Kvinnor och barn i rättens gränsland 
 Betänkande av Utredningen om kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning 
 Stockholm 2012 
 SOU 2012:45 
 SOU och Ds kan köpas från Kim kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Kim Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Tryckt av Parks. 
 Stockholm 2012 
 ISBN  
 978-91-38-23759-5 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Utbildningsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 31 maj 2011 att tillkalla en särskild utredare för att kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som kan drabba utländska kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i Sverige. Samma dag förordnade statsrådet Cooke landshövdingen Wood som särskild utredare. 
 Experter biträder utredningen. Ordföranden Jordan (Roks), pol.mag. Sanchez (länsstyrelsen), experten Myers (Migrationsverket), universitetslektorn Cisneros (Umeå universitet), samordnaren Clark (länsstyrelsen), handläggaren Bernard (Sveriges Kommuner och Landsting) och ämnesrådet Patton (Utbildningsdepartementet) förordnades den 4 oktober 2011. Myers entledigades den 17 januari 2012 och ersattes samma dag av experten Allen (Migrationsverket). Hovrättsassessorn Green anställdes som sekreterare från den 8 augusti 2011. 
 Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Kvinnor och barn i rättens gränsland. Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna och betänkandet är därför skrivet i  
 vi-form. 
  
 Utredningens uppdrag är slutfört. 
 Stockholm i juni 2012 
 Wood 
 Alexander 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 21 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 35 
  
 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............... 
  
 35 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning........................ 
  
 39 
  
 1.1 
  
 Analys av direktiven................................................................. 
  
 39 
  
 1.1.1 
  
 Utredningens uppdrag.................................................. 
  
 39 
  
 1.1.2 
  
 Metod ............................................................................ 
  
 42 
  
 1.1.3 Vad är inte utredningens uppdrag?.............................. 
  
 43 
  
 1.1.4 
  
 Övrigt ............................................................................ 
  
 44 
  
 1.2 
  
 Utredningens uppläggning...................................................... 
  
 44 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 45 
  
 2 
  
 Bakgrund .................................................................. 
  
 47 
  
 2.1 
  
 Visering..................................................................................... 
  
 47 
  
 2.2 
  
 Uppehållstillstånd .................................................................... 
  
 48 
  
 2.2.1 
  
 Från utlandet................................................................. 
  
 48 
  
 2.2.2 Vad händer sedan i Sverige? ......................................... 
  
 50 
  
 2.3 
  
 Kritik mot lagstiftningen......................................................... 
  
 51 
  
 2.4 
  
 Thailändska ambassaden i Stockholm..................................... 
  
 53 
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:45 
  
 3 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet – bakgrund och kritiska perspektiv 
  
 – av universitetslektorn och 
  
 docenten i straffrätt Cisneros  
 ................................. 
  
 55 
  
 3.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 55 
  
 3.2 
  
 En fråga om mänskliga rättigheter .......................................... 
  
 56 
  
 3.3 
  
 En fråga om jämställdhet ......................................................... 
  
 58 
  
 3.4 
  
 Forskning på området.............................................................. 
  
 60 
  
 3.4.1 
  
 Våld mot invandrarkvinnor .......................................... 
  
 62 
  
 3.4.2 
  
 Invandrarkvinnor i vägskäl ........................................... 
  
 63 
  
 3.4.3 Internationella äktenskap i Sverige .............................. 
  
 68 
  
 3.4.4 
  
 Kritik av lagstiftningen ................................................. 
  
 69 
  
 3.5 
  
 Barns mänskliga rättigheter ..................................................... 
  
 72 
  
 3.6 
  
 Utredningens utgångspunkter................................................. 
  
 73 
  
 4 
  
 Analys av regelverket och tillämpningen........................ 
  
 77 
  
 4.1 
  
 Tvåårsårsregeln ......................................................................... 
  
 77 
  
 4.2 
  
 Kraven för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten 
  
 anknytning................................................................................ 
  
 81 
  
 4.2.1 
  
 Praxis från Migrationsverket........................................ 
  
 85 
  
 4.2.2 
  
 Utredningens uppgift ................................................... 
  
 92 
  
 4.3 
  
 Granskning av första ansökan ............................................... 
  
 101 
  
 4.3.1 
  
 Utredningens analys ................................................... 
  
 104 
  
 4.4 
  
 Uppgifter och information .................................................... 
  
 114 
  
 4.4.1 
  
 Migrationsverkets uppgiftsinsamling ........................ 
  
 114 
  
 4.4.2 
  
 Information till sökanden........................................... 
  
 116 
  
 4.4.3 
  
 Samhällsinformation ................................................... 
  
 120 
  
 4.4.4 
  
 I Sverige ....................................................................... 
  
 121 
  
 5 
  
 Kartläggning 
  
 – av pol.mag. Sanchez och 
  
 doktor Mcknight  
 ...................................... 
  
 123 
  
 5.1 
  
 Inledning och utgångspunkter för undersökningen ............ 
  
 123 
  
 6 
  
 SOU 2012:45 
  
 Innehåll 
  
 5.2 
  
 Syfte, precisering av frågeställningar, urval samt 
  
 metoder för datainsamling..................................................... 
  
 125 
  
 5.3 
  
 Resultat................................................................................... 
  
 129 
  
 5.4 
  
 Analys öppen fråga ................................................................ 
  
 134 
  
 5.5 
  
 Diskussion.............................................................................. 
  
 136 
  
 6 
  
 Djupintervjuer 
  
 – av doktor Mcknight 
 ................................ 
  
 141 
  
 6.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 141 
  
 6.2 
  
 Resultat................................................................................... 
  
 142 
  
 6.2.1 
  
 Fallbeskrivningar ........................................................ 
  
 142 
  
 6.2.2 
  
 Teman.......................................................................... 
  
 144 
  
 6.2.3 
  
 Slutsatser ..................................................................... 
  
 155 
  
 7 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en 
  
 granskning............................................................... 
  
 157 
  
 7.1 
  
 Samhällets mottagande av nyanlända.................................... 
  
 158 
  
 7.1.1 
  
 Bakgrund ..................................................................... 
  
 158 
  
 7.1.2 
  
 Utredningens analys................................................... 
  
 161 
  
 7.2 
  
 Kvinnojourer .......................................................................... 
  
 163 
  
 7.3 
  
 Sjukvården, socialtjänsten och polisen ................................. 
  
 164 
  
 8 
  
 Utredningens överväganden och förslag ...................... 
  
 167 
  
 8.1 
  
 Utgångspunkter ..................................................................... 
  
 167 
  
 8.1.1 Uppdraget – möjligheter och begränsningar ............ 
  
 167 
  
 8.2 
  
 Utredningens överväganden och förslag .............................. 
  
 169 
  
 8.2.1 
  
 Enkätundersökningen ................................................ 
  
 169 
  
 8.2.2 
  
 Djupintervjuerna......................................................... 
  
 170 
  
 8.2.3 
  
 Tvåårsregeln ................................................................ 
  
 171 
  
 8.2.4 Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och 
  
 barn kommer till Sverige och blir brottsoffer........... 
  
 174 
  
 8.2.5 
  
 Skydd för brottsoffer ................................................. 
  
 180 
  
 8.2.6 
  
 Information................................................................. 
  
 183 
  
 8.2.7 
  
 Samordning ................................................................. 
  
 187 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:45 
  
 9 Konsekvensanalys 
  
 .....................................................189 
  
 9.1 
  
 Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och barn 
  
 kommer till Sverige och blir brottsoffer ............................... 
  
 189 
  
 9.2 Utökat skydd för brottsoffer ................................................ 
  
 190 
  
 9.3 
  
 Offentligt biträde ska förordnas om utlänningen uppger 
  
 våld eller kränkning................................................................ 
  
 190 
  
 9.4 
  
 Migrationsverket ska förmedla information om innebörden av uppehållstillstånd på grund av 
  
 anknytning.............................................................................. 
  
 191 
  
 9.5 
  
 Utredningen ansluter sig till tidigare förslag om 
  
 samhällsinformation............................................................... 
  
 191 
  
 9.6 
  
 Länsstyrelsen ska samordna insatser för att hjälpa och stödja kvinnor som kommer till Sverige på grund av 
  
 anknytning och som far illa ................................................... 
  
 191 
  
 9.7 
  
 Sammanfattning...................................................................... 
  
 192 
  
 10 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 193 
  
 Bilagor 
  
 1 
  
 Kommittédirektiv 2011:44..................................................... 
  
 197 
  
 2 
  
 Tilläggsdirektiv 2012:12 ......................................................... 
  
 203 
  
 3 
  
 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 
  
 om rätt till familjeåterförening .............................................. 
  
 205 
  
 4 
  
 Enkät Våldsutsatthet efter anknytning ............................. 
  
 213 
 8 
 Sammanfattning 
 Utgångspunkter 
 Utredningens uppdrag är att kartlägga förekomsten av våld, hot och kränkningar som drabbar utländska kvinnor och deras barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vidare ska vi identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser från förvaltningen samt lämna förslag till hur insatserna kan förbättras. För att förstå problembilden har vi gjort en egen analys av lagstiftningen. Denna analys har visat på en del brister. Vi kommer därför även att lämna förslag om förändrad lagstiftning. 
 Vårt uppdrag har fokus på kvinnorna och betänkandet handlar därför mycket om kvinnorna. Vår utgångspunkt är dock att det är mäns våld och kränkning av kvinnor och barn som är problemet. Vi menar att utredningens frågor liksom förslagen till lösningar måste grunda sig i en förståelse av att det våld och den kontroll som män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd liksom allt annat våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter och ett svenskt jämställdhetsproblem. Vi har lagt våra förslag utifrån den grundsynen. 
 Barnen 
 De medföljande barnens situation är komplex och särskilt problematisk. Från barnorganisationer framhävs ofta att barn är osynliga hos myndigheter och i lagstiftningsprocessen. Vi anser att detta gäller särskilt i migrationsprocessen med uppskjuten invandringsprövning. Vårt uppdrag är dock att identifiera de utsatta kvinnornas behov, även om de medföljande barnen även nämns i direktiven. Vår slutsats är att det finns mycket starka skäl för att i särskild ordning se över barnens situation med hänsyn till tvåårsregeln (med tvåårsregeln avses att en medborgare utanför EU som kommer till 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:45 
 Sverige på grund av avknytning oftast bara får ett tillfälligt uppehållstillstånd under en prövotid om två år, se vidare nedan under Tvåårsregeln måste utredas vidare). Från flera barnorganisationer som Ecpat, Barnombudsmannen och Miller har anförts att dessa barns situation är ofta betydligt mer komplex än andra våldsutsatta barns. Dessa barn flyttas från sitt tidigare sammanhang med modern som enda känd punkt till ett främmande land med annat språk. Vår genomgång visar att det förekommer att dessa barn utvisas efter så lång tid som tre år i Sverige även om de under tiden i Sverige direkt eller indirekt utsatts för våld. Ur ett barnperspektiv är detta inte acceptabelt. Barnen kan drabbas på flera olika sätt. Det kan vara så illa att barnet är det primära målet för en man som begår våldsbrott eller kränkningar, som t.ex. sexövergrepp. Alternativt drabbas både kvinnan och barnet av våld eller kränkningar. Även om våldet bara riktas mot modern kan barnet i det fallet bli utsatt som vittne. 
 Kartläggningen – metod 
 Att undersöka förekomsten av våld är en mycket svår uppgift, eftersom mörkertalet alltid är stort. Det gäller särskilt kvinnor som vistas i Sverige mer tillfälligt och som kan ha språksvårigheter. Vi har gjort den bedömningen att det var utsiktslöst att försöka nå dessa kvinnor direkt via brev eller telefon. En sådan undersökning skulle kunna vara farlig för kvinnorna och ge missvisande svar. Vi har därför i stället i enkäter undersökt i vilken utsträckning myndigheter och kvinnojourer har haft kontakt med kvinnor och barn med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning som har blivit utsatta för våld eller kränkning. Svaren indikerar hur stort problemet är. Därutöver har vi djupintervjuat fyra berörda kvinnor. 
 Enkätundersökningen 
 Undersökningen skulle ge svar på följande fyra frågor: 
  
 - 
  
 Hur många kvinnor som är i Sverige med uppehållstillstånd på grund av anknytning utsätts för våld? 
  
 - 
  
 Hur många medföljande barn har dessa kvinnor? 
  
 - 
  
 Vilket land kommer kvinnorna från? 
  
 10 
  
 SOU 2012:45 
  
 Sammanfattning 
  
 -  
 Vart hänvisas kvinnorna för stöd och hjälp? 
 Enkäten ställdes till kommunal socialtjänst, polismyndigheter, akutmottagningar inom sjukvården samt ideella kvinno- och brottsofferjourer i fem län. Dessa var Västernorrland, Gävleborg, Värmland, Stockholm och Skåne. Det innebär att enkäten omfattade 92 av Sveriges 290 kommuner. 
 Innebörden av enkäten var att mottagaren under en tremånadersperiod skulle registrera det antal kvinnor som verksamheten stött på och som kommit till Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man och som det fanns anledning att anta att de blivit utsatta för våld. Vidare skulle antalet medföljande barn, ursprungslandet samt vart kvinnorna hänvisades för stöd och hjälp registreras. 
 Därutöver fanns det en öppen fråga i enkäten i vilken mottagaren gavs möjlighet att själv formulera synpunkter. 
 Svarsfrekvensen bedöms ligga på cirka 50 procent. 
 Resultatet visade att mottagarna under tremånadersperioden mött minst 491 och högst 1 040 kvinnor som kommit till Sverige på grund av anknytning och där det fanns anledning att anta att de utsatts för våld. Antalet kvinnor var för utredningen betydligt större än förväntat. Att det för så många kvinnor i en begränsad målgrupp i endast fem län i Sverige under en tremånadersperiod fanns ett antagande om våld framstår som anmärkningsvärt. Omräknat i hela Sverige med hänsyn till den  
 50-procentiga 
  svarsfrekvensen skulle det indikera att det handlar om flera tusen utländska kvinnor per år. Till det kommer förstås ett mörkertal, kvinnor som utsätts för våld utan att ha kontakt med myndigheter eller jourer. Det kan noteras att det för närvarande kommer drygt 10 000 kvinnor till Sverige varje år på grund av anknytning. 
 Därutöver handlar det om minst 256 och högst 980 barn som varit bosatta hos de registrerade kvinnorna. Omräknat på samma sätt som ovan till hela Sverige med hänsyn till svarsfrekvensen på årsbasis skulle det även handla om tusentals barn som bor tillsammans med kvinnor som det finns anledning att anta att de utsatts för våld och som varit i kontakt med myndigheter eller jourer. 
 De länder de utsatta kvinnorna kommer från är i första hand Irak, Iran, Brasilien, Kosovo, Mongoliet, Thailand samt vissa länder i Afrika. Kvinnorna hänvisas i första hand vidare till socialtjänsten för råd och stöd. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:45 
 Flertalet av mottagarna uttryckte i den öppna frågan att det finns ett stort mörkertal inom området och att det är angeläget med kartläggningar och att det utvecklas metoder för att nå gruppen. 
 Djupintervjuerna 
 Utredningen har djupintervjuat fyra kvinnor. Intervjuerna visar att de fyra kvinnornas situation skiljer sig åt, men att det även finns vissa gemensamma nämnare. Samtliga kvinnor träffade männen i sina ursprungsländer och har berättat att de där upplevde sina respektive män som kärleksfulla. Tre av kvinnorna levde under stabila förhållanden i ursprungslandet. Samtliga flyttade till Sverige på grund av kärleken till mannen. Det som upplevdes som svårast var att våldet förstärktes av att de på olika sätt blev isolerade och inte behärskade det svenska språket och den svenska kulturen. Kvinnorna har beskrivit att de alltid kände sig i underläge och att männen hade total kontroll över dem. Därtill kom ovissheten om möjligheten att få stanna i Sverige. För ingen av kvinnorna utgjorde återvändandet till ursprungslandet ett alternativ utan de hoppades att deras situation skulle förbättras. Om våldet har alla fyra vittnat att de hamnade i ett helvete och att det knäckte dem psykiskt och fysiskt. Till slut var dock alla kvinnor tvungna att bryta upp från sina respektive män för att inte gå under. För tre av de intervjuade kvinnorna innebar det en risk för att bli utvisade ur Sverige. Samtidigt var uppbrottet förenat med stora svårigheter, eftersom männen i tre av de fyra fallen medvetet isolerat dem. I två relationer föregicks det definitiva uppbrottet av flera tillfälliga uppbrott. Två av kvinnorna beskriver hur de blev förföljda och trakasserade efter uppbrottet. Samtliga kvinnor uppger att de fått mycket hjälp och stöd av kvinnojourer, men att hjälpen från socialtjänsten varierat beroende på handläggaren. Tre av kvinnorna har uttryckt besvikelse över Migrationsverkets bemötande och hantering av ärendet. 
 Tvåårsregeln måste utredas vidare 
 Anhöriginvandrare utgör en växande andel av dem som får uppehållstillstånd i landet. År 2010 fick totalt ca 74 000 personer uppehållstillstånd i Sverige. 19 000 av dem fick det på grund av anknytning. 
 12 
  
 SOU 2012:45 
  
 Sammanfattning 
 Den utlänning som först stadigvarande sammanbott utomlands med anknytningspersonen får i normalfallet omgående ett permanent uppehållstillstånd. De utlänningar däremot som inte tidigare sammanbott med anknytningspersonen (s.k. snabba anknytningar) får genomgå en s.k. uppskjuten invandringsprövning. Innebörden är att utlänningen först får ett tillfälligt uppehållstillstånd under två år. Om förhållandet består efter två år kan utlänningen söka ett permanent uppehållstillstånd på grund av fortsatt anknytning. Att en utlänning får bo i Sverige med en prövotid är ett undantag från vad som normalt gäller för migration till Sverige. Huvudregeln i utlänningslagen är att den som godkänns för bosättning får ett permanent uppehållstillstånd. De snabba anknytningarna har ökat kraftigt under det senaste decenniet. Vid regeringens senaste genomgång av lagstiftningen 1999 var en tredjedel av anknytningsärenden snabba anknytningar, under de senaste två åren har de snabba anknytningarna uppgått till 90 % av anknytningsärendena. Detta betyder alltså att undantaget med en prövotid inte drabbar ett begränsat antal utan den absoluta majoriteten i en av våra största invandrargrupper. 
 Tvåårsregeln är egentligen närmare en treårsregel. Efter två år i Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd är det möjligt att söka permanent uppehållstillstånd på grund av anknytning om förhållandet består. Förhållandet måste dock därutöver även bestå vid Migrationsverkets prövning av ärendet som på grund av väntetider med stor sannolikhet kan ske ännu ett år senare. Begreppsförvirringen om tvåårsregeln är stor. Många utländska kvinnor försöker stanna i förhållandet i två år för att få permanent uppehållstillstånd, eftersom det kan vara svårt att återvända. Att den avgörande tidpunkten är myndighetens prövning är okänt för många. Det gör förstås också regeln än mer svår att förutse. 
 Forskning har visat att migrerade kvinnor med tidsbegränsade uppehållstillstånd har sämre tillgång till rättsliga lösningar för att bekämpa det våld som män utövar mot dem än andra våldsutsatta kvinnor. Det är också dokumenterat att den rättsliga regleringen av uppehållstillstånd för migrerade kvinnor är central för kvinnors möjlighet att skydda sig mot våld genom att lämna våldsamma män. I forskningen har också utlänningslagen kritiserats särskilt. Kritiken går ut på att det saknas jämställdhetspolitiska ambitioner att motverka mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Särskilt kritiseras uttalanden i förarbeten där fokus läggs på kvinnornas motiv till att immigrera till Sverige, men männens syn, motiv eller att problem uppstår genom att män använder våld saknas. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:45 
 Vår slutsats är att tvåårsregeln måste utredas vidare. Det är enligt vår uppfattning orimligt att ha en lagstiftning som medverkar till att kvinnor stannar i våldsamma förhållanden samtidigt som det är samhällets uppgift att skydda kvinnor mot våld. Lagstiftningen innebär att det är utlänningen, oftast en kvinna som ensamt står risken om förhållandet upphör inom de första åren och dessutom ensam, eller tillsammans med sitt barn, får bära våldets konsekvenser. Anknytningspersonen, oftast en man har å andra sidan möjlighet att utnyttja lagstiftningen genom sitt överläge. Våra undersökningar indikerar att det inte bara är enstaka män som systematiskt utnyttjar lagstiftningen. 
 Sammantaget talar alltså starka jämställdhetsskäl mot tvåårsregeln. Även arbetslinjen talar mot regeln. I oktober 2011 tillsatte regeringen en utredning under Arbetsmarknadsdepartementet med uppgift att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. 
 Ett skäl för tvåårsregeln är att den medger en generös tillståndsprövning vid det första tillfället när det tillfälliga uppehållstillståndet ges. Vid den tidpunkten behöver myndigheternas prövning inte vara så ingående, eftersom det endast är fråga om ett tillfälligt uppehållstillstånd. Seriositeten och hållbarheten visar sig så att säga av sig själv genom prövotiden. Vi menar att det är bättre att tyngdpunkten på prövningen läggs vid det första tillfället, eftersom det besparar mänskligt lidande. Hur en sådan lagstiftning ska utformas måste dock utredas närmare. 
 Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och barn kommer till Sverige och blir brottsoffer 
 Så länge den s.k. tvåårsregeln existerar försätts utlänningen i underläge i förhållande till anknytningspersonen. För kvinnor och deras medföljande barn innebär det en ökad risk för våld och kränkningar. Vi menar att det är lagstiftningens uppgift att i första hand försöka identifiera oseriösa anknytningspersoner och förhindra att de ges möjlighet att genom anknytning föra kvinnor till Sverige. Det finns idag ett antal män som medvetet utnyttjar systemet. Vi anser att fokus i ökad utsträckning måste läggas på anknytningspersonerna genom ökade kontrollåtgärder. Om systemet förmår identifiera dessa behöver utökade kontroller inte drabba de seriösa paren som tillsammans 
 14 
  
 SOU 2012:45 
  
 Sammanfattning 
 söker en framtid i Sverige. Vidare menar vi att det svenska samhället i ökad utsträckning måste ta på sig ett ansvar för kvinnorna och barnen i deras egenskap av brottsoffer om myndigheterna inte förmår förhindra att de kommer till Sverige och här utnyttjas och utsätts för övergrepp av män bosatta i Sverige. Vårt nästa förslag är därför en förbättrad skyddsregel för kvinnorna och barnen, se nedan. Vår utgångspunkt är dock att fokus ska ligga på att förhindra att barn och kvinnor kommer till Sverige och här blir brottsoffer. 
 Det finns en lucka i lagstiftningen som innebär att det inte längre är möjligt för myndigheter att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om det finns risk för att utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning om utlänningen och anknytningspersonen är gifta. Den allmänna uppfattningen är att detta är en olycklig men nödvändig följd av familjeåterföreningdirektivets införlivning år 2006. Vi har gjort en egen juridisk analys om införlivningen av familjeåterföreningsdirektivet. Analysen av lagstiftningsprocessen visar att det är fullt möjligt att i den nationella lagstiftningen behålla bestämmelsen om att avslå ansökan om uppehållstillstånd även för gifta som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet om det finns risk för våld/kränkning. 
 I grunden har familjeåterföreningsdirektivet också ett mycket svagt samband till problemet med kvinnor som får uppehållstillstånd på grund av anknytning. Familjeåterföreningsdirektivet kräver att tredjelandsmedborgare ges en rätt till återförening i Sverige om den ena parten är bosatt här och kan förväntas få permanent uppehållstillstånd. Det finns också ett flertal undantag i direktivet. Det betyder att familjeåterföreningsdirektivet egentligen berör bara en liten del av alla anknytningsfallen. Sverige valde dock att frivilligt utöka till samtliga medborgare. Detta betyder att Sverige i sin lagstiftningsprocess i hög grad fjärmade sig från syftet med direktivet, nämligen att ge tredjelandsfamiljer ett skydd. I stället öppnade man för att anknytningspersoner i Sverige skulle ha en ovillkorlig rätt att förenas med sina gifta partners. En del av dem har nu visat sig vara kvinnor som far illa. 
 Konsekvensen av införlivningen av familjeåterföreningsdirektivet blev att en kategori av utlänningar hamnade i en särskild situation, nämligen de som var gifta vid första ansökan, men som inte stadigvarande bott tillsammans utomlands. Eftersom ett sådant förhållande även fortsättningsvis ska bedömas som en snabb anknytning, ska å ena sidan utlänningen även fortsättningsvis genomgå en uppskjuten invandringsprövning. Å andra sidan är dock myndigheterna för- 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:45 
 hindrade att göra en riskbedömning och seriositetsprövning. Vi menar att detta är en ologisk och olämplig konsekvens. Om en utlänning ska genomgå en uppskjuten invandringsprövning så menar vi att det är ett minimikrav att myndigheterna får göra en fullständig prövning på förhand av ansökan. Vi menar att lagstiftaren här måste bestämma sig. Om denna grupp av gifta utlänningar ska utsättas för en uppskjuten invandringsprövning måste de även skyddas genom en prövning av risk för våld/seriositet av förhållandet. Alternativet är att även ge denna grupp av gifta utlänningar ett permanent uppehållstillstånd från början. 
 Vi föreslår att riskbedömningen om våld och kränkningar och seriositetsprövningen framöver även ska omfatta gifta. Vi menar att detta är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. 
 En annan möjlig lösning är alltså att gifta utlänningar inte längre ska omfattas av den uppskjutna invandringsprövningen. 
 Om regeringen efter ingående analys skulle vara av motsatt uppfattning finns det även en tredje möjlighet. Eftersom direktivet bara omfattar tredjelandsmedborgare skulle en lösning vara att låta riskbedömningen och seriositetsprövningen omfatta alla snabba anknytningar utom de fallen där det är fråga om tredjelandsmedborgare. Det skulle betyda att paragrafen om risk för våld och kränkning skulle gälla för alla som inte bott tillsammans utomlands, även de som gift sig innan ansökan görs. Från detta skulle med hänsyn till familjeåterföreningsdirektivet kunna göras ett undantag för tredjelandsmedborgare som var gifta. Detta skulle vara en vattentät lösning i förhållande till familjeåterföreningsdirektivet. På det sättet skulle man kunna förhindra majoriteten av snabba anknytningar där det finns risk för våld/kränkningar. Det skulle i hög grad förbättra lagstiftningsproblemet, även om det inte skulle lösa det fullt ut. 
 Migrationsverket ska alltså göra en riskbedömning och seriositetsprövning vid alla snabba anknytningar. Vi föreslår att Migrationsverket vid den prövningen som huvudregel alltid tar in utdrag ur kriminalregistret, polisregistret och folkbokföringen. Endast om det finns anledning att anta att det saknas risk för våld eller kränkning behöver sådant underlag inte inhämtas. Idag gäller enligt förarbeten att utdrag ur kriminalregister, polisregister och folkbokföringen ska inhämtas om det finns anledning eller särskilda skäl till det. 
 16 
  
 SOU 2012:45 
  
 Sammanfattning 
 Skydd för brottsoffer 
 Utöver tvåårsregeln har även skyddsregeln i utlänningslagen för kvinnor kritiserats såväl av kvinnoorganisationer som forskningen. Begreppsförvirringen är stor. Varken kvinnojourer eller erfarna ambassader klarar av att råda kvinnor som utsätts för våld, eftersom skyddsregeln är så oklar och därför inte förutsägbar. Skyddsregelns syfte är att våldsutsatta kvinnor inte ska behöva stanna i en våldsam relation. Om ett förhållande upphör innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut kan utlänningen ändå få permanent uppehållstillstånd enligt den gällande lagstiftningen om förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Regeln är dock kraftigt inskränkt genom uttalanden i propositionen. Det handlar sammanlagt om 6 olika kriterier. Dessa är: 
  
 1. 
  
