sou 2017 30 d2 
  
 En omreglerad spelmarknad 
  
 Del 2 
  
 Betänkande av Spellicensutredningen 
  
 Stockholm 2017 
  
 SOU 2017:30 
  
 SOU och Ds kan köpas från Banks kundservice. Beställningsadress: Banks kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  kundservice@wolterskluwer.se 
  
 Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer 
  
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Rivera AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
  
 Svara på remiss – hur och varför 
  
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad  
 2009-05-02). 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. 
  
 Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser 
  
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet 
  
 Omslag: Mcdaniel 
  
 Tryck: Mcdaniel, Stockholm 2017 
  
 ISBN  
 978-91-38-24592-7 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Innehåll 
  
 22 
  
 Tekniska krav............................................................ 
  
 13 
  
 22.1 
  
 Utredningsdirektiven.............................................................. 
  
 13 
  
 22.2 
  
 Allmänt om tekniska krav ...................................................... 
  
 13 
  
 22.3 
  
 Utredningens bedömning....................................................... 
  
 15 
  
 22.3.1 Särskilt om speltransaktioner.................................. 
  
 18 
  
 23 
  
 Tillsyn ...................................................................... 
  
 21 
  
 23.1 
  
 Tillsynsmyndighet .................................................................. 
  
 21 
  
 23.2 
  
 Spelmyndighetens rutiner för anställdas spel........................ 
  
 22 
  
 23.3 
  
 Kontrollanter........................................................................... 
  
 22 
  
 23.4 
  
 Upplysningar från en koncern ............................................... 
  
 24 
  
 23.5 
  
 Upplysningar från andra myndigheter .................................. 
  
 24 
  
 23.6 
  
 Kontrollköp............................................................................. 
  
 26 
  
 23.6.1 JO:s bedömning av provköp och 
  
 bestämmelsernas om kontrollköp tillkomst .......... 
  
 27 
  
 23.6.2 Utredningens bedömning vad gäller 
  
 kontrollköp på spelområdet.................................... 
  
 29 
  
 23.7 
  
 Särskilda ingripanden.............................................................. 
  
 30 
  
 23.8 
  
 Ingripanden när personer i ledande ställning inte 
  
 uppfyller kvalifikationskraven................................................ 
  
 32 
  
 23.9 
  
 Ingripanden när representanter inte längre uppfyller 
  
 krav på godkännande .............................................................. 
  
 33 
  
 23.10 
  
 Hur ofta kontroller ska göras................................................. 
  
 34 
  
 3 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2017:30 
  
 23.11 
  
 Återkallelse av tillstånd av andra skäl än misskötsamhet..... 
  
 35 
  
 23.12 
  
 Interimistisk återkallelse av en spellicens.............................. 
  
 36 
  
 23.13 
  
 Övriga befogenheter............................................................... 
  
 38 
  
 23.14 
  
 Omedelbart gällande beslut ................................................... 
  
 38 
  
 23.15 
  
 Vite .......................................................................................... 
  
 40 
  
 23.16 
  
 Redovisning och revision ....................................................... 
  
 40 
  
 23.16.1 
  
 Redovisning............................................................. 
  
 41 
  
 23.16.2 
  
 Revision ................................................................... 
  
 42 
  
 23.17 
  
 Tillsynsvägledning till kommunerna ..................................... 
  
 46 
  
 24 
  
 Sanktionssystemet ..................................................... 
  
 47 
  
 24.1 
  
 Utredningsdirektiven ............................................................. 
  
 47 
  
 24.2 
  
 Straffrättslig analys................................................................. 
  
 48 
  
 24.2.1 
  
 Straffbestämmelser.................................................. 
  
 48 
  
 24.2.2 
  
 Förhållandet mellan lotterilagens 
  
 straffbestämmelser och brottsbalkens 
  
 bestämmelser om dobbleri...................................... 
  
 57 
  
 24.3 
  
 Valet av repressiv metod – hur bör en överträdelse av 
  
 spellagen bemötas? ................................................................. 
  
 59 
  
 24.3.1 
  
 Allmänt om sanktionsavgifter, dess 
  
 användningsområde och utformning..................... 
  
 60 
  
 24.3.2Allmänna utgångspunkter vid val av repressiv 
  
 metod ....................................................................... 
  
 63 
  
 24.3.3 Spelutredningens uppdrag och bedömning ........... 
  
 66 
  
 24.3.4 Repressiv metod för den som verkar på 
  
 spelmarknaden utan tillstånd.................................. 
  
 67 
  
 24.3.5 
  
 Överträdelser av licenshavare................................. 
  
 72 
  
 24.4 
  
 Sanktionsavgift ....................................................................... 
  
 73 
  
 24.4.1 
  
 Avgiftens storlek..................................................... 
  
 74 
  
 24.4.2 
  
 Begränsningar i avgiftsskyldigheten....................... 
  
 76 
  
 24.5 
  
 Förseningsavgift ..................................................................... 
  
 76 
  
 24.6 
  
 Betalning av sanktionsavgift och förseningsavgift ............... 
  
 77 
  
 4 
  
 SOU 2017:30 
  
 Innehåll 
  
 24.7 Straffrättsliga bestämmelser ................................................... 
  
 78 
  
 24.7.1Huvudbrottet – det ska vara olagligt att utan 
  
 en licens anordna och tillhandahålla spel ............... 
  
 79 
  
 24.7.2 
  
 Straffskalor............................................................... 
  
 82 
  
 24.7.3 
  
 Skärpt främjandeförbud .......................................... 
  
 87 
  
 24.7.4 Olagligt anordnande av pyramidspel...................... 
  
 95 
  
 24.7.5 
  
 Olovlig ombudsverksamhet.................................... 
  
 95 
  
 24.7.6 Bestämmelserna om dobbleri bör upphävas .......... 
  
 96 
  
 24.7.7 
  
 Svensk lags tillämplighet ......................................... 
  
 98 
  
 24.7.8Något om möjligheten till vitesföreläggande 
  
 och vitesförbud...................................................... 
  
 103 
  
 24.8 
  
 Ett särskilt spelfuskbrott...................................................... 
  
 103 
  
 24.8.1 Nuvarande lagstiftning i Sverige........................... 
  
 104 
  
 24.8.2 
  
 Bedrägeri ................................................................ 
  
 105 
  
 24.8.3 
  
 Mutbrott ................................................................ 
  
 106 
  
 24.8.4 Misstänkta fall och avgöranden i domstol ........... 
  
 109 
  
 24.8.5 
  
 Överväganden........................................................ 
  
 116 
  
 24.9 
  
 Beslag 
  
 ..................................................................................... 
  
 122 
  
 24.9.1Något om beslagsbestämmelserna 
  
 i rättegångsbalken.................................................. 
  
 123 
  
 24.9.2 
  
 Utredningens överväganden ................................. 
  
 124 
  
 24.10 Åtgärder utöver främjandeförbudet som behöver vidtas 
  
 för att stoppa olicensierade aktörer ..................................... 
  
 125 
  
 24.11 Förbud mot elektronisk kommunikation till 
  
 olicensierat spel ..................................................................... 
  
 125 
  
 24.11.1 
  
 Utredningsdirektiven ............................................ 
  
 125 
  
 24.11.2 
  
 Tidigare utredningsarbete ..................................... 
  
 125 
  
 24.11.3 
  
 Allmänt om internet.............................................. 
  
 129 
  
 24.11.4 
  
 Tekniska omständigheter kring blockering ......... 
  
 132 
  
 24.11.5 
  
 Åtgärder för att kringgå en blockering ................ 
  
 136 
  
 24.11.6 
  
 Vissa grundläggande fri- och rättigheter.............. 
  
 137 
  
 24.11.7 
  
 Hur ser det ut i andra länder?............................... 
  
 139 
  
 24.11.8 
  
 Utredningens bedömning ..................................... 
  
 142 
  
 24.12 Förbud mot förmedling av betalning för olicensierade 
  
 spel ......................................................................................... 
  
 146 
  
 24.12.1 
  
 Bakgrund................................................................ 
  
 146 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.12.2 
  
 Allmänt om betalningsförmedling ....................... 
  
 148 
  
 24.12.3 
  
 Tekniska möjligheter till blockering av 
  
 betalningsförmedling ............................................ 
  
 150 
  
 24.12.4 
  
 Åtgärder för att kringgå blockering av 
  
 betalningsförmedling ............................................ 
  
 151 
  
 24.12.5 
  
 Hur ser det ut i andra länder? ............................... 
  
 151 
  
 24.13 
  
 Utredningens bedömning och förslag................................. 
  
 154 
  
 24.13.1 
  
 Straffansvar för olovlig betalningsförmedling ..... 
  
 158 
  
 25 
  
 Avgifter 
  
 ................................................................... 
  
 161 
  
 25.1 
  
 Utredningsdirektiven ........................................................... 
  
 161 
  
 25.2 
  
 Licensavgifter .........................................................i Europa 
  
 161 
  
 25.3 
  
 Finansiering .............................av licensgivning och tillsyn 
  
 163 
  
 25.3.1 .................................................... 
  
 Utgångspunkter 
  
 163 
  
 25.3.2 ............................. 
  
 Nuvarande ansökningsavgifter 
  
 163 
  
 25.3.3 ............ 
  
 Nuvarande kontroll - och tillsynsavgifter 
  
 164 
  
 25.3.4Avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen 
  
 (1992:191).............................................................. 
  
 165 
  
 25.4 
  
 Kartläggning och analys av processer.................................. 
  
 165 
  
 25.5 
  
 Utredningens bedömning .................................................... 
  
 166 
  
 25.5.1 Avgift för ansökan om licens ............................... 
  
 166 
  
 25.5.2 
  
 Särskild registreringsavgift för ombud ................ 
  
 168 
  
 25.5.3 
  
 Tillsynsavgift ......................................................... 
  
 168 
  
 25.5.4 
  
 Riskbaserad tillsyn ................................................ 
  
 169 
  
 25.5.5 
  
 Riskfaktorer........................................................... 
  
 171 
  
 25.5.6 
  
 Förslag till tillsynsavgifter .................................... 
  
 171 
  
 25.6 
  
 Ny spelmyndighet; finansiering m.m.................................. 
  
 174 
  
 25.6.1 
  
 Finansiering av Spelmyndigheten ........................ 
  
 175 
  
 26 
  
 Skatt på spel........................................................... 
  
 177 
  
 26.1 
  
 Utredningsdirektiven ........................................................... 
  
 177 
  
 26.2 
  
 Punktskatternas roll i det svenska skattesystemet ............. 
  
 178 
  
 26.2.1Punktbeskattning av spel i jämförelse med 
  
 punktbeskattning av alkohol och tobak .............. 
  
 179 
  
 6 
  
 SOU 2017:30 Innehåll 
  
 26.3 
  
 Allmänt om det föreslagna regelverkets utformning.......... 
  
 181 
  
 26.4 
  
 Behövs en definition av ”spel” i skattelagstiftningen?........ 
  
 184 
  
 26.5 
  
 Lagen om skatt på spel.......................................................... 
  
 184 
  
 26.5.1 
  
 Lagens tillämpningsområde .................................. 
  
 184 
  
 26.5.2 
  
 Definitioner i lagen................................................ 
  
 185 
  
 26.5.3 
  
 Skattskyldighet ...................................................... 
  
 186 
  
 26.5.4Ska utländska skattskyldiga företrädas av en 
  
 skatterepresentant?................................................ 
  
 187 
  
 26.5.5 
  
 Skattskyldighetens inträde.................................... 
  
 187 
  
 26.5.6 
  
 Underlaget för spelskatt........................................ 
  
 189 
  
 26.5.7 
  
 Spelskattens storlek............................................... 
  
 197 
  
 26.5.8 
  
 Förfarandet vid beskattning.................................. 
  
 204 
  
 26.5.9 
  
 Uppgiftslämnande mellan myndigheter............... 
  
 205 
  
 26.5.10 
  
 Beskattningsdatabasen .......................................... 
  
 206 
  
 26.5.11 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser....... 
  
 208 
  
 26.6 Lag om skatt på vissa spelbord............................................. 
  
 209 
  
 26.6.1 
  
 Lagens tillämpningsområde .................................. 
  
 209 
  
 26.6.2 
  
 Skattskyldighet ...................................................... 
  
 210 
  
 26.6.3Ska utländska skattskyldiga företrädas av en 
  
 skatterepresentant?................................................ 
  
 211 
  
 26.6.4 
  
 Skattskyldighetens inträde.................................... 
  
 212 
  
 26.6.5 Underlaget för skatt och skattens storlek............ 
  
 213 
  
 26.6.6 
  
 Förfarandet vid beskattning.................................. 
  
 215 
  
 26.6.7 
  
 Uppgiftslämnande mellan myndigheter............... 
  
 215 
  
 26.6.8 
  
 Beskattningsdatabasen .......................................... 
  
 216 
  
 26.6.9 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser....... 
  
 216 
  
 26.7 Ska spel som anordnas för allmännyttiga ändamål 
  
 beskattas?............................................................................... 
  
 217 
  
 26.8 Inkomstbeskattning.............................................................. 
  
 218 
  
 26.8.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 218 
  
 26.8.2 Inkomstbeskattning av svenska spelföretag ........ 
  
 219 
  
 26.8.3 Inkomstbeskattning av utländska spelföretag ..... 
  
 222 
  
 26.8.4 
  
 Avdragsrätt för spelskatt....................................... 
  
 228 
  
 26.8.5Inkomstbeskattning av spelföretag utan licens 
  
 enligt spellagen....................................................... 
  
 228 
  
 26.8.6 Redovisning i spelföretag...................................... 
  
 230 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2017:30 
  
 26.8.7 
  
 Inkomstbeskattning av spelare............................. 
  
 231 
  
 26.8.8 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...... 
  
 237 
  
 26.9 Statsstöd 
  
 ................................................................................ 
  
 238 
  
 26.9.1 
  
 Utredningens direktiv........................................... 
  
 238 
  
 26.9.2 
  
 Inledning................................................................ 
  
 238 
  
 26.9.3 
  
 Befrielse från spelskatt.......................................... 
  
 239 
  
 26.9.4Landbaserat kommersiellt kasinospel 
  
 (i dag restaurangkasino) och spel på fartyg 
  
 i internationell trafik............................................. 
  
 246 
  
 26.9.5 
  
 Utredningens bedömning..................................... 
  
 248 
  
 26.10 
  
 Den föreslagna skattemodellens effekter på statens 
  
 inkomster och överskottet från spel ................................... 
  
 258 
  
 26.10.1 
  
 Statiskt huvudscenario.......................................... 
  
 261 
  
 26.10.2 
  
 Statiska känslighetsanalyser.................................. 
  
 264 
  
 27 
  
 Statens roll på spelmarknaden .................................. 
  
 273 
  
 27.1 
  
 Utredningsdirektiven ........................................................... 
  
 273 
  
 27.2 
  
 Fördelningen av spelmarknaden.......................................... 
  
 273 
  
 27.2.1 
  
 Statens fortsatta roll.............................................. 
  
 277 
  
 27.3 
  
 Allmänna utgångspunkter.................................................... 
  
 277 
  
 27.4 
  
 Staten och Svenska Spel ....................................................... 
  
 278 
  
 27.5 
  
 Värdet på Svenska Spel innan och efter en omreglering .... 
  
 278 
  
 27.5.1 
  
 Genomförandet..................................................... 
  
 278 
  
 27.5.2 
  
 Avgränsningar ....................................................... 
  
 280 
  
 27.5.3 
  
 Generella antaganden............................................ 
  
 281 
  
 27.5.4 
  
 Värderingsantaganden........................................... 
  
 281 
  
 27.5.5Tillvägagångssätt vid värderingen 
  
 av Svenska Spel ...................................................... 
  
 281 
  
 27.5.6 
  
 Bedömt värde av Svenska Spel.............................. 
  
 282 
  
 27.6 
  
 Utredningens bedömning .................................................... 
  
 283 
  
 27.7 
  
 Staten och ATG.................................................................... 
  
 292 
  
 27.7.1 
  
 ATG:s bolagsordning ........................................... 
  
 292 
  
 27.7.2Avtalet mellan staten och förbunden 
  
 (ST och SG)........................................................... 
  
 293 
  
 8 
  
 SOU 2017:30 
  
 Innehåll 
  
 27.7.3Finansieringen av Hästnäringens Nationella 
  
 Stiftelse (HNS)...................................................... 
  
 294 
  
 27.8 
  
 Utredningens bedömning..................................................... 
  
 295 
  
 28 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation ... 
  
 299 
  
 28.1 
  
 Utredningsdirektiven............................................................ 
  
 299 
  
 28.2 
  
 Beskrivning av Lotteriinspektionen..................................... 
  
 300 
  
 28.2.1 
  
 Uppgifter och mål ................................................. 
  
 300 
  
 28.2.2 
  
 Organisation och verksamhet............................... 
  
 301 
  
 28.2.3 
  
 Resurser och finansiering...................................... 
  
 302 
  
 28.2.4 
  
 Gällande rätt .......................................................... 
  
 303 
  
 28.3 
  
 Utredningens bedömningar och förslag.............................. 
  
 304 
  
 28.3.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 305 
  
 28.3.2 Ny instruktion för Spelmyndigheten................... 
  
 306 
  
 28.3.3 
  
 Spelmyndighetens olika roller .............................. 
  
 311 
  
 29 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av 
  
 omregleringen ......................................................... 
  
 315 
  
 29.1 
  
 Regelbunden information till riksdagen stärker 
  
 helhetssynen av spelmarknaden ........................................... 
  
 315 
  
 29.2 
  
 Spelmyndigheten bör få en mera central roll som 
  
 expertmyndighet åt regeringen ............................................ 
  
 316 
  
 29.3 
  
 En framgångsrik spelmarknad är alla inblandade 
  
 myndigheters gemensamma ansvar...................................... 
  
 319 
  
 29.3.1 Myndigheter och organisationer med 
  
 anknytning till spelmarknaden bör samverka 
  
 bättre för att öka utväxlingen på statens 
  
 satsningar ............................................................... 
  
 319 
  
 29.4 
  
 Ett spelmarknadsråd inrättas................................................ 
  
 323 
  
 29.5 
  
 Tydlig uppföljning är en kritisk faktor för ett lyckat 
  
 genomförande av en ny spelreglering .................................. 
  
 325 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2017:30 
  
 30 
  
 Övrigt ..................................................................... 
  
 329 
  
 30.1 
  
 Anmälan av förslag till tekniska föreskrifter eller 
  
 föreskrifter om informationssamhällets tjänster................ 
  
 329 
  
 30.2 
  
 Statligt ägande i olicensierade spelbolag.............................. 
  
 330 
  
 30.2.1 Behovet av speciella informationsinsatser ........... 
  
 331 
  
 30.3 
  
 Överklagande........................................................................ 
  
 332 
  
 31 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 
  
 335 
  
 32 
  
 Konsekvensanalys.................................................... 
  
 339 
  
 32.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 339 
  
 32.2 
  
 Kommittéförordningens och kommittédirektivens krav... 
  
 339 
  
 32.2.1 
  
 Krav i kommittéförordningen.............................. 
  
 339 
  
 32.2.2 Krav i förordningen om konsekvensutredning 
  
 vid regelgivning ..................................................... 
  
 340 
  
 32.2.3 
  
 Krav i utredningsdirektiven.................................. 
  
 341 
  
 32.3 
  
 Utredningens förslag och bedömningar ............................. 
  
 341 
  
 32.3.1 Ny ramlag för spel om pengar.............................. 
  
 342 
  
 32.3.2 
  
 Lagens tillämpningsområde.................................. 
  
 344 
  
 32.3.3Lämplighetsprövning av den som ansöker 
  
 om licens................................................................ 
  
 345 
  
 32.3.4 
  
 Nya spelformer...................................................... 
  
 345 
  
 32.3.5 
  
 Allt spel ska registreras......................................... 
  
 346 
  
 32.3.6 
  
 Den som har licens ska betala spelskatt m.m. ..... 
  
 346 
  
 32.3.7 
  
 Spelvinster skattepliktiga i vissa fall..................... 
  
 346 
  
 32.3.8 
  
 Utländska spelbolag kan ansöka om licens ......... 
  
 346 
  
 32.3.9 
  
 Krav på licens för programvara och 
  
 tillverkning av viss spelutrustning m.m. .............. 
  
 347 
  
 32.3.10 
  
 Ensamrätten avseende landbaserade kasinon i 
  
 därför avsedd lokal och värdeautomater 
  
 behålls .................................................................... 
  
 347 
  
 32.3.11 
  
 Nya sanktionsmöjligheter avseende 
  
 licenshavare: sanktionsavgift och 
  
 förseningsavgift..................................................... 
  
 348 
  
 32.3.12 
  
 Höjd straffskala, nytt spelfuskbrott och 
  
 dobbleribestämmelserna upphävs ........................ 
  
 348 
  
 10 
  
 SOU 2017:30 Innehåll 
  
 32.3.13 
  
 Betalningsblockering och varningsmeddelande 
  
 för vissa webbplatser ............................................. 
  
 349 
  
 32.3.14 
  
 Allmännyttigt spel fortsatt skattebefriat m.m..... 
  
 349 
  
 32.3.15 
  
 Lotteriinspektionen m.m. ..................................... 
  
 350 
  
 32.4 
  
 Konsekvensanalys ................................................................. 
  
 350 
  
 32.4.1 
  
 Metod och modell ................................................. 
  
 352 
  
 32.4.2 
  
 Alternativa lösningar ............................................. 
  
 356 
  
 32.4.3 
  
 Vilka som berörs av regleringen ........................... 
  
 357 
  
 32.4.4 
  
 Konsekvenser för Lotteriinspektionen ................ 
  
 361 
  
 32.4.5 
  
 Konsekvenser för Skatteverket............................. 
  
 362 
  
 32.4.6 
  
 Konsekvenser för domstolarna............................. 
  
 363 
  
 32.4.7 
  
 Konsekvenser för Konsumentverket.................... 
  
 363 
  
 32.4.8 
  
 Konsekvenser för Konkurrensverket ................... 
  
 364 
  
 32.4.9 
  
 Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner .. 
  
 364 
  
 32.4.10 
  
 Konsekvenser för Polismyndigheten och 
  
 Åklagarmyndigheten ............................................. 
  
 365 
  
 32.4.11 
  
 Övriga konsekvenser för staten............................ 
  
 366 
  
 32.4.12 
  
 Konsekvenser för allmännyttiga föreningar ........ 
  
 369 
  
 32.4.13 
  
 Konsekvenser för hästsporten .............................. 
  
 371 
  
 32.4.14 
  
 Konsekvenser för kommersiella aktörer .............. 
  
 373 
  
 32.4.15 
  
 Konsekvenser för andra enskilda.......................... 
  
 378 
  
 32.4.16 
  
 Konsekvenser för konkurrensen mellan 
  
 aktörerna på den svenska spelmarknaden ............ 
  
 381 
  
 32.4.17 
  
 Övriga konsekvenser............................................. 
  
 383 
  
 32.4.18 
  
 Samlad bedömning ................................................ 
  
 389 
  
 33 
  
 Författningskommentar ............................................ 
  
 393 
  
 33.1 
  
 Förslaget till spellag (2018:000)........................................... 
  
 393 
  
 33.1.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 393 
  
 33.1.2 
  
 Förslaget till spellag (2018:000)............................ 
  
 394 
  
 33.1.3 
  
 Förslaget till lag (2018:000) om skatt på spel...... 
  
 491 
  
 33.1.4Förslaget till lag (2018:000) om skatt på vissa 
  
 spelbord.................................................................. 
  
 500 
  
 33.1.5 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken......... 
  
 503 
  
 33.1.6Förslaget till lag om ändring i bokföringslagen 
  
 (1999:1078) ............................................................ 
  
 504 
  
 33.1.7 Förslaget till lag om ändring i 
  
 inkomstskattelagen (1999:1229) .......................... 
  
 506 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2017:30 
  
 33.1.8 Förslaget till lag om ändring i 
  
 marknadsföringslagen (2008:486)........................ 
  
 510 
  
 33.1.9Förslaget till lag om ändring i offentlighets- 
  
 och sekretesslagen (2009:400).............................. 
  
 511 
  
 33.1.10 Förslaget till lag om ändring i radio- och 
  
 tv-lagen 
  (2010:696) ............................................... 
  
 512 
  
 33.1.11 Förslaget till lag om ändring i 
  
 skatteförfarandelagen (2011:1244) ...................... 
  
 515 
  
 33.1.12 Förslaget till lag om ändring i 
  
 kameraövervakningslagen (2013:460).................. 
  
 518 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2015:95........................................... 
  
 521 
  
 Bilaga 2 
  
 Spelförordning.............................................................. 
  
 539 
  
 Bilaga 3 Förordning om statligt spel ......................................... 
  
 547 
  
 Bilaga 4 Förordning om spel för allmännyttiga ändamål......... 
  
 553 
  
 Bilaga 5 Förordning om onlinespel ........................................... 
  
 557 
  
 Bilaga 6 Förordning om vadhållning......................................... 
  
 561 
  
 Bilaga 7 Förordning om landbaserat kommersiellt spel........... 
  
 565 
  
 Bilaga 8 Förordning om spel på fartyg i internationell trafik.. 
  
 569 
  
 Bilaga 9 Council of Europe Convention on the 
  
 Manipulation of Sports Competitions........................ 
  
 573 
  
 12 
  
 22 Tekniska krav 
  
 22.1Utredningsdirektiven 
  
 Spelsystem och andra för ett lotteris utförande viktiga funktioner ska uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de lotterier som tillhandahålls är säkra, slumpmässiga och inte kan manipuleras. Det kräver även att ansvarig tillsynsmyndighet har både god teknisk kunskap och goda möjligheter att kräva information och andra åtgärder från anordnarna. 
  
 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt  
 (EUF-fördra- 
  get) ställer krav på att tjänster ska kunna tillhandahållas fritt inom EU. Det finns även inom  
 EU-rätten 
  krav på att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU. De svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamhet bör därför samordnas med internationellt vedertagna standarder, om det kan ske utan att säkerheten i systemen minskar. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotte- rier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både av- seende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektro- niskt, och i samband med detta överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra  
 EU-länder 
  kan användas. 
  
 22.2Allmänt om tekniska krav 
  
 De sociala frågor och säkerhetsaspekter som berör framför allt online- spelsmarknaden kräver ständigt förbättringar avseende standarder. Omfattande sådana har utvecklats under senare år och detta arbete kommer att fortgå. Risker hanteras genom reglering, kontroll av myndigheter och tekniska standarder – och där fristående testinsti- 
  
 13 
  
 Tekniska krav 
  
 SOU 2017:30 
  
 tut kontrollerar att standarderna uppfylls. Regelbundna revisioner utgör också ett naturligt inslag i många jurisdiktioner. Det finns en ambition att inom IAGR (the International Association of Gaming Regulators) skapa globala standarder för att främja effektiviteten av spelregleringen och vadslagning online. 
  
 Tillämpning av standarder varierar mellan jurisdiktioner. En del kräver fullständig uppfyllelse av strikta riktlinjer, medan andra är mindre krävande. En fördel med robustare standarder är naturligtvis att systemkvaliteten kan utvecklas på de områden där utvecklarna inte är särskilt erfarna. 
  
 De flesta tekniska standarder och tester avser att säkerställa att 
  
 •Alla grundläggande delar i spelsystemen fungerar korrekt 
  
 •De spel som använder slumptalsgeneratorer fungerar korrekt 
  
 •De spelregler som visas är de som har implementerats 
  
 •Jackpottar, turneringar och spelapplikationer följer reglerna och ger en rättvis chans att vinna 
  
 •Avbrutna spel hanteras korrekt 
  
 •Vinnande kombinationer ger rätt utdelning 
  
 •Tekniska begränsningar inte medför några nackdelar för den en- skilde spelaren i ett spel med flera deltagare 
  
 •Spel inte är spelbara om spelreglerna eller annan viktig informa- tion inte finns tillgänglig 
  
 •Spelhistorik lagras tillräckligt länge för att underlätta tvistlösning 
  
 •Data från spelarkonton sparas på ett säkert sätt 
  
 •Det inte finns obehörig tillgång till spelarens pengar 
  
 Testerna består i första hand av matematiska beräkningar, funktions- och utfallstester samt kodgranskning. 
  
 14 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tekniska krav 
  
 22.3Utredningens bedömning 
  
 Utredningens förslag: Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska krav på spelsystem, affärssystem, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system. 
  
 Spelsystemet som används vid spel ska som huvudregel vara placerad i Sverige. Spelmyndigheten får dock meddela undantag från detta krav om spelföretaget 
  
 1.har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagens spelutbud och denna myn- dighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, eller 
  
 2.kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfreds- ställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. 
  
 Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragnings- utrustning och fysiska lotter ska certifieras av en ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten. Spelmyndig- heten får meddela föreskrifter om kontroll, provning och certi- fiering. 
  
 Ett spelföretag ska, om Spelmyndigheten inte beslutar om annat, spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år. 
  
 Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela före- skrifter om spelsystem, affärssystem, dragningsutrustning, fysiska lotter, fysiska bingobrickor, kontroll, provning och certifiering, de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system. 
  
 Skälen för förslaget: Spelsystem och andra för ett spels utförande viktiga funktioner måste alltså uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de spel som tillhandahålls är säkra och att de inte kan manipuleras. Generellt sett innebär detta att Spel- 
  
 15 
  
 Tekniska krav 
  
 SOU 2017:30 
  
 myndigheten på något sätt måste kunna förlita sig på att den ut- rustning som den som tillhandahåller och anordnar spel enligt en svensk licens är regelriktig genom kontroller. Vid sådana kontroller skulle det underlätta för Spelmyndigheten om utrustningen finns här i landet. 
  
 Att ställa upp ett krav på att all spelutrustning måste finnas i Sverige är dock inte möjligt. Fördraget om europeiska unionens funk- tionssätt  
 (EUF-fördraget) 
  ställer krav på att tjänster ska kunna till- handahållas fritt inom EU. Det vore därmed i strid med  
 EU-rätten 
  att undantagslöst kräva att all teknisk utrustning ska vara här i lan- det. Ett sådant krav skulle också motverka en önskvärd kanalisering. Det skulle nämligen försvåra för utländska spelverksamheter om det för en svensk licens krävs att den tekniska utrustningen ska vara placerad i Sverige. 
  
 EU-rätten 
  fordrar vidare att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU, vilket också måste beaktas när bestämmelser om tekniska krav och kontroller av spelsystem ut- formas. 
  
 Sedan Danmark omreglerade sin marknad utförs nu kontroller av teknisk utrustning som finns utanför landets gränser genom att den danska spelmyndigheten ingått bilaterala avtal med spelmyn- digheter i andra länder. Avtalen innebär att den utländska spelmyn- digheten övervakar och kontrollerar utrustning som den danska licensinnehavaren har i det landet. I Danmark används också metod- en att med fjärråtkomst kontrollera elektronisk utrustning utom- lands. Tillvägagångssättet har visat sig fungera bra. Nödvändiga kon- troller som borgar för en hög säkerhet i spelen kan upprätthållas utan att licenshavarna utsätts för orimligt höga administrativa kostnader. Nederländerna som står i begrepp att omreglera sin spelmarknad har i detta avseende tagit intryck av den danska lagstiftningen. Denna utredning förordar också ett liknande regelsystem som det som finns i Danmark. 
  
 Utredningen föreslår således att spelsystem, med vilket avses elek- troniska system som används av ett spelföretag, eller för spelföretags räkning för a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik, b) gene- rering, överföring eller behandling av slumptal, eller c) lagring eller behandling av utfall i spel, inkluderade alla in- och utgångspunkter till systemet liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller kund- 
  
 16 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tekniska krav 
  
 enheter. som används vid spel, som huvudregel ska vara placerad i Sverige. Från denna huvudregel ska det dock finnas möjlighet till undantag – och när det gäller utländska aktörer räknar utredningen med att sådana undantag kommer att föreligga i en stor utsträckning. Kravet på utrustningens placering i Sverige ska till en början kunna frångås om licenshavaren har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige. Undantag från huvudregeln kan också beviljas under förutsättning att spelföretaget kan ge Spel- myndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. I nuläget har flera spelbolag som skulle kunna leva upp till de föreslagna licens- kraven säte på t.ex. Isle of Man och Johnston. Denna sista undan- tagsregel möjliggör att också de, under förutsättning att övriga licenskrav är uppfyllda, kan få en svensk licens. Detta in sin tur borgar för en lyckad kanalisering. 
  
 Spelföretagens spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrust- ning och fysiska lotter ska kontrolleras, prövas och certifieras innan spelsystemet används i spelverksamheten. Certifieringen ska utföras av ett ackrediterat organ. Spelmyndigheten ska kunna meddela före- skrifter både för kontrollen, provningen och certifieringen. 
  
 För att kravet på att tjänster inom EU ska kunna tillhandahållas fritt inom unionen bör de svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamheten samordnas med internationellt vedertagna stan- darder. Kontroll, provning och certifiering ska därför utföras av ett laboratorium, kontrollorgan eller certifieringsorgan som är ackredi- terat för uppgiften i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackre- ditering och marknadskontroll i samband med saluföring av pro- dukter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 eller som har ackrediterats för uppgiften av ett ackrediteringsorgan som är part till avtal som Swedac ingått ömsesidigt erkännande av ackrediteringar för sådana testverksamheter och som framgångsrikt genomgått referentbedömning under avtalet. 
  
 För att de höga kraven på säkerhet i spelen ska vara bestående över tid måste det finnas en möjlighet för Spelmyndigheten att när som helst beordra spelföretagen att utföra ytterligare kontroll, prov- 
  
 17 
  
 Tekniska krav 
  
 SOU 2017:30 
  
 ning och certifiering av systemet. Omkostnaderna för detta ska betalas av licensinnehavaren. 
  
 Liksom vad som gäller enligt den danska regleringen föreslår ut- redningen också att licenshavaren ska spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år. Principen bör vara – trots att det här inte är fråga om personuppgifter – att uppgifterna inte ska sparas längre än de behövs. Normalt sett avser detta licenstiden fem år. En del av uppgifterna kommer emellertid att utgöra avsevärda datamäng- der av inget eller ringa intresse för tillsynen m.m. Spelmyndigheten får därför besluta att vissa sådana uppgifter inte behöver sparas i fem år. 
  
 22.3.1Särskilt om speltransaktioner 
  
 I samband med en omreglering av spelmarknaden är det en rad teknikområden som ska regleras. En central del är hanteringen av speltransaktioner och spårbarheten i de system som används vid till- handahållandet eller anordnandet av spelet. Det råder ingen tvekan om att det är spelföretagen som är ansvariga för hanteringen av spel- transaktionerna. Spelmyndigheten ska däremot i sin tillsyn, eller via tredje part, ha möjlighet att kontrollera att spelföretagen har väl fungerande rutiner för hanteringen av speltransaktionerna och att dessa inte otillbörligt påverkas. 
  
 Bland de europeiska länder som så här långt omreglerat sina spelmarknader har ett flertal länder (t.ex. Danmark, Spanien och Rumänien) ställt krav på att samtliga speltransaktioner ska över- föras till spelmyndigheten. Nästan alltid har detta förenats med krav på att uppgifterna ska lagras i digitala valv eller på servrar. I samband med det har myndigheterna även ställt krav på vilka transaktioner och uppgifter som ska sändas in och i vilket format. Ett flertal av länderna har sedan även utvecklat programvaror för att kunna göra vissa granskningar och beräkningar. Det finns också exempel på länder (t.ex. Storbritannien) som inte alls har denna form av trans- aktionsinhämtning och förvarings- eller lagringsmodell utan helt gått på linjen att ställa krav på en hög inrapportering av uppgifter till spelmyndigheten med en viss kontinuitet. 
  
 Utredningen har, efter beslut av regeringen, biträtts av Martin inspektionen när det gäller tekniska frågor. Efter att Barr 
  
 18 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tekniska krav 
  
 tionen tittat närmare på hur denna fråga kan hanteras vid en omreg- lering har utredningen landat i en lösning lik den Storbritannien har i dag med krav på en hög inrapportering av uppgifter till Spelmyn- digheten för att på så sätt kunna följa upp centrala delar i anord- nandet av spelet. Uppföljning av t.ex. återbetalningsprocenten eller omsättningen för en spelomgång är viktigt. Därmed inte sagt att en insamling av speltransaktioner bidrar till att lösa frågor kopplade till t.ex. matchfixning eller problemspelande. Analyser rörande detta är mycket komplexa och inte något som enkelt löses genom en in- samling av speltransaktioner. Här behövs andra former av krav och uppföljning för att säkerställa att spelföretagen själva har väl funge- rande rutiner, krav på åtkomst m.m. för att säkerställa en korrekt hantering av speltransaktioner, utfallet av dessa, problemspelande och onormala spelmönster. Den brittiska modellen möjliggör att Spel- myndigheten får en större flexibilitet när det gäller att begära in rele- vanta uppgifter. 
  
 Det finns ytterligare skäl för att välja en modell som den brit- tiska. Som nämnts ovan är det spelföretagen som har till uppgift att säkerställa korrektheten i speltransaktionerna och Spelmyndigheten har alltid möjlighet att begära en revision för att följa upp han- teringen av spårbarheten kopplad till speltransaktionerna. 
  
 Utredningen har efter Lotteriinspektionens analyser även förstått att lösningarna beträffande insamling av speltransaktioner i andra länder inte varit helt bekymmersfri och okomplicerad, särskilt då det kommer till hanteringen av själva transaktionerna och tolkning- en av dessa. Även kostnaderna kring framtagande av sådana model- ler har varit omfattande för både spelföretagen och spelmyndigheter- na i relation till vilken information man har velat få ut av systemen. Det är också viktigt att hitta en lösning som inte är för komplicerad eller för avvikande från andra länders, vilket kan påverka kanalise- ringssträvandena. 
  
 Det är dock viktigt att påpeka att utredningen inte stänger dörren för att Spelmyndigheten i en framtid kan komma att göra en annan bedömning, beroende på spelmarknadens och omvärldens utveckling eller beroende på vilken tillsynsstrategi myndigheten kan komma att utveckla i framtiden.  
 EU-kommissionen 
  har för övrigt flaggat för att man vill ta fram en gemensam standard kring hanteringen av speltransaktioner inom EU. Detta arbete bör följas noggrant. 
  
 19 
  
 Tekniska krav 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att en lösning där Spelmyndigheten med viss kontinuitet kräver in vissa uppgifter är en mer kostnadseffektiv lösning än en lösning där mängder av transaktioner samlas in till myndigheten utan att användningen av uppgifterna är helt klarlagd. 
  
 Utredningen redovisar inte här den specifika utformningen av de tekniska kraven. Det bör framhållas att förslagen till tekniska föreskrifter är att se som en bruttoredovisning av de tekniska krav som sannolikt kommer att riktas mot spelföretag. När den slutliga licensmodellen fastställts i lag och när omfattningen av den tekniska utrustning som används inom ramen för respektive licensområde bättre kan bedömas kommer varje licensområde att ses över för att anpassa de tekniska föreskrifterna. Detta för att säkerställa att kontrollen av och den administrativa bördan som åläggs de enskilda spelföretagen är lämplig för det utbud av spel som sker. 
  
 20 
  
 23 Tillsyn 
  
 23.1Tillsynsmyndighet 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av spellagen och de före- skrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. 
  
 Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte registreringslotte- rier där tillsynen utövas av den kommunala nämnd som kommun- en bestämmer. 
  
 Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också ut- öva tillsyn enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. 
  
 Enligt nuvarande reglering har Lotteriinspektionen det centrala till- synsansvaret och delar det tillsammans med kommunerna och läns- styrelserna. I direktiven anges att i samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Barr tionen. För att få en ändamålsenlig tillämpning av spellagen föreslår utredningen att Lotteriinspektionen i princip tar över det fulla till- synsansvaret över lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av den. Utredningen föreslår vidare att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten i och med att begreppet lotteri i lagen byts ut mot spel. 
  
 Tillsynsansvaret över registreringslotterier ska liksom i dag till- komma den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. 
  
 Utöver tillsynsansvaret av spellagen ska Spelmyndigheten också utöva tillsyn enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt och finan- sering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. 
  
 21 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 23.2Spelmyndighetens rutiner för anställdas spel 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska ha rutiner för sina anställdas spel och för det spel i tjänsten som sker av kontrollan- ter och andra befattningshavare vid myndigheten. 
  
 Det är lämpligt att Spelmyndigheten sätter upp rutiner för de anställ- das spel. Detta bör gälla för såväl spel privat som i tjänsten. Rutiner för spel i tjänsten ska också gälla för kontrollanter och andra be- fattningshavare vid myndigheten. 
  
 23.3Kontrollanter 
  
 Utredningens förslag: För tillsynen får Spelmyndigheten för- ordna kontrollanter. 
  
 En kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndig- heten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel ska ha rätt att 
  
 1.få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där spelutrustning förvaras eller hanteras, 
  
 2.på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen, och 
  
 3.få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. 
  
 En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt spellagen. 
  
 Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. 
  
 Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet. 
  
 22 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om vilka upplysningar ett spel- företag ska lämna till myndigheten för dess tillsynsverksamhet. 
  
 Enligt bl.a. fiske- och jaktlagstiftningen kan särskilda tillsynsmän utses för att utöva kontroll och efterlevnad av lagen. För att klara det övergripande tillsynsansvaret ser utredningen att det är nödvändigt med en sådan möjlighet också för Spelmyndigheten. Utredningen föreslår därför att Spelmyndigheten ska kunna utse kontrollanter med uppgift att utföra kontroller på plats för att se till att spellagen och föreskrifter meddelade med stöd av den efterlevs. I detta syfte ska en kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av lagen ha rätt få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där spelutrustning förvaras eller hanteras. De ska vidare ha rätt att på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. De handlingar som kan bli aktuella inom ramen för Spelmyndighe- tens tillsyn är t.ex. teknisk data, affärsböcker, avtal med serviceföre- tag, vinstplaner osv. Det gäller både sådan information som finns tillgänglig i pappersform och i elektronisk form. Det är lämpligt att Spelmyndigheten bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka upp- lysningar som ett spelföretag ska lämna till myndigheten för tillsyns- verksamheten. 
  
 Av spellagen ska det vidare framgå att den som är föremål för till- synsåtgärden också ska ge den hjälp som behövs för tillsynen. 
  
 En kontrollant ska vidare få ges ett förordnande om att ta egen- dom i beslag oberoende av att någon grips (se vidare i avsnitt 24.10). Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. 
  
 Utredningen anser inte att det behöver anges i ramlagen hur ofta en tillsynskontroll bör göras. Det kan tänkas att det hos vissa spel- företag är påkallat med kontroller inom ett snävare intervall än för andra, t.ex. i sådana fall där Spelmyndigheten tidigare har utdelat en anmärkning eller en varning. 
  
 23 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 23.4Upplysningar från en koncern 
  
 Utredningens förslag: Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen lämna Spelmyndigheten de upp- lysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande om- ständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spel- företaget. 
  
 Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i kon- cernen till Spelmyndigheten lämna de upplysningar om sin verksam- het och därmed sammahängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget. 
  
 Liknande formuleringar som den som föreslås finns i regleringar på finansområdet (se t.ex. 13 kap. 5 § lagen om bank- och finansie- ringsrörelse). 
  
 23.5Upplysningar från andra myndigheter 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverk- samhet så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska be- höriga myndigheter. 
  
 Spelbranschen i Sverige är i hög grad internationell redan i dag på så sätt att utländska bolag har en viss andel av marknaden. Ett viktigt mål med den föreslagna regleringen är att kanalisera spelandet till lag- liga alternativ och att utländska aktörer söker tillstånd här. 
  
 Utländska aktörer förväntas söka tillstånd enligt den föreslagna regleringen framför allt när det gäller onlinespel. För att säkerställa att också övriga syften med lagen uppnås i ett sådant fall – ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och att de negativa kon- sekvenserna av spelandet ska begränsas – har utredningen som redo- visas i avsnitt 22.3 föreslagit att ett spelsystem ska vara placerat i Sverige. Från denna huvudregel finns det dock möjlighet till två undantag. Det ena fallet är när spelföretaget har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföre- tagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spel- 
  
 24 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 myndigheten om tillsyn av företagets utbud av spel i Sverige. Det andra fallet är när spelföretaget kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. 
  
 I stor utsträckning kommer alltså den föreslagna regleringen, i de fall när spelföretaget har sitt spelsystem utomlands, bygga på att Spelmyndigheten i sin tillsyn kan samarbeta med motsvarande myn- digheter i andra länder. Spelmyndigheten måste i dessa fall också i hög grad ha möjlighet att utbyta information med sådana utländska myndigheter. Även beträffande svenska verksamheter kan Spelmyn- digheten ha användning av uppgifter från andra myndigheter i sin tillsynsutövning, t.ex. Skatteverket. En bestämmelse med innebörd av vad som nu sagts finns enligt den danska regleringen (49 § Lov om spil). 
  
 Också i svensk reglering inom andra områden finns bestämmelser som ålägger en myndighet att samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter. T.ex. anges i viss finanslag- stiftning som bygger på  
 EU-direktiv 
  att Finansinspektionen ska sam- arbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (se t.ex. 6 kap. 3 § lagen [2014:968] om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag och 13 kap. 6 a § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). I förarbetena till 13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse påpekas att förhållandena i vissa länder (utanför EES) kan variera och att möjlig- heterna att få till stånd det för samarbetet viktiga informations- utbytet kan bero på sekretesslagstiftningen i det andra landet. Reger- ingen har därför valt att avstå från en allmän regel som ålägger Finansinspektionen att samarbeta med utländska tillsynsmyndigheter (prop. 2006/07:5 s. 349). 
  
 Av de skäl som anförs i prop. 2006/07:5 anser utredningen att det inte är lämpligt att ålägga Spelmyndigheten ett strikt samarbete och utbyte av information. Det är, som anges ovan, inte heller ett absolut krav för att en utländsk aktör ska få en licens att det finns ett avtal mellan den berörda utländska myndigheten och Spelmyn- digheten. Men i de fall det föreligger ett avtal och där Spelmyndig- heten har möjlighet till samarbete och utbyte till information ska Spelmyndigheten göra detta i den utsträckning som behövs för till- synsverksamheten. 
  
 25 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 Utredningen föreslår således en bestämmelse med innebörd att Spelmyndigheten i sin tillsynsverksamhet ska så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter. 
  
 23.6Kontrollköp 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska få genomföra kon- trollköp för att kontrollera att ett spelföretag som tillhandahåller och anordnar landbaserade spel förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen för det aktu- ella spelet. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och spelföretaget om skyl- digheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått före- skriven ålder. Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföre- taget eller dess ombud har underrättats i förväg om detsamma. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om att det har ägt rum. Vad som fram- kommit under kontrollköp får inte utgöra grund för tillsyns- myndigheten att vidta administrativa åtgärder. 
  
 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförande av kontrollköp. 
  
 Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om genomförande av kontroll- köp. 
  
 Som framgår av avsnitt 18.6.1 föreslår utredningen att gällande reg- lering kring åldersgränser för spel om pengar ska kvarstå. Det inne- bär att ett spelföretag inte får tillåta någon som är under 18 år att delta i spelet. Åldersgräns gäller inte för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering. 
  
 Liksom när det gäller andra regler som uppställs enligt spellagen har Spelmyndigheten möjlighet att meddela föreläggande eller förbud mot det spelföretag som bryter mot bestämmelsen om åldersgräns. Spelmyndigheten kan också besluta om en sanktionsavgift. En fråga för utredningen är om det finns behov av ytterligare befogenheter 
  
 26 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 för Spelmyndigheten som möjliggör en effektiv tillsyn av ålder- gränsen. 
  
 Sedan den 1 maj 2014 finns utvidgade befogenheter för kommu- nerna vad gäller ålderskontroll för detaljhandel av folköl, tobak och receptfria läkemedel. Kommunerna har i och med den lagändring som infördes numera möjlighet att genomföra s.k. kontrollköp av dessa varor i syfte att kontrollera att den som lämnar ut varorna förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som lagen föreskriver (9 kap. 15 a § alkohollagen, 22 a § tobakslagen och 21 a § lagen [2009:730] om handel med vissa receptfria läkemedel). I samtliga fall föreskrivs en åldersgräns om 18 år. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut de aktuella varorna om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Kommunen får endast anlita en person som har fyllt 18 år för att utföra kontrollköpen. Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kom- munen att vidta administrativa åtgärder. 
  
 23.6.1JO:s bedömning av provköp och bestämmelsernas om kontrollköp tillkomst 
  
 Tidigare förekom s.k. provköp som tillsynsmetod när det gäller folköl och tobak för att kontrollera att åldersgränser upprätthölls. Prov- köpen gick i princip till så att en person över 18 år med ungdomligt utseende testade om det gick att handla alkohol eller tobaksvaror utan att behöva visa legitimation (prop. 2013/14:56 s. 9). 
  
 Vid två tillfällen, 1996 och 2009, har Riksdagens ombudsmän (JO) granskat provköp som metod för tillsyn enligt alkohollagen. I fallet från 1996 avhandlades förutsättningar för brotts- och bevisprovo- kation och JO slog då fast att det inte är tillåtet att utföra provköp med hjälp av minderåriga (beslut  
 1996-12-11, 
  dnr  
 3553-1996). 
  
 I beslutet från 2009 behandlades principer för dold myndighets- utövning (beslut  
 2009-12-18, 
  dnr  
 2972-2009). 
  JO hävdade i beslutet att en myndighets användning av provköp för ålderskontroll är att se som en dold tillsynsmetod och att detta strider mot principen att dold myndighetsutövning inte bör förekomma. Metoden bör där- för inte användas så länge den inte har stöd i lagstiftningen, menade Smith. JO var också av uppfattningen att metodens värde kan ifrågasättas eftersom den inte kan påvisa att den som utsätts handlar olagligt. 
  
 27 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 Det finns inte något allmänt krav på ålderskontroll, utan vad lagen kräver är att försäljning inte sker till underåriga. Det kan dock inte klarläggas om så har skett med hjälp av den använda metoden. JO menade därför att provköpsmetoden inte kan ligga till grund för rättsliga åtgärder. 
  
 JO:s samlade slutsats var att metoden inte bör användas för till- syn enligt gällande lagstiftning. JO underströk också att privatper- soner inte kan anlitas för att utföra självständiga myndighetsut- övande uppgifter utan att de ansvarsförhållanden under vilka de medverkar klargörs. Slutligen anförde JO att detaljhandel med öl i princip är en fri näring och att den direkta tillsynen enligt alkohol- lagen ska ske genom s.k. egenkontroll, för vilken näringsidkaren själv svarar. Som systemet är uppbyggt är uppgiften för det allmännas organ primärt inriktad på granskning av denna egenkontroll. Genom JO:s uttalande 2009 kom i princip all myndighetsinitierad prov- köpsverksamhet av alkohol- och tobaksvaror att upphöra. 
  
 I förarbetena till bestämmelserna om kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel framhålls att åldersgränser och upprätthål- lande av åldersgränser är bland de viktigaste alkoholpolitiska instru- menten till skydd för ungas hälsa. Detsamma gäller för åldersgränser enligt tobakslagen och när det gäller försäljning av receptfria läke- medel i detaljhandeln. Det anförs vidare att tillsynen av åldergrän- sen av dessa produkter inte upprätthålls på ett tillräckligt effektivt sätt. Regeringens slutsats var därför att det finns ett klart behov av ytterligare befogenheter som möjliggör en effektiv tillsyn av ålder- gränsen vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (prop. 2013/14:56 s. 13 ff.). 
  
 I förarbetena hänvisas vidare till undersökningar som genomförts både i Sverige och internationellt som visar att förekomsten av kon- trollerande åtgärder både innebär en bättre efterlevnad av åldergrän- serna som sådana och ger ett bättre underlag för dialog med närings- idkarna om vikten av att upprätthålla åldergränser vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel för att värna om ungas hälsa. Forskning visar också att efterlevnaden av åldersgränser märkbart kan förbättras om regelbundna kontrollköp genomförs. Det är även centralt med utbildning och återbesök. Även erfarenheter från kom- muner där provköp använts som en integrerad del av tillsynen på folköls- och tobaksområdet under flera år visar på metodens bety- delse som hjälpmedel för att etablera ett bra samarbete mellan 
  
 28 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 kommunen och handeln och för handeln att bli bättre på legitima- tionskontroll. Regeringen hänvisade vidare bl.a. till slutsatser i Statens folkhälsoinstituts rapport om tobak och tillgänglighet samt erfaren- heter av Systembolagets egenkontroll. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att provköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan tillsynsmyndigheten och företagen. Vid en avvägning mellan å ena sidan folkhälsoperspektivet, dvs. intresset av en effektiv till- syn av åldersgränserna, och å andra sidan rättssäkerhets- och inte- gritetsskyddsperspektiv ansåg regeringen att vikten av en effektiv tillsyn väger tyngst. Regeringen föreslog därför att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att använda sig av provköp skulle regleras i lag under benämningen kontrollköp (prop. 2013/14:56 s. 16 ff.). 
  
 23.6.2Utredningens bedömning vad gäller kontrollköp på spelområdet 
  
 Det är angeläget att de åldersgränser för deltagande i spel som ut- redningen har föreslagit kan upprätthållas. Spel är en företeelse som kan skapa problem både för den enskilde och det allmänna och barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp. Att barn och ung- domar därför skyddas från spelverksamhet får ses som en självklar- het. I enlighet vad som redovisas i förarbetena om kontrollköp vad gäller folköl, tobak och receptfria läkemedel anser utredningen att kontrollköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan till- synsmyndighet och företag också vad gäller spel (prop. 2013/14:56 s. 16 f.). 
  
 En möjlighet att genomföra kontrollköp bör mot denna bakgrund tillkomma Spelmyndigheten som är den myndighet som i övrigt har den omedelbara tillsynen över spelmarknaden. Bestämmelsen bör utformas med de motsvarande reglerna för kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel som förebild. 
  
 Utredningen föreslår således att det i spellagen anges att Spel- myndigheten ska ha möjlighet att genomföra kontrollköp av land- baserade spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen. Syftet ska vara att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och spel- företaget om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet. 
  
 Som huvudregel gäller enligt den föreslagna spellagen en ålders- gräns om 18 år. För landbaserat kasino är åldersgränsen i stället 20 år. 
  
 29 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 Något ålderskrav vad gäller registreringslotterier eller spel som inte kräver licens finns dock inte. Vid ett kontrollköp får Spelmyndig- heten endast anlita en person som har uppnått den ålder som anges för det spel som provköpet avser. Det ligger i sakens natur att ett kontrollköp måste få genomföras utan att spelföretaget eller dess om- bud underrättas i förväg och att hela åtgärden genomförs dolt. De dolda inslagen ska dock begränsas i så stor utsträckning som möjligt. Det är således viktigt att följa upp kontrollköpet så snart som möjligt. På så sätt minskar det dolda momentet i metoden. Spelmyndig- heten ska därför snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet (jfr prop. 2013/14:56 s. 24). Infor- mation som framkommit vid ett kontrollköp, såsom t.ex. huruvida en säljare gjort en identitetskontroll för att fastställa kundens ålder, ska inte ligga till grund för administrativa sanktioner. Detta torde medföra, som framhålls i förarbetena till kontrollköp vad gäller folköl, tobak och receptfria läkemedel, att möjligheten till en dialog i samförstånd ökar vilket kan bidra till ett konstruktivt samtal (prop. 2013/14:56 s. 23). 
  
 23.7Särskilda ingripanden 
  
 Utredningens förslag: Om ett spelföretag åsidosätter sina skyl- digheter enligt spellagen eller de föreskrifter och villkor som med- delats med stöd av lagen ska Spelmyndigheten ingripa. Spelmyn- digheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är till- räckligt, varning meddelas. 
  
 Spelmyndigheten får avstå från ingripanden om en överträ- delse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksam- heten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. 
  
 I likhet med dagens reglering bör Spelmyndigheten ha vissa åtgärds- möjligheter till hands om ett spelföretag åsidosätter sina skyldig- heter enligt spellagen, föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Lotteriinspektionen har enligt nu gällande bestäm- 
  
 30 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 melser möjlighet att meddela varning eller återkalla tillståndet. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om inte annat bestäms. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats (51 § lotterilagen). Ändringar av ett tillstånd kan bli aktuellt särskilt i de fall som gäller värdeautomater, t.ex. vad gäller antalet automater som ska omfattas av tillståndet. 
  
 Lotteriinspektionen kan enligt nuvarande reglering också meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite (52 § lotterilagen). Till skillnad från beslut om varning samt ändring och återkallelse av lotteritillstånd kan ett beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud inte bli gällande omedelbart. 
  
 Utredningen föreslår att Spelmyndigheten även i fortsättningen ska kunna utfärda förelägganden, meddela förbud och ändring av villkor samt anmärkning. Som en sista utväg, om överträdelsen är allvarlig, ska Spelmyndigheten kunna återkalla en licens. Om det är tillräckligt ska i stället en varning meddelas. Spelmyndigheten bör dock avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms till- räckliga. Ett exempel som skulle kunna anses som ringa eller ursäkt- lig är om ett spelföretag i något enstaka fall inte i rätt tid anmält en ändring i kretsen av de som äger verksamheten eller ingår i dess ledning. Att över huvud taget inte göra en sådan anmälan kan dock inte anses som en ringa eller ursäktlig överträdelse. 
  
 Med den föreslagna bestämmelsen får Spelmyndigheten alltså till- gång till en mängd åtgärder och myndigheten kan välja det slags in- gripande som är mest ändamålsenligt i den aktuella situationen. 
  
 Utöver dessa åtgärder föreslår utredningen också att Spelmyndig- heten ska ha möjlighet att besluta att en verksamhet ska betala sanktionsavgift, se vidare i kapitel 24. 
  
 31 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 23.8Ingripanden när personer i ledande ställning inte uppfyller kvalifikationskraven 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska när en anmälan om förändringar i ett spelföretags ägar- eller ledningskrets kontrollera att de krav som uppställs på en sådan person är uppfyllda. Spel- myndigheten får göra sådana kontroller löpande under licenstiden. 
  
 Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som ställs inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla verk- samhetens licens. 
  
 Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som ställs inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spel- myndigheten återkalla verksamhetens licens. 
  
 Om någon med kvalificerat innehav i ett företag med licens inte uppfyller kravet på lämplighet, får Spelmyndigheten förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen. 
  
 Vissa förutsättningar och krav måste vara uppfyllda för att en verk- samhet ska kunna få en licens (se avsnitt 16.4). Enligt den föreslagna regleringen ska t.ex. den som är i konkurs eller har förvaltare inte kunna få en licens att tillhandahålla och anordna spel. Kravet på lämp- lighet omfattar bl.a. att sökanden inte ska vara dömd för brott, så- vida det inte gäller mindre allvarliga förseelser, och ha en viss kapital- styrka. Det kan förväntas att de verksamheter som kommer att söka licens i stor utsträckning kommer att vara juridiska personer. I dessa fall gäller att personer i verksamhetens ägar- och ledningskrets upp- fyller nämnda förutsättningar och krav. Med personer i ägarkretsen avses de som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen (se avsnitt 16.3). 
  
 Utredningen har i avsnitt 16.5 föreslagit att ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla till Spelmyndig- heten om förändringar sker i ägar- och ledningskretsen. När en sådan anmälan kommer in ska Spelmyndigheten kontrollera att de krav som ställs på spelföretaget/personer i ägar- och ledningskretsen är upp- 
  
 32 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 fyllda. I annat fall skulle diskvalifikationsbestämmelserna bli alltför lätta att kringgå. Sådana kontroller bör också göras löpande under licenstiden. Ett lämpligt tidsspann för kontroller är enligt utredning- en en gång om året. Hur ofta dessa kontroller ska göras är emeller- tid en sådan detalj som hellre bör framgå av föreskrifter än av lag. 
  
 Om verksamheten drivs av en fysisk person och de krav som uppställs inte är uppfyllda, bör Spelmyndigheten utan vidare ha möjlighet att återkalla verksamhetens licens. För det fall spelföre- taget är en juridisk person bör Spelmyndigheten kunna förelägga den juridiska personen att inom viss tid göra rättelse. Om rättelse inte görs ska Spelmyndigheten kunna återkalla licensen. En liknande be- stämmelse som den som utredningen nu har föreslagit finns i 9 § lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell egen- dom. Liksom den bestämmelsen tar den nu föreslagna regeln sikte på den situationen att någon i det finansiella institutets ledning inte uppfyller de krav som uppställs. Ett föreläggande om att göra rättelse innebär i praktiken att verksamheten måste byta ut den diskvalifi- cerade personen i ledningen. När det i stället gäller kvalificerade inne- havare bör Spelmyndigheten ha möjlighet att förelägga innehavaren att avyttra sina aktier eller andelar på visst sätt eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen. Det bör alltså noteras att Spelmyndigheten här inte har någon möjlighet att förelägga spelföretaget att upphöra med verk- samheten. Den enda ytterligare sanktion som kan tas till mot en kvali- ficerad innehavare, som inte följer att föreläggande i detta avseende, är att förena föreläggandet med vite (jfr prop. 2002/03:139 s. 601 f). 
  
 23.9Ingripanden när representanter inte längre uppfyller krav på godkännande 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska när en anmälan om utbyte av representant för en utländsk verksamhet kontrollera om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande. Spel- myndigheten får göra sådana kontroller löpande under licenstiden. 
  
 Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat förordnas. 
  
 33 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 I avsnitt 16.7 har utredningen föreslagit att en utländsk verksamhet som har en godkänd representant i Sverige måste anmäla till Spelmyn- digheten om representanten byts ut eller upphör att vara repre- sentant för verksamheten. Om representanten byts ut ska Spelmyn- digheten kontrollera om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande. Spelmyndigheten får också göra sådana kontroller löpande under licenstiden. På samma sätt som kontrollen av att per- soner i ledande ställning uppfyller kraven är ett lämpligt tidsspann för dessa kontroller en gång om året. Hur ofta dessa kontroller ska göras är emellertid en sådan detalj som hellre bör framgå av före- skrifter än av lag. 
  
 När en representant inte längre uppfyller kraven för godkännan- de ska Spelmyndigheten återkalla godkännandet. Ett sådant beslut bör gälla omedelbart, om inte annat bestäms. 
  
 Om en utländsk verksamhet inte längre har en godkänd repre- sentant bör Spelmyndigheten enligt utredningen till en början före- lägga verksamheten att inom viss tid ge in förslag på en representant för godkännande. Om inte verksamheten efterkommer föreläggan- det får Spelmyndigheten återkalla verksamhetens licens. 
  
 23.10 Hur ofta kontroller ska göras 
  
 Utredningens förslag: Regeringen, eller den myndighet som re- geringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras. 
  
 Det finns inte enligt utredningen skäl att ange i ramlagen hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras. I stället bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, få meddela föreskrifter om det. 
  
 34 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 23.11Återkallelse av tillstånd av andra skäl än misskötsamhet 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska återkalla en licens om spelföretaget 
  
 1.har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, 
  
 2.inte inom ett år från det licensen beviljades har börjat driva sådan verksamhet som licensen avser, 
  
 3.under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser, 
  
 4.har förklarat sig avstå från licensen, eller 
  
 5.har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att före- taget ska tvångslikvideras. 
  
 I fall som avses i  
 1–3 
  får Spelmyndigheten i stället, om det är till- räckligt, meddela varning. 
  
 Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. 
  
 På senare tid har i vissa lagar på det finansiella området förts in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd när olika förutsättningar är för handen (se 8 kap. 11 § lagen om betaltjänster, 5 kap. 11 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar och 22 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter). Utredningen anser att det är lämpligt att en motsvarande bestämmelse införs i spellagen. 
  
 Mot denna bakgrund föreslår utredningen till att börja med att en licens ska återkallas om spelföretaget har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. För att återkallelse ska komma i fråga på denna grund ska de oriktiga upp- gifterna ha varit av sådan art att det kan befaras att de har påverkat beslutet att ge företaget licens. Bestämmelsen bör alltså inte vara tillämplig i de fall då oriktiga eller felaktiga uppgifter visserligen läm- nats i ett ansökningsärende men dessa inte har varit relevanta för beslutet att ge licens. Uppgifterna ska med andra ord inte materiellt ha påverkat licensbeslutet. 
  
 35 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 Det är vidare enligt utredningen lämpligt att en licens återkallas om den inte har utnyttjats under viss tid eller om företaget har för- klarat sig avstå från licensen. Licensen bör återkallas om verksam- heten inte har påbörjats inom ett år eller inte har drivits under en sammanhängande period om sex månader. 
  
 Om företaget har gått i konkurs bör licensen också återkallas. Detsamma bör gälla i de fall där det finns ett beslut om att före- taget ska tvångslikvideras. 
  
 I vissa av de nu angivna fallen är det dock rimligt att Spelmyn- digheten i stället för att återkalla licensen meddelar en varning. Spel- myndigheten bör ha möjlighet till detta i de situationer där ett före- tag fått en licens genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge företaget ytterligare en möjlighet att komma igång med verk- samheten, är det också enligt utredningen befogat att Spelmyndig- heten i stället för att återkalla licensen kan meddela en varning. 
  
 Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Ett sådant förbud kan förenas med vite enligt det förslag som lämnats i avsnitt 23.15. 
  
 23.12 Interimistisk återkallelse av en spellicens 
  
 Utredningens förslag: En spellicens ska kunna återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt om det finns sannolika skäl för misstanke att ett spelföretag allvarligt åsido- satt sina skyldigheter enligt spellagen. Möjligheten till interimis- tiskt återkallelse får dock endast användas om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt. 
  
 Ett intermistiskt beslut ska gälla högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighetstid förlängas en gång med ytterligare sex månader. 
  
 Som framgår i avsnitt 23.7 kan Spelmyndigheten i yttersta fall av misskötsamhet återkalla ett spelföretags licens. Ett ingripande ska ske så snabbt som möjligt. Ett ärende om återkallelse kräver således skyndsam handläggning. Samtidigt säger det sig självt att en utred- ning om återkallelse i en del fall kan ta viss tid i anspråk. Dröjsmål 
  
 36 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 med att återkalla en licens kan innebära risker för konsumentsäker- heten eller annars vara påkallat från allmän synpunkt. Enligt utred- ningen är det därför angeläget att det i spellagen tas in en bestäm- melse som ger Spelmyndigheten möjlighet att återkalla ett tillstånd i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse. Det kan t.ex. tänkas en utredning om återkallelse på grund av misstanke om bedrägeri gentemot spelkunderna eller andra allvarliga brister hos ett spelföretag som gör att konsumentsäkerheten sätts ur spel. Bestämmelsen bör också bli aktuell exempelvis vid misstanke om penningtvätt inom spelföretaget. Eftersom det kan komma att bli fråga om olika typer av fall är det svårt att göra en närmare precisering i lagtexten. Av- gränsningen får i stället ske i rättstillämpningen. Bestämmelsen ska användas restriktivt och således enbart i ytterlighetsfall (jfr prop. 1997/98:109 s. 123). 
  
 Ett flertal interimistiska säkerhetsåtgärder ställer som rekvisit för ett interimistiskt beslut om återkallelse upp att det föreligger san- nolika skäl för att den enskilde har gjort sig skyldig till det som lagts honom eller henne till last och att detta kommer att leda till en slutlig återkallelse. Detta gäller bl.a. interimistiska beslut om åter- kallelse av körkort, återkallelse av legitimation på hälso- och sjuk- vårdens område och återkallelse av fiskelicens och andra typer av tillstånd enligt fiskelagen. Även när det gäller interimistiska beslut om återkallelse av spellicenser bör en bedömning göras av om det på sannolika skäl kan antas att licensen kommer att återkallas slutligt. I förarbetena till bestämmelsen om återkallelse av legitimation att ut- öva ett yrke inom hälso- och sjukvården framhålls att när rekvisitet sannolika skäl får anses uppfyllt kan variera från fall till fall. Vid misstanke om brott ska omständigheterna vara sådana att miss- tanken vid en objektiv bedömning framstår som berättigad (prop. 1997/98:109 s. 123). 
  
 Det förhållandet att ett interimistiskt beslut meddelats får inte föranleda att den fortsatta handläggningen inte bedrivs på ett skynd- samt sätt. Tvärtom är det då mycket angeläget med en särskilt skynd- sam handläggning. Genom tidsbegränsning av de interimistiska be- slutens giltighet understryks kravet på skyndsam handläggning och spelföretagets krav på rättssäkerhet (jfr prop. 1997/98:109 s. 122). Ett beslut om interimistisk återkallelse ska gälla i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl ska det finnas möjlighet till förlängning en gång med ytterligare högst sex månader. 
  
 37 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 23.13 Övriga befogenheter 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska i övrigt få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. 
  
 Är det osäkert om en verksamhet omfattas av spellagen, får Spelmyndigheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de uppgifter som behövs för att bedöma om spellagen är tillämplig. 
  
 Spelmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har med- delats med stöd lagen ska följas. 
  
 Möjligheten till förelägganden och förbud kan användas mot såväl spelföretag med licens som sådana aktörer som agerar på den svenska marknaden utan en licens. I fråga om de mer allvarliga fallen – när det gäller verksamheter utan licens – förutsätts att förfarandet polis- anmäls och lagförs som brott mot spellagen. Det ska dock påpekas att en förutsättning för lagföring är att ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte har använts. I sådana fall kan nämligen inte straff- ansvar utdömas. Det är upp till Spelmyndigheten att i varje enskilt fall avgöra om det är mest lämpligt med ett vitesföreläggande eller vitesförbud alternativt att anmäla förfarandet till polisen. 
  
 Spelmyndigheten ska ha möjlighet att begära in upplysningar från verksamheter i syfte att bedöma om den är licenspliktig eller inte. 
  
 23.14 Omedelbart gällande beslut 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse ska gälla omedelbart. 
  
 Enligt dagens reglering kan inte ett beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud, till skillnad från beslut om varning samt ändring och återkallelse av tillstånd, bli gällande omedelbart. 
  
 38 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 Spelutredningen anförde i En framtida spelreglering (SOU 2008:124) att tillsynsmyndigheten var i behov av regler som medför att vitesförelägganden och vitesförbud blir så effektiva sanktioner som möjligt i tillsynsarbetet. Spelutredningen föreslog därför att såda- na förbud skulle gälla omedelbart, om inte annat bestäms (s. 376 ff). I sammanhanget påpekades att, som regleringen då och fortfarande är utformad, två överklagandeförfaranden kan genomgås vid han- teringen av vitet. Spelutredningen anförde vidare (s. 377). 
  
 I rättspraxis anses vanligtvis, att skyldigheten att efterkomma ett före- läggande inte inträder, förrän föreläggandet vunnit laga kraft, även om den i föreläggandet angivna tidsfristen skulle ha löpt ut dessförinnan. Med detta synsätt måste adressaten dessutom ges en viss skälig tid efter lagakraftvinnandet att ställa sig föreläggandet till efterrättelse (se Romero, Viteslagstiftningen, 1989, s. 45). Därigenom blir tidpunkten för lagakraftvinnandet utgångspunkt för den reella tidsfristen i dessa fall. Det är dock fråga om en osäkerhetsmarginal för adressaten, som aldrig kan veta vad de dömande domstolarna kan räkna som skälig tid. Det är lätt att inse att lagkraftvinnandets betydelse för verkställbar- heten – dvs. att ett vitesföreläggande eller vitesförbud blir gällande för adressaten, så att denne blir skyldig att rätta sig efter föreläggandet eller förbudet – i vissa fall kan förhindra en effektiv förvaltnings- utövning. Sedan beslutet om vitesföreläggande eller vitesförbud väl har vunnit laga kraft kan även beslutet att döma ut vitet överklagas. Den ”dubbla” prövningen som beskrivits ovan kan göra att ett tillsynsärende drar ut på tiden och därmed drabbar de skyddsintressen som tillsynen ska tillgodose. 
  
 Mot denna bakgrund konstaterade Spelutredningen att nuvarande reglering av vitessanktionen i lotterilagen utgör hinder för en effek- tiv tillsynsverksamhet. Inte sällan innebär överklagandena att lång tid hinner förflyta innan föreläggandena vinner laga kraft. Spelutred- ningen anförde vidare att under tiden har den ofta förhållandevis lukrativa verksamhet som Lotteriinspektionen velat få att upphöra genom föreläggandet kunnat fortgå. När ett föreläggande väl vunnit laga kraft har de faktiska förhållandena ibland ändrats så att före- läggandet inte längre är aktuellt. 
  
 Utredningen instämmer i Spelutredningens bedömning vad gäller frågan om omedelbart gällande vite. Utredningen föreslår därför en bestämmelse med innebörd att Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse ska gälla omedelbart. Bestämmelsen ska med andra ord vara fakultativ med vilket alltså menas att Spelmyndigheten har möjlighet, i de fall som 
  
 39 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 myndigheten finner det påkallat, att bestämma att ett beslut ska gälla omedelbart. Det kan tänkas att det finns situationer där Spelmyn- digheten anser att det saknas ett sådant behov. 
  
 23.15 Vite 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndighetens föreläggande eller för- bud enligt spellagen får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite. 
  
 Spelmyndigheten bör få förena förelägganden eller förbud enligt den föreslagna lagen med vite. Ett undantag ska dock gälla för ett sådant beslut mot en kommun. 
  
 I enlighet med allmänna regler får Spelmyndigheten ansöka vid förvaltningsrätt om att ett beslutat vite ska dömas ut (se lagen [1985:206] om viten). 
  
 23.16 Redovisning och revision 
  
 Utredningens förslag: Spelföretag ska avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra denna. Årsredovisningen ska vara föremål för revision. För vissa spelföretag, nämligen företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till fem miljoner kronor och företag som har innehavslicenser av auto- mater enligt 11 kap. 6 § spellagen, ska det dock göras ett undan- tag från denna plikt. 
  
 Den nya lagen ger Spelmyndigheten rätt att utse revisorer att revidera spelföretag. Revisorn ska ha rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spel- myndigheten. 
  
 Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten som revisorn ska följa. 
  
 Såväl en revisor som en särskild granskare ska ha viss rappor- teringsskyldighet till Spelmyndigheten. 
  
 40 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 Ett sätt att säkra kvaliteten i den verksamhet som bedrivs i olika företag är att uppställa krav på att företagen ska upprätta, och i en årsredovisning offentliggöra, information om företagets ekonomiska resultat och ställning samt företagets förvaltning och låta denna vara föremål för revision. Det är utredningens uppfattning att tilltron till de företag som bedriver spelverksamhet stärks om sådana krav ställs på samtliga dessa företag. Eftersom utredningen valt att inte begränsa möjligheten att bedriva spelverksamhet till vissa företags- former är det angeläget att samtliga sådana företag täcks av kraven på redovisning och revision. 
  
 23.16.1 Redovisning 
  
 Bestämmelser om upprättande av årsredovisning återfinns bl.a. i årsredovisningslagen (1995:1554). Den lagen är tillämplig på sådana företag som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen (1999:1078), dvs. de flesta juridiska personer och näringsdrivande fysiska personer, och som enligt 6 kap. 1 § den lagen är skyldiga att avsluta bokföringen med en årsredovisning. Skyldigheten att upp- rätta årsredovisning åvilar bl.a. följande företag.1 
  
 •aktiebolag, 
  
 •ekonomiska föreningar, 
  
 •handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare, 
  
 •företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och 
  
 •vissa stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen samt, 
  
 •företag som uppfyller mer än ett av följande villkor: 
  
 a)medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50, 
  
 1 Med företag avses enligt 1 kap. 2 § bokföringslagen en fysisk eller juridisk person som är bokföringsskyldig enligt den lagen. Juridiska personer är som huvudregel bokföringsskyldiga och detsamma gäller för fysiska personer som bedriver näringsverksamhet (se 2 kap.  
 1–6 
  §§ bokföringslagen). 
  
 41 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 b)företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor, och 
  
 c)företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor. 
  
 •företag som är moderföretag i en koncern som möter motsva- rande krav. 
  
 Det kan inte uteslutas att spelverksamhet kan komma att bedrivas även av företag som i och för sig är bokföringsskyldiga men inte skyl- diga att upprätta årsredovisning enligt vad som sägs ovan. I syfte att göra kraven på upprättande av årsredovisning heltäckande föreslår utredningen därför att det i bokföringslagen klargörs att företag som omfattas av den nya spellagen är skyldiga att upprätta och offent- liggöra en årsredovisning enligt de krav som ställs i årsredovisnings- lagen. Här bör dock göras undantag för spelföretag med licens en- ligt 5 kap. spellagen, dvs. för spel som gäller allmännyttiga ändamål, och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räken- skapsården inte uppgått till fem miljoner kronor. Utredningen anser vidare att det inte finns skäl att låta företag som har innehavslicen- ser för  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater att omfattas kraven i detta hänseende. 
  
 23.16.2 Revision 
  
 Allmänt om revision av spelföretag 
  
 Utredningen har valt att föreslå att samtliga spelföretag ska vara skyl- diga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning. För att upp- rätthålla tilltron till denna finansiella information bör årsredovis- ningen också granskas av en auktoriserad eller godkänd (nedan kvalificerad) revisor, jfr NJA 1998 s. 734. 
  
 Krav på revision finns såvitt gäller här aktuella företag i aktie- bolagslagen (2005:551), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och i revisionslagen (1999:1079). I samtliga dessa lagar finns det be- gräsningar rörande vilka företag som är skyldiga att revideras av en kvalificerad revisor. För att uppnå ett heltäckande krav på revision 
  
 42 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 krävs därför att det införs krav på revision av samtliga spelföretag. Det ska därför i den nya spellagen införas krav på att samtliga spel- företag ska vara föremål för revision. 
  
 De skyddssyften som Spellicensutredningen föreslår för spelreg- leringen innebär att det finns skäl att ställa stränga krav på revisor- ernas kompetens. Ett grundläggande krav är att revisorerna ska ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållan- den som med hänsyn till arten och omfattningen av det reviderade företagets verksamhet fordras för att fullgöra uppdraget (t.ex. 9 kap. 11 § aktiebolagslagen, 8 kap. 3 § lagen om ekonomiska föreningar och 12 § revisionslagen). 
  
 Såväl lagen om ekonomiska föreningar som revisionslagen tillåter i vissa fall andra än kvalificerade revisorer att utföra revisionen i vissa företag. Det är enligt utredningens uppfattning inte en lämplig ord- ning när det gäller spelföretag. Utredningen föreslår därför att endast kvalificerade revisorer ska få revidera spelföretag. Minst en av dessa ska vara auktoriserad revisor. Det ska även vara möjligt att välja ett registrerat revisionsbolag. I sådant fall ska den huvudansvariga re- visorn – jfr 17 § revisorslagen (2001:883) – uppfylla de angivna kom- petenskraven. En revision ska genomföras utifrån de krav som god revisionssed ställer. Det innebär att revisorn ska planera, granska och rapportera utifrån denna utgångspunkt. I Sverige innebär detta ett krav på att följa de internationella standarderna International Standards on Auditing (ISA). Dessa standarder kompletteras dess- utom av vissa specifika svenska krav, såsom kravet på förvaltnings- revision (se t.ex. 9 kap. 3 och 33 §§ aktiebolagslagen). 
  
 En fråga är om det finns skäl att inom ramen för de specifika svenska krav som ställs på revisionens innehåll ställa ytterligare krav på revisionen av spelföretag. Utredningen har valt att inte låta spel- företagen utgöra företag av allmänt intresse. Det bör dock uppmärk- sammas att noterade bolag och finansiella företag blir sådana med ”automatik”. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl att föreslå ytterligare krav på revisionens innehåll generellt för dessa företag. De närmare kraven på innehållet i revisionen får fastställas genom en utveckling av god revisionssed och i samband med det pågående arbetet med en översyn av reglerna på revisorsområdet. I stället har utredningen valt att föreslå en rätt för Spelmyndigheten att utse en särskild revisor att jämte spelföretagets ordinarie revisorer granska företaget. 
  
 43 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 Utredningen föreslår också att Spelmyndigheten ska utfärda in- struktioner för den granskning som de av myndigheten förordnade revisorerna ska genomföra (se nästkommande avsnitt). 
  
 Av Spelmyndigheten förordnade revisorer 
  
 Som framgått i föregående avsnitt har utredningen valt att inte utvidga innehållet i uppdraget för de av företagen utsedda revisor- erna. Det kan dock inte uteslutas att det finns behov att i vissa situationer låta en kvalificerad revisor säkra kvaliteten i det av före- tagets revisorer utförda arbetet eller att genomföra ytterligare gransk- ningsåtgärder. Utredningen har därför valt att föreslå att Spelmyn- digheten ska ha rätt att utse en eller flera revisorer för att genomföra en revision av spelföretaget. I normalfallet görs detta då tillsammans med spelföretagets revisorer. De revisorer som Spelmyndigheten för- ordnar kan t.ex. få till uppgift att tillsammans med de övriga revi- sorerna delta i granskningen av bolagets räkenskaper och årsredo- visning samt av styrelsens och verkställande direktörens förvaltning. 
  
 För att denna tillkommande granskning ska kunna anpassas till det tillsynsbehov som Spelmyndigheten har föreslår utredningen en skyldighet för Spelmyndigheten att i samband med förordnandet av revisorer utfärda instruktioner för denna granskning. Spelmyndig- heten ska utfärda de instruktioner som från en tillsynssynpunkt är ändamålsenliga med hänsyn till omständigheterna i det konkreta fallet. Härigenom ges Spelmyndigheten en möjlighet att säkra att myndigheten i sin egenskap av tillsynsmyndighet kan få tillgång till information som är anpassad till det behov som finns för att säkra en effektiv tillsyn över det enskilda spelföretaget. Samtidigt begrän- sas denna typ av utökad granskning till de situationer där Spelmyn- digheten finner det särskilt påkallat att utöka granskningsinsatsen. På så sätt begränsas de ytterligare pålagor för spelföretagen som för- slaget i denna del innebär. 
  
 En av Spelmyndigheten utsedd revisor ska vid fullgörandet av revisionsuppdraget inta en i förhållande till myndigheten oberoende ställning. Samtidigt är han eller hon skyldig att följa de instruktioner som meddelas av Spelmyndigheten. Underlåter en av Spelmyndig- heten förordnad revisor att följa dessa instruktioner kan han eller 
  
 44 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tillsyn 
  
 hon bli föremål för disciplinärt ingripande från Revisorsnämndens sida. 
  
 För de av Spelmyndigheten utsedda revisorerna ska myndigheten bestämma arvodet som sedan betalas av det granskade företaget. Arvodet ska utgöra ett skäligt arvode i förhållande till revisorns arbets- insats. 
  
 Särskild rapportering till Spelmyndigheten 
  
 En effektiv tillsyn över spelföretagen kräver att Spelmyndigheten har tillräckliga förutsättningar för att genomföra sin tillsynsuppgift. Detta innebär bl.a. att myndigheten ska ha tilläcklig kunskap om de företag som är föremål för tillsyn och den verksamhet som bedrivs i dessa. Denna kunskap kan införskaffas t.ex. genom att Spelmyndig- heten periodiskt vidtar granskningsåtgärder baserade på en likaledes periodisk rapporteringsskyldighet för de företag som står under till- syn. Men detta är inte alltid tillräckligt. Det är enligt utredningen väl så angeläget att Spelmyndigheten snabbt får tillgång till infor- mation om händelser eller omständigheter som mer omedelbart på- verkar verksamheten i ett spelföretaget, s.k. händelsedriven rappor- tering. 
  
 Utredningen har därför funnit skäl att i den föreslagna spellagen införa bestämmelser motsvarande de som i dag gäller enligt bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som ålägger revisorer en viss rapporteringsskyldighet gentemot Finansinspektionen. Skyl- digheten gäller inte bara de av företaget utsedda revisorerna utan också de av Spelmyndigheten förordnade revisorerna. 
  
 En revisor i ett spelföretag ska omgående till Spelmyndigheten rapportera om han eller hon vid fullgörandet av sitt uppdrag får kännedom om förhållanden som kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet, kan på- verka företagets fortsatta drift negativt eller kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultaträkningen fastställs eller leder till anmärkning. 
  
 Skyldigheten att rapportera till Spelmyndigheten kan uppkomma endast p.g.a. förhållanden som revisorn får kännedom om vid full- görande av sitt uppdrag. Det är alltså omfattningen av revisorns uppdrag som utgör avgränsningen för plikten att rapportera. 
  
 45 
  
 Tillsyn 
  
 SOU 2017:30 
  
 När det gäller uppgifter som revisor får del av genom uppdrag i moderföretag eller dotterföretag eller företag som har en likartad för- bindelse med ett spelföretag utlöses en motsvarande rapporterings- plikt. 
  
 Vad som sagts om revisorer gäller också för s.k. särskilda granskare som kan förordnas enligt 10 kap. aktiebolagslagen, och 8 kap. lagen om ekonomiska föreningar. På samma sätt som när det gäller revi- sorernas rapporteringsplikt begränsas en särskild granskares rappor- teringsplikt av hans eller hennes uppdrag. 
  
 23.17 Tillsynsvägledning till kommunerna 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska genom tillsynsväg- ledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn över registreringslotterier. 
  
 Spelmyndigheten ska få meddela föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommunerna. 
  
 Liksom enligt dagens reglering innebär utredningens förslag till spel- lag att kommunen ska förordna en kontrollant för registrerings- lotterier. 
  
 För att tillsynen ska bli enhetlig är det lämpligt att Spelmyndig- heten genom tillsynsvägledning ger stöd till och följer hur kommu- nerna bedriver tillsyn över registreringslotterier. Spelmyndigheten ska få meddela föreskrifter om kommunernas tillsyn. 
  
 46 
  
 24 Sanktionssystemet 
  
 24.1Utredningsdirektiven 
  
 I utredningens direktiv anges att ett införande av licenssystem kräver effektiva åtgärder mot aktörer som verkar på spelmarknaden utan tillstånd. Snabba och effektiva reaktioner från statens sida på över- trädelser av regleringen i dess helhet är av avgörande betydelse för upprätthållande av ett sådant system. Mot denna bakgrund ska utred- ningen analysera förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalken. Utredningen ska också lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbe- straffning inte uppstår. 
  
 I direktiven framhålls också betydelsen av ett stärkt främjande- förbud för att skydda licenshavarna från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska mark- naden. Enligt direktiven bör det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytter- ligare åtgärder. 
  
 Direktiven anger vidare att utredaren ska analysera hur de delar av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott som berör vadhållningsverksamhet ska beaktas inom ramen för ett licenssystem och bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att motverka spelrelaterad  
 match-fixning 
  och lämna nödvändiga författ- ningsförslag. 
  
 I det här kapitlet redovisar utredningen sina överväganden och förslag om hur ett sanktionssystem bör utformas samt vissa andra kompletterande åtgärder för att spellagen ska efterlevas av de som 
  
 47 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 verkar på spelmarknaden. Kapitlet inleds med en analys av förhållan- det mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestäm- melser i brottsbalken. 
  
 24.2Straffrättslig analys 
  
 Utredningen ska enligt direktiven analysera förhållandet mellan lot- terilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalk- en. En sådan analys görs i det här avsnittet. 
  
 24.2.1Straffbestämmelser 
  
 Specialstraffrättsliga bestämmelser finns i lotterilagens  
 54–57 
  §§. Brott mot lotterilagen faller under allmänt åtal (20 kap. 3 § rättegångs- balken). Med andra ord är åklagaren skyldig att åtala för brott mot lotterilagen, om inte annat är stadgat (20 kap. 6 § rättegångsbalken). Överträdelser av lotterilagen kan också föranleda ansvar enligt allmän straffrätt. De i sammanhanget intressanta bestämmelserna är de som gäller dobbleri och grovt dobbleri. 
  
 Olovligt anordnande av lotteri 
  
 Enligt 54 § första stycket 1 lotterilagen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse i högst sex månader. 
  
 Flest polisanmälningar om olovligt anordnande av lotteri som görs av Lotteriinspektionen avser illegala spelautomater. Sådana brott kan föranleda ansvar både enligt lotterilagen och för dobbleri och grovt dobbleri enligt brottsbalken. Utredningen redogör särskild för sådant olovligt spel nedan under rubriken Särskilt om illegala spel- automater. 
  
 Olovligt innehav av spelautomat 
  
 Enligt 28 § första stycket lotterilagen får penningautomater, värde- automater och varuspelsautomater innehas bara efter tillstånd. I andra stycket samma bestämmelse anges vissa undantag. T.ex. får en sådan 
  
 48 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 automat innehas av den som har tillstånd att anordna automatspel om automaten omfattas av tillståndet (28 § andra stycket 1). 
  
 Enligt 54 § första stycket 2 döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat till böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 Olovligt främjande av lotteri – främjandeförbudet 
  
 I 38 § första stycket 1 lotterilagen anges att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja delta- gande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Till detta s.k. främjandeförbud finns kopplat en straffbestämmelse i 54 § andra stycket. Enligt denna be- stämmelse döms den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader. I avsnitt 24.7.3 redogör utredningen utförligare för främjandeförbudet. 
  
 Gemensamma bestämmelser 
  
 I ringa fall döms inte till ansvar för de ovannämnda brotten i lotteri- lagen (54 § tredje stycket). Exempel på fall som är att bedöma som ringa är när det ekonomiska värdet av insatserna är obetydligt, lik- som att den ekonomiska vinning någon gjort är försumbar (prop. 1993/94:182 s. 87). 
  
 Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (54 § fjärde stycket). Rubriceringen grovt brott infördes i och med ikraftträdan- det av nuvarande lotterilag. För den som dömdes till ansvar enligt 1982 års lotterilag var straffet böter eller fängelse i högst ett år. Enligt regeringen fanns dock förutsättningar för att göra straffbestämmel- serna i lotterilagen mer flexibla. I förarbetena angavs att det med den snabba tekniska utvecklingen på exempelvis dator- och teleområdet fanns goda möjligheter att olovligen anordna spel och lotterier som kunde omsätta stora belopp och förorsaka enskilda stora förluster och samtidigt ge stor ekonomisk vinning åt anordnarna. För bl.a. så- dana fall ansågs det finnas ett behov av att kunna bedöma gärningen som grov (prop. 1993/94:182 s. 86 f). 
  
 49 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Av 55 § följer att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud inte får dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Det är en allmän prin- cip att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff och vites- påföljd mot samma förfarande. 
  
 I 56 § upplyses om att bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 §. 
  
 Enligt 57 § första stycket är ansvarsbestämmelserna i lotterilagen subsidiära i förhållande till ansvarsbestämmelserna i brottsbalken. Vad som närmast kan bli aktuellt att tillämpa är bestämmelserna om dobbleri (16 kap. 14 § brottsbalken) och grovt dobbleri (16 kap. 14 a § brottsbalken). I 57 andra stycket ges en erinran om och hän- visning till ansvarsbestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Sker överträdelser av förbudet i 29 § lotterilagen att föra in penningautomater, värdeautomater och varu- spelsautomater kan bestraffning ske enligt bestämmelserna i smugg- lingslagen. 
  
 Dobbleri 
  
 Bestämmelser om dobbleri återfinns i 16 kap. 14 § brottsbalken. Para- grafen omfattar två brottstyper. För dobbleri döms – för det första 
  
 – den som olovligen för allmänheten anordnar spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen, om verksamheten till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter framstår som äventyrlig eller ägnad att tillföra an- ordnaren en betydande ekonomisk vinning. För dobbleri döms – för det andra – den som tillåter en sådan verksamhet i en lägenhet eller ett annat utrymme som han upplåtit till allmänheten. 
  
 Kravet på att verksamheten sker olovligen innebär att verksam- het som sker med tillstånd enligt lotterilagen eller inte kräver tillstånd enligt samma lag faller utanför tillämpningsområdet. Det är alltså vad som sägs i lotterilagen som utgör tolkningen för vad som är olovligt. 
  
 För ansvar krävs att spel eller liknande verksamhet anordnas för allmänheten. I 1 § andra stycket lotterilagen anges vad som avses med att ett lotteri anordnas för allmänheten. Enligt bestämmelsen ska ett lotteri anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, 
  
 50 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för all- mänheten. 
  
 Att spelet ska anordnas för allmänheten innebär motsatsvis att ett spel som anordnas för ett slutet sällskap faller utanför bestämmel- sens tillämpningsområde. Om kretsen av personer som i praktiken haft möjlighet att delta i spelet inte varit begränsad eller i verklig mening utgjort ett slutet sällskap anses spelet vara anordnat för all- mänheten. Det framgår av praxis. Det innebär att även om spel be- drivits som verksamhet i förenings- eller klubbform hindrar detta i allmänhet inte att bestämmelserna om dobbleri tillämpas.1 
  
 Tillämpningsområdet för dobbleri överensstämmer i sin grund- form i princip med den verksamhet som enligt lotterilagen utgör lotteri. Det är alltså avgörande för straffansvar huruvida spelet ifråga beror på slump eller skicklighet.2 
  
 För att dobbleri ska kunna komma ifråga krävs vidare att verk- samheten framstår som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk vinning. Vad som avses med äventyrlig verksamhet ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter. Därvid ska beaktas, som framgår direkt av lagtexten, sådana omstän- digheter som verksamhetens art och insatsernas ekonomiska värde. Ulväng m.fl. uttalar att ju större insatserna eller vinstchanserna är, desto högre är sannolikheten att verksamheten bedöms som även- tyrlig o.dyl. Detsamma gäller betydelsen av storleken på slump- momentet.3 Sådana spel som inte är förenade med några särskilda risker för spelarna faller således utanför dobbleribestämmelsens tillämpningsområde.4 
  
 Bakgrunden till tillkomsten av det alternativa rekvisitet – att verksamheten framstår som ägnad att tillföra anordnaren betydan- de ekonomisk vinning – är att motverka anordnande av kedjespel och liknande spel. Det innebär att anordnandet av ett olovligt lotteri med ett stort antal lottsedlar, som var och en kostar endast någon 
  
 1 
 Nils-Olof 
  Medina m.fl., Brottsbalken En kommentar, (10 maj 2016, Zeteo) kommentaren till 16 kap. 14 § under rubriken Spelverksamhet för allmänheten. 
  
 Perry m.fl., Brotten mot allmänheten och staten, 2012, s. 207 f. 
  
 Walker m.fl., s. 209. 
  
 4Prop. 1981/82:170 s. 112. 
  
 51 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 krona, kan komma att bedömas som dobbleri.5 Det ska noteras att det inte uppställs något krav på att anordnaren fått någon ekono- misk vinning av verksamheten. I stället är det alltså tillräckligt att verksamheten var ägnad till detta. 
  
 Som framgår av lagtexten avses också med dobbleri att tillåta sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen i en lägenhet eller ett annat utrymme som upplåts åt allmänheten. Den här gärningstypen är inriktad på sådana arrangemang som vidtas för att tillhandahålla möjligheter för att den förbjudna verksamheten ska kunna bedrivas. 
  
 Straffskalan för dobbleri var tidigare böter eller fängelse i högst sex månader. I samband med tillkomsten av 1982 års lotterilag höjdes straffskalan till böter eller fängelse i högst två år. I förarbetena ut- talades att dobbleriverksamheten i allvarliga fall medförde så stora sociala skadeverkningar att de dåvarande straffskalorna framstod som alltför begränsande.6 
  
 Grovt dobbleri 
  
 Är brott som omfattas av 16 kap. 14 § brottsbalken att anse som grovt döms enligt 16 kap. 14 a § för grovt dobbleri till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, omfattat avsevärda belopp eller annars varit av särskilt farlig art. En helhetsbedömning av samtliga omständigheter ska göras vid bedöm- ningen av om brottet är att anse som grovt. Yrkesmässigheten kan framgå av anskaffande av dyrbar inredning och utrustning. Den kan vidare framgå när flera personer i olika avseenden är engagerade i verksamheten och har sin huvudsakliga försörjning därav eller när antalet speldeltagare är stort eller då verksamheten bedrivs under iakt- tagande av särskilda skyddsåtgärder (t.ex. dörrslussar och kamera- övervakning) för att försvåra polisens möjligheter att ingripa. Att en spelverksamhet bedrivs med viss regelbundenhet kan dock inte ut- göra ett självständigt kriterium på att brottet bör anses som grovt. Det kan t.ex. finnas fall då någon regelbundet anordnar äventyrligt 
  
 5Prop. 1981/92:170 s. 113. 
  
 6Prop. 1081/82:170 s. 114. 
  
 52 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 spel men där endast en relativt liten krets av spelare deltar och där omsättningen inte är alltför stor. 
  
 Vid bedömande av om ett brott är grovt eller inte beaktas i fråga om de centrala förmögenhetsbrotten bl.a. om gärningen har avsett ”betydande värde” (se t.ex. grov stöld i 8 kap. 4 § brottsbalken och grovt bedrägeri i 9 kap. 3 § brottsbalken). Värdegränsen här anses gå vid cirka fem basbelopp.7 Att det i lagtexten beträffande grovt dobbleri anges som exempel att verksamheten omfattat ”avsevärda belopp” innebär en värdegräns som ligger betydligt högre än för exem- pelvis grov stöld och grovt bedrägeri. Någon bestämd gräns anges inte i förarbetena (prop. 1972:96 s. 13). 
  
 Kriteriet särskilt farlig art ger domstolarna möjlighet att ta hänsyn till de varierande förhållanden under vilka illegal spelverksamhet be- drivs eller i framtiden kan komma att bedrivas. I förarbetena anger departementschefen ett exempel på att deltagare lockas på olika sätt till allt djärvare spel eller när verksamheten bedrivs i samband med eller ingår som ett led i annan brottslighet eller annars präglas av en särskild hänsynslöshet gentemot spelarna. Ett sådant fall kan vara ett otillbörligt utnyttjande av skuldsedlar eller checkar som kan antas sakna täckning (prop. 1972:96 s. 13). 
  
 Även försök och förberedelse till grovt dobbleri är straffbelagt (16 kap. 14 a § och 17 § samt 23 kap. 1 och 2 § brottsbalken). 
  
 I förarbetena uttalas att grovt dobbleri är brott mot svensk lag även om gärningen begås utomlands. Den praktiska effekten av ställ- ningstagandet blir emellertid beroende av de inskränkningar i fråga om svensk jurisdiktion som följer av bestämmelser i 2 kap. brotts- balken om krav på dubbel straffbarhet, dvs. ett krav på att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (prop. 1972:96 s. 16). 
  
 Medverkan till dobbleri 
  
 I 16 kap. 18 § brottsbalken stadgas att ansvar såsom för medverkan under vissa omständigheter ska drabba den som med nyttjanderätt upplåtit en lägenhet utan att inse att lägenheten skulle användas för dobbleri, grovt dobbleri eller försök eller förberedelse till grovt 
  
 7 Santiago m.fl., Studier rörande påföljdspraxis med mera, femte upplagan, 2013. 
  
 53 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 dobbleri men som därefter får vetskap om att sådan verksamhet bedrivs i lägenheten. För straffbarhet krävs att den som upplåtit lägen- heten underlåter att göra vad som skäligen kan begäras av honom för att få upplåtelsen att upphöra. 
  
 Samtidigt som stadgandet om medverkan till dobbleri infördes intogs i jordabalken en ny grund för förverkande av hyresrätt, av- sedd bl.a. för det fall att dobbleribrott förövats i en lägenhet. Hyres- rätten är förverkad och hyresvärden berättigad att säga upp hyres- avtalet om lägenheten helt eller till väsentlig del används för sådan näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del (12 kap. 42 § första stycket 9 och 43 § jordabalken). Motsvarande bestämmelse finns numera i 7 kap. 18 § 8 och 22 § bostadsrättslagen (1991:614). Detta innebär att gränsen för upplåtarens möjlighet att få nyttjan- derätten förverkad sätter gränsen för tillämpningsområdet av straff- bestämmelsen. Om hyresvärden saknar möjlighet att få nyttjande- rätten att upphöra finns det heller inte möjlighet att döma honom eller henne för medverkan till dobbleri.8 
  
 Bestämmelsen kompletterar de allmänna reglerna i 23 kap. 4 och 5 §§ brottsbalken om medverkan till brott såvitt avser dobbleri och grovt dobbleri. Syftet med stadgandet är att motverka att lägenheter tillhandahålls för spelklubbsverksamhet. Det ska ge ökat underlag för ingripande mot de personer som inte sällan ligger bakom den brottsliga verksamheten utan att direkt delta i eller synas som orga- nisatörer av själva spelet. 
  
 Straffet för medverkan enligt bestämmelsen överensstämmer i princip med straffskalorna för dobbleri och grovt dobbleri. Av 23 kap. 5 § brottsbalken följer dock att straffet vid ansvar för medverkan i vissa fall får sättas under vad som är stadgat för brottet och att i vissa fall ansvar inte alls ska dömas ut. I förarbetena uttalas att ut- rymmet för en tillämpning av undantagsbestämmelsen när straff mäts ut dock torde vara mycket begränsat (prop. 1979/80:179 s. 28). 
  
 8 Medina m.fl., kommentaren till 16 kap. 18 § under rubriken Underlåtenhet att få upplåtel- sen att upphöra. 
  
 54 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Särskilt om illegala spelautomater 
  
 När det gäller nuvarande reglering avser de flesta polisanmälningar som görs av Lotteriinspektionen brott mot lotterilagens bestämmel- ser om att utan tillstånd anordna automatspel om pengar eller pengars värde. Det framgår i en rapport där Lotteriinspektionen redogör för sitt arbete med att minska utbudet av illegal spel- och lotteriverk- samhet.9 
  
 Lotteriinspektionen har identifierat tre huvudaktörer på den illegala marknaden för spelautomater. Dessa bolag upplåter spelauto- mater i olika verksamheters lokaler. Enligt Lotteriinspektionens upp- fattning sker detta som oftast i kiosker och pizzerior utan utskänk- ningstillstånd. Det är vanligt att det finns en förutbestämd fördelning av vinsten mellan lokalinnehavaren och det utställande bolaget. Vin- ningen för de parter som är involverade varierar naturligtvis. För att belysa hur vinningen kan se ut redovisar Lotteriinspektionen en dom från Göteborgs tingsrätt den 13 november 2013, mål B  
 2972-13. 
  Det aktuella avgörandet rörde fyra illegala spelautomater som var uppställ- da i anslutning till en restaurang. Lokalinnehavaren, som dömdes för brott mot lotterilagen, uppgav i målet att hon fått en behållning om cirka 20  
 000–40 
  000 kronor per månad från automaterna. Upp- gifterna innebär alltså, om lokalinnehavaren och det utställande bo- laget delade lika på behållningen, en vinst om 240  
 000–480 
  000 kro- nor per år. En återbetalning på 85 procent resulterar i en bruttoom- sättning motsvarande 3 200  
 000–6 
  400 000 kronor per år (800 000– 1 600 000 kronor per spelautomat och år). Det angivna exemplet illustrerar väl hur lukrativt ett sådant brott mot lotterilagen kan vara och hur stora pengar som omsätts i en sådan illegal verksamhet. 
  
 Lotteriinspektionen redogör i rapporten vidare för ett antal dom- stolsavgöranden och hur de illegala spelautomaterna har utvecklats i takt med att rättsläget klargjorts. En vanlig invändning mot ansvar är enligt Lotteriinspektionen att den aktuella utrustningen inte utgör en spelautomat i lotterilagens mening. I stället hävdas som oftast att det är fråga om ett s.k.  
 EMV-lotteri 
  enligt 21 a § lotterilagen, dvs. ett lotteri som anordnas med hjälp av elektromagnetiska vågor, eftersom 
  
 9 Lotteriinspektionen, Rapport Uppföljning av Lotteriinspektionens polisanmälningar 2010– 2012,  
 2014-07-08, 
  dnr 13Li7581, s. 7. 
  
 55 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 spelet förmedlas via internet från en server som finns placerad utomlands.10 
  
 En sådan invändning hade Högsta domstolen att ta ställning till i NJA 2011 s. 858. I målet var fråga om spelmaskiner som via inter- net var kopplade till en server i Luxemburg som innehöll program- varan för spelen där utgången av spelen avgjordes. Högsta domstolen konstaterade att spelmaskinerna gjorts tillgängliga för allmänheten i den tilltalades affärslokal. Spelmaskinerna var beskaffade som elektroniska spelautomater och de inte kunde användas för något annat än spel. Spelinsatserna betalades i maskinerna. Visserligen hade internetuppkopplingen utgjort länken mellan olika delar i den ut- rustning som krävts för spel i lokalen, men den kunde inte enligt domstolen anses ha utgjort den förbindande länken mellan anord- naren och spelaren. Mot denna bakgrund fann Högsta domstolen att det hade anordnats automatspel i den aktuella lokalen. 
  
 Efter avgörandet från Högsta domstolen har Lotteriinspektionen iakttagit att sådana spelautomater som kan misstänkas utgöra brott mot lotterilagstiftningen genomgått vissa förändringar. T.ex. har det till en sorts automater tillkommit ett tangentbord. En annan typ av automat ger nu spelaren mot betalning möjlighet att surfa på internet. Automaterna har fått namn så som ”SurfExpress” och ”The Surf Craft” för att signalera att användningsområdet är att surfa på inter- net. Enligt Lotteriinspektionen marknadsförs automaterna som lagliga  
 ”IT-terminaler” 
  där användaren mot betalning har möjlighet att surfa på internet liksom att spela på terminalerna. Lotteriinspek- tionen har också noterat att det på vissa automater tillkommit nya betalningslösningar. På en sorts automat har det t.ex. lagts till en ytter- ligare process för deltagande i spel genom att spelaren betalar till personalen på spelplatsen som därefter, med hjälp av en surfplatta eller annan elektronisk utrustning, överför spelkrediter till spelautomaten. För en annan typ av automater finns det nu möjlighet att registrera sig med hjälp av ett spelkonto för att därefter, på en annan automat, kunna logga in sig för spel. Lotteriinspektionens, liksom utredning- ens, slutsats är att gjorda funktionsförändringar vidtagits för att spelet ska anses förmedlat via elektronmagnetiska vågor enligt 21 a § lotteri- lagen i syfte att undgå brott mot 54 § första stycket 1 samma lag.11 
  
 10A.a. s. 10. 
  
 11A.a s. 19. 
  
 56 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.2.2Förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalkens bestämmelser om dobbleri 
  
 Den lagstiftning som gällde fram till år 1983 gjorde i princip en skill- nad mellan bestämmelserna om dobbleri i brottsbalken och den dåvarande lotteriförordningen på så sätt att ”äventyrliga spel” som omfattades av dobbleri inte föll inom lotteriförordningens tillämp- ningsområde. I och med ikraftträdandet av 1982 års lotterilag, då också bestämmelsen om dobbleri i brottsbalken reviderades, kom lagstiftningen att bli överlappande. I förarbetena uttalas att brotts- balkens dobbleribestämmelser utvidgas till att omfatta i princip alla gärningar som är att bedöma som olovliga lotterier. Endast vissa kvali- ficerade gärningar torde dock komma att föranleda ansvar enligt brottsbalken. Från brottsbalkens tillämpningsområde undantogs också mindre kvalificerade äventyrliga spel, som dock kan föranleda ansvar enligt lotteriregleringen (prop. 1981/82:170 s. 113). 
  
 Bestämmelserna om dobbleri är endast tillämpliga på sådana spel eller liknande verksamhet som anordnas för allmänheten. I det här avseendet sträcker sig lotterilagens tillämpningsområde längre i och med att lagen tillämpas på vissa lotterier även om de inte anordnas för allmänheten. Sålunda sägs i 1 § tredje stycket lotterilagen att lagen ska tillämpas på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulett- spel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvssyfte. Det innebär att det t.ex. är straff- bart som brott mot lotterilagen att utan tillstånd i förvärvssyfte an- ordna roulettspel för en liten och sluten krets. Så blir fallet även om spelet med hänsyn till insatsernas värde är att betrakta som äventyr- ligt. Arrangeras ett sådant spel under former som innebär att det får anses anordnat för allmänheten blir i stället straffbestämmelserna om dobbleri att tillämpa (prop. 1981/82:170 s. 113). 
  
 Det ska noteras att det för lotterilagens straffbestämmelser vad gäller att olovligen anordna lotteri är tillräckligt med grov oaktsam- het för att straffansvar ska komma ifråga medan ansvar för dobbleri förutsätter uppsåt. 
  
 I förarbetena till nuvarande lotterilag uttalas bl.a. följande om för- hållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och bestämmel- serna om dobbleri (prop. 1993/94:182 s. 86). 
  
 I samband med att den nuvarande lotterilagen (1982 års lotterilag, ut- redningens anmärkning) trädde i kraft ändrades bestämmelserna i brotts- balken 16 kap. 14 och 14 a §§ om dobbleri. Ändringarna innebar i huvud- 
  
 57 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 sak att brottsbalkens dobbleribestämmelser utvidgades till att omfatta i princip alla gärningar som är att bedöma som olovliga lotterier. Dock bedömdes endast vissa kvalificerade gärningar komma att föranleda ansvar enligt brottsbalken. Från brottsbalkens tillämpningsområde bort- fördes vidare mindre kvalificerade äventyrliga spel som dock kan med- föra ansvar enligt lotterilagstiftningen. 
  
 Bakgrunden till ändringen var bl.a. en önskan att till brottsbalkens strängare ansvarsbestämmelser hänföra vissa spelformer som endast kunde föranleda ansvar enligt den dåvarande lotterilagstiftningen t.ex. illegal bookmaking i samband med hästkapplöpningar vid sidan av det officiella totalisatorspelet. 
  
 Som nämns ovan under rubriken Gemensamma bestämmelser så höjdes straffskalan för brott mot lotterilagen i och med konstruk- tionen med ett grovt brott. För sådant brott döms till fängelse högst två år medan straffskalan för normalbrottet är böter eller fängelse högst sex månader. I förarbetena anfördes att lotterilagens straff- skalor inte behövde medföra någon ändring av straffskalorna för dobbleribrotten. Gränsdragningen mellan straffbestämmelserna om dobbleri i brottsbalken och straffbestämmelserna i lotterilagen be- hövde inte heller ändras med anledning av den nya gradindelningen och straffbestämmelserna (prop. 1993/94:182 s. 87). 
  
 Utredningen har tagit del av Brottsförebyggande rådets statistik vad gäller lagförda brott under åren  
 2012–2015. 
  Som lagföring räknas förutom dom även strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Både strafföreläggande och åtalsunderlåtelse antecknas, liksom en dom, i belastningsregistret. Åklagaren kan när det gäller vissa brott och förseelser utfärda ett strafföreläggande i stället för att åtala. Den misstänkte kan då välja mellan att godkänna eller inte godkänna före- läggandet. Om den misstänkte inte godkänner strafföreläggandet väcks åtal vid tingsrätten. En åtalsunderlåtelse innebär att brottet utreds, men det blir varken åtal eller rättegång. En förutsättning för att ge åtalsunderlåtelse är att det står klart att ett brott har begåtts. Oftast är förhållandena sådana att den misstänkte har erkänt aktuell gärning. 
  
 Under år 2012 lagfördes inte någon för dobbleri eller grovt dobbleri. Samma år godkändes tre strafförelägganden för brott mot lotterilagen och 77 personer dömdes för sådant brott. I 58 fall ut- gjorde brott mot lotterilagen huvudbrott. Med huvudbrott avses vid flerfaldig brottslighet den brottstyp som har den strängaste straffskalan av de aktuella brottstyperna. 
  
 58 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 År 2013 dömdes en person för dobbleri. Fyra strafföreläggan- den godkändes och 22 personer dömdes för brott mot lotterilagen. I samtliga dessa fall var brott mot lotterilagen huvudbrott. 
  
 För dobbleri dömdes en person under år 2014. Två åtalsunder- låtelser beslutades och tre strafförelägganden för brott mot lotteri- lagen godkändes. För brott mot lotterilagen dömdes också 23 perso- ner. Av dessa totalt 28 fall utgjorde brott mot lotterilagen huvudbrott i 25 av fallen. 
  
 År 2015 dömdes tre personer för dobbleri, varav dobbleri var huvudbrott i ett av fallen. En person dömdes för grovt dobbleri som huvudbrott. Samma år beslutades om en åtalsunderlåtelse och fem strafförelägganden godkändes avseende brott mot lotterilagen. 32 per- soner dömdes för brott mot lotterilagen. I 34 av fallen var brott mot lotterilagen huvudbrott. 
  
 Lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalkens bestämmelser om dobbleri ligger alltså mycket nära varandra i tillämpningsområde och överlappar varandra i stort. Det kan noteras att lotterilagens straffbestämmelser tillämpats frekvent de senaste åren medan bestäm- melserna om dobbleri tillämpats mer sällan. Detta kan till viss del ha sin förklaring i att det för lotterilagens bestämmelser inte upp- ställs krav på uppsåt och att åklagaren i vissa fall kan ha lättare att visa på grov oaktsamhet. Hela förklaringen kan dock knappast ligga här. Enligt utredningen torde åtminstone en del i förklaringen vara att åklagare i första hand väljer att åtala för brott mot lotterilagen trots att det skulle vara fullt möjligt att åtala för dobbleri. 
  
 24.3Valet av repressiv metod – hur bör en överträdelse av spellagen bemötas? 
  
 Hur överträdelser av spellagen ska beivras är en viktig fråga. Detta gäller inte enbart i fråga om de verksamheter som står utanför licens- systemet och bryter mot spellagen t.ex. genom att anordna spel utan tillstånd eller att marknadsföra spel på ett sätt som strider mot främjandeförbudet. Det gäller också de verksamheter som har en licens och som bryter mot regler enligt spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen. 
  
 I fråga om lämplig repressiv metod för att motverka beteenden i strid med spellagen kan valet sägas stå mellan en kriminalisering eller 
  
 59 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 en administrativ sanktionsavgift. Det är dessa två sanktionsmöjlig- heter som tidigare varit föremål för diskussion. Som redovisas nedan i avsnitt 24.3.3 fick Spelutredningen i uppdrag att överväga lämplig- heten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Utredningen har nu fått i uppdrag att lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår. 
  
 I det följande redogör utredningen för sanktionsavgifters använd- ningsområde och hur de bör utformas. Därefter redovisas allmänna utgångspunkter för vad som bör vara kriminaliserat. Slutligen över- väger utredningen om sanktionsavgifter är en lämplig repressiv metod vid överträdelse av spellagen i något avseende. 
  
 24.3.1Allmänt om sanktionsavgifter, dess användningsområde och utformning 
  
 En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av ett rättsstridigt beteende. Sank- tionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om sanktionsav- gift. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Som huvud- regel tillfaller sanktionsavgiften staten. Både beloppens storlek och på vilket sätt som beloppens storlek bestäms varierar (se vidare om detta i avsnitt 24.4.1). 
  
 En sanktionsavgift kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlev- naden av reglerna inom särskilda områden. Sanktionsavgifter har ofta förmodats föra med sig en effektivisering eftersom de anses erbjuda en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regelbrott utgör. 
  
 Frågan när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rätts- säkerhet behandlades av regeringen under förarbetena till bestämmel- sen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken (prop. 1981/82:142 om ändring i brottsbalken [ekonomiska sanktioner vid brott i närings- 
  
 60 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 verksamhet]). De riktlinjer regeringen i detta sammanhang uppställ- de har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53 och rskr. 1981/82:328). 
  
 Här följer en sammanfattning av de sex principer som enligt re- geringen skulle utgöra en god grund för ett sådant avgiftssystem (prop. 1981/82:142 s. 24 f.). 
  
 •Sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöver- trädelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall där sanktionsavgifter kan vara ända- målsenliga är fall där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är fram- trädande. 
  
 •Sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsande områden. I den mån de används på näringsreg- leringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. 
  
 •Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör så långt som möjligt konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. 
  
 •Det bör, beroende på det aktuella rättsområdets natur, särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgifts- skyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens an- vändningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. 
  
 •Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan 
  
 61 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som upp- nås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara. 
  
 •Om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utfor- made på sådant sätt att det finns utrymme för betydande sköns- mässiga bedömningar är det lämpligt att åläggande av avgiftsskyl- dighet överlämans till allmän domstol. I övrigt kan prövningen överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. 
  
 Regeringen har i flera lagstiftningsärenden hänvisat till riktlinjerna (se t.ex. prop. 2007/08:107 Administrativa åtgärder på yrkesfiskets område s. 14 och prop. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna s. 47). Regeringen har vidare hän- visat till riktlinjerna i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad (En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79). 
  
 När det gäller utformningen av en reglering med sanktionsav- gifter ska det också sägas att en naturlig utgångspunkt är vad som anges i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) den 4 februari 1952 jämte tilläggsprotokoll. Europakonventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag och är därmed direkt tillämp- lig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen). 
  
 Även Europarådets rekommendation nr R (91) 1 om administra- tiva sanktioner som antogs den 13 februari 1991 ska nämnas. Den riktar sig mot Europarådets medlemmar, däribland Sverige, men är inte rättsligt bindande. 
  
 62 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.3.2Allmänna utgångspunkter vid val av repressiv metod 
  
 Under  
 1990-talets 
  första hälft utredde Åklagarutredningen vilka närmare kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad (Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61). Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom de kriterier för kriminalisering som Åklagarutredningen hade formu- lerat och uttalade bl.a. följande. 
  
 Kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Krimi- nalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt.  
 [---] 
  Beträffande vissa förfaranden, såsom t.ex. misshandel och stöld, har kriminaliseringen en djup och traditionell folklig förankring, vilken har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Sådana gärningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i brottsbalken, utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden utgör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klander- värd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med hand- lingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straffbelagda förfarandet inte endast kan föranleda en negativ reak- tion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt (prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande s. 52 f.). 
  
 Riksdagen instämde i princip i de uttalanden som gjordes i pro- positionen (bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). 
  
 I juni 2013 lämnade Straffrättsanvändningsutredningen sitt betän- kande Vad bör straffas? (SOU 2013:38). Utredningens uppdrag var bl.a. att ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att krimina- lisering ska vara befogad och att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten (dir. 2011:31). 
  
 I betänkandet påpekade Straffrättsanvändningsutredningen att de repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är framför allt straff, sanktionsavgift, vite och återkallelse av tillstånd (s. 537). Liksom Åklagarutredning- en menade Straffrättsanvändningsutredningen att kriminalisering som 
  
 63 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 metod bör användas med försiktighet och att det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt (s. 19). 
  
 Inom ramen för uppdraget behandlade Straffrättsanvändnings- utredningen områden och enskilda straffbud som enligt utredningen lämpade sig för sanktionsväxling, dvs. att ersätta straffet med en administrativ sanktion, t.ex. en sanktionsavgift. När det gäller valet mellan att kriminalisera en handling eller att använda sig av en admi- nistrativ sanktionsavgift ansåg Straffrättsanvändningsutredningen att det går en gräns vid fängelsenivå. Det kan inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter och inte heller för beteenden som kan föranleda näringsförbud (s. 535). 
  
 I samband härmed redovisade Straffrättsanvändningsutredningen vissa allmänna överväganden angående val av repressiv metod. Straff- rättsanvändningsutredningen anförde att effektivitetshänsyn är ett tungt vägande skäl vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas. Det kan här gälla ökad effektivitet på två sätt. För det första kan effektiviteten öka genom att styrmedlet har bättre genom- slagskraft. Med detta menas att den administrativa sanktionen av- håller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. Enligt Straffrättsanvändningsutredningens mening gör sig detta särskilt gällande i fall där överträdelser i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Många gånger är det svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar (s. 536 f.). 
  
 För det andra kan effektivitetshänsyn enligt Straffrättsanvänd- ningsutredningen också ses ur ett resursanvändningsperspektiv. Ut- redningen anförde i sammanhanget att på vissa områden upptäcks och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också sanktionera dessa. Jäm- fört med om också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sanktionen kan förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar 
  
 64 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används torde det dessutom öka sanktionens styrförmåga (s. 537 f.). 
  
 I betänkandet behandlar Straffrättsanvändningsutredningen bl.a. också s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar i samband med överväganden om sanktionsväxling, dvs. att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sank- tioner. Med förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar menas bestäm- melser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, an- mälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Andra exempel är bestämmelser som straffsanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Enligt Straffrätts- användningsutredningens mening finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre hand- lingsdirigerande förmåga. Utredningen anförde att detta gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straff- rätten (s. 548). 
  
 I en bilaga till betänkandet har Straffrättsanvändningsutredningen angett de författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkri- minaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning anser bör komma i fråga för överväganden om en sanktionsväxling. I anslutning till varje författning har Straffrättsanvändningsutred- ningen gett exempel på straffsanktioneringar som bör betraktas som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Bland de författningar som upptas i bilagan nämns lotterilagen där 54 § om att olovligen anordna lotteri eller olovligen inneha penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat anges som exempel. Också lagen om anord- nande av visst automatspel omnämns där 3 och 9 §§ om straffsank- tionering av att utan tillstånd anordna visst automatspel eller ställa upp en spelautomat i lokal eller på vissa platser ges som exempel.12 
  
 Straffrättsanvändningsutredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. 
  
 12 I Straffrättsanvändningsutredningens kartläggning av det specialstraffrättsliga området be- skrivs utvecklingen av straffsanktioner bl.a. vad gäller spellagstiftning (lotterilagen och lagen om anordnande av visst automatspel), se s. 266 ff. 
  
 65 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.3.3Spelutredningens uppdrag och bedömning 
  
 Frågan om lagförings- och sanktionsmöjligheter har tidigare varit föremål för utredning. Spelutredningen fick i uppdrag att bl.a. analy- sera och lämna eventuella förslag om förbättrade och mer ändamåls- enliga lagförings- och sanktionsmöjligheter, med beaktande av de förändringar som eventuellt skulle föreslås på spelområdet. Utred- ningen hade vidare i uppdrag att överväga lämpligheten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straff- rättsliga ingripanden. I direktiven angavs att det inom ett flertal andra tillsynsområden finns möjlighet att besluta om sanktionsavgifter i olika former. Direktiven hänvisade särskilt till sanktionsavgifter inom miljötillsynen där sanktionsavgift kan åläggas den som i utövande av näringsverksamhet t.ex. åsidosätter gällande föreskrifter eller på- börjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har gjorts (dir. 2007:79). 
  
 Spelutredningens bedömning var att införande av sanktions- avgifter, rätt utformade, kan vara en åtgärd som bidrar till en önskad effektivisering och snabba reaktioner på överträdelser av lagstift- ningen. Spelutredningen bedömde dock vidare att det inte var lämp- ligt att ersätta eller komplettera de straffbestämmelser som finns i lotterilagen med sanktionsavgifter. Skälen för ställningstagandet var att Spelutredningen svårligen kunde se att det fanns ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser av lotterilagen inte kan ske på annat sätt än som följd av uppsåt eller oaktsamhet. Åläggande av avgiftsskyldighet borde därför överlämnas till domstol. Dessutom anförde Spelutredningen att överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårhetsgrad, vilket också enligt utredningen talade för att avgiftsfrågan borde överlämans till domstol. Spelutredningen konstaterade därutöver att det saknades en sådan fast och kon- sekvent praxis för att en konstruktion med sanktionsavgifter skulle kunna komma ifråga. Ett system där tillsynsmyndigheten måste an- söka om avgiftens utdömande hos en domstol bedömdes inte uppfylla behovet av effektivitet och snabbhet (SOU2008:124, s. 390 ff.) 
  
 66 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.3.4Repressiv metod för den som verkar på spelmarknaden utan tillstånd 
  
 Utredningens bedömning: Det ska vara kriminaliserat att utan licens tillhandahålla eller anordna sådant spel som enligt spellagen är licenspliktigt. 
  
 I det här avsnittet tar utredningen ställning till om administrativa sanktionsavgifter bör användas i fråga om överträdelser av någon som inte har en licens enligt spellagen. Därefter, i nästa avsnitt, gör utredningen sin bedömning när det gäller licenserade verksamheter som bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen. 
  
 Som framgår i avsnitt 24.2.1 avser de flesta polisanmälningar, när det gäller nuvarande reglering, brott mot lotterilagens bestämmelser om att utan tillstånd anordna automatspel om pengar eller pengars värde. Det ska noteras att Sverige har en tradition av en stram reg- lering när det gäller just spelautomater. Automatspel som erbjuder vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande var, med undantag på fartyg i internationell trafik, förbjudet fr.o.m. år 1979. I och med ikraftträdandet av nuvarande reglering år 1995 öpp- nades möjligheten att anordna spel på spelautomater upp något. Förutom när det gäller internationell trafik får tillstånd att anordna spel på värdeautomater numera ges under vissa förutsättningar som anges i 27 § lotterilagen. En sådan förutsättning är att tillstånd bara få lämnas till ett spelföretag som ägs av staten. Det innebär att det endast är Svenska Spel som har tillstånd att anordna sådant spel. 
  
 Skälet för den återhållsamma tillståndsregleringen när det gäller automatspel anges i förarbetena framför allt vara att sådant spel kan orsaka betydande problem för många människor. I samband med att nuvarande reglering trädde i kraft anförde regeringen att tidigare erfarenheter visar att automatspel som kan ge vinst i form av pengar har en betydande dragningskraft och att det leder till att förströelse- momentet kommer i skymundan för strävan att få inkomster från spelet. Detta för i sin tur med sig särskilda risker för att spelare drab- bas av ekonomisk misär eller andra sociala skadeverkningar. Mot denna bakgrund var regeringens slutsats att det inte kunde komma i fråga att på land tillåta sådant automatspel som bara kan ge vinst i form av pengar. Däremot ansåg regeringen att tillstånd att anordna 
  
 67 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 spel på värdeautomater kunde tillåtas, men bara under förutsättning att spelet utformades på ett sådant sätt att spelets förströelsekarak- tär dominerar framför vinstaspekten och att risken för sociala skade- verkningar minimeras. Regeringen anförde att det vid övervägande- na om någon av de då förbjudna spelformerna skulle tillåtas måste beaktas att de inte orsakar sociala skadeverkningar eller andra olägen- heter av det slag som motiverade förbud mot sådana spelformer. Med hänsyn härtill fanns det enligt regeringen anledning att gå fram med stor försiktighet (prop. 1993/94:182 s. 30 f.). 
  
 Utredningen föreslår inte några ändringar avseende regleringen av penningautomater. Det ska enligt utredningen således fortfaran- de vara förbjudet att tillhandahålla och anordna spel på sådana annat än vid spel på fartyg i internationell trafik (se avsnitt 15.1). När det gäller varuspels- och värdeautomater innebär utredningens förslag, med några få undantag, inga förändringar jämfört med dagens reg- lering (se avsnitt 13.1.1 respektive 12.4). Med hänsyn till de sociala skadeverkningar som är förknippade med automatspel, kvarstår där- med en fortsatt stram reglering på området. 
  
 Ett viktigt syfte med spellagen och sanktionssystemet är, mot bakgrund av det nu sagda, att så långt som möjligt söka hindra före- komsten av illegala spelautomater i vårt samhälle och de negativa konsekvenser som dessa för med sig. Utredningen har då i synnerhet illegala penning- och värdeautomater i åtanke. 
  
 Ett annat viktigt ändamål med sanktionssystemet är att försöka skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens. Här avses inte bara de aktörer som står bakom de illegala spelautomaterna utan alla de aktörer som saknar tillstånd men som trots det riktar sin verksam- het mot den svenska spelmarknaden. Sådan otillbörlig konkurrens kan fortsatt förväntas via främst via internet. 
  
