjort för ovan, bedömningen att det inte finns något egentligt behov av bestämmelserna om stämning vid allmänt åtal. Vi föreslår en reform som utgår från att den tilltalades inställning till åklagarens talan ska få en större betydelse för hand- läggningen och avgörandet av målet. En sådan reform underlättas av att bestämmelserna för hur ett mål inleds vid domstol är enhet- liga och enkla. Detta kan uppnås genom att ersätta bestämmelserna om stämning vid allmänt åtal med andra regler. Några tungt vägande skäl som talar emot detta finns enligt vår uppfattning inte. 
 I korthet föreslår vi att bestämmelserna om den inledande hand- läggningen av ett allmänt åtal bör utformas på följande sätt. 
 Allmänt åtal ska väckas genom att åklagaren ger in åtalet till rätten. Samtidigt ska åklagaren skicka åtalet till den tilltalade till- sammans med ett föreläggande till den tilltalade att svara på åtalet till rätten. 
 Om åklagaren utfärdar ett strafföreläggande ska det skickas till den misstänkte. Strafföreläggandet ska innehålla samma uppgifter som det åtal som kommer att väckas om föreläggandet inte god- känns. Den misstänkte ska föreläggas att svara till åklagaren. Om den tilltalade inte godkänner strafföreläggandet ska åklagaren väcka åtalet genom att ge in strafföreläggandet till rätten. Åklagaren ska bifoga den misstänktes eventuella svar på föreläggandet. 
 349 
  
 Handlingen med åtalet ska innehålla samma uppgifter som en stämningsansökan ska innehålla i dag (se 45 kap. 4 § RB). Dess- utom ska åklagaren där ange sitt yrkande om påföljd och de yrkanden om särskild rättsverkan som åklagaren vill framställa i målet m.m. 
 Rätten ska avvisa ett åtal om rätten finner att den som väckt åtalet inte får föra talan om brottet eller att målet på grund av annat rättegångshinder inte kan prövas (se 45 kap. 8 § RB). Fråga om rättegångshinder ska tas upp så fort det finns anledning till det och det kan ske när som helst under handläggningen (se 34 kap. 1 § RB). Eftersom rätten ska ta ställning till om målet kan prövas även i samband med att det ska avgöras slutligt, ska det inte krävas att det är uppenbart att det föreligger ett rättegångshinder. 
 Några följdändringar och särskilda måltyper 
 Eftersom stämning avskaffas i mål som gäller allmänt åtal föreslår vi följdändringar i bl.a. bestämmelserna i 19 kap. RB som gäller överlämnade av stämningsansökan. Även om stämningsinstitutet avskaffas är det naturligt att viss granskning av om domstolen är behörigt forum sker i samband med att målet läggs upp. Om ett väckt åtal överlämnas till en annan domstol ska den tilltalade, som uppmanats att svara till viss domstol, underrättas om det. Om den tilltalade ändå kommer in med sitt svaromål till den domstol som åtalet getts in till, ska det givetvis skickas över till den domstol som målet överlämnats till. 
 När det gäller vissa speciella typer av mål finns det anledning att ha en särskild reglering om hur talan ska väckas m.m. En sådan måltyp är tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. För dessa mål finns det särskilda bestämmelser om rättegången i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden. När det gäller dessa mål anser vi att talan tills vidare bör väckas genom ansökan om stämning (se vidare författningskommentarerna till ändringarna i den lagen). 
 En annan speciell typ av mål är sådana som rör förverkande och liknande särskild rättsverkan av brott som riktar sig mot annan än den tilltalade. Bestämmelser som rör handläggningen av sådana mål finns i lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m., lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. och lagen (2008:369) om förfarandet vid förverkande av utbyte av brottslig verksamhet i vissa fall. I denna typ av mål föreslår vi att talan bör 
 350 
  
 väckas formlöst genom att åklagaren ger in den till rätten. Däremot bör rätten ha kvar ansvaret för att förelägga motparten att yttra sig över talan. Ofta har sådana yrkanden samband med ett brottmål där åtal väcks. Förhållandena i det målet kan påverka bedömningen av om talan mot annan än den tilltalade bör avgöras samtidigt som huvudmålet, t.ex. vid en huvudförhandling. Det är då mest ända- målsenligt att rätten, i varje fall tills vidare, har kvar ansvaret för svarsföreläggandet (se vidare författningskommentarerna till de nämnda lagarna). 
  
 8.2 
  
 Åtalet 
  
 Förslag:  
 Åtalet ska innehålla samma uppgifter som en stäm- ningsansökan innehåller i dag (se 45 kap. 4 § RB). Till dessa uppgifter kommer att åklagaren ska ange sitt yrkande om på- följd och de yrkanden om särskild rättsverkan som åklagaren vill framställa i anledning av åtalet. Åklagaren ska också ange om målet enligt dennes uppfattning kan avgöras enligt det särskilda förfarandet (se avsnitt 9). 
 Vi utvecklar våra överväganden och förslag kring åklagarens yrkande om påföljd och särskild rättsverkan av brott i avsnitt 5. 
 Vi utvecklar våra överväganden och förslag kring åklagarens yrkande om påföljd och särskild rättsverkan av brott i avsnitt 5. Som anges där ska åklagaren alltid i åtalet ange ett yrkande om påföljd och de yrkanden om särskild rättsverkan som han eller hon vill framställa i målet. Att så ska ske ska framgå av 45 kap. 4 § RB. 
 Åklagaren bör ange de skäl som ligger till grund för påföljds- yrkandet. Åklagarens uppfattning om brottslighetens straffvärde bör normalt vara utgångspunkten. I de fall åklagaren anser att sär- skilda omständigheter av betydelse för straffmätningen ska beaktas bör det anges, t.ex. försvårande eller förmildrande omständigheter enligt 29 kap.  
 2–3 
  §§ BrB. I de fall den tilltalade är under 21 år bör åklagaren som en del av grunden för påföljdsyrkandet ange sin upp- fattning om vad straffvärdet är. Det gör det lättare för den tilltalade och dennes eventuella rådgivare eller försvarare att ta ställning till påföljdsyrkandet. Det kan också vara en förutsättning för att målet ska kunna avgöras utan huvudförhandling. 
 Åklagaren ska enligt dagens bestämmelser ange sina eventuella önskemål om målets handläggning i stämningsansökan. Det gäller 
 351 
  
 bl.a. om målet kan avgöras utan huvudförhandling. Med vårt för- slag om en behovsanpassad brottmålsprocess kommer det bli än viktigare än i dag att åklagaren redogör för sin syn på hur målet bör handläggas i samband med att åtalet väcks. Det bör särskilt regleras att åklagaren ska ange om målet enligt dennes uppfattning kan avgöras enligt det särskilda förfarandet (se vidare avsnitt 9.1.4). En annan viktig handläggningsfråga är om åklagaren av någon anled- ning anser att utredningen som har betydelse för påföljdsfrågan bör kompletteras innan målet avgörs. 
 I avsnitt 15 behandlar vi frågor om enskilda anspråk som väcks samtidigt med åtalet. 
  
 8.3 
  
 Den tilltalades svar på åtalet 
  
 Förslag:  
 I samband med att åtalet väcks ska åklagaren i alla mål förelägga den tilltalade att inom viss tid svara på åtalet till rätten. I mål där strafföreläggande utfärdats ska särskilda regler gälla, se avsnitt 10. Handlingarna ska delges den tilltalade. 
 Åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara genom att upplysa denne om att han eller hon bör svara på åtalet till rätten. Det bör anges en bestämd svarstid. Den tilltalade ska föreläggas att ange sin inställning till åtalet och de yrkanden som framställs i samband med detta och att uppge de huvudsakliga skälen för inställningen om det behövs. Den tilltalade ska också, i de fall det kan vara aktuellt, föreläggas att yttra sig över om han eller hon samtycker till att målet avgörs utan huvudförhandling. Dessutom ska den tilltalade upplysas om att han eller hon måste ge in bevisuppgift till rätten om den tilltalade åberopar bevis- ning. 
 I avsnitt 3 redogör vi för vårt förslag om juridisk rådgivning för tilltalade. Genom att vända sig till en advokat för rådgivning kan den tilltalade på det sättet få hjälp att ta ställning till åtalet. 
 För att genomföra en förändring av ett sådant slag som vi föreslår krävs det att det tas fram standardiserade blanketter för förelägganden till tilltalade, svarsblanketter och informations- material (se avsnitt 17). Det är viktigt att materialet får en sådan utformning att det är lätt att ta till sig och att det är lätt för den tilltalade att lämna de uppgifter som efterfrågas. 
 352 
  
 8.3.1 
  
 Förändringsbehovet 
  
 I samband med 1987 års reform av  
 tingsrättsprocessen  
 infördes en möjlighet för rätten att förelägga den tilltalade att ange sin inställ- ning till åtalet i ett svaromål om det behövs för att huvud- förhandlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Bestämmelsen finns i 45 kap. 10 § tredje stycket RB. Det moti- verades med att det i mer komplicerade mål kunde vara av värde att försöka klargöra den tilltalades ståndpunkt före huvud- förhandlingen. Det betonades att rätten i varje enskilt fall skulle pröva om det var befogat att begära ett svaromål. Vad rätten kan förelägga den tilltalade att yttra sig om är inställningen till åtalet, dvs. ansvarspåståendet. Den tilltalade kan inte med stöd av den nu gällande bestämmelsen föreläggas att yttra sig i påföljdsfrågan (se prop. 1986/87:89 s. 231 f). 
 Den allmänna uppfattningen bland praktisk verksamma dom- stolsjurister är att det är sällsynt att möjligheten att förelägga den tilltalade att inkomma med svaromål utnyttjas. Vår målunder- sökning visar att skriftligt svaromål getts in i ca sju procent av de undersökta målen. I detta ingår svaromål i bötesmål som avgjorts utan huvudförhandling. 
 Vid de diskussionsmöten som vi genomfört var en åter- kommande synpunkt att möjligheten att begära skriftligt svaromål borde kunna utnyttjas i större omfattning. Några framförde att det i princip borde ske i alla mål. Men de flesta ansåg att det var i vissa större mål som det kunde vara värdefullt och att möjligheten borde användas oftare i de målen. De som förespråkade detta framförde att parternas ståndpunkter på detta sätt kunde klargöras och att det borde öka förutsättningarna för att bevisningen kunde begränsas. Samtidigt framförde flera, framförallt advokater, att den tilltalade har rätt att tiga och att ändra sig, och att de därför inte såg att en utökad förberedelse skulle leda till några större vinster. Flera betonade också att handläggningen av det stora flertalet mål är effektiv och att man därför bör vara försiktig med att införa regler som kan riskera att komplicera beredningen av målen. 
 En grundläggande tanke bakom våra förslag är att parternas inställning ska få en ökad betydelse för handläggningen i domstol. Åklagaren ska redovisa sitt yrkande om påföljd och yrkanden om särskild rättsverkan av brott redan när åtalet väcks. Beroende på hur ingripande påföljd som åklagaren yrkar och den tilltalades inställning till åklagarens talan, ska målet kunna avgöras utan 
 353 
  
 huvudförhandling. Vid en sådan förändring av brottmålsprocessen finns det starka skäl som talar för att bestämmelserna om när och hur den tilltalade ska redovisa sin inställning behöver ses över. 
  
 8.3.2 
  
 Den tilltalades inställning bör klargöras tidigt 
  
 Den tilltalades rätt till tystnad och att ändra sin uppfattning 
 En grundläggande utgångspunkt i brottmål är att den tilltalade har rätt att vara tyst och att ändra sin uppfattning under hela för- farandet. Det kan inte ställas samma krav på medverkan på en till- talad i ett brottmål som på parterna i ett tvistemål. Det medför dock inte att bestämmelser som syftar till att klargöra den till- talades inställning innan huvudförhandlingen saknar betydelse i brottmål. 
 Den som anklagas för brott har rätt att vara tyst. Rätten följer av oskyldighetspresumtionen i art 6 (2) i Europakonventionen. Rätten till tystnad består i huvudsak av två delar. Den första är rätten att vara tyst under hela förfarandet, från förundersökningen till det slutliga avgörandet. Den andra delen är att den anklagades tystnad inte få användas som ett bevis på hans eller hennes skuld eller på annat sätt användas mot honom eller henne (Novak, 
 Oskyldighetspresumtionen 
 , s. 420). 
  
 Att den tilltalade har rätt att vara tyst under det straffrättsliga förfarandet innebär inte att det skulle vara otillåtet eller olämpligt att förelägga honom eller henne att ange sin inställning till brotts- misstankarna eller till brottsanklagelsen. Däremot får den miss- tänkte eller tilltalade inte drabbas av några sanktioner om han eller hon väljer att vara tyst. Det innebär t.ex. att det inte är möjligt att meddela tredskodom mot en tilltalad som inte följer en uppmaning att inkomma med svaromål. Det är inte heller möjligt att ha bestämmelser som inskränker den tilltalades rätt att ändra inställ- ning under förfarandet. 
 Den tilltalade tillfrågas om sin inställning till brottsmisstankarna under förundersökningen. Detsamma sker vid huvudför- handlingen. Att den tilltalade föreläggs att inkomma med ett svaro- mål innebär att han eller hon tillfrågas om sin inställning vid ytter- ligare ett tillfälle – i tiden mellan förundersökningen och huvud- förhandlingen. Om den tilltalade inte kommer in med ett svar ska det inte leda till någon sanktion. Bortsett från de bötesmål som kan 
 354 
  
 avgöras utan huvudförhandling kommer följden av att den tilltalade inte svarar bli att målet kommer att sättas ut till en huvud- förhandling. 
 Ett föreläggande att svara i alla mål 
 De förändringar vi föreslår för handläggningen av de mål där åklagaren inte yrkar en strängare påföljd än vad som motsvarar fängelse i sex månader leder till att det är nödvändigt att den till- talade i dessa mål föreläggs att redovisa sin inställning till åtalet och åklagarens övriga yrkanden så tidigt som möjligt. 
 En given utgångspunkt är att den inställning den tilltalade redo- visat under förundersökningen inte utan vidare kan läggas till grund för ett avgörande. För att ett mål ska kunna avgöras utan huvudförhandling måste den tilltalade efter att åtalet väckts ges möjlighet att redovisa sin inställning till åtalet och sin syn på om huvudförhandling behövs. 
 Både när det gäller möjligheten till lagföring genom strafföre- läggande och möjligheten att avgöra mål utan huvudförhandling är det den tilltalades inställning när han eller hon svarar på strafföre- läggandet respektive åtalet som ska ha betydelse. Anledningen till det är att utgångspunkten bör vara att den enskilde i denna typ av mål alltid ska ha möjlighet att få målet avgjort i den särskilda ordningen om han eller hon vill det. Även om den tilltalade angett en inställning till brottsmisstankarna redan under förunder- sökningen är det först när åtalet väcks som han eller hon slutligt får besked om vad åklagaren gör gällande i målet. Det är också då som den enskilde får veta vilken påföljd och andra straffrättsliga följder som åklagaren anser att gärningen bör leda till. 
 När åklagarens påföljdsyrkande medger att brottet lagförs genom ett strafföreläggande eller prövas i domstol utan huvud- förhandling är det enligt vår uppfattning nödvändigt att den miss- tänkte alltid föreläggs att redovisa sin inställning i samband med att strafföreläggandet utfärdas eller åtalet väcks. Det säkerställer att möjligheterna att avgöra målet i det särskilda förfarandet utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. 
 Även i de fall då det krävs en huvudförhandling för att avgöra målet är det av värde att den tilltalades ståndpunkt klargörs tidigt. Den tilltalades inställning till brottsmisstankarna ska klargöras under förundersökningen. Om målet ska avgöras efter en huvud- 
 355 
  
 förhandling kan det hävdas att det i regel är onödigt att förelägga den tilltalade att redovisa sin inställning innan förhandlingen. Vi gör dock bedömningen att ett tidigt svar på åtalet från den tilltalade fyller en viktig funktion även om målet ska avgöras efter en huvud- förhandling. Det har betydelse för planeringen av huvudför- handlingen och för att minska risken för inställda förhandlingar. Det gäller oberoende av anledningen till varför det behövs en huvudförhandling. 
 Att den tilltalade föreläggs att redovisa sin inställning till åkla- garens talan kan tjäna som en kontroll av att den tilltalade inte har ändrat inställning jämfört med den som redovisats i förunder- sökningen. En sådan kontroll fyller en funktion även om målet inte är omfattande. I mål som rör mindre allvarlig brottslighet är det inte ovanligt att det enda förhör som hållits med den tilltalade ägt rum direkt i anslutning till händelsen som åtalet rör. Det kan ha gått lång tid sedan dess, den tilltalade kan ha varit upprörd eller påverkad vid tillfället. I denna typ av mål är det inte ovanligt att den tilltalade vid huvudförhandlingen anger en annan inställning än under förundersökningen eller att han eller hon uppger sig inte minnas händelsen. Det kan leda till att huvudförhandlingen får ställas in och förundersökningen kompletteras. Det kan också innebära att vittnen har kallats till förhandlingen i onödan om en tilltalad som tidigare förnekat gärningen erkänner vid huvud- förhandlingen. Om den tilltalade föreläggs att ange sin inställning när åtalet väcks bör risken för att han eller hon vid huvud- förhandlingen anger en ny inställning minska. Vårt förslag om råd- givning i brottmål gör det möjligt för den tilltalade att tidigt få hjälp av en advokat att ta ställning till åtalet även i de fall då en offentlig försvarare inte förordnats under förundersökningen. 
 I mer omfattande mål förordnas som regel en försvarare redan under förundersökningen. Den tilltalade och dennes försvarare bör, senast i samband med slutdelgivning av förundersökningen, ha fått en någorlunda god uppfattning om vad åklagaren kommer att göra gällande. På samma sätt bör åklagaren då ha fått besked om den till- talades inställning och om försvaret anser att det behövs komplet- teringar av utredningen. Men det är först i åtalet som åklagaren samlat ska redovisa hur han eller hon utformar den talan som förs i rättegången. Enligt vårt förslag ska det, till skillnad mot i dag, även gälla åklagarens yrkande om påföljd. När åtalet har väckts kan alltså den tilltalade och dennes försvarare överblicka vad åklagaren gör gällande i målet. Den tilltalade bör då med hjälp av sin försvarare 
 356 
  
 samlat kunna redovisa sin inställning till åklagarens talan. Försvaret får då också en naturlig möjlighet att komma med synpunkter i påföljdsfrågan före huvudförhandlingen. Det kan t.ex. gälla behovet av att utredningen om den tilltalades personliga för- hållanden kompletteras. 
 Att den tilltalade i alla mål inledningsvis föreläggs att redovisa sin inställning ökar förutsättningarna för att kommande huvud- förhandling ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det bör underlätta att huvudförhandlingen i huvudsak kan inriktas på de frågor där parterna har olika uppfattning. Det kan leda till att åklagaren omvärderar vilken bevisning som ska åberopas. Den inledande delen av förhandlingen kan göras mer effektiv om den tilltalade i förväg har redovisat sin inställning. I de fall den tilltalade har erkänt enskilda åtalspunkter som ska avgöras vid en huvud- förhandling bör de, som vi utvecklar i avsnitt 11.4 ofta kunna hand- läggas på ett förenklat sätt. För planeringen av huvudförhandlingen är det då värdefullt att den tilltalades inställning, så långt det är möjligt, är klargjord i förväg. Risken för att en huvudförhandling får ställas in minskar också om parternas ståndpunkter är klar- gjorda i förväg. 
 I mål som är omfattande eller komplicerade kan också ett in- ledande svar från den tilltalade visa att det är nödvändigt med ytter- ligare förberedelse innan målet kan avgöras vid en huvud- förhandling. Vi återkommer till de frågorna i avsnitt 11.3. 
 Det står klart att en del tilltalade inte kommer att ge in ett svaromål. Vilka som inte kommer att göra det kan dock knappast avgöras i förväg. Även en tilltalad som uppgett att han eller hon inte kommer att svara på frågor förrän vid huvudförhandlingen kan ändra sig när han eller hon får del av åtalet. Att en del tilltalade inte kommer att komma in med ett svar medför enligt vår uppfattning inte att det finns skäl att avstå från de fördelar som kan uppstå om alla föreläggs att göra det. 
 Vi har tidigare fört fram att det förekommer att en del tilltalade anger en annan inställning till brottsmisstankarna vid huvud- förhandlingen än vad de gjort under förundersökningen. Även med vårt förslag kommer det att uppstå situationer då den tilltalade redovisar en annan ståndpunkt vid huvudförhandlingen än vad som gjorts tidigare. När en sådan situation uppstår får de praktiska problem som det kan innebära lösas på samma sätt som i dag. Men vi gör bedömningen att risken för att det inträffar generellt sett bör minska. Utrymmet för den tilltalade att hävda att han eller hon 
 357 
  
 blivit missförstådd eller lämnat felaktiga uppgifter under förunder- sökningen minskar om den tilltalades inställning kontrolleras när åtalet väcks. 
 Sammanfattningsvis är vår slutsats att den tilltalade alltid ska föreläggas att svara på åtalet och de yrkanden som framställs i sam- band med detta. 
  
 8.3.3 
  
 Åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara 
  
 Vi föreslår att åklagaren i alla mål ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet. Enligt vår uppfattning är det motiverat både av processekonomiska och av principiella skäl. 
 I avsnitt  
 10  
 redogör vi för våra förslag om förfarandet i bötes- mål. Åtal bör som vi utvecklar där kunna väckas genom att ett inte godkänt strafföreläggande ges in till rätten. Åklagaren ska bifoga den misstänktes eventuella svar när strafföreläggandet ges in. När åklagaren utfärdat ett strafföreläggande som inte godkänts är det en onödig omgång att åklagaren ska skriva ett åtal och ge in det till domstol för att rätten i sin tur ska delge den tilltalade åtalet och förelägga denne att svara på det. Om målet kan avgöras utan huvudförhandling innebär vårt förslag att det inte krävs någon ytterligare skriftväxling i domstol efter att åtal väckts genom att strafföreläggandet getts in till rätten. 
 I avsnitt 9 redogör vi för våra förslag till ett särskilt förfarande i erkända mål. Om den tilltalade erkänner, godtar de yrkanden som framställs och samtycker till att målet avgörs enligt förfarandet kan det ske utan ytterligare skriftväxling. 
 I båda fallen kan den inledande beredningen i domstol inriktas på hur målet ska handläggas med utgångspunkt från parternas talan respektive inställning. Om målet måste avgöras genom huvud- förhandling kan rätten omedelbart kalla till en sådan. 
 I de fall då det med hänsyn till åklagarens yrkande om påföljd eller den tilltalades person inte är möjligt att avgöra målet utan en huvudförhandling är de processekonomiska fördelarna med att åklagaren delger den tilltalade åtalet och förelägger denne att svara på det inte lika stora. Det kan tala för att domstolen i dessa fall bör delge den tilltalade åtalet samtidigt som han eller hon kallas till huvudförhandling. Vi bedömer dock, som vi utvecklat i föregående avsnitt, att det även i dessa fall är en fördel för målets handläggning om den tilltalade föreläggs att ange sin inställning innan för- 
 358 
  
 handlingen. Att den tilltalade alltid ska föreläggas att svara på åtalet gör att det är mest ändamålsenligt att föreläggandet att svara skickas av åklagaren i samband med att åtalet väcks. Det medför också att bestämmelserna om den inledande handläggningen i så stor utsträckning som möjligt kan vara enhetliga. 
 Ur principiell synvinkel anser vi att rollfördelningen i processen blir tydligare om det i första hand är åklagaren och inte rätten som förelägger den tilltalade att svara på åklagarens talan. Det blir tydligt att det som den tilltalade ska svara på är åklagarens åtal och att rätten inte tagit ställning i målet. Det är viktigt i de fall målet ska kunna handläggas i en särskild ordning om den tilltalade erkänner. 
 Att åklagaren ska skicka åtalet till den tilltalade och förelägga honom eller henne att svara på det innebär att åklagaren även ska vidta åtgärder för att se till att den tilltalade delges. Som vi utveck- lar i avsnitt  
 8.5.6  
 bör det i många fall kunna ske genom förenklad delgivning. Något större merarbete kommer det alltså inte att inne- bära. Åklagaren ska ge in underlaget om att delgivning skett till rätten. Om delgivning av någon anledning inte kunnat ske när svarstiden gått ut bör ansvaret för delgivningen gå över till rätten. Handlingarna bör då regelmässigt skickas på nytt samtidigt som den tilltalade kallas till en huvudförhandling. Tiden fram till huvud- förhandlingen kan användas för att säkerställa att den tilltalade blir delgiven. Det är mest ändamålsenligt att rätten under den tiden har ansvaret för att bevaka delgivningen och vid behov överväga andra åtgärder. Oavsett om delgivningsåtgärderna skötts av personal vid åklagarkamrarna eller domstolen ska rätten förstås kontrollera att den tilltalade är korrekt delgiven innan målet avgörs. 
  
 8.3.4 
  
 Föreläggandet till den tilltalade att svara på åtalet 
  
 Innehållet i svarsföreläggandet 
 Åklagarens föreläggande bör vara utformat så att den tilltalades syn på de frågor som har betydelse för rättegången redovisas så tydligt som möjligt i svaret. 
 Det mest centrala i den tilltalades svar bör vara att hans eller hennes inställning till åtalet kommer fram. Framförallt gäller det om gärningen erkänns eller förnekas. Men den tilltalade kan också ha invändningar som gör att han eller hon inte godtar att dömas 
 359 
  
 enligt åklagarens ansvarsyrkande. Det kan t.ex. gälla att han eller hon gör gällande någon ansvarsfrihetsgrund eller anser att brottet bör bedömas som lindrigare än vad åklagaren gjort. 
 För handläggningen i domstol har den tilltalades inställning till åklagarens påföljdsyrkande och övriga yrkanden också betydelse. Framförallt gäller det om den tilltalade erkänner, men har invänd- ningar mot påföljdsyrkandet, ett yrkande om särskild rättsverkan eller ett enskilt anspråk. I sådana fall krävs i regel en huvudför- handling. 
 Många gånger bör det inte behövas att den tilltalade anger några egentliga skäl för sin inställning. Det finns t.ex. ingen poäng med att den tilltalade ska behöva skriva ned vad han eller hon har berättat under förundersökningen. Att den tilltalade förnekar eller erkänner gärningen är oftast tillräckligt. De fall då det kan behövas kortfattade skäl för den tilltalades inställning är framförallt om han eller hon vill föra fram sådant som inte kommit fram under för- undersökningen, t.ex. om den tilltalade har en annan inställning än den åklagaren angett i åtalet. Att den tilltalade erkänner gärningen, men har invändningar mot något av yrkandena kan också vara exempel på situationer då den fortsatta handläggningen underlättas om den tilltalade anger korta skäl till sin inställning. 
 För att målet ska kunna avgöras utan huvudförhandling krävs att den tilltalade inte begär huvudförhandling. Den tilltalade ska därför upplysas om förutsättningarna för att målet avgörs utan sådan förhandling. Om det kan vara aktuellt att avgöra målet i det särskilda förfarandet ska den tilltalade föreläggas att ange om han eller hon samtycker till att målet avgörs på det sättet. 
 Den tilltalade kan åberopa egen bevisning. Om den tilltalade vill göra det kan det ställas krav på att han eller hon kommer in med en bevisuppgift så fort som möjligt. Den tilltalade bör därför på samma sätt som i dag föreläggas att i sådana fall till rätten uppge vilken bevisning som åberopas och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. 
 Åklagaren ska förelägga den tilltalade att komma in med svar inom viss tid. Det saknas anledning att i lag ange vilken svarstid som ska gälla. Det är dock viktigt att svarstiden bestäms tämligen schablonartat. Den normala svarstiden bör vara 14 dagar. En svars- tid på 14 dagar ger den tilltalade skäligt rådrum och möjlighet att vända sig till en advokat för rådgivning eller att samråda med sin försvarare. I särskilt omfattande eller komplexa mål kan en längre svarstid övervägas. Men även i sådana mål bör ett inledande svar 
 360 
  
 normalt kunna ges inom 14 dagar. Därefter kan vid behov ytter- ligare förberedelse ske under ledning av rätten. 
 I häktade mål ska huvudförhandling normalt påbörjas inom 14 dagar efter att åtal väckts. Vi föreslår att tidsfristen ska kunna för- längas om det inom samma tid hålls ett förberedande sammanträde (se avsnitt 11.3.7). Samma tidsfrister gäller de flesta mål där den tilltalade är under 18 år. Utrymmet för att komma in med ett skriftligt svaromål före huvudförhandlingen (eller sammanträdet) kan vara begränsat i dessa mål. I de mål med frihetsberövade där det finns behov av att planera huvudförhandlingen i förväg sker planeringen ofta redan innan åtal väckts. I övriga mål finns det ofta inte utrymme att vänta på den tilltalades svar innan kallelse till huvudförhandling sker. Ett inledande svaromål kan dock vara värdefullt även i denna typ av mål. För att ett sådant ska kunna bidra till att klargöra ståndpunkterna krävs det emellertid att svars- tiden sätts kortare än 14 dagar. Eftersom det regelmässigt är fråga om mål där det redan under förundersökningen förordnats en för- svarare bör det inte sällan finnas förutsättningar för att det ska kunna ske. I varje fall bör svarstiden kunna sättas till en vecka i enklare eller mindre omfattande mål. I annat fall kan den tilltalade föreläggas att svara inom 14 dagar eller senast vid huvud- förhandlingen eller ett förberedande sammanträdet. Försvararen kan då antingen ge in ett skriftligt svaromål i förväg eller vid för- handlingen, alternativt redovisa inställningen muntligt vid denna. Givetvis måste försvararen komma in med eventuell bevisuppgift i så god tid innan huvudförhandlingen att eventuella vittnen kan kallas till förhandlingen. 
 Utformningen av föreläggandet att svara 
 Det är viktigt att åklagarens föreläggande till den tilltalade och den information som lämnas i samband med denna är lätt att förstå och ta till sig. Till föreläggandet bör det bifogas en svarsblankett där den tilltalade enkelt kan ange hur han eller hon ställer sig till brottspåståendet, påföljden och övriga yrkanden i målet. Om det är aktuellt bör den tilltalade samtidigt få information om målet kan avgöras utan huvudförhandling och om sin rätt till juridisk råd- givning. Av informationsmaterialet bör det framgå att åklagaren kan komma att ändra sitt påföljdsyrkande både i skärpande och mildrande riktning. 
 361 
  
 I avsnitt 17 redogör vi för vår syn för vad som bör göras för att förbereda genomförandet av våra förslag. En viktig del i detta arbete är att ta fram standardiserade förelägganden, en standar- diserad svarsblankett och informationsmaterial till tilltalade som ska skickas med i samband med att åtalet väcks. I största möjliga utsträckning bör materialet få en sådan utformning att samma material kan användas i alla mål. Den enda skillnaden bör vara informationen som rör handläggningen av mål som kan avgöras utan huvudförhandling. I de målen ska den tilltalade upplysas om sin rätt till huvudförhandling och hur han eller hon ska gå till väga om denne vill att målet avgörs med eller utan huvudförhandling. 
 En given förutsättning måste vara att det material som ska skickas till den tilltalade integreras i Åklagarmyndighetens verk- samhetsstöd. Det bör ske så att det material som skickas till den tilltalade enkelt kan anpassas efter hur åklagaren utformar sin talan i det enskilda fallet. Åklagarmyndighetens och Sveriges Dom- stolarnas verksamhetsstöd bör också samordnas så att information i materialet enkelt och rationellt kan hanteras av och överföras mellan myndigheterna på sätt som underlättar en smidig hand- läggning. 
 Den svarsblankett som ska skickas till den tilltalade bör vara uppdelad i överskådliga delar med direkta frågor om den tilltalades inställning i anslutning till respektive åtalspunkt och yrkande med utrymme för att ange korta skäl för inställningen om det behövs. Det kan t.ex. anges att skäl för inställningen bör anges om den tilltalade haft en annan inställning under förundersökningen eller om han eller hon erkänner gärningen, men har invändningar mot påföljdsyrkandet eller något annat yrkande. På det sättet bör de invändningar som den tilltalade har kunna fångas upp på ett bättre sätt än om han eller hon får en allmänt hållen uppmaning som: du ska svara på åtalet och de yrkanden som framställs i samband med detta. Att den tilltalades inställning redovisas på ett utförligt och korrekt sätt är viktigt för att målet på ett rättssäkert sätt ska kunna avgöras utan huvudförhandling utan ytterligare skriftväxling. I de fall då en huvudförhandling behövs ökar förutsättningarna för att den i huvudsak kan inrikta sig på de frågor där parterna har olika uppfattningar. 
 362 
  
 8.4 
  
 Personutredning 
  
 Förslag:  
 Att åklagaren ska ange ett yrkande om påföljd när åtalet väcks medför att åklagaren ska besluta att inhämta yttrande från Kriminalvården när åklagaren behöver ett sådant underlag för sitt yrkande. En bestämmelse med den innebörden bör införas i 2 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. 
 Personutredningar bör behovsanpassas så att de i högre grad är inriktade på vad som krävs i det enskilda fallet. Kriminal- vården bör i normalfallet alltid lämna ett yttrande inom kortare tid än vad som är fallet i dag. I de fall Kriminalvården bedömer att det krävs ytterligare utredning ska det anges. Bestämmelser som rör yttrandenas innehåll, de närmare formerna för hur de ska inhämtas och när de ska kompletteras bör föras in i förord- ningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. 
  
 8.4.1 
  
 Personutredning bör inhämtas tidigare 
  
 Åklagare har i dag möjlighet att inhämta yttrande från Kriminal- vården 
  
 4 
  
 . Nedan används samlingsbegreppet personutredning för yttranden från Kriminalvården. 
 Förutsättningarna för att åklagaren ska kunna inhämta en person- utredning enligt 2 § andra stycket lagen om särskild personutred- ning i brottmål, m.m. (personutredningslagen) är att den miss- tänkte har erkänt gärningen eller att det annars föreligger sannolika skäl för att den misstänkte har begått brottet. Det senare är alltså samma misstankenivå som normalt krävs för ett åklagarbeslut om anhållande. 
 Möjligheten för åklagare att inhämta personutredning infördes genom lagstiftning 2002. Tidigare var det endast rätten som kunde besluta att inhämta personutredning. Lagändringen motiverades med att inhämtande av personutredningar hade visat sig vara en flaskhals när det gällde tingsrätternas handläggningstider. Genom att åklagaren fick behörighet att fatta beslut om personutredning 
  
 4  
 Se 2 § andra stycket lag [1991:2041] om särskild personutredning i brottmål, m.m. (person- utredning) och 5 kap. 9 § förordning [1998:642] om verkställighet av frivårdspåföljder (yttrande). 
 363 
  
 under förundersökningen ökade förutsättningarna för ett tidigt be- slut och att det därmed skulle finnas ett fullständigt beslutsunder- lag när målet skulle avgöras. Kriminalvårdsstyrelsen påpekade också i ett remissyttrande i lagstiftningsärendet att ett tidigt beslut om personutredning innebär att klienten oftast är mer motiverad för att diskutera sin situation samt att de åtgärder som kan bli aktuella blir mer adekvata om de vidtas tidigt. Regeringen konstaterade också att förutsättningarna för åklagaren att utfärda ett strafföreläggande med villkorlig dom som påföljd borde öka om åklagaren hade till- gång till en personutredning innan han eller hon fattat beslut i åtals- frågan (prop. 2001/02:147). 
 Enligt den information som vi har förekommer det vid vissa åklagarkammare rutiner som innebär att åklagaren i dag inhämtar personutredning i en del fristmål. Exempel på detta kan vara att en person som är på fri fot åtalas tillsammans med en häktad. Detta är dock undantag. 
  
 5  
  
 I det absoluta flertalet mål är det fortfarande rätten som inhämtar personutredningen. Vi föreslår att huvud- regeln bör vara att åklagaren gör det i stället. 
 En anledning till att åklagaren bör inhämta nödvändig person- utredning är att det många gånger bör krävas att åklagaren har till- gång till ett sådant underlag för att kunna ange ett adekvat yrkande om påföljd i åtalet. Men det finns även flera fördelar med att åklagaren inhämtar personutredningen. 
 Om åklagaren fattar beslut om personutredning kommer den att genomföras i närmare anslutning till det brott som utreds. Det bör enligt vår uppfattning skapa förutsättningar för att kvaliteten i personutredningarna kan öka. 
 Åklagarens ökade ansvar för påföljdsfrågan medför att åklagaren utifrån sin bedömning av straffvärdet och vilka påföljdsalternativ som är aktuella kan begära personutredningar som koncentreras till de relevanta alternativen. Antalet personutredningar har ökat konstant under den senaste fem åren. Från drygt 32 193 (varav 5 142 yttranden) år 2006 till 36 516 (varav 4 740 yttranden) år 2011. 
  
 6  
  
 Förutsättningarna för att personutredningarna koncentreras 
  
 5 
  
 Enligt en enkät om handläggningen av mängdbrottmål som landets samtliga tingsrätter har besvarat har 38 av 48 tingsrätter angett att åklagare aldrig utnyttjar sin möjlighet att inhämta personutredning i mängdbrottmål. Nio av tingsrätterna har angett att det sker i  
  
 1–10 
  procent av målen och en tingsrätt att det sker i  
 11-25 
  procent av målen.  
 Ökad effektivitet och förbättrad samverkan vid handläggning av mängdbrott 
 , Redovisning i maj 2010 av ett regeringsuppdrag till Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket, bilaga 3, s. 207. 
  
 6 
  
 Statistik Personutredningar och yttranden, Kriminalvårdens hemsida: kriminalvarden.se. 
  
 364 
  
 till de fall där de behövs och att de är inriktade på det som behöver belysas i det enskilda fallet ökar enligt vår mening genom att åklagaren får ett större ansvar för påföljdsfrågan. Åklagaren kan på ett tydligare sätt än rätten ange ändamålet och inriktningen på personutredningen. Särskilt viktigt blir detta om Påföljds- utredningens förslag till ett nytt påföljdssystem införs. 
 Om den misstänkte föreläggs att komma till Kriminalvården när förundersökningen pågår eller i nära anslutning till att den avslutats bör han eller hon vara mer motiverad att komma dit och vara öppen för att diskutera olika frivårdande alternativ. I kallelsen från Kriminalvården kan den misstänkte också upplysas om att följden av att han eller hon inte kommer till Kriminalvården kan bli att åklagaren inte kan föreslå en frivårdande påföljd. Om den miss- tänkte väljer att inte medverka i utredningen bör enligt vår mening utgångspunkten vara att åklagaren inte ska behöva vänta med att väcka åtal. Åklagaren bör då framställa ett påföljdsyrkande grundat på straffvärdet och den information som finns tillgänglig. Om den tilltalade har invändningar mot åklagarens påföljdsyrkande blir det på det sättet tydligt för den tilltalade att det är viktigt att han eller hon kontaktar Kriminalvården för att förutsättningarna för alter- nativa påföljder ska kunna belysas. 
 I de ärenden där det finns en offentlig försvarare kan denne i sina kontakter med åklagaren i ett tidigt skede framföra den miss- tänktes önskemål inför en personutredning. Det bör öka förut- sättningarna för att kontraktsvårdsutredningar kan genomföras i sådan tid att de kan vara klara när målet ska avgöras i tingsrätten, även i häktade mål. 
 Givetvis finns det situationer när personutredning inte behövs och därför inte heller ska hämtas in. Ett exempel på en sådan situation är när det står klart att strängare påföljd än villkorlig dom inte kommer i fråga. Det förhållandet att åklagarens påföljds- yrkande ska utgöra den yttersta gränsen för vilken påföljd som kan komma i fråga bör medföra att personutredning inte inhämtas i dessa fall. Det är en förbättring mot nuvarande system där det, enligt vår mening, händer att personutredning hämtas in i onödan. 
 När åtalet väcks ska åklagaren ge in den personutredning som inhämtats till rätten. Som vi utvecklar i nästa avsnitt bör det yttrande som åklagaren inhämtat från Kriminalvården många gånger vara tillräckligt. På det sättet säkerställs att rätten har till- gång till utredning om den tilltalades personliga förhållanden i ett tidigt skede under handläggningen. Det minskar risken för att 
 365 
  
 beslutsunderlaget är ofullständigt när målet ska avgöras. När det krävs ytterligare utredning kan personutredningen kompletteras inför en huvudförhandling i målet. I många fall kan de oklarheter eller ofullständigheter som kan finnas, på samma sätt som i dag, lösas när den tilltalades personliga förhållanden gås igenom vid huvudförhandlingen. 
 Ett argument som skulle kunna anföras mot att person- utredning genomförs tidigt är att det finns en risk för att under- laget är inaktuellt när målet ska avgöras. Den risken finns redan i dag och uppstår framförallt i mål där handläggningen av en eller annan anledning drar ut på tiden. Flera av våra förslag syftar till att målen i domstol ska kunna avgöras tidigare än vad som är fallet i dag. Om domstolen får indikation på att det har inträffat något i den tilltalades livssituation som påverkar bedömningen av påföljds- frågan innan målet ska avgöras kan personutredningen på samma sätt som i dag kompletteras. I sådana fall kan kompletteringen begränsas till de nya förhållandena och vilken betydelse det har för påföljdsvalet. 
 När det gäller misstänkta som är under 18 år inhämtas yttranden från socialnämnden redan i dag i ett tidigt skede. Om förunder- sökningen gäller ett brott med fängelse i straffskalan ska under- sökningsledaren enligt 11 § andra stycket LUL som huvudregel inhämta ett sådant yttrande redan i samband med att den unge delges misstanke enligt 23 kap. 18 § RB. Om det inte skulle ha skett under förundersökningen ska åklagaren inhämta ett yttrande innan beslut fattas i åtalsfrågan. Det finns därför i dessa mål redan enligt nuvarande bestämmelser goda förutsättningar för att åkla- garen ska kunna ha ett underlag för sitt påföljdsyrkande när åtalet väcks. Vi föreslår därför inga ändringar i dessa fall om tidpunkten för när yttranden från socialnämnden ska inhämtas eller vad de ska innehålla. 
  
 8.4.2 
  
 Personutredningen bör behovsanpassas 
  
 Det huvudsakliga syftet med en personutredning är att Smith vårdens yttrande ska ge ett underlag för bedömningen av påföljds- frågan i domstol. Det är angeläget att personutredningen inte är mer omfattande än vad som krävs. Det är viktigt för att Kriminal- vårdens resurser ska användas på ett effektivt sätt. Tiden det tar att genomföra en personutredning bör inte heller i onödan utgöra ett 
 366 
  
 hinder för ett effektivt och ändamålsenligt brottmålsförfarande. Dessutom kräver hänsynen till den enskildes personliga integritet att utredningen om hans eller hennes personliga förhållanden inte är mer omfattande än vad som är nödvändigt. 
 Företrädare från Kriminalvården har till oss uppgett att Kriminalvården är positiva till en ordning som innebär att yttran- dena kan differentieras i högre grad än vad som är fallet i dag. Kriminalvården kan relativt enkelt och snabbt ta ställning till om det finns ett vårdbehov pga. missbruk eller andra skäl och om det med hänsyn till den misstänktes person finns förutsättningar för samhällstjänst. I de fall då det finns ett vårdbehov kan det däremot ta längre tid att ta fram ett lämpligt program eller vårdalternativ. Det kan också vid en första kontakt komma fram att det finns behov av ytterligare personutredning. Företrädarna för Kriminal- vården har uppgett att viktiga förutsättningar för snabba och kvalitativa personutredningar är att beställningen på vad person- utredningen bör vara inriktad på är tydlig och att den innehåller aktuella kontaktuppgifter. Ett problem som kan leda till att personutredningen drar ut på tiden eller inte kommer till stånd är att Kriminalvården kan ha svårt att få kontakt med den enskilde eller att han eller hon inte kommer på utsatt tid. 
 Om åklagaren i de fall det behövs en personutredning begär ett yttrande från Kriminalvården innan åtalet väcks ökar enligt vår bedömning förutsättningarna för att personutredningarna kan anpassas till behovet i det enskilda fallet. Kriminalvården kan då inom en kortare tid göra en mindre omfattande personutredning som är inriktad på om det finns vårdbehov, om personen är lämplig för samhällstjänst eller om det finns något som behöver utredas vidare. Kriminalvården kan redovisa sin bedömning i ett yttrande till åklagaren. Det kan innehålla ett konkret förslag till frivårdande påföljd i de fall det är aktuellt, och kort besked i frågorna om det finns vårdbehov, övervakningsbehov och om personen är lämplig för samhällstjänst. I många fall bör personutredningen kunna av- slutas utan att något kompletterande yttrande behövs. När så inte är fallet kan Kriminalvården ange att det krävs ytterligare tid, t.ex. för att ta fram ett lämpligt påföljdsalternativ eller för att det krävs ytterligare utredning. Om Kriminalvården inte kunnat komma i kontakt med den enskilde kan det anges. 
 Den enskilde har ett ansvar för att medverka i person- utredningen och den kommande rättsprocessen. Kriminalvårdens yttranden bör inte i onödan fördröjas om den enskilde brister i 
 367 
  
 detta ansvar. För att tydliggöra vikten av att den enskilde sköter kontakten med Kriminalvården kan det lämpligen anges i kallelsen till den misstänkte att konsekvensen av att han eller hon inte med- verkar i personutredningen kan bli att åklagaren inte har möjlighet att framställa ett yrkande om en frivårdande påföljd. Vikten av att den misstänkte medverkar i personutredningen bör också redan tidigare ha betonats av Polisen i samband med att polisen till- sammans med den misstänkte gått igenom vad som kommer att ske i de olika delarna av processen i anledning av det brott som den enskilde är misstänkt för. 
 Enligt 1 § förordningen om särskild personutredning i brottmål, m.m. ska samråd med Kriminalvården ske om tiden för yttrandet ska bestämmas till kortare tid en månad. Vi bedömer att normal- tiden för när Kriminalvården ska lämna ett yttrande av det slag som vi föreslår bör kunna förkortas. Vårt förslag är att normaltiden bestäms till 14 dagar, men vi har förståelse för att det vid den fortsatta beredningen av våra förslag kan komma fram synpunkter om att en annan tid är lämpligare. Vi vill dock betona att vårt för- slag innebär att Kriminalvården ska lämna ett inledande yttrande som är mindre omfattande än vad yttrandena är i dag. Om Kriminalvården bedömer att det inte behövs ytterligare utredning kan personutredningen avslutas genom yttrandet. I de fall då det krävs ett utvidgat yttrande kan det i stället anges. 
 Genom ett yttrande innan åtalet väcks kan åklagaren få ett underlag för sitt yrkande om påföljd. I många fall bör det vara tillräckligt för att påföljdsfrågan ska kunna avgöras i domstol, med eller utan huvudförhandling. Någon ytterligare utredning behövs då inte efter att åtalet har väckts. 
 När Kriminalvården bedömer att det krävs ytterligare tid för att slutföra nödvändig personutredning kan rätten besluta om när kompletteringen ska ske efter att åtalet väckts. Det kan också ske om rätten av någon annan anledning bedömer att det krävs ytter- ligare utredning, t.ex. efter önskemål från den tilltalade eller dennes försvarare. Målet kan sättas ut till huvudförhandling och tiden fram till denna kan användas för att komplettera utredningen. Yttrandet kan på detta sätt användas för att tidigt identifiera i vilka fall det krävs en mer kvalificerad utredning. I avvaktan på att utredningen kompletteras kan åklagaren i åtalet ange ett yrkande grundat på sin uppfattning om brottslighetens straffvärde och vad som fram- kommit om den misstänktes person. Åklagaren kan sedan ändra sitt yrkande när personutredningen har kompletterats. Den som 
 368 
  
 åtalas får på det sättet ett incitament att aktivt medverka till att de kompletteringar som han eller hon anser behövs kommer till stånd. Han eller hon kan också föra fram synpunkter på detta i sitt svar på åtalet. 
 Ett exempel på en situation då det krävs en mer kvalificerad utredning om den misstänktes personliga förhållanden är när det finns skäl att inhämta ett läkarintyg enligt 7 § lagen om person- utredning i brottmål, m.m. Det kräver i dag beslut av domstol. Vi anser inte att det finns skäl att ändra på det. Ett sådant beslut är särskilt ingripande för den enskildes personliga integritet. När det finns behov av ett sådant underlag bör domstol fatta beslut om det. 
  
 8.4.3 
  
 Konsekvenser för åklagarens handläggning 
  
 Inför ett åtalsbeslut tar åklagaren ställning till om det finns till- räckliga skäl för åtal och vilket brott åtalet ska avse. För att åklagaren ska kunna ange ett påföljdsyrkande krävs dessutom att åklagaren gör en uppskattning av brottets straffvärde. En sådan bedömning gör åklagaren redan i dag när han eller hon överväger om strafföreläggande kan utfärdas. 
 När det gäller bestämmandet av årsinkomsten vid fastställande av ett dagsbotsbelopp ska åklagaren, enligt 4 § tredje stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) utreda den misstänktes inkomst- och förmögenhetsförhållanden, om det finns anledning att anta att dagsböter kan komma att dömas ut. Förunder- sökningen innehåller också i vanliga fall uppgift om den miss- tänktes ekonomiska förhållanden, som exempelvis taxerad inkomst, som polis eller åklagare hämtat in under utredningen. 
 I sammanhanget kan nämnas att Påföljdsutredningen haft i upp- drag att analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka med bibehållen trovärdighet i straffet. Utredningen har tagit ställning till hur årsinkomsten ska fastställas vid dagsbots- beräkningen och gjort bedömningen att dagsbotsbeloppet bör fast- ställas utifrån en samlad bedömning, vid vilken den tilltalades senaste taxerade inkomst eller andra uppgifter från Skatteverket om möjligt ska beaktas ( 
 Nya påföljder 
 , SOU 2012:34, avsnitt 16.3.2). Utredningen har hänvisat till förslagen i Månadsuppgifts- utredningens betänkande ( 
 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt, 
  
 SOU 2011:40), som bl.a. innebär att Åklagarmyndigheten ska få tillgång till månadsuppgifter, dvs. uppgifter om lön och skatte- 
 369 
  
 avdrag på arbetstagarnivå som arbetsgivare och andra föreslås lämna varje månad till Skatteverket. Ett av skälen till förslaget är att Åklagarmyndigheten behöver uppgifterna när strafföreläggande ska utfärdas. Inkomsten har även betydelse för återbetalningsskyldig- heten av kostnader för försvar och målsägandebiträde. Påföljds- utredningen har uttryckt att det bör övervägas om inte också de allmänna domstolarna bör få tillgång till månadsuppgifter, om förslaget genomförs. Enligt vår uppfattning bör åklagaren ansvara för att inhämta sådana månadsuppgifter, när uppgiften behövs för att framställa påföljdsyrkandet. Samtidigt innebär handläggnings- tiden i domstol att det emellanåt kan finnas ett behov av att även domstolen hämtar in färska inkomstuppgifter under målets hand- läggning. Vi ansluter oss därför till Påföljdsutredningens bedöm- ning att det bör övervägas att låta de allmänna domstolarna få till- gång till månadsuppgifter. 
 Ett viktigt underlag för ett påföljdsyrkande är om den som ska åtalas har gjort sig skyldig till brott tidigare. För att få reda på detta räcker det med en kontroll av misstanke- och belastningsregistret. En sådan kontroll görs redan i dag rutinmässigt av åklagarna. 
 Vårt förslag att åklagaren ska framställa ett påföljdsyrkande i åtalet innebär att åklagaren måste överväga om det behövs ytter- ligare underlag. Vilket underlag som behövs beror på vilket eller vilka brott åklagaren anser att den tilltalade har gjort sig skyldig till, åklagarens uppskattning av brottslighetens straffvärde och vad belastningsregistret innehåller. Åklagaren kan också få ledning av förundersökningen. Av denna framgår t.ex. ofta om den misstänkte har eller kan misstänkas ha missbruksproblem. Om åklagaren anser att det behövs ytterligare utredning om den tilltalades personliga förhållanden aktualiseras frågan om att inhämta en person- utredning. 
 Vi föreslår, som vi utvecklat i föregående avsnitt, att yttrandena från Kriminalvården bör differentieras. Kriminalvården bör som regel kunna lämna ett yttrande senast inom 14 dagar efter beslutet att inhämta personutredning. Jämfört med i dag innebär det en halvering av den vanliga utredningstiden. 
 Även om tiden för personutredning görs kortare innebär vårt förslag förändringar för handläggningen vid åklagarkamrarna. För vissa ärenden kommer det antagligen att leda till att handläggnings- tiden vid åklagarkamrarna ökar jämfört med i dag. Situationen skiljer sig åt beroende på om åklagaren är förundersökningsledare eller om förundersökningen är polisledd. 
 370 
  
 Personutredning när åklagaren är förundersökningsledare 
 En åklagare som är förundersökningsledare kan göra en förhands- bedömning av påföljdsfrågan medan förundersökningen pågår. När förundersökningen fortskridit så långt att det finns sannolika skäl för brottsmisstanken och åklagaren bedömer att det kommer bli aktuellt att väcka åtal kan han eller hon göra en preliminär bedöm- ning av vilket brott det är fråga om, en uppskattning av straffvärdet och vilken utredning om den misstänktes förhållanden som behövs. 
 Om det behövs en personutredning kan den avslutande delen av förundersökningen användas för att utredningen ska vara tillgänglig när åtalsbeslutet fattas. Om handläggningen sker på det sättet behöver åtalet inte fördröjas av att åklagaren inväntar ett yttrande från Kriminalvården. 
 Om den tilltalade är häktad har domstolen redan slagit fast att den tilltalade är på sannolika skäl misstänkt för ett visst brott. Åklagaren kan redan då, på motsvarande sätt som idag görs av domstol, inhämta en personutredning mot bakgrund av det häktningsgrundande brottet. Den tilltalades försvarare kan, på samma sätt som i dag, vid häktningsförhandlingen eller på annat sätt, framföra synpunkter på inriktningen av personutredningen, t.ex. om det ska genomföras en kontraktsvårdsutredning. 
 Personutredning vid polisledda förundersökningar 
 Om förundersökningen är polisledd redovisas förundersökningen till åklagaren efter att den slutförts. Åklagaren ska då ta ställning till åtalsfrågan. En stor del av de polisledda förundersökningarna gäller bötesbrott eller brott där påföljden regelmässigt bestäms till villkorlig dom utan samhällstjänst. I de fallen behövs ingen person- utredning. Åklagaren kan också komma fram till att det inte finns tillräckliga skäl för åtal eller att det finns förutsättningar att med- dela åtalsunderlåtelse eller besluta om förundersöknings- begränsning. Men personutredningen kommer oavsett detta att krävas i ett antalsmässigt stort antal ärenden. I de fallen kan vårt förslag leda till att genomströmningstiden vid Åklagarmyndigheten ökar jämfört med i dag eftersom det behövs tid för att inhämta en personutredning. 
 Ett alternativ när det gäller de polisledda förundersökningarna skulle kunna vara att en polisiär förundersökningsledare får möjlig- 
 371 
  
 het att besluta om personundersökning. Sedan 1 mars 2012 kan en polisiär förundersökningsledare besluta att inhämta yttranden från Socialnämnden enligt 11 § LUL. I mål där den tilltalade är under 18 år görs sig dock speciella hänsyn gällande. Ett yttrande från Social- nämnden ska som huvudregel inhämtas redan i samband med den unge delges misstanke. Brottsmisstanken kan föranleda insatser från Socialnämnden oberoende av om ärendet leder till åtal. Yttranden från Kriminalvården bör bara inhämtas i de fall då det är aktuellt att väcka åtal. 
 Frågan om en polisiär förundersökningsledare skulle kunna besluta att inhämta yttrande från Kriminalvården övervägdes av Beredningen för rättsväsendets utveckling i SOU 2001:59. Mcbride ningen kom fram till att det, i varje fall under de förhållanden som rådde 2001, inte var lämpligt. De skäl som beredningen anförde för sin ståndpunkt är övertygande. Det är inte heller under dagens för- hållanden lämpligt att ge polisiära förundersökningsledare möjlig- het att besluta om personutredning. Det är åklagaren som har kompetensen att fatta beslut i åtalsfrågan och formulera påföljds- yrkandet. Det bör därför också vara åklagaren som beslutar om vilken utredning som behövs. Det är annars stor risk att onödiga personutredningar utförs och att personutredningar i flera fall inte inriktas på det som är relevant när påföljdsfrågan ska avgöras. 
 Den ökade genomströmningstid i åklagarledet som vårt förslag kan leda till för vissa ärenden ska ställas i relation till fördelarna för hela rättskedjan. Det möjliggör att många mål kan avgöras på ett enkelt och snabbt sätt i domstol utan huvudförhandling. Det ökar förutsättningarna för att det finns ett tillräckligt beslutsunderlag när målet ska avgöras. Det ökar också, som vi utvecklat i före- gående avsnitt, förutsättningarna för mer effektiva och bättre personutredningar som är anpassade efter vad som krävs i det enskilda fallet. 
 Att handläggningstiden vid Åklagarmyndigheten förlängs får konsekvenser för möjligheten att använda förenklad delgivning enligt de nuvarande bestämmelserna. Vi återkommer till den frågan i avsnitt  
 8.5. 
  
 Liksom våra övriga förslag som innebär att åtgärder som i dag sker i domstol ska vidtas i ett tidigare skede, medför förslaget att personutredning regelmässigt ska inhämtas innan åtal väcks, att det sannolikt kommer att krävas en förstärkning av administrativ personal vid åklagarkamrarna. 
 372 
  
 8.4.4 
  
 Utformningen av bestämmelserna 
  
 Åklagaren bör som vi utvecklat i detta avsnitt få ett tydligare ansvar för att inhämta personutredningar innan åtalet väcks. För att klar- göra det bör 2 § lagen om personutredning i brottmål, m.m. kompletteras med en bestämmelse med innebörd att åklagaren ska besluta att inhämta ett yttrande från Kriminalvården om det behövs för att åklagaren ska kunna ange ett yrkande om påföljd när åtalet väcks. En förutsättning för att åklagaren ska kunna inhämta ett yttrande är redan enligt gällande bestämmelser att den misstänkte är på sannolika skäl misstänkt. Dessutom bör utredningen ha kom- mit så långt att åklagaren bedömer att det är aktuellt att väcka åtal och att åklagaren har en preliminär uppfattning om vilket brott som åtalet ska avse och vad straffvärdet är. I annat fall finns det risk att personutredning genomförs i onödan. 
 Bestämmelser som rör yttrandenas innehåll, när de ska lämnas och när de ska kompletteras, bör lämpligen föras in i förordningen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Bestämmelserna bör utgå från att åklagaren eller rätten på samma sätt som i dag beslutar att inhämta ett yttrande från Kriminalvården. Den misstänkte kan underrättas om åklagarens beslut att inhämta personutredning i samband med att han eller hon kallas till Kriminalvården. Kriminal- vården ska alltid lämna ett yttrande inom den tid som angetts i beslutet. Vi föreslår att normaltiden bör vara 14 dagar. Om det är aktuellt kan Kriminalvården i yttrandet ange att det krävs ytter- ligare utredning och hur lång tid utredningen förväntas ta. I sådana fall bör det naturliga vara att rätten, efter att målet satts ut till huvudförhandling, anger en tid för när ett kompletterande yttrande ska lämnas. I de fall då det inte krävs ytterligare utredning ska personutredningen avslutas genom yttrandet. Det ska förstås inte hindra att rätten eller åklagaren beslutar att inhämta ett komplet- terande yttrande i de fall då det behövs. 
  
 8.5 
  
 Delgivning 
  
 8.5.1 
  
 Reformbehovet 
  
 För att åstadkomma en effektiv brottmålsprocess krävs inte bara behovsanpassade förfaranderegler utan även att enskilda som ska medverka i mål eller ärende kan delges handlingar på ett ändamåls- enligt sätt. 
 373 
  
 Det är grundläggande att reglerna om delgivning i brottmål bör vara utformade så att det finns rimliga garantier för att den till- talade har fått del av innehållet i de handlingar som ligger till grund för domstolens avgörande. Samtidigt som delgivningsreglerna är en viktig rättssäkerhetsgaranti så får de inte vara utformade på ett sätt så att de hindrar eller försenar brottmålsprocessen. I förarbetena till den nya delgivningslagen påpekas att det är rimligt att lägga ett ansvar på parterna att bevaka handlingar som domstolar och andra myndigheter skickar i pågående mål och ärenden 
  
 7 
  
 . Bristande del- givning är också en av de vanligaste orsakerna till att hand- läggningen av ett mål drar ut på tiden. Att bestämmelserna om del- givning är utformade på ett ändamålsenligt sätt är alltså viktigt både av rättssäkerhets- och effektivitetsskäl. 
 Delgivningsbestämmelserna bör, menar vi, vara konstruerade så att de ger den flexibilitet som behövs för att tillgodose kravet på en snabb och ändamålsenlig handläggning genom hela rättskedjan. Liksom för brottmålsprocessens del bör alltså en helhetssyn anläggas på hur delgivning kan ske under handläggningen. Reglerna bör vara utformade så att de garanterar att den enskilde får del av det material som ligger till grund för domstolens avgörande, utan att det för den skull byggs in onödiga svårigheter eller hinder i myndigheternas och domstolarnas hantering. 
 Det är rimligt att den som vet om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott också har ett ansvar för att bevaka vad som händer i ärendet, så länge den misstänkte med viss regelbundenhet underrättas om hur handläggningen fortskrider. Grundtanken i vårt förslag är att det ska bli en bättre process för den tilltalade. I det ligger att han eller hon löpande under utredningen ska informeras om vad som är nästa steg i processen. Myndigheterna inom rätts- väsendet bör därför samverka så att handlingar delges på ett smidigt sätt genom hela rättskedjan. De brottsutredande myndigheterna bör kunna vidta delgivningsåtgärder till förmån för domstolen så att frågor om ansvar för brott kan prövas av rätten inom rimlig tid. Reglerna bör vara utformade så att en sådan samverkan underlättas. 
 Mot denna bakgrund har vi valt att se över reglerna om del- givning i brottmål. Det är vår utgångspunkt att förenklad del- givning ska kunna användas av rättsväsendet i så stor utsträckning som möjligt och att reglerna bör göras mer flexibla. 
  
 7  
 Se exempelvis  
 Ny delgivningslag 
 , prop. 2009/10:237 s. 131 
 374 
  
 8.5.2 
  
 Allmänt om delgivningslagen 
  
 Den 1 april 2011 trädde en ny delgivningslag (2010:1932) i kraft. Delgivningslagen gäller när delgivning ska ske i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet. Om det finns en avvikande bestämmelse i lag eller annan författning så gäller den bestäm- melsen. Genom delgivningsreglerna ska bl.a. rimliga garantier skapas för att enskilda i mål och ärenden som rör dem har kunnat ta del av innehållet i de handlingar som legat till grund för myndig- hetens avgörande. 
 Syftet med den nya delgivningslagen var enligt regeringen att ge bättre förutsättningar för en effektiv och säker hantering av del- givningar. Ett större ansvar skulle läggas på parterna att bevaka handlingar som domstolar och andra myndigheter skickar i pågående mål och ärenden. Förändringarna ingick som ett led i arbetet med att minska andelen inställda huvudförhandlingar i brottmål. 
 De delgivningssätt som framförallt aktualiseras i brottmål är vanlig delgivning, muntlig delgivning, stämningsmannadelgivning och förenklad delgivning. Delgivningssätt ska alltid väljas med utgångspunkt från att sättet ska vara ändamålsenligt med hänsyn till handlingens innehåll och omfattning och medföra så lite kost- nader och besvär som möjligt. Delgivning får inte heller ske på ett sätt som är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i del- givningsärendet (4 § andra stycket delgivningslagen). Muntlig del- givning och förenklad delgivning får enligt lagen inte användas för att delge en handling som inleder ett förfarande. Det är den myndighet som handlägger ett mål eller ärende som i allmänhet ska se till att delgivning sker och kontrollera att den har gått till på rätt sätt. 
  
 8.5.3 
  
 Information om förenklad delgivning 
  
 Förenklad delgivning får enligt 24 § första stycket delgivningslagen som huvudregel användas av en myndighet mot part enbart om denne av myndigheten fått information om att delgivningssättet kan komma att användas i målet eller ärendet. I förarbetena har denna ordning motiverats med att det skulle kunna vara tveksamt om sakens identitet är densamma i olika skeden, alltså om vad som egentligen är samma mål eller ärende. Det skulle enligt motiven 
 375 
  
 också kunna vara svårt att i en information i första instans precisera i vilken sorts ärende och vid vilken myndighet som saken kan kom- ma att handläggas i ett senare skede. Ett annat skäl som har lyfts fram som ett argument för en ordning där information om för- enklad delgivning måste lämnas i varje mål eller ärende och i varje instans är att varje myndighet själv bör får bestämma vilka del- givningsformer den vill använda. Dessutom har det hävdats att en annan ordning kan innebära att den enskilde måste hålla sig anträff- bar längre tid än vad som kan vara skäligt. Förenklad delgivning bör därför enligt motiven kräva att information om delgivningsformen delges i varje ärende och hos varje myndighet för sig (prop. 1990/91:11 s. 22 f). 
  
 8.5.4 
  
 Regler om delgivning av handlingar i brottmål 
  
 När det gäller delgivning av handlingar i brottmål finns det sär- skilda regler om det i rättegångsbalken (33 kap.  
 6–8 
  §§ RB). I 6 § finns regler om delgivning av stämning. Förenklad delgivning vid överklagande till andra instans regleras i 7 § och en bestämmelse om delgivning av part som saknar hemvist inom riket finns i 8 §. 
 Särskilt om delgivning av stämning 
 I samband med ikraftträdandet av den nya delgivningslagen ändrades regeln i 33 kap. 6 § RB om på vilket sätt stämning i brott- mål får delges. I bestämmelsen görs ett undantag från regeln i 24 § delgivningslagen om att förenklad delgivning inte får användas vid delgivning av en handling som inleder ett förfarande och att parten måste ha fått information om att delgivningssättet kan komma att användas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. 
 Innan bestämmelsen ändrades kunde stämning i brottmål delges genom vanlig delgivning eller genom stämningsmannadelgivning om delgivningsmottagaren påträffades. Det fanns sedan 2001 ett undantag som gjorde det möjligt att under vissa förutsättningar delge stämningsansökningar med förenklad delgivning om åtalet som avsåg brott som kunde beivras genom ordningsbot. 
 Numera följer det av 33 kap. 6 § RB att stämning och bifogade handlingar i brottmål oavsett brottstyp kan delges genom för- enklad delgivning om handlingarna skickas inom sex veckor från 
 376 
  
 det att den tilltalade vid ett personligt sammanträffande med polis, åklagare, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen fått del av information om att sådan delgivning kan komma att användas i tingsrätten. För att tingsrätten ska kunna använda för- enklad delgivning under målets fortsatta handläggning, t.ex. för att delge kallelser, måste domstolen dessförinnan delge den tilltalade information om att så kan komma att ske (prop. 2009/10:237 s. 270). 
 Kravet på att delgivningsmottagaren ska ha fått information om delgivningssättet vid ett personligt sammanträffande har uppställts för att det inte ska finnas någon risk att den misstänkte miss- uppfattar vad förenklad delgivning innebär (a. prop. s. 149). 
 Förenklad delgivning sker genom att tingsrätten skickar den handling som ska delges till delgivningsmottagaren och efter- följande arbetsdag ett kontrollmeddelande om att så har skett. I praktiken skickas handlingen oftast med post till delgivnings- mottagaren under dennes senast kända adress och dagen efter ett meddelande om att handlingen har skickats. Om den senast kända adressen inte kan användas får handlingen och kontroll- meddelandet skickas till delgivningsmottagarens folkbokförings- adress om det finns en sådan och det är en annan än den senast kända adressen. Myndigheten förutsätts dokumentera att med- delandet har sänts, exempelvis genom att göra en anteckning om det i akten. Regleringen är teknikneutral. Det betyder att hand- lingen exempelvis kan skickas elektroniskt. 
 Det finns en möjlighet för tingsrätten att ge i uppdrag åt åklagare att utfärda stämning enligt 45 kap. 1 och 16 §§ RB. I sådant fall ansvarar åklagaren för att den tilltalade delges stämning och därtill fogade handlingar. 
 Utöver de krav som ställs upp i 33 kap. 6 § RB för att förenklad delgivning ska kunna ske, måste även övriga förutsättningar enligt delgivningslagen vara uppfyllda. En prövning av att det inte är olämpligt att använda förenklad delgivning med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet ska göras. Enligt motiven kan det vara olämpligt att använda förenklad delgivning om brotts- misstanken har ändrats sedan informationen delgavs. Ett annat exempel som nämns i förarbetena på en situation där det kan vara olämpligt att använda förenklad delgivning är att den misstänkte har varit påverkad eller av annan anledning kan antas ha haft svårt att ta till sig informationen om vad förenklad delgivning innebär (a.  
 EMR-utredningens 
  förslag som innebär att ett tidigare förhör kan återanvändas genom att ljud- och bildupptagningen spelas upp, SOU 2012:93, s. 294 f.). Det tredje argumentet om värdet av en gemensam brottspåföljd, framhölls främst i samband med att rätte- gångsbalkens ursprungliga reglering infördes (obligatorisk kumula- tion). Det finns förstås ett allmänt värde i en gemensam påföljd. Argumentet väger dock inte lika tungt efter införandet av 34 kap. 
  
 3  
 Sundsvalls tingsrätt dom  
 2011-08-04, 
  målnr.  
 3192-09 
  m.fl 
 . 
  
 466 
  
 BrB. Genom bestämmelserna i 34 kap. BrB och den praxis som utvecklats vid domstolarna finns det i dag verktyg som i de flesta fall kan minska olägenheterna för den tilltalade av att flera åtal mot denne avgörs vid skilda tillfällen. Detta talar för en mindre restrik- tiv syn mot att dela upp lagföringen mot en tilltalad än den som kommer till uttryck i rättegångsbalken i dag. Dessutom kan ett genomförande av de förslag som Påföljdsutredningen lämnat inne- bära att bestämmelserna som rör påföljdsbestämning i situationer då flera brott behandlas i olika domar blir lättare att tillämpa än vad som är fallet i dag. Argumentet om gemensam påföljd ger inte heller något stöd för att åtal mot olika personer bör behandlas i samma rättegång. 
 Det är inte ovanligt att två eller flera tilltalade är åtalade för att vara delaktiga i något eller några brott och att de olika personerna i sin tur åtalas för ett stort antal brott som inte har något samband med varandra. I dessa situationer kan bestämmelserna om gemen- sam handläggning av brott som har samband med varandra och utgångspunkten att all brottslighet som en person är åtalad för ska behandlas i ett sammanhang leda till en oöverskådligt stor process. Det är inte ovanligt att handläggningen drar ut på tiden eftersom det är svårt att genomföra en huvudförhandling. Under tiden kan det komma in tilläggsåtal där även ytterligare personer är åtalade för delaktighet. 
 Vår slutsats är att regelverket bör styra mer uttryckligt mot uppdelad handläggning när det finns skäl för det. Framförallt gäller det omfattande mål eller mål som riskerar att bli omfattande. Skälen som talar för gemensam handläggning måste vägas mot nackdelarna av den oformligt stora processen. På det sättet kan de grundtankar som genomsyrade redan 1956 års reform få ökat genomslag, näm- ligen att särskild handläggning ska ske om det är lämpligare. Det bör bli tydligt att rätten har ett ansvar för att bedöma om så är fallet. En förändring av det slaget ger också åklagaren anledning att överväga kumulationsfrågan och att formulera skälen för varför en gemensam handläggning är nödvändig. I många fall är det åklagaren som har bäst förutsättningar att på förhand göra den bedömningen. Några av de åklagare med erfarenhet av stora mål som vi har talat med har dock uppgett att ett tydligare och tidigare ställnings- tagande till kumulationsfrågan från rättens sida hade varit värde- fullt och att det sannolikt hade lett till att vissa mål hade delats upp i mindre delar. 
 467 
  
 Möjligheterna att dela upp handläggningen när det uppkommer ett behov av det 
 Att samtliga åtal mot en tilltalad ska handläggas i en rättegång och avgöras genom en dom är väl inarbetat. I många fall är det till fördel både för den tilltalade och det som är mest effektivt. När flera personer är involverade i samma rättegång ökar dock samtidigt risken för att det under handläggningen inträffar något som medför att det uppstår problem vid planeringen eller genomförandet av huvudförhandlingen. Att t.ex. ett vittne som åberopats endast i anledning av en åtalspunkt inte inställer sig kan hindra att målet i dess helhet avgörs. Om det i en rättegång dras in fler personer som har deltagit i samma brottslighet och de i sin tur är åtalade även för andra gärningar, eventuellt tillsammans med ytterligare andra, kan rättegången också bli omfattande och svårhanterbar. Även om det skett en inledande bedömning av om flera åtal bör handläggas gemensamt eller särskilt kan det senare uppstå behov att dela upp handläggningen. Det finns enligt rättegångsbalken två sätt som kan användas för att åstadkomma detta. Antingen kan åtalen särskiljas enligt 45 kap. 3 § tredje stycket RB eller kan deldom meddelas. För det senare krävs dock i dag att det finns synnerliga skäl för det om åtalen riktar sig mot samma tilltalade. 
 Vid de diskussionsmöten som vi genomfört med advokater, åklagare och domare framfördes av flera aktörer att möjligheterna till deldom vid flera åtal mot en tilltalad borde utökas. Det fram- kom att deldom vid vissa domstolar redan tillämpades i relativt stor utsträckning. Företrädare för dessa domstolar framförde att kravet på synnerliga skäl i 30 kap. 4 § RB inte är anpassat till dagens verklighet i domstolarna. 
 Vid diskussionsmötena framkom också att det vid vissa dom- stolar förekom att ett eller flera åtal i stället särskildes till ett nytt mål med stöd av bestämmelsen i 45 kap. 3 § tredje stycket RB. Utifrån hur lagtexten är utformad går det knappast att rikta några invändningar mot en sådan handläggning. 
  
 4  
  
 Det är dock svårt att se den rationella anledningen till varför förutsättningarna för deldom i ett mål ska skilja sig från förutsättningarna för att särskilja åtalen och därefter behandla dem i olika mål. I stort sett samma syn- 
  
 4  
 Som angetts ovan anges det också i kommentaren till 45 kap. 3 § RB att bestämmelsen i 30 kap. 4 § RB inte hindrar att åtalen särskiljs enligt 45 kap. 3 § RB och på det sättet föranleder flera domar (Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , kommentaren till 45 kap. 3 §). 
 468 
  
 punkter bör göra sig gällande vid båda alternativen (se Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , kommentaren till 30 kap. 4 §). 
 Enligt vår mening är det angeläget att underlätta möjligheterna att dela upp handläggningen av flera åtal. Frågan om det ska ske genom att åtalen behandlas i olika mål eller genom att deldom meddelas är enbart av praktisk natur. Det avgörande är i båda fallen att de skäl som talar för en gemensam handläggning måste vägas mot de nackdelar som det innebär för handläggningen i domstol. Domstolsprocesserna får inte bli onödigt stora och svårhanterbara. Handläggningen av sådana åtal som kan avgöras bör inte heller i onödan hindras av att det finns åtal som inte kan avgöras samtidigt. Detta talar för en mindre restriktiv syn mot att dela upp lag- föringen mot en tilltalad än den som kommer till uttryck i den nuvarande bestämmelsen i 30 kap. 4 § RB.  
 EMR-utredningen 
  har förslagit nya bestämmelser om att bevisning som tagits upp vid en tidigare handläggning kan läggas fram genom att ljud- och bild- upptagningen spelas upp, SOU 2012:93, s. 294 f. Om det förslaget genomförs förbättras också de praktiska möjligheterna att avgöra olika åtal vid skilda tillfällen. 
  
 11.2.3 
  
 Nya bestämmelser om gemensam handläggning av åtal 
  
 Förslag 
 : Flera åtal mot en tilltalad ska som huvudregel hand- läggas gemensamt. Rätten ska besluta att åtalen ska handläggas i olika rättegångar om det är till fördel för handläggningen eller annars är lämpligt. När det gäller åtal mot flera tilltalade för brott som har samband med varandra ska det krävas att en gemensam handläggning innebär fördelar och att det även i övrigt är lämpligt. Om så inte är fallet ska åtalen handläggas i skilda rättegångar. Vid bedömningen av om åtal ska handläggas gemensamt eller särskilt ska rätten särskilt beakta om en gemen- sam handläggning riskerar att göra rättegången mer omfattande än vad som är nödvändigt. 
 469 
  
 Flera åtal mot en tilltalad 
 Skälen som talar för en gemensam handläggning skiljer sig åt beroende på om det är fråga om flera åtal mot en tilltalad eller om det gäller åtal mot flera tilltalade. Det kommer i viss mån till uttryck i den bestämmelse som gäller i dag. Det finns dock anled- ning att göra en tydligare skillnad mellan dessa situationer. 
 När det är fråga om flera åtal mot en tilltalad finns det ett allmänt värde i att dessa kan behandlas i en rättegång och att gemensam påföljd kan bestämmas för brotten. Utgångspunkten bör därför vara att åtalen handläggs gemensamt i ett sådant fall. Det ska vara möjligt att bestämma att åtalen ska handläggas i olika rättegångar om det är till fördel för handläggningen eller annars är lämpligt. 
 I många fall kan det vara svårt att identifiera sådana skäl som talar för en uppdelad handläggning redan när åtalen väcks. Ett alter- nativ till att dela upp handläggningen från början kan vara att hand- lägga åtalen gemensamt och sedan använda sig av möjligheterna att särskilja åtalen eller avgöra ett eller flera åtal genom deldom om det skulle visa sig att problem uppstår vid handläggningen. Det är framförallt när domstolen redan i inledningsskedet kan se att det finns en risk för att rättegången blir onödigt omfattande eller svår- överskådlig som det finns anledning att dela upp handläggningen av åtalen i olika mål. En i praktiken inte ovanlig situation är att åtal väcks under ett pågående mål. Det kan då finnas skäl som gör att det står klart att handläggningen av det pågående målet skulle för- svåras om tilläggsåtalet skulle handläggas gemensamt med detta. 
 En viktig faktor i bedömningen av om det är till fördel för hand- läggningen eller annars är lämpligt att handlägga flera åtal mot samma tilltalade i olika mål är vilka konsekvenser en särskild hand- läggning skulle ha för påföljdsbestämningen. Om åtalen handläggs i olika mål kan bestämmelserna i 34 kap. BrB i de flesta fall användas för att se till att den samlade effekten av de påföljder som den till- talade döms till inte påverkas av att åtalen avgörs genom olika domar. 
 470 
  
 Åtal mot flera tilltalade för brott som har samband med varandra 
 När flera åtalas för delaktighet i brott handläggs åtalen i dag ofta rutinmässigt i samma mål. I praktiken kan så ske även i de fall då det inte finns något uppenbart samband mellan åtalen. 
 När åtal väcks mot flera tilltalade är det processekonomiska eller utredningsmässiga skäl som kan tala för en gemensam handlägg- ning. De processekonomiska skälen kan när det är fråga om ett omfattande mål tala i motsatt riktning. Det bör finnas en särskild bestämmelse som rör gemensam handläggning av åtal mot flera tilltalade. Av denna bör det uttryckligen framgå att åtalen bara ska handläggas i en rättegång om det är till fördel för handläggningen och även i övrigt är lämpligt. 
 Parternas uppfattning har givetvis stor betydelse, särskilt gäller det om åklagaren gör gällande att det av utredningsmässiga skäl är viktigt att åtalen handläggs gemensamt. Många gånger bör det vara åklagaren som har störst förutsättningar att göra den bedömningen. Oavsett detta är det dock av värde att rätten prövar om en gemen- sam handläggning är motiverad. Det leder till att åklagaren måste motivera varför det krävs en gemensam handläggning eller att nöd- vändig bevisning inte kan föras på annat sätt än att åtalen prövas samtidigt. 
 Skälen som talar för en gemensam handläggning, där sambandet mellan åtalen har stor betydelse, får vägas mot de nackdelar som kan finnas med en sådan handläggning. 
 Målets omfattning ska beaktas särskilt 
 Det är framförallt vid stora mål eller mål som riskerar att bli stora som det har betydelse att redan inledningsvis göra en bedömning av vilka åtal som bör handläggas gemensamt och vilka som bör hand- läggas för sig. Det gäller oavsett om det är fråga om flera åtal mot en person eller åtal mot flera personer. I praktiken är det, som påpekats i föregående avsnitt, vanligt att det är utgångspunkten att alla åtal mot en person ska behandlas i ett sammanhang som till- sammans med en rutinmässig kumulation av åtal som har samband med varandra som leder till oöverskådligt stora processer. 
 Det bör genom en uttrycklig bestämmelse klargöras att dom- stolen har ett ansvar för att verka för att rättegångar inte blir mer 
 471 
  
 omfattande än vad som är nödvändigt. Det bör uttryckas som att rätten vid lämplighetsbedömningen av om ett åtal ska handläggas särskilt eller gemensamt särskilt ska beakta om en gemensam hand- läggning riskerar att göra rättegången mer omfattande än vad som är nödvändigt. På det sättet blir det tydligare än i dag att de skäl som talar för en gemensam handläggning får vägas mot de nack- delar som det kan innebära att rättegången blir omfattande. Det är endast i de fall fördelarna väger tyngre än nackdelarna som det är lämpligt att handlägga åtalen gemensamt. Den bedömningen bör kunna göras i anslutning till att åtal väcks. I de fall det under ett måls handläggning inträffar något som gör att det finns behov av att dela upp handläggningen kan det lösas genom att åtal som hand- läggs gemensamt särskiljs eller genom möjligheten att meddela del- dom. Ett sådant behov kan uppstå i alla mål och kan t.ex. bero på att ett vittne som åberopas i anledning av en åtalspunkt inte har inställt sig. 
 Övriga frågor om regleringen 
 Det förslag vi lämnar anknyter relativt väl till det förslag som Rättegångsutredningen lade fram 1982. Till skillnad från Rätte- gångsutredningen anser vi dock inte att det är nödvändigt att uttryckligen ange i bestämmelsen att sammanläggning av åtal även kan ske om det är till fördel för den tilltalade och att det särskilt ska beaktas om en uppdelad handläggning innebär svårigheter för påföljdsbestämningen. Det innebär inte av vi menar att dessa omständigheter saknar betydelse. Tvärtom är det viktiga frågor som rätten ska ta ställning till inom ramen för lämplighetsbedöm- ningen. Till skillnad från Rättegångsutredningen föreslår vi att det uttryckligen ska framgå av kumulationsbestämmelsen att rätten särskilt ska beakta om en gemensam handläggning riskerar att göra målet mer omfattande än vad som är nödvändigt. 
 Det bör även fortsättningsvis uttryckligen framgå av lag att åtal som handläggs gemensamt ska särskiljas när det finns anledning till det. Genom de ändringar vi föreslår i deldomsreglerna klargörs det att domstolen kan välja att antingen särskilja åtalen eller att med- dela deldom när det är till fördel för handläggningen att avgöra åtalen vid skilda tillfällen. 
 Det bör också framgå av kumulationsbestämmelsen att åtal som rätten är obehörig att handlägga inte får handläggas gemensamt 
 472 
  
 med andra åtal. Vad som gör rätten behörig framgår av forum- bestämmelserna i 19 kap. RB. När det gäller flera åtal mot en till- talad har rätten enligt 19 kap. 6 § RB en vidsträckt behörighet. Rätten kan vara behörig även om åtal väckts vid annan domstol om åtalet lämnats över enligt bestämmelsen i 19 kap. 11 a § RB. Det saknas anledning att ändra på bestämmelsen att åtal inte får hand- läggas gemensamt om det gäller olika rättegångsformer för åtalen. I praktiken har det senare endast betydelse i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Särskilda bestämmelser om möjligheterna till sammanföring av ett tryckfrihetsmål eller yttrandefrihetsmål, där det förs talan om ansvar, med annat brottmål finns i 7 kap.  
 7–8 
  §§ lagen  
 Ett exempel enligt första  
 om-satsen 
  är möjligheten för rätten att vid en huvudförhandling i målsägandens eller den tilltalades utevaro lägga fram ur handlingarna vad han eller hon sagt (46 kap. 6 § tredje stycket RB). Vidare finns det när det gäller skriftliga vittnes- berättelser särskilda regler avseende bevisupptagning som har skett utomlands (35 kap. 12 § RB och lagen [1946:817] om bevisupp- tagning vid utländsk domstol och lag [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål). 
 Förbudet mot att använda skriftliga berättelser gäller enligt andra  
 om-satsen 
  inte om förhör inte kan hållas med den som lämnat berättelsen. Enligt förarbetena avses t.ex. situationen när den som lämnat en skriftlig berättelse inte kan höras pga. varaktig sjukdom eller att han eller hon har avlidit. Bestämmelsen avser 
 563 
  
 också situationen när den som lämnat berättelsen finns på okänd ort och det kan antas att han eller hon inte kan anträffas. Regel- mässigt anses åberopade förhör med barn som har hållits under för- undersökningen kunna tillåtas enligt denna bestämmelse. 
 Enligt tredje  
 om-satsen 
  ska nyttan med ett muntligt förhör ställas inte bara mot kostnaderna som är förenade med ett förhör vid huvudförhandlingen utan även mot bl.a. den tid som står att vinna om den skriftliga berättelsen i stället får åberopas och berättelsens betydelse. Med berättelsens betydelse avses framförallt dess betydelse för målets utgång. Rätten bör i en viss given situation kunna vara mer frikostig med att tillåta skriftliga berättelser i bagatellmål än i mål om stora värden eller mål om grova brott. 
  