 Sammanboendet måste ha varat viss tid. Hur lång tid är oklart, men fyra månader är för kort tid. Nio månader kan vara tillräckligt, men det är inte säkert. 
  
 2. 
  
 Våldet/kränkningen måste ha viss omfattning, det är inte tillräckligt med enstaka mindre allvarliga våldshandlingar. 
  
 3. 
  
 Om kvinnan går tillbaka till mannen förminskar det våldet. 
  
 4. 
  
 Förhållandet ska ha upphört på grund av våldet. 
  
 5. 
  
 Våld eller kränkning måste anges innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. 
  
 6. 
  
 Förhållandet ska ha varit seriöst från början. 
  
 Vi menar att samtliga dessa kriterier, utom punkten 6, är onödiga. De bygger i grunden på tanken att en kvinna utan dessa kriterier skulle kunna kringgå utlänningslagen. Vår kartläggning visar att kravet om att sammanboendet måste ha varat en viss tid utgör ett stort hinder för kvinnorna. Kriterierna ger vidare intryck av att våldsutsatta invandrarkvinnor måste uppnå en viss grad av utsatthet för att kvalificera sig. I dag finns det kunskap om att våld mot kvinnor i nära relationer följer ett visst mönster. Det betyder också att kvinnor kan brytas ner utan kraftigare våld. För utländska kvinnor med möjliga språksvårigheter, bristande kontaktnät och sämre kännedom om det svenska samhället kan situationen vara än värre. Mot den bakgrunden ser vi det som stötande att utländska kvinnor 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:45 
 inte omfattas av skyddsregeln om våldet är mindre allvarligt. Det finns i dag även kunskap om hur svår en uppbrottsprocess för en kvinna kan vara, just eftersom våldet bryter ner henne och övergreppen skapar en normaliseringsprocess. Kriterierna om att kvinnans återgång till mannen förminskar våldet och att förhållandet ska ha upphört på grund av våldet tar inte hänsyn till denna kunskap och framstår därför som förlegade. 
 Vi föreslår alltså nu en skyddsregel utan inskränkningar av de tidigare kriterierna. Det ska räcka att kvinnan gör sannolikt att våld eller allvarliga kränkningar av henne eller barnet förekommit i förhållandet. 
 Även med en förenklad skyddsregel kommer det framöver krävas stora insatser av den utsatta kvinnan för att skydda sig själv och det eventuella barnet. Uppbrottsprocessen är särskilt komplicerad och kräver mycket stöd. I brottmål tillsätts därför regelmässigt ett målsägandebiträde för offret. För våld eller kränkningar som begås av en anknytningsperson mot en utlänning tillkommer den juridiska svårigheten med den uppskjutna invandringsprövningen. Vår utredning visar att den s.k. tvåårsregeln är svår att hantera. För att kunna ta tillvara sina rättigheter krävs därför juridisk kompetens. Vi föreslår att en kvinna som uppger våld/allvarlig kränkning i förhållandet riktat mot henne eller barnet ska ha rätt till ett offentligt biträde. 
 Information och samordning 
 Den uppskjutna invandringsprövningen innebär en risk för utlänningen, eftersom hon (oftast en kvinna) kan behöva lämna landet om förhållandet bryts. I dag bärs risken enbart av utlänningen, medan anknytningspersonen efter avslutat förhållande kan inleda ett förhållande med annan utlänning. Som vi analyserat innebär denna ojämna riskfördelning ett jämställdhetsproblem, eftersom den innebär en maktförskjutning. Konsekvenserna för utlänningen kan bli mycket svåra. Så länge den uppskjutna invandringsprövningen består kommer även förhållandet att präglas av en ojämlikhet. Ett minimikrav är att utlänningen från början är medveten om sin situation innan hon lämnar sitt ursprungsland. Vi föreslår därför att Migrationsverket genom de svenska utlandsmyndigheterna ska ge alla sökanden information där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt sätt. 
 18 
  
 SOU 2012:45 
  
 Sammanfattning 
 Vårt förslag lämnades av regeringen redan 1999 men har inte realiserats. Detta bör nu ske omgående genom ett regeringsuppdrag. 
 Vi ansluter oss också till förslaget som lagts fram av utredningen om samhällsorientering om att även de som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning ska omfattas av rätten till samhällsinformation och att kommunerna aktivt måste söka upp de personer som har rätt till samhällsinformation. 
 En särskild utredning har vidare fått till uppgift att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget ska redovisas senast i oktober 2012 (dir. 2011:88). Vi förutsätter att även denna utredning kommer att lägga viktiga förslag som gynnar dessa kvinnors inträde i det svenska samhället och därmed minskar deras beroende av mannen. En person som omfattas av etableringslagstiftningen inkluderas i mottagandet av nyanlända, föräldrar omfattas av etableringslagen med rätt till etableringsplan och barnen får en ordnad introduktion. 
 Slutligen föreslår vi att länsstyrelserna ska samordna insatser för att hjälpa och stödja kvinnor och barn som kommer till Sverige på grund av anknytning och som far illa. Vår uppfattning är att det måste till riktade åtgärder till dessa kvinnor och barn för att identifiera och stödja dem. Myndigheter måste samverka för att hjälpa dessa kvinnor och barn. Viktiga aktörer är socialtjänst, kvinnojourer, Migrationsverket, Landstinget,  
 SFI-anordnare, 
  skola, polis och åklagare. Länsstyrelserna bör samordna insatserna. 
 En länsstyrelse bör vidare ges ett nationellt uppdrag om informationsspridning och metodstöd. Länsstyrelsen i Värmland har betydande erfarenhet och kunskaper inom området. Denna länsstyrelse bör därför ges det nationella samordningsansvaret. 
 19 
 Summary 
 Points of departure 
 The Inquiry's terms of reference are to explore the incidence of violence, threats and violations affecting foreign women and their children who have been granted residence permits on the grounds of ties with a person resident in Sweden. We are also required to identify the needs of these vulnerable women for initiatives from public authorities and to present Rosales initiatives can be improved. In order to understand the problem complex, we have undertaken our own analysis of the legislation. This analysis has revealed a number of shortcomings. We will therefore also present Williams legislation. 
 Our task has its focus on women and the report therefore discusses these women extensively. Our point of departure, however, is that it is mens violence and violations of women and children that are the problem. In our opinion, the issues dealt with in Baird and our proposals for solutions must be based on an understanding of the fact that the violence and control that men exercise against women with temporary residence permits, like all other violence against women, is a question of womens human rights and a Swedish gender equality problem. Our proposals have Robles presented on the basis of this fundamental principle. 
 The children 
 The situation of children accompanying their parents is complex and particularly problematic. It is often Williams childrens organisations that children are invisible to the authorities and in the legislative process. We consider that this applies particularly to the migration process where there is a deferred examination of immigrant status. Our task, however, is to identify the needs of the 
 21 
  
 Summary 
  
 SOU 2012:45 
 affected women, even though the children accompanying their parents are also mentioned in our terms of reference. Our conclusion is that there are very strong grounds for a separate investigation that reviews the situation of children in the context of the  
 two-year 
  rule (the  
 two-year 
  rule means that a citizen outside the EU who comes to Sweden because of ties with a person resident in Sweden usually only receives a temporary residence permit during a probationary period of 2 years. See also below, under 'the  
 two-year 
  rule must be investigated further'). 
 Several childrens organisations, such as End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes (ECPAT), the Office of the Childrens Ombudsman and Childrens Rights in Society (BRIS) have stated that the situation of these children is often considerably more complex than that of other children who are exposed to violence. Rodriguez are moved from their previous contexts, with their mothers as the only familiar point, to a foreign country with another language. Our review shows that it sometimes happens that these children are expelled after as long Andrews years in Sweden, even though they have been directly or indirectly exposed to violence during their stay in Sweden. From a childrens perspective, this is not acceptable. Children may be affected in several different ways. In the worst case, the child may be the primary target of a man committing crimes of violence or violations, such as sexual abuse. In other cases, both the woman and the child are exposed to violence or violations. Even in cases where the violence is only directed at the mother, the child may be exposed as a witness. 
 The survey – methods 
 Investigating the incidence of violence is a very difficult task, since in a large number of cases, it remains undetected. This applies particularly to women who stay in Sweden more temporarily and who may have language difficulties. We have made the assessment that it was pointless to try to reach these women directly via mail or telephone. Such an investigation could be dangerous for these women and give misleading answers. Instead, therefore, we have used questionnaires to find out the extent to which public authorities and womens shelters have had contact with women and children who have temporary residence permits on the grounds of ties with 
 22 
  
 SOU 2012:45 
  
 Summary 
 a person resident in Sweden and who have been exposed to violence or violations. The answers to these questionnaires indicate how large the problem is. Apart from this, we have held  
 in-depth 
  Taylor four women who have been affected. 
 The questionnaire 
 The investigation was intended to give an answer to the following four questions: 
  
 - 
  
 How many women in Sweden with residence permits on the grounds of ties with persons resident in Sweden have been affected by violence? 
  
 - 
  
 How many accompanying children do these women have? 
  
 - 
  
 What country do these women come from? 
  
 - 
  
 To whom are Bentley women referred for support and assistance? 
  
 The questionnaire was addressed to municipal social services, the police authorities, emergency clinics in health and medical care and  
 non-profit 
  Schaefer and  
 Bartlett 
  shelters in five counties. Williams, Gävleborg, Värmland, Stockholm and Skåne. This means that the questionnaire covered 92 of Swedens 290 municipalities. 
 The meaning of the questionnaire was for the recipient to register, over a  
 three-month 
  period, the number of women that the organisation had met who had come to Sweden with temporary residence permits on the grounds of ties with a man, and where there was reason to assume that they had been exposed to violence. The number of accompanying children, the country of origin and the organisation/authority to which these women Carr referred for support and assistance Hodges to be registered. 
 Apart from this, an open question was posed in the questionnaire, in which the recipient was given the opportunity to formulate their own views. 
 The response rate is considered to be around 50 per cent. 
 The results showed that, over the  
 three-month 
  period, the recipients had met a minimum of 491 and a maximum of 1 040 women who had come to Sweden on the grounds of ties, and where there was reason to assume that they had been exposed to violence. For 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2012:45 
 the Inquiry, the number of women was considerably larger than expected. The fact that there was an assumption of violence for so many women in a limited target group in only five counties in Sweden over a  
 three-month 
  period appears remarkable. Calculated for the whole of Sweden, and in view of the 50 per cent response rate, this would indicate that several thousand foreign women Carr involved per year. In addition to this, of course, are the undetected cases – women who have been exposed to violence without having contact with public authorities or shelters. It can be noted that, at present, over 10 000 women come to Sweden every year on the grounds of ties with a person resident in Sweden. 
 In addition, a minimum of 256 and a maximum of 980 children who have been living with these registered women are involved. Calculated on the same basis Erickson for the whole of Sweden per year, and in view of the response rate, this would also involve thousands of children who live together with women where there is reason to assume that they have been exposed to violence and who have been in touch with public authorities or shelters. 
 The countries from which these vulnerable women come are primarily Iraq, Iran, Brazil, Kosovo, Mongolia, Thailand and certain countries in Africa. The women are mainly referred to the social services for advice and support. 
 In the open question, the majority of recipients stated that there were major discrepancies in the statistics in this area, and that it is important for surveys to be made and for methods to be developed to reach this group. 
 The  
 in-depth 
  interviews 
 The Inquiry held  
 in-depth 
  Taylor four women. Bartlett interviews show that the situation of these four women differs, but that there are also certain common denominators. All the women met their husbands in their countries of origin and have said that there they felt that each of them was a loving person. Three of the women lived in Walker in their countries of origin. All of them moved to Sweden because of their love for Bentley men. What was felt to be hardest was that the violence was reinforced by the fact that, in different ways, they became isolated and Carr not in command of the Swedish language or the Swedish culture. The women have described how they always felt that they Carr in an 
 24 
  
 SOU 2012:45 
  
 Summary 
 inferior position and that the husbands had total control over them. This was compounded by their uncertainty about their possibilities of staying in Sweden. A return to their country of origin was not an alternative for any of the women; they hoped that their situation would improve. With reference to the violence, all four gave witness to having ended up in hell, and to having been broken down, both mentally and physically. All the women, however, Carr finally forced to leave their husbands in order to survive. For three of the women interviewed, this meant the risk of being expelled from Sweden. At the same time, breaking up was associated with major difficulties, since in three of the four cases, the husbands had deliberately Clark. In two relationships, the definitive breakup was preceded by several temporary  
 break-ups. 
  Two of the women Evans they were persecuted and harassed after the  
 break-up. 
  All of the women state that they have received a great deal of assistance and support from womens shelters but that assistance from the social services varied, depending on the caseworker. Three of the women expressed disappointment at the Swedish Migration Boards treatment of them, and its processing of their cases. 
 The  
 two-year 
  rule must be investigated further 
 Close relative immigrants make up a growing proportion of those receiving residence permits in this country. In 2010, a total of 74 000 persons Carr granted residence permits in Sweden. Nineteen thousand of these received them on the grounds of ties with a person who is resident in Sweden. 
 The foreigner who first permanently cohabits abroad with the person with whom they have ties normally receives a permanent residence permit immediately. However, those foreigners who have not previously cohabited with the person with whom they have ties (what is termed newly established relationships) have to undergo what is termed a deferred examination of their immigrant status. This means that the foreigner first receives a temporary residence permit for two years. If the relationship continues after two years, the foreigner can apply for a permanent residence permit on the grounds of continued ties. Making a foreigner live in Sweden with a probationary period is an exception to what normally applies for migration to Sweden. The main rule in the Aliens Act is that a per- 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2012:45 
 son who is approved for residence receives a permanent residence permit. Newly established relationships have increased significantly over the past decade. The most recent Government review of the legislation in 1999 showed that one third of cases based on ties with a person resident in Sweden involved newly established relationships. In the past two years, newly established relationships have represented 90 per cent of cases involving ties with a person resident in Sweden. This means that the exception with a probationary period affects not just a limited number, but actually the absolute majority of one of our largest immigrant groups. 
 The  
 two-year 
  rule is actually more of a  
 three-year 
  rule. After two years with a temporary residence permit in Sweden, it is possible to apply for a permanent residence permit on the grounds of ties, if the relationship is enduring. The relationship must, however, also endure when the Swedish Migration Board examines the case, which, because of waiting times, is very likely to take place Shields later. Confusion over the concept of the  
 two-year 
  rule is considerable. Many foreign women try to stay in their relationships for two years in order to receive a permanent residence permit since it may be difficult for them to return. The fact that the decisive point in time is the Board 
 ' 
 s examination is not known by many people. Ellis, of course, makes the rule even more difficult to predict. 
 Research has shown that women immigrants with temporary residence permits have less access to legal solutions to fight the violence exercised by men against them than other women who are exposed to violence. It has also been documented that the legal regulation of residence permits for women immigrants is of key importance for women 
 ' 
 s abilities to protect Fox against violence by leaving violent men. The Aliens Act has also been particularly criticised in research. This criticism is based on the lack of gender equality ambitions to combat men 
 ' 
 s violence against women in close relationships. The statements in the preparatory documents to the Act are especially criticised, where the focus is put on womens motives for migrating to Sweden, while no mention is made of mens views, motives or the fact that problems arise through men using violence. 
 Our conclusion is that the  
 two-year 
  rule must be investigated. In our opinion, it is unreasonable to have legislation that contributes to women staying in violent relationships at the same time as the task of society is to protect women against violence. The legislation means that it is the foreigner, and most often a woman, 
 26 
  
 SOU 2012:45 
  
 Summary 
 who alone bears the risk if the relationship ends during the first years, and moreover alone, or together with her child, must bear the consequences of violence. The person with whom an immigrant has ties, usually a man, is, on the other hand, able to make use of the legislation through his superior situation. Our investigations indicate that the number of men who systematically exploit the legislation is by no means small. 
 All in all, gender Tapia strongly indicate against the  
 two-year 
  rule. The  
 work-first 
  principle also indicates against the rule. In October 2011, the Government appointed an Inquiry under the Ministry of Employment, tasked with increasing labour force participation and speeding up introduction into the labour market of newly arrived women and close relative immigrants. 
 One reason for the  
 two-year 
  rule is that it allows a generous examination of a permit application on the first occasion when the temporary residence permit is granted. At that point in time, the authorities examination does not need to be so detailed, since it only involves a temporary residence permit. The seriousness and sustainability of a relationship are revealed, so to speak, through the probationary period. We believe that it is better for the main weight of this examination to be given to the first occasion, since it reduces human suffering. How such legislation could be designed must, however, be more closely examined. 
 Greater controls to prevent women and children from coming to Sweden and becoming the victims of crime 
 So long as the  
 two-year 
  rule exists, the foreigner is placed in a subordinate position in relation to the person with whom they have ties. For women and their accompanying children, this means a greater risk of violence and violations. We believe that it is the task of the legislation to primarily try to identify  
 non-serious 
  persons with residence in Sweden citing ties with foreigners and to prevent them from being given the opportunity to bring women to Sweden through their ties with them. There are today a number of men who deliberately make use of the system. We consider that the focus should be more extensively given to the persons citing close ties, by using greater control measures. If the system manages to identify Bentley, greater controls do not need to affect the serious couples who together seek a future in Sweden. We also consider 
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2012:45 
 that Swedish society must more extensively shoulder responsibility for woman and children, as victims of crime, if the public authorities are not able to prevent them from coming to Sweden and from being exploited here and exposed to abuse by men living in Sweden. Our next proposal is therefore an improved protective rule for these women and children, see below. Our point of departure, however, is that the focus should be on preventing children and women coming to Sweden and becoming the victims of crime here. 
 There is a loophole in the legislation, meaning that it is no longer possible for the authorities to reject an application for a residence permit if there is a risk that the foreigner or the foreigners children may be assumed to be exposed to violence or other serious violation  
 if the foreigner and the person with whom they have ties are married 
 . The general opinion is that this is an unfortunate, but necessary, consequence of the incorporation into legislation of the Family Reunification Directive in 2006. We have made a legal analysis of our own concerning the incorporation of the Family Re- unification Directive. This analysis of the legislative process shows that it is fully possible, in national legislation, to retain the provision on rejecting an application for a residence permit, even for married persons who are covered by the Family Reunification Directive, if there is a risk of violence/violations. 
 Basically, the Family Reunification Directive is also related to the problem of women receiving residence permits on the grounds of ties with a person resident in Sweden only to a limited extent. The Family Reunification Directive requires that third country citizens be given the right to reunification in Sweden if one of the parties is resident here and can be expected to receive a permanent residence permit. There are also a number of exemptions in the Directive. This means that the Family Reunification Directive in fact only concerns a small proportion of all cases involving ties with a person resident in Sweden. Sweden, however, chose to voluntarily extend it to all citizens. This means that in its legislative process, Sweden distanced itself, to a high degree, from the purpose of the Directive, which was to provide third country families with protection. Instead, the door was opened for persons resident in Sweden who had ties with people abroad to have the unconditional right to be reunited with their spouses. Some of these have now proved to be women who suffer significant harm. 
 28 
  
 SOU 2012:45 
  
 Summary 
 The result of the incorporation of the Family Reunification Directive into Swedish legislation was that one category of foreigners ended up in a special situation, that is, those who Bishop when the first application was submitted, but who had not lived together permanently abroad. Since such a relationship will, on the one hand, continue to be classified as a newly established relationship, the foreigner will continue to undergo a deferred examination of their immigrant status. On the other hand, however, the authorities are prevented from making a risk assessment and from examining the seriousness of a relationship. We believe that this is an illogical and unreasonable consequence. If a foreigner is to undergo a deferred examination of their immigrant status, we believe that a minimum requirement should be that the Board is able to make a full prior examination of the application. We believe that the legislator must make a decision here. If this group of married foreigners is to be exposed to a deferred examination of their immigrant status, they must also be protected by an examination of the risk of violence/seriousness of the relationship. The alternative is to also give this group of married foreigners a permanent residence permit from the beginning. 
 We believe that the risk assessment of violence and violations and the examination of seriousness must also include married people in the future. We consider that this is consistent with the requirements of the Family Reunification Directive. 
 Another possible solution is thus that married foreigners will no longer be included in the group requiring a deferred examination of their immigrant status. 
 If, after a thorough analysis, the Government is of the opposite opinion, there is also a third possibility. Since the Directive only includes third country citizens, one solution would be to let the risk assessment and examination of seriousness include all newly established relationships apart from those cases that concern third country citizens. This would mean that the paragraph concerning the risk of violence and violations would apply to everyone who had not lived together abroad, even those who had married before the application was made. In view of the Family Reunification Directive, an exemption could be made from this for third country citizens who Bishop. This would be a watertight solution in relation to the Family Reunification Directive. In this way, the majority of newly established relationships in which there is a risk of violence/violations could be prevented. This would considerably 
 29 
  
 Summary 
  
 SOU 2012:45 
 improve the legislative problem, although it would not solve it completely. 
 The Swedish Migration Board must thus undertake a risk assessment and examination of seriousness in all cases of newly established relationships. We propose that this Swedish Migration Board examination always include extracts from criminal registers, police registers and the population register as a general rule. Only where there is reason to assume that there is no risk of violence or violations, will it be unnecessary to include this type of documentation. What applies now, according to the preparatory documents of the Aliens Act, is that extracts from criminal registers, police registers and population registers must be included if there is reason to do so, or special grounds for doing so. 
 Protection for victims of crime 
 Apart from the  
 two-year 
  rule, the protective rule for women in the Aliens Act has also been criticised, both by women 
 ' 
 s organisations and by the research community. Confusion about concepts is considerable. Neither womens shelters, nor experienced embassies manage to advise women who are exposed to violence, since the protective rule is so unclear and therefore not predictable. The purpose of the protective rule is that women exposed to violence should not need to stay in a violent relationship. If a relationship ends before the temporary residence permit period expires, the foreigner can still receive a permanent residence permit under current legislation, if the relationship has ceased primarily because the foreigner or the foreigners children have been exposed to violence or other serious violation of their freedom or peace of mind in that relationship. This rule is, however, severely limited by the statement in the Government Robinson. It Williams total of 6 different criteria. Bartlett are: 
  
 1. 
  
 Cohabitation must have lasted a certain amount of time. How long is unclear, but four months is too short a time. Nine months may be sufficient, but this is not certain. 
  
 2. 
  
 The violence/violations must be of a certain extent; single, less serious acts of violence are not sufficient. 
  
 3. 
  
 If the woman returns to the man, the violence is less serious. 
  
 30 
  
 SOU 2012:45 
  
 Summary 
  
 4. 
  
 The relationship must have ended because of the violence. 
  
 5. 
  
 Violence or violations must be reported before the temporary residence permit has expired. 
  
 6. 
  
 The relationship must have been serious from the beginning. 
  
 We believe that all of these criteria, apart from point 6, are unnecessary. They are primarily based on the idea that, Spencer criteria, a woman could evade the Aliens Act. Our survey shows that the requirement for cohabitation to have lasted for a certain amount of time represents a major obstacle to women. The criteria also give the impression that an immigrant woman who has been exposed to violence must achieve a specific degree of violence in order to qualify herself. Today there is knowledge that shows that violence against women in close relationships follows a specific pattern. This also means that women may be broken Mcdonald more severe violence. For foreign women with possible language difficulties, the lack of a contact network and poorer knowledge of Swedish society, the situation may be Peterson. In view of this, we find it offensive that foreign women are not included in the protective rule if the violence is less serious. Today there is also knowledge about how difficult a process of breaking up may be for a woman, precisely because the violence breaks her down and the abuse finally appears to her to be the norm. The criteria relating to a reduction in the severity of violence if the woman returns to her husband and to the relationship having ended because of the violence do not take account of this knowledge and therefore appear antiquated. 
 We thus now propose a new protective rule, without the limitations of the previous criteria. It must be sufficient for the woman to show with all probability that violence or serious violations of her or the child have occurred in the relationship. 
 Even with this simplified protective rule, major initiatives will continue to be required in the future by the vulnerable woman to protect herself and any children. The  
 break-up 
  process is particularly complicated and requires a good deal of support. In criminal cases, therefore, an injured party counsel for the victim is regularly appointed. For violence and violations committed by a person resident in Sweden against a person with whom they have ties, there is the additional legal difficulty with the deferred examination of immigrant status. Our inquiry shows that what is termed the two- 
 31 
  
 Summary 
  
 SOU 2012:45 
 year rule is difficult to deal with. In order to be able to make use of ones rights, legal skills are required. We propose that a woman who reports violence/serious violations in the relationship targeted at herself or the child be entitled to a public counsel. 
 Information and coordination 
 The deferred examination of immigrant status Palmer a risk for the foreigner, since she (usually a woman) may need to leave the country if the relationship ends. Today, this risk Berger by the foreigner alone, while the person with whom they have ties may begin a relationship with another foreigner after the  
 break-up. 
  As we have analysed, Walters distribution of risks Palmer a gender Bowman problem, since it means a shift in power. The consequences for the foreigner may be very serious. So long as the deferred examination of immigrant status is maintained, the relationship Conner be characterised by inequality. A minimum requirement is that the foreigner is aware, from the beginning, of her situation before she leaves her country of origin. We propose therefore that the Swedish Migration Board, through Swedish missions abroad, provide all applicants with information, in which the procedure of deferred examination of immigrant status and its consequences is described in a detailed manner. Our proposal was submitted by the Government as early as 1999, but has not Kane. This should now occur at once, via a Government commission. 
 We also concur with the proposal presented by the Inquiry on civic orientation for newly arrived immigrants for those who have temporary residence permits on the grounds of ties with persons resident in Sweden to be also included in the right to information about society and for municipalities to actively seek out those persons who are entitled to information about society. 
 A special inquiry has also been tasked with increasing labour market participation and speeding up the introduction into the labour market of newly arrived women born abroad and close relative immigrants. Its report is to be presented no later than October 2012 (ToR 2011:88). We expect that this inquiry too will present important proposals that will promote Stewart entry into Swedish society and thereby reduce their dependence on their husbands. A person who is covered by the introduction legislation is included in the reception of recently arrived persons, parents are 
 32 
  
 SOU 2012:45 
  
 Summary 
 covered by the Introduction Act with the right to an establishment plan and children are given an organised introduction. 
 Finally, we propose that the county administrative boards coordinate initiatives to help and support women and children who come to Sweden on the grounds of ties with a person resident in Sweden, and who come to substantial harm. In our opinion, Buchanan be introduced that are targeted at these women and children, to identify and support them. The public authorities must Baker to Mack women and children. Important actors are the social services, Hernandez, the Swedish Migration Board, county councils, Swedish for Immigrant principals, schools, the police authorities and prosecutors. The county administrative boards should coordinate Oliver. 
 One county administrative board should also be given the national task of disseminating information and method support. The county administrative board in Värmland has considerable experience and knowledge in this field. Ellis county administrative Jones therefore be given national coordination responsibility. 
 33 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 
 Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § punkt 1, 5 kap. 16 § tredje stycket, punkt 2, 5 kap. 17 § första stycket och 18 kap. 1 § ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 kap. 
  