 Det sanktionssystem som föreslås bör alltså framför allt ha fokus på att dels åstadkomma en minskning av antalet illegala spelauto- mater, dels avhålla verksamheter utan licens från att tillhandahålla och anordna spel på internet till svenska kunder. 
  
 Som redovisas ovan anförde Straffrättsanvändningsutredningen i sitt betänkande att det vid valet mellan att kriminalisera en handling eller att använda sig av en administrativ sanktionsavgift går en gräns när straffet för en överträdelse ligger på fängelsenivå. I allmänhet talar man om att ett brott befinner sig på fängelsenivå när böter inte är en tillräckligt ingripande åtgärd. En straffvärdebedömning och 
  
 68 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 beaktande av övriga faktorer som har betydelse för straffmätningen har då lett till slutsatsen att fängelse – eller en påföljd som Duncan kan bytas ut mot, t.ex. en villkorlig dom – ska väljas.13 Med andra ord kan det enligt Straffrättsanvändningsutredningen inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka bete- enden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter. Utredningen instämmer i Straffrättsanvändningsutred- ningens bedömning. 
  
 Den nuvarande straffskalan för brott mot lotterilagen är böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är grovt döms till fängelse i högst två år. Redan enligt nuvarande reglering finns det således utrymme att döma till en påföljd som ligger på fängelsenivå. Som anförs vidare i avsnitt 24.7.2 anser utredningen att det finns goda skäl för att skärpa straffskalan för brott mot spellagen jämfört med straffskalan enligt dagens reglering. Enligt utredningens upp- fattning ska således en överträdelse av spellagen anses vara så straff- värd att en administrativ sanktionsavgift redan på den grunden är utesluten. Detta är enligt utredningen det tyngsta argumentet mot att införa en administrativ sanktionsavgift. I det följande lyfts också andra skäl fram – både för och mot – att använda sig av en admini- strativ sanktionsavgift som repressiv metod på området. 
  
 En aspekt som till viss del talar för att en sanktionsavgift bör användas är ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv. Det är i praktiken endast Lotteriinspektionen som i dag upptäcker misstänkta överträdelser av lotterilagen. De flesta av polisanmälning- arna avser misstänkta brott som omfattas av lotterilagens bestäm- melser om automatspel. De polisanmälningar som görs föregås av noggranna kontroller och i förekommande fall också av provspel av de automater som påträffats. Lotteriinspektionen bifogar alltid en kontrollrapport till polisanmälan som, i de allra flesta fall, utförligt och i detalj beskriver hur kontrollanten har fått inloggningsuppgifter eller på annat sätt kunnat påvisa att illegalt spel förekommer. Det förekommer också att det därutöver görs ytterligare utredning för att närmare kunna ange vem som anordnar spelet eller vem som är innehavare av den aktuella lokalen. 
  
 Trots ett gediget underlag till de polisanmälningar som görs visar Lotteriinspektionens rapport att endast 15 procent av anmälningarna 
  
 13 Se t.ex. Santiago och Perry, Att bestämma påföljd för brott, 2016, s. 46. 
  
 69 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 som gjordes under åren  
 2010–2012 
  medförde att åtal väcktes. Polis- och åklagarmyndigheter beslutade att lägga ned förundersökningen i 63 procent av fallen. Det vanligast förekommande var att förunder- sökningen lades ned av polismyndighet (78 procent av samtliga ned- läggningsbeslut). 14 Ett fall gällde polisanmälan av en företrädare för ett bolag avseende misstanke om brott mot lotterilagen med alter- nativ brottsrubricering dobbleri eller grovt dobbleri. Till polisanmäl- an bifogades en lista på ett sjuttiotal spelplatser där det enligt Martin inspektionen fanns utställda illegala spelautomater från företrädaren av bolaget. Polisanmälan gjordes den 9 januari 2012 och lades ned den 24 oktober 2013 efter beslut av Malmö åklagarkammare. I be- slutsmotiveringen angavs att det inte längre fanns anledning att full- följa förundersökningen eftersom brottet under rådande förutsätt- ningar inte gick att utreda. 
  
 Här skulle det kunna argumenteras för att det blir en mer effek- tiv resursanvändning om tillsynsmyndigheten, dvs. för närvarande Lotteriinspektionen, på egen hand skulle utreda och sanktionera överträdelser av spellagen. Det skulle inte bara snabba på ett beslut utan också, troligtvis, leda till att ett större antal överträdelser sank- tionerades. 
  
 En sak som dock talar emot det nu sagda är att det är svårt att se att det föreligger ett starkt stöd för en presumtion att överträdel- ser, t.ex. när det gäller illegala spelautomater, inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Med hänsyn härtill är det lämpligt att avgiftsskyldigheten överlämnas till allmän domstol. Detta var något som Spelutredningen lyfte fram som ett argument mot att införa sanktionsavgifter på området. Dessutom kan ses i domar att den tilltalade som oftast kommer med invändningar som kräver en särskild bedömning av vad som ska anses utgöra en illegal spelautomat. Just med hänsyn till att avgörandet om en överträdelse ägt rum eller inte i många fall kräver relativt ingående bedömningar talar alltså mot att en annan myndighet än de brottsutredande myn- digheterna ska åta sig uppgiften. Även om tillsynsmyndigheten skulle anförtros att besluta om sanktionsavgift måste ett sådant beslut alltid kunna överklagas. Det ligger då nära till hands att anta att bl.a. de fall som gäller illegala spelautomater ändå som oftast i slutänden får prövas av domstol. Därmed skulle förfarandet knappast bli 
  
 14 Rapport Uppföljning av Lotteriinspektionens polisanmälningar  
 2010-2012, 
  
 2014-07-08, 
  s. 49. 
  
 70 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 snabbare eller billigare. Det är också tydligt att ett sådant exempel som nämns ovan, där det var fråga om alternativ misstanke om dobb- leri eller grovt dobbleri, avser en sådan hög svårighetsgrad att det är helt uteslutet att en tillsynsmyndighet påför en sanktionsavgift. 
  
 Spelutredningen anförde också, som ett argument mot sanktions- avgifter, att överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårighetsgrad. Även denna bedömning delar utredningen. 
  
 Vad som vidare kan lyftas fram som ett argument för att införa en administrativ sanktionsavgift är att en sådan oftast kan ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verk- samhet. Framför allt kan det vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Utredningen ser inga särskilda problem med att peka ut en fysisk person i brottsutred- ningar som gäller fysiskt illegalt spel i Sverige, däribland illegala spel- automater. Däremot skulle detta möjligen kunna göras gällande för verksamheter som anordnar och tillhandahåller spel på internet utan att ha en licens för det. Samtidigt kan det antas att det i dessa fall många gånger kommer att röra sig om utländska bolag. Möjlig- heterna att verkställa sanktionsavgifter utomlands är begränsade, vilket alltså talar mot att införa en sanktionsavgift. När det däremot gäller att verkställa ett bötesstraff är möjligheterna till det relativt goda.15 
  
 Det bör i detta sammanhang sägas något om bestämmelser om lagföring och närvaro, eftersom det kan förväntas att personer som bor utomlands inte i någon större utsträckning frivilligt kommer att inställa sig inför domstol här. Enligt bestämmelserna i rättegångs- balken kan ett mål avgöras trots att den tilltalade har inställt sig endast genom ombud eller uteblivit om saken kan utredas tillfreds- ställande och bl.a. under förutsättning att det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst sex månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening (se 46 kap. 15 a § första stycket 1). Att få en person överlämnad till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder kräver att den eftersökte 
  
 15 Se lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verk- ställighet av straff m.m. och lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötes- straff inom Europeiska unionen. 
  
 71 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 är häktad på sannolika skäl misstänkt för brottet och det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (se 3 § förordningen [2003:1178] om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arreste- ringsorder). 
  
 Det är alltså tydligt att det finns särskilda svårigheter när det gäller att lagföra personer som befinner sig utomlands och därifrån tillhandahåller spel på internet utan en licens – alldeles oavsett om sanktionssystemet innebär en administrativ sanktionsavgift eller ett straffrättsligt förfarande. Utredningen anser dock att allvaret i att anordna eller tillhandahålla spel utan licens bör markeras genom att det ska vara kriminaliserat. En kriminalisering ger tyngd i budskapet, både till aktörer inom och utom landet, att spel som omfattas av spellagens regler kräver en licens. 
  
 Härutöver bör noteras att det i andra tillståndsregleringar, som enligt utredningen är jämförbara med den nu föreslagna spellagen, är kriminaliserat att utan tillstånd t.ex. sälja varor som kräver särskilt tillstånd. Utredningen tänker här exempelvis på alkohollagen (2010:1622) och lagen (2009:366) om handel med läkemedel.16 
  
 Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att det bör vara kriminaliserat att tillhandahålla och anordna spel utan en licens. Det starkaste argumentet för utredningens ställningstagande är att straffet för en sådan överträdelse ligger på fängelsenivå och att det därför är uteslutet att använda sig av en administrativ sanktions- avgift. Också i övrigt får en kriminalisering anses vara den mest lämp- liga repressiva metoden. 
  
 24.3.5Överträdelser av licenshavare 
  
 Utredningens bedömning: Ett spelföretag som överträder spel- lagen, villkor eller föreskrifter meddelade enligt lagen ska kunna påföras en administrativ sanktionsavgift. 
  
 16 Se t.ex. 11 kap. 3 § 1 alkohollagen där det anges att den som uppsåtligen eller av oaktsam- het säljer sprit eller alkoholdrycker utan tillstånd enligt lagen döms för olovlig försäljning av alkohol till böter eller fängelse högst två år och 9 kap. 1 § 1 lagen om handel med läkemedel där det sägs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver detaljhandel eller partihandel med läkemedel döms till böter eller fängelse i högst ett år om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken. 
  
 72 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 I fråga om spelföretag – dvs. ett företag som har en svensk spellicens 
  
 – som bryter som bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen gör utredningen bedömningen att det är lämpligt med en sanktionsavgift. Att endast meddela en anmärk- ning eller en varning är oftast inte tillräckligt. För att det ska vara kännbart för det spelföretag som gör en regelöverträdelse bör det därför finnas möjlighet att besluta om en sanktionsavgift. 
  
 24.4Sanktionsavgift 
  
 Utredningens förslag: Om ett spelföretag fått en varning eller en anmärkning, får Spelmyndigheten även besluta att spelföre- taget ska betala en sanktionsavgift. 
  
 Avgiften tillfaller staten. 
  
 I avsnitt 24.3.5 har utredningen gjort bedömningen att det är lämp- ligt att ett spelföretag som bryter mot spellagen, villkor eller före- skrifter meddelade med stöd av lagen påförs en sanktionsavgift. 
  
 Regeringen har uttalat att det i viss utsträckning kan överlåtas till förvaltningsmyndigheter som är verksamma på ett visst område att påföra en sanktionsavgift. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgifts- skyldigheten är beroende av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för skönsmässiga bedömningar (prop. 198/82:142 s. 25). 
  
 Eftersom en sanktionsavgift ska påföras när objektiva förutsätt- ningar för detta föreligger ser utredningen inga hinder mot att Spel- myndigheten beslutar om sanktionsavgift i stället för en domstol. Spelmyndigheten är också den myndighetsaktör som genom sin till- synsverksamhet bäst känner till spelmarknadens aktörer och som därför har lättast att kunna upptäcka överträdelser och omgående kunna beivra dessa. 
  
 73 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.4.1Avgiftens storlek 
  
 Utredningens förslag: Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. 
  
 Om överträdelsen har skett under verksamhetens första verk- samhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. 
  
 För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt spellagen ska omsättningen avse endast spelverksamhet i Sverige/på den svenska marknaden. 
  
 När sanktionsavgiften fastställs, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått. 
  
 Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden och beloppens storlek och hur storleken bestäms varierar. I vissa lagar anges ett bestämt belopp för varje överträdelse. Ett exempel på en sådan sanktionsavgift är den som Skatteverket tar ut om det vid tillsyn eller kontrollbesök framkommer att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyldighet. Sanktionsavgiften upp- går till 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle (här benämnd kon- trollavgift, se 50 kap. 1 § 1 och 2 § första stycket skatteförfarande- lagen [2011:1244]). I andra regleringar anges ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. En sådan bestämmelse finns exempelvis i fiskelagen (1993:787). Där framgår att avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 500 000 kronor (50 a § andra stycket). Avsikten här är att en sanktionsavgift i vissa fall ska kunna differentieras i förhållande t.ex. ett fartygs storlek eller motorstyrka eller utifrån fångstvärdet (prop. 2013/14:184 s. 82). I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns också en bestämmelse som anger ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestäm- mas. Enligt 40 § ska sanktionsavgiften fastställas till lägst fem tusen kronor och högst fem miljoner kronor. Avgiften får dock inte över- stiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. Skälet till att bestämmelsen anger ett så brett beloppsspann är att överträdelser av produktsäkerhetslagen kan vara av högst varierande art och karaktär. Mot denna bakgrund har lagstiftaren ansett det angeläget att en 
  
 74 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avse- värda belopp (prop. 2003/04:121 s. 159). En liknande bestämmelse finns i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter (se 26 §). Beloppsintervallet anges i den bestämmelsen till lägst fem tusen kro- nor och högst 50 miljoner kronor. I några lagar på finansområdet som bygger på  
 EU-direktiv 
  ska sanktionsavgiften, när det gäller före- tag, bestämmas till lägst 5 000 kronor medan det högsta beloppet ska fastställas genom en beräkning av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår, den vinst som företaget fått till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som företaget undvikit till följd av regelöverträdelsen (se t.ex. 15 kap. 8 § lagen om bank- och finan- sieringsrörelse).17 
  
 Utredningen ser framför sig att överträdelser av spelföretag kan komma att vara av varierande art. Det är alltså angeläget att en sank- tionsavgift kan bestämmas till såväl låga som, i de mest flagranta fallen, till höga belopp. Utredningen anser att det är lämpligt att be- stämma sanktionsavgiften inom de avgiftsnivåer som anges i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. En sanktionsavgift ska alltså kunna bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljo- ner kronor. 
  
 Precis som när det gäller bestämmelser om sanktionsavgift i pro- duktsäkerhetslagen och lagen om viss verksamhet med konsument- krediter bör avgiften inte få överstiga tio procent av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdel- sen har skett under verksamhetens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga, bör omsätt- ningen få uppskattas. Det kan tänkas att många spelföretag som söker licens i Sverige också har licenser i andra länder och/eller driver annan typ av verksamhet. I ett sådant fall bör omsättningen endast avse spelverksamheten på den svenska marknaden. 
  
 I likhet med vad som gäller på andra områden bör det i spellagen anges att det vid sanktionsavgiftens bestämmande ska tas särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. 
  
 17 Enligt den angivna bestämmelsen i lagen om bank- och finansieringsrörelse sägs i första stycket att sanktionsavgiften för ett kreditinstitut ska fastställas till högst 1. tio procent av kreditinstitutets omsättning närmast föregående räkenskapsår, 2. två gånger den vinst som institutet erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3. två gånger de kostnader som institutet undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. 
  
 75 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.4.2Begränsningar i avgiftsskyldigheten 
  
 Utredningens förslag: För överträdelser som omfattas av ett vites- föreläggande eller vitesförbud som har meddelats enligt spellagen ska någon sanktionsavgift inte dömas ut. 
  
 Av avsnitt 23.7 framgår att Spelmyndigheten får avstå från ett in- gripande mot ett spelföretag om överträdelsen är ringa eller ursäkt- lig, om företaget gör rättelse eller om någon annan myndighet vidtagit åtgärder mot företaget och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Om någon av dessa omständigheter är för handen kan alltså Spelmyndig- heten avstå från att påföra sanktionsavgift med anledning av samma överträdelse. 
  
 Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sank- tionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläg- gandet eller förbudet. Motsvarande undantag görs i lagen beträffande området för det straffrättsliga ansvaret. Bestämmelsen är föranledd av att dubbla sanktioner, vite och sanktionsavgift inte bör förekom- ma för samma gärning. 
  
 24.5Förseningsavgift 
  
 Utredningens förslag: Om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som Spelmyndigheten har meddelat med stöd av spellagen, får Spel- myndigheten besluta att spelföretaget ska betala en försenings- avgift med högst 100 000 kronor. 
  
 Avgiften tillfaller staten. 
  
 På finansmarknadsområdet ges Finansinspektionen som regel en möjlighet att besluta om förseningsavgift om ett finansiellt företag underlåter att lämna uppgifter i enlighet med föreskrifter som Finans- inspektionen har meddelat. Systemet med förseningsavgifter moti- veras med att det blir administrativt mer lätthanterligt för Finans- inspektionen än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande (prop. 2002/03:139 s. 388). 
  
 76 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Enligt den föreslagna spellagen ska ett spelföretag lämna upplys- ningar bl.a. om sin verksamhet och därmed sammanhängande om- ständigheter som Spelmyndigheten begär. För att säkra att Spelmyn- digheten får den information från spelföretag som erfordras för tillsynsverksamheten krävs ett snabbt och effektivt sanktionssystem när ett spelföretag inte uppfyller sin upplysningsskyldighet. Utred- ningen finner att det är en lämplig ordning också på spelområdet att det införs en möjlighet för Spelmyndigheten att påföra en försenings- avgift. Liksom när det gäller Finansinspektionen anser således utred- ningen att det är lämpligt med ett system med förseningsavgifter också för Spelmyndighetens vidkommande. I spellagen bör därför en bestämmelse som utformas på motsvarande sätt som i lagar på finansmarknadsområdet tas in. Förseningsavgiften bör få uppgå till högst 100 000 kronor. Avgiften ska tillfalla staten. 
  
 24.6Betalning av sanktionsavgift och förseningsavgift 
  
 Utredningens förslag: Sanktionsavgift och förseningsavgift ska betalas inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. 
  
 Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller försenings- avgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som angetts i beslutet. 
  
 Om sanktionsavgift eller förseningsavgift inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. 
  
 En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den ut- sträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft. 
  
 När det gäller verkställighet av ett beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift bör avgiften betalas inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. Om betalning inte sker inom föreskriven tid, ska Spelmyn- digheten lämna den obetalda avgiften till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Spelmyndighetens beslut får då verkställas utan före- gående dom eller utslag. Motsvarande bestämmelser finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap.  
 11–14 
  §§) och lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter  
 (29–30 
  §§). 
  
 77 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 En avgift som har beslutats bör falla bort om verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vunnit laga kraft. 
  
 24.7Straffrättsliga bestämmelser 
  
 Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt spellagen döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år. 
  
 Straffriheten för ringa brott tas bort. 
  
 Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar pyra- midspel döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse högst två år. 
  
 Om ovanstående brott begåtts uppsåtligen och är grovt döms för grovt brott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. 
  
 Försök och förberedelse ska vara straffbart för olovlig spel- verksamhet, grovt brott. 
  
 Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivan- de av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverksamhet till böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 Straffbestämmelserna om dobbleri, grovt dobbleri och med- verkan till dobbleri i 16 kap. 14, 14 a och 18 §§ brottsbalken ska upphävas. 
  
 78 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Utredningens bedömning: Även om straffbestämmelserna om dobbleri och grovt dobbleri i brottsbalken kvarstår ska straff- skalan för olovlig spelverksamhet vara böter eller fängelse i högst två år. Straffet för grovt brott ska vara fängelse i lägst sex måna- der och högst sex år. 
  
 Utredningen har i avsnitt 24.3.4 redovisat sina överväganden i fråga om vilken repressiv metod som bör användas i de fall en spelanord- nare utan en licens bryter mot spellagens bestämmelser. Slutsatsen är att klart övervägande skäl talar för att det ska vara olagligt att till- handahålla och anordna spel utan tillstånd. Enligt utredningens uppfattning bör alltså grunden i ett skydd för spelföretag (dvs. före- tag som har en svensk licens) mot otillbörlig konkurrens vara krimi- nalisering. 
  
 Den straffrättsliga huvudbestämmelsen bör ta sikte på de illegala aktörer som anordnar och tillhandahåller spel till svenska spelkunder utan att ha en licens för det. Som ett komplement till en sådan be- stämmelse ska det också vara straffbart att främja olagliga spel. Det ska vidare vara kriminaliserat att utan medgivande av ett spelföretag sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster som omfattas av dennes licens samt att anordna pyramidspel. I avsnitt 24.14.1 föreslår utredningen också att det ska vara kriminaliserat att förmedla be- talning för insatser eller vinster till eller från olicenserade spel. 
  
 Vid sidan av dessa kriminaliseringar, vars huvudsyfte i princip är att hålla olicenserade aktörer utanför den svenska marknaden, ger utredningen ett förslag till ett särskilt spelfuskbrott i avsnitt 24.9. Syftet med det brottet är att kunna ingripa mot s.k. matchfixning och annat fusk som kan förekomma i samband med spel. 
  
 24.7.1Huvudbrottet – det ska vara olagligt att utan en licens anordna och tillhandahålla spel 
  
 Enligt lotterilagen är det i dag straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordna ett lotteri. En bestämmelse med lik- nande innehåll ska införas i spellagen. Bestämmelsen ska utformas så att det tydligt framgår att straffansvaret omfattar den som utan licens tillhandahåller eller anordnar spel i Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för svenska kunder. 
  
 79 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 I Norge är det förbjudet att organisera, marknadsföra och för- medla sådana spel som omfattas av tillståndskrav. Till att börja med omfattar förbudet norska aktörer som erbjuder lotterier och spel om pengar på internet från en server som finns lokaliserad i Norge, oavsett om verksamheten nyttjar en norsk, utländsk eller inter- nationell domän. Förbudet är oberoende av om spelerbjudandet är tillgängligt för personer i Norge eller utanför landet. Härutöver om- fattar också förbudet både norska och utländska spelaktörer som väsentligen har sin verksamhet utanför Norge och som särskilt inrik- tar sin verksamhet mot kunder i Norge. För att ett spelerbjudande ska anses riktat mot Norge ska ett eller flera av följande villkor/kri- terier vara uppfyllt/uppfyllda. 
  
 –webbsidan med spelerbjudande erbjuder norrmän att delta, 
  
 –verksamheten bakom webbsidan är norsk eller har någon annan anknytning till Norge, 
  
 –verksamheten har fysiska personer som är representanter i Norge (”personlege representanter” eller ”personal representative”), 
  
 –webbsidan är på norska och erbjuder kundservice på norska, 
  
 –webbsidan är organiserad på ett sådant sätt att förbudet mot be- talningsförmedling för spel utan tillstånd kringgås, 
  
 –webbsidan erbjuder spel i norsk valuta, 
  
 –webbsidan erbjuder vadslagning på norska fotbollsmatcher eller andra norska vadslagningsobjekt, 
  
 –intäkterna eller del av avkastningen går till norska medborgare, företag eller organisationer, eller 
  
 –spelverksamheten aktivt riktar in sig på den norska spelmarkna- den på andra sätt, t.ex. genom marknadsföring i diverse norsk media och genom att använda norska talespersoner och ambas- sadörer. 
  
 Utredningen föreslår att det i spellagen anges att den som uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige an- ordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt spellagen ska dömas för olovlig spelverksamhet. I fråga 
  
 80 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 om exempelvis en webbsajt som kan åtkommas från Sverige möjlig- gör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här bör liknande kriterier enligt norsk rätt beaktas. En be- dömning av omständigheterna måste göras i varje enskilt fall. 
  
 Det bör framhållas att straffbestämmelsens tillämpningsområde naturligtvis inte omfattar det fallet att en person från Sverige reser utomlands och där deltar i spel. 
  
 I spellagen bör det vidare intas en bestämmelse för grova fall av olovlig spelverksamhet. I lagtexten bör ges exempel på kriterier som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Det bör då enligt utredningen beaktas särskilt om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Ett exempel på när brottsligheten kan bedömas vara av särskilt farlig art är när det spel som anordnas eller tillhandahålls särskilt riktas mot personer under 18 år. 
  
 De omständigheter som föreslås som skäl för att ett brottsligt förfarande ska anses som grovt ger närmast vid handen att det krävs ett uppsåtligt handlande. Att det skulle vara fråga om tillhanda- hållande eller anordnande av spel i en sådan stor skala eller med en sådan yrkesmässig inriktning låter sig knappast förenas med brist på uppsåt. Eftersom utrymmet för ett grovt oaktsamt brott i prak- tiken alltså är obefintligt ska bestämmelsen om grova brott inte omfatta oaktsamma brott (jfr. prop. 2004/05:126 s. 36). 
  
 Som framgår nedan föreslår utredningen bl.a. att bestämmelserna om dobbleri och grovt dobbleri enligt 16 kap. 14 och 14 a §§ brotts- balken ska upphävas. I stället ska de centrala straffbestämmelserna som gäller spel finnas i spellagen. Grovt dobbleri är i dag enligt 16 kap. 17 § brottsbalken straffbelagt på försöks- och förberedelsestadiet (om de bakomliggande skälen; se prop. 1972:96 s. 14 f.). Utred- ningen anser att samma ordning bör råda när det gäller olovlig spel- verksamhet, grovt brott. Sådant grovt brott ska således vara straffbart också på försöks- och förberedelsestadiet. 
  
 81 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.7.2Straffskalor 
  
 I avsnitt 24.7.6 föreslår utredningen att straffbestämmelserna om dobbleri i brottsbalken ska upphävas. I stället ska all spelrelaterad brottslighet finnas samlad i spellagen. Att bestämmelserna om dobb- leri upphävs syftar alltså inte till att avkriminalisera dess tillämp- ningsområde utan i stället att straff ska dömas ut enligt spellagen. Det är mot denna bakgrund lämpligt att straffskalan för brott mot spellagen är densamma som gäller i dag för dobbleri av normalgraden. Det innebär att straffskalan ska vara böter eller fängelse högst två år. För grovt brott föreslår utredningen en straffskärpning på så sätt att straffskalan ska vara lägst sex månader och högst sex år. 
  
 Även om bestämmelserna om dobbleri skulle vara kvar, och det således fortsättningsvis skulle finnas överlappande straffbestämmel- ser i brottsbalken och i spellagen, föreslår utredningen samma straff- skala som den nu nämnda. Skälen för utredningens ställningstagande redovisas i det följande. 
  
 En grundläggande utgångspunkt för utformningen av straffskalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klander- värt ett visst brott är. När man ska tilldela ett visst brott en straff- skala måste man också göra en bedömning av vilka faktiska gärningar som ska rymmas inom straffbestämmelsens ram och av hur allvar- liga dessa är.18 Principerna om proportionalitet och ekvivalens gör sig gällande såväl när straffskalans minimum som maximum bestäms som när gränserna för de olika graderna av ett visst brott ska ut- formas. Principerna kommer till uttryck i den centrala bestämmel- sen om straffmätning i 29 kap. 1 § brottsbalken. De kan beskrivas så att straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och att lika allvarliga brott bestraffas lika strängt (ekvivalens).19 
  
 Straffskalan för brott av normalgraden enligt lotterilagen är böter eller fängelse högst sex månader. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (54 §). Straffskalan utvidgades i och med ikraftträdan- det av nuvarande lotterilag. Tidigare var straffet böter eller fängelse i högst ett år. I förarbetena hänvisades till att det fanns förutsätt- ningar för att göra straffbestämmelserna mer flexibla. Den snabba 
  
 18Påföljd för brott (SOU1986:14) s. 153. 
  
 19Straffskalan för mord (SOU 2007:90) s. 129 samt Santiago och Perry, Att bestämma påföljd för brott, s. 38 f. 
  
 82 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 tekniska utvecklingen på exempelvis dator- och teleområdet hade gjort att det fanns goda möjligheter att olovligen anordna spel och lotterier som kunde omsätta stora belopp och förorsaka enskilda stora förluster samtidigt som anordnarna gavs stor ekonomisk vin- ning. Det ansågs därmed finnas ett utrymme för ett grovt brott med en strängare straffskala (prop. 1993/94:182 s. 86 f.). 
  
 Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att straffskalan höjs på nytt i och med den nya spellagen. Det finns, till att börja med, enligt utredningen ett utrymme för att höja straffskalan redan enligt nu gällande lagstiftning. Utredningen har här särskilt brott som gäller anordnande och tillhandahållande av spel på illegala spel- automater i åtanke – vilket är det brott mot lotterilagen som är det mest frekvent anmälda av Lotteriinspektionen. Spel på automatspel anses föra med sig särskilda risker för att spelare drabbas av ekono- misk misär eller andra sociala skadeverkningar (prop. 1993/94:182 s. 30). Samtidigt kan det vara en lukrativ inkomstkälla för anord- narna. I de mer kvalificerade fallen är tanken bakom upplägget av lagstiftningen att en ansvarstalan om dobbleri ska föras. Det har dock visat sig att en sådan ansvarstalan förs mycket sällan. Även med beaktande av att det finns möjlighet att lagföra för dobbleri skulle en höjd straffskala understryka allvaret i t.ex. brottslighet som avser anordnande av spel på illegala spelautomater. 
  
 Härtill utgör den tekniska utvecklingen åter igen ett starkt argument för en högre straffskala – särskilt när nu spelmarknaden öppnas upp med ett licenssystem. Internet erbjuder stora möjlig- heter att – både lovligen och olovligen – tillhandahålla och anordna spel till svenska kunder. En verksamhet som står utanför licens- systemet kan undandra sig att betala de skatter och avgifter som följer med en licens liksom att följa de regler till skydd för sociala intressen som verksamheter med licens underkastar sig. Anordnande och tillhandahållande av olagliga spel kan leda till att betydande inkomster hamnar utanför Sverige – samtidigt som det kan ge stor ekonomisk vinning åt anordnarna. Detta sker på bekostnad av bl.a. svenska spelare som inte får det skydd när det gäller spelansvar som följer av spellagen. Ett brott mot spellagen bör således ses som ett allvarligt brott. Här finns stora likheter med ekonomisk brottslig- het som t.ex. penningtvättsbrott där straffskalan är fängelse högst två år och för grovt brott fängelse lägst sex månader högst sex år. 
  
 83 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Olika brott kan komma att skilja sig åt i svårhetshänseende och straffskalan bör då ge utrymme för den differentiering som är moti- verad. Mot denna bakgrund bör straffskalan för brott mot spellagen anges till böter eller fängelse i högst två år. Det kommer att inne- bära att straffskalan ligger i paritet t.ex. med miljöbalkens straff- bestämmelse om otillåten miljöverksamhet. Enligt 29 kap. 4 § miljö- balken ska den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en före- skriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs enligt balken eller i före- skrifter som har meddelats med stöd av balken, dömas till just böter eller fängelse i högst två år. Straffskalan kommer vidare att har- monisera med den som gäller för bestämmelsen om olovlig försäljning av alkohol där bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer sprit eller alkoholdrycker utan tillstånd eller annars i strid med lagen döms till böter eller fängelse i högst två år (11 kap. 3 § 1 alkohol- lagen). Det är enligt utredningens mening fullt rimligt att straffskalan för normalbrottet i spellagen ligger på samma nivå som för brotten otillåten miljöverkan och olovlig försäljning av alkohol. 
  
 För grovt brott bör straffskalan vara fängelse lägst sex månader högst sex år. Det ger enligt utredningen det utrymme som behövs för att differentiera olika grova gärningar. Utredningen föreslår i avsnitt 24.9 att ett nytt spelfuskbrott införs och att straffskalan för det grova brottet ska vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det är enligt utredningen lämpligt med samma straffskala för grovt olovlig spelverksamhet. Det innebär för övrigt samma straff- skala som för olovlig försäljning av alkohol, grovt brott. 
  
 Nuvarande ventil för ringa fall tas bort 
  
 Nuvarande reglering 
  
 Av 54 § tredje stycket lotterilagen framgår att i de fall brottet enligt nämnda paragraf är att bedöma som ringa, döms inte till ansvar. Av förarbetena (prop. 1993/94:182 s. 87) anges att exempel på fall som är att bedöma som ringa är när det ekonomiska värdet av insatserna är obetydligt, liksom att den ekonomiska vinning någon gjort är försumbar. Någon ytterligare vägledning avseende bedömningen av 
  
 84 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 ringa brott anges inte i förarbetena utan vägledning får i stället sökas i domstolspraxis. 
  
 Praxis 
  
 Straffriheten för ringa brott har tidigare medfört att illegalt auto- matspel i en del fall bedömts som ringa. En omständighet som enligt praxis har medfört att brottet bedömts som ringa, har varit att åtalen avsett en kortare tid. Hovrätten för Västra Sverige har i dom den 14 januari 2013, mål B  
 2273-12, 
  uttalat, att den tid som ett innehav av automatspel eller anordnande av lotteri utan tillstånd pågått, har betydelse för bedömningen om en gärning kan anses som ringa, men att omständigheten inte ensam är avgörande. Domstolen anger att detta även framgår av rättsfallet NJA 2011 s. 858. Högsta domstolen anger inte i det rättsfallet på vilka skäl brottet inte skulle bedömas som ringa. Det kan dock konstateras att domstolen dömde en person som hade ställt upp fyra spelautomater i sin affärslokal för brott mot lotterilagen trots att åtalet avsåg endast en dag. Av avgörandet framgår inte storleken på de insatser som hade gjorts på spelautomaterna eller hur stor ekonomisk vinning personen som ställt upp automaterna i lokalen hade gjort. Högsta domstolen tycks således inte ha fäst något avseende vid detta i sin bedömning. 
  
 Svea hovrätt har i dom den 20 maj 2013 i mål B  
 8878-12 
  angett att utrymmet för att ett brott mot lotterilagen ska anses som ringa är mycket begränsat när det är fråga om en uppsåtlig överträdelse. I dom den 18 oktober 2012 i mål B  
 2310-12 
  har Hovrätten för Västra Sverige uttalat att för det fall delar av brottet är preskriberat ska rätten vid sin bedömning beakta även denna tid vid bedömningen av om gärningen kan anses som ringa. Vid bedömningen av om ringa brott förelegat, har Göta hovrätt i dom den 22 februari 2013 i mål B  
 2088-12, 
  utöver att brotten avsett flera spelmaskiner, beaktat det faktum att brottet begåtts i näringsverksamhet. 
  
 Något om värdegränsen vid ringa bidragsbrott 
  
 Av förarbetena till bidragsbrottslagen (2007:612) framgår att vad som är ett ringa brott måste avgöras med hänsyn till samtliga om- ständigheter vid brottet. Till ringa brott hör dock främst gärningar 
  
 85 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 som rör små belopp. Det riktvärde som brukar användas för gräns- dragningen mellan bedrägeri och bedrägligt beteende bör kunna vara till ledning för bedömningen i dessa fall (prop. 2006/07:80 s. 96). Om den felaktigt utbetalade summan är låg eller om det finns andra omständigheter som gör att brottet bedöms som mindre allvarligt bedöms brottet som ringa. Vad som är ett ringa bidragsbrott måste alltid avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet. Vid denna bedömning torde dock den rekommenderade belopps- gränsen om 1 500 kronor få stor betydelse.20 
  
 Utredningens bedömning 
  
 Som utredningen redovisar i avsnitt 24.3.2 bör kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt (prop. 1994/95:23 s. 52). Det är med andra ord enbart klart straffvärda för- faranden som man ska kunna ställas till ansvar för. 
  
 Lotterilagen tillämpas i dag på alla lotterier som anordnas för allmänheten eller i förvärvssyfte. Detta även om deltagande i lotteriet kräver en insats eller inte. Eftersom lagen är utformad som en för- budslagstiftning är alla lotterier tillståndspliktiga eller måste anord- nas i enlighet med lagen. Anordnas ett lotteri utan tillstånd, eller annars i strid med lagen, begår man ett brott mot lotterilagen. Av detta följer att de lotterier som anordnas på t.ex. sociala medier genom s.k. ”gilla och dela” arrangemang faller under regleringen och således under straffansvaret. Vinsterna i dessa lotterier är dock oftast av mindre värde, t.ex. en varuvinst. Mot bakgrund av lotterilagens vida tillämpningsområde föreligger ett behov av att kunna undanta för- faranden som knappast kan anses straffvärda. De lagändringar som utredningen föreslår, bl.a. att insatsfria spel och spel under privata 
  
 20 RättsPM 2013:4 Bidragsbrottslagen, Åklagarmyndigheten Utvecklingscentrum Stockholm, september 2013, s. 16. 
  
 86 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 former för mindre belopp faller utanför regleringen samt höjd vinst- gräns för licensfritt spel om pengar medför dock att behovet av, och utrymmet för, ett undantag för mindre straffvärda förfaranden upphör.21 
  
 Enligt utredningens mening är det olyckligt att anordnande av automatspel kan anses som ett ringa brott enligt nu gällande reglering. Detta skickar fel signaler till den organiserade brottsligheten och ökar riskerna för sociala problem. I Sverige föreligger ett monopol för automatspel mot bakgrund av riskerna för automatspelets sociala skadeverkningar. Att ställa ut illegala spelautomater måste därför anses utgöra ett allvarligt brott även om de utställda automaterna i ett enskilt fall varit få, utställda kort tid eller innehållit en mindre summa kontanta medel. Att ta bort straffriheten för ringa brott med- för således att risken för att illegalt automatspel faller utanför straff- bestämmelsen undanröjs. 
  
 Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att straffriheten för ringa brott kan tas bort. 
  
 24.7.3Skärpt främjandeförbud 
  
 Straffansvar enligt spellagen ska i första hand riktas mot de som olov- ligen anordnar och tillhandahåller spel. Som ett komplement till denna huvudbestämmelse ska spellagen också innehålla ett skärpt främjandeförbud. 
  
 Främjandeförbudsutredningen lade i mars 2015 i sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud, SOU 2015:34, fram vissa förslag om hur främjandeförbudet i lotterilagen bör utformas Dessa förslag utgör en utgångspunkt för utredningens överväganden om hur kri- minaliseringen av främjandeförbudet ska formuleras. 
  
 Nuvarande reglering 
  
 I nuvarande reglering finns ett främjandeförbud i 38 § första styck- et 1 lotterilagen. Enligt bestämmelsen är det inte tillåtet att i yrkes- mässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i 
  
 21 De av utredningen föreslagna beloppsgränserna ligger även nära den gräns om 1 500 kronor som anges ovan i fråga om bidragsbrottslagen. 
  
 87 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller i ett utom landet anordnat lotteri. Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medge undantag från för- budet. Förutsättningarna för ett sådant undantag är att lotteriet an- ordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och att den utländska lotterianordnaren enligt det egna landets regler har rätt att anordna lotteri eller vad- hållning samt att samarbeta internationellt. Några sådana undantag har inte meddelats såvitt utredningen känner till. Det föreskrivs emellertid i Svenska Spels och ATG:s tillstånd – utan hänvisning till 38 § – att de får bedriva viss verksamhet utomlands i samarbete med utländska spelaktörer. 
  
 Främjandeförbudet syftar alltså till att förhindra att anordnare utan svenskt tillstånd marknadsför sig i Sverige. Att delta i ett lotteri som anordnats olovligen i Sverige eller som anordnats utomlands är emellertid inte förbjudet. I förarbetena till bestämmelsen i 38 § anges att främjande av deltagande i ett otillåtet svenskt lotteri eller i ett utländskt lotteri kan ske på flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktighetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla insatser eller genom att förmedla vinster. Det anges vidare att ett främjande kan ske genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande med- delande beträffande lotterierna. Normala betalningsuppdrag av det slag som utförs av bl.a. Posten och bankerna är enligt samma lagmotiv inte att anse som otillåtna enligt bestämmelsen (prop. 1993/94:182 s. 78 f.). 
  
 Det kan dock tänkas att andra typer av betalningsuppdrag, som inte utförs av posten och bankerna, kan omfattas av förbudet. I ett avslagsbeslut om tillstånd att tillhandahålla betaltjänster enligt betal- tjänstlagen (2010:751) bedömde Finansinspektionen att det före- kommit ett otillåtet främjande enligt lotterilagen. Beslutet gällde ett bolag som bedriver verksamhet med konsumentkrediter. För detta ändamål tillhandahåller bolaget två olika tjänster; Pugglepay och Davis. Pugglepay utgör en betalningslösning som i huvudsak riktar sig till aktörer inom spelbranschen och dess kunder. Davis är en mobil betaltjänst särskilt utvecklad för onlinespel och inriktad på spelbranschens aktörer och kunder. 
  
 I beslutet hänvisade Finansinspektionen till förarbetena där det anges att normala betalningsuppdrag av det slag som utförs av bank- 
  
 88 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 erna inte är att anse som otillåtna enligt främjandeförbudet. Inspek- tionen anförde att uttalandet enligt inspektionens mening öppnar upp för en tolkning som innebär att sådana betalningsuppdrag som inte är att anses som ett normalt betalningsuppdrag av det slag som banker utför kan anses otillåtna. Det kunde konstateras att bolaget aktivt tillhandahållit betaltjänster till spelbolag (utan tillstånd enligt lotterilagen) och dess kunder samt haft kännedom om kundernas avsikt med den begärda tjänsten. Detta ledde Finansinspektionen till bedömningen att bolaget genom faktiska åtgärder agerat i strid med främjandeförbudet.22 
  
 Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet (prop. 1998/99:29 s. 9 f.). I RÅ 2004 ref. 96 bedömde Högsta för- valtningsdomstolen (Regeringsrätten) att en person, som mot ersätt- ning upplåtit plats på sin hemsida för en s.k. banner med länk till ett utländskt vadhållningsföretag, hade främjat deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. 
  
 Ingripandeåtgärder och straffbestämmelser 
  
 Med stöd av 52 § lotterilagen kan Lotteriinspektionen meddela ett föreläggande att upphöra med sådan verksamhet eller meddela att förbud att fortsätta viss verksamhet som är i strid med 38 § lotteri- lagen. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. 
  
 I vissa fall kan i stället straffrättsligt ansvar aktualiseras. Enligt 54 § första stycket 1 döms den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse i högst sex månader. I 56 § anges att bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 §. Alltså kan den som främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet i vissa fall straffas för medverkan till brott mot lotteri- lagen med stöd av 23 kap. 4 § brottsbalken – men inte direkt enligt 54 § lotterilagen. I dylika fall kan det också bli aktuellt med ansvar enligt allmän straffrätt, nämligen för medverkan till dobbleri eller grovt dobbleri (se 16 kap. 14 § och 14 a § och 23 kap. 4 § brotts- balken). 
  
 22 Finansinspektionens beslut den 9 juni 2016, dnr  
 16-506. 
  
 89 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 När det gäller den som främjar deltagande i ett utom landet an- ordnat lotteri aktualiseras straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen. Enligt denna bestämmelse döms den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främ- jar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet sär- skilt avser deltagande från Sverige. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall döms dock inte till ansvar (tredje stycket). Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (fjärde stycket). 
  
 För att ett straffbart främjande enligt 54 § andra stycket lotteri- lagen ska föreligga krävs alltså att främjandet särskilt avser deltagan- de från Sverige. I förarbetena uttalas att tv- och radiosändningar utomlands som innehåller reklam för utländska lotterier och som kan ses eller höras i Sverige och utländska tidningar med t.ex. annon- ser för utländska lotterier och som har spridning i Sverige inte bör omfattas av straffbestämmelsen, såvida inte reklamen eller annon- sen är avsedd för den svenska marknaden. Syftet med regeln är att förhindra att personer som nekats ett tillstånd enligt svenska regler kringgår främjandeförbudet genom att lotterier anordnas utomlands och godkänns av nationella myndigheter enligt utländska regler (prop. 1998/99:29 s. 9 ff.). 
  
 Det är upp till Lotteriinspektionen att i varje enskilt fall avgöra huruvida det är mest lämpligt med ett föreläggande alternativt för- bud eller att anmäla förfarandet till polisen. Av 55 § lotterilagen följer att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesför- bud meddelat med stöd av lotterilagen inte får dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 
  
 Prövning i domstol av främjandeförbudet23 
  
 Vid beredningen inför 1982 års lotterilag aktualiserades frågan om en ansvarstalan, rörande annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning, kan upptas och prövas utan hinder av tryckfrihetsförord- ningens (TF) bestämmelser. Enligt föredragandens mening borde frågan om sådant ansvar bedömas efter samma principer som i övrigt 
  
 23 För en mer utförlig redogörelse av de rättsfall som nämns i avsnittet, se Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) s. 35 ff. 
  
 90 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 när det är fråga om ansvar för brottsligt förfarande. Det anfördes vidare i förarbetena att tryckfriheten sådan den garanteras i TF har till syfte att säkerställa ett fritt meningsbyte och en allsidig upplys- ning. Missbruk därav får inte föranleda straff i annan ordning eller i annat fall än som anges i TF. En annons som avser ett utländskt lotteri borde enligt föredragandens uppfattning som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhets- förmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Det anfördes att frågan om ansvar för införande av en sådan annons borde därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotterilagen (prop. 1981/82:170 s. 134). 
  
 Det har dock visat sig svårt att i praktiken upprätthålla ett främ- jandeförbud mot annonser i dagstidningar. Högsta förvaltningsdom- stolen har prövat förbudsförelägganden från Lotteriinspektionen mot viss spelannonsering i RÅ 2010 ref. 115 I och II. I ett annat rättsfall, HFD 2011 ref. 46, prövade Högsta förvaltningsdomstolen bl.a. förbudsförelägganden avseende sponsringsmeddelanden i tv- sändningar. 
  
 I RÅ 2010 ref. 115 I gällde det publicering av oddsuppgifter för utländska spelbolag. Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att det krävs en bedömning av om TF är tillämplig med beaktande av om- ständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen konstaterade vidare att det visserligen kunde antas att oddsuppgifterna i fallet hade en kommersiell betydelse för de berörda spelbolagen. Detta berättiga- de dock inte till slutsatsen att publiceringen kunde anses vara en sådan reklamåtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte fullt ut omfattades av TF. 
  
 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i RÅ 2010 ref. 115 II att de annonser som var föremål för prövning fick anses ha en sådan utpräglad kommersiell karaktär att de inte omfattades av TF:s tillämp- ningsområde. Högsta förvaltningsdomstolen påpekade samtidigt att TF:s tillämplighet ska avgöras utifrån en bedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet. Domstolen framhöll att det aktuella föreläggandet från Lotteriinspektionen gällde generellt och omfatta- de enligt sin lydelse alla sådana annonser som kan betecknas som kommersiella och kommer från utländska spelbolag. Föreläggandet medgav därför inte en prövning av TF:s tillämplighet i det enskilda fallet. 
  
 91 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 I HFD 2011 ref. 46 anförde Högsta förvaltningsdomstolen, i fråga om sponsringsmeddelanden i tv, att det övergripande syftet med sådana meddelanden visserligen får anses vara kommersiellt men att det enligt radio- och  
 tv-lagen 
  finns en ovillkorlig skyldighet att sända sponsringsmeddelanden. Vid en avvägning mellan aktuella be- stämmelser om främjandeförbud i lotterilagen och radio- och tv- lagen fann domstolen att radio- och  
 tv-lagen 
  ska ges företräde. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade dock också att det var tänkbart att exempelvis en sponsors logotyp innefattade ett så tydligt reklambud- skap att meddelandet endast borde innehålla sponsorns namn för att undvika att lotterilagens främjandeförbud skulle bli tillämpligt. 
  
 Främjandeförbudsutredningen 
  
 Främjandeförbudsutredningen fick i uppdrag att lämna förslag på hur sanktionerna för lotterilagens främjandeförbud kan justeras (se dir. 2014:6). I uppdraget ingick att föreslå de lagändringar som be- hövs för att utformningen av främjandeförbudet inte ska göra åt- skillnad mellan svenska och utländska lotterier och att utforma straffansvaret för främjande i 54 § andra stycket lotterilagen så att det avser alla överträdelser av främjandeförbudet, oavsett om främjan- det avsett ett svenskt eller utländskt lotteri. Uppdraget omfattade också att överväga ett system med vitesförelägganden som ska gälla omedelbart. 
  
 Främjandeförbudsutredningens uppdrag gavs framför allt mot bakgrund av att det dels visat sig svårt att i praktiken upprätthålla ett främjadeförbud mot annonser i dagstidningar, dels att reglering- en av straffansvaret för främjande av lotterier som anordnas utanför Sverige skiljer sig från regleringen av främjande av lotterier som anordnas i Sverige. I direktiven hänvisades till rättsfallet NJA 2012 s. 1073 där Högsta domstolen fann, när det gäller nu nämnda skillnad i straffansvar, att detta strider mot  
 EU-rätten. 
  Enligt det förhands- avgörande som inhämtades i målet utgör nämligen nuvarande arti- kel 56 i  
 EUF-fördraget 
  hinder för lagstiftning enligt vilken den som främjar lotteri som anordnas i en annan medlemsstat kan bli föremål för strängare påföljder än den som främjar sådana spel som, utan tillstånd, anordnas i landet. Enligt  
 EU-domstolen 
  föreligger det dock inte något hinder mot en reglering som sådan som straff- 
  
 92 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 belägger främjande av deltagande från Sverige i utländska lotterier på det sätt som sker i 54 § andra stycket lotterilagen. 
  
 I Främjandeförbudsutredningens direktiv hänvisas också till Högsta förvaltningsdomstolens uttalande om 38 § lotterilagen i RÅ 2004 ref. 95. Domstolen framhöll i målet att bestämmelsen givits en olycklig utformning (”främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri”) men konstaterade samtidigt att bestämmelsen inte innefattar någon negativ särbehandling utan att förbudet gäller främjande av såväl svenska som utländska lotterier till vilka tillstånd inte har lämnats. 
  
 Främjandeförbudsutredningen föreslog att 38 § första stycket 1 lotterilagen skulle utformas på så sätt att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte ”främja deltagande i lotteri som inte har anordnats med stöd av denna lag”. Förslaget till ändring var av redaktionell karaktär och avsåg inte att utvidga främjandeförbudet utan i stället att komma till rätta med den kritik som riktats mot paragrafens lydelse. Främjandeförbudsutredningen föreslog härutöver att straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotteri- lagen skulle få en annan utformning så att inte regleringen skulle vara diskrimerande mot främjande av deltagande i otillåtna utländska lotterier. Enligt förslaget skulle bestämmelsen utformas så att den omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringsförslaget innebar en viss utvidg- ning av det straffbara området för svenska lotterier utan tillstånd. Härutöver föreslog Främjandeförbudsutredningen också att föreläg- ganden och förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § lotterilagen ska gälla omedelbart. 
  
 Utredningens bedömning om främjandebrottets utformning 
  
 Främjandebrottet är ett viktigt komplement till straffbestämmelsen om att det ska vara olagligt att anordna och tillhandahålla spel utan licens. Ett sådant förbud motverkar att bolag som saknar en svensk licens marknadsför sig mot svenska kunder eller främjar deltagande i dessa spel på något annat sätt. Liksom enligt dagens reglering bör det därför i spellagen tas in en kriminalisering av ett främjande av olagliga spel. Grunden i utredningens förslag till straffbestämmelse 
  
 93 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 är den nuvarande regleringen i 54 § andra stycket lotterilagen med de ändringar som Främjandeförbudsutredningen föreslog. 
  
 Utredningen föreslår således att främjandebrottet ska gälla för anordnande av såväl svenska som utländska spel till vilka licenser enligt spellagen inte har lämnats. Formuleringen i straffbestämmel- sen ska utformas neutralt i detta hänseende. För straffbarhet måste främjandet av deltagare vara särskilt avsett för Sverige. Detta framhålls i förarbetena (prop. 1998/99:29 s. 9) och framgår av nuvarande straff- bestämmelse i 54 § lotterilagen. I den straffbestämmelse som utred- ningen föreslår framgår detta genom att det anges att främjandet bl.a. avser att deltagande i spel möjliggörs för personer som är bo- satta eller stadigvarande vistas i Sverige. Med denna formulering avser utredningen att tydliggöra att straffbestämmelsen exempelvis inte omfattar den situationen att en utländsk person som vistas tillfälligt i Sverige loggar in och spelar på en utländsk spelsida. Vid bedömning- en av om ett spel tillhandahålls, anordnas eller möjliggörs för per- soner som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige bör enligt utredningen vissa omständigheter särskilt beaktas. Sådana omstän- digheter är om exempelvis om en websida som tillhandahåller spel är på svenska eller erbjuder kundservice på svenska, att spelet erbjuds i svensk valuta eller att spelet avser vadslagning på svenska idrotts- tävlingar eller andra svenska arrangemang. 
  
 Tv- eller radioutsändningar utomlands som innehåller reklam för utländska spel och som kan ses eller höras i Sverige och utländska tidningar med t.ex. annonser för utländska spel och som har sprid- ning i Sverige ska således inte omfattas (jfr prop. 1998/99:29 s. 9). Vad som sägs i tidigare förarbeten om vad ett främjande innebär ska fortfarande gälla. Normala betalningsuppdrag som utförs av bl.a. banker ska således inte anses otillåtna enligt bestämmelsen. Att där- emot tillhandahålla betalningslösningar som riktar sig explicit till aktörer inom spelbranschen och alltså därigenom ha kännedom om kundens avsikt med en sådan tjänst får enligt utredningen anses vara ett sådant främjande som omfattas av straffbestämmelsen (se exem- pel på detta i Finansinspektionens beslut den 9 juni 2016, dnr 16- 506, i avsnittet Nuvarande reglering). Ett annat exempel på ett främ- jande som omfattas av förbudet är att tillhandahålla appar24 för sådana spelbolag som saknar licens. 
  
 24 Applikationsprogram eller mobilapplikationer till datorer, smarta telefoner m.m. 
  
 94 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Om någon med nyttjanderätt upplåter en lägenhet med vetskap om att där bedrivs illegal spelverksamhet bör upplåtelsen av lägen- heten ses som ett främjande av den brottsliga verksamheten. Även i ett sådant fall kan det bli aktuellt med straffansvar enligt främjande- brottet. 
  
 Utredningen föreslår att främjandebrottet, liksom huvudbrottet, ska omfatta såväl uppsåtliga som grova oaktsamma gärningar. Detta är en skillnad mot den tidigare straffbestämmelsen gällande främ- jandeförbudet. 
  
 I likhet med det förslag som lagts fram i fråga om olovlig spel- verksamhet bör straffskalan för främjandebrottet höjas väsentligt i förhållande till vad som gäller i dag. Att en spelverksamhet främjas gentemot svenska kunder samtidigt som verksamheten står utan en licens och den kontroll som en sådan för med sig framstår som väl så straffbart som vad gäller olovlig spelverksamhet. 
  
 Straffskalan bör mot denna bakgrund vara densamma som för olovlig spelverksamhet, liksom de omständigheter som särskilt ska beaktas om ett främjandebrott begåtts uppsåtligen och ska bedömas som grovt. 
  
 24.7.4Olagligt anordnande av pyramidspel 
  
 Enligt lotterilagen är det inte möjligt att få tillstånd till att anordna kedjebrevsspel, som även omfattar pyramidspel. Ett sådant spel är enligt lotterilagen ett lotteri vilket innebär att den som anordnar ett kedjebrevsspel begår ett brott mot lotterilagen enligt 54 § första stycket 1 lotterilagen. I förslaget till spellag framgår det uttryckligen att det är förbjudet att anordna ett pyramidspel. Liksom tidigare bör det vara förenat med ett straffansvar att i strid med lagen anordna ett sådant spel. Straffskalan bör vara böter eller fängelse i högst två år. 
  
 24.7.5Olovlig ombudsverksamhet 
  
 Liksom enligt lotterilagen ( 38 § första stycket 2) ska det inte vara tillåtet att utan medgivande av anordnaren sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett spel som har licens enligt lagen. Utred- ningen föreslår att förbudet att utan medgivande uppträda som om- bud för ett spelföretag förenas med ett straffansvar. Brottet ska 
  
 95 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 kallas för olovlig ombudsverksamhet. Straffskalan bör vara böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 24.7.6Bestämmelserna om dobbleri bör upphävas 
  
 Utredningen har i avsnitt 24.2 redovisat en straffrättslig analys av förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalk- ens bestämmelser om dobbleri (se särskilt avsnitt 24.2.2). Som fram- går av analysen ligger lotterilagens straffbestämmelser och bestäm- melserna om dobbleri enligt 16 kap. 14 och 14 a §§ brottsbalken mycket nära varandra i tillämpningsområde och överlappar varandra i stort. I analysen sägs också att bestämmelserna om dobbleri kommit att tillämpas i begränsad utsträckning de senaste åren. 
  
 Som utredningen redovisar i avsnitten 24.7.1 och 24.7.2 föreslås att liknande ansvarsbestämmelser som finns i lotterilagen tas in i spellagen, att det finns goda skäl för att skärpa synen på sådana brott och att straffskalorna därför bör höjas. De förslag som utredningen lagt fram innebär att bestämmelserna om dobbleri och spellagens straffbestämmelser nu överlappar varandra. 
  
 I och med de förslag om straffbestämmelser som utredningen redovisat föreslår utredningen vidare att bestämmelserna om dobbleri i brottsbalken ska upphävas. Centrala brott när det gäller spel bör enligt utredningens uppfattning vara samlade på ett ställe. Det ska vidare påpekas att det inte heller är ovanligt att allvarliga brott regleras utanför brottsbalken. Exempel på detta är skattebrott och narkotikabrott. Om de mest stränga straffbuden skulle vara kvar i brottsbalken skulle sambandet mellan dem och spellagens materiella bestämmelser framstå som mindre klart. För det fall alla brott med spelanknytning i stället arbetas in i spellagen blir deras centrala be- tydelse i spelsammanhang klart och tydligt. Detta torde också under- lätta myndigheternas verksamhet. En annan följd är att hela regel- systemet blir mer sammahållet och lättare att överblicka (jfr prop. 1997/98:45 s. 521). 
  
 Sammanfattningsvis anser således utredningen att bestämmelser- na om dobbleri i 14 och 14 a §§ brottsbalken bör upphävas och att de centrala straffbestämmelserna som gäller spel i stället ska finnas i spellagen och utformas i enlighet med vad som föreslås ovan i av- snitt 24.7.1. 
  
 96 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 I brottsbalkens 16 kap. finns också en särskild bestämmelse om medverkan till dobbleri i 18 §. Enligt bestämmelsen kan ansvar för medverkan uppkomma under vissa omständigheter för den som med nyttjanderätt upplåtit en lägenhet utan att inse att lägenheten skulle användas för dobbleri, grovt dobbleri eller försök eller förberedelse till grovt dobbleri. En förutsättning är att personen därefter får vet- skap om att sådan verksamhet bedrivs i lägenheten och att han eller hon underlåter att göra vad som skäligen kan begäras för att få upp- låtelsen att upphöras. Om den brottsliga verksamheten fortsätter eller återupptas i lägenheten får personen anses ha främjat denna och kan då dömas till ansvar för medverkan enligt vad som föreskrivs i 23 kap. brottsbalken. Syftet med bestämmelsen är att ge ökade förutsättningar för att kunna ingripa mot personer som inte sällan ligger bakom brottslig verksamhet utan att de för den skull direkt deltar eller syns som organisatörer av själva spelet.25 Utredningen be- skriver bestämmelsen i avsnitt 24.2. 
  
 En förutsättning för regleringen i 16 kap. 18 § brottsbalken är att upplåtaren kan säga upp avtalet. Bestämmelsen ska därför ses till- sammans med regler enligt jordabalken och bostadsrättslagen. En hyresrätt är förverkad och hyresvärden får säga upp hyresavtalet om lägenheten helt eller delvis används för sådan näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del enligt 12 kap. 42 § första stycket 9 och 43 § jordabalken. En motsvarande bestämmelse finns i 7 kap. 18 § 8 och 22 § bostadsrättslagen. Här sätts alltså gränsen för straff- ansvaret i 16 kap. 8 § brottsbalken – om hyresvärden saknar möjlig- het att få nyttjanderätten att upphöra, kan underlåtenheten att säga upp avtalet inte föranleda något ansvar. 
  
 Som framgår direkt av lagtexten i bestämmelsen anses underlåten- heten att göra vad som skäligen kan begäras av upplåtaren vara ett främjande av den brottsliga verksamheten. Att med nyttjanderätt upplåta en lägenhet till illegal spelverksamhet torde enligt utred- ningen omfattas av straffbestämmelsen om främjandeförbudet i spel- lagen – alldeles oavsett om upplåtaren från början har kännedom om vad lägenheten ska användas till eller får vetskap om detta i ett senare skede utan att då säga upp avtalet eller anmäla brottet till polisen. Samma krav på subjektiv täckning bör då krävas som för 
  
 25 Medina m.fl., kommentaren till 16 kap. 18 § under rubriken Bakgrund. 
  
 97 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 medverkansbestämmelsen till dobbleri.26 Mot denna bakgrund samt med hänsyn till utredningens förslag att upphäva straffbestämmel- serna om dobbleri och grovt dobbleri anser utredningen att även den särskilda bestämmelsen om medverkansansvar till dobbleri i 16 kap. 18 § brottsbalken bör utgå. 
  
 24.7.7Svensk lags tillämplighet 
  
 Inledning 
  
 Något bör sägas om svensk lags tillämplighet när det gäller de före- slagna straffbestämmelserna. Framför allt har det betydelse för utred- ningens förslag om huvudbrottet enligt spellagen, i synnerhet när det gäller aktörer utan licens som tillhandhåller spel till svenska kun- der genom spelsidor på internet. 
  
 2 kap. brottsbalken innehåller bestämmelser om tillämpligheten av svensk lag. I 2 kap. 1 § sägs att för brott som begåtts här i riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol. 2 kap. 4 § anger var ett brott ska anses begånget. Där sägs att brott anses begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades, eller vid försök, det tillämnade brottet skulle ha fullbordats. Av be- stämmelsens lydelse framgår att ett brott alltså kan anses vara be- gånget på flera orter. 
  
 Lotteriutredningen 
  
 Frågan om i vilken omfattning gränsöverskridande verksamhet som förmedlas t.ex. över internet ska anses omfattas av svensk jurisdik- tion, även om inga faktiska åtgärder vidtagits i Sverige, behandlades i Lotteriutredningens betänkande Spel i en föränderlig värld, SOU 2006:11 (s. 275 f.). 
  
 Lotteriutredningen ställde frågan om blotta möjligheten att delta i spel och lotterier från Sverige grundar svensk jurisdiktion, om svensk jurisdiktion förutsätter att verksamheten på ett eller annat sätt är särskilt riktad mot Sverige eller om svensk jurisdiktion är ute- 
  
 26 Se här Medina m.fl., kommentaren till 16 kap. 18 § brottsbalken under rubriken Subjek- tiv täckning och vetskap. 
  
 98 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 sluten i dessa fall. Redan den omständigheten att effekten av verk- samheten, dvs. att verksamheten rent faktiskt är tillgänglig här ansåg utredningen inte vara en rimlig utgångspunkt, i vart fall inte vad gällde spellagstiftning. Utredningen konstaterade vidare att det finns visst stöd i doktrin samt lagstiftning och rättstillämpning internatio- nellt för att spelverksamhet över internet, som i och för sig anord- nas utom riket men som riktar sig mot Sverige ska anses ha bedrivits även här. Utredningen hänvisade i sammanhanget dels till uttalanden i litteraturen (Bogdan, Ny juridik 1:99 s. 7 ff. och  
 Berger, 
  Praktisk  
 IT-rätt, 
  s. 63 ff. angående annonsering och marknadsföring över internet), dels till dansk och holländsk rätt. Utredningen re- sonerade här att ett sådant resonemang torde förutsätta en klar an- knytning till Sverige. Anknytningsfaktorer skulle exempelvis kunna vara att verksamheten presenteras på svenska, att vadhållning möjlig- görs på svenska evenemang som saknar internationellt intresse, att verksamheter på något sätt marknadsförts i Sverige, att kundkon- takter tillhandahålls på svenska och inte minst att anordnaren själv uttalar att verksamheten riktar sig till Sverige. 
  
 Enligt utredningen fanns det inget givet svar på frågan om spel från utlandet över internet ska anses vara bedriven i Sverige med den följden att svensk lagstiftning skulle vara tillämplig. Utredning- en anförde i sammanhanget att tendensen inom EU snarare är att sändarlandsprincipen som utgångspunkt ska tillämpas vid gränsöver- skridande verksamheter av liknande slag. Utredingen anförde vidare att frågan är om något närmare svar än så behövs. Enligt utredning- en var det mycket tveksamt i vilken omfattning rättsligt bistånd i internationella förhållanden kan påräknas när det gäller straffrättsliga sanktioner som avser en verksamhet som bedrivs lagligt i den främ- mande staten. 
  
 Lokalisering av ett brott begånget på internet 
  
 Följande sägs i kommentaren till 2 kap. 4 § brottsbalken om loka- lisering av brott begångna på internet. 
  
 Utvecklingen av datatekniken har också medfört nya former av  
 it-rela- 
  terad brottslighet. Särskilt när det gäller brott som begås med använd- ning av internet uppstår svårigheter med avseende på den straffrättsliga jurisdiktionen. Detta gäller också frågan om var ett  
 it-brott 
  ska anses vara begånget. Ibland har man diskuterat möjligheten av att ha special- 
  
 99 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 regler på detta område, men sådana regler har inte utarbetats. Det betyder att jurisdiktionsfrågorna också när det gäller den  
 it-relaterade 
  brottsligheten ska lösas med tillämpning av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. BrB. 
  
 I Europarådets konvention om  
 it-relaterad 
  brottslighet (sluten i november 2001) finns också bestämmelser som gäller de processrätts- liga bestämmelsernas räckvidd (artikel 14), men inte heller dessa be- stämmelser anvisar några särskilda lösningar för jurisdiktionsproble- men. När det gäller lokaliseringen av ett brott som begås med hjälp av internet betyder det att brottet ska lokaliseras utgående från handlingen och utgående från den effekt som innebär att brottet fullbordas i så- dana fall då en effekt krävs enligt brottsbeskrivningen för detta brott. Handlingen har vanligen begåtts vid den dator som har använts för att få ett datorsystem att utföra den aktuella funktionen. Effekten kan vanligen lokaliseras till alla de orter där kommunikationen på internet kan tas emot och meddelandet etc. kan läsas eller observeras.27 
  
 Några rättsfall 
  
 NJA 2008 s. 1135 
  
 I rättsfallet aktualiserades bl.a. frågan om var internetbaserad läke- medelshandel och medhjälp till denna skulle anses vara begången. Åtalet avsåg en gärning som belagts med straff enligt 4 och 11 §§ i lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m.28 Enligt dessa be- stämmelser var det kriminaliserat för någon annan än staten, eller en juridisk person i vilken staten har ett bestämmande inflytande, att med uppsåt eller oaktsamhet bedriva detaljhandel med vissa kate- gorier av läkemedel. De åtalade gärningarna bestod i att det i Sverige hade skapats och administrerats hemsidor där läkemedel bjöds ut. Språket på hemsidorna var engelska och de aktuella läkemedlen fanns inte i Sverige rent fysiskt och de såldes inte heller till kunder bo- satta i Sverige. 
  
 Högsta domstolen konstaterade att det enligt den s.k. ubikvitets- principen räcker för att lokalisera ett brott i en viss stat att någon del av brottet har förövats där. Om en fysisk handling, som utgör en del av brottet, utförts i Sverige anses brottet ha förövats i Sverige, även om den omedelbara eller medelbara följden av handlingen har 
  
 27 
 Nils-Olof 
  Medina m.fl., Brottsbalken En kommentar, (10 maj 2016, Zeteo), kommen- taren till 2 kap. 1 § under rubriken Lokalisering av brott begångna på internet. 
  
 28Denna lag upphävdes den 1 juli 2009 då lagen (2009:366) om handel med läkemedel trädde ikraft. 
  
 100 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 inträffat utomlands. Det räcker alltså med att någon del av hand- lingen har utförts i Sverige. Högsta domstolen uttalade att det var uppenbart att lagens reglering av detaljhandel med läkemedel i första hand tog sikte på försäljning på den svenska marknaden. Något principiellt hinder finns inte mot att Sverige i enlighet med den s.k. effektlandsprincipen reglerar distanshandel med läkemedel som riktar sig mot den svenska marknaden även om säljaren bedriver sin verk- samhet från utlandet påpekade domstolen sedan. I sammanhanget hänvisade Högsta domstolen till Apoteksmarknadsutredningens be- tänkande Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4) och anförde att det i utredningen finns uttalanden som kan ge intrycket av att det inte skulle vara möjligt att införa en sådan reglering. (I betänkandet sägs bl.a. att Läkemedelsverket inte har några lagliga möjligheter att ingripa mot näringsidkare som är etablerade i andra länder och som säljer läkemedel till Sverige på distans [s. 528]). 
  
 Avslutningsvis anförde domstolen att några formella eller andra omständigheter som talar direkt mot att lagen om handel med läke- medel är att anse som tillämplig i överensstämmelse med ursprungs- landsprincipen, dvs. när handel bedrivs i Sverige men är inriktad på utländska marknader, inte synes finnas. Domstolen anförde vidare att lagen när det är fråga om verksamhet på utländska marknader ska tillämpas i enlighet med denna princip har förutsatts vid olika över- väganden i lagstiftningssammanhang. Till de skyddsintressen som bär upp lagstiftningen hör enskilda personers säkerhet och hälsa. Detta skyddsintresse gör sig inte mindre gällande i förhållande till konsu- menter som finns utomlands. Högsta domstolen fann mot denna bakgrund att det var fråga om brott mot svensk lag. 
  
 Svea hovrätts dom den 19 september 2012 i mål nr B  
 4046-12 
  
 Målet rörde straffansvar för artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § första stycket 4 miljöbalken. Den åtalade personen hade tillsammans med en annan person annonserat om försäljning av ökenvaraner via sitt konto på en tysk hemsida för handel med reptiler.29 Det var utrett att personen ifråga inte hade varit i Sverige då han lade ut annonsen 
  
 29 Det är förbjudet att saluföra ökenvaraner inom EU om inte undantag har meddelats med i ett särskilt intyg  
 (CITES-intyg). 
  
 101 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 på hemsidan utan sannolikt i Tyskland. Av utredningen framgick att annonsen lagts upp på en tysk hemsida och var utformad på engelska. Den riktade sig mot länder inom EU. Det påstods inte att vara- nerna skulle ha funnits i Sverige. 
  
 Hovrätten uttalade att annonsen fanns tillgänglig bl.a. för den svenska marknaden och att saluförandet därmed skett bl.a. i Sverige. Eftersom saluförandet delvis ägt rum i Sverige är svensk domstol behörig att döma över farandet enligt 2 kap. 1 § brottsbalken anförde hovrätten vidare. Hovrätten fann att mannen hade medverkat på ett sådant sätt att han skulle anses som gärningsman och dömde honom för artskyddsbrott. 
  
 En domare i hovrätten var skiljaktig. Hon anförde bl.a. att frågan om gärningar som innefattar kommunikation på internet är komplex och hänvisade till Tucker  
 Bond 
  där hovrätten fann att det förhållandet att det varit möjligt för allmänheten att via internet ta del av de aktuella verken i Sverige – liksom så gott som alla länder 
  
 – inte ensamt kunde ligga till grund för slutsatsen att brotten be- gåtts i Sverige. Hon påpekade vidare att det brott som den tilltalade åtalats för fullbordats i samband med att annonsen lagts ut på inter- net. Det behövs alltså inte effekt för att det aktuella brottet ska vara fullbordat, utan räcker med att annonsen lagts ut för spridning. Enbart den omständigheten att annonsen var tillgänglig via internet kunde inte medföra att brottet skulle anses vara begånget här. 
  
 Utredningens slutsatser 
  
 Sedan Lotteriutredningen gjorde sina överväganden får rättsläget anses ha klarlagts ytterligare. Särskilt med hänsyn till vad Högsta domstolen uttalar i NJA 2008 s. 1135 torde det inte finnas några hinder mot en straffrättslig reglering som kan tillämpas bl.a. mot aktörer som riktar sin spelverksamhet mot Sverige via internet, t.ex. genom att spelsajten presenteras på svenska, vadslagning erbjuds i svensk valuta eller gäller vadslagningsobjekt på svenska idrottstäv- lingar. Utredningen tänker här särskilt på vad Högsta domstolen an- förde i fråga om att det inte finns något principiellt hinder mot att Sverige i enlighet med den s.k. effektlandsprincipen reglerar distans- handel med läkemedel som riktar sig mot den svenska marknaden även om säljaren bedriver sin verksamhet från utlandet. 
  
 102 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 En annan fråga är om det finns möjlighet till rättsligt bistånd från andra länder i ett enskilt fall. Det ska också sägas att krav på dubbel straffbarhet ställs upp när det gäller europeisk arresteringsorder. Även med den nu föreslagna straffrättsliga regleringen är det alltså inte säkert att det alltid är möjligt att få rättslig hjälp från utlandet och att lagföra personer i Sverige. Utredningen ser det ändå som en viktig markering av allvaret i att begå brott mot spellagen genom de föreslagna straffrättsliga bestämmelserna. 
  
 24.7.8Något om möjligheten till vitesföreläggande och vitesförbud 
  
 Av avsnitt 23.13 framgår det att Spelmyndigheten har möjlighet att utfärda ett föreläggande eller förbud mot t.ex. någon som anordnar, tillhandahåller eller främjar ett spel utan licens. Ett sådant förbud kan förenas med vite. Lagkonstruktionen ger alltså Spelmyndigheten möjlighet att välja mellan att anmäla ett sådant förfarande till polisen eller att använda sig av ett föreläggande att upphöra med verksam- heten eller ett förbud mot densamma. Det bör påpekas att en förut- sättning för lagföring är att förfarandet inte omfattas av ett vites- föreläggande eller vitesförbud. I ett sådant fall kan nämligen inte straffansvar komma i fråga. 
  
 Med den valda lagtekniska lösningen är det alltså upp till Spel- myndigheten att i varje enskilt fall avgöra om det är mest lämpligt med ett vitesföreläggande eller vitesförbud alternativt att anmäla för- farandet till polisen. Det får förutsättas att möjligheten till vites- föreläggande och vitesförbud enbart kommer att användas i mindre allvarliga fall och att huvudregeln är att en polisanmälan görs. 
  
 24.8Ett särskilt spelfuskbrott 
  
 Utredningens bedömning: Det finns behov av en ny straffrätts- lig bestämmelse som förbjuder olika typer av otillbörlig påverkan i samband med spel. En sådan bestämmelse gör det lättare för samhället att ingripa mot såväl s.k. matchfixning som andra otill- börliga gärningar på spelmarknaden. 
  
 103 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Utredningens förslag: Det ska vara straffbart att manipulera utgången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipulera ut- gången av ett sådant spel. Med att manipulera utgången av ett spel ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka, utgången av spelet, oav- sett om gärningen medför vinning eller inte. Straffskalan ska vara fängelse högst två år. 
  
 För grova fall av brott intas en särskild bestämmelse med fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. 
  
 Försök och förberedelse ska vara straffbart. 
  
 24.8.1Nuvarande lagstiftning i Sverige 
  
 Det är åklagare på Riksenheten mot korruption som i dag handlägger mål som kan kopplas till misstänkt matchfixning. Någon särskild lagstiftning som direkt tar sikte på manipulerade matcher finns dock inte. I Brå:s rapport lyfts framför allt mutbrottslagstiftningen (10 kap. 5  
 a–c 
  §§ brottsbalken) och bedrägeribestämmelserna (9 kap.  
 1–3 
  §§ brottsbalken) fram som sådana straffbestämmelser som skulle kunna bli aktuella i situationer som rör matchfixning.30 I samma rapport anförs samtidigt också vissa betänkligheter mot bestämmelsernas tillämplighet i matchfixningsfall (se vidare i avsnitt 24.9.5.). 
  
 I Brås rapport nämns även vissa andra straffbestämmelser som kan aktualiseras vid matchfixning såsom utpressning (9 kap. 4 § brotts- balken), misshandel (3 kap.  
 5–6 
  §§), olaga hot (4 kap. 5 §) och olaga tvång (4 kap. 4 §). Riksenheten mot korruption handlägger också sådana brottsmisstankar om de har samband med matchfixning. 
  
 Utredningen redogör nedan för bedrägeribestämmelserna och mutbrottslagstiftningen och något om dess tillämplighet vid miss- tanke om matchfixning. 
  
 30 Brå:s rapport 2015:18 Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad, s. 15. 
  
 104 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.8.2Bedrägeri 
  
 Bestämmelserna om bedrägeri i 9 kap. 1 § brottsbalken har följande lydelse. 
  
 Den som medelst vilseledande förmår någon till handling eller under- låtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömes för bedrägeri till fängelse i högst två år. 
  
 För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informa- tionsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. 
  
 Brottsförutsättningarna enligt 9 kap. 1 § första stycket är att gär- ningsmannen genom vilseledande förmår en annan person till en viss disposition som innebär en förmögenhetsöverföring. 
  
 9 kap. 1 § andra stycket avser ansvar för s.k. datorbedrägeri. Bestämmelsen omfattar två brottsrekvisit, dels olovlig påverkan, dels förmögenhetsöverföring. I förhållande till bedrägeri enligt första stycket uppställs när det gäller datorbedrägeri inte något krav på att en fysisk person ska vilseledas. I stället är det fråga om en manipu- lation av själva datorn eller andra automatiska processer. 
  
 I 9 kap. 2 § brottsbalken återfinns brottsrubriceringen bedrägligt beteende där första stycket avser ringa fall av bedrägeri och andra stycket s.k. snyltningsfall. I 3 § finns bestämmelsen om grovt be- drägeri. 
  
 I fråga om matchfixning uppmärksammar Brå i sin rapport att det är oklart hur långt bedrägeri (enligt 9 kap. 1 § första stycket brottsbalken) sträcker sig vid matchfixning. Brå anför i samman- hanget att det inte är uppenbart om och hur vilseledandet går till i samband med vadslagning. 
  
 I ett beslut har åklagare vid Riksenheten mot korruption lagt ned en förundersökning avseende misstanke om bedrägeri som gällde matchfixning. Situationen rörde vadslagning hos spelbolag. Riksen- heten anförde att såvitt framkommit hade ingen fysisk person hos de berörda spelbolagen vilseletts, eftersom förfarandet tillsynes var automatiserat. Ansvar för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § första stycket brottsbalken kunde därför inte komma i fråga. Inte heller ansvar en- ligt 9 kap. 1 § andra stycket var aktuellt enligt åklagaren, eftersom någon manipulation av själva datorn eller andra automatiska proces- 
  
 105 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 ser hade förekommit. I stället, anförde åklagaren, rörde manipula- tionen i detta fall, som skett genom mutor och hot, matchresultat och andra händelser på fotbollsplan, t.ex. utdelade röda kort och straffsparkar. 31 Två andra åklagare på enheten har fattat liknande beslut efter det nyss refererade. 
  
 Det är viktigt att framhålla att det aktuella beslutet enbart om- fattar spel via internet. Beslutet omfattar således inte den situationen att det har spelats hos ett fysiskt spelombud. Något beslut där åkla- gare tagit ställning till om det kan vara bedrägeri när man spelar hos ett fysiskt ombud på en fixad match har alltså inte fattats. 
  
 24.8.3Mutbrott 
  
 Mutbrottet utvidgades år 2012 till att, förutom tagande och givande av muta av en begränsad krets av arbetstagare, omfatta också mutor i idrottsliga sammanhang. Bestämmelserna om tagande och givande av muta finns i 10 kap. 5  
 a–b 
  §§ brottbalken och har följande lydelse. 
  
 5 a § 
  
 Den som är arbetstagare eller utövar uppdrag och tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövningen av anställ- ningen eller uppdraget döms för tagande av muta till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och det är fråga om en otillbörlig förmån för hans eller hennes fullgörande av upp- gifter vid tävlingen. 
  
 Första stycket gäller även om gärningen har begåtts innan gär- ningsmannen fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört. 
  
 För tagande av muta enligt första och andra styckena döms också den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv. 
  
 5 b § 
  
 Den som lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån i fall som avses i 5 a § döms för givande av muta till böter eller fängelse i högst två år. 
  
 31 Beslut den 2 september 2015,  
 AM-86997-15. 
  
 106 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 I 10 kap. 5 c § finns bestämmelser om tagande och givande av muta, grovt brott. 
  
 Som nämns ovan var mutbrottslagstiftningen tidigare inriktad på tagan- de och givande muta för en begränsad krets av arbetstagare. Sedan år 2012 omfattar bestämmelsen också mutor i idrottsliga sammanhang. Enligt bestämmelsen omfattar personkretsen således numera även den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och det är fråga om en otillbörlig förmån för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen. 
  
 I förarbetena anges följande om nykriminaliseringen. 
  
 Att korruption kan förekomma också i andra förtroenderelationer än anställnings- och uppdragsförhållanden är utan vidare klart, men har hittills inte föranlett kriminalisering. Så kan man t.ex. tänka sig situa- tioner som går ut på att en icke anställd idrottsman till skada för klubb- ens anseende tar muta för att inte göra sitt bästa i en tävling eller att en medlem av ett politiskt parti tar muta för att begå en illojal handling mot partiet. Att tagande och givande av muta i sådana sammanhang inte omfattas av straffansvar framstår för regeringen som en i de flesta fall fortfarande rimlig avgränsning. Annorlunda kan det emellertid för- hålla sig om situationen skulle beröra även något annat beaktansvärt intresse. För bl.a. idrottens del måste anses att ett sådant tillkomman- de intresse numera utgörs av integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som tillåts i anslutning till tävlingar och som omsätter mycket stora belopp. Det finns därför anledning att överväga om tagan- de och givande av muta i framtiden bör vara straffbart även i det fallet att den som tar emot mutan är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för sådan allmänt anordnad vadhållning och mutan har ett samband med hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid täv- lingen (prop. 2011/12:79 s. 18). 
  
 Vid närmare påseende talar bl.a. följande skäl för att det finns behov av en sådan kriminalisering. Den kommersiella vadhållning som anord- nas för allmänheten i samband med både idrottstävlingar och andra tävlingar omsätter mycket stora belopp. I uppmärksammade fall utom- lands har det kunnat beläggas att tävlingsdeltagare tagit emot förmåner för att inte göra en fullgod prestation eller på visst sätt eller i visst antal göra en bestämd typ av misstag, vilket gett möjlighet för förmånens givare att göra stora vinster genom att satsa pengar på tävlingens resultat eller enskilda deltagares uppträdande. Med beaktande av spelmarknadens internationella karaktär och de inblandade beloppens storlek kan en motsvarande utveckling för svensk del inte uteslutas. De höga belop- pen gör också att de ingripande sanktioner som en arrangör eller ett förbund kan ha möjlighet att tillgripa mot den som tar emot otillbör- liga förmåner – t.ex. böter eller avstängning – i just dessa fall kan riskera att vara otillräckligt avhållande. I förhållande till förmånens givare är de givetvis helt utan verkan. 
  
 107 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Inget har heller framkommit som motsäger behovet av eller på annat sätt hindrar att det införs ett straffansvar som tar sikte på att det tas emot eller lämnas otillbörliga förmåner för att påverka utgången eller förloppet av tävlingar som är föremål för allmänt anordnad vadhåll- ning. Visserligen kommer otillbörlighetsbedömningen i en del fall inte att kunna anknytas till pliktstridighet i förhållande till en huvudman, något som Lagrådet pekat på som ett problem med den valda lagstift- ningstekniken. Av författningskommentaren framgår emellertid att bedömningen av förmånens otillbörlighet kan och bör ta sikte även på annat. Där utvecklas också vad som ska avses med allmänt anordnad vadhållning (prop. 2011/12:79 s. 29). 
  
 För ansvar krävs att tävlingen är föremål för allmänt ordnad vad- hållning och att den förmån som deltagaren eller funktionären tar emot, godtar ett löfte om eller begär, alternativt lämnas, utlovas eller erbjuds, är otillbörlig. Innebörden av otillbörlighetsbedömningen är densamma som enligt första meningen i bestämmelsen. Bedömning- en av förmånens otillbörlighet ska göras med beaktande av samtliga omständigheter som omger gärningen. Otillbörlig är varje transak- tion som objektivt sett har förutsättningar att påverka utförandet av vissa uppgifter eller att uppfattas som en belöning för hur uppgifter utförts. Med tävling avses alla slags evenemang som innefattar att prestationer mäts mot varandra. Vid sidan av idrottstävlingar träffar bestämmelsen således även sådant som schackturneringar och sam- manhang där upphovsmäns alster tävlar mot varandra. Deltagare är den som själv är tävlande, individuellt eller i grupp. Till kategorin funktionärer hör givetvis främst domare och jurymedlemmar och andra som ensamma eller tillsammans med en begränsad krets har ett bestämmande inflytande över bedömningen och rangordningen av prestationerna. Även andra är emellertid att se som funktionärer. Så är t.ex. fallet med den som i omedelbar anslutning till tävlingen har i uppgift att utföra en enligt reglerna obligatorisk besiktning eller medicinsk undersökning, vars resultat avgör om deltagande i täv- lingen alls ska få ske. Det ska noteras att med funktionär avses vidare en person som utövar ledning över det sätt på vilket deltagaren eller deltagarna utför sina prestationer, t.ex. i egenskap av tränare, lag- ledare eller delegationsledare (prop. 2011/2012:79 s. 43 ff.). 
  
 En viktig begränsning av det straffbara området följer av att den aktuella tävlingen ska vara föremål för allmänt anordnad vadhållning. Med vadhållning avses att pengar satsas på utfallet av en viss hän- delse och begreppet har här samma innebörd som i lotterilagen. Enligt 
  
 108 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 3 § lotterilagen är vadhållning således en form av lotteri, vilket enligt samma bestämmelse i sin tur är en verksamhet där en eller flera del- tagare – med eller utan insats – kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. En vadhållning är allmänt anordnad om den är öppen för allmänheten och bedrivs med de tillstånd av myndighet som kan vara nödvändiga. För svenska förhållanden träffas således vadhållning som tillåtits enligt lotteri- lagen (prop. 2011/2012:79 s. 45). 
  
 När det gäller bestämmelserna om tagande och givande av muta i matchfixningssituationer anför Brå i sin rapport att korruptions- lagstiftningen riktar in sig på ett särskilt moment, nämligen det otill- börliga erbjudandet. Förberedelserna, sonderingarna, själva matchfix- ningen och det som sker vid sidan av, vadslagningen, faller däremot utanför.32 
  
 Riksenheten mot korruption har drivit två uppmärksammade mål om tagande och givande av muta som gällt matchfixningssituationer. Utredningen redogör för dessa rättsfall i följande avsnitt. 
  
 24.8.4Misstänkta fall och avgöranden i domstol 
  
 I december 2012 inledde Svenska Spel och Svenska Basketbollför- bundet (SBBF) en utredning om påstått tveksamt domslut vid en basketmatch. Domaren blev efter utredning inte avstängd men till- delades inte några nya domaruppdrag. I sin utredning om spel på matchen fann Svenska Spel misstänkta spelmönster för vad lagda hos ombud. Svenska Spel och SBBF polisanmälde händelsen i februari 2013. Mot bakgrund av det utredningsarbete som utförts och att fortsatt utredningsarbete inte förväntades leda till ny information som kunde föra utredningen framåt, saknades anledning att fullfölja ärendet. Förundersökningen lades därför ned i juni 2013. Svenska Spel och Jones ansåg dock att ärendet, samt andra basketmatcher med påstått tveksamma domslut som de utrett efter december 2012, krävde ytterligare utredning. De lämnade därför i december 2013 in en utvidgad polisanmälan. Denna förundersökning lades ned i mars 2015 med samma motivering som nedläggningsbeslutet 2013. 
  
 32 Brå:s rapport 2015:18, s. 104. 
  
 109 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Under sommaren och hösten 2013 har flera fall av misstänkta spelmönster upptäckts av Svenska Spels automatiserade övervak- ningssystem. Dessa har rört främst fotbollsmatcher i division 1 och 2 men även en match i Superettan har varit aktuell. Följande matcher har Svenska Spel stoppat vadhållning på sedan maj månad år 2013: 
  
 2013-05-04 
  IK  
 Sleipner–Motala 
  AIF FK 
  
 Div 2 Sö. Svealand 
  
 2013-06-08 
  
 Sävedalens  
 Baker 
  IF 
  
 Div 2 No. Götaland 
  
 2013-06-10 
  
 Syrianska IF Kerburan 
  
 Div 2. No. Svealand 
  
 –Kvarnsmedens 
  IK 
  
 2013-08-16 
  IS  
 Mason Bunkeflo 
  
 Div 1 Södra 
  
 2013-08-17 
  Ljungby  
 MathewsPrespa Birlik 
  
 Div 2 Sö. Götaland 
  
 2013-08-17 
  
 Pope  
 IF–Råslätts 
  SK 
  
 Div 2 
  
 Vä. Götaland 
  
 2013-08-19 
  
 Lunds  
 BK–Kristiansstad 
  FF 
  
 Div 1 
  
 Södra 
  
 2013-09-13 
  
 GAIS–IFK 
  Värnamo 
  
 Superettan 
  
 2013-09-22 
  
 Karlstad  
 BK–Qviding 
  FIF 
  
 Div 1 
  
 Södra 
  
 2013-09-23 
  IF Limhamn  
 Berger 
  
 Div 1 
  
 Södra 
  
 Av dessa matcher har Svenska Spel anmält sex stycken till polisen för misstänkta vadhållningsmönster. I dessa fall har förundersök- ningarna lagts ned eller inte ens inletts. 
  
 Härutöver har ett  
 20-tal 
  anmälningar lagts ned av åklagarmyn- digheten. 
  
 Inom hästsporten får begreppet matchfixning tolkas något annor- lunda än inom andra sporter eftersom det inom svensk hästsport är upp till 15 ekipage som ställs mot varandra. Därigenom kan man anta att svårigheten ökar för den som på förhand vill säkerställa en given utgång av ett enskilt lopp. Än svårare blir det naturligtvis om någon på förhand vill säkerställa utgången av flera lopp, t.ex. samt- liga lopp i ett flerloppssystem av de s.k.  
 V-spelen, 
  såsom t.ex. V4, V75 och V86. I Sverige är  
 V-spelen 
  mest populära och utgör över 79 procent av den totala omsättningen på totalisatorspel. De enkla spelformerna såsom plats och vinnare har endast 21 procent av om- sättningen. Men det finns några förutsättningar som kan förändra bilden av enskilda lopp. Det är när två eller flera hästar i ett lopp 
  
 110 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 tränas av samma tränare/stall eller om två eller flera hästar i ett lopp har samma ägare. En viss uppmärksamhet har riktats mot tränare och kuskar när det gäller s.k. ”stallkörningar”, där kuskar inte kör för att vinna lopp. Det kan antingen vara för att låta en annan häst i egen träning vinna eller ge en fördel t.ex. till en anhörig som också är kusk i loppet. Detta beteende behöver nödvändigtvis inte vara kopplat till spel, men företeelsen väcker ändå irritation hos spelare och allmän- het och har lett till debatt i sociala medier och tidningar. Misstankar om stallkörningar har förekommit genom åren, men sportens orga- nisationer, Svensk Travsport och Svensk Galopp, har inte sedan år 1988 kunna leda i bevis att så skett. År 1988 stängdes en kusk av i tio år för att medvetet ha förlorat ett lopp till sin svåger. Själv kom kusken tvåa med loppets favorit. 
  
 Riksenheten för korruption har drivit två uppmärksammade mål om givande av muta i samband med tävling som var föremål för all- mänt anordnad vadhållning. De refereras nedan. Därtill refereras en uppmärksammad dom om ansvar för grovt bedrägeri på internet med hjälp av en s.k.  
 poker-robot. 
  
 Göta hovrätts dom den 5 november 2015, mål nr B  
 3202-14 
  
 En man åtalades för givande av muta, grovt brott. Enligt åklagaren hade mannen erbjudit tre fotbollsspelare som spelade i IFK Värnamo pengar för att medverka till en läggmatch mot GAIS. Båda fotbolls- lagen spelade vid tillfället i Superettan som är den näst högsta division- en för herrar inom svensk fotboll. Brottet skulle enligt åklagaren be- dömas som grovt med hänsyn till att gärningen varit av särskilt farlig art. GAIS vann den aktuella matchen mot IFK Värnamo med  
 2–0. 
  
 Tingsrätten fann det utrett att mannen ställt frågan till de tre spelarna om de var intresserade av att medverka till en läggmatch mot GAIS. Tingsrätten konstaterade dock vidare att ingen av de tre fotbollsspelarna berättat om något erbjudande om att det skulle få betalt för det fall de medverkade till en läggmatch. Däremot fann tingsrätten att ett erbjudande om en stor summa pengar hade läm- nats några dagar senare vid ett möte med några för spelarna okända män. Tingsrätten fann det alltså visserligen utrett att den åtalade man- nen hade försökt förmå de tre fotbollsspelarna att medverka vid en läggmatch mot GAIS men att det inte var visat att han, på så sätt 
  
 111 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 som angavs i åtalet, hade erbjudit en otillbörlig förmån i form av pengar för deras medverkan. Åtalet ogillades. 
  
 I hovrätten justerade åklagaren gärningsbeskrivningen på så sätt att det gjordes gällande att mannen begått gärningen tillsammans och i samförstånd med okända personer eller i vart fall främjat gärningen genom att ta kontakt med de tre fotbollsspelarna och framföra för- frågan om att medverka till att manipulera matchens utgång. Åkla- garen framställde således ett alternativt yrkande om medhjälp till grovt givande av muta. 
  
 Liksom tingsrätten fann hovrätten det utrett att mannen mött de tre spelarna cirka tio dagar innan matchen och då föreslagit dem att medverka till att medverka att Värnamo IF skulle förlora matchen mot GAIS. Hovrätten fann också, precis som tingsrätten, att de tre spelarna några dagar senare kontaktades av två okända män som er- bjöd dem betalning för en sådan medverkan. Hovrätten konstaterade vidare att för att någon ska fällas till ansvar för brottet givande av muta krävs att denne har erbjudit betalning eller annan förmån och att mannen inte lämnat något sådant erbjudande. Den avgörande frågan för hovrätten var därför om det fanns ett sådant samband mellan mannen och de två okända männens kontakter med spelarna att denne kunde anses ha agerat gemensamt och i samförstånd med de två okända männen eller ha främjat deras agerande som med- hjälpare. 
  
 Hovrätten fann att det var ställt utom rimligt tvivel att de två kontakterna med spelarna varit ett led i en samordnad aktion med syfte att IFK Värnamo skulle förlora matchen mot GAIS. Den åtalade mannens roll i denna aktion kunde dock inte närmare klarläggas. Det var därför inte styrkt att han tillsammans och i samförstånd med andra erbjudit muta. Däremot fick han genom sitt val av spelare – särskilt med en av spelarna som han kände sedan tidigare och som han kunde tala obehindrat på serbokroatiska med – liksom sin för- frågan till spelarna anses ha främjat de okända personernas erbju- dande av muta. Mannen dömdes därmed av hovrätten för medhjälp till givande av muta. 
  
 I fråga om brottet skulle bedömas som grovt eller inte hade åklagaren hänvisat till att IFK Värnamo utsatts för en betydande eko- nomisk risk för förlust av sponsor- och publikintäkter samt att idrott- en generellt, spelmarknaden och spelbolagen utsatts för misstro. En- ligt hovrättens uppfattning var dock de risker som brottet inneburit 
  
 112 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 inte sådana att vare sig IFK Värnamo, idrotten generellt, spelmark- naden eller spelbolagen drabbats av en synnerligen kännbar ekono- misk eller förtroendemässig skada. Brottet bedömdes därför inte som grovt. Påföljden bestämdes till villkorlig dom förenat med dagsböter. Domen överklagades till Högsta domstolen som beslutade att inte meddela prövningstillstånd. 
  
 Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 30 juni 2016 i mål nr B  
 3004-15 
  
 Sex män åtalades för gärningar som var relaterade till tre fall av matchfixning i fotbollsserien division ett södra. Det första fallet avsåg en match mellan Kristianstads FF och IF Limhamn Bunkeflo. Tre av männen var fotbollsspelare i Kristianstads FF och åtalades för grovt tagande av muta. Två andra män åtalades för grovt givande muta bestående av att de erbjudit fotbollsspelarna otillbörlig för- mån i form av pengar för deras utövning av anställningen. Mutan avsåg enligt åklagaren att fotbollsspelarna skulle göra en dålig match. Matchen slutade dock med att Kristianstads FF vann med  
 3–1. 
  Detta ledde enligt åklagaren bl.a. till att en av männen som stod åtalad för givande av muta avseende matchen mellan Kristianstads FF och IF Limhamn Bunkeflo och en annan man försökte påverka utgången av ytterligare en fotbollsmatch mellan Kristianstads FF och IS Halmia. Här avsåg inte åtalet givande av muta utan i stället olaga tvång bestående i att männen genom hot om att döda eller allvarligt skada de tre fotbollsspelarna tvingat dem att agera på ett visst sätt i matchen. Agerandet bestod bl.a. i att spelarna skulle se till att Kristianstad FF först skulle leda matchen men att de i andra halvlek skulle släppa in så många mål som möjligt. Två av fotbolls- spelarna skulle agera på ett sådant sätt att de fick varsitt rött kort i andra halvlek. Matchen slutade  
 4–2 
  till IS Halmia. En av fotbolls- spelarna fick ett rött kort genom att helt omotiverat ge en av spelar- na i motståndarlaget en örfil och en av fotbollsspelarna ådrog sig ett gult kort i samband med konfrontation med domaren. Samma män som stod åtalade för olaga tvång i samband med matchen mellan Kristianstads FF och IS Halmia var också åtalade för olaga tvång mot en av fotbollsspelarna i samband med en match mellan Kristianstads FF och Norrby. Gärningen bestod i att de genom hot om att döda eller allvarligt skada fotbollsspelaren och dennes när- 
  
 113 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 stående tvingat honom att inom matchens första tjugo minuter få ett rött kort och se till att motståndarlaget fick en straff. Utöver nu nämnda gärningar omfattade åtalet också utpressning, försök till utpressning och övergrepp i rättssak. 
  
 Åtalat byggde i stort på en av fotbollsspelarnas uppgifter jämte viss stödbevisning. Tingsrätten fann inte någon del av åtalet styrkt och ogillade det i sin helhet. 
  
 Hovrätten gjorde emellertid en annan bevisvärdering och dömde de tre fotbollsspelarna för tagande av muta. De två männen som var åtalade för givande av muta dömdes för detta brott. Enligt åklagar- en var mutbrotten att bedöma som grova med hänsyn till att Kristianstads FF utsatts för en betydande ekonomisk risk för förlust av sponsor- och publikintäkter samt att spelmarknaden, spelföre- tagen och idrotten generellt utsatts för misstro. Hovrätten fann dock inte stöd för att Kristianstads FF faktiskt skadats ekonomiskt av det brott som åtalet avsåg. Risken för förlust eller minskat förtro- ende som skulle kunna tänkas förekomma var inte tillräcklig enligt hovrätten för att bedöma gärningarna som grova. Mutbrotten be- dömdes därför som brott av normalgraden. 
  
 Påföljden bestämdes för de tre fotbollsspelarna till villkorlig dom. I två av fallen förenades den villkorliga domen med dagsböter. En av männen som nu dömdes för givande av muta hade tidigare dömts för medhjälp till givande av muta av Göta hovrätt (se Göta hovrätts dom den 5 november 2015 i mål nr B  
 3202-14 
  här ovan). Den av Göta hovrätt utdömda villkorliga domen förordnades omfatta också denna brottslighet samt förenades med dagsböter. De två övriga männen dömdes för olaga tvång, utpressning, försök till utpressning och givande av muta respektive olaga tvång, utpressning och försök till utpressning. Påföljden i dessa fall bestämdes till fängelse ett år och två månader respektive ett år. 
  
 Domen överklagades till Högsta domstolen som beslutade att inte meddela prövningstillstånd. 
  
 Svea hovrätts dom den 18 februari 2016 i mål nr B  
 680-15 
  
 Fem män åtalades för grovt bedrägeri. Den påstådda gärningen be- stod i att männen hade medelst vilseledande förmått cirka 25 000 mål- sägande att spela poker online på internet anordnat av Svenska Spel 
  
 114 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 mot en av dem till spelet ansluten s.k. pokerrobot. Pokerroboten bestod av programvara som spelade automatiskt utan mänsklig in- blandning. Målsägandena, som alla vid spelet satt framför var sin dator, utgick från att de spelat mot människor. Enligt åklagaren hade förfarandet inneburit vinning för de åtalade männen med cirka 3,8 miljoner kronor och motsvarande skada för målsägandena och Svenska Spel som i efterhand ersatt målsägandena för deras för- luster. 
  
 De åtalade bestred ansvar. De vidgick att de utvecklat en robot bestående av ett datorprogram som kunde spela poker självständigt. Robotspelet hade dock inte ägt rum i den utsträckning som åkla- garen påstod. De åtalade invände bl.a. vidare att utsikten att vinna för målsägandena inte heller haft någon avgörande betydelse för deras deltagande. Roboten hade förlorat i nästan lika stor utsträck- ning som den vunnit, och den hade definitivt spelat sämre än vad de själva skulle ha gjort. 
  
 Tingsrätten dömde de fem männen för grovt bedrägeri och slog fast att den brottsliga vinsten i vart fall uppgått till 760 000 kronor. 
  
 Hovrätten konstaterade inledningsvis att de fem männen vilse- lett målsägandena på sätt åklagaren påstått och att det, vad avsåg de flesta av målsägandena, funnits ett sådant samband mellan vilseledan- det och dispositionen som krävs enligt bestämmelsen om bedrägeri. I frågan om dispositionen inneburit vinning respektive skada kon- staterade hovrätten dock att det inte var styrkt att programvaran hade varit konstruerad så att den i enskilda spelomgångar haft en större förmåga än de tilltalade själva när de hade spelat utan pro- gramvaran. Hovrätten drog därmed slutsatsen att chanserna till vinst för målsägandena inte varit mindre på grund av att de tilltalade an- vänt programvara vid spelet. Förfarandet hade således inte inneburit någon skada för målsägandena eller Svenska Spel på det sätt som avses i bedrägeribestämmelsen. Förfarandet hade inte heller inneburit någon vinning för de tilltalade männen. Mot denna bakgrund fri- kändes männen. 
  
 Domen har vunnit laga kraft. 
  
 115 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.8.5Överväganden 
  
 Frågan om uppgjorda matcher har väckt allmän debatt i Sverige. I sådana sammanhang höjs inte sällan röster för en ny skärpt lagstift- ning, vilken är saken också i det här fallet. I sammanhanget har också synpunkter framförts om att nuvarande lagstiftning inte tillfreds- ställande täcker in sådant fusk som förekommer i samband med vadslagning eller andra spel. 
  
 Detta innebär inte att en ny kriminalisering ska införas slentrian- mässigt. En sådan ska i stället övervägas nogsamt. Införande av nya straffrättsliga bestämmelser ska med andra ord ske med restrikti- vitet och där behovet och konsekvenserna av att ingripa med denna åtgärd mot ett oönskat beteende måste analyseras grundligt. Ett skäl till detta är att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rätts- väsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl är att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i med- borgarnas frihet och kan medföra ingripande tvångsåtgärder. 
  
 Som framgår ovan infördes en nykriminalisering av mutbrottet år 2012 (se avsnitt 24.9.3). Nykriminaliseringen innebar att det in- fördes en särskild gärningsform av tagande och givande av muta som träffar det fallet att förmånens mottagare är någon som kan utöva ett direkt inflytande över en tävlings utgång eller förlopp. I för- arbetena anges att olika skäl talade för ett behov av en sådan krimi- nalisering. Bl.a. framhölls den kommersiella vadhållning som anordnas för allmänheten i samband med både idrottstävlingar och andra täv- lingar och som omsätter mycket stora belopp. Regeringen hänvisade i det här sammanhanget till att det i uppmärksammade fall utom- lands har kunna beläggas att tävlingsdeltagare tagit emot förmåner för att inte göra en fullgod prestation eller på visst sätt eller i visst antal göra en bestämd typ av misstag. Detta har gett möjlighet för förmånens givare att göra stora vinster genom att satsa pengar på tävlingens resultat eller enskilda deltagares uppträdande. Regeringen konstaterade vidare att de höga beloppen gör att de sanktioner som en arrangör eller ett förbund kan ha möjlighet att tillgripa mot den som tar emot otillbörliga förmåner – t.ex. böter eller avstängning – i just detta fall kan riskera att inte ha en tillräckligt avhållande effekt (prop. 2011/12:79 s. 29). 
  
 116 
  
 SOU 2017:30 Sanktionssystemet 
  
 När det gäller den del av mutbrottet som tar sikte på vadslag- ningssituationer anför Brå i sin rapport att det enbart riktar in sig på ett moment i manipulationen, nämligen det otillbörliga erbjudandet. Det är alltså att lämna, utlova eller erbjuda en otillbörlig förmån som är det straffbara för givande av muta i 10 kap. 5 b § brottsbalken. Sedan är det den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån som straffas för tagande av muta enligt 10 kap. 5 a § brottsbalken. Förberedelserna, sonderingarna, själva matchfix- ningen och det som sker vid sidan av, vadslagningen faller därmed utanför. Brå konstaterar att det således inte är straffbart att ”endast” manipulera en match men att det från ett vadhållningsperspektiv möjligen skulle kunna betraktas som ett bedrägeri. Det är dock oklart, anför Brå vidare, hur långt bedrägeribestämmelsen sträcker sig vid matchfixning. 33 
  
 Brå lyfter vidare fram att den påverkan riktad mot någon som är i stånd att manipulera en match inte behöver ta formen av givande av muta. Det kan också handla om vänskapskorruption, där den otillbörliga förmånen snarare är ett tack för gammal vänskap. Det kan också handla om andra former av påverkan såsom trakasserier, olaga hot, våld eller skadegörelse. Mot denna bakgrund kan det enligt Brå hävdas att i de fall brott ändå föreligger – till följd av att enbart enstaka moment i ett större förlopp bestraffas – fångar det straffrättsliga systemet inte upp konspirationen och manipulationen som helhet. Detta, menar Dixon, skulle tala för att ett särskilt brott införs för att kriminalisera manipulerade matcher. Vad som vidare talar för ett sådant särskilt brott är enligt Brå bevissvårigheterna. Brå framhåller här att när det straffrättsliga systemet är beroende av att kunna styrka en enskild detalj i ett större sammanhang, typiskt sett det otillbörliga erbjudandet, är risken stor att den straffrättsliga utgången blir slumpmässig.34 
  
 Svenska Spel, Riksidrottsförbundet, Svenska Fotbollförbundet och Svenska Basketbollförbundet har också pekat på behovet av en ny lagstiftning. De har i en gemensam skrivelse till utredningen fram- fört att det i och för sig ofta kan misstänkas att de inblandade i en matchfixning tagit emot en otillbörlig förmån men att det i de fall en sådan muta inte har erbjudits, eller inte kan bevisas, är otillfreds- 
  
 33Brå:s rapport 2015:18, s. 104. 
  
 34Brå:s rapport 2015:18, s. 105. 
  
 117 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 ställande att straffansvar inte kan åläggas den som bevisligen deltagit i manipulation och samtidigt (själv eller genom ombud) ingått vad- hållning på tävlingen.35 I skrivelsen anförs vidare att det är uppen- bart att den straffrättsliga regleringen inte är tillräcklig även om det, men några enstaka undantag, saknas domstolsavgöranden på det nykriminaliserade området för tagande och givande av muta. I sam- manhanget hänvisar Svenska Spel m.fl. till åklagarens beslut36 att lägga ned en förundersökning avseende misstanke om bedrägeri i ett fall som gällde misstänkt matchfixning. Det aktuella fallet gällde vadslagning online (se vidare om åklagarens beslut i avsnitt 24.9.2). 
  
 Vid kontakt med Spellicensutredningen har representanter från Riksenheten mot korruption gett uttryck för att nuvarande reglering inte är optimal för att komma tillrätta med fall av matchfixning. Det beror enligt enheten framför allt på, vid talan om mutbrott, svårig- heten att bevisa huruvida en förmån överhuvudtaget har erbjudits eller lämnats. 
  
 Utredningen instämmer i vad Riksenheten mot korruption anfört i sitt beslut om att lägga ned förundersökningen avseende bedrägeri i ett antal fall där vadslagning ingåtts på internet. Det innebär att utredningen således anser att det inte finns något utrymme att tilläm- pa bedrägeribestämmelserna när vadslagning sker hos spelföretag online. Tillämpning av bedrägeri enligt 9 kap. 1 § första stycket brotts- balken är därmed enligt utredningens uppfattning uteslutet, efter- som det kräver att en fysisk person vilseleds medan förfarandet hos spelbolagen i dessa fall är automatiserade. S.k. datorbedrägeri enligt 9 kap. 1 § andra stycket brottsbalken är också i fall där vadslagning sker hos spelbolagen online uteslutet eftersom någon olovlig på- verkan inte sker av själva datorn eller annan automatisk process. 
  
 Det nu anförda om bedrägeribestämmelsernas tillämplighet ger vid handen att det i Sverige i princip bara finns en reglering som kan användas med avsikt att motverka förekomsten av matchfixning när vadslagning sker hos spelbolag online, nämligen tagande och givande av muta enligt 10 kap. 5 a och b §§ brottsbalken. 
  
 Av de skäl som bl.a. Brå lyfter fram i sin rapport finns det dock flera svårigheter att tillämpa mutbrottslagstiftningen i matchfixnings- fall. Utredningen kan därmed konstatera att även om det finns viss 
  
 35Skrivelse till Spellicensutredningen den 14 april 2016. 
  
 36Beslut från Riksenheten mot korruption den 2 september 2015,  
 AM-86997-15. 
  
 118 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 lagstiftning som kan aktualiseras vid matchfixning ger denna inte ett tillräckligt starkt skydd. De rättsfall som Riksenheten mot kor- ruption drivit i domstol illustrerar enligt utredningen väl behovet av en straffrättslig utvidgning. I rättsfallet från Göta hovrätt37 fann både tingsrätten och hovrätten det utrett att den åtalade mannen visserligen försökt förmå tre fotbollsspelare att medverka vid en läggmatch men att det inte var visat att han erbjudit dem en otill- börlig förmån. Åtalet ogillades därför i tingsrätten. Sedan åklagaren justerat åtalet i hovrätten till att också omfatta medhjälp till givande av muta dömdes mannen för detta brott. Situationen i rättsfallet ger belägg för de farhågor om bevissvårigheter när det kommer till att visa en otillbörlig förmån som bl.a. Brå ger uttryck för i sin rapport. 
  
 I domen från Hovrätten över Skåne och Blekinge38 gällde det tre fall av matchfixning i samband med fotbollsmatcher. I två av fallen var dock inte fråga om någon otillbörlig förmån utan i stället andra påtryckningar som bedömdes som olaga tvång. Det visar att det är långt ifrån alla fall som det överhuvudtaget förekommer en otillbör- lig förmån i händelser av matchfixning. Det kan i stället vara fråga om andra typer av påtryckningar. I det här rättsfallet handlade det om olaga tvång som är en brottslig gärning. Det är dock tydligt att matchfixningar där andra typer av påtryckningar förekommer som inte är straffbara faller helt utanför det kriminaliserade området. 
  
 Det saknas således för närvarande i svensk rätt en straffrättslig bestämmelse som enbart fångar in själva matchfixningen som sådan. Det är, som framgått ovan, svårt att med säkerhet ange hur vanligt förekommande uppgjorda matcher är i dag. Antalet misstänkta fall i Sverige är många, men antalet fällande domar få. Utomlands har dock flera fall av matchfixning uppmärksammats och det pågår ett internationellt arbete för att stävja problemet. 
  
 Vid sidan av den nu nämnda problematiken med matchfixning förekommer det också annat fusk vid kommersiella spel. Utredningen tänker här exempelvis på en sådan situation som var vid handen i Svea hovrätts dom om  
 poker-roboten.39 
  Förhållandena i det fallet 
  
 37Göta hovrätts dom den 5 november 2015 i mål nr B  
 3202-14. 
  För redovisning av domen, se avsnitt 24.9.4. 
  
 38Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 30 juni 2016 i mål nr B  
 3004-15. 
  För redo- visning av domen, se avsnitt 24.9.4. 
  
 39Svea hovrätts dom den 18 februari 2016 i mål nr B  
 680-15. 
  För redovisning av domen, se avsnitt 24.9.4. 
  
 119 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 visar också på svårigheten att tillämpa bedrägeribestämmelsen vid olika typer av otillbörlig påverkan av kommersiella spel. Det finns med andra ord i dag ett utrymme för att fuska i kommersiella spel, utan att det för den sakens skull omfattas av något straffansvar. 
  
 Avsaknaden av en straffrättslig bestämmelse som omfattar nu nämnda situationer får en rad negativa konsekvenser. Framför allt riskerar det att undergräva förtroendet för kommersiella spel som anordnas för allmänheten och som omsätter stora belopp. Spelkon- sumenter måste kunna känna förtroende för spelföretagen och känna sig trygga med att den licenserade marknaden är rättvis och fri från korruption och fusk. Dessutom, vilket är minst lika viktigt i sam- manhanget, står spelare och andra inom idrotten involverade personer i dag utan ett effektivt straffrättsligt skydd mot olika otillbörliga påtryckningar om att medverka till matchfixning. Det är enligt utred- ningen av stor vikt att såväl idrottens integritet som integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som hålls i samband med täv- lingar i Sverige skyddas från problemet matchfixning med bl.a. en väl fungerande straffrättslig reglering. 
  
 Utredningen anser således att det finns tillräckliga skäl för att föreslå en ny straffrättslig bestämmelse som särskilt tar sikte på spel- fusk. Ambitionen är att bestämmelsen ska fånga upp alla typer av förekommande fusk som kan förekomma vid kommersiella spel, såväl s.k. matchfixning som andra otillbörliga gärningar. En sådan bestäm- melse finns enligt brittisk rätt (Gambling Act 2005 section 42). Efter- som det rör sig om en specialreglering, riktad mot gärningar på spel- marknaden, bör den nya bestämmelsen införas i den reglering som reglerar spelmarknaden, dvs. den nya spellagen. 
  
 Ett särskilt spelfuskbrott 
  
 Det nya straffansvaret bör vara en särskild gärningsform som avser dels manipulation av utgången av ett spel, dels att förmå någon att manipulera utgången av ett spel. De spel som avses med bestäm- melsen är sådana spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen. 
  
 Med att manipulera utgången av ett sådant spel avses en hand- ling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka, utgången av spelet. Av lagtexten framgår uttryckligen att handlingen eller underlåtenheten inte måste ha den följden att 
  
 120 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 spelet faktiskt påverkas. Det räcker således med att det kan komma att påverkas. Det kan här exempelvis tänkas en fotbollspelare som i syfte att försöka få sitt lag att förlora gör avsiktliga misstag under matchen, men att hans eller hennes lag ändå vinner. Ett sådant fall omfattas således av bestämmelsen. Vidare omfattas situationer när de regler som ställs upp för ett spel inte följs, men att utgången trots detta inte påverkas. Straffansvaret ska också vara oberoende av om gärningen medför vinning. Detta innebär att den situationen som förelåg i Svea hovrätts dom om  
 poker-roboten40 
  omfattas där några av domstolens slutsatser var att det inte var tillåtet att använda sig av helautomatiskt robotspel på den aktuella spelsajten men att det inte kunde visas att gärningsmännens chanser till vinst ökat på grund av att de använt sig av programvaran vid spelet. 
  
 Förutom att bestämmelsen avser den som manipulerar utgången av ett spel omfattar den vidare den som förmår någon att manipulera utgången av ett spel. Gärningsmannen ska här genom någon slags påverkan förmå en person att manipulera utgången av spelet. En sådan påverkan kan ske genom påtryckningar på olika sätt. Det kan t.ex. handla om en ”vänskapstjänst” men också om trakasserier, olaga hot, utpressning eller misshandel. Den som förmår exempelvis en fotbollsspelare att underprestera i en match med syfte att låta det mötande laget vinna gör sig således skyldig till brott alldeles oavsett om fotbollsspelaren erbjuds en otillbörlig förmån. En förutsättning är att matchen är föremål för spel. 
  
 Det föreslagna spelfuskbrottet ska vara subsidiärt till bestäm- melserna om tagande och givande av muta och bedrägeri? 
  
 Straffskalan för spelfuskbrottet bör vara fängelse i högst två år. När det gäller det grova brottet är det enligt utredningen lämpligt med samma straffskala som för grovt bedrägeri och givande och tagande av muta, grovt brott. Straffskalan för grovt spelfuskbrott bör mot denna bakgrund vara fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. I systema- tiken ligger att det är fråga om ett upprepat beteende, allra helst om det har genomförts efter viss beräkning. Att gärningen har varit av särskilt farlig art fångar in det fallet att allvarliga fall av hot, misshan- 
  
 40 Svea hovrätts dom den 18 februari 2016 i mål nr B  
 680-15. 
  
 121 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 del eller utpressning har använts för att förmå någon att manipulera en vadslagningshändelse. 
  
 Ett spelfuskbrott kan många gånger tänkas hamna endast på försöks- eller förberedelsestadiet. Det är därför enligt utredningens uppfattning angeläget att också försök och förberedelse till sådant brott ska vara straffbelagt. 
  
 24.9Beslag 
  
 Utredningens förslag: Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som skäligen kan antas ha be- tydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Sådan befogenhet har de kontrol- lanter som förordnats att utöva tillsyn över spellagen samt be- fattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel. 
  
 Om egendom har tagits i beslag enligt ovan ska detta skynd- samt anmälas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot en sådan anmälan ska vidta samma åtgär- der som om han eller hon själv hade gjort beslaget. 
  
 Enligt rättegångsbalkens allmänna bestämmelser om beslag har var och en som påträffar någon som är i färd med att begå brott, på vilket det kan följa fängelse, rätt att gripa brottslingen och får då också beslagta påträffade föremål. En fråga som har uppkommit i ut- redningen är om det finns skäl att gå längre i det avseendet på så sätt att en förordnad kontrollant enligt spellagen eller befattnings- havare hos Spelmyndigheten ska få befogenhet att ta egendom i be- slag i de fall där någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott mot lagen. Med andra ord är frågan om det ska finnas en rätt att ta egendom i beslag oberoende av ett gripande. Sådana bestäm- melser finns i bl.a. 47 § fiskelagen, 47 § jaktlagen (1987:259) och 14 § lagen (2016:319) om skydd för geografisk information. 
  
 122 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.9.1Något om beslagsbestämmelserna i rättegångsbalken 
  
 27 kap. rättegångsbalken innehåller bestämmelser om beslag. För att beslag ska få ske måste enligt 1 § föremålet skäligen kunna antas ha betydelse för utredning om brott (bevisbeslag), vara någon avhänt genom brott (återställandebeslag) eller vara förverkat på grund av brott (förverkandebeslag). Beviskravet, som i lagtexten uttrycks som ”skäligen kan antas”, är lågt. Det måste finnas någon omständighet som gör det mer sannolikt att egendomen kan ha betydelse för ut- redningen eller har varit föremål för brott än att så inte är fallet.41 Beslag förutsätter vidare att egendomen är tillgänglig och kan inte användas som ett instrument för att söka efter föremål.42 För efter- sökande används andra tvångsmedel, bl.a. husrannsakan. Beslag får användas oberoende av brottets beskaffenhet och kan beslutas även om föremålet ägs eller innehas av någon annan än den misstänkte. Beslag förutsätter över huvud taget inte att det finns någon miss- tänkt person. Utrymmet för att beslagta skriftliga handlingar be- gränsas genom reglerna i 2 och 3 §§. 
  
 Av 4 § framgår det att den som med laga rätt griper en misstänkt eller verkställer ett beslut om husrannsakan, kroppsbesiktning eller kroppsvisitation får ta sådana föremål i beslag som då påträffas. I andra fall får föremål inte tas i beslag utan föregående beslut av under- sökningsledaren eller åklagaren. Är det fara i dröjsmål får dock åt- gärden vidtas av en polisman även utan sådant beslut, om det inte är fråga om vissa skriftliga försändelser. När ett beslag har verkställts utan föregående beslut av undersökningsledaren eller åklagaren, ska det skyndsamt anmälas till någon av dessa, som omedelbart ska pröva om beslaget ska bestå. Även rätten får förordna om beslag av före- mål som antingen uppvisas vid rätten eller annars är tillgängligt för beslag enligt 5 § första stycket. Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, kan den som har drabbats av beslaget begära rättens prövning av beslutet. Det framgår av 6 §. Beslagtagna föremål ska tas i förvar av den som verkställt beslaget enligt 10 §. Enligt 8 § fjärde stycket kan ett beslut om beslag hävas antingen av rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. I 4 a § anges att om en måls- ägande eller någon som trätt i dennes ställe har framställt anspråk 
  
 Johnson, Tvångsmedel, Praktisk process IV, 2007, s. 92. 
  
 42NJA II 1942 s. 359. 
  
 123 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 på egendom som är beslagtagen får undersökningsledaren eller åkla- garen innan åtal väckts besluta om att föremålet ska lämnas ut. För- utsättningen är att det är uppenbart att han eller hon har bättre rätt till föremålet än den hos vilken beslaget har gjorts. Ett typfall då ett beslut kan fattas är när det är fullständigt klarlagt att egendomen olovligen har tagits från målsäganden. Om föremålet inte lämnas ut till målsäganden eller någon som trätt i dennes ställe enligt 4 a §, ska föremålet när beslaget hävs lämnas ut till den hos vilken beslaget har gjorts. Gör denne inte anspråk på föremålet eller kan det inte utredas hos vem beslaget har gjorts ska föremålet lämnas ut till den som gör anspråk på det. Förutsättningen är då att personen kan visa sannolika skäl för sin rätt till föremålet. I de fall föremålet inte hämtas i enlighet med bestämmelsen tillämpas lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. 
  
 24.9.2Utredningens överväganden 
  
 Som nämns ovan finns bestämmelser i fiskelagen, jaktlagen och lagen om skydd för geografisk information som ger tillsynsmän en befo- genhet att ta föremål i beslag utan att en skyldig person samtidigt grips. Bestämmelserna går således längre än vad som följer av beslags- bestämmelserna i rättegångsbalken. 
  
 När det gäller spellagen kan en bestämmelse om beslag obero- ende av ett gripande främst komma att bli aktuell i ärenden som rör illegala spelautomater. I dag är det oftast befattningshavare hos Lotteriinspektionen som vid kontrollbesök upptäcker brott avseende illegala spelautomater. Det framstår därför som befogat, inte minst av effektivitetsskäl, att befattningshavare hos Spelmyndigheten lik- som särskilt förordnade kontrollanter ska ha befogenhet att under vissa förhållanden ta egendom i beslag. En förutsättning ska vara att föremålen skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller att de kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen. Har egendom tagits i beslag, ska anmälan om detta göras skyndsamt till polis- eller åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot anmälan bör handla som om han eller hon själv har gjort beslaget. Utredning- ens bedömning är att de situationer som anges i 27 kap. 2 och 3 §§ rättegångsbalken inte är aktuella i nu förevarande fall. 
  
 124 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.10Åtgärder utöver främjandeförbudet som behöver vidtas för att stoppa olicensierade aktörer 
  
 Enligt direktiven ska utredningen undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författnings- förslag. 
  
 24.11Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel 
  
 24.11.1 Utredningsdirektiven 
  
 I direktiven till Spellicensutredningen framhålls att det i ett licens- system är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkur- rens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Vidare anges i direktiven att som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas Spelutredningens (SOU 2008:124) förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och  
 IP-adresser 
  där otillåtna spel förekommer. 
  
 Mot denna bakgrund har Spellicensutredningen fått i uppdrag att undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjan- deförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 24.11.2 Tidigare utredningsarbete 
  
 Inledningsvis kan nämnas att såväl Lotteriutredningen (SOU 2006:11) som Spelutredningen hade i uppdrag att utreda samma frågeställ- ning. Lotteriutredningen gjorde bedömningen att det inte skulle in- 
  
 125 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 föras något särskilt förbud i lotterilagen riktat till den som tillhanda- håller förmedlingstjänster som möjliggör att bedriva spelverksamhet som riktas mot svenska spelare. Lotteriutredningen anförde följande (SOU 2006:11 s.  
 292–293): 
  
 Lagstiftningsåtgärder i syfte att kontrollera trafiken över Internet torde kunna riktas mot antingen Internetoperatörerna (som tillhandahåller den nödvändiga infrastrukturen) eller Internetleverantörerna (som tillhandahåller tjänsten Internet). Utredningen bedömer emellertid inte att ett förbud som riktar sig mot operatörerna skulle vara en fram- komlig väg. För dessa är innehållet i trafiken oväsentligt och avtal om nyttjande av sådan infrastruktur torde avse överföring av en viss mängd data. Ett ansvar för operatören att undersöka vad slags tjänster som överföringen avser skulle eventuellt vara tekniskt möjligt. Ett sådant ansvar skulle dock innebära en kapacitetssänkning samt vara förenat med så höga kostnader att det inte kan anses vara försvarbart. Ett even- tuellt kontrollansvar skulle därför rimligen endast kunna åläggas Inter- netleverantören. Denne har en möjlighet att kontrollera de data som skickas och därmed till vilka adresser uppkoppling sker. Om spärrlistor upprättas, där otillåtna Internetadresser förtecknas, skulle leverantören ha möjlighet att blockera trafik till hemsidor där spel och lotterier erbjuds. Ansvaret för upprättande och uppdatering av sådana spärr- listor torde få åvila en offentlig myndighet. Ett ansvar för leverantörer- na att självmant undersöka om en viss Internetadress utgör en spelsida är enligt utredningen inte rimligt att tänka sig. Ett kontrollansvar för Internetleverantören skulle då innebära att denne var skyldig att block- era trafik till särskilt angivna Internet  
 (IP-) 
  adresser enligt de upprät- tade spärrlistorna. En enskild spelare skulle därmed nekas åtkomst till den begärda spelsidan, om denna finns förtecknad i spärrlistan. Ett kontrollansvar borde leda till att spel från Sverige över Internet hos utlandsbaserade anordnare skulle minska kraftigt. Frågan är om det finns förutsättningar att i lag fastslå ett sådant ansvar. Det bör noteras att något motsvarande ansvar inte gäller i något annat sammanhang. Dock finns det exempel på leverantörer som blockerar trafik till kända sidor med olagligt innehåll, såsom barnpornografi, men någon lagstad- gad skyldighet till detta finns inte. Det finns goda möjligheter för spe- lare att kringgå spärrar, t.ex. genom att använda anonymiserande proxy- servrar. Ett förbud kan även kringgås genom att spelaren anlitar ut- ländska Internetleverantörer. Det senare lär dock, åtminstone i dag, vara relativt ovanligt. Slutligen finns det en risk att även legitim trafik över Internet kommer att förhindras genom ett förbud av ifrågava- rande slag. Utredningen fäster stor vikt vid att ett förbud av detta slag inte har införts i fråga om annan trafik över Internet. Det finns ingen skyldighet för Internetleverantörerna att blockera för trafik till hem- sidor med illegalt innehåll, t.ex. sådana som innehåller barnpornografiska bilder. Att överväga en sådan skyldighet när det gäller utländska webb- sidor skulle därför kräva mycket starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara om det finns ett uppenbart behov av att skydda spelarna mot 
  
 126 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 spelverksamhet som bedrivs i utlandet. I och för sig förekommer det säkert spelsidor, där anordnaren har bedrägliga avsikter. De ledande anordnarna kan dock förutsättas bedriva sin verksamhet med erfor- derliga tillstånd och med beaktande även av konsumenternas intressen. Vidare kan det inte antas att riskerna för att spelarna ska drabbas av sociala och ekonomiska skadeverkningar är så mycket större när spe- landet sker i verksamheter utomlands än när det sker här i landet. Mot bakgrund av det anförda finner utredningen inte heller att ett förbud som riktar sig mot förmedlingstjänster av detta slag kan anses vara proportionerligt i förhållande till förbudets syfte. Ett förbud riktat mot Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska webb- sidor skulle dock kunna motiveras av en verklig önskan att minska spelandet totalt sett. Emellertid torde det då inte finnas något direkt utrymme att låta svenska anordnare bedriva motsvarande verksamhet. Ekonomiska hänsyn kan slutligen över huvud taget inte motivera en sådan åtgärd. Utredningen finner därför, med beaktande av att kring- gåendemöjligheterna av ett förbud av ifrågavarande slag bedöms vara stora, att tillräckliga skäl inte framkommit för att ålägga Internetleve- rantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor. 
  
