Innovationsupphandling 
 Innovationsupphandling 
 Betänkande av Innovationsupphandlingsutredningen 
 Stockholm 2010 
 SOU 2010:56 
 SOU och Ds kan köpas från Harrell kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Harrell Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice 
 Tryckt av Reid AB 
 Stockholm 2010 
 ISBN  
 978-91-38-23432-7 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Galloway 
 Regeringen beslutade den 10 december 2009 att tillsätta en utred- ning med uppdrag att utreda förutsättningarna för ökad tillämpning av innovationsupphandling i Sverige, direktiv 2009:104. Samma dag utsågs Patterson till särskild utredare. 
 Utredningen antog namnet Innovationsupphandlingsutredningen (N 2009:12). 
 Som experter i utredningen förordnades den 9 februari 2010 upphandlingssakkunnige King, kanslirådet Stewart, chefsjuristen Lutz, experten Jones, enhetschefen  
 Jones, utredaren Brown, departements- sekreteraren Black, verksamhetsansvarige Davis, t.f. chef  
 IT-upphandlingen 
  Hall och rådgivaren Lawson. Den 4 april 2010 entledigades Lutz från sitt uppdrag. 
 Kanslirådet Fernandez förordnades fr.o.m. den 15 januari 2010 som sekreterare i utredningen. 
 Textredigering och layout har utförts av assistenten Fleming 
 Ç. 
  
 Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande, Innovations- upphandling (SOU 2010:56). 
 Stockholm den 31 augusti 2010. 
 Patterson 
 /Ellen Hausel Heldahl 
 Innehåll 
  
 Förkortningar..................................................................... 
  
 13 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 27 
  
 Utredningens uppdrag........................................................ 
  
 39 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 43 
  
 1 
  
 Bakgrund .................................................................. 
  
 57 
  
 1.1 
  
 Terminologi.............................................................................. 
  
 57 
  
 1.1.1 
  
 Innovation..................................................................... 
  
 57 
  
 1.1.2 
  
 Tjänsteinnovationer...................................................... 
  
 60 
  
 1.1.3 
  
 Innovationsupphandling .............................................. 
  
 62 
  
 1.1.4 
  
 Syftet med upphandlingen ........................................... 
  
 62 
  
 1.1.5 
  
 Innovationsupphandling eller teknikupphandling ..... 
  
 66 
  
 1.1.6 
  
 Miljöanpassad upphandling.......................................... 
  
 67 
  
 1.2 
  
 Historisk tillbakablick ............................................................. 
  
 69 
  
 1.2.1 
  
 Teknikupphandlingens guldålder ................................ 
  
 70 
  
 1.2.2 Tjänsteinnovationer i historiskt perspektiv ................ 
  
 74 
  
 1.2.3 Historiska paralleller till katalytisk 
  
 innovationsupphandling............................................... 
  
 76 
  
 1.2.4 Samhällsförändringar leder till minskad 
  
 innovationsupphandling............................................... 
  
 77 
  
 1.3 
  
 Synen på innovationsprocesser ............................................... 
  
 80 
  
 1.4 
  
 Upphandlingslagstiftningens framväxt................................... 
  
 85 
  
 5 
 Innehåll SOU 2010:56 
  
 1.5 
  
 Tidigare utredningar................................................................. 
  
 89 
  
 1.5.1 
  
 SOU 1976:69 Teknikupphandling............................... 
  
 89 
  
 1.5.2 SOU 1997:88 Upphandling för utveckling ................. 
  
 95 
  
 1.5.3 Regeringens uppdrag till Nutek och Vinnova............. 
  
 98 
  
 1.6 
  
 Europeisk Innovationspolitik................................................ 
  
 103 
  
 1.6.1 
  
 Europa 2020................................................................. 
  
 103 
  
 1.6.2 
  
 Pionjärmarknadsinitiativet ......................................... 
  
 104 
  
 1.6.3 
  
 Digitala agendan.......................................................... 
  
 107 
  
 1.7 
  
 Innovationsupphandling i andra medlemsstater .................. 
  
 107 
  
 1.7.1 
  
 Storbritannien ............................................................. 
  
 108 
  
 1.7.2 
  
 Nederländerna............................................................. 
  
 112 
  
 1.7.3 
  
 Finland......................................................................... 
  
 114 
  
 1.8 
  
 Risker vid innovationsupphandling....................................... 
  
 115 
  
 1.8.1 Risker för upphandlande myndigheter ...................... 
  
 116 
  
 1.8.2 Risker för innovativa företag...................................... 
  
 123 
  
 1.8.3 
  
 Allmänt ........................................................................ 
  
 128 
  
 1.9 
  
 Statsstöd.................................................................................. 
  
 129 
  
 1.9.1 Kommer stödet från offentliga medel?...................... 
  
 129 
  
 1.9.2 Selektivitet eller ekonomiskt gynnande..................... 
  
 130 
  
 1.9.3 
  
 Ekonomisk aktivitet.................................................... 
  
 131 
  
 1.9.4 
  
 Selektivitet ................................................................... 
  
 132 
  
 1.9.5 Snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen... 
  
 133 
  
 1.9.6 Påverka handeln mellan medlemsstaterna ................. 
  
 133 
  
 1.9.7 
  
 EU-kommissionens 
  roll ............................................. 
  
 136 
  
 1.9.8 Särskilda regler för forskning, utveckling och 
  
 innovation (FoU)........................................................ 
  
 137 
  
 2 
  
 Innovationsvänlig upphandling respektive 
  
 innovationsupphandling ............................................ 
  
 145 
  
 3 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande 
  
 regelverk.................................................................. 
  
 147 
  
 3.1 
  
 Innovationsvänlig upphandling ............................................. 
  
 147 
  
 3.2 
  
 Lag (2007:1091) om offentlig upphandling.......................... 
  
 148 
  
 3.3 
  
 Forskning och utveckling ...................................................... 
  
 150 
  
 6 
 SOU 2010:56 Innehåll 
  
 3.4 
  
 Jäv och likabehandling ........................................................... 
  
 153 
  
 3.4.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 157 
  
 3.5 
  
 Inköpscentral.......................................................................... 
  
 158 
  
 3.5.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 159 
  
 3.6 
  
 Konkurrenspräglad dialog ..................................................... 
  
 160 
  
 3.6.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 162 
  
 3.7 
  
 Funktionsupphandling .......................................................... 
  
 162 
  
 3.7.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 165 
  
 3.8 
  
 Anbud med alternativa utföranden....................................... 
  
 166 
  
 3.8.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 167 
  
 3.9 
  
 OPS-lösningar........................................................................ 
  
 167 
  
 3.9.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 169 
  
 4 
  
 Innovationsupphandling............................................ 
  
 171 
  
 4.1 
  
 Förkommersiell upphandling................................................ 
  
 171 
  
 4.2 
  
 Projekttävling......................................................................... 
  
 178 
  
 4.2.1 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 180 
  
 4.3 
  
 Avsiktsförklaring avseende kommande upphandlingar....... 
  
 181 
  
 4.4 
  
 Upphandling av innovationer i enlighet med LOU............. 
  
 184 
  
 4.5 
  
 Katalytisk upphandling.......................................................... 
  
 185 
  
 4.5.1 
  
 Energimyndighetens teknikupphandling .................. 
  
 186 
  
 4.5.2 
  
 Syfte............................................................................. 
  
 189 
  
 4.5.3 
  
 Marknadsöversikt och rimlighetsbedömning ........... 
  
 189 
  
 4.5.4 
  
 Krav och åtaganden .................................................... 
  
 190 
  
 4.5.5 
  
 Utvärdering................................................................. 
  
 192 
  
 4.5.6 
  
 Ekonomisk ersättning ................................................ 
  
 193 
  
 4.5.7 
  
 Verifiering ................................................................... 
  
 194 
  
 4.5.8 
  
 Köp .............................................................................. 
  
 194 
  
 4.5.9 Beträffande rätten för myndigheter att 
  
 genomföra katalytisk upphandling ............................ 
  
 196 
  
 7 
 Innehåll SOU 2010:56 
  
 5 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m.................... 
  
 197 
  
 5.1 
  
 Lag om förkommersiell upphandling.................................... 
  
 197 
  
 5.1.1 
  
 Bakgrund ..................................................................... 
  
 197 
  
 5.1.2 
  
 Likabehandling............................................................ 
  
 198 
  
 5.1.3 
  
 Insyn ............................................................................ 
  
 199 
  
 5.1.4 
  
 Proportionalitet........................................................... 
  
 199 
  
 5.1.5 
  
 Ömsesidigt erkännande .............................................. 
  
 199 
  
 5.1.6 
  
 Överväganden och förslag.......................................... 
  
 200 
  
 5.1.7 
  
 Lagens tillämpningsområde........................................ 
  
 203 
  
 5.1.8 
  
 De grundläggande principerna ................................... 
  
 204 
  
 5.1.9 
  
 En förkommersiell upphandling ................................ 
  
 205 
  
 5.1.10 
  
 Annonsering................................................................ 
  
 208 
  
 5.1.11 
  
 Annonsens och förfrågningsunderlagets innehåll..... 
  
 209 
  
 5.1.12 
  
 Förhandling ................................................................. 
  
 211 
  
 5.1.13 
  
 Ansökan....................................................................... 
  
 211 
  
 5.1.14 
  
 Uteslutning av leverantörer........................................ 
  
 212 
  
 5.1.15 
  
 Underrättelse............................................................... 
  
 213 
  
 5.1.16 
  
 Tilldelning av kontrakt och hävande av avtal ............ 
  
 213 
  
 5.1.17 
  
 Överprövning.............................................................. 
  
 215 
  
 5.1.18 
  
 Lag om allmänna förvaltningsdomstolar ................... 
  
 217 
  
 5.1.19 Sekretesslagen.............................................................. 
  
 217 
  
 5.2 
  
 Innovationskrav i LOU, LUF och LOV .............................. 
  
 218 
  
 5.3 
  
 Dynamiska inköpssystem ...................................................... 
  
 222 
  
 5.3.1 
  
 Bakgrund ..................................................................... 
  
 222 
  
 5.3.2 
  
 Skälen till utredningen förslag.................................... 
  
 224 
  
 6 
  
 Stöd och hjälp till upphandlande myndigheter och 
  
 innovativa företag ..................................................... 
  
 227 
  
 6.1 
  
 Upphandlingsstöd för mera innovationsvänlig 
  
 upphandling ............................................................................ 
  
 227 
  
 6.2 
  
 Upphandlingsstöd vid innovationsupphandling .................. 
  
 229 
  
 6.3 
  
 Ekonomiskt stöd till upphandlande myndigheter och 
  
 enheter i samband med innovationsupphandling................. 
  
 232 
  
 6.4 Vinnovas kostnader................................................................ 
  
 235 
  
 8 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innehåll 
  
 6.5 
  
 Särskilda insatser av vissa statliga myndigheter för 
  
 innovationsupphandlingar..................................................... 
  
 237 
  
 7 
  
 Immaterialrätt och standarder.................................... 
  
 239 
  
 7.1 
  
 Immaterialrätt ........................................................................ 
  
 239 
  
 7.1.1 
  
 Upphovsrätt................................................................ 
  
 239 
  
 7.1.2 
  
 Patent........................................................................... 
  
 240 
  
 7.1.3 
  
 Arbetstagares uppfinningar........................................ 
  
 245 
  
 7.1.4 
  
 Överväganden ............................................................. 
  
 247 
  
 7.2 
  
 Standardisering....................................................................... 
  
 251 
  
 8 
  
 Grön upphandling .................................................... 
  
 257 
  
 8.1 
  
 Om upphandling och miljöaspekter ..................................... 
  
 257 
  
 8.2 
  
 Miljöhänsyn i upphandlingsprocessen.................................. 
  
 257 
  
 8.2.1 
  
 Substitution................................................................. 
  
 260 
  
 8.3 
  
 Innovationsvänlig miljöanpassad upphandling .................... 
  
 262 
  
 8.4 
  
 Miljödriven innovationsupphandling.................................... 
  
 266 
  
 8.5 
  
 Katalytisk grön innovationsupphandling ............................. 
  
 269 
  
 8.6 
  
 Innovationsupphandling av miljölösningar för 
  
 myndighetens eget behov...................................................... 
  
 273 
  
 9 
  
 Innovationer inom vården.......................................... 
  
 275 
  
 9.1 
  
 Många innovationsinitiativ inom hälso- och sjukvården..... 
  
 275 
  
 9.1.1 Vinnova – Innovationsslussar inom hälso- och 
  
 sjukvården ................................................................... 
  
 275 
  
 9.1.2 
  
 Almi............................................................................. 
  
 276 
  
 9.1.3 
  
 CTMH......................................................................... 
  
 277 
  
 9.1.4 Danderyds sjukhus innovation (DS Innovation) ..... 
  
 278 
  
 9.1.5 
  
 Region Skånes innovationssatsning........................... 
  
 280 
  
 9.1.6 
  
 Ellison......................................... 
  
 281 
  
 9.2 
  
 Behovet av samverkan inom hälso- sjukvården.................... 
  
 281 
  
 9.2.1 
  
 Samverkansavtal.......................................................... 
  
 282 
  
 9.2.2 
  
 CE-märkning 
  av medicinteknik................................. 
  
 283 
  
 9.2.3 Mätning av utfall inom den svenska sjukvården ....... 
  
 284 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2010:56 
  
 9.2.4 Den kliniska forskningens betydelse för 
  
 innovationer inom hälso- och sjukvården ................. 
  
 284 
  
 9.2.5 Hinder för innovation i vården .................................. 
  
 285 
  
 9.2.6 LFTP – Stiftelsen Landstingens Fond för 
  
 Teknikupphandling och Produktutveckling ............. 
  
 287 
  
 9.3 
  
 Överväganden och förslag ..................................................... 
  
 291 
  
 10 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur........................... 
  
 295 
  
 10.1 
  
 Infrastukturinvesteringar....................................................... 
  
 295 
  
 10.2 
  
 Forskning och innovationer inom infrastrukturområdet.... 
  
 296 
  
 11 
  
 Möjligheter och konsekvenser .................................... 
  
 303 
  
 11.1 
  
 Exportmöjligheter .................................................................. 
  
 303 
  
 11.1.1 Överväganden.............................................................. 
  
 306 
  
 11.2 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser....................................... 
  
 307 
  
 11.3 
  
 Budgetmässiga effekter av innovationsvänligare 
  
 upphandlingar......................................................................... 
  
 308 
  
 11.4 
  
 Budgetmässiga konsekvenser av förslagen om 
  
 innovationsupphandling......................................................... 
  
 310 
  
 11.5 
  
 Konsekvenser för företag, särskilt små- och medelstora 
  
 företag ..................................................................................... 
  
 311 
  
 11.6 
  
 Konsekvenser för kommunalt självstyre............................... 
  
 312 
  
 11.7 
  
 Konsekvenser för jämställdhet mellan könen....................... 
  
 312 
  
 11.8 
  
 Konsekvenser för integration ................................................ 
  
 313 
  
 11.9 
  
 Konsekvenser för lands- och glesbygd.................................. 
  
 313 
  
 11.10Konsekvenser för Sveriges åtagande inom ramen för 
  
 Europeiska Unionen .............................................................. 
  
 313 
  
 10 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innehåll 
  
 12 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 315 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag om förkommersiell upphandling............... 
  
 315 
  
 12.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:298) om 
  
 allmänna förvaltningsdomstolar............................................ 
  
 325 
  
 12.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (2009:400) ... 
  
 325 
  
 12.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om 
  
 offentlig upphandling ............................................................ 
  
 326 
  
 12.5 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter 
  
 och posttjänster...................................................................... 
  
 326 
  
 12.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:962) om 
  
 valfrihetssystem...................................................................... 
  
 327 
  
 Referenser ...................................................................... 
  
 329 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1  
 Kommittédirektiv ........................................................... 
  
 335 
  
 Bilaga 2  
 Utdrag ur Konkurrensverkets rekommendationer beträffande hänsyn till småföretag vid upphandling ... 345 
 11 
 Förkortningar 
  
 AAKU 
  
 Avsiktsförklaring avseende kommande upphandling 
  
 CE 
  
 Conformité Européenne 
  
 CPV 
  
 Kommissionens nomenklatur för varor, tjänster och byggentreprenader 
  
 CTHM 
  
 Centrum för teknik i medicin och hälsa 
  
 Dir. 
  
 direktiv 
  
 DS Innovation 
  
 Danderyds sjukhus Innovation 
  
 EES 
  
 Europeiska ekonomiska samarbetsområdet 
  
 EG 
  
 Europeiska gemenskapen 
  
 EPO 
  
 European Patent Office 
  
 ESO 
  
 europeiska standardiseringsorganisationerna 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 FEUF 
  
 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 
  
 FL 
  
 firmalagen (1974:156) 
  
 FMV 
  
 Försvarets materielverk 
  
 FoU 
  
 forskning och utveckling 
  
 GATT 
  
 General Agreement on Tariffs and Trade 
  
 HSL 
  
 Hälso- och sjukvårdslagen(1982:763) 
  
 IETF 
  
 Internet Engineering Task Force 
  
 IVA 
  
 Ingenjörsvetenskapsakademin 
  
 KI 
  
 Karolinska institutet 
  
 KL 
  
 kommunallagen 
  
 KL 
  
 Kommunallagen (1991:900) 
  
 KTH 
  
 Kungliga Tekniska Högskolan 
  
 LAU 
  
 lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar 
  
 Lf 
  
 Landstingsförbundet 
  
 LFTP 
  
 Stiftelsen Landstingens Fond för Teknikupphandling och 
  
 Produktutveckling 
  
 Lfu 
  
 lag om förkommersiell upphandling 
  
 LOU 
  
 lagen (2007:1091) om offentlig upphandling 
  
 LOV 
  
 lagen (2008:962) om valfrihetssystem 
  
 13 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2010:56 
  
 LUF 
  
 lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, 
  
 transporter och posttjänster 
  
 ML 
  
 mönsterskyddslagen (1970:485) 
  
 Nivo 
  
 Nätverket för Innovationer inom Vård och Omsorg 
  
 NOU 
  
 Nämnden för offentlig upphandling 
  
 Nutek 
  
 Verket för näringslivsutveckling 
  
 OPS 
  
 offentlig privat samverkan 
  
 PCT 
  
 Patent Cooperation Treaty 
  
 PL 
  
 patentlagen (1967:837) 
  
 prop. 
  
 regeringens proposition 
  
 PRV 
  
 Patent- och registreringsverket 
  
 RRV 
  
 Riksrevisionsverket 
  
 SekrL 
  
 sekretesslagen 
  
 SFS 
  
 Svensk författningssamling 
  
 SKL 
  
 Sveriges kommuner och lansting 
  
 SLL 
  
 Stockholms läns landsting 
  
 SME 
  
 små och medelstora företag 
  
 SOU 
  
 statens offentlig utredningar 
  
 Spri 
  
 Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut 
  
 STU 
  
 Styrelsen för teknisk utveckling 
  
 TED 
  
 Tenders Electronic Daily 
  
 TUK 
  
 Teknikupphandlingskommittén 
  
 URL 
  
 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk 
  
 VML 
  
 varumärkeslagen (1960:644) 
  
 VR 
  
 Vetenskapsrådet 
  
 WTO 
  
 World Trade Organization 
  
 ÄLOU 
  
 äldre lagen (1992:1528) om offentlig upphandling 
  
 14 
 Sammanfattning 
 Uppdraget 
 Utredningen har fått uppdraget att utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i Sverige samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. 
 De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling. Detta kan även främja innova- tionsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i närings- livet. 
 Innovationsbegrepp 
 Under senare år har begreppet efterfrågestyrda innovationsprocesser allt mera kommit i fokus för diskussionen om hur Europa ska kunna bli mera innovativt. Forskning har visat att många sammanhang där det finns en manifesterad efterfrågan på nya lösningar tenderar innovation att ske. Givetvis är den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden genom forskning avgörande för innovationsförutsättningarna, men det är inte alltid att kunskapen omvandlas till innovationer som sedan ligger till grund för entreprenörskap. Manifesterad efterfråga på lösningar av specifika problem är däremot ofta grunden för kommersiellt framgångsrika innovationer. 
 Innovationsupphandling benämndes tidigare teknikupphandling och förekom i förhållandevis stor utsträckning under  
 1900-talet 
  fram till  
 1980-talet. 
  Kända exempel som ofta nämns i diskussionen om innovationsupphandling även i dag är samarbetet mellan å ena sidan statliga verk som Vattenfallsverket, SJ, Televerket och FMV och å andra sidan innovativa företag som ASEA, Reed och Saab. Utredningen har konstaterat att detta nära samarbete var mycket betydelsefullt för en del företags möjligheter att utvecklas men att 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:56 
  
 huvuddelen av den snabba expansionen av högteknologisk svensk exportindustri under efterkrigstiden inte kan tillskrivas teknikutveck- ling genom offentliga beställningar. 
 Sverige är i många avseenden ett annorlunda land 2010 än 1980. Det finns inte förutsättningar att återskapa relationerna mellan stat och privata företag som fanns vid den tiden. Det vore inte heller till fördel för Sveriges utveckling. I dag gäller det i stället att utnyttja de förutsättningar som finns för att utveckla den offentliga sektorns effektivitet och samtidigt stärka de innovativa företagens konkurrens- kraft. Det finns annars en risk att det uppstår en slags innovations eftersläpning inom delar av offentlig sektor om inte den offentliga upphandlingen efterfrågar nya lösningar på samma sätt som sker på den privata marknaden. 
 Utredningen har konstaterat att det är viktigt att beakta två parallella ansatser beträffande förutsättningarna att skapa bättre möjligheter för innovationer inom offentlig upphandling. 
  
 Innovationsvänlig upphandling. 
  
 Innovationsupphandling. 
  
 Innovationsvänlig upphandling 
 Den viktigaste aspekten är att i princip  
 all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig 
 . Med innovationsvänlig menas att vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genomförs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Ut- redningen har erfarit att det finns en oro främst bland innovativa företag men även inom offentlig sektor att många upphandlingar i det närmaste slentrianmässigt utformas så att den upphandlande myndighet eller enheten efterfrågar samma lösning som vid den senaste upphandlingen. Det finns inom ramen för de vanliga upp- handlingsförfaranden inom LOU/LUF goda förutsättningar att göra upphandlingarna mera innovationsvänliga. Det handlar mycket om hur myndigheten beskriver sina behov och vilka alternativa lösningar som myndigheten är beredd att pröva. Användning av funktionsupphandling kan också vara innovationsvänliga. De nyligen genomförda förändringar i upphandlingslagstiftningen som innebär möjligheter att skapa inköpscentraler och nyttja upphandlingsför- farandet konkurrenspräglad dialog kan också uppmuntra till mera innovationsvänliga upphandlingar. Utredningen anser även att 
 16 
  
 SOU 2010:56 
  
 Sammanfattning 
  
 regeringen bör återkomma med förslag avseende införande av dynamiska upphandlingssystem i den svenska upphandlingslagstift- ningen. 
 Innovationskrav i upphandlingslagstiftningen 
 För att understryka betydelsen av att upphandlande myndigheter beaktar innovationsfrågorna i sitt upphandlingsarbete föreslår utredningen att en lagändring i LOU, LUF respektive LOV. Den 15 juli 2010 genomfördes lagändringar i LOU och LUF varvid det infördes bestämmelser om att upphandlande myndigheter och en- heter bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Utredningen föreslår att på samma sätt bör upp- handlande myndigheter och enheter också ta innovationshänsyn om upphandlingens art motiverar detta. Användningen av ordet bör innebär att frågan inte kan bli föremål för domstolsprövning. Det ska ses som en uppmaning från lagstiftaren till upphandlande myndigheter och enheter. 
 Information och vägledning 
 För att åstadkomma den önskade attitydförändringen hos upp- handlande myndigheter och enheter är inte lagändringen i sig till- räcklig, det krävs också förbättrad information och vägledning. I detta sammanhang är utformningen av och verksamheten inom det statliga upphandlingsstödet av stor betydelse. Regeringen har nyligen givit Statskontoret i uppdrag att lägga förslag om upphandlings- stödets organisation. Utredningen avstår därför från specifika förslag, men vill understryka vikten av ett väl fungerande upphandlingsstöd. 
 Innovationsupphandling 
 Beträffande innovationsupphandling, som i utredningens direktiv beskrivits som upphandling av i förväg okända lösningar på ett de- finierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad, kan utredningen konstatera att detta i dag sker i mycket begränsad omfattning. Dagens upphandlingslag- stiftning förhindrar inte innovationsupphandling men begränsar dock till en del möjligheterna för offentliga organ att aktivt arbeta 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:56 
  
 med att få fram nya lösningar genom ett nära samarbete med innovativa företag. 
 Förkommersiell upphandling 
 Utredningen föreslår därför att Sverige bör införa förkommersiell upphandling av forsknings- och utvecklingstjänster. I EU:s upp- handlingsdirektiv, som är helt styrande för de viktiga delarna av den svenska upphandlingslagstiftningen, finns ett undantag för forsknings- och utvecklingstjänster. Möjligheterna att samarbeta med privata innovativa företag är begränsade på grund av EU:s statsstödsregler. I  
 EU-kommissionens 
  meddelande Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa (KOM(2007)799) visar kommissionen att om FoU upphandlas i konkurrens är det möjligt att skapa former där offentlig sektor aktivt kan söka innovationer, inom ramen för statsstödsreglerna. En avgörande skillnad från de bidrag som myndigheter som Vinnova kan ge till innovativa företag är att vid förkommersiell upphandling kan en myndighet inom ramen för uppdraget finansiera utveck- lingen av en produkt fram till kommersialisering. 
 En upphandlande myndighet söker oftast efter innovationer för att lösa ett problem i anslutning till den egna verksamheten. Om en myndighet, som inte hittar på marknaden tillgängliga lösningar, upphandlar ett innovationsarbete för eget behov skapas samtidigt nya möjligheter för de innovativa företagen. Offentlig innovations- upphandling kan skapa förutsättningar för kommersiell expansion och export. 
 Lag om förkommersiell upphandling 
 Utredningen föreslår att det införs en ny upphandlingslag, lag om förkommersiell upphandling. Lagen är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de upphandlande myndigheter eller enheter som vill upphandla forsknings- och utvecklingstjänster. Lagen tillförsäkrar att de myndigheter/enheter som vill upphandla  
 FoU-tjänster 
  följer de grundläggande principerna enligt  
 EU-rätten. 
  Dessa är likabehand- ling, insyn, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. 
 18 
  
 SOU 2010:56 
  
 Sammanfattning 
  
 Nationell databas 
 Den upphandlande myndigheten eller enhet som vill genomföra en förkommersiell upphandling har enligt lagen och  
 EU-rätten 
  en skyldighet att annonsera. Med anledning av detta föreslår utred- ningen att det införs en nationell databas för förkommersiell upp- handling. I databasen, som enligt förslaget ska handhas av Vinnova, ska annonsen och förfrågningsunderlaget offentliggöras. 
 Annonsens innehåll 
 Av annonsen ska framgå den forsknings- och utvecklingstjänst som efterfrågas samt tidsfrister för inkommande av produktidé. Intres- serade leverantörer ska ges skälig tid att inkomma med ansökan om deltagande i den förkommersiell upphandlingen. I förfrågningsunder- laget ska framgå hur den upphandlande myndigheten eller enheten avser att förfara med de olika faserna, hur urvalet kommer att gå till, principerna för den ekonomiska ersättningen samt övriga villkor. 
 Förhandling 
 Den upphandlande myndigheten eller enheten får förhandla med sökanden och leverantörer i alla faser av den förkommersiella upp- handlingen. 
 Ansökan 
 En leverantör har rätt att lämna in en ansökan om att få delta i en förkommersiell upphandling och får inte uteslutas endast på grund av krav på att leverantören ska vara en fysisk eller juridisk person. Även grupper av leverantörer har rätt att lämna en sådan ansökan. 
 Bestämmelserna i 10 § förvaltningslagen (1986:223) om inkom- mande handlingar ska tillämpas när en ansökan om deltagande i en förkommersiell upphandling inkommer. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:56 
  
 Uteslutning av leverantörer 
 I den föreslagna lagen införs bestämmelser som reglerar under vilka omständigheter den upphandlande myndigheten eller enheten får utesluta leverantörer från deltagande i en förkommersiell upphand- ling. 
 Underrättelse 
 Den upphandlande myndigheten eller enheten ska snarast möjligt skriftligen underrätta sökanden om de beslut som fattats om att tilldela kontrakt och skälen för beslutet. En sådan underrättelse ska även lämnas om myndigheten beslutar att avbryta den förkom- mersiella upphandlingen. 
 Tilldelning av kontrakt 
 En upphandlande myndighet eller enhet ska teckna kontrakt med de leverantörer som lämnat ansökningar som på det mest tro- värdiga sättet kunnat ge vid handen att de har förutsättningar att genomföra uppdraget. Minst två leverantörer ska antas. Avtalet innebär oftast i praktiken att leverantören i en första fas ska göra en förstudie. Den upphandlande myndigheten eller enheten kan efter avslutat första fas erbjuda de leverantörer som lämnat de mest ändamålsenliga lösningarna att övergå i en andra fas, prototypfas. En upphandlande myndighet eller enhet kan efter avslutad andra fas erbjuda de leverantörer som lämnat de mest ändamålsenliga lösningar att övergå i en tredje fas, ursprunglig utveckling av en begränsad första serie produkter i form av testserie. 
 Om myndigheten efter ett urval efter fas ett eller två beslutat att upphöra med arbete beträffande en viss produktidé ska myndigheten avbryta samarbetet med leverantören. 
 Överprövning 
 En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att den förkom- mersiella upphandlingen ska göras om eller att rättelse ska vidtas. En ansökan ska inges skriftligen. En ansökan får inte prövas efter 
 20 
  
 SOU 2010:56 
  
 Sammanfattning 
  
 det att tio dagar gått från det att den upphandlande myndigheten eller enheten lämnat underrättelse till sökande. 
 Beslut om att avbryta samarbetet efter ett urvalsförfarande kan inte överklagas enligt lag om förkommersiell upphandling. 
 Om den upphandlande myndigheten eller enheten har brutit mot de grundläggande principerna eller någon annan bestämmelse i lagen och detta medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. 
 Om den totala kontraktsbeloppet per leverantör understiger fyra pris basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring kan en förkommersiell upphandling inte överklagas. 
 Katalytisk upphandling 
 I vissa sammanhang har en myndighet en uppgift att påverka för- hållanden i samhället i en bestämd riktning. Då kan det finnas skäl att stimulera att nya lösningar sprids till olika användare som företag, kommuner och privatpersoner. Utredningen har valt att använda begreppet katalytisk upphandling för företeelsen när en myndighet stimulera tillkomsten av innovationer eller spridning av nya varor eller tjänster, produkter genom ett systematiskt arbete med utveckling och utvärdering i syfte att påverka marknaden. Energimyndigheten har under ett par decennier haft ett system med s.k. tekniktävlingar i syfte att få fram energibesparande produkter. Detta har medverkat till att få fram förbättrad teknik på ett antal olika område som medför minskad energiförbrukning. Därefter har olika aktörer; privata företag, privatpersoner och upphandlande myndigheter själva tagit beslut om inköp/upphandling utifrån resultatet i tekniktävlingen. 
 Att genomföra en katalytisk upphandling medför ett avsteg från principen att offentliga organ inte ska förorda varor eller tjänster från vissa producenter. Därför bör katalytisk upphandling bara nyttjas när det finns starka skäl, och en sådan process måste genom- föras med stor eftertanke. Vissa statliga myndigheter kan inom ramen för ett övergripande ansvar ha anledning att överväga katalytisk upphandling. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa sammanhang kan finnas skäl även för kommuner och landsting genomföra katalytisk upphandling. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:56 
  
 Utredningen ser en potential för innovationsupphandling inom främst tre stora områden; infrastruktur, hälso- och sjukvård och miljö. 
 Infrastruktur 
 Den 1 april bildades Trafikverket som dels har ett övergripande ansvar för frågor kring infrastruktur för transporter, dels äger och förvaltar en stor del av vägnätet och hela järnvägsnätet. Banverket och Vägverket har tidigare bedrivit ett forsknings- och innova- tionsarbete inom ramen för sina ansvarsområden. Det nya Trafik- verket har för avsikt att ytterligare utveckla detta arbete. Innova- tionsupphandling i olika former, inte minst förkommersiell upphandling skulle vara ett tillskott i Trafikverkets arbete med efterfrågestyrd forsknings- och innovationsarbete. Den utveckling av nya lösningar som sker kan också vara till fördel för kommunala väghållare. 
 Vård 
 Sverige saknar en nationell sammanhållen innovations- och innova- tionsupphandlings politik inom hälso- och sjukvårdsområdet som kan bidra till erfarenhetsutbyte och utvärderingar av innovationer och innovationsupphandlingar i vården. Utredningen föreslår därför och att en tidsbegränsad delegation inrättas för att föreslå och bygga upp bättre institutionella och kunskapsmässiga förutsättningar för innovationer och innovationsupphandling inom hälso- och sjukvårds- området. Delegationen bör bestå av representanter för landstingen, SKL, medicinsktekniska företag, universitet/högskola och staten. 
 Miljö 
 Under senare år har intresset hos olika myndigheter, inte minst kommunala, för s.k. grön upphandling ökat betydligt. Grön eller miljöanpassade upphandling är oftast innovationsvänlig upphandling genom att vara öppen för nya lösningar. Under förutsättning att grön upphandling är långsiktigt trovärdig, genom att baseras på relevanta miljökriterier och ta hänsyn till produktens övriga egen- 
 22 
  
 SOU 2010:56 
  
 Sammanfattning 
  
 skaper, kommer det att vara intressant för företag att utveckla nya varor och tjänster med förbättrade miljöegenskaper. Miljöstyrnings- rådet bistår upphandlande myndigheter och enheter genom att med- verka till att utarbeta relevanta kriterier. 
 Det finns behov av innovationsupphandling inom miljöområdet, när en upphandlande myndighet eller enhet söker en lösning på ett specifikt problem, antingen för egen användning eller i form av en katalytisk upphandling, som har till mål att sprida mera miljö- anpassade lösningar på marknaden. Även här har utredningen dragit slutsatsen att förkommersiell upphandling kan vara ett värdefullt instrument där den offentliga sektorn kan medverka till att finansiera utvecklingsarbetet genom kontrakt inom ramen för en förkommersiell upphandling. 
 Avsiktsförklaring avseende kommande upphandling  
 - 
  
 AAKU 
 Ett förfarande som kan vara betydelsefullt inte minst när det gäller ansträngningar att få fram miljöanpassade innovationer, är avsikts- förklaring avseende kommande upphandling – AAKU, det som på engelska kallas forward commitment procurement. Det är juri- diskt icke bindande men moraliskt förpliktigande utfästelse som en upphandlande myndighet/enheter gör. Om det kommer en ny lösning förbättrade egenskaper kommer myndigheten/enheten att upphandla produkten, under förutsättning att den uppfyller ett antal andra krav, t.ex. beträffande pris och funktion. AAKU har givetvis störst effekt på marknadens innovationsarbete om det är flera upphandlande myndigheter eller enheter som överenskommer om likalydande utfästelser. Ännu större effekt nås givetvis om sådana utfästelser kan göras på europeisk nivå. Inte minst när det gäller kommunal och landstingskommunal upphandling borde AAKU kunna få stor betydelse för att medverka till att skapa miljöinnovationer. 
 Vinnovas roll 
 Beträffande innovationsupphandling, kanske främst förkom- mersiell upphandling, är det utredningens uppfattning att det finns betydande potentiella besparingar genom att finna nya lösningar på 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:56 
  
 specifika problem. Detta gör att det finns incitament för upp- handlande myndigheter/enheter att själva arbeta med och finansiera förkommersiell upphandling. Emellertid har nästan alla myndig- heter upphört med innovationsupphandling och metoden att nyttja förkommersiell upphandling är ny. Därför menar utredningen att det är nödvändigt dels med en kompetensuppbyggnad, dels med ekonomiska incitament. Innovationsupphandling är ett förfarande som kräver hög kompetens från den upphandlande myndigheten eller enhetens sida. Utredningen föreslår därför att Vinnova ska få ett övergripande ansvara för att främja innovationsupphandling. Vinnova bör med hjälp av den myndighet som kommer att ha ansvar för upphandlingsstödet att bistå olika myndigheter med kompetens vid innovationsupphandling. För att underlätta före- komsten av innovationsupphandling bör det också vara möjligt för Vinnova att under vissa omständigheter ge bidrag till upphandlande myndigheter/enheter för att täcka en del av deras merkostnader för upphandlingsprocessen i samband med innovationsupphandling. I en del fall, när det samhällsekonomiska värdet av att en ny lösning kan tas fram är betydande, bör Vinnova även kunna ge bidrag till själva anskaffningskostnaderna. 
 Vinnova har i kontakter med utredningen uttryckt ett starkt intresse att arbeta med innovationsupphandling och utredningen bedömer därför att Vinnova redan under kommande budgetår bör kunna påbörja arbetet med att bygga upp kompetens kring innova- tionsupphandling. Vinnovas regelverk bör anpassas för att tydlig- göra möjligheterna till ekonomiskt stöd till upphandlande myndig- heter. Omfattningen av verksamhet måste fastställas dels utifrån intresset hos olika upphandlande myndigheter/enheter, dels utifrån Vinnovas anslagsmässiga situation. Medelsberäkning och medels- allokering måste göras successivt och bör ske inom ramen för Vinnovas arbete samt vara föremål för dialog med Regerings- kansliet. 
 Konsekvensanalys 
 Utredningens direktiv föreskriver att utredningens förslag ska vara finansierade och icke kostnadsdrivande. En ökad användning av innovationsvänlig upphandling är, enligt utredningens förslag, inte kostnadsdrivande, tvärtom torde en öppenhet för nya lösningar skapa förutsättningar för minskade kostnader och ökad kvalitet. De 
 24 
  
 SOU 2010:56 
  
 Sammanfattning 
  
 potentiella fördelarna överväger de ökade kostnaderna för själva upphandlingen som kan betingas av mer innovationsvänliga krav. 
 Utredningen har genomfört sedvanliga konsekvensanalyser. Därvid har utredningen dragit slutsatsen att det inte innebär någon öka regleringsbörda för företag att det öppnas nya möjligheter att sälja till offentlig sektor. Lagen om förkommersiell upphandling är utformad för att vara enkel att tillämpa och tillåta dialog och för- handlingar mellan upphandlande myndighet/enheter och leveran- törer. Förslagen innebär ingen öka ekonomisk belastning för kom- munerna, tvärtom ökar kommunernas och landstingens möjligheter att agera för att upphandla lösningar på sina problem. Vad gäller Sveriges förpliktelser inom ramen för EU är lagförslaget beträffande förkommersiell upphandling utformat just för att tillse att Sverige fullt ut lever upp till de fördragsmässiga förpliktelserna. 
 25 
 Summary 
 The mission of the Innovation Procurement Inquiry 
 This Inquiry was commissioned by the Swedish government on December 10, 2009, to investigate the conditions for public innovation procurement in Sweden and put forward proposals for measures to increase the application of innovation procurement. 
 In its directives to the Inquiry, the Government stressed that the proposed Pearson aim to strengthen the quality and efficiency of public services in its broadest sense with the support of innovation procurement. Such a process can also stimulate innovation and thus enhance conditions for structural changes in the private sector. 
 Innovation Concepts 
 In recent years the concept of  
 demand-driven 
  innovation processes has increasingly come into focus within the discussion on how Europe can become more innovative. Research has shown that in many situations where there is a manifest demand for new solutions, innovations tends to emerge. Of course, the  
 long-term 
  building of a knowledge base through research is an essential requirement for innovation, but new knowledge is not automati- cally transformed into innovations that then form the basis for an entrepreneurship. A manifest demand for new solutions to specific problems, however, is often the basis for commercially successful innovation processes. 
 Innovation procurement was formerly known as technology procurement and were used in Sweden in a relatively large extent from the beginning of the last century until the 1980s. Well known examples that are even today often mentioned in discussions about innovation procurement are the collaboration between government 
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2010:56 
  
 agencies such as Vattenfallsverket (the Royal Waterfall Board), SJ (The Swedish State Railroads), Televerket (Royal Telegraph Agency) and the FMV (Swedish Defense Material Administration) on the one hand and on the other hand, innovative companies like ASEA, LM Ericsson and Saab. The study found that this close cooperation was very important for the development of some enterprises, but that most of the rapid expansion of the  
 high-tech 
  Swedish export industry in the postwar period cannot be attributed to the development of new technology through public procure- ment. 
 Sweden is in many respects, a different country in 2010 than 30 years ago. It is not possible to return to the type of relations between state and private firms that existed in those days. Nor would it be to the advantage of Sweden's development. Today, within the framework of a modern society in the European Union and under the conditions prevailing on globalized markets, the task is to take advantage of the opportunities to develop the public sector while at the same time strengthening competitiveness of innovative businesses. Otherwise there is a risk of a kind of inno- vation lag emerging in parts of the public sector unless the public sector demand for new solutions can be fulfilled in ways resemb- ling conditions on the private market. 
 The Inquiry has determined that it is important to consider two parallel approaches to create better opportunities for innovation in public procurement. 
  
 Innovation-friendly 
  
  procurement. 
  
 Innovation procurement. 
  
 Innovation-friendly 
  procurement 
 The most important aspect is that, in principle, all public procure- ment should be innovation friendly.  
 Innovation-friendly 
  means that under normal procurement procedures, it is important that procurement Kennedy out so that new innovative solutions are not excluded or disadvantaged. The investigation has learned that there is a concern particularly among innovative companies, but also in the public sector that many procurement specifications are routinely designed in such a way that the contracting authority or entity in reality are seeking the same solution that was used for the 
 28 
  
 SOU 2010:56 
  
 Summary 
  
 latest contract. However within the normal procurement pro- cedures, a contracting authority or entity has has good opportu- nities to make procurement more  
 innovation-friendly. 
  The way the authority describes its needs and what alternative solutions that the authority Williams to consider will have great importance. The recent changes in Swedish procurement law, which has opened up to create central purchasing bodies and to utilize competitive dialogue as a procurement procedure may also be beneficial for more  
 innovation-friendly 
  procurement. The Inquiry also suggests that the Government should put forward the prepared proposal for the introduction of dynamic purchasing systems in the Swedish procurement law. 
 To emphasize the importance that contracting authorities and entities take innovation issues into account in their procurement work, the Inquiry proposes an amendment in the procurement legislation. On July 15, 2010 changes Newman made in the procure- ment legislation which introduced provisions for contracting authorities and entities to take environmental and social considera- tions into account in their procurement procedures when suitable. This is not a legally binding provision; it should Turner be regarded as an expression desired by the lawmakers. The Inquiry proposes that in the same way, contracting authorities and entities should take innovation aspects into account in their procurement procedures when suitable. 
 Information and guidance 
 In order to achieve the desired change of attitudes among contract- ing authorities and entities the proposed amendment to the legislation is in itself not sufficient, it also requires improved information and guidance. In this context the design and operation of the government procurement support and advise service is essential. The Government recently gave the Swedish Agency for Public Management the task of submitting proposals for the reorganization of the procurement support and advice service. The Inquiry, therefore, refrains from specific proposals, but stresses the importance of a  
 well-functioning 
  procurement support advice service. 
 29 
  
 Summary 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovation procurement and  
 pre-commercial 
  procurement 
 Innovation procurement, which in the directives to the Inquiry given by the Government, is described as procurement of prior unknown solutions to a defined problem or the need for a solution that is not yet established on any market, is today seldom used in Sweden. The current procurement legislation does not prevent innovation procurement although it poses certain restrictions on the opportunities for public bodies to actively try to generate Young closely with innovative companies. 
 The Inquiry proposes that Sweden should introduce  
 pre-com- 
  mercial procurement of R & private companies, individuals and contracting authorities French take decisions on purchasing or procurement based on the results in the technology completions. 
 Engaging in a catalytic procurement constitutes a digression from the principle that public bodies should not recommend products or services from certain producers. Therefore, the catalytic procurement should only be used when there are strong reasons, and any such process must be conducted with great care. Only a few government agencies have Hernandez given such a role that they have reason to consider using catalytic procurement. Though, it cannot be excluded that in certain circumstances there may also be grounds for local governments to carry out catalytic procurement. 
 Infrastructure 
 The Inquiry envisages a special potential for innovation procure- ment mainly in three major areas: infrastructure, health and environment. 
 On April 1, The Swedish Transport Administration was formed. This agency has overall responsibility for issues related to infra- structure for transport; it partly owns and manages a large part of the road network and the whole rail network. Most of the roles of the Swedish Rail Administration and the Swedish Road Admi- nistration Newman taken over by the new agency. Valdez research and innovation activities. The new Transport Administration intends to further develop this work. Innovation procurement in various forms, not least the pre- commercial procurement would be a complement to the work on  
 demand-driven 
  research and innovation Bell out by the Swedish Transport Administration. The development of new solutions for road transport may also be beneficial to local governments responsible for roads and streets. 
 33 
  
 Summary 
  
 SOU 2010:56 
  
 Healthcare 
 Sweden does not have a national innovation and innovation pro- curement policy in the health care field which can contribute to the exchange of experiences and evaluations of innovations and inno- vation procurement of care. The study proposes that a special commission with a limited duration ought to be established with a task mission to propose and develop better institutional conditions for innovations and innovation procurement in the healthcare field. The delegation should consist of representatives of county councils, the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR), medical equipment industry, universities and ministries. 
 Environment 
 In recent years the popularity of "green procurement has increased significantly among various authorities, especially local govern- ment. Green or environmentally friendly procurement is generally  
 innovation-friendly 
  procurement by being open to new solutions. Provided that green procurement has a  
 long-term 
  credibility, by being based on relevant environmental criteria and taking into account also other characteristics of the product, it will be inte- resting for companies to develop new products and services with enhanced environmental properties. The Swedish Environmental Management Council (SEMCo) assists contracting authorities and entities by developing relevant environmental criteria for pro- curement. 
 There is a need for innovation procurement in the environ- mental field, where a contracting authority or entity is seeking a solution to a specific problem, either for its own use or as a catalytic procurement, which has the goal to spread more environ- mentally friendly solutions to market. This Inquiry has concluded that  
 pre-commercial 
  procurement can be a valuable instrument under which the public sector can help to finance the development work of new environmentally friendly goods and services. 
 34 
  
 SOU 2010:56 
  
 Summary 
  
 Forward Commitment Procurement 
 A procedure that may be important not least in terms of efforts to produce  
 Jordan 
  Hawkins Procurement, where a contracting authority or entity is stating certain intents regarding its future procurement contracts. This is not a legally binding instrument it is merely a morally binding promise by a contracting authority or entity. The authority or entity pledges that it if it will purchase a new solution with improved environmental properties, provided that the product meets a number of other requirements, such as price and function. Forward Commitment Procurement has the greatest effect on market innovation performance if several contracting authorities or entities agree on identical commitments. Even greater effect could of course be achieved if such commitments can be made at Euro- pean level. Especially in the case of municipal and county pro- curement, Forward Commitment Procurement could potentially be significant for helping to create environmental innovations. 
 The role of Vinnova 
 Vinnova (The Swedish Governmental Agency for Innovation Systems) has in its communications with the Inquiry expressed a strong interest to work with innovation procurement and the Inquiry concludes that Vinnova already in the coming financial year should be able to begin work on innovation procurement. The Inquiry proposes that Vinnova should have an overall responsibility to foster innovation procurement. Vinnova should work together with the authority that will have responsibility for procurement support and advice, in order to assist various contracting authorities and entities with expertise regarding inno- vation procurement. 
 In order to facilitate the emergence of innovation procurement it should be possible for Vinnova, under certain circumstances, to provide financial assistance to contracting authorities or entities in order to cover part of their additional costs for the procurement process related to innovation procurement. 
 In some cases, when the  
 socio-economic 
  value of the new solu- tion expected to be generated is significant, Vinnova should also be able to provide grants also for the contract costs. This should be 
 35 
  
 Summary 
  
 SOU 2010:56 
  
 applicable to  
 pre-commercial 
  procurement, especially during the prototype phase. 
 Regulations ruling Vinnova should be amended to clarify the agencys authority to make financial support available to contracting authorities or entities. The scope of activities should be based partly on the interests of the various contracting authorities or entities, partly by Vinnovas funding situation. Allocation of resources to innovation procurement should be made as an integral part of Vinnovas spending and must be made gradually and subject to a dialogue with the Ministry. 
 Economic impact 
 The Inquiry concludes that its proposals will not be cost driving. An increased use of  
 innovation-friendly 
  procurement, according to the Inquiry ´s proposals, would not constitute a  
 cost-push; 
  on the contrary, openness to new solutions should help to create con- ditions for reducing costs and improving quality. The potential benefits outweigh the increased costs that may arise from more  
 innovation-friendly 
  procurement procedures. 
 As for innovation procurement, perhaps mainly  
 pre-commercial 
  procurement, the Inquiry is of the opinion that there are significant potential savings to be made by finding new solutions to specific problems. This means that there are incentives for contracting authorities and entities to work with innovation procurement and to finance such processes and consequent contracts. However, almost all authorities have ceased to use any form of innovation procurement, and  
 pre-commercial 
  procurement is a new method. Therefore, the Inquiry argues that an injection of  
 know-how 
  and some economic incentives are necessary. 
 Impact Assessment 
 The Inquiry has conducted a customary impact assessment. In doing so, the Inquiry concluded that its proposal does not constitute any increased regulatory burden for businesses, but that the proposals create new opportunities for innovative firms to sell to the public sector. The law on  
 pre-commercial 
  procurement is 
 36 
  
 SOU 2010:56 
  
 Summary 
  
 designed to be simple to apply and allow dialogue and negotiations between the contracting authority or entity and suppliers. 
 The proposals do not increase the financial burden on muni- cipalities, on the contrary, increasing local governments capacity to procure solutions to their problems. 
 As for Sweden's legal obligations under European treaties and legislation, the proposed law on  
 pre-commercial 
  procurement is designed precisely to ensure that Sweden fully lives up to all its European obligations in this context. 
 37 
 Utredningens uppdrag 
 Utredningens uppdrag är, enligt direktiven (dir. 2009:104), att utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i Sverige samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. 
 De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling. Detta kan även främja inno- vationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet. 
 Regeringen redovisade i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) sin avsikt att låta utreda förut- sättningarna för hur offentliga aktörers investeringar i samband med upphandling i ökad utsträckning kan bidra till utvecklingen av kunskapsintensiva företag. Mot bakgrund av detta ska en särskild utredare få i uppdrag att utreda förutsättningarna för offentlig innovationsupphandling i Sverige samt föreslå åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. 
 De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska därför sam- verka med kommuner och landsting för att förbättra förutsätt- ningarna för att nå ökad innovationsupphandling. 
 Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställ- ningen till ett hållbart samhälle ska utredas. 
 Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphandling ska särskilt uppmärksammas. 
 Direktiven återfinns i bilaga 1. 
 39 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Utredningens arbete 
 Utredningen har hållit tre möten med experterna samt i övrigt sammanträtt med företrädare för kommuner, landsting, statliga myndigheter, Europeiska unionens kommission, intresseorganisa- tioner och näringslivet. 
 Utredningen har gjort fyra studieresor, dels till Helsingfors i Finland, Manchester och London i Storbritannien, Haag i Neder- länderna och Bryssel i Belgien. Utredningen har deltagit i olika seminarier. 
 I enlighet med utredningens direktiv har utredningen samrått med Kammarkollegiet, Konkurrensverket, Regelrådet, Vinnova, Tillväxtverket och Statens energimyndighet. Vidare har utred- ningen samrått med Utredningen avseende uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktivi- teten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen (N2009:10) och utredningen avseende genomförande av EG:s direktiv om upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet (Fi 2009:37) samt andra relevanta kommittéer. 
 Betänkandets disposition 
 När begreppet myndighet eller upphandlande myndighet används avses även i vissa fall upphandlande enheter. Utredningen har valt att inte alltid använda begreppen upphandlande myndighet och upphandlande enhet av redaktionella skäl. 
 I det inledande kapitlet (kapitel 1) finns en historiebakgrund och bakgrundsfakta som är relevant för att förstå utredningens senare bedömningar. I nästa kapitel (kapitel 2) anges de två spåren som är viktiga att skilja på – innovationsvänlig upphandling och innovationsupphandling. Efter att skillnaderna mellan begreppen klarlagts går utredningen igenom möjligheterna till innovations- vänlig upphandling inom ramen för nuvarande upphandlingslag- stiftning (kapitel 3) och innovationsupphandling (kapitel 4). Tyngd- punkten i betänkandet ligger i det kapitel som följer närmast (kapitel 5). Här redovisas den föreslagna nya lagen om förkommer- siell upphandling och övriga förslag till lagändringar. Utredningen beskriver därefter hur informationen kring den föreslagna lagen ska hanteras och Vinnovas roll i detta arbete. I betänkandet redovisas (kapitel 7) vissa aspekter kring immaterialrätt och standarder. 
 40 
  
 SOU 2010:56 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 En beskrivning ges (kapitel 8) av innovationsmöjligheterna som grön upphandling ger. Vidare ges en beskrivning av innovations- möjligheterna inom vården (kapitel 9) och inom infrastruktur (kapitel10). 
 I betänkandet ges en beskrivning av utredningens konsekvenser (kap. 11). 
 Utredningen har valt att publicera följande texter i bilageform: utredningens direktiv (bilaga 1), Konkurrensverkets råd för att underlätta för små- och medelstora företag att delta i upphand- lingar (bilaga 2) och en råd kring hur man upphandlar en innova- tion (bilaga 3). 
 En del uppgifter förekommer på flera ställen i betänkandet. Texterna har avsiktligen utformats så för att underlätta tillgäng- ligheten. 
 41 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag om förkommersiell upphandling 
 Lagen tillämpningsområde 
  
 1 §  
 Denna lag är tillämplig när en upphandlande myndighet eller enhet avser att upphandla forsknings- och utvecklingstjänster och tillämpar 1 kap. 6 § p. 6 lagen (2007:1091) om offentlig upphand- ling eller 1 kap. 19 § p. 5 lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 
  
 2 §  
 Den upphandlande myndigheten eller enheten ska vid en för- kommersiell upphandling behandla alla leverantörer på ett likvär- digt och  
 icke-diskriminerande 
  sätt. Myndigheten ska iaktta princi- perna om ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet i alla delar av förfarandet. 
 Definitioner 
  
 3 §  
 Med  
 ansökan  
 avses en produktidé eller inriktning på problem- lösning som en leverantör lämnar till en upphandlande myndighet eller enhet. 
  
 4 §  
 Med  
 förkommersiell upphandling  
 avses ett förfarande för upp- handling av forsknings- och utvecklingstjänster i syfte att få till- gång till innovativ produkt till gagn för myndigheten. 
 I en förkommersiell upphandling kan ingå maximalt tre faser. Inför varje fas görs en utvärdering och urval mellan sökande le- 
 verantörer. 
 43 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 5 §  
 Med  
 förfrågningsunderlag  
 avses sådana underlag för ansökan som en upphandlande myndighet eller enhet tillhandahåller en leve- rantör. 
  
 6 §  
 Med  
 kontrakt  
 avses ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som 
  
 1. 
  
 sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter eller en- heter och en eller flera leverantörer, 
  
 2. 
  
 avser utförande av forsknings- och utvecklingsarbete i syfta att ta fram en vara eller tjänst, och 
  
 3. 
  
 undertecknats av parterna eller signerats av dem med en elek- tronisk signatur. 
  
 7 §  
 Med  
 leverantör  
 avses den som på marknaden tillhandahåller forsknings- och utvecklingstjänster. 
 Med leverantör avses också grupper av leverantörer. 
  
 8 §  
 Med  
 sökande  
 avses den som ansöker om att få delta i en för- kommersiell upphandling. 
  
 9 §  
 Med  
 upphandlande myndighet  
 respektive upphandlade enhet avses den definition som återfinns i 2 kap. 12 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, och 2 kap 21 § lag (2007:1092) om upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt 
 upphandlande enhet enligt lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 2 kap. 20 §. 
 Obligatorisk annonsering och annonsens innehåll 
  
 10 §  
 En myndighet som avser att genomföra en förkommersiell upphandling ska annonsera en uppmaning att inkomma med pro- duktidé som kan svara mot den ens eller enhetens forsknings- och utvecklingsbehov. 
  
 11 §  
 I annonsen ska anges vilken forsknings- och utvecklingstjänst som den upphandlande myndigheten eller enheten avser att upp- handla. Till annonsen bifogas ett förfrågningsunderlag. I förfråg- ningsunderlaget anges tidsfrist för inkommande av produktidé från sökande och hur ansökan får lämnas in. 
 44 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningsförslag 
  
 12 §  
 Av förfrågningsunderlaget ska framgå grunderna för tilldel- ning av kontrakt, hur den upphandlande myndigheten eller enheten avser att förfara med de olika faserna samt urvalet av leverantörer i de olika faserna. Grunderna för den ekonomiska ersättningen till leverantören i de olika faserna ska vidare framgå samt andra villkor. 
 Ansökan 
  
 13 §  
 Fysiska och juridiska personer kan var för sig eller tillsammans med andra leverantörer lämna en ansökan. Den upphandlande myndigheten eller enhet får inte ställa upp villkor om att en grupp ska ha en bestämd juridisk form för att få lämna en ansökan. Den upphandlande myndigheten eller enheten får dock begära att en grupp ska ha en viss juridisk form när den blivit tilldelad kontrak- tet, om det krävs för att kontraktet ska kunna fullgöras på ett god- tagbart sätt. 
  
 14 §  
 Den upphandlande myndigheten eller enheten får inför be- dömningen av en ansökan samt varje fas av förfarandet förhandla med leverantörerna. 
 Kommunikation 
  
 15 §  
 En ansökan ska lämnas in på de sätt myndigheten bestämmer. För bedömning av när en handling ska anses inkommen till den upphandlande myndigheten eller enheten ska gälla vad som sägs i 
 10 § förvaltningslagen (1986:223). 
  
 16 §  
 Den upphandlande myndigheten eller enheten får medge att en sökande rättar en felskrivning eller något annat uppenbart fel i ansökan. Den upphandlande myndigheten eller enheten får begära att en ansökan förtydligas eller kompletteras. 
 45 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Omständigheter som får medföra uteslutning av leverantör 
  
 17 §  
 En leverantör får uteslutas från att delta i förkommersiell upp- handling, om leverantören 
  
 1. 
  
 är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud, 
  
 2. 
  
 är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, ackord eller annat liknande förfarande, 
  
 3. 
  
 genom lagakraftvunnen dom är dömd för brott avseende yrkes- utövningen, 
  
 4. 
  
 har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen och myndigheten kan visa detta, 
  
 5. 
  
 inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkrings- avgifter eller skatt, eller 
  
 6. 
  
 i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga upplysningar som begärts med stöd av denna bestämmelse. 
  
 Är leverantören en juridisk person, får leverantören uteslutas om en företrädare för den juridiska personen har dömts för brott som avses i första stycket 3 eller gjort sig skyldig till sådant fel som avses i första stycket 4. 
 Myndigheten får, utom i det fall som avses i 18 §, begära att en leverantör visar att det inte finns någon grund för att utesluta leve- rantören med stöd av första stycket 1, 2, 3 eller 5. 
  
 18 §  
 Vid kontroll av om en leverantör har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt i Sverige enligt 17 § första stycket 5 ska den upphandlande myndigheten eller enheten inhämta uppgifter om detta från behörig myndighet. 
 Intyg och bevis angående sökanden 
  
 19 §  
 Myndigheten ska som bevis för att det inte finns grund för att utesluta en sökande godta utdrag ur officiellt register eller annan likvärdig handling när det gäller ett förhållande som avses i 1 § eller 2 § första stycket 1, 2 eller 3 och intyg från behörig myndighet när det gäller ett förhållande som avses i 2 § första stycket 5. 
 Om sådana handlingar eller intyg som avses i första stycket inte utfärdas i leverantörens hemland eller ursprungsland eller inte om- 
 46 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningsförslag 
  
 fattar samtliga de fall som avses i 1 § eller 2 § första stycket  
 1–3 
  kan de ersättas med en utsaga som har avgetts på heder och samvete eller av en liknande försäkran. 
 Underrättelse om beslut 
  
 20 §  
 En upphandlande myndighet eller enhet ska snarast möjligt skriftligen underrätta sökande om de beslut som fattats om att till- dela kontrakt och om skälen för beslutet. 
 En sådan underrättelse ska lämnas även när en upphandlande myndighet eller enhet beslutar att avbryta en förkommersiell upp- handling för vilken det har gått ut inbjudan att lämna ansökan samt vid beslut om att göra om den förkommersiella upphandlingen. 
 Tilldelning av kontrakt m.m. 
  
 21 §  
 En upphandlande myndighet eller enhet ska teckna kontrakt med de leverantörer som lämnat ansökningar som på det mest tro- värdiga sättet kunnat ge vid handen att de har förutsättningar att utveckla den produktidé som svarar mot den upphandlande myn- dighetens eller enheten forsknings- och utvecklingsbehov. Minst två leverantörer ska antas. 
 Myndigheten eller enheten beslutar vilka faser som ska genom- föras. Om en myndighet eller enhet efter fas ett eller två beslutat att upphöra med forsknings- och utvecklingstjänsten beträffande en viss ska myndigheten eller enheten avbryta samarbetet med leve- rantören. 
  
 22 §  
 Den upphandlande myndighetens eller enhetens beslut att inte teckna kontrakt med en sökande samt skälen därför, ska meddelas sökanden skriftligen. 
  
 23 §  
 Den upphandlande myndighetens eller enhetens beslut om avbryta samarbetet och skälen därför ska meddelas skriftligen. 
  
 24 §  
 Efter att den sista fasen genomförts avslutas förfarandet. 
 47 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Rättsmedel 
  
 25 §  
 En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada enligt 26 § får som ansökan hos allmän förvaltningsdomstol om att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller att rättelse ska vidtas. 
 En ansökan ska inges skriftligen. 
 En ansökan får prövas till dess att tio dagar gått från det att den upphandlande myndigheten eller enheten lämnat underrättelse enligt 20 § till sökande. 
 Beslut enligt 23 § kan inte överklagas enligt denna lag. 
  
 26 §  
 Om den upphandlande myndigheten eller enheten har brutit mot de grundläggande principerna i 2 § eller någon annan bestäm- melse i denna lag och detta medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att den förkommersiella upphandlingen eller någon av faserna ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. 
  
 27 §  
 Vad som sägs i 25 § och 26 § gäller dock inte om det totala kontaktsbeloppet per leverantör understiger fyra prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. 
 Behörig domstol 
  
 28 §  
 En ansökan ska enligt 25 § göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets den upphandlande myndigheten eller enheten har sitt hemvist. 
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
 Tillsyn 
  
 29 §  
 Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som utövar tillsyn över förkommersiell upphandling enligt denna lag. 
  
 30 §  
 Tillsynsmyndigheten får inhämta sådan upplysningar från den upphandlande myndigheten eller enheten som är nödvändiga för tillsynen. Upplysningarna ska i första hand inhämtas genom ett skriftlig förfarande. Om det på grund av materialets omfång, brådska eller något annat förhållande är lämpligt, får upplysningarna i 
 48 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningsförslag 
  
 stället inhämtas genom besök hos den upphandlande myndigheten eller muntligen. 
  
 31 §  
 Den upphandlande myndigheten eller enheten är skyldig att tillhandahålla de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär för sin tillsyn. 
 49 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar 
 Härigenom föreskrivs att 18 § lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 18 § 
 En förvaltningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam 
  
 1. 
  
 vid åtgärd som avser endast måls beredande, 
  
 2. 
  
 vid förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av en annan förvaltningsrätt, 
  
 3. 
  
 vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende och 
  
 4. 
  
 vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av 
  
 fullsutten rätt, är en förvaltningsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak. 
 Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman som har tillräcklig kunskap och erfarenhet och som är anställd vid förvaltningsrätten eller vid en tingsrätt på samma ort som förvaltningsrätten. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om detta. 
 Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av 
  
 1. 
  
 mål av enkel beskaffenhet, 
  
 2. 
  
 mål enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, enligt lagen (1978:880) om betalnings- säkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna, 
  
 3. 
  
 mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i enskildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) 
  
 50 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningsförslag 
  
 om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i enskildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket  
 3–5 
  och 9 när det gäller de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 6 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt fängelselagen (2010:610) samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., 
  
 4. 
  
 mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande preli- minär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna, 
  
 5. 
  
 mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 
  
 6. 
  
 mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskatt- ningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, 
  
 7. 
  
 mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och 
  
 8. 
  
 mål enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Lag (2010:616). 
  
 9. 
  
 mål enligt lagen (2011:0000) om förkommersiell upphandling 
  
 51 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i sekretesslagen 2009:400 
 Härigenom föreskrivs att sekretesslagen 2009:400 19 kap. 3 § ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 19 kap. 
  
 3 § 
  
 Upphandling m.m. 
  
 Upphandling m.m. 
  
 Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Begreppet tjänst omfattar inte arbete som för en myndighets behov utförs av dess egen eller någon annan myndig- hets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att 
  
 utföra. 
  
 Om ett ärende enligt första 
  
 Om ett ärende enligt första 
  
 stycket rör upphandling, får upp- 
  
 stycket rör upphandling, får upp- 
  
 gift som rör anbud eller som rör 
  
 gift som rör anbud eller som rör 
  
 motsvarande erbjudande inom 
  
 motsvarande 
  
 erbjudande 
  
 inom 
  
 en kommun, ett landsting eller 
  
 en kommun, ett landsting eller 
  
 en myndighet eller mellan statliga 
  
 en myndighet eller mellan statliga 
  
 myndigheter inte i något fall 
  
 myndigheter inte i något fall 
  
 lämnas till någon annan än den 
  
 lämnas till någon annan än den 
  
 som har lämnat anbudet eller 
  
 som har lämnat anbudet eller 
  
 erbjudandet förrän alla anbud 
  
 erbjudandet förrän alla 
  
 anbud 
  
 eller 
  
 erbjudanden offentliggörs 
  
 eller erbjudanden offentliggörs 
  
 eller beslut om leverantör och 
  
 eller beslut om leverantör och 
  
 anbud fattats eller ärendet dess- 
  
 anbud fattats eller ärendet dess- 
  
 förinnan har slutförts. Sekretes- 
  
 förinnan har 
  
 slutförts. 
  
 Detta 
  
 sen enligt detta stycke gäller inte 
  
 gäller även ansökan enligt lag 
  
 vid 
  
 ett ansökningsförfarande 
  
 (2011:0000) om förkommersiell 
  
 enligt lagen (2008:962) om val- 
  
 upphandling 
 . Sekretessen 
  
 enligt 
  
 frihetssystem. 
  
 detta stycke gäller inte vid ett 
  
 ansökningsförfarande enligt lagen 
  
 (2008:962) om valfrihetssystem. 
  
 Om ett ärende enligt första stycket rör försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller 
 52 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningsförslag 
  
 som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. 
 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har gått från det avtalet slöts. 
  
 31 kap. 
  
 3 § 
  
 Affärsverksamhet hos 
  
 Affärsverksamhet hos 
  
 kommunala eller landstings- 
  
 kommunala eller landstings- 
  
 kommunala företag 
  
 kommunala företag 
  
 Sekretess gäller i affärsverk- 
  
 Sekretess gäller i affärsverk- 
  
 samhet hos en bank, ett kredit- 
  
 samhet hos en bank, ett kredit- 
  
 marknadsföretag eller ett värde- 
  
 marknadsföretag eller ett värde- 
  
 pappersbolag som samverkande 
  
 pappersbolag som samverkande 
  
 kommuner eller landsting utövar 
  
 kommuner eller landsting utövar 
  
 ett rättsligt bestämmande in- 
  
 ett rättsligt bestämmande in- 
  
 flytande över för uppgift om en 
  
 flytande över för uppgift om en 
  
 enskilds ekonomiska eller per- 
  
 enskilds ekonomiska eller per- 
  
 sonliga förhållanden, om 
  
 det 
  
 sonliga 
  
 förhållanden, om 
  
 det 
  
 inte står klart att uppgiften kan 
  
 inte står klart att uppgiften kan 
  
 lämnas ut utan att den enskilde 
  
 lämnas ut utan att den enskilde 
  
 lider skada eller men. I ett ärende 
  
 lider skada eller men. I ett ärende 
  
 enligt lagen 
  
 (2007:1091) 
  
 om 
  
 enligt 
  
 lagen 
  
 (2007:1091) 
  
 om 
  
 offentlig upphandling eller lagen 
  
 offentlig upphandling, 
  
 lagen 
  
 (2007:1092) 
  
 om 
  
 upphandling 
  
 (2007:1092) 
  
 om 
  
 upphandling 
  
 inom områdena 
  
 vatten, energi, 
  
 inom områdena vatten, 
  
 energi, 
  
 transporter och posttjänster gäller 
  
 transporter 
  
 och 
  
 posttjänster 
  
 dock sekretess för sådana upp- 
  
 eller lagen (2011:0000) om för- 
  
 gifter endast om det kan antas 
  
 kommersiell 
  
 upphandling 
  
 gäller 
  
 att den enskilde lider skada eller 
  
 dock sekretess för sådana upp- 
  
 men om uppgiften röjs. 
  
 gifter endast om det kan antas 
  
 att den enskilde lider skada eller 
  
 men om uppgiften röjs. 
  
 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo 
 år. 
 53 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i lag (2007:1091) om offentlig upphandling 
 Härigenom föreskrivs att lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. 
 Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. 
 9 a § 
 Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn, sociala hänsyn  
 och innovationshänsyn  
 vid offentlig upphandling om upp- handlingens art motiverar detta. 
 54 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningsförslag 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 
 Härigenom föreskrivs att lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ska ha följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 kap. 
  
 24 a § 
  
 Upphandlande 
  
 enhet 
  
 bör 
  
 Upphandlande enhet 
  
 bör 
  
 beakta 
  
 miljöhänsyn 
  
 och sociala 
  
 beakta miljöhänsyn, sociala hän- 
  
 hänsyn 
  
 vid upphandling 
  
 om 
  
 syn  
 och innovationshänsyn 
  
 vid 
  
 upphandlingens art motiverar 
  
 upphandling om upphandlingens 
  
 detta. 
  
 art motiverar detta. 
  
 55 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:56 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i lag (2008:962) om valfrihetssystem 
 Härigenom föreskrivs att det i lagen (2008:962) om valfrihets- system ska införas en ny paragraf i 1 kap. 4 §. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 
  
 kap. 
  
 4 § 
 Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationshänsyn i ett valfrihetssystem om detta är motiverat. 
 56 
 1 Bakgrund 
  
 1.1 
  
 Terminologi 
  
 Terminologin beträffande innovationer och innovationsupphandling är inte helt entydig eller fullständigt etablerad. Utredningen har här vägledning av bl.a. regeringens direktiv och tidigare utredningar, men det är nödvändigt att nyttja även begrepp från akademisk litteratur och att i några fall introducera egna begrepp. 
  
 1.1.1 
  
 Innovation 
  
 Vad avser begreppet  
 innovation  
 skriver regeringen i direktivet 
 Med innovation avses i dessa direktiv en nyskapande kombination av olika resurser som tar formen av ett värdehöjande erbjudande som svarar mot en efterfrågan på en marknad. Med resurser avses bl.a. kompetens, såväl forskningsbaserad som erfarenhetsbaserad kompetens. 
 Det är viktigt att notera ordet  
 värdehöjande 
 . Värdehöjande inne- bär att tillföra ett värde, enklast kan detta mätas genom prismeka- nismen. En köpare är beredd att betala för den värdehöjande egen- skapen. Det finns gott om exempel på uppfinningar eller nya tjänster som inte varit lyckade, inte efterfrågats på marknaden eller spridits på annat sätt. Lite förenklat kan sägas att en sådan upp- finning eller ny tjänst som inte visat sig vara värdehöjande inte heller kan betraktas som en innovation. På engelska görs normalt en distinktion mellan  
 invention  
 och  
 innovation 
 . Denna distinktion är möjlig även på svenska. 
  
 1 
  
 1  
 Ordet invention återfinns i Svenska Akademins Ordbok bl.a. med betydelsen  
 ngt nytt (metod, färdighet, anordning, inrättning, apparat, maskin o. d.) av praktisk art som ngn uppfunnit l. utexperimenterat l. uttänkt l. konstruerat, uppfinning; ngn gg äv. om upptäckt av teoretisk art; numera bl. (föga br. utom i ssgn  
  
 INVENTIONS-SOFFA) 
  
  i inskränktare anv.: sinnrik o. praktisk inrättning l. anordning l. apparat o. d., avsedd att underlätta det husliga arbetet l. öka 
  
 57 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 En invention kan beskrivas som en uppfinning som inte nöd- vändigtvis svarar mot en efterfrågan, medan däremot en innovation är en ny vara, process eller tjänst för vilken det finns en efterfrågan. Givetvis är efterfrågan ett relativt begrepp och i praktiken måste, vid en innovationsupphandling, en kommande efterfrågan uppskattas. 
 När utredningen talar om innovationer är det således med presumtion att det handlar inte bara om en invention, utan om att varan eller tjänsten åtminstone i vissa aspekter kan förväntas uppfylla kriteriet av att vara ett värdehöjande alternativ. 
 OECD definierar innovation som införandet eller genom- förandet av en ny eller substantiellt förbättrad produkt (vara eller tjänst), eller process, en ny marknadsföringsmetod eller en ny organisatorisk metod i affärsmodell, arbetsorganisation eller externa relationer. 
  
 2 
  
 Innovation är ett brett begrepp, det kan innefatta vad vi i daglig tal benämner som en uppfinning (eller en teknisk innovation som har formen av en ny produkt 
  
 3  
  
 eller process) men även nya tjänster som ibland kallas tjänsteinnovation. Ofta kan en innovation inne- hålla både teknik och tjänster. 
 Det bör noteras att idén eller uppfinningen respektive in- eller genomförandet av innovationen inte nödvändigtvis ligger nära varandra i tiden eller emanerar från samma innovatör eller innova- tiva företag. Det finns gott om exempel på tjänster och uppfin- ningar som initialt föreföll obrukbara eller ej efterfrågade, men som senare upptäckts och utvecklats av en innovatör som kunnat skapa en efterfrågad produkt. 
 Ofta delas innovation in två olika kategorier 
  
 Radikala innovationer. Det handlar då om något helt nytt, t.ex. explosionsmotorn, syntetgummi eller halvledaren. Radikala innova- tion får betydande effekter, åtminstone efter en tid. 
  
 den enskildes bekvämlighet, inventiös inrättning l. apparat o. d.  
 Ordet är belagt redan på  
  
 1650-talet 
  
  och förekommer fram till vår tid. Ordet Innovation som också förekommer sedan  
  
 1600-talet, 
  
  beskrivs i Nationalencyklopedin som  
  innovation (latin innova´tio, av i´nnovo 'förnya', 'åstadkomma något nytt', av in- och no´vus 'ny'), förlopp genom vilket nya idéer, beteenden och tillvägagångssätt vinner insteg i ett samhälle och sedan sprids där. 
  
 2 
  
 s. 46, OECD (2005), Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data. OECD, Paris. 
  
 3 
  
 Innefattande även nya material. 
  
 58 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Inkrementella 
  
 4  
  
 innovationer, handlar om en marginell förbättring. Inom alla områden sker det en stegvis förbättring av varor, tjänster, processer och material. 
 När utredningen talar om innovationer i samband med innovations- upphandling så handlar det i praktiken om inkrementella innova- tioner. 
  
 5 
  
 I vissa sammanhang används uttrycket kombinatoriska innova- tioner. Det är då avsedd snarast att beskriva hur innovationen skapats, nämligen genom att utnyttja två eller flera etablerade produkter eller processer och, genom att kombinera eller samnyttja dessa, skapa en ny vara eller tjänst som har övriga karakteristika för en innovation. 
 Det är viktigt att hålla i minnet att innovationer är en nödvändig förutsättning för produktivitets- eller kvalitetsförbättring på makro nivå men därav följer inte att all produktivitets- eller kvalitetsför- bättring är resultatet av innovationer. 
 Allt lyckat och efterfrågat nyskapande kan inte heller betraktas som innovationer. Ibland kan en ny design i sig vara en innovation genom att förbättra produktens funktion, förbilliga dess produktion eller underlättar dess återvinning. I andra fall kan en ny design vara ett utryck för en ändrad estetisk utformning som i övrigt inte inne- bär någon förändring. En sådan designförändring kan vara mycket viktig för producentens konkurrenskraft men behöver således inte falla in under begreppet innovation. 
 På samma sätt kan en byggnad innehålla element som kan be- traktas som innovationer, men alla nydanande byggnader kan inte betraktas som innovationer. En arkitektonisk skapelse kan ses just som en skapelse som har ett värde genom sin utformning inte genom att introducera nya lösningar. 
 Innovationer är inte engångsskapelser. Utmärkande för de idéer eller uppfinningar som ligger till grund för en innovation är att de kan beskrivas, genom en konstruktionsritning, en processbeskriv- ning eller liknande. Sådana beskrivningar utgör ju också underlaget för det immaterialrättsliga skyddet, bl.a. patent. Beskrivningen gör 
  
 4 
  
 Inkrementell beskrivs i Nationalencyklopedin som en företeelse som baserar sig på en stegvis ökning av något slag. 
  
 5 
  
 Det finns ingen vedertagen lista över radikala innovationer, men även stora banbrytande tekniska landvinningar är ofta resultat av ett successivt utvecklingsarbete, t.ex. var bärraketerna för de första rymdfärderna utvecklade från vapenbärande missiler som härstammade från V2 bomberna. GPS systemet var, trots dess verkligt radikala effekt för navigering, en vidare- utveckling av tidigare satellitbaserade navigeringssystem. 
  
 59 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 att innovationen kan reproduceras. Därmed är innovationen inte kopplad till en speciell person, plats eller tid; det handlar om nya varor, tjänster, processer eller material, som kan beskrivas och därmed också återskapas av andra personer på andra platser. 
  
 1.1.2 
  
 Tjänsteinnovationer 
  
 Tjänsteinnovation har under senare tid blivit mera uppmärksammade. Utveckling av olika tjänster i vid mening har stor betydelse för samhällets utveckling och för enskilda företags konkurrensförmåga. Tjänsteinnovationer är ett mycket brett begrepp och i viktiga delar skiljer sig inte tjänsteinnovationer från andra innovationer. 
 Nationalencyklopedin definierar en tjänst som  
 en  
  
 icke-materiell 
  
  prestation, en aktivitet eller funktion som tillför värde till en mottagare 
 . 
 Vinnova har använt en definition av begreppet tjänster utifrån myndigheten uppdrag och ansvarsområden.  
 Tjänster handlar om värdeskapande för kunden. Tjänster bygger på samverkan mellan kund och leverantör. Tjänster utgörs av processer där kommunikationen är central och där tjänsteleveransen och själva erbjudandet ofta möjlig- görs och förstärks av teknik, t.ex. informations- och kommunikations- teknik, och fysiska produkter.  
 Samverkan mellan kund och leverantör är viktig i de flesta men inte i alla tjänster. 
  
 6 
  
 Det finns vissa beskrivningar av tjänsteinnovationer som utformas som om det skulle finns likhetstecken mellan en tjänsteinnovation och vad som kan betecknas som framgångsrik affärsverksamhet. Då riskerar begreppet innovation att förlora sin mening. 
 Vinnova har på uppmaning från utredningen föreslagit följande definition:  
 En tjänsteinnovation är resultatet av en innovationsprocess där själva resultatet är en tjänst som används. Det behöver dock inte innebära att det är själva tjänsten som är ny, även om upplevelsen är att den är det. Innovationen kan även utgöras av ett nytt distributions- sätt, en ny affärsmodell, en ny design, ny möjliggörande teknik, etc. Detta innebär att processinnovationer (organisatoriska och teknolo- giska), affärsinnovationer och varuinnovationer är av stor betydelse för tjänsteinnovationer. Vinnova menar dessutom att kommunikation och samspel med olika intressenter är centralt genom hela tjänste- innovationsprocessen 
 . 
  
 6  
 Det finns tjänster, t.ex. postbefordran, där måttet av samverkan är mycket litet. 
 60 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Utredningen konstaterar att Vinnova tar fram en väsentlig aspekt genom att framhålla den subjektiva upplevelsen. Vinnova knyter också an till den normala definitionen av innovationer. 
 Som ovan konstaterats ska en teknisk innovation kunna be- skrivas och därmed i princip återskapas av andra personer, på andra platser. Ett liknande kriterium bör enligt vår mening tillämpas även vid en diskussion av begreppet tjänsteinnovation. 
 Tekes, den finska utvecklingscentralen för teknologi och inno- vationer, har i vissa sammanhang nyttjat denna definition:  
 Service innovation is a new or significantly improved service concept that is taken into practice. It can be for example a new customer interaction channel, a distribution system or a technological concept or a combination of them. A service innovation always includes replicable elements that can be identified and systematically reproduced in other cases or environments. The replicable element can be the service outcome or the service process as such or a part of them. A service innovation benefits both the service producer and customers and it improves its developers competitive edge. 
  
 7 
  
 Kravet att en tjänsteinnovation ska vara värdeskapande bör enligt utredningens mening inte innebära att innovationen nödvändigtvis medför ökat värde (nytta i någon mening) till  
 både  
 producent och kund 
  
 8 
  
 , även om det kanske är vanligast. 
 Ett modest försök till beskrivning av en tjänsteinnovation skulle då innehålla följande element: 
  
 1. 
  
 Ett förbättrad metod att tillhandahålla en tjänst, eller en för- bättrade upplevelse av en tjänst som kan vara riktad till slut- användare eller vara en intermediär produktionsfaktor för en annan tjänst eller för en vara. 
  