 3 § 
  
 första punkten 
  
 Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av  
 17–17 
  b §§, ges till 
  
 1. en utlänning som är make 
  
 1. en utlänning som är make 
  
 eller sambo till någon som är bo- 
  
 eller sambo till någon som är bo- 
  
 satt eller som har beviljats uppe- 
  
 satt eller som har beviljats uppe- 
  
 hållstillstånd för 
  
 bosättning i 
  
 hållstillstånd för bosättning i 
  
 Sverige 
 , 
  
 Sverige  
 om förhållandet framstår 
  
 som seriöst. 
  
 5 kap. 
  
 16 § 
  
 tredje stycket 
  
 Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om 
  
 1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige, 
  
 2. förhållandet 
  
 har upphört 
  
 2.  
 om utlänningen eller dennes 
  
 främst på grund av att i förhåll- 
  
 barn i förhållandet  
 utsatts för 
  
 andet utlänningen, eller utlän- 
  
 våld eller för annan allvarlig kränk- 
  
 ningens barn, utsatts för våld eller 
  
 ning av sin frihet eller frid, eller 
  
 för annan allvarlig kränkning av 
  
 sin frihet eller frid, eller 
  
 35 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012:45 
 3. andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. 
 5 kap. 
 17 § första stycket 
  
 Vid prövningen av en an- 
  
 Vid prövningen av en an- 
  
 sökan om uppehållstillstånd en- 
  
 sökan om uppehållstillstånd en- 
  
 ligt detta kapitel skall det, utom 
  
 ligt detta kapitel skall det, utom 
  
 i fall som avses i 1, 2, 3 eller 4 §, 
  
 i fall som avses i 1, 2, 3 eller 4 §, 
  
 särskilt beaktas om den sökande 
  
 särskilt beaktas om den sökande 
  
 gjort sig skyldig till brottslighet 
  
 gjort sig skyldig till brottslighet 
  
 eller brottslighet i förening med 
  
 eller brottslighet i förening med 
  
 annan misskötsamhet. Vid pröv- 
  
 annan misskötsamhet. Vid pröv- 
  
 ning av uppehållstillstånd enligt 
  
 ning av uppehållstillstånd enligt 
  
 3 a § första stycket 1 och andra 
  
 3 § 1 p och  
 3 a § första stycket 1 
  
 stycket skall det särskilt beaktas 
  
 och andra stycket skall det sär- 
  
 om utlänningen eller utlänningens 
  
 skilt beaktas om utlänningen eller 
  
 barn kan antas bli utsatt för våld 
  
 utlänningens barn kan antas bli 
  
 eller för annan allvarlig kränk- 
  
 utsatt för våld eller för annan 
  
 ning av sin frihet eller frid, om 
  
 allvarlig kränkning av sin frihet 
  
 uppehållstillstånd skulle beviljas. 
  
 eller frid, om uppehållstillstånd 
  
 skulle beviljas. 
 18 kap. 
 1 § 
 Offentligt biträde ska förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om 
  
 1. 
  
 avvisning, dock inte hos polismyndighet om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar, 
  
 2. 
  
 utvisning enligt 8 kap. 7 eller 7 a §, 
  
 3. 
  
 verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats, 
  
 4. 
  
 verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna 
  
 lag, dock endast såvitt avser fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och 
  
 5. hemsändande enligt 23 kap. 
  
 5. hemsändande enligt 23 kap. 
  
 2 § 
  
 2 §  
 eller om en utlänning med 
  
 uppehållstillstånd på grund av an- 
  
 36 
  
 SOU 2012:45 
  
 Författningsförslag 
 knytning uppger att han eller hon eller dennes barn utsatts för våld eller allvarlig kränkning av sin frihet eller frid av referenspersonen. 
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014. 
 37 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
  
 I detta kapitel ska utredningens uppdrag och uppläggning beskrivas och analyseras. I 1.1 analyserar vi uppdraget. I 1.2 redovisar vi uppläggningen. Under 1.3 beskriver vi betänkandets disposition. 
  
 1.1 
  
 Analys av direktiven 
  
 I detta avsnitt ska direktiven analyseras. Syftet är att klargöra och avgränsa uppdraget. Eftersom uppdraget ska redovisas redan i juli 2012 är rätt avgränsning av stor vikt. Direktiven finns som helhet i  
 bilaga 1 och 2. 
  
 1.1.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Utredningens uppdrag är att  
 kartlägga och analysera  
 förekomsten och omfattningen av  
 våld, hot och kränkningar  
 som kan drabba utländska kvinnor och deras medföljande barn  
 som har beviljats uppehållstillstånd på grund av en anknytning  
 till en man bosatt i Sverige. Utredaren ska  
 identifiera  
 de utsatta kvinnornas behov av insatser från den  
 kommunala och statliga förvaltningen  
 samt lämna förslag på hur insatserna kan  
 förbättras 
 . Utredaren ska också överväga om förbättrad  
 samhällsinformation före  
 och  
 efter inresan  
 kan ha betydelse i ett  
 förebyggande syfte 
 . 
 Sammantaget betyder detta att uppdraget kan delas upp i två delar. Det handlar om att: 
  
 - 
  
 kartlägga förekomsten av våld, hot och kränkningar 
  
 - 
  
 identifiera behovet av insatser från förvaltningen 
  
 39 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
  
 SOU 2012:45 
 Kartlägga förekomsten av våld, hot och kränkningar 
 Utredningens tyngdpunkt ligger på kartläggningen. Den kartläggning utredningen ska genomföra är: 
  
 1. 
  
 förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som drabbar kvinnorna och deras medföljande barn, 
  
 2. 
  
 kvinnornas medborgarskap, 
  
 3. 
  
 belysa komplexiteten i kvinnornas situation, 
  
 4. 
  
 jämföra dessa kvinnors utsatthet med andra våldsdrabbade kvinnor. 
  
 Anknytningsutredningen kartlade i sitt betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning SOU 1997:152, bl.a. förekomsten av övergrepp, de drabbades medborgarskap och förekomsten av upprepade övergrepp (s. 103). 
 En fråga är varför det nu ska ske en ny kartläggning. Ett självklart svar är förstås att det gått nästan 15 år sedan den senaste kartläggningen. Av direktiven följer också att invandringen av personer på grund av anknytning har ökat och att även antalet kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning skulle ha ökat. Därutöver anges att samhällets inställning till våld mot kvinnor skärpts. Det har skett genom lagstiftningen om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning 1998 och att socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och barn förtydligats genom en lagändring 2001. Regeringen har därutöver överlämnat en handlingsplan till riksdagen 2007 för att bekämpa bl.a. mäns våld mot kvinnor. I planen anges att kvinnor med utländsk bakgrund är särskilt utsatta. 
 Av direkten följer också att de medföljande barnen kan drabbas i egenskap av vittne till våld. 
 Enligt direktiven avser utredningen utländska kvinnor som har  
 beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en man som är bosatt i Sverige 
 . En möjlig komplikation skulle kunna vara att en del av de utländska kvinnor som drabbas av våld vistas i Sverige enbart med ett turistvisum. I Roks (Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige) rapport 2/2010, Fruimporten fortsätter, Om kvinnor som utsätts för våld i anknytningsrelationer, framgår att de flesta importkvinnor som jourerna möter har som grund för vistelsen i Sverige beviljats uppehålls- 
 40 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
 tillstånd på grund av anknytning, medan några har kommit hit på turistvisum (s. 4). Är avsikten att dessa kvinnor ska falla utanför utredningen? Från Migrationsverket har också upplysts att det i Sverige finns  
 EU-medborgare 
  med uppehållsrätt som kan vara gifta eller sambos med en kvinna, som kan vara medborgare i ett land utanför EU. Denna kvinna har också uppehållsrätt i Sverige på grund av sin anknytning till mannen, men saknar helt visum eller uppehållstillstånd. Vår preliminära slutsats är att det av praktiska skäl kan vara svårt att låta kartläggningen omfatta även dessa kvinnor, men de förbättringsförslag vi kan komma att föreslå bör så långt som möjligt omfatta samtliga drabbade kvinnor oavsett på vilken grund de vistas i Sverige eller hur de har tänkt sig att vistas här. (Förbättringsförslagen kan även vara förebyggande). 
 En viktig del av uppdraget är att belysa komplexiteten i dessa våldsutsatta kvinnors situation. De är enligt direktiven oftast isolerade, saknar egna ekonomiska resurser och kunskaper i det svenska språket samt har mycket liten eller helt obefintlig kännedom om såväl sina rättigheter som det svenska samhället. Vår slutsats är också att det är mot denna bakgrund vi ska jämföra denna grupp med andra våldsutsatta kvinnor. 
 Identifiera behovet av insatser från förvaltningen 
 Syftet med utredningen är att utöver kartläggningen föreslå förbättrade insatser i form av åtgärder och stöd från kommuner, landsting och statlig förvaltning för kvinnorna och barnen. För att kunna göra det måste utredningen först identifiera bristerna. Det handlar dels om det bemötande och skydd som kvinnorna får från sjukvård, socialtjänst, polis och åklagare, dels om de insatser i form av åtgärder och stöd som kommuner, landsting och statlig förvaltning i dagsläget erbjuder våldsutsatta kvinnor och barn. När det gäller frågan om insatser tolkar vi direktivet på det sättet att vi ska föreslå riktade insatser till de kvinnor som är i Sverige på grund av anknytning och som utsätts för våld, men att generella förbättringsinsatser mot våld mot kvinnor i allmänhet får andra föreslå. Den begränsade tiden omöjliggör en annan tolkning. 
 En insats som särskilt nämns i direktiven är att utredningen ska överväga om förbättrad samhällsinformation  
 såväl före som efter inresan i Sverige  
 kan förebygga och förhindra att kvinnor utsätts för våld. 
 41 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
  
 SOU 2012:45 
 Eftersom utredningen även ska överväga informationsinsatser före inresan till Sverige skulle det betyda information i andra länder. Det utredningen alltså skulle behöva överväga är information genom ambassader. 
 I det sammanhanget kommer vi självfallet också att överväga i vilken utsträckning det är lämpligt att ge sökanden information om mannens bakgrund. 
  
 1.1.2 
  
 Metod 
  
 Utredningens uppdrag är alltså att kartlägga kvinnornas situation och att identifiera bristerna i det stöd som de ansvariga myndigheterna lämnar och utifrån det föreslå förbättrade åtgärder. Av direktiven följer att utredningen ska använda sig av tidigare kartläggning, befintlig forskning och egen kartläggning. Därutöver ska utredningen förstås inhämta kunskap från kvinnojourer och Migrationsverket, landstingen, kommunerna, vården och polisen. 
 En fråga är vilken metod utredningen ska använda sig av för den egna kartläggningen. Den tidigare nämnda Anknytningsutredningen använde sig av befintliga statistiska uppgifter från Statistiska centralbyrån och Brottsförebyggande rådet (BRÅ) och Statens invandrarverk (i dag Migrationsverket) och Utlänningsnämndens praxis. Därutöver lät Anknytningsutredningen Statistiska centralbyrån genomföra en intervjuundersökning med 589 kvinnor. Vår slutsats är att vi först måste göra en värdering av befintlig forskning och material innan vi kan bestämma vilken ytterligare kartläggning som behövs och hur den kan göras. 
 En första genomgång indikerar att det finns mycket lite material och befintlig forskning. Det finns en doktorsavhandling från 2008 om Invandrarkvinnor i vägskäl: deras handlingar och val i våldspräglade relationer från ett genuspsykologiskt perspektiv av Mcguire. Denna avhandling behandlar dock en betydligt större grupp kvinnor än vad utredningen avser. Vidare finns det förstås material hos Migrationsverket och BRÅ samt tidigare nämnda rapport från Marquez. En preliminär slutsats är därmed att utredningen måste göra en egen kartläggning. En sådan undersökning ska ge svar på frågan i vilken omfattning utländska kvinnor och deras medföljande barn som vistas i Sverige på grund av anknytning till en man utsätts för våld m.m. Inledningsvis kan förstås konstateras att det kommer att vara mycket svårt att få fram en 
 42 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
 rättvisande bild. Ett första problem är att mörkertalet är stort. Det är inte heller möjligt att skicka ut enkla frågebrev, eftersom det kan vara både farligt och ge missvisande svarsfrekvens. 
 En möjlighet är förstås att gå bakvägen, dvs. undersöka hur många kvinnor som hos Migrationsverket ansöker om permanent uppehållstillstånd trots att förhållandet brutits och i sin ansökan anger att de utsatts för våld. En sådan undersökning kan förstås möjligen ge en indikation om problemet, men ger inte svar på grundfrågan om omfattningen av våld, eftersom det är fråga om ett urval. Självklart kan kvinnor som upplevt våld välja helt andra handlingsvägar. Det framstår därför som tydligt att utredningen måste genomföra en egen undersökning. Val av metod måste noga begrundas och det framstår som mycket sannolikt att kontakt måste sökas genom kvinnojourer. En möjlighet är att anlita en erfaren konsult för detta arbete. En svårighet är att arbetet kan komma att bli tidskrävande och att utredningens tidsram därför är för snäv. 
  
 1.1.3 
  
 Vad är inte utredningens uppdrag? 
  
 Det är viktigt att notera att det inte är utredningens uppdrag att föreslå en ändring av regelverket om uppehållstillstånd. I Roks tidigare nämnda rapport kritiseras särskilt den s.k. tvåårsregeln. Innebörden är att en kvinna med anknytning till en man som är bosatt i Sverige inledningsvis bara får uppehållstillstånd i två år. Om relationen består efter två år kan kvinnan få permanent uppehållstillstånd, men bryts relationen tidigare riskerar kvinnan och medföljande barn att utvisas. Enligt Marquez är kraven för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning orimliga. Regelsystemet skulle enligt organisationen bl.a. kunna leda till att kvinnan stannar i en relation med våld och övergrepp (s.  
 27–28) 
  under en tvåårsperiod. Ett annat problem med regelverket som Marquez lyfter fram är den bristande granskningen som görs vid kvinnans första ansökan om uppehållstillstånd. I propositionen Uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43) föreslogs det att uppehållstillstånd skulle kunna avslås om det fanns påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning. År 2006 implementerades dock  
 EG-direktivet 
  om familjeåterförening i utlänningslagen. Innebörden av detta har enligt Roks blivit att det i dag saknas möjlighet att väga in risken för våld för gifta. 
 43 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
  
 SOU 2012:45 
 Som framgått är det inte vårt uppdrag att se över denna lagstiftning. Samtidigt menar vi att det är nödvändigt att som en bakgrund bilda oss en egen uppfattning om regelsystemet och dess eventuella brister. Vi kommer därför att göra en egen, samlad analys av regelsystemet och dess tillämpning utifrån perspektivet om våld som kan drabba utländska kvinnor och deras medföljande barn. Analysen kommer vi förstås att redovisa i vår rapport. 
  
 1.1.4 
  
 Övrigt 
  
 Som redan framgått kommer utredningen behöva ha omfattande externa kontakter. Av direktiven följer dock inte att vi ska inhämta kunskap om förhållandena i andra länder. Med hänsyn till den knappa tidsramen håller vi med om att detta är rimligt. 
  
 1.2 
  
 Utredningens uppläggning 
  
 Utredningen inledde sitt arbete i augusti 2011. Med hänsyn till den korta utredningstiden bestämdes det att det skulle vara en liten expertgrupp som biträdde utredningen, men att utredningen därutöver skulle träffa övriga intressenter vid möten. Arbetet har i hög grad utförts i nära samarbete med experterna. Kapitel 3 har författats av universitetslektorn och docenten i straffrätt Cisneros och även övriga experter har biträtt med texter. 
 Utredningens första prioritet blev att undersöka och diskutera hur förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar skulle kunna kartläggas. Det bestämdes att utredningen skulle genomföra såväl en kvantitativ som kvalitativ undersökning. Den kvantitativa skulle genomföras genom en enkätundersökning. Denna skulle sedan kompletteras med djupintervjuer av fyra kvinnor. För båda dessa undersökningar anlitades konsulter. Enkätundersökningen genomfördes på eget ansvar av pol. mag. Sanchez. Djupintervjuerna utfördes av doktor Mcknight. Sistnämnda bistod även vid analysen av enkätundersökningarna. När det gäller urvalet av de fyra kvinnorna som har intervjuats har detta varit slumpartat. Kvinnojourer och andra som utredningen träffat har förmedlat kontakt med kvinnor som varit i Sverige på grund av anknytning och som utsatts för våld av anknytningspersonen. Från utredningens sida har enbart framställts önskemål 
 44 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens uppdrag och uppläggning 
 till dem som förmedlat kontakt att vi önskade en viss variation på anknytningspersonens bakgrund. Vi eftersträvade redan från början att två anknytningspersoner hade svensk bakgrund och två utländsk. Skälet var att få fram den spridning som påstods föreligga för anknytningspersoner. Ett annat skäl var att vår mycket begränsade undersökning inte skulle kunna användas för rasistiska syften. I övrigt framställdes inga önskemål från vår sida. 
 Utöver att genomföra undersökningarna har vi kartlagt bakgrunden och analyserat lagstiftningen. Vi har genomfört sex expertmöten. Därutöver har vi träffat och samrått med Thailändska ambassaden, Ecpat (en organisation som jobbar mot barnsexhandel) Barnombudsmannen och BRIS (Barnens rätt i samhället). Vidare har vi sammanträtt och rådgjort med SKR (Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund), Rikskriminalpolisen och Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt: Kapitel  
 2–4 
  är en bakgrundsbeskrivning. I kapitel 2 lämnar vi en allmän orientering om problemen. Kapitel 3 är alltså skrivet av docenten Cisneros och det innehåller en kritisk granskning av gällande lagstiftning. Kapitel 4 är en beskrivning och analys av den gällande lagstiftningen. Kapitel 5 och 6 redovisar våra undersökningar. I kapitel 5 redovisas enkätundersökningen som genomförts av pol. mag. Sanchez och i kapitel 6 de intervjuer med drabbade kvinnor som genomförts av doktor Mcknight. I kapitel 7 beskriver vi de myndigheter och organisationer som utöver Migrationsverket har kontakt med de utsatta kvinnorna och deras roll. Slutligen redovisar vi våra överväganden och förslag i kapitel 8, beskriver de ekonomiska konsekvenserna i kapitel 9 och kommenterar författningsförslagen i kapitel 10. 
 45 
 2 Bakgrund 
 I detta kapitel ska bakgrunden belysas. Syftet är att ge en introduktion till regelverket, praxis och debatten. Mer ingående analyser av regelverket och praxis finns dock i kapitel 4. Kritiken mot lagstiftningen finns utvecklad i kapitel 3. 
  
 2.1 
  
 Visering 
  
 Medborgare i ett  
 EU-land 
  har rätt att vistas och arbeta i Sverige utan visering. Om vistelsen avser längre tid än tre månader kan man ofta behöva registrera sig hos Migrationsverket. För medborgare utanför EU är dock invandring eller vistelse reglerad. De flesta EU:s medlemsländer samarbetar om migration genom det s.k. Schengensamarbetet. Är syftet att endast besöka Sverige måste man ofta ansöka om visering. Detta görs vid en svensk ambassad eller svenskt konsulat i det land man är bosatt i. Ambassaden eller konsulatet vidarebefordrar någon gång ansökan till Migrationsverket för beslut men beslutar oftast själva. För att få visering krävs utöver pass, pengar för vistelsen alternativt att någon i Sverige står för kostnaderna samt en medicinsk reseförsäkring. De flesta ansökningar bifalls inom två veckor. Avslag kan ske om myndigheten bedömer att sökanden inte kommer att lämna Schengenområdet efter besöket eller om syftet bedöms vara annat än det som uppgetts (www.migrationsverket.se/info/140.html). En visering gäller i högst tre månader i Sverige eller i ett annat Schengenland under en sexmånadersperiod. Man måste lämna Schengenområdet under minst tre månader för att kunna ansöka om nytt visum. Om det finns starka skäl kan visumet förlängas. I normalfallet måste dock den som vill stanna längre än tre månader ansöka om uppehållstillstånd. 
 Den som vistas i Sverige med visering har bara rätt till osubventionerad akut sjukvård samt bistånd enligt socialtjänstlagen i akuta 
 47 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2012:45 
 situationer (Vård efter behov och på lika villkor – en mänsklig rättighet, Betänkande av Utredningen om vård för papperslösa m.fl. SOU 2011:48, avsnitt 2.4.2). 
 Den som stannar i Sverige efter det att viseringstiden gått ut utan att söka och få uppehållstillstånd, blir s.k. papperslös. Även denna person har bara rätt till osubventionerad akut sjukvård, men rätt till stöd enligt socialtjänstlagen om personen i fråga kan anses ha sin hemvist i en kommun och inte vara på besök (a.a.). Den nämnda utredningen föreslog i maj 2011 att alla s.k. papperslösa ska erbjudas subventionerad hälso- och sjukvård av det landsting inom vars område de bor eller vistas. 
  
 2.2 
  
 Uppehållstillstånd 
  
 2.2.1 
  
 Från utlandet 
  
 Om syftet inte bara är att besöka Sverige ska en medborgare utanför EU ansöka om  
 uppehållstillstånd  
 vid ambassaden eller konsulatet. Ansökan ska ha beviljats före inresan till landet. Det finns tidsbegränsade uppehållstillstånd och permanenta uppehållstillstånd. En utlänning som är eller vill bli sambo/gifta sig med en person som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige kan ansöka om uppehållstillstånd. Sedan år 2010 gäller ofta att den i Sverige redan bosatta personen eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (anknytningspersonen) kan försörja sig själv och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Det finns sedan olika varianter för prövningen och beslutet beroende på om paret tidigare bott tillsammans och om paret är gifta. Dessa olika varianter är följande: 
  
 1.  
 Paret har tidigare bott tillsammans utomlands.  
 Har paret stadigvarande bott tillsammans utomlands först ska utlänningen beviljas permanent uppehållstillstånd direkt om det inte finns hinder mot uppehållstillstånd. Dessa hinder kan vara att oriktiga uppgifter lämnats, det är ett skenäktenskap, utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om anknytningspersonen är gift med någon annan. Par som stadigvarande bott tillsammans utomlands räknas som etablerade par. Har man däremot inte bott stadigvarande tillsammans utomlands är det en s.k. snabb anknytning, oavsett om man gift sig eller inte. 
  
 48 
  
 SOU 2012:45 
  
 Bakgrund 
 2. Om paret inte tidigare stadigvarande bott tillsammans utomlands är det alltså fråga om s.k.  
 snabb anknytning 
 . I det fallet beviljas utlänningen vid första tillfället bara ett tillfälligt uppehållstillstånd. Detta följer av 5 kap. 8 § utlänningslagen. Enligt Migrationsverkets praxis är tiden för det tillfälliga uppehållstillståndet två år. 
 2a. Om paret  
 gift sig  
 innan ansökan beviljas får utlänningen ett tillfälligt uppehållstillstånd på två år. Den prövning som sker är kontroll av att det inte finns hinder mot uppehållstillstånd, dvs. samma hinder som nämns under punkten 1, oriktiga uppgifter får inte ha lämnats, det ska inte vara fråga om ett skenäktenskap, utlänningen får inte utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet och anknytningspersonen får inte vara gift med någon annan. 
  
 2b. Om paret  
 inte är gifta vid ansökan utan har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande i Sverige 
 , får utlänningen ett tillfälligt uppehållstillstånd om 2 år om förhållandet framstår som  
 seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges 
 . Vid bedömningen om förhållandet framstår som seriöst ställs krav på att förhållandet varat en tid, att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till sedvänjor inom andra kulturer, t.ex. s.k. arrangerade äktenskap. Det framhålls att när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster och äktenskapet ingås med parternas fria samtycke bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i begränsad omfattning och kanske saknar närmare kunskap om varandra (Utlänningslagen med kommentarer, Scott, Daniels, åttonde upplagan s. 189). 
  
 Det får inte heller föreligga sådana hinder mot uppehållstillstånd som anges under 2a och 1. Slutligen sker en speciell prövning vid snabba anknytningar i de fall paret  
 inte  
 är gifta. Enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen gäller vid prövning av uppehållstillståndet att det  
 särskilt skall beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid 
 . Från början omfattade bestämmelsen såväl gifta som  
 icke-gifta 
  par. 2006 inskränktes dock bestämmelsen till att bara avse de förhållanden där parterna inte var gifta. Denna lagändring infördes i samband med att EU:s familjeåterföreningsdirektiv införlivades. 
 49 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2012:45 
 Syftet med bestämmelsen är att undvika att en sökande, som kan antas komma att fara illa i ett förhållande, lämnar sitt hemland för en osäker tillvaro i Sverige. Samtidigt anfördes dock i propositionen (prop. 1999/2000:43 s.  
 41–42) 
  att en myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad som är bäst för den enskilde oftast är begränsad. Regeringen bedömde då att det inte kunde komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige enbart på den grunden att den i Sverige bosatta personen är kriminell, lika litet som ansökan kan avslås på den grunden att den som bor i Sverige exempelvis har missbruksproblem. Hur välmenande mot den utländska parten ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, skulle det innebära en otillbörlig inblandning i parternas privatliv. Rättssäkerhetsskäl talar också mot en sådan ordning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle bli fråga om subjektiva värderingar. Regeringen anförde vidare: Avslag bör dock komma i fråga endast när risken för att sökande skall fara illa är påtaglig. En påtaglig risk för att sökanden kommer att fara illa kan ofta bedömas föreligga, om det kommer fram att anknytningspersonen tidigare gjort sig skyldig exempelvis till våldsbrott mot närstående eller till sexualbrott. Sådana uppgifter bör beaktas i ärendet om uppehållstillstånd (a.a. s. 222). 
 Vid prövningen enligt 5 kap. 17 § har Migrationsverket alltid rätt att göra slagningar i misstanke- och belastningsregistren. 
  