 Till skillnad från Lotteriutredningen gjorde Spelutredningen bedöm- ningen att det borde införas en bestämmelse om att kommunika- tionsföretag inte får förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och  
 IP-adresser 
  för speltjänster. 
  
 Spelutredningen anförde följande (SOU 2008:124 s.  
 430–433): 
  
 Skälen för bedömningarna och förslaget 
  
 Att öppna den svenska spelregleringen för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan utöva sina tillstånd utan konkurrens från utlandet. För att detta ska kunna ske krävs att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag (1994:100) måste skärpas. Detta kan ske i två avseenden dels genom  
 IP-blockeringar 
  och dels genom förbud för pen- ningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Ett av syftena med de förslag som nu nämnts är att de spel som i dag sker på utländska webb- sidor bör kanaliseras till aktörer i Sverige. Om främjandeförbudet inte kan skärpas ställer sig Spelutredningen mycket tveksam till frågan om att öppna marknaden för nya aktörer. 
  
 De stater inom EU som nyligen genomför eller avser att ändra sina lagstiftningar har valt olika vägar för att möta det gränsöverskridande spelet. Italien har öppnat Internetspel på nationell nivå så att närings- livet kan erhålla tillstånd till spel inom Italien. Italien har samtidigt (se 11.5.7) infört blockeringar av utländska webbsidor. Frankrike arbetar med en ny spelreglering som bygger på samma grundtankar som den italienska, dvs. öppna en nationell spelmarknad på Internet för nya aktörer och samtidig införa bl.a. blockeringar för utländska webbsidor. 
  
 127 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tyskland har i ny lagstiftning den 1 januari 2008 förbjudit allt Inter- netspel, dvs. både inhemskt och utländskt. 
  
 Frågan om blockering av webbsidor över Internet har enbart till syfte att träffa utländska spelbolags spelverksamhet. Vad som ska bli föremål för blockering är rent kommersiell verksamhet. Fördelarna med blockering av  
 IP-adresser 
  och domännamn hos ISP:rna är att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Mot bakgrund av detta gör Spelutredningen bedöm- ningen att blockering av  
 IP-adresser 
  och domännamn inte är i strid med fri- och rättigheter i RF, TF och YGL samt fri- och rättigheter enligt Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. 
  
 Blockering av domännamn –  
 DNS-filtrering 
  – innebär att använ- darens blotta förfrågan om webbsidan bryter kommunikation. Block- ering av  
 IP-adresser 
  innebär att en speciell sida på Internet blockeras. Identifikationen är mer detaljerad än den som följer av  
 DNS-filtrering. 
  
 IP-blockering 
  innebär också att inte bara namnet på tjänsten utan den plats på Internet där speltjänsten är lagrad blockeras.  
 IP-adresser 
  kan i och för sig bytas och hela spelsystem kan av speloperatören flytas till annan server med andra  
 IP-adresser, 
  men metoden framstår ändå på grund av. sin ”kirurgiska precision” som ändamålsenlig. Även denna metod bedömer Spelutredningen som realistisk. 
  
 Fördelarna med blockering av  
 IP-adresser 
  och domännamn hos ISP:rna är som nyss sagts att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Nackdelarna med blockeringen är att den inte kan blockera all åsyftad trafik. Möjlig- heterna att kringgå blockeringen finns (se 11.5.6). 
  
 Det framstår inte som rimligt att en speloperatör skulle byta domän- namn hur som helst. Kopplingen till speloperatörens varumärke måste av kommersiella skäl finnas kvar. En blockering av domännamn skulle enligt Spelutredningens mening inte kunna mötas med att spelopera- tören fjärmar sig allt för långt från sitt varumärke, eftersom kunderna måste känna igen sin speloperatör. Även mindre förändringar av ett domännamn skulle dock innebära att en blockering kringgås. T.ex. kan ett ursprungligt domännamn www.spelbolaget.com ändras till www2.spelbolaget.com, www.vecka52.spelbolaget.com eller www.4spel- bolaget.com. Sådana ändringar skulle kunna ske enligt ett på förhand uppgjort system som förmedlas till kunderna eller lagts in i spelklien- ten. Den av AAMS tillhandahållna blockeringslistan uppvisar en mycket stor mängd domännamn från speloperatörer som gjort sådana mindre ändringar och därför förekommer på listan med ett flertal likartade domännamn. 
  
 Ett sätt att delvis blockera även framtida varianter av domännamn är att blockera huvuddomänen t.ex. spelbolaget.com Varierande prefix som www, www2, www.vecka52 m.fl. kommer då att bli blockerade. 
  
 128 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Denna metod innebär dock att all elektronisk kommunikation med huvuddomänen stoppas, även  
 e-posttrafik 
  till sven.svensson@spel- bolaget.com En sådan övergripande blockering innebär alltså att det inte går att kommunicera med speloperatören ens i fullt lagliga syften, vilket jämfört med syftet – att hindra ett otillåtet främjande av spel – måste anses vara oproportionerligt. 
  
 En kombination av  
 DNS-filter 
  och  
 IP-filter 
  torde vara en metod som medför tillräckligt precis blockering för att inte gå utöver syftet med blockeringen och ändå ha god effekt.  
 DNS-filtret 
  hindrar be- kräftelse på att speltjänsten finns och  
 IP-filtret 
  hindrar att man kan få en uppkoppling. Spelutredningen förordar därför att eventuell block- ering av webbsidor på Internet bör på sätt sker i Italien ske genom en kombination av  
 DNS-filter 
  och  
 IP-filter. 
  
 Det kan konstateras att om blockering av något slag ska ske, bör det ske genom att tillsynsmyndigheten tillhandahåller listor över de domännamn och  
 IP-nummer 
  som ska blockeras, samt att det förtyd- ligas i lag att främjandeförbudet även omfattar förmedling av spelkom- munikation. På vilket sätt listor ska distribueras bör anförtros tillsyns- myndigheten att, efter samråd med berörda kommunikationsföretag, besluta. 
  
 Finns det  
 EU-rättsliga 
  förutsättningar att blockera  
 IP-adresser 
  m.m. 
  
 I avsnitt 11.4.4 har Spelutredningen bedömt frågan om det finns EU- rättsliga förutsättningar för att förbjuda betalningsförmedlingar. Då frågan om att förbjuda betalningsöverföringar och blockera IP- adresser båda gäller omfattningen av lotteriregleringens främjandeför- bud hänvisar Spelutredning till de skäl som anförts i avsnitt 11.4.4 och gör samma bedömning av de  
 EU-rättsliga 
  förutsättningarna att kunna införa blockering av  
 IP-adresser 
  och domännamn. 
  
 Sammanfattande bedömning 
  
 I avsnitt 11.3 har Spelutredningen konstaterat att det även för fram- tiden finns behov av ett främjandeförbud, som bör skärpas. En sådan skärpning skulle kunna åstadkommas genom att främjandeförbudet förtydligades med ett förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och  
 IP-adresser. 
  
 24.11.3 Allmänt om internet 
  
 När internet slog igenom på allvar i Sverige i mitten av  
 90-talet 
  var s.k. ”dialup” (att ringa upp en Internet Service Provider (ISP), inter- nettjänstleverantör, med modem) det vanligaste sättet att ansluta sig till internet, och kostnaden var relativ till hur länge man var upp- kopplad (precis som ett vanligt telefonsamtal). I början av 2000- 
  
 129 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 talet började bredbandsuppkopplingar slå igenom, där man dels fick surfa till en betydligt högre hastighet, men också oftast till en fast månadsavgift (s.k. flat rate). Detta var ett viktigt paradigmskifte för att göra internet till den allmännyttiga bastjänst i samhället det i dag har utvecklats till (Wikipedia). 
  
 Internet är världens största datornätverk. En teknisk definition av begreppet internet är sammankoppling av flera fysiska datornät- verk med hjälp av datorer som kallas routrar. All kommunikation över internet sker med kommunikationsprotokollet Internet Protocol (IP). Internet liknar intranät som är ett internt nätverk inom en orga- nisation och också baseras på  
 IP-protokollet 
  och annan internet- teknologi. Förr fanns flera stora datornätverk som använde olika tekniker men i dag dominerar internet och intranät. 
  
 Ett flertal leverantörer är verksamma inom internet och trafiken sker efter affärsmässiga överenskommelser dem emellan om routing mellan näten. Adressering, för att förmedla information, sker enligt internationell standard. Internet är uppbyggt på flera nivåer med en hierarkisk struktur. Internetleverantören, ISP, tillhandahåller tjänsten anslutning till internet. Kunderna, internetanvändarna, köper alltså möjligheten att koppla upp sig på internet. Exempel på internet- leverantörer i Sverige är Telia, ComHem, Telenor, Tele2 m.fl. Vissa av dessa är även internetoperatörer, dvs. operatör som levererar tra- fiken, även kallade bredbandsoperatörer.  
 IP-adresser 
  används för att etablera kontakt mellan olika aktörer inom internet, såsom internet- användaren och internetleverantören, vilka båda har  
 IP-adresser. 
  Prefixet, t.ex. http, till hemsidesadressen styr vilket ”språk” som används i kommunikationen. En hemsida på internet anges ofta med en bokstavskombination som i regel anknyter till företagets eller organisationens namn. T.ex. har Lotteriinspektionens hemsida adres- sen www.lotteriinspektionen.se. Toppdomänen i det fallet är .se, som administreras av Internetstiftelsen i Sverige men det hade också kunnat vara en annan toppdomän, som .com, vilken administreras av ett amerikanskt företag. Nya toppdomäner tillkommer och .casino har registrerats av ett amerikanskt företag. Spelföretag kan köpa sin egen  
 DNS-adress 
  under toppdomänen .casino och flera har gjort det på samma sätt som de registrerat sig under populära toppdomäner som .nu. För att hantera en portfölj av flera toppdomäner omdirigeras som regel slagningar i  
 DNS-systemet 
  av exempel som företaget.nu, företaget.casino och företaget.se till en adress som blir del i före- 
  
 130 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 tagets marknadsföring, tex företaget.com. Viktigt att notera är att företaget kontrollerar själva alla adresser som ligger under sin egen nivå, t.ex. poker.företaget.se, och det är lätt för dem att lägga till nya adresser på tredje nivå och lägre. 
  
 Varje sådan adress motsvaras också av en  
 IP-adress. 
  Skillnaden är att  
 DNS-namnet 
  avser vad som söks och  
 IP-adressen 
  var det åter- finns, dvs. på vilken dator. Det betyder att om  
 DNS-namnet 
  är blockerat kan man ändå komma till servern om man känner till IP- adressen och skriver in den i  
 URL-fältet. 
  Mängden  
 IP-adresser 
  som används är begränsad och en avstängd dator behöver inte en fast adress, därför sker ofta en dynamisk tilldelning av  
 IP-adresser 
  baserat på behov. Vilken  
 IP-adress 
  som är kopplade till vilken  
 DNS-adress 
  behöver därmed inte vara permanent. 
  
 Överföring av information inom internet sker företrädesvis via  
 (opto-) 
  kablar, men till viss del sker överföringen via satellit eller trådlöst. 
  
 År 2015 hade 93 procent av den svenska befolkningen tillgång till internet och det var 91 procent som använde internet. I åldern  
 8–55 
  år var det över 95 procent som använde internet. Den dagliga användningen av internet ökar i alla åldersgrupper. 92 procent har en dator. Det är alltså fler som har tillgång till internet än som har en dator och år 2015 var första gången detta blev fallet. 90 procent har bredband hemma, 59 procent har en surfplatta och 97 procent av befolkningen har en mobiltelefon. I genomsnitt använder vi inter- net totalt 21 timmar i veckan, varav drygt 8 timmar spenderas på inter- net i mobilen. De flesta barnfamiljer (87 procent) har flera datorer, smartmobiler och surfplattor. 67 procent av  
 2-åringarna 
  använder internet och 32 procent gör det dagligen. Redan när de är 2 år är det en tredjedel av de som använder internet som någon gång skapar eget innehåll på internet. 
  
 65 procent av svenskarna vet vad ett domännamn är och 14 pro- cent av internetanvändarna har en domän för privat bruk. I slutet av oktober 2015 fanns det nästan 1,4 miljoner  
 aktiva .se-domäner. 
  Av  
 alla .se-domäner 
  är det 57 procent som ägs av svenska företag, 32 pro- cent ägs av svenska privatpersoner och 11 procent har utländska äga- re. Majoriteten (71 procent) av domänägarna äger endast 1 domän (Svenskarna och internet 2015, Internetstiftelsen i Sverige, IIS). 
  
 131 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.11.4 Tekniska omständigheter kring blockering 
  
 Texten under denna rubrik kommer i allt väsentligt från uppdate- rade texter av betänkandet En framtida spelreglering, SOU 2008:124. Det finns flera olika metoder att spärra viss trafik på internet. En blockering kan göras i den tekniska strukturen men blockering kan också ske hos producenter eller konsumenter som använder internet. Exempelvis kan den som lagrar system för speltjänster på en server förbjudas att förmedla kommunikation till just den delen av server- innehållet. Blockeringen kan även ske hos konsumenten genom att det i hans eller hennes dator läggs in ett filterprogram. Blockering hos konsumenten, innehållsleverantören eller hos den som lagrar inne- hållsleverantörens webbtjänst för spel förutsätter naturligen med- verkan från dessa aktörer. 
  
 Om blockering ska nå framgång bör den dock genomföras utan krav på medverkan från varken konsumenten, innehållsleverantören eller den som lagrar innehållsleverantörens webbtjänst för spel. De alternativ som återstår är att blockering sker någonstans i distribu- tionssystemet. 
  
 En förutsättning för att blockering ska kunna göras där är att de metoder som väljs är anpassade till den teknik som allmänt används i kommunikationssystemen. Det finns några identifierbara anslut- ningspunkter (noder) för den svenska internetinfrastrukturen till omvärlden och de större operatörerna har för sina anslutningsbehov centrala noder till internetinfrastrukturen. I dessa noder förmedlas dock inte bara trafik till och från svenska abonnenter. En stor del av trafiken är ren s.k. transfertrafik. Kommunikationen är inte avsänd från Sverige och inte heller avsedd för kunder i Sverige. Trafiken som egentligen inte berör Sverige leds bara om via den svenska delen av internet av rena framkomlighetsskäl. Så mycket som hälften av all trafik i dessa noder kan sakna anknytning till Sverige. Om block- ering ska göras i dessa noder kommer även trafik som inte har an- knytning till svenska intressen riskera att blockeras. 
  
 Syftet med en eventuell blockering är att svenska abonnenter inte ska kunna erbjudas speltjänster av spelbolag som inte har licens i Sverige. Andra nivåer i internetinfrastrukturen som ligger nära slut- abonnenten bör därför väljas. Den nivå som väljs bör ligga så nära denne slutabonnent att det inte finns risk för blockering av trafik som saknar samband med svenskars deltagande i speltjänster. Detta 
  
 132 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 innebär att det är den av slutabonnenten beställda kommunikationen som bör vara föremål för eventuell blockering. Sådan blockering bör således ske, inte vid centrala noder, utan i slutanvändarens upp- koppling till internet, dvs. hos slutabonnentens tjänsteleverantör. 
  
 Metoden att söka domännamn och identifiera med  
 IP-nummer 
  är generell för internet och de nationella nätverken med ISP som första kontaktpunkt för användaren är en grundläggande fysisk för- utsättning. 
  
 Bl.a. nedanstående fyra metoder skulle kunna användas. 
  
 DNS-filtrering 
  
 En Domain Name Server (DNS) är en lista över alla de domännamn som registrerats som ett unikt kännetecken för en webbplats. Möjlig- het att identifiera sökta domännamn är nödvändigt för att uppkopp- ling ska kunna ske.  
 DNS-filtreringen 
  skulle kunna genomföras enligt följande. 
  
 Domännamn associerade med kända speltjänster sätts upp på en lista. Listan görs tillgänglig för ISP:s i Sverige. När användare inom ISP:s nät söker en domänadress på listan blockeras uppkoppling genom ISP:s DNS. 
  
 Listan måste administreras så att den är uppdaterad, förmedlad och används, lika för alla. Det måste därför finnas en förvaltare av listan som ansvarar för att upptäcka domännamn som ska föras till listan, som förmedlar listan till avsedda ISP:s och som kontrollerar att den används. Listan torde lämpligen kunna tillhandahållas i elektro- nisk form för att underlätta både snabb uppdatering och enkel imple- mentering hos ISP:s. 
  
 URL-filtrering 
  
 Uniform resource locator  
 (URL-filtrering) 
  bygger på att man tittar på innehållet i den trafik som sker. Detta innebär att filtreringen kan ske av delar av trafiken till en server. Detta förutsätter att kommu- nikation har etablerats mellan ISP:s användare och den server på vilken speltjänsten är lagrad. 
  
 133 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Speltjänster är oftast av säkerhetsskäl krypterade för att såväl spel som penningtransaktioner ska ske säkert. Detta innebär att det inte är praktiskt möjlig att ta del av innehållet i trafiken. 
  
 URL-filtrering 
  innebär att innehållet i kommunikation ska analy- seras. Antingen måste analysen ske i realtid för att pågående främjan- de ska kunna avbrytas eller så måste en lagring av trafikdata ske för senare analys och blockering av den tjänst som erbjudits. 
  
 IP-filtrering 
  
 Möjligheten att identifiera speltjänstens  
 IP-adress 
  är nödvändig för att uppkoppling ska kunna ske.  
 IP-filtreringen 
  skulle kunna genom- föras enligt följande. 
  
 IP-nummer 
  associerade med kända speloperatörers webbsidor för spel kan sättas upp på en lista. Listan görs tillgänglig för ISP:s i Sverige. Listan läggs till en spärrlista i ISP:s routrar. Trafik till och från de spärrade  
 IP-adresserna 
  blockeras sedan. Blockeringen får effekt i ISP:s nät, dvs. för de som är kunder och därför har sin internetupp- koppling hos ISP:s. 
  
 En lista bör finnas och handhas på samma sätt som en lista över domännamn. 
  
 Routing-filtrering 
  
 Routing-filtrering 
  innebär samma sak som blockering av  
 IP-adresser, 
  men sker på en högre hierarkisk nivå. Inte bara enstaka  
 IP-nummer 
  blockeras, utan hela nummerserier filtreras bort. Sådana nummer- serier hör ofta till en och samma ISP, varför metoden kan innebära att hela eller stora delar av  
 ISP-tjänsten 
  blockeras. Vidare kan i en nummerserie finnas inte bara speltjänstsidor, utan också helt laglig verksamhet eller information, t.ex. finansiell- eller annan företags- information för ett spelbolag. 
  
 Router-filtrering 
  innebär att hela serier av  
 IP-nummer 
  ska block- eras. Metoden medför därför risk att mer än speltjänsten blockeras. 
  
 134 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Innehållsblockering (Deep packet inspection) 
  
 Innehållsblockering innebär blockering av kommunikation med ett visst innehåll, t.ex. musik och film. I praktiken handlar det om att specificera exakt det innehåll som är otillåtet. Innehållsblockering är resurskrävande och kostsamt. Det ligger också en stor osäkerhet i om det överhuvudtaget är tekniskt möjligt att på ett entydigt och säkert sätt identifiera otillåtet innehåll. På grund av dessa svårigheter kan innehållsblockering också komma att blockera sådant innehåll som inte är otillåtet. Eftersom innehållsblockering innebär en syste- matisk analys av all data som levereras är detta en typ av filtrering som inte är önskvärd (se  
 EU-domstolens 
  dom den 24 november 2011 i mål  
 C-70/10 
  Scarlet mot SABAM). 
  
 Spelutredningens samlade bedömning 
  
 Enligt Spelutredningen43 var det två tekniska modeller (DNS- och  
 IP-filtrering) 
  som tedde sig som de mest lämpliga för blockering av spel över internet. Det är också dessa metoder som används av de länder som infört  
 IP-blockering. 
  
 43 SOU 2008:124, s. 422. 
  
 135 
  
 Sanktionssystemet SOU 2017:30 
  
 Tabell 24.1 Sammanfattande tabell över olika tekniska lösningar för att förhindra olovligt innehåll på internet 
  
 DNS-varning 
  
 DNS-blockering 
  
 IP-blockering 
  
 Blockering av innehåll 
  
 (information) 
  
 (Deep packet inspection) 
  
 Pop-up 
  sida eller 
  
 Blockerar bara en 
  
 Blockering av servern 
  
 Blockering av 
  
 liknande med 
  
 webbsida, t.ex. 
  
 och därför alla sidor 
  
 kommunikation med 
  
 information om 
  
 spelföretaget.com. 
  
 som delar  
 IP-adressen. 
  
 det angivna innehållet 
  
 regelverket. Spelaren 
  
 blir inte blockerad 
  
 från att gå vidare till 
  
 webbplatsen. 
  
 Liten risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas. 
  
 Liten risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas. 
  
 Större risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas. 
  
 Tekniskt mycket krävande. Större risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas. 
  
 Kan kringgås genom 
  
 Kan kringgås genom 
  
 Relativt lätt att 
  
 Mycket ingripande. 
  
 att ändra URL- 
  
 att ändra URL- 
  
 kringgå, både för 
  
 adressen, t.ex. till 
  
 adressen, t.ex. till 
  
 spelföretag och 
  
 spelföretaget1.com 
  
 spelföretaget1.com 
  
 spelare. 
  
 eller spelföretaget.net. 
  
 eller spelföretaget.net. 
  
 Spelaren kan kringgå 
  
 genom att ändra 
  
 inställningarna på sin 
  
 dator. 
  
 Ganska lätt att 
  
 Ganska lätt att 
  
 Arbetskrävande att 
  
 Resurskrävande och 
  
 genomföra. 
  
 genomföra. 
  
 upprätthålla. 
  
 kostsamt. 
  
 Källa: Meld. St. 12  
 (2016–2017), 
  Alt å  
 vinne–Ein 
  ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk 
  
 24.11.5 Åtgärder för att kringgå en blockering 
  
 Det finns ett antal åtgärder för att undvika blockering som kan vidtas, antingen av den enskilde spelaren eller av de/det spelbolag spelaren anlitat. Exempelvis har spelbolagen oftast  
 e-postadresser 
  till sina kunder. Spelbolagen kan därför nå samtliga sina kunder med ett massutskick där det meddelas namnet på den server som kunderna ska koppla upp sig till. Metoden kan användas för att meddela nya domännamn eller  
 IP-adresser 
  efterhand som t.ex. tillsynsmyndig- heten upptäcker vilka domännamn som används för speltjänster och begär blockering hos ISP:s. Så snart en kontaktväg med spelservern blir känd och blockerad kan spelbolagen hitta nya vägar att nå kunderna. 
  
 136 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Många speltjänster förutsätter att användaren laddar ner en sär- skild programvara på sin dator, en s.k. klient. Klienten är framtagen för att kunna kommunicera med spelbolagets server. Klienten till- handahålls av spelbolaget och kan laddas ner gratis av kunderna. I en sådan klient skulle spelbolaget kunna lägga in särskilt program- merade instruktioner för hur spelarens dator ska koppla upp sig mot internet för att undvika gängse uppkoppling och därmed blockering hos svenska ISP. Klienten styr alltså själv över användaren till en med avseende på speltjänster neutral s.k.  
 proxy-server 
  tillhandahållen av spelbolaget för vidarebefordran till den server där spelet äger rum. Användaren behöver då inte själv veta hur han ska ta sig runt block- eringen utan spelanordnaren svarar för denna automatiskt. För- farandet innebär att spelbolaget inte behöver kommunicera indivi- duellt med varje kund. 
  
 24.11.6 Vissa grundläggande fri- och rättigheter 
  
 En särskild fråga är hur ett straffsanktionerat förbud för kommu- nikationsföretag att förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och  
 IP-adresser 
  för otillåtna speltjänster förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), tryckfrihets- förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt fri- och rättigheter enligt Europakonventionen och dess tilläggsproto- koll. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen (RF) är varje medborgare i förhållande till det allmänna tillförsäkrad frihet att in- hämta och mottaga upplysningar och i övrigt ta del av andras yttran- den. Denna informationsfrihet får, enligt 2 kap. 12 § RF, begränsas genom lag – eller i vissa fall efter bemyndigande i lag – för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Be- gränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. 
  
 Av 2 kap. 13 § RF följer vidare att informationsfriheten får begrän- sas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, en enskilds anseende, privatlivets helgd, före- byggande och beivrande av brott och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. 
  
 137 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sedan den 1 januari 1999 gäller enligt 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL att varken TF eller YGL är tillämplig på skildring av barn i pornografisk bild. Grundlagarna kan dock fortfarande tillämpas på pornografisk text. 
  
 I lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor före- skrivs bl.a. att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla ska hålla sådan uppsikt över sin tjänst som skäligen kan krävas för att upp- fylla den skyldighet som lagen anger om att bl.a. ta bort meddelan- den som uppenbart innehåller sådant som avses i brottsbalkens be- stämmelser om uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott eller olaga våldsskildring. Nätoperatörer som endast tillhandahåller nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden omfattas inte av lagen (Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU14, s. 18). 
  
 Europakonventionen innehåller också bestämmelser om yttrande- frihet i artikel 10. TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig genom skrifter, radio, television och vissa andra medier. Yttrandefriheten enligt artikel 10 i Europakonventionen får också inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Vidare måste inskränkningen vara nödvändig i ett demokratiskt sam- hälle med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integrite- ten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. 
  
 Det  
 EU-direktiv 
  som reglerar sektorn för elektronisk kommu- nikation inom EU benämns telekompaketet. 
  
 Telekompaketet har väckt frågor som handlar om medborgerliga rättigheter, rättssäkerhet och användarnas frihet på Internet. Den 4 november 2009 nådde Europaparlamentet och ministerrådet en för- likning där det framgår att begränsningar när det gäller användares tillgång till Internet får införas, men endast om de är lämpliga, pro- portionerliga och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Sådana åt- gärder får bara vidtas med respekt för principen om oskyldighet och rätten till privatliv och först efter ett tidigare, rättvist och opartiskt förfarande som garanterar rätten att bli hörd och rätten till en effek- tiv och snabb rättslig prövning. Ministerrådet godkände förlikningen den 20 november 2009 och Europaparlamentet den 24 november 2009. 
  
 138 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Spellicensutredningen har haft ett möte med ett stort antal av de internetleverantörer som finns på den svenska marknaden. Vid mötet framgick att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt arbete med att filtrera bort barnpornografi från internet. När detta arbete startade var det Rikspolisstyrelsen som tillhandahöll en lista över de objekt som skulle spärras. I dag är det frivilliga organisationer som tillsammans med polisen tar fram listor. Det framkom också att det på inget område finns någon tvingande blockering. 
  
 I augusti 2006 fick en utredare i uppdrag att bl.a. överväga och föreslå åtgärder när det gällde vissa upphovsrättsliga frågor på inter- net. Arbetet resulterade i departementspromemorian Musik och film på Internet – hot eller möjlighet? (Ds 2007:29). 
  
 I departementspromemorian föreslogs att en internetleverantör som ägnar sig åt ren vidarebefordran under vissa förutsättningar skulle ha rätt och vara skyldig att med omedelbar verkan säga upp ett avtal om användning av sina tjänster, dvs. att stänga av abonnenter från internetuppkopplingen. Detta skulle enligt förslaget kunna ske utan föregående domstolsprövning. Vidare föreslogs att domstolen skulle ha möjlighet att vid vite förelägga den som tillhandahåller sådana tjänster att vidta de åtgärder som skäligen kan begäras för att denne skulle uppfylla sina skyldigheter. 
  
 Promemorians förslag behandlades i proposition 2008/09:67 Civil- rättsliga sanktioner på immaterialrättens område. Regeringen anförde att avstängning av ett internetabonnemang är en ingripande åtgärd som kan få allvarliga följder för ett samhälle som vårt, där tillgången till Internet är en välfärdsfråga. Med hänvisning till att förslaget hade fått omfattande och allvarlig kritik under remissbehandlingen valde regeringen därför att inte gå vidare med förslaget (Konstitutions- utskottets betänkande 2009/10:KU14, s. 18). 
  
 24.11.7 Hur ser det ut i andra länder? 
  
 I Europa har många länder, helt eller delvis, öppnat sina marknader för nya spelanordnare. Många av de länder som inför licenssystem kombinerar licenssystemet med åtgärder som syftar till att de som inte söker eller får licens för spel i landet ska utestängas genom blockering av  
 IP-adresser, 
  betalningsförmedlingsförbud eller genom en kombination av dessa. 
  
 139 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 I tabellen nedan visas en sammanställning över Europas länder avseende möjligheten till blockering av de spelbolag som inte har någon licens i landet. 
  
 Tabell 24.2 Internetblockering i Europa 
  
 Land 
  
 Internetblockering 
  
 Ja 
  
 Under utvärdering 
  
 Nej 
  
 Österrike 
  
 X 
  
 Belgien 
  
 X 
  
 Bulgarien 
  
 X 
  
 Kroatien 
  
 X 
  
 Cypern 
  
 X 
  
 Danmark 
  
 X 
  
 Estland 
  
 X 
  
 Finland 
  
 X 
  
 Frankrike 
  
 X 
  
 Tyskland 
  
 X 
  
 Grekland 
  
 X 
  
 Ungern 
  
 X 
  
 Island 
  
 X 
  
 Irland 
  
 X 
  
 Italien 
  
 X 
  
 Lettland 
  
 X 
  
 Stafford 
  
 X 
  
 Litauen 
  
 X 
  
 Luxemburg 
  
 X 
  
 Malta 
  
 X 
  
 Nederländerna 
  
 X 
  
 Polen 
  
 X 
  
 Portugal 
  
 X 
  
 Rumänien 
  
 X 
  
 Slovakien 
  
 X 
  
 Slovenien 
  
 X 
  
 Spanien 
  
 X 
  
 Sverige 
  
 X 
  
 Storbritannien 
  
 X 
  
 Källa:  
 EU-kommissionen: 
  «Study on the role of the regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement», 2014. Tabellen är uppdaterad i december 2016. 
  
 140 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Tabellen visar att många länder infört en eller annan form av blocke- ring av webbplatser för spel. De tekniska lösningar som valts varierar mellan olika länder men den vanligaste metoden är, såvitt utred- ningen känner till,  
 DNS-blockering. 
  
 Utredningen har diskuterat frågan om möjlighet till blockering med flera av de europeiska spelmyndigheterna. Det råder delade meningar om hur effektiva systemen är. Vissa länder anser att blocke- ringssystemet fungerar acceptabelt och att det ger en viktig signal till spelarna om vilka spelbolag som har licens eller inte medan andra länder är mer skeptiska och anser att blockeringen är alldeles för lätt att kringgå. Det uppstår också kostnader för att följa regelverket hos såväl myndigheter som  
 IP-leverantörer. 
  Detta bekräftas av t.ex. den italienska spelmyndigheten som uppger att de internationella spelbolagen enkelt ändrar webbadress och erbjuder spel på nytt. De menar också att deras arbete med att söka efter otillåtna spelsajter är resurskrävande  
 (ESO-rapporten 
  En ny giv?, 2015:1). 
  
 Här kan särskilt nämnas det förslag till ny spelreglering (licens- system) som Nederländerna arbetat med under många år och som bl.a. innehöll förslag om möjlighet till blockering av olagliga webb- sidor. I juli 2016 röstade dock det nederländska parlamentet ner just denna del i lagförslaget. Anledningen till att möjligheten till blocke- ring fanns med i lagförslaget var att avskräcka folk från att göra insatser på olagliga webbplatser. Det fanns flera anledningar till att förslaget inte antogs av parlamentet, bl.a. det faktum att det är ganska enkelt att kringgå ett blockeringsfilter. Också rädslan för att denna typ av åtgärd skulle medför risk för spridning till andra områden spelade in. Sist, men inte minst, hördes röster om vikten av friheten på internet och de generella riskerna med åtgärder av denna typ. Nederländerna har i stället valt att göra spelvinster på oreglerade sajter skattepliktiga för den individuella spelaren. 
  
 Norska Kulturdepartementet anser i en rapport44 att DNS- eller  
 IP-blockering 
  är för ingripande och att de riskerar att blockera även sådant material som inte var tänkt att omfattas av den aktuella blocke- ringen. Mot den bakgrunden föreslår departementet inte något in- förande av någon av dessa metoder för att blockera olicensierat spel i Norge. Departementet förespråkar  
 DNS-varning/information 
  och menar att med hjälp av ett  
 pop-up 
  meddelande blir spelaren infor- 
  
 44 Meld. St. 12  
 (2016–2017), 
  Alt å  
 vinne–Ein 
  ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk. 
  
 141 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 merad om vilken reglering som gäller i Norge och att den webbplats som spelaren är på väg att besöka inte är licensierad i Norge. Spelaren kan därefter välja om han eller hon vill gå vidare till webbplatsen. Genom  
 DNS-varning/information 
  blir spelaren informerad om vilka spelföretag som är olovliga i Norge. Troligvis kommer information- en att ha en viss effekt på nyrekryteringen till de olicensierade spel- sidorna. I rapporten konstateras också att många europeiska länder som infört IP- eller  
 DNS-blockering 
  menar att det fungerar primärt som information till spelarna. 
  
 24.11.8 Utredningens bedömning 
  
 Utredningens förslag: En internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Med- delandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn. 
  
 Utredningens bedömning: Blockering av elektronisk kommu- nikation till vissa domäner eller  
 IP-adresser 
  där det erbjuds spel bör inte införas i nuläget. Den oberoende uppföljningen av genom- förandet av det nya licenssystemet bör dock ha till uttrycklig upp- gift att utvärdera avsaknaden av sådana möjligheter och vid be- hov föreslå kompletterande åtgärder. 
  
 Enligt Spellicensutredningens direktiv ska den nya regleringen bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. 
  
 Vidare anges i direktiven att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanord- nare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden och att det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför Spellicensutredning- en fått i uppdrag att överväga om främjandeförbudet ska komplet- teras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd nämns 
  
 142 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 i direktivet Spelutredningens förslag att förbjuda betalningsförmed- ling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommuni- kation till domäner och  
 IP-adresser 
  där otillåtna spel förekommer. 
  
 Som tidigare nämnts i detta kapitel ansåg Spelutredningen att ett öppnande av den svenska spelmarknaden för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan verka utan konkurrens från utlandet. Spel- utredningen menade vidare att för att ett öppnande av marknaden för nya aktörer ska kunna ske krävs att främjandeförbudet som finns i nu gällande lotterilag (1994:100) skärps. Det kan ske dels genom  
 IP-blockeringar, 
  dels genom förbud mot penningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Spelutredningen var mycket tveksam till att öppna marknaden för nya aktörer om inte främjandeförbudet samtidigt skärptes. 
  
 Spellicensutredningen har stor förståelse för delar av Spelutred- ningens resonemang. Som tidigare nämnts i detta betänkande är ett av huvudsyftena med att öppna upp och reglera marknaden för on- linespel att så långt som möjligt vägleda konsumenterna till ansvariga, tillförlitliga och kontrollerbara erbjudanden. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platserna för illegala leverantörer. För att ytterligare förvissa sig om att så blir fallet kan möjligheten att genom bl.a.  
 IP-blockering 
  stänga ute de aktörer som inte har licens på marknaden framstå som en rimlig lösning. Aktörer som betalar för en licens på spelmarknaden ser säkert gärna någon form av garanti för att marknaden är ”skyddad” och att det inte är möjligt att stå utanför den reglerade marknaden och ta marknads- andelar. 
  
 Spellicensutredningen har som framgått diskuterat frågan om IP- blockering med flera av de spelmyndigheter vars länder har eller kom- mer att införa licenssystem. Det råder delade meningar om huruvida ett blockeringssystem är effektivt eller inte. Många menar att det är lätt att kringgå medan andra anser att det fungerar och också har en avskräckande effekt på det stora flertalet av spelare. Debatten i bl.a. Nederländerna har också handlat om vikten av ett fritt internet och risken för att om man inför ett blockeringstvång på ett område kan det lätt sprida sig till andra områden. 
  
 Spellicensutredningen har som tidigare nämnts haft ett möte med ett stort antal av de internetleverantörer som finns på den svenska marknaden. Vid mötet framgick att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt samarbete när det gäller att filtrera bort barn- 
  
 143 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 pornografi från internet. När detta arbete startade var det Rikspolis- styrelsen som tillhandahöll en lista över de objekt som skulle spärras. I dag är det frivilliga organisationer som tillsammans med polisen tar fram listor. Det framkom också att det på inget område finns någon tvingande blockering. Vidare framkom det att internetleve- rantörernas uppfattning var att alla spelbolag och spelare som vill lätt kan kringgå en blockering. Spelbolagen ”uppstår igen” på en ny webbsida. Det framhölls dock att blockeringen i sig inte är särskilt komplicerad eller kostsam för internetleverantörerna. Internetleve- rantörerna poängterade också att Sverige har en mycket öppen in- ställning till internet och de värnar starkt ett fritt internet. Också de är oroliga för scenariot att om blockering införs på ett område så sprider det sig lätt till fler områden. 
  
 Utredningen har också haft ett möte med företrädare för IT- och telekombranschen och diskuterat, som ett alternativ till  
 IP-blockering, 
  minde ingripande åtgärder som t.ex. en varningstext med informa- tion om att denna sida inte står under svensk tillsyn eller har en licens i Sverige. Företrädaren för IT- och telekombranschen menar dock att det är samma principiella problematik med en varningstext som med  
 IP-blockering. 
  
 Spellicensutredningen har även haft samtal med referensgruppen från riksdagen om  
 IP-blockering 
  och har uppfattat majoriteten i gruppen som att detta inte är en önskvärd eller framkomlig väg. 
  
 Spellicensutredningens bedömning är att det finns både för- och nackdelar med  
 IP-blockering. 
  Om  
 IP-blockeringen 
  fungerar som tänkt är fördelen möjligheten att säkra marknaden för de spelföre- tag som har licens. En annan fördel är signaleffekten gentemot spe- larna när icke licensierade spelföretag kan stängas ute. Å andra sidan har erfarenheter från andra länder som infört  
 IP-blockering 
  visat att betydande delar av onlinespelandet fortfarande sker hos icke- licensierade internationella spelbolag. Det visar att  
 IP-blockering 
  inte helt hindrar spelbolagen och kunderna att få kontakt med varandra. Inte heller avskräcker det alla internationella spelbolag från att stå utanför ett licenssystem. 
  
 De länder som infört  
 IP-blockering 
  har samtidigt ändrat eller kompletterat andra delar av regelverket, vilket gör det svårt att isolera effekterna just av införandet av  
 IP-blockering. 
  Det saknas i stort utvärderingar av effektiviteten av och kostnaderna för införande av 
  
 144 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 IP-blockering. 
  På grund av detta är det mycket svårt att uppskatta vad effekten skulle bli om  
 IP-blockering 
  infördes. 
  
 Spellicensutredningen gör bedömningen att de åtgärder som görs för att stänga ute de spelbolag som inte har licens i Sverige måste vara proportionerliga, rättssäkra och väl avvägda med hänsyn till integritetsaspekten. Tvingande bestämmelser med krav på internet- leverantörer att blockera vissa webbsidor innebär risker för att ytt- randefriheten inskränks. De samtal som utredningen haft med bl.a. internetleverantörer och den parlamentariska referensgruppen visar också att många i Sverige starkt värnar ett fritt internet. Utred- ningen konstaterar också att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt arbete med att filtrera bort barnpornografi från internet. Utredningen konstaterar vidare att det är alldeles nyligen som sam- hället för första gången ålagt internetleverantörer att genomföra  
 IP-blockering.45 
  Utredningens bedömning är att ett införande av ett åläggande för internetleverantörer att blockera vissa webbsidor kan leda till att det väcks krav på liknande åtgärder på fler områden. 
  
 Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen inte nu något förbud mot elektronisk kommunikation till domäner eller  
 IP-adres- 
  ser där det erbjuds spel. Skulle ett sådant system vara önskvärt bör det i praktiken hanteras på samma sätt som föreslås beträffande be- talningsblockeringar (se avsnitt 24.13), dvs. beslut om detta bör föregås av domstolsprövning. 
  
 Utredningen anser att DNS- eller  
 IP-blockering 
  i nuläget är allt- för ingripande åtgärder och att de riskerar att blockera även sådant material som inte var tänkt att omfattas av den aktuella blocke- ringen. Däremot föreslår utredningen att en internetleverantör ska vara skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett var- ningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn. I likhet med det resonemang som förts av det norska Kulturdepartementet anser utredningen att genom  
 DNS-varning/information 
  blir spelaren infor- merade om vilka spelföretag som är olovliga. Troligvis kommer infor- mationen att ha en viss effekt på nyrekryteringen till de olicensierade 
  
 45 Svea hovrätt, Patent- och marknadsdomstolen, dom den 13 februari 2017, mål nr PMT 11706- 15, gällande upphovsrätt där upphovsrättslagen tolkades  
 EU-konformt 
  och där det var möjligt att kräva att en operatör blockerar en  
 IP-adress. 
  
 145 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 spelsidorna. Utredningen anser inte att detta förslag är av sådan in- gripande art att det bör krävas ett domstolsbeslut för att Spelmyn- digheten ska kunna uppmana internetleverantörer att upprätta varningsmeddelande. 
  
 Det bör betonas att det inte är fråga om någon blockering. Efter det att varningsmeddelandet visats väljer konsumenten själv om han eller hon vill gå vidare till den aktuella webbplatsen. 
  
 Syftet med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel är att vägleda konsumenterna mot ansvariga, tillförlitliga och kon- trollerbara erbjudanden så långt som möjligt. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platser för illegala leve- rantörer. En viktig framgångsfaktor för kanaliseringen sett ur spel- företagens perspektiv är att de tillåts erbjuda önskad produktportfölj, vilket generellt sett innebär en mängd varianter av spelformer. 
  
 Utredningen anser att ett attraktivt licenssystem, varningsmed- delande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige, förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel (se av- snitt 24.13) och det stärkta främjandeförbudet samt andra förstärk- ningar av sanktionssystemet som föreslås i detta kapitel i dagsläget är tillräckliga åtgärder för att uppnå en tillfredsställande kanalisering. Det förhållandet att spelarna blir skattskyldiga för vinster från olicensierade spelbolag bidrar också till detta. 
  
 Den oberoende uppföljningen av genomförandet av det nya licens- systemet bör dock ha till uppgift att utvärdera avsaknaden av sådana möjligheter och vid behov föreslå kompletterande åtgärder. 
  
 24.12Förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel 
  
 24.12.1 Bakgrund 
  
 Som framgick av föregående avsnitt, Förbud mot elektronisk kom- munikation till olicensierat spel, framhålls det i direktiven till Spel- licensutredningen att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grun- den för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är till- räckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier 
  
 146 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Vidare anges i direktiven att som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas Spelutredningens (SOU 2008:124) förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåt- na lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och  
 IP-adresser 
  där otillåtna spel förekommer. 
  
 Mot denna bakgrund har Spellicensutredningen fått i uppdrag att undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjande- förbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 För att kunna betala insatser i spel som förmedlas med elektro- magnetiska vågor krävs normalt någon form av elektronisk överföring av betalningen till spelanordnaren. 
  
 Ofta har den som förestår betalningsförmedlingen tillgång till information om att betalningen avser deltagande i spel om pengar utan svenskt tillstånd. Inom det internationella kortbetalningssyste- met har Spel om pengar en egen detaljhandelskod, Gibson, MCC, som vanligtvis berättar vilken typ av inköpsställe som mottar betalningen. Detta system skulle kunna användas för att stoppa förmedling av insatser och vinster från spelbolag som inte har licens i Sverige. En annan möjlighet kan vara att upprätta en för- teckning som upptar de spelanordnare till vilka betalningsförmed- lingar ska stoppas. 
  
 När det gäller räckvidden av främjandeförbudet i lotterilagen har det i förarbeten uttalats att betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av bankerna inte är att anse som otillåtna enligt bestämmelsen (prop.1993/94:182 s. 78). Lotterilagsutredningen anförde i sitt slut- betänkande Från tombola till Internet (SOU 2000:50 s. 192) att varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster re- spektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande. 
  
 Lotteriutredningen anförde vidare att ett främjande enligt gällande rätt torde förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen en- dast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Ett vidare ansvar än så torde, såvitt Lotteriutredningen kunde bedöma, förut- sätta en lagreglerad skyldighet att agera. 
  
 Spelutredningen anförde inte något nytt i frågan. 
  
 147 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 Något som föranleder en avvikande mening från detta resone- mang om avseende främjandeförbudets räckvidd har inte framkom- mit. 
  
 24.12.2 Allmänt om betalningsförmedling 
  
 Inom betalningsförmedling överför en tjänsteleverantör, t.ex. en bank eller ett betalningsinstitut, medel mellan en betalare och en betalnings- mottagare genom girering, direktbetalning eller annan överföring av medel till ett betalkonto. 
  
 Betalningsförmedling regleras i lagen (2010:751) om betaltjänst- er (betaltjänstlagen). 
  
 I 1 kap. 2 § betaltjänstlagen finns en definition av betaltjänster. Av bestämmelsen framgår att följande tjänster är att betrakta som betaltjänster i lagens mening: 
  
 1.tjänster som gör det möjligt att sätta in på och ta ut kontanter från ett betalkonto samt de transaktioner som krävs för förvalt- ning av kontot, 
  
 2.genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring av medel som även kan täckas av ett kreditutrymme, genom 
  
 a)autogiro, 
  
 b)kontokort eller andra betalningsinstrument, eller 
  
 c)kontobaserade betalningar, 
  
 3.utfärdande av betalningsinstrument, 
  
 4.inlösen av transaktionsbelopp där ett betalningsinstrument har använts, 
  
 5.penningöverföring, eller 
  
 6.genomförande av betalningstransaktioner där 
  
 a)betalaren godkänner transaktionen med någon form av utrust- ning för telekommunikation, digital teknik eller informations- teknik, och 
  
 b)betalningen sker till systemoperatören, som endast fungerar som mellanhand mellan betaltjänstanvändaren och leveran- tören av varorna eller tjänsterna. 
  
 148 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Betalningsförmedling för spel som förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor kan bl.a. ske genom att spelaren använder sig av kortbetalning. I Sverige är alla kort som ges ut av de stora bankerna knutna till VISA eller Mastercard. När kortinnehavaren (spelaren) använder sitt kort skickas en auktorisationstransaktion på angivet belopp till kortutgivande bank (spelarens bank) via kortinlösande bank (bank som har inlösenavtal med spelanordnaren). Spelarens bank gör en kontroll av att kortet existerar, att kortet inte är spärrat och att det finns medel på kontot om det är ett bankkort eller att det finns en beviljad kredit om det är ett kreditkort. När den bank som har inlösenavtal med spelanordnaren vidareförmedlar auktori- sationstransaktionen till spelarens bank lämnas det upplysning om vilken typ av verksamhet som säljföretaget (spelanordnaren) bedriver genom att ange en detaljhandelskod. Systemen med detaljhandels- koder har som regel en egen kod för verksamhet som avser spel om pengar. För detaljhandelskodsystemet Merchant Category Code (MCC) är koden för verksamhet som rör spel om pengar 7995 (se SOU 2008:124 s. 402). 
  
 Det finns ett antal mer eller mindre säkra betalningsförmedlings- tjänster, s.k. tredjepartsbetaltjänstleverantörer, på internet. Exempel på sådana är PayPal och Klarna. PayPal används av flera väletable- rade  
 e-handelsföretag. 
  Tredjepartsbetaltjänstleverantörer kan sägas fungerar som en neutral tredje part. Den som tillhandahåller/leve- rerar en sådan tjänst erbjuder en möjlighet att genomföra betalningar genom att leverantörerna får tillgång till betalarens bankuppgifter för att fullfölja en betalning utan att betalaren behöver använda sig av bank- eller kreditkort. En betalning som initieras genom en sådan tjänst kan – på dagens oreglerade marknad – gå till på följande sätt. En kund som vill genomföra ett köp på ett  
 e-handelsföretags 
  hem- sida, loggar via denna hemsida in hos sin internetbank genom att lägga en betalningsorder. Av den information som visas för kunden framgår inte annat än att han eller hon har direkt kontakt med banken via betalningen. På motsvarande sätt kan banken inte se annat än att det är kunden själv som utför betalningen. Det är dock leveran- tören av tjänsten som initierar betalningen med hjälp av inloggnings- uppgifter som kunden har lämnat utan att vara synlig för banken (SOU 2016:53, s. 191, Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grund- läggande betalkonton). 
  
 149 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 I dag utövar Finansinspektionen ingen tillsyn över tredjeparts- betaltjänstleverantörer. Nyss nämnda utredning överlämnade sitt slutbetänkande till regeringen i augusti 2016. I betänkandet behand- las genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet, Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direk- tiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG. 
  
 Genom det andra betaltjänstdirektivet införs bestämmelser om s.k. tredjepartsbetaltjänstleverantörer. De tjänster som dessa aktörer erbjuder och som regleras i direktivet är betalningsinitieringstjänster respektive kontoinformationstjänster, som båda utgör betaltjänster. Begreppet betaltjänst har således fått en delvis ny och ändrad inne- börd. Redan i dag erbjuds dessa tjänster på marknaden av olika före- tag. Genom direktivets bestämmelser blir denna marknad nu reglerad, till skillnad från vad som varit fallet hittills. Det andra betaltjänst- direktivet ska – med undantag för ett fåtal bestämmelser som ska genomföras först vid ett senare datum – vara genomfört i nationell rätt senast den 13 januari 2018. 
  
 24.12.3Tekniska möjligheter till blockering av betalningsförmedling 
  
 Som nämndes i inledningen av detta avsnitt finns det så vitt känt två möjliga vägar att gå om önskan finns att införa blockering av betalningsförmedling. I det första alternativet skulle det vara möjligt att föreskriva ett förbud för banker och andra betalningsförmedlare mot att förmedla betalning t.ex. med betalkort, över internet m.m. om betalningen avser spel hos spelföretag som inte har licens i Sverige. Ett sådant förbud skulle t.ex. kunna avse alla åtgärder med transaktionskoden MCC 7995 och som inte avser spelföretag med licens i Sverige. I det andra alternativet skulle det vara möjligt att upp- rätta en spärrlista över de spelanordnare för vilka betalningsförmed- lingar ska stoppas. 
  
 150 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 24.12.4Åtgärder för att kringgå blockering av betalningsförmedling 
  
 I debatten hörs från flera håll att det är lätt att kringgå blockering av betalningsförmedlingar. Lotteriutredningen menade att systemet lätt kan kringgås exempelvis genom att använda utlandsbaserade be- talningsförmedlare som inte omfattas av den svenska lagstiftningen eller genom att andra transaktionskoder används. Vidare menade Lotteriutredningen att en framgångsrik kontroll av betalningsför- medling i fråga om spel och lotterier över internet torde förutsätta ett internationellt samarbete. Nationella förbud riktade mot banker och andra betalningsförmedlare verksamma i Sverige skulle kanske få en viss effekt och det skulle i varje fall vara en markering av den svenska synen på spel anordnade av spelanordnare utan licens i Sverige. Bland annat med hänsyn till de kringgåendemöjligheter som verkar finnas såg inte Lotteriutredningen tillräckliga skäl för ett så- dant förbud. 
  
 Svenska Bankföreningen (Bankföreningen) framförde i sitt remiss- yttrande (Fi2008/7967) avseende Spelutredningen flera anledningar till varför ett förslag till blockering av betalningsförmedling inte är bra. Bland annat angav de att detaljhandelskoderna inom de inter- nationella kortbetalningssystemen lätt kan kringgås och att lagstift- ningen därför riskerar att bli ineffektiv. Bankföreningen menade att spelanordnarna t.ex. kan omdefiniera sin verksamhet för att få en ny beteckning. Det är också svårt att göra klara gränsdragningar för vad som avses med spelföretag eftersom det finns många bolag där spelverksamhet endast utgör en begränsad del av den totala verksam- heten. Bankföreningen ansåg därför att risken finns att helt legitima betalningar som inte avser spel stoppas. Bankföreningen påpekade också att det inte är bankerna som har kontroll över tilldelningen eller definitionen av  
 MCC-koder. 
  De bygger på interna regler inom bolagen Mastercard och VISA. 
  
 24.12.5 Hur ser det ut i andra länder? 
  
 Som tidigare nämnts öppnar många länder i Europa, helt eller delvis, sina marknader för nya spelanordnare. Många av de länder som inför licenssystem tar också ställning för att de som inte får licens för spel 
  
 151 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 i landet ska utestängas genom blockering av  
 IP-adresser, 
  betalnings- förmedlingsförbud eller genom en kombination av dessa. 
  
 Våren 2016 genomförde Spellicensutredningen en enkätundersök- ning angående möjlighet till blockering. Utredningen frågade spel- myndigheter i 25 av Europas länder om det i deras reglering fanns möjlighet att genomföra någon form av blockering av de spelbolag som inte har någon licens i landet. 16 av det tillfrågade länderna svarade på enkäten. Åtta länder svarade att de har möjlighet att till- gripa blockering av betalningsförmedling. I två av de länder som svarade krävs ett domstolsbeslut för att blockeringen ska vara möjlig att verkställa. 
  
 I juni 2010 införde Norge ett förbud mot att förmedla insatser till och vinster från utländska spelbolag. Det är banker och andra finansinstitutioner som inte längre får utföra sådana transaktioner. Förbudet har flera syften, t.ex. att begränsa tillgängligheten till oreg- lerat internetspel, sända en signal om att utländska spelbolag inte är reglerade av norska myndigheter, hindra nyrekrytering av spelare hos bolag som inte har norskt tillstånd och att göra Norge till en mindre attraktiv marknad för utländska spelbolag. 
  
 Förbudet innebär att det för norska banker och andra finansiella institutioner inte är tillåtet att förmedla pengar till spelanordnare som inte har licens i Norge. Förbudet gäller både insatser, som ofta betalas med kreditkort, och utbetalning av vinster, som betalas till spelarens bankkonto. Förbudet innebär att alla betalningar med MCC koden 7995 och ett annat landsnummer än Norge ska avvisas. 
  
 I samband med införandet av förbudet uppstod problem för många norrmän att betala med sina kreditkort i utlandet. Problemet uppstod p.g.a. att korttransaktioner med MCC 7995 tillsammans med ett annat landsnummer än Norge blev avvisat vid betalning. Detta drabbade norrmän i exempelvis kiosker där det fanns en spel- automat och det därför inte var möjligt för dem att betala med kort. Detsamma hände på hotell, restauranger och liknande där det också fanns ett spelutbud. Detta problem föranledde det norska Lotteri- og stiftelsetilsynet att skriva ett brev till finansinstitutioner i Norge (Lotteri- og stiftelsetilsynet,  
 08/07345-45/300) 
  där myndigheten förklarade sin syn på tolkningen av föreskrifterna till förbudet. 
  
 152 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 År 2012 genomförde Lotteritillsynet en utvärdering46 av betal- ningsförmedlingsförbudet. Slutsatsen var att spel hos spelbolag utan norsk licens minskat något men resultatet av förbudet blev inte så bra som man hade förväntat sig. Orsaken till att förbudet mot be- talningsförmedling inte helt fått den förväntade effekten är att många utländska spelbolag har infört nya betalningslösningar för att kringgå förbudet. 
  
 I dag sker penningöverföringar ofta genom tredjepartsbetaltjänst- leverantörer, vilket gör det svårt för bankerna att identifiera över- föringar till främmande spelanordnare. Detta har lett till att norska spelare kan använda kreditkort när de spelar på utländska spelbolag. Kreditkort har som tidigare nämnts en inbyggd barriär mot trans- aktioner till företag som använder MCC för spel. Eftersom många transaktioner nu sker via tredjepartsbetaltjänstleverantörer som an- vänder sig av andra koder för spel godkänns transaktionen. År 2015 utvärderade Lotteri- og stiftelsetilsynet förbudet och identifierade i samband med detta ett antal tredjepartsaktörer. Mot denna bak- grund har myndigheten skickat ett informationsbrev till banker och finansiella institutioner med en förteckning över dessa företag (Lotteri- og stiftelsetilsynet,  
 15/02557-6/334). 
  Det norska kultur- departementet som är ansvarigt departement för spelfrågor anser att det bör övervägas att ändra den gällande lagstiftningen för att stärka förbudet, och att reglerna bör rationaliseras genom åtgärder för att begränsa användningen av tredjepartslösningar. Det kan leda till att effekten av förbudet blir större än i dag.47 
  
 Också i Danmark ger lagstiftningen möjlighet att blockera kredit- kortsbetalningar och göra det till ett brott för betalningsförmedlare såsom banker och kreditkortsföretag att förmedla betalningar till och från spelanordnare som tillhandahåller spel till personer i Danmark utan licens. 
  
 46Evaluering av forskrift om forbud mot betalingsformidling til pengespill uten norsk tillatelse, Lotteritilsynet, 2012. 
  
 47(Meld. St. 12  
 (2016–2017, 
  Alt å vinne - Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk.) 
  
 153 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 24.13 Utredningens bedömning och förslag 
  
 Utredningens förslag: Av 20 kap. 5 § spellagen framgår att det är straffbart att förmedla betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens när detta krävs enligt spel- lagen. 
  
 Det föreslås här att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalningsorder där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandels- kodsystem. 
  
 Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningar som avses i första stycket hos domstol begära att betaltjänstleverantörer blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från be- stämda kontonummer. 
  
 Utredningens bedömning: För att säkra konkurrensneutralitet bör regeringens blockeringsåtgärder implementeras samtidigt av alla berörda parter. 
  
 Som tidigare sagts avseende förbud mot elektronisk kommunika- tion till otillåtet spel ska den nya regleringen, enligt Spellicensutred- ningens direktiv, bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. 
  
 Vidare anges i direktiven att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanord- nare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden och att det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla spel till svenska spelare, varför Spellicensutredningen fått i uppdrag att överväga om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd nämns i direktivet Spelutredningens förslag att förbjuda betalningsförmed- ling för otillåtet spel. 
  
 Också när det gäller effektiviteten av ett förbud mot betalnings- förmedling råder det delade meningar bland de länder som infört ett sådant förbud. Många menar att det är lätt att kringgå medan andra 
  
 154 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 anser att det fungerar och framför allt har en avskräckande effekt på det stora flertalet spelare. 
  
 Spellicensutredningen har haft möten med Bankföreningen som uttrycker stor tveksamhet till ett införande av förbud mot betal- ningsförmedling. Bankföreningen framhåller bl.a. att förslaget är svår- genomförbart och att de detaljhandelskoder inom de internationella kortbetalningssystemen lätt kan kringgås och att lagstiftningen därför riskerar att bli uddlös. Vidare poängterar Bankföreningen att spelbolagens användande av tredjepartsbetaltjänstleverantörer gör det svårt för bankerna att identifiera överföringar till spelbolag utan licens i Sverige. 
  
 Spellicensutredningen har också haft kontakt med föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden som arbetar för att främja svenska Visa/MasterCard kortutgivares och kortinlösares in- tressen inom konkurrensneutrala områden. Deras samlade uppfatt- ning är att en selektiv blockering (endast blockering av spelföretag utan licens i Sverige) skulle bli kostsam, ineffektiv och mycket svår att administrera. De ställer sig tveksamma till effekten av blocke- ringen och tror att den i praktiken endast skulle ha en signaleffekt. Den administrativa utmaningen med att införa en selektiv blocke- ring ligger i att hantera information omkring licensierade/olicensie- rade aktörer. En centralt administrerad lista med tillåtna aktörer och hur dessa identifieras i auktorisationerna måste finnas. Denna lista måste hållas löpande uppdaterad och vid ändringar distribueras till samtliga kortutgivare. 
  
 Vidare menar föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden att för att säkra konkurrensneutralitet måste blockeringarna implementeras samtidigt av alla parter. Detta för att undgå att be- talning med kort är möjligt hos vissa aktörer men inte hos andra. Dessutom behöver det löpande säkras med kortnätverken Visa och MasterCard att den identifieringsinformation som används finns till- gänglig i auktorisationerna, är korrekt och hålls uppdaterad. Enligt föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden skulle detta bli en komplex lösning med många aktörer och mycket manuella rutiner. Vidare anger de att det bör vara tekniskt möjligt att imple- mentera en selektiv blockering även om detta kan vara en komplex och därmed kostsam ändring för en del. 
  
 Spellicensutredningen anser att det är av största vikt att de aktörer som betalar för en licens på spelmarknaden ska ha någon form av 
  
 155 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 garanti för att marknaden är ”skyddad”och att det inte ska vara möj- ligt att stå utanför den reglerade marknaden och ta marknadsandelar. Om denna garanti inte finns bedömer utredningen att kanaliserings- målet blir svårare att uppnå. Av skäl som framgår i föregående av- snitt om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel föreslår utredningen trots detta resonemang inte att någon IP- blockering införs (dock föreslås införande av varningstext med information om att denna webbsida inte står under svensk tillsyn eller har en licens i Sverige, se avsnittet om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel). 
  
 Fråga är då om ett förbud mot betalningsförmedling bör införas. Tre kriterier bör i så fall vara uppfyllda. Dessa är att åtgärden ska vara ägnad att tillgodose ändamålet, åtgärden ska vara nödvändig för att uppnå ändamålet samtidigt som mindre inskränkande alter- nativ saknas och den fördel åtgärden tillgodoser ska stå i rimlig proportion till den skada som åtgärden kan orsaka de berörda. 
  
 Utredningens förslag innebär som framgår av avsnitt 24.14.1 att det blir straffbart att förmedla betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen. Förbudet gäller oavsett betalningsform. Detta förbud innebär dock inte någon ”utredningsskyldighet” för banker och andra betalningsför- medlare. Till förbudet är inte heller kopplat några krav på särskilda blockeringsåtgärder av betalningar till olicensierade spelbolag. Det måste därför övervägas om ytterligare åtgärder är nödvändiga. Ut- redningen har därvid funnit endast två tänkbara alternativ. 
  
 I första hand är det frågan om att, likt Norge, införa bestäm- melser som innebär en skyldighet för betaltjänstleverantörer att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. Det står klart att detta inte är en heltäckande lösning, bl.a. eftersom den begränsas till kortbetalningar. 
  
 Det andra alternativet skulle vara att Spelmyndigheten, får begära blockering av elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer om dessa transaktioner rör förmedling av insatser och vinster till eller ifrån olicensierade spelbolag. 
  
 Det är utredningens uppfattning att inget av dessa alternativ till- fullo tillgodoser det eftertraktade ändamålet, dvs. att helt utestänga olicensierade spelbolag i detta avseende. 
  
 156 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 Utredningen anser emellertid att en blockering av betalnings- transaktioner bör prövas. Oavsett dess bristande effektivitet och den ökade börda som det innebär för betalningsförmedlarna har en sådan blockering införts i bl.a. Norge. Att förbudet är praktiskt genomför- bart är därmed klarlagt. Det får också anses stå i rimlig proportion till den ”skada” som drabbar betalningsförmedlarna. Härtill kommer att alternativen kan sägas stå i överensstämmelse med internationella penningtvättsprinciper som innebär att särskilda hänsyn måste tas vid penningtransfereringar till icke kända kunder dvs. att det ofta finns långtgående krav på kundkännedom. Inte heller signaleffek- ten i förhållande till olicensierade spelbolag ska underskattas. 
  
 Utredningen är väl medveten om den kritik som t.ex. Bank- föreningen kan komma att rikta mot förslaget. Invändningarna fram- fördes redan i samband med remissbehandlingen av Spelutredning- ens betänkande. Det bör sägas att inte heller denna utredning kan besvara alla de frågor som kan ställas i sammanhanget. Slutsatsen är ändå att betalningsblockeringar tillgodoser ändamålet och att det saknas mindre inskränkande alternativ. 
  
 Enligt 18 kap. 17 § första stycket i förslaget till spellag är det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter gällande avvisning av betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. I förslaget till för- ordning görs en koppling till det tidigare beskrivna detaljhandels- kodsystemet MCC som har en särskild kod för spel, 7995. Förord- ningsförslaget återfinns i bilaga 2. 
  
 Enligt andra stycket samma paragraf får Spelmyndigheten begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster blockera elektroniska betalningstransaktioner till och från bestäm- da kontonummer om transaktionerna avser betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån olicensierade spelbolag. Detta är i sig en ingripande åtgärd och utredningen menar därför att Spelmyndig- heten hos domstol måste begära ett beslut om blockering av trans- aktioner till specifika kontonummer. Detta framgår av 18 kap. 18 § spellagen. Sådana mål ska prövas skyndsamt. 
  
 Erfarenheter från bl.a. Norge visar att spelbolagen i stor utsträck- ning använder sig av tredjepartsbetaltjänstleverantörer. Utredning- ens förhoppning är att de problem som aktualiserats i samband med att spelbolagen använder sig av tredjepartsbetaltjänstleverantörer, i varje fall delvis, får en lösning när Finansinspektionen i framtiden 
  
 157 
  
 Sanktionssystemet 
  
 SOU 2017:30 
  
 kommer att utöva tillsyn även över dessa aktörer. När tredjeparts- betaltjänstleverantörer står under tillsyn kommer samma regler gälla för dem som för övriga aktörer som tillhandahåller betalningstjänst- er. Som tidigare nämnts ska det andra betaltjänstdirektivet – med undantag för ett fåtal bestämmelser som ska genomföras först vid ett senare datum – vara genomfört i nationell rätt senast den 13 januari 2018. 
  
 Utredningen har som framgått ovan lämnat förordningsförslag som rör betalningsblockering. Det är upp till regeringen att besluta om tidpunkt för ikraftträdande. När denna tidpunkt slutligen ska fastställas bör regeringen ta hänsyn till synpunkten från föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden gällande konkurrens- neutralitet, dvs. blockering bör implementeras samtidigt av alla be- rörda parter. 
  
 Utredningens bedömning är att de föreslagna åtgärderna, tillsam- mans med kravet på varningstext för vissa domänadresser (se av- snittet om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel), ett stärkt främjandeförbud, samt andra förstärkningar av sanktionssystemet som föreslås i detta kapitel i dagsläget utgör till- räckliga åtgärder för att nå kanaliseringsmålet. Detta särskilt om åtgärderna kombineras med ett i övrigt attraktivt licenssystem. 
  
 24.13.1 Straffansvar för olovlig betalningsförmedling 
  
 Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet förmedlar betalningar för insatser eller vinster till eller från en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när en sådan krävs döms för olovlig betalningsförmedling till böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 Enligt dansk rätt kombineras möjligheten att blockera kreditkorts- betalningar med en straffbestämmelse som tar sikte på betalnings- förmedlingar till och från spelanordnare utan dansk licens. Den danska spelmyndigheten ger i detta syfte rekommendationer till be- taltjänstleverantörer om vilka konton som innehas av spelaktörer som står utan en licens. Skälet till detta är att betaltjänstleveran- törerna normalt sett inte vet vilka spelaktörer som är illegala. De har heller ingen skyldighet att göra några sådana kontroller innan 
  
 158 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sanktionssystemet 
  
 de förmedlar en betalning. Genom att följa rekommendationen kan betaltjänstleverantörerna undvika att förmedla betalningar till och från illegala aktörer och därmed undgå en ansvarstalan. Att en sådan rekommendation har frångåtts är dock inte en förutsättning för en ansvarstalan. Om betaltjänstleverantören redan känner till förhållan- dena, dvs. att fråga är om en illegal aktör, och trots detta förmedlar betalningen kan en ansvarstalan aktualiseras. 
  
 Enligt utredningen bör det, liksom enligt dansk rätt, finnas möjlig- het att föra talan om brott i de fall som betalningar förmedlas för insatser eller vinster till eller från en spelverksamhet som inte har licens enligt spellagen trots att detta krävs. Spelmyndigheten bör enligt liknande rutiner som i Danmark hålla betaltjänstleverantörer uppdaterade om vilka spelaktörer som myndigheten uppfattar som illegala. För ansvar bör det dock inte vara ett krav att betaltjänst- leverantören i fråga fått en sådan rekommendation från Spelmyn- digheten. Gärningen bör omfatta såväl uppsåtliga som grovt oakt- samma handlingar. Straffskalan ska vara böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 I och med att en sådan straffbestämmelse tas in i spellagen finns det en möjlighet för åklagaren att i förekommande fall föra talan om företagsbot enligt bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken. Det ska här påpekas att det för en sådan talan inte krävs att åtal väckts för brottsligheten eller att en gärningsman är identifierad. 
  
 159 
  
 25 Avgifter 
  
 25.1Utredningsdirektiven 
  
 Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmän- nyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksam- het, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. 
  
 En viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med  
 EU-rätten, 
  bl.a. bestämmelserna i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt  
 (EUF-fördraget) 
  om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105). 
  
 Utredningen ska mot denna bakgrund lämna förslag till ett hel- täckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av  
 EUF-fördraget. 
  I detta kapitel behand- las frågan om avgifter och om Spelmyndighetens finansiering. Om skatter, se kapitel 26. 
  
 25.2Licensavgifter i Europa 
  
 De europeiska spelmyndigheternas organisation, Gaming Regulators European Forum, gjorde under våren 2016 en studie över vilka skatter och vilka licensavgifter de 25 medlemsstaterna i organisationen tilläm- par. Av de tillfrågade svarade 17 medlemsländer (Tyskland lämnade endast information om skatter och Storbritannien endast om avgifter). 
  
 Efter genomgång av svaren kan dessa sammanfattas enligt följande. Av de flesta svaren går tyvärr inte att utläsa om det rör sig om en årlig avgift eller om avgiften avser en viss tidsperiod. Av undersök- 
  
 161 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 ningen framgår dock att bl.a. Storbritannien, Danmark, Lettland, Jersey och Malta tillämpar årliga licensavgifter. 
  
 De länder som svarat använder sig i princip av tre olika modeller för licensavgifter eller kombinationer av dessa. Dessa modeller kan delas upp i fasta, rörliga eller kombinerade licensavgifter. Med kom- binerade licensavgifter avses avgifter som dels har en fast del, dels en rörlig del. 
  
 Fasta avgifter 
  
 De länder som har fasta avgifter skiljer normalt på avgift för online- spel (högre avgift) eller avgift för landbaserat spel (lägre avgift). Av- giften kan även vara satt efter spelformer, t.ex. en avgift för kasino- spel, en för vadhållning och en för traditionella lotterier. 
  
 Rörliga avgifter 
  
 De länder som har rörliga avgifter använder sig i de flesta fall av spelbolagens omsättning efter utbetalade vinster (GGR) som grund för avgiften. Ett land, Johnston, använder vinst (NGY1) som grund för avgiften. Avgiften kan vara utformad som en procentsats eller som en trappstegsmodell. Även här kan avgiften variera beroende på spelform. 
  
 Kombinerade avgifter 
  
 Många länder använder sig av kombinerade avgifter. Det kan röra sig om en fast avgift för att ansöka om licens som sedan övergår till en rörlig årlig licensavgift. När licensperioden upphört, utgår det en förnyelseavgift om man vill fortsätta verksamheten. Den fasta ansök- ningsavgiften kan också variera beroende på omsättning (t.ex. Sverige) eller spelform (t.ex. Storbritannien). 
  
 1 Net Gaming Yeild (vinst efter utbetalda vinster och alla omkostnader). 
  
 162 
  
 SOU 2017:30 
  
 Avgifter 
  
 25.3Finansiering av licensgivning och tillsyn 
  
 Utredningens förslag: Den som ansöker om licens att bedriva spel om pengar eller tillhandahålla spel om pengar ska betala en avgift för ansökan om licens. Detsamma ska gälla den som vill ha en licens att inneha eller tillverka vissa angivna spelautomater. Även den som ansöker om licens för spelprogramvara som används för onlinespel ska betala en avgift. 
  
 Nuvarande modell för beräkning av tillsynsavgifter ersätts för vissa spelformer av en schabloniserad årlig tillsynssavgift. Denna tillsynsavgift ska täcka Spelmyndighetens kostnader för tillsyn av spelföretagen. För övriga spelformer förslår utredningen att nu- varande beräkningsmodeller kvarstår. Härutöver ska myndig- heten ha befogenhet att ta ut en timavgift för händelsestyrd tillsyn om behov föreligger. 
  
 Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om storleken på avgiften för ansökan om licens och om betal- ning av sådana avgifter. 
  
 Spelmyndigheten bör meddela föreskrifter om tillsynsavgift- ens storlek och om betalning av sådana avgifter. 
  
 25.3.1Utgångspunkter 
  
 En utgångspunkt för nuvarande avgifter i den svenska spelregler- ingen är det ekonomiska målet om full kostnadstäckning, dvs. av- gifterna ska på längre sikt  
 (3–5 
  år) täcka relaterade kostnader. Detta följs upp kontinuerligt och årligen tas beslut om avgifterna ska för- ändras. I samband med detta sker även samråd med Ekonomistyr- ningsverket. 
  
 Utgångspunkten är vidare att licenserna kommer att gälla i fem år. 
  
 25.3.2Nuvarande ansökningsavgifter 
  
 Regeringen beslutade den 25 februari 2016 att fr.o.m. den 1 maj 2016 ändra lotteriförordningen (1994:1451). Ändringarna innebar att ansökningsavgifterna blev följande: 
  
 163 
  
 Avgifter SOU 2017:30 
  
 Tabell 25.1 Nuvarande ansökningsavgifter enligt lotteriförordningen 
  
 Lotteriförordningen 6 §, ärendeslag 
  
 Avgift kronor 
  
 Typgodkännande med vinst högst 1/33 basbelopp, bingo 
  
 4 000 
  
 Typgodkännande, 14 § lotterilagen 
  
 10 000 
  
 Typgodkännande, 14 § lotterilagen för teknisk utrustning 
  
 26 000 
  
 Chapman, 16 § lotterilagen 
  
 - omslutning upp till 1 miljon kronor 
  
 2 600 
  
 - omslutning mer än 1 miljon kronor men upp till 5 miljoner kronor 
  
 10 000 
  
 - omslutning mer än 5 miljon kronor men upp till 15 miljoner kronor 
  
 60 000 
  
 - omslutning mer än 15 miljoner kronor 
  
 80 000 
  
 Chapman, 21 b § lotterilagen 
  
 - högsta vinsten högst 1/60 basbelopp 
  
 2 600 
  
 - mer än 1/60 basbelopp 
  
 80 000 
  
 Bingospel, 22 § lotterilagen 
  
 2 600 
  
 Automatspel,  
 25–27 
  § lotterilagen 
  
 2 600 
  
 Innehav av penningautomat, värdeautomat och varuspelsautomat, 
  
 28 § lotterilagen 
  
 2 600 
  
 Restaurangkasino, 32 § eller 34 § lotterilagen 
  
 2 600 
  
 Ansökan enligt lotterilagen och kasinolagen som prövas av regeringen 
  
 10 000 
  
 Avgift tas inte ut för en ansökan som avser ändrad postadress eller minskning av antalet tillståndsgivna spelautomater eller spelbord. 
  
 25.3.3Nuvarande kontroll- och tillsynsavgifter 
  
 Lotteriinspektionens föreskrifter om avgifter för kontroll och tillsyn (LIFS 2016:1) reglerar två typer av kontroll- och tillsynsavgifter. Den ena debiterar tillståndshavaren en månatlig avgift (princip 1) och den andra debiterar tillståndshavaren enbart en timbaserad avgift samt i förekommande fall tillkommande kostnader (princip 2). Myndigheten har även en möjlighet att vid särskild tillsyn debitera tillståndshava- ren en timbaserad avgift samt i förekommande fall tillkommande kostnader. 
  
 164 
  
 SOU 2017:30 Avgifter 
  
 Tabell 25.2 Nuvarande kontroll- och tillsynsavgifter 
  
 Spelform/tillstånd 
  
 Princip för avgift 
  
 1. Automatspel, roulettspel, tärningsspel, 
  
 200 kronor per månad/spelställe, samt vid 
  
 och kortspel enligt lotterilagen, samt 
  
 särskild tillsyn 1 500 kronor per timme (direkt lön 
  
 automatspel enligt 1 § automatspelslagen. 
  
 samt pålägg), samt i förekommande fall, kostnader 
  
 för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är 
  
 direkt hänförliga till tillståndet. 
  
 2. Automatspel, roulettspel, tärningsspel, och kortspel enligt lotterilagen som anordnas på fartyg i internationell trafik. 
  
 1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall, kostnader för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är direkt hänförliga till tillståndet. 
  
 2. Övriga tillstånd enligt lotterilagen och kasinospel enligt kasinolagen. 
  
 1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall, kostnader för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är direkt hänförliga till tillståndet. 
  
 25.3.4Avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen (1992:191) 
  
 Enligt 4 § avgiftsförordningen får myndigheten ta ut avgifter för exempelvis informations- och kursmaterial. Storleken på denna av- gift får myndigheten bestämma själv enligt 5 § avgiftsförordningen. Avgifter tas ut för att täcka kostnaderna för tryckmaterial och efter- frågade utbildningar. Utredningen föreslår inga ändringar i dessa delar. 
  
 25.4Kartläggning och analys av processer 
  
 Spelmyndighetens licensgivning ska bidra till en sund och säker spel- marknad. De bakomliggande förutsättningarna för licensgivningen är att kostnader för arbetstid, och övriga kostnader som kan uppstå, ska finansieras av de avgifter sökanden betalar i samband med an- sökan om licens. Avgiften ska spegla kostnaden för handläggningen. 
  
 Gemensamt för alla licensprocesser, och som påverkar mängden nedlagd tid, är att man vid mer komplexa licensansökningar, eller licensansökningar av principiell betydelse, måste räkna med att flera personer på myndigheten involveras vid prövningen av en sådan an- sökan om licens. Ett sådant förfarande gör att den nedlagda arbets- tiden ökar. 
  
 165 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 För att komma fram till en lämplig avgiftssättning har det gjorts en processkartläggning avseende beräknad arbetstid för olika typer av licensärenden. Dessa beräkningar har utgjort grund för utredning- ens förslag till avgifter. 
  
 25.5Utredningens bedömning 
  
 25.5.1Avgift för ansökan om licens 
  
 Som nämnts kommer det att krävas licens för att anordna eller till- handahålla spel. För Spelmyndighetens prövning av om en licens kan erhållas ska sökanden betala en avgift för licensen. Detsamma ska gälla den som vill ha en licens att tillverka eller inneha vissa angivna spelautomater. Även den som behöver en licens för spelprogram- vara som används för onlinespel ska betala en avgift för licens. Den största skillnaden i det nya systemet i förhållande till den tillstånds- prövning Lotteriinspektionen för närvarande gör, är att Spelmyndig- heten ska pröva alla sökandes vandel och – i vissa fall – även licens- sökandes ekonomiska förhållanden. 
  
 Det ska enligt utredningens förslag vara möjligt att ansöka om licens för att bedriva spel avseende onlinebaserat spel och/eller land- baserat spel. Dessa begrepp delas sedan upp i olika spelformer, t.ex. vadhållning på sport. De olika spelformerna kräver större eller mindre spelsystem som kan vara mer eller mindre komplexa. Den som an- söker om licens kan ha stor erfarenhet av spelmarknaden medan andra ansöker om licens för första gången. I den ovan nämnda process- kartläggningen har det gjorts ett försök att uppskatta den tidsåtgång prövningen av de olika licenskraven kan medföra. Det har även be- aktats att vissa licensansökningar avseende samma spelform, beroende på val av teknisk lösning, kan behöva längre eller kortare tid än genomsnittet. Det har även beaktats att prövningen av förnyelse av en licens i de flesta fall torde kräva en mindre arbetsinsats från pröv- ningsmyndighetens sida varför en sådan ansökan inte bör kosta lika mycket som en ny ansökan. 
  
 166 
  
 SOU 2017:30 Avgifter 
  
 Tabell 25.3 Föreslagna licensavgifter 
  
 7 § spelförordningen (2018:000), licenstyp 
  
 Avgift kronor 
  
 Licens till onlinespel enligt 6 kap. 1 § spellagen (2018:000) 
  
 400 000 
  
 Licens till vadhållning enligt 7 kap. 1 § spellagen 
  
 400 000 
  
 Licens till båda ovanstående 
  
 700 000 
  
 Ändring av samtliga ovanstående 
  
 150 000 
  
 Förnyelse av ovanstående licenser 
  
 300 000 
  
 Licens till onlinespel och/eller vadhållning med maximal årlig GGR om 
  
 1 000 000 kronor 
  
 60 000 
  
 Licens till statligt lotteri enligt 4 kap. 1 § eller allmännyttigt lotteri 
  
 enligt 5 kap. 1 § spellagen 
  
 - omslutning upp till 5 miljon kronor 
  
 60 000 
  
 - omslutning mer än 5 miljon kronor men upp till 15 miljoner kronor 
  
 75 000 
  
 - omslutning mer än 15 miljoner kronor 
  
 150 000 
  
 Ändring av licens till statligt eller allmännyttigt lotteri 
  
 40 000 
  
 Licens till landbaserad bingo enligt 5 kap. 4 § spellagen 
  
 30 000 
  
 Ändring av licens till landbaserad bingo 
  
 5 000 
  
 Licens till lokalt poolspel på hästar enligt 5 kap. 8 § spellagen 
  
 4 000 
  
 Licens till  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater, per spelplats 
  
 4 000 
  
 Licens till tillverkning av penning- och värdeautomater 
  
 4 000 
  
 Licens till innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomat 
  
 4 000 
  
 Licens till landbaserat kommersiellt kasinospel, per spelplats 
  
 4 000 
  
 Licens till landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino 
  
 70 000 
  
 Ändring av licens till landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, 
  
 per kasino 
  
 15 000 
  
 Licens till spelprogramvara 
  
 30 000 
  
 Ändring av licens till spelprogramvara 
  
 10 000 
  
 Kortspel i turneringsform 
  
 - licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att anordna pokerspel i 
  
 turneringsform, maximalt 10 turneringar 
  
 4 000 
  
 - licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att anordna pokerspel i 
  
 turneringsform, mer än 10 turneringar 
  
 15 000 
  
 - licens enligt 8 kap. 7 § spellagen för att anordna landbaserat spel 
  
 för enstaka turneringar med fler deltagare och högre insats 
  
 25 000 
  
 Vid ikraftträdandet av spellagen kommer en del aktörer att ha ett gällande tillstånd enligt lotterilagen (1994:1000). Beroende på tid- punkten för ikraftträdandet av spellagen kommer dessa äldre tillstånd att i normalfallet vara fortsatt gällande till dess att de löper ut. Med beaktande härav och de nya tekniska krav som kommer att ställas 
  
 167 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 på spelverksamhet bör alla ansökningar om licens efter spellagens ikraftträdande ses som ”nya”. De ska därför inte ses som ändringar av licenser enligt ovanstående tabell. 
  
 25.5.2Särskild registreringsavgift för ombud 
  
 Enligt förslag till ny penningtvättslag2 ska en anordnare som vill till- handahålla speltjänster genom ombud anmäla detta till Barr tionen, som ska registrera ombudet förutsatt att det av anmälan framgår att ombudets ledning är lämpliga. 
  
 Under förutsättning att förslaget leder till lagstiftning bör en särskild avgift utgå enligt nedan för en sådan registrering. 
  
 Tabell 25.4 Föreslagen registreringsavgift för ombud 
  
 Registreringstyp 
  
 Avgift kronor 
  
 Registreringsavgift landbaserade ombud, per ombud 
  
 4 000 
  
 25.5.3Tillsynsavgift 
  
 I dag är målet för tillsynen på området en sund och säker spelmark- nad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten (prop. 2002/03:93, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212).3 
  
 Som framgår av kapitel 9 föreslår utredningen att målen för den nya spelregleringen ska lagfästas. Av 1 kap. 1 § i den förslagna spel- lagen framgår bl.a. att allt spel ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert, att lagen ska tillämpas så spelen får ett högt konsument- skydd och att det råder hög säkerhet i spelen. Till följd av den nya spellicensmodell som utredningen föreslår utgår passusen om att över- skottet bör värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmän- nyttiga ändamål. 
  
 2Ytterligare åtgärder mot Penningtvätt och finansiering av terrorism, SOU 2016:8 s. 382 f. 
  
 3Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 17, s. 223. 
  
 168 
  
 SOU 2017:30 
  
 Avgifter 
  
 25.5.4Riskbaserad tillsyn 
  
 Tillsynen av spelmarknadens aktörer kan beskrivas på olika sätt. För närvarande har Lotteriinspektionen valt att dela in tillsynsarbetet i tre former: 
  
 •Bastillsyn eller löpande tillsyn 
  
 •Tematisk tillsyn 
  
 •Händelsestyrd tillsyn. 
  
 All spelverksamhet under Lotteriinspektionens tillsyn är föremål för bastillsyn. Denna genomförs regelbundet och till viss del rutinmässigt. Den löpande tillsynen utförs genom dels en närvaro vid kritiska situationer hos anordnarna såsom vid dragningar4, dels en löpande uppföljning av att anordnarna uppfyller de regler och krav som ställs. Basen för denna tillsynsform är den löpande inrapporteringen av anordnarna och den analys som inspektionen gör utifrån detta mate- rial. Det kan handla om att följa upp anordnarens försäljning av lotter och att vinster betalas ut regelbundet. I denna del av den löpan- de tillsynen är de olika systemen för rapportering och analys centrala verktyg. Den löpande tillsynen består också av de platsbesök in- spektionen kontinuerligt gör hos anordnarna med särskilt fokus på risker och tendenser. Syftet är att inspektionen på ett tidigt stadie ska upptäcka eventuella risker i spelverksamheten och därmed bättre kunna förebygga problem. Systematiska analyser och utvärderingar är centrala moment i detta arbete. 
  
 En mer specifik tillsyn sker genom den tematiska tillsynen. I den tematiska tillsynen går Lotteriinspektionen djupare i ett visst ämne eller aktivitet för att få information som normalt sett inte kommer fram genom bastillsynen och via aktörernas rapportering. Det kan handla om att bedöma anordnarens hantering av kundernas insätt- ningar och uttag eller anordnarens hantering av överskott. Genom den tematiska tillsynen får inspektionen ett väl underbyggt underlag för att bedöma risker med större precision, vilket är en förutsätt- ning för att inspektionen på ett effektivt sätt ska kunna påverka lotterimarknadens aktörer. 
  
 4 Av administrativa skäl klassificeras denna tillsyn som händelsestyrd tillsyn hos Lotteri- inspektionen. 
  
 169 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 Den riskklassificering som Lotteriinspektionen gör varje år är en grundpelare för verksamhetsplaneringen avseende kommande år. I verksamhetsplanen anges hur tillsynsinsatserna bör utformas och prioriteras mellan olika anordnare och spelformer. Till verksamhets- planen kopplas olika tillsynsaktiviteter. Riskbedömningen är grunden för vilka specifika frågor och problem som tillsynen ska fästa särskild uppmärksamhet på. Det kan handla om tematiska undersökningar, enkätundersökningar eller mer företagsspecifika undersökningar för att kartlägga hur de identifierade riskerna uppmärksammas och han- teras hos de olika aktörerna. 
  
 En tredje typ av tillsyn är den händelsestyrda tillsynen som handlar om incidenter som redan har inträffat. Denna tillsyn kan bäst be- skrivas som en reaktiv tillsyn. Det kan handla om anordnare som får akuta problem eller om spelare som drabbas av tekniska fel. Andra exempel är att en anordnare ändrar sina avtalsvillkor, vilket kan inne- bära att de tillstånds- och tillsynsmässiga förutsättningarna förändras. 
  
 I princip alla Lotteriinspektionens tillsynsobjekt är föremål för, eller kan bli föremål för, samtliga tre former av tillsynsinsatser. Alla dessa typer av insatser utgör enligt Lotteriinspektionen nödvändiga inslag i tillsynsverksamheten. I det praktiska arbetet går tillsyns- insatserna också in i varandra; exempelvis är analysen och den kun- skap som byggs upp i den löpande tillsynen en förutsättning för att kunna planera tematisk tillsyn på ett relevant sätt. När det gäller vilka företags- och transaktionsdata som löpande ska rapporteras till myn- digheten, styrs detta ytterst av vad som bedömts vara intressant och viktigt ur ett riskperspektiv. Slutligen kan en incident ofta bli start- skottet för en undersökning och också sätta fokus på mer generella problem. Därmed påverkas bedömningarna av olika risker och hur verksamheten ska klassificeras i ett riskperspektiv. 
  
 Utredningen föreslår inga ändringar i hur Spelmyndigheten bör bedriva sin tillsynsverksamhet i förhållande till den modell som i dag används av Lotteriinspektionen. En riskbaserad tillsyn stämmer väl överens med de mål som nu slås fast i den nya spelregleringen. 
  
 170 
  
 SOU 2017:30 
  
 Avgifter 
  
 25.5.5Riskfaktorer 
  
 I dialog med Lotteriinspektionen har utredningen försökt att iden- tifiera de faktorer som är av störst betydelse vid riskbedömningen av en spelverksamhet, dvs. vilka faktorer som normalt sett är av av- görande betydelse för hur mycket tillsyn som behöver göras av en aktör på spelmarknaden. Dessa faktorer är 
  
 •sökandens erfarenhet av spelmarknaden (inkl. myndighetens tidi- gare erfarenheter av sökandens verksamhet) 
  
 •spelsystemets tekniska komplexitet 
  
 •spelets omsättning (inkl. antal kunder m.m.). 
  
 Med hänsyn till dessa faktorer anser utredningen att Spelmyndig- hetens tillsyn bör finansieras av differentierade tillsynsavgifter som är beroende av om spelen är online- eller landbaserade. Detta då de nämnda riskfaktorerna normalt sätt är högre för onlinespel än för landbaserade spel. Typiskt sätt är de spelsystem som används för on- linespel även mer tekniskt avancerade. 
  
 25.5.6Förslag till tillsynsavgifter 
  
 Utredningen föreslår att Spelmyndigheten även fortsättningsvis an- vänder sig av de beräkningsmodeller för tillsynsavgift som framgår av avsnitt 25.3.3 för landbaserat kommersiellt spel, landbaserad bingo, värdeautomater och spel på fartyg i internationell trafik. 
  
 Avseende övriga spelformer, bl.a. onlinespel, vadhållning och all- männyttigt spel föreslår utredningen att tillsynsavgifterna beräknas utifrån spelföretagets GGR. För de anordnare som i dag har tillstånd enligt lotterilagen innebär den föreslagna modellen ingen större för- ändring av den kostnad för tillsyn som erläggs i dag. 
  
 Som utredningen föreslagit (se kapitel 16) krävs det även licens för spelprogramvara och för att inneha och tillverka vissa spelauto- mater. Av detta följer att även avgift ska tas ut för den tillsyn som utförs avseende dessa licenser. Dessa tillsynsavgifter bör bestämmas till fasta belopp. 
  
 För landbaserat kasinospel som bedrivs i därför avsedd lokal före- slår utredningen att nuvarande beräkningsmodell ändras och att 
  
 171 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 tillsynsavgiften i stället bör bestämmas till ett fast belopp. Detta då den tidigare erlagda timbaserade tillsynsavgiften i stort legat på samma nivå de senaste åren. 
  
 Av förordningen (2007:756) med instruktion för Barr tionen (Lotteriinspektionens instruktion) framgår att myndigheten ska utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobliga- tionslån. Utredningen föreslår att Spelmyndigheten tar ut en avgift i enlighet med en av de nuvarande beräkningsmodellerna. 
  
 Härtill kommer en säkerhetsventil enligt den modell som tidigare fanns i lotteriförordningen och som nu återfinns i Barr tionens föreskrifter om tillsynsavgift (LIFS 2016:1). Det bör vara möjlighet för Spelmyndigheten att utföra mer tillsyn avseende en licenshavare om detta är särskilt påkallat med anledning av en sär- skild incident hos spelföretaget. Därav föreslår utredningen att Spel- myndigheten meddelar föreskrifter som innebär att myndigheten vid särskilda incidenter hos spelföretag, vars tillsynsavgift inte är tim- baserad, får debitera 1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall kostnader för resor, logi och övriga kon- trollkostnader som är direkt hänförliga till tillsynen över licensen. Denna avgift bör Spelmyndigheten kunna ta ut utöver spelföretagets ordinarie avgift. 
  
 172 
  
 SOU 2017:30 Avgifter 
  
 Tabell 25.5 Föreslagna tillsynsavgifter 
  
 Tillsyn av licens till onlinespel (spelföretagets GGR i kronor) 
  
 Årlig avgift kronor 
  
 30 000 
  
 10–20 
  miljoner 
  
 60 000 
  
 21–50 
  miljoner 
  
 120 000 
  
 51–100 
  miljoner 
  
 240 000 
  
 101–200 
  miljoner 
  
 500 000 
  
 201–500 
  miljoner 
  
 750 000 
  
 > 500 miljoner 
  
 1 000 000 
  
 Tillsyn av licens till vadhållning (spelföretagets GGR i kronor) 
  
 Årlig avgift kronor 
  
 30 000 
  
 10–20 
  miljoner 
  
 60 000 
  
 21–50 
  miljoner 
  
 120 000 
  
 51–100 
  miljoner 
  
 240 000 
  
 101–200 
  miljoner 
  
 500 000 
  
 201–500 
  miljoner 
  
 750 000 
  
 > 500 miljoner 
  
 1 000 000 
  
 Tillsyn av kombinerad online- och vadhållningslicens 
  
 (spelföretagets GGR i kronor) 
  
 Årlig avgift kronor 
  
 0–500 
  miljoner 
  
 1 000 000 
  
 >500 miljoner 
  
 1 500 000 
  
 Tillsyn av licens till statligt lotteri eller allmännyttigt spel 
  
 (spelföretagets GGR i kronor) 
  
 Årlig avgift kronor 
  
 15 000 
  
 1–50 
  miljoner 
  
 30 000 
  
 51–200 
  miljoner 
  
 60 000 
  
 201–400 
  miljoner 
  
 120 000 
  
 401–800 
  miljoner 
  
 240 000 
  
 801–1 
  500 miljoner 
  
 500 000 
  
 > 1 500 miljoner 
  
 750 000 
  
 Tillsyn av övriga licenser 
  
 Avgift kronor 
  
 Tillhandahållare av spelprogramvara 
  
 30 000 
  
 Tillverkning/innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater 
  
 1 200 
  
 Landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino 
  
 750 000 
  
 Landbaserad bingo 
  
 Princip 1 
  
 Värdeautomater 
  
 Princip 1 
  
 Landbaserat kommersiellt spel 
  
 Princip 1 
  
 Spel på fartyg på internationell trafik 
  
 Princip 2 
  
 173 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 Övrig tillsyn 
  
 Avgift kronor 
  
 Övrig tillsyn som utförts av Spelmyndigheten 
  
 Princip 2 
  
 Speciell tillsyn föranledd av särskilda incidenter hos licenshavaren 
  
 Princip 2 
  
 Angående princip 1 och 2 se avsnitt 25.3.3. 
  
 Utgångspunkten för de tillsynsavgifter, som beräknats efter spel- företagets GGR, är att sökanden för första året får betala licensavgift enligt budgeterad GGR. Spelmyndigheten bör därefter årligen besluta om vilken licenssavgift som Spelföretaget ska betala för året utifrån faktisk GGR. En avstämning bör därefter ske mot faktisk utförd tillsyn under aktuell tidsperiod. Har Spelmyndigheten utfört tillsyn för ett mindre belopp än den årliga licensavgiften medger bör Spel- myndigheten beakta detta vid uttag av tillsynsavgift. 
  
 I de fall där spelföretagets uppskattade GGR inte motsvarar faktisk GGR, innebärande att spelföretag egentligen skulle ha erlagt en lägre tillsynsavgift, men myndigheten redan har utfört tillsyn ut- ifrån den tillsynsavgift som beslutats, bör bolaget ändå betala för den tillsyn som faktiskt genomförts. Kostnaden har redan belastat myndigheten och bör således inte betalas tillbaka. Efterföljande år bör Spelmyndigheten besluta om en lägre tillsynsavgift baserat på föregående års faktiska GGR. 
  
 Om ett företag ska betala en avgift det första året som det står under tillsyn av Spelmyndigheten och det inte har stått under tillsyn från början av året, bör avgiften minskas med hänsyn till den tid företaget inte har stått under tillsyn. 
  
 Tillsynsavgiften för registrerat spel har kalkylerats så att kostna- den för Spelmyndighetens drift av självavstängningsregistret ingår. 
  
 25.6Ny spelmyndighet; finansiering m.m. 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten bör, liksom Martin inspektionen i dag, finansieras genom anslag. Med undantag för Spelmyndighetens kostnader för verksamheterna information och kontroll av illegalt spel ska myndigheten ha full kostnadstäckning där licens- och tillsynsavgifter täcker relaterade kostnader. 
  
 174 
  
 SOU 2017:30 
  
 Avgifter 
  
 25.6.1Finansiering av Spelmyndigheten 
  
 Om utredningens förslag blir verklighet i alla delar kommer den nya myndigheten att få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya Spelmyndigheten föreslås enligt utredningen bli central licens- och tillsynsmyndighet. Utredningens förslag innebär i praktiken att an- talet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Genomförs förslaget i sin helhet visar Smith analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn av dessa ett minsta behov av att utöka nuvarande personal med cirka 50 procent, dvs. med unge- fär  
 20–25 
  personer. Detta kommer givetvis medföra att myndighe- tens kostnader för drift, lokaler och IT m.m. kommer att öka i mot- svarande mån. 
  
 Initialt ser utredningen även att Spelmyndigheten kommer att ha ett behov av ökade investeringskostnader för systemutveckling, utökad  
 IT-kapacitet 
  och lokaler. Dessa kan uppskattas till cirka 10 miljoner kronor. Förslaget innebär även initiala merkostnader första året. Dessa kostnader hänförs till bl.a. köp av tjänster i sam- band med licensgivning, namnbyte, ökade datorlicenskostnader, in- köp av möbler och annan utrustning. Kostnaderna kan uppskattas till cirka 15,5 miljoner kronor. 
  
 Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett netto- tillskott av resurser till Spelmyndigheten för att denna ska kunna utföra de uppgifter som är efterfrågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse spelmarknaden har. Lotteriinspektionens ana- lyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn visar på ett behov av ett initialt anslag från det år regler- ingen kan träda i kraft om 92,9 miljoner kronor i 2016 års prisnivå. Därefter beräknas behovet av anslag minska till 81,0 miljoner kronor. Skillnaden i anslagsbehov mellan åren beror bl.a. på ovan nämnda merkostnader. Kostnaderna för den nya myndighetens verksamhet kan beräknas till cirka 0,18 procent av omsättningen på den svenska spelmarknaden vilket ska jämföras med motsvarande siffra för Martin inspektionens verksamhet 2016 som uppgick till 0,11 procent. 
  
 Lotteriinspektionen har i dag som ekonomiskt mål att avgifterna för tillståndsgivning och tillsyn ska täcka relaterade kostnader för respektive verksamhet. Områdena information och kontroll av illegalt spel finansieras i dag genom anslag. Utredningen föreslår ingen för- 
  
 175 
  
 Avgifter 
  
 SOU 2017:30 
  
 ändring i denna finansieringsmodell då de ekonomiska konsekven- serna av en ren avgiftsfinansieringsmodell kan leda till risker för kontinuiteten av verksamhetens bedrivande på längre sikt. Det måste även anses mindre lämpligt att myndighetens verksamhet blir bero- ende av omsättningen på spelmarknaden eller tillsynsobjektens vilja eller förmåga att betala. 
  
 176 
  
 26 Skatt på spel 
  
 26.1Utredningsdirektiven 
  
 I direktiven till Spellicensutredningen anges att ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksamhet, bör i så hög ut- sträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. 
  
 Vidare anges i direktiven att en viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med  
 EU-rätten, 
  bl.a. bestäm- melserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105). 
  
 Punktskatter tas ut på spel och lotterier i Sverige. Juridiska per- soner ska betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet (bolagsskatt). En juridisk person är obegränsat skattskyldig i Sverige för alla sina inkomster i Sverige och från utlan- det, om den är att anse som en svensk juridisk person. En utländsk juridisk person är begränsat skattskyldig i Sverige för bl.a. inkomst från ett fast driftställe i Sverige. Med ett fast driftställe för närings- verksamhet avses en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, vilket bl.a. särskilt innefattar filial och ombud som har en beroende ställning. Vid bedömningen av om det finns en stadigvarande plats för affärsverksamhet kan bl.a. förekomsten av viss teknisk utrustning beaktas. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund lämna förslag till ett hel- täckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av  
 EUF-fördraget. 
  
 177 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Utredningen har tolkat direktiven som att kravet på ett heltäck- ande system för avgifter och beskattning även innefattar ett uppdrag att undersöka och föreslå ändringar vad gäller inkomstbeskattning av spelföretag och även att i förekommande fall undersöka inkomst- beskattningen av spelare. 
  
 I detta kapitel presenterar utredningen sina överväganden och förslag till lagstiftning vad gäller punktskattelagstiftning på spel och inkomstbeskattning i anknytning till föreslagen punktskattelag- stiftning. 
  
 26.2Punktskatternas roll i det svenska skattesystemet 
  
 Punktskatt tas normalt ut på särskilt utvalda varor eller tjänster. Syftet kan vara av fiskal karaktär för att stärka statens finanser eller att begränsa eller styra konsumtionen av de utvalda varorna eller tjänsterna. För ett flertal av de svenska punktskatterna är syftet en kombination. Oavsett syfte leder punktbeskattningen vanligtvis till att priset på den skattepliktiga varan eller tjänsten blir högre i kon- sumentledet genom att den skattskyldige övervältrar kostnaden för skatteuttaget på konsumenten. 
  
 I Sverige regleras punktskatter i separata punktskattelagstiftning- ar för olika varugrupper och tjänster. Exempelvis regleras skatt på bekämpningsmedel i lagen (1984:410) om skatt på bekämpnings- medel, skatt på tobaksvaror i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, skatt på el, bränslen och andra energiprodukter i lagen (1994:1776) om skatt på energi. För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre olika lagar. Det är lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Det finns flera likheter mellan de olika lagarna, men även bety- dande skillnader. Var och en av lagarna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varu- grupp samt utifrån de syften lagstiftaren har. 
  
 Gemensamt är att beskattningen sker som en  
 ”ett-leds-beskatt- 
  ning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som är skattskyl- dig. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyl- digheten placeras så tidigt som möjligt i handels- eller tjänstekedjan för att begränsa antalet skattskyldiga. Detta underlättar admini- 
  
 178 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 strationen och kontrollen av punktskatterna. Skattskyldig är van- ligtvis den som utför tjänsterna eller som tillverkar eller för in varorna till landet. Skattskyldigheten kan i vissa fall även vara placerad hos t.ex. partihandlare och förbrukare som hanterar de punktskatte- pliktiga varorna på visst sätt. Efterföljande aktörer som handlar eller befattar sig med varorna har inget ansvar för den punktskatt som belastar varorna, utan för dessa aktörer ingår punktskatten som en del av priset för varan. 
  
 Bestämmelser om förfarandet vid uttag av punktskatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244). Detta innebär att reglerna i skatte- förfarandelagen om skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. är tillämpliga. 
  
 26.2.1Punktbeskattning av spel i jämförelse 
  
 med punktbeskattning av alkohol och tobak 
  
 Punktbeskattningen av alkohol och tobak är ett ekonomiskt styr- medel för att nå folkhälsopolitikens mål att minska skadeverkning- arna av alkohol och tobak. Detta är möjligt eftersom punktskatterna höjer priset på varorna i förhållande till mängden som konsumeras, dvs. beskattningen sker i proportion till det som skadar. Avsikten med punktskatterna är att styra konsumtionen bort från alkohol och tobak genom att högt pris. Skadeverkningar på grund av överkon- sumtion av spel bör därför principiellt kunna hållas tillbaka på samma sätt som för alkohol och tobak om en skatt höjer priset på spel och minskar konsumtionen. 
  
 Skadeverkningarna från spelande uppkommer dock inte enbart till följd av mängden spel som konsumeras utan även utifrån stor- leken på de förluster som spelarna gör, dvs. värdet av mängden spel som konsumeras. En skatt som höjer priset på spel riskerar därför öka spelarnas förluster och därmed även skadorna. För problem- spelare är detta extra viktigt eftersom deras efterfrågan på spel är relativt okänslig för prisförändringar, se avsnitt 14.11. Detta betyder att problemspelare minskar sitt spelande i mindre utsträckning än normalkonsumenter om priset höjs, samtidigt som de förlorar mer pengar. Problemet är således att ett högre pris på spel inte nödvän- digtvis leder till mindre skadeverkningar på samma sätt som för andra skadliga varor t.ex. alkohol och tobak. Ett högre pris kan i stället 
  
 179 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 leda till större skadeverkningar och särskilt då för de mest utsatta grupperna. 
  
 Spel som erbjuds online karaktäriseras av hård internationell pris- konkurrens och de priser som erbjuds kan ses som världsmarknads- priser med mycket små marginaler per enskilt spel för att täcka bo- lagens kostnader. De internationellt verksamma spelbolagen har därför små möjligheter att varaktigt erbjuda lägre priser än markna- den som helhet erbjuder. Detta betyder att spelbolagen inte kan kompensera för en skatt som höjer priset på onlinespel genom att sänka sina egna marginaler. 
  
 Orsaken till den hårda priskonkurrensen är att konsumenternas transaktionskostnader för att hitta och byta till en ny spelleverantör är mycket låga. Detta betyder att spelbolagen har små möjligheter att varaktigt ta ut ett högre pris för spel, t.ex. genom övervältring av en skatt, än övriga spelbolag utan att förlora marknad. 
  
 Svenska spelare kommer oavsett en ny reglering inte helt kunna utestängas från möjligheter att vända sig till utländska spelbolag som saknar licens i Sverige om de anser att punktskatten höjer det svenska priset på spel för mycket. Detta gäller på samma sätt som för alko- hol och tobak, där höjda punktskatter riskerar att leda till ökad privatimport, smuggling och egentillverkning. I detta avseende skiljer sig dock onlinespel från alkohol och tobak eftersom utländska onlinespelalternativ har en mycket högre tillgänglighet och kan köpas oberoende av tid på dygnet och oberoende av var konsumenten befinner sig. Följden är att staten vid avsaknad av verksamma block- eringsmöjligheter endast har mycket begränsade möjligheter att via skatten höja det svenska relativpriset på onlinespel utan att riskera att prishöjningarna medför att konsumenternas efterfrågan styrs till utländska lågprisalternativ som varken uppfyller de svenska kraven på spelarskydd eller betalar skatt i Sverige. 
  
 Valet av skattemodell måste ta hänsyn till ovanstående karak- teristika för att modellen ska vara hållbar i längden, för att konsu- mentskyddet ska kunna upprätthållas och för att undvika att statens inkomster eroderas. 
  
 180 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 26.3Allmänt om det föreslagna regelverkets utformning 
  
 Utredningens förslag: Spel som omfattas av krav på licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen ska beskattas med punktskatt. Skatten ska betalas till staten. Från beskattning undantas sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt licens som meddelats med stöd av 5 kap. spellagen. 
  
 Två nya punktskattelagar införs på området. En lag som be- nämns lag om skatt på spel och en ny lag som benämns lag om skatt på vissa spelbord. Vinster från deltagande i sådant spel som ska beskattas enligt dessa lagstiftningar ska vara skattefria. Nu- varande lag (1972:820 om skatt på spel och lag (1991:1482) om lotteriskatt ska upphävas. 
  
 Nuvarande lag (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. föreslås bli upphävd. 
  
 Vinster från spel hos anordnare utan licens beskattas som in- komst av kapital. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Av direktiven följer att utredning- en ska föreslå hur skatt på spel ska utformas på en licensreglerad spelmarknad. Utredningen anser att sådant spel som anordnas av den som har tillstånd enligt den föreslagna spellagen ska beskattas hos anordnaren. Utredningen bedömer att det inte kan bli fråga om något annat än statlig skatt, närmare bestämt punktskatt. Vinster från deltagande i sådant spel som ska beskattas med punktskatt ska vara skattefria för vinnaren. Detta överensstämmer med den nuva- rande beskattningen av spelmarknaden i Sverige där skatt tas ut i form av punktskatt enligt lag (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. medan vinster från deltagande i sådana spel som omfattas av dessa lagar är skattefria för vinnaren. 
  
 Den nuvarande lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. har blivit inaktuell. Det finns sedan flera år tillbaka ingen registre- rad hos Skatteverket som är skattskyldig för redovisning av skatt enligt denna lag. Skatt har inte redovisats sedan år 2007. Utredningen anser att lagen bör upphävas. Med den nya spellagen (2018:000) kom- 
  
 181 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 mer sådant vinstsparande som avses i lagen om skatt på vinstspa- rande m.m. att omfattas av krav på licens. Om bank eller sparkassa avser att anordna vinstsparande kommer de således behöva licens enligt spellagen. Sådant vinstsparande som anordnas med stöd av licens enligt den nya spellagen kommer att omfattas av beskattning enligt utredningens förslag till ny lag om skatt på spel, se nedan. 
  
 Av praktiska skäl anser utredningen att den nuvarande beskatt- ningen av vissa spelbord (nuvarande restaurangkasinon och spel på fartyg i internationell trafik), som i dag beskattas enligt lag (1972:820) om skatt på spel, även fortsättningsvis bör beskattas enligt en schablonartad modell där beskattning sker i förhållande till hur många spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på. Mot denna bakgrund anser utredningen att beskattningen av vissa spelbord även fortsättningsvis ska regleras i en separat lag. Utredningen anser att den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel är i behov av att moderniseras och föreslår därför att den upphävs och ersätts med en ny lag som föreslås benämnas lag om skatt på vissa spelbord. 
  
 Utredningen föreslår att skatt på övrigt spel ska regleras i en ny lag som ersätter den nuvarande lotteriskattelagen. Den nya lagen bör benämnas lagen om skatt på spel. Lagen ska vara tillämplig för sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spel- företag som är licenshavare enligt spellagen, se avsnitt 26.5. 
  
 Utredningen anser att spel som anordnas för allmännyttiga ända- mål inte ska beskattas, se avsnitt 26.7. Från beskattning undantas därför sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt licens som meddelats med stöd av 5 kap. spellagen. 
  
 Enligt nuvarande reglering på området undantas varulotterier och varuspelsautomater från punktbeskattning. Som skäl för att undanta sådana lotterier från beskattning angavs i prop. 1985/86:46 s. 4 att ett sådant undantag skulle innebära förenklingar för de idrottsför- eningar och folkrörelser som anordnar lotterier. Utredningen anser att ett motsvarande generellt undantag från skatteplikt för spel där vinster betalas ut i form av varor inte bör föras in i den nya lagen om skatt på spel. 
  
 Flera spelformer där vinster betalas ut i form av varor kommer att vara undantagna från kravet på licens enligt spellagen, jfr för- slaget till utformning av 1 kap 5 § spellagen. Så är exempelvis fallet vad avser landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och som anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning där vinsten 
  
 182 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och där insatserna uppgår till högst 1/4000 pris- basbelopp. Spel som är undantagna från krav på licens enligt spellagen kommer att vara undantagna från punktbeskattning i och med att tillämpningsområdet för den föreslagna lagen om skatt på spel av- gränsas till sådant spel som kräver licens enligt spellagen. Vad gäller idrottsföreningar och folkrörelser kommer dessa även fortsätt- ningsvis att kunna bedriva spel som undantas från beskattning i och med att sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. spellagen undantas från beskattning. Härutöver anser utredningen att det inte finns skäl att ha särskilda bestämmelser som generellt undantar spel från skatteplikt med anledning av att vinsterna ges i form av varor. 
  
 Tvärtom finns det flera skäl till att spelformer som anordnas för kommersiella ändamål ska likabehandlas oavsett hur vinsterna ges. För det första kan utredningen inte se skäl till varför sådana aktörer som erbjuder spel för kommersiella ändamål ska undkomma beskatt- ning med anledning av att vinsterna ges i form av varor i stället för pengar. Ett annat skäl är att det på en avreglerad spelmarknad kan förväntas förekomma en rad olika spel där vinsterna består av en kombination av olika tillgångar såsom pengar, värdebevis, varor eller annat. För att undvika svåra gränsdragningsfrågor i tillämpningen bör beskattningen ske på samma villkor oavsett i vilken form vinst- erna ges. Ett tredje skäl är att olika behandling av olika former av vinster skulle kunna innebära att särbehandlingen sinsemellan anses utgöra skatteförmåner eller skattesanktioner vid bedömningen av om beskattningsordningen utgör statligt stöd. 
  
 Det bör föreskrivas i lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord att skatten ska betalas till staten. De närmare skälen för den föreslagna regleringen på punktskatteområdet följer nedan i detta kapitel. 
  
 Om det skulle förekomma att spel anordnas av någon som inte har tillstånd till spelet enligt spellagen ska sådant spel inte beskattas med punktskatt. I sådant fall ska den som deltagit i spelet beskattas för vinsten från sådant spel. Vinsterna ska beskattas som inkomst av kapital enligt inkomstskattelagen, se avsnitt 25.8.7. 
  
 183 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 26.4Behövs en definition av ”spel” i skattelagstiftningen? 
  
 Utredningens bedömning: Begreppet spel bör inte få en legal- definition i lagen om skatt på spel eller lagen om skatt på vissa spelbord eller i övrigt i skattelagstiftningen. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: Begreppet spel är i detta sam- manhang ett mycket centralt begrepp. Utredningen har därför över- vägt om begreppet bör få en skatterättslig definition i skattelag- stiftningen. 
  
 Om det införs en särskild definition av begreppet spel i skatte- lagstiftningen uppkommer risk för att begreppet ges en annan bety- delse i skattelagstiftningen än vid tillämpningen av bestämmelserna i den nya spellagen. Utredningen anser att en sådan situation bör undvikas. Någon skatterättslig legaldefinition av begreppet spel bör därför inte tas in i skattelagstiftningen. 
  
 26.5Lagen om skatt på spel 
  
 26.5.1Lagens tillämpningsområde 
  
 Utredningens förslag: Lagen ska vara tillämplig för sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföre- tag som är licenshavare enligt spellagen. 
  
 Från lagens tillämpningsområde undantas spel som avses i lagen om skatt på vissa spelbord och sådant spel som avses i 5 kap. spel- lagen. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen har övervägt flera olika varianter och modeller för hur en spelskatt ska utformas. Med den föreslagna lagen om skatt på spel avser utredningen ersätta den nuvarande lotteriskattelagen (1991:1482) i den meningen att lagen ska utgöra den allmänna punktskattelagstiftningen på spel- och lotteriområdet. 
  
 Om den nuvarande lotteriskattelagen ska anses vara tillämplig även på sådant spel som sker utan erforderligt tillstånd enligt lotteri- lagen (1994:1000) framgår inte av lotteriskattelagen eller dess för- 
  
 184 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 arbeten. Enligt utredningens bedömning har det inte varit lagstiftar- ens intention att den nuvarande lotteriskattelagen ska tillämpas på sådant spel som sker utan tillstånd. Utredningen anser att motsva- rande bör gälla för den nya lagen om skatt på spel och att detta ut- tryckligen bör framgå av lagen. Utredningen föreslår därför att det av lagen ska framgå att lagen ska vara tillämplig för sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. Utredningen anser att det finns flera skäl till att välja en utformning där skatten avgränsas till sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. Om lagen skulle omfatta även annat spel uppkommer svåra gränsdragningsfrågor i tillämpningen avseende vad som ska anses utgöra skattepliktigt spel och vem som ska anses vara anordnare (skattskyldig) av det spel som sker utan erforderlig licens. 
  
 Vid sidan av lagen om skatt på spel föreslår utredningen att det införs en lag om skatt på vissa spelbord som i stället för lagen om skatt på spel ska reglera beskattningen av landbaserat kommersiellt kasinospel enligt 8 kap. 2 § spellagen och av kasinospel på fartyg i internationell trafik enligt 9 kap. 1 § 1 spellagen. Lagen om skatt på spel utformas därför på så sätt att spel som avses i lagen om skatt på vissa spelbord undantas från spelskatt. 
  
 Utredningen anser att sådant spel som anordnas för allmännyttigt ändamål ska vara undantaget från beskattning, se avsnitt 26.7. Lagen om skatt på spel utformas därför på så sätt att spel som avses i 5 kap. spellagen undantas från spelskatt. 
  
 26.5.2Definitioner i lagen 
  
 Utredningens förslag: Begreppen insats och utbetalning ges legal- definitioner i lagen. Övriga begrepp har samma betydelse som i spellagen. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Enligt utredningens bedömning bör så långt möjligt de begrepp som används i lagen ha samma be- tydelse som i spellagen. Att begreppen har samma betydelse som i spellagen underlättar tillämpningen av lagen. Vad gäller begreppen insats och utbetalning gör utredningen dock bedömningen att dessa 
  
 185 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 båda begrepp bör ges särskilda legaldefinitioner i lagen för att säker- ställa att begreppen ges rätt innebörd vid lagens tillämpning. 
  
 26.5.3Skattskyldighet 
  
 Utredningens förslag: Skattskyldig till spelskatt är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar sådant spel som omfattas av lagen. 
  
 För de flesta svenska punktskatter gäller att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt bland de aktörer som befattar sig med sådana varor som ska beskattas eller utför sådana tjänster som ska beskattas. Därmed begränsas antal skattskyldiga, vilket underlättar admini- stration och kontroll av skatten. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på spel. Som utgångspunkt bör skattskyldigheten placeras hos det företag som anordnar sådant spel som ska beskattas. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att den som anordnar spelet ska vara skattskyldig. I och med att lagens tillämp- ningsområde kopplas till sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen bör sådant spelföre- tag som är licenshavare vara skattskyldigt enligt lagen om skatt på spel. 
  
 För att skattskyldighet ska föreligga ska den som har licens också anordna sådant spel som omfattas av lagens tillämplighetsområde. Att spel som avses i lagen om skatt på vissa spelbord och spel som avses i 5 kap. spellagen (allmännyttiga ändamål) undantas från spel- skatt framgår av avsnitt 26.5.1. Skattskyldighet för spelskatt före- ligger således inte med anledning av att en licenshavare anordnar spel som faller utanför lagens tillämpningsområde. 
  
 186 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 26.5.4Ska utländska skattskyldiga företrädas av en skatterepresentant? 
  
 Utredningens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet för en skattskyldig fysisk person, som inte är bosatt i Sverige, eller en skattskyldig juridisk person, som inte har fast driftställe i Sverige, att företrädas av en av Skatteverket godkänd skatterep- resentant. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: Enligt lagförslaget kommer både svenska och utländska spelföretag att bli skattskyldiga för spelskatt. Frågan är om det i lagen bör införas ett krav på en särskild skatterepresentant för en skattskyldig fysisk eller juridisk person som inte är bosatt eller har fast driftställe i Sverige. 
  
 Att införa ett krav på skatterepresentant för spelföretag med säte inom EU är inte förenligt med  
 EU-rätten 
  (se t.ex.  
 EU-dom- 
  stolens dom den 11 december 2014 i mål nr  
 C-678/11 
  Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien). I praktiken kommer alltså ett krav på skatterepresentant att träffa enbart spelföretag med säte i land utanför EU. Det är enligt utredningens mening mindre lämp- ligt att föra in ett krav som tvingar en del utländska skattskyldiga att ha en representant i Sverige. Ett sådant krav skulle kunna upp- fattas som orättvist och även kräva mer administration och bli kost- samt för skattskyldiga med säte utanför EU. Utredningen föreslår därför inte att ett krav på att utländska skattskyldiga ska företrädas av en speciell skatterepresentant ska föras in i lagen om skatt på spel. 
  
 26.5.5Skattskyldighetens inträde 
  
 Utredningens förslag: Skattskyldighet inträder då den skattskyl- dige tar emot insatser för skattepliktigt spel. 
  
 Skattskyldighetens inträde har alltid – direkt eller indirekt – bety- delse för när skatten ska redovisas. Skattskyldighetens inträde styr också vilken skattesats som är tillämplig och är därmed avgörande för vilket belopp som den skattskyldige ska betala. Bestämmelser om skattskyldighetens inträde finns i de olika punktskatteförfatt- ningarna och kriterierna för skattskyldighet varierar mellan olika 
  
 187 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 punktskatter. De händelser som grundar skattskyldighet är av varie- rande slag och beror till stor del på den skattepliktiga varans eller tjänstens natur. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen har diskuterat om det behövs en bestämmelse som reglerar skattskyldighetens inträde och kommit fram till att bestämmelsen behövs eftersom bestämmel- serna om redovisningsskyldighetens inträde i skatteförfarandelagen knyter an till begreppet skattskyldighetens inträde i de olika punkt- skattelagstiftningarna. Om lagen om skatt på spel inte innehåller en sådan bestämmelse skulle särskilda bestämmelser om redovisnings- skyldighetens inträde behöva tas fram som endast skulle gälla för denna lag, vilket skulle göra lagen mer svårtillgänglig. Utredningen anser att de allmänna bestämmelserna i skatteförfarandelagen om redovisning av punktskatter bör gälla även för denna lag. 
  
 Utredningens förslag till lag om skatt på spel skiljer sig från övriga punktskattelagstiftningar på så sätt att lagen innehåller begreppet beskattningsperiod, se avsnitt 26.5.6 nedan. Underlaget för beskatt- ningen ska utgöras av den behållning som återstår då de samman- lagda utbetalningarna räknats av från de sammanlagda insatserna för respektive beskattningsperiod. Varje beskattningsperiod ska vara sluten. Med denna lagstiftningsteknik uppkommer frågan om hur bestämmelsen om skattskyldighetens inträde ska utformas. Utred- ningen har diskuterat om bestämmelsen kan utformas på så sätt att den anger att skattskyldighet inträder för varje beskattningsperiod där den skattskyldige tar emot insatser för spel som omfattas av lagen. Utredningen har konstaterat att en sådan lösning inte bör väljas. Bestämmelsen om skattskyldighetens inträde bör peka ut den hän- delse och den tidpunkt då skyldighet att betala skatt uppkommer för den som är skattskyldig. Att skattskyldighet inträder innebär dock inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redo- visning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteför- farandelagen. Enligt utredningens bedömning bör bestämmelsen ut- formas på så sätt att skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagen. 
  
 188 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 26.5.6Underlaget för spelskatt 
  
 Inledning 
  
 Utredningsdirektiven framhåller att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden. Direktiven anger även att staten via bl.a. skatteinkomster från spelmarknaden fort- satt ska kunna finansiera sin verksamhet. 
  
 Underlag för spelskatt i vissa  
 EU-länder 
  
 Flera av EU:s medlemsstater och även andra länder har omreglerat sina spelmarknader och öppnat för internationell konkurrens, vilket aktualiserat frågan om hur licensierade aktörer på bästa sätt bör beskattas. Två huvudsakliga beskattningsmodeller tillämpas för licen- sierade spel. I den första modellen utgör spelarnas insatser underlag för spelskatt medan i behållningen eller speloperatörernas intäkter för spelskatt utgör skatteunderlag i den andra modellen. 
  
 I ett flertal av  
 EU-länderna, 
  såsom Italien, Spanien, Tjeckien, Frankrike och Portugal, skiljer sig skattesatsen beroende på spelform och omsättning. I Portugal är skatten beroende på spelbolagets omsättning, vilket medför att större operatörer betalar en högre effektiv genomsnittlig skattesats. Utöver detta har vissa länder även kompletterat punktbeskattningen med mervärdesskatter, avgifter och regionala skatter. Belgien införde 21 procent moms på behåll- ningen under 2016, vilket innebär att speloperatörernas behållning från spel effektivt beskattas med 32 procent.1 Andra exempel är Cypern som tar ut 3 procent i administrationsavgift och Frankrike som tar ut social- och hälsoförsäkringsavgifter på spelarnas insatser. Frankrike tar även ut avgifter som ska finansiera hästsporten och övrig sport samt även en spelproblemsavgift motsvarande 0,2 pro- cent av insatserna i poker. I Spanien tas även regionala avgifter ut som medför att den effektiva skattesatsen i vissa fall blir närmare 30 procent av behållningen. 
  
 Ett flertal länder kompletterar även punktskatten på spel med inkomstbeskattning av spelföretagen och spelarnas vinster. I de fall 
  
 1 Algemene Administratie van de Fiscaliteit – Operationele Expertise en Ondersteuning (2016), Belasting over de toegevoegde waarde. Circulaire AAFisc Nr. 32/2016 (nr. E.T.130.082) dd. 30.11.2016. 
  
 189 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 spelarna inkomstbeskattas, såsom Estland och Nederländerna sker detta på vinstutbetalningar från speloperatörer som inte har tillstånd i landet. 
  
 Tabell 26.1 Underlag för spelskatt och skattesats på onlinespel som kan erbjudas via licens i vissa  
 EU-länder 
  
 Underlag för skatt 
  
 Land 
  
 Skattesats (procent) 
  
 Behållning 
  
 Belgien 
  
 11 
  
 Bulgarien 
  
 20 
  
 Cypern 
  
 10 
  
 Danmark 
  
 20 
  
 Estland 
  
 5 
  
 Grekland 
  
 35 
  
 Italien 
  
 20–22 
  
 Lettland 
  
 10 
  
 Litauen 
  
 10 
  
 Nederländerna 
  
 29 
  
 Rumänien 
  
 16 
  
 Spanien 
  
 15–25 
  
 Storbritannien 
  
 15 
  
 Tjeckien 
  
 23–35 
  
 Ungern 
  
 15 
  
 Insatser 
  
 Frankrike (onlinepoker) 
  
 2 
  
 Frankrike (vadhållning på hästar) 
  
 6 
  
 Frankrike (övrig vadhållning) 
  
 6 
  
 Irland 
  
 1 
  
 Kroatien 
  
 5 
  
 Polen 
  
 12 
  
 Portugal 
  
 8–16 
  
 Slovakien 
  
 6 
  
 Tyskland 
  
 5 
  
 Österrike 
  
 2 
  
 Källa: Europeiska kommissionen (2013) Study on the role of regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement. Finals study report MARKT/2013/094/E3/ST/OP samt ländernas spelmyndigheter. 
  
 190 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Spelarnas insatser som underlag 
  
 Principen att punktbeskatta spelarnas insatser (eller bruttoomsätt- ningsbeskattning) kan liknas med punktbeskattning av t.ex. alkohol och tobak. I dessa fall läggs en skatt på konsumenternas inköp i form av ett påslag i kronor per liter alkohol eller kronor per kilo tobak eller per cigarett och innebär att kvantiteten eller mängden av varan utgör skattebasen. Spelarnas insatser är mängden kvantitet som spelas och olika länder har valt olika tekniska lösningar för hur en sådan beskattning sker i praktiken. Skatten kan t.ex. reducera in- satsen, vilket innebär att den faktiska spelinsatsen blir lägre. Ett alter- nativ är att skatten i stället reducerar spelets återbetalningsprocent. Oavsett teknisk utformning innebär samtliga metoder att priset på spel blir högre för en given insats. En skatt på spelarnas insatser medför därför att staten har ett styrmedel för att kontrollera relativ- priset på spel och mellan olika spel. 
  