 46  
  
 Som exempel kan en polismans anteckningar från rutiningripanden vid ett större antal förseelser regelmässigt godtas som bevisning i stället för att han eller hon ska kallas till förhör (prop. 1986/87:89 s. 173). 
 Bestämmelsen i 35 kap. 14 § RB är tvingande. Parterna kan alltså inte i brottmål komma överens om att acceptera att en skriftlig berättelse läggs fram. 
 Förbudet mot att åberopa en skriftlig berättelse bör inte ändras 
  
 Bedömning:  
 Förbudet i 35 kap. 14 § RB mot att åberopa en skriftlig berättelse som bevis i rättegången bör inte ändras. 
 Bestämmelsen i 46 kap. 6 § RB att rätten vid behov ska lägga fram vad den tilltalade eller målsäganden tidigare har anfört ur handling- arna när han eller hon uteblir från en huvudförhandling är teknik- neutral. Den innebär att det redan i dag finns en möjlighet för rätten att i en tilltalads eller målsägandes utevaro spela upp en upp- tagning av förundersökningsförhöret eller lägga fram en utskrift av inspelningen av förhöret ur handlingarna i målet. Vi ser ingen anledning att ändra detta. Åklagaren bör självfallet ge in bästa tänk- bara dokumentation av förhör från förundersökningen till dom- stolen. Det är tveklöst så att ljud- och bildupptagningar innebär ett bättre underlag för domstolens bedömning än de anteckningar från polisförhören som i normalfallet görs i konceptform av vad som 
  
 46  
 Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken,  
 kommentaren till 35 kap. 14 §. 
 564 
  
 sagts och som den hörde fått uppläst för sig. Med Förundersök- ningsutredningens förslag kan dokumentationen av förhören för- väntas bli bättre och därmed bör det också bli vanligare att rätten kan spela upp förundersökningsförhör vid en förhandling. 
 I utevarosituationer finns det processekonomiska skäl som kan tala för att det borde kunna göras ytterligare avsteg från principen om bevisomedelbarhet än vad som accepteras i dag. Möjligheten enligt 35 kap. 14 § första stycket 1 RB att ur handlingarna lägga fram vad den tilltalade eller en målsägande tidigare har anfört gör att det framförallt är av praktisk betydelse om uppspelningar av polisförhör med vittnen eller målsägande som ska höras i målet kan tillåtas i fler situationer. I dag är det framförallt mål i vilka den tilltalade erkänt gärningen och det inte förekommer någon muntlig bevisning som avgörs med stöd av bestämmelsen i 46 kap. 15 a § RB. Om ett vittne eller målsägande som ska höras inte inställer sig till en förhandling så kan målet, med nuvarande ordning, normalt sett inte avgöras om inte begäran om förhör återtas eller bevis- ningen avvisas. 
 Vi har övervägt en uppmjukning av förbudet i 35 kap. 14 § RB mot att lägga fram en skriftlig berättelse som bevis i rättegången. Förbudet att lägga fram en skriftlig berättelse eller uppteckning mjukades upp såvitt gäller tvistemål i samband med  
 EMR-reformen 
  (se SOU 2001:103 s. 246 ff. och prop. 2004/05:131 s. 166 ff.). Ett alternativ skulle kunna vara att på motsvarande sätt som i tvistemål ge parterna visst inflytande över vilka bevis som kan läggas fram inför rätten. Parterna får anses ha den bästa möjligheten att bedöma bevisningen och skulle därför kunna få inflytande över presentations- formen. 
 En skriftlig berättelse anses ofta ha ett lågt bevisvärde. Det är därför mindre sannolikt att parterna skulle vara eniga om att en sådan berättelse kan läggas fram, i varje fall om beviset skulle ha annat än ett väldigt lågt bevisvärde. Den praktiska betydelsen av att tillåta skriftliga berättelser i större utsträckning kan därför ifråga- sättas. Det ska även framhållas att en upptagning av ett förhör som hållits under förundersökningen, som tidigare nämnts, har ett lägre bevisvärde än om förhöret kan hållas under rättegången (jfr rätts- fallet NJA 1993 s. 68). 
 Att tillåta upptagningar av förhör under förundersökningen som bevismedel i rättegången är inte i och för sig oförenligt med Europa- konventionen. Däremot följer av Europadomstolens praxis att det är i strid mot artikel 6, punkten 3 d, att enbart lägga uppgifter som 
 565 
  
 lämnats inför polis eller åklagare till grund för en fällande dom utan att uppgiftslämnaren hörts inför rätten och den tilltalade eller dennes ombud inte i annat sammanhang fått tillfälle att ställa frågor. Det krävs således i regel även annan bevisning till stöd för uppgifterna för en fällande dom. 
 Domstolsverkets granskning  
 Huvudförhandlingar i brottmål 
 .  
 Redovisning av ett regeringsuppdrag, 2009:3 s. 8 
 , visar att 13 procent av inställda förhandlingar ställdes in på grund av att en delgiven tilltalad inte kom till förhandlingen. Motsvarande siffra för måls- ägande eller vittne var sammanlagt tre procent. Det reella behovet av en lagändring framstår därför inte heller som överhängande. 
 Om Förundersökningsutredningens förslag genomförs kommer sannolikt fler förhör under förundersökningen att spelas in. Inspel- ning lär dock i första hand bli aktuellt i mål om grova brott och i situationer när det finns stor risk för att den hörde återtar sina upp- gifter. I dessa situationer ter det sig i än högre utsträckning mindre lämpligt att förundersökningsförhör läggs fram som bevis i stället för att förhör hålls inför rätten. Det bör alltså vara fråga om ett fåtal mål där det finns tillgång till förundersökningsförhör som skulle kunna läggas fram vid tingsrätten. 
 I sammanhanget bör det även uppmärksammas att  
 EU-kommiss- 
  ionen lagt fram ett förslag till direktiv om rätt till advokat i straff- rättsliga förfaranden och rätt till kontakt med tredje part vid frihets- berövanden. 
  
 47  
  
 I förslaget föreslås bl.a. begränsningar i möjligheten att som bevisning i rättegången använda uttalanden som en miss- tänkt eller tilltalad gjort utan att en advokat varit närvarande. För- slaget skiljer sig i dessa delar från principen i svensk rätt om fri bevisföring, dvs. att rätten ska pröva allt som förekommit i målet, 35 kap. 1 § första stycket RB. I svensk rätt är som huvudregel alla bevismedel tillåtna, med de undantag som finns exempelvis avseende skriftliga utsagor. Genomförs förslaget innebär det en ytterligare begränsning av tillämpningsområdet för att använda inspelningar av förhör, men även av skriftliga förhörsuppgifter. 
 Sammanfattningsvis anser vi alltså inte att det i nuläget finns tillräckliga skäl att mjuka upp kravet på bevisomedelbarhet ens om parterna är överens om det för att målet ska kunna avgöras när en målsägande som ska höras eller ett vittne uteblir från en huvud- förhandling. 
  
 47  
 KOM (2011) 326. 
 566 
  
 11.7.5 
  
 Några andra åtgärder 
  
 Påminnelser 
  
 Bedömning:  
 Domstolsverket bör uppmuntra och utvärdera användningen av datoriserade verksamhetsstöd för att skicka ut påminnelser om förhandlingar. 
 Det förekommer att delgivna personer inte kommer till en för- handling för att den glömts bort eller att personerna struntar i den. Framförallt den första situationen skulle kunna motverkas av att domstolarna införde ett påminnelsesystem. Samhället har föränd- rats på så sätt att människor i allt större utsträckning kommunicerar via SMS,  
 e-postmeddelande, 
  chatt och sociala medier i stället för genom brev och fast telefoni. 
 I samband med ikraftträdandet av den nya delgivningslagen ändrades 33 kap. 1 § RB så att en enskild parts första inlaga i rätte- gången numera ska innehålla uppgift även om  
 e-postadress 
  och mobiltelefonnummer. Motsvarande uppgifter ska, enligt fjärde stycket i nämnda bestämmelse, lämnas av åklagaren när åtalet väcks i fall uppgifterna finns tillgängliga utan särskild utredning. Ändring- arna har genomförts bl.a. för att förbättra möjligheterna till en effektiv kommunikation med parterna (prop. 2009/10:237 s. 206 ff.). För- ändringarna gör det enklare för domstolarna att använda SMS och  
 e-post 
  för att systematiskt skicka ut påminnelser om förhandlingar via  
 e-post 
  eller SMS, någon eller några dagar före förhandlingen. 
 Lunds tingsrätt utnyttjar sedan några år tillbaka ett automatiserat påminnelsesystem. I samband med att delgivningskvitto skickas till personer som är kallade till en förhandling så erbjuds de en möjlig- het att få  
 SMS-påminnelse 
  i mobiltelefonen om förhandlingen 24 timmar dessförinnan. Målnummer, namn, mobiltelefonnummer samt datum, tid och plats för förhandlingen registreras i en mobil- tjänst som tillhandahålls av ett externt företag. Det är framförallt för polismän, väktare och andra som ofta vittnar i domstol som påminnelser är en god service. Någon utvärdering av systemet har enligt uppgift inte skett. 
 Domstolsverket har erbjudit Sveriges domstolar att ansluta sig till en  
 SMS-tjänst 
  för att skicka ut meddelanden till parter och ombud. Ännu har någon prognos inte gjorts över hur många tings- 
 567 
  
 rätter som kommer att ansluta sig till tjänsten. 
  
 48  
  
 Domstolsverket bör uppmuntra användning av modern teknik och utvärdera hur utnyttjande av den nya  
 SMS-tjänsten 
  har fallit ut. 
 Utbildningsinsatser 
  
 Bedömning:  
 Vilka åtgärder domaren kan och bör vidta för att undvika att ställa in en huvudförhandling bör tas upp i domar- utbildningen och av Domstolsakademin i utbildningsprogrammet för ordinarie domare. Domstolschefen har en central roll för att se till att frågorna diskuteras fortlöpande och att utrymme ges för utbildning och kompetensutveckling av domstolens personal. 
 I rättegångsbalken finns ett antal regler som kan utnyttjas för att undvika att behöva ställa in en förhandling. Det kan exempelvis vara fråga om att tillämpa möjligheten  
 att  
 avvisa stämningsansökan (45 kap. 8 § RB),  
 att  
 avgöra ett mål i utevaro när den tilltalade är delgiven stämning men inte kallelse (46 kap. 15 a § första stycket 2 RB),  
 att  
 särskilja åtal (45 kap. 3 § RB) eller meddela deldom (30 kap. 4 § RB),  
 att  
 tillåta skriftliga utsagor (35 kap. 14 § första stycket 3 RB),  
 att  
 avvisa bevisning (35 kap. 7 § RB) och  
 att  
 häkta den tilltalade vid utevaro (46 kap. 15 § första stycket 3 RB). Bestämmelserna är i huvudsak fakultativa och får tillämpas av rätten. 
  
 49  
  
 Vår erfarenhet är att reglernas tillämpning varierar mellan olika domare och domstolar och att de inte utnyttjas i nämnvärd utsträckning. 
 Av målen i den undersökning som vi genomfört om handlägg- ningen av brottmål i tingsrätt, 1 505 mål, hade stämningsansökan inte avvisats i något fall. Tingsrätten hade självmant agerat i ett mål för att avvisa bevisning. I övrigt hade rätten inte i något fall kom- pletterat eller avgränsat utredningen eller på eget initiativ tagit upp fråga om häktning av den tilltalade. Resultatet av undersökningen 
  
 48 
  
 Förbättrad hantering av mängdbrott 
 , Redovisning i oktober 2011 avseende Rikspolis- styrelsen och övriga myndigheter inom polisorganisationen, Åklagarmyndigheten och Sveriges domstolar. 
  
 49 
  
 Stämningsansökan ska avvisas om det finns ett rättegångshinder. Den omständigheten att en tilltalad inte kunnat delges stämning och kallelse, eller inte följt föreläggande att komma till huvudförhandling, anses normalt inte innebära att rättegångshinder föreligger. Se Fitger, m.fl.,  
  
 Rättegångsbalken,  
 kommentaren till 45 kap. 8 § RB och NJA I 1963 C 594. 
 568 
  
 bekräftar vår uppfattning att reglerna om förberedande åtgärder i brottmålen inte utnyttjas i nämnvärd utsträckning. 
 Brottmålsadvokater, domare och åklagare har vid de diskussions- möten som vi anordnat menat att hanteringen av utevarosituationer skiljer sig åt mellan olika domare och domstolar. Att reglerna tillämpas på olika sätt eller inte alls kan ha olika förklaringar. Som tidigare nämnts har uppfattningen framförts till oss att det kan finnas en osäkerhet bland domare om hur reglerna vid utevaro- handläggning bör tillämpas. I tidigare undersökningar och vid de diskussionsmöten som vi hållit har det sagts att vissa regler är svår- tolkade och bör förtydligas. Det gäller framförallt bestämmelsen i 46 kap. 15 a § RB. Vi har därför lagt bl.a. förslag som innebär att lydelsen av den bestämmelsen ändras, se avsnitt  
  
 11.6.6–11.6.8. 
  
 Justitieombudsmannen (JO) har vid olika tillfällen haft syn- punkter på hur domstolen tillämpar exempelvis reglerna om avvis- ning av stämning och häktning vid utevaro. 
  
 50  
  
 Det kan finnas en rädsla för att göra fel och en ovilja att använda tvångsmedel i onödan hos vissa domare. Det kan tänkas leda till en minskad benägenhet att använda rättegångsbalkens bestämmelser fullt ut. 
 Okunskap eller brist på yrkeserfarenhet hos den enskilde domaren kan också vara en förklaring till att bestämmelserna används i väldigt liten omfattning. Vidare kan det tänkas ha utvecklats rutiner vid olika domstolar som innebär att reglerna inte kommer till användning. Till exempel förutsätter möjligheten att avgöra ett mål när den tilltalade fått del av stämning men inte kallelse i målet, att huvudförhandlingen inte ställs in i förväg. 
 Rätten bör enligt vår mening ha tillgång till många olika alterna- tiv för att handlägga ett brottmål så att det snabbt och enkelt kan tas till ett avgörande. Förutsättningarna i varje enskilt fall måste avgöra vilka regler som bör tillämpas. 
 Riksrevisionen har pekat på behovet av att problemen med inställda huvudförhandlingar uppmärksammas genom att det i dom- stolarna skapas utrymme för utbildning av domstolens personal, kontinuerlig kompetensutveckling och praxisdiskussioner. Riks- revisionen har vidare betonat vikten av ett ökat erfarenhetsutbyte inom och mellan domstolarna. 
  
 51  
  
 Det är också vår uppfattning att problemet med inställda förhandlingar behöver lyftas fram i utbild- ningssammanhang. Vi föreslår att frågan om vilka åtgärder domaren 
  
 50 
  
 T.ex. JO diarienr  
  
 4595-2004, 
 1189-2007 
  och  
 1266-2010. 
  
 51 
  
 Riksrevisionen,  
 Inställda huvudförhandlingar i brottmål 
 , RiR 2010:7. 
  
 569 
  
 kan och bör vidta för att undvika att ställa in en huvudförhandling tas upp i domarutbildningen och av Domstolsakademin i utbildnings- programmet för ordinarie domare. Vi vill också betona domstols- chefernas centrala roll för att se till att åtgärder för att minska antalet inställda förhandlingar diskuteras fortlöpande inom och mellan domstolarna samt att utrymme ges för utbildning och kom- petensutveckling av domstolens personal. 
 Information 
 Möjligheten att få delgivna personer att inställa sig till en för- handling i domstol påverkas av deras förväntningar om rättegången och hur de blir bemötta av domstolen. Betydelsen av ett fortsatt systematiskt kvalitetsarbete i domstol avseende sådana frågor har lyfts fram av Förtroendeutredningen i betänkandet  
 Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag 
 , SOU 2008:106. För att människor ska känna sig trygga och våga komma till en huvud- förhandling är det viktigt vilken information som lämnas om hur en rättegång går till, hur kallelser samt påminnelser utformas till de personer som ska komma dit, hur bemötandet är i samband med inställelsen i domstol och hur tillgången till vittnesstöd och använd- ningen av stödpersoner fungerar vid en rättegång. Domstolens bemötande i telefon inför en kommande förhandling är också av stor betydelse. Även säkerheten i domstolens lokaler och en fort- satt uppbyggnad av en trygg domstolsmiljö är viktigt i detta avseende. Detta är frågor som ständigt är aktuella och behöver arbetas med fortlöpande. Brottsoffermyndighetens och Brottsofferjourens arbete fyller här också en viktig funktion så att inte personer pga. rädsla inte vågar komma till rättegången. 
 I sammanhanget är det viktigt att påpeka vikten av att anlägga en helhetssyn på rättsprocessen. Rättsväsendets myndigheter måste gemensamt ta ansvar för att människor ska vilja och våga medverka vid en rättegång. Det är en gemensam angelägenhet att rätts- processen fungerar i alla led och det är viktigt att myndigheterna anlägger ett sådant synsätt när det gäller att förmå målsägande och vittnen att delta i en rättegång. Polisens insatser att tidigt informera om betydelsen av att inställa sig till en huvudförhandling är då av utomordentligt stor vikt. 
 570 
 Hovrättsprocessen 
  
 12 
  
 En mer ändamålsenlig hovrättsprocess 
  
 Hovrättens främsta uppgift är att kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och att rätta eventuella felaktigheter. Därutöver ska hovrätten kontrollera att tingsrätten har handlagt målet på rätt sätt. Det betyder att hovrätten oberoende av parternas yrkanden ska ingripa om allvarliga rättegångsfel har skett i tings- rätten även om det inte kan konstateras att det lett till materiellt oriktiga avgöranden. Dessutom har hovrätterna ett visst ansvar för rättsbildningen. Det är Högsta domstolens huvudsakliga uppgift att ge vägledning för rättstillämpningen genom prejudikat. Genom den uppgiftsfördelning som finns mellan instanserna ska kravet på rättsäkerhet kunna tillgodoses. 
 Det anses sedan länge vara så att instansordningen ska bygga på en funktionsdelning som innebär att tyngdpunkten för rättsskip- ningen ska ligga i första instans (se prop. 1992/93:216 s. 28). Sak- frågorna ska alltså så långt möjligt lösas redan i tingsrätten. Det anges även i våra direktiv och innebär bland annat att bevisningen i första hand ska tas upp där. 
 Hovrättsprocessen bör utformas med utgångspunkt i den pröv- ning som ska göras i andra instans. Eftersom det är hovrättens huvudsakliga uppgift att efter överklagande överpröva tingsrättens avgörande och rätta till felaktigheter i det bör förfarandereglerna vara utformade så att avgränsningen av hovrättens prövning blir tydlig och att avgörandena i alla mål håller så hög kvalitet som kan förväntas vid en överprövning i andra instans. 
 Liksom i första instans styrs hovrättens prövning i princip av parternas yrkanden. Det är parterna som disponerar över vad som ska prövas i hovrätten genom att i sina överklaganden peka på vad som ifrågasätts i tingsrättens dom. Därför är det viktigt att ställa krav på innehållet i överklagandet och på tydliga svarsskrifter så att handläggningen i hovrätten kan anpassas efter den prövning som 
 573 
  
 krävs. Målet i hovrätten bör också förberedas på ett sådant sätt att omfattningen av hovrättens prövning blir klarlagd i ett tidigt skede av processen. 
 Det är förstås en förutsättning för en behovsanpassad hovrätts- process att prövningen i tingsrätt möter de högt ställda krav på rättssäkerhet som finns i brottmål. Det är grundläggande att den tilltalade har fått goda möjligheter att i rättegången förbereda sitt försvar. Det är dessutom nödvändigt att den bevisupptagning som skett i tingsrätten är så väl dokumenterad att den kan läggas fram i hovrätten. Domen måste därtill vara så välskriven och begriplig att det av den går att utläsa hur tingsrätten har resonerat och att bedöma om alla relevanta invändningar har blivit bemötta. 
 Hovrättens överprövning ska enligt vår mening ordnas så att överklagade mål prövas i den omfattning och i de former som det enskilda fallet kräver. Formerna för processen bör därför vara ända- målsenliga och bidra till att hovrätten inom rimlig tid kan meddela avgöranden av hög kvalitet i alla mål. Det bör finnas olika former för att avgöra mål så att prövningen kan anpassas efter behovet i varje enskilt fall. Sedan  
 EMR-reformen 
  har en sådan anpassning av rättegången i hovrätt alltmer kommit ske. Framförallt har systemet med prövningstillstånd utvecklats och gjorts mer flexibelt samt reglerna om hur bevisning får läggas fram vid huvudförhandling i hovrätt har ändrats. Vi menar att fler steg bör tas för att göra processen ännu mer ändamålsenlig och för att betona att tyngd- punkten ska ligga i första instans. 
  
 12.1 
  
 Överklaganden och svarsskrivelser 
  
 Förslag:  
 51 kap. 4 § första stycket punkten 2 RB kompletteras med att överklagandet även ska innehålla uppgifter i vilken del domen godtas. I punkten 3 i samma lagrum görs ett tillägg att det även ska anges i vilket avseende domskälen inte sätts i fråga. 
 Parternas synpunkter på målets handläggning i hovrätten bör anges i överklagandet respektive svarsskriften. 
 Möjligheten för motpart att anslutningsöverklaga i brottmål bör finnas kvar. 
 574 
  
 Den yttre ramen för hovrättens prövning bestäms av den gärning för vilken det yrkas ansvar enligt åtalet. Genom överklagandet begränsar klaganden prövningen ytterligare. Hovrätten får inte pröva annan gärning än sådan som har överklagats inom angiven tid. Av förarbetena framgår att en part är behörig att överklaga tingsrättens dom så snart han eller hon har ett rättsligt intresse av att domen ändras. Ett sådant intresse kan finnas för åklagaren inte bara när den tilltalade har frikänts eller åklagaren yrkar ett strängare straff utan även när åklagaren anser att annan påföljd ska bestämmas än den som tingsrätten har dömt ut. Med hänsyn till åklagarens uppgift att företräda det allmänna intresset i straffrättskipningen har det ansetts att åklagaren ska ha befogenhet att fullfölja talan i högre rätt även till den tilltalades förmån. 
  
 1  
  
 Även en målsägande får överklaga en dom i brottmål i vilket åklagaren väckt talan (se den nuvarande bestämmelsen i 20 kap. 8 § andra stycket RB). Vid över- klagande av den tilltalade måste talan vara till hans eller hennes för- mån för att kunna tas upp till prövning. 
 Avser överklagandet inte frågan om den tilltalade ska dömas för den gärning som tingsrätten dömt honom eller henne för, så finns ytterligare en begränsning. Hovrätten ska i de fallen endast pröva frågan om det föreligger ett s.k. genombrottsrekvisit. Det innebär att frågan ska prövas endast om det i denna del finns ett förhållande som kan utgöra grund för resning eller medföra undanröjande av domen på grund av domvilla, eller om målets utgång i tingsrätten i berört avseende uppenbart beror på förbiseende eller misstag (51 kap. 23 a § RB). 
 För att det ska bli tydligt vad målet i hovrätten rör och så att handläggningen kan anpassas efter den prövning som behövs är det viktigt att överklagandet är tydligt. Det är av stor betydelse för att hovrättsförfarandet ska vara effektivt och samtidigt rättssäkert att omfattningen av hovrättens prövning görs klar på ett tidigt stadium. Om det sker först vid huvudförhandlingen leder det till otydlighet i processen och att parterna inte kan förbereda sig på ett bra sätt. Vi anser därför att kraven på överklagandets innehåll bör skärpas. 
 Hovrätten ska inte leta efter felaktigheter att pröva i tingsrättens dom. Det sparar både tid och arbetsinsatser för såväl parterna som hovrätten om förfarandet kan inriktas på de frågor som klaganden vill ha prövade. Det är begripligt också för brottsoffer och vittnen 
  
 1  
 NJA II 1943 s. 255 och 655. 
 575 
  
 att domen i de delar som parterna anser att tingsrätten gjort en riktig bedömning inte behöver tas upp till en lika genomgripande prövning på nytt. Handläggningen i hovrätten kan med ett tydligt överklagande inriktas på de omständigheter i överklagade delar som klaganden menar att tingsrätten bedömt på ett felaktigt sätt. Vad gäller övriga gärningsmoment kan förfarandet förenklas. Det är därför rimligt att ställa ytterligare krav på parternas överklaganden. Betydelsen av tydliga svarsskrifter bör också betonas. Parterna bör även i tidigt skede ange sin syn på målets handläggning. Det ligger väl i linje med vår uppfattning om en mer behovsanpassad hand- läggning. 
  
 12.1.1 
  
 Överklagandet ska innehålla uppgift om i vilken del domen godtas och domskälen anses riktiga 
  
 För att skapa en mer ändamålsenlig hovrättsprocess där domstolen kan koncentrera sina insatser på de väsentliga punkterna i målet måste kraven på överklagandet öka. Hovrätten och motparten måste i tidigt skede få veta vad överklagandet gäller för att kunna ta ställning till det. 
 I 51 kap. 4 § RB anges vad ett överklagande ska innehålla. Liknande regler finns för överklagande av beslut. Överklagandet ska innehålla uppgifter om 
  
 1. 
  
 den dom som överklagas, 
  
 2. 
  
 i vilken del domen överklagas och den ändring i domen som yrkas, 
  
 3. 
  
 grunderna för överklagandet och i vilket avseende tingsrättens domskäl enligt klagandens mening är oriktiga, 
  
 4. 
  
 de omständigheter som åberopas till stöd för att prövnings- tillstånd ska meddelas, när sådant tillstånd krävs, och 
  
 5. 
  
 de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. 
  
 Uppgifter ska dessutom lämnas om klaganden begär förnyat förhör eller förnyad syn och skälen till detta samt om personlig närvaro vid huvudförhandlingen av målsäganden eller den tilltalade begärs. 
 Har överklagandet kommit in för sent ska det avvisas av tings- rätten, 51 kap. 3 § RB. Hovrätten får också omedelbart avvisa över- klagandet om det finns något annat hinder mot att ta upp det till 
 576 
  
 prövning, 51 kap. 6 § RB. Om överklagandet inte innehåller de uppgifter som föreskrivs i 51 kap. 4 § RB och klaganden inte avhjälpt den bristen efter ett föreläggande från hovrätten så ska överklagandet avvisas, om det inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en rättegång i hovrätten, 51 kap. 7 § andra stycket RB. 
 Bestämmelsen i 51 kap. 4 § RB innehåller de krav som kan ställas för att överklagandet ska vara tydligt. Kraven som anges i bestämmelsen följs emellertid inte alltid. I fall av flera åtal kan det ibland t.o.m. vara otydligt vilken gärning som omfattas av över- klagandet. 
 Det är rimligt att kräva att klaganden preciserar vad han eller hon menar att hovrätten ska pröva. Vi föreslår därför att klaganden inte enbart, som enligt nuvarande regler, ska ange i vilken del domen överklagas och den ändring i den som yrkas, utan även i vilken del domen godtas. Vidare ska klaganden utöver att ange i vilket avseende tingsrättens domskäl är oriktiga även ange i vilket avseende dom- skälen inte sätts i fråga. Det bör medföra att klaganden gör tydli- gare ställningstaganden. 
 När det gäller i vilken del domen överklagas kan konstateras att det i målen i den målundersökning som vi genomfört fanns en enda stämningsansökan i 86,6 procent av målen och att det i 73,2 procent av samtliga mål (1 505 st.) i undersökningen fanns endast en åtals- punkt. Resultatet indikerar att domstolen i många fall enbart har att ta ställning till ett åtal för en gärning. Samtidigt är det så att varje åtalspunkt eller stämningsansökan kan omfatta flera gärningar. Det är därför viktigt att det blir tydligt vilken eller vilka gärningar som avses med överklagandet, om överklagandet avser påföljd eller någon annan del av domslutet än om den tilltalade ska dömas för ett visst brott osv. Klaganden bör därför ange i vilka delar domen accepteras. 
 Vad avser domskälen bör klaganden mer precist klargöra vad han eller hon är missnöjd med i bedömningen och i vilka delar skälen i tingsrättens dom inte sätts i fråga. När det gäller grunderna för överklagandet så gör rätten i praktiken sällan en lika grundlig prövning av sådana omständigheter som inte har berörts eller ifråga- satts. Vi menar att det finns ett stort värde i att undanröja de tvek- samheter som kan finnas avseende vilka av tingsrättens övervägan- den som klaganden sätter i fråga. Hovrättsprövningen kan genom det renodlas och göras mer förutsebar. De faktiska förhållanden som hovrätten enligt klagandens mening inte behöver ta upp på 
 577 
 En mer ändamålsenlig hovrättsprocess SOU 2013:17 
 nytt ska hovrätten inte behöva ägna större uppmärksamhet åt. I många mål råder sannolikt osäkerhet om hur ingående prövningen ska vara av de gärningsmoment som klaganden inte närmare har berört i överklagandet. 
 Hovrätten ska enligt gällande rätt pröva en gärning som har överklagats i skuldfrågan i dess helhet. Prövningen av de gärnings- moment som inte har satts i fråga behöver inte vara lika genom- gripande som i övrigt. Enligt rådande praxis görs en mer översiktlig prövning av faktiska förhållanden som parterna är ense om. Det är en ordning som vi anser är rimlig och har fog för sig. För att und- vika onödig eller alltför omfattande bevisupptagning är det därför betydelsefullt att klaganden redan i överklagandet även tydligt anger i vilket avseende tingsrättens domskäl enligt klagandens mening är riktiga. 
 Ett alternativ till att ställa ytterligare krav på överklagandets utformning vore att formellt begränsa hovrättens prövning till att enbart omfatta sådana gärningsmoment som tingsrätten funnit utredda och som klaganden har invänt mot i överklagandet. Ett sådant förslag lämnades av Hovrättsprocessutredningen i betänkandet 
 Ett reformerat hovrättsförfarande  
 (SOU 1995:124), s. 215 ff. 
  
 Vårt förslag att rätten inte ska få döma till en svårare eller mer ingripande påföljd för den tilltalade än vad åklagaren yrkat, innebär vid överklagande av åklagaren en begränsning av vad hovrätten kan pröva. Vi har övervägt men valt att inte föreslå en ytterligare in- skränkning i omfattningen av hovrättens prövning enligt Hovrätts- processutredningens förslag. 
 En inskränkning av prövningen till sådana gärningsmoment som klaganden satt i fråga skulle innebära att hovrätten som huvudregel inte skulle bedöma övriga faktiska omständigheter som tingsrätten lagt till grund för domen. Vi har sett en del svårigheter med att införa en sådan ordning. Det kan vara svårt att förutse konse- kvenserna av en reglering som skulle innebära att hovrätten endast prövade en del av en gärning. Det skulle också vara vanskligt att formulera en bestämmelse som tydligt avgränsade ramen för pröv- ningen med utgångspunkt i ett sådant begrepp. Begreppet skulle då rimligen också ha betydelse för klagandens möjlighet att ändra talan i hovrätten till annan  
 del av  
 gärning än den som avses i över- klagandet (jfr 51 kap. 24 § andra stycket RB). Vad som är en brottslig gärning, när den kan bestraffas och vem som kan hållas ansvarig för den definieras genom brottsbalken. Gärningsbegreppet är centralt inom straffrätten och ligger till grund för många bestäm- 
 578 
  
 ningar, också av vad som kan anses vara ett eller flera brott och för domens rättskraft. Om hovrätten enbart skulle pröva vissa faktiska omständigheter i tingsrättens dom som klaganden i överklagandet haft invändningar mot, skulle sannolikt mycket tid och uppmärk- samhet få ägnas åt att reda ut vad som omfattas av hovrättens pröv- ning. Vi befarar att det skulle leda till fler preliminärfrågor och en mer omständlig process. 
 Sammantaget är det enligt vår mening bättre att ställa högre krav på överklagandets innehåll och att hovrätten, enligt nuvarande praxis, gör en mindre ingripande prövning av omständigheter som parterna inte har satt i fråga samt anpassar målets handläggning utifrån den prövning som behöver ske i varje enskilt fall. Det är en mer lättillämpad och ändamålsenlig ordning. 
  
 12.1.2 
  
 Tydliga svarsskrivelser 
  
 Motparten ska enligt nuvarande regler föreläggas att yttra sig över grunderna för överklagandet och ange de omständigheter han eller hon själv vill anföra. Svarsskrivelsen ska också innehålla uppgift om de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. Vill part att det ska hållas ett förnyat förhör eller förnyad syn ska han eller hon även ange det och skälen till detta. Uppgift om önskemål att målsäganden eller den tilltalade ska infinna sig personligen vid huvudförhandlingen i hovrätten ska också anges (51 kap. 9 § RB). Bestämmelsen anger i allt väsentligt de krav som enligt vår mening bör ställas på en svarsskrift. 
 I dag har åklagaren, eller målsägande som biträtt åtalet, en möjlig- het att i hovrätten justera eller inskränka åtalet enligt analog tillämp- ning av vad som sägs i 45 kap. 5 § RB. Vi föreslår begränsningar av den möjligheten (se avsnitt  
 12.6) 
 . Bortsett från den möjligheten är ramen för hovrättens prövning nästan uteslutande styrd av inne- hållet i överklagandet. 
 Vi har övervägt men valt att inte föreslå ytterligare avgränsningar av hovrättsprocessen med hänsyn till motpartens inställning. Men hovrättsprocessen kan göras enklare, snabbare och mer koncentre- rad genom att motpartens inställning till överklagandet klarläggs tidigt under förfarandet. Det bör ske redan genom svarsskriften. Behovet för parterna att åberopa bevisning kan då begränsas och prövningen av de faktiska förhållanden som motparten inte haft något att invända mot och som tingsrätten har lagt till grund för 
 579 
  
 sin bedömning kan göras mer summarisk. Vi återkommer i avsnitt  
 12.2  
 till frågan om när ett föreläggande att svara bör utfärdas. 
 Låt säga att tingsrätten dömt den tilltalade för misshandel och funnit det utrett att han eller hon slagit fyra knytnävsslag i huvudet på målsäganden men inte, vilket åklagaren angett i gärningsbeskriv- ningen, utdelat tre sparkar. Om den tilltalade överklagar och yrkar frikännande dom finns det i dag inget formellt hinder för hovrätten att pröva hela skuldfrågan, dvs. även frågan om sparkarna är bevisade 
  
 2 
  
 . Med hänsyn till förbudet mot reformatio in pejus i 51 kap. 25 § RB kan hovrätten emellertid inte döma till en strängare påföljd. Däremot kan domstolen göra en annan bedömning i skuld- frågan och ändra brottsrubriceringen. 
 I praktiken brukar åklagaren i aktuell situation tillfrågas om de moment i gärningsbeskrivningen som tingsrätten inte funnit bevis- ade görs gällande i hovrätten. Om åklagaren inte längre hävdar mer våld än vad tingsrätten funnit utrett, dvs. godtar tingsrättens bedöm- ning att sparkarna inte är bevisade, så får påståendet i dessa delar anses frånfallet. Åklagaren kan alltså anses ha inskränkt åtalet i hovrätten (jämför bestämmelsen i 45 kap. 5 § tredje stycket RB). Någon ytterligare prövning av dessa gärningsmoment blir därmed inte aktuell. 
 Den beskrivna situationen utgör inte något större problem enligt nuvarande ordning. Situationen hanteras relativt väl i praktiken. Redan i dag har åklagaren en möjlighet att begränsa hovrättens prövning till vissa gärningsmoment genom att inskränka åtalet. Utan att en sådan formell åtgärd vidtas kan åklagarens medgivande av faktiska omständigheter i praktiken alltså godtas av domstolen så länge det sker till den tilltalades förmån. Det är mer tveksamt om åklagaren skulle kunna acceptera en faktisk omständighet till nackdel för den tilltalade, liksom om hovrätten skulle vara bunden att godta den tilltalades medgivande av en sådan omständighet. En annan sak är att åklagarens eller den tilltalades medgivande av vissa sakomständigheter utgör bevisfakta som kan påverka vilken ytter- ligare bevisning som kan anses behövas för att bevisa en viss om- ständighet. Motpartens inställning är därför viktig att klargöra. 
 I större och mer komplicerade mål skulle det kunna sägas vara processekonomiskt fördelaktigt om ramen för hovrättens prövning begränsades så att hovrätten var bunden av motpartens inställning 
  
 2  
  
 Jämför Nordh,  
 Praktisk process II, Processens ram i brottmål 
 . 
  
 580 
  
 till faktiska omständigheter. Det som talar för en sådan begräns- ning är att åklagarna redan har befogenheten att begränsa dom- stolarnas prövning genom inskränkning av åtalet. Å andra sidan är rätten inte bunden av ett erkännande utan ska pröva om omstän- digheter som den tilltalade har medgivit kan läggas till grund för domen. 
 Vi förespråkar inte att motpartens inställning ska kunna hindra hovrätten från att pröva vissa faktiska omständigheter och lämnar därför inget förslag som begränsar omfattningen av hovrättens prövning. Men sammantaget menar vi att det, liksom i dag, bör kunna ske en mer summarisk kontroll av faktiska förhållanden som har godtagits av motparten. Erkännande av sådana omständigheter bör alltså även fortsättningsvis ges betydelse vid bevisvärderingen. Det är därför viktigt att motparten redan genom en svarsskrift tydligt yttrar sig över de grunder för överklagandet som klaganden anfört. Processmaterialet kan då begränsas och förfarandet anpassas efter den prövning av materialet som behöver ske. 
  
 12.1.3 
  
 Synpunkter bör lämnas på målets handläggning 
  
 I vissa fall kan det vara möjligt att avgöra ett mål i sak redan i anslutning till prövningstillståndsprövningen. Det krävs då att det är uppenbart att parterna kan anses ha slutfört sin respektive talan i hovrätten och att ytterligare skriftväxling inte behövs. En sådan bedömning skulle underlättas av om parterna redan i de inledande skrifterna angav sin syn på målets handläggning. 
 Enligt våra förslag i det följande ska hovrätten få större möjlig- heter att ta del av åberopad muntlig bevisning genom hänvisning och utrymmet ska utvidgas att avgöra mål utan huvudförhandling. Även om domstolen har det slutliga ansvaret för att anpassa hand- läggningen efter vad målet kräver så är parternas inställning av betydelse vid den bedömningen och bör efterfrågas i tidigt skede. 
 Parterna bör redan i överklagandet respektive svarsskriften kunna ange sina synpunkter på målets handläggning. Det tydliggör parter- nas ansvar för att målet förs framåt mot ett avgörande och under- lättar en smidigare handläggning. Även för motparten kan det vara värdefullt att känna till klagandens inställning till detta så tidigt som möjligt. Om klaganden anser att målet kan avgöras utan huvud- förhandling kan en kostnadsräkning vanligen skickas in redan till- sammans med överklagandet. Om målet bör avgöras efter huvud- 
 581 
  
 förhandling och bevisningen kan presenteras genom hänvisning så kan parterna redan i sina första skrifter specificera vilka handlingar som man önskar hänvisa till. Det bör därför föreskrivas i rätte- gångsbalken att klaganden i överklagandet och motparten i svars- skriften ska ange sina synpunkter på hur målet ska handläggas. 
  
 12.1.4 
  
 Anslutningsöverklagande 
  
 Om den ena parten har överklagat tingsrättens dom har motparten rätt att överklaga domen inom en vecka från det att överklagande- tiden löpte ut. Ett sådant s.k. anslutningsöverklagande förfaller dock om det ursprungliga överklagandet återkallas eller av annan anledning förfaller. (51 kap. 2 RB). 
 Rätten att anslutningsöverklaga tillkommer motpart till klagan- den. Det innebär att exempelvis även en målsägande som inte fört talan i tingsrätten enligt nuvarande regler kan klaga i anslutning till den tilltalades överklagande. 
 Anslutningsklagan kan avse även annan del av domen än den som det ordinära överklagandet rör. Det innebär t.ex. att ett över- klagande av målsägande i fråga om enskilt anspråk ger rätt för den tilltalade att klaga i ansvarsfrågan. Vidare har överklagande av den tilltalade i fråga om ansvar ansetts ge målsäganden rätt att anslut- ningsöverklaga i fråga om skadestånd. Ett överklagande i sak gör det dessutom möjligt att anslutningsöverklaga beträffande rätte- gångskostnader. Därtill kan i fall då åklagaren eller den tilltalade överklagat beträffande ett av flera brott som domen rör, motparten anslutningsöverklaga avseende något annat av brotten. 
  
 3  
  
 Däremot kan ett överklagande av ett beslut i domen, t.ex. om rättegångs- kostnader, inte längre mötas av ett överklagande anslutningsvis i själva saken. 
 Vid våra diskussionsmöten med brottmålsadvokater, domare och åklagare har det från advokathåll framförts att rätten för åklagare att anslutningsöverklaga i ansvarsfrågan bör tas bort. Det kan enligt deras uppfattning i vissa situationer uppfattas som att möjligheten till anslutningsöverklagande används som ett påtryckningsmedel för att den tilltalade ska återkalla ett överklagande. Ett exempel som lyfts fram är att en tilltalad som dömts för dråp och vårdslös- het i trafik, har överklagat domen för att frias från det sistnämnda 
  
 3  
 NJA 1960 s. 511, 1956 s. 134, 1966 s. 103, 2000 s. 181 och 2003 s. 244. 
 582 
  
 brottet, varefter åklagaren anslutningsöverklagat med yrkande om straffskärpning och att dråpet ska bedömas som mord. Risken för ett väsentligt strängare straff skulle i ett sådant fall kunna förmå den tilltalade att avstå från att få skuldfrågan avseende trafikbrottet prövat i hovrätten. 
 Ett överklagande anslutningsvis från åklagaren med yrkande om ett väsentligt strängare straff än vad som följer av tingsrättens dom kan, som i exemplet ovan, förefalla stötande. I en sådan situation som den beskrivna är det givetvis inte rimligt att åklagaren bestäm- mer sig för att överklaga tingsrättens dom beroende på den till- talades agerande, utan åklagaren bör överklaga självständigt. Vi har inte fått uppfattningen att det är vanligt förekommande att åklagare utnyttjar möjligheten att anslutningsöverklaga för att sätta press på den tilltalade. Risken för att det sker måste dock ställas mot de bakomliggande skälen för en möjlighet till anslutningsöverklagande. 
 Genom att det finns regler som begränsar hovrättens prövning så kan inte hovrätten pröva saken i andra delar än vad över- klagandet avser. Det är därför motiverat med en regel av aktuellt slag för att det inte ska krävas självständiga överklaganden i alla brottmål. Regeln fyller i huvudsak en rent processekonomisk funktion (jfr NJA II 1943 s. 627 och 656). Avsikten med den är alltså att den som kan acceptera tingsrättens dom, förutsatt att målet inte överklagas av motparten, inte ska behöva överklaga själv- ständigt för att inte riskera en process i hovrätten där denne inte har något att vinna. 
 För att få till stånd en prövning av skuldfrågan om klaganden enbart överklagat i fråga om påföljd (jämför med 51 kap. 23 a § RB) eller för att få hovrättens prövning av en annan gärning än den som överklagandet rör, så måste motparten med dagens regler utnyttja möjligheten till anslutningsöverklagande. I framförallt dessa situatio- ner finns det ett behov av att kunna anslutningsöverklaga för att få ändring till sin fördel när processen ska fortsätta i hovrätten. 
 När det gäller åklagarens rätt att anslutningsöverklaga säger åklagare som vi talat med att de i vissa fall, för att undvika en process i hovrätten, kan tänka sig avstå från att överklaga tingsrättens dom och låta sig nöja med t.ex. en lindrigare påföljd än vad de yrkat eller att åtalet till del ogillats i tingsrätten. Förs målet vidare bör enligt deras förmenande domen emellertid kunna ändras i enlighet med åklagarens talan i första instans. 
 Det är vårt intryck att åklagare inte regelmässig använder sig av rätten att anslutningsöverklaga. Ett sådant tillvägagångssätt skulle 
 583 
  
 undergräva betydelsen av de begränsningar som finns för att för- enkla hovrättsprocessen, som till exempel reglerna om reformatio in pejus. 
 Det kan förstås diskuteras i vilken mån en åklagare bör ta samhällsekonomiska hänsyn och avstå från att självständigt över- klaga en ur hans eller hennes perspektiv oriktig tingsrättsdom. Men det är dock rimligt att den bevisvärdering och straffmätning som tingsrätten gjort kan accepteras av åklagaren, förutsatt att målet avgörs slutligt genom tingsrättens dom. Att åklagaren skulle vara skyldig att överklaga varje dom som inte exakt överensstämmer med dennes uppfattning är inte önskvärt. Risken med att avskaffa rätten för åklagare att anslutningsöverklaga är att antalet själv- ständiga överklaganden av åklagare till nackdel för den tilltalade skulle öka. 
 Därtill kan det påpekas att även anslutningsvis gjorda över- klaganden omfattas av prövningstillstånd. Ett generellt prövnings- tillstånd i brottmål, som vi föreslår, skulle innebära att det gjordes en tillståndsprövning av alla anslutningsöverklaganden. Det borde motverka en eventuell risk för att åklagare skulle missbruka möjlig- heten att anslutningsöverklaga. 
 Vi föreslår i avsnitt 6.9 en begränsad rätt för målsägande att överklaga i ansvarsfrågan om ett åtal som rör målsäganden helt eller delvis ogillats. Det beror på att vi menar att åklagaren ska ta det fulla ansvaret för statens straffrättsliga talan. Om rätten för åklaga- ren att anslutningsöverklaga i brottmål skulle tas bort, noteras att det också vore konsekvent att ta bort möjligheten för en måls- ägande som inte fört talan om enskilt anspråk att anslutnings- överklaga avseende ansvarsfrågan i ett mål om allmänt åtal. 
 Mot bakgrund av det ovanstående har vi inte funnit att det finns tillräckligt starkt vägande skäl för att föreslå en ändring av reglerna om anslutningsöverklagande. Det kan dock anmärkas att det är svårt att skapa sig en bild av i vilken mån överklaganden i syfte att sätta press på den tilltalade förekommer och att det givetvis under alla förhållanden är viktigt att den tilltalade får relevant information om vad rätten att anslutningsöverklaga innebär så att varje sådant överklagande inte uppfattas som utpressning. Den offentlige för- svararen fyller här en viktig funktion att informera den tilltalade om de bakomliggande motiven till bestämmelsen. Mer utförlig information om syftet med anslutningsöverklagande skulle också, om det finns behov av det, kunna lämnas i de anvisningar för över- klagande av dom i brottmål som biläggs tingsrättens dom. I de 
 584 
  
 nuvarande anvisningarna anges enbart att motparten får överklaga en i rätt tid överklagad dom, även om den vanliga överklagande- tiden har gått ut samt hur det kan ske. 
  
 12.2 
  
 Målens handläggning 
  
 Bedömning:  
 Hovrätterna bör utveckla arbetsrutiner och orga- nisera handläggningen av brottmålen så att parternas inställning kan klarläggas i ett tidigt skede av hovrättsprocessen. 
 Enligt nuvarande ordning ska motparten, om prövningstillstånd beviljas, föreläggas att svara skriftligen på överklagandet om detta inte redan skett eller inte behövs på grund av att överklagandet är uppenbart ogrundat. I sådant fall får dom meddelas omedelbart i målet (51 kap. 8 § första och andra stycket RB). Om det behövs får hovrätten dessutom besluta om ytterligare skriftväxling. För att förhindra att förberedelsen förlängs onödigt får en part föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl (51 kap. 10 § andra stycket RB). Under förberedelsen får även sammanträde hållas, om det behövs för att målet ska bli ändamåls- enligt handlagt. 
 För att åstadkomma en kvalificerad överprövning i hovrätterna måste rätten aktivt reda ut eventuella oklarheter i parternas yrkan- den, grunder och bevisuppgifter på ett tidigt stadium. 
 Vi menar att behovet av tidig och kvalificerad beredning av målen inte nog kan understrykas. Förslaget om generellt prövnings- tillstånd i brottmål ställer ökade krav på den inledande granskningen av målet i hovrätten för att domstolen i alla mål tidigt ska kunna ta ställning till om och när överklagandet ska kommuniceras med motparten. Det förutsätter att hovrätten ställer krav på konkreta och preciserade överklaganden. I de fall skriftväxling sker är det viktigt att motpartens inställning också görs tydlig så att förfaran- det kan anpassas efter den genomgång av processmaterialet som målet kräver. 
 Hovrätternas arbetsformer och beredningsorganisationer ser olika ut. Generellt sett gäller dock i hovrätten att delegering till domstolssekreterare ger dem rätt att sköta stora delar av all bered- ning i brottmål. Det gäller inte frågor om förordnande eller byte av exempelvis offentlig försvarare eller målsägandebiträde, beviljande 
 585 
  
 av rättshjälp eller förordnande av personutredning. För beslut i sådana frågor brukar akten lämnas till en beredningsjurist eller en domare med funktionsansvar för brottmål. Så är det också i sådana frågor som sekreteraren uppmärksammar att en beredningsjurist eller domare bör ta ställning till. Den inledande granskningen av överklagandet görs dock vanligtvis av en sekreterare som bedömer om det är fullständigt och vilka åtgärder som bör vidtas om det finns brister i överklagandet. Det är i normalfallet också en sekre- terare som går igenom och kontrollerar att relevanta komplette- ringar har skett samt kommunicerar överklagandet med motparten. 
 Inom hovrätterna inrättades en arbetsgrupp som inventerat hovrätternas arbetsformer vad gäller föredragning av frågor om prövningstillstånd. I en promemoria av den 4 mars 2011  
 Hovrätt- ernas handläggning av mål som kräver prövningstillstånd,  
 redogörs för hur hovrätterna har organiserat handläggningen av mål och ärenden rörande prövningstillstånd. Däri framgår att den inledande granskningen och beslut om eventuell skriftväxling av ett över- klagat mål i vilket det krävs prövningstillstånd som regel görs av en hovrättsfiskal eller en ansvarig ledamot i egenskap av berednings- chef, rotelinnehavare eller referent i målet. 
 Med våra förslag bör arbetet i hovrätterna organiseras och bered- ningsorganisationen bemannas på ett sådant sätt att en genomtänkt beredning med hög kvalitet kan ske i alla mål. Det ger en bättre process för alla inblandade. Den inledande genomgången av över- klagandet och ställningstagandet till om skriftväxling ska ske kräver i många fall juridisk kompetens. Hovrätterna behöver därför utveckla sina arbetsformer så att beredningsjurister, hovrättsfiskaler eller ansvariga domare engageras mer i målens beredning. Ett sätt att göra det kunde vara att låta den inledande granskningen ingå som en arbetsuppgift för hovrättsfiskaler under domarutbildningen. 
 Klaganden i målet bör alltid uppmanas att komplettera ett bristfälligt överklagande om det inte klart framgår i vilket avseende han eller hon invänder mot tingsrättens dom. Det är en förutsätt- ning för att begränsa hovrättens prövning vid såväl tillståndspröv- ningen som vid en eventuell fullständig prövning av målet. Där- igenom kan onödig tidsåtgång för genomgång av utredningen i de delar som inte sätts ifråga undvikas. Ett blankt överklagande ska i princip aldrig godtas. Saknas det klara yrkanden och grunder eller specificerade bevisuppgifter så ska i normalfallet ett riktat före- läggande skickas till klaganden. Omfattar överklagandet gärnings- moment som har medgetts i tingsrätten så bör det också redas ut. 
 586 
  
 Vid tveksamheter om hur kompletteringsföreläggandet ska utfor- mas bör det finnas rutiner för sekreterare att överlämna målet för handläggning till en beredningsjurist, hovrättsfiskal eller domare med funktionsansvar för brottmål. 
 För att part ska vara behörig att överklaga förutsätts i princip att domen ur en rättslig synvinkel innebär en nackdel för honom eller henne. Överklagandet måste ta sikte på att få till stånd en ändring som är till partens fördel. Enbart sådana yrkanden som objektivt sett bedöms vara till fördel för den klagande får således tas upp till prövning. Överklagande enbart av domskäl är därför inte tillåtna. En invändning mot en faktisk omständighet som lagts till grund för tingsrättens dom kan alltså inte prövas i högre rätt, med mindre än att bedömningen kommit till uttryck i domslutet genom brotts- rubriceringen eller påföljden. Ta exemplet att tingsrätten i dom avseende misshandel ansett det bevisat att den tilltalade vid gärnings- tillfället sparkat och slagit målsäganden och klaganden enbart yrkar att hovrätten friar honom eller henne från att ha utdelat sparkar. Ett sådant överklagande kan inte prövas av hovrätten om det inte innehåller en begäran om strafflindring eller ändring av brottets rubricering. 
 Det kan ibland vara svårt att utläsa om ett överklagande avser tingsrättens bedömning av gärningen eller enbart den rättsliga betydelsen av vad tingsrätten funnit utrett. Det krävs då materiell processledning i tidigt skede för att hovrätten ska ta reda på vad överklagandet avser. Att hovrätten är obunden av den brotts- rubricering som tingsrätten bestämt innebär att endast den rättsliga betydelsen av omständigheterna och påföljdsfrågan ska prövas i hovrätten, om inte de omständigheter som tingsrätten funnit ut- redda sätts i fråga (se rättsfallet NJA 1995 s. 226). Vid gradindelade brott kan ett överklagande som till synes enbart tar sikte på rubri- ceringsfrågan, t.ex. om en stöld ska bedömas som grov eller av normalgraden, även innefatta ett ifrågasättande av den försvårande omständighet som föranlett tingsrätten att kvalificera brottet som grovt. I sådant fall har hovrätten även att pröva gärningen. Bestäm- melsen i 51 kap. 23 a § RB är då inte tillämplig. Det är ytterligare exempel på situationer där ett klarläggande av vad överklagandet avser behövs. 
 I dag krävs prövningstillstånd i ett begränsat antal brottmål. I de målen kan tillståndsprövningen föregås av skriftväxling om det behövs. I de mål som hovrätten efter en genomgång av tingsrättens dom, överklagandet och åberopat processmaterial i tingsrätten, 
 587 
  
 enkelt kan konstatera att handläggningen varit korrekt och att tingsrättens dom ska stå fast, brukar överklagandeskriften normalt sett inte kommuniceras. Hovrätternas arbetsgrupp anger i nämnda promemoria, s.  
 2–3, 
  att det i mindre än en fjärdedel av de före- dragna målen har ansetts behövas skriftväxling inför föredragning av prövningstillståndsfrågan, dock med en högre andel i Hovrätten för Västra Sverige. Det har inte närmare analyserats i vilka fall skriftväxling sker, men som exempel på ett vanligt fall anges när överklagandeskriften innehåller något som kan uppfattas som nytt i förhållande till tingsrättsprocessen eller då det i överklagande- skriften hävdas att tingsrätten har missförstått någon relevant om- ständighet. Gjorda undersökningar anges i promemorian dock tala för att skriftväxling är vanligare i mål där det så småningom beviljas prövningstillstånd. 
 Som framgår av avsnitt  
 12.1.2  
 bör motpartens inställning enligt vår syn ägnas större uppmärksamhet. Förfarandet kan förenklas om det på ett tidigt stadium kan klarläggas i vilka överklagade delar som parterna är ense. Med tydliga svarsskrifter där samtliga yrkan- den och grunder i överklagandet bemöts kan parternas bevisupp- gifter begränsas till sådana omständigheter som det råder delade meningar om. Det underlättar hovrättens planering inför målets avgörande och ger en snabbare, enklare och mer koncentrerad process. 
 Skriftväxling redan inför tillståndsprövningen bör i normalfallet kunna avstås ifrån i de fall det är uppenbart att tingsrättens hand- läggning och avgörande är korrekt. Kan skriftväxling undvikas innebär det att motparten i många fall slipper onödigt arbete och kostnader. Tillståndsprövningen ska enligt vårt synsätt fungera som en sållningsmekanism för att skilja ut de mål i vilka det inte finns skäl att göra en fullständig sakprövning. Med vårt förslag om prövningstillstånd i alla brottmål faller det sig naturligt att hov- rätten, i de fall det inte skett, beslutar om skriftväxling i samband med att frågan om prövningstillstånd avgörs. Så sker i praktiken redan i dag. 
 Ett skäl för att ändå kommunicera ett överklagande inför till- ståndsprövningen kan vara att hovrätten anser att det är fråga om prejudikatfall. Till skillnad från vad som gäller i Högsta domstolen är hovrätten skyldig att på eget initiativ undersöka om det finns grund för prövningstillstånd. För att bedöma om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att prövningstillstånd meddelas kan det därför vara fördelaktigt att låta motparten argumentera i till- 
 588 
  
 ståndsfrågan. Det kan fästa uppmärksamhet på om det överklagade målet rymmer en fråga av prejudikatintresse. 
 Skriftväxling bör alltid ske redan inför prövning av tillstånds- frågan om det är tveksamt eller troligt att prövningstillstånd kommer att meddelas. Föreläggandet till motparten bör lämpligen avse ett fullständigt svar på överklagandet och inte enbart inriktas på frågan om prövningstillstånd. Hovrätterna får därigenom ett bättre under- lag för tillståndsprövningen och inför målets fortsatta hand- läggning. 
 Ett alternativ till den beskrivna ordningen skulle kunna vara att hovrätten i samtliga överklagade brottmål begärde en svarsskrift från motparten innan rätten tog ställning till frågan om prövnings- tillstånd. Hovrätten skulle därigenom alltid försäkra sig om ett tydligt och mer avgränsat processmaterial. Det skulle dock medföra ytterligare kostnader och kunna sägas försena avgörandet i onödan i de mål i vilka det är enkelt att konstatera att det saknas skäl för prövningstillstånd. Det finns också en risk för att den typen av handläggning skulle ge intryck av att tillståndsprövningen innebär ett fullständigt avgörande av målet på handlingarna, enbart med den skillnaden att hovrätten inte redovisar sina skäl i en dom. Vi förordar därför inte att hovrätterna i alla brottmål ska besluta om skriftväxling inför avgörandet av frågan om prövningstillstånd. 
  
 12.3 
  
 Prövningstillstånd 
  
 12.3.1 
  
 Tillbakablick 
  
 När rättegångsbalken infördes fanns i princip inga möjligheter att begränsa omfattningen av prövningen i andra instans. De första reglerna om prövningstillstånd i hovrätt infördes 1974. De gällde de s.k. småmålen. Systemet med prövningstillstånd har sedan successivt utökats att gälla fler måltyper. Sedan  
 EMR-reformen 
  trädde i kraft 2008 gäller prövningstillståndsförfarandet i hovrätt utan begräns- ningar vid överklaganden i tvistemål och domstolsärenden. 
 För brottmålens del infördes prövningstillstånd 1993. Sedan dess har prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt krävts i mål där den tilltalade som enda påföljd dömts till böter eller då den tilltalade frikänts från ansvar för ett brott som enligt straffskalan inte kan leda till ett strängare straff än fängelse i sex månader. 
 589 
  
 Hovrättsprocessutredningens lämnade i SOU 1995:124 ett förslag om generellt prövningstillstånd. Det lades till grund för ett lagförslag i propositionen  
 Prövningstillstånd i hovrätten  
 (prop. 1996/97:131). Propositionen återkallades sedan det visat sig att den inte skulle komma att få nödvändig majoritet i riksdagen. 
 Målutredningen gjorde i sitt betänkande  
 Mål och medel – sär- skilda åtgärder för vissa måltyper i domstol  
 (SOU 2010:44) bedöm- ningen att ett generellt krav på prövningstillstånd i alla måltyper borde införas för överklagande till hovrätt och kammarrätt. Bland remissinstanserna var inställningen blandad till utredningens för- slag att systemet med prövningstillstånd skulle gälla för alla brott- mål. Bland de remissinstanser som var positiva fanns Domstols- verket, Justitiekanslern och Hovrätten över Skåne och Blekinge. Bland de som negativa fanns Advokatsamfundet och Justitie- ombudsmannen. En del remissinstanser ansåg att det krävdes ytter- ligare utvärderingar och/eller att det i borde övervägas att utvidga systemet med prövningstillstånd utan att göra det generellt. 
  
 12.3.2 
  
 Sveriges konventionsåtaganden 
  
 I samband med  
 EMR-reformen 
  redogjorde regeringen för hur ett system med utvidgat eller generellt prövningstillstånd förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden (prop. 2004/05:131). När det gäller brottmål har den som dömts en rätt till förnyad prövning enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet i Europakonven- tionen. I  
 EMR-propositionen 
  angavs följande om denna artikel (s. 175 ff). 
 Artikeln innebär att var och en som dömts av domstol för brottslig gärning skall ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol. Denna rättighet och grunderna för dess utövande, skall regleras i lag. Undantag får göras i fråga om mindre grova gärningar eller i de fall då den dömde har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har över- klagats. Liknande regler om en rätt till överklagande i brottmål åter- finns även i de tidigare nämnda  
 FN-konventionerna. 
  
 Den rätt att överklaga som följer av tilläggsprotokollet behöver inte innebära att det måste finnas en rätt till en fullständig omprövning av den fällande domen. Detta följer redan av bestämmelsen i protokollet om att utövande av rätten till överklagande skall regleras i lag. Häri- genom får varje konventionsstat en betydande frihet att själv bestämma på vilka villkor och i vilken omfattning en överprövning kan ske. Begränsningar i överklaganderätten måste emellertid framstå som 
 590 
  
 rimliga och får inte vara så långtgående att de gör själva överklagande- rätten illusorisk eller meningslös (jfr Cruz, Nelson, Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis, 2 uppl. 2002, s. 420). 
 I motiven till tilläggsprotokollet sägs bl.a. att det i vissa stater före- kommer att en person som vill överklaga till en högre instans i vissa fall måste ansöka om prövningstillstånd (leave to appeal) och att rätten att ansöka om sådant tillstånd i sig själv är att betrakta som en form av rätt till omprövning i den mening som avses i tilläggsprotokollet (se Explanatory report, punkt 18). I överensstämmelse med detta uttalade dåvarande Europakommissionen i ett mål mot Norge att de tidigare norska reglerna om överklagande i brottmål, som innebar att samtliga brottmål omfattades av ett krav på prövningstillstånd, i princip innebar att det fanns en sådan möjlighet till förnyad prövning som avses i tilläggsprotokollet (fallet E.M. mot Norge Appl. No. 20087/92). Och i målet Ferguson mot Sverige (Appl. No. 18061/91), där en tilltalad hade fri- känts för vissa brott i tingsrätten men dömts i hovrätten, fann kom- missionen att rätten att begära prövningstillstånd i Högsta domstolen var tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 2 i tilläggsprotokollet. Denna ståndpunkt har nyligen bekräftats av Europadomstolen i avgör- andet Sawalha mot Sverige (Appl. No. 64299/01). 
  
 12.3.3 
  
 Internationell utblick 
  
 I  
 EMR-propositionen 
  konstaterade regeringen att prövningstill- stånd förekommer i varierande utsträckning i många rättsstater i vår närhet och att generella eller omfattande regler om prövnings- tillstånd inte framstår som någon udda ordning vid en inter- nationell jämförelse (prop. 2004/05:131 s. 176 f). Några exempel på olika system som används för att begränsa omfattningen av pröv- ningen i andra instans anges nedan. 
 I England är systemet med prövningstillstånd mycket omfatt- ande. Det finns särskilda regler för överklagande av de mål om lindrigare brott som avgjorts av Magistrate Courts, som utgörs av en fredsdomare som inte är jurist. I övrigt avgörs målen i första instans av Potter. Det krävs alltid prövningstillstånd för att överklaga ett mål som avgjorts där. 
 I Norge krävs alltid prövningstillstånd vid överklagande av bötesbrott. Dessutom kan överrätten neka att pröva ett över- klagande i en rättegång om den finner det klart att överklagandet inte skulle ha framgång. Det gäller dock inte för brott med högre straffsats än fängelse i sex år. När det gäller ett överklagande från åklagaren kan rätten också avstå från att meddela prövningstillstånd om rätten finner det klart att överklagandet gäller en fråga av 
 591 
  
 mindre betydelse eller om det annars inte finns grund för att pröva överklagandet. 
 I Finland (där prövningstillstånd benämns tillstånd till fortsatt handläggning) trädde nya regler om överrättsprocessen i kraft den 1 januari 2011. Enligt de finska bestämmelserna gäller numera ett krav på prövningstillstånd för överklagande från den tilltalade om påföljden bestämts till högst fyra månaders fängelse. För åklagarens del krävs prövningstillstånd om åtalet gäller ett brott som inte har ett strängare föreskrivet straff än böter eller fängelse högst två år. 
 I andra länder, som t.ex. Tyskland, begränsas möjligheten till en prövning i överrätt i många fall till överklaganden som rör rätts- frågor (s.k. kassationsöverklaganden). 
  
 12.3.4 
  
 EMR-reformen 
  
 Förändrade bestämmelser om prövningstillstånd 
 Genom  
 EMR-reformen 
  skedde en omfattande förändring av för- farandet med prövningstillstånd i hovrätt. En viktig del av detta var förstås att systemet med prövningstillstånd utvidgades till att om- fatta alla domar och beslut i tvistemål och beslut i domstolsärenden som överklagas från tingsrätt till hovrätt (49 kap. 12 § RB). 
 Samtidigt som systemet med prövningstillstånd utvidgades ut- vecklades tillståndsprövningen. I 49 kap. 14 § RB har det förtyd- ligats att prövningstillstånd  
 ska  
 ges så snart någon av tillstånds- grunderna är uppfylld. Tillståndsgrunderna gjordes också mer gene- rösa genom att det infördes en ny grund för prövningstillstånd, de s.k. granskningsfallen. Möjligheten att ge prövningstillstånd i granskningsfall tillkom mot bakgrund av att det ibland kan vara svårt att på grundval av innehållet i tingsrättens avgörande bedöma om det finns skäl att ändra det. Prövningstillstånd ska enligt ett uttalande i propositionen därför kunna meddelas inte bara när det finns konkret anledning att betvivla riktigheten av tingsrättens avgörande utan också i vissa andra fall där tingsrättens avgörande framstår som svårbedömt (se prop. 2004/05:131 s. 186). För att det tydligare ska framgå att prövningstillstånd ska meddelas om det finns tveksamheter om utgången i det överklagade avgörandet är riktig, förtydligades också bestämmelsen om s.k. ändringsfall. 
 Numera ska prövningstillstånd meddelas om det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till 
 592 
  
 (ändringsfall) eller om det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten kommit till (granskningsfall). Prövningstillstånd ska också meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas i högre rätt (s.k. prejudikatfall) eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (s.k. extraordinära fall). 
 Ett annat viktigt moment i det utvecklade systemet med pröv- ningstillstånd är att förhören i tingsrätten numera dokumenteras med ljud och bild. Hovrätten har genom det nya sättet att presen- tera bevisningen från tingsrätten möjlighet att i samband med till- ståndsprövningen ta del av de inspelade förhören. 
 Det infördes också regler om partiellt prövningstillstånd, om sammanträde inför beslut om prövningstillstånd och vissa ytterli- gare bestämmelser om handläggningen av tillståndsfrågan och sammansättningen vid avgörandet av enkla fall. 
 Efter  
 EMR-reformen 
  har Högsta domstolen utvecklat praxis avseende tillståndsprövningen genom att ändra hovrättens beslut i tillståndsfrågan och bevilja prövningstillstånd i hovrätten. 
 Högsta domstolen har betonat att avsikten är att bedömningen av om prövningstillstånd ska meddelas i hovrätt ska vara generös och har hänvisat till de uttalanden som gjordes i propositionen (se bl.a. rättsfallen NJA 2009 s. 798  
 I–III). 
  Högsta domstolen har också lyft fram vikten av att prövningstillstånd meddelas i s.k. granskningsfall, eftersom granskningsgrunden syftar till att säker- ställa att de mål där det kan vara svårt att bedöma om det finns skäl att ändra tingsrättens avgörande tas upp till prövning. Så kan vara fallet i omfattande och komplicerade mål, men också i andra mål där skälen är ofullständiga, kortfattade eller på annat sätt oklara när det gäller de sakförhållanden som lagts till grund för tingsrättens avgörande (se rättsfallet NJA 2010 s. 405 med vidare hänvisningar). Högsta domstolen har även framhållit att tillståndsgrunderna är obligatoriska och att det, till skillnad från vad som är fallet i Högsta domstolen, även gäller prejudikatfall. Det innebär att hovrätterna har ett ansvar att på eget initiativ undersöka om ett överklagat mål rymmer ett prejudikatsintresse. Kraven för när prövningstillstånd ska meddelas i prejudikatfall är också lägre ställda i hovrätt än i Högsta domstolen (se bl.a. rättfallet NJA 2011 s. 843). 
 593 
  
 EMR-utredningens 
  utvärdering 
  
 EMR-utredningen 
  har utvärderat det utvidgade systemet med prövningstillstånd (se  
 En modernare rättegång II – en uppföljning 
 , SOU 2012:93, avsnitt 3.4.1). 
 Utredningen redogör för statistik från Domstolsverket, tre undersökningar som Svea hovrätt har genomfört (se vidare nedan) samt avgöranden från Högsta domstolen som gällt tillstånd till prövning i hovrätt. 
 Utredningens slutsats av såväl de statistiska uppgifterna som Högsta domstolens praxis är att hovrätterna inledningsvis var för restriktiva med att meddela prövningstillstånd. Andelen meddelade prövningstillstånd var i tiden närmast efter reformen för låg. 
 Utredningen lyfter fram att det är förståeligt att det kan ta viss tid innan tillämpningen av en så genomgripande förändring av hovrättsprocessen som  
 EMR-reformen 
  innebar helt faller på plats. Utredningen konstaterar att tillämpningen med tiden blivit generö- sare. Det visar sig både genom att andelen meddelande prövnings- tillstånd ökar och att ändringsfrekvensen i de mål där prövnings- tillstånd meddelas sjunker. Hovrätterna tenderar att närma sig varandra, även om det fortfarande finns skillnader mellan dem. 
 Utredningens slutsats är att tillämpningen ännu inte för samt- liga hovrätter kan anses motsvara den generösa inställning som lag- stiftaren förutsatte vid  
 EMR-reformen. 
  Utredningen betonar därför att det är viktigt att hovrätterna fortsätter att följa upp tillämp- ningen vid tillståndsprövningen. 
 Något om statistiken 
 För en utförlig redogörelse för statistiska uppgifter som rör tillämpningen av det utvidgade systemet med prövningstillstånd hänvisar vi till  
 EMR-utredningens 
  betänkande (SOU 2012:93 avsnitt 3.4.1). I detta avsnitt redogör vi för vissa uppgifter som har särskild betydelse för våra överväganden om eventuella föränd- ringar av systemet med prövningstillstånd i brottmål. Det är viktigt att hålla i minnet att det endast är ca 10 procent av tingsrätternas domar i brottmål som överklagas till hovrätterna. 
 594 
  
 Beviljade prövningstillstånd 
 Svea hovrätt genomförde under 2010 en granskning av hovrättens beslut om prövningstillstånd under två månader i alla målkategorier. 
  
 4  
  
 Från tiden för  
 EMR-reformens 
  ikraftträdande fram till slutet av 2009 hade andelen mål där prövningstillstånd beviljats legat kring 20 procent för att sedan öka till en nivå kring 25 procent. Under den undersökta perioden (september och oktober 2010) var andelen prövningstillstånd vid Svea hovrätt 27,1 procent. Medelvärdet för samtliga hovrätter under denna period var 28,1 procent. 
  
 5 
  
 Under 2012 gjorde Svea hovrätt en ny undersökning som gällde andelen prövningstillstånd i tvistemål och ändringsfrekvensen i sådana mål under perioden 1  
 januari–31 
  maj 2012. 
  
 6  
  
 Av denna fram- går att andelen prövningstillstånd i tvistemål vid hovrätterna totalt sett ökat under perioden 2009 till 2012, från drygt 27 procent till omkring 36 procent. 
  
 7 
  
 Av den statistik från Domstolsverket som  
 EMR-utredningen 
  redogör för i sitt betänkande framgår att andelen meddelade pröv- ningstillstånd för samtliga målkategorier låg kring drygt 32 procent för första halvåret 2012. Det kan jämföras med 21 procent första halvåret 2009. 
 Vi har från Domstolsverket inhämtat uppgifter om andelen meddelade prövningstillstånd i brottmål under första halvåret 2011 och 2012. Om man bara ser till brottmålen var den totala andelen prövningstillstånd vid hovrätterna högre än motsvarande siffror för samtliga målkategorier. Under första halvåret 2012 meddelades prövningstillstånd i drygt 37 procent av de överklagade brottmålen. 
  
 4 
  
 Svea hovrätt,  
 Granskning av beslut om prövningstillstånd i Svea hovrätt under september– oktober 2010 
 , diarenr 782/10. Huvuddragen av resultatet av undersökningen redovisas även i SvJT 2011 s. 18 (Williams, Harding,  
 En modernare rättegång – hur har det gått 
 ?). 
  
 5 
  
 Mellan hovrätterna varierade andelen prövningstillstånd under den undersökta perioden september och oktober 2010 mellan 22,8 procent och 34,2 procent. Mellan Svea hovrätts avdelningar varierade andelen prövningstillstånd enligt undersökningen mellan 15,2 procent och 45,1 procent. 
  
 6 
  
 En undersökning av Svea hovrätts överprövning i tvistemål – särskilt om prövningstillstånd och ändringsfrekvens 
  
 . 
  
 7 
  
 Undersökningen visade dock att det förekom skillnader mellan hovrätterna. Andelen med- delade prövningstillstånd hade ökat mest vid Hovrätten för Västra Sverige och Svea hovrätt, som båda hade högre andel prövningstillstånd än vad som gällde för hovrätterna totalt. Hovrätten för Skåne och Blekinge utmärkte sig med en minskad andel prövningstillstånd under perioden 1 januari 2012 till 31 maj 2012 (19,9 procent) jämfört med vad som gällde för hela året 2011 (27,4 procent). 
  
 595 
  
 Tabell 12.1 Andel beviljade prövningstillstånd brottmål (samtliga hovrätter) 
  
 Uppgifterna är hämtade från SIV (domstolarnas gemensamma databas med målstatistik). Uppgifterna i SIV bygger på uppgifter i domstolarnas målhanteringssystem Vera). Svea hovrätts undersökning 2010 visade att uppgifterna i SIV för Svea hovrätts del stämde väl överens med resultatet av undersökningen. 
 Ändringsfrekvens 
 I Svea hovrätt har det också genomförts en undersökning av ändringsfrekvensen i brottmål. 
  
 8  
  
 I princip gicks samtliga domar under tiden  
 juli–december 
  2010 igenom. Undersökningen visade att ändringsfrekvensen var hög. I 47 procent av alla brottmål hade hovrätten gjort någon ändring av domslutet. Om även beslut att inte meddela prövningstillstånd räknades in i antalet fastställda domar var den totala ändringsfrekvensen 39 procent. Ändringarna fördelade sig enligt följande. 
  
 När påföljden ändrats hade det i ungefär sex av tio fall lett till att påföljden sänkts eller att en lindrigare påföljd dömts ut. Under- sökningen visade också att den tilltalade överklagade i betydligt större utsträckning än åklagaren, men att åklagarna hade betydligt högre andel bifallna överklaganden. 
 Vi har inhämtat uppgifter från Domstolsverket om registrerade ändringar i brottmål vid hovrätterna under perioden  
 2011–första 
  halvåret 2012. Uppgifterna inkluderar beslut i frågan om pröv- ningstillstånd och kan alltså jämföras med 39 procent ändrings- frekvens enligt Svea hovrätts undersökning. Statistikuppgifterna 
  
 8  
  
 Svea hovrätt,  
 Undersökning av ändringsfrekvensen för brottmål i Svea hovrätt under perioden 1  
 juli–31 
  december 2010 
 , diarenr 077/2011. Huvuddragen av resultatet av undersökningen redovisas även i SvJT 2011 s. 18 (Williams, Harding,  
 En modernare rättegång – hur har det gått 
 ?). 
  