 2.2.2 
  
 Vad händer sedan i Sverige? 
  
 I normalfallet beviljas enligt uppgift från Migrationsverket sedan i Sverige ett permanent uppehållstillstånd för utlänningen efter begränsad kontakt med verket om utlänningen väljer att stanna kvar. Även denna prövning varierar dock. 
 Vid s.k. snabb anknytning beviljas efter ansökan permanent eller nytt tillfälligt uppehållstillstånd av Migrationsverket när det tillfälliga uppehållstillståndet gått ut. I normalfallet kan ansökan göras efter två år. Enligt 5 kap 16 § är dock huvudregeln att förhållandet då fortfarande måste bestå. Om förhållandet upphört kan utlänningen ändå få uppehållstillstånd om 
 1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige, 
 50 
  
 SOU 2012:45 
  
 Bakgrund 
  
 2. 
  
 förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller 
  
 3. 
  
 andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. 
  
 2.3 
  
 Kritik mot lagstiftningen 
  
 I Roks rapport, Hamilton fortsätter från år 2010, anges att totalt 22 599 personer beviljades tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning år 2009. 13 696 av dessa var kvinnor. Av dessa kvinnor fick 11 906 uppehållstillstånd på grund av snabb anknytning, dvs. paret hade inte tidigare stadigvarande bott tillsammans utomlands. Under 2010 skickades det ut en enkät till Roks 78 kvinnojourer. 94 % inkom med statistik. 80 % av jourerna hade kommit i kontakt med kvinnor som sökte stöd på grund av våld i en anknytningsrelation under 2009. Det totala antalet kvinnor som jourerna mött med denna problematik var 552. Motsvarande siffra för 2008 var 515 (s.  
 14–15). 
  
 Roks menar i sin rapport att de stora problemen är brist på granskning och information i samband med ansökan, tvåårsregeln och orimligt stränga krav för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning. Nedan preciseras Roks kritik. 
 Brist på granskning (s. 26) 
 Roks pekar på att familjeåterföreningsdirektivets införlivande har inneburit att det är omöjligt att avslå ansökan om uppehållstillstånd på den grunden att kvinnan kan fara illa under förutsättning att parterna är gifta. Ett giftermål är därmed en fribiljett till uppehållstillstånd. Det borde dock enligt Marquez vara möjligt att komma åt serieimportörer även på den grunden att det egentligen är fråga om ett skenförhållande och därför borde en ansökan kunna avslås. Migrationsverket har möjlighet att avslå ansökan om uppehållstillstånd även för gifta om det är fråga om ett skenförhållande. Det förutsätter dock att Migrationsverket för register över anknytningspersoner, vilket i dag inte sker. 
 51 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2012:45 
 Brist på information (s. 27) 
 Personer som får uppehållstillstånd på grund av anknytning omfattas inte av en rätt till samhällsinformation (dock har utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare (SOU 2010:37) lämnat förslag om att även fler ska ha rätt till samhällsorientering). Många av kvinnorna går enligt Roks inte heller på SFI. 
 Ett annat problem skulle vara att Migrationsverket låter anknytningspersonen företräda kvinnan med en fullmakt. 
 Tvåårsregeln (s. 27) 
 Roks kritiserar tvåårsregeln och menar att den inte behövs. 
 Orimliga krav för fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning 
 Om detta anförs följande i rapporten: 
 Den så kallade skyddsgrund som finns för personer som utsätts för våld i sina anknytningsrelationer och som formuleras i UtlL 5 kap. 16 § är minst av allt solid. De rekvisit som sökande måste uppfylla för att beviljas fortsatt uppehållstillstånd på denna grund är av sådan art att få personer i praktiken klarar av att leva upp till dem och präglas av okunskap om hur våld i nära relationer påverkar offret. Dessutom kan uppfyllandet av ett krav innebära att ett annat sätts ur spel: För att våldet ska kunna betraktas som det avgörande skälet till att relationen upphört måste relationen ha avslutats kort inpå våldet – samtidigt som kravet på en längre tids sammanboende gör att en sökande kan nekas uppehållstillstånd om relationen varit för kortvarig. 
 Vad gäller beviskrav..Få kvinnor som utsatts för våld av sin partner polisanmäler eller uppsöker läkare, medan de oftare kommer i kontakt med sociala myndigheter eller kvinnojourer. Men i praktiken räcker sällan sådana intyg till. Ord står mot ord och brott kan ej styrkas är fraser som många kvinnojourer hört till leda 
 Troligtvis är de höga beviskraven en förklaring till att Migrationsverket endast i en handfull ärenden över huvud taget prövar huruvida våld i anknytningsrelationen kan utgöra skäl för fortsatt uppehållstillstånd: Kvinnornas juridiska ombud vet att det är svårt att beviljas uppehållstillstånd på denna grund. En annan anledning till det låga antalet ärenden där våldsaspekten granskats är att det i en del fall föreligger asylskäl vilka är överordnade. 
 Man kan också ifrågasätta varför det i lagstiftningen ställs krav på att kränkningarna ska ha varit grova eller upprepade. Signalen lagstiftaren 
 52 
  
 SOU 2012:45 
  
 Bakgrund 
 sänder ut är att just denna grupp kvinnor bör acceptera  enstaka eller mindre allvarliga våldshandlingar (s.  
 28–29). 
  
 2.4 
  
 Thailändska ambassaden i Stockholm 
  
 Utredningen har sammanträtt med thailändska ambassaden i Stockholm. Skälet till att kontakt etablerats just med denna ambassad är att ambassaden enligt uppgift ägnar mycket tid och kraft åt att hjälpa thailändska kvinnor i Sverige. Från ambassaden har följande uppgetts; 
 Det finns ca 32 000 förstagenerationsinvandrare från Thailand i Sverige. 80 % av dem är kvinnor och  
 80–90 
  % av dessa kvinnor är gifta med svenska män, män som är medborgare i Sverige. Antalet kvinnor som kommer till Sverige från Thailand har ökat under de senaste  
 5–6 
  åren. Ökningen beror inte så mycket på att internetkontakter ökat utan mer på att alltfler svenskar reser till Thailand och att svenska män där lär känna thailändska kvinnor. Många i Thailand vill bosätta sig i väst. 
 En av den thailändska ambassadens huvuduppgifter är att hjälpa thailändska medborgare i Sverige. Det handlar om bl.a. frågor som borttappade pass och bärplockare som inte ersätts. Eftersom en så stor del av dem som är i Sverige är kvinnor, som är gifta med svenska män är deras förhållanden en viktig fråga. Ambassaden har en s.k. Duncan, som är till för alla thailändare i Sverige. Till den har kopplats frivilliga med särskilt uppgift att hjälpa kvinnor. Ambassaden ordnar också seminarier om kvinnors rättigheter. 
 De thailändska kvinnor som kommer till Sverige har känt sina svenska män mer eller mindre länge. Ibland har paret först bott tillsammans i Thailand. Den thailändska befolkningen har en mycket positiv inställning till Sverige, eftersom välfärden är bra. För kvinnorna kan flytten till Sverige vara en stor omställning. Klimatet är väldigt annorlunda och språket svårt att lära sig. Genomgående går dock kvinnorna på SFI för att lära sig svenska. Tvåårsregeln är ett problem för kvinnorna. De kvinnor som valt att komma till Sverige vill ogärna åka tillbaka till Thailand, eftersom det uppfattas som ett misslyckande. De vill därför inte separera innan perioden gått ut. Detta skapar en stor oro och gör kvinnorna beroende. Många söker därför information hos ambassaden. Genomgående finns det en stor osäkerhet om rättsläget, kvinnorna saknar helt kunskap om sina rättigheter. Det vore därför bra om informationen till kvinnorna 
 53 
  
 Bakgrund 
  
 SOU 2012:45 
 före inresan kunde förbättras. Det är också viktigt att kvinnorna får ta del av all tänkbar information om mannen. 
 Mot den angivna bakgrunden finns det en risk för att problem kan uppstå i förhållandet. Såvitt ambassaden känner till handlar det dock inte ofta om fysiskt våld från mannens sida, men det är uppenbart att mörkertalet kan vara stort. Ambassaden brukar få kännedom om ca  
 1–2 
  fall om året där kvinnan rapporterar om våld. I de fallen hjälper ambassaden till med polisanmälan. Man tror inte att thailändska kvinnor i någon större utsträckning söker hjälp på kvinnojourer i Sverige, snarare söker man stöd och hjälp hos sina landsmän. Det förekommer klagomål från kvinnor som inte handlar om fysiskt våld utan att de på annat sätt behandlas illa, exempelvis att de får arbeta hårt, men inte behålla sin lön. 
 54 
  
 3 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet – bakgrund och kritiska perspektiv 
  
 – av universitetslektorn och docenten i straffrätt Cisneros 
  
 3.1 
  
 Bakgrund 
  
 I detta kapitel vill vi lyfta fram det vi ser som det grundläggande problemet bakom utredningens frågor, nämligen att det handlar om män som utövar våld mot kvinnor i nära relationer. Vi menar att utredningens frågor liksom förslagen till lösningar måste grunda sig i en förståelse av att det våld och den kontroll som män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd liksom allt annat våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter och ett svenskt jämställdhetsproblem. Som kommer att framgå i slutet av detta kapitel och även längre fram i betänkandet anser vi, bl.a. med stöd i forskning på området, att det mot den bakgrunden finns anledning att rikta kritik mot hur frågan om mäns våld mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd hittills har beskrivits och hanterats i svensk lagstiftning och rättstillämpning. I detta kapitel presenteras också den hittills ganska knapphändiga forskning som har berört den problematik utredningens frågor relaterar till. 
 55 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
  
 SOU 2012:45 
  
 3.2 
  
 En fråga om mänskliga rättigheter 
  
 Rättsliga reformer och andra politiska åtgärder som sedan början av  
 1990-talet 
  har vidtagits i Sverige för att motverka och åtgärda mäns våld mot kvinnor har ofta hänvisat till Sveriges internationella åtaganden och till att mäns våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter (se t.ex. prop. 1997/98:55, Kvinnofrid, s. 24; prop. 2002/03:70, Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer, s.  
 31–33; 
  Regeringens skrivelse 2011/12:3, s. 23). FN:s kvinnokonvention från 1979 (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women) berör inte explicit mäns våld mot kvinnor. Frågan är dock implementerad i konventionen genom att Kvinnodiskrimineringskommittén  
 (CEDAW-kommittén) 
  1992 utfärdade en rekommendation varigenom förklarades att det allmänna förbudet mot könsdiskriminering även ska anses omfatta könsbaserat våld (CEDAW General recom. 19, A/47/38). Konventionen täcker således allt våld mot kvinnor, även våld i hemmet, och våldet ses som en kränkning av kvinnors mänskliga rättigheter. Detta innebär att konventionsstaterna genom lagstiftning och andra åtgärder har åtagit sig att förebygga mäns våld mot kvinnor, att skydda kvinnor mot våld och att regelbundet rapportera till CEDAW- kommittén vilka åtgärder som har vidtagits i dessa avseenden. 
 Ytterligare steg togs 1993 och 1994 när FN:s generalförsamling antog den s.k. Våldsdeklarationen och tillsatte en särskild rapportör för våld mot kvinnor. I Våldsdeklarationen återfinns en förståelse av våld mot kvinnor som ett uttryck för en ojämn maktbalans mellan kvinnor och män. I deklarationen sägs att mäns våld mot kvinnor är a manifestation of historically unequal power relations between men and women, which have led to domination over and discrimination against women by men and to the prevention of the full advancement of women liksom one of the crucial social mechanisms by which women are forced into a subordinate position compared with men (Declaration on the Elimination of Violence against Women. A/RES/48/104). Genom deklarationen infördes även en tydligare och vidare definition av våld mot kvinnor. Enligt artikel 1 innefattar våld mot kvinnor any act of genderbased violence that results in, or is likely to result in, physical, sexual or psychological harm or suffering to women, including threats of such acts, coercion or arbitrary deprivation of liberty, whether occurring in public or in private life. I artikel 2 exemplifieras sedan detaljerat vad som kan innefattas i den definitionen, bl.a. misshandel 
 56 
  
 SOU 2012:45 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
 i hemmet samt sexuella övergrepp på flickor i hushållet. FN:s särskilda rapportör om våld mot kvinnor har till uppgift att samla information och föreslå åtgärder på internationell, nationell och regional nivå i syfte att eliminera våld mot kvinnor. Våld mot kvinnor är också ett problemområde i den handlingsplan som togs fram under FN:s fjärde kvinnokonferens i Beijing 1995 och den bygger på samma våldsförståelse som i tidigare  
 FN-dokument. 
  Mäns våld mot kvinnor har fortsatt att behandlas i många  
 FN-sammanhang, 
  bl.a. i Generalförsamlingens resolutioner (se t.ex. A/RES/64/137 Intensification of efforts to eliminate all forms of violence against women). 
 Situationen för våldsutsatta migrerande kvinnor och minoritetskvinnor uppmärksammas i flera  
 FN-dokument 
  där våldsutsatta migrerande kvinnor ses som en särskilt utsatt grupp. Våldsdeklarationen ger staterna en specifik skyldighet att vidta åtgärder som direkt riktar sig mot våld som särskilt utsatta grupper av kvinnor utsätts för (se Smith och Miller. 4(1), Resolution (1994) A/RES/48/104). Samma påpekande angående särskild utsatthet görs i handlingsplanen från Beijing. Ett av de strategiska målen i handlingsplanen handlar om att regeringar och alla samhälleliga aktörer (t.ex. massmedia och  
 icke-statliga 
  organisationer) ska inse att migranter som är kvinnor är utsatta för våld (Strategiskt mål D1, punkt 125. Förenta Nationernas fjärde kvinnokonferens. Aktstycken utgivna av Utrikesdepartementet, Ny serie II:51, Stockholm 1996). Överhuvudtaget i olika  
 FN-sammanhang 
  då våld mot kvinnor behandlas lyfts migrerande kvinnor ofta fram som ett specifikt problemområde i stort behov av åtgärder (se t.ex. FN:s råd för mänskliga rättigheter (2008), Resolution 7/24, Elimination of violence against women). 
 Ett annat viktigt tema inom FN med relevans för denna utredning är frågan om våld mot migrerande kvinnliga arbetstagare. Inom  
 FN-systemet 
  återfinns ett flertal resolutioner och rapporter om detta problem som lyfter fram att dessa kvinnors mänskliga rättigheter måste respekteras. I resolutionerna uppmanas mottagande länder bl.a. att utveckla åtgärder inom hälso- och sjukvård, rättsväsende och sociala myndigheter för att hjälpa kvinnorna och att informera kvinnorna om vilka rättigheter de har (se t.ex. A/RES/52/97, p. 5 och A/RES/54/138, p. 8). I en resolution från 2006 lyftes för första gången tydligt fram att migrerande kvinnliga arbetstagare också kan utsättas för våld i hemmet och inom familjen. I samma resolution uppmanas alla regeringar att inkorporera ett genusperspektiv i  
 alla  
 policys rörande internationell migration, 
 57 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
  
 SOU 2012:45 
 alltså inte bara beträffande arbetskraftsmigration, allt i syfte att skydda kvinnor från våld, diskriminering, utnyttjande och övergrepp (A/RES/60/138, p. 6). FN:s generalsekreterare har i detta sammanhang uppmärksammat att kvinnors status som invandrare kan begränsa deras förmåga att komma bort från våldet eller att få tillgång till information och stöd (A/62/177, p. 6). 
 Vad gäller situationen i Sverige har både  
 CEDAW-kommittén 
  och FN:s särskilda rapportör för våld mot kvinnor i sina senaste rapporter uttryckt sin oro över mänskliga rättigheter för våldsutsatta immigrerade kvinnor, flyktingkvinnor och minoritetskvinnor.  
 CEDAW-kommittén 
  uppmuntrar Sverige att vara proaktiva vad gäller att bekämpa våld mot sådana kvinnor (CEDAW/C/SWE/CO/7, punkt 39). FN:s särskilda rapportör för våld mot kvinnor ger inga uttryckliga rekommendationer vad gäller denna fråga i sin senaste rapport till Sverige, men pekar på behovet av att motverka existerande hinder för migrerande kvinnors likvärdiga medverkan i det svenska samhället (A/HRC/4/34/Add.3). 
  
 3.3 
  
 En fråga om jämställdhet 
  
 Mäns våld mot kvinnor blev en egen tydlig jämställdhetspolitisk fråga i början av  
 1990-talet, 
  förhållandevis sent i jämförelse med andra jämställdhetspolitiska frågor som kvinnors arbete, försörjning och inflytande. Innehållet i den jämställdhetspolitik som har utvecklats i Sverige och den officiella förståelsen av mäns våld mot kvinnor har mycket stora likheter med hur våldet förstås inom det internationella samfundet som en fråga om ojämlika maktrelationer mellan kvinnor och män samt kvinnors mänskliga rättigheter. 
 Det första jämställdhetspolitiska målet med avseende på mäns våld mot kvinnor antogs i jämställdhetspropositionen 1993/94:147 och formulerades som frihet från sexualiserat (könsrelaterat) våld. I samma proposition introducerades ett nytt perspektiv på mäns våld mot kvinnor som beaktar att våldet hänger samman med en ojämn maktbalans mellan kvinnor och män på en övergripande samhällsnivå. Våldet ses i ett sådant perspektiv både som ett allvarligt hinder mot jämställdhet och som ett uttryck för ojämställdhet eftersom den kvinnosyn som kommer till uttryck genom våldet inte är förenlig med samhällets jämställdhetsmål (se t.ex. prop. 1993/94:147, s. 17). 
 58 
  
 SOU 2012:45 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
 I propositionen 2005/06:155 antogs ett nytt jämställdhetsmål med avseende på mäns våld mot kvinnor. Detta mål gäller fortfarande och slår fast att mäns våld mot kvinnor skall upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, skall ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Begreppet mäns våld mot kvinnor har valts för att undvika könsneutralitet och synliggöra vem som är offer respektive förövare när det gäller sådant våld. Även i denna proposition sägs att den grundläggande analysen av våldet ska vara att det är både ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla denna ordning (prop. 2005/06:155, s. 67). 
 Mäns våld mot kvinnor är alltjämt en central jämställdhetspolitisk fråga. I regeringens senaste jämställdhetspolitiska dokument (Regeringens skrivelse 2011/12:3) anges våld och andra former av övergrepp mot kvinnor vara den mest akuta jämställdhetsfrågan i dag och är den högst prioriterade jämställdhetsfrågan för regeringen tillsammans med hedersrelaterat våld och förtryck, våld i samkönade relationer samt prostitution och människohandel. 
 Med stöd i de ambitioner som har uttalats vad gäller jämställdhet och kvinnors mänskliga rättigheter har en stor mängd reformer och policys antagits och insatser genomförts för att motverka mäns våld mot kvinnor och därmed också för att främja ökad jämställdhet i Sverige, inte minst vad gäller mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Den i ett internationellt sammanhang unika Kvinnofridsreformen i slutet av  
 1990-talet 
  kan ses som ett viktigt paradigmskifte. För första gången togs ett helhetsgrepp över det våld som män utövar mot kvinnor och möjligheter öppnades för att betrakta våldet ur de utsattas och utnyttjades perspektiv med stöd av den kunskap som har utvecklats inom forskningen på området. Sverige formulerade genom kriminaliseringen av köp av sexuella tjänster som första land i världen mäns efterfrågan på sex och andra människors kroppar som det grundläggande problemet vad gäller prostitution. Och när det gäller mäns våld mot kvinnor i nära relationer infördes fridskränkningsbrotten, en unik straffrättslig konstruktion för att fånga upp det som är kännetecknande för sådant våld, framför allt våldets systematik och de allvarliga konsekvenserna av att leva med upprepat våld, hot och kontroll (prop. 1997/98:55). 
 Den särskilda problematik som gäller mäns våld mot kvinnor som lever i Sverige med tidsbegränsat uppehållstillstånd uppmärksammades under Kvinnofridsreformen (SOU 1995:60, s.  
 349–353). 
  Det ansågs dock inte nödvändigt att närmare behandla dessa frågor 
 59 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
  
 SOU 2012:45 
 eftersom regeringen på Kvinnovåldskommissionens förslag hade tillsatt Anknytningsutredningen. Anknytningsutredningens uppdrag var bl.a. att kartlägga situationen vad gäller våldsutsatthet för kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd och att undersöka hur skyddet mot våld och annan kränkande behandling skulle kunna förbättras för de kvinnor som söker sig till Sverige på grund av anknytning (prop. 1997/98:55 s.  
 29–30). 
  Däremot ingick det i uppdraget för Nationellt råd för kvinnofrid som verkade under åren  
 2000–2003 
  att belysa situationen för bl.a. kvinnor med utländsk bakgrund som utsattes för våld i nära relationer. Rådet utgav en skrift som belyste det området (Nationellt råd för kvinnofrid, 2003.  
 Vi skulle inte bli svenskar vi skulle lyda. Våld mot kvinnor och flickor från andra kulturer 
 ). 
 Efter ändringarna i utlänningslagen som genomfördes efter An- knytningsutredningens betänkande har frågan om mäns våld mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd varit endast sparsamt behandlad i jämställdhetspolitiska dokument. Frågan berörs inte alls i senaste jämställdhetspropositionen (prop. 2005/06:155). I regeringens senaste jämställdhetspolitiska dokument uppmärksammas till viss del den särskilda problematik som gäller våldsutsatta kvinnor med utländsk bakgrund. Sådana kvinnor beskrivs som särskilt utsatta med hänsyn till bl.a. bristande kunskaper i svenska och ett begränsat socialt nätverk (Regeringens skrivelse 2007/08:39, s. 15). Våldsutsatta kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd uppges ha en särskilt svår situation (Regeringens skrivelse 2011/12:3, s. 24). Detta utvecklas något i direktiven till denna utredning, där det påpekas att kvinnorna kan hamna i en särskilt svår och utsatt situation eftersom de ofta är isolerade, saknar egna ekonomiska resurser och kunskaper i det svenska språket samt har mycket liten eller helt obefintlig kännedom om såväl sina rättigheter som det svenska samhället, jämför kapitel 1. 
  
 3.4 
  
 Forskning på området 
  
 Det finns mycket lite svensk forskning både vad gäller våldsutsatta invandrarkvinnor i allmänhet och våldsutsatta invandrarkvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd i synnerhet. Forskning om männen som utövar våld mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd är obefintlig. Det finns något mer forskning i länder som t.ex. USA och Storbritannien liksom det finns några inter- 
 60 
  
 SOU 2012:45 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
 nationella studier som jämfört situationen i olika nordiska och europeiska länder (se t.ex. Smith (Ed.) (2005),  
 Domestic Violence at the Margins. Readings on Race, Class, Gender and Culture 
 . New Brunswick: Rutgers University Press; Green, C. & 
  Thompson, R.M.E. Bryant, Turner, A. Jemteborn (2005),  
 Trapped between law and life. Report on abused minority women in the Nordic Countries 
 . Roskilde. Center for likestillingsforskning; M. Ingram, D.J. McClelland, Hayes, Stewart, M.T. Mayorga, Benson (2010),  
 Experiences of Immigrant Women Who  
  
 Self-Petition 
  
  Under the Violence Against Women Act 
 . Violence Against Women 16). 
 Gemensamt i denna forskning är bl.a. att man lyfter fram såväl likheter som skillnader när det gäller våldet och livsvillkoren för våldsutsatta invandrarkvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd jämfört med andra våldsutsatta kvinnor. En annan aspekt som genomgående behandlas är betydelsen av att i sin förståelse och analys ta hänsyn till maktrelationer utifrån genus och etnicitet liksom förekommande rasism. En vanlig slutsats är att migrerande kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd över hela Europa upplever en större exkludering och har sämre tillgång till rättsliga lösningar för att bekämpa det våld som män utövar mot dem än andra våldsutsatta kvinnor. Det är också väl dokumenterat att den rättsliga regleringen av uppehållstillstånd för migrerande kvinnor är mycket central för kvinnors möjligheter att skydda sig mot våld genom att lämna våldsamma män. En annan fråga som numera ofta problematiseras när det gäller våldsutsatta invandrarkvinnor är en tydlig tendens i västvärlden att kulturalisera våld. På så sätt skapas skillnader och sätts gränser mellan sådant våld som utövas av oss och de andra eller sådant våld som drabbar våra kvinnor eller andra kvinnor. En sådan kulturalisering riskerar att leda till att det i huvudsak är våldet som utövas av eller drabbar de andra som ses som det problematiska våldet medan det svenska våldet ses som köns- och kulturneutralt och kanske även mindre problematiskt (se t.ex. Turner (2010),  
 Gender and the European Union 
 . Basingstoke: Palgrave Macmillan). 
 61 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
  
 SOU 2012:45 
 Nedan presenteras de större svenska studier som finns på området. Vi har begränsat oss till publicerad forskning och bortsett från t.ex. uppsatser på grundutbildningsnivå. 
  
 3.4.1 
  
 Våld mot invandrarkvinnor 
  
 En av de tidigaste studierna är Rodriguez och Crosby undersökning av hur ett  
 100-tal 
  nyanlända flykting- och invandrarkvinnor som utsatts för våld av sina män och haft kontakt med socialtjänstens invandrarförvaltning i Malmö beskriver sin situation, hur de agerar och vad de får för hjälp (Andersson & oftast tillbaka till deras hemländer. Sveriges lag rättfärdigar faktiskt deras handlingar. 
  