 Mot bakgrund av bl.a. ovan nämnda egenskaper har ett flertal länder valt att beskatta spelarnas insatser när de öppnat spelmark- naden för konkurrens. Exempel på länder och spel är bl.a. Frankrike som valt att punktbeskatta spelarnas insatser på vadhållning på hästar och sport med 5,7 procent. Andra länder är t.ex. Polen som punkt- beskattar spelarnas insatser på vadhållning med 12 procent. 
  
 En svensk skatt på spelarnas insatser innebär att priset på svenskt licensierade spel blir högre än världsmarknadspriset om inte skatten på insatserna sätts väldigt lågt. Detta eftersom spelbolagen inte varaktig kan sänka sina marginaler för att kompensera för skattens påverkan på priset. En punktskatt på t.ex. 5 procent av spelarnas insatser innebär därmed att priset på spel ökar med 5 procenten- heter. För internationellt konkurrensutsatta onlinespel med ett pris på cirka 5 procent av insatsen innebär en skatt på 5 procent av in- satsen att priset fördubblas till 10 procent av insatsen. 
  
 Svenska spelare har stora möjligheter att undvika skattens påverkan på priset på onlinespel genom att i stället vända sig till utländska lågprisalternativ. En sådan utveckling innebär att svenskt licensie- rade spelbolag med tiden kan förväntas förlora sina marknadsandelar till spelbolag som varken är licensierade eller betalar skatt i Sverige. Spelbolag som överväger att söka licens inser detta. En svensk licens innebär under sådana förutsättningar en betydande risk för att spel- bolaget med tiden förlorar sina kunder, sina marknadsandelar och 
  
 191 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 sin lönsamhet till konkurrerande speloperatörer, eftersom det licensie- rade spelföretaget får svårt att konkurrera om kunderna via pris. Följden är att en skatt på spelarnas insatser begränsar speloperatör- ernas vilja att söka en svensk licens och därmed riskerar att kanali- seringen av svenskarnas efterfrågan på spel till svenskt reglerade alternativ blir mycket låg. 
  
 En skatt på spelarnas insatser uppges av onlinespeloperatörerna även vara oattraktiv av andra skäl, vilket påverkar deras vilja att skaffa en licens negativt. 
  
 Vissa typer av spel såsom kasino online har en hög omsättnings- hastighet som en del av spelupplevelsen. Detta betyder att vinst- återbetalningen är hög och att konsumenten fortsätter spela och satsar de vinster som utbetalas. Med en hög återbetalning och en hög omsättningshastighet av in- och utbetalningar, innebär en skatt på spelarnas insatser att insatserna relativt snabbt omvandlas till skatt. En högre skatt innebär att denna omvandling till skatt sker fortare eftersom skatten dras på varje insats spelaren gör. De operatörer som erbjuder sådana spel ser därför betydande svårigheter att kunna bibehålla sin konkurrenskraft om insatserna utgör skatteunderlag. En möjlighet att justera för detta är att sätta skattenivån på sådana spel lägre än på andra spel där spelupplevelsen inte drivs på samma sätt av omsättningshastigheten. Utredningen ser dock att en sådan skattemodell riskerar att bli för komplicerad och att det är svårt att avgöra vilka storlekar på spelskatten som bäst tillvaratar behovet av konsumentskydd och statens behov skatteinkomster. 
  
 Utöver detta framför speloperatörerna att en skatt på insatserna medför att kostnaderna för att tillhandahålla spel ökar. Skälet till detta är att arbetet med att bestämma odds och återbetalningspro- cent blir mer omfattande i de länder som beskattar spelarnas insatser, eftersom odds och återbetalningsprocent måste justeras för skatten. 
  
 Sammantaget innebär en skatt på spelarnas insatser begränsade förutsättningar för att kanalisera den svenska efterfrågan på spel till svenskt reglerade företag. Risken är i stället att den nuvarande ut- vecklingen på spelmarknaden består och att kanaliseringen av online- spelen i stället försämras ytterligare. 
  
 Konsekvensen av en försämrad kanalisering är att det svenska konsumentskyddet riskerar att urholkas än mer när allt fler svenska spelare väljer bort de svenskt reglerade alternativen på grund av för höga priser. Dessutom urholkas förutsättningarna för att upprätt- 
  
 192 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 hålla statens skatteinkomster från spelmarknaden eftersom spelarnas insatser är en mycket flyktig skattebas som är känslig för prishöj- ningar. 
  
 Speloperatörernas behållning från spel som underlag för spelskatt 
  
 En skatt på speloperatörernas behållning av spel eller intäkter från spel (en s.k. nettoomsättningsskatt) innebär att priset på spel inte kan styras på samma direkta sätt som en skatt på spelarnas insatser. Det pris som spelarna möter påverkas endast om speloperatörerna kan övervältra skatten på konsumenterna i form av en sämre åter- betalningsprocent. Att skatten övervältras är dock inte troligt efter- som spelkonsumenterna har tillgång till och alltid kan välja spelbolag som verkar i länder med låg beskattning. Spelbolag som försöker övervältra skatten på konsumenterna riskerar således förlora sina kunder. 
  
 En skatt på licensierade spelföretags behållning från spel belastar de licensierade spelföretagen som en avdragsgill punktskattekostnad som minskar företagens rörelseresultat. Eftersom skatten i sig kan förutsättas inte påverka priset på spel, kan spelbolag som skaffar en spellicens fortsatt erbjuda konkurrensmässiga priser till sina kunder och i stort sett verka på marknaden på liknande sätt som tidigare. Ur detta perspektiv är en skatt på behållningen från spel mer attraktiv än en skatt på insatserna för de utländskt reglerade spelbolagen, och en skatt på intäkterna kan därför förväntas ge en högre kanaliser- ingsgrad av svenskarnas spelande än en skatt på spelarnas insatser. 
  
 Mot denna bakgrund har bl.a. Danmark och Storbritannien valt att beskatta speloperatörernas intäkter. I Danmark är skattesatsen 20 procent och i Storbritannien är den 15 procent. Andra länder är t.ex. Estland (5 procent), Lettland (10 procent) och Litauen (10 pro- cent). 
  
 En skatt på spelföretagens behållning innebär att staten avhänder sig möjligheten att styra svenskarnas efterfrågan på spel genom att styra priset på spel. Behovet av att styra efterfrågan via priset kan dock ifrågasättas eftersom ett högre pris inte nödvändigtvis minskar skadorna från spelande. Samtidigt kan statens möjligheter att kon- trollera efterfrågan via priset ifrågasättas eftersom ett högre pris på svenskt licensierade spel riskerar att styra stora delar av efterfrågan 
  
 193 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 till utländska lågprisalternativ. Statens behov och möjligheter av att styra efterfrågan på spel via priset är därför mycket begränsat redan på förhand. Staten har därför mycket lite att förlora ur folkhälso- politisk synvinkel genom att beskatta speloperatörernas behållning från spel och därmed mista relativpriset som styrmedel. 
  
 En skatt på speloperatörernas behållning medför bättre förut- sättningar för staten att långsiktigt kunna finansiera sin verksamhet. En sådan modell medför att priset på licensierade spel hålls oförän- drat och därmed att risken för att skatteunderlaget eroderas blir lägre. Modellen kan i första hand ses som ett sätt att säkra att staten fort- satt kan finansiera sin verksamhet via skatter från spelmarknaden. I andra hand kan modellen ses som ett styrmedel för att skapa så goda förutsättningar för att kanalisera spelandet till säkra och kontrolle- rade erbjudanden. 
  
 Behovet av ett långsiktigt hållbart regelverk 
  
 Den svenska spelmarknaden har i takt med att svenskarna spelar allt mer på utländska spelbolag förlorat möjligheter att nå de spelpoli- tiska målen samtidigt som statens intäkter från spel minskat. Ett antal tidigare utredningar har tagit fram förslag på nya regler, men förslagen har inte omsatts i ny lagstiftning i någon avgörande mening. Detta har medfört att i Sverige reglerade spelbolag under lång tid tvingats verka under osäkerhet bl.a. om vilka marknadsregler som ska gälla. En ny marknadsreglering bör därför lägga stor vikt på att skapa långsiktigt hållbara skatteregler som ger förutsättningar för svenskt reglerade och licensierade spelbolag att investera långsiktigt för att implementera och utveckla utredningens föreslagna regler om spelarskydd. De internationella erfarenheterna av att omreglera spelmarknaderna är att flera av de länder som valt att skatta spelarnas insatser tvingats ändra sina regler eller blivit hårt kritiserade på grund av att kanaliseringen av spelandet varit otillfredsställande. Italien är ett exempel som gått från en skatt på motsvarande  
 2–5 
  procent på spelarnas insatser på vadhållning till en skatt på 22 procent på spel- operatörernas behållning från spel. Andra länder där valet av skatte- underlag starkt ifrågasatts är Frankrike, Polen och Portugal. Orsaken är att kanaliseringsgraden inte upplevs som tillfredställande och att antalet licensinnehavare är relativt lågt. I Frankrike gick flera licens- 
  
 194 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 bolag med förlust åren efter omregleringen, vilket resulterade i att antalet licenstagare minskade. I Polen är det främst den höga skatte- satsen på 12 procent som skapar problem för spelföretagen att verka lönsamt med licens. Irland är ett undantag där antalet licenstagare är relativt högt. Detta kan dock främst förklaras av att skattesatsen är relativt låg, 1 procent av insatserna jämför med 12 procent i Polen. 
  
 Risken är betydande att en omreglering av spelmarknaden be- höver justeras om underlaget för punktskatten är spelarnas insatser. Sådana justeringar stör bolagens verksamhet eftersom det skapar en osäkerhet om vilka regler som ska gälla framöver. Risken är stor att sådan regleringsosäkerhet försämrar företagens vilja att investera i långsiktiga lösningar för att skydda konsumenterna. Det finns dess- utom inga exempel på länder där motsatsen gäller, dvs. att man omreglerat från en skatt på behållningen från spel till en skatt på in- satserna. Ur ett hållbarhetsperspektiv är därför en skatt på spel- operatörernas behållning från spel att föredra då den är en reglerings- tekniskt mer stabil skattebas. 
  
 Behållningen för en beskattningsperiod ska vara underlag för spelskatt 
  
 Utredningens förslag: Underlaget för spelskatt ska vara den skattskyldiges behållning för varje beskattningsperiod. Behåll- ningen för en beskattningsperiod ska beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mot- tagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden. En beskattningsperiod ska utgöras av en kalendermånad. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att en skatt på spelföretagens behållning från spel ger de bästa förutsättning- arna för att efterfrågan på spel ska kanaliseras till svenskt reglerade spelerbjudanden, samtidigt som förutsättningarna för statens skatte- inkomster bevaras i så stor utsträckning om möjligt. 
  
 En skatt på spelföretagens behållning har endast en begränsad möjlighet att påverka relativpriset på konkurrensutsatta spel som erbjuds under licens. Licensierade spelföretag har under sådana förut- sättningar goda möjligheter att via priset konkurrera om konsu- 
  
 195 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 menterna och styra den svenska efterfrågan till svenskt reglerade spelbolag som uppfyller svenska krav på spelarskydd. En sådan be- skattningsmodell är ur detta hänseende attraktivt och skapar incita- ment för utländskt reglerade spelbolag att skaffa licens i Sverige och därmed bidra till kanaliseringen av svenskarnas spelande. Alterna- tivet, en skatt på spelarnas insatser, innebär att skatteunderlaget blir för flyktigt. Kravet på beskattning riskerar i detta fall att höja priset på de licensierade speloperatörernas erbjudanden så pass mycket att efterfrågan på spel styrs till utländska lågprisalternativ som varken uppfyller de svenska kraven på spelarskydd eller betalar skatt i Sverige. En sådan beskattningsmodell är oattraktiv för de spelbolag som i dag verkar från utlandet. Modellen riskerar i stället att utländskt reglerade spelbolag undviker att söka licens Sverige och att svensk- arnas spelande i allt större grad styrs bort från Sverige och därmed att kanaliseringen försämras och skatteunderlaget eroderas. 
  
 Det förekommer dessutom en rad spelformer på marknaden som i flera avseenden väsentligt skiljer sig åt. Utredningen anser att det är en fördel om dessa spelformer alla kan beskattas efter samma modell. 
  
 Enligt den nuvarande lagen (1991:1482) om lotteriskatt ska skatten tas ut på behållningen för varje enskilt lotteri som anordnats, vilket kräver att varje enskilt lotteri definieras och skiljs från andra lotterier. En sådan modell kan vara svår att upprätthålla på en mark- nad där regleringen av vilka spelformer som får arrangeras inte kom- mer att motsvara den situation som har gällt under nuvarande lotteri- lag och lotteriskattelag. Med hänsyn till att det finns en lång rad av olika spelformer där det kan vara svårt att definiera vad som utgör ett eller flera olika spel anser utredningen att modellen med att be- skatta behållningen för varje enskilt lotteri bör frångås och att skatt- en i stället bör tas ut på ett underlag som omfattar allt spel som den skattskyldige anordnar under viss tid. 
  
 I likhet med vad som gäller för den nuvarande lotteriskatten bör beskattningsunderlaget vara behållningen som återstår efter att vinst- utbetalningarna dragits av från spelarnas insatser. För att beskatta behållningen behövs en avgränsning i tid som reglerar vilka insatser och utbetalningar som ska beaktas i ett sammanhang. Utredningen föreslår därför att det i lagen tas in en sådan avgränsning. Utred- ningen har valt att benämna denna avgränsning för beskattnings- period. Spelskatt ska enligt utredningens förslag betalas för behåll- 
  
 196 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 ningen för varje beskattningsperiod. Behållningen för en beskattnings- period beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden. En beskattnings- period ska utgöras av en kalendermånad. 
  
 Även om det kan sägas följa av lagens inledande paragraf att det endast är spel som avser svenskt speldeltagande som ska beskattas enligt lagen anser utredningen att det i lagen bör tas in bestämmel- se som tydliggör att det endast är svenskt speldeltagande som ska räknas med vid beräkningen av behållningen. Utredningen föreslår därför att det i lagen föreskrivs att det vid bestämmandet av behåll- ningen endast är insatser och utbetalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet som ska beaktas. 
  
 26.5.7Spelskattens storlek 
  
 Inledning 
  
 Den nivå på punktskatten på spel som bäst uppfyller kraven på kanalisering, statens behov av finansiering och som dessutom är hållbar i längden har utretts och debatterats internationellt och i Sverige. Diskussionen har ofta fokuserat på och utgått från ett en- sidigt samband mellan skattesats och kanaliseringsgrad, och utan hänsyn till andra aspekter i regelverket, marknadsvillkor och övrigt som påverkar konsumenternas val av spelleverantör och därmed även spelbolagens vilja att ansöka om licens. 
  
 Faktorer av vikt för att speloperatörerna ska söka licens 
  
 Det är viktigt att förstå att nivån på punktskatten på spel endast är en faktor bland andra i regelverkets utformning som har betydelse för att nå en tillfredställande kanalisering. Speloperatörernas val att söka licens avgörs även av ett stort antal andra faktorer som på- verkar deras möjligheter att kunna verka lönsamt på marknaden. En mycket viktig faktor är bl.a. valet av skatteunderlag, vars betydelse har diskuterats ovan. Förutom skatteunderlaget omfattar listan av avgörande marknadsregler bl.a. inträdes- och utträdesvillkor, övrig beskattning, marknadsföringsregler, särskilda regler för konsument- 
  
 197 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 skydd, kostnader för regelefterlevnad, regelverkets politiska och marknadsmässiga hållbarhet, regler som eventuellt snedvrider den in- hemska eller internationella konkurrensen som t.ex. reglerade nivåer för återbetalning, samt mer mjuka faktorer som det politiska läget eller operatörernas tilltro till och uppfattning om den lokala spel- myndighetens samarbetsförmåga. 
  
 Utöver rent regeltekniska villkor har de allmänna marknadsvill- koren stor betydelse. Detta omfattar främst möjligheterna att oavsett regelverk kunna verka lönsamt med en licens, såsom spelmark- nadens storlek och internetmognad. En avgörande faktor är om möjligheterna till marknadsföring förbättras genom att inneha en licens. Det finns starka skäl att tro att detta är fallet, åtminstone för svensk del, eftersom en licens innebär att dagens utländskt reglerade spelbolag med licens bl.a. får möjligheter att lagligt sponsra idrotts- evenemang och starka idrottsvarumärken. I Sveriges fall innebär detta t.ex. sponsring av Tre kronor eller det svenska fotbollslands- laget. Till detta ska läggas att andra marknadsföringskanalser öppnas upp. I Sverige öppnas t.ex. TV4 och landknuten reklam. Dessutom innebär en avsaknad av licens att möjligheterna till marknadsföring riskerar att förloras. Skälet till detta är att pressen från licensierade spelföretag blir hård på mediehusen för att mediehusen inte ska ta olicensierade spelbolag som kunder. 
  
 Spelbolagens vilja att söka licens bestäms även av övriga närings- villkor. Detta omfattar bl.a. tillgången till kompetent arbetskraft, övriga beskattningsregler och andra allmänna näringspolitiska regler som styr alla bolags verksamhet såsom aktiebolagslagen eller mark- nadsföringslagen. Ett aktuellt exempel är att ett flertal av de stora internetbolagen som verkar inom andra industrier än spelbranschen menar att den svenska bostadspolitiken påverkar deras tillväxtmöj- ligheter negativt. 
  
 De utländskt reglerade spelbolagen anger i tillägg ett antal mer specifika skäl som de menar är viktiga för att de ska söka licens. Några exempel är: 
  
 •En teknologineutral lagstiftning minskar friktionen mellan gällande rätt och teknikutvecklingen. Detta skapar förutsättningar för innovationer att snabbt spridas på marknaden, utan att detta be- höver behandlas genom tidsödande lagförändringar. Samtidigt minskar risken för att det uppstår ett betydande avstånd mellan vad lagen reglerar och hur marknadens fungerar. Ett regelverk för 
  
 198 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 spelmarknaden som fokuserar på vad som ska uppnås, snarare än hur, är därför mer attraktivt. Ett exempel på en sådan betydande detalj gäller kraven på i vilken jurisdiktion spelleverantörernas servrar måste placeras. 
  
 •De senaste decenniernas utveckling av de internationella spel- marknaderna har inneburit att konsumenterna har en avgörande betydelse för om en ny spellagstiftning blir framgångsrik eller inte. Konsumenternas beteende och val av spelleverantör avgör även speloperatörernas beteende och val att lokalisera sin verksamhet. En spellagstiftning som inte visar förståelse för dessa grundläg- gande ekonomiska mekanismer riskerar att förlora förmågan att styra och kontrollera den inhemska efterfrågan på spel, och är därmed mindre attraktiv. 
  
 •De internationella spelbolagen är utsatta för hård konkurrens där prisrabatter i form av bonusar är ett viktigt konkurrensmedel. Regler som förbjuder alternativt beskattar bonusar försämrar spelbolagens möjligheter att konkurrera om kunderna och är där- för mindre attraktiva. 
  
 •Onlinespelen utgör bara en del av spelmarknaden, det är dock viktigt att regelverket är heltäckande och lika för samtliga spel. Skälen är att konkurrensvillkoren ska vara desamma för att kana- liseringen ska bli så hög som möjligt. En reglering som snedvrider eller begränsar konkurrensen mellan olika spel är därför mindre attraktiv. 
  
 Skattesatsen storlek och speloperatörernas benägenhet att söka licens 
  
 Mot ovanstående bakgrund är utredningens bedömning att spel- bolagen värderar skattesats och skattemodell i ett betydligt större sammanhang än vad flertalet studier vill göra gällande. Till detta ska läggas att de spelbolag som verkar på den internationella spelmark- naden på grund av de hårda konkurrensvillkoren till stor del liknar varandra ur både intäkts- och kostnadssynvinkel. De mest fram- gångsrika och största spelföretagen bör därför i stor utsträckning komma till likartade ekonomiska värderingar av ett lands spelregle- ring, dvs. vid en given skattesats bör de flesta bolag komma fram till 
  
 199 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 en liknande lönsamhetsbedömning av att verka med licens som utan. Den ekonomiska tolkningen är att det borde finnas en viss nivå på skattesatsen som kan ses som en brytpunkt för om många eller få spelbolag ansöker om licens, givet övriga spelmarknadsregler. En skattesats strax under, eller mindre än, denna brytpunkt bör med- föra att en betydande del av de största speloperatörerna söker licens med hög kanalisering som trolig följd. Omvänt gäller att en skatte- sats strax ovan, eller större än, denna brytpunkt bör medföra att en betydande del av dessa företag inte söker licens. Detta kan även uttryckas som att så länge skattesatsen inte är orimligt hög ansöker en stor andel av spelföretagen om licens, givet övriga landspecifika villkor. Olika länder med skilda regelverk kan ha olika nivåer på brytpunkten för när skattenivån innebär att en licens blir olönsam. 
  
 Tabell 26.2 Skattens storlek och kanaliseringsgrad i vissa  
 EU-länder 
  år 2015 
  
 Land 
  
 Skattesats (procent) 
  
 Kanaliseringsgrad, 
  
 onlinemarknad (procent) 
  
 Belgien 
  
 11 
  
 80 
  
 Bulgarien 
  
 20 
  
 76 
  
 Cypern 
  
 10 
  
 24 
  
 Danmark 
  
 20 
  
 88 
  
 Estland 
  
 5 
  
 70 
  
 Grekland 
  
 35 
  
 16 
  
 Italien 
  
 20–22 
  
 82 
  
 Lettland 
  
 10 
  
 34 
  
 Litauen 
  
 10 
  
 41 
  
 Nederländerna 
  
 29 
  
 16 
  
 Rumänien 
  
 16 
  
 45 
  
 Spanien 
  
 15–25 
  
 69 
  
 Storbritannien 
  
 15 
  
 95 
  
 Tjeckien 
  
 23–35 
  
 64 
  
 Ungern 
  
 15 
  
 80 
  
 Källa: Europeiska kommissionen (2013) Study on the role of regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement. Finals study report MARKT/2013/094/E3/ST/OP, ländernas spelmyndigheter och H2 Gambling capital. 
  
 200 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Den diskussion som förs ovan stärks av den bild som framkommer i tabell 26.2. Kanaliseringsgraden verkar till stor del vara oberoende av skattesats och till största del förklaras av andra faktorer. Exem- pelvis har Lettland en skattesats på tio procent men uppnår en betydligt lägre kanaliseringsgrad än både Italien med en skattesats på 22 procent och Spanien med 25 procent. De kanaliseringsgrader olika länder uppnår kan därför inte främst ses som ett resultat av storleken på skatten, utan snarare som ett resultat av hur spelbola- gen värderar möjligheterna att verka lönsamt inom ramen för landets samtliga spelmarknadsregler, landets spelmarknad samt landets övriga näringsvillkor. I fallet Lettland kan troligtvis den låga kanaliserings- graden bl.a. förklaras av att landet utgör en mycket liten marknad och med konsumenter med en begränsad onlinespelsmognad. Spel- bolagen får därför svårt att täcka sina kostnader för att följa landets spelmarknadsregler och verka mer lönsamt med en licens än utan licens. Detta trots den mycket låga skattesatsen. 
  
 Vad är en rimlig nivå på skattens storlek? 
  
 Med ovanstående förståelse av spelmarknaden är det rimligt att utgå från vilka nivåer på skattesatser som är internationellt gångbara och resulterar i kanaliseringsgrader som ligger i linje med de utredning- ens uppsatta kanaliseringsmål att 90 procent av svenskarnas spel ska kanaliseras till spelföretag med svensk licens inom två år efter ikraft- trädandet av en ny spelreglering. 
  
 De länder som främst är relevanta att utvärdera ur ett svenskt perspektiv är Storbritannien och Danmark. Orsaken är att utred- ningens föreslagna regler för den svenska spelmarknaden samman- faller med både det danska och brittiska regelverket vad gäller de viktigaste ekonomiska faktorerna. Exempel är val av skatteunderlag, vilka spel som erbjuds med licens samt avsaknaden av prisreglering och utbudsbegränsning för licensierade spel. Länderna har även en liknande grundinställning till hur marknader bör regleras. Exempel på detta är att regelverket inte ska snedvrida eller begränsa konkur- rensen och att lagtexten främst bör skapa ramar för att styra mark- naden, som därefter kompletteras med föreskrifter, förordningar, riktlinjer och myndighetsutövning för att lösa detaljproblem. Dess- utom har spelmyndigheterna i både Danmark och Storbritannien 
  
 201 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 viktiga roller i att tillsammans med branschen hålla marknaden under uppsikt och lösa de problem som kan uppkomma på marknaden utan att via politiska beslut behöva ändra lagen. Detta överens- stämmer med utredningens förslag för den roll en ny svensk spel- myndighet bör ha. Vidare är marknaderna i de tre länderna likartade vad gäller  
 online–mognad, 
  och onlinespelen utgör en stor andel av den totala marknaden. Storbritannien är dessutom hemvist för ett flertal stora internationellt verksamma spelbolag på samma sätt som Sverige. 
  
 Storbritannien och Danmark har uppnått mycket höga kanali- seringsgrader efter sina omregleringar. Kanaliseringsnivåerna är i paritet eller högre än de nivåer som utredningen anser bör vara en målsättning för folkhälsopolitiken. I Storbritannien är kanaliserings- graden cirka 95 procent, medan den i Danmark är knappt 90 pro- cent. Givet att regelverk och marknadsvillkor i stora delar överens- stämmer med de danska och brittiska förhållandena kan en skatt på drygt 20 procent inte sägas vara orimligt hög och avskräcka en majo- ritet av speloperatörerna från att söka licens. Gränsen när skatten får en avgörande negativ påverkan på speloperatörernas vilja att söka licens är dock okänd. 
  
 En skatt på drygt 20 procent av speloperatörernas behållning bör därför för svensk del resultera i relativt höga nivåer på kanali- seringen redan vid ikraftträdandet av en ny spelreglering. Det är dock inte sannolikt att det uppsatta kanaliseringsmålet kan uppnås omedelbart. En trolig utveckling är i stället att kanaliseringsgraden ökar över tid, på samma sätt som i Danmark, när konsumenterna i allt större grad styrs till svenskt reglerade alternativ. 
  
 202 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Figur 26.1 Kanaliseringsgrad för onlinespel i Danmark 
  
 Källa: Lotteriinspektionen 
  
 Utredningens förslag: Spelskatt ska tas ut med 18 procent av behållningen för varje beskattningsperiod. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att en skatt på drygt 20 procent av speloperatörernas behållning är förenlig med de krav som direktiven ställer på att efterfrågan på spel ska kanalise- ras till svenskt reglerade spelbolag. Vilken nivå över 20 procent som utgör en brytpunkt, och som kan få betydande negativa följder för kanaliseringen av efterfrågan, är dock okänd. Det finns därför skäl att vara försiktig att införa en skatt som överstiger 20 procent och särskilt en skatt som ligger betydligt över 20 procent. 
  
 Beräkningar i avsnitt 26.10.2 visar på att statens sammanlagda inkomster från spelmarknaden kan förväntas förstärkas om skatten är 20 procent eller högre jämfört med statens nuvarande inkomster. En skattesats över 20 procent går därmed emot direktivens intentioner om att regelverket ska bevara statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet. 
  
 Utredningens föreslagna konsumentsskyddsregler är mer ambi- tiösa än de i Danmark och i varje fall i paritet med de i Storbritannien. Det är viktigt att regelefterlevnaden för spelarskydd blir hög bland 
  
 203 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 samtliga spelbolag efter att en ny spelreglering har trätt ikraft, och att kostnaderna för att implementera och investera långsiktigt i kon- sumentskydd inte ifrågasätts på grund av att skattekostnaderna anses vara för höga. Mot en sådan bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skattebördan för spelföretagen bör mildras. 
  
 Utredningens bedömning är att en skatt på 18 procent av spel- företagens behållning från spel är en välavvägd nivå som uppfyller direktivens krav på kanalisering, statens fortsatta möjligheter till finansiering och behovet att ett starkt konsumentskydd för svenska spelare. 
  
 26.5.8Förfarandet vid beskattning 
  
 Utredningens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga på skatten på spel, vilket bl.a. innebär att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. Det innebär också att skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatte- verket och deklarera underlaget en gång per månad. 
  
 Skälen för utredningens förslag: I skatteförfarandelagen finns be- stämmelser om förfarandet vid beskattning. 
  
 Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som sär- skilt undantas. Av de i dag förekommande punktskatterna är det endast trängselskatt enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) som undantagits från skatte- förfarandelagen. 
  
 Utredningen föreslår att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för skatten på spel. Lagen om skatt på spel bör därför föras in i 3 kap. 15 § skatteförfarandelagen. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bl.a. registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. 
  
 Det bör emellertid uppmärksammas att licens- och tillsynsav- gifter avgifter till stor del administreras av Spelmyndigheten. För att undvika parallella system för uppbörd av licensavgifter och skatt skulle Spelmyndigheten kunna vara uppbördsmyndighet för spel- 
  
 204 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 skatten. För detta ändamål skulle delar av Spelmyndighetens system för fakturering av licensavgifter m.m. kunna användas. 
  
 Utredningen anser emellertid, även med beaktande av det som kommit fram om Spelmyndighetens förutsättningar att vara upp- bördsmyndighet för spelskatten, att det är mest lämpligt att knyta an beskattningsförfarandet direkt till vad som gäller för andra punkt- skatter. Beskattning bör i största möjliga utsträckning utövas av Skatteverket. Inom Skatteverket finns nödvändig kompetens för att sköta beskattningsfrågor och de nödvändiga administrativa systemen. Att administrera en punktskatt inom Skatteverket måste därför anses dra mindre resurser än att anpassa Spelmyndighetens system som används för administration av myndighetsavgifter. Därför bör Skatte- verket ensamt administrera skatten. 
  
 Skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatteverket. Det förenklar både för Skatteverket och för de skattskyldiga som då ska deklarera en gång per månad. Det förhållandet att Skatteverket ska registrera sådan skattskyldig bör därför anges i en ny punkt i 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen. 
  
 26.5.9Uppgiftslämnande mellan myndigheter 
  
 Utredningens bedömning: Någon ändring i skatteförfarande- lagen är inte nödvändig för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Spelmyndigheten eller annan myndighet för kon- troll av eller beslut om spelskatt. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: För att Skatteverket ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende spelskatt kan verket behöva få till- gång till uppgifter som finns hos Spelmyndigheten. Myndigheter ska samarbeta och lämna information till varandra. Utbytet av uppgifter kan däremot inte ske helt fritt. För att en sekretessbelagd uppgift ska kunna lämnas till en annan myndighet eller självständig verksam- hetsgren inom den egna myndigheten krävs att en sekretessbrytan- de bestämmelse är tillämplig. Myndigheter kan lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet är före- skrivet i lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). 
  
 205 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Enligt 42 a kap. skatteförfarandelagen ska uppgifter som en myn- dighet förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt lagen på Skatteverkets begäran lämnas till verket. Undantag gäller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, dvs. av  
 utrikes-, 
  försvars- eller statsfinanssekretess, eller enligt en bestäm- melse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer. För övriga uppgifter som omfattas av sekretess gäller att i de fall då ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något enskilt eller allmänt intresse är en myndighet uppgiftsskyldig bara om regeringen på ansökan av Skatte- verket beslutar att uppgiften ska lämnas ut. 
  
 42 a kap. i skatteförfarandelagen med dess enda paragraf infördes genom lagstiftning år 2015 och innebär en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretess- lagen bryter sekretess för de uppgifter som begärs ut. Den ger en i princip obegränsad skyldighet för myndigheter att på Skatteverkets begäran lämna ut de uppgifter som behövs för kontroll eller beslut enligt skatteförfarandelagen. Uppgifter som ska användas för be- slut eller kontroll enligt skatteförfarandelagen bör typiskt sett inte vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Uppgifterna kommer också att omfattas av den absoluta sekretessen hos Skatteverket. 
  
 Mot denna bakgrund konstaterar utredningen att någon ändring i skatteförfarandelagen inte är nödvändig för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Spelmyndigheten eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om spelskatt. 
  
 26.5.10 Beskattningsdatabasen 
  
 Utredningens bedömning: Någon ändring är inte nödvändig vare sig i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet eller i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverk- samhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på spel. 
  
 206 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Skälen för utredningens bedömning: Behandling av uppgifter inom beskattningsverksamheten regleras i lagen om behandling av upp- gifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad SdbL. I beskattningsverksamheten ska det enligt 2 kap. 1 § SdbL finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för vissa i lagen särskilt angivna ända- mål (beskattningsdatabas). I 1 kap. 4 § SdbL anges ändamålen för behandlingen av uppgifter i beskattningsverksamheten. Enligt 1 kap. 4 § 1 får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos Skatteverket för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter. Med skatt avses samtliga de skatter som det åligger Skatteverket att handlägga. I 2 kap. 3 § SdbL anges vilka uppgifter som får behandlas i databasen för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §. Enligt 2 kap. 3 § första stycket 4 SdbL får uppgifter om under- lag för fastställande av skatter och avgifter behandlas i databasen. 
  
 Regeringen har i 2 § första stycket 1 förordningen om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad Sdbf, föreskrivit att det i beskattningsdatabasen får behandlas upp- gifter som behövs vid Skatteverkets handläggning av ärenden som sker med stöd av bland andra skatteförfarandelagen. 
  
 I den proposition som låg till grund för lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet anförs att ändamålet med en beskattningsdatabas ska vara att ge information som behövs inom skatteförvaltningen för fastställande av underlag för skatter och avgifter samt redovisning, bestämmande, betalning och åter- betalning av skatter eller avgifter (prop. 2000/01:33 s. 123). Syftet med ändamålsbestämmelsen är således enligt propositionen att all beskattningsverksamhet som bedrivs av Skatteverket ska utgöra ett primärt ändamål. 
  
 Det är således förenligt med det ändamål som har angivits i 1 kap. 4 § 1 lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet att behandla uppgifter av det slag som är en följd av utred- ningens förslag. Att registrera och på andra sätt behandla uppgifter som är en följd av förslaget är också förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 3 § SdbL om vilka uppgifter som får behandlas i databasen. 
  
 Någon ändring är inte nödvändig vare sig i lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet eller i förord- ningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- 
  
 207 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 verksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs inom Skatteverket för handläggning av lagen om skatt på spel. 
  
 26.5.11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen om skatt på spel ska träda i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upphävs lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Bestämmelserna i de upphävda lagarna ska dock fortfarande gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: En utgångspunkt bör vara att den nya lagen om skatt på spel ska träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande och beredningsarbete inom Regeringskansliet, för riks- dagsbehandlingen och för anpassning av Skatteverkets system för administrationen av spelskatten, bedömer dock utredningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den 1 januari 2019. Även de skattskyldiga behöver en viss tid för att anpassa sina rutiner. 
  
 Utredningen föreslår att den föreslagna nya lagen om skatt på spel ska ersätta den nuvarande lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Genom den nya lagen upphävs därför den nuvarande lagen om lotteriskatt. 
  
 Utredningen anser att den nuvarande lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. blivit inaktuell och föreslår att den lagen ska upphävas. Genom den nya lagen upphävs därför den nuvarande lagen om skatt på vinstsparande m.m. 
  
 Utredningen anser att såväl lagen (1991:1482) om lotteriskatt som lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. ska fortsätta att gälla för förhållanden som inträffat innan den 1 januari 2019. En bestämmelse om detta tas därför in i övergångsbestämmelserna till den nya lagen om skatt på spel. 
  
 208 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 26.6Lag om skatt på vissa spelbord 
  
 26.6.1Lagens tillämpningsområde 
  
 Utredningens förslag: Lagen ska vara tillämplig för sådant licens- pliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att den nuva- rande schablonartade modellen för beskattning av s.k. restaurang- kasinon och kasinospel på fartyg i internationell trafik ska behållas. Utredningen föreslår att sådant spel även fortsättningsvis sker i förhållande till det antal spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt den licens som meddelats med stöd av spellagen. Ut- redningen anser att den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel i vissa delar blivit inaktuell och att den även i övrigt är i behov av att moderniseras. Utredningen föreslår därför att den nuvarande lagen om skatt på spel upphävs och ersätts med en ny lag som före- slås benämnas lagen om skatt på vissa spelbord. Den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska endast tillämpas för sådant spel som an- ordnas enligt licens som meddelats för sådant spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen. Andra former av spel ska inte be- skattas enligt denna lag. 
  
 I den nuvarande lagen om skatt på spel finns en bestämmelse som anger att beskattningsmyndigheten ska påföra skatt på den som anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd. Utredningen har övervägt om en liknande bestämmelse bör finnas i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen har funnit flera skäl som talar emot en sådan lösning. Ett skäl är att utredningen anser att en sådan be- stämmelse oundvikligen leder till viss osäkerhet avseende vilken slags spel som omfattas av bestämmelsen. Ett annat skäl är att lagen i detta avseende bör utformas enligt samma princip som utredningen föreslår gälla för den nya lagen om skatt på spel. Vid utformningen av utredningens förslag till ny lag om skatt på spel har utredningen valt att avgränsa lagens tillämpningsområde till sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licens- havare enligt spellagen. Utredningen anser att motsvarande princip bör gälla även för lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen 
  
 209 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 föreslår att beskattning enligt den nya lagen endast bör ske för sådant spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt de bestämmelser som reglerar kasinospel enligt licenser för landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i internationell trafik. Utred- ningen har övervägt om det i lagen bör tas in särskilda definitioner av de begrepp som används i lagen. Utredningen gör bedömningen att det inte behövs sådana legaldefinitioner. Av lagen bör i stället fram- gå att de begrepp som används i lagen har samma betydelse som i spellagen. 
  
 26.6.2Skattskyldighet 
  
 Utredningens förslag: Skattskyldig enligt lagen om skatt på vissa spelbord är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar sådant spel som omfattas av lagen. 
  
 För de flesta svenska punktskatter gäller att skattskyldigheten pla- ceras så tidigt som möjligt bland de aktörer som befattar sig med sådana varor som ska beskattas eller utför sådana tjänster som ska beskattas. Därmed begränsas antal skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av skatten. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på spel. Som utgångs- punkt bör skattskyldigheten placeras hos det företag som anordnar sådant spel som ska beskattas. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att den som anordnar spelet ska vara skattskyldig. I och med att lagens tillämp- ningsområde kopplas till sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt vissa bestämmelser i spellagen bör sådant spelföretag som är licenshavare med stöd av dessa bestäm- melser i spellagen vara skattskyldigt enligt lagen om skatt på vissa spelbord. Detta överensstämmer också med nuvarande huvudregel avseende vem som är skattskyldig enligt lagen (1972:820) om skatt på spel. 
  
 Enligt den nuvarande lagen om skatt på spel är huvudregeln att den som har tillstånd till spelet enligt lotterilagen (1994:1000) är skatt- skyldig. Denna huvudregel gäller dock inte i alla situationer. Vad 
  
 210 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 gäller roulettspel med utrustning som upplåts av någon med fast driftställe i landet är den som upplåter utrustningen skattskyldig i stället för den som har tillståndet. Utredningen har övervägt om en liknande bestämmelse ska tas in i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen anser att det finns flera skäl till att inte in- föra en sådan bestämmelse i den nya lagen. Ett skäl är att den nu- varande bestämmelsen förefaller vara inaktuell. Enligt uppgift utred- ningen inhämtat från Guzman förekommer inte längre sådan upplåtelse av utrustning som avses i bestämmelsen. Ett annat skäl är att utredningen anser att bestämmelserna om skattskyldig- het konsekvent bör kopplas till den som är innehavare av licens för sådant spel som ska beskattas enligt lagen. 
  
 I och med att utredningen föreslår att den som är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen är skattskyldig behövs det enligt utredningens bedömning ingen särskild reglering av vad som ska gälla för enkla bolag, handelsbolag, kommanditbolag, europeisk ekonomisk intressegruppering, dödsbon eller för konkursbon. Någon motsvarighet till 5 § i den nuvarande lagen om skatt på spel införs inte i den nya lagen. I stället gäller att det följer av utformningen av licensen vem som är skattskyldig. 
  
 26.6.3Ska utländska skattskyldiga företrädas av en skatterepresentant? 
  
 Utredningens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet för en skattskyldig fysisk person, som inte är bosatt i Sverige, eller en skattskyldig juridisk person, som inte har fast driftställe i Sverige, att företrädas av en av Skatteverket godkänd skatterepre- sentant. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: Enligt lagförslaget kommer både svenska och utländska spelföretag att bli skattskyldiga för skatt på vissa spelbord. Frågan är om det i lagen bör införas ett krav på en särskild skatterepresentant för en skattskyldig fysisk eller juridisk person som inte är bosatt eller har fast driftställe i Sverige. I avsnitt 26.5.4 redovisar utredningen sin bedömning om varför det inte bör införas ett sådant krav i den föreslagna lagen om skatt på 
  
 211 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 spel. Utredningen gör motsvarande bedömning vad gäller lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 26.6.4Skattskyldighetens inträde 
  
 Utredningens förslag: Skattskyldighet inträder då den skattskyl- dige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. 
  
 Skattskyldighetens inträde har alltid – direkt eller indirekt – bety- delse för när skatten ska redovisas. Skattskyldighetens inträde styr också vilken skattesats som är tillämplig och är därmed avgörande för vilket belopp som den skattskyldige ska betala. Bestämmelser om skattskyldighetens inträde finns i de olika punktskatteförfatt- ningarna och kriterierna för skattskyldighet varierar mellan olika punktskatter. De händelser som grundar skattskyldighet är av varie- rande slag och beror till stor del på den skattepliktiga varans eller tjänstens natur. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen har diskuterat om det behövs en bestämmelse som reglerar skattskyldighetens inträde och kommit fram till att bestämmelsen behövs eftersom bestämmel- serna om redovisningsskyldighetens inträde i skatteförfarandelagen knyter an till begreppet skattskyldighetens inträde i de olika punkt- skattelagstiftningarna. Om lagen om skatt på vissa spelbord inte innehåller en sådan bestämmelse skulle särskilda bestämmelser om redovisningsskyldighetens inträde behöva tas fram för denna lag, vilket utredningen inte anser vara någon bra idé. Utredningen anser att de allmänna bestämmelserna i skatteförfarandelagen om redo- visning av punktskatter bör gälla även för denna lag. 
  
 Enligt den nuvarande lagen om skatt på spel inträder skattskyl- digheten med den månad då spelet påbörjas och upphör vid utgången av den kalendermånad då spelet upphör. Utredningen har disku- terat om en liknande bestämmelse bör införas i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen har konstaterat att en annan lösning bör väljas. Utredningen anser att bestämmelsen om skatt- skyldighetens inträde bör peka ut den händelse och den tidpunkt då skyldighet att betala skatt uppkommer för den som är skattskyl- 
  
 212 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 dig. Utredningen föreslår därför att skattskyldigheten ska inträda då den skattskyldige anordnar spel, dvs. då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagens tillämpnings- område. Att skattskyldighet inträder innebär dock inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen. Enligt ut- redningens bedömning bör bestämmelsen utformas på så sätt att skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagen. 
  
 26.6.5Underlaget för skatt och skattens storlek 
  
 Utredningens förslag: Underlaget för skatt på vissa spelbord ska vara det antal bord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000). Skatt ska tas ut med visst belopp för varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningen har inte funnit skäl att helt ändra den modell för beräkning av skatt som gäller enligt den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel. Utredningen före- slår därför att skatt enligt den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska beräknas på det antal spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på. 
  
 Utredningens förslag innebär att underlaget för skatt på vissa spelbord ska vara det antal bord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000). Skatt ska tas ut med visst belopp för varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar sådant spel som omfattas av lagens tillämp- ningsområde. 
  
 Enligt den nuvarande lagen om skatt på spel tas skatt ut med olika belopp beroende på hur de tillstånd som meddelats med stöd av lotterilagen (1994:1000) har utformats. Skatten storlek är pro- gressiv i förhållande till antal spelbord. Det har också betydelse för beskattningen om den som anordnar spelet gör detta med stöd av ett eller flera tillstånd eftersom skattens storlek är progressiv i för- hållande till antalet spelbord som respektive tillstånd omfattar. Skatt 
  
 213 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 tas ut med 2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord. Skatt tas ut med 4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord. Skatt tas ut med 9 000 kronor för till- stånd som innebär rätt till spel på tre spelbord Skatt tas ut med 18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord. Skatt tas ut med 25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord. Föreligger rätt till spel på flera spelbord än fem tas skatten för vart och ett av dessa bord ut med 5 000 kronor. 
  
 Utredningen har övervägt om den nuvarande progressiva modellen eller någon annan progressiv modell ska tillämpas även i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen har dock funnit flera skäl som talar emot en sådan lösning. Dels anser utredningen att det är olämpligt att beskattningen blir olika beroende på om tillstånd till spelet har meddelats i form av en eller flera licenser. Vidare anser utredningen att det är olämpligt att olika spelbord beskattas med olika belopp. De olika skattebeloppen kan sinsemellan anses utgöra skatteförmåner eller skattesanktioner. 
  
 Ett alternativ till den nuvarande progressiva modellen är att skatten tas ut med en fast skattesats för varje spelbord. En sådan modell är enkel och okomplicerad. En sådan modell innebär ytterligare för- enkling i skatteuppbörden av dessa spelformer. 
  
 Mot ovanstående bakgrund anser utredningen att skatten på vissa spelbord ska tas ut med en och samma skattesats för alla spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt licens som med- delats av spellagen. 
  
 Utredningen har diskuterat hur hög skatten ska vara för varje spelbord. Det kan konstateras att de nuvarande skattesatserna inte har höjts sedan år 1995. Med nuvarande reglering varierar skatten mellan 2 000 och 5 000 kronor per månad och spelbord. Mellan januari 1995 och december 2016 har konsumentprisindex ökat med drygt 27 procent. Detta innebär att skattebeloppens realvärde sjunkit i motsvarande mån. Utredningen anser att det därför finns skäl att höja skattens storlek så att skattebeloppens realvärde inte är lägre än vad som gällde år 1995. För de spelbord som i dag beskattas med 5 000 kronor per månad skulle en indexuppräkning med 27 procent innebära en ny skattesats om 6 350 kronor per månad. Om skatten skulle sättas till 6 350 kronor per bord och månad skulle detta inne- bära en långt större procentuell höjning för de spelbord som i dag beskattas med de lägre skattesatserna. Utredningen anser därför att 
  
 214 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 skatten inte bör sättas så högt som 6 350 kronor per spelbord och månad. Utredningen anser att den nya skattenivån ska vara 5 000 kro- nor per spelbord och månad. Därmed kommer skattenivån varken höjas eller sänkas för de spelbord med högst skattesats samtidigt som den ökade skattebelastningen fördelas över hela kollektivet skatt- skyldiga. 
  
 Den bestämmelse som i dag återfinns i 10 § i den nuvarande lagen om skatt på spel förs, med dessa ändringar och några mindre redaktionella ändringar, över till 4 § i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 26.6.6Förfarandet vid beskattning 
  
 Utredningens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga på skatten på spel, vilket bl.a. innebär att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. Det innebär också att skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatte- verket och i regel deklarera en gång per månad. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Av samma skäl som redovisats för den föreslagna nya lagen om skatt på spel, se avsnitt 26.5.8, före- slår utredningen att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tilläm- pas även för skatten på vissa spelbord. Lagen om skatt på vissa spel- bord bör därför föras in i 3 kap. 15 § och 7 kap. 1 § skatteförfarande- lagen. 
  
 26.6.7Uppgiftslämnande mellan myndigheter 
  
 Utredningens bedömning: Någon ändring i skatteförfarande- lagen är inte nödvändig för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Spelmyndigheten eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om skatt på vissa spelbord. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: För att Skatteverket ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende skatt på vissa spelbord kan verket behöva få tillgång till uppgifter som finns hos Spelmyndigheten. 
  
 215 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 I avsnitt 26.5.9 har utredningen redovisat sin bedömning avse- ende uppgiftslämnande till Skatteverket för kontroll av eller beslut om skatt på spel. Motsvarande bedömning görs vad gäller uppgifts- lämnande till Skatteverket för kontroll av eller beslut om skatt på vissa spelbord. 
  
 26.6.8Beskattningsdatabasen 
  
 Utredningens bedömning: Någon ändring är inte nödvändig vare sig i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet eller i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksam- het för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av upp- gifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 Skälen för utredningens bedömning: I avsnitt 26.5.10 har utred- ningen redovisat sin bedömning avseende Skatteverkets möjligheter att behandla uppgifter i den s.k. beskattningsdatabasen som behövs för handläggning av den föreslagna nya lagen om skatt på spel. Ut- redningen har bedömt att det inte behövs några ändringar i lag eller förordning för att möjliggöra detta. Motsvarande bedömning görs vad gäller Skatteverkets behandling av uppgifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 26.6.9Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 Utredningens förslag: Den föreslagna lagen om skatt på vissa spelbord ska träda i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upp- hävs lagen (1972:820) om skatt på spel. Bestämmelserna i den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. 
  
 Skälen för utredningens förslag: En utgångspunkt bör vara att den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande och beredningsarbete inom Regeringskansliet, för riks- 
  
 216 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 dagsbehandlingen och för anpassning av Skatteverkets system för administrationen av skatten, bedömer dock utredningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den 1 januari 2019. Även de skattskyldiga behöver en viss tid för att anpassa sina rutiner. 
  
 Utredningen föreslår att den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska ersätta den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel. Genom den nya lagen upphävs därför den nuvarande lagen om skatt på spel. 
  
 Utredningen anser att lagen (1972:820) om skatt på spel ska fortsätta att gälla för förhållanden som inträffat innan den 1 januari 2019. En bestämmelse om detta tas därför in i övergångsbestäm- melserna till den nya lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 26.7Ska spel som anordnas för allmännyttiga ändamål beskattas? 
  
 Utredningens förslag: Spel som anordnas för allmännyttiga ändamål ska inte beskattas. Detta synsätt gäller såväl punktskatt som inkomstskatt. För det fall den ideella sektorn arrangerar spel inom det konkurrensutsatta området bör dock beskattning ske av dessa spel. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Direktiven framhåller betydelsen av att värna finansieringen av allmännyttiga ändamål och de ideella organisationernas möjligheter att fortsatt finansiera sina verksam- heter via överskott från spelverksamhet. 
  
 En skatt på de ideella organisationernas behållning från spel inne- bär en direkt inskränkning i organisationernas möjligheter att finan- siera sin allmännyttiga verksamhet. 
  
 Förmågan till fortsatt finansiering står i direkt proportion till skattens storlek. En skatt på 18 procent av behållningen innebär att de ideella organisationerna behöver betala drygt 620 miljoner i skatt. Dessa medel styrs därmed från att finansiera de ideella organisatio- nernas allmännyttiga ändamål till att finansiera statens verksamhet. 
  
 De ideella organisationernas kostnader för att driva sina spel- verksamheter skiljer sig även åt, med tydliga indikationer på skal- fördelar i produktionen. Detta medför att de mindre lotterierna har högre relativa kostnader, och därmed även lägre rörelsemarginaler. För de minsta lotterierna är rörelsemarginalen endast 12,6 procent 
  
 217 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 som andel av behållningen från spel. Detta betyder att en skatt på 18 procent av behållningen medför att organisationerna inte kan driva verksamheten lönsamt. I stället kan de förväntas gå med för- lust på motsvarande 5,4 procent av intäkterna. De mellanstora ideella organisationerna kan fortsatt lönsamt bära en skatt, men de medel som blir kvar minskar betydligt och med en förväntad rörelsemar- ginal på mellan  
 4–6 
  procent. Postkodlotteriet kan dock fortsatt verka med betydande lönsamhet. En skatt på de ideella organisationernas spelverksamhet slår således skevt och drabbar mindre organisationers ideella verksamheter oproportionerligt hårt. 
  
 Tabell 26.3 De ideella organisationernas rörelsemarginaler från spel år 2015 
  
 Organisationer med en omsättning 
  
 Rörelsemarginal 
  
 Rörelsemarginal 
  
 på spel med 
  
 (procent) 
  
 efter 18 % skatt (procent) 
  
 mindre än 10 miljoner 
  
 12,6 
  
 -5,4 
  
 mellan 10 och 100 miljoner 
  
 22,5 
  
 4,5 
  
 mellan 100 och 800 miljoner 
  
 24,0 
  
 6,0 
  
 Postkodlotteriet 
  
 51,4 
  
 33,4 
  
 Totalt 
  
 40,2 
  
 22,2 
  
 Källa: Lotteriinspektionen 
  
 För det fall att sådana ideella organisationer som kan få licens att bedriva spel för allmännyttigt ändamål enligt 5 kap. spellagen skulle arrangera annat spel, dvs. sådant spel som kräver licens enligt andra bestämmelser i spellagen ska sådant spel beskattas. Lagen om skatt på spel utformas därför på så sätt att det är spel som arrangeras en- ligt 5 kap. spellagen som ska vara undantaget från beskattning. 
  
 26.8Inkomstbeskattning 
  
 26.8.1Inledning 
  
 Enligt direktiven ska utredningen, förutom att ta fram ett förslag till skatt på spel som i så hög utsträckning som möjligt bevarar för- utsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmän- nyttiga ändamål i samband med att ett licenssystem införes, tillse att förslaget ska vara ett heltäckande system för avgifter och beskatt- 
  
 218 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 ning på en licensreglerad spelmarknad. Direktiven innehåller inte något uttryckligt uppdrag vad gäller inkomstbeskattning. 
  
 Utredningen har tolkat direktiven som att kravet på ett heltäck- ande system för avgifter och beskattning även innefattar ett upp- drag att undersöka och föreslå ändringar vad gäller inkomstbeskatt- ning av spelföretag och även att i förekommande fall undersöka in- komstbeskattningen av spelare. Förslag till generella regler vad avser beskattning av företag anses därmed ligga utanför utredningens uppdrag. 
  
 I detta kapitel presenterar utredningen sina överväganden och förslag till lagstiftning vad gäller inkomstbeskattning i anknytning till föreslagen punktskattelagstiftning. 
  
 26.8.2Inkomstbeskattning av svenska spelföretag 
  
 Utredningens förslag: AB Svenska Spel och dess dotterbolag som bedriver spelverksamhet och AB Trav och Galopp (ATG) tas bort från den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § IL. 
  
 Skälen för utredningens förslag: När den svenska spelmarknaden öppnas upp skapar det möjligheter för nya aktörer att bedriva spel- verksamhet i Sverige. Både etablerade och framtida aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden, som är skattskyldiga till in- komstskatt i Sverige, bör beskattas på ett likartat sätt. Spelbolag som är verksamma i Sverige ska betala både inkomstskatt och spelskatt. I inkomstskattehänseende behandlas då spelbolagen på samma sätt som andra bolag som bedriver verksamhet i Sverige. 
  
 I samband med att ett licenssystem införs för spelbranschen är det nödvändigt att ompröva befintliga spelbolags undantag från in- komstbeskattning. 
  
 Reglerna bör vara generella och så enkelt utformade som möjligt. Vidare ska skatteregler och åtgärder vara hållbara och försvarbara i ett  
 EU-rättsligt 
  perspektiv. Utgångspunkten bör därför vara att all spelverksamhet ska beskattas likformigt inom ramen för de olika associationsformerna. Detta talar för att de etablerade spelbolagen (dvs. Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som endast be- driver spelverksamhet samt ATG) ska beskattas på samma sätt som övriga aktörer som bedriver spelverksamhet i Sverige. Ett ytterligare 
  
 219 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 skäl som starkt talar för att företag som bedriver spelverksamhet bör bli föremål för inkomstskatt är att alla bolag principiellt sett bör betala inkomstskatt och en särbehandling av olika verksamheter kan leda till omfattande problem vid blandad verksamhet. 
  
 Mot denna bakgrund bör Svenska Spel, dess dotterbolag och ATG tas bort från den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § IL. 
  
 Utredningens förslag: Ett förtydligande, att spel som anordnas för allmännyttiga ändamål inte ska inkomstbeskattas, införs i 7 kap. 3 § IL. Verksamhets som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen ska alltid ses som en självständig näringsverksamhet. 
  
 Skälen för utredningens förslag: I avsnitt 26.7 konstaterar utred- ningen att spel som anordnas för allmännyttiga ändamål inte ska beskattas. Detta synsätt gäller såväl punktskatt som inkomstskatt. För att tydliggöra detta föreslår utredningen ett nytt undantag i 7 kap. 3 § andra stycket p.1 IL. En ny punkt införs som säger att allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund är undantagna från skattskyldighet för verksamhet med licens enligt 5 kap. spellagen. Undantaget från skatteplikt ska endast gälla för ideella föreningar och registrerade trossamfund som uppfyller ända-  
 måls-, 
  
 verksamhets-, 
  fullföljds- och öppenhetskraven i 7 kap. IL. 
  
 För det fall den ideella sektorn arrangerar spel inom det konkur- rensutsatta området bör beskattning ske. Det innebär att en ideell förening eller ett registrerat trossamfund (fortsättningsvis ideell förening) som innehar licens enligt  
 6–11 
  kap. spellagen anses verka på en konkurrensutsatt spelmarknad och ska beskattas med såväl inkomstskatt som spelskatt. 
  
 Utredningen har diskuterat om det behövs en särskild reglering av den ideella sektorns skattskyldighet vad gäller  
 6–11 
  kap. spellagen. En stiftelse, ideell förening eller registrerat trossamfund är som huvudregel fullt ut skattskyldig för sådan inkomst av näringsverk- samhet som avses i 13 kap. 1 § IL. Det gäller även för andra juridiska personer vilka inte är särskilt undantagna. Till sådana särskilt undan- tagna hör ideella föreningar och registrerade trossamfund som enligt 7 kap. 3 § andra stycket IL är undantagna från beskattning för vissa särskilt uppräknade typer av inkomst av näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § IL, bl.a. hävdvunna inkomster. Till inkomstslaget närings- 
  
 220 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 verksamhet räknas inkomster och utgifter på grund av närings- verksamhet. Med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt (13 kap. 1 § första stycket IL). Av 15 kap. 1 § IL framgår att ersättningar för varor, tjänster och inventarier, avkastning av tillgångar, kapitalvinster samt alla andra inkomster i näringsverksamheten ska tas upp som intäkt. 
  
 Enligt utredningens uppfattning utgör licenspliktig verksamhet enligt  
 6–11 
  kap. spellagen näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § IL. När det konstaterats måste en bedömning göras om undantagen från skatteplikt i 7 kap. 3 § IL är tillämpliga för spelanordnaren. Undan- taget för hävdvunna inkomster i 7 kap. 3 § IL är enligt utredningens uppfattning inte tillräckligt för att alla spel som ska omfattas av skatte- frihet även kommer att göra det. Därför föreslås en uppdelning av hävdvunnen skattefrihet och skattefrihet med hänvisning till licens enligt 5 kap. spellagen i två olika punkter. 
  
 Spel som omfattas av 5 kap. spellagen kan både ingå i och vara undantaget från hävdbegreppet. Det innebär att vissa spel som undan- tas från spellagens tillämpningsområde fortfarande kommer att om- fattas av hävdbegreppet, t.ex. spel enligt 1 kap. 5 § tredje punkten. 
  
 En allmännyttig ideell förening som bedriver näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § IL kan alltså ha såväl skattefri som skattepliktig näringsverksamhet. Enligt huvudregeln i inkomstskattelagen räknas all näringsverksamhet som bedrivs en juridisk person som en enda näringsverksamhet. För allmännyttiga ideella föreningar ska den äldre indelningen i förvärvskällor dock fortfarande göras vid den s.k. huvudsaklighetsbedömningen. Numera används dock, i stället för förvärvskälla, begreppet ”självständig näringsverksamhet”. För att bedöma om inkomster från viss näringsverksamhet är skattepliktiga för en förening måste det bedömas om föreningens verksamheter ingår i en och samma självständiga näringsverksamhet. Så kan vara fallet om det finns ett inre sammanhang mellan verksamheterna, t.ex. för att de bedrivs med samma utrustning, samma personal eller i sam- ma lokaler. Vid huvudsaklighetsbedömningen behandlas sedan alla inkomster från den självständiga näringsverksamheten enhetligt. Även inkomster från verksamhet som i princip inte kvalificerar sig för skattefrihet kan på grund av huvudsaklighetsbedömningen undantas beskattning, om inkomsten i den självständiga näringsverksam- heten till huvudsaklig del har sådan karaktär som kvalificerar för undantag från skatteplikt. Om exempelvis en ideell förening be- 
  
 221 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 driver spel enligt 5 kap. spellagen och även enligt något eller flera av kapitlen  
 6–11 
  i spellagen riskerar dessa att anses ingå i samma själv- ständiga näringsverksamhet. Om verksamheten enligt 5 kap. utgör den huvudsakliga delen av verksamheten  
 (70–80 
  procent) finns det en risk att den del av inkomsterna som kommer från verksamhet enligt  
 6–11 
  kap. spellagen inte kommer att beskattas. Om förhållan- det är det motsatta, kan denna huvudsaklighetsprincip innebära att även den verksamhet som omfattas av licens enligt 5 kap spellagen kan komma att beskattas. 
  
 För att syftet ska uppnås, att inkomster från verksamhet med licens enligt 5 kap. spellagen aldrig ska beskattas för allmännyttiga ideella föreningar och att inkomster från verksamhet med licens enligt  
 6–11 
  kap. spellagen alltid ska beskattas, bör ett nytt sista stycke in- föras. Det sista stycket innebär att allt spel som anordnas med licens enligt 5 kap. spellagen alltid ska ses som en självständig näringsverk- samhet. 
  
 26.8.3Inkomstbeskattning av utländska spelföretag 
  
 Utländska spelföretag är redan i dag verksamma på den svenska spelmarknaden och erbjuder spel mot svenska spelare. Utredningen har undersökt under vilka förutsättningar utländska företag, och då särskilt spelföretag, är skattskyldiga i Sverige enligt inkomstskatte- lagen. Nedan följer en genomgång av förutsättningarna för beskatt- ning av utländska företag. 
  
 Skattskyldighet enligt inkomstskattelagen 
  
 Utländska juridiska personer är alltid begränsat skattskyldiga i Sverige. De betalar inkomstskatt på vissa i inkomstskattelagen (IL), särskilt angivna inkomster. De är skattskyldiga för näringsinkomst som kan hänföras till ett fast driftställe i Sverige (6 kap. 11 § IL). Begränsat skattskyldiga fysiska personer som bedriver enskild näringsverksam- het är också skattskyldiga för näringsinkomster som är hänförliga till ett fast driftställe i Sverige (3 kap. 18 § IL). Beskrivningen i det följande utgår dock i huvudsak ifrån att det är fråga om verksamhet som bedrivs av utländsk juridisk person. 
  
 222 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 En utländsk juridisk person är en utländsk association som enligt lagstiftningen i den stat där associationen hör hemma kan förvärva rättigheter, åta sig skyldigheter och föra talan inför domstolar och andra myndigheter och vars enskilda delägare inte fritt kan förfoga över dess förmögenhetsmassa (6 kap. 8 § IL). 
  
 I 7 kap. IL finns bestämmelser om undantag från skattskyldig- het för vissa stiftelser, ideella föreningar, registrerade trossamfund och andra juridiska personer. Enligt 2 kap. 2 § IL omfattar de termer och uttryck som används i IL också motsvarande utländska före- teelser om det inte anges eller framgår av sammanhanget att bara svenska företeelser avses. 
  
 Skattskyldigheten i Sverige kan begränsas av skatteavtal. Om Sverige har ett skatteavtal med det land varifrån företaget kommer ska ett fast driftställe finnas både enligt IL och enligt bestämmelser- na i skatteavtalet, för att företaget ska vara skyldigt betala inkomst- skatt. IL:s definition av begreppet fast driftställe stämmer i huvud- sak överens med den definition av fast driftställe som finns i artikel 5 i OECD:s modellavtal (Model Tax Convention on Income and on Capital). De skatteavtal Sverige ingår med andra länder bygger vanligtvis också på OECD:s modellavtal och överensstämmer då i stora delar med det. Det innebär att bedömningen av om ett fast driftställe finns enligt inkomstskattelagen och enligt skatteavtal i många fall sammanfaller. 
  
 Fast driftställe 
  
 När ett utländskt företag bedriver näringsverksamhet i Sverige är verksamheten skattepliktig här om den är hänförlig till ett fast drift- ställe. Begreppet fast driftställe definieras i 2 kap. 29 § IL. I OECD:s modellavtal återfinns de aktuella bestämmelserna i artikel 5, Newton manent establishment, och artikel 7, Business profits. Såväl IL:s som modellavtalets definition av begreppet fast driftställe innehåller en huvudregel och en regel för s.k. beroende representanter. 
  
 223 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Huvudregeln 
  
 Ett fast driftställe definieras enligt huvudregeln som en stadig- varande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs. Samtliga förutsättningar måste vara uppfyllda; det ska finnas en särskild plats för affärsverksamheten, platsen ska an- vändas stadigvarande och affärsverksamhet ska helt eller delvis be- drivas från platsen. En verksamhet anses normalt som stadigvarande när den sträcker sig över en tidsperiod om sex månader. Med företag menas både juridiska personer och enskilda näringsidkare. 
  
 Den verksamhet som bedrivs från den stadigvarande platsen be- höver inte vara av produktiv karaktär men det måste vara fråga om företagets kärnverksamhet, dvs. det centrala för företagets närings- verksamhet, för affärsidén och det som är betecknande för just det företaget. Den stadigvarande platsen kan t.ex. vara ett kontor där personal, anställda eller företagsledning, arbetar med hela eller delar av företagets verksamhet. Det kan ibland vara svårt att avgöra om den verksamhet som bedrivs är företagets kärnverksamhet eller om det endast är fråga om arbetsuppgifter av förberedande eller biträ- dande karaktär som inte i sig innebär att kärnverksamhet bedrivs på den aktuella platsen. En bedömning måste göras i varje enskilt fall. 
  
 Fast driftställe kan föreligga även när verksamheten huvudsak- ligen bedrivs med hjälp av automatisk utrustning och personalens uppgifter inskränker sig till att sätta upp, sköta, övervaka och under- hålla utrustningen. Spelautomater som ett företag satt upp i den andra staten kan bli ett fast driftställe om företaget, förutom att installera maskinerna också driver och underhåller dem. Fast drift- ställe föreligger dock inte om företaget efter installationen hyr ut automaterna till andra företag. 
  
 Företag använder i dag i hög utsträckning internet i sin affärs- verksamhet. OECD har i modellavtalets kommentarer till artikel 5, Fast driftställe, utvecklat sin syn på hur elektronisk handel förhåller sig till begreppet fast driftställe. En webbsida på internet är en kom- bination av mjukvara och elektroniska data som inte utgör materiell egendom och den är därför inte en plats för affärsverksamhet. Det krävs någon typ av anordning, t.ex. en lokal eller i vissa fall en maskin eller utrustning för att det ska kunna anses vara en plats vid be- dömningen av fast driftställe. Själva servern på vilken webbsidan är lagrad och genom vilken den är tillgänglig kan vara en sådan utrust- 
  
 224 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 ning som finns på en fysisk plats. Om företaget bedriver sin affärs- verksamhet genom servern kan den platsen utgöra ett fast driftställe. 
  
 Det finns företag som äger, driver och hyr ut servrar. Det är vanligt att andra företag har sina webbsidor på en server som tillhör ett sådant företag som tillhandahåller många företag internettjänster (Internet Service Provider, ISP). Även om avgifterna för tjänsterna som betalas till det uthyrande företaget, ISP, enligt sådana avtal kan bygga på storleken på det diskutrymme som används för att lagra det som webbsidan kräver, medför dessa avtal typiskt sett inte att servern och dess placering står till det hyrestagande företagets för- fogande. Detta företag kan inte sägas ha en fysisk närvaro på platsen och det gäller även om företaget har haft möjlighet att bestämma att webbsidan ska finnas på en särskild server belägen på en särskild plats. Om företaget som bedriver verksamhet genom en webbsida själv förfogar över hela servern kan dock platsen där servern finns utgöra ett fast driftställe om företagets affärsverksamhet helt eller delvis bedrivs på den plats där företaget har servern till sitt för- fogande. 
  
 Beroende representantregeln 
  
 Ett utländskt företag kan ha ett fast driftställe i Sverige även om det inte har någon stadigvarande plats som verksamheten helt eller delvis bedrivs från. Det räknas som ett fast driftställe om en person är verksam för ett utländskt företag i Sverige och har en fullmakt som han eller hon regelbundet använder för att ingå avtal för det utländska företagets räkning. En sådan person kallas beroende representant och kan vara en anställd, en uppdragstagare eller företagets vd. 
  
 Representanten måste befinna sig i en beroendeställning gent- emot sin uppdragsgivare, det utländska företaget. Tecken på en bero- endeställning kan vara att representanten har låg affärsrisk eller ett fåtal uppdragsgivare, dvs. att han eller hon får huvuddelen av sina intäkter från ett och samma utländska företag. 
  
 Om automatisk utrustning drivs och underhålls av en beroende representant som ett utländskt företag har i Sverige kan det också innebära att det finns ett fast driftställe här. 
  
 225 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Beräkning av inkomst i fast driftställe 
  
 Om ett utländskt företag har fast driftställe i Sverige ska den skatte- pliktiga inkomsten beräknas. Det är enbart inkomster från den verksamhet som bedrivs i det fasta driftstället som kan beskattas i Sverige. Beräkningen av inkomst görs som om det fasta driftstället vore ett separat fristående företag skilt från resten av det företag det är en del av. 
  
 Det finns inga särskilda bestämmelser i IL för hur inkomst- beräkningen i ett fast driftställe ska gå till. Om inget annat anges i lagtexten används samma regler för beskattning av näringsverksam- het oavsett om det är fråga om en begränsat eller en obegränsat skattskyldig persons näringsverksamhet. Beräkningen får dock inte stå i strid med bestämmelserna i ett tillämpligt skatteavtal. 
  
 Av äldre rättspraxis framgår att inkomsten för ett fast driftställe ska beräknas med utgångspunkt i det fasta driftställets resultaträk- ning, och inte efter någon schablonmässig fördelning av företagets totala inkomst (RÅ 1971 ref. 50). Eftersom det bara är inkomst som går att hänföra till det fasta driftstället som kan beskattas, uppkom- mer ofta problem med att avgränsa vilken verksamhet som bedrivs där och vilka inkomster som genereras av just den verksamheten. I rapporten Report on the attribution of profits to permanent establish- ments ger OECD sin syn på hur man ska beräkna den inkomst som enligt modellavtalets artikel 7 är hänförlig till ett fast driftställe. Den princip som beskrivs i vinstallokeringsrapporten motsägs inte av inkomstskattelagens lydelse. Den ger uttryck för allmänna prin- ciper som kan användas även vid resultatberäkningen enligt IL (Kam- marrätten i Stockholm, 20 september 2012, mål nr  
 4858–4861-10). 
  Det innebär att även om utgångspunkten för beräkningen av in- komsten är det fasta driftställets räkenskaper kan dessa frångås om inkomsten inte överensstämmer med de vinstallokeringsprinciper som utvecklats av OECD. 
  
 Eftersom ett fast driftställe är en del av det företag det tillhör går det inte att genom bindande kontrakt eller andra legala arrange- mang hänföra viss verksamhet, tillgångar, skulder eller eget kapital till en viss del av företaget. Enligt vinstallokeringsrapporten ska det i stället göras genom en funktionsanalys. 
  
 Funktionsanalysen ska ske genom en tvåstegsanalys i syfte att beräkna den inkomst som är hänförlig till det fasta driftstället. Det 
  
 226 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 första steget är att identifiera alla de betydelsefulla funktioner (akti- viteter) som utförs av personalen i företaget i sin helhet och av per- soner i det fasta driftstället samt bestämma vilka tillgångar och risker som är hänförliga till det fasta driftstället. En bedömning ska ske av vilken betydelse aktiviteterna har för vinstgenereringen i verksam- heten. 
  
 De aktiviteter som utförs kan variera från understödjande och biträdande verksamhet till sådan betydelsefull verksamhet som med- för att en större andel av företagets tillgångar och risker allokeras dit. Betydelsefulla funktioner som utförs av personer i företaget och som medför att risker och tillgångar kan allokeras till dem kallas ”Peterson functions”. I funktionsanalysen av det fasta drift- stället är det viktigt att inte bara identifiera de ”Peterson functions”, som innebär att risker och tillgångar kan allokeras dit, utan även att identifiera andra funktioner som utförs i det fasta drift- stället eftersom vinsten ska beräknas utifrån det fasta driftställets alla aktiviteter. 
  
 Det andra steget i funktionsanalysen är att beräkna ersättningen för de transaktioner som skett med ”huvudkontoret”, dvs. med övriga delar av företaget. För att beräkna ersättningen för transaktioner med andra närstående företag är den s.k. armlängdsprincipen i arti- kel 9 i modellavtalet tillämplig. OECD har tagit fram riktlinjer för denna internprissättningsprincip i Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations. Även om dessa riktlinjer avser transaktioner mellan företag i intressegemenskap och inte mellan huvudkontor och fast driftställe ska de tillämpas analogt vid vinstallokering till ett fast driftställe. 
  
 I fall då begränsade funktioner utförs vid ett fast driftställe kan det eventuellt anses vara fråga om lågvärdeskapande tjänster för vilka en förenklad prissättningsmetod får tillämpas. Det är dock viktigt att notera att en schabloniserad vinstberäkning bestående av ersätt- ning för kostnader med ett påslag inte kan användas som utgångs- punkt för att bestämma den armlängdsmässiga ersättningen för andra tjänster än lågvärdeskapande koncerninterna tjänster. 
  
 227 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Slutsats 
  
 De generella reglerna om inkomstbeskattning av utländska företag gäller även spelföretag. De beskrivna förutsättningar för beskattning av utländska spelföretag visar på komplexiteten i regelverket och vilka krav som ställs för att ett fast driftsställe ska anses föreligga. De visar också på att utländska spelföretags grad av etablering här, dvs. i vilken omfattning funktioner och risker kan allokeras till ett fast driftställe, påverkar storleken på den vinst som ska beskattas i Sverige. 
  
 De föreslagna förändringarna på punktskatteområdet avseende spelskatt påverkar enligt utredningens bedömning inte de generella reglerna för hur den svenska inkomstbeskattningen av utländska spelföretag ska ske. För att inkomstbeskatta ett utländskt spelföre- tag i Sverige krävs ett fast driftsställe i Sverige och att det fasta driftsstället genererar ett beskattningsbart resultat. Utredningen föreslår därmed inga ändringar vad avser inkomstbeskattningen av utländska spelföretag utöver de ändringar som föreslås i 7 kap. 3 och 17 § IL. 
  
 26.8.4Avdragsrätt för spelskatt 
  
 Särskilda skatter och avgifter som avser näringsverksamheten ska enligt 16 kap. 17 § IL dras av. Spelskatt enligt lagen om skatt på spel eller lagen om skatt på vissa spelbord är, enligt utredningens upp- fattning, en sådan särskild skatt som därmed är en avdragsgill kostnad för spelbolaget. Om skatten eller avgiften sätts ned, ska motsva- rande del av avdraget återföras det beskattningsår då debiteringen ändras. 
  
 26.8.5Inkomstbeskattning av spelföretag utan licens enligt spellagen 
  
 En viktig fråga för utredningen är hur spelföretag som inte söker licens beskattas. Skattskyldiga enligt lagen om skatt på spel är endast innehavare av licens enligt spellagen. Det innebär att den som inte söker eller inte beviljas licens inte är skattskyldig till spelskatt. När det gäller inkomstbeskattning ska spelföretaget vara skattskyldigt för 
  
 228 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 inkomsten av verksamheten. Det kan tilläggas att om ett företag erbjuder spel som tillhandahålls eller anordnas i Sverige utan licens enligt spellagen är det en brottslig handling som är straffsanktionerad enligt BrB. 
  
 Om brottslig verksamhet kan anses vara näringsverksamhet har bedömts i ett antal rättsfall. Enligt äldre rättspraxis har brottslig verksamhet normalt inte ansetts konstituera någon förvärvskälla (jfr RÅ 1987 not. 184, RÅ 1991 ref. 6 och RÅ 1992 not. 327). Om den brottsliga verksamheten ingår som ett led i en legal verksamhet finnas anledning att beakta även brottsliga intäkter som skatteplik- tiga (jfr RÅ 1988 ref. 69 och RÅ 1949 Fi 209). 
  
 Det ligger i sakens natur att vad som inflyter till följd av brottslig verksamhet, exempelvis illegalt spel, inte redovisats öppet. Om den brottsliga verksamheten ingår som ett led i en legal verksamhet, t.ex. kasinospel utan licens på en restaurang, kan intäkter ses som skatte- pliktiga. 
  
 På många områden finns straffsanktionerade tillståndskrav för att bedriva viss näringsverksamhet, t.ex. tillstånd av Vägverket för att driva trafikskola enligt lagen (1998:493) om trafikskolor, tillstånd av länsstyrelsen för att bedriva biluthyrningsrörelse enligt lagen (1998:492) om biluthyrning och tillstånd enligt yrkestrafiklagen att bedriva taxitrafik. Att en viss näringsverksamhet är otillåten på grund av att näringsidkaren saknar det tillstånd som krävs för att bedriva den och den som bedriver den därigenom gör sig skyldig till en brotts- lig handling medför inte att inkomsten inte är skattepliktig (RÅ 2005 ref. 14). 
  
 Utredningen anser att Högsta förvaltningsdomstolens avgörande, RÅ 2005 ref. 14, är generellt tillämpligt för beskattning av otillåten tillståndspliktig näringsverksamhet, exempelvis spel som kräver licens enligt spellagen. Skatteverket synes ha samma uppfattning i ställ- ningstagandet om tillståndspliktigt spel på spelautomater och lik- nande som bedrivs utan tillstånd (Skatteverket  
 2007-11-07, 
  dnr 131  
 662996-07/111). 
  
 Att bedriva taxiverksamhet utan särskilt tillstånd är brottsligt för förare och företag. Straffskalan är maximerad till ett års fängelse enligt Taxitrafiklagen (2012:211). Omständigheterna kan emellertid även vara sådana att det inte ens är möjligt att söka och erhålla nämn- da trafiktillstånd p.g.a. att det brister i de nödvändiga rekvisiten. 
  
 229 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 När det gäller tillståndspliktiga spel så kan noteras att det finns spelformer som inte får anordnas (jfr t.ex. pyramidspel 1 kap. 7 § spellagen), dvs. det är inte ens möjligt att söka en licens eller tillstånd. Olaglig spelverksamhet kan ändå anses som en skattepliktig närings- verksamhet. Straffskalan för dobbleri är maximerat till 4 års fängelse och spel till 2 års fängelse enligt lotterilagen (16 kap. 14 § brotts- balken, 54 § första stycket och 57 § lotterilagen (1994:1000)) och utbyte av sådant dobbleri/spel kan förklaras förverkat enligt 36 kap. brottsbalken respektive enligt 58 § lotterilagen. Av rättspraxis, bl.a. de rättsfall som nämns ovan, framgår att hänsyn ska tas till förverk- ade belopp vid bestämmandet av skatt som ska utgå på inkomster från illegal verksamhet. 
  
 Om ett spelföretag saknar licens enligt spellagen men ändå an- ordnar licenspliktigt spel är det enligt utredningens uppfattning att se som näringsverksamhet. De s.k. näringskriterierna i 13 kap. 1 § IL är normalt uppfyllda. 
  
 26.8.6Redovisning i spelföretag 
  
 I inkomstslaget näringsverksamhet föreligger ett nära samband mellan skatte- och redovisningsreglerna. Dels genom att bokföringen ligger till grund för uppgifterna i deklarationen. Dels genom att innehållet i redovisningslagstiftningen och innebörden av begreppet god redo- visningssed är styrande när det gäller periodiseringen av inkomster och utgifter om inget annat är särskilt reglerat i IL. 
  
 I ett spelföretag är varje spel en affärshändelse. I spelautomater och på spelbord är det dock praktiskt omöjligt att upprätta en veri- fikation för varje affärshändelse. Bestämmelserna om gemensam verifikation i 5 kap. 6 § tredje stycket BFL får anses tillämplig och även att det kan bokföras och redovisas som nettointäkter utan hinder av kvittningsförbudet i 2 kap. 4 § punkt 6 ÅRL. 
  
 Enligt BFL ska bokföringsskyldigheten fullgöras enligt god redo- visningssed. Enligt ÅRL ska en årsredovisning upprättas enligt god redovisningssed och balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat. Ut- redningen har tagit del av årsredovisningar från spelföretag och noterat att spelintäkter redovisats netto. God sed på redovisnings- området utgörs av normer från normgivande organ. Det finns inte 
  
 230 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 någon normgivning från Bokföringsnämnden som explicit anger hur spel ska bokföras och redovisas. Utredningen anser, i avsaknad av normgivning på området, att det är rimligt att nettoredovisa spel- intäkter. 
  
 För det fall det skulle behövas någon precisering av redovisning- en får det ankomma på Bokföringsnämnden att normera redovis- ningen av spelintäkter. 
  
 Utredningen ser inget ytterligare behov av förändrade regler för redovisning i spelföretag med anledning av de föreslagna reglering- arna på spelområdet än den föreslagna ändringen i 6 kap. 1 § p. 5 a bokföringslagen (BFL) som behandlas i avsnitt 23.16. 
  
 26.8.7Inkomstbeskattning av spelare 
  
 Utredningens förslag: Spelares vinster ska vara skattefria vid spel hos anordnare med licens enligt spellagen oavsett var anordnaren har sin hemvist. Även spelares vinst vid spel som inte kräver licens i Sverige eller inom övriga EES är skattefri för spelare. Det inne- bär att vinster vid spel hos övriga spelföretag utan licens enligt spellagen ska tas upp i inkomstslaget kapital. 
  
 Vidare införs en generell modell för beräkning av spelares vinster. Skillnaden mellan sammanlagda vinster och insatser under beskattningsåret hos en och samma spelanordnare utgör – om det är överskott – årets vinst hos den anordnaren. Resultatet får inte kvittas mellan olika spelanordnare. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Som en följd av införandet av ett licenssystem för spelmarknaden föreslår utredningen en ändring vad avser beskattning av spelvinster i inkomstskattelagen. Skatte- friheten vad avser spelvinster föreslås avse spel hos anordnare med licens enligt spellagen. Utredningens förslag gällande skattefrihet för spelvinster innebär då att vinster vid spel hos olicensierade anord- nare kommer att beskattas i inkomstslaget kapital för fysiska per- soner. 
  
 Vidare föreslår utredningen en utökad skattefrihet vad avser spel- vinster vid spel hos anordnare som har licens enligt  
 6–9 
  kap. spellagen och har hemvist utanför EU/EES. 
  
 231 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Nuvarande regler gör ingen skillnad mellan tillåtna och otillåtna spel. Vinst på ett spel anordnat inom EES är alltså skattefri oavsett om det är anordnat i enlighet med det regelsystem som gäller i det land där spelet får anses anordnat. Vinst på spel utanför EES beskat- tas i dag i inkomstslaget kapital. 
  
 Utredningen bedömer det som möjligt att föreslå att vinst på spel som tillhandahålls i Sverige, utan att spelföretaget har en licens enligt spellagen (2018:000), ska beskattas hos spelaren. Utgångs- punkten är då att alla vinster på spel är skattepliktiga. 
  
 En bedömning som måste göras är om beskattningsreglerna strider mot  
 EU-rätten 
  och då främst mot rätten till fri rörlighet av tjänster enligt artikel 56  
 EUF-fördraget 
  (f.d. artikel 49). 
  
 Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar i fri- heten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlems- stat än mottagaren av tjänsten. 
  
 Det är alltså förbjudet att ha en skattebestämmelse som medför en inskränkning för ett spelföretag på t.ex. Malta att tillhandahålla sin speltjänst till en person som är bosatt i Sverige. För att tillhandahålla en sådan tjänst i Sverige så krävs det dock en licens i enlighet med vad som i övrigt gäller för anordnade av motsvarande spel i Sverige. Ett utländskt spelföretag bör inte med stöd av  
 EU-rätten 
  kunna göra gällande att bli bättre behandlad än ett inhemskt spelföretag, genom att inte ansöka om en spellicens. 
  
 Det uppställs kvalitativa krav för att tilldelas en spellicens (3 kap. spellagen). Ett svenskt eller utländskt spelbolag kan alltså nekas att få en spellicens. Bolaget kan ändå komma att tillhandahålla spelet i Sverige, främst online. Vinster i ett sådant spel som har nekats en licens bör också, enligt utredningens uppfattning, kunna inkomst- beskattas (hos spelaren), även om det anordnas i ett annat EES- land. Beskattningsregeln är i detta avseende neutral och gör ingen skillnad mellan inhemska och utländska spelföretag, eller var spelet är anordnat. Det bör därför inte vara ett hinder för den fria rör- ligheten av tjänster eller den fria etableringsrätten. 
  
 Det kan också förekomma att svenskar deltar i spel som varken anordnas eller tillhandahålls i Sverige. Det kan t.ex. gälla en poker- turnering i Barcelona eller att någon vid en utlandsvistelse köper en lott i Tyskland. Det rör sig alltså om spel som inte kräver en licens i 
  
 232 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Sverige, men är av en sådan art att det skulle krävas en licens i Sverige om det i stället hade anordnats eller tillhandahållits i Sverige. Vinster på sådana spel anordnade inom EES är enligt utredningens uppfatt- ning skattefria med hänsyn till  
 EU-rätten 
  (jfr  
 Lindman-domen). 
  Detta till skillnad mot spel anordnade utanför EES vars vinster är fullt ut skattepliktiga för spelaren. 
  
 Enligt 8 kap. 3 § första stycket IL är vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer inte skatte- pliktig intäkt. Detsamma gäller enligt andra stycket samma paragraf för vinster i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lotteri- skattelagen. En förutsättning för skattefrihet för en lotterivinst är att vinsten till åtminstone övervägande del beror på slumpen och inte på skicklighet. Vidare får det inte heller vara fråga om en ersättning för någon form av arbetsprestation. 
  
 Enligt 42 kap. 25 § första stycket IL beskattas däremot vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premie- obligationer som inkomst av kapital om vinsten överstiger 100 kro- nor. Detta gäller dock inte vinst i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lotteriskattelagen (42 kap. 25 § andra stycket IL). 
  
 I en dom från  
 EU-domstolen 
  den 13 november 2003 i mål C42/02, Koch, konstaterade domstolen att det inte är förenligt med arti- kel 49 i  
 EG-fördraget 
  (artikel 56  
 EUF-fördraget) 
  att inkomstbe- skatta vinnaren av en lotterivinst från en annan medlemsstat medan vinster i lotterier som anordnats i den egna medlemsstaten är skatte- fria vid inkomstbeskattningen. Enligt artikel 49 i  
 EG-fördraget 
  ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemen- skapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten. 
  
 Med anledning av domen har 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § IL änd- rats på så sätt att vinster i utländska lotterier som anordnas i en  
 EES-stat 
  ska vara fria från inkomstskatt i Sverige och att detsamma ska gälla för vinster vid vinstdragning på utländska premieobliga- tioner om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. Ändring- arna trädde i kraft den 1 januari 2009 och tillämpades första gången vid 2010 års taxering. En grundläggande förutsättning för att skatte- plikt ska uppkomma är att det är fråga om sådant spel som sker hos anordnare som inte har erforderlig licens enligt spellagen eller mot- 
  
 233 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 svarande inom EU/EES. Med licens avses även spel som är tillåtna utan licens inom EU/EES.2 
  
 Utredningen föreslår även, vad gäller inkomstskatt, ett nytt undan- tag från skatteplikt. Detta undantag är spel hos anordnare med licens enligt spellagen med hemvist utanför EU/EES. Skattelättnaderna leder således inte till att något spelföretag inom EU/EES gynnas i förhållande till andra företag. Åtgärderna faller utanför statsstöds- reglernas tillämpningsområde 
  
 För det fall det finns ett skatteavtal med spelföretagets hemvist- stat kan skattskyldigheten komma att begränsas av skatteavtalet. Om det uppkommer en dubbelbeskattning löses detta normalt genom avräkning av utländsk skatt mot svensk skatt på inkomsten. 
  
 Utredningens bedömning: Enligt utredningens bedömning är de föreslagna ändringarna i inkomstskattelagen, vad avser beskatt- ning av spelare, förenliga med  
 EU-rätten. 
  
 Sammanfattningsvis är spel som saknar licens enligt spellagen (2018:000) skattepliktigt, såvida inte spelet är anordnat inom EES och samtidigt inte heller tillhandahålls i Sverige på ett sådant sätt som kräver licens. Det kan åskådliggöras genom ett par enkla exempel: 
  
 Exempel 1 
  
 En svensk spelare spelar på ett fysiskt kasino i Frankrike, som varken anordnar eller tillhandahåller spel i Sverige. Huruvida kasinot har ett i Frankrike erforderligt tillstånd för sin verksamsamhet, saknar betydelse för spelarens beskattning i Sverige. Kasinot ligger inom EES och spelet tillhandahålls inte i Sverige på ett sådant sätt att det fordras licens enligt spellagen. Spelaren blir inte beskattad för sina vinster på kasinot. 
  
 2 Se även det danska förhandsbeskedet, SKM.2009.276.LSR, vinst på onlinepoker hos anord- nare med licens inom EU/EES var skattefri. 
  
 234 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Exempel 2 
  
 Ett spelföretag med licens på Malta (EES) tillhandahåller spel online till personer bosatta i Sverige. Företaget söker ingen svensk licens eller nekas en sådan licens. Vinst i ett sådant spel ska vara skatteplik- tig, eftersom spelföretaget saknar en sådan licens som krävs för att lagligen tillhandahålla spelet i Sverige, dvs. licens enligt spellagen (2018:000). Den omständigheten att spelet har licens på Malta saknar därvid betydelse. Spelaren blir beskattad för sina vinster hos spel- företaget. 
  
 Exempel 3 
  
 En svensk spelare spelar på ett fysiskt kasino i Las Vegas, som varken anordnar eller tillhandahåller spel i Sverige. Huruvida kasinot har ett i USA erforderligt tillstånd för sin verksamsamhet, saknar be- tydelse för spelarens beskattning i Sverige. Kasinot ligger utanför EES och spelet tillhandahålls inte i Sverige på ett sådant sätt att det fordras licens enligt spellagen. Spelaren blir beskattad för sina vinster på kasinot. 
  
 Vinstberäkningsmodell 
  
 Utredningen har även undersökt olika modeller för vinstberäkning och hur underlaget för beskattning av spelares vinster ska bestäm- mas. Det finns en modell för vinstberäkning i varje enskilt spel. Det ligger i speldeltagandet att det i vart fall teoretiskt ska vara möjligt att beräkna utfallet för varje enskild insats. Det bör dessutom fram- hållas att utredningen inte ser det som sannolikt att de icke licensie- rade spelanordnarna kommer att beräkna ett resultat i varje enskilt spel som service till sina kunder. De spelanordnare utredningen undersökt utgår från kundens tillgodohavande på ett spelkonto eller liknande. 
  
 När det gäller poker har Högsta förvaltningsdomstolen, HFD 2015 ref. 26, bedömt hur vinstberäkningen ska ske i den spelformen. 
  
 235 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 När ställning ska tas till hur lotteribegreppet i detta fall ska avgränsas och hur vinstberäkningen ska ske finns anledning att beakta hur poker- spelandet har kommit att utvecklas. 
  
 Stevens över Internet sker normalt genom att spelaren utnyttjar ett tillgodohavande som denne har hos en spelanordnare. Spelaren kan använda hela eller en del av tillgodohavandet för insatser. Vid s.k. kon- tantspel (King) kan en spelare köpa in sig i ett redan pågående spel och lämna detta när som helst. Vid pokerturneringar köper spelar- en ett visst antal marker att spela med tills turneringen är slut. I tur- neringarna kan såväl återköp som tilläggsköp av marker förekomma. 
  
 Såväl kontant- som turneringsspel anordnas även i form av s.k. livespel. Hos en och samma anordnare kan förekomma både kontant- och turneringsspel, såväl över Internet som live. 
  
 Utvecklingen av spelen över Internet har medfört att spelandet kan pågå mer eller mindre kontinuerligt under en längre tid och i det en- skilda fallet leda till betydande transaktionsvolymer. I detta perspektiv framstår det inte som rimligt och praktiskt genomförbart att med ett lotteri avse varje spelomgång. 
  
 I stället bör med ett lotteri avses allt pokerspel som sker hos en spelanordnare under ett kalenderår. Det bör gälla oavsett i vilken form eller på vilket sätt spelet sker. Det som spelaren ska beskattas för är ett positivt totalresultat (vinst) hos spelanordnaren, oavsett om detta visar sig i form av en ökning av ett tillgodohavande hos spelanordnaren eller på annat sätt. 
  
 En konsekvens av vad nu sagts är att beräknade förluster hos en spelanordnare inte ska kvittas mot vinster hos andra spelanordnare. 
  
 Utredningen har undersökt om domstolens bedömning och vinst- beräkningsmodell kan tillämpas även i övrigt vad gäller andra former av skattepliktigt spel än poker. 
  
 En effekt av denna modell är en utökad kvittningsmöjlighet mellan andra spel än poker hos en och samma anordnare under beskatt- ningsåret. Det kan hävdas vara en nackdel då det rör sig om olicen- sierat spel som i vart fall inte ska ha en förmånlig skattemässig be- handling. Detta får vägas mot komplexiteten, för den skattskyldige spelaren, att beräkna resultatet av varje enskilt spel. Skattekontrollen bör även underlättas genom kontroll av årssaldon och årsresultat jämfört med kontroll av varje enskilt spel. 
  
 Enligt utredningens bedömning är de stora fördelarna modellens enkelhet och tydlighet för den enskilde spelaren. Domstolsprocesser kan undvikas. Beräkningsmodellen kan vidare bidra till skattesyste- mets legitimitet, vilket kan illustreras med ett exempel. 
  
 236 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Anta att A kontinuerligt spelar bingo som anordnas av ett spelföretag inom EES, vilket inte har licens för spelet i Sverige. Under året får A vinster utbetalade med 100 000 kronor och summa insatser under året är 200 000 kronor. Vid en bruttobeskattning ska A betala skatt med 30 000 kronor, trots att spelandet totalt sett har gått med 100 000 kro- nor i förlust. 
  
 Detta kan enligt utredningens uppfattning inte uppfattas som en lämplig ordning eftersom den försvårar ett uppnående av ambitionen om skattebetalarens frivilliga medverkan till att uppge sina skatte- pliktiga inkomster i deklarationen. 
  
 Efter en sammanvägning av vinstberäkningsmodellens för- och nackdelar finner utredningen att den ändå framstår som lämpligast som generell modell för beräkning av spelares vinster. Skillnaden mellan sammanlagda vinster och insatser under beskattningsåret hos en och samma spelanordnare utgör om det är överskott årets vinst hos den anordnaren. Resultatet får inte kvittas mellan olika spelan- ordnare. 
  
 26.8.8Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 Utredningens förslag: De föreslagna ändringarna i inkomst- skattelagen (1999:1229) IL föreslås träda i kraft 1 januari 2019. Bestämmelserna i de upphävda paragraferna ska dock fortfarande gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträ- dandet. 
  
 Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att det inte finns behov av särskilda övergångsregler. 
  
 Skälen för utredningens förslag: Utredningens utgångspunkt är att samtliga ändringar träder ikraft samtidigt som ikraftträdandet av lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord dock tidigast den 1 januari 2019. 
  
 237 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 26.9Statsstöd 
  
 26.9.1Utredningens direktiv 
  
 Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till staten och allmännyttiga ändamål. Enligt utredningsdirektiven bör förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som i dag finansieras av in- täkter från spelverksamhet, i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. Det anges vidare att en viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med  
 EU-rätten, 
  bl.a. bestämmelserna i  
 EUF-fördraget 
  om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100, s. 105). 
  
 26.9.2Inledning 
  
 Även om varje medlemsstat inom EU själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut måste unionsrättsliga hänsyn tas vid utformningen av skatterna. 
  
 I kapitel 4 har lämnats en generell redogörelse för de  
 EU-rättsliga 
  reglerna om statligt stöd som finns upptagna i artiklarna  
 107–109 
  i  
 EUF-fördraget. 
  Reglerna ska förhindra att medlemsstaterna deltar i en kostsam bidragskapplöpning som i längden skulle vara ekono- miskt ohållbar för enskilda medlemsstater och påverka den gemen- samma europeiska konkurrenskraften negativt. Artikel 107.1 inne- håller kriterierna för att en åtgärd ska klassificeras som statligt stöd. I artikeln uppställs ett principiellt förbud mot stöd som 
  
 1.utgör en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynnar visst företag eller viss produktion, 
  
 2.finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel, 
  
 3.snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, och 
  
 4.påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
  
 238 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Skattelättnader för en urskiljbar grupp företag har sedan länge ansetts som en sådan åtgärd som omfattas av statsstödsreglerna.3 
  
 Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i  
 EUF-fördraget 
  är som utgångspunkt otillåtna, men kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning.4 
  
 Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3. 
  
 26.9.3Befrielse från spelskatt 
  
 Lagen (1991:1482) 0m lotterisskatt anger att lotteriskatt inte betalas av bl.a. sådana lotterier som anordnats av en sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000), dvs. sådana lotterier som anordnas för allmännyttiga ändamål. Huvudfrågan i detta avsnitt är om det kan vara problematiskt ur ett statsstödsperspektiv att bibe- hålla dagens beskattningsordning. Det är först befrielsen från spelskatt för allmännyttiga ändamål som kommer att behandlas. I tur och ord- ning kommer de ovannämnda kriterierna i artikel 107.1  
 EUF-för- 
  draget att tas upp till diskussion. 
  
 För att klargöra innebörden av begreppet statligt stöd i arti- kel 107.1 i  
 EUF-fördraget 
  meddelade  
 EU-kommissionen 
  den 19 september 2016 ett tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i  
 EUF-fördraget.5 
  Syftet med tillkänna- givandet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämp- ning av statsstödsbegreppet, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kom- missionen och av de nationella myndigheterna, inklusive de natio- nella domstolarna. 
  
 Enligt  
 EU-domstolen 
  är statsstödsbegreppet ett rättsligt begrepp som bygger på en objektiv analys av faktiska omständigheter.6 Arti- 
  
 3Se exempelvis Tribunalens dom  
 T-512/11 
  rörande en irländsk skatt på flygresor. 
  
 4Närmare bestämmelser om granskningsförfarandet finns i artikel 108.2 och i rådets för- ordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i  
 EG-fördraget 
  (numera artikel 108 i  
 EUF-fördraget), 
  ändrad genom rådets förordning (EU) nr 734/2013 av den 22 juli 2013 om ändring av förordning (EG) nr 659/1999 om tillämp- ningsföreskrifter för artikel 93 i  
 EG-fördraget, 
  (numera artikel 108 i  
 EUF-fördraget). 
  
 5Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 19.07.16, s. 1. 
  
 6Mål  
 T-152/99, 
  Lopez mot kommissionen, REG 2002,  
 II-3049, 
  punkten 159; mål  
 C-83/98 
  Ladbroke Racing mot kommissionen, REG 2000  
 I-3271, 
  punkten 25. 
  
 239 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 kel 107.1 i  
 EUF-fördraget 
  ska tolkas i enlighet med dess syfte, dvs. att skydda konkurrensen på den inre marknaden.7 Vidare tolkas be- stämmelsen inte i förhållande till syftet med åtgärden utan i förhål- lande till vilka effekter åtgärden medför eller skulle kunna medföra.8 Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämns i föregående avsnitt. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huru- vida en eventuell stödåtgärd baseras på statliga medel/resurser och kan tillskrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna 
  
 och konkurrensen. 
  
 När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommissionen (avsnitt 5.4 i tillkännagivandet) att det står medlemsstaterna fritt att välja den ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och sär- skilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika produktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen vilket innebär att statsstödsreglerna måste följas även på skatteområdet. 
  
 När det gäller statsstödsreglernas tillämpning på skatter har kom- missionen utfärdat ett meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag9 (i fortsättningen kommissionens meddelande eller meddelandet). Detta meddelande, som också bör kunna användas på området för indirekta skatter, kommer att inta en central roll vid den följande prövningen. 
  
 Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel 
  
 Reglerna om statligt stöd gäller endast om stödmottagaren är ett ”företag”.  
 EU-domstolen 
  har konsekvent definierat företag som en- heter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rätts- 
  
 7Mål  
 C-39/94 
  SFEI, REG 1996  
 I-3547, 
  punkten 58; mål  
 C-387/92 
  Banco Exterior, ECR 1994  
 I-877, 
  punkten 12; mål 173/73 Italien mot kommissionen, ECR 1974 p. 709, punkterna  
 26–28. 
  
 8Mål  
 C-75/97, 
  Belgien mot kommissionen (Johnson I), REG 1999  
 Foster, 
  punkten 25. 
  
 9Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (EUT C 384, 10.12.98, s.  
 3–9). 
  
 240 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 liga ställning och hur de finansieras. Klassificeringen av en viss enhet som ett företag beror därför helt och hållet på vilken typ av verk- samhet som den bedriver. 
  
 För det första är det inte avgörande vilken rättslig form enheten har enligt nationell lagstiftning. Det kan t.ex. hända att en enhet som klassificeras som en sammanslutning eller en ideell förening enligt nationell rätt ändå måste betraktas som ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Detsamma gäller en enhet som formellt är en del av den offentliga förvaltningen. Det enda relevanta kriteriet är om enheten bedriver ekonomisk verksamhet. 
  
 För det andra är tillämpningen av reglerna om statligt stöd inte beroende av om enheten har upprättats i vinstsyfte. Även  
 icke-vinst- 
  drivande enheter kan erbjuda varor och tjänster på en marknad. Om så inte är fallet faller enheter utan vinstsyfte utanför kontrollen av statligt stöd. 
  
 För det tredje är klassificeringen av en enhet som ett företag alltid relaterad till en viss verksamhet. En enhet som bedriver både ekonomisk och  
 icke-ekonomisk 
  verksamhet är att betrakta som ett företag endast med avseende på den ekonomiska verksamheten. 
  
 För att statligt stöd ska anses föreligga krävs för det första att det är fråga om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. 
  
 Reglerna om statligt stöd gäller endast åtgärder som innebär en överföring av statliga medel (från nationella, regionala eller lokala myndigheter, offentliga företag och stiftelser m.m.). Stödet behöver inte nödvändigtvis vara beviljat av staten, utan det kan också be- viljas av ett privat eller offentligt organ som utsetts av staten för att fungera som mellanhand. Detta kan vara fallet t.ex. när en privat bank eller en stiftelse får i uppdrag att förvalta en statligt finansie- rad stödordning. 
  
 Finansiella överföringar som utgör stöd kan ha många olika for- mer. Inte bara bidrag eller räntesubventioner räknas som stöd, utan även lånegarantier, överavskrivningar, kapitaltillskott, skattebefrielser m.m. räknas hit. En förlust av skatteintäkter är således likvärdig med förbrukning av statliga medel i form av skatteutgifter. 
  
 Stödet ska utgöra en ekonomisk fördel som företaget inte skulle ha fått i sin normala verksamhet. Som exempel kan nämnas att ett företag får köpa eller hyra offentligt ägd mark till lägre pris än mark- nadspriset eller sälja mark till staten till högre pris än marknads- 
  
 241 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 priset. Det kan också vara fråga om ett företag som får tillträde till infrastruktur utan att betala avgift för det eller ett företag som får riskkapital från staten på villkor som är mer förmånliga än vad en privat investerare skulle ge. En fördel kan också ges genom olika former av skattelättnader, t.ex. en minskning av beskattningsunder- laget, skattebefrielse eller uppskov med en skatteskuld. 
  
 Av punkt 9 i kommissionens meddelande följer att den ifråga- varande åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras budget. En sådan fördel kan enligt samma punkt ges genom olika former av skattelättnader för företaget, bl.a. genom total eller partiell nedsättning av skattebelop- pet. Vidare måste skattefördelen, enligt punkt 10 i meddelandet, beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel. Enligt sistnämnda punkt är en förlust av skatteintäkter likvärdig med förbrukning av statliga medel i form av skatteutgifter. 
  
 Selektivitetskriteriet 
  
 Selektivitetskriteriet innebär att det måste vara fråga om ett stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. 
  
 Selektivitetskriteriet syftar till att skilja mellan generella åtgärder och s.k. selektiva åtgärder. Åtgärder som anses vara generella om- fattas inte av artikel 107.1, medan selektiva åtgärder gör det. På skatteområdet kan det vara svårt att avgöra när en skatt är generell och hur en avvikelse ska fastställas. 
  
 Punkt 12 i kommissionens meddelande stadgar följande. En selek- tiv fördel kan vara ett resultat av ett undantag från skattereglerna i lag. En åtgärds selektiva karaktär kan emellertid vara motiverad ”av skattesystemets art eller funktion”. Om så är fallet anses åtgärden inte vara statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. 
  
 I punkt 16 i meddelandet ges följande utveckling. Vad som är mest relevant vid tillämpningen av artikel 107.1 på en skatteåtgärd är att det genom denna åtgärd införs ett undantag från tillämpning- en av skattesystemet till förmån för vissa företag i medlemsstaten. Det är alltså nödvändigt att först fastställa vilken generell ordning som är tillämplig (referenssystemet). Nästa steg är att undersöka om det med undantag eller avvikelse från detta system görs åtskillnad 
  
 242 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 mellan företag i den aktuella åtgärden. För att göra detta är det nödvändigt att fastställa om åtgärden sannolikt kommer att gynna vissa företag eller viss produktion jämfört med andra som befinner sig i en likartad faktisk och rättslig situation, med hänsyn till det egentliga målet med referenssystemet.10 Om selektivitet anses före- ligga måste det undersökas om undantag från eller avvikelse inom denna ordning är motiverade ”av skattesystemets art eller funktion” eller som  
 EU-domstolen 
  vanligen uttrycker det ”inre logik”, dvs. om de är en direkt följd av grundprinciperna i eller riktlinjerna för skatte- systemet i den berörda medlemsstaten.11 Om så inte är fallet är det fråga om ett statligt stöd. 
  
 För att fastställa vad som är ett undantag måste det finnas en utgångspunkt. Av praxis följer att det tycks vara det existerande skattesystemet som utgör utgångspunkten vid fastställande av vad som utgör ett undantag enligt bestämmelserna om statligt stöd. Enligt lotteriskattelagen är det endast hästsporten genom ATG som betalar lotteriskatt. De statligt ägda bolagen Svenska Spel och Nelson samt folkrörelsernas lotterier är befriade från lotteriskatt. (Att Svenska Spel och Nelson inte fortsatt kommer att vara skattebefriade framgår av avsnitt 26.8.2.) 
  
 I sammanhanget kan punkt 19 i kommissionens meddelande upp- märksammas. Där anges nämligen att det i många medlemsstater tillämpas olika skatteregler beroende på företagens rättsliga ställning. Som exempel ges att vissa offentliga företag befrias från t.ex. kom- munalskatt eller bolagsskatt. Sådana regler, som gynnar företag som har rättslig ställning av offentliga företag och bedriver ekonomisk verksamhet, kan utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. 
  
 Vid denna bedömning måste undersökas om avvikelsen är moti- verad ”av skattesystemets art eller funktion”. 
  
 Möjligheterna till rättfärdigande av ett undantag på grund av ”systemets art och funktion” regleras närmare i punkterna  
 23–27 
  i meddelandet. Beträffande spel för allmännyttiga ändamål kan punkt 25 vara av intresse. Där stadgas nämligen att det är självklart att vinstskatt inte kan tas ut om det inte finns någon vinst. Det kan således, enligt samma punkt, vara motiverat med hänsyn till skatte- 
  
 10Om identifiering av referenssystemet och om undantag från detta, se Kommissionens till- kännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 19.07.16, s. 30). 
  
 11Mål  
 C-487/06 
  P, British Aggregates Association mot kommissionen, punkt 83. 
  
 243 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 systemets art att företag som saknar vinstsyfte, såsom t.ex. ideella föreningar, särskilt undantas från vinstskatt om de i praktiken inte kan gå med vinst. 
  
 Snedvridning av konkurrens 
  
 Ett stöd som ges av staten anses snedvrida konkurrensen eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk för att det förbätt- rar mottagarens konkurrensposition i förhållande till andra företag med vilka de konkurrerar. I praktiken konstateras en snedvridning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget generellt föreligga så snart som staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens. Offentligt stöd riskerar att snedvrida konkurrensen även om det inte hjälper det mottagande företaget att expandera eller vinna nya marknadsandelar. Det räcker att stödet gör det möjligt för det mottagande företaget att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts. 
  
 Samhandelskriteriet 
  
 Samhandelskriteriet – innebär att stödet måste påverka handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet har i kommissionens praxis liksom av  
 EU-domstolen 
  getts en mycket vid tolkning12. Det räcker normalt att visa att varan eller tjänsten som företaget producerar handlas över gränserna.13 
  
 Med hänsyn till den vida tolkning samhandelskriteriet getts i praxis och det förhållandet att spel- och lotterier, särskilt med hjälp av Internet, förmedlas över gränserna, talar mycket för att även detta rekvisit är uppfyllt vad gäller skattebefrielsen av spel för allmän- nyttiga ändamål. 
  
 12Allgårdh, EU och  
 EG-rätten, 
  4 u. 2004, s. 477. 
  
 13Allgårdh, a.a., s. 490. 
  
 244 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Undantag från förbudet mot statligt stöd 
  
 Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhands- godkännande dels för åtgärder som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)14, dels för stöd av mindre bety- delse15. 
  
 Den 17 juni 2014 antog kommissionen GBER, varigenom vissa kategorier av stöd anses förenliga med  
 EUF-fördraget 
  under förut- sättning att särskilda villkor uppfylls. I dessa fall kan medlemsstat- erna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfaran- det med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla förordningens övriga regler. Den allmänna gruppundantagsförordningen är dock inte tillämpbar för den nu aktuella situationen. 
  
 Kommissionen har i förordning EU 1407/2013 antagit synsättet att stöd som uppgår till mindre belopp (de  
 minimis-stöd) 
  inte kan anses ha en sådan potentiell effekt på konkurrens och handel mellan medlemsstaterna att det kan anses omfattas av huvudregeln om otillåtna statsstöd. Kommissionen menar att ett stöd som utbetalas till ett företag och som uppgår till högst 200 000 euro över en tre- årsperiod, och där vissa villkor är uppfyllda, inte anses utgöra ett otillåtet statsstöd. 
  
 Följande kriterier gäller för att det ska vara fråga om stöd av mindre betydelse: 
  
 •Stödtaket är generellt 200 000 euro under en period om tre be- skattningsår. Den relevanta treårsperioden är av rörlig karaktär, vilket innebär att för varje nytt stöd av mindre betydelse som beviljas, måste det totala beloppet av stöd av mindre betydelse som har beviljats under tre på varandra följande beskattningsår, inklusive det innevarande, fastställas. 
  
 14Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 
  
 15Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpning- en av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 
  
 245 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 •Stödtaket tillämpas på summan av allt offentligt stöd som be- traktats som stöd av mindre betydelse. Det påverkar inte stöd- mottagarens möjlighet att få andra typer av statligt stöd enligt stödordningar som godkänts av kommissionen, dock med förbe- håll för den regel om kumulering som beskrivs nedan. 
  
 •Stödtaket gäller alla kategorier av stöd, oberoende av form och syfte. Exempel på en kategori av stöd som är utesluten från regeln om stöd av mindre betydelse är exportstöd, en form av stöd som oavsett belopp är oförenligt med  
 EUF-fördraget. 
  
 Förordningen gäller endast ”genomsynligt” stöd, dvs. stöd för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut bruttobidragsekvivalenten utan att behöva göra en riskbedömning. Detta innebär att det finns ett antal begränsningar för vissa stödformer, t.ex. garantier. Endast garan- tier som inte överskrider 1,5 miljoner euro omfattas av förordningen. 
  
 Det ovan nämnda stödtaket om 200 000 euro under en period om tre beskattningsår gäller det totala belopp i stöd av mindre bety- delse som beviljas ett enskilt företag. När en medlemsstat beviljar ett stöd av mindre betydelse måste den kontrollera om det nya stödet inte leder till att det sammanlagda stöd av mindre betydelse som företaget har mottagit under den relevanta treårsperioden överskrider stödtaket. Medlemsstaten är ansvarig för att inrätta det system som krävs för att säkerställa en effektiv kontroll av att taket för kumulering av stöd av mindre betydelse iakttas. Enligt förord- ningen är det tillräckligt att stödgivaren informerar stödmottagaren om att det är fråga om stöd av mindre betydelse samt att stödmot- tagaren intygar att villkoren är uppfyllda. 
  
 26.9.4Landbaserat kommersiellt kasinospel 
  
 (i dag restaurangkasino) och spel på fartyg i internationell trafik 
  
 I lag (1972:820) om skatt på spel regleras skatten på roulettspel. I lagen jämställs tärnings- och kortspel med roulettspel. Lagen reglerar därmed skatten på s.k. restaurangkasinospel enligt  
 32–34 
  §§ lotteri- lagen (1994:1000). 
  
 Denna verksamhet har till det yttre formen av kasinospel men förutsättningarna skiljer sig i väsentlig mån från kasinospel enligt 
  
 246 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 kasinolagen (1999:355), t.ex. genom att endast förhållandevis låga in- satser och vinster medges. Av 32 § lotterilagen framgår att värdet av högsta insats på varje särskild vinstmöjlighet avseende roulett- och tärningsspel får vara högst 1/6 000 prisbasbelopp (cirka 7 kronor) och att värdet av den högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får vara högst 1/200 prisbasbelopp (cirka 220 kronor). När det gäller kortspel är motsvarande begränsningar 1/600 prisbasbelopp (cirka 70 kronor) respektive 1/400 prisbasbelopp (cirka 110 kronor) enligt 34 § lotterilagen. Att dessa belopp nu föreslås höjas framgår av av- snitt 13.2. 
  
 Spelskatt på roulettspel tas enligt 10 § lag om skatt på spel ut med olika belopp för varje kalendermånad, med 
  
 2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord, 4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord, 9 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord, 18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord, 25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fem spelbord och därutöver med 5 000 kronor för varje ytterligare spelbord. 
  
 Även om spel rent faktiskt bedrivs på ett mindre antal bord än tillståndet medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel som framgår av tillståndet. Skatten har således viss karaktär av licens- avgift. 
  
 Ca 180 anordnare hade tillstånd att bedriva restaurangkasinospel år 2016. Cherryföretagen är marknadsdominerande. Av de övriga anordnarna är merparten små företag. 
  
 Under år 2015 betalade Cherryföretagen cirka 8,5 miljoner kro- nor i spelskatt. Bolaget uppger i sin årsredovisning för år 2015 att bolagets intäkter16 från restaurangkasinospel uppgick till 161,5 miljo- ner kronor. 
  
 Det bör nämnas att lagen om skatt på spel också i princip om- fattar det kasinospel  
 (roulett-, 
  tärnings- och kortspel) som bedrivs på fartyg i internationell trafik. År 2016 var det tre företag (Ålands 
  
 16 Av Cherrybolagets årsredovisning 2016 framgår att intäkter från koncernens spelverksam- heter redovisas netto efter avdrag för spelarnas vinster. 
  
 247 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Penningautomatförening, PAF Consulting AB och PAFER) som hade tillstånd att anordna kasinospel på sådana fartyg. Sammanlagt betalade dessa företag 699 000 kronor i punktskatt år 2016. 
  
 Utöver spelskatt betalar anordnaren bolagsskatt (22 procent) eller inkomstskatt (cirka  
 20–55 
  procent) på de intäkter som görs i verk- samheten efter avdrag för kostnaderna för dess bedrivande. 
  
 Ett bibehållande av ”bordsskattemodellen” innebär en skatteför- mån i förhållande till den skattenivå och regler som i övrigt gäller enligt förslaget till ny spelskattelag (vid en spelskatt på 18 procent av spelföretags behållning skulle denna sektor således betala cirka 34 miljoner kronor i skatt. En ökning i förhållande till nu gällande skattenivå med 127 procent). 
  
 Fråga är då om detta ”undantag” är motiverat av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik. 
  
 26.9.5Utredningens bedömning 
  
 Utredningens bedömning: Skattebefrielsen av spel för allmän- nyttiga ändamål är problematisk ur ett statsstödsperspektiv. Det- samma gäller utformningen av beskattningen för landbaserat kom- mersiellt kasinospel och kasinospel på fartyg i internationell trafik. 
  
 Regeringen bör – när en ny spelskattelag ska införas – så snart som möjligt inleda ett s.k.  
 pre-notifieringsförande 
  hos  
 EU-kom- 
  missionen. Beroende på utfallet av detta förfarande kan det bli nödvändigt att ändra bestämmelserna i spellagen, så att en juridisk person som har licens enligt 5 kap. spellagen inte kan få licens för andra spel enligt spellagen. Sådan spelverksamhet skulle då få anordnas i annan juridisk person. 
  
 Skattebefrielse för allmännyttiga ändamål i vissa fall 
  
 För närvarande är det bara ATG som betalar lotteriskatt. Ovan har föreslagits att även nytillkomna licenshavare ska betala spelskatt. Utredningen har vidare funnit att konkurrenshänsyn talar för att även statsägda spelföretag bör betala spelskatt eftersom dagens skatte- befrielse av de statligt ägda spelbolagen i en licensmodell är proble- matisk bl.a. ur ett statsstödsperspektiv. 
  
 248 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 I avsnittet ovan har lämnats en generell beskrivning av tillämpliga  
 EU-rättsliga 
  bestämmelser om statligt stöd. Inledningsvis kan kon- stateras att skatteåtgärder är ett sätt att ge statligt stöd genom den minskning av skatteintäkter för staten detta leder till. Att slippa betala skatt innebär en ekonomisk fördel. Utöver detta krävs att gynnan- det är selektivt och härigenom snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. För att kunna göra denna bedömning måste inled- ningsvis den generella normen identifieras. Genom skattesystemets uppbyggnad med oinskränkt skattskyldighet som grundprincip torde undantag för vissa associationsformer, regionalstöd m.m. uppfylla kraven på selektivitet. Slutligen krävs att det rör sig om ekonomisk verksamhet. För att betraktas som detta krävs, oavsett organisations- form, att man utbjuder varor och tjänster på en allmän marknad. Kan avvikelser från normen anses påverka samhandeln är det fråga om ett statsstödsärende.17 
  
 Skattebefrielsen av allmännyttiga ideella föreningar i det svenska systemet är historiskt förankrad och utgör vad som kan sägas vara en inneboende del av den svenska skatterätten. I budgetpropositionen för 2016 (2015/16:1, s. 254 f.) uttalas följande: 
  
 En allmännyttig ideell förening eller ett registrerat trossamfund är dock enligt 7 kap. 3 § andra stycket IL inte skattskyldig för bl.a. in- komst från en självständig näringsverksamhet, om inkomsten till huvud- saklig del kommer från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller som av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete. Omsättning i den inkomstskattebe- friade verksamhetsdelen är inte heller föremål för mervärdesskatt pga. kopplingen mellan inkomstskattereglerna och mervärdesskattereglerna i 4 kap. 8 § mervärdesskattelagen (1994:200).18 
  
 I samma proposition ges också ett förtydligande av det politiska motivet till skattebefrielsen (s. 257). 
  
 Ideell verksamhet har en lång tradition i Sverige. Verksamheten har en stark folklig förankring och den bidrar i hög grad till demokratin, väl- färd, trygghet, hälsa och livskvalitet i det svenska samhället. Grunden 
  
 17Moderniserade skatteregler för ideell sektor, SOU 2009:65 s. 269. 
  
 18Någon närmare förklaring till vad som avses med en av hävd utnyttjad finansieringskälla finns inte i lagstiftningen. Enligt förarbetena till inkomstskattereglerna (prop. 1976/77:135 s. 84 f.) räknas till sådana verksamheter bl.a. anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, loppmarknader, försäljnings- och insamlingskampanjer. Om t.ex. en idrottsförening bedriver en vanlig sportaffär eller om en religiös förening bedriver en bokhandel, beskattas däremot dessa inkomster. 
  
 249 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för organisationerna att be- driva såväl verksamhet som organisationsutveckling. Ett starkt, mång- facetterat och engagerat civilsamhälle är omistligt i en demokrati. 
  
 Om det fastställs att de allmännyttiga ideella föreningarna och de registrerade trossamfunden (fortsättningsvis bara omnämnt som ideella föreningar) inte befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation som de kommersiella spelbolagen med tanke på det mål som gäller för den svenska spelregleringen är det inte fråga om stat- ligt stöd. I andra hand kan hävdas att särbehandling är berättigad av anledningar som har samband med den svenska lagstiftningens inre logik, dvs. i detta fall skattesystemets art och funktion. Om så är fallet är det inte heller fråga om statligt stöd i  
 EU-rättslig 
  mening. 
  
 Hittills har den lotteriverksamhet som bedrivits av ideella för- eningar och registrerade trossamfund med allmännyttiga ändamål i Sverige varit undantagen skatteplikt. Tanken är inte att detta ska gälla för kommersiella bolag som via licens i framtiden kan få tillträde till den svenska spelmarknaden. Om nuvarande ordning bevaras inom ett avgränsat segment på den svenska spelmarknaden uppstår därför en skillnad i beskattningshänseende beroende på om en aktör har ett allmännyttigt ändamål eller inte. 
  
 Denna situation behöver dock inte vara problematisk i ett EU- rättsligt perspektiv, under förutsättning att samtliga ideella föreningar och registrerade trossamfund med allmännyttigt ändamål behandlas lika i skattehänseende. För att det överhuvudtaget ska föreligga en inskränkning i etableringsfriheten eller den fria rörligheten för tjänster p.g.a. skatteskillnader, måste det nämligen handla om situationer som är objektivt jämförbara, vilka dessa olika kategorier (ideella föreningar och registrerade trossamfund respektive kommersiella bolag) inte med säkerhet kan anses vara. 
  
 Det kan också hävdas att den skattemässiga skillnaden på mot- svarande sätt inte bör aktualisera några problem i förhållande till EU:s statsstödsregler. Enligt  
 EU-domstolens 
  rättspraxis ska nämli- gen undersökas om en given åtgärd gynnar vissa företag i förhållande till andra företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation med tanke på det mål som gäller för åtgärden i fråga. Redan av det skälet att ideella föreningar och registrerade trossamfund och kommersiella bolag inte befinner sig en jämförbar rättslig och faktisk 
  
 250 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 situation kan det alltså hävdas att statsstödsreglerna inte är tillämp- liga (åtgärden är  
 icke-selektiv). 
  
 I sammanhanget måste beaktas att lotterier sedan lång tid till- baka utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet. I dag ligger det årliga överskottet för folkrörelsernas och föreningslivets spel och lotterier på minst 1,6 miljarder kronor.19 Genom att ideella för- eningar och registrerade trossamfund tillåtits anordna lotterier har dessa delvis kunnat självfinansiera sin verksamhet. De ekonomiska konsekvenserna skulle bli betydande för ideella föreningar och regi- strerade trossamfund, om deras lotterier skulle underkastas spelskatt. Detsamma gäller bolagsskatt. Det sagda måste vägas mot konkur- renshänsyn, som i sig talar för beskattning även av spel för allmän- nyttiga ändamål. 
  
 En annan situation blir därför aktuell om de allmännyttiga ideella föreningarna och registrerade trossamfunden även har tillträde till den öppna konkurrensutsatta licensmarknaden.20 Det är svårare att motivera att de i ett sådant läge inte ges en förmånlig behandling som kan kvalificeras som statligt stöd, även om det finns visst stöd för att upprätthålla även en sådan skatteskillnad i  
 EU-domstolens 
  rättspraxis, nämligen om särbehandlingen är berättigad av anledning- ar som har samband med ett systems inre logik.21 Det anförda inne- bär enligt utredningen att skyldigheten att betala spelskatt och in- komstskatt ska gälla för alla på de områden där det råder öppen konkurrens (jfr avsnitt 11.9 om bingo online). Om en ideell förening eller registrerat trossamfund bedriver annat licenspliktigt spel än sådant som omfattas av 5 kap. spellagen så är den i likhet med andra licenshavare skattskyldig för de förstnämnda spelen. 
  
 Utredningen konstaterar att den verksamhet som bedrivs av be- rörda ideella föreningar i stor utsträckning är av  
 icke-ekonomisk 
  natur och därför normalt inte omfattas av bestämmelserna om statligt stöd. Men om den bedrivna verksamheten kan betraktas som eko- nomisk verksamhet föreligger det en risk för att ett stöd riktat till vissa associationsformer för viss särskilt angiven verksamhet kan 
  
 Shea och Barnes, Folkrörelserna, Staten och Internetcasinon – En översikt av den svenska spel- och lotterimarknaden, Handelshögskolan i Stockholm, 23 juni 2016. 
  
 20Jörgen Hettne, Allmännyttiga ideella organisationer på en omreglerad spelmarknad – nya förutsättningar i ett  
 EU-rättsligt 
  perspektiv,  
 2016-11-23. 
  
 21Mål  
 C-53/00, 
  Hernandez, punkt 17. 
  
 251 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 bedömas som statligt stöd. Den ekonomiska verksamhet som dessa ideella organisationer bedriver är i stor utsträckning sådan som har naturlig anknytning till det allmännyttiga ändamålet. 
  
 De mindre ideella föreningarnas verksamheter bedrivs så gott som uteslutande på en lokal marknad och saknar härigenom påverkan på samhandeln. Den bör därför inte heller kunna anses uppfylla krite- rierna för statligt stöd. Det kan t.ex. vara fråga om försäljning av lotter i samband med en lokal fotbollsmatch eller vid annan för- eningsaktivitet. Sådana högst lokala aktiviteter av tillfällig natur får anses bedrivna på en sådan lokal marknad att den saknar påverkan på samhandeln. 
  
 Det kan dock inte helt uteslutas att en viss del av den finansie- rande verksamheten kan vara av sådant slag att den kan komma att bedömas utgöra statligt stöd enligt art. 107.1. Detta gäller inte minst de större rikslotterierna. 
  
 En sådan verksamhet som är av ekonomisk natur och inte kan hänföras till enbart en lokal marknad kan i vissa situationer berättigas med hjälp av bestämmelserna i fördragets art. 107.2 och 107.3. Även bestämmelserna om stöd av mindre betydelse kan innebära att skatte- subventionen kan rättfärdigas. Vid bedömningen är det viktigt att hålla i minnet att det inte är ändamålet med verksamheten eller i vilken form den bedrivs som är avgörande. Dessa förhållanden är av underordnad betydelse då det alltid är effekten av stödet som avgör. Då bestämmelserna i fördragets art. 107.2 och 107.3 i första hand avser tillfälliga stödåtgärder till vissa branscher eller regioner är dessa inte tillämpliga här. 
  