 596 
  
 visar att den totala ändringsfrekvensen i brottmål vid samtliga hovrätter var ungefär 38 procent under första halvåret 2012. 
 Tabell 12.2 Ändringsfrekvens i brottmål 
  
 Uppgifterna är hämtade från SIV. Med ändring avses i SIV meddelat prövningstillstånd + ändrat, ändrat, återförvisat och meddelat prövningstillstånd + återförvisat. 
 Om man bara ser till de brottmål som avgjorts genom dom var ändringsfrekvensen högre. Det är inte förvånande eftersom det dels omfattar mål där prövningstillstånd inte krävs, dels sådana mål där prövningstillstånd redan meddelats. I det senare fallet har det alltså redan gjorts en inledande bedömning av om det finns anledning att meddela prövningstillstånd. 
 Tabell 12.3 Ändringsfrekvens i brottmål som avgjorts genom dom (samtliga hovrätter) 
  
 Uppgifterna är hämtade från SIV och gäller registrerade ändringar i avslutade mål. En dom med en mindre ändring i domslutet avseende en av flera tilltalade kan alltså komma att registrerats som ändrad. I Svea hovrätts undersökning stämde dock den ändringsfrekvens som framgick av statistik från VERA väl överens med resultatet av undersökningen. 
 Ändringsfrekvensen i brottmål kan jämföras med de ändringar som registrerats i tvistemål under samma period. Den totala ändrings- frekvensen för tvistemål är betydligt lägre än den som gäller för brottmål. Däremot är ändringsfrekvensen i de mål som avgjorts genom dom i tvistemål högre än den som gäller för brottmålen. 
 597 
  
 Det beror givetvis på att det för tvistemålens del uteslutande rör sig om mål där prövningstillstånd har meddelats. 
 Tabell 12.4 Ändringsfrekvens i tvistemål (samtliga hovrätter) 
  
 Uppgifterna är hämtade från SIV. 
 I Svea hovrätts undersökning 2012 jämfördes ändringsfrekvensen i tvistemål före och efter  
 EMR-reformen. 
  
 Tabell 12.5 Ändringsfrekvens i samtliga tvistemål i alla hovrätter 
  
 Siffrorna är hämtade ur En undersökning av Svea hovrätts överprövning i tvistemål – särskilt om prövnings- tillstånd och ändringsfrekvens, 2012, tabell 6. Tabellen visar andelen ändrade tvistemål i samtliga hovrätter. När det gäller 2012 avses ändringsfrekvensen för perioden 1  
 januari–31 
  maj enligt SIV, förutom för Svea hovrätt, vars ändringsfrekvens kommer från hovrättens undersökning och avser perioden 1 oktober 2011– 
 31 mars 2012. 
 En uppskattad bild av ändringsfrekvensen i samtliga tvistemål visar att den tycks ha legat stabilt kring eller något över 25 procent 
  
 9  
  
 under i varje fall en femtonsårsperiod från  
 1990-talets 
  början fram 
  
 9  
 Den uppskattade ändringsfrekvensen, som den beräknades i undersökningen varierade mellan  
 17–24 
  procent, med undantag för 1995, då andelen ändrade tvistemål var väsentligt högre. Åren just före  
 EMR-reformens 
  införande var andelen ändrade mål relativt hög sett i ett längre perspektiv. 
 598 
  
 till att  
 EMR-reformen 
  trädde ikraft. Andelen ändrade avgöranden minskade dock kraftigt år 2009 och sjönk till som lägst 18,8 procent året därefter. Slutsatsen i Svea hovrätts undersökning är att det är svårt att se någon annan förklaring till minskningen än EMR- reformens utvidgade krav på prövningstillstånd. För både 2011 och första delen av 2012 visade dock statistiken en svagt ökande ten- dens sett till samtliga hovrätter. Det förekom dock relativt stora variationer mellan de enskilda hovrätterna. Under den första delen av 2012 varierade ändringsfrekvensen i tvistemål totalt sett mellan landets hovrätter från drygt 12 procent 
  
 10  
  
 till drygt 24 procent. För en del av hovrätterna ligger alltså ändringsfrekvensen numera i nivå med den ändringsfrekvens som gällde före  
 EMR-reformen. 
  
 12.3.5 
  
 Tillståndsprövningen 
  
 I ett system med prövningstillstånd sker alltid en inledande pröv- ning – tillståndsprövningen. Systemet med prövningstillstånd inne- bär alltså ingen begränsning i rätten att överklaga. Vid tillstånds- prövningen har hovrätten tillgång till överklagandet och eventuellt en svarsskrift, tingsrättens avgörande och processmaterialet i tings- rätten. Utifrån vad klaganden anfört i överklagandet, en granskning av tingsrättens avgörande och processmaterialet i tingsrätten tar hovrätten ställning till om det ska ske en fullständig rättegång i andra instans eller om tingsrättens avgörande ska stå fast. Tillstånds- prövningen är inte begränsad till de grunder för prövningstillstånd som klaganden pekat på. Hovrätten måste i viss utsträckning själv- mant ta ställning till om det finns skäl att meddela prövnings- tillstånd, t.ex. på grund av prejudikatskäl eller för att det före- kommit ett rättegångsfel i tingsrätten (se t.ex. rättsfallen NJA 2008 s. 1066 och NJA 2009 s. 798). 
 Tillståndsförfarandet i hovrätt får inte blandas ihop med det krav på prövningstillstånd som gäller vid överklagande till Högsta domstolen. Tillståndsgrunderna skiljer sig åt eftersom Högsta domstolen är en prejudikatinstans. Det innebär att Högsta dom- stolen endast under speciella omständigheter ska ta upp ett mål som inte innehåller en fråga som är av intresse ur prejudikat- 
  
 10  
 Domstolen med lägst ändringsfrekvens, Hovrätten för Övre Norrland, hade under den undersökta perioden avgjort ett begränsat antal mål (65 stycken), vilket påverkar statistikens tillförlitlighet. 
 599 
  
 synvinkel. I hovrätten är tillståndsförfarandet i stället inriktat på att ta ställning till om det finns skäl för en fullständig prövning i andra instans. Avsikten är att hovrätterna ska vara generösa med att bevilja prövningstillstånd. Alla avgöranden som bedöms tvek- samma ska tas upp till fullständig prövning (se rättsfallen NJA 2009 s. 798  
 I–III). 
  Syftet med tillståndsprövningen i hovrätt är att sålla bort de klara och entydiga målen där man vid en inledande prövning kan se att det inte finns några tveksamheter kring att tingsrättens avgörande är riktigt. Om det med hänsyn till att materi- alet är omfattande eller av något annat skäl är svårt att ta ställning till om avgörandet kan vara felaktigt ska prövningstillstånd med- delas med stöd av granskningsgrunden. Termen prövnings- tillstånd kan mot denna bakgrund som Målutredningen pekade på (SOU 2010:44 s. 287) felaktigt leda tankarna till att det inte sker någon prövning i de fall prövningstillstånd inte meddelas. Vi delar Målutredningens uppfattning att det kan finnas anledning att i ett lämpligt sammanhang överväga en bättre term än prövnings- tillstånd för den inledande prövningen (ett exempel på det är den finska benämningen tillstånd till fortsatt handläggning). Efter- som terminologin bör vara enhetlig för samtliga mål- och ärende- typer i alla domstolar lämnar vi dock inga förslag till ändrad terminologi i denna utredning. 
 När det gäller hur tillståndsprövningen vid hovrätterna går till i praktiken hänvisar vi till  
 EMR-utredningens 
  betänkande, SOU 2012:93, s.  
 202–205. 
  
 12.3.6 
  
 Ett behovsanpassat förfarande 
  
 Bedömning:  
 Systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt bör utvidgas. 
 Ett system med prövningstillstånd gör det möjligt för hovrätterna att på ett tidigt stadium sortera bort de mål där en fullständig över- prövning i hovrätten inte fyller en saklig funktion. Det var en bärande tanke i de motiv som anfördes till stöd för att utöka systemet med prövningstillstånd i samband med  
 EMR-reformen 
  (se prop. 2004/05:131 s. 178 f). 
 Om hovrätten alltid granskar om underrättens avgörande är felaktigt och vid behov rättar det vid samma tillfälle – vilket som 
 600 
  
 regel sker efter en förnyad huvudförhandling – leder det generellt till längre handläggningstider och ett mindre effektivt utnyttjande av resurserna. Systemet med prövningstillstånd innebär i stället att det sker en inledande prövning av om det finns tveksamheter kring om tingsrätternas avgörande är riktigt eller om prövningstillstånd bör meddelas av något annat skäl. Om man redan vid denna pröv- ning tydligt kan se att tingsrättens avgörande är riktigt finns det inget behov av en fullständig rättegång i hovrätten. Dessa mål kan då sållas bort. Om den inledande prövningen däremot ger anled- ning till att betvivla riktigheten av tingsrättens avgörande bör hand- läggningen fortsätta. Det gäller även i de fall då det av en eller annan anledning finns svårigheter med att bedöma tingsrättens överväganden vid tillståndsprövningen (granskningsfall, se a. prop. s. 260) och de mål där det finns prejudikatsintresse eller där det skett något formellt fel i tingsrätten. 
 Systemet med prövningstillstånd är alltså väl förenligt med vår utgångspunkt att det bör finnas olika avgörandeformer där pröv- ningen kan anpassas till vad de enskilda målen kräver. Det leder till att handläggningstiderna kan hållas korta i de mål som kan avslutas genom den inledande tillståndsprövningen. Mer tid och kraft kan läggas på de mål som kräver en fullständig förnyad prövning. På det sättet förbättras förutsättningarna för att handläggningen och prövningen sker med de höga krav på kvalitet som måste ställas på en prövning i andra instans. 
 Att hovrätterna i ökad utsträckning får möjlighet att göra en inledande granskning som är inriktad på om det finns skäl för en fullständigt förnyad prövning av de överklagade avgörandena inne- bär också att hovrätternas överprövande roll görs tydligare. Utöver de skärpta krav vi föreslår på tydligare överklagandeskrifter bör införande av prövningstillstånd i alla brottmål också leda till att klaganden på ett tydligare sätt argumenterar kring vad som är fel- aktigt eller tveksamt i tingsrättens bedömning, eftersom det under- lättar hovrättens bedömning av om prövningstillstånd ska med- delas. Det är också rimligt att hovrätten inriktar prövningen av till- ståndsfrågan på de grunder för överklagandet som klaganden tyd- ligt har lyft fram. 
 Mot bakgrund av det anförda, och vad som förts fram i tidigare lagstiftningsärenden där förslag lämnats om att utöka systemet med prövningstillstånd, finns det enligt vår uppfattning starka skäl som talar för att förfarandet med prövningstillstånd bör utökas till att omfatta alla eller i varje fall ett större antal brottmål. Av de mål 
 601 
  
 som kom in till hovrätterna under 2011 var ca 39 procent brottmål. Prövningstillstånd krävdes i ca 20 procent av dessa. Det innebär att det för en stor grupp av målen i hovrätterna inte finns möjlighet att anpassa omfattningen av hovrättens prövning till vad de enskilda målen kräver. Att brottmål i den omfattning som gäller i dag måste prövas vid en fullständig rättegång trots att hovrätten vid en inled- ande prövning hade kunnat konstatera att klaganden inte har någon utsikt att få till stånd en ändring av saklig betydelse är enligt vår uppfattning inte en ändamålsenlig ordning. 
  
 12.3.7 
  
 Två tänkbara alternativ vid en utvidgning av systemet med prövningstillstånd 
  
 Systemet med prövningstillstånd i brottmål bör enligt vår mening utvidgas. Ett alternativ är att det, på samma sätt som gäller för tvistemål, bör omfatta alla brottmål. Ett annat alternativ är att höja gränsen för när prövningstillstånd krävs så att det omfattar fler, men inte alla brottmål. Innan vi tar ställning till om systemet med prövningstillstånd bör gälla för alla eller endast vissa brottmål skisserar vi i detta avsnitt hur ett alternativ på en utvidgning där vissa brottmål fortfarande undantas från kravet på prövnings- tillstånd skulle kunna ordnas. Vi redovisar sedan översiktligt hur ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd skulle kunna se ut. Enligt vår mening är det viktigt att ha denna bild klar för sig vid övervägandena av om utvidgningen av systemet med prövningstillstånd ska gälla alla eller endast vissa brottmål. Vi redogör för våra överväganden i den senare frågan i avsnitt  
 12.3.8. 
  
 En tänkbar reglering där vissa brottmål undantas från krav på prövningstillstånd 
 Gränsen för prövningstillstånd utifrån den påföljd som dömts ut 
 Om vissa mål ska undantas från kravet på prövningstillstånd måste det avgöras vilka mål som ska undantas och hur gränsen för när det inte krävs prövningstillstånd ska uttryckas. 
 I dag går den övre gränsen för prövningstillstånd i brottmål vid de fall då den tilltalade som enda påföljd har dömts till böter. Att omfattningen av kravet på prövningstillstånd – om det inte ska 
 602 
  
 gälla generellt – knyts till den konkreta påföljd som dömts ut är väl etablerat och ändamålsenligt. 
 Utifrån våra övriga förslag framstår gränsen sex månaders fäng- else eller motsvarande påföljd som en naturlig utgångspunkt för en begränsad utökning av kravet på prövningstillstånd. Det skulle innebära att en stor del av brottmålen skulle omfattas av systemet med prövningstillstånd med de fördelar det medför, samtidigt som de brottmål som avser allvarligare brott skulle undantas. Om ett sådant förslag skulle genomföras skulle erfarenheterna av detta till- sammans med ytterligare utvärderingar av systemet med prövnings- tillstånd i tvistemål kunna ligga till grund för senare överväganden om ett generellt krav på prövningstillstånd även i brottmål. 
 Systemet med prövningstillstånd skulle alltså kunna omfatta domar där påföljden för den tilltalade bestämts till högst sex måna- ders fängelse. Förutom fängelsestraff upp till sex månader skulle det innebära att tillståndsförfarandet skulle gälla vid andra, lindri- gare påföljder än fängelse som böter, villkorlig dom och skydds- tillsyn. 
 Lagtekniskt skulle en sådan utvidgning kunna ske genom att bestämmelsen om prövningstillstånd i brottmål (49 kap. 13 § RB) ändras så att det av denna framgår i vilka fall prövningstillstånd  
 inte  
 krävs. Det skulle stämma väl överens med huvudregeln i 49 kap. 12 § RB att det krävs prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt om annat inte är föreskrivet. Den grundläggande bestäm- melsen i 49 kap. 13 § RB skulle då kunna uttryckas så att pröv- ningstillstånd inte krävs om den tilltalade dömts till ett fängelse- straff som överstiger sex månader. 
 I våra övriga förslag har vi jämställt påföljder som innefattar ett uttryckligt s.k. alternativstraff med fängelsepåföljder. Det gäller skyddstillsyn med kontraktsvård enligt 30 kap. 9 § andra stycket 3 brottsbalken och påföljder som omfattar föreskrift om samhälls- tjänst. Mycket talar för att samma lösning borde användas för att bestämma omfattningen av tillståndsförfarandet i ett system där kravet på prövningstillstånd inte gäller om den tilltalade dömts till mer än sex månaders fängelse. Prövningstillstånd skulle då, i de fall den tilltalade dömts till en påföljd som innefattar ett alternativ- straff, inte krävas om det alternativstraff som angetts i domslutet överstiger sex månaders fängelse. 
 Om man skulle förespråka ett system där den grundläggande gränsen för prövningstillstånd dras vid sex månaders fängelse finns det enligt vår mening mycket som talar för att de fall då påföljden 
 603 
  
 bestämts till rättspsykiatrisk vård eller sluten ungdomsvård borde undantas från kravet på prövningstillstånd. Mål där påföljden bestämts till rättspsykiatrisk vård kan omfatta gärningar av mycket olika allvarlighetsgrad. Oftast rör det sig dock om gärningar med relativt höga straffvärden. Det är också en ingripande påföljd som kan pågå under lång tid. När det gäller sluten ungdomsvård är det regelmässigt fråga om gärningar med ett betydande straffvärde. Det är också en ingripande frihetsberövande påföljd mot en ung person. 
 Mål där påföljden bestämts till någon av de andra särskilda ungdomspåföljderna borde enligt vår mening kunna omfattas av kravet på prövningstillstånd. När det gäller ungdomsvård och ungdomstjänst skulle det kunna hävdas att det mest konsekventa skulle vara att prövningstillstånd inte borde krävas i de fall då påföljden för en vuxen person skulle motsvara ett fängelsestraff som överstiger sex månaders fängelse. Det skulle dock innebära att bestämmelserna blev onödigt komplexa och svårtillämpade. Det skulle enligt vår mening inte heller vara motiverat att ha ett särskilt undantag för kravet på prövningstillstånd i de sällsynta fall då påföljden bestämts till överlämnade till vård enligt LVM (31 kap. 2 § BrB). 
 Gränsen för prövningstillstånd vid ogillade åtal 
 Om den tilltalade frikänts från ansvar helt eller delvis kan kravet på prövningstillstånd vid överklagande från åklagaren inte knytas till den påföljd som dömts ut. I dag gäller att prövningstillstånd krävs om den tilltalade frikänts från ansvar för ett brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse i sex månader. 
 Vid en utvidgning av systemet med prövningstillstånd skulle ett alternativ kunna vara att prövningstillstånd krävs om den tilltalade frikänts från ansvar för ett brott med en straffskala upp till två års fängelse. Det skulle innebära att prövningstillstånd skulle krävas vid ogillade åtal för många av de vanligast förekommande brott- målen. Det skulle dock kunna leda till inkonsekventa resultat vid brott med en vid straffskala, t.ex. våld mot tjänsteman. I ett mål som endast gäller åtal för detta brott är det mycket ovanligt att påföljden bestäms till mer än sex månaders fängelse vid fällande dom. Det innebär att det regelmässigt skulle krävas prövnings- tillstånd om den tilltalade överklagar en fällande dom, men att så aldrig skulle vara fallet om åklagaren överklagar en ogillande dom. 
 604 
  
 Ett annat alternativ som skulle kunna användas för att avgränsa kravet på prövningstillstånd vid ogillade åtalet skulle kunna vara nivån på åklagarens påföljdsyrkande i tingsrätten. Enligt vår mening framstår det som ett bättre alternativ än straffskalan för det brott som åtalet avser. Det skulle stämma överens med hur vi föreslår att tillämpningsområdet för det särskilda förfarandet ska bestämmas. Påföljdsyrkandet är en tydlig och lättillämpad avgränsning. Det ger också ett klart uttryck för hur allvarligt brottet eller den samlade brottsligheten är enligt åklagarens uppfattning. 
 En invändning mot att åklagarens påföljdsyrkande i tingsrätten skulle vara avgörande för om prövningstillstånd krävs när åklagaren överklagar en ogillande dom kan vara att åklagaren genom utform- ningen av sitt yrkande kan påverka om det krävs prövningstillstånd. Vi menar att sådana farhågor inte har fog för sig. Motsvarande invändning skulle för övrigt även kunna riktas mot att straffskalan för det brott åtalet gäller ska vara avgörande för om prövnings- tillstånd krävs. I ett system med ett begränsat krav på prövnings- tillstånd är det naturligt att ta utgångspunkt i åklagarens talan i de fall denne inte fått bifall för sin uppfattning i underrätten. Mot bakgrund av vårt förslag att åklagaren i alla mål ska framställa ett yrkande om påföljd som rätten inte kan gå utöver skulle det vara naturligt att låta påföljdsyrkandet vara avgörande för om det krävs prövningstillstånd i hovrätten. Motsvarande borde i så fall även gälla i de fall målsäganden, men inte åklagaren, överklagar en ogillande dom vid ett allmänt åtal. 
 I undantagsfall kan det förekomma att åklagaren på grund av nya omständigheter justerar åtalet och/eller ändrar sitt påföljds- yrkande när målet överklagas till hovrätten. Avgörande för om prövningstillstånd krävs borde dock även i dessa fall vara påföljds- yrkandet i tingsrätten. Utgångspunkten bör vara att tillstånds- prövningen sker utifrån de yrkanden och omständigheter som tingsrätten tagit ställning till. En annan sak är att det ofta finns skäl att meddela prövningstillstånd om någon av parterna ändrar sin talan eller inställning. 
 605 
  
 Enskilda åtal 
 Brottmål som rör enskilda åtal är speciella. Om målet inte har inletts av åklagaren sker stora delar av handläggningen innan huvud- förhandlingen enligt reglerna för tvistemål. Det rör sig om mål där en enskild part för talan mot en annan. Enligt vår mening är det inte motiverat att behandla situationen då en part vill överklaga tingsrättens dom i ett mål som rör ett enskilt åtal på annat sätt än vad som gäller för tvistemål. Det gäller även om vissa av de brott- mål som drivs av åklagaren skulle undantas från kravet på pröv- ningstillstånd. Prövningstillstånd bör därför alltid krävas vid över- klagande av tingsrättens avgörande i ett mål där enskilt åtal förs. Det bör alltså också gälla i de sällsynta fall då målet inletts med ett allmänt åtal som lagts ned och målsäganden därefter tagit över åtalet. 
 Sammanfattning 
 Sammanfattningsvis skulle en bestämmelse som anger att prövnings- tillstånd krävs för vissa, men inte alla brottmål, enligt vår mening lämpligen kunna utformas enligt följande. 
 I brottmål där allmänt åtal förs krävs inte prövningstillstånd, förutom när det gäller frågor om enskilt anspråk, om den tilltalade genom domen 
  
 1. 
  
 dömts till ett fängelsestraff som överstiger sex månaders fängelse, 
  
 2. 
  
 dömts till en påföljd som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 brotts- balken (kontraktsvård) eller meddelats en föreskrift om samhälls- tjänst, där det i domslutet angetts ett alternativstraff som överstiger sex månaders fängelse, 
  
 3. 
  
 dömts till sluten ungdomsvård eller överlämnats till rättspsykiat- risk vård, eller 
  
 4. 
  
 frikänts från ansvar i anledning av ett åtal i ett mål där åklagaren yrkat att påföljden ska bestämmas till ett fängelsestraff som över- stiger sex månader. 
  
 Att prövningstillstånd skulle krävas i övriga fall – t.ex. då påföljden bestämts till villkorlig dom och skyddstillsyn som inte förenats med en föreskrift om samhällstjänst eller fängelsestraff som inte överstiger sex månader – skulle i sådana fall framgå av den redan gällande bestämmelsen i 49 kap. 12 § RB. Enligt denna bestämmelse 
 606 
  
 krävs prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt om annat inte är särskilt föreskrivet. 
 Ett generellt krav på prövningstillstånd 
 Om prövningstillstånd i ledet mellan tingsrätt och hovrätt ska gälla för alla brottmål kan den särskilda bestämmelsen om prövnings- tillstånd i brottmål (49 kap. 13 § RB) avskaffas. Samma regler skulle då gälla för brottmål och tvistemål. Varje överklagande i målet skulle då vid tillståndsprövningen få bedömas för sig och på sina egna meriter. Kravet på prövningstillstånd skulle då även om- fatta eventuella anslutningsöverklaganden. Detsamma gäller enskilda anspråk i anledning av det brott som åtalet gäller. Det skulle, liksom för tvistemål, vara möjligt att meddela partiellt prövnings- tillstånd enligt bestämmelsen i 49 kap. 14 a § RB. 
 De tillståndsgrunder som gäller sedan  
 EMR-reformen 
  skulle enligt vår mening även kunna gälla för tillståndsprövningen i ett system med generellt prövningstillstånd i brottmål. 
  
 12.3.8 
  
 Vilka brottmål bör omfattas av systemet med prövningstillstånd? 
  
 Förslag:  
 Systemet med prövningstillstånd bör utvidgas till att omfatta tingsrättens avgöranden i alla brottmål. 
 Det finns starka skäl för att systemet med prövningstillstånd bör gälla för alla brottmål 
 De flesta av de argument som talar för att systemet med prövnings- tillstånd bör utökas är generella och gäller med samma styrka oberoende av vad målen rör. De tvistemål som i dag omfattas av tillståndsförfarandet kan innehålla mycket komplexa och svåra bevis- och rättsfrågor. 
 De skäl som talar för att det bör ske en förnyad fullständig prövning i andra instans kan identifieras vid tillståndsprövningen även i ett mål som rör ett allvarligt brott eller en sträng påföljd. Behovet av en fullständig prövning i hovrätten beror på omständig- heterna och rättsfrågorna i det enskilda målet och hur tingsrätten 
 607 
  
 bedömt dessa – inte på brottets allvar eller vilken påföljd som har dömts ut. Det talar med styrka för att systemet med prövnings- tillstånd bör gälla generellt för alla avgöranden i brottmål på samma sätt som redan gäller för tvistemål och domstolsärenden. Med tanke på hur tillståndsprövningen går till och de regler som gäller för handläggningen av tillståndsfrågan innebär Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen och andra internationella rättsakter inget hinder mot att införa ett generellt system med prövnings- tillstånd vid överklagande i brottmål till hovrätten (se avsnitt  
 12.3.2) 
 . Det är som tidigare lyfts fram inte heller något som vid en jäm- förelse med rättsstater i vår närhet skulle framstå som en udda ordning. 
 Att begränsa systemet med prövningstillstånd så att mål om allvarliga brott undantas framstår som principiellt tveksamt. Vilka mål som i sådana fall skulle undantas är långt ifrån givet. Visser- ligen skulle det med rätta kunna hävdas att en sådan lösning inte vore någon nyhet i svensk straffprocessrätt. Det skulle bygga vidare på den ordning som finns i dag. Men en ordning där vissa typer av mål undantas från tillståndskravet innebär, som Målutred- ningen pekat på, att man utgår från att ett system med prövnings- tillstånd leder till ett mindre rättssäkert resultat och att man i vissa typer av mål får nöja sig med en mindre rättssäker behandling än i andra mål. 
 Enligt vår uppfattning innebär den ordning som gäller vid till- ståndsprövningen tillräckliga garantier för att de avgöranden där det behövs en fullständig förnyad prövning identifieras. Den gene- rösa tillämpning av bestämmelserna om prövningstillstånd som är avsedd, innebär att det är de klara och entydiga fallen där det inte finns några tveksamheter kring att tingsrättens avgörande är riktigt som ska gallras bort vid tillståndsprövningen. Om det vid tillstånds- prövningen är svårt att ta ställning till om tingsrättens avgörande är riktigt ska prövningstillstånd meddelas med hänsyn till att det rör sig om ett granskningsfall. Systemet med prövningstillstånd kan därför gälla för samtliga avgöranden i brottmål, även med beakt- ande av de höga krav på rättsäkerhet som måste gälla vid all straff- rättslig rättsskipning. 
 Med detta sagt måste man dock ändå fråga sig om det kan finnas andra invändningar som medför att det inte är motiverat att i dags- läget införa ett generellt krav på prövningstillstånd i brottmål. 
 608 
  
 Kan ett system med generellt prövningstillstånd i brottmål få allmän acceptans? 
 Att systemet med prövningstillstånd med bibehållen rättsäkerhet kan utsträckas till att omfatta alla brottmål är en grundläggande förutsättning för en sådan förändring. Som vi pekat på i föregående avsnitt är det vår uppfattning att så är fallet. En faktor som har stor betydelse för om en sådan förändring bör genomföras är dock även att systemet upplevs som rättssäkert av övriga aktörer och av allmänheten. Det är särskilt viktigt vid mål som rör allvarliga brott och långvariga fängelsestraff. Ett förfarande med prövningstillstånd medför pedagogiska utmaningar för domstolarna och rättsväsendet. 
 Tillståndsprövningen är som regel helt skriftlig, även om sammanträde numera kan hållas. Det enda kravet i lag på vad ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd ska innehålla är att det ska innehålla en upplysning om att tingsrättens beslut står fast (49 kap. 14 a § tredje stycket RB). I praktiken anger hovrätterna vanligtvis även att rätten tagit del av materialet i målet och vilka förutsätt- ningar som gäller för att prövningstillstånd ska meddelas. Andra motiveringar till besluten är ovanliga. Även om hovrätterna i vissa fall skulle kunna redovisa ytterligare skäl för besluten ligger det i tillståndsprövningens natur att besluten inte kan motiveras lika utförligt som ett avgörande efter en fullständig prövning. Detta kan bidra till missuppfattningar som att ett beslut om att inte med- dela prövningstillstånd i hovrätten betyder att hovrätten inte har gjort någon egentlig prövning. 
 Ett sätt att undanröja sådana missuppfattningar kan vara att tydliggöra vad ett beslut att inte meddela prövningstillstånd ska innehålla. Det kan ske genom att det ställs upp ett krav i lag på att ett sådant beslut ska innehålla en upplysning om att hovrätten tagit del av handlingarna i målet och tagit ställning till samtliga till- ståndsgrunder. Dessutom kan det finnas skäl att förbättra informa- tionen om hur tillståndsprövningen går till och vad ett beslut om prövningstillstånd i hovrätten innebär. 
 609 
  
 Erfarenheter av systemet med prövningstillstånd efter 
  
 EMR-reformen 
  
 Genom  
 EMR-reformen 
  skedde en kraftig utökning av systemet med prövningstillstånd. Det har gått drygt fyra år sedan dess.  
 EMR-utredningens 
  utvärdering visar att systemet på det stora hela fungerar bra. Inledningsvis var andelen prövningstillstånd för låg, men tillämpningen har blivit mer generös. Fortfarande finns det dock skillnader mellan hovrätterna och enligt  
 EMR-utredningen 
  motsvarar tillämpningen ännu inte den generösa inställning som förutsattes vid reformen. 
  
 EMR-utredningens 
  slutsatser stöds av att det meddelats ett relativt stort antal avgöranden från Högsta domstolen som samman- taget visar att hovrätterna inledningsvis hade en för restriktiv håll- ning till att bevilja prövningstillstånd. Statistiken över andelen meddelade prövningstillstånd talar i samma riktning. Från att ha legat kring 20 procent har den totala andelen meddelade prövnings- tillstånd vid hovrätterna successivt ökat för att nu ligga kring drygt 30 procent. 
 En annan statistikuppgift som indikerar att andelen meddelade prövningstillstånd inledningsvis var för låg är att ändringsfrekvensen i de tvistemål där prövningstillstånd beviljades var hög. 
 Det ligger i prövningstillståndsförfarandets natur att prövningen inte ska vara alltför djupgående. Tillståndsprövningen ska användas för att sortera bort de klara fallen då det inte finns några tveksam- heter kring att tingsrättens avgörande är riktigt. En orsak till en hög ändringsfrekvens i de mål där prövningstillstånd beviljats kan vara att hovrätterna i princip knäcker målen vid tillståndspröv- ningen, dvs. att den inledande prövningen görs för noggrant. Om hovrätten vid en sådan prövning kommer fram till att tingsrätten gjort en riktig bedömning leder det nog ofta till att prövnings- tillstånd inte beviljas. Om målet måste penetreras i detalj för att man ska kunna avgöra om tillstånd ska meddelas bör i själva verket ofta förutsättningarna för att prövningstillstånd ska meddelas med hänsyn till att det rör sig om ett granskningsfall vara uppfyllda (se Jackson och Hendricks,  
 En modernare rättegång – hur har det gått? 
 , SvJT 2011 s. 27). Om tillståndsprövningen görs lika ingående som om målet avgjorts fullständigt kan det ifråga- sättas hur stora effektivitetsvinsterna är. Jämfört med ett avgörande utan huvudförhandling är skillnaden i sådana fall bara att hovrätten inte behöver redovisa sina ställningstaganden i ett avgörande i sak. 
 610 
  
 Även här talar dock statistiken för att hovrätterna successivt har anpassat sina arbetsformer till systemet med generellt prövnings- tillstånd i tvistemål. Samtidigt som andelen meddelade prövnings- tillstånd har ökat har ändringsfrekvensen i de tvistemål där pröv- ningstillstånd beviljats sjunkit. 
  
 11 
  
 Den undersökning som Wade hovrätt genomförde under 2012 visade att den totala ändringsfrekvensen i tvistemål (beslut i frågan om prövningstillstånd inkluderade) för Svea hovrätts och Hov- rättens för Västra Sverige del låg i nivå med vad som gällde före  
 EMR-reformen. 
  Däremot kan man konstatera att den totala ändrings- frekvensen i tvistemål vid vissa av hovrätterna fortfarande var märk- bart lägre än den var tidigare 
  
 12 
  
 . 
 När det gäller brottmål är det intressant att notera att pröv- ningstillstånd redan nu beviljas i en förhållandevis hög andel av de mål som omfattas av systemet med prövningstillstånd. Samtidigt är den totala ändringsfrekvensen i brottmål betydligt högre än i tvistemål. Statistikuppgifterna talar alltså för att prövningstillstånd skulle komma att meddelas i en relativt stor andel av de över- klagade målen om alla brottmål omfattades av systemet med pröv- ningstillstånd. 
 Tillståndsprövningen i omfattande och komplicerade brottmål 
 De brottmål som i dag hanteras inom ramen för förfarandet med prövningstillstånd är i huvudsak rena bötesbrott. Dessutom kan det t.ex. röra sig om ogillade åtal där påföljden vid en fällande dom skulle vara strängare än böter till följd av återfall, t.ex. grov olovlig körning. Även om undantag förekommer är det företrädesvis fråga om mål där processmaterialet är begränsat. 
 Om alla brottmål ska omfattas av förfarandet med prövnings- tillstånd medför det att en annan kategori av mål behöver hanteras vid tillståndsprövningen. Även om det absoluta flertalet brottmål som avgörs vid tingsrätterna inte är omfattande, är långa huvud- förhandlingar med omfattande muntlig bevisning vanligare vid 
  
 11 
  
 Under 2010 kring låg ändringsfrekvensen för dessa mål kring 70 procent. Under 2011 var ändringsfrekvensen i de tvistemål som avgjorts genom dom ca 65 procent och under första halvåret 2012 ca 60 procent. 
  
 12 
  
 En undersökning av Svea hovrätts överprövning i tvistemål. Särskilt om prövningstillstånd och ändringsfrekvens 
  
 , s. 29. 
  
 611 
  
 brottmål än vid tvistemål. 
  
 13  
  
 Typiskt sett gäller de tidskrävande och komplicerade brottmålen ofta åtal för brott där den tilltalade riskerar ett långt fängelsestraff. I ett inte obetydligt antal av de brottmål som kan leda till långvariga fängelsestraff krävs det sannolikt en relativt omfattande arbetsinsats för att hovrätterna ska kunna ta ställning till om det finns anledning att betvivla riktigheten av tings- rättens avgörande. I dessa fall kan dock prövningstillstånd i stället meddelas på grund av granskningsgrunden efter en översiktlig genomgång av målet. Det medför sannolikt att prövningstillstånd kan komma att meddelas i en stor andel av de omfattande brott- målen. 
 Systemet med prövningstillstånd bör omfatta alla brottmål 
 De argument som talar för att systemet med prövningstillstånd bör utökas är generella och gör sig gällande med samma styrka oavsett vad målet rör. Vår bedömning är att de nuvarande bestämmelserna som gäller för tillståndsprövningen är sådana att alla brottmål kan hanteras på ett rättssäkert sätt i ett system med prövningstillstånd. Ett sådant system är också förenligt med Sveriges konventions- åtaganden. 
 Samtidigt är det mycket viktigt för rättsstatens förtroende att brottmålsprocessen också upplevs som rättssäker och rättvis av medborgarna. Det gäller i särskilt hög grad i mål som rör allvarliga brott där den tilltalade riskerar ett långt fängelsestraff. Farhågor om att ett system med generellt prövningstillstånd skulle påverka detta förtroende negativt måste tas på allvar. Men en annan faktor som kan ha en betydande negativ effekt för allmänhetens förtro- ende för rättsväsendet är alltför långa handläggningstider. Att handläggningstiderna inte är onödigt långa och att rättsväsendets resurser används på ett ändamålsenligt sätt är också viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt. Enligt vår uppfattning skapar ett system med generellt prövningstillstånd i brottmål bättre förutsättningar för att så ska kunna ske jämfört med dagens ordning eller en för- ändring som innebär att kravet på prövningstillstånd utökas till att gälla fler, men inte alla brottmål. Handläggningstiderna kan hållas 
  
 13  
 Under 2011 översteg förhandlingstiden vid tingsrätterna 6 timmar i 6,3 procent av brott- målen och 2,8 procent av tvistemålen. Förhandlingstiden översteg 12 timmar i 1,8 procent av brottmålen. För tvistemålens del var motsvarande siffra 0,6 procent (Domstolstatistiken 2011). 
 612 
  
 kortare i de klara och entydiga fallen där man vid tillstånds- prövningen kan se att målet är rätt dömt och handlagt. Mer tid och kraft kan läggas på de mål där det behövs en fullständig rättegång i hovrätten. 
 Samtidigt som systemet med prövningstillstånd utvidgas kan också kraven på vad ett beslut om att inte meddela prövnings- tillstånd ska innehålla göras tydligare och informationen om vad det innebär kan förbättras. Det kan undanröja missuppfattningar om att ett beslut att inte meddela prövningstillstånd innebär att hovrätten inte har prövat målet. Vi bedömer också att det med ett system med generellt prövningstillstånd finns bättre förutsätt- ningar för att undanröja missförstånd om att tillståndsförfarandet är en mindre rättssäker prövning som man kan nöja sig med i vissa fall. I stället är det fråga om en inledande prövning som, oavsett målets karaktär, är inriktad på att granska tingsrättens avgörande för att se om det finns några tveksamheter kring om tingsrättens avgörande är riktigt eller om det finns några andra skäl som talar för att det bör ske en fullständig förnyad prövning. 
 Systemet med generellt prövningstillstånd i tvistemål och dom- stolsärenden har gällt sedan hösten 2008. Det är fortfarande en begränsad tid. Det skulle kunna tala för att det finnas skäl att ytter- ligare avvakta att  
 EMR-reformen 
  får sätta sig innan en så pass stor förändring som ett system med generellt prövningstillstånd i brottmål införs. 
 Erfarenheterna av systemet med generellt prövningstillstånd i tvistemål är på det stora hela goda, men visar också att hovrätterna till en början var relativt restriktiva vid tillståndsbedömningarna. Fortfarande finns det skillnader mellan andelen meddelade pröv- ningstillstånd vid olika hovrätter. Efter hand, bl.a. efter vägledande avgöranden från Högsta domstolen, har dock andelen meddelade prövningstillstånd ökat. Samtidigt har ändringsfrekvensen i de tvistemål där prövningstillstånd meddelats sjunkit. Vår slutsats är att hovrätterna efter en omställningsperiod succesivt har börjat anpassa sig till det generella tillståndsförfarandet. Det är angeläget att man från hovrätternas sida fortsätter att föra en diskussion om tillämpningen av tillståndsreglerna och att man noggrant följer upp så att denna fortsätter att vara så generös som det är avsett. När det gäller brottmål kan man konstatera att andelen beviljade prövnings- tillstånd redan är relativt hög. 
 De undersökningar som Wade hovrätt genomförde 2010 och de statistikuppgifter vi inhämtat från Domstolsverket visar att ändrings- 
 613 
  
 frekvensen i brottmål är förhållandevis hög. 
  
 14  
  
 Om de mål där det finns anledning att ändra tingsrättens avgörande även fortsatt håller sig kring samma nivåer bör det medföra att prövningstillstånd kan komma att meddelas i en stor andel av de överklagade brottmålen i ett system med generellt prövningstillstånd. Det bör i särskilt hög grad gälla för omfattande brottmål som rör allvarlig brottslighet. Med hänsyn till att tillståndsprövningen blir ett tillkommande arbets- moment kan det resas frågetecken kring hur stora effektivitets- vinsterna blir med ett generellt krav på prövningstillstånd i brott- mål. 
 Vi ser inte en förändring till ett generellt system med prövnings- tillstånd i brottmål som en reform som i första hand bör införas av effektivitetsskäl. Vi menar att det avgörande skälet för en sådan förändring är att det tydliggör hovrättens överprövande roll och att tyngdpunkten av rättsskipningen ska ske i första instans. Det gör det möjligt för hovrätterna att i ett första skede granska tings- rättens avgörande för att sedan ändra det vid en fortsatt handlägg- ning om det finns skäl till det. Med detta sagt bedömer vi dock också att ett system med generellt prövningstillstånd är viktigt för att rättsväsendets resurser ska kunna användas på ett effektivt sätt. Även om andelen beviljade prövningstillstånd kommer att vara hög kommer det att finnas många mål där hovrätterna vid en inledande granskning kan konstatera att det inte finns någon tvekan kring att tingsrättens avgörande är riktigt och att det inte heller finns någon annan anledning att pröva målet fullständigt. Det är enligt vår upp- fattning rimligt att hovrätterna ska kunna sortera bort dessa mål vid en inledande tillståndsprövning och avsluta handläggningen efter denna. Det är till fördel både för rättsväsendet och för de som är berörda av processen. I vilka mål det behövs en fullständigt för- nyad prövning och vilka mål som kan sorteras bort efter en inled- ande tillståndsprövning kan knappast avgöras genom att dra en gräns vid t.ex. hur ingripande påföljd som är aktuell vid en fällande dom. Det kräver en granskning i det enskilda fallet. Samman- fattningsvis förordar vi därför att det nu bör införas ett system med generellt prövningstillstånd i brottmål. 
  
 14  
 För Svea hovrätts del visar dock de statistikuppgifter vi inhämtat att ändringsfrekvensen var betydligt lägre under 2011 och första halvåret 2012 än vad den var vid tidpunkten för hovrättens undersökning 2010. 
 614 
  
 12.3.9 
  
 Vårt förslag om ett generellt system med prövningstillstånd 
  
 Förslag:  
 Den särskilda bestämmelsen i 49 kap. 13 § RB om när det krävs prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva tings- rättens avgörande i brottmål upphävs. 
 Det införs i 49 kap. RB en särskild bestämmelse om vad ett beslut om att inte meddela prövningstillstånd ska innehålla. Förutom att beslutet ska innehålla en upplysning om att tings- rättens avgörande står fast ska det även framgå att hovrätten. 
  
 tagit del av överklagandet och utredningen i målet, 
  
 prövat om grunderna för att meddela prövningstillstånd är uppfyllda, och 
  
 inte meddelat prövningstillstånd. 
  
 De särskilda bestämmelserna om att prövningstillstånd inte krävs när Justitiekanslern eller en justitieombudsman överklagar ett avgörande i brottmål till en hovrätt eller till Högsta dom- stolen upphävs. 
  
 Bedömning 
 : Det bör tas fram informationsmaterial om hur tillståndsprövningen går till och vad ett beslut att inte meddela prövningstillstånd innebär. Sådan information bör lämpligen skickas till parterna dels i samband med tingsrättens avgörande, dels i samband med ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd. 
 Vi föreslår att systemet med prövningstillstånd i ledet mellan tings- rätt och hovrätt ska gälla för alla brottmål. Den särskilda bestäm- melsen om prövningstillstånd i brottmål (49 kap. 13 § RB) ska alltså avskaffas. En konsekvens av detta är att det även ska krävas prövningstillstånd vid överklagande av tingsrättens beslut i brott- mål. Vi kan inte se att det finns skäl att göra undantag för några beslut. Systemet blir klarare och mer lättillämpat om inga typer av beslut undantas. 
 Kravet på prövningstillstånd ska, liksom i dag, även omfatta eventuella anslutningsöverklaganden. Varje överklagande ska till- ståndsprövas för sig. Tillståndsprövningen av ett överklagande kan dock påverkas av den prövning som sker beträffande ett annat. Så är fallet när det gäller enskilda anspråk när bedömningen av talan 
 615 
  
 om det enskilda anspråket beror på om den tilltalade ska dömas för den åtalade gärningen. Om prövningstillstånd meddelas i anledning av ett överklagande som gäller om den tilltalade ska dömas för den åtalade gärningen är det i många fall naturligt att prövningstillstånd också meddelas i anledning av ett överklagande som rör den till- talades skadeståndsskyldighet på grund av brottet. 
 Möjligheten att meddela partiellt prövningstillstånd (49 kap. 14 a § första stycket RB) ska gälla oförändrad för brottmålen. När det finns skäl för det ska hovrätten alltså t.ex. kunna meddela partiellt prövningstillstånd i fråga om en eller flera åtalspunkter och påföljdsfrågan. 
 Förutom att ett beslut om att inte meddela prövningstillstånd ska innehålla en upplysning om att tingsrättens avgörande står fast finns det inte någon särskild bestämmelse om vad ett sådant beslut ska innehålla. 
 Enligt vår mening bör det av pedagogiska skäl uttryckligen framgå av lag att ett beslut om att inte meddela prövningstillstånd ska innehålla en upplysning om att hovrätten har tagit del av över- klagandet och utredningen i målet. Av ett sådant beslut bör det även framgå att hovrätten har tagit ställning till om de krav som gäller för prövningstillstånd är uppfyllda. En bestämmelse om vad ett beslut att inte meddela prövningstillstånd alltid ska innehålla bör införas i 49 kap. RB. Den ska gälla utöver de allmänna bestäm- melserna om vad ett beslut ska innehålla i 30 kap. RB. Av dessa följer att besluten ska motiveras ytterligare när det behövs. 
 Enligt vår mening är det också angeläget att de enskilda parterna i målet får pedagogisk information om hur tillståndsprövningen i hovrätten går till och vad den innebär. Sådan information bör lämp- ligen lämnas både i samband med tingsrättens dom och i samband med ett beslut att inte meddela prövningstillstånd. Den informa- tion som lämnas i dag i samband med överklagandehänvisningen är enligt vår uppfattning inte tillräcklig. Den återger endast vilka grunderna för prövningstillstånd är och hur ett överklagande ska vara utformat. Parterna bör upplysas om att hovrätten gör en inled- ande prövning i alla mål och att det är vid denna som hovrätten tar ställning till om det ska ske en fortsatt prövning i andra instans. Att det tas fram ett sådant informationsmaterial är en av de frågor som bör uppmärksammas vid genomförandet av våra förslag (se avsnitt 17). 
 När prövningstillstånd ska gälla för alla brottmål är det, enligt vår uppfattning, inte motiverat att ha kvar undantaget om att pröv- 
 616 
  
 ningstillstånd inte krävs i de sällsynta fall då Justitiekanslern (JK) eller en justitieombudsman (JO) överklagar till hovrätten i ett brottmål. Som en konsekvens av det bör även bestämmelsen i 54 kap. 9 § andra stycket RB om att prövningstillstånd i Högsta domstolen inte krävs vid överklagande i mål om allmänt åtal som förs av JK eller JO tas bort. Se angående detta Hovrättsprocess- utredningens överväganden i SOU 1995:124 s. 196 f. som vi ställer oss bakom. Det kan visserligen hävdas att JK och JO har en sär- skild ställning pga. sin tillsynsverksamhet (jfr prop. 1996/97: 131 s. 86 f). Den överblick över rättstillämpningen som de aktuella ämbetena har bör dock enligt vår mening innebära att de har sär- skilt goda förutsättningar för att i sina överklaganden föra fram de sakskäl och rättsliga synpunkter som har betydelse för om ett mål bör beviljas prövningstillstånd. Att det skulle krävas prövnings- tillstånd när en enskild överklagar i ett mål där JK eller JO agerar som åklagare, men att det inte skulle gälla i det omvända fallet framstår enligt vår mening både som inkonsekvent och orättvist för den enskilde. 
  
 12.4 
  
 Tilltrosregeln i 51 kap. 23 § RB 
  
 12.4.1 
  
 Gällande rätt 
  
 Det är en grundläggande processprincip att bevisning som huvud- regel ska tas upp omedelbart vid en huvudförhandling i tingsrätten. Principen om bevisomedelbarhet anses medföra att rätten får de bästa förutsättningarna för bevisprövningen. Genom bestämmelsen i 51 kap. 23 § RB om s.k. tilltrosbevisning upprätthålls principen om bevisomedelbarhet även i hovrätt. En motsvarande bestämmelse gäller i tvistemål, 50 kap. 23 § RB. 
 Bestämmelsen i 51 kap. 23 § RB innebär att hovrättens möjlig- het att ändra en tingsrättsdom när avgörandet beror av tilltron till viss bevisning är begränsad så att en ändring i den delen, som huvudregel, inte kan ske utan att beviset har tagits upp på nytt i hovrätten eller lagts fram där genom uppspelning av en ljud- och bildupptagning av bevisningen i tingsrätten. Paragrafen innebär inte att hovrätten ska sörja för utredningen i målet. Rätten har dock, som framgått, en möjlighet att självmant se till att det hålls omförhör om hovrättens bevisvärdering omfattas av ändringsförbudet. 
 617 
  
 I vilken mån hovrätterna självmant ska agera för att tilltros- bevisning tas upp på nytt i hovrätten berörs i rättsfallen NJA 2006 s. 457 och NJA 2009 s. 308. Högsta domstolen har i de fallen konstaterat att hovrätterna inte gjort sig skyldiga till rättegångsfel när de underlåtit att självmant kalla ett tilltrosvittne som åklagaren inte hade åberopat. Enligt Högsta domstolen skulle det kunna finnas en skyldighet för hovrätten att ta upp ett bevis på nytt i sådana situationer då det av vad parten anfört i sitt överklagande och omständigheterna i övrigt finns anledning att anta att värdet av viss muntlig bevisning är annat än vad tingsrätten funnit. Högsta domstolen har konstaterat att partsställningen samt karaktären på det mål som bevisningen avser kan vara av betydelse för om hovrätten bort särskilt överväga bevisfrågorna, liksom att ansvaret för att uppmärksamma åklagaren på betydelsen av ett omhörande är begränsat. Av rättsfallen torde slutsatsen dock kunna dras att hovrätternas möjlighet att agera självmant för att på nytt ta upp bevisning endast under mycket speciella förhållanden också innebär en skyldighet. 
  
 12.4.2 
  
 Förändringsbehovet 
  
 EMR-reformen 
  utökade hovrättens möjligheter att frångå tings- rättens tilltrosbedömning till att även omfatta sådana fall där den muntliga bevisningen i tingsrätten kan läggas fram i hovrätten genom en uppspelning av ljud- och bildupptagning av förhöret i tingsrätten. Det har medfört att tilltrosfrågorna minskat betydligt och har inneburit att hovrätterna kunnat spara tid vid beredningen av målen. I de fall tingsrätterna tar upp tilltrosbevisning vid telefon- förhör eller när ett sådant förhör av något annat skäl enbart spelas in med ljud så gäller dock alltjämt att hovrätterna inte kan ändra tingsrättens tilltrosbedömning utan att ta upp bevisningen på nytt. Sådana situationer uppstår inte helt sällan och leder till att omförhör måste hållas i hovrätten. 
 De rättsfall som berörts i föregående avsnitt pekar enligt vår mening på en otydlighet i förfarandet. Den kan leda till olikheter i rättstillämpningen och att fall med tilltrosbevisning behandlas på olika sätt av hovrätterna eller deras avdelningar. Det är enligt vår mening mindre lämpligt att hovrätten i alltför stor utsträckning av formella skäl ska vara begränsad att ändra tingsrättens dom därför att klaganden inte begär omförhör med exempelvis ett tilltros- 
 618 
  
 vittne. I ett system med generellt prövningstillstånd blir konse- kvenserna av att parterna bär ett stort ansvar för att sätta ändrings- förbudet i tilltrosregeln ur spel ännu tydligare. Gransknings- och ändringsskäl kan förutses bli de vanligaste skälen för hovrätterna att ta upp mål till fullständig prövning. Att hovrätterna då på formell grund skulle ses sig förhindrade att göra en annan bedöm- ning av tilltrosbevisningen än den som gjorts i tingsrätten på grund av att klaganden inte begärt att beviset tas upp på nytt är mindre lämpligt. 
 Som konstateras i Domstolsverkets rapport  
 Resursfördelningen efter EMR,  
 2010:3 s. 14, har parterna enligt gällande rätt det primära ansvaret för att tilltrosparagrafen inte hindrar en ändring av tings- rättens dom i enlighet med överklagandet. Det betyder alltså att parterna redan i de inledande skrivelserna måste ange om de har några synpunkter på hur åberopad muntlig bevisning bör läggas fram. Betydelsen av att bevisningen läggs fram på visst sätt i hov- rätten står dock inte alltid klart för dem. Hovrätterna behöver inte sällan genom materiell processledning ställa frågor till parterna om hur bevisningen ska läggas fram. 
 Vid våra diskussionsmöten med åklagare, domare och advokater har det uttryckts att det i alltför hög utsträckning hålls telefon- förhör i tingsrätten med tilltrosbevisning. Uppfattningen förefaller vara att antalet telefonförhör i tingsrätterna har ökat. 
  
 15  
  
 Samtidigt har det från domarhåll anförts att tilltrosregeln bör avskaffas. 
 Ändrade regler för upptagning av bevisning i hovrätt har tidigare förespråkats av en av hovrätterna sammansatt processgrupp i promemorian  
 Effektivare hovrättsförfarande  
 (Ju1999/4445/DOM). Det föreslogs i den att tilltrosparagraferna skulle avskaffas och att bevisning skulle tas upp på nytt endast om hovrätten fann särskilda skäl för det. Enligt förslaget skulle särskilda skäl kunna tänkas vara att hovrätten i ett tilltrosfall behöver göra en direkt iakttagelse av förhörspersonen eller när oklarheter i utredningen eller ny bevis- ning skulle leda till att kompletterande frågor behöver ställas till den hörde. 
  
 16 
  
 Även Hovrättsprocessutredningen har tidigare föreslagit en ändring av tilltrosparagraferna. I SOU 1995:124 s. 237 och 243 ff., föreslogs att tingsrättens dom skulle få ändras även om beviset inte 
  
 15 
  
 Jackson och Hendricks,  
  
 En modernare rättegång – hur har det gått? 
 , SvJT 2011 s. 18. 
  
 16 
  
 Prop. 2004/05:131 s. 199 f. 
  
 619 
  
 togs upp på nytt i hovrätten under förutsättning att beviset lades fram på ett sådant sätt att en tillförlitlig värdering av det kunde göras. 
 Vid genomförandet av  
 EMR-reformen 
  var regeringen inte beredd att förorda något av nyssnämnda förslag. Regeringen menade att det i och för sig kan finnas situationer där ett vittne som ska höras i hovrätten av olika skäl har sådana svårigheter att återge sina minnesbilder av händelseförloppet att det skulle vara bättre att återge utsagan genom en ljuduppspelning eller uppläsning av ett referat. Som ett tillräckligt skäl mot att införa en friare tilltrosregel anförde man att det skulle finnas en osäkerhet i ett sådant system, eftersom hovrätten redan på handlingarna skulle behöva konstatera att bevisvärderingen kunde göras lika bra på grundval av en ljudupptagning eller ett referat som utifrån ett omförhör. Att på handlingarna göra bedömningen att tillämp- ningen inte skulle vara i strid med principen om det bästa bevismedlet angavs vara mycket svårt. 
  
 17 
  
 12.4.3 
  
 Tilltrosregeln mjukas upp 
  
 Förslag:  
 Tilltrosregeln i 51 kap. 23 § RB mjukas upp. Vi föreslår ett ytterligare undantag från förbudet för hovrätten att ändra tingsrättens dom när avgörandet beror av tilltron till ett förhör, om det med hänsyn till bevisningens art eller omständigheterna i övrigt inte varit olämpligt att ta upp förhöret i tingsrätten så som skett och beviset kan värderas på ett tillfredsställande sätt. 
 Vi menar att utgångspunkten bör vara att omedelbarhetsprincipen i hovrätten som huvudregel ska upprätthållas och att muntlig bevis- ning därför i allmänhet i hovrätten ska tas upp på nytt eller läggas fram genom uppspelning av en ljud- och bildupptagning av för- höret i tingsrätten om avgörandet beror av tilltron till den bevis- ningen. Samtidigt är det viktigt att tyngdpunkten i rättsskipningen ligger i första instans och att hovrätten kan göra en överprövning av tingsrättens avgörande som i möjligaste mån baseras på den bevisning som tagits upp i tingsrätten. Det måste därför göras en avvägning mellan behovet av att tydliggöra att hovrätten ska över- 
  
 17  
 Prop. 2004/05:131 s. 206 ff. 
 620 
  
 pröva tingsrättens avgörande, vilket i allmänhet innebär att bevis- värderingen görs med utgångspunkt i väsentligen samma underlag som tingsrätten lagt till grund för sin bedömning och intresset av att hovrätten ska ha det bästa möjliga underlaget för sin bevis- värdering. Vid en sådan avvägning bör värdet av att höra en person på nytt inför hovrätten inte överdrivas. Med hänsyn till den ytterli- gare tid som förflutit från den aktuella händelsen kan den hördes minne ha försvagats. Vidare finns det en risk att förhörspersonen mer strävar efter att försöka redogöra för vad han eller hon sagt i tingsrätten än att berätta vad som inträffat. Dessutom kan påtryck- ningar och liknande ha ägt rum efter förhöret i tingsrätten som kan inverka på hans eller hennes berättelse. Det går därför inte att utgå ifrån att ett omförhör i hovrätten är ett bättre bevismedel än den upptagning av förhöret som har gjorts i tingsrätten. Sammantaget menar vi att intresset av att upprätthålla principerna om omedelbar- het och det bästa bevismedlet inte bör anses väga så tungt i relation till behovet av att öka tydligheten i processen och betona hov- rättens kontrollerande funktion. Tilltrosbestämmelsen i brottmål bör därför kunna mjukas upp. 
 Som tidigare angetts har kritik förts fram under de diskussions- möten som vi hållit mot att tingsrätterna i alltför stor omfattning tillåter telefonförhör med tilltrosvittnen. Beror avgörandet i tings- rätten av tilltron till en förhörspersons berättelse bör förhöret som huvudregel inte hållas per telefon. Om ett förhör har tagits upp enbart med ljudupptagning menar vi att beviset inte ska behöva tas upp på nytt i hovrätten i de fall hovrätten gör bedömningen att det med hänsyn till bevisningens art eller omständigheterna i övrigt inte varit olämpligt att ta upp förhöret i tingsrätten på sätt som skett och beviset kan värderas på ett tillfredsställande sätt. Hov- rätten ska då göra motsvarande överväganden som tingsrätten gjort för att tillåta den hörde att delta genom ljudöverföring (jfr 5 kap. 10 § RB). En sådan regel bör leda till att hovrätterna i ökad utsträck- ning kommer att göra en bevisvärdering utifrån samma underlag som tingsrätten gjort. Det bör dessutom kunna ge tingsrätterna viss ledning i vilka fall telefonförhör bör tillåtas. 
 Sammantaget föreslår vi att bestämmelsen i 51 kap. 23 § RB ska mjukas upp så att hovrätten vid sin bevisvärdering i brottmål även ska vara oförhindrad att ändra tingsrättens dom när avgörandet beror av tilltron till ett förhör, om det med hänsyn till bevisningens art eller omständigheterna i övrigt inte varit olämpligt att ta upp 
 621 
  
 förhöret i tingsrätten så som skett och beviset kan värderas på ett tillfredsställande sätt. 
 Det kan anmärkas att de bakomliggande skälen för bestämmel- sen är de samma för tvistemål och brottmål och att en ändring av bestämmelserna möjligen därför borde göras i ett sammanhang. Vid en översiktlig analys kan vi inte se att det finns några hinder mot att beträffande tvistemål göra motsvarande ändring i 50 kap. 23 § RB. Emellertid ligger det utanför ramen för vårt uppdrag att lämna ett sådant förslag. 
  
 12.5 
  
 51 kap. 23 a § RB om begränsning av hovrättens prövning bör inte ändras 
  
 Bedömning:  
 Vi föreslår ingen ändring av bestämmelsen i 51 kap. 23 a § RB, som i vissa fall begränsar hovrättens prövning i brottmål. 
 Hovrättens prövning av ett mål omfattar både sakfrågan och rätts- frågan. Hovrätten ska pröva varje överklagat avgörande eller över- klagad del av avgörandet i dess helhet. Från denna huvudregel om en fullständig prövning finns ett undantag i 51 kap. 23 a § RB. Enligt bestämmelsen ska, i de fall där tingsrätten funnit att den till- talade ska dömas för den åtalade gärningen och domen överklagats bara beträffande annat än denna fråga, hovrätten pröva frågan om situationen träffas av något av de s.k. genombrottsrekvisit som anges i paragrafen. 
 I tidigare lagstiftningsärenden har remissinstanserna varit oense om behovet och lämpligheten av att ha kvar bestämmelsen i 51 kap. 23 a § RB om ett system införs med krav på prövningstillstånd i alla mål, innefattande en möjlighet att meddela prövningstillstånd i viss del av ett mål (prop. 1996/97:131). 
 Bestämmelsen i 51 kap. 23 a § RB infördes framförallt för att göra överprövningen mer effektiv och förutsebar. Man önskade undanröja tveksamheter om hur ingående prövning hovrätten skulle göra av skuldfrågan i de fall ett överklagande avsåg enbart frågan om påföljd eller t.ex. en fråga om särskild rättsverkan (SOU 1987:46 s. 101). 
 Vi menar att 51 kap. 23 a § RB, även i ett system där partiellt prövningstillstånd kan meddelas, är en bra regel. Genom bestäm- 
 622 
  
 melsen, liksom genom våra förslag i avsnitt  
 12.1,  
 så begränsas såväl tillståndsprövningen som en eventuell efterföljande sakprövning i hovrätten. Om regeln i 51 kap. 23 a § togs bort skulle dessa pröv- ningar bli onödigt omfattande. Bestämmelsen fyller därför en viktig funktion och bör finnas kvar. 
 Det har i olika sammanhang hävdats att regeln till sin orda- lydelse är otydlig och bör preciseras. Tidigare utredningar har menat att det finnas en otydlighet i att hovrätten  
 ska  
 pröva frågan om den tilltalade ska dömas för den åtalade gärningen  
 endast om  
 ett genombrottsrekvisit föreligger. Man har även lyft fram att lydelsen kunde förstås så att hovrätten även i annat fall  
 får  
 pröva om den tilltalade ska dömas för den åtalade gärningen (se SOU 1991:106 Del B s. 327 f och SOU 1995:124 s. 207). Den tolkningen av bestämmelsen får anses avfärdad (se rättsfallet NJA 1995 s. 187). Vi anser mot bakgrund av det inte att det finns skäl att ändra bestäm- melsens lydelse för att betona dess obligatoriska karaktär. 
 Annan kritik som har kommit fram i doktrin är att bestämmel- sen ger utrymme för tolkning av orden  
 denna fråga 
  och att ut- trycket inte syftar på någon fråga. I förtydligande syfte och för att även brottsrubriceringen skulle inbegripas, föreslog Hovrättsprocess- utredningen att uttrycket skulle bytas ut mot  
 skuldfrågan.  
 Vidare föreslog man att också förmildrande eller försvårande omständig- heter som är av betydelse vid bedömning av skuldfrågan (29 kap. 2– 3 §§ RB) skulle omfattas av begränsningen av hovrättens prövning, även om omständigheterna har betydelse vid påföljdsbestämningen. Högsta domstolen har klargjort att bestämmelsen inte är tillämplig om överklagandet avser frågan om sådana sakomständigheter fak- tiskt har förelegat som inverkar på rubriceringen av brottet eller som har betydelse både för bedömningen av skuld- och påföljds- frågan (se rättsfallen NJA 1989 s. 829 och 1995 s. 661). Därigenom har de otydligheter som kan anses ha funnits blivit utredda. 
 Utredningen har inte fått några indikationer på att bestämmel- sen i övrigt leder till några större tillämpningsproblem. Samman- taget anser vi att bestämmelsen stämmer väl överens med vår syn på brottmålsprocessen och alltså att det finns goda skäl att behålla den och inte anledning att göra ändringar i dess nuvarande lydelse. 
 623 
  
 12.6 
  
 Möjligheten att justera ett åtal i hovrätten begränsas 
  
 Förslag:  
 En ny bestämmelse införs i 51 kap. 25 a § RB. Åklagaren och en målsägande som för talan om ansvar får i hovrätten till stöd för sin talan åberopa en omständighet som inte lagts fram tidigare endast om han eller hon gör sannolikt att den inte hade kunnat åberopas vid tingsrätten eller han eller hon annars haft giltig ursäkt att inte göra det. Motsvarande bestämmelse för rättegången i Högsta domstolen införs i 55 kap. 15 § första stycket andra punkten RB. 
 Överklagandet är grundläggande för rättegången i hovrätten. Av 51 kap. 24 § RB följer att överklagandet kan återkallas innan hov- rättens dom eller slutliga beslut har meddelats och att talan inte får ändras att gälla någon annan gärning än den som anges i över- klagandet. Åklagaren har dock vissa möjligheter att under hand- läggningen justera åtalet. 
 Väckt åtal får som huvudregel inte ändras. Det följer av 45 kap. 5 § RB. Bestämmelsen i 45 kap. 5 § RB avser rättegången i tingsrätt men anses vara analogt tillämplig även i hovrätt när det gäller möjligheten att inskränka talan, åberopa ett nytt lagrum eller en ny omständighet till stöd för åtalet (tredje stycket). Att åklagaren, eller en målsägande som för talan i ansvarsdelen i hovrätten, åberopar en ny omständighet till stöd för åtalet avseende samma gärning, innebär inte en ändring av åtalet. Det följer av bestämmelsens tredje stycke. En sådan åtalsjustering är därför i princip tillåten. 
  
 18  
  
 Skälen till det är att rättskraften gäller för ett nytt åtal avseende samma gärning. Genom att åberopa en ny omständighet inom det område som omfattas av rättskraften så utvidgas inte åtalet till att avse en annan gärning. Det är alltså tillåtet att modifiera talan på ett sådant sätt. 
 Många gånger sker en åtalsjustering vid huvudförhandlingen i tingsrätt. Det är då inte ovanligt att det uppmärksammas brister i en gärningsbeskrivning avseende exempelvis angivelse av tid eller plats för gärningen, som enkelt kan korrigeras vid förhandlingen eller att uppgifter som den tilltalade lämnar där föranleder åklagaren 
  
 18  
 Regeln i 51 kap. 23 a § RB kan förhindra en åtalsjustering. Se rättsfallen NJA 1999 s. 25 och 2004 s. 646. 
 624 
  
 att justera beskrivningen och lägga till någon faktisk omständighet. Då är det rimligt att åtalet kan justeras. 
 Rätten att justera åtalet genom att åberopa en ny omständighet i hovrätten har satts i fråga vid de diskussionsmöten som vi har hållit. Synpunkten har framförts att sådana omständigheter som inte har prövats i tingsrätten inte borde tas upp till prövning av hovrätten som första instans. 
 Med vår syn på hovrättens överprövande roll är den huvud- sakliga funktion som hovrätten fyller att rätta felaktigheter i tings- rättens avgörande och handläggning. En obegränsad rätt att justera åtalet i hovrätten är inte förenlig med hovrättens överprövande funktion. Det finns i allmänhet inte skäl att tillåta en vidare pröv- ning av gärningen i hovrätten än vad som skett i tingsrätten genom att tillåta att ytterligare gärningsmoment förs in i processen. 
 Införandet av en ny omständighet i hovrätten har ansetts kunna motiveras av hänsyn bl.a. till att den tilltalade kan lämna oriktiga uppgifter eller tiga under förfarandet för att senare under rätte- gången ändra inställning. Det kan också vara så att nya omständig- heter har blivit kända under processens gång. Om exempelvis den tilltalade i hovrätten erkänner stöld av en större mängd gods än han eller hon är dömd för att ha tillgripit eller medger uppsåt vid utför- andet av en handling som han eller hon dömts för att ha gjort sig skyldig till genom vårdslöshet, så har det ansetts motiverat att åklagaren kan modifiera åtalet. Vi delar synsättet att det i den typen av fall är rimligt att det finns en åtalsjusteringsrätt. 
 Åklagaren bör dock som huvudregel inte ha rätt att föra in nya omständigheter till stöd för åtalet i hovrätten. Det är en ordning som gör hovrättens överprövande roll mer tydlig. En bestämmelse om det bör föras in i 51 kap. RB. Nya omständigheter bör dock kunna åberopas i hovrätten om åklagaren gör sannolikt att han eller hon inte kunnat åberopa omständigheten vid tingsrätten eller annars haft giltig ursäkt att inte göra det. Det skulle gälla för nya rätts- fakta, dvs. nya faktiska omständigheter till stöd för åtalet. Den typen av situationer som nyss beskrivits skulle då omfattas av åtals- justeringsrätten. Regleringen skulle motsvara den preklusionsregel som gäller i tvistemål beträffande nya omständigheter (50 kap. 25 § tredje stycket RB) och alltså vara obligatorisk och tvingande. Det- samma skulle gälla en målsägande som fullföljt en talan som åklaga- ren fört i tingsrätten eller överklagat i ett mål som rör ett enskilt åtal. Motsvarande bestämmelse ska också vara tillämplig i Högsta domstolen. 
 625 
  
 Vad som kan tala mot förslaget är risken för att målets hand- läggning försenas av att det krävs en prövning av att en justering av åtalet är tillåten. Det torde dock inte vara särskilt vanligt att nya omständigheter till stöd för åtalet åberopas i hovrätten. Det kan å andra sidan i sig vara ett argument mot att genomföra den typ av reglering som vi nu föreslår. Men även om ändringen inte är av stor praktisk betydelse är det enligt vår mening lämpligt att reglerna för förfarandet i hovrätten väl avspeglar den typ av prövning som ska göras där. Vid en samlad bedömning anser vi därför att åklagaren och en målsägande som för talan om ansvar endast ska kunna åbe- ropa nya omständigheter i hovrätten om han eller hon gjort sanno- likt att det inte kunnat ske vid tingsrätten eller han eller hon annars haft giltig ursäkt att inte göra det. 
 I avsnitt 5.6 och 5.7 har vi redogjort för vårt förslag att en mot- svarande begränsning ska gälla för att åklagaren ska kunna skärpa påföljdsyrkandet eller ett yrkande om särskild rättsverkan av brott i högre rätt. 
  
 12.7 
  
 Avgörande utan huvudförhandling 
  
 Huvudprincipen vid överklagade brottmålsdomar är att målen, om prövningstillstånd meddelas, ska avgöras efter huvudförhandling. Av främst processekonomiska skäl finns det en möjlighet att av- göra målen utan en sådan förhandling. Hovrätten avgör då målet efter föredragning. Det går vanligtvis till så att en hovrättsfiskal eller beredningsjurist redogör för målet inför rättens ledamöter, men målet kan också föredras av en ledamot. Förfarandet brukar betecknas som avgörande på handlingarna. 
 Liksom när mål avgörs utan huvudförhandling i tingsrätt ska en dom på handlingarna grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Det följer av 30 kap. 2 § RB. Hovrätten ska överpröva tingsrättens avgörande och därtill bedöma sådana nya omständigheter och bevis beträffande gärningen som parterna får åberopa och som har lagts fram i hovrätten. Process- materialet består sålunda, förutom av de skrivelser som kommit in i målet i hovrätten, vanligtvis av tingsrättens dom och protokollet från en eventuell huvudförhandling, samt de handlingar som i tingsrätten utgjorde processmaterial. Det betyder normalt sett i praktiken att den bevisning som tagits upp vid huvudförhandlingen i tingsrätten och har åberopats i hovrätten, ska läggas fram vid 
 626 
  
 föredragningen. Det ska ske genom en uppspelning av ljud- och bildupptagningarna av förhören från tingsrätten. Avgjordes målet utan huvudförhandling i tingsrätten ska enligt vårt förslag, se avsnitt 10.3.5, processmaterialet vara begränsat vad beträffar proto- koll eller anteckningar från förundersökningen till sådana uppgifter som har åberopats av part 
 . 
  
 Utrymmet att avgöra mål utan huvudförhandling är något större i hovrätt än i tingsrätt. I 51 kap. 13 § RB anges i vilka fall hovrätten får avgöra mål utan huvudförhandling. Bestämmelsen anger att hovrätten får avgöra brottmål utan huvudförhandling om det är uppenbart att överklagandet är ogrundat. Dessutom får brottmål avgöras utan huvudförhandling om saken kan utredas tillfreds- ställande och 
  
 1. 
  
 åklagaren har överklagat endast till den tilltalades förmån, 
  
 2. 
  
 endast den tilltalade har överklagat och hans eller hennes ändringsyrkande godtas av motparten, 
  
 3. 
  
 det inte finns anledning att döma den tilltalade till ansvar eller ådöma honom påföljd eller döma honom till annan påföljd än böter och villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, 
  
 4. 
  
 parterna har begärt att målet ska avgöras utan huvudförhand- ling, eller 
  
 5. 
  
 om ingen av parterna, sedan fråga väckts om avgörande utan huvudförhandling, haft någon invändning mot detta. 
  
 Bestämmelsen är fakultativ och innebär alltså att förhandling får hållas även i angivna fall. Innan ett mål avgörs utan huvudförhand- ling ska parterna, om det inte är uppenbart att de redan gjort det, få tillfälle att slutföra sin talan (51 kap. 14 § RB). 
 Har part begärt att huvudförhandling ska hållas så ska det ske, om det inte är uppenbart obehövligt. För prövning som inte avser själva saken behöver huvudförhandling emellertid inte hållas (51 kap. 13 § tredje och sjätte stycket RB). 
 När det gäller andelen brottmål som hovrätten avgör genom dom så är det knappt tio procent av målen som avgörs utan huvud- förhandling. 
 627 
 En mer ändamålsenlig hovrättsprocess SOU 2013:17 
 Tabell 12.6 Avgjorda brottmål genom dom i hovrätt 
  
 Källa: Enheten för analys, Domstolsverket 
 Genom  
 EMR-reformen 
  ändrades reglerna om hur muntlig bevis- ning i hovrätten får läggas fram. När en förnyad bevisupptagning inte är nödvändig i hovrätten kan den muntliga bevisningen från tingsrätten läggas fram genom uppspelning av ljud- och bildupptag- ningen av förhören där (jfr prop. 2004/05:131 s. 145 f. och 198 f.). Därigenom bör utrymmet för att avgöra mål på handlingarna i hov- rätt ha ökat något. Detta återspeglas dock inte i statistiken. 
 Domstolsverket har i en rapport den 31 augusti 2010,  
 Resurs- fördelningen efter EMR,  
 dragit slutsatsen att  
 EMR-reformen 
  i aktu- ellt avseende fram till dess saknat betydelse och inte inneburit att hovrätterna i nämnvärt ökad omfattning avgör brottmål på hand- lingarna. I rapporten redovisas att flera hovrättsdomare uppgett att reformen borde ha fört med sig en sådan effekt men att så inte blivit fallet. Några domares uttalanden innebar ett ifrågasättande av betydelsen ur resurssynpunkt av att avgöra fler mål utan huvudför- handling, eftersom ett sådant avgörande ansågs kräva samma insatser från domstolens sida. Risken för att målen blir liggande i väntan på föredragning lyftes också fram av några domare i rapporten. 
  
 19 
  
 EMR-utredningen 
  har utvärderat reformen med införandet av nya bestämmelser för presentation av muntlig bevisning i hovrätt, SOU 2012:93 s. 253 ff. De uppgifter som vi inhämtat tyder på att användningen av handläggningsformen inte har ökat i den utsträck- ning som borde kunna ske med hänsyn till att förhören i tings- rätten dokumenteras med ljud och bild. Hovrättsdomarna synes vara av uppfattningen att även om en del mål kan avgöras utan huvudförhandling med parternas samtycke så lämnas många gånger inte samtycke trots att förutsättningar föreligger för att använda handläggningsformen. Vidare anges uppenbarhetskravet i aktuell 
  
 19  
 Domstolsverkets rapportserie 2010:3,  
 Resursfördelningen efter EMR 
 , s. 56 f. 
 628 
  
 bestämmelse innebära att det krävs starka skäl för att gå parterna emot. 
  
 12.7.1 
  
 Rätten till muntlig förhandling i andra instans 
  
 Sverige har förpliktelser enligt internationella överenskommelser som ger den tilltalade rätt till en rättvis rättegång. Bl.a. följer av artikel 6 i Europakonventionen att den som är anklagad för brott har rätt till en rättvis och offentlig domstolsförhandling inom skälig tid (a fair and public hearing). Av Europadomstolens avgöranden framgår att det som huvudregel ska vara fråga om en muntlig för- handling. Artikeln gäller domstolsförfarandet såväl i underrätt som i överrätt. Syftet med kravet på en muntlig förhandling är fram- förallt att den tilltalade ska få möjlighet att muntligt lägga fram sin sak inför domstolen. Dessutom kan rätten till muntlig förhandling fylla en funktion för part att få lägga fram muntlig bevisning och själv framföra sina synpunkter på åtalet. 
  
 20 
  
 Principerna om rätt till en muntlig förhandling gör sig inte lika starkt gällande i överrätt som i underrätt. I Europadomstolens dom den 8 februari 2005 i målet  
 Boone mot Sverige  
 slog domstolen fast att, när en offentlig förhandling har hållits i första instans, en mindre strikt standard kan tillämpas i högre instans där under- låtenhet att hålla en sådan förhandling kan rättfärdigas av förfaran- dets speciella karaktär. Av betydelse anges i domen vara karaktären av det nationella systemet för överklagande, omfattningen av den högre domstolens prövningsrätt och det sätt på vilket klagandens intressen företräds och skyddas i förfarandet, vid vilket karaktären av de frågor som ska avgöras bör beaktas och särskilt om pröv- ningen gäller faktafrågor eller rättsliga frågor som lämpligen kan avgöras på grundval av handlingarna. Europadomstolen har i rätts- fallet vidare angett att den mindre strikta standarden också bör kunna tillämpas om en part har avstått från en muntlig förhandling i första instans och begärt en sådan först efter överklagande. 
 Vi redogör här för några rättsfall från Europadomstolen som belyser när förhållandena kan vara av sådan speciell karaktär att ett mål kan avgöras utan muntlig förhandling i andra instans. 
  
 20  
  
 H Danielins,  
 Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna 
 , tredje uppl., s. 201 f. 
  
 629 
  
 I Europadomstolens dom den 26 maj 1988 i målet  
 Harper mot Sverige  
 slog domstolen fast en rätt till muntlig förhandling även i överrätt. Harper hade dömts av tingsrätt för hot mot tjänsteman till böter. Hovrätten hade att ompröva målet i dess helhet, dvs. både faktiska och rättsliga omständigheter. Harper hade förnekat gärningen men domstolen fäste tilltro till målsägandens uppgifter och dömde honom mot sitt nekande. Europadomstolen konsta- terar i domen att artikel 6 förutsätter en rätt för den tilltalade till muntlig förhandling även i överrätt, när rätten inte enbart ska bedöma rättsfrågor utan även ta ställning till omständigheter i sak och göra en fullständig bedömning av den tilltalades skuld. 
 Europadomstolen kom till samma slutsats i dom den 21 september 1993 i målet  
 Kremzow mot Österrike 
 . Målet rörde bl.a. frågan om ett  
 20-årigt 
  fängelsestraff för mord skulle skärpas till fängelse på livstid. Med hänsyn till sakens allvar (the gravity of what was at stake for the applicant) fastslog domstolen att Kremzow skulle ha fått möjlighet att försvara sig personligen och att domstolen var skyldig att försäkra sig om hans personliga närvaro vid förhand- lingen under sådana förhållanden. 
 Ett annat skäl för att muntlig förhandling ska hållas i hovrätten kan vara att den tilltalade har frikänts av tingsrätten och vid en annan bedömning av omständigheterna riskerar att dömas till ansvar för brott. Det framgår av Europadomstolens dom den 19 februari 1996 i målet  
 Botten mot Norge 
 . 
 I Europadomstolens domar den 29 oktober 1991 i målen mellan 
  
 Clay respektive Brown mot Sverige  
 ansåg domstolen det försvarbart att muntlig förhandling inte hade hållits i hovrätten. I båda fallen hade de tilltalade hörts muntligen vid huvudförhand- ling i tingsrätten. 
  
 Vad gäller Gomez dömdes han av tingsrätt och hovrätt till dagsböter för att ha kört traktor på motortrafikled. Gomez hade erkänt gärningen men motsatt sig ansvar för brott eftersom vissa trafikskyltar saknats och pga. att det var dimmigt väder. I målet hade fotografier åberopats och vittnesförhör hållits i tingsrätten avseende väderförhållandena. Europadomstolen konstaterade att förhållandena skiljde sig från de i  
 Ekbatani-fallet. 
  Reynolds över- klagande ansågs inte medföra någon sådan faktisk eller rättslig prövning att saken inte kunde avgöras på ett adekvat sätt med utgångspunkt i handlingarna. 
 Beträffande Fejde så dömdes han för olaga vapeninnehav, ringa brott, till dagsböter. Han medgav att han innehaft ett gevär utan 
 630 
  
 nödvändig vapenlicens men motsatte sig ansvar för brott huvud- sakligen på grund av att han inte var ägare till vapnet och att det var obrukbart. Han ansåg vidare att påföljden var för sträng. Europa- domstolen bedömde att de två första invändningarna saknade relevans. I målet konstaterade domstolen att rätten till en offentlig förhandling beror av sakens karaktär och måste ställas mot andra överväganden för att upprätthålla förtroendet för domstolarna, som rätten till rättegång inom rimlig tid och till en effektiv dom- stolsprövning. Mot den bakgrunden ansågs det inte ha skett någon överträdelse av artikel 6 i Europakonventionen. 
 Av betydelse för om huvudförhandling ska hållas i hovrätten är även om muntlig förhandling har hållits i tingsrätten. Rätten att närvara vid förhandling i första instans är i det närmaste absolut. Det krävs exceptionella omständigheter för att göra undantag från den rätten. Vid förseelser och lindrigare brott har Europadomstolen dock godtagit skriftlig handläggning, när muntlig förhandling inte har behövts för att bedöma trovärdigheten av en utsaga. 
 Europakonventionen hindrar inte en part från att avstå rätten till muntlig förhandling. Det innebär emellertid inte att parterna fritt kan förfoga över frågan om en sådan förhandling ska hållas. Ett avstående ges inte effekt om klagandens personliga närvaro får anses vara nödvändig med hänsyn till rättvisans intresse (in the interests of justice). Europadomstolen har betonat att avstående från en konventionsrättighet inte får strida mot något allmänt intresse och att det, för att avståendet ska vara acceptabelt, måste finnas ett minimiskydd som svarar mot betydelsen av avståendet. 
  