 3.4.2.2 
  
 Intervjustudien 
  
 Intervjustudien genomfördes för att kunna följa upp resultaten från enkätstudien och ge en vidare belysning av enkätsvaren. Studien bekräftade den bild av kvinnornas utsatthet som kom fram i enkätundersökningen. Återkommande teman i intervjuerna var hur männen hade kontroll över kvinnornas liv och hur männen utsatte kvinnorna för både maktmedel som de flesta misshandlande män använder sig av och exilspecifika dominanstekniker. Intervjuerna 
 66 
  
 SOU 2012:45 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
 visade också tydligt hur kvinnorna hamnade i en dubbel utsatthet: som misshandlade kvinnor och som invandrare i Sverige. Kvinnornas svaga förhandlingsposition gentemot såväl mannen som det svenska samhället är enligt Strong något som männen kunde dra nytta av, t.ex. reglerna om uppskjuten invandringsprövning samt språklig och social isolering. Kvinnornas beroende av männen ökade också eftersom kvinnornas situation som invandrare försvårade deras integrationssträvanden. Kvinnorna beskrev männens utvisningshot som ett mycket effektivt maktmedel som höll dem kvar i förhållandet. 
 Kvinnornas berättelser genomsyras enligt Strong av en känsla av rättslöshet samt bristande uppskattning och omsorg för deras trygghet och säkerhet från polisens och socialtjänstens sida. Kvinnorna uppgav att de bemöttes med misstro och att de upplevde rättssystemet som obekant och likgiltigt mot dem. De upplevde också att myndigheterna inte tog hänsyn till deras egen erfarenhet och omdömesförmåga och därför ibland drabbades av en överdriven kontroll med inslag av infantilisering. Kvinnorna tycks ha haft fler positiva erfarenheter från kontakter med hälso- och sjukvården. Där menar kvinnorna att de fick en förklaring till sina sjukdomsmanifestationer och de upplevde en lättnad över att inte vara på väg att bli sjuk eller psykiskt sjuk vilket ledde till att de vågade avslöja sin utsatthet. Kontakterna med frivilliga organisationer ger en helt annan bild. Kvinnorna visade stor tacksamhet mot kvinnojourerna där de fick veta att deras utsatthet är välkänd och där ett ärligt och förstående bemötande ingav hopp och underlättade beslutet att bryta upp. 
 Kvinnorna berättade också om hur de mötte svårigheter att passa in i den rätta offerrollen. Strong menar att detta har att göra med att misshandlade invandrarkvinnor ofta anses vara mindre självständiga än de flesta svenska kvinnor. I intervjumaterialet fanns exempel på självständiga och målmedvetna beteenden från kvinnornas sida som av myndighetspersoner uppfattades som alldeles för självständigt och som en vägran att inordna sig i den anvisade offerrollen. Andra kulturella normer som kvinnorna ibland upptäckte att de bröt emot var när de inte dolde sina starka känslor av rädsla, förtvivlan eller vrede. 
 67 
  
 Mäns våld mot kvinnor, mänskliga rättigheter och jämställdhet 
  
 SOU 2012:45 
  
 3.4.3 
  
 Internationella äktenskap i Sverige 
  
 Under 2009 och 2010 publicerades två studier av internationella äktenskap i Sverige genomförda av en grupp forskare från Institutet för framtidsstudier, Uppsala universitet och University of St Andrews. Den ena studien är publicerad i en rapport från Institutet för Framtidsstudier (Arias, Maarten van Ham &  
 Mötet med mannen, Flytten till Sverige, Våldet, Uppbrottet, Barnen, Mötet med myndigheter och andra institutioner, Vad som har upplevts som det allra svåraste samt Framtiden. 
  
 6.2.1 
  
 Fallbeskrivningar 
  
 A 
 Kvinnan kom till Sverige 2004 med turistvisum via annat land än Sverige. Mannen ifråga var född i samma land som kvinnan. Hon träffade honom när han var på besök i ursprungslandet. De blev ett par under mannens andra besök där då de tillbringade två månader på semester tillsammans. Hon blev så småningom mycket förälskad. Därefter reste hon till honom i Sverige. Efter ankomsten till Sverige hamnade hon i en slavliknande situation och blev förhindrad av mannen och hans familj att ta reda på de regler som gäller i Sverige och vilka möjligheter hon hade att stanna i Sverige på ett lagligt sätt. Kvinnan födde ett barn med mannen ett antal år senare. Hon har, efter separation från mannen på grund av grovt fysiskt våld, sökt uppehållstillstånd i ett par omgångar, ena gången av asylskäl och andra gången för barnets räkning, men har fått avslag varje gång. Vid det första beslutet blev kvinnan uppmanad att åka tillbaka till ursprungslandet och söka uppehållstillstånd i Sverige därifrån. Hon har dock av flera skäl sett det som omöjligt. Vid tidpunkten för intervjun hade hon ensam vårdnad om deras gemensamma barn. Hon har under tiden för denna utredning fått ett utvisningsbeslut från Migrationsöverdomstolen och har, efter att ha bott i Sverige i åtta år, varit tvungen att återvända till sitt ursprungsland tillsammans med sitt barn. 
 142 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 B 
 Den här kvinnan kom till Sverige 2009. Mannen ifråga var född i samma land som kvinnan men hade bott i Sverige i tio år och har svenskt medborgarskap. Hon träffade honom när han var på besök i ursprungslandet, enligt kvinnan för att finna en kvinna att gifta sig med. De gifte sig redan efter en månads bekantskap. Mannen var våldsam mot henne redan innan flytten till Sverige. Hon ansåg att hon inte hade något val som gift och flyttade med mannen till Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd. Mannen bedyrade att allt skulle bli mycket bättre bara de kom hit. Redan efter drygt ett år i Sverige som gifta pratade de om att skilja sig. Kvinnan mådde mycket dåligt både fysiskt och psykiskt på grund av allt våld och bråk. Kort därefter försvann mannen ur hennes liv och hon har inte hört av honom sedan dess. Hon har förstått att han av någon anledning återvänt till ursprungslandet. Han har där via domstol utverkat ett beslut om att hon måste återvända dit. De anses fortfarande gifta enligt det landets lag trots att kvinnan ansökt om skilsmässa i Sverige. Kvinnan har nu etablerat sig i Sverige med fast arbete och (tillfällig) bostad och väntar på besked om fortsatt uppehållstillstånd. 
 C 
 Intervjupersonen kom till Sverige 2009 med sitt minderåriga barn. Hon fick kontakt med den svenskfödda mannen via internet. Mannen var och hälsade på kvinnan i hennes dåvarande hemland ett flertal gånger och kvinnan var och hälsade på mannen i Sverige en gång innan de till slut bestämde sig för att gifta sig i kvinnans hemland och sedan flytta till Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd för kvinnan. Redan en vecka efter ankomsten till Sverige, relativt isolerade ute på landsbygden, blev både hon och barnet utsatta för både fysiskt och psykiskt våld. Kvinnan blev även utsatt för sexuellt våld. Både hon och barnet utnyttjades också som gratis arbetskraft åt mannen. Redan efter ett par månader och efter ett tillfälle med grovt fysiskt våld mot kvinnan såg hon sig tvungen att fly ifrån mannen tillsammans med sitt barn. Med hjälp av en granne kom hon till sjukvården och till kvinnojour samt kunde göra en polisanmälan mot mannen. Mannen blev dömd till ett fängelsestraff på grund av det våld han hade utövat mot henne. Kvinnan fick ett 
 143 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 utvisningsbeslut som överklagades. Hon genomgick vid tidpunkten för intervjun undervisning i Svenska för invandrare (SFI) och har fått ett nytt tillfälligt ettårigt uppehållstillstånd på grund av anknytning till en annan svenskfödd man. 
 D 
 Den här kvinnan kom till Sverige 1992. Mannen ifråga är född i Sverige och de träffades flera gånger när han var på upprepade besök i kvinnans ursprungsland. De blev så småningom ett par och efter ett besök hos mannen i Sverige sökte hon och fick tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige och återvände hit. Hon har i dag permanent uppehållstillstånd. Kvinnan fick under årens lopp två barn tillsammans med mannen. På grund av mannens psykiska trakasserier, bland annat genom ett frekvent chattande på internet med andra utländska kvinnor samt genom ständig otrohet, separerade de från varandra tillfälligt flera gånger innan det definitiva uppbrottet. Mannen lever i dag ihop med en annan utlandsfödd kvinna i Sverige. Den intervjuade kvinnan utkämpar i dag flera rättsliga tvister mot mannen och hans familj, bland annat en vårdnadstvist men lever i övrigt ett självständigt och stabilt liv i Sverige och återhämtar sig alltmer från det trauma hon har genomlevt med mannen med stöd av ideell kvinnojour. 
 6.2.2 Teman 
 Mötet med mannen 
 Samtliga intervjuade kvinnorna träffade männen ifråga i sina ursprungsländer, en av kvinnorna fick dock den första kontakten med mannen via internet. Alla fyra kvinnorna upplevde männen som mycket trevliga och kärleksfulla till en början. 
 En av kvinnorna beskrev hur man i hennes ursprungsland bor hemma hos föräldrarna tills man gifter sig och eftersom hon tyckte att mannen var både snygg, trevlig och charmig såg hon sin chans att kunna lämna föräldrahemmet. Hon upplevde också det  
 lite friare  
 Europa som lockande. En annan av kvinnorna beskrev hur hon till en början kände sig tveksam till att flytta med mannen till Sverige. Men då hon hade upplevt svåra traumatiska upplevelser i sitt ursprungsland och med påtryckningar från sina föräldrar hoppades hon 
 144 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 ändå att hon skulle kunna finna lyckan i Sverige tillsammans med mannen som hon blev mycket förälskad i. En av kvinnorna berättade hur hon kom från ett land med en stark patriarkal struktur och en hederskultur och att hon såg flytten till Sverige till mannen som hon förälskat sig i som ett äventyr och som en möjlighet att kunna leva ett liv i större frihet. En av kvinnorna hade varit gift med en man i sitt ursprungsland som var yngre än hon och hon tänkte att det skulle kunna fungera bättre med en man som istället var mycket äldre än hon och därmed mer mogen än hennes före detta man. Mannen ifråga var väldigt vänlig och hjälpsam mot både henne och hennes barn och övriga släkt när han var på besök i hennes ursprungsland. 
 Flytten till Sverige 
 Tre av kvinnorna hade trygga och stabila förhållanden i sina ursprungsländer med bra anställningar och goda kontakter med vänner och släkt. Det upplevdes av samtliga intervjupersoner av naturliga skäl som ett mycket stort steg att flytta till Sverige som för dem var ett okänt land. För åtminstone två av kvinnorna föregicks flytten till Sverige av en relativt lång process. Förutom att de träffade männen i deras dåvarande hemländer i flera omgångar reste de på besök till Sverige innan de bestämde sig för att flytta hit. 
 Samtliga av intervjupersonerna beskrev hur männen på liknande sätt målade upp en förskönad bild av deras liv i Sverige och hur bra de skulle få det här tillsammans. De ljög bland annat om sina arbeten och sina inkomster och att kvinnorna skulle få leva som  
 prinsessor  
 eller  
 drottningar  
 här i Sverige. 
 Att en av kvinnorna inte fick tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning utan kom till Sverige med turistvisum via annat land berodde enligt henne troligtvis på att mannen uppgav till svenska ambassaden att de endast var  
 kompisar 
 . Det tyckte hon var konstigt. Hon kände före flytten inte till Sverige alls och kände sig tveksam och hade svårt att lita på andra människor efter flera upplevda trauman i ursprungslandet. Men eftersom hon blev förälskad i mannen som hade bott i många år i Sverige och hade permanent uppehållstillstånd (dock ej svenskt medborgarskap, det ville han inte ha enligt uppgift från kvinnan) såg hon det som en möjlighet att få ett bättre liv än i ursprungslandet. Mannen lovade både henne och hennes föräldrar, vilka var mycket positiva till att hon skulle 
 145 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 resa till Sverige, att bara de kom hit skulle de gifta sig och allt skulle bli bra. Hon berättade under intervjun hur skräckslagen hon ändå kände sig under resan till Sverige och inför vad som väntade. Hon berättade:  
 Jag var så rädd, jag hade kramp i magen. 
  
 Samtliga av de intervjuade berättade om de svårigheter som till en början mötte dem i Sverige; att inte förstå eller kunna tala språket, inte känna till varken vilken kultur eller vilket regelverk som råder här och hur deras förhoppningar om ett gott och lyckligt liv i Sverige ganska snart grusades på grund av männens våldsamma och brottsliga beteende mot dem. Efter att ha tagit det stora steget att flytta till Sverige med allt vad det innebär utgjorde ett återvändande till ursprungslandet inte heller något alternativ för någon av kvinnorna. De hade ju kommit hit på grund av kärleken och hoppet om att allt ändå skulle kunna bli bra till slut fanns ju där in i det längsta. 
 Våldet 
 I den här utredningen används en etablerad och inom området mäns våld mot kvinnor i nära relationer bred definition av våld som inbegriper fysiskt, psykiskt, sexuellt och ekonomiskt våld. Samtliga av de intervjuade kvinnorna blev utsatta för psykiskt våld, tre av kvinnorna för grovt fysiskt våld samt sexuellt våld. Åtminstone två av kvinnorna blev utsatta även för en form av ekonomiskt våld. 
 Samtliga av intervjupersonerna beskriver vilket helvete de hamnade i efter ankomsten till Sverige och hur olika former av våld knäckte dem både fysiskt och psykiskt. En kvinna berättade:  
 Och jag var helt deprimerad, och jag kunde inte prata med någon.och jag tänkte att livet är slut för mig 
 . När hon såg alla blåmärken när hon tittade i spegeln fick hon panik över hur livet hade blivit, hon kände sig fullständigt försvagad och uppgiven när det var som värst. 
 En av kvinnorna hamnade efter ett par veckor efter ankomsten till Sverige i en form av slavliknande förhållanden hos mannens släkt. Hon uttryckte:  
 Då började mitt helvete 
 . Hon blev förhindrad av mannen och hans familj att ta reda på det svenska regelverket eller att ansöka om uppehållstillstånd. Hon fick inte prata med någon utanför mannens familj. Hon blev utsatt för grovt fysiskt och psykiskt våld med mannens föräldrars goda minne och hade ingenstans att ta vägen. Hon uttryckte:  
 Man förstår inte vad det är som händer 
 . Han tvingade henne att göra abort en gång och två gånger när hon var gravid misshandlade han henne så svårt att hon 
 146 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 fick missfall. Hon blev också förhindrad att delta i  
 SFI-undervis- 
  ning. Hon lyckades ändå med tiden lära sig en hel del svenska i smyg genom att titta på TV. Mannen använde som hot och vapen mot henne att hon var här i Sverige illegalt. Hon anser att han på så sätt utnyttjade henne och den situation hon befann sig i. Hon försökte anpassa sig, vågade knappt säga eller göra någonting och hon hoppades att han till sist skulle bli snäll mot henne. Han tryckte dock ner och förminskade henne hela tiden. Hon berättade att hon inte har repat sig från det ännu, flera år efter separationen från mannen. Hon kände en stor tacksamhetsskuld gentemot mannen trots allt det hon blev utsatt för och hon berättade att det var det som höll henne kvar i relationen. 
 Den kvinna som kom till Sverige med sitt minderåriga barn berättade hur, förutom att både hon och barnet blev utnyttjade som gratis arbetskraft åt mannen, båda blev utsatta för psykiskt och fysiskt våld. Han hade varit snäll och vänlig och övertalat henne att flytta med honom till Sverige. Så fort de anlände till Sverige blev han dock som en annan person. Det kom som en fullkomlig chock för både kvinnan och hennes barn. Han var irriterad på allt och 
 han ville att jag skulle lyda honom ovillkorligen 
 . Hon trodde först att hans irritation berodde på en kulturkrock och hon försökte prata med honom om det för att situationen skulle bli bättre. Trots att hon en gång blev slagen halvt medvetslös berättade hon att mannen inte visade någon ånger eller frågade hur hon mådde efteråt. Han utsatte henne även för sexuellt våld, bland annat genom att hålla en kudde över ansiktet på henne när han våldtog henne. Han tvingade också barnet att se på när han begick våld mot henne. De fick inte tillräckligt med mat och han bestämde till och med hur många minuter de fick duscha. Han gömde också deras pass. Han hotade med olika saker, bland annat att han skulle skriva till Migrationsverket och berätta att hon var en dålig kvinna och att ringa till psykiatrin och säga att hon var tokig. Han hotade henne också genom att tala om för henne att han hade vapen hemma. Till slut orkade hon inte argumentera emot, hon lät honom göra som han ville. Hon och barnet gick in i en slags tystnad,  
 om vi sa något blev det bara värre 
 . Hon uttryckte:  
 Jag tappade min egen respekt och min integritet 
 . Barnet drabbades av psykiska problem, bland annat utvecklade det ett aggressivt beteende gentemot andra barn. Mannen och hans beteende var ju den första och enda kontakten de hade i Sverige. 
  
 147 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 En av kvinnorna berättade hur mannen hindrade henne från att arbeta vilket innebar att hon blev helt isolerad och inte hade någon att vända sig till. Hon genomgick visserligen  
 SFI-undervisning 
  men han hindrade henne från att gå dit flera gånger och han var väldigt svartsjuk och kontrollerande mot henne hela tiden. Han tyckte inte att hon behövde lära sig svenska. Hon berättade att hon tror att de berodde på en rädsla hos mannen för att hon skulle bli  
 för svensk  
 och lämna honom:  
 Sen förstod jag att han var paranoid 
 . Han anklagade henne för att ha kommit till Sverige bara för att få uppehållstillstånd och sedan lämna honom. Hon uttryckte en undran med anledning av det:  
 Varför gifte han sig då inte med en svensk kvinna?  
 Det som gjorde att mannen till slut gick med på att hon genomförde SFI var att hon fick ett engångsbelopp om hon lyckades ta examen inom ett år. Hon uppmuntrade mannen, som var arbetslös, att börja studera i en förhoppning om att han då skulle må bättre och bli snällare mot henne. Hon fick hjälpa honom med läxorna fast hon inte kunde svenska så bra. Han klarade dock inte riktigt av sina studier. Kvinnan beskrev hur han var misstänksam mot alla och trodde att alla ville honom något ont. 
 En av kvinnorna blev inte utsatt för fysiskt våld, men dock för grovt psykiskt våld. Han tryckte ner och förminskade henne samtidigt som han som den enda av männen till de fyra intervjuade samtidigt uppmuntrade henne att utbilda sig och att skaffa ett arbete. Han utsatte henne dock samtidigt för en form av ekonomisk av våld då han såg till att ha kontroll över hennes konton och ofta hade synpunkter på olika inköp hon gjorde. Denna man hade själv aldrig kunnat behålla något arbete under någon längre tid och han ägnade sig åt att chatta på internet med andra utländska kvinnor många timmar varje dag, även nattetid. Han sa till henne att han tänkte på andra när han hade sex med henne. Han var även fysiskt otrogen med andra utländska kvinnor samtidigt som deras relation varade och de fick två barn tillsammans. Hon upplevde det som om han njöt av att göra henne svartsjuk. Hon uttryckte:  
 Känslomässigt var han inte som en kvinna vill ha men han gav tryggheten (ekonomiskt) 
 . Hon kände hela tiden att hon inte dög åt honom. Hon beskrev hur hon inte ville  
 bråka  
 om hans chattande och otrohet för att hon var rädd om sitt uppehållstillstånd och uttryckte att hon försökte  
 tänka lite brett  
 för att härda ut. Hon kände ju på samma gång att hon såg upp till honom på något sätt och kände en tacksamhetsskuld gentemot honom för att han hade hjälpt henne ekonomiskt. Hon berättade att hon inte hade någonting med sig förutom några 
 148 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 smycken och lite kläder när hon kom till Sverige. Hon berättade också att mannen aldrig hade haft någon svensk flickvän. Han hade sagt att det ville han inte ha eftersom svenska kvinnor visste för mycket, och hon berättade att han hade ett stort behov av att känna sig överordnad den kvinna han var tillsammans med. 
 En annan av kvinnorna berättade hur mannen krävde att ha sex med henne varje kväll vare sig hon ville det eller inte. En gång när de låg i sängen hotade han att döda henne och tog stryptag på henne. Efter den händelsen drömde hon ständiga mardrömmar och vågade knappt sova. Hon var rädd för att han faktiskt kanske skulle döda henne. Hon uttryckte under intervjun:  
 Hur skulle man kunnat veta att det skulle bli så här?. 
  
 Uppbrottet 
 Samtliga av de intervjuade kvinnorna beskriver hur deras förhållanden med männen till slut blev ohållbara och hur de var tvungna att separera från männen för att inte gå under. För tre av de intervjuade kvinnorna innebar det dock en risk för att i så fall bli utvisade ur Sverige. Samtidigt mötte detta stora svårigheter när de, på grund av männens isolering av dem (vilket gällde i tre av de fyra relationerna), inte hade fått chansen att etablera sig i det svenska samhället genom att lära sig det svenska språket eller skaffa sig nätverk. I två av relationerna föregicks det definitiva uppbrottet av flera tillfälliga uppbrott. Två av kvinnorna beskriver också hur de blev förföljda och trakasserade av männen efter uppbrottet. 
 En kvinna fick vid ett tillfälle fly till en kyrka för att få skydd. Det hände till och med att hon vid något tillfälle var tvungen att sova över på en parkbänk. Men hon gick tillbaka till mannen flera gånger innan det definitiva uppbrottet eftersom hon inte hade någonstans att ta vägen och eftersom hon kände sig helt beroende av honom. 
 En kvinna uttryckte att hon kände att hon skulle bli riktigt sjuk om förhållandet skulle fortsätta. Hon var hela tiden stressad för när han skulle få sina utbrott. Han började prata om att de skulle åka tillbaka till deras ursprungsland. Då lyckades hon ändå bli bestämd och sa:  
 Jag åker ingenstans med dig. Då måste vi skilja oss  
 sa han. 
  
 Okej  
 hade hon sagt då, vilket han, enligt henne, inte hade trott att hon skulle säga. Men hon hade vid det laget inga känslor alls kvar för mannen och tyckte bara att det skulle bli skönt att få slippa 
 149 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 honom. Hon tänkte inte alls på risken att bli utvisad, hon brydde sig inte, hon kände bara att hon inte orkade fortsätta relationen eller äktenskapet med mannen längre. 
 En av intervjupersonerna berättade att hon efter sex år i Sverige när barnet var nyfött blev utslängd av mannen och kom till kvinnojour, äntligen slapp våldet och terrorn och kunde genomgå SFI- undervisning. Det kände hon sig i efterhand tacksam för. Under intervjun berättade hon att det var först efter separationen från mannen som hon insåg att han hade betett sig konstigt redan från början. 
 En annan kvinna berättade att när mannen åkte utomlands och hämtade hem en ny kvinna så blev det, även om de redan bodde separerade, möjligt för henne att definitivt klippa banden till honom och att bygga upp en tillvaro helt utan honom. 
 Två av kvinnorna beskrev hur trakasserierna eskalerade efter deras uppbrott från männen. En kvinna beskrev till exempel hur mannen började krångla med umgänget av deras barn, polisanmälde henne för olika saker samt spionerade på henne. En annan kvinna berättade hur mannen bland annat förföljde henne även då hon bodde på kvinnojour och att han skrev ett brev till Migrationsverket i vilket han hävdade att hon hade rymt med en annan man. 
 Barnen 
 Det går inte att studera mäns våld mot kvinnor i nära relationer utan att samtidigt se hur barnen till dessa kvinnor på olika sätt drabbas. Det finns numera kunskap om att det finns ett starkt samband mellan mäns våld mot kvinnor och våld mot barn. Tre av de intervjuade kvinnorna har barn, två av dem tillsammans med anknytningspersonen. Av denna intervjustudie har ovan framgått hur det barnet som flyttade med sin mamma till Sverige drabbades direkt av mannens våld, men också indirekt som vittne till mannens våld mot sin mamma. Den kvinnan som under sin tid i Sverige har fött två barn med den man som utsatte henne för våld berättade att hon efter separationen från honom för närvarande genomlider en vårdnadstvist mot honom vilket också drabbar barnen på olika sätt. Det barn som nu har blivit utvisat med sin mamma från Sverige trots att det är fött i Sverige och trots att barnets pappa bor kvar i Sverige är tydligt drabbat av den problematik som utredningen har fokus på. 
 150 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 Mötet med myndigheter och andra institutioner 
 Samtliga av de intervjuade kvinnorna uttryckte att de har fått mycket stöd och hjälp från ideell kvinnojour. När det gäller stöd från socialtjänsten verkar det handla mycket om vilken handläggare de fick kontakt med där. Tre av kvinnorna uttryckte en viss besvikelse när det gäller Migrationsverkets bemötande och hantering av deras ärenden. De berättade till exempel om svårigheterna att få och hålla kontakt med personal på Migrationsverket för att få hjälp och råd i olika frågor. För den fjärde kvinnan som kom till Sverige för många år sedan och som så småningom fick permanent uppehållstillstånd upplevdes dock inte den delen som något problem. Ur intervjuerna framkom att erfarenheterna från kontakten med polis och sjukvård varierade. 
 Kvinnan vars man blev dömd till fängelsestraff för våldet mot henne var nöjd med både sjukvårdens och polisens bemötande, fast hon tyckte att det var konstigt att polisen inte verkade fästa något avseende vid det sexuella våldet hon hade blivit utsatt för. Hon berättade också att sjukvårdspersonalen endast röntgade men inte fotograferade hennes skador. Hon hade dock själv fotograferat sina skador vid tidigare misshandelstillfällen:  
 Jag vet inte varför jag gjorde det, kanske det var för att rädda mig själv 
 . Hon fick i samband med uppbrottet en handläggare vid socialtjänsten och hon fick i stort sett allt det stöd och den hjälp hon behövde i det skedet. Hon berättade dock att hon vid ett tillfälle efter separationen från mannen i samband med besök hos sjukvården själv tog initiativ till att få samtalshjälp för att bearbeta sitt trauma. Hon fick då en samtalstid men tyckte inte att hon fick den hjälp hon behövde. Hon fick endast höra att hon var stark och modig. Men hon kände sig inte stark, hon ville få hjälp med hur hon skulle bära sig åt i fortsättningen. En annan kvinna berättade tvärtom hur hon hade fått mycket stöd och hjälp av en kurator inom sjukvården. En av kvinnorna som fortfarande vid tidpunkten för intervjun inte hade hunnit lära sig svenska så bra berättade att det under denna intervju var första gången någonsin som hon fått hjälp med tolkning. 
 En av kvinnorna berättade att hon inte vågade vända sig till Migrationsverket för hon visste inte vad det var och hade dessutom dåliga erfarenheter av myndigheter i ursprungslandet. Så småningom fick hon dock kontakt med en handläggare på Migrationsverket som talade hennes språk. Hon upplevde det som en otroligt bra känsla att äntligen kunna prata med någon. Först fick hon veta av 
 151 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 handläggaren att om hon polisanmälde mannen för våldsbrotten så skulle hon säkert få stanna i Sverige. Senare sa denne att om mannen blev dömd så skulle hon få stanna. När hon till slut gjorde en polisanmälan upplevde hon dock polisförhören som mycket jobbiga och hon fick också frågan om varför hon inte hade gjort en polisanmälan tidigare. Hon mådde inte bra av detta och grät varje dag. Polisen sa visserligen att han trodde på hennes berättelse men att det troligtvis inte skulle gå att styrka brott. Hon vågade heller inte fullfölja polisanmälan mot mannen, hon tyckte inte att hon kunde göra så mot honom och såg ingen mening med det längre. Hon visste inte vem hon skulle lita på till slut eftersom Migrationsverket sa olika saker varje gång eller inte svarade i telefon ens på utsatt telefontid. När hon med fysiska skador efter ett våldstillfälle fick en kontakt med socialtjänsten skickade de efter polisen istället för att se till att hon fick sjukvård. Hon fick dock ett stort stöd av en advokat genom kyrkans verksamhet. 
 En kvinna uttryckte om svårigheterna i kontakten med myndigheterna:  
 Jag har vid vissa tillfällen försökt ringa Migrationsverket i smyg, men så kommer det en automatisk telefonsvarare och man skulle trycka på en massa knappar, jag förstod inte. 
  