 Däremot torde kommissionens förordning EU 1407/2013 som medför undantag för stöd som uppgår till mindre belopp kunna vara tillämpligt, åtminstone för de mindre verksamheterna. Kommission- en menar att ett stöd som utbetalas till ett företag och som uppgår till högst 200 000 euro över en treårsperiod inte har någon skadlig påverkan på konkurrensen och samhandeln. Fråga är alltså om 200 000 euro räknat på tre år för varje enskild mottagare och allt stöd som är att hänföra till statligt stöd ska räknas med. Ett stöd- belopp om 200 000 euro motsvarar cirka 2 miljoner kronor, vilket fördelat på treårsperioden innebär cirka 670 000 kronor per år i stöd. Med kännedom om storleken på de ideella föreningar som finns bedömer utredningen att få skulle kunna komma upp i detta belopp i skatt som inskränkt skattskyldiga. Således skulle undantaget för 
  
 252 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 stöd av mindre betydelse kunna rättfärdiga det stöd som dessa för- eningar erhåller. Detta gäller naturligtvis också för den verksamhet som har naturlig anknytning till den allmännyttiga verksamheten. 
  
 Tillämpningen av undantaget för stöd av mindre betydelse kräver dock att allt stöd som har denna karaktär måste beaktas och samman- läggas. Den bedömningen får i avsaknad av centralt register göras av stödutbetalaren vid varje enskild utbetalning. Detta innebär att Skatte- verket, som har att hantera skatteuppbörden, också måste göra denna prövning i samband med beskattningen. Om stödmottagaren även er- håller andra stöd så måste även de stödgivare som beviljar dessa andra stöd under de minimis även inkludera skattestöd vid sin prövning. 
  
 Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns vissa problem med bestämmelserna om statligt stöd i förhållande till en fortsatt skattebefrielse för allmännyttigt spel, låt vara att en sådan skatte- befrielse är lättare att motivera för mindre ideella föreningar. Utred- ningen har i samtal med företrädare för  
 EU-kommissionen 
  kommit till slutsatsen att ett statsstöd kan godkännas om Sverige lyckas visa att spelintäkterna är nödvändiga för den allmännyttiga verksam- heten och att medlen inte används för annat än rent allmännyttig verksamhet. Vid en prövning måste det tydligt framgå att medlen för allmännyttig verksamhet separeras från annan ekonomisk aktivitet som organisationerna kan ägna sig åt. Inte minst gäller detta om organisationerna också ägnar sig åt annat spel för vilket spelskatt eller inkomstskatt utgår. Utredningen har inte lyckats utröna om det utgör en särskild svårighet för det fall att spelverksamheten be- drivs i t.ex. ett aktiebolag (det kan då vara svårare att göra gällande att verksamheten inte kan ge någon vinst). Kommissionens råd är att regeringen ger in en föranmälan  
 (pre-notifikation), 
  vilket under- lättar och påskyndar de fortsatta diskussionerna. 
  
 Utredningen delar denna uppfattning och anser att regeringen bör överväga att ge Lotteriinspektionen i uppdrag att i samråd med Skatteverket ta fram en samlad bild över den faktiska och rättsliga situation som allmännyttiga organisationer befinner sig i och över de allmännyttiga ändamål som i dag helt eller delvis finansieras av nuva- rande förmånstagare (se t.ex. avsnitt 12.6.1) genom lotteritillstånd. 
  
 Det finns också anledning att uppmärksamma prövningen av den danska spelregleringen som efter anmälan har prövats och godkänts 
  
 253 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 av kommissionen även om omständigheterna var helt annorlunda.22 I detta fall fann kommissionen att vissa företag gynnades i jäm- förelse med andra företag vars rättsliga och faktiska situation var jämförbar med tanke på det mål som gäller för ordningen i fråga. Den menade vidare att Danmark inte hade kunnat visa att åtgärden kunde motiveras genom det danska skattesystemets logik. Skillnaden i beskattning baserades inte här på att det i organisatoriskt och fak- tiskt hänseende var olika typer av aktörer utan att det var aktörer som bedrev olika verksamhet (online- och landbaserade spelaktörer). 
  
 Den danska skatteskillnaden rättfärdigades med stöd av undan- tagen för statligt stöd i artikel 107.3 c  
 EUF-fördraget 
  (underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter) eftersom den ansågs grundad på ett allmänintresse. Kommissionen uttalade att de argu- ment som de danska myndigheterna hade lagt fram för att motivera antagandet av den anmälda åtgärden var välgrundade och att den anmälda lagen om spel, i den utsträckning den var avsedd att libera- lisera marknaden och tillåta danska och utländska onlinespelaktörer att erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i Danmark sam- tidigt som de såg till att de uppfyllde de nödvändiga villkoren för att beviljas licens från de danska myndigheterna, tjänade som ett väl- definierat mål i allmänhetens intresse. Med tanke på dessa aspekter ansåg kommissionen att den lägre skattesatsen för onlinespel var ett lämpligt instrument för att nå de liberaliseringsmål som gällde för den nya lagen om spel. 
  
 Målet för den föreslagna spellagen är också att, åtminstone delvis, liberalisera den svenska spelmarknaden. Det kan hävdas att detta är ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse, som inte bör innebära att en befintlig allmännyttig sektor drabbas mycket hårt eller t.o.m. riskerar att slås ut. 
  
 22 Kommissionens beslut av den 20 september 2011 om åtgärd C 35/10 (f.d. 302/10) som Danmark avser att genomföra i form av beskattning av onlinespel enligt den danska lagen om spelskatter (2012/140/EU). 
  
 254 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Är det möjligt att behålla en särskild skattemodell för vissa bordsspel? 
  
 Restaurangkasinon är ett av ett fåtal undantag från huvudregeln att privat vinstintresse inte får förekomma på den svenska spelmarkna- den Det ska dock observeras att verksamheten är tänkt att utgöra ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet. Restau- rangkasinon är således inte förbehållna staten eller folkrörelserna och i praktiken anordnas allt spel på restaurangkasinon av privata företag. Detsamma gäller det andra undantaget från huvudregeln, nämligen kasinospel på fartyg i internationell trafik. 
  
 Även målsättningen med den svenska lagstiftningen har betydelse. I målet Wilkinson mot kommissionen23 framhöll sålunda  
 EU-dom- 
  stolen att avgifter som togs ut på insatser vid vadhållning avseende kapplöpningar kunde vara olika, med hänsyn till olika kapplöpnings- systems karaktär. En gynnande behandling innebar i en sådan situa- tion inte att det förelåg statligt stöd i den mening som avses i artikel 107  
 EUF-fördraget. 
  Domstolen uttalade att eftersom de två kategorierna av vadhållning inte var identiska, kunde en gynnande behandling i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget inte automatiskt anses föreligga pga. att dessa kategorier behandlas olika. I detta mål accepterades alltså att olika lotteriskatt togs ut beroen- de på spelens karaktär.24 
  
 Ett bibehållande av bordsskattemodellen innebär en skatteförmån i förhållande till den skattenivå och regler som i övrigt gäller enligt förslaget till ny spelskattelag (vid en spelskatt på 18 procent skulle t.ex. de tidigare restaurangkasinoanordnarna således betala cirka 34 miljoner kronor i skatt. En avsevärd ökning i förhållande till nu gällande skattenivå). 
  
 Fråga är då om detta ”undantag” är motiverat av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik? När beskattningen av roulett och liknande infördes anförde dep.ch. i prop. 1972:128 bl.a. följande. 
  
 23Mål  
 C-353/95 
  P, Tiercé Ladbroke mot kommissionen. 
  
 24I sin dom i målet Hernandez upprepade  
 EU-domstolen 
  att en gynnande behandling inte före- ligger om en särbehandling är berättigad av anledningar som har samband med ett systems inre logik (mål  
 C-53/00, 
  Hernandez, punkt 17). 
  
 255 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 I debatten har förekommit uttalanden eller yrkanden om totalt förbud för sådant spel eller att de privata vinstintressena i denna spelverk- samhet borde elimineras helt eller delvis. I sådant sammanhang har också framförts tanken på en särskild spelbeskattning. (s. 45) 
  
 Vid en beskattning av de här aktuella spelen finns det särskilda skäl att uppställa krav om tillstånd av offentlig myndighet. I likhet med vad som gäller beträffande annan indirekt beskattning krävs registrering av de skattskyldiga för kontroll och redovisning av spelskatten. Registre- ringen bör som utredningen framhållit baseras på lämnade speltillstånd. (s. 47 f.) 
  
 Liksom utredningen anser jag att valet i fråga om utformningen av beskattningen står mellan en skatt på behållningen av spelet och en skatt i forma av en fast avgift. Utredningen har för sin del förordat den förstnämnda lösningen, främst av det skälet att den erbjuder en jämnare och likvärdigare beskattning än en fast avgift. Ett flertal remissinstan- ser förordar emellertid en fast avgift under åberopande av att den be- skattningsformen har väsentliga fördelar från kontrolltekniska och andra praktiska synpunkter. Även om jag har full förståelse för utredningens motiveringar anser jag att de invändningar som vid remissbehandlingen rests mot den förordade lösningen har sådan tyngd att de ej kan lämnas utan beaktande. Jag har därför ansett mig böra frångå den av utredning- en förordade lösningen och förordar i stället att en beskattning av såväl automat- som roulettspelet införs i form av en fast avgift, licensavgift. (s. 54) 
  
 När det gäller införandet av den nuvarande utformningen av punkt- beskattningen av restaurangkasino anförde regeringen följande (prop. 1993/94:243, Försäljning av AB Tipstjänst till svenskt föreningsliv m.m., s. 11). 
  
 Regeringen anser det vara väl motiverat att förenkla reglerna för roulettbeskattningen. Spelskatten för roulettspel bör bestämmas en- dast i förhållande till det antal bord speltillståndet omfattar, vilket med- för betydande administrativa förenklingar. Såväl Riksskatteverkets som Lotterinämndens förslag beräknas ge oförändrade skatteintäkter. Lotteri- nämndens förslag innebär den minsta förändringen av skattebelast- ningen för de som i dag betalar spelskatt för roulettspel. Regeringen anser det därför lämpligt att spelskatten på roulettspel ändras i enlighet med detta förslag med det tillägget att om rätt till spel föreligger på flera bord än fem skall skatt för vart och ett av dessa bord tas ut med 5 000 kronor per månad. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1995. 
  
 Licens till landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i inter- nationell trafik kan ges till alla som uppfyller de generella kraven. Inte heller skatten i sin nuvarande utformning har några diskrimi- nerande inslag eftersom den ska betalas av alla med en sådan licens. 
  
 256 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Nuvarande punktbeskattning fungerar väl p.g.a. att den är enkel, förutsägbar och svår att kringgå. Det är däremot svårt att uttala sig om de långsiktiga skatteffekterna av en övergång till den alternativa föreslagna spelskattemodellen eftersom ett byte av skattemodell får stora effekter för den aktuella sektorn. 
  
 På samma sätt som arbetet kring fortsatt skattebefrielse för all- männyttigt spel har utredningen berört denna fråga med företrädare för kommissionen. Dessa har framhållit att de totala skatteintäkterna för denna spelverksamhet inte är försumbara och att kommissionen 
  
 – helst i en föranmälan – vill ha mer underlag rörande spelets för- ströelsekaraktär, risk för problemspelande m.m. 
  
 Utredningen, som delar kommissionens uppfattning om den fort- satt hanteringen, vill – liksom tidigare – peka på att målet för den föreslagna spellagen är att, åtminstone delvis, liberalisera den svenska spelmarknaden. Det kan hävdas att detta är ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse, som inte bör innebära att särskilt de mindre aktörerna inom den aktuella sektorn riskerar att slås ut. Detta skulle också medföra ökade risker för illegalt spel. En synkronisering av skattemodellerna drabbar också i huvudsak en enda (börsnoterad) aktör. 
  
 Det fortsatta förfarandet 
  
 Bestämmelserna i artikel 107.3 ger kommissionen ett omfattande ut- rymme för skönsmässig bedömning av om en stödåtgärd ska god- kännas eller inte. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är förenliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder. 
  
 Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i  
 EUF-fördraget 
  ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Med- lemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kom- missionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka. 
  
 257 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 För det fall medlemsstaten vägrar att följa kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför  
 EU-domstolen. 
  Med- lemsstaten riskerar då att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd. Genomförandeförbudet har av  
 EU-domstolen 
  an- setts ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar.25 
  
 Sedan den 1 juli 2013 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga statsstöd. Den som har lämnat olagligt stöd, dvs. stöd i strid med genom- förandeförbudet i artikel 108.3 i  
 EUF-fördraget, 
  ska återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet, om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unions- rätten  
 (2–3 
  §§). 
  
 Som framgått ovan har utredningen inte kunnat dra slutsatsen att skattebefrielsen av spel för allmännyttiga ändamål eller beskatt- ningsmodellen för landbaserat kommersiellt spel inte utgör statsstöd. Båda dessa frågor bör därför anmälas till  
 EU-kommissionen 
  för prövning, i första hand genom en s.k. föranmälan. Regeringen bör, om den aviserade tidsplanen ska hålla, inleda detta förfarande så snart som möjligt. Det kan framhållas att genomförandet av den danska spelregleringen försenades med cirka ett år till följd av klago- mål på och den efterföljande statsstödsprövningen av den danska spelskatten. 
  
 26.10Den föreslagna skattemodellens effekter på statens inkomster och överskottet från spel 
  
 För att värdera effekterna av den föreslagna skattemodellen på statens inkomster utgår samtliga beräkningar i detta avsnitt från situationen på den svenska spelmarknaden år 2015. Metoden är att jämföra inkomstutfallet av att tillämpa den föreslagna modellen på 2015 års marknadssituation med det faktiska utfallet år 2015. 
  
 25 Se bl.a.  
 EU-domstolens 
  dom den 11 december 1973 i mål 120/73 Stevens. Se även prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd. 
  
 258 
  
 SOU 2017:30 Skatt på spel 
  
 Tabell 26.4 Nettoomsättning på den svenska spelmarknaden år 2015 (miljoner kronor) 
  
 Aktör 
  
 Nettoomsättning 
  
 Svenska Spel 
  
 8 961 
  
 licensspel 
  
 1 750 
  
 lotterier och nummerspel 
  
 4 803 
  
 Nelson 
  
 1 180 
  
 värdeautomatspel 
  
 1 227 
  
 ATG 
  
 3 750 
  
 Folkrörelsens spel 
  
 3 448 
  
 Restaurangkasino 
  
 432 
  
 Landbaserad bingo 
  
 229 
  
 Aktörer utan svenskt tillstånd 
  
 4 380 
  
 Summa 
  
 21 050 
  
 Källa: Lotteriinspektionen 
  
 Marknaden har delats upp i ett antal potentiella skattesubjekt som kan bli skattskyldiga med den nya skattemodellen. Svenska Spels om- sättning delas t.ex. upp i fyra olika skattesubjekt såsom konkur- rensutsatta spel som kommer att erbjudas med licens, lotteri och nummerspel som fortsatt exklusivt kommer erbjudas av Svenska Spel, samt Nelson och värdeautomatspel. Folkrörelserna och landbaserad bingo omfattar ett stort antal aktörer som inte föreslås beskattas i den föreslagna modellen. Landbaserat kommersiellt kasinospel (nuvarande restaurangkasinon) och spel på fartyg i inter- nationell trafik föreslås beskattas på motsvarande sätt som i dag. De olika aktörstyperna redovisas dock tillsammans för överskådlighet. Omsättningen för de aktörer som verkar utan svenskt tillstånd upp- gick till drygt 4 miljarder kronor under år 2015. I den föreslagna modellen antas denna omsättning kanaliseras i olika grad i olika scena- rier, med olika skatteutfall som följd. 
  
 259 
  
 Skatt på spel SOU 2017:30 
  
 Tabell 26.5 Behållningen från spel (nettoomsättning) på den svenska spelmarknaden år 2015 (miljoner kronor) 
  
 Aktör 
  
 Punktskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Svenska Spel 
  
 4 803 
  
 4 803 
  
 licensspel 
  
 939 
  
 939 
  
 lotterier och nummerspel 
  
 2 575 
  
 2 575 
  
 Nelson 
  
 631 
  
 631 
  
 värdeautomatspel 
  
 658 
  
 658 
  
 ATG 
  
 1 33726 
  
 - 
  
 Folkrörelsens spel 
  
 - 
  
 Restaurangkasino 
  
 15 
  
 - 
  
 Landbaserad bingo 
  
 - 
  
 Aktörer utan svenskt tillstånd 
  
 - 
  
 Summa 
  
 1 352 
  
 4 803 
  
 6 155 
  
 Källa: Lotteriinspektionen och egna beräkningar 
  
 Statens inkomster från spelmarknaden härrör från ett system där staten punktbeskattar ATG:s behållning från spel samt restaurang- kasinoanordnare i form av en skatt per spelbord. Utöver detta får staten inkomster från Svenska Spel i form av det överskott som bo- laget genererar. Statens samlade inkomster från spelmarknaden var 6 155 miljoner kronor 2015. Där huvuddelen av inkomsterna var från Svenska Spel. Punktskatten på ATG:s verksamhet genererade 1 337 miljoner kronor medan bordsskatten generade 15 miljoner kronor. 
  
 Utredningens föreslagna modell innebär en punktskatt på behåll- ningen från spel samt att spelbolagen ska betala bolagsskatt. Denna punktskatt gäller oavsett spelform och spelanordnare med undan- tag för restaurangkasinoanordnare (numera landbaserat kommersiellt kasinospel) och för kasinospel på fartyg i internationell trafik som föreslås ha fortsatt skatt per spelbord. Ytterligare undantag föreslås för spelverksamhet där överskottet går till allmännyttiga ändamål (inklusive landbaserat bingo). 
  
 26 ATG:s nettoomsättning och skattebas skiljer sig något åt. Den effektiva skattesatsen på nettoomsättning är därför 35,7 procent i stället för 35 procent. 
  
 260 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Det finns nedåtrisker, t.ex. om spelmarknaden, licenssystemet och berörda spelföretag inte utvecklas i enlighet med utredningens be- dömningar, som kan leda till att det offentligfinansiell utfallet kan bli svagare. 
  
 Tabell 26.6 Statens möjliga inkomstkällor i det föreslagna systemet 
  
 Aktör 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Svenska Spel 
  
 Licensspel 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 lotterier och nummerspel 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Nelson 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Värdeautomatspel 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 ATG 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 - 
  
 Folkrörelsens spel 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Restaurangkasino 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 - 
  
 Landbaserad bingo 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Nya aktörer med licens 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 - 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 26.10.1 Statiskt huvudscenario 
  
 I huvudscenariot antas att kanaliseringsgraden når 90 procent av de konkurrensutsatta delarna av marknaden, dvs. cirka 10 miljarder kronor. Svenska Spel delas i ett bolag som hanterar lotterier och nummerspel, Nelson och värdespelsautomater och ett kon- kurrensutsatt bolag som hanterar onlinekasino, vadhållning, bingo online och onlinepoker. Alla beräkningar baseras på att punktskatten är 18 procent. 
  
 De nya spelmarknadsreglerna kan förutsättas påverka priset på spel och andra viktiga marknadsaspekter som förändrar både den totala efterfrågan och dess sammansättning. I detta statiska scenario antas dock marknadsutfallet förbli oförändrat för att uppskatta effekterna på statens inkomster enbart till följd förändringarna i skattereglerna. 
  
 I tabell 26.7 redovisas statens uppskattade inkomster med den nya skattemodellen. Enligt denna modell skulle spelmarknaden gene- rera 2 912 miljoner kronor i punktskatt, 1 220 miljoner i bolagsskatt och 2 488 miljoner kronor i överskott från Svenska Spel. Totalt kan statens inkomster förväntas vara 6 622 miljoner kronor. 
  
 261 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tabell 26.7 Statens inkomster ifrån spelmarknaden år 2015 med föreslagen beskattningsmodell (miljoner kronor) 
  
 Aktör 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Svenska Spel 
  
 1 613 
  
 702 
  
 2 488 
  
 4 803 
  
 Licensspel 
  
 315 
  
 137 
  
 486 
  
 938 
  
 lotterier och nummerspel 
  
 865 
  
 376 
  
 1 334 
  
 2 575 
  
 Nelson 
  
 212 
  
 92 
  
 328 
  
 632 
  
 Värdeautomatspel 
  
 221 
  
 96 
  
 341 
  
 658 
  
 ATG 
  
 675 
  
 520 
  
 - 
  
 1 195 
  
 Folkrörelsens spel 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Restaurangkasino 
  
 15 
  
 0 
  
 - 
  
 15 
  
 Landbaserad bingo 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Nya aktörer med licens 
  
 609 
  
 0 
  
 - 
  
 - 
  
 Summa 
  
 2 912 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 622 
  
 Not: Bolagsskattebasen beräknas som bolagens nettoomsättning med avdrag för punktskatt och rörelsekostnader. 
  
 Not: Tabellen utgår från 90 procent kanaliseringsgrad för allt spel som är konkurrensutsatt och kräver en licens. 90 procent kanaliseringsgrad innebär därmed den ackumulerade omsättningen för hästvadhållning, sportvadhållning, poker, online bingo, online kasino och övriga onlineprodukter som nya aktörer med licens tillgodoser. Den ackumulerade omsättningen för dessa spel uppgår till 9 974 miljoner kronor. 
  
 Not: Det antas att hela kanaliseringsförlusten sker hos de nya aktörerna med licens. Givet 90 procent kanaliseringsgrad så innebär det att 10 procent av 9 974 miljoner kronor antas ske utanför regleringen. Det innebär en kanaliseringsgrad på cirka 77 procent av de nya aktörerna med licens. 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 Inkomster från bolagsbeskattningen 
  
 I beräkningarna uppskattas att de nya aktörer som har licens betalar en punktskatt på dryg 600 miljoner kronor. Dessa nya aktörer antas dock fortsatt vara baserade utomlands och inte vara inkomstskatte- skyldiga i Sverige. Detta betyder att de inte kan förväntas betala bolagsskatt. Med liknande argumentation kan skatteinkomsterna från ATG:s bolagsskatt ifrågasättas. Det finns en betydande risk att ATG väljer att lokalisera sin verksamhet utomlands för att på detta minska sina skatteutgifter. Om den del av Svenska Spel som han- terar licensspelen säljs kan även denna bolagsskatteinkomst för- svinna. Sammantaget innebär detta en möjlig årlig inkomstförlust för staten på 520 + 137 = 657 miljoner kronor. Detta betyder att den föreslagna skattemodellen kan förväntas generera knappt 6 mil- jarder kronor i inkomster till staten om ATG inkomstbeskattas i en annan jurisdiktion och om Svenska Spels licensspel säljs till en privat aktör som flyttar verksamheten utomlands. 
  
 262 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Förändringar i statens inkomster 
  
 I tabell 26.8 redovisas skillnaden i statens inkomster mellan den nu- varande och utredningens föreslagna modell. Punktskatteinkomst- erna ökar med 1 560 miljoner kronor. Detta beror på att Svenska Spel betalar in punktskatt för samtliga spelformer de erbjuder. Punkt- skatten från ATG bedöms minska med 662 miljoner kronor då deras punktskatt minskar med från 35 procent till 18 procent. Skatte- minskningen från ATG kompenseras till stor del av att de aktörer som i dagsläget saknar svenskt tillstånd betalar punktskatt. 
  
 Tabell 26.8 Förändring i statens intäkter från spelmarknaden (föreslagen – nuvarande beskattningsmodell, miljoner kronor) 
  
 Aktör 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Svenska Spel 
  
 1 613 
  
 702 
  
 -2 
  315 
  
 0 
  
 Licensspel 
  
 315 
  
 137 
  
 -452 
  
 0 
  
 lotterier och nummerspel 
  
 865 
  
 376 
  
 -1 
  241 
  
 0 
  
 Nelson 
  
 212 
  
 92 
  
 -305 
  
 0 
  
 värdeautomatspel 
  
 221 
  
 96 
  
 -317 
  
 0 
  
 ATG 
  
 -662 
  
 520 
  
 -142 
  
 Folkrörelsens spel 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Restaurangkasino 
  
 0 
  
 - 
  
 - 
  
 Landbaserad bingo 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Nya aktörer med licens 
  
 609 
  
 0 
  
 - 
  
 609 
  
 Summa 
  
 1 560 
  
 1 222 
  
 -2 
  315 
  
 467 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 Bolagsskatten ger 1 222 miljoner kronor, och Svenska Spel står för 702 miljoner kronor och ATG 520 miljoner kronor. Bolagsskatten från landbaserat kommersiellt kasinospel (nuvarande restaurang- kasinon) och spel på fartyg i internationell trafik är så pass liten att den inte påverkar resultatet. 
  
 Överskottet från Svenska Spel bedöms minska med 2 315 miljo- ner jämfört med nuvarande modell. Anledningen till detta är att Svenska Spels resultat belastas med spelskatt och inkomstskatt. 
  
 Eftersom Svenska Spel fortsatt antas vara statligt ägt är statens inkomster från Svenska Spel oförändrade. Skillnaden för Svenska Spel är att statens inkomster i stället kommer från tre olika källor i stället för att enbart genereras som överskott. Punktskatten från ATG 
  
 263 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 minskar men en stor del av detta kompenseras för genom att ATG betalar bolagsskatt. Utöver detta tillkommer punktskatteintäkter från de aktörer som för närvarande inte har något tillstånd i Sverige. Ut- redningens föreslagna modell genererar således 467 miljoner kronor mer än nuvarande system. Givet att ATG inte betalar bolagsskatt innebär förslaget att statens inkomster minskar med 53 miljoner kronor. Förslaget kan ur ett statiskt marknadsperspektiv därför i det närmaste ses som helt fiskalt neutralt och därför lämna statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet som oförändrade. 
  
 26.10.2 Statiska känslighetsanalyser 
  
 Det ovan redovisade huvudscenariot bygger på ett flertal antagan- den. Detta avsnitt syftar på att förändra några av dessa antaganden för att bedöma resultatens känslighet. De parametrar som ändras är skattens storlek, kanaliseringsgraden, samt förslaget om skattebe- frielse för vissa aktörer. Endast ett antagande ändras i taget för att kunna bedöma känsligheten. 
  
 Alternativa antaganden om skattens storlek 
  
 I tabell 26.9 redovisas statens inkomster med en punktskatt på 15 pro- cent, den föreslagna skattesatsen på 18 procent samt 20 respektive 25 procent av behållningen från spel. 
  
 Tabell 26.9 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell efter skattesats (miljoner kronor) 
  
 Skattesats 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Skillnad mot nuvarande 
  
 skattemodell 
  
 15 % 
  
 2 429 
  
 1 305 
  
 2 698 
  
 6 432 
  
 277 
  
 18 % 
  
 2 912 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 622 
  
 467 
  
 20 % 
  
 3 234 
  
 1 166 
  
 2 348 
  
 6 748 
  
 593 
  
 25 % 
  
 4 038 
  
 1 026 
  
 1 999 
  
 7 063 
  
 908 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 264 
  
 SOU 2017:30 Skatt på spel 
  
 En punktskatt på 15 procent medför att statens inkomster blir 6 432 miljoner kronor. Jämfört med nuvarande system blir statens skatteinkomster 277 miljoner högre. Räknas ATG:s bolagsskatt av, i detta fall 545 miljoner kronor, betyder detta att staten kan förvän- tas förlora 267 miljoner kronor i inkomster. En skattesats på 15 pro- cent försämrar därmed förutsättningarna för staten att finansiera sin verksamhet. 
  
 En punktskatt på 20 procent medför i stället att statens inkomst- er blir 6 748 miljoner kronor. Jämfört med nuvarande system blir statens skatteinkomster 624 miljoner högre. Räknas ATG:s bolags- skatt av, i detta fall 503 miljoner kronor, betyder detta att staten kan förväntas öka sina inkomster med 90 miljoner kronor. En skattesats på 20 procent förbättrar därmed förutsättningarna för staten att finansiera sin verksamhet. På samma sätt innebär skattenivåer över 20 procent att statens offentligfinansiella position kan förväntas för- bättras, givet att kanaliseringsgraden kan upprätthållas. 
  
 Alternativa antaganden om kanaliseringsgrad 
  
 I tabell 26.10 redovisas statens inkomster när kanaliseringsgraden ändras, allt annat lika. De valda kanaliseringsgrader som redovisas är 90 (huvudscenario) 85, 80 och 70 procent. I alla scenarier beror kanali- seringsgraden på hur pass många aktörer som för närvarande inte har något svenskt tillstånd som skaffar ett tillstånd i licenssystemet. En lägre kanaliseringsgrad än i huvudscenariot betyder därför att enbart punktskatteinkomsterna från de nya licensierade aktörerna påverkas. Statens inkomster från de andra aktörerna är således oför- ändrade. 
  
 265 
  
 Skatt på spel SOU 2017:30 
  
 Tabell 26.10 
  
 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen 
  
 skattemodell efter kanaliseringsgrad (miljoner kronor) 
  
 Kanaliserings- 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Skillnad mot nuvarande 
  
 grad 
  
 skattemodell 
  
 90 % 
  
 2 912 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 622 
  
 467 
  
 85 % 
  
 2 822 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 532 
  
 377 
  
 80 % 
  
 2 695 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 405 
  
 249 
  
 70 % 
  
 2 553 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 263 
  
 107 
  
 Not: En kanaliseringsgrad på 90 procent innebär en kanaliseringsgrad för de nya aktörerna med licens på 77 procent. En kanaliseringsgrad på 85 procent innebär en kanaliseringsgrad på 66 procent för de nya aktörerna med licens. En kanaliseringsgrad på 80 procent innebär en kanaliseringsgrad på 54 procent. En kanaliseringsgrad på 70 procent innebär en kanaliseringsgrad för de nya aktörerna med licens på 
  
 32 procent. 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 Om den föreslagna skattemodellen endast uppnår en kanaliserings- grad på 85 procent innebär detta att statens inkomster från spel- marknaden blir 6 532 miljoner kronor, vilket är 377 miljoner kronor mer än jämfört med det nuvarande systemet. Även vid lägre kanali- seringsgrader kan statens finanser förväntas förstärkas jämfört med dagens system. Denna slutsats är dock beroende av hur ATG kan förväntas agera. Givet att de flyttar delar av sin verksamhet och in- komstbeskattas utomlands innebär detta att staten förlorar 520 mil- joner kronor i bolagsskatter. Kanaliseringsgrader under 90 procent innebär därför att statens inkomster blir lägre än i det nuvarande systemet. Vid 85 procents kanaliseringsgrad blir statens inkomster i det föreslagna systemet cirka 140 miljoner lägre än i nuvarande system om ATG inte betalar bolagsskatt. Vid 80 procent kanaliseringsgrad blir inkomsterna 270 miljoner lägre. 
  
 Alternativa antaganden om skattebefrielse 
  
 Utredningens förslag innebär skattebefrielse för folkrörelsernas spel och att restaurangkasino punktbeskattas per spelbord. I tabell 26.11 redovisas ett scenario där samtliga aktörer i stället beskattas med en enhetlig skattemodell på 18 procent av behållningen från spel. I detta scenario är statens inkomster 7 303 miljoner kronor, vilket är 681 miljoner kronor mer jämfört med huvudscenariot. En sådan modell innebär att Folkrörelserna betalar (inklusive bingo) betalar 662 miljoner kronor i punktskatt. Anordnare av restaurangkasino 
  
 266 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 får en skatt på 34 miljoner kronor, vilket motsvarar en skatteökning med 127 procent jämfört med nuvarande skattesystem. 
  
 Tabell 26.11 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell och enhetlig skattemodell (miljoner kronor) 
  
 Aktör 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Skillnad mot nuvarande 
  
 skattemodell 
  
 Utredningens 
  
 2 912 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 6 622 
  
 467 
  
 förslag 
  
 Enhetlig 
  
 3 593 
  
 1 222 
  
 2 488 
  
 7 303 
  
 1 148 
  
 skattemodell 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 26.10.3 Dynamiska scenarier 
  
 I och med att spelmarknaden öppnas för en legal konkurrenssitua- tion och konkurrensvillkoren i många delar utjämnas kan markna- dens utveckling och sammansättning förväntas förändras. En viktig faktor är att marknadspriserna på vissa spel kommer justeras ned och närma sig de priser som gäller på världsmarknaden. Exempel är Svenska Spels pris för sportvadhållning eller ATG:s priser på fasta odds för vadhållning på hästar. Utöver detta introduceras online- kasino som legal spelform där Svenska Spel kan tänkas ta betydande marknadsandelar. Det finns även möjligheter att ATG breddar sin portfölj av spel och även de erbjuder andra typer av vadhållning och onlinespel. 
  
 Litteraturen och kunskaperna om hur spelmarknaderna påverkas av att regelverken anpassas till de nya marknadsvillkoren är dock fattig. Ett skäl är att de omregleringar som genomförts ännu inte fått fullt genomslag och att det är för tidigt att uttala sig om de slut- liga effekterna. Ett annat skäl är att mycket av den ekonomiska litteraturen inom området i många fall beskriver marknader som styrs av äldre regelverk och som ofta karaktäriseras av inhemska mono- polliknande förhållanden, utan tillgång till ett internationellt utbud av onlinespel. Detta i diametral motsats till hur delar av spelmark- naderna i dag fungerar och syftet med att öppna spelmarknaderna för legal internationell konkurrens. 
  
 Det finns vissa värderingar av hur spelmarknader reagerar på pris- sänkningar på spel, dessa ger dock inte en entydig vägledning för 
  
 267 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 hur skatteunderlaget eller behållningen från spel kan förväntas på- verkas, se även avsnitt 14.11 om priselasticiteter. Det finns anledning att tro att skatteunderlaget kan öka när priset faller eftersom viss litteratur visar på att spelefterfrågan är relativt priskänslig. Sam- tidigt kan priset på spel förväntas falla relativt mycket, och därmed även priskänsligheten. Detta talar i stället för att skatteunderlaget minskar om priset sänks och i synnerhet för de spel som är hårt kon- kurrensutsatta. Utredningen finner det därför svårt att ge en enskild uppskattning av hur det nya regelverket kan tänkas påverka mark- naden, skatteunderlaget och därmed statens inkomster från spel- marknaden baserat på existerande litteratur. 
  
 Samtidigt talar utvecklingen på den svenska och danska spel- marknaden för att konsumenternas sammantagna utgifter på spel är oberoende av priset på spel och konstanta över tid som andel av den disponibla inkomsten. Både i Sverige och i Danmark har genom- snittspriset på spel fallit betydligt i och med tillgången till online- spel. Detta har dock varken resulterat i att utgifterna på spel som andel av den disponibla inkomsten ökat eller minskat.27 I Danmark kan marknadens tillväxt under lång tid, även efter omregleringen, t.ex. helt förklaras av tillväxten av den disponibla inkomsten. Tolk- ningen av detta är att ett lägre förväntat genomsnittspris på spel inte kan förväntas påverka varken marknadens eller skatteunderlagets storlek i någon större utsträckning. Däremot kan en omreglering förväntas påverka de olika speloperatörernas marknadsandelar. Hur marknadsandelarna utvecklas på sikt och hur marknaden konsoli- deras kan få avgörande betydelse för statens inkomster från spel. Detta gäller i synnerhet för hur Svenska Spel och ATG utvecklas på en konkurrensutsatt marknad. Orsaken är att Svenska Spel står för en betydande andel av marknaden samtidigt som bolaget har mycket höga marginaler på vissa av sina spel som tillfaller staten. Föränd- ringar i Svenska Spels marknadsandelar, både totalt och för enskilda spel, kan därför få betydande konsekvenser på statens inkomster. 
  
 27 I Sverige minskade genomsnittspriset på spel med 34 procent mellan 2003 och 2015. Konsu- menternas utgifter på spel som andel av disponibel inkomst har i Sverige varit cirka 1,11 pro- cent och i Danmark 0,87 procent. 
  
 268 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Fem scenarier för att illustrera efterfrågeeffekter 
  
 I brist på tydliga evidens redovisas i stället först fyra uppskattningar på hur statens inkomster påverkas om Svenska Spels respektive ATG:s behållning från spel ökar respektive minskar med fem procent. I de fall ATG eller Svenska Spel antas öka sin omsättning antas detta ske på bekostnad av de tidigare utländskt reglerade spelbolagen. I det fall ATG och Svenska Spel förlorar marknadsandelar antas dessa andelar tillfalla de tidigare utländskt reglerade spelbolagen. Därefter redovisas även ett scenario där Svenska Spels utveckling efter en omreglering antas följa Danske Spils utveckling efter den danska omregleringen. 
  
 Efterfrågan på Svenska Spels produkter förändras 
  
 Om det föreslagna regelverket leder till att Svenska Spel ökar sin om- sättning med fem procent p.g.a. att bolaget tar marknadsandelar från tidigare utländskt reglerade aktörer blir statens inkomster 627 miljo- ner kronor högre än i nuvarande system. 
  
 När omsättning förflyttas från tidigare utländskt reglerade aktörer till Svenska Spel ökar statens inkomster trots att spelbolagen betalar samma punktskatt. Detta beror på att Svenska Spel förutom punkt- skatt även betalar bolagsskatt och därefter hela sitt överskott till staten medan de tidigare utländskt reglerade aktörerna endast betalar enbart punktskatt. Fem procent högre omsättning hos Svenska Spel motsvarar cirka 160 miljoner kronor mer i statliga inkomster. 
  
 Det motsatta scenariot innebär i princip ett omvänt resultat och av samma anledning som ovan. Om Svenska Spel i och med omreg- leringen förlorar marknadsandelar till utländska aktörer innebär detta att staten får lägre inkomster. En förlust av marknadsandelar som motsvarar fem procent av Svenska Spels omsättning innebär 159 miljoner kronor mindre statliga inkomster. Detta betyder att statens inkomster är relativt känsliga för Svenska Spels utveckling och marknadsandel. Erfarenheterna från Danmark är dock att Danske Thompson har kunnat hävda sig i konkurrensen och även ökat sin mark- nadsandel från 48 procent till 52 procent, dvs. fyra procentenheter. 
  
 Viktigt i detta sammanhang är även att de spel som Svenska Spel erbjuder har olika marginaler på grund av olika kostnader såsom för marknadsföring eller för oddssättning. Detta betyder att en omsätt- 
  
 269 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 ningsökning på vissa av spelen kan leda till högre statliga inkomster än omsättningsökningar på andra spel. 
  
 Tabell 26.12 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell med dynamiska responser i efterfrågan (miljoner kronor) 
  
 Scenario 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Skillnad mot nuvarande 
  
 skattemodell 
  
 Svenska Spel 
  
 2 912 
  
 1 257 
  
 2 613 
  
 6 782 
  
 627 
  
 +5% 
  
 Svenska Spel 
  
 2 912 
  
 1 187 
  
 2 364 
  
 6 463 
  
 308 
  
 -5% 
  
 ATG +5% 
  
 2 912 
  
 1 248 
  
 2 488 
  
 6 648 
  
 493 
  
 ATG  
 -5% 
  
 2 912 
  
 1 196 
  
 2 488 
  
 6 596 
  
 441 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 Efterfrågan på ATG:s produkter förändras 
  
 En omfördelning av efterfrågan från de utländska aktörerna till ATG har inte lika stora effekter på de statliga inkomsterna som en om- fördelning med Svenska Spel. För det första har ATG i utgångsläget en lägre omsättning än Svenska Spel, vilket medför att en femprocen- tig omfördelning i sig blir mindre. För det andra går ATG:s övers- kott till hästsporten och inte till staten. 
  
 Om det föreslagna regelverket leder till att ATG ökar sin om- sättning med fem procent p.g.a. att bolaget tar marknadsandelar från tidigare utländskt reglerade aktörer blir statens inkomster 493 miljo- ner kronor högre än i nuvarande system. Omvänt gäller att statens inkomster ökar med endast 441 miljoner kronor om ATG förlorar 5 procent av sin omsättning till tidigare utländskt reglerade aktörer. 
  
 Statens inkomster är således relativt mindre okänsliga för om- fördelningar av efterfrågan mellan tidigare utländskt reglerade bolag och ATG. Statens inkomster ökar endast med 26 miljoner kronor om ATG ökar sin omsättning med fem procent på bekostnad av de tidigare utländskt reglerade spelbolagen. Omvänt minskar inkomst- erna med 26 miljoner om ATG förlorar fem procent av sin marknad. 
  
 270 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skatt på spel 
  
 Svenska Spel utvecklas som Danske Spil 
  
 Den danska omregleringen innebar stora utmaningar och möjlig- heter för Danske Spil. För det första öppnades ett flertal spel i bo- lagets portfölj upp för legal konkurrens, såsom vadhållning. För det andra blev ett par nya spel legala, t.ex. onlinekasino. Utöver detta fick bolaget möjligheter att själv sätta priset på de konkurrensutsatta spelen. 
  
 Danske Thompson har sedan 2011 ökat sin marknadsandel med nästan 4 procentenheter från cirka 48 till 52 procent av hela den danska marknaden (inklusive icke kanaliserat spel). 
  
 Tillväxten har varit stark för de licensierade spelen såsom vad- hållning och poker. Framför allt lyckades Danske Licens Spil ta en stor andel av onlinekasinomarknaden från de utländska aktörerna. Den ökade omsättningen har dock inte inneburit högre intäkter till staten. Ökade marknadsföringskostnader, investeringar, försämrade skalfördelar och ett ökat antal anställda har medfört att rörelsekost- naderna ökat i högre takt än intäkterna. Året före omregleringen anger Danske Thompson att 72 procent av intäkterna från de licensierade spelen tillföll staten 2013 hade denna andel fallit till drygt 48 procent. 
  
 Danske Lotteri Spil har i stället tappat betydligt i konkurrensen om kunderna. Orsaken är troligtvis att ett flertal nya spel intro- ducerats som lockat lotterikunder att byta. Detta har resulterat i ett betydande fall i Danske Wilson intäkter, utan motsvarande reduktion i kostnaderna. Följden är att Danske Lotteri Spils över- skott till staten har urholkats. Före omregleringen gick cirka 74 pro- cent av intäkterna gick till staten i form av skatter och vinst efter omregleringen hade denna andel fallit till 68 procent. 
  
 Sammantaget har de ökade kostnaderna ätit upp intäktsökning- arna och mer därtill, vilket resulterat i att statens inkomster från Danske Thompson minskat. 
  
 I tabell 26.13 redovisas ett scenario där Svenska Spel utvecklas på det sätt som beskrivits ovan. Svenska Spel antas öka sin marknads- andel med 4 procentenheter på bekostnad av de utländska aktörerna. Samtidigt antas lotteri- och nummerspelen minska och licensspelen öka i motsvarande grad som för Danske Spil efter omregleringen. Rörelsekostnaderna för licensspelen och lotteri- och nummerspelen antas även de öka på samma sätt som för Danske Spil. Följden är att Svenska Spels vinstmarginaler på olika spel försämras. Casino 
  
 271 
  
 Skatt på spel 
  
 SOU 2017:30 
  
 Cosmopol och Vegas antas dock inte påverkas. Sammantaget för hela Svenska Spel innebär förändringarna att statens inkomster från Svenska Spel som andel av bolagets intäkter minskar från 54 pro- cent till 45 procent. 
  
 Tabell 26.13 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell om Svenska Spel utvecklas som Danske Spil (miljoner kronor) 
  
 Scenario 
  
 Punktskatt 
  
 Bolagsskatt 
  
 Överskott 
  
 Summa 
  
 Skillnad mot nuvarande 
  
 skattemodell 
  
 Svenska Spel 
  
 utvecklas som 
  
 3 091 
  
 1 090 
  
 2 023 
  
 6 205 
  
 50 
  
 Danske Thompson 
  
 Källa: Egna beräkningar 
  
 Scenariot innebär en betydande påfrestning på Svenska Spel och bolaget tappar betydligt i förmåga att generera inkomster till staten. Utvecklingen är dock ändå sådan att statens inkomster fortfarande påverkas positivt av en omreglering. Detta är dock före eventuella avdrag för att ATG:s bolagsskatt. 
  
 272 
  
 27 Statens roll på spelmarknaden 
  
 27.1Utredningsdirektiven 
  
 I utredningsdirektiven anges att utredaren ska ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad mark- nad. AB Svenska Spel (Svenska Spel) representerar ett stort finan- siellt värde för staten och utredaren ska därför också analysera vilka konsekvenser en omreglering får för värdet av Svenska Spel. 
  
 Statens roll när det gäller spelpolitik, regelgivning m.m. behandlas genomgående i betänkandet. Utredningen begränsar sig här till statens roll som ägare av Svenska Spel och som innehavare av det kontrol- lerande inflytandet i AB Trav och Galopp (ATG). 
  
 27.2Fördelningen av spelmarknaden 
  
 De svenska aktörerna på spelmarknaden har sedan mycket lång tid tillbaka haft mer eller mindre förutbestämda roller och ansvar när det gäller försäljning av spel. Den svenska spelregleringen kan i en licens- modell inte längre bygga på den nuvarande fördelningen av spelrättig- heter. 
  
 Förutsättningarna i andra länder, t.ex. Danmark, för att införa konkurrens vid försäljning av spel har varit betydligt gynnsammare än vad som gäller i Sverige. Det beror främst på att i andra länder har många fler spelformer redan varit öppna för andra intressenter än staten och därmed varit konkurrensutsatta. Också andra faktorer såsom de olika spelsegmentens storlek och inslaget av allmännyttig verksamhet har påverkat omregleringsarbetet. 
  
 I Danmark skapades de ”nya” typerna av licenser (vadhållning och onlinekasino) eftersom dessa var de två områden där det antogs att staten förlorade mest pengar till spelbolag som var verksamma utanför Danmark. För att begränsa effekterna av förändringen i poli- 
  
 273 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 tiken blev det befintliga licenssystemet kvar för alla andra typer av spel. Detta har lett till en fragmenterad spelmarknad med betydan- de skillnader i de regler som gäller för olika aktörer. 
  
 Dagens fördelning av den svenska reglerade spelmarknaden ser – i förenklad form – ut som följer. 
  
 Tabell 27.1 Dagens reglerade spelmarknad 
  
 Tillstånd från regeringen 
  
 Svenska Spel 
  
 ATG 
  
 Ideell sektor 
  
 Alla som 
  
 – ensamrätt 
  
 – ensamrätt 
  
 uppfyller 
  
 (eller delad 
  
 (eller delad 
  
 kraven 
  
 ensamrätt) 
  
 ensamrätt) 
  
 Landbaserade kasinon i därför 
  
 X 
  
 avsedd lokal 
  
 Spel på värdeautomater 
  
 X 
  
 Chapman och nummerspel; online 
  
 X 
  
 och landbaserat 
  
 Vadhållning på sport; online 
  
 X 
  
 och landbaserad 
  
 Vadhållning på hästar; online 
  
 X 
  
 och landbaserad 
  
 Virtuella spel 
  
 X 
  
 Tilläggsspel; t.ex. Hunt och Roberts 
  
 X 
  
 X 
  
 Poker online 
  
 X 
  
 Lokalt poolspel på hästar 
  
 X 
  
 Tillstånd från Lotteri- 
  
 inspektionen m.fl. 
  
 Chapman och bingo; online 
  
 X 
  
 och landbaserat 
  
 Restaurangkasino 
  
 X 
  
 Spel på varuspelsautomater 
  
 X 
  
 Spel på fartyg i internationell trafik 
  
 X 
  
 Källa: Lotteriinspektionen 
  
 Som tidigare framgått innebär förslaget till spellag att det fortsätt- ningsvis kommer att finnas nio typer av licenser: 
  
 274 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 Spellicenser 
  
 •Statligt spel 
  
 •Spel för allmännyttiga ändamål 
  
 •Onlinespel 
  
 •Vadhållning 
  
 •Landbaserat kommersiellt spel 
  
 •Spel på fartyg i internationell trafik 
  
 Andra licenser 
  
 •Licens för spelprogramvara 
  
 •Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater 
  
 •Licens för innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater 
  
 Fördelningen av spelmarknaden enligt utredningens förslag ser – i förenklad form – ut som följer: 
  
 Tabell 27.2 Den föreslagna fördelningen av spelmarknaden 
  
 Spel 
  
 Licens från 
  
 Svenska Spel 
  
 Alla 
  
 Ideell sektor 
  
 Spelmyndigheten 
  
 – ensamrätt 
  
 spelföretag 
  
 – ensamrätt 
  
 (eller delad 
  
 som uppfyller 
  
 (eller delad 
  
 ensamrätt) 
  
 kraven 
  
 ensamrätt) 
  
 Landbaserade kasinon 
  
 Statligt spel 
  
 X 
  
 i därför avsedd lokal 
  
 Spel på 
  
 Statligt spel 
  
 X 
  
 värdeautomater 
  
 Chapman (inkl. skrap- 
  
 Statligt spel/Spel för 
  
 X 
  
 X 
  
 lotter) online 
  
 allmännyttiga ändamål 
  
 Chapman (inkl. skrap- 
  
 Statligt spel/Spel för 
  
 X 
  
 X 
  
 lotter) landbaserat 
  
 allmännyttiga ändamål 
  
 Lotteri i form av 
  
 Onlinespel 
  
 X 
  
 tilläggsspel 
  
 Chapman i form av 
  
 Vadhållning 
  
 tilläggspel eller för 
  
 X 
  
 att avgöra avbrutna 
  
 vadhållningsobjekt 
  
 275 
  
 Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30 
  
 Spel 
  
 Licens från 
  
 Svenska Spel 
  
 Alla 
  
 Ideell sektor 
  
 Spelmyndigheten 
  
 – ensamrätt 
  
 spelföretag 
  
 – ensamrätt 
  
 (eller delad 
  
 som uppfyller 
  
 (eller delad 
  
 ensamrätt) 
  
 kraven 
  
 ensamrätt) 
  
 Smith landbaserad 
  
 Spel för allmännyttiga 
  
 X 
  
 ändamål 
  
 Smith online 
  
 Onlinespel 
  
 X 
  
 Lokalt poolspel på 
  
 Spel för allmännyttiga 
  
 X 
  
 hästar 
  
 ändamål 
  
 Kasinospel online 
  
 Onlinespel 
  
 X 
  
 Datorsimulerade 
  
 Onlinespel 
  
 X 
  
 automater online 
  
 Vadhållning sport 
  
 Vadhållning 
  
 X 
  
 online 
  
 Vadhållning sport 
  
 Vadhållning 
  
 X 
  
 landbaserad 
  
 Vadhållning häst 
  
 Vadhållning 
  
 X 
  
 online 
  
 Vadhållning häst 
  
 Vadhållning 
  
 X 
  
 landbaserad 
  
 Annan vadhållning 
  
 Vadhållning 
  
 X 
  
 online 
  
 Annan vadhållning 
  
 Vadhållning 
  
 X 
  
 landbaserad 
  
 Landbaserat 
  
 Landbaserat 
  
 kommersiellt spel 
  
 kommersiellt spel 
  
 X 
  
 – kasinospel 
  
 Landbaserat 
  
 Landbaserat 
  
 kommersiellt spel 
  
 kommersiellt spel 
  
 X 
  
 – varuspelsautomater 
  
 Landbaserat 
  
 Landbaserat 
  
 kommersiellt spel 
  
 kommersiellt spel 
  
 X 
  
 – kortspel i 
  
 turneringsform 
  
 Spel på fartyg i 
  
 Spel på fartyg i 
  
 internationell trafik 
  
 internationell trafik 
  
 X 
  
 – kasinospel 
  
 Spel på fartyg i 
  
 Spel på fartyg i 
  
 internationell trafik 
  
 internationell trafik 
  
 X 
  
 – penning- och 
  
 värdeautomater 
  
 276 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 27.2.1Statens fortsatta roll 
  
 Utredningens förslag: Ett statligt företag som har licens enligt spellagens (2018:000) bestämmelser för statligt spel (4 kap.) kan inte få licens till andra spel enligt spellagen. 
  
 Regeringen bör utarbeta och genomföra ägarpolitiska åtgärder som underlättar genomförandet av en omreglerad spelmarknad. 
  
 Utredningens bedömning: Värdet på Svenska Spel påverkas inte på ett genomgripande sätt av den föreslagna omregleringen. 
  
 En programlagd avyttring av den del av Svenska Spel som inte erbjuder spel med ensamrätt bör genomföras. 
  
 27.3Allmänna utgångspunkter 
  
 Bra konkurrens spelar en avgörande roll för dynamik och tillväxt i den svenska ekonomin Fungerande konkurrens främjar en effektiv produktion och resursfördelning. Konkurrens bidrar också till att öppna marknader, gynnar etablering av nya företag och utveckling av innovativa produkter. 
  
 Den effektiva konkurrensen leder till lägre priser eller till pro- dukter med högre kvalitetet för konsumenter och andra köpare. Det innebär också en ökad service och större valfrihet samt möjlig- heter för konsumenter att påverka utbudet av varor, tjänster och andra nyttigheter. Om konkurrensen skadas drabbar det medbor- garna och konsumenterna ekonomiskt. 
  
 Konkurrensreglerna bygger på erfarenheten att vissa konkurrens- begränsande beteenden är skadliga och därför ska vara förbjudna. De nuvarande konkurrensreglerna har utformats med  
 EU-rätten 
  som förebild. 
  
 Konkurrenspolitikens fokus är konsumentnyttan. När företag överträder de konkurrensrättsliga reglerna och därmed otillbörligt sätter konkurrensen ur spel försämras konsumenternas välfärd genom att utbudet minskar, priserna blir högre och kvaliteten lägre än vad som skulle ha gällt vid en fungerande konkurrens. 
  
 Ju större och mer dominerande ett företag är, desto större an- svar har det att visa hänsyn och inte missbruka sin maktposition. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning syftar till att hindra 
  
 277 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 att starka aktörer missbrukar sin position för att sätta konkurren- sen ur spel och därmed också skada konsumenterna. 
  
 En av Konkurrensverkets viktigaste uppgifter är att bevaka att de företag som sedan länge har marknadsmakt inte skadar den fram- växande konkurrensen genom att hindra utveckling, innovation eller effektivisering. Ofta rör det sig om företag som tidigare skyddats av statliga monopol och regleringar.1 
  
 27.4Staten och Svenska Spel 
  
 Enligt nu gällande ägaranvisning för Svenska Spel ska bolaget 
  
 a)tillgodose konsumenternas efterfrågan på attraktiv spelverksam- het; 
  
 b)inom ramen för ett socialt ansvarstagande kunna tillhandahålla sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär, när det bedöms kunna stävja illegalt spel i okontrol- lerade former; 
  
 c)vara ett trovärdigt men samtidigt attraktivt alternativ till i första hand okontrollerad spelverksamhet; 
  
 d)beakta sociala skyddshänsyn, bedrägeririsker och konsument- intressen när spelformer utvecklas och i verksamheten i övrigt; 
  
 e)eftersträva en väl utbyggd service såväl i storstad som i glesbygd; 
  
 f)i sin marknadsföring ha en inriktning som är socialt ansvars- tagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. 
  
 27.5Värdet på Svenska Spel innan och efter en omreglering 
  
 27.5.1Genomförandet 
  
 Utredningen har gett Carnegie Investment Bank AB (Harris) i uppdrag att bedöma värdet på Svenska Spel i nuläget och efter en tänkt omreglering. Det bör framhållas att utredningen – med hän- 
  
 1 Alla vinner på bättre konkurrens. Information från Konkurrensverket, december 2015. 
  
 278 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 syn till Svenska Spels affärsförhållanden – inte begärt en skriftlig redovisning av uppgifter som kan antas leda till skada för bolaget om de röjs. Av denna anledning har därför t.ex. uppgifter om värdet och påverkan per spelsegment inte skriftligen redovisats till utred- ningen. 
  
 Carnegie har vid bedömningen av värdet av Svenska Spel per den 21 september 2016 utgått ifrån två perspektiv, Fas 1 och Fas 2 (”Värderingsanalysen”). 
  
 •Utgångspunkter för Fas 1: Värdering av Svenska Spel baserat på befintlig verksamhet och befintlig regleringsmiljö. 
  
 •Utgångspunkter för Fas 2: Värdering av Svenska Spel baserat på en bedömd omreglering och vissa vidtagna åtgärder av Svenska Spel. 
  
 Inför värderingen av Svenska Spel har Harris bl.a. tagit del av viss offentlig information samt annan verksamhetsrelaterad och finan- siell information avseende Svenska Spel (inklusive koncernårsredo- visningar för verksamhetsåren 2013, 2014 och 2015) samt vissa finan- siella prognoser och annan information och data som Svenska Spels ledning tillhandahållit eller diskuterat med Harris (inklusive Svenska Spels årsredovisningar per dotterbolag, affärsplan och framåt- blickande prognoser per spel och kanal, extern värdering av fastig- het samt material kring Svenska Spels strategi). Vidare har Harris haft diskussioner med ledande befattningshavare i Svenska Spel gäl- lande bolagets verksamhet, finansiella ställning och framtidsutsikter. 
  
 Carnegie har utan att göra en oberoende verifiering förlitat sig på att den finansiella och övriga information och data som är all- mänt tillgänglig eller som tillhandahållits av Svenska Spel eller som diskuterats med Harris, och som legat till grund för Värderings- analysen, i allt väsentligt är korrekt samt att ingen information av väsentlig betydelse för bedömningen av Svenska Spels intjänings- förmåga eller för Hayes bedömning i övrigt utelämnats. 
  
 Vid Hayes analys av värdet av Svenska Spel har Harris an- tagit att Finansiella prognoser och annan information och data som Svenska Spel tillhandahållit till – eller på annat sätt låtit granskats av eller diskuterats med Harris – har upprättats på rimliga grunder och att dessa återspeglar de för närvarande bästa tillgängliga esti- maten och bedömningarna tillgängliga för Svenska Spels ledning avseende Svenska Spels framtida ekonomiska resultat och andra 
  
 279 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 frågor som omfattas därav. Vidare har Harris antagit att de finan- siella resultat som återspeglas i de finansiella prognoserna samt annan information och data som ligger till grund för utlåtandet kommer att förverkligas vid angivna tidpunkter och till angivna belopp. 
  
 Carnegie har inte genomfört någon s.k. due diligence för att kon- trollera riktigheten av den information som erhållits eller granskats. Carnegie har inte gjort någon oberoende värdering eller bedömning av tillgångar och skulder (eventualförpliktelser, utanför balansräk- ningen eller av annan karaktär) avseende Svenska Spel. Carnegie har inte heller genomfört någon fysisk besiktning eller undersökning av fastigheter eller tillgångar som tillhör Svenska Spel. 
  
 Hayes utlåtande är baserat på nu rådande marknadsmässiga, ekonomiska, finansiella och andra förhållanden samt sådan infor- mation som tillhandahållits per den 21 september 2016. Förändringar i angivna förutsättningar eller information kan påverka Värderings- analysen. 
  
 Hayes utlåtande har tillhandahållits som information till och underlag för Spellicensutredningen i analysen av vilka konsekvenser en omreglering av spelmarknaden får för värdet av Svenska Spel. 
  
 27.5.2Avgränsningar 
  
 Carnegie har endast beaktat finansiella aspekter för Svenska Spel vid upprättandet av utlåtandet. Carnegie har således inte beaktat t.ex. sociala och tekniska aspekter vid värderingen. Carnegie har inte er- hållit information om hur Svenska Spel avser att hantera nuvarande produktkategorier och segment vid en omreglering av spelmarkna- den. Carnegie har inte heller tagit hänsyn till eventuella nya affärs- områden för Svenska Spel till följd av omreglering annat än en etablering av onlinekasino i Fas 2. 
  
 Svenska staten har teoretiskt sett tre olika intäktskällor från Svenska Spel: i) Utdelningar från Svenska Spel, ii) Bolagsskatt från Svenska Spel, iii) Spelskatt på spel från Svenska Spel vid en omreg- lering. I Värderingsanalysen har Harris antagit att Svenska Spel be- talar bolagsskatt i Fas 1 och Fas 2 för att efterlikna den finansiella profilen med andra bolag på marknaden. Carnegies Värderings- analys beaktar endast värdet av Svenska Spel vilket inte inbegriper värdet av skatteintäkter från bolagsskatt och skatt på spel. 
  
 280 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 27.5.3Generella antaganden 
  
 Värderingsanalysen tar avstamp i ett externt perspektiv, dvs. vad en annan aktör/marknaden skulle kunna vara villig att betala för Svenska Spel. Vidare bygger analysen på antagandet att Svenska Spel går att värdera och sälja som separata affärsområden i en s.k.  
 SOTP-analys 
  
 (”Sum-of-the-parts”) 
  och att en direkt jämförbarhet med omreg- leringar i andra länder är begränsad, men att vissa slutsatser ändå kan dras. Utformningen av en omreglering och effekterna av den- samma baseras på information från Spellicensutredningen samt från ett antal marknadsaktörer aktiva inom spelmarknaden i Sverige. 
  
 27.5.4Värderingsantaganden 
  
 Carnegie har i Värderingsanalysen utgått från finansiell information från Svenska Spel för åren  
 2013–2018 
  samt information som fram- kommit vid diskussioner med företrädare för Svenska Spel, ett antal marknadsaktörer inom spelmarknaden i Sverige samt aktieanalytiker på Harris. Harris har härefter gjort en bedömning av Svenska Spels finansiella utveckling för perioden  
 2019–2022. 
  
 Avkastningskravet som används per den 21 september 2016 i Fas 1 är högre än avkastningskravet i Fas 2 p.g.a. osäkerheten om och hur en omreglering kommer utformas och implementeras. 
  
 Svenska Spel antas i Fas 1 och Fas 2 betala svensk bolagsskatt och i Fas 2 även spelskatt. 
  
 27.5.5Tillvägagångssätt vid värderingen av Svenska Spel 
  
 I Svenska Spels nuvarande rapporteringsstruktur finns det spelformer inom respektive kategori som väsentligt skiljer sig åt avseende till- växtmöjligheter (bl.a. p.g.a. distributionskanaler) och lönsamhets- marginal. Därtill kommer avkastningskravet att skilja sig åt mellan olika spelformer eftersom dessa bedöms påverkas olika vid en om- reglering. Carnegie har därför valt att bryta ned Svenska Spels resultat- och balansräkning till spelsegment per spelform (t.ex. lotter) och kanal (t.ex. ombud eller online), och för varje område applicerat specifika antaganden för tillväxt, lönsamhet och avkastningskrav. Segmenten som tillsammans utgör Svenska Spel är Thornton (ombud), 
  
 281 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotter (online), Nummer (ombud), Nummer (online), Sportspel (ombud), Sportspel (online), Poker (online), Vegas, Nelson och Good (online), varav den sistnämnda endast har ett värde i Fas 2. 
  
 Varje område har sedan värderats utifrån tre värderingsmetoder: nuvärdesberäkning av framtida kassaflöden, värderingsmultiplar för jämförbara noterade bolag samt värderingsmultiplar för jämförbara transaktioner. 
  
 För att estimera Svenska Spels framtida utveckling och resultat- räkning i Fas 2 har Harris utgått från marknadsantaganden för Fas 1, utvärderat olika omregleringsstrukturer och utfall från lik- nande omregleringar i andra länder och slutligen bedömt effekten per spelsegment. 
  
 27.5.6Bedömt värde av Svenska Spel 
  
 Mot bakgrund av ovannämnda faktorer bedömer Harris att värdet av Svenska Spel per den 21 september 2016 uppgår till följande: 
  
 •Värdet av Svenska Spel i Fas 1 uppgår till cirka  
 60–68 
  miljarder kronor. 
  
 •Värdet av Svenska Spel i Fas 2 uppgår till cirka  
 60–63 
  miljarder kronor (inklusive etablering av onlinekasino). 
  
 Känslighetsanalys 
  
 Val av avkastningskrav, evig tillväxt, spelskatt och bolagsskatt har en väsentlig påverkan på värdet av Svenska Spel i en kassaflödes- värdering. Nedan exemplifieras skillnader i värde vid förändringar av dessa fyra parametrar i Fas 2: 
  
 •En ökning av avkastningskravet i en kassaflödesanalys med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel nega- tivt om 9,3 miljarder kronor. 
  
 •En minskning av evig tillväxt i en kassaflödesanalys med en pro- centenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel nega- tivt om 5,9 miljarder kronor. 
  
 282 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 •En ökning av skattesatsen på spelskatt med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel negativt med 1,0 miljarder kronor. 
  
 •En minskning av bolagsskatt i en kassaflödesanalys med en pro- centenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel posi- tivt om 0,8 miljarder kronor. 
  
 27.6Utredningens bedömning 
  
 Värdet av Svenska Spel 
  
 Värderingen av Svenska Spel har inte skett med utgångspunkt i en- bart utredningens förslag eftersom detta inte till fullo var känt när värderingen slutfördes. Det som skiljer utredningens förslag från grundansatsen i den gjorda värderingen gäller nummerspel. I sin värdering har Harris till nummerspel räknat produkterna Lotto, Joker, Eurojackpot, Wright, Keno Express, Pick’n Click, Smith online och Wilson. Harris har för denna produktgrupp jämfört två scenarier, dels ett där omregleringen omfattar både onlinespel och ombudskanalen, dels ett där onlinespel och ombudskanalen förblir oförändrat. I det första scenariot blir värdeförändring online +500 miljoner kronor och värdeförändringen ombud  
 -3,6 
  miljarder kronor. Nettoeffekten för värdet av Svenska Spel är enligt detta scenario således negativt med cirka 3,1 miljarder kronor, vilket får anses vara en materiell summa även i detta perspektiv. I det andra scenariot påverkas inte värdet för vare sig onlinespel eller ombud. 
  
 Scenario ett förutsätter emellertid att alla nummerspel blir till- gängliga för licens. Så är inte fallet eftersom andra spelföretag (spel för allmännyttiga ändamål undantagna) endast kan få licens för bingo online och för lotterier/nummerspel som tilläggsspel i vadhållning. I praktiken innebär detta att, vid sidan av bingo online, det som spel- företagen kan få erbjuda är spel av typen Joker. Det anförda innebär att värdeförändringen inte kommer att bli så stor som den skulle ha blivit om alla nummerspel kunde erbjudas i fri konkurrens. 
  
 Utredningen bedömer därför att dess förslag inte påverkar det av Harris uppskattade värdet enligt Fas 2 på ett mer genomgripande sätt. Det bör noteras att Harris vid sin värdering utgått ifrån att Svenska Spel kommer att erhålla licens för kasinospel online vilket 
  
 283 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 närmast får ses som en självklarhet. Däremot är det svårt att förutse vilka andra spelprodukter företaget kan komma att erbjuda. Det måste vidare noteras att värdet självfallet påverkas av den mark- nadsandel som Svenska Spel kan uppnå och – som nämnts ovan – att en ökning av skattesatsen med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet av Svenska Spel negativt med 1,0 miljarder kronor (Carnegie har räknat med en skattesats om 20 procent så med ut- redningens föreslagna 18 procent skulle då värdet påverkas positivt med 2 miljarder kronor). 
  
 Separation av Svenska Spel 
  
 Utredningen har i kapitel 12 kommit fram till att licens för att till- handahålla och anordna spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier, förutom bingo, endast får ges till ett företag som ägs av staten (4 kap. 1 § spellagen). Vad som nu sagts hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§ spellagen eller som tilläggsspel i onlinespel (6 kap. 1 § andra stycket). Licens för vadhållning får också omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen (7 kap. 1 § tredje stycket). 
  
 Av  
 EU-rättsliga 
  och konkurrensrättsliga skäl bör – om möjligt – ett statligt företag som har ensamrätt att bedriva visst spel inte samtidigt bedriva verksamhet på det direkt konkurrensutsatta spel- området. Utredningens utgångspunkt är att de delar av Svenska Spel som agerar med stöd av den exklusiva licensen och den konkurrens- utsatta delen av företaget strikt ska åtskiljas. Detta inte minst för att undvika korssubventionering och för att inte rubba konkurrens- neutraliteten. 
  
 Som ett första led i denna åtskillnad bör det således slås fast i spellagen att ett statligt företag som har licens enligt spellagens be- stämmelser för statligt spel (4 kap.) inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. En sådan bestämmelse återfinns i 4 kap. 2 § spellagen. Det sagda innebär att den del av Svenska Spel som har ensamrätt att bedriva kasino i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol), spel på värdeautomater och lotterier (delad ensamrätt med spel för allmän- nyttiga ändamål) inte samtidigt kan få en licens för vadhållning eller 
  
 284 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 onlinespel. Vilka konsekvenser detta bör få i praktiken berörs i det följande. 
  
 Förutsättningar för en väl fungerande marknad 
  
 Genomförandefasen – dvs. övergången från ett system med ensam- rätter med ett betydande inslag av statligt ägande och kontroll till en spelmarknad med flera spelföretag i konkurrens – får enligt ut- redningens bedömning en central betydelse. 
  
 Staten behärskar tre väsentliga instrument inför kommande om- reglering och det påföljande genomförandet: 
  
 1.Föreslå den författningsreglering som ska gälla för en omreglerad spelmarknad. 
  
 2.Utöva ägarpolitik gentemot det statligt ägda Svenska Spel. 
  
 3.Kontrollen av ATG. 
  
 Det är instrument nr 2 som nu bör behandlas. 
  
 Utredningen finner det angeläget att uppmärksamma förutsätt- ningarna för en effektiv transformationsperiod, dvs. från den tidpunkt då de nya författningarna införs anpassat för en fleraktörsmarknad men där Svenska Spel och ATG fortfarande – åtminstone i formell mening – i allt väsentligt är ensamma aktörer, till den tidpunkt då en rimlig fördelning av marknadsandelarna som korresponderar med regelverket har uppstått. Problemet med en eller två aktörer som har en sådan marknadsmakt kan i huvudsak riktas mot två håll i distri- butionskedjan: 
  
 Dels från spelföretag till kund. Valfriheten begränsas och kundens möjlighet att faktiskt nå alternativen begränsas då det är sannolikt att ett spelföretag med betydande marknadsandel fortsatt kommer att framstå som det enda alternativet. 
  
 Dels i leden bakåt mot ombudsledet. Ett spelföretag i samarbete med ett väl utvecklat ombudsnät, begränsar dynamiken och ger be- gränsat utrymme för konkurrerande aktörer. 
  
 När det gäller Svenska Spel har staten i sin ägarpolitik teoretiskt tre vägar att välja mellan: 
  
 Alternativ 1: Avstå från att lägga restriktioner på Svenska Spel och låta bolaget fortsatt agera utifrån ägardirektiv utan begräns- 
  
 285 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 ningar, aktiebolagslagen (2005:551) och i enlighet med de nya be- stämmelserna för den omreglerade spelmarknaden. Detta innebär att staten förlitar sig på att etablerade konkurrensvårdande institutioner som Konkurrensverket, med de legala medel som står till buds, be- vakar att Svenska Spel inte utnyttjar sin dominerande ställning på marknaden. 
  
 Alternativ 2: Via restriktiva ägardirektiv, under en period där nya aktörer etableras, aktivt begränsar Svenska Spels handlingsut- rymme att starta nya försäljningsställen eller på annat sätt agera så att det försvårar konkurrenters inträde på marknaden, och/eller att genom sitt inköpsagerande snedvrider konkurrensen. 
  
 Alternativ 3: Via ett strukturerat avyttringsförfarande av delar av Svenska Spel underlätta marknadsinträdet för nya aktörer, defi- niera Svenska Spels initiala marknadsandel och därmed tämligen omgående erhålla en pluralistisk aktörssituation och tillåta den nya författningsregleringen att slå igenom på marknaden. Där ska i princip samma villkor gälla för Svenska Spel som för andra spelföretag. 
  
 Alternativ 1: Inga åtgärder visavi Svenska Spel 
  
 Alternativet att inte vidta några ägaråtgärder visavi Svenska Spel ser utredningen som svårförenligt med direktivens intentioner att etablera en spelmarknad med konkurrens. Flera av utredningens förslag skulle inte fungera effektivt i denna situation och detta trots att det redan i nuläget råder hård konkurrens på spelmarknaden. Hit hör bl.a. förslagen om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. Det behövs exempelvis flera oberoende spelföretag om konsumenterna ska få del av lägre priser, men med en hög grad av konsumentskydd. 
  
 Utredningen bedömer att det i detta alternativ är osäkert om nya aktörer kommer att vara villiga att etablera sig på den svenska spel- marknaden genom ett licensförfarande. Svenska Spel kommer bl.a. att förfoga över ett stort ombudsnät och har ett mycket inarbetat varumärke. För potentiella konkurrerande spelföretag riskerar Svenska Spels försteg därmed att framstå som en riskfylld och resurskrävan- de etableringsprocess. Särskilt gäller detta mindre aktörer. Härtill kommer också kostnaderna för de spelansvarsåtgärder som behöver implementeras. 
  
 286 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 Alternativ 2: Inskränka Svenska Spels rörelsefrihet under en övergångsperiod 
  
 Om ägaren staten i sina verksamhetsavtal lägger restriktioner på Svenska Spel skapas rådrum för nya spelföretag att bygga upp sin leveransstruktur från grunden, s.k. greenfieldingstrategi. Nödvändiga restriktioner att lägga på Svenska Spel vid en sådan handlingsstra- tegi skulle kunna vara: 
  
 •Hinder mot nyetablering av ombud. I kraft av marknadsandel och volym skulle en sådan etablering dra undan de kommersiella förutsättningarna för andra aktörer. 
  
 •Hinder mot användning av gemensam kunddatabas, spelsystem, webbplats och marknadsföring m.m. mellan de spelområden som drivs med ensamrätt respektive i fri konkurrens. 
  
 •Hinder mot nya internationella samarbeten. 
  
 •Hinder mot att försvåra för personal att pröva anställning hos konkurrenter. 
  
 Nya aktörer får därmed en tid inom vilken de kan etablera sig på den svenska marknaden och där den dominerande aktörens affärs- utvecklingsmöjligheter hålls tillbaka av ägaren staten. Under denna tid kan nya aktörer bygga upp verksamheten genom att söka licens, förvärva eller hyra lämpliga lokaler, rekrytera personal, etablera affärs- relationer med leverantörer, bygga organisation och trimma IT- system samt marknadsföra sig mot kund. En etableringsstrategi som denna, ”greenfielding”, kan också omfatta förvärv av pågående spel- verksamhet. Möjligheten att rekrytera specialister kan vara en nyckel- faktor till framgång. 
  
 Greenfieldingstrategin tillämpas vanligen där inga objekt finns att förvärva men där lönsamhetspotentialen på marknaden ändå moti- verar att ta de relativt höga inträdeskostnaderna och de risker stra- tegin medför. Det måste framhållas att de presumtiva licenshavarna i väldigt hög utsträckning redan finns på den svenska spelmark- naden. De börjar i de flesta fall sannerligen inte från ”noll”. 
  
 Utredningen gör bedömningen att alternativ två – sett isolerat – inte tillräckligt effektivt leder fram till en fungerande aktörsbalans på marknaden. Detta innebär att restriktionerna på Svenska Spel måste bibehållas under överskådlig tid med en uppenbar risk att bola- 
  
 287 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 get passiviseras, att bolaget förlorar nyckelpersoner och att lönsam- heten successivt försämras. 
  
 Alternativ 3: Avyttring av delar av Svenska Spel 
  
 I detta alternativ genomför staten/ägaren en programlagd avyttring av delar av Svenska Spel vars syfte är att understödja genomföran- det av de uttryckta mål som ligger bakom omregleringen. Även andra mål kan styra en avyttringsprocess. 
  
 Instrumentet att införa nya författningar för en omreglerad marknad används tillsammans med ägarmakten för uppdelning av den i inledningsskedet enda aktören, med initial dominans på mark- naden, för att underlätta etablering av en ur konkurrenssynpunkt fungerande struktur. 
  
 Hur en programlagd process bör läggas upp får analyseras och formas av ägaren i särskild ordning. Utredningen är av den uppfatt- ningen att det skulle påskynda etableringen av en spelmarknad med en mångfald av aktörer om avyttringsprocessen koordinerades med införandet av utredningens förslag. 
  
 Utredningen vill peka på några kritiska faktorer som skulle kunna beaktas i en sådan analys: 
  
 •Bör Svenska Spels marknadsandel begränsas initialt? 
  
 •Hur kan en rimlig andel små spelföretag ges ett inträde på mark- naden, givet större aktörers intresse och betalningsförmåga? 
  
 •Hur kan samhällsvillkor kopplas till avyttringsprocessen såsom t.ex. ansvar för att upprätthålla driften av Svenska Spels verksam- het på Gotland? 
  
 •Hur värderas Svenska Spel i samband med olika avyttrings- alternativ? 
  
 •Hur ska nya ägardirektiv formas för Svenska Spel och ska dessa innehålla fortsatta säråligganden för den statligt ägda aktören? 
  
 288 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 Slutsatser 
  
 Utredningen menar att det såväl ur ett konsumentperspektiv som ur ett marknadsdynamiskt perspektiv, där konkurrenters och om- buds affärsförutsättningar beaktas, är rekommendabelt att på något sätt kontrollera Svenska Spels annars dominerande ställning i samband med att det nya regelverket för spelmarknaden börjar tillämpas. 
  
 Om den föreslagna modellen för ett licenssystem accepteras i den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet är det enligt utred- ningens mening nödvändigt med vissa åtgärder för att omreglering- en inte ska misslyckas. Detta gäller framför allt i förhållande till den långsiktiga hållbarheten och  
 EU-rätten. 
  
 Att konkurrensneutraliteten måste iakttas innebär inte att alla har samma utgångsläge eller förutsättningar när omregleringen väl genomförs. 
  
 Men villkoren ska vara lika för alla. Några grundsatser kan skönjas. De rör förhållanden som också uppstod i Danmark och som de danska spelbolagen menar har varit den kanske största bristen i den danska omregleringen. 
  
 Av 4 kap. 2 § spellagen framgår att ett statligt företag som har licens enligt 4 kap. inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. Bestämmelsen är en konsekvens av att ett sådant företag ges ensam- rätt till licenser för de spel som anges i 4 kap. 1 § spellagen. 
  
 Det bör, i varje fall initialt, vara tillåtet för Svenska Spel att t.ex. genom ett holdingbolag äga de två separerade delarna. Åtminstone spellagens krav på att det inte får vara samma företag som, vid sidan av en licens för statligt spel, har en licens för vadhållning eller online- spel, är då uppfyllt. Men detta kan inte anses tillräckligt. 
  
 Staten bör tillse att företagen inte delar samma kunddatabas. I praktiken innebär det att de kunder som spelar på vadhållning ”förs över” till det bolag som verkar inom fri konkurrens, medan t.ex. lott- köpare förs över till företaget med de exklusiva rättigheterna. För det fall en spelare så att säga spelat i båda ”lådorna” bör dock båda bolagen tillåtas att använda uppgifterna. Att användningen av kund- databaser är särskilt viktig framgår bl.a. av ett fall från Belgien. Det nationella statliga lotteriet i Belgien har monopol på att anordna lotterier för allmänheten. Sedan år 2013 anordnar det nationella stat- liga lotteriet också sportvadhållning under varumärket Scoore. Genom att använda uppgifter i sitt kundregister för att skicka  
 e-postmed- 
  
 289 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 delande om lanseringen av Scoore fann den belgiska konkurrens- myndigheten att det nationella statliga lotteriet hade brutit mot kon- kurrensreglerna. Enligt myndigheten hade kunddatabasen byggts upp genom ett monopol och ett motsvarande register kunde inte byggas upp av konkurrenterna inom rimlig tid och till rimliga kost- nader. I september 2015 beslutade därför konkurrensmyndigheten att det nationella statliga lotteriet skulle betala en sanktionsavgift på 1,2 miljoner euro. 
  
 Inledningsvis blir det av flera skäl svårt att hävda att Svenska Spels separerade delar inte ska få använda t.ex. en gemensam webb- plats. Först måste frågor om teknik, spelkonton, rätt till varumärke m.m. lösas. På sikt bör emellertid en åtskillnad ske också här, om inte mycket starka skäl talar för något annat. 
  
 De olika delarna av Svenska Spels tekniska system är djupt integre- rade med varandra. Spelsystem, ombudsterminaler m.m. utgör alla komponenter i denna integration. Det bör ankomma på ägaren att vidta åtgärder som främjar en separering också i detta avseende. Detta är viktigt, inte minst om den del av företaget som verkar i fri konkurrens ska avyttras i framtiden. 
  
 Under alla förhållande bör staten säkerställa att medel inte flyttas mellan företagen i syfte att användas för olika slags korssubven- tionering. Särskilt gäller detta marknadsföring, där villkoren för det statliga bolag som verkar med licens enligt 4 kap. spellagen föreslås bli olika i förhållande till andra spelföretag (se avsnitt 11.3 och 11.4). Det är naturligtvis också centralt att Svenska Spels interna organi- sation utformas på ett sätt som inte motverkar syftet med separa- tionen. 
  
 Vid sidan av dessa åtgärder som ägaren kan vidta blir Konkur- rensverkets roll helt avgörande. Utredningen har i avsnitt 28.5 pekat på den särskilda uppföljning som i detta avseende kan göras av Konkurrensverket och Spelmyndigheten. 
  
 Det ligger ett stort ansvar på Konkurrensverket att följa upp vidtagna åtgärder så att målet med konkurrensneutralitet uppfylls. 
  
 290 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 Avyttring av delar av Svenska Spel 
  
 Det kan knappast sägas vara en huvuduppgift för staten att erbjuda spel till medborgarna. Som framhållits i kap. 4 finns det dock en politisk logik på spelområdet som skiljer sig från andra sektorer. Att detta bl.a. leder till att staten – för att begränsa de negativa kon- sekvenserna av spel – vill och bör begränsa marknadstillträdet till vissa spelsektorer är naturligt. I den nuvarande svenska situationen skulle en marknad med helt fri konkurrens leda till konsekvenser som inte går att förutse och sannolikt leda till att spelandet skulle hamna på allt annat än rimliga nivåer. Att ett statligt bolag som driver spelverksamhet med exklusiva rättigheter kan och måste ta särskilda hänsyn är naturligt. 
  
 Ett statligt spelföretag som verkar i direkt konkurrens med andra är däremot i princip som vilket annat spelföretag som helst. Särskilt i denna del ska licensmarknaden vara konkurrensneutral och så långt som möjligt ge alla spelföretag samma affärsmässiga förutsättningar (och begränsningar). Ett statligt spelföretag som verkar i fri kon- kurrens kan naturligtvis ta särskilda hänsyn, men om dessa i alltför hög grad avviker från konkurrenternas åtgärder kommer detta att skada bolaget. 
  
 Utredningen kan inte se att det finns annat är rent ekonomiska skäl för staten att driva ett spelföretag på en marknad med fri kon- kurrens. Det är naturligtvis tillåtet för staten att fortsatt verka på spelmarknaden också under denna premiss. För att undvika, inte minst de konkurrensrättsliga problemen, rekommenderar utredning- en ändå att staten avyttrar de delar av Svenska Spel som verkar på den del av marknaden som har fri konkurrens. Den danska reger- ingen har indikerat att man vill sälja den konkurrensutsatta delen av Danske Thompson, Danske Licens Spil. Medan partier som stöder reger- ingen har uppgett att en sådan försäljning vore ”lika lätt som att knäppa med fingrarna”, har de danska socialdemokraterna hävdat att det är en dålig idé att göra sig av med en stabil intäktskälla på en marknad som troligen kommer att växa ännu mer i framtiden. Ännu har inget beslut i frågan tagits.2 
  
 2 Danske Spil genererade en GGR på 4,7 miljarder DKK år 2015 där Danske Licens Spil stod för 33 procent (1,5 miljarder DKK) av den totala GGR:n. Bedömare har uppgett att pris- lappen för Danske Licens Spil bör ligga på mellan  
 3–5 
  miljarder DKK (Gambling Compliance, 11 april 2016). 
  
 291 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 Det ska konstateras att detta vägval är ett rent politiskt ställ- ningstagande med stora konsekvenser för såväl Svenska Spel som offentligfinansiellt. Några mer konkreta förslag lämnas därför inte rörande detta. 
  
 Under förutsättning att tillräckliga åtgärder vidtas när det gäller åtskillnaden mellan Svenska Spels båda delar, dvs. den del med den exklusiva licensen och den del med de direkt konkurrensutsatta delar- na, finns goda förutsättningar att det uppstår en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt acceptabel och fungerande aktörsbild. 
  
 27.7Staten och ATG 
  
 Utredningens förslag: Staten överlämnar kontrollen av ATG till ägarna. 
  
 ST och SG åtar sig att tills vidare svara för finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse (HNS). 
  
 På många marknader som öppnats för konkurrens är tillträde till infrastruktur/nödvändiga faciliteter och villkoren för detta avgör- ande för att konkurrensen ska fungera väl.3 
  
 Frågan om hur andra spelföretag ska få tillgång till dessa nöd- vändiga faciliteter har behandlats i avsnitt 10.6.6. Utöver de förhål- landen som direkt har bäring på spelet har företrädare för Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG) angett att ATG:s bolagsord- ning bör anpassas till ATG:s nya roll och att avtalet mellan staten och ST/SG bör anpassas till ”sportens” nya roll. Härutöver har an- getts att ST tillsammans med SG, svarar för finansiering av HNS enligt särskilt avtal med staten. 
  
 27.7.1ATG:s bolagsordning 
  
 Den sedan år 1999 gällande bolagsordningen för ATG anger att styrelsen ska bestå av elva ledamöter. Regeringen utser sex ledamöter. Övriga ledamöter väljs på ordinarie bolagsstämma, varvid ST nomi- nerar fyra ledamöter och SG en ledamot. Regeringen utser bland 
  
 3 Se t.ex. Konkurrensverkets rapport Monopolmarknader i förändring (2004:13). 
  
 292 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 ledamöterna en ordförande. Som styrelsens beslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ordförande eller, vid hans frånvaro, vice ordförande biträder (§ 7). 
  
 Upphör det avtal som gäller mellan staten och förbunden ST och SG (se nedan) utan att ett nytt avtal då träder i dess ställe, ska bolaget omedelbart träda i likvidation. Vid likvidation ska det be- lopp, med vilket bolagets behållna tillgångar överstiger summan av det inbetalade aktiekapitalet och eventuella övriga kapitaltillskott från aktieägarna, disponeras för trav- och galoppsporten på sätt reger- ingen, efter hörande av förbunden, beslutar (§ 15). 
  
 27.7.2Avtalet mellan staten och förbunden (ST och SG) 
  
 Det nu gällande avtalet mellan staten och förbunden ST och SG gäller under perioden den 1 april 2016 t.o.m. den 31 december 2018. 
  
 Avtalets syfte är att reglera och spegla ansvarsförhållandena mellan den svenska staten, ST, SG och ATG. Förbunden sörjer för såväl tävlingsverksamheten och de sportsliga värdena i verksamheten som för trav- och galoppsportens utveckling i övrigt. ATG ansvarar för spelverksamheten och att ekonomiska resurser ställs till hästsportens förfogande för att säkerställa en långsiktig och positiv utveckling. Staten ansvarar för att genom beviljande av tillstånd verka för att bolaget ges förutsättningar att uppfylla sitt uppdrag (§ 1). 
  
 ATG och förbunden har att verka för att trav- och galopps- porten inom landet ska kunna bedrivas på ett sådant sätt att de lång- siktiga förutsättningarna för sportens utveckling och geografiska spridning tryggas. Därvid ska galoppsportens och de mindre trav- banornas särskilda behov beaktas (§ 3). Ett gott djurskydd ska upp- rätthållas i verksamheten (§ 4). 
  
 ATG ska efter tillstånd av regeringen anordna vadhållning om pengar för allmänheten i samband med hästtävlingar. Bolaget har enligt beviljat tillstånd ensamrätt att anordna sådant spel i Sverige. Det åligger bolaget att tillse att formerna för vadhållningen är be- tryggande. 
  
 Bolaget ska beakta konsumenternas intresse av ett trovärdigt alternativ till i Sverige illegal spelverksamhet. En väl utbyggd service i såväl storstad som glesbygd ska eftersträvas. 
  
 293 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sociala skyddshänsyn ska prioriteras när spelformer utvecklas och i övrig verksamhet. Risken för bedrägerier och olagligt spel ska också beaktas. Maximal säkerhet i spelhanteringen ska eftersträvas. En effektiv och oberoende kontroll ska möjliggöras för tillsyns- myndigheten. 
  
 Bolaget ska i sin marknadsföring av verksamheten ha en ansvars- full inriktning som också innebär ett socialt åtagande, i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande (§ 8). 
  
 27.7.3Finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse (HNS) 
  
 Av avtalet med staten följer att det under avtalsperioden årligen ska avsättas 50 miljoner kronor av ATG:s överskott från spelverksam- heten för övergripande insatser av riksintresse för hästsektorn i Sverige. Dessa medel ska avsättas till HNS. Medlen ska fördelas en- ligt följande: 
  
 1.6 miljoner kronor ska avse särskilda satsningar på barn- och ungdomsverksamhet inom hästsektorn, 
  
 2.6 miljoner kronor ska avse särskilda satsningar på utvecklings- projekt inom hästsektorn, varav 2 miljoner kronor ska avse främ- jande av avel och uppfödning, 
  
 3.33 miljoner kronor ska avse utbildningsverksamhet, inklusive häst- sportens ansvar för delfinansiering av hippologutbildningen och hovslagarutbildningen, 
  
 4.5 miljoner kronor ska avse säkerställande av verksamheterna vid anläggningarna Wången, Strömsholm och Flyinge. 
  
 Av dessa medel får högst 6 miljoner kronor årligen användas för stiftelsens administration och förvaltning av medlen. De administra- tiva kostnaderna ska belasta samtliga utgiftsposter. I övrigt ska medlen oavkortat användas för sitt nämnda ändamål och fördelas allsidigt inom sektorn. 
  
 För att följa effekterna av detta avtal finns en referensgrupp med företrädare för förbunden, ATG, HNS, Finansdepartementet och Näringsdepartementet. Gruppen sammanträffar två gånger per år 
  
 294 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 och ska som utgångspunkt särskilt följa upp de satsningar som gjorts i enlighet med ovanstående. 
  
 27.8Utredningens bedömning 
  
 ATG 
  
 Om den föreslagna modellen accepteras i den fortsatta beredningen innebär detta – om inga åtgärder vidtas – att staten kontrollerar tre spelföretag. Särskilt när det gäller ATG leder detta till särskilda problem. 
  
 Genom omregleringen faller statens grundåtagande enligt avtalet mellan staten och de berörda förbunden som innebär att staten ansvarar för att genom beviljande av tillstånd verka för att ATG ges förutsättningar att uppfylla sitt uppdrag. 
  
 Regeringen blir med förslaget inte längre tillståndsmyndighet och Spelmyndigheten ska och kan i sin licensgivning inte ta några hänsyn som innebär att vissa spelföretag gynnas framför andra. Utred- ningsdirektiven anger inte heller att några särskilda förutsättningar ska gälla för just de spellicenser som kan komma att tilldelas häst- sportens företag. Utredningens ställningstagande kan därför inte bygga på annat än rent spelmässiga förutsättningar. 
  
 Om ATG, i överensstämmelse med vad som aviserats, vill expan- dera sin spelverksamhet till annat än spel på hästar, t.ex. sportvad- hållning, leder detta till att företaget kommer att konkurrera med bl.a. Svenska Spel. Staten kommer då på ett sätt att konkurrera med sig själv. Detta blir i en marknadssituation som den nu aktuella direkt olämpligt. 
  
 ATG är inte ett statligt ägt bolag. Detta medför en begränsning av vilka åtgärder som kan föreslås. 
  
 Den föreslagna licensmodellen innebär att hästsporten har möjlig- het att sälja vissa rättigheter (ljud, bild, tillgång till banor och sport- databas m.m.) till andra spelföretag. Detta ska ske på konkurrens- neutrala och  
 icke-diskriminerade 
  villkor. Att dessa rättigheter ska säljas av ett spelföretag som direkt konkurrerar med köparna är inte heller optimalt. Det blir också svårt att tänka sig bra sponsorsam- arbeten om spelföretagen, direkt eller indirekt, tvingas sponsra en konkurrent (ATG). 
  
 295 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 SOU 2017:30 
  
 För att undvika situationer som dessa har ST och SG lämnat en avsiktsförklaring som innebär att ATG blir ett ”rent” spelföretag och vidare att t.ex. sportdatabasen flyttas från ATG till ”sporten”, ST/SG:s nuvarande avtal med banorna om exklusiv rätt till ljud- och bild från tävlingar bibehålls/förstärks och avtalet mellan ST/SG och ATG om ljud- och bildrättigheter sägs upp. 
  
 Enligt den bedömning som har framförts av företrädare för ST och SG samt ATG tar denna separation ungefär sex månader att genomföra. 
  
 Utredningen kan för sin del inte dra någon annan slutsats än att staten bör uppmuntra och stödja de föreslagna åtgärderna. Genom dessa bryts ”intimiteten” mellan sporten och spelet på ett ändamåls- enligt och konkurrensneutralt sätt. Åtgärden bör också medföra att spelsäkerheten i någon mån förstärks eftersom sporten kan upp- rätthålla en tydlig gränsdragning till spelet i förhållande till alla spel- företag. 
  
 Slutsatsen för utredningens del blir även att staten i den uppkom- na situationen inte längre behöver behålla ett bestämmande inflytan- de över ATG. Trav- och galoppsportens utveckling inkl. bl.a. avel och uppfödning, registrering enligt uppdrag från Jordbruksverket, ungdomsverksamhet, utbildning, centrala servicefunktioner för och ekonomisk kontroll av banor m.m. löses i vart fall inte på bästa sätt inom ramen för den föreslagna licensmodellen. Efter en anpassning av ATG:s bolagsordning som måste anpassas till ATG:s nya roll bör staten därför kunna släppa sitt inflytande över ATG. 
  
 HNS 
  
 Företrädare för ST har till utredningen uppgett att man, i ett avtal med staten, är beredd att tillsammans med SG svara för finansiering av HNS. Måhända ska detta uppfattas som att villigheten att finan- siera HNS är beroende av att alla, eller i varje fall de flesta, av sportens övriga framförda önskemål uppfylls. 
  
 Utredningen kan inte finna annat än att detta ”erbjudande” bör accepteras av staten. Det finns naturligtvis ingen garanti för att ett sådant åtagande av nuvarande företrädare för ST och SG inte sägs upp av t.ex. en ny föreningsstyrelse. För att skapa en något större 
  
 296 
  
 SOU 2017:30 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 långsiktighet bör ett sådant avtal ingås tills vidare, med en uppsäg- ningstid på, förslagsvis, fem år. 
  
 Alternativet vore att staten svarar för finansieringen av HNS. Detta kan då ske genom en särskild eller höjd skatt för de spelföre- tag som erbjuder vadhållning på hästar. Även om det inte krävs något avsevärt skatteuttag för att få in motsvarande 50 miljoner kronor blir det emellertid ändå differentierade skattesatser i förhållande till andra likartade spel (t.ex. sportvadhållning), något som återigen aktualiserar statsstödsproblematiken. Härtill kommer att ATG med sin dominans på denna del av marknaden ändå skulle få bära den absoluta merparten av denna kostnad. Det är då riktigare att ST och SG redan från början får finansiera HNS som ju gagnar den egna sporten. Att utrymme för detta bör finnas framgår av avsnitt 10.6.6 och kapitel 26. 
  
 297 
  
 28Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 28.1Utredningsdirektiven 
  
 I utredningens direktiv anges att i samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteri- inspektionen. Denna myndighet bör också få rätt att meddela före- skrifter och uppställa de villkor som är nödvändiga samt att återkalla licenser. Det är viktigt att förutsättningarna för licensgivningen blir tydliga och kan tillämpas på ett öppet,  
 icke-diskriminerande 
  och förutsebart sätt. 
  
 Vidare anges i direktiven att Lotteriinspektionen bör få en tydlig uppgift och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. Ett brett kunnande bör samlas på myndigheten som kan leda till en- hetlighet i licensgivningen och en ändamålsenlig och enhetlig tillsyn. Lotteriinspektionens olika roller, dvs. dess ansvar för såväl tillstånds- givning som tillsyn över att marknadens aktörer följer regleringens bestämmelser och myndighetens beslut, bör utvärderas som ett led i övervägandena kring hur myndighetens uppdrag bör formuleras vid införandet av ett licenssystem. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund överväga hur arbetet i Lotteri- inspektionen bör förändras vid införandet av ett licenssystem och lämna förslag till en ny instruktion för myndigheten samt till hur verksamheten vid myndigheten bör finansieras. 
  
 Frågan om hur myndighetens verksamhet finansieras i dag redo- visas i detta kapitel, medan den framtida finansieringen behandlas i kapitel 24. 
  
 299 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 28.2Beskrivning av Lotteriinspektionen 
  
 28.2.1Uppgifter och mål 
  
 Lotteriinspektionen är en myndighet under Finansdepartementet, som enligt sin instruktion1 är en förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier. Utöver det som följer av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, lotterilagen (1994:1000) och kasino- lagen (1999:355) har Lotteriinspektionen enligt instruktionen till uppgift att 
  
 •svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamåls- enlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs, 
  
 •följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt bistå reger- ingen med det underlag som behövs inom spelområdet, 
  
 •främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen, 
  
 •verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet, 
  
 •vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förord- ningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och 
  
 •utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobliga- tionslån. 
  
 De mål som regeringen har fastställt för verksamheten anges i Lotteri- inspektionens regleringsbrev. 2016 års mål återges i faktarutan nedan. 
  
 1 Förordning (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. 
  
 300 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 –Kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säker- het i all spel- och lotteriverksamhet. 
  
 –Verksamheten ska bidra till ett minskat utbud av illegal spel- och lotteriverksamhet. 
  
 –Myndighetens föreskrifter ska bidra till ett gott konsument- skydd. 
  
 –Tillståndsgivningen ska ge förutsättningar för en väl fungeran- de spelmarknad samt minimera riskerna för sociala skadeverk- ningar. 
  
 –Myndigheten ska följa och analysera utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt vid behov informera regeringen (Finansdepartementet) om frågor som påverkar den svenska spelmarknaden. 
  
 –Myndigheten ska arbeta säkerhets- och problemorienterat samt koncentrera arbetet till de sektorer på marknaden där risken för kriminalitet och sociala skadeverkningar bedöms vara störst. 
  
 28.2.2Organisation och verksamhet 
  
 I enlighet med myndighetens instruktion leds Lotteriinspektionen av en styrelse, med f.n. sju ledamöter. Generaldirektören, som ingår i styrelsen, är myndighetschef. 
  
 Vid Lotteriinspektionen finns tre avdelningar, som var och en har ett avgränsat ansvarsområde. Avdelningarnas årliga prioriterade uppgifter preciseras i Lotteriinspektionens verksamhetsplan. Myndig- hetens arbetsordning reglerar fördelningen av ansvar och uppgifter. 
  
 Vid 2016 års utgång hade Lotteriinspektionen 48 anställda (41 års- arbetskrafter). Lotteriinspektionen är placerad i Strängnäs. 
  
 301 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 Figur 28.1 Lotterinspektionens organisation (mars 2017) 
  
 28.2.3Resurser och finansiering 
  
 Lotteriinspektionens verksamhet finansieras genom anslag. År 2016 uppgick Lotteriinspektionens totala anslag till 49,3 miljoner kronor. År 2016 gick Lotteriinspektionen med ett överskott på 3,3 miljoner kronor. 
  
 Lotteriinspektionen har ett ekonomiskt mål att täcka anslaget med avgifter med undantag i regleringsbrevet för informations- och utbildningsverksamhet som Lotteriinspektionen bedriver på eget initiativ (max 11,0 miljoner kronor) samt kontroll av illegalt spel. 
  
 Anordnarna får betala avgifter för ansökningar om tillstånd och för kontroll och tillsyn. Dessa avgifter redovisas mot inkomsttitel 9455 lotteriavgifter. Avgifter för utbildning får Lotteriinspektionen använda i verksamheten. Under 2016 levererade Lotteriinspektionen in 29,5 miljoner kronor i avgifter till statsbudgeten. Den avgiftsbe- lagda verksamheten gav totalt ett ekonomiskt underskott, 1,4 miljo- ner kronor, för år 2016. Det ackumulerade resultatet var – 18,6 miljo- ner kronor. Orsaken till detta är att för låga avgifter för handlägg- ning av ansökningar om och tillsyn för har tagits ut under tidigare år. 
  
 Lotteriinspektionens kostnader utgörs till stor del av personal- kostnader. Av 2016 års totala kostnader (46,0 miljoner kronor) stod personalkostnader för 75 procent, 34,5 miljoner kronor. De största kostnadsposterna i övrigt var inköp av tjänster och varor (13 pro- cent), lokaler (8 procent), resor och kontrollkostnader (3 procent) och övriga kostnader (2 procent). Totala kostnaderna för myndig- 
  
 302 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 heten har legat på samma nivå de senaste fem åren. Medelantalet an- ställda har däremot ökat med cirka 20 procent. 
  
 Lotteriinspektionens prestation ska återrapporteras via kostnader, intäkter och volym i de olika verksamhetsområdena samt hur väl Lotteriinspektionen uppfyller det ekonomiska målet avseende den verksamhet där avgifter tas ut. 
  
 Enligt regleringsbrevet ska Lotteriinspektionen redogöra för de kontroll- och tillsynsåtgärder som genomförts, de iakttagelser som myndigheten gjort samt de åtgärder som har vidtagits, av myndig- heten och andra aktörer, inom de sektorer på marknaden som av myndigheten har identifierats som problemområden. 
  
 Vidare ska myndigheten redogöra för de kontroll- och tillsyns- åtgärder som myndigheten har vidtagit vid kontroll av illegalt spel samt för hur samarbetet med berörda myndigheter har fungerat. 
  
 Myndigheten ska avseende tillstånd och normgivning redovisa en sammanfattande bedömning av erfarenheterna från myndighetens tillståndsgivning. 
  
 28.2.4Gällande rätt 
  
 Lotteriinspektionens uppgifter och verksamhet regleras främst i för- ordningen med instruktion för Lotteriinspektionen. Utredningen har tidigare i detta avsnitt redogjort för olika delar av instruktionen. Nedan görs en samlad beskrivning. 
  
 Lotteriinspektionen är förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier (1 §). Instruktionen erinrar i 2 § om att, utöver det som följer av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen, myndigheten ska svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasino- lagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lag- stiftningen följs. 
  
 Vidare ska Lotteriinspektionen följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och inter- nationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet. Myndigheten ska också främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen samt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Lotteriinspektionen ska vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen om åtgärder mot 
  
 303 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 penningtvätt och finansiering av terrorism och utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. 
  
 I instruktionens 3 § anges att myndigheten leds av en styrelse och i 4 § att styrelsen ska bestå av högst sju ledamöter. Av 5 § framgår att det vid myndigheten finns en chefsjurist och i övrigt de funk- tioner som myndighetens ledning bestämmer. Generaldirektören är myndighetschef (6 §). Vid myndigheten ska det finnas en personal- ansvarsnämnd (7 §). Myndigheten ska tillämpa personalföreträdar- förordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 4 § ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden (8 §). 
  
 Lotteriinspektionen ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 6 och besluta om avgifternas storlek (9 §). 
  
 28.3Utredningens bedömningar och förslag 
  
 Utredningens förslag: Utöver det som följer av spellagen (2018:000) och lagen om anordnande av visst automatspel ska myndigheten svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel och för en ändamåls- enlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet. Spelmyn- digheten ska vidare ansvara för  
 licens-, 
  tillstånds- och regelgiv- ning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel. Spelmyndigheten ska ansvara för prövning, regelgiv- ning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 
  
 Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskom- melser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel, och för att kunna utöva en ändamålsenlig till- syn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock inte om över- enskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens med- verkan. 
  
 304 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 Lotteriinspektionen har i dag uppdrag att utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Utredningen föreslår att denna ordning fortsatt ska bestå. 
  
 Spelmyndigheten ska ledas av en myndighetschef. Detta är generaldirektören. Vid Spelmyndigheten ska finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter. 
  
 Den som är anställd hos Spelmyndigheten får inte för egen del eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksamhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställda får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag. 
  
 Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att Spel- myndigheten inte bör omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228). 
  
 Enligt utredningens bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter mellan funktionerna för tillståndsgivning och utövande av tillsyn i Lotteriinspektionens verksamhet skulle vara något betydande problem i dag. Utredningen anser inte heller att sådana konflikter i en kommande Spelmyndighet med ett utökat ansvar för licensgivning, kommer att vara något större problem. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på myndighets- chefen att på ett tydligt sätt skilja dessa uppgifter inom Spelmyn- digheten. 
  
 28.3.1Inledning 
  
 Utredningens förslag innebär att den nya Spelmyndigheten i alla delar kommer få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya spel- myndigheten föreslås bli central licens- och tillsynsmyndighet. Det innebär i praktiken att antalet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. De nya upp- gifterna för Spelmyndigheten innebär att myndigheten behöver till- föras nya och utöka befintliga kompetensområden. 
  
 Frågan om Spelmyndighetens resurser och finansiering behandlas i kapitel 25. 
  
 305 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 Enligt utredningens förslag ska Spelmyndigheten vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen (se kapitel 19). 
  
 Utredningen föreslår även att det vid Spelmyndigheten ska finnas ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Kon- sumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten (se kapi- tel 29). 
  
 Slutligen föreslår utredningen att den nya Spelmyndigheten ska ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthän- delser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrä- dare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestäm- mer (se kapitel 11). 
  
 Spelmyndighetens uppgifter, såvitt avser ett nationellt självav- stängningssystem, rådet för spelmarknadsfrågor och plattform för manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning följer direkt av spellagen (2018:000). Dessa uppgifter behöver därför inte särskilt anges i myndighetens instruktion. 
  
 28.3.2Ny instruktion för Spelmyndigheten 
  
 En del i uppdraget är att med utgångspunkt i den genomförda över- synen och analysen föreslå en ny förordning med instruktion för myndigheten. Nedan sammanfattas de förslag rörande förändringar i gällande instruktion som en ny spelreglering föranleder. 
  
 Uppgifter 
  
 Utöver det som följer av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel ska myndigheten svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet (2 § andra stycket 1) Spelmyndigheten ska vidare ansvara för  
 licens-, 
  till- stånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om an- ordnande av visst automatspel (2 § andra stycket 2). Spelmyndig- heten ska ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen om åtgärder mot penning- 
  
 306 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 tvätt och finansiering av terrorism samt vara representerad i sam- ordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (2 § andra stycket 2 och 3). 
  
 Spelmyndigheten ska vidare främja allmän kännedom om spellag- stiftningen, bidra till en internationell utveckling inom sitt ansvars- område och vid behov samverka med motsvarande myndigheter i andra länder samt följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spelmarknaden nationellt och internationellt samt bistå reger- ingen med det underlag som behövs inom spelområdet (2 § andra stycket 4). 
  
 Spelmyndigheten ska också utöva tillsyn över den utlottnings- verksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån (2 § andra stycket 5). 
  
 Det internationella samarbetet inom spelområdet är omfattande. I 3 kap. 18 och 19 § spellagen finns bestämmelser om spelföretagens internationella samarbete. Det är angeläget att Spelmyndigheten kan ingå avtal om samarbete med sina internationella motsvarigheter rörande t.ex. informationsutbyte. Inte minst kan det vara värdefullt och nödvändigt att, i arbetet för att motverka matchfixning, ingå s.k. Memorandum of Understanding rörande t.ex. informations- utbyte. Förenklat uttryckt måste den som vill ha information också vara beredd att åta sig att lämna motsvarande information. Därför bör det av instruktionen framgå att Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskommelser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan (3 §). 
  
 Ledning 
  
 Lotteriinspektionen leds i dag av en styrelse. Generaldirektören är myndighetschef. Styrelsens ledamöter utses av regeringen och general- direktören ingår i styrelsen. Styrelsen beslutar om Barr tionens verksamhetsplan och andra övergripande frågor som t.ex. föreskrifter, riktlinjebeslut, remissvar och rapporter samt principiellt viktiga beslut som rör nya lotterier och spel. 
  
 307 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 I betänkandet Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) behandlades bl.a. Finansinspektionens uppdrag att vara både till- synsmyndighet och behörig myndighet att besluta om sanktioner. Det hade framförts kritik mot denna ordning eftersom Finans- inspektionen då agerar som både utredare, åklagare och domstol, samt dessutom har rätt att meddela föreskrifter. Enligt kritikerna innebar det en sammanblandning av de olika rollerna. Utredningen kom fram till att det inte fanns tillräckliga skäl att ändra på denna ordning där Finansinspektionen fullt ut har rätt att besluta om sank- tioner mot finansiella institut och dess ledning. En viktig aspekt i utredningens bedömning var att även fysiska personer som drabba- des av sanktioner skulle kunna överklaga Finansinspektionens beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Vid ett överklagande fanns dess- utom en möjlighet att begära inhibition av sanktionsbeslutet. Utred- ningen menade att enskildas behov och rätt till domstolsprövning därför fullt ut fick anses tillgodosedda genom möjligheten att över- klaga besluten till allmän förvaltningsdomstol samt kraven på att ärendena handläggs enligt förvaltningslagen. 
  
 I sammanhanget noterades även att det i myndighetens styrelse finns personer med hög juridisk kompetens vilket borde säkerställa att nödvändiga rättsliga överväganden blir en naturlig del av bedöm- ningen inför styrelsens beslut att vidta sanktioner mot ett institut under tillsyn. 
  
 Under våren 1994 antog riksdagen nya riktlinjer för förvalt- ningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret inför regeringen. 
  
 Spellicensutredningens anser att denna ledningsform också är lämplig för Spelmyndigheten som är en förvaltningsmyndighet (4 och 6 §§). Avseende den situation som redovisats ovan gällande Finansinspektionen anser utredningen att Spelmyndighetens dubbla roller avseende uppdraget att vara både tillsynsmyndighet och behörig myndighet att besluta om sanktioner bör tydliggöras i myndighetens arbetsordning. Det bör åligga myndighetschefen att säkerställa att handläggningen av sanktionsärenden inte innebär att samma enhet som utreder överträdelser också beslutar om sanktioner. Utredning- ens bedömning är att enskildas behov och rätt till domstolspröv- 
  
 308 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 ning får anses tillgodosedda genom möjligheten att överklaga besluten till allmän förvaltningsdomstol samt kraven på att ärendena hand- läggs enligt förvaltningslagen. 
  
 Regeringen ansåg även att det var av vikt med demokratisk insyn och kontroll vid dessa myndigheter. I regel borde man därför inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. I insynsrätten låg vidare att myndighetschefen fortlöpande skulle in- formera rådet om viktiga frågor. 
  
 Vid Spelmyndigheten bör det därför finnas ett insynsråd som be- står av högst åtta ledamöter (5 §). Genom inrättandet av ett särskilt insynsråd säkerställs insyn och kontroll. 
  
 Chefsjurist 
  
 Om inte särskilda omständigheter föranleder något annat bör myn- dighetschefen bestämma vilka särskilda befattningshavare det ska finnas på myndigheten. Utredningen ser därför inget skäl att upp- ställa ett krav i instruktionen på att det ska finnas en chefsjurist vid myndigheten. 
  
 Anställningar och uppdrag 
  
 Den som är anställd hos Spelmyndigheten får inte för egen del eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verk- samhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställda får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag (7 §). 
  
 Avgifter 
  
 Spelmyndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 (tillsyn över Riksgäldskontorets utlottningsverksamhet) samt besluta om avgifternas storlek (10 §). 
  
 309 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 Svenska statens premieobligationslån 
  
 Lotteriinspektionen har i dag uppdrag att utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Detta framgår av 2 § 6 för- ordningen med instruktion för Lotteriinspektionen. Riksgäldskon- toret har vid kontakt med utredningen framfört önskemål om att denna ordning ska bestå. I första hand handlar det om att upprätt- hålla ett förtroende för den aktuella utlottningsverksamheten. Utred- ningen föreslår mot denna bakgrund att denna ordning fortsatt ska gälla (2 § 5). Spelmyndighetens tillsynsansvar i denna del omfattas inte av spellagen. 
  
 Kompletterande överväganden och förslag avseende instruktionen 
  
 Det finns ett gemensamt ramverk för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter. Ramverket utgörs av följande förordningar: myndighetsförordningen (2007:515), internrevisionsförordningen, förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 
  
 Internrevisionen vid en myndighet är myndighetsledningens stöd/organ för att bl.a. säkerställa att ledningen fullgör ansvaret för verksamheten som regleras i 3 § myndighetsförordningen. Intern- revisionen granskar och lämnar förslag till förbättringar av myndig- hetens process för intern styrning och kontroll och ger råd och stöd till myndighetens ledning. 
  
 Myndighetens ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen inför regeringen för all den verksamhet som myndigheten bedriver och ska se till att den genomförs effektivt samt enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. 
  
 Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska alla myndigheter under regeringen lämna en årsredovisning till reger- ingen. 
  
 Myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen ska dess- utom upprätta en delårsrapport, något som övriga myndigheter inte behöver göra. Skyldigheten att följa internrevisionsförordningen ska anges i myndighetens instruktion. En prövning av om en myndighet 
  
 310 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 bör omfattas av internrevisionsförordningen, och därmed åläggas att inrätta en internrevision, ska alltid ske när myndighetens instruktion ändras till följd av väsentligt ändrade uppgifter. Vidare ska prövning också göras när en ny myndighet inrättas och vid omstrukturering av myndigheter. 
  
 Enligt uppgifter från Finansdepartementet bör de myndigheter som åläggs att följa internrevisionsförordningen väljas ut genom användning av en kombination av kriterier som rör väsentlighet och risk. För de myndigheter i vars verksamhet det föreligger en hög risk för väsentliga fel i den interna styrningen och kontrollen och ytterst för att myndighetens uppdrag/mål inte nås bör internrevision in- rättas. Dessa myndigheter hanterar ofta stora medelsflöden, verkar under ett komplext regelverk och utmärks av att det finns inslag i verksamheten som sammantaget innebär en ökad riskexponering för myndigheten. 
  
 Med risk avses sannolikheten att en händelse inträffar och/eller att en omständighet föreligger, vilket kan medföra att myndigheten inte kan fullgöra sitt uppdrag/uppnå sina mål. Med väsentligt menas graden av de negativa konsekvenser en risk kan medföra om den inträffar. Storleken på dessa negativa konsekvenser kan i hög grad bedömas vara korrelerade med organisationens storlek. 
  
 Prövningen av om en myndighet ska inrätta internrevision ska ses utifrån både risk och väsentlighet. 
  
 Utredningen gör bedömningen att Lotteriinspektion inte utfyller de kriterier eller en kombination av dessa som myndigheter som åläggs att följa internrevisionsförordningen bör uppfylla. Det är också utredningens uppfattning att inte heller den framtida Spelmyndig- heten uppfyller kriterierna eller en kombination av dessa. Utredning- en gör därmed bedömningen att Spelmyndigheten inte bör om- fattas av internrevisionsförordningen. 
  
 28.3.3Spelmyndighetens olika roller 
  
 Lotteriinspektionen har i dag rollen som både tillståndsgivare och utövare av tillsyn. I betänkandet framgår att Spelmyndigheten får ett väsentligt utökat ansvarsområde avseende licensgivning. Myndig- heten tar över den tillståndsgivning som regeringen i dag ansvarar för avseende Svenska Spel och ATG. Utredningens förslag innebär 
  
 311 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 SOU 2017:30 
  
 ett väsentligt utökat antal licenshavare vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. 
  
 I ett appendix till SOU 1999:962 diskuterar Statskontoret möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Frågan om rollkonflikter disku- teras även på ett mer generellt plan – vilka problem som rollkon- flikter kan medföra och även vilka fördelar det, å andra sidan, kan innebära att i en organisation förenar olika roller. 
  
 Nackdelarna med rollkonflikter är ett principiellt problem enligt Statskontoret, som praktiskt främst tar sig uttryck genom otydlig- het, ifrågasättande och trovärdighetsproblem i omvärlden. 
  
 Statskontoret anför i en rapport från 20123 att problemet med att ha tillståndsgivning och tillsyn vid samma myndighet har upp- märksammats i utvärderingar och granskningar, bl.a. av de tidigare revisionsmyndigheterna Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV). En aspekt som har tagits upp är att tillståndsgivningen kan inkräkta på myndigheternas utrymme att bedriva tillsyn. Detta fram- för allt i de fall då tillsynsmyndigheterna själva bestämmer när och i vilka former en aktiv tillsyn ska utföras. Tillstånd är däremot ofta styrda av att de måste lämnas inom en bestämd tidsram. Konsekven- sen kan bli att tillståndsgivningen prioriteras på bekostnad av till- synen (se SOU 2008:118). 
  
 Fördelarna med sammansatta/blandade roller är mera konkreta. Det kan enligt Statskontoret4 handla om stordriftsfördelar, samord- nings- eller effektivitetsvinster och synergieffekter genom att re- surser, kompetenser och roller/uppgifter hålls samlade på ett ställe. Vidare kan blandade roller, enligt Statskontoret, underlätta helhets- synen, öka genomslagskraften, innebära en kraftsamling samt möjlig- heter till löpande kunskaps- och erfarenhetsutbyten. 
  
 Utredningen gör bedömningen att de olika roller som Spelmyn- digheten har potentiellt kan stå i konflikt med varandra, men i prak- tiken är problemet litet samtidigt som det finns stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation. 
  
 Initialt kommer det att krävas stora personella resurser vid Spel- myndigheten för att hantera licensgivningen som naturligtvis är viktig. 
  
 2Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96. 
  
 3Statskontoret, 2012, Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. 
  
 4Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96. 
  
 312 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 När denna period sedan är över är det angeläget att den personal som varit involverad i licensprocessen kan utnyttjas också för andra ändamål, t.ex. i tillsynsarbetet. Något annat vore inte rationellt. 
  
 Lotteriinspektionen har även i dag två olika roller, tillståndsgivare och utövare av tillsyn. Enligt utredningens bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter i Lotteriinspektionens verksamhet skulle vara något betydande problem. Utredningen anser inte heller att rollkonflikter i den kommande Spelmyndigheten med ett utökat ansvar för licensgivning, kommer att utgöra något större problem. En sådan struktur motsvarar också den internationellt mest vanligt förekommande. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på myndighetschefen att på ett tydligt sätt skilja dessa uppgifter inom Spelmyndigheten på ett ändamålsenligt sätt. 
  
 313 
  
 29Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 Spelområdet är mycket brett och – förutom Lotteriinspektionen – verkar en rad myndigheter, bl.a. Folkhälsomyndigheten, Konsu- mentverket, Finansinspektionen, Polismyndigheten och Åklagar- myndigheten, där på ett eller annat sätt. Med den nyss nämnda ut- gångspunkten är det givetvis angeläget att problem eller svagheter i spelregleringen uppmärksammas tidigt. Det finns därför ett behov av att de mest centrala myndigheterna på spelområdet utbyter infor- mation om tillståndet på spelmarknaden och att sådan information samlas in kontinuerligt. Myndigheten med det övergripande ansvaret bör ha en i någon mening överordnad roll i förhållande till andra myndigheter i fråga om informationsutbyte och dessutom följa vad som händer på spelmarknaden. 
  
 I detta kapitel lämnas förslag på hur den nuvarande organisations- strukturen mellan berörda myndigheter kan anpassas för att genom- föra föreslagen spelreglering på bästa sätt. Kapitlet kommenterar också hur ansvar och befogenheter bör fördelas för att skapa ett nationellt helhetsperspektiv. 
  
 Kapitlet avslutas med utredningens förslag till hur omreglering- en lämpligen utvärderas. 
  
 29.1Regelbunden information till riksdagen stärker helhetssynen av spelmarknaden 
  
 Utredningens förslag: Regeringen bör med vissa intervall, t.ex. två gånger per mandatperiod, ge en samlad lägesbild till riksdagen av utvecklingen på spelmarknaden samt de åtgärder som har gjorts eller föreslås göras. Härigenom stärks helhetssynen. 
  
 315 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skälen till förslaget 
  
 För att etablera den helhetsyn som både Riksrevisionen påtalat och utredningen bekräftar bör regeringen informera riksdagen mera ingående om hur arbetet fortlöper, förslagsvis två gånger per man- datperiod. 
  
 Utredningens förslag till strategisk inriktning för den nya spel- lagen har ett långt tidsperspektiv och övergripande långsiktiga mål. Detta behöver brytas ner till kortsiktigare operativa mål, t.ex. i reg- leringsbrev till olika myndigheter och i myndigheternas arbetsplaner och verksamheter. Inför de rapporteringar som föreslås från reger- ingen till riksdagen bör en mer ingående redovisning göras av myn- digheter som är engagerade på spelområdet. Detta arbete bör hållas ihop av Spelmyndigheten som också bör göra effektutvärderingar av den svenska spelmarknaden inklusive internationella jämförelser. 
  
 Bakgrund till förslaget 
  
 Som tidigare nämnts ska grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen enligt utredningens direktiv inte längre tjäna som förebild. Svensk spelreglering måste anpassas till de snabba och stora förändringarna av spelmarknaden som uppstått till följd av framför allt spelet på internet. Samtidigt måste regleringen leva upp till de skyldigheter som följer av  
 EU-rätten. 
  Ett viktigt budskap i detta be- tänkande är att långsiktighet och stabilitet ska prägla spelregleringen samtidigt som helhetssynen över spelmarknaden ska förbättras spe- ciellt när kretsen av inblandade aktörer utökas. 
  
 29.2Spelmyndigheten bör få en mera central roll som expertmyndighet åt regeringen 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndigheten bör få en uttalad roll att på myndighetsnivå vara expertmyndighet som samordnar den svenska spelregleringen. 
  
 316 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 Skälen till förslaget 
  
 Spelsektorn är horisontell och berör ett stort antal samhällsfunk- tioner som hanteras av olika myndigheter och departement. Vid en omreglering kommer detta att bli än mer tydligt. Spelmyndigheten bör som uttalad expertmyndighet hålla en samlad bild av olika myn- digheters behov och på så sätt få en bättre helhetssyn över spelmark- naden. Föreliggande förslag till långsiktig spelreglering behöver brytas ner i handlingsplaner för kortare perioder för det praktiska genom- förandet. Det bör vara Spelmyndighetens ansvar och ske i samverkan med de myndigheter som på ett eller annat sätt berörs av spelregle- ringen utan att detta på något sätt fråntar någon myndighets ansvar. 
  
 Rollen som samordnande expert på myndighetsnivå bör inklu- dera ett tydligt ansvar för att bl.a.: 
  
 •bidra till att användarna (myndigheter, organisationer och kom- mersiella aktörer) har tillgång till kvalitetssäkrad data (bl.a. sta- tistik) för spelsektorn. 
  
 •göra omvärldsanalyser (nationella och internationella) baserade på såväl egen analys som samverkan med andra myndigheter med relevanta experter, t.ex. Folkhälsomyndigheten och Konsument- verket, bland flera. 
  
 •ha kunskap om forskningsläget kopplat till spelmarknaden i vid mening, t.ex. effekter av olika typer av spelregleringar, effekter av förebyggande åtgärder hos spelbolagen och effekter i vidare mening om riskerna i spelverksamhet. 
  
 Lotteriinspektionen har i många år lämnat en redogörelse (Spel- marknadsrapport) för utvecklingen på spelmarknaden i Sverige och internationellt till regeringen för att ge en ökad förståelse av hur spel- marknaden ser ut i dagsläget och vad som kan komma att ske i fram- tiden inom området. Denna Spelmarknadsrapport bör fortsätta och utvecklas till en årlig redovisning av effekterna av olika åtgärder och händelser på spelmarknaden när det gäller bl.a. företagens utveck- ling, nya produkter, myndigheters åtgärder och forskningens fram- steg. Upplägget bör så långt möjligt utformas på likartat sätt som motsvarande internationella redovisningar. 
  
 I den föreslagna expertrollen bör det på ett tydligare sätt än i dag ingå att uppmärksamma regeringen på nödvändiga åtgärder/juste- 
  
 317 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 SOU 2017:30 
  
 ringar som kan behövas avseende spelregleringen och vilka effek- terna av sådan åtgärder kan bli. Spelmyndigheten bör också infor- mera regeringen om effekterna av den förda spelpolitiken. 
  
 Också Spelmyndigheten bör i sin roll som expertmyndighet och samordningsansvarig arbeta parallellt och i nära samarbete med den utredare som har till uppdrag att följa upp och utvärdera effekterna av en ny spelreglering (se avsnitt 28.5). 
  
 Den föreslagna expertrollen för Spelmyndigheten och de ökade resurser denna kräver förutsätter att regering och riksdag avsätter medel för detta ändamål. 
  
 När det gäller området finansiera och fördela anslag till forskning som har bäring på regleringsåtgärder och effekterna av dessa så är rådande nuläge i Sverige med pågående omreglering av spelmark- naden, en nyligen genomförd Swelogsstudie m.m., ett unikt tillfälle att initiera betydelsefull forskning rörande effekterna av omregler- ingen med fokus på olika regleringsåtgärder. 
  
 Det bör understrykas att utredningen anser att Folkhälsomyn- digheten fortsatt bör ansvara för forskning rörande problemspelan- de m.m. Det är dock viktigt att forskning som har bäring på reg- leringsåtgärder och effekterna av dessa kan koordineras inom det föreslagna spelmarknadsrådet (se avsnitt 28.4). 
  
 Bakgrund till förslaget 
  
 Spelmyndigheten (Lotteriinspektionen) är i dag en relativt liten myn- dighet (cirka 48 anställda). Enligt regleringsbrevet ansvarar myndig- heten för att kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet. Myndigheten ska ha särskilt fokus på åtgärder som kan bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. Myndighetens verksamhet ska också bidra till ett minskat utbud av illegal spel- och lotteriverksamhet. Vidare ska Lotteriinspektionens föreskrifter bidra till ett gott konsumentskydd. Myndighetens och myndighet- ens tillståndsgivning ska ge förutsättningar för en väl fungerande spelmarknad samt minimera riskerna för sociala skadeverkningar. Lotteriinspektionen ska också följa och analysera utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt vid 
  
 318 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 behov informera regeringen (Finansdepartementet) om frågor som påverkar den svenska spelmarknaden. 
  
 Spelmyndigheten är även den svenska kontakten i internatio- nellt spelsamarbete, såväl inom norden och EU som i den övriga världen. 
  
 29.3En framgångsrik spelmarknad är alla inblandade myndigheters gemensamma ansvar 
  
 29.3.1Myndigheter och organisationer med anknytning till spelmarknaden bör samverka bättre för att öka utväxlingen på statens satsningar 
  
 Utredningens förslag: I de fall det bedöms lämpligt bör instruk- tionerna till Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Konsu- mentverket, Finansinspektionen, Konkurrensverket, Polis- och Åklagarmyndigheterna samt Skatteverket i likalydande formu- leringar tydligt uttrycka myndigheternas ansvar att samverka när det gäller svensk spelverksamhet. I de fall ett sådant uppdrag inte lämpar sig i instruktionerna bör övervägas att uttrycka ett sådant uppdrag i regeringsbeslut. 
  
 Skälen till förslaget 
  
 De statliga myndigheter med tydligast koppling till svensk spel- verksamhet är, förutom Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Finansinspektionen, Konkurrensverket och Polis- och åklagarmyndigheter men det finns också flera andra organisa- tioner/intressenter/aktörer som har mer eller mindre koppling till spelmarknaden. Nämnda myndigheter har också, mer eller mindre tydligt, i sina instruktioner i uppdrag att samarbeta nationellt och internationellt med andra myndigheter och organisationer. Lotteri- inspektionen är i dagsläget exkluderad från att se helheten av vad som pågår på alla områden som berör spelmarknaden. Samtidigt är det som tidigare nämnts Lotteriinspektionen som i dag deltar i natio- nella och internationella samarbeten som rör spelverksamhet i ett vidare perspektiv, dvs. även på områden som inte direkt lyder under 
  
 319 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 SOU 2017:30 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde (exempelvis frågor om penning- tvätt och spelberoende). 
  