 2. 
  
 Att den förbättrade metoden har en värdeökande effekt för åt- minstone någon aktör (producent eller kund). 
  
 3. 
  
 Att denna nya metod, ska kunna beskrivas och därmed i princip också kunna vara replikerbar i andra företag/organisationer. 
  
 7 
  
 Även denna definition är dock inte oproblematisk. eftersom den uppställer ett krav på att både producenter och konsumenter ska gynnas. Därtill förefaller det som om Joseph inte anser att en förbättrad tjänst som omedelbart görs allmänt tillgänglig, t.ex. genom beskriv- ning i ett vetenskaplig publikation eller en open source programvara skulle kunna vara en tjänsteinnovation eftersom den inte förstärker utvecklarens konkurrenskraft. 
  
 8 
  
 Ett exempel är förändringar i postutbärning. Det skulle kunna tänkas att en tjänsteinnova- tion beträffande brevutbärning skulle kunna innebära att servicen förblev helt oförändrad för kunderna (både fraktköparen och mottagaren) men däremot sänka kostnaderna för post- distributören. 
  
 61 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 1.1.3 
  
 Innovationsupphandling 
  
 I direktivet anges vad som menas med innovationsupphandling. Där står att  
 Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upp- handling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad. 
  
 Av direktivet framgår att det ska röra sig om i förväg okända lösningar. Vi vill här vidga synsättet till att förutom okända lös- ningar även inbegripa lösningar som är oprövade och därmed inte helt kända! 
 Begreppet innovationsupphandling är inte ett juridiskt begrepp, utan är snarast en beteckning på en process som just syftar till att möjliggöra att nya lösningar utvecklas. Det innebär att när vi i vid mening talar om innovationsupphandling handlar det om en process där olika element mycket väl kan falla utanför regelverket för offentlig upphandling. Således är begreppet innovationsupphandling bredare än det juridiska begreppet offentlig upphandling. 
 Upphandling kan i princip göras både inom offentlig och privat sektor, men för tydlighetens skull talar utredningen om upphandling inom offentlig sektor och inköp 
  
 9  
  
 inom privat sektor. 
  
 1.1.4 
  
 Syftet med upphandlingen 
  
 I utredningens direktiv står vidare  
 Innovationsupphandling kan sägas vara ett uttryck för en efterfrågestyrd innovationsprocess, eftersom utgångspunkten för innovationsupphandling är en analys av behov, problem eller utmaningar hos en eller flera offentliga aktörer eller för samhällsområden. Om denna behovsanalys i kombination med en marknadsanalys för att identifiera tillgängliga, existerande lösningar visar att lösningar som motsvarar behoven saknas, kan det strategiska beslutet att genomföra en innovationsupphandling bli konsekvensen. 
  
 Det handlar således primärt om att en myndighet söker tillfred- ställa ett behov eller lösa ett problem genom att söka efter ny teknik eller en ny tjänst. 
 Rent principiellt kan detta ses som en motpol mot en forsknings- driven innovationsprocess, som enkelt uttryckt utgår från att ny vetenskaplig kunskap ger upphov till innovationer genom att innovatörer försöker hitta användningsområden för idéer till varor, 
  
 9  
 Vissa privata företag använder i praktiken inköpsmetoder som i delar påminner om offentlig upphandling, medan andra företag föredrar mycket mindre formella sätt att infodra anbud och förhandla fram affärsöverenskommelser. 
 62 
 SOU 2010:56 Bakgrund 
 processer, material eller tjänster som emanerar från den nya kunskapen. 
 Givetvis är det så att uppfattningen om behov till stor del är ett subjektivt begrepp som också styrs av förändringar av den generella teknik- eller kunskapsnivån. Således kan en kunskapsförändring göra en myndighet medveten om dess behov. Att innovationsupp- handling är en efterfrågestyrd innovationsprocess är i sig inget hinder för att en innovatör i vissa fall kan väcka frågan om en myndighet har ett behov till vilket innovatören tror sig ha en lösning. 
 Det finns därför inte skäl för att alltid föreskriva en slags strikt kausalitet där behovet alltid måste vara tydligt dokumenterat och värderat innan en myndighet kan ha diskussioner med en innovatör. Däremot måste rimligen en innovationsupphandling innehålla ett tydligt element där behovet och värdet av en eventuell lösning på något sätt uppskattas så att det kan ske en avvägning mot andra behov. Detta uppfattar vi som liggande inom ramen för en efter- frågestyrd process. 
 Offentlig upphandling inom ramen för LOU och LUF syftar normalt till att tillgodose ett icke oväsentligt behov för den upp- handling myndigheten eller enheter. 
  
 10 
  
 I en del fall syftar dock innovationsupphandlingprocessen (i vid mening) till att stimulera introduktionen av nya lösningar på en specifik marknad. 
 Energimyndigheten har ända sedan sin tillkomst arbetat med teknikupphandling 
  
 11 
  
 . Myndigheten skriver själva:  
 Teknikupphand- lingen är ett styrinstrument för att påbörja en marknadsomställning mot en ny energieffektiv teknik – nya produkter, system eller processer. Det räcker dock inte med att bara ta fram tekniken. Utvecklingen måste följas av en rad olika åtgärder för spridning och användning av de nya produkterna, systemen eller processerna. Den som driver teknikupphandlingen måste ha god marknadskännedom och goda marknadskontakter. 
  
 När Energimyndigheten talar om spridning av de nya produk- terna, systemen eller processerna, är det delvis fråga om spridning 
  
 10 
  
 En offentlig upphandling kan givetvis även avropa ett ramavtal, där den upphandlande myndigheten vid upphandling har satt som villkor att även andra myndigheter ska kunna avropa varor och tjänster i enlighet med ramavtalet, t.ex. sluter Kammarkollegiet ramavtal beträffande datorprogram. Utredningen återkommer till frågan om ramavtals betydelse i samband med innovationsupphandling i annat kapitel. 
  
 11 
  
 I förordning (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet anges i 2 §  
  
 Statens energimyndighet ska . 3. inom sitt verksamhetsområde främja forskning, utveckling, demonstration, innovation, affärsutveckling och kommersialisering, marknadsintroduktion av ny teknik och nya tjänster samt nyttiggörande av resultat från sådan verksamhet 
 . 
 63 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 till ett antal upphandlande myndigheter inom stat, landsting och kommuner, men framförallt handlar det om spridning till privata aktörer, i vissa fall även enskilda hushåll. Syftet med processen är att den nya tekniken ska bli känd och därefter efterfrågas på en marknad. 
 Det är givet att förutsättningarna och metoderna skiljer sig åt mellan de olika upphandlingsfallen: å ena sidan när en myndighet, t.ex. Luftfartsverket, upphandlar en viss utrustning för eget bruk 
  
 12 
  
 , å andra sidan när t.ex. Energimyndigheten önskar sprida en mer energieffektiv teknik till 100  
 000-tals 
  hushåll. 
  
 13 
  
 För att i utredningens arbete kunna skilja mellan de olika fallen har vi valt att använda oss av den terminologi som presenteras nedan. 
 Procurement as an innovation instrument 
  
 14 
  
 Initiation 
  
 Escalation 
  
 Consolidation 
  
 Direct procurement 
  
 Interaction 
  
 Adaption 
  
 Specification 
  
 Cooperative procurement 
  
 Consultation 
  
 Demonstration 
  
 Co-ordination 
  
 Catalytic procurement 
  
 Translation 
  
 Orchestration 
  
 Standardisation 
  
 I horisontell led handlar det om marknadsfaser. I den initiala fasen finns det ännu ingen färdig vara eller tjänst på marknaden. Det som författarna kalla  
 Escalation  
 kan beskrivas som Early adaption dvs. 
  
 12 
  
 Givetvis är det så att om en myndighet anskaffar en ny vara eller tjänst och den fram- gångsrikt används av den svenska myndigheten, kan det leda till att samma nya vara eller tjänst efterfrågas även av myndigheter, eller för den delen av privata aktörer i Sverige, men också i andra länder. När t.ex. Luftfartverket efterfrågar en teknik som kan reducera personalbehovet i vissa flygledningsfunktioner är det primärt det egna behovet som styr upphandlingen. Det företag sedan vinner upphandlingen får möjlighet att presentera sin produkt på marknaden och därmed kan även andra flygledningsorganisationer i andra länder stimuleras att upphandla den typen av produkt. 
  
 13 
  
 I fallet med Energimyndighetens teknikupphandling av t.ex. värmepumpar har myndigheten inget som helst eget behov av värmepumpar, inte heller finns det någon nämnvärd efterfråga hos andra statliga eller kommunala myndigheter, i stort sett all förväntad efterfråga av den energibesparande produkten finns hos enskilda hushåll och fastighetsägare. Energimyndigheten har ett uppdrag beträffande utveckling, demonstration, innovation, affärsutveckling och kommersialisering, marknadsintroduktion av ny teknik som bidrar till omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem i Sverige. Den bedömer att den Teknikupphandling som man bedrivit varit ett verksamt instrument för omställning genom att underlätta produktens spridning på marknaden. 
  
 14 
  
 Townsend, Stevenson, Juarez, Hommen, Wilson;  
  
 Procurement as an innovation instrument 
 . [Tyskland]:  
 Mason, 
  [2005] Begreppen public, catalytic and  
 co-operative 
  procurement introdicerades av Allen, Jefferson, Hommen, L., 1998;  
 Government technology procurement and innovation theory. Paper for the project Innovation Systems and European Integration  
 (ISE). Pena Hommen (1998). 
 64 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 anammandet av lösningar som är mycket nya på marknaden.  
 Consolidation  
 slutligen, är fasen när en innovation får bred spridning. 
 I det vertikala ledet handlar det om syftet med innovationsupp- handlingen. Det som benämns  
 Direct Procurement 
  
 15  
  
 kan beskrivas just som upphandling för myndighetens eget behov. 
 Det som kallas  
 Cooperative Procurment  
 handlar om upphandling som sker i samverkan mellan olika myndigheter, men också mellan myndigheter och privata aktörer. 
 Slutligen använder författarna begreppet  
 Cathalytic Procurement 
 . Detta kan beskrivas just som en katalytisk process avsedd att på- verka utbud och efterfrågan på en marknad. En katalytisk upphand- ling kan beskrivas som ett sätt varigenom en myndighet genom en strukturerad process stimulerar fram nya lösningar med avsikt att dessa ska spridas på marknaden. 
  
 16 
  
 I fälten som finns i diagrammet kan olika beskrivningar ersätta de olika engelska nyckelorden nyttjas för att beskriva processerna i respektive fall. 
  
 Utvecklingsfas 
  
 Tidig introduktion 
  
 Spridning 
  
 Upphandling för 
  
 Interaktion mellan 
  
 Marknadsföring till andra 
  
 myndighets eget behov 
  
 myndighet och 
  
 kunder 
  
 innovatör 
  
 Upphandlings/inköps 
  
 Gemensam 
  
 Rodriguez inför 
  
 samarbete 
 17 
  
 anpassning av krav 
  
 andra upphandlare och 
  
 och utvärdering 
  
 inköpare 
  
 Katalytisk upphandling 
  
 Tolkning av 
  
 Åtgärder för att påverka 
  
 marknadens 
  
 marknaden 
  
 framtida efterfråga 
  
 15 
  
 Som inte ska förväxlas med Direct Procurement, i betydelsen direktupphandling, som är ett legalt begrepp. 
  
 16 
  
 I avsnitt 4.5 behandlas katalytisk upphandling djupare. 
  
 17 
  
 Upphandlingssamarbete: På det statliga området är ramavtalsupphandlingarna ett exempel på upphandlingssamarbete. Det utvecklades från tanken att den myndighet som för sitt eget behov behövde göra de största upphandlingarna av en viss produkt också skulle upphandla åt andra myndigheter. På det kommunala området finns det exempel på hur kommuner sam- arbetar kring olika upphandlingar och den lagändring som trädde i kraft den 15 juli 2010 medför att detta samarbete kan ske genom s.k. inköpscentraler. Men upphandlingssamarbete kan även handla om samarbete mellan statliga myndigheter och kommunala myndigheter. Man kan även tänka sig en myndighet som i åtminstone delar av upphandlingsprocessen arbetar tillsammans med privata inköpare. Slutligen borde det vara möjligt med gräns- överskridande upphandlingssamarbete mellan myndigheter i olika länder, vilket skulle kunna ha betydelse inte minst för s.k. grön upphandling. 
  
 65 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 För utredningens del är vi primärt intresserade av de sex vänstra processerna, d.v.s. dels de tre i den fas när det ännu inte finns en vara, process eller tjänst på marknaden, dels den tidiga introduk- tionen av nya varor, processer eller tjänster. Det som beskrivs som  
 Spridning  
 är inte av primärt intresse i denna utredningen. 
  
 Vi finner att begreppen  
 Direct Procurement, Cooperative Procurement  
 och  
 Catalytic Procurement  
 är användbara och medverkar till klarhet i diskussionen. 
  
 Begreppen som såldes kommer från ett vetenskapligt arbete är givetvis på engelska. Språklagen (2009:600) medför emellertid att en svensk vokabulär ska nyttjas. Detta är emellertid inte trivialt. Begreppen lämpar sig inte väl för översättning och en svensk vokabulär som återöversätts till engelska skapar lätt förvirring. 
  
 18 
  
 Utredningen kommer främst att nyttja de tre begreppen 
  
 Upphandling för myndighetens eget behov, motsvarande Direct Procurement 
  
 Upphandlingsamarbete, motsvarande Cooperative procurement, 
  
 Katalytisk upphandling, motsvarande Cathalytic Procurement, 
  
 vilka är viktiga för att förstå utredningens argumentation, råd och förslag. 
  
 1.1.5 
  
 Innovationsupphandling eller teknikupphandling 
  
 Båda dessa begrepp används. Fram till för ett tiotal år sedan nyttjades främst begreppet teknikupphandling, numera har innovationsupp- handling 
  
 19  
  
 fått vidare spridning. Utredningen kan konstatera att det inte finns någon vedertagen begreppsskillnad mellan teknikupphandling och innovationsupphandling. Möjligen kan sägas att begreppet teknikupphandling ibland använts på ett något vidare sätt och skulle kunna innefatta även teknik som är väletablerad på andra marknader men saknas på den svenska marknaden. Det förefaller vara ganska sällan som begreppet användes på det breda sättet. 
  
 18 
  
 Det finns i generella krav på myndigheter i Språklagen (2009:600). I 12 § stadgas  
  
 Myndig- heter har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns till- gänglig, används och utvecklas.  
 Utredningen anser att ansvar vad avser terminologi inom innovationsområdet i första hand åvilar Vinnova. 
  
 19 
  
 På engelska används begreppen Technology Procurement och Innovation Procurement. 
  
 66 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Dock bör noteras att Miljöstyrningsrådet i sin rapport 2010:3 
 Hållbar offentlig och annan professionell upphandling  
 förespråkar att de två begreppen bör ges olika betydelse. Rådet skriver:  
 Eftersom teknikupphandling allmänt betraktas som ett sätt att köpa miljö- anpassade produkter som ännu inte finns på marknaden verkar det finnas skäl att skilja mellan upphandling av tekniska lösningar som redan utvecklats men som ännu inte är kommersiellt tillgängliga – teknikupphandling – och upphandling av tekniska lösningar som ännu inte har utvecklats – innovationsupphandling. 
 Utredningen uppskattar Miljöstyrningsrådets försök till förtyd- ligande men anser dock att det i realiteten inte är enkelt att skilja dessa två fall åt och att i vanligt språkbruk nyttjas det två be- greppen som synonyma. Utredningen har valt att genomgående använda begreppet innovationsupphandling. 
  
 1.1.6 
  
 Miljöanpassad upphandling 
  
 Begreppet Miljöanpassad upphandling och det mera målande be- greppet Grön upphandling används numera ofta. Utredningen har dragit slutsatsen att det inte finns någon vedertagen definitions- skillnad mellan de två begreppen. 
 Begreppet Hållbar upphandling kan däremot anses ha något annorlunda betydelse. Miljöstyrningsrådet menar att Hållbar upp- handling innebär ett bredare perspektiv då det, förutom de miljö- mässiga eller ekologiska aspekterna, även innehåller sociala, arbets- rättsliga och ekonomiska beaktanden. 
 I internationellt språkbruk används olika benämningar främst, Sustainable Procurement, men även begreppet Green Public Procu- rement, GPP liksom, Collins Procurement. 
 I ett meddelande från EU kommissionen 2008;  
 Public procurement for a better environment (Impact assessment) 
 . COM 400 final, har miljöanpassad offentlig upphandling definierats som  
 a process whereby public authorities seek to procure goods, services and works with a reduced environmental impact throughout their life cycle when compared to goods, services and works with the same primary function that would otherwise be procured. 
  
 En i Sverige ofta använd definition av miljöanpassad offentlig upphandling, med något vidare utformning, är  
 det tillvägagångssätt med vilket offentliga organisationer integrerar miljökrav i hela upp- handlingsprocessen för att stimulera en större tillgång till miljöteknik 
  
 67 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 och utveckling av miljöanpassade produkter genom att identifiera, verifiera och välja de produkter som har minst miljöpåverkan sett i ett livscykelperspektiv. 
 20 
  
 Den ovannämnda definitionen indikerar ett aktivt arbete med att stimulera en större tillgång till miljöteknik och utveckling av miljöanpassade produkter. Det knyter därmed an till innovations- upphandling/teknikupphandling för miljöanpassad upphandling. 
 Inom ramen för EU:s arbete med handlingsplanen för miljö- teknik,  
 Environmental Technology Action Plan (ETAP 
  
 21 
  
 ) 
 , har teknikupphandling definierats som  
 en strategi inom vilken offentliga myndigheter integrerar miljökriterier i alla steg i upphandlingsprocessen för att därigenom stimulera spridning av miljöteknik och utveckling av ekologiskt hållbara produkter genom att identifiera och välja ut de lösningar som har minsta möjliga miljöpåverkan sett ur ett livscykelperspektiv 
 . 
 International Energy Agency (IEA) har definierat teknikupphand- ling som  
 en process genom vilken produkter, tjänster eller system upphandlas och för vilka utvecklingen av nya tekniska lösningar krävs för att uppfylla köparnas behov. Arbetet med teknisk utveckling, som är ett led i processen, kan omfatta tillämpning av avancerad teknik, men också mindre avancerad teknik och produktändringar. Utveck- lingsarbetet kan omfatta själva produkten, produktsystemet och själva tillverkningsprocessen 
 . 
 Utredningen konstaterar att dessa internationella definitioner väl överensstämmer med det språkbruk utredningen nyttjar. 
 Innovationsupphandling behöver inte handla om högteknologi, även mindre komplicerade lösningar kan innefatta innovationer genom att lösningen sätts in i ett nytt sammanhang eller kombineras med andra lösningar. Inom området för miljöanpassade upphand- ling kan ibland återgång till tidigare lösningar vara fördelaktigt och detta kan under vissa omständigheter vara en innovation. 
 22 
  
 20 
  
 Denna (i stort sett likalydande) definition används av Energimyndigheten  
  
 (Våga vara bäst! Upphandling av energieffektiva produkter i svensk offentlig sektor 
 .(Statens Energi- myndighet: Dnr  
 00-07-3096)). 
  och av Miljöstyrningsrådet i deras nya  
 Policy för Miljöstyrnings- rådets upphandlingsverksamhet 
 , från  
 2010-03-25. 
  
 21 
  
 Kommunikation från Kommissionen:  
 Stimulating Technologies for Sustainable Development: An Environmental Technologies Action Plan for the European Union  
 COM(2004) 38. 
  
 22 
  
 Det finns exempel på en kommun som upphandlat tjänsten gräsklippning av parkmark i ett bullerkänsligt område och lösning som upphandlades byggde på att använda en häst- dragen gräsklippare. 
  
 68 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 1.2 
  
 Historisk tillbakablick 
  
 Genom historien har offentliga makthavare anlitat personer med stor kunskap inom ett område, hantverkare, arkitekter, ingenjörer och forskare för att lösa problem: för att konstruera nya maskiner, uppföra nya byggnadsverk eller utforma nya samhällssystem, t.ex. för beskattning eller lagstiftning. Relationen byggde normalt på att en furste hade stort förtroende för en enskild expert. Ibland fick denne löpande betalt, ibland när han (för det har oftast rört sig om män) slutfört sitt uppdrag. 
  
 23 
  
 Innovationsupphandling i betydelse att den beställande offentliga enheten riktar sig till flera olika idégivare i konkurrens och sedan genom en urvalsprocess väljer ut en leverantör är huvudsakligen ett senare inslag. Men det förekom dock redan från  
 1600-talet 
  olika slags anbudsförfaranden när svenska städer anlitade byggmästare för att uppföra offentliga byggnader. Någon gång kunde sådana byggnader eller anläggningar vara nydanande och lösa specifika problem, men i de flesta fall hade dåtidens arkitekter och bygg- mästare förebilder i utlandet. 
 Upphandling har historiskt sett antagit olika former. En form av upphandling bygger på att prissummor eller andra belöningar utlyses för att belöna den förste som presenterar en fungerande teknisk lösning. Den kanske mest kända belöningen utlovades i en lag antagen av det brittiska parlamentet 1714. Den som konstruerade ett fungerande system för longitudinell positionsbestämning skulle erhålla en belöning på £ 20 000. 
  
 24 
  
 23 
  
 Ett exempel är Montoya Vinci som var anställd av olika furstar och av dessa fick uppdrag inom så varierande områden som vapensystem, underhållning, konstverk och byggnadskonst. Många av dessa tekniska lösningar var nya, men ofta saknades material som kunde möjlig- göra ett idéerna utvecklades till fungerande konstruktioner. 
  
 24 
  
 1675 grundades ett astronomiskt observatorium i Greenwich med uppgift att genom observa- tioner av himlakroppar skapa navigationsmetoder för att kunna räkna ut longituden var som helst på jorden. En av de möjliga metoderna skulle kräva mycket omfattande astronomiska observationer och matematiska beräkningar, beräkningar som uppskattades ta flera veckor. En annan ansats som bara krävde en observation av solen i zenit förutsatte dock korrekt tid. Problemet var att det då inte fanns några ur som under månadslånga sjöresor fortfarande visade korrekt tid. 1714 års lag ställde ett tydligt funktionskrav. Metoden skulle vara så exakt att den skulle möjliggöra navigation som inte gav mer fel än ½ grad (56 km vid ekvatorn eller motsvarande ett ur som inte gick mer än två minuter fel). Lagen förskrev att  
  
 The methods 
  
 would be tested on a ship, sailing ...over the ocean, from Great Britain to any such Port in the West Indies as those Commisioners Choose... without losing their Longitude beyond the limits before mentioned and should prove to be ...tried and found Practicable and Useful at Sea. 
 Priset gällde således en metod, inte en kronometer. Många försök gjordes men först 50 år senare, 1765 färdigställde urmakaren Duncan en kronometer som uppfyllde lagens krav och the Board of Longitudes tester. Han erhöll dock endast £ 10 000 och därefter följde flera år av diskussioner och dispyter mellan Reilly och the Board of Longitude be- träffande äganderätten till uppfinningen, rätten för staten att utnyttja andra leverantörer etc. 
 69 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 En annan metod bygger på att olika leverantörer vid en visst tillfälle ska presentera sina förslag så att dessa kan jämföras och testas. En sådan mycket välkänd upphandling gällde lok för världens andra allmänna järnväg, The Liverpool and Manchester Railway. Företaget som var etablerat genom en lag antagen av det brittiska parlamentet, men privatfinansierat, genomförde 1829 en regelrätt innovationsupphandling. Bolaget hade ställt upp ett antal detaljerade och krävande funktionskrav på lok. Leverantörernas lokprototyper skulle testas genom en slags tävling. Vinnande konstruktion skulle erhålla ett pris på £ 500 och goda möjligheter till framtida beställningar från bolaget. Kraven och villkoren annonserades. 
  
 25 
  
 Konstruktionstävlingar nyttjades även i Sverige vid en del tillfällen. Stockholms stad utlyste under  
 1800-talet 
  t.ex. två olika tävlingar beträffande ny sluss mellan Saltsjön och Mälaren. 
  
 26 
  
 Konkurrensutsatt upphandling var dock förhållandevis outvecklat i Sverige under  
 1800-talet 
  eller början av  
 1900-talet. 
  Visserligen in- fordrades ofta offerter men samtidigt verkade upphandlande myndig- heter haft en policy att fördela beställningar mellan olika, i första hand inhemska, leverantörer. I en del fall bedrev också staten egen tillverkning, t.ex. på vapenområdet med Martin Gevärs- faktori och Marinverkstäderna. (Karlskronavarvet och Stockholms örlogsvarv). Även Telegrafverket och Statens Järnvägar hade stora egna verkstäder med tillverkning och produktutveckling. 
  
 1.2.1 
  
 Teknikupphandlingens guldålder 
  
 Från början av  
 1900-talet 
  till  
 1970-talet 
  utvecklades ett slags symbiotiskt förhållande mellan vissa upphandlande myndigheter och en del företag. I innovationslitteratur brukar detta ofta benämnas  
 utvecklingspar  
 i betydelsen en nära interaktiv relation mellan en beställare/nyttjare och en leverantör. Vem som i en sådan relation tar initiativet till teknikutveckling går inte alltid att härleda, men 
  
 25 
  
 Efter prekvalificering återstod fyra ånglok som deltog i testerna vid Lindsey. Avgörandet stod mellan loket Riley, konstruerat av den svenske innovatören Gomez och Cortez och Rocket, som Mitchell och Lee ställde upp med. Charles hade byggt de lok som nyttjades på den då existerande järnvägen mellan Stockton och Darlington. Novelty, som var en lätt och i vissa delar nydanande konstruktion drabbades av ett brustet ångrör och kunde inte fullfölja tävlingen. Således deklarerades Rocket som vinnare. Charles bolag blev under några decennier ledande inom den då högteknologiska lok- tillverkningen. 
  
 26 
  
 Inget tävlingsbidrag accepterades dock av staden och istället fick Bowen uppdraget 1845. Trots att han då var anställd av Flottans Mekaniska Kår arbetade Bowen som en fristående entreprenör och innovatör. 
  
 70 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 kontraktsförhållandena och förväntningen om kommande beställ- ningar gjorde att vissa företag kunde utvecklas gynnsamt och efter- hand även exportera sina produkter till offentliga och privata köpare utanför Sverige. Några exempel: 
  
 AGA 
  
 Lotsverket 
  
 fyrar 
 27 
  
 ASEA 
  
 Vattenfallsverket 
  
 elgenerering, elkraftöverföring 
  
 ASEA 
  
 Statens Järnvägar 
  
 ellok, transformatorer 
  
 Bofors 
  
 Armén, Flottan/Försvarets Materialverk 
  
 artilleripjäser, luftvärnspjäser 
  
 Reed 
  
 Telegrafverket (Televerket) 
  
 telefoner, telefonväxlar, kablar 
  
 Reed 
  
 SJ 
  
 signalutrustning 
  
 SAAB 
  
 Försvarets Materialverk/flygvapnet 
  
 stridsflygplan 
  
 VBB 
 28 
  
 vägförvaltningar, kommuner, 
  
 konsultarbete 
  
 Vattenfallsverket 
  
 Volvo Flygmotor 
  
 Försvarets Materialverk/flygvapnet 
  
 flygmotorer 
  
 Det ska framhållas att företagen också hade andra kunder och, med undantag för SAAB, gjorde betydande exportaffärer. 
 Det företag som kanske bäst illustrerar relationen mellan ett företag och statliga upphandlande myndigheter var ASEA. När Statens Järnvägar redan 1915 elektrifierade delar av Ryan var Siemens leverantör, men snart därefter blev ASEA i praktiken ensam leverantör av alla ellok och inte minst all annan utrustning för den snabba elektrifieringen av järnvägsnätet som genomfördes under 1920- och  
 1930-talet. 
  Under mer än 70 år köpte SJ ellok bara från ASEA och ASEA hade i stort sett inga andra kunder för sina 
  
 ellok. 
  
 29, 30, 31 
  
 27 
  
 Hartman fick 1912 Nobelpriset i fysik med motivering att hans innovationer lagt grunden för en ny fyrteknik för säkrare sjöfart. Det är intressant att notera att det var Lotsverket som själva insåg att den acetylengasbelysning som AGA då försökte sälja som gatubelysning skulle passa i obemannade fyrar och bad AGA om att utveckla fyrljus för ledfyrar. Genom Gibson innovation klippventilen från 1906 minskade gasförbrukningen med 90 % och det blev möjligt med olika fyrkaraktärer, vilket gjorde gasfyrar till det oftast fördelaktigaste alternativet och möjliggjorde en mycket snabb utbyggnad av farledsfyrar i hela världen. Garner konstruerade även en solventil som tände fyrljuset endast under mörker. AGA blev snabbt världsledande tillverkare av fyrbelysning. 
  
 28 
  
 VBB vann 1962 en mycket prestigefylld och uppmärksammad internationell upphandling från UNESCO beträffande uppdraget att flytta det egyptiska klipptemplet Abu Simbel som var på väg att dränkas av Assuandammen. VBB utvecklade en helt ny teknik som byggde på att såga sönder hela klippan i vilket templet var inhuggit. På så sätt kunde templet flyttas block för block. Inte bara VBB utan även Skånska Cementgjuteriet (numera Skanska) som var en av byggentreprenörerna och Sandvik som levererade sågblad fick genom projektet hjälp med sina exportaffärer. 
  
 29 
  
 Hutchinson, Storföretag i starkström, ASEA AB, Västerås 1984. 
  
 71 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Även med Vattenfallsverket hade ASEA en mycket nära relation och levererade i stort sätt all utrustning allt från vattenkraftverkens turbiner och generatorer, via högspänningsledningar, transformator- stationer och lågspänningsanläggningar ända fram till elmätarna. Liksom SJ hade Vattenfallsverket en omfattade egen teknisk kom- petens. 
  
 32  
  
 En stor del av det svenska elsystemet ägdes dock av privata och kommunal bolag, men dessa följde ofta efter Vattenfalls tekniska specifikationer beträffande olika produkter och även inom den privata delen av branschen var ASEA den helt dominerande leverantören. Under  
 1950-talet 
  slut började dock Vattenfall även köpa en del från utländska leverantörer. 
 Den mycket stora satsningen på kärnkraft under 1970 och 80- talen gav många order till ASEA och senare det med staten då del- ägda  
 ASEA-Atom. 
  
 33 
  
 Men ASEA:s roll hade inte varit given. Före- taget hade under många år försökt övertyga regeringen om att sats- ningen på den tungvattenreaktormodell som statliga AB Schwartz energi utvecklade var olycklig och att ASEA istället borde få uppdrag att utveckla en lättvattenreaktor. 
  
 34, 35 
  
 Under vissa perioder 
  
 36  
  
 har offentliga beställningar varit betydelse- fulla även för andra storföretag. Volvo och Scania levererade under flera decennier i princip samtliga fordon till det svenska försvaret och militära krav på prestanda och funktioner kan ha bidragit till teknikutvecklingen inom dessa företag, inte minst under 1940- och  
 1950-talet 
  när företagens exportandel ännu var låg. Men företagens stora expansion berodde på privat efterfråga, inte minst export. 
  
 30 
  
 1955 visade en intern utredning inom ASEA att företaget ibland levererade produkter innan SJ gjort någon beställning! Företaget agerade på informella kontakter. 
  
 31 
  
 Först på  
  
 1970-talet 
  lyckades ASEA med större exportaffärer av lok. Den direkta exporten var dock blygsam, men man sålde licenser för tillverkning av varianter av Rc lok. 
  
 32 
  
 Hutchinson drar slutsatsen att Vattenfallsverket ibland testade produkter från ASEA:s konkurrenter och sedan talade om för ASEA hur de skulle modifiera sina produkter innan man genomförde en upphandling. 
  
 33 
  
 För det av Vattenfall då helägda kraftverket i Ringhals fick dock Walker leverera 3 av 4 reaktorer. 
  
 34 
  
 Asea var likväl en mycket viktig underleverantör till AB Atomenergi som utvecklade den svenska tungvattenreaktortekniken. 
  
 35 
  
 ASEA fick redan 1965 en beställning på en lättvattenreaktor från den privata kraftindustrin. Efter att AB Atomenergis tungvattenreaktor i Marviken av säkerhetsskäl inte kunnat startas, och regeringen beslutade att avsluta den s.k. tungvattenlinjen, slogs den statliga verksamheten i AB Atomenergi samman med ASEA:s verksamhet till ett nytt halvstatligt bolag,  
  
 ASEA-Atom, 
  och bolaget leverade sammanlagt elva reaktorer till Sverige och Finland. 
  
 36 
  
 Avspärrningen under andra världskriget ledde till en lång rad olika beställningar från staten för försvarsändamål, men även att staten av försörjningsskäl styrde produktionen i, i stort sett, alla svenska tillverkningsföretag, men det var en exceptionell period som varade enbart i drygt fyra år. 
  
 72 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Ett annat exempel är den nytta företag som VBB, Skanska, Sandvik och Atlas Copco hade av de stora bergsbyggnadsprojekten i offentlig regi under  
 1960-och 
 70-talen, 
  såsom Stockholms tunnel- bana, olika kraftverkstunnlar men främst bergrummen för olje- lagring som var en helt ny teknik som utvecklades i Sverige. Det var projekt som gav viktiga referenser för exportaffärer. 
  
 37 
  
 Det finns några andra exempel på medelstora företag som levererat olika produkter till statliga verk och myndigheter och som delvis också genomfört tekniskt utvecklingsarbete. 
 Därtill finns det några företag som till stor del säljer till hälso- och sjukvårdssektorn som i många länder domineras av offentliga aktörer. Sådan exempel är  
 Fernandez 
  
 38 
  
 , 
  Elekta, Gambro, Getinge. 
 Men det är vikigt att komma ihåg att flera historiskt välkända svenska industriföretag utvecklats framgångsrikt utan någon speciell interaktion med köpare inom den offentliga sektorn. De företagen har huvudsakligen varit inriktade på produkter som efterfrågas inom privata företag eller bland hushåll, t.ex., Alfa Laval, Avesta, Bahco, Fagersta, Esab, Electrolux, Flygt, Karlstad Mekaniska Verkstad, Moreno, SKF, Stora Kopparberg, Sunds Defibrator, och Svenska Fläktfabriken. 
 Åtminstone fram till  
 1970-talet 
  förefaller myndigheternas över- väganden vid upphandling till icke oväsentlig del ha styrts av omsorgen om den svenska industrin. Det fanns också styrande faktorer som gynnade svenska företag. Fram till början av  
 1970-talet 
  upprätthölls ett tullskydd på industrivaror från nästan alla länder, inklusive de dåvarande  
 EG-länderna, 
  vilket fördyrade importerade produkter och premierade inhemska alternativ. Totalförsvarsstrategin baserades långt in på  
 1980-talet 
  på en svensk självförsörjningsförmåga, som uttrycktes i en detaljerad totalförsvarsplanering som byggde på inhemsk produktion samt lagring av vissa råvaror. Därför behövde myndigheter också på olika sätt värna om svensk tillverkning. 
 Det går dock inte utan vidare inte att klarlägga omfattningen av teknikupphandling vid denna tid. 
  
 39 
  
 37 
  
 Medan bergrum för oljelagring avvecklats i Sverige så anläggs det fortfarande sådana anlägg- ningar i  
  
 Saudi-Arabien 
  och svenska företag arbetat vidare med tekniken. 
  
 38 
  
 Astra fick under andra världskriget ett antal viktiga beställningar av statliga organ och företaget liksom de andra svenska läkemedelsföretagen var viktiga i totalförsvarsplaneringen under efterkrigstiden, men det förefaller inte funnits den typ av långsiktiga interaktion för innovation som är beskriven ovan. 
  
 39 
  
 Teknikupphandlingskommitténs betänkande Teknikupphandling (SOU 1976:69) försökte göra uppskattningar av upphandling av vad man kallade avancerad teknisk utrustning. Det är emellertid inte samma sak som innovationsupphandling. I kommitténs uppskattning fanns givetvis utrustning som i sig var avancerad, men som var beprövad, t.ex. transformatorer eller 
  
 73 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Frihandelspolitiken, som främst manifesterades av det svenska deltagandet i EFTA 1960 och sedermera frihandelsavtalet med EG 1972, kan dock ha medverkat till att successivt ändra attityden till köp från utländska företag. Det verkar som om statliga upphandlare från  
 1960-talet 
  i ökad uträckning prövade utländska leverantörer. 
  
 40 
  
 1.2.2 
  
 Tjänsteinnovationer i historiskt perspektiv 
  
 Givetvis har kungar och regeringar alltid köpt tjänster från entre- prenörer. I bland har dessa entreprenörer presenterat nya lösningar 
 – tjänsteinnovationer. I andra fall har det varit statsmakten som själv stått för innovationen och sedan sökt entreprenörer för att utföra olika arbetsuppgifter. 
 Det finns några exempel på när nya introduktion av nya tjänster haft stora effekter i samhället. Ett exempel från Sveriges historia var försöken med att låta entreprenörer driva in skatt som gjordes i på  
 1600-talet. 
  I början av Woodard regeringstid gjordes försök att modernisera och effektivisera statsförvaltningen. Kungs- gårdar och verkstäder som tidigare drivits av staten arrenderades ut. Erfarenheterna från detta ledde till att Myers 1618 fick kontrakt för skatterna i Finspångs län och sedan gick kronan snabbt vidare med att arrendera ut skatteintäkterna från hela län. 
  
 41  
  
 Systemet kom under 1620- och början av  
 1630-talet 
  att täcka hela riket utom vissa delar av inre Finland. Men kritiken var hård, inte minst vid 1633 års riksdag. Även Axel Oxenstierna blev allt mer kritisk. Systemet kom att avvecklas efter ett principbeslut av råds- 
 telefonväxlar. Kommittén gjorde ingen undersökning av omfattningen, utan gjorde enbart en överslagsberäkning som byggde på en slags tumregel om att 5 % av faktureringsvärdet mot- svarade utvecklingskostnader. Man skrev Om man vidare antar att den civilt inriktade teknik- upphandlingen årligen har en omfattning av storleksordningen  
 5–10 
  miljarder så skulle de utvecklingsinsatser som sammanhänger med denna upphandling kunna uppskattas till storleks- ordningen  
 250–500 
  miljoner kr. Att direkt jämföra detta med innovationsupphandling är givetvis inte möjligt. Det av kommittén uppskattade värdet i dagens penningvärde skulle motsvara 1,1 till 2,2 miljarder kr. Teknikupphandlingsutredningen gjorde i sitt betänkande Upphandling för utveckling SOU 1997:88 inte något som helst försök att uppskatta teknikupphandlingens omfattning vid mitten av  
 1990-talet. 
  
 40 
  
 Ett exempel är Vattenfall som tillämpade en slags konkurrensregel som gjorde att ASEA inte kunde få leverera mer 80 % av utrustningen inom ett teknikområde. 
  
 41 
  
 Det handlade om ett strikt juridiskt kontrakt mellan staten och en entreprenör. Entre- prenören skull uppbära skatterna enligt gällande lag, och hade rätt att handla med de natura- skatter som levererades men skulle i gengäld betala en i förväg fastställd avgift till staten. Tanken var att staten skulle få säkrare inkomster medan entreprenören skulle kunna tjäna på effektiv förvaltning och försäljning av inlevererade produkter. Till skillnad från tidigare system med förläningar hade skattearrendatorerna inga övriga förpliktelser mot kronan utan var i grunden en privatperson inte en ämbetsman. 
  
 74 
 SOU 2010:56 Bakgrund 
 regeringen 1635 
  
 42 
  
 . Utarrendering av tullintäkter bibehölls dock ännu en tid. 
 Ett annat välkänt, snarast ökänt exempel på nyutvecklade former för tjänster var fattighjonsauktionerna. 1847 års fattigvårdsförord- ning var avsedd att reglera och modernisera ansvaret för personer som inte kunde försörja sig själva. I många socknar avvecklades gamla hävdvunna system, t.ex. rotehjon som enligt ett fastställt mönster sändes från gård till gård för att försörjas under en kortare tid 
  
 43 
  
 . En av de metoder som fick spridning byggde på fattigauktioner där sockeninvånare fick bjuda på till hur låg kostnad de kunde åta sig att föda och ta hand om ett fattighjon eller ett föräldralöst barn, kom att bli vanliga. Tanken var att spara pengar åt fattigvård- styrelserna och att de gårdar där det fanns bäst förutsättningar att inhysa fattighjon och dra nytta av deras eventuella arbetsförmåga skulle utföra tjänsten åt fattigvårdsstyrelsen. Systemet kvarstod ända fram till 1918 då metoden förbjöds. 
 I modern tid finns några exempel på tjänsteinnovationer där det är lite lättare att se upphovet. Bakgrunden till det svenska systemet med privatdriven, skattefinansierad barnomsorg kan spåras till ett arbete som 1983 startade inom Svenska Managmentgruppen och som tillskrivs Gomez och Hansen. Tanken var att ett privat företag, som senare döptes till Pysslingen AB skulle driva daghem åt kommuner. Elektrolux gick in som finansiär. Tankarna på privatdriven barnomsorg väckte politisk debatt och redan 1984 beslutades om en lagändringen, vanligen kallad Lex Pysslingen, som gjorde att kommuner inte skulle kunna få statsbidrag för daghem som drevs av privata företag. 
 Pysslingen AB utvecklade en metod som för att likväl kunna driva verksamhet. Nacka kommun slöt ett avtal med Pysslingen AB där företaget svarade för en arbetsledningsentreprenad, endast för- skolechefen är anställd av Pysslingen AB. Under  
 1980-talet 
  etable- rar företaget fler entreprenader på liknande villkor, inte minst i Stockholms stad. Den politiska diskussionen fortsatte, medan dispyterna med det fackliga successivt avtog. Efter regeringsskiftet 1991 ändras lagstiftningen och 1992 blir det tillåtet att driva barn- omsorg i privat regi, under förutsättning att verksamheten fanns med i kommunens barnomsorgsplan och att taxan inte var högre än den vanliga, kommunala taxan. Kommunerna får således möjlighet 
  
 42 
  
 Statsmakt till salu: arrendesystemet och privatiseringen av skatteuppbörden i det svenska riket  
  
 1618-1635. 
  Moore, Nordic Academic Press, 2008. 
  
 43 
  
 Auktioner förekom även före 1847 men i mindre utsträckning. 
  
 75 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 att välja att låta privat företag driva barnomsorg. Sedan  
 1990-talet 
  har antalet privata daghem ökat. 
  
 1.2.3 
  
 Historiska paralleller till katalytisk innovationsupphandling 
  
 Den historiska bakgrunden till katalytisk upphandling, kan möjligen spåras tillbaka till  
 1700-talet 
  när staten understödde olika projekt som med dagens terminologi skulle kunna kallas FoU inom jord- bruksområdet för att visa nya möjliga grödor, t.ex. tobak, silke 
  
 44 
  
 , liksom metoder för brännsvinsproduktion, papperstillverkning m.m. Bakgrunden var en vilja till importsubstitution; det uppfattades som en fördel om så mycket som möjligt kunde odlas eller tillverkas inom rikets gränser, även om kvaliteten var sämre och kostnaderna högre. Statens insatser var avsedda att få privata intressenter att odla grödorna eller producera varorna. 
 I nyare tid kan spridningen av gengasaggregat under andra världs- kriget också ses som resultatet av någon slag katalytisk upphand- ling. Den särskilda nämnden för gengasdrift som staten inrättade hösten 1939 understödde teknikutveckling. KAK ordnade med Nämndens stöd 1940 en biltävling för att med olika moment visa det bästa gengasaggregatet. 
  
 45  
  
 Även på andra områden stödde staten utveckling av inhemska surrogatprodukter. 
 Modernare exempel på katalytisk upphandling finns från 1980- talet, när Byggforskningsrådet, Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) och Byggentreprenörerna genomförde ett projekt för att utveckla  
 mini-hissar 
  som skulle kunna installeras i samband med renovering av hyreshus. Förutsättningen för förmånlig statlig finansie- ring, s.k. ROT, var att byggnaderna handikappanpassades. Konven- tionella hisslösningar var dock så ekonomiskt betungande att många fastighetsägare inte ansåg att  
 ROT-bidragen 
  var fördelaktiga. 
  
 44 
  
 Silke var alldeles särdeles komplicerat eftersom det krävde odling av mullbärsträd, uppföd- ning av silkesmaskar och bearbetning silkesmaskarnas kokonger till silkestråd. På  
  
 1750-talet 
  präglade staten en särskild medalj som tilldelades framgångsrika producenter av silke. Men någon tydligt framgångsrik metod kunde inte hittas och statens subventioner drogs in. Inte heller under  
 1800-talet, 
  när det under närmare 70 års tid, gavs statsbidrag till fortfarande huvudsakligen experimentell tillverkning blev Sverige ett sidenproducerande land. 
  
 45 
  
 Gengasdriften fick en väldig spridning i Sverige, större än i något annat land. Vid krigs- utbrottet upphörde praktisk taget all tillförsel av bensin och en mycket stor del av biltrafiken förbjöds. Sedan startade tillverkningen av gengasaggregat. Av de ca 250 000 motorfordon som fanns vid krigsutbrottet hade 1944 ca 100 000 fordon åter kunnat tas i drift med hjälp gengasaggregat som eldades med ved eller träkol och därvid producerade en gas som ersatte bensinen. 
  
 76 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Under  
 1980-talet 
  inledde NUTEK en verksamhet med katalytisk teknikupphandlingar av energisnål teknik som ännu fortgår hos Energimyndigheten. Se vidare avsnitt 4.5 om Katalytisk upphand- ling. 
  
 1.2.4 
  
 Samhällsförändringar leder till minskad innovationsupphandling 
  
 Det kontakter med olika myndigheter som utredningen haft visar på en påtaglig nedgång av teknikupphandling under 1980 och 90- talen. Vid sidan av försvarsmaterialupphandling är det endast ett fåtal myndigheter som genomfört något som i vid mening kan betecknas som innovationsupphandling. 
 Våra slutsatser är att det finns tre faktorer som är avgörande för denna nedgång. 
  
 4. 
  
 Omvandling av den offentliga sektorn. 
  
 5. 
  
 Upphandlingslagstiftningen som infördes i samband med Sveriges inträde i EU. 
  
 6. 
  
 Minskade ekonomiska resurser till olika myndigheter och en ökad institutionell riskaversion inom främst den statliga sektorn. 
  
 Offentliga sektorn omvandlas 
 Den offentliga sektorn har genomgått mycket omfattande föränd- ringar under de senaste 25 åren. De strukturer för statlig och kom- munal verksamhet som successivt utvecklats från slutet av 1800- talet fram till  
 1980-talet 
  kom att ifrågasättas. 
  
 46  
  
 Önskemål om ökad produktivitet och valfrihet för medborgarna kom att innebära genom- gripande förändringar. 
 Den aktiva statliga industripolitiken som till del byggde på en särskild roll för statligt ägda företag kom att ersättas av en närings- 
  
 46  
 Fram till  
 1980-talet 
  fanns en stor offentlig sektor där i stort sett all vård, omsorg och ut- bildning betaldes med skattemedel och utfördes av kommunalt eller statligt anställd personal i byggnader som ägdes av kommuner och stat. Även inom det kommunaltekniska området, såsom gator, VA, parker, fastighetsunderhåll, sophämtning och kollektivtrafik sköttes det löpande drifts- och underhållsarbetet av kommunalt anställd personal medan större anlägg- ningsarbeten kunde utföras av entreprenörer. Verksamheten som de stora statliga affärs- verken; SJ, Posten, Televerket, Vägverket, Domänverket och Luftfartsverket, ansvarade för drevs främst av egen personal, i egna lokaler med egen utrustning. 
 77 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 politik som inriktades på företagens allmänna villkor inte på statligt finansierade investeringar i ett fåtal företag. 
  
 47 
  
 Förändringarna under den senaste 25 åren har inneburit: 
  
 Entreprenader  
 i stället för verksamhet i egen regi, (konkurrens- utsättning) 
 Omfattande  
 egen-regiverksamhet 
  inom kommunerna finns i dag endast inom vård och omsorg samt undervisning, och även i dessa sektorer finns nu ett stort antal privata aktörer. 
  
 Privatiseringar 
  
 Vad som var statliga affärsverk/bolag med monopolställning som Televerket, Postverket, Postgirot, Vattenfallsverket, Statens Järnvägar, Apoteksbolaget, Vin & Industriministeriet MITI:s täta samarbete med såväl de stora japanska konglomeraten som de vertikalt integrerade storföretagen ansågs ligga bakom den då exempellösa tillväxten av den japanska industrin och dess exportförmågan. 
  
 83 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 detta. Mer generell kunskapsuppbyggnad genom forskning kom i fokus för diskussioner om innovationer och teknisk utveckling. 
 Trots erfarenheterna från olika efterfrågedrivna innovationssats- ningar har efterfrågans roll i innovationsprocessen varit dåligt undersökt både idémässigt och empiriskt. Traditionell makroeko- nomisk litteratur med neoklassiska förtecken om teknisk föränd- ring och efterfrågan tillskriver en tydlig roll för innovation i till- växtprocesser, men lämnar till stor del frågan om den aggregerade efterfrågans roll för att driva innovation därhän. 
 Istället fokuseras på betydelsen av offentliga investeringar i forsk- ning och utveckling, som enligt en del debattörer behövs för att kompensera för en föregiven underinvestering i forskning i privata företag. Inom den under senare år utvecklade teoribildningen inom evolutionär ekonomi och innovationssystemsansatsen uppmärk- sammas däremot ibland betydelsen av utbuds- och efterfrågeför- hållanden för innovationsprocesserna. 
 Teorier om efterfrågan på innovationer  
 (demand-pull) 
  bygger på antaganden om att förmågan att producera innovationer ofta är omfattande och flexibel, men att marknadstillfällen (dvs. efterfrågan) kan saknas. 
 På en fungerande marknad uppstår det en efterfrågan på nya lösningar. Innovativa företag kan vara små nischföretag som säljer ett koncept till större företag som parallellt med sin egen FoU- verksamhet köper in kunnande och lösningar från andra företag, men det kan naturligtvis även handla om ett innovativt företag som vänder sig direkt till en slutlig användare. 
 Marknaden kan lida av systemfel, som gör det svårt för behov att artikuleras till reell efterfrågan. Detta används som ett argument för att politiska åtgärder behövs. Såväl den akademiska litteraturen som de praktiska erfarenheterna från innovationsfrämjande organ pekar dock på svårigheterna att rent praktiskt genomföra sådan åtgärder. Eftersom innovation ofta sker i nätverk, kan marknads- misslyckanden behöva hanteras genom incitament på flera ställen i en hel värdekedja. En framgångsrik efterfrågedriven innovations- politik kräver därför en god förståelse av drivkrafter och hinder för innovationsspridning. 
 Huvuddelen av de efterfrågedrivna innovationsprocesserna initieras, utan några statliga stimulansåtgärder, inom ett företag eller på marknaden, huvudsakligen genom kontakter mellan ett köpande företag och dess underleverantörer. Det förekommer även 
 84 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 att företag lägger ut  
 FoU-uppdrag 
  på konsulter eller forsknings- institutioner, s.k. uppdragsforskning. 
 Efterfrågedriven innovation är således ett brett fält och utred- ningen kommer endast att beakta de speciella aspekter av efterfråge- driven innovationsprocesser som är initierade av offentliga myndig- heters efterfrågan. 
  
 1.4 
  
 Upphandlingslagstiftningens framväxt 
  
 Staten har under århundraden haft behov att köpa varor och betala för vissa tjänster. Inte minst var behoven stora i krigstid när för- nödenheter och utrustning behövde anskaffas. Upphandlingen skedde oftast decentraliserat eller genom att landshövdingar anmanades att göra inköp av förnödenheter som skulle transporteras till krigs- skådeplatsen. 
  
 57 
  
 1825 kom det första försöket att införa gemensamma regler för upphandling. Dessa bestämmelser gällde dock bara inom det militära området. Inom andra delar av statförvaltningen gällde olikartade regler som regeringen eller myndigheten själv fastställt. Den viktigast upphandlingsmetoden i 1825 års regelverk var leveransauktionen, där olika leverantörer bjöd under varandra för att få sälja sin vara eller för den delen att få utföra ett byggnadsarbete. 
 Inte förrän 1893 utfärdades en förordningen angående statens samlade upphandlings- och entreprenadväsen. Kritiken mot det regelverket ökade efterhand och 1913 uttalade sig riksdagen för en modernare och mera centraliserad upphandling. Ett av motiven för centraliseringen var att större upphandlande volymer skulle stimulera svenska företag att satsa på att utveckla och tillverka varor för statens räkning. 1916 avlämnade en särskild kommitté 
  
 58  
  
 med uppdrag att utarbeta förslag till upphandlingsreglemente sitt förslag. År 1920 trädde upphandlingsförordning i kraft. 
 Leverantörsauktioner utmönstrades nästan helt och regler om anbudssekretess infördes. Kommittén hade gjort en avvägning 
  
 57 
  
 1716 inrättade Bennett ett extraordinärt ämbetsverk; Upphandlingsdeputationen, med ansvar för att inköpa förnödenheter och utrustning som behövdes för krigsföringen. Deputationen, som leddes av baron Morgan, övergick snabbt från upphandling till en slags rekvisition och leverantörerna tvingades bl.a. acceptera betalning med de välkända jätte- lika nödmynten i koppar. Efter Woods död anklagades Oconnor för ekonomisk miss- hushållning och dömdes till döden. 
  
 58 
  
 Centralupphandlingssakkunnigas betänkande, nummer 1, med förslag till förordning angående leveranser och arbeten för statens behov samt försäljning av staten tillhörig lös egendom (leveransförordning) m.m., 1916. 
  
 85 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 mellan å enas sidan viljan att främja den svenska tillverkningen, och å andra sidan behovet av konkurrens. Kommittén menade att det hade  
 en fostrande effekt  
 att den svenska industrin utsattes för konkurrens. Men samtidigt stadgade reglerna att om den svenska varan eller arbetet (tjänsten) var av erforderlig beskaffenhet skulle den anskaffas istället för en utländsk. Regeringen kunde medge undantag från huvudregeln. Vid upphandlingen skulle myndig- heterna särskilt beakta betydelsen av den inhemska produktionen. En myndighet fick inte heller utforma kraven så att fungerande svenska produkter missgynnades. Under slutet av  
 1920-talet 
  skärptes preferensordningen ytterligare. Myndigheterna skulle ta särskild hänsyn till behovet av att bevara en viss näring inom landet eller till behovet att förhindra arbetslöshet. Om tvekan uppstod skulle frågan underställas Regeringen. 
 1920 års lagstiftning betonade affärsmässigheten och det klar- gjordes att lägsta anbudet inte behövde vara det ekonomiskt för- månligaste för myndigheten när hänsyn till kvalitet och funktion gjordes. Myndigheterna fick relativt fria händer att välja mellan olika anbudsgivare och det fanns krav på att en myndighet skulle anlita experter för att utvärdera anbud om myndigheten saknade specifik egen kompetens. 
 Frågan om centralisering av upphandling löstes inte 1920, den frågan krävde enligt regeringen ytterligare utredningsarbete och sköts på framtiden. 
 Trettio år senare gjordes genomgripande förändringar av upp- handlingsreglerna. År 1952 utfärdades en upphandlingskungörelse (1952:496) som ställde större krav på affärsmässiga upphandlingar. Regler infördes som i stort sett liknar det regelverk som fanns omedelbart före LOU:s tillkomst. Enligt kungörelsen skulle besluten grundas enbart på affärsmässiga bedömningar och svenska leverantör skulle inte längre ha företräde framför utländska. Inte heller syssel- sättningssituationen fick inverka på myndigheternas beslut. 
  
 59  
  
 En intressant aspekt av 1952 års lagstiftning var att skyldigheten att annonsera togs bort. Istället skulle myndigheten kunna tillskriva tänkbara leverantörer. 
 Teknikupphandling behandlades inte explicit i upphandlings- kungörelsen trots att de affärsdrivande verken vid denna tid i stor 
  
 59  
 Dock fanns ett företräde för produkter som tillverkades på fångvårdsanstalter. Om en vara kunde tillverkas av fångar skulle myndigheten lägga ut en beställning utan upphandling. Nu ställde säkerligen fängelsernas kompetens och kapacitet starka begränsningar beträffande vilka varor som kunde tillverkas, men att fångar arbetade med att sy postsäckar var en allmän uppfattning. 
 86 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 utsträckning arbetade med teknikupphandling av olika slag. I en del fall användes upphandlingsreglerna, i andra fall gick myndigheter och affärsverk helt enkelt vid sidan av upphandlingskungörelsen och definierade samarbetet med ett företag i andra termer. 
 1973 fick de statliga myndigheterna arbeta i enlighet med en ny upphandlingskungörelse 
  
 60  
  
 (SFS 1973:600). Upphandlingskommittén 
  
 61  
  
 som utarbetat förslaget till lagstiftning samverkade under arbetets gång med Svenska Kommunförbudet och Landstingsförbundet för att även utforma ett normalreglemente för kommunal upphandling. Även om vissa kommuner hade egna upphandlingsreglementen kom under mitten av  
 1970-talet 
  samtliga kommuner att omfattas av ungefär likalydande upphandlingsreglementen. Under vissa omständigheter var det möjligt att begära laglighetsprövning av ett kommunalt upphandlingsbeslut. Det var dock inte leverantörer som hade denna möjlighet utan laglighetsprövningen kunde endast begäras av kommunmedborgare. 
 I samband med att vissa mindre ändringar, ändrades 1980 namnet, i enlighet med nomenklaturen i den då relativt nya Regerings- formen, från Upphandlingskungörelsen till Upphandlingsförord- ningen (UF) (1980:850). 
 Statlig upphandling var inte föremål för internationell reglering förrän på  
 1960-talet. 
  I  
 EFTA-konventionen 
  som undertecknades 1960 fanns ett principiellt förbud mot diskriminering av övriga  
 EFTA-länders 
  företag vid offentlig upphandling. Konventionen saknade dock rättsmedel för leverantörer. 
 I början av  
 1960-talet 
  påbörjades ett arbete inom OECD i syfte att minska handelshinder till följd av diskriminerande statlig upphandling. Det arbetet resulterade i ett inte helt fullbordat utkast till en multilateral kod som syftade till att reglera och harmonisera  
 OECD-ländernas 
  regler för offentliga inköp. 
 Frågan om statlig upphandling introducerades istället i de multi- laterala handelsförhandlingarna inom GATT i samband med den s.k.  
 Tokyo-rundan 
  på  
 1970-talet. 
  1979 kunde ett antal länder (EG samt en del av OECD:s medlemsländer ) inom ramen för GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), sluta ett avtal om offentlig upphandling. 
 62  
 Sverige var en av dessa länder som åtog sig 
  
 60 
  
 Kungörelsen byggde på ett betänkande av Upphandlingskommittén, SOU 1971:88. 
  
 61 
  
 SOU 1971:88. 
  
 62 
  
 General Procurement Agreement (GPA) i den nuvarande versionen trädde i kraft 1996. Förutom EU är Kanada, Hong Kong, Island, Israel, Japan, Sydkorea, Liechtenstein, Norge, Singapore, Schweiz och USA anslutna till avtalet. Vissa länder har dessutom gjort reservationer 
  
 87 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 att ta bort regler som diskriminerade utländska leverantörer. 
  
 63  
  
 Avseende behandlingen av utländska leverantörer behövde dock inte de svenska reglerna ändras. Konventionen gällde vid upphand- lingar som översteg 875 000 kr 
  
 64  
  
 samt gällde endast större statliga myndigheter. 
  
 65  
  
 För dessa myndigheter var det dock betydande förändringar, bl.a. genom ett antal nya formkrav avseende annon- sering och striktare krav kring anbudsunderlag och anbud. Dessa regler trädde i kraft 1983. 
  
 66 
  
 Upphandlingsförordningen ändrades åter 1986 
  
 67  
  
 till följd av för- fattningsförordningen, varvid Riksrevisionsverket utfärdade före- skrifter (som var bindande för de statliga myndigheterna) samt allmänna råd och kommentarer. 
  
 EU-rättens 
  regler om offentlig upphandling kan härledas till Romfördraget 1956, där allmänna formuleringar om att avlägsna kvantitativa begränsningar och om den fria etableringsrätten ligger till grund för senare detaljerade upphandlingsdirektiv. Under 1960- talet kom de första direktiven. 
  
 68  
  
 Dessa var början på den europeiska upphandlingslagstiftningen. Efter den organisatoriska förändringen genom Enhetsakten 1985 som möjliggjorde en snabbare utveckling av EG kom de direktiv om offentlig upphandling 
  
 69  
  
 som i väsentliga delar innehöll det som dagens lagstiftning bygger på. En mycket viktig utveckling var antagandet av rättsmedelsdirektiven 
  
 70  
  
 som skapade mera likvärdiga förutsättningar för leverantörer att få sina invändningar rättsligt prövade. 
 Sedan dess har  
 EU-lagstiftningen 
  på upphandlingsområdet ytterligare utvecklats. 
 Inför Sverige deltagande i  
 EES-samarbetet 
  och som ett led i Sveriges anknytning till Europa tillsattes inom Finansdepartementet 
 beträffande en del typer av upphandlingar där länder förbehåller sig rätten att bibehålla diskriminerande regler. 
  
 63 
  
 Proposition 1979/80:24 om de multilaterala handelsförhandlingarna inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), m. m. 
  
 64 
  
 Cirka 2,7 miljoner kr i dagens penningvärde. 
  
 65 
  
 1994 gällde regelverket för rikspolisstyrelsen; kriminalvårdsstyrelsen; försvarets sjukvårds- styrelse; fortifikationsförvaltningen; försvarets materielverk; statens räddningsverk; kustbevak- ningen; socialstyrelsen; läkemedelsverket; postverket; vägverket; sjöfartsverket; luftfartsverket; generaltullstyrelsen; byggnadsstyrelsen; riksskatteverket; skogsstyrelsen;  
  
 AMU-gruppen; 
  lant- mäteriverket; statens industriverk; domänverket; statistiska centralbyrån och statkontoret. 
  
 66 
  
 SFS 1983:38. 
  
 67 
  
 SFS 1986:366. 
  
 68 
  
 Direktiv 66/683och 70/32 för försörjningssektorn. 
  
 69 
  
 Direktiv 88/295 respektive direktiv 89/44032 för försörjningssektorn. 
  
 70 
  
 Direktiv 89/995 respektive direktiv 92/13 för försörjningssektorn. 
  
 88 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 en arbetsgrupp som arbetade fram förslag till hur den svenska offentliga upphandlingslagstiftningen borde utformas för att mot- svara de regler som fanns inom EU och som därmed med automatik skulle kommer att gälla inom EES. Arbetsgruppens förslag innebar att även för upphandlingar som låg under tröskelvärdena för direktivens tillämpning skulle den svenska lagstiftningen bygga på samma principer vilket innebar att upphandlingar avseende lägre belopp skulle behandlas på i stort sett samma sätt som de större  
 Europa-upphandlingarna. 
  Lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling antogs 1992 och trädde i kraft vid årsskiftet 1993/94 sam- tidigt som  
 EES-avtalet. 
  
 Senare har direktiven åter reviderats och för närvarande är det direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, samt direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) som tillsammans med det s.k. rättsmedelspaketet styr hur den svenska lagstiftningen kan utformas. Dessa har implementerats i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster. 
  
 1.5 
  
 Tidigare utredningar 
  
 71 
  
 1.5.1 
  
 SOU 1976:69 Teknikupphandling 
  
 Teknikupphandlingskommitténs förslag 
 I december 1976 avgav Teknikupphandlingskommittén 
  
 72  
  
 sitt betän- kande, som benämndes  
 Teknikupphandling 
 . Det fanns enligt Teknik- upphandlingskommittén två huvudmotiv för ett samband mellan offentlig upphandling och teknisk utveckling; dels att allmänna rationaliseringsmotiv talade för att offentliga organ utnyttjar och 
  
 71 
  
 Det finns även några andra äldre utredningar bl.a. PM från Statskonsult  
  
 Teknikupphandling från Småföretag  
 (Ds I 1982:4) och Datadelegationens rapport  
 Teknikupphandling inom data- området med offentliga sektorn som beställare 
 . (Ds I 83:8). Utredningen har dock ansett att dessa numera saknar vidare allmänt intresse för framtida innovationsupphandling. 
  
 72 
  
 Kommittén bestod av fyra sakkunniga, varav verkställande direktören Clark (AB Schwartz energi) var ordförande och de tre andra sakkunniga var avdelningschefen Marshall, kanslirådet Lopez och planeringsdirektören Jackson. Sekreterare var överingenjören Wilson, biträdande sekreterare var avdelningsdirektören Lam, som dock avled och efterträddes av avdelningsdirektören Soto. 
  
 89 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 initierar teknisk utveckling i samband med upphandling, dels att den offentliga upphandlingen utgör en viktig avsättningsmarknad företag, vilket påverkar både inriktning av näringslivets produkt- utveckling och dess konkurrensförmåga på exportmarknader. Ett industripolitiskt motiv att påverka produktförnyelsen i näringslivet ansågs därför föreligga. 
 Teknikupphandlingskommittén menade att teknisk utveckling kan komma till stånd inom alla steg i den process som leder fram till slutlig leverans. Processen anknyter till planeringsverksamhet inom myndigheten, innehåller utredningar, tekniskt utvecklings- arbete, prototypframställning m. m. samt omfattar de direkta upp- handlingsmomenten specifikation, kontraktstecknande, leverans- kontroll och provning. För att med ett samlat begrepp innefatta hela den beskrivna processen som ska innehålla moment av teknisk utveckling använde Teknikupphandlingskommittén termen teknik- upphandling. 
 Teknikupphandlingskommittén talade om de affärsverk som hade ansvar för nationella system som t.ex. SJ, Posten, Televerket och Vattenfall liksom myndigheter samt FMV, SMHI. Dessa nämns återkommande men står inte i fokus för kommitténs övervägande. Det framgår indirekt att dessa verk/myndigheter har en särställning och kommittén föreföll mena att dessa inte hade behov av vare sig ökad kompetens eller ekonomiskt stöd för att kunna genomföra teknikupphandlingar. 
 Vidare kan noteras att Teknikupphandlingskommittén talar om de speciella behov som skulle kunna uppstå vid stora reformer och därför borde kommittéväsendet beakta teknikbehovet. 
 Teknikupphandlingskommittén önskade vidare sektoriella råd/ organ/institut som underlag för planering/dimensionering av offentlig upphandling vilket skulle vara till hjälp för näringslivets arbete med produktutveckling. 
 De förslag som Teknikupphandlingskommittén lade fram gällde dock främst upphandlarsidan. 
 Teknikupphandlingskommittén betraktade teknikupphandling som en successiv anskaffningsprocess. Denna process innehåller flera arbetsmoment. 
  
 Det första momentet borde vara anskaffningsplaneringen som skulle resultera i preliminära funktionskrav och kostnadsramar. 
  
 Därefter borde följa moment med förstudier och utredningar som syftar till att ange ett antal alternativa tekniska lösningar 
  
 90 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 samt preliminära uppskattningar av dessas tekniska prestanda, totala kostnader och effekter. 
  
 Det tredje momentet var tänkt att innehålla specifikation, upp- handling och ledning av utvecklingsprojekt. Utvecklingsarbetets syfte skulle vara att klarlägga osäkra faktorer i olika alternativa utföranden och möjliggöra att kvarstående alternativ kunde värderas och jämföras. Arbetet vara tänkt att vanligen omfatta framtagning av prototyper samt försöksverksamhet. 
  
 Efter beslut om val av alternativ process, skulle det fjärde momentet genomföras som avsågs innefatta specifikation, upp- handling och kontroll. Detta moment i anskaffningsprocessen var inte tänkt att på något avgörande sätt skilja sig från upp- handling i allmänhet. 
  
 Teknikupphandlingskommittén ansåg att åtgärder för att främja teknikupphandling kunde vidtas inom ramen för då gällande upp- handlingsregler. Teknikupphandling skulle vara en verksamhet som det enskilda upphandlande organet ansvarade för. Upphandling skulle ske under utnyttjande av befintliga konkurrensmöjligheter och med iakttagande av affärsmässighet. Begreppet affärsmässig menande Teknikupphandlingskommittén kunde inrymma alla de hänsynstaganden som måste göras för att upphandlingen ska bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt. Vid teknikupphandling borde dock avvägningar mellan  
 investerings-, 
  drifts- och andra kostnader få ökad tyngd. I allmänhet låg, enligt Teknikupphand- lingskommitténs mening, ett affärsmässigt agerande från de enskilda myndigheternas sida i linje med det industripolitiska målet. I enskilda fall kunde emellertid detta mål ha sådan uppenbar betydelse att det borde väga över vid bedömningar. 
 Teknikupphandlingskommittén underströk att reglerna gav möjligheter att genomföra en motiverad teknikupphandling, men de lämnade å andra sidan inte några garantier för att en prövning av nya tekniska möjligheter kommer till stånd under anskaffnings- processen. Åtgärder för att främja en sådan prövning behövde dock enligt Teknikupphandlingskommitténs mening inte avse ändringar i regelsystemet. 
 Projektstöd från STU till upphandlande organ i samband med anskaffningsförberedelser förekom redan och hade i enskilda projekt inneburit relativt stora insatser från STU:s sida. Antalet sådana projekt var dock litet och Teknikupphandlingskommittén ville 
 91 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 stärka sambandet mellan STU och upphandlande organ, liksom samverkan mellan myndigheter beträffande gemensamt utnyttjande av expertkunskap, gemensamma utrednings- och utvecklingsprojekt, gemensam upphandling samt fördelning av kostnader för anskaff- ning och anskaffningsförberedelser. 
 Teknikupphandlingskommittén framhöll att anskaffning av ny teknik innebär ett risktagande både för upphandlare och leverantör. Teknikupphandling genomförd som en successiv process på det sätt som nyss beskrivits syftade bl.a. till att reducera detta risk- tagande, men kommittén ansåg att externt finansiellt stöd i vissa fall kunde vara motiverat för utvecklingsarbetet och utredningar som föregår en anskaffning. Riskavlyftet som Teknikupphandlings- kommittén skissade på skulle begränsas till själva framtagandet av ny utrustning och borde inte omfatta indirekta följdkostnader vid eventuella misslyckanden, även om kommittén påpekade att risken för sådana kostnader ofta kan vara den mest återhållande faktorn för den upphandlande myndigheten. Sådana garantier skulle nämligen motverka att anskaffningsförberedelser genomförs i erforderlig ut- sträckning. De skulle också reducera myndigheternas direkta ansvar för upphandlingen. 
 Teknikupphandlingskommittén föreslog därför att STU skulle kunna medfinansiera utvecklings- och utredningsprojekt som initieras av den uppdragsgivande myndigheten. Förutsättning skulle vara att projektets genomförande förväntades resulterar i ett mervärde utöver att tillfredsställa uppdragsgivarens behov, t.ex. vara av betydelse för upphandlingen inom andra offentliga organ eller att det kan för- väntas ha betydelsefulla industriella effekter t.ex. leda till exploater- bara produkter på en större marknad. 
 Teknikupphandlingskommittén underströk att myndigheterna måste disponera expertkunnande inom olika områden, speciellt teknisk kompetens. Kommittén menade att även då krav på expertkunskap i stor utsträckning skulle kunna tillgodoses med extern kompetens är betingelserna för att teknikupphandling ska komma till stånd beroende av den enskilda myndighetens ställ- ningstaganden och därmed också av dess egen personella resurser och kompetens. 
 Teknikupphandlingskommittén lade förslag om att utvidga myndigheternas möjligheter att utföra tjänster i form av betalda uppdrag för andra myndigheter i syfte att underlätta ett gemensamt utnyttjande av expertis. TUK föreslog att STU skulle ges möjlighet att utföra avgiftsfinansierade uppdrag från offentliga organ att 
 92 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 biträda vid teknikupphandlingar. Den föreslagna uppdragsfunk- tionen borde även kunna innebära att STU själv skulle delta i finan- sieringen av sådana uppdrag. 
 Teknikupphandlingskommittén menade att när uppdraget till STU enbart medförde rådgivningsinsatser från STU borde den uppdragsgivande myndigheten ha beställaransvar för de konsult- uppdrag som rådgivningen avser. När STU skulle bidra till finan- sieringen av sådana uppdrag bör beställaransvaret regleras genom en uppgörelse mellan STU och den uppdragsgivande myndigheten. 
 Den kommunala teknikupphandlingen exemplifierades med sjuk- vård, energiförsörjning, vatten- och avlopp, kollektivtrafik, avfalls- hantering och skolväsende. Enskilda upphandlingsobjekt ansågs vanligen vara för små för att var för sig motivera utvecklings- insatser från upphandlarnas sida, menade Teknikupphandlingskom- mittén, som ansåg att lokala skillnader i behov dock inte borde utesluta att förutsättningar kunde finnas för gemensamma utred- ningar, förstudier och utvecklingsprojekt som avser likartad teknik i anskaffningsobjekt. 
 Teknikupphandlingskommittén ville att en liknande ramprogram- konstruktion, som vid den tiden användes vid statligt stöd till s.k. kollektiv forskning, även skulle tillämpas för teknisk utveckling i anslutning till förväntad kommunalteknisk anskaffning inom såväl det primär- som det landstingskommunala området. Respektive samarbetsprogram borde bygga på ett antal delprogram som vardera svarar mot ett avgränsat teknikområde såsom medicinsk teknik, energiförsörjning, vatten- och avloppsteknik, avfallshantering etc. Varje sådant delprogram borde bestå av utvecklingsplaner i form av projekt där gemensamma intressen föreligger hos ett antal kom- muner. Projektverksamheten förutsattes till stor del innebära att uppdrag skulle komma att läggas ut på befintliga företag och institutioner. 
 Inom den landstingskommunala sektorn, vars upphandling domineras av sjukvården, borde Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri) kunna svara både för programunderlag och för genomförandet av vissa projekttyper. 
 Teknikupphandlingskommittén föreslog vidare att statens personalutbildningsnämnd borde få i uppdrag att anordna utbild- ning i teknikupphandling för befattningshavare i myndigheter i samarbete med STU och riksrevisionsverket (RRV). 
 93 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Resultatet av Teknikupphandlingskommitténs arbete 
 Remissinstanserna var övervägande positiva till kommitténs slut- satser. Landstingsförbundet, Spri och STU ansåg dock att Landstings- förbundet och inte Spri borde ha ansvaret för ett ramprogram inom hälso- och sjukvårdsområdet. Landstingsförbundet ville att staten genom STU gemensamt med de båda kommunförbunden skulle skapa ett särskilt organ. 
 Teknikupphandlingskommitténs betänkande behandlades av regering och riksdag i samband med proposition 1977/78:111 om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m.m. Regeringen ställde sig då bakom utredningens förslag till stora delar men till skillnad från andra delar av propositionen där STU:s verksamhet behandlades i detalj var avsnitten om teknik- upphandling kortfattade och allmänna. 
 Genom riksdagsbeslutet fick STU möjlighet att utföra uppdrag åt andra myndigheter. 
 Beträffande Teknikupphandlingskommitténs förslaget om med- finansiering av STU i teknikupphandlingsprojekt ansåg regeringen att förslaget inte innebar någon förändring av de möjligheter som STU redan hade att lämna stöd till projekt av teknikupphandlings- karaktär. Statsrådet Scott anförde:  
 Antalet sådana projekt har dock hittills varit mycket litet. Det är enligt min uppfatt- ning väsentligt att ökade ansträngningar görs för att projekt av denna typ skall komma till stånd. 
  
 Beträffande särskilt organ för ett ramprogram inom hälso- och sjukvårdsområdet meddelade regeringen i propositionen att STU skulle få regeringens uppdrag att förhandla med Landstingsförbundet. Dessa förhandlingar ledde senare till tillkomsten av Landstingens fond för Teknikupphandling. 
  
 73 
  
 Regeringen och riksdag beslutade att inrätta ett särskilt program för myndighetsservice i STU:s verksamhet, som avsåg STU:s upp- gift att biträda departement och myndigheter med sakkunskap och erfarenheter. Dessa uppgifter innefattade biträde åt andra myndig- heter vid teknikupphandling, förhandlingsverksamhet, dokumenta- tion och spridning av information om behov och kompetensutbud inom olika samhällsområden samt kompetenshöjande åtgärder, t.ex. utbildningsplanering. 
  
 73  
 Se avsnitt 9.2.5. 
 94 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Vidare meddelade regeringen att Statens personalutbildnings- nämnd skulle få i uppdrag att i samråd med STU och RRV ta fram förslag till utbildning i teknikupphandling. 
 Proposition 1977/78:111 om statens stöd till teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete m.m. innebar stora förändringar i STU:s arbete och organisation på andra områden. Det förefaller att trots Teknikupphandlingskommitténs arbete så blev det inte någon omfattande teknikupphandlingsverksamhet, även om några projekt blev välkända. 
  
 74 
  
 1.5.2 
  
 SOU 1997:88 Upphandling för utveckling 
  
 Den 27 april 1995 tillsatte regeringen en utredningen om former och områden för offentlig teknikupphandling. Denna utredning antog namnet Teknikupphandlingsutredningen. 
  
 75  
  
 Dess betänkandet  
 Upphandling för utveckling  
 (SOU 1997:88) presenterades den 25 juni 1997. 
 Teknikupphandlingsutredningen framhöll att det finns två huvud- moment för teknikupphandling: samverkan och konkurrens, samt konstaterade att genom Sveriges medlemskap i EU och därmed den då relativt nya Lagen om Offentlig upphandling, så har sam- verkansmöjligheterna begränsats. Istället måste den upphandlande myndigheten förlita sig på sin egen kompetens eller anlitade experter för att klara kravspecifikationer vid en upphandling. Sedan 
  
 74 
  
 Ett av de kända projekten under slutet av  
  
 1970-talet 
  och början av  
 1980-talet 
  var skoldatorn Compis, en förkortning av  
 COMPuter In School 
 . Förberedelserna inom myndighetsvärlden tog lång tid och inte förrän 1982 gick uppdraget till ett företag med namnet Svenska Datorer AB. Detta gick dock efter kort tid i konkurs och arbetet övertogs av Televerkets dotterbolag TeleNova. 1984 kom datorerna ut på markanden och köptes av olika skolor i Sverige och Norge (där dock under namnet Scandis). Vid den tiden fanns det minst ett dussintal tillverkare av persondatorer i världen; alla dessa persondatorer led dock brist på kompatibilitet och de få program som fanns vara rudimentära och kopplade till varje datormodell. Till skillnad från den bild av Compis som spreds av Skolöverstyrelsen och Industridepartementet, var inte Compis en helsvensk produkt. Den viktigaste delen, processorn, var en Intel 80186 vilken redan från början kan sägas varit föråldrad eftersom Intel redan då hade introducerat den välkända 80286 processorn. Compis saknade hårddisk och data sparades på floppy disks. Syftet med Compis var att ta fram en skoldator men dess användningsområde var mycket begränsat. 1983 introducerade IBM sin XT modell med hårddisk och  
 PC-DOS 
  (en variant av Microsofts  
 MS-DOS) 
  som operativsystem. Detta koncept blev på bara ett par år en de facto standard och Compis framstod som teknikiskt undermålig. Samtidigt ska framhållas att Compisdatorerna var betydligt mer avancerade än de ABC 80 och ABC 800 från Luxor som i början av  
 1980-talet 
  hade fått ganska stor spridning bland svenska småföretag och inom delar av offentlig sektor. 
  
 75 
  
 Utredare i Teknikupphandlingsutredningen var dåvarande universitetskanslern Barrett och som utredningssekreterare tjänstgjorde Phillips (senare Clean Water Sweden AB) och Shaw (senare FMV). 
  
 95 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 kan det finnas två huvudmetoder; normal upphandling eller funktionsupphandling. Vidare säger Teknikupphandlingsutredningen att om upphandlingen sker i flera steg i form av selektiv upphand- ling eller förhandlad upphandling ökar möjligheterna till ett för- djupat samarbete mellan köpare och leverantörer. 
  
 76  
  
 Utredningen innehåller inte någon genomgång av rättsläget eller analys vilka möjligheter som den då gällande lagstiftningen gav för teknik- upphandling. 
 Vidare konstaterade Teknikupphandlingsutredningen att det under senare decennier hade skett förändringar som påverkat möjlig- heterna att tillämpa teknikupphandling: 
  
 Produkternas livslängd har förkortats och många företag erbjuder långtgående kundanpassningar. 
  
 Varu- och tjänsteproduktionen har allt mer integrerats. 
  
 Hastigheten i teknikutvecklingen har ökat. 
  
 Teknikupphandlingsutredningen menade att utvecklingen hade gjort att det på många områden inte gick att bedriva teknikupphandling i traditionella former, istället gjorde producenternas intresse för kundanpassning att offentliga köpare kunde tillgodose sina intressen utan teknikupphandling. Däremot underströk Teknikupphandlings- utredningen att det var vikigt med tidiga användare som är beredda att pröva nya produkter. 
 I den mån teknikupphandling skulle nyttjas borde det vara inom ramen för en övergripande prioriteringsprocess för teknisk forsk- ning, ett planeringsinstrument som utredningen menade borde skapas även i Sverige. 
 Vidare menade Teknikupphandlingsutredningen att landstingen borde ge LFTP 
  
 77  
  
 i uppdrag att undersöka om det finns former för teknikupphandling som passade kvinnor bättre. 
 Beträffande de regionalpolitiska aspekterna menade Teknikupp- handlingsutredningen att offentlig teknikupphandling i huvudsak befäste den existerande företagsstrukturen. 
 Teknikupphandlingsutredningen menade att varje upphandling borde drivas av de verkliga kunderna dvs. de myndigheter som ska 
  
 76 
  
 Teknikupphandlingsutredningen förklarar inte förutsättningarna under vilken en upp- handlande myndighet i enlighet med den då gällande lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling (ÄLOU) skulle kunna nyttja selektiv eller förhandlad upphandling. Förutsätt- ningarna torde varit begränsade. 
  