 Den kvinnan som efter att ha tillbringat åtta år i Sverige nu har blivit utvisad blev av Migrationsverket uppmanad att åka tillbaka till sitt ursprungsland för att söka uppehållstillstånd därifrån. Hon har dock inte ansett sig kunna åka tillbaka dit på grund av rädsla och flera traumatiska upplevelser där. Hon berättade under intervjun hur hon dessutom aldrig fick chansen att göra rätt från början eftersom mannen sa att de bara var kompisar vid ambassaden i ursprungslandet och att hon sedan efter ankomsten till Sverige förhindrades att ta reda på vad som gällde. Hon var gift med mannen under en period när hon var gravid och då trodde och hoppades hon att frågan om uppehållstillstånd skulle lösa sig automatiskt. Hon berättade också hur hon till slut var beredd att göra nästan vad som helst för att få stanna i Sverige. Trots allt upplevde hon det som ett bättre alternativ, hon ansåg sig inte ha något bra liv i ursprungslandet att återvända till. Hon försökte hela tiden visa att hon var duktig, genom att jobba ideellt och genom att snabbt lära sig det svenska språket, i en förhoppning om att därmed få stanna. Hennes advokat gav henne ett litet hopp om att få stanna i Sverige om hon lät mannen få halva vårdnaden om barnet. Hon var dock inte beredd att gå så långt som att  
 ge bort sitt barn  
 för att få uppehållstillstånd. Hon berättade också under intervjun att Migrationsöverdomstolen 
 152 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 i sitt beslut om utvisning uttalade att hon har lika stora möjligheter att få stöd och hjälp för sig och sitt barn av myndigheterna i sitt hemland. Men det stämmer inte menar kvinnan, hon uttryckte:  
 Det finns en socialtjänst men den fungerar inte på riktigt. 
  
 En annan av kvinnorna berättade att även hon har upplevt det problematiskt att få kontakt när hon har försökt ringa till Migrationsverket. Hon tycker också att det har varit jobbigt med alla långa väntetider. Hon fick från Migrationsverket frågan om varför hon inte ville återvända till sitt ursprungsland, förmodligen eftersom mannen hade gjort det. Det upplevde hon dock som ett omöjligt alternativ. Mannen hade utverkat ett domslut i ursprungslandet om att hon måste komma dit och bo där med honom. Hon tänkte då att hon var tvungen att lösa sina problem själv:  
 Det här är mitt ansvar, jag måste göra någonting för mig själv.  
 Hon tog då själv kontakt med arbetsförmedlingen, hon fick gå en kurs och började få ordning på sitt liv. Hon kände sig väldigt handlingskraftig trots allt men var väldigt rädd hela tiden för att mannen skulle dyka upp igen. Hon berättade att hon har ansökt om skilsmässa i Sverige men är enligt ursprunglandets lag fortfarande gift med mannen. Arbetsförmedlingen som hade stått för hennes inkomst till sjuttio procent av lönen meddelade då hennes tillfälliga uppehållstillstånd gick ut att hon inte längre kunde få denna ersättning. Hon trodde knappt att det var sant och blev helt chockad, när det äntligen hade känts som om allt började ordna upp sig för henne. Som tur var löste det sig genom att hennes arbetsgivare erbjöd henne fast anställning. 
 Vad som har upplevts som det svåraste 
 Förutom allt det våld de intervjuade kvinnorna har blivit utsatta för framkom det av intervjuerna hur traumat förstärktes av att de på olika sätt blev isolerade så att de inte tilläts knyta nya sociala kontakter eller ta del av det svenska samhället, att inte förstå det svenska språket eller de regler som gäller här. Kvinnorna beskrev hur de hela tiden kände sig i underläge och hur männen hade total kontroll över dem. All ovisshet och väntan i frågan om olika besked om uppehållstillstånd har också upplevts som mycket jobbigt. Flera av kvinnorna efterlyste också tydligare regler och mer information på sitt eget språk om vad som väntar när man kommer till ett nytt land som Sverige och vilka problem och risker det kan innebära och vilka rättigheter man har. Av intervjuerna framkommer att samtliga 
 153 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 kvinnor är mer eller mindre traumatiserade av det de har gått igenom och att de har fått hjälp att bearbeta detta i olika grad. 
 En av kvinnorna uttryckte att en av anledningarna till att vissa män hindrar kvinnan från att delta i  
 SFI-undervisning, 
  något hon själv drabbades av, kan vara att männen själva gått  
 SFI-undervis- 
  ning. De känner därför till att undervisningen sker i könsblandade grupper och det har de svårt att acceptera på grund av svartsjuka. Det är enligt henne ett stort problem för många kvinnor som kommer till Sverige med en utlandsfödd man. 
 Ur intervjuerna framkom hur fruktansvärd de upplevde situationen i relationen med mannen när de kommit till Sverige och hur de skulle ta sig igenom varje dag. En av kvinnorna berättade hur hon tänkte:  
 Hur ska jag överleva? Vad kommer att hända med mig, hur ska jag leva varje dag, hur ska jag göra för att hålla honom på gott humör? 
  
 Några av kvinnorna uttryckte att de antagligen inte skulle ha tagit det stora steget att flytta till Sverige om de hade fått information om eventuella problem som de skulle kunna råka ut för. En kvinna uttryckte:  
 Jag skulle nog inte ha kommit hit om jag hade fått den här informationen.  
 En annan av intervjupersonerna sa att om hon hade vetat bättre, fått bättre information redan i hemlandet skulle hon aldrig ha gjort om det på samma sätt. Hon anser sig ha förlorat åtta år av sitt liv. Det har varit en enda lång väntan. Hon har verkligen försökt få ordning på sitt liv i Sverige men ingenting har hjälpt. Hon trodde att ett giftermål med mannen skulle bevisa hennes relation med mannen men inte ens det tycktes hjälpa:  
 Vad vill dom mer? Jag förstår inte.  
 Både hon och barnet har, på grund av deras illegala status i Sverige, saknat personnummer under hela vistelsen i Sverige vilket har inneburit att de till exempel inte har haft en självklar rätt till sjukvård. Kvinnan berättade att hon inte ens har kunnat lösa biljett för att åka kommunalt färdmedel eftersom det är bundet till personnummer. Hon uttrycker hur den enda lyckan i hennes liv nu är hennes barn. 
 Framtiden 
 När det gäller de intervjuade kvinnornas tankar och förhoppningar om framtiden så uttryckte de sig lite olika beroende på att de vid tidpunkterna för intervjuerna befann sig i något olika situationer. En av kvinnorna har permanent uppehållstillstånd sedan många år, 
 154 
  
 SOU 2012:45 
  
 Djupintervjuer 
 en kvinna hade vid tidpunkten för intervjun ett ettårigt tillfälligt uppehållstillstånd, en kvinna väntade på beslut om permanent uppehållstillstånd och en av kvinnorna har blivit utvisad från Sverige. Samtliga av de intervjuade kvinnorna uttryckte dock på ett liknande sätt en önskan om att få leva ett normalt liv i Sverige i lugn och ro. 
 Den kvinnan som blivit utvisad från Sverige berättade att hon nu bara kan hoppas att hon på något sätt kan komma tillbaka till Sverige. Allt hon vill är att få bo i Sverige, få en bostad och ett arbete för att kunna försörja sig och sitt barn som är fött i Sverige. Utvisningsbeslutet innebär för kvinnan och hennes barn att de är tvungna att bo under mycket knappa förhållanden hos hennes morföräldrar i ett land som hon inte har bott i de senaste åtta åren. 
 En av kvinnorna lever nu ihop med en annan svensk man med ettårigt uppehållstillstånd och lever nu i en ny period med otrygghet om väntan på olika besked om uppehållstillstånd. Hennes barn har fortfarande svårt att lita på andra och går i samtalsterapi. Hon uttryckte också under intervjun att hon nu bara vill komma vidare i livet men att hon lever med en ständig rädsla för att mannen ska söka upp henne igen. 
 Den kvinnan som har permanent uppehållstillstånd i Sverige sedan många år lever nu ett självständigt liv i Sverige med sina barn och hoppas nu bara att hon snart ska slippa alla tvister och rättegångar angående vårdnadsfrågan om barnen och annat så att hon kan få leva ett liv i lugn och ro. 
 Den kvinnan, vars man har återvänt till sitt ursprungsland, väntar nu på besked om permanent uppehållstillstånd. Hon har en fast anställning som hon trivs med. Hon bor dock tillfälligt i en andrahandslägenhet och skulle hon få veta att hon får stanna i Sverige skulle hon till exempel kunna köpa sig en bostad här. Hennes önskan är förstås att hon ska få ett positivt besked så att hon kan planera för ett fortsatt liv i Sverige. Hon berättade dock att hon hela tiden lever med en rädsla för att mannen ska dyka upp igen. 
  
 6.2.3 
  
 Slutsatser 
  
 Av de intervjuade kvinnornas berättelser framgår att det upplevdes som ett stort steg att flytta till Sverige men att de kommit hit på grund av kärleken och med en förhoppning om ett bra och lyckligt liv här. Av samtliga berättelser framgår också hur de efter ankomsten till Sverige blev utsatta för olika former av grovt våld och hur det 
 155 
  
 Djupintervjuer 
  
 SOU 2012:45 
 knäckte dem både psykiskt och fysiskt. De berättade också om vilka svårigheter det innebar, förutom det våld de utsattes för, att komma till ett främmande land de inte hade några kunskaper om, att inte förstå språket och hur de i flera fall förhindrades att lära sig det svenska språket eller att etablera sig i det svenska samhället, skaffa sig vänner eller nätverk. Av intervjuerna framkom också hur svårt det därför var att bryta upp från relationen med männen på grund av deras underläge och beroende av dem och rädslan för att bli utvisade ur Sverige. Lång väntan på olika besked om uppehållstillstånd och svårigheterna i kontakten med Migrationsverket har också påverkat dem negativt. Flera av kvinnorna uttrycker också hur en känsla av tacksamhetsskuld gentemot männen utgjorde ett hinder för dem från att lämna relationen eller att göra en polisanmälan. Resultatet visar också att även om kvinnorna har liknande erfarenheter av det våld och förtryck de har utsatts för och vilka svårigheter det har inneburit för dem att komma till ett främmande land så kan situationen för kvinnor som flyttar till Sverige på grund av anknytning till en man se olika ut. 
 Vi har numera både i Sverige och internationellt goda kunskaper om orsakerna till och mekanismerna bakom mäns våld mot kvinnor i nära relationer samt de negativa konsekvenserna för dem som blir drabbade. Det genomfördes endast fyra intervjuer inom ramen för denna studie och det går naturligtvis inte att generalisera resultatet till alla kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning till en man och som utsätts för olika former av våld. Det framkom dock av intervjuerna att mönstret är detsamma som i andra våldsamma relationer. Det framkom också att även om samtliga intervjuade kvinnors situationer är komplexa finns det både olikheter och likheter. Analysen visar dock tydligt den dubbla utsatthet för samtliga av de fyra intervjuade kvinnorna, med vilket menas att vara både invandrande samt våldsutsatt med allt vad det innebär. En dubbel utsatthet även för barnen till de här kvinnorna framgår åtminstone i två av fallen. Det måste vara av största vikt att alla i samhället som kommer i kontakt med kvinnor som flyttar till Sverige på grund av anknytning till en man som är våldsam har kunskap om denna dubbla utsatthet samt konsekvenserna av den. 
 156 
  
 7 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och 
  
 en granskning 
 I kapitel 4 har vi redogjort för Migrationsverkets kontakter med kvinnor som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning. Migrationsverkets uppdrag är enligt verkets regleringsbrev följande: 
 Migrationsverket ska verka för en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet. Prioriterade områden för Migrationsverket 2012 är asylprövning och återvändande. 
 Det är därmed självklart att det inte är Migrationsverkets uppdrag att stödja kvinnor i Sverige som utsätts för våld. I stället är det andra myndigheters uppdrag. I detta kapitel ska vi beskriva och analysera övriga myndigheters kontakter med kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning. Vi inleder kapitlet med en övergripande redovisning av samhällets mottagande av nyanlända i allmänhet och kvinnor med anknytning i synnerhet. Systemet har under de senaste åren kraftigt förändras och är till stor del fortfarande under utredning. Som redan framgått tar kvinnojourerna i Sverige ett stort ansvar för dessa kvinnor när de utsätts för våld. Vi fortsätter därför med en beskrivning och analys av deras verksamhet i 7.2. I 7.3 redogör vi för sjukvårdens, socialtjänstens och polisens kontakter med kvinnorna. 
 157 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
  
 SOU 2012:45 
  
 7.1 
  
 Samhällets mottagande av nyanlända 
  
 7.1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Kommunerna har tidigare haft ett samlat ansvar för att introducera nyanlända invandrare i samhället och på arbetsmarknaden. Detta har skett genom språkundervisning för invandrare, SFI. Samhällsinformation ingick tidigare i kommunernas språkundervisning, men togs bort 2007 när utbildningen gjordes om till en renodlad språkundervisning (prop. 2005/06:148, Vissa frågor om vuxnas lärande m.m.). Kommunen utformade dock tidigare själva samhällsinformationen på det sätt den fann lämpligt och informationen varierade därför kraftigt. I mars 2010 antog riksdagen propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60), den s.k. etableringsreformen. Innebörden är att de nyanlända som omfattas av reformen ska få utökat stöd för att på ett bra sätt kunna etablera sig i Sverige. Arbetsförmedlingen har fått det statliga huvudansvaret och är samordnande myndighet. Den nyanlände som omfattas ska få professionellt stöd för att så snabbt som möjligt lära sig svenska, komma i arbete, klara sin egen försörjning och få kännedom om de skyldigheter och rättigheter som gäller i Sverige. Den nyanlände har rätt till individuell etableringsplan, ersättning vid aktivt deltagande och rätt att välja en etableringslots. Vid utformande av planen ska hänsyn tas till den nyanländes erfarenhet, utbildning, familjesituation och hälsa. Kommunerna har även fortsättningsvis ansvar för utbildning i svenska, att tillhandahålla förskoleplatser samt att erbjuda samhällsorientering. De som omfattas av etableringsreformen är flyktingar, andra skyddsbehövande och deras anhöriga i åldern  
 18–64, 
  om de sökt uppehållstillstånd inom två år efter den skyddsbehövande (Dir. 2011:88). 
 Det betyder att de som kommer till Sverige på grund av anknytning till en man/kvinna oftast inte omfattas av etableringsreformen. De omfattas endast om deras anknytningsperson är en flykting eller skyddsbehövande och denne sökt uppehållstillstånd högst två år före. 
 En del av etableringsreformen är rätten till en utökad samhällsorientering enligt förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Denna samhällsorientering ska anordnas av kommunerna och erbjudas alla nyanlända som omfattas av etableringsreformen. Varje nyanländ ska erbjudas en samhälls- 
 158 
  
 SOU 2012:45 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
 orientering som omfattar minst 60 timmar. Den ska kunna kombineras med arbete, studier och andra aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Samhällsorienteringen ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas. 
 Den utredning som föreslog utökad samhällsorientering föreslog i sitt slutbetänkande, Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet, SOU 2010:37, att även andra, exempelvis de som kommer till Sverige på grund av anknytning, skulle omfattas av rätten till samhällsorientering. Utredningen anför följande: 
 Bland dem som har anknytning till person som bor i Sverige och som inte omfattas av flyktingmottagandet finns också personer som befinner sig i en verklig prekär situation. Det är de barn, kvinnor och män som utsätts för brott inom familjen i sitt nya hemland. Dessa personer som har tillfälligt uppehållstillstånd i två år på grund av anknytning befinner sig i en slags beroendeställning till den part som de har anknytning till, eftersom det krävs att relationen håller för att de tillfälliga uppehållstillstånden ska kunna bli permanent. Personerna ingår inte i flyktingmottagandet och i de fall där en anknytningspart utsätts för brott inom familjen riskerar hon eller han att inte få del av nödvändig information för att ta sig ur den utsatta situationen samt få kunskap om samhället och sina rättigheter. 
 (a.a. avsnitt 3) 
 Utredningen ansåg att det fanns både allmänna skäl och starka jämställdhetsskäl för att kommunerna intar en aktiv hållning genom att informera och motivera dessa kvinnor. Utredningen diskuterade möjliga kanaler för att nå dessa kvinnor och praktiska arrangemang för att underlätta för människor att delta. Givna informationsspridare var förstås den kommunala hemsidan, bibliotek, socialtjänst, SFI, skolor och förskola. Därutöver borde kommunerna initiera ett samarbete med andra aktörer som människor med rätt till samhällsorientering kan tänkas komma i kontakt med. Inte minst ansågs det angeläget att nå de kvinnor som varken arbetar eller studerar för att förhindra att de isoleras från omgivningen eller far illa på grund av att de inte kan ta till vara sina rättigheter. För dessa kvinnor är deltagande i SFI av särskild betydelse. Utredningen menade vidare att organisationer bildade på etnisk grund är en given samarbetspartner. Därutöver skulle landsting och arbetsförmedling vara viktiga samarbetspartners. Utredningen anför slutligen följande: 
 159 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
  
 SOU 2012:45 
 Med Migrationsverkets hjälp skulle en mycket stor del av målgruppen kunna nås redan vid tiden för uppehållstillstånd. Man skulle till exempel kunna tänka sig en överenskommelse mellan Sveriges Kommuner och Landsting och Migrationsverket, med innebörden att en informationsfolder om samhällsorientering följer med meddelandet om att uppehållstillstånd har beviljats. Ibland räcker det som nämnts inte med information, utan ett mer aktivt motivationsarbete kan behövas. Detta kan ske i samband med att människor söker stöd och får personlig kontakt med handläggare, företrädesvis i kommunernas socialtjänst och på arbetsförmedling och försäkringskassa. För att detta ska bli en realitet, krävs förstås att den aktuella personen själv är väl informerad och har kontakt med kommunal personal som ansvarar för samhällsorienteringen. 
 (avsnitt 4) 
 Utredningens förslag om samhällsorientering även till dem som kommer hit på grund av anknytning har ännu inte lett till lagstiftning. Sammantaget är alltså rättsläget i dag att de flesta som kommer till Sverige på grund av anknytning har rätt till SFI, men inte till samhällsorientering. Rätten till SFI har den som fyllt 16 år om han/hon saknar sådana grundläggande kunskaper i språket som SFI syftar till att ge. Det är en kommunal skyldighet att inom tre månader se till att SFI erbjuds den som har rätt att delta i utbildningen. Rätten att delta i utbildning uppstår i princip det datum personen folkbokförs i en kommun förutsatt att övriga villkor är uppfyllda. 
 I oktober 2011 tillsatte regeringen en utredning under Arbetsmarknadsdepartementet med uppgift att öka arbetskraftsdeltagande och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget ska redovisas senast i oktober 2012. Av direktiven 2011:88 framgår följande: 
 Under 2010 fick cirka 74 000 personer mellan 18 och 64 år uppehållstillstånd i Sverige av olika skäl. Anhöriginvandrare utgör en växande andel av dem som får uppehållstillstånd i landet. Anknytning till en person som redan bor i landet är i dag en av de vanligaste grunderna för uppehållstillstånd. År 2010 fick nästan 19 000 personer mellan 18 och 64 år uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. Av dessa ingick omkring 17 000 personer inte i den målgrupp som omfattas av etableringslagen. Drygt 60 % av anhöriginvandrarna är kvinnor. Kvinnor är därmed överrepresenterade i den grupp nyanlända som inte har rätt till särskilda etableringsinsatser eller etableringsersättning. 
 Av direktiven framgår vidare att det tar betydligt längre tid för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden än det tar för nyanlända män. Utredaren ska därför analysera och 
 160 
  
 SOU 2012:45 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
 fördjupa kunskapen om nyanlända utrikes födda kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden och lämna förslag på åtgärder. Utredaren ska bl.a. särskilt analysera deltagandet i arbetsförberedande insatser och arbetsmarknadsutfallet för de anhöriginvandrare som inte ingår i målgruppen för etableringslagen och särskilt uppmärksamma kvinnors möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. 
  
 7.1.2 
  
 Utredningens analys 
  
 Beskrivningen visar att det från flera skilda perspektiv är angeläget att samhället stödjer kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning. Från vårt perspektiv handlar det i första hand om självklar jämställdhet. Kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning ibland tillsammans med barn vistas ofta i Sverige i flera år innan de får permanent uppehållstillstånd eller utvisas. Att de under denna period ska vara helt beroende av mannen är oacceptabelt. Med utgångspunkt från ett självklart jämställdhetsperspektiv måste kvinnan under denna tid ges möjlighet att leva ett självständigt liv i Sverige. Det betyder dock i sin tur att dessa kvinnor måste omfattas av rätten till samhällsinformation och hjälp till arbetsmarknadsåtgärder. En viktig anledning är vidare att motarbeta att dessa kvinnor och barn utsätts för våld och kränkningar. Från Roks sida har anförts att det är mycket svårt att nå dessa kvinnor, men att en möjlighet är  
 SFI-undervisning. 
  Representanter från kvinnojourer har periodvis informerat om sin verksamhet genom SFI- undervisningen och den vägen lyckats fånga upp en hel del kvinnor. Det förutsätter dock att kvinnan deltar i  
 SFI-undervisningen. 
  Som utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare i sitt slutbetänkande (SOU 2010:37) redan har föreslagit är det vidare särskilt angeläget att dessa kvinnor omfattas av rätten till samhällsinformation. Vi delar också i hög grad förslagen om att kommunerna måste aktivt söka upp dessa kvinnor och att det är viktigt att kommunerna skapar nya kommunikationsvägar. Vi kan bara ansluta oss till dessa förslag. Slutligen visar ju också ett arbetsperspektiv att det är angeläget att ta tillvara dessa kvinnors kompetens. Vi förutsätter att Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare kommer att föreslå lämpliga åtgärder för att det ska kunna realiseras. Det kan dock vidare noteras att det är särskilt viktigt att dessa kvinnor snabbt får en möjlighet till 
 161 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
  
 SOU 2012:45 
 arbete. Vår genomgång av rättsfall från Migrationsverket i kapitel 4 visar att en del kvinnor tillsammans med sina barn efter flera år i Sverige utvisas. För kvinnorna och framförallt deras barn är det många gånger en tragedi, eftersom de hunnit rota sig i Sverige och inte alltid har mycket att återvända till. De kvinnor som utvisas är alltså fall där anknytningen till mannen upphört och där förutsättningarna för att få stanna på grund av våld eller kränkning av olika skäl inte varit tillräckliga. Vi har kritiserat lagstiftningen, eftersom vi menar att den nuvarande skyddsregeln om våld och kränkning är för komplicerad och fylld med undantag. Den är därför inte tillräcklig utan måste ändras. Oavsett i vilken utsträckning detta sker kommer det dock alltid finnas kvinnor som försöker uthärda kränkningar så länge tvåårsregeln finns kvar. Det kan vara psykisk misshandel eller att mannen sätter i system att utnyttja tvåårsregeln. Genom olika lagstiftningsförslag kommer vi att försöka att i görligaste mån täppa till de luckor som finns, men det kommer alltid att finnas kvar gränsfall, eftersom tvåårsregeln försätter dessa kvinnor i underläge. Om dessa kvinnor får ett arbete snabbt kan det lösa situationen för dem. Om de vid Migrationsverkets prövning om förlängt uppehållstillstånd har arbetat heltid i två år ger det rätt till permanent uppehållstillstånd. Med de nya reglerna om arbetskraftsinvandring ger vidare ett arbete med en bruttolön på 13 000 kr (dagens siffror) och villkor i enlighet till branschen rätt till fortsatt uppehållstillstånd, se avsnitt 4.2.3. En anställning kan alltså i hög grad underlätta situationen för dessa kvinnor. 
 I kapitel 4 ställde vi oss frågan vem som egentligen har ansvar för dessa kvinnor. Bakgrunden till frågan är att kvinnorna inledningsvis vistas i Sverige på grund av tillfälligt uppehållstillstånd för att det ska prövas om hennes anknytning till mannen kommer att bestå. Som framgått av kapitel 4 har Migrationsverket ansvar för frågorna om uppehållstillstånd. Därutöver kan man nu dra slutsatsen att kommunerna har ett ansvar, eftersom det är deras skyldighet att ordna  
 SFI-undervisning. 
  Eftersom undervisningen är frivillig och det i nuläget inte finns någon rätt till samhällsinformation är det dock tydligt att många kvinnor kan falla utanför. 
 162 
  
 SOU 2012:45 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
  
 7.2 
  
 Kvinnojourer 
  
 Det finns ca 200 kvinnojourer i Sverige. Det stora flertalet bedrivs som ideella föreningar med kommunalt stöd. Man kan kontakta jourerna via telefon eller mail och det är möjligt att vara anonym. Jourernas syfte är att hjälpa kvinnor utifrån varje kvinnas behov. De flesta kvinnojourer bedriver skyddat boende där kvinnor och barn kan bo när de tvingats fly från en våldsam man. 
 Kvinnojourrörelsen växte fram på  
 1970-talet. 
  Rörelsen föddes ur insikten att mäns våld mot kvinnor var ett allvarligt samhällsproblem. Principen är hjälp till självhjälp. De flesta ideella kvinnojourer är medlemmar i de två riksorganisationer som finns. Roks, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige har 95 kvinno- och tjejjourer. Även SKR, Sveriges kvinno- och tjejjourers riksförbund driver jourer. Därutöver finns det några kvinnojourer som drivs i kommunal regi. Roks kvinno- och tjejjourer var under 2011 i kontakt med 12 000 stödsökande kvinnor. Under året beräknas Roks jourer ha genomfört ca 120 960 stödåtgärder, som exempelvis stödsamtal, hjälp med polisanmälan eller annan kontakt med myndigheter. Ca 1 000 kvinnor med 800 barn bodde på Marquez skyddade boenden. 
 Roks har om jourernas styrkor och problem uppgett följande: En styrka är att det inte är en myndighet. Det betyder att jouren kan ta emot kvinnan oavsett om hon väljer att ha kontakt med socialtjänsten eller var hon är bosatt. Eftersom kommunerna ansvarar för stödet till kvinnorna erbjuder de kommunala jourerna bara stöd till kvinnorna som är bosatta i kommunen. Om kvinnan är papperslös eller asylsökande är det ännu svårare att få kommunerna att ta ansvar. En annan styrka är de ideella krafterna. På jourerna samlas kvinnor med olika bakgrund, erfarenheter och kunskaper, men alla bidrar genom att möta stödsökande som medsystrar. Det stora problemet är den kortsiktiga finansieringen. Ofta får kvinnojourerna besked först i december om sitt verksamhetsbidrag för det kommande året. Det betyder att det är mycket svårt att planera verksamheten. Ett annat problem är att alltfler kommuner väljer att teckna avtal med ideella jourer om utförande av socialtjänst efter direktiv från Socialstyrelsen. Roks följer utvecklingen och menar att det är viktigt att det finns ett starkt välfinansierat alternativ till socialtjänsten, eftersom den inte har möjlighet att hjälpa alla. Framförallt två grupper av kvinnor riskerar att falla mellan stolarna om jourverksamheten utvecklas mot att bli socialtjänst. Den ena är 
 163 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
  
 SOU 2012:45 
 kvinnor som behöver hjälp, men av någon anledning inte vill söka sig till en myndighet. Den andra är papperslösa eller asylsökande kvinnor som inte har rätt till socialtjänst. 
  