 För att få ett bättre helhetsperspektiv krävs att den nya Spel- myndigheten, i sin roll som expertmyndighet, vet vad de andra myn- digheterna gör som påverkar spelområdet. På detta sätt kan Spel- myndigheten verka för att alla inblandade myndigheter jobbar mot samma mål och att alla gemensamt arbetar för en så effektiv och väl fungerande spelreglering som möjligt. För att uppnå detta helhets- perspektiv bör det etableras ett spelmarknadsråd. Utredningen tror att en stärkt samverkan mellan involverade myndigheter leder till bättre beslut och en mer effektiv spelreglering vilket i allra högsta grad gynnar såväl kunderna som aktörerna på marknaden. Vidare gör utredningen bedömningen att en stärkt samverkan leder till att forskningen inom spelområdet kan komma att bli mer heltäckande. 
  
 Sammanfattningsvis leder en bättre fungerande samverkan mellan de berörda myndigheterna till en bättre helhetsbild av spelmark- naden och därmed till bättre beslutsfattande på området. 
  
 Bakgrund till förslaget 
  
 Exempel på myndigheter som har flera beröringspunkter med den svenska spelmarknaden och därmed med Spelmyndigheten är följande. 
  
 Folkhälsomyndigheten 
  
 Folkhälsomyndigheten ansvarar bl.a. för en samlad uppföljning inom  
 ANDT-området 
  (alkohol, narkotika, dopning och tobak) och sam- manställer, analyserar och förmedlar kunskap i syfte att förebygga  
 ANDT-relaterad 
  ohälsa. Även inom området spel om pengar har myndigheten motsvarande ansvar. 
  
 Folkhälsomyndigheten har i uppdrag av regeringen att genom- föra insatser för att förebygga spelproblem. I uppdraget ingår att ta fram och sprida ett nationellt kunskapsstöd om spelproblem och hur de kan förebyggas, bidra till samordning på nationellt nivå, fortsätta driva befolkningsstudien Swelogs samt överväga behov av uppfölj- ningssystem och eventuellt förbereda ett sådant. Uppdraget om- 
  
 320 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 fattas också av finansiering av annan forskning som är relevant för att förebygga spelproblem. 
  
 Vissa av dessa uppgifter har stora likheter med den roll som expertmyndighet för spelverksamhet som utredningen föreslår att Spelmyndigheten får framöver. När det t.ex. gäller finansiering av forskning inom spelområdet så sker den urvalsprocessen i dag utan Lotteriinspektionens medverkan. Dessa ansökningar bedöms utifrån både vetenskaplig kvalitet och den nytta forskningsresultaten för- väntas ha i samhället. Denna urvalsprocess kan samverkas i det spel- marknadsråd som utredningen föreslår nedan. 
  
 Konsumentverket 
  
 Konsumentverket ansvarar för att granska företags marknadsföring och reklam så att den inte är vilseledande eller på andra sätt otill- börlig. Ansvaret innebär att Konsumentverket kan inleda tillsyn mot företag som bryter mot marknadsföringslagen. Myndigheten an- svarar även för tillsyn över reklam på spelområdet. 
  
 Även inom detta område föreslår utredningen att en mer formell samverkan bör ske mellan berörda myndigheter för att bidra till en bättre helhetssyn på spelmarknaden och en effektivare reglering. 
  
 Värt att notera är att både Lotteriinspektionen och Konsument- verket har ett tillsynsansvar för marknadsföringsbestämmelserna gällande spelreklam. För innebörden av detta, se vidare i prop. 2016/17:8 s. 38 f. 
  
 Finansinspektionen 
  
 Finansinspektionen ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillstånds- prövning för finansiella marknader och finansiella företag. Finans- inspektionen ska bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och till ett gott konsumentskydd i finanssektorn. 
  
 Finansinspektionen ansvarar också för att samordna tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndig- hetens uppdrag avseende penningtvätt är att utöva tillsyn över att de finansiella företag som omfattas av penningtvättslagen följer de regler som finns där för att förhindra att de utnyttjas för penning- 
  
 321 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 SOU 2017:30 
  
 tvätt. Spelsektorn berörs i allra högsta grad av frågor rörande pen- ningtvätt. 
  
 Genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet, Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direk- tiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG, innebär en utökad tillsynsverksamhet för Finansinspektionen. Flera aktörer som inte står under Finansinspektionens tillsyn i dag kan förväntas ansöka om tillstånd eller om undantag från kravet på till- stånd. 
  
 Också inom detta område föreslår utredningen således att en mer formell samverkan fortsatt bör ske mellan berörda myndigheter för att bidra till en bättre helhetssyn av spelmarknaden och en effek- tivare reglering. 
  
 Polis- och Åklagarmyndigheterna 
  
 Lotteriinspektionen saknar befogenheter och möjligheter att närmare utreda misstänkta brott på spel- och lotteriområdet. Samverkan med andra myndigheter inom området är därför viktigt för myndigheten. Den vanligaste åtgärden vid misstänkt brott på spelområdet är att Lotteriinspektionen vidarebefordrar de uppgifter myndigheten har till Polismyndigheten för eventuell vidare utredning. 
  
 Redan i dag anordnar Lotteriinspektionen informations- och utbildningsinsatser till polis och åklagare avseende illegala spelauto- mater. Detta arbete föreslås också bli en mer formell samverkan för att bl.a. bidra till en bättre helhetssyn av spelmarknaden. 
  
 Skatteverket 
  
 I dag är de flesta aktörer på spelmarknaden undantagna spel- eller lotteriskatt. Utredningen föreslår att denna ordning ändras. Skatte- verket kommer således att få en central roll för effektiviten av flera av utredningens förslag. Ett exempel härpå är utredningens förslag om att vinster avseende spel om pengar som anordnats av företag som saknar licencs i Sverige blir skattepliktiga för spelaren. Detta är ett av flera viktiga vertyg för att uppnå kanalisering. Även när det 
  
 322 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 gäller utredningens förslag om utvidgad spelskatt samt höjd be- skattning av kommersiellt landbaserat kasinospel har Skatteverket en grundläggande roll. Skatteverkets arbete med spelbeskattningen är också en förutsättning för att kunna följa upp den föreslagna re- formens ekonomiska konsekvenser för staten (se avsnitt 28.5). 
  
 Lotteriinspektionen har i dag en god samverkan med Skatteverket. Mot bakgrund av utvidgningen av spelbeskattningen, föreslår ut- redningen att en mer formell samverkan fortsatt bör ske mellan be- rörda myndigheter, som inkluderar Skatteverket. Detta för att bidra till en bättre helhetssyn över spelmarknaden och en effektivare reg- lering. 
  
 29.4Ett spelmarknadsråd inrättas 
  
 Utredningens förslag: En bestämmelse införs i spellagen enligt vilken ett råd för frågor om spel och spelmarknaden inrättas där företrädare för de mest centrala myndigheterna och organisa- tionerna på spelområdet ska utbyta information om frågor som rör spel och spelmarknaden. Spelmarknadsrådet ska bestå av de antal ledamöter som bestäms av Spelmyndigheten. Rådet ska sam- manträda minst två gånger om året. Spelmyndigheten får bestäm- ma att också andra myndigheter och intressenter än de mest centrala kan närvara vid sammanträdena. 
  
 Riksrevisionen granskade år 2012 statens roll på spelmarknaden (RiR 2012:15, Staten på spelmarknaden – når man målen?). Riks- revisionen framhöll att det behövdes bättre förutsättningar för ett förebyggande arbete för att motverka ett ökat spelberoende, tydli- gare samverkan mellan involverade aktörer, ökad forskning inom området samt ett tydliggörande av vilken huvudman som ansvarar för behandling av spelberoende. 
  
 Med den nya roll som Spelmyndigheten föreslås få i den fram- tida spellagstiftningen med utökade befogenheter kommer myndig- hetens betydelse för att uppnå riksdagens och regeringens spelpolitik att bli allt större. Som tidigare framhållits är utredningens bedöm- ning att Spelmyndigheten framgent måste ha en bredare kunskap på hela spelområdet för att kunna leva upp till sin nya roll. 
  
 323 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 SOU 2017:30 
  
 Mot bakgrund av vad som anförts är utredningen av uppfattning- en att ett råd för frågor om spel och spelmarknaden bör inrättas där erfarenheter och information kan utbytas mellan de mest centrala myndigheterna, organisationerna och intressenterna (exempel på intressenter är BOS/SPER, Spelberoendes Riksförbund mf.l.) på spelområdet Det främsta skälet för att inrätta spelmarknadsrådet är att öka möjligheten till att de problem eller svagheter som kan finnas på spelområdet uppmärksammas tidigt. Till detta kommer att rådet kan vara särskilt värdefullt för Spelmyndigheten om den ska följa utvecklingen på spelmarknaden på det i föregående avsnitt angivna sättet. 
  
 Spelmarknadsrådets roll bör vara att bistå myndighetens ledning med expertutlåtanden i de frågor som myndigheten hänskjuter till rådet. Rekommendationerna från rådet bör ingå i myndighetens underlag för beslut. 
  
 Av vad som anförts tidigare framgår att utredningen föreslår att Spelmyndigheten i samråd med andra berörda myndigheter kan initiera forskning som har bäring på regleringsåtgärder och deras effekter. Att det sedan blir andra som bedriver forskningen och till- delar anslag är en annan sak. Utredningen gör bedömningen att det bl.a. för den uppgiften förutsätts ett särskilt råd för spelmarknads- frågor. 
  
 I Folkhälsomyndighetens rapport, Metoder för att förebygga spel- problem, En systematisk litteraturöversikt (Folkhälsomyndigheten 2016) var en av slutsatserna när det gäller framtida forskning inom området spelproblem ”att framtida forskning om metoder för före- bygga spelproblem måste läggas större vikt på studiedesign. Utvär- deringar av insatsers effekter bör även sträva efter att anknyta till, och följa upp kunskap, om exempelvis risk- och skyddsfaktorer som framkommit ur de stora populationsstudierna. De utvärderingar som görs måste vidare formulera tydligare frågeställningar som systema- tiskt prövas i försöken. Det är också viktigt att ta ställning till vilka försöksgrupper som bör ingå i de planerade studierna.” 
  
 Denna typ av utmaningar kräver samordning mellan berörda myn- digheter och hanteras, enligt utredningen, lämpligast i ett råd som har expertkunskaper avseende spel och spelmarknaden. 
  
 Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen en ny paragraf i spellagen enligt vilken myndigheter och experter inom spel och 
  
 324 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 spelmarknaden träffas minst två gånger om året för att utbyta erfaren- heter om vad som sker och kan förväntas ske på spelmarknaden. 
  
 Spelmyndigheten bör vara ansvarig för att rådet tilldelas medel för sin verksamhet. Det förutsätter naturligtvis att regering och riksdag beslutar om att medel för detta ändamål får omfattas av det anslag som Spelmyndigheten tilldelas (se kapitel24). 
  
 29.5Tydlig uppföljning är en kritisk faktor för ett lyckat genomförande av en ny spelreglering 
  
 Utredningens bedömning: Reformen bör följas upp och utvärde- ras kontinuerligt och – mer samlat – efter tre år, främst avseende effekter på marknadsutvecklingen, kanalisering, konsumentskydd, folkhälsa och skatteintäkter. 
  
 Skälet till förslaget 
  
 Utredningen har fått i uppdrag att på mycket kort tid ta fram ett förslag till omreglering av den svenska spelmarknaden. Detta upp- drag liknar inte en vanlig omreglering på en marknad som är normalt konkurrensutsatt. Det har gjort utredningsarbetet mer komplicerat än vid andra övergångar från ett monopol till en marknadslösning. Spelmarknaden är komplex och påverkas av ett flertal faktorer. 
  
 Det är mot den bakgrunden rimligt att anta att det finns saker som blivit fel eller som brister i förhållande till hur marknaden fun- gerar nu och i den nära framtiden. Även efter remissbehandling m.m. kommer det att finnas saker som snabbt kan behöva justeras. Er- farenheterna från omregleringar av andra spelmarknader i vår omvärld talar med styrka för detta. 
  
 Enligt utredningens uppfattning är det, efter en så omfattande reform som denna, angeläget att följa upp effekterna på marknaden i olika avseenden. Detta har berörts redan i kapitel 5. Regeringen bör därför formulera ett utvärderingsuppdrag att läggas på en obe- roende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Om behov av snabba åtgärder uppstår kan utvärderaren hos regeringen väcka initiativ om en ändring av regleringen. Utredningen konstaterar att nödvändiga 
  
 325 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 SOU 2017:30 
  
 justeringar och tillägg i lagstiftningen på så sätt kan ske mot bak- grund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från eventuella kompletterande utredningar. 
  
 För att syftet med omregleringen ska nås, är angeläget att kunna följa utvecklingen på marknaden och effekterna av en del planerade åtgärder redan innan omregleringen trätt i kraft. Det bör övervägas att ge Spelmyndigheten och Konkurrensverket i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på spelmarknaden under omreglerings- perioden. Myndigheterna ska löpande samråda med varandra för att säkerställa att alla relevanta aspekter blir belysta, särskilt vad gäller kanaliseringsnivå och konkurrenssituationen. 
  
 På samma grunder som övervägts ovan avseende Spelmyndig- heten och Konkurrensverket bör även Skatteverket ges i uppdrag att följa och analysera utvecklingen av skatteintäkterna från spel- marknaden under omregleringsperioden. Detsamma gäller naturligtvis även Folkhälsomyndigheten i fråga om folkhälsoaspekterna. 
  
 Såväl marknadens aktörer som berörda myndigheter behöver få tid innan en en mer samlad uppföljning kan göras och rimliga slut- satser dras. Regelutredningen påpekade i sitt betänkande Liberali- sering, regler och marknader (SOU 2005:4) att det är svårt att ut- värdera avmonopoliserade marknader. En samlad utvärderingen av reformen bör därför göras efter tre år. 
  
 Parallellt bör utvärderaren således kunna utnyttja tiden fram till den föreslagna samlade treårsuppföljningen för att värdera de fak- tiska resultaten av den nya lagstiftningen, friheterna, begränsning- arna, de nya regelsystemens funktionalitet etc. och få kunskap om de är effektiva och uthålliga. Inte minst skulle bedömningen därvid kunna göras mot bakgrund av statens ägarstrategi visavi Svenska Spel. Dessutom borde det då vara möjligt att se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etableras på den regelreformerade marknaden och dra slutsatser angående måluppfyllelse, transparens i systemet, vinståterbetalningsmekanismer m.m.. Vidare skapar ett sådant upp- lägg utrymme för lärande och kompetensuppbyggnad hos de myn- digheter som har  
 besluts-, 
  tillsyns- och kontrollfunktioner på en omreglerad spelmarknad. 
  
 Utredningen menar att utvärderingen bör göras utifrån målen med reformen. Det sagda innebär att utvärderingen bl.a. bör avse effekterna för konsumenterna när det gäller utbud och spelsäkerhet samt att risken för problemspelande särskilt utvärderas. 
  
 326 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen 
  
 Utvärderingen bör också belysa om regleringen har fungerat till- fredsställande och om övriga förutsättningar som satts upp i sam- band med reformen, såsom konkurrensmässiga förutsättningar, har kunnat uppfyllas. Utredningen anser att utvärderingen måste ta hän- syn till bl.a. de behov som spelmarknadens aktörer har av långsiktigt stabila spelregler. 
  
 327 
  
 30 Övrigt 
  
 30.1Anmälan av förslag till tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster 
  
 Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen, kommande för- ordningar och föreskrifter behöver anmälas till  
 EU-kommission- 
  en enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträf- fande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för infor- mationssamhällets tjänster. 
  
 Skälen för bedömningen 
  
 Enligt direktiv (EU) 2015/1535 är medlemsstaterna skyldiga att till  
 EU-kommissionen 
  anmäla alla föreskriftsförslag som innehåller tek- niska föreskrifter och som reglerar fysiska produkter eller informa- tionssamhällets tjänster. Vad som avses med tekniska föreskrifter m.m. framgår av artikel 1 i direktivet. Undantag behandlas i artikel 7. 
  
 Direktiv (EU) 2015/1535 har genomförts i Sverige genom för- ordningen (1994:2029) om tekniska regler och Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter. 
  
 Förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av Regerings- kansliet. En anmälan av förslag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och Kommerskollegium. 
  
 Utredningen gör bedömningen att den föreslagna lagen och kom- mande förordningar och föreskrifter kommer att behöva anmälas enligt ovan nämnda process. 
  
 329 
  
 Övrigt 
  
 SOU 2017:30 
  
 30.2Statligt ägande i olicensierade spelbolag 
  
 Utredningens bedömning: Staten bör inte investera i bolag som bedriver verksamhet i strid med spellagen. 
  
 Den privata svenska spelbranschen har på 20 år växt till ett tjugotal företag med 7 300 anställda och en omsättning i Sverige efter ut- betalda vinster på 4,4 miljarder kronor. De femton börsnoterade spelföretagen värderas tillsammans till 69 miljarder kronor. 
  
 Bland de svenska spelföretagens ägare finns förutom några av grun- darna även svenska banker och fonder, samt  
 AP-fonderna. 
  Totalt uppgår  
 AP-fondernas 
  innehav i svenska och utländska spelbolag till ett värde av 3,8 miljarder kronor.1 
  
 Tabell 30.1  
 AP-fondernas 
  innehav, miljoner kronor 
  
 Fond 
  
 Pugh 
  
 Unibet 
  
 NetEnt 
  
 Övriga spelföretag2 
  
 Totalt 
  
 AP1 
  
 0 
  
 773 
  
 0 
  
 87 
  
 859 
  
 AP2 
  
 81 
  
 1 290 
  
 183 
  
 334 
  
 1 888 
  
 AP3 
  
 193 
  
 278 
  
 133 
  
 208 
  
 813 
  
 AP4 
  
 69 
  
 0 
  
 0 
  
 188 
  
 257 
  
 Totalt 
  
 343 
  
 2 341 
  
 316 
  
 817 
  
 3 817 
  
 Källa: Innehav  
 2015-12-31 
  enligt  
 AP-fondernas 
  årsredovisningar 2015 
  
 AP-fonderna 
  ställer krav på att spelföretagens verksamhet är seriös samt följer alla lagar och regler. 
  
 Enligt utredningens bedömning vore det, särskilt efter licens- systemets införande, högst olämpligt att staten investerar i spelbolag som bedriver verksamhet i strid med spellagen. Enligt  
 AP-fondernas 
  
 1Uppgifterna tagna från Sanchez och Skinner, Den svenska spelbranschen. Förutsättningar för spelverksamhet inom landet.  
 2016-11-16. 
  
 2Övriga spelföretag inkluderar Evolution Gaming, 888 Holdings, Marshall, Howard, Galaxy Entertainment, Ladbrokes, Las Vegas Sands, Garcia, Playtech, Sands China, Sega Mcintosh, Dean, Wynn Resorts, Genting BHD, Genting Malaysia BHD, Genting Plantations BHD, Genting Singapore BHD, Kangwon Land, MGM Resorts International (HK och US), King, Penn National Gaming Inc, SJM Holdings och Boyd Gaming. AP6 som har en relativt liten portfölj av onoterade före- tag, redovisar inte några innehav i spelföretag. AP7 redovisar innehav på totalt 517,212 miljo- ner kronor i Galaxy Entertainment, Las Vegas Sands, MGM Mirage, SJM Holdings, King, Genting, Genting Malaysia, Genting Plantations, Genting Singapore, Kangwon Land, Sands China, Sega Mcintosh, Dean och Wynn Resorts. 
  
 330 
  
 SOU 2017:30 
  
 Övrigt 
  
 krav framstår inte heller sådana investeringar som möjliga. Staten bör enligt utredningens mening följa upp och säkerställa detta. 
  
 30.2.1Behovet av speciella informationsinsatser 
  
 Utredningens bedömning: I anslutning till spellagens ikraftträ- dande kommer det att vara nödvändigt med särskilda informa- tionsinsatser. I första hand bör Spelmyndigheten svara för dessa. 
  
 En nyligen gjord undersökning visar att drygt åtta av tio spelare inte vet vart de ska vända sig om det skulle få problem med ett spel- bolag.3 Det kommer bl.a. mot denna bakgrund att vara än viktigare att i rimlig tid och på lämpligt sätt informera om de nya reglerna som följer av spellagen. 
  
 En del av informationsinsatserna kan komma att falla på enskil- da aktörer. När det gäller t.ex. betalningsblockering har Föreningen Visa Sweden och Föreningen Europay Sweden påtalat att kortutgivar- na måste informera kunderna om vad som gäller, uppdatera interna regelverk för sina kortprodukter och ha rutiner för att hantera relaterade frågor från kunder. De ser en risk att kortutgivarna får många förfrågningar och klagomål från kunder som inte får igenom sina transaktioner. Dåliga kundupplevelser som dessa måste enligt föreningarna undvikas och de riskerar även kundernas förtroende för kort som betalningsmedel. 
  
 Huvudansvaret för särskilda informationsinsatser kommer emel- lertid att falla på Spelmyndigheten4. En del information kan förmed- las via myndighetens webbplats, men ytterligare åtgärder är nödvän- diga. 
  
 Det finns sannolikt behov av en fristående upplysningstjänst för såväl de aktörer som är intresserade av licenser som för konsumenter. Funktionen bör kunna svara på frågor och ta emot synpunkter/klago- mål via telefon,  
 e-post 
  eller brev. Denna upplysningsverksamhet 
  
 3Novus, Allmänheten om spel, oktober 2016. 
  
 4Om utredningens förslag om att det ska vara möjligt att ansöka om licens före det att huvud- delen av lagen träder ikraft blir verklighet, bör regeringen – för att undvika viss förvirring – överväga att också byta namn på Lotteriinspektionen vid den förstnämnda tidpunkten. 
  
 331 
  
 Övrigt 
  
 SOU 2017:30 
  
 bör tas om hand inom ramen för Spelmyndighetens ordinarie verk- samhet (se kapitel 27 om bl.a. Spelmyndighetens instruktion). 
  
 Det största behovet av mer omfattande informationsinsatser förväntas uppstå vid den tidpunkt då det blir möjligt att ansöka om licens. Erfarenheterna från utlandet visar att de kommer att bli nöd- vändigt med en mängd möten med presumtiva licenstagare, inte minst vad gäller frågor, åsikter och synpunkter på de tekniska kraven. För i dag verksamma spelanordnare kan dessa krav ses som något av ett teknikskifte. 
  
 Det kan också antas att många internationella aktörer kommer att vilja ha besked även om hur föreslagna bestämmelser i övrigt ska tolkas, inte minst eftersom deras kännedom om svensk regelgiv- ning m.m. kan vara begränsad. 
  
 Det föreslagna regelverket innebär för spelföretagen en tämligen omfattande informationsskyldighet till spelarna. Härtill kommer att spelföretag ska vara skyldiga att på sina webbsidor ange och länka till Spelmyndigheten. Det är för tidigt att ange om ytterligare eller annan information måste tillhandahållas spelkonsumenterna. Spel- myndigheten bör, inom ramen för det föreslagna rådet för spelmark- nadsfrågor, samverka med andra myndigheter och berörda om detta. 
  
 Nödvändiga informationsinsatser bedömas kunna genomföras inom ramen för Spelmyndighetens anslag. 
  
 30.3Överklagande 
  
 Utredningens förslag: Spelmyndighetens beslut om att förelägga den som utövar en verksamhet att lämna de uppgifter om verk- samheten som behövs för att bedöma om spellagen är tillämplig får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite. 
  
 Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223). 
  
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
  
 I likhet med vad som anges i 59 § lotterilagen ska som utgångspunkt de beslut som Spelmyndigheten eller en kommunal nämnd meddelar gå att överklaga. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut 
  
 332 
  
 SOU 2017:30 
  
 Övrigt 
  
 som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen, dvs. ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. 
  
 Liksom vad som föreskrivs i t.ex. 17 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse bör överklaganderätten inte heller omfatta ett föreläggande om att lämna upplysningar om sin verksamhet för att Spelmyndigheten ska kunna bedöma om verksamheten omfattas av spellagens tillämpningsområde – såvida inte föreläggandet har för- enats med vite. 
  
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarätten. 
  
 333 
  
 31Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 Utredningens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2019. Vid samma tidpunkt ska lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen upphöra att gälla. 
  
 De nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019. 
  
 Licens får meddelas trots att de tekniska krav som innebär att viss utrustning ska vara certifierad av en ackrediterad testverksam- het inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spel- myndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade svenska krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls. 
  
 Med hänsyn till den tid som kan beräknas att gå åt för remissför- farandet, beredningen inom Regeringskansliet, notifieringar till EU- kommissionen samt riksdagsbehandlingen, borde lagändringarna kunna träda i kraft tidigast den 1 juli 2018. Vid samma tidpunkt ska lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355) upphöra att gälla. 
  
 Det är emellertid inte realistiskt att utgår ifrån att Spelmyndig- heten kan utfärda licenser omedelbart vid ikraftträdandet. För en ändamålsenlig prövning måste myndigheten ha skälig tid på sig. I Danmark prövades 76 licensansökningar inom 3 månader, men då gavs provisoriska  
 1-åriga 
  licenser (för den senare licensprövningen utgick f.ö. inga nya ansökningsavgifter). 
  
 Det går naturligtvis inte att nu ange hur många som kommer att ansöka om licens, men de kan antas motsvara nivån i Danmark. Härtill kommer att förslaget också kräver licens för spelprogram- vara, vilket torde leda till ett antal sådana ansökningar. 
  
 335 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 SOU 2017:30 
  
 Prövningens omfattning kommer att variera mellan sökandena och Spelmyndigheten kommer, i varje fall, initialt att behöva upp- handla t.ex. konsulttjänster för due  
 diligence-prövningen, 
  särskilt när det gäller internationella ägarförhållanden m.m. 
  
 Det nya licenssystemet ställer också omfattande tekniska krav på spelföretagen. Inte minst gäller detta kravet på att spelföretagets spelsystem, affärsystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska certifieras av en ackrediterad testverksamhet innan de får användas i spelverksamheten. Få spelföretag inleder en kostsam certi- fieringsprocess innan de vet att de faktiskt får en licens. Dessutom är det så att många spelföretag använder samma ackrediterade test- verksamheter för certifiering. Det riskerar med andra ord att uppstå en hård belastning på dessa. 
  
 Det bör också betonas att de flesta nuvarande spelanordnare kommer att ansöka om licens och – i många fall – utvidgade sådana i förhållande till den spelverksamhet som de i dag bedriver. 
  
 Det är mot denna bakgrund utredningens bedömning att licens- prövningen kan komma att ta upp till sex månader i anspråk. För att licenser ska kunna meddelas så snart som möjligt bör ansökningar kunna behandlas redan när lagen beslutats men innan den trätt i kraft. Detta omöjliggör ett ikraftträdande den 1 juli 2018. 
  
 Utredningens förslag är att spellagen träder i kraft den 1 januari 2019, men att de nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdan- det på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen (som då ännu inte bytt namn) efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019. 
  
 Lotteriinspektionen/Spelmyndigheten bör genom delbeslut kunna meddela sökanden att de allmänna förutsättningarna för licens är uppfyllda så att sökanden kan initiera certifieringsförfarandet. 
  
 Det är angeläget att de tekniska kraven uppfylls. Antalet sökan- den och certifieringsmöjligheterna avgör hur lång tid detta kommer att ta. Enligt utredningens mening kommer alla sökanden inte ha en fullständig certifiering enligt de nya reglerna den 1 januari 2019. Licens bör, trots detta, få meddelas trots att de tekniska krav som innebär att viss utrustning ska vara certifierad av en ackrediterad testverksamhet inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Lotteriinspektionen/Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven har uppfyllts. Särskilt viktigt kan en rimlig 
  
 336 
  
 SOU 2017:30 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 tid för uppfyllande av detta krav sägas vara för de nuvarande svenska aktörerna som i allt väsentligt inte har någon erfarenhet av denna typ av certifiering. Eftersom det kan vara svårt för de som inte är certifierade i någon annan jurisdiktion att visa att man uppfyller de ställda kraven är det viktigt att dessa aktörer inleder certifierings- förfarandet så snart som möjligt. 
  
 Samtliga de koncessioner som meddelats av regeringen för Svenska Spel och ATG gäller till den 31 december 2018. Dessa spelföretag kommer självfallet att kunna ansöka om licens på samma sätt som andra spelföretag och fram till dess gäller deras tillstånd oförändrade. 
  
 De flesta tillstånd till s.k. rikslotterier som meddelats av Martin inspektionen är ettåriga. För dessa och de övriga tillstånd som med- delats av länsstyrelse eller kommun enligt lotterilagen kommer också den upphävda lagen att gälla under tillståndstiden. Det kan noteras att kommunala registreringslotter kan anordnas under en treårsperiod. 
  
 Det står behöriga sökanden fritt att fram till dess att lotterilagen upphävs söka nya tillstånd enligt den lagen. Särskilt de tillstånds- havare vars tillstånd löper ut i nära anslutning till att spellagen träder i kraft får avgöra om man vill ha ett tillstånd enligt de nya eller gamla reglerna. För den som inte avser att utvidga spelverksamheten enligt den nya lagen innebär detta inga avgörande skillnader, utom möjligt- vis i skatterättsligt hänseende. 
  
 Det fanns den 1 januari 2017 10 tillstånd till innehav av samman- lagt 1 604  
 penning-, 
  varuspels- och värdeautomater. Hälften av dessa tillstånd löper ut under år 2017. 5 tillstånd avseende totalt 58 antika penningautomater för samlarändamål löper dock till år 2050. Enligt utredningen är det inte nödvändigt med särskilda övergångsbestäm- melser i detta avseende. 
  
 Registreringskravet för ombud som föreslås i spellagens 12 kap. 3 § bygger delvis på grundpremissen att en sådan registreringsskyl- dighet kommer att införas i nuvarande lotterilag i samband med in- förandet av de nya penningtvättsreglerna. För Svenska Spel och ATG handlar det om en stor mängd ombud som ska kontrolleras och re- gistreras. Om inte ikraftträdandet av de nya penningtvättsbestämmel- serna sker i god tid före ikraftträdandet av spellagen bör det över- vägas att införa särskilda övergångsbestämmelser i detta avseende. 
  
 337 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 SOU 2017:30 
  
 Mot bakgrund av vad som angetts om tidsåtgången för pröv- ningen av licensansökningar och nödvändig testning vill utredningen slutligen erinra om att vid ett senare ikraftträdande än det här före- slagna bör beaktas att ansökningarna helst kan ges in och behandlas sex månader före ikraftträdandet. 
  
 338 
  
 32 Konsekvensanalys 
  
 32.1Inledning 
  
 Detta avsnitt är en konsekvensbedömning av utredningens förslag. Den utgår från kommittéförordningen (1998:1474) och i tillämpliga delar från förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 
  
 I avsnitt 32.2 redogörs för de krav på konsekvensbeskrivningar som utredningen har att rätta sig efter. I avsnitt 32.3 ges en kortfattad sammanfattning av utredningens förslag. En analys av förslagens konsekvenser i enlighet med nämnda krav redovisas i avsnitt 32.4. 
  
 32.2Kommittéförordningens 
  
 och kommittédirektivens krav 
  
 32.2.1Krav i kommittéförordningen 
  
 I kommittéförordningen (1998:1474) finns i  
 14–15 
  a §§ bestämmel- ser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Enligt 16 § samma förordning anger regeringen närmare i utrednings- uppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett be- tänkande. 
  
 I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostna- derna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekven- ser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kom- mittén föreslå en finansiering. 
  
 Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § konsekvenserna i det avseendet anges 
  
 339 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 i betänkandet. Detsamma gäller enligt paragrafen när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. 
  
 Av 15 a § framgår att, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förord- ningen om konsekvensutredning vid regelgivning. I nästkommande avsnitt redogörs för innehållet i dessa bestämmelser. 
  
 32.2.2Krav i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning 
  
 En konsekvensutredning ska, enligt 6 § förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning, innehålla 
  
 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 
  
 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd, 
  
 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 
  
 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 
  
 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg- leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 
  
 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen, och 
  
 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. 
  
 340 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Konsekvensanalysen ska utöver detta enligt 7 §, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av följande, i den omfattning som är möjlig: 
  
 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 
  
 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 
  
 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 
  
 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 
  
 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 
  
 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. 
  
 32.2.3Krav i utredningsdirektiven 
  
 Regeringen har i direktiven (dir. 2015:95 s. 17) angett att utredning- en ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommitté- förordningen och därvid särskilt redogöra för effekterna på konkur- rensen mellan företag i olika sektorer på spelmarknaden samt mellan svenska och utländska företag. Utredningen ska också belysa försla- gens effekter för det allmännyttiga föreningslivet, liksom effekterna på företagens administrativa börda. 
  
 32.3Utredningens förslag och bedömningar 
  
 Nedan följer en redogörelse över utredningens förslag. I vissa fall återges även de överväganden och bedömningar som ligger bakom förslagen. I de fall så inte sker hänvisas till de avsnitt i utredningen där det redogörs för frågan. 
  
 341 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 32.3.1Ny ramlag för spel om pengar 
  
 Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en om- reglering; den nuvarande regleringen är partiell och obsolet och svarar inte mot dagens digitaliserade verklighet – läs internet – och den troliga utvecklingen. 
  
 Ett huvudsyfte med lagen är att få hela spelmarknaden under samhällelig kontroll. Det är en stor utmaning. 
  
 Som framgår av betänkandet är spelområdet komplicerat. Det ger med nödvändighet också ett omfattande, mångsyftande och kompli- cerat lagförslag. (drygt 80 sidor lagtext och cirka 1 300 sidor betän- kande). Det har sin grund i ambitionen att på ett rimligt sätt reglera området så att de olika politiska, ideella och kommersiella intressena ska kunna balanseras och samsas och rimlig kontroll uppnås. 
  
 Även konsekvensbedömningen kan bli komplicerad. För att be- gränsa denna söker utredningen fånga de delar av lagen och de om- råden som är av särskild betydelse för de ekonomiska och sociala effekterna. Samtidigt utgör lagen en helhet där delarna hänger ihop 
  
 – delvis på ett synergistiskt sätt. Det betyder att ändringar i en del, som inte berör effekter i den mening som här avses, påverkar andra delar som i sin tur kan påverka effekterna av lagen. 
  
 Med lagen som främsta verktyg ska en delvis överspelad reglering med exklusiva tillstånd övergå till en regleringsmodell med delvis exklusiva licenser och delvis fri marknad, gemensamma och lång- siktigt hållbara spelregler skapas. Ett licenssystem etableras som on- linespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets begränsade speldomäner – huvudsakligen tradi- tionella lotterier – och intäkter skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, de negativa konsekvenserna av spel begränsas samt spelfusk motarbetas. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licensinnehavarnas verksamhet, men även för att kunna lag- föra de som är utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden. 
  
 Vidare ska den rätta mixen och avvägningen av ramlag och detalj- reglering skapas. En av utmaningarna är att göra detta med en verk- samhet som till snabbt ökande del är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska regelomgärdas med ett nationellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska kunna få licens, 
  
 342 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare. 
  
 Lagen och dess tillämpning ska balansera och legalisera spelkon- kurrens, beskatta företag från noll till 18 procent och samtidigt vara teknik- och konkurrensneutral. 
  
 Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effekter får heller inte skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalternativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsbolagen. 
  
 Eftersom det inte är möjligt att detaljreglera alla dessa delar är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramvillkor. Lagen öppnar för förordningar och föreskrifter. Inget hindrar att spelföre- tagen genom självreglering kommer överens om mer långtgående åtgärder än vad som författningsregleras. Att det är en ramlag ökar statens möjligheter till kontroll och gör att lagen kan förändras för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regel- verk som ska vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden. 
  
 Det är ett ambitiöst och mångsyftande projekt där samhällets lag- stiftningsverktyg sätts på prov. Det kan ses som samhällets samlade åtgärder för att ta kontroll över en marknad som kännetecknas av teknisk och snabb utveckling och över förhållanden där den nu- varande lagen blivit alltmer ineffektiv. 
  
 IP-blockering 
  gentemot de webbplatser som är utanför systemet men som ändå riktar sig mot svenska kunder kommer inte att ingå i lagen. Däremot föreslås varningsmeddelande avseende sådana webb- platser, betalningsförmedlingsförbud till sådana webbplatser och höga straffsatser i sanktionsdelen. Utredningen föreslår också att vinst på spel som tillhandahålls i Sverige, utan att spelföretaget har en licens, ska beskattas hos spelaren. 
  
 Lagförslaget har drag av klassisk blandekonomi: vissa exklusiva licenser, viss skyddad sektor och en konkurrensutsatt marknad med av staten utfärdade spelregler. 
  
 Man kan också se lagens, regeringens och den nya Spelmyndig- hetens roll som den flaskhalsfunktion, som beskrevs tidigare i be- tänkandet där olika omregleringsexempel återges, som bestämmer till- trädet till den konkurrensutsatta marknaden genom att bestämma 
  
 343 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör. Staten styr på så sätt företagen. 
  
 Det är inte konsekvensbedömningens uppgift att avgöra om detta kan fungera. Konsekvensbedömningen utgår från att den gör det och söker ange konsekvenser för de nämnda effektområdena. Om lagen ändras i centrala avseenden gäller inte heller de konsekvens- bedömningar som görs. 
  
 32.3.2Lagens tillämpningsområde 
  
 I den nuvarande spelregleringen är begreppet slump centralt. Ut- redningen föreslår ingen skillnad i denna del och föreslår därför att spel om pengar där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklig- het inte ska omfattas av den nya regleringen. 
  
 Nuvarande regleringen omfattar i princip alla former av lotteri, även där spelaren inte betalat någon insats. I de allra flesta länder krävs att spelaren betalat en insats för att omfattas av lagens skyddsregler. Utredningen föreslår att en liknande ordning ska gälla även i Sverige varför spel om pengar som sker utan insats inte längre ska omfattas av spelregleringen. 
  
 Med vissa förenklingar föreslår utredningen att det också fort- sättningsvis ska vara möjligt för allmännyttiga föreningar att anord- na lotteri under förutsättning att värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller land- baserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan samman- slutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslut- ningen anordnar. 
  
 Detsamma ska även vara möjligt för alla och envar, under förut- sättning att värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbas- belopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmän- nyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det 
  
 344 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. 
  
 32.3.3Lämplighetsprövning av den som ansöker om licens 
  
 I nuvarande spelreglering prövas endast lämpligheten av den som söker tillstånd till  
 kort-, 
  tärnings- och roulettspel. Denna ordning föreslås i utredningen gälla alla som söker licens om att få anordna eller tillhandahålla spel om pengar. En sådan ordning är även i linje med de krav som kommer att ställas på Sverige vid genomförandet av det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet som ska vara införlivat i svensk rätt senast den 26 juni 2017. Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juri- disk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten godkänt. 
  
 32.3.4Nya spelformer 
  
 Kasinospel online är enligt nuvarande reglering i princip förbjudna. Det finns en möjlighet för regeringen att ge tillstånd till sådant spel enligt 45 § lotterilagen. Svenska Spel har vid två tillfällen ansökt till regeringen om att få anordna sådant spel, men regeringen har ännu inte meddelat något beslut i frågan (mars 2017). I den nya reg- leringen föreslås att kasinospel online öppnas upp för licensgivning på den konkurrensutsatta delen av marknaden. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens. 
  
 Även i fråga om vadhållning innebär utredningens förslag att det blir möjligt för spelföretagen att erbjuda vadhållning på evenemang där detta inte varit möjligt enligt nuvarande reglering, t.ex. på ut- gången i politiska val. 
  
 Slutligen föreslår utredningen att det ska bli möjligt för vem som helst att, under vissa i lagen angivna krav, få licens till att anordna pokerturneringar. 
  
 345 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 32.3.5Allt spel ska registreras 
  
 Som utgångspunkt ska allt spel registreras. Detta krav föreslås dels mot bakgrund av de skärpta reglerna mot penningtvätt och finan- siering av terrorism, dels mot bakgrund av det ökade spelansvar som åläggs spelföretagen i den nu föreslagna regleringen. Att spelet regi- streras är en förutsättning för att spelföretaget ska kunna följa spelarens spel och, med hänsyn till vad som är känt om dennes in- komstförhållanden m.m., kunna ingripa om spelaren uppvisar ett problemspelande. 
  
 Som utredningen redogör för i kapitel 17 kan detta registrerings- krav i fråga om vissa spelformer vara alltför långtgående och inte vara proportionellt i förhållande till det spel som erbjuds. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från kravet på registrering. 
  
 32.3.6Den som har licens ska betala spelskatt m.m. 
  
 Utredningen föreslår att, med undantag av sådant spel som bedrivs av allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund och land- baserade kommersiella kasinon, allt spel om pengar ska beskattas med 18 procent av vad som återstår av insatserna efter utbetalda vinster. Landbaserade kommersiella kasinon ska, såsom de s.k. restaurang- kasinona i dag, betala punktskatt som baseras på antal spelbord. Denna punktskatt föreslås höjas. 
  
 32.3.7Spelvinster skattepliktiga i vissa fall 
  
 Spelvinster hos företag som anordnar spelverksamhet i Sverige utan vederbörlig licens blir skattepliktig inkomst för spelaren. 
  
 32.3.8Utländska spelbolag kan ansöka om licens 
  
 Som nämnts ovan föreslår utredningen att licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etable- rad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller 
  
 346 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en repre- sentant för verksamheten som Spelmyndigheten godkänt. 
  
 32.3.9Krav på licens för programvara och tillverkning av viss spelutrustning m.m. 
  
 Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelpro- gramvara för onlinespel ska enligt utredningens förslag ha licens. Utredningen föreslår även att spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens. En sådan programvara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Programvaran får endast installeras eller för- ändras av den som har en sådan licens. Den som har licens får inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för detta. 
  
 Ett spelföretags spelsystem, rutiner och affärssystem ska enligt förslaget certifieras av en ackrediterad testverksamhet innan spel- systemet får användas för utbud av spel. Spelmyndigheten kan med- dela föreskrifter om certifieringen. Spelmyndigheten får också med- dela föreskrifter om hur testverksamheter ackrediteras. 
  
 Utredningen föreslår även att det införs ett licenskrav för att tillverka penning- och värdeautomater. En sådan licens kan enligt förslaget endast ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller vissa lämplighetskrav. Licenskravet för innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater motsvarar i allt väsentligt de krav som redan gäller enligt lotterilagen. 
  
 32.3.10Ensamrätten avseende landbaserade kasinon 
  
 i därför avsedd lokal och värdeautomater behålls 
  
 Utredningen föreslår att staten med ensamrätt även fortsättningsvis bör anordna sådant kasinospel som i dag regleras i kasinolagen och spel på värdeautomater utanför sådana kasinon som avses i kasino- lagen. 
  
 347 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 32.3.11Nya sanktionsmöjligheter avseende licenshavare: sanktionsavgift och förseningsavgift 
  
 Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt den föreslagna reg- leringen har fått anmärkning eller varning föreslår utredningen att Spelmyndigheten får besluta att bolaget ska betala en sanktionsavgift. Avgiften ska tillfalla staten. Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och får vara högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spelföretagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under spel- företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas. För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillstånds- pliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige. När sanktionsavgiftens storlek be- slutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge över- trädelsen har pågått. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 
  
 Utredningen föreslår även att det införs en förseningsavgift. Denna avgift ska utgå om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I sådant fall får Spelmyndigheten besluta att spelföre- taget ska betala en förseningsavgift på högst 100 000 kronor. Även denna avgift tillfaller staten. 
  
 Utredningens förslag innehåller även regler för verkställighet av nu aktuella avgifter. 
  
 32.3.12Höjd straffskala, nytt spelfuskbrott och dobbleribestämmelserna upphävs 
  
 Utredningen föreslår att fängelsestraffet för brott mot spelregler- ingen höjs från sex månader till två år. Är brottet att anses som grovt höjs straffet från två till sex år. 
  
 Utredningen föreslår även att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licens- krav enligt den föreslagna lagen döms för spelfuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipu- 
  
 348 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 lera utgången av ett sådant spel. Med att manipulera utgången av ett spel avses en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gär- ningen medför vinning eller inte. 
  
 Mot bakgrund av förslaget till höjd straffskala ser utredningen inget behov av att behålla dobbleribestämmelserna i brottsbalken varför dessa upphävs. 
  
 32.3.13Betalningsblockering och varningsmeddelande för vissa webbplatser 
  
 När det gäller betalningstransaktioner föreslår utredningen att reger- ingen får meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleveran- törer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalnings- orders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. Avseende sådana betal- ningstransaktioner får Spelmyndigheten begära att betaltjänstleve- rantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betal- ningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. 
  
 Utredningen föreslår vidare att frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling ska, på begäran av Spelmyndigheten, prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt. 
  
 Utredningen föreslår också att en internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmed- delande för domänadresser som erbjuder spel om pengar utan veder- börlig licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn. 
  
 32.3.14 Allmännyttigt spel fortsatt skattebefriat m.m. 
  
 Utredningen föreslår inga större förändringar för föreningslotterier. Även i den föreslagna regleringen ska en ideell förening eller ett registrerat trossamfund kunna få licens att anordna och tillhandahålla spel om pengar. För att bl.a. kunna motivera en fortsatt skattefrihet föreslås dock att dessa spelföretag inte ska få anordna kasinospel, vadhållning, kombinationsspel, bingo online, penningautomater, 
  
 349 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 värdeautomater och datorsimulerade automater. Till vadhållning räknas inte lokalt poolspel på hästar. Det finns inget i det föreslagna regelverket som förhindrar att föreningslivet även söker licens till nu nämnda spelformer, med undantag för de som omfattas av de exklusiva licenserna för staten. En underförstådd förutsättning är dock att det inte finns någon risk för att de allmännyttiga medel som erhållits genom att bedriva skattebefriat spel används för att be- driva kommersiellt spel. 
  
 32.3.15 Lotteriinspektionen m.m. 
  
 Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spel- myndigheten och att myndigheten ansvarar för all licensgivning till spel om pengar i Sverige. Myndigheten föreslås inte längre styras av en styrelse med fullt ansvar utan denna ersätts med ett insynsråd. 
  
 Spelmyndigheten ska också enligt utredningens förslag vara huvud- man för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen. 
  
 Utredningen föreslår även att det vid Spelmyndigheten ska finnas ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Kon- sumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Rådet föreslås sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfaren- heter. Spelmyndigheten får bestämma att även andra myndigheter än de nyss nämnda ska närvara vid rådets sammanträden. 
  
 Slutligen föreslår utredningen att den nya Spelmyndigheten ska ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthändel- ser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer. 
  
 32.4Konsekvensanalys 
  
 Utredningens förslag: Kostnaden för Smith namn- byte och nya arbetsuppgifter samt de ökade kostnaderna för Skatteverket och Konsumentverket ska finansieras genom ökade anslag. 
  
 350 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Utredningens bedömning: För Skatteverket innebär utredning- ens förslag ökade kostnader med 1,2 miljoner kronor per år. Där- utöver uppkommer en engångskostnad för  
 IT-investeringar 
  med 1,3 miljoner kronor. För Konsumentverket innebär förslaget ökade kostnader med cirka 1 miljon kronor per år. 
  
 Förslagen innebär endast marginella kostnadsökningar för övriga berörda statliga förvaltningsmyndigheter och för de all- männa förvaltningsdomstolarna. Merkostnaderna kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. 
  
 För länsstyrelser och kommuner innebär förslagen kostnads- besparingar då länsstyrelsernas tillståndsgivning till lotterier och landbaserat bingo, samt kommunernas tillståndsgivning till lot- terier, överförs till Spelmyndigheten. 
  
 För enskilda innebär förslaget om skatt på spel att spelföretag ska betala 18 procent i skatt på vinsten efter utbetalada vinster. Punktskatten för bordsspel höjs och det införs en skattskyldig- het för spelare för spelvinster i företag som borde haft licens för sin spelverksamhet enligt spellagen. 
  
 Några utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen 
  
 Avsnittet behandlar utredningens lagförslag (i den fortsatta texten kallat ”lagen”) och de ekonomiska och andra konsekvenser detta kan innebära. Främst fokuseras på effekter för spelarna, spelområdets företag och organisationer, de olika sektorerna och konkurrensför- hållanden dem emellan. Även konsekvenser för samhällsekonomin, företagens administrativa börda, relationen mellan små och stora före- tag berörs. I konsekvensanalysen belyses även de bakomliggande förhållanden, som utöver lagen, påverkar dessa områden. 
  
 Avsnittet inleds med en redovisning och diskussion kring metod- val. De olika områden som lagen påverkar, som marknad, företagen och organisationerna på marknaden, spelarna, spelansvar, spelbero- ende, spelmissbruk samt konkurrensförhållanden behandlas därefter var för sig. Avsnittet avslutas med en samlad bedömning där utred- ningen söker urskilja de viktigaste konsekvenserna. Bedömnings- horisonten är tre till fem år. I avsnittet ingår också ett stycke där den mer långsiktiga utvecklingen i relation till lagen diskuteras. Där 
  
 351 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 tas lagens hållbarhet över tiden upp men även hur lagen kan på- verka spelsektorn på längre sikt. 
  
 Analysen utgår från ett systemperspektiv med drag av aktörs- analys. Intervjuer gjorda av Mapsec AB, möten, deskresearch, inläs- ning av forskningsrapporter, statistik och nyckeldokument bildar underlag för avsnittet. Materialet inom området är omfattande. 
  
 Vissa antaganden om bl.a. skattesats och kanaliseringsgrad görs och används i tillämpliga fall som utgångspunkt vid analyser, över- väganden och effektbedömningar. 
  
 32.4.1Metod och modell 
  
 Det som ska bedömas är hur den föreslagna lagstiftningen påverkar de angivna områdena. För att göra det krävs en effektutvärdering av lagen i ”handlingstermer” innan den har trätt i kraft. I denna ex ante utvärdering utgår vi från att lagen får den utformning som föreslås i betänkandet. Att urskilja orsakssamband när det gäller samhälleliga företeelser som har inträffat är svårt. Att göra det för framtida hän- delser är ännu svårare. 
  
 Området rymmer mycket statistik och annan kvantitativ infor- mation som är värdefull och som man kan utgå från. Men eftersom lagförslaget utgör ett markerat trendbrott kan traditionell framskriv- ning eller extrapolering av data och trender bara delvis tillämpas. 
  
 Det blir således väsentligt att söka sålla fram de viktigaste variab- lerna – de som ensamma eller tillsammans med andra har effekt på de angivna områdena. För att kunna göra detta bör vi identifiera lagens väsentliga egenskaper som gjordes i föregående avsnitt och identifiera aktörerna, deras egenskaper och förmodade beteenden eller handlingar. 
  
 För analyser i sådana sammanhang kan man ha den s.k. SCP- modellen som analytisk ram. Den går ut på att studera sambanden mellan marknadsstrukturen (structure), företagens och andra aktörers beteende (conduct) och det resulterande utfallet på marknaden eller för samhället (performance) på ett strukturerat sätt. 
  
 Dessa tre faktorer påverkas i sin tur av lagstiftning och sektors- reglering och av marknadens grundläggande efterfråge- och produk- tionssamband. En avgörande fråga blir att bedöma vilka beteenden som är ett resultat av lagen och vad som har andra orsaker. 
  
 352 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Det är en handlingsorienterad ansats. Lagen påverkar beteenden som bestämmer eller initierar ett antal handlingar eller  
 icke-hand- 
  lingar som ger effekter vilka beror på sammanhanget. Det är också huvudsakligen en kvalitativ ansats men där utredningen om möjligt klär beskrivningar och resultat i kvantitativa termer. 
  
 Analysen beskriver de aktörer som finns på arenan. Vad är deras roll, hur är de formerade, vilka resurser och vilka prioriteringar gör de? Av detta kan man göra sig en bild av hur de kan förväntas agera och vad som kan bli genomslaget av deras agerande. 
  
 Aktörerna kan grupperas i ett antal kategorier 
  
 •Onlinebaserade spelföretag, inte reglerade i dag 
  
 •Allmännyttiga föreningslivet 
  
 •ATG, trav- och galoppsporten 
  
 •Svenska Spel, sannolikt i två skepnader: Svenska  
 Spel-konkurrens 
  och Svenska  
 Spel-exklusiv 
  rättighet 
  
 •Anordnare av restaurangkasino 
  
 •Spelarna som genom sitt spel och sina insatser är motorn i systemet 
  
 •Norm- och regelgivare, tillstånds- och tillsynsinstans samt rätts- väsende. 
  
 Spelföretag och ideella organisationer som anordnar spel konkur- rerar delvis inbördes. 
  
 Spelmyndigheten, som är licensorgan och tillsynsinstans, och re- geringen, i kraft av att kunna utfärda förordningar, bestämmer ”spel- planens” utseende genom det konkreta regelverket och uttolkningen av detta. 
  
 I vilken takt regelverket tar form beror på inflödet av fall som ska avdömas samt domstolarnas och Spelmyndighetens arbetsformer och resurser att hantera dessa flöden. 
  
 Företag och organisationer konkurrerar om spelarna genom bl.a. intensiva marknadsföringsinsatser. Samtidigt som det är spelarna, som staten ska skydda men också få att spela. Samma stat som ytterst bestämmer marknadens omfattning, storlek och, i viss mån, innehåll. 
  
 353 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Tidsperspektiv 
  
 Konsekvensbeskrivningen rör främst den kommande tre till fyraårs- perioden från det lagen trätt i kraft. För övrigt har aktörernas an- passning till den föreställda lagen redan påbörjats – troligen redan i samband med att direktiven tillkännagavs. Man positionerar sig med hänsyn till den nya marknads- och konkurrenssituationen och till de compliancekrav som man förmodar lagen kommer innebära. 
  
 Ju längre fram i tiden, desto osäkrare blir prognoserna. Det före- faller självklart. Å andra sidan är det nog mer en fråga om vilken detaljeringsnivå som väljs. I vissa lägen kan det t.o.m. vara enklare att i grova drag söka göra prognoser på lång sikt. Om de mer lång- siktiga trenderna och bedömbara företeelser som är relevanta för spelbranschen har vi faktiskt en hel del information. 
  
 Det är inte denna konsekvensbeskrivnings uppgift att förutspå framtid på längre sikt annat än i den del som det handlar om lagför- slagets och licenssystemets möjligheter att över tid påverka företa- gande, spelare och samhälle – ekonomiskt och socialt. Viktiga aspekter är hur lagen kan svara mot förändringar, vilka dessa förändringar är och som slutsats även söka bedöma om lagen är hållbar över tid. 
  
 Spelmarknaden globalt förmodas växa kraftigt. Den har långt kvar innan den når sitt ”mognadsstadium”. Den globala marknaden hade en nettoomsättning på 350 miljarder kronor år 2014 och be- räknas år 2020 omsätta cirka 587 miljarder kronor. Det är en årlig ökning med knappt 11 procent. Ökningen på den i Sverige oregle- rade marknaden har på senare år varierat mellan 10 och 20 procent per år. 
  
 Ökningen av spelmarknaden kan bli större, särskilt om omreg- leringen av EU:s spelmarknader fortsätter. Om USA och asiatiska länder öppnar sina marknader, helt eller delvis för onlinespel kan ökningen bli dramatisk. 
  
 De svenskanknutna spelbolagen, inte minst de börsnoterade, är internationellt väl positionerade. Ett system med licensiering i den form som utredningen föreslår i Sverige kommer att bidra till att dessa kan hävda sig väl på en snabbt expanderande global marknad. Ett licenssystem ökar sannolikheten för att bolagen lägger en del av sin expansion i Sverige med ökad sysselsättning som följd. 
  
 Andra viktiga trender är konvergensen mellan gaming och gamb- ling – från underhållning till spel, och från ensamspelare till spel till- 
  
 354 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 sammans, både virtuellt och ”i verkliga livet” - IRL. Här talar vi om en tidshorisont på mellan tre och fem år. Den utvecklingen kommer att bredda spelarbasen i Sverige – både socialt och åldersmässigt. 
  
 Utvecklingen kommer på samma sätt att gå mot hybrider mellan spelunderhållningsbolag, rena dataspelsföretag och spelbolag. Gräns- en mellan  
 gambling-, 
  underhållnings- och gamingföretag blir mer diffus; det blir svårare att avgöra vad som är vad. Det är således inte bara nya typer av spel utan också nya slags företag som kommer att uppstå. Detta kommer att ställa lagstiftningen inför nya utmaningar. 
  
 Det kommer också finnas organisatoriska blandformer med rötter både i vanliga vinstdrivande företag och ideella organisationer som på internet graviterar mot ett slags ”affärsdrivande sociala företag” och som för sin finansiering vill erbjuda spel inom ramen för den lockande skattefriheten. 
  
 En annan företeelse är utvecklingen bland företag – och inte minst spelbolag – att bli någon slags hyper broker som engagerar, formerar och styr resurser baserat på ett antal avtal utan att egent- ligen äga något annat än själva varumärket eller det paraply under vilket verksamheterna försiggår. Spelen, spelplatta, betalningskanal- er, marknadsföring, spelarkontakt och utveckling ligger hos andra företag, vars tjänster och produkter hyper brokern köper eller hyr (jfr konfektionsföretaget Daniels som har ett tjugotal anställda men sysselsätter 4  
 000–5 
  000 personer runt om i världen. Wiley och Clark är andra exempel.). 
  
 Genom lagens adaptiva karaktär – att det är en ramlagstiftning – kan den förmodligen både anpassas till och i tillämpliga delar parera dessa förändringar med bibehållen styrförmåga och kontroll. 
  
 Några egenskaper hos spelmarknaden med bäring på konsekvensbedömningen 
  
 Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. Ayala schen omsätter efter utbetalda vinster cirka 21 miljarder kronor. 
  
 68 procent av individerna i åldersspannet 18 till 79 år spelar år- ligen. Utslaget för hela åldersgruppen per capita spelas det i Sverige för cirka 3 800 per år. Det motsvarar, utan några jämförelser i övrigt, vad genomsnittssvensken köper av vin, sprit och öl under ett år. Räknat för de 68 procent som spelar blir det en spelkonsumtion av ungefär 5 600 kronor per år och person. Den hittillsvarande trenden 
  
 355 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spel- volym. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar. 
  
 Den onlinebaserade och oreglerade delen av marknaden är snabbt expanderande och lönsam. Den befinner sig dessutom, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, i snabb förändring. Denna är väsentligen teknikbetingad och kundstyrd. 
  
 På marknaden opererar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, företag med exklusiva till- stånd och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet inne- bär utomordentligt kraftfulla incitament för de vinstdrivande mark- nadsaktörerna. 
  
 32.4.2Alternativa lösningar 
  
 Mot bakgrund av den tid som stått till utredningens förfogande redo- visas ett alternativ för hur den framtida spelmarknaden bör delas upp. När det gäller uppdelningen av spelformer är denna del sär- skilt avvägd mot  
 EU-rätten. 
  Utredningens förslag är en helhetslös- ning och förslagets delar hör mer eller mindre ihop. I frågor rörande de olika beståndsdelarna i betänkandet såsom framför allt skatt (se kapitel 26) men också frågor om främjandeförbud och olika block- eringar av de företag som väljer att stå utanför det föreslagna licens- systemet (se kapitel 24) redovisas alternativa lösningar relativt om- fattande. I dessa delar redovisas argumenten för den valda lösningen och i många fall konsekvenser av den eller de alternativa lösningarna. 
  
 Alternativet är att behålla och skydda monopolet. Att skydda ett monopol är i princip lika svårt eller lätt som att skydda en licens- marknad. Om främjandeförbud, betalningsblockering,  
 IP-blockering 
  m.m. behålls eller införs skulle det kunna vara ett alternativ att be- hålla monopolet. Detta alternativ omfattas emellertid inte av utred- ningens uppdrag och är för övrigt enligt utredningens mening inte ett i längden hållbart alternativ. 
  
 356 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 32.4.3Vilka som berörs av regleringen 
  
 Offentlig verksamhet 
  
 Regeringen 
  
 Regeringen påverkas av utredningens förslag i och med att licens- givning till den spelverksamhet som ska bedrivas med exklusiv rättig- het föreslås överföras från regeringen till Spelmyndigheten. Utred- ningen föreslår att regeringen även fortsättningsvis kommer att styra spelpolitikens inriktning genom förordningar. 
  
 Lotteriinspektionen 
  
 Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen ska bli den nya Spel- myndigheten. Den nya licensmyndigheten övertar tillståndgivningen från regeringen, länsstyrelser och kommuner. Mot bakgrund av ut- redningens olika förslag beräknas den nya Spelmyndigheten bli cirka 50 procent större än Lotteriinspektionens nuvarande verksamhet. 
  
 Skatteverket 
  
 De av utredningen föreslagna förändringarna dels av vilka som kom- mer att kunna få licens och som därmed kommer bli skattskyldiga, dels införandet av skattskyldighet för spelvinster i företag som borde haft licens för sin spelverksamhet enligt spellagen kommer att med- föra utökade uppgifter för Skatteverket. 
  
 Konsumentverket 
  
 Konsumentverket har sedan den 1 januari 2017 tillsammans med Lotteriinspektionen ett tillsynsansvar avseende marknadsföringen av lotterier och spel. Nu lagda förslag utvidgar verkets tillsynsfält. 
  
 357 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konkurrensverket 
  
 I den nya regleringen föreslås att Svenska Spel dels kommer att få ensamrätt till vissa spelformer, dels anordna vissa spelformer i kon- kurrens med folkrörelserna, samt dels anordna spel på rent kommer- siella grunder. Detta kan innebära att Svenska Spel kan komma att få otillbörliga konkurrensfördelar på marknaden, vilket Konkurrens- verket bör vara uppmärksam på. 
  
 Kommuner och länsstyrelser 
  
 Kommuner och länsstyrelser kommer att beröras av utredningens förslag då deras tillståndsgivning föreslås överföras till Spelmyndig- heten. Registreringen av s.k. registreringslotterier föreslås vara kvar på kommunal nivå. 
  
 Domstolarna 
  
 Antalet överklaganden av Spelmyndighetens beslut kan komma att öka p.g.a. i första hand förslaget om en utökad krets som ska vandels- prövas. Även förslagen om betalningsblockering och nya skatteregler kommer att beröra de allmänna förvaltningsdomstolarna. 
  
 Andra rättsvårdande myndigheter 
  
 Utredningens förhoppning är att förslagen om höjd straffskala och införandet av spelfuskbrottet ska medföra att i första hand polis och åklagare får bättre verktyg för att beivra den kriminalitet som finns i samband med spel om pengar. Även de föreslagna reglerna om be- slag kommer att påverka polis och åklagare. 
  
 Enskilda 
  
 Svenska Spel 
  
 Utredningen föreslår att Svenska Spel även fortsättningsvis ska ha ensamrätt att anordna spel i landbaserade kasinon i därför avsedd lokal och värdeautomatspel. Bolaget får även anordna lotterier som 
  
 358 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 konkurrerar med folkrörelserna. Utredningen föreslår också att Svenska Spel ska betala bolagsskatt. 
  
 Hästsporten 
  
 Förutsättningarna för hästsportens finansiering ändras i grunden genom förslaget. Ensamrätten för ATG att anordna vadhållning på hästar tas bort. I gengäld står det ATG fritt att ansöka om licens till andra spelformer än vadhållning på hästar. De föreslagna förändring- arna av spelskatten innebär också att hästsporten kommer att betala drygt 600 miljoner kronor mindre i spelskatt i förhållande till om skattesatsen lämnats orörd. Eftersom ATG ska betala bolagsskatt uppgår dock bolagets överskott efter en estimerad bolagsskatt om cirka 500 miljoner kronor ”bara” till  
 100–150 
  miljoner kronor. 
  
 Allmännyttiga föreningar 
  
 De allmännyttiga föreningarnas ställning på den svenska spelmark- naden kvarstår i huvudsak. Smith online blir dock konkurrensutsatt. Inget hindrar dock att de allmännyttiga föreningarna ansöker om licens för att anordna spel på det konkurrensutsatta området och betalar spelskatt för dessa spel som övriga spelföretag. 
  
 Idrotten 
  
 I en spelkontext är idrotten i allt väsentligt att jämställa med allmän- nyttiga föreningar. I den mån idrotten är förmånstagare i spel för allmännyttiga ändamål är kopplingen uppenbar. I dessa fall gäller vad som angetts i föregående stycke. 
  
 Utredningens förslag påverkar inte heller möjligheterna till spons- ring av idrotten, men i praktiken bör sponsringsmöjligheterna öka väsentligt. Detta eftersom nya spelföretag träder in på marknaden och intresset från dessa att exponera sig och sina varumärken torde vara stort. 
  
 359 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Betaltjänstleverantörer 
  
 När det gäller betalningstransaktioner till spelbolag som inte har licens i Sverige föreslås en möjlighet för regeringen att införa en skyldig- het för betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. 
  
 Utredningen föreslår vidare att Spelmyndigheten hos domstol får begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. 
  
 Internetleverantörer 
  
 Utredningens förslag att införa en varning på webbplatser som utan att ha en svensk licens erbjuder spel till personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige kommer att beröra svenska internet- leverantörer. 
  
 Tillverkare av vissa spelautomater 
  
 Svenska tillverkare av penning- och värdeautomater blir berörda av utredningens förslag rörande kravet på licens för att tillverka sådana automater. 
  
 Serviceföretag 
  
 Som tidigare nämnts i denna utredning kräver verkligheten i dag att de ideella föreningarna i många fall behöver anlita serviceföretag för att kunna erbjuda attraktiva lotterier, i varje fall när det gäller lot- terier av större omfattning. Möjligheterna att på ideell basis anordna lotterier kan många gånger vara små. Utredningen föreslår nu att denna ordning lagregleras genom s.k. uppdragsavtal. 
  
 360 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Övrig allmänhet 
  
 Utredningens förslag medför att utrymmet för att anordna spel om pengar utan licens ökar jämfört med nuvarande reglering. Den största förändringen är att en av grundförutsättningarna för att lotterilagen ska vara tillämplig – kravet på insats – har tagits bort i förslaget till spellag. Betalas ingen insats omfattas spelet således inte av lagen. Detta innebär bl.a. att många av de lotterier som i dag anordnas illegalt på sociala medier inte längre kommer att omfattas av kravet på licens. 
  
 32.4.4Konsekvenser för Lotteriinspektionen 
  
 Om utredningens förslag blir verklighet i alla delar kommer den nya myndigheten att få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya Spelmyndigheten föreslås enligt utredningen bli central licens- och tillsynsmyndighet. Utredningens förslag innebär i praktiken att an- talet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Genomförs förslaget i sin helhet visar Smith analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn ett minsta behov av att utöka nuvarande personal med cirka 50 procent, dvs. med ungefär 20– 25 personer. Detta kommer givetvis medföra att myndighetens kost- nader för drift, lokaler och IT m.m. kommer att öka i motsvarande mån. Initialt ser utredningen även att Spelmyndigheten kommer att ha ett behov av ökade investeringskostnader för systemutveckling, utökad  
 IT-kapacitet 
  och lokaler. Kostnaderna kan uppskattas till cirka 10 miljoner kronor. Förslaget innebär även initiala merkostna- der första året. Dessa kostnader hänförs sig till bl.a. köp av tjänster i samband med licensgivning, namnbyte, ökade datorlicenskostna- der, inköp av möbler och annan utrustning. Kostnaderna kan upp- skattas till cirka 15,5 miljoner kronor. Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett nettotillskott av resurser till Spelmyn- digheten för att denna ska kunna utföra de uppgifter som är efter- frågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse spel- marknaden har. Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn visar på ett behov av ett initialt anslag från det år regleringen kan träda i kraft om 92,9 miljoner kronor i 2016 års prisnivå. Därefter beräknas behovet av anslag minska till 81,0 miljoner kronor. Skillnaden i anslagsbe- 
  
 361 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 hov mellan åren beror bl.a. på ovan nämnda merkostnader. Kostna- derna för den nya myndighetens verksamhet kan beräknas till cirka 0,18 procent av omsättningen på den svenska spelmarknaden vilket ska jämföras med motsvarande siffra för Lotteriinspektionens verk- samhet år 2016 som uppgick till 0,11 procent. Lotteriinspektionen har i dag som ekonomiskt mål att avgifterna för tillståndsgivning och tillsyn ska täcka relaterade kostnader för respektive verksam- het. Områdena Information och Kontroll av illegalt spel finansieras i dag genom anslag. Utredningen föreslår ingen förändring i denna finansieringsmodell då de ekonomiska konsekvenserna av en ren avgiftsfinansieringsmodell kan leda till risker för kontinuiteten av verksamhetens bedrivande på längre sikt. Det måste även anses mindre lämpligt att myndighetens verksamhet blir beroende av omsättning- en på spelmarknaden eller tillsynsobjektens vilja/förmåga att betala. Detta får till följd att myndighetens anslag behöver höjas, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs i motsvarande mån. 
  
 32.4.5Konsekvenser för Skatteverket 
  
 Utredningens förslag innebär bl.a. att den svenska spelmarknaden delvis öppnas upp för privata vinstintressen och det införs en gene- rell spelskatt – med undantag för allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund och landbaserat kommersiellt kasinospel 
  
 – som alla spelföretag ska betala. Skatteverket blir således beskatt- ningsmyndighet för samtliga skattskyldiga till spelskatt. 
  
 Skatteverket behöver initialt utforma administrativa rutiner, ut- veckla  
 IT-system 
  och ta fram informationsmaterial till företag etc. Skatteverket har beräknat att dessa initiala kostnader kommer uppgå till 1,3 miljoner kronor. 
  
 Vidare har Skatteverket beräknat att de löpande kostnaderna för handläggningen av inkommande deklarationer, kontroller,  
 IT-för- 
  valtning m.m. kommer att uppgå till 1,2 miljoner kronor per år om lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord införs. Skatteverkets initiala kostnader bedöms därför uppgå till totalt 1,3 miljoner kronor och de löpande kostnaderna till 1,2 miljoner kronor per år. Detta får till följd att myndighetens an- slag behöver höjas, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs i motsvarande mån. 
  
 362 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 32.4.6Konsekvenser för domstolarna 
  
 Som nämnts ovan föreslår utredningen bl.a. att Spelmyndigheten efter domstolsprövning får begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Det är givetvis svårt att förut- säga hur många sådana fall som kan komma att uppstå, men bedöm- ningen är att dessa fall på årsbasis blir få. Utredningen bedömer att de merkostnader som förslaget medför ryms inom ramen för dom- stolarnas anslag. 
  
 Vidare kommer förslaget till lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord medföra ökade kostnader för domstolarna då beslut enligt nämnda lagar kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol genom överklagandebestämmelserna i skatteförfarandelagen. Det finns en tendens att de rättsliga processerna ökar i samband med att nya och förändrade regler införs. Detta får konsekvenser för förvaltningsrätter och kammarrätter i form av ökad arbetsbelastning och därmed merkostnader. Någon större mängd mål kan dock inte förväntas, utan det bör kunna hanteras inom respektive myndighets ordinarie verksamhet. Utredningen bedömer även att de merkost- nader som införandet av lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord medför för domstolarna ryms inom ramen för respektive domstols anslag. 
  
 32.4.7Konsekvenser för Konsumentverket 
  
 Som nämnts tidigare har Konsumentverket sedan den 1 januari 2017 ett delat tillsynsansvar med Lotteriinspektionen avseende marknads- föring av lotterier och spel. Nu lagda förslag utvidgar verkets tillsyns- område något mot nu gällande reglering (se kapitel 21). Det finns enligt utredningens mening mycket som talar för att utredningens förslag till en öppning av spelmarknaden kommer att medföra att de som får licens kommer att kräva att myndigheterna vidtar åtgärder mot marknadsföring från konkurrenter som saknar licens i Sverige. Vidare är konsumentaspekten särskilt viktig i förhållande till mark- nadsföringens innehåll. Således kommer trycket att öka på bl.a. Kon- sumentverket att agera, vilket i sin tur kommer att kräva ökade resurser för att försöka stävja överträdelser. Menar staten allvar med detta arbete kommer det att kosta. Konsumentverket gör bedöm- 
  
 363 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 ningen att de utökade arbetsuppgifterna sammanlagt medför ett behov av en årsarbetskraft, dvs. cirka en miljon kronor. Utredning- en föreslår att regeringen höjer Konsumentverkets anslag i mot- svarande mån, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs. 
  
 32.4.8Konsekvenser för Konkurrensverket 
  
 Utredningen föreslår att en del av marknaden kommer att vara utsatt för konkurrens. Som exempel kommer Svenska Spels konkurrens- utsatta del att finnas på den delen av marknaden. Det kan komma att bli så att de nya spelbolag som ansöker om och får licens på mark- naden har synpunkter på att Svenska Spels båda delar (konkurrens- delen och delen med exklusiva rättigheter) drar otillbörlig nytta av varandra. Så har skett i bl.a. Danmark. Även andra förhållanden av konkurrenskaraktär kan komma att uppstå. Detta kan medföra ökade arbetsuppgifter för Konkurrensverket. Utredningen gör dock be- dömningen att detta ryms inom ramen för myndighetens anslag. 
  
 32.4.9Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner 
  
 Länsstyrelserna 
  
 Av landets 21 länsstyrelser arbetar sju stycken med lotterifrågor. Som framgår av avsnitt 12.8.3 arbetar i genomsnitt 0,2 årsarbetskrafter vid länsstyrelserna med tillämpning av lotterilagen. I genomsnitt gav länsstyrelserna under år 2015 tillstånd till två lotterier och två för- eningar med stöd av 16 § lotterilagen. I genomsnitt 41 tillstånd till bingo beviljades enligt 22 § under samma år. Totalt 174 föreningar omfattades av bingotillstånden under året och i genomsnitt 1,6 per- soner var förordnade som lotterikontrollanter enligt 49 § lotteri- lagen. I genomsnitt 40 personer var förordnade som kontrollanter av bingo med stöd av 12 § lotterilagen. 
  
 De av utredningen framlagda förslagen om en centralisering av licensgivningen bör innebära att länsstyrelsernas arbetsbelastning minskar. Att uppskatta besparingen för länsstyrelserna i kronor och ören är svårt och blir närmast en gissning varför utredningen avstår från det. 
  
 364 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Kommunerna 
  
 Kommunerna i Sverige är 290 stycken och samtliga är tillstånds- och tillsynsmyndighet för lotterier. Omsättningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen är, som framgått i avsnitt 12.8.4, låg. Av den enkät som Spellicensutredningen skickade till kommu- nerna framgår att det även inom kommunerna är få årsarbetskrafter som sysslar med handläggning av lotterifrågor. De av utredningen framlagda förslagen om en centralisering av licensgivningen bör dock innebära att också kommunernas arbetsbelastning minskas något. Även här är det svårt att uppskatta kommunernas besparing i kronor och ören av samma skäl som för länsstyrelserna varför utredningen avstår från det. 
  
 32.4.10Konsekvenser för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten 
  
 Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området gällande främjande innebär att mycket av ansvaret för ingripanden mot över- trädelser av det nya främjandebrottet kommer att hamna hos Polis- myndigheten. Spelmyndigheten kan nämligen inte utfärda föreläg- ganden om att någon ska upphöra med kriminell verksamhet. I stället måste myndigheten anmäla sådana överträdelser till polis eller åkla- gare. Det är i nuläget omöjligt att med någon grad av säkerhet be- räkna vilka kostnader som kommer att uppkomma för polis och åklagare med anledning av denna förändring. 
  
 Utredningen föreslår vidare att det införs möjligheter för behörig personal hos Spelmyndigheten att, när någon påträffas på bar gär- ning när han eller hon begår brott mot spellagen, kunna beslagta spelutrustning eller andra föremål under förutsättning att det skäli- gen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen (se kapitel 24). Sådana beslag ska enligt förslaget skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare som ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. Detta kan komma att medföra merarbete för Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Det är i skrivande stund svårt att uppskatta omfattningen av dessa beslag och hur dessa kom- mer att fördela sig mellan de olika myndigheterna. Samtidigt med- för de föreslagna reglerna att det blir möjligt för annan än polis och 
  
 365 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 åklagare att göra beslag vilket torde medföra en minskning av deras arbetsbörda. Utredningen gör sammantaget bedömningen att de mer- kostnader som införandet av spellagen medför för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ryms inom ramen för respektive myndig- hets anslag. 
  
 32.4.11 Övriga konsekvenser för staten 
  
 Svenska Spel omsatte år 2015 netto knappt 9 miljarder kronor. År 2014 bidrog bolaget till statskassan med 4,8 miljarder kronor. 1,7 mil- jarder kronor kommer från onlinebaserat spel. Det är 19 procent av den egna omsättningen och 21 procent av den totala omsättningen på onlinespel i Sverige. Svenska Spels onlinedel ökar; år 2016 med 14 procent. Landbaserat spel har minskat under samma period med 3 procent. Sammantaget ger det en oförändrad nettoomsättning för Svenska Spel. 
  
 Den framtida konkurrensdelen – Svenska Spel K – med licenser kommer enligt lagförslaget att omfatta sportvadhållning (både land- baserad och online), kasinospel online, poker online och bingo online. I Svenska Spel E – delen med exklusiva tillstånd – kommer ligga lotterier, landbaserat online samt värdeautomatspel och kasinospel i därför avsedd lokal. Det motsvarar 80 procent av nettoomsättning- en. Det betyder att det framtida Svenska Spel K kommer rymma sportspel som i dag utgör 20 procent av nettoomsättningen, 1,8 mil- jarder kronor, och kasinospel online som man i dag inte erbjuder men kommer att göra i ett licenssystem. 
  
 Möjligheterna generellt för Svenska Spel att konkurrera vid fri vinståterbetalningsprocent bedöms som goda. Dels är man ett stort företag med finansiella muskler. Dels, i likhet med ATG, är företaget ett starkt och inarbetat varumärke liksom dess produkter. 48 procent av de som spelar online har Svenska Spel som första val – trots att man bara har 21 procent av hela onlinespelsmarknaden. 
  
 Svenska Spels fördel kan komma att vara att bolaget är en trygg och säker statlig aktör med spel som utöver sportvadhållning nu även kommer att kunna anordna kasinospel online och bryta den nedåtgående trenden, som i och för sig bröts år 2015 och förefaller ha stabiliserats under år 2016. Inom kasinospel online kommer det 
  
 366 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 bli konkurrens om marknaden. Svenska Spels sportvadhållning är redan konkurrensutsatt, där blir det troligen inte så stor skillnad. 
  
 Utgångspunkten är att företagsdelen med de exklusiva tillstån- den och den konkurrensutsatta delen av företaget strikt åtskiljs. Inte minst för att undvika korssubventionering och för att inte rubba konkurrensneutraliteten. 
  
 Det är således en femtedel av nuvarande omsättning som föreslås läggas i konkurrensdelen. Härtill kommer Svenska Spels planerade onlinedel avseende kasinospel. Med antagandet att Svenska Spel inom en treårsperiod efter lagens ikraftträdande kommer upp i en nettoomsättning på 500 miljoner kronor på kasinospel online (som man troligen redan utvecklat ett antal spel för) och att sportspel ökar med fem procent per år så har man en nettoomsättning i konkur- rensdelen för år 2021 på totalt 2,8 miljarder kronor. Omsättningen på kasinospel tar man dels från övriga onlinebaserade spelbolag, vilket reducerar deras nettotillväxt något, dels från den allmänna mark- nadsökningen för detta segment. 
  
 Skatt blir ur ett offentligfinansiellt perspektiv inte så väsentligt avseende Svenska Spel. Svenska Spel har till ägaren, staten, under senare år levererat cirka 55 procent av nettot. Troligtvis kommer kostnaderna för t.ex. marknadsföring och investeringar (se närmare avsnitt 26.10.3) att öka för Svenska Spel K, varför överskottet till staten inledningsvis kan uppskattas bli drygt en miljard kronor. Den andra delen – den med exklusiva tillstånd – antas ligga på ungefär samma nivå som år 2015 dvs. 7,2 miljarder kronor. Hela Svenska Spel får då tre år efter ikraftträdandet av lagen en nettoomsättning på 10 miljarder kronor och kan leverera cirka 5 miljarder kronor till staten. 
  
 Detta resonemang bygger på den vinstmarginal som Svenska Spel har i dagsläget. Detta är också utgångspunkten för det huvud- scenario som beskrivs i kapitel 26. Där poängteras dock att det inte är orimligt att Svenska Spel drar på sig ökade kostnader vilket inne- bär att en mindre andel av nettoomsättningen går tillbaka till ägaren. 
  
 Om den konkurrensutsatta delen skulle säljas i samband med, eller något år efter det att lagen börjar gälla, blir ekvationen en annan. Företaget borde på denna marknad, och med en nettoomsättning på 10 miljarder kronor, ha ett marknadsvärde på cirka 65 miljarder kronor (vilket överskrider det sammanlagda börsvärdet av de femton 
  
 367 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 börsnoterade svenskanknutna spelbolagen som i dag är cirka 69 mil- jarder kronor). 
  
 Den konkurrensutsatta delen motsvarar ett värde av dels cirka 20 procent av 68 miljarder kronor, 14 miljarder kronor, dels det för- väntansvärde man sätter på Svenska Spels kasinodel. Det värdet är i sin tur till stor del betingat av värderingen av varumärket Svenska Spel och i vilken utsträckning det sålda företaget är ”exportfähigt”, dvs. utan alltför stora investeringar kan gå ut på i första hand den europeiska marknaden, med en omsättningsökning och intjänande- förmåga som inte understiger branschgenomsnittet. Kasinodelen kan då värderas utifrån jämförelser med börsvärde och omsättning för de hittills börsnoterade. Uppskattningen hamnar ändå i ett brett spann, men borde ligga mellan 5 och 15 miljarder kronor. En försälj- ning kan inbringa knappt 25 miljarder kronor. Det ska ställas mot den årliga intäkten från Svenska Spel K som med en försiktig upp- skattning vad gäller nettoomsättning för kasinodelen kan beräknas till cirka 1,5 miljarder kronor. 
  
 Spelberoende och spelmissbruk 
  
 Det är svårt att uppskatta den samhälleliga kostnaden för spelbero- ende och spelmissbruk. En grundläggande svårighet är att kartlägga orsaksförhållanden. Finns problematiken innan eller skapas den av spelandet? Uppskattningarna skiljer sig väsentligt åt och varierar mellan två och fem miljarder kronor. Det är hur som helst en avse- värd kostnad. Det är också rätt magert med prognoser av förmodat spelmissbruk. 
  
 Omregleringen och legitimeringen av den snabbt ökande delen av kasinospel online som den kommer till uttryck i lagförslaget bidrar till att fler spelare online exponeras för s.k. högriskspel. Detta för- stärks av att Svenska Spel erbjuder kasinospel online. Det kan leda till en viss ökning av spelproblem. 
  
 Detta balanseras av att spelbolagen genom lagen tvingas ta ett större spelansvar. Men också av ett bättre utnyttjande av de möjlig- heter som ligger i den sofistikerade informationshanteringen av s.k. big data. Applicerat på den befintliga spelarbasen kan detta spel- ansvarsperspektiv användas på två sätt. Dels för att maximera spel- volymen från varje spelare genom att se vilka som är mest benägna 
  
 368 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 att ta risker och spela för stora belopp på kort tid, dels för att fånga upp spelare i riskzonen, varna, stänga av eller som mininivå i alla fall låta vara ifred och inte fresta. Det senare alternativet används för närvarande i alltför begränsad omfattning. 
  
 På längre sikt kommer spel som mer har drag av social gaming troligen ha en hämmande effekt på spelmissbruk p.g.a. grupptryck och social kontroll. Å andra sidan kan mer socialt spelande ha en förstärkande gruppeffekt mot mer och intensivare spelande som kan resultera i ökat problemspelande. Att det ökande antalet spelare rekryteras ur grupper med förmodligen mindre riskbeteende bidrar till att ökningen blir mer begränsad. 
  
 Givet de insatser som regleras i lagen m.m. och under förut- sättning att de efterlevs, och de förhållanden som nämnts ovan, kan antas att spelmissbruk och spelberoende ökar relativt sett mindre än ökningen av spelandet volymmässigt. 
  
 Studier, vilka det finns rätt få av inom området, visar att även begränsade åtgärder från samhällets sida för att stävja spelmissbruk har god effekt och att de är samhällsekonomiskt lönsamma. Man hävdar att för varje satsad krona får man igen flerfaldigt i minskad samhällskostnad. Kostnadsmässigt (oavsett vilken den verkliga sam- hällskostnaden är) kan sannolikt nivån hållas oförändrad – givet viss ökning av samhällsinsatserna. 
  
 Å andra sidan är den summa som staten (Svenska Spel) satsar på reklam under två veckor lika mycket som går till spelberoendefrågor under ett år. 
  
 32.4.12 Konsekvenser för allmännyttiga föreningar 
  
 De allmännyttiga föreningarnas spel och lotterier (se kapitel 12) omsatte netto 3,8 miljarder kronor under år 2015 vilket är 18 pro- cent av marknaden. Svenska Postkodlotteriet stod för två miljarder eller 53 procent. Nettoomsättningen har ökat under senare år, med 10 procent mellan åren 2011 och 2015. För år 2016 visar Martin inspektionens primära siffror en ökning av nettoomsättningen på mellan två och tre procent. 
  
 Flera av de allmännyttiga föreningarna, ofta folkrörelseanknutna, har en inte oväsentlig del av sin finansiering genom spel och lotterier. 
  
 369 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Cirka två miljarder per år går tillbaks till välgörenhet och icke- kommersiella ändamål. 
  
 I lagförslaget ligger inga större förändringar för föreningslivet. Man kommer fortsättningsvis kunna ha lotterier, såväl landbasera- de som online och landbaserad bingo på en skyddad marknad som inte föreslås bli skattepliktig. I den mån man vill gå utanför denna kommer man att gå under samma villkor som övriga i den del av marknaden som är konkurrensutsatt. Förhoppningen att gå ut på öppen marknad med skattefrihet har inte infriats. Men i övrigt sitter man i orubbat bo. 
  
 Det handlar egentligen inte om särskilt stora summor per orga- nisation jämfört med övriga aktörer. Med undantag för ett tiotal lotterier är vinståterbetalningsprocenten relativt låg. 
  
 Lotteriintäkterna är strategiska intäkter för civilsamhället. Utan dessa skulle sannolikt de ideella organisationerna både vara mindre och delvis förlora sitt oberoende. Företrädare för civilsamhället menar att det är pengar med hög samhällelig och social utväxling. 
  
 Att det är en avgränsad sektor med skattefrihet och exklusiv rättig- het på lotter och landbaserad bingo innebär inte att man inte skulle kunna utsättas för extern konkurrens vad gäller spelarna. Andra spelföretag kan tänkas locka över kunder från dessa allmännyttiga lotterier och bingo. Representanter för sektorn menar dock att risken är begränsad. Varje lotterigrupp har sina trogna kärnkunder som man ”vårdar”; nykterister, socialdemokrater, idrottsengagerade med flera, som till 80 procent spelar för syftet och till 20 procent för vinst. Åldersgruppen är från cirka 40 år och uppåt. De är en kate- gori av spelare som, om man ska tro på Lotteriinspektionens mark- nadsundersökning 2016, inte i samma utsträckning som andra kund- grupper kommer att hörsamma locktonerna från onlinespelsföre- tagen. 
  
 Sammanfattningsvis kan sägas att det allmännyttiga föreningslivet håller ställningarna på spelmarknaden med en trolig, men begränsad, uppgång under de närmaste åren. 
  
 Svenska Postkodlotteriets kundbas som uppskattas till en miljon personer, skiljer sig något från denna beskrivning och ligger, vad gäller spelarbas, någonstans mellan de ideellas och de nätbaserades. 
  
 Enligt nuvarande spelreglering godkänner Lotteriinspektionen den spelutrustning som används för att anordna olika lotterier. Detta godkännande kräver kodgranskning och/eller prövning av Nationellt 
  
 370 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 forensiskt centrum. Kostnaderna för denna prövning betalas i dag av den som vill ha godkännandet. Kostnaden för sökanden, inkl. an- sökningsavgift, ligger enligt Lotteriinspektionen på mellan 75 000– 200 000 kronor för dessa godkännanden. Enligt utredningens förslag ska Spelmyndigheten, precis som Lotteriinspektionen i dag, upp- ställa krav på den tekniska utrustningen som ska användas vid an- ordnande av spel om pengar. Däremot föreslår utredningen att det ska vara sökandens skyldighet att införskaffa ett intyg från ett ackre- diterat testinstitut som styrker att den utrustning m.m. sökanden vill använda uppfyller de av Spelmyndigheten ställda kraven. Kostnaden för testning varierar beroende på hur omfattande spelsystem och spelformer man vill ha licens för. Då området även är konkurrens- utsatt varierar priserna mellan olika testinstitut i Europa. Enligt upp- gifter till utredningen kan kostnaden uppskattas till mellan 5 000 och 35 000 euro beroende på omfattningen av de tester som behöver göras. 
  
 32.4.13 Konsekvenser för hästsporten 
  
 Enligt lagförslaget kommer hästvadhållning, såväl online som land- baserad, att ingå i licenssystemet i den konkurrensutsatta delen. Det innebär att ATG blir en aktör som andra speloperatörer, vilka kan sluta avtal med trav- och galoppsportens organisationer som äger banorna och övrig infrastruktur. Avtalen får förhandlas fram mellan parterna och är inte en fråga för utredningen. 
  
 Hästvadhållningens skattesats på spelnettot kommer därmed att reduceras från 35 till 18 procent. Det motsvarar med nuvarande nettoomsättning cirka 3,75 miljarder kronor, en minskning med drygt 600 miljoner kronor. 1,7 miljarder kronor av det nuvarande över- skottet går till sporten – dvs. främst till anläggningarna. Samtidigt kommer ATG inte längre ha undantag för bolagsskatt. Detta med- för, som ovan nämnts, att ATG:s överskott ”bara” kommer att öka med  
 100–150 
  miljoner kronor. 
  
 Med fler operatörer i konkurrens kan sportens avtal med till- kommande spelföretag finansiera motsvarande ATG:s minskning. ATG (eller vad motsvarande kommer att heta efter omregleringen) får en minskning av kostnadsmassan med cirka  
 100–150 
  miljoner kronor givet att ingen annat spelföretag kommer in på banan. Om så 
  
 371 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 sker minskar ATG:s marknadsdominans i motsvarande mån. Om man räknar med ”marknadsbalans” inom en treårsperiod efter lagens ikraftträdande och att hästvadhållning varken ökar eller minskar markant, och att andra spelföretag tagit cirka 20 procent av mark- naden är intäktsbortfallet 700 miljoner kronor för ATG, dvs. man har en intäkt på 2,8 miljarder kronor i stället för 3,5 miljarder kronor. Ett marknadsbortfall på 20 procent får emellertid ses mer som en illustration till  
 ATG-problematiken 
  än en realitet. Faktorer som talar till ATG:s förmån och som är återhållande på konkurrenterna är ju både varumärket ATG som förknippas starkt med sporten och säkra spel och de inarbetade produkterna som i sig är mycket starka varumärken samt själva spelpoolen. 
  
 Spelskatten kommer med 18 procent av 2,8 miljarder kronor bli 504 miljoner kronor och ATG:s bidrag (genom nya avtal med sport- en men med liknande relativa kostnader) till sporten, allt i övrigt lika, kan bli 1,3 miljarder kronor. Förutsättningen är då att de nya aktörerna har ungefär motsvarande avtal med sporten som det nya ATG. Det betyder att nettot eller intäkterna för sporten kan bli ungefär desamma som före regleringen men med fler som bidrar. Sam- tidigt räknar ATG med att gå in på den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden vilket efterhand kan kompensera en del av marknads- förlusten inom hästområdet. Det kräver i och för sig en del investe- ringar men det balanseras i viss mån av att de nya konkurrenterna inom hästvadhållning också har väsentliga investeringar framför sig. Detta räkneexempel utgår från en relativt stabil spelmarknad inom hästsporten vilket är troligt men inte givet. 
  
 Ökad konkurrens och framtagande av nya produkter kan öka spelvolymen och effektivisera administrativa rutiner och overhead- kostnader. Även konkurrens vad avser vinståterbetalningsprocenten kan påverka de relativa marknadsandelarna och intäktsförhållan- dena. Å andra sidan kommer fri spelprissättning att efterhand skapa jämvikt, dvs. man konvergerar i en konkurrenssituation mot åter- betalningsprocent där man täcker sina kostnader plus vinstkrav. Där- för bör inte fri prissättning rubba den skissade bilden ovan. 
  
 Sammanfattningsvis kan man säga att omregleringen skapar en ny konkurrenssituation inom hästvadhållning. ATG förlorar en be- gränsad del av sin marknad och kan kompensera sig för detta med att gå in på den konkurrensutsatta spelmarknaden och då främst den onlinebaserade. Hästvadhållning förväntas få en mindre nettoupp- 
  
 372 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 gång de närmaste åren med onlinebaserat spel som ökar något mer än vad det landbaserade sjunker. Statens totala skatteintäkter minskar med cirka  
 100–150 
  miljoner kronor. 
  
 32.4.14 Konsekvenser för kommersiella aktörer 
  
 Vandelsprövning, krav på testning m.m. 
  
 Utredningen föreslår att i princip alla som söker en licens enligt spel- lagen ska vandelsprövas. Denna vandelsprövning följer redan av det förslag om lagändringar som föreslås införas under 2017 med an- ledning av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Härutöver uppställer utredning ett antal krav på sökanden eller dennes företrädare för att licens ska ges. Reglerna behandlas i kapi- tel 16. Utredningens förslag medför att det kommer att ställas högre krav på licenstagarna och dess företrädare än den prövning som i dag sker av kommersiella aktörer i lotterilagen. 
  
 Som nämnts i avsnitt 32.4.12 godkänner Lotteriinspektionen enligt nuvarande spelreglering den spelutrustning som används för att an- ordna olika lotterier. Detta godkännande kräver kodgranskning och/eller prövning av Nationellt forensiskt centrum. Kostnaderna för denna prövning betalas i dag av den som vill ha godkännandet. Kostnaden för sökanden, inkl. ansökningsavgift, ligger enligt Martin inspektionen på mellan 75  
 000–200 
  000 kronor för dessa godkännan- den. Enligt utredningens förslag ska Spelmyndigheten, precis som Lotteriinspektionen i dag, uppställa krav på den tekniska utrustning- en som ska användas vid anordnande av spel om pengar. Däremot föreslår utredningen att det ska vara sökandens skyldighet att in- förskaffa ett intyg från ett ackrediterat testinstitut som styrker att den utrustning m.m. sökanden vill använda uppfyller de av Spelmyn- digheten ställda kraven. Kostnaden för testning varierar beroende på hur omfattande spelsystem och spelformer man vill ha licens för. Då området även är konkurrensutsatt varierar priserna mellan olika test- institut i Europa. Enligt uppgifter till utredningen kan kostnaden uppskattas till mellan 5 000 och 35 000 euro beroende på omfatt- ningen av de tester som behöver göras. 
  
 Rörande  
 roulett-, 
  kort- och tärningsspel som anordnas i samband med restaurangverksamhet föreslår utredningen att regeringen bör justera prisbasbeloppen så det blir möjligt med 10 kronor i insats 
  
 373 
  
 Konsekvensanalys SOU 2017:30 
  
 per vinstmöjlighet på roulett- och tärningsspelet. Även den högsta vinsten för dessa kasinospel bör höjas till cirka 450 kronor. Insats- erna och vinsterna avseende kortspel bör också höjas. Regeringen bör höja dessa till drygt 100 kronor respektive cirka 180 kronor. Även om de föreslagna höjningarna inte är i nivå med de av branschen önska- de borde höjningarna ge verksamheten bättre förutsättningar att vara lönsam. Härtill kommer utredningens förslag om att det ska bli möjligt att få licens till poker i turneringsform. Det blir således möjligt bl.a. för de som anordnar spel i restaurangmiljö att anordna poker i turneringsform om övriga spel stängs av under turneringen. Avseende beskattningen av  
 roulett-, 
  kort- och tärningsspel i sam- band med restaurangverksamhet föreslår utredningen att nuvarande punktbeskattning höjs (se kapitel 26). Enligt förslaget är skatten 5 000 kronor per bord och månad i stället för den trappa från ett bord (2 500 kronor) till fem eller flera bord (25 000 kronor + 5 000 kronor per bord härutöver) som tillämpas i dag. Denna höjda punktbeskattning regleras i en ny lag, lagen om skatt på vissa bords- spel. Förslaget beräknas medföra en ökad årlig beskattning om cirka 8 miljoner kronor (se nedan avsnitt 32.4.17). Störst skillnad i beskattning blir det för de aktörer som har enstaka bord per spel- plats. 
  
 Vad gäller möjligheten att anordna  
 roulett-, 
  kort- och tärnings- spel samt penning- och värdeautomatspel på fartyg i internationell trafik föreslår utredningen att de närmare förutsättningarna för att få en licens regleras i spellagen men att internationella överenskom- melser i fråga om sådant spel ska ha företräde framför lagtexten. Den vandelsprövning som föreslås införas under 2017 med anled- ning av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt är oförändrad i förslaget. 
  
 Gällande varuspelsautomaterna innebär utredningens förslag inga förändringar mot nu gällande reglering förutom i fråga om de höjda kraven på sökanden och dess företrädare samt skyldigheten att be- tala spelskatt. Den ökade administrativa merkostnaden som ansök- ningsförfarandet medför bedöms vara marginell. För den aktör som i dag har den absoluta merparten av antalet varuspelsautomater (175 stycken) blir skatteeffekten kännbar (cirka 1,4 miljoner kronor). Den är dock avdragsgill mot bolagsskatten. 
  
 374 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Onlinebaserade spelbolag som för närvarande inte kan få tillstånd 
  
 De femton i Sverige börsnoterade onlinespelsbolagen representerar ett börsvärde på 69 miljarder kronor (11 miljarder kronor år 2011) vilket speglar de stora vinster företagen gör och de ännu större för- väntningar marknaden har. 
  
 Nettoomsättningen för de i Sverige icke reglerade onlinespels- bolagen var år 2015 4,4 miljarder kronor. Statistik för de tre första kvartalen år 2016 anger en volymökning på 16 procent vilket, om det håller i sig, ger en prognos på drygt 5 miljarder kronor för hela år 2016. 
  
 Genom en rimlig skattesats på 18 procent och en inte alltför stor administrativ börda räknar utredningen med en kanaliseringsgrad för den konkurrensutsatta svenska spelmarknaden på 90 procent. 
  
 Avgörande för hela regelverket är naturligtvis om den önskade kanaliseringen uppnås. I detta avsnitt utgår vi från att så blir fallet. Nedan återges och kommenteras delar av samtal med företags- representanter och experter kring denna och anknytande frågor. 
  
 Vid försök att prognostisera kanaliseringen har man i de flesta fall fokuserat på skattesatsen. Några representanter nämner skatten som en riskpremie. Den är givetvis en viktig enskild faktor, men det finns en rad ytterligare, både negativa och positiva, faktorer som kommer att ingå i beslutsunderlaget när man ska ta ställning till om man ska söka licens eller inte. Att efterleva det nya regelverket inne- bär en väsentlig kostnad liksom den begränsade marknadsfrihet man underkastar sig. Informationsleveranser, licenser och ”återhållen” vinstmaximering för att stävja spelberoende och spelmissbruk ska adderas till den totala kostnadsmassan. Dessutom finns sannolikt även en psykologisk tröskeleffekt. Benägenheten att gå med ökar snabbt när man uppfattar att ”tillräckligt många” kommer gå med i systemet. 
  
 Till det positiva med licensiering och lagstiftning framhålls gemen- samma spelregler, förutsägbarhet, ökad legitimitet och förtroende. Man blir en synlig och accepterad bransch och får ett rimligt erkän- nande för de bidrag till sysselsättning och välstånd som man menar företagen levererar. 
  
 För aktieägarna och börsen är det värdefullt med en legitimering, gemensamma spelregler, förutsägbarhet och att man kommer bort 
  
 375 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 från den nuvarande vilda västernsituationen. Det är även värdefullt att det etableras en skiljelinje i förhållande till mindre seriösa spel- bolag, man vill vara på rätt sida även om det kostar. Som ett exempel kan nämnas att ett medelstort spelbolag med en nuvarande netto- intäkt i Sverige på cirka 500 miljoner kronor skulle bidra med skatt på cirka 90 miljoner kronor. Branschen är en utpräglad förtroende- bransch – både gentemot börs och inte minst spelare – ”utan spelar- nas förtroende dör företaget”. Detta är starkt relaterat till en mer sorterad och  
 ordning-och-reda-marknad 
  enligt företrädare för branschen. 
  
 Med licensiering ökar trovärdigheten vilket kan innebära att spelbolagen når nya kundkategorier. Till exempel de kunder som är lite äldre och mer försiktiga. Detta underlättas, inte minst för denna kundgrupp, om man även lyckas öka tillgängligheten – inte bara tekniskt med mobiler och surfplattor – utan även mentalt, dvs. att det blir lättare att förstå och komma in i spelet. Dessa spelbolag sneglar på utvecklarna av dataspel som inte är spel om pengar, med vilka man har en delvis gemensam digital arbetsmarknad: ”Där är mottot att om kunden inte förstått hur man kommer in i spelet inom 25 sekunder så är det kommersiellt dött”. 
  
 Några av de intervjuade spelbolagen pekar på en ökande kon- vergens mellan pengaspel och dataspel. Än så länge kanske det inte är på så sätt att gaming och gambling går samman utan snarare så att man tar över egenskaper från varandra. Casumo framhölls som ett exempel på företag som tillhandahåller underhållande dataspels- liknande onlinekasino och som förefaller sikta på en något yngre kundgrupp. Den sociala komponenten tror spelbolagen kommer stärkas, dvs. att spela tillsammans, både med och mot varandra, virtu- ellt och ”i verkliga livet” – IRL. Vissa av de intervjuade spelbolagen tror att detta faktum kanske kan bidra till att minska risken för spelmissbruk genom den sociala kontroll som ligger i ett gemensamt spelande. Alla intervjuade spelbolag är inte lika övertygade om denna utveckling utan menar att det är sådana grundläggande skill- nader mellan gaming och gambling att de snarare riskerar att ta ut varandra om de kombineras. 
  
 En av de intervjuade företagsledarna jämför med  
 tv-mediets 
  utveckling från hård reglering till att mediabolag legitimt kan kon- kurrera på  
 tv-marknaden. 
  Licensieringen är en del i en utveckling som spelbranschen nu genomgår från ganska omogen outsider till 
  
 376 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 en mer mogen, accepterad och etablerad bransch. Att detta innebär väsentliga möjligheter att bredda kundunderlaget är helt klart. I dag spelar 24 procent av befolkningen mellan 18 och 79 år online. Ju fler länder som inför licensiering – även här sker en konvergens – desto mer utjämnas konkurrensförhållandena – och ”staten får både pengar och kontroll och spelföretagen får vidgade marknader och blir alltmer etablerade”. 
  
 Flera större spelbolag ser det som positivt att bli av med de mindre och inte alltid så seriösa bolagen, fast man troligen ändå får kon- kurrera med dessa när ett antal av dem blir utanför systemet men ändå riktar sig till svenska kunder. 
  
 Det finns en försiktigt positiv inställning till att den dyra och för närvarande intensiva reklamen kan begränsas. Den uppgick år 2015, enligt Lotteriinspektionen, till 2,3 miljarder kronor för de oreg- lerade bolagen och en miljard kronor för de reglerade. Då är inte den relativt omfattande internetreklamen – inte minst över mobil- telefoner – och sponsring inräknade. Inte heller ingår de speciella avtal som media och spelbranschen har. Kostnaden för år 2016 lär inte bli lägre. De kraftiga marknadsföringsinsatserna anges för när- varande som ett sätt för bolagen att positionera sig inför den nya lagen och licenssystemet. 
  
 Om man reducerar de oreglerade onlinebaserade bolagens mark- nadsföringskostnader med 40 procent, vilket inte är helt orealistiskt, i samband med ett licensgenomförande, kan onlinebolagen föra över en miljard till andra ändamål, bl.a. utveckling av spel och den typ av marknadsföring som mer handlar om kommunikation med spelarna som är individ- och situationsanpassad och tidskritisk – vilket är speciellt viktigt vid sportvadhållning – och direkt riktad till respektive spelare. Å andra sidan skulle en så pass omfattande minsk- ning av annonseringen drabba media. Troligen inte  
 tv-bolagen 
  – men tidningspressen skulle gå miste om belopp jämförbara med presstödet. (fast med en väsentligt annorlunda fördelning). 
  
 Man vill också öka satsningarna på smidig finansiell betalnings- teknologi till bolagens och spelarnas gagn. 
  
 En stor del av de mindre spelbolagen kommer troligen att avstå från att söka licens. Det är flera spelbolagsrepresentanter och experter överens om. Små spelbolag kan inte ta hem skalfördelar på samma sätt som de större. Man har sämre marginaler – 18 procent skatt blir relativt sett betydligt mer för dessa än för de stora – och de admi- 
  
 377 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 nistrativa bördorna, väsentligen hela s.k.  
 compliance-paketet 
  i vid mening blir avsevärt tyngre för de små som inte har samma möjlig- het att utnyttja stordriftsfördelar. De större bolagen kommer dess- utom att satsa på en hög grad av digitalisering av den administration som blir en följd av lagen. 
  
 En annan aspekt, som även framkommer i den statistik som bl.a. Lotteriinspektionen producerar, är att de klassiska försäljningskana- lerna, ombud m.m. minskar liksom landbaserat spel samtidigt som det onlinebaserade spelet ökar. Denna trend förmodar man ska för- stärkas när ett licenssystem kommer igång. 
  
 När lagen börjar gälla från 2019 kommer nettoomsättningen för de bolag som sannolikt kommer att vara licensierade troligen över- skrida fem miljarder kronor, vilket betyder en skatteintäkt upp till en miljard kronor till statskassan, under förutsättning av full kana- lisering. 
  
 32.4.15 Konsekvenser för andra enskilda 
  
 Spelkonsumtionen i Sverige uppgick till 2 802 kronor per person år 2016. 68 procent spelar årligen (för tre år sedan var det 76 procent). Det blir 4 121 kronor per spelare och år (2016). Spelvolymen har ökat med 2 procent per år under senare år. Spelande per person ökar således. 
  
 Under de tre första kvartalen 2016 har den totala spelvolymen ökat med 5 procent. Spel på onlinebaserade bolag utanför den nu- varande regleringen har ökat netto med 16 procent. Om spelaranta- let finns ingen uppgift men det finns anledning att anta att antalet spelare har stabiliserats eller ökat något under år 2016. 
  
 Olika sektorer har olika demografiska målgrupper. Onlinespel och hästspel ligger åldersmässigt i en mellangrupp. Hos föreningslivet är tyngdpunkten 50 år och uppåt. De yngre spelar mindre än mellan- och äldregruppen. 
  
 Vilken effekt får lagen på spelarna? Kommer spelvolymen öka eller minska, kommer antalet spelare förändras som en följd av lagen? Kommer nya kategorier tillkomma eller gamla falla bort? 
  
 Man kan konstatera att det finns ett antal intressanta trender som troligen ökar spelandet. Att spela om pengar särskilt online har blivit en fritidssysselsättning som börjar bli alltmer socialt accepterad. En 
  
 378 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 annan trend som kuggar i denna är ambitionen hos spelbolagen att få spel som alltmer får karaktär av underhållning (spelbolaget Casumo är ett bra exempel på detta). Teknikutvecklingen kommer bidra till att spelbasen vidgas – nya kategorier kommer lockas att spela. Samma effekt kommer utvecklingen mot social gambling innebära och kanske också konvergensen mellan ”gaming” och ”gambling”. Det går redan att se att ökningen av spel online är större än minskningen för land- baserat spel. Genom att Svenska Spel kommer in på den konkur- rensutsatta marknaden med bl.a. kasinospel online kan man räkna med ett större antal spelare online. 
  
 Den spelform som för närvarande ökar mest är live casino online; en trend som kommer förstärkas av utvecklingen inom virtual reality- baserade spel. 
  
 I viss omfattning kommer lagen förstärka den ökning av antal spelare och spelvolym som ändå skulle inträffa som ett resultat av kommersiell och teknisk utveckling hos framför allt de utlandsbase- rade onlinespelsbolagen. 
  
 Genom sin legitimerande funktion kan lagen bidra till att kund- kategorier som i dag är för försiktiga för att spela kommer att våga göra det i ökad omfattning. Lagen kommer också innebära att mark- nadsföringsresurser kan frigöras, som troligen kommer användas både för spelutveckling och för att utarbeta mer sofistikerade och individualiserade former av kundkommunikation. Spelens ”tröskel” kommer sänkas både tekniskt, i form av ökad användning av mobiler och surfplattor, men även genom att bli mer pedagogiska och enklare för nya kategorier att komma in i. 
  
 Genom analyser av s.k. big data kan, baserat på artificiell intelligens och maskininlärning, spelbolagen följa förändringar av spelarmönster och preferenser och hur spelarna rör sig, samt se samband vad gäller olika spelprodukter osv. Utifrån denna information utformas pro- dukter, spelstrategier och även individbaserad marknadsföring. 
  
 Men big data har svårt att fånga in det som ligger utanför dess egen ram – den egna målgruppen och de egna begreppen. Den hanterar det som finns men inte det som kan finnas, t.ex. den potentiella marknad som utgörs av de 76 procent som inte spelar online. 
  
 För att förutsäga förändringar i spelarbasen på grund av yttre förändringar som t.ex. en omreglering har big data således en mer begränsad förmåga. 
  
 379 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 En tillkommande faktor är hur utredningens förslag om DNS- varning kommer att tas emot av spelarna. Kommer varningen att minska spelandet hos olicensierade aktörer? Utredningens förhopp- ning är att spelaren i alla fall gör ett informerat och medvetet val. Enligt uppgifter till utredningen från internetleverantörerna kommer kostnaderna för dessa företag att vara ungefär desamma oavsett om det är fråga om  
 IP-blockering 
  eller  
 DNS-varning. 
  Internetleveran- törerna har uppgett att kostnaderna inte är särskilt höga, utan att ha angett något specifikt belopp. 
  
 När det gäller utredningens förslag om skyldighet för betaltjänst- leverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom använd- ning av detaljhandelskodsystem har företrädare från branschen fram- fört (se avsnitt 24.13) att detta medför ökade kostnader för berörda aktörer. Några belopp har emellertid inte angetts. 
  
 Utredningen kostaterar att förbud mot betalningsförmedling finns i andra länder, bl.a. Norge. Det är utredningens bedömning att ett sådant förbud kan införas också i Sverige trots ökade kostna- der för dessa aktörer. 
  
 Förhoppningsvis medför utredningens förslag, om att spelvinster hos bolag som anordnar spelverksamhet i Sverige utan vederbörlig licens blir skattepliktig inkomst för spelaren, ett incitament för bolag med spelverksamhet som riktar sig mot Sverige att också söka en licens för detta spel. Det är svårt att uppskatta effekten av förslaget för spelarkollektivet. I genomsnitt förlorar spelarna mer än de vinner. Detta styrmedel torde ha störst effekt i fråga om de spelare vars vinster överstiger gjorda insatser. Hur stor andel av spelarkollek- tivet som faller under denna kategori och hur stora överskott de gör på sitt spelande är svårbedömt. Utredningen avstår därför ifrån att ange en siffra på hur stora dessa skatteintäkter kan tänkas bli. 
  
 Sammanfattningsvis: 
  
 –Spelbolagen får ökad legitimitet och sannolikt större förtroende hos potentiella och befintliga spelare vilket bidrar till ökat spel. 
  
 –Utveckling mot spel som mer betonar underhållning och gemen- samt spel. 
  
 –Konvergens av gambling och gaming. 
  
 380 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 –Begränsning av marknadsföring ger resurser till spelutveckling och individualiserad marknadsföring. 
  
 –Tröskeleffekter kommer minska både tekniskt och mentalt. 
  
 –Stora grupper som är mer försiktiga, lite äldre men också yngre, kan komma att i ökad omfattning börja spela. 
  
 32.4.16Konsekvenser för konkurrensen mellan aktörerna på den svenska spelmarknaden 
  
 Enligt utredningen kommer fördelningen av marknaden se ut så här: 
  
 ATG 
  
 Kommer inte längre ha ett exklusivt tillstånd på vadhållning på hästar. Bolaget kommer att få konkurrens från andra spelaktörer inom häst- vadhållning. ATG får på samma villkor som övriga spelbolag tillträde till den konkurrensutsatta spelsektorn och blir då en licenshavare bland andra. 
  
 Onlinebaserade spelbolag inklusive Svenska Spels konkurrensdel 
  
 Får med licens verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden (se kapitel 11). De speltyper man får erbjuda är kasinospel online, vadhållning, poker online och bingo online. Även landbaserad sport- vadhållning och hästvadhållning kommer ingå i den konkurrens- utsatta delen. 
  
 Som nämnts antas Svenska Spel öka sin marknadsandel med fyra procentenheter på bekostnad av i dag oreglerade aktörer. Samtidigt kan antas att lotter och nummerspel minskar och att de konkur- rensutsatta licensspelen ökar i motsvarande mån som skedde för Danske Thompson efter den danska omregleringen. 
  
 381 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Det allmännyttiga föreningslivet 
  
 Ingen större förändring. Man kommer fortsättningsvis kunna ha lotterier, såväl landbaserade som online samt landbaserad bingo. Onlinebingo blir dock förbehållet den konkurrensutsatta markna- den så som anges ovan. 
  
 Svenska Spels exklusiva tillstånd m.m. 
  
 Svenska Spels exklusiva tillstånd kommer omfatta Nelson, dvs. landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och värdeautomat- spelet Vegas. I dessa delar föreslår utredningen inga större föränd- ringar (se kapitel 12). Inledningsvis kommer Svenska Spel i kon- kurrens med det allmännyttiga föreningslivet att få licens till lotter online och landbaserat samt nummerspel online och landbaserat. 
  
 Ökad konkurrens på spelmarknaden 
  
 De större onlinebolagen, som är mycket expansiva och lönsamma, ger uttryck för en rad argument för ett licenssystem. Givet att skatte- satsen inte blir för hög och byråkratin för stor välkomnar man ett licenssystem. Den kontroll och administration systemet för med sig räknar man med att ta fram rutiner för, som sedan kan digitaliseras, vilket kan begränsa kostnaden. 
  
 Skevheter i den nuvarande konkurrensen kommer i stort att försvinna. En stor del av de mindre onlinebolagen har inte tillräck- liga marginaler för att klara skatt och administration och kommer att föredra att stå utanför. De s.k. serieentreprenörerna kommer inte att gynnas, dvs. ”det blir tuffare för  
 start-ups” 
  – troligen blir inno- vationsklimatet och nytänkandet lidande. Entrébiljetten kan bli för dyr för små kreativa bolag. 
  
 Totalt kommer spelmarknaden att växa. Onlinebaserat spel växer mer än vad landbaserat minskar. Onlinebolagen räknar med fortsatt snabb tillväxt även på den svenska marknaden som redan har en av de högsta nivåerna i Europa. 
  
 Konkurrensen mellan företag inom licenssystemet, inklusive ATG och Svenska Spels konkurrensdel, kommer skärpas och driva på och förstärka utvecklingen från landbaserat till online. 
  
 382 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Spelutveckling, förändrade spelvanor och nya kundkategorier kommer öka antalet spelare och spelvolym efter en inkörningsperiod av lag och licenssystem på ett par år. 
  
 Ökningen kommer hållas igen av den konkurrens om människors tid som inte minst medie- och upplevelseindustrin bidrar till. Män- niskors tid räcker helt enkelt inte till. 
  
 32.4.17 Övriga konsekvenser 
  
 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
  
 Ett viktigt syfte med utredningens förslag är att bidra till att före- bygga grov organiserad brottslighet och försvåra sådan verksamhet. Med den höjda straffskalan för brott mot spellagen hoppas utred- ningen att de rättsvårdande myndigheterna ska prioritera brott mot spellagstiftningen. Den höjda straffskalan ger även möjlighet till andra utredningsmöjligheter än de som föreligger i dag (se kapitel 24). 
  
 Ett annat viktigt syfte med utredningens förslag är att bidra till att förebygga korruption m.m. genom förslaget att matchfixning och annat spelfusk ska kriminaliseras. Utredningen bedömer att förslagen allmänt kan förväntas verka i förebyggande riktning och underlätta lagföring. 
  
 Några övriga konsekvenser för brottsligheten eller för det brotts- förebyggande arbetet kan, enligt utredningens bedömning, de i be- tänkandet framlagda förslagen inte förväntas ha. 
  
 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet 
  
 Av den ägaranvisning för Svenska Spel som beslutades vid bolagsstäm- man den 24 april 2012 framgår att bolaget har i uppdrag att efter- sträva en väl utbyggd service i storstad och glesbygd. Utredningen ger inga förslag som innebär att detta uppdrag bör ändras utan för- utsätter att staten som ägare även fortsättningsvis ger Svenska Spel ägaranvisningar avseende de spel som erbjuds i Svenska Spels del med exklusiva tillstånd och det spel som drivs i konkurrens med förenings- livet. I övrigt borde utredningens förslag om ökade möjligheter att 
  
 383 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 erbjuda spelverksamhet, eller vara spelombud för spelverksamhet, medföra en positiv effekt för utvecklingen av arbetsmarknaden och offentlig service i olika delar av landet. 
  
 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags 
  
 Kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning har bl.a. tillkommit som ett uttryck för statsmak- tens ambition att regelverk ska vara enkla, lätta att följa och inte förorsaka onödiga kostnader för företagen. 
  
 Utredningens lagförslag är komplext och dess efterlevnad kom- mer kräva betydande resurser från spelföretagen. Å andra sidan är, som framgår av betänkandet, spelbranschen inte jämförbar med andra branscher. Statsmakterna har bestämt sig för kontroll – vilket framgår av direktiven. Kontroll kräver administrativa insatser av spel- företagen i form av rapporter, redovisningar och sätt att förhålla sig som inte alltid är optimala ur intäktsperspektiv t.ex. när det gäller spelansvar. Att även i övrigt se till att följa alla uppställda regler ökar spelföretagens kostnad. 
  
 Det är samtidigt viktigt att framhålla att många regelverk är vik- tiga delar av ett samhälles normativa infrastruktur som i vissa fall gör det möjligt att över huvud taget driva ekonomisk verksamhet under rimliga och drägliga former. Inom en del områden är dessa regelverk ganska komplicerade och måste antagligen vara så. Denna spellagstiftning är ett bra exempel på det. Således kan krav och kostnader, förorsakade av offentliga regelverk, ofta positivt påverka intäktsmöjligheter genom att destruktiva förhållanden på markna- den kan hållas stången när man får gemensamma spelregler, förut- sägbarhet m.m. 
  
 De administrativa kraven i lagförslaget är rättvisa i den mening- en att de avser och leder till samma regler för alla spelföretag som vänder sig direkt till spelarna. De s.k.  
 B2B-företagen, 
  spelföretagens underleverantörer, föreslås få enklare och färre administrativa krav samt även billigare licenser och årskostnader. Något undantag för de små företagen ingår inte i förslaget. 
  
 Den relativa ekonomiska bördan av regelverken avtar med ökande storlek. Dels på grund av större marginaler för de stora, dels för de 
  
 384 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 ökade möjligheterna att utnyttja skalfördelar. Flera av de större företagen förbereder redan digital hantering av delar av den förvän- tade regelmängden och kraven. De små företagen har inte samma resurser vilket kan begränsa kanaliseringen. Det blir ytterligare ett argument, utöver skatten på 18 procent, att inte ingå i licenssystemet. 
  
 Att bedöma företagens kostnad för den administration lagen skulle innebära är svårt. Det har gjorts försök att uppskatta kostnad för vad regelbördan generellt kostar för företag. Det är bedömning- ar vars osäkra underlag och förmenta precision ofta reducerar deras trovärdighet. 
  
 Om man ändå ska göra en grov uppskattning och då likställer merkostnaden med en skatt på nettoomsättningen så torde den, inte ens i ett inledningsskede, överstiga fem eller högst sex procent. Detta innebär en reell kostnad inklusive skatt för att vara med i systemet på cirka 23 procent. Efterhand sjunker administrations- kostnaden av skäl som nämnts. Det är måhända värt att komma ihåg att dessa bolag, i alla fall de större, är de mest lönsamma företagen online. 
  
 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt integration 
  
 Utredningen föreslår att det blir en skyldighet för spelföretag att registrera och följa sina kunders spelande i syfte att motverka pro- blemspelande. I princip allt spel ska registreras. Den insamlade datan bör kunna bidra till forskning kring kvinnors och mäns spelade, vilka skillnader som föreligger och vilka risker man är villig att ta m.m. 
  
 Utredningens förslag kan på detta sätt bidra till att öka kunska- pen om bl.a. frågor som rör jämställdhet vilket är att bedöma som positiva konsekvenser. I övrigt kan förslagen inte förväntas ha någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män eller på möjlig- heten att nå de integrationspolitiska målen. 
  
 385 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser 
  
 Offentligfinansiella effekter 
  
 Under förutsättning att kanaliseringsmålet uppnås bör den 18 pro- centiga skatten i licenssystemet ge cirka 600 miljoner kronor räknat på onlinespelsföretagens nettointäkter på cirka 4,4, miljarder kronor år 2015. 
  
 Den av utredningen föreslagna spelskatten om 18 procent medför vidare att den statliga spelskatteförlusten från hästsporten kommer att uppgå till drygt 600 miljoner kronor. Införandet av en skyldighet för ATG att betala bolagsskatt medför däremot en skatteintäkt för staten om cirka 500 miljoner kronor. Statens totala skatteintäkt från ATG kommer således att minska med cirka  
 100–150 
  miljoner kronor. 
  
 För Svenska Spel är skatten mindre relevant då hela intäkten går till ägaren, dvs. staten. Statens intäkt från Svenska Spel beräknas bli densamma, cirka 4,8 miljarder kronor, oavsett storleken på spelskatt eller bolagsskatt (se avsnitt 26.10.1). 
  
 Utredningen föreslår även en höjning av beskattningen av vissa spelbord. Enligt förslaget blir skatten 5 000 kronor per bord och månad i stället för den trappa från ett bord (2 500 kronor) till fem eller flera bord (25 000 + 5 000 kronor per bord härutöver) som gäller i dag. Enligt Skatteverket fick staten sammanlagt in drygt 14,2 miljoner kronor från denna beskattning år 2016. Vid samma an- tal spelbord med beskattning enligt förslaget uppgår skatteintäkten till drygt 22,2 miljoner kronor.1 
  
 Härtill kommer att varuspelsautomater inte längre kommer att vara skattebefriade. 
  
 Sammantaget gör utredningen bedömningen att utredningens förslag innebär att skatteintäkterna från den svenska spelmarkna- den kan komma att öka med upp till cirka en halv miljard kronor mot i dag. Att statens intäkter från spelmarknaden skulle minska genom förslaget anser utredningen vara osannolikt. Vid beräkning- en av skatteintäkterna har beaktats att punktskatten är en avdragsgill kostnad för de som är skattskyldiga för bolagsskatt i Sverige. 
  
 1 Beräkningen bygger på antagandet att spelanordnaren betalar skatt för i genomsnitt åtta måna- der per år (totalt antal bord år 2016 x 8 månader x 5 000). Majoriteten av alla spelplatser har ett spelbord och är öppna året runt. 
  
 386 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Andra samhällsekonomiska effekter 
  
 Man räknar med att de privata svenska onlinebaserade spelbolagen totalt har cirka 7 300 anställda. En stor del av dessa arbetar i dag utomlands. De i Sverige i dag reglerade speloperatörerna, både stat- liga, statligt styrda och ideella har cirka 2 400 anställda. År 2011 upp- skattades cirka 20 000 vara indirekt anställda inom området. 
  
 De onlinebaserade spelbolagen räknar med fortsatt god tillväxt på den svenska marknaden. Denna tillväxt kommer troligen förstärkas av lagen och licenssystemet och de förhållanden och möjligheter dessa rymmer. 
  
 De bolag som är lokaliserade utanför landet, framför allt på Malta, har inga planer på att flytta till Sverige. Samtidigt har flera av de större bolagen en inte oväsentlig del av sin verksamhet i Sverige, främst i Stockholm. Det är i första hand de digitala utvecklings- avdelningarna som finns här – Unibet har cirka 150 anställda ut- vecklare i Stockholm – och de bolag som levererar tjänster och programvaror till spelbolagen –  
 B2B-företagen. 
  Stockholm har blivit ett digitalt nav och ett kluster för spelutveckling både när det gäller gambling och gaming. Man förmodar att lag och licens kommer att påverka etableringsbeslut i framtiden och att en väsentlig del av per- sonalökningen särskilt på datasidan kan komma att ske i Sverige. Problemet är att det redan i dag råder arbetskraftsbrist på den typen av kompetens. 
  
 Sammantaget utgör spelbolagen och deras underleverantörer, i kraft av sin storlek och tekniskt avancerade produkter, en vital del av samhällsekonomin. Den har trots detta hittills varit relativt undan- skymd. Den nya lagen och licenssystemet kommer bidra till att ändra på detta förhållande. 
  
 Det är svårt att uppskatta nuvarande samhällskostnader för spel- missbruk. Belopp på mellan två och fem miljarder kronor har angetts. 
  
 Det kan komma att ske en begränsad ökning av spelmissbruk och spelberoende. Tidigare har resonerats kring att spelmissbruket kan komma att öka ungefär linjärt av spelvolym och antal spelare. Givet de regler om spelansvar och andra insatser som ingår i lagen och under förutsättning att de efterlevs och genomförs kan man anta att spelmissbruk och spelberoende ökar relativt sett mindre än ök- ningen av spelandet rent volymmässigt. 
  
 387 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvenser för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen 
  
 Utredningen gör bedömningen att den förslagna regleringen är i överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslut- ning till Europeiska unionen. Resonemang kring detta återfinns i respektive avsnitt där de olika frågorna diskuteras, se t.ex. frågan om statsstöd i kapitel 26. 
  
 Kraven på att den som vill vara ombud för ett spelföretag ska vara registrerad kommer från ett förslag i betänkandet från 2015 års penningtvättsutredning. Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning 
  
 – ny penningtvättslag – m.m. (SOU 2016:8). I betänkandet anges på s. 606 följande. 
  
 Utredningens förslag innebär att i princip hela spelmarknaden kommer att omfattas av penningtvättslagstiftningen även om regeringen, eller den myndighet till vilken regeringen delegerar att meddela föreskrifter, kan undanta vissa spelformer från hela eller delar av lagens tillämp- ningsområde. Tidigare omfattades endast de fysiska kasinona (Casino Cosmopol) vilka svarar för mindre än tio procent av spelbranschen i Sverige. Lotteriinspektionen blir, enligt utredningens förslag, tillsyns- myndighet för alla speloperatörer i frågor om penningtvätt och finan- siering av terrorism – också för dem som fått sina tillstånd av läns- styrelser och kommuner. Lotteriinspektionens tillsyn kommer även att omfatta ombuden. Lotteriinspektionens utökade ansvar och ombudens nya förutsättningar redovisas utförligt i bilaga 4, vilken upprättats av Lotteriinspektionen, men som i alla delar bekräftas av utredningen. 
  
 De närmare konsekvenserna för Lotteriinspektionen har angivits ovan under 32.4.4. 
  