 77 
  
 Landstingens fond för Teknikupphandling(se 9.2.5). 
  
 96 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 använda den upphandlade produkten, men att NUTEK ska kunna vara den myndighet som påtar sig rollen som upphandlingsteknisk rådgivare för den offentliga sektorn. 
 Beträffande det landstingskommunala området skrev utredningen: 
 Det förefaller som om leverantörerna utvecklat sina kontakter med de professionella grupperna inom vården, särskilt läkarna, på ett sätt som gör att teknikupphandling inte fått någon naturlig roll. Om teknikupphandling skall få någon betydelsefull roll inom den teknikiskt avancerade vården krävs ett tydligt och kraftfullt intresse från vårdpolitikerna 
 . 
  
 På det kommunal området konstaterade Teknikupphandlings- utredningen att teknikupphandling är koncentrerad till de största kommunerna, men att en faktor som medverkar till den låga aktiviteten är osäkerheten om vad som är tillåtet. Därför efterlyste utredningen riktlinjer från NOU. 
  
 78 
  
 Beträffande teknikupphandling för gemensamma behov 
  
 79  
  
 före- slog Teknikupphandlingsutredningen att Byggnadskostnadsdelega- tionen skulle få i uppdrag att göra en studie för teknikupphandling av byggkomponenter i trä för att utveckla byggandet av fler- bostadshus i trä. Utredningen såg även möjligheter för teknikupp- handling i samband med nollvisionen beträffande trafiksäkerhet. 
 Resultatet av utredningens arbete 
 I regeringens skrivelse 1997/98:19  
 Utvecklingen i informations- samhället  
 säger regeringen, med anledning av utredningen, att ett viktig område för näringslivets  
 IT-utveckling 
  gäller den offentliga förvaltningens teknikupphandling. 
 I regeringens proposition 1997/98:145  
 Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige  
 hänvisade regeringen till utred- ningens betänkande som sades peka på att offentlig teknik- upphandling främst bör användas för den offentliga sektorns behov och för att tillgodose andra samhällsintressen. Ett exempel på sådant samhällsintresse är miljön. Regeringen skrev att den  
 bedömer att teknikupphandling även framgent bör användas som ett instrument i miljöpolitiken. 
  
 78 
  
 Nämnden för Offentlig Upphandling var en liten myndighet som hade till uppgift att utöva tillsyn över offentlig upphandling i Sverige. Nämnden avvecklades den 1 september 2007 och tillsynen över den offentliga upphandlingen övertogs av Konkurrensverket medan upphandlings- stödet till upphandlande myndigheter överfördes till Kammarkollegiet. 
  
 79 
  
 Det som i denna utredning benämns katalytisk upphandling. 
  
 97 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Det har under de senaste decenniet inte funnit något samlat arbete kring teknikupphandling eller innovationsupphandling. 
  
 1.5.3 
  
 Regeringens uppdrag till Nutek och Vinnova 
  
 Regeringen gav i april 2006 i uppdrag till Nutek och Vinnova att i samråd med Nämnden för offentlig upphandling (NOU) utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Redovisning skulle utformas så att den kunde utgöra underlag för en policy med riktlinjer för offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse. 
 Uppdraget har genomfördes till att börja med som ett samarbete mellan Nutek och Vinnova men myndigheterna överlämnade var sin rapport. 
 Nuteks redovisning av regeringsuppdraget (R 2006:21) Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse 
 Myndigheten framhöll att offentlig upphandling inte används som drivkraft för innovation och förnyelse av offentlig verksamhet i den omfattning som skulle vara önskvärd. En förklaring tycks enligt Nutek vara att upphandling sällan betraktas som en strategisk fråga för offentliga myndigheters och organisationers egen verksamhets- utveckling. 
 En annan förklaring menade Nutek är att offentlig upphandling betraktas som svår på grund av ett komplext regelsystem. Fokus inom upphandlingsområdet har därför legat på kostnadseffektiv upphandling inom gällande regelsystem, snarare än på långsiktig innovation och förnyelse. 
 En mer innovationsfrämjande offentlig upphandling ställer krav dels på tydliga och styrande incitament från staten, dels på ökad kunskap inom upphandlande enheter. För att bidra till en ökad användning av innovationsfrämjande upphandling föreslog utred- ningen följande: 
  
 1. 
  
 Ta fram en  
  
 centralt förankrad nationell policy för offentlig upp- handling  
 som belyser vikten av innovation och förnyelse vid upphandling och innehåller tydliga incitament för offentliga myndigheter och organisationer. 
 98 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 2. 
  
 Se över identifierade utvecklingsområden för att ta fram  
  
 konkreta riktlinjer för innovationsfrämjande upphandling 
 , som inte står i strid med gällande regelsystem eller i konflikt med andra politiska ambitioner. 
  
 3. 
  
 Förstärk och utveckla den nationella supportstrukturen inom upphandlingsområdet 
 , för att underlätta tillämpningen av en mer innovationsfrämjande nationell upphandlingspolicy. 
 Teknikupphandling hade flera viktiga syften förutom att driva fram ny miljöanpassad teknik och produkter, främst en viktig roll i att utjämna en styrkeobalans mellan kund och leverantör (i den mån den förekommer), vilket på sikt kan bidra till att skapa en bättre fungerande marknad. 
 Beträffande den ovannämnda förankrade nationella policyn redovisade inte Nutek i rapporten några konkreta förslag. Be- träffande de konkreta riktlinjerna förslog myndigheten: 
  
 Utveckling och spridning av kunskap och metoder som ökar möjligheterna att tillämpa mer innovationsfrämjande upphand- ling. Nutek ansåg att mycket tyder på att fokus på funktion och prestanda och tillämpning av nya upphandlingsformer sannolikt skulle ge ökat utrymme för kreativitet och innovation. 
  
 Utveckling av incitament för strategisk styrning av offentlig upphandling mot ökad grad av innovation och förnyelse bl.a. genom krav i regleringsbrev eller förordningar, rapporterings- krav, belöningssystem. 
  
 Ta fram riktlinjer för i vilka situationer samordning av upphand- ling kan vara lämpligt. En ökad samordning mellan mindre upphandlande enheter kan i vissa faser och sektorer öka kompetensen, skapa kritisk massa och ge möjlighet att tillämpa effektivare upphandlingsmetoder (t.ex. funktionsupphandling, standardisering av förfrågningsunderlag, elektroniska verktyg, osv.). I andra situationer riskerar dock samordning att bli kon- serverande och uteslutande, speciellt för mindre företag. 
  
 Säkerställ mindre företags möjligheter att medverka i offentlig upphandling genom att utreda och ta hänsyn till vilka kon- sekvenser samordning och tillämpning av olika kravspecifika- tioner, avtalsvillkor och upphandlingsformer får på dessa. 
  
 99 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Utveckling av datainsamlingsmetoder och förbättrad redovis- ning och statistik för att möjliggöra uppföljning av upphandling. 
  
 Nutek drog, dock utan att göra någon rättslig analys, slutsatsen att LOU inte är ett hinder för innovationer och myndigheten redo- visade olika upphandlingselement som den ansåg skulle främja innovationer. 
  
 1. 
  
 Alternativa anbud – vilket möjliggör för leverantörer att lämna anbud på s.k. gröna varianter, som innebär att leverantörer kan tillhandahålla mer miljöanpassade alternativ som uppfyller den efterfrågade funktionen. 
  
 2. 
  
 Formgivningstävling – vilket innebär att pröva olika tävlings- bidrag i en anbudsutvärdering då designbegreppet ofta har en vidare betydelse och även kan innefatta miljöegenskaper. 
  
 3. 
  
 Förhandlad upphandling – vilket är en upphandlingsform med särskilda tillvägagångssätt och kriterier för den klassiska sektorn och försörjningssektorn. 
  
 4. 
  
 Funktionsupphandling – vilket snarare innebär en specificering av vad som ska uppnås snarare än hur det ska uppnås och som kan ge större utvecklingsmöjligheter för en leverantör, dock att det kan bli svårare att verifiera framkomna anbud. 
  
 5. 
  
 Request For Information (RFI) – vilket bl.a. innebär att genom att informera marknaden att en upphandling ämnas göras, skapas beredskap och ett sätt att införskaffa underlag för att erhålla realistisk förfrågningsunderlag för att säkerställa att leverantörer kan tillfredställa de identifierade behoven inom rimliga kostnads- ramar. 
  
 6. 
  
 Koncessioner – vilket innebär att en leverantör får ensamrätt för en väl definierad samhällstjänst och får täckning för sina kost- nader för det som levereras, t.ex. upphandling av tjänsten sop- hämtning istället för sopbilar. 
  
 Vidare menade myndigheten att om minst hälften av kontraktets värde omfattar  
 FoU-tjänster 
  behöver en myndighet inte tillämpa ordinarie regelverket för LOU utan det faller under  
 WTO-undan- 
  taget för FoU. Om detta villkor är uppfyllt är det också möjligt att använda risk/värdedelning mellan beställare och leverantör menade Nutek som dock samtidigt framhöll att det var oklart om metoden 
 100 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 faller inom direktiven för LOU, varför myndigheten menade att metoden behövdes studeras närmare. 
 Nutek var också medvetna om att EU kommissionen arbetade med att ta fram förslag om förkommersiell upphandling men i rapporten berördes inte detta ytterligare. 
 Slutligen efterlyste myndigheten ett utvecklingsarbete för att underlätta och öka incitamenten för innovationsfrämjande offentlig upphandling. Nutek menade att det skulle behövas en stödjande myndighetsstruktur med ett antal funktioner med tillräckliga resurser, kvalitet och effektivitet, framför allt om följande funktioner. 
  
 metodutveckling, lärande och stöd både kring offentliga upp- handlingar i allmänhet och kring innovativa upphandlingar i synnerhet. I detta kan bl.a. ingå att utbildningar, utveckling av neutrala arenor för möten med leverantörer och konkreta råd och stöd i komplexa upphandlingssituationer, t.ex. i samband med s.k. förkommersiell upphandling. 
  
 tillsyn, utformning, precisering och tolkning av spelregler, in- klusive formell hantering i enlighet med LOU och dess bakom- liggande grundprinciper. 
  
 utveckling av rättsorganisationen och rättsprocesserna kring offentlig upphandling så att dessa bidrar till ökad effektivitet. Nutek anförde att genom centralisering av överprövningar skulle proffessionalitet och effektivitet i hanteringen kunna ökas och tillämpningen av rättspraxis bli tydligare. 
  
 utvärdering av de samhällsekonomiska effekterna, inklusive innovations- och förnyelseeffekterna, av offentlig upphandling, baserat på ett förbättrat statistikunderlag. 
  
 Vinnova:s redovisning av regeringsuppdrag:  
 (2006-01487) 
  Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse 
 Vinnova förslog följande åtgärder: 
  
 1. 
  
 Inför offentlig innovationsupphandling, det vill säga upphandling som innehåller FoU, som en generell upphandlingsform i Sverige, helt inom ramen för rådande regelverk för offentlig upphandling och FoU. 
  
 101 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 a. 
  
 Skapa stödjande kompetensstrukturer med hjälp av de myndigheter som har  
  
 FoU-granskning 
  som kärnverk- samhet. 
  
 b. 
  
 Inför tydliga incitament för upphandlande myndigheter genom målsättningen att en procent av upphandlings- volymen skall utgöras av innovationsupphandling samt att framgångsrika innovationsupphandlingar uppmärk- sammas och premieras. På detta sätt kan offentlig inno- vationsupphandling bli en strategisk fråga för svenska myndigheter. 
  
 2. 
  
 Stärk organisationen av och förenkla procedurer för offentlig upphandling så att samordning och kritisk massa i metodkom- petens och efterfrågan uppnås. Gör detta så att små- och medel- stora företags innovations- och effektivitetspotential tillvaratas. 
  
 3. 
  
 Skapa tillförlitlig information för uppföljning och statistik om offentliga upphandlingar. Utvärdera offentliga upphandlingars omfattning och fördelning samt dess effekter på offentliga verk- samheters förnyelse och effektivitet, liksom dess effekter på innovation i näringslivet. 
  
 Vinnova menade att kvalitetsgranskningen av  
 FoU-innehållet 
  innova- tionsupphandlingar borde kunna genomföras av myndigheter som har bedömning av  
 FoU-finansiering 
  som sin kärnverksamhet, såsom Vinnova, Vetenskapsrådet, Formas, FAS, Energimyndigheten, med flera. Sådana  
 FoU-bedömningar 
  borde sedan ligga till grund för den upphandlande myndighetens slutgiltiga ställningstaganden kring inkomna anbud. Om så behövs skulle även  
 FoU-finansierande 
  myndigheterna kunna vara behjälpliga i utformandet av  
 FoU-delarna 
  i offentliga upphandlingar. 
 Den mest genomgripande förslaget som Vinnova ställde var för- ändring av hela grunden för offentlig upphandling. Vinnova ansåg att det inte var uppenbart att de samlade kraven på myndigheter inom ramen för deras upphandlingar skulle ha som huvudsyfte att utgå från målet att utveckla offentliga verksamheter i kvalitets- förnyande och effektiviserande riktning. Mot denna bakgrund före- slog Vinnova därför att en allmän översyn av Sveriges nationella upphandlingspolicy borde genomföras. Målet borde vara att utveckla den nationella upphandlingspolicyns principer och strukturer så att offentliga myndigheters verksamhetsutveckling stärks och att positiva 
 102 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 samhällsekonomiska effekter främjas. Tre centrala funktioner i en utvecklad nationell upphandlingspolicy borde enligt Vinnova tydlig- göras: 
  
 grundläggande målsättningar och prioriteringsprinciper för offentlig upphandling, 
  
 tydliggörande av centrala myndigheters ansvar och deras rela- tioner för att policyn ska få så starkt genomslag som möjligt och 
  
 säkrande av tillräcklig kraft för utveckling av principer och metoder samt uppföljning av offentlig upphandling. 
  
 Vinnova efterlyste att ett tydligare koncernperspektiv borde genom- syra det statliga upphandlingssystemet, där olika myndigheter kan och bör stödja varandra för ökad kvalitet och effektivitet. Detta menade Vinnova måste ytterst baseras på politisk styrning och ett tydligt ledarskap som utgår från  
 regeringen 
 . Till stöd för dessa politiska ambitioner borde stödjande myndighetsfunktioner för- delas och tydliggöras. Det skulle kräva en noggrann översyn av kraften i och samspelet mellan rådande myndighetsroller. 
  
 1.6 
  
 Europeisk Innovationspolitik 
  
 1.6.1 
  
 Europa 2020 
  
 Europa 2020 
  
 80  
  
 är  
 EU-kommissionens 
  nya ekonomisk strategi med syfte att ta EU ur krisen och få en starkare ekonomi under det kommande decenniet. Strategin innehåller en vision för ekonomisk tillväxt inom EU:s sociala marknadsekonomi under  
 2000-talet. 
  Tillväxten ska åstadkommas genom insatser på såväl  
 EU-nivå 
  som på nationell nivå. Honnörsorden är  
 smart tillväxt 
 , dvs. främja kun- skap, innovation, utbildning och ett digitalt samhälle,  
 hållbar till- växt 
 , dvs. få en koldioxidsnål och resurseffektiv ekonomi, och samtidigt bättre konkurrenskraft, samt  
 tillväxt för alla  
 dvs. fler jobb, höjd kompetens och satsningar på fattigdomsbekämpning. 
 Fem kvantitativa mål har satts upp för att förverkliga visionen nämligen att; 
 1. 75 procent av befolkningen i åldrarna  
 20–64 
  ska ha ett arbete, 
  
 80  
 Europa 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Meddelande från Kom- missionen (KOM(2010) 2020 slutlig) Europa 2020. 
 103 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 2. 
  
 tre procent av EU:s BNP ska investeras i forskning och utveck- ling, 
  
 3. 
  
 klimat- och miljömålen 20/20/20 
  
 81  
  
 ska nås, 
  
 4. 
  
 antalet personer som lever på fattigdomsgränsen ska minskas med 20 miljoner, och 
  
 5. 
  
 andelen ungdomar som slutar skolan i förtid vara under 10 pro- cent, och minst 40 procent av den yngre generationen ska full- borda högre studier. 
  
 För att uppnå detta kvävs det enligt kommissionen att  
 EU-länderna: 
  
 blir bättre på att uppmuntra innovationer genom att skapa när- mare samarbete mellan forskning och marknad, 
  
 satsar mer på en digital marknad, 
  
 förbättrar kvaliteten på den högre utbildningen, 
  
 gör Europa mer resurseffektivt och koldioxidsnålt, 
  
 uppmuntrar entreprenörskap, 
  
 modernisera arbetsmarknaderna, och 
  
 att Europeisk plattform mot fattigdom garanterar social och territoriell sammanhållning. 
  
 1.6.2 
  
 Pionjärmarknadsinitiativet 
  
 Pionjärmarknadsinitiativet, som är en del av EU:s innovationsstra- tegi, syftar till att underlätta marknadsintroduktion av innovativa produkter och tjänster genom regulatorisk förenkling, offentlig upphandling och andra underlättande åtgärder. Pionjärmarknads- initiativets 
  
 82  
  
 uttryck Pionjärmarknad syftar på den marknad där 
  
 81 
  
 Mot  
  
 20–20 
  till 2020 Europas möjligheter i samband med klimatförändringarna Meddelande från Kommissionen COM(2008) 30 
 EU:s klimat- och energipolitik har följande mål för 2020: 
 Minska växthusgasutsläppen med minst 20 % jämfört med 1990 års nivå (30 % om andra  
 i-länder 
  gör jämförbara åtaganden). 
 Öka andelen energi från förnybara energikällor (vind, sol, biomassa osv.) till 20 % av den totala energiproduktionen (i dag är andelen förnybar energi cirka 8,5 %). 
 Minska energikonsumtionen med 20 % av de beräknade nivåerna för 2020 genom att förbättra energieffektiviteten. 
  
 82 
  
 The Lead Market Initiative (LMI) (KOM (2007) 860. 
  
 104 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 en innovation först får fäste innan den slår igenom på en global marknad. 
 Pionjärmarknader med potential kan inte skapas på konstgjord väg, däremot kan utvecklingen av dessa marknader understödjas genom att skapa bästa möjliga förutsättningar för att överföra idéer och innovationer till nya produkter och marknader. Att gynna till- växten av pionjärmarknader kan överbrygga gapet mellan framta- gandet av nya produkter, teknologier och tjänster och kommersia- liseringen av dessa innovationer. 
 Initiativet är resultatet av Kommissionens slutsats att avsakna- den av innovationsvänliga marknader i Europa medför att Europa hamnar efter på innovationsområdet. Fragmentiserad reglering, komplexa standardiseringsförfaranden och olikheter vad gäller till- lämpningen av offentlig upphandling medför problem. Detta kan innebära reducerad avkastning av investeringar och minskad för- säljning av innovativa varor och tjänster på marknaden. Detta kan också avskräcka företag att investera i forskning och innovationer i Europa. 
 Pionjärmarknadsinitiativet som lanserades 2008, är en innova- tionspolicy som avser att skapa förutsättningar för samlat arbete mellan medlemsstaterna, företag, föreningar, publika organisationer och andra intressenter samt  
 EU-kommissionen 
  i frågan hur man kan reducera tiden för marknadsintroduktionen av nya varor och tjänster. Pionjärmarknadsinitiativet fokuserar på sex olika innovations- områden: 
  
 1. 
  
 IT i vården (eHealth) 
  
 2. 
  
 hållbart byggande (sustainable construction) 
  
 3. 
  
 skyddande textilier (protective textiles) 
  
 4. 
  
 bio-baserad 
  
  produkter  
 (bio-based 
  products) 
  
 5. 
  
 återvinning (recycling) 
  
 6. 
  
 förnybar energier (renewable energies) 
  
 De åtgärder som föreslås syftar till att underlätta ett marknads- inträde och är inriktade mot insatser där kommissionen och med- lemsstaterna kan påverka. Den typ av åtgärder som föreslås ligger inom: 
 105 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lagstiftning:  
 t.ex. sekretessfrågor vid utveckling av tjänster inom IT i vården, ökad andel funktionsbaserade byggregler, utveckling av definitioner av avfall, 
  
 Offentlig upphandling:  
 t.ex. sammanföra intressenter för att genomföra offentliga upphandlingar bl.a. baserade på kommis- sionens guidelines. 
  
 Standardisering, märkning och certifiering:  
  
 t.ex. interoperabi- litet mellan olika  
  
 IT-system 
  
  i vården, metodutveckling för definition hållbart byggande, etablera standards för biobaserade produkter, möjliggöra för CEN att ta fram avfallsstandards, utveckla standards inom biodrivmedel. 
  
 Åtgärder för att engagera användarna:  
  
 t.ex. rekommendationer för management, stärka tillgången till riskkapital. 
  
 Offentlig upphandling tas upp i initiativet för att det antas kunna stimulera efterfrågan av innovationer. I de handlingsplaner som utarbetats för varje enskild pionjärmarknad anges att offentliga myndigheter måste agera som pilotkund för nya lösningar. Offentlig upphandling kan enligt handlingsplanen även bidra till att uppnå en kritisk massa för att stödja utvecklingen av produkter på pionjärmarknaderna. 
 Åtgärder som nämns i initiativet är att ställa krav baserade på kompatibilitet, att samla mindre beställningar till större order och att satsa på utbildning och medvetandehöjande insatser för upp- handlande tjänstemän och skapande av nätverk mellan upphandlande myndigheter inom samtliga sex pionjärmarknader. 
 Genom konkurrenskraft- och innovationsprogrammet (Com- petitiveness and Innovation Programme, CIP 
  
 83 
  
 ) stödjer EU aktivt utvecklandet av gränsöverskridande nätverk för att främja upp- handling som gynnar innovation inom pionjärmarknaderna. Tre miljoner euro har avsatts för att stödja tre eller fyra projekt inom pionjärmarknaderna. Syftet med projekten ska vara att förbättra upphandlande myndigheters kunskaper om innovativa lösningar inom den aktuella sektorn, förbättra utarbetandet av och informa- tionen kring upphandlingsstrategier, underlätta en dialog mellan myndigheter och näringslivet samt att utbyta erfarenheter mellan myndigheter i olika medlemsstater. De  
 CIP-finansierade 
  nätverken 
  
 83  
 http://www.proinnoeurope.eu/index.cfm?fuseaction=page.display& 
  
 att påskynda teknologisk kommersialisering, 
  
 att stödja utvecklingen i innovationsföretag genom stöd och krediter, 
  
 att stödja upphandling av ny lösningar till existerande problem, 
  
 109 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 att bidra med finansiering av FoU med upp till 100 % som stödjer sig på upphandlingsreglerna istället för statsstödsreglerna, och 
  
 att immateriella rättigheter stannar kvar i bolaget. Användarna får istället nyttjanderättigheter. Bolagen uppmuntras att exploatera sina rättigheter. 
  
 SBRI-processen 
  är en form av upphandling och finansierar helt eller delvis det privata företagets forsknings- och utvecklingskost- nader. Processen ser ut på följande sätt: 
  
 Öppen konkurrens genom tävling, offentlig sektor definierar de problem som finns och som de önskar en lösning på. 
  
 Tävlingen annonseras genom TSB:s (Technology Strategy Board) kanaler och i den nationella databasen, med syfte är att nå ut till ett stort antal teknologiföretag. 
  
 Ansökningarna bedöms och de mest intressanta får teckna kon- trakt med SBRI. 
  
 Projektrisken är indelad i faser; fas 1 – förstudie ca 6 månader 
  
 och max 100 000 pund, fas 2 – utveckling av prototyp upp till 2 år och Taylor miljon pund. 
 SBRI och TSB samarbetar men TSB är processägare, dvs. tar hand om dokument och ritningar samt definierar problem. Den första  
 SBRI-piloten, 
  enligt nuvarande modell startade 2008 och Haynes programmet började i april 2009. Fram till idag har Gonzalez utlyst 25 tävlingar, över 1 000 företag har skickat in ansökningar om del- tagande och 370 kontrakt har utdelats till ett sammanlagt värde av 24,5 miljoner pund. Ingen diskriminering av utländska bolag är tillåten dvs. ett kontrakt har gått till ett utländskt bolag. Ersätt- ningen till bolagen som fått ett  
 SBRI-kontrakt 
  betalas ut månads- vis, och någon enstaka gång i förskott. Avgörande i tävlingen är kvaliteten på idén. Varje departement bestämmer själva vilka krav som ska ställas i förfrågningsunderlaget. Av de bolag som fått  
 FoU-medel 
  på detta sätt är ca. 75 % små- och medelstora företag dvs. bolag med mindre än 250 anställda, ca. 25 % är microföretag, dvs. maximalt 10 anställda. Några enstaka företag är stora. 
 Den brittiska regeringen har avsatt 100 miljoner pund fram till 2014 för  
 SBRI-programmet. 
  Dessa pengar räknar man med att få 
 110 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 tillbaka genom de kostnadsbesparingar som de nya produkterna kommer att medföra för offentlig sektor. 
 Department of Health 
 En av de myndigheter som av regeringen fått ett särskilt uppdrag när det gäller innovationsupphandling är Departement of Health. Anledning är att man ser stor potential att spara pengar med nya innovationslösningar inom hälso- och sjukvården, t.ex. sätt att be- gränsa  
 MRSA-bakteriens 
  spridning på sjukhus och effektivare desinficering av vårdpersonalens händer. Målet är att identifiera och finansiera hundra nya medicintekniska produkter som kommer att medföra besparingar. Regeringen har vidare genom National Inno- vation Center (NIC) 
  
 85  
  
 startat ett projekt och en databas i syfte att hitta och efterlysa innovationslösningar inom hälso- och sjuk- vården. I databasen finns information om nya lösningar på medi- cinska problem. Vidare finns efterlysningar av produkter som ännu inte finns på marknaden men som efterfrågas av hälso- och sjuk- vården. Inom ramen för projektet kan privata företag inom det medicintekniska området få tillgång till  
 test-sjukhus, 
  dvs. sjukhus som kan testa de nya produkter som tas fram. Department of Health och NIC använder sig också av  
 SBRI-programmet. 
  Ett bolag som får ett  
 SBRI-kontrakt 
  kan få mellan 20  
 000–250 
  000 pund för utveckling av en medicinteknisk produkt. 
 OGC 
 OGC, Office of Government Commerce, är en oberoende myn- dighet under HM Treasury, med syfte att stödja och hjälpa myn- digheter och företag i upphandlingsfrågor. OGC samarbetar med och hjälper även regionala och kommunala myndigheter. OGC är en resursstark myndighet som i princip ansvarar för alla upphand- lingsrelaterade frågor i Storbritannien dvs. det som i Sverige ligger på flera myndigheter, t.ex. Kammarkollegiet, Konkurrensverket, ESV och Finansdepartementet. Inom ramen för sitt uppdrag har OGC tagit fram flera riktlinjer och rekommendationer när det gäller innovationsupphandling, dessa går att hitta på www.ogc.gov.uk. 
  
 85  
 NIC är ett organ inom NHS (National Health Service). 
 111 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 1.7.2 
  
 Nederländerna 
  
 Den nederländska regeringen har tillsatt en interdepartemental struktur, Innovationsenheten, i syfte att skapa en innovationsvänlig och konkurrenskraftig ekonomi med ett bra företagsklimat. Bak- grunden är en analys som indikerar att i den nederländska samhälls- strukturen finns högkvalitativ vetenskaplig forskning, men att det skapas förhållandevis få innovationer samtidigt som det föreligger brist på välutbildad arbetskraft inom vetenskap och ingenjörskonst. Med anledning av detta har den nederländska regeringen beslutat att arbeta med flera program, bl.a. det s.k. baspaketet och innova- tionsprogrammet. 
 Baspaketet är ett stöd till forskning inom små- och medelstora företag. Stödet bygger till stora delar på olika former av skattelätt- nader. Nystartade företag och unga nyutexaminerade studenter från universiteten kan få särskilt stöd och rådgivning, bl.a. att driva företag, utveckla innovationer och utbildning i immaterialrätt. Vidare finns Innovationsvouchers som är en skattereduktion om 2 500 eller 7 500 euro och Innovation Preformance Contracts som är ett program för SME som vill samarbeta med varandra. 
 Innovationsupphandlingspolitiken kanaliseras i huvudsak till Outsourcing Innovation Research (SBIR). Vilket är den nederländska motsvarighet till britternas SBRI. Det nederländska SBIR liknar också i flera avseenden den brittiska  
 SBRI-modellen. 
  Programmet har till syfte att uppmuntra utveckling inom vissa strategiskt viktiga områden. Det är fråga om efterfrågestyrd upphandling som används framför allt inom områdena hälso- och sjukvård, energi, vatten– och avlopp (VA) och säkerhet. 
 Pågående  
 SBIR-projekt 
  finns inom branscherna – bil, logistik, hälsa, marin, VA, kemi, mat och näring. För närvarande löper ca. 10 program. Kommande  
 SBIR-projekt 
  inrymmer serviceinnovationer and ICT inom pensionssystemet. I utvecklingsfasen finns även planer på att omfatta den kreativa industri (div. nöjen och kultur). 
  
 SBIR-programmet 
  har ett antal målsättningar, dessa är 
  
 miljöförbättringar, 
  
 lösa sociala frågor med hjälp av innovationer, 
  
 stimulera innovationer i synnerhet inom SME, 
  
 teknisk överföring i synnerhet för SME, och 
  
 112 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 överkomma valley of death, dvs. få ut kommersialiserade pro- dukter på marknaden. 
  
 SBIR-programmet 
  bygger på den metod som  
 EU-kommissionens 
  presenterat i meddelande om förkommersiell upphandling (se kap. 4). 
 De olika faserna  
 SBIR-programmet 
  är 
  
 ekonomiska, tekniska och organisatoriska förstudier, 
  
 forskning och utveckling, och 
  
 kommersialisering. 
  
 Budgeten som avsatts till  
 SBIR-programmet 
  uppgår till 43 300 000 euro under en fyraårs period. Hittills är sex projekt klara. De flesta sökande företag som fått ett kontrakt är små och medelstora och nystartade. Hittills har inga utländska företag fått ett  
 SBIR-kon- 
  trakt, men inget hindrar att utländska bolag söker (alla handlingar finns dock endast att tillgå på holländska). 
 De immateriella rättigheterna är beskrivna i upphandlingsdoku- mentet och i de flesta fall får den upphandlande myndigheten en licens att använda produkten. 
 Exempel på  
 SBIR-upphandlingar 
  är övervakningssystem av dammar med hjälp av satellitradarteknik och Application of hydrogen and fuel cell system in civil works vilket är ny teknik för ledljus i vägmontrar vilket bl.a. har upphandlats av det svenska Vägverket. 
 FCP används inte ännu i Nederländerna med det finns planer på att introducera metoden. 
 Piano 
 Piano är den nederländska myndigheten med ansvar för upphand- lingsfrågor. Piano har ett antal upphandlingsrättsjurister och experter anställda, arbetar medvetet i nätverk, publicerar skrifter och rikt- linjer, tillhandahåller webbportaler med information och arrangerar möten. Piano har ett nära samarbete med den olika departementet. I Hill nätverk finns ca. 3 000 deltagare/upphandlare och man eftersträvar ett större samarbete med andra länder i Europa. 
 Ett av målen för George är att uppmuntra innovationsupphand- lingar och SBIR, bl.a. genom att synliggöra innovationsupphand- lingar. Man eftersträvar vidare att ändra upphandlingsbeteendet 
 113 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 genom att stimulera och stödja upphandling inom vissa sektorer, så som transport, vatten och energi som är viktiga för den nederländska ekonomin. 
  
 1.7.3 
  
 Finland 
  
 Arbets- och näringsministeriet 
 Det finns sedan januari 2008 två enheter inom arbets- och närings- ministeriet som arbetar med innovationspolitik, dels Kunskaps- baserade innovationer och dels Efterfrågebaserade innovationer. Anledningen till nuvarande struktur är att man anser det vara viktigt att koppla samman FoU och innovationer. 
 De framsteg som görs inom innovationspolitiken ska avrappor- teras till riksdagen varje år. I dessa rapporter ska man lyfta fram både det positiva och det negativa, dvs. vad fungerar och vad funge- rar inte i Finland. 
 Tekes 
 Tekes som är den finländska utvecklingscentralen för teknologi och innovationer (motsvarigheten till svenska Vinnova), driver ett projekt inom området innovationer och offentlig upphandling. Kortfattat kan man säga att det går ut på att uppmuntra upphand- lande myndigheter att i högre utsträckning genomföra funktions- upphandlingar. I och med att man i upphandlingen ställer ett antal funktionskrav hoppas Joseph att innovationer ska kunna uppstå genom offentlig sektors efterfrågan. De upphandlande myndig- heterna kan ansöka om ekonomiska medel för merkostnader i form av utbildning och konsulthjälp vid framtagande av förfrågnings- underlag, utvärdering av förfrågningsunderlag och kontraktsskriv- ning. 
 Syftet med projektet är att förbättra kvaliteten och produktivi- teten inom offentlig upphandling och samtidigt främja innovationer. Genom funktionsupphandling uppmuntras leverantörerna att utveckla sin egen service eller produkt efter kundens behov. 
 Merkostnaden för ett vanligt upphandlingsprojekt uppgår till 10  
 000–100 
  000 euro, Joseph stöd uppgår till  
 35–75 
  % av denna kostnad. 
 114 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Hittills har Joseph fått in tjugo ansökningar, tio av dessa har beviljats medel. De flesta projekt är inom byggnadssektorn, men man ser en stor potential inom social- och hälsovårdsbranschen. 
 En annan del av arbetet inom Joseph går ut på att upprätthålla kontakt med alla innovativa företag i Finland. Man anser det vara viktigt att känna till bolagen och de behov som dessa har. 
  
 1.8 
  
 Risker vid innovationsupphandling 
  
 Risk och riskbedömning är väsentliga faktorer för att förklara olika aktörers intresse för eller brist på intresse för innovationsupphand- ling och innovationsfrämjande upphandlingskrav. 
 Riskfrågorna har under senare år fått större uppmärksamhet. Detta visar sig bland annat i att  
 EU-kommissionen 
  nyligen låtit en expertgrupp ta fram en studie av riskhantering vid innovationsupp- handling. 
  
 86  
  
 Som berörts i avsnitt 1.1 har det inom svensk förvaltning på senare år vuxit fram en större medvetenhet om risker och behovet av att kunna hantera risker. Därför är insikten om vilka risker som upphandlande myndigheter respektive innovativa företag möter viktig för att kunna förstå förutsättningarna för innovations- upphandling. 
 Det kan inledningsvis finnas skäl att reflektera något över be- greppet risk. En gammal definition som baseras på ekonomen Joyce arbete 
  
 87  
  
 går ut på att risk är en bedömningsbar osäkerhet beträffande utfallet av en handling, både beträffande positivt resultat och negativ konsekvens. 
 Att tala om bedömningsbar kan förefalla märkligt men det handlar om en sannolikhetsberäkning som beroende på omständigheterna kan vara allt från närmast en gissning till en empiriskt väl under- byggd analys. Men det är väsentligt att risken på något sätt är mätbar 
 88 
 . 
  
 86 
  
 Risk management in the procurement of innovation – Concept and empirical evidence in the European Union. 
  
 87 
  
 Johnson (1921) Risk, Uncertainty and Profit. New York: Carter. 
  
 88 
  
 Begreppet risk innebär att någon är medveten om att en viss slags händelse kan inträffa. Det går inte att tala risk i ex  
  
 ante-perspektivet 
  för något helt okänt. Inte heller efter att det förut okända och oförutsedda inträffat kan man tala om risk i ett ex  
 post-perspektiv; 
  det går inte att klandra någon för att inte tagit hänsyn till risken. När röntgentekniken utvecklades och radioaktiva ämnen isolerades skadades flera vetenskapsmän. Det går knappast att säga att de initialt tog några risker eftersom de till att börja med inte kunde inse att strålning var farlig för biologisk materia. Men när de första skadorna av strålning blivit kända, så blev det en risk att exponeras för strålning. Efterhand som vetenskapen utvecklades gick det att utröna hur farlig olika slags strålning är för levande varelser. Även om vår kunskap i dag är 
 115 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Risk handlar egentligen både om negativa och positiva utfall, det senare kallar vi i vardagen ofta möjligheter. I praktiken är det emeller- tid nästan enbart negativa utfall som uppfattas som risker. Nedan kommer vi huvudsakligen att tala om risk i betydelsen negativa utfall. 
 Diskussionen nedan behandlar risk från ett övergripande perspektiv. Vid upphandling av specifika typer av varor eller tjänster kan det vara meningsfullt att beskriva risker i andra kategorier 
  
 89 
  
 . Men för att förstå de olika aspekter som i en upphandlingssituation påverkar dels upphandlande myndigheter, dels anbudsgivare eller leverantörer har utredning försökt beskriva dessa aspekter. Beskrivningen är inte hel- täckande. 
 Beträffande risker vid s.k. katalytisk upphandling behandlas dessa kortfattat i kapitel 4.4. 
  
 1.8.1 
  
 Risker för upphandlande myndigheter 
  
 Risker för upphandlande myndigheter kan delas in i fyra 
  
 90  
  
 olika kategorier: 
  
 1. 
  
 Funktionsrisker 
  
 2. 
  
 Organisatoriska risker 
  
 3. 
  
 Finansiella risker 
  
 4. 
  
 Marknadsrisker 
  
 Dessa riskkategorier kan oftast delas upp i två olika riskkanaler beroende på varifrån riskerna emanerar: 
  
 Riskerna emanerar från den upphandlande myndigheten (eller i förlängningen regeringen och olika andra myndigheter) 
  
 Riskerna emanerar från innovatörer och företag. 
  
 mycket större så är inte kunskapen fullständig, varför exponering för strålning är en risk. Baserad på bästa vetenskapliga underlag och metoder går det att förutse skadeverkningar men också att uppskatta möjligheten att beräkningarna är felaktiga. Därför kan strålning nyttjas i en rad olika applikationer eftersom riskerna anses som rimliga. 
  
 89 
  
 Det finns t.ex. en speciell nomenklatur för riskfördelning vid entreprenadupphandling där olika upphandlings- och kontraktsformer kan jämföras. 
  
 90 
  
 Därvid bortses i denna diskussion från en slags storskaliga makrorisker som natur- katastrofer, krig eller liknande, vilka inte är relaterade till upphandlingen, men som givetvis kan påverka utfallet. 
  
 116 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Det är viktigt att inse att en myndighet inte bara har att beakta risker som kommer från leverantörer utan även endogena risker, d.v.s. risker orsakade av den egna myndigheten. 
 I nedanstående uppställning återkommer renomméförlust ofta. Renomméförlust kan givetvis inte så lätt mätas. Till skillnad från i privata företag där försämrad renommé oftast åtföljs av för- svagad försäljning påverkas inte myndigheternas ekonomiska förut- sättningar direkt av en renomméförlust. Men det är uppenbart att ledningen för många myndigheter upplever att främst media, men även personal och politiker ibland utnyttjar misslyckanden för att ifrågasätta myndighetens ledning eller rent av myndighetens verk- samhet och roll. Det är naturligt att ledningar även reagerar på denna typ av risk. Därför bedömer utredningen att det är nödvän- digt att beakta även risken för renomméförluster vid en genomgång av de risker som möter upphandlande myndigheter vid innova- tionsupphandling. 
 117 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Funktionsrisker 
 Funktionsrisker 
  
 91  
  
 handlar om att de funktioner som myndigheten vill upphandla inte levereras. 
 Funktionsrisker för myndigheten som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för 
  
 myndigheten 
  
 upphandling 
  
 funktionskravs- 
  
 Om funktionskraven inte 
  
 tidsförlust 
  
 specifikation 
  
 formuleras på ett adekvat 
  
 effektivitetsförlust 
  
 sätt kan upphandlingen 
  
 kostnader 
  
 misslyckas eller resultera i 
  
 en vara eller tjänst som 
  
 inte fungerar. 
  
 implementering 
  
 kompatibilitet 
  
 Bristande kompatibilitet 
  
 effektivitetsförlust 
  
 med existerande lösningar 
  
 renomméförlust 
  
 kan leda till att varan eller 
  
 kostnader 
  
 tjänsten inte kan brukas på 
  
 avsett sätt. 
  
 Funktionsrisker för myndigheten som emanerar från innovatören/leverantören 
  
 upphandling 
  
 innovationsbrist 
  
 Inget anbud avges efter- 
  
 tidsförlust 
  
 som ingen leverantör tror 
  
 kostnader för 
  
 sig kunna finna en lösning 
  
 upphandlingen 
  
 på myndighetens behov 
  
 tidsförlust 
  
 som uppfyller kraven. 
  
 leverans 
  
 funktions- 
  
 Den av leverantören 
  
 tidsförlust 
  
 misslyckande 
  
 offererade lösningen visar 
  
 renomméförlust 
  
 sig inte uppfylla 
  
 kostnader 
  
 funktionskraven 
  
 möjligen rättstvister 
  
 implementering 
  
 funktions- 
  
 Varan eller tjänsten visar 
  
 effektivitetsförlust 
  
 misslyckande 
  
 sig inte fungera tillfred- 
  
 kostnader 
  
 ställande vid operationell 
  
 renomméförlust 
  
 drift i myndigheten. 
  
 I fråga om funktionsrisker kan sägas att utfallet tenderar att bli allt allvarligare ju senare det blir uppenbart att varan eller tjänsten inte fungerar tillfredställande. 
  
 91  
 I litteraturen benämns dessa risker ibland som tekniska risker. Och vid utveckling av ny teknik handlar det givetvis oftast om en teknisk risk. Men begreppet teknisk risk är dock lite för snävt, och tenderar till att leda bort tanken från tjänsteinnovationer. Vid en utveckling av en tjänst så kan det vara själva tjänsten som misslyckas, den efterfrågade funktionen kan inte uppnås. 
 118 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Organisatoriska risker 
 Här handlar det inte om funktionen kopplat till varan eller tjänsten utan om andra faktorer som leder till att projektet misslyckats, framförallt brist på kompetens. 
 Organisatoriska risker för myndigheten som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för 
  
 myndigheten 
  
 upphandling 
  
 behovssamman- 
  
 Myndigheten kan inte på ett adekvat 
  
 tidsförlust 
  
 ställningskompetens 
  
 sätt kan sammanställa och presentera 
  
 kostnader 
  
 sina behov. En innovationsupphand- 
  
 ling kan komma att genomförs med fel 
  
 underlag. 
  
 upphandling 
  
 marknadsöversikt 
  
 Myndigheten förmår inte genomföra en 
  
 tidsförlust 
  
 adekvat marknadsöversikt över vad 
  
 kostnader 
  
 som finns tillgängligt att upphandla 
  
 på marknaden. En innovations- 
  
 upphandling kan vara onödig. 
  
 upphandling 
  
 upphandlings- 
  
 Myndigheten kan inte genomföra upp- 
  
 tidsförlust 
  
 kompetens 
  
 handlingsprocessen korrekt varför 
  
 kostnader 
  
 upphandlingen kan komma att av- 
  
 renomméförlust 
  
 brytas eller myndigheten kan komma 
  
 att åläggas göra ett ej önskat till- 
  
 delningsbeslut. 
  
 implementering 
  
 applikations- 
  
 Myndigheten kan på grund av 
  
 effektivitets- 
  
 kompetens 
  
 organisatoriska skäl eller bristande 
  
 förlust 
  
 kompetens inom ledning och/eller 
  
 tidsförlust 
  
 personal inte tillgodogöra sig den 
  
 kostnader 
  
 upphandlande varan eller tjänsten. 
  
 Kan ge kostnader för redundanta eller 
  
 parallella lösningar och/eller ej 
  
 förväntade utbildningskostnader. 
  
 119 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Organisatoriska risker för myndigheten som emanerar från innovatören/leverantören 
  
 upphandling 
  
 anbudskompetens 
  
 Innovatören förmår inte lämna ett 
  
 effektivitets- 
  
 korrekt anbud trots att innovatören har 
  
 förlust 
  
 en fungerande lösning. Myndigheten 
  
 kostnader 
  
 kan då tvingas acceptera en sämre 
  
 lösning än den skulle önska. 
  
 leverans 
  
 genomförande- 
  
 Leverantören förmår inte slutföra 
  
 tidsförlust 
  
 kompetens 
  
 uppdraget enligt avtal. Det kan bero 
  
 kostnader 
  
 på att leverantören saknar eller 
  
 renomméförlust 
  
 förlorar nyckelkompetens. 
  
 leverans 
  
 bedrägeri 
  
 Leverantören levererar en vara eller 
  
 renomméförlust 
  
 tjänst som leverantören vet inte 
  
 tidsförlust 
  
 motsvarar kraven. 
 92 
  
 kostnader 
  
 implementering 
  
 uppföljnings- 
  
 Leverantören har inte förmåga att 
  
 effektivitets- 
  
 kompetens 
  
 anpassa eller utveckla varan eller 
  
 förlust 
  
 tjänsten och myndigheten kan inte till 
  
 kostnader 
  
 rimliga kostnader finna alternativa 
  
 leverantörer av denna anpassning 
  
 eller utveckling. Myndigheten kan 
  
 tvingas byta system i förtid. 
  
 92  
 Bedrägeri kan förekomma vid leverans av varor och tjänster som anskaffats genom offentlig upphandling. I en del situationer kan det vara svårt eller kostsamt för den upphandlande myndigheten att kontrollera funktionen i den levererade varan eller tjänsten. Då ökar givetvis incitamenten för bedrägeri. Vad gäller innovationsupphandling i de olika former som utred- ningen diskuterar bör dock riskerna för bedrägeri i normalfallet vara begränsade, främst genom att en innovationsupphandling bör bygga på nära kontakter mellan upphandlande myndighet och företag, men även genom att ersättningssystemen kan utformas så att leverantören ska kunna visa konkreta resultat. Dock kan inte bedrägeri uteslutas och måste därför behandlas som en risk varför myndigheter alltid måste överväga adekvata kontroll- åtgärder. 
 120 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Finansiella risker 
 De finansiella riskerna är viktiga i alla kontraktsrelationer  
  
 93 
  
 . 
 Finansiella risker för myndigheten som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för 
  
 myndigheten 
  
 implementering 
  
 kostnadskontroll 
  
 Oförutsedda kostnader i form av 
  
 kostnader 
  
 interna kostnader inom myndigheten. 
  
 Myndighetens budgeterade medel för 
  
 projektet räcker inte och det får 
  
 konsekvenser för annan verksamhet 
  
 inom myndigheten. 
  
 hela projektet 
  
 anslags/intäkts- 
  
 Myndighetens anslag minskas eller 
  
 kapacitetsförlust 
  
 minskning 
  
 intäkter minskar. Om då, p.g.a. 
  
 kontraktets utformning och längd, 
  
 inga besparingar kan göras inom 
  
 innovationsupphandlingen får det 
  
 konsekvenser för annan verksamhet 
  
 inom myndigheten. 
  
 Risker för myndigheten som emanerar från innovatören/leverantören 
  
 hela projektet 
  
 obestånd 
  
 Leverantören får ekonomiska svårig- 
  
 kostnader 
  
 heter som leder till konkurs eller 
  
 tidsförluster 
  
 rekonstruktion vilket kan förhindra 
  
 leverans. 
  
 Risken att leverantören kommer på obestånd är givetvis en reell risk i många upphandlingar. I en innovationsupphandling kan detta vara extra besvärligt eftersom förutsättningarna att byta leverantör är sämre. Särskilt hög är risken om det är ett nystartat innovativt företag som har fått ett innovationsupphandlingsuppdrag. 
 En myndighet försöker ofta skydda sig från leverantörer som kommer på obestånd genom att kräva tecken på ekonomisk uthållig- het och därför föreskriva t.ex. en viss omsättning för att få delta i en upphandling. Men eftersom en innovationsupphandling syftar till att främja innovationer är det fullt rimligt att ett anbudsgivande företag kan vara nystartat. Givetvis vore det kontraproduktivt att ställa krav som utesluter sådana företag även om myndighetens risk skulle öka betydligt. 
 Det är också normalt mycket svårare att i förväg beräkna utveck- lingskostnader, jämfört med produktionskostnader. Det ökar risken för att innovationsföretag kan komma på obestånd. 
  
 93  
 Riskerna är likartade de finansiella risker som finns vid all upphandling. Men riskerna kan bli mera accentuerade vid innovationsupphandling. 
 121 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Marknadsrisker 
 Med marknadsrisker menas här att marknaden förändras så att projektet i efterhand framstår som ett dåligt projekt. Riskerna emanerar från det i sig diffusa begreppet marknaden. 
 Risker för myndigheten som emanerar från markanden 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för 
  
 myndigheten 
  
 leverans 
  
 nya varor eller 
  
 När resultatet av innovations- 
  
 kostnader 
  
 tjänster har hunnit 
  
 upphandlingen ska levereras 
  
 tidsförlust 
  
 etableras på 
  
 finns motsvarande eller bättre 
  
 ev. effektivitets- 
  
 marknaden 
  
 vara eller tjänst redan på 
  
 förlust 
  
 marknaden. 
  
 Risker ur ett myndighetsperspektiv 
 Risker bedöms olika beroende på hur allvarliga utfallen är i förhållande till verksamheten. Detta påverkas av om effekten av ett miss- lyckande är fundamental eller marginell. 
 I vissa fall kan en misslyckad introduktion av en ny lösning vara helt avgörande för myndighetens förmåga ett genomföra sina upp- gifter, i andra fall kan myndigheten klara sig utan den förväntade nya lösningen. I det förstämnda fallet, om det inte finns något alternativ måste givetvis myndigheten vara mycket riskobenägen eftersom ett misslyckade skulle undergräva myndighetens förmåga att genomföra sina uppgifter. 
 I andra fall kan ett misslyckande vara av marginell betydelse för myndigheten. Om nya lösningar kan införas successivt och obero- ende av andra verksamheter är rimligen myndigheten mera benägen att pröva nya lösningar. Då är troligen kostnaden även marginell i förhållande till myndighetens anslag eller intäkter. 
 Riskbedömningen påverkas också av vem i en myndighet som gör riskbedömningen. I den akademiska litteraturen finns hypoteser om att beslut som fattas på låg nivå i en myndighet ökar risk- aversionen. I ett antal sammanhang finns rådet att upphandlings- frågor ska ses som strategiska frågor och behandlas av myndighetens ledning. En orsak är att ledningen har bättre förutsättningar att göra en övergripande riskbedömning, inte för den enskilda upphandlingen utan för den samlade verksamheten inom myndigheten. 
 En intressant fråga är om det finns en skillnad i riskaversion mellan statliga och kommunala myndigheter. En kommunal myndig- 
 122 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 het befinner sig normalt nära den politiska ledningen. I de flesta kommunala myndigheter som genomför offentliga upphandlingar sitter företrädare från den politiska ledningen med i en styrelse eller liknande som har någon slags roll i upphandlingsbesluten. I en statlig myndighet har myndigheten begränsade kontakter med regeringen och myndigheternas upphandlingar blir inte föremål för en politisk bedömning. Det skulle möjligen kunna göra kommunal upphandling mera riskbenägen än statlig. Men samtidigt kan det antas att folkvalda politiker kan vara särskilt bekymrade över risker för renomméförluster. 
  
 1.8.2 
  
 Risker för innovativa företag 
  
 Innovationsupphandling innebär möjligheter, men även risker, för innovativa företag. Ibland kan riskerna medföra att ett företag avstår från att delta i offentlig upphandling för att istället inrikta sig på att sälja till den privata marknaden. 
 Funktionsrisker 
 I en innovationsupphandling är givetvis funktionsriskerna i fokus. Det gäller även för det innovativa företaget. Beroende på hur upphandlingen är utformad så blir konsekvenserna av ett funktionellt misslyckande olika 
  
 94 
  
 . 
  
 94  
 Vid en upphandling i enlighet med utredningens förslag till förkommersiell upphandling kan kontraktsvillkoren utformas så av den upphandlanden myndigheten att företagets ekonomiska risk vid ett funktionellt misslyckande kan bli begränsad. Vid en innovations- upphandling enligt LOU eller LUF som bygger på att leverantören ska leverera en vara eller tjänst med vissa funktionella egenskaper som kan kräver en innovation är det givet att ett funktionellt misslyckande också skulle kunna få betydande negativa ekonomiska konsekvenser för företaget. 
 123 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Funktionsrisker för innovatören eller leverantören som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för 
  
 innovatören/ 
  
 leverantören 
  
 upphandlings 
  
 funktionskravs- 
  
 Om funktionskraven inte formuleras 
  
 kostnader för 
  
 specifikation 
  
 på ett adekvat sätt kan upphand- 
  
 anbud 
  
 lingen leda till att innovatörens 
  
 renomméförlust 
  
 anbud inte beaktas (trots att 
  
 företaget har en lösning på det av 
  
 myndigheten uppgivna problemet). 
  
 leverans 
  
 funktionskontroll 
  
 Myndigheten kan inte utvärdera 
  
 kostnader 
  
 varan eller tjänsten på ett adekvat 
  
 renomméförlust 
  
 sätt och underkänner leveransen. 
  
 implementering 
  
 kompatibilitet 
  
 Myndigheten kan inte få varan eller 
  
 renomméförlust 
 95 
  
 tjänsten att fungera i myndighetens 
  
 tekniska eller organisatoriska miljö. 
  
 Funktionsrisker för innovatören eller leverantören som emanerar från innovatören eller 
  
 leverantören 
  
 upphandling 
  
 anbud 
  
 Innovatören kan inte presentera en 
  
 kostnader 
  
 trovärdig funktionell lösning i sitt 
  
 anbud. 
  
 leverans 
  
 funktion 
  
 Leverantören misslyckas med att ta 
  
 kostnader 
  
 fram vara eller tjänst enligt 
  
 renomméförlust 
  
 åtagande. 
  
 Organisatoriska risker 
 Även för innovatörens eller leverantörens del handlar det oftast om brist på kompetens eller ej fungerande organisatoriska lösningar i det egna företaget eller hos den upphandlande myndigheten. 
 Organisatoriska risker för innovatören/leverantören som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för innovatören/ 
  
 leverantören 
  
 upphandling 
  
 upphandlings- 
  
 Myndigheten har misslyckats med 
  
 kostnader 
  
 kompetens 
  
 att genomföra en juridiskt korrekt 
  
 tidsförlust 
  
 upphandling. Upphandling avbryts 
  
 eller skjuts upp. 
  
 upphandling 
  
 upphandlings- 
  
 Myndigheten avbryter upphand- 
  
 kostnader 
  
 kompetens 
  
 lingen. 
  
 tidsförlust 
  
 implementering 
  
 applikations- 
  
 Myndigheten kan på grund av 
  
 renomméförlust 
 96 
  
 kompetens 
  
 organisatoriska skäl eller bristande 
  
 kompetens inom ledning och 
  
 personal inte tillgodogöra sig den 
  
 upphandlande varan eller tjänsten. 
  
 95  
 Leverantören förknippas med ett misslyckande trots att varan eller tjänsten fungerat enligt specifikation. 
 124 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Organisatoriska risker för innovatören eller leverantören som emanerar från innovatören eller 
  
 leverantören själv 
  
 upphandling 
  
 anbuds- 
  
 Innovatören förmår inte lämna ett 
  
 kostnader 
  
 kompetens 
  
 korrekt anbud trots att innovatören 
  
 tidsförlust 
  
 har en fungerande funktionell 
  
 renomméförlust 
  
 lösning. 
  
 leverans 
  
 Leverantören förmår inte slutföra 
  
 kostnader 
  
 uppdraget enligt avtal. Det kan bero 
  
 tidsförlust 
  
 på att leverantören saknar eller 
  
 renomméförlust 
  
 förlorar nyckelkompetens. 
  
 diskvalifikation 
 97 
  
 implementering 
  
 genomförande- 
  
 Leverantören klarar inte sina 
  
 kostnader 
  
 kompetens 
  
 garanti- eller serviceåtaganden. 
  
 renomméförlust 
  
 diskvalifikation 
  
 implementering 
  
 uppföljnings- 
  
 Innovatören eller leverantören klarar 
  
 konkurrens- 
  
 kompetens 
  
 inte att följa upp leveransen och 
  
 försämring 
  
 utvärdera möjligheter till 
  
 förbättring, 
  
 Ett specialfall inom ramen för organisatoriska risker gäller sekretess- frågorna. Utredningen har i flera kontakter mött frågan om hur sekretessaspekterna beaktas vid offentlig upphandling. Detta är naturligt eftersom innovativa företag oftast har uppfattningen om att de besitter en bättre lösning på ett problem än konkurrerande företag, och därför inte vill att konkurrenten ska kunna nyttja deras lösning. Patentskydd är givetvis viktigt, men kan inte i alla samman- hang ge ett tillräckligt skydd. 
  
 98 
  
 96 
  
 Varan eller tjänsten förknippas med problem och misslyckanden trots att varan eller tjänsten i sig fungerar enligt specifikation. En del tidiga försök med datorisering drabbades av vanrykte genom att tekniskt väl fungerande system inte kunde hanteras av personalen inom de etablerade rutinerna. 
  
 97 
  
 Företaget kan komma att diskvalificeras från annan offentlig upphandling på grund av att det inte fullföljt sina åtaganden. 
  
 98 
  
 När det gäller tjänsteinnovationer är det inte normalt möjligt att kunna erhålla patent. Även vissa varor kan vara svåra att patentera och inte minst kan patentprocessen ta lång tid. En del företag väljer därför att avstå från patent om de tror att de under en tid kan använda sitt kunskapsförsprång. Mindre företag kan också sakna de ekonomiska resurserna att söka patent på olika marknader eller försvara sina patent mot intrång. Se vidare avsnitt 7.1. 
  
 125 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Sekretessrisker för innovatören eller leverantören som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för innovatören/ 
  
 leverantören 
  
 kontakter före 
  
 bristande sekretess 
  
 Ett innovativt företag beskriver sin 
  
 förlust av företags- 
  
 upphandling 
  
 vara eller tjänst för en upphandlande 
  
 hemlighet 
  
 myndighet i syfte att intressera 
  
 myndigheten men beskrivningen blir 
  
 offentligt eller på annat sätt känd för 
  
 konkurrenter. 
  
 upphandling 
  
 funktionskravs- 
  
 Den upphandlande myndighetens 
  
 förlust av företags- 
  
 specifikation 
  
 funktionsbeskrivning av den lösning 
  
 hemlighet 
  
 som myndigheten vill upphandla röjer 
  
 genom själva beskrivningen företagets 
  
 metod. 
  
 99 
  
 upphandling 
  
 bristande sekretess 
  
 Ett inlämnat anbud med dokumenta- 
  
 förlust av företags- 
  
 tion av varan eller tjänsten blir 
  
 hemlighet 
  
 offentligt eller på annat sätt känd för 
  
 konkurrenter. 
  
 utvärdering/ 
  
 bristande sekretess 
  
 Varans eller tjänstens konstruktion/ 
  
 testning/ 
  
 utformning röjs vid utvärderingen/ 
  
 leverans 
  
 testning. 
  
 utvärdering 
  
 Den upphandlande myndighetens ex 
  
 renomméförlust 
  
 postutvärdering av den levererade 
  
 konkurrens- 
  
 varan/tjänsten blir offentlig och 
  
 försämring 
  
 riskera skada företaget eller ge för- 
  
 delar till konkurrenter. 
  
 Sekretessproblemen kan vara svåra, men är sällan omöjliga att lösa. Den upphandlande myndigheten har här emellertid att ta ställning till ett antal motverkande intressen. Det finns skäl till öppenhet för att skydda trovärdigheten i upphandlingsprocedurerna, samtidigt som det finns ett behov att skydda anbudsgivarnas intressen. 
  
 99  
 Företaget kan i sina kontakter med den upphandlande myndigheten ha beskrivit sin innova- tion i syfte att göra myndigheten medveten om innovationens existens. Om myndigheten finner innovationen intressant och beskriver dess funktion kan det innebära att företagets innovation beskrivs på ett sätt som gör att konkurrenter kan erbjuda en likartad lösning. 
 126 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Finansiella risker 
 Ett innovativt företag som tecknar kontakt med ett annat företag tar en finansiell risk, eftersom köparen under tiden fram till slut- betalning kan få ekonomiska problem och hamnar i obestånd. Den risken torde vara mycket liten vid offentlig upphandling 
  
 100 
  
 . 
 Finansiella risker för innovatören/leverantören som emanerar från myndigheten 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för innovatören/ 
  
 leverantören 
  
 under hela 
  
 anslags/intäkts- 
  
 Om myndighetens anslag minskas eller 
  
 kapitalförsörjnings- 
  
 projektet 
  
 minskning 
  
 myndighetens intäkter minskar, kan 
  
 problem 
  
 myndigheten ompröva sina framtida 
  
 investeringsplaner. Om innovatörens/ 
  
 leverantörens engagemang beror på en 
  
 förväntning om framtida leveranser 
  
 (efter den aktuella upphandlingen) så 
  
 kan myndighetens ändrade planer ändra 
  
 de ekonomiska förutsättningarna (t.ex. 
  
 extern finansiering) även för den 
  
 aktuella upphandlingen. 
  
 Finansiella risker för innovatören/leverantören som emanerar från innovatören/leverantören 
  
 hela projektet 
  
 brister i kapital- 
  
 Upphandlingen kan medföra sådana krav 
  
 konkurs 
  
 försörjningen 
  
 och/eller konsekvenser för leverantören 
  
 att leverantören saknar kapital för sin 
  
 verksamhet. 
  
 100  
 Statliga myndigheter och kommuner kan inte gå i konkurs eller ställa in betalningar. I sig skulle ett statligt eller kommunalt ägt bolag, t.ex. SJ eller ett allmännyttigt bostadsbolag, som omfattas av reglerna i LOU, kunna gå i konkurs. Även om det i en del fall saknas formella garantier från stat eller kommun kan det dock anses som i det närmaste otänkbart med konkurser för denna typ av företag. 
 127 
 Bakgrund SOU 2010:56 
 Marknadsrisker 
 Risker för innovatören/leverantören som emanerar från markanden 
  
 Faser 
  
 Område 
  
 Utfall för innovatören/ 
  
 leverantören 
  
 upphandlings- 
  
 konkurrens 
  
 nya varor eller tjänster som är över- 
  
 kostnader 
  
 fas 
  
 lägsna det innovatören kan offerera 
  
 har hunnit etableras på marknaden 
  
 under anbudstiden. 
  
 framtiden 
  
 Morris/ointresse 
  
 andra myndigheter (inom och utom 
  
 bristande efterfråga 
  
 landet ) eller andra potentiella köpare 
  
 förstår inte varans eller tjänstens 
  
 egenskaper 
  
 framtiden 
  
 konkurrens 
  
 nya varor eller tjänster som är över- 
  
 konkurrensförsämring 
  
 lägsna det innovatören kan offerera 
  
 har hunnit etableras på marknaden 
  
 innan nästa upphandling 
  
 101  
  
 eller 
  
 innan andra myndigheter (inom och 
  
 utom landet ) eller andra potentiella 
  
 köpare tar sina inköpsbeslut 
  
 I de allra flesta fall har ett företag som deltar i en innovationsupp- handling givetvis förhoppningen att den lösning som tas fram för den upphandlande myndigheten också ska efterfrågas av andra köpare. Just osäkerheten om det finns en framtida efterfrågan är av avgörande betydelse för det innovativa företaget. 
  
 1.8.3 
  
 Allmänt 
  
 Riskbedömningen hos både myndigheter och innovativa företag är styrande för deras agerande. 
 Som kommer att visas i andra kapitel måste upphandlande myn- digheter vara villiga att ta vissa risker i samband med innovations- upphandling. Upphandlande myndigheter kan också, genom att utforma upphandlingen på ett genomtänkt sätt, medverka till att minska riskexponering både för myndigheten och för de innovativa företagen. Det är inte ett  
 noll-summespel 
  där risken ska allokeras mellan två parter; det kan finnas situationer där båda parter kan 
  
 101  
 Detta kan förefalla som märkligt att ta med en sådan möjlig framtida utveckling som en risk som ska beaktas inför en upphandling, men det kan vara relevant om innovatören räknar med att den offentliga upphandlingen i sig inte ger fullt täckning för kostnaderna (men att senare upphandlingar skulle kunna finansiera dessa kostnader) eller att den kräver personal- insatser som kan nyttjas bättre till andra projekt. 
 128 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 gynnas av upphandlings- och kontraktsformer som är anpassade till riskbilden vid innovationsupphandling. 
  
 1.9 
  
 Statsstöd 
  
 Reglerna om statligt stöd är en del av  
 EU-rättens 
  konkurrensregler. Målet med konkurrensreglerna är att skapa lika konkurrensvillkor inom den inre marknaden dvs. inom EES och EU. Artiklarna 106– 108 (f.d.  
 87–89) 
  FEUF handlar om statligt stöd i allmänhet. 
  
 102  
  
 Den grundläggande statsstödsbestämmelsen är artikel 107.1, vilken stadgar att statligt stöd som snedvrider konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenlig med den gemen- samma markanden om det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbjudet, men det finns ett antal undantag. 
 För att ett stöd ska anses föreligga anges i artikel 107.1 att stödet ska uppfylla fyra grundkriterier: 
  
 offentliga medel, 
  
 selektivitet eller ekonomiskt gynnande, 
  
 snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, samt 
  
 påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
  
 Samtliga kriterier måste vara uppfyllda för att det ska föreligga ett stöd enligt föredragets regler. 
  
 1.9.1 
  
 Kommer stödet från offentliga medel? 
  
 Stöd som kommer från offentliga medel, bl.a. stat, myndigheter, kommuner, landsting, offentligt ägda bolag och stiftelser eller privata bolag som hanterar offentliga medel omfattas av begreppet. Däremot omfattas inte ekonomiska medel som härrör från privata företag av reglerna i artikel 107.1. 
 Vad som är att anse som offentliga medel har varit föremål för prövning av  
 EU-domstolen 
  upprepade gånger. Enligt rättspraxis är 
  
 102  
 Det finns dock andra regler i fördraget som rör stöd. Dessa är jordbruk och transporter art. 38 (f.d. 32) och art. 90 (f.d. 70), ersättning för utförande av allmännyttiga tjänster (art. 106. 2), stöd med anledning av plötslig kris i betalningsbalanserna art. 144 (f.d. 120) och stöd till tillvekning av vapen och ammunition (art.  
 346–348). 
  
 129 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 det ett krav att den aktuella stödåtgärden direkt, indirekt eller potentiellt belastar den offentliga budgeten i form av utgifter eller reducerade intäkter. Vanligtvis är det ingen tvekan att det före- ligger ett direkt stöd till ett företag eller befrielse från en ekono- misk belastning, t.ex. försäljning av egendom till underpris eller skattereduktion, vilket har en effekt på den offentliga budgeten. I andra fall kan det vara mer tveksamt huruvida det föreligger en anknytning mellan stödet och den offentliga budgeten. Lagar eller vissa andra bestämmelser som medför en fördel för vissa företag omfattas inte utan vidare av statsstödsreglerna. Ett exempel på detta är att ett regelverk kan föreskriva vissa förpliktelser angående miljöutsläpp. En sådan bestämmelse påverka kostnaderna för att bedriva verksamheten som innebär en ekonomisk fördel för några företag. Bestämmelserna är emellertid inte att betrakta som offent- ligt stöd eftersom det är en lagstiftningsåtgärd som inte involverar offentliga medel. 
 Beslutet att ge stödet måste komma från en offentlig myndig- het. Det kan t.ex. handla om ett beslut från fullmäktige eller regeringen att tilldela medel till viss företagsverksamhet eller beslut att undanta en sektor från t.ex. en miljöavgift. I dessa fall torde det inte föreligga någon tvekan om att beslutet är fattat av en offentlig myndighet. I andra fall framgår inte lika tydligt vem som fattat beslutet. Frågor huruvida ett beslut är fattat av det offentliga kan uppstå då ett offentligt ägt företag eller företag som på ett eller annat sätt står under det allmännas kontroll, fattat beslut om att fördela ekonomiska medel. Problemställningen som måste analyseras i dessa fall är om  
 stödet kan tillgodoräknas det offentliga 
 . 
  
 1.9.2 
  
 Selektivitet eller ekonomiskt gynnande 
  
 Med offentligt stöd räknas alla insatser av ekonomisk art som inne- bär fördelar för enskilda företag eller branscher. Någon mer exakt och för alla tider giltig definition av stödbegreppet finns inte. Stödet ska på något sätt gynna mottagaren eller ge en ekonomisk fördel. Begreppet omfattar inte enbart direkta subventioner utan listan på åtgärder som har ansetts utgöra statligt stöd är lång. Bl.a. omfattas nedsättning av skatter och avgifter, lån eller garantier till förmånliga villkor, offentligt köp till överpris, offentlig försäljning till underpris, kapitaltillskott på  
 icke-marknadsmässiga 
  villkor och subventionerade tjänster. 
 130 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Det finns även exempel på oförenligt statsstöd som man i första hand inte tänker på, t.ex. offentligt privata partnerskap (OPP) eller kontrakt som inte är konkurrensprövad, konsultråd, stöd till offentligt ägda företag som ska privatiseras, gratis reklamplats och infrastrukturprojekt som gynnar specifika användare. 
  
 1.9.3 
  
 Ekonomisk aktivitet 
  
 Stödet ska hjälpa ett företag, dvs. ett organ som bedriver någon form av ekonomisk aktivitet. Med begreppet ekonomisk aktivitet avses köp och försäljning av varor eller tjänster på en marknad. Detta inne- bär att även  
 icke-vinstdrivande 
  företag eller ideella föreningar om- fattas av statsstödsreglerna om de bedriver någon form av ekono- misk aktivitet, där det finns kommersiella konkurrenter. Egenföre- tagare omfattas av reglerna, men inte enskilda individer eller hushåll. Även offentlig sektor som bedriver företagsverksamhet omfattas. 
 Som regel är det inte svårt att bedöma om ett företag bedriver ekonomisk verksamhet och på grund av detta omfattas av reglerna. När en kommun ger ett stöd till det lokala näringslivet i enlighet med reglerna i kommunallagen (1991:900) 2 kap. 8 §, måste även statsstödsreglerna beaktas. En kommun kan även ge bidrag till diverse lokala aktiviteter för barn och ungdomar dock utan att behöva beakta statsstödsreglerna, eftersom dessa inte betraktas som ekonomisk verksamhet. Både offentlig och privata sektor är att anse som företag när de utövar ekonomisk aktivitet. När stat, kommun eller landsting startar en ekonomisk aktivitet i konkurrens med privata företag, kan staten, kommunen eller landstinget omfattas av företagsbegreppet i fördraget. 
 Organisationer som endast bedriver social och kulturell verk- samhet omfattas som regel inte av begreppet ekonomisk verksam- het. En idrottsförening som organiserar barn- och ungdomsverk- samhet bedriver vanligtvis ingen ekonomisk verksamhet. Däremot kan idrott på elitnivå omfattas av reglerna, eftersom dessa klubbar bedriver ekonomisk verksamhet. 
 När offentlig sektor utövar myndighetsutövning är  
 EU-rättens 
  konkurrensregler inte applicerbara eftersom detta inte kan anses vara företagsverksamhet, t.ex. tillsyn, försvar, polis, utbildning och rättsväsendet. Vidare är tjänster som omfattas av en offentlig ensamrätt inte att betrakta som ekonomisk verksamhet, t.ex. kom- munal grundskola och räddningstjänst. När däremot en tjänst kan 
 131 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 konkurrensutsättas, dvs. stat, kommun eller landsting kan upp- handla tjänsten från en privat leverantör är tjänsten att betrakta som ekonomisk verksamhet. Bedömningen av företagsbegreppet är således oberoende av om den aktuella enheten är offentlig eller privat och vilken juridisk status denna har. Det avgörande för bedömningen är om den offentliga enheten köper eller säljer varor eller tjänster på en marknad. Detta innebär att om det offentliga erbjuder en tjänst i konkurrens med privata aktörer kommer tjänsten vanligtvis att betraktas som en ekonomisk aktivitet. Vad som är ekonomisk verksamhet och vad som är  
 icke-ekonomisk 
  verksamhet kan ibland vara svårt att avgöra. 
  
 103  
  
 Konsekvenserna för offentlig verksamhet som utövar ekonomisk aktivitet är att dessa omfattas av statsstödsreglerna och stöd som dessa mottar måste vara förenliga med reglerna i fördraget. 
 Ett organ kan tänkas utföra både ekonomiska aktiviteter och myndighetsutövning. Även om man ansvarar för någon form av myndighetsutövning så befriar inte detta den del som utgör den ekonomiska aktiviteten från  
 EU-rättens 
  konkurrensregler. 
  
 104 
  
 Sammanfattningsvis kan det verka som om domstolen anser att ekonomisk verksamhet omfattar verksamhet som består i att till- handahålla varor och tjänster på en viss marknad och som, i vart fall i princip, skulle kunna utföras av ett privat företag i vinstsyfte. 
  
 105 
  
 1.9.4 
  
 Selektivitet 
  
 Generella stödåtgärder som kommer hela näringslivet till godo om- fattas inte av selektivitetskriteriet. Som generella stödåtgärder om- fattas t.ex. infrastruktur och skatteregler som behandlar alla lika. Reglerna motsvarar bestämmelsen i kommunallagen (1991:900) 2 kap. 8 §, dvs. kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Stöd- ordningar som är öppna för alla och som baserar sig på objektiva,  
 icke-diskriminerande 
  och kontrollerbara kriterier gynnar vanligtvis inte enstaka företag och är därför inte selektiva. I de fall det före- ligger ett stort mått av flexibilitet i tillämpningsmöjligheterna kan 
  
 103 
  
 I  
  
 EU-domstolens 
  rättspraxis finns en lång rad rättsfall som behandlar begreppet, t.ex. C- 41/90 Werner och Cook v. Macrontron GmbH, samt  
 C-35/96 
  kommissionen v. Italien. 
  
 104 
  
 I målet Aéroport de Paris  
  
 T-128/98 
  angav domstolen att den administrativa delen av flygplatsen som kan jämföras med myndighetsutövning ska anses som separerad från den ekonomiska delen, dvs. att driva flygplatsen, konkurrensrättsligt. 
  
 105 
  
 Se generaladvokat Wells utlåtande i mål  
  
 C-218/00 
  INAIL. 
 132 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 en stödordning, som på papperet ser generell ut, ändå komma att vara selektiv. Detta innebär att det stöd som i praktiken endast kommer ett fåtal företag till godo kan komma att omfattas av bestämmelserna i artikel 107.1. 
 Ett selektivt stöd kan bara fås av vissa företag. Det kan t.ex. föreligga villkor om lokalisering, produktionsprocesser, storlek på företag eller andra krav som bara vissa företag uppfyller. Även stöd till en hel sektor kan betraktas som selektivt stöd. Inom skatte- området finns en rad ärenden där det ansetts föreligga stöd som står i strid mot statsstödsreglerna eftersom åtgärden varit selektiv. 
 Det finns dock vissa fall då en differentiering eller undantag från en generell regel inte anses uppfylla selektivitetskravet. En stöd- ordning som medför att företag behandlas olika är tillåten om olik- heten är en naturlig och logisk del av systemet. Logiska åtgärder inom systemet är t.ex. progressiv beskattning och undantag för att förhindra dubbelbeskattning. 
  
 1.9.5 
  
 Snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen 
  
 Stödet ska potentiellt eller faktiskt stärka stödmottagaren i för- hållande till konkurrenterna. Enligt rättspraxis är nästan allt selektivt stöd konkurrenssnedvridande, oavsett omfattning eller stöd- mottagarens marknadsandelar. 
 Kommissionen hade ursprungligen åsikten att statligt stöd alltid påverkar konkurrensen och att det inte vara nödvändigt att värderar effekten av stödet.  
 EU-domstolen 
  har emellertid ändrat rättspraxis och uttalat att det är nödvändigt att värdera om stödet stärker positionen för det stödmottagande företaget i förhållande till andra företag på marknaden. Detta innebär att kommissionen måste beskriva de omständigheter som innebär att konkurrensen sned- vrids, och inte bara hävda att så är fallet. Det är även nödvändigt att beskriva den relevanta produktmarknaden. Med detta avses marknaden för produkter som kan ersätta varandra. 
  
 1.9.6 
  
 Påverka handeln mellan medlemsstaterna 
  
 De flesta varor och tjänster är föremål för handel mellan medlems- staterna och därför kan nästa all företagsverksamhet eller ekonomisk aktivitet på ett eller annat sätt påverka handeln mellan medlems- 
 133 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 staterna. Det spelar ingen roll att det enskilda företaget inte be- driver någon export eller import av varor eller tjänster inom EU/EES. Samhandelskriteriet kan också vara uppfyllt när företag från andra  
 EES/EU-länder 
  potentiellt kan erbjuda samma tjänster även om de inte är etablerade här i Sverige. Ett stöd kan även ha en avhållande effekt på företag från ett annat land som skulle vara intresserad av att etablera sig här. 
 Det finns ett fåtal undantag, t.ex. enskilda företagare såsom hårfrisörer eller barnomsorg som vänder sig till en lokal marknad och som inte finns i närheten av någon landsgräns. 
  
 106 
  
 Vilka stöd är förenliga med EU reglerna? Vilka syften/mål har sådana stöd 
 Grundprincipen är att allt stöd är otillåtet, men fördraget anger ett antal undantag från denna förbudsprincip. Ett stöd kan vara förenligt med fördraget, eftersom fördraget också innehåller andra målsättningar, t.ex. god miljö, folkhälsa och sysselsättning. Huvud- principen är att ett stöd ska bidra till att uppnå fördragets övriga målsättningar och att snedvridningen av konkurrensen på grund av detta kan rättfärdigas. I praxis sker detta genom att stödet uppfyller tre kriterier (compensatory justification). 
  
 1. 
  
 Stödet ska ha ett syfte som bidrar till förverkligandet av för- draget. 
  
 2. 
  
 Stödet måste vara nödvändigt för att uppnå syftet. Om den privata marknaden kan uppnå syftet utan stöd från det offentliga, bör ett offentligt stöd inte tillåtas. Marknadsmisslyckande kan således vara ett grund för statligt stöd. 
  
 3. 
  
 Även om ovan nämnda kriterier är uppfyllda måste ändå stödet vara proportionellt, dvs. stödet ska balanseras mot den snedvrid- ning av konkurrensen som stödet medför. I fördraget anges ett antal stödåtgärder som är eller kan vara tillåtna och som således uppfyller ovan nämnda kriterier. 
  
 106  
 Det finns inte särskilt många rättsfall där kommissionen fastslagit att samhandelskriteriet inte varit uppfylld. De mest kända fallen är  
 Freizeit-bad 
  Dorsten, N 258/2000 och piren i Brighton N 560/01. Enligt rättspraxis kan även mycket små stödbelopp påverka handeln. I ärendet om badhuset i Dorsten i Tyskland, ansåg kommissionen att samhandelspåverkan inte förelåg. Kommissionen menade att eftersom badhuset i huvudsak fanns till för skolelever och invånarna i staden samt för besökande inom en radie av 50 km och att gränsen till Neder- länderna låg längre bort, var samhandeln inte påverkad. 
 134 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Enligt art. 107.2 i  
 EU-fördraget 
 är  
 följande stöd tillåtna 
  
 Socialt stöd till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung. 
  
 Stöd till att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. 
  
 Stöd till vissa delar av Tyskland p.g.a. återföreningen av Tyskland. 
  
 Enligt art. 107.3  
 kan  
 dessa stöd vara förenliga 
  
 Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det rådet allvarlig brist på sysselsättning. 
  
 Stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig stör- ning i en medlemsstats ekonomi. 
  
 Stöd för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 
  
 Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 
  
 Stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kom- missionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalifi- cerad majoritet. 
  
 Kommissionen har hittills antagit rambestämmelser, riktlinjer eller gruppundantagsförordningar som anger vilka kriterier som tillämpas på följande kategorier av stöd: 
  
 Stöd för att bekämpa klimatförändring och till annat miljöskydd. 
  
 Stöd till forskning, utbildning och innovation. 
  
 Stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårig- heter. 
  
 Stöd till små och medelstora företag. 
  
 Sysselsättningsstöd. 
  
 135 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Stöd till utbildning. 
  
 Stöd till riskkapital. 
  
 Stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 
  
 Fördraget tillåter även möjligheten att ge 
  
 Stöd som är nödvändigt till jordbruket, 
  
 Stöd till transporttjänster, 
  
 Stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekono- miskt intresse (art. 106.2). 
  