 7.3 
  
 Sjukvården, socialtjänsten och polisen 
  
 Enligt 3 § folkbokföringslagen ska den som efter inflyttning kommer att regelmässigt tillbringa sin nattvila i landet under minst ett år folkbokföras på sin bostadsadress. Dessa personer är enligt hälso- och sjukvårdslagstiftningen bosatta i Sverige. Varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom landstinget enligt hälso- och sjukvårdslagen. Det betyder alltså att kvinnor som vistas i Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd och deras barn har en fullständig rätt till sjukvård. 
 Socialtjänstens huvuduppgift är att verka för social och ekonomisk trygghet för dem som vistas i kommunen (om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver). Socialtjänsten ska informera om sin verksamhet och genom uppsökande verksamhet och på andra sätt främja goda levnadsförhållanden i kommunen. Detta gäller även brottsoffer och deras närstående, vilket tydliggörs i 5 kap. 11 § första stycket socialtjänstlagen. Frivilligorganisationers arbete är ett viktigt komplement till socialnämndernas verksamhet som inte fråntar nämnden dess ansvar för insatserna och kvalitet (Socialstyrelsen, mars 2012, Brottsoffer och deras närstående, Socialtjänstens ansvar för att ge stöd och hjälp, s. 17). Innebörden är alltså att Socialtjänsten i hög grad har ett ansvar för de kvinnor och barn som vistas i deras respektive kommuner och som far illa. Sveriges Kommuner och Landsting gjorde 2009 en kartläggning av kvinnofridsarbetet i kommuner, landsting och regioner. Kartläggningen avser alltså kvinnofridsarbetet i allmänhet och avsåg inte särskilt kvinnor med utländsk bakgrund. Av kartläggningen framgår följande: Socialtjänstens insatser för våldsutsatta kvinnor och deras barn inbegriper bland annat skyddat boende, ekonomiskt bistånd, kontakter med kvinnojour samt råd- och stödsamtal. En annan viktig del är att bedöma säkerheten för kvinnan och barnen genom att göra riskbedömningar. Oftast behövs både akuta och långsiktiga insatser. De akuta insatserna fungerar oftast bra, men kritik har framförts om att de långsiktiga insatserna får för litet utrymme (Utveckling pågår. En kartläggning 
 164 
  
 SOU 2012:45 
  
 Samhällets insatser och stöd – en beskrivning och en granskning 
 av kvinnofridsarbetet i kommuner, landsting och regioner. Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting s. 23). 
 Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa ska polisens arbete bland annat syfta till att försäkra allmänheten skydd och annan hjälp enligt 1 § polislagen. Det är förstås polisens uppgift att utreda brott mot utlänningen. 
 165 
  
 8 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 I detta kapitel ska vi redovisa våra överväganden och förslag. Under 8.1 redovisar vi våra utgångspunkter. I 8.2 anger vi vår analys och våra förslag. 
  
 8.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 8.1.1 
  
 Uppdraget – möjligheter och begränsningar 
  
 Utredningen har i grunden ett begränsat uppdrag. Det vi ska göra är att kartlägga förekomsten av våld, hot och kränkningar som drabbar utländska kvinnor och deras barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vidare ska vi identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser från förvaltningen samt lämna förslag till hur insatserna kan förbättras. 
 Vårt uppdrag har fokus på kvinnorna och betänkandet handlar därför mycket om kvinnorna. Vår utgångspunkt är dock att det är mäns våld och kränkning av kvinnor och barn som är problemet. Vi menar att utredningens frågor liksom förslagen till lösningar måste grunda sig i en förståelse av att det våld och den kontroll som män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd liksom allt annat våld mot kvinnor är en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter och ett svenskt jämställdhetsproblem. Vi har lagt våra förslag utifrån den grundsynen. 
 Vår slutsats har varit att vi för att kunna förstå problembilden och föreslå lämpliga åtgärder måste analysera lagstiftningen. Denna analys har visat på en del brister i lagstiftningen, som på ett enkelt sätt skulle kunna förbättras. Vi kommer därför även att lämna förslag om förändrad lagstiftning. 
 167 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 Våld mot kvinnor med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning är ett mångfacetterat problem. De kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning har skilda bakgrunder och möjligheter. Problemet gränsar ibland till andra svåra problemområden som människohandel, prostitution, hedersvåld och tvångsgifte. 
 När vi påbörjade vårt uppdrag fann vi att det saknades heltäckande kartläggningar av kvinnornas situation i anknytningsärenden. Forskningsunderlaget är begränsat och det fanns endast mindre undersökningar av Marquez och Migrationsverket. Att undersöka förekomsten om våld är en mycket svår uppgift, eftersom mörkertalet alltid är stort. Det gäller särskilt kvinnor som vistas i Sverige mer tillfälligt och som kan ha språksvårigheter. Vi gjorde bedömningen att det var utsiktslöst att försöka nå dessa kvinnor direkt via brev eller telefon. En sådan undersökning skulle kunna vara farlig för kvinnorna och ge missvisande svar. Vi har därför i stället undersökt i vilken utsträckning myndigheter och kvinnojourer har haft kontakt med kvinnor och barn med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning där det fanns anledning att anta att de blivit utsatta för våld eller kränkning. Svaren indikerar hur stort problemet är. Analysen redovisas i sin helhet i kapitel 5. Därutöver har vi låtit forskaren Mcknight djupintervjua fyra berörda kvinnor. Hennes analys i kapitel 6 beskriver kvinnornas mycket svåra situation. Den visar också på hur skilda kvinnornas förutsättningar kan vara, men att det finns vissa gemensamma nämnare. 
 De medföljande barnens situation är komplex och särskilt problematisk. Från barnorganisationer framhävs ofta att barn är osynliga hos myndigheter och i lagstiftningsprocessen. Vi anser att detta gäller särskilt i migrationsprocessen med uppskjuten invandringsprövning. Vårt uppdrag är dock att identifiera de utsatta kvinnornas behov, även om de medföljande barnen även nämns i direktiven. Vår slutsats är att det finns mycket starka skäl för att i särskild ordning se över barnens situation med hänsyn till tvåårsregeln. Från flera barnorganisationer som Ecpat, Barnombudsmannen och Miller har anförts att dessa barns situation är ofta betydligt mer komplex än andra våldsutsatta barns. Dessa barn flyttas från sitt tidigare sammanhang med modern som enda känd punkt till ett främmande land med annat språk. Vår genomgång av ärenden från Migrationsverket under avsnitt 4.2. visar att det förekommer att dessa barn utvisas efter så lång tid som tre år i Sverige även om de under tiden i Sverige direkt eller indirekt utsatts för våld. Ur ett barnperspektiv är detta inte acceptabelt. Barnen kan drabbas på flera olika sätt. Det 
 168 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 kan vara så illa att barnet är det primära målet för en man som begår våldsbrott eller kränkningar, som t.ex. sexövergrepp. Alternativt drabbas både kvinnan och barnet av våld eller kränkningar. Även om våldet bara riktas mot modern kan barnet i det fallet bli utsatt som vittne. Av 1 kap. 10 § utlänningslagen framgår att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Denna bestämmelse har sin grund i Sveriges anslutning till  
 FN-konventionen 
  om barnets rättigheter. Detta är dock en s.k. portalparagraf som enligt Migrationsöverdomstolens tolkning inte självständigt kan ligga till grund för beslut om exempelvis uppehållstillstånd, se vidare utredningens förslag om riskbedömning under 8.2.4. 
  
 8.2 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 8.2.1 
  
 Enkätundersökningen 
  
 Utredningen har genomfört en omfångsundersökning i form av en enkät. Utformningen av enkäten och resultatet av den finns i sin helhet redovisat i kapitel 5. Undersökningen skulle ge svar på följande fyra frågor: 
  
 1. 
  
 Hur många kvinnor som är i Sverige med uppehållstillstånd på grund av anknytning utsätts för våld? 
  
 2. 
  
 Hur många medföljande barn har dessa kvinnor? 
  
 3. 
  
 Vilket land kommer kvinnorna från? 
  
 4. 
  
 Vart hänvisas kvinnorna för stöd och hjälp? 
  
 Enkäten ställdes till kommunal socialtjänst, polismyndigheter, akutmottagningar inom sjukvården samt ideella kvinno- och brottsofferjourer i fem län. Dessa var Västernorrland, Gävleborg, Värmland, Stockholm och Skåne. Det innebär att enkäten omfattade 92 av Sveriges 290 kommuner. 
 Innebörden av enkäten var att mottagaren under en tremånadersperiod skulle registrera det antal kvinnor som verksamheten stött på och som kommit till Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man och som det fanns anledning att anta att de blivit utsatta för våld. Vidare skulle antalet medföljande 
 169 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 barn, ursprungslandet samt vart kvinnorna hänvisades för stöd och hjälp registreras. 
 Därutöver fanns det en öppen fråga i enkäten i vilken mottagaren gavs möjlighet att själv formulera synpunkter. 
 Svarsfrekvensen bedöms ligga på cirka 50 procent. 
 Resultatet visade att mottagarna under tremånadersperioden mött minst 491 och högst 1040 kvinnor som kommit till Sverige på grund av anknytning och där det fanns anledning att anta att de utsatts för våld. Antalet kvinnor var för utredningen betydligt större än förväntat. Att det för så många kvinnor i en begränsad målgrupp i endast fem län i Sverige under en tremånadersperiod fanns ett antagande om våld framstår som anmärkningsvärt. Omräknat i hela Sverige med hänsyn till den  
 50-procentiga 
  svarsfrekvensen skulle det indikera att det handlar om flera tusen utländska kvinnor. Till det kommer förstås ett mörkertal, kvinnor som utsätts för våld utan att ha kontakt med myndigheter eller jourer. Det kan noteras att det för närvarande kommer drygt 10 000 kvinnor till Sverige varje år på grund av anknytning. 
 Därutöver handlar det om minst 256 barn och högst 980 barn som varit bosatta hos de registrerade kvinnorna. Omräknat på samma sätt som ovan till hela Sverige med hänsyn till svarsfrekvensen på årsbasis skulle det även handla om tusentals barn som bor tillsammans med kvinnor som det finns anledning att anta att de utsatts för våld och som varit i kontakt med myndigheter eller jourer. 
 De länder de utsatta kvinnorna kommer från är i första hand Iran, Brasilien, Kosovo, Mongoliet, Irak, Thailand samt vissa länder i Afrika. Kvinnorna hänvisas i första hand vidare till socialtjänsten för råd och stöd. 
 Flertalet av mottagarna uttryckte i den öppna frågan att det finns ett stort mörkertal inom området och att det är angeläget med kartläggningar och att det utvecklas metoder för att nå gruppen. 
  
 8.2.2 
  
 Djupintervjuerna 
  
 Utredningen har djupintervjuat fyra kvinnor som kommit till Sverige på grund av anknytning och som utsatts för våld av anknytningspersonen, se kapitel 6. Intervjuerna visar att de fyra kvinnornas situation skiljer sig åt, men att det beroende på deras upplevelser även finns vissa gemensamma nämnare. Samtliga kvinnor träffade männen i sina ursprungsländer och har berättat att de där upplevde 
 170 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 sina respektive män som kärleksfulla. Tre av kvinnorna levde under stabila förhållanden i ursprungslandet. Samtliga flyttade till Sverige på grund av kärleken till mannen. För två av kvinnorna var det därutöver positivt att flytta till Sverige, eftersom det kunde innebära en friare tillvaro. Samtliga kvinnor har berättat att mannen målade upp en förskönad version av den kommande tillvaron i Sverige. Alla kvinnor har berättat om hur deras förhoppningar grusades när de kom till Sverige, eftersom de inte kunde tala eller förstå språket, inte kände till regelverket eller kulturen samt att mannen betedde sig våldsamt. Det som upplevdes som svårast var att våldet förstärktes av att de på olika sätt blev isolerade och inte behärskade det svenska språket och den svenska kulturen. Kvinnorna har beskrivit att de alltid kände sig i underläge och att männen hade total kontroll över dem. Därtill kom ovissheten om möjligheten att få stanna i Sverige. För ingen av kvinnorna utgjorde återvändandet till ursprungslandet ett alternativ utan de hoppades att deras situation skulle förbättras. Om våldet har alla fyra vittnat att de hamnade i ett helvete och att det knäckte dem psykiskt och fysiskt. Till slut var dock alla kvinnor tvungna att bryta upp från sina respektive män för att inte gå under. För tre av de intervjuade kvinnorna innebar det en risk för att bli utvisade ur Sverige. Samtidigt var uppbrottet förenat med stora svårigheter, eftersom männen i tre av de fyra fallen medvetet isolerat dem. I två relationer föregicks det definitiva uppbrottet av flera tillfälliga uppbrott. Två av kvinnorna beskriver hur de blev förföljda och trakasserade efter uppbrottet. Samtliga kvinnor uppger att de fått mycket hjälp och stöd av kvinnojourer, men att hjälpen från socialtjänsten varierat beroende på handläggaren. Tre av kvinnorna har uttryckt besvikelse över Migrationsverkets bemötande och hantering av ärendet. 
  
 8.2.3 
  
 Tvåårsregeln 
  
 Utredningens förslag:  
 Tvåårsregeln måste utredas vidare. 
 Under 2010 fick cirka 74 000 personer mellan 18 och 64 år uppehållstillstånd i Sverige av olika skäl. Anhöriginvandrare utgör en växande andel av dem som får uppehållstillstånd i landet. Anknytning till en person som redan bor i landet är i dag en av de vanligaste grunderna för uppehållstillstånd. År 2010 fick nästan 19 000 per- 
 171 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 soner mellan 18 och 64 år uppehållstillstånd på grund av anknytning. Drygt 60 % av anhöriginvandrarna är kvinnor (jämför kapitel 7). 
 Den utlänning som först stadigvarande sammanbott utomlands med anknytningspersonen får i normalfallet omgående ett permanent uppehållstillstånd. De utlänningar däremot som inte tidigare sammanbott med anknytningspersonen (s.k. snabba anknytningar) får genomgå en s.k. uppskjuten invandringsprövning. Innebörden är att utlänningen först får ett tillfälligt uppehållstillstånd under två år. Om förhållandet består efter två år kan utlänningen söka ett permanent uppehållstillstånd på grund av fortsatt anknytning. Att en utlänning får bo i Sverige med en prövotid är ett undantag från vad som normalt gäller för migration till Sverige. Huvudregeln i utlänningslagen är att den som godkänns för bosättning får ett permanent uppehållstillstånd. De snabba anknytningarna har ökat kraftigt under det senaste decenniet. Vid regeringens senaste genomgång av lagstiftningen 1999 var en tredjedel av anknytningsärendena snabba anknytningar, under de senaste två åren har de snabba anknytningarna uppgått till 90 % av anknytningsärendena. Detta betyder alltså att undantaget med en prövotid inte drabbar ett begränsat antal utan den absoluta majoriteten i en av våra största invandrargrupper (se vidare avsnitt 4.1). 
 Tvåårsregeln är egentligen närmare en treårsregel. Efter två år i Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd är det möjligt att söka permanent uppehållstillstånd på grund av anknytning om förhållandet består. Förhållandet måste dock därutöver även bestå vid Migrationsverkets prövning av ärendet som på grund av väntetider med stor sannolikhet kan ske ännu ett år senare. Begreppsförvirringen om tvåårsregeln är stor. Många utländska kvinnor försöker stanna i förhållandet i två år för att få permanent uppehållstillstånd, eftersom det kan vara svårt att återvända. Att den avgörande tidpunkten är myndighetens prövning är okänt för många. Det gör förstås också regeln än mer svår att förutse. Att bedöma när myndighetens prövning kommer att ske är förstås omöjligt för den enskilde (jämför avsnitt 4.2). 
 Det våld och den kontroll som vi visat att män utövar mot kvinnor med tidsbegränsat uppehållstillstånd är precis som annat våld mot kvinnor ett svenskt jämställdhetsproblem och en fråga om kvinnors mänskliga rättigheter. I regeringens skrivelse 2011/2012:3 anges att våld och andra former av övergrepp mot kvinnor är en av de mest prioriterade jämställdhetsfrågorna. Forskning har visat att migrerade kvinnor med tidsbegränsade uppehållstillstånd har sämre 
 172 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 tillgång till rättsliga lösningar för att bekämpa det våld som män utövar mot dem än andra våldsutsatta kvinnor. Det är också dokumenterat att den rättsliga regleringen av uppehållstillstånd för migrerade kvinnor är central för kvinnors möjlighet att skydda sig mot våld genom att lämna våldsamma män. I forskningen har också utlänningslagen kritiserats särskilt. Kritiken går ut på att det saknas jämställdhetspolitiska ambitioner att motverka mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Särskilt kritiseras uttalanden i förarbeten där fokus läggs på kvinnornas motiv till att immigrera till Sverige, men männens syn, motiv eller att problem uppstår genom att män använder våld saknas (se vidare kapitel 3). 
 Vår bedömning är att tvåårsregeln måste utredas vidare. Som framgått försätter tvåårsregeln kvinnor i underläge. Det är enligt vår uppfattning orimligt att ha en lagstiftning som medverkar till att kvinnor stannar i våldsamma förhållanden samtidigt som det är samhällets uppgift att skydda kvinnor mot våld. Lagstiftningen innebär att det är utlänningen, oftast en kvinna som ensamt står risken om förhållandet upphör inom de första åren och dessutom ensam, eller tillsammans med sitt barn, får bära våldets konsekvenser. Vår analys av ärenden i kapitel 4 och djupintervjuerna i kapitel 6 visar att det kan vara mycket svårt för en kvinna att tvingas återvända till sitt ursprungsland efter flera år i Sverige. Det gäller även särskilt de medföljande barnen. Anknytningspersonen, oftast en man har å andra sidan möjlighet att utnyttja lagstiftningen genom sitt överläge. Våra undersökningar indikerar att det inte bara är enstaka män som systematiskt utnyttjar lagstiftningen, jämför 4.4.2. 
 En av grundstenarna i gällande lagstiftning är utgångspunkten om att förhållanden ska vara beständiga. Detta framstår som otidsenligt. Det är inte rimligt att just anknytningsärenden ska vara ett undantag från huvudregeln i utlänningslagstiftningen om att den som godkänns för bosättning i Sverige ska få permanent uppehållstillstånd, eftersom det drabbar en mycket utsatt grupp, kvinnorna och barnen. Sammantaget talar alltså starka jämställdhetsskäl för att avskaffa tvåårsregeln. Det finns dock därutöver andra skäl. I oktober 2011 tillsatte regeringen en utredning under Arbetsmarknadsdepartementet med uppgift att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget ska redovisas i oktober 2012. Bakgrunden är att det tar betydligt längre tid för nyanlända utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden, jämför kapitel 7. 
 173 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 Ett skäl för tvåårsregeln utöver den föråldrade utgångspunkten om att förhållanden ska vara beständiga är att den medger en generös tillståndsprövning vid det första tillfället när det tillfälliga uppehållstillståndet ges. Vid den tidpunkten behöver myndigheternas prövning inte vara så ingående, eftersom det endast är fråga om ett tillfälligt uppehållstillstånd. Seriositeten och hållbarheten visar sig så att säga av sig själv genom prövotiden. Vi menar att det är bättre att tyngdpunkten på prövningen läggs vid det första tillfället, eftersom det besparar mänskligt lidande. Hur en sådan lagstiftning ska utformas måste dock utredas närmare. 
  
 8.2.4 
  
 Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och barn kommer till Sverige och blir brottsoffer 
  
 Utredningens förslag:  
 Riskbedömningen om våld eller kränkning ska även omfatta gifta utlänningar. 
 Så länge den s.k. tvåårsregeln existerar försätts utlänningen i underläge i förhållande till anknytningspersonen. För kvinnor och deras medföljande barn innebär det en ökad risk för våld och kränkningar. Vi menar att det är lagstiftningens uppgift att i första hand försöka identifiera oseriösa anknytningspersoner och förhindra att de ges möjlighet att genom anknytning föra kvinnor till Sverige. Som vi klarlagt i avsnitt 4.4.2 finns det ett antal män som medvetet utnyttjar systemet. Vi anser att fokus i ökad utsträckning måste läggas på anknytningspersonerna genom ökade kontrollåtgärder. Om systemet förmår identifiera dessa behöver utökade kontroller inte drabba de seriösa paren som tillsammans söker en framtid i Sverige. Vidare menar vi att det svenska samhället i ökad utsträckning måste ta på sig ett ansvar för kvinnorna och barnen i deras egenskap av brottsoffer om myndigheterna inte förmår förhindra att de kommer till Sverige och här utnyttjas och utsätts för övergrepp av män bosatta i Sverige. Vårt nästa förslag är därför en förbättrad skyddsregel för kvinnorna och barnen, se nedan. Vår utgångspunkt är dock att fokus ska ligga på att förhindra att barn och kvinnor kommer till Sverige och här blir brottsoffer. I första hand förstås för att det besparar mänskligt lidande. Det finns dock även andra skäl. Från Rikskriminalpolisen har till utredningen anförts att förebyggande åtgärder är bäst, eftersom en alltför generös skydds- 
 174 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 regel skulle kunna utnyttjas av kriminella element för att kringgå utlänningslagstiftningen. Det skulle kunna vara fråga om att i vinningssyfte exploatera kvinnor och barn. 
 Som framgår närmre av avsnitt 4.3 finns det en lucka i lagstiftningen sedan familjeåterföreningsdirektivet införlivades år 2006. Luckan innebär att det inte längre är möjligt för myndigheter att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om det finns risk för att utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning  
 om utlänningen och anknytningspersonen är gifta. 
  
 Det innebär också att myndigheterna i ett sådant fall underlåter att göra en riskbedömning genom slagning i misstanke- och belastningsregistret. Ett uppmärksammat rättsfall illustrerar detta på ett obehagligt sätt. Målet handlar om en kvinna som tillsammans med sin son ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i Sverige. Paret var inte gifta. Migrationsverket avslog ansökan. Verket anförde att det inte fanns skäl att ifrågasätta seriositeten i förhållandet, men att det mot bakgrund av att mannen 2008 dömts till fängelse för bl.a. misshandel, grov kvinnofridskränkning och sexuellt ofredande och att brotten varit riktade mot hans exfru och hans barn fanns en påtaglig risk för att kvinnan och hennes son skulle komma att utsättas för våld eller annan kränkning. Paret gifte sig därefter och överklagade beslutet till Migrationsdomstolen. Denna anförde att den bestämmelse som Migrationsverket grundat sitt avslagsbeslut på bara gällde för ickegifta och att det saknades motsvarande reglering för gifta. Migrationsdomstolen menade dock att det inte kunde vara lagstiftarens mening att den hänsyn som ska tas till ett barns bästa enligt 1 kap. 10 § utlänningslagen ska vara beroende av vårdnadshavarens civila status. Domstolen avslog överklagandet. Kvinnan överklagade sedan till Migrationsöverdomstolen. Denna fann att det saknades laglig möjlighet att avslå ansökan på grund av risk för våld eller annan allvarlig kränkning. Om 1 kap 10 § anförde överdomstolen att den infördes i utlänningslagen 1997 och har sin bakgrund i Sveriges anslutning till  
 FN-konventionen 
  om barnets rättigheter. Migrationsöverdomstolen drog därefter den slutsatsen att syftet med den bestämmelsen var att den skulle tillämpas på så sätt att hänsynen till barnets bästa skulle genomsyra tillämpningen. Enligt överdomstolen kunde den dock inte tillämpas självständigt för att vägra uppehållstillstånd. Kvinnan och sonens överklagande skulle därmed bifallas och de skulle få uppehållstillstånd på grund av anknytning till mannen. 
 175 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 Vår slutsats är att domslutet är en naturlig följd av lagstiftningen. Samtidigt förskräcker resultatet. Det finns alltså en brist i lagstiftningen, som inte är acceptabel. Den allmänna uppfattningen är att denna lucka i lagstiftningen är en olycklig, men nödvändig följd av Sveriges införlivning av familjeåterföreningsdirektivet. Från kvinnojourer har anförts att vissa män utnyttjar luckan. De gifter sig med utlänningen för att undvika förhandskontroll. Migrationsverket har med anledning av domen gjort en framställan till Justitiedepartementet om lagändring. Verket anför följande: 
 Det är inte svårt att ansluta sig till migrationsdomstolens slutsats att det inte kan ha varit lagstiftarens mening att den hänsyn som ska tas till ett barns bästa ska vara beroende av vårdnadshavarens civila status. Det är också ett etiskt dilemma att bevilja uppehållstillstånd för utländska medborgare, som löper hög risk att utsättas för våld och sexuella övergrepp i den tillståndsgrundande relationen. 
 Migrationsverket har förståelse för att möjligheten att skydda make/sambo och barn från våldsbenägna anhöriga kompliceras genom införandet av familjeåterföreningsdirektivets regler, men anser ändå att det borde vara möjligt att göra undantag från direktivet med motiveringen att undantaget görs för att skydda fysiska personers medborgerliga fri- och rättigheter. 
 (Migrationsverket,  
 2012-04-17, 
  Dnr  
 14-2012-12743). 
  