 21  
  
 I flera fall avseende allvarlig brottslighet har Europadomstolen konstaterat att domstolen har en skyldighet att försäkra sig om den tilltalades närvaro vid en muntlig förhandling för att garantera honom eller henne en möjlighet att försvara sig personligen. 
  
 22  
  
 Vid allvarligare brott kan det alltså sägas finnas ett allmänt intresse av att brottsmisstankarna prövas vid en muntlig förhandling. Det torde i sådana fall inte anses vara förenligt med konventionen att avgöra målet på handlingarna, oavsett parternas inställning. 
 Europadomstolens praxis har fått genomslag i svensk rätts- praxis. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1988 s. 572 konsta- terat att regeln i 51 kap. 13 § tredje stycket RB, som ger visst 
  
 21 
  
 Se bl.a. Europadomstolens dom den 15 juni 2004 i målet  
  
 Erickson mot Förenade konunga- riket 
 . 
  
 22 
  
 Se Europadomstolens dom den 8 februari 2000 i målet  
  
 Cooke mot Österrike 
 . 
 631 
  
 utrymme att mot parts vilja avgöra ett mål utan huvudförhandling, ska tolkas restriktivt. I rättsfallet NJA 1988 s. 92 ansåg Högsta domstolen att det inte kunde bortses från möjligheten att en för- nyad prövning vid huvudförhandling skulle leda till att hovrätten gjorde en annan tilltrosbedömning än den som tingsrätten gjort. Vid det förhållandet hade det inte varit uppenbart obehövligt att hålla huvudförhandling i hovrätten. Vidare har Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2009 s. 836 slagit fast att rätten till en offentlig för- handling och att personligen närvara vid denna, inte är begränsad till fall när närvaron är av betydelse för utredningen i målet. I fallet hade den tilltalade frikänts av tingsrätten för att sedan av hovrätten dömas till tio års fängelse. Med hänsyn till den betydande straff- skärpning som kunde bli aktuell ansåg Högsta domstolen att den tilltalade borde ha varit personligen närvarande vid förhandlingen. 
 Sammanfattningsvis måste frågan i vilka fall det finns en rätt till muntlig förhandling i andra instans bedömas utifrån de kriterier som har angetts i rättsfallet Boone mot Sverige och i varje enskilt fall. Parternas inställning och behovet av att tillgodose ett allmänt intresse av att förhandling hålls ska därtill vägas in. Klart är att en restriktiv hållning till att avgöra mål på handlingarna är påkallad enligt Europadomstolens praxis. 
  
 12.7.2 
  
 Behovet av förändringar 
  
 Det finns av principiella skäl ett behov av att ändra reglerna om avgörande på handlingarna. Åklagarens ansvar för statens talan och för utredningen i skuldfrågan bör lyftas fram även i hovrätten. Vi menar även att det kan göras tydligare att parterna i första hand ska disponera över innehållet i hovrättsprocessen och att hovrätten med sin processledande roll ska ha det avgörande inflytandet över processformen. 
 Även i hovrätten finns det förutsättningar att avgöra målen på olika sätt med utgångspunkt i den prövning som målen kräver. Med de ändrade reglerna efter  
 EMR-reformen 
  om hur muntlig bevisning i hovrätten får läggas fram, finns ytterligare utrymme att avgöra mål utan huvudförhandling. Muntlig bevisning som inte ska tas upp i hovrätten kan läggas fram genom uppspelning av förhören från tingsrätten för rätten i samband med att målet avgörs på handling- arna. I vissa fall är det en lämplig ordning. Det skapar större flexibi- 
 632 
  
 litet och kräver mindre resurser än om alla mål behöver avgöras efter huvudförhandling. 
 Med större möjlighet att avgöra fler mål på handlingarna kan hovrätterna bättre organisera arbetet så att ett mål så snart det är färdigberett kan avgöras efter föredragning eller cirkulation. Däri- genom ökar förutsättningarna för att avgöra målen i rimlig tid. I vissa fall kan det redan inför prövning av en fråga om prövnings- tillstånd stå klart att ett sådant tillstånd ska meddelas. Visst dubbel- arbete kan då undvikas genom att målet, i anslutning till den pröv- ningen, kan avgöras slutligt på handlingarna. Parter och ombud behöver i dessa fall inte heller inställa sig vid en huvudförhandling. 
 Vid diskussionsmöten med advokater, åklagare och domare har till oss framförts åsikten att svårigheterna att få tid för huvudför- handling är ett av de största problemen med dagens hovrätts- process. Flera domare har angett att framförallt bristen på förhand- lingssalar, längre huvudförhandlingstider och fler mål med häktade gör det svårt att avgöra mål efter huvudförhandling inom rimlig tid. Det har vidare påpekats från advokathåll att det utanför storstads- områdena finns få advokater som kan ta uppdrag som offentlig försvarare och att det tar mycket tid i anspråk för dem att resa till och från hovrättsorten för att inställa sig vid en huvudförhandling. 
 Med färre huvudförhandlingsmål behöver förhandlingssalarna inte utnyttjas i samma utsträckning. Om fler mål avgörs på hand- lingarna frigör det samtidigt förhandlingstid för sådana mål som behöver avgöras efter huvudförhandling. Det begränsar också behovet av att vissa arbetsuppgifter utförs, som för sekreterare att vidtala och kalla till huvudförhandling och kontrollera delgivningar. Samtidigt minskar risken för att avgörandet senareläggs för att parter och ombud som har kallats till en huvudförhandling i hov- rätten inte kommer dit. Självfallet är det så att tid även måste avsättas för föredragning av mål som avgörs utan huvudförhand- ling. Men det är ändå vår bedömning att en handläggning med avgörande på handlingarna i allmänhet ger utrymme för flexiblare arbetsformer och även underlättar hovrätternas planering av mål som ska avgöras efter huvudförhandling. 
 Vid våra diskussionsmöten har en del domare också gett uttryck för att hovrätterna och dess avdelningar har olika uppfattning om hur reglerna om avgörande av mål utan huvudförhandling ska tillämpas. Det talar för att det även finns visst behov av förtyd- liganden. 
 633 
  
 Sammantaget anser vi det ökade utrymmet att avgöra brottmål utan huvudförhandling i hovrätten som  
 EMR-reformen 
  har fört med sig bör utnyttjas. Som en följd av det bör handläggnings- tiderna i brottmål kunna kortas. Det, tillsammans med våra förslag avseende vilka påföljder som kan komma i fråga vid ett avgörande av mål efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro, gör det konsekvent att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund redogör vi i följande avsnitt för våra ändrings- förslag. 
  
 12.7.3 
  
 Ändrade förutsättningar för att avgöra mål på handlingarna 
  
 Bedömning och förslag:  
 Kravet på att saken kan utredas till- fredsställande för att hovrätten ska få avgöra ett mål utan huvudförhandling tas bort. I stället ska målet kunna avgöras utan huvudförhandling om det inte finns särskilda skäl som talar mot det och någon av övriga förutsättningar i 51 kap. 13 § RB är uppfyllda. Hovrätten ska kunna avgöra målet utan huvud- förhandling om det inte finns anledning att döma den tilltalade till ansvar eller påföljd eller döma honom eller henne till 
  
 fängelse i mer än sex månader, 
  
 villkorlig dom i förening med samhällstjänst om det i dom- slutet ska anges ett fängelsestraff överstigande sex månader, 
  
 skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken, 
  
 villkorlig dom eller skyddstillsyn i förening med samhälls- tjänst eller kontraktsvård om det i domslutet ska anges ett fängelsestraff överstigande sex månader, eller 
  
 sluten ungdomsvård. 
  
 Detsamma ska gälla om det inte finns anledning att förverka villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff med mer än sex månader, eller bestämma påföljden till fängelse och förverka villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff med en strafftid som sammantaget överstiger sex månader. Med de påföljder som ovan ska likställas förordnande enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 brottsbalken. 
 634 
  
 Vi ansluter oss till  
 EMR-utredningens 
  förslag att bestämmel- sen i nuvarande 51 kap. 13 § tredje stycket RB bör mjukas upp genom att det uppenbarhetskrav som ställs upp i bestämmelsen tas bort. 
 Mål får avgöras utan huvudförhandling om det inte finns särskilda skäl mot det 
 Som angetts i avsnitt  
 12.7.1  
 måste vissa särskilda förutsättningar vara uppfyllda för att brottmål, i vilka överklagandet inte är uppen- bart ogrundat, ska kunna avgöras i sak utan huvudförhandling i hovrätt. Utöver dessa är ett grundläggande krav att saken kan utredas tillfredsställande. I förarbetena angavs att avgörande för frågan om huvudförhandling ska hållas eller ej bör vara om det finns sakliga skäl för en sådan förhandling. En muntlig förhandling anfördes vara värdefull både med hänsyn till utredningen om brottet och för bedömningen i påföljdsfrågan. Den kriminal- politiska effekten av att den tilltalade tvingas inställa sig inför hov- rätten angavs däremot troligen vara mindre än när det gäller inställelse inför tingsrätten (prop. 1983/84:78 s. 50 f). 
 Vi föreslår att kravet på att saken ska kunna utredas tillfreds- ställande byts ut. Utgångspunkten ska i stället vara att målet kan avgöras utan huvudförhandling om det inte finns särskilda skäl mot det. 
 Hovrätten ska enligt vår uppfattning inte göra någon prognos av om utredningen är tillräckligt fullständig för att den tilltalade ska kunna dömas för brottet eller bedöma om det skulle vara till för- eller nackdel för utredningen i skuldfrågan att hålla huvudförhand- ling i målet. Hovrätten ska däremot bedöma om det finns förut- sättningar att kunna avgöra frågorna i målet utan att hålla en munt- lig förhandling. 
 Det utslagsgivande för om det kan anses finnas särskilda skäl mot ett avgörande på handlingarna ska vara om huvudförhandling behövs för att uppfylla kraven på en rättvis rättegång. Vid den bedömningen ska Europakonventionens regler och den praxis som har utvecklats av Europadomstolen och Högsta domstolen vara vägledande, se avsnitt  
 12.7.1.  
 Överväganden måste göras av om hovrätten lämpligen kan avgöra saken utan huvudförhandling. Det betyder att bl.a. omfattningen av hovrättens prövning har bety- delse, liksom om hovrätten ska pröva rättsfrågor eller bevisfrågor. 
 635 
  
 Det är också av betydelse om muntlig förhandling har hållits i tingsrätten och om den tilltalade därigenom har fått möjlighet att lägga fram synpunkter på åtalet samt muntliga bevis. Vid bedöm- ningen kan det också ha betydelse om part har avstått från sådan förhandling i tingsrätten. Som tidigare nämnts finns det i mål om allvarligare brott också ett allmänt intresse av att den tilltalade får möjlighet att vara närvarande vid en muntlig förhandling. Det kan i sådana fall inte anses vara förenligt med Europakonventionen att avgöra ett mål på handlingarna, oberoende av parternas inställning till det. 
 Genom  
 EMR-reformen 
  kan muntlig bevisning i hovrätten läggas fram genom uppspelning av inspelningarna av förhören från huvudförhandlingen i tingsrätt. Hovrätten kan tillägna sig den bevisningen lika väl genom att ta del av förhör vid en föredragning inför avgörande på handlingarna som vid en huvudförhandling. I den mån annan muntlig bevisning inte åberopas torde utrymmet för ett avgörande utan huvudförhandling därför vara något större än tidigare. Muntlig förhandling bör i många fall inte längre vara nödvändig i andra instans för att bedöma trovärdigheten i utsagor från förhören i tingsrätten, i fall parterna har fått tillräckliga möjlig- heter att presentera sin inställning skriftligen och bemöta den bevis- ning som lagts fram. En bedömning måste emellertid göras i varje enskilt fall av om en fullgod bevisprövning i hovrätten kan göras på handlingarna likaväl som efter huvudförhandling. 
 Ett skäl för att hålla huvudförhandling i målet är förstås att nya omständigheter eller ny bevisning har åberopats i hovrätten och den behöver tas upp muntligen. Detsamma gäller om muntlig bevis- ning från tingsrätten ska tas upp på nytt i hovrätten (omförhör) eller om tilläggsförhör ska hållas i hovrätten. Även i fall då åbe- ropad bevisning inte ska tas upp på nytt i hovrätten kan utred- ningen i målet framstå som så svårbedömd att det kan antas vara till fördel för bevisvärderingen att parterna får framställa saken och hålla slutanföranden vid en huvudförhandling. Likaså kan det i ett mål i vilket överklagandet enbart rör en rättsfråga, och det därför normalt sett inte finns anledning att hålla huvudförhandling, finnas skäl för att låta parterna lägga fram sin rättsliga argumentation muntligen. 
 Ett annat särskilt skäl mot att avgöra målet på handlingarna kan vara att den dömde behöver höras personligen inför rätten angå- ende ändrade personliga förhållanden. Utredningen i påföljdsdelen kan alltså motivera en muntlig förhandling. I många fall kan dock 
 636 
  
 uppgifter om exempelvis förändrade inkomstförhållanden som kan påverka bestämningen av dagsbotens storlek, inhämtas från part- erna och kommuniceras under handläggningen. Målet bör då kunna avgöras på handlingarna. Om lång tid förflutit sedan tingsrättens avgörande kan bedömningen emellertid bli den motsatta. 
 Personlig närvaro inför rätten är, som tidigare nämnts, nöd- vändig vid en fullständig prövning av såväl rättsliga som faktiska omständigheter när hovrättens prövning kan antas vara av större betydelse för klaganden. Om hovrätten kan komma att göra en annan bedömning av ett åtal som tingsrätten har ogillat så kan det, med hänsyn till konsekvenserna för den tilltalade, vara ett särskilt skäl mot att avgöra målet utan huvudförhandling. Vid allvarligare brott är det vidare rimligt att en parts begäran om huvudförhand- ling respekteras. I sådana fall kan det också finnas ett allmän- intresse av att hovrätten håller en offentlig förhandling. 
 Sammantaget bör reglerna om när ett mål kan avgöras utan huvudförhandling göras tydligare. Mål ska därför kunna avgöras utan huvudförhandling om det inte finns särskilda skäl mot det. Det är en ordning som är mer förenlig med den rollfördelningen mellan åklagare och domstol som vi förespråkar och den tydliggör hovrättens huvudsakliga uppgift att kontrollera riktigheten av tingsrättens avgöranden. 
 Svårare straff och fler påföljder ska kunna omfattas 
 De särskilda förutsättningarna för att hovrätten ska få avgöra ett mål i sak utan huvudförhandling anges i nuvarande 51 kap. 13 § andra stycket  
 1–5 
  RB. I dessa fall har part inte en absolut rätt till huvudförhandling utan sådan ska enligt nuvarande regler hållas om det inte är uppenbart obehövligt. I nästa avsnitt ansluter vi oss till  
 EMR-utredningens 
  förslag om en viss uppmjukning av den bestäm- melsen. Vad gäller de särskilda förutsättningarna har vi inte funnit skäl att ändra att mål kan avgöras på handlingarna om åklagaren har överklagat endast till den tilltalades förmån eller om endast den till- talade överklagat och ändringsyrkandet godtas. Inte heller har vi ansett att det finns anledning att ändra att målet, utan begränsning till vilken påföljd som är aktuell, kan avgöras utan huvudförhand- ling om parterna har begärt det eller om de inte har haft något mot att så sker, sedan frågan om avgörande utan huvudförhandling har väckts. I ett sådant fall får hovrätten, som vi utvecklat i föregående 
 637 
  
 avsnitt, pröva om det finns särskilda skäl mot att målet avgörs på det sättet. 
 Det bör fortfarande i lag finnas en grundläggande begränsning av vilka påföljder som hovrätten utan huvudförhandling kan döma till trots att någon part begärt huvudförhandling. Enligt nuvarande punkten 3 kan mål avgöras på handlingarna om det inte finns skäl att döma den tilltalade till ansvar eller påföljd eller om annan påföljd än böter och villkorlig dom eller sådana påföljder i förening inte kommer i fråga. Utöver böter och villkorlig dom, även i förening, så bör hovrätten enligt vår uppfattning utan huvudför- handling kunna döma till skyddstillsyn eller fängelse. Vidare bör villkorlig dom och skyddstillsyn kunna dömas ut även i förening med en föreskrift om samhällstjänst eller s.k. kontraktsvård. Bestäm- melsen utesluter inte heller att den tilltalade överlämnas till särskild vård såsom rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, ungdomsvård och ungdomstjänst eller sådana påföljder i förening. 
 Vi anser att fängelsestraff om maximalt sex månader och på- följder som inte är att anse som svårare eller mer ingripande för den tilltalade än fängelse i sex månader, bör kunna dömas till utan huvudförhandling. Indelningen av påföljder och bedömningen av hur ingripande de ska anses vara bör göras utifrån samma utgångs- punkter som vi har angett ska tillämpas vid bedömningen av om mål kan avgöras efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro i tingsrätt, se avsnitt 11.6. Det betyder att ett mål inte kan avgöras utan huvudförhandling om det finns anledning att förena en vill- korlig dom eller skyddstillsyn med en föreskrift om samhällstjänst eller bestämma påföljden till skyddstillsyn med en föreskrift om kontraktsvård, och det i domen ska anges ett alternativstraff som överstiger fängelse i sex månader. Inte heller ska hovrätten kunna döma till skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken eller till sluten ungdomsvård. Med dessa påföljder ska likställas förordnande enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 brotts- balken. 
 Vidare menar vi att vid sammanträffande av brott, mer än sex månader av villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff inte ska kunna förverkas utan huvudförhandling och att den sammanlagda strafftidens längd, om hovrätten samtidigt dömer till ett särskilt fängelsestraff, inte får överstiga sex månader. 
 I motiven till den gällande bestämmelsen menade Rättegångs- utredningen att det i de allra flesta fall var en fördel i fråga om mer 
 638 
  
 ingripande påföljder att rätten fick direkt kontakt med den till- talade för att bedöma påföljdsfrågan men, när det gäller böter och i vissa fall av villkorlig dom, att det kunde vara överflödigt att hålla en muntlig förhandling (Ds Ju 1983:1 s. 64). Vi är alltså av upp- fattningen att det även i fall annan påföljd är aktuell kan finnas ett tillräckligt underlag för att avgöra målet utan att den tilltalade är personligen närvarande vid en muntlig förhandling. Ett exempel på det är mål i vilket överklagandet endast avser påföljdsfrågan, t.ex. mål om grovt rattfylleri, där påföljdsvalet står mellan fängelse och villkorlig dom med samhällstjänst eller mål om grov olovlig kör- ning eller grovt rattfylleri där fråga enbart är att bedöma fängelse- straffets längd. Ett annat sådant exempel är mål i vilket det inte finns anledning att döma till annan påföljd än skyddstillsyn med särskild behandlingsplan och det inte finns behov av att höra den tilltalade om sin personliga situation i hovrätten. Det gäller särskilt om handläggningstiden i målet varit kort och den dömdes person- liga förhållanden inte förändrats sedan tingsrättens dom. Det kan också finnas överklaganden som enbart berör frågan om tidigare villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas. Sådana mål bör i regel också kunna avgöras på handlingarna. 
 Med hänsyn till betydelsen av vad saken rör för den tilltalade och med beaktandet av allmänhetens intresse av att allvarliga brott bör prövas vid en offentlig rättegång har vi ansett att den föreslagna avgränsningen är lämplig. Den är också konsekvent med vårt för- slag om vilka mål som ska kunna avgöras efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro i tingsrätt och i det särskilda förfarandet där i erkända brottmål. 
 Uppenbarhetskriteriet tas bort 
 Om part begär att huvudförhandling ska hållas måste det enligt gällande rätt vara uppenbart obehövligt för att målet ska kunna av- göras på handlingarna. Det följer av 51 kap. 13 § tredje stycket RB. 
 Har åklagaren, den tilltalade eller målsägande som är part gett till känna sin inställning att huvudförhandling ska hållas, så indikerar det att parten vill föra fram sin sak muntligen eller att nya bevis eller omständigheter behöver tas upp. Det finns då i regel skäl att hålla huvudförhandling. Bedömningen av om det finns ett sådant behov ska göras med utgångspunkt i de konventionsåtaganden som vi redogjort för i avsnitt  
 12.7.1. 
  
 639 
  
 När tredje stycket infördes år 1984 angav departementschefen att en part i princip alltid ska ha rätt till huvudförhandling även i hovrätt, om en sådan inte är uppenbart obehövlig (prop. 1983/84:78 s. 51). Rättegångsutredningen menade att det inte i hovrätt var något större rättssäkerhetskrav att en part ska kunna framtvinga en huvudförhandling eftersom man redan haft en rättegång, men att konventionsåtagandena när det gäller överrättsprocessen torde innefatta en rätt för parterna att få till stånd en sådan förhandling. Utredningen angav vidare att förslaget i stort sett endast var en kodifiering av rådande praxis (Ds Ju 1983:1 s. 66). 
 Som vi tidigare nämnt finns det skäl för en restriktiv hållning när det gäller att mot en parts begäran avgöra ett mål på handling- arna (se rättsfallet NJA 1988 s. 572 
 ) 
 . Parts begäran om huvudför- handling ska enligt uttalanden av Högsta domstolen i princip respekteras (se rättsfallet NJA 2000 C 26 
 ).  
 Kravet på uppenbart innebär emellertid att det fordras starka skäl för inte hålla en huvudförhandling när sådan har begärts. Med den möjlighet som  
 EMR-reformen 
  medfört att lägga fram muntlig bevisning i hov- rätten genom uppspelning av ljud- och bildupptagningarna från förhandlingen där, har utrymmet ökat för att avgöra mål utan huvudförhandling med bibehållen kvalitet. För att reglerna ska få önskat genomslag i tillämpningen bör domstolen få ett starkare inflytande över handläggningsformen och kravet på uppenbart tas bort. Det markerar vikten av en noggrann avvägning mellan de olika omständigheter som är av betydelse vid bedömningen av om en muntlig förhandling ska hållas, där även behovet av en effektiv prövning och att målet kan avgöras inom rimlig tid ska vägas in. 
  
 EMR-utredningen 
  har föreslagit att den aktuella bestämmelsen ska mjukas upp genom att det uppenbarhetskrav som ställs i den tas bort. I utredningens uppföljning av  
 EMR-reformen 
  anges det vara en fördel om fler mål kan avgöras på handlingarna och att det inte är tillfredsställande att de goda förutsättningar som EMR- reformen fört med sig inte utnyttjas fullt ut. Vi delar alltså den uppfattningen och ansluter oss till utredningens förslag i SOU 2012:93 s. 256 f. 
 Syftet med hovrättsprövningen, att överpröva tingsrättens av- görande, får med förslaget en tydligare innebörd. Åberopar parterna inga nya omständigheter eller bevis i hovrätten så kan i regel pröv- ningen av skuldfrågan göras utan huvudförhandling. Även när det gäller behovet av muntlig förhandling för att avgöra påföljdsfrågan kan samma synsätt anläggas. Har inte sakförhållandena ändrats ska 
 640 
  
 hovrätten bedöma om tingsrättens avgörande varit korrekt med utgångspunkt i tingsrättens dom och det processmaterial som legat till grund för den. Med välskrivna tingsrättsdomar och tydliga partsinlagor i hovrätten bör den bedömningen i många fall gå att göra utifrån i handlingarna i målet. 
  
 12.8 
  
 En mer koncentrerad huvudförhandling 
  
 12.8.1 
  
 Behovet av förändringar 
  
 I de mål där det finns skäl för en fullständig förnyad prövning kan hovrätten, enligt dagens regler, avgöra målet på handlingarna utan eller efter en huvudförhandling. Under målets förberedelse kan sammanträde hållas både i tingsrätt och hovrätt. Ett sådant samman- träde syftar framförallt till att förbereda den kommande huvudför- handlingen. Muntlig bevisning kan också under vissa förutsättningar, i såväl tingsrätt som hovrätt, tas upp vid ett särskilt sammanträde utom huvudförhandling. Bevisning som tagits upp på det sättet ska dock läggas fram vid huvudförhandlingen. 
 I domstolsärenden och mål i förvaltningsdomstolarna kan både muntlig och skriftlig handläggning förekomma under avgörande- skedet. Parterna kan argumentera muntligt och lägga fram bevis- ning vid ett sammanträde medan den resterande delen av handlägg- ningen sker skriftligt. När det gäller brottmålsprocessen i tingsrätt har vi inte föreslagit att en sådan ordning bör införas. Vi anser inte heller att det finns skäl att föreslå det för hovrättsprocessens del. När det krävs en muntlig förhandling för att hovrätten ska kunna avgöra målet bör en huvudförhandling hållas. Det innebär att det finns en naturlig start- och slutpunkt för rättegången. Huvudför- handlingen ska hållas koncentrerad och avgörandet får bara grunda sig på vad som förekommit under denna. Dessa grundprinciper i rättegångsbalken bör upprätthållas även i hovrättsprocessen. Däre- mot finns det enligt vår mening anledning att överväga om huvud- förhandlingen i hovrätten kan göras mer koncentrerad genom att öka användningen av hänvisning till muntlig bevisning. 
 En av de största förändringar som  
 EMR-reformen 
  inneburit är att den muntliga bevisningen som huvudregel ska läggas fram genom uppspelning av ljud- och bildupptagningar av förhören i tingsrätten (se SOU 2012:93, avsnitt 3.4.2). Detta har i praktiken medfört att en huvudförhandling i hovrätten skiljer sig från en huvudförhand- 
 641 
  
 ling i tingsrätten genom att det i väsentligt mindre omfattning tas upp bevisning genom förnyade förhör. Under det skede av huvud- förhandlingen då den muntliga bevisningen läggs fram är vanligtvis rätten, den tilltalade, försvararen, åklagaren och målsägandebiträdet, om det finns ett sådant, närvarande i salen och ser tillsammans på de videoinspelade förhören. I många av de mål som avgörs i hov- rätterna kan uppspelningarna av förhören pågå under flera huvud- förhandlingsdagar. I omfattande mål kan dagarna behöva spridas ut under en längre tid för att de olika aktörerna ska kunna närvara samtidigt. Det kan ifrågasättas om det är en ändamålsenlig ordning. 
 Den nya tekniken och den möjlighet till hänvisning till såväl skriftlig som muntlig bevisning som infördes genom  
 EMR-reformen 
  innebär att det finns förutsättningar för en mer flexibel och kon- centrerad form av huvudförhandling. Rätten kan – inom ramen för huvudförhandlingen – ta del av den muntliga bevisningen utan att parterna behöver vara närvarande. Erfarenheterna från  
 EMR-reformen 
  visar att hänvisning till ljud- och bildupptagningar förekommer, men endast i begränsad omfattning. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om bestämmelserna som gäller hänvisning till muntlig bevisning i hovrätten bör ändras. 
  
 12.8.2 
  
 Hänvisning till muntlig bevisning enligt dagens bestämmelser 
  
 Bestämmelserna om hänvisning till bevisning är utformade på samma sätt i tvistemål och brottmål i både tingsrätt och hovrätt. När det gäller brottmål i hovrätten finns bestämmelsen i 51 kap. 19 § första stycket RB. Enligt denna får bevisning läggas fram genom hänvisning till handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt. Motsvarande bestämmelse finns i 43 kap. 8 § (tvistemål i tingsrätt), 46 kap. 6 § (brottmål i tingsrätt) och 50 kap. 19 § (tvistemål i hovrätt). 
 Begreppet  
 handlingar i målet  
 omfattar även ljud- och bildupp- tagningar av förhör. Det är rätten som ska avgöra om det är lämp- ligt att lägga fram bevisning genom hänvisning. Rätten kan på egen hand väcka frågan om det bör ske. 
 I motiven behandlas rättens överväganden om det är lämpligt med hänvisning framförallt i författningskommentaren till 43 kap. 7 § RB (som gäller möjligheten att hänvisa till yrkanden, inställ- ningar och utveckling av talan i en tvistemålsprocess i tingsrätt). 
 642 
  
 Där anges som exempel på vad som i det enskilda fallet kan göra förfarandet med hänvisning lämpligt att det underlättar förståelsen av materialet och genomförandet av förhandlingen eller på annat sätt leder till en mer effektiv och ändamålsenlig process. Vidare anges det där att parterna bör ha stort inflytande över frågan om hänvisning ska användas och att hänvisning i normalfallet inte bör ske om någon part motsätter sig det. Om det kan misstänkas att en part kan få svårt att följa processens förlopp och tillgodogöra sig processmaterialet, om detta inte läggs fram muntligen, talar det enligt regeringen mot att tillåta hänvisning (prop. 2004/05:131 s. 245) 
 När det allmänt gäller möjligheten att ersätta muntliga fram- ställningar med hänvisning till handlingar uttalade regeringen i  
 EMR-propositionen 
  att den borde utnyttjas restriktivt i brottmål. Det motiverades med att det för den enskildes upplevelse av en rättvis rättegång är av stor betydelse att förfarandet är lättbegripligt och överskådligt och att det inte får råda någon tvekan om att den tilltalade förstår vad anklagelserna innebär. Enligt regeringen torde flertalet brottmål avgöras enklast och bäst efter en huvudförhand- ling, med övervägande muntliga inslag, i varje fall i första instans (a. prop. s. 147). 
 Det regeringen anförde som skäl för att vara restriktiv med att tillåta hänvisning i brottmål ska ses mot bakgrund av att möjlig- heten att ersätta muntliga framställningar med hänvisning till hand- lingar omfattar yrkanden, inställningar, gärningsbeskrivningar och hela åklagarens sakframställan i såväl tingsrätt som hovrätt. När det gäller dessa delar av en brottmålsförhandling i tingsrätt, som alltså innefattar åklagarens redogörelse för vad som läggs den tilltalade till last, är det naturligt att hänvisning till handlingar bara bör före- komma i undantagsfall. Det är också naturligt att man vid lämplig- hetsbedömningen måste lägga stor vikt vid parternas uppfattning om det gäller hänvisning till en sakframställan eller skriftlig bevis- ning som en part åberopar. Parten kan då göra bedömningen att det är nödvändigt med en muntlig framställning för att peka på det som denne vill lyfta fram i materialet. Motparten kan också anse att en muntlig framställning med möjlighet att ställa frågor i anslut- ning till detta är nödvändigt för att denne ska förstå materialet. 
 När det gäller att bedöma om det är lämpligt att lägga fram de förhör som spelats in vid tingsrätten genom hänvisning i hovrätten görs sig andra hänsyn gällande. Vad bedömningen gäller är om det är lämpligt att hovrätten tar del av upptagningarna av förhören i 
 643 
  
 tingsrätten på egen hand eller om de ska spelas upp vid en huvud- förhandling där parter, ombud och åhörare kan närvara. Bevis- ningen presenteras på samma sätt oavsett om det sker genom hän- visning eller om den läggs fram vid huvudförhandlingen. I båda fallen kan parterna i sin sakframställan och sitt slutanförande lyfta fram och peka på vad som sägs under förhören. 
 Om ljud- och bildupptagningar av förhör i tingsrätten läggs fram genom hänvisning tittar ledamöterna på förhören tillsammans på samma sätt som när de läggs fram vid en huvudförhandling. Det bör ske efter att förhandlingen inletts och parterna har utvecklat sin talan enligt vad som normalt följer av processordningen. På det sättet får rättens ledamöter veta parternas positioner i hovrätten och parterna kan lyfta fram det de anser vara viktigt i förhören. Rätten tittar på förhören antingen i en förhandlingssal eller i något av de tjänsterum där föredragningar hålls. I övrigt är den enda skillnaden att det inte sker i parternas närvaro. 
 Partsinsyn och sekretess 
 Enligt 43 kap. 4 § OSL omfattas bilden i en ljud- och bildupptag- ning av ett förhör av sekretess. Enligt dagens bestämmelser har en part ingen ovillkorlig rätt att få en kopia av den bild som ingår i en ljud- och bildupptagning, trots att den utgör processmaterial. Tvärtom anses det generellt olämpligt att ge ut kopior av bilden (se NJA 2008 s. 883). Däremot kan parten och dennes ombud titta på ljud- och bildupptagningarna i domstolens lokaler och få kopior av ljudupptagningarna. 
 Insynsutredningen har föreslagit att det i rättegångsbalken bör införas en bestämmelse som slår fast att en part har en ovillkorlig rätt att hos domstol ta del av ljud- och bildupptagningarna (se del- betänkandet  
 Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. 
 , SOU 2008:93). Utredningen föreslår att denna rätt förenas med ett straffsanktionerat förbud mot att i eller från domstolens visnings- lokal ta upp eller överföra bild. Vidare föreslår utredningen att det införs en uttrycklig bestämmelse som anger att rätten på begäran av part får lämna ut en kopia av ljud- och bildupptagningen även om sekretess gäller för bilduppgifterna enligt 43 kap. 4 § OSL om det är lämpligt. Ett utlämnade av en kopia av ljud- och bildupptagningen ska enligt utredningens förslag få förenas med ett förbehåll, om det behövs för att eliminera risken för missbruk. Genom ett förbehåll 
 644 
  
 ska rätten kunna begränsa mottagarens rätt att kopiera, sprida eller annars förfoga över bildupptagningen. 
  
 EMR-utredningen 
  har utifrån sin utvärdering av  
 EMR-reformen 
  gjort bedömningen att det inte finns behov av en sådan reglering som Insynsutredningen föreslår, SOU 2012:93, avsnitt 3.1.3. Utvärde- ringen visar att det varit sällsynt att ljud- och bildupptagningar begärts ut. I de fall det funnits ett behov för en part eller ett ombud att ta del av förhören på nytt har det fungerat väl att det har kunnat ske i domstolens lokaler. Från advokaternas håll har man framhållit att det ofta är tillräckligt att få en kopia av ljudupptagningarna i de fall förhören måste gås igenom på nytt inför hovrättsförhandlingen. 
  
 12.8.3 
  
 Möjligheten att hänvisa till ljud- och bildupptagningar av förhör i tingsrätten bör användas i större utsträckning 
  
 Bedömning:  
 Det finns flera fördelar med att muntlig bevisning i hovrätten i så stor utsträckning som möjligt läggs fram genom hänvisning till tingsrättens ljud- och bildupptagningar. Generellt sätt ökar det förutsättningarna för en ändamålsenlig och kon- centrerad huvudförhandling i hovrätten. 
  
 EMR-utredningens 
  utvärdering visar att möjligheten att hänvisa till ljud- och bildupptagningar av förhör från tingsrätten endast använts i begränsad omfattning av hovrätterna. Från hovrätternas sida har det framförallt lyfts fram att det beror på att parterna ofta motsätter sig detta. Det är visserligen inget hinder mot att hän- visning används och det har framkommit att det förekommit att förhören har lagts fram på detta sätt även när någon part motsatt sig det.  
 EMR-utredningens 
  bedömning är att hänvisningsmöjlig- heten bör kunna användas i större utsträckning (se SOU 2012:93, s.  
 246–250). 
  
 Det är också vad som förts fram av hovrättsdomare vid de diskussionsmöten som vi genomfört. Vid dessa har man även från åklagarhåll framhållit att hänvisning borde kunna användas i större utsträckning och att det finns behov av en tydligare bestämmelse 
 645 
  
 om när det ska ske. 
  
 23  
  
 I Domstolsverkets rapport  
 Resursfördelningen efter EMR  
 (2010:3) anges däremot att det från domarhåll har ifrågasatts vilka vinsterna är med en sådan hänvisning eftersom det är lika resurskrävande för domarna att ta del av förhören enskilt som vid en förhandling. Det ska dock anmärkas att det av rapporten framgår att det vid den tidpunkten endast förekommit hänvisning till ljud- och bildupptagningar vid en hovrätt. 
 Från advokatkåren har det framkommit en negativ inställning till en ökad användning av möjligheten till hänvisning om inte parterna själva får disponera över frågan. Vid de diskussionsmöten som vi genomfört har advokaterna betonat att det finns ett egen- värde i att den tilltalade kan se att rättens ledamöter koncentrerat tittar och lyssnar på förhören. Advokaterna har också betonat att det i vissa mål är nödvändigt för dem att ta del av förhören på nytt för att kunna fullgöra sitt uppdrag i hovrätten och att det då är att föredra att göra det vid huvudförhandlingen. 
 Enligt vår uppfattning är en rimlig utgångspunkt att parterna ska bestämma vad hovrätten ska pröva, medan hovrätten ska besluta om formerna för prövningen, t.ex. på vilket sätt som rätten ska ta del av den muntliga bevisning som åberopas av parterna. Att det sker genom hänvisning innebär flera fördelar. Det skapar förut- sättningar för mer koncentrerade och effektiva huvudförhand- lingar. Andelen brottmål som tar lång tid i anspråk har ökat i hov- rätterna. Vid de diskussionsmöten vi hållit har man från hovrätter- nas sida lyft fram att ett av de största praktiska problemen med dagens hovrättsprocess är att hitta förhandlingstider som passar de inblandade aktörerna, framförallt i mål där den tilltalade är häktad. Detta problem har även förts fram från advokathåll. Om rätten i fler fall tar del av de inspelade förhören på egen hand kan hov- rätterna i större utsträckning själva planera när det sker och de övriga aktörerna behöver inte bindas upp just dessa dagar. Detta underlättas ytterligare av vårt förslag att nämndemän inte ska delta vid avgörandet i hovrätten. Ledamöterna i hovrätten kan avsätta det antal dagar som krävs för att i följd ta del av förhören. Förhand- lingarna bör på det sättet kunna hållas mer koncentrerade. Det blir också tydligt att huvudförhandlingen i hovrätten är inriktad på att överpröva tingsrättens dom utifrån de ståndpunkter som parterna för fram. Under huvudförhandlingen anger parterna sina stånd- 
  
 23  
 Den uppfattningen framkommer också i Åklagarmyndighetens promemoria,  
 Erfarenheter av reformen En modernare rättegång 
 , Utvecklingscentrum Malmö,  
 2009-12-22. 
  
 646 
  
 punkter och argumenterar för dessa. Det sker när de anger yrkan- den och inställningar samt utvecklar och slutför sin talan. Den muntliga bevisningen som tagits upp i tingsrätten kan hovrätten ta del av för sig. 
 Att rätten tar del av förhören på egen hand bör också generellt sett leda till att tiden kan utnyttjas mer effektivt. Visserligen tar uppspelningen av förhören samma tid i anspråk, men rätten kan själv välja när på dagen man ska börja, ta paus och avsluta uppspel- ningarna. Tid behöver inte läggas på att parter och åhörare ska åter- samlas i samband med pauser. 
 Hänvisningsmetoden kan också vara viktig ur en kvalitetsaspekt. Hovrättens ledamöter kan vid behov göra uppehåll i uppspelning- arna för att förvissa sig om att man uppfattat det som sagts rätt och vid behov diskutera det direkt. Det finns det sällan möjlighet att göra när förhören spelas upp vid en huvudförhandling. Det får då i stället anstå till en paus eller till överläggningen. 
 En invändning som förts fram mot att rätten tar del av förhören utan att parterna är närvarande är, som sagt, att det för den till- talades upplevelse av rättegången kan vara viktigt att se när leda- möterna i rätten tar del av förhören. Att den tilltalade ska uppleva rättegången som rättvis är givetvis av stor betydelse. Denne har dock i regel varit närvarande vid förhören i tingsrätten. För många tilltalade är det nog svårt att förstå varför de ska behöva återupp- leva förhören genom att titta på dem samtidigt som rätten. Vi menar att värdet av att den tilltalade kan se när rätten tar del av förhören därför inte ska överdrivas. För den tilltalades upplevelse av en rättvis rättegång i hovrätten är det enligt vår bedömning viktigare att rätten i domen redovisar den tilltalades invändningar mot tingsrättens dom och tar ställning till dessa. Att rätten tittar och lyssnar på förhören lika koncentrerat oavsett om det sker till- sammans med parterna eller på egen hand är en självklarhet. För hovrätterna är det en viktig pedagogisk uppgift att förklara hur hänvisning går till och vilka fördelar det innebär. Det kan ske när frågan om hänvisning tas upp före förhandlingen. När hänvisning ska användas bör det också vara lämpligt att rätten kort förklarar hur det går till efter att parterna utvecklat sin talan. Det ska även poängteras att en viktig del av försvararens uppdrag är att förklara för sin klient hur processen går till. 
 En annan invändning som förts fram mot en utökad användning av hänvisning till ljud- och bildupptagningar är att det kan vara nödvändigt för försvararen och åklagaren att ta del av förhören på 
 647 
  
 nytt. I vissa fall, t.ex. mål med häktade där det endast har gått en kortare tid sedan huvudförhandlingen i tingsrätten eller när det finns utförliga referat i tingsrättens dom kan det vara så att det inte finns något behov av det. Men vi har förståelse för att det ofta krävs. I dag måste försvararen eller åklagaren i sådana fall i regel antingen nöja sig med en kopia av ljudupptagningen eller titta på ljud- och bildupptagningen i domstolens lokaler. För den som när- varat vid förhören i tingsrätten kan det säkert i många fall vara till- räckligt att ta del av ljudupptagningarna. Samtidigt står det klart att det som dokumenterats genom bild kan ha betydelse för bedöm- ningen av bevisvärdet av ett förhör. Det ligger också bakom de ändringar som gjordes i tilltrosbestämmelserna i samband med  
 EMR-reformen 
  (se 50 kap. 23 § RB). Att en försvarare eller en åklagare ska behöva bege sig till domstolen på dess expeditionstider för att där titta på förhören kan försvåra deras möjligheter att för- bereda sin talan i hovrätten. Om den tilltalade är häktad är de praktiska möjligheterna för denne att kunna ta del av såväl ljud- som bildupptagningen mycket begränsade. Vi ställer oss därför bakom Insynsutredningens förslag om att kopior av ljud- och bildupptagningarna ska kunna lämnas ut och att det ska kunna förenas med förbehåll om att inte sprida dessa vidare. Vi anser att en sådan ordning är rimlig om hänvisning till ljud- och bildupptag- ningar ska komma till användning i en väsentligt ökad utsträckning. Med en sådan rätt blir det möjligt för försvarare och åklagare att titta på förhören på sina kontor vid tider som passar dem. För- svararna kan också titta på förhören tillsammans med sina klienter, vilket i många fall bör göra det lättare att diskutera och förbereda rättegången. Att försvararna ska få ersättning för detta arbete är självklart. 
 Ytterligare en tänkbar invändning mot en ökad användning av hänvisning till upptagningar av muntliga förhör i hovrätten kan vara att det är en inskränkning i förhandlingsoffentligheten som försvårar allmänhetens insyn i processen. Det är dock fråga om förhör som tagits upp vid en förhandling i tingsrätten. Värdet av att personer från allmänheten eller massmedia kan närvara när dessa för- hör spelas upp i hovrätten är enligt vår mening normalt begränsat. Det som bör avgöra hur den muntliga bevisningen ska läggas fram är vad som bäst främjar en ändamålsenlig process i hovrätten. I enskilda mål där det finns ett påtagligt allmänintresse kan det dock i och för sig vägas in i bedömningen av om förhören från tings- rätten bör läggas fram genom hänvisning. 
 648 
  
 Sammanfattningsvis finns det flera fördelar med att de muntliga förhör som dokumenterats i tingsrätten kan läggas fram genom hänvisning till ljud- och bildupptagningar i hovrätten när det är lämpligt. 
  
 12.8.4 
  
 Hovrätten ska alltid pröva om hänvisningsmetoden ska användas 
  
 Förslag:  
 I 51 kap. 19 § RB införs en bestämmelse med innebörd att hovrätten alltid ska pröva om det med hänsyn till målets omfattning eller övriga omständigheter är lämpligt att ljud- och bildupptagningar i målet läggs fram genom hänvisning. 
 Enligt 51 kap. 19 § RB får den bevisning som lagts fram i tings- rätten läggas fram genom hänvisning till handlingar i målet om det är lämpligt.  
 EMR-utredningen, 
  har föreslagit att ljud- och bild- upptagningar (som omfattas av begreppet handlingar) bör nämnas särskilt i bestämmelsen. Det görs i förtydligande syfte och utred- ningen lyfter fram det pedagogiska värdet av att bestämmelserna är så tydliga som möjligt (se SOU 2012:93 s. 249 f.). 
 Vi är i och för sig positiva till en sådan förändring. Den lyfter fram möjligheten att hänvisa till ljud- och bildupptagningar, vilket enligt vår mening är den typ av hänvisning som är viktigast för att åstadkomma en mer ändamålsenlig huvudförhandling i hovrätten. Om ljud- och bildupptagningar nämns särskilt blir det också tydli- gare att andra lämplighetsöverväganden kan vara aktuella då det är fråga om hänvisning till förhör som tagits upp i tingsrätten än när det är fråga om skriftlig bevisning. 
 Vid våra överväganden om hur brottmålsprocessen i hovrätt kan göras mer ändamålsenlig har vi dock kommit fram till att det finns skäl att införa en tydligare handlingsdirigerande bestämmelse som särskilt gäller hänvisning till ljud- och bildupptagningar. När det gäller andra handlingar bör däremot den nuvarande bestämmelsen fortfarande gälla. 
 Vi föreslår att det införs en bestämmelse som anger att rätten alltid ska pröva om det med hänsyn till målets omfattning eller övriga omständigheter är lämpligt att ljud- och bildupptagningar i målet läggs fram genom hänvisning. 
 649 
  
 Med en sådan bestämmelse blir det tydligare att hovrätten alltid ska överväga om de inspelade förhören ska läggas fram genom hän- visning. Att ta ställning till om hänvisning ska användas blir en naturlig del av beredningen av alla mål som ska avgöras vid en huvudförhandling. Det tydliggör också att det är rätten som avgör hur den muntliga bevisningen ska presenteras. Mot bakgrund av de fördelar med hänvisningsmetoden som vi redogjort för i före- gående avsnitt är det angeläget att bestämmelserna är utformade så att hänvisning används i tillräcklig omfattning. Vi bedömer att en bestämmelse av det slag vi föreslår bör bidra till att så blir fallet. 
 Enligt vår mening bör hänvisning till de inspelade förhören kunna användas i ett stort antal av de mål som ska avgöras vid huvud- förhandling i hovrätten. Hovrätten ska konsekvent överväga om alla eller några av förhören bör läggas fram på det sättet. Att hän- visning används bör, i varje fall när målet är av viss omfattning, generellt skapa förutsättningar för mer ändamålsenliga och koncen- trerade huvudförhandlingar. Samtidigt finns det situationer då det av olika skäl kan vara mindre lämpligt. 
 En faktor som ofta bör ha stor betydelse är målets omfattning. Men det måste ske en lämplighetsbedömning utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Vad som framförallt bör ha betydelse är vad som bäst främjar en ändamålsenlig huvudförhandling. 
 I vissa typer av mål står det klart att det är mest ändamålsenligt att ljud- och bildupptagningarna läggs fram direkt vid huvudför- handlingen utan hänvisning. Det gäller framförallt de mål där huvudförhandlingen endast tar upp till några timmar eller en dag att genomföra även om bevisningen spelas upp vid denna. Som vi betonat tidigare bör rätten inte ta del av förhören genom hän- visning före huvudförhandlingen. Det bör ske först efter den inledande delen av huvudförhandlingen där parterna redogjort för sina yrkanden och utvecklat sin talan. Att rätten efter en kortare inledning tar del av förhören på egen hand och att huvud- förhandlingen återupptas efter någon eller några timmar bör sällan vara en praktisk ordning. När det behöver hållas en huvud- förhandling i sådana mål bör det i regel vara mest ändamålsenligt att ljud- och bildupptagningarna läggs fram vid förhandlingen i parternas närvaro. 
 Bedömningen av om ett förhör ska läggas fram genom hän- visning kan också bero på vad det är för typ av förhör och vilken övrig utredning som parterna åberopar i hovrätten. Det kan finnas 
 650 
  
 skäl att spela upp något eller några förhör vid huvudförhandlingen och lägga fram resterande förhör genom hänvisning. 
 Med hänsyn till vårt uppdrag gäller vårt förslag endast för hov- rättens handläggning av brottmål. Om en bestämmelse av det slag som vi föreslår införs kan det finnas skäl att överväga att införa en motsvarande bestämmelse i 50 kap. RB. Den frågan får dock behandlas vid den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet. 
  
 12.9 
  
 Utevarofrågor 
  
 Bedömning:  
 Vi ansluter oss till  
 EMR-utredningens 
  förslag om att ett överklagande ska förfalla om inte särskilda skäl talar mot det i de fall då en enskild klagande som förelagts att infinna sig personligen vid huvudförhandlingen endast inställer sig genom ombud. 
 Inom ramen för denna utredning är det inte motiverat att föreslå förändringar om hur utevarosituationer i hovrätten ska hanteras. Däremot bör regeringen överväga att ta initiativ till en allmän översyn av de personella straffprocessuella tvångsmedlen, där bl.a. frågan kan tas upp om förutsättningarna för att hov- rätten ska kunna besluta om tvångsmedel som syftar till att en rättegång ska kunna genomföras i andra instans. 
  
 12.9.1 
  
 Nuvarande bestämmelser 
  
 Bestämmelser om hur hovrätten ska handlägga ett brottmål när en part inte kommer till en huvudförhandling i hovrätten finns i 51 kap. 21 § RB. Om en enskild klagande uteblir från sammanträde för huvudförhandling, förfaller överklagandet. Överklagandet ska också förfalla om en enskild klagande som förelagts att inställa sig personligen endast inställer sig genom ombud och hovrätten inte anser sig kunna avgöra målet (51 kap. 21 § första stycket RB). Enligt fjärde stycket i samma bestämmelse  
 får  
 hovrätten avgöra målet om en enskild klagande som förelagts att inställa sig person- ligen endast inställer sig genom ombud. Någon närmare reglering av förutsättningarna för när överklagandet ska förfalla eller när målet ska avgöras i sak framgår inte av bestämmelsen. I praktiken är det vanliga att hovrätten i en sådan situation beslutar att över- klagandet förfaller. 
 651 
  
 I 51 kap. 21 § andra och tredje stycket RB finns bestämmelser om utdömande av vite och hämtning av en enskild motpart eller målsägande som inte kommer till huvudförhandlingen personligen. Om vite förelagts motparten eller om denne ska hämtas och hämt- ning inte kan ske får hovrätten enligt 51 kap. 21 § fjärde stycket avgöra målet trots att denne inställt sig endast genom ombud eller uteblivit. Det finns också möjlighet att häkta en tilltalad enligt den allmänna bestämmelsen i 24 kap. 1 § RB. Enligt praxis är dock möjligheten att häkta en tilltalad som frikänts i tingsrätten begränsad (se Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , kommentaren till 51 kap. 8 § tredje stycket med vidare hänvisningar). 
 En sak som kan ha betydelse för om målet kan avgöras trots att någon av parterna uteblivit är om dennes närvaro är nödvändig av utredningsskäl. När det gäller utredningen i skuldfrågan bör åkla- garens uppfattning om vilken utredning som krävs vara avgörande även i andra instans. Efter  
 EMR-reformen 
  bör det i regel inte krävas några förnyade förhör i hovrätten. I vissa fall kan tilläggs- förhör behöva hållas. Då krävs förstås att den som ska höras när- varar vid förhandlingen. Men i normalfallet bör de förhörsuppgifter som tagits upp och dokumenterats i tingsrätten vara tillräckliga. Hovrätten har dock även ett ansvar för att underlaget för bedöm- ningen av påföljdsfrågan är tillräckligt. För att så ska vara fallet kan det vara nödvändigt att den tilltalade närvarar personligen. Det är också viktigt att hålla i minnet att en klagande som i efterhand visar att han eller hon hade laga förfall för sin utevaro, som denne inte kunde anmäla i tid, har rätt att få målet återupptaget (51 kap. 22 § RB). Om målet avgörs i klagandens utevaro fråntas denne möjlig- heten att få målet återupptaget även om han eller hon haft giltigt skäl för sin utevaro. Ett avgörande i utevaro kan alltså inte alltid anses vara till fördel för den tilltalade, jämfört med att överklagan- det förfaller. 
 Utrymmet att genomföra en huvudförhandling när den tilltalade inte är personligen närvarande påverkas av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. En utgångspunkt för svensk del är att den tilltalade ska vara personligen närvarande när en huvudförhandling hålls i hovrätten (jfr 21 kap. 2 § RB). En sådan rätt följer även av rätten till en rättvis rättegång. Om den till- talade kallats och delgetts på ett korrekt sätt till en förhandling, men väljer att inte komma dit är det som regel inte oförenligt med rätten till en rättvis rättegång att genomföra förhandlingen (se rättsfallet NJA 2000 s. 661 och vidare avsnitt 11.6). 
 652 
  
 I avgörandet NJA 2009 s. 836 har Högsta domstolen uttalat sig om behovet av den tilltalades personliga närvaro i situationer då det inte krävs av utredningsskäl. Domstolen har angett vissa håll- punkter för bedömningen av när den tilltalades närvaro är nöd- vändig i sådana fall. Av särskild betydelse är om den tilltalade riskerar en betydande straffskärpning. Med det bör framförallt avses fall då den tilltalade frikänts av tingsrätten för ett åtal där påföljden vid en fällande dom skulle ha bestämts till ett långvarigt fängelsestraff. Även om den tilltalade riskerar en mycket betydande straffskärpning kan det, enligt Högsta domstolen, vara aktuellt att avgöra målet i dennes utevaro i fall då denne avvikit eller håller sig undan. Bedömningen kan också påverkas av om den tilltalade på ett tydligt sätt avstått från sin rätt att närvara personligen och i stället företräds av sin försvarare. 
  
 12.9.2 
  
 Våra överväganden om förändringsbehovet 
  
 Under vårt utredningsarbete har en del hovrättsdomare fört fram önskemål om att bestämmelserna som rör hur hovrätten ska hand- lägga ett mål när en enskild klagande eller motpart inte kommer till en huvudförhandling ska ses över. Det gäller framförallt bestäm- melsen om när ett överklagande från en enskild klagande ska för- falla (51 kap. 21 § första stycket jämfört med fjärde stycket RB). Men det har även gällt möjligheten att avgöra ett mål när en enskild motpart inte är personligen närvarande vid huvudförhandlingen (51 kap 21 § fjärde stycket RB). Det har även efterfrågats en bestäm- melse som tydliggör i vilka situationer det ska kunna vara möjligt att häkta en tilltalad som frikänts i tingsrätten för att säkerställa att en huvudförhandling kan genomföras i hovrätten. 
 I viss mån kan de praktiska möjligheterna till utevarohandlägg- ning i hovrätten sägas ha påverkats av  
 EMR-reformen. 
  Hovrätterna har numera normalt tillgång till de relevanta förhörsuppgifterna genom de inspelade förhören från tingsrätten. Tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans. Men möjligheten att få en dom i första instans överprövad i andra instans är också av grund- läggande betydelse. För att det ska kunna ske på ett effektivt och ändamålsenligt sätt krävs att det finns garantier för att målen i andra instans kan avgöras. Målsättningen måste vara att ingen för- handling ska behöva ställas in i onödan på grund av hur bestämmel- serna är utformade eller hur de tillämpas. Parterna har ett ansvar 
 653 
  
 för att medverka till att målen kan avgöras. Det gäller i särskilt hög grad den part som har överklagat tingsrättens dom och på det sättet påkallat en rättegång i andra instans. Om en enskild klagande som kallats att inställa sig till en huvudförhandling i hovrätten utan giltigt skäl uteblir från denna bör det i regel kunna ses som att denne visat att han eller hon inte är intresserad av en förnyad pröv- ning. 
 Problemet med att förhandlingar får ställas in för att någon part eller förhörsperson uteblivit är mindre i hovrätt än i tingsrätt. När det gäller målsäganden och vittnen är normalt de förhör som tagits upp och dokumenterats i tingsrätten genom ljud- och bildupptag- ningar tillräckliga. Den förändring av hovrättsprocessen som genom- fördes genom  
 EMR-reformen 
  har alltså minskat risken för inställda förhandlingar. 
 Den i praktiken vanligaste utevarosituationen är att en enskild klagande inte inställer sig personligen till förhandlingen i hov- rätten. Den situationen kan hanteras genom bestämmelsen om att överklagandet i en sådan situation förfaller. Efter  
 EMR-reformen 
  har det dock rests frågetecken om hur hovrätterna ska hantera dessa situationer. Vi bedömer därför att det är viktigt att bestäm- melsen om när ett överklagande ska förfalla förtydligas. 
 Den nuvarande bestämmelsen i 51 kap. 21 § fjärde stycket RB anger ingen gräns för vilka mål som kan avgöras vid huvudförhand- ling utan att den tilltalade är personligen närvarande. Hovrätterna får alltså göra en bedömning i det enskilda fallet av om det är möjligt att avgöra målet i en sådan situation. Hovrätterna kan få ledning för bedömningen genom Högsta domstolens och Europadomstolens praxis. Om motparten inte kommer till förhandlingen trots att han eller hon delgetts kallelse till denna bör det normalt kunna ses som att denne avstått från sin rätt att själv närvara vid förhandlingen. Men det kan finnas skäl som medför att målet trots det inte kan eller bör avgöras utan att den tilltalade närvarar personligen (se rättsfallet NJA 2009 s. 836). 
 Om ett mål inte kan avgöras utan att den tilltalade närvarar personligen är det givet att det bör vara aktuellt att överväga tvångs- medel mot den som inte kommer till förhandlingen. Det kan vara nödvändigt för att få till stånd en förhandling inom rimlig tid. Om vite eller hämtning inte är verkningsfulla medel för att få till stånd en förhandling kan det enda alternativet, enligt gällande rätt, vara att häkta en tilltalad som inte kommer frivilligt till förhandlingen. 
 654 
  
 Möjligheten att besluta om häktning kan dock vara begränsad bero- ende på utgången i målet vid tingsrätten. 
 Enligt vår mening finns det mycket som talar för att det bör ske en allmän översyn av utformningen av de personella straffprocessu- ella tvångsmedlen. Det gäller inte minst mot bakgrund av de förslag till ett förändrat påföljdssystem som lagts fram av Påföljdsutred- ningen. I ett system där det i ökad utsträckning läggs vikt vid att påföljderna är proportionerliga i förhållande till brottets allvar kan det finnas behov av alternativ till de tvångsmedel som står till buds i dag. Provisorisk hemarrest eller kontaktförbud skulle t.ex. i vissa fall kunna vara tänkbara alternativ till häktning eller reseförbud både för att förebygga flyktfara och att den misstänkte kontaktar personer för att försöka påverka utredningen. Sådana bestämmelser finns i andra länder, t.ex. i England. En sådan översyn av de straff- processuella tvångsmedlen faller dock utanför ramen för vårt upp- drag. 
 Vi bedömer sammanfattningsvis att det är angeläget att förut- sättningarna för när ett överklagande ska förfalla förtydligas. I övrigt anser vi det inte finnas skäl att, inom ramen för denna utredning, närmare reglera hur utevarosituationer i hovrätten ska hanteras. De överväganden som måste göras i sådana situationer beror i hög grad på omständigheterna i det enskilda fallet. Tills vidare bör det överlämnas åt rättstillämpningen att göra dessa bedömningar utifrån det nuvarande regelverket och rådande praxis från Europadomstolen och Högsta domstolen. 
  
 12.9.3 
  
 En tydligare bestämmelse om när ett överklagande ska förfalla 
  
 Att hovrätterna efter  
 EMR-reformen 
  som regel har tillgång till ljud- och bildupptagningar av förhören i tingsrätt har lett till diskussioner om hur hovrätterna ska hantera situationen då den klagande inte inställer sig personligen till huvudförhandlingen i hovrätten. 
 Presidenterna för de sex hovrätterna har gemensamt uttalat att huvudregeln fortfarande bör vara att överklagandet förfaller 
  
 24 
  
 . I praktiken är det också vanligast att så sker. Vid de diskussions- 
  
 24  
 Se bilaga till protokoll från presidentmöte vid Svea hovrätt den 17 juni 2010 (Svea hovrätt dnr 657/10). 
 655 
  
 möten som vi genomfört med advokater, domare och åklagare har de flesta instämt i att det är en rimlig ordning. 
 Regeln om att ett överklagande ska förfalla om en enskild klag- ande uteblir kan ses som en bestämmelse som syftar till att säker- ställa att mål ska kunna avgöras i andra instans efter en huvudför- handling där den klagande närvarar. Betydelsen av detta har även Europadomstolen framhållit. Tillämpningen av en sådan bestäm- melse får dock inte ske på ett sådant sätt att det i onödan hindrar den tilltalades rätt att avstå från att närvara vid en förhandling och i stället låta sig företrädas av en advokat (jfr Europadomstolens avgörande  
 Curry mot Finland  
 nr 13566/06). Om den tilltalade på ett tydligt sätt förklarat att han eller hon vill att målet avgörs vid en förhandling där denne inte närvarar utan i stället företräds av sin advokat bör alltså överklagandet inte förfalla om hans eller hennes närvaro inte är nödvändig av något annat skäl. Sådana skäl kan vara att den tilltalades närvaro krävs för att hovrätten ska kunna få ett tillräckligt underlag för att ta ställning till frågor om skuld eller påföljd eller att det är fråga om en ung tilltalad. 
  
 EMR-utredningen 
  har föreslagit att bestämmelsen i 51 kap. 21 § RB ska förtydligas så att den står i bättre överensstämmelse med hur den tillämpas i praktiken. Enligt utredningens förslag ska över- klagandet förfalla om inte särskilda skäl talar mot det. Vi är positiva till en sådan förändring som bör främja en enhetlig och ändamåls- enlig tillämpning av bestämmelsen. Det är ett rimligt krav att den som överklagat till högre rätt som regel ska inställa sig till huvud- förhandlingen för att överklagandet ska prövas. Om klaganden uteblir bör det normalt kunna ses som att denne visat att han eller hon inte är intresserad av att få överklagandet prövat. 
 12.10 Reformatio in pejus 
 12.10.1 Bakgrund 
 I våra direktiv anges att en fortlöpande utveckling av påföljds- systemet inneburit att reglerna om förbudet mot ändring till klagan- dens nackdel i 51 kap. 25 § RB (reformatio in pejus) blivit kompli- cerade, men att dessa regler såvitt möjligt ska upprätthållas. Enligt uppdraget ska vi överväga om reglerna kan förtydligas och göras mer lättillämpade. Vi ska också överväga vad som kan göras åt de särskilda svårigheter som kan uppstå vid tillämpningen av reglerna 
 656 
  
 om förbudet mot reformatio in pejus om en hovrätt vill handlägga överklaganden av skilda tingsrättsavgöranden i en rättegång. 
 Vi har mot den bakgrunden funderat över några situationer i vilka förbudet mot att döma till den tilltalades nackdel har fått mindre lämpliga effekter. Den första situationen rör fallet då den dömde i ett mål där tingsrätten bestämt påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn, överklagar domen och missköter påföljden, avsnitt  
 12.10.4.  
 Det andra fallet avser regelns tillämpning vid bestäm- mande av ett gemensamt fängelsestraff för brott som den tilltalade dömts för i två skilda tingsrättsavgöranden, avsnitt  
 12.10.5. 
  
 Förbudet mot reformatio in pejus i 51 kap. 25 § RB innebär att hovrätten vid överklagande endast till den tilltalades förmån, inte kan döma till en påföljd som är att anse som mer ingripande än den som tingsrätten dömt till. Bestämmelsen motiveras väsentligen av att den tilltalade inte ska avstå från att överklaga tingsrättens dom av rädsla för att dömas till ett strängare straff. Några undantag från huvudregeln har gjorts direkt i bestämmelsen. I första stycket anges att överlämnande till särskild vård alltid kan komma i fråga respektive ersättas av annan påföljd. Av andra stycket framgår att sluten ungdomsvård ska jämställas med fängelse. Vidare gäller inte förbudet mot reformatio in pejus om tingsrätten har förenat vill- korlig dom eller skyddstillsyn med en föreskrift som förutsätter den tilltalades samtycke och samtycket inte längre består. 
 Förbudet innebär en begränsning av hovrättens prövning när det gäller påföljd för brott. Men grunderna för förbudet mot reformatio in pejus i påföljdsfrågor har också tillämpats när det gäller särskild rättsverkan (se rättsfallet NJA 1983 s. 425). Därtill har bestämmel- sen även gjorts tillämplig avseende utvisning, 51 kap. 25 § RB fjärde stycket. 
 12.10.2 Påföljdssystemet och påföljdernas svårhet 
 Bestämmelsen om reformatio in pejus bygger på tanken att påfölj- derna kan rangordnas inbördes i ingripandegrad. I samband med att brottsbalken ändrades rörande bl.a. graderingen av olika påföljder i svårhetshänseende (prop. 1987/88:120) genomfördes även ändringar i reglerna om omröstning i brottmål (prop. 1988/89:2). Då gjordes även förändringar av undantagen från huvudregeln om reformatio in pejus för att göra förbudet så heltäckande och effektivt som möjligt. 
 657 
  
 Med påföljd förstås enligt 1 kap. 3 § BrB straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Påföljdssystemets överskådlighet kompliceras av att påföljderna kan kombineras och förenas med särskilda föreskrifter, se uppräkningen i bilaga 5. Brottsbalken anger en grundläggande princip för gradering av påföljderna ur svårhetssynpunkt. I övrigt har det överlämnats åt domstol att i det enskilda fallet bedöma vilken påföljd som är svårast eller mest ingripande. 
 Vid flerfaldig brottslighet ska, enligt en allmän princip som har tillämpats sedan 1938, ett gemensamt straff bestämmas för brotts- ligheten. Principen kommer till uttryck i 30 kap. 3 § BrB som anger att rätten ska döma till gemensam påföljd när någon döms för flera brott, om inte något annat är föreskrivet. Domstolen ska vid på- följdsbestämningen se till brottsligheten i dess helhet och behöver alltså inte bedöma varje brott för sig. Principen gäller även i hov- rätten (se rättsfallet NJA 1975 s. 691) och oavsett om brotten i den andra tingsrättsdomen avser nyupptäckt brottslighet eller ny sådan (återfall i brott). 
 Som vi tidigare redovisat är fängelse, skyddstillsyn och villkorlig dom enligt brottsbalken att anse som svårare påföljder än böter. Det följer av 1 kap. 5 §, 27 kap. 1 § och 28 kap. 1 § BrB. Vidare är fängelse att anse som mer ingripande än villkorlig dom och skydds- tillsyn, 30 kap. 1 § BrB. 
 I förarbetena till reglerna om omröstning i brottmål m.m. (a.a. s. 15 f) anges några praktiska exempel för att åskådliggöra vilken påföljd som i det enskilda fallet ska anses lindrigast. Det har därtill i rättspraxis utmönstrats vissa utgångspunkter om hur man utifrån brottsbalkens påföljdssystem ska bedöma vad som kan anses vara en svårare eller mer ingripande brottspåföljd för den tilltalade. För en mer utförlig genomgång hänvisas till prop. 1987/88:120 och 1988/89:2 samt Miller m.fl.,  
 Processen i hovrätt och Högsta domstolen, rättegång VI 
 , fjärde uppl 
 .  
 s. 67 ff. och Bolton m.fl., a.a., kommentaren till 51 kap. 25 §. Det är alltså i viss utsträckning överlämnat åt rättstillämpningen att avgöra vilken av två påföljder som är svårast eller mest ingripande. 
 I korthet kan nämnas att böter inte kan ändras till någon annan påföljd och att ett högre bötesstraff förstås är strängare än ett lägre. I anledning av den tilltalades överklagande bör inte antalet dags- böter kunna ökas, eftersom de ger uttryck för straffmätningen. Så länge den totala bötessumman inte höjs torde det dock inte finnas 
 658 
  
 något hinder mot att sänka antalet dagsböter och höja böternas storlek. 
 Villkorlig dom och skyddstillsyn är inte i brottsbalken inbördes graderade efter svårhet och ska enligt motiven vara jämställda i svårhetshänseende. I allmänhet anses dock villkorlig dom vara lind- rigare, men i förening med ett kraftigt bötesstraff kan bedöm- ningen bli en annan (prop. 1988/89:2 s. 15). Om villkorlig dom eller skyddstillsyn förenas med samhällstjänst eller skyddstillsynen med s.k. kontraktsvård så går det att utläsa av det alternativa fängelse- straffet hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse hade valts som påföljd. I övriga fall kan påföljdens svårhetsgrad vara besvärlig att avgöra. Valet mellan villkorlig dom och skyddstillsyn beror huvudsakligen på prognoskriterier. Innehållet i dessa påföljder kan dessutom variera kraftigt med olika särskilda föreskrifter. 
 Skyddstillsyn i förening med fängelse bör i jämförelse med fängelse anses som lindrigare om strafftiden fram till den tidpunkt då villkorlig frigivning kan ske av det fristående fängelsestraffet, är längre än det jämte skyddstillsynen utdömda fängelsestraffet. 
 När det gäller förverkande av villkorligt medgiven frihet får hovrätten inte besluta om förverkande i domen om inte tingsrätten fattat ett sådant beslut. Inte heller får fängelsestraffet förlängas genom att kortare tid för frihetsberövande avräknas än vad tings- rätten gjort (se rättsfallen NJA 1970 s. 315 och 1979 s. 565). Hov- rätten är vidare förhindrad att döma till ett sammantaget lika långt fängelsestraff som tingsrätten gjort, exempelvis till fängelse i två månader, i stället för ett av tingsrätten utdömt fängelsestraff om en månad jämte förverkande av villkorligt medgiven frihet med en månad (se NJA 1991 s. 633). Detta eftersom ju mer tid som läggs på det senare fängelsestraffet, desto mer kommer att kvarstå som möjligt att förverka om den tilltalade begår nya brott under prövo- tiden. Högsta domstolen har vidare i rättsfallet NJA 1998 s. 713 konstaterat att det sammanlagda fängelsestraffets längd inte får överstiga det fängelsestraff jämte förverkande av villkorligt med- given frihet som dömts ut i tingsrätten. 
 Överlämnande till särskild vård kan enligt lag ersättas med övriga påföljder. Av individualpreventiva hänsyn har det ansetts accepta- belt att en tilltalad alltid kan få särskild vård även om det skulle kunna uppfattas som en mer ingripande påföljd. Påföljderna i 31– 32 kap. BrB är därför inte graderade i svårhetsgrad. 
 659 
  
 12.10.3 Påföljdsutredningens förslag 
 Påföljdsutredningen har i betänkandet  
 Nya påföljder,  
 SOU 2012:34, föreslagit att ett påföljdssystem med villkorligt fängelse ska införas. Förslaget innebär i korthet att villkorlig dom och skyddstillsyn ska ersättas av villkorligt fängelse och att påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare ska bestå av två påföljder, böter och fängelse. Under vissa förutsättningar ska det kunna beslutas att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Innebörden av ett villkorligt fängelsestraff ska enligt förslaget vara att straffet inte behöver verkställas i kriminalvårds- anstalt om den dömde under en prövotid dels inte begår nya brott, dels fullgör en tilläggssanktion som det villkorliga straffet förenas med. Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i det villkorliga fängelsestraffets längd. Det betyder att ett längre fängelse- straff förenas med en mer ingripande tilläggssanktion. 
 Utredningen föreslår vidare att villkorliga fängelsestraff ska kunna dömas ut flera gånger och att återfall i brott i första hand ska beaktas genom valet av tilläggssanktion. Därutöver ska rätten, med visst undantag för nyupptäckt brottslighet som kan omfattas av ett tidigare utdömt fängelsestraff, i princip alltid döma ut en särskild påföljd för tillkommande brottslighet i en ny dom, i stället för att undanröja den tidigare påföljden och bestämma en gemensam sådan. Det gäller även när högre rätt dömer för brott som har prövats i flera domar från lägre rätt. Då ska brottsligheten i varje underrätts- dom leda till särskild påföljd. 
 Ett genomförande av Påföljdsutredningens förslag innebär också att de påföljder som är avsedda för unga lagöverträdare inte längre kommer att utgöra överlämnande till särskild vård. 
 De processrättsliga konsekvenserna av Påföljdsutredningens förslag har utretts och redovisats i en departementspromemoria. Inom ramen för den utredningen har följderna av införandet av nya påföljder analyserats beträffande den nuvarande regleringen av för- budet mot reformatio in pejus, Ds 2012:54 s. 238. 
 660 
  
 12.10.4 
  
 Ytterligare undantag från förbudet mot reformatio in pejus 
  
 Förslag:  
 Undantaget i tredje stycket i 51 kap. 25 § RB utvidgas till att omfatta även fall när det finns skäl att undanröja en villkorlig dom eller skyddstillsyn på grund av den dömdes misskötsamhet. 
 En svårighet som vi har uppmärksammats på är fall då domen i ett mål där tingsrätten bestämt påföljden till villkorlig dom eller skyddstillsyn överklagas av den dömde, som samtidigt missköter påföljden. 
 Situationen illustreras i rättsfallet NJA 2000 s. 533 
 .  
 I målet hade tingsrätten bestämt påföljden för den tilltalade till skyddstillsyn med särskild behandlingsplan. Om fängelse i stället hade valts som påföljd skulle nio månader ha dömts ut. På grund av att den dömde misskötte behandlingen och inte följde planen, begärde åklagaren att skyddstillsynen skulle undanröjas. Tingsrätten undanröjde skyddstillsynen och bestämde i stället påföljden till fängelse. Den dömde överklagade domen och yrkade bl.a. att den alternativa påföljden skulle bestämmas till ett kortare fängelsestraff. Vidare överklagade åklagaren tingsrättens beslut att undanröja skydds- tillsynen. Hovrätten ändrade vare sig tingsrättens dom eller det av åklagaren överklagade beslutet. Högsta domstolen undanröjde domstolarnas beslut om undanröjande av påföljd samt konstaterade att tingsrättens dom inte hade vunnit laga kraft och att skydds- tillsynen därför inte borde ha undanröjts. Den dömde uppgav i Högsta domstolen att han inte längre samtyckte till kontrakts- vården, varefter domstolen bestämde påföljden till fängelse. 
 Att en dom avseende utdömd påföljd inte kan undanröjas innan den vunnit laga kraft innebär att den dömde kan förhala undan- röjandet av påföljden genom att överklaga domen. Förbudet mot reformatio in pejus innebär vidare att påföljden inte kan bestämmas till fängelse om inte även åklagaren överklagar, självständigt eller anslutningsvis. Undantag gäller i de situationer då den villkorliga domen eller skyddstillsynen förenats med en föreskrift som förut- sätter samtycke och den dömde återtagit samtycket. 
 I praktiken torde det vara svårt för hovrätten att fastställa på- följden i den beskrivna situationen, dvs. om den dömde allvarligt åsidosätter sina förpliktelser enligt domen. Undantaget från för- 
 661 
  
 budet mot reformatio in pejus (att det inte gäller när inte den dömde längre samtycker till föreskriften eller påföljden) omfattar inte den beskrivna situationen. Hovrättens möjlighet att bestämma en adekvat påföljd för brottet är därmed begränsad. Det framstår som rimligt att en strängare påföljd, liksom i fall av återtaget sam- tycke, ska kunna bestämmas när förutsättningarna är uppfyllda för att undanröja påföljden på grund av att den dömde åsidosätter sina förpliktelser enligt domen. Det följer av vårt förslag i 30 kap. 3 a § RB att det då bör krävas ett yrkande från åklagaren om en svårare eller mer ingripande påföljd. 
 Ett alternativ för att undvika att förbudet mot reformatio in pejus aktualiseras i den beskrivna situationen skulle vara att åklaga- ren regelmässigt överklagade alla domar avseende villkorlig dom eller skyddstillsyn som den dömde klagat på. Det framstår inte som en ändamålsenlig lösning. 
 Mot denna bakgrund föreslår vi ett tillägg till undantaget i paragrafens tredje stycke att hovrätten, trots förbudet mot reformatio in pejus, får döma till en svårare eller mer ingripande påföljd om det finns skäl att undanröja påföljden enligt 27 kap. 6 § punkten 3 eller 28 kap. 8 § BrB. 
 12.10.5 Påföljd för brott som prövats i flera domar 
  
 Bedömning:  
 Bestämmelsen i 30 kap. 3 § brottsbalken bör ändras så att högre instans, när den dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska bestämma särskild påföljd för brottsligheten i varje sådan dom. 
 En annan situation som kan sägas leda till tillämpningssvårigheter är fall då hovrätten handlagt två skilda domar i en rättegång och dömt till ett gemensamt fängelsestraff. Den situationen illustreras i rättsfallet NJA 2009 s. 34. I rättsfallet hade tingsrätten i två skilda domar dömt den tilltalade för misshandel till villkorlig dom och samhällstjänst 100 timmar, med ett alternativstraff om tre månaders fängelse respektive fängelse i tre månader. Högsta domstolen kon- staterade att det inte hade varit möjligt för hovrätten att, i anledning av den dömdes överklagande, som gemensam påföljd bestämma en svårare eller mer ingripande påföljd än vad som bestämts i någon av de underliggande domarna. Eftersom förbudet mot reformatio in 
 662 
  
 pejus, enligt Högsta domstolen, inte gav anledning att frångå huvud- regeln att rätten ska döma till gemensam påföljd när någon döms för flera brott, så bestämdes det samlade straffet till fängelse i tre månader. Genom domen kan den dömde sägas ha undgått en påföljd. 
 Det svenska straffsystemet, utgår från den s.k. asperations- principen. Principen leder till ett sammantaget mildare straff vid flerfaldig brottslighet än om straffen i fall av flera brott hade bedömts självständigt och lagts samman. Den innebär att rätten ska göra en bedömning av hur straffvärd den samlade brottsligheten i målet är och inte en bedömning av vart och ett av brotten för sig. Därefter ska som huvudregel en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten bestämmas. 
 Systemet är vidare uppbyggt så att reaktionen på brottsligheten för den tilltalade ska bli detsamma när rätten dömer för nyupptäckt brottslighet (brott som begåtts innan en tidigare dom meddelats) i en senare dom, som om brottsligheten hade prövats i den tidigare domen. Resultatet ska alltså bli detsamma oberoende av om brottsligheten prövas genom en eller flera rättegångar. Om rätten fastställer ett särskilt straff för ett sådant brott som har begåtts innan påföljden i en tidigare dom har börjat verkställas, ska rätten därför i möjligaste mån beakta att de båda straffen inte tillsammans överstiger vad som hade kunnat dömas ut om brotten blivit före- mål för en gemensam prövning, 26 kap. 2 och 34 kap. 3 §§ andra stycket BrB. 
 Är i stället fråga om återfall i brott, dvs. ny brottslighet efter den tidigare domen, finns det regler om återfallsskärpning. Åter- fallet ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen, om inte det förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig ut- sträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, 29 kap. 4 § BrB. 
 Påföljdsutredningen har i sitt betänkande redogjort för bak- grunden till nuvarande system och rådande principer. De har kon- staterat att asperationsprincipen och principen om gemensam påföljd är nödvändiga och välmotiverade inslag i vårt straffsystem och lagt principerna till utgångspunkt för sina överväganden om ett förändrat system. Ett av skälen för att bedöma straffvärdet för brottsligheten i varje mål i dess helhet i stället för de enskilda brotten, är de svårigheter som finns att enligt gällande rätt bedöma brottskonkurrens, dvs. vad som utgör ett eller flera brott. Vi har inte anledning att, inom ramen för denna utredning, ifrågasätta Påföljdsutredningens slutsatser i detta avseende. 
 663 
  
 Nämnda straffrättsliga principer tillämpas även vid hovrättens prövning av skilda tingsrättsavgöranden i en rättegång. Det torde vara en självklarhet att hovrättens bedömning av den samlade brottslighetens straffvärde i ett mål ska vara ekvivalent och alltså inte skilja sig åt beroende på om brottsligheten har prövats i en eller flera underrättsdomar. Frågan är snarast vilket genomslag principen om en gemensam påföljd ska ha i den övre instansen när hovrätten handlägger de överklagade domarna gemensamt och avgör målen i en rättegång. 
 Handläggning av flera överklagade mål i en rättegång har typiskt sett påtagliga processekonomiska fördelar. Gemensam handlägg- ning av mål leder till färre inställelser vid domstol och lägre rätte- gångskostnader. Även om det för hovrätternas del inte finns ut- tryckliga regler om förening av mål i hovrätt, så sker sådan hand- läggning ändå i viss utsträckning. Hovrätterna tillämpar då reglerna i 45 kap. 3 § RB (se rättsfallen RH 1988:68 och NJA 1975 s. 691). Gemensam handläggning är ofta en effektiv och ändamålsenlig ordning. Vi ser därför ingen anledning att föreslå regler som skulle försvåra för hovrätterna att handlägga skilda tingsrättsdomar i en rättegång. Om det sker ska dock, enligt nuvarande regler, en gemensam påföljd bestämmas för de aktuella gärningarna. 
 Påföljdsutredningen har föreslagit ett frångående av principen om gemensam påföljd i övre instans i ett nytt påföljdssystem. Utredningen har en grundtanke att varje utdömd påföljd ska verk- ställas för sig. Den tanken rimmar mindre väl med en reglering om skyldighet för högre instans att döma till gemensam påföljd vid prövning av flera underrättsavgöranden. 
 Även med nuvarande påföljdssystem finns det skäl att överväga en ändring av regleringen om gemensam påföljd när flera under- rättsdomar i högre instans avgörs i en rättegång. Som tidigare nämnts innebär processen i hovrätt en överprövning av tingsrättens avgörande och inte en omprövning. Det ligger i linje med ett sådant synsätt att hovrätten bör kunna fastställa tingsrättens domslut, om tingsrätten har gjort en korrekt bestämning av påföljden utifrån rådande förutsättningar. Vid överprövningen måste hovrätten själv- fallet vid straffmätningen även beakta reglerna i 34 kap. BrB om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. 
 Regeln i 30 kap. 3 § BrB skulle enligt vår mening kunna ändras så att högre rätt när den dömer för brott som i lägre rätt har prövats i flera domar, ska döma till särskild påföljd för brottsligheten i varje underrättsdom. Det gäller oavsett om den tilltalade eller åklagaren 
 664 
  
 till nackdel för den tilltalade har överklagat tingsrättens dom, dvs. oberoende av om förbudet om reformatio in pejus är tillämpligt avseende någon av domarna eller inte. 
 Med våra förslag blir utrymmet att genom deldom avgöra ett eller flera åtal mot en tilltalad större. Det innebär att situationer av beskrivet slag kan förväntas inträffa oftare. Våra förslag innebär vidare att domstolen inte ska kunna döma till en svårare eller mer ingripande påföljd än vad åklagaren yrkat och att åklagaren ska ange sitt ändringsyrkande i överklagandet. Det får till konsekvens när skilda underrättsdomar prövas av hovrätten i en rättegång att åklagare måste göra ytterligare ett ställningstagande för att bedöma straffvärdet för den samlade brottsligheten och framställa ett gemen- samt yrkande om påföljd. Om hovrätten i stället kunde överpröva varje tingsrättsdom för sig skulle förfarandet förenklas. Det finns alltså ytterligare skäl för att frångå principen om gemensam påföljd i högre instans. 
 Principen om förbudet mot reformatio in pejus måste, som anges i våra direktiv, såvitt möjligt upprätthållas. För att undvika att den dömde skulle kunna undgå en påföljd när hovrätten i en rättegång handlägger skilda tingsrättsdomar skulle ett undantag från förbudet mot reformatio in pejus kanske vid första anblicken kunna te sig som en mer välmotiverad lösning. Vi ser dock klara nackdelar med ett sådant undantag. 
 Förbudet har till syfte att av billighetsskäl hindra hovrätten från att bestämma påföljden till nackdel för den dömde. Om förbudet mot reformatio in pejus inte skulle gälla vid gemensam handlägg- ning i hovrätten av skilda tingsrättsdomar, skulle hovrättens beslut i en processuell handläggningsfråga ha inverkan på hur ingripande påföljd som kunde bestämmas för den dömde. Beslutas om gemen- sam handläggning, s.k. sambandslottning och de överklagade domarna prövas i en rättegång, så kan hovrätten fastställa en gemensam påföljd. I vissa fall kan det medföra att den dömde undgår en utdömd påföljd. Om hovrätten däremot prövar de överklagade domarna i olika rättegångar kan i andra fall båda underrättsdomarna fastställas. Ett undantag från förbudet mot reformatio in pejus när hovrätten prövar skilda tingsrättsdomar kan därmed leda till att lika fall inte behandlas lika och det brister i förutsebarhet. Sådana kon- sekvenser kan inte accepteras i brottmålsprocessen. 
 Sammanfattningsvis förordar vi alltså att bestämmelsen i 30 kap. 3 § BrB ändras så att högre instans ska bestämma särskild påföljd för brottsligheten i varje dom om flera underrättsdomar överprövas 
 665 
  
 vid samma tillfälle. Mot bakgrund av att ett motsvarande förslag om ändring av den straffrättsliga regleringen har lagts fram av Påföljdsutredningen lämnar vi emellertid inget förslag i denna del. 
 666 
 Rättens sammansättning 
 13 Rättens sammansättning 
  
 13.1 
  
 Vårt uppdrag 
  
 Enligt våra direktiv ska vi se över frågor om hur tingsrätten i olika situationer bör vara sammansatt och särskilt överväga i vilka fall och i vilka sammansättningar som nämndemän bör medverka. Det gäller även hovrättens sammansättning vid avgörande av brottmål. Vi kommer att lämna förslag och bedöma hur rätten bör vara sammansatt vid avgörande av brottmål i tingsrätt och hovrätt. När rätten prövar en fråga om undanröjande av påföljd eller annan åtgärd i fråga om en påföljd som har dömts ut gäller rättegångs- balkens bestämmelser om brottmål i tillämpliga delar om inte annat särskilt föreskrivs. Vi kommer därför att lämna förslag om rättens sammansättning även i dessa mål. Därtill berör vi några närliggande mål och ärenden i vilka fråga inte är om ansvar för brott men det är särskilt föreskrivet att nämndemän ska medverka vid avgörandet, t.ex. mål om kontaktförbud och bötesförvandling. 
  