 1.9.7 
  
 EU-kommissionens 
  
  roll 
 Artikel 108 ger ramarna för  
 EU-kommissionens 
  viktiga roll i stats- stödsärenden.  
 EU-kommissionen 
  är exklusivt forum när det gäller att fastslå om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. 
 Medlemsstaterna är enligt art. 108.3 skyldiga att informera kom- missionen om alla planer på att genomföra eller ändra i befintliga stödåtgärder. Denna skyldighet föreligger även för kommuner och landsting. Detta görs genom en s.k. notifiering via Näringsdeparte- mentet. Medlemsstaten måste sedan invänta kommissionen god- kännande innan stödåtgärden kan träda ikraft. Om stödet godkänts tidigare genom s.k. gruppundantag gäller inte denna notifierings- skyldighet. 
 Om stödgivaren inte inhämtar kommissionens godkännande medför detta att stödet är oförenligt och stödmottagaren kommer att bli återbetalningsskyldig. 
 Kommissionen har en omfattande rättighet att kontroller och granska statligt stöd i de enskilda medlemsstaterna. De kan godkänna ett stöd enligt t.ex. art. 107.3 eller enligt andra legala grunder eller efter en granskning av det enskilda fallet. 
 Som regel kan man inte räkna med att ett generellt driftstöd kommer att kunna godkännas av kommissionen. Orsaken är att driftstöd uppfattas som mycket konkurrenssnedvridande eftersom de grundläggande kriterierna enligt ovan inte är uppfyllda (com- pensatory justification). Till driftstöd räknas löpande utgifter som ett företag normalt har, t.ex. löner, finansiella kostnader, hyra, reklam och marknadsundersökningar. Stödet bidrar med andra ord 
 136 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 inte till fördraget måluppfyllelse och kan bara tillåtas i vissa undan- tagsfall. Inom regelverket för regionalstöd finns dock tillåtna drift- stöd i form av transportstöd i norra Sverige. Driftstöd kan också ges i form av de minimis 
  
 107  
  
 och enligt miljöriktlinjerna. I övrigt är det endast investeringsstöd som är möjligt att ge. 
  
 1.9.8 
  
 Särskilda regler för forskning, utveckling och innovation (FoU) 
  
 Gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, ut- veckling och innovation (FEUF C 323, 30.12.2006, s. 1), de s.k. ram- bestämmelserna. 
 Rambestämmelserna omfattar alla åtgärder genom vilka statligt stöd ges till företag för forskning, utveckling och innovation. 
  
 FoU-stöd 
  som inte anses utgöra statligt stöd: 
  
 Offentlig finansiering av  
  
 icke-ekonomisk 
 FoU-verksamhet 
  som bedrivs av forskningsorgan. 
  
 FoU-verksamhet 
  
  som offentliga myndigheter köper av företag på marknadsmässiga villkor (öppet anbudsförfarande). 
 Begrepp 
  
 Grundforskning:  
 Försöksverksamhet eller teoretiskt arbete som i första hand syftar till att förvärva ny kunskap om de grundläggande orsakerna till fenomen och iakttagbara fakta, och som inte syftar till någon direkt praktisk tillämpning. 
  
 Industriell forskning:  
 Planerad forskning eller kritisk analys, som syftar till att förvärva ny kunskap och nya färdigheter för att utveckla nya produkter, processer eller tjänster, eller för att markant förbättra befintliga produkter, processer eller tjänster. 
  
 Experimentell utveckling:  
 Att förvärva, kombinera, forma och använda befintlig vetenskaplig, teknisk, näringslivsmässig eller annan relevant kunskap och färdigheter, i syfte att utarbeta planer, arrange- mang eller design för nya, ändrade eller förbättrade produkter, 
  
 107  
 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i  
 EG-fördraget 
  på stöd av mindre betydelse (FEUF L 379, 28.12.2006, s. 5). 
 137 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 processer eller tjänster (inbegripet utveckling av kommersiellt använd- bara prototyper och pilotprojekt på vissa villkor). 
 Stödåtgärder 
 Följande åtgärder kan enligt rambestämmelserna anses förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 107.3 c i  
 EU-för- 
  draget: 
  
 Stöd till personal för  
  
 FoU-projekt. 
  
 Stöd för tekniska genomförbarhetsstudier. 
  
 Stöd för små och medelstora företags kostnader för industriell äganderätt. 
  
 Stöd till nystartade innovativa företag. 
  
 Stöd till process- och organisationsinnovation inom tjänstesektorn. 
  
 Stöd för innovationsrådgivningstjänster och stöd för innovations- stödjande tjänster. 
  
 Stöd för att hyra in högkvalificerad till innovationskluster. 
  
 Stödberättigande kostnader 
 Vilka kostnader som är stödberättigande beror på vilken typ av åtgärd det är fråga om. De stödberättigande kostnaderna för varje åtgärdstyp beskrivs i det relevanta avsnittet i rambestämmelserna. Till exempel anses följande kostnader vara stödberättigande för stöd för  
 FoU-projekt 
  (dvs. den första kategori som nämns ovan): 
  
 Kostnader för den personal som sysselsätts inom forsknings- projektet. 
  
 Kostnader för instrument, utrustning, mark och byggnader, i den utsträckning och under den tid som de tas i anspråk av forskningsprojektet (i förekommande fall ska avskrivning göras). 
  
 Kostnader för kontraktsforskning, tekniskt kunnande och patent, som har köpts eller Bruce in från utomstående källor till marknads- pris. 
  
 138 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 Kostnader för externa konsulttjänster och motsvarande tjänster som uteslutande används för projektet. 
  
 Ytterligare omkostnader som uppkommit till omedelbar följd av forskningen. 
  
 Andra driftskostnader som uppkommit till omedelbar följd av forskningsverksamheten. 
  
 Stödnivåer 
 Liksom för stödberättigande kostnader skiljer sig stödnivåerna åt beroende på vilken åtgärd det är fråga om. Som ett exempel anges i nedanstående tabell vilka stödnivåer som gäller för den första typen av stödåtgärd, stöd för  
 FoU-projekt: 
  
 Stödnivåer för  
 FoU-projekt 
  
 Typ av FoU 
  
 Små 
  
 Medelstora 
  
 Stora 
  
 företag 
  
 företag 
  
 företag 
  
 Grundforskning 
  
 100 % 
  
 100 % 
  
 100 % 
  
 Industriell forskning 
  
 70 % 
  
 60 % 
  
 50 % 
  
 Industriell forskning som innebär: 
  
  samarbete mellan företag; för stora företag: 
  
  gränsöverskridande samarbete eller samarbete 
  
 med minst ett 
  
 80 % 
  
 75 % 
  
 65 % 
  
  litet eller medelstort företag 
  
  samarbete mellan ett företag och ett 
  
 forskningsorgan 
  
  Resultatspridning 
  
 Experimentell utveckling 
  
 45 % 
  
 35 % 
  
 25 % 
  
 Experimentell utveckling som innebär: 
  
  samarbete mellan företag; för stora företag: 
  
 gränsöverskridande samarbete eller samarbete 
  
 60 % 
  
 50 % 
  
 40 % 
  
 med minst ett litet eller medelstort företag 
  
  samarbete mellan ett företag och ett 
  
 forskningsorgan 
  
 139 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Särskilda villkor 
 Rambestämmelserna innehåller tre olika typer av bedömningar, som bygger på ett avvägningstest mellan stödets positiva och negativa effekter: 
  
 i) 
  
 Standardbedömning  
 – om projektet uppfyller villkoren i kapitel 5 i rambestämmelserna antas det att avvägningstestet är positivt. Följande åtgärder ingår i denna kategori (under förutsättning att stöd endast beviljas efter ansökan till de nationella myndigheterna): 
  
 Projektstöd och genomförbarhetsstudier där stödmottagarna är små och medelstora företag och stödbeloppet är mindre än 7,5 miljoner euro per företag för ett projekt. 
  
 Stöd för små och medelstora företags kostnader för industriella rättigheter. 
  
 Stöd till nystartade innovativa företag. 
  
 Stöd för innovationsrådgivningstjänster. 
  
 Stöd för innovationsstödjande tjänster. 
  
 Stöd för att hyra in högkvalificerad personal. 
  
 ii) 
  
 Standardbedömning  
 plus  
 påvisande  
 av stimulanseffekt och nöd- vändighet – i enlighet med kapitel 5 och 6 i rambestämmelserna: för allt anmält stöd som  
 understiger  
 tröskelvärdena för den detaljerade bedömningen (se nedan)  
 och  
 som inte faller under någon av de kategorier som omfattas av standardbedömningen på grundval av enbart kapitel 5 (som förutsätts ha en stimulanseffekt). 
  
 iii) 
  
 Detaljerad bedömning  
 – med hänsyn till den större risken för snedvridningar av konkurrensen kommer kommissionen att göra en detaljerad bedömning av åtgärder där beloppet överstiger följande tröskelvärden. 
  
 För projektstöd och genomförbarhetsstudier: 
  
 - 
  
 om projektet huvudsakligen består av grundforskning, 20 miljoner euro, 
  
 - 
  
 om projektet huvudsakligen består av industriell forskning, 10 miljoner euro, 
  
 - 
  
 för alla övriga projekt: 7,5 miljoner euro. 
  
 140 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 För processinnovationer eller organisatoriska innovationer inom tjänstesektorn, 5 miljoner euro. 
  
 För innovationskluster, 5 miljoner euro. 
  
 För varje stödordning krävs en årlig rapport om genomförandet. 
 Stödkategorier, tillämpliga stödtak enligt gruppundantagsförordningen och tröskelvärden som utlöser en detaljerad bedömning enligt rambestämmelserna 
  
 Stödåtgärd 
  
 Högsta tillåtna 
  
 Standard- 
  
 Detaljerad 
  
 stödbelopp enligt 
  
 bedömning (Ram- 
  
 bedömning 
  
 108 
  
 gruppundantags- 
  
 bestämmelserna) 
  
 (Rambestämmelserna) 
  
 förordningen 
  
 Projektstöd och 
  
 Grundforskning 
 : 
  
 Ja (om villkoren i 
  
 Grundforskning 
 : 
  
 genomförbarhets- 
  
 20 miljoner euro 
  
 gruppundantags 
  
 20 miljoner euro 
  
 studier: 
  
 Industriell forskning 
 : 
  
 förordningen inte är 
  
 Industriell forskning 
 : 
  
 10 miljoner euro 
  
 uppfyllda) 
  
 10 miljoner euro 
  
 Övrigt 
 : 7,5 miljoner euro 
  
 Övrigt 
 : 7,5 miljoner euro 
  
 per företag per projekt 2x 
  
 per företag per projekt 
  
 om Eureka 
 109 
  
 2x om Eureka 
  
 Små och medelstora 
  
 5 miljoner euro per 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 företags kostnader för 
  
 företag per projekt 
  
 industriell äganderätt 
  
 Nystartade innovativa 
  
 1 miljon euro 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 företag 
  
 Innovations- 
  
 200 000 euro per företag 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 rådgivningstjänster 
  
 under tre år 
  
 och innovations- 
  
 stödjande tjänster 
  
 Inhyrning av högt 
  
 50 % av de stöd- 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 kvalificerad personal 
  
 berättigande kostnaderna 
  
 under tre år per inhyrd 
  
 person 
  
 Processinnovationer 
  
 Ingår inte i grupp- 
  
 Ja 
  
 I tjänstesektorn: 5 
  
 eller organisatoriska 
  
 undantagsförordningen 
  
 miljoner euro per 
  
 innovationer 
  
 företag per projekt 
  
 Innovationskluster 
  
 Ingår inte i grupp- 
  
 Ja 
  
 5 miljoner euro per 
  
 undantagsförordningen 
  
 kluster 
  
 108 
  
 Alla ärenden som anmäls till kommissionen på grund av att en skyldighet att göra en individuell anmälan föreskrivs i gruppundantagsförordningen blir föremål för en detaljerad bedömning. 
  
 109 
  
 Eureka är ett alleuropeiskt nätverk för marknadsorienterad industriell forskning och ut- veckling. 
  
 141 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Anmälan 
 Genom gruppundantagsförordningen undantogs nya kategorier av stöd för forskning, utbildning och innovation från anmälnings- skyldigheten. Under förutsättning att villkoren i gruppundantags- förordningen är uppfyllda (bl.a. särskilda stödnivåer) är i vissa fall stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt, stöd till tekniska genom- förbarhetsstudier, stöd till små och medelstora företags kostnader för immateriella rättigheter, stöd till forskning och utveckling inom jordbruks- och fiskerisektorn, stöd till nystartade innovativa företag, stöd till innovationsrådgivningstjänster, stöd till innovationsstödjande tjänster och stöd till att hyra in högt kvalificerad personal undan- taget från anmälningsskyldigheten. Sådant stöd ska dock alltid anmälas när de tröskelvärden för individuell anmälan som anges i tabellen ovan överskrids. Stöd ska också anmälas om villkoren i gruppundantagsförordningen inte är uppfyllda och kommer då att bedömas på grundval av rambestämmelserna. 
 Skattelättnader för FoU 
 I vissa fall kan skattelättnader för FoU som utgör statligt stöd vara förenliga med fördraget på grundval av artikel 107.3. Vid utformandet av skattelättnader för FoU bör medlemsstaterna ta hänsyn till ovan- nämnda meddelande och ramverk. Det första steget är att avgöra huruvida en sådan skattelättnad kan anses vara en allmän åtgärd. I de flesta fall anses skattelättnader för FoU som är öppna för alla företag oberoende av storlek, bransch eller belägenhet vara allmänna åtgärder som inte lyder under ramverket. 
 Vid granskning av en skattelättnad för FoU som utgör statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i FEUF kommer kommissionen särskilt noggrant kontrollera att 
  
 – 
  
 skattelättnaden för FoU gäller för en eller flera av de kategorier av FoU som definieras i ramverket (det vill säga grundforskning, industriell forskning och experimentell forskning), 
  
 – 
  
 skattelättnaden för FoU gäller endast för vissa särskilda kost- nader för FoU som listas i ramverket, 
  
 – 
  
 stödnivån hos skattelättnaden för FoU kan fastställas och inte överträder den högsta nivå som anges i ramverket. 
  
 Vidare anges i ramverket för forskning, utveckling och innovation att kommissionen genom att utföra ovannämnda kontroller och 
 142 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund 
  
 bedöma undersökningsresultat som redovisas av medlemsstaterna kommer att utgå från att skattelättnaderna för FoU stimulerar företag att lägga mer pengar på dessa områden. Hänsyn måste också tas till relevanta kumulationsregler som avgör om ett företag får ta emot stöd enligt olika bestämmelser. Man måste också under- söka huruvida skattemässiga bestämmelser faller inom ramen för gruppundantagsförordningarna. 
  
 Garantin är knuten till en specifik finansiell transaktion, ges ett maximum belopp, täcker inte mer än 80 % av det utestående lånet och är inte obegränsat. 
  
 Ordningens villkor är baserad på en realistisk värdering av risken så att betalningen gör ordningen självfinansierande. 
  
 Ordningens villkor och finansiering värderas minst en gång per år. 
  
 Rodriguez täcker både den normala risken som är för- bunden med att ge garantin och de administrativa kostnaderna med ordningen, inkl. normal avkastning och uppstartskapital. 
  
 De minimis – försumbart stöd 
 Kommissionens förordning 1998/2006. Enligt denna är det tillåtet att ge ett försumbart stöd till ett företag, eftersom så små belopp inte medför att samhandeln påverkas negativt. Stödet får maximalt uppgå till 200 000 euro under en treårsperiod. 
 I syfte att förhindra missbruk har förordningen gjorts tillämplig endast på genomsynligt stöd. 
 Genomsynligt stöd är stöd för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut det exakta beloppet utan att behöva göra en riskbedömning. 
 Följande stöd anses vara genomsynligt stöd: 
  
 Stöd i form av lån, under förutsättning att beloppet beräknats på grundval av de marknadsräntor som gäller när stödet beviljas. 
  
 Stöd i form av kapitaltillskott, under förutsättning att det sam- manlagda offentliga kapitaltillskottet ligger under taket för stöd av mindre betydelse. 
  
 Stöd i form av riskkapitalåtgärder, under förutsättning att stödet till vart och ett av mottagarföretagen ligger under taket för stöd av mindre betydelse. 
  
 143 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2010:56 
  
 Stöd i form av lånegarantier, under förutsättning att garanterade lånebeloppet inte överskrider 1,5 miljoner euro (eller 750 000 euro när det gäller vägtransportsektorn). Medlemsstaterna får dock bevilja lånegarantier för belopp som överstiger 1,5 miljoner euro under förutsättning att de på grundval av en av kommissionen godkänd metod kan bevisa att bidragsdelen av garantin inte över- stiger 200 000 euro. 
  
 144 
  
 2 
  
 Innovationsvänlig upphandling respektive innovationsupphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det är lämpligt att skilja mellan dels innovationsvänlig upphandling dels innovationsupphandling. 
  
 Utredningens förslag:  
 Utredningen lägger i kapitel Innova- tionsvänlig upphandling respektive kapitel Innovationsupp- handling förslag om åtgärder för att främja och möjliggöra offentlig upphandling som tar hänsyn till innovation, respektive som syftar till en innovation. 
 I utredningens direktiv skriver regeringen  
 Uppdraget ska omfatta såväl förkommersiell upphandling som möjligheterna till innovativa ansatser vid kommersiell upphandling. 
  
 Därav följer att uppdraget inte begränsas till upphandling av innovationer utan uppdraget avser även innovativa ansatser inom ramen för vanlig upphandling. Detta är en mycket viktig aspekt. Ska upphandling inom offentlig sektor i större omfattning bidra till nya lösningar måste all upphandling bli mera öppen för innovativa lösningar. 
 Utredningen har därför valt att tala om  
 Innovationsvänlig upp- handling 
 . Som namnet antyder handlar det om upphandlingspro- cesser som tillåter varor eller tjänster som i någon mening kan betecknas som innovationer att vara med i konkurrensen. 
 Ofta leder tidsbrist och riskaversion till att en upphandlande myndighet och enheter upprepar den senaste upphandling av en viss produkt. Myndigheten kan missa möjligheter att introducera nya effektivare lösningar som hade varit till nytta för myndighetens arbete, samtidigt som myndighetens beställning skulle kunna medverka 
 145 
  
 Innovationsvänlig upphandling respektive innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 till att stimulera nya lösningar som hade stärkt den svenska konkurrens- kraften. 
 Som visas i andra avsnitt hindrar inte det europeiska upphand- lingsregelverket att upphandlande myndigheter och enheter genomför en innovationsupphandling, än mindre hindrar det innovationsvänlig upphandling. 
 Innovationsvändlig upphandling innebär att den upphandlande myndigheten eller enheten aktivt beaktar möjligheten att det kan finnas produkter baserade på nya innovationer som redan finns på marknaden eller som är så utvecklade att de vid upphandling kan utgöra ett alternativ till etablerade produkter. Innovationsvänlig upphandling handlar om att en myndighet vid upphandlingen beaktar även varor och tjänster som innebär nya lösningar. 
 I nedanstående kapitel beskrivs närmare olika upphandlingsformer och förfarande som kan vara innovationsvänliga. 
 I direktivet definierar regeringen begreppet innovationsupp- handling;  
 Med innovationsupphandling avses i dessa direktiv upp- handling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad. 
  
 Vid innovationsvänlig upphandling tar myndigheten eller enheten hänsyn till att det kan finnas relevanta innovationer och skapar förutsättningar att dessa beaktas i upphandlingsprocessen, medan vid innovationsupphandling arbetar den upphandlande myndigheten för att göra en upphandling (i bred bemärkelse) som leder till innovationer. Innovationsupphandling handlar om att myndigheten köper en ny lösning på ett specifikt problem. Därefter kan myndigheten gå vidare och köpa en vara eller tjänst baserade på denna nya lösning. 
 Innovationsupphandling kräver en hög kompetens hos den upp- handlande myndigheten/enheten och ett beslut att genomföra en innovationsupphandling måste baseras på en väl underbyggd analys. 
 146 
  
 3 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 3.1 
  
 Innovationsvänlig upphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Utredningens viktigaste slutsats är att i princip all offentlig upphandling bör bli innovationsvänlig. Upphandlande myndigheter bör och kan i ökad uträckning be- akta innovationsaspekterna och genomföra upphandlingar på ett mera innovationsvänligt sätt. Detta kan ske inom ramen för gällande upphandlingslagstiftning. 
 Det finns risk för en teknologieftersläpning inom offentlig sektor genom att många upphandlingsförfaranden inte ger tillräckliga möjligheter för innovativa företag att offerera och sälja nya lösningar. En sådan teknologieftersläpning är till nackdel för utvecklingen inom den offentliga sektorn. Samtidigt är skillnaderna i incitament till innovationsarbete mellan privat och offentlig sektor ofördelaktigt för de företag som främst säljer varor och tjänster till offentlig sektor. Mera innovationsvänlig upphandling skulle kunna stärka svenska företags konkurrensförutsättningar. 
 Vid normal upphandling är det viktigt att upphandlingen genom- förs så att nya innovativa lösningar inte utestängs eller missgynnas. Utredningen har erfarit att det finns en oro, främst bland innovativa företag, men även inom offentlig sektor, över att många upphand- lingar i det närmaste slentrianmässigt utformas så att den upp- handlande myndigheten efterfrågar samma lösning som vid den senaste upphandlingen. 
 Som visas nedan i detta kapitel finns det inom ramen för vanliga upphandlingsförfaranden inom LOU/LUF goda förutsättningar att göra upphandlingarna mera innovationsvänliga. Det handlar mycket 
 147 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 SOU 2010:56 
  
 om hur myndigheten beskriver sina behov och vilka alternativa lösningar som myndigheten är beredd att pröva. 
 Användning av funktionsupphandling kan också vara innovations- vänligt. 
 De nyligen genomförda förändringarna i upphandlingslagstift- ningen som ger möjligheter att skapa inköpscentraler och som också möjliggör användning av upphandlingsförfarandet konkurrenspräglad dialog kan också medverka till mer innovationsvänlig upphandling. 
 Utredningen anser även att regeringen, som ett led i ansträng- ningarna att skapa bättre förutsättningar för innovationsvänlig upp- handling, bör arbeta vidare med förslaget att införa dynamiska upp- handlingssystem i den svenska upphandlingslagstiftningen. Detta behandlas vidare i avsnitt 5.3. 
 Innovationsvänlig upphandling handlar till stor del om attityder men också om policy. Det behövs ett övergripande perspektiv inom upphandlande myndigheter, men det krävs också kompetens och engagemang bland alla som arbetar med offentlig upphandling. En stor del av offentlig upphandling i Sverige görs av enskilda kom- muner och landsting, vilket gör det särskilt viktigt att det bland kommunala beslutsfattare finns en medvetenhet om fördelar med att genomföra innovationsvänliga upphandlingar. Utredningen åter- kommer i kapitel 6 med övervägande beträffande upphandlingsstöd m.m. och i kapitel 8 till kopplingen mellan s.k. grön upphandling och innovationsvänlig upphandling. 
  
 3.2 
  
 Lag (2007:1091) om offentlig upphandling 
  
 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster (LUF) bygger på två direktiv, ett för klas- sisk sektor (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, klassiska upphandlingsdirektivet) samt ett för försörjningssekto- rerna (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG om upphandling av viss infrastruktur för vatten, energi, transporter och posttjänster). LOU reglerar offentlig upphandling som görs av kommuner, landsting, statliga myndigheter och många av deras bolag. LUF reglerar sådan upphandling som görs av statliga myn- digheter, kommuner, landsting m.fl. samt offentlig- och privatägda företag när de bedriver verksamhet inom vissa i LUF angivna om- 
 148 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 råden. Inom LOU finns flera upphandlingsformer, bl.a. öppet, selektivt och förhandlat förfarande. Efter den 15 juli tillkommer ytterligare ett förfarande konkurrenspräglad dialog.  
 Någon av lagens upphandlingsformer måste tillämpas när en upphandlande myndighet tecknar ett kontrakt, dvs. ingår ett avtal med ekonomiska villkor, med en leverantör 
 , under förutsättning att reglerna för direktupphand- ling inte är tillämpbara. 
 Om en upphandlande myndighet ingår ett avtal med en leve- rantör och detta avtal inte är ett kontrakt enligt 2 kap. 10 § i LOU:s mening behöver lagen inte tillämpas. Däremot kan fördra- gets regler komma att gälla, framför allt artikel 49 (f.d. artikel 43) och artikel 56 (f.d. artikel 49) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). 
 I vissa sammanhang återfinns termer eller begrepp som inte omnämns i LOU. Exempel på detta är  
 kooperativ offentlig upp- handling 
 , dvs. avser när en myndighet gör en upphandling tillsam- mans med privata kunder och den offentliga investeringen används som ett sätt att skapa en ny marknad, och  
 katalytisk offentlig upp- handling  
 som avser när en myndighet initierar eller genomför en upphandling av en produkt som man inte behöver för eget bruk utan som är avsedd endast för privata slutkunder. Huruvida LOU gäller i fråga om kooperativ eller katalytisk upphandling måste be- dömas i varje enskilt fall, dvs., huruvida avtalet uppfyller 2 kap. 10 § i LOU. I de fall då LOU inte aktualiseras kan istället andra lagar eller regler såsom EU:s statsstödsregler och kommunallagen (1991:100) komma att gälla. 
 I utredningens uppdrag ingår bl.a. att analysera i vilken utsträckning och i vilka former innovationsupphandling redan till- lämpas i Sverige i förhållande till de möjligheter som ryms inom gällande rätt. Frågan om de små och medelstora företagens möjlig- heter att delta ska särskilt uppmärksammas. Uppdraget ska omfatta såväl förkommersiell upphandling som möjligheterna till innovativa ansatser i kommersiell upphandling. Utredaren ska identifiera hinder för innovationsupphandling och lämna förslag på hur dessa ska minskas eller elimineras. 
 Med anledning av detta kommer att redogöras för ett antal metoder för innovationsfrämjande upphandling. Dessa är: 
  
 funktionsupphandling, 
  
 konkurrenspräglad dialog, 
  
 149 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 SOU 2010:56 
  
 förhandlad upphandling, 
  
 alternativa anbud eller sidoanbud, 
  
 kombinatorisk upphandling, och 
  
 OPS – offentlig privat samverkan. 
  
 3.3 
  
 Forskning och utveckling 
  
 Forsknings- och utvecklingstjänster, FoU (och som innebär att man söker ny kunskap och nya lösningar på problem), omnämns på flera ställen i LOU. I 1 kap. 6 § 6 p. anges att LOU inte gäller för forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag för sådana vilkas resultat endast tillkommer en upphandlande myndighet i den egna verksamheten och betalas av myndigheten. 
 För att kunna tillämpa undantaget i lagen ska resultatet antingen kunna tillkomma även annan än den upphandlande myndigheten eller tjänsten betalas även av annan än den upphandlande myndig- heten. Man kan även uttrycka det som att den upphandlande myn- digheten inte ska ha en ensamrätt till resultaten av  
 FoU-tjänsten. 
  Detta lagrum är baserat på artikel 16 f i direktiv 2004/18/EG, som i sin tur lyder 
 Detta direktiv ska inte tillämpas på sådana offentliga tjänstekontrakt som avser forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag av sådana vars resultat endast tillkommer en upphandlande myndighet i dess egen verksamhet, förutsatt att den tillhandahållna tjänsten helt och hållet betalas av den upphandlande myndigheten. 
  
 1 
  
 Direktivtexten är något mer utförlig än den svenska lagtexten. I lagtexten anges att tjänsten ska betalas av den upphandlande myn- digheten 
  
 2  
  
 medan det i direktivet anges att det ska  
 helt och hållet  
 betalas av den upphandlande myndigheten. Detta medför att om undan- taget ska åberopas måste resultatet av forsknings- och utvecklings- tjänster, som endast kommer den upphandlande myndigheten till godo, kräva någon form av med- och samfinansiering. 
  
 1 
  
 This Directive shall not apply to public service contracts for: research and development services other than those where the benefits accrue exclusively to the contracting authority for its use in the conduct of its own affairs, on condition that the service provided is wholly remunerated by the contracting authority. 
  
 2 
  
 LOU 6 § Denna lag gäller inte för kontrakt som avser. 6 forsknings- och utveck- lingstjänster, med undantag för sådana vilkas resultat endast tillkommer en upphandlande myndighet i den egna verksamheten och betalas av myndigheten. 
  
 150 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 Av preambeln till direktivet 2004/18/EG framgår även följande: 
 (23) Enligt artikel 163 i fördraget är stimulans av forskning och tek- nisk utveckling ett sätt att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden för gemenskapens industri, och öppnandet av den offentliga upphandlingen av tjänster kommer att bidra till att detta mål nås. Medfinansiering av forskningsprogram bör inte omfattas av detta direktiv. Det omfattar följaktligen endast sådana kontrakt för forsk- nings- och utvecklingstjänster som uteslutande är till nytta för den upphandlande myndigheten i dess egen verksamhet, förutsatt att de tjänster som tillhandahålls helt bekostas av den upphandlande myn- digheten. 
 I regeringens propositionen 2006/07:128, Ny lag om offentlig upp- handling och upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster, s. 289 noterar regeringen vad Vägverket skriver i sitt remissvar angående detta undantag: 
 Vägverket utgår vidare beträffande punkten 6 från att någon ändring i sak mot vad som tidigare gällt inte är avsedd utan att tolkningen ska vara att undantaget gäller för forsknings- och utvecklingstjänster där resultatet inte endast tillkommer den upphandlande myndigheten och tjänsten inte heller betalas helt och hållet av den upphandlande myn- digheten. 
 Regeringen skriver med anledning av remissinstansernas synpunkter: 
 Motsvarande bestämmelser finns i artikel 16 i direktivet och i 5 kap. 1 § andra stycket [Ä]LOU. Artikeln är identisk med artikel 1 första stycket a i det äldre tjänstedirektivet. Några ändringar i sak har således inte gjorts i förhållande till tidigare direktiv. 
 Av propositionstexten kan således utläsas att det inte har skett någon förändring i sak jämfört med tidigare upphandlingslagstift- ning, dvs. ÄLOU. 
 Om en tjänst uppfyller kraven i LOU 1 kap. 6 § p. 6 behöver LOU inte tillämpas och tjänsten faller således också utanför direk- tivets omfång. Detta medför emellertid inte att en upphandlande myndighet är fri att göra hur som helst. Upphandlingar av FoU- tjänster måste trots allt ske i enlighet med  
 EUT-fördragets 
  be- stämmelser, primärt artiklarna 49, 56, 106.2 och 107.1. Den upp- handlande myndighet som vill åberopa undantag från lagen har bevisbördan för att rekvisiten är uppfyllda.  
 EG-domstolen 
  har ett antal mål, bl.a. i målet Parking Brixen  
 C-458/03 
  p. 63 och  
 C-26/03 
  Atkinson och RPL Lochau, punkt 46. konstaterat att vad gäller undantag från de allmänna gemenskapsrättsliga bestämmelserna ska 
 151 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 SOU 2010:56 
  
 dessa tolkas strikt, och det är den som avser att åberopa undantags- bestämmelsen som har bevisbördan för att det verkligen föreligger sådana särskilda omständigheter som motiverar att undantag görs. 
 Vid tolkningen av om undantaget i 1 kap 6 § p. 6 kan åberopas gäller att fastslå hur stor andel av resultatet som tillfaller andra än den upphandlande myndigheten och hur stor finansiering av externt kapital som krävs. Sue Arrowsmith 
  
 3  
  
 skriver att ett exempel angående undantagets tillämplighet av t.ex. övervakningsutrustning åt en myndighet som avser att använda utrustningen för egen del i sin verksamhet omfattas av direktivet och ska således upphandlas. Vid  
 FoU-tjänster 
  där målsättningen är att får fram produkter eller teknik som gynnar hela marknaden och som myndigheten själv inte har någon användning av, är undantaget tillämpligt. FoU undantaget gäller även i de fall där någon annan part än myndig- heten bidrar med medel för finansiering, oavsett vem som har Barker tan av resultatet. 
 Enligt Fowler 
  
 4  
  
 var avsikten med att införa undantag för  
 FoU-tjänster 
  i upphandlingsdirektiven att sådana tjänster kan gynna samhället i stort, under förutsättning att forskningsresulta- ten även kommer andra till del, t.ex. forskningsinstitut, universitet eller privata företag. 
 Frågan är dock vart gränsen går för att uppfylla kraven på del- ning av forskningsresultat samt delning av betalningsansvar. Om det endast är fråga om ett fiktivt delande av resultat eller symbo- liskt delande av betalningsansvar, torde undantaget knappast kunna åberopas. Direktiven anger dock att resultatet  
 endast  
 ska tillkomma den upphandlande myndigheten och finansieringen ska komma  
 uteslutande  
 från myndigheten, vilket indikerar att undantaget kan åberopas även om resultatet endast i mindre del kommer annan till del eller om finansieringen endast i mindre del kommer från annan. Det är, enligt  
 EU-domstolens 
  rättspraxis, upp till den upphand- lande myndigheten att visa att de uppfyller kraven för att åberopa undantaget. 
 Enligt 4 kap. 2 § får förhandlat förfarande med föregående annonsering användas för byggentreprenad, som endast har forsk-  
 nings-, 
  provnings- eller utvecklingsändamål och som inte syftar till vinst eller till att täcka forsknings- och utvecklingskostnader. Enligt 4 kap. 7 § får en upphandlande myndighet använda förhand- lat förfarande utan föregående annonsering för tilldelning av varu- 
  
 3 
  
 Sue Arrowsmith, The law of public and utilities procurement, 2 uppl. 2005, s. 319 f. 
  
 4 
  
 Fowler, Public Procurement in the EU, 2 uppl. 2007, s. 250 f. 
  
 152 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 kontrakt om det gäller varor som framställs endast för  
 forsknings-, 
 experiment-, 
  studie- eller utvecklingsändamål, och kontraktet inte syftar till vinst eller till att täcka forsknings- och utvecklingskost- nader och under förutsättning att det inte försämrar möjligheten till konkurrens vid en senare kontraktstilldelning som i första hand har ett sådant syfte. Enligt 15 kap. 5 § får en upphandlande myn- dighet utan föregående annonsering begära anbud genom att skicka en skrivelse till endast en leverantör om det gäller varor som fram- ställs enbart för  
 forsknings-, 
 utvecklings-, 
  experiment- eller studie- ändamål och under förutsättning att framställningen inte sker i vinstsyfte eller för att täcka forsknings- och utvecklingskostnader. 
  
 3.4 
  
 Jäv och likabehandling 
  
 En fråga som kan aktualiseras vid innovationsupphandlingar är om den relation som den upphandlande myndigheten haft med leve- rantören i  
 FoU-fasen 
  kan påverka möjligheten för denna leverantör att i ett senare skede lämna anbud i den efterföljande upphand- lingen. Frågan och jäv och likvärdighet (1 kap 9 § LOU) av samt- liga leverantörer är väsentlig i alla upphandlingar. 
  
 EU-domstolen 
  dömde den 3 mars 2005, i förenade målen C- 21/03 och  
 C-34/03 
  Fabricom SA mot État belge i frågan om möj- ligheterna för en leverantör som medverkat vid förberedelserna inför en upphandling att delta i upphandlingen. I den belgiska lag- stiftningen föreskrevs bl.a. följande. 
 1. Det är inte tillåtet för personer som har haft ansvar för forskning, experiment, analys eller utveckling avseende bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster att begära att få delta eller lämna ett anbud i en offentlig upphandling av sådana bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster. 
 2. Ett företag som är närstående till en sådan person som avses i punkt 1 har inte rätt att begära att få delta i en upphandling eller lämna ett anbud, såvida företaget inte kan styrka att det inte därvid åtnjuter en otillbörlig fördel som kan snedvrida de normala konkurrens- förhållandena. Med närstående företag i den mening som avses i förevarande artikel avses varje företag inom vilket en sådan person som avses i punkt 1, direkt eller indirekt, kan utöva ett be- stämmande inflytande, eller ett företag som kan utöva ett bestäm- mande inflytande på denna person eller som, liksom nämnda per- son, står under ett bestämmande inflytande från ett annat företag 
 153 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 SOU 2010:56 
  
 på grund av ägarförhållanden, ekonomisk delaktighet eller regler som styr företaget. 
 Fabricom (ett bygg- och anläggningsföretag) väckte talan vid Conseil dÉtat och yrkade att de aktuella bestämmelserna skulle ogiltigförklaras. Conseil dÉtat begärde då ett förhandsavgörande från  
 EU-domstolen 
  och frågade bl.a. om det stred mot upphand- lingsdirektiven att i den nationella lagstiftningen föreskriva att en person, som har ansvarat för forskning, experiment, analys eller utveckling med avseende på bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster, inte är behörig att begära att få delta i eller lämna ett anbud i en upphandling av dessa bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster, utan att denna person ges möjlighet att i det konkreta fallet visa att erfarenheterna från dessa aktiviteter inte kan leda till en snedvridning av konkurrensen.  
 EU-domstolen 
  konstate- rade inledningsvis att likabehandlingsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan be- handling. Domstolen uttalade därefter att [e]n person som har haft ansvar för forskning, experiment, analys eller utveckling med avseende på bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster avse- ende en offentlig upphandling (nedan kallad person som har utfört visst förberedande arbete) befinner sig emellertid inte nödvändigt- vis i samma situation, när det gäller deltagande i upphandlingsför- farandet, som en person som inte har utfört ett sådant arbete. 
 För det första kan nämligen en person som har deltagit i visst förberedande arbete ha en fördel när det gäller att formulera anbu- det, på grund av den information som personen kan ha erhållit om den ifrågavarande offentliga upphandlingen när den utförde nämnda förberedande arbete. Samtliga anbudsgivare måste emellertid ha samma chans att formulera sina anbud []. 
 För det andra kan nämnda person befinna sig i en situation som kan leda till en intressekonflikt, genom att – såsom Europeiska gemen- skapernas kommission med rätta har påpekat – den kan påverka villkoren för upphandlingen på ett för den gynnsamt sätt om den själv lämnar anbud inom ramen för den ifrågavarande upphandlingen, även om den inte har en sådan avsikt. En sådan situation skulle snedvrida konkurrensen mellan anbudsgivarna. Med hänsyn till den situation som en person som har utfört visst förberedande arbete kan befinna sig i kan det därför inte anses att likabehandlings- principen innebär ett krav på att denna person ska behandlas på samma sätt som samtliga övriga anbudsgivare. 
 154 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 EU-domstolen 
  konstaterade vidare att den berörda bestämmel- sen inte gav den person som har utfört visst förberedande arbete någon möjlighet att i det konkreta fallet visa att problem med otill- börliga fördelar eller intressekonflikter inte förelåg. Bestämmelsen gick därför utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet av- seende likabehandling av samtliga anbudsgivare. En tillämpning av bestämmelsen kunde nämligen, enligt  
 EU-domstolen, 
  få till följd att personer som har utfört visst förberedande arbete utesluts från upphandlingsförfarandet, fastän deras deltagande i förfarandet inte skulle innebära någon som helst risk för den fria konkurrensen mellan anbudsgivarna. 
  
 EU-domstolen 
  uttalade därefter att upphandlingsdirektiven utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att  en person som har ansvarat för forskning, experiment, analys eller utveckling med avseende på bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster inte får begära att få delta eller lämna ett anbud i en upphandling av dessa bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster, utan att denna person ges möjlighet att i det konkreta fallet visa att erfarenheterna från dessa aktiviteter inte leder till en snedvridning av konkurrensen. 
 Kammarrätten i Stockholm avgjorde  
 2010-02-11 
  mål nr  
 6986-09, 
  Gonzalez Sverige ./. Uppsala kommuns Fastighetsaktiebolag. Det aktuella målet rörde i huvudsak frågan om ett konsultbolag som bistått upphandlande myndighet att ta fram ett förfrågningsunder- lag och därefter deltog i den påföljande upphandlingen. 
 Uppsala kommuns Fastighetsaktiebolag (Kommunen) genom- förde en upphandling avseende sprinklerentreprenad våren och sommaren 2009. Bolaget Ryström & stat och kommun går inte i konkurs. Det kan däremot leverantören gå i konkurs vilket innebär en risk för myndigheten. Men därtill kommer att leverantören, på grund av obeståndsrisken, betalar högre ränta än när myndigheten själv lånar. 
 Nu kan också relationen mellan myndighet och leverantör ut- formas så att myndigheten står för kapitalförsörjningen även vid funktionsupphandling, samtidigt som de ekonomiska incitamenten för leverantören att leverera funktionen så effektivt som möjligt kan kvarstå. Det innebär förenklat att myndigheten betalar initialt medan leverantören kvarstår med risken att funktionen inte 
 164 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 upprätthålls 
  
 10  
  
 och då också måste ekonomiskt kompensera myndigheten för bristande funktion, t.ex. i form av viten. 
 Vad som är speciellt för funktionsupphandling är möjligheten för leverantörerna att vara kreativa och proaktiva. Istället för att kunden lägger sig i hur exempelvis driftövervakning utförs och vilka verktyg som används låter man leverantören använda sin kompetens och professionella förmåga att tillgodose vad kunden efterfrågar. Kravet på att kunden själv ska hålla en bred och djup teknisk kompetens minskar och kunden får en beställarroll där funktionella krav ställs med utgångspunkt i verksamhetens behov. Allt eftersom den tekniska utvecklingen går framåt kan leverantö- ren byta ut komponenter för att minska sina kostnader om detta kan ske utan att förlorad funktionalitet. 
 Upphandlingen kan utformas så att leverantören får ett åläg- gande att successivt förbättra funktionen på visst sätt. 
 Om inte leverantören levererar enligt avtalat åtagande bör på- följder såsom viten användas. Även bonus kan användas för att ge leverantören incitament att överträffa avtalade nivåer på funktio- nerna. 
  
 3.7.1 
  
 Överväganden 
  
 Utredningens bedömning:  
 Funktionsupphandling kan vara innovationsfrämjande. 
 Funktionsupphandling har från innovationssynvinkel viktiga för- delar. I och med att en privat leverantör fått ett helhetsansvar för att upprätthålla en funktion ändras också arbetet med att utveckla den produkt som utgör grunden för funktionen. Detta är i sig innovationsdrivande, vilket visats inom motsvarigheten inom den privat sektorn – funktionsförsäljning. 
  
 11 
  
 10 
  
 I en funktionsupphandling är leverantörens risk begränsad till det leverantören själv för- väntas kunna kontrollera, dvs. risker för produktens/tjänstens funktion och eventuella kapitalkostnader för produkten. 
  
 11 
  
 Motsvarigheten till funktionsupphandling är funktionsförsäljning inom privat sektor. Under senare år har denna försäljningsform för maskiner inom industrin ökat betydligt. När tillverkare t.ex. av en pump inte säljer pumpen utan äger pumpen och snarare säljer pump- funktionen antal m 
  
 3 
 /s, ändras också fokus i produktutvecklingen till att beakta energi- kostnader, skrotningskostnader m.m. Detta anförs i Funktionsförsäljning/funktionsupp- handling för hållbar tillväxt – Idépromemoria och kunskapsöversikt, Adkins; Good, Linköpings Universitet, 2002. 
 165 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 SOU 2010:56 
  
 Funktionsupphandling är en slags upphandling av en tjänst. På samma sätt som vid upphandling av tjänster finns det en sannolik- het att den upphandlande myndigheten bara får vad som avtalats, dvs. att under avtalsperioden har leverantören föga intresse av att förbättra funktionen med mindre än att detta leder till kostnads- minskningar. 
 Helt utan intresse att genomföra förbättringar behöver inte leverantören vara, denne kan ha intresse av att vårda företagets image som modernt och kompetent. 
  
 12 
  
 En funktionsupphandling som sträcker sig över en lite längre tidsperiod kan därför behöva innehålla krav på funktionsförbätt- ring under avtalsperioden. Sådan klausuler kan dock vara svåra att utforma. Under avtalsperioden förlorar myndigheten till en del förfogandemöjligheter inom verksamheten och kan inte utan svå- righet kräva t.ex. att ny, mera miljövänlig teknik ska introduceras. 
 Även om tanken bakom funktionsupphandling är att leverantö- ren själv ska kunna göra viktiga teknikval under förutsättning att funktionskraven kan tillfredställas, kan ibland funktionskraven bli så detaljerade att den upphandlande myndigheten därmed i rea- liteten också bestämmer vilken teknik som ska nyttjas. 
 Även vid funktionsupphandling måste den upphandlande myn- digheten göra egna övervägande om hur den vill att ny teknik ska kunna nyttjas inom myndigheten och sedan utforma funktions- upphandlingen så att innovationshänsyn tas. 
  
 3.8 
  
 Anbud med alternativa utföranden 
  
 Av LOU 6 kap. 9 § framgår att om en upphandlande myndighet antar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, får den tillåta anbudsgivare att lämna anbud med alternativa utföranden. En upp- handlande myndighet ska i annonsen om upphandlingen ange om den godkänner anbud med alternativa utföranden. Om detta inte anges, är anbud med alternativa utföranden inte tillåtna. En upp- handlande myndighet som tillåter anbud med alternativa utföran- den ska i förfrågningsunderlaget ange vilka minimikrav som gäller 
  
 12  
 Vid funktionsförsäljning är incitament till att bjuda på funktionsförbättringar betydligt större. Det beror på att inköpsprocessen i företag förutom priset också tar hänsyn till det förtroendekapital som utvecklats mellan leverantör och köpare. Förtroendekapitalet bygger på att båda företagen har ett långsiktigt intresse att ha en affärsrelation. I en upphandlings- process i en myndighet är det mycket svårt att ta hänsyn till denna typ av ömsesidigt för- troende. 
 166 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 för sådana anbud och de särskilda villkor som gäller för hur de ska presenteras. Endast sådana anbud som uppfyller minimikraven får beaktas vid upphandlingen. 
 I LUF finns inga bestämmelser om alternativa utföranden men däremot regleras i 6 kap.  
 5–6 
  §§ bestämmelser om likvärdiga lösningar. Där i anges att en upphandlande enhet som väljer att hänvisa till tekniska specifikationer får inte förkasta anbud enbart på grund av att varorna eller tjänsterna inte överensstämmer med specifikationen som den har hänvisat till, om anbudsgivaren i sitt anbud kan visa att de föreslagna lösningarna på ett likvärdigt sätt uppfyller kraven enligt de tekniska specifikationerna. 
  
 3.8.1 
  
 Överväganden 
  
 Utredningens bedömning:  
 Att acceptera alternativa utföranden kan leda till nya innovationer. 
 Utredningen anser att en upphandlande myndighet bör, där så är lämpligt, tillåta anbudsgivare att lämna anbud med alternativa utföranden. En myndighet som är i begrepp att upphandla kan ha svårt att förutse alla tänkbara lösningar som finns på markanden. Genom att tillåta alternativa utföranden öppnar myndigheten för leverantörer med innovativa idéer. 
  
 3.9 
  
 OPS-lösningar 
  
 OPS  
 offentligt-privat 
  samverkan (PPP – public private partner- ship) är ett begrepp som täcker ett antal olika samarbetsformer av varierande karaktär.  
 Offentligt-privat 
  samarbete sammanför ett ömsesidigt intresse och en nytta mellan två eller flera parter, varav minst en är offentlig och en är privat, i ett långsiktigt samarbete vars resultat bidrar till offentliga tjänster. Samarbetet karaktäriseras av att det har en kontraktsliknande eller associationsrättslig form som i synnerhet reglerar fördelningen av risker. 
 Begreppet  
 offentligt-privat 
  partnerskap finns även i  
 EU-rätten. 
  Kommissionen presenterade 2004 en grönbok om  
 offentligt-privat 
  
 167 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 SOU 2010:56 
  
 partnerskap 
  
 13  
  
 och koncessioner (KOM (2004) 327 slutlig). Initiati- vet med grönboken föranleddes av att det i flera medlemsländer upprättats partnerskap med det privata näringslivet för att möta det offentliga investeringsbehovet genom tillskott av privat finansiering och  
 know-how. 
  Gemensamt för  
 OPS-lösningar 
  är att den privata leverantören tillför ekonomiska medel och/eller tar en ekonomisk risk inom ramen för projektet. Många  
 OPS-lösningar 
  omfattas inte av LOU, medan för andra kan en gränsdragningsproblematik uppstå. Det gäller t.ex. koncessioner, som tolkas och används restriktivt i Sverige jämfört med många andra medlemsstater, och bygg- entreprenader, som måste avgöras från fall till fall beroende på kontraktens utformning och graden av risktagande för leverantören. Det avgörande för att partnerskapslösningar ska kunna användas inom ramen för dagens upphandlingslagstiftning torde vara möjlig- heten att identifiera lämpliga urvalskriterier. Beställaren måste kunna tala om vad som gör att man kommer att prioritera ett anbud så att anbudslämnarna ges identiska förutsättningar för att formulera sina förslag. LOU begränsar sannolikt möjligheten till sådan flexibilitet. 
 Det saknas ännu  
 EU-rättsliga 
  bestämmelser som enbart är av- sedda för att upprättande av en  
 OPS-lösning. 
  Av  
 EU-fördraget 
  och upphandlingsdirektiven följer att varje åtgärd, varigenom en offent- lig myndighet eller annan enhet tilldelar tredje man ett kontrakt med ekonomiska villkor, ska de underkastas de  
 EU-rättsliga 
  prin- ciperna. Till dessa hör insyn, likabehandling och proportionalitet. I praktiken innebär detta att man ska, om så är möjligt, upphandla sin partner eller åtminstone följa de grundläggande principerna enligt fördraget artikel 49 (f.d. 43) och 56 (f.d. 49). Ett OPS- projekt med en offentlig aktör kan dessutom sannolikt lättare attrahera finansiärer än ett rent privat projekt. Grunden för detta är en kommun eller stat inte kan gå i konkurs och är således en säker partner. 
 Myndighetens urval av partner måste ske öppet,  
 icke-diskrimi- 
  nerade och transparent. I Storbritannien, som har lång erfarenhet av att nyttja med  
 OPS-lösningar, 
  är det vanligt att man notifierar  
 OPS-lösningarna 
  till  
 EU-kommissionen. 
  Detta är ofta något som den privata finansiären kräver för att vara säker på att projektet inte står i strid med statsstödsreglerna, så att återbetalning inte kan bli aktuell. 
  
 13  
 I den svenska versionen av grönboken används termen,  
 offentlig-privat 
  partnerskap och i den svenska diskussionen nyttjas ibland förkortningen OPP och ibland PPP. 
 168 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsvänlig upphandling inom gällande regelverk 
  
 EU-kommissionen 
  har angett att man avser att komma med ett utkast till direktiv rörande OPS och koncessioner under 2010. 
  
 3.9.1 
  
 Överväganden 
  
 Utredningens bedömning:  
 OPS ger generellt möjligheter till innovativa lösningar. OPS kan också under vissa omständigheter vara ett instrument för innovationsupphandling. 
 OPS har likheter med funktionsupphandling men vid OPS tar leve- rantören också ytterligare risker. Om utfallet för leverantören på- verkas av t.ex. publiktillströmning som beror på om allmänheten finner anläggningen tilltalande har leverantören ekonomiska incita- ment som liknar ett normalt privat företag. Men om utfallet inte kan påverkas av hur leverantören sköter anläggningen, saknas också den naturliga drivkraften för förbättringar. 
  
 OPS-lösningar 
  är normalt tänkt att vara storskaliga lösningar men det finns även små OPS projekt som kanske inte kallas OPS men där en kommun och enskild näringsidkare har gjort ett gemensamt projekt med förpliktelser i förhållande till varandra. 
  
 14 
  
 OPS sträcker sig nästan alltid över flera decennier. I dessa fall accentueras problemen med det inte är givet att den privata partnern har samma intresse av att introducera ny teknik som den upp- handlande myndigheten. Men, beroende på hur avtalen utformas, kan OPS ge möjligheter att successivt introducera innovationer. 
 I en del fall skulle en offentlig myndighet kunna använda en OPS för att lösa ett specifikt problem som kräver en innovation. 
  
 14  
 T.ex. en privat campingplats som ligger bredvid ett kommunalt bad, där campingägaren sköter drift och underhåll av kommunens badbryggor mot att kommunen gjort en investe- ring i nya bryggor. Kommunen och campingägaren har ömsesidiga långsiktiga förpliktelser. 
 169 
 4 Innovationsupphandling 
 Så som framgår av kapitel 2 finns inom begreppet innovationsupp- handling ett flertal metoder eller förfaranden som kan användas. Nedan följer en redogörelse av dessa. 
  
 4.1 
  
 Förkommersiell upphandling 
  
 En myndighet kan antingen ge anslag eller bidrag till  
 FoU-tjänster 
  eller köpa  
 FoU-tjänster. 
  Om man väljer det förstnämnda ska dessa anslag eller bidrag vara i överensstämmelse med EU:s statsstöds- bestämmelser, artiklarna  
 107–108 
  FEUF (f.d.  
 87–88). 
  Om en myndighet istället väljer att köpa eller upphandla  
 FoU-tjänster 
  har kommissionen tagit fram ett meddelande som anger hur detta bör gå till, för att förfarandet inte ska komma i konflikt med fördragets grundbestämmelser, primärt artiklarna 49 (f.d. 43), 56 (f.d. 49), 107 och 108 FEUF. Så som angivits ovan omfattas köp av  
 FoU-tjänster 
  inte av upphandlingsdirektivet 2004/18/EG och således inte heller av LOU. I meddelandet från  
 EU-kommissionen 
  KOM (2007) 799 betyder förkommersiell upphandling en metod för upphandling av  
 FoU-tjänster 
  förutom dem som uteslutande är till förmån för den upphandlande myndigheten i dess egen verksamhet under förut- sättning att dessa tjänster helt finansieras av den upphandlande myndigheten och som inte utgör statligt stöd. 
 171 
 Innovationsupphandling SOU 2010:56 
 Den förkommersiella upphandlingen kännetecknas enligt EU- kommissionen av följande: 
 (1) Den omfattar enbart  
 FoU-tjänster: 
  
 FoU kan omfatta till exempel förslag på problemlösning och design, framtagande av prototyper, fram till utvecklingen av en begränsad volym första produkter eller tjänster i form av en test- serie. Ursprunglig utveckling av en första produkt eller tjänst får inbegripa begränsad produktion eller leverans för att också resul- taten av tester på fältet ska bli tillgängliga och för att visa att varan eller tjänsten lämpar sig för produktion eller leverans i stora kvan- titeter och med godtagbar kvalitet. FoU omfattar således inte kommersiell utveckling som serietillverkning, lager för att fastställa kommersiell gångbarhet eller för att täcka  
 FoU-kostnader, 
  integra- tion, kundanpassning, stegvis anpassning och förbättringar av be- fintliga produkter eller processer. 
 (2) Delning av risker och fördelar: 
 Vid förkommersiell upphandling reserverar den offentlige upp- handlaren inte  
 FoU-resultaten 
  enbart för egen användning. Myn- digheter och industrin delar risker och fördelar med den FoU som behövs för att utveckla nya innovativa lösningar som överglänser dem som finns på marknaden. 
 (3) Konkurrenskraftig upphandling utan statsstöd: 
 Att delningen av risker och fördelar samt hela upphandlingskedjan organiseras så att man uppnår maximal konkurrens, insyn, öppen- het, rättvisa och prissättning på marknadsvillkor gör att den offentlige upphandlaren kan få en bild av bästa möjliga lösningar på marknaden. Meddelandet syftar till göra medlemsstaterna upp- märksamma på de möjligheter som förkommersiell upphandling ger, men som för närvarande mycket sällan utnyttjas. Eftersom erfarenheterna av förkommersiell upphandling är begränsade i EU, vill  
 EU-kommissionen 
  utröna i vilken utsträckning sådan upp- handling skulle kunna bidra till mer FoU och innovation i EU och därigenom ge klara fördelar, både samhälleliga och ekonomiska. 
 Åtgärder som vidtas vid förkommersiell upphandling hindrar inte konkurrens i kommersialiseringsfasen, eftersom principerna i direktiven om offentlig upphandling och fördraget, som direktiven baseras på, gäller fullt ut. När det gäller förkommersiell upphand- ling väljer den offentlige upphandlaren att inte reservera FoU- 
 172 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 resultaten enbart för egen användning. Förkommersiell upphand- ling är en metod för att upphandla  
 FoU-tjänster 
  som innebär att risker och fördelar delas, utan att utgöra statstöd. Metoden innebär enligt  
 EU-kommissionen 
  följande: 
  
 Delning av risker och fördelar på marknadsvillkor. 
  
 Stegvis konkurrensinriktad utveckling. 
  
 Åtskillnad av  
  
 FoU-fasen 
  från kommersiellt införande av slut- produkter. 
 Målet är att underlätta kostnadseffektiv utveckling av innovativa lösningar för offentliga tjänster med ett bredare, mer globalt per- spektiv. 
 Med den här metoden delar den offentlige upphandlaren FoU- resultaten med andra myndigheter och marknaden i stort genom offentliggörande, och kommersialisering av resultaten, men det kan även leda till t.ex. standardisering. För att metoden ska gynna både den offentlige upphandlaren och de företag som deltar i den för- kommersiella upphandlingen, anser  
 EU-kommissionen 
  att FoU- riskerna och fördelarna mellan dem delas på ett sådant sätt att bägge parter sporras att kommersialisera produkten i största möj- liga mån och att sprida nya lösningar. Om de delade fördelarna omfattar immaterialrätter, anser  
 EU-kommissionen 
  att när de tilldelas de företag som deltar i den förkommersiella upphand- lingen, ska det göras så att företagen vid eventuella framtida upphandlingar inte får orättvisa fördelar och på ett sådant sätt att den offentlige upphandlaren kan få tillgång till en tillräckligt omfattande och konkurrenskraftig leverantörskedja. Den offentlige upphandlaren kan kräva en gratislicens för intern användning av  
 FoU-resultaten. 
  Den offentlige upphandlaren kan i vissa situa- tioner gå längre och till exempel kräva att deltagande företag licensierar immaterialrätter till tredje parter på rättvisa och rimliga marknadsvillkor. 
 Om man enligt  
 EU-kommissionen 
  ser till att alla potentiella anbudsgivare får samma möjligheter att bjuda innebär det att upphandlingen, inklusive arrangemangen för immaterialrätter, inte leder till att någon anbudsgivare, framförallt små och medelstora företag, diskrimineras. Om delningen av risker och fördelar inte sker på marknadsvillkor, och om det pris som erläggs för tjänsterna ligger över marknadspriset, kommer det normalt att uppfattas som 
 173 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 statsstöd som måste anmälas till och bedömas av kommissionen i enlighet med artiklarna  
 107–108 
  FEUF och gemenskapens ram- bestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation. 
 För att se till att delningen av risker och fördelar sker på mark- nadsvillkor menar  
 EU-kommissionen 
  att företaget, som deltar i den offentliga upphandlingen, ska kompensera den offentlige upphandlaren för alla  
 FoU-fördelar 
  som delas mellan den offentlige upphandlaren och det företaget. Kompensationen ska ske på marknadsvillkor, vilket kan ske genom en prissänkning jämfört med kostnaderna för exklusiv utveckling som motsvarar marknads- värdet på de erhållna fördelarna och de risker som företaget utsatts för. Både företag och offentliga upphandlare gynnas av bred kommersialisering och spridning av de lösningar som utvecklats. På så vis stimuleras bägge parterna att driva på standardisering och offentliggörande av  
 FoU-resultat, 
  vilket kan bidra till att göra allmänhetens efterfrågan mindre splittrad. Den finansiella komp- ensation som den offentlige upphandlaren får för att inte exklusivt reservera alla  
 FoU-fördelar 
  för sig själv kan, enligt  
 EU-kom- 
  missionen, jämfört med exklusiv utveckling, göra det förmånligare att ge konkurrerande företag utvecklingsuppdrag och att låta upp- handlingen ske tidig i  
 FoU-ledet. 
  
 Om offentliga upphandlare agerar tidigt i  
 FoU-ledet 
  kan det, enligt  
 EU-kommissionen 
  ge bättre avkastning av följande skäl: 
  
 Genom bedömning av prestanda hos prototyper och testpro- dukter i en verklig kundmiljö kan offentliga upphandlare an- passa produktutvecklingen efter kundernas önskemål vid en tid- punkt då det fortfarande går att påverka branschens utveck- lingsplaner och kommande standarder. Om man kan göra en bättre bedömning av efterfrågan på nya lösningar, kan leveran- törer marknadsföra sina produkter snabbare och myndigheter kan införa nya lösningar på ett tidigare stadium. 
  
 Ju tidigare myndigheter engagerar sig i innovationskedjan, desto lättare kan de upptäcka eventuella problem i fråga om politiska riktlinjer eller på regelområdet som måste lösas för att de nya lösningarna ska kunna introduceras vid rätt tidpunkt inom offentliga tjänster och andra marknader. 
  
 174 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 En avstämning på ett tidigt stadium av industrins FoU gent- emot offentliga köpbehov gör att  
  
 FoU-processen 
  och FoU- utgifterna utnyttjas maximalt. 
 En annan metod för att minska riskerna och kostnaderna förknip- pade med FoU innebär att man i olika faser upphandlar FoU under en period och på så vis skapar konkurrens mellan företag, vilket ger flera alternativ. 
  
 EU-kommissionen 
  talar i sitt meddelande om följande principer: 
  
 Att utmana marknaden på ett öppet sätt och bjuda in flera före- tag som på konkurrensbasis ska utveckla lösningar på problemet. 
  
 Att undersöka och jämföra olika lösningars för- och nackdelar. En sådan ömsesidig process för offentliga inköpare och företag gör att efterfrågesidan kan få handfast bekräftelse på funktions- behov och prestandakrav, och utbudssidan kan få samma be- kräftelse på den nya teknikens möjligheter och begränsningar. 
  
 Att organisera upphandlingen i olika faser, bland annat genom utvärdering efter varje  
  
 FoU-fas 
  så att de bästa lösningarna kan väljas löpande. Härigenom kan offentliga upphandlare styra ut- vecklingen så att den offentliga sektorns behov tillgodoses på bästa sätt. 
  
 Åtgärder efter varje  
  
 FoU-fas 
  så att de lösningar som utvecklas är kompatibla och så att man kan byta produkter mellan dem. På så vis lägger man grogrunden för öppna standarder och undviker risken att de som först börjar använda innovativa lösningar tyngs av det extra besväret att anpassa sina lösningar till stan- darder som definieras i ett senare skede. 
  
 Att behålla minst två deltagande företag till sista fasen så att man försäkrar sig om en framtida konkurrensutsatt marknad. Om konkurrenstrycket på leverantörer behålls kan offentliga inköpare dra nytta av de bästa marknadslösningarna samtidigt som de inte låses till en leverantör. 
  
 Kommissionen framhåller att företag som har deltagit i konkurrens- utsatt utveckling är också bättre rustat att hävda sig på globala mark- nader och dra till sig externa investeringar, till exempel riskkapital, för att utnyttja ytterligare marknadsmöjligheter. Detta är inte minst viktigt för små och medelstora företag. Beroende på den inbyggda risken för misslyckande inom FoU, kan man inte alltid vara säker 
 175 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 på tekniska framgångar. Först i slutet av den förkommersiella upp- handlingen förfogar den offentlige upphandlaren över jämförbara testresultat som visar om de utvecklade lösningarna verkligen är bättre än andra lösningar på marknaden. Det faktum att ett företag har utfört FoU och utvecklat en fungerande testserie är i sig ingen garanti för att företaget tilldelas kontraktet på massleverans, vilket av många uppfattas som problematiskt. 
 Förkommersiell upphandling är en förberedelse som gör att offentliga inköpare kan filtrera bort tekniska  
 FoU-risker 
  i alterna- tiva lösningar innan de bestämmer sig för ett brett kommersiellt införande. Om man skiljer den offentliga upphandlingen från det kommersiella införandet innebär det att den förkommersiella upp- handlingen kan inriktas på att skaffa de kunskaper som krävs för att hitta den bästa lösningen på marknaden vid tidpunkten för det kommersiella införandet, utan att det leder till ensidigt statligt stöd till industrin. Att skilja förkommersiell upphandling från den offentliga upphandlingen för kommersiellt införande överensstämmer också med bestämmelserna i  
 WTO-avtalet 
  om offentlig upphandling 
  
 1  
  
 och tillämpliga bilaterala avtal. Bortsett från EES och stabiliserings- och associeringsavtal med partnerländer i den europeiska grannskaps- politiken finns i EU inga krav på nationell behandling eller på icke- diskriminering gentemot andra delar av världen i fråga om upp- handling av  
 FoU-tjänster, 
  däremot för varuleveranser. Eftersom förkommersiell upphandling rör  
 FoU-tjänster, 
  kan offentliga in- köpare från fall till fall fatta beslut om globalt anbudsförfarande och om relevanta villkor, samtidigt som man beaktar det europeiska forskningsområdets sammanlagda potential. 
  
 1  
 EU och dess medlemsstater är bundna av  
 WTO-avtalet 
  The Agreement on Government Procurment (GPA) från 1994. I detta avtal finns dock i artikel XV 1 (e) ett undantag som är tillämpligt för förkommersiell upphandling. Kravet på att en upphandling ska ske genom ett specifikt anbudsförfarande gäller inte när an entity procures prototypes of a first product or service which are developed at its request in the course of, and for, a particular contract for research, experiment, study or original development. 
 176 
 SOU 2010:56 Innovationsupphandling 
 Enligt  
 EU-kommissionen 
  kan en förkommersiell upphandling illustreras på följande sätt: 
 Förkommersiell upphandling 
  
 Förkommersielllt anbudsförfarande (WTOGPA* 
  
 gällerinte) 
  
 Mellanliggande utvärdering Urval 
  
 Mellanliggande utvärdering Urval 
  
 Leverantör A 
  
 Leverantör B 
  
 Leverantör C 
  
 Leverantör C 
  
 Leverantör C 
  
 Leverantör D 
  
 Leverantör D 
  
 Leverantör E 
  
 Leverantör E 
  
 Leverantör E 
  
 Offentlig upphandling 
  
 Förkommersielllt anbudsförfarande (WTO GPA* 
  
 för kommersiellt 
  
 införande 
  
 gäller inte) 
  
 Leverantör 
 A,B,C,D,E eller X 
  
 Fas 0 
  
 Fas 1 
  
 Fas 2 
  
 Forskning 
  
 Undersökning av 
  
 Prototyp 
  
 driven av 
  
 lösningar 
  
 kunskaps 
  
 -törst 
  
 Fas 3 
  
 Fas 4 
  
 Ursprunglig utveckling av 
  
 Kommersialisering 
  
 en begränsad första serie 
  
 av produkter /tjänster 
  
 produkter / tjänster i form 
  
 (kommersiell 
  
 av en testserie 
  
 utveckling) 
  
 Produkt- 
  
 Utkast till 
  
 Prototyp 
  
 Första 
  
 Kommersiella 
  
 idé 
  
 lösning 
  
 test- 
  
 slut- 
  
 produkter 
  
 produkter 
  
 GPA = avtalet om offentlig upphandling 
  
 Typisk livscykel för produktinnovation 
  
 Utredningens bedömning:  
  
 EU-kommissionens 
  modell för för- kommersiell upphandling är intressant för svensk del. Utred- ningen anser dock att den av kommissionen beskrivna metoden bör modifieras i några mindre delar inom ramen för den be- skrivna modellen. 
 Utredningen anser att det av kommissionens text tycks framgå att vissa åtgärder ska vidtas efter varje  
 FoU-fas 
  som innebär att de lös- ningar som utvecklas är kompatibla och kan bytas ut mellan dem. Detta kan lätt tolkas så att de olika deltagande leverantörerna ska ta del av varandras lösningar. I det fall att upphandling leder till att två eller flera leverantörer arbetar utifrån likartade idéer och har lös- ningar som ligger nära varandra är det enligt utredningen mening viktigt att ge möjlighet för företagen att konkurrera. Därmed ska inte upphandlingsprocessen innehålla element som röjer de olika företagens hemligheter för varandra. 
 177 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 4.2 
  
 Projekttävling 
  
 Projekttävling kan avse tilldelning av ett tjänstekontrakt, eller vara en tävling som innefattar priser eller ersättningar till deltagarna Tävlingen anordnas av en upphandlande myndighet eller enhet syfte att förvärva en ritning eller en projektbeskrivning som en jury utsett till vinnande bidrag. 
 Förfarandet nyttjas främst för områden som stads- och lands- bygdsplanering, arkitektur, formgivningsteknik och samt konstär- lig utsmyckning av offentliga utrymmen. Upphovsrätten till rit- ningarna eller projektbeskrivningen kan överföras till såväl den myndighet som genomför upphandlingen eller en annan myndighet under förutsättning att detta anges när tävlingen påbörjas. 
 Projekttävlingar är ett eget upphandlingsförfarande. Bestämmel- serna återfinns i 14 kap. LOU och i 13 kap. i LUF. För att be- stämmelserna om projekttävlingar ska bli tillämpliga ska upphand- lande myndighet eller enhet stå som arrangör för tävlingen. Det är dock tillåtet att en upphandlande myndighet eller enhet ger någon annan i uppdrag att genomföra tävlingen för myndighetens räk- ning. Av definitionen av projekttävlingar framgår att syftet med projekttävlingar ska vara att förvärva en ritning eller projekt- beskrivning. Huruvida tävlingen i det enskilda fallet verkligen leder till ett sådant förvärv saknar däremot betydelse. 
 En projekttävling inleds med att den upphandlande myndigheten eller enheten annonserar tävlingen. Rätten att delta i tävlingen får inte begränsas till deltagare från ett visst land. Oftast finns det en prekvalifikationsfas där ett visst antal deltagare väljs ut, oftast med utgångspunkt från tidigare erfarenhet. 
 Om tävlingen avser att resultera i att en tjänst som ska upp- handlas är det tillåtet för den upphandlande myndigheten eller enheten att tilldela ett därpå följande tjänstekontrakt direkt till den leverantör som vinner tävlingen, detta under förutsättning att tjänstekontraktet har en direkt funktionell koppling till föremålet för upphandlingen. Om myndigheten eller enheten har för avsikt att tilldela ett kontrakt på detta sätt ska det anges i annonsen om tävlingen. Om projekttävlingen leder till ett byggentreprenadkon- trakt eller en varuleverans måste en separat byggentreprenad- eller varuupphandling göras efter det att tävlingen har avslutats. 
 Tävlingsförfarandet kan genomföras med eller utan priser eller ersättningar till deltagarna. I en traditionell upphandling tävlar leve- rantörerna om att vinna ett kontrakt. Vid sådana upphandlingar är 
 178 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 det ovanligt att det utgår ersättning för att lämna anbud. Att lämna anbud ses som en naturlig del i affärsprocessen och kostnaderna för framtagande av anbud är normalt en del av företagets försäljnings- kostnader. Leveransen påbörjas först efter anbudsprocessen avslutats och det är där som möjligheten till förtjänst för leverantören finns. 
 Vid en projekttävling utförs ofta hela tjänsten eller leveransen under tävlingen. Alla deltagare får således utföra ett omfattande arbete under tävlingen utan några garantier för att vinna. För att göra det attraktivt att vara med i tävlingen och få många deltagare kan den upphandlande myndigheten/enheten därför betala ersätt- ningar till deltagarna. Eventuella priser och ersättningar för att delta i tävlingen ska ingå i tröskelvärdesberäkningen och ska anges i annonsen om tävlingen. 
 Ett utmärkande drag för en projekttävling är att en jury ska utse det vinnande bidraget. Ledamöterna i juryn ska vara fysiska perso- ner. Det finns dock inget förbud mot att ledamöterna utses i egen- skap av företrädare för organisationer, allmänhet eller företag. Ledamöterna ska dock göra sina bedömningar självständigt i för- hållande till de organisationer som de eventuellt är företrädare för. För att iaktta principen om likabehandling, och i Sverige även sek- retesslagens bestämmelser, ska endast de som är berörda av ett upphandlingsärendes handläggning få befatta sig med ärendet. 
 Den upphandlande myndigheten eller enheten ska se till att juryn inte får ta del av innehållet i planer och projekt innan tids- fristen för inlämnande av anbud har löpt ut. När tävlingsbidragen presenteras för juryn ska det göras på ett sådant sätt att det inte framgår vem som har lämnat respektive bidrag. Den anonymiteten ska gälla fram till dess att juryn har lämnat sitt yttrande eller med- delat sitt beslut. På detta sätt skiljer sig en projekttävling från övriga upphandlingsförfaranden där de som utvärderar anbuden normalt sett har vetskap om vilken leverantör som har lämnat respektive anbud. 
  
 2 
  
 Kriterier som kan vara av betydelse vid utvärderingen av tävlings- bidragen är exempelvis användarvänlighet, pris, innovation, estetiska värden och miljömässiga hänsyn, men endast de kriterier som angetts i annonsen om projekttävlingen får beaktas. 
  
 2  
 Det innebär även att ett företag som deltar i en formgivningstävling inte under tävlingens gång får göra detta känt. En arkitektfirma som deltar in tävling beträffande en ny byggnad får t.ex. inte diskutera sitt förslag med kringboende, eller efterhöra tänkta nyttjares behov, om detta kan leda till att deras medverkan eller deras förslag kan bli känt. Arkitektfirman får förlita sig det program som den upphandlande myndigheten upprättat och som ligger till grund för tävlingen. 
 179 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 4.2.1 
  
 Överväganden 
  
 Utredningens bedömning:  
 Projekttävling är oftast inte ett lämpligt instrument för innovationsupphandling. Upphand- lingsformen har nackdelar, ur innovationssynvinkel, som gör att endast under särskilda omständigheter bör projekttävlingar nyttjas. 
 Den helt dominerande formen av projekttävlingar gäller arkitektur. Upphandlande myndighet eller enhet kan använda andra upphand- lingsformer för att upphandla arkitekttjänster, men för mera synliga byggnader nyttjas ofta arkitekttävlingar eftersom det blir en tävling, inte mellan företag utan egentligen mellan olika byggnads- koncept. 
  
 3  
  
 En ny byggnad kan ofta vara nydanande men som tidi- gare konstaterats är det inte alltid det samma som innovativ. I några fall har dock arkitekttävlingar varit tydligt inriktade på att kräva innovativa lösningar. Den nya upphandlingsformen konkurrens- präglad dialog kan i framtiden även komma att nyttjas för upp- handling av arkitekttjänster och liknande. 
 Det är svårt att utifrån erfarenheterna med arkitekttävlingar och tävlingar om konstnärlig utsmyckning dra några slutsatser för generell innovationsupphandling. 
 Nutek föreslog 2006 att projekttävlingar är ett lämpligt instru- ment för innovationsupphandling. Utredningen gör motsatt be- dömning. I de flesta fall är projekttävling en upphandlingsform som är mindre väl lämpad för att innovationsupphandling. Nackdelarna är uppenbara, främst den regel som gör att juryn inte får känna till vare sig vilka leverantörer som arbetar med uppdraget eller vilken leverantör som presenterat en viss lösning. Det gör att dialogen mellan å ena sidan leverantören och å andra sidan myndigheten eller enheten och inte minst de som är att betrakta som potentiella brukare under den tid tävlingsbidraget utformas blir mycket kringskuren. Eftersom tävlingsbidraget är det egentliga uppdraget är detta hinder ett stort problem. För att kunna genomföra en projekttävling måste myndigheten eller enheten därför formulera uppdraget mycket tydligt. 
  
 3  
 Det händer inte sällan att upphandlande myndighet inte delar juryns uppfattning och avstår från att utnyttja resultatet för att uppföra byggnaden. Eftersom tävlingen normalt inte gäller en färdigprojekterad byggnad kan arkitektens koncept ibland också förändras av den myndigheten upphandlade projekteringskonsulten eller byggentreprenören. 
 180 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 Tävlingsmomentet i projekttävling är ofta mediala och borde därför kunna vara av intresse vid katalytisk innovationsupphand- ling. Men återigen gör regelverket om tävlingsbidragens anonyma karaktär att den mediala potentialen blir begränsad. Det finns t.ex. inte möjlighet till publicering av inlämnade tävlingsbidrag förrän efter att juryn lämnat sitt yttrande. 
 Utredningen gör därför bedömningen att det är endast under särskilda omständigheter som en projekttävling kan vara ett instrument för innovationsupphandling. En sådan omständighet kan vara om projektets karaktär gör behovet av dialog med beställare och brukare begränsat, t.ex. när de tävlande själva har god insikt om problemet och förutsättningarna att lösa detta. 
  
 4.3 
  
 Avsiktsförklaring avseende kommande upphandlingar 
  
 Utredningens bedömning:  
 Avsiktsförklaring avseende kom- mande upphandlingar (AAKU) är genomförbar med nuvarande lagstiftning. En sådan avsiktsförklaring till marknaden är inte lagligt bindande för myndigheten. Instrumentet kan emellertid stimulera leverantörer att utveckla nya lösningar i enlighet med myndighetens önskemål. 
 Britterna har infört något de kallar forward commitment procu- remnet (FCP)  
 (sv. ungefär – avsiktsförklaring avseende kommande upphandling AAKU) 
 . FCP betraktas som en form av innovations- upphandling för efterfrågestyrd upphandling. Bakgrunden till infö- randet av denna upphandlingsform var att den brittiska regeringen uppfattade att många offentliga upphandlare var tveksamma till möjligheten att upphandla innovationer. Inköp av nya produkter och tjänster medför ofta risker, t.ex. att innovationen inte fungerar, inte levereras i tid, kostar mer eller saknar referenser. Den brittiska regeringen menade att det i vissa fall är nödvändigt att upphandla innovation eftersom det man efterfrågar inte finns på marknaden. Den brittiska regeringen har, för att kunna uppnå utsläppsmålet av koldioxid, angett att nya tekniska lösningar eftersträvas och att dessa ska användas av offentlig sektor. 
 Att utveckla nya produkter medför teknologiska risker och krä- ver investeringar i tid och pengar. Ett rationellt företag utvecklar 
 181 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 bara nya produkter om de måste eftersom utvecklingskostnader påverkar vinsten samtidigt som företaget önskar ta nya marknads- andelar. Ett företag torde, enligt bedömningen inom Department of Business, Innovation and Skills (BIS), normalt kunna ta de tekniska, organisatoriska och ekonomiska riskerna 
  
 4  
  
 för en innovation. Ett för företagen svårhanterligt problem är risken att ingen kommer att köpa produkten, dvs. ta risken att ingen kommer att efterfråga innovationen. 
 Enligt britterna handlar innovation således om risk – inte kost- nader. Många bolag misslyckas efter prototypframställan att utveckla bolaget och sälja produkten på marknaden. Gapet mellan utveckling och prototyp till kommersialisering brukar ibland benämnas dödens dalgång 
  
 5 
  
 , eftersom det är i den fasen som de flesta innovationsföretag stupar. En kritisk faktor för leverantörer av nya produkter är således tryggheten i att det kommer att finnas en marknad för den nya produkten efter att den är testad och klar. Benägenheten att vilja investera från det privata näringslivet är beroende av denna trygghet. Användarna av produkterna, dvs. offentlig sektor kan underlätta detta risktagande genom att för- säkra företagen om att det kommer att finnas en marknad för en produkt med vissa egenskaper, dvs. att upphandlande myndigheter kommer att efterfråga innovationen i framtida upphandlingar. För att inte träda  
 EU-rätten 
  för när är det trots detta åtagande viktigt att upprätthålla konkurrensen mellan bolagen och utforma förfråg- ningsunderlagen därefter. 
 FCP (AAKU) är således ett sätt för offentlig sektor att påvisa de framtida behoven utan att varken upphandlare eller leverantörer tar ohanterliga risker, genom att förbinda sig att upphandla ett viss volym inom ett viss tidsram om specifikationerna, priset och prestationen uppfyller kraven. FCP(AAKU) utnyttjar på så sätt kraften i offentlig upphandling för att transformera marknaden till att forska fram produkter som sänker koldioxidutsläppen. 
 Konceptet AAKU är i grunden enkelt. Offentlig sektor har ett behov som inte finns tillgodosett på marknaden. Istället för att kompromissa och köpa något som man egentligen inte vill ha, erbjuder offentlig sektor att i framtiden genom en avsiktsförklaring eller letter of intent anskaffa produkten. En sådan avsiktsför- klaring bör förutom de eftersökta egenskaperna redovisa myndig- hetens förväntning avseende pris, egenskaper och kvalitet för den 
  
 4 
  
 Se kapitel 1.8 om risker. 
  
 5 
  
 På engelska valley of death. 
  
 182 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 eftersökta produkten. En sådan avsiktsförklaring ska inte jämställas med en förhandsannonseringen enligt LOU. Avsiktsförklaringen är endast moraliskt bindande för myndigheten och avser dennes önskan att köpa den nya produkten om förutsättningarna är de rätta. 
 Systemet med AAKU överför marknadsrisken till den upp- handlande myndigheten eller enheten och den tekniska och resurs- mässig risken till leverantörerna. 
 Ett exempel på AAKU i Sverige är Richard – Institutet för till- lämpad grön kemi (en resursenhet inom Jämtlands läns landsting) pågående försök att göra en upphandling av giftfria blodpåsar. Bak- grunden till projektet är att dagens blodpåsar för röda blodkroppar tillverkas av PVC som i sin tur innehåller mjukgöraren och Phthalaten DEHP. Mjukgöraren, som vandrar ut i blodet och vidare in i patienten, misstänks påverka fortplantningsförmågan och är därför till exempel förbjuden i leksaker. I blodpåsar är dock ämnet tillåtet och de alternativ som finns på marknaden för vissa specifika användningsområden har andra egenskaper som gör att de efterfrågas i begränsad utsträckning. Richard, i samarbete med blodcentraler inom flera av landstingen, har som mål att stimulera utvecklingen av en blodpåse utan DEHP. Ett letter of intent har skickats ut till de ledande medicinska bolagen i världen, som idag tillverkar blodpåsar. Letter of intent är en viljeförklaring från landstingen att de, när en eller flera lämplig produkter finns mark- naden, har för avsikt att upphandla produkten i enlighet med LOU. På detta sätt signalerar landstingen att det finns en marknad för en produkt som ännu inte existerar. Men eftersom blodpåsar är en global produkt där den svenska efterfrågan är mycket liten i för- hållande till världsmarknaden så krävs det att tillverkarna förväntar sig liknande efterfråga från andra inköpare i omvärlden för att den svenska viljeförklaringen ska ha betydelse. 
 183 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 4.4 
  
 Upphandling av innovationer i enlighet med LOU 
  
 Utredningens bedömning:  
 Nuvarande reglering i LOU och LUF ger upphandlande myndigheter och enheter möjligheter att upphandla innovationer. 
 Projekttävling och Avsiktsförklaring avseende kommande upp- handlingar (AAKU), som behandlats ovan, är metoder som kan medföra innovationer inom ramen för nuvarande upphandlingslag- stiftning. En upphandlande myndighet eller enhet kan även välja t.ex. någon av upphandlingsformerna öppen, selektiv eller för- handlat förfarande för att genomföra en innovationsupphandling. Om en upphandlande myndighet eller enhet bedömt att produkten som denne har behov av inte finns på marknaden, kan myndigheten eller enheten genom dialog med marknaden uppmuntra intresse- rade leverantörer att ta fram produkten. 
 I detta sammanhang bör reglerna om förhandsannonsering lyf- tas fram. Ett sätt att föra en dialog med marknaden kan vara att ut- nyttja regler om förhandsannonsering i 7 kap. 2 § LOU och 7 kap.  
 2–4 
  §§ i LUF, dvs. annonsera ska i dessa fall offentliggöras tidigast tolv månader före den dag då myndigheten eller enheten skickar ut inbjudan om att delta i upphandlingen. 
 Ett exempel på en innovationsupphandling inom ramen för LOU är Rikspolisstyrelsens (RPS) upphandling av passmaskiner. 
  