 Av 13 kap. 1 § i den föreslagna spellagen framgår att spelföretag ska registrera den som vill delta i spel (ett krav som egentligen kan anses följa av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet). Ut- redningen anser att Spelmyndigheten i föreskifter bör undanta följan- de spelformer från kravet på registrering: landbaserat bingospel, landbaserat kommersiellt kasinospel enligt 8 kap. som inte avser kort- spel i turneringsform, landbaserade skraplotter eller andra landbase- rade lotterier som omfattas av licens enligt 4 och 5 kap. spellagen Detsamma bör gälla det spel på hästar som sker på bana under för- utsättning att insatsen eller vinsten i spelet understiger 2 000 euro. 
  
 388 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser 
  
 Som anges i kapitel 31 (ikraftträdande och övergångsregler) är en modernisering av den svenska spelmarknaden angelägen varför ut- redningen föreslår att den föreslagna regleringen bör träda i kraft redan den 1 januari 2019 med en möjlighet att söka licens fr.o.m. den 1 juli 2018. Det är viktigt att aktörerna på den svenska spelmark- naden informeras om den nya regleringen och vilka krav den medför. Det är även viktigt att ”nya” aktörer på marknaden så som test- institut, tillhandahållare av spelprogramvara och tillverkare av vissa spelautomater informeras om det nya regelverket. Den uppgiften borde åligga Spelmyndigheten så snart riksdagen beslutat om det nya regelverket, se avsnitt 30.2.1. 
  
 32.4.18 Samlad bedömning 
  
 Bedömningarna här och i det föregående baseras på antagandet att lagförslaget antas utan alltför stora förändringar vad gäller grund- variablerna eller ramvillkoren som t.ex. skattesats, administrativ be- lastningsnivå, marknadsfördelning som påverkar möjligheterna för aktörerna att med bibehållen balans operera inom sina hägn eller i tillämpliga delar konkurrera med samma spelregler och sanktions- system som gagnar efterlevnad samt begränsar icke licensierade aktörers operationer på den svenska marknaden. 
  
 Genom att det är en ramlag kan den genom förordningar och föreskrifter anpassas till de förhållanden den ska verka i och som den själv kommer att påverka. De adaptiva egenskaperna är fundamen- tala för lagens funktion och möjligheter att svara mot framtida svårförutsägbara förändringar. Det är också en utgångspunkt i be- dömningen av dess konsekvenser. 
  
 Andel spelare som spelat senaste året har sjunkit från 76 till 68 pro- cent mellan 2013 och 2015. Volymen har ökat med två procent per år. De senaste siffrorna för år 2016 (Q 3) indikerar en volymökning över året på minst fem procent som till stor del faller på onlinespel. De oreglerade onlinespelsbolagen har en ökning motsvarande 16 procent. Förmodligen har minskningen av antal spelare upphört. Om det är ett trendbrott eller en tillfällig effekt av den intensiva 
  
 389 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 marknadsföringen är för tidigt att avgöra. Det föreligger hur som helst en fortsatt ökning av onlinespel. 
  
 Den slutsats som man kan dra av tidigare resonemang om lagens effekt på spelarbasen är att lagen kommer att förstärka trenden mot ökat onlinespel. Spelföretagen kommer troligen nå andra kundkate- gorier, både äldre och yngre. Spel blir mer socialt accepterat, dels för att denna lagstiftning kommer uppfattas som en samhällelig legi- timering av spel, dels på grund av glidningen mot underhållning, dels att den sociala komponenten kommer ha en större roll i nya spel – man kommer mer att bejaka spelarnas ”social behov”. Även kon- vergensen mellan gaming och gambling bidrar till detta. En försiktig prognos skulle kunna vara att tre år efter lagens ikraftträdande andel- en spelare (definierat andel av befolkningen  
 18–79 
  år som spelat minst en gång de senaste 12 månaderna) återgått till 2013 års nivå på 76 procent. 
  
 Det kan komma att ske en viss ökning av spelmissbruk och spel- beroende på grund av att den ökande volymen och ökning av antalet spelare som i sin tur delvis beror på den nya lagen och licenssystemet. 
  
 Det som främjar denna utveckling är att allt fler exponeras för de s.k. riskspelen som relativt sett ökar på marknaden. Det som däm- par utvecklingen är de spelansvarsåtgärder som ryms i lagen. Huru- vida nya grupper av spelare har mindre benägenhet att bli beroende eller spelmissbrukare är ovisst. Spelutvecklingen mot underhållning och mer socialt spelande kommer också ha en återhållande effekt. Samhällets kostnader för spelmissbruk, som är betydande men svår- bedömda (uppgifterna varierar mellan två och fem miljarder), kan komma att öka. Samhälleliga insatser, som enligt bedömare ger hög utväxling kan eventuellt hämma ökningen. Det får inte glömmas bort att de spelbolag som i dag är olicensierade men med en ny reglering troligtvis kommer att ansöka om licens redan finns på den svenska marknaden. Alla deras spel är tillgängliga för konsumenten redan i dag. Ett av det viktigaste syftet med den föreslagna regleringen är just att allt spel ska regleras och stå under statlig kontroll och till- syn. Spelföretagen kommer att frigöra investeringskapital från den nuvarande intensiva marknadsföring, som uppgår till cirka 2,3 miljar- der kronor för de oreglerade bolagen och cirka 1 miljard för de reg- lerade, (reklam på internet ej medräknat) till spelutveckling och mer sofistikerad kommunikation med både befintliga och presumtiva spelare. 
  
 390 
  
 SOU 2017:30 
  
 Konsekvensanalys 
  
 Onlinespelsvolymen förväntas öka med mellan 10 och 15 procent årligen. Den uppgår i dag, inklusive Svenska Spel och ATG, till knappt 9 miljarder kronor. Med en ökning av 10 procent per år ger det en volym om 14,5 miljarder kronor år 2022. 
  
 Det är främst konkurrensdelen som kommer att expandera. Här blir konkurrensförhållandena relativt ”rättvisa”, dock med nackdel för de små onlinespelsbolagen som i stor utsträckning kommer stå utanför systemet. Hur mycket denna del efterhand kan kapa åt sig av marknaden blir en funktion av tillämpningen av sanktionsdelen och förmågan till gränsöverskridande rättstillämpning. 
  
 Det allmännyttiga föreningslivet sitter i princip i orubbat bo men har möjlighet att ta del av den växande nätmarknaden. Dess andel av spelmarknaden har varit relativt stabil och förmodas vara så även framöver. 
  
 Att hästsporten öppnas för konkurrens innebär att ATG blir en av flera aktörer på denna delmarknad. ATG förlorar en del av sin marknad till andra spelföretag, men denna del blir begränsad åt- minstone de närmaste åren på grund av ATG:s starka marknads- position och varumärke. Staten förlorar 600 miljoner kronor i skatt. Hästsporten kan genom stark förhandlingsposition sluta avtal som säkrar finansieringen av sporten på ungefär samma nivå som tidigare. ATG kompenserar sig på onlinespelsmarknaden utanför hästspel. 
  
 Svenska Spels del med exklusiva tillstånd kommer att fortsatt visa en begränsad volymökning. Dess konkurrensdel kommer, i lik- het med ATG, att kunna väl hävda sig på onlinespelsmarknaden för sportspel och har goda möjligheter att göra en hygglig inbrytning på kasinospelsmarknaden online. På sikt kommer konkurrensen på kasinospel online att öka. Konkurrenskapaciteten kommer i denna del bestämmas av förmågan att ta fram nya innovativa spel som fångar upp spelbasens behov (se ovan) och att utveckla relationen med spelare både individuellt och kollektivt. 
  
 Några större omfördelningar mellan sektorerna som ett resultat av lagen och licenssystemet är inte troliga – annat än den generella övergången från landbaserat till online som lagen legitimerar och i viss mån påskyndar. 
  
 Spelbranschen är högteknologisk och extremt gränsöverskridan- de. Marknaden växer globalt med ungefär elva procent per år. Den kan också öka språngvis om t.ex. Asien och USA öppnar delar av sina spelmarknader för onlinespelsbolagen. 
  
 391 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2017:30 
  
 Svenska företag är i innovativ och teknisk framkant och väl positionerade internationellt med relativt sett god finansiell styrka. Svenska spelföretag kan, och har troligen för avsikt att, ta väsentlig del av den globala branschtillväxten. Lagen bedöms bidra till att denna expansion vad avser sysselsättning och utveckling om delar av verk- samheten läggs i Sverige. I vilken omfattning är svårt att säga. Bolagen är ganska förtegna om sina planer i dessa frågor. Att en lag och ett licensförfarande har positiv betydelse för beslut i dessa avseenden är sannolikt. 
  
 En stor risk, med negativa konsekvenser, är om lagen i den fort- satta processen skulle förändras så att man låser några av de para- metrar som ska vara marknadsstyrda, t.ex. vinståterbetalningspro- centen, eller fixerar någon annan del av de variabler som tillhör det som kan kallas den adaptiva delen av spellagstiftningen. Det riskerar då att få kontraproduktiva effekter både ekonomiskt och organisa- toriskt både för samhället och för en bransch där nyckelaktörerna är med på att inordna sig i ett omfattande regelverk och licenssystem. Dess karaktär av ramlag med en så pass stor del som man kan skruva på för att svara mot förändringar i omvärlden är nödvändig. Det är ett system som för att fungera och vara elastiskt kräver tillgång till alla sina delar. 
  
 En annan risk är att efter att lagen börjat gälla dess ramlags- karaktär överutnyttjas för detaljstyrning och inte för att anpassa reglerna till en föränderlig omvärld. Det vill säga att man utfärdar föreskrifter och förordningar för säkerhets skull alltför ofta. 
  
 392 
  
 33 Författningskommentar 
  
 33.1Förslaget till spellag (2018:000) 
  
 33.1.1Inledning 
  
 Lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft med verkan fr.o.m. den 1 januari 1995. Den gäller för lotterier som anordnas för allmänheten. Lagen ska tillämpas också på lotterier i form av bingospel, automat- spel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte. 
  
 Utredningens huvuduppdrag har varit att lämna förslag till ny spel- reglering som bygger på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. 
  
 När utredningen har övervägt vad som bör gälla i den nya model- len har en av utgångspunkterna varit att så långt som möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en omreglerad miljö (se kapitel 5). Detta har medfört att det regelverk som i dag gäller i viss utsträckning föreslås gälla även i fortsättningen, men att det i övrigt har varit nödvändigt med en omfattande uppdatering och modernisering av spelregleringen. Det har varit en utgångspunkt för utredningen att inte belasta ideella föreningar eller spelföretag i onödan, liksom att det allmännas resurser används på bästa sätt. Strukturen i 1994 års lotterilag har inte kunnat behållas, utan det har varit nödvändigt att göra omdisponeringar för att underlätta läsningen av lagen. 
  
 Av lagtekniska skäl föreslår utredningen att 1994 års lotterilag upp- hävs och ersätts av en ny lag som omfattar allt spel. Ett stort antal bestämmelser har dock – med vissa redaktionella justeringar – sin motsvarighet i 1994 års lotterilag. Det innebär att de uttalanden som gjordes i det förra lagstiftningsärendet i många fall fortfarande äger giltighet. I författningskommentaren hänvisas i förekommande fall till dessa förarbeten. 
  
 393 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 33.1.2Förslaget till spellag (2018:000) 
  
 1 kap. Syfte och tillämpningsområde 
  
 1 § Denna lag gäller spel om pengar. Sådant spel ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i Sverige i form av licens. 
  
 Spelandet i Sverige ska hållas på en rimlig nivå. Därutöver ska spel- lagen tillämpas så att 
  
 1.spelen får ett högt konsumentskydd, 
  
 2.det råder hög säkerhet i spelen, 
  
 3.de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och 
  
 4.spel inte används som stöd i kriminell verksamhet. 
  
 Av paragrafen framgår syftena med spellagen. Övervägandena redovisas utförligt i kapitel 9. 
  
 2 § Lagen tillämpas på spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. 
  
 I paragrafen anges spellagens tillämpningsområde. Spellagen ska tillämpas på spel som tillhandahålls eller anordnas i Sverige, oavsett om spelen är tillgängliga för den svenska allmänheten eller inte. I be- stämmelsen sägs vidare att lagen tillämpas på spel som annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvaran- de vistas här. Med det sistnämnda förtydligas att spellagen är tillämp- lig på spel som anordnas på internet och som riktas mot deltagare som bor eller stadigvarande vistas i Sverige. Det räcker här inte med att en webbsida som anordnar spel är åtkomlig från Sverige – i be- greppet ”möjliggör deltagande” ligger att det ska vara möjligt för personer i Sverige att spela. Att spelet erbjuds på svenska, betalning sker i svenska kronor, kundtjänst erbjuds på svenska m.m. är i sam- manhanget oväsentligt om spelet inte är åtkomligt för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Lagen äger givetvis inte tillämplighet i det fall en person som bor i Sverige reser utomlands för att där delta i spel. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.1. 
  
 394 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 3 § Lagen tillämpas också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oav- sett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium. 
  
 Utan hinder av 2 § tillämpas inte lagen på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser. 
  
 I paragrafens första stycke anges att spellagen tillämpas på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium. 
  
 Av det andra stycket framgår ett undantag från vad som sägs i 2 § första stycket, nämligen att spellagen inte ska tillämpas på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.1. 
  
 4 § Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och vadhåll- ning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter. 
  
 Den tillämpas inte heller på automatspel som inte ger vinst eller bara ger vinst i form av frispel. Föreskrifter om sådant automatspel finns i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. 
  
 Paragrafens första stycke som anger att lagen inte gäller svenska stat- ens premieobligationslån motsvarar 2 § första stycket lotterilagen. Lotteriinspektionen har i dag uppdrag att ha tillsyn över den ut- lottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån, 2 § 6 förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. Spelmyndig- heten kommer fortsättningsvis att ha detta uppdrag. Vidare fram- går av det första stycket att lagen inte gäller för vadhållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter. Med finansiella aktiviteter förstås aktiekurser, värdepapper, råvaror och liknande. Med vadhåll- ning om det framtida värdet av sådana finansiella aktiviteter förstås s.k. finansiell spread betting, contracts of difference (CFD) och lik- nande. 
  
 Det andra stycket motsvarar 2 § andra stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 52 och prop. 1981/82:170 s. 117. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.2. 
  
 5 § För att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett pen- ningvärde krävs licens, om inte annat följer av denna lag eller annan lagstiftning. 
  
 395 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Licens krävs dock inte för spel 
  
 1.där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet, 
  
 2.där deltagande inte kräver betalning av en insats, 
  
 3. som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap. 1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sam- mankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar, 
  
 4.där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställ- ning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller 
  
 5.som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. 
  
 I paragrafens första stycke anges utgångspunkten för när en licens för spel behövs. Licens krävs för att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde om inte annat följer av spel- lagen eller av annan lagstiftning. 
  
 Det andra stycket innehåller undantag där licens, trots vad som sägs i första stycket, inte krävs. 
  
 Liksom i nu gällande lotterilagstiftning görs i punkt 1 ett undantag för skicklighetsspel. Exempel på sådana spelformer är biljard, tävlings- bridge och schack. Till skillnad mot lotterilagen omfattas inte ett marknads- och tivolinöje av spellagen för det fall sannolikheten att vinna helt beror på spelarens skicklighet. I praktiken innebär detta så- ledes att nästan alla marknads- och tivolinöjen kan anordnas utan krav på en licens. Övervägandena avseende punkt 1 finns i avsnitt 15.4.1. 
  
 Punkt 2 innehåller ett undantag från licenskravet i fall där del- tagande inte kräver betalning av en insats. Undantaget utgör en skill- nad mot vad som gäller enligt lotterilagen och innebär bl.a. att ett arrangemang i sociala medier där man kan delta i en utlottning av biljetter, pengar eller varor genom att ”gilla” eller ”dela” ett inlägg med 
  
 396 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 sina vänner faller utanför kravet på licens. Av 2 kap. 3 § 6 framgår att som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betal- ningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning. Inte heller en mobil betalningslösning där betal- ningen inte överskrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag omfattas. Övervägandena avseende punkt 2 finns i avsnitt 15.4.2 och 15.4.3. 
  
 Punkt 3 och 4 innehåller undantag från licenskravet avseende s.k. frisektorlotterier. Enligt punkt 3 behövs inte en licens för spel för allmännyttiga ändamål under de närmare förutsättningar som anges där. Punkten 4 innebär bl.a. att marknads- och tivolinöjen, som inte kan anses som rena skicklighetsspel, inte behöver licens om spelet uppfyller kraven i punkten. Övervägandena avseende punkt 3 och 4 finns i avsnitt 15.4.4. 
  
 Till skillnad mot lotterilagen innehåller inte spellagen ett krav på att spelet ska vara anordnat för allmänheten eller i förvärvssyfte för att lagen ska vara tillämplig. I punkt 5 anges ett undantag från licens- kravet i fråga om spel om pengar med låga belopp under privata for- mer där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. Vad Högsta domstolen uttalar i NJA 1986 s. 35 har här bäring på vad som ska anses vara spel under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna. Övervägandena avseende punkt 5 finns i avsnitt 15.4.5. 
  
 6 § Utöver vad som anges i 5 § första stycket finns ytterligare krav på licens enligt bestämmelserna i 11 kap. 
  
 Paragrafen innehåller en upplysning om att spellagen, utöver krav på licens som gäller för att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde, innehåller krav på licens i vissa andra fall som framgår av 11 kap. Enligt 11 kap. gäller licenskrav för den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel. Vidare uppställs licenskrav för den som tillverkar pen- ning- och värdeautomater samt för den som innehar  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater. 
  
 397 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 7 § Pyramidspel är förbjudet. Med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där 
  
 1.deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde, 
  
 2.det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och 
  
 3.denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget. 
  
 Paragrafen innehåller ett förbud mot pyramidspel. I bestämmelsen frångås lotterilagens definition av kedjebrevsspel (se 7 § lotterilagen) och ersätts i stället med begreppet pyramidspel som används i mark- nadsföringslagstiftningen. Begreppet pyramidspel definieras i bestäm- melsen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.3. 
  
 8 § Bestämmelser om vissa skyldigheter för den som driver verksamhet enligt denna lag finns i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 
  
 Vissa bestämmelser om skatt finns i lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord. 
  
 I paragrafen finns en erinran om att det i penningtvättslagen finns bestämmelser som är tillämpliga på verksamhet för spel som omfattas av spellagen. Paragrafen innehåller också en upplysning om att vissa bestämmelser om skatt finns i lagen om skatt på spel och i lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 2 kap. Definitioner 
  
 1 § Med spel avses i denna lag lotterier, kombinationsspel och vad- hållning. 
  
 Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Med land- baserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spelanord- nare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa. 
  
 398 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafens första stycke innehåller en definition av det för spellagen centrala begreppet spel. Spel ersätter begreppet lotteri som är det centrala uttrycket i lotterilagen. 
  
 Det andra stycket innehåller en definition av begreppen onlinespel och landbaserat spel. Definitionen av onlinespel anges som spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Definitionen omfattar även onlinespel där spelaren spelar mot andra spelare och där spelanordnaren har en mer passiv roll, t.ex. poker och spel via spelbörser. Enligt 23 kap. 1 § får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.5.2, 15.5.3 och 15.5.4. 
  
 2 § Med spelföretag avses den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla och anordna spel enligt denna lag. 
  
 I paragrafen definieras det i spellagen återkommande begreppet spel- företag. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.5.5. 
  
 3 § I denna lag avses med 
  
 1.affärssystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet, 
  
 2.bingo (landbaserad): lotteri som förutsätter att deltagaren är när- varande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjlig- heterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan, och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst, 
  
 3.bingo (online): lotteri där deltagaren köper virtuella brickor och där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sam- manfaller med numren på bingobrickan, 
  
 4.datorsimulerad automat: värdeautomatspel som anordnas online, 
  
 5.dragningsutrustning: mekanisk eller annan  
 icke-elektronisk 
  utrust- ning som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning för att fastställa utfall i spel, 
  
 6.insats: betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där 
  
 399 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en in- formations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalningslösning där betalningen inte överskrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag, 
  
 7.kasinospel: roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kort- spel som utgör kombinationsspel och liknande spel, 
  
 8.kombinationsspel: aktiviteter där en deltagare har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna baseras på en kombina- tion av skicklighet och slump, 
  
 9.lokalt poolspel: lotteri på hästar som anordnas i en kommun där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala insatserna eller när vinsten delas mellan vinnarna, 
  
 10.lotterier: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna helt baseras på slumpen, 
  
 11.penningautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen, 
  
 12.spelprogramvara: den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett an- vänds vid onlinespel, 
  
 13.spelsystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföretags räkning för 
  
 a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller in- hämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik, 
  
 b) generering, överföring eller behandling av slumptal, eller c) lagring eller behandling av utfall i spel. 
  
 Detta inkluderar alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning, 
  
 14.spread betting: särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall. I vilken grad spelaren har rätt eller fel bestämmer storleken på spelarens vinst eller förlust, 
  
 15.vadhållning: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden, 
  
 16.varuspelsautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen, 
  
 17.vinståterbetalningsprocent: den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara, och 
  
 400 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 18. värdeautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen. 
  
 Paragrafen innehåller definitioner av olika begrepp som förekom- mer i spellagen. 
  
 4 § Med prisbasbelopp avses i denna lag prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. 
  
 Paragrafen definierar begreppet prisbasbelopp. Begreppet används i spellagen för att bl.a. bestämma vinstnivåer. 
  
 3 kap. Licensgivning 
  
 Prövning av ansökan 
  
 1 § Licens meddelas av Spelmyndigheten, med undantag av sådana lotterier som kräver registrering enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering med- delas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. 
  
 I paragrafen anges att det är Spelmyndigheten som meddelar licenser. Ett undantag gäller dock för s.k. registreringslotterier enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering meddelas av den kommunala nämnd som kom- munen bestämmer. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 8.2.1 respektive avsnitt 12.8. 
  
 2 § Varje spelföretag ska utse en kontaktperson som Spelmyndigheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licens- ens giltighetstid. 
  
 Paragrafen anger att varje spelföretag ska utse en kontaktperson. Syftet är att Spelmyndigheten ska ha en från spelföretaget utsedd per- son att kommunicera med under såväl ansökningsförfarandet som under licensens giltighetstid. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.8. 
  
 401 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Förutsättningar för licens 
  
 3 § Licens enligt denna lag kan endast ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. 
  
 Paragrafen innehåller en allmän bestämmelse om vad Spelmyndig- heten alltid ska beakta vid licensprövningen. Till att börja med anges i bestämmelsen att licens endast kan ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt. Det är sökan- den som har bevisbördan för detta. Paragrafen är i denna del utfor- mad med bl.a. 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finanserings- rörelse som förebild. Vidare anges att spelföretaget ska svara för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. I denna del motsvarar be- stämmelsen 10 § lotterilagen och 5 § i 1982 års lotterilag (se prop. 1981/82:170 s. 118 f.). 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.10. 
  
 4 § Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten har godkänt enligt 10 §. 
  
 I paragrafen anges att som huvudregel får en licens ges enbart till fysiska personer som är bosatta, eller om det gäller en juridisk person som är etablerad, i landet eller ett annat land inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES). Av bestämmelsen framgår vidare att det finns möjlighet till undantag för företag utanför EES under förutsättning att sökanden utsett en representant enligt 10 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.6. 
  
 5 § Den som är underårig, i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte få licens att tillhandahålla och anordna spelverksamhet. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. För en juridisk person gäller dessa krav den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juri- diska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. 
  
 402 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I paragrafen anges vissa grundläggande krav på en licenstagare. Övervägandena finns i avsnitt 16.4. 
  
 6 § Licens ska ges, om 
  
 1.sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 2.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och 
  
 3.sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den plane- rade verksamheten. 
  
 Paragrafen behandlar de närmare förutsättningar som krävs för att en licens ska ges till en sökande. Också här är det sökanden som har bevisbördan. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.3. 
  
 7 § Vid bedömningen av om sökanden i övrigt är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. 
  
 Paragrafen behandlar vad som närmare ska beaktas vid bedömning- en av om sökanden i övrigt är lämplig enligt 6 § 3. Vid denna bedöm- ning ska en prövning av sökandens anseende och kapitalstyrka göras. Att det ställs krav på sökandens anseende innebär till en början att det ska beaktas om sökanden i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägen- heter eller om sökanden gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Begreppet är vitt och omfattar också laglydighet, erfarenhet och om- döme i övrigt (se prop. 2008/09:155 s. 87). Vid prövningen av sökan- dens kapitalstyrka ska utgångspunkten vara att sökanden ska kunna upprätthålla och verka för en sund finansiell struktur i spelverksam- heten. Vid denna prövning ska hänsyn tas till vilken typ av verk- samhet som ska bedrivas. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.3. 
  
 403 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Krav på ägare och ledning 
  
 8 § För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. 
  
 Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. 
  
 Om en person i verksamhetens styrelse eller ledning inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen ska personen genast utträda ur styrelsen eller ledningen. 
  
 I paragrafen anges hur kravet på lämplighet ska beaktas i fråga om juridiska personer. För en juridisk person gäller kravet på lämplig- het den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. 
  
 Begreppet kvalificerat innehav har samma betydelse som i 1 kap. 5 § 15 lagen (2004:297) om bank- och finanseringsrörelse. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.4 och när det gäller utträde ur styrelsen eller ledningen, avsnitt 23.8. 
  
 9 § Ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar an- mäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i den krets som anges i 8 §. 
  
 Paragrafen innehåller en anmälningsplikt för spelföretag när det gäller förändringar i kretsen av ägare, styrelse och ledning. En sådan för- ändring ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmälas till Spelmyndigheten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.5. 
  
 Godkänd representant och licensansvarig m.m. 
  
 10 § En utsedd representant enligt 4 § ska godkännas av Spelmyndig- heten. Representanten ska för ett godkännande uppfylla de krav som anges i 6 § och kravet på anseende i 7 §. 
  
 404 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Särskilda förutsättningar för att få en licens gäller för företag utan- för EES. I 4 § anges att en licens kan ges till en fysisk eller juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten. Enligt förevarande paragraf ska Spelmyndigheten god- känna representanten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.6. 
  
 11 § En godkänd representant ska om det är en fysisk person vara bo- satt i Sverige och om det är en juridisk person vara etablerad i Sverige. Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En godkänd representant som är en fysisk person ska på samma gång vara licensansvarig. 
  
 I paragrafen anges de närmare krav som ska vara uppfyllda för att en representant enligt 10 § ska godkännas. Är det fråga om en juri- disk person ska en eller flera personer utses att vara licensansvariga. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.6. 
  
 12 § Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare en- ligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om närings- förbud. 
  
 Paragrafen behandlar de förutsättningar som gäller för licens- ansvariga. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.6. 
  
 13 § Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licens- tagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Spelföretaget ska därför utfärda en fullmakt för den licens- ansvarige att i alla frågor, som rör verksamheten enligt licensen, före- träda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spelföretagets vägnar samt motta stämning för spelföretaget eller genom annan tala och svara för detta. 
  
 I paragrafen behandlas den licensansvariges funktion. Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att spelföretagets verksam- het utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. En licensansvarig ska också genom fullmakt företräda den licensansva- 
  
 405 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 rige i alla frågor som rör verksamheten enligt licensen. Fullmakten ska innefatta att företräda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spelföretagets vägnar och motta stämning för spelföreta- get eller genom annan och svara för detta. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.6. 
  
 14 § Ett spelföretag ska till Spelmyndigheten omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för spelföretaget. 
  
 Enligt paragrafen ska ett spelföretag anmäla till Spelmyndigheten när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för företaget. En sådan anmälan ska göras omedelbart och senast inom fjorton dagar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.7. 
  
 15 § Om det finns särskilda skäl får Spelmyndigheten vid prövningen av en licensansökan begära personlig inställelse av de som anges i 4, 8, 10 och 11 §§. 
  
 Paragrafen ger Spelmyndigheten en möjlighet att begära personlig inställelse av sökanden vid prövningen av en licensansökan. För juri- diska personer gäller detta personer ur ägar- och ledningskretsen samt styrelsen. Bestämmelsen gäller också för personer som är repre- sentanter och licensansvariga. Möjligheten till personliga besök ska bara användas om det finns särskilda skäl. Med detta menas att möjligheten bör användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för licensprövningen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.9. 
  
 Tid och villkor för licens 
  
 16 § En licens enligt denna lag ska avse en viss tid. Licens får ges för högst fem år. 
  
 Spelmyndigheten får förena en licens med villkor för licensens ut- övande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgiv- ningen och under licensens giltighetstid. 
  
 406 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I paragrafens första stycke behandlas licensens giltighetstid. En licens ska avse en viss tid och får ges för högst fem år. 
  
 I det andra stycket sägs att licensen får förenas med villkor för licensens utövande. Spelmyndigheten får om det behövs för att trygga spelverksamheten besluta om villkor för licensen både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.11. 
  
 17 § Vid beviljande av licens enligt  
 4–9 
  kap. ska Spelmyndigheten i beslutet ange vilka spel licensen omfattar. 
  
 Ett spelföretag får hos Spelmyndigheten ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av Spelmyndigheten. Om ändringen innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten besluta att det krävs en ny ansökan om licens. 
  
 Enligt paragrafens första stycke ska Spelmyndigheten i beslutet om licens ange vilka spel som licensen omfattar. 
  
 Av det andra stycket framgår att ett spelföretag genom en an- mälan har möjlighet att få innehållet i licensen ändrad under licens- tidens gång. Om ändringsanmälan innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten i stället för att ändra licensens innehåll besluta att det krävs en ny ansökan om licens. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.11. 
  
 Internationellt samarbete 
  
 18 § Licens för spel enligt 4 kap. 1 §, med undantag för landbaserat kasino i därför avsedd lokal och värdeautomater, 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § denna lag får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat  
 EES-land. 
  Förutsättningen för sådant samarbete är att spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag. 
  
 407 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 I paragrafen ges en möjlighet till internationella samarbeten för spel- företag med licenser för statligt spel – med undantag för landbaserat kasino i därför avsedd lokal och spel på värdeautomater – samt för spelföretag med licenser för onlinespel och vadhållning. Samarbetet gäller med organisation eller företag i annat  
 EES-land 
  och under de förutsättningar som framgår av paragrafen. Enligt 23 kap. 2 § 4 har regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlig- het att meddela föreskrifter om att internationellt samarbete också får ske med andra organisationer och företag utanför EES samt om andra förutsättningar. Möjligheten att samarbeta internationellt för- utsätter också att de förutsättningar som anges i 19 § är uppfyllda. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.10. 
  
 19 § Möjligheten att samarbeta internationellt enligt 18 § förutsätter att 
  
 1.Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt, 
  
 2.spelföretaget svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller 
  
 a) de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och 
  
 b) kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att mot- svarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås. 
  
 I paragrafen beskrivs de förutsättningar som krävs för att ett spel- företag ska få möjlighet att samarbeta internationellt enligt 18 §. Kravet på att spelföretaget ansvarar för att den internationella sam- arbetspartnern uppfyller kraven i penningtvättslagen innebär bl.a. att spelföretaget ska kunna identifiera spelkunder som spelar till spel- företagets spelpool, antingen direkt eller via den internationella sam- arbetspartnern. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.10. 
  
 4 kap. Statligt spel 
  
 1 § Licens för att tillhandahålla och anordna spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo, får endast ges till ett företag som ägs av staten. Vad som nu sagts 
  
 408 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§ eller i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket. 
  
 I paragrafen regleras vilka licenser som endast får ges till ett företag som ägs av staten. Med statligt ägt bolag avses också ett av staten helägt dotterbolag. Liksom tidigare ska licens för landbaserat kasino- spel som anordnas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål endast ges till ett sådant företag. Samma sak gäller för licenser att tillhandahålla och anordna spel på värdeautomater. Även licenser som gäller spel på lotterier – förutom bingo – ska vara fortsatt för- behållet staten. Sådana licenser ska dock också kunna ges för allmän- nyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§. Paragrafen hindrar inte heller att licens ges i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket, dvs. lotterier som anordnas som ett tillägg till onlinespel och lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller lotterier som endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållning som ingår i en licens till vadhållning. 
  
 Till skillnad från tidigare är det inte regeringen, utan Spelmyn- digheten som meddelar dessa licenser. 
  
 Av 23 kap. 3 § framgår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av en licens en- ligt förevarande bestämmelse. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.3, 12.4 och 12.5. 
  
 2 § Ett statligt företag som har licens enligt detta kapitel kan inte få licens till andra spel enligt denna lag. 
  
 Av paragrafen framgår att ett statligt företag som har licens enligt förevarande kapitel inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. Bestämmelsen är en konsekvens av att ett sådant företag ges ensam- rätt till licenser för de spel som anges i 1 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 27.6. 
  
 3 § Försäljning av lotterier enligt detta kapitel får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföre- taget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv. 
  
 409 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 I paragrafen uppställs ett förbud som hindrar att t.ex. terminaler ställs ut som spelaren sedan själv hanterar vid försäljning av lotter enligt förevarande kapitel. Samma bestämmelser gäller för licenser för vadhållning och onlinespel enligt 6 kap. 2 § och 7 kap. 3 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.5. 
  
 Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal 
  
 4 § På ett kasino får det tillhandahållas och anordnas kasinospel och spel på värdeautomater. 
  
 Samma spel som i dag får enligt paragrafen tillhandahållas och an- ordnas på ett kasino (se 1 § och 2 § andra stycket kasinolagen). Dessa spel är kasinospel och spel på värdeautomater. Med kasino- spel avses enligt 2 kap. 3 § 7 spellagen roulettspel, tärningsspel, kort- spel inkluderande kortspel som utgör kombinationsspel och liknande spel. Definitionen av värdeautomat är enligt 2 kap. 3 § 18 en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen. Enligt 23 kap. 3 § är det regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, som föreskriver om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får anordnas på ett kasino. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.3. 
  
 5 § Det får finnas högst fyra kasinon. 
  
 Paragrafen reglerar det högsta antalet kasinon som får finnas i Sverige. Till skillnad mot kasinolagen där det i 3 § anges att det högst får finnas sex kasinon framgår av paragrafen att antalet kasinon får vara högst fyra. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.3. 
  
 6 § Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning. 
  
 410 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Innehållet i paragrafen är en kodifiering av villkor för kasinospel meddelade av Lotteriinspektionen. Att den som anordnar kasinospel inte behöver söka tillstånd för användning av kameraövervakning framgår av 10 § första stycket 7 kameraövervakningslagen (2013:460). 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.3. 
  
 7 § Spelföretaget ska föra ett register över besökarna på kasinot i syfte att förebygga och avslöja brott. Registret får föras med hjälp av auto- matiserad behandling. 
  
 Registret ska innehålla uppgift om besökarens namn, personnum- mer eller annat identifieringsnummer och postadress. Det ska också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket. 
  
 Paragrafen motsvarar 5 och 6 §§ kasinolagen, se prop. 1998/99:80 s. 55. 
  
 Värdeautomatspel 
  
 8 § Licens att anordna spel på värdeautomater utanför kasinon i därför avsedd lokal får ges, om 
  
 1.spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksam- het, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med landbaserad bingo, 
  
 2.högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats, 
  
 3.värdeautomaterna kan kontrolleras genom elektroniska kommu- nikationsmedel, 
  
 4.varje värdeautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken, 
  
 5.det kan antas att värdeautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och 
  
 6.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas. 
  
 Innan Spelmyndigheten meddelar beslut om licens till spel på värde- automater enligt första stycket 1 ska berörd kommun ges tillfälle att yttra sig. 
  
 411 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak 27 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 71 f. I 27 § lotterilagen anges också vad som gäller i fråga om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. En- ligt 23 kap. 2 § 3 är det regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, som nu får meddela föreskrifter om detta. 
  
 Det andra stycket motsvaras av 44 § andra meningen lotterilagen. Övervägandena finns i avsnitt 12.4. 
  
 9 § För värdeautomater som är placerade i bingohallar gäller att av- kastningen på dessa inte får vara högre än avkastningen på det bingo- spel som bedrivs i hallen. 
  
 Vid beräkning av avkastningen på värdeautomatspelet som anges i första stycket är det den andel som tillfaller det spelföretag som anordnar det landbaserade bingospelet enligt gällande avtal med statliga spel- företaget som ska beaktas. 
  
 Syftet med paragrafens första stycke är att spel på värdeautomater i bingohallar ska vara ett komplement till bingospel och inte tvärtom. 
  
 Det andra stycket motsvarar i huvudsak vad som anges i 2 § andra stycket Lotteriinspektionens föreskrifter om tillståndsgivning för bingospel (LIFS 2004:1). 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.4. 
  
 10 § Det får ges licens enligt 8 § till högst 7 500 värdeautomater, varav högst 500 stycken får placeras hos spelföretag med licens till landbase- rad bingo. 
  
 Paragrafen reglerar hur många värdeautomater som licensen får om- fatta och hur många av dessa som får placeras hos spelföretag med licens till landbaserad bingo. Hur många värdeautomater som ett tillstånd omfattar har tidigare framgått av villkor i anslutning till det av Lotteriinspektionen meddelade tillståndet. I och med ikraftträ- dandet av spellagen framgår detta av lag. 
  
 412 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 5 kap. Spel för allmännyttiga ändamål 
  
 1 § Licens att anordna och tillhandahålla spel enligt detta kapitel får lämnas till en juridisk person som är en ideell förening eller ett re- gistrerat trossamfund och som 
  
 1.enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja allmän- nyttiga ändamål inom landet, 
  
 2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ända- 
  
 mål, 
  
 3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och 
  
 4.för sin verksamhet behöver intäkter från spel. 
  
 Licens får lämnas också till en annan juridisk person än en sådan som anges i första stycket eller till en juridisk person som har till huvud- sakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. 
  
 Paragrafen motsvarar i princip 15 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 59 f. Kravet på att endast en svensk juridisk person kan komma i fråga för en licens enligt bestämmelsen har dock tagits bort. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.6. 
  
 2 § En licens enligt 1 § får ges till spel till förmån för allmännyttiga ändamål men får inte avse följande spelformer 
  
 1.kasinospel, 
  
 2.vadhållning, 
  
 3.kombinationsspel, 
  
 4.bingo online, 
  
 5.penningautomater, 
  
 6.värdeautomater, och 
  
 7.datorsimulerade automater. 
  
 I paragrafen regleras vilka spelformer som inte får omfattas av en licens enligt 1 §. Skälet till att i sju punkter räkna upp de spelformer som inte får omfattas av en sådan licens hänger samman med att det inte är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt definiera lotteri. Bestämmelsen hindrar inte att ett spelföretag med en licens enligt 1 § söker licens för och anordnar exempelvis bingo online enligt de 
  
 413 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 regler som följer för en sådan spelform, däribland skyldigheten att betala spelskatt. 
  
 De skatterättsliga övervägandena finns i kapitel 26.7. 
  
 3 § Licens att anordna ett spel enligt 1 § får ges, om 
  
 1.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller där spelet bedrivs, och 
  
 2.det kan antas att spelet kommer att ge sökanden skälig avkast- ning och att denna kommer att användas för det aktuella allmän- nyttiga ändamålet. 
  
 Kravet enligt första stycket 2 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat. 
  
 Paragrafen som motsvarar 16 § första stycket  
 2–3 
  och tredje stycket lotterilagen reglerar förutsättningarna för en licens att anordna spel enligt 1 §, se prop. 1993/94:182 s. 61 f. Av 23 kap. 2 § 3 följer att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bl.a. har möjlighet att meddela föreskrifter beträffande vinster. 
  
 4 § Licens till landbaserad bingo får ges till en sådan sammanslutning som avses i 1 §, om 
  
 1.vinstplanen anslås i spellokalen, och 
  
 2.det kan antas att bingon kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat. 
  
 Förekommer det spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 § i spel- lokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas. 
  
 Paragrafen motsvarar 22 § första stycket  
 3–4 
  och andra stycket lotteri- lagen. Av 23 kap. 2 § 3 följer att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bl.a. har möjlighet att meddela före- skrifter beträffande vinster. 
  
 5 § Vid prövning av frågor om licens enligt 4 § ska särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av inkomster från bingo för sin verk- samhet. 
  
 Om utrymmet för bingo på marknaden är begränsat ska vid bedöm- ningen av behovet av inkomster från bingo hänsyn främst tas till om- fattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål 
  
 414 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet. Företräde ska dess- utom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förstå- elsen för och underlättar anpassningen av funktionshindrade barn och ungdomar i samhället. 
  
 Paragrafen motsvarar 24 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 69. 
  
 6 § Efter särskilt beslut av Spelmyndigheten får en eller flera licenstagare enligt 4 § anordna sammankoppling av spel på bingo som ska bedrivas i flera län. 
  
 Paragrafen motsvaras i princip av 42 § första stycket lotterilagen. 
  
 7 § Försäljning av spel enligt detta kapitel får, med undantag av spel enligt 4 §, inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv. 
  
 I paragrafen uppställs ett förbud som hindrar att terminaler ställs ut som spelaren sedan själv hanterar vid försäljning av spel enligt kapit- let. Ett undantag gäller för landbaserad bingo enligt 4 §. Samma be- stämmelser gäller för licenser för vadhållning och onlinespel enligt 6 kap. 2 § och 7 kap. 3 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.5. 
  
 Lokalt poolspel 
  
 8 § Vid prövningen av licens att tillhandahålla och anordna lokalt poolspel på hästar gäller inte förutsättningarna enligt 3 kap.  
 6–8 
  §§. En sådan licens meddelas för ett specifikt antal tävlingar per år. 
  
 Enligt lotterilagen kunde regeringen med stöd av 45 § meddela till- stånd till lotteri i samband s.k. propaganda- och bygdetrav. I och med spellagen upphör regeringens roll som tillståndsgivare. Enligt före- varande paragraf kan Spelmyndigheten meddela en licens att tillhanda- hålla och anordna lokalt poolspel (dvs. nuvarande propaganda- och bygdetrav). Vid en sådan licensprövning gäller inte de förutsätt- ningar som anges i 3 kap.  
 6–8 
  §§ – med andra ord ges lättnader i för- 
  
 415 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 hållande till bl.a. de krav på ägare, ledning och styrelse som uppställs i de bestämmelserna. Grundläggande förutsättningar enligt 3 kap. 3 §, dvs. att spelföretaget kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt gäller dock. En licens meddelas för ett specifikt antal tävlingsdagar per år. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.7. 
  
 Registreringslotterier 
  
 9 § En sådan sammanslutning som avses i 1 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter ansökan om registrering till en kommun anordna och tillhandahålla sådana spel som kan ges licens enligt 1 §, med undantag för lotteri i form av lokalt poolspel på hästar i 8 §, om 
  
 1.lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sam- manslutningen är verksam, 
  
 2.lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhanda- hålls av ett serviceföretag, 
  
 3.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och 
  
 4.det för lotterierna finns en utsedd kontaktperson. 
  
 Paragrafen motsvarar i huvudsak 17 § första stycket  
 1–2 
  och  
 6–7 
  lotterilagen. Den innebär att kommunerna, liksom tidigare, är regi- streringsmyndighet för s.k. registreringslotterier under de förutsätt- ningar som anges i bestämmelsen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.8. 
  
 10 § En registrering enligt 9 § ska avse en viss tid. Registrering får ges för högst fem år åt gången. Kommunen får förena en registrering med villkor. Denna möjlighet ska finnas både i samband med registrer- ingen och under registreringens glitighetstid. 
  
 Av paragrafen framgår vad som gäller i fråga om registreringstid och villkor för registreringslotterier enligt 9 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.8. 
  
 416 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 11 § Vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 § gäller inte vad som sägs i 7 § om utrustningen inte är försedd med en slump- talsgenerator eller ett elektroniskt minne. 
  
 I paragrafen görs ett undantag från vad som sägs i 7 § om att för- säljning av spel inte får ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv när det gäller förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 §. Förutsättningen är att utrustningen inte är försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne. Bestämmel- sen möjliggör försäljning av registreringslotter enligt 9 § med hjälp av vad som i lotterilagen benämndes som lottförsäljningsautomat. Begreppet lottförsäljningsautomat definierades i 4 § lotterilagen som en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.8.5. 
  
 6 kap. Onlinespel 
  
 1 § Licens att tillhandahålla och anordna onlinespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater. 
  
 En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till online- spelet. 
  
 Paragrafen reglerar licens för onlinespel. Sådan licens får enligt första stycket omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater. 
  
 Enligt det andra stycket får en licens för onlinespel också om- fatta lotteri. En förutsättning är dock att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet. Det ska med andra ord avse ett tilläggsspel till huvudspelet, t.ex. ett bonusspel. Detta innebär att det alltså inte går att anordna ett lotteri i annan form med stöd av en onlinespels- licens. Det är regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, som meddelar föreskrifter om vilka typer av tilläggsspel som ska vara tillåtna enligt 23 kap. 4 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.9. 
  
 417 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 2 § Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spel- företaget eller dess ombud. 
  
 I paragrafen uppställs ett förbud som hindrar att terminaler ställs ut så att onlinespel kan förekomma på platser som t.ex. restauranger eller sportbarer. Bestämmelsen hindrar inte spel från exempelvis en egen mobiltelefon. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.9. 
  
 7 kap. Vadhållning 
  
 1 § Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning. Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elektroniskt 
  
 simulerade sporthändelser. 
  
 En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen. 
  
 I paragrafen ges i första stycket möjlighet till licens för att tillhanda- hålla och anordna vadhållning. Med vadhållning avses enligt 2 kap. 3 § 15 aktiviteter där deltagaren har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller för att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden. Bestämmel- sen innebär bl.a. att en licens till vadhållning får omfatta vadhåll- ning på sport. Det är tillåtet med både spel på rörliga och fasta odds. Vidare kan en licens enligt förevarande paragraf omfatta bl.a. vadhållning på hästar. Att det inte anges vilka typer av vadhållning på hästar som är tillåtna innebär att det är tillåtet med såväl totalisa- torspel som spel till fasta odds. Det är också tillåtet med stöd av en licens enligt bestämmelsen att tillhandahålla och anordna vadhållning på en spelbörs. Även vadhållning på annat än vad som nu nämnts kan omfattas av en licens, exempelvis utgången i Melodifestivalen. I 2 § anges vad en licens för vadhållning inte får omfatta. 
  
 Enligt det andra stycket får en licens för vadhållning också ges rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser. Till sådan vadhållning hör exempelvis vadhållning på Fantasy Sports (manager- spel m.m.) och också sådant spel på virtuella hästar som ATG an- 
  
 418 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 ordnar. Den senare företeelsen ska således enligt förevarande bestäm- melse inte längre ses som ett lotteri. 
  
 Det tredje stycket innebär t.ex. att ett spelföretag som anordnar vadhållning på en fotbollsmatch har rätt att fastställa spelresultatet genom lottning för det fall att matchen avbryts. Det innebär vidare att ett lotteri får erbjudas som tilläggsspel inom ramen för licensen. Ett sådant exempel är det av ATG anordnade tilläggsspelet Hunt. Ett sådant lotteri får endast utgöra ett tillägg till ett huvudspel. Att anordna ett lotteri i annan form på grundval av en vadhållningslicens är inte möjligt. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.4, 11.5, 11.6, 11.7 och 11.8. 
  
 2 § En licens enligt 1 § får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivan- de, evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. 
  
 I paragrafen anges vad en licens för vadhållning inte får avse. Det är till att börja med inte tillåtet med s.k. skuggspel, dvs. vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföre- tag utan dess medgivande, inom ramen för en vadhållningslicens. Detta hindrar inte vadslagning på lotterier där inget annat licensierat spelföretag är inblandat eller där det föreligger ett avtal om sam- arbete. Det är vidare inte tillåtet med vadhållning på evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år. Det sagda inne- bär att det är möjligt med vadhållning på exempelvis en seniormatch i fotboll trots att några enstaka spelare ännu inte fyllt 18 år. En annan begränsning är att vadhållning inte får avse spread betting med vilket avses vadhållning där det inte går att avgöra den potentiella förlusten eller vinsten (se definitionen av spread betting i 2 kap. 3 § 14). Ut- över dessa i text angivna situationerna framgår det vidare av bestäm- melsen att en licens inte heller får avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, kan genom att meddela föreskrifter bestämma vilken sådan vadhållning som inte ska vara tillåten enligt 23 kap. 5 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.4. 
  
 419 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 3 § Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhanda- hålls av spelföretaget eller dess ombud. 
  
 Paragrafen ställer upp ett förbud som hindrar att terminaler ställs ut så att vadhållning kan förekomma exempelvis i restauranger eller sportbarer. Bestämmelsen hindrar inte att en spelare lägger ett vad via sin egen mobiltelefon eller liknande. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.4. 
  
 8 kap. Landbaserat kommersiellt spel 
  
 1 § Licens att tillhandhålla och anordna landbaserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turneringsform och spel på varuspelsautomater. 
  
 Paragrafen reglerar licenser för landbaserat kommersiellt spel. Sådana licenser får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turnerings- form och spel på varuspelsautomater. Med kasinospel avses roulett- spel, tärningsspel, kortspel inkluderande kortspel som utgör kom- binationsspel och liknande spel enligt definitionen i 2 kap. 3 § 7. Att det i licensen kan inkluderas kortspel i turneringsform innebär att det t.ex. är möjligt att anordna en turnering i poker enligt de för- utsättningar som anges i  
 5–8 
  §§. Definitionen av en varuspelsauto- mat är enligt 2 kap. 3 § 16 en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.1 och 13.2 och 13.3. 
  
 Kasinospel 
  
 2 § Licens till sådant kasinospel som avses i 1 §, med undantag för kort- spel i turneringsform, får ges om spelet anordnas i samband med 
  
 1.en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller 
  
 2.hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serve- ringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan 
  
 420 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verk- samheten. 
  
 I paragrafen, som motsvaras i huvudsak av 32 § 1 och 34 § 1 lotteri- lagen, regleras förutsättningarna för licens av vad som tidigare kalla- des restaurangkasinon. I och med spellagens ikraftträdande mönstras detta begrepp ut och företeelsen benämns i stället landbaserat kom- mersiellt kasinospel. Det är regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som får meddela föreskrifter om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent enligt 23 kap. 2 § 3. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.2. 
  
 Varuspelsautomater 
  
 3 § Licens till spel på varuspelsautomater enligt 1 § får ges, om 
  
 1.spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande, 
  
 2.varje automat förses med spelföretagets namn, 
  
 3.det kan antas att automaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och 
  
 4.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller den plats där spelet ska bedrivas. 
  
 Paragrafen motsvarar 25 § första stycket 1 och  
 4–6 
  lotterilagen, se prop. 1998/99:80 s. 57 f. Regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får meddela föreskrifter om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent enligt 23 kap. 2 § 3. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.1. 
  
 4 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsauto- mat får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av 
  
 1.spelföretaget, 
  
 2.den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls, 
  
 3.den som bedriver näringsverksamhet där, eller 
  
 4.ombud för sådana som avses i  
 1–3. 
  
 Paragrafen motsvarar 37 a § lotterilagen, se prop. 1998/99:80 s. 58 f. 
  
 421 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Kortspel i turneringsform 
  
 5 § Licens till kortspel i turneringsform enligt 1 § får ges om 
  
 1.minst 8 och högst 48 spelare deltar i turneringen, 
  
 2.det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av denna lag, 
  
 3.ingen teknisk utrustning används av spelarna i samband med spelet, 
  
 4.endast personer som fyllt 18 år vistas på spelplatsen, 
  
 5.god ordning råder på spelplatsen, och 
  
 6.anordnaren eller funktionärer inte deltar i spelet. 
  
 Den nya spellagen innebär, till skillnad från lotterilagen, att det ska vara möjligt att få en licens att anordna kortspel, t.ex. poker, i tur- neringsform. Förutsättningarna för en sådan licens framgår av före- varande paragraf. Vad som sägs i punkten 2 – att licens till kortspel i turneringsform får ges om det på spelplatsen inte förekommer annat spel som omfattas av spellagen – innebär i praktiken att det är ute- slutet att anordna sådant spel på Nelson, i lokaler där det anordnas landbaserat kommersiellt spel (det som tidigare kallades restaurangkasinon) och spel på fartyg i internationell trafik om inte det andra spelet samtidigt stängs ned. Det ska dock framhållas att Nelson, liksom tidigare, kommer att ha möjlighet att an- ordna egna kortspel i turneringsform med stöd av de särskilda bestäm- melser som finns i 4 kap. och som endast gäller för statligt spel. 
  
 Av 1 kap. 5 § andra stycket 5 framgår att licens inte krävs för spel som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. Detta innebär att det är tillåtet att under sådana omständigheter anordna privata poker- spel i hemmet. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7. 
  
 6 § En licens till kortspel i turneringsform enligt 5 § får avse högst två år och som högst två turneringar per dag. Licensen ska även ange det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske. 
  
 422 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Enligt 3 kap. 16 § får en licens enligt spellagen ges för högst fem år. I fråga om licenser till kortspel i turneringsform enligt 5 § får dock enligt förevarande paragraf licensen avse högst två år. En sådan licens får också som högst innefatta två turneringar per dag. Av licensen ska det vidare anges det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7. 
  
 7 § Ett spelföretag med licens som innefattar rätt att anordna kasino- spel online får ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kort- spel. Licensen ska även ange på vilken plats turneringen får ske. 
  
 För att en licens enligt första stycket ska beviljas gäller utöver de förutsättningar som anges i 5 §  
 Mayer 
  att 
  
 a)antalet spelare inte överstiger 10 000 personer, 
  
 b)värdet av varje spelares insats i turneringen uppgår till högst 1/8 prisbasbelopp, 
  
 c)högst 25 prisbabelopp av vinstpotten tillfaller en spelare, 
  
 d)högst 20 procent av spelarnas insatser täcker spelföretagets kost- nader i samband med turneringen, och 
  
 e)högst 50 procent av vinstpotten utgörs av andra medel än av spelarna gjorda insatser. 
  
 I paragrafen ges möjlighet för ett spelföretag med licens som inne- fattar rätt att anordna kasinospel online att ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kortspel. Av licensen ska det framgå på vilken plats som turneringen får ske. Förutom de förutsättningar som anges i 5 §  
 Mayer 
  ska också de förutsättningar som framgår av det andra stycket vara uppfyllda för att en sådan licens ska beviljas. I och med att en av de förutsättningar som ska vara uppfylld är att det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av spellagen (5 § 2) utesluts i praktiken att kortspel i turneringsform enligt dessa bestämmelser anordnas på Casino Cosmopol, dvs. i licen- sierade landbaserade kasinon. Samma sak gäller för sådana lokaler där det anordnas landbaserat kommersiellt spel (tidigare restaurang- kasinon) och spel på fartyg i internationell trafik om inte annat spel stängs ned. Det ska dock framhållas att Nelson, liksom tidigare, kommer ha möjlighet att anordna egna kortspel i turnerings- 
  
 423 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 form med stöd av de särskilda bestämmelser som finns i 4 kap. och som endast gäller för statligt spel. Tanken med förevarande para- graf är således inte att ändra på ordningen när det gäller Richards möjligheter till kortspel i turneringsform utan i stället att öppna upp för andra spelföretag att anordna enstaka större kort- spelsturneringar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7. 
  
 8 § Vid anordnade av kortspelsturnering får inga andra avgifter än insatsen tas ut. Insatsen får inte betalas med kontanter och ska betalas innan kortspelturneringen startar. Inte heller vinster får utbetalas kontant. 
  
 Paragrafen reglerar vad som gäller i fråga om insatser och vinster vid kortspel i turneringsform. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 9 § Innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och  
 5–7 
  §§ ska berörd kommun och Polismyndigheten få tillfälle att yttra sig. 
  
 Paragrafen, som delvis motsvaras av 44 § lotterilagen, anger att berörd kommun och Polismyndigheten ska få tillfälle att yttra sig innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och  
 5–7 
  §§. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7. 
  
 9 kap. Spel på fartyg i internationell trafik 
  
 1 § Licens att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik får omfatta 
  
 1.kasinospel, och 
  
 2.spel på penning- och värdeautomater. 
  
 Enligt paragrafen är det möjligt att få en licens för att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik. Sådan licens får omfatta dels kasinospel, dels spel på penning- och värdeautomater. 
  
 424 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafens punktuppställning beror på hänvisningar i lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord. Av 3 § framgår att om det finns en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik ska i stället den överenskom- melsen gälla. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.1. 
  
 2 § För fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i 11 kap. 6 § om krav på licens för innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsauto- mater. 
  
 Paragrafen innehåller en upplysning om att licens krävs för innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater enligt bestämmelserna i 11 kap. 6 § spellagen också för fartyg i internationell trafik när far- tyget befinner sig på svenskt territorium. Att något spel inte bedrivs på automaterna utgör inget undantag från kravet på licens för innehav. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.1. 
  
 3 § Föreligger det en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den. 
  
 I paragrafen ges företräde till eventuella överenskommelser mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik framför vad som sägs i kapitlet. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.1. 
  
 10 kap. Uppdragsavtal 
  
 1 § Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt denna lag. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för 
  
 1.den anförtrodda verksamheten mot kunden, 
  
 2.att verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och 
  
 3.att uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möjlig- heter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verk- samheten. 
  
 425 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Paragrafen reglerar uppdragsavtal. Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet under de förutsättningar som anges i bestämmelsen. Liknande bestämmelser finns i 6 kap. 7 § lagen (2004:297) om bank- och finanseringsrörelse och 3 kap. 28 § lagen (2010:751) om betaltjänster. Ingående av ett uppdragsavtal får aldrig innebära att ett spelföretag på något sätt överlåter det ansvar som följer av spellagen på någon annan. De nya reglerna innebär därför att ett spelföretag aldrig kan överlåta sitt ansvar på t.ex. ett service- bolag. 
  
 Parterna bör i regel använda sig av skriftliga uppdragsavtal, bero- ende på hur omfattande uppdraget är. Av uppdragsavtalet bör tydligt framgå vad som avtalats och vilka åtaganden uppdragstagaren har. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.12. 
  
 2 § Särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap. 
  
 Paragrafen innehåller en upplysning om att särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap. 
  
 11 kap. Licens för spelprogramvara m.m. 
  
 1 § Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spel- programvara för onlinespel ska ha licens. 
  
 Paragrafen anger vad som gäller i fråga om licens för spelprogramvara för onlinespel. Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar sådan måste ha licens. Vilka aktörer som faller under licens- kravet behandlas i avsnitt 16.1 under rubrikerna När behövs en licens för programvara?, Tillhandahållande av programvara för spel, Instal- lation av programvara för spel och Tillverkning och anpassning av spelprogramvara. Att det fortfarande är spelföretagen som till följd av sina licenser svarar både i förhållande till Spelmyndigheten och till sina kunder följer av bestämmelsen i 10 kap. 1 § om uppdragsavtal. 
  
 Med spelprogramvara avses enligt 2 kap. 3 § 12 den del av pro- gramvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel. All pro- 
  
 426 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 gramvara som är designad för att användas i samband med online- spel och som är tänkt att användas eller används av ett spelföretag när företaget tillhandahåller eller anordnar spel är sådan program- vara som omfattas av licenskravet. Det innebär att webbsidor för virtuella händelser, kontrollprogram för sådana händelser, program för vadslagning och matchning av vad, likviditetsprogram, slump- talsgeneratorer och program med speluppgifter som visar detaljerade resultat i spel eller som utgör grunden för bonusberäkningar normalt sett är licenspliktigt. All programvara som kan påverka den rättvisa utgången i ett spel omfattas också, t.ex. program som accepterar och registrerar speltransaktioner, avgör resultatet, beräknar och tilldelar vinster till kundens konto. Programvara som är allmänt utvecklad för tillhörande aktiviteter som resultatanalys, Jenkins samt kund- hantering och förvaltning omfattas inte av licenskravet. Från tillämp- ningsområdet undantas vidare programvara som används av företag som inte ägnar sig åt spelrelaterad verksamhet eller som används av spelföretag, men som utgör delar av den allmänna  
 IT-strukturen 
  eller av affärsapplikationer är inte att se som spelprogramvara. 
  
 Övervägandena finns i kap. 16. 
  
 2 § Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens enligt 1 §. Sådan program- vara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens. 
  
 Paragrafen innebär ett krav på att spelprogramvara för onlinespel måste ha tillverkats och tillhandahållits till ett spelföretag av någon som har licens för det. Sådan spelprogramvara får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.1.4 under rubriken Endast licensierad programvara får användas. 
  
 3 § Den som har licens enligt 1 § får inte tillverka, tillhandahålla, in- stallera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för detta. 
  
 I paragrafen uppställs ett krav på den som har licens enligt 1 § att inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för det. 
  
 427 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.1.4 under rubriken Krav på licens- havare för programvara. 
  
 Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater 
  
 4 § Penning- och värdeautomater får tillverkas bara av den som har licens för detta. 
  
 I och med ikraftträdandet av spellagen införs ett krav på licens för den som tillverkar penning- och värdeautomater. Förevarande paragraf anger detta licenskrav. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.2.1. 
  
 5 § Licens enligt 4 § kan ges till den som avser att ha yrkesmässig be- fattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap.  
 3–8 
  §§, med undantag av kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §. 
  
 I paragrafen anges vad som krävs för att få en licens för att tillverka penning- och värdeautomater. En sådan licens kan ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater. I övrigt ska de krav som anges i 3 kap.  
 3–8 
  §§ uppfyllas, med undantag för vad som sägs om kapitalstyrka i 3 kap. 7 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.2.1. 
  
 Licens för innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater 
  
 6 §  
 Penning-, 
  värde- och varuspelsautomater får innehas bara av den som har licens för detta. 
  
 Automater som anges i första stycket får dock innehas utan licens av 
  
 1.den som har licens att anordna spel på automater enligt denna lag, 
  
 2.den som har licens att tillverka automater enligt 4 §, 
  
 3.automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet, 
  
 4.automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller 
  
 5.den som har fått sin licens att inneha automaten återkallad, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft. 
  
 428 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen motsvarar i huvudsak 28 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 73 f. När det gäller de undantag från licenskravet som framgår av andra stycket är punkten 2, som är föranledd av be- stämmelsen i 4 §, ny i förhållande till 28 § lotterilagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.2.2. 
  
 7 § Licens enligt 6 § kan ges till den som har yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap.  
 3–8 
  §§, för- utom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §. 
  
 Om det finns särskilda skäl får innehavslicens också ges för musei- eller annan samlarverksamhet. 
  
 I paragrafen, som delvis är en kodifiering av vad som uttalas i för- arbetena till lotterilagen (se prop. 1993/94:182 s. 73), anges vad som krävs för en licens enligt 6 §. 
  
 Införsel 
  
 8 § Införsel till landet av penning- och värdeautomater är tillåten en- dast för den som har rätt att enligt 6 § inneha sådan automat. 
  
 Paragrafen motsvarar 29 § lotterilagen. 
  
 9 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värde- automater och varuspelsautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. 
  
 Paragrafen motsvarar 30 § lotterilagen. 
  
 12 kap. Spelombud 
  
 1 § Med ombud avses den som säljer spel, tar emot insatser eller för- medlar vinster åt någon som har licens enligt denna lag. 
  
 Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 b § tredje stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 380. I paragraf- en anges vad som avses med ombud. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.13. 
  
 429 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 2 § Sådan verksamhet som anges i 1 § får inte bedrivas på platser där det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622). Detta gäller dock inte för spel på värdeautomater och spel på trav- och galopp- banor. 
  
 Av paragrafen framgår att verksamhet som bedrivs genom spelombud inte får utövas på platser där det finns ett serveringstillstånd. Ett undantag gäller för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.13. 
  
 3 § För att ett spelföretag som omfattas av reglerna i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få till- handahålla spel genom ombud, måste ombudet vara registrerat hos Spelmyndigheten. Anordnaren ska anmäla ombudet för registrering. 
  
 Anmälan ska innehålla 
  
 1.ombudets namn, adress samt personnummer, organisationsnum- mer eller motsvarande, 
  
 2.om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, personnum- mer eller motsvarande samt adress för de som ingår i ombudets styrelse, är verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder ombudet, och 
  
 3.uppgifter som visar att de personerna som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla spel. 
  
 Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 b § första och andra stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 380. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.13. 
  
 4 § När spelföretaget får kännedom om att förändringar har skett i förhållande till det som har anmälts enligt 3 § ska spelföretaget så snart det är praktiskt möjligt anmäla förändringen till Spelmyndigheten. 
  
 Paragrafen, som motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 c § lotterilagen, anger att ett spelföretag ska anmäla till Spel- myndigheten när förändringar har skett i förhållande till vad som anmälts till myndigheten om spelombud, se SOU 2016:8 s. 381. En sådan anmälan ska ske så snart det är praktiskt möjligt. 
  
 Övervägande finns i avsnitt 16.13. 
  
 430 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 5 § Om anmälan uppfyller kraven i 3 § ska Spelmyndigheten registrera ombudet i ett särskilt register. 
  
 Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 d § första stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 381. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.13. 
  
 6 § Om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt ska Spelmyndigheten upphäva registreringen. 
  
 I paragrafen, som motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings för- slag till 48 d § tredje stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 381. 
  
 Övervägande finns i avsnitt 16.13. 
  
 13 kap. Registrering av spelare 
  
 1 § Ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Endast fysiska personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får registre- ras som onlinespelskunder. 
  
 Genom paragrafen införs ett registreringskrav som innebär att ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan dock meddela undan- tag från registreringskravet för vissa spelformer vilket följer av 23 kap. 10 §. 
  
 Det är bara fysiska personer som kan registreras för spel. För onlinespel gäller att endast den som är bosatt eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som spelkund. Att vara bosatt i Sverige har här samma betydelse som i 3 § folkbokföringslagen (1991:481). Stadigvarande vistelse har samma betydelse som i 3 kap. 3 § 2 in- komstskattelagen (1999:1229). Med stadigvarande vistelse avses en sammahängande vistelse på sex månader eller mer. En förutsättning är att dygnsvilan är i Sverige. Vistelsen räknas som stadigvarande bara om den är sammanhängande, dvs. utan annat än tillfälliga avbrott (se prop. 2004/05:19 s. 30). 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.1. 
  
 431 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 2 § Vid registreringen ska spelkunden uppge namn, adress och person- nummer eller motsvarande. 
  
 Spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. En sådan kontroll kan också ske genom att spelkunden befinner sig på samma plats som spelföretaget eller dess ombud och spelkundens iden- titet där kontrolleras genom uppvisande av identitetshandlingar. 
  
 Vill spelkunden ändra registrerade uppgifter ska identifiering ske på det sätt som anges i andra stycket. 
  
 Enligt paragrafens första stycke ska en spelkund vid registreringen uppge namn, adress, personnummer eller motsvarande uppgift, t.ex. samordningsnummer eller data om när personen är född. 
  
 I andra stycket anges att spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt. Det ska ske genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. Detta innebär att en iden- tifiering i första hand ska ske genom  
 e-legitimation, 
  t.ex. Mobilt BankID. Av bestämmelsen framgår också att identifiering kan ske på motsvarande sätt. Med detta menas exempelvis att spelkunden ger in en kopia på identitetshandlingar till spelföretaget. En identitets- kontroll kan också ske genom ett fysiskt möte mellan spelkunden och spelföretaget eller dess ombud då spelkunden visar upp identi- tetshandlingar. 
  
 Enligt det tredje stycket ska spelkunden identifiera sig på så sätt som anges i andra stycket om denne vill ändra sina registrerade upp- gifter på något sätt. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.1. 
  
 3 § En spelare som köper lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska registreras med namn, adress och personnummer eller motsvarande. Krav på identifiering enligt 2 § krävs dock inte. 
  
 I paragrafen anges vilka uppgifter som ska registreras när det gäller prenumerationslotterier. I ett sådant fall ska spelkundens namn, adress och personnummer eller motsvarande registreras. Av bestämmelsen framgår vidare att det vid ett sådant köp görs ett undantag från identifieringskravet i 2 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.1. 
  
 432 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 4 § Spel får inte ske förrän spelkundens identitet fastställts, om inte de förutsättningar om tillfälliga spelkonton som anges i 14 kap. 4 § före- ligger. 
  
 Ett spelföretag ska fastställa en spelkunds identitet senast i samband med att den första utbetalningen till spelkunden görs. 
  
 Spel får inte ske förrän spelföretaget har kontrollerat att spelaren inte stängt av sig enligt 15 kap. 7 eller 8 §. 
  
 Enligt första stycket får en spelkund inte börja spela förrän dennes identitet har fastställts av spelföretaget. Ett undantag gäller dock för s.k. tillfälliga spelkonton, se 14 kap. 4 §. 
  
 I det andra stycket anges att spelkundens identitet ska fastställas senast i samband med att den första utbetalningen görs. 
  
 Av det tredje stycket framgår att spel inte får ske förrän spelföre- taget har kontrollerat att spelaren inte har stängt av sig från spel, antingen hos spelföretaget eller genom att anmäla sig till Spelmyndig- hetens register för självavstängning. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.1. 
  
 5 § Deltagande i onlinespel får inte medges innan spelkunden accepte- rat användarvillkor och spelregler. 
  
 Enligt paragrafen får inte deltagande i onlinespel medges innan spel- kunden har accepterat användarvillkor och spelregler. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.1. 
  
 14 kap. Spelkonton 
  
 1 § Ett spelföretag med licens till onlinespel ska, med undantag för så- dant spel som anges i 13 kap. 3 §, till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto. 
  
 Av paragrafen framgår att ett spelföretag ska för onlinespel till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. Ett undantag ska dock gälla för prenumerationslotterier. I bestämmelsen anges vidare att en spelkund endast får ha ett aktivt spelkonto hos ett spelföretag. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2. 
  
 433 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 2 § När en registrerad spelkund loggar in på sitt spelkonto ska spelföre- taget identifiera kunden på ett betryggande sätt. 
  
 Enligt paragrafen ska spelföretaget identifiera en spelkund på ett be- tryggande sätt när kunden loggar in på sitt spelkonto. Vid inlogg- ningen kan t.ex.  
 e-legitimation 
  användas. Det kan vidare ske genom att spelkunden antingen väljer, eller av spelföretaget tilldelas, ett lösenord. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2. 
  
 3 § Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registre- ras. Spelföretaget ska ge spelkunden tillgång till information om spel- kontots saldo, spelhistorik inklusive insatser, vinster och förluster, in- och utbetalningar samt övriga transaktioner. Sådan information ska vara tillgänglig för spelaren på spelkontot i minst 90 dagar. 
  
 På begäran av spelkunden ska spelföretaget ge ut ett kontoutdrag för spelkontot som utvisar alla transaktioner som skett på kontot de senaste tolv månaderna. 
  
 Paragrafen anger att ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registreras och behandlar i övrigt vilken information om spel- kontot som ska vara tillgänglig för spelkunden. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2. 
  
 4 § Innan spelföretaget har kontrollerat de uppgifter som spelaren ska ange enligt 13 kap. 2 § kan ett tillfälligt spelkonto öppnas för spelaren. 
  
 Spelföretaget ska genast stänga ett tillfälligt spelkonto om det visar sig att spelaren har angett felaktig information vid registreringen. Det- samma ska gälla om spelaren inte på uppmaning av spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumentation för att styrka de upp- gifter som lämnats vid registreringen. 
  
 Utbetalningar till spelaren får inte göras från ett tillfälligt spelkonto. Ett tillfälligt spelkonto får inte upprättas till en spelare som finns i 
  
 registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 §. 
  
 Paragrafen behandlar s.k. tillfälliga spelkonton. Ett spelföretag har genom första stycket möjlighet att öppna ett tillfälligt spelkonto till en spelkund innan spelföretaget genomfört en identitetskontroll av kunden. 
  
 434 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I andra stycket anges under vilka förutsättningar som ett spel- företag genast ska stänga ett tillfälligt spelkonto. Så ska ske om det visar sig att spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv vid registreringen. Detsamma ska gälla om spelaren inte efter uppmaning från spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumen- tation för att styrka de uppgifter som först lämnats. 
  
 Det tredje stycket anger att utbetalningar inte får göras från ett tillfälligt spelkonto. Det beror på att spelföretaget när det gäller till- fälliga spelkonton inte säkert vet vem personen är som innehar kontot. 
  
 Enligt fjärde stycket får ett tillfälligt spelkonto inte upprättas till en spelare som finns upptagen i Spelmyndighetens register för själv- avstängning. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2.1. 
  
 5 § Ett spelföretag får bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster. 
  
 Vid onlinespel får ett spelföretag inte ta emot kontanter som betal- ningsmedel. 
  
 Paragrafen anger vissa regler när det gäller betalningar till ett spel- konto. 
  
 Enligt första stycket får ett spelföretag bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster, (se 1 kap. 3 §). 
  
 Av andra stycket framgår att ett spelföretag inte får ta emot kon- tanter som betalningsmedel vid onlinespel. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2. 
  
 6 § Ett belopp som betalas in av en spelare till ett spelkonto ska kredi- teras så snart spelföretaget har mottagit beloppet. 
  
 Vinster ska krediteras omedelbart på ett spelkonto. 
  
 Paragrafen behandlar regler om när belopp som betalas in och vinster ska krediteras. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2. 
  
 435 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 7 § Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spelpolletter eller liknande mellan spelkonton. 
  
 Paragrafen innehåller ett förbud att överföra pengar mellan spel- konton. Förbudet omfattar även spelpolletter eller liknande. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2. 
  
 8 § De medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska hållas avskilda från spelföretagets egna medel. Medel som en spelare har inne- stående på ett spelkonto ska inte kunna användas som täckning för krav mot spelföretaget. 
  
 Spelföretaget ska i sina allmänna villkor tydligt ange hur spelarnas pengar är skyddade i händelse av att spelföretaget hamnar på ekono- miskt obestånd. 
  
 Paragrafen behandlar grundläggande regler till skydd för spelkunders pengar. 
  
 Det första stycket avser att skydda spelarnas medel vid händelse av en konkurs. 
  
 Andra stycket innehåller en informationsplikt. Enligt den måste ett spelföretag tydligt i sina allmänna villkor ange vilket skydd spelar- nas pengar har vid händelse av att spelföretaget hamnar på ekono- miskt obestånd. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.3. 
  
 9 § När ett spelkonto avslutas ska spelföretaget betala ut tillgodohavan- det på spelkontot till spelkunden så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats. Utbetalning av spelkontots tillgodohavande ska dock inte göras om de förutsättningar som anges i andra stycket föreligger. 
  
 Spelföretaget ska endast betala tillbaka vad som återstår av de in- sättningar som spelkunden har gjort om spelkontot avslutas på grund av att 
  
 1.spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv, eller 
  
 2.spelkunden stängts av från spel på grund av misskötsamhet. 
  
 I de fall som anges i andra stycket ska eventuella vinster behållas av spelföretaget. 
  
 436 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen innehåller bestämmelser som ska tillämpas när ett spel- konto avslutas. 
  
 Huvudregeln framgår av första stycket som anger att spelföretaget så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats ska betala ut tillgodohavandet på spelkontot till kunden. 
  
 Enligt andra stycket ska spelföretaget dock endast betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden har gjort om spel- kontot avslutas p.g.a. att spelkunden antingen har angett felaktiga uppgifter om sig själv eller stängts av från spel p.g.a. misskötsamhet. 
  
 Tredje stycket är ett förtydligande av vad som sägs i andra stycket och anger att i sådana fall ska eventuella vinster behållas av spel- företaget. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2.2. 
  
 10 § Om ett spelföretag beslutat att avsluta ett spelkonto ska spelkun- den informeras skriftligen om beslutet och grunderna för det. En kopia av beslutet ska ges in till Spelmyndigheten. 
  
 Paragrafen anger att ett spelföretag som beslutat att avsluta ett spel- konto måste informera spelkunden skriftligen om beslutet och grund- erna för det. Spelmyndigheten ska underrättas om beslutet genom att en kopia av det ska ges in till myndigheten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2.2. 
  
 11 § Det är inte tillåtet för spelföretaget att ta ut en avgift för att spel- kontot avslutas. 
  
 Enligt paragrafen får inte ett spelföretag ta ut en avgift för att avsluta ett spelkonto. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2.2. 
  
 15 kap. Spelansvar 
  
 1 § Ett spelföretag har en långtgående skyldighet att iaktta försiktighet för att skydda spelarna mot överdrivet spelande och för att hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (omsorgsplikt). Ett spelföretag ska skriftligen i en handlingsplan redovisa hur denna omsorgsplikt ska genomföras. 
  
 437 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 I paragrafen behandlas ett spelföretags omsorgsplikt när det gäller att skydda spelarna mot överdrivet spelande. Spelföretagen har också en skyldighet att hjälpa spelarna att minska sitt spelande när det finns anledning till det. För detta finns det olika handlingsalternativ. 
  
 Begreppet omsorgsplikt är dynamiskt. En precisering kan hjälpa konsumenten/spelaren att veta vad som gäller. Därför bör det i vissa avseenden i föreskrifter konkretiseras vad omsorgsplikten närmre innebär. Samtidigt bör de krav som ska ställas rörande omsorgs- plikten kunna utvecklas och förändras från tid till annan. Innehållet i omsorgsplikten bör därför som huvudregel inte detaljeras i lag eller andra föreskrifter. Vad som ligger i omsorgsplikten kommer således i stor omfattning att bestämmas genom avgöranden från Spelmyn- digheten och domstolarna. 
  
 Handlingsplanen ska ges in tillsammans med ansökan om licens till Spelmyndigheten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1. 
  
 2 § Ett spelföretag får inte tillåta någon som är under 18 år att delta i spelet. Detsamma ska gälla den som är ombud för spelföretaget. 
  
 Den som är under 20 år får inte ges tillträde till ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Den som inte är känd eller inte legiti- merar sig får inte heller ges tillträde till ett kasino. 
  
 Åldersgräns ska inte gälla för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering. 
  
 I paragrafen behandlas åldersgränser för att få delta i spel. Bestäm- melsen motsvarar i sak 35 § första och andra stycket lotterilagen och 4 § kasinolagen, se prop. 2016/17:8 s. 44 f. och prop. 1998/99:80 s. 55. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.5. 
  
 3 § Spel som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Åldersgränsen för ett spel ska tydligt anges på platser där försäljning av spelet sker. 
  
 Självklart får spel inte tillhandahållas på ett sådant sätt att det inte går att kontrollera spelarens ålder. En regel om att spelföretaget och dess ombud ska se till att en sådan kontroll kan göras införs därför. Paragrafens andra mening har delvis sin motsvarighet i 35 § tredje 
  
 438 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 stycket lotterilagen (se prop. 2016/17:8 s. 45). Övervägandena finns i avsnitt 18.6.5. 
  
 Särskilda bestämmelser för anställda 
  
 4 § Varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och upp- dragstagare som inte får delta i spelföretagets spel. 
  
 En grundläggande förutsättning för att spelföretaget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt är att spelföretaget inte har några oegentliga intressen i sina egna spel. Utredningen föreslår därför att varje spel- företag ska ha rutiner som anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.4. 
  
 5 § Ett spelföretag ska se till att anställda vid ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal inte tar emot dricks. Förbudet att ta emot dricks omfattar inte anställda i spelföretagets restaurangverksamhet. 
  
 Paragrafen innebär en kodifiering av vad som uttalas i förarbetena till kasinolagen (se prop. 1998/99:80 s. 38) och nu gällande villkor till regeringens beslut att till AB Svenska Spel eller ett helägt dotter- bolag ge tillstånd att anordna kasinospel enligt kasinolagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.4. 
  
 Kreditspel 
  
 6 § Det är inte tillåtet för ett spelföretag att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet. Detsamma gäller för den som är ombud för spel- företaget. 
  
 Köp av lotter för viss tid mot faktura ska inte ses som kredit enligt första stycket. 
  
 Paragrafen innehåller ett kreditförbud. 
  
 Första stycket motsvarar 37 § första stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 77 och prop. 2001/02:153 s. 31. 
  
 I 37 § andra stycket lotterilagen angavs att undantag från kredit- förbudet fick göras om det förelåg synnerliga skäl. I andra stycket 
  
 439 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 anges nu i stället att köp av lotter för viss tid mot faktura inte ska ses som kredit. Sådana lotter ska alltså undantas från kreditförbudet. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.6. 
  
 Självavstängning 
  
 7 § Spelföretag med licens enligt  
 4–7 
  kap. ska se till att registrerade deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid, eller tills vidare. Avstängning tills vidare får hävas först efter tolv månader. 
  
 Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webb- plats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstäng- ning som är gällande i 24 timmar (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kund- kontot och spelansvar. 
  
 Paragrafen ålägger spelföretag att se till att en deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel från det aktuella spelföretaget. 
  
 Det gäller enligt första stycket för sådana spelföretag som har en licens enligt  
 4–7 
  kap. spellagen avseende de spelare som är registre- rade. Spelaren ska här ha möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid eller tills vidare. Om spelaren har stängt av sig tills vidare får avstängningen hävas först efter tolv månader. 
  
 Enligt det andra stycket ska spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och datorsimulerade auto- mater online erbjuda spelaren en panikknapp. Panikknappen innebär att spelaren med omedelbar verkan kan stänga av sig från sådant spel. Avstängningen ska vara gällande i 24 timmar. Panikknappen ska vara lätt att hitta och därför placeras väl synlig samt vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och från sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 19.3.3. 
  
 8 § Spelmyndigheten ska föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel som kräver registrering hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spelmyndig- 
  
 440 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 hetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad. 
  
 Medan 7 § gäller för enskilda spelföretag behandlar förevarande para- graf det nationella självavstängningsregistret. Detta register hanteras av Spelmyndigheten som ska registrera spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. Självav- stängningsregistret gäller sådana spel som kräver registrering. Som framgår av definitionen av 2 kap. 2 § avses med spelföretag den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla eller anordna spel enligt spellagen. Det är således inte möjligt att stänga av sig från andra aktörer än just de som har en licens. Anmälan till registret görs på Spelmyndighetens webbplats. För att bli uppförd i registret krävs att spelaren lämnar sitt uttryckliga samtycke. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 19.4. 
  
 Marknadsföring 
  
 9 § Vid marknadsföring av spel till konsumenter ska måttfullhet iakttas. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen 
  
 1.på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är, 
  
 2.inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt, 
  
 3.inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år, 
  
 4.inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång, 
  
 5.inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och 
  
 6.inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet. 
  
 Paragrafen bygger på 47 a § första stycket lotterilagen, se prop. 2016/17:8 s. 46, och anger att vid marknadsföring av spel till kon- sumenter ska måttfullhet iakttas. Till skillnad från 47 a § första stycket lotterilagen anges uttryckligen i paragrafen i sex punkter 
  
 441 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om marknads- föringen är måttfull. 
  
 Enligt punkt 1 ska det särskilt beaktas om marknadsföringen på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är. Punkten motsvarar innehållsmässigt punkt 41 a i Euro- peiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i sam- band med onlinespel. 
  
 Punkt 2 motsvarar delvis punkt 41 d i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel. 
  
 Punkt 3 motsvarar 47 a § andra stycket lotterilagen, se prop. 2016/17:8 s. 46 f. 
  
 Punkt 4 motsvarar delvis punkt 41 d i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel. 
  
 Punkt 5 motsvarar innehållsmässigt punkt 41 e och f i Euro- peiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i sam- band med onlinespel. 
  
 Enligt punkt 6 ska det särskilt beaktas om marknadsföringen förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet. Denna punkt innebär att det är i strid med måttfull marknadsföring att exempelvis ange att ett erbjudande är gratis samtidigt som det innebär att spelaren själv måste satsa pengar eller göra någon annan motprestation (t.ex. att lämna person- eller kontaktuppgifter) för att kunna ta del av det. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.2. 
  
 10 § Marknadsföring som strider mot 9 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter. 
  
 Paragrafen motsvarar 47 b § lotterilagen, se prop. 2016/17:8 s. 47. Övervägandena finns i avsnitt 21.15.2. 
  
 11 § Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av ett spelföretag enligt 7 och 8 §§. 
  
 Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det. 
  
 442 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen behandlar direktadresserad reklam. 
  
 Sådan marknadsföring får enligt första stycket inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit av- stängda av spelföretaget. 
  
 I andra stycket anges att marknadsföring får riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om denne i samband med upp- sägningen aktivt godkänt det. Det krävs således en aktiv handling från spelkundens sida för att ett spelföretag ska ha rätt att skicka direkt- adresserad reklam till denne efter att spelkontot har sagts upp. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.6. 
  
 12 § Ett spelföretag ska säkerställa att kommersiella meddelanden om spel innehåller tydlig information om lägsta ålder för att få spela. 
  
 På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella med- delanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska spelföretaget säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelpro- blem. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara. 
  
 I förhållande till nu gällande lotterilag utvidgas i första stycket skyl- digheten att tydligt ange åldersgräns på spelplatser till att omfatta också kommersiella meddelanden. 
  
 Det införs även i andra stycket en skyldighet för spelföretag att säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som till- handahåller information om och stöd i samband med spelproblem på platser där spelföretag erbjuder spel och i samband med kommer- siella meddelanden om spelen, med undantag för sådana meddelan- den i radio. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara. 
  
 Sponsring 
  
 13 § När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska spelföretaget säker- ställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekom- mer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år. 
  
 443 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Att barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år används som ”reklam- pelare” för spelföretag kan starkt ifrågasättas. När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska därför spelföretaget säkerställa att dess logo- typer, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.5. 
  
 Bonusar m.m. 
  
 14 § Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel, ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren har uppfyllts. 
  
 Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra vill- kor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel. 
  
 En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus. 
  
 I paragrafen regleras tillhandahållande av bonusar. 
  
 I första stycket ställs ett informationskrav upp. Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel ska på ett klart och tydligt sätt informera spelaren om alla villkor som gäller. Informa- tionen ska lämnas i omedelbar anslutning till erbjudandet. All rele- vant information, t.ex. om det krävs något av spelaren för att anta bonuserbjudandet, ska framgå av informationen. 
  
 Det ska vara lätt för spelaren att ta till sig informationen vilket innebär att den inte får vara inbakad i långa och språkligt svårtill- gängliga texter. Att informationen ska lämnas i direkt anslutning till erbjudandet innebär att alla villkor som huvudregel ska framgå direkt av erbjudandet. Beroende på i vilken typ av media som erbjudandet lämnas kan dock viss information lämnas på annat sätt. Ett exempel är radioreklam där tid och utrymme mer eller mindre omöjliggör att komplett information lämnas under reklamen. De mest nödvän- diga villkoren måste dock framgå direkt. Ett förbehåll som innebär att kunden själv måste prestera något för att ta del av bonuserbjudan- det måste alltid lämnas direkt. De övriga villkor som inte framgår 
  
 444 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 direkt av erbjudandet ska vara lättåtkomliga. Gäller det exempelvis en webbannons är ett godtagbart sätt att det går att nå villkoren genom att klicka på en länk. 
  
 En utbetalning av en bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren uppfyllts. 
  
 Av andra stycket framgår att bonus till en enskild spelare inte får vara beroende av andra villkor än de som erbjuds andra spelare som spelar samma spel. Bestämmelsen hindrar spelföretag att individ- anpassa ett bonuserbjudande. 
  
 I det tredje stycket anges en tidsgräns för en spelare att uppfylla eventuella villkor som knutits till ett bonuserbjudande. En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla sådana eventuella villkor. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.3. 
  
 15 § Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt ut- forma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet. 
  
 Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen framställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser. 
  
 Det är viktigt att spelen utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det bör därför t.ex. inte vara tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att spelaren ges en illusion av att vara nära att vinna när så inte är fallet. 
  
 Det är inte ovanligt att vinstmöjligheterna i gratisspel och liknan- de är större än i spel med insatser. Detta för att få spelarna att gå över till spel med insatser. Om spelarna ska attraheras på detta sätt måste förutsättningarna vara tydliga och transparenta. Det ska därför inte vara tillåtet för ett spelföretag att i gratisspel m.m. ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insats. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.3. 
  
 445 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Informationsskyldighet 
  
 16 § Ett spelföretag ska hålla all relevant information om spelet, in- klusive spelets vinstmöjligheter och regler, lättillgänglig för spelare och myndigheter. Denna information ska vara på svenska språket. 
  
 För att säkerställa en sund och säker spelmarknad, där ett stort an- svarstagande är en förutsättning för att få anordna spel bör spel- företag ha ett ansvar att t.ex. informera om hur spelet fungerar och om spelets förutsättningar, ge information om dess risker samt in- formera om rådgivning när det gäller problemspelande. 
  
 Var informationen återfinns måste anpassas till vilket gränssnitt anordnaren använder sig av (landbaserat spel eller onlinespel). Denna information ska vara tydlig och tillgänglig för spelaren. Exakt vilken information som anordnaren ska tillhandahålla fastställs inte i den nya spellagen utan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om detta. 
  
 Övervägandena återfinns i 18.6.7. 
  
 Insatser och vissa gränser 
  
 17 § Vid spel ska spelaren aktivt ange och bekräfta sin insats. 
  
 Bestämmelsen hindrar att spelföretagen inte tillåter spelaren att själv aktivt ange och bekräfta sin insats. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.8. 
  
 18 § Vid onlinespel enligt  
 4–7 
  kap. är det obligatoriskt för spelaren att ange hur stora insättningar som kan göras per dag, vecka och månad. Vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska i stället en för- lustgräns anges. 
  
 Vid alla onlinespel och vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska spelaren också erbjudas möjligheten att begränsa sin inlogg- ningstid. 
  
 Om spelaren vill ändra gjorda begränsningar för insättningar eller förluster ska ändringen gälla omedelbart om ändringen avser sänkning och tidigast efter 24 timmar om ändringen avser höjning. Har gränsen för insättningar eller förluster uppnåtts får nya medel tillföras spelarens konto först efter 24 timmar. 
  
 446 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I första stycket införs ett krav på att spelaren ska ange insättnings- gränser och vid värdeautomatspel, förlustgränser. Enligt andra stycket ska spelaren erbjudas en möjlighet att begränsa sin inloggningstid. Av tredje stycket framgår vilka tidsgränser som gäller om spelaren vill ändra sina satta gränser. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.8. 
  
 Kundtjänst 
  
 19 § Ett spelföretag ska ha rutiner och bemanning för hantering av klagomål och andra frågor rörande spelet. 
  
 Ett av spellagens syften är att spelen får ett högt konsumentskydd. Detta innebär att den information konsumenterna behöver ska vara lättillgänglig och tillförlitlig. Konsumenterna ska kunna framföra klagomål rörande spelen till såväl spelföretagen som tillsynsmyndig- heten. Ett spelföretag ska därför se till att man har rutiner och be- manning för denna hantering. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.2. 
  
 Utbildning 
  
 20 § Ett spelföretag ska kontinuerligt utbilda ledning och personal, såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelövervak- ning, försäljning och kundtjänst. Utbildningen ska syfta till att skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka faktorer som påverkar spelarens spelbeteende. 
  
 De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal. 
  
 Spelföretaget ska föra en förteckning över den personal som genom- gått utbildning enligt första stycket. 
  
 Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 18 § i Lotteriinspektionens föreskrifter, LIFS 2014:2. 
  
 Av första stycket framgår att spelföretag ska utbilda viss personal i risker med spel och vilka faktorer som påverkar spelbeteende. I andra stycket ställs särskilda krav på den personal som ska föra samtal 
  
 447 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 med spelföretagets kunder i spelansvarsfrågor. Det åligger även spel- företag enligt tredje stycket att föra en förteckning över vilken per- sonal som genomgått utbildning. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.3. 
  
 21 § Det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för kontakt med spelaren som ska användas i de fall problemspelande identifierats eller misstänks. 
  
 Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 19 § i Lotteriinspektionens föreskrifter, LIFS 2014:2, med den betydelsefulla skillnaden att det inte längre är valfritt för spelföretaget att kontakta spelaren i de fall problemspelande identifieras eller misstänks. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.3. 
  
 22 § Utbildning enligt 20 § ska baseras på aktuell kunskap och forsk- ning samt vara föremål för återkommande uppföljning. 
  
 Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 § i Lotteriinspektionens före- skrifter, LIFS 2014:2. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.3. 
  
 Kontroll av spelbeteende 
  
 23 § Ett spelföretag ska på sin webbplats erbjuda ett verktyg (självtest) för att deltagaren ska kunna bedöma sitt spelbeteende. Verktyget ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar. 
  
 Att spelaren ska ha tillgång till ett verktyg för att kunna göra ett själv- test av sitt spelbeteende utgör ett väsentligt inslag för att spelföre- taget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt. Självtesten är också ett led i de åtgärder som spelföretaget är skyldigt att vidta enligt 24 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.9. 
  
 448 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 24 § Spelföretaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skydds- hänsyn tas, vilket omfattar att beakta och aktivt arbeta för att mot- verka problem med överdrivet spelande. 
  
 Om ett spelföretag är skyldigt att registrera spelare enligt 13 kap. 1 § ska det också följa sådana spelares spelbeteende för att motverka problem med överdrivet spelande. 
  
 Paragrafen är den mest centrala bestämmelsen för att spelföretaget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt enligt 15 kap. 1 §. Andra stycket ger spelföretaget, inte bara en möjlighet, utan också en skyldighet att följa registrerade spelares spelbeteende. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1. 
  
 Kontrollrutiner 
  
 25 § Ett spelföretag ska ha rutiner för att upptäcka och motverka före- komsten av gärningar som omfattas av 20 kap. 6 § om spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna. 
  
 Spelföretaget ska även möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådant som anges i första stycket. 
  
 Kravet på dessa rutiner syftar till att upprätthålla ett högt konsu- mentskydd. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1. 
  
 16 kap. Tekniska krav 
  
 1 § Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska krav på spelsystem, affärs- system, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärs- system samt de uppgifter som finns i dessa system. 
  
 Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om tek- niska krav på sådan utrustning som anges i bestämmelsen. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 22. 
  
 449 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 2 § Spelsystemet ska vara placerat i Sverige. 
  
 Spelmyndigheten får meddela undantag från kravet i första stycket om spelföretaget 
  
 1.har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, eller 
  
 2.kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsstäl- lande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. 
  
 I paragrafen behandlas placeringen av spelsystemet. 
  
 Enligt huvudregeln, som framgår av första stycket, ska spelsyste- met vara placerat i Sverige. Med spelsystem avses enligt 2 kap. 3 § 13 elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföre- tags räkning för antingen registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kund- historik eller generering, överföring eller behandling av slumptal eller lagring eller behandling av utfall i spel. I begreppet inkluderas alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning. 
  
 Av andra stycket framgår att Spelmyndigheten har möjlighet att meddela undantag från vad som sägs i första stycket i två situationer. Det gäller dels, enligt första punkten, om spelföretaget har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet över- vakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, dels, enligt den andra punkten, när Spelmyndigheten har möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 22. 
  
 3 § Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrust- ning och fysiska lotter ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten. Spel- myndigheten får meddela föreskrifter om kontrollen, provningen och certifieringen. 
  
 450 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I paragrafen ställs ett grundläggande krav upp avseende certifiering av spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter. Dessa ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackre- diterat organ innan de får användas för utbud av spel. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 22. 
  
 4 § När ett spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning eller fysiska lotter har kontrollerats, provats och certifierats kan Spelmyndig- heten när som helst beordra spelföretaget att utföra ytterligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnaderna för detta ska betalas av spelföretaget. 
  
 Paragrafen ger Spelmyndigheten rätt att när som helst beordra spel- företaget att utföra ytterligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnader i samband med detta ska betalas av spelföretaget. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 22. 
  
 5 § Ett spelföretag ska, om inte Spelmyndigheten beslutar om annat, spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år. 
  
 Enligt paragrafen ska ett spelföretag som huvudregel spara alla upp- gifter om driften av spelsystemet i minst fem år. En del av dessa upp- gifter kommer att utgöra avsevärda datamängder av inget eller ringa intresse för tillsynen m.m. Spelmyndigheten kan då besluta att upp- gifterna inte behöver sparas i fem år. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 22. 
  
 17 kap. Behandling av personuppgifter 
  
 1 § Detta kapitel gäller vid Spelmyndighetens och spelföretags behand- ling av personuppgifter enligt denna lag. Kapitlet gäller om behandling- en är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. 
  
 451 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 I paragrafen anges kapitlets tillämpningsområde. Kapitlet ska tilläm- pas vid Spelmyndighetens och spelföretags behandling av person- uppgifter enligt spellagen. 
  
 Med personuppgifter avses detsamma som i dataskyddsförord- ningen artikel 4.1, nämligen ”varje upplysning som avser en identi- fierad eller identifierbar fysisk person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidenti- fikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet”. Kort förklarat kan sägas att med person- uppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hän- föras till en fysisk person som är i livet. Manuell behandling om- fattas av lagen endast om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling personuppgifter som är tillgäng- liga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.3. 
  
 2 § Personuppgifter ska behandlas så att spelkunders och övriga regi- strerades integritet respekteras. 
  
 Paragrafen anger det övergripande syftet med kapitlet. Övervägandena finns i avsnitt 20.2.4. 
  
 Förhållandet till dataskyddsförordningen och kompletterande nationell lag (2018:000) 
  
 3 § Detta kapitel kompletterar Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskydds- förordning) när det gäller Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter. 
  
 Kompletteringslagen (2018:000) gäller vid sådan behandling av personuppgifter inom Spelmyndigheten och för spelföretag om inte annat följer av detta kapitel eller av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel eller annars av kompletteringslagen. 
  
 452 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I första stycket finns en upplysningsbestämmelse som anger att Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) gäller. Data- skyddsförordningen är alltså direkt tillämplig i varje medlemsstat och har företräde framför nationell lagstiftning. 
  
 Av det andra stycket framgår att kapitlet ska gälla utöver den föreslagna kompletteringslagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.5. 
  
 Personuppgiftsansvarig 
  
 4 § Spelmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag. 
  
 Ett spelföretag är personuppgiftsansvarig för den behandling av per- sonuppgifter som spelföretaget utför enligt denna lag. 
  
 Av första stycket framgår att Spelmyndigheten är personuppgifts- ansvarig för den personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för myndighetens verksamhet enligt spellagen. 
  
 I det andra stycket anges att ett spelföretag är ansvarig för den be- handling av personuppgifter som utförs enligt spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.6. 
  
 Ändamål 
  
 5 § Spelmyndigheten får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att 
  
 1.handlägga ärenden, 
  
 2.hantera självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §, 
  
 3.registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga, kon- taktpersoner och ombud, 
  
 4.registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten, 
  
 5.hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde, 
  
 453 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 6.planera, följa upp och utvärdera verksamheten, 
  
 7.framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 1 och 6, 
  
 8.skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och 
  
 9.lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet. 
  
 Personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade får också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden. 
  
 Paragrafen behandlar för vilka ändamål som Spelmyndigheten får be- handla personuppgifter. I första stycket framgår att personuppgifter får behandlas bara om det är nödvändigt för vissa angivna ändamål. 
  
 I punkten 1 anges ändamålet att handlägga ärenden. Med hand- läggning av ärenden avses inte bara ärenden om licensansökningar utan även exempelvis tillsynsärenden. Förutom åtgärder som direkt syftar till att kunna fatta ett beslut omfattas samtliga åtgärder före och efter ett beslut. 
  
 I punkten 2 regleras ändamålet att hantera självavstängnings- registret. Enligt 15 kap. 8 § ska Spelmyndigheten föra ett nationellt register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel enligt 4 och  
 6–7 
  kap. spellagen. Avstängningen gäller hos alla spelföretag. För att kunna hantera denna uppgift måste Spelmyn- digheten hantera personuppgifter. Ett uttryckligt samtycke krävs för detta ändamål. 
  
 I punkten 3 finns ett ändamål som rör register över representan- ter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud. Spelmyndigheten ska enligt spellagen föra sådana register. 
  
 I punkten 4 anges ändamålet att registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning. Spelmyndigheten är enligt spellagen ansvarig myndighet för frågor om spelrelaterad matchfixning. Enligt spellagen ska spelföretagen rap- portera till myndigheten om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning. 
  
 I punkten 5 anges ändamålet att hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhets- område. 
  
 454 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I punkten 6 regleras ändamålet att planera, följa upp och utvär- dera verksamheten. Spelmyndigheten kan fortlöpande eller vid sär- skilda tillfällen planera, följa upp och utvärdera verksamheten. 
  
 I punkten 7 finns ett ändamål som rör att framställa statistik när det gäller verksamhet avseende handläggning av ärenden och att planera, följa upp och utvärdera verksamheten. 
  
 I punkterna 8 och 9 anges ändamålen att skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och att lämna ut uppgifter till forskningsprojekt som är godkända enligt etikprövningslagen. 
  
 Enligt det andra stycket får personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden. Bestämmel- sen möjliggör för myndigheten att föra en särskild praxisdatabas med vägledande avgöranden under förutsättning att den bara indirekt pekar ut den enskilde. Personuppgifter som direkt pekar ut den en- skilde så som namn och personnummer får alltså inte förekomma, medan uppgifter som ärendenummer och information om omstän- digheter hos den registrerade är sådant som indirekt pekar ut denne. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.7. 
  
 6 § Ett spelföretag får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att 
  
 1.kontrollera kundens identitet och ålder, 
  
 2.upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter gent- emot kunden i fråga om spelkonton, 
  
 3.kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel, 
  
 4.granska spelet för att upptäcka fusk, bedrägeri och annan brotts- lig verksamhet, 
  
 5.kontrollera och rapportera avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten, 
  
 6.granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende för att kunna vidta de skyldigheter som föreligger avseende spelansvarsåtgärder, 
  
 7.stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spel- myndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret, 
  
 8.skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och 
  
 455 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet. 
  
 I paragrafen anges de ändamål för vilka ett spelföretag får behandla personuppgifter enligt spellagen. I första stycket framgår att person- uppgifter får behandlas bara om det är nödvändigt för vissa angivna ändamål. 
  
 I punkten 1 anges ändamålet att kontrollera kundens identitet och ålder. Enligt spellagen får ett spelföretag inte låta någon delta i spel som är under 18 år. För kasinospel gäller ett tillträdesförbud för personer under 20 år. 
  
 Av punkten 2 framgår ändamålet att upprätta spelkonton och fullgöra skyldigheter gentemot spelkunden när det gäller sådana konton. Spellagen uppställer ett krav på spelföretagen att upprätta ett spelkonto till varje registrerad spelare för onlinespel. Av spellagen framgår vidare att spelkunden ska få tillgång till information såsom spelkontots saldo, spelhistorik, in- och utbetalningar och övriga trans- aktioner. 
  
 I punkterna 3 och 4 regleras ändamålet att kontrollera att spel- kunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel. Enligt spellagen åläggs spelföretagen att ha rutiner för att upptäcka och mot- verka spelfusk och andra överträdelser. 
  
 I punkten 5 finns ändamålet att kontrollera och rapportera om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten. En sådan skyldighet åligger spelföretagen enligt spellagen. 
  
 I punkten 6 återfinns ändamålet att granska och analysera upp- gifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende. Spelföretagen ska enligt spellagen övervaka kundernas spelbeteende i syfte att vidta åtgärder för dem som kan antas ha ett spelproblem. 
  
 I punkten 7 regleras ändamålet att stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spelmyndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret. Enligt spellagen ska en spelkund ha möjlig- het att stänga av sig för spel, dels hos ett enskilt spelföretag, dels hos samtliga spelföretag. 
  
 456 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I punkterna 8 och 9 anges ändamålet att skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och lämna ut uppgifter till forsk- ningsprojekt som är godkända enligt etikprövningslagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.7. 
  
 Personuppgifter som får behandlas 
  
 7 § Spelmyndigheten får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 5 §. 
  
 Ett spelföretag får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 6 §. 
  
 Personuppgifter om lagöverträdelser enligt X kap. X § komplette- ringslagen (2018:000) får behandlas av ett spelföretag om det är nöd- vändigt för ett sådant ändamål. 
  
 I det första och andra stycket anges vilka personuppgifter som får behandlas för dels, Spelmyndighetens, dels spelföretags vidkomman- de. Alla personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 5 respektive 6 § får behandlas. Kravet på att personuppgifterna ska behövas för att få behandlas innebär att endast sådana uppgifter som behövs för att uppfylla de aktuella ändamålen med personupp- giftsbehandlingen får behandlas. Uppgifter som inte behövs för ända- målen får alltså inte behandlas. De personuppgifter som får behandlas gäller även sådana personuppgiftskategorier som särregleras i data- skyddsförordningens artikel 9, dvs. känsliga personuppgifter. När det gäller frågan vilka personuppgifter som får behandlas måste även dataskyddsförordningens grundläggande krav på att personuppgift- erna ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhål- lande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering) beaktas, se artikel 5.1 c dataskyddsförordningen. De ska också vara adekvata och om nödvändigt uppdaterade (artikel 5.1. d). Ovid- kommande eller onödigt många personuppgifter i förhållande till ändamålen får med andra ord inte behandlas. 
  
 I det tredje stycket sägs att spelföretag får behandla personupp- gifter om lagöverträdelser enligt X § i kompletteringslagen om det är nödvändigt för ett sådant ändamål. Syftet med denna bestäm- melse är att reglera att spelföretag ska kunna behandla personupp- gifter av detta slag. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.9. 
  
 457 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Sökförbud 
  
 8 § Känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) får inte användas som sökbegrepp. Det- samma gäller sådana personuppgifter som rör fällande domar i brott- mål samt överträdelser som avses i artikel 10. 
  
 Paragrafen behandlar vilka sökbegrepp som inte är tillåtna. Med sökbegrepp brukar man i den s.k. registerlagstiftningen avse begrepp som används som urvalskriterier för att söka fram handlingar som innehåller det aktuella begreppet eller för att med begreppet som utgångspunkt göra sammanställningar av olika slag. Till en början nämns känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i dataskydds- förordningen. Här avses således personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk över- tygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av gene- tiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Förbjudna sökbegrepp är vidare så- dana personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt över- trädelser som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.10. 
  
 Utlämnade av uppgifter 
  
 9 § Om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i sam- band med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndig- heten. 
  
 Av paragrafen framgår att om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyn- digheten eller Åklagarmyndigheten. Liknande bestämmelser finns i dag i 3 kap. 1 § lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och 
  
 458 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 finansiering av terrorism och 6 kap. 5 § lagen (2010:751) om betal- tjänster. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.11. 
  
 Information till den registrerade 
  
 10 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt 9 § får inte läm- nas ut till den registrerade. 
  
 I paragrafen anges att uppgifter som behandlas enligt 9 § inte får lämnas ut till den registrerade. Bestämmelsen omfattar alltså den per- sonuppgiftsbehandling som sker i samband med den närmare ana- lysen och rapporteringen till Polismyndigheten och Åklagarmyn- digheten. Bestämmelsen innebär att den registrerade inte kan begära ut dessa uppgifter i enlighet med artikel 15 i dataskyddsförord- ningen. En liknande bestämmelse finns avseende uppgifter i register som förs i enlighet med lagen mot penningtvätt och finansering av terrorism (4 kap. 3 § – se prop. 2008/09:70 s. 200 med hänvisning till prop. 1998/99:19 s. 78). En liknande bestämmelse finns också i lagen (2010:751)om betaltjänster (6 kap. 6 §) avseende register som förs i enlighet med den lagstiftningen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.12. 
  
 Behörighetstilldelning 
  
 11 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje anställd behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. 
  
 Paragrafen reglerar den interna tillgången till personuppgifter för Spelmyndighetens eller ett spelföretags personal. Bestämmelsen rör också andra som deltar i Spelmyndighetens eller ett spelföretags arbete, exempelvis praktikanter eller inhyrd bemanningspersonal. Kravet som uppställs i bestämmelsen syftar till att minska den interna exponeringen av personuppgifterna. Hur detta ska ske får bedömas utifrån en analys av förutsättningarna och behoven inom Spelmyn- digheten respektive varje spelföretag. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.13. 
  
 459 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bevarande av uppgifter 
  
 12 § När en personuppgift inte längre behövs för behandling enligt ändamålen i 5 och 6 §§ ska uppgiften tas bort om inget annat följer av denna lag, annan lag, förordning eller föreskrift. 
  
 En uppgift eller ett fotografi i ett register över besökare vid ett land- baserat kasino med en licens enligt 4 kap. ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter genast gallras. 
  
 I paragrafen behandlas när personuppgifter ska gallras. 
  
 Enligt första stycket ska en personuppgift tas bort när den inte längre behövs för behandling enligt de ändamål som anges i 5 och 6 §§ om inget annat följer av spellagen, annan lag, förordning eller föreskrift. I vissa fall preciseras i spellagen när en uppgift inte längre behövs. Det framgår t.ex. av 12 kap. 6 § att registreringen av ett spelombud ska upphävas om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt. 
  
 Andra stycket motsvarar 8 § kasinolagen (1999:355), se prop. 2003/04:156 s. 97. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.2.14. 
  
 18 kap. Tillsyn m.m. 
  
 Tillsynsmyndigheter 
  
 1 § Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av denna lag och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § där tillsyn utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. 
  
 Paragrafen reglerar tillsynsansvaret över spellagen. I samband med att spellagen träder i kraft byter Lotteriinspektionen namn till Spel- myndigheten. Det är Spelmyndigheten som ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av spellagen och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Ett undan- tag gäller för s.k. registreringslotterier enligt 5 kap. 9 § spellagen. I sådana fall ska tillsynen utövas av den kommunala nämnd som kom- munen bestämmer. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.1. 
  
 460 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 2 § Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också utöva tillsyn enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. 
  
 Paragrafen innebär att det är Spelmyndigheten som ska utöva tillsyn enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finanse- ring av terrorism samt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.1. 
  
 3 § Spelmyndigheten ska ha rutiner om och hur anställda och andra befattningshavare vid myndigheten får delta i spel som omfattas av denna lag. 
  
 Paragrafen anger att Spelmyndigheten ska ha rutiner för anställdas och andra befattningshavares spel som omfattas av spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.2. 
  
 Undersökningar och upplysningar 
  
 4 § För tillsynen får Spelmyndigheten förordna kontrollanter. En kon- trollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars upp- gifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel har rätt att: 
  
 1.få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där utrustning för spel förvaras eller hanteras, 
  
 2.på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för till- synen, och 
  
 3.få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. 
  
 En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 §. 
  
 Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. 
  
 461 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Paragrafen behandlar förordnande av kontrollanter och tillsynsbe- fogenheter. 
  
 Av första stycket framgår att Spelmyndigheten för tillsynen får förordna kontrollanter. 
  
 Andra stycket rör möjligheterna och befogenheterna för kontrol- lanter och andra befattningshavare vid tillsyn enligt spellagen. 
  
 I det tredje stycket anges att en kontrollant även får ges förord- nande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 § spellagen. 
  
 Spelmyndigheten har enligt det fjärde stycket möjlighet att begära den hjälp som behövs vid tillsynen av Polismyndigheten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.3. 
  
 5 § Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverksamhet så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter. 
  
 Av paragrafen framgår att Spelmyndigheten i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta den information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter. Sam- arbetet och utbytet av information ska ske så långt det är möjligt med hänsyn till sekretesslagstiftning. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.5. 
  
 6 § Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen lämna Spelmyndigheten de upplysningar om sin verksam- het och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget. 
  
 Paragrafen behandlar upplysningar som övriga företag i en koncern som ett spelföretag ingår i ska lämna till Spelmyndigheten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.4. 
  
 7 § Spelmyndigheten har rätt att förordna en eller flera revisorer att genomföra en revision av spelföretaget. Minst en av de av Spelmyn- digheten förordnade revisorerna ska vara auktoriserad revisor. Spel- myndigheten får när som helst återkalla ett sådant förordnade och utse en ny revisor. 
  
 Revisorn har rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spelmyndigheten. 
  
 462 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som för- ordnats av myndigheten. En revisor som förordnats av Spelmyndigheten ska oavsett stämmans anvisningar följa den instruktion som myndig- heten har utfärdat. 
  
 Paragrafen reglerar Spelmyndighetens rätt att förordna en eller flera revisorer. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.16. 
  
 8 § En revisor eller en särskild granskare ska omedelbart rapportera till Spelmyndigheten om han eller hon vid fullgörandet av sitt uppdrag i ett spelföretag får kännedom om förhållanden som 
  
 1.kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet, 
  
 2.kan påverka företagets fortsatta drift negativt, eller 
  
 3.kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultaträkningen fastställs eller till anmärkning enligt 9 kap. 33 eller 34 § aktiebolagslagen (2005:551), 8 kap. 13 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, eller 29 eller 30 § revisionslagen (1999:1079). 
  
 Revisorn och den särskilde granskaren har en motsvarande rappor- teringsskyldighet om han eller hon får kännedom om förhållanden som avses i första stycket vid fullgörande av uppdrag i spelföretagets moder- företag eller dotterföretag eller i ett företag som har en likartad för- bindelse med spelföretaget. 
  
 I paragrafen behandlas en revisors rapporteringsskyldighet. Skyldigheten att rapportera till Spelmyndigheten kan uppkomma 
  
 endast p.g.a. förhållanden som revisorn får kännedom om vid full- görandet av sitt uppdrag. Det är alltså omfattningen av revisorns uppdrag som utgör avgränsningen för plikten att rapportera. Det är dock möjligt att revisorn kan få information om det reviderade före- taget på annat sätt än vid fullgörande av sitt revisorsuppdrag. Det kan exempelvis gälla sådan information som denne fått del av vid fullgörandet av konsultuppdrag åt det reviderade företaget eller vid fullgörandet av revisorsuppdrag och konsultuppdrag i ett annat före- tag. Information erhållen på sådant sätt utlöser rapporteringsskyl- dighet endast om revisorn är skyldig att använda informationen vid fullgörandet av sitt revisionsuppdrag. Om så är fallet får avgöras genom en tillämpning av god revisionssed. I andra fall kommer revi- 
  
 463 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 sorns rapporteringsskyldighet att begränsas av den tystnadsplikt som gäller för revisorer. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.16. 
  
 Kontrollköp 
  
 9 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och ett spelföretag som tillhandahåller eller anordnar landbaserade spel om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges enligt 15 kap. 2 § får Spelmyndigheten genomföra kontroll- köp. Vid ett sådant köp får Spelmyndigheten endast anlita en person som har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet. 
  
 Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget eller dess om- bud underrättas i förväg om kontrollköpet. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om kontroll- köpet. 
  
 Paragrafen innehåller bestämmelser om kontrollköp av spel som omfattas av en licens enligt spellagen. 
  
 Enligt första stycket får Spelmyndigheten göra kontrollköp av land- baserade spel för att undersöka om spelföretaget förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 15 kap. 2 §. Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efterföljande samtal mellan Spelmyndigheten och spelföretaget om skyldigheten att för- vissa sig om att spel inte säljs eller lämnas ut till någon som inte har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet. De som anlitas för att utföra kontrollköpen ska vara personer som uppnått före- skriven ålder. Då kontrollköparen är ett verktyg för att se till att åldergränsen upprätthålls, är det ändamålsenligt att den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende. 
  
 Av det andra stycket framgår att ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget underrättas i förväg om kontrollköpet. 
  
 Motsvarande möjlighet till kontrollköp finns i 9 kap. 15 a § alko- hollagen (2010:1622), 22 a § tobakslagen (1993:581) och 21 a § lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel, se vidare prop. 2013/14:56 s. 29 ff. Det bör framhållas att det enligt de nu nämnda lagarna är förenat med straffansvar att sälja alkohol, tobak och vissa receptfria läkemedel till personer som inte innehar föreskriven ålder 
  
 464 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 och att så är inte fallet när det gäller spel. Spelmyndigheten har dock möjlighet att använda sig av generella tillsynsbefogenheter enligt spel- lagen mot det spelföretag som bryter mot bestämmelsen om ålders- gräns. Spelmyndigheten kan också besluta om sanktionsavgift. Som framgår av kommentaren till 10 § begränsas emellertid möjligheter- na att vidta administrativa åtgärder enligt 11 § samt att besluta om sanktionsavgift enligt 22 § mot ett spelföretag som vid ett kontroll- köp inte förvissat sig om kundens ålder. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.6. 
  
 10 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för Spelmyndigheten att vidta administrativa åtgärder enligt 11 och 22 §§. 
  
 Paragrafen begränsar möjligheterna att vidta administrativa åtgärder enligt 11 § spellagen mot ett spelföretag som vid ett kontrollköp inte förvissar sig om kundens ålder. Inte heller får Spelmyndigheten besluta om en sanktionsavgift enligt 22 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.6. 
  
 Särskilda ingripanden 
  
 11 § Om ett spelföretag åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag, de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av denna lag ska Spelmyndigheten ingripa. 
  
 Spelmyndigheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning. 
  
 Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. 
  
 Spelmyndigheten får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. 
  
 Paragrafen reglerar Spelmyndighetens möjligheter till ingripande mot ett spelföretag som inte driver sin rörelse enligt de regler som gäller för verksamheten. 
  
 465 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Valet mellan de olika typerna av ingripanden som finns att tillgå enligt andra stycket bör i första hand avgöras av hur allvarlig över- trädelsen är. Föreläggande är det enda ingripande som kan användas för att se till att spelföretaget vidtar åtgärder för att rätta till brister i verksamheten. Anmärkning är avsett att användas vid mindre all- varliga överträdelser där det inte finns något att åtgärda. Föreläg- gande och anmärkning bör inte komma i fråga för samma överträ- delse. Spelmyndigheten kan också besluta om ett förbud eller en ändring av spelföretagets villkor. 
  
 Vid allvarliga överträdelser ska i stället, enligt tredje stycket, licensen återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. 
  
 Av fjärde stycket framgår att Spelmyndigheten har möjlighet att avstå från ett ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig. Samma sak gäller om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot spelföretagets verksamhet och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. 
  
 Att Spelmyndigheten också har möjlighet att besluta om en sanktionsavgift framgår av 22 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.7. 
  
 12 § När en anmälan enligt 3 kap. 9 § kommer in ska Spelmyndig- heten kontrollera att de krav som uppställs i 3 kap. är uppfyllda. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden. 
  
 Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla spelföre- tagets licens. 
  
 Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spel- myndigheten återkalla licensen. 
  
 Om det är en innehavare som avses i 3 kap. 8 § andra stycket som inte uppfyller kravet på lämplighet i 3 kap., får Spelmyndigheten före- lägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att entlediga den i dess styrelse eller ledning diskvalifi- cerade personen. 
  
 466 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen innehåller en handlingsregel för Spelmyndigheten att kontrollera så att de licenskrav som uppställs enligt spellagen fort- farande är uppfyllda när en anmälan om förändringar i ett spelföre- tags ägar- eller ledningskrets kommer in. Spelmyndigheten får också göra sådana kontroller löpande under licenstiden. 
  
 En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen (1996:1006) om anmäl- ningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (se prop. 2002/03:139 s. 601 f.). 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.8. 
  
 13 § Spelmyndigheten ska när en anmälan enligt 3 kap. 14 § ges in kon- trollera om spelföretaget har en representant som uppfyller kraven för godkännande enligt 3 kap. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden. 
  
 Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat beslutas. 
  
 I paragrafen anges en handlingsregel för Spelmyndigheten att kon- trollera så att representanter för utländska verksamheter uppfyller kraven för godkännande. En sådan kontroll ska ske när en anmälan om byte inkommer till Spelmyndigheten men får också göras löpande under licenstiden. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.9. 
  
 14 § Spelmyndigheten ska återkalla en licens om ett spelföretag 
  
 1.har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, 
  
 2.inte inom ett år från det att licensen beviljades har börjat driva sådan spelverksamhet som licensen avser, 
  
 3.under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser, 
  
 4.har förklarat sig avstå från licensen, eller 
  
 5.har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att bolaget ska tvångslikvideras. 
  
 I fall som avses i första stycket  
 1–3 
  får i stället varning meddelas, om det är tillräckligt. 
  
 467 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 I paragrafen anges situationer då Spelmyndigheten ska återkalla licensen för ett spelföretag. 
  
 Första stycket 1 avser inte uppgifter av typen rena felskrivningar som inte materiellt påverkar beslutet att bevilja eller inte bevilja licens. 
  
 En återkallelse av licensen hindrar inte en likvidator eller konkurs- förvaltare att fortsätta verksamheten i syfte att avveckla den i samlad ordning (se prop. 2005/06:37 s. 43 f.). 
  
 Av andra stycket följer att Spelmyndigheten i vissa fall har möjlig- het att i stället för återkallelse av licensen meddela spelföretaget en varning. 
  
 Paragrafen är utformad efter förebild av 22 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Liknande bestämmelser finns också bl.a. i 15 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finan- seringsrörelse, 8 kap. 11 § lagen (2010:751) om betaltjänster och 5 kap. 11 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.11. 
  
 15 § Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. 
  
 Av paragrafen framgår att ett beslut om återkallelse får förenas med ett förbud att fortsätta verksamheten. Ett sådant förbud kan för- enas med vite enligt 21 §. 
  
 16 § Om det finns sannolika skäl för återkallelse i ett ärende enligt 11 § får Spelmyndigheten återkalla licensen fram till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt. Detta gäller dock endast om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt. 
  
 Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighet förlängas en gång med ytter- ligare högst sex månader. 
  
 Paragrafen föreskriver en möjlighet för Spelmyndigheten att åter- kalla en licens intermistiskt, dvs. för tiden till dess frågan om åter- kallelse har prövats slutligt. 
  
 En förutsättning för en interimistisk återkallelse är, enligt första stycket, att det föreligger sannolika skäl för misstanke att ett spel- företag allvarligt åsidosatt sina skyldigheter enligt spellagen. Vidare 
  
 468 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 är en förutsättning att en sådan åtgärd behövs för att trygga konsu- mentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt. Vid misstanke om brott ska de föreliggande omständigheterna vara sådana att de vid en objektiv bedömning får misstanken att framstå som berättigad. 
  
 I andra stycket anges att ett interimistiskt beslut om återkallelse av en licens är begränsat till sex månader, med möjlighet till förläng- ning om särskilda skäl föreligger. En möjlighet till förlängning kan exempelvis föreligga om utredningsarbetet är svårt att genomföra p.g.a. spelföretagets agerande eller att åtgärder från en annan myn- dighet måste inväntas. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.12. 
  
 Betalningsblockering och andra ingripanden 
  
 17 § När det gäller sådana betalningstransaktioner som anges i 20 kap. 5 §, får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänst- leverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betal- ningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. 
  
 Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningstransaktioner som avses i första stycket begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. 
  
 Paragrafen ger i första stycket regeringen en möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter för betaltjänstleverantörer enligt betal- tjänstlagen att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem, t.ex. Carroll (MCC). Bestämmelsen omfattar så- dana betalningstransaktioner som anges i 20 kap. 5 § – dvs. förmed- ling av betalning för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverk- samhet som inte har licens enligt spellagen trots att detta krävs. 
  
 Av det andra stycket framgår att Spelmyndigheten får beträffan- de sådana betalningstransaktioner som anges i paragrafen begära att en betaltjänstleverantör blockerar elektroniska betalningstransak- tioner till och från bestämda kontonummer. Av 18 § framgår att en 
  
 469 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 sådan fråga får prövas av förvaltningsrätten när Spelmyndigheten begär det. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.14. 
  
 18 § Frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling som anges i 17 § andra stycket prövas på begäran av Spelmyndigheten av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt. 
  
 Paragrafen reglerar hur en fråga om att blockera en betalningsför- medling ska prövas. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.14. 
  
 19 § En internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyn- digheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som er- bjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn. 
  
 I paragrafen föreskrivs att en internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Av med- delandet ska framgå att spelanordnaren saknar licens i Sverige och står utanför den tillsyn som spellagen ger. Ett varningsmeddelande kan ske genom ett s.k. popupfönster och innebär inte att spelaren blir blockerad från den aktuella webbsidan. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.12.8. 
  
 20 § Spelmyndigheten får i övrigt meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. 
  
 Är det osäkert om en verksamhet omfattas av lagen, får Spelmyn- digheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs för att bedöma om lagen är tillämplig. 
  
 Av paragrafens första stycke framgår att Spelmyndigheten, utöver de befogenheter som nämns i kapitlet, får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Denna möjlighet avser såväl spelföretag med en licens enligt spellagen som verksam- 
  
 470 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 heter som agerar på den svenska spelmarknaden utan erforderlig licens. Att bryta mot spellagen utan att inneha en licens kan dessutom i flera fall föranleda straffansvar enligt 20 kap. i spellagen. Spelmyn- digheten har också när det gäller licensierade spelföretag möjlighet att besluta om sanktionsavgift enligt vad som sägs i 22 §. 
  
 I andra stycket ges Spelmyndigheten möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för att avgöra om en verksamhet omfattas av spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.13. 
  
 Förelägganden och förbud 
  
 21 § Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse enligt denna lag ska gälla omedelbart. 
  
 Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite. 
  
 Paragrafens första stycke innebär att Spelmyndigheten har möjlighet att bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse enligt spellagen ska gälla omedelbart. 
  
 Andra styckets första mening motsvarar 52 § andra stycket lotteri- lagen. Av andra stycket framgår vidare att ett beslut mot en kom- mun inte får förenas med vite. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.14. 
  
 Sanktionsavgift 
  
 22 § Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt denna lag har fått anmärkning eller varning enligt 18 kap. 11 §, får Spelmyndigheten besluta att företaget ska betala en sanktionsavgift. 
  
 Avgiften tillfaller staten. 
  
 Paragrafen ger Spelmyndigheten en möjlighet att besluta om sank- tionsavgift. En förutsättning är att en anmärkning eller en varning har meddelats. Det är inte möjligt att kombinera ett föreläggande eller förbud med en sanktionsavgift. I dessa fall bör i stället vite användas. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.4. 
  
 471 
  
 Författningskommentar SOU 2017:30 
  
 23 § Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spelföre- tagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. 
  
 Om överträdelsen har skett under spelföretagets första verksamhets- år eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas. 
  
 För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den till- ståndspliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige. 
  
 I paragrafen anges det spann som gäller för sanktionsavgiftens storlek. Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1. 
  
 24 § När sanktionsavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller var- ningen och hur länge överträdelsen har pågått. 
  
 Paragrafen anger vilka omständigheter som särskilt ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek bestäms. 
  
 Vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen pågått. Spellagens huvud- sakliga syften framgår av 1 kap. 1 §. Allvarligheten bör därför be- dömas i första hand utifrån vilka brister som funnits i de avseen- dena som framgår av syftesbestämmelsen. Redan i valet av sanktion ligger en bedömning av hur allvarlig överträdelsen är. Sanktions- avgiftens storlek ska i detta sammanhang ses som ett sätt att ytter- ligare gradera anmärkningen eller varningen. Bestämmelsen utesluter inte att också andra omständigheter än allvarligheten av överträdel- sen och hur länge den pågått beaktas när avgiften bestäms. I mild- rande riktning bör kunna beaktas exempelvis om spelföretaget snabbt upphör med överträdelsen sedan den påtalats av Spelmyndigheten och om företaget samarbetar väl med myndigheten under utred- ningen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1. 
  
 25 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sank- tionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 
  
 472 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 I paragrafen anges ett undantag från möjligheten att ålägga sanktions- avgift. Det gäller det fallet då överträdelsen omfattas av ett med- delat vitesförbud eller vitesföreläggande. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.4.2. 
  