 13.2 
  
 Gällande rätt 
  
 I  
 1–3 
  kap. RB ges regler om domstolsväsendet och dess organi- sation. Dessa kompletteras av bestämmelser bl.a. i tingsrätts- och hovrättsinstruktionerna samt notarieförordningen. 
  
 1  
  
 I nämnda kapitel finns bestämmelser om rättens sammansättning och dom- förhet. Man skiljer på domstolar med olika behörighet, allmänna domstolar och specialdomstolar, samt på domstolar som har olika funktion i den s.k. instansordningen, underrätter och överrätter. I princip väcks talan i allmän domstol vid tingsrätt och överklagande kan vanligtvis ske till hovrätt respektive Högsta domstolen i andra respektive tredje instans. 
  
 1  
 Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion, förordning (1996:379) med hovrätts- instruktion och notarieförordningen (1990:469) 
 669 
  
 Tingsrätten ska, om inget annat föreskrivs, bestå av en lagfaren domare (1 kap. 3 § RB). 
 När ett brottmål avgörs vid en huvudförhandling är huvudregeln att tingsrätten ska bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (1 kap. 3 b § första stycket RB). Tingsrätten är dock domför utan nämndemän om det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader, om det inte finns anled- ning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot (andra stycket). En tingsnotarie eller notarie- meriterad beredningsjurist kan av lagmannen få förordnande att på eget ansvar bl.a. handlägga sådana mål (18 § förordning [1996:381] med tingsrättsinstruktion). När så sker vid huvudförhandling måste dock nämndemän alltid delta i avgörandet. 
 Rätten får utökas med ytterligare en lagfaren domare om det finns skäl för det. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän (1 kap. 3 b § tredje stycket RB). Målets omfattning och svårighets- grad är av betydelse för om rätten ska utökas. I förarbetena anförs som skäl för att utöka rätten att målet är så omfattande att huvud- förhandlingen beräknas pågå under lång tid eller att det skriftliga materialet är vidlyftigt. Ett annat skäl anges vara att sak- eller rätts- frågorna är komplicerade (prop. 1996/97:133 s. 58). Det avgörande skälet som regeringen framhållit för att förstärka rätten är att det kan vara värdefullt för brottmålsavgörandets kvalitet (a. prop. s. 37). 
 I 5 kap. RB finns särskilda regler om offentlighet och ordning vid domstolen och i 9 kap. RB bestämmelser om straff för vissa s.k. rättegångsförseelser. Bestämmelserna är gemensamma för rätte- gången i tvistemål och brottmål. I vissa ordningsfrågor m.m. är det särskilt föreskrivet att ordföranden ensam får fatta beslut. Exempel på sådana fall är beslut för att upprätthålla ordningen i rättssalen, begränsa antalet åhörare eller visa ut den som stör och uppträder otillbörligt. Beslut om exempelvis stängda dörrar, åläggande av tystnadsplikt eller utdömande av penningböter på grund av rätte- gångsförseelse ska däremot fattas av rätten. 
 Vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid prövning av frågor som hör till rättegången består rätten i allmänhet av en lagfaren domare. Som exempel på avgöranden som fattas av endast en lagfaren domare kan nämnas beslut om avskrivning eller av- visning av mål, beslut om undanröjande av godkänt strafföre- läggande och dom i mål som avgörs utan huvudförhandling med stöd av 45 kap. 10 a § RB. Tingsrätten får dock ha den samman- 
 670 
  
 sättning som är föreskriven för huvudförhandling, om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet (1 kap. 3 c § RB). 
 När domstol prövar fråga om undanröjande av påföljd, ådömande av annan påföljd för brott eller som avser annan åtgärd i fråga om en påföljd som har dömts ut ska brottmålsbestäm- melserna i rättegångsbalken gälla i tillämpliga delar (19 § andra stycket RP). Det finns särskilda bestämmelser i 38 kap. BrB som i dessa fall innebär avvikelser från de allmänna reglerna i RB. Om rättens sammansättning finns det särskilt föreskrivet att nämnde- män ska delta när tingsrätt avgör vissa frågor (38 kap. 6 § BrB). Det gäller bl.a. fråga om: 
  
 1. 
  
 undanröjande av villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård och ungdomstjänst och bestämmande av ny påföljd, 
  
 2. 
  
 bestämmande av påföljd enligt 34 kap. 10 § andra stycket BrB, 
  
 3. 
  
 undanröjande av och bestämmande av ny påföljd i mål om åtgärd enligt 38 kap. 2 och 2 a §§ BrB, och 
  
 4. 
  
 förverkande av villkorligt medgiven frihet och andra åtgärder enligt 34 kap. 4 § BrB. 
  
 Vid prövning av kontaktförbud enligt 18 § lagen (1988:688) om kontaktförbud och av tillträdesförbud enligt 18 § lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, är särskilt föreskrivet att rätten ska bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän när den avgör saken. Detsamma gäller när tingsrätten avgör frågor om omvandling av fängelse på livstid (13 § lag [2006:45] om omvand- ling av fängelse på livstid). Även i vissa mål och ärende om tillfälligt näringsförbud och näringsförbud ska nämndemän ingå i rätten vid avgörandet (8, 8 d, 10, 17 och 26 §§ lag [1986:436] om närings- förbud). I 13 och 17 §§ bötesverkställighetslagen (1979:189) finns det också regler om nämndemäns medverkan i rätten. Slutligen finns det en möjlighet om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet att låta nämndemän ingå i rättens samman- sättning vid avgörande av ärenden enligt lag (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. 
 Det finns vidare särskilda bestämmelser om tingsrätts och hov- rätts sammansättning i vissa typer av mål t.ex. fastighetsbildnings- mål, patentmål och yttrandefrihets- samt tryckfrihetsmål. 
 671 
  
 I hovrätt är rätten som huvudregel vid avgörandet i brottmål domför med tre lagfarna domare och två nämndemän (2 kap. 4 § andra stycket RB). Hovrätten är dock domför utan nämndemän vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling eller om det inte finns anledning att döma till svårare straff än böter och inte heller är fråga om företagsbot. Rätten kan även utökas med ytterligare en lagfaren domare och en nämndeman. 
 Vid behandling av frågor om prövningstillstånd ska hovrätten bestå av tre lagfarna domare. Om frågan är enkel får prövnings- tillstånd, som inte är begränsat till att gälla viss del av dom eller ett slutligt beslut, meddelas av en lagfaren domare (2 kap. 4 § tredje stycket RB). 
 En lagfaren domare får vidare i vissa fall ensam besluta om avskrivning av mål och enligt närmare föreskrifter som regeringen meddelar vidta vissa åtgärder för att bereda ett mål (2 kap. 4 § fjärde och femte stycket RB). 
 I mål avseende överklagande av tingsrättens beslut är hovrätten domför med tre lagfarna domare, dock ska fyra lagfarna domare delta om tingsrätten vid sitt avgörande bestått av tre sådana domare (2 kap. 4 § första stycket RB). 
 I mål om företrädesvis ekonomisk brottslighet får tingsrätten och hovrätten låta experter på ekonomiska och skatterättsliga för- hållanden ingå i rätten som särskilda ledamöter (1 kap. 8 § första stycket och 2 kap. 4 a § RB). Det rör sig om mål om allmänt åtal som är vidlyftiga eller annars särskilt krävande och i vilka eko- nomiska överväganden är av väsentlig betydelse. Avsikten med bestämmelsen är att domstolarna i mål om kvalificerad ekonomisk brottslighet, som ställer höga krav på domstolarna och på att rätten sätter sig in i komplicerade ekonomiska transaktioner, ska kunna bedriva en effektiv process och komma fram till materiellt riktiga domar (jfr prop. 1984/85:178 s. 12 ff.). För ledamöterna gäller vanliga regler om domare, bl.a. om domarjäv och skyldighet att avlägga domared. 
  
 13.3 
  
 Särskilt om nämndemäns medverkan 
  
 Historiskt sett var tingsrätterna inordnade i stads- och lant- domstolar. De större städerna hade rådhusrätter med borgmästare och rådmän som ordinarie ledamöter. Rådhusrätterna var domföra med tre sådana ledamöter. Övriga allmänna underrätter var 
 672 
  
 häradsrätter vars chefsdomare var häradshövdingen. Häradsrätterna var domföra med en lagfaren domare och nämnd. Vid rättegångs- balkens införande 1948 genomfördes ändringen att även rådhus- rätterna skulle döma med nämnd i brottmål. Underrätts- organisationen blev helt enhetlig först 1971 då underrätterna blev tingsrätter. 
 Nämndemäns medverkan i rätten är inte avsedd att tillföra rätten sakkunskap inom något särskilt område. I jämförelse med lagfarna domare och särskilda ledamöter utmärker sig deras med- verkan i stället genom att avsikten är att den ska ge allmänheten insyn i den dömande verksamheten och utgöra en garanti för att domstolarnas verksamhet ligger i linje med allmänna värderingar i samhället. Framförallt är tanken att medverkan av nämndeman ska bidra till att stärka allmänhetens förtroende för rättskipningen och då främst när ett allmänt intresse står mot ett enskilt. Deras om- döme har regelmässigt dessutom ansetts vara av värde vid bevis- prövning av sådana frågor som är vanliga vid rättskipningen i brott- mål. Vidare har det ansetts värdefullt att lekmannasynpunkter kommer till uttryck i de delar av straffrättskipningen där dom- stolarnas utrymme att döma efter skönsmässiga värderingar är större, t.ex. i fråga om påföljdsval. 
  
 2 
  
 Det är regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, som fastställer hur många nämndemän som ska finnas i tings- rättens och hovrättens domkrets för tjänstgöring i domstolen (1 kap. 4 § och 2 kap. 4 b § RB). Domstolen fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. I förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna föreskrivs att hovrätterna samt tingsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö själva fast- ställer hur många nämndemän som ska finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga tingsrätter ska enligt förordningen i stället respektive hovrätt fastställa antalet nämndemän efter förslag från underrätten. 
 Nämndemännen utses normalt sett inte för att medverka i någon enstaka måltyp vid domstolen. En nämndeman som är knuten till viss domstol kan som regel tjänstgöra i samtliga de mål där nämndemän ska ingå i rätten. Nämndemän ingår i rätten vid prövning av olika typer av mål i såväl tingsrätt och hovrätt. Sedan 
  
 2  
 Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , inledningen till 1 kap. Se även SOU  
 1926:31–33, 
  SOU  
 1938:43–44, 
  departementschefens uttalanden i NJA II 1969 s. 433 f samt prop. 1975/76:153, som behandlar frågan om nämndemän i hovrätt. 
 673 
  
 1983 har nämndemännen individuell rösträtt i tingsrätt, vilket infördes i hovrätt i slutet på  
 1970-talet, 
  och med andra ord ett lika stort inflytande som lagfarna ledamöter. I anledning av att i huvud- sak samma principer ligger bakom nämndemannamedverkan i olika domstolsslag och måltyper har Domarlagsutredningen i sitt slut- betänkande  
 En reformerad domstolslagstiftning 
 , SOU 2011:42, föreslagit att en särskild lag om nämndemän ska instiftas. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. 
 År 2011 avgjorde tingsrätterna drygt 92 000 brottmål varav drygt ca 54 000 med nämnd (58,7 %). 
  
 3 
  
 13.4 
  
 Några tidigare överväganden och reformförslag 
  
 13.4.1 
  
 En öppnare domarbana 
  
 Medverkan av nämndemän i hovrätt infördes år 1977. Förslaget föregicks av utförliga diskussioner. 
  
 4  
  
 De skäl som Domarutred- ningen i betänkandet  
 En öppnare domarbana,  
 SOU 1974:96, anförde angående hovrättens domförhet kan sammanfattas som följer. 
 De skäl som brukar framhållas till förmån för ett lekmanna- inflytande i tingsrätt som krav på insyn, kontroll och medbestäm- manderätt samt ökade möjligheter för domstolen att fatta riktiga avgöranden, angavs vara mindre framträdande i överrätt. Ray delsen av nämndemän för att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolen och lekmännens inverkan vid rättskipningen när det gäller orts- och personkännedom tonades ner av utredningen. Utredningen lyfte i stället fram betydelsen av lekmäns insyn i dom- stolsarbetet för att förebygga eventuella misstankar om bristande objektivitet och klasstänkande i dömandet. Vidare lyfte Domar- utredningen fram att det är till fördel för rättskipningen att så mycket som möjligt av allmänna erfarenheter och kunskaper till- förs domstolarna. Som exempel på frågor där en medverkan av lek- män ansågs lämplig nämndes bevisvärderingsfrågor i brottmål och frågor om val av påföljd. I brottmålen angavs lekmännen särskilt kunna förväntas tillföra allmänna värderingar som finns bland med- borgarna i samhället. 
  
 3 
  
 Domstolsverket, Domstolsstatistik 2011, tabell 1.1 och 1.6. 
  
 4 
  
 För tidigare tankegångar om lekmän i överrätt, se hänvisade förarbeten i prop. 1975/76:153 s. 21 f. 
  
 674 
  
 Utredningen ansåg att det visserligen fanns vissa praktiska svårigheter förenade med att låta lekmän medverka och det angavs medföra ökade kostnader. Dessa olägenheter menade man inte skulle ges alltför stor betydelse utan att frågan om nämndemanna- medverkan skulle besvaras utifrån principiella utgångspunkter. 
 Trots att rättsfrågorna intar en mer framskjuten ställning i hov- rätten och att hovrätten i praktiken är slutinstans i det stora fler- talet mål, ansåg utredningen att det inte borde hindra att lekmän medverkade i hovrätt. I mål där påföljden inte kan bli strängare än böter menade man dock att en sådan medverkan var mindre ange- lägen (prop. 1975/76:153 s. 22 ff.). 
  
 13.4.2 
  
 Nämndemannamedverkan i domstol m.m. 
  
 År 1997 sänktes antalet deltagande nämndemän i tingsrätt till tre i grövre brottmål. Samtidigt genomfördes ändringar bl.a. avseende möjligheten till förstärkt sammansättning (prop. 1996/97:133). Tidigare skulle tingsrätten i mål om åtal för brott för vilket inte var stadgat lindrigare straff än fängelse i två år bestå av en lagfaren domare och fem nämndemän. Lagändringen skedde i anledning av ett förslag som utarbetats inom Justitiedepartementet och redo- visades i promemorian  
 Nämndemannamedverkan i domstol m.m.  
 I promemorian, liksom i propositionen, föreslogs dock att antalet nämndemän skulle minskas från tre till två. 
 Riksdagens justitieutskott (bet. 1996/97:JuU17) avstyrkte bifall till förslaget, som inte heller godtogs av riksdagen. Som skäl för det framhöll Justitieutskottet att det fanns en bred enighet om värdet av lekmannamedverkan i domstolarna. Möjligheten att garantera att hänsyn togs till allmänna värderingar och att allmänheten fick en acceptabel insyn skulle enligt utskottet tunnas ut om nämnde- männen endast var två. Utskottet menade att fler nämndemän skulle garantera att fler synpunkter kom fram och bedömdes. 
  
 13.4.3 
  
 Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål 
  
 För att se över vad som kunde göras för att ytterligare effektivisera handläggningen av stora och komplicerade brottmål tillsatte Riks- åklagaren en arbetsgrupp som i december 2006 lämnade en idé- 
 675 
  
 skrift,  
 Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål 
 . I idéskriften gav arbetsgruppen uttryck för uppfattningen att rättens sammansättning i större omfattning än i dag borde utökas eller för- stärkas med specialistkunskap vid större och svårare mål. Speciali- seringen inom åklagarorganisationen, inte minst avseende ekobrott och miljöbrott, angavs ha varit särskilt värdefull. I idéskriften påpekades att även advokater alltmer specialiserar sig och att det är motiverat med specialisering för fler brottstyper t.ex. arbetsmiljö- brott och immaterialrättsliga brott. Arbetsgruppen menade att det fanns skäl att utöka specialiseringen exempelvis genom lottnings- regler som ser till specialkunskaper och intresse bland domare. Gruppen pekade även på möjligheten att låta domare inneha anställning vid fler än en domstol och möjligheten att adjungera domare från förvaltningsdomstol. 
  
 13.4.4 
  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol 
  
 Målutredningen hade bl.a. i uppdrag att analysera behovet av sär- skilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende för att åstadkomma särskild snabbhet eller kompetens i domstolsförfarandet. Med särskilda åtgärder avsågs bl.a. författ- ningsreglerade särlösningar i form av t.ex. särskilda ledamöter och regler om sakkunnigbevisning. I betänkandet  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol 
 , SOU 2010:44, s. 319 ff. redovisade Målutredningen sina bedömningar. Utredningen menade att särskilda åtgärder borde användas restriktivt och endast när behovet finns för de allra flesta målen av en viss typ. Särskilda sammansättningsregler som innebär att särskilda ledamöter deltar i handläggningen angavs av utredningen vara ett ändamålsenligt sätt att uppnå särskild sakkunskap som bör utnyttjas när ett sådant behov inte kan eller bör tillgodoses genom sakkunnigbevisning. Likaså framhölls förordnande av lagfarna personer med expert- kunskaper och inlåning av domare med särskild kompetens från närbelägna domstolar som värdefulla sätt att tillföra domstolen sär- skild kompetens. 
 Målutredningen behandlade vidare frågan om generellt pröv- ningstillstånd i brottmål. I samband med det gav utredningen ut- tryck för uppfattningen att hovrätten bör vara domför vid behand- ling av frågor om prövningstillstånd i den sammansättning som 
 676 
  
 gäller i dag, dvs. med tre ledamöter eller, om frågan är enkel, av en ledamot (a.a. s. 296). 
  
 5  
  
 Utredningen menade att en mer kvalificerad sammansättning med tre ledamöter, genom den ytterligare kunskap och erfarenhet som den tredje ledamoten tillför, kan bidra till en än högre grad av rättssäkerhet. Förtroendet för domstolarnas mål- hantering och för att hovrätterna gör en tillräckligt noggrann över- prövning av tingsrätternas avgöranden vid prövning av frågor om prövningstillstånd betonades av utredningen. Utredningen menade att det förhållandet att sammansättningen, vad gäller lagfarna leda- möter, överensstämmer med den som normalt gäller vid en full- ständig prövning av målen, starkt borde bidra till att skapa ett gott förtroende för hovrätternas behandling av frågor om prövnings- tillstånd. En ordning med två lagfarna domare, som tidigare gällt i hovrätt och som motsvarar sammansättningen i förvaltningsrätt, förordades därför inte. 
  
 13.4.5 
  
 Ökad effektivitet och förbättrad samverkan vid handläggning av mängdbrott 
  
 I rapporten  
 Ökad effektivitet och förbättrad samverkan vid hand- läggning av mängdbrott. Redovisning av ett regeringsuppdrag till Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket,  
 2010, uppmärksammade Domstolsverket frågan om inte de processuella förutsättningarna för domstol att döma till villkorlig dom borde ses över (s. 145). Domstolsverket noterade att det finns en inkonse- kvens i att åklagare kan utfärda strafföreläggande för villkorlig dom, med eller utan böter, medan en dom med sådan påföljd inte kan meddelas av en lagfaren domare utan medverkan av nämnde- män. Det efterfrågades i rapporten antingen en förändring av dom- förhetsreglerna så att en lagfaren domare ges rätt att döma till villkorlig dom eller införandet av en möjlighet för tingsrätterna att döma till villkorlig dom utan huvudförhandling, om sådan för- handling varken begärs av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet. 
  
 5  
 Ang. de överväganden som ledde till att antalet ledamöter i hovrätt den 1 juli 1993 utökades till tre vid prövning av frågor om prövningstillstånd bl.a. i vissa brottmål, se SOU 2010:44 s. 293 ff.). 
 677 
  
 13.4.6 
  
 En reformerad domstolslagstiftning 
  
 Bestämmelserna om rättens sammansättning i brottmål har också berörts i Domarlagsutredningens betänkande,  
 En reformerad dom- stolslagstiftning 
 , SOU 2011:42. Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 
 I betänkandet har utredningen bl.a. föreslagit en ny lag om domstolar och domare. Lagen ska enligt förslaget innehålla bl.a. grundläggande bestämmelser om domarbehörighet, dvs. vilka befattningar som medför behörighet att döma i domstol och vilka krav på medborgarskap, kunskapsprov m.m. som utgör en förut- sättning för sådan befattning. Förslaget skulle alltså innebära en grundläggande lagreglering för vissa domarbefattningar som enligt den nuvarande ordningen är reglerad endast i förordning. 
 När det gäller rättens sammansättning föreslår utredningen bl.a. lagregler om vem som ska vara ordförande i rätten i mål med flera lagfarna domare i tingsrätt. Vidare föreslås att bestämmelser om nämndemän som i dag finns i rättegångsbalken och i lagen om all- männa förvaltningsdomstolar, i allt väsentligt oförändrade, ska föras samman i en gemensam lag om nämndemän. I övrigt innebär förslaget strukturella förändringar av rättegångsbalkens första fyra kapitel. De första tre kapitlen skulle enligt förslaget avse tings- rättens sammansättning, hovrättens sammansättning och Högsta domstolens sammansättning. Det fjärde kapitlet skulle avse för- delningen av mål mellan domare. 
  
 13.5 
  
 Internationella jämförelser 
  
 Reglerna om rättens sammansättning skiljer sig åt i olika länders processrättsliga regler, liksom ländernas rättssystem i stort. I det följande redogör vi i korthet för regleringen i brottmål i några andra europeiska länder; Finland, Norge, Danmark, Nederländerna och Tyskland. En mer utförlig redogörelse för utländska bestäm- melser om rättegången finns i bilaga 4. 
  
 13.5.1 
  
 Finland 
  
 Tingsrätten är domför med en lagfaren domare och tre nämnde- män. Tingsrättens sammansättning kan förstärkas med ytterligare en lagfaren domare om det är motiverat med hänsyn till målets 
 678 
  
 omfattning eller av något annat särskilt skäl. Enligt samma villkor kan tingsrätten även ha en fjärde nämndeman. 
 Sedan den 1 januari 2009 finns även möjlighet till alternativa sammansättningar. Tingsrätten är numera domför även med en ensam lagfaren domare om det inte för något av de enskilda brotten i åtalet är föreskrivet strängare straff än fängelse två år. Dessutom kan denna sammansättning användas vid vissa särskilt angivna brott även om maximistraffet överstiger två års fängelse. Det rör sig i huvudsak om grova förmögenhetsbrott och straffbart försök till sådana brott. 
 Vidare infördes en möjlighet att avgöra brottmål med tre lag- farna domare utan nämndemän. Sammansättningen med tre lag- farna domare utan medverkan av nämndemän får användas om det anses motiverat med hänsyn till målets art eller av något särskilt skäl och är avsedd att tillämpas vid särskilt krävande brottmål. 
 I hovrätten deltar inte nämndemän. Hovrätten är enligt huvud- regeln domför med tre domare. Vissa frågor kan avgöras av en ensam domare. 
  
 13.5.2 
  
 Norge 
  
 Huvudregeln är att brottmål avgörs i första instans med en lagfaren domare och två lekmannadomare. I särskilt omfattande mål kan rätten bestå av två lagfarna domare och tre lekmannadomare. Mål om brott som kan straffas med böter eller fängelse högst ett år kan avgöras av en lagfaren domare. Om det finns behov av det kan rätten utse lekmannadomare med särskild fackkunskap. 
 I andra instans ingår enligt huvudregeln tre lagfarna domare och fyra lekmannadomare i rätten om överklagandet gäller skuldfrågan. Särskilt allvarliga brott avgörs i skuldfrågan i andra instans av en jury som består av lekmän. 
  
 13.5.3 
  
 Danmark 
  
 I Danmark avgörs brottmål av byretten som första instans. Lekmän ska enligt huvudregeln delta vid avgörandet i byretten om det är fråga om att döma ut strängare straff än böter eller då målet i övrigt kan anses vara av särskilt ingripande betydelse för den tilltalade eller av särskilt allmänt intresse. Om målet inte är sådant att det ska 
 679 
  
 avgöras med en sammansättning av lekmän avgörs det av en lag- faren domare. 
 Det finns två olika typer av sammansättningar med lekmän beroende på det åtalade brottets allvar. Vanligtvis består byretten av en lagfaren domare och två lekmän (domsmænd). Om målet rör ekonomisk brottslighet och förväntas pågå en längre tid kan rätten förstärkas med ytterligare en lagfaren domare och en lekman. Är brottet sådant att det är aktuellt att döma ut en strängare påföljd än fängelse fyra år, avgörs målet som huvudregel under medverkan av en jury (nævninge). Byretten avgör då målet med en samman- sättning av tre lagfarna ledamöter och sex lekmän. Den tilltalade kan besluta att ett mål som annars skulle ha avgjorts med med- verkan av nævninge i stället ska avgöras med medverkan av doms- mænd. Då tillämpas den ordinära sammansättningen med en lag- faren domare och två domsmænd. 
 I andra instans består rätten som huvudregel av tre lagfarna domare och tre domsmænd. Mål som avgjorts med nævninge i första instans avgörs med tre lagfarna domare och nævninge i andra instans. Om målet avgjorts med en domare i första instans är över- rätten domför med tre lagfarna domare. 
 Det finns möjlighet att ha särskilda sammansättningar med sak- kunniga ledamöter i mål där fackkunskap har betydelse. 
  
 13.5.4 
  
 Nederländerna 
  
 I Nederländerna finns inte något jury- eller nämndemannasystem. Domarna är juridiskt utbildade. Enda undantaget är militär- domstolar och en domstol som tar ställning till kriminalvårds- frågor, som villkorlig frigivning. I de fallen finns sakkunniga leda- möter. Det förekommer också vid de flesta domstolar icke pro- fessionella domare, s.k. ersättningsdomare. Dessa är dock juridiskt utbildade. 
 Vanligtvis består rättens sammansättning av en eller tre domare. Sammansättningen med tre domare används om målet rör allvarlig brottslighet eller är komplext. Brott där den aktuella påföljden inte överskrider ett års fängelse kan avgöras av en domare, liksom de flesta ekonomiska brott, miljöbrott och ungdomsbrott. 
 I andra instans består rätten som huvudregel av tre domare. 
 680 
  
 13.5.5 
  
 Tyskland 
  
 Lekmannadomare (motsvarande nämndemän) deltar vid dömandet i första instans vid de lokala domstolarna (Amtsgerichten) och i den stora brottmålsavdelningen vid de regionala domstolarna (Landgerichten). 
 Brott som förväntas leda till mindre än två års fängelse kan av- göras av en lagfaren domare vid Amtsgerichten. Gärningar som vid fällande dom kan leda till två till fyra års fängelse avgörs av en lagfaren domare och två lekmannadomare vid Amtsgerichten. På åklagarens begäran kan ytterligare en lagfaren domare delta vid avgörande av omfattande mål. Brott som kan leda till fängelse i mer än fyra år avgörs i första instans av den stora brottmålsavdelningen vid Landgerichten. Rätten är då sammansatt av två eller tre lagfarna domare och två lekmannadomare. 
 Mål som avgjorts av Amtsgerichten avgörs i andra instans av lilla brottmålsavdelningen vid Landgerichten. Även där deltar lekmän vid avgörandet. Rätten är sammansatt av en lagfaren domare (eller två om sitsen varit förstärkt i underrätten) och två lekmanna- domare. 
  
 13.6 
  
 Allmänna utgångspunkter 
  
 Det är grundläggande att vi har utbildade yrkesdomare i våra dom- stolar. Beroende på vad målet kräver bör rätten i vissa fall bestå av en mer kvalificerad sammansättning än en lagfaren domare. 
 Medverkan av nämndemän har gamla traditioner i svensk rätt och det har under lång tid funnits en stor politisk enighet om att systemet har en viktig funktion att fylla i den dömande verksam- heten. De oftast framhållna skälen för det är allmänhetens intresse av insyn i och kontroll av domstolarnas verksamhet samt bety- delsen av att det allmänna rättsmedvetandet i samhället genomsyrar verksamheten och får genomslag i avgörandet. Demokratiskt valda representanter för allmänheten i rätten kan sägas bidra till legiti- mitet i rättsskipningen, i den meningen att de rättsprinciper som kommer till uttryck i domstolarna kan förväntas vara förenliga med normerna i samhället. Det gäller särskilt vid allvarligare brott när det kan bli aktuellt med strängare påföljder. 
 Betydelsen av insyn och kontroll som argument för att nämnde- män ska medverka i rätten har förändrats över tid. Behovet av insyn 
 681 
  
 och kontroll säkerställs i dag i allt väsentligt genom offentlighets- principen, som ger allmänheten rätt att ta del av handlingar i målen och genom att rättegångar och domar i allmänhet är offentliga. Till det kommer att domstolarnas verksamhet står under tillsyn av Justitieombudsmannen och Justitiekanslern. Det ska i samman- hanget påpekas att numera även massmedia spelar en stor roll vid övervakning av domstolarnas verksamhet. Massmedia följer noga rättsprocesser i domstolarna och sprider information om rätte- gångar till allmänheten. Överläggning till dom hålls emellertid som huvudregel inom stängda dörrar. Genom att folkvalda ledamöter deltar vid en sådan överläggning kan man säga att allmänheten också får insyn i den del av rättegången som inte är offentlig. 
 Att upprätthålla ett gott förtroende för rättsväsendet handlar enligt vår mening i grunden om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvalitet och att visa det för medborgarna. 
  
 6  
  
 Rätten ska därför vara sammansatt så att ett sådant förtroende kan upp- rätthållas. 
 Nämndemän medverkar i olika måltyper och den grundläggande funktion som de fyller är i allt väsentligt densamma i alla mål. Nämndemäns individuella rösträtt är generellt reglerad för tviste- mål och brottmål. Bestämmelserna om nämndemäns inflytande i vissa frågor som rör ordning och offentlighet vid förhandling är också de gemensamma för både tvistemål och brottmål. Det rimliga i att nämndemän genom sitt deltagande i rätten har inflytande över frågor som rör processen kan i och för sig ifrågasättas. Det är emellertid en övergripande fråga liksom frågan hur nämndemanna- systemet ska vara utformat för att bidra till att allmänhetens för- troende för domstolarna upprätthålls. Sådana frågor bör utredas utifrån ett helhetsperspektiv. Regeringen har tillsatt en utredning, Nämndemannautredningen (Ju 2012:08) som genomför en översyn av det nuvarande systemet (Dir 2012:51). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 28 juni 2013. 
 Frågan om hur rätten ska vara sammansatt i brottmål bör enligt vår uppfattning främst diskuteras utifrån vad som är ändamålsenligt vid målets prövning. Det beror på hur allvarligt brott målet rör och på målets omfattning och beskaffenhet. Det kan också bero på i vilken instans målet prövas. När rätten bör vara sammansatt av flera ledamöter är nämndemannamedverkan den befintliga ordning som står till buds när ett mål ska avgöras vid huvudförhandling i 
  
 6  
  
 Se Förtroendeutredningens betänkande  
 Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag 
 , SOU 2008:106, s. 70 ff. 
  
 682 
  
 tingsrätt. Det finns emellertid anledning att ha ett mer flexibelt system som medger fler sammansättningar än vad som är fallet enligt nuvarande regler. 
 Sammansättningen av rätten är av betydelse för såväl en effektiv handläggning som för avgörandets kvalitet. Med utvecklingen i samhället har antalet mål och måltyper i domstolarna ökat. Vari- ationen mellan enklare och mer komplexa mål är stor liksom skillnaderna i målens omfattning. I enklare mål är det ändamåls- enligt att målet avgörs av en lagfaren domare. Det innebär också en rationell och effektiv användning av resurser. Mer omfattande och svårare mål kan behöva avgöras i en sammansättning med flera lag- farna ledamöter eller med nämndemän för att säkerställa kvaliteten i dömandet och för att någon av ledamöternas förhinder inte ska leda till att huvudförhandlingen måste tas om. Vi föreslår i det följande några alternativa sammansättningar av rätten för att möta det behovet. Vissa mål kan därtill innehålla komplicerade juridiska eller fackmässiga frågor som ställer krav på särskild kompetens hos en eller flera av rättens ledamöter. 
 Det är vidare en naturlig utgångspunkt att fler lagfarna domare bör delta vid avgörandet av ett mål i hovrätt än i tingsrätt. Samman- sättningsreglerna är utformade så att rättens sammansättning av lagfarna ledamöter i högre instans är starkare än i underinstansen. Det framstår som en given ordning för att säkerställa kvaliteten i överprövningen. Det är något som vi inte har anledning att ifråga- sätta. 
 Reglerna om rättens sammansättning bör vidare vara enkla att tillämpa. Bestämmelserna får inte vara så invecklade att det krävs alltför stora processuella överväganden för att bemanna rätten på rätt sätt. Felaktigt tillämpade sammansättningsregler kan dessutom leda till att förhandlingar behöver ställas in för att rätten inte är domför eller till att mål som avgjorts i fel sammansättning måste återförvisas av högre rätt. Det måste därutöver vara enkelt att planera huvudförhandlingar i tingsrätt och hovrätt. Flera olika sammansättningar av rätten leder till ökad administration i dom- stolarna. Alltför många särlösningar är därför inte eftersträvansvärt. 
 683 
  
 13.7 
  
 Rättens sammansättning i tingsrätt 
  
 13.7.1 
  
 Avgörande av mål utan huvudförhandling 
  
 Bedömning:  
 Särskilda regler om rättens sammansättning vid avgörande av mål utan huvudförhandling bör inte införas. 
 I allmänhet avgörs brottmål utan huvudförhandling av en lagfaren domare (1 kap. 3 § RB). Det är en uppenbart lämplig ordning. Sedan kravet på huvudförhandling mjukats upp och tingsrätterna fått möjlighet att avgöra vissa brottmål på handlingarna, har andelen mål som avgörs utan nämnd ökat markant. I förhållande till 2008 har andelen brottmål som avgörs med nämnd minskat från 77 procent till 58,7 procent 2011. 
  
 7  
  
 Det är rimligt att anta att det till stor del beror på att fler mål avgörs utan huvudförhandling. Det finns inget som talar för att det har haft en negativ inverkan på kvaliteten i dömandet. Andelen överklagade brottmål till hovrätt har legat konstant runt tio procent under senare år. Sannolikt inne- bär det att möjligheten att avgöra brottmål utan huvudförhandling inte har lett till fler överklaganden i denna typ av mål. Det finns ingen anledning att till följd av våra förslag om handläggningen av bötesmål, se avsnitt 10, föreslå någon ändring av hur rättens ska vara sammansatt vid avgörande av mål utan huvudförhandling. 
 I det särskilda förfarandet i erkända brottmål anser vi att rätten ska vara domför utan nämnd. De bedömningar som ska göras i målen bör vara förhållandevis okomplicerade och förfarandet ska vara skriftligt. Det är en rationell, snabb och effektiv ordning att i princip samtliga mål som avgörs utan huvudförhandling handläggs av en lagfaren domare. Erfarenheter från det finska skriftliga förfarandet talar för att överklagandefrekvensen inte ökar med den nya ordningen. Endast ca tre procent av de mål som avgörs utan huvudförhandling i Finland överklagas, att jämföra med ca 12 procent i övriga mål. 
  
 8  
  
 Vi anser därför att det inte bör införas några särskilda regler om rättens sammansättning vid avgörande av mål genom det särskilda förfarandet. 
 Vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid prövning av frågor som hör rättegången till får nämndemän ingå i rätten om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets eller frågans 
  
 7 
  
 Sveriges domstolar, Domstolsstatistik 2011, tabell 1.6. 
  
 8 
  
 Uppgifter från finska justitieministeriet, se bilaga 4, s. 16. 
  
 684 
  
 beskaffenhet. Den möjligheten bör finnas kvar, även om det är sällsynt att den sammansättningen används. 
  
 13.7.2 
  
 Avgörande av mål vid huvudförhandling 
  
 Förslag 
 : Vid huvudförhandling i tingsrätt ska rätten vara dom- för med en lagfaren domare, om det inte finns anledning att döma till 
  
 fängelse i mer än sex månader, 
  
 villkorlig dom i förening med samhällstjänst om det i dom- slutet ska anges ett fängelsestraff överstigande sex månader, 
  
 skyddstillsyn i förening med fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken, 
  
 skyddstillsyn i förening med samhällstjänst eller kontrakts- vård om det i domslutet ska anges ett fängelsestraff över- stigande sex månader, eller 
  
 sluten ungdomsvård. 
  
 Kravet i 1 kap. 3 b § andra stycket RB att det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader tas bort. 
 Om åklagaren yrkat att villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas med mer än sex månader, eller påföljden ska bestämmas till fängelse och villkorligt medgiven frihet från fängelsestraff ska förverkas samt strafftiden till- sammans överstiger sex månader är rätten inte domför med en lagfaren domare. 
 Med de påföljder som anges ovan likställs förordnande enligt 34 kap. 1 § första stycket 1 brottsbalken. 
 Om det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller beskaffenhet får tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. Får en domare förhinder sedan huvudförhandlingen har på- börjats, ska rätten vara domför med två lagfarna domare. 
 685 
  
 En lagfaren domare eller en lagfaren domare och nämndemän 
 Nämndemän ingår som huvudregel i rätten när ett brottmål avgörs efter huvudförhandling. Så som den nuvarande regeln är utformad krävs för att målet ska kunna avgöras av en lagfaren domare att det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och att det i målet inte är fråga om företagsbot. Därtill krävs att det för brottet inte föreskrivet strängare straff än böter eller fängelse i högst sex månader. 
 Vi har övervägt i vilka mål det är motiverat att rätten består av fler än en domare vid avgörande vid huvudförhandling. Våra förslag syftar till att åstadkomma en behovsanpassad hantering så att alla brottmål kan avgöras med hög kvalitet och inom rimlig tid. Vi menar att utrymmet för en lagfaren domare att avgöra mål efter huvudförhandling bör kunna göras större. Genom att utvidga möjligheten att avgöra vissa mål i en mindre kvalificerad samman- sättning ges betydelsen av att mål avgörs skyndsamt, men alltjämt med hög kvalitet, en större tyngd. 
 Generellt sett finns det skäl att ha fler domare i rätten om det förekommer omfattande muntlig bevisning. Det är då till fördel att flera personer kan ta del av bevisningen och diskutera dess betydelse. I mål av enklare beskaffenhet är utredningen vanligtvis mindre omfattande än i mer komplicerade mål. Det är dock svårt att utifrån målens beskaffenhet dra en naturlig gräns för i vilka mål fler än en domare bör delta i avgörandet. Möjligheten för en lag- faren domare att ensam avgöra enklare mål efter huvudförhandling bör emellertid kunna utvidgas till att avse fler mål än bötesmål. 
 Det kan diskuteras vilka mål som bör kunna avgöras efter huvudförhandling av en lagfaren domare. Vi anser att det är konse- kvent med våra övriga förslag att det styrande för hur rätten bör vara sammansatt är vilken påföljd som det kan bli aktuell att döma till i målet. Eftersom åklagarens påföljdsyrkande är avgörande för hur sträng påföljd rätten kan döma till (se 30 kap. 3 a § RB enligt vårt förslag) skulle en sådan ordning betyda att domstolen inte längre skulle tvingas göras en prognos i påföljdsfrågan för att bestämma rättens sammansättning. Det är också en tydlig ordning som är enkel att tillämpa. 
 För att bemanna rätten måste man enligt nuvarande regler göra en förprövning i fråga om påföljd. Vid regelns tillkomst 1982 underströk lagrådet att det måste stå klart att endast påföljden böter kan komma i fråga för att rätten ska vara domför utan 
 686 
  
 nämnd. Med vårt förslag skulle rättens sammansättning bero på åklagarens påföljdsyrkande, som begränsar hur strängt straff eller ingripande påföljd som rätten maximalt kan döma till. Då behöver en förprövning inte göras. Att knyta rättens domförhet till den påföljd som kan bli aktuell skulle därför förenkla domförhets- regelns tillämpning. 
 Det svårigheter vi kan se med ett förslag att låta rättens sammansättning vara avhängigt åklagarens påföljdsyrkande är att yrkandet kan komma att ändras under rättegången. Nya åtal kan tillkomma under målets handläggning och faktiska omständigheter kan, i ljuset av vad som kommer fram vid huvudförhandlingen, få åklagaren att skärpa påföljdsyrkandet. Det skulle kunna innebära att huvudförhandlingar får ställas in. 
 I den undersökning av tingsrätternas handläggning av brottmål som vi har genomfört hade en enda stämningsansökan getts in i 86,6 procent (1 304 av 1 505 mål) av målen. Av resultatet kan slut- satsen dras att det rör sig om ett fåtal fall i vilka en tilläggsstämning kan tänkas leda till att åklagaren skärper påföljdsyrkandet. Vidare visar Kriminalstatistiken att det är en stor andel av fängelsestraffen som bestäms till fängelse i högst sex månader. Som vi tidigare angett beror det bl.a. på att domstolarna vid gradindelade brott mycket sällan för den lägre graden av brottet dömer till straff som ingår i straffskalan för den högre graden. Det torde därför vara relativt sällsynt att det under målets handläggning eller vid huvud- förhandlingen kommer fram sådana nya omständigheter som ger åklagaren anledning att yrka ett längre fängelsestraff. Sammantaget menar vi att de praktiska fördelarna med att knyta rättens samman- sättning till vilken påföljd som kan komma att dömas ut överväger, mot den risk som kan finnas för inställda förhandlingar. 
 I sammanhanget ska påpekas att rätten i det finska brottmåls- förfarandet vid huvudförhandling i vissa typer av mål kan bestå av en lagfaren domare. Den finska brottmålsprocessen uppvisar stora likheter med den svenska. Oavsett handläggningsform så ingår inte nämndemän i rätten i Finland om strängare straff än fängelse i två år inte finns i straffskalan. Detsamma gäller vid vissa särskilt an- givna brott. När bestämmelserna infördes år 2009 pekade lag- stiftaren på att det rörde sig om ärenden som var rättsligt klara. I den typen av mål angavs det inte förekomma svåra bevisningsfrågor och finnas en väl inarbetad straffpraxis. Som exempel nämndes mål om bl.a. misshandel, rattfylleri, stöld, förskingring och olovligt brukande. 
 687 
  
 Som tidigare nämnts, finns i Finland sedan oktober 2006 även ett skriftligt förfarande för avgörande av brottmål. Rätten består i det förfarandet av en lagfaren domare, som utan huvudförhandling kan döma till fängelse i högst nio månader. Genom att införa alter- nativa sammansättningar av rätten vid huvudförhandling avlägsnade man i Finland den diskrepans som det innebar att en lagfaren domare vid skriftlig handläggning kunde döma till fängelse i nio månader medan behörigheten att ensam handlägga brottmål vid huvudförhandling stannade vid böter. 
 I mål vid huvudförhandling i den tilltalades utevaro får rätten enligt vårt förslag döma till fängelse i sex månader, även om det i straffskalan ingår längre fängelsestraff. Vidare kan bötesstraff oberoende av straffskalan för brottet, utfärdas genom strafföre- läggande för alla typer av brott för vilka böter är föreskrivet. Med hänsyn till det och då påföljdsyrkandet enligt vår uppfattning är en tydligare indikation på brottets allvar i det enskilda fallet, har vi avfärdat alternativet att låta brottets straffskala eller brottstypen ha betydelse för rättens sammansättning. Vi föreslår alltså att frågan om rättens domförhet inte alls, som i dagsläget, ska bero av brottets straffskala. 
 Frågan är då hur ingripande påföljder eller stränga straff som en lagfaren domare ensam ska kunna döma till vid huvudförhandling. Vi har i avsnitt 9 föreslagit att mål i vilka åklagaren inte yrkar ett strängare straff än fängelse i sex månader eller annan påföljd som inte är mer ingripande enligt förslaget i 45 kap. 10 c § RB, ska kunna avgöras enligt ett särskilt förfarande. Det ska bl.a. förutsätta att den tilltalade har samtyckt till det och erkänt gärningen samt godtagit de yrkanden som åklagaren har framställt i samband med åtalet. Det framstår som en lättillämpad ordning och lämplig avvägning att motsvarande påföljder skulle kunna dömas ut av en lagfaren domare i en huvudförhandlingssituation. 
 Vi bedömer att en sådan förändring skulle kunna genomföras utan att åsidosätta högt ställda krav på kvalitet i avgörandet. Allmänintresset av kontroll och insyn skulle ändå tillgodoses genom medverkan av nämndemän i rätten i mål med strängare på- följder, vilket bl.a. inbegriper såväl frivårdande påföljder med alternativstraff över sex månaders fängelse som rena fängelsestraff. 
 I det särskilda förfarandet kan inte rättspsykiatrisk vård dömas ut. Skälen till det har behandlats i avsnitt 9.2.5. Det hänger bl.a. samman med att den tilltalades erkännande inte bör tillmätas betydelse för målets handläggning när en sådan påföljd kommer i 
 688 
  
 fråga. Vi föreslår inte någon motsvarande särskild reglering vad beträffar rättens sammansättning. En lagfaren domare ska alltså inte vara förhindrad att bestämma påföljden till rättspsykiatrisk vård. I praktiken torde det vara sällsynt att påföljden kommer i fråga i aktuella mål och i sådana fall kan nämndemän alltid ingå i rätten. Det finns därför inte skäl att göra reglerna mer komplexa genom att införa ett särskilt undantag för sådan vård. 
 Ett förslag att rätten vid huvudförhandlingen ska vara domför med en lagfaren domare, om det inte finns anledning att döma till längre fängelsestraff än sex månader skulle även öppna för bättre möjligheter att hålla samtidig häktnings- och huvudförhandling. Redan i dag kan rätten hålla huvudförhandling inom fyra dygn från att en misstänkt person blivit gripen eller anhållningsbeslutet verk- ställts, om åklagaren väcker åtal samtidigt som häktningsfram- ställningen ges in till rätten. En sådan handläggning försvåras i dag av att domstolen med kort varsel behöver kalla in nämndemän för att tjänstgöra i rätten. 
 Det som kan sägas tala emot förslaget är att olika samman- sättningar av rätten vid huvudförhandling kräver mer arbete och uppmärksamhet vid planeringen av tider för huvudförhandlingar. Å andra sidan är det ingen förändring mot vad som gäller redan i dag. 
 Enligt 1 kap. 3 b § RB är rätten enligt nuvarande bestämmelse inte domför med en lagfaren domare om det i målet är fråga om företagsbot. Skälet till det torde vara att det var en naturlig utgångspunkt när systemet infördes 1986 att nämndemän skulle medverka vid avgörandet, eftersom företagsboten då främst var tänkt att tillämpas vid förhållandevis allvarlig brottslighet (prop. 1985/86:23 s. 53 ff.). Vid tiden för införandet ansågs det uppenbart att nämndemän skulle medverka i rätten vid avgörandet av fråga om företagsbot och att företagsbot inte skulle kunna föreläggas genom strafföreläggande. Den saken har ändrats. I syfte att skapa en mer effektiv ordning och att öka användningen av företagsbot så att den även omfattar mindre allvarlig brottslighet, infördes 2006 en möjlighet att strafförelägga sanktionen (se prop. 2005/06:59, avsnitt 9). Det framstår som en naturlig del i att skapa ett effektivt förfarande att rätten är domför med en lagfaren domare i de situationer frågan om särskild rättsverkan ska prövas i ett brottmål, när åtalet enligt våra förslag ska kunna prövas av en domare ensam. Vi föreslår därför att särregleringen avseende företagsbot tas bort. 
 Det förtjänar att påpekas att domförhetsbestämmelsen skulle vara fakultativ. Tingsrätten bör alltså fortfarande vara domför vid 
 689 
  
 behandlingen av alla brottmål i en sammansättning bestående av en lagfaren domare och nämndemän. En sådan ordning är motiverad av flera skäl. Det är praktiskt och underlättar domstolens planering. Den ger utrymme för rätten att i en och samma sammansättning hålla huvudförhandling i flera mål under en förhandlingsdag, utan att behöva ta ställning till om rätten har en alltför kvalificerad sam- mansättning. Dessutom kan den utredning som läggs fram i ett mål vara så pass omfattande, även om målet rör ett lindrigare brott, att det är lämpligt att flera ledamöter ingår i rätten. Målets beskaffen- het kan alltså i undantagsfall också leda till att nämndemän ska ingå i rätten. 
 Det finns, som tidigare nämnts, en möjlighet att utöka rätten med fler ledamöter och nämndemän om målets omfattning och svårighetsgrad ger skäl för det (1 kap. 3 b § tredje stycket RB). Vi föreslår ingen ändring i detta avseende. 
 Tre lagfarna domare 
 Som vi har beskrivit under våra allmänna överväganden har brott- målen i tingsrätt under senare år ändrat karaktär. Utvecklingen har lett till att fler åtal rör omfattande och avancerad brottslighet som begås med utnyttjande av modern teknik och med internationella kopplingar. Det har blivit allt vanligare med stora mål som involverar många tilltalade eller målsägande och som innefattar en vidlyftig utredning. Det föranleder rätten att göra fler och mer komplexa juridiska överväganden än tidigare, som även kan involvera andra länders lagstiftning eller internationella rättsakter. Eftersom rättsskipningens tyngdpunkt ska ligga i första instans är det särskilt angeläget att även dessa stora och mer komplexa mål kan hanteras och avgöras med hög kvalitet i tingsrätten. 
 Vissa mål är av sådan beskaffenhet att det ställs särskilda krav på yrkesrelaterad kompetens hos rättens ledamöter för att målen ska kunna avgöras med hög kvalitet. Det gäller i princip oavsett vilken typ av brott målet rör. Mål avseende vissa typer av brott kan dock särskilt antas innefatta svårare rättsliga överväganden. Som exempel kan nämnas mål om immaterialrättsliga brott, miljöbrottmål och mål avseende ekonomisk brottslighet. Utredningen är i dessa mål inte sällan vidlyftig och kräver mer avancerade faktiska och rättsliga bedömningar än brottmålen i största allmänhet gör. 
 690 
  
 I mål med många svåra rättsfrågor eller i omfattande mål med ett vidlyftigt skriftligt eller muntligt material kan det finnas behov av att fler än en lagfaren domare ingår i rätten för att högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet i avgörandet ska kunna mötas. Svårighetsgraden i målet kan göra att en sammansättning av rätten vid huvudförhandling med enbart lagfarna ledamöter är mer ända- målsenlig än en med nämndemän. Det kan vara svårt för en icke yrkesutbildad domare att sätta sig in i frågorna i målet. Det kan krävas ett viss yrkesrelaterat kunnande hos domaren som gör det tveksamt om nämndemän, vars individuella rösträtt också medför ett stort inflytande, ska delta i avgörandet. Detsamma gäller i mycket omfattande mål. Om en större mängd bevisning ska läggas fram eller komplicerade faktiska förhållanden ska belysas kan det därtill krävas en mer ingående beredning av målet inför huvud- förhandlingen. Det innebär att den lagfarne domaren långt i förväg kan behöva sätta sig in i målet. När målet kräver mer ingripande förberedelser är det i många fall till fördel att fler än en lagfaren domare kan vara delaktig vid handläggningen. 
 Ytterligare en parameter som talar för att rätten i vissa mål bör bestå enbart av lagfarna domare är risken för hot och behovet av skyddsinsatser. I mål med förhöjd risk är det lättare att hantera frågor om personsäkerhet för personal som är anställd av dom- stolen. Även i sådana mål kan det vara ändamålsenligt att rätten är sammansatt enbart av lagfarna ledamöter. 
 En annan fördel med en sammansättning av enbart lagfarna domare i denna typ av mål är att det ofta behövs mer tid för efter- tanke och fortsatta diskussioner efter en första överläggning till dom. Det är enklare att planera och hålla en fortsatt överläggning när målets så kräver om enbart lagfarna ledamöter ingår i rätten. De lagfarna domarna kan dessutom dela på arbetet med att skriva dom vilket också kan bidra till en högre kvalitet i avgörandet. 
 I någon mån kan nämndemannamedverkan försvåra en effek- tivare handläggning av ett omfattande mål. Reglerna om hän- visning, som infördes i samband med  
 EMR-reformen, 
  är i vissa fall mer besvärliga att tillämpa när lekmannadomare ingår i rätten. Enligt förarbetena till  
 EMR-reformen 
  bör hänvisning till hand- lingar i målet i första hand användas i mer vidlyftiga mål med om- fattande skriftligt material t.ex. vissa mål om ekonomisk brottslig- het, miljöbrott, brott som rör komplicerade tekniska förhållanden och vissa immaterialrättsliga brott (prop. 2004/05: 131 s. 253). Det kan vara fråga om att hänvisa till handlingar såsom sakkunnig- 
 691 
  
 utlåtanden, kontoutdrag, skatteberäkningar, fakturor och kvitton. I mer tidsödande mål bör hänvisning till handlingar kunna utnyttjas för att domstolen lättare ska kunna tillgodogöra sig materialet och för att undvika långa huvudförhandlingar. Det underlättar plane- ringen av målets handläggning om det då enbart är lagfarna domare som ska medverka vid sammanträden för hänvisning. 
 Mot denna bakgrund föreslår vi att tingsrätten ska kunna vara domför i en sammansättning med tre lagfarna domare, om det med hänsyn till målets omfattning eller beskaffenhet finns särskilda skäl för det. 
 För att upprätthålla kvaliteten i dömandet i den typ av mål där sammansättningen är aktuell bör rätten bestå av just tre lagfarna ledamöter. En sammansättning med enbart två domare skulle fram- förallt kunna skapa problem om det under förhandlingens gång uppstår förhinder för en av dem. Om en domare får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats, ska rätten vara domför med två lagfarna ledamöter. 
 Frågan om rätten i det enskilda fallet ska bestå av tre lagfarna domare bör avgöras av den som är ansvarig för målet. Den alter- nativa sammansättningen bör rimligtvis endast användas när behov av det föreligger eftersom en sådan sammansättning tar i anspråk mer resurser. Det är också så som bestämmelsen är avsedd att tillämpas. 
  
 13.7.3 
  
 Särskilda ledamöter och specialistkompetens 
  
 Bedömning 
 : Reglerna om särskilda ledamöter i 1 kap. 8 § RB bör inte ändras. 
 Det finns enligt nuvarande regler en möjlighet att förändra rättens sammansättning genom att utse särskilda ledamöter (1 kap. 8 § RB). Vi föreslår inte någon ändring av dessa bestämmelser. De medger en kvalificerad sammansättning i fall då det enligt vår upp- fattning kan vara befogat. 
 Det ligger inte uttryckligen inom ramen för vårt uppdrag att föreslå åtgärder för kompetensutveckling av domare. När det gäller varje enskild domares kvalifikationer är det snarast en fråga om inre organisation och arbetsledning än om sammansättningen av rätten i sig. Vi vill ändå framhålla fördelarna med domstolsintern speciali- 
 692 
  
 sering. Det har också belysts i Målutredningens betänkande  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol,  
 SOU 2010:44, s. 310. Genom domstolsintern specialisering bör domare kunna bygga upp särskild kompetens avseende vissa typer av mål. En icke formaliserad men till målen anpassad sammansättning av rätten med specialiserade ledamöter kan, enligt vår mening, ge förutsättningar för en mer ändamålsenlig handläggning och bättre avgöranden. Det kan exempelvis röra sig om ekobrottmål eller mål avseende våld i nära relationer. Det kan leda till att handläggningen blir mer effektiv och omloppstiderna kortare, till ökad kvalitet i dömande och till en mer enhetlig praxis. I sammanhanget kan påpekas att det krävs en viss kvantitet mål för att en domare i det praktiska arbetet ska kunna tillägna sig och upprätthålla särskild erfarenhet och kunskap inom ett visst område. Vi ställer oss därför bakom Målutredningens slutsats att behovet av att avgöra alla mål med hög kompetens och inom rimlig tid i första hand bör kunna tillgodoses inom ramen för den nuvarande ordningen. 
  
 13.7.4 
  
 Notariemål 
  
 Förslag:  
 Kravet på att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en tingsnotarie eller beredningsjurist enligt 18 § tingsrätts- instruktionen handlägger brottmål vid huvudförhandling tas bort. 
 I tingsnotariers och notariemeriterade beredningsjuristers tjänst- göring ingår en möjlighet att efter förordnande av lagmannen på eget ansvar få handlägga mål om brott för vilket inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader, 18 § tingsrättsinstruktionen. Det är en självständig hantering vid vilken nämndemän, enligt sista stycket i bestämmelsen, ska delta om målet ska handläggas vid huvudförhandling. 
 Med  
 EMR-reformen 
  infördes möjligheten att meddela dom i brottmål utan huvudförhandling om annan påföljd än böter inte kommer i fråga och sådan förhandling varken begärs av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet. I huvudsak kan huvudförhandling behöva hållas om muntlig bevisning har åberopats eller bedömningen görs att det ändå är nödvändigt att hålla förhandling. Det kan också vara så att en huvudförhandling 
 693 
  
 behöver hållas för att den tilltalade inte förväntas kunna ta tillvara sin rätt lika väl i skrift som vid en muntlig förhandling. En huvud- förhandling kan därtill behöva hållas vid vissa vårdslöshetsbrott, som kan vara svåra att avgöra efter skriftlig handläggning. Att den tilltalade nekar till gärningen eller inte uttryckligen erkänner den utesluter dock inte att målet kan avgöras utan huvudförhandling. 
 En tingsnotarie eller notariemeriterad beredningsjurist som har fått ett förordnande enligt 18 § tingsrättsinstruktionen är sedan reformen behörig att utan medverkan av nämnd avgöra brottmål efter skriftlig handläggning om det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än böter eller fängelse i högst sex månader och det inte i målet är fråga om företagsbot. Med hänsyn till det kan det sättas i fråga om det bör ställas ett särskilt krav på att nämndemän ska ingå i rätten när en förordnad tingsnotarie eller beredningsjurist avgör ett sådant mål vid huvudförhandling. 
 Som framhållits inledningsvis bör sammansättningsreglerna vara lätta att tillämpa i praktiken. De alternativa sammansättningar av rätten som ska finnas bör vara motiverade av sakliga skäl. En tingsnotarie som har fått förordnande att handlägga brottmål bör kunna förväntas hantera den uppgiften. Det får förutsättas att domstolen gör en lämplighetsbedömning av tingsnotariens erfaren- het och kunskap innan ett förordnande utfärdas. Den bristande erfarenhet som en tingsnotarie naturligen har av att avgöra brott- mål gör sig inte mer gällande i mål som avgörs efter huvud- förhandling än utan, även om en huvudförhandling förvisso kan innebära en extra påfrestning. Tingsnotariens kortare erfarenhet är emellertid inte i sig ett särskilt tungt vägande skäl för att rätten ska ha en annan sammansättning än vad som i övrigt gäller i huvud- förhandlingsmålen. 
 Innefattar ett mål svåra faktiska eller rättsliga frågor eller om målet är omfattande ska en bedömning göras av det lämpliga i att tingsnotarien alls handlägger målet. Det kan också finnas andra skäl, exempelvis att målet kan förväntas vara av stort massmedialt intresse, som gör att en tingsnotarie inte bör avgöra målet vid huvudförhandling. Att förordnandet inte ska omfatta t.ex. sådana mål som nu nämnts följer redan i dag av aktuell bestämmelse i tingsrättsinstruktionen. 
 Vår slutsats är därför att det inte behövs en särskild regel av- seende sammansättning av rätten när en tingsnotarie har förordnats att handlägga brottmål vid huvudförhandling. 
 694 
  
 Som argument för att nämndemän ska ingå i rätten när en tings- rätt handlägger mål vid huvudförhandling skulle man kunna anföra att det är nyttigt ur utbildningsperspektiv för en tingsnotarie att muntligen få förklara juridiska resonemang. Det är emellertid inte något relevant skäl för medverkan av nämndemän. Förfarandet ska vara utformat så att det är ändamålsenligt för att avgöra brottmål och inte för att tillgodose ett utbildningsbehov. Utbildnings- behovet skulle i den delen kunna tillgodoses på annat sätt t.ex. genom muntlig presentation av ett mål inför en domare. 
 Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att föreskriften att nämndemän alltid ska delta i avgörandet när en tingsnotarie eller notariemeriterad beredningsjurist handlägger brottmål vid huvud- förhandling ska tas bort. 
  
 13.7.5 
  
 Regler i annan författning än rättegångsbalken 
  
 Förslag:  
 När tingsrätten avgör fråga om kontaktförbud, till- trädesförbud eller förvandling av bötesstraff ska rätten vara domför med en lagfaren domare. Detsamma gäller när tings- rätten avgör fråga som avses i 38 kap. 6 § BrB, med den begränsning som följer av reglerna i 1 kap. 3 b § rättegångs- balken. Om det finns skäl för det ska tingsrätten kunna bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. 
 När tingsrätten avgör mål eller ärende om näringsförbud efter sammanträde ska motsvarande gälla, dock ska rätten om det finns skäl för det i stället kunna bestå av tre lagfarna domare. 
 Rättegångsbestämmelser i 38 kap. brottsbalken 
 Särskilda bestämmelser i 38 kap. BrB gäller, som nämnts, när en domstol ska pröva en fråga om  
 undanröjande av påföljd  
 eller annan åtgärd i fråga om en påföljd som har dömts ut. Enligt 38 kap. 6 § första stycket BrB ska som huvudregel nämndemän delta när tings- rätt avgör den typen av frågor. Undantag gäller bl.a. upphävande eller ändring av en föreskrift om samhällstjänst (andra stycket). En sådan fråga kan tingsrätten avgöra med en lagfaren domare. 
 Gemensamt för de frågor som regleras i bestämmelsen är att tingsrätten i dom har avgjort vilken påföljd ett brott ska leda till. Den prövning som rätten gör i målet är en annan än i fråga om 
 695 
  
 ansvar för brott. Rätten ska avgöra om en utdömd påföljd ska undanröjas och ersättas med en annan eller om någon annan åtgärd ska vidtas i anledning av att den utdömda påföljden omprövas. Det är alltså inte fråga om en förnyad bedömning av materialet i målet eller av den dömdes ansvar. Det handlar i allt väsentligt om att ta ställning till förhållanden som inträffat eller uppdagats efter domen. Mest vanligt förekommande är att den dömde har misskött verkställighet av påföljden eller återfallit i brott. 
 Den bedömningen som rätten ska göra är enligt vår mening inte så kvalificerad att den fordrar nämndemannamedverkan. Materialet är sällan särskilt omfattande eller svårvärderat. Till det kommer att utrymmet att bestämma påföljd är mer begränsat än vid tings- rättens dom. Vanligtvis åberopar åklagaren som bevisning endast yttrande från Frivården eller Socialnämnden, utdrag ur belastnings- registret och förhör med den dömde. Det förekommer att förhör hålls med t.ex. en frivårdsinspektör eller socialsekreterare om vad som skett under verkställigheten av påföljden. Målen rör inte heller de allra allvarligaste brotten. Mot bakgrund av detta anser vi inte att det bör ställas ett obligatoriskt krav på att nämndemän ska med- verka i rätten. I stället bör rätten som huvudregel kunna vara dom- för med en lagfaren domare. Skulle det finnas skäl för det med hän- syn till målets eller frågans beskaffenhet bör emellertid nämndemän kunna ingå i rätten. Det ger en ökad flexibilitet i förfarandet. 
 I de fall fråga ska avgöras om undanröjande av påföljd enligt 34 kap. 1 § 3 BrB, förverkande av villkorligt medgiven frihet eller annan åtgärd enligt 34 kap. 4 § BrB, eller åtgärd enligt 34 kap. 5 § tredje stycket BrB (villkorlig dom förenas med samhällstjänst i stället för att undanröjas) eller 34 kap. 6 § andra stycket BrB (skyddstillsyn förenas med samhällstjänst i stället för att undanröjas) bör motsvarande regler som vid allmänt åtal gälla. De begränsningar som då gäller för en lagfaren domare att döma till skyddstillsyn eller villkorlig dom i förening med samhällstjänst eller kontraktsvård, om alternativstraffet överstiger sex månaders fängelse (se förslaget till 1 kap. 3 b § RB) bör också begränsa möjligheten för en lagfaren domare att utan nämndemän bestämma exempelvis att en villkorlig dom eller skyddstillsyn, i stället för att undanröjas, ska förenas med samhällstjänst om alternativstraffet är längre än fängelse i sex månader. Rättegångsbalkens regel om rättens sammansättning ska alltså gälla i uppräknade fall, oavsett om talan förs om allmänt åtal eller enbart om ändring av påföljd. 
 696 
  
 Påföljdsutredningen har i sitt betänkande  
 Nya påföljder,  
 SOU 2012:34, föreslagit att villkorlig dom och skyddstillsyn ska ut- mönstras ur påföljdssystemet och att det i stället införs en möjlig- het att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt. Ett villkor- ligt fängelse ska enligt förslaget förenas med en tilläggssanktion och fängelsestraffets längd ska anges i domslutet. Bristande verk- ställighet av en tilläggssanktion eller återfall i brott under prövo- tiden ska enligt Påföljdsutredningen kunna leda till att det villkor- liga fängelsestraffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt, dvs. som ovillkorligt fängelse. I första hand ska emellertid enligt förslaget Kriminalvården kunna justera tilläggssanktionen, meddela särskilda föreskrifter eller varning. Vidare ska övervakningsnämnden kunna meddela varning eller bestämma en alternativ sanktion. Först som en sista utväg ska frågan prövas i domstol. 
 Påföljdsutredningens förslag innebär att tingsrätten i princip enbart ska handlägga de mål enligt 38 kap. 6 § BrB i vilka Kriminal- vården menar att det villkorliga fängelsestraffet ska avtjänas i anstalt. Det innebär, om förslaget genomförs, att färre mål om undanröjande och andra åtgärder avseende utdömd påföljd kommer att tas upp i domstol. Tingsrätten skulle dessutom huvudsakligen avgöra om misskötsamheten eller återfallet i brott ska leda till att det villkorliga fängelsestraffet omvandlas till ett ovillkorligt straff. Att välja påföljd och mäta straffets längd skulle vara mindre komplicerat än med dagens system. Om Påföljdsutredningens för- slag genomförs innebär det således inte något hinder mot att som huvudregel låta rätten vara domför med en lagfaren domare. 
 Lag (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid 
 När tingsrätten avgör en fråga om  
 omvandling av fängelse på livstid  
 ska den enligt nuvarande regler i 13 § lag om omvandling av fängelse på livstid bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vi har inte funnit skäl att ändra den bestämmelsen. 
 När omvandlingslagen infördes, bl.a. i syfte att förbättra förut- sebarheten för och stärka de livstidsdömdas rättssäkerhet, anförde regeringen i prop. 2005/06:35 (s. 53 f.) att medverkan av nämnde- män i tingsrätten utgör en garanti för att allmänna värderingar blir betraktade och bidrar till att upprätthålla förtroendet för systemet. Vidare framhölls att syftet med nämndemäns medverkan i proces- sen var att tillgodose allmänhetens insyn i verksamheten. Rege- 
 697 
  
 ringen anförde att dessa skäl är särskilt beaktansvärda vid den pröv- ning som är i fråga vid omvandling av livstidsstraff. Skälen ansågs i och för sig även göra sig gällande i hovrätt men bl.a. med hänsyn till att hovrätten är en överprövande instans som så långt möjligt bör göra prövningen på grundval av samma material som tings- rätten och efter föredragning, ansågs det inte finnas tillräckliga skäl att föreskriva att nämndemän skulle medverka vid sakens prövning i hovrätt. 
 Vid prövning av fråga om omvandling av ett livstidsstraff ska rätten enligt 4 § första stycket omvandlingslagen särskilt beakta den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som har legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verk- ställigheten och om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i samhället. Det är avvägningar som typiskt sett är av sådant slag att nämndemän kan bidra vid bedömningen. Vid en så betydelsefull bedömning som om omvandling ska ske till ett tids- bestämt fängelsestraff framstår det som lämpligt att rätten består av flera ledamöter. Med hänsyn till detta och till de skäl som anfördes vid lagens tillkomst bör nämndemän medverka i rätten i dessa mål. Vi föreslår därför ingen ändring av bestämmelsen i omvandlings- lagen. 
 Bötesverkställighetslagen (1979:189) 
 Bestämmelserna i bötesverkställighetslagen (BvL) reglerar verk- ställighet av böter som beslutats genom dom, strafföreläggande och ordningsbot. Av 1 § BvL framgår att bestämmelserna också gäller vite. 
 Bötesstraff verkställs i första hand frivilligt. Om frivillig betal- ning inte sker kan betalningen i stället verkställas tvångsvis genom indrivning. Indrivning sker genom Kronofogdemyndighetens försorg. I  
 12–13 
  §§ BvL finns särskilda regler om indrivnings- hinder. Skulle indrivning av böter vara till synnerligt men för den bötfällde eller någon annan som är beroende av honom för sin för- sörjning kan Kronofogdemyndigheten förordna att vidare verk- ställighet inte får ske, om det inte ur allmän synpunkt är påkallat att indrivningen fortgår. Åklagare får överklaga ett förordnande om att indrivning inte får ske. Vid handläggningen av ett sådant ärende 
 698 
  
 består tingsrätten av en lagfaren domare. Finns det särskilda skäl med hänsyn till ärendets beskaffenhet får tingsrätten emellertid bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. 
 Böter som inte har kunnat drivas in ska enligt förarbetena för- vandlas till fängelse när det är särskilt påkallat ur allmän synpunkt. Det krävs enligt 15 § BvL att det är uppenbart att den dömde av tredska har låtit bli att betala böterna eller att förvandling annars är påkallad av särskilda skäl. Förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Saken avgörs efter förhandling och genom beslut. Rätten ska enligt 17 § BvL vid avgörande av mål om bötesförvandling bestå av en lagfaren domare och nämndemän. Bestämmelsen om nämndemäns medverkan vid förvandling av bötesstraff härstammar från 1964 års lag om för- vandling av böter. 
 Avsikten med systemet med bötesförvandling är att motverka att en betalningsskyldig person i praktiken blir immun mot böter som påföljd. Vid bedömning av om straffet ska förvandlas ska hän- syn tas till samtliga omständigheter, i första hand den betalnings- skyldiges personliga och sociala förhållanden. 
 Den rättspraxis som finns på området är ringa. Högsta dom- stolen har under senare år behandlat ett fall av bötesförvandling och därutöver finns det fyra refererade hovrättsavgöranden av- seende bötesförvandling. 
  
 9 
  
 Antalet mål om bötesförvandling och ärenden om verkställighet av bötesstraff i tingsrätt är också mycket begränsat. Enligt upp- gifter för åren  
 2000–2011 
  från Åklagarmyndighetens verksamhets- stöd Cåbra avseende registrerade ärenden om talan om för- vandling av böter och från Kronofogdemyndighetens verksam- hetssystem REX om antal ärenden avseende bötesförvandling är det med några få avvikelser endast  
 1–3 
  ärenden som har registrerats per år. 
  
 10 
  
 Påföljdsutredningen har föreslagit att kravet på att det ska vara uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna ska tas bort (SOU 2012:34 s. 154). Det skulle innebära att åklagarens beviskrav lindrades. Utredningen föreslår vidare att frågan om bötesförvandling ska ges en högre prioritet hos ansvariga myndigheter. Det skulle kunna innebära en ökning av antalet mål och ärenden av aktuellt slag. I övrigt ska böter enligt förslaget inte kunna förvandlas till annat än ett ovillkorligt fängelsestraff. 
  
 9 
  
 För kortare redogörelser av angivna avgöranden, se SOU 2012:34 s. 123 ff. 
  
 10 
  
 SOU 2012:34 s. 138. 
  
 699 
  
 Även med hänsyn till Påföljdsutredningens förslag är det fråga om ett begränsat antal mål om bötesförvandling som kan förutses handläggas vid tingsrätt. Bedömningarna i målen innefattar inte någon bevisprövning av sedvanligt slag. Frågan om förutsätt- ningarna för förvandling är uppfyllda torde vara förhållandevis enkel att avgöra. Den enda påföljd som aktualiseras är fängelse och det i form av ett kortare fängelsestraff. Det ger ett begränsat ut- rymme för avvägningar. De behov som i vissa brottmål kan finnas av en kollektiv sammansättning av rätten gör sig inte gällande på samma sätt i dessa mål. Vi anser mot den bakgrunden att rätten som huvudregel bör bestå av en lagfaren domare. Finns det skäl för det ska emellertid rätten kunna vara sammansatt av en lagfaren domare och tre nämndemän. Det är motiverat framförallt av prak- tiska skäl för att en alltför kvalificerad sammansättning av rätten inte ska innebära ett hinder att avgöra målet. 
 Ett ärende om verkställighet av indrivning av bötesstraff kan i normalfallet avgöras av en lagfaren domare. Att nämndemän får delta i rätten vid bedömning av verkställighetsfrågan motiverades vid den nuvarande lagens tillkomst med att lekmannasynpunkter lämpligen borde ges utrymme (prop. 1978/79:40 s. 25 f). I samband med att en ny lag om domstolsärenden infördes år 1996 ändrades bestämmelsen så att det numera krävs särskilda skäl för en sammansättning med nämndemän. Vi ser ingen anledning att ta bort den möjligheten. 
 Lag (1988:688) om kontaktförbud och lag (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang 
 Vid handläggning av fråga om kontaktförbud eller tillträdesförbud består rätten enligt 18 § lagen om kontaktförbud respektive 18 § lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang av en lagfaren domare. Enligt samma lagrum ska rätten emellertid bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän när frågan avgörs. 
 Vad gäller tingsrättens sammansättning vid avgörande av fråga om kontaktförbud uttalade departementschefen vid bestämmelsens införande att det var rimligt att fler domare än en deltog vid av- görandet, med hänsyn till att ärenden som har begärts prövade av rätten normalt sett kan antas vara förhållandevis svårbedömda. Med hänsyn till ärendenas karaktär ansågs det vara att fördra en sam- 
 700 
  
 mansättning med en lagfaren domare och nämndemän framför en juristkollegial sammansättning. 
  
 11 
  
 I fråga om tillträdesförbud menade regeringen att det var lämpligt att rättens sammansättning är densamma som i brottmål i allmänhet eftersom straffansvar är kopplat till förbuden och det var fråga om en ny ärendekategori. 
  