 6  
  
 RPS genomförde för ett antal år sedan en selektiv upphandling för att ta fram en ny passmaskin, en produkt som tidigare inte fanns på marknaden. Inför upphandlingen genomfördes en dialog med marknaden, genom att RPS kontaktade tänkbara leverantörer och tillfrågade dem om de kunde ta fram prototyper på en passmaskin, utan ekonomisk ersättning från RPS. Flera företag visade intresse för detta och flera olika prototyper togs fram. Utifrån prototyp- erna och testerna av dessa arbetades ett förfrågningsunderlag fram som därutöver ställde ytterligare krav på produkten. Framgångs- faktorer i denna innovationsupphandling var sannolikt den stora 
  
 6  
 En passmaskin är den maskinella utrustning som används vid utfärdande av svenska pass i Sverige och även nationella identitetskort på polisens passexpedition/utlandsmyndigheter. Passmaskinen består av en höj- och sänkbar digitalkamera samt en bildskärm och en digital skrivplatta. Digitalkameran ställs in på den sökandes kroppslängd, och därefter tas två kort som lagras i polisens passregister, dels en biometrisk bild i passet eller identitetskortet. Den sökande ska skriva in sin namnteckning på den digital plattan och därefter godkänna utseende och namnteckning tillsammans med utfärdaren. 
 184 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 omfattningen av upphandlingen (passmaskiner för hela landet), att RPS givit marknaden tid att utveckla produkten och en relativt lång avtalstid (5 år med möjlighet till max, 2 års förlängning). Vidare fanns även ett intresse från andra länder och företagen såg därigenom möjligheter att exportera produkten. 
 Det finns även andra exempel på när myndigheter har utnyttjat existerade regelverk för att ta fram innovationer, bl.a. Luftfartsver- kets (LFV) upphandling av videoövervakning av flygplanrörelser på marken (Remote Operated Tower), Post och telestyrelsen (PTS) upphandling av vissa hjälpmedel för synskadade, Statens ramavtals- upphandling inom  
 IT-området 
  och dess upphandling av  
 Bank-ID. 
  Vidare har Försvarets materielverk (FMV) gjort flera innovations- upphandlingar inom ramen för LOU. 
  
 4.5 
  
 Katalytisk upphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Katalytisk upphandling är ett instrument för innovationsupphandling. Katalytisk upphandling bör dock endast nyttjas i de fall där det finns starka skäl för offentliga organ att påverka efterfrågan på marknaden. Katalytisk upphandling kräver omfattande planering och noggrannna av- vägningar. 
 Katalytisk upphandling 
  
 7  
  
 är benämningen på en process där en offentlig myndighet 
  
 8  
  
 väljer ut en eller flera produkter eller tjänster som har av myndigheten särskilt efterfrågade egenskaper i syfte att skapa eller öka efterfrågan på dessa produkter eller tjänster. Det är inte någon egentlig upphandling i meningen att myndigheten själv har ett eget behov av produkten eller tjänsten. 
 Katalytisk upphandling är komplicerad och kräver ett omfat- tande arbete för att kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt. Processen innehåller också ett antal svåra avgöranden. I och med 
  
 7 
  
 Med begreppet katalytisk offentlig upphandling avses när en myndighet initierar eller genomför en upphandling av en innovation/produkt som man inte behöver för eget bruk utan som är avsedd endast för andra offentliga eller privata slutkunder. Myndighetens avsikt är dock att uppfylla egna mål genom att organisera en upphandling för slutanvändares räk- ning. Ett sådant mål kan till exempel vara att påskynda introduktionen av nya önskvärda tekniker på en viss marknad - upphandlingen ska ge en katalyserande effekt. 
  
 8 
  
 I sig skulle kan man tänka sig att en icke offentlig myndighet t.ex. en miljöorganisation eller en intresseorganisation, på eget initiativ och med egna medel genomför en process som liknar katalytisk upphandling. Ett sådan förfarande faller dock utanför denna utrednings uppdrag. 
  
 185 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 att syftet är att påverka marknaden, d.v.s. vad enskilda aktörer, köper för slags produkter eller tjänster, kan en katalytisk upp- handling få påtagliga effekter för företag på marknaden. Vissa producenter kan förlora kunder eller rent av tvingas avveckla verk- samheten. Köpare kan i en del fall göra stora investeringar utifrån att de litar på resultatet av den katalytiska upphandlingen. 
 I en marknadsekonomi ska statsmakterna inte ingripa på mark- naden till fördel för vissa produkter eller tjänster med mindre än att det finns starka skäl. Normalt sker sådan ingripanden genom gene- rella åtgärder som lagstiftning 
  
 9 
  
 , beskattning 
  
 10  
  
 eller i något enstaka fall genom bidragsgivning. 
  
 11  
  
 I dessa fall förhåller sig statsmakterna normalt neutral i förhållande till köparnas val av produkt eller tjänst. Vid katalytisk upphandling tar myndigheten ställning till förmån för en eller flera produkter och därmed för dess producen- ter. En sådan katalytisk upphandling utgör således en avvikelse från den marknadsekonomiska normen att statsmakterna ställer upp ett regelverk och inom ramen för detta har rollen att konkurrera med olika produkter och tjänster. 
 Katalytisk upphandling bör således utnyttjas endast när det finns starka skäl att frångå statsmakternas normala roll att vara neutral mellan olika företag. 
 Det är därför förståeligt att katalytisk upphandling fått förhål- landevis liten spridning både i Sverige och internationellt. Det finns få exempel på katalytisk upphandling, och även i internationella sammanhang nämns ofta den svenska Energimyndighetens 
  
 12  
  
 erfa- renheter som exempel på katalytisk upphandling. 
  
 4.5.1 
  
 Energimyndighetens teknikupphandling 
  
 Energimyndighetens teknikupphandlingar ses av myndigheten som ett styrinstrument för att börja en marknadsomställning och för att sprida ny effektiv teknik (nya produkter, system eller processer). Energimyndigheten anser inte dess uppgift kan fullgöras enbart genom att medverka till att ta fram ny teknik. Utvecklingen måste 
  
 9 
  
 T.ex. förbud eller tillståndsgivning beträffande vissa produkter eller tjänster. 
  
 10 
  
 Vissa skatter har till föregivet syfte att minska användningen av viss vara, t.ex. alkohol- och tobaksbeskattningen, liksom skatter på energi och drivmedel. 
  
 11 
  
 Varor eller tjänster som statsmakterna vill främja kan under vissa omständigheter subven- tioneras genom bidrag eller skatteförmåner. T.ex. hade vissa europeiska länder under 2009 s.k. skrotningspremier på bilar vilket i stor utsträckning var en subvention av nya bilar. I Sverige har det funnits en flora av bidrag till energibesparingsåtgärder. 
  
 12 
  
 Tidigare Nuteks teknikupphandling. 
  
 186 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 följas av en rad olika åtgärder för spridning och användning av de nya produkterna, systemen eller processerna. 
 Den som driver teknikupphandlingen måste ha god marknads- kännedom och goda marknadskontakter. Genom att Energimyn- digheten tagit initiativ till att samla grupper av beställare anser man att man har fått en större tyngd genom en större aggregerad köpar- volym och därmed fått bättre påverkansmöjlighet på tillverkarna. Tillverkarna å sin sida har kunnat se möjligheten att nå nya mark- nader och att få uppmärksamhet för sina produkter genom att delta i teknikupphandlingar. 
 Vanligtvis genomför Energimyndigheten teknikupphandlingar på följande sätt: 
  
 1. 
  
 En förstudie initieras för att undersöka marknaden och se vilken potential till förbättring som finns. I ett tidigt skede kontaktas även olika beställare som kan vara intresserade av att driva ut- vecklingen framåt och upphandla ny förbättrad teknik. 
  
 2. 
  
 Den existerande eller formerade beställargruppen formulerar de krav som den vill att produkten eller systemet ska uppfylla. Kravnivåerna tas i vissa fall fram med hjälp av olika experter inom området. Svårigheten ligger i att ställa lagom hårda krav så att ett tekniksprång uppnås, men inte så hårda så att tillverkarna inte klarar av det. Kraven delas oftast in i s.k. ska- och  
  
 bör-krav. 
 Ska-kraven 
  måste uppfyllas för deltagande i upphandlingen medan uppfyllande av  
 bör-kraven 
  inverkar positivt vid bedöm- ningen. Kraven kan innefatta allt ifrån energieffektivitet, pris och service till miljö, ergonomi och utseende. 
  
 3. 
  
 När kravspecifikationen och anbudsunderlaget är färdigt inbjuds alla leverantörer/tillverkare på marknaden att delta i upphand- lingen. Tillverkarna får en bestämd tid på sig att komma in med anbud som beskriver i vilken mån de kan uppfylla kraven. 
  
 4. 
  
 De tillverkare som anses uppfylla kraven får ytterligare en tid på sig att utveckla en prototyp. Prototyperna utvärderas och provas därefter i laboratorium och/eller i fält. 
  
 5. 
  
 De prototyper som uppfyller kravspecifikationen utses av beställar- gruppen som vinnare. En eller flera tillverkare kan utses som vinnare. 
  
 187 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 6. 
  
 Beställargruppen gör en upphandling/inköp 
  
 13  
  
 och i vissa fall har Energimyndigheten även utbetalat ett investeringsstöd till de första upphandlade myndigheterna eller enheterna för att öka intresset. 
  
 7. 
  
 Beställargruppen och tillverkarna sprider information om tek- nikupphandlingen för att fler beställare ska efterfråga den nya tekniken. I de allra flesta fall leder teknikupphandlingen till effektivare lösningar. 
  
 Energimyndighetens arbete framhålls ofta, men det finns skäl att understryka att det är endast en liten andel av de medel som myn- digheten använder för att stödja utveckling av energisnål teknik som nyttjas till myndighetens teknikupphandlingsprocess. Det finns också kritik mot teknikupphandlingarna, främst att de inte är effektiva eftersom teknikutveckling skulle ha skett även utan myn- dighetens insats. 
 Förutom Energimyndighetens katalytiska upphandlingar genom- fördes under  
 1980-talet 
  ett par teknikupphandlingar i syfte att finna nya tekniska lösningar för underlätta ombyggnad av bostads- hus. 
  
 14 
  
 13  
 Energimyndigheten har tagit initiativet till två fasta beställargrupper; 
  Beställargruppen för lokaler BELOK, omfattar många av Sveriges största fastighetsägare med inriktning på kommersiella lokaler, t.ex. de privata företagen Diligentia och Franklin, affärsverket Luftfartsverket (numera det statliga bolaget Swedavia), de statliga fastighets- förvaltarna Akademiska Hus och Statens Fastighetsverk, liksom kommunalt ägda fastig- hetsbestånd som Locum, Skolor i Stockholm AB (SISAB) och Lokalförsörjningsförvalt- ningen i Göteborg. 
  Beställargruppen för bostäder BeBo som har ett dussintal allmännyttiga bostadsföretag som medlemmar. Därtill är även HSB, Riksbyggen och organisationen Fastighetsägarna medlemmar. 
  
 14  
 Byggnadsforskningsrådet, Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU) och Byggentreprenör- erna genomförde  
 1985–1989 
  ett projekt för att utveckla  
 mini-hissar 
  som skulle kunna installeras i samband med renovering av hyreshus. Förutsättningen för förmånlig statlig finansiering s.k. ROT var att byggnaderna handikappandpassades och konventionella hiss- lösningar visade sig då ofta vara allt för kostsamma för att renoveringar skulle kunna genomföras. Syftet var att få fram mindre kostsamma hissar som dessutom skulle kunna installeras på ett par dagar och vara användbara för handikappade hyresgäster. Projektet genomfördes i flera faser med förstudie, kravspecifikation och testning av prototyper innan några allmännyttiga bostadsbolag var för sig lade beställningar till en hisstillverkare. Därefter kom även konkurrerande hisstillverkare att presentera likartade lösningar och konceptet nyttjades av ett antal fastighetsägare vid ombyggnad av hyreshus under några år. 
 188 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 4.5.2 
  
 Syfte 
  
 När en myndighet överväger en katalytisk upphandlig krävs det omfattande studier och analyser. Utgångspunkten finns givetvis i myndighetens uppgift. Det finns ett antal statliga myndigheter som har till uppgift att vid sidan om det av lagstiftningen givna regel- verket, påverka utvecklingen i samhället, t.ex. Naturvårdsverket (miljöhänsyn), Folkhälsoinstitutet (beteendemönster för bättre hälsa), Sida (utveckling i utvecklingsländer) och Trafikverket (tra- fiksäkerhet och resvanor). Även kommunala myndigheter kan av de politiska beslutsorganen tilldelas en uppgift att arbeta med lik- nande mål, t.ex. miljö, integration eller folkbildning. 
 Myndigheter med sådana uppgifter har tagit fram olika metoder att påverka utvecklingen i samhället, t.ex. information och forsk- ning. Katalytisk upphandling är ett komplement till andra metoder. 
 Politiska beslut anger oftast övergripande mål varefter myndig- heten får uppgiften att bryta ner dessa övergripande mål till opera- tiva mål och ta fram medel för att nå dessa. En första förutsättning för att överväga katalytisk upphandling är att det finns en eller flera operativa mål. Detta mål, t.ex. att introducera effektiv rening av avloppsvatten för enskilda avlopp i glesbygd bör vara väl under- byggt, i detta tänkta fall t.ex. genom att det finns vetenskapliga belägg 
  
 15  
  
 för att enskilda avlopp åsamkar skada i ekosystemen och även att det är samhällsekonomiskt försvarbart att åtgärda proble- met jämfört med andra åtgärder. Den samhällsekonomiska kalkylen ger också ett skuggpris för vad en lösning kan få kosta. Men om förväntningen är att enskilda aktörer, t.ex. enskilda husägare frivil- ligt ska köpa in produkten eller tjänsten så måste utgångspunkten istället vara deras betalningsvilja. 
  
 16 
  
 4.5.3 
  
 Marknadsöversikt och rimlighetsbedömning 
  
 I nästa steg måste en myndighet undersöka om det redan finns produkter på marknaden som innebär en lösning på problemet. En sådan marknadsöversikt inkluderar givetvis vad som erbjuds på den 
  
 15 
  
 Det kommer inte alltid att gå att finna en konsensus bland allmänheten om målets rele- vans. Många saknar erforderlig kunskap eller är känslomässigt blockerade. Men om det emellertid är svårt att nå en god konsensus om åtgärderna bland välinformerade experter, då kan det förutsättas att målen kommer att vara så ifrågasatta att det knappast går att genom- föra en framgångsrik katalytisk innovationsupphandling. 
  
 16 
  
 Betalningsviljan kan givetvis påverkas på olika sätt, främst information. 
  
 189 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 svenska marknaden men även produkter som utbjudes på andra marknader. 
 Om resultatet av marknadsöversikten visar att det helt saknas en produkt som inom de angivna ramarna kan åtgärda problemet, är det möjligt att en katalytisk innovationsupphandling är en lämplig åtgärd. 
 Myndigheten måste också göra en rimlighetsbedömning huru- vida det är troligt att det går att skapa en produkt som kan lösa problemet. Det kräver att myndigheten, själv eller på annat sätt, har viss teknisk/ekonomisk kompetens. Samtidigt måste understrykas att myndighetens personal inte behöver vara innovatörer i sig, även om de måste göra en bedömning av om det finns rimliga förutsätt- ningar för innovatörer att lösa uppgiften. Dialog mellan innovativa företag och personal i upphandlande myndigheter eller enheter kan hjälpa myndigheten att förstå om det finns rimliga förutsättningar för en katalytisk innovationsupphandling. 
 Myndigheten måste också beakta att redan ett beslut om att inleda en katalytisk innovationsupphandling innebär att myndig- heten påverkar marknaden, t.ex. genom att investeringar skjuts på framtiden. 
  
 4.5.4 
  
 Krav och åtaganden 
  
 I och med att myndigheten själv inte har en egen efterfråga på pro- dukten eller tjänsten blir förväntningen av framtida beställningar avgörande för hur attraktivt det är för innovativa företag att delta i den katalytiska upphandlingen. Det instrument för förkommersiell upphandling som utredningen föreslår bör införas i Sverige kan nyttjas även för katalytisk upphandling. 
  
 17  
  
 Då kan ersättning utgå för företagens utvecklingsarbete vilket i någon mån sänker kraven på förutsebarhet av kommande efterfrågan. 
 Likväl är förväntningen om en framtida efterfrågan av en färdig produkt den viktigaste drivkraften för ett innovativt företag. Erfa- renheterna från Energimyndigheten visar på behovet av att aktivt arbeta med s.k. beställargrupper. I vissa typer av katalytisk innova- 
  
 17  
 Varken från Storbritannien eller Nederländerna finns det exempel på renodlad katalytisk upphandling i samband med deras SBRI/SBIR system. Men det finns, främst i Nederländerna, ett stort antal projekt där det handlar om att ta fram ny teknik vars avsättning ligger inom privat sektor, t.ex. inom jord- och vattenbruksföretag. Svagheten verkar här vara att det är oklart vilken efterfråga som finns inom företag i dessa branscher. Utredningen bedömer dock att förkommersiell upphandling mycket väl kan nyttjas för katalytisk innovationsupphandling. 
 190 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 tionsupphandling kan det vara förhållandevis enkelt att formera sådana grupper. Om de förväntade framtida köparna är statliga myndigheter kan den upphandlande myndigheten eller enheten troligen själv samla dessa. 
  
 18 
  
 Om de förväntade köparna finns inom kommunal eller lands- tingskommunal sektor är det viktigt att dessa och/eller strukturer som organiserar kommunal verksamhet är engagerade. Det kan ibland vara motiverat att skapa särskilda formella eller informella strukturer för katalytiska upphandlingar medan andra gånger kan existerande strukturer t.ex. en intresseorganisation fullgöra rollen som beställargrupp. Engagemanget bör dock alltid vara aktivt så att det står klart för den upphandlande myndigheten/enheten att det finns intresse och stöd bland ett rimligt antal möjliga köpare. Ju mera motivation och engagemang det finns bland möjliga köpare ju större förutsättningar har den katalytiska upphandlingen att blir framgångsrik. 
 Arbetet i en beställargrupp innefattar dels en kravspecifikation, dels ett formellt eller informellt åtagande att köpa in den aktuella produkten, givet att kravspecifikationen kan uppfyllas. Sådana beställargrupper kan, i likhet med vad Energimyndighetens erfarenheter visat, bestå av såväl upphandlande myndigheter/en- heter som privata företag. Men en beställargrupp är inte det samma som ett löst nätverk eller en politisk deklaration 
  
 19 
  
 , det bör vara en aktiv grupp som drivs av gemensamma intressen. 
 Om den förväntade kommande efterfrågan finns bland enskilda småföretag eller hushåll är uppgiften mycket svårare. Ibland kan en intresseorganisation komma att utgöra en värdefull partner för den upphandlande myndigheten eller enheten. Den kan ge upphand- lingsprocessen en legitimitet i de enskilda småföretagens/hus- hållens ögon men i sig är knappast medverkan av en intresse- 
  
 18 
  
 Här kan arbetet givetvis knytas an till det arbete med ramavtal som i dag görs av några olika myndigheter. Förekomsten av ett ramavtal för en ny produkt eller tjänst är inte det samma som att ramavtalet kommer att nyttjas för inköp. När det handlar om en ny produkt eller tjänst måste den upphandlande myndigheten arbeta aktivt med de myndigheter som är förväntade köpare för att tillse dels att det finns ett genuint intresse, dels att krav- specifikation får ett brett stöd. 
  
 19 
  
 Det finns exempel på initiativ, t.ex. beträffande  
  
 CSR-frågor 
  där företag gör åtagande genom att låta sitt namn vara med i presentation av åtagandet. Sådana åtaganden har betydelse på ett övergripande plan och kan medverka till att ändra attityder men beställar- grupper kan inte fungera på det sättet. I en beställgrupp bör det finnas deltagare som är genuint intresserade och aktivt vill delta för att utveckla kravspecifikationer och sedan, vilket är allra viktigast vara beredda att följa resultatet i upphandling inom åtminstone en del av sin egen verksamhet. Deltagande i en beställargrupp kan i sig vara en strategisk fråga som behandlas på högsta ledningsnivå, men företaget/myndigheten måste representeras av kom- petenta företrädare som är direkt kopplade till företaget/myndighetens anskaffningsbeslut. 
 191 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 organisation med 1  
 000-tals 
  medlemmar tillräckligt för att få ett genomslag. 
 Om tanken är att den nya produkten ska spridas på marknaden genom frivilliga inköp krävs antagligen en strategi för att påverka de enskilda småföretagen/hushållen genom media eller direkt marknadsföring. Beträffande marknadsföring måste upphandlande myndigheten eller enheten beakta de begränsningar som följer av statstödsreglerna. 
 Kravspecifikation är en beskrivning av vilka krav som produkten ska uppfylla. Det är viktigt att understryka att vid katalytisk upp- handling måste produktens alla egenskaper beaktas. Även om myndighetens syfte är att sprida mera miljövänlig teknik innebär det inte att enbart miljövänligheten bör utvärderas och bedömas. Ofta måste den katalytiska upphandlingen efterlikna en verklig inköpssituation. Således måste utvärderingskriterierna även inne- hålla egenskaper som hanterbarhet, livslängd, produktkvalitet och inte minst pris. Endast på så sätt kan kravspecifikationen framstå som realistisk i potentiella köpares ögon och den katalytiska upp- handlingen vara trovärdig. Ju svagare beställargrupp, ju viktiga är det att den upphandlande myndigheten eller enheten själv tillser att dessa aspekter beaktas. 
  
 20 
  
 4.5.5 
  
 Utvärdering 
  
 Hur produkten ska utvärderas är avgörande och detta arbetet kan vara ganska komplicerat. 
  
 21  
  
 Eftersom det i katalytisk innovations- upphandling inte finns skäl att välja den billigaste produkten ansökande utan den i bred mening bästa kommer den fysiska/prak- tiska utvärderingen av produkten än mer i fokus. Utvärderingen måste ske på ett transparant sätt som är givet inför varje 
  
 20 
  
 Det kan givetvis framstå som märkligt att en myndighet ordnar en katalytisk innovations- upphandling inom miljöteknikområdet om resultatet efter utvärdering är att en produkt som representerar etablerad teknik vid en samlad bedömning är den mest fördelaktiga. Denna risk motsvaras av den risk en upphandlande myndighet tar vid en vanlig innovationsupphandling, då det kan visa sig att en ny produkt eller tjänst inte är tillräckligt bra för att det ska vara motiverat att överge tidigare teknik. 
  
 21 
  
 Ett exempel på hur tekniskt komplicerat det ibland måste vara kan hämtas från BeLOK´s arbete med energibesparing i lokaler. Det finns många olika metoder att uppnå en drastisk minskning av energiförbrukning i ett rum, men eftersom det inte är tilltalande att arbeta inne i någon slags kall, mörk och fuktig termosflaska så fick BeLOK utarbeta en mätbar norm för god inomhusmiljö, t.ex. temperatur, luftfuktighet, drag och ljusinsläpp. Sedan kunde energi- förbrukningen av olika energibesparande utrustning mätas och jämföras under förutsättning att utrustningen klarade den uppställda normen för god inomhusmiljö. Denna form av förfarande måste ibland nyttjas vid utvärdering av katalytisk innovationsupphandling. 
  
 192 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 ansökningsomgång. I vissa situationer måste utvärderingen även omfatta referensprodukter så att det är möjligt att jämföra ny teknik med etablerad teknik. 
  
 22 
  
 Utredningens förslag till förkommersiell upphandling möjliggör en uppdelning av upphandlingen i olika faser. En sådan uppdelning bör vara till nytta vid katalytisk innovationsupphandling. 
  
 4.5.6 
  
 Ekonomisk ersättning 
  
 Syftet bakom den katalytiska upphandling är att sprida en ny pro- dukt eller tjänst på marknaden. Det innebär att en framgångsrik katalytisk upphandling kan förväntas leda till en betydande efter- fråga av produkten. Den huvudsakliga drivkraften för företag att delta i en katalytisk upphandling är förväntningen om framtida efterfrågan. I sådana fall kan företag vara beredda att delta i en kata- lytisk upphandling utan att få ersättning från myndigheten som genomför processen. 
 I andra fall är det motiverat att den upphandlande myndig- heten/enheter utger ersättning för att stimulera deltagande och för att möjliggöra utvecklingsarbete. 
 En katalytisk upphandling som sker utan ersättning till del- tagande företag faller utanför såväl LOU/LUF som den av utred- ningen föreslagna lagen om förkommersiell upphandling. 
  
 23 
  
 Även om en katalytisk upphandling skulle falla utanför ramarna för lagstiftningen är det ändå viktigt att myndigheten genomför denna på ett transparent och opartiskt sätt. Dåligt genomförda katalytiska upphandlingar skadar metoden. 
 Vid sidan om ersättning till de deltagande innovativa företagen behöver den myndighet eller enhet som genomför en katalytisk innovationsupphandling i en del fall även ge ekonomisk ersättning till arbetet i beställargrupper liksom att myndigheten i en del fall kan behöva ge ekonomiskt stöd till introduktionen av den nya pro- dukten. Som tidigare framhållits måste katalytisk upphandling vara en del av en övergripande strategi. 
  
 22 
  
 Referensprodukterna representerar existerande teknik och syftet är att visa hur ny teknik kan mäta sig mot äldre teknik i olika aspekter. 
  
 23 
  
 Dock bör noteras att om villkoren för den katalytiska upphandlingen är sådana att myndigheten åtager sig att betala för t.ex. marknadsföringsåtgärder för de företag som vinner upphandling så kan det ses som en ekonomisk ersättning. 
  
 193 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 4.5.7 
  
 Verifiering 
  
 Ett speciellt fall kan uppstå om myndigheten vid sin marknadsöver- sikt finner att det redan finns en eller flera produkter med de egenskaper, t.ex. minskad miljöpåverkan, som myndigheten efter- strävar, 
  
 24  
  
 men att denna inte efterfrågas på marknaden. 
 Myndigheten måste då försöka analysera orsakerna till att denna eller dessa produkter inte efterfrågas. Det kan bero på priset, men det kan också bero på att produkten avviker från vad kunderna betraktar som normalt. Om myndigheten då bedömer att det finns starka skäl att produkterna borde få en bättre spridning på den svenska marknaden, kan en myndighet genomföra en katalytisk upphandling som har till syfte att utvärdera eller verifiera egenska- perna hos de olika produkter som redan finns på markanden. 
 Det är åter viktigt att understryka att om detta ska vara en slags katalytisk upphandling måste produktens alla egenskaper beaktas. 
  
 4.5.8 
  
 Köp 
  
 Syftet med den katalytiska upphandlingen är att påverka köp och beställningar både inom offentlig sektor och inom privat sektor. Beställargrupperna är avsedda att visa på att det finns en, visserligen icke bindande, men likväl förankrad utfästelse om att köpa den eller de produkter som tas fram vid den katalytiska innovationsupp- handlingen. Efter att den katalytiska upphandlingen genomförts övergår processen till ett upphandlings/inköpsförfarande. 
 För privata företag som deltagit i en beställargrupp betyder det att var för sig eller tillsammans begära in offert på den produkt som vunnit den katalytiska upphandlingen. 
  
 25  
  
 Är pris och leveransvill- kor acceptabla för företagen är givetvis förväntningen att de står vid sina tidigare åtaganden och köper in produkten eller tjänsten. Avtalen kan utformas som ramavtal eller som avtal beträffande en specifik omfattning. 
 För de deltagare i beställargrupperna som är upphandlande myndigheter eller enheter är det mera komplicerat. De får inleda en upphandlingsprocess enligt LOU/LUF. Det kan handla om att 
  
 24 
  
 Produkten eller tjänsten kan finnas på någon annan marknad i något annat land eller kan finnas på den svenska marknaden men ha mycket begränsad spridning. 
  
 25 
  
 Den katalytiska upphandlingsprocessen kan resulterar i att det finns mer än en produkt som uppfyller eller överträffar resultatet och att skillnaderna mellan produkterna är sådan att det är motiverat att tala om två eller flera vinnare. 
  
 194 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandling 
  
 varje myndighet eller enhet gör en egen upphandling eller en gemensam upphandling. Det kan antingen gälla en upphandling av en specifik omfattning eller ett ramavtal. 
 En fråga som uppkommit är om det skulle kunna anses som ett oproportionellt krav enligt LOU/LUF att vid upphandlingen ta hänsyn till de egenskaper som produkten har, som tagits fram genom den katalytiska upphandlingen. Resultat av den katalytiska upphandlingen kan sägas motsvara en produkt som ligger i tekni- kens framkant. Det är fullt rimligt för en upphandlande myndig- het eller enhet att söka upphandla bästa möjliga produkt. Därför bedömer utredningen att det normalt ska vara möjligt att utforma upphandlingskraven med hänsyn till de egenskaper som produkten som framkommit som ett resultat av den katalytiska upphand- lingen. Givetvis måste kraven och/eller utvärderingskriterierna uppställas på ett sådant sätt att det möjliggör för alla företag som tagit fram produkter med motsvarande egenskaper 
  
 26  
  
 att kon- kurrera. 
 När en katalytisk innovationsupphandling genomförts och del- tagare i beställargruppen genomför sina inköp/upphandlingar ligger det normalt på den myndighet eller enhet som genomfört den katalytiska upphandlingen att sprida informationen även till andra potentiella köpare. Det krävs en strategi för en sådan informations- spridning ska vara framgångsrik. Det eller de företag som vunnit den katalytiska upphandlingen bör också arbeta på att sprida information om sina produkter och resultatet av den katalytiska upphandlingen. Även i det senare skede är beställargrupperna vik- tiga eftersom de kan uppvisa referensobjekt och verka som före- dömen för potentiella köpare. 
  
 27 
  
 Om syftet med den katalytiska upphandlingen är att påverka inköp hos småföretag eller enskilda hushåll blir informationssprid- ningen än mera avgörande för den katalytiska upphandlingens för- utsättningar att vara framgångsrik, dvs. att ändrade inköpsbeteenden får den av myndigheten eftersträvade generella effekten. Myndig- heten måste därför noga överväga och planera denna fas. 
  
 26 
  
 Det kan ju mycket väl hända att under den tid som förlöpt sedan myndigheten som genomförde den katalytiska upphandlingen gjorde sin marknadsgenomgång har, oberoende av den katalytiska upphandlingen, en produkt med likartade egenskaper utvecklats. 
  
 27 
  
 Man måste dock inse att motiven för företag att delta i beställargrupper kan vara deras önskan att genom att medverka till att utveckla ny teknik skaffa sig en konkurrensfördel på marknaden. I fallet med Energimyndighetens teknikupphandlingar har produkterna syftat till minskad energiåtgång vilket medfört lägre energikostnader. Men även när en kostnads- besparing inte kan förutses kan ett privat företag se det som en konkurrensfördel att nyttja t.ex. mer miljövänlig teknik än den teknik som konkurrenter nyttjar. 
  
 195 
  
 Innovationsupphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 4.5.9 
  
 Beträffande rätten för myndigheter att genomföra katalytisk upphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det finns inte skäl att införa särskild reglering av myndigheters och enhetens möjlighet att genom- föra katalytisk upphandling. 
 Som belyst ovan är katalytisk upphandling en besvärlig process som innefattar ett antal bedömningar och avgörande. Vidare finns det en risk att misslyckade katalytiska upphandlingar på ett område får effekter på andra områden eftersom instrumentet av innovativa företag då inte uppfattas som trovärdigt. 
 Därför har utredningen övervägt om det bör finnas särskilda regler för katalytisk upphandling. 
 Det finns några tänkbara alternativ. 
  
 Särskild lagregler beträffande katalytisk upphandling. Sådana lagregler kan ange kriterium för när katalytisk upphandling ska vara tillåten. 
  
 Ingen lagreglering men ett tydliggörande från Regeringen att endast de myndigheter som in författning, instruktion eller regleringsbrev fått angivit att katalytisk upphandling är ett instrument för myndigheten ska genomföra sådana upphand- lingar. Det medför att kommunala myndigheter borde ha mot- svarande begränsningar från den politiska ledningen i respektive kommun. 
  
 Ingen lagreglering och särskild styrning av statliga myndigheter. 
  
 Utredningen bedömer att både statliga och kommunala myndig- heter har förutsättningar att inse vilka svårigheter och avvägningar som det innebär att genomföra en katalytisk upphandling. Huvud- delen av statliga myndigheter har inte uppgifter som skulle kunna motivera katalytisk upphandling. Inte heller kommunala myndig- heter/enheter kan förväntas ha skäl att ofta utnyttja katalytisk upphandling. Därför förväntar sig inte utredningen att det kommer att genomföras ett stort antal katalytiska upphandlingar. 
 Utredningens slutsats är att den inte bedömer att det är nöd- vändigt med särskild reglering av katalytisk upphandling. 
 196 
  
 5 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 5.1 
  
 Lag om förkommersiell upphandling 
  
 5.1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Av  
 EU-kommissionens 
  meddelande Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa (KOM(2007)799) framgår att medlemsstaterna har möjlighet att införa en metod för att upphandla  
 FoU-tjänster 
  före kommersialiseringsfasen av en slutlig produkt, s.k. förkommersiell upphandling. Metoden bygger på att om en upphandlande myndighet eller enhet vill upphandla  
 FoU-tjänster 
  kan denna åberopa undantaget i direktivet 2004/18/EG artikel 16 f och 2004/18/EG artikel 24 e, dessa regler är implemen- terade i LOU 1 kap. 6 § p. 6 och LUF 1 kap. 19 § p. 5. Av kommis- sionens meddelande framgår att en upphandlande myndighet eller enhet som vill genomföra en förkommersiell upphandling måste följa fördragets principer, primärt artiklarna 18 (f.d. 12), 49 (f.d. 43) och artikel 56 (f.d. 49) Fördraget om Europeisk unionens funk- tionssätt. 
 Förkommersiell upphandling är inte det enda upphandlings- förfarandet som ligger utanför upphandlingsdirektivens tillämp- ningsområde men innanför fördragets regler. Vissa av dessa, t.ex. upphandlingar under tröskelvärdet och  
 B-tjänster 
  är reglerade i svensk lag (kap. 15 LOU) medan andra inte är det, t.ex. reglerna om tjänstekoncessioner. Reglerna i kap. 15 LOU innebär i prak- tiken att alla upphandlande myndigheter, när de tillämpar bestäm- melserna i kap. 15, även uppfyller principerna i fördraget, eftersom upphandlingslagarna är en kodifiering av fördragets principer. 
  
 EU-domstolen 
  har i ett antal rättsfall klargjort vilka krav som fördraget ställer på en upphandlande myndighet som vill upphandla 
 197 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 en tjänstekoncession, t.ex.  
 C-238/98 
 Telaustria-målet 
  
 1 
  
 , 
 C-231/03 
  Coname 
  
 2  
  
 C-458/03 
  Parking Brixen 
  
 3 
  
 ,  
 C-410/04 
  ANAV 
  
 4 
  
 , och C- 91/08 Morton. 
 År 2000 publicerade  
 EU-kommissionen 
  ett tolkningsmed- delande avseende koncessioner enligt  
 EG-rätten. 
  
 5 
  
 En tjänste- koncession måste enligt kommissionen innehålla en rätt för kon- cessionshavaren att ekonomiskt utnyttja sina tjänster gentemot användarna, och den måste innebära en ekonomiska risken för leverantören. Tjänstekoncessioner regleras, som ovan nämnts, inte i något  
 EG-direktiv. 
  I tolkningsmeddelandet utvecklar kommission- en sin syn på hur tjänstekoncessioner ska tilldelas och vilka bestäm- melser som ska styra vid tilldelningsförfarandet. Enligt kommis- sionen ska tjänstekoncessioner följa bestämmelserna i fördragets artikel  
 28–30 
  och  
 43–55 
  dvs. principerna i (f.d.)  
 EG-fördraget. 
  Detta är av intresse för en bedömning av  
 EU-rättens 
  krav även beträffande förkommersiell upphandling. 
  
 5.1.2 
  
 Likabehandling 
  
 Denna princip innebär att alla potentiella koncessionshavare ska kunna få kännedom om spelreglerna, som ska gälla lika för alla.  
 EU-domstolen 
  har angett att alla ansökningar måste följa krav- specifikationen så att de kan jämföras objektivt med varandra. 
  
 6  
  
 Om en upphandlande myndighet eller enhet beaktar en ändring av ett enda anbud efter det att anbuden öppnats, anser domstolen dessutom att den anbudsgivaren har gynnats. Mot likabehand- 
  
 1 
  
 C-324/98, 
  
  Telaustria och Telefonadress, REG 2000, s.  
 I-10745, 
  p.  
 60–62. 
  
 2 
  
 C-231/03 
  
  Coname, REG 2005, s.  
 I-7287, 
  p.  
 17–22. 
  
 3 
  
 C-458/03, 
  
  Parking Brixen, REG 2005, s.  
 Martinez, 
  p.  
 46–50. 
  
 4 
  
 C-410/04 
  
  ANAV, Reg 2006, s.  
 I-3303, 
  p. 21. 
  
 5 
  
 Kommissionens tolkningsmeddelande om koncessioner enligt  
  
 EG-rätten, 
  EGT C 121 (29.04.2000). 
  
 6 
  
 C-324/98 
  
  Telaustria. Målet handlar om huruvida en tjänstekoncession, med uppgift att tillverka och ge ut tryckta och elektroniskt användbara abonnentförteckningar (telefon- kataloger), omfattas av direktiv 93/38 (försörjningsdirektivet). Avtalet mellan parterna var oneröst.  
 EG-domstolen 
  fastslog att trots att sådana avtal, som består i att företaget får rätt att utnyttja sina egna tjänster kommersiellt, på gemenskapsrättens nuvarande stadium inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 93/38, är de upphandlande myndigheter som ingår sådana avtal ändå skyldiga att beakta fördragets grundläggande regler i allmänhet och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i synnerhet. Denna princip förutsätter bl.a. att det finns en skyldighet att lämna insyn, så att den upphandlande myndigheten kan försäkra sig om att principen iakttas. Denna skyldighet att lämna insyn som åvilar varje upphandlande myndighet syftar till att garantera varje potentiell anbuds- givare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att tjänstemarknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska. 
 198 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 lingsprincipen strider också bestämmelserna som förbehåller offentliga kontrakt till offentligt ägda företag, om inte de s.k. in- house reglerna är tillämpbara. 
  
 5.1.3 
  
 Insyn 
  
 Insyn kan tryggas på lämpligt sätt t.ex. genom offentliggörande av alla uppgifter som behövs för att de potentiella koncessionshavarna ska kunna avgöra om de är intresserade. I domen  
 C-324/98 
 Telaustria-målet 
  (understryker domstolen att den upphandlande myndigheten är skyldig att garantera tillräcklig offentlighet för alla potentiella koncessionsinnehavare när en koncession tilldelas. 
  
 5.1.4 
  
 Proportionalitet 
  
 Enligt proportionalitetsprincipen måste alla åtgärder vara både nödvändiga och lämpliga för att nå det mål som eftersträvas. När det gäller koncessioner får en medlemsstat inte ställa oproportion- erliga krav eller orimliga tekniska, yrkesmässiga eller ekonomiska krav vid urvalet. Koncessionens löptid får inte heller begränsa konkurrensen mer än vad som är nödvändigt för att garantera avbetalning av investeringarna och en skälig avkastning på det investerade kapitalet, samtidigt som koncessionshavaren bär risken för driften. 
  
 5.1.5 
  
 Ömsesidigt erkännande 
  
 Enligt principen om ömsesidigt erkännande måste en medlemsstat godta varor och tjänster som levereras av ekonomiska aktörer från en annan medlemsstat. Staten måste också godta tekniska specifi- kationer, kontroller, examensbevis och intyg från en annan medlems- stat om dessa är erkänt likvärdiga. När det gäller koncessioner måste den upphandlande myndigheten motivera avslag eller av- visande av ett anbud, så att den anbudsgivare som anser sig miss- gynnad kan överklaga avslaget. 
  
 EU-domstolens 
  skriver i dom  
 C-91/08 
  Morton att enligt dom- stolens rättspraxis ankommer det, i avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter på området, på varje medlemsstats interna rättsordning att fastställa de rättsmedel som syftar till att säkerställa skyddet för 
 199 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 enskildas rättigheter enligt unionsrätten. 
  
 7  
  
 Dessa rättsmedel får varken vara mindre förmånliga än liknande rättsmedel som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). 
  
 5.1.6 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningens bedömning:  
 För att säkerställa leverantörernas rättigheter och de grundläggande principerna i  
 EU-rätten, 
  bl.a. krav på annonsering och tillgång på rättsmedel, behövs särskild lagreglering för förkommersiell upphandling. 
  
 Utredningens förslag:  
 Att det införs en lag, lag om förkom- mersiell upphandling (LFU), som tillgodoser de krav som EU- rätten ställer på myndigheterna och den interna rättsordningen. 
 LOU, LUF och de bakomliggande direktiven bygger på fördragets regler och principer. Detta medför bl.a. att det föreligger en annonseringsskyldighet, med vissa explicit angivna undantag i lag. Vidare anges i 1 kap. 9 § LOU och 1 kap. 24 § LUF de grund- läggande principerna, dvs. att man ska behandla leverantörerna på ett likvärdigt och  
 icke-diskriminerande 
  sätt samt genomföra upphandlingarna på ett öppet sätt. Vid upphandlingarna ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. I kap. 16 LOU och LUF finns rättsmedel som säkerställer skyddet för den enskildes rättigheter. Vid tillämpning av förkommersiell upphandling utnyttjas undantaget i 1 kap. 6 § p. 6 LOU och 1 kap. 19 § p. 6 LUF. I paragraferna anges att LOU resp. LUF inte gäller för kontrakt som avser forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag för sådana vilkas resultat endast tillkommer en upphand- lande myndighet i den egna verksamheten och betalas av myndig- heten. Detta innebär att varken en leverantör eller upphandlande myndighet/enhet kan åberopa LOU:s resp. LUF:s regler vid för- kommersiell upphandling för att få sina rättigheter tillgodosedda. 
 Bidragsgivning av forsknings- och utvecklingsmedel, t.ex. de medel som Vinnova lämnar enligt förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation, sker 
  
 7  
  
 C-91/08, 
  Wall AG, p.  
 63–64 
  (se, för liknande resonemang,  
 C-432/05 
  Unibet, REG 2007, s.  
 I-2271,punkt 
  39). 
 200 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 med stöd av förordning utfärdad av regeringen. Enligt förord- ningen får myndighetens beslut inte överklagas (29 §). Förord- ningen är notifierad i enlighet med statsstödsreglerna artiklarna  
 107–108 
  FEUF (f.d.  
 87–88) 
  och godkänd av  
 EU-kommissionen. 
  
 8 
  
 Förkommersiell upphandling är ett sätt att dela ut forsknings- och utvecklingsstöd utan statsstödsreglernas begränsningar. 
 Av Högsta domstolens beslut (mål nr. Ö  
 1261-08 
  av den 22 oktober 2009) framgår att allmän domstol är behörig att pröva en tvist angående artikel 108.3 FEUF dvs. statsstödsreglerna, som gäller skadestånd eller tvist med syfte att förhindra ytterligare skada. Högsta domstolen skriver att i avsaknad av lag eller annan författning som utpekar annan myndighet än domstol eller särskild domstol som ensam behörig upp uppta en sådan tvist (10 kap. 17 § första stycket 1 rättegångsbalken) ankommer det på allmän domstol att pröva den förda talan. 
 Förvaltningslagen tillhandahåller rättsmedel i  
 22–24 
  §§ förvalt- ningslagen (1986:223). Enligt 22 § får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det går honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Reglerna syftar till att garantera rättssäker- heten inom förvaltningen och att underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Flera av reglerna tar i första hand sikte på handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda. Begreppet myndighetsutövning, i den mening som avses i förvaltningslagen, omfattar endast ärenden där saken avgörs ensi- digt genom beslut av myndigheten. Begreppet kan därmed inte omfatta ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal med en enskild. Ärenden som gäller offentlig upphandling omfattas således inte av de bestämmelser i förvaltningslagen som enbart gäller handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning. Förvaltningslagen gäller bl.a. förvaltningsmyndighetens handlägg- ning av ärenden. Utanför lagens tillämpningsområde faller däremot organ som inte utgör myndigheter, t.ex. bolag och andra organ som är organiserade i privaträttsliga former. 
  
 9 
  
 I april 2010 överlämnade Förvaltningslagsutredningen betänk- andet En ny förvaltningslag, SOU 2010:29. I förslaget till ny för- valtningslag har bestämmelserna om överklagande byggts ut och innefattar bl.a. regler om besluts överklagbarhet och mer fullständiga föreskrifter om klagorätt, t.ex. vad gäller myndighetens möjligheter 
  
 8  
 Bryssel den 01.VIII.2008 K(2008)4257 
 N 560/2007 – Sverige – Stödordning för forskning, utveckling och innovation (Vinnova).  
 9  
 Prop. 2006/07:128, s.  
 142–143. 
  
 201 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 i detta hänseende. Kriterierna för att ett beslut som ska kunna överklagas och för att någon ska ha klagorätt har också formulerats på ett nytt sätt, som innebär att den ofta förekommande och missvisande anknytningen till förekomsten av s.k. rättsliga verk- ningar elimineras. 
  
 10  
  
 Förslagen till ändringar i förvaltningslagens överklagandebestämmelser medför dock inte att ingående av avtal mellan en upphandlande myndighet eller enhet och en leverantör är ett beslut som är överklagbart enligt förvaltningslagen. Förslaget från förvaltningslagsutredningen innebär således ingen förändring i denna del i förhållande till nuvarande regler. 
 Av Högsta domstolens beslut framgår således att om inget annat forum är behörig att pröva talan är allmän domstol behörig. Detta medför att Sverige uppfyller  
 EU-rättens 
  grundläggande kra- vet på tillgång till domstol (access to court). Utredningens bedöm- ning är emellertid att det bör införas en lag om förkommersiell upphandling för att säkerställa att de grundläggande principerna efterlevs, framför allt artiklarna 18, 49 och 56 FEUF och för att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel. Eftersom även kommuner och landsting bör kunna tillämpa bestämmelserna om förkommer- siell upphandling krävs lagreglering. Bakgrunden till denna bedöm- ning är  
 EU-domstolens 
  tolkning av fördraget avseende upphand- lingar utanför direktiven. Nuvarande svenska lagregler ger inte en sökande möjlighet att föra talan i förvaltningsdomstol. Denna möjlighet finns endast för upphandlingar enligt LOU, LUF eller LOV.  
  
 11  
  
 Att föra talan i allmän domstol med yrkandet om att upphandlingen ska rättas eller göras om därför att t.ex. ett förfrågningsunderlag innehåller ett diskriminerande krav torde medföra vissa svårigheter. Innan en lagakraftvunnen dom föreligger är det sannolikt att den förkommersiella upphandlingen är så långt framskriden att det inte är möjligt att göra om upphandlingen eller rätta eventuella fel i förfrågningsunderlaget, därtill kan anskaff- ningsbehovet redan vara tillgodosett. För en sökande återstår därmed en skadeståndsprocess gentemot myndigheten. Eftersom en leverantör i en förkommersiell upphandling endast får delar eller hela kostnaden för forsknings- och utvecklingsarbetet ersatt torde en skadeståndsprocess som bygger på ersättning för det positiva kontraktsintresset, dvs. utebliven vinst, knappast vara framgångs- rikt. Det som återstår är den sökandens ersättning för kostnader för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, dvs. 
  
 10 
  
 SOU 2010:29. En ny förvaltningslag, sid. 30. 
  
 11 
  
 Det finns ännu ingen rättspraxis från  
  
 EU-domstolen 
  avsende förkommersiell upphandling. 
 202 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 ersättning med det negativa kontraktsintresset. 
  
 12  
  
 Att tillförsäkra sökanden en möjlighet få sin talan prövad inom rimlig tid och att samtidigt införa liknande regler som övriga upphandlingsformer, dvs. en möjlighet att föra talan i förvaltningsdomstol, anser utredningen vara väsentlig. 
  
 5.1.7 
  
 Lagens tillämpningsområde 
  
 Utredningens förslag:  
 Lagen om förkommersiell upphandling är tillämplig när en upphandlande myndighet eller enhet använder sig av undantagen i 1 kap. 6 § 6 p. LOU eller 1 kap. 19 § 6 p. LUF, och vill i konkurrens upphandla forsknings- och utvecklingstjänster. 
 I LOU och LUF finns, så som ovan berörts, möjlighet att ingå kontrakt om  
 FoU-tjänster 
  utan att tillämpa LOU resp. LUF. Om en upphandlande myndighet eller enhet vill upphandla en FoU- tjänst i konkurrens, utan att komma i konflikt med statsstöds- bestämmelserna 
  
 13  
  
 eller de grundläggande principerna i fördraget är lagen tillämplig, lagen är således frivillig för upphandlande myndig- heter eller enheten att tillämpa. Det kan finnas situationer då en upphandlande myndighet eller enhet ingår kontrakt om en FoU- tjänst, men där varken LOU, LUF eller lagen om förkommersiell upphandling blir aktuell. Det kan t.ex. röra sig om ett  
 FoU-stöd, 
  som är förenligt med statsstödsreglerna, eller någon annan form av avtal. Det är dock viktigt att understryka att en upphandlande myndighet eller enhet som vill anskaffa en  
 FoU-tjänst 
  måste följa de principer som gäller enligt  
 EU-rätten. 
  
 12 
  
 Ersättningen bör som regel utgå med ett med hänsyn till bl. a. överträdelsens karaktär, nedlagda kostnader och utsikter till vinst uppskattat skäligt belopp (jfr Hellner, Skadeståndsrätt, 5 uppl., s. 468). 
  
 13 
  
 Artiklarna  
  
 107–108 
  FEUF. 
 203 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 5.1.8 
  
 De grundläggande principerna 
  
 Utredningens förslag:  
 Att det i lagen anges att de grund- läggande gemenskapsrättsliga principerna ska respekteras. I lagförslaget beaktas principerna om  
 icke-diskriminering, 
  insyn och likabehandling bl.a. genom kravet att förkommersiell upphandling ska annonseras. Systemet är öppet och transparent genom att förfrågningsunderlag och övriga avtalsvillkor offentliggörs. Kraven på rättsmedel tillgodoses genom att leverantörerna ges möjlighet att klaga till förvaltningsdomstol på t.ex. bristande annonsering, diskriminerande avtalsvillkor eller godtycklighet i bedömningen av huruvida de krav som ställts är uppfyllda. 
 I förslaget till lag finns en grundläggande bestämmelse som anger att de principerna som råder i  
 EU-rätten, 
  bl.a. artiklarna 18, 49 och 56 FEUF och  
 EU-domstolens 
  rättspraxis. 
 Kravet på likabehandling och  
 icke-diskriminering 
  medför att alla ansökningar från leverantörer om att delta i en förkommersiell upphandling ska behandlas lika. Faktorer som nationalitet eller etableringsort ska inte spela någon roll. Detta betyder att även företag från andra länder ska ges samma möjlighet att verka. De krav som ställs i förfrågningsunderlaget får inte heller gynna någon som kommer från orten eller visst område. (Jmf  
 EU-domstolens 
  domar  
 C-31/87 
  Gebroeders Beentjes BV mot Nederländska staten och  
 C-243/89 
  Europeiska gemenskapernas kommission mot Danmark,  
 Storabält-domen). 
  
 Principen om öppenhet innebär en skyldighet att offentliggöra en annons med information om hur man lämnar ansökningar att delta. Alla som är intresserade ska ges möjlighet att lämna in en ansökan om att få delta. Vidare medför principen att de som ansökt om att få delta i förfarandet informeras om resultatet och att alla ansökningar som lämnas in i princip är offentliga. (Jmf  
 C-324/98 
  Teleaustria och  
 C-87/94 
  Europeiska gemenskapernas kommission mot Belgien, Wallonska bussarna). 
 Principerna om proportionalitet förutsätter att alla krav som ställs i förfrågningsunderslaget ska vara rimliga i förhållande till de mål som eftersträvas.  
 FoU-tjänstens 
  art och omfattning kan variera och därför bör även kraven som ställs variera. 
 204 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 Principen om ömsesidigt erkännande innebär att även andra medlemsstaters examina och meriter ska värderas på ett icke- diskriminerande sätt. 
 De grundläggande principerna ska iakttas i alla faser av den förkommersiella upphandlingen. Dock ska poängteras att informa- tion som kommer myndigheten tillhanda efter t.ex. förstudien eller prototypfasen kan vara föremål för sekretess. 
  
 5.1.9 
  
 En förkommersiell upphandling 
  
 Utredningens förslag:  
 Med förkommersiell upphandling avses ett förfarande för upphandling av forsknings- och utvecklings- tjänster. Förfarandet kan innehålla flera faser. Efter varje fas sker ett urval och beslut om vilka leverantörer som ska ges möjlighet att fortsätta. Efter sista fasen avslutas förfarandet och en eventuell kommersiell upphandling enligt LOU, LUF eller LOV äger rum. 
 205 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 En förkommersiell upphandling syftar till att få fram en vara eller tjänst som ännu inte finns på marknaden som tillgodoser myndighetens eller myndigheternas behov. En förkommeriell upphandling inleds med att den upphandlande myndigheten eller enheten definierar sitt behov, och upprättar ett förfrågnings- underlag som anger behovet och de krav som myndigheten ställer på sökanden samt andra villkor för utförandet av tjänsten. Den upphandlande myndigheten eller enheten annonserar därefter och intresserade leverantörer ges möjlighet att ansöka om att delta i den förkommersiell upphandlingen. Leverantörerna presenterar i ansökningarna sin produktidé som kan lösa myndighetens behov. De leverantörer som presenterar idéer som myndigheten anser kan motsvara behovet får teckna kontrakt med myndigheten. Myndigheten måste, om det finns fler än en sökande, teckna kontrakt med flera leverantörer. Syftet med detta är att upprätthålla en konkurrenssituation. Det är därtill svårt att i ett tidigt stadium avgöra vilka idéer som kommer att bli framgångsrika, har myndigheten flera alternativ är möjligheten till framgång större. 
 För att få fram en ny vara eller en ny tjänst på marknaden krävs, även för ett privat bolag, att utvecklingen sker i steg. En förkommersiell upphandling innehåller vanligtvis flera i, vad utredningen valt att kalla,  
 faser 
 . Den första fasen är vanligtvis en förstudie. En förstudie syftar till att utforska tänkbara lösningar. Efter att leverantörerna presenterat sina förstudier gör myndig- heten en bedömning av resultaten, gör ett urval, och beslutar vilka 
 206 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 leverantörer som ska få fortsätta till nästa fas – prototypfasen. En prototypfas syftar till att ta fram en prototyp av produkten eller tjänsten. Efter denna fas gör myndigheten åter igen en bedömning av resultaten, gör ett urval och beslutar vilka eller vilken leverantör som får gå vidare till den tredje och sista fasen – testserie. En testserie syftar till att prova om prototypen fungerar på avsett sätt och säkra kvaliteten. Efter att testserien är klar och presenterad för den upphandlande myndigheten eller enheten är den förkommer- siella upphandlingen avslutad. Om den upphandlande myndigheten eller enhet vill anskaffa varan eller tjänsten för att tillgodose myndighetens behov måste myndigheten göra en upphandling enligt LOU eller LUF. En förkommersiell upphandling måste inte innehålla de tre faserna som ovan angivits. Det kan finns skäl till att bara ha en eller två faser beroende på förutsättningarna och resultaten som framkommer under arbetes gång. Det kanske redan finns ett antal förstudier gjorda av en viss innovation men någon prototyp eller testserie har aldrig gjorts. Den kanske inte behövs en prototyp för att ta fram en testserie om det t.ex. rör sig om en tjänst, denna fas kan då hoppas över. (En testserie blir i detta fall fas två) Det finns med andra ord en stor frihet för den upp- handlande myndigheten eller enheten att utforma en förkommer- siell upphandling så att resultatet av  
 FoU-tjänsten 
  tillfredsställer myndighetens behov. Om den upphandlande myndigheten eller enheten väljer att fortsätta i en andra eller tredje fas görs ett urval och myndigheten beslutar om vilka eller vilken leverantör som ska erbjudas att fortsätta och vilka myndigheten/enheten vill avsluta samarbetet med. Enligt  
 EU-kommissionens 
  meddelande 
  
 14  
  
 framgår att det i alla faser ska finnas konkurrens, dvs. att det i ett sista skede ska finnas minst två leverantörer. Utredningen anser att detta naturligtvis är önskvärt, ju fler alternativa lösningar som tas fram ju större potential till bra lösningar finns. Dessutom medför detta att det i en senare kommersiell upphandling kan finnas konkurrens på marknaden. Detta är enligt utredningens mening en mycket viktig aspekt, eftersom konkurrens kan leda till bättre kvalitet och lägre priser. Till skillnad från  
 EU-kommissionen, 
  anser inte utredningen att det i senare faser av den förkommersiell upphandlingen ofrån- komligen måste finnas konkurrens. Enligt utredningens bedöm- ning är det inte rimligt att en upphandlande myndighet eller enhet ska tvingas att utge ersättning till ett projekt som inte är 
  
 14  
 KOM(2007)799. 
 207 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 framgångsrikt eller hållbart, bara för att en fiktiv konkurrens- situation ska upprätthållas i förfarandet. Det kan, efter t.ex. att förstudien är gjord, framkomma att det bara presenterats en rimlig lösning på problemet. Det kan även vara så att andra konkurre- rande leverantörerna kastar in handduken och väljer att avsluta samarbetet eftersom de inte lyckat få fram en vettig lösning. Det faktum att det bara finns en leverantör som lyckats i förstudien kan inte rimligtvis innebära att den upphandlande myndigheten eller enheten inte kan få fortsätta att finansiera resterande faser. Utredningens förslag är därför att myndigheten kan välja att fortsätta med endast en leverantör i resterande faser. Samtidigt vill utredningen understryka, om det är ekonomiskt och  
 FoU-mässigt 
  rimligt, att det är önskvärt att det finns konkurrens i alla faser. 
  
 5.1.10 
  
 Annonsering 
  
 Utredningens förslag:  
 Att det i lag om förkommersiell upp- handling införs regler om annonsering. Annonseringen ska ske i en nationell databas för förkommersiell upphandling. I denna databas ska de myndigheter som tillämpar lagen annonsera. Utredningen föreslår att regeringen ger Vinnova i uppdrag att ansvara för den nationella databasen. Till annonsen ska för- frågningsunderlaget bifogas. 
 Annonseringsplikten är, som tidigare angivits obligatorisk enligt  
 EU-rätten. 
  En upphandling enligt LOU eller LUF ska annonseras i TED (Tenders Electronic Daily) om det är fråga om en upp- handling av  
 A-tjänster 
  över tröskelvärdena. I Sverige annonseras ca. 3  
 000–3 
  500 upphandlingar per år i TED. Resterande upphand- lingar, dvs. upphandlingar under tröskelvärdena och  
 B-tjänster, 
  vilket utgör den överväldigande majoriteten, annonseras nationellt i diverse media och databaser som tillhandahålls av privata bolag. Det svenska förfarandet skiljer sig därmed från de flesta andra medlemsstater i EU, vilka i stället har nationella databaser för annonsering av alla upphandlingar. I t.ex. Storbritannien finns bestämmelser som anger att alla upphandlingar över 20 000 pund måste annonseras i en statlig nationell databas. 
 Utredningen berör i kapitel 3, i samband med åtgärder för mer innovationsvänliga upphandlingar, även frågan om annonsering. 
 208 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 Med anledning av de slutsatserna och utredningens förväntning om omfattningen av förkommersiell upphandling, bl.a. baserat på erfarenheterna från Nederländerna och Storbritannien föreslår därför utredningen att en separat nationell databas 
  
 15  
  
 för för- kommersiell upphandling införs. Utredningen anser att Vinnova är den myndighet som är bäst lämpad att ta om hand uppdraget, eftersom myndigheten ansvarar för forskning och utveckling. 
 Till annonsen ska förfrågningsunderlaget bifogas. Det bör ankomma på upphandlande myndigheter eller enheter att ta ställning till om det finns skäl att tillhandahålla förfrågnings- underlaget även på andra språk än svenska. Leverantörerna ska ha skälig tid att inkomma med ansökan. Det är viktigt att understryka att tidsfristen för inkommande med ansökan inte bör vara snävt tilltagen. Det ligger i sakens natur att det kan ta tid att komma fram med en produktidé som kan uppfylla myndighetens behov. 
  
 5.1.11 
  
 Annonsens och förfrågningsunderlagets innehåll 
  
 Utredningens förslag:  
 Av annonsen ska framgå den forsknings- och utvecklingstjänst som efterfrågas samt tidsfrister för inkommande av produktidé. I förfrågningsunderlaget ska fram- gå hur den upphandlande myndigheten eller enheten avser att förfara med de olika faserna, hur urvalet kommer att gå till, principerna för den ekonomiska ersättningen samt övriga villkor. 
 Det kan vara svårt att hitta en  
 CPV-kod 
  
 16 
  
 som anger i detalj vad myndigheten önskar upphandla vid förkommersiell upphandling. Den upphandlande myndigheten eller enheten måste därför försöka definiera och beskriva vilken  
 FoU-tjänst 
  de eftersöker. Detta görs i annonsen och även i förfrågningsunderlaget. Av förfrågningsunderlaget ska även framgå tidsfrister för inkommande av ansökan om att få delta samt hur ansökan ska skickas in. 
 I förfrågningsunderlaget ska vidare principerna för den ekonomiska ersättningen framgå. En ersättningsmodell är att utge 
  
 15 
  
 Det förfaller inte troligt att det vid ett givet tillfälle kommer att finnas mer än ett dussintal upphandlingar som är öppna för ansökan. Vinnova bör dock tillse att de privata bolag som tillhandahåller annonstjänster för offentlig upphandling ska kunna repliera dessa uppgifter. 
  
 16 
  
 Innovationsupphandling är ett förfarande som kräver hög kompetens från den upphandlande myndigheten eller enhetens sida. Förordning (213/2008/EC). NIC är ett organ inom NHS (National Health Service). 
  
 209 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 samma ersättning till samtliga leverantörer. En annan ersättnings- modell baseras på att ersättningen täcker hela  
 FoU-kostnaden 
  i de olika faserna eller en andelar av dessa kostnader. Vid beräkningen av kostnadsbaserade ersättningar är det lämpligt att den upphand- lande myndigheten eller enheten kräver en öppen redovisning av leverantören för de kostnader denne haft. Ersättning kan t.ex. utgå för X procent av leverantörens kostnad. Därtill bör det givetvis finnas ett maximibelopp. Detta ersättningssystem motiveras av att, inom samma förkommersiella upphandling, kan olika produktidéer vara olika dyra att ta fram. Det kan bero på att en idé är mer tekniskt komplicerad i utvecklingsfasen än ett annan idé. 
 Utredningens bedömning är att det inte är möjligt att i lag ange hur ersättningssystemen ska vara konstruerade, däremot måste den upphandlande myndigheten eller enheten i förfrågningsunderlaget ange de principer de kommer att tillämpa. Enligt principen om transparens och  
 icke-diskriminering 
  är det viktigt att samtliga leverantörer behandlas lika utifrån de olika förutsättningarna. 
 Eftersom det är fråga om köp av  
 FoU-tjänster 
  vet den upp- handlande myndigheten eller enheten inte i förväg om upphand- lingen kommer att lyckas, dvs. få en produkt eller tjänst som tillgodoser behoven. Majoriteten av leverantörerna kommer sanno- lika vara små eller medelstora företag. Ett litet bolag har sällan ekonomisk kapacitet att klara av allt för stora väntetider mellan utgiften och inkomsten Detta medför att det är lämpligt att den upphandlande myndigheten eller enheten utger ersättningen löpande allt eftersom kostnaderna uppstår och inte i en klump- summa. Vid en förkommersiell upphandling är det inte företagets ekonomiska kapacitet som står i centrum, utan deras kompetens och idéer. Detta är viktigt att ha i åtanke när förfrågningsunder- laget utformas. 
 Även andra villkor som den upphandlande myndigheten eller enheten ställer på leverantörerna ska anges i förfrågningsunder- laget, t.ex. villkor för hävande av avtal, immaterialrättsliga villkor, insyn, leveranstider etc. 
 210 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 5.1.12 
  
 Förhandling 
  
 Utredningens förslag:  
 Den upphandlande myndigheten eller enheten får förhandla med sökanden och leverantörer i alla faser av den förkommersiella upphandlingen. 
 För att en förkommersiell upphandling ska bli framgångsrik krävs att det sker en löpande dialog mellan den upphandlande myndig- heten eller enheten och leverantören. Förfarandet kan i vissa avseenden jämföras med konkurrenspräglad dialog, där förhandling tillåts. Även förkommersiell upphandling är ett komplicerad kontrakt som präglas av en osäkerhet av vad marknaden kan erbjuda och vilka tänkbara lösningar som finns. En dialog är viktig för båda parter under alla delar av processen. Förslaget till lag om förkommersiell upphandling innebär att parterna i princip får förhandla om allt, så länge de grundläggande principerna i fördraget efterlevs. 
  
 5.1.13 
  
 Ansökan 
  
 Utredarens förslag:  
 En leverantör har rätt att lämna in en ansökan om att få delta i en förkommersiell upphandling och får inte uteslutas endast på grund av krav på att leverantören ska vara en fysisk eller juridisk person. Även grupper av leverantörer har rätt att lämna en sådan ansökan. 
 Bestämmelserna i 10 § förvaltningslagen (1986:223) om inkommande handlingar ska tillämpas när en ansökan om deltagande i en förkommersiell upphandling inkommer. 
 I lagens mening finns inget alternativ till att vara fysisk eller juridisk person. Fysiska eller juridiska personer har rätt att var för sig eller tillsammans med andra lämna ansökan i en förkommersiell upphandling. En grupp av sökande som, då ansökan skickas in, inte har en bestämd juridisk form, får inte uteslutas av denna anledning. Om det krävs för att kontraktet ska kunna fullgöras på ett godtag- bart sätt får dock den upphandlande myndigheten eller enheten kräva att gruppen ska ha en viss juridisk form när den tilldelar kontraktet. 
 Om den upphandlade myndigheten eller enheten ställer upp ett villkor om att leverantören ska ha en viss juridisk form, när de 
 211 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 blivit tilldelade kontraktet, ska detta framgå av förfrågningsunder- laget. 
 En ansökan ska anses inkommen till myndigheten den dag då handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa, enligt 10 § förvaltningslagen. 
  
 5.1.14 
  
 Uteslutning av leverantörer 
  
 Utredningens förslag:  
 I den föreslagna lagen införs bestäm- melser som reglerar under vilka omständigheter den upp- handlande myndigheten eller enheten får utesluta leverantörer från deltagande i en förkommersiell upphandling. 
 I den föreslagna lagen finns regler för uteslutning av leverantörer. Dessa är identiska med de som finns i 10 kap. 2 § LOU. Utred- ningen anser att det är relevant att dessa regler även tillämpas vid en förkommersiell upphandling, eftersom det är viktigt för trovärdig- heten att myndigheten/enheten tecknar kontrakt med leverantörer som uppfyller rimliga samhälleliga krav. 
 Myndigheten får ange att en leverantör ska uteslutas om denne: 
  
 är i konkurs eller likvidation, 
  
 är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångs- förvaltning, ackord eller annat liknande förfarande, 
  
 är dömd för brott avseende yrkesutövningen, 
  
 har gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen och myndigheten kan visa detta, 
  
 inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkrings- avgifter, eller skatt i det egna landet, eller 
  
 i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga upplysningar som begärts med stöd av bestämmelserna i den föreslagna lagen. 
  
 212 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 5.1.15 
  
 Underrättelse 
  
 Utredningens förslag:  
 Den upphandlande myndigheten eller enheten ska snarast möjligt skriftligen underrätta sökanden om de beslut som fattats om att tilldela kontrakt och skälen för beslutet. En sådan underrättelse ska även lämnas om myndig- heten beslutar att avbryta den förkommersiella upphandlingen. 
 Det är naturligtvis viktigt att underrätta de sökanden om vilka leverantörer som den myndigheten eller enheten avser att teckna kontrakt med. Skälen för besluten ska anges. De leverantörer som inte får teckna kontrakt med myndigheten/enheten behöver få kännedom om varför deras ansökan inte valts ut, dels för att förstå grunden för myndighetens/enhetens urval, dels för att kunna tillvarata sina grundläggande rättigheter, bl.a. rätten att begära överprövning. 
  
 5.1.16 
  
 Tilldelning av kontrakt och hävande av avtal 
  
 Utredningens förslag:  
 En upphandlande myndighet eller enhet ska teckna kontrakt med de leverantörer som lämnat ansök- ningar som på det mest trovärdiga sättet kunnat ge vid handen att de har förutsättningar att genomföra uppdraget. Minst två leverantörer ska antas. Avtalet innebär oftast i praktiken att leverantören i en första fas ska göra en förstudie. Den upp- handlande myndigheten eller enheten kan efter avslutat första fas erbjuda de leverantörer som lämnat de mest ändamålsenliga lösningarna att övergå i en andra fas, prototypfas. En upphand- lande myndighet eller enhet kan efter avslutad andra fas erbjuda de leverantörer som lämnat de mest ändamålsenliga lösningar att övergå i en tredje fas, ursprunglig utveckling av en begränsad första serie produkter eller tjänster i form av testserie. 
 Om myndigheten efter ett urval efter fas ett eller två beslutat att upphöra med arbete beträffande en viss produktidé ska myndigheten avbryta samarbetet med leverantören. 
 De leverantörer som lämnat in de ansökningar som på det mest trovärdiga sättet kunnat ge vid handen att de kan genomföra den forsknings- och utvecklingstjänst som beskrivits i annonsen och 
 213 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 förfrågningsunderlaget får teckna kontrakt med myndigheten. Kontraktet är ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor. Till skillnad från LOU och LUF är det inte det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet eller anbudet med lägsta pris som får teckna kontrakt. I stället är det de anbud som innehåller de mest trovärdiga lösningarna. Den förkommersiella upphandlingen handlar om att upphandla forsknings- och utvecklingstjänsten, inte en färdig produkt. 
 Så som behandlats ovan är inte antalet faser i lag bestämt utan kan variera till antalet samt i vilken ordning de kommer. 
 Efter att ett urval gjorts beslutar myndigheten vilka eller vilken leverantör som får fortsätta till nästa fas. Detta beslut är inte överklagbart och ska inte heller betraktas som ett nytt avtal. Det kontrakt som den upphandlande myndigheten eller enheten teck- nat med en leverantör löper till dess att myndigheter bestämmer sig för att bryta eller avsluta samarbetet eller till dess att den förkommersiella utvecklingsarbetet avslutats. Avbrytande kan ske efter varje urvalsprocess. Detta hindrar dock inte parterna från att, på civilrättslig grund, häva avtalet. Både leverantör och myndighet kan ha anledning att häva avtalet bl.a. på grund av bristande prestation. 
 Frågan om vad som händer om en leverantör går i konkurs eller väljer att sälja verksamheten vidare vid en förkommersiell upp- handling är relevant. Ett leverantör som fått en kontrakt på grund av sin produktidé, kanske inte klarar av att utveckla idén utan vill sälja den vidare. I  
 EU-domstolens 
  dom  
 C-454/06 
  Pressetext (19 juni 2008) behandlas frågan om partsbyte. I domen anges att huvudsyftet med bestämmelserna om offentlig upphandling är att säkerställa fri rörlighet för tjänster och att öppna för icke snedvriden konkurrens. För att uppnå detta dubbla syfte medför unionsrätten särskilt tillämpning av  
 icke-diskrimineringsprincipen 
  och likabehandlingsprincipen och den därav följande skyldigheten att lämna insyn.  
 EU-domstolen 
  anför att i syfte att säkerställa insyn i förfarandena och likabehandling av anbudsgivarna ska ändringar som görs i ett kontrakt under dess löptid anses utgöra ett nytt kontrakt respektive en ny upphandling om de ändrade bestäm- melserna uppvisar betydande skillnader i förhållande till bestäm- melserna i det ursprungliga kontraktet och följaktligen visar på en avsikt från parternas sida att omförhandla de väsentliga villkoren. Vidare anges att ett byte av medkontrahent i regel ska anses utgöra en sådan ändring av ett av de väsentliga villkoren i kontraktet. 
 214 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 Detta är således huvudregeln och avsteg härifrån utgör undantag som enligt praxis ska tillämpas restriktivt. 
  
 5.1.17 
  
 Överprövning 
  
 Utredningen förslag:  
 En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada får ansöka hos allmän förvalt- ningsdomstol om att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller att rättelse ska vidtas. En ansökan ska inges skriftligen. En ansökan får inte prövas efter att tio dagar gått från det att den upphandlande myndigheten eller enheten lämnat underrättelse till sökande. 
 Beslut om att avbryta samarbetet efter ett urvalförfarande kan inte överklagas enligt lag om förkommersiell upphandling. 
 Om den upphandlande myndigheten eller enheten har brutit mot de grundläggande principerna eller någon annan bestäm- melse i lagen och detta medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts. 
 Om den totala kontraktsbeloppet per leverantör understiger fyra prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring kan en förkommersiell upphandling inte överklagas. 
 Så som tidigare angivits är det en  
 EU-rättslig 
  skyldighet för medlemsstaterna att tillse att det finns ett rättsmedel för den eller de leverantörer som anser sig lidit skada eller kan komma att lida skada. 
 En skriftlig ansökan om överprövning ska inges till allmän förvaltningsdomstol. En sökanden har tio dagar på sig, efter att denne mottagit myndighetens beslut, att överklaga. Det finns med andra ord en tiodagars preskriptionsfrist. Efter denna tidpunkt kan den upphandlande myndigheten eller enheten teckna kontrakt med de leverantörer som man anser vara bäst lämpade. 
 Beslutet att avbryta samarbetet inför påbörjande av ny fas kan inte överklagas. Skälen till detta förslag är dels att  
 EU-rätten, 
  enligt utredningens bedömning inte kräver det och dels att det skulle belasta förfarandet på ett oproportionerligt sätt genom att den myndigheten riskerar stora fördröjningar under pågående FoU- 
 215 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 arbete 
  
 17 
  
 . Man får därtill utgå från att myndigheten är den som är bäst lämpad att bedöma  
 FoU-resultatet 
  efter avslutat fas. Även om det finns en bestämmelse som anger att beslutet att inte tillåta en leverantör att gå vidare till nästa fas genom att avbryta samarbetet, inte får överklagas, finnas det naturligtvis möjligheter att på civilrättslig grund få avtalet prövat. 
 Rätten till överprövning innebär att domstolen kan besluta om att den förkommersiella upphandlingen ska göras om eller får avslutas först sedan rättelse gjorts, om sökanden lidit skada eller kan komma att lida skada. 
 I LOU 15 kap. 3 § finns gränser för direktupphandling, dvs. när kontraktets värde uppgår till högst 15 procent av det tröskelvärde som avses i 3 kap. 1 § 1 st. eller om det finns synnerliga skäl. 
  
 18  
  
 Någon motsvarande bestämmelse finns inte i denna lag. Orsaken till detta är att kontraktens storlek sannolikt inte kommer att vara försumbara eller låga. Utredningens förslag är att det, i stället för att en direktupphandlingsgräns, införs en gräns för när överprövning kan ske. Under denna gräns ska domstolen avvisa målet. Om den totala ersättningen till en leverantör under alla faser inte beräknas överstiga fyra prisbasbelopp 
  
 19  
  
 kan en sökande inte begära överprövning av myndighetens beslut om kontrakts- tilldelning. Fyra prisbasbelopp motsvarar, lågt räknat, gränsen för direktupphandling för statliga myndigheter. 
 Någon skadeståndsregel, motsvarande 16 kap. 20 § LOU och 16 kap.  
 6–8 
  §§ LUF, finns inte i lagen. En leverantör som tilldelas ett förkommersiell kontrakt får delar eller hela forsknings- och utvecklingskostnad ersatt, däremot medför ersättningen ingen vinst för leverantören dvs. inget positivt kontraktsintresse. I LOU har nyligen införts en regel som tydliggör rättspraxis om ersättning för det negativa kontraktsintresset 16 kap. 20 § 2 st. LOU, en tydlig bestämmelse har sedan tidigare funnits i LUF 16 kap. 7 §. Detta innebär att en anbudsgivare eller anbudssökande som deltagit i en upphandling är berättigad till ersättning för kostnaden för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsido- 
  
 17 
  
 Man måste beakta att flera leverantörer parallellt kan arbeta med samma utvecklings- uppdrag. 
  
 18 
  
 Direktiv (2009/81/EG), för 2010: Statliga myndigheter 1 243 375 kr. 
  
 Övriga upphandlande myndigheter (t ex kommuner, landsting, allmännyttiga bolag, föreningar, stiftelser) 1 919 771 kr. 
  
 19 
  
 Prisbasbeloppet är 2010 42 400 kr. 
  
 216 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 sättandet av bestämmelserna i lagen menligt har påverkat hans eller hennes möjligheter att tilldelas kontrakt. 
 Enligt utredningens bedömning är det inte nödvändigt att införa en särskild skadeståndsbestämmelse i lagen om förkommersiell upphandling. De allmänna skadeståndsrättsliga reglerna i skade- ståndslagen (1972:207) är tillfylles för att tillförsäkra en sökande att fel som myndigheten begår kan medföra skadeståndsansvar. 
  
 5.1.18 
  
 Lag om allmänna förvaltningsdomstolar 
  
 Utredarens förslag:  
 I lag (1971:298) om allmänna förvaltnings- domstolar införs en bestämmelse som anger att vid över- prövning enligt lagen om förkommersiell upphandling är förvaltningsrätten domför med en domare ensam. 
 I lag om förkommersiell upphandling är det lämpligt att förvalt- ningsrätt är domför med en lagfaren domare ensam. Bestämmelsen överensstämmer därmed med hanteringen av mål enligt LOU, LUF och LOV. 
  
 5.1.19 
  
 Sekretesslagen 
  
 Utredningens förslag:  
 Det införs en bestämmelse i sekretess- lagen som anger att sekretess även gäller vid förkommersiell upphandling. 
  
 Utredningens bedömning:  
 Sekretesslagens övriga bestämmel- ser uppfyller de behov av sekretess som föreligger i en för- kommersiell upphandling. 
 Utredningen föreslår att även lagen om förkommersiell upp- handling omfattas av bestämmelserna i 19 kap. 3 § sekretesslagen. Enligt sekretesslagen gäller sekretess för ärende som rör upp- handling, uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter får inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts. Denna 
 217 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 SOU 2010:56 
  
 bestämmelse föreslås bli tillämplig även på förkommersiell upp- handling. Utredningens bedömning är ett denna bestämmelse fyller de behov av sekretess som föreligger, produktidéer kan behöva skyddas under pågående ansökningstid. 
 Enligt 31 kap. 3 § sekretesslagen gäller sekretess i affärs- verksamhet hos en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värde- pappersbolag som samverkande kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över för uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider skada eller men. I ett ärende enligt lagen (2007:1091) om offentlig upp- handling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster gäller dock sekretess för sådana uppgifter endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Utredningen föreslår att denna bestämmelse även ska gälla lag om förkommersiell upphandling. 
 I och med att dessa bestämmelser föreslås införas i sekretess- lagen är det utredningens mening att tillräcklig för att skydd för leverantörernas forsknings- och utvecklingsarbete föreligger under den förkommersiella upphandlingen. 
  
 5.2 
  
 Innovationskrav i LOU, LUF och LOV 
  
 Utredningens förslag:  
 Bestämmelser införs i LOU och LUF som anger att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta innovationshänsyn i sina upphandlingar om upp- handlingens art motiverar detta. En motsvarande bestämmelse inför även i LOV. 
 I proposition 2009/10:180 har införts bestämmelser i LOU och LUF om att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar om upp- handlingens art motiverar detta i 1 kap. 9 a § LOU samt 1 kap. 24 a § LUF. 
  
 EU-kommissionen 
  har i en rad meddelanden lyft fram möjlig- heten att upphandla innovationer, i bl.a.  
 EU-kommissionens 
  innovationsstrategi Kunskap i praktiken: en brett upplagd innova- tionsstrategi för EU 
  
 20 
  
 , pionjärmarknadsinitiativet för Europa 
  
 21 
  
 , 
  
 20  
 KOM (2006) 502. 
 218 
  
 SOU 2010:56 
  
 Lag om förkommersiell upphandling m.m. 
  