 Förseningsavgift 
  
 26 § Om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en försenings- avgift på högst 100 000 kronor. 
  
 Avgiften tillfaller staten. 
  
 Paragrafen ger Spelmyndigheten rätt att ta ut en förseningsavgift från ett spelföretag som inte i rätt tid lämnar begärda upplysningar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.5. 
  
 Verkställighet av sanktionsavgift och förseningsavgift 
  
 27 § Sanktionsavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spelmyn- digheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. 
  
 I paragrafen anges den frist inom vilken en sanktions- eller för- seningsavgift ska betalas. Den aktuella avgiften ska betalas till Spel- myndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft. Alternativt kan Spelmyndigheten besluta om en längre frist och ange den i beslutet. Om avgiften inte betalas i tid ska Spelmyndigheten lämna den för indrivning. Av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken följer att en förvaltningsmyndig- hets beslut får verkställas om det finns en särskild föreskrift om detta. En sådan föreskrift finns i 28 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.6. 
  
 28 § Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 27 §. 
  
 473 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestäm- melser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. 
  
 Paragrafen innehåller en sådan föreskrift som gör det möjligt att verkställa Spelmyndighetens beslut om betalning av en sanktions- eller förseningsavgift. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.6. 
  
 29 § En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den utsträck- ning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft. 
  
 Av paragrafen framgår att om verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut sanktions- eller förseningsavgiften vunnit laga kraft faller avgiften bort, dvs. fordran på särskild avgift preskriberas. Med verkställighet avses faktiska verkställighetsåtgär- der. Vidare är preskriptionen absolut. Innebörden av detta är att fullgörande inte kan krävas efter det att fem år har gått sedan be- slutet vunnit laga kraft, även om verkställighet har skett under fem- årsperioden avseende en del av avgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte drivits in. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.6. 
  
 Registreringslotterier 
  
 30 § För sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § ska kommunen för- ordna en kontrollant. 
  
 Kommunen ska fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som har registrerats för att anordna ett sådant lotteri. 
  
 Den som efter registrering anordnar lotterier enligt 5 kap. 9 § ska senast den 15 februari varje år till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska senast den 1 april varje år och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden. 
  
 474 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen motsvarar i sak vad som gäller enligt 49 § lotterilagen för s.k. registreringslotterier. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 12.8. 
  
 31 § Spelmyndigheten ska genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn enligt 1 §. 
  
 Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommunerna enligt 1 §. 
  
 I paragrafen finns en handlingsregel för Spelmyndigheten att genom tillsynsvägledning ge löpande stöd och följa hur kommunerna be- driver tillsyn vad avser s.k. registreringslotterier. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.17. 
  
 19 kap. Samverkan i vissa spelfrågor 
  
 1 § Inom Spelmyndigheten finns ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet består av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyn- 
  
 digheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. 
  
 Rådet ska sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfa- renheter. 
  
 Spelmyndigheten får bestämma att andra myndigheter än de som framgår av andra stycket ska närvara vid rådets sammanträden. 
  
 I och med ikraftträdandet av spellagen inrättas ett råd för spel- marknadsfrågor, vilket behandlas i förevarande paragraf. Spelmark- nadsrådets roll ska vara att bistå Spelmyndighetens ledning med expertutlåtanden i de frågor som myndigheten hänskjuter till rådet. I samråd med de myndigheter som ingår i rådet ska Spelmyndig- heten initiera forskning som har bäring på regleringsåtgärder och deras effekter. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 29.4. 
  
 2 § Spelmyndigheten ansvarar för en nationell plattform mot mani- pulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. 
  
 I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organi- sationer som regeringen bestämmer. 
  
 475 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Enligt paragrafen ska Spelmyndigheten ansvara för en nationell platt- form mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhåll- ning. Syftet med bestämmelsen är att uppfylla artikel 13 i Europa- rådets konvention om manipulation av resultat inom idrott. Den nationella plattformen ska stärka samordningen av arbetet med en effektiv bekämpning av manipulering av idrottstävlingar. 
  
 Regeringen bestämmer vilka företrädare för myndigheter och organisationer som ska ingå i plattformen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.18. 
  
 20 kap. Straffbestämmelser m.m. 
  
 Olovlig spelverksamhet, främjandebrott och olagligt anordnande av pyramidspel 
  
 1 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhanda- håller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt denna lag döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. 
  
 Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel som avses i första stycket döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år. 
  
 Av paragrafens första stycke framgår att det är straffbart att uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahålla, i Sverige an- ordna eller annars i Sverige möjliggöra deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när en sådan krävs. Allt licenspliktigt spel omfattas av kriminaliseringen. Att avgöra om ett landbaserat spel tillhandahålls eller anordnas i Sverige torde inte vålla några svårigheter. Den som inom riket gör ett spel tillgängligt för deltagare här har tillhandahållit och anordnat spelet i Sverige. Så är fallet exempelvis när någon på svenskt terri- torium gör spel tillgängligt på en fysisk värdeautomat utan att ha licens för det. Tillämpningsområdet omfattar också när den som annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens. Formuleringen avser att förtydliga att också onlinespel som riktas mot svenskt del- tagande omfattas av bestämmelsen. Här kan vissa omständigheter 
  
 476 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 tillmätas särskild tyngd. Det kan särskilt beaktas om webbsidan som tillhandahåller spelet är på svenska eller erbjuder kundservice på svenska, att spelet erbjuds i svensk valuta eller att spelet avser vad- slagning på svenska idrottstävlingar eller andra svenska arrangemang. Övervägandena avseende brottet olovlig spelverksamhet finns i av- snitt 24.7.1. 
  
 Det andra stycket innehåller ett främjandebrott enligt vilket det är straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främja delta- gande i sådant spel som nämns i första stycket. Det kriminaliserade området gäller alla spel som omfattas av licenskrav. Vid bedömning- en av om ett spel tillhandahålls, anordnas eller möjliggörs för per- soner som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige kan samma omständigheter beaktas som vid bedömningen enligt första stycket. En helhetsbedömning måste göras i varje enskilt fall. Vad som tidigare avsetts med främjande omfattas också av bestämmelsen i spellagen, se prop. 1998/99:29 s. 8 f. Ett annat exempel på vad som utgör ett främjande, som inte framgår av tidigare förarbeten, är att tillhandahålla appar för spel som inte har en licens trots att det krävs. En skillnad mot straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen är att brott mot främjandeförbudet enligt spellagen kan begås såväl uppsåtligen som av grov oaktsamhet. Övervägandena avseende främ- jandebrottet finns i avsnitt 24.7.3. 
  
 I samband med att spellagen träder i kraft upphävs straffbestäm- melserna om dobbleri enligt 16 kap. 14 och 14 a §§ brottsbalken. Det som tidigare omfattades av dobbleribestämmelsernas tillämp- ningsområde omfattas nu av 18 kap. 1 § första stycket och 3 § spel- lagen. Även den särskilda bestämmelsen om medverkan till dobbleri i 16 kap. 18 § upphävs. Tillämpningsområdet för den straffbestäm- melsen omfattas i spellagen av främjandebrottet enligt 20 kap. 1 § andra stycket och 3 §. 
  
 Straffskalan för både olovlig spelverksamhet och främjandebrott är böter eller fängelse i högst två år. Till skillnad mot straffbestäm- melsen i 54 § lotterilagen omfattar inte straffbestämmelsen någon ventil för ringa fall. I 3 § anges straffskalan för grova brott. Över- vägandena avseende straffskalan finns i avsnitt 24.7.2. 
  
 2 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar sådant pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse i högst två år. 
  
 477 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 I lotterilagen var anordnande av pyramidspel kriminaliserat genom 54 § första stycket 1. I spellagen framgår att det är straffbart att upp- såtligen eller av grov oaktsamhet anordna sådant pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § genom ovanstående paragraf. Straffskalan är den- samma som för gärningar enligt 1 §, dvs. böter eller fängelse i högst två år. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.7.5. 
  
 3 § Om ett brott som anges i 1 och 2 §§ har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedö- mande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. 
  
 I paragrafen anges straffskalan för grova brott enligt 1 och 2 §§. Den särskilda straffskalan för grova brott omfattar inte brott som begåtts av oaktsamhet. Vid bedömningen av om ett brott enligt 1 eller 2 § är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brotts- lighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större om- fattning eller annars varit av särskilt farlig art. Ett exempel på när en gärning kan anses vara av särskilt farlig art är när spel tillhandahålls eller anordnas särskilt för yngre personer under 18 år. En annan situation, som gäller främjandebrottet, är en aggressiv marknads- föring av spel utan licens som sker genom flera olika kanaler och som bryter mot de regler som spellagen anger för marknadsföring. 
  
 Övervägandena finns i dels avsnitt 24.7.1, dels 24.7.2. 
  
 Olovlig ombudsverksamhet 
  
 4 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverksam- het till böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 Enligt paragrafen är det straffbart att uppsåtligen eller av grov oakt- samhet utan medgivande av ett spelföretag sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster som omfattas av spelföretagets licens. Bestäm- 
  
 478 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 melsen är en kriminalisering av 38 § första stycket 2 lotterilagen. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.7.4. 
  
 Olovlig betalningsförmedling 
  
 5 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet förmedlar betal- ningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när detta krävs döms för olovlig betalningsför- medling till böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 I paragrafen straffbeläggs den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet förmedlar betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan en licens enligt spellagen när detta krävs. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.14.1. 
  
 Spelfuskbrott 
  
 6 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt denna lag döms för spel- fuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som för- mår någon att manipulera utgången av ett sådant spel. 
  
 Med att manipulera utgången av ett spel enligt första stycket ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gärningen med- för vinning eller inte. 
  
 Genom paragrafen införs ett spelfuskbrott. Straffansvaret träffar dels den som manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licens- krav, dels den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel. 
  
 Med att manipulera utgången av ett spel avses en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att på- verka, utgången av spelet oavsett om gärningen medför vinning eller inte. Som framgår av lagtexten måste inte handlingen eller under- låtenheten ha den följden att spelet faktiskt påverkas. Det räcker med att spelet kan komma att påverkas. En situation där exempel- 
  
 479 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 vis en fotbollsspelare underpresterar i en match med syfte att få sitt lag att förlora omfattas därmed av tillämpningsområdet även om gärningsmannens lag vinner matchen. En annan situation som om- fattas är att en spelare ”fuskar” i ett spel genom att inte följa de regler för spelet som spelföretaget ställt upp, t.ex. genom att använda datorprogram eller andra tekniska hjälpmedel trots att detta inte är tillåtet. 
  
 Med att förmå någon att manipulera utgången av spel avses olika slags påtryckningar genom vilka gärningsmannen förmår en person att manipulera utgången av ett spel. Det kan handla om en tjänst som innebär en underprestation i en match i syfte att försöka få sitt lag att förlora. En sådan påtryckning kan också avse exempelvis trakas- serier, olaga hot, misshandel eller utpressning. 
  
 För straffansvar krävs att gärningen tar sikte på ett spel som har licens enligt spellagen. 
  
 Straffskalan är fängelse i högst två år. För grovt brott finns en särskild straffskala i 7 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.9.5. 
  
 7 § Om ett brott som anges i 6 § har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. 
  
 Paragrafen reglerar grovt spelfuskbrott samt ger besked om tillämp- lig straffskala och de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. Vid brottsrubriceringen ska en samlad bedömning göras av samtliga relevanta omständigheter. Emellertid ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslig- het som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Att brottsligheten utövats systematiskt innebär att det varit fråga om ett upprepat beteende, allra helst om det har genomförts efter viss beräkning. Ett exempel på en gärning av särskilt farlig art kan vara när grova hot, misshandel eller utpress- ning använts för att förmå någon att manipulera en vadslagnings- händelse. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.9.5. 
  
 480 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Övrigt 
  
 8 § För försök eller förberedelse till olovlig spelverksamhet, grovt brott, spelfuskbrott och grovt spelfuskbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken. 
  
 I paragrafen anges att olovlig spelverksamhet, grovt brott, samt spel- fuskbrott och grovt spelfuskbrott är straffbart på försöks- och för- beredelsestadiet enligt 23 kap. brottsbalken. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.7 och 24.9. 
  
 9 § Den som har betalat en sanktionsavgift, överträtt ett vitesföre- läggande eller ett vitesförbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt  
 1–8 
  §§ för en gärning som omfattas av sanktionsavgiften, före- läggandet eller förbudet. 
  
 Delvis motsvarar paragrafen innehållet i 55 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 87. 
  
 Straff får inte heller dömas ut för en gärning som omfattas av en sanktionsavgift. 
  
 10 § Om flera har medverkat till brott som avses i detta kapitel gäller bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken. 
  
 Paragrafen motsvarar 56 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 87. 
  
 11 § Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 
  
 Paragrafen motsvarar 57 § andra stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 87 f. 
  
 Beslag 
  
 12 § Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som 
  
 1.skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller 
  
 2.kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. 
  
 481 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Befogenhet enligt första stycket har den som förordnats till kontrol- lant enligt 18 kap. 4 § och sådana befattningshavare hos Spelmyndig- heten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestäm- melser om spel. 
  
 Om egendom har tagits i beslag enligt första stycket ska detta skynd- samt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare. Den polisman eller åklagare som tar emot en sådan anmälan om beslag ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. 
  
 Paragrafen ger sådana kontrollanter som förordnats enligt 18 kap. 4 § och befattningshavare hos Spelmyndigheten som har i uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel att under vissa förhållanden ta spelutrustning och andra föremål i beslag. Beslags- rätten gäller om någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt spellagen. Då får sådan egendom som skäligen kan antas ha betydelse för brottet eller kan antas bli föremål för för- verkande enligt spellagen tas i beslag. Anmälan om sådant beslag ska ske skyndsamt till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot en sådan anmälan ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. Det innebär bl.a. att pröva om de angivna förutsättningarna för beslag föreligger samt iaktta 
  
 bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken om bl.a. viss underrät- telseskyldighet och skyldighet att upprätta protokoll. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 24.10. 
  
 Förverkande 
  
 13 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egendom som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat förverkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt. 
  
 Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. 
  
 482 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälp- medel vid sådana brott, om brottet har fullbordats. 
  
 Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brottsbalk- en, ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. 
  
 Paragrafen motsvarar 58 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 88 och prop. 2004/05:135 s. 185 f. 
  
 21 kap. Avgifter 
  
 1 § Avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn en- ligt denna lag. 
  
 I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer. 
  
 Paragrafen, som har sin motsvarighet i 53 § lotterilagen – se prop. 1993/94:182 s. 84 f., anger att avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt spellagen. 
  
 För ärenden hos en kommunal nämnd, gäller enligt det andra stycket, att avgiften ska betalas enligt den taxa som fullmäktige bestäm- mer. Denna bestämmelse motsvarar 53 § andra stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 84. 
  
 Med undantag för den avgift som beslutas av en kommun enligt det andra stycket får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i bestämmelsen enligt 23 kap. 15 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 25.3 och 25.5. 
  
 22 kap. Överklagande 
  
 1 § Spelmyndighetens beslut enligt 18 kap. 20 § andra stycket får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite. 
  
 Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223). 
  
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
  
 483 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Paragrafen, som delvis motsvaras av 59 § lotterilagen, anger vad som gäller i fråga om överklaganden av beslut som fattats med stöd av spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 30.3. 
  
 23 kap. Bemyndiganden 
  
 Föreskrifter om lagens tillämplighet 
  
 1 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikations- medel enligt denna lag. 
  
 I paragrafen finns ett bemyndigande avseende rätten att meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen. Benämningen elektroniska kommunikationsmedel används för att definiera onlinespel i 2 kap. 1 § andra stycket. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.5.3. 
  
 Föreskrifter om licensgivningen 
  
 2 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om 
  
 1.vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens, 
  
 2.vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §, 
  
 3.insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent, 
  
 4.att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete, och 
  
 5.spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. 
  
 Paragrafen innehåller bemyndiganden avseende licensgivning enligt spellagen. 
  
 I 3 kap.  
 3–7 
  §§ anges de förutsättningar som krävs för licens. Enligt den första punkten i förevarande paragraf ges ett bemyndigan- de om vilka handlingar som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller ändring av en licens. Övervägandena finns i avsnitt 16.4. 
  
 484 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Den andra punkten gäller vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §. Bemyndigandet har således betydelse an- gående vilka personer i ett spelföretag som ska granskas vid licens- ansökan. Övervägandena finns i avsnitt 16.3. 
  
 Enligt den tredje punkten ges ett bemyndigande beträffande stor- leken på insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent som ska gälla för licenser enligt spellagen. 
  
 Den fjärde punkten behandlar ett bemyndigande om internatio- nellt samarbete med organisationer eller företag i länder utanför EES. Övervägandena finns i avsnitt 11.10. 
  
 I den femte punkten finns ett bemyndigande beträffande spel- ansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Övervägan- dena finns i avsnitt 18.6.1. 
  
 Föreskrifter om statligt spel 
  
 3 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 §. 
  
 Tillstånd till statligt spel meddelades enligt lotterilagen med stöd av 45 §. I och med ikraftträdandet av spellagen är det Spelmyndigheten som beviljar licenser för statligt spel. Enligt 4 kap. 1 § får licens för statligt spel omfatta kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo. Förevarande paragraf innehåller ett be- myndigande om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av en licens för statligt spel enligt 4 kap. 1 § spel- lagen. 
  
 Föreskrifter om onlinespel 
  
 4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får till- handahållas inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §. 
  
 Paragrafen innehåller en rätt att meddela föreskrifter avseende vilka och hur många spelformer som får omfattas av onlinespel inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.9. 
  
 485 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Föreskrifter om vadhållning 
  
 5 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en licens enligt 7 kap. 1 § och om förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning. 
  
 I paragrafen anges ett bemyndigande om licenser för vadhållning samt förbud och andra åtgärder som gäller vadhållning. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 11.7 och 11.18. 
  
 Föreskrifter om landbaserat kommersiellt spel 
  
 6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med- dela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 8 kap. 1 §. 
  
 Paragrafen innehåller ett bemyndigande för licenser om landbaserat kommersiellt spel enligt 8 kap. 1 §. 
  
 Överväganden finns i avsnitt 13.2. 
  
 Föreskrifter om spel på fartyg i internationell trafik 
  
 7 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får med undantag av vad som kan följa enligt en överenskommelse enligt 9 kap. 3 § meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får om- fattas av licens enligt 9 kap. 1 §. 
  
 Paragrafen behandlar ett bemyndigande av föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av en licens gällande spel på fartyg i internationell trafik. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 15.1. 
  
 Föreskrifter om licens för spelprogramvara m.m. 
  
 8 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande tillverkning av penning- och värdeautomater meddela före- skrifter om säkerhetskrav för tillverkning och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar. 
  
 486 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får be- träffande innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsautomater med- dela föreskrifter om krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar. 
  
 I paragrafen ges bemyndiganden beträffande säkerhetskrav och andra krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar när det dels gäller tillverkning av penning- och värdeautomater, dels innehav av  
 penning-, 
  värde- och varuspelsauto- mater. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 16.2. 
  
 Förskrifter om ombud 
  
 9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och den ytterligare information som en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket ska innehålla. 
  
 Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 b § fjärde stycket lotterilagen och berör bemyndiganden avseende spelombud, se SOU 2016:8 Del 2 s. 380 f. 
  
 Föreskrifter om registrering av spelare 
  
 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från registrering enligt 13 kap. 1 § och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras. 
  
 Paragrafen innehåller ett bemyndigande om undantag från registre- ring av spelkunder enligt 13 kap. 1 § och om hur kontroller av en spel- kunds identitet ska göras. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.1. 
  
 487 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Föreskrifter om spelkonton för onlinespel 
  
 11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om krav på spelföretagets hantering av betalningar och spelkonton. 
  
 I paragrafen anges ett bemyndigande som rör krav på ett spelföre- tags hantering av betalningar och spelkonton. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 17.2.1. 
  
 Föreskrifter om spelansvar 
  
 12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om 
  
 1.undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 §, 
  
 2.självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §, 
  
 3.vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare enligt 15 kap. 16 §, och 
  
 4.vad utbildning enligt 15 kap. 20 § ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka som ska utbildas. 
  
 I paragrafen ges bemyndiganden i fyra punkter som rör spelansvar. Den första punkten gäller undantag från vad som sägs i 15 kap. 
  
 1 § om krav på en skriftlig handlingsplan. 
  
 I den andra punkten finns ett bemyndigande som rör det natio- nella självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §. 
  
 Den tredje punkten behandlar ett bemyndigande avseende vilken information som ett spelföretag ska hålla tillgänglig för spelare och myndigheter enligt 15 kap. 16 §. 
  
 Fjärde punkten omfattar ett bemyndigande avseende utbildning för ett spelföretags ledning och personal enligt 15 kap. 20 §. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 18. 
  
 Föreskrifter om behandling av personuppgifter 
  
 13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter. 
  
 488 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen behandlar det bemyndigande som gäller bevarande och gallring av personuppgifter. 
  
 Övervägandena finns avsnitt 20.2.14. 
  
 Föreskrifter om tillsyn m.m. 
  
 14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om 
  
 1.genomförandet av kontrollköp, 
  
 2.hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras, 
  
 3.vilka uppgifter ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet, 
  
 4.avvisningar och blockeringar av betalningar enligt 18 kap. 17 §, och 
  
 5.formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 §. 
  
 Paragrafen behandlar bemyndiganden om tillsyn. 
  
 Den första punkten gäller kontrollköp och genomförande av sådana köp. Ramarna för hur ett kontrollköp får genomföras framgår av 18 kap.  
 9–10 
  §§. Övervägandena finns i avsnitt 23.6. 
  
 Andra punkten berör hur ofta kontroller av spelföretagen och personer kopplade till företagen ska göras. Övervägandena finns i avsnitt 23.10. 
  
 I den tredje punkten finns ett bemyndigande om vilka uppgifter som ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för myndig- hetens tillsynsverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 23.3. 
  
 Enligt 18 kap. 17 § första stycket är det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om avvisning av betalningsorders där betal- kort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. I andra stycket, samma bestämmelse, sägs att Spelmyndigheten får begära att betaltjänstleverantörer blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda konto- nummer. Den fjärde punkten innehåller ett bemyndigande som rör avvisningar och blockeringar av betalningar enligt nu nämnda be- stämmelse i 18 kap. 17 §. Syftet med bemyndigandet är bl.a. att reger- ingen i förordningsform ska kunna hänvisa t.ex. till detaljhandels- kodsystemet MCC och den särskilda kod som gäller för spel, 7995. Övervägandena finns i avsnitt 23.14. 
  
 489 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Den femte punkten innefattar ett bemyndigande för de närmare formerna av ett varningsmeddelande enligt 18 kap. 19 §. Övervägan- dena finns i avsnitt 24.12.8. 
  
 Föreskrifter om avgifter 
  
 15 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får, med undantag för den avgift som beslutas av en kommun, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i 21 kap. 1 § första stycket och om betalning av sådana avgifter. 
  
 I paragrafen anges ett bemyndigande om storleken på avgifter som tas ut av Spelmyndigheten i ärenden om licens, registrering och till- syn enligt spellagen och om betalning av sådana avgifter. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 25.3. 
  
 Övergångsbestämmelser 
  
 1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 2.Genom lagen upphävs lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355). 
  
 3.De nya bestämmelserna får dock tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019. 
  
 4.Licens får meddelas trots att de krav på certifiering av en ackre- diterad testverksamhet som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls. 
  
 5.I fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller dock den upphävda lagen. 
  
 6.Har beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser för överklagande och handläggningen av överklagandet tillämpas. 
  
 Spellagen ska enligt den första punkten träda i kraft den 1 januari 2019. Enligt den andra punkten upphävs lotterilagen och kasinolagen. Av den tredje punkten framgår att de nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet av spellagen när det gäller licensansök- 
  
 490 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 ningar som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019. 
  
 I den fjärde punkten anges att en licens får meddelas trots att de krav på certifiering som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019. Förutsättningen är att sökanden för Lotteri- inspektionen/Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarande krav och testförfarandet har påbörjats. Därtill måste också visas att kraven har uppfyllts senast den 1 juli 2019. 
  
 Den femte punkten, som anger att för tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller den upphävda lagen, har relevans för till- stånd till rikslotterier och övriga tillstånd som har meddelats av Lotteriinspektionen, länsstyrelse eller kommun enligt lotterilagen. Det kan nämnas att för kommunala registreringslotterier kan ett till- stånd beviljas för tre år. Det står en behörig sökande fritt att fram till dess att lotterilagen upphävs söka nya tillstånd enligt den lagen. 
  
 Den sjätte punkten rör bestämmelser för överklagande och hand- läggningen av överklagande. Har sådana beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser tillämpas. 
  
 Övervägandena finns i kapitel 31. 
  
 33.1.3Förslaget till lag (2018:000) om skatt på spel 
  
 Lagens tillämpningsområde 
  
 1 § Spelskatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt  
 4–9 
  kap. spellagen (2018:000). 
  
 I paragrafen anges att skatt ska betalas till staten. Lagen ska tillämpas på licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licens- havare enligt  
 4–9 
  kap. spellagen. 
  
 Eftersom lagen endast gäller licenspliktigt spel enligt spellagen faller allt annat spel utanför lagens tillämpningsområde. 
  
 Genom hänvisning till  
 4–9 
  kap. spellagen avgränsas vilka spelobjekt som omfattas av lagens tillämpningsområde. Det innebär att andra spelobjekt inte omfattas av skatteplikten. Att spel enligt 5 kap. spel- lagen och spel på vissa spelbord undantas från lagens tillämpnings- område följer av 2 §. 
  
 491 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 2 § Från spelskatt enligt denna lag undantas 
  
 1.spel enligt 5 kap. spellagen (2018:000), och 
  
 2.spel som avses i lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord. 
  
 I 5 kap. spellagen regleras spel som sker för allmännyttiga ändamål. Sådant spel faller utanför lagens tillämpningsområde. 
  
 När det gäller spel på vissa spelbord tas skatt ut enligt lagen om skatt på vissa spelbord. Sådant spel faller utanför lagens tillämpnings- område. 
  
 Definitioner 
  
 3 § I denna lag avses med 
  
 1.insats: det som spelaren eller annan betalar för att delta i licens- pliktigt spel enligt spellagen (2018:000) och det annan än spelaren tillskjuter till sådant spel, 
  
 2.utbetalning: det värde som den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att tillgodoföra belopp på spelkontot eller på annat sätt. Värdet kan avse såväl kontanter som andra tillgångar. 
  
 Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen. 
  
 I paragrafen definieras vissa begrepp som förekommer i lagen. Dessa begrepp används i lagen utan hänvisning till definitionsparagrafen. De begrepp som inte definieras i denna paragraf används med den betydelse de har i spellagen. 
  
 Begreppet insats beskriver det belopp spelaren betalar för att delta i spelet. Det har i sig ingen betydelse om anordnaren av spelet tar på sig en ekonomisk risk, såsom är fallet med spelformer med fasta odds, eller om anordnaren inte tar på sig någon ekonomisk risk, vilket är fallet med en rad olika spelformer. Som exempel på det senare kan nämnas spelbörser och pokerspel där anordnaren möjlig- gör för spelare att spela mot varandra och anordnaren tar provision på spelarnas insatser och/eller vinster. Ett annat exempel är olika former av lotterier och poolspel där anordnarens intäkt utgörs av en i förväg bestämd andel av spelarnas insatser för att delta i spelet. Oavsett spelform avses med begreppet insats det belopp spelaren betalar för att delta i spelet. 
  
 492 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Till insatser räknas även kupongavgift och andra sidoordnade avgifter för att delta i spelet. Provisioner, avgifter och andra ersätt- ningar som utgår till förmedlare av spel eller ombud utgör en del av insatsen för att delta i spelet. 
  
 Utöver det spelaren betalar för att delta i spelet kan annan till- skjuta medel till spelpotten. Det kan röra sig om pengar, rabatter, sponsring, förmåner, saker och liknande. Även dessa medel är att se som insats. 
  
 Tillskjutna medel ses som insats oavsett hur de betecknas eller hur ett erbjudande utformas. Oavsett om betalningen, till licens- havaren enligt  
 4–9 
  kap. spellagen, betecknas som ersättning för annat än spelet, är ett kombinationserbjudande eller en dispositionsrätt ska den anses som insats om den erbjuds i anslutning till spel. 
  
 När det gäller utbetalning beskrivs det i paragrafen som det den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att till- godoföra på spelkontot eller på annat sätt. Utöver tillgodoförande på spelkontot kan det röra sig om (kontant) utbetalning till spelaren från spelarrangören eller via arrangörens ombud. 
  
 Utbetalda medel ses som utbetalning oavsett hur de betecknas eller hur ett erbjudande utformas. Som utbetalning anses exempel- vis återbetalning av insats vid inställt spel, rakeback vid poker, bonus- utbetalning till spelkontot och liknande. För det fall utbetalningen sker i form av vara ska värdet av varan motsvara anordnarens in- köpspris. Om inköpspriset uppenbarligen överstiger vad som är skäligt ska värdet av varan utgöras av belopp som svarar mot skäligt pris. 
  
 Med spelkonto avses i detta sammanhang det konto som be- skrivs i 14 kap. spellagen. 
  
 Andra utbetalningar som inte ska påverka beskattningsunder- laget kan vara provisioner till rättighetsinnehavare, samarbetspartners och liknande. 
  
 Insats definieras i 2 kap. 3 § 4 spellagen, den definitionen stäm- mer inte med definitionen av insats enligt denna lag. 
  
 Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen. 
  
 493 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Skattskyldighet 
  
 4 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag. 
  
 Enligt paragrafen är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen skattskyldiga till spelskatt. Det innebär att andra spel- arrangörer inte kan bli skattskyldiga enligt denna lag. För att skatt- skyldighet ska föreligga ska den som har licens också anordna sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta innebär att sådana licenshavare enligt spellagen som enbart anordnar sådant spel som undantas från beskattning inte ska anses vara skattskyldiga. 
  
 Skattskyldighetens inträde 
  
 5 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag. 
  
 I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder, dvs. den tidpunkt då skyldigheten att betala skatt uppkommer för de skatt- skyldiga. Att skattskyldighet inträder innebär att den skattskyldige ska redovisa och betala skatt för de spel för vilka skattskyldighet har inträtt. Detta innebär emellertid inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 10 § denna lag gäller dess förfaranderegler för skatt enligt denna lag. 
  
 Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central betydel- se. Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är avgörande för vilken skattenivå som ska tillämpas i samband med skattehöjningar. Ett exempel kan åskådliggöra detta. 
  
 Om riksdagen beslutar om höjd skatt fr.o.m. ett årsskifte ska den lägre skattenivån som gällde före årsskiftet tillämpas på de spel för vilka skattskyldighet inträtt före årsskiftet även om det av skatte- förfarandelagens bestämmelser skulle följa att skatten ska redovisas och betalas först efter årsskiftet. För spel för vilka skattskyldighet inträtt efter årsskiftet tillämpas den högre skattenivån. 
  
 494 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Underlaget för spelskatt 
  
 6 § Spelskatt ska betalas för behållningen för varje beskattningsperiod som avser sådant spel som omfattas av denna lag. 
  
 Av paragrafen följer att behållningen för varje beskattningsperiod för sådant spel som omfattas av lagen utgör underlag för beskatt- ningen. Varje beskattningsperiod är sluten och påverkas inte av in- satser och utbetalningar under andra perioder. 
  
 Hur behållningen ska beräknas framgår av 7 §. Att en beskatt- ningsperiod utgörs av en kalendermånad framgår av 8 §. 
  
 7 § Behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden. 
  
 Vid bestämmande av behållningen ska endast insatser och utbetal- ningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet beaktas. 
  
 I paragrafen anges att behållningen för en beskattningsperiod beräk- nas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de sam- manlagda utbetalningarna under perioden. Begreppen insats och ut- betalning definieras i lagens tredje paragraf, se kommentaren till 3 §. 
  
 Beskattningsperioden avgränsar vilka insatser och utbetalningar som ska beaktas i ett sammanhang. Under perioden tillämpas en kon- tantprincip. Alla insatser under en kalendermånad ska hänföras till denna månad oavsett om insatserna utgör förskott för kommande spel eller spelet inte har avgjorts innan månadsskiftet. Alla utbetal- ningar under en kalendermånad ska hänföras till denna månad och därmed räknas av från insatser under denna månad. Detta gäller oav- sett om utbetalningarna avser spel som avgjorts tidigare. 
  
 Några exempel kan åskådliggöra hur behållningen ska beräknas: 
  
 Exempel 1 
  
 Ett spelföretag anordnar pokerspel. De spelare som deltar i poker- spelet betalar insatser för att delta i spelet. Pokerspelet är anordnat på så sätt att spelföretaget inte tar någon ekonomisk risk, utan det är någon eller några spelare som vinner pengar och någon eller några spelare som förlorar pengar. Spelarnas insatser förs till en eller flera 
  
 495 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 potter. Spelföretaget tar provision på de pengar som förs till spel- potterna genom att behålla en mindre andel av varje spelpott, s.k. ”rake”. Spelarna möter varandra och spelar om potterna. Den eller de spelare som vinner sådana potter får vinsterna till godo genom utbetalning från spelföretaget. För det spelföretag som anordnat pokerspelet utgörs behållningen för beskattningsperioden av skill- naden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sam- manlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Under förutsättning att spelarnas vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behållningen för beskattnings- perioden att utgöras av ett belopp som motsvarar den provision i form av ”rake” som spelföretaget dragit av från spelpotterna under perioden. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska i stället tas med vid beräkning av behåll- ningen för den beskattningsperiod då utbetalningen sker. 
  
 Exempel 2 
  
 Ett spelföretag anordnar spel på en s.k. spelbörs där spelföretaget möjliggör för spelare att spela mot varandra. Spelet är anordnat på så sätt att spelföretaget inte tar någon ekonomisk risk. Spelföretaget erbjuder en plattform där spelare möter varandra och ”slår vad” med varandra och betalar insatser för att delta i vadslagningen. Spelföre- taget tar provision på spelet. Antingen i form av avdrag på spelarnas insatser eller i form av avdrag på den vinstutbetalning som sker till de spelare som vinner i vadslagningen. För ett spelföretag som an- ordnar spel på en sådan spelbörs utgörs behållningen för beskatt- ningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Under förutsättning att spelarnas vinster be- talas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behåll- ningen för beskattningsperioden att utgöras av ett belopp som motsvarar den provision som spelföretaget dragit av från insatserna och/eller vinstutbetalningarna under perioden. De vinster som be- talas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska i stället tas med vid beräkning av behållningen för den beskatt- ningsperiod då utbetalningen sker. 
  
 496 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Exempel 3 
  
 Ett spelföretag anordnar spel på travtävlingar. Spelet är anordnat på så sätt att spelföretaget inte tar någon ekonomisk risk. Spelföre- taget erbjuder spel enligt den s.k.e totalisatormodellen där alla in- satser från spelarna läggs samman i en spelpool för varje spelobjekt. Från spelpoolen gör spelföretaget ett i förväg bestämt totoavdrag. Det som återstår efter totoavdraget utgör den vinstpott som åter- betalas till spelarna i form av vinstutbetalningar när respektive spel- objekt avgjorts. Oddsen och vinstbeloppen bestäms utifrån varje spelares andel av vinstpotten i förhållande till andra spelares andel av vinstpotten. För ett spelföretag som anordnar spel enligt en sådan totalisatormodell utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperio- den. Under förutsättning att spelarnas vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behållningen för beskattnings- perioden att utgöras av ett belopp som motsvarar det totoavdrag som spelföretaget gjort. De vinster som betalas ut först nästkom- mande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska istället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då utbetal- ningen sker. 
  
 Exempel 4 
  
 Ett spelföretag anordnar spel på travtävlingar, fotbollsmatcher och andra sportevenemang. Spelet är anordnat på så sätt att spelföretaget tar en ekonomisk risk. Spelföretaget erbjuder spel till Leach fasta odds där spelaren vinner ett i förväg bestämt vinstbelopp i förhållande till sin insats för varje spelobjekt. För ett spelföretag som anordnar spel till fasta odds utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperiod- en. Behållningen är avhängig hur skickligt spelföretaget satt oddsen och hur skickligt spelarna gjort sina insatser. De vinster som be- talas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska istället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattnings- period då utbetalningen sker. 
  
 497 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Exempel 5 
  
 Ett spelföretag anordnar lotterier. De spelare som deltar i lotteri- erna betalar insatser när de köper sina lottsedlar. Varje lotteri är an- ordnat på så sätt att det finns en fastställd vinstplan som anger vilka vinster som kommer att utfalla i lotteriet. Enligt vinstplanen ska vinsterna sammanlagt uppgå till X procent av insatserna i lotteriet. Resterande Y procent tillfaller spelföretaget. För ett spelföretag som anordnar lotterier utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattnings- perioden. Under förutsättning att alla lotter säljs och alla vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer be- hållningen för beskattningsperioden att utgöras av ett belopp som uppgår till Y procent av de totala insatserna i de lotterier som an- ordnats under en kalendermånad. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska istället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då ut- betalningen sker. 
  
 Vidare anges i paragrafen att endast insatser och vinster som hänför sig till det svenska speldeltagandet ska beaktas vid bestämmandet av behållningen. För den spelarrangör som även arrangerar spel mot andra länder innebär det att denne endast betalar skatt enligt denna lag för viss del av sin verksamhet. 
  
 8 § En beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad. 
  
 Av paragrafen framgår att en beskattningsperiod utgörs av en kalen- dermånad. Detta innebär att den behållning som enligt 6 § utgör underlag för beskattningen ska beräknas per kalendermånad. 
  
 Skattens storlek 
  
 9 § Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskatt- ningsperiod. 
  
 498 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen anger spelskattens storlek i procent. Vidare anger para- grafen att spelskatten ska tas ut på behållningen under en beskatt- ningsperiod. Se vidare kommentaren till 6 §. 
  
 Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskatt- ningsperiod. Behållningen för en beskattningsperiod beräknas en- ligt 7 §. 
  
 Om behållningen för en beskattningsperiod är negativ ska ingen spelskatt betalas för perioden. Underskottet får inte föras vidare till annan beskattningsperiod. Det innebär att underskottet aldrig kan rullas och inte heller kvittas mot annan periods överskott. 
  
 Förfarandet 
  
 10 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatte- förfarandelagen (2011:1244). 
  
 I paragrafen anges att bestämmelserna i skatteförfarandelagen gäller för förfarandet vid uttag av skatten. 
  
 Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bl.a. re- gistrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 2.Genom lagen upphävs 
  
 a)lagen (1991:1482) om lotteriskatt, och 
  
 b)lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. 
  
 3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. 
  
 499 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Av den första punkten framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 Av den andra punkten framgår att genom lagen upphävs lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinst- sparande m.m. 
  
 Den tredje punkten anger att de båda upphävda lagarna fort- farande ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraft- trädandet. Detta innebär att skatt ska betalas enligt de upphävda lagarna för sådana spel och lotterier som avses i dessa lagar och som har anordnats före den 1 januari 2019. 
  
 33.1.4Förslaget till lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord 
  
 Lagens tillämpningsområde 
  
 1 § Skatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) som anordnas av spel- företag som är licenshavare enligt spellagen. 
  
 De begrepp som används i denna lag har samma betydelse som i spellagen. 
  
 I paragrafens första stycke anges att skatt ska betalas till staten. Lagen ska tillämpas på sådant licenspliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. 
  
 Eftersom lagen endast gäller visst licenspliktigt spel enligt spel- lagen faller allt annat spel utanför lagens tillämpningsområde. 
  
 Genom hänvisning till 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen av- gränsas vilka spelobjekt som omfattas av lagens tillämpningsområde. Det innebär att andra spelobjekt inte omfattas av skatteplikt enligt lagen. Spel som inte är licenspliktigt enligt spellagen och spel som är licenspliktigt enligt andra bestämmelser i spellagen faller således utanför lagens tillämpningsområde. 
  
 I paragrafens andra stycke anges att de begrepp som används i lagen har samma betydelse som i spellagen. Detta innebär exempel- vis att begreppet spel har samma betydelse vid tillämpningen av den här lagen som vid tillämpningen av spellagen. 
  
 500 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Skattskyldighet 
  
 2 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag. 
  
 Av paragrafen framgår vem som är skattskyldig för sådant spel som omfattas av lagen. Skattskyldig är innehavare av licens som med- delats med stöd av spellagen. Det innebär att andra spelarrangörer inte kan bli skattskyldiga enligt denna lag. För att skattskyldighet ska föreligga ska den som har licens också anordna sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta innebär att sådana licenshavare enligt spellagen som enbart anordnar andra licenspliktiga spel än sådana som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen inte är skattskyldiga enligt den här lagen. 
  
 Skattskyldighetens inträde 
  
 3 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag. 
  
 Av paragrafen framgår att skattskyldighet inträder då den skatt- skyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. 
  
 I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder, dvs. den händelse och den tidpunkt då skyldigheten att betala skatt uppkommer för de skattskyldiga. Att skattskyldighet inträder inne- bär att den skattskyldige ska redovisa och betala skatt för de spel för vilka skattskyldighet har inträtt. Detta innebär emellertid inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 5 § denna lag gäller dess förfaranderegler för skatt enligt denna lag. 
  
 Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central bety- delse. Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är avgörande för vilken skattenivå som ska tillämpas i samband med skattehöjningar. Ett exempel kan åskådliggöra detta. 
  
 Om riksdagen beslutar om höjd skatt fr.o.m. ett årsskifte ska den lägre skattenivån som gällde före årsskiftet tillämpas på de spel för vilka skattskyldighet inträtt före årsskiftet även om det av skatte- 
  
 501 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 förfarandelagens bestämmelser skulle följa att skatten ska redovisas och betalas först efter årsskiftet. För spel för vilka skattskyldighet inträtt efter årsskiftet tillämpas den högre skattenivån. 
  
 Underlaget för skatt och skattens storlek 
  
 4 § För varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar spel en- ligt denna lag ska skatt betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licensen. 
  
 Av paragrafen följer att skatt ska betalas med visst belopp för varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar sådant spel som om- fattas av lagens tillämpningsområde. Vidare följer att skatt ska betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Ger licensen rätt till spel på mer än ett bord utgår skatten för vart och ett av dessa bord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licensen. Om licens- en inte utnyttjas fullt ut, dvs. det faktiska spelet anordnas på ett färre antal bord än licensen medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel licenshavaren har enligt licensen. Ett exempel kan åskåd- liggöra detta: Om licenshavaren anordnar spel på spelbord enligt en licens som innebär rätt till spel på tre spelbord ska skatt betalas med 15 000 kronor för varje kalendermånad då spel anordnas på något av dessa bord. 
  
 Förfarandet 
  
 5 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatte- förfarandelagen (2011:1244). 
  
 I paragrafen anges att bestämmelserna i skatteförfarandelagen gäller för förfarandet vid uttag av skatten. Se kommentaren till 10 § lagen (2018:000) om skatt på spel. 
  
 502 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
  
 1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 2.Genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel. 
  
 3.Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. 
  
 Av den första punkten framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 Av den andra punkten framgår att genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel. 
  
 Den tredje punkten anger att den upphävda lagen fortfarande gäller för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Detta innebär att skatt ska betalas enligt den upphävda lagen för sådant spel som avses i den lagen och som har anordnats före den 1 januari 2019. 
  
 33.1.5Förslaget till lag om ändring i brottsbalken 
  
 Genom denna ändringslag upphör 16 kap. 14, 14 a och 18 §§ brotts- balken att gälla samtidigt som spellagen och den lagens brottskata- log träder i kraft. Vidare föreskrivs att 16 kap. 17 § brottsbalken ska få en ny lydelse. 
  
 Av allmänna principer gäller att brott som har begåtts före ikraft- trädandet ska bedömas enligt de regler som gällde då gärningen be- gicks, dvs. enligt de nu angivna bestämmelserna i brottsbalken, om inte nyare bestämmelser leder till en mildare bedömning. Här bör påpekas att straffskalan för grovt dobbleri enligt 16 kap. 14 a § brottsbalken är fängelse lägst sex månader och högst fyra år medan straffskalan för olovlig spelverksamhet, grovt brott, har höjts i för- hållande till dobbleribrottet. Straffskalan för olovlig spelverksam- het, grovt brott, är enligt 20 kap. 1 § första stycket och 3 § spellagen fängelse lägst sex månader och högst sex år. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.7.6. 
  
 503 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 16kap. 
  
 17§ 
  
 För förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra myteri döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök till sådant barnpornografibrott som avses i 10 a § första styck- et och försök eller förberedelse till grovt barnpornografibrott. 
  
 Paragrafen har ändrats på så sätt att bestämmelsen inte längre ska tillämpas på försök eller förberedelse till grovt dobbleri. Enligt 20 kap. 8 § spellagen är det i stället möjligt att döma till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken för försök eller förberedelse till olovlig spelverksam- het, grovt brott. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 23.7.6. 
  
 33.1.6Förslaget till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078) 
  
 6 kap. 
  
 1 § 
  
 Företag som tillhör någon eller några av följande kategorier ska för varje räkenskapsår avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den enligt 2 §: 
  
 1.aktiebolag, 
  
 2.ekonomiska föreningar, 
  
 3.handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare, 
  
 3a. grupperingar enligt Europaparlamentets och rådets förordning 
  
 (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS), 
  
 3 b. konsortier enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för euro- peisk forskningsinfrastruktur  
 (Eric-konsortium), 
  
 4.företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag eller lagen (1995:1560) om års- redovisning i försäkringsföretag, 
  
 5.stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt denna lag, dock inte stiftelser som får använda sina tillgångar uteslutande till förmån för 
  
 504 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 medlemmar av en viss eller vissa släkter och som är bokföringsskyldiga endast på grund av 2 kap. 3 § första stycket, 
  
 5 a. företag som har licens enligt spellagen (2018:000), dock inte sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansom- slutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt företag med licens enligt 11 kap. 6 § spel- lagen, 
  
 6. företag som uppfyller mer än ett av följande villkor: 
  
 a)medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50, 
  
 b)företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor, 
  
 c)företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor, 
  
 7. företag som är moderföretag i en koncern vilken uppfyller mer än ett av följande villkor: 
  
 a)medelantalet anställda i koncernen har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50, 
  
 b)koncernföretagens redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor, 
  
 c)koncernföretagens redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor. 
  
 Vid tillämpningen av första stycket 7 b och c ska fordringar och skulder mellan koncernföretag, liksom internvinster, elimineras. Det- samma gäller för intäkter och kostnader som hänför sig till transak- tioner mellan koncernföretag, liksom förändring av internvinst. 
  
 I paragrafen har lagts till ny punkt, 5 a, i första stycket. Ändringen innebär att företag som har licens enligt spellagen som huvudregel ska omfattas av 6 kap. 1 § bokföringslagen. Dessa företag är således skyldiga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning enligt de krav som ställs i bestämmelsen. Ett undantag görs dock för sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslut- ning för var och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt för företag med en licens enligt 11 kap. 6 § spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 22.16. 
  
 505 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 33.1.7Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) 
  
 7 kap. 
  
 3 § 
  
 Stiftelser som uppfyller  
 ändamåls-, 
  verksamhets- och fullföljdskraven i  
 4–6 
  §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som för- utom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 § är, med undan- tag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §. 
  
 Föreningar och trossamfund som uppfyller kraven i  
 4–6 
  och 10 §§ är dock inte skattskyldiga för 
  
 1.sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverk- samhet eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om in- komsten till huvudsaklig del kommer från 
  
 a) verksamhet som är ett direkt led i främjandet av sådana ända- mål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål, 
  
 b) verksamhet som avser försäljning av skänkta varor och som ut- nyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete, 
  
 c) verksamhet som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen (2018:000), eller 
  
 d) verksamhet som avser annat än försäljning av skänkta varor eller som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen och som av hävd har utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete, eller 
  
 2.inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152). 
  
 Vid tillämpningen av andra stycket första punkten c) ska verksam- heten ses som en självständig näringsverksamhet. 
  
 I paragrafen införs ett förtydligande i andra stycket 1 punkten c) vad gäller undantag vid inkomstbeskattning av spelanordnare. En spel- anordnare som har licens enligt 5 kap. spellagen ska inte beskattas för resultatet till den del det avser sådant spel. 
  
 Spel med licens enligt exempelvis 6 kap. spellagen är dock alltid skattepliktigt för en spelarrangör vilken även kan inneha licens enligt 5 kap. spellagen. Inkomster från spel (t.ex. bingo) är av hävd skatte- fria för allmännyttiga ideella föreningar. Spel som omfattas av 5 kap. 
  
 506 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 spellagen kan både omfattas och vara undantaget från hävdbegreppet. För att tydliggöra detta läggs dessa till i andra stycket 1 punkten d). Det innebär att det spel som undantas från spellagens tillämpnings- område fortfarande kommer att omfattas av hävdbegreppet, t.ex. spel enligt 1 kap. 5 § andra stycket 3. 
  
 För att syftet ska uppnås, att inkomster från verksamhet med licens enligt 5 kap. spellagen aldrig ska beskattas och att inkomster från verksamhet med licens enligt  
 6–11 
  kap. spellagen alltid ska be- skattas, införs ett nytt tredje stycke. Detta stycke innebär att allt spel som arrangeras med licens enligt 5 kap. spellagen alltid ska ses som en självständig näringsverksamhet. 
  
 17 § 
  
 Följande juridiska personer är också skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter: 
  
 –Jernkontoret, så länge kontorets vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till delägarna, 
  
 –Nobelstiftelsen, 
  
 –Right Livelihood Award Stiftelsen, 
  
 –Stiftelsen Davis, 
  
 –Stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond, 
  
 –Stiftelsen Industrifonden, 
  
 –Stiftelsen Konung Snyder  
 50-årsfond, 
  
 –Stiftelsen Norrlandsfonden, 
  
 –Stiftelsen Whitaker minnesfond för internationell förståelse och gemensam säkerhet, 
  
 –Stiftelsen Produktionstekniskt centrum i Borås för tekoindustrin 
  
 –PROTEKO, 
  
 –Stiftelsen Svenska bibelsällskapets bibelfond, 
  
 –Stiftelsen Svenska Filminstitutet, 
  
 –Stiftelsen Sveriges Nationaldag, 
  
 –Stiftelsen TCO:s internationella stipendiefond till statsminister Whitaker minne, 
  
 –Stiftelsen  
 UV-huset, 
  
 –Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, 
  
 –Svenska skeppshypotekskassan, 
  
 –Svenska  
 UNICEF-kommittén, 
  
 –Sveriges export- och investeringsråd, och 
  
 507 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 – Sveriges Standardiseringsförbund, så länge dess vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till medlem- marna. 
  
 I paragrafen anges vilka skattesubjekt som är skattskyldiga bara för inkomster från innehav av fastigheter. AB Svenska Spel och dess hel- ägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet och AB Trav och Galopp återfanns tidigare i denna uppräkning. 
  
 Nya aktörer på spelmarknaden ska enligt utredningens uppfatt- ning behandlas på ett skattemässigt likartat sätt efter marknadens avreglering. För att undvika särbehandling tas AB Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet och AB Trav och Galopp bort från paragrafen. Det innebär att bolagen inte längre kommer att vara undantagna skattskyldighet enligt inkomst- skattelagen. 
  
 8 kap. 
  
 3 § 
  
 Vinst i spel är skattefri om 
  
 –anordnaren har licens för spelet i Sverige enligt spellagen (2018:000), 
  
 –spelet är anordnat i Sverige och spelet inte kräver licens enligt 
  
 1kap. 5 § andra stycket spellagen, eller 
  
 –spelet är anordnat i en stat inom Europeiska samarbetsområdet (EES) och inte kräver licens i Sverige. 
  
 Vinst vid vinstdragning på premieobligation är skattefri om vinst- dragningen avser svensk premieobligation eller om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. 
  
 I första stycket anges att vinst är skattefri under vissa förutsättningar. Vinsten är skattefri om spelet anordnas eller tillhandahålls i Sverige i enlighet med bestämmelserna i spellagen (2018:000). Enligt första strecksatsen gäller detta om anordnaren innehar en licens för det spe- cifika spelet. Vidare följer det av andra strecksatsen att spel som är anordnat i Sverige är skattefritt om det inte krävs licens enligt 1 kap. 5 § andra stycket spellagen. Detta innebär att det saknar betydelse om arrangören har licens i det land denne har sin hemvist. Det krävs 
  
 508 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 en licens enligt spellagen för att vinsten ska vara skattefri enligt denna paragraf. 
  
 Vinst på spel som saknar svensk spellicens är skattepliktigt, så- vida inte spelet är anordnat inom EES och inte heller tillhandahålls i Sverige på ett sådant sätt som kräver licens. Detta följer av tredje strecksatsen. 
  
 Av andra stycket följer att vinst vid vinstdragning på premieobliga- tion är skattefri om vinstdragningen avser svenska premieobliga- tioner eller om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. 
  
 42 kap. 
  
 25 § 
  
 Vinst i lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel ska tas upp om vinsten överstiger 100 kronor och inte är skattefri enligt 8 kap. 3 §. Vinsten beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanordnare. 
  
 Utgifter för att delta i lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel får inte dras av. 
  
 I paragrafen anges när en vinst på lotterier, vadhållning, kombina- tionsspel och pyramidspel ska tas upp som intäkt. Vidare anges hur vinsten beräknas. 
  
 Utgångspunkten är att alla vinster i spel över 100 kronor är skatte- pliktiga om de inte särskilt undantas enligt 8 kap. 3 § IL. 
  
 Nuvarande uttryck är ”lotteri” och det är liktydigt med lotteri- lagens definition av ett lotteri. I och med den nya spellagen måste avgränsningen uttryckas på ett annat sätt. Den föreslagna lydelsen är inte avsedd att inskränka den nuvarande beskattningen av spel. Det innebär att exempelvis utländska lotterier och utländska premie- obligationer innefattas. 
  
 När det gäller exempelvis poker ska ”vinsten” beräknas som netto- vinsten under året hos en och samma anordnare. Detta kommer till uttryck på så sätt att det anges att vinsten ska beräknas som skillna- den mellan de sammanlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanordnare. Vinstberäkningen ska tillämpas för alla spel- former. 
  
 509 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 För exempel på skattepliktigt respektive skattefritt spel, se av- snitt 26.8.7. 
  
 Andra stycket ändras på så sätt att det anges att utgifter för att delta i spel inte får dras av. 
  
 33.1.8Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) 
  
 1 § 
  
 Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att mot- verka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och närings- idkare. 
  
 Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i 
  
 –lagen (1992:1672) om paketresor, 
  
 –tobakslagen (1993:581), 
  
 –sjölagen (1994:1009), 
  
 –lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, 
  
 –lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, 
  
 –lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, 
  
 –lagen (1999:158) om investerarskydd, 
  
 –lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster, 
  
 –lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, 
  
 –prisinformationslagen (2004:347), 
  
 –lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, 
  
 –försäkringsavtalslagen (2005:405), 
  
 –lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, 
  
 –lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, 
  
 –lagen (2010:510) om lufttransporter, 
  
 –radio- och  
 tv-lagen 
  (2010:696), 
  
 –alkohollagen (2010:1622), 
  
 –konsumentkreditlagen (2010:1846), 
  
 –lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt, 
  
 –lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersätt- ning och tillskottsnäring, 
  
 510 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 –lagen (2014: 1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s  
 tåg-, 
  fartygs- och busspassagerarförordningar, 
  
 –lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentför- hållanden, 
  
 –lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter, och 
  
 –spellagen (2018:000). 
  
 Paragrafen innehåller en bestämmelse om lagens syfte. Vidare finns en uppräkning av ett antal lagar som innehåller bestämmelser om marknadsföring. Paragrafen har ändrats på så sätt att det i stället för lotterilagen hänvisas till spellagen i andra stycket. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.15.2. 
  
 33.1.9Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 
  
 40 kap. 
  
 7 a § 
  
 Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur re- gister för självavstängning som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. 
  
 För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. 
  
 Paragrafen är ny. Genom bestämmelsen kommer sekretess att gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur det nationella själv- avstängningsregistret som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det råder alltså presumtion för sekretess. 
  
 Andra stycket innehåller en föreskrift om tidsbegränsning av sek- retessen i allmän handling, som innebär att sekretessen i en sådan handling varar i högst sjuttio år. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.4. 
  
 511 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 33.1.10Förslaget till lag om ändring i radio- och  
 tv-lagen 
  (2010:696) 
  
 6 kap. 
  
 2 § 
  
 Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer,  
 tv-serier, 
  sportprogram och program med lätt underhåll- ning där det förekommer produktplacering. 
  
 Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av 
  
 1.alkoholdrycker och tobaksvaror, 
  
 2.andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror, 
  
 3.receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination, 
  
 4.modersmjölkersättning, eller 
  
 5.spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spel- lagen (2018:000) när detta krävs. 
  
 Paragrafen har ändrats på så sätt att spelprodukter från ett företag som inte har licens enligt spellagen har lagts till i uppräkningen i andra stycket. Det innebär att det inte är tillåtet att sända program i tv och  
 beställ-tv 
  där det förekommer produktplacering av sådana pro- dukter. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4. 
  
 7 kap. 
  
 2 b § 
  
 Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och till- handahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en  
 tv-sändning, 
  Sanchez 
  eller  
 beställ-tv. 
  
 512 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen är ny. Den innebär att företag vars huvudsakliga verksam- het är att anordna och tillhandahålla spel får inte sponsra ett program i en  
 tv-sändning, 
  Sanchez 
  eller  
 beställ-tv 
  om inte företaget har en licens enligt spellagen. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4. 
  
 8 kap. 
  
 13 b § 
  
 Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i  
 tv-sändningar, 
  Sanchez 
  och  
 beställ-tv. 
  
 Paragrafen, som är ny, innebär att reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen inte får förekomma i  
 tv-sändningar, 
  Sanchez 
  och  
 beställ-tv. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4. 
  
 15 kap. 
  
 5 b § 
  
 Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i ljudradiosändningar. 
  
 Paragrafen är ny och innebär att reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen inte får förekomma i ljudradio- sändningar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4. 
  
 9 b § 
  
 Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och till- handahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en ljudradiosändning. 
  
 Paragrafen är ny och innebär att ett företag vars huvudsakliga verk- samhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen inte får sponsra program i ljudradiosändningar. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.4. 
  
 513 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 16 kap. 
  
 15 § 
  
 Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad  
 tv-sändning 
  från ett programföretag etablerat i en annan  
 EES-stat 
  strider mot 6 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 när det gäller produktplacering av alkohol- drycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka alkoholdrycker, får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra  
 EES-staten 
  för att uppmana programföretaget att följa bestäm- melsen. 
  
 Detsamma gäller om en  
 tv-sändning 
  som nämns i första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 §, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622). 
  
 Första stycket gäller också om en  
 tv-sändning 
  som nämns där strider mot 6 kap. 2 § 5, 7 kap. 2 b § eller 8 kap. 13 b §. Vad som nu sagts ska också gälla 15 kap. 9 § spellagen (2018:000). 
  
 Om programföretaget inte följer uppmaningen i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot programföretaget enligt 16 kap. 10 §, 17 kap. 5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§ marknadsföringslagen (2008:486) om programföretaget i fråga har etablerat sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten. 
  
 Paragrafen har ändrats på så sätt att ett nytt tredje stycke har lagts till. Ändringen innebär att bestämmelsen utvidgas till att nu också omfatta spelreklam, sponsring och produktplacering av spelproduk- ter. I och med ändringen blir det möjligt för Sverige att kontakta behörig myndighet i en annan  
 EES-stat 
  för att uppmana ett program- företag, som är etablerat i den andra  
 EES-staten 
  och vars  
 tv-sänd- 
  ning helt eller huvudsakligen är riktad mot Sverige och som strider mot de svenska bestämmelserna om spelreklam, sponsring och pro- duktplacering, att följa bestämmelserna. Om programföretaget inte följer uppmaningen får myndigheten i Sverige vidta åtgärder mot programföretaget om programföretaget i fråga har etablerat sig i det andra landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det hade varit etablerat i Sverige. Dock krävs att myndig- 
  
 514 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 heten, innan åtgärder vidtas, underrättar Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt att kommissionen fastställer att åtgärderna är förenliga med unionsrätten. 
  
 Övervägandena finns i avsnitt 21.15.7. 
  
 33.1.11Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) 
  
 3 kap. 
  
 15 § 
  
 Med punktskatt avses skatt enligt 
  
 1.lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, 
  
 2.lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, 
  
 3.2 § första stycket 5 lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pen- sionsmedel, 
  
 4.lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäk- ring, m.m., 
  
 5.lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m., 
  
 6.lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 
  
 7.lagen (1994:1564) om alkoholskatt, 
  
 8.lagen (1994:1776) om skatt på energi, 
  
 9.lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, 
  
 10.lagen (1999:673) om skatt på avfall, 
  
 11.lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt i kärnkraftsreak- 
  
 torer, 
  
 12.lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., 
  
 13.lagen (2018:000) om skatt på spel och 
  
 14.lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord. 
  
 Paragrafen innehåller en uppräkning av de skattelagstiftningar som avser punktskatt. Syftet med uppräkningen är att legaldefiniera vad som avses med punktskatt när begreppet används i andra bestäm- melser i lagen. 
  
 Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 515 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 7 kap. 
  
 1 § 
  
 Skatteverket ska registrera 
  
 1.den som är skyldig att göra skatteavdrag, 
  
 2.den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter, 
  
 3.den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag, 
  
 4.den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11  
 b–13 
  §§ samma lag, 
  
 5.den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen, 
  
 6.en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat  
 EU-land 
  och har rätt till återbetalning enligt 10 kap.  
 1–3 
  §§ mervärdes- skattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5, 
  
 7.en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och om- sätter tjänster i ett annat  
 EU-land 
  som förvärvaren av tjänsten är skatt- skyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemen- samt system för mervärdesskatt, 
  
 8.den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap.  
 9–13 
  §§ mervärdesskattelagen, 
  
 9.den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, 
  
 10.den som är skattskyldig enligt 
  
 a.lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, 
  
 b.lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäk- ring, m.m., 
  
 c.10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 
  
 d.9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen (1994:1564) om alko- holskatt, 
  
 e.4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi, 
  
 f.lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, 
  
 516 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 g.lagen (1999:673) om skatt på avfall, 
  
 h.lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt i kärnkraftsreak- torer, eller 
  
 i.lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., 
  
 j.lagen (2018:000) om skatt på spel och 
  
 k.lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord, 
  
 11.den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4– 6 §§, och 
  
 12.den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrust- ning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbets- plats. 
  
 Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället. 
  
 Paragrafen reglerar vem som ska registreras hos Skatteverket. I första stycket punkten 10 regleras vilka skattskyldiga enligt olika uppräk- nade punktskattelagstiftningar som ska registreras. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med två punkter i 10 som hänvisar till lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spel- bord. De nya punkterna innebär att Skatteverket ska registrera skatt- skyldiga enligt lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord. 
  
 39 kap. 
  
 5 § 
  
 Skyldigheten att använda kassaregister gäller inte för den som 
  
 1.bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kon- tant betalning eller mot betalning med kontokort, 
  
 2.är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229) för inkomst från sådan försäljning som avses i 4 §, 
  
 3.bedriver taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211), 
  
 4.säljer varor eller tjänster genom distansavtal eller hemförsälj- ningsavtal, 
  
 5.säljer varor eller tjänster med hjälp av en varuautomat eller annan liknande automat eller i en automatiserad affärslokal, eller 
  
 6.anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt spellagen (2018:000). 
  
 517 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2017:30 
  
 Paragrafen innehåller en uppräkning av sådana situationer där skyl- digheten att använda kassaregister inte gäller. Av punkten 6 följer att den som anordnar automatspel enligt lotterilagen (1994:1000) inte är skyldig att använda kassaregister. 
  
 Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen i punkten 6 sker till den nya spellagen i stället för till lotterilagen. 
  
 33.1.12Förslaget till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460) 
  
 10 § 
  
 Tillstånd till kameraövervakning krävs inte 
  
 1.vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren, 
  
 2.vid övervakning som bedrivs av Trafikverket 
  
 a.i form av vägtrafikövervakning, 
  
 b.vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som be- hövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kon- trollera att sådan skatt betalas, eller 
  
 c.vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas, 
  
 3.vid sådan trafikövervakning i en vägtunnel som avses i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket, 
  
 4.vid övervakning som en polismyndighet bedriver vid automatisk hastighetsövervakning, 
  
 5.vid övervakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 §  
 1–4 
  eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om övervakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet, 
  
 6.vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning, eller vid 
  
 518 
  
 SOU 2017:30 
  
 Författningskommentar 
  
 övervakning i ett kasino som avses i spellagen (2018:000), om över- vakningen har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet. 
  
 Undantaget från tillståndsplikten i första stycket 5 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen. 
  
 Vid övervakning enligt första stycket 7 får inte avlyssning eller upptagning av ljud ske utan tillstånd. 
  
 Paragrafen, som reglerar i vilka fall tillstånd till kameraövervakning inte behövs, har ändrats på så sätt att hänvisningen till kasinolagen har ersatts med motsvarande bestämmelse i spellagen. 
  
 519 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2015:95 
  
 Omreglering av spelmarknaden 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 24 september 2015 
  
 Sammanfattning 
  
 En särskild utredare ges i uppdrag att lämna förslag till en ny spel- reglering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förut- sättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spel- marknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. En utgångspunkt är vidare att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. Ett högt konsument- skydd förutsätter också en reglering som tar sociala hänsyn, med krav på bl.a. måttfull marknadsföring. 
  
 Vid utformningen av den nya regleringen ska förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Utredaren ska vidare bl.a. beakta den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen, folkhälso- politiska mål samt  
 EU-rätten. 
  
 I uppdraget ingår även att analysera vilken roll staten bör ha på en omreglerad spelmarknad. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017. 
  
 521 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bakgrund 
  
 En utvecklad spelmarknad 
  
 Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft den 1 januari 1995. Lagen är i grunden utformad för en fysisk lotterimarknad, där det förutsätts att lotterier anordnas på en fysisk plats eller avser fysiska lottsedlar eller deltagarbevis. Syftet med regleringen är att skapa en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmän- nyttiga ändamål, dvs. staten, föreningslivet och hästsektorn. Sociala skyddshänsyn ska prioriteras, samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud samt risker för bedrägerier och olagligt spel beaktas (prop. 2002/03:93 s. 15, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:112). 
  
 Lotteriregleringen är en förbudslagstiftning. Tillstånd att anordna lotterier kan endast erhållas under vissa förutsättningar. Med lotteri avses enligt 3 § lotterilagen all verksamhet där en eller flera deltagare kan få en vinst till ett högre värde än vad övriga deltagare kan få, däribland lottning, gissning, vadhållning, bingospel, automatspel, kasinospel m.m. Enligt huvudregeln i lotterilagen kan endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen har därutöver, genom ett undantag i 45 § lotterilagen, möjlighet att bevilja tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Det är i huvud- sak med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånd getts till det av staten helägda bolaget AB Svenska Spel (Svenska Spel) och AB Trav och Galopp (ATG), som står under statligt inflytande, att bedriva lotteriverksamhet. Kommersiella intressen är endast tillåtna inom spelverksamhet på s.k. restaurangkasinon samt i samband med spel på varuspelsautomater på marknads- och tivolinöjen. 
  
 Den svenska spelmarknaden har sedan lotterilagen trädde i kraft genomgått en stor förändring. Bland annat har  
 ut-vecklingen 
  av inter- net gjort att spelandet allt oftare sker med hjälp av datorer, smarta telefoner och surfplattor, många gånger över nationsgränserna. Lotte- rierna har därmed blivit alltmer tillgängliga. Utländska spelbolag, som inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en mark- nadsandel på 21 procent av den svenska spelmarknaden. Prognosen för 2015 visar att denna marknadsandel väntas växa med  
 7–10 
  pro- 
  
 522 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 cent, vilket innebär att dessa bolag vid årets slut beräknas ha en marknadsandel på  
 22–23 
  procent. 
  
 Till följd av att en allt större andel av spelandet sker hos utländska spelbolag minskar den statliga kontrollen över spelmarknaden. Detta är ett problem, inte minst då konsumentskyddet, med den nuvara- nde regleringen, inte kan garanteras vid spel hos dessa bolag. 
  
 Även andra länder inom EU har mött denna utveckling. Några länder har valt att behålla sina traditionella regleringar och infört nya styrmedel för att bättre kunna kontrollera sin spelmarknad. Exempel på sådana styrmedel är blockering av hemsidor och förbud mot att förmedla betalningar mellan konsumenter och spelbolag som saknar behöriga tillstånd, samt skärpta marknadsföringskrav. Andra länder, däribland Danmark, Italien och Frankrike, har öppnat sina spelmark- nader för konkurrens, helt eller delvis. Italien har sedan 2006 succes- sivt öppnat hela sin spelmarknad för konkurrens. I Frankrike är det sedan 2010 möjligt att få licens för visst internetspel, såsom poker och vadhållning på sport och hästar. Danmark tillåter sedan 2012 konkurrens på internetkasinon och sportvadhållning. Utländska spel- bolag kan därför i dag erbjuda spel med stöd av licens till danska konsumenter. Med licenser följer ofta ett antal motprestationskrav, som att spelbolagens verksamhet ska beskattas i licenslandet och att de måste följa licenslandets marknadsförings- och spelansvarsregler. 
  
 Folkhälsoproblem 
  
 Överdrivet spelande är ett folkhälsoproblem i Sverige. Drygt 2 pro- cent av den vuxna befolkningen i åldersgruppen  
 16–84 
  år har spel- problem. Spelproblem förekommer hos hela befolkningen, men är särskilt vanligt bland unga, män, utlandsfödda och personer med låg utbildning. 
  
 Överdrivet spelande kan medföra negativa konsekvenser i form av exempelvis skuldsättning, ohälsa och problem med relationer. Dessa konsekvenser kan även drabba anhöriga. Uppskattningsvis 76 500 barn lever tillsammans med någon som har spelproblem. 
  
 Charles tillgänglighet och deras utformning har betydelse för risken att utveckla spelproblem. I Socialdepartementet bereds för närvarande en promemoria med förslag som syftar till att förebygga och behandla spelmissbruk. 
  
 523 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 Intäkter från lotterier 
  
 Punktskatter på spel och lotterier tas ut enligt lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt samt lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. 
  
 Lotteriskatt tas ut med en procentandel av behållningen sedan vinster betalats ut till spelarna på lotteri och viss utländsk vadhåll- ning i samband med hästtävlingar. 
  
 Spelskatt betalas med ett visst belopp per spelbord för s.k. restau- rangkasinon. Spelskatt tas också ut för skattepliktigt spel som anord- nas utan tillstånd med samma belopp som om tillstånd funnits. 
  
 Skatt på vinstsparande m.m. betalas med en viss procentsats av vinstens värde för penningvinst i vinstsparande. Detsamma gäller för vinst i lotteri i samband med utgivandet av tryckt periodisk skrift. 
  
 Ideella organisationer och Svenska Spel är undantagna från punkt- skatter på lotterier. Svenska Spels överskott från verksamheten be- talas in på inkomsttitel. Svenska Spel och ATG är vidare undan- tagna från inkomstskatt, förutom för inkomst från fastighet, vilket framgår av den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229). Ideella föreningar kan också bli undantagna från in- komstskatt om förutsättningarna för inskränkt skattskyldighet är uppfyllda. 
  
 De statliga inkomsterna från spelverksamheten består mot denna bakgrund huvudsakligen av överskott från Svenska Spels verksam- het och lotteriskatt från ATG. Därtill finns mindre inkomster från lotteriavgifter och skatt på spel. De sammanlagda statsinkomsterna från spel uppgick till ca 6,1 miljarder kronor 2014, varav överskottet från Svenska Spel uppgick till ca 4,8 miljarder kronor och intäkterna från lotteriskatt hänförlig till ATG:s verksamhet till ca 1,3 miljar- der kronor. 
  
 Tidigare utredningar 
  
 Den tekniska utvecklingen och Sveriges  
 EU-medlemskap 
  har föränd- rat förutsättningarna för lotterimarknaden, på både nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar. 
  
 524 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 Lotteriutredningen 
  
 Lotteriutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en för- änderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen i januari 2006. Utred- ningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamåls- enlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utred- ningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få an- ordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav. 
  
 Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning. 
  
 Spelutredningen 
  
 Spelutredningen, som överlämnade sitt betänkande En framtida spel- reglering (SOU 2008:124) till regeringen i december 2008, konsta- terade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande inter- nationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offent- lig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer. 
  
 Även Spelutredningens betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning. 
  
 Kasinoutvärderingen 
  
 Även kasinolagen (1999:355), som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som används huvudsakligen för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen Kasinoutvärderingen konsta- terade i sitt betänkande Internationella kasinon i Sverige – En ut- värdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasino- verksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styr- former. 
  
 525 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 Främjandeförbudsutredningen 
  
 Främjandeförbudsutredningen lämnade sitt betänkande Ett effek- tivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen den 30 mars 2015. Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i för- värvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss ut- vidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Barr tionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla omedelbart. Betänkandet remitteras för närvarande. 
  
 Uppdraget 
  
 Ett nytt licenssystem 
  
 En särskild utredare ges i uppdrag att analysera hur ett system med licenser för anordnare av lotterier på den svenska spelmarknaden kan utformas och lämna förslag till reglering för att genomföra ett sådant system. 
  
 En viktig utgångspunkt för uppdraget är att det nya licenssystemet ska bygga på ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för aktörerna. En annan utgångspunkt är att skadeverkningarna av spelande ska begränsas. Efterfrågan på online- spel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Ytterligare en utgångspunkt är att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som uppställs i lag. Kännetecknande för ett licenssystem är just att mark- naden öppnas för konkurrens. Ett krav på motprestation är att verksamheten blir beskattad i Sverige, liksom att krav på bl.a. lämp- lighet och spelansvar uppfylls. Alla som bedriver spel- och lotteri- verksamhet ska ha relevanta tillstånd och de som inte har tillstånd 
  
 526 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 ska kunna utestängas från marknaden. Hög prioritet måste därför ges till kontroll och tillsyn av marknaden. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anordnare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas. 
  
 Lämplighetskrav för anordnare 
  
 Krav måste ställas på att den som vill anordna spel om pengar är lämplig för att bedriva verksamhet av detta slag. Detta bör förut- sätta att ett licensbeslut föregås av en grundlig granskning av den aktuella aktören samt dess ledande befattningshavare och styrelse. 
  
 Erfarenheter från andra länder visar att spelmarknaden för när- varande präglas av att spelbolag köps upp och inkorporeras i varandra. Detta kan påverka utformningen av de lämplighetskrav som bör ställas på en anordnare. Det kan även förutses att spelbolag går i konkurs, varför det bör övervägas att införa särskilda bestämmelser för avveckling av spelbolag för att ge spelarna så stor konsument- trygghet som möjligt. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägarbyten, 
  
 •överväga om särskilda regler behövs för att säkra spelarnas in- tressen i samband med att spelbolag går i konkurs och vid behov lämna förslag till sådana regler, 
  
 •analysera vilka krav på säkerhet för spelarnas konton som bör gälla och lämna förslag till reglering, 
  
 •lämna förslag till reglering som säkerställer att endast anordnare som omfattas av svensk skattskyldighet kan ges licens att anordna lotteri, 
  
 527 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 •bedöma om krav kan och bör ställas på att licenshavare inte riktar sin verksamhet mot länder där de inte får anordna lotterier och vid behov lämna förslag till reglering. 
  
 Spelformer 
  
 I samband med att ett licenssystem införs bör det på nytt övervägas dels vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmark- naden, dels om några av dessa bör lämnas utanför ett licenssystem och regleras på annat sätt. Övervägandena ska särskilt ske med ut- gångspunkten att skadeverkningar av spelande ska begränsas. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reglering, och 
  
 •lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras. 
  
 Tekniska krav 
  
 Spelsystem och andra för ett lotteris utförande viktiga funktioner ska uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de lotterier som tillhandahålls är säkra, slumpmässiga och inte kan manipuleras. Det kräver även att ansvarig tillsynsmyndighet har både god teknisk kunskap och goda möjligheter att kräva information och andra åtgärder från anordnarna. 
  
 Fördraget om europeiska unionens funktionssätt  
 (EUF-fördraget) 
  ställer krav på att tjänster ska kunna tillhandahållas fritt inom EU. Det finns även inom  
 EU-rätten 
  krav på att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU. De svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamhet bör därför samordnas med internationellt vedertagna standarder, om det kan ske utan att säker- heten i systemen minskar. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 528 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 •lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra  
 EU-länder 
  kan användas. 
  
 Krav på tillstånd för ombud och underleverantörer 
  
 Försäljning av lotterier sker på olika sätt. Några av de vanligaste kanalerna för att tillhandahålla lotterier är ombud, internet och pre- numerationer, trav- och galoppbanor samt restauranger. 
  
 Spelanordnare anlitar i stor utsträckning underleverantörer i sin verksamhet. Det kan bl.a. vara fråga om leverantörer av spelplatt- formar och spelsystem samt underentreprenörer som hanterar odds- sättning. För att få en sammanhängande och säker spelmarknad bör även dessa aktörers verksamhet vara föremål för statlig kontroll. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •överväga om krav på tillstånd för spelombud och vissa under- leverantörer bör införas och vid behov lämna förslag till en reg- lering. 
  
 Vinståterbetalningsnivåer 
  
 Spelanordnarnas vinståterbetalning är att likställa med priset på spel. En högre vinståterbetalningsnivå, dvs. ett lägre pris på spelandet, leder till mer spelande. En reglering av vinståterbetalningsnivåer kan således användas för att påverka omsättningen och inriktningen på spelandet. 
  
 Enligt dagens reglering ska vinståterbetalningen för s.k. egent- liga lotterier (lottning, gissning, vadhållning eller liknande spel samt marknads- och tivolinöjen) uppgå till minst 35 procent och högst 50 procent (16 § lotterilagen). I regeringens tillstånd till Svenska Spel och ATG, som beslutats enligt 45 § lotterilagen, varierar återbetal- ningsnivån för olika spelformer från 49 procent för lotterier och nummerspel till minst 85 procent för värdeautomater. Även enligt 
  
 529 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 kasinolagen ska vinståterbetalningen för värdeautomater och andra automatspel uppgå till minst 85 procent. 
  
 I samband med att ett licenssystem införs är det befogat att se över regleringen av återbetalningsnivåerna. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalnings- nivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering. 
  
 Spelansvar 
  
 En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. Det är viktigt att spelanordnarna tar ett socialt ansvar och vidtar åtgärder för att spel sker på ett ansvarsfullt sätt och att problemspelande motverkas. Vid utformningen av sådana åtgärder ska hänsyn tas till befintlig kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas. 
  
 För att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exem- pel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registrering- ar av spelares beteenden. Åtgärder av detta slag kan komma i konflikt med personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser. En reglering som aktualiserar behandling av personuppgifter måste vidare vara förenlig med den  
 EU-rättsliga 
  dataskyddsregleringen, som för närvarande är föremål för ett omfattande reformarbete. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, över- väga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. motverka överskuldsättning till följd av spel, 
  
 •utifrån de ovanstående övervägandena lämna förslag till reglering avseende åtgärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängningsfunktion som för när- varande tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem, samt 
  
 530 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 •bedöma om undantag från personuppgiftslagens regler behöver och kan göras, samt vid behov lämna förslag till en sådan reg- lering och i så fall särskilt beakta det pågående reformarbetet med dataskyddsregleringen inom EU samt analysera integritets- aspekterna av en reglering av detta slag, som måste vara propor- tionerlig och inte mer långtgående än vad som kan motiveras med hänvisning till dess syfte. 
  
 Marknadsföring 
  
 De som spelar måste få tillgång till relevant produktinformation så att de kan göra välinformerade val av spel. Vid marknadsföring av vinster bör t.ex. sannolikheten att vinna tydligt anges. Marknads- föringen bör vidare utformas så att risken för att människor hamnar i problematiskt spelande minimeras. Eventuella marknadsföringsbe- gränsande bestämmelser måste dock ta hänsyn till det skydd som viss marknadsföring har enligt tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen k. I departementspromemorian Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46) föreslås att all marknads- föring ska vara utformad med särskild måttfullhet och att mark- nadsföring inte får riktas särskilt till barn och ungdomar under 18 år. Förslagen remitteras för närvarande. 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv (2010/13/EU) om audio- visuella medietjänster bygger på principen om fri rörlighet för tv- sändningar. En särskild procedur anvisas i direktivet för det fall sänd- ningar som riktas helt eller huvudsakligen mot en medlemsstat strider mot strängare bestämmelser i allmänhetens intresse i den medlems- staten. I 16 kap. 15 § radio och  
 tv-lagen 
  (2010:696) finns stöd för att använda proceduren om  
 tv-sändningar 
  från en annan medlems- stat innehåller alkoholreklam eller barnreklam. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotte- rier behöver uppställas, 
  
 •undersöka möjligheten att utvidga 16 kap. 15 § radio- och tv- lagen till att, utöver alkohol- och barnreklam, omfatta spelreklam, samt 
  
 531 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 •lämna förslag till ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser för ett licenssystem. 
  
 Skatter och avgifter 
  
 Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmän- nyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksam- het, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. 
  
 En viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med  
 EU-rätten, 
  bl.a. bestämmelserna i  
 EUF-fördraget 
  om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105). 
  
 Punktskatter tas ut på spel och lotterier i Sverige. Juridiska per- soner ska betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet (bolagsskatt). En juridisk person är obegränsat skattskyldig i Sverige för alla sina inkomster i Sverige och från ut- landet, om den är att anse som en svensk juridisk person. En utländsk juridisk person är begränsat skattskyldig i Sverige för bl.a. inkomst från ett fast driftställe i Sverige. Med ett fast driftställe för närings- verksamhet avses en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, vilket bl.a. särskilt innefattar filial och ombud som har en beroende ställning. Vid bedömningen av om det finns en stadigvarande plats för affärsverksamhet kan bl.a. förekomsten av viss teknisk utrustning beaktas. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskatt- ning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av  
 EUF-fördraget. 
  
 532 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 Sanktioner och påföljder 
  
 Ett införande av licenssystem kräver effektiva åtgärder mot aktörer som verkar på spelmarknaden utan tillstånd. Snabba och effektiva reaktioner från statens sida på överträdelser av regleringen i dess helhet är av avgörande betydelse för upprätthållandet av ett sådant system. 
  
 Utredaren ska därför 
  
 •analysera förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalken, 
  
 •lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tyd- lig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbel- bestraffning inte uppstår. 
  
 Stärkt främjandeförbud 
  
 I ett licenssystem är det angeläget att skydda licenshavare från otill- börlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd kan näm- nas Spelutredningens förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och  
 ip-adresser 
  där otillåtna spel förekommer. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjande- förbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarkna- den och lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 533 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 Manipulation av resultat inom idrott 
  
 Uppgjorda idrottsresultat involverar ofta organiserade kriminella nätverk som arbetar internationellt. Manipulation av idrottsresultat, s.k.  
 match-fixning, 
  är ett hot mot idrotten. Det är viktigt att vadhåll- ning inom ramen för ett licenssystem inte skadar idrotten och att idrotten kan ha ett inflytande över vilka idrottsliga resultat som vad- hållning ska tillåtas på. 
  
 Europarådet har beslutat Europarådets konvention om manipu- lation av resultat inom idrott, som innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •analysera hur de delar av den ovan nämnda konventionen som berör vadhållningsverksamhet bör beaktas inom ramen för ett licenssystem, 
  
 •bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att motverka spel- relaterad  
 match-fixning 
  och lämna nödvändiga författningsförslag, samt 
  
 •analysera om det bör regleras i vilken utsträckning som idrotts- tävlingar får användas som spelobjekt. 
  
 Statens roll på spelmarknaden 
  
 Staten äger Svenska Spel och styr i dag bolaget genom föreskrifter, ägaranvisning och tillståndsvillkor. Bolaget har historiskt sett haft ett nära samarbete med idrottsrörelsen. Vidare har staten genom styrelserepresentation ett rättsligt bestämmande inflytande i ATG. Bolaget styrs genom föreskrifter, avtal mellan staten och bolagets ägare samt tillståndsvillkor. Lotteriinspektionen är statens centrala myndighet på lotteriområdet. 
  
 Utöver dessa roller har staten ett ansvar att säkerställa att skade- verkningar av spel begränsas. 
  
 I ett licenssystem, med en spelmarknad som ska kännetecknas av konkurrens mellan jämbördiga aktörer, bör det övervägas om staten ska äga och styra spelbolag. Svenska Spel representerar dock ett stort finansiellt värde för staten, vilket bör beaktas i samband med en omreglering. 
  
 534 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad, och 
  
 •analysera vilka konsekvenser en omreglering får för värdet av Svenska Spel. 
  
 Ideella organisationers förutsättningar 
  
 Ideella organisationer får anordna lotterier om de uppfyller vissa krite- rier i lotterilagen. Lotteriernas vinståterbetalningsnivåer är begrän- sade till mellan 35 och 50 procent och det ska uppstå ett skäligt över- skott som kan gå till det angivna ideella ändamålet. Delar av regler- ingen har sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning och är i behov av översyn och uppdatering. 
  
 De ideella organisationernas lotterier är i dag undantagna från lotteriskatt för att det överskott som uppstår i verksamheten i sin helhet ska kunna användas för det ideella ändamålet. I ett system med licenser för att anordna lotterier ska aktörerna agera utifrån ett antal fastställda krav, bl.a. krav på att betala skatt för sin verksam- het. Beroende på hur reglerna utformas kan det få konsekvenser för de ideella organisationernas lotterier. Det är av stor vikt att ideella, allmännyttiga organisationer kan fortsätta att utvecklas. Förutsätt- ningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål ska vara fortsatt goda. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsätt- ningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier, 
  
 •bedöma möjligheterna att behålla allmännyttiga ideella organisa- tioners undantag från lotteriskatt, 
  
 •belysa förutsättningarna för allmännyttiga ideella organisationers lotterier och vid behov föreslå ändamålsenliga krav för dessa lotterier, samt 
  
 535 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2017:30 
  
 •ta ställning till om det bör finnas olika regleringar för det tradi- tionella området för ideella organisationers lotterier och andra lotterier, däribland sådana som förmedlas över internet, och i så fall lämna förslag om hur det bör regleras. 
  
 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation 
  
 I samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfär- dandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteriinspektionen. Denna myndighet bör också få rätt att meddela föreskrifter och uppställa de villkor som är nödvändiga samt att återkalla licenser. Det är viktigt att för- utsättningarna för licensgivningen blir tydliga och kan tillämpas på ett öppet,  
 icke-diskriminerande 
  och förutsebart sätt. 
  
 Lotteriinspektionen bör få en tydlig uppgift och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. Ett brett kunnande bör samlas på myndigheten som kan leda till enhetlighet i licensgivningen och en ändamålsenlig och enhetlig tillsyn. Lotteriinspektionens olika roller, dvs. dess ansvar för såväl tillståndsgivning som tillsyn över att marknadens aktörer följer regleringens bestämmelser och myn- dighetens beslut, bör utvärderas som ett led i övervägandena kring hur myndighetens uppdrag bör formuleras vid införandet av licens- system. 
  
 Utredaren ska mot denna bakgrund 
  
 •överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid in- förandet av ett licenssystem, och 
  
 •lämna förslag till en ny instruktion för myndigheten och till hur verksamheten vid myndigheten bör finansieras. 
  
 Uppdragets genomförande 
  
 Utredarens arbete ska bedrivas i dialog med berörda myndigheter, marknadens aktörer, berörda ideella organisationer, forskare, repre- sentanter för spelberoendeföreningar och övriga intressenter. Till stöd för utredarens arbete ska två referensgrupper inrättas, dels en referensgrupp till vilken representanter för samtliga riksdagspartier 
  
 536 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 1 
  
 ska bjudas in, dels en referensgrupp med intressenter från spelmark- naden, inklusive representanter från folkhälsoområdet. 
  
 Utredaren ska beakta erfarenheter av spelregleringar i andra med- lemsstater inom EU. 
  
 Utredaren ska vid utformningen av förslagen särskilt beakta deras förenlighet med  
 EU-rätten. 
  I relevanta delar ska även offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) och personuppgiftslagens bestämmel- ser beaktas. 
  
 Utredaren ska följa arbetet i utredningen om nya regler om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Utredaren ska även följa andra relevanta pågående arbeten och pro- cesser, liksom de bedömningar och förslag som lämnas i den ovan nämnda departementspromemorian om spelmissbruk. 
  
 Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt. 
  
 Konsekvensbeskrivningar 
  
 Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kom- mittéförordningen (1998:1474) och därvid särskilt redogöra för effek- terna på konkurrensen mellan företag i olika sektorer på spelmark- naden samt mellan svenska och utländska företag. 
  
 Utredaren ska också belysa förslagens effekter för det allmän- nyttiga föreningslivet, liksom effekterna på företagens administrativa börda. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017. 
  
 (Finansdepartementet) 
  
 537 
  
 Bilaga 2 
  
 Spelförordning 
  
 utfärdad den XX 2018. 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i spellagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). 
  
 I denna förordning avses med 
  
 1.GGR: Behållning efter att vinster dragits. 
  
 2.MCC: Carroll. 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Ansökan om licens enligt spellagen (2018:000) ska vara skriftlig och på svenska språket. 
  
 4 § Följande personer ska anses ingå i sökandens ledning enligt 3 kap. 
  
 8§ spellagen (2018:000). 
  
 1.verkställande direktör eller annan som är ansvarig för den dagliga driften av verksamheten, 
  
 539 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2017:30 
  
 2.ekonomiansvarig, 
  
 3.ansvarig för regelefterlevnad, 
  
 4.ansvarig för spelprogramvara och den dagliga driften av spelet, 
  
 5.ansvarig för  
 it-säkerhet, 
  
 6.ansvarig för systemändringar, och 
  
 7.ansvarig för frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism. 
  
 För det fall någon av funktionerna enligt första stycket upprätt- hålls av mer än en person ska alla sådana funktionsansvariga anses ingå i spelföretagets ledning. 
  
 5 § Spelmyndigheten ska minst vartannat år kontrollera att ett spel- företag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt repre- sentanter uppfyller kraven i 3 kap.  
 4–7 
  §§ spellagen (2018:000). 
  
 Avgifter 
  
 6 § Spelmyndigheten ska ta ut avgifter enligt 7 § för att pröva an- sökan om licens enligt spellagen (2018:000). Vid prövningen av an- sökningar tillämpas i övrigt  
 11–14 
  §§ och 30 a § andra och tredje styckena avgiftsförordningen (1992:191). 
  
 7 § Avgift enligt 6 § ska tas ut med följande belopp: 
  
 Licenstyp 
  
 Avgift kronor 
  
 1. 
  
 Licens till onlinespel enligt 6 kap. 1 § spellagen 
  
 400 000 
  
 (2018:000) 
  
 2. 
  
 Licens till vadhållning enligt 7 kap. 1 § spellagen 
  
 400 000 
  
 3. 
  
 Licens omfattande punkterna 1 och 2 
  
 700 000 
  
 4. 
  
 Förnyelse av ovan angivna licenser 
  
 300 000 
  
 5. 
  
 Ändring av licens avseende punkterna  
 1–3 
  
 150 000 
  
 6. 
  
 Licens till statligt lotteri enligt 4 kap. 1 § eller 
  
 allmännyttigt lotteri enligt 5 kap. 1 § spellagen 
  
 a) omslutning upp till 5 miljoner kronor 
  
 60 000 
  
 b) omslutning mer än 5 miljoner kronor 
  
 75 000 
  
 men upp till 15 miljoner kronor 
  
 c) omslutning mer än 15 miljoner kronor 
  
 150 000 
  
 540 
  
 SOU 2017:30 Bilaga 2 
  
 7. Ändring av licens avseende punkten 6 
  
 40 000 
  
 8. Licens till landbaserad bingo enligt 5 kap. 4 § 
  
 30 000 
  
 spellagen 
  
 9. Ändring av licens avseende punkten 8 
  
 5 000 
  
 10. 
  
 Licens till lokalt poolspel på hästar enligt 5 kap. 
  
 8 § spellagen 
  
 4 000 
  
 11. 
  
 Licens till  
 penning-, 
  värde- och varuspelsauto- 
  
 4 000 
  
 mater, per spelplats 
  
 12. 
  
 Licens till tillverkning av penning- och värde- 
  
 4 000 
  
 automater 
  
 13. 
  
 Licens till innehav av  
 penning-, 
  värde- och 
  
 4 000 
  
 varuspelsautomater 
  
 14. 
  
 Licens till landbaserat kommersiellt kasino- 
  
 4 000 
  
 spel, per spelplats 
  
 15. 
  
 Licens till landbaserat kasinospel i därför av- 
  
 70 000 
  
 sedd lokal, per kasino 
  
 16. 
  
 Ändring av licens enligt punkten 15, per kasino 
  
 15 000 
  
 17. 
  
 Licens till spelprogramvara 
  
 30 000 
  
 18. 
  
 Ändring av licens avseende punkten 17 
  
 10 000 
  
 19. 
  
 Kortspel i turneringsform 
  
 a) licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att an- 
  
 4 000 
  
 ordna pokerspel i turneringsform, maximalt 
  
 10 turneringar 
  
 b) licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att an- 
  
 15 000 
  
 ordna pokerspel i turneringsform, mer än 
  
 10 turneringar 
  
 25 000 
  
 c) licens enligt 8 kap. 7 § spellagen för att an- 
  
 ordna landbaserat spel för enstaka turneringar 
  
 med fler deltagare och högre insats 
  
 8 § Avgift ska inte tas ut för en ansökan som avser 
  
 1.ändrad postadress, eller 
  
 2.minskning av antalet tillståndsgivna spelbord eller värdeauto- mater. 
  
 9 § Ansökan om licens från flera sammanslutningar att gemensamt anordna spel enligt 5 kap. 1 § spellagen (2018:000) ska vid tillämp- ningen av denna förordning anses utgöra ett ärende. 
  
 541 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2017:30 
  
 Registreringsavgift 
  
 10 § Spelmyndigheten ska ta ut en registreringsavgift för varje ombud ett spelföretag anmäler enligt 12 kap. 3 § spellagen (2018:000). 
  
 Avgift enligt första stycket ska tas ut med 4 000 kronor för varje ombud anmälan avser. 
  
 Licensavgift för tillsyn 
  
 11 § Spelmyndigheten ska ta ut en licensavgift av spelföretaget för den tillsyn som myndigheten utövar enligt spellagen (2018:000). Avgift- erna ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås för tillsyns- verksamheten. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 Självavstängning 
  
 12 § Spelföretag ska informera spelarna om möjligheten till regi- strering i registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 § spellagen (2018:000) och ska förmedla tillgång till registret på Spelmyndig- hetens webbplats. 
  
 13 § Vid registrering av en ny spelare ska spelföretaget konsultera registret för självavstängning för att kontrollera att den aktuella spelaren inte förekommer i registret. Är spelaren uppförd i registret ska spelföretaget neka spelaren registrering. 
  
 14 § Vid spelarens inloggning i spelsystemet ska spelföretaget kon- sultera registret för självavstängning för att kontrollera att den aktu- ella spelaren inte förekommer i registret. Är spelaren uppförd i re- gistret ska spelföretaget avvisa spelarens tillgång till spel. 
  
 15 § När spelföretaget får kännedom om att en spelare är perma- nent avstängd i registret ska spelföretaget låsa spelarens konto och avsluta kundförhållandet. 
  
 542 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 2 
  
 Spelföretagets försäljningskanaler 
  
 16 § Ett spelföretags elektroniska kommunikation ska vara på svenska språket. Det ska inte vara möjligt för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige att via sådan kommunikation få till- gång till spel som inte är licensierade enligt spellagen (2018:000). 
  
 Betalningsblockering 
  
 17 § Betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster ska avvisa betalordrar där betalkort används och auktorisation sker genom användning av detaljhandelskoden (MCC) 7995. 
  
 Vad som anges i första stycket gäller inte om betalordern avser verksamhet som har licens eller registrering enligt spellagen (2018:000). 
  
 Internationellt samarbete 
  
 18 § Spelmyndigheten får, under förutsättning att 3 kap.  
 18–19 
  §§ spellagen (2018:000) är uppfyllda, besluta om vilka jurisdiktioner utanför EES som ett spelföretag får utöva internationella samarbeten i. 
  
 Överklagade ärenden 
  
 19 § Innan en allmän förvaltningsdomstol avgör ett ärende enligt spel- lagen (2018:000) ska domstolen inhämta yttrande från Spelmyndig- heten. 
  
 Domstols beslut i ärenden enligt spellagen ska sändas till Spel- myndigheten. 
  
 Bemyndiganden 
  
 20 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om 
  
 1.vilka handlingar som ska ges in och om uppgifter som behövs för att pröva en ansökan enligt 3 §, 
  
 2.andra förutsättningar för internationellt samarbete, 
  
 543 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2017:30 
  
 3.krav på hur spelföretaget ska hantera uppgifter ur Spelmyndig- hetens register för självavstängning, 
  
 4.vilken information som spelföretaget ska ge till deltagare i spelet, 
  
 5.vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och vad en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket spellagen (2018:000) ska innehålla, 
  
 6.undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 § spel- lagen, 
  
 7.vad en utbildning enligt 15 kap. 20 § spellagen ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbild- ningen ska ske samt undantag från vilka som ska utbildas, 
  
 8.det verktyg som avses i 15 kap. 23 § spellagen samt vilka åt- gärder ett spelföretag behöver vidta för att anses uppfylla kraven i 15 kap. 24 § spellagen, 
  
 9.spelansvarsåtgärder, 
  
 10.vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spel- 
  
 lagen, 
  
 11.bevarande och gallring av personuppgifter enligt 17 kap. spel- 
  
 lagen, 
  
 12.tekniska krav avseende utrustning som spelföretaget använder för att anordna spel som avses i spellagen samt vilka rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem och de uppgifter som finns 
  
 idessa system, 
  
 13.säkerhetskrav för tillverkning av utrustning enligt 11 kap. 4 § spellagen och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar, 
  
 14.krav för att förhindra att utrustningen vid licens till innehav enligt 11 kap. 6 § spellagen inte används för annat än det som licen- sen omfattar, 
  
 15.undantag från kravet på registrering enligt 13 kap. 1 § spel- lagen och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras, 
  
 16.vilka uppgifter som ett spelföretag ska rapportera till Spel- myndigheten för myndighetens tillsyn över spelföretagets kund- hantering, hantering av spelkonton och rutiner för att motverka problem med överdrivet spelande, 
  
 17.vilken information om spelföretagets verksamhet som spel- företaget ska ge Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet, 
  
 544 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 2 
  
 18.formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 § spel- lagen, och 
  
 19.beräkning och uttag av sådan licensavgift som avses i 11 §. 
  
 1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 2.Genom förordningen upphävs lotteriförordningen (1994:1451). 
  
 På regeringens vägnar 
  
 545 
  
 Bilaga 3 
  
 Förordning om statligt spel 
  
 utfärdad den XX 2018. 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 4 kap. spellagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). 
  
 I denna förordning avses med 
  
 1.Automatiserat kasinospel: värdeautomatspel som till utseende och funktion ser ut som ett traditionellt  
 roulett-, 
  tärnings- eller kort- spelsbord. 
  
 2.Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller led- ning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000). 
  
 3.Nummerspel: land- eller onlinebaserat lotteri, med fast eller rörlig vinstplan, där utgången helt baseras på en dragning och där spelarens vinst avgörs av att de nummer som dras stämmer överens med av spelaren vald eller slumpvald kombination av nummer. 
  
 4.Sannolikhetsspel: land- eller onlinebaserat lotteri där spelaren får en spelmatris med uppgifter som är förbestämda och där varje spelmatris kan falla ut med vinst. Avgörande för om spelmatrisen faller ut med vinst eller inte är vilka spelfält på matrisen som avtäcks. 
  
 547 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2017:30 
  
 5.Skraplotter: land- eller onlinebaserat lotteri med förhandsdragna uppgifter som avgör om Scott utfaller med vinst. I landbaserat lotteri utgör Scott vinstbevis. 
  
 6.Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen. 
  
 7.Återkommande spel: flera spel per dag inom samma spelform, dock inte spel på värdeautomater, med vinstutbetalning i omedel- bar anslutning efter respektive spel. 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 4 kap. spel- lagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att 
  
 1.sökanden är ett statligt bolag, 
  
 2.sökanden inte är försatt i konkurs, 
  
 3.någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, under- kastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken, 
  
 4.sökanden har den organisation som krävs för att driva den pla- nerade verksamheten, 
  
 5.företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 6.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reg- lerar verksamheten, 
  
 7.sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och 
  
 8.företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga. 
  
 Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal 
  
 4 § Automatiserat kasinospel får endast omfattas av licens till spel på landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Sådant spel omfattas i denna förordning av reglerna för kasinospel och inte av reglerna för värdeautomatspel. 
  
 548 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 3 
  
 5 § Licens till landbaserat kasino i därför avsedd lokal enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000) får inte ges om antalet automatiserade kasino- spel överstiger mer än hälften av det totala antalet kasinospel på ett kasino. 
  
 6 § Licens till landbaserat kasino i därför avsedd lokal enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000) får inte omfatta mer än 2 500 värdeautomater. 
  
 Antalet värdeautomater på ett landbaserat kasino får vara högst tio gånger fler än övriga spel i kasinot. 
  
 7 § Den högsta tillåtna insatsen i kasinospel är två prisbasbelopp på varje särskild vinstmöjlighet. I värdeautomatspel är den högsta tillåtna insatsen 1/250 prisbasbelopp på varje särskild vinstmöjlighet. 
  
 8 § Värdet av vinsterna i värdeautomatspel ska under licenstiden mot- svara minst 85 procent av insatsernas värde. 
  
 Drake 
  
 9 § Följande lotterier får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 § spel- lagen (2018:000) 
  
 1.skraplotter, 
  
 2.nummerspel, och 
  
 3.sannolikhetsspel. 
  
 10 § Spel på skraplotter enligt 9 § får endast anordnas med fast vinstplan. 
  
 11 § När det gäller nummerspel får spelföretaget – för vinst i en vinst- grupp – uppställa krav på att visst resultat uppnåtts i ett tilläggsspel på samma spel eller – för vinst i ett tilläggsspel – ställa krav på att ett visst resultat uppnåtts på huvudspelet i samma spel. 
  
 12 § Återkommande spel får endast avse nummerspel. Perioden mellan dragningarna får inte understiga fem minuter. 
  
 549 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2017:30 
  
 13 § Värdet av vinsterna för skraplotter, nummerspel och sannolik- hetsspel får under licenstiden inte överstiga 50 procent av insatser- nas värde. Denna gräns får dock överskridas vid händelser som ligger utanför spelföretagets kontroll. 
  
 Vid internationella nummerspelssamarbeten får spelföretagets åter- betalning till svenska speldeltagare överstiga gränsen i första stycket om detta är en följd av att svenska speldeltagare är överrepresen- terade som vinnare ur gemensamma vinstpotter. 
  
 Värdeautomatspel utanför kasinon i därför avsedd lokal 
  
 14 § Sådant värdeautomatspel som avses i 4 kap. 8 § spellagen (2018:000) får omfattas av licens endast under förutsättning att 
  
 1.värdet av spelarnas insats uppgår till högst 1/7 000 prisbas- belopp per spel, 
  
 2.värdet av högsta vinsten uppgår till högst 100 gånger insatsen, 
  
 och 
  
 3.värdet av vinsterna i spelet motsvarar minst 85 procent av in- satsernas värde. 
  
 Regleringsfond 
  
 15 § Om spelföretaget avrundar vinstbelopp med örestal nedåt, får det överskjutande öresbeloppet föras till en regleringsfond. 
  
 16 § Till regleringsfonden får bolaget varje kalenderår för samtliga spelformer föra preskriberade vinster under närmast föregående kalen- derår. 
  
 17 § Från regleringsfonden ska återföring ske till vinnande deltagare i olika spelformer vid lämpligt antal speltillfällen enligt företagets bestämmande. Spelföretaget får dessutom använda medel ur reg- leringsfonden till att öka vinsttätheten vid spel på skraplotter genom att skapa nya och fler vinster inom vinstgrupper och/eller skapa helt nya vinstgrupper. 
  
 18 § Spelföretaget får ta i anspråk medel ur regleringsfonden för ut- betalning av vinster efter godkänd reklamation. 
  
 550 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 3 
  
 19 § Spelföretaget får använda medel ur regleringsfonden till att finan- siera den del av bolagets verksamhet som avser vinstbevakning genom spelkort. 
  
 20 § Medlen i regleringsfonden ska placeras räntebärande. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 21 § Vinst vars värde högst uppgår till lottpriset eller radpriset får lämnas i form av en ny lott eller rad i samma spelform. 
  
 22 § Spelföretaget ska se till att vinnare, som saknar spelkonto, ska ha möjlighet att hämta ut sin vinst under minst tre månader efter drag- ningen eller motsvarande. 
  
 23 § Spelföretaget ska ha regler för hur det ska pröva om förkommet vinstbevis eller preskriberad vinst kan utbetalas. 
  
 24 § Spelföretaget ska i delårsrapport och årsredovisning särredo- visa samtliga intäkter och kostnader hänförliga till värdeautomat- spelet som sker utanför kasinon. 
  
 Bemyndiganden 
  
 25 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om 
  
 1.vilka kasinospel som får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000), 
  
 2.vilka skraplotter, nummerspel och sannolikhetsspel som om- fattas av 9 §  
 1–3, 
  
 3.vilka spelformer som får kombineras enligt 11 §, 
  
 4.öppettider och betalningsmedel som får användas på landbaserat kasino i därför avsedd lokal enligt 4 kap. 1 § spellagen, 
  
 5.krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, 
  
 och 
  
 551 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2017:30 
  
 6. andra krav på spelets bedrivande för att det ska anses anord- nat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 På regeringens vägnar 
  
 552 
  
 Bilaga 4 
  
 Förordning om spel 
  
 för allmännyttiga ändamål 
  
 utfärdad den XX 2018. 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 5 kap. spel- lagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). 
  
 I denna förordning avses med 
  
 1.Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000). 
  
 2.Skraplotter: land- eller onlinebaserat lotteri med förhandsdragna uppgifter som avgör om Scott utfaller med vinst. I landbaserat lotteri utgör Scott vinstbevis. 
  
 3.Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen. 
  
 4.Återkommande spel: flera spel per dag inom samma spelform med vinstutbetalning i omedelbar anslutning efter respektive spel. 
  
 553 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2017:30 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 5 kap. spel- lagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att 
  
 1.sökanden är en juridisk person som är etablerad, i landet eller 
  
 iett annat  
 EES-land, 
  eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen, 
  
 2.sökanden inte är försatt i konkurs, 
  
 3.någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, under- kastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken, 
  
 4.sökanden har den organisation som krävs för att driva den pla- nerade verksamheten, 
  
 5.företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 6.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten, 
  
 7.sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och 
  
 8.företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga. 
  
 Skraplotter 
  
 4 § Skraplotter får endast anordnas med fast vinstplan. 
  
 Tilläggsspel 
  
 5 § När det gäller nummerspel får spelföretaget – för vinst i en vinst- grupp – uppställa krav på att visst resultat uppnåtts i ett tilläggsspel på samma spel eller – för vinst i ett tilläggsspel – ställa krav på att ett visst resultat uppnåtts på huvudspelet i samma spel. 
  
 554 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 4 
  
 Återkommande spel 
  
 6 § Spelföretag med licens enligt 5 kap. spellagen (2018:000) till bingo och lotterier med återkommande dragningar ska se till att perioden mellan dragningarna inte understiger fem minuter. 
  
 Vinståterbetalning m.m. 
  
 7 § Licens till lotteri som avses i 5 kap. 3 § spellagen (2018:000) får endast ges under förutsättning att värdet av vinsterna i lotteriet mot- svarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. 
  
 Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län. 
  
 8 § Licens till landbaserad bingo som avses i 5 kap. 4 § spellagen (2018:000) får endast ges under förutsättning att 
  
 1.värdet av högsta vinsten inte överstiger ett prisbasbelopp, och 
  
 2.värdet av vinsterna i spelet motsvarar minst 35 procent av in- satsernas värde. 
  
 Om det finns särskilda skäl för det får värdet av högsta vinsten uppgå till högre belopp än som anges i första stycket 1, dock högst sex prisbasbelopp. 
  
 9 § Licens till lotteri som avses i 5 kap. 8 § spellagen (2018:000) får endast ges under förutsättning att 
  
 1.högsta insats inte överstiger 1/8000 prisbasbelopp, 
  
 2.högsta vinst inte överstiger 1/80 prisbasbelopp, och 
  
 3.50 procent av insatsernas värde delas ut i vinster. 
  
 10 § Registrering till lotteri som avses i 5 kap. 9 § spellagen (2018:000) får endast ske om 
  
 1.högsta vinst inte överstiger ett prisbasbelopp, 
  
 2.insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas under en femårsperiod uppgår till högst 30 prisbasbelopp, och 
  
 3.värdet av vinsterna i varje lotteri motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. 
  
 555 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2017:30 
  
 11 § Högsta vinstvärdet enligt 7 § första stycket och 9 § 3 får över- skridas vid händelser som ligger utanför spelföretagets kontroll. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 12 § Vinst vars värde högst uppgår till lottpriset eller radpriset får läm- nas i form av en ny lott eller rad i samma spelform. 
  
 13 § Spelföretaget ska se till att vinnare, som saknar spelkonto, ska ha möjlighet att hämta ut sin vinst under minst tre månader efter drag- ningen eller motsvarande. 
  
 14 § Spelföretaget ska ha regler för hur det ska pröva om förkommet vinstbevis eller preskriberad vinst kan utbetalas. 
  
 Bemyndiganden 
  
 15 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om 
  
 1.krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, 
  
 och 
  
 2.andra krav på spelets bedrivande än krav rörande spelformer, högsta vinst och högsta vinståterbetalningsprocent för att spelet ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 På regeringens vägnar 
  
 556 
  
 Bilaga 5 
  
 Förordning om onlinespel 
  
 utfärdad den xx 2018 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 6 kap. spellagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). 
  
 I denna förordning avses med 
  
 1.Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller led- ning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000). 
  
 2.Nummerspel: land- eller onlinebaserat lotteri, med fast eller rörlig vinstplan, där utgången helt baseras på en dragning och där spelarens vinst avgörs av att de nummer som dras stämmer överens med av spelaren vald eller slumpvald kombination av nummer. 
  
 3.Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen. 
  
 557 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2017:30 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 6 kap. spel- lagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att 
  
 1.sökanden är en myndig person som har bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat EES- land, eller utsett en representant för verksamheten som tillsyns- myndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen, 
  
 2.sökanden inte är försatt i konkurs, 
  
 3.någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, under- kastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken, 
  
 4.sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 5.företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 6.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten, 
  
 7.sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och 
  
 8.företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga. 
  
 Tillåtna kasinospel 
  
 4 § Följande former av kasinospel får omfattas av licens enligt 6 kap. 1 § spellagen (2018:000) 
  
 1.Amerikansk roulett, 
  
 2.Baccarat, 
  
 3.Backgammon, 
  
 4.Black Jack, 
  
 5.Fransk roulett, 
  
 6.poker, 
  
 7.Punto Banco, 
  
 8.Sic Holder, och 
  
 9.Yatzy. 
  
 558 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 5 
  
 Tilläggsspel 
  
 5 § Licens enligt 6 kap. 1 § andra stycket spellagen (2018:000) får endast omfatta lotteri i form av nummerspel. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 6 § De medel som separerats från spelarnas insatser för att vid ett senare tillfälle delas ut till vinnare i ett särskilt spel ska hållas av- skilda från spelföretagets medel. 
  
 7 § Vid spel på datorsimulerade automater ska spelföretaget erbjuda spelaren möjlighet att spela på endast en vinstmöjlighet (linje) per insats. 
  
 8 § Om spelföretaget erbjuder automatiskt spel ska spelaren, innan spelet påbörjas, välja ett begränsat antal spel som ska ske automatiskt. Spelaren ska när som helst kunna avbryta det automatiska spelet. 
  
 Bemyndiganden 
  
 9 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om 
  
 1.vilka övriga kasinospel som får omfattas av licens enligt 4 §, 
  
 2.krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, 
  
 och 
  
 3.andra krav för spelets bedrivande för att spelet ska anses an- ordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 På regeringens vägnar 
  
 559 
  
 Bilaga 6 
  
 Förordning om vadhållning 
  
 utfärdad den XX 2018. 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 7 kap. spellagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). 
  
 I denna förordning avses med 
  
 1.Fasta odds: vadhållning där spelbolaget i förväg bestämmer odds för alla tänkbara utfall och vinnande vad erhåller vinst motsvarande insatsen för vadet multiplicerat med oddset. 
  
 2.Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller led- ning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000). 
  
 3.Löpande odds: vadhållning mellan speldeltagare där en i förväg bestämd andel av insatserna anslås för vinster där de vinnande vaden 
  
 irespektive vinstgrupp, vid lika insats, delar vinstgruppens vinst- summa lika mellan sig. 
  
 4.Nummerspel: land- eller onlinebaserat lotteri, med fast eller rörlig vinstplan, där utgången helt baseras på en dragning och där spelarens vinst avgörs av att de nummer som dras stämmer överens med av spelaren vald eller slumpvald kombination av nummer. 
  
 561 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2017:30 
  
 5.Odds: måttförhållande mellan spelarens insats och vinst. 
  
 6.Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen. 
  
 7.Återkommande spel: flera spel per dag inom samma spelform med vinstutbetalning i omedelbar anslutning efter respektive spel. 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 7 kap. spel- lagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att 
  
 1.sökanden är en myndig person som har hemvist, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller  
 EES-land, 
  eller ut- sett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen, 
  
 2.sökanden inte är försatt i konkurs, 
  
 3.någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, under- kastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken, 
  
 4.sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 5.företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 6.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten, 
  
 7.sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och 
  
 8.företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga. 
  
 Otillåten vadhållning 
  
 4 § Vadhållning på djur som hetsas mot varandra får inte omfattas av licens enligt 7 kap. 1 § spellagen (2018:000). 
  
 562 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 6 
  
 Tilläggsspel 
  
 5 § Tilläggsspel som avses i 7 kap. 1 § tredje stycket spellagen (2018:000) får endast avse nummerspel. 
  
 Återkommande spel 
  
 6 § Perioden mellan dragningarna avseende utfallet på elektroniskt simulerande sporthändelser enligt 7 kap. 1 § andra stycket spellagen (2018:000) får inte understiga fem minuter. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 7 § Vadhållning ska anordnas med fasta eller löpande odds eller en kombination av dessa. 
  
 8 § Spelföretag som erbjuder vadhållning på svenska trav- och galopp- tävlingar får endast erbjuda spel på lopp som är upptagna i Svensk Travsports respektive Svensk Galopps tävlingskalender. 
  
 9 § De medel som separerats från spelarnas insatser för att vid ett senare tillfälle delas ut till vinnare i ett särskilt spel ska hållas avskilda från spelföretagets medel. 
  
 10 § Omsättningen på slumpgenererade vad får inte utgöra mer än hälften av spelföretagets totala omsättning på vadhållning. 
  
 Nationell plattform mot manipulation av sporthändelser 
  
 11 § Den nationella plattformen ska 
  
 1.arbeta med informationsinhämtning avseende manipulation av sporthändelser, 
  
 2.bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av sport- händelser, 
  
 3.vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar, och 
  
 4.göra strategiska riskbedömningar avseende manipulation av sporthändelser. 
  
 563 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2017:30 
  
 12 § Den nationella plattformen ska bestå av representanter för Spel- myndigheten, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Finans- departementet, Riksidrottsförbundet, Svenska Fotbollförbundet samt branschorganisation som representerar spelföretag som anordnar vadhållning. 
  
 Bemyndiganden 
  
 13 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om 
  
 1.krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, 
  
 2.förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning, och 
  
 3.andra krav för spelets bedrivande för att spelet ska anses an- ordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 På regeringens vägnar 
  
 564 
  
 Bilaga 7 
  
 Förordning om landbaserat kommersiellt spel 
  
 utfärdad den XX 2018. 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 8 kap. spellagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). 
  
 I denna förordning avses med 
  
 1.Bakomspel: fler än en spelare gör insatser avseende en och sam- ma vinstchans. En av spelarna är huvudspelare och övriga är bakom- spelare. 
  
 2.Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller led- ning enligt 3 kap 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000). 
  
 565 
  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2017:30 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 8 kap. spel- lagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att 
  
 1.sökanden är en myndig person som har hemvist, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller  
 EES-land, 
  eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen, 
  
 2.sökanden inte är försatt i konkurs, 
  
 3.någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, under- kastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken, 
  
 4.sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 5.företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 6.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten, 
  
 7.sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och 
  
 8.företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga. 
  
 Kasinospel i form av roulettspel, tärningsspel och kortspel 
  
 4 § Följande spel får omfattas av licens enligt 8 kap. 2 § spellagen (2018:000) 
  
 1.Black Jack samt varianter därav, 
  
 2.Punto Banco, 
  
 3.Roulett, 
  
 4.Tärning samt varianter därav, 
  
 5.kortspel där spelaren spelar mot bank, och 
  
 6.bakomspel och tilläggsspel till 1 och tilläggspel till 5. 
  
 5 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel med licens enligt 8 kap. 2 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/4000 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten på 
  
 566 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 7 
  
 varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel får uppgå till högst 1/100 prisbasbelopp. 
  
 6 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i kort- spel med licens enligt 8 kap. 2 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/400 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet i kortspel får uppgå till högst 1/250 prisbasbelopp. 
  
 Varuspelsautomater 
  
 7 § Vid ansökan om licens att anordna spel på varuspelsautomater behöver sökanden inte styrka att denne har tillräcklig kapitalstyrka enligt 3 § punkten 7. 
  
 8 § Om Spelmyndigheten i ett ärende om licens att anordna spel på varuspelsautomater enligt 8 kap. 3 § spellagen (2018:000) begär att sökanden ska ge in certifikat, intyg eller annan liknande handling som visar att ett visst tillståndskrav är uppfyllt, ska myndigheten godta motsvarande handling från en annan stat inom EES. Myndigheten får dock begära en  
 icke-auktoriserad 
  översättning av handlingen till svenska. 
  
 9 § I ett ärende om licens att anordna spel på varuspelsautomater en- ligt 8 kap. 3 § spellagen (2018:000) ska ett beslut meddelas av Spel- myndigheten inom två månader efter det att en fullständig ansökan kom in till myndigheten. Om det är nödvändigt på grund av utred- ningen av ärendet, får handläggningstiden vid högst ett tillfälle för- längas med högst två månader. Sökanden ska informeras om skälen för att handläggningstiden förlängs innan den ursprungliga tidsfrist- en har gått ut. 
  
 I 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden finns bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett så- dant bevis. 
  
 Ett beslut att förlänga handläggningstiden får inte överklagas. 
  
 567 
  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2017:30 
  
 10 § Värdet av spelaren insats på varje särskild vinstmöjlighet i varu- spelsautomater som avses i 8 kap. 3 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/4000 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje sär- skild vinstmöjlighet i sådant spel får uppgå till högst 1/300 prisbas- belopp. 
  
 Kasinospel i form av kortspel i turneringsform 
  
 11 § Licens enligt 8 kap. 5 § spellagen (2018:000) får ges till följande kortspel: 
  
 1.Texas Hold’em, och 
  
 2.Omaha. 
  
 12 § Värdet av varje deltagares insats i kortspelsturneringar får högst uppgå till 1/40 prisbasbelopp. 
  
 13 § Av vinstpotten får högst 50 procent utgöras av andra medel än av spelarna gjorda insatser. 
  
 Bemyndiganden 
  
 14 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om andra krav på spelets bedrivande för att det ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 På regeringens vägnar 
  
 568 
  
 Bilaga 8 
  
 Förordning om spel på fartyg i internationell trafik 
  
 utfärdad den XX 2018. 
  
 Regeringen föreskriver följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 9 kap. spellagen (2018:000). 
  
 Definitioner 
  
 2 § Med företrädare avses i denna förordning den som har kvalifi- cerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen (2018:000) och 4 § spelförordningen (2018:000). 
  
 Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som i övrigt används i förordningen samma betydelse som i spellagen. 
  
 Allmänt om licens 
  
 Ansökan 
  
 3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 9 kap. spel- lagen (2018:000) ska spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att 
  
 569 
  
 Bilaga 8 
  
 SOU 2017:30 
  
 1.sökanden är en myndig person som har hemvist, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller  
 EES-land, 
  eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen, 
  
 2.sökanden inte är försatt i konkurs, 
  
 3.någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, under- kastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken, 
  
 4.sökanden har den organisation som krävs för att driva den pla- nerade verksamheten, 
  
 5.företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten, 
  
 6.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reg- lerar verksamheten, 
  
 7.sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och 
  
 8.företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga. 
  
 Kasinospel i form av roulettspel, tärningsspel och kortspel 
  
 4 § Följande kasinospel får omfattas av licens enligt 9 kap. 1 § spel- lagen (2018:000) 
  
 1.Amerikansk Roulett, 
  
 2.Black Jack, 
  
 3.Fransk Roulett, 
  
 4.Tärning, och 
  
 5.tilläggsspel till 2. 
  
 5 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel med licens enligt 9 kap. 1 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/4000 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel får uppgå till högst 1/100 prisbasbelopp. 
  
 6 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i kort- spel med licens enligt 9 kap. 1 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/400 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinst- möjlighet i kortspel får uppgå till högst 1/250 prisbasbelopp. 
  
 570 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 8 
  
 Kasinospel i form av kortspel i turneringsform 
  
 7 § Licens enligt 9 kap. spellagen (2018:000) avseende kortspel i tur- neringsform får ges till följande kortspel 
  
 1.Texas Hold’em, och 
  
 2.Omaha. 
  
 8 § Värdet av varje deltagares insats i kortspelturneringar får högst uppgå till 1/40 prisbasbelopp. 
  
 9 § Av vinstpotten får högst 50 procent utgöras av andra medel än av spelarna gjorda insatser. 
  
 Penning- och värdeautomater 
  
 10 § På varje fartyg får ges licens till högst 75 penning- eller värde- automater. 
  
 11 § Sådant penning- och värdeautomatspel som avses i 9 kap. spel- lagen (2018:000) får omfattas av licens under förutsättning att 
  
 1.värdet av spelaren insats på varje särskild vinstmöjlighet upp- går till högst 1/4000 prisbasbelopp, 
  
 2.värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/200 prisbasbelopp, 
  
 3.varje insats ska ge samma vinstchans oberoende utfallet av före- gående spel, 
  
 4.att sökanden åtar sig att tillämpa samma regler på internatio- nellt vatten som på svenskt vatten, och 
  
 5.värdet av vinsterna motsvarar minst 85 procent av insatsernas värde. 
  
 Med undantag av vad som framgår i första stycket punkten 2 får det på fartyget finnas högst tio penning- och värdeautomater där den högsta vinsten vid varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst 1/40 prisbasbelopp. 
  
 Vad som framgår i första stycket punkten 3 hindrar dock inte att ett spel får vara beroende av det närmast föregående spelet om detta i sin tur inte har varit beroende av ett tidigare spel och inte heller har gett spelvinst. 
  
 571 
  
 Bilaga 8 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bemyndigande 
  
 12 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om andra krav på spelets bedrivande för att det ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019. 
  
 På regeringens vägnar 
  
 572 
  
 Bilaga 9 
  
 573 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 574 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 575 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 576 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 577 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 578 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 579 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 580 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 581 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 582 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 583 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 584 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 585 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 586 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 587 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 588 
  
 SOU 2017:30 
  
 Bilaga 9 
  
 589 
  
 Bilaga 9 
  
 SOU 2017:30 
  
 590 
  
 Statens offentliga utredningar 2017 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1.För Sveriges landsbygder 
  
 –en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. N. 
  
 2.Kraftsamling för framtidens energi. M. 
  
 3.Karens för statsråd och statssekreterare. Fi. 
  
 4.För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det folkhälsopolitiska ramverket. S. 
  
 5.Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2. S. 
  
 6.Se barnet! Ju. 
  
 7.Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag 
  
 i brottmål – en bättre hantering av stora mål. Ju. 
  
 8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. M. 
  
 9.Det handlar om oss. 
  
 –unga som varken arbetar eller studerar. U. 
  
 10.Ny ordning för att främja god sed och hantera oredlighet i forskning. U. 
  
 11.Vägskatt. Volym 1 och 2. Fi. 
  
 12.Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. Ju. 
  
 13.Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Fi. 
  
 14.Migrationsärenden 
  
 vid utlandsmyndigheterna. Ju. 
  
 15.Kvalitet och säkerhet 
  
 på apoteksmarknaden. S. 
  
 16.Sverige i Afghanistan  
 2002–2014. 
  UD. 
  
 17.Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. Ju. 
  
 18.En nationell strategi för validering. U. 
  
 19.Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan 
  
 för unga arbetslösa. A. 
  
 20.Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning. U. 
  
 21.Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. S. 
  
 22.Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. M. 
  
 23.digitalforvaltning.nu. Fi. 
  
 24.Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? A. 
  
 25.Samlad kunskap – stärkt handläggning. S. 
  
 26.Delningsekonomi. På användarnas villkor. Fi. 
  
 27.Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet. Fi. 
  
 28.Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. A. 
  
 29.Brottsdatalag. Ju 
  
 30.En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. Fi. 
  
 Statens offentliga utredningar 2017 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. [19] 
  
 Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? [24] 
  
 Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. [28] 
  
 Finansdepartementet 
  
 Karens för statsråd och statssekreterare. [3] Vägskatt. Volym 1 och 2. [11] 
  
 Finansiering av infrastruktur med privat kapital? [13] 
  
 digitalforvaltning.nu. [23] 
  
 Delningsekonomi. På användarnas villkor. [26] 
  
 Vissa frågor inom fastighets- och stämpel- skatteområdet. [27] 
  
 En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. [30] 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Se barnet! [6] 
  
 Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora mål. [7] 
  
 Att ta emot människor på flykt. Sverige hösten 2015. [12] 
  
 Migrationsärenden 
  
 vid utlandsmyndigheterna.[14] 
  
 Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. [17] 
  
 Brottsdatalag. [29] 
  
 Miljö- och energidepartementet 
  
 Kraftsamling för framtidens energi. [2] 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. [8] 
  
 Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi. [22] 
  
 Näringsdepartementet 
  
 För Sveriges landsbygder 
  
 – en sammanhållen politik för 
  
 arbete, hållbar tillväxt och välfärd. [1] 
  
 Socialdepartementet 
  
 För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det 
  
 folkhälsopolitiska ramverket. [4] 
  
 Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2.[5] 
  
 Kvalitet och säkerhet 
  
 på apoteksmarknaden. [15] 
  
 Läs mig! Nationell kvalitetsplan 
  
 för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. [21] 
  
 Samlad kunskap – stärkt handläggning. [25] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Det handlar om oss. 
  
 – unga som varken arbetar eller studerar. [9] 
  
 Ny ordning för att främja god sed 
  
 och hantera oredlighet i forskning. [10] En nationell strategi för validering [18] 
  
 Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till hög­ skoleutbildning. [20] 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Sverige i Afghanistan  
 2002–2014. 
  [16]