 12 
  
 Den bedömning som ska göras i kontaktförbudsärendena skiljer sig från den i brottmålen. Rätten ska inte göra en bevisvärdering utan bedöma risken för framtida brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier. Handläggningen ska vara skyndsam och åklagaren kan komma att ompröva beslutet om förutsättningarna förändras. Det är omständigheter som enligt vår mening talar mot att det finns skäl att ställa krav på att nämndemän ska ingå i rätten. De bedöm- ningar och de konsekvenser som kan följa i dessa fall är normalt sett inte svårare än vad som i allmänhet gäller i brottmål som inte kan leda till en strängare påföljd än fängelse i sex månader. Vi menar alltså att det i allmänhet bör vara tillräckligt att rätten består av en lagfaren domare vid avgörandet av en fråga om kontakt- förbud. 
 Samma synsätt bör anläggas i fråga om tillträdesförbud. Den omständigheten att den enskilde riskerar att straffas med böter eller fängelse i högst sex månader om han eller hon överträder ett sådant förbud, eller upp till fängelse i ett år vid överträdelse av ett kontaktförbud, leder inte till någon annan slutsats. 
 Eftersom frågor om kontaktförbud eller tillträdesförbud under vissa förutsättningar kan handläggas gemensamt med mål om all- mänt åtal är det enligt vår uppfattning lämpligt att rätten vid avgörande av en förbudsfråga kan ha samma sammansättning som i brottmål. Om det finns skäl för det ska nämndemän därför kunna delta i rätten när tingsrätten avgör en sådan fråga. Det framstår som en flexibel och ändamålsenlig lösning. 
 Lag (1986:436) om näringsförbud 
 Om det är påkallat ur allmän synpunkt kan en enskild närings- idkare i vissa situationer meddelas näringsförbud. Näringsförbud kan meddelas för viss tid, lägst tre och högst tio år. 
  
 11 
  
 Prop. 1987/88:137 s. 31. 
  
 12 
  
 Prop. 2004/5:77 s. 50. 
  
 701 
  
 Väcker åklagare talan om näringsförbud i samband med brott ska enligt 8 § lagen om näringsförbud för förfarandet gälla vad som i allmänhet är föreskrivet i mål som rör allmänt åtal för brott där straffet är fängelse i högst ett år. Det innebär att nämndemän ska ingå i rätten vid avgörande av en sådan fråga. Samma sak gäller om fråga om tillfälligt näringsförbud prövas i samband med brott, 17 § samma lag. 
 Åklagaren och i vissa fall Kronofogdemyndigheten kan ansöka om näringsförbud mot bakgrund av andra omständigheter än brott. I sådana ärenden om näringsförbud ska rätten hålla sammanträde, om det inte är uppenbart obehövligt. Hålls sammanträde ska tings- rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän enligt 8 d § lagen om näringsförbud. Ärendet ska då även avgöras av samma domare. Detta gäller också när tingsrätten prövar frågor om upp- hävande av förbud, förlängning av tiden för avveckling, dispens eller återkallelse av dispens och förlängning av ett förbud. 
 När domförhetsbestämmelsen i 8 § infördes menade före- draganden att det fanns starka skäl för att mål om näringsförbud ska behandlas enligt regler för mål i vilka allmänt åtal förs och hän- visade till bestämmelserna för brott för vilket är stadgat fängelse i högst ett år (prop. 1979/80:83 s. 44 och 58 f.). Detta innebar att tingsrätten skulle vara domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. 
 Vad gäller rättens sammansättning när talan om näringsförbud grundas på annan omständighet än brott angav regeringen i prop. 1998/99:44 s. 23 att det vore olämpligt att ha olika samman- sättningsregler beroende på vilken grunden är för yrkandet om näringsförbud. Regeringen tillstyrkte därför förslaget att tings- rätten även vid prövningen av ett ärende om näringsförbud utan samband med brott skulle bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Det skulle dock bara gälla när ett ärende avgjordes efter sammanträde. Lagrådet påpekade om detta bl.a. att hand- läggning vid sammanträde är ett brottmålsliknande förfarande. 
 De lämplighetsskäl som synes ha legat till grund för att tillämpa en och samma sammansättning av rätten oavsett vilken grund yrkandet om näringsförbud vilar på framstår som välgrundade. Eftersom talan om näringsförbud får föras i samband med allmänt åtal för brott är det enligt vår mening ändamålsenligt att rätte- gångsbalkens regler om rättens sammansättning i brottmål i all- mänhet ska gälla. 
 702 
  
 Reglerna om rättens sammansättning i brottmål är inte enhet- liga. Enligt vårt förslag finns möjlighet till olika sammansättningar beroende på hur strängt straff som kan komma i fråga och om det finns skäl för en alternativ sammansättning med enbart lagfarna domare. Frågan är då vad detta får för betydelse i sammanhanget. 
 Det är troligt att frågor om näringsförbud ofta uppkommer i samband med mer komplicerade eller omfattande mål om grov ekonomisk brottslighet, exempelvis trolöshet mot huvudman, oredlighet mot borgenärer eller bokföringsbrott. Om det finns skäl för det ska enligt vårt förslag ett sådant mål kunna handläggas av en alternativ sammansättning med tre lagfarna domare. En sådan sam- mansättning bör därför även vara möjlig vid avgörande av en fråga om näringsförbud. På motsvarande sätt bör det finnas fall där det är tillräckligt för frågans prövning att rätten vid avgörande av ett ärende om näringsförbud består av en lagfaren domare. Det innebär att ärenden om näringsförbud som avgörs efter sammanträde, lik- som vid avgörande efter skriftlig handläggning, bör kunna avgöras av en lagfaren domare. 
 Sammanfattningsvis innebär det att fråga om näringsförbud bör kunna avgöras av en lagfaren domare, av en lagfaren domare med nämndemän eller i en alternativ sammansättning med tre lagfarna domare. Det framstår som en flexibel och ändamålsenlig lösning. 
  
 13.8 
  
 Rättens sammansättning i hovrätt 
  
 13.8.1 
  
 Rätten ska vid huvudförhandling bestå av lagfarna domare 
  
 Förslag  
 Hovrätten ska i brottmål vara domför med tre lagfarna domare. 
 I mål som överklagats från tingsrätt ska dock minst fyra lag- farna domare delta när hovrätten avgör målet, om tingsrätten bestått av tre lagfarna domare. 
 Hovrättens uppgift är i första hand att avgöra överklagade mål och ärenden. Processen i hovrätt ska garantera korrekta domstols- avgöranden och i första hand ska hovrätten kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och rätta eventuella fel- aktigheter. Nämndemän ska enligt nuvarande regler delta vid avgörande av brottmål efter huvudförhandling. De argument som 
 703 
  
 brukar föras fram som skäl för att nämndemän ska delta i rätten är desamma i tingsrätt som i hovrätt, se avsnitt 13.6. Skälen gör sig enligt vår uppfattning inte gällande på samma sätt i hovrätten. Det har att göra med den utveckling som skett av brottmålsprocessen och av samhället i stort. 
 I hovrätten rör många överväganden rent juridiska bedömningar som ofta är av komplicerat slag. Det kan vara fråga att avgöra om tingsrätten rätt har graderat ett brott eller bedömt en av flera till- talades medverkan på rätt sätt. De internationella inslagen i brott- målen är numera också tämligen vanligen förekommande och inne- bär att det uppkommer fler och mer komplexa rättsfrågor. Vid den här typen av bedömningar fyller nämndemännens deltagande i rätten en begränsad funktion. Därutöver är rätten, till skillnad från i normalfallet i tingsrätten, sammansatt av flera lagfarna ledamöter. Det ger sådana kvalitetsmässiga fördelar vid bevisvärderingen som nämndemän i tingsrätt förväntas kunna bidra till. 
 Hovrättens överprövande funktion har betonats genom de för- ändringar som på senare tid skett av förfarandet i hovrätt. Med  
 EMR-reformen 
  har det förtydligats att tyngdpunkten i rätts- skipningen ska ligga i första instans. Användningen av inspelningar av förhör med ljud och bild i rättegångarna har förbättrat möjlig- heten för hovrätten att göra en rent kvalitetsgranskande prövning som i allt större utsträckning kan baseras på samma material som i tingsrätten, utan att bevisningen behöver tas upp på nytt. Vid en sådan prövning, som i allt väsentligt ska göras utifrån samma material som i tingsrätten, gör sig skälen för att nämndemän ska delta vid avgörandet i hovrätten inte längre gällande med samma kraft. 
 En annan konsekvens av  
 EMR-reformen 
  är att den öppnat för att använda hänvisning till handlingar i målet, som ett alternativ till att den muntliga bevisning som lagts fram i tingsrätten spelas upp med ljud och bild vid huvudförhandlingen i hovrätten. Reglerna om hänvisning medger att rätten tar del av sådana inspelningar vid en annan tidpunkt än vid huvudförhandlingen. Bestämmelsen syftar till att undvika ett tungrott, tidsödande och kostnadskrävande för- farande. Den ska förenkla för parterna och rätten att tillgodogöra sig materialet. 
  
 13  
  
 Vid ett sammanträde för hänvisning kan rättens ledamöter i direkt anslutning till uppspelning av ett förhör disku- 
  
 13  
 Prop. 2004/05:131 s. 146. 
 704 
  
 tera dess innehåll och försäkra sig om att samtliga ledamöter har tillgodogjort sig materialet. 
 Vi föreslår att hovrätten alltid ska pröva om det är lämpligt att vid huvudförhandlingen lägga fram inspelningar av förhören i tingsrätten genom hänvisning. Det är lättare att använda sig av hän- visning om nämndemän inte ingår i rätten. Det är smidigare att planera det dagliga domstolsarbetet med sammanträden för hän- visning när nämndemän inte är inblandade. I förlängningen kan medverkan av nämndemän innebära att handläggningsformen inte utnyttjas i avsedd utsträckning. Målen måste då hanteras på ett mer kostnadskrävande sätt. I de mål som hovrätterna numera hanterar är det inte ovanligt att det krävs fortsatt överläggning som nämnde- männen måste kallas till. Även målens förändrade omfattning och beskaffenhet får alltså till följd att medverkan av nämndemän gör hanteringen svårare. 
 Vi föreslår också att en alternativ sammansättning av rätten med tre lagfarna domare ska kunna användas i tingsrätten. Det handlar om mål som är av sådan omfattning eller beskaffenhet att det är lämpligare att rätten består av enbart lagfarna ledamöter. Även i de fallen är det svårt att motivera ett nämndemannadeltagande i rätten i hovrätt. 
 Sammanfattningsvis anser vi att rätten i hovrätt bör vara sam- mansatt enbart av lagfarna domare. Det är enligt vår mening viktigare att avgöranden av god kvalitet kan meddelas inom rimlig tid och att hovrättens överprövande funktion ytterligare betonas än att nämndemän deltar i dömandet. Det är med hänsyn till utveck- lingen även nödvändigt att anpassa sammansättningen av rätten i hovrätt så att statens begränsade resurser används på ett behovs- anpassat sätt. Vi föreslår därför att nämndemän inte ska medverka i hovrätten vid avgörande i brottmål. 
 Vi har inte ansett att det finns skäl att utöka antalet lagfarna ledamöter i hovrätt om nämndemän inte skulle medverka vid av- görandet. Med hänsyn till hovrättens roll som överprövande instans bör dock antalet lagfarna ledamöter som ingår i rätten i hovrätt alltid vara fler än vid avgörandet i tingsrätten. Därför bör minst fyra lagfarna domare delta när hovrätten avgör ett brottmål, om tingsrätten har bestått av tre lagfarna domare. 
 705 
  
 13.8.2 
  
 Övrigt om hovrättens sammansättning i brottmål 
  
 Bedömning:  
 Reglerna om hovrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd eller vid hand- läggning som inte sker vid huvudförhandling bör inte ändras. Vi föreslår inte heller någon ändring av reglerna om särskilda leda- möter (2 kap. 4 a § RB). 
 Vi har övervägt möjligheten att inskränka antalet ledamöter till två vid behandling av frågor om prövningstillstånd. Skälet för en sådan lösning skulle framförallt vara effektivitetshänsyn avseende skynd- samhet och kostnader. 
 I samband med att prövningstillstånd infördes i vissa brottmål den 1 juli 1993 utökades antalet ledamöter i rätten från just två till tre. Förändringen motiverades med att en utvidgning av systemet med prövningstillstånd inte fick medföra att rättssäkerheten för- sämras. Ett sätt att ställa krav på utformningen av systemet angavs då vara att förstärka hovrättens sammansättning vid dispens- prövningen. Departementschefen framhöll bl.a. att en ordning som innebär att dispensprövningen ska göras av tre ledamöter skapar starka garantier för att prövningen görs under mycket kvalificerade och rättssäkra former. 
  
 14 
  
 Målutredningen har i sitt betänkande, SOU 2010:44, redogjort för de överväganden som föregick lagändringen 1993 och begrun- dat frågan om sammansättningen vid behandling av frågor om prövningstillstånd i såväl hovrätt som kammarrätt, se avsnitt 13.4.4. Den ordning som gäller i kammarrätt, med två lagfarna ledamöter, skulle enligt Målutredningen vara mer effektiv och även kunna vara acceptabel i hovrätt. Å andra sidan menade man att en tredje ledamot kan bidra med ytterligare kunskap och erfarenhet vilket borgar för ett bättre meningsutbyte under överläggningen och en ännu högre grad av rättssäkerhet. Sammansättningsfrågan angavs vidare ha stor betydelse för att värna förtroendet för domstolarnas hantering av mål. Dessutom konstaterade utredningen att mål i vissa fall är färdigberedda redan vid föredragningen i fråga om prövningstillstånd och att det då är effektivt att kunna avgöra målet i sak vid samma föredragning. Det förutsätter att rätten består av tre lagfarna ledamöter. 
  
 14  
 Prop. 1992/93:216 s. 51 och 64 ff. 
 706 
  
 Av de skäl som Målutredningen redogjort för bör rätten enligt vår syn som huvudregel bestå av tre lagfarna ledamöter när frågor om prövningstillstånd prövas. Det är angeläget att förtroendet för att prövningen av tillståndsfrågan genomförs på ett kvalificerat sätt inte rubbas. En mer kvalificerad sammansättning med tre leda- möter i rätten markerar prövningens betydelse. När vi nu föreslår att systemet med prövningstillstånd ska utökas till att omfatta samtliga brottmål vore det mindre lämpligt att samtidigt ändra rättens sammansättning. Det är dessutom konsekvent att ha enhetliga bestämmelser om antalet lagfarna ledamöter vid olika avgörandeformer i hovrätt. Vi anser alltså att rättens samman- sättning vid prövning av frågan om prövningstillstånd i normalfallet alltjämt bör bestå av tre lagfarna domare. 
 Vid vårt diskussionsmöte om hovrättsprocessen har från domarhåll framförts synpunkter på att möjligheterna borde utökas för en domare att ensam kunna besluta om vissa åtgärder. Exempel- vis kan nämnas beslut om ersättning till offentlig försvarare enligt kostnadsräkning som inkommit efter det att tingsrätten skiljt sig från målet. Det är beslut som i normalfallet är ganska enkla att fatta efter en kortare föredragning eller genomgång av akten. 
 I allmänhet kan sägas att grundtanken med en kollegial domstol i sig är skäl för att fler än en domare i allmänhet ska delta i av- görandet. De höga kvalitetskrav som med rätta kan ställas på hov- rättens avgöranden gör att det bör krävas starka skäl för att frångå en kollegial sammansättning av rätten. 
 Vi menar att det sannolikt finns enstaka beslut som en ensam domare i stället för tre kunde meddela med bibehållen kvalitet i avgörandet och viss arbets- och tidsbesparing som följd. Vårt upp- drag innefattar emellertid enbart en översyn av hovrättens samman- sättning vid avgörandet i brottmål. De vinster som går att uppnå med att ändra sammansättningen av rätten i övriga mål torde vara förhållandevis små. Det bör röra sig om en mindre mängd över- klagade beslut som i praktiken kan avgöras på ett smidigt sätt efter föredragning eller cirkulation. Det är därför inte motiverat att inom ramen för denna utredning göra en generell och ordnad genomgång av alla beslut i övriga mål som möjligen kunde avgöras med en enklare sammansättning av rätten. 
 När det sedan gäller de överväganden som vi har gjort vad avser en mer flexibel sammansättning i tingsrätt med särskilda eller ett utökat antal ledamöter, så gör de sig gällande även i hovrätten. Vi har följaktligen inte funnit anledning att ändra möjligheten att ha 
 707 
  
 särskilda ledamöter eller att förstärka hovrättens sammansättning, annat än vad som följer av att tingsrätten i vissa brottmål får vara sammansatt av tre lagfarna domare. Även i sådant fall ska en ytter- ligare ledamot kunna ingå i hovrätten. 
 708 
 Handläggningen av enskilda anspråk och stödet åt målsäganden 
  
 14 
  
 Enskilda anspråk – ett bättre stöd och en mer ändamålsenlig handläggning 
  
 I detta avsnitt behandlar vi frågor som gäller det stöd som lämnas till målsägande i frågor som rör enskilda anspråk. Vi tar även upp frågor som gäller handläggningen av sådana anspråk. 
 I ett inledande avsnitt 14.1 redogör vi för några utgångspunkter för våra överväganden. Därefter redogör vi för åklagares och polis nuvarande skyldigheter att bistå målsäganden med det enskilda anspråket, avsnitt 14.2. I avsnitt 14.3 behandlar vi genomslaget av 1988 års lagstiftning som gav åklagare och polis ett ökat ansvar att bistå målsäganden med enskilda anspråk. 
 I avsnitt  
 14.4–14.6 
  redogör vi för hur vi anser att det stöd mål- säganden får av åklagare och polis kan förbättras. Därefter behand- lar vi förhållandet mellan åklagares och målsägandebiträdens ansvar att bistå målsäganden, avsnitt 14.7. Vi tar även upp frågan om det finns anledning att införa en kompletterande möjlighet till rättslig rådgivning för målsäganden, avsnitt 14.8. 
 I avsnitt 14.9 lämnar vi förslag om hur den inledande hand- läggningen av enskilda anspråk i domstol kan göras mer ända- målsenlig än vad den är i dag. I avsnitt 14.10 redogör vi samlat för vad våra förslag innebär för polismyndigheternas, åklagarnas och domstolarnas handläggning. 
 I avsnitt 14.11 tar vi upp några frågor som rör handläggningen av skadeståndsanspråk som riktas mot vårdnadshavare. 
 711 
  
 14.1 
  
 Några utgångspunkter 
  
 Enligt dagens bestämmelser kan enskilda anspråk handläggas inom ramen för brottmålet. Det bör ske i så stor utsträckning som möjligt. Det leder ofta till betydande processekonomiska fördelar. Målsäganden slipper också att föra en tvistemålstalan på egen hand med de besvär och kostnader som det medför. Men det finns problem med det sätt som enskilda anspråk förbereds och hand- läggs på i dag. De förslag vi lämnar i följande avsnitt syftar till att lösa eller i varje fall minska dessa problem. 
 Vi kommer i avsnitt 14.3 peka på att bestämmelserna som syftar till att åklagare och polis ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket inte fått det genomslag som varit avsett. Det innebär att alla målsägande inte får det stöd som de har rätt att kräva. Orsakerna till bristerna i tillämpningen bör åtgärdas. 
 Även när åklagaren för målsägandens talan eller målsäganden gör detta själv förekommer det att det finns brister i hur väl för- berett och utrett det enskilda anspråket är. Det kan leda till att det får läggas tid på att utreda anspråket vid huvudförhandlingen. Om det inte är möjligt att göra det på ett tillfredsställande sätt finns det risk för att det enskilda anspråket ogillas eller att det måste avskiljas för att handläggas som ett tvistemål. Enligt vår erfarenhet förekommer det också att enskilda anspråk bifalls trots att utred- ningen inte hade ansetts tillräcklig om målet handlagts som ett särskilt mål enligt reglerna om tvistemål. Det är givetvis otill- fredsställande. Det innebär också en risk för att det enskilda anspråket ogillas i högre rätt. I många fall tvingas domstolarna tillämpa bestämmelsen i 35 kap. 5 § RB om att ersättning för skada kan uppskattas till ett skäligt belopp i en utsträckning som hade kunnat undvikas om det fanns ett bättre underlag. Med den osäkerhet som ligger i en sådan uppskattning kan det leda till att målsäganden får ersättning med ett lägre eller högre belopp än vad som borde varit fallet. 
 Ett annat problem, som hänger nära samman med det före- gående, är att enskilda anspråk ofta ges in i ett sent skede i de fall åklagaren inte för talan redan i samband med åtalet. Det kan leda till att den tilltalade inte har möjlighet att gå igenom det enskilda anspråket med sin försvarare före huvudförhandlingen. Det kan också leda till att anspråket inte kan delges den tilltalade före för- handlingen. 
 712 
  
 För att den gemensamma handläggningen ska kunna ske effektivt och ändamålsenligt är det nödvändigt att anspråken för- bereds tillräckligt så tidigt som möjligt. I regel bör det ske under förundersökningen. Den tilltalade bör normalt få möjlighet att ta ställning till enskilda anspråk samtidigt som han eller hon tar ställ- ning till åtalet. Att det sker är också till fördel för målsäganden. Det minskar risken för att enskilda anspråk ogillas eller avskiljs på grund av att det finns brister i utredningen när målet avgörs. Det gör det också möjligt att under vissa förutsättningar avgöra det enskilda anspråket tillsammans med brottmålet utan att någon huvudförhandling behöver hållas. 
 För målsäganden är det i regel en fördel att det enskilda anspråket avgörs tillsammans med brottmålet. Målsäganden har bl.a. en förmånlig ställning när det gäller kostnadsansvar. Ofta kan målsäganden få hjälp av åklagaren att föra talan. Samtidigt är det inte orimligt att ställa vissa krav på målsäganden. Om målsäganden får det avsedda stödet av åklagare och polis bör det kunna krävas att målsäganden kommer in med sitt anspråk och underlaget för det i sådan tid att det kan handläggas tillsammans med åtalet. Det gäller även i de fall då ett målsägandebiträde förordnats. 
 Det finns en gräns då det inte är motiverat att upprätthålla huvudregeln om gemensam handläggning. Att talan om straff- rättsrättsligt ansvar handläggs på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt är huvudsyftet med brottmålsprocessen. I vissa fall innebär det sådana olägenheter att handlägga en talan om enskilt anspråk gemensamt med brottmålet att målsägandens talan bör handläggas för sig i ett tvistemål. 
  
 14.2 
  
 Åklagarnas och polismyndigheternas skyldigheter 
  
 Åklagaren har enligt gällande rätt en långtgående skyldighet att bistå målsäganden med dennes enskilda anspråk. Denna skyldighet regleras i 22 kap. 2 § första stycket RB. Enligt den bestämmelsen är åklagaren på målsägandens begäran skyldig att förbereda och föra målsägandens talan, om det kan ske  
 utan väsentlig olägenhet  
 och 
 713 
  
 anspråket inte är  
 uppenbart obefogat 
 . Bestämmelsen fick sin nu- varande lydelse genom lagstiftning som trädde i kraft 1988. 
  
 1 
  
 Lagändringen motiverades med att åklagare i större utsträckning än tidigare skulle ta sig an uppgiften att föra målsägandens talan och för att uppnå större enhetlighet mellan olika åklagare i detta hänseende (prop. 1987/88:1 s.  
 9–10). 
  Ett ytterligare syfte var att öka polismyndigheternas ansvar för att utreda det enskilda anspråket under förundersökningen. Regeringen betonade att en konsekvens av lagändringen var att det innebar en ökad skyldighet för polisen att utreda skadeståndsanspråk. 
 Att polismyndigheterna ska utreda målsägandens skadestånds- anspråk under förundersökningen anses bl.a. följa av bestämmelsen i 23 kap. 2 § RB om att målet ska beredas så att bevisningen vid huvudförhandlingen kan förebringas i ett sammanhang ( 
 Mål- sägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen,  
 SOU 2007:6 s. 292). Enligt 20 § andra stycket förundersökningskungörelsen (FUK) ska det i förundersökningsprotokollet finnas uppgift om målsäganden eller den som övertagit målsägandens anspråk avser att föra ersätt- ningstalan i anledning av brottet. Vidare ska det enligt samma bestämmelse finnas nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren förbereder sådan talan och, om det är möjligt, den miss- tänktes yttrande över sådant anspråk. I Rikspolisstyrelsens  
 Hand- bok för information till brottsoffer,  
 2012, betonas att åklagaren måste få ett så fullständigt underlag som möjligt för att kunna driva mål- sägandens skadeståndsanspråk (s. 11). 
 I januari 2013 publicerade Åklagarmyndigheten, Utvecklings- centrum Stockholm, en promemoria som behandlar frågor som rör åklagarens uppgifter att bistå målsäganden med dennes skade- ståndstalan,  
 Skadestånd. Om åklagarens skyldighet att föra mål- sägandens talan  
 (RättsPM 2013:1). I den ges bl.a. vägledning till åklagare om i vilka situationer det kan anses föreligga väsentliga olägenheter att föra målsägandens talan och när anspråket kan anses vara uppenbart obefogat. Vidare behandlas bl.a. frågan hur åklagarens skyldigheter gentemot målsäganden förhåller sig till åklagarens objektivitetsplikt och att åklagaren är behörig att föra talan om enskilt anspråk även om andra grunder än de som framgår av gärningsbeskrivningen åberopas (se rättsfallet NJA 1994 s. 306). 
  
 1  
 Enligt den tidigare lydelsen var åklagaren skyldig att föra målsägandens talan om det kunde ske utan olägenhet och om anspråket inte befanns obefogat. 
 714 
  
 I promemorian behandlas även hur enskilda anspråk bör utredas under förundersökningen och hur åklagare bör agera om under- laget i förundersökningarna är bristfälligt. Av promemorian fram- går att den har tagits fram i samråd med företrädare för Rikspolis- styrelsen och att det råder en samsyn i fråga om vad som bör förbättras i Polisens och åklagarnas arbete med att utreda och föra målsägandens skadeståndstalan. Promemorian ska vara utgångs- punkten för det fortsatta arbetet med att utveckla handläggningen och säkerställa en enhetlig, kvalitativ och rationell hantering av skadeståndsfrågor i alla utredningar, såväl hos polisen som hos åklagaren. Enligt Åklagarmyndighetens verksamhetsplan för 2013 ankommer det på kammarcheferna att implementera promemorian under året. Slutligen anges att behovet av blanketter och annat verksamhetsstöd bör kartläggas och arbetas fram under 2013 och att det i relevanta delar bör ske i samråd mellan Polisen och Åklagarmyndigheten. 
  
 14.3 
  
 Genomslaget av 1988 års lagstiftning som gav åklagaren ett ökat ansvar för det enskilda anspråket 
  
 Syftet med den ändring av bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB som genomfördes 1988 var, som framgått av föregående avsnitt, att åklagare i större utsträckning skulle ta sig an uppgiften att föra mål- sägandens talan. I motiven framhölls att det borde ankomma på Riksåklagaren och överåklagarna att inom ramen för sin tillsyns- verksamhet undersöka om de nya reglerna fick den effekt som lagstiftaren önskade (prop. 1987/88:1 s. 10). 
 Lagstiftningen har utvärderats i flera olika sammanhang sedan den kom till. Enligt vår mening finns det anledning att särskilt nämna två av dessa utvärderingar. Den enkätundersökning som Brottsofferutredningen redogjorde för i sitt slutbetänkande 1998 
  
 2  
  
 och den granskningsrapport 
  
 3  
  
 som Riksrevisionen redovisade i maj 2011. Brottsofferutredningens undersökning gjordes alltså cirka 10 år efter att lagändringen trätt i kraft och Riksrevisionens drygt 10 år därefter. 
  
 2 
  
 Brottsoffer. Vad har gjorts? Vad bör göras?,  
  
 SOU 1998:40. 
  
 3 
  
 Brottsutsatt, Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott, 
  
 RiR 2011:18. 
 715 
  
 Den bild som framkommer genom de två undersökningarna är likartad. De tillfrågade åklagarna framhåller att det ofta finns brister i det underlag som kommer från polisen. Riksrevisionens undersökning tyder på att det fortfarande råder stora skillnader mellan hur benägna olika åklagare är att i sådana fall begära att polisen kompletterar förundersökningen eller reder ut oklarheterna på annat sätt. I båda undersökningarna framkommer att det inte finns en enhetlig syn mellan åklagare när det gäller att informera målsäganden om vad som kan vara rimliga belopp att yrka i skade- stånd. I båda undersökningarna efterfrågar många av de tillfrågade åklagarna riktlinjer eller annat stöd i frågor som rör hanteringen av målsägandens enskilda anspråk. 
 Med hänsyn till vad som framkommit i de båda under- sökningarna kan man konstatera att 1988 års lagstiftning inte har fått det genomslag och den effekt som var avsedd. Alla målsägande får därmed inte det stöd i skadeståndsfrågan som bestämmelsen syftar till. Frågan är då vad det beror på. 
 En bidragande orsak är enligt vår uppfattning att det under de senaste dryga tio åren har saknats samlade nationella riktlinjer eller rekommendationer till åklagarna om hur de ska förhålla sig till mål- sägandens enskilda anspråk. Sådana fanns tidigare i Riksåklagarens allmänna råd  
 Målsägande i brottmål  
 (RÅC I:122), med dessa upp- hävdes den 1 januari 2000. Riksåklagaren uppgav i sitt remissvar på Brottsofferutredningens betänkande att han hade för avsikt att inleda en översyn av de tidigare gällande allmänna råden och att regeringen betonade att det var angeläget att en sådan översyn genomfördes snarast. Det är dock först genom 2013 års rätts- promemoria som detta har kommit till stånd.  
  
 4 
  
 Varje åklagare ska i det enskilda fallet göra en självständig bedömning av om han eller hon ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket. För att tillämpningen i så stor utsträckning som möjligt ska vara enhetlig är det dock viktigt att åklagarna får stöd i sin tillämpning genom aktuella och förtydligande riktlinjer eller rekommendationer. Behovet av detta gör sig särskilt starkt gällande när det är fråga om en uppgift som för en del åklagare kan upp- fattas som en underordnad sidouppgift till det vanliga åklagar- arbetet. Inom Åklagarmyndigheten har det under en lång tid – 
  
 4  
 Vissa frågor tas visserligen upp i styrdokumentet  
 Riksåklagarens riktlinjer och handlingsplan för åklagarväsendet  
 från 2003 
 .  
 Som framhållits i Riksrevisionens rapport är det dock oklart vilken status och spridning de har haft inom åklagarväsendet (RiR 2011:18 s. 38). 
 716 
  
 utifrån de krav som regeringen ställt upp – ägnats stor uppmärk- samhet åt att genomströmningstiderna hos åklagaren hålls så korta som möjligt. Det är givetvis positivt att så sker. Den enskilde åklagaren som står inför valet att fatta beslut i åtalsfrågan eller begära komplettering av förundersökningen för att utredningen om målsägandens enskilda anspråk är bristfällig, ställs dock inför en avvägning som kan uppfattas som svår. 
 En konsekvens av att det inte funnits några samlade rekom- mendationer för handläggningen av enskilda anspråk är att myndig- heten inte genom tillsyn har kunnat följa upp att enskilda anspråk hanteras på ett enhetligt och avsett sätt. 
 Enligt 22 kap. 2 § RB är det åklagaren som både ska förbereda och föra målsägandens talan. Bestämmelsen förutsätter i praktiken att polisen utreder målsägandens anspråk under förunder- sökningen. Någon uttrycklig skyldighet att vidta andra åtgärder än att informera målsäganden om vilka bestämmelser som gäller och att anteckna vissa uppgifter i förundersökningsprotokollet åligger dock inte polisen. De polisiära förundersökningsledare som vi talat med har uttryckt att de saknar kompetens i skadeståndsrättsliga frågor. Att det ofta finns brister i det underlag åklagare får från polisen när det gäller målsägandens enskilda anspråk har också framkommit i Riksrevisionens och dessförinnan i Brottsoffer- utredningens undersökning. De polisiära förundersökningsledare som vi talat med har också gett uttryck för uppfattningen att syftet med förundersökningen – och därmed också Polisens uppgift – är att utreda brott. De har pekat på att det är åklagaren som enligt bestämmelsen i rättegångsbalken har uppgiften att förbereda och föra målsägandens talan. 
 För att åklagarna på ett effektivt sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter när det gäller målsägandens enskilda anspråk är det enligt vår uppfattning nödvändigt att Polisens ansvar för frågor som gäller enskilda anspråk tydliggörs. 
  
 14.4 
  
 Bör bestämmelsen om åklagarens skyldigheter ändras? 
  
 Bedömning:  
 Bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB bör inte ändras när det gäller omfattningen av åklagarens skyldighet att förbereda och utföra målsägandens talan om enskilt anspråk. 
 717 
  
 Vi har i föregående avsnitt redogjort för den utvärdering av 1988 års lagstiftning om åklagarnas skyldighet att bistå målsäganden med det enskilda anspråket som gjordes av Brottsofferutredningen. Utredningen konstaterade att det fanns brister i hur väl åklagarna levde upp till sina skyldigheter gentemot målsäganden. Utred- ningen menade emellertid att bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB, tillämpad på rätt sätt, var tillräcklig för att hjälpa målsäganden att på ett snabbt och enkelt sätt få sin talan prövad av domstol. 
 Brottsofferutredningens betänkande behandlades i propo- sitionen  
 Stöd till brottsoffer  
 (prop. 2000/01:79). Regeringen konsta- terade att 1988 års ändring av bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB inte hade fått den avsedda effekten. Regeringen bedömde dock, liksom Brottsofferutredningen, att bristerna i lagens tillämpning inte med- förde att det fanns skäl att ändra bestämmelsen (a prop., s. 47). Regeringen underströk att det var angeläget att den översyn av de tidigare gällande allmänna råden som Riksåklagaren hade aviserat vid remissbehandlingen genomfördes snarast. Regeringen förut- satte att Riksåklagaren inom ramen för sin tillsynsverksamhet undersökte att vidtagna åtgärder fick avsedd effekt. 
 Bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB innebär en långtgående skyldig- het för åklagaren att förbereda och utföra målsägandens talan om enskilt anspråk. Det framgår redan av lagtexten och understryks av de exempel på godtagbara skäl för åklagaren att avstå som anges i förarbetena (prop. 1987/88:1 s. 15 f). Det finns en gräns då det med hänsyn till effektiviteten i brottmålsprocessen är försvarbart att målsägandens enskilda anspråk inte utreds och avgörs till- sammans med brottet. Så kan vara fallet även med hänsyn till den tilltalades och ibland även målsägandens intresse. Ett alltför komplext skadeståndsrättsligt förhållande kan inte inom ramen för brottmålsprocessen utredas och förberedas på ett så ingående sätt som kan krävas. Bestämmelsen innebär också att åklagaren kan avstå från att föra talan i de fall då det skulle kräva att han eller hon agerar i strid med den objektivitetsplikt som åklagaren måste följa. 
 Att åklagaren kan avstå från att bistå målsäganden med det enskilda anspråket om det skulle medföra väsentliga olägenheter eller då det är fråga om ett uppenbart obefogat anspråk är enligt vår mening en rimlig ordning. Det medger att åklagaren kan avstå från att förbereda och utföra målsägandens talan när det finns tungt vägande skäl för det. 
 718 
  
 Sammantaget gör också vi bedömningen att bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB om åklagarens skyldighet att föra målsäganden talan 
 – rätt tillämpad – är tillräcklig för att målsägandens talan ska föras av åklagare i de fall det är befogat. I de två kommande avsnitten redogör vi för våra förslag som syftar till att förbättra tillämp- ningen. 
  
 14.5 
  
 Polisens ansvar bör tydliggöras 
  
 Förslag:  
 Bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB bör kompletteras så att det uttryckligen framgår att polismyndigheten ska biträda åkla- garen med att förbereda målsägandens enskilda anspråk. 
 Rikspolisstyrelsen ska meddela särskilda föreskrifter om hur nödvändiga uppgifter om enskilda anspråk ska dokumenteras under förundersökningen. En bestämmelse om detta ska införas i FUK. 
 Rikspolisstyrelsen bör få i uppdrag att i samråd med Åklagar- myndigheten och Brottsoffermyndigheten vidta åtgärder som säkerställer att det finns rutiner och verksamhetsstöd som gäller handläggningen av enskilda anspråk. Inriktningen på det arbetet bör vara att de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan ska framgå av de förunder- sökningsprotokoll som redovisas till åklagare. 
  
 14.5.1 
  
 Polisen ska biträda åklagaren med att förbereda målsägandens talan 
  
 En viktig förutsättning för att säkerställa att åklagare förbereder och för målsägandens talan om enskilt anspråk är att tydliggöra Polisens ansvar. För att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan på ett effektivt sätt är det nödvändigt att uppgifter och under- lag om anspråket tas fram under förundersökningen. Att det sker krävs också för att den misstänkte i ett tidigt skede ska få information om en skadeståndstalan som målsäganden vill föra. 
 De nuvarande bestämmelserna förutsätter att polismyndigheten, liksom när det gäller förundersökningen av brottet, biträder åklagaren med att förbereda målsägandens enskilda anspråk under förundersökningen. Enligt vår uppfattning bör dock polis- 
 719 
  
 myndigheternas redan gällande ansvar för att biträda åklagaren framgå tydligare av lagstiftningen. 
 I praktiken är det polisen som träffar målsäganden under för- undersökningen, i samband med att brottet anmäls och vid förhör. Det är alltså polisen som kan vidta de flesta förberedande åtgärder som krävs för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan. De kan och ska informera målsäganden om möjligheterna att begära ersättning och de bestämmelser som gäller kring detta. De kan ge grundläggande information till målsäganden om vad han eller hon kan begära ersättning för och betona vikten av att denne lägger fram kvitton och liknande. Polisen kan och ska också informera målsäganden om vart denne kan vända sig om han eller hon behöver mer hjälp. Det är polisen som kan se till att förunder- sökningsprotokollet innehåller de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra talan. 
 Om det underlag åklagaren får genom förundersöknings- protokollet är bristfälligt står åklagaren inför valet att komplettera förundersökningen, att kontakta målsäganden på egen hand eller att väcka åtalet och underrätta målsäganden om att åklagaren inte kan föra talan. Åklagarens skyldighet att förbereda och utföra målsägandens talan förändras visserligen inte för att underlaget från polisen är bristfälligt. Det finns dock en risk för att åklagaren i valet mellan den extra tid som går åt till att komplettera underlaget väljer att inte föra talan. Man kan ifrågasätta om målsägandens intressen på detta sätt ska underordnas allmänna effektivitetsöver- väganden. Om polismyndigheterna rutinmässigt vidtar åtgärder som ökar förutsättningarna för att underlaget är komplett redan när det redovisas till åklagaren minskar risken för att den situ- ationen uppstår. Handläggningen av ärendet behöver då inte heller fördröjas för att underlaget ska kompletteras. 
 För att tydliggöra Polisens ansvar föreslår vi att bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB kompletteras så att det uttryckligen framgår att polismyndigheten ska biträda åklagaren med att förbereda mål- sägandens enskilda anspråk. Även om det i sak inte är en för- ändring mot vad som gäller i dag bedömer vi att det är viktigt att det uttryckligt framgår av lag att Polisen har en central uppgift att fylla för att målsäganden ska få det stöd med det enskilda anspråket som bestämmelsen syftar till. Det motsvarar vad som uttryckligen gäller för brottsutredningen vid en åklagarledd förundersökning enligt 23 kap. 3 § andra stycket RB. 
 720 
  
 Enligt den nuvarande bestämmelsen om dokumentation av enskilda anspråk i 20 § FUK ska nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk antecknas i förundersökningsprotokollet när åklagaren för- bereder sådan talan. I praktiken lär det vara ovanligt att åklagaren fattat beslut om att förbereda eller föra talan innan uppgifterna har dokumenterats. För att åklagaren ska kunna ta ställning till om han eller hon ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket krävs att åklagaren får ett underlag för att göra den bedömningen. Även i de fall då målsäganden vill föra talan på egen hand är det angeläget att uppgifter om det enskilda anspråket dokumenteras. Bestäm- melsen bör därför ändras så att det framgår att nödvändiga upp- gifter om enskilda anspråk som målsäganden vill föra i anledning av åtalet ska antecknas i förundersökningsprotokollet. Detsamma bör gälla för den som övertagit målsägandens anspråk. Som vi åter- kommer till i nästa avsnitt bör Rikspolisstyrelsen bemyndigas att meddela föreskrifter om hur dokumentationen ska gå till. 
  
 14.5.2 
  
 Polisens förberedande åtgärder 
  
 Enligt vår erfarenhet är det inte ovanligt att förunder- sökningsprotokoll som redovisas till åklagaren innehåller uppgift om att målsäganden vill att åklagaren för talan om enskilt anspråk och att målsäganden preciserar sitt anspråk senare. Självklart är det utifrån sådana uppgifter inte möjligt för åklagaren att föra mål- sägandens talan i samband med åtalet utan ytterligare förberedelser. Om polisen redan under förundersökningen rutinmässigt vidtar åtgärder för att förbereda talan om enskilda anspråk bedömer vi att åklagare i långt fler fall än i dag kommer att få de uppgifter som är nödvändiga för att föra målsägandens talan. 
 Målsäganden måste få den information om bl.a. reglerna om enskilda anspråk som denne har rätt till enligt FUK. Det har bl.a. genom den nationella brottsofferundersökningen (RPS, Rapport 2010:3) framkommit att så inte alltid sker. Förutsättningarna för det har emellertid förbättrats genom att det nu finns rekom- mendationer i Rikspolisstyrelsens  
 Handbok för information till brottsoffer 
 . Det återstår att säkerställa och följa upp att rekom- mendationerna får praktiskt genomslag i verksamheten. I hand- boken (s. 11) berörs även utredningen av skadeståndsanspråken. På det området är det dock enligt vår bedömning nödvändigt att vidta 
 721 
  
 ytterligare åtgärder. Det bör ske genom samverkan mellan de berörda myndigheterna. 
 En åklagare som är förundersökningsledare kan ge särskilda direktiv till polisen som gäller arbetet med att förbereda enskilda anspråk. Oavsett om förundersökningen leds av en åklagare eller av en polismyndighet bör det nästan alltid krävas att vissa grund- läggande förberedande åtgärder vidtas för att åklagaren ska kunna föra talan. 
 Målsäganden bör få viss grundläggande information, t.ex. om vad han eller hon kan begära ersättning för och vikten av att ge in kvitton och liknande. Polisen bör också underlätta för målsäganden att lämna de uppgifter som behövs genom att använda informativa blanketter och följa upp att uppgifterna kommer in. Enligt vår mening bör polismyndigheterna i de flesta fall kunna arbeta enligt de rutiner som skisseras i avsnitt 14.10. 
 Rikspolisstyrelsen bör få ett uttryckligt uppdrag av regeringen att i samråd med Åklagarmyndigheten vidta åtgärder för att säker- ställa att polismyndigheterna på ett konsekvent och enhetligt sätt arbetar för att förbereda enskilda anspråk. Inriktningen på det arbetet bör vara att alla förundersökningar som redovisas till åklagare innehåller de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan om enskilt anspråk. Arbetet bör även ske i samråd med Brottsoffermyndigheten. 
 En viktig åtgärd är att meddela föreskrifter om hur dokumen- tationen av nödvändiga uppgifter om enskilda anspråk ska gå till. För att det ska kunna ske på ett effektivt och enhetligt sätt är det viktigt att det finns ett administrativt stöd för hur uppgifterna ska hämtas in och dokumenteras. Det måste finnas informativa blanketter till målsäganden och enhetliga sätt att dokumentera upp- gifterna i förundersökningsprotokollet, uppdelat på olika skade- poster. Verksamhetsstödet bör ses över så att det finns praktiskt användbara och uppdaterade checklistor, blanketter och mallar. Det bör också i verksamhetsstöden finnas sätt att dokumentera vilka åtgärder som har vidtagits så att det löpande kan följas upp att rekommendationerna har följts. 
 För att alla målsägande ska få det stöd som är avsett är det också av avgörande betydelse att det administrativa stöd som tas fram faktiskt används. Blanketten Förfrågan om skadeståndsanspråk, som Brottsoffermyndigheten tagit fram, kan polismyndigheterna använda redan i dag. Den innehåller bl.a. information som särskilt gäller ersättningsnivåer för kränkning samt sveda och värk. De 
 722 
  
 polisiära förundersökningsledare som vi talat med uppgav dock att de främst använde den när företag begärt ersättning för sakskador. 
 För att säkerställa en enhetlig handläggning bör Rikspolis- styrelsen få ett särskilt bemyndigande att meddela föreskrifter om hur nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk ska dokumenteras. 
 Uppdraget till Rikspolisstyrelsen bör även innefatta att ta fram praktiskt inriktade rutiner och rekommendationer för hur handläggningen i normalfallet ska gå till. Centrala delar i detta är vilken information som målsäganden ska få muntligt och skriftligt samt rutiner för att säkerställa att nödvändiga preciseringar och kompletteringar i största möjliga utsträckning sker innan ärendet redovisas till åklagare. 
  
 14.6 
  
 Åtgärder för att säkerställa att åklagaren förbereder och för målsägandens talan i tillräcklig omfattning 
  
 Förslag 
 : Regeringen bör på lämpligt sätt, t.ex. genom uppdrag i regleringsbrev, följa upp hur Åklagarmyndigheten – tillsammans med Polisen – arbetar med frågor som rör handläggningen av enskilda anspråk. 
 En åklagare som trots målsägandens begäran inte åtar sig att föra dennes talan ska underrätta målsäganden om det och skälen för beslutet. En uttrycklig bestämmelse om det ska tas in i FUK. 
  
 14.6.1 
  
 Rekommendationer för handläggningen, uppföljning och verksamhetsstöd 
  
 En viktig åtgärd för att säkerställa att åklagare bistår målsägande med att föra talan om enskilt anspråk när det är befogat är, som vi pekat på i avsnitt 14.3, att det finns aktuella riktlinjer som gäller åklagarens handläggning av enskilda anspråk. Några samlade rekommendationer som belyser dessa frågor har inte funnits inom Åklagarmyndigheten sedan Riksåklagarens allmänna råd upphävdes år 2000. Nu finns emellertid en rättspromemoria som syftar till att ge vägledning till åklagare när det gäller handläggningen av skade- ståndsfrågor (RättsPM 2013:1). Att utfärda rekommendationer för 
 723 
  
 åklagarnas handläggning är dock inte tillräckligt. Det är viktigt att dessa hålls aktuella och att myndigheten på olika sätt åter- kommande följer upp så att vägledningarna får genomslag och bidrar till en bättre och mer enhetlig hantering. För att hand- läggningen ska förbättras är det även av avgörande betydelse att Polisens förberedande åtgärder sker på ett enhetligt sätt. Åklagar- myndigheten har därför en viktig uppgift att fylla när det gäller att i samråd med Rikspolisstyrelsen ta fram riktlinjer och verksamhets- stöd för polismyndigheternas förberedande åtgärder. 
 En central fråga är hur åklagaren bör agera om underlaget i förundersökningen är bristfälligt. Den enskilde åklagaren kan i de fallen ställas inför en situation där intresset av en kort hand- läggningstid av åtalsfrågan står mot intresset av att åklagaren utför skyldigheten att bistå målsäganden med det enskilda anspråket. Det är viktigt att det finns klara vägledningar om vilka hänsyn åklagare bör ta i sådana situationer och att de även är förankrade i polis- organisationen. Utgångspunkten bör vara att det beslutsunderlag som åklagaren får genom förundersökningsprotokollet ska vara fullständigt för att åklagaren ska kunna bedöma om han eller hon på begäran av målsäganden ska föra talan om enskilt anspråk. Några ytterligare förberedande åtgärder ska som regel inte behövas. Det är viktigt att eventuella brister i underlaget i så stor utsträckning som möjligt åtgärdas innan talan väcks och att bristerna – på det sätt som bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB förutsätter  
 –bara 
  i speciella undantagsfall leder till att åklagaren inte bistår målsäganden med det enskilda anspråket. 
 I det fortsatta arbetet med att utveckla handläggningen av skadeståndsfrågor som enligt nämnda promemoria ska ske under 2013, ingår att se över Åklagarmyndighetens och Polisens in- formation till brottsutsatta och att ta fram relevant verksamhets- stöd. Det är angeläget att det sker. Som vi angett tidigare är det centralt att myndigheterna använder informativa blanketter som underlättar för målsäganden att lämna de uppgifter som behövs. 
 För att säkerställa att åklagarnas handläggning av frågor om enskilda anspråk är enhetlig och sker på det sätt som lagstiftningen förutsätter, bör regeringen följa upp hur Åklagarmyndigheten – tillsammans med Polisen – arbetar med dessa frågor, t.ex. genom uppdrag i regleringsbrevet. 
 724 
  
 14.6.2 
  
 Åklagarens beslut att inte föra talan om enskilt anspråk 
  
 Om målsäganden begär att åklagaren ska föra talan om enskilt anspråk krävs starka skäl för att åklagaren ska kunna avstå från att bistå målsäganden. Om underlaget om det enskilda anspråket i för- undersökningen är bristfälligt ska åklagaren som huvudregel se till att det kompletteras i stället för att besluta att inte föra talan. Enligt vår mening bör det införas en uttrycklig bestämmelse om att åklagaren ska underrätta målsäganden med ett motiverat beslut i de fall åklagaren gör bedömningen att han eller hon enligt 22 kap. 2 § RB inte kan åta sig att bistå målsäganden med det enskilda anspråket. En sådan skyldighet får visserligen anses föreligga redan i dag. Enligt vår mening är det dock lämpligt att det regleras uttryckligt. Det klargör ytterligare att presumtionen är att åklagaren ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket. Regleringen kan lämpligen tas in i förundersökningskungörelsen. 
  
 14.7 
  
 Förhållandet mellan åklagarens och målsägandebiträdets skyldigheter 
  
 Förslag:  
 När ett målsägandebiträde har förordnats ska biträdet alltid föra talan om enskilt anspråk i de fall ett sådant anspråk har framställts av målsäganden. 
 Enligt 3 § lagen om målsägandebiträde ska målsägandebiträdet bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet, om detta inte görs av åklagaren. Målsägandebiträdets skyldighet att föra talan är alltså enligt lagtexten subsidiär i för- hållande till åklagarens ansvar. Men i praktiken förekommer det knappast att åklagare för skadeståndstalan när ett målsägande- biträde förordnats. 
 Utredningen om målsägandebiträde föreslog att 3 § lagen om målsägandebiträde skulle ändras så att det av bestämmelsen fram- gick att målsägandebiträdet har huvudansvaret för att bistå mål- säganden med det enskilda anspråket  
 (Målsägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen 
 , SOU 2007:6, avsnitt 10). Utredningen konstaterade att det av flera undersökningar, inklusive utred- ningens egna, framgick att det regelmässigt var målsägandebiträdet som förde målsägandens talan (a.a. s.  
 305–306). 
  Den bilden är väl 
 725 
  
 förenlig med vad som framkommit genom vår målundersökning. Vi har särskilt granskat ett antal akter som ingick i målunder- sökningen där målsägandebiträde förordnats vid åtal för misshandel som inte var rubricerad grov samt våld och hot mot tjänsteman. I de fallen var det utan undantag målsägandebiträdet som förde målsägandens talan. 
 Även om dagens bestämmelse om ansvarsfördelningen mellan åklagare och målsägandebiträde inte leder till några större tillämp- ningsproblem är det inte tillfredsställande att den praktiska tillämp- ningen är en annan än den som framgår av lagtexten. 
 Det är svårt att se rationella skäl till varför åklagaren i första hand bör föra talan när ett målsägandebiträde förordnats. Biträdets grundläggande uppgifter är att ta till vara målsägandens intressen i målet och lämna stöd och hjälp till målsäganden. I många fall är målsägandens centrala intresse att få upprättelse genom skadestånd. Även om åklagaren har en långtgående skyldighet att ge stöd och bistånd till målsäganden kan åklagaren inte engagera sig i målsägandens sak i samma utsträckning som ett målsägandebiträde. Biträdet ska bara ta till vara målsägandens intressen. Åklagaren ska föra statens talan om straffrättsligt ansvar och måste iaktta sin objektivitetsplikt, bl.a. genom att vara uppmärksam på sådant som talar till den tilltalades fördel. Åklagaren kan inte i samma utsträck- ning som ett målsägandebiträde ha personlig kontakt med mål- säganden under förundersökningen, inför och under huvud- förhandlingen. Såväl intresset av att ge målsäganden ett så bra stöd som möjligt, som intresset av en ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan processens aktörer talar därför för att målsägandebiträdet bör ha det huvudsakliga ansvaret för att föra målsägandens talan. 
 En invändning mot att uttryckligen ge målsägandebiträdet huvudansvaret för att föra talan om enskilt anspråk kan vara far- hågor om att det ger intryck av att åklagarens ansvar att bistå mål- säganden minskar. Men enligt vår uppfattning ökar i stället förut- sättningarna för att åklagarens uppgifter kan göras tydligare än i dag. Otydligheten i den nuvarande bestämmelsen kan leda till att åklagare avvaktar med att bistå målsäganden med att förbereda det enskilda anspråket tills det står klart om ett målsägandebiträde förordnas. Det kan innebära att det enskilda anspråket inte förbereds i tillräcklig utsträckning under förundersökningen. Det finns också en risk för att det – felaktigt – innebär att det faktum att åklagaren inte för målsägandens talan uppfattas som ett skäl som talar för att förordna ett målsägandebiträde. 
 726 
  
 Om målsägandebiträdet alltid ska ha huvudansvaret för att bistå målsäganden blir det klart att åklagaren ska göra det fram till dess ett biträde har förordnats. Åklagaren kan agera för att ett mål- sägandebiträde förordnas när det behövs för att ta till vara mål- sägandens intressen. 
 Prövningen om ett målsägandebiträde ska förordnas ska ske utifrån de förutsättningar som ställs upp i 1 § lagen om mål- sägandebiträde. Att målsäganden framställer ett skadestånds- anspråk är i sig inte ett skäl för att förordna ett målsägandebiträde. Det ska dock ske en helhetsbedömning av målsägandens behov av ett målsägandebiträde. Vid denna bedömning kan målsägandens behov av hjälp med skadeståndsfrågan i vissa fall vara en omständighet som tillsammans med andra leder till att ett mål- sägandebiträde bör förordnas. Det bör dock röra sig om situationer där målsäganden behöver mer hjälp med skadeståndet än vad det är rimligt att åklagaren bistår med. Att ett målsägandebiträde för- ordnas i dessa fall ökar förutsättningarna för att nödvändigt under- lag om det enskilda anspråket – även vid mer komplicerade skade- ståndsfrågor – kan finnas redan när åtalet väcks genom att mål- sägandebiträdet tar fram detta och ger in det till åklagaren (se avsnitt 14.9). 
 Vi föreslår med hänsyn till det anförda att 3 § lagen om mål- sägandebiträde ändras så att det av den bestämmelsen framgår att ett målsägandebiträde alltid ska föra målsägandens talan om enskilt anspråk. Åklagaren ska, enligt de förutsättningar som ställs upp i 22 kap. 2 § RB, ha kvar ansvaret för att förbereda och utföra mål- sägandens talan om enskilt anspråk. Det kan även när ett biträde förordnats krävas att förberedande åtgärder rent faktiskt vidtas av polis eller åklagare under förundersökningen. Om målsägande- biträdets uppdrag upphör att gälla ska åklagaren, i enlighet med 22 kap. 2 §, bistå målsäganden (se vårt förslag i avsnitt 20 om att målsägandebiträdets uppdrag ska upphöra att gälla efter tings- rättens dom och att det därefter kan ske en förnyad prövning av behovet av målsägandebiträde i högre rätt). 
 727 
  
 14.8 
  
 Överväganden om annat stöd till målsäganden angående frågor om enskilda anspråk 
  
 Vi har övervägt om det finns skäl att införa en möjlighet till kompletterande stöd för målsäganden i frågor som rör enskilda anspråk. Ett tänkbart alternativ skulle vara att det infördes en möjlighet till kostnadsfri rådgivning för målsäganden som mot- svarar den som vi föreslår ska gälla för personer som åtalas för brott där åklagaren yrkar ett strängare straff än böter. 
 Vad målsäganden skulle kunna få hjälp med vid en rättslig råd- givning är framförallt att få råd om vad han eller hon kan begära ersättning för, vilka belopp som är rimliga och vilken bevisning som krävs. Som vi angett i avsnitt 14.5 och 14.6 är det sådant som polis och åklagare är skyldiga att bistå målsäganden med. Att mål- säganden får det stödet av polis och åklagare, som är insatta i ärendet, är enligt vår bedömning ett bättre och mer ändamålsenligt stöd än att målsäganden är hänvisad till att själv kontakta en jurist som får ersättning av allmänna medel. Ett viktigt komplement är också den information som den som utsatts för brott kan få från Brottsoffermyndigheten. Genom att gå in på Brottsoffermyndig- hetens hemsida eller ringa till myndighetens servicetelefon kan målsäganden på ett enkelt sätt få värdefull allmän information, bl.a. om vilka ersättningsnivåer som är rimliga att begära för kränkning och sveda och värk. 
 I många fall där det är fråga om mer komplicerade skadestånd bör det också i praktiken vara så att målsägandens situation är sådan att han eller hon är i behov av ett målsägandebiträde under rättegången. Det gäller t.ex. skadestånd för längre inkomstförlust eller lyte och men. Detta aktualiseras främst i ärenden som rör allvarligare personskador där målsägandebiträde ofta förordnas. 
 Till det anförda kommer att det redan finns möjlighet för mål- säganden till rådgivning enligt bestämmelserna i rättshjälpslagen. Målsäganden kan, för det fall han eller hon önskar det, vända sig till en jurist för rättslig rådgivning enligt 4 § rättshjälpslagen. I sådana fall kan målsäganden begära ersättning för rådgivningsavgiften av den tilltalade i rättegången. 
 Vår slutsats är det inte bör införas någon ny möjlighet till rådgivning i frågor som rör enskilda anspråk. Det skulle i praktiken riskera att minska polis och åklagares ansvar för att förbereda och föra målsägandens talan på ett sätt som inte vore till fördel för de som utsatts för brott. Det skulle också innebära gränsdragnings- 
 728 
  
 problem mot de situationer då målsäganden är i behov av det stöd som ett målsägandebiträde kan ge. 
  
 14.9 
  
 Ett mer ändamålsenligt sätt att väcka talan om enskilt anspråk 
  
 Förslag:  
 En talan om enskilt anspråk som inte förs av åklagaren ska kunna väckas på ett nytt sätt. I sådana fall ska talan om ett anspråk som målsäganden anmält till undersökningsledaren eller åklagaren kunna väckas samtidigt med åtalet genom att åklagaren lämnar uppgift om det i samband med att åtalet väcks. Åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på anspråket i samband med åtalet om det inte är uppenbart obehövligt. 
 En talan om enskilt anspråk som väcks efter åtalet ska även fortsättningsvis kunna handläggas gemensamt med åtalet. Det ska dock bara ske om det står klart att det kan ske utan olägen- heter eller det annars finns särskilda skäl för det. Om så inte är fallet ska anspråket avskiljas och handläggas som ett tvistemål. 
 En målsägande som vill föra talan om enskilt anspråk i sam- band med ett åtal ska anmäla anspråket till undersöknings- ledaren eller åklagaren under förundersökningen och ange vilka omständigheter det grundas på och vilken bevisning som åberopas. Det ska gälla även om målsäganden inte begär att åklagaren ska föra talan. 
 Om målsäganden inte lämnat nödvändiga uppgifter om ett enskilt anspråk ska åklagaren, om denne inte för talan, förelägga målsäganden att anmäla anspråket i sådan tid att det kan delges den tilltalade tillsammans med åtalet. Målsäganden ska upplysas om att rätten annars kan komma att besluta att anspråket inte tas upp till prövning tillsammans med åtalet. 
  
 14.9.1 
  
 Inledning 
  
 En grundläggande tanke bakom våra förslag är att den tilltalade så tidigt som möjligt ska få full information om den talan som riktas mot honom eller henne. I regel bör den tilltalade få del av samtliga yrkanden som riktas mot honom eller henne i samband med del- givningen av åtalet. Det bör även gälla enskilda anspråk som en 
 729 
  
 målsägande vill framställa. Det bör vara målsättningen oavsett vem som för målsägandens talan. 
 En stor del av de enskilda anspråken hanteras redan i dag på ett sådant sätt att den tilltalade får del av dessa redan i samband med att han eller hon delges åtalet. Det gäller i samtliga fall då åklagaren för målsägandens talan enligt 22 kap. 2 § RB och anger detta i stämningsansökan (45 kap. 4 § andra stycket RB). Våra förslag i avsnitt  
 14.5–14.6 
  syftar till att åklagare ska göra detta i avsevärt högre grad än vad som är fallet i dag. I detta avsnitt överväger vi hur handläggningen av enskilda anspråk kan göras mer ändamåls- enlig, bl.a. genom att den tilltalade även i andra fall ska kunna få del av målsägandens anspråk samtidigt med åtalet. Vi bedömer också att det bör leda till att åklagare i högre utsträckning för mål- sägandens talan. 
  
 14.9.2 
  
 Ett nytt sätt att väcka talan om enskilt anspråk 
  
 Även om åklagaren inte för målsägandens talan bör talan kunna väckas samtidigt med åtalet och skickas till den tilltalade till- sammans med detta. Det är som tidigare framhållits en förut- sättning för att även de mål där åklagaren inte för målsägandens talan ska kunna avgöras på ett ändamålsenligt sätt i det särskilda förfarandet utan huvudförhandling. Det leder också till att målet är bättre förberett eftersom samtliga yrkanden framställs redan i inledningsskedet. Den tilltalade får möjlighet att ta ställning till samtliga yrkanden som riktas mot honom eller henne i ett inledande svaromål. 
 Ett sätt att uppnå detta är att målsäganden ska anmäla det anspråk denne vill ha prövat i samband med åtalet under förunder- sökningen eller till åklagaren. Om det sker kan åklagaren även när han eller hon inte för talan lämna uppgift om anspråket när åtalet väcks. Åklagaren kan då förelägga den tilltalade att svara på det enskilda anspråket samtidigt med åtalet. Att åklagaren ska göra detta när åklagaren inte för målsägandens talan kan uppfattas som nytt och främmande. En invändning mot en sådan ordning kan vara att det innebär en risk för sammanblandning mellan åklagarens och domstolens roller. Att dokumentera uppgifter om de enskilda anspråk som målsäganden vill föra i samband med åtalet är dock enligt vår uppfattning en naturlig del av den förberedelse som ska 
 730 
 SOU 2013:17 Enskilda anspråk – ett bättre stöd och en mer ändamålsenlig handläggning 
 ske under förundersökningen även om det gäller anspråk som åklagaren inte för. 
 En annan invändning kan vara att det kan uppfattas som att åklagaren för talan även i de fall han eller hon beslutat att inte göra det. Självklart ska åklagaren tydligt ange vilka yrkanden åklagaren för och vilken talan en målsägande för på egen hand. Om det sker bedömer vi att den invändningen inte väger tungt. För den tilltalade bör det vara av större praktisk betydelse att få del av alla yrkanden vid ett och samma tillfälle oavsett vem som för talan. 
 Ytterligare en invändning kan vara att det kan inträffa att åklagaren förelägger den tilltalade att svara på en talan som är ofullständig eller som rätten inte anser kan tas upp till gemensam handläggning med åtalet. I de fall då detta kan tänkas inträffa föreläggs den tilltalade ändå att svara på åtalet och övriga yrkanden. Någon särskild skriftväxling är det alltså inte fråga om. I fall det är uppenbart att ett enskilt anspråk som anmälts är sådant att det inte är lämpligt att förelägga den tilltalade att svara på det redan vid åtalet bör dock åklagaren kunna välja att avstå från att förelägga den tilltalade att göra det. 
 Vi föreslår alltså ett nytt sätt att väcka talan om enskilt anspråk när åklagaren inte för talan. Talan ska då kunna väckas genom att åklagaren samtidigt med att åtalet väcks lämnar uppgift om ett anspråk som anmälts under förundersökningen eller till åklagaren. Åklagaren ska samtidigt som den tilltalade föreläggs att svara på åtalet förelägga denne att även ange sin inställning till målsägandens talan om enskilt anspråk. Målsägandens talan ska anses väckt när åklagaren lämnar uppgift om anspråket till rätten. 
 I praktiken bör det ske genom att åklagaren, för målsägandens räkning, till rätten tillsammans med åtalet ger in den blankett eller motsvarande som målsäganden använt för att anmäla sitt enskilda anspråk. Samtidigt ska åklagaren skicka åtalet och anspråket till den tilltalade och förelägga denne att svara på åtalet och målsägandens anspråk till rätten. Vanligtvis bör det röra sig om fall då ett målsägandebiträde förordnats under förundersökningen. I sådana fall är det målsägandebiträdet som ska bistå målsäganden med det enskilda anspråket och anmäla det före åtalet. Det kan också röra sig om fall då åklagaren bedömt att han eller hon inte kan föra mål- sägandens talan eller då målsäganden vill föra talan på egen hand. 
 731 
  
 14.9.3 
  
 Enskilda anspråk ska anmälas under förundersökningen 
  
 Enligt 22 kap. 2 § RB ska en målsägande som vill att ett enskilt anspråk tas upp tillsammans med åtalet lämna uppgift om anspråket och de omständigheter som det grundas på till undersöknings- ledaren eller åklagaren. I avsnitt 14.5 har vi lämnat förslag som bl.a. syftar att till att tydliggöra polisens ansvar för att sådana uppgifter kommer in och dokumenteras under förundersökningen. Det är nödvändigt för att åklagarna ska kunna ge ett fullgott stöd åt målsäganden när målsäganden begär att åklagaren ska föra talan. Att uppgifter om anspråket dokumenteras under förunder- sökningen är dock viktigt även i de fall målsäganden inte begär att åklagaren ska föra talan. För att klargöra att målsäganden alltid ska anmäla sitt anspråk innan åtalet väcks bör det regleras särskilt i en ny bestämmelse, 22 kap. 2 a § RB. Det bör också uttryckligen framgå att den bevisning som åberopas ska anges. Dessutom bör bestämmelsen i 22 kap. 2 § RB justeras språkligt så att det uttryck- ligen framgår att en målsägande som vill väcka talan om enskilt anspråk ska anmäla det till undersökningsledaren eller åklagaren – även om målsäganden inte begär att åklagaren för talan. 
 I de fall ett målsägandebiträde har förordnats under förunder- sökningen är det naturligt att biträdet anmäler enskilda anspråk som målsäganden vill framställa i anledning av åtalet tillsammans med eventuell bevisning. Även i de fallen bör det normalt ske redan under förundersökningen. 
 I normalfallet bör enskilda anspråk som målsäganden vill fram- ställa i anledning av åtalet ha anmälts och dokumenterats under förundersökningen. När åklagaren väcker åtal ska denne i regel kunna antingen föra målsägandens talan eller lämna uppgift om ett anspråk som anmälts av målsäganden själv, eller av ett målsägande- biträde. 
 Det kommer dock sannolikt att uppstå situationer när mål- säganden inte lämnat tillräckligt preciserade uppgifter under för- undersökningen. Det kan då vara nödvändigt att uppmana mål- säganden att anmäla sitt anspråk i närmare anslutning till åtalet. Det kan t.ex. röra sig om fall då målsäganden angett att han eller hon yrkar ersättning för sveda och värk eller inkomstförlust och målsäganden reserverat sig för ytterligare skada som inträffar i tiden fram till dess att åtalet väcks. Det kan också röra sig om situationer då målsäganden, trots att polis och åklagare har gjort 
 732 
  
 vad som kan krävas, inte har kommit in med ett tillräckligt preci- serat anspråk. 
 Ett alternativ skulle kunna vara att åklagaren i dessa situationer, på det sätt som sker i dag, väcker åtal och underrättar målsäganden om detta och att denne kan väcka talan genom att ge in anspråket direkt till tingsrätten. Åklagaren skulle också kunna ange en viss tidsfrist när ett anspråk senast ska ges in till rätten. Enligt vår mening är det dock mer ändamålsenligt att åklagaren uppmanar målsäganden att anmäla sitt anspråk till åklagaren inom viss tid innan åtalet väcks. Ett sådant föreläggande kan ses som ett led i en tidig och ändamålsenlig förberedelse av det kommande brottmålet. Genom att målsäganden får besked om en tidpunkt när anspråket senast bör framställas kan dagens problem med sent inkomna en- skilda anspråk motverkas. Målsäganden kan i föreläggandet upp- lysas om att rätten kan komma att besluta att en talan om enskilt anspråk som framställs efter att åtalet väcks ska avskiljas och hand- läggas som ett tvistemål. När uppgifterna kommit in till åklagaren kan denne överväga om det är möjligt att föra målsägandens talan. Annars kan åklagaren för målsägandens räkning ge in anspråket till rätten när åtalet väcks. 
 I avsnitt 6.4.1 redogör vi för ett förslag som ger målsäganden eller ett målsägandebiträde en möjlighet att få insyn i förunder- sökningen efter slutdelgivningen med den misstänkte. Syftet med det förslaget är att underlätta för målsäganden eller dennes biträde att framställa väl förberedda enskilda anspråk i samband med att åtalet väcks. Det kan ha betydelse i de situationer då det kan vara svårt att ange ett preciserat anspråk tidigt under förunder- sökningen. 
 Det ska poängteras att det inte innebär att åklagaren i alla ärenden ska ta kontakt med målsäganden för att höra om denne vill framställa ett enskilt anspråk. Om målsäganden under förunder- sökningen har uppgett att han eller hon inte vill framställa ett enskilt anspråk behövs inget föreläggande. Ett föreläggande är bara aktuellt i de fall då målsäganden uppgett att denne vill framställa ett enskilt anspråk utan att tillräckliga uppgifter om anspråket lämnats under förundersökningen. Normalt bör uppgifter om de enskilda anspråk som målsäganden vill framställa redan ha dokumenterats av polisen. Om polisen har brustit i sitt ansvar när det gäller detta är det naturliga att komplettera förundersökningen. En bestämmelse som reglerar i vilka fall ett föreläggande ska skickas till mål- säganden bör lämpligen tas in i FUK. Det bör finnas ett uttryckligt 
 733 
  
 undantag om att så inte behöver ske om nödvändiga uppgifter redan lämnats eller om det skulle vara förenat med betydande svårigheter. 
 Det sagda bör gälla även i de fall ett målsägandebiträde förord- nats för målsäganden och denne inte tidigare har lämnat besked om målsägandens talan. I så fall är det naturligt att föreläggandet i första hand skickas till målsägandebiträdet. 
  
 14.9.4 
  
 Följden av att enskilda anspråk inte anmäls i tid 
  
 Vi har särskilt övervägt vad som bör bli följden av att en mål- sägande inte anmäler sitt anspråk under förundersökningen eller inom den tid som åklagaren angett i ett särskilt föreläggande till målsäganden. I sådana fall kommer det enskilda anspråket inte kunna väckas samtidigt med åtalet. En given utgångspunkt är att det måste stå målsäganden fritt att väcka talan om ett enskilt anspråk även efter att åtalet väckts. Frågan är om talan ska hand- läggas inom ramen för ett pågående brottmål eller ska avskiljas för att handläggas som ett tvistemål. Ett annat alternativ är att mål- säganden måste väcka talan enligt tvistemålsreglerna. 
 Ofta är en gemensam handläggning till fördel för målsäganden och det som är mest rationellt ur processekonomisk synvinkel. Om talan om enskilt anspråk väcks efter åtalet är dock skälen för att åtalet och det enskilda anspråket ska handläggas gemensamt mindre starka. Det finns en risk för att avgörandet av åtalet fördröjs pga. ett sent inkommet enskilt anspråk. Vi föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse som gäller avskiljande av ett enskilt anspråk som väckts efter åtalet. 
 Bestämmelsen bör utformas så att det framgår att huvudregeln är att talan ska avskiljas, men att det inte ska ske om det står klart att en fortsatt gemensam handläggning kan ske utan olägenheter eller det annars finns särskilda skäl. Rätten får på det sättet möjlig- het att säkerställa att ansvarsfrågan handläggs på det mest ända- målsenliga sättet. Genom att målsäganden kan informeras om att huvudregeln är att det enskilda anspråket ska anmälas i sådan tid att det kan väckas tillsammans med åtalet får målsäganden också ett klart incitament att göra det. 
 Ett alternativ till det skulle kunna vara att ett enskilt anspråk som väcks efter åtalet inte ska handläggas gemensamt med detta om det skulle medföra olägenheter. Det skulle innebära att det 
 734 
  
 krävs mindre för att särskilja ett enskilt anspråk som väcks efter åtalet jämfört med vad som gäller i dag (väsentliga olägenheter, se 22 kap. 5 § RB). Det finns dock nackdelar med en sådan reglering. Det kan vara svårt för målsäganden att förutse om rätten kommer att bedöma att en gemensam handläggning medför olägenheter. För att tillämpningen av regleringen i största möjliga utsträckning ska bli enhetlig och förutsebar bör huvudregeln i stället vara att enskilda anspråk som väcks efter åtalet inte ska handläggas gemensamt med åtalet. 
 Det finns förstås inte anledning att avskilja det enskilda anspråket i fler fall än nödvändigt. Om åtalet ska avgöras vid en huvudförhandling bör en gemensam handläggning ofta vara till för- del för målsäganden och också det som är mest processekonomiskt. Men om talan väcks i nära anslutning till att huvudförhandlingen ska hållas kan olägenheter uppstå. Så kan vara fallet om det leder till att målet inte kan avgöras i den tilltalades utevaro p.g.a. att han eller hon inte hunnit delges det enskilda anspråket eller att den tilltalade inte får skäligt rådrum att ta ställning till anspråket. Att ett mål hade kunnat avgöras i det särskilda förfarandet eftersom den till- talade erkänt och godtagit de yrkanden som framställts i åtalet är typexempel på en situation då det innebär olägenheter att behandla en talan om enskilt anspråk gemensamt med åtalet. Att det i ett sådant läge ska behöva hållas en huvudförhandling eller att en sär- skild skriftväxling skulle behöva ske i anledning av ett sent in- kommet enskilt anspråk innebär regelmässigt att handläggningen av åtalet och övriga yrkanden som framställts tidigare drar ut på tiden. 
 Följden av att rätten bedömer att det enskilda anspråket inte ska handläggas gemensamt med åtalet bör vara att rätten beslutar att talan ska avskiljas och handläggas som ett tvistemål (jfr 22 kap. 5 § RB). Det ska alltså inte krävas att målsäganden väcker talan genom att ansöka om stämning enligt tvistemålsreglerna. Att målsäganden alltid skulle behöva betala ansökningsavgift och inkomma med en stämningsansökan som uppfyller kraven i 42 kap. RB skulle på ett onödigt sätt försvåra för enskilda målsägande att inleda en process om de begränsade belopp som det ofta är fråga om. 
 Om ett enskilt anspråk avskilts enligt 22 kap. 5 § RB kvarstår målsägandebiträdets uppdrag, om målet inte därefter handläggs som ett förenklat tvistemål enligt 1 kap. 3 d § RB. Motsvarande bör gälla om ett sent väckt enskilt anspråk avskiljs. Om ett mål- sägandebiträde utan sakligt skäl kommer in med ett anspråk efter 
 735 
  
 att åtalet väckts bör det dock ofta finnas skäl att beakta det när rätten tar ställning till målsägandebiträdets kostnadsanspråk. 
  
 14.9.5 
  
 Den allmänna bestämmelsen om att talan om enskilt anspråk får tas upp i samband med brottmålet 
  
 Nuvarande ordning 
 Den grundläggande bestämmelsen om förening av ett tvistemål och ett brottmål i samma rättegång finns i 22 kap. 1 § RB. Enligt den bestämmelsen får talan mot den misstänkte eller annan om enskilt anspråk i anledning av brott föras i samband med åtal för brottet. Bestämmelsen är fakultativ. Rätten förutsätts, även om det inte anges uttryckligen, göra en bedömning av om en gemensam hand- läggning är lämplig (se Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , kommentaren till 22 kap. 1 §). Om anspråket inte tas upp i samband med åtalet ska talan föras i den för tvistemål stadgade ordningen. I sådana fall fattar rätten ett beslut om det. Det innebär att målsäganden eller den som övertagit målsägandens anspråk måste väcka talan genom att ansöka om stämning enligt 42 kap. 1 § RB. Om rätten tagit upp talan om det enskilda anspråket till gemensam handläggning kan rätten senare besluta att talan ska handläggas som ett särskilt mål om en gemensam handläggning skulle medföra väsentliga olägen- heter (se 22 kap. 5 § RB). I sådana fall är det dock bara den fort- satta handläggningen som ska ske enligt tvistemålsreglerna. Rätten kan inte avvisa talan på grunden att det behövs en stämnings- ansökan enligt 42 kap. RB. 
 Rätten anses enligt de nuvarande bestämmelserna inte kunna motsätta sig att i brottmålsrättegången ta upp en talan om enskilt anspråk som förs av åklagaren i samband med åtalet (se Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , kommentaren till 22 kap. 1 §). Däremot kan rätten när som helst, enligt 22 kap. 5 § RB, avskilja även en talan som förs av åklagaren. 
 När det gäller en talan om enskilt anspråk mot den tilltalade som förs av målsäganden själv har bestämmelsen i 45 kap. 5 § RB betydelse. Enligt denna bestämmelse får, sedan åtal väckts, talan om enskilt anspråk på grund av brott väckas mot den tilltalade utan stämning om rätten med hänsyn till utredningen och övriga omständigheter finner det lämpligt. Bestämmelsen handlar alltså egentligen om formerna för talans väckande och utgör ett undantag 
 736 
 SOU 2013:17 Enskilda anspråk – ett bättre stöd och en mer ändamålsenlig handläggning 
 till bestämmelsen i 13 kap. 4 § RB att en tvistemålstalan ska väckas genom stämning. I doktrinen har det dock framförts att rätten vid lämplighetsbedömningen bör ta hänsyn till om talan bör kumuleras med brottmålet (se Nordh, Enskilt anspråk, Praktisk process III, s. 41). Om domstolen gör bedömningen att anspråkets art och om- fattning medför att det omedelbart måste särskiljas enligt 22 kap. 5 § RB saknas det, med detta synsätt, anledning att talan ska få väckas formlöst. 
 Vår bedömning 
 I praktiken leder frågan om ett enskilt anspråk inledningsvis ska tas upp i brottmålet sällan till några särskilda överväganden. Oavsett om åklagaren för talan eller om målsäganden gör det själv tas talan vanligtvis upp i brottmålet utan något särskilt beslut. Om det under rättegången visar sig att det enskilda anspråket bör hand- läggas för sig särskiljs det. I undantagsfall, t.ex. då det är fråga om komplicerade och utredningskrävande skadeståndsanspråk, kan det dock finnas skäl som gör att talan redan från början ska handläggas som ett tvistemål, vilket innefattar att talan ska väckas genom en stämningsansökan som uppfyller kraven i 42 kap. 2 § RB. 
 Vi har övervägt om det finns anledning att förtydliga bestäm- melsen i 22 kap. 1 § RB som gäller frågan om ett enskilt anspråk inledningsvis ska tas upp i brottmålet. För det skulle kunna tala att vi föreslår att enskilda anspråk ska kunna väckas samtidigt med åtalet även om åklagaren inte för talan. Ett alternativ skulle kunna vara att i bestämmelsen ange att ett enskilt anspråk inte ska hand- läggas gemensamt med brottmålet om det med hänsyn till utred- ningen, den förberedelse som krävs eller andra särskilda omständig- heter skulle medföra väsentliga olägenheter. 
 Vi ser dock inget egentligt behov av en sådan reglering. Bestäm- melsen i 22 kap. 1 § RB, som gällt sedan rättegångsbalken trädde i kraft, medger att rätten redan när talan väcks gör en bedömning av om det är lämpligt att ta upp det enskilda anspråket i brottmålet. I de allra flesta fall bör det dock vara mest ändamålsenligt att ta upp anspråket i brottmålet och sedan avskilja det om det visar sig att det finns skäl för det. Bedömningen av vilka olägenheter som en gemensam handläggning medför beror på förhållandena i det enskilda målet. Att ställa högre krav på att en sådan bedömning ska 
 737 
  
 göras redan när talan väcks skulle enligt vår mening inte förenkla hanteringen av enskilda anspråk. 
 För brottmål som gäller allmänt åtal föreslår vi att institutet stämning ska avskaffas. När det gäller tvistemål ska dock huvud- regeln fortfarande vara att talan ska väckas genom ansökan om stämning. Bestämmelsen i 45 kap. 5 § andra stycket RB ska därför kvarstå oförändrad. Den bestämmelsen reglerar alltså, liksom övriga inledande bestämmelser i 45 kap. RB, formerna för att väcka talan, medan frågan om gemensam handläggning uteslutande bör regleras i 22 kap. RB. 
  