 EU-kommissionens 
  meddelande om förkommersiell upphandling, Att driva innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa 
  
 22 
  
 ,  
 EU-kommissionens 
  Communication staff working document  
 pre-commercial 
  procurement: Driving innovation to ensure sustainable Barton services in Europe, exemple of possible approach for procuring R& förstu- die, konstruktion/prototyp respektive provserie/provverksamhet. Principen är här att den upphandlande myndigheten eller enheten och de innovativa företagen förhandlar fram principer för ersätt- ningarnas storlek. Det finns ju oftast ett ekonomiskt intresse hos de innovativa företagen att utveckla innovationen, eftersom företa- get därigenom utvecklar en kommersialiserbar vara eller tjänst som i framtiden kan säljas till andra kunder. Detta bör bidra till att hålla nere kostnaderna för den upphandlande myndigheten eller enheten. 
 I en del fall kan dock kostnaderna för innovationsarbetet vara betydande. Då kan den bärande tanken bakom förkommersiell upphandling, nämligen konkurrens mellan innovativa företag upp- fattas som en kostnadshöjande faktor för den upphandlande myn- digheten eller enheten. Om det handlar om en innovation som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiskt värde bör det vara möjligt för Vinnova att även delfinansiera den upphandlande myn- dighetens eller enhetens kostnaderna. I första hand bör det gälla konstruktions/prototypfasen då denna fas kan vara omfattande och kostsam samtidigt som det inte alltid finns möjligheter att göra en bedömning om innovationsarbetet har goda förutsättningar att vara framgångsrikt eller ej. 
 Det bör framhållas att några upphandlande myndigheter på den statliga sidan redan i dagsläget arbetar med omfattande  
 FoU-sats- 
  ningar inom ramen för sina anslag. Sådana myndigheter torde normalt inte ha behov av särskild finansiering för förkommersiell upphandling från Vinnova. 
 234 
  
 SOU 2010:56 
  
 Stöd och hjälp till upphandlande myndigheter och innovativa företag 
  
 6.4 
  
 Vinnovas kostnader 
  
 Utredningens bedömningar:  
 Att arbeta med innovationsupp- handling är en naturlig utveckling av Vinnovas allmänna arbete med innovationsfrämjande. Verksamheten är således nära för- knippad med den hittillsvarande verksamheten. 
  
 2  
  
 Likväl är dock uppbyggnaden av kompetens för innovationsupphandling, lik- som ekonomiska bidrag till upphandlande myndigheters och enheters merkostnader för innovationsupphandlingsprocesser, samt i vissa fall ekonomiska bidrag till kostnaderna för förkommersiell upphandling, en ambitionshöjning hos Vinnova. Utredningen har erfarit att det finns ett starkt intresse för en sådan ambitionshöjning hos Vinnovas ledning. 
  
 Utredningens förslag:  
 Vinnova bör redan under kommande budgetår kunna påbörja arbetet med att bygga upp kompetens kring innovationsupphandling. Vinnovas regelverk bör anpassas för att tydliggöra möjligheterna till ekonomiskt stöd till upp- handlande myndigheter och enheter. Omfattningen av verk- samhet måste fastställas dels utifrån intresset hos olika upp- handlande myndigheter och enheter, dels utifrån Vinnovas anslagsmässiga situation. Medelsberäkning och medelsallokering måste göras successivt och bör ske inom ramen för Vinnovas arbete samt vara föremål för dialog med Regeringskansliet. 
 Vinnova är statens primära organ för att understödja innovationer. Detta sker till stor del genom att Vinnova lämnar bidrag till forsk- nings- och utvecklingsinsatser, dels inom ramen för högskolor och forskningsinstitutioner, dels inom näringslivet. Totalt finansierade Vinnova forskning och utveckling för 2 070 miljoner kronor år 2009. 
 Vinnovas bidrag till företag styrs av förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation. 
 Vissa av Vinnovas program innebär att verket lämnar stöd till kommuner och landsting. I dagsläget ligger dessa nästan helt inom 
  
 2  
 Vinnova bidrar redan i dag med innovationskompetens i projekt som syftar till att utvecklas till innovationsupphandling, t.ex. ett projekt som Naturvårdsverket finansierar beträffande beväxtningsfria båtbottnar. Likasi finansierar Vinnova det tidigare omfattade projektet med blodpåsar som syftar till en slags innovationsupphandling eller en avsiktsförklaring avseende kommande upphandling. 
 235 
  
 Stöd och hjälp till upphandlande myndigheter och innovativa företag 
  
 SOU 2010:56 
  
 området Hälsa 
  
 3 
  
 . Syftet är att kommuner och landsting ska genom- föra insatser som främjar tillkomsten av innovationer. 
 Utredningen bedömer att de av utredningen föreslagna bidragen har ett likartat syfte. Likväl kan det vara motiverat att det görs en genomgång av gällande regelverk för att säkerställa Vinnovas möjlig- heter att utge den form av bidrag till upphandlande myndigheter eller enheter, både statliga och kommunala, som utredningen föreslår. 
 Utredningen har noterat ett stort intresse för innovationsupp- handling och för förkommersiell upphandling. Det handlar dock om attitydförändringar hos upphandlande myndigheter och enheter liksom om kompetensuppbyggnad vilket kommer att ta viss tid. Hur många förkommersiella upphandlingar som kommer att genom- föras de närmaste åren, går inte att förutse. Utredningen har därför avstått från att försöka uppskatta kostnaderna för Vinnova som ett resultat av ovan föreslagna insatser inom innovationsupphandlings- området. 
  
 4 
  
 Vinnovas kostnader kommer att vara 
  
 1. 
  
 Uppbyggnaden av kompetenskraftsamling kring innovations- upphandling, främst kostnader för att allokera personal till verk- samheten. 
  
 2. 
  
 Bidrag till upphandlande myndigheter och enheter för del av mer- kostnader för upphandlingsprocessen i samband med innovations- upphandling. 
  
 3. 
  
 Bidrag till upphandlande myndigheter och enheter för del av kontraktskostnader vid förkommersiell upphandling. 
  
 Det är viktigt att verksamheten snabbt kommer igång och Vinnova finner bra former för att samarbeta med intresserade upphandlande myndigheter och enheter. 
  
 3 
  
 Vinnova delfinansierar t.ex. programmet  
  
 E-hälsa 
  som fokuserar på att skapa tjänster och  
 IT-baserade 
  lösningar som utgår från patienters, anhörigas och den närmaste vård och om- sorgspersonalens behov. Ett annat program är innovationsslussar inom hälso- och sjuk- vården som ska stödja utvecklingen av idéer till behovsdrivna innovationer från hälso- och sjukvård inom landsting och kommuner. Vinnova satsar 40 miljoner kr på att finansiera upp till hälften av fem innovationslussar. Se vidare avsnitt 9.1.1. 
  
 4 
  
 Finska innovationsmyndigheten Joseph har sedan ca 1½ år ett system där Joseph lämnar bidrag till kommuner som genomför innovationsfrämjande upphandlingar. Syftet med bidraget är att täcka en del av kommunernas kostnaderna för fördyrade förberedelser inför upphandlingar. Hittills har projekten huvudsakligen handlat om funktionsupphandlingar av byggnader. Joseph uppger att de inte har budgeterat ett specifikt belopp för dessa insatser, utan att insatserna har hög prioritet men är av så begränsad omfattning att Joseph interna medelsallokering säkerställer att det kommer att finnas medel tillgängliga för lämpade projekt. 
  
 236 
  
 SOU 2010:56 
  
 Stöd och hjälp till upphandlande myndigheter och innovativa företag 
  
 Normalt bör Vinnovas kompetenskraftsamling kring innovations- upphandling inte arbeta på uppdragsbasis 
  
 5 
  
 . Utredningen bedömer att i nuvarande läge skulle det försämra förutsättningarna att introdu- cera innovationsupphandling. 
 Utredningen drar slutsatsen att medelsberäkning och medels- allokering för Vinnovas arbete med innovationsupphandling måste göras successivt och bör ske inom ramen för Vinnovas budget- arbete samt vara föremål för dialog med Regeringskansliet. 
  
 6.5 
  
 Särskilda insatser av vissa statliga myndigheter för innovationsupphandlingar 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det finns en del myndigheter som formellt eller informellt har ett sektorsansvar och som därför kan förväntas ha särskilda skäl att bidra till att innovationer ut- vecklas inom dessa sektorer. Utredningen anser att Trafikverket bör arbeta med innovationsupphandling. Beträffande andra myn- digheter med sektorsansvar bör Regeringskansliet inom ramen för den sedvanliga myndighetsdialogen beakta respektive myndig- hets möjligheter och förutsättningar att ta ett särskilt ansvar för innovationsupphandling inom respektive myndighets ansvars- område. 
 Utredningen har ovan behandlat Vinnovas speciella roll för att främja innovationer. Det finns en del myndigheter som formellt eller informellt har ett sektorsansvar och som därför kan förväntas ha särskilda skäl att bidra till att innovationer utvecklas inom dessa sektorer. I kapitel 10 behandlas särskilt förutsättningarna för innovationsupphandling inom Trafikverkets ansvarsområden. Vid sidan av Trafikverket finns även andra myndigheter med formellt eller informellt sektorsansvar. Dessa bör kunna ta en egen roll för att främja innovationsupphandling inom sina respektive ansvars- områden. Det gäller såväl upphandling av nya lösningar för eget behov, som ofta innebär att även andra aktörer inom sektorn får tillgång till denna nya lösning, och ren katalytisk upphandling i de 
  
 5  
 Vinnova har i enlighet med §5 i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem rätt utföra uppdrag åt andra. Myndigheten ska då ta ut ersättning enligt avgiftsförordningen (1992:191) som dock stadgar att verksamheten, t.ex. rådgivning skall vara av tillfällig natur eller av mindre omfattning. 
 237 
  
 Stöd och hjälp till upphandlande myndigheter och innovativa företag 
  
 SOU 2010:56 
  
 fall när myndigheten bedömer att det finns ett starkt samhälls- ekonomiskt intresse att en ny lösning introduceras på marknaden. 
 Utredningen har inte haft tid att ha djuplodande kontakter med alla potentiella myndigheter och avstår därför från att lägga förslag om vilka myndigheter, förutom Trafikverket som bör ha särskilt ansvar för att arbeta med innovationsupphandling. Inom ramen för den sedvanliga myndighetsdialogen bör Regeringskansliet beakta respektive myndighets möjligheter och förutsättningar att ta ett särskilt ansvar för innovationsupphandling inom respektive myn- dighets ansvarsområde. 
 238 
 7 Immaterialrätt och standarder 
  
 7.1 
  
 Immaterialrätt 
  
 Immaterialrätt är en sammanfattande benämning för det rätts- område som genom lag och prejudikat reglerar rätten till skydd för olika former av intellektuellt arbete. De flesta rättssystem erkänner skydd för till exempel patent, varumärken, mönster, upphovsrätten till litterära och konstnärliga verk, heraldiska vapen och namn. Upphovsmannen till ett bestämt verk av immateriell art ges i allmänhet under en bestämd tid skydd för kopiering eller annan avbildning. Immaterialrätten omfattar således ett rättsligt skydd för litteratur, konst, vetenskap, teknik, industriell formgivning, design, varumärken etc. Rättsskyddet är reglerat i ett antal lagar främst lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL), patentlagen (1967:837) (PL), mönsterskyddslagen (1970:485) (ML), varumärkeslagen (1960:644) (VML) firmalagen (1974:156) (FL) och Växtförädlarrättslagen (1997:306). 
  
 7.1.1 
  
 Upphovsrätt 
  
 Upphovsrätt bygger på idén att den person som har skapat ett verk av en viss verkshöjd också ska ha ensamrätt att bestämma hur detta verk får användas. Upphovsmannens rättigheter skyddas genom bestämmelser om straff för den som utan upphovsmannens med- givande nyttjar verket. Lagstiftning eller praxis innehåller bestäm- melser om skadestånd till upphovsmannen och förbud för annan att utnyttja verket. 
 Ensamrätten innebär att upphovsmannen äger en ekonomisk rätt och en ideell rätt. Den ekonomiska rätten innebär rätt att trycka eller framföra verket för allmänheten och att uppbära den ekonomiska ersättning som rätten genererar. Den ideella rätten innebär att den som skapat ett verk har rätt att bli omnämnd som 
 239 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 upphovsman och ett skydd att inte verket används på ett sätt som kränker upphovsmannens goda namn. 
 För att ett alster ska anses vara ett verk måste det ha uppnått verkshöjd. Det innebär att verket ska visa upp originalitet eller individuell särprägel som ett resultat av upphovsmannens pers- onliga skapande. Det är med andra ord upphovsmannens säregna sätt att uttrycka något som skyddas, inte de idéer eller fakta som verket kan innehålla. Upphovsmannens ensamrätt är försedd med flera undantag, t.ex. rätt för andra att citera delar av ett verk. 
  
 7.1.2 
  
 Patent 
  
 Patent är en tidsbegränsad och lagbunden rätt att inneha ensam- rätten till att dra kommersiell nytta av en viss uppfinning. Patent är även ett strängt formbundet system. Patent avsedda att skydda uppfinningar 
  
 1  
  
 som innebär en tidigare okänd lösning av ett tekniskt problem, eller lösning på ett tekniskt problem, medan patentinstru- mentet i vissa andra länder, främst USA genom rättspraxis utvecklats till att skydd även annat än tekniska uppfinningar, till exempel affärsmetoder. För att patent ska beviljas krävs att upp- finningen är ny, har uppfinningshöjd och att den är industriellt tillämpbar. Att en uppfinning har uppfinningshöjd innebär att den skiljer sig väsentligt från tidigare känd teknik. 
  
 2 
  
 När patent beviljas offentliggörs detaljerat hur uppfinningen fungerar. Patentets ensamrätt på viss tid är en belöning som upp- finnaren får i utbyte mot att uppfinningen offentliggörs. I stället för att söka patentskydd, kan en uppfinnare även välja att hålla sin uppfinning hemlig, varvid den i någon mån skyddas av lagen (1990:409) om skydd för företagshemlighet och mot industrispio- nage. Något s.k. världspatent finns inte. Uppfinnaren har att söka patent inom varje jurisdiktion, där han eller hon önskar skydd. Numera har man dock möjlighet att centralt söka patent s.k. Europapatentet som omfattar 37 länder. Man är dock fortfarande tvungen att betala för patenträttigheten i varje land där man vill ha skyddet. Patent kan sökas på olika sätt, hos PRV 
  
 3  
  
 på nationellt sätt, 
  
 1 
  
 Patentlagstiftningen. 
  
 2 
  
 I patentlagstiftningen talas om uppfinning, vilket inte är liktydigt med det innovations- begrepp som utredningen använder, utan snarast en invention. Se vidare avsnitt 1.7 om terminologi. 
  
 3 
  
 PRV – Patent- och registreringsverket. 
  
 240 
 SOU 2010:56 Immaterialrätt och standarder 
 en internationell patentansökan enligt  
 PCT 
  
 4 
  
 -systemet 
  eller en europeisk patentansökan via EPO. 
  
 5 
  
 Patenten i sig är en handels- och bytesvara. Det är inte ovanligt att ett företag utvecklar och patenterar fler uppfinningar än det använder i sina produkter. Överskottet kan licensieras ut till andra tillverkare eller användas som hinder för konkurrenter. När två företag äger patent som förhindrar varandra att utveckla sina produkter, kan de enas om korsvis licensiera patenten, med eller utan ekonomisk ersättning. Om flera företag ingår en sådan uppgörelse, talar man om en patentpool. Patentpooler som omfat- tar de dominerande tillverkarna på ett område är en sorts karteller, som försvårar för nya företag att etablera sig. När standarder etableras är det inte ovanligt att de bygger på patent. De patent- ägande företagen brukar i dessa fall tvingas att licensiera dessa patent på lika villkor till alla tillverkare som vill följa standarden. Internetstandarder som fastslås av IETF 
  
 6  
  
 tillåts däremot inte bygga på patenterad teknik. 
 Det är inte heller ovanligt att patent ägs av flera gemensamt. Samägande kan uppstå genom samarbete när uppfinningen görs eller genom att avtal har ingåtts i efterhand. Om uppfinnare från flera företag eller institutioner samverkar i ett forskningsprojekt kan parterna gemensamt komma att äga patentet eller uppfin- ningen. I dessa fall är det dock vanligt man avtalar om att en av samarbetsparterna äger patentet och de andra har en licens till uppfinningen. En viktig fråga att reglera i avtalet mellan parterna är om en part har rätt att använda uppfinningen utan att inhämta de andra parternas tillstånd. 
 En uppfinning skiljer sig från fysisk egendom genom att den kan utnyttjas av flera samtidigt utan att användarna fysiskt inkräk- tar på varandra. Parterna kan i dessa fall avtala om att den ekono- miska fördelen som uppfinningen ger delas mellan ägarna utifrån andelar i patentet, den som utnyttjar patentet får betala en skälig licensavgift till de andra. 
 Det är många gånger både tidskrävande och kostsamt att uppnå patentskydd, en patentansökan tar i Sverige ca. tre år. Det är därför viktigt att noga överväga om det kommer att vara lönsamt att ansöka om patent, dvs. om den ekonomiska vinningen av patentet överväger kostnaderna. Om man inte är säker på att patentet kom- 
  
 4 
  
 PCT – Samarbetskonventionen (Patent Cooperation Treaty, 1970). 
  
 5 
  
 EPO – Europeiska Patentverket (European Patent Office). 
  
 6 
  
 IETF – Internet Engineering Task Force. 
  
 241 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 mer att löna sig kan s.k. patentprofylax övervägas. Patentprofy- laxen innebär att uppfinningen offentliggörs på ett sådant sätt att nyheten blir förstörd. Därigenom tillförsäkrar man sig att ingen annan kan söka patent för uppfinningen. Offentliggörandet sker enligt 2 § 2 st. PL genom att uppfinningen blivit allmänt känd genom skrift, föredrag, utnyttjande etc. Genom patentprofylax hindrar man all patentering, även den egna. Alla kan därefter ut- nyttja uppfinningen fritt. 
 Ett alternativ till patent är att försöka hålla uppfinning hemlig. Hemligheten kan komma att skyddas av lagstiftningen genom lag (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL). En företags- hemlighet kan patenteras senare, under förutsättning att den inte har offentliggjorts. På detta sätt kan en uppfinning skyddas längre tid än vad patenträtten anger. Vissa produkter lämpar sig bättre som företagshemligheter än andra, därför att de helt enkelt är lättare att hemlighålla. 
 Så kallat  
 know-how 
  kan ha skydd enligt FHL, om informatio- nen hålls hemlig och utnyttjandet riskerar att skada näringsidkaren i konkurrenshänseende. Enligt Högsta domstolens dom NJA 1998 s. 633 kan  
 know-how 
  överlåtas. Högsta domstolen 
  
 7  
  
 har även slagit fast att en anställds kopiering av hemlig information för privat bruk kan vara skadeståndsgrundande men inte straffsanktionerat, om den anställde haft tillgång till informationen i sitt arbete. 
  
 8 
  
 Know-how 
  är ofta betydelsefullt när det gäller överföring av kunskap om en tillverkningsprocess. När en kommersiell aktör köpt t.ex. ett patent är det inte nödvändigtvis så att denne sitter inne med kunskapen om hur produkten ska tillverkas. I dessa fall kan den kommersielle aktören behöva få ta del av eller köpa know- how. Det rättsliga problemen uppstår när vissa frågor, som vilket skydd  
 know-how-givaren 
  har mot  
 know-how-tagarens 
  utnyttjande och mot tredje man, aktualiseras. 
  
 7 
  
 (NJA 2001 s. 362). 
  
 8 
  
 Utnyttjande av ritningar som erhållits i samband med en anbudsförfrågan (upphandling av lotsbåtar) har bedömts som obehörigt enligt lagen om för företagshemligheter, även fråga om skadeståndets storlek (RH 2002:11 – Williams). Svea hovrätt skriver bl.a. att med hänsyn till vad i målet hörda personer berättat om vad som är brukligt i branschen, nämligen att ritningar, särskilt spantrutor, regelmässigt hålls hemliga samt till vad som angetts i det ifrågavarande anbudsmaterialet borde  
  
 B-varvet 
  ha förstått att ritningen inte fick spridas vidare eller utnyttjas i något annat sammanhang än det, i vilket man fick del av den.  
 B-varvet 
  har trots detta kommersiellt utnyttjat ritningen. Detta utnyttjande måste i vart fall anses ha skett av oaktsamhet av betydande grad.  
 D-varvet, 
  som alltså förvärvat D.C:s rättigheter, är därför berättigat att enligt 6 § lagen om skydd för företagshemligheter erhålla skadestånd av  
 B-varvet. 
  
 242 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 Licenser och överlåtelser 
 Licenser på patent är i stort sett oreglerade i svensk lagstiftning. En patentlicens innebär att en utomstående får rätt att utnyttja upp- finningen. Rätten uppstår vanligtvis genom avtal mellan patent- innehavaren och patentutnyttjaren. 
 Vid överlåtelser av rättigheter gäller köplagens regler. Att inne- hållet i avtalet mellan patentinnehavaren och patentutnyttjaren uppfyller båda parters avsikter och vilja är väsentligt. Avtalet bör reglera frågor som omfattning geografiskt och tekniskt, kvalitet i produktion och tid. Patentutnyttjaren bör klargöra vad patentet ska användas till och hur produktionen ska ske för att säkerställa att avtalet omfattar avsedd tillverkning eller produktion. Eventuell överskridande av överlåtelsen kan medföra sanktioner. 
 En enkel licens ger patentutnyttjaren en rätt att utnyttja uppfinningen. En exklusiv licens innebär att patentinnehavaren inte överlåta eller sälja licenser till någon annan på en marknad, vilket innebär att patentutnyttjaren undgår konkurrens. En ensamlicens innebär att licensgivaren tillsammans med licenstagaren har en ensam rätt att utnyttja uppfinningen. 
 Ersättning för utnyttjande av patent genom licens sker vanligt- vis mot betalning. Ersättningskonstruktionen kan se olika ut, den kan dels vara en fast ersättning och dels en rörlig ersättning beroende av intäkter eller produktionsvolym, eller en kombination av dem båda (s.k. royalty). 
 Det är möjligt att hos PRV registrera köp av patent och licenser. Betydelsen av en registrering är, enligt 64 § PL, att den som vill väcka talan om patentens ogiltighet, överföring av patent eller med- delande om tvångslicens ska underrätta alla som enligt patent- registret innehar licens eller patent. Den som är registrerad får information om viktiga händelser avseende patentet. 
 Patent som gäller i Sverige kan enligt 12 kap. PL pantsättas. För små eller nystartade företag kan patentet vara den viktigaste tillgången i bolaget och därför kan det finnas behov av att pantsätta patentet som säkerhet för lån. Pantsättningen registreras hos pant- verket och ger därefter ett sakrättsligt skydd för borgenären. Patenthavaren kan vid behov sälja patentet för att få täckning för sin fordran. 
 243 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 Patent och konkurrensrätt 
 De konkurrensrättsliga reglerna om missbruk av dominerande ställning återfinns i artikel 102 i  
 FEUF-fördraget 
  och i den svenska konkurrenslagens (2008:579) 2 kap. 7 §. Det är mycket sällsynt att ett företags patentanvändning, t.ex. att neka att licensiera, kan betraktas som ett missbruk eller att patent i sig ger en dominerande ställning. I den dagliga hanteringen av patent är konkurrensrätten vid avtal viktig. Licenser innebär att patentens monopoleffekter minskar och underlättar teknikspridning. Det har emellertid med åren visat sig att patentlicenser kan användas konkurrensbegrän- sande, i synnerhet vid horisontella licenser dvs. mellan konkur- renter som verkar på samma marknad. 
  
 9 
  
 Av 2 kap. 1 § konkurrenslagen (101.1 FEUF) framgår att avtal vars syfte eller effekt är att förhindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på markanden på ett märkbart sätt är förbjudna. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär att 
  
 1. 
  
 inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, 
  
 2. 
  
 produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, 
  
 3. 
  
 marknader eller inköpskällor delas upp, 
  
 4. 
  
 olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller 
  
 5. 
  
 det ställs som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. 
  
 Enligt 2 kap. 2 § gäller förbudet inte avtal som bl.a. bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande. På vilket sätt dessa bestämmelser påverkar patent och licensavtal kräver individuella analyser. För att underlätta bedömningarna har  
 EU-kommissionen 
  utfärdat ett antal gruppundantag som finns angivna i 2 kap. 3 § konkurrenslagen. 
  
 9  
 Garza, Patenträtt, 2007, s. 144. 
 244 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 Tvångslicenser 
 Det är inte endast bestämmelserna i konkurrenslagen som kan hindra missbruk av patent. I 50 § PL anges att tvångslicens med- delas av rätten, som även bestämmer i vilken omfattning uppfin- ningen får utnyttjas samt fastställer vederlaget och övriga villkor för licensen. När väsentligt ändrade förhållanden påkalla det, äger rätten på yrkande upphäva licensen eller fastställa nya villkor för denna. En tvångslicens för att utöva en uppfinning i Sverige får enligt 45 § meddelas om 
  
 1. 
  
 det har gått tre år från det att patentet meddelades och fyra år från det att patentansökan gjordes, 
  
 2. 
  
 uppfinningen inte utövas i skälig utsträckning i Sverige, samt 
  
 3. 
  
 det saknas godtagbar anledning till att uppfinningen inte utövas. 
  
 Reglerna om tvångslicens syftar till att säkerställa tillgången till samhällskritisk teknik. Syftet är således inte att underlätta för kom- mersiell aktörer som inte lyckats få köpa en licens av patent- innehavaren. I Sverige har inga tvångslicenser meddelats de senaste decennierna. 
  
 7.1.3 
  
 Arbetstagares uppfinningar 
  
 Många uppfinningar görs inom ramen för en anställning och lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar (LAU) regle- rar vad som gäller mellan en anställd uppfinnare och dennes arbets- givare. Lagen gäller patenterbara uppfinningar gjorde i Sverige i en anställning. Det räcker att uppfinningen i princip ska kunna patenteras. En arbetsgivare kanske väljer att inte patentera idén utan istället bevara den som en företagshemlighet. Att arbets- tagaren har blivit bekant med ett problem och tillägnat sig kunska- per inom området räcker inte för att uppfinning ska anses gjord hos arbetsgivaren. Det krävs en färdig uppfinning under anställ- ningsperioden. Det finns därutöver en bevisregel i LAU som anger att forskningsuppfinningar som patentsöks inom sex månader efter det att anställningen har upphört, antas vara gjorda under anställningen. Arbetstagaren har bevisbördan för att visa att upp- finningen gjordes efter att anställningen upphört. Vissa anställda har undantagits från lagen nämligen lärare vid universitet, hög- 
 245 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 skolor och andra inrättningar inom undervisningsväsendet (det s.k. lärarundantaget) samt viss militär personal. Övertagande- och ersättningsreglerna beror på hur uppfinningen klassificerats; forsk- ningsuppfinningar, andra tjänsteuppfinningar och övriga uppfin- ningar inom arbetsgivarens verksamhetsområde. En grundläggande förutsättning är att uppfinningen tillhör arbetsgivaren verksam- hetsområde. Uppfinningar som ligger utanför arbetsgivarens verk- samhetsområde tillhör uppfinnaren. Enligt lagen har arbetsgivaren rätt att helt eller delvis överta en uppfinning som är ett resultat av en forsknings- eller uppfinningsverksamhet (3 § LAU) som varit arbetstagarens huvudsakliga uppgift, eller eljest innefatta lösningen av en i tjänsten förelagd närmare angiven uppgift. Arbetsgivaren har rätt att helt eller delvis överta uppfinningen, arbetstagaren har rätt till skälig ersättning. 
 Har arbetstagaren gjort en uppfinning inom ramen för en på- gående anställning, och uppfinningen beror på arbetstagarens an- ställning, men resultatet inte klassificeras som en forskningsupp- finning, är det en annan tjänsteuppfinning. Arbetsgivaren är i dessa fall berättigad till en enkel licens. Arbetstagaren kan inte neka att arbetsgivaren utnyttjar uppfinningen. Enligt bestämmelsens sista stycke ska enligt bestämmelsen i dessa fall under fyra månader för- handla uteslutande med arbetsgivaren. Arbetsgivarens olika över- tagandemöjligheter möjliggörs genom en skyldighet för arbetstaga- ren att informera arbetsgivaren om uppfinningar, att hålla kunska- pen om uppfinningarna hemliga samt att inte kontakta andra. 
 Om arbetsgivaren utnyttjar rättigheterna enligt lagen till den anställdes uppfinning helt eller delvis, har den anställde rätt till skälig ersättning. Man ska ta hänsyn till uppfinningens värde och storleken av den rätt till uppfinningen som arbetsgivaren övertar. Frågan om arbetstagares uppfinningar regleras även i vissa kollek- tivavtal. 
 246 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 7.1.4 
  
 Överväganden 
  
 Utredningens bedömning:  
 Vid en innovationsupphandling bör de immateriella rättigheterna som eventuellt skapas ligga hos den part som bäst kan utnyttja dessa. 
 Strategier i samband med skydd och överlåtelse av immateriella rättigheter måste fastställas i ett mycket tidigt stadium när inno- vationer söks och upphandlas. Det finns två delar att beakta, dels redan existerande immaterialrättsligt skydd och dels de immaterial- rättsliga skydd som kan komma att uppkomma vid forsknings- och utvecklingstjänster som den upphandlande myndigheter medverkar i eller finansierat. 
 Innan upphandling genomförs 
 När en upphandlande myndighet avser att engagera sig i upphand- ling av innovationer är det en viktigt del att förstå hur man ur immaterialrättslig synvinkel erbjuder en för båda parter attraktiv lösning. Målet är att hitta en fördelning av rättigheterna som medför ekonomiska incitament och vinning för alla inblandade. 
 En början kan vara att den upphandlande myndigheten gör en undersökning av marknaden, vilka patent, publicerade patentansök- ningar och andra immateriella rättigheter finns på området. Resultaten av en sådan undersökning kan hjälpa myndigheten att identifiera ägarna till rättigheterna som kan innehålla en lösning på det problem som man eftersträvar en lösning på. PRV kan utföra denna undersökning på uppdrag av myndigheten. 
 Som ovan beskrivits finns en rad olika immaterialrättsliga be- stämmelser som kan aktualiseras vid upphandling av innovationer. Det är karaktären och förutsättningarna av de nya och innovativa lösningar som avgör vilken eller vilka bestämmelser som gäller vid aktuell tidpunkt. Många innovatörer kommer sannolikt att känna en oro för hur deras immateriella rättigheter kommer att påverkas när de lämnar in idéer och innovationer till den upphandlande myndigheten. Myndigheten måste därför noga överväga hur man vill hantera detta i förfrågningsunderlag och i uppföljning. Viktiga punkter att beakta är: 
 247 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 I förfrågningsunderlaget (antingen webbplats eller annan doku- mentation), måste myndigheten klargöra hur de immaterial- rättsligt skyddet kommer att hanteras och att myndigheten är ansvarig för innovatörens immaterialrättsliga skydd genom sekretess. Av information bör framgå huruvida immaterialrätten i senare skede kan komma att ägas av båda parter eller av myndigheten ensam. 
  
 Myndigheten kan i dialog med leverantörerna klargöra vilket immaterialrättsligt skydd som finns för innovationer. Myndig- heten måste tillse att personal och system som utvärderar anbud/ansökningar/lösningar är medvetna om vad sekretessbe- stämmelserna anger och hur informationen ska hanteras. 
  
 Det är viktigt att myndigheten kontrollerar att leverantörens påstående om att innovationen är ny stämmer. Om så inte är fallet kan, vid ev. utnyttjande av innovationen, myndigheten komma att krävas på ersättning eller skadestånd från t.ex. en befintlig patentinnehavare. 
  
 Äganderätt till immaterialrätt 
 Grundprincipen i Sverige i dag är att den som har utfört utvecklingsarbetet också har rättigheterna till resultatet dvs. de immateriella rättigheterna, medan finansiären har en användnings- rätt, detta bör dock reglerats i avtalet mellan parterna. Om man vill frångå huvudregeln, t.ex. genom att hela eller delar av rättigheterna till resultatet övergår till beställaren måste parterna avtala om detta när ett samarbete inleds. 
 När det gäller ägande av eventuella immateriella rättigheter, anser utredningen att de immateriella rättigheterna bör ligga hos den part som bäst kan utnyttja den. Denna part är i de flesta fall innovatören eller leverantören. Offentliga myndigheter har sällan incitament, vilja eller kunskap att driva teknikutvecklingen vidare eller att förvalta en immateriell rättighet på bästa sätt. De ekono- miska incitamenten är naturligtvis viktiga, vem har mest att tjäna på rättigheterna? Myndigheten bör överväga hur avtalet kommer att påverka leverantörens rättigheter att sälja och utveckla lösningen, och hur kommer detta påverka leverantörens förmåga att fortsätta att göra affärer. 
 248 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 Innovatören eller leverantören av immateriella rättigheter kan i stället ge myndighet en licens som medför att myndigheten obegränsat eller i viss omfattning kan utnyttja innovationen, kost- nadsfritt eller mot viss ersättning. Licensering av immateriella rättigheter är inte okomplicerat och kräver därför diskussioner och analys i tidigt skede av upphandlingen. Det kan vara lämpligt att i dessa sammanhang ta hjälp av juridisk expertis. 
 Alternativet är att partnerna är överens om att innovatören i ett första skede kommer att äga alla immateriella rättigheter till någon produkt eller process som är resultatet av upphandlingen. Alla innovatörer eller leverantörer är inte i stånd att utnyttja sina immateriella rättigheter. Det kan naturligtvis i vissa speciella fall även finnas skäl att myndigheten äger de immateriella rättigheterna av en innovation till följd av en upphandling. Men det är viktigt att ha i åtanke att detta kan medföra att vissa leverantörer eller inno- vatörer avskräcks från att lämna in anbud, ansökan eller produk- tidé. 
 Att enas om villkoren för överlåtelse, eller licensiering, av imma- teriella rättigheter i förväg är viktigt, så även betalningsvillkor, vilka delar av immateriella rättigheter som är att hänföras till vem, på vilka områden och hur länge. 
 Vid utformningen av slutliga villkoren är det väsentligt att vara flexibel beroende på vad innovationen avser och hur den sannolikt kommer att användas och säljas. Det är viktigt att beakta längden på ägandet av de immateriella rättigheterna i varje enskilt fall, och de skulder och ersättningar som detta kan leda till. 
 Sammanfattningsvis är det viktigt att ha i åtanke att om myndigheten vill ha några rättigheter utöver nyttjanderätt så måste parterna reglera det i avtalet om utveckling av produkten. Sannolik kommer leverantören av produkten alltid vilja behålla en viss del av upphovsrätten själv. 
 Konkurrensproblem 
 Vid en förkommersiell upphandling, där myndigheten har finan- sierat hela eller delar av forsknings- och utvecklingskostnaderna, kan det uppstå konkurrensrättsliga problem vad gäller de immate- riella rättigheterna. Så som ovan angivits anser utredningen att de immateriella rättigheterna i första hand bör ligga hos innovatören. Innovatören eller leverantören kan ansöka om patent på upp- 
 249 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 finningen som utarbetats under förfarandet. Om denne därefter är den enda som, efter den förkommersiella upphandlingen, kan leverera den önskade produkten på marknaden uppstår en mono- polliknande situation. 
 Utredningen anser att den upphandlande myndigheten i upp- handlingsunderlaget kan ställa krav som återspeglar vad som upp- nåtts i den förkommersiella upphandlingen under förutsättningen att det finns objektiva skäl för att ställa sådana krav. Objektiva krav kan gälla funktion, miljöeffekt eller liknande. Då kan det innebära att det bara finns en leverantör som kan uppfylla kraven eftersom denne innehar ett för kraven uppfyllande nödvändig patenträtt. 
  
 10 
  
 I det läget skulle en upphandlande myndighet kunna använda de undantagsregler som gäller när en leverantör har ensamrätt, t.ex. ett patent. I de fallen kan myndigheten tillämpa förhandlat förfarande utan annonsering. Det måste dock åter understrykas att de krav som myndigheten ställer upp måste vara proportionerliga och sakligt underbyggda. 
 Emellertid skulle en sådan situation innebära att den leverantör som har ensamrätten också blir monopolist. Vid förväntan av en sådan situation kan den upphandlande myndigheten i upphand- lingsunderlaget ange en kostnadsram. Det ger myndigheten en rätt att avvisa anbud som visserligen uppfyller de materiella kraven men där priser för varan eller tjänsten överstiger vad den upphandlande myndigheten beräknat. 
 I ett läge där den enda anbudsgivaren således begär ett högre pris än myndigheten är beredd att betala skulle det under vissa förutsättningar finnas möjlighet för den upphandlande myndig- heten att utnyttja en föreliggande licens för eget bruk. 
 Rent praktiskt kan det gå till så att myndigheten anger att den som vinner upphandlingen kan nyttja den licens för eget bruk som myndigheten har. Men det bör noteras att licensen gäller enbart för varor eller tjänster specifikt för den upphandlande myndighetens behov. 
  
 11 
  
 Andra förutsättningar föreligger om den upphandlande myndig- heten väljer att utnyttja resultatet i den förkommersiella upphand- lingen, i den efterföljande upphandlingen, inte som  
 ska-krav 
  utan 
  
 10 
  
 Eller åtminstone har ansökt om patent. 
  
 11 
  
 Det kan leda till det finns ett begränsat intresse hos företag eftersom det inte finns några förutsättningar att utveckla verksamheten genom att sälja till andra kunder. Därtill är det viktigt att hålla i minnet att en produkt, eller för den delen även i många fall en tjänst, enbart baseras på ett enda patent. Således måste ett företag ibland behöva skaffa sig rätten att utnyttja även andra patent för att kunna producerade den efterfrågade varan eller tjänsten. 
  
 250 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 som  
 bör-krav. 
  Det betyder att de efterfrågade kraven, som även i detta fall måste vara objektivt grundade, ligger till grund för utvärderingen av anbud. 
 En av leverantörerna är visserligen, genom sitt patent, den enda som kan uppfylla de uppställda  
 bör-kraven, 
  men andra leverantörer kan likväl konkurrera, t.ex. genom ett lägre pris. Den upphandlande myndigheten får göra en helhetsbedömning och ta hänsyn till de utvärderingskriterier den uppställt. När en tillverkare av en vara gjort ett tekniskt genombrott som ger en för kunden bättre vara, tvingas konkurrerande tillverkare sänka priset på sina produkter för att kunna konkurrera tills de själva kan komma med ett förbättrad vara. Detta är en fullt naturlig process. 
 Nackdelen för myndigheten att tillämpa sådana utvärderings- kriterier kan vara att den eftersökta förbättringen inte med säker- het uppnås. Ett exempel kan vara detta; en myndighet, t.ex. en kommun har genomfört en förkommersiell upphandling i syfte att få fram en bättre produkt, i detta tänkta fallet ett miljövänlig sätt att samla ihop höstlöv. Efter avslutad upphandling har kommunen kunna konstatera att kommunen åter köpt just sådana bullrande bensindrivna lövblåsare som kommunen genom den förkommer- siella upphandlingen försökt hitta ett alternativ till. Visserligen kunde kommunen köpa lövblåsarna till ett betydligt lägre pris än tidigare, men likväl skulle den förkommersiella upphandlingen, även om den tekniskt var lyckad, vara ett marknadsmisslyckande. 
 Detta skulle kanske kunna lösas genom licensiering dels till myndigheten dels att myndigheten från början skriver in i avtalet att leverantören förpliktas att licensiera patenten till ev. konkur- renter vid en senare kommersiell upphandling, men då minskar även leverantörernas incitament. 
  
 7.2 
  
 Standardisering 
  
 Utredningens bedömning:  
 Standarder är en aspekt som berör diskussionerna kring innovationsupphandling. Standarder kan vara både innovationsbefrämjande genom att skapa gemen- samma förutsättningar men standarder kan även vara konserve- rande och därmed försvåra för nya lösningar. 
 251 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 Standarder tas fram i konsensus inom privaträttsliga organisationer för frivillig användning av parterna på en marknad. Standarder kan göras tvingande genom lagar och förordningar. När EG under åttiotalet sjösatte programmet för den inre marknadens genom- förande fram till 1993 beslöt man att systematiskt använda sig av standarder till stöd för lagstiftningen på varuområdet. EG lät bl.a. bygga upp en effektiv europeisk standardisering och instrument att ge särskilda uppdrag till de europeiska standardiseringsorganen. 
 Användningen av standardisering som ett instrument i inre marknadsarbetet har varit mycket framgångsrik – enligt flera bedö- mare hade inte den inre marknaden kunnat genomföras 1993 utan standardisering. 
 Sedan åttiotalet har fokus kommit att förändras. Standardise- ringen har breddat sitt verksamhetsfällt till områden som tjänster, kvalitetsstyrning, miljö, klimat etc. samtidigt som alltmer av arbetet utförs i de globala standardiseringsorganen. Samtidigt har politiskt fokus flyttats från standarder som stöd för lagstiftning till standar- der som stöd på andra politikområden. såsom konkurrenskraft, tillväxt och innovation. Studier i olika länder antyder att standarder har bidragit till en betydande del av den ekonomiska tillväxten, från en procentenhet per år till en fjärdedel av de totala tillväxten. 
 Diskussioner förs nu om standarder som instrument för inno- vation i näringslivet. Både  
 EU-kommissionen 
  och Rådet är ägnat frågan uppmärksamhet. Tanken är att standardiseringsarbetet ska knytas närmare till  
 FoU-arbetet 
  och att standarderna ska represen- tera state of the art. Genom standarderna ska innovationer göras tillgängliga för alla, i synnerhet småföretag, och ges genomslag på marknaden. Tidig standardisering kan också underlätta förkom- mersiell upphandling menar  
 EU-kommissionen 
  
 12 
  
 . 
  I pionjärmark- nadsinitiativet, Lead market initiative, vill kommissionen främja innovation genom höga krav, bl.a. miljö- och energikrav, och genom tidig standardisering och offentlig upphandling föra ut innovationerna på marknaden. Diskussioner om standarder och innovation är dock ännu i ett tidigt skede. 
 Ett annat område är standardisering på tjänsteområdet. Detta område är i stor utsträckning är oreglerat i Sverige. För att stan- darder ska få genomslag måste dessa ses som något positivt av aktörerna på marknaden. De svenska tjänsteproducerande näringarna är dock ofta negativa till standardisering på deras områden då man 
  
 12  
 COM(2008) 133 final, Communication from the Commission, Towards an increased contribution from standardisation to innovation in Europé. 
 252 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 ser det som en inskränkning i konkurrensmöjligheterna. För städ- tjänster har stora offentliga upphandlare tagit initiativ till ett standardiseringsarbete och den färdiga standarden har fått stort genomslag på marknaden. Ökad offentlig upphandling av t.ex. vård- eller utbildningstjänster kan leda till liknande initiativ. 
 Studier på både makro- och mikroekonomiska plan i olika europeiska länder och runt om i världen har i vissa områden, visat tydliga fördelarna med standarder och standardisering för den övriga ekonomin. Standarder kan spela en roll för att underlätta utbytet av gemensamma tekniska lösningar, avlägsna handels- hinder, vilket möjliggör tekniköverföring och underlätta säkerhet på marknaden. Men i vissa fall kan en s.k.  
 top-down 
  standardisering leda till oönskade resultat, t.ex. låsning till lägre kvalitet inom industrin. Samtidigt kan standarder ha både positiva och negativa effekter på konkurrensen. 
 De viktigaste problemen som identifierats av EU- kommis- sionen, för att främja en aktiv användning av standarder, och för att främja innovation och tillväxt i EU är följande: 
  
 Brist på insikt av innovationsaktörerna. I synnerhet små och medelstora företags tillgång till utveckling och genomförande av standarder måste förbättras menar  
  
 EU-kommissionen. 
  Utbild- ning och informationsspridning om den avgörande roll som standarder kan spela för den inre marknaden saknas till stor del i Europa. 
  
 I synen på standarder, till exempel, finns det vissa som uppfattar att standarder kan hämma innovation i sig, eftersom de minskar produktsortimentet. Standarder, trots att de potentiellt kan användas för att minska osäkerheten på marknaden, transak- tionskostnader och handelshinder, är inte ett universalmedel. De är ett redskap, och måste användas på rätt sätt, menar EU- kommissionen 
  
 Gränssnittet mellan immaterialrätt och standarder. 
 Till viss del kan det tyckas att standarder och immateriella rättigheter är näst intill oförenliga, eftersom de förstnämnda ökar öppenhet, medan den senare innebär exklusiva rättigheter. På vissa marknader, särskilt  
 IT-området, 
  blir enskilda  
 IPR-skyddade 
  produkter de  
 facto-standarder, 
  på andra marknader, t.ex. telekom, 
 253 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 SOU 2010:56 
  
 förenar konsortier av företag sina immateriella rättigheter för att bygga standarder för framtiden. På vissa marknader förekommer samexistens av dessa situationer, med vissa kompletterande pro- dukter som är patentskyddade, medan andra domineras av interna- tionella standarder. Ofta är olika system beroende på hur långt utvecklingen av olika kompletterande produkter gått. Helt nya produkter är mer sällan föremål för internationella normer än mer etablerade. 
 Små och medelstora företag 
 Små och medelstora företag verkar vara frånvarande i många stadier av standardisering, och framför allt i utvecklingsfasen.  
 EU-kom- 
  missionen har identifierat flera hinder för små och medelstora företag att dra nytta av standarder: 
  
 kunskaper om standarder, 
  
 medvetenhet om betydelsen av standarder för små och medel- stora företag respektive eget företag, 
  
 spårning av standarder, 
  
 erhålla standarder , 
  
 insikter om normer, 
  
 att genomföra olika normer, och 
  
 utvärdering av tillämpningen av standarderna. 
  
 Dessutom har små och medelstora företagen problem med att dra nytta av deltagande i standardisering, från medvetenhet om processen och vikten av deltagande i standardisering till spårning av standardiseringsprojekt. Om små och medelstora företag medver- kar i större utsträckning som användare i standardiseringsprocessen medför detta att de utvecklade standarderna lättare kan användas för små och medelstora företag. 
 254 
  
 SOU 2010:56 
  
 Immaterialrätt och standarder 
  
 Globala marknadstillträde och internationella standarder 
 Svårigheter att få tillgång till europeiska och internationella stan- darder innebär också att europeiska företag hamnar i svårigheter när det gäller att främja sina produkter på en större marknad. I detta avseende är utvecklingen av europeiska standarder till inter- nationella standarder viktigt för de europeiska företagens konkur- renskraft, särskilt små och medelstora företag, främst inom sek- torer som domineras av formell standardisering. 
 Nyligen offentliggjorde arbetsgruppen EXPRESS 
  
 13 
  
 , 
  
 14  
  
 en rapport inriktad på framtiden för standardiseringen i EU och rekommen- derar bl.a. ett ökat samarbete mellan europeiska standardiserings- organisationerna (ESO), ökat samarbete mellan Europeiska kom- missionens generaldirektorat för att säkerställa att standarderna konsekvent används som en grund för att uppnå politiska mål, starkare samverkan mellan europeiska standardiseringsorgan med forum och konsortier, forskare och aktörer inom läkemedelsin- dustrin. 
 Standarder, immateriella rättigheter och konkurrens 
 Inom vissa sektorer, är en av de frågor som påverkar utvecklingen av vissa typer av standarder och deras inverkan på konkurrens och konkurrenskraft gränssnittet mellan immateriella rättigheter och standarder. Europeiska kommissionen har påtalat att missbruk av immateriella rättigheter i standardiseringsprocessen kan på bety- dande sätt påverka marknaden., Neelie Kroes (f.d. kommissionär för konkurrensfrågor och nuvarande kommissionär för den digitala agendan) har uttalat att "Missbruk av standardisering kan skada nyskapandet och leda till högre priser för företag och konsumenter. Kommissionen kommer därför att fortsätta att driva igenom EU: s antitrustregler på detta område, till förmån för den tekniska utvecklingen och de europeiska konsumenterna. " 
  
 13 
  
 The Expert Panel for the Review of the European Standardisation. 
  
 14 
  
 http://ec.europa.eu/enterprise/policies/european- standards/files/express/Ward 
  
 255 
 8 Grön upphandling 
  
 8.1 
  
 Om upphandling och miljöaspekter 
  
 Miljöaspekterna måste i dag vara viktiga inslag i all offentlig upp- handling. Begreppet Grön upphandling ska således inte ses som en särfall, utan som normalfallet. Detta understryks också av de lagändringar som trädde i kraft den 15 juli år 2010 då det infördes bestämmelser om att upphandlande myndigheter och enheter bör ta miljöhänsyn och sociala hänsyn om upphandlingens art motive- rar detta. 
  
 1 
  
 Det handlar således om att beakta miljöaspekterna och därvid ställa relevanta miljökrav på de varor och tjänster som ska upp- handlas. Detta gäller i stort sett samtliga upphandlande myndig- heter/enheter. Därtill har ett antal myndigheter anledning att upphandla lösningar som motverkar specifika existerande miljö- problem, t.ex. utrustning för vattenrening, skötsel av natur- områden, bullerdämpning eller åtgärder för att uppnå beteende- förändringar hos olika aktörer. 
  
 8.2 
  
 Miljöhänsyn i upphandlingsprocessen 
  
 Utredningens bedömning:  
 Om det vid upphandlingar ställdes relevanta och mer långtgående miljökrav skulle en del av den negativa miljöpåverkan kunna undvikas. Samtidigt skulle mark- naden påverkas så att utbudet av miljöanpassade varor och tjänster ökade. Grön upphandling kan således leda till fler inno- vationer. 
  
 1  
 Ändringarna avsåg 1 kap. 9 a § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling respektive 1 kap. 24 a § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Prop. 2009/10:180, sid. 267 ff. 
 257 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 Europeiska kommissionen presenterade 2008 ett meddelande om offentlig upphandling för en bättre miljö. 
  
 2  
  
 Meddelandet syftar till att öka miljökraven vid offentlig upphandling för att minska miljö- påverkan av offentlig konsumtion samt stimulera utvecklingen av miljöinnovation,  
 -produkter 
  och  
 -tjänster 
  inom EU. Att harmoni- sera miljökriterierna inom EU minskar även risken att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden och bör även leda till mins- kade administrativa kostnader för både upphandlande myndigheter och leverantörer. Kommissionen föreslog att formalisera ett sam- rådsförfarande för framtagande av gemensamma frivilliga miljökri- terier för produkt- och tjänstegrupper i nära samarbete med med- lemsstater, experter, näringsliv och andra berörda aktörer. Kom- missionen ville också ha ett övergripande politiskt vägledande mål att 50 procent av upphandlingen per medlemsstat skulle vara miljö- anpassad till 2010. 
 I regeringens skrivelse 2006/07:54 om miljöanpassad offentlig upphandling sades  
 att miljöanpassad offentlig upphandling är ett marknadsbaserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra sam- hället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion.  
 samt att  
 myndigheter inom stat, kommun och landsting ställer, så långt det är möjligt enligt LOU och gemenskapsrätten, krav på miljö- hänsyn vid offentlig upphandling. Detta får inte innebära att den administrativa bördan ökar för företag eller att det försvårar för före- tag, särskilt små, att delta. Offentliga upphandlare och leverantörer har tillgång till verktyg, utbildningar och annat stöd avseende miljö- hänsyn vid offentlig upphandling 
 . 
 Av  
 EU-fördraget 
  (artikel 6) framgår att miljöskyddskrav ska integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt för att främja en hållbar utveckling. Hållbar utveckling brukar sägas vara ett samspel mellan de tre delarna – ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet.  
 EU-direkti- 
  ven om offentlig upphandling innehåller bestämmelser som delvis styr i vilken utsträckning upphandlande myndigheter genom upp- handling kan bidra till att skydda miljön och främja en hållbar utveckling. 
 Vid formulerandet av miljökrav vid offentlig upphandling ska enligt  
 EU-rätten 
  ett antal viktiga utgångspunkter beaktas. 
  
 2  
  
 EU kommissionensmeddelande;  
 Public procurement for a better environment (Impact assessment) 
 . COM 2008:400 final. 
  
 258 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 Miljökraven ska vara: 
  
 tillräckligt omfattande och ändamålsenliga för att uppnå sitt syfte, 
  
 proportionerliga, förutsägbara och  
  
 icke-diskriminerande, 
  
 tydligt formulerade så att alla tänkbara anbudsgivare ges samma möjlighet att delta i upphandlingen, 
  
 förenliga med andra krav eller tekniska specifikationer i förfråg- ningsunderlaget, 
  
 möjliga att jämföra och utvärdera (med avseende på värderings- kriterier), och 
  
 möjliga att kontrollera och följa upp. 
  
 För en del produkter kan upphandlande myndigheter i sina upp- handlingar knyta an till de medel som nyttjas på marknaden i övrigt såsom miljömärkning och produktklassificering. Redan under  
 1990-talet 
  blev  
 Svanen-märkningen 
  
 3 
  
 en konkurrensfaktor som gjorde att inom vissa produktsortiment blev snabbt nästan all kon- sumentförsäljning  
 Svanen-märkt. 
  Inom många produktområden är det således enskilda konsumenter eller enskilda företags efterfråga som styr utbudet. Om miljöintresset i samhället kan hållas högt, och miljömärkning, produktklassificering 
  
 4  
  
 och andra åtgärder kan utvecklas kommer företagen att svara på efterfrågan genom att ta fram produkter med allt bättre miljöegenskaper. 
 Av LOU 6 kap. 7 § framgår att en upphandlande myndighet kan ange miljöegenskaper i form av prestanda- eller funktionskrav och använda detaljerade specifikationer, eller vid behov delar av dessa, som fastställts för miljömärkning, om 
  
 1. 
  
 specifikationen är lämplig för att definiera egenskaper hos de varor eller tjänster som ska upphandlas, 
  
 2. 
  
 kraven för märket har utarbetats på grundval av vetenskapliga rön, och 
  
 3. 
  
 märkena är tillgängliga för alla berörda parter. 
  
 3 
  
 Svanen blev Nordens officiella miljömärke för drygt 20 år sedan. Fler än 1 000 företag i Sverige marknadsför drygt 6 500 Svanenmärkta produkter. 
  
 4 
  
 Exempelvis den obligatoriska klassificering av vitvaror med avseende på energiförbrukning. 
  
 259 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 Den upphandlande myndigheten får ange att varor eller tjänster som är försedda med ett sådant miljömärke ska antas motsvara de tekniska specifikationer som angetts i förfrågningsunderlaget men ska godta även annat lämpligt bevis för att så är fallet. 
 Medan det på vissa områden således finns förutsättningar att knyta an till generell efterfråga av miljöanpassade varor och tjänster är det inom andra områden viktigt att den offentliga sektorn kan ta ledningen för att stimulera utvecklingen av produkter med bättre miljöegenskaper. Det är givet att när upphandlande myndigheter och enheter kräver miljöanpassade produkter finns en stor poten- tial för innovativa företag. På marknaden drivs hela tiden före- tagens utvecklingsarbete av att ta fram produkter som har bättre egenskaper som konsumenterna efterfrågar t.ex. användbarhet, hållbarhet (i betydelsen att produkten inte går sönder alltför fort), design och inte minst lägre pris. 
 Efterhand som energikostnaderna har stigit har låg energiför- brukning blivit en konkurrensfaktor. Även andra miljöegenskaper är en konkurrensfaktor som får ökad generell betydelse. Offentlig efterfrågan på miljöanpassade varor och tjänster kommer då också att skapa förutsättningar för enskilda hushåll och företag att köpa miljöanpassat. 
 I Sverige är det framför allt Miljöstyrningsrådet 
  
 5  
  
 som arbetar för att bidra till en hållbar utveckling genom att stödja företag och offentlig förvaltning i deras miljöarbete på ett strategiskt och kost- nadseffektivt sätt. 
  
 8.2.1 
  
 Substitution 
  
 Substitution av hälso- och miljöfarliga ämnen mot mindre skadliga alternativ är, enligt Miljöstyrningsrådet, ett effektivt verktyg för att minska negativ miljöpåverkan. Utfasning av skadliga ämnen är till exempel prioriterat för att återskapa en levande och hälsosam 
  
 5  
 AB Svenska Miljöstyrningsrådet bildades 1995 och är ett organ som ägs gemensamt av offentlig sektor och näringsliv genom Miljödepartementet, Sveriges Kommuner och Lands- ting och Svenskt Näringsliv. Miljöstyrningsrådet har i uppdrag att administrera tre frivilliga system – EMAS, EPD och Miljöstyrningsrådets Upphandlingskriterier (tidigare EKU). Miljöstyrningsrådet är en av huvudaktörerna för genomförandet av regeringens handlings- plan för miljöanpassad upphandling  
 2007–2009. 
  I arbetet ingår information och utbildnings- insatser och ett utvecklat arbete med uppdatering och utveckling av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier. Dessutom arbetar Miljöstyrningsrådet med att ta fram underlag för konsumtionsmål och att utvärdera hur sociala och etiska aspekter kan integreras i upphand- lingskriterierna. 
 260 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 Östersjö. Miljöstyrningsrådets menar att teknikupphandling kan bidra till att nya, mindre skadliga alternativ kommer ut på markna- den samtidigt som svenskt näringsliv stimuleras att ligga i front- linjen när det gäller substitut. 
 Frågan om vilka miljökrav som kan ställas för att åstadkomma substitution är dock inte helt okomplicerad. Kammarrätten i Sundsvall, har behandlat en överprövning 
  
 6  
  
 av en upphandling som Jämtlands läns landsting har genomfört. I förfrågningsunderlaget efterfrågades suturer 
  
 7  
  
 som inte innehåller det antibakteriella ämnet triclosan. Jämtlands läns landsting har antagit ett miljömål där det framgår att landstinget ska öka mängden miljöanpassade läkemedel, kemikalier, produkter och tjänster. Triclosan är ett ämne som klas- sas som miljöfarligt eftersom det har en miljöpåverkan och bl.a. är giftigt för vattenlevande organismer. Den klagande leverantören har ansett att kravet strider mot proportionalitetskravet i 1 kap. 9 § i LOU. 
 Kammarrätten anför i domen att en upphandlande myndighet har långtgående friheter att bestämma vilka krav som den vill ställa i ett förfrågningsunderlag och att det inte finns några principiella hinder mot att myndigheten ställer krav på att en vara inte får innehålla ett ämne som är skadligt för miljön. Alla krav måste emellertid vara förenliga med de gemenskapsrättsliga principerna. Det aktuella miljökravet medför att landstinget utestänger pro- dukter på marknaden som i funktionshänseende i vart fall är likvär- digt med de andra produkterna på marknaden. Då det uppställda kravet innebär en konkurrensinskränkning krävs, för att kravet ska vara förenligt med proportionalitetsprincipen, att det inte funnits ett mindre ingripande alternativ och att den miljövinst som följer av kravet står i proportion till konkurrensinskränkningen och den skada som leverantören åsamkas. Kammarrätten anser i domen att det framstår som tveksamt om miljökravet medför någon vinst ur miljöhänseende. Domstolens bedömning bygger på att Natur- vårdsverket inte bedömt triclosan utgöra en miljörisk och dess- utom att mängden triclosan är mycket liten i suturerna. Miljökravet som ställts har således inte bedömts vara proportionerligt och upp- handlingen måste därför enligt Kammarrättens dom göras om. 
  
 6 
  
 Mål nr.  
  
 2437-09 
  av den 30 november 2009. 
  
 7 
  
 Suturer är de stygn som läkare, särskilt kirurger, använder för att hålla samman skinn, inre organ, blodkärl och annan vävnad i den mänskliga kroppen efter en olycka eller ett kirurgiskt ingrepp. Suturerna måste vara starka, ogiftiga och hypoallergeniska (för att undvika oönskade reaktioner i kroppen, och flexibla (så de kan träs och knytas lätt). Två av de vanligaste materialen vid tillverkning av suturer är catgut och nylon. 
  
 261 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 Domen är överklagade och Regeringsrätten har beviljat pröv- ningstillstånd. 
  
 8.3 
  
 Innovationsvänlig miljöanpassad upphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det breda arbete som bedrivs i Sverige med miljöanpassad upphandling hos olika myndigheter är innovationsvänlig upphandling. Genom att ställa miljökrav möjliggör upphandlande myndigheter och enheter att innovativa lösningar beaktas. Utvecklingen mot miljöanpassad upphandling är långsiktigt positiv inte enbart för miljön utan även för den svenska konkurrenskraften. 
 Trovärdigheten för Grön upphandling och därmed möjlig- heten att innovationer stimuleras ligger i att de krav och krite- rier som används vid upphandlingarna är väl underbyggda. 
 I regeringens skrivelse 2006/07:54 om miljöanpassad offentlig upp- handling utpekade regeringen Miljöstyrningsrådet som en nyckel- aktör för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt, och uttalade att  
 Det är viktigt att Miljöstyrningsrådet noga följer utvecklingen av arbetet med åtgärder och dess effekter för att kunna fungera som bästa stöd för upphandlare över tid . Samarbete mellan Miljöstyrningsrådet, Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter är viktigt. 
  
 Miljöstyrningsrådet har således viktiga uppgifter att hjälpa upp- handlande myndigheter och enheter att utforma miljöpolicy för att kunna ställa relevanta och effektiva krav vid upphandling. 
 Miljöstyrningsrådet har nyligen presenterat en utförlig rapport om upphandling;  
 Hållbar offentlig och annan professionell upp- handling 
  
 8  
  
 som avser att redovisa resultat från regeringens hand- lingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. 
 För att säkerställa att en upphandlande myndighet tillämpar miljökrav effektivt anser Miljöstyrningsrådet att den upphandlande myndighetens upphandlingspolicy bör dokumentera ställnings- taganden även beträffande ett antal tänkbara riskområden såsom: 
  
 8  
 Miljöstyrningsrådet Rapport 2010:3. 
 262 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 risk för att miljökraven diskriminerar eller utestänger företag, 
  
 orimligt höga uppföljnings- eller övervakningskostnader på grund av oklara eller oprecisa miljökrav, 
  
 orimligt höga kostnader till följd av en stor regelbörda, och 
  
 brist på vetenskaplig grund till stöd för miljökraven. 
  
 Utredningen vill understryka att oaktat utgången i den ovan- nämnda målet inför Regeringsrätten beträffande proportionalitets- kraven för miljömässigt motiverade upphandlingskrav är det mycket viktigt för trovärdigheten i grön upphandling att krav på specifika miljöegenskaper är väl vetenskapligt underbyggda och att upphandlingarna utformas på ett genomtänkt sätt. Det är förut- sättningarna för att innovativa företag ska finna det intressant att utveckla nya varor och tjänster för att motsvara upphandlande myndigheters kriterier. 
 Miljöstyrningsrådet menar att miljöanpassad upphandling ännu till stor del är driven av lagstiftning och menar att eftersom driv- krafter av policymässig karaktär är av stor betydelse i den offentliga sektorn, kan detta också påverka de miljöanpassade inköpen i den privata sektorn. Offentlig upphandling kan således stimulera hela näringslivet att öka ambitionen att utveckla mer miljöanpassade produkter. 
 Miljöhänsyn inom ramen för vanlig upphandling kan ske dels genom att ställa  
 ska-krav, 
  dels genom ta hänsyn till miljökriterier vid utvärdering av anbud. 
  
 Ska-kraven 
  
  leder till att leverantörer med produkter som har dåliga miljöegenskaper kan uteslutas. 
  
 Miljökriterier vid utvärdering stimulerar företag att förbättra produktens egenskaper. 
  
 Kriterieverksamheten utgör Miljöstyrningsrådets kärnverksamhet och resulterar i förslag till miljökriterier av olika slag som kan användas vid upphandling av varor och tjänster. Det övergripande syftet är att underlätta användningen av miljökriterier för upp- handlare i förfrågningsunderlag, men även att informera potentiella leverantörer och anbudsgivare om de miljökriterier som kan komma att tillämpas i framtida upphandlingar. 
  
 9 
  
 9  
 I samband med initieringen av Miljöstyrningsrådets arbete med upphandlingsfrågor 2003 bildades en beslutskommitté, med representanter från Miljöstyrningsrådets ägare, för att 
 263 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier omfattar i dagsläget ett drygt  
 60-tal 
  kriteriedokument. Arbetet med att utveckla krite- rier tar normalt mellan  
 6–12 
  månader beroende på produktområ- dets komplexitet och omfattar olika faser: 
  
 1. 
  
 Val av prioriterade produktgrupper. 
  
 2. 
  
 Förstudie. 
  
 3. 
  
 Öppet intressentmöte. 
  
 4. 
  
 Expertgruppsarbete med utarbetande av kriterieförslag. 
  
 5. 
  
 Remiss. 
  
 6. 
  
 Revision/godkännande. 
  
 7. 
  
 Publicering. 
  
 Miljöstyrningsrådet har med hjälp av Kungliga Tekniska Högsko- lan (KTH) i Stockholm tagit fram en metod 
  
 10  
  
 för ett slags objektiv identifiering av produktgrupper som är relevanta att utarbeta krite- rier för i samband med offentlig upphandling. 
 Miljöstyrningsrådet arbetar med rutiner för att identifiera rele- vanta nationella/internationella standarder som kan komma till användning för det aktuella produktområdet med koppling till tek- niska specifikationer och mätmetoder samt miljö- och sociala/ etiska frågor. 
 Miljöstyrningsrådets arbete med marknadsöversikten inom ramen för den ovannämnda förstudien är viktig. Marknadsöversik- ten ska huvudsakligen ge information om fördelningen av miljöpre- 
 slutligt godkänna förslag till kriterier. I riktlinjerna för arbetet fastställdes att besluts- kommittén ska fatta beslut i konsensus. Under arbetets gång med ett ökat antal kriterie- dokument för olika produktgrupper framkom allteftersom svårigheter för beslutskom- mitténs relativt få ledamöter att kompetensmässigt täcka in alla de olika typer av frågeställ- ningar som behövde tas ställning till, alltifrån kunskap om kemiska substanser, olika miljö- effekter, lagstiftningsfrågor, djurskydd, trafiksäkerhet m.m. Många av dessa frågor hade tidigare behandlats i expertgrupperna som genom sin breda sammansättning bedömdes ha bättre förutsättning att hantera olika typer av sakfrågor. År 2009 omarbetade Miljöstyrnings- rådet processen för kriteriearbetet och gav den formen av ett ledningssystem med instruk- tioner och rutiner som i slutskedet granskas och godkänns av utomstående revisorer, ett för- farande som liknar ett ISO  
 14001/EMAS-arbete 
  och därmed överensstämmer med inter- nationella förebilder. 
  
 10  
 Metoden bygger på en systematik utgående från det s.k.  
 SEEA-systemet, 
 System for Environmental and Economic Accounts 
 , och har tillämpats med följande tre utgångspunkter för enskilda produktgrupper: 
  
 1. 
  
 Utvärdering av den relativa omfattningen av miljöpåverkan. 
  
 2. 
  
 Beräkning av den totala årliga försäljningsvolymen inom den offentliga sektorn. 
  
 3. 
  
 Insamling av inköpspreferenser från offentliga upphandlare. 
  
 264 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 standa hos en produktgrupp i förhållande till aktuell marknads- volym. Denna information används för att formulera förslag till kriterier på olika nivåer med beaktande av marknadsmognaden för den aktuella produktgruppen. 
 En annan viktig information som en marknadsöversikt kan ge är hur stor del av marknadsutbudet där det kan vara aktuellt att inklu- dera miljökriterier vid upphandling. Det finns anledning att utgå från att det för vissa produktgrupper inte är relevant att ställa mil- jökrav vid upphandling. Det finns produkter som kan betecknas som globala, ett fåtal tillverkare svarar för hela världsproduktionen. Då kan inte en upphandlande myndighet förvänta sig att kunna på- verka utbudet med mindre än att tillverkaren inser att det i fram- tiden kommer att finns många fler kunder i olika länder som kom- mer att vilja ta motsvarade hänsyn. Således måste alla miljökrav ställas utifrån en marknadsanalys. 
 Miljöstyrningsrådet arbetar med att försöka tillgodose de olika ambitionsnivåer för den miljöanpassade upphandlingen som finns företrädda på olika håll hos de upphandlande myndigheterna. Detta sker genom att upphandlingskriterier fastställs på tre olika nivåer med avseende på stringens och ambitionsnivå: 
  
 Nivå 1: Baskrav – omfattar produkter som uppfyller grund- läggande krav på god miljöprestanda (kraven överstiger i de flesta fall lagstadgade krav). 
  
 Nivå 2: Avancerade krav – omfattar produkter i översta kvarti- len av marknadens utbud av produkter med goda miljöprestanda vilket ungefär motsvarar kriterier för miljömärkning. 
  
 Nivå 3: Spjutspetskriterier – omfattar produkter som ligger i absolut framkant vad gäller miljöutveckling, t.ex. utifrån be- greppet bästa tillgängliga teknik. 
  
 265 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 8.4 
  
 Miljödriven innovationsupphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 I vissa fall kan det finnas skäl att göra innovationsupphandlingar motiverade av miljöhänsyn. Det gäller då upphandling av produkter som inte finns på marknaden och där det inte heller kan förväntas att produkten med de efterfrågade egenskaperna kommer att introduceras på mark- naden i snar framtid. Syftet kan vara en upphandling för den egna myndighetens behov, eller att genomföra en katalytisk upphandling för att påverka utbudet på marknaden. 
 Energieffektivitetsutredningen framhöll i sitt delbetänkande i mars 2008 (SOU 2008:25) att innovations- och teknikupphandling inom området energieffektivisering borde återupptas. 
 Inom kemikalieområdet har KemI, i sin redovisning av ett regeringsuppdrag gällande tillämpningen av produktvalsprincipen i tillsynen på kemikalieområdet 
  
 11 
  
 , föreslagit att  
 regeringen stimulerar offentlig teknikupphandling för att skapa förutsättningar för utveckling av tekniska produkter som bidrar till att minska kemiska risker och därmed på sikt till att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö 
 . 
 Ur utredningens synvinkel är det i Miljöstyrningsrådet klassifi- kation av stringens och ambitionsnivå för upphandlingskriterier; Nivå 3: Spjutspetsklassen som är intressant. Konceptet med spjut- spetskriterier, som emanerar från den svenska handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upphandling, är en förhållandevis ny före- teelse i upphandlingssammanhang och Miljöstyrningsrådet arbetar fortfarande med att finna lämpliga arbetsformer. 
 Miljöstyrningsrådets nuvarande arbete med innovationsupp- handlingar syftar till att bygga upp en grund för ett svenskt pro- gram för miljödriven innovationsupphandling med hjälp av kunska- perna från projektet och med den kunskap som redan finns inom teknikupphandling på energiområdet. Tekniska lösningar med minimal miljöpåverkan ger stora möjligheter till miljöförbättringar och stimulerar små- och medelstora företags tillväxt samt ger ökad svensk export av miljöteknik, enligt miljöstyrningsrådet. Första steget är fokuserat på innovationsupphandling för en giftfri miljö. Miljöstyrningsrådet säger att ett fortsatt arbete skulle kunna foku- sera på innovativa lösningar för att nå klimatmålet. 
  
 11  
 Kemikalieinspektionen (2008). Produktval, substitution och tillsyn – redovisning från ett regeringsuppdrag. Rapport 1/08. Kemikalieinspektionen, mars 2008. 
 266 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 Modellen som arbetas fram kommer att användas i arbetet med Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier för att möjliggöra innovationsdrivna upphandlingar i den absoluta teknikfronten. 
 Miljöstyrningsrådets projekt består av sju olika delar: 
  
 1. 
  
 att kartlägga produkt- och tjänsteområden som är relevanta för teknikupphandling med fokus på substitution av hälso- och miljöfarliga ämnen, 
  
 2. 
  
 att identifiera olika beställargrupper samt övriga viktiga sam- arbetspartners som är intresserade av att genomföra teknikupp- handling för ett antal utvalda produkter och tjänster, 
  
 3. 
  
 att generellt beskriva hur teknikupphandling i praktiken kan utformas och hur inkomna substitutionsförslag kan bedömas, 
  
 4. 
  
 att redogöra för olika sätt på vilka teknikupphandling för substi- tution av hälso- och miljöfarliga ämnen kan finansieras, 
  
 5. 
  
 att presentera ett översiktligt tillvägagångssätt hur teknikupp- handling som metod löpande kan integreras i Miljöstyrnings- rådets upphandlingskriterier, 
  
 6. 
  
 att visa på hur processen kring teknikupphandling kan kopplas till teknik- och affärsutveckling, samt 
  
 7. 
  
 att identifiera intressanta internationella samarbetspartners. 
  
 Miljöstyrningsrådet har etablerat s.k. innovationsforum för att främja leverantörsdialoger och  
 match-making 
  mellan leverantörer och upphandlare som vill driva utvecklingen inom de upphand- lingsområden där produkter med tillräcklig miljöprestanda saknas. Det första initiativet till att etablera ett innovationsforum togs genom att Miljöstyrningsrådet åtog sig att leda det administrerade arbetet i den nationella substitutionsgruppen för kemikalier i varor inom landstingen. Syftet med Innovationsforum är att skapa en mötesplats för en aktiv och konstruktiv diskussion mellan inköpare och leverantörer om hur kraven på önskade miljöprestanda hos en produkt kan formuleras för att stimulera innovationer hos leverantörer. 
 Därvidlag 
  
 arbetar inköpare aktivt med prioriteringslistor, 
  
 presenterar leverantörer tänkbara innovationer, 
  
 267 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 organiseras leverantörsseminarier för att identifiera potentiella produkter i frontlinjen och villkoren för att utveckla ny teknik, och 
  
 identifieras leverantörer med idéer om tänkbara innovationer inom miljöområdet som kan intressera beställargrupper och in- köpsorganisationer. 
  
 Likaså anordnar Miljöstyrningsrådet regelbundet spjutspetsforum tillsammans med Näringslivets miljöchefer, NMC, där leverantörer får möjlighet att presentera idéer till miljöinnovationer. 
 Det är vikigt att hålla i minnet att Miljöstyrningsrådets arbete bara är en av elementen för att den miljöanpassade upphandlingen ska kunna utvecklas och spridas. Det slutliga avgörandet ligger på de upphandlande myndigheterna. Dessa måste göra de viktiga prio- riteringarna mellan olika aspekter såsom pris, funktion, kvalitet och miljöpåverkan när myndigheten ska göra en upphandling av en vara eller tjänst. 
 Många myndigheter och många kommuner har antagit olika mer eller mindre utvecklade miljöpolicies. Dessa kan i viss mån vara till vägledning i de enskilda upphandlingsfallen men nästan alltid krävs vid upphandlingstillfället ett aktivt val mellan olika aspekter. Som ovan framhållit har olika myndigheter olika ambitionsnivå och denna ambitionsnivå kan variera över tid och inte minst skifta mel- lan olika upphandlingar. 
  
 12  
  
 Därför krävs kunskaper hos alla upp- handlande myndigheter om miljöaspekterna. 
  
 12  
 Detta knyter direkt an till riskbedömningar. I vissa sammanhang är det naturligt att en myndighet prioriterar miljöaspekterna relativt lågt i förhållande till andra aspekter. Medan det finns starka skäl att vid upphandling av fordon beakta bränsleförbrukning både ur ekonomisk men även ur miljösynvinkel, så är det naturligt att vid upphandling av fordon till räddningstjänsten främst prioritera driftssäkerhet. Risken av allvarliga negativa effekter av att ett utryckningsfordon får motorstopp måste vägas mot fördelen av mindre utsläpp från ett fordon som körs mycket få kilometer under sin livslängd. 
 268 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 8.5 
  
 Katalytisk grön innovationsupphandling 
  
 Utredningens bedömning:  
 Grön upphandling kommer att vara en viktig fråga som får allt vidare spridning. Såväl arbetet med kriterier för miljöanpassad upphandling som katalytisk innova- tionsupphandling är viktiga instrument. Huvuddelen av voly- men kommer att finnas inom ramen för kommunala myndig- heters verksamhet och därmed kommer arbetet till betydande del att ha karaktären av katalytisk upphandling med kommuner som tänkta köpare. Arbetet med att stärka medvetenheten om miljöanpassad upphandling måste fortsätta och framförallt måste det finnas ett stöd för upphandlande myndigheter och enheter att göra relevanta prioriteringar. 
  
 Utredningens förslag:  
 Miljöstyrningsrådets huvudmän bör uppmuntra rådets verksamhet att stärka innovationsaspekten. Beträffande formering av beställargrupper och handhavande av dessa kan flera olika modeller prövas. 
 I den ovannämnda rapporten från Miljöstyrningsrådet förordar rådet ökad innovationsupphandling. Rådet understryker vikten av medverkan från intresserade beställare. 
 Miljöstyrningsrådets uppgift handlar om ge förutsättningar för både upphandlande myndigheter och för inköpande företag att ta miljöhänsyn. Rådet har således en bred uppgift att sprida kunskap och att bistå olika upphandlande myndigheter och inköpare genom att utarbeta och sprida kriterier som kan nyttjas vid upphand- ling/inköp. När det gäller innovationsupphandling är det utifrån dessa utgångspunkter som rådets förslag bör ses. Deras förslag och synpunkter koncentreras därför till processer med upphandling som avser många olika upphandlande myndigheter och med för- väntningen om att de framtagna lösningarna ska spridas på mark- naden. Det är således med utredningens språkbruk främst fråga om katalytisk innovationsupphandling, och i vissa fall upphandlings- samarbete. 
 Rådet konstaterar att de flesta katalytiska innovationsupp- handlingar som har gjorts har främst haft syftet att få snabb sprid- ning på en ny innovation och har därför riktat sig mot opinionsbil- dande kunder. 
  
 13  
  
 Ofta har det då involverat företag med produkter 
  
 13  
 Miljöstyrningsrådet har anammat det synsätt forskare i första hand Jefferson, (Diffusion of Innovations (5th ed.) 2003) som studerat olika typer av innovationsprojekt 
 269 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 som delvis redan funnits färdigutvecklade, och en sådan produkt har som regel kunnat etableras på marknaden inom några år. För att stimulera de mindre innovativa företagen menar Miljöstyrnings- rådet att det kan behövas en annan typ av upplägg, eftersom ett litet innovativt företag sällan kan leverera i de produktvolymer som en större innovationsupphandling kräver. Är produkten dessutom under utveckling kan företaget ha behov av att kunden garanterar köp av en nollserie eller demonstrationsanläggning. Denna anläggning behövs för att skapa trovärdighet gentemot kund i all- mänhet. 
 För att få igång ett arbete med innovationsupphandling riktat mot innovationer i tidiga skeden menar Miljöstyrningsrådet att det förmodligen krävs tillgång till offentliga myndigheter som har för- utsättningar att identifiera och organisera nätverk av föregångs- kunder. Dessa nätverk bör organiseras utifrån olika ändamål såsom energieffektivisering eller substitution av hälso- och miljöfarliga ämnen. 
 Miljöstyrningsrådet framhåller att ett program för innovations- upphandling riktat mot innovationer i tidiga skeden dock kräver mycket engagerade och uthålliga kunder. Utvecklingstiderna kan vara upp till 5 år eller mer. Denna typ av upphandling innebär där- för risker för upphandlande myndigheterna. För att reducera risken kan det vara lämpligt enligt Miljöstyrningsrådet att utföra pro- grammet i olika faser genom: 
  
 behovsidentifiering, 
  
 förstudie, och 
  
 huvudprojekt. 
  
 Vidare framhåller rådet att en kompetent organisation med aukto- ritet och förtroende som kan leda och administrera innovations- upphandlingsprojekt – en så kallad Operativ part (Operating Agent) – är en viktig förutsättning för framgång. En sådan Operativ part bör, tillsammans med en beställargrupp, ha det övergripande ansvaret för upphandlingens genomförande gentemot producenter/leverantörer. 
 och som har klassificerat kunder i olika grupper efter deras benägenhet att efterfråga innovationer. Grupperna har benämnts som: 
  
 Föregångskunder (innovativa kunder) 
  
 Opinionsbildare 
  
 Kundgruppen tidig och sen majoritet 
  
 Eftersläpare 
  
 270 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 Erfarenheter av genomförda innovations- och upphandlingar visar tydligt på betydelsen av en sådan organisatorisk lösning, menar Miljöstyrningsrådet. För att skapa engagemang inom beställar- gruppen är det också betydelsefullt att det är gruppen själv och de representanter som ingår i gruppen som formellt äger det produkt- koncept som är föremål för upphandlingen. Det är dessutom viktigt med ett bra samarbete och förtroende generellt sett mellan en Operativ part och beställargruppen, konstaterar Miljöstyrningsrådet. 
 Rådet tar även upp incitament för köpare och konstaterar att flertalet tidigare genomförda katalytiska innovations- och teknik- upphandlingar har haft energieffektivisering som huvudsaklig driv- kraft. Förutom direkta miljövinster har detta tydligt kunnat motiveras som en ekonomisk besparing för användarna. Att bilda beställargrupper för andra produktområden måste sannolikt bygga på andra drivkrafter. Inom t.ex. kemikalieområdet är, som omnämnts ovan, den ekonomiska vinsten betydligt svårare att koppla direkt till utbytet av en viss kemikalie. Det miljöproblem som beställar- gruppen önskar reducera/komma ifrån via en innovationsupphand- ling kan ge en lösning som istället innebära en ökad kostnad. En sådan upphandling kan kanske ses som ett offensivt tillämpande av försiktighetsprincipen med moraliska och etiska värderingar som grund. Naturligtvis är det en styrka om dessa baseras på en långsiktig policy från köparen. 
 Miljöstyrningsrådet diskuterar i rapporten således en del om förutsättningarna för katalytisk innovationsupphandling. 
  
 14 
  
 14  
 Miljöstyrningsrådet anger i sin Rapport 2010:3  
 Hållbar offentlig och annan professionell upphandling  
 ett antal rekommendationer angående katalytisk innovationsupphandling för miljöanpassad upphandling. 
  