 14.10 
  
 Handläggningen av enskilda anspråk enligt våra förslag 
  
 Vi har i de föregående avsnitten redogjort för ett flertal förslag som gäller hanteringen och handläggningen av enskilda anspråk under förundersökning och efterföljande rättegång. Förslagen syftar till att förbättra det stöd målsäganden ska få av polis och åklagare och att göra handläggningen av enskilda anspråk mer ändamålsenlig. En grundläggande tanke bakom våra förslag är att enskilda anspråk som målsäganden vill framställa i så stor utsträckning som möjligt bör förberedas och utredas under förundersökningen och delges den tilltalade tillsammans med åtalet. Det är till fördel både för målsäganden och för brottmålsprocessens effektivitet och kvalitet. Ett förslag med samma syfte är att förbättra målsägandens eller målsägandebiträdets möjlighet att få insyn i sådant som har kommit fram under förundersökningen som har betydelse för målsägandens talan om enskilt anspråk, se avsnitt 6.4.1. 
 I detta avsnitt redogör vi samlat för vad våra förslag innebär för handläggningen av enskilda anspråk hos polis, åklagare och dom- stol. Vi lämnar även en del synpunkter på hur den praktiska hand- läggningen bör gå till. 
 14.10.1 Polisens förberedande åtgärder 
 Polisens roll är avgörande för att målsäganden ska få det stöd som krävs för att enskilda anspråk ska kunna förberedas på ett till- räckligt sätt under förundersökningen. 
 738 
  
 Till en början handlar det om att målsäganden faktiskt får den information som polisen är skyldig att lämna enligt förunder- sökningskungörelsen. Förutom detta bör polisen vidta åtgärder som underlättar för målsäganden att lämna de uppgifter och det underlag som krävs. 
 Det är naturligt att målsäganden i många fall inte kan precisera sitt anspråk direkt vid ett förhör och utan hjälp. Vissa uppgifter bör målsäganden kunna uppge redan vid förhöret om denne får viss grundläggande information. Det kan gälla information om t.ex. vad han eller hon kan begära ersättning för, vad som är vanliga ersätt- ningsnivåer för kränkning för vissa brott och standardbelopp för sveda och värk under en viss tid. Målsäganden bör också informeras om att det är viktigt att lägga fram bevisning, t.ex. kvitton för kostnader och intyg för eventuell sjukskrivning. Denna typ av grundläggande information finns på blanketten Förfrågan om skadeståndsanspråk som Brottsoffermyndigheten tagit fram för polisens räkning. På Brottsoffermyndighetens hemsida finns ytter- ligare information lätt tillgänglig. 
  
 5  
  
 En del av den informationen bör polispersonalen kunna lämna till målsäganden då denne hörs. Om målsäganden behöver ytterligare information bör polispersonalen informera denne om var han eller hon kan vända sig. 
 För att polisen ska kunna underlätta för målsäganden att precisera sitt anspråk är det viktigt att det finns informativa blanketter som är enkla att fylla i och att dessa faktiskt används. Om målsäganden behöver tid för att överväga och komplettera sina anspråk, t.ex. för att ge in kvitton eller sjukskrivningsintyg bör för- hörsledaren uppmana målsäganden att komma in med sitt anspråk och underlagen för det vid en viss tidpunkt. Tidpunkten kan bestämmas utifrån vad som planeras ske i förundersökningen efter målsägandeförhöret. Om målsäganden inte har kommit in med en komplettering vid den tidpunkten bör polisen påminna honom eller henne. 
 Anspråket bör lämpligen dokumenteras genom att målsäganden får ange det i en blankett som tas in i förundersökningen och som kan skickas till rätten och den tilltalade om åklagaren inte för talan. Det förutsätter att nödvändiga uppgifter om anspråket och eventuell bevisning anges av målsäganden. Det bör finnas en uttrycklig förklaring om att målsäganden vill väcka det anmälda 
  
 5  
 Se t.ex.:  
 http://www.brottsoffermyndigheten.se/ersattning/skadestand/vad-ska-jag-begara- 
 i-skadestand. 
  
 739 
  
 anspråket i en kommande rättegång. Den kan också lämpligen vara utformad så att målsäganden på ett enkelt sätt kan ange om han eller hon vill att åklagaren för talan. På samma sätt bör mål- säganden kunna ange att han eller hon annars vill föra det anmälda anspråket på egen hand genom att åklagaren ger in detta till rätten för målsägandens räkning. 
 I bild 14.1 sammanfattas de grundläggande förberedande åtgärder som, enligt vårt synsätt, bör vidtas av polisen i alla ärenden där det kan vara aktuellt för målsäganden att framställa ett enskilt anspråk. I de fall ett målsägandebiträde förordnats bör målsägande- biträdet anmäla målsägandens anspråk under förundersökningen. 
 Bild 14.1 
 Polisens förberedande åtgärder 
  
 Behov av annat stöd eller ytterligare information? 
  
 Kvitton, intyg eller annan bevisning? 
  
 Nationell blankett ur verksamhetsstöd för att 
  
 Dokumentationen i förundersökningen bör innehålla: 
  
 Bestämt yrkande 
  
 Redovisning av hur yrkandet fördelar sig på delposter 
  
 Ev. ytterligare information om skadorna och hur de uppkommit 
  
 Ev. kvitton, intyg och annan bevisning 
  
 Begär målsäganden att åklagaren för talan? 
  
 Vill målsäganden annars att väcka talan genom att åklagaren lämnar uppgift om anspråket? 
  
 14.10.2 Åklagarens handläggning 
 En åklagare som är förundersökningsledare kan ge särskilda direktiv som gäller utredningen av enskilda anspråk. Åklagaren är dock oavsett om förundersökningen är åklagar- eller polisledd beroende av att polisen vidtar de grundläggande förberedande åtgärder som vi behandlat i föregående avsnitt. I de flesta fall bör de vara tillräckliga även i en åklagarledd förundersökning. 
 740 
  
 När det gäller enskilda anspråk har åklagaren, redan i dag, inför åtalsbeslutet att ta ställning till om uppgifterna om eventuella enskilda anspråk i förundersökningen är tillräckliga och om åklagaren ska föra målsägandens talan. Vad som är nytt med våra förslag är framförallt att åklagaren får i uppgift att förmedla enskilda anspråk som åklagaren inte för genom att lämna uppgift om dessa till rätten och förelägga den tilltalade att svara på dem. 
 Talan om enskilt anspråk väcks samtidigt med åtalet 
 Enligt vårt förslag ska talan om enskilt anspråk kunna väckas sam- tidigt med åtalet på två sätt. Det illustreras i bild 14.2 och bild 14.3. Målsägandens anspråk har anmälts och dokumenterats i förunder- sökningen. Om åklagaren för talan väcker denne, på samma sätt som i dag, talan om enskilt anspråk samtidigt med åtalet. Om åklagaren inte för talan ger åklagaren in åtalet till rätten och lämnar uppgift om det enskilda anspråk som målsäganden anmält. Målsägandens talan anses väckt när uppgift om anspråket kom in till rätten. Oavsett om åklagaren för talan eller inte förelägger åklagaren den tilltalade att svara på åtalet och anspråket till rätten. 
  
 Åklagaren ger in åtalet och väcker talan om enskilt anspråk vid rätten 
 Åtal väcks 
 Åklagaren förelägger den tilltalade att svara på åtalet och det enskilda anspråket till rätten 
 741 
  
 Nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk saknas i förundersökningen 
 Vi lägger ett tydligare ansvar på åklagaren att vidta åtgärder för att uppgifter om enskilda anspråk ska kompletteras i de fall mål- säganden har uppgett att denne vill framställa ett enskilt anspråk i samband med åtalet utan att de uppgifter som är nödvändiga för att det ska kunna ske har dokumenterats. Ett grundläggande krav är att det finns ett bestämt yrkande. 
 Åklagaren kan välja att besluta att förundersökningen ska kompletteras eller förelägga målsäganden att anmäla anspråket till åklagaren. Inget hindrar förstås att åklagaren tar en mer formlös kontakt med målsäganden. Vilka hänsyn åklagaren normalt bör ta i en sådan situation bör, som vi pekat på i avsnitt 14.6, lämpligen belysas i nationella riktlinjer som tas fram av Åklagarmyndigheten. Allmänt sett bör dock, som vi ser det, det naturliga vara att komplettera förundersökningen om bristerna beror på att polisen inte har gjort vad som krävs för att få in nödvändiga uppgifter. 
 742 
  
 I de fall då det är aktuellt att skicka ett föreläggande till mål- säganden bör det kunna ske genom att ett standardiserat före- läggande, som enkelt kan tas fram ur Åklagarmyndighetens verksamhetsstöd, skickas till målsäganden på den adress denne uppgett. När ett föreläggande behövs kan tiden för när mål- säganden ska komma in med uppgifterna lämpligen samordnas med tiden för ett yttrande från Kriminalvården. Någon särskild för- dröjning av åtalsbeslutet uppkommer då inte till följd av före- läggandet till målsäganden. 
 När de kompletterande uppgifterna har kommit in, antingen efter en komplettering av förundersökningen eller direkt från mål- säganden, kan åklagaren ta ställning till om denne ska föra mål- sägandens talan. Skulle åklagaren göra bedömningen att denne inte kan föra målsägandens talan ska åklagaren lämna uppgift om anspråket när åtalet väcks och, som huvudregel, förelägga den till- talade att svara på anspråket till rätten. I undantagsfall kan åklagaren avstå från att förelägga den tilltalade att svara på anspråket. Däremot bör åklagaren inte göra någon prövning av om anspråket är för bristfälligt för att ges in till rätten. Den fortsatta beredning som kan krävas får ske i rätten på samma sätt som om anspråket getts in direkt dit av målsäganden. 
 Bild 14.4 Nödvändiga uppgifter saknas – komplettering av förundersökningen 
 Uppgift om att målsäganden vill föra talan om enskilt anspråk, men nödvändiga uppgifter om anspråket dokumenteras inte under förunder- sökningen 
 Förundersökning 
 Förundersökning 
 Åtalsbeslut hos åklagaren 
 Åtalsbeslut hos åklagaren 
 Åklagaren beslutar att komplettera förundersökningen för att Polisen ska inhämta nödvändiga uppgifter om målsägandens enskilda anspråk 
 Åtal väcks 
 743 
  
 Bild 14.5 Nödvändiga uppgifter saknas – föreläggande till målsäganden 
 Målsäganden vill föra talan om enskilt anspråk, men lämnar inte nödvändiga uppgifter om anspråket 
 Förundersökning 
  
 Målsäganden har inte anmält ett enskilt anspråk innan åtalet väcks 
 Våra förslag innebär ingen skillnad för åklagarens handläggning jämfört med i dag i de fall då det framgår av förundersökningen att något enskilt anspråk inte bör vara aktuellt eller målsäganden uppgett att han eller hon inte vill föra talan i samband med åtalet. Åklagaren kan då väcka åtal och, på samma sätt som gäller i dag, underrätta målsäganden om det enligt 13 d § FUK. Detsamma gäller i de fall då målsäganden inte anmält ett anspråk inom den tid som angetts i ett föreläggande från åklagaren. 
 Efter åtalet kan talan om enskilt anspråk mot den tilltalade väckas skriftligt eller muntligt vid rätten utan stämning (se 45 kap. 5 § andra stycket och 45 kap. 6 § RB). Vad som är nytt med våra förslag är att en talan om enskilt anspråk bara ska handläggas gemensamt med åtalet om rätten bedömer att det står klart att det kan ske utan olägenheter eller det annars finns särskilda skäl för det. 
 744 
  
 Bild 14.6 Målsäganden väcker talan efter åtalet 
 Ev. uppgift från målsäganden om att denne vill föra talan om enskilt anspråk utan nödvändiga uppgifter om anspråket 
  
 14.10.3 Tingsrättens handläggning 
 För tingsrätternas del innebär våra förslag när det gäller hand- läggningen av enskilda anspråk framförallt den skillnaden att talan i ökad utsträckning kommer att väckas samtidigt med åtalet. Tings- rätterna ska inte heller förelägga den tilltalade att svara på åklagarens åtal och de enskilda anspråk som väcks samtidigt med detta. Det ska åklagaren göra samtidigt som åtalet och övriga hand- lingar ges in till rätten. Om det inte är nödvändigt att kalla till en huvudförhandling omedelbart ska tingsrätten i normalfallet avvakta den tilltalades svar och därefter besluta om den fortsatta hand- läggningen av målet. Det gäller framförallt att ta ställning till om målet kan avgöras i det särskilda förfarandet eller om huvudför- handling ska hållas. Det kan också krävas ytterligare förberedelse- åtgärder. 
 En förutsättning för att målet ska kunna avgöras i det särskilda förfarandet är att den tilltalade erkänt gärningen och förklarat att han eller hon inte har några invändningar mot de yrkanden som framställts i samband med åtalet. Det gäller även enskilda anspråk. Om den tilltalade motsätter sig ett enskilt anspråk ska alltså målet som regel sättas ut till huvudförhandling även om gärningen er- 
 745 
  
 känns. Att ansvarsfrågan inte kan avgöras direkt kan endast i speciella fall utgöra en sådan väsentlig olägenhet som gör att talan om det enskilda anspråket får avskiljas och handläggas som ett sär- skilt mål i ordningen för tvistemål. 
 Om talan om enskilt anspråk väcks efter åtalet ska anspråket som huvudregel avskiljas för att handläggas som ett tvistemål. Talan ska handläggas gemensamt med åtalet om det står klart att det kan ske utan olägenheter eller det annars finns särskilda skäl för det. För att göra den bedömningen bör det i de flesta fall krävas att rätten avvaktar den tilltalades svar på åtalet för att se om huvud- förhandling krävs för att avgöra brottmålet. Ett exempel på när en gemensam handläggning ofta innebär olägenheter är att målet hade kunnat avgöras i det särskilda förfarandet eftersom den tilltalade erkänt och godtagit de yrkanden som framställdes samtidigt med åtalet. Bedömningen av om det inte kan anses innebära olägenheter att avgörandet av ansvarsfrågan fördröjs genom att en huvud- förhandling måste hållas får dock givetvis göras från fall till fall. 
 14.11 Skadeståndsansvar för vårdnadshavare 
  
 Förslag 
 : I 3 kap. 11 § skadeståndslagen bör det införas en bestämmelse som anger att vad som är föreskrivet i rätte- gångsbalken om hur en talan mot den tilltalade får väckas även gäller en talan mot den unges vårdnadshavare enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen. Vidare bör det där anges att vad som är före- skrivet i rättegångsbalken om delgivning av den tilltalade och föreläggande till den tilltalade att svara på åtalet och enskilda anspråk som framställs i samband med detta i stället gäller vård- nadshavaren när en talan förs enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen. Regleringen ska bara gälla när anspråket framställs i samband med åtalet eller under ett pågående brottmål. 
 I 45 kap. 15 § RB bör det föras in en bestämmelse som klar- gör att även en annan svarande än den tilltalade ska kallas till huvudförhandlingen i ett brottmål och att denne ska erinras om att en talan om enskilt anspråk kan komma att avgöras i hans eller hennes utevaro. 
 746 
  
 14.11.1 Inledning 
 Den 1 september 2010 infördes ett skärpt skadeståndsansvar för vårdnadshavare (3 kap. 5 § skadeståndslagen). Enligt reglerna är en vårdnadshavare skyldig att ersätta sak- och personskada, samt skada genom kränkning, som ett barn vållar genom brott. För- älderns ansvar är strikt och följer helt den unges skadeståndsansvar. Vårdnadshavarens skadeståndsansvar är dock begränsat till en femtedel av prisbasbeloppet för varje skadehändelse. Det finns även vissa begränsade möjligheter att jämka förälderns skade- ståndsansvar (uppenbart oskäligt). Avsikten är enligt förarbetena att tvistiga skadeståndsanspråk mot en vårdnadshavare ska prövas inom ramen för brottmålet mot den unge. I samband med lag- ändringen ålades åklagarna att föra målsägandens talan om enskilt anspråk även mot vårdnadshavare (3 kap. 11 § skadeståndslagen). 
 Enligt 22 kap. 1 § RB får en talan mot den misstänkte  
 eller annan  
 om enskilt anspråk i anledning av brott föras i samband med åtal för brottet. När en talan om enskilt anspråk behandlas i sam- band med ett åtal för brottet, gäller i allmänhet reglerna om rätte- gången i brottmål, dvs. främst 45 – 48 och 51 kap. Dessa regler har som utgångspunkt att parterna i målet är åklagaren, målsäganden och den tilltalade. Som framgår av lagtexten tillåter emellertid reglerna i 22 kap. en förening av mål också när talan förs mot annan än den tilltalade, t.ex. enligt reglerna i skadeståndslagen om vårdnadshavares skadeståndsansvar eller arbetsgivares principal- ansvar. I dessa situationer saknas det uttryckliga lagregler om vad som ska gälla vid kallelser, utevarohandläggning m.m. 
 I viss utsträckning saknas det uttryckliga regler även beträffande handläggningen av ett skadeståndsanspråk riktat mot den tilltalade. T.ex. anses att förutsättningarna för utevarohandläggning av ett enskilt anspråk, ska bedömas genom en analog tillämpning av reglerna i 46 kap. 15 a § RB, dvs. målet ska enligt nu gällande bestämmelser kunna utredas tillfredsställande. I andra fall finns emellertid en uttrycklig lagreglering. Som exempel kan nämnas att enligt 45 kap. 5 § andra stycket RB får åklagaren eller målsäganden, sedan åtal väckts, utan stämning mot den tilltalade väcka talan om enskilt anspråk på grund av brottet, om rätten med hänsyn till utredningen och andra omständigheter finner det lämpligt. 
 I förarbetena till det skärpta skadeståndsansvaret för vårdnads- havare (prop. 2009/10:142) angavs att sedvanliga processrättsliga bestämmelser och principer skulle tillämpas. Detta angavs gälla bl.a. 
 747 
  
 sanktioner vid parts utevaro (bl.a. 9 kap. 7 § och 46 kap. RB), före- målet för rättens prövning (17 kap. 3 § RB), ansvaret för rätte- gångskostnader (18 och 31 kap. RB) och krav på prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva målet (49 kap. 12 § RB). Några lag- ändringar ansågs därför inte påkallade. 
 Enligt förarbetena ska lagstiftningen utvärderas när den varit i varit i kraft en tid. En sådan utvärdering bör, enligt regeringen, bl.a. avse hur principalansvaret har påverkat straffprocessen för unga lagöverträdare (a. prop. s. 40). 
 14.11.2 Behovet av åtgärder 
 Vid de diskussionsmöten som vi hållit med domare, åklagare och brottmålsadvokater har frågor som rör den nya lagstiftningen om vårdnadshavares skadeståndsansvar kommit upp vid ett flertal tillfällen. Det har rört sig om såväl principiella synpunkter på lag- stiftningen, som frågor som gäller praktiska problem vid tillämp- ningen av denna. 
 De ungdomsmål där skadeståndsanspråk mot vårdnadshavare förekommer är regelmässigt sådana som ska handläggas inom samma tidsfrister som när den tilltalade är häktad. Det gör att det kan vara svårt att hinna delge vårdnadshavaren stämning beträf- fande enskilda anspråk. Det råder också osäkerhet i vad mån det enskilda anspråket som riktar sig mot vårdnadshavaren kan avgöras om denne inte kommer till huvudförhandlingen. En synpunkt som förts fram är att de vårdnadshavare som engagerar sig i den unges sak och kommer till förhandlingen hamnar i ett sämre läge än den som inte låter sig delges eller uteblir från förhandlingen. Det har även påpekats att det i de flesta fall inte krävs prövningstillstånd för att en ansvars- och skadeståndstalan mot den unge ska prövas i hovrätten, medan motsvarande skadeståndstalan mot en förälder kräver prövningstillstånd. 
 Mot bakgrund av våra övriga förslag finns det anledning för oss att i avvaktan på den förutskickade utvärderingen av lagstiftningen föreslå förtydligande förändringar som rör två områden som har särskilt stor praktisk betydelse: hur en talan om skadeståndsansvar mot en vårdnadshavare kan väckas och utevarohandläggning. Vårt förslag om att det bör införas ett system med generellt pröv- ningstillstånd i brottmål innebär att det inte finns anledning att 
 748 
  
 föreslå någon särskild reglering om vad som bör gälla för pröv- ningstillstånd beträffande enskilda anspråk mot vårdnadshavare. 
  
 14.11.3 
  
 En skadeståndstalan mot en vårdnadshavare ska kunna väckas på samma sätt som talan mot den unge 
  
 När den som är misstänkt eller tilltalad för brott är under 18 år har den unges vårdnadshavare en särskild ställning under förunder- sökning och rättegång. Bestämmelser som rör vårdnadshavarens medverkan i förfarandet finns i LUL. Enligt 5 § LUL gäller när den unge skäligen är misstänkt för brott att vårdnadshavaren omedel- bart ska underrättas samt kallas till förhör som hålls med den unge, om detta inte är till men för utredningen eller det annars finns sär- skilda skäl mot det. I förarbetena till lagstiftningen om vårdnads- havares skadeståndsansvar framhölls att den som leder förhöret har möjlighet att i samband med detta ta upp frågan om eventuella en- skilda anspråk som kan komma att framställas (prop. 2009/10:142 s. 49). När åtal väcks ska tingsrätten som huvudregel underrätta vårdnadshavaren om det och om tidpunkten för förhandlingen. Om fängelse kan följa på brottet ska vårdnadshavaren höras om särskilda skäl inte talar emot det. 
 Regleringen utgår alltså från att rättsväsendets myndigheter ska informera vårdnadshavarna om en pågående förundersökning och en kommande rättegång mot den unge. Vårdnadshavarna förutsätts vara delaktiga i förfarandet. På motsvarande sätt är det rimligt att en vårdnadshavare tidigt får information om eventuella skade- ståndskrav som framställs mot honom eller henne och vad som gäller för hanteringen av dessa. 
 En förälders skadeståndsansvar enligt 3 kap. 5 § skadestånds- lagen är, som vi pekat på inledningsvis, strikt och följer helt av den unges skadeståndsansvar i anledning av brottet. De särskilda frågor som kan uppkomma i anledning av talan mot vårdnadshavaren är om det finns skäl att jämka förälderns skadeståndsansvar. Utrym- met för jämkning är dock begränsat. 
 Våra allmänna utgångspunkter om att det så tidigt som möjligt bör klargöras vilka yrkanden som framställs i ett brottmål och hur den tilltalade ställer sig till dessa gäller i lika hög grad skade- ståndskrav mot den tilltalades vårdnadshavare. Eftersom målen ska handläggas skyndsamt är det särskilt viktigt att vårdnadshavaren så enkelt och tidigt som möjligt kan få del av talan som riktas mot 
 749 
  
 honom eller henne. Det finns ingen anledning till varför en förälder bör få del av en talan om skadeståndsansvar vid en senare tidpunkt eller på annat sätt än vad som gäller för talan mot den unge. 
 Enligt vår mening talar alltså både principiella och praktiska skäl för att det är ändamålsenligt att en talan om skadeståndsansvar mot den tilltalades vårdnadshavare ska kunna väckas på samma sätt som talan mot den tilltalade. Vad som gäller för delgivning av den till- talade och föreläggande att svara bör gälla även för vårdnads- havaren. 
  
 14.11.4 
  
 Utformningen av bestämmelser om hur talan får väckas m.m. 
  
 I avsnitt 14.9 redogör vi för våra överväganden och förslag om hur talan om enskilt anspråk ska kunna väckas. Vi föreslår att en mål- sägande som vill föra talan om enskilt anspråk ska anmäla anspråket under förundersökningen eller till åklagaren innan åtal väcks. Det ska gälla även om målsäganden inte begär att åklagaren för talan, t.ex. i de fall då ett målsägandebiträde förordnats (se författnings- förslag 22 kap. 2 a § RB). Talan ska kunna väckas i samband med åtalet antingen genom att åklagaren för talan eller genom att åklagaren lämnar uppgift om ett enskilt anspråk som anmälts (se författningsförslag 45 kap. 4 a § RB). 
 De förslag vi lämnat om hur en talan om enskilt anspråk ska kunna väckas samtidigt med åtalet gäller oberoende av om talan riktar sig mot den tilltalade eller annan. Några särskilda justeringar behöver inte göras för att de föreslagna bestämmelserna även ska omfatta enskilda anspråk mot vårdnadshavare enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen. 
 Vi föreslår att åklagaren i samband med att åtalet väcks ska skicka ett exemplar av åtalet till den tilltalade tillsammans med enskilda anspråk som åklagaren för eller som anmälts till åklagaren (se författningsförslag 45 kap. 9 § RB). Åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet och enskilda anspråk till rätten (se författningsförslag 45 kap. 10 § RB). Den tilltalade ska kunna del- ges genom förenklad delgivning om han eller hon vid ett personligt sammanträffande har informerats om att delgivningssättet kan komma att användas av åklagaren eller i tingsrätten. Informationen ska ha lämnats av en polisman, åklagare eller vissa andra särskilt angivna tjänstemän (se författningsförslag 33 kap. 6 § RB). 
 750 
  
 För att den tilltalades vårdnadshavare ska kunna få del av enskilda anspråk som målsäganden framställer mot denne på samma sätt som den tilltalade måste det klargöras att samma regler som gäller för den tilltalade även ska gälla för vårdnadshavaren. När målsäganden framställt ett enskilt anspråk mot vårdnadshavaren ska åklagaren skicka ett exemplar av anspråket till denne samtidigt som åtalet och övriga yrkanden skickas till den tilltalade. Åklagaren ska uppmana vårdnadshavaren att svara till rätten. Vårdnadshavaren ska kunna delges med förenklad delgivning om han eller hon har fått information om att detta delgivningssätt kan komma att användas. Sådan information kan lämnas till vårdnadshavaren i sam- band med att denne närvarar vid ett förhör enligt 5 § LUL. 
 Enligt 45 kap. 5 § andra stycket RB får, som vi pekat på inled- ningsvis, åklagaren eller målsäganden under rättegången väcka talan om enskilt anspråk mot den tilltalade utan att stämning behöver utfärdas. Vi föreslår ingen ändring av denna bestämmelse som utgör ett undantag från bestämmelsen i 13 kap. 4 § första stycket RB. Det innebär att rätten enligt dagens bestämmelser måste utfärda stämning mot vårdnadshavaren om målsäganden vill väcka talan mot denne efter att åtalet väckts, t.ex. vid huvudför- handlingen. Med hänsyn till den särskilda ställning i brottmåls- processen som en vårdnadshavare till en ung tilltalad har är det, enligt vår uppfattning, lämpligt att även en skadeståndstalan mot vårdnadshavaren ska kunna väckas formlöst efter åtalet. En sådan ordning förenklar också hanteringen av denna typ av skade- ståndsanspråk i brottmålsprocessen. 
 Det ska poängteras att det av våra förslag om vad som ska gälla för gemensam handläggning av enskilda anspråk och åtalet följer att ett enskilt anspråk som väckts efter åtalet som huvudregel inte ska handläggas inom ramen för brottmålet. Ett enskilt anspråk som väckts efter åtalet ska bara tas upp till gemensam handläggning med åtalet om det står klart att det kan ske utan olägenheter eller det annars finns särskilda skäl för det. Om anspråket inte tas upp till gemensam handläggning ska det i regel handläggas som ett tviste- mål (se författningsförslag 22 kap. 5 § andra stycket RB). Om vårdnadshavaren kan få del av anspråket innan eller vid huvud- förhandlingen bör det sällan innebära några olägenheter att hand- lägga det gemensamt med brottmålet. Men om vårdnadshavaren inte kan delges anspråket före eller vid huvudförhandlingen bör det inte hindra att brottmålet avgörs. Målsäganden ska under förunder- sökningen informeras om att huvudregeln är att enskilda anspråk 
 751 
  
 som framställs efter åtalet inte kommer att behandlas tillsammans med brottmålet. På det sättet får målsäganden ett starkt incitament att även anmäla skadeståndsanspråk mot en vårdnadshavare redan innan åtalet väcks. Problemet med att denna typ av anspråk kom- mer in i ett sent skede i processen bör därför minska. 
 Vi har övervägt hur man rent lagtekniskt bör reglera att nämnda bestämmelser ska gälla på samma sätt när en målsägande framställer ett skadeståndsanspråk mot en vårdnadshavare, som när talan riktas mot den tilltalade. Ett alternativ är att ange detta uttryckligen i de enskilda bestämmelserna i rättegångsbalken. Bestämmelserna i balken skulle dock bli mer svåröverskådliga om en situation som endast är aktuell i ett begränsat antal mål regleras särskilt i dessa. Ett bättre alternativ är enligt vår mening att det införs en allmän bestämmelse i 3 kap. skadeståndslagen. 
 I 3 kap. 11 § skadeståndslagen finns redan, som nämnts, en processuell reglering som rör åklagarens skyldighet att föra talan enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen. Vi föreslår att förstnämnda bestämmelse kompletteras så att det av den framgår att vad som är föreskrivet i rättegångsbalken om hur en talan mot den tilltalade får väckas även gäller en talan mot den unges vårdnadshavare enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen. Vidare ska det anges att vad som är föreskrivet i RB om delgivning av den tilltalade och föreläggande att svara på åtalet och enskilda anspråk som framställs i samband med detta i stället gäller vårdnadshavaren när en talan förs enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen. 
 14.11.5 Utevarohandläggning 
 Det är inte motiverat att i detta sammanhang föreslå en generell bestämmelse om utevarohandläggning av enskilda anspråk 
 När en talan om enskilt anspråk i anledning av brott behandlas i samband med ett åtal för brottet gäller i allmänhet reglerna om rättegång i brottmål, dvs. vid tingsrättsprocessen i ett mål om all- mänt åtal reglerna i 45 – 46 kap. RB (med de särskilda undantag för målsägandeanspråk som anges i kapitlen). Frågan om vilka regler som gäller i olika situationer är dock komplicerad.  
  
 6  
  
 Rättegångs- 
  
 6  
 Se om detta bl.a. Acevedo,  
 Rättegång 
 , andra häftet, 8 uppl. s. 187 f, Fitger m.fl.,  
 Rättegångs- balken,  
 kommentaren till 22 kap. 1 § och 22 kap. 5 §, och Nordh,  
 Praktisk process III, Enskilt anspråk. 
  
 752 
  
 utredningen (SOU  
 1982:25–26) 
  lämnade ett flertal förslag om uttryckliga bestämmelser om vad som skulle gälla när en talan om enskilt anspråk handläggs gemensamt med åtalet. Förslagen ledde inte till lagstiftning. 
 Någon uttrycklig reglering om vad som gäller om någon part uteblir från förhandlingen finns inte. I tvistemål hanteras det med tredskodomsinstitutet. De bestämmelserna är inte tillämpliga när ett enskilt anspråk handläggs i ett brottmål. I motiven till rätte- gångsbalken angavs att den omständighet att målsäganden eller annan som för talan om enskilt anspråk uteblir inte hindrar att talan prövas i sak (NJA II 1943 s. 297). Om den tilltalade uteblir gäller enligt motiven bestämmelserna i 45 – 46 kap. RB (se numera främst 46 kap. 15 § och 46 kap. 15 a §). För att det enskilda anspråket ska kunna avgöras förutsätts att den tilltalade fått del av det och att saken kan utredas tillfredsställande (se 46 kap. 15 a §). I praktiken innebär dock begränsningen som finns för utevaro- handläggning av ansvarsfrågan att möjligheten att avgöra ett enskilt anspråk i den tilltalades utevaro är beroende av vilken påföljd som kan antas dömas ut. 
 Som vi pekat på inledningsvis finns det inte någon bestämmelse som anger att annan svarande än den tilltalade ska kallas till huvud- förhandlingen. Det gäller trots att regleringen i balken utgår från att talan om enskilt anspråk som riktar sig mot annan än den till- talade kan handläggas gemensamt med åtalet. Enligt motiven (NJA II 1943 s. 297) och 1949 års kommentar (s. 276) kan den allmänna rätten till vitesföreläggande i 9 kap. 7 § RB utnyttjas för kallelser till förhandling. 
 När en talan om enskilt anspråk riktar sig mot annan än en den tilltalade och denne uteblir från huvudförhandlingen får, på mot- svarande sätt som gäller när den tilltalade uteblir, frågan om ute- varohandläggning är möjlig avgöras genom en analog tillämpning av bestämmelsen i 46 kap. 15 a § RB. 
 Mot bakgrund av våra överväganden om vikten av att parternas ståndpunkter klargörs så tidigt som möjligt har vi föreslagit för- ändringar om hur talan om enskilt anspråk får väckas. Det finns visserligen skäl som talar för att det även borde införas en uttryck- lig och generell reglering av vad som gäller vid utevarohandläggning av enskilda anspråk. Eftersom det i balken på ett flertal punkter saknas uttryckliga bestämmelser som gäller handläggningen av enskilda anspråk framstår det dock som mindre lämpligt att endast föreslå en bestämmelse som rör utevarohandläggningen. Sedan 
 753 
  
 rättegångsbalkens tillkomst har det ansetts att bestämmelserna som rör utrymmet att avgöra ansvarsfrågan i utevaro ska tillämpas även beträffande talan om enskilt anspråk. Att göra en allmän översyn av rättegångsbalkens bestämmelser om enskilda anspråk i brott- målsrättegången kräver mer ingående överväganden än vi har möjlighet att göra med hänsyn till den tid som står till vårt för- fogande. När talan om enskilt anspråk har väckts och handläggs tillsammans med åtalet bör därför bestämmelserna i 45 kap. och 46 kap. RB även fortsättningsvis tillämpas beträffande talan om enskilt anspråk. Däremot bedömer vi att det är viktigt att det införs en uttrycklig bestämmelse som förtydligar vad som gäller när en annan svarande än en tilltalad ska kallas till en huvudförhandling. 
 Ett förtydligande om vad som gäller vid kallelse av annan svarande än en tilltalad 
 Som vi redogjort för i avsnitt 11.6 föreslår vi att bestämmelsen i 46 kap. 15 a § RB ändras. Vi föreslår att den grundläggande förut- sättningen för om målet ska kunna avgöras i den tilltalades utevaro ska vara att särskilda skäl inte talar emot det (se författningsförslag 46 kap. 15 a §). Denna bestämmelse ska på samma sätt som gäller i dag tillämpas analogt när det gäller möjligheten att i utevaro avgöra ett enskilt anspråk mot den tilltalade eller annan. De begränsningar för utevarohandläggning av ansvarsfrågan som ställs upp utifrån hur ingripande påföljd som kan komma att dömas ut saknar betydelse för om en talan om enskilt anspråk kan avgöras i utevaro. 
 När den tilltalades vårdnadshavare fått del av ett skadestånds- anspråk enligt 3 kap. 5 § skadeståndslagen bör det endast i sällsynta undantagsfall finnas skäl som talar emot att anspråket avgörs i vårdnadshavarens utevaro. Vårdnadshavarens skadeståndsansvar beror av den tilltalades ansvar och någon ytterligare prövning ska normalt inte ske. Utrymmet för att jämka vårdnadshavarens skade- ståndsansvar är som sagt mycket begränsat. Det avgörande bör alltså i de allra flesta fall vara att ansvarstalan mot den unge kan avgöras. 
 En av våra grundläggande utgångspunkter är att den som är part i ett brottmål tidigt ska få information om vad han eller hon kan riskera i en process. Det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att en part inte bör riskera utevarohandläggning utan att ha informe- 
 754 
  
 rats om denna möjlighet i förväg. Denna grundsyn ligger även bakom regeln i 45 kap. 15 § andra stycket RB om att den tilltalade ska erinras i kallelsen om att målet kan avgöras i dennes utevaro. Motsvarande regel bör gälla även för annan motpart än den tilltalade. Trots det finns det i dag ingen uttrycklig regel som anger att så ska ske. Behovet av en sådan bestämmelse har tidigare varit begränsat. Fram till att bestämmelserna om vårdnadshavares principalansvar infördes förekom det i praktiken knappast att enskilda anspråk framställdes mot andra svarande än den tilltalade. Saken har nu kommit i ett annat läge. Bestämmelsen i 45 kap. 15 § RB bör därför kompletteras så att det uttryckligen framgår att även en annan svarande än en tilltalad ska kallas till huvudförhandlingen i ett brottmål och erinras om att målet kan komma att avgöras i hans eller hennes utevaro. 
 755 
 15 Stödperson 
  
 15.1 
  
 Nuvarande ordning 
  
 Enligt 20 kap. 15 § RB får en målsägande som hörs med anledning av åklagarens talan åtföljas av lämplig person som personligt stöd (stödperson) under rättegången. En stödperson som är känd av rätten ska om möjligt underrättas om rättegången. Stödperson får anlitas i alla slags brottmål då målsäganden ska höras vid dom- stolen. Stödpersonen ska enligt rättens bedömning vara lämplig. Några andra särskilda kvalifikationskrav finns inte. Det är mål- säganden själv som bestämmer om han eller hon ska åtföljas av en stödperson. Stödpersonen kan t.ex. vara en kontaktperson enligt socialtjänstlagen, en kurator eller en representant för en ideell organisation som en brottsofferjour eller kvinnojour. Det kan också vara en närstående till målsäganden. En stödperson har inte rätt till ersättning av allmänna medel för sin inställelse. Om den som kallats att inställa sig till domstol behöver vårdare eller annan för att kunna inställa sig kan den personen dock enligt 8 § förord- ningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m. få ersättning enligt samma grunder som gäller för den som kallats. I Fitgers kommentar till bestämmelsen om stödperson finns en hänvisning till den bestämmelsen. 
  
 1 
  
 Bestämmelserna om stödperson infördes i samband med ändringar om sexualbrotten i brottsbalken 1984 (NJA II 1984 s. 167). Den ändrades därefter vid några tillfällen och fick sin nu- varande lydelse år 1994 (prop. 1993/94:143). I samband med 1994 års lagändring infördes också bestämmelsen i 23 kap. 10 § femte stycket RB om att stödperson har rätt att närvara vid förhör med målsäganden under förundersökningen, om det inte är till men för utredningen. 
  
 1  
 Fitger m.fl.,  
 Rättegångsbalken 
 , kommentaren till 20 kap. 15 §. 
 757 
  
 Stödpersonens uppgift är att vara ett personligt stöd åt målsäganden. I förarbetena anges att stödpersonen normalt bör anvisas en plats bredvid målsäganden i rättssalen och att ord- föranden bör kunna tillåta ett lågmält samtal mellan målsäganden och stödpersonen så länge inte rättegången störs. Som exempel på aktiva åtgärder som stödpersonen kan göra under rättegången anges att denne kan begära en paus i förhandlingen och undantags- vis fästa rättens uppmärksamhet på att någon fråga är särskilt påfrestande för målsäganden (prop. 1983/84:105 s. 63). Till skillnad från ett juridiskt biträde kan stödpersonen däremot inte vidta någon rättegångshandling, som t.ex. att ställa frågor till mål- säganden eller den tilltalade. Stödpersonen är inte heller behörig att ta ställning till om en fråga till målsäganden är av betydelse för bedömningen i målet eller inte (Fitger m.fl., a.a., kommentaren till 
  
 20 
  
 kap. 15 §). 
  
 15.2 
  
 Tidigare överväganden 
  
 När det gäller bakgrunden till bestämmelserna om stödperson och ändringarna av dessa hänvisas till betänkandet  
 Målsägandebiträdet – ett aktivt stöd i rättsprocessen  
 (SOU 2007:6 s.  
 359–361). 
  I betänkandet redogör Utredningen om målsägandebiträde även för tidigare överväganden om tillämpningen av bestämmelserna om stödperson och förhållandet mellan institutet stödperson och mål- sägandebiträde (SOU 2007:6 s.  
 368–370). 
  Bland dessa kan nämnas att Brottsofferutredningen föreslog att en särskild stödperson skulle kunna förordnas i mål på vilket fängelse kan följa (SOU 1998:40 avsnitt 4.5.4). Villkoren för det skulle vara att personen var lämplig och att målsäganden hade behov av ett sådant stöd. En förordnad stödperson skulle enligt förslaget få ersättning enligt samma principer som målsäganden. Möjligheten för målsäganden att ta med sig en lämplig person som personligt stöd, utan att denne förordnats, skulle finnas kvar. Syftet med Brottsoffer- utredningens förslag var att ett målsägandebiträdes uppgifter skulle koncentreras till de rättsliga frågorna i processen. Målsägandens behov av kurativt och personligt stöd borde enligt Brottsoffer- utredningen i stor utsträckning kunna tillgodoses av en stödperson. 
 Regeringen förordade i propositionen  
 Stöd till Brottsoffer  
 (prop. 2000/01:79 s. 43 f) att den nuvarande ordningen skulle behållas. Remissinstanserna hade generellt varit positiva till ett utökat 
 758 
  
 användande av stödpersoner. Flera remissinstanser, framförallt domstolar, hade dock varit tveksamma till förslaget eftersom det kunde uppstå gränsdragningsproblem att vid sidan av målsägande- biträde och nuvarande reglering om personligt stöd, föreslå ytter- ligare ett institut om stöd till målsägande. Även regeringen var tveksam till om målsägandens behov av personligt stöd bäst tillgodosågs av att det infördes ytterligare ett stödinstitut inom ramen för domstolsprocessen. Regeringen ansåg att det personliga och kurativa stöd som ett målsägandebiträde ska ge i de flesta fall torde vara tillräckligt, även om biträdet inte var professionell i den delen av sitt uppdrag. Om en målsägande var i behov av mer kurativt stöd än det målsägandebiträdet kan ge, tillgodosågs det enligt regeringen bäst av målsägandens sociala nätverk och anhöriga. Även insatser från frivilligorganisationer kunde enligt regeringen ha stor betydelse. Regeringen menade också att insatser i samband med domstolsförhandlingen inte torde vara tillräckligt, i de fall målsäganden var i behov av ett mer kvalificerat stöd. I de fallen hade enligt regeringen frivilligorganisationerna en viktig upp- gift att fylla, men när det behövs professionella kurativa insatser var det enligt regeringen främst en uppgift för socialtjänsten och hälso- och sjukvården. 
 Utredningen om målsägandebiträde hade i uppdrag att bl.a. se över målsägandebiträdets roll och arbetsuppgifter i förhållande till stödpersoner. Utredningen genomförde egna undersökningar i form av genomgång av brottmålsakter och enkäter till advokater och åklagare. De förde samtal med ideella organisationer på brotts- offerområdet och redogjorde i betänkandet för olika organi- sationers verksamhet med stödpersoner. Resultatet av utredningens undersökningar tydde på att det var relativt ovanligt att stöd- personer närvarade vid rättegången, även om det var något osäkert i vilken utsträckning domstolarna dokumenterade stödpersoners närvaro. Utredningens slutsats var att en stödperson kunde vara ett gott komplement till ett målsägandebiträde både när ett biträde förordnats och i de fallen så inte skett. Utredningen hade inte stött på några önskemål om förändring eller problem med den nuvarande ordningen. Utredningen föreslog därför inte någon förändring. Sammanfattningsvis betonade utredningen att en brottsutsatt persons önskan och behov av stöd är individuellt och att det såväl under förundersökningen som inför och under huvudförhand- lingen kan krävas både ett juridiskt stöd, som kräver ett mål- sägandebiträde, och det mer medmänskliga stöd som en stödperson 
 759 
  
 kan ge. Enligt utredningens uppfattning var en viktig del av mål- sägandebiträdets roll också att ge ett personligt stöd och det kunde inte skiljas från det övriga stöd som målsägandebiträdet ska ge. För utredningens övriga överväganden i denna fråga hänvisas till avsnitt 13 i betänkandet SOU 2007:6. 
  
 15.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Bedömning och förslag 
 : Bestämmelserna om stödpersoner bör inte ändras så att en särskilt förordnad stödperson får i uppdrag att lämna personligt stöd till målsäganden. I stället bör åtgärder vidtas för att alla målsägande i så stor uträckning som möjligt får information om möjligheten att ha med sig en stödperson och hur man kan komma i kontakt med personer vid myndigheter eller organisationer som kan ge stöd och hjälp. 
 Rikspolisstyrelsen bör få i uppdrag att se till att de åtgärder som vidtagits för att förbättra Polisens arbete med information leder till att de personer som är målsägande får den information om stödpersoner och stödmöjligheter i samhället som Polisen är skyldig att lämna enligt 13 a § FUK. 
 Domstolsverket och Åklagarmyndigheten bör få i uppdrag att på lämpligt sätt säkerställa att olika personalkategorier vid domstolarna respektive åklagarkamrarna har tillräcklig kunskap om bestämmelserna om stödpersoner. Det bör ske i samråd med Brottsoffermyndigheten. I samband med det bör den in- formation som lämnas i domstolarnas kallelser ses över. 
 Bestämmelsen i 8 § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. ska kompletteras så att det framgår att en stödperson enligt 20 kap. 15 § RB ska kunna få ersättning för kostnader till följd av sin inställelse, enligt samma grunder som en målsägande, om det finns särskilda skäl för det. 
  
 15.3.1 
  
 Finns det behov av att förändra bestämmelserna om stödperson? 
  
 Vårt övergripande uppdrag är att överväga åtgärder för att skapa ett mer ändamålsenligt brottmålsförfarande där lagföringens kvalitet och effektivitet kan förbättras. Som ett led i det ska vi överväga om 
 760 
  
 målsäganden kan få ett mer effektivt stöd tidigt i processen genom att bestämmelserna om stödperson utvecklas. 
 Regeringen anger i våra direktiv att det efter införandet av lagen om målsägandebiträde torde vara relativt ovanligt att bestäm- melserna om stödperson tillämpas. Det är också, som angetts i föregående avsnitt, vad som framkom i de undersökningar som Utredningen om målsägandebiträde genomförde. I den målunder- sökning som vi genomfört hade det endast i ett av de undersökta målen noterats att en stödperson närvarat vid huvudförhandlingen. Även om det kan vara så att domstolarna inte dokumenterar alla tillfällen då en stödperson medverkat kan slutsatsen dras att det är relativt ovanligt att en målsägande har med sig en person till rätte- gången som i formell mening uppfattas som en stödperson. 
 En orsak till att stödpersoner relativt sällan medverkar vid huvudförhandlingen kan vara att målsägandebiträde förordnas för många av de målsägande som har ett reellt behov av stöd. Att en jurist, som ofta har erfarenhet av att ha företrätt andra personer i liknande situationer, förklarar vad som kommer att hända under förfarandet, besvarar frågor inför rättegången och sitter jämte mål- säganden vid huvudförhandlingen kan många gånger vara ett viktigt personligt stöd. Vid vissa typer av brott är de insatser som målsägandebiträdet kan göra under förundersökningen väl så viktiga som det juridiska stödet vid en huvudförhandling. I en rapport från Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum Göteborg 
  
 2  
  
 anges att ett tidigt förordnande av målsägandebiträde, eller i före- kommande fall särskild företrädare för barn, visat sig vara den viktigaste faktorn för att åtal ska kunna väckas i ärenden som rör vålds- eller sexualbrott i nära relation eller mot barn. Orsaken till det anges vara att biträdet kan stödja målsäganden och delta vid förhör och att det kan vara avgörande för målsägandens fortsatta medverkan. 
 En av de frågor som tas upp i Brottsförebyggande rådets årligt återkommande nationella trygghetsundersökningar är hur nöjda de målsägande som haft ett målsägandebiträde är med biträdet. Undersökningarna visar att de flesta har mycket eller ganska positiva erfarenheter av målsägandebiträdet. I 2010 och 2011 års undersökningar har andelen målsägande som valt något av dessa svarsalternativ legat kring 70 procent. I undersökningen för 2010 uppgav tio procent av de tillfrågade att deras erfarenhet av biträdet 
  
 2  
 Tvångsmedelsanvändning och beslutsfrister m.m. vid vålds- och sexualbrott i nära relation och mot barn 
 , Åklagarmyndigheten Utvecklingscentrum Göteborg, rapport februari 2010. 
  
 761 
  
 varit mycket eller ganska negativ. I 2011 års undersökning var det 20 procent av de tillfrågade som valde något av dessa svars- alternativ. 
  
 3 
  
 Utredningen om målsägandebiträde genomförde sju intervjuer med målsägande som fått ett målsägandebiträde förordnat. 
  
 4  
  
 Inter- vjuerna kan ge en bild av hur målsägande kan se på stödet från mål- sägandebiträdet. Intervjuerna visar att målsägandens behov av stöd och målsägandebiträdets engagemang och förmåga att ge sådant stöd varierar. En del målsägande uppgav att de kände att mål- sägandebiträdet var tillgängligt för dem, lyssnade på dem och tog dem på allvar. Andra uppgav att målsägandebiträdet inte tog sig tid att sätta sig in i deras ärende, inte bemötte dem med tillräcklig medmänsklighet och att det märktes att biträdet utförde ett rent rutinarbete. 
 En annan förklaring till varför stödpersoner förekommer relativt sällan kan vara att de personer som är målsägande inte får tillräcklig information om möjligheten att ha med sig en person som personligt stöd. Det kan också vara så att de målsägande som inte kan eller vill ta med sig en anhörig eller vän inte får tillräcklig information om hur man kan komma i kontakt med en utom- stående person som kan ge sådant stöd. Polisen är enligt 13 a § FUK skyldig att lämna information både om bestämmelserna om stödperson och vilka myndigheter eller organisationer som kan lämna stöd och hjälp. Polisen kan bara avstå från att lämna sådan information om det är uppenbart att informationen inte behövs eller om det är förenat med betydande svårighet att lämna den. Det har visat sig att det finns brister i hur Polisen uppfyller denna skyldighet. 
 Enligt Polisens nationella brottsofferundersökning 2010 
  
 5  
  
 var det endast fem procent av de tillfrågade brottsoffren som fått in- formation om att de kunde ta med sig en stödperson vid sina kontakter med polisen. Visserligen hade en större andel av de personer som anmält våldsbrott fått sådan information. Men av dessa hade 42 procent uppgett att de velat ha sådan information, men inte fått den. Undersökningen visade också att endast 26 procent av brottsoffren fått information om vilka myndigheter eller organisationer man kunde vända sig till för att få stöd och 
  
 3 
  
 NTU 2010, Brå rapport 2011:1, s. 91, NTU 2011 Brå rapport 2012:2, s. 90. 
  
 4 
  
 SOU 2007:6, bilaga 7. 
  
 5 
  
 Polisens nationella brottsofferundersökning. En attitydundersökning av hur brottsoffer upplever sina kontakter med polisen 
  
 , Rikspolisstyrelsen, rapport 2010:3. 
  
 762 
  
 hjälp. Även här var andelen högre bland de som anmält våldsbrott, men mer än hälften av dessa uppgav att de saknat sådan in- formation. 
 Vid de diskussionsmöten som vi haft med advokater, åklagare och domare har ingen av de medverkande uttryckt att det finns behov av att ändra bestämmelserna om stödpersoner (med undan- tag för möjligheten till ersättning, se nedan). 
 Vi har som ett led i vårt utredningsarbete träffat företrädare för Brottsoffermyndigheten. En av de frågor vi tog upp med dem var målsägandens personliga stöd och behovet av att förändra bestäm- melserna om stödperson. Företrädarna för Brottsoffermyndigheten framhöll att de ansåg att en fördel med de nuvarande bestäm- melserna om stödperson är att de ger målsäganden en möjlighet att få personligt stöd av en person som målsäganden väljer själv vid den pressande situation som ett förhör under förundersökningen eller en huvudförhandling kan innebära. De förordade det nu- varande systemet framför ett nytt särskilt institut som skulle inne- bära att målsäganden skulle få en stödperson som domstolen eller annan förordnade och som skulle ersättas av allmänna medel. De hade också svårt att se att en stödperson skulle kunna ersätta ett målsägandebiträde i de fall det enligt gällande bestämmelser finns skäl att utse ett sådant. Företrädarna för Brottsoffermyndigheten ansåg däremot att det vore önskvärt att det klargjordes vad som ingick i en stödpersons roll och uppgifter. Deras erfarenhet var att domare hade olika attityder till stödpersoner. Ett exempel på det var att de hört att det förekom att vissa domare inte tillät stöd- personen att sitta jämte målsäganden utan i stället hänvisade denne till en plats bland åhörarna. 
 Ett alternativ till de nuvarande bestämmelserna om stödperson skulle kunna vara att en särskilt utsedd person får i uppdrag att lämna personligt stöd till målsäganden under förundersökning och kommande rättegång. Vår slutsats av vad som framkommit i de tidigare lagstiftningsärendena (se avsnitt  
 15.2)  
 och vår egen analys av förändringsbehovet är att det inte finns skäl att föreslå en sådan förändring. Vi bedömer att det inte skulle leda till att de personer som utsatts för brott skulle få ett bättre personligt stöd än i dag. 
 En målsägandes behov av stöd och hjälp varierar, bland annat beroende på vilket brott personen utsatts för, dennes tidigare erfarenheter och vilket stöd målsäganden naturligt kan få av personer i sin närhet. Att ge kvalificerat personligt stöd till personer som utsatts för brott kräver insatser från samhället som 
 763 
  
 går längre än vad som kan tillgodoses inom ramen för rätts- processen. Som regeringen betonade i propositionen  
 Stöd till Brottsoffer  
 har sjukvården och socialtjänsten ett viktigt ansvar att fylla i detta arbete. 
  
 6  
  
 Även de ideella organisationerna som arbetar med brottsofferstöd och vittnesstöd, som bland annat finansieras genom medel från brottsofferfonden och från kommunerna, fyller en viktig funktion. 
 Styrkan med bestämmelserna om stödperson är att målsäganden själv kan välja vem som ska ge denne ett medmänskligt stöd i sam- band med förhör under förundersökningen eller vid huvud- förhandlingen. Genom t.ex. den verksamhet som bedrivs av de ideella brottsofferorganisationerna kan målsäganden också få kontakt med en stödperson som hjälper honom eller henne i kontakter med myndigheter och sjukvården samt att vara till hands för enstaka eller upprepade samtal. Att formalisera stödet som mål- säganden kan få av en stödperson så att en särskilt utsedd eller förordnad person ger personligt stöd av kurativ karaktär bedömer vi inte skulle leda till en förbättring för dem som utsatts för brott. I stället bör det säkerställas att alla målsägande i så stor utsträckning som möjligt får information om möjligheten att ha med sig en stödperson och hur man kan komma i kontakt med personer vid myndigheter eller organisationer som kan ge stöd och hjälp. Det är också viktigt att domstolarna verkar för att målsägande och vittnen som behöver personligt stöd vid en huvudförhandling får det. 
  
 15.3.2 
  
 Bättre information och medvetenhet om bestämmelserna 
  
 Vår bedömning är att bestämmelserna om stödperson kan fylla en viktig funktion. Reglerna utnyttjas dock inte i tillräcklig om- fattning. En stödperson kan framförallt fylla en viktig roll i de situ- ationer då det inte finns anledning att förordna ett målsägande- biträde, men även för att kunna ge de målsägande som har ett mål- sägandebiträde ett kompletterande medmänskligt stöd när det finns behov av det. Att stödpersoner relativt sällan är närvarande vid rättegången menar vi inte beror på att det inte finns något egentligt behov av ett sådant stöd. Det finns därför anledning att förbättra 
  
 6  
 Frågor som rör socialnämndernas ansvar för arbetet med brottsoffer behandlas utförligt i Socialstyrelsens vägledning  
 Brottsoffer och deras närstående. Socialtjänstens ansvar för att ge stöd och hjälp 
 , Socialstyrelsen, 2012. 
 764 
  
 informationen om denna möjlighet och att öka medvetenheten om bestämmelserna och dess innebörd. 
 Inställelsen i domstol är påfrestande för många målsägande. Det är ofta första gången målsäganden träffar den tilltalade sedan den händelse som åtalet rör. För många målsägande är det också första gången som han eller hon deltar vid en rättegång. I rättssalen finns professionella aktörer, som bl.a. ställer frågor till målsäganden. Att målsäganden kan ha en lämplig person med sig som kan ge personligt stöd i denna situation kan underlätta betydligt för mål- säganden. För vissa målsägande kan det ha betydelse för deras vilja att inställa sig och medverka vid rättegången, vilket har betydelse för att undvika inställda förhandlingar. Att målsäganden kan få ett personligt stöd från en person som denne känner förtroende för kan också innebära att målsäganden blir mer bekväm i förhand- lingssituationen, något som kan ha betydelse för kvaliteten i för- höret. Det är därför viktigt att de personer inom rättsväsendet som kommer i kontakt med målsägande informerar om möjligheten att ha med sig en stödperson och att man i de fall målsäganden har med sig en stödperson verkar för att denne får möjlighet att ge stöd åt målsäganden. 
 Polisens brottsofferundersökning har, som vi angett i före- gående avsnitt, visat att det finns brister i hur väl Polisen uppfyller sin skyldighet att lämna information om bestämmelserna om stöd- person och vart målsäganden kan vända sig för att få stöd och hjälp. Numera tas vikten av att Polisen både muntligt och skriftligt lämnar upprepad information till målsäganden om bestämmelserna upp i Polisens handbok om information till brottsoffer. 
  
 7  
  
 Rikspolis- styrelsen bör noggrant följa upp så att rekommendationerna får praktiskt genomslag i verksamheten. Det är självklart att de som utsatts för brott ska få den information som de enligt gällande bestämmelser ska få. Det är avgörande för att målsägande som har ett behov av personligt stöd ska kunna använda sig av bestäm- melserna. Det är särskilt viktigt för att de målsägande som inte kan få stöd av närstående personer ska kunna komma i kontakt med någon som kan ge målsäganden stöd. 
 Det är också viktigt att åklagarna och personal vid domstolarna är medvetna om bestämmelserna om stödperson. Att målsäganden kan ha med sig en person som moraliskt stöd när han eller hon kommer till en rättegång är kanske självklart för de flesta. Vid de 
  
 7  
  
 Handbok för information till brottsoffer 
 , Rikspolisstyrelsen, 2012, s.  
 9–10 
  och bilaga 1. 
 765 
  
 flesta tingsrätter finns också personer som arbetar med vittnesstöd tillgängliga i domstolens lokaler. Men vår erfarenhet är att det inte alltid uppmärksammas att det finns särskilda bestämmelser som reglerar möjligheten för målsäganden att ta med sig en lämplig person som ger personligt stöd under huvudförhandlingen. Erfarenheterna från de företrädare för Brottsoffermyndigheten som vi träffat tyder också på att så är fallet. Det är därför positivt att bestämmelserna om stödperson numera behandlas i Åklagar- myndighetens  
 Handbok om bemötande av brottsoffer 
 . 
  
 8  
  
 Men vi bedömer att det krävs ytterligare åtgärder för att institutet stöd- person ska uppmärksammas i än högre grad än vad som är fallet i dag. 
 Att personal vid domstolarna är lyhörda för att målsäganden kan ha behov att ha med sig någon som kan ge personligt stöd är en viktig del av arbetet med att bemöta de personer som kallas till domstolen på ett korrekt och professionellt sätt. 
 Redan innan det infördes en reglering av att målsäganden har rätt att ha med sig en stödperson till huvudförhandlingen uttalade Wright att en målsägande som känner behov av det i regel bör tillåtas att ha en anhörig eller annan vid sin sida under rättegången, även om det saknas uttryckligt lagstöd för det (JO 1973 s. 32). Nu finns det en särskild bestämmelse som uttryckligen anger att mål- säganden har rätt ha med sig en stödperson. Enligt vår mening är det självklart att en person som följer med målsäganden för att ge personligt stöd, och som bedöms lämplig, måste kunna få sitta jämte målsäganden under huvudförhandlingen om det inte finns några särskilda hänsyn som talar mot det. Den synen framkommer också, som angetts i avsnitt  
 15.2,  
 i förarbetena till bestämmelsen om stödpersoner. Av redogörelsen där framgår också att avsikten är att stödpersonen ska tillåtas ha en annan roll än vad en vanlig åhörare har, även om denne inte har någon befogenhet att vidta rättegångshandlingar. För att kunna ge målsäganden ett effektivt personligt stöd är det enligt vår mening också självklart att stöd- personen i regel måste tillåtas närvara även när förhöret med mål- säganden och andra delar av förhandlingen som är påfrestande för målsäganden sker bakom stängda dörrar. 
 Mot bakgrund av det anförda anser vi att Domstolsverket och Åklagarmyndigheten bör få i uppdrag att se till att olika personal- kategorier vid domstolarna respektive åklagarkamrarna har till- 
  
 8  
  
 Bemötande av brottsoffer 
 . Handbok, Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Göteborg, februari 2012, s. 15. 
 766 
  
 räcklig kunskap om bestämmelserna om stödperson. Det bör ske i samråd med Brottsoffermyndigheten. För domstolarnas del bör det också den information som lämnas till målsägandena i samband med kallelsen ses över. 
  
 15.3.3 
  
 En stödperson ska i vissa fall ha rätt till ersättning av allmänna medel 
  
 Det finns inte någon bestämmelse som anger att en stödperson har rätt till ersättning av allmänna medel för de kostnader som han eller hon kan ha för att följa med målsäganden till ett förhör under för- undersökningen eller till en huvudförhandling. En möjlighet till ersättning finns om stödpersonen kan jämställas med en vårdare som behövs för att målsäganden ska kunna inställa sig (8 § förord- ningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.). En synpunkt som förts fram till oss är att det bör finnas en mer generös möjlighet att ge ersättning till en person som följer med målsäganden för att ge personligt stöd vid inställelsen i dom- stol. Å andra sidan har det också framförts att det finns en poäng i att den som ger målsäganden ett medmänskligt stöd gör det ideellt utan ersättning. 
 Vissa typer av stödpersoner följer med målsäganden i tjänsten. Det gäller t.ex. personal vid socialtjänsten eller kuratorer. I sådana fall finns inget behov av ersättning inom ramen för domstols- processen. I de fall stödpersonen kommer från någon av de ideella brottsofferorganisationerna ersätts stödpersonen i praktiken oftast av t.ex. brottsofferjourens eller kvinnojourens egen budget. Stöd- personen betalar ibland själv utgifter som uppstår. När stöd- personen får större utgifter inträffar det att han eller hon ersätts av socialnämndens budget (SOU 2007:6 s. 362). När stödpersonen är någon närstående till målsäganden får personen i regel själv stå för de utgifter som inställelsen medför. Det är alltså framförallt för den kategorin av stödpersoner som det skulle kunna finnas ett behov av en möjlighet till ersättning. 
 Enligt vår uppfattning är det rimligt att en stödperson som följer med målsäganden till en rättegång i vissa fall kan få ersättning för kostnader som uppstår till följd av detta. Ibland kan det vara nödvändigt för att stödpersonen ska kunna ha möjlighet att följa med till rättegången. 
 767 
  
 Det finns som sagt enligt gällande rätt en möjlighet att utge ersättning till en stödperson som kan jämställas med en vårdare som målsäganden behöver anlita för att kunna inställa sig. Vi har erfarit att denna bestämmelse ibland används för att tillerkänna en stödperson ersättning när det finns starka skäl för det. Om en stödperson verkligen kan jämställas med en vårdare eller annan som målsäganden måste anlita för att kunna inställa sig kan dock ibland vara tveksamt. För att klargöra att en stödperson som följer med en målsägande i vissa fall ska kunna ersättas för kostnader bör regeln i 8 § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. kompletteras. Det bör ske genom en bestämmelse av innebörd att även en stödperson enligt 20 kap. 15 § RB kan ersättas för kostnader som uppkommit till följd av hans eller hennes när- varo om det finns särskilda skäl för det. 
 De situationer då en rätt till ersättning bör komma i fråga är när målsäganden har ett starkt behov av stöd vid rättegången och stöd- personen inte kompenseras för kostnader på annat sätt. Framförallt bör det vara fallet vid sådana brott där ett målsägandebiträde kan komma i fråga, men det ändå inte ansetts finnas tillräckliga skäl att förordna ett målsägandebiträde. Ett exempel kan vara förmögen- hetsbrott som varit integritetskränkande, t.ex. inbrott i bostad eller liknande. 
 En förutsättning för att ersättning ska kunna utgå är att den person som följer med målsäganden uppfyller kraven på en stöd- person enligt 20 kap. 15 § RB, vilket innebär att rätten bedömer personen som lämplig. Rätten bör därför klargöra om målsäganden har med sig en stödperson redan i förhandlingens inledningsskede. Målsäganden bör lämpligen upplysas om möjligheten att ha med sig en stödperson och vilka regler som gäller för det i samband med kallelsen till förhandlingen. 
 När det gäller inställelse vid förhör under förundersökningen gör sig enligt vår bedömning inte en möjlighet till ersättning till stödpersoner generellt sett lika starkt gällande som när det gäller medverkan vid rättegången. Även polisförhör under förunder- sökningen kan vara en ovan och pressande situation för mål- säganden, men det sker under andra former än rättegången. I de fall målsäganden behöver ett särskilt stöd under förundersökningen förordnas ofta i praktiken också ett målsägandebiträde. 
 768 
 16 Målsägandebiträde 
 Det ingår inte i vårt uppdrag att göra en översyn av lagen om måls- ägandebiträde. En sådan översyn gjordes senast av Utredningen om målsägandebiträde. Utredningens betänkande  
 Målsägandebiträdet – ett aktivt stöd i rättsprocessen  
 (SOU 2007:6) bereds inom regeringskansliet. Enligt våra direktiv ska vi analysera vilka konse- kvenser förändringar vad gäller bistånd och stöd till målsäganden, när det gäller åklagares och stödpersoners roller, skulle få för utformningen av reglerna om målsägandebiträde. Frågor om måls- ägandens och målsägandebiträdets roll kan dock också uppkomma i anledning av vårt övergripande uppdrag att överväga förändringar som leder till en mer ändamålsenlig brottmålsprocess. 
 Innan vi går närmare in på våra överväganden i dessa frågor finns det anledning att något redogöra för de gällande bestämmelserna om målsägandebiträden. 
  
 16.1 
  
 Nuvarande ordning 
  
 Lagen om målsägandebiträde infördes 1988 och rätten till måls- ägandebiträde har därefter successivt utökats. Utredningen om målsägandebiträde har utförligt redogjort för utvecklingen av lag- stiftningen (SOU 2007:6, avsnitt 3) och de gällande bestäm- melserna (SOU 2007:6 avsnitt  
 4.7–4.13). 
  Nedan lämnas endast en översiktlig redogörelse för bestämmelserna om förordande om målsägandebiträde och vad som ingår i biträdets uppgifter. 
 Enligt den första punkten i 1 § lagen (1988:609) om måls- ägandebiträde ska målsägandebiträde förordnas när förunder- sökning har inletts i mål om brott enligt 6 kap. brottsbalken, om det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av sådant biträde. Det innebär alltså att det vid sexualbrott råder en pre- sumtion för att målsägandebiträde ska förordnas. 
 769 
  
 Enligt andra punkten i samma bestämmelse kan målsägande- biträde förordnas för brott enligt 3 eller 4 kap. brottsbalken, på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av sådant biträde. Detsamma gäller vid brott enligt 8 kap. 5 eller 6 §§ brottsbalken, dvs. rånbrott. När det gäller de här brotten ska målsägandebiträde alltså inte förordnas regelmässigt. Behovsprövningen ska ske utifrån en hel- hetsbedömning av målsägandens situation i förhållande till det brott som begåtts. En omständighet som har särskild betydelse är om målsäganden har en personlig relation till den misstänkte. Det är ett typexempel på en situation då målsäganden är i ett utsatt läge under förundersökningen och i rättegången. Andra exempel på omständigheter som kan utgöra en grund för förordnande av måls- ägandebiträde är målsägandens ålder, fysiska och psykiska tillstånd eller när målsäganden står i en beroendeställning till den miss- tänkte. Att målsäganden avser att föra talan om enskilt anspråk är inte i sig ett tillräckligt skäl för att förordna ett målsägandebiträde (se bl.a. RH 1990:33 och RH 2000:1). 
 I tredje punkten i bestämmelsen anges att målsägandebiträde ska förordnas vid annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och övriga om- ständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av sådant biträde. Avsikten är att möjligheten att få målsägande- biträde enligt den här punkten ska vara starkt begränsad. Bevisläget och det processuella läget ska enligt förarbetena vara sådant att ingående eller pressande förhör kan förväntas (prop. 1993/94:26 s. 18 f). En personlig relation mellan målsäganden och den miss- tänkte är inte tillräckligt. 
 I 3 § lagen om målsägandebiträde beskrivs målsägandebiträdets uppgifter. Målsägandebiträdet ska ta tillvara målsägandens intressen i målet samt lämna stöd och hjälp åt målsäganden. Målsägande- biträdet ska bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk, om detta inte görs av åklagaren. Ett målsägandebiträde som har förordnats i ett brottmål har behörighet att biträda måls- äganden med att utföra talan om enskilt anspråk också i de fall frågan avskiljs för att handläggas som ett särskilt mål enligt reglerna för tvistemål enligt 22 kap. 5 § RB. Detta gäller dock inte om det avskilda målet handläggs som ett förenklat tvistemål enligt 1 kap. 3 d § RB. Målsägandebiträdets uppdrag kvarstår också om målet överklagas till högre instans endast i fråga om enskilt anspråk. 
 770 
  
 Målsägandebiträdets behörighet omfattar uppgiften att före- träda målsäganden när han eller hon biträder åtalet. I biträdets upp- gifter ingår dock inte att bistå målsäganden med att föra ett enskilt åtal och inte heller att överklaga en dom i ansvarsdelen (se rätts- fallet NJA 1999 s. 781). 
 Beträffande målsägandebiträdets uppgifter under förunder- sökningen framfördes i förarbetena till 1988 års lag om måls- ägandebiträde att en viktig uppgift för målsägandebiträdet är att förklara hur förundersökningen går till och hålla målsäganden informerad om hur utredningen fortskrider. Biträdet ska även informera målsäganden om andra stödmöjligheter som finns och hjälpa målsäganden med kontakter med andra myndigheter och organ, t.ex. sjukvård, socialtjänst, kvinno- eller brottsofferjour (prop. 1987/88:107 s. 23, SOU 1986:49 s. 99). Vidare betonades att biträdet har rätt att närvara vid alla förhör som hålls med måls- äganden under förundersökningen. Biträdet ska enligt departe- mentschefen i första hand bevaka att förhören går rätt till och att inga ovidkommande eller onödigt kränkande frågor ställs, men vid behov har biträdet också rätt att ställa kompletterande frågor. Där- emot har biträdet ingen ovillkorlig rätt att närvara och ställa frågor vid förhör under förundersökningen med andra än målsäganden (prop. 1987/88:107 s. 23). I propositionen anges även att det kan vara lämpligt att målsägandebiträdet under förundersökningsskedet tar upp frågor om att väcka skadeståndstalan i anledning av brottet och diskuterar frågor om yrkanden, grunder och bevisning i dessa delar. Det betonas också att biträdet i mån av behov bör hjälpa målsäganden med kontakter med andra myndigheter och organ. 
 I propositionen till 1988 års lag anförde departementschefen följande angående målsägandebiträdets uppgifter efter att åtal väckts (a. prop. s. 23 f). 
 Om åtal väcks, är det framför allt i anslutning till  
 huvudförhandlingen  
 i målet som biträdet har sin funktion. 
 Före huvudförhandlingen torde det i allmänhet vara lämpligt att biträdet med målsäganden går igenom vad förhandlingen syftar till, hur den går till och vad som kommer att krävas av målsäganden i samband med förhandlingen. Det är då viktigt att biträdet noga redogör för de rättsliga förutsättningarna i målet, bl. a. vilken typ av frågor som kan förväntas bli ställda till målsäganden och varför dessa måste ställas. Om målsäganden vill det, bör biträdet också ta reda på hur huvud- förhandlingen är planerad och till rätten framföra målsägandens önske- mål i olika handläggningsfrågor. 
 771 
  
 Vid själva förhandlingen har biträdet givetvis en viktig uppgift i att ge målsäganden ett allmänt personligt stöd. Biträdet skall också bevaka målsägandens intressen i olika handläggningsfrågor och bör för måls- ägandens räkning kunna begära t.ex. att förhandlingen hålls inom stängda dörrar eller att förhöret med målsäganden skall äga rum i den tilltalades eller någon åhörares frånvaro. 
 När det gäller förhöret med målsäganden skall biträdet bevaka att inga ovidkommande eller onödigt kränkande frågor ställs. Biträdet bör också ha rätt att ställa kompletterande frågor till målsäganden. 
 Vid förhör med andra personer än målsäganden bör biträdet for- mellt sett ha samma rätt som målsäganden själv att agera och ställa frågor. Det betyder att en uttrycklig rätt att fråga föreligger endast i det fallet att målsäganden för egen talan, alltså biträder åtalet eller för skadeståndstalan. 
  
 16.2 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Bedömning:  
 Våra förslag om åklagares och stödpersoners roll i förhållande till målsäganden innebär inte en sådan förändring av stödet och biståndet till målsäganden att det finns anledning att ändra utformningen av bestämmelserna om när målsägande- biträde ska förordnas. 
 I avsnitt 14.7 redogör vi för vårt förslag att ett förordnat måls- ägandebiträde ska ansvara för att föra talan om enskilt anspråk. 
  
 Förslag:  
 En bestämmelse införs i lagen om målsägandebiträde om att ett målsägandebiträdes förordnande upphör efter att tiden för att överklaga en lägre rätts dom har löpt ut. Mål- sägandebiträde ska kunna förordnas i högre rätt efter begäran från målsäganden eller när det annars finns anledning till det. Vid behovsprövningen ska den högre rätten, förutom vad som gäller enligt den allmänna bestämmelsen i 1 § lagen om måls- ägandebiträde, särskilt beakta om ett målsägandebiträde behövs med hänsyn till att målsäganden ska höras, vad som ska prövas i fråga om enskilt anspråk eller av något annat särskilt skäl. 
 772 
  
 16.2.1 
  
 Tillämpningen av bestämmelserna om målsägandebiträde 
  
 Innan vi redogör för våra överväganden om våra förslag om åklagares och stödpersoners roll bör leda till en förändrad utform- ning av bestämmelserna om målsägandebiträde finns det anledning att något beröra tillämpningen av bestämmelserna. 
 Utredningen om målsägandebiträde genomförde, som angetts i föregående avsnitt, en översyn av lagen om målsägandebiträde. Utredningen redogjorde bl.a. för utvärderingar och granskningar av tillämpningen av lagen (se SOU 2007:6, avsnitt  
 3.10–3.12). 
  Där- efter har Brå, på uppdrag av regeringen, studerat hur lagen tillämpas. Studien redovisas i rapporten  
 Målsägandebiträde. En beskrivning av lagens tillämpning  
 (Rapport 2009:4). Brå konstaterar i rapporten att kostnaderna för målsägandebiträden ökade med ca 10 procent årligen under de tre år som föregick studien. Brå gjorde bedömningen att kostnaderna kunde förväntas öka i oförminskad takt de närmaste åren. Det antagandet byggde på att det fort- farande finns många målsägande, även i prioriterade grupper som våldtäktsärenden och unga målsägande, som inte känner till eller förstått att de har rätt till ett målsägandebiträde. En annan orsak var det ökade antalet ärenden i domstol som rör brott mot person. 
 Brå:s bedömning har visat sig stämma. År 2011 var kostnaden för målsägandebiträden 221 miljoner kronor, vilket var en ökning med närmare tio procent jämfört med föregående år. 
  
 1 
  
 En fråga som inställer sig är om de ökade kostnaderna för måls- ägandebiträde beror på att domstolarna är för generösa i sin tillämpning av bestämmelserna. För att de målsägande som är i behov av det stöd som ett målsägandebiträde kan ge ska kunna få det är det givetvis viktigt att domstolarna, som utser målsägande- biträden, gör en noggrann prövning i det enskilda fallet av om det finns behov av ett målsägandebiträde. Det finns särskild anledning att vara uppmärksam på denna fråga eftersom det i praktiken oftast är beredningsorganisationerna på tingsrätten som fattar beslut i förordnandefrågan. 
 För att få en indikation på hur prövningen går till har vi särskilt granskat några av de mål som ingick i vår målundersökning. Det rör sig om 26 mål där målsägandebiträde förordnats och huvudbrotten enligt stämningsansökan var misshandel som inte var rubricerad 
  
 1  
 Sveriges Domstolars budgetunderlag,  
 2013–2015, 
  s 40. 
 773 
  
 som grov respektive våld eller hot mot tjänsteman. Av dessa var det endast i två mål som det var svårt att ur uppgifterna i akten sluta sig till varför ett målsägandebiträde förordnats. I hälften av målen hade målsäganden en nära relation till den tilltalade. Det är givetvis fråga om ett alltför begränsat material för att dra några generella slut- satser. Granskningen indikerar dock att det inte är några större problem med tillämpningen. Med detta sagt är det ändå angeläget att tingsrätterna ser till att den personal som prövar förordnande- frågan har den kompetens och den kunskap om bestämmelserna om målsägandebiträde som krävs. Det bör också ställas krav på att de skäl som talar för att ett målsägandebiträde ska förordnas kom- mer fram i samband med begäran, t.ex. genom att åklagaren yttrar sig om behovet. 
  
 16.2.2 
  
 Åklagarens roll i förhållande till målsägandebiträdets 
  
 I avsnitt 14 har vi bl.a. redogjort för våra överväganden om åklagarens skyldighet att bistå målsäganden med det enskilda an- språket. Vi föreslår inte att åklagarens skyldighet att föra en måls- ägandes talan om enskilt anspråk ska utökas jämfört med vad som redan gäller i dag. Däremot föreslår vi åtgärder som syftar till att tydliggöra polis och åklagares redan gällande ansvar, så att måls- äganden får det stöd med det enskilda anspråket som är avsett. Dessutom föreslår vi att den inledande handläggningen av enskilda anspråk, oavsett vem som för målsägandens talan, ska ske på ett sådant sätt att den tilltalade ska kunna få del av enskilda anspråk och svara på dem tillsammans med åtalet. Vår bedömning är att våra förslag i denna del kommer att leda till att målsäganden i större utsträckning än i dag kommer att få hjälp av åklagaren med det enskilda anspråket. 
 I de fall ett målsägandebiträde förordnas föreslår vi att biträdet ska ansvara för att bistå målsäganden med det enskilda anspråket. Det överensstämmer med hur ansvarsfördelningen mellan åklagare och målsägandebiträden i praktiken redan är i dag. 
 774 
  
 16.2.3 
  
 Stödpersonens roll i förhållande till målsägandebiträdets 
  
 I avsnitt 15 har vi redogjort för våra överväganden när det gäller stödperson. Vår bedömning är att det inte är motiverat att forma- lisera hur stödpersoner utses. Vi anser inte heller att den roll som en stödperson har enligt RB ska ändras. Däremot lämnar vi förslag som syftar till att förbättra informationen till målsägande om möjligheten att ha med sig en stödperson och att öka med- vetenheten om bestämmelserna och dess innebörd bland personal inom rättsväsendet. För att underlätta för en stödperson att följa med målsäganden till rättegången föreslår vi också att han eller hon, om det finns särskilda skäl för det, ska kunna få ersättning för kostnader till följd av inställelsen på samma sätt som målsäganden. 
 Stödpersoner förekommer i begränsad omfattning jämfört med målsägandebiträden. Av Brås rapport om tillämpningen av lagen om målsägandebiträde framgår att de flesta som haft målsägande- biträde är nöjda med det stöd de fått, men att det finns flera måls- ägande som inte är det. En orsak till det kan vara att de egentligen velat ha mer av ett personligt stöd än det rättsliga stöd som är måls- ägandebiträdets huvuduppgift. För att säkerställa att den enskilde målsäganden ska få det stöd som denne är i behov av bör han eller hon få information om de stödmöjligheter som står till buds. Det gäller både möjligheten till målsägandebiträde och att vid förhör och rättegång ta med sig en stödperson som målsäganden känner förtroende för. Det innefattar också information om vilka myndig- heter, organisationer och andra som kan erbjuda stöd och hjälp. Om målsäganden får denna information kan denne överväga vilket stöd som han eller hon vill ha och vem som i sådant fall skulle kunna ge stödet. 
 Vi har övervägt om det, för att säkerställa att målsäganden får information om reglerna om stödperson, finns anledning att införa en hänvisning till bestämmelserna om stödperson i lagen om måls- ägandebiträde. Det skulle t.ex. kunna ske genom att en bestämmelse som anger att målsägandebiträde inte ska förordnas om målsägandens behov av stöd kan tillgodoses av en stödperson. Vi har dock kommit fram till att det saknas anledning att införa en sådan bestämmelse. Målsägandens behov av målsägandebiträde prövas enligt bestämmelsen i 1 § lagen om målsägandebiträde och beror på vilket brott det är fråga om och målsägandens situation. Vid bedömningen av om målsäganden har behov av ett måls- 
 775 
  
 ägandebiträde har det givetvis betydelse vilka alternativa stöd- möjligheter som finns tillgängliga för målsäganden. Vi bedömer att våra förslag som gäller stödpersoner inte innebär att det finns anledning att förändra bestämmelserna som reglerar när ett biträde ska förordnas eller vad som ska ingå i biträdets uppdrag. 
 Möjligheten att ta med sig en stödperson till förhör under för- undersökningen eller till en rättegång är av naturliga skäl viktigast för de målsägande som inte har ett målsägandebiträde. Måls- ägandebiträdet kan ses som en mer kvalificerad möjlighet till stöd som även innefattar juridiskt stöd. När ett målsägandebiträde för- ordnats är det naturligt att biträdet hjälper och stödjer målsäganden vid rättegången. Att skilja biträdets juridiska uppgifter från det personliga stöd som biträdet ger målsäganden när biträdet närvarar vid förhör eller vid rättegången är inte möjligt. Att biträdet är tillgängligt för att svara på frågor om vad som händer under för- undersökningen och förbereder målsäganden på en kommande rättegång är också i första hand juridiska uppgifter, som också kan innebära ett viktigt personligt stöd för målsäganden. 
 När det gäller de målsägande som är i behov av ett kurativt eller personligt stöd som mer handlar om att bearbeta vad målsäganden varit med om än den anspänning som inställelse till förhör eller rättegång medför är dock den hjälp som målsäganden kan få genom kontakt med någon av brottsofferorganisationerna, socialtjänsten eller hälso- och sjukvården viktigare. I målsägandebiträdets upp- gifter ingår att vid behov hjälpa målsäganden att få sådana kontak- ter. Det är därför inte motiverat att skilja ut och begränsa det personliga stödet från målsägandebiträdets övriga uppgifter. Även om ett målsägandebiträde förordnats kan det stöd och den trygghet som en stödperson kan ge vara ett komplement till ett målsägande- biträde. 
  