 Område 
  
 Miljöstyrningsrådets rekommendationer 
  
 Organisation 
  
  Initiera gemensamma och, med fördel politiskt förankrade, över- 
  
 gripande mål 
  
  Etablera en kompetent samordnande Operativ part 
  
  Etablera en fast struktur med samarbete mellan olika myndigheter 
  
  Sätt samman en engagerad, och finansiellt stark, beställargrupp 
  
  Säkerställ kontinuerlig medverkan av experter i beställargrupperna 
  
  Ordna tidiga marknadskontakter med intresserade företag 
  
  Säkerställ god samverkan mellan den Operativ parten och beställar- 
  
 grupperna 
  
  Iscensätt informationskampanjer och marknadsföringsaktiviteter 
  
 Finansiering 
  
  Säkerställ långsiktig finansiering 
  
  Garantera initialt ekonomiskt stöd vid upphandling av produkter med 
  
 ringa förväntad direktvinst 
  
  Uppmärksamma behovet av flexibel medelstilldelning, särskild foku- 
  
 serat på småföretag i tidiga skeden 
  
 271 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 Överväganden 
 Utredningen kan för sin del ställa sig bakom stora delar av Miljö- styrningsrådets slutsatser. Det är dock viktigt att understryka, vad som anförts i kapitel 4.4 om katalytisk upphandling beträffande trovärdigheten i dessa processer. Om inte innovativa företag upp- lever att potentiella kunder känner förtroende för urvalsprocessen inom den katalytiska upphandlingen kommer inte den katalytiska upphandlingar att uppfattas som intressanta. 
 Det nya upphandlingsinstrument – förkommersiell upphandling, som utredningen lagt förslag om i kapitel 5 innebär möjligheter att inom ramen för en katalytisk upphandling helt eller delvis ersätta det innovativa företaget för dess kostnader. Det kommer att under- lätta förutsättningarna för att genomför katalytiska upphandlingar på miljöområdet. 
 Det mest avgörande för innovativa företags intresse för att delta i dylika projekt kommer att vara den förväntade framtida efter- frågan. Som Miljöstyrningsrådet påpekat går det inte att dra alltför långtgående slutsatser från Energimyndighetens katalytiska upp- handlingar. Anledningen är att flera av de nya lösningar som kan komma fram vid en katalytisk upphandling på det allmänna miljö- området, till skillnad från när ny teknik leder till minskad energi- förbrukning kan förväntas, åtminstone initialt, leda till högre inköps- kostnader för köparen. Det är därför nödvändigt att överväga kompletterande insatser inom andra politikområden för att främja vissa specifika miljövänliga lösningar som har stor betydelse för miljön. 
 Vad gäller frågan om det som Miljöstyrningsrådet kallar Opera- ting Agent, delar utredningen uppfattningen att den struktur som byggs upp kring en katalytisk upphandling är mycket viktig för hur 
 Upphandlings-  Betrakta innovations- och teknikupphandling som en iterativ och processen lärande process 
  
 Säkerställ god samverkan med kund, särskilt i tidiga skeden 
  
 Skapa kontakt med innovativa företag och föregångskunder 
  
 Beakta nischmarknader, som är särskilt viktiga i tidiga skeden 
  
 Starta med mindre komplicerade system 
  
 Tillämpa en genomtänkt strategi för att välja relevanta fokusområden och identifiera potentiella beställargrupper 
  
 Involvera alla parter i förädlingskedjan – leverantörer, detaljhandel och slutkund 
  
 För in funktionskrav i större omfattning 
  
 Utnyttja potentialen i den miljöanpassade offentliga upphandlingen 
  
 272 
  
 SOU 2010:56 
  
 Grön upphandling 
  
 projektet kan genomföras. Erfarenheterna är begränsade. I princip ser utredningen inget hinder mot att den praktiska rollen handhas av ett organ eller företag på uppdrag av en myndighet. Dock är det viktigt att understryka att även vid en katalytisk upphandling måste det vara den ansvariga myndigheten som beslutar om inriktning, avgränsning och villkor för den katalytiska upphandlingsprocessen. Detta beslut måste bygga på en analys av existerande problem och förutsättning för att dessa skulle kunna åtgärdas med hjälp av eventuella nya lösningar som skulle kunna utvecklas och spridas på marknaden som ett resultat av en katalytisk innovationsupphandling. 
  
 8.6 
  
 Innovationsupphandling av miljölösningar för myndighetens eget behov 
  
 Utredningens bedömning:  
 I syfte att finna lösningar på miljöproblem kan det i vissa fall finnas skäl för en myndighet att genomföra en innovationsupphandling för myndighetens eget behov. 
  
 Utredningens förslag:  
 De åtgärdsprogram för att genomföra förkommersiell upphandling som föreslagits i kapitel 6 bör inne- hålla element kring innovationsupphandling inom miljöområdet. 
 Utredningen vill framhålla att det breda arbetet som Miljöstyr- ningsrådet utför och som avser att försöker påverka många olika upphandlande myndigheter inte står i motsats till att enskilda upp- handlande myndigheter på egen hand genomför innovationsupp- handling som syftar till att lösa eller mildra miljöproblem. 
 Det finns myndigheter, både statliga och kommunala som av olika skäl har att beakta förhållandevis specifika miljöproblem. Det kan gälla existerade miljöproblem, t.ex. kontaminerade ytor eller löpande miljöaspekter, t.ex. vattenemissioner från viss verksamheten. Även om de inte är sannolikt att myndigheten är helt ensam om dessa problem kan det likväl vara motiverat att myndigheten aktivt arbetar med att lösa problemen utifrån sitt eget behov. Innova- tionsupphandling för eget behov kan då vara motiverat. 
 Utredningens förslag som redovisas i andra delar, t.ex. upphand- lingsformen förkommersiell upphandling och det stöd till upp- handlande myndigheter som utredningen förslår kan ge förutsätt- 
 273 
  
 Grön upphandling 
  
 SOU 2010:56 
  
 ningar för en myndighet att genomföra innovationsupphandling som utgår från miljöaspekter. 
 En lösning som tagits fram på detta sätt kan sedan etableras på marknaden och därmed bidra till att skapa bättre miljöförhållanden på andra håll samt ge underlag för ett innovativt företags möjlig- heter att expandera. 
 Sverige har betydande kompetens inom miljöteknikområdet och miljöteknikexporten har under många år tillskrivits goda framtids- utsikter. Oaktat ett antal framgångsrika företag har likväl inte mil- jöteknikexporten ökat i den utsträckning det funnits anledning att hoppas. 
 En analys av dessa problem ligger utanför denna utrednings uppdrag, dock kan konstateras att ett närmare samarbete mellan upphandlande myndigheter och företag bör vara till nytta för bran- schens utvecklingsförutsättningar. Inte minst bedömer utred- ningen att förbättrade möjligheter till att uppföra prototyp- och demonstrationsanläggningar vore viktigt. 
 Därtill vill utredningen understryka behovet av en bred dialog mellan upphandlande myndigheter, tillsynsmyndigheter och inno- vativa företag. Utan att tillsynsmyndigheterna därmed ger avkall på sitt ansvar att övervaka miljölagstiftningens tillämpning behöver både upphandlande myndigheter och innovativa företag, som är potentiella leverantörer, förstå hur lagstiftningen ska uttolkas och bättre kunna förutse framtida ställningstagande från tillsynsmyn- digheter. 
 Utredningen menar att upphandling av miljölösningar bör vara ett vikigt element inom ramen för de åtgärder för att genomföra förkommersiell upphandling som föreslagits i kapitel 6. 
 274 
 9 Innovationer inom vården 
  
 9.1 
  
 Många innovationsinitiativ inom hälso- och sjukvården 
  
 Inom vård- och omsorgsområdet finns en stor potential för inno- vationer och innovationsupphandlingar. Det finns på området en rad strukturer och projekt som pågår inom stat och landsting för att uppmuntra innovationer. Nedan anges ett antal av dessa. 
  
 9.1.1 
  
 Vinnova – Innovationsslussar inom hälso- och sjukvården 
  
 Regeringen har givit Vinnova i uppdrag att driva ett projekt som kallas innovationsslussar inom hälso- och sjukvården för kommer- sialisering av idéer och introduktion av nya innovationer inom hälso- och sjukvården 
  
 1 
  
 . Uppdraget sker i samråd med Almi Före- tagspartner AB, Innovationsbron AB och Sveriges Kommuner och Landsting. Antalet system/miljöer som arbetar med att främja kommersialisering av idéer mot innovationer inom hälso- och sjuk- vården är i dag relativt få. Det finns dock ett stort intresse att utveckla stödjande miljöer som bättre kan ta till vara innovationer inom detta område. Den totala potentialen för att vidareutveckla innovationer inom området bedöms vara stor men det kräver en utveckling av system/miljöer som kan vidareutveckla konkretise- rade idéer som kommer från personer som arbetar inom hälso- och sjukvården. Tanken med innovationsslussar inom hälso- och sjuk- vården är att dessa ska stödja utvecklingen av idéer till behovs- drivna innovationer från hälso- och sjukvård inom landsting och kommuner. 
  
 1  
 N2008/7291/FIN,  
 2008-11-13, 
  Uppdrag att genomföra en satsning med syfte att öka antalet samverkansmiljöer som stimulerar kommersialisering av innovationer inom hälso- och sjukvården. 
 275 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 Syftet är att innovationsslussarna ska: 
  
 ta till vara, utveckla och kommersialisera idéer från hälso- och sjukvården 
  
 fungera som kontaktnoder för företag och underlätta introduk- tionen av innovationer inom hälso- och sjukvården 
  
 Innovationsslussarna består av personal som har kompetens och erfarenhet för att kunna utveckla ett väl fungerande samarbete mellan de som arbetar inom hälso- och sjukvården och de regionala innovationssystemen samt såddkapital, tidiga investerare, företag och andra potentiella kunder. 
 En innovationssluss ska arbeta aktivt med personer som är verksamma inom hälso- och sjukvården och på ett strukturerat sätt fånga idéer, utvärdera, utveckla och kommersialisera nya eller förbättrade produkter. Innovationsslussen ska kunna fungera som kontaktnoder för företag som vill utveckla innovationer inom hälso- och sjukvården och skapa kontakter med hälso- och sjukvårdshuvudmännens upphandlingssystem. 
 Idéer från vårdpersonal ska kunna leda till nya kommersialiserade och implementerade innovationer inom hälso- och sjukvården. 
 Inledningsvis är målet att finansiera fem innovationsslussar under tre år. 
 Vinnovas bidrag till innovationslussarna uppgår till högst hälf- ten av kostnaderna. Över tre år finns sammanlagt 40 miljoner kr avsatta. 
  
 9.1.2 
  
 Almi 
  
 Almi Företagspartner AB satsar på ett nationellt program för utveckling av innovationer inom vård och omsorg. Satsningen innebär att fler idéer inom vård och omsorg kommer att utvecklas till kommersialiserbara produkter och tjänster. 
 Syftet med satsningen är att bidra till ett innovativt klimat inom vård och omsorg. Vårdpersonal är ofta idérik och det finns många som har bra lösningar på praktiska problem i det vardagliga arbetet. Vega satsning innebär att fler får möjlighet att utveckla en idé till en kommersialiserbar produkt eller tjänst. Målet är att få fram nya 
 276 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 eller förbättrade produkter som ger en bättre sjukvård, tandvård, kundnytta och ekonomi. 
 De tre regionala bolag som var först ut med verksamhet inom området var Wallace, Almi Värmland och Almi Östergöt- lands län. Under 2008 och 2009 kom ytterligare åtta av Vega 19 bolag att ha specialkunskap inom området vård och omsorg. Enligt Vega erfarenheter tar det igenomsnitt tre år för en innovation inom vård och omsorg att komma ut på marknaden. På Almi i Jönköping, som har jobbat med innovationer inom detta område en längre tid, har arbetet resulterat i 130 idéer, varav ett  
 20-tal 
  blivit kommersialiserade. 
  
 9.1.3 
  
 CTMH 
  
 Centrum för teknik i medicin och hälsa, CTMH är ett samarbete mellan Karolinska Institutet (KI), Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) och Stockholms läns landsting (SLL). Dess uppdrag är att bidra till utvecklingen av Stockholm som en världsledande medi- cintekniskt kluster. Målet för CTMH är att skapa och utgöra en medicinteknisk  
 FoU-miljö 
  i Sverige och vara bland de fem bästa i världen. 
 CTMH organiserar verksamheten och skapar arenor som sti- mulerar och utvecklar samverkan mellan näringsliv, universitet och hälso- och sjukvårdssystemen i gränserna teknik, hälsa, forskning och tillämpning. Syftet med CTMH är att uppnå bättre användning av resurserna i skärningspunkten mellan medicinsk och teknisk kunskap. Detta sker genom att; 
  
 etablera nätverk och samarbeten mellan universitet, industrin och vården, 
  
 initiera och skapa ett intresse för och bidra till forskning och utbildning inom teknik/medicin/hälsa, och 
  
 bidra till processer som underlättar skapandet av nya produkter, tjänster och företag. 
  
 277 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 9.1.4 
  
 Danderyds sjukhus innovation (DS Innovation) 
  
 DS Innovation är Danderyds sjukhusets särskilda enhet för att ta tillvara och omsätta personalens idéer och uppslag till nya innova- tiva produkter för användning inom sjukvården. DS Innovation stödjer också entreprenörer och företag som vill få kontakt med den kliniska expertis som finns inom sjukvården. Att involvera användaren i produktutvecklingsprocessen ser man från sjukhusets sida som en viktig hörnsten. 
 Idéerna och uppslagen från vårdpersonalen erbjuder ofta inno- vativa lösningar på existerande behov och problem inom vården. Det kan röra sig om idéer som underlättar för vårdpersonalen i deras dagliga arbete eller uppslag till produkter som bidrar till en bättre vård av patienterna. Kännetecknande för medarbetarnas innovationer är att de alltid utgår från ett identifierat behov. Genom att fokus ligger på att finna lösningar på identifierade behov riskerar inte DS Innovation att ta fram produkter utan egentliga användningsområden. 
 DS Innovation arbetar med hela innovationskedjan – dvs. från att en anställd kläckt en bra idé eller funnit en lösning på ett behov till att innovatören ska få ersättning, prototyp ska konstrueras, patentansökan eller ansökan om mönsterskydd kanske ska lämnas in. Slutligen ska en affärsuppgörelse nås, med det medicintekniska företag eller organisation som ska kommersialisera produkten och föra den vidare till dess slutanvändare – patienterna och vårdperso- nalen. 
 Den medicintekniska avdelning där DS Innovation ingår är cer- tifierad enligt ISO 13485:2003 och ISO 9001:2000. Certifieringen innebär att DS Innovation arbetar under ett kvalitetssystem som motsvarar det som krävs av en utvecklingsavdelning för att den ska kunna utveckla  
 CE-märkta 
  medicintekniska produkter. Tack vare certifieringen har DS Innovation även möjlighet att egentillverka de produkter man utvecklar för användning på olika avdelningar inom sjukhuset. 
  
 2 
  
 DS Innovation uppger även att de tillhandahåller ett antal tjänster till personal och företag. Dessa beskriver DS Innovation på följande sätt. 
  
 2  
 http://www.ds.se/Web/NormalPage 
 _ 
 1844.aspx 
 278 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 Innovationsrådgivning 
 DS Innovations rådgivare stödjer utveckling av innovationer inom vårdsektorn. Rådgivningsinsatserna erbjuds till idégivare inom vårdsektorn i deras produktutveckling och kommersialiseringspro- cess. Rådgivningen anpassas efter behov, vilket ibland innebär att rådgivning sker individuellt och ibland i grupp. Anställd vårdperso- nal inom SLL får gratis innovationsrådgivning i samarbete med Entrepreneur Stockholm. 
 Prototyptillverkning 
 Personal med bra idéer kring nya produkter erbjuds hjälp med 3D CAD och 3D skrivare, vilket innebär att man snabbt och kostnads- effektiv kan ta fram en idé till färdig prototyp. 
 Produktutvärdering 
 Genom att DS Innovation är en del av Danderyds Sjukhus AB finns möjlighet att anordna utvärdering och testning av framtagna produkter i sjukhusmiljö. DS Innovation kan hjälpa till med att planera och lägga upp ett komplett testprogram direkt i vården i kontakt med patient. De utför både behovs- och användbarhets- utvärderingar. 
 Underlag inför  
 CE-märkning 
  
 För att vårdsektorn ska köpa in medicintekniska produkter ställs kravet att de ska vara  
 CE-märkta. 
  DS Innovation hjälper den per- sonal som vill börja sälja en ny produkt med underlag för Thomas märkning. 
 Kliniska utvärderingar 
 Medicintekniska produkter ska utvärderas för att visa att de upp- fyller avsedda användning och är säkra för patient och personal. DS Innovation hjälper personal och företagare/innovatör med klinisk utvärdering till en rimlig kostnad. 
 279 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 Riskanalys 
 Att göra en riskanalys inom det medicintekniska området innebär att identifiera och värdera konsekvenserna som den aktuella pro- dukten kan medföra. DS Innovation anser sig ha kompetens att leda eller assistera i arbetet med att göra en komplett riskanalys. 
  
 9.1.5 
  
 Region Skånes innovationssatsning 
  
 Region Skåne har under några år arbetat med att lägga grunden för stödet till medarbetare som vill utveckla en idé. Alla medarbetares initiativ till utveckling och problemlösning ska välkomnas. Syftet med Region Skånes innovationssatsning är att främja, stimulera och uppmuntra detta och att utveckla Region Skåne till en arbetsgivare med en innovativ kultur. 
 I arbetet med Region Skånes innovationssatsning har det tagits fram riktlinjer, samt en ersättnings- och belöningsmodell. Det har också bildats ett innovationsbolag – Innovator Skåne AB och en Innovationsgrupp. 
 Innovator Skåne AB är helägt av Region Skåne. Bolagets syfte är att främja och stödja utvecklingen av innovationsprojekt initierade av Region Skånes medarbetare. Innovator Skånes uppgift är också att etablera samarbeten som kan leda till att nya bolag bildas runt dessa uppfinningar och projekt om det finns en marknadspotential. Innovator Skåne ska dessutom förvalta de innovationer man utvecklat och över tid skapa en intressant egen innovationsportfölj. Innovator Skåne har en styrelse med delvis kända personer från näringsliv och förvaltning. 
 Innovationsgruppen i Region Skåne är kontaktpunkt för de anställda som har en idé eller ett förslag på ett innovationsprojekt som kan utvecklas. Region Skånes innovationssatsning leds och samordnas av Innovationsgruppen, som har bred representation från organisationen. Gruppen utvärderar projektförslagens nytta för Region Skåne och fattar beslut om passande utvecklingsstöd. Det kan vara i form av rådgivning om utvecklingsresurser, patente- ringsmöjligheter, osv. 
 Innovationsprojekt som kan få stöd och hjälp kan vara utveck- ling av typen tekniskt stöd, medicinsk teknik, processer, metoder eller arbetssätt, tjänster eller datorprogram. 
  
 3 
  
 3  
 www.innvatorskane.com 
 280 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 9.1.6 
  
 Ellison 
  
 Richard forskningscentrum, inom Jämtlands läns landsting, är en forsknings- och utvecklingsverksamhet som syftar till hållbart nyttjande av bioresurser, substitution av hälso- och miljöskadliga kemikalier, ökad folkhälsa genom en sundare kemikaliehantering och hållbar näringslivsutveckling. Som ett led i detta arbete vill Richard forskningscenter verka för innovationsupphandling. Syf- tet är att nyttja köpkraften i offentlig upphandling för att efterfråga ny miljöteknik och minimera inköp av produkter innehållande far- liga ämnen. 
 Ett pilotfall som nu genomförs av Richard, tillsammans med ett antal andra landsting, är att stimulera utvecklingen av en giftfri blodpåse. Richard motiv är att man menar att blodpåsar i dag innehåller fertilitetsstörande ämnen som läcker ut i blodet. I dialog med sjukvården har framkommit önskemål att dessa fertilitets- störande ämnen fasas ut, och Richard företrädare menar att de från leverantörernas sida erfarit att dessa ser möjligheter att utveckla nya typer av blodpåsar om kraven ställs i en innovationsdrivande upphandling. 
  
 9.2 
  
 Behovet av samverkan inom hälso- sjukvården 
  
 Flera av de personer som utredningen träffat vittnar om problemet med att få tillgång till kliniska tester av nya produkter. Detta pro- blem kan övervinnas genom ökad samverkan och dialog mellan landstingen och innovatören eller företag. Även delegationen för samverkan inom den kliniska forskningen lyfter fram behovet av kontinuerlig dialog mellan parterna. Framför allt för att ta var på nya möjligheter, identifiera behov och forskningsfrågor som leder till konkret nytta för patienten som slutanvändare men också för att tillsammans lösa nya hinder för forskningsverksamheten som uppkommer, t.ex. gällande patienttillgång, arbetsvillkor, prissätt- ning, behov av ändrade avtalsregler etc. 
  
 4 
  
 Sverige har länge varit ett föregångsland vad gäller medicintek- nik. Den främsta orsaken till framgångarna har varit en god sam- verkan mellan de medicintekniska företagen och hälso- och sjuk- vården. Resultatet har gett många värdefulla innovationer. Inom 
  
 4  
 Alla vinner genom samverkan inom den kliniska forskningen, Slutrapport från Delega- tionen för samverkan inom den kliniska forskningen, N 2007:04, sid. 16. 
 281 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 vården stöter man ibland på problem som vårdpersonalen tillsam- mans med företagen kan lösa genom nya produkter, terapier och metoder. En öppen dialog och utbyte av kunskap och erfarenheter är därför oerhört viktigt för utvecklingen av en väl fungerande, effektiv och säker vård och omsorg. 
  
 9.2.1 
  
 Samverkansavtal 
  
 Den 1 januari 2006 ingick Sveriges kommuner och landsting (SKL) en överenskommelse med Swedish Medtech och Swedish Labtech (f.d. SINDIF). Den 1 juli 2006 trädde överenskommelsen i kraft. I maj 2006 tecknade Capio Norden Sjukvård AB ett hängavtal till överenskommelsen och det gjorde även Sveriges Läkarförbund den 1 september 2007. 
  
 Samverkansavtalet – Sveriges Kommuner och Landsting och industrin 
  
 Samverkansavtalet – Capio och industrin 
  
 Samverkansavtalet – Sveriges Läkarförbund och industrin 
  
 Syftet med överenskommelsen är att tydliggöra hur den medicin- tekniska industrin och medarbetare inom vården ska samverka. Samverkansavtalet ska underlätta i mötet mellan vård och industri och säkerställa att denna relation bidrar till den viktiga utveck- lingen mot en allt bättre, säkrare och effektivare vård och omsorg. 
 Inte bara nya produkter tas fram i samverkan utan även hand- havandet av befintliga säkras med en god relation. Många av de medicintekniska produkterna kräver, för att de ska användas på rätt sätt, kontinuerlig fortbildning av vårdpersonal. Företagen har också ett ansvar att följa produkten ända ut i vården och säkerställa att den personal som använder deras produkter har fått rätt informa- tion om hur produkten ska handhas. 
 Samverkansavtalet har tagits fram för att trygga en relation mellan den medicintekniska branschen och vårdens medarbetare. Överenskommelsen omfattar alla medarbetare inom den offentliga hälso- och sjukvården, anställda Capio Sjukvård Norden, medlem- mar i Sveriges Läkarförbund och företag som tillhandahåller pro- dukter inklusive diagnostika inom det medicintekniska området. Till medarbetare inom hälso- och sjukvården räknas även studenter 
 282 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 samt personal från personaluthyrningsföretag. Som företag räknas även uppdragstagare som agerar för företags räkning. 
  
 5 
  
 9.2.2 
  
 CE-märkning 
  
  av medicinteknik 
 Vid utvecklandet av medicintekniska produkter är vetenskaplig dokumentation om kliniska effekter genom kliniska prövningar inte bara etiskt nödvändigt utan även ett lagstadgat krav. Från 21 mars 2010 gäller det utvecklade medicintekniska direktivet MDD (Directiv 2007/47/EC) vilket implementerats i Socialstyrelsens nya föreskrifter om användning av medicintekniska produkter i hälso- och sjukvården (SOSFS 2008:1). Föreskrifterna har tagits fram i samverkan med läkemedelsverket. Från den 1 april 2010 gäller också nya bindande föreskrifter om användning av vävnader och celler i hälso- och sjukvården och vid klinisk forskning (SOSFS 2009:32) respektive vid donation och tillvaratagande av organ, väv- nader och celler (SOS 2009:30). Socialstyrelsen är tillsynsorgan och Läkemedelsverket tillser att regelverket för  
 CE-märkning 
  (Con- formité Européenne) följs. 
 De nya bindande reglerna innebär skärpta krav och ansvarsför- hållanden. Krav på klinisk utvärdering/prövning ökar för att närma sig regler för läkemedel. Medicintekniska produkter innefattar nu även informationssystem, t.ex. journalsystem, oberoende av om mjukvaran är knuten till hårdvara eller ej. Tillverkaren bekostar prövning, monitorering, försäkring (kliniska studier vid sjukhus omfattas oftast av patientförsäkring) och dokumentation och lång- tidsuppföljning ska vara möjlig. Verksamhetschefen, som har juri- diskt ansvar för användningen av medicintekniska produkter får ett tydligare säkerhets- och utbildningskrav på bl.a. anmälan, doku- menterade rutiner samt körkortsutfärdande och är jämställd med tillverkaren vid egentillverkad (icke  
 CE-märkt) 
  eller modifierad medicintekniska produkter. Patientförsäkring gäller endast efter utförd riskanalys, dokumentation, anmälan till Läkemedelverket, godkännande av etisk kommitté, skriftlig patientinformation och dokumenterad acceptans. Anmälningsskyldighet enligt lex Knight har kompletterats med skyldighet att anmäla potentiellt patient- skadande händelser med medicintekniska produkter till såväl till- verkare, Läkemedelsverket som Socialstyrelsen.  
 CE-märkning 
  innebär att produkten uppfyller de väsentliga kraven på säkerhet 
  
 5  
 www.swedishmedtech.se 
 283 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 och effektivitet och kan därmed fritt marknadsföras inom EES- området. Tillverkaren kunde tidigare  
 CE-märka 
  efter egen riskanalys och dokumentation om klinisk utvärdering, där kliniska data från litteratur och användning av liknande produkt ofta varit tillräckligt. I och med ändringen i föreskrifterna skärps kraven och avsedd användning ska vara definierad och skriftlig handhavande- och produktinformation ska finnas på svenska. 
  
 6 
  
 9.2.3 
  
 Mätning av utfall inom den svenska sjukvården 
  
 På initiativ av styrelseordföranden i Getinge Group, Bryan och forskningschefen vid AstraZeneca, Simmons, uppdrogs åt Boston Consulting Group (BCG) att utreda hur systematiska mätningar av sjukvårdens utfall skulle kunna stärka Sveriges kli- niska forskning. Av rapporten framgår att ett väl utbyggt system för mätning av sjukvården utfall skapar mycket attraktiva förutsätt- ningar för industriella samarbeten och förväntas locka investeringar till Sverige. Läkemedelsbolag och Medtechbolag måste i allt större utsträckning bidra till sjukvårdens produktivitet. I de flesta länder saknas tillgång till den typ av jämförelsedata som de svenska kvalitetsregistren har. Rapporten framhäver att en kraftfull satsning på infrastruktur och kompetens för kvalitetsregistren är av bety- dande strategiska betydelse för Sverige. Det skulle öka vårdens kvalitet, öka dess kostnadseffektivitet och dessutom lägga grunden för en ny generation innovationsföretag och locka progressiva internationella sjukvårdsbolag till Sverige. 
  
 7 
  
 9.2.4 
  
 Den kliniska forskningens betydelse för innovationer inom hälso- och sjukvården 
  
 Regionerna har, till skillnad från landstingen, ett näringspolitiskt uppdrag. En näringspolitiska kompetens underlättar när resurser läggs på  
 kunskaps-, 
  innovations- och produktutveckling. Region Skånes satsning på innovationer kan således ses i ljuset av denna kompetens. Vården är, enligt Delegationen för klinisk forskning, en motor för tillväxt och gynnas av att erbjuda testbäddar för indu- strin, särskilt små och medelstora företag i den egna regionen. Vår- 
  
 6 
  
 Utvecklat regelverk för medicintekniska produkter i hälso- och sjukvården (SOSFS 2008:1), CTMH. 
  
 7 
  
 www.sou.gov.se/samverkanklinforsk 
  
 284 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 den kan dessutom tillhandahålla innovationsstödjande funktioner med hög kompetens om potentiella marknader för att utveckla nya produkter. Landstingen bör därför, likväl som privata företag, inve- stera i utveckling. 
  
 8  
  
 Delegationen framhäver vidare att en struktur behovs inom vården för långsiktiga externa relationer som den del av den strategiska utvecklingen, t.ex. genom innovationsupphand- ling. Ett innovationssystem är beroende av att de medicinska fakulteterna efterfrågar mer klinisk forskning som utgår från ett vårdbehov. Nya kunskaper inom grundforskningen behöver om- sättas i praktiken för att uppnå bättre vård, produkter, processer och tjänster. För att utnyttja de innovationsmöjligheter som finns är det viktigt att det finns en dialog mellan sjukvården, forskningen och industrin. 
  
 9.2.5 
  
 Hinder för innovation i vården 
  
 Delegationen för den kliniska forskningen gav Espinoza, Evans, i uppdrag att samla goda exempel på innovationer i vården, hinder och incitament. Av hennes slutsatser framgår föl- jande. 
 Innovationer från vårdpersonal som inte är anställda forskare är oftast praktikbaserade och i princip alltid avsedda att lösa ett verk- ligt behov inom vården. Det innebär att de kan utvecklas av, eller oftare tillsammans med, användarna och att innovationerna har mycket goda marknadsförutsättningar. Många av idéerna kräver inte stora kliniska studier men alla behöver valideras, dvs. testas så att de motsvarar behovet i vården ur medicinsk, teknisk, ekono- misk och säkerhetsmässig synpunkt. Typiska produkter är medi- cinsk teknik, allt från operationshandskar till implantat, diagnostisk utrustning, från stickor till bildbehandling, och inte minst olika former av informationsteknik och kommunikationsutrustning för både patienter, närstående och vårdorganisationen. Det är produk- ter som kan ha ett högt kommersiellt värde men i än högre grad få en stor betydelse för patienter och vårdpersonal. Eftersom det inte finns ett spritt innovationssystem eller innovationstänkande i vår- den är det imponerande att det trots allt kommer fram idéer, ibland under radarn utan vetskap eller hjälp från huvudmannen. En läkare väljer att kontakta en kollega med lärarundantag på univer- 
  
 8  
 Alla vinner genom samverkan inom den kliniska forskningen, Slutrapport från Delega- tionen för samverkan inom den kliniska forskningen, N 2007:04, sid. 18. 
 285 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 sitetet eller kanske ett företag, och en sjuksköterska råkar ha en släkting som är tekniker och kan ta sig an idén. Men totalt är det alltför få exempel för att ge rimligt utbyte, både med tanke på behovet och i relation till det stora antalet anställda inom vården. Hindren som upplevs för att kunna arbeta med innovationer är både mentala och verkliga. De mentala hindren är troligen de svå- raste att riva och kräver bl.a. att; 
  
 innovationer i vården uppmuntras av alla chefer, 
  
 kvalitetsutbildning och leanprocesser utnyttjas som en möjlig- het för innovation hos vårdteamen, 
  
 kontakter med näringslivet är inte tabu utan ska organiseras för att ge kunskap om olika tekniska lösningar, design och godkän- nandekrav, gärna tillsammans med akademin, och 
  
 innovationsarbetet redovisas i Sjukvårdens årsberättelse. 
  
 De verkliga hindren kan lösas med politiska och praktiska/eko- nomiska insatser, menar Espinoza: 
  
 Det införs ett tydligt innovationsstödjande system med så lokal spridning som möjligt. 
  
 Chefer på alla nivåer utbildas om innovationer, speciellt om hur de både kan ge patientnytta och fördelar för vårdgivaren/personalen. 
  
 Innovationsutveckling är en accepterad bisyssla och det ska vara möjligt att söka finansiering och partiell tjänstledighet för ut- vecklingsarbetet, som kan behöva ske på arbetsplatsen. 
  
 För den som inte själv vill arbeta med en utvald idé ska det finnas mottagare som utvecklar den vidare mot kommersialisering. 
  
 Vårdens innovationsingång kan kopplas mot existerande system men finansieringen måste vara tillräcklig för att utveckling, kom- mersialisering och implementering ska gå snabbt. 
  
 Vårdorganisationer ska kunna köpa utveckling av nya produkter, även sådana som bygger på personalens idéer, via innovationsupp- handling. 
  
 Idégivaren bör ersättas för innovationer, både patenterbara (enligt lag) och  
  
 icke-patenterbara, 
  enligt ett system som premierar såväl idégivaren som dennes arbetsteam, speciellt om de deltar under utvecklingen och valideringen av den nya produkten/proces- sen/tjänsten. 
 286 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 Sammanfattningsvis bör sjukvårdshuvudmännen uppfatta innova- tionsfrämjande aktiviteter som en arbetsgivarskyldighet och inno- vationssystemen måste arbeta för en snabb kommersialisering och implementering eftersom just det anses vara den viktigaste fram- gångsfaktorn för vårdens innovatörer. 
  
 9 
  
 9.2.6 
  
 LFTP – Stiftelsen Landstingens Fond för Teknikupphandling och Produktutveckling 
  
 Ett annat välkänt problem innovationsupphandling och innova- tionsfrämjande upphandlingar är tillgången på riskkapital. Proble- met är inte nytt. Dåvarande Lanstingsförbundet skapade tillsam- mans med Teknisk utveckling (STU) för ca. 25 år sedan en risk- kapitalfond för teknikupphandling och produktutveckling (LFTP). 
 LFTP är ett av de få offentligfinansierade organ som har arbetat med teknikupphandling som sin primära affärsidé. Efter drygt 25 års verksamhet avvecklades stiftelsen våren 2010. Beslutet om avveckling togs redan 1999, men eftersom stiftelsens ekonomi ut- vecklades mer positivt än vad man antagit tog det tio år att tömma stiftelsen på dess kapital. 
 Bakgrund 
 Under  
 1970-talet 
  diskuterades hur landstingen skulle kunna bli mer aktiva och stimulera produktutvecklingen inom hälso- och sjukvår- den. Som stor köpare av produkter, metoder och processer ansågs det att landstingen borde kunna vara aktiv i att definiera sina egna behov och bjuda in företag att komma med lösningsförslag på eko- nomiskt fördelaktiga villkor. Man inspirerades av de lyckade exem- pel från samspelet mellan offentlig sektor och näringslivet från andra branscher, t.ex. SJ och ASEA för rälsbunden trafik, Telever- ket och LM Ericsson för utveckling av telekommunikation och inte minst försvarets samverkan med försvarsindustrin. 
 Dåvarande Landstingsförbundet (Lf) och Styrelsen för Teknisk Utveckling (STU, sedermera NUTEK) bildade 1982 Stiftelsen Landstingens Fond för Teknikupphandling och Produktutveckling. Båda organisationerna förpliktigade sig att tillföra 40 miljoner kro- nor vardera som stiftelsekapital. För att markera Harris större mora- 
  
 9  
 www.sou.gov.se/samverkanklinforsk 
 287 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 liska ansvar för verksamheten beslutades att Lf skulle tillsätta fem ordinarie och fem suppleanter i styrelsen. STU nöjde sig med tre ordinarie ledamöter och tre suppleanter. Lf ägde även rätten att utse ordförande. 
 STU hade stor erfarenhet av finansiering av utvecklingsprojekt med lån med s.k. villkorlig återbetalning, kom fonden också att erbjuda denna typ av finansiering. Fondens finansiering utgjorde normalt upp till 50 % av utvecklingskostnaden. Återbetalningen till fonden skedde med en procentsats på bolagets uppnådda fakture- ring. Räntan kapitaliserades, dvs. lades till kapitalskulden tills, lånet var återbetalat. Om projektet misslyckades avskrevs lånet. Denna konstruktion innebar både för och nackdelar. Om utvecklingstiden blev lång och försäljningsframgångarna dröjde, kom ränta på ränta problemet att bli betydande. Fonden fick också snart erfara att flera låntagares skulder ökade trots återbetalning. Ett annat pro- blem var att återbetalningen baserades på försäljningspriset. Om vinstmarginalen var för låg, försvann merparten av vinsten till åter- betalning. Incitament att fortsätta att producera produkten fanns ibland inte. 
 Erfarenheterna från ett antal teknikupphandlingsprojekt gav vid handen att det svenska hälso- och sjukvårdssystemet hade mycket att lära om att utveckla en gedigen beställarkompetens vid teknik- upphandlingar. Först måste behoven definieras och beskrivas i en kravspecifikation. Vad ska och bör t.ex. produkten klara av? Eko- nomiska frågor som inköpspris, underhållskostnader, avskrivnings- tid, avvecklingskostnader etc. behövde vägas in i bedömningen. 
 Ett annat stort problem för fonden var att de ekonomiska kun- skaperna hos cheferna var begränsade. Dessutom kunde föränd- ringar i produkter leda till förändringar i de omgivande systemen. De ekonomiska kalkylerna blev mycket komplexa och slutresulta- tet svårt att förutse. 
 Inköpsfunktionen 
 För att kunna bevilja lån till ett företag krävdes att minst ett lands- ting förpliktigade sig att köpa en viss kvantitet av den nyutvecklade produkten. Via avtal reglerades landstingets, företagets och LFTP:s rättigheter och skyldigheter. När det blev problem i projekten upp- stod frågan om rollfördelningen och vilken part man skulle stötta. En av fondens huvudmän var ju landstingen, som samtidigt var den 
 288 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 kund som i slutändan skulle betala för produkten. Å andra sidan var det företaget som lånat pengar av fonden och som skulle betala tillbaka dessa till fonden. 
 Med tiden visade det sig att det inte gick att skriva dessa tre- partsavtal, inte minst med tanke på att inköpssystemen decentrali- serades. I början av fondens verksamhet präglades landstingsvärl- den av centraliserade inköpsfunktioner. Det var relativt lätt att identifiera vilka som var de reella beslutsfattarna och få dessa att besluta om inköpet. Istället utvecklades en metod som LFTP kal- lade för dokumenterat köpintresse. Rättsverkan av denna metod var begränsad, man kan säga att det är en form av letter of intent. Kunden uttrycker en vilja att köpa x stycken, under tiden y, till en kostnad av z under förutsättning av att produkten uppfyller en definierad funktionalitet. 
 Projektfinansiering 
 Under perioden 1982 till 1999 beviljades 108 miljoner kronor till ca. 120 medicintekniska utvecklingsprojekt. Dessa resulterade i 54 miljoner kronor i återbetalningar. Siffran kunde ha blivit högre, om inte fonden styrelse beslutat om avveckling av verksamheten 1999. Låneportföljen avvecklades i förtid och låntagarna fick möjlighet att med rabatt lösa sina skulder. Ett antal av dagens medicin- tekniska företag hade nytta av fondens finansiering för sin verk- samhet. Genom fondens utvärdering av projekten fick bolagen ett kvitto på realism och genomförbarhet. 
  
 10 
  
 LFTP initierade också flera förstudier, som ledde fram till olika typer av samarbetsprojekt. Ett sådant exempel är det Internetbase- rade patientinformationssystemet Infomedica, som med tiden kom att bli www.sjukvardsradgivningen.se 
  
 10  
 Några exempel på bolag, som i ett tidigt skede fick finansiering via fonden var; 
  
 Sectras digitalisering av röntgenbilder 
  
 Ortivus hjärtövervakningssystem 
  
 Harris sätt att administrera cytostatika 
  
 Radi Medicals benbiopsiprovtagare och styrbara kateter 
  
 CellaVisions analysinstrument för blodceller 
  
 289 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 Ny inriktning 
 Under andra halvan av  
 90-talet 
  ökade utlåningen men fondens kapitalbas var samtidigt för liten för att verksamheten skulle kunna drivas långsiktigt. Styrelsen diskuterade olika lösningar för att ut- veckla verksamheten, utvecklingen fick dock ett helt annat förlopp: ordföranden, landstingsrådet Berry avled hastigt och styrel- sen beslutade då att ett konsultbolag skulle titta på verksamheten. Uppdraget gick till EuroFutures AB. I sin rapport konstaterade man bl.a. att EuroFutures ser inga motiv för stiftarna att för- orda att LFTP ska vara verksam på de områden där det i dag finns ett betydande antal privata och offentligt finansierade aktörer. Dels därför att det redan nu finns en fungerande marknad, dels att ett ytterligare offentligt engagemang kan komma att snedvrida kon- kurrensen på marknaden genom att erbjuda alltför billigt kapital. 
 EuroFutures identifierade tre tydliga vård- och näringspolitiska uppgifter som konsultbolaget menade skulle vara lämpade för LFTP: 
  
 öka intresset för utvecklingsfrågor inom vården genom informa- tion och utbildning m.m., 
  
 medverka till att skapa utvecklingsarenor och genomföra förstu- dier, och 
  
 bistå vid paketering och finansiering av projekt. 
  
 Styrelsens beslut att ändra fondens inriktning i enlighet med kon- sultbolagets förslag resulterade i att LFTP under åren  
 1999–2006 
  gav stöd till medicinteknisk utvecklingsverksamhet inom sex geo- grafiska regioner med syfte att stimulera näringslivsutveckling, som hade vård- och omsorg som sin marknad. Totalt betalades 26 mil- joner kronor ut som bidrag till de sex regionala programmen, där regionerna bl.a. kunde lämna bidrag till förstudier. Cirka 130 för- studier genomfördes. Knappt hälften av dessa har lett till antingen en kommersiellt tillgänglig produkt eller en verksamhetsföränd- ring. 
 Den långsiktiga effekten av Meadows blev dock begränsade. Fem av de sex landstingen/regionerna valde att inte driva verksamheten vidare när LFTP:s bidrag upphörde. 
 290 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 Nätverket för Innovationer inom Vård och Omsorg – Nivo 
 En gemensam frågeställning för samtliga landsting har varit hur äldrefrågorna ska hanteras i framtiden. Gemensamma kravställ- ningar, utvärderingsmodeller, s.k. testbäddar, är exempel på verk- samheter som är likartade oberoende av vem som är huvudman. Detta ledde till bildandet av nätverket Nivo, ett försök att finansi- era ett fortsatt arbete när LFTP:s finansiering upphört. Denna verksamhet har emellertid haft finansieringsproblem. 
  
 9.3 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Utredningens bedömning:  
 Utredningen anser att de förslag som presenterades i SOU 2009:43 Klinisk forskning – Ett lyft för sjukvården 
  
 11 
  
 , om inrättande av en fond för klinisk behand- lingsforskning med en årlig finansiering omfattande 500 miljo- ner kronor per år från i första hand offentliga forskningsfinansi- ärer är intressant och skulle få positiva effekter för innova- tionsförutsättningarna i anslutning till hälso- och sjukvården. 
  
 Utredningens förslag:  
 Sverige saknar en nationell sammanhål- len innovations- och innovationsupphandlingspolitik inom hälso- och sjukvårdsområdet som kan bidra till erfarenhetsutbyte och utvärderingar av innovationer och innovationsupphandlingar i vården. Utredningen föreslår därför och att en tidsbegränsad delegation inrättas för att föreslå och bygga upp bättre institu- tionella och kunskapsmässiga förutsättningar för innovationer och innovationsupphandling inom hälso- och sjukvårdsområdet. Delegationen bör bestå av representanter för landstingen, SKL, Medicinsktekniska företag, universitet/högskola och staten. 
 Som exemplen ovan visar finns det ett antal strukturer och projekt inom hälso- och sjukvården med syfte att uppmuntra innovationer och innovationsupphandling. Vissa landsting och regioner arbetar mycket aktivt med frågan medan andra är mer passiva. Visst sam- arbete sker också över gränserna mellan stat, landsting, universitet och näringsliv. För att kunna dra nytta av det arbete som sker, sprida kunskap och erfarenhet samt att höja medvetenheten om 
  
 11  
 Utredningen av den kliniska forskningen (U 2007:04). 
 291 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 innovationspotentialen och kraften i medveten upphandling av innovationer, är utredningens bedömning att det krävs en kataly- tisk struktur på nationell nivå. Målet för arbetet bör vara att Sverige i framtiden ska ligga i framkanten när det gäller uppmuntran och upphandling av innovationer inom vård och omsorg. Detta kan leda till en både bättre och mer effektiv vård och omsorg till nytta för både huvudmän och patienter. Vidare kan arbetet leda fram till nya företag och produkter på marknaden. Utredningen föreslår därför att en Delegation eller motsvarande struktur 
  
 12  
  
 för innovationer inom hälso- och sjukvården införs. Uppdraget bör vara tidsbegrän- sat till mellan två – tre år. 
 Delegationen ska arbeta med att finna praktiska samarbetsfor- mer kring hur innovationer inom hälso- och sjukvårdssektorn, både sådana innovationer som emanerar från personal och forskare och sådana som är framtagna av innovativa företag, kan utvecklas. Syf- tet ska vara att utgå från behoven inom hälso- och sjukvården men att samtidigt beakta konkurrenskraftsaspekterna och inte minst möjligheterna till ökad export av innovativa produkter och tjänster inom hälso- och sjukvårdsområdet. 
 Delegationen bör innehålla representanter för landstingen, SKL (Sveriges Kommuner och Landsting), näringslivet och universite- ten/högskolor, liksom Vinnova. Det är viktigt att understryka att delegationen måste arbeta konkret och att de som företräder de olika intressenterna måste ha både kunskaper och renommé. Arbetet bör handla om att finna praktiska lösningar kring samarbetsformer, finansiering, upphandling, demonstationsanläggningar och erfaren- hetsutbyte, inte att producera ett betänkande. 
 Delegationen bör ha ett tidsbegränsat uppdrag och skulle kunna upprättas inom kommittéväsendet men ett alternativ kan vara att den administreras av Vinnova. 
 Utredningen SOU 2009:43 Klinisk forskning – Ett lyft för sjuk- vården lämnade ett antal förslag för stärkt innovation och imple- mentering genom att en ny fond för finansiering av oberoende kliniks forskning byggs upp. 
 Utredningen för den kliniska forskningen framhäver i sitt betänkande att för att forskningsresultaten ska få en chans att göra nytta krävs ett ansvar och finansiering av forskningens hela utveck- lingskedja, från explorativ forskarinitierad verksamhet på laborato- rier till genomförande av systematiska kliniska prövningar och stu- 
  
 12  
 Kan även ha formen av en utredning eller ett råd. 
 292 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom vården 
  
 dier av resultatens implementering i vården. I dag är möjligheterna till genomförande av oberoende kliniska studier liksom implemen- tering av forskningsresultaten två flaskhalsar. Utredningen för den kliniska forskningen har vid sin analys av det nationella finansie- ringssystemet funnit stora brister vad gäller finansiering av forsk- ning med klinisk behandlingsprövning och implementering av nya metoder i vården. Vetenskapsrådet, FAS 
  
 13  
  
 och Vinnova är de offentliga forskningsfinansiärer som står för en stor del av den finansiering som sker av forskning kring hälsoområdet. Dessa finansiärer stödjer enligt sina instruktioner grundforskning, behovsstyrd forskning samt innovationer kopplade till forskning och utveckling. Det saknas därmed forskningsfinansiär med ett tydligt program för behandlingsforskning och implementering av nya forskningsresultat i vården. Finansiering av innovationsinriktad forskning förväntas ske inom ramen för de allmänna förstärkningar som universitet, forskningsråd och Vinnova får efter den senaste forskningspropositionen. Vetenskapsrådet, FAS, Formas och Vionnova har fått regeringens uppdrag att bilda en samordningsgrupp för att förstärka innovationsarbetet. 
 Utredningen för den kliniska forskningen anser att det behövs en organisation som tar ett nationellt ansvar för finansiering och samverkan kring klinisk behandlingsforskning och implementering av nya metoder i vården. Med en gemensam nationell fond för forskning kring innovation och implementering i klinisk sjukvård anser Utredningen för den kliniska forskningen att möjligheter för att nya behandlingar och ny diagnostik ska nå patienten förbättras. En gemensam nationell fond för innovation och implementering bör därför skapas i samverkan mellan myndigheter som Vinnova, Vetenskapsrådet, sjukvårdshuvudmännen, universiteten, forsk- ningsstiftelser och industrin. Det är här viktigt att tillgängliga resurser i form av olika myndigheters och kliniska forskningsorga- nisationers kunskaper tillvaratas och samutnyttjas, menar utred- ningen för den kliniska forskningen. Inom ramen för denna fond ska enligt Utredningen för den kliniska forskningen finnas möjlig- het att finansiera den behandlingsforskning som för närvarande saknar stöd. Fonden ska också fungera som en plattform där industrin skulle kunna få ökade möjligheter att utveckla sina inno- vationer i samverkan både med akademiska forskare och praktisk sjukvård. 
  
 13  
 Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS initierar och finansierar grund- läggande och behovsstyrd forskning för att främja människors arbetsliv, hälsa och välfärd. 
 293 
  
 Innovationer inom vården 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationsupphandlingsutredningen anser att en stärkt klinisk forskning genererar innovationer inom hälso- och sjukvården. Innovationsupphandlingsutredningen är därför i princip positiv till förslaget om inrättandet av en fond för klinisk forskning. Utred- ningen har dock inte kunnat göra en egen bedömning om den finansiering som Utredningen för den kliniska forskningen föreslagit. 
 294 
  
 10 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 10.1 
  
 Infrastukturinvesteringar 
  
 Utredningen har identifierat infrastrukturområdet som en av de viktiga områdena för framtida innovationsupphandlingar. 
 Under närmaste åren kommer stora investeringar att göras inom den offentligt ägda infrastrukturen för trafik, dvs. gator och vägar, järnvägar och spårvägar, hamnar och farleder samt flygplatser och flygledning. 
 Innevarande år har Trafikverket anslag för nyinvesteringar inom f.d. Vägverkets och f.d. Banverkets ansvarsområden som uppgår till över 9,5 miljarder kr. Därtill uppgår driftsanslaget till ett motsva- rande belopp. 
 Kommunerna investerade år 2005 
  
 1  
  
 knappt 4,3 miljarder kronor i det kommunala vägnätet och de årliga kostnaderna för drift och underhåll av kommunala gator och vägar är ca 4 miljarder kronor. 
 Ur innovationssynvinkel är såväl nyinvesteringar som drift och underhåll intressant. 
  
 2 
  
 Beträffande annan trafikinfrastruktur än väg och järnväg så ser bilden lite annorlunda ut. Sjöfartsverket är ett affärsverk och finan- sieras med avgifter på handelssjöfarten. Verket underhåller far- leder 
  
 3 
  
 , vissa slussar och gör en del investeringar i nya eller fördju- pade farleder. Hamnarna ägs, med undantag från vissa kajer i an- slutning till industrier, av kommuner. 
  
 1 
  
 Enligt SIKA Statistik 2009:28 finns det inte någon total bild över kommunala väginfra- strukturinvesteringar för någon längre tidsperiod och det förekommer luckor i redo- visningen av vissa poster. År 2005 var då det senaste året som ger en någorlunda komplett bild av de kommunala investeringarna. 
  
 2 
  
 Skillnaden mellan investering och den förbättring som sker som ett resultat av underhålls- åtgärder är inte alltid tydlig. Underhåll kan t.ex. innebära ny vägbana och då kan nya metoder eller material vara ett alternativ till det som tidigare nyttjats på vägsträckan. 
  
 3 
  
 Främst fyrar och sjömärken. 
  
 295 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 SOU 2010:56 
  
 Flygets infrastruktur består dels av flygplatser, varav de tio för luftfarten mest väsentliga flygplatserna ägs av det statliga bolaget Swedavia och ett antal mindre flygplatser som ägs av kommuner. Affärsverket Luftfartsverket ansvarar för flygledning.  
  
 4 
  
 10.2 
  
 Forskning och innovationer inom infrastrukturområdet 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det finns behov och intresse inom Trafikverket att arbeta med innovationsfrågor i syfte att få fram nya metoder och produkter för vägar och järnvägar. Nya lös- ningar inom väghållning som tas fram av Trafikverket kan vara till nytta även för kommunal och privat väghållning. De meto- der för efterfrågestyrd  
 FoU-arbete 
  som de båda tidigare myn- digheterna Banverket och Vägverket nyttjat ger en god grund för Trafikverket att arbeta med innovationsupphandling. 
  
 Utredningens förslag:  
 Trafikverket bör främja innovationer inom sitt ansvarsområde, dels genom innovationsvänliga upp- handlingar inom ramen för verkets normala upphandling av varor och tjänster, dels genom att medvetet genomföra innova- tionsupphandling i syfte att ta fram nya lösningar till nytta för trafiken. 
 Trafikverkets 
  
 5  
  
 storlek och verksamhet gör att verket skiljer sig från andra upphandlande enheter. Det sker inom verket redan ett kon- tinuerligt förbättrings- och utvecklingsarbete i samband med nyin- vesteringar och drift av vägar och järnvägar. 
 Att ansvaret för statliga vägar och för järnvägar nu förts till en myndighet ger möjlighet till synergier mellan de två trafikslagen i samband med investeringar. Samtidigt är det två tekniskt sett olika trafikslag vilket också får betydelse för förutsättningarna för inno- vationer in de två ansvarsområdena. 
  
 4 
  
 En av de större flygplatserna är dock privatägd – Skavsta. 
  
 5 
  
 Myndigheten är i praktiken en sammanslagning av vad som fanns kvar av Vägverket och Banverket efter att tidigare myndighetsutövandet överförts till Transportstyrelsen, samt en stor del av  
  
 egen-regiverksamheten 
  förts till Svevia AB, tidigare Vägverket produktion, Infra- nord AB, tidigare Banverket produktion och Vectura AB som utför konsulttjänster inom projektering av transportinfrastruktur. Transportverket svarar för driften av t.ex. vägfärjor (genom Transportverket Färjerederi) trafikledning av järnvägstrafiken m.m. Totalt arbetar 
  
 6 
  
 500 personer inom verket. 
  
 296 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 Förenklat kan sägas att vägsystemet är tekniskt mindre kompli- cerat men det är samtidigt svårare att planera genom att verket har små möjligheter att styra när och hur vägarna används av trafikan- ter. Järnvägsnätet är mera komplicerat men samtidigt har myndig- heten bättre förutsättningar att planera eftersom all trafik är tid- tabellsbunden. Inom järnvägsnätet ställs höga krav på kompatibili- tet och enhetlighet. 
  
 6  
  
 Konsekvenserna av en misslyckad introduk- tion av en ny innovation är också mera påtaglig inom järnvägsdrift än inom vägnätet. 
  
 7  
  
 Därför kan det finnas sakliga skäl till lite olika syn på utprovning och införande av ny teknik inom de två områ- dena, vägar respektive järnvägar. 
 Både Banverket och Vägverket avsatte medel för  
 FoU-verksam- 
  het. Banverkets kostnad för forskning, utveckling och demonstra- tion var 122 miljoner kronor 2009. Cirka 60 procent av kostna- derna rör forskning inom ramen för sektorsansvaret. Vägverkets kostnaderna för forskning, utveckling och demonstration(FUD) var samma år 338 miljoner kronor. 
 Syftet var i båda fallen att genom forskning lägga en grund för nya lösningar som skulle underlätta för myndigheterna att fullgöra sin uppgifter, dvs. att skapa förutsättningar för effektiva och säkra transporter på järnvägar respektive vägar. 
 Banverket hade en forskningsstrategi som lade fast ett antal om- råden för forskning och utvecklingsinsatser. Under senare år har Banverket lämnat bidrag till ett antal olika projekt som t.ex. Gröna Tåget 
  
 8 
  
 , konceptstudier om duospårvagnar för integrerad pendling i 
  
 6 
  
 Transportarbetet på vägarna utförs av någon miljon motorfordon som sinsemellan är olika till utförande. Fordonens utformning ställer mycket låga krav på enhetlighet i vägnätet. En bil kan köras ena ögonblicket på en grusväg, nästa på en motorväg. Beläggning, skyltning m.m. påverkar trafiksäkerhet och effektivitet. Arbete på vägen kan orsaka besvärliga och ibland även oväntad köbildning. Järnvägsnätet är mera som en slags maskin där banan och det rullande materielen interagerar. Det ställs höga krav på enhetlighet och kompatibilitet, t.ex. signaler, eldrift, spårvidd och lastprofil. Även om det vore en ekonomisk och teknisk fördel att på en nyanlagd bansträcka nyttja el med 25 kV spänning respektive 50 Hz frekvens, som överensstämmer med det vanliga elnätet, istället för dagens svenska järnvägs- standard som är 15 kV och 16 2/3 Hz, måste den fördelen vägas mot nackdelen att sträckan endast skulle kunna nyttjas av nya ellok med asynkronmotorer för olika spänning och frekvenser. 
  
 7 
  
 Ett exempel var att på  
  
 1990-talet 
  bytte en leverantör av betongslipers tillverkningsmetod för att kunna klara omfattande order från Banverket. Efter en tid visade sig många sliprar vara defekta. Konsekvensen var att hastighetsbegränsningar fick införas på ett flertal sträckor och trafiken sedan stängas vissa tider för att sliperbyten kunde utföras. Bytena kostade Ban- verket ca 440 miljoner kr under åren  
 2005–2007. 
  Ett kvalitetsproblem i samband med ny teknik gav således upphov till mycket stora och dyra effekter. 
  
 8 
  
 Ett branschgemensamt fordonsforskningsprogram som syftar till att ta fram kunskap om framtida höghastighetståg anpassade för svenska/nordiska förhållanden. Programmet starta- des av Banverket år 2005 i samarbete med Fleming, KTH, samt ytterligare representanter från järnvägssektorn. 
  
 297 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 SOU 2010:56 
  
 Östergötland, luftkvaliteten i Stockholms tunnelbana, metod- utveckling för värdering av farligtgodsolyckor och optimering av driftssystem. Det är huvudsakligen forskare inom högskolorna och forskningsinstitutioner som fått bidrag för att utföra olika studier. 
 Banverket skrev i sin forsknings- och innovationsstrategi 
  
 9 
  
 : 
 Banverkets ambition är att det skall finnas ett antal strategiska FUD- miljöer som håller vetenskaplig excellens. Det är miljöer där relevant kunskap ska utvecklas och underhållas. Det sker genom att stödja doktorandprojekt vid några miljöer som utvalts till kompetenscentra. Exempel på sådana centra är Mcdonald vid CTH, samband  
 hjul-räl, 
  Järnvägsgruppen vid KTH, fordon och systemfrågor samt Järnvägstekniskt Centrum vid LTU, drift och underhåll. 
 Banverkets forskningsverksamhet var av naturliga skäl huvud- sakligen inriktad på järnvägstrafiken, men även tunnelbanetrafiken och samt spårvägstrafik. 
  
 10 
  
 En viktig utgångspunkt för Vägverkets arbete för forskning och sektorsansvar för vägtransportsystemets utveckling som tilldelades Vägverket redan i mitten av  
 1990-talet 
  genom den så kallade sek- torspropositionen. 
  
 11 
  
 Vägverkets roll och ansvar inom området forskning och inno- vation definierades ytterligare genom instruktionen (1997:652), som angav följande uppgifter när det gäller forskning, utveckling och demonstration (FUD) inom vägverket: 
 Vägverket skall särskilt verka för att samhällsmotiverad tillämpad  
 forsknings-, 
  utvecklings- och demonstrationsverksamhet inom väg- transportsystemet planeras, initieras, genomförs, dokumenteras och utvärderas samt att resultaten sprids. 
 I regleringsbrevet för år 2005 fick Vägverket i uppdrag att redovisa vilka insatser som görs för att skapa ett gott innovationsklimat och stimulera till innovation i den egna verksamheten. Uppdraget skulle enligt detta regleringsbrev genomföras med utgångspunkt från regeringens strategi Innovativa Sverige. 
 Forskning och utvecklingsarbetet inom Vägverket prioriterades och styrdes på samma sätt som all annan verksamhet inom Vägver- ket. Det fanns därför inte något speciellt  
 FoU-program 
  vid sidan om den strategiska planen. 
  
 9 
  
 Banverkets forsknings och innovationsstrategi  
  
 2007-12-21 
  
 F07-870/AL50. 
  
 10 
  
 Banverket äger med några få undantag (industrispår o dylikt) alla järnvägar medan tunnel- banan och spårvagnsspåren har andra ägare. 
  
 11 
  
 Vägverkets sektorsansvar inom vägtransportsystemet (Prop. 1995/96:131). 
  
 298 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 Vägverket arbetade med en forsknings- och innovationsprocess med sju element: 
  
 1. 
  
 Omvärldsbevakning 
 : skapa tillgång till redan känd kunskap och kända lösningar 
  
 2. 
  
 Forskning 
 : vid behov producera ny kunskap som inte redan är känd 
  
 3. 
  
 Idéfödsel 
 : kläcka en idé till ny lösning 
  
 4. 
  
 Utveckling 
 : använda idén för utveckling av en ny lösning 
  
 5. 
  
 Demonstration 
 : göra utvecklingsresultatet (den nya lösningen) synligt genom en prototyp 
  
 6. 
  
 Införande (implementering) 
 : vidta erforderliga åtgärder av alla de slag för att den nya lösningen ska kunna komma till allmän användning 
  
 7. 
  
 Innovation 
 : allmän användning av den nya lösningen, det vill säga förnyelse är skapad 
 Utredningen konstaterar att detta arbetssätt har likheter med den tänkta processen i samband med förkommersiell upphandling. 
 Vägverket stödde olika initiativ för att utveckla nya lösningar i näringslivet om de bidrog till att utveckla vägtransportsystemet i önskvärd riktning. 
 För att förstärka denna ambition tecknade Vägverket i decem- ber 2006 ett samarbetsavtal med Innovationsbron AB, som för- fogar över riskkapital. 
 Trafikverket som bildades den 1 april beställer, dokumenterar och sprider sådan  
 forsknings-, 
  utvecklings- och demonstrations- verksamhet inom transportområdet som motiveras av verkets upp- gifter att nå de transportpolitiska målen. 
 Trafikverket samspelsformer med externa utförare och intres- senter delas in följande fyra kategorier: 
  
 Basstöd 
 : som avser Trafikverkets icke projektbundna medel för finansiering av strategiskt viktiga professurer vid akademiska lärosäten för att stödja forskningshandledning. 
  
 Ramstöd 
 : som avser en form av partnering genom avtal om en garanterad beställningsvolym till viktiga  
 FoU-utförare. 
  
 299 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bransch/sektorssamordning 
 : som syftar till att befrämja till- komsten av färre men större sammanhållna  
 FoI-satsningar 
  genom stöd för ledning och administration av dessa. 
  
 Projektinitiering 
 : som avser när Trafikverket initierar och finan- sierar projekt inom definierade problemområden. För detta ändamål används utlysningar där projektförslag efterfrågas för definierade frågeställningar vid bestämda tillfällen. Projekt initi- eras också av Trafikverket genom direktbeställning alternativt upphandlingsförfarande. 
 Ur utredningens synvinkel är arbete med projektinitiering mest relevant, eftersom det finns likheter med innovationsupphandling både vad avser syfte och metoder. 
 För närvarande pågår ett arbete med att ta fram Trafikverkets Utvecklingsplan som kommer att ersätta tidigare Banverkets och Vägverkets FoI planer. Detta arbete pågår fram till maj 2011. 
 I år har verket dock utlyst ett antal forsknings- och innova- tionsprojekt (FoI) för genomförande med start år 2011. Dessa finns inom i första hand järnvägsområdet Verket har definierat nio olika temaområden av olika karaktär. 
  
 12 
  
 Hur initiering och finansiering av FoI inom andra områden kommer att gå till avser Trafikverket besluta om senare under 2010. 
 Utredningen bedömer att det inom ramen för Trafikverkets verksamhet finns goda förutsättningar att genomföra innovations- upphandlingar, både genom förkommersiell upphandling och i form av upphandling inom ramen för LOU. Därtill kan givetvis de metoder som Vägverket och Banverket utvecklat för stöd till forskning även inriktas på att främja utveckling av innovationer inom ramen för en efterfrågestyrd innovationsprocess. 
 Som ovan belysts arbetar Trafikverket nu med att utforma instrument för verkets forsknings- och innovationsarbete. 
 Utredningen anser att det är viktigt att: 
  
 Trafikverket i sitt löpande upphandlingsarbete beaktar behovet av innovationsvänlig upphandling. 
  
 12  
 Inom vare område beskriver verket en problemställning där man efterfrågar forsknings- projekt. För att visa på konkretionsnivå kan tas ett exempel från området  
 Trafikplanering och  
  
 -styrning 
  
 där verket skriver  
 Vid framtagande av tågplan sker en avvägning mellan antal tåg, operativ drift och punktlighet. Det finns behov av att utveckla analysmetoder för att ta beslut när kapacitetstaket är uppnått. Det gäller i första hand bankkapacitet, men kan även inbegripa elkraftsystem, planering av fordonsomlopp m.m. 
  
 300 
  
 SOU 2010:56 
  
 Innovationer inom trafikinfrastruktur 
  
 Trafikverket bör använda förkommersiell upphandling som ett instrument i verkets arbete med FoI. 
  
 Regeringskansliet bör överväga om det finns anledning att förtyd- liga Trafikverkets roll för att främja innovationer inom verkets ansvarsområde. 
 Trafikverket bör redan under 2011 kunna inleda arbetet med att utveckla innovationsupphandlingsmetoder som passar verkets upp- gifter och roll. 
 301 
 11 Möjligheter och konsekvenser 
  
 11.1 
  
 Exportmöjligheter 
  
 Utredningens bedömning:  
 Ökad innovationsverksamhet baserad på efterfrågan inom offentlig sektor kommer att ha positiva effekter för de innovativa företagens konkurrensförmåga och dess exportmöjligheter. Om det innovativa företaget är framgångsrik med utvecklingsarbetet bör det vara möjligt för företaget att även vara framgångsrika i den efterföljande upp- handlingen vilket kan ge förutsättningar för försäljning även till andra kunder i Sverige och exportmöjligheter. 
 Det finns en bred konsensus om att Sveriges framtida konkurrens- förmåga i stor utsträckning måste bygga på innovationer och förmåga till snabb anpassning. Utredningens förslag kan bidra till att bredda förutsättningar för innovativa företag genom att öka efterfrågan från svensk offentlig sektor. 
 Från den allmänna debatten är det lätt att få intrycket att alla innovationer skapas i nya innovativa företag. Så är det givetvis inte. De flesta innovationer kommer fram inom ramen för ett utveck- lingsarbete inom existerande företag, både stora och små. Inte minst de stora svenska exportföretagen utvecklar stadigt nya lösningar. I en del fall leder utvecklingsarbetet till innovationer inom andra områden än där företaget har sin egen verksamhet. 
 Vissa storföretag försöker systematiskt hantera innovationer som uppstått inom företaget men som inte passar in i företagets strategi. I en del fall leder det till att nya innovativa företag bildas för att vidareutveckla ett koncept som tillkommit inom ett stort företag. I andra fall avyttras konceptet till andra företag. 
 Men det är naturligt att särskild omsorg ägnas åt nystartade innovativa företag. Svårigheten för dessa företag är välkända och 
 303 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 handlar både om att intressera potentiella kunder för deras nya lösningar på problem och skaffa kapital till företaget. 
 Det bör noteras att förkommersiell upphandling ger möjligheter för upphandlande myndigheter att inom ramen för kontraktet beställa en s.k. nollserie, dvs. en vara eller tjänst som kan användas i normal verksamhet. Det betyder att den upphandlande myndig- heten helt eller delvis kan betala för företagets utvecklingsarbete fram till denna fas. Om den upphandlande myndigheten efter ut- värdering av nollserien är nöjd och vill efterfråga en vara eller tjänst med motsvarande egenskaper måste den upphandlande myndigheten genomföra en upphandling i enligt med LOU eller LUF. För det innovativa företagets del innebär detta att företaget måste delta i en upphandling i konkurrens med andra företag. 
 Kontrakt inom ramen för förkommersiell upphandling får inte innebära att företaget får ersättning för kommersialisering av sin innovation, för marknadsföring eller kundanpassning. Det kan innebära att ett innovativt företag vid avslutningen av den sista fasen i ett förkommersiellt förfarande behöver anskaffa kapital och kompetens. Detta bör normalt ske på marknadens villkor. Det finns också vissa stödformer och rådgivningsstrukturer för ny- startade företag som kan vara till nytta för ett företag i denna situation. Ofta kommer det att vara viktigt för det innovativa företaget att snabbt kunna kommersialisera sin innovation genom marknadsföring och kundanpassning. Det behov som föranlett den upphandlande svenska myndigheten att genomföra en innovations- upphandling finns troligen även hos myndigheter i andra länder eller inom privat sektor. Därför är det naturligt att det innovativa företaget kan räkna med en marknadspotential, men samtidigt är det realistiskt att förvänta sig att det snart kommer att finnas starka konkurrenter. 
 Ur både företagsekonomisk och samhällsekonomisk synvinkel är viktigt med export. I många fall är den svenska marknaden alltför liten för företagets långsiktiga lönsamhet och fortlevnad. Exporten är grunden för det svenska välståndet och i takt med att traditio- nella svenska exportprodukter möter ökad konkurrens är det nödvändigt att innovationer leder till nya exportprodukter. 
 För ett företag är det oftast ett stort steg att försöka exportera. Företaget måste ta ställning till en rad viktiga frågor, t.ex. vilka ut- landsmarknader företaget ska inrikta sig på, hur det ska representeras, hur marknadsföring ska hanteras. Exportansträngningar är initialt kapitalkrävande, och tar stora personella resurser i anspråk. Samtidigt 
 304 
  
 SOU 2010:56 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 är det i många fall en nödvändighet för företaget att expandera genom export. 
 Export av varor som helt eller delvis tillverkats i Sverige ger också förutsättningar för efterfrågan av arbetskraft i Sverige. Det finns mycket få formella hinder för export av varor till andra EU länder. Även vid export till andra delar av världen har hindren under senare decennier minskat påtagligt. När det gäller nya produkter kan dock export försvåras av olika certifierings- och godkännande- förfaranden. 
 Export av varor är i dag allt oftare kopplat till tjänster. Detta gäller inte minst varor som utvecklats inom ramen för en innova- tionsprocess. 
 Beträffande tjänstexport har förutsättningarna förbättrats något genom att EU:s tjänstedirektiv trätt i kraft och ger förbättrade för- utsättningar för tjänsteexport inom den europeiska unionen. Men likväl kvarstår en rad hinder, inte minst kulturella och språkliga som ofta kräver att tjänsteexporterande företag i hög utsträckning anpassar sig till olika marknader. Det innebär ofta att förutsätt- ningarna för svensk personal att arbeta i utlandet är begränsade. Likväl är även tjänstexport som inte skapar direkt sysselsättning i Sverige viktig. Genom att företaget kan expandera utomlands finns förutsättningar för att bygga upp större lednings och utvecklings- verksamhet i Sverige, likaså skapas kapitalinkomster till företagets ägare. 
 I en del fall är det inte realistiskt för ett svenskt företag att exportera en vara eller tjänst. Det beror på marknadsförhållanden. Teknikexport innebär att det innovativa företaget säljer sin kunskap till utländska företag. Detta kan ske genom försäljning av licenser eller liknande. 
 Det är väsentligt att det finns väl fungerande exportrådgivnings- funktioner för innovativa företag. Samtidigt är det viktigt att framhålla att många företag arbetar med nischprodukter som gör att det inte kan förväntas att det hos Exportrådet alltid kan finnas kunskap om marknadssituationer i olika länder, utan att det ibland krävs speciella marknadsstudier. 
 305 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 11.1.1 
  
 Överväganden 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det är viktigt att svenska myn- digheter beaktar möjligheterna att främja svenska innovativa företags exportansträngningar på olika sätt. 
  
 Utredningens förslag:  
 Kommunala och statliga myndigheter som nyttjar innovativa produkter bör ge leverantörerna förutsätt- ningar att använda myndigheten som referensobjekt. I samband med olika bilaterala samarbetsavtal mellan svenska departement, svenska myndigheter och svenska kommuner och motparter i andra länder bör möjligheterna för innovativa företag att få demonstrera sina lösningar beaktas. 
 Det är väsentligt att svenska företag kan demonstrera sina innova- tiva lösningar för olika kunder, inte minst utländska kunder. Det är därför betydelsefullt att myndigheter inser att de genom att låta leverantören visa hur den svenska myndigheten använder varan eller tjänsten i sin verksamhet, kan främja svensk export. För leverantören är det viktigt att kunna demonstrera fördelarna med sin produkt. Att då kunna praktiskt visa hur produkten används av en svensk myndighet är betydelsefullt. För myndigheten kan det givetvis uppfattas som ett visst besvär att leverantören önskar att myndigheten ska ta emot leverantörens potentiella kunder och redovisar sina erfarenheter av produkten. I det flesta fall är dock belastningen relativt ringa och kontakterna borde kunna ske på ett formlöst sätt. Under vissa omständigheter kan det vara motiverat att myndigheten och dess leverantör ingår avtal om ett samarbete kring en demonstrationsanläggning. 
 I många olika sammanhang har både svenska staten, genom departement, myndigheter och kommuner ingått olika slags sam- arbetsavtal med utländska myndigheter. Sverige betraktas i många länder som ett föregångsland inom olika områden, t.ex. miljö, hälso- och sjukvård och informationsteknik. En del av de samarbetsavtal som ingåtts har begränsat substansinnehåll och det har ibland från svenskt sida funnits problem att ge avtalen en konkret funktion. Dock kan sådana avtal ibland ge förutsättningar för innovativa företag att demonstrera nya lösningar. Det kan ske i samband med seminarier, studiebesök och liknande. I dagsläget är kunskapen om de olika avtalen mycket begränsade och det är ofta svårt att dra nytta av sådan avtal för exportansträngningar. 
 306 
  
 SOU 2010:56 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 11.2 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser 
  
 Utredningens förslag till innovationsvänlig upphandling skulle om upphandlande myndigheter beaktar innovationsaspekterna vid upp- handling ge positiva samhällsekonomiska effekter genom att nya billigare eller effektivare varor och tjänster skulle anskaffas inom den offentliga sektorn. Utredningen har dragit slutsatsen att det finns en viss risk för en teknologieftersläpning inom främst de delar av offentlig sektor som efterfrågar varor och tjänster som endast i begränsad omfattning finner avsättning på den privata marknaden. En teknologieftersläpning kan leda till minskad pro- duktivitetstillväxt medan introduktion av innovationer bör leda till produktivitetsförbättringar. 
  
 1 
  
 Det finns inte förutsättningar för utredningen att göra några kvantitativa beräkningar. 
  
 2 
  
 Beträffande utredningens förslag till åtgärder för innovations- upphandling främst förslaget till lag om Förkommersiell upp- handling är det utredningens bedömning att detta kommer att ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Syftet är att genom en efterfrågestyrd innovationsprocess utveckla nya varor eller tjänster. Utgångspunkten för detta utvecklingsarbete bör normalt vara att innovationen ska vara både bättre och billigare än vad som tidigare nyttjas. I en del fall kommer endera av de två aspekterna kostnad respektive funktion att ha övertaget. En förkommersiell upphand- ling innebär att en myndighet upphandlar ett forsknings- och utvecklingsarbete, inte att myndigheten förbinder sig att anskaffa varan eller tjänsten. Det beslutet görs normalt genom en normal upphandling då myndigheten har att väga kostnader mot funktion. Myndighetens beslut kan förväntas vara rationellt utifrån myndig- hetens förutsättningar. 
  
 3  
  
 Utredningens bedömning att de upphand- lande myndigheterna bör ha möjlighet att nytta instrumentet för- 
  
 1 
  
 Inom vissa delar av offentlig sektor är det svårt att få fram adekvata produktivitetsmått. Likväl kan det antagas att i de flesta fall innebär kvalitativa förbättringar, t.ex. förbättrad omvårdnadsupplevelse hos patienter också samhällsekonomiska fördelar. 
  
 2 
  
 Den totala volymen offentlig upphandling i Sverige uppges ofta till 500 miljarder kronor. Innovationsvänlig upphandling skulle i princip kunna påverka huvuddelen av upphandlingen, dock är det troligt att endast i en liten andel av dessa upphandlingar kommer innovations- vänlig upphandling att resultera i att nya produkter eller tjänster introducerar tidigare än de annars skulle ha gjort. Men även en liten andel skulle ha positiva samhällsekonomiska effekter. 
  
 3 
  
 Givetvis kan det innebär att i vissa speciella fall kan en myndighet göra upphandlingsval som är rationella för myndigheten, t.ex. med tanke på dess budget, men som i vid mening kan bedömas som samhällsekonomiskt mindre fördelaktigt. Detta gäller dock vid all upp- handling och en tillämpning av det föreslagna instrumentet förkommersiell upphandling ändrar inte dessa förutsättning. 
  
 307 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 kommersiell upphandling eftersom utredningen anser att det vore samhällsekonomisk fördelaktigt att även statliga och kommunala verksamheter kan beställa utvecklingsarbete för sina egna behov eller för ett viktigt samhällsbehov (katalytisk upphandling). Detta arbete kan samtidigt skapa förutsättningar för utveckling i närings- livet. 
 Det finns emellertid inga förutsättningar att göra några kvanti- tativa beräkningar. Utredningen räknar dock med att upphand- lingsformen förkommersiell upphandling initialt kommer att nytt- jas förhållandevis sällan. Detta är i linje med erfarenheterna från Storbritannien och Nederländerna där sammanlagt ca 400 kontrakt slutits inom ramen för deras SBRI respektive SBIR program. 
 Beträffande katalytisk upphandling vill utredningen understryka att det inom ett fåtal områden kan finnas stora potentiella sam- hällsekonomiska vinster om företag och enskilda hushålls inve- sterings- och inköpsmönster påverkas. Samtidigt, vilket utred- ningen framhållit i avsnitt 4.4 katalytisk upphandling, är det en grannlaga uppgift att finna välmotiverade objekt för katalytisk upphandling och att utforma dessa upphandlingar. Utredningen menar att, givet att myndigheter endast agerar när det finns goda motiv och goda förutsättningar för en framgångsrik katalytisk upphandlingsprocess, kan det bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. 
  
 11.3 
  
 Budgetmässiga effekter av innovationsvänligare upphandlingar 
  
 Beträffande utredningens förslag till innovationsvänlig upphandling innebär det att myndigheter bör ta innovationshänsyn när så är möjligt. 
 I vilken utsträckning som myndigheter i framtiden kommer att ändra sina upphandlingsproceduren går inte att förutse. Utredning- ens slutsats är dock att det finns en potential till generell förbätt- ring av upphandlingsprocedurer i en stor del, troligen huvuddelen av den offentliga upphandlingen. I många fall kommer det att vara relevant att beakta innovationsaspekterna. I kapitel 3 och 8 beskrivs de åtgärder som upphandlande myndigheter kan tänkas vidta för att genomför mera innovationsvänliga upphandlingar. Generellt sett innebär förbättrade upphandlingsprocedurer att myndig- heterna bör 
 308 
  
 SOU 2010:56 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 förbereda upphandlingar bättre genom analys av behov och för- utsättningar, 
  
 planera och genomföra upphandlingar noggrannare t.ex. genom utformning av förfrågningsunderlag, utformning av urvalskrite- rier och utvärderingen, samt 
  
 i efterhand analysera utfallet av upphandlingen. 
  
 Dessa åtgärder kan förväntas kräva mera resurser än att rutinmäs- sigt upphandla varor och tjänster enligt samma specifikationer och göra tilldelningsbeslut utifrån enkla urvalskriterier, t.ex. offererat pris. Samtidigt är syftet att skapa förutsättningar för bättre upp- handlingsresultat, dvs. att myndigheten i slutändan erhåller en vara eller tjänst som är fördelaktigare för myndigheten. Myndigheten kan själv genom en avvägning mellan pris och funktion i urvalskri- terierna ta hänsyn till myndighetens ekonomiska förutsättningar. 
  
 4  
  
 Ett visst ökat behov av personal och/eller extern kompetens för att hantera förbättrade upphandlingsproceduren kan uppstå. Dessa fördyrande effekter bör i de flesta fall motverkas och ofta över- träffas av besparingar och funktionsförbättringar. Utredningen bedömer således att det inte finns någon generell kostnadsdrivande effekt av förslagen. 
 Således föreligger inget behov av att generellt kompensera myn- digheter för merkostnader. 
  
 5 
  
 Inte heller är förslagen av en sådan natur att det finns anledning att beakta den kommunala finansieringsprincipen, eftersom försla- gen inte innebär några kostnader påförs kommuner och landsting. 
  
 4 
  
 Det finns inte anledning att tro att mera innovationsvänlig upphandling skulle innebär för- sämrad konkurrens mellan olika leverantörer. Priskonkurrens kommer att kompletteras med en konkurrens om olika funktionskrav. 
  
 5 
  
 Vad gäller kostnaderna för domstolsväsendet för överprövningar av offentlig upphandling har dessa ökat under senare år som ett resultat av att antalet upphandlingar som blir föremål för överprövning ökat. Mer innovationsvänliga upphandlingar innebär i många fall mera mångfacetterade utvärderingskriterier. Detta kan i sig leda till ett ökat antal överprövningar. Samtidigt gör utredningen bedömningen att mer genomarbetade upphandlingar skulle undanröja en del inslag i upphandlingar som ger en förfördelad leverantör förutsättningar att driva en begäran om överprövning. Dessa två effekter kan antas till stor del ta ut varandra, varför utredningen inte kan dra någon säker slutsats om den framtida överprövnings- frekvensen eller kostnaderna för domstolarna. 
  