 16.2.4 
  
 Målsägandebiträde i hovrätten 
  
 Hovrättsprocessen efter EMR har påverkat målsägandebiträdets roll 
 En viktig del av  
 EMR-reformen 
  är att en berättelse som lämnas i bevissyfte i tingsrätt som regel ska dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning och att hovrätten som huvudregel ska avstå från att kalla förhörspersonerna på nytt. I stället ska inspelningen 
 776 
  
 av förhöret från tingsrätten spelas upp. Om det finns en ljud- och bildinspelning av förhöret från tingsrätten ska förnyad bevis- upptagning i hovrätten bara ske om det finns skäl att ställa nya frågor (35 kap. 13 § andra stycket RB). 
  
 EMR-reformen 
  har inneburit en genomgripande förändring av hovrättsprocessen. Eftersom det som regel inte sker några förnyade förhör kallas ett betydligt mindre antal personer till förhandling i hovrätterna än före reformen. Under första halvåret 2008 regi- strerades total 5 117 vittnen och 684 målsäganden som skulle höras i brottmålen vid hovrätterna. Under samma period 2009 var antalet vittnen 1 012 och målsägande att höras 83. Under första halvåret 2010 registrerades 583 vittnen och 39 målsägande som skulle höras. 
  
 2  
  
 Även när målsäganden är part är det ovanligt att denne när- varar personligen vid huvudförhandlingen i hovrätten. Eftersom målsäganden oftast inte är närvarande och det som regel inte hålls några förnyade förhör i hovrätten har målsägandebiträdets roll där förändrats. 
 Hovrätten för Västra Sverige genomförde under våren 2010 en intervjuundersökning där bl.a. målsägandebiträden tillfrågades om hur de såg på sin roll efter  
 EMR-reformen. 
  Några målsägande- biträden uppgav att de kände sig mindre delaktiga i hovrätts- processen än tidigare, medan andra tyckte att det var angeläget att närvara vid huvudförhandlingen och bevaka sin klients intresse. De flesta av de tillfrågade målsägandebiträdena uppgav att de brukade närvara vid huvudförhandlingen. Någon ansåg dock att det inte alltid var nödvändigt och att denne då hellre arbetade med annat. 
  
 3 
  
 Vid de diskussionsmöten med advokater, åklagare och domare som vi genomfört har flera, framförallt hovrättsdomare, fört fram att det ofta kan ifrågasättas vilken funktion ett målsägandebiträde fyller i hovrättsprocessen efter  
 EMR-reformen. 
  Även advokater har uttryckt förståelse för den synpunkten. 
 Den förändring av hovrättsprocessen som  
 EMR-reformen 
  har medfört talar enligt vår mening för att det finns skäl att göra en förnyad prövning av behovet av målsägandebiträde efter att hand- läggningen i tingsrätten avslutats. 
  
 2 
  
 Resursfördelningen efter EMR 
 , Domstolsverkets rapportserie 2010:3. 
  
 3 
  
 Vad tycker hovrättsaktörerna om  
  
 EMR-reformen? 
  En intervjuundersökning om tillämpningen av de nya reglerna för processen – En Modernare Rättegång,  
 Hovrätten för Västra Sverige, mars 2010, s. 37. 
  
 777 
  
 Behovet av målsägandebiträde bör prövas på nytt i hovrätten 
 Ett målsägandebiträde ska ta till vara målsägandens intressen i målet och lämna stöd och hjälp till målsäganden. En del i detta, som är speciell för hovrättsprocessen, kan vara att som ombud överklaga tingsrättens dom. Annars framgår såväl av lagen om måls- ägandebiträde som av förarbetena att den pressande och utsatta situation målsäganden kan uppleva vid målsägandeförhör under förundersökning och rättegång har särskild betydelse för om ett målsägandebiträde ska förordnas. Brott enligt 6 kap. brottsbalken och våldsbrott i nära relation eller mot barn är typexempel på det. Vid förhöret kan biträdet ge målsäganden stöd, bevaka måls- ägandens rätt när andra ställer frågor och själv ställa frågor. 
 När målsäganden som regel inte hörs på nytt medför det att en av målsägandebiträdets viktigaste uppgifter inte är aktuell i hov- rätten. Biträdet har fullgjort den uppgiften redan i tingsrätten. Det- samma gäller i regel uppgiften att ta till vara målsägandens rätt genom att ställa frågor till den tilltalade och övriga förhörs- personer. 
 En annan viktig uppgift för målsägandebiträdet kan vara att fungera som ett allmänt stöd till målsäganden under huvud- förhandlingen. Eftersom målsäganden i de flesta fall inte närvarar vid huvudförhandlingen i hovrätten är denna uppgift av naturliga skäl av mindre betydelse. 
 Enligt dagens bestämmelser ingår det i målsägandebiträdets uppgift att även i hovrätten bistå målsäganden när denne biträder åtalet. Däremot är målsägandebiträdet inte behörigt att biträda måls- äganden i ansvarsdelen om domen endast överklagas av måls- äganden. Skälen för att målsäganden ska få stöd av målsägande- biträdet i ansvarsdelen är alltså, redan med gällande bestämmelser, inte starka. Vi föreslår, som vi utvecklat i avsnitt 6, att måls- ägandens rätt att biträda åtalet ska avskaffas. I och med det står det klart att det enda rättsliga stöd målsäganden kan ha av ett biträde i hovrätten är det som har anknytning till dennes talan om enskilt anspråk. 
 Det är inte ovanligt att det enskilda anspråket är vitsordat i hov- rätten och att den frågan endast är överklagad till följd av bedöm- ningen i ansvarsdelen. Även om det enskilda anspråket är tvistigt är oftast frågorna mer renodlade och klarlagda än i tingsrätten. När det enskilda anspråket är överklagat till följd av utgången i ansvars- delen är det åklagarens ansvarstalan i hovrätten som har betydelse 
 778 
  
 för bedömningen av det enskilda anspråket. Processmaterialet i hovrätten består också normalt av förhören i tingsrätten, där måls- ägandebiträdet närvarat. Den arbetsinsats målsägandebiträdet kan göra genom att närvara vid huvudförhandlingen i hovrätten bör i sådana fall oftast ha ringa betydelse för att ta till vara målsägandens intressen. Om det enskilda anspråket är tvistigt kan målsäganden i många fall få hjälp av åklagaren att föra talan i hovrätten i stället för ett målsägandebiträde. 
 Sammanfattningsvis menar vi att  
 EMR-reformen 
  har medfört att den funktion målsägandebiträdet kan fylla vid huvudför- handlingen i hovrätten i de flesta fall kan beskrivas som att biträdet, som ombud, närvarar vid förhandlingen för målsägandens räkning. Biträdet kan i efterhand rapportera till målsäganden vad som hänt och ingripa för att ta till vara målsägandens rätt om något inträffar vid huvudförhandlingen. Det är andra hänsyn än de som legat bakom lagen om målsägandebiträde och vad som har betydelse för om ett målsägandebiträde bör förordnas under förundersökningen eller rättegången i tingsrätt. Det kan ifrågasättas i vilken utsträck- ning de målsägande som haft ett målsägandebiträde i tingsrätten verkligen har behov av ett sådant stöd i hovrätten. 
 Det är ingen tvekan om att lagstiftningen om målsägandebiträde har haft och har en stor betydelse både för stödet till målsäganden och för kvaliteten och effektiviteten i det straffrättsliga förfarandet. Samtidigt är det viktigt att rättsväsendets resurser används på ett sådant sätt att de målsägande som är i behov av målsägandebiträde kan få det i de fall och i de situationer då det finns ett verkligt behov av det. Det gäller inte minst mot bakgrund av att kost- naderna för målsägandebiträden kan förväntas öka även under kommande år. 
  
 4  
  
 Som Brå pekat på i sin rapport om tillämpningen av lagen förekommer det fortfarande att målsägande inte har ett måls- ägandebiträde i en så prioriterad ärendetyp som förundersökning angående våldtäkt. Detsamma gäller målsägande som är under 
  
 18 
  
 år. 
  
 5 
  
 Det är enligt vår mening inte ett effektivt utnyttjande av 
 resurserna att förordnandet om målsägandebiträde kvarstår i hov- rätten utan omprövning. Detta gäller trots att hovrättsprocessen är sådan att målsägandens behov av stöd skiljer sig markant från vad som gäller under förundersökningen och rättegången i tingsrätten. 
  
 4 
  
 Sveriges Domstolars budgetunderlag,  
  
 2013–2015, 
  s 42. 
  
 5 
  
 Målsägandebiträde. En beskrivning av lagens tillämpning 
  
 . Rapport 2009:4 s. 10. 
  
 779 
  
 En bestämmelse om förnyad prövning av behovet av målsägandebiträde i högre rätt 
 Vår slutsats är att det bör ske en ny prövning av behovet av måls- ägandebiträde i hovrätten när det finns skäl för det. Det finns visserligen en bestämmelse om entledigande av målsägandebiträde i 4 § tredje stycket lagen om målsägandebiträde. Enligt denna ska målsägandebiträde entledigas om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i målet eller om det annars finns skäl för det. I rätts- fallet RH 1990:33 entledigades ett målsägandebiträde i hovrätten med stöd av denna bestämmelse i ett mål angående grov våldtäkt, sedan det stod klart att målsäganden inte skulle höras i hovrätten. Enligt vår bedömning bör det dock införas en särskild reglering om en förnyad prövning av behovet av målsägandebiträde i hovrätten. 
 Ett alternativ är att hovrätten alltid ska pröva om målsägande- biträdets förordnande ska kvarstå efter att målet överklagats. Ett annat alternativ är att målsägandebiträdets förordnande endast gäller i en instans och att det efter begäran, eller när det annars finns skäl för det, ska ske en prövning av om biträdet ska förordnas på nytt. 
 Vår bedömning är att det i många fall inte kommer att finnas behov av ett fortsatt biträde i hovrätten. Att hovrätten i alla mål där det finns målsägandebiträde självmant ska pröva om förordnandet ska bestå är därför inte ändamålsenligt. Vi förordar därför att biträdets förordnande ska upphöra efter att tiden för att överklaga tingsrättens dom löpt ut. På det sättet kan målsäganden få hjälp av biträdet att överklaga och i samband med det begära ett förnyat förordnande om det finns behov av det. Om målsäganden inte klagar på domen kan åklagaren bistå målsäganden med att yttra sig över den tilltalades överklagande. Åklagaren kan i samband med ett sådant yttrande, eller ett eget överklagande, ange sin syn på behovet av ett målsägandebiträde i hovrätten. Efter att parternas ståndpunkter och bevisuppgifter är klarlagda kan hovrätten bedöma behovet av målsägandebiträde vid den fortsatta och avslutande handläggningen i hovrätten, inte minst huvud- förhandlingen. 
 Om ett målsägandebiträde förordnats i hovrätten kan det över- vägas om förordnandet bör bestå även i Högsta domstolen om målet överklagas dit. Det saknas dock enligt vår mening skäl att ha en särregel för det fallet. Vi förordar i stället att ett förordnande 
 780 
  
 om målsägandebiträde generellt bör upphöra när tiden för att över- klaga en lägre rätts dom har löpt ut. 
 Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i lagen om måls- sägandebiträde med innebörd att ett målsägandebiträdes förord- nande ska upphöra efter att tiden för att överklaga en lägre rätts dom har löpt ut. Det ska alltså även innefatta tiden för anslut- ningsöverklagande. Ett målsägandebiträde bör därefter, på samma sätt som gäller i dag, kunna förordnas efter begäran från måls- äganden eller när det annars finns anledning till det, t.ex. efter initiativ från åklagaren eller den högre rätten själv. Bestämmelsen bör gälla även i de fall ett biträde inte var förordnat i den lägre rätten. 
 Bestämmelsen bör vara utformad så att den högre rätten ska göra en förnyad prövning enligt den allmänna bestämmelsen i 1 § lagen om målsägandebiträde. Därutöver bör det framgå av bestäm- melsen att den högre rätten vid behovsprövningen särskilt ska beakta om målsäganden ska höras, vad som ska prövas i fråga om enskilt anspråk eller om målsäganden av något annat särskilt skäl kan antas ha behov av ett biträde. På det sättet klargörs att pröv- ningen enligt 1 § ska ske utifrån de behov som målsäganden kan ha i överrättsprocessen. 
 Om det står klart att målsäganden ska höras på nytt bör det ofta vara ett skäl som talar starkt för att målsäganden behöver ha ett biträde även i den högre rätten. Men vad brottet rör, målsägandens situation – t.ex. relationen till den tilltalade – och vad målsäganden ska höras om har förstås dessutom betydelse enligt den allmänna bestämmelsen i 1 §. Man kan också tänkas sig att biträdet i sådana fall bara behöver närvara vid förhöret med målsäganden. Så kan t.ex. vara fallet i en situation när målsäganden inte för talan. 
 Målsägandens behov av stöd med talan om enskilt anspråk kan också vara ett skäl som talar för att biträdet bör förordnas på nytt i den högre rätten. Många gånger bör dock målsäganden kunna få ett lika gott stöd genom att åklagaren för talan, oavsett om måls- äganden eller den tilltalade klagat. Är det fråga om mer komplicerade skadeståndsfrågor där det krävs argumentation eller mer ingående genomgång av skriftlig bevisning, kan det dock vara mest ändamålsenligt att målsägandebiträdet som utförde talan i den lägre rätten även gör det i den högre rätten. 
 Det kan finnas andra situationer där förhållandena är sådana att målsäganden har behov av att målsägandebiträdet närvarar vid för- handlingen och bevakar målsägandens rätt. Exempel på detta kan 
 781 
  
 vara när målsäganden inte ska höras, men det ska ske förnyade för- hör med andra personer angående frågor som har stor betydelse för målsäganden. Vid vissa typer av sexualbrott kan frågorna i målet vara sådana att det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av ett målsägandebiträde i den högre rätten trots att målsäganden inte ska höras eller frågan om enskilt anspråk inte är sådan att ett biträde behövs. Även vid vissa allvarliga våldsbrott kan frågorna vara sådana att det är rimligt att ett målsägandebiträde även när- varar vid rättegången i den högre rätten. I båda dessa fall är det ofta fråga om betydande skadeståndsbelopp. Även om talan i skade- ståndsdelen i och för sig skulle kunna föras av åklagaren kan det vara ett särskilt skäl som talar för att målsägandebiträdet bör när- vara och ta tillvara målsägandens intressen. 
 Enligt 3 § lagen om målsägandebiträde kvarstår målsägande- biträdets uppgift om tingsrättens dom endast överklagas i fråga om enskilt anspråk. Bestämmelsen infördes 1994 samtidigt som måls- ägandebiträdets behörighet även utsträcktes till de fall då det enskilda anspråket avskiljs för att handläggas som ett särskilt mål enligt reglerna för tvistemål. I den situationen för åklagaren inte talan i hovrätten. Det saknas anledning att inskränka målsägande- biträdets behörighet i de fallen. Bestämmelsen om att måls- ägandebiträdets förordnande ska upphöra efter att tiden för att klaga på den lägre rättens dom har löpt ut bör alltså inte gälla de mål där tingsrättens dom endast överklagas i fråga om enskilt anspråk. Det saknas också anledning att ändra på den nuvarande ordningen att ett målsägandebiträde inte kan förordnas i högre rätt om målet endast överklagats i fråga om enskilt anspråk. 
 782 
 Genomförande och konsekvenser 
 17 Genomförande 
  
 17.1 
  
 Ett strukturerat genomförande 
  
 Förslag:  
 Vi föreslår att regeringen tillsätter en genomförande- utredning där en utredare får i uppdrag att utarbeta en plan för hur den föreslagna reformen bäst kan genomföras. I uppdraget bör även ingå att samordna och styra myndigheternas genom- förandearbete. Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården bör få i uppdrag att medverka i det förberedande arbetet. I det bör ingå att ta ställning till vilka olika förberedande steg, i form av teknisk anpassning av verksamhetsstöd, överväganden om resurs- och personalfördelning, utbildnings- och informationsinsatser samt framtagande av rutindokument, som krävs och när de senast ska genomföras. 
 I tidigare avsnitt har vi även i anslutning till våra förslag betonat vikten av vissa åtgärder vidtas, som vi bedömer är nödvändiga för att förändringarna ska kunna genomföras. Vi har även lämnat förslag till åtgärder som syftar till att redan genomförda för- ändringar kan få bättre genomslag. I detta avsnitt sammanfattar vi vilka dessa åtgärder är. 
 I vårt uppdrag ingår att särskilt uppmärksamma hur de förändringar vi föreslår kan få genomslag i praktiken. Vi ska även ägna uppmärk- samhet åt hur redan genomförda förändringar kan förbättras. Erfaren- heterna från tidigare förändringar på det processrättsliga området visar att detta är en viktig fråga.  
 EMR-reformen 
  är, som vi tidigare lyft fram, ett gott exempel på en reform som förbereddes väl och där det visat sig att reformen på det stora hela har fallit mycket väl ut. 
 Att genomförandet av de förändringar vi föreslår förbereds väl är särskilt betydelsefullt eftersom det i viss mån kommer att inne- bära förändrade arbetssätt och förutsätta att det tas fram ett väl 
 785 
  
 fungerande verksamhetsstöd. Vi lämnar därför i detta avsnitt för- slag till hur genomförandet av våra förslag kan förberedas. Det kan tyckas att vi gör detta på ett väl detaljerat sätt. Men tidigare erfaren- heter visar att det är nödvändigt att se till detaljerna för att större reformer ska kunna få ett fullt genomslag. För de personer som ska tillämpa bestämmelserna är det bl.a. nödvändigt att ha fått tillräcklig utbildning, att det finns klara arbetsrutiner och ett verksamhetsstöd som underlättar arbetet. För att man på ett enkelt sätt ska kunna få in nödvändiga uppgifter från enskilda, som den tilltalade eller måls- äganden, måste det finnas klara och tydliga standarddokument där det framgår vilka specifika uppgifter som efterfrågas. 
 De delar av våra förslag som särskilt behöver uppmärksammas vid det förberedande arbetet är enligt vår mening: 
  
 De praktiska frågorna om hur det bäst kan säkerställas att den som åtalas enkelt kan komma i kontakt med en advokat för råd- givning (avsnitt 3.4). 
  
 De förändrade rutiner och arbetssätt för åklagarväsendet och Kriminalvården som krävs för att åklagaren ska kunna ange ett påföljdsyrkande i åtalet (avsnitt 5.3.3 och 8.4). 
  
 Det verksamhetsstöd som behövs i anledning av förändringarna av reglerna om hur åtal väcks, som även innebär att åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet till rätten (avsnitt 8.1– 8.3). 
  
 Förändringarna av delgivningsreglerna (avsnitt  
  
 8.5.6–8.5.8), 
  som förutsätter att det implementeras arbetssätt och rutiner som leder till att den som delges misstanke om brott får kontinuerlig infor- mation om vad som kommer att hända under processen och vad som förväntas av denne. 
  
 Det verksamhetsstöd i form av svarsförelägganden, blanketter och informationsmaterial som behövs i alla typer av mål (av- snitt 8.3.4). Allra störst bör behovet vara i de mål som kan av- göras utan huvudförhandling. 
  
 De förändringar i verksamhetsstöd och tekniska lösningar i strafföreläggandesystemet som behövs i anledning av de ändringar som görs i vad ett strafföreläggandet ska innehålla och hur åtal väcks om föreläggandet inte godkänns (avsnitt 10.3.2). 
  
 Det verksamhetsstöd som behövs hos Polisen, åklagarväsendet och Sveriges Domstolar för att åklagaren, i de fall åklagaren inte 
  
 786 
  
 för talan, ska kunna lämna uppgift om ett enskilt anspråk som målsäganden anmält (avsnitt 14.9). 
 En utgångspunkt som har varit grundläggande för våra övervägan- den är det krävs en helhetssyn i rättskedjan. Att lagföring kan ske på ett snabbt, ändamålsenligt och rättssäkert sätt är ett gemensamt ansvar för domstolarna och rättsväsendets myndigheter. De föränd- ringar vi föreslår kräver därför att Polisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården och Sveriges Domstolar involveras i det förberedande arbete som behövs för att reformen ska kunna genomföras. 
 Flera av våra förslag påverkar arbetsformerna inom rättsväsendet och ställer i viss mån krav på att organisationerna anpassas till nya eller förändrade arbetsuppgifter. Det är nödvändigt att verksam- hetsstöden utvecklas och det krävs utbildnings- och informations- insatser. Av stor vikt blir då ledning och styrning av reformernas genomförande och engagemanget hos cheferna i organisationerna. 
 Mot den angivna bakgrunden föreslår vi att regeringen tillsätter en genomförandeutredning där en utredare får i uppdrag att utarbeta en plan för hur den föreslagna reformen bäst kan genomföras. I upp- draget bör även ingå att samordna och styra myndigheternas genom- förandearbete. Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården bör få i uppdrag att medverka i det förberedande arbetet. I det bör ingå att ta ställ- ning till vilka olika förberedande steg, i form av teknisk anpassning av verksamhetsstöd, överväganden om resurs- och personalfördel- ning, utbildnings- och informationsinsatser samt framtagande av rutindokument, som krävs och när de senast ska genomföras. Enligt vår mening är det angeläget att i detta uppdrag eller genom sär- skilda uppdrag till berörda myndigheter lyfta fram att det behöver ägnas uppmärksamhet åt följande åtgärder. 
  
 Genomföra nödvändiga förändringar i de tekniska verksamhets- stöden. Arbetet bör så tidigt som möjligt samordnas med RIF- arbetet så att strukturerad elektronisk information kan överlämnas mellan myndigheter och domstolar i rättskedjan. 
  
 I god tid före ikraftträdandet se till att olika personalkategorier får relevant information och utbildning. Dessutom bör nödvän- diga rutindokument tas fram. Det är särskilt viktigt eftersom för- slagen till viss del innebär att arbetsuppgifterna för olika personal- kategorier förändras. 
  
 787 
  
 Ta fram informationsmaterial till misstänkta om vad som händer under en rättsprocess och vilka rättigheter och skyldigheter som den enskilde har. Det bör även innefatta att ta fram verksamhets- stöd och rutiner som säkerställer att den misstänktes/tilltalades adressuppgifter hålls uppdaterade och att information om förenk- lad delgivning, vad som kommer att hända under processen samt vad som förväntas av den misstänkte/tilltalade lämnas kontinuer- ligt (vi har redogjort för vikten av detta i avsnitt 3.5 och 8.5.7). 
  
 Ta fram standardiserade blanketter för förelägganden till till- talade att svara på åtal, svarsblanketter och informationsmaterial (se avsnitt 8.3.4). Det bör lämpligen ske av Åklagarmyndigheten i samråd med Domstolsverket. 
  
 Anpassa den information till brottsoffer som ska lämnas enligt förundersökningskungörelsen (FUK) till de nya reglerna. Sär- skilt gäller det information om det särskilda förfarandet och vad som gäller för handläggningen av enskilda anspråk. 
  
 I anledning av förslaget att systemet med prövningstillstånd ska gälla för alla brottmål bör det tas fram informationsmaterial om hur tillståndsprövningen går till och vad ett beslut att inte med- dela prövningstillstånd innebär (se avsnitt 12.3.9). Det bör lämp- ligen ske av Domstolsverket. 
  
 Advokatsamfundet har genom sin speciella ställning ett ansvar att vara delaktigt i det förberedande arbetet. En viktig del i detta är att det kan byggas upp goda rutiner och arbetssätt som säkerställer att enskilda i ett tidigt skede enkelt kan komma i kontakt med samfun- dets medlemmar för att få rådgivning. I anledning av vårt förslag om kostnadsfri rådgivning (avsnitt 3.4) finns det som vi tidigare pekat på anledning att vidta följande åtgärder. 
  
 I lämplig ordning vidare utreda frågan om hur det bäst kan säker- ställas att den som åtalas ska kunna komma i kontakt med en advokat för rådgivning (se avsnitt 3.4.5). Såväl Advokatsamfun- det som Domstolsverket bör vara delaktiga i detta arbete. 
  
 Se över Domstolsverkets föreskrifter om brottmålstaxa i tings- rätt och hovrätt, i anledning av att offentliga försvarare som läm- nat rådgivning ska få ersättning för det inom ramen för taxan (se avsnitt 3.4.7). 
  
 788 
  
 Förutom det arbete som krävs för att förbereda genomförandet av våra förslag har vi betonat att det på några områden krävs särskilda insatser för att redan genomförda förändringar ska få ett bättre genomslag. Det gäller framförallt det arbete som krävs för att för- enklad delgivning ska kunna användas i så stor utsträckning som möj- ligt och stödet till målsäganden. Det är givetvis av grundläggande betydelse att redan genomförda förändringar får avsett genomslag, men förbättringar på dessa områden är också viktiga för genom- slaget av de förändringar av brottmålsprocessen som vi föreslår. Nedan sammanfattas i punktform de åtgärder som vi har lyft fram. 
  
 Regeringen bör i regleringsbreven för Polisen, Åklagarmyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten och Sveriges Domstolar ställa upp verksamhetsmål som ger varje myndighet incitament att ta ett gemensamt ansvar för att reglerna om förenklad delgivning får genomslag och se till att effekterna av det förenklade delgivnings- förfarandet utvärderas och följs upp (se avsnitt 8.5.6). 
  
 Rikspolisstyrelsen bör få i uppdrag att i samråd med Åklagar- myndigheten och Brottsoffermyndigheten vidta åtgärder som säkerställer att det finns rutiner och verksamhetsstöd som gäller handläggningen av enskilda anspråk. Inriktningen på det arbetet bör vara att de uppgifter som är nödvändiga för att åklagaren ska kunna föra målsägandens talan ska framgå av de förundersök- ningsprotokoll som redovisas till åklagare (se avsnitt 14.5). 
  
 Regeringen bör på lämpligt sätt, t.ex. genom uppdrag i regle- ringsbrev, följa upp hur Åklagarmyndigheten – tillsammans med Polisen – arbetar med frågor som rör handläggningen av enskilda anspråk (se avsnitt 14.6). 
  
 Rikspolisstyrelsen bör få i uppdrag att se till att de åtgärder som vidtagits för att förbättra Polisens arbete med information till brottsoffer leder till att de personer som är målsägande får den information om stödpersoner och stödmöjligheter i samhället som Polisen är skyldig att lämna enligt 13 a § FUK (se avsnitt 15.3). 
  
 Domstolsverket och Åklagarmyndigheten bör få i uppdrag att på lämpligt sätt säkerställa att olika personalkategorier vid dom- stolarna respektive åklagarkamrarna har tillräcklig kunskap om bestämmelserna om stödpersoner. Det bör ske i samråd med Brottsoffermyndigheten. I samband med det bör det övervägas 
  
 789 
  
 om den information som lämnas i domstolarnas kallelser ska ses över (se avsnitt 15.3). 
  
 17.2 
  
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 
  
 Förslag:  
 Lagändringarna ska träda i kraft den dag regeringen be- stämmer. I fråga om krav på prövningstillstånd vid överklagande av domar och beslut som har meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser gälla. 
 Det är angeläget att våra förslag genomförs så fort som möjligt. Samtidigt krävs det, som vi pekat på i föregående avsnitt, att en för- ändring av det slag som vi föreslår förbereds väl. När det förbere- dande arbetet kan vara slutfört är svårt att bedöma i dagsläget. 
 En del av våra förslag är sådana att de inte kräver förberedande insatser i samma omfattning. Det gäller t.ex. förslagen om ändrade bestämmelser om gemensam handläggning av åtal, ändrade bestäm- melser om förberedelsen i tingsrätt och förslagen beträffande hov- rättsprocessen. Det finns inget som hindrar att den typen av förslag genomförs tidigare än de som kräver ett mer omfattande förbere- delsearbete. 
 Enligt vår mening bör det överlåtas på regeringen att bestämma tidpunkten för ikraftträdandet. 
 Utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är att nya regler bör tillämpas genast efter ikraftträdandet. Vid tidigare förändringar av kraven på prövningstillstånd har emellertid det nya tillståndskravet endast omfattat sådana avgöranden som meddelats efter ikraftträdandet. Samma lösning bör väljas nu. Domar och beslut som meddelats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna kom- mer därmed inte att omfattas av krav på prövningstillstånd om något sådant krav inte gäller enligt de äldre reglerna. 
 I övrigt bedömer vi att det inte finns behov av några övergångs- bestämmelser. När det gäller reglerna om när mål kan avgöras i det särskilda förfarandet framgår det av förutsättningarna för att målet ska kunna avgöras på det sättet att den tilltalade bl.a. ska ha fått viss information. 
 790 
 18 Konsekvenser 
  
 18.1 
  
 Inledning 
  
 I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Därutöver anges särskilt i våra direktiv att vi ska redovisa de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska vi enligt direktiven föreslå hur dessa ska finan- sieras. I detta kapitel redogör vi för vår bedömning av de kon- sekvenser i dessa avseenden som våra förslag kan antas medföra. 
 Vi har enligt våra direktiv haft i uppdrag att göra en översyn av brottmålsprocessen. I avsnitt 2.1 har vi angett de reformbehov som vi ser finns i dagens brottmålsprocess. Mot bakgrund av dem har vi i avsnitt 2.2 angett de utgångspunkter som enligt vår bedömning bör ligga till grund för en reform av förfarandet. Vår målsättning har varit att lämna förslag till ett brottmålsförfarande som uppfyller vad som anges i de allmänna övervägandena. 
 Enligt 6 § 2 i förordningen om konsekvensutredning vid regel- givning ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vi har valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva alternativa lös- ningar till de förslag som lämnas och motivera varför vi valt just det föreslagna alternativet. Det kan särskilt pekas på att vi i avsnitt 7.4, såsom anges i våra direktiv, har presenterat några alternativa former för handläggning av brottmål i tingsrätt och att vi i avsnitt 12.3.7 har redovisat ett alternativt sätt att utvidga systemet med pröv- ningstillstånd. 
 Vårt uppdrag har varit mycket omfattande och vi har lämnat ett stort antal förslag till nya och ändrade regler. Förslagen hänger till stor del samman med varandra och det är därför enligt vår bedöm- 
 791 
  
 ning knappast möjligt att beskriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs. Det finns emellertid inte något som hindrar att de förslag först genomförs som har tagits upp i avsnittet 17.2 om ikraftträdande och övergångsbestämmelser, även om förslagen i övrigt inte genomförs samtidigt. 
  
 18.2 
  
 Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag 
  
 Vårt övergripande mål har varit att föreslå förändringar som innebär att brottmålsprocessen blir bättre för de enskilda som be- rörs av denna. I första hand gäller det de personer som är miss- tänkta eller tilltalade, de som har varit utsatta för brott samt vittnen. 
 Våra förslag innebär att handläggningen av brottmål i större utsträckning ska kunna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. De mål där huvudförhandling inte behöver hållas kan avgöras genom snabbare och enklare förfaranden i både tingsrätt och hovrätt. Det innebär att medborgarnas berättigade krav på att ansvarsfrågan och de anspråk som framställs i målet ska avgöras inom rimlig tid kan tillgodoses på ett bättre sätt. Tilltalade, måls- äganden och vittnen behöver inte heller i lika stor utsträckning inställa sig till en huvudförhandling för att målet ska kunna av- göras. Det minskar bl.a. den press som det kan innebära att på ett eller annat sätt vara berörd av en rättegång. 
 En annan viktig aspekt är att det frigörs resurser och skapas förutsättningar för en bättre och mer kvalitativ hantering av de krävande brottmålen. I de målen ska huvudförhandlingen för- beredas på ett bättre sätt än vad som är fallet i dag. Domstolen får ett tydligare ansvar för att se till att rättegångarna inte blir mer omfattande än vad som är nödvändigt. På det sättet bör huvud- förhandlingarna kunna hållas mer koncentrerade. De enskilda som deltar i brottmålsrättegångar i tingsrätt och hovrätt behöver inte bli upplåsta genom att vara skyldiga att närvara vid en huvudförhand- ling längre tid än vad som är nödvändigt. 
 Om våra förslag genomförs kommer brottmålsrättegången att bli mer förutsebar. Inte minst för de enskilda parterna genom att den som åtalas redan i åtalet kommer att få information om hur sträng påföljd som är aktuell och att domstolen aldrig kan döma till en strängare påföljd än vad åklagaren slutligen yrkat. Den tilltalade kommer också att kunna få ett tidigt juridiskt stöd genom att han 
 792 
  
 eller hon kan vända sig till en advokat för kostnadsfri rådgivning i samband med att åtal har väckts. 
 Flera av våra förslag syftar till att minska risken för att huvud- förhandlingar ska behöva ställas in. Vi bedömer också att så kommer att bli fallet. Detta leder till att enskilda parter i målet kan få sin sak prövad tidigare. Det minskar också olägenheterna för dem som är kallade att höras som målsägande eller vittne. Att färre huvud- förhandlingar behöver ställas in bör också ha en betydande positiv effekt för allmänhetens förtroende för rättsväsendet. 
 Det sagda innebär för det allmännas del att rättsväsendets resurser i större utsträckning kan koncentreras till de mål där be- hovet är störst. Resurser kan också omfördelas genom att mer insatser sker tidigare i handläggningen, vilket skapar förutsätt- ningar för en snabbare och mer ändamålsenlig domstolsprocess. 
  
 18.3 
  
 Vilka berörs av de föreslagna förändringarna 
  
 18.3.1 
  
 Personer som åtalas för brott och brottsoffer m.fl. 
  
 Våra förslag innebär att brottmålsförfarandet ändras i flera av- seenden. Ändringarna kommer i första hand att beröra de personer som åtalas för brott och brottsoffer. I någon mån berörs också vittnen som i anledning av vissa förslag inte i samma utsträckning kommer att behöva inställa sig vid en huvudförhandling i tings- rätten. De konsekvenser som ändringarna medför har redovisats i avsnitt  
 18.2  
 ovan. 
  
 18.3.2 
  
 Rättsväsendets aktörer 
  
 Ett genomförande av våra förslag kommer i stor utsträckning att beröra rättsväsendets aktörer. Framförallt domare, åklagare och advokater kommer att få tillämpa ett nytt brottmålsförfarande, som i många delar skiljer sig från det system som finns i dag. 
 Förslagen påverkar även polismyndigheternas arbete. För polis- myndigheternas del gäller det särskilt skyldigheten att medverka för att förenklad delgivning av åtalet ska kunna ske och för att utreda enskilda anspråk under förundersökningen. Detta är dock uppgifter som Polisen har redan i dag. Därutöver kommer Riks- polisstyrelsens verksamhet med utskick av strafförelägganden att påverkas av förslaget om att sådana förelägganden ska utfärdas av 
 793 
  
 åklagare i alla bötesmål oavsett den misstänktes inställning till brotts- misstanken. Även Kriminalvården kommer att påverkas genom de ändrade rutiner och arbetssätt som krävs för att lämna person- utredning till åklagaren som ska kunna ange ett påföljdsyrkande i åtalet. 
 Dessutom kommer Domstolsverkets verksamhet inom Domstols- akademin, för att Sveriges Domstolar ska kunna ge personal relevant information och utbildning, att påverkas. Även RIF- samarbetet mellan rättsväsendets myndigheter berörs av våra för- slag genom att nödvändiga förändringar i de tekniska verksamhets- stöden bör samordnas med detta arbete. 
 Enligt våra förslag bör även Advokatsamfundet, genom sin speciella ställning som sammanslutning för landets advokater, vara delaktig i genomförandet och berörs därmed av de föreslagna förändringarna. Det gäller särskilt när det gäller att utforma den rådgivning som advokater föreslås lämna till den som har åtalas för brott. 
  
 18.3.3 
  
 Särskilt om åklagarväsendet 
  
 Våra förslag påverkar Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndig- heten i betydande utsträckning. Om förslagen genomförs kommer myndigheterna att få ändrade och till viss del nya arbetsuppgifter. Det innebär också en i viss mån förändrad beredningsprocess hos myndigheterna. 
 Åklagarna kommer att få en tydligare roll som företrädare för statens straffrättsliga talan. Åklagaren ska framställa ett påföljds- yrkande i åtalet i alla mål. Åklagaren kommer att behöva bedöma behovet av personutredning och vid behov ska åklagaren framställa begäran om sådan utredning till Kriminalvården för att ett påföljds- yrkande ska kunna anges i åtalet. Inhämtande av personutredning är en arbetsuppgift som i de flesta fall i dag sker på begäran av domstolen. Åklagaren kommer därtill att behöva göra övervägan- den om straffmätning och påföljdsval. Förutsättningarna för olika påföljder kommer att behöva bedömas på ett tidigare stadium dvs. före åtalet i stället för i slutskedet av huvudförhandlingen, då bedömningen alltjämt behöver göras. Däremot innebär förslagen inte att det krävs att personutredning görs i fler fall. Åklagaren kommer vidare att behöva skicka åtalet till den tilltalade jämte ett föreläggande att svara på det samtidigt som åtalet ges in till rätten. 
 794 
  
 Åklagarmyndigheten kommer därutöver att behöva utfärda strafförelägganden i väsentligt fler mål och ta emot samt skicka eventuella svar från den misstänkte till rätten tillsammans med det icke godkända strafföreläggandet. 
 I åtalet ska åklagaren ange om målet kan avgöras i det särskilda förfarandet för erkända brottmål. I de fall förfarandet blir aktuellt kommer åklagaren inte att behöva inställa sig vid en huvudförhand- ling i tingsrätten. Våra förslag till ökade möjligheter att avgöra mål i den tilltalades utevaro kommer också att leda till färre inställelser vid tingsrätten. Även i hovrätten kommer åklagaren att i färre fall behöva inställa sig vid huvudförhandling, som en konsekvens av förslagen om krav på prövningstillstånd i alla brottmål och utökade möjligheter att avgöra mål utan huvudförhandling där. 
 Vad gäller hanteringen av målsägandens talan om enskilt an- språk kommer våra förslag leda till vissa förändringar, framförallt genom att åklagare även ska lämna uppgift om sådana anspråk som åklagaren inte för talan om. I huvudsak innebär våra förslag emellertid inte några nya uppgifter jämfört med de skyldigheter som redan följer av de nuvarande bestämmelserna. 
 Förslagen kommer sammantaget att kräva en förhållandevis stor omställning av Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens arbete. De kommer också att leda till längre handläggningstider i åklagarledet, samtidigt som tiden från anmälan om brott till av- görande av målet genom dom kortas ner. Åklagarväsendet kommer att behöva utbilda eller nyanställa personal för de nya eller för- ändrade arbetsuppgifterna. Till stor det handlar det om att personal från andra delar av rättsväsendet kan behöva omfördelas. Detta kommer att ställa andra krav på bl.a. organisation, kompetens, personalförsörjning och utbildning. Vi berör det i avsnitt 17. 
  
 18.4 
  
 Ekonomiska konsekvenser 
  
 Vår bedömning:  
 Ett genomförande av de förslag vi lämnar kommer sammantaget inte att innebära några kostnadsökningar för det allmänna. De ekonomiska konsekvenserna av våra för- slag är emellertid svårbedömda och bygger på uppskattningar. 
 Våra förslag leder till kostnadsminskningar för Sveriges Dom- stolar och till kostnadsökningar för åklagarväsendet. Omför- delning av resurser från Sveriges Domstolar till åklagarväsendet 
 795 
  
 kommer att behöva ske till följd av att arbetsuppgifter över- flyttas från domstolarna till åklagarna. 
 Inom rättshjälpsanslaget kommer minskade kostnader för målsägandebiträde i hovrätt att uppstå, samtidigt som det till- kommer kostnader för att finansiera ersättning till tilltalade för rådgivning av advokat. Färre huvudförhandlingar kommer också att bidra till minskade kostnader. 
 Kostnaderna för inställda förhandlingar kommer att minska. Det kommer att uppstå utbildnings- och omställningskost- nader för myndigheterna som ska tillämpa de nya reglerna. För Sveriges Domstolar, åklagarväsendet och Kriminalvården kan det också antas uppstå kostnader för att anpassa organisationen 
 efter våra förslag. 
  
 18.4.1 
  
 Inledning 
  
 Som vi angett inledningsvis i detta kapitel ska vi enligt direktiven redovisa de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Om för- slagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande följer också av be- stämmelserna i 14 och 15 a §§ kommittéförordningen samt 6 § 4 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. 
 Det är svårt att fullt ut bedöma de ekonomiska konsekvenserna av ett så omfattande förslag till förändringar av brottmålsprocessen som vi nu föreslår. De beräkningar som vi har gjort förutsätter antaganden om hur mål kommer att hanteras i den nya ordningen och sådana uppskattningar kan inte göras med någon exakthet eftersom det är omöjligt att med någon högre grad av säkerhet förutse alla olika situationer som kan uppkomma. 
 Därtill måste kostnaderna för den nuvarande handläggningen av mål i olika former beräknas och uppskattningar göras av kost- naderna för den av oss föreslagna hanteringen. I vissa delar handlar det om att uppskatta kostnader för arbetsuppgifter som redan i dag utförs av någon av rättsväsendets myndigheter. I andra delar rör det sig om nya inslag, som t.ex. rådgivning av advokat. 
 De förändringar som vi föreslår kommer att genomföras först om några år och även det måste beaktas. Under förberedelsetiden för genomförandet av våra förslag kan det inträffa saker som på- verkar kostnaderna för brottmålsprocessen. Det pågår kontinuer- 
 796 
  
 ligt ett lagstiftningsarbete som påverkar rättegången i brottmål och det finns externa faktorer, som exempelvis hur brottslighetens struktur och omfattning utvecklas samt vilka satsningar och priori- teringar som görs för att minska brottsligheten, som påverkar ut- fallet av den nya brottmålsprocessen. Dessa och andra förändringar av angivet slag går inte att förutse. Vi har alltså inte vid våra beräk- ningar gjort någon prognos avseende framtida ärendemängder och måltillströmning. 
 Sammantaget måste analysen av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag till stor del bygga på antaganden och bedömningar. Den analys som vi har gjort kan därför inte ses som något annat än en uppskattning av de kostnadsmässiga effekterna av ett genom- förande av förslagen. 
  
 18.4.2 
  
 Metod 
  
 För att beräkna de kostnadsmässiga konsekvenserna av att genom- föra våra förslag har vi utgått från den officiella kriminalstatistik som Brottsförebyggande rådet (Brå) tagit fram för 2011. Vi har också beaktat den officiella domstolsstatistiken från Domstols- verket. I vissa avseenden har vi hämtat in uppgifter från Domstols- verkets statistiksystem SIV och från åklagarmyndighetens ärende- hanteringssystem Cåbra. 
 Vi har i samarbete med Domstolsverket genomfört en under- sökning av tingsrätternas handläggning av brottmål för att få ett bättre underlag för våra uppskattningar, se bilaga 3. Undersök- ningen har begränsats till ett från statistiskt synsätt representativt urval av tingsrätter och mål. Uppgifterna i undersökningen har hämtats ur domstolarnas målhanteringssystem Vera samt tagits fram genom aktgranskning. 
 Med utgångspunkt i den officiella statistiken och resultaten av vår målundersökning har Statskontoret för vår räkning gjort an- taganden och beräknat de kostnadsmässiga konsekvenserna av våra förslag. Statskontoret har inhämtat ytterligare underlag från Dom- stolsverket, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården och Rikspolis- styrelsen och tagit fram beräkningarna i dialog med nämnda myn- digheter. 
 797 
  
 18.4.3 
  
 Konsekvenser av våra förslag 
  
 En effektivare inledning av processen 
 Som vi beskrivit i avsnitt 18.3.3 innebär våra förslag nya och ändrade arbetsuppgifter för åklagarväsendet. Det handlar om att åklagaren ska göra överväganden om straffmätning och påföljdsval samt framställa påföljdsyrkande i åtalet i alla mål, inhämta person- utredning från Kriminalvården, hantera enskilda anspråk som åklagaren inte för talan om, samt därtill förelägga den tilltalade att svara på åtalet till rätten. De tillkommande och ändrade arbets- uppgifterna beräknas enligt Åklagarmyndighetens uppskattningar sammantaget innebära att handläggningstiden hos Åklagarmyndig- heten ökar med omkring en timma och 35 minuter i genomsnitt per ärende, varav 70 minuter avser tid för åklagare och 25 minuter för administratör. Med utgångspunkt i officiell statistik och vår målundersökning har behov av ytterligare beredning antagits upp- komma i omkring 40 000 ärenden. Vi har vid beräkningarna utgått från att den genomsnittliga kostnaden för en årsarbetskraft, inklu- sive sociala avgifter, är en miljon kronor för en åklagare och 500 000 kronor för en administratör. Det betyder att våra förslag i denna del medför en kostnadsökning för åklagarväsendet om cirka  
 32 miljoner kronor.  
 Därtill kommer kostnader för utskrifter av förundersökningsprotokoll och portokostnader som i dag belastar domstolarna. Vi redogör för den kostnaden i avsnitt  
 18.4.4. 
  
 Även Kriminalvårdens arbetssätt påverkas av våra förslag i denna del. Förslagen innebär att Kriminalvården ska avge ett första yttrande till åklagaren inom 14 dagar, till vilket det ska göras en kompletterande personutredning till rätten om så behövs. I dag ska frivården på begäran av domstolen lämna personutredningen inom 30 dagar. Det förändrade arbetssätt som våra förslag innebär för frivården kan komma att leda till ett behov av organisatoriska för- ändringar. Något egentligt merarbete i förhållande till vad som redan görs blir det inte fråga om. De ekonomiska konsekvenserna av våra förslag för Kriminalvården har inte gått att bedöma i nu- läget. 
 Våra förslag i dessa delar kan dessutom förväntas innebära minskade kostnader för Sveriges Domstolar. Det beror på att stäm- ning inte längre ska utfärdas av domstolarna, att arbetsuppgiften att förelägga den tilltalade att svara till rätten överflyttas till åklagar- 
 798 
  
 väsendet och att behovet av beredningsåtgärder i domstol kan för- väntas minska med förslagen. 
 Rådgivning 
 Förslaget att den tilltalade ska ha rätt till kostnadsfri rådgivning av advokat i maximalt två timmar i alla mål, med undantag för bötes- mål, innebär ökade utgifter för ersättning till advokaterna. 
 Med utgångspunkt i officiell statistik om antalet avgjorda brott- mål och resultatet av vår målundersökning kan rådgivning aktuali- seras i uppskattningsvis omkring 40 000 mål årligen. I vissa av dessa mål lämnas rådgivningen av en offentlig försvarare som är förord- nad för den tilltalade. 
 Beräkningarna utgår från att den genomsnittliga rådgivnings- tiden är 1 timma och 30 minuter samt ett antagande om att rådgiv- ning kommer att utnyttjas i samtliga fall då det är möjligt. För att göra det enkelt har vi vidare antagit att rådgivning till den som har en offentlig försvarare förordnad för sig inte medför några tillkommande kostnader. Vi har då utgått från att återbetalningen av rättegångskostnader i aktuella mål är mycket blygsam. Ytter- ligare kostnader för rådgivning skulle då uppkomma i totalt 17 000 mål. Med utgångspunkt i ett advokatarvode enligt tim- kostnadsnorm skulle det sammantaget innebära tillkommande kostnader för rådgivning om drygt  
 32 miljoner kronor per år 
 . 
 Enligt våra förslag ska den tilltalade informeras om sin rätt till rådgivning av advokat. Den tilltalade och den rådgivande advokaten ska vidare ha rätt att på begäran få del av förundersökningen. Förslaget i denna del innebär en ny arbetsuppgift för åklagarna som medför ökade kostnader för åklagarväsendet att administrera ut- skick samt portokostnader. Omfattningen av den kostnaden har inte kunnat uppskattas. 
 Ett särskilt förfarande 
 Genom vårt förslag till ett särskilt förfarande för att avgöra erkända brottmål kommer antalet huvudförhandlingar i tingsrätt att minska. Det innebär att de mål som kan avgöras på det sättet kan hand- läggas mer kostnadseffektivt. Det påverkar både domstolarna, åklagarväsendet och kostnaderna för offentliga försvarare. Samman- 
 799 
  
 taget uppskattar vi att införandet av ett sådant förfarande innebär minskade kostnader för Sveriges Domstolar med omkring  
 44 mil- joner kronor 
 . 
 Med hänsyn till målundersökningens resultat och de erfaren- heter som kunnat dras från jämförelser med det skriftliga för- farandet för avgörande av brottmål i Finland har vi gjort ett rimligt antagande att det är ungefär 10 000 mål per år som kommer att kunna avgöras genom det särskilda förfarandet. Med utgångspunkt i att den genomsnittliga huvudförhandlingstiden i brottmål är 1,9 timmar har vi antagit att det i första hand är mål med kortare huvudförhandlingstider som kommer att avgöras i den nya ord- ningen. Vi har vidare antagit att den genomsnittliga förhandlings- tiden i mål som kommer att avgöras i det särskilda förfarandet hade varit en timma. I det ingår även tid för överläggning. Vi har be- räknat att det skulle krävas knappt 17 domarårsarbetskrafter för att med nuvarande ordning avgöra målen efter huvudförhandling. Till varje domararbetskraft har vi räknat tillkommande kostnader för en årsarbetskraft notarie samt en och en halv årsarbetskraft domstols- sekreterare. Den sammanlagda kostnaden för varje domararbets- kraft är då 2,2 miljoner kronor. En minskning med 10 000 huvud- förhandlingar skulle med våra antaganden innebära minskade kostnader med ungefär  
 38 miljoner kronor  
 per år. 
 Kostnaderna för att avgöra dessa mål i det särskilda förfarandet uppgår enligt våra uppskattningar till omkring  
 fyra miljoner kronor  
 per år. Vi har då utgått från att varje mål skulle ta en halvtimma för en domare att avgöra i det särskilda förfarandet, vilket motsvarar 5 000 arbetstimmar per år. Till det har vi gjort motsvarande tillägg för tillkommande kostnader som enligt nuvarande ordning. 
 Enligt Riksrevisionens underlag till rapporten  
 Inställda förhand- lingar i brottmål, RiR 2010:7,  
 är kostnaden för en nämndeman 2 000 kronor per dag. Våra förslag till ett särskilt förfarande i erkända brottmål bör med ovanstående antaganden leda till minskade kostnader för nämndemän i tingsrätt med omkring  
 10 miljoner kronor  
 årligen 
 . 
  
 Vi har uppskattat att den kostnadsminskning för åklagar- väsendet som uppkommer till följd av minskad huvudförhandlings- tid enligt vårt förslag i denna del, uppgår till ungefär  
 fem miljoner kronor 
 . Då har vi i kostnadsberäkningen enbart utgått från den besparing det innebär att en åklagare inte behöver inställa sig i rätten. Härtill kommer eventuellt minskade kostnader för administration. 
 800 
  
 De minskade utgifterna för rättsligt biträde har vi i denna del uppskattat till cirka  
 18 miljoner kronor.  
 Utifrån resultatet i vår målundersökning har vi räknat med kostnader för offentligt försvar i ungefär 30 procent av målen. Ersättningen har beräknats med utgångspunkt i brottmålstaxan för mål med en förhandlingstid mellan 15 till 29 minuter. Eftersom vår målundersökning visar att målsägandebiträde förordnats enbart i någon enstaka procent av dessa mål, har vi bortsett från eventuella kostnadsminskningar i detta hänseende. 
 Hantering av strafförelägganden 
 Våra förslag om förändringar om när strafföreläggande kan ut- färdas, vad ett sådant ska innehålla och att åtal kan väckas genom att ett inte godkänt strafföreläggande ges in till rätten, kommer att leda till ett ökat antal utfärdade strafförelägganden samt påverka den tid åklagarna behöver lägga ner i dessa fall. Enligt vår bedöm- ning kommer det också att leda till ett ökat antal godkända strafförelägganden och därmed ett minskat antal inkommande mål i tingsrätt. 
 År 2011 utfärdades cirka 50 000 strafförelägganden. Utifrån uppgifterna i målundersökningen om andelen mål där påföljden bestämdes till böter skulle våra förslag kunna komma att innebära att ungefär 30 000 fler strafförelägganden utfärdades. Det ska dock poängteras att det förutsätter att åklagare skulle utfärda strafföre- lägganden för bötesstraff i de fall där påföljden i domstol bestämts till böter enligt målundersökningen. 
 Åklagarmyndigheten har uppskattat att förändringarna av vad ett strafföreläggande ska innehålla och de ändrade rutinerna vid hanteringen kommer att innebära att det i genomsnitt kommer att uppstå ett merarbete motsvarande fem minuter per ärende, förut- satt att verksamhetsstödet anpassas till det nya förfarandet. Baserat på det antal strafförelägganden som utfärdades 2011 och den ovan angivna uppskattningen om ökningen till följd av vårt förslag skulle det innebära att åklagarväsendets kostnader för beredningen av strafförelägganden kan komma att öka med knappt  
 4 miljoner kronor 
 . 
 Den ökade volymen strafförelägganden och förändringarna av vad dessa ska innehålla kommer också att påverka kostnaderna för utskrift av strafförelägganden. Åklagarmyndigheten har uppskattat den ökade kostnaden till  
 1 350 000 kronor 
 . 
 801 
  
 En kraftigt ökad volym strafförelägganden kan också leda till att Polisen behöver anställa fler personer för att hantera ärendena i det nationella system som Rikspolisstyrelsen administrerar. Dessa kostnader faktureras emellertid Åklagarmyndigheten. 
 Av uppgifterna i målundersökningen framgår att den tilltalade erkände i drygt hälften av de mål där påföljden bestämdes till böter av domstol. Vi har utgått från att en stor del av dessa mål hade kunnat avgöras genom strafföreläggande om den misstänkte hade fått möjlighet att godkänna ett bötesstraff i ett föreläggande. Hur stor andel detta rör sig om beror dock bl.a. på om den misstänkte är aktiv genom att godkänna föreläggandet. 
 Utifrån antagandet att 30 000 fler strafförelägganden kommer att utfärdas uppskattar vi att omkring 10 000 av dessa bör kunna lagföras av åklagaren utan inblandning av domstol. Ett sätt att uppskatta de minskade kostnader detta innebär, är att göra antag- anden om de årsarbetskrafter som krävs när målen avgörs i dom- stol. Det rör sig om relativt enkla mål, som i stor utsträckning avgörs av notarier. Vi utgår från antagandet att en notarie igenom- snitt kan avgöra 25 sådana mål per vecka, dvs. cirka 1 000 mål per notarie och år. Det motsvarar 10 årsarbetskrafter. Till det kommer kostnader för beredning av domstolssekreterare. Vi utgår även i den beräkningen från 10 årsarbetskrafter. Den genomsnittliga kost- naden för en notarie är 470 000 kr per år och för en domstols- sekreterare 450 000 kr per år. Det innebär att det är ett rimligt antagande att kostnadsminskningen för Sveriges Domstolar mot- svarar cirka  
 9 miljoner kronor. 
  
 Till det kommer att det i dag i en del av bötesmålen finns kostnader för nämndemän (en tredjedel av målen enligt uppgift från Domstolsverket). Vi har dock valt att inte ta hänsyn till detta i uppskattningen av de minskade kostnaderna, eftersom det i samman- hanget rör sig om en begränsad kostnad. 
 För åklagarnas del minskar tiden för att närvara vid huvud- förhandlingar om fler ärenden kan avgöras genom strafförelägg- ande. Med hänsyn till att bötesmål redan i dag kan avgöras utan huvudförhandling är det dock svårt att närmare uppskatta hur stor lättnad detta innebär för åklagarnas del. 
 802 
  
 Färre inställda förhandlingar 
 Förslagen om förändrade delgivningsregler, ökade möjligheter att avgöra mål i utevaro och mer flexibla deldomsregler kommer enligt vår bedömning leda till att färre huvudförhandlingar behöver ställas in. 
 I avsnitt 11.7.1 har vi redogjort för statistik om orsaker och kostnader för inställda förhandlingar. Varje förhandling som kan genomföras i stället för att ställas in innebär en inte obetydlig kostnadsminskning för det allmänna. Av statistiken i nämnda avsnitt framgår att det i en undersökning har framkommit att orsaken till att huvudförhandlingar ställts in i 47 procent av fallen var att den tilltalade inte var delgiven eller att en delgiven tilltalad uteblev. En annan orsak kan vara att det väckts ett tilläggsåtal kort tid före huvudförhandlingen. De förändringar vi föreslår bör alltså ha en positiv effekt på antalet inställda förhandlingar. 
 Hur många färre inställda förhandlingar som våra förslag kommer att leda till är svårt att uppskatta. Med utgångspunkt från uppgifter i målundersökningen och våra förslag om alternativa avgörandesätt kan det totala antalet huvudförhandlingar där den aktuella påföljden är maximalt fängelse i sex månader uppskattas till drygt 30 000. Av den statistik som vi redogjort för i avsnitt 11.7.1 framgår att 23 procent av alla huvudförhandlingar ställs in och att det i nära hälften av fallen beror på att den tilltalade inte är delgiven eller att en delgiven tilltalad inte kommer till förhandlingen. Om förslagen om förändrade delgivningsregler och utökade möjligheter att avgöra mål i utevaro skulle få full effekt skulle det innebära att ungefär 3 500 av de förhandlingar där den aktuella påföljden är max fängelse i sex månader inte skulle behöva ställas in. Det ska dock framhållas att en viss del av dessa mål ändå inte kommer att kunna avgöras pga. annat hinder för huvudförhandlingen. 
 Av Riksrevisionens rapport om inställda förhandlingar framgår att kostnaderna för en inställd förhandling bl.a. beror på när förhandlingen behöver ställas och hur omfattande förhandlingen är. Den genomsnittliga kostnaden för att ställa in en förhandling samma dag som den skulle ha hållits är cirka 11 000 kr. För en för- handling som ställs in en till tre dagar i förväg är den genom- snittliga kostnaden 2 200 kr. Den övervägande delen av de förhand- lingar som påverkas av våra förslag bör vara sådana som ställs in samma dag som huvudförhandlingen skulle ha hållits eller någon dag dessförinnan. 
 803 
  
 Sammanfattningsvis är det svårt att med någon närmare säkerhet bedöma hur stor kostnadsminskning som kommer att uppstå till följd av det minskade antalet inställda huvudförhandlingar. Ett rimligt antagande är att våra förslag innebär att rättsväsendets kostnader för inställda förhandlingar bör kunna minska med mellan 
  
 10 
  
 till 18 miljoner kronor 
  
 . 
  
 En tredjedel av kostnaderna för inställda förhandlingar avser 
 direkta kostnader för tingsrätten. Resterande del avser minskade kostnader för offentliga försvarare, målsägandebiträden, åklagar- väsendet och övriga relaterade kostnader. 
 Förberedande åtgärder i huvudförhandlingsmål 
 Vi föreslår flera åtgärder som syftar till att förbättra förberedelsen av brottmål som ska avgöras genom huvudförhandling. Ett sådant är att det som huvudregel ska hållas förberedande sammanträde i omfattande mål. Det kommer till följd av detta uppstå ökade kostnader under förberedelsen av målen, bl.a. genom arvoden till offentliga försvarare. Ett av de viktigaste syftena med det förbered- ande sammanträdet är emellertid att målet ska förberedas så att huvudförhandlingen kan hållas så koncentrerad som möjligt. Rätten får också ett tydligare ansvar för att se till att rättegångarna inte blir mer omfattande än vad som är nödvändigt genom de ändrade bestämmelserna om gemensam handläggning av åtal. 
 Det ska också poängteras att våra förslag om en behovsanpassad process syftar till att mer tid ska kunna ägnas åt de krävande brottmålen. Som framgår av de samlade konsekvenserna av våra förslag bör det, även med beaktande av behovet av omfördelning av resurser mellan domstolarna och åklagarväsendet, skapas en arbets- lättnad vid domstolarna som gör det möjligt för domarna att leva upp till de ökade kraven under förberedelsen. 
 De förberedande åtgärderna beräknas leda till kortare huvud- förhandlingstider. Vi bedömer därför att förslagen i denna del sammantaget i varje fall inte kommer att leda till kostnadsökningar. 
 804 
  
 Hovrättsprocessen 
 Vi bedömer att våra förslag om förändringar i hovrättsprocessen kommer att innebära en förändring av hovrätternas arbetssituation. 
 Färre antal mål kommer att avgöras genom huvudförhandling till följd av förslaget om ett generellt prövningstillstånd och ut- ökade möjligheter att avgöra mål utan huvudförhandling. Å andra sidan bör, som vi redogjort för i avsnitt 12.3.8, prövningstillstånd komma att meddelas i en relativt stor andel av de överklagade brottmålen. Det tillkommer också arbete för att göra en tillstånds- prövning i alla mål och mer tid bör läggas på att bereda målen inför avgörandet genom att klargöra parternas ståndpunkter och bevis- uppgifter. 
 Det sagda innebär att det är svårt att närmare uppskatta de eko- nomiska konsekvenserna av våra förslag. Om förslagen innebär att kostnaderna minskar till följd av färre huvudförhandlingar eller om domarresurser omfördelas från huvudförhandlingsskedet till åtgär- der tidigare i handläggningen är dock svårt att bedöma. Till det kommer det behov av ytterligare en domare som uppkommer när tingsrätten avgjort målet med tre domare. 
 Att antalet huvudförhandlingar i hovrätt blir färre och att huvudförhandlingarna kan hållas mer koncentrerade genom att hänvisning används i ökad utsträckning, innebär att kostnaderna för offentliga försvarare i hovrätt bör minska. År 2011 uppgick kostnaden för offentliga försvarare i hovrätt till cirka 154 miljoner kronor. En försiktig uppskattning är att kostnaderna för offentliga försvarare i hovrätt bör kunna minska med 10 procent. Det skulle i så fall innebära minskade kostnader med omkring  
 15 miljoner kronor 
 . 
 Även för åklagarnas del kommer det att frigöras tid som kan läggas på andra arbetsuppgifter om tiden för huvudförhandlingar i hovrätten minskar. En uppskattning är att det motsvarar en tredje- del av de minskade kostnaderna för offentliga försvarare. Det skulle innebära minskade kostnader med omkring  
 5 miljoner kronor. 
  
 Vi återkommer till kostnaderna för målsägandebiträden i hov- rätten i samband med att vi behandlar konsekvenserna som rör målsägandens personliga stöd. 
 805 
  
 Rättens sammansättning 
 Tingsrätt 
 Om våra förslag om ändrade sammansättningsregler i tingsrätt genomförs kommer kostnaderna för nämndemän att minska. 
 Den genomsnittliga kostnaden för en nämndeman uppgår till cirka 2 000 
  
 1  
  
 kronor per dag. Till det kommer att tingsrätterna har administrativa kostnader för nämndemannahanteringen. Utifrån uppgifter från Domstolsverket kan de administrativa kostnaderna uppskattas till totalt drygt 12 miljoner kronor per år. 
 Antalet mål som enligt vårt förslag skulle kunna avgöras efter huvudförhandling av en lagfaren domare i tingsrätt uppskattas till drygt 20 000 stycken. Det rör sig om mål där den yrkade påföljden som högst är fängelse i sex månader och det bör i huvudsak vara fråga om mål där i varje fall någon åtalspunkt är förnekad. Utifrån ett antagande om att den genomsnittliga förhandlingstiden för dessa mål är 1,25 timme skulle det innebära att antalet förhand- lingsdagar där nämndemän inte behöver delta kan uppskattas till 4 300. 
  
 2  
  
 Det skulle innebära en uppskattad kostnadsminskning om 
  
 25 
  
 miljoner kronor per år 
  
 . 
  
 Vårt förslag att tingsrätten kan avgöra mål efter huvudförhand- 
 ling med tre lagfarna domare kommer att leda till att ytterligare domarresurser tas i anspråk för de mål som avgörs på det sättet. Å andra sidan deltar i sådana fall inte nämndemän. Vi utgår från att de mål där denna sammansättning kommer att användas framförallt är sådana där tingsrätten i dag dubblerar sitsen, dvs. att rätten består av två lagfarna domare och ofta fyra nämndemän. Kostnaden för en huvudförhandlingsdag med tre nämndemän (dvs. i genomsnitt 6 000 kronor per dag) är något högre en motsvarande kostnad för en rådman. Den tillkommande domaren bör också många gånger kunna vara en fiskal. Även om det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning sammansättningen med tre lagfarna domare kommer att användas bedömer vi därför att detta förslag inte kommer att leda till ökade kostnader. Det gäller även om det tillkommer det visst förberedelse- och efterarbete för den tredje domaren. 
 Genom att fler mål kan avgöras utan nämndemän kommer även tingsrätternas administrativa kostnader för nämndemannahanteringen 
  
 1 
  
 Riksrevisionens underlag till rapporten  
  
 Inställda huvudförhandlingar i brottmål 
 , RiR 2010:7. 
  
 2 
  
 25 000 förhandlingstimmar/6 timmar per dag. 
  
 806 
  
 att minska. Vi uppskattar att den, med hänsyn till det antal mål det gäller, bör kunna halveras. Det skulle innebära en kostnadsminsk- ning om  
 6 miljoner kronor 
 . 
 Hovrätt 
 Förslaget att nämndemannasystemet inte ska tillämpas när hovrätten avgör brottmål innebär att hovrätternas kostnader för nämndemän minskar med ungefär  
 18 miljoner kronor 
 . 
 Kostnaden under 2011 för nämndemän i hovrätterna var 17 miljoner kronor. Till det kommer administrativa kostnader för nämndemannahanteringen, som enligt uppgift från Domstolsverket uppgår till totalt drygt en miljon kronor per år. I nämnda belopp ingår även kostnader för nämndemän i familjemål, men de kost- naderna är försumbara i förhållande till kostnaderna för nämnde- män i brottmål. 
  
 3 
  
 I de mål där tingsrätten avgjort målet med tre domare kommer det att krävas en ytterligare domarresurs i hovrätten. Vi bedömer att den kostnaden mer än väl bör rymmas inom den omfördelning av resurserna i hovrättens arbete som våra förslag innebär. 
 Konsekvenser som rör målsägandens personliga stöd 
 Om det, som vi föreslår, ska ske en förnyad prövning av behovet av målsägandebiträde när ett mål överklagats, kommer det att leda till att kostnaderna för målsägandebiträde kommer att minska. 
 Den nuvarande kostnaden för målsägandebiträde i hovrätt uppgår till 37 miljoner kronor per år. Det är givetvis svårt att närmare uppskatta i vilken utsträckning målsägandebiträde kommer att förordnas på nytt. Mot bakgrund av det förändrade behov av målsägandebiträde i hovrätt som  
 EMR-reformen 
  har lett till be- dömer vi dock att ett rimligt antagande är att kostnaden kan komma att minska med omkring tre fjärdedelar. Det innebär att kostnadsminskningen kan uppskattas till knappt  
 28 miljoner kronor 
 . 
 Vi föreslår att en stödperson som följer med målsäganden till en huvudförhandling ska kunna få ersättning för kostnader till följd av 
  
 3  
 Av de 2 833 tvistemål som avgjordes i hovrätt 2011 avgjordes knappt 4 procent med nämnd jämfört med 66,1 procent av de 9 404 avgjorda brottmålen. 
 807 
  
 inställelsen om det finns särskilda skäl för det. Ersättningen ska bestämmas på samma sätt som ersättningen till målsäganden enligt förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. Enligt vår bedömning är det inte möjligt att göra några närmare antaganden kring vilka kostnader detta kan komma att ge upphov till. Det beror i huvudsak på att det i dag är mycket sällsynt att en målsägande har med sig en stödperson enligt rättegångsbalken. När det sker är det ofta någon som ersätts för kostnader på annat sätt, t.ex. en person från socialtjänsten eller en brottsofferjour. Det har också framkommit att det redan i dag förekommer att ersättning i liknande fall betalas genom att en person som följer med målsäganden anses som någon som måls- äganden behöver anlita för att kunna inställa sig. Det kan inte heller uteslutas att bättre information om möjligheten att ha med sig en stödperson och att det finns en möjlighet till ersättning för kost- nader kan komma att leda till att en del målsägande som i dag begär målsägandebiträde i stället kommer att vilja utnyttja möjligheten att kunna få ett personligt stöd av en stödperson. 
  
 18.4.4 
  
 De samlade konsekvenserna av våra förslag 
  
 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att ett genomförande av våra förslag inte kommer att innebära några kostnadsökningar för det allmänna. Snarare indikerar våra beräkningar ett visst ökat ekonomiskt utrymme hos Sveriges Domstolar, även efter en om- fördelning av anslagen för utgifter till åklagarväsendet från Sveriges Domstolar. Vår samlade bedömning är att den ordning som vi föreslår sammantaget blir mer kostnadseffektiv än den nuvarande brottmålsprocessen, samtidigt som kvaliteten i processen förbättras. Att kvaliteten kan förbättras beror på att våra förslag bör leda till kortare handläggningstider från brottsanmälan till dess ett mål av- görs genom dom. Den tidigare lagföringen bidrar till att verkställig- het kan ske i ett tidigare vilket är till fördel för såväl den enskilde som samhället. Det skapas också ytterligare utrymme för att han- tera de mer krävande brottmålen. 
 Om våra förslag genomförs bör de uppskattningsvis medföra en kostnadsminskning för Sveriges Domstolar med cirka  
 102 miljoner kronor  
 per år 
 .  
 I det ingår inte minskade kostnader till följd av färre inställda förhandlingar (se nedan). Däremot rör det sig om minskade kostnader till följd av färre åtal i bötesmål med ungefär 9 miljoner 
 808 
  
 kronor per år, färre antal huvudförhandlingar som en konsekvens av införandet av det särskilda förfarandet med omkring 44 miljoner kronor per år och ändrade regler avseende rättens sammansättning vid huvudförhandling i tingsrätt och hovrätt med årligen ungefär 31 miljoner kronor respektive 18 miljoner kronor. 
 Samtidigt ökar kostnaderna för åklagarväsendet enligt våra beräkningar med ungefär  
 44 miljoner kronor  
 per år 
 .  
 Huvuddelen av kostnaderna är hänförliga till ökade kostnader för att hantera nya och förändrade arbetsuppgifter, cirka 32 miljoner kronor. Till det kommer kostnadsökningen för våra förslag rörande strafföreläggan- den, vilka uppskattas till ungefär fem miljoner kronor. Vidare tillkommer overhead- och lokalkostnader med ungefär sex miljoner kronor samt vissa ytterliga kostnader till följd av att arbetsupp- gifter överflyttas från Sveriges Domstolar till åklagarväsendet, så- som kostnader för utskrifter av förundersökningsprotokoll och portokostnader. Dessa kostnader uppgår uppskattningsvis till mellan  
 1–2 
  miljoner kronor. 
 Våra förslag sammantaget innebär att det bör ske en omfördel- ning mellan anslagen för utgifter från Sveriges Domstolar till Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Det beror alltså på att flera arbetsuppgifter, som vi har beskrivit i avsnitt  
 18.4.3,  
 kommer att utföras av åklagarväsendet i stället för av Sveriges Domstolar. Även efter en sådan omfördelning kommer det att finnas utrymme för att hantera de ökade kostnader som kan komma att uppstå till följd av ökade insatser under förberedelsen. 
 När det gäller kostnaderna inom ramen för anslaget för rättsliga biträden m.m. visar de uppskattningar vi gjort att kostnaderna i varje fall inte ökar till följd av våra förslag. Enligt våra beräkningar skulle kostnaderna uppskattningsvis minska med ungefär  
 22 mil- joner kronor  
 per år 
 .  
 Vårt förslag om rådgivning av advokat i alla brottmål, med undantag för bötesmål, kommer att leda till ökade kostnader. Vi har i avsnitt  
 18.4.3  
 uppskattat den kostnaden till om- kring 32 miljoner kronor per år. Sammantaget kommer våra förslag innebära att antalet huvudförhandlingar i tingsrätt blir färre. Den uppskattade kostnadsminskningen för offentliga försvarare och målsägandebiträden till följd av detta är omkring 12 miljoner kronor. Dessutom beräknas utgifterna för rättsliga biträden i hovrätt att minska med cirka 15 miljoner kronor avseende kostnader för offent- liga försvarare och omkring 27 miljoner kronor avseende kostnader för målsägandebiträden. 
 809 
  
 Sammantaget innebär våra förslag som berör rättsliga biträden att det kan ske en omfördelning av resurser från huvudförhand- lingsskedet till en tidig rådgivning. Även med beaktande av osäker- heten i uppskattningarna och den minskade återbetalningsskyldig- heten bör det enligt våra beräkningar finnas utrymme för de ökade kostnader som kan uppkomma till följd av ökad användning av sammanträden under förberedelsen. Detsamma gäller för de kost- nader som uppkommer till följd av förslaget om ersättning till stödpersoner. 
 Flera av våra förslag, men främst förslagen som rör förenklad delgivning, avgörande efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro och flexiblare deldomsregler, bedöms leda till färre inställda huvudförhandlingar. Vi uppskattar att detta kommer att leda till minskade kostnader för staten med mellan  
 10 till 18 miljoner kronor  
 per år. Kostnadsminskningen inbegriper såväl minskade kostnader för rättsväsendets myndigheter som minskade utgifter för rättsliga biträden. 
 Våra förslag medför behov av att utveckla och anpassa Sveriges Domstolars och myndigheternas verksamhetsstöd. Det rör sig om initiala kostnader för framtagande av nya blanketter, anpassning av  
 it-system 
  och interna handläggningsprocesser samt överföring av information mellan åklagarväsendet och Sveriges Domstolar. Åklagar- myndigheten har uppskattat att arbetet med att anpassa myndig- hetens verksamhet enligt förslagen tar i anspråk ungefär 4 400 arbetstimmar, vilket motsvarar en kostnad om ungefär  
 4,4 miljoner kronor 
 . På motsvarande sätt måste verksamhetsstödet hos Sveriges Domstolar anpassas till de nya arbetsformerna. Dessa initiala kost- nader är svåra att beräkna. Enligt vår mening bör förändringarna inte bli mer omfattande än att de ryms inom ramen för de in- vesteringar som görs för utveckling av verksamhetsstödet Vera för att anpassa systemet till RIF. 
 I sammanhanget ska påpekas att de vinster som en övergång till en mer behovsanpassad brottmålsprocess innebär inte kan hämtas hem omedelbart vid reformens genomförande. Det beror på att genomslaget av den kommer att ske genom en gradvis övergång till den nya ordningen genom en anpassning av bl.a. verksamhetsstöd, lokaler och personalresurser. 
 Som vi redogjort för i föregående avsnitt kommer våra förslag innebära att fler arbetsmoment som i dag utförs under handlägg- ningen av målet i tingsrätt kommer att vidtas tidigare. Det innebär att en förändring av domstolarnas verksamhet i den omfattning 
 810 
  
 som våra förslag medför kan innebära att det inom Sveriges Dom- stolar uppstår omställningskostnader, i form av minskat personal- behov. Det är vår bedömning att det är en konsekvens som bör kunna hanteras genom naturliga avgångar. 
 Ett genomförande av våra förslag kommer att leda till nya och förändrade arbetsuppgifter hos såväl Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten som Sveriges Domstolar. Det förändrade arbetssättet kräver utbildningsinsatser för befintlig personal och vad gäller Åklagarmyndigheten ställs sannolikt krav även på rekry- tering av ny personal. Det kan också antas medföra andra omställ- ningskostnader. Omfattningen av dessa kostnader har vi inte kunnat ta med i våra beräkningar. Det är dock en ekonomisk konsekvens som bör övervägas inom ramen för det förberedande arbete som vi redogjort för i avsnitt 17. 
 Utbildnings- och omställningskostnader kan även förväntas uppstå för övriga myndigheter som ska tillämpa de nya bestämmel- serna, t.ex. polismyndigheterna och Kriminalvården. Vi har inte kunnat beräkna dessa kostnader, men de bör analyseras närmare inför ett genomförande av reformen. 
  
 18.5 
  
 Ikraftträdande och informationsinsatser 
  
 Vår bedömning:  
 Vi redovisar våra överväganden om tidpunkten för ikraftträdande av de förslag vi lämnar och det förberedande arbete bl.a. i form av informations- och utbildningsinsatser som behövs i avsnitt 17. 
 Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraft- trädande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. 
 Vi föreslår i avsnitt 17 att de författningsändringar som vi föreslår ska träda i kraft den tidpunkt som regeringen bestämmer. Vi pekar därtill på de särskilda informations- och utbildnings- insatser som kommer att krävas till följd av den nya lagstiftningen. Våra överväganden kring detta framgår av det avsnittet. 
 811 
  
 18.6 
  
 Konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen 
  
 Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konse- kvenserna i det avseendet anges i betänkandet. 
 Vad som är av intresse i detta sammanhang är den betydelse som våra förslag kan få för det brottsförebyggande arbetet. Vi har, i enlighet med målsättningen som anges i våra direktiv lämnat för- slag till en brottmålsprocess med mer behovsanpassade handlägg- ningsregler och en tydligare ansvarsfördelning mellan domstolen, åklagaren och övriga aktörer. Förslagen bör leda till att alla mål avgörs med hög kvalitet och inom rimlig tid. Vi gör bedömningen att en tydlig och förutsebar process, i vilken parternas inställning och medverkan ges en ökad betydelse, även ökar trovärdigheten i brottmålsprocessen. Flera av våra förslag syftar också till att åt- gärder ska vidtas tidigare, det gäller både att personutredningar ska utföras tidigare och att man inte i onödan ska vänta med att pröva ett åtal som kan avgöras. Att den straffrättsliga reaktionen inte i onödan fördröjs bör vara viktigt för att motverka upprepad brotts- lighet. Det är dock inte möjligt att närmare beräkna vilka effekter förslagen har för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 
 Våra förslag torde inte medföra några övriga konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. 
  
 18.7 
  
 Konsekvenser för Sveriges anslutning till Europeiska unionen 
  
 Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om för- slagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 
 Vi bedömer att våra förslag inte påverkar Sveriges åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska unionen. 
 812 
  
 18.8 
  
 Konsekvenser som anges i 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning 
  
 Enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning, om förslagen kan få effekter för före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av ett antal olika omständigheter. Vi gör bedömningen att våra förslag inte kommer att medföra några så- dana konsekvenser. 
 813 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Förändrad hantering av importmoms. Fi. 
  
 2. 
  
 Patientlag. S. 
  
 3. 
  
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi. 
  
 4. 
  
 Tillstånd och medling. Ju. 
  
 5. 
  
 Djurhållning och miljön 
  
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L. 
  
 6. 
  
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi. 
  
 7. 
  
 Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju. 
  
 8. 
  
 Den svenska veteranpolitiken 
  
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö. 
  
 9. 
  
 Riksbankens 
  
 finansiella oberoende och balansräkning. Fi. 
  
 10. 
  
 Rätta byggfelen snabbt! 
  
 – 
  
 med effektivare förelägganden och försäkringar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 
  
 och framtidsalternativ. M. 
  
 12. 
  
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi. 
  
 13. 
  
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
  
 – 
  
 ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U. 
  
 14. 
  
 En översyn inom Sevesoområdet 
  
 – 
  
 förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö. 
  
 15. 
  
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U. 
  
 16. 
  
 Effektivare konkurrenstillsyn. N. 
  
 17. 
  
 Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] 
 Försvarsdepartementet 
 Den svenska veteranpolitiken 
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8] 
 En översyn inom Sevesoområdet 
 – förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14] 
 Socialdepartementet 
 Patientlag. [2] 
 Rätta byggfelen snabbt! 
 – med effektivare förelägganden och försäkringar. [10] 
 Finansdepartementet 
 Förändrad hantering av importmoms. [1] 
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3] 
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6] 
 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9] 
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12] 
 Utbildningsdepartementet 
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
 – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13] 
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11] 
 Näringsdepartementet 
 Effektivare konkurrenstillsyn. [16] 
 Djurhållning och miljön 
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5]