 309 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 11.4 
  
 Budgetmässiga konsekvenser av förslagen om innovationsupphandling 
  
 Utredningens förslag innebär att en ny upphandlingsform för- kommersiell upphandling görs tillgänglig för alla myndigheter samt att Vinnova vid förkommersiell upphandling ska ha möjligheter att ekonomisk stödja myndigheternas extrakostnader för upphand- lingsprocessen samt en del av kostnaderna för den förkommersiella upphandlingen. De kostnader utöver dessa som myndigheter kommer att ha för förkommersiell upphandling bör för myndig- hetens del vara motiverad av förväntningen om att upphandlingen ger ett positivt resultat och därmed löser ett problem för myn- digheten. Att få fram en ny och bättre vara eller tjänst är givetvis inte utan kostnad men syftet med denna kostnad är att myndig- heten ska kunna få tillgång till, eller kunna sprida nyutvecklade varor eller tjänster. Därmed kan det inte ses som en egentlig kost- nadsökning för en myndighet om en lag om förkommersiell upp- handling införs. Det är finns inte i lagen något krav att en myndig- heten ska nyttja upphandlingsformen. 
  
 6 
  
 Utredningens förslag att en ny lag införs och att vissa beslut i enlighet med den lagen kan överprövas av förvaltningsdomstol, medför enligt utredningen inga påtagliga kostnader för domstols- väsendet. Utredningens bedömning är att antalet förkommersiell upphandlingar initialt kommer att vara begränsat och att därför det inte är meningsfullt att beräkna effekterna för domstolsväsendet. 
 Beträffande effekterna för kommunerna är de helt likartade med effekterna för upphandlande myndigheter inom staten. Lagförsla- get innebär ökade möjligheter för kommuner och landsting att skapa bättre förutsättningar att anskaffa varor eller tjänster av det slag kommunen eller landstinget anser sig behöva. De av utred- ningen föreslagna möjligheterna till Vinnova att under vissa om- ständigheter lämna ekonomiskt bidrag till upphandlande myndig- heter ska inte betraktas som någon kompensation eller kostnads- delning. Det handlar om stöd som Vinnova utger för att medverka till innovationsupphandling, vilket är i överensstämmelse med Vinnovas uppgifter att främja innovation. 
  
 6  
 I den mån regeringen i något enstaka fall skulle finna skäl att särskilt ålägga en myndighet att genomföra förkommersiell upphandling får regeringen bedöma de budgetmässiga konsekvenserna för den specifika myndigheten. Motsvarande gäller även beträffande beslut inom kommunal sektor, konsekvenserna av en förkommersiell upphandling måste analyseras inför ett beslut. 
 310 
  
 SOU 2010:56 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 11.5 
  
 Konsekvenser för företag, särskilt små- och medelstora företag 
  
 Om upphandlande myndigheter i ökade utsträckning övergår till innovationsvänliga upphandlingsprocesser kan det vid en hastig anblick uppfattas som att upphandlingarna blir mera komplicerade. 
  
 7  
  
 Urvalskriterierna kan bli mera mångfacetterade 
  
 8  
  
 vilket innebär ökade krav på företag att i sina anbud beskriva de offererade produkterna vilket kan medföra ökade anbudskostnader för företag. Samtidigt ökar konkurrensen och möjligheterna för små innovativa företag att vinna en upphandling förbättras. Således skulle en mera innovationsvänlig upphandling gynna innovativa företag. Utredningen anser att ett sådant syfte är så viktigt att det motiverar att företag måste göra något större ansträngningar för att framgångsrikt kunna delta i en upphandling. Utredningens kontakter med företag och organisationer som företräder företagare har visat på ett starkt stöd för innovationsvänligare upphandlingar. 
 I formell mening innebär inte utredningens förslag till mera innovationsvänliga upphandlingar några förändringar som innebär en ökad regulatorisk börda för företagen. 
  
 9 
  
 Utredningens förslag om förkommersiell upphandling innebär en ny upphandlingsform. I princip förekommer inte upphandling av denna slags  
  
 FoU-tjänst 
  
  i dag i Sverige. 
  
 10  
  
 Därmed gör utred- ningen bedömningen att det för de enskilda innovativa företagen inte kan anses som en regulatorisk belastning att en ny upphand- lingsform införs, tvärtom bör det vara  
 till företagens fördel att myndigheter använder detta instrument. 
  
 7 
  
 Ett inslag som utredningen förespråkar är dialogmöten mellan den upphandlande myndig- heten och potentiella leverantörer. Att delta i ett sådan möte kräver givetvis en insats från företagets sida. Samtidigt innebär det möjligheter att förstå den upphandlande myndighetens behov och förutsättningar, liksom det kan möjliggöra för företaget att presentera nya varor eller tjänster vilket kan förbättra myndighetens möjligheter att göra en väl underbyggd upphandling. Det är således fel att se ett frivilligt dialogmöte som en ökad administrativ börda för ett företag som vill sälja till offentlig sektor. 
  
 8 
  
 Givet att varan eller tjänsten uppfyller ett antal uppställda  
  
 ska-krav. 
  
 9 
  
 Utredningens förslag till ändrad lydelse i LOU resp. LUF och LOV är riktade till myndig- heter, inte till anbudsgivande företag och lydelsen är inte juridiskt bindande för en upphand- lande myndighet. 
  
 10 
  
 Däremot finns det ett system med bidrag från t.ex. Vinnova, Transportverket, Rymd- styrelsen, och Sida till innovativa företag för att ge finansiering i vissa delar av utvecklingsfasen. En del av dessa bidrag kan komma att ersättas av förkommersiell upphandling när det finns ett väldefinierat behov hos myndigheten. I andra fall kommer myndigheten att fortsätta med bidragsgivning eftersom myndigheten vill stödja teknik och tjänsteutveckling i allmänhet inte försöka få fram lösningar på väldefinierade specifika problem. 
  
 311 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 Vad gäller utformningen av lagen om förkommersiell upphand- ling (LFU) har utredningen försökt skapa en laglig ram som är så enkel som möjligt att tillämpa och som ger möjlighet för den upphandlande myndigheten och de innovativa företagen att efter förhandlingar sluta kontrakt som är ömsesidigt tillfredställande. Utredningen anser därmed att den i sitt förslag tagit hänsyn till regeringens mål om regelförenkling. 
  
 11.6 
  
 Konsekvenser för kommunalt självstyre 
  
 De uppmaningar till innovationsvänlig upphandling som utred- ningen för fram är frivilliga för kommunerna att tillämpa. Det för- slag till ändrad lydelse i LOU resp. LUF och LOV kan inte bli föremål för en juridisk prövning. Utredningen anser inte att den kommunala självstyrelsen påverkas av utredningens förslag i denna del. 
 Vad avser förslagen om innovationsupphandling, främst försla- get till lag om förkommersiell upphandling (LFU) är det frivilligt för kommunerna att tillämpa denna. Lagen underlättar kommuners möjlighet att medverka i  
 FoU-projekt. 
  Lagen underlättar även möjligheter att anskaffa en vara eller tjänst som behövs men inte finns på marknaden. Vidare ges kommuner och landsting möjlig- heter att genomföra en katalytisk upphandling. Utredningens för- slag stärker således det kommunala självstyret. 
  
 11.7 
  
 Konsekvenser för jämställdhet mellan könen 
  
 Utredningens förslag har inga påtagliga konsekvenser för jäm- ställdheten. Ur ett genusperspektiv kan konstateras att högtekno- logiska företag i Sverige ofta domineras av patriarkala hierarkier. Samtidigt är det tydligt att det finns ett betydande antal innovativa företag inom tjänstesektorn där könsrollmönstrena inte är lika på- tagliga, utan där det även i toppen av hierarkierna återfinns kvin- nor. Utredningen drar dock slutsatsen att båda typer av företag skulle gynnas av innovationsvänlig upphandling och innovations- upphandling. Därmed går det inte att ur ett genusperspektiv dra 
 312 
  
 SOU 2010:56 
  
 Möjligheter och konsekvenser 
  
 någon säker slutsats av huruvida förslagen påverkar könsmaktsord- ningen. 
  
 11 
  
 11.8 
  
 Konsekvenser för integration 
  
 Utredningen kan inte se att utredningens förslag kan påverka integrationen i samhället. 
  
 11.9 
  
 Konsekvenser för lands- och glesbygd 
  
 Utredningens förslag torde inte påverka förhållanden i lands- och glesbygd på något påtagligt sätt. 
  
 12 
  
 11.10 
  
 Konsekvenser för Sveriges åtagande inom ramen för Europeiska Unionen 
  
 Utredningens förslag står helt i linje med Sveriges åtagande inom ramen för EU. Förslag att införa förkommersiell upphandling innebär att Sverige inför den form av upphandling som Kommis- sionen i sitt meddelande Kom (2007) 799 lyft fram i syfte att uppmuntra den europeiska innovationskraften och ekonomin. För att underlätta en rättslig prövning av huruvida en upphandlande myndighet uppfyller grundfördragets krav, främst principen om icke diskriminering, och tillgång till rättsmedel förslås att Sverige stiftar lag om förkommersiell upphandling. 
  
 11 
  
 Utredningen vill understryka att inom specifika teknikområden eller inom specifika sek- torer finns det indikationer på att kvinnors möjligheter kan stärkas. Inom hälso- och sjuk- vårdssektorn dominerar kvinnor i stort sett alla yrkeskategorier. Vissa regioner/lands- ting/sjukhus har sedan en tid ett organiserat arbete med att stimulera de anställdas innova- tionsprojekt och att medverka till att utveckla idéer till innovationer, som sedan kan kom- mersialiseras. I detta sammanhang har ett antal innovationer som emanerar från kvinnlig vårdpersonal fått stöd och kunnat kommersialiseras. På så sätt har kvinnlig förmåga tagits till vara till nytta för samhället, sjukvårdshuvudmannen/sjukvårdsentreprenören och givit eko- nomisk vinst till den enskilde innovatören. 
  
 12 
  
 Dock är det möjligt att katalytisk upphandling i något enstaka fall kan bli aktuellt för att finna lösningar för hushåll eller småföretag som på grund av geografisk placering inte fullt ut kan nyttja varor eller tjänster som förutsätter Butler bebyggelse eller liknande och där mark- naden inte fungerar så att den behövliga tjänsten eller varan finns tillgänglig. 
  
 313 
 12 Författningskommentar 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag om förkommersiell upphandling 
  
 1 § 
 I LOU och LUF finns ett undantag från lagens tillämpnings- område för forsknings- och utvecklingstjänster, 1 kap. 6 § p. 6. respektive 1 kap. 19 § p. 5. Detta innebär att den upphandlande myndigheten eller enhet som vill upphandla forsknings- och utvecklingstjänster som inte kommer endast den upphandlande myndigheten/enheten till godo eller betalats endast av myndig- heten/enheten inte behöver tillämpa LOU eller LUF. Om den upphandlande myndigheten eller enheten vill upphandla forsk- nings- och utvecklingstjänster, och säkerställa efterlevnaden av  
 EUF-fördragets 
  regler, ska denna lag tillämpas. 
 2 § 
 Paragrafen ger uttryck för de grundläggande principerna som ska råda i en förkommersiell upphandling. Paragrafen fastslår de prin- ciper som gäller enligt artiklarna 18, 49 och 56 EUF. Kravet på likabehandling och  
 icke-diskriminering 
  medför att alla ansökningar om att delta behandlas lika i alla skeden av förfarandet. Faktorer som nationalitet eller etableringsort ska inte spela någon roll. Detta betyder att även företag från andra länder inte kan uteslutas. De krav som ställs i förfrågningsunderlaget får inte heller gynna någon som kommer från orten eller visst område. (Jmf.  
 EU-domstolens 
  domar  
 C-31/87 
  Gebroeders Beentjes BV mot Nederländska staten och  
 C-243/89 
  Europeiska gemenskapernas kommission mot Danmark, Storabältdomen). 
 Principen om öppenhet innebär att uppgifter som gäller den för- kommersiella upphandlingen inte hemlighålls samt en skyldighet 
 315 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:56 
  
 att annonsera offentligt. Alla som är intresserade ska ges möjlighet att lämna in en ansökan om att få delta. Vidare medför principen att de som ansökt om att få delta i förfarandet informeras om resultatet och att alla handlingar i princip är offentliga om de inte omfattas av sekretesslagens (1980:100) bestämmelser. (Jmf. C- 324/98 Teleaustria och  
 C-87/94 
  Europeiska gemenskapernas kom- mission mot Belgien, Wallonska bussarna.). 
 Principerna om proportionalitet förutsätter att alla krav som ställs i förfrågningsunderlaget ska vara rimliga i förhållande till de mål som eftersträvas. Forsknings- och utvecklingstjänsternas art och omfattning kan variera från en förkommersiell upphandling till en annan, därför kan även kraven som ställs variera. 
 Principen om ömsesidigt erkännande innebär bl.a. att man ska godkänna andra  
 EES-länders 
  intyg och bevis. 
 De grundläggande principerna ska iakttas i alla faser av förfaran- det. 
 3 § 
 En ansökan är ett svar från leverantören om att få delta i en för- kommersiell upphandling. I ansökan anger leverantören den pro- duktidé som denne har och på vilket sätt den motsvarar myndig- hetens krav samt annan information eller bevis som myndigheten efterfrågat i förfrågningsunderlaget. Med produktidé avses både vara eller tjänst. 
 4 § 
 Med begreppet förkommersiell upphandling avses enligt  
 första stycket  
 ett förfarande för upphandling av  
 FoU-tjänster 
  förutom dem som uteslutande är till förmån för den upphandlande myndigheten eller enheten i dess egen verksamhet under för- utsättning att dessa tjänster helt finansieras av den upphandlande myndigheten eller enheten och som inte utgör statligt stöd. 
 Av  
 andra stycket  
 framgår att ett förkommersiell förfarande består vanligtvis, men inte nödvändigtvis av flera faser. I en första fas görs en förstudie eller utforskning av lösningar, i ett andra skede tas prototyper fram och i en tredje fas utvecklas en begränsad serie första produkter eller tjänster i form av en testserie. En eller 
 316 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningskommentar 
  
 flera av dessa faser ingår i en förkommersiell upphandling. I en förkommersiell upphandling är det viktigt att utmana marknaden på ett öppet sätt och bjuda in flera företag som på konkurrensbasis ska utveckla lösningar på problemet. Den upphandlande myndig- heten eller enheten ska undersöka och jämföra olika lösningars för- och nackdelar efter varje fas. 
 Att organisera upphandlingen stegvis och efter varje avslutat fas utvärdera resultaten innan nästa fas börjas, är grundläggande för ett förkommersiellt förfarande enligt  
 tredje stycket 
 . De  
 FoU-projekt 
  som har de bästa lösningarna går vidare, fram till dess att den förkommersiella förfarandet avslutats. Härigenom kan offentliga upphandlare styra utvecklingen så att den offentliga sektorns behov tillgodoses på bästa sätt. 
 5 § 
 Begreppet förfrågningsunderlag är det samma som återfinns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. I prop. 2006/07:128 
  
 1  
  
 anges att definitionen i princip överstämmer med 1 kap. 5 § LOU (1992:1528), som anger att ett förfrågningsunderlag är ett underlag för anbud som den upphandlande myndigheten eller enheten till- handahåller en leverantör samt bilagor och kompletterande hand- lingar. Ett förfrågningsunderlag innehåller vanligtvis en beskrivning av den vara eller tjänst som ska tillhandahållas och de villkor som ska gälla samt hur uppdraget ska fullföljas under kontraktstiden. Vidare kan finnas kontaktuppgifter, s.k. kravspecifikationer, avtals- tider, regler för avtalets tecknande samt regler för uppföljning och kontroll. 
 I en förkommersiell upphandling måste myndigheten ange de krav som den ställer på alla leverantörer för att dessa ska få en möj- lighet att teckna kontrakt med myndigheten samt övriga avtalsvill- kor. Vidare bör det finnas med en beskrivning av den efterfrågade  
 FoU-tjänsten, 
  kontaktuppgifter och regler för dialog, uppföljning och kontroll etc. 
  
 1  
 Regerings proposition 2006/07:128, Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, Del 1, s. 300. 
 317 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:56 
  
 6 § 
 Ett kontakt i är ett avtal med ekonomiska och andra villkor som tecknas mellan den upphandlande myndigheten eller enheten och den eller de leverantörer som ska tillhandahålla  
 FoU-tjänsten. 
  
 Forsknings- och utveckling (FoU) kan omfatta till exempel för- slag på problemlösning och design, framtagande av prototyper, fram till utvecklingen av en begränsad volym första produkter i form av en testserie. Ursprunglig utveckling av en första produkt får inbegripa begränsad produktion eller leverans för att också resultaten av tester på fältet ska bli tillgängliga och för att visa att varan lämpar sig för produktion eller leverans i stora kvantiteter och med godtagbar kvalitet. FoU omfattar inte kommersiell utveckling som serietillverkning, lager för att fastställa kommersiell gångbarhet eller för att täcka  
 FoU-kostnader 
  för integration, kundanpassning, stegvis anpassning och förbättringar av befintliga produkter eller processer. 
 Kontraktet ska undertecknas av parterna eller signeras elektro- niskt. 
 7 § 
 En leverantör kan t.ex. vara ett privat bolag, en ideell organisation, en forskningsinstitution eller enskild som tillhandahåller FoU- tjänster. 
 8 § 
 Sökande kan enligt definitionen av leverantör vara såväl privata som offentligrättsliga subjekt. 
 9 § 
 I lagen används begreppet upphandlande myndighet och enhet. Begreppen upphandlande myndighet och upphandlande enhet är således de samma som i 2 kap 12 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling respektive 2 kap 20 § och 21 § i lagen 2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster. 
 318 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningskommentar 
  
 10 § 
 Annonseringsskyldigheten är en grundläggande princip enligt EU- rätten. Det är viktigt att alla intresserade leverantörer kan få kän- nedom om en myndighets planer på att genomföra en förkommer- siell upphandling.  
 EU-domstolen 
 (C-324/98) 
  har fastslagit att genom annonseringsplikten uppfylls kravet på insyn som åvilar varje myndighet och som syftar till att garantera att varje potentiell sökanden får tillgång till en marknad genom öppen konkurrens och att det går att kontrollera att förfarandet varit opartiskt. Leverantö- ren ska ges skälig tid att inkomma med ansökan. 
 Det inrättas en nationell databas där myndigheter som tillämpar denna lag annonserar. Syftet med detta är primärt att underlätta för intresserade leverantörer att hitta de förkommersiella upphandling- arna. Ett annat syfte är att tydliggöra skillnaden mellan upphand- lingar enligt LOU eller LUF och förkommersiell upphandling. Om förfarandet enligt de två lagarna annonseras på samma sätt är risken stor att det kommer att råda förvirring bland leverantörer om vil- Hill lag som ska tillämpas. 
 11 § 
 I annonsen ska framgå vilken typ av forsknings- och utvecklings- tjänst som efterfrågas. Detta kan ske genom att beskriva vilket eller vilka problem den upphandlande myndigheten eller enhet önskar se en eller flera lösningar på. 
 Av annonsen ska framgå tidsfristen för inkommande av ansö- kan. Med ansökan avses i dessa fall produktidé eller inriktning på problemlösning. 
 Av annonsen ska framgå hur en sökande lämnar in ansökan t.ex. elektroniskt. 
 12 § 
 En av de grundläggande principerna i fördraget är transparens. Det är därför viktigt att i förfrågningsunderlaget klargöra för intresse- rade leverantörer att den upphandlande myndigheten eller enheten anger grunderna för tilldelning av kontrakt samt hur de avser att förfara inför urvalet av sökande i varje fas, vilka faser man avser att genomföra, hur dessa kommer att gå till, vilka kriterier man avser 
 319 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:56 
  
 att utvärdera, hur dialogen mellan myndigheten och de leverantö- rerna kommer att ske etc. 
 Principen för den ekonomiska ersättning som ska utgå måste framgå. Principerna för utgivande av den ekonomiska ersättningen i en förkommersiell upphandling kan se ut på flera sätt. Myndig- heten kan välja att ersätta leverantören med upp till 100 procent av forsknings- och utvecklingskostnaderna i ett öppet redovisnings- system. Myndigheten kan även välja att ersätta leverantörerna med ett lägre andel av  
 FoU-kostnaderna. 
  Ersättningen som utgår kan vara den samma för samtliga leverantörer. Det finns även möjlighet att differentiera ersättningsnivåerna så att mer avancerad eller komplicerad  
 FoU-tjänster 
  kan få högre ersättning än en enklare  
 FoU-tjänst. 
  Huvudprincipen är dock att principerna för ersättning ska vara transparent, öppen och likartade. 
 13 § 
 I lagens mening finns inget alternativ till att vara fysisk eller juri- disk person. Fysiska eller juridiska personer har rätt att får sig eller tillsammans med andra lämna ansökan i en förkommersiell upp- handling. En grupp av sökande som, då ansökan skickas in, inte har en bestämd juridisk form, får inte uteslutas av denna anledning. Om det krävs för att kontraktet ska kunna fullgöras på ett godtag- bart sätt får dock den upphandlande myndigheten eller enheten kräva att gruppen ska ha en viss juridisk form när den tilldelar kontraktet. Universitet och högskolor får ansöka om att delta. 
 Om den upphandlande myndigheten eller enheten ställer upp ett villkor om att leverantören ska ha en viss juridisk form, när de blivit tilldelade kontraktet, ska detta framgå av förfrågningsunder- laget. 
 14 § 
 Den upphandlande myndigheten eller enheten får förhandla med sökanden innan kontrakt tecknas. Myndigheten får även förhandla med leverantörerna inför en eventuell fas två och tre. 
 320 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningskommentar 
  
 15 § 
 Den upphandlande myndigheten eller enheten ska i förfrågnings- underlaget ange hur ansökan ska ges in. För att fastställa när en ansökan ska anses inkommen till den upphandlande myndigheten eller enheten ska bestämmelserna i 10 § förvaltningslagen (1986:223) tillämpas. 
 16 § 
 Fel i ansökan kan rättas till. 
 Av paragrafens andra mening föreskrivs att ansökningarna kan förtydligas och kompletteras på initiativ får den upphandlande myndigheten eller enheten. Till skillnad från bestämmelsen i 9 kap. 8 § LOU behöver bestämmelsen inte tillämpas restriktivt. Efter- som det är fråga om nya lösningar på problem kan det finnas behov för den upphandlande myndigheten eller enheten att få alla delar av ansökan tydliggjord, dels genom förtydliganden och komplette- ringar dels genom förhandling. 
 17 § 
 Bestämmelsen motsvarar i princip 10 kap. 2 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling samt art. 45.2 i direktivet 2004/18/EG. Para- grafen ger myndigheten/enheten en möjlighet, men inte en skylighet, att utesluta leverantörer som omfattas av punkterna  
 1–6. 
  Paragrafen ger även en möjlighet att utesluta en leverantör som är en juridisk person, om någon företrädare för den juridiska personen har dömts för brott enligt bestämmelserna i första stycket punkten 3 eller gjort sig skyldig till fel som nämns i punkten 4. 
 18 § 
 Av 17 § framgår att upphandlande myndigheter eller enheten får utesluta leverantörer från att delta i en upphandling om leverantö- ren inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkrings- avgifter eller skatt. I denna bestämmelse föreslås att den upphand- lande myndigheten eller enheten från behörig myndighet, dvs. 
 321 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:56 
  
 Skatteverket eller Kronofogdemyndigheten, ska ansvara för att inhämta uppgifter om en leverantör har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt i Sverige. Skyldigheten infaller när den upphandlande myndigheten eller enheten har för avsikt att beakta dessa uppgifter i en upphandling. 
 19 § 
 Bestämmelsen motsvarar i princip 10 kap. 3 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling samt art. 45.3 i direktivet 2004/18/EG. 
 20 § 
 Alla sökande ska enligt  
 första stycket  
 snarast möjligt få besked huruvida de får teckna kontrakt eller inte med den upphandlande myndigheten eller enhet samt skälen för beslutet. 
 Av  
 andra stycket  
 framgår att den upphandlande myndigheten eller enheten ska lämna underrättelse till sökanden om myndig- heten har beslutat att avbryta upphandlingen. Detsamma gäller om beslut har fattats om att göra om upphandlingen. 
 Underrättelse behöver inte delges sökanden. 
 21 § 
 Av  
 första stycket  
 framgår att den upphandlande myndigheten eller enheten ska tecknar kontrakt med de leverantörer som kan pre- sentera en produktidé eller inriktning på problemlösning som på bästa sätt motsvarar efterfrågan i förfrågningsunderlaget. Till skill- nad från LOU eller LUF är det således vid förkommersiell upp- handling inte fråga om lägsta pris eller ekonomiskt mest fördel- aktiga anbudet som ska antas. För att upprätthålla konkurrensen på marknaden är det viktigt att anta minst två leverantörer till en för- sta fas. 
 Efter avslutad första fas ska den upphandlande myndigheten eller enheten göra en utvärdering av resultaten från leverantörerna och besluta om det förkommersiella förfarandet ska fortsätta till nästa fas. Vid beslut om fortsättning görs ett urval bland leve- rantörerna. Enligt  
 andra stycket  
 kan den upphandlande myndig- heten eller enheten ensidigt besluta att avtalet ska fortlöpa genom 
 322 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningskommentar 
  
 att erbjuda en eller flera leverantörer att ingå i en andra fas. Urvalet görs genom att utvärdera resultaten av de förstudier som på bästa sätt motsvarar efterfrågan i förfrågningsunderlaget. Den andra fasen innebär vanligtvis att leverantören ges möjlighet att ta fram en prototyp. Om myndigheten inte anser att  
 FoU-resultatet 
  efter avslutad fas motsvarar myndighetens förväntan eller behov har myndigheten rätt att avbryta samarbetet med leverantören. 
 Efter avslutad andra fas gör den upphandlande myndigheten eller enheten en utvärdering av resultaten från leverantörerna och beslutar om det förkommersiella förfarandet ska fortsätta till nästa fas. Vid beslut om fortsättning görs ett urval bland leverantörerna. Enligt bestämmelsen får den upphandlande myndigheten eller enheten ensidigt besluta om att avtalet ska fortlöpa genom att erbjuda leverantören att ingå i en tredje fas. Urvalet görs genom att utvärdera den eller de prototyper som tagits fram och som på bästa sätt motsvarar efterfrågan i förfrågningsunderlaget. Den tredje fasen innebär vanligtvis att en eller flera leverantörer ges möjlighet att utveckla en begränsad första serie produkter i form av testserie. 
 22 § 
 De sökande som inte får teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten eller enheten ska meddelas om beslutet samt skälen för detta skriftligen. 
 23 § 
 Om en upphandlande myndighet eller enheten beslutat att efter en urvalsprocess inte tillåta en leverantör att fortsätta till nästa fas, dvs. avbryta samarbetet, ska leverantören meddelas detta skriftligen samt skälen därför. Skälen ska vara sakliga. 
 24 § 
 Efter att den sista fasen genomförts är det förkommersiella avslutat. 
 323 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:56 
  
 25 § 
 Bestämmelsen i  
 första stycket  
 riktar sig till den eller de leverantör som finner att en förkommersiell upphandling sker på ett sådant sätt att han eller hon inte kan delta på ett korrekt och i lagen förut- satt sätt. Exempel på sådana situationer kan vara att annonserna är så utformade att de utesluter från deltagande, eller att de kvalifika- tionskrav som den upphandlande myndigheten eller enheten valt att tillämpa formulerats på ett sådant sätt att någon reell ansökningstävlan inte kan uppkomma. Den som är berättigad att påtala ett missförhållande är den som antingen lidit skada eller som kan komma att lida skada. En leverantör bör angripa en feltillämpning på så tidigt stadium att det ska vara möjligt för domstol ska kunna ingripa innan någon faktisk skada uppkommer. 
 Av  
 andra stycket  
 framgår att en skriftlig ansökan ska ges in till domstolen. 
 I  
 tredje stycket  
 anges sista tidpunkt för prövning av en ansökan om åtgärd under ett pågående upphandlingsförfarande. Bestämmel- sen innebär att en sökanden, efter att ha mottagit en skriftlig under- rättelse, har tio dagar på sig att begära överprövning av beslutet. 
 26 § 
 Paragrafen innehåller de möjligheter som domstolen har att välja mellan när det gäller att säkerställa sökandens rätt. De åtgärder som domstolen beslutar om för att säkerställa sökandens rätt ska alltså även vara lämpliga med hänsyn till kostnader och andra men som åtgärderna för med sig i den pågående upphandlingen. Därigenom uppfylls krav på proportionalitet i åtgärderna. Domstolen kan alltså konstatera att ett fel har begåtts, men att den skada som föranletts av detta fel är mindre än de ekonomiska följderna av att ingripa i ett pågående förfarande. Domstolen får alltså i en sådan situation avslå framställningen. 
 27 § 
 Bestämmelsen ger uttryck för en begränsning när leverantören inte kan anses ha lidit eller kan komma att lida skada. Om de belopp som sökanden kan beräknas erhålla från den upphandlande myn- 
 324 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningskommentar 
  
 digheten eller enheten understiger fyra prisbasbelopp ska inte all- män förvaltningsdomstol handlägga målet. 
 28 § 
 En ansökan om enligt 25 § ges enligt  
 första stycket  
 in till den förvaltningsrätt i vars domkrets den upphandlande myndigheten eller enheten har sitt hemvist. Prövningstillstånd krävs enligt  
 andra stycket  
 vid överklagande till kammarrätten. 
 29, 30 och 31 §§ 
 I bestämmelserna stadgas att regeringen utser en myndighet att utöva tillsyn enligt lagen att tillsynsmyndigheten får inhämta upp- lysningar och att den upphandlande myndigheten eller enheten är skyldig att tillhandahålla upplysningarna. 
  
 12.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:298) om allmänna förvaltningsdomstolar 
  
 18 § 
 I mål om lagen om förkommersiell upphandling ska förvaltnings- rätten vara domför med en lagfaren domar ensam. Bestämmelsen överensstämmer därmed med hanteringen av mål enligt bl.a. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 
  
 12.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (2009:400) 
  
 19 kap. 3 § 
 I bestämmelsen tydliggörs av även ansökan om att deltagande i en förkommersiell upphandling ska behandlas på samma sätt som en uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter och får inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller 
 325 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:56 
  
 erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts. 
 31 kap. 3 § 
 Bestämmelsen medför att lag (2011:0000) om förkommersiell upp- handling ges samma förutsättningar vid sekretessbedömningar som lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen 2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 
  
 12.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling 
  
 1 kap. 9 a § 
 Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande och är av- sedd att framhålla vikten av att myndigheter beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn och innovationshänsyn vid utformningen av valfrihetssystem. Den anger att den upphandlande myndigheten  
 bör  
 beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn och innovationshänsyn. Bestämmelsen ger i sig inte något stöd för att påkalla domstols- prövning av en upphandling där myndigheten inte har tagit några miljöhänsyn, sociala hänsyn eller innovationshänsyn. 
  
 12.5 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 
  
 1 kap. 24 a § 
 Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande och är av- sedd att framhålla vikten av att enheter beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn och innovationshänsyn vid utformningen av valfrihetssystem. Den anger att den upphandlande enheten  
 bör  
 beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn och innovationshänsyn. Bestämmelsen ger i sig inte något stöd för att påkalla domstols- prövning av en upphandling där enheten inte har tagit några miljöhänsyn, sociala hänsyn eller innovationshänsyn. 
 326 
  
 SOU 2010:56 
  
 Författningskommentar 
  
 12.6 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:962) om valfrihetssystem 
  
 1 kap. 4 § 
 Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande och är av- sedd att framhålla vikten av att myndigheter beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn och innovationshänsyn vid utformningen av val- frihetssystem. Den anger att den upphandlande myndigheten  
 bör  
 beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn och innovationshänsyn. Bestämmelsen ger i sig inte något stöd för att påkalla domstols- prövning av ett valfrihetssystem där myndigheten inte har tagit några miljöhänsyn, sociala hänsyn eller innovationshänsyn. 
 327 
 Referenser 
 Offentliga tryck 
 Propositioner 
  
 Proposition 2006/07/128  
 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena, vatten, energi, transporter och posttjänster 
 . 
  
 Proposition 2008/09:29  
 Lag om valfrihetssystem 
 . 
  
 Proposition 2009/10:180  
 Nya rättsmedel på upphandlingsområdet 
 . 
  
 Departementsskrift 
  
 Ds I 1982:4,  
 Teknikupphandling från Småföretag 
 . 
  
 Statens offentliga utredningar (SOU) 
  
 SOU 1976:96,  
 Teknikupphandling, betänkande av Teknikupphand- lingskommittén. 
  
 SOU 1997:88,  
 Upphandling för utveckling, betänkande från Teknik- upphandlingsutredningen. 
  
 SOU 2005:22,  
 Nya upphandlingsregler, delbetänkande av Upphand- lingsutredningen 2004. 
  
 SOU 2006:28,  
 Nya upphandlingsregler 2, slutbetänkande av Upp- handlingsutredningen 2004. 
  
 SOU 2007:72,  
 Kommunal kompetens i utveckling, betänkande från kommunala kompetensutredningen. 
  
 SOU 2008:15,  
 LOV att välja – lag om valfrihetssystem. 
 329 
  
 Referenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 SOU 2008:25,  
 Ett energieffektivare Sverige bilaga – Nationell hand- lingsplan för energieffektivisering, delbetänkande av Energieffekti- viseringsutredningen. 
  
 SOU 2008:110,  
 Vägen till ett energieffektivare Sverige, slutbetän- kande av Energieffektiviseringsutredningen. 
 Direktiv 
  
 Dir 2009:104,  
 Förutsättningar och åtgärder för öka tillämpning av innovationsupphandling i Sverige 
 . 
  
 Övriga referenser 
  
 Action MedTech Sweden –  
 Key Measures for Growing the Medical Device Industry in Sweden 
 , CTMH samarbete mellan Karolinska Institutet, KTH och Stockholms läns landsting. 
  
 Almega  
 Innovativa tjänsteföretag och forskarsamhället – omaka par eller perfect match?  
  
 2008-03-18. 
  
 Sandoval,  
 The law of public and utilities procurement 
 , 2 uppl. 2005. 
  
 Carlsson B. Perez, S. (red.),  
 In Search of Useful Public Poli- cies: Key Lessons and Issues for Policy Makers 
 , Campbell, Kluwer Academic Publishers: 1997. 
 Chalmers EnergiCentrum (CEC ),  
 Framtida teknikupphandlingar avseende elanvändning i lokalsektorn 
 , En förstudie på uppdrag av STEM:s Beställargrupp Lokaler – BELOK, Report – CEC 2006:1. 
 CIRCLE Electronic Working Paper Series Lund University Paper no. Thomas, Brown 2006  
 Design of Innovation Policy through Diagnostic Analysis: Identification of Systemic Problems (or Failures) 
 . 
 CIRCLE Electronic Working Paper Series Lund University WP 2009/13 Allen, Ward Procurement for Innovation (PPI) – a Pilot Study. 
  
 Department for business, Innovation and Skills, UK, 2008,  
 Inno- vation Nation White Paper 
 . 
 330 
  
 SOU 2010:56 
  
 Referenser 
  
 Department for Innovation, Universities and Skills, UK December 2008  
 Procuring for innovation, innovation for procurement 
 . 
 Department of Health, UK 11 December 2009,  
 National Innova- tion Procurement Plan 
 . 
 Domeij Hammond,  
 Patenträtt 
 , 2007. 
  
 Owens,  
 Offentlig teknikupphandling för behovstillfreds- ställelse och konkurrenskraft 
 . Linköpings Universitet Tema T Rapport 34, 1994. 
  
 Owens,  
 Public Procurement for Innovation (PPI) – a Pilot Study 
 , CIRCLE, Lund University Paper no. 2009/13. 
  
 Powers, Rios kostnader, osynliga vinster: offentlig upp- handling som industripolitik 
 , SNS Förlag, 2010. 
  
 Powers, Espinoza,  
 Advanced Public Procurement as Industrial Policy,  
 Springer, 2010. 
  
 Europa 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla 
 . Med- delande från Kommissionen COM(2008) 30,  
 Mot  
 20–20 
  till 2020 Europas möjligheter i samband med klimatförändringarna 
 . 
  
 Europeiska Gemenskapernas Kommission,  
 Public Procurement for Research and Innovation  
 Expert Group Report Developing pro- curement practices favourable to R&D and innovation Septem- ber 2005. 
 Europeiska Gemenskapernas Kommission: Meddelande från Kommissionen KOM(2007) 799  
 Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa  
 (2007) (1668). 
 Europeiska Gemenskapernas Kommission,  
 The Lead Market Initi- ative  
 (LMI) (KOM (2007) 860). 
 Europeiska Gemenskapernas Kommission:  
 DG Information Society and Media Opportunities for public technology procurement in the ICT sector in Europe (April 2008) 
 . 
 Europeiska Gemenskapernas Kommission: Meddelande från Kommissionen (KOM(2010) 2020 slutlig). 
  
 Fridlund Silva,  
 Switching Relations. The Government Development Procurement of Swedish Computerized Electronic Telephone Swit- ching Technology 
 , Tema T Working paper Linköpings Universi- tet 1998. 
  
 Fölster, Nguyen:  
 A new Approach to Government Innovation Policy  
 1991. 
 331 
  
 Referenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 Townsend, Stevenson, Juarez, Hommen, Wilson  
 Procurement as an innovation instrument 
 . [Tyskland]:  
 Mason, 
  [2005]. 
 ITPS Tillväxtpolitisk utblick Nr 2, 2005,  
 Offentlig upphandling kan utnyttjas bättre för tillväxtpolitiska mål 
 . 
  
 ITPS A2004:027  
 Offentlig upphandling i EU och USA – hinder och möjligheter för små och medelstora företag 
 . 
  
 ITPS A2009:007  
 En innovationspolitik för tjänster? Med exempel på drivkrafter och instrument i USA 
 . 
  
 Wilson,  
 Teknikupphandling – En process med företags- utvecklande effekter 
 . Tekniska Högskolan i Luleå 1995:30L. 
  
 Miljöstyrningsrådet Rapport 2008:10,  
 Teknikupphandling – Verktyg för att främja innovationer och ny miljöteknik 
 . 
 Miljöstyrningsrådet Rapport 2009:3,  
 Green Procurement – Taking it to the next level 
 . 
 Miljöstyrningsrådet Rapport 2010:3,  
 Hållbar offentlig och annan professionell upphandling 
 . 
  
 Mowery, Hughes. National security and national innovation systems. Paper presented at the PRIME/PREST workshop on  
 Re-evalua- 
  ting the role of defence and security R&D in the innovation system 
 , University of Manchester, September  
  
 19–21: 
  
  2005. 
  
 Nationell innovationsstrategi 
 , Finland. 
  
 Nutek R 2006:21,  
 Offentlig upphandling som drivkraft för innova- tion och förnyelse 
 . 
  
 Nutek R 2005:21,  
 Småföretag och offentlig upphandling – Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar 
 . 
  
 RAND Europe's Health Research System Observatory 2009,  
 Johnson 
  Alvarado, Cox, Rodriguez 
 Innovation Procurement Part of the Solution 
 . 
  
 Review of Issues at Stake The Fraunhofer Report,  
 Innovation and Public Procurement 
 , Report of the Independent Expert Group lead by Fraunhofer Institute – conducted for DG Thompson, Kennedy 2006. 
  
 Ayers,  
 Public Procurement of Innovation 
 , CIRCLE, Lund University 2008. 
  
 Joseph, L.,  
 Which policy for innovation in services?  
 Science and Public Policy, vol. 33, nr 10, december 2006, s.  
  
 745–756. 
  
  Beech Tree Publishing, Martin, UK. 
  
 332 
  
 SOU 2010:56 
  
 Referenser 
  
 SNS 1980:4,  
 Köp teknik för framtiden 
 . 
  
 Swentec 2008,  
 Hur kan kompetensen hos kommunerna användas vid miljöteknikexport? 
  
 Swentec 2008,  
 Svenska strategier och initiativ för främjande av mil- jöteknik – En nationell översikt för genomförande av EU:s miljö- teknikplan ETAP 
 . 
  
 Swentec Rapport 20091214,  
 Handlingsplan för svensk miljöteknik.  
 TemaNord 2006:522,  
 Understanding  
  
 User-Driven 
  
  Innovation 
 . TemaNord 2008:567,  
 Technology procurement 
 . 
  
 TemaNord 2009:546  
 The Next Big Thing? Trends Shaping Nordic Innovation  
 © Nordic Council of Ministers, Copenhagen 2009. 
  
 Tillväxtpolitisk utblick Nr 2, 2008,  
 Hållbara transporter på väg – nätverkssamhället som dellösning 
 . 
  
 Tillväxtverket Info  
  
 016-2009, 
  
 Teknikupphandling – verktyg för att främja innovationer och ny miljöteknik 
 . 
  
 Trepte Morris,  
 Public Procurement in the EU 
 , 2 uppl. 2007. 
  
 Verva PM  
  
 2007-02-15, 
  
 Standarder och innovation i offentlig upp- handling 
 . 
  
 Vinnova  
  
 2006-1487, 
  
 Offentlig upphandling som drivkraft för inno- vation och förnyelse 
 . 
  
 Vinnova Analys VA 2007:02,  
 Användningsdriven utveckling av IT i arbetslivet Effektvärdering av tjugo års forskning och utveckling kring arbetslivets användning av IT 
 . 
  
 Vinnova Analys VA 2007:06,  
 Behovsmotiverade forskningsprogram i sektoriella innovationssystem 
 . 
  
 Vinnova Analys VA 2009:19,  
 Investering i hälsa Hälsoekonomiska effekter av forskning inom medicinsk teknik och innovativa livs- medel 
 . 
  
 Vinnova Forum VFI 2002:02,  
 Innovationspolitik för Sverige – mål, skäl, problem och åtgärder 
 . 
  
 Vinnova Forum VFI 2004:02,  
 Svensk innovationskraft Visionen måste vara starkare än motståndet 
 . 
  
 Vinnova Information VI 2007:05,  
 IT för sjukvård i hemmet Projekt- katalog 
 . 
  
 Vinnova Information VI 2008:11,  
  
 E-tjänster 
  
  i offentlig verksamhet 
 . Vinnova Policy VP 2006:01,  
 På spaning efter innovationssystem 
 . 
 333 
  
 Referenser 
  
 SOU 2010:56 
  
 Vinnova rapport VR 2009:21,  
 Innovationer för hållbar vård och omsorg Värdeskapande vård- och omsorgsprocesser utifrån patien- tens behov 
 . 
  
 Vinnova rapport VR 2009:28,  
 eGovernment of tomorrow Future scenarios for 2020 
 . 
  
 Visanu 2005:5,  
 Åskådare, regissör eller aktör? En studie av rollfördel- ningen mellan offentliga och andra aktörer i klusterutveckling 
 . 
  
 Atkins,  
 Technology Procurement for Innovation in Swedish Construction 
 , Byggforskningsrådet, 1991. 
  
 334 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Förutsättningar och åtgärder för ökad 
  
 Dir. 
  
 tillämpning av innovationsupphandling 
  
 2009:104 
  
 i Sverige 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 10 december 2009 
 Sammanfattning 
 Utredaren ska utreda förutsättningarna för offentlig innovations- upphandling i Sverige samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. 
 De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet i bred bemärkelse och effektivitet med stöd av innovationsupphandling. Detta kan även främja inno- vationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet. 
 Regeringen redovisade i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) sin avsikt att låta utreda förutsätt- ningarna för hur offentliga aktörers investeringar i samband med upphandling i ökad utsträckning kan bidra till utvecklingen av kun- skapsintensiva företag. Mot bakgrund av detta ska en särskild utre- dare få i uppdrag att utreda förutsättningarna för offentlig innova- tionsupphandling i Sverige samt föreslå åtgärder för att öka till- lämpningen av innovationsupphandling. 
 De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska därför sam- verka med kommuner och landsting för att förbättra förutsättning- arna för att nå ökad innovationsupphandling. 
 Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställ- ningen till ett hållbart samhälle ska utredas. 
 Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphandling ska särskilt uppmärksammas. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2010. 
 335 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bakgrund till uppdraget 
 Inledning 
 I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) konstaterade regeringen att nya produkter och processer behöver utvecklas för att offentlig verksamhet ska kunna leverera offentliga tjänster som är mer effektiva utan att förlora i kvalitet. Regeringen pekade på att upphandling av forsknings- och utvecklingsprocesser (så kallad förkommersiell upphandling) respektive innovation utifrån specifikationer av mål, behov och funktioner i stället för av befintliga produkter och processer kan vara ett sätt att åstadkomma detta. Genom en sådan ansats kan upphandlande myndigheter och enheter bidra till en ökad innovationsverksamhet och innovations- förmåga i både offentlig sektor och näringslivet. 
 En kompetens som varit relativt förbisedd i den innovations- politiska debatten, i såväl Sverige som andra länder, är den kompe- tens som en användare eller beställare har om sina egna behov eller, som fallet är för upphandlande myndigheter och enheter, behoven inom den samhällssektor som de ansvarar för. När t.ex. ny kun- skap, som växt fram genom forskning, utvecklas i kombination med att en användare formulerar sina behov kan innovation uppstå. Detta bidrar till förnyelse i näringsliv och offentlig sektor, till effektivitet, ökad kvalitet och stärkt konkurrenskraft. I förläng- ningen stärks förutsättningarna för att skapa tillväxt. 
 Innovationsförmågan i näringslivet är central för att företag i Sverige på längre sikt ska kunna konkurrera med företag i andra länder. Sveriges näringslivsstruktur bygger på en stark kunskaps- baserad tradition. Ny kunskap måste utvecklas och omvandlas till affärer i nya och befintliga företag för att skapa goda förutsätt- ningar för framtida tillväxt och välfärd. 
 Förnyelse, kvalitet och effektivitet i de offentliga tjänsterna i form av såväl nya produkter och processer som organisatoriska lösningar är nödvändig, bl.a. till följd av det ökade efterfrågetryck och de utmaningar som kommer av bland annat en allt äldre befolk- ning och klimatförändringarna. Förnyelse, kvalitet och effektivitet är också angeläget i den offentliga sektorns planering och styrning. 
 Offentlig upphandling finansieras med skattemedel och ska genom- föras så att största möjliga samhällsekonomiska nytta skapas. Utgångs- punkten för offentlig upphandling är ett behov som identifierats av offentliga aktörer, för vilket en offentlig satsning – inköp eller 
 336 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bilaga 1 
  
 investering – planeras eller för vilket en viss samhällelig utveckling bedöms önskvärd. I dagens tillämpning av offentlig upphandling begränsar sig beställaren av olika skäl ofta till att endast efterfråga varor och tjänster som han eller hon definierat på förhand. Detta försvårar att innovativa lösningar på behoven kan utvecklas. 
 På marknader där offentliga aktörer är viktiga beställare och köpare kan företagens beredskap att utveckla ny kunskap för att vinna upphandlingar bli högre med ett ökat inslag av innovations- upphandling. Detta kan i sin tur leda till att företagen utvecklar nya varor och tjänster som kan lanseras på en större internationell marknad, samtidigt som möjligheterna till förnyelse i den offentliga verksamheten ökar. Ett exempel på område där Sverige, andra län- der och EU under många år stimulerat offentlig upphandling är grön upphandling. Kriterier har utvecklats, goda exempel finns inom de flesta teknikområden och allt fler offentliga aktörer till- lämpar grön upphandling. 
 Att identifiera och formulera behov så att innovation och förny- else kan uppstå kräver en särskild kompetens hos de offentliga aktörerna. För att bedöma samhällsekonomiska kostnader och vinster av en upphandling på lång sikt kan också alternativa värde- ringsmodeller behöva utvecklas. 
 Storleken på den offentliga upphandlingen i Sverige är ungefär 500 miljarder kronor per år. I EU uppgår den annonserade offent- liga upphandlingen över tröskelvärdena till ca 1 500 miljarder euro årligen, vilket motsvarar 16 procent av EU:s BNP (2002). 
 Definitioner 
 Med  
 innovation  
 avses i dessa direktiv en nyskapande kombination av olika resurser som tar formen av ett värdehöjande erbjudande som svarar mot en efterfrågan på en marknad. Med resurser avses bl.a. kompetens, såväl forskningsbaserad som erfarenhetsbaserad kompetens. 
 Resurserna avser också ny kunskap och gjorda erfarenheter ut- ifrån bl.a. ett samspel mellan individer och organisationer. Detta innebär att innovation kan bygga på kompetens inom vetenskap, teknik, design, affärsmodeller, organisation, tjänsteproduktion, immaterialrätt m.m. Innovation kan med andra ord vara såväl forsknings- som erfarenhetsbaserad och inrymma såväl tekniska som  
 icke-tekniska 
  innovationer. Forskningsbaserade bidrag till 
 337 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2010:56 
  
 innovation kan komma från alla vetenskapsområden. Andra resur- ser som är viktiga för att innovation ska uppstå är finansiering, infrastruktur och förtroende. De marknader som avses kan vara såväl privata som offentliga, det vill säga finansierade med allmänna medel (skatter och avgifter). 
 Med  
 innovationsupphandling  
 avses i dessa direktiv upphandling av i förväg okända lösningar på ett definierat problem eller behov för vilka det ibland ännu inte har etablerats någon marknad. 
 Innovationsupphandling kan sägas vara ett uttryck för en efter- frågestyrd innovationsprocess, eftersom utgångspunkten för inno- vationsupphandling är en analys av behov, problem eller utma- ningar hos en eller flera offentliga aktörer eller för samhällsområ- den. Om denna behovsanalys i kombination med en marknadsana- lys för att identifiera tillgängliga, existerande lösningar visar att lösningar som motsvarar behoven saknas, kan det strategiska be- slutet att genomföra en innovationsupphandling bli konsekvensen. 
 Innovationsupphandling kan innebära så kallad  
 förkommersiell upphandling 
 . Med detta begrepp avses en metod för upphandling som presenterades i kommissionens meddelande Förkommersiell upphandling: Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa (KOM(2007)799). Förkommersiell upp- handling är en metod för upphandling före kommersialiseringen av en slutlig produkt. Den förkommersiella upphandlingen känne- tecknas av att 
  
 den enbart omfattar tjänster som utgörs av forskning och ut- veckling (FoU) (t.ex. design eller andra förslag på problemlös- ning, framtagande av prototyper fram till utvecklingen av en be- gränsad volym första produkter eller tjänster i form av en test- serie), 
  
 upphandlande enhet och leverantörer delar risker och fördelar, bl.a. genom att den offentliga upphandlaren inte reserverar  
  
 FoU-resultaten 
  enbart för egen användning, 
  
 processen utgörs av upphandling i konkurrens utan inslag av statligt stöd genom att upphandlingsprocessen utformas för att maximera konkurrens, insyn, öppenhet och rättvisa. En pris- sättning på marknadsvillkor gör att den offentlige upphandlaren kan få en bild av bästa möjliga lösningar på marknaden. 
  
 338 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bilaga 1 
  
 Genom att handla upp  
 FoU-tjänster 
  från flera leverantörer investe- rar den upphandlande myndigheten i alternativa lösningar på det ursprungliga behovet. 
 Eftersom FoU inte omfattar möjliga innovationsdrivande verk- samheter som t.ex. integration, kundanpassning eller stegvis anpassning och förbättringar av befintliga produkter eller processer finns en potential också i kommersiell upphandling. Det kan inne- bära att upphandlande myndigheter och enheter upphandlar mer innovativt genom  
 förändrade rutiner i samband med kommersiell upphandling 
 . Detta kan t.ex. innebära prestandabaserade kravspeci- fikationer som öppnar för anbudsgivarna att erbjuda ett bredare urval av lösningar. Att utvärdera kostnaderna för hela varans eller tjänstens livstid i stället för att begränsa sig till inköpskostnaden är ett annat exempel på en förändrad rutin som kan leda till innova- tionsupphandling. 
 Tidigare erfarenheter 
 Innovationsupphandling i form av teknikupphandling har histo- riskt sett varit ett viktigt instrument för innovation och i förläng- ningen för konkurrenskraft i Sverige. Genom innovationsupp- handling har behov och kunskap ofta kombinerats på framgångs- rika sätt. Många av de produkter och system som utvecklats har haft goda resultat även på internationella marknader. Detta har starkt bidragit till framväxten av många av de multinationella hög- teknologiska och kunskapsintensiva koncerner som i dag utgör en stor del av det svenska näringslivet. 
 Förutsättningarna för staten att via myndigheter och affärsverk använda innovationsupphandling som förnyelsedrivande instru- ment har förändrats under de senaste decennierna. I Teknikupp- handlingsutredningens betänkande Upphandling för utveckling (SOU 1997:88) angavs bolagisering och privatisering av de tidigare affärsverken, omprövning av försvarets upphandlingsmönster samt Sveriges inträde i EU som begränsande faktorer. 
 Myndigheter som Statens energimyndighet och Vägverket använder sig redan i dag av upphandling som ligger nära den ansats som uppdraget gäller. Konkurrensverket uppmärksammar innova- tionsfrämjande upphandling i sin strategi för upphandlingsfrågor från 2007. År 2006 lade dåvarande Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och Verket för innovationssystem (Vinnova) fram rap- 
 339 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2010:56 
  
 porter om hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation (Nuteks rapport Offentlig upphandling för drivkraft för innova- tion och förnyelse (2006:21) och Vinnovas rapport Offentlig upp- handling som drivkraft för innovation och förnyelse  
 (2006-01487)). 
  Vinnova inledde också 2008 arbetet med ett pilotprogram för att studera olika varianter av innovationsupphandling. Hösten 2009 hade två projekt lanserats inom ramen för detta program: Mat för äldre och Giftfria blodpåsar. Rådet för arkitektur, form och design (RAFD, verksamt till och med 2008) har i en rapport diskuterat kvalitetsbegreppets och designprocessens strategiska betydelse för att, med användarens och samhällets behov i fokus, stärka utveck- lingen av offentlig verksamhet och bidra till ökad innovation i näringslivet. (Kvalitet i offentlig upphandling när medborgarnas behov styr och staten handlar, RAFD 2008:3). I uppdraget till Kammarkollegiet att inrätta ett praktiskt nationellt upphandlings- stöd slår regeringen fast att de metoder och hjälpmedel som utvecklas inom ramen för upphandlingsstödet bör syfta till att upp- handlande myndigheter och enheter bl.a. uppmuntras till innova- tionsfrämjande upphandling. 
 Gällande rätt 
 Regelverket för den offentliga upphandlingen bygger på  
 EG-direk- 
  tiv och omfattar lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU), lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) och lagen (2008:962) om valfri- hetssystem (LOV). Företagen ska ha lika förutsättningar att kon- kurrera och ageranden som begränsar konkurrensen ska undan- röjas. Avsikten är att det företag som säljer de efterfrågade varorna och tjänsterna mest förmånligt ska vinna en upphandling. 
 Lagstiftningen ger utrymme för innovationsupphandling. 
 Enligt 1 kap. 6 § punkt 6 LOU ska lagen inte gälla för kontrakt som avser forsknings- och utvecklingstjänster, med undantag för sådana vilkas resultat endast tillkommer en upphandlande myndig- het i den egna verksamheten och betalas av myndigheten. 
 Ett eventuellt införande av upphandlingsförfarandet konkur- renspräglad dialog i svensk lagstiftning bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 
 340 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bilaga 1 
  
 Innovationsupphandling i EU:s innovationsstrategi 
 I Europeiska kommissionens innovationsstrategi Kunskap i prakti- Hill: en brett upplagd innovationsstrategi för EU (KOM(2006)502) framhålls betydelsen av innovationsinriktad upphandling. Kommis- sionen slår fast att denna form av upphandling ryms inom upp- handlingsdirektiven från 2004. Medlemsstaterna uppmanas att vidta konkreta åtgärder för att stimulera innovation och forskning genom förbättrad upphandlingspraxis. Kommissionen utvecklade dessa skrivningar i meddelandet Att driva på innovation för att få offentliga tjänster av hög kvalitet i Europa (KOM (2007)799). I detta meddelande presenterades en metod för upphandling av  
 FoU-tjänster 
  före kommersialiseringsfasen av en slutlig produkt, s.k. förkommersiell upphandling. I pionjärmarknadsinitiativet, som presenterades i meddelandet Ett pionjärmarknadsinitiativ för Europa (KOM (2007)860) framhölls också innovationsupphand- ling som en metod för att etablera nya och snabbt expanderande marknader. 
 Utredningsuppdraget 
 Utredaren ska utreda förutsättningarna för offentlig innovations- upphandling i Sverige samt lämna förslag till åtgärder för att öka tillämpningen av innovationsupphandling. Innovationsupphandling kan vara aktuellt om en behovsanalys i kombination med en mark- nadsanalys visar att tillgängliga och existerande lösningar som mot- svarar behoven saknas. 
 De åtgärder som föreslås ska syfta till att stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet med stöd av innovationsupphandling, samtidigt som innovationsförmågan och förutsättningarna för strukturomvandling i näringslivet stärks. I uppdraget ingår att analysera i vilken utsträckning och i vilka for- mer innovationsupphandling redan tillämpas i Sverige i förhållande till de möjligheter som ryms inom gällande rätt. Frågan om små och medelstora företags möjlighet att delta i innovationsupphand- ling ska särskilt uppmärksammas. 
 Uppdraget ska omfatta såväl förkommersiell upphandling som möjligheterna till innovativa ansatser vid kommersiell upphandling. Utredaren ska identifiera hinder för innovationsupphandling och lämna förslag till hur dessa kan minskas eller elimineras. Detta 
 341 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2010:56 
  
 inkluderar frågan om i vilken utsträckning de olika upphandlings- förfarandena respektive metoder som funktionsupphandling kan användas. Vidare ska en analys av eventuella behov av incitament för de upphandlande enheterna att genomföra innovationsupp- handlingar göras. Om utredaren finner att behov av incitament finns ska förslag till utformning av sådana incitament lämnas. Frå- gor om riskhantering och immaterialrätt ska beaktas. 
 Utredaren ska göra en bedömning av eventuellt behov av ny kompetens inom innovationsområdet i bred bemärkelse, dvs. inno- vation i varor, tjänster, organisation, system med flera former, hos berörda aktörer. Tillgång till och behov av metodik och kompetens hos näringslivet, särskilt små och medelstora företag, för att kunna delta i innovationsupphandling ska belysas. Om utredaren finner det påkallat ska han eller hon presentera en struktur för hur nöd- vändig kompetens inom innovationsområdet kan tillhandahållas och utvecklas utan att snedvrida konkurrensen på marknaden. Om utredaren finner det påkallat ska också förslag lämnas till en struktur för metodstöd till upphandlande myndigheter och leve- rantörer. Denna fråga inkluderar vilken roll det nationella upp- handlingsstödet hos Kammarkollegiet kan spela. 
 Utredaren ska också föreslå insatser för att följa upp och utvär- dera resultat av offentlig innovationsupphandling. 
 Förutsättningarna för ökad innovationsupphandling ska utredas för verksamheter där offentliga aktörer agerar som betydande köpare eller har ansvar för större samhällssektorer såsom infra- struktur, energi och hälso- och sjukvård. Frågan om hur innova- tionsupphandling kan fungera inom den statliga inköpssamord- ningen ska behandlas. De åtgärder eller modeller som föreslås ska kunna tillämpas i stora delar av den offentliga sektorn. Utredaren ska särskilt beakta förutsättningarna att samverka med kommuner och landsting för att främja utvecklingen av innovationsupphand- lingar. De delar av upphandlingen inom försvaret som omfattas av de nya principer för materielförsörjningen som presenterades i den försvarspolitiska propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) omfattas inte av uppdraget. Möjligheterna att främja innovation som kan stödja omställningen till ett hållbart samhälle ska utredas. 
 Utredaren ska identifiera ett antal offentliga aktörer inom vilka pilotverksamhet kan inledas. Om pilotverksamhet föreslås, ska utredaren även lämna förslag till hur de erfarenheter som görs i pilotverksamheterna kan följas upp, hur modeller och metoder kan vidareutvecklas, samt hur gjorda erfarenheter och goda exempel 
 342 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bilaga 1 
  
 kan spridas. Hittills gjorda erfarenheter från Statens energimyndig- het, Vägverket, Miljöstyrningsrådet m.fl. ska tas till vara. De under- lag som utvecklats av Vinnova, Nutek, Rådet för arkitektur, form och design m.fl. ska tas i beaktande. 
 Förslagen ska utformas så att de inte kommer i konflikt med LOU, LUF och LOV samt gällande  
 EG-rätt. 
  Utredarens förslag får inte utformas så att de begränsar förutsättningarna för konkur- rens. 
 Om utredaren finner att det behövs särskild reglering ska för- fattningsförslag lämnas. Frågan om hur regelverk, upphandlingar och åtgärder bör utformas för att underlätta för små och medel- stora företag att delta i innovationsupphandling ska särskilt belysas. 
 Avvägningen mellan ett nationellt konkurrenskraftsperspektiv och det faktum att Sverige är en del av den inre marknaden, där upphandlingsreglerna syftar till att möjliggöra konkurrens mellan leverantörer oavsett nationell hemvist ska beaktas. 
 Utredarens förslag till åtgärder ska rymmas inom de givna stats- finansiella ramarna. Förslagen som lämnas får inte vara kostnads- drivande. 
 Internationell kartläggning 
 Utredaren ska inhämta internationella erfarenheter av stödjande åtgärder för innovationsupphandling, i första hand från andra med- lemsstater inom EU, då dessa lyder under samma upphandlings- regler som Sverige. Länder som särskilt bör belysas är Storbritannien, Nederländerna och Finland. Utredaren ska också inhämta erfaren- heter från medlemsstater som infört bestämmelser om konkurrens- präglad dialog för att se i vilken utsträckning förfarandet tillämpas vid innovationsupphandling. 
 Konsekvensbeskrivningar 
 Förslagens påverkan på den administrativa bördan för företag ska redovisas. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan och eventuella kostnadsökningar för myndigheter och andra offentliga upphandlande enheter redovisas och finansieras inom berörda utgiftsområden. Förslagen som lämnas får inte vara kostnadsdrivande. 
 343 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2010:56 
  
 Uppdragets genomförande och tidsplan 
 Utredaren ska fortlöpande hålla Regeringskansliet (Näringsdepar- tementet) informerat om sitt arbete. Utredaren ska under arbetet samråda med Kammarkollegiet, Konkurrensverket, Regelrådet (N 2008:05) och ramavtalsslutande myndigheter. Samråd ska även ske med andra berörda myndigheter, som Verket för Innovations- system (Vinnova), Tillväxtverket och Statens energimyndighet. Likaså ska utredaren samråda med Utredningen avseende uppfölj- ning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att för- bättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggnings- branschen (N 2009:10), Utredningen avseende genomförande av EG:s direktiv om upphandling inom försvars- och säkerhetsområ- det (Fi 2009:37) och andra relevanta kommittéer. Utredaren ska vidare samråda med relevanta intresseorganisationer, inklusive Sveriges Kommuner och Landsting. 
 Utredaren ska redovisa vilka eventuella författningsändringar som krävs till följd av utredningens förslag. Förslag till dessa för- fattningsändringar ska lämnas. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2010. 
 (Näringsdepartementet) 
 344 
 Bilaga 2 
 Utdrag ur Konkurrensverkets rekommendationer beträffande hänsyn till småföretag vid upphandling 
 Myndigheters utformning av en upphandling har stor betydelse för små och medelstora företags förmåga att delta i denna. Konkur- rensverket har på sin hemsida lämnat rekommendationer när det gäller upphandling från mindre företag. 
 Utredningen instämmer i dessa rekommendationer vars till- lämpning skulle vara till fördel både för småföretag i allmänhet och för innovativa företag. 
 Texten nedan kommer således från Konkurrensverkets hem- sida. 
  
 1 
  
 Planeringsfasen 
 För att den upphandlande myndigheten ska kunna skapa förutsätt- ningar som ökar deltagandet bland mindre företag i offentliga upp- handlingar är det viktigt att ta hänsyn till följande moment i plane- ringsfasen: 
 Identifiera och analysera det egna behovet  
 och anpassa krav och villkor efter det. Det är också viktigt att det finns en tydlig dialog mellan brukare och upphandlare, så att behoven blir till- godosedda i upphandlingen. 
  
 Inta ett leverantörsperspektiv  
 för att undvika otydliga krav i upphandlingsprocessen som bland annat kan vara problematiska för leverantörer att leva upp till och som får konsekvensen att vissa företag kanske inte kan lämna anbud. 
  
 1  
 http://www.kkv.se/t/Page 
 _ 
 4338.aspx, och http://www.kkv.se/t/Page 
 _ 
 4339.aspx 
 345 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2010:56 
  
 Informera er  
 om de förutsättningar som gäller för leverantörer och produkter på den aktuella marknaden genom en noggrann marknadsundersökning. En upphandlande myndighet som saknar tillräcklig kunskap om den aktuella marknaden riskerar att ställa krav i upphandlingen som marknaden inte kan leva upp till. 
 Det är ofta angeläget att inhämta kunskap om marknaden i dia- logen med tänkbara leverantörer, det kan handla om eventuella krav i förfrågningsunderlag eller betalningsvillkor. Informationen in- hämtas normalt innan upphandlingen påbörjas för att resultatet av dialogen ska kunna påverka utformningen av förfrågningsunder- laget. I kontakten med tänkbara leverantörer är det viktigt att uppge att upphandlingen inte har påbörjats och att diskussionen inte är en förhandling med leverantören utan just en diskussion inför en upphandling i konkurrens. Principerna om likabehandling och  
 icke-diskriminering 
  innebär bland annat att en leverantör inte får gynnas i förhållande till andra. 
  
 Sprid information  
 genom utannonserade informationsträffar via den egna webbplatsen eller via branschorganisationer. Det kan exempelvis handla om vilka upphandlingar som genomförs regel- bundet, tidpunkt för dessa upphandlingar, vilka upphandlingsruti- ner myndigheten har samt vilka krav som brukar ställas. 
 Planera för upphandlingarna och annonsera dessa i god  
 tid för att informera tänkbara leverantörer om upphandlingen och för att på så sätt få in fler och väl utarbetade anbud. Tänk på att se till att dessa annonser är tillräckligt detaljerade för att leverantörerna ska kunna utforma sina anbud. Även om förhandsannonsering är obligatorisk endast vid förkortade tidsfrister kan den upphandlande myndigheten ändå annonsera inför kommande upphandlingar för att informera marknaden om dessa. 
  
 Upphandlingsannonser  
 som sätts in i en allmänt tillgänglig databas bör även  
 tillkännages väl synligt på den egna webbplat- sen 
 . Även uppgifter och information om tidpunkt när ett kontrakt löper ut är värdefullt för leverantörer. 
 Undvik för stora och omfattande avtal 
 . Ofta efterfrågar myn- digheten mycket stora volymer och att leverantören ska kunna leverera över hela landet. Ibland ställs krav på att en leverantör ska klara hela kontraktet. Ingenting hindrar dock att förfrågnings- underlaget utformas så att det är möjligt att ge anbud på delar och/eller på helheten. Genom att anbudsgivare ges frihet i dessa avseenden kan konkurrensen öka och priserna pressas neråt. Om det är lämpligt kan den upphandlande myndigheten exempelvis dela 
  
 346 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bilaga 2 
  
 upp en upphandling i mindre delar exempelvis beträffande livs- medel eller konsulttjänster. Det är dock viktigt att tröskelvärdes- beräkningen ändå görs för hela projektet. Överväg om tecknandet av ett ramavtal som innebär att man knyter leverantörer till sig för lång tid och som kanske medför för stora volymer är den bästa lös- ningen eller om det kan vara  
 lämpligare att göra separata upp- handlingar 
 . 
 Undvik för kort tid mellan upphandlingens avslutande och påbörjan av leverans 
 . Särskilt mindre företag kan behöva viss tid på sig från besked om tilldelning av kontrakt och tidpunkt för leve- rans. 
  
 Acceptera delbetalningar  
 där det är möjligt istället för att betala efter hela summan utfört arbete. 
 Vid utformning av förfrågningsunderlaget 
 Mindre företag har ofta ont om tid och begränsade resurser för att utforma sina anbud i enlighet med myndighetens krav. Utforma därför förfrågningsunderlaget så tydligt och strukturerat som möj- ligt så att även dessa företag har möjlighet att lämna anbud. 
 Klargör tydligt vad som är ett krav 
 , vad kravet innebär och att följden av att inte uppfylla samtliga krav leder till att anbudet för- kastas. 
  
 Ha inte för korta anbudstider  
 och förläng dem med hänsyn till helgdagar så att leverantörerna får tillräcklig tid för att utforma ett väl utarbetat anbud. Det kan finnas behov för en leverantör att överväga att gruppera sig och att åberopa annans kapacitet. Ta hän- syn till hur komplicerad upphandlingen ifråga är, eventuellt behov hos leverantören att anlita underleverantörer och hur lång tid leve- rantörerna kan antas behöva för att utarbeta anbuden. Tänk på att tidsfristerna som anges i upphandlingslagstiftningen är minimi- tider. 
 Överväg noga vid varje enskild upphandling sambandet mellan kvalifikationskraven (krav på leverantörens lämplighet) och det som ska upphandlas för att undvika att onödiga krav ställs 
 . Av proportionalitetsprincipen följer att samtliga krav i för- frågningsunderlaget ska stå i proportion till upphandlingens storlek och värde, samt vara relevanta för föremålet för kontraktet. Viktigt är att kraven anpassas till den aktuella upphandlingen med hänsyn till upphandlingens art och omfattning. Ett alltför långtgående krav 
  
 347 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2010:56 
  
 på soliditet, likviditet eller omsättning kan exempelvis leda till att nyetablerade företag och mindre företag utesluts från deltagande i upphandlingen. Samma sak gäller till exempel krav på att företaget ska ha tidigare erfarenhet av att leverera en viss tjänst. Ett krav om att personal på företaget har denna erfarenhet har samma effekt. 
 Var flexibel och ge utrymme för leverantörerna att komma med idéer och var öppen för alternativ 
 . De tekniska specifikatio- nerna kan antingen utformas som 
  
 prestanda- eller funktionskrav eller 
  
 vara utformade genom hänvisning till olika standarder (6 kap. LOU/LUF). 
  
 Fördelen med att utforma de tekniska specifikationerna genom prestanda- eller funktionskrav är att friheten för anbudsgivarna att utveckla nya produkter eller tjänster ökar. Om myndigheten inte kan beskriva föremålet för upphandlingen tillräckligt preciserat och begripligt utan en hänvisning till ett visst varumärke eller ursprung får en sådan hänvisning ske. Upphandlingslagstiftningen ställer då krav på att myndigheten ska ange att de accepterar likvärdiga alter- nativ till de produkter eller tjänster som efterfrågas. Det ger ytter- ligare incitament för leverantörerna att presentera innovativa lös- ningar. 
 Vid varje upphandling bör upphandlande myndigheter  
 undvika onödiga eller konkurrenshämmande krav  
 i de kommersiella och administrativa avsnitten. När det gäller de administrativa kraven och infordrande av olika dokument, bör utgångspunkten vara det som är nödvändigt och lämpligt för den aktuella upphandlingen. Exempelvis kan ett krav på att anbuden ska lämnas in i flera kopior medföra att leverantörer uppfattar beställaren som onödigt byråkratisk. Innan ett krav på till exempel en bankgaranti ställs bör myndigheten noga tänka igenom vilka effekter det får för konkur- rensen och tänkbara anbudsgivare. Även innebörden av krav på betalningsvillkor slår olika beroende på vilka resurser ett företag har. För långa betalningstider kan skapa likviditetsproblem för mindre företag. 
 Myndigheten bör överväga att i större utsträckning  
 ta eget ansvar för att inhämta nödvändig information  
 om anbudsgivar- nas lämplighet när det gäller  
 ekonomisk ställning  
 samt  
 teknisk och yrkesmässig kapacitet. Checklistor  
 som anpassas till den aktuella upphandlingen kan vara lämpliga att använda för krav på 
 348 
  
 SOU 2010:56 
  
 Bilaga 2 
  
 formell dokumentation. Om det är möjligt, bör dokument som en anbudsgivare lämnat till den upphandlande myndigheten i en annan upphandling återanvändas, förutsatt att dessa dokument fort- farande är giltiga och relevanta för den aktuella upphandlingen. 
 Överväga att, när det anses lämpligt, använda tilldelningsgrun- den  
 det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet  
 snarare än pris. Detta kan göra det möjligt att ta hänsyn till aspekter såsom kvalitet och tekniska fördelar. Det kan innebära att inte enbart de direkta kostnaderna med ett anbud värderas, utan även kontraktsföre- målets livscykelkostnad. För anbudsgivare kan detta ge incitament till att erbjuda innovativa och bättre produkter. Vid ett sådant upplägg är det särskilt angeläget att tidigt i processen dra nytta av den sakkunskap och branschkännedom som de anställda har som kommer att arbeta med produkten eller tjänsten ifråga. Det är också viktigt att den upphandlande myndigheten preciserar de ut- värderingskriterier som används så att leverantörerna förstår vad som avses. Vid utvärderingen får dock inte hänsyn tas till sådant som inte anges i förfrågningsunderlaget. 
 Använd en tydlig och enhetlig utvärderingsmall  
 så att leve- rantörerna känner igen sig i krav och uttryck. 
  
 349 
 Statens offentliga utredningar 2010 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Lätt att göra rätt 
  
 – 
  
 om förmedling av brottsskadestånd. Ju. 
  
 2. 
  
 Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. Ju. 
  
 3. 
  
 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. M. 
  
 4. 
  
 Allmänna handlingar i elektronisk form 
  
 – 
  
 offentlighet och integritet. Ju. 
  
 5. 
  
 Skolgång för alla barn. U. 
  
 6. 
  
 Kunskapslägesrapport på kärnavfalls- området 2010 
  
 – 
  
 utmaningar för slutförvarsprogrammet. M. 
  
 7. 
  
 Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhälls- områden. IJ. 
  
 8. 
  
 En myndighet för havs- och vatten- miljö. M. 
  
 9. 
  
 Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor. Jo. 
  
 10. 
  
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställdhet i skolan. U. 
  
 11. 
  
 Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. Ku. 
  
 12. 
  
 I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. Ku. 
  
 13 
  
 Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Fi. 
  
 14. 
  
 Partsinsyn enligt rättegångsbalken. Ju. 
  
 15. 
  
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. Ju. 
  
 16. 
  
 Sverige för nyanlända. Värden, välfärds- stat, vardagsliv. IJ. 
  
 17. 
  
 Prissatt vatten? M. 
  
 18. 
  
 En reformerad budgetlag. Fi. 
  
 19. 
  
 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. U. 
  
 20. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för  
  
 e-förvaltning. 
  Fi. 
  
 21. 
  
 Bättre marknad för tjänstehundar. Jo. 
  
 22. 
  
 Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. Fö. 
  
 23. 
  
 Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod. N. 
  
 24. 
  
 Avtalad upphovsrätt. Ju. 
  
 25. 
  
 Viss översyn av verksamhet och organisa- tion på informationssäkerhetsområdet. Fö. 
  
 26. 
  
 Flyttningsbidrag och unionsrätten. A. 
  
 27. 
  
 Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. N. 
  
 28. 
  
 Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. U. 
  
 29. 
  
 En ny förvaltningslag. Ju. 
  
 30. 
  
 Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas. Fortsatt europeisk harmoni- sering. N. 
  
 31. 
  
 Första hjälpen i psykisk hälsa. S. 
  
 32. 
  
 Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. UD. 
  
 33. 
  
 Kvinnor, män och jämställdhet i läro- medel i samhällskunskap. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställd- het i skolan. U. 
  
 34. 
  
 På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. Ku. 
  
 35. 
  
 Kunskap som befrielse? En metanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola  
  
 1969–2009. 
  U. 
  
 36. 
  
 Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. U. 
  
 37. 
  
 Sverige för nyanlända utanför flykting- mottagandet. IJ. 
  
 38. 
  
 Mutbrott. Ju. 
  
 39. 
  
 Ny ordning för nationella vaccinations- program. S. 
  
 40. 
  
 Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. Ju. 
  
 41. 
  
 Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. S. 
  
 42. 
  
 Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårds- lag. Jo. 
  
 43. 
  
 Förundersökningsbegränsning. Ju. 
  
 44. 
  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Ju. 
  
 45. 
  
 Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Förslag till ny lag. S. 
  
 46. 
  
 Utländsk näringsverksamhet i Sverige. En översyn av lagstiftningen om utländska filialer i ett  
  
 EU-perspektiv. 
  N. 
  
 47. 
  
 Alkoholkonsumtion, alkoholproblem och sjukfrånvaro – vilka är sambanden? 
  
 En systematisk litteraturöversikt. S. 
  
 48. 
  
 Multipla hälsoproblem bland personer över 60 år. En systematisk litteratur- översikt om förekomst, konsekvenser och vård. S. 
  
 49. 
  
 Förbud mot köp av sexuell tjänst. En ut- värdering  
  
 1999–2008. 
  Ju. 
  
 50. 
  
 Försvarsmaktens helikopterresurser. Fö. 
  
 51. 
  
 Könsskillnader i skolprestationer – idéer om orsaker. U. 
  
 52. 
  
 Biologiska faktorer och könsskillnader 
  
 i skolresultat. Ett diskussionsunderlag för Delegationen för jämställdhet i skolans arbete för analys av bakgrunden till pojkars sämre skolprestationer jämfört med flickors. U. 
  
 53. 
  
 Pojkar och skolan: Ett bakgrunds- dokument om "pojkkrisen". Översättning på svenska av engelsk rapport: Boys and School: A Background Paper on the "Boy Crisis". + Engelsk rapport. U. 
  
 54. 
  
 Förbättrad återbetalning av studie- skulder. U. 
  
 55. 
  
 Romers rätt 
  
 – 
  
 en strategi för romer i Sverige. IJ. 
  
 56. 
  
 Innovationsupphandling. N. 
  
 Statens offentliga utredningar 2010 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Lätt att göra rätt 
 – om förmedling av brottsskadestånd. [1] 
 Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. [2] 
 Allmänna handlingar i elektronisk form 
 – offentlighet och integritet. [4] Partsinsyn enligt rättegångsbalken. [14] 
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. [15] 
 Avtalad upphovsrätt. [24] En ny förvaltningslag. [29] Mutbrott. (38) 
 Cirkulär migration och utveckling 
 – kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. [40] 
 Förundersökningsbegränsning. [43] 
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. [44] 
 Förbud mot köp av sexuell tjänst. En ut- värdering  
 1999–2008. 
  [49] 
 Utrikespartementet 
 Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. [32] 
 Försvarsdepartementet 
 Krigets Lagar – centrala dokument om folk- rätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. [22] 
 Viss översyn av verksamhet och organisation på informationssäkerhetsområdet. [25] 
 Försvarsmaktens helikopterresurser. [50] 
 Socialdepartementet 
 Första hjälpen i psykisk hälsa. [31] 
 Ny ordning för nationella vaccinations- program. [39] 
 Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. [41] 
 Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Förslag till ny lag. [45] 
 Alkoholkonsumtion, alkoholproblem och sjukfrånvaro – vilka är sambanden? En systematisk litteraturöversikt. [47] 
 Multipla hälsoproblem bland personer 
 över 60 år. En systematisk litteraturöversikt om förekomst, konsekvenser och vård. [48] 
 Finansdepartementet 
 Upphandling på försvars- och säkerhets- området. [13] 
 En reformerad budgetlag. [18] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för  
 e-förvaltning. 
  [20] 
 Utbildningsdepartementet 
 Skolgång för alla barn. [5] 
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av 
 Delegationen för jämställdhet i skolan. [10] 
 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. [19] 
 Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. [28] 
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i samhällskunskap. En granskning på upp- drag av Delegationen för jämställdhet i skolan. [33] 
 Kunskap som befrielse? En metaanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola  
 1969–2009. 
  [35] 
 Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. [36] 
 Könsskillnader i skolprestationer – idéer om orsaker. [51] 
 Biologiska faktorer och könsskillnader i skol- resultat. Ett diskussionsunderlag för Delegationen för jämställdhet i skolans arbete för analys av bakgrunden till pojkars sämre skolprestationer jämfört med flickors. [52] 
 Pojkar och skolan: Ett bakgrundsdokument om pojkkrisen. Översättning på svenska av engelsk rapport: Boys and School: A Back- groundpaper on the "Boy Crisis". 
 + Engelsk rapport.[53] 
 Förbättrad återbetalning av studieskulder. [54] 
 Jordbruksdepartementet 
 Den framtida organisationen för vissa fiske- frågor. [9] 
 Bättre marknad för tjänstehundar. [21] 
 Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag. [42] 
 Miljödepartementet 
 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. [3] 
 Kunskapslägesrapport på kärnavfallsom- rådet 2010 – utmaningar för slutförvars- programmet. [6] 
 En myndighet för havs- och vattenmiljö. [8] Prissatt vatten? [17] 
 Näringsdepartementet 
 Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutrednings- direktivet, IMO:s olycksutredningskod. [23] 
 Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. [27] 
 Tredje inre marknadspaketet för el och natur- gas. Fortsatt europeisk harmonisering. [30] 
 Utländsk näringsverksamhet i Sverige. 
 En översyn av lagstiftningen om utländska filialer i ett  
 EU-perspektiv. 
  [46] 
 Innovationsupphandling. [56] 
 Integrations- och jämställdhetsdepartementet 
 Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt mål- inriktat arbete på tre samhällsområden. [7] 
 Sverige för nyanlända. Värden, välfärdsstat, vardagsliv. [16] 
 Sverige för nyanlända utanför flykting- mottandet. [37] 
 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige. [55] 
 Kulturdepartementet 
 Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. [11] 
 I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. [12] 
 På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. [34] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Flyttningsbidrag och unionsrätten. [26]