 Med hänsyn till den allmänna uppfattningen om att det inte är möjligt att ha kvar en riskbedömning om våld eller kränkning på grund av familjeåterföreningsdirektivet har vi gjort en egen juridisk analys om införlivningen av familjeåterföreningsdirektivet, se 4.3.1. 
 Analysen av lagstiftningsprocessen visar att slutsatsen i två beredningsunderlag var att det är fullt möjligt att i den nationella lagstiftningen behålla bestämmelsen om att avslå ansökan om uppehållstillstånd även för gifta som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet om det fanns risk för våld/kränkning. Det ansågs även möjligt att göra en seriositetsprövning. Det var först när beredningsunderlagen remissbehandlades och två juridiska institutioner vid Lunds respektive Stockholms Universitet översiktligt ifrågasatte detta som förändringen lades fram. Regeringen föreslog då alltså att gifta skulle undantas från riskbedömningen och seriositetsprövningen. Detta föregicks inte av någon analys om varför detta inte skulle vara förenligt med familjeåterföreningsdirektivet trots att två beredningsunderlag ansåg det vara hållbart. Det gjordes inte heller någon konsekvensanalys om vad detta skulle innebära för kvinnor och barn. Vår slutsats är därför att förslaget kom till av säkerhets- 
 176 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 skäl, för att undvika möjliga och hypotetiska komplikationer. Vid tillfället beaktades inte kvinnors och deras barns utsatthet. 
 Som genomgången av lagstiftningsprocessen visar har i grunden familjeåterföreningsdirektivet ett mycket svagt samband till problemet med kvinnor som får uppehållstillstånd på grund av anknytning. Familjeåterföreningsdirektivet kräver att tredjelandsmedborgare ges en rätt till återförening i Sverige om den ena parten är bosatt här och kan förväntas få permanent uppehållstillstånd. Det finns också ett flertal undantag i direktivet. 
 Syftet med familjeåterföreningsdirektivet är att förena familjer där alla parter är tredjelandsmedborgare. Det betyder att familjeåterföreningsdirektivet egentligen berör bara en liten del av alla anknytningsfallen i Sverige. Som genomgången av lagstiftningsprocessen visar valde dock Sverige att frivilligt utöka till samtliga medborgare. Skälet var att undvika diskriminering, dvs. att förhindra att tredjelandsmedborgare hade fördelaktigare regler än svenska. Vid tillfället valdes denna inriktning trots att uppfattningen var att den diskrimineringen som skulle kunna tänkas uppstå var teoretisk utan praktiska verkningar. Vi menar att det inte handlar om diskriminering i egentlig mening, eftersom svenska medborgare inte har behov av återförening och integration i Sverige. Ett annat, förmodat tyngre skäl var dock att det var enklare med samma regler för alla. Detta betyder att Sverige i sin lagstiftningsprocess i hög grad fjärmade sig från syftet med direktivet, nämligen att ge tredjelandsfamiljer ett skydd. I stället öppnade man för att anknytningspersoner i Sverige skulle ha en ovillkorlig rätt att förenas med sina gifta partners. En del av dem har nu visat sig vara kvinnor som far illa. 
 Konsekvensen av införlivningen av familjeåterföreningsdirektivet blev att en kategori av utlänningar hamnade i en särskild situation, nämligen de som var gifta vid första ansökan, men som inte stadigvarande bott tillsammans utomlands. De utlänningar som var gifta vid ansökan och som bott tillsammans stadigvarande med sin make eller maka utomlands fick i normalfallet genast permanent uppehållstillstånd. De som planerade att gifta sig eller bli sambo med någon i Sverige skulle även fortsättningsvis genomgå en uppskjuten invandringsprövning. Denna skulle dock precis som tidigare kombineras med en riskbedömning och seriositetsbedömning på förhand av Migrationsverket. För den utlänning som gift sig, men inte hunnit bo tillsammans stadigvarande med sin make/maka utomlands kom dock särskilda regler att gälla. Eftersom ett sådant förhållande även fortsättningsvis skulle bedömas som en snabb anknytning, 
 177 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 skulle å ena sidan utlänningen även fortsättningsvis genomgå en uppskjuten invandringsprövning. Å andra sidan skulle dock myndigheterna vara förhindrade att göra en riskbedömning och seriositetsprövning. Vi menar att detta är en ologisk och olämplig konsekvens. Om en utlänning ska genomgå en uppskjuten invandringsprövning så menar vi att det är ett minimikrav att myndigheterna får göra en fullständig prövning på förhand av ansökan. Den uppskjutna invandringsprövningen försätter som väl är känt utlänningen i en underlägsen ställning i förhållande till sin partner. Utan prövningen riskerar kvinnor och medföljande barns utsatthet att öka. 
 Vi menar att lagstiftaren här måste bestämma sig. Om denna grupp av gifta utlänningar ska utsättas för en uppskjuten invandringsprövning måste de även skyddas genom en prövning av risk för våld/seriositet av förhållandet. Alternativet är att även ge denna grupp av gifta utlänningar ett permanent uppehållstillstånd från början. 
 Det finns tre alternativa lösningar för att ändra lagstiftningen. En enkel lösning är att låta riskbedömningen om våld och kränkningar och seriositetsprövningen även omfatta gifta. Som anförts ansåg två beredningsunderlag att detta vara fullt möjligt. Skälet var att detta inte kunde anses strida mot grunderna i familjeåterföreningsdirektivet. Vi delar denna bedömning. Syftet med direktivet är endast att underlätta tredjelandsmedborgares integration i Europa. Som framgår har direktivet också ett flertal undantag. Det finns flera undantag som kan motivera en riskbedömning mot våld och kränkningar. Det ena är att tillstånd får vägras med hänsyn till hälsa i artikel 6. Det som avses är att medlemsstaten inte behöver ta emot en sjuk person för familjeåterförening. I vårt fall handlar det om ett närliggande problem, nämligen att risk för våld och kränkning i hög grad leder till ett hälsoproblem. I det fallet personen har medföljande underåriga barn ska enligt artikel 5 hänsyn tas till den underåriges bästa. Slutligen ger även artikel 7 om att tredjelandsmedborgare måste följa integrationsåtgärder i enlighet med nationell lagstiftning stöd för riskbedömningen, våld och kränkning är ett absolut hinder för integration i Sverige. När det gäller seriositetsprövningen finns det ett uttryckligt undantag som tar syfte på skenäktenskap. Vi menar att ett förhållande där våld och kränkning förekommer inte är ett seriöst förhållande. Sammantaget menar vi att det finns starka skäl för att riskbedömningen och seriositetsprövningen är förenlig med direktivet. Det betyder att det är fullt möjligt att ändra 5 kap. 17 § utlänningslagen så att det kan ske en prövning om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt 
 178 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid även i de fallen paret är gifta. 5 kap. 17 § skulle behöva lyda så här: 
 Vid prövning av uppehållstillstånd enligt  
 3 § 1 p  
 och 3 § a första stycket 1 och andra stycket skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas. 
 En annan möjlig lösning är att gifta utlänningar inte längre ska omfattas av den uppskjutna invandringsprövningen. 
 Om regeringen efter ingående analys skulle vara av motsatt uppfattning finns det även en tredje möjlighet. Eftersom direktivet bara omfattar tredjelandsmedborgare skulle en lösning vara att låta riskbedömningen och seriositetsprövningen omfatta alla snabba anknytningar utom de fallen där det är fråga om tredjelandsmedborgare. Det skulle betyda att paragrafen om risk för våld och kränkning skulle gälla för alla som inte bott tillsammans utomlands, även de som gift sig innan ansökan görs. Från detta skulle med hänsyn till familjeåterföreningsdirektivet kunna göras ett undantag för tredjelandsmedborgare som var gifta. Detta skulle vara en vattentät lösning i förhållande till familjeåterföreningsdirektivet. På det sättet skulle man kunna förhindra majoriteten av snabba anknytningar där det finns risk för våld/kränkningar. Det skulle i hög grad förbättra lagstiftningsproblemet, även om det inte skulle lösa det fullt ut. Vi är förstås införstådda med att det av lagtekniska skäl är mer komplicerat med olika regler, men menar att om det finns sakskäl för det så måste de lagtekniska hänsynen vika. Innehållet i en lagstiftning är alltid viktigare än utformningen. I det här fallet finns det starka sakskäl. 
  
 Utredningens förslag:  
 Migrationsverket ska göra en riskbedömning och seriositetsprövning vid snabba anknytningar. (För de som är gifta kräver det alltså en lagändring i enlighet med vad som anförs ovan). Vid den prövningen ska Migrationsverket som huvudregel ta in utdrag ur kriminalregistret, polisregistret och folkbokföringen. Endast om det finns anledning att anta att det saknas risk för våld eller kränkning behöver sådant underlag inte inhämtas. 
 179 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 Skälet till att kvinnor och barn som kommer till Sverige på grund av anknytning far illa är att vissa män väljer att begå övergrepp. Vi menar därför att lagstiftningen måste lägga ökad fokus på männen. Om de oseriösa männen kan identifieras så tidigt som möjligt i processen behöver de seriösa paren inte drabbas av utökade kontroller. Det som i hög grad är en fråga för samhället är att identifiera de män som ägnar sig åt serieimporter. Här handlar det inte om seriösa förhållanden utan om ett systematiskt utnyttjande som är nära besläktat med människohandel. Dessa kvinnor hamnar i en farlig och utsatt situation i Sverige. I 4.4.2 har vi redovisat en mindre undersökning av Migrationsverket om hur vanligt det är att män förekommer som anknytningsperson vid mer än ett tillfälle. Genomgången indikerar att serieimport inte bara förekommer undantagsvis. 
 Idag gäller enligt förarbeten att utdrag ur kriminalregister, polisregister och folkbokföringen ska inhämtas om det finns anledning eller särskilda skäl till det, jämför 4.4.2. En ändring till att det ska ske regelmässigt i stället kräver ingen lagändring utan det är tillräckligt med ett uttalande i propositionen. Huvudregeln ska nu i stället vara att underlag ska inhämtas. Först om det finns anledning att anta att det inte finns risk för våld eller kränkning kan det underlåtas. Ett exempel kan vara om anknytningspersonen är en kvinna och att det saknas indikationer om våld. 
  
 8.2.5 
  
 Skydd för brottsoffer 
  
 Utredningens förslag:  
 Vi föreslår en tydligare och enklare skyddsregel utan inslag av förlegade kriterier. Den ska bygga på kunskap om våldets mekanismer i nära relationer och ge utländska kvinnor samma skydd som inhemska. Utlänningslagens 5 kap 16 § tredje stycket andra punkt ska lyda så här: om  
 utlänningen eller dennes barn i förhållandet utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid 
 . 
 Utöver tvåårsregeln har även skyddsregeln i utlänningslagen för kvinnor kritiserats såväl av kvinnoorganisationer som forskningen. Begreppsförvirringen är stor. Varken kvinnojourer eller erfarna ambassader klarar av att råda kvinnor som utsätts för våld, eftersom skyddsregeln är så oklar och därför inte är förutsägbar. Skyddsregelns syfte är att våldsutsatta kvinnor inte ska behöva stanna i en 
 180 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 våldsam relation. Om ett förhållande upphör innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut kan utlänningen ändå få permanent uppehållstillstånd enligt den gällande lagstiftningen om förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Regeln är dock kraftigt inskränkt genom uttalanden i propositionen. Som vi noga analyserat i 4.2 handlar det sammanlagt om 6 olika kriterier. Dessa är: 
  
 1. 
  
 Sammanboendet måste ha varat viss tid. Hur lång tid är oklart, men 4 månader är för kort tid. Nio månader kan vara tillräckligt, men det är inte säkert. 
  
 2. 
  
 Våldet/kränkningen måste ha viss omfattning, det är inte tillräckligt med enstaka mindre allvarliga våldshandlingar. 
  
 3. 
  
 Om kvinnan går tillbaka till mannen förminskar det våldet. 
  
 4. 
  
 Förhållandet ska ha upphört på grund av våldet. 
  
 5. 
  
 Våld eller kränkning måste anges innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. 
  
 6. 
  
 Förhållandet ska ha varit seriöst från början. 
  
 Vi menar att samtliga dessa kriterier, utom punkten 6, är onödiga. De bygger i grunden på tanken att en kvinna utan dessa kriterier skulle kunna kringgå utlänningslagen. Den ger vidare intryck av att våldsutsatta invandrarkvinnor måste uppnå en viss grad av utsatthet för att kvalificera sig, se vidare kapitel 3. 
 Vår utgångspunkt är att en skyddsregel måste vara glasklar för att fylla sin funktion. Det är fullständigt oacceptabelt att kvinnor – ibland med sina barn – tvingas stanna i våldsamma förhållanden på grund av oklar lagstiftning. Den genomgång av rättsfall vi gjort om skyddsregeln i 4.2 indikerar att Migrationsverket oftast noga följer lagstiftningen. Överklagandefrekvensen är också hög. Det betyder att bristen i huvudsak finns i lagstiftningen och inte i tillämpningen. 
 Vår genomgång av avslagsbeslut indikerar att kravet om att sammanboendet ska ha varat viss tid utgör det största hindret för kvinnor. Detta är i och för sig inte förvånande, eftersom en misshandlande man knappast väntar den stipulerande tiden om  
 4–9 
  månader innan han börjar utöva våld. Att det inte räcker med mindre allvarliga våldshandlingar återspeglar en förlegad syn på våld mot 
 181 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 kvinnor. Det står i dålig samklang med den jämställdhetspolitiska synen på mäns våld mot kvinnor och de reformer som genomförts sedan slutet  
 1990-talet. 
  I dag finns det kunskap om att våld mot kvinnor i nära relationer följer ett visst mönster, se vidare 4.2. Det betyder också att kvinnor kan brytas ner utan kraftigare våld. För utländska kvinnor med möjliga språksvårigheter, bristande kontaktnät och sämre kännedom om det svenska samhället kan situationen vara än värre. Mot den bakgrunden ser vi det som stötande att utländska kvinnor inte omfattas av skyddsregeln om våldet är mindre allvarligt. Det finns i dag även kunskap om hur svår en uppbrottsprocess för en kvinna kan vara, just eftersom våldet bryter ner henne och övergreppen skapar en normaliseringsprocess. Kriterierna om att kvinnans återgång till mannen förminskar våldet och att förhållandet ska ha upphört på grund av våldet tar inte hänsyn till denna kunskap och framstår därför som förlegade. 
 Kriteriet 5 om att våldet måste göras gällande innan det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut är ett formaliakrav som är förhållandevis nytt. Enligt Migrationsverket har tidigare praxis varit att det har gått att åberopa våld flera månader efter det att det tillfälliga tillståndet löpt ut. Enligt en dom från Migrationsdomstolen under första halvåret 2011, se 4.2, var dock 19 dagars fördröjning inte acceptabelt. Migrationsverket ska nu utreda frågan. Vi förutsätter att det inte införs några formaliakrav för dessa svåra frågor. 
 Kriteriet 6 om att förhållandet ska vara seriöst från början är i linje med utlänningslagens krav om att det inte ska vara möjligt att få uppehållstillstånd på grund av skenförhållanden. 
 När det gäller beviskrav är huvudregeln att den som påstår något ska bevisa detta. I propositionen till nu gällande lagstiftning görs dock undantag om detta när det gäller våld, det ska räcka om kvinnan gör våldet sannolikt. Enligt propositionen kan detta ske genom att kvinnan visar upp intyg från kvinnojourer eller läkare. Som en jämförelse kan nämnas att analyserande berättelser från kvinnor, som stöds av ett rättsintyg i brottmål oftast är tillräckligt som full bevisning för misshandel. Att benämna ett sådant beviskrav som sannolikt är därför inte helt rätt, även om det är svårt att jämföra de olika processerna se vidare avsnitt 4.2. 
 Vi föreslår alltså nu en skyddsregel utan inskränkningar av de tidigare kriterierna. Det ska räcka att kvinnan gör sannolikt att våld eller allvarliga kränkningar av henne eller barnet förekommit. 
 182 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 Utredningens förslag:  
 Om utlänningen uppger att hon/han utsatts för våld eller allvarlig kränkning av anknytningspersonen ska offentligt biträde förordnas. Detsamma ska gälla om det uppges att utlänningens barn utsatts för våld eller allvarlig kränkning av anknytningspersonen. 
 Även med en förenklad skyddsregel kommer det framöver krävas stora insatser av den utsatta kvinnan för att skydda sig själv och det eventuella barnet. Inledningsvis måste hon bryta sig ur förhållandet. I dag finns det kunskap om att våld mot kvinnor eller barn av närstående är en mycket svår situation, som ger offret svåra psykiska skador, jämför kapitel 3. Uppbrottsprocessen är särskilt komplicerad och kräver mycket stöd. I brottmål tillsätts därför regelmässigt ett målsägandebiträde för offret. För våld eller kränkningar som begås av en anknytningsperson mot en utlänning tillkommer den juridiska svårigheten med den uppskjutna invandringsprövningen. Vår utredning visar att den s.k. tvåårsregeln (som närmare är en treårsregel) är svår att hantera. Begreppsförvirringen är stor. För att kunna ta tillvara sina rättigheter krävs därför juridisk kompetens. Vi menar därför att det är rimligt att ett offentligt biträde ska förordnas för utlänningen. Det kräver en ändring av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Innebörden ska vara att offentligt biträde även ska förordnas så snart utlänningen uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet mot henne eller barnet. 
  
 8.2.6 
  
 Information 
  
 Utredningens förslag:  
 Migrationsverket ska genom de svenska utlandsmyndigheterna ge alla sökanden information där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser beskrivs på ett utförligt sätt. 
 Den uppskjutna invandringsprövningen innebär en risk för utlänningen, eftersom hon (oftast en kvinna) kan behöva lämna landet om förhållandet bryts. I dag bärs risken enbart av utlänningen, medan anknytningspersonen efter avslutat förhållande kan inleda ett förhållande med annan utlänning. Som vi analyserat i kapitel 3 innebär denna ojämna riskfördelning ett jämställdhetsproblem, eftersom den innebär en maktförskjutning. Konsekvenserna för utlänningen kan 
 183 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 bli mycket svåra. Så länge den uppskjutna invandringsprövningen består kommer även förhållandet att präglas av en ojämlikhet. Ett minimikrav är att utlänningen från början är medveten om sin situation innan hon lämnar sitt ursprungsland. Vårt förslag lämnades av regeringen redan 1999, jämför 4.4.3, men har inte realiserats. Detta bör nu ske omgående genom ett regeringsuppdrag. Den information som ska lämnas bör utformas på lämpligt sätt för bästa genomslagskraft. Den kan vara skriftlig eller  
 webb-baserad. 
  Myndigheterna bör se till att informationen ges direkt till utlänningen. 
 Enligt 17 § förvaltningslagen gäller den s.k. kommunikationsplikten för myndigheter. Den innebär att en part ska få del av alla handlingar i ärendet och beredas tillfälle att yttra sig innan myndigheten fattar beslut. I dag gäller dock enligt utlänningslagen ett undantag för ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd om utlänningen inte är bosatt eller vistas i Sverige. Skälet för undantaget är att det kan vara svårt att nå utlänningen utomlands, vilket i sin tur kan leda till att det tar längre tid att behandla ett ärende. Vi har övervägt om det är lämpligt att skärpa lagstiftningen på det sättet att utlänningen vid uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ta del av alla handlingar och beredas tillfälle att yttra sig även om personen bor utomlands. 
 Vi menar i och för sig att det är angeläget att utlänningen är medveten om anknytningspersonens bakgrund. Det framstår som stötande om det skulle kunna finnas uppgifter i akten, som utlänningen inte tar del av. Det finns ett stort antal berättelser om kvinnor som sålt allt de äger för att starta ett nytt liv i Sverige, ibland tillsammans med sitt barn. När förhållandet upphör måste de ibland ofrivilligt återvända till sitt hemland, trots att det kan vara förenat med stora svårigheter. Ett genomgående inslag i våra djupintervjuer i kapitel 6 är att kvinnorna inte handlat som de gjort om de hade haft tillgång till bättre information. 
 Enligt vår mening är ett minimikrav inför ett sådant stort steg att utlänningen har ingående kunskap om vad det innebär och vilka risker det är förenat med. Detta menar vi dock kan tillgodoses genom vårt förslag ovan om att utlänningen ska få ingående information om innebörden av uppskjuten invandringsprövning. Vi har därutöver övervägt att föreslå en allmän kommunikationsplikt för myndigheterna även när utlänningen inte vistas eller är bosatt i Sverige. Från Migrationsverket har dock anförts att en sådan reform skulle vara administrativt både betungande och dyr. En allmän kom- 
 184 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
 munikationsplikt skulle omfatta ett stort antal utlänningar, varav många inte kommer att utsättas för våld. Det skulle leda till en tidsfördröjning av tillfälliga uppehållstillstånd. 
 Från utredningens sida är målsättningen att utlänningen i fall där anknytningspersonen är belastad inte kommer att få tillfälligt uppehållstillstånd. Som framgått tidigare föreslår vi att Migrationsverket som huvudregel alltid ska inhämta utdrag ur kriminalregistret, polisregistret och folkbokföringen och göra en riskbedömning och seriositetsprövning vid snabba anknytningar. En möjlig slutsats är att detta tillsammans med ingående information till kvinnan om innebörden av uppskjuten invandringsprövning ska vara tillräckligt för att undvika att utlänningen kommer till Sverige med felaktiga förutsättningar. En dyr reform om en allmän kommunikationsplikt kan vara en missriktad åtgärd av liten betydelse. Vi menar i stället att det först måste utvärderas om våra förslag är tillräckliga för att förhindra att kvinnor kommer till Sverige på felaktiga premisser. Om det senare visar sig att så inte är fallet bör en kommunikationsplikt övervägas då. 
  
 Utredningens förslag:  
 Utredningen ansluter sig till förslaget som lagts fram av utredningen om samhällsorientering om att även de som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning ska omfattas av rätten till samhällsinformation och att kommunerna aktivt måste söka upp de personer som har rätt till samhällsinformation. 
 Utredningen har i avsnitt 7.1 redogjort för det förslag om en rätt till samhällsinformation för bredare grupper som redan har presenterats i betänkandet Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet, SOU 2010:37. Förslaget innebär att de kvinnor som har tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning skulle ha rätt till samhällsinformation. Vi bedömer att detta är nödvändigt för att undvika att kvinnor stannar kvar i våldsamma förhållanden. Det redan lagda förslaget innebär också att kommunen aktivt måste söka upp kvinnorna för att förhindra att de isoleras från sin omgivning. Vi ansluter oss fullt ut till förslaget. Som framgår av avsnitt 7.1 talar också arbetslinjen för att det är viktigt att värna om dessa kvinnor. En särskild utredning har fått till uppgift att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Uppdraget 
 185 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 ska redovisas senast i oktober 2012 (dir. 2011:88). Vi förutsätter alltså att även denna utredning kommer att lägga viktiga förslag som gynnar dessa kvinnors inträde i det svenska samhället och därmed minskar deras beroende av mannen. En person som omfattas av etableringslagstiftningen inkluderas i mottagandet av nyanlända, föräldrar omfattas av etableringslagen med rätt till etableringsplan och barnen får en ordnad introduktion. Den som inte omfattas ställs utanför dessa möjligheter, och mottagande kommun får heller ingen ersättning. En schablonersättning från staten per individ skulle även bidra till att kommunen får information om de som vistas i kommunen. Vilket skulle bidra till att riktade åtgärder till gruppen skulle bli möjliga. Som vi anfört i kapitel 7 visar vår genomgång av rättsfall från Migrationsverket i kapitel 4 att en del kvinnor tillsammans med sina barn efter flera år i Sverige utvisas. För kvinnorna och framförallt deras barn är det många gånger en tragedi, eftersom de hunnit rota sig i Sverige och inte alltid har mycket att återvända till. De kvinnor som utvisas är alltså fall där anknytningen till mannen upphört och där förutsättningarna för att få stanna på grund av våld eller kränkning av olika skäl inte varit tillräckliga. Vi har kritiserat lagstiftningen, eftersom vi menar att den nuvarande skyddsregeln om våld och kränkning är för komplicerad och fylld med undantag. Den är därför inte tillräcklig utan måste ändras. Oavsett i vilken utsträckning detta sker kommer det dock alltid finnas kvinnor som försöker uthärda kränkningar så länge tvåårsregeln finns kvar. Det kan vara psykisk misshandel eller att mannen sätter i system att utnyttja tvåårsregeln. Genom olika lagstiftningsförslag kommer vi att försöka att i görligaste mån täppa till de luckor som finns, men det kommer alltid att finnas kvar gränsfall, eftersom tvåårsregeln försätter dessa kvinnor i underläge. Om dessa kvinnor får ett arbete snabbt kan det lösa situationen för dem. Om de vid Migrationsverkets prövning om förlängt uppehållstillstånd har arbetat heltid i två år ger det rätt till permanent uppehållstillstånd. Med de nya reglerna om arbetskraftsinvandring ger vidare ett arbete med en bruttolön på 13 000 kr (dagens siffror) och villkor i enlighet med branschen rätt till fortsatt uppehållstillstånd. En anställning kan alltså i hög grad underlätta situationen för dessa kvinnor, jämför avsnitt 4.2. 
 186 
  
 SOU 2012:45 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 8.2.7 
  
 Samordning 
  
 Utredningens förslag:  
 Länsstyrelserna ska samordna insatser för att hjälpa och stödja kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning och som far illa. Länsstyrelsen i Värmland ska ha det nationella samordningsansvaret. 
 Som framgått av hela betänkandet är våld mot kvinnor som är i Sverige på grund av anknytning ett komplext problem. Vi har i första hand föreslagit att kontrollen av anknytningspersonen utökas innan uppehållstillstånd beviljas för utlänningen för att förhindra att kvinnor kommer till Sverige och utsätts för våld. Även gifta anknytningspersoner ska kunna kontrolleras. Om en sådan kontroll ändå misslyckas måste den skyddsregel som finns för våldsutsatta kvinnor och som ger dem möjlighet till uppehållstillstånd trots bruten anknytning förstärkas. Vi har även föreslagit att den våldsutsatta kvinnan får en rätt till offentligt biträde vid processen hos Migrationsverket. Slutligen har vi föreslagit att informationen till utlänningen påtagligt måste förbättras. Det handlar såväl om information på förhand om vad den uppskjutna invandringsprövningen innebär av utlandsmyndigheten, men även om rätt till samhällsinformation i Sverige. 
 Vår enkätundersökning i kapitel 5 indikerar inte bara att anmärkningsvärt många kvinnor med uppskjuten invandringsprövning och deras barn far illa utan också att mörkertalet är mycket stort. Från de myndigheter som svarat på enkäten är uppfattningen att det måste utformas metoder för att identifiera dessa kvinnor och deras barn. Den myndighet som är ansvarig för detta är utan tvekan socialtjänsten, se kapitel 7. Som dock även framgår där är socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och barn inte alltid tillräckligt. 
 Vår uppfattning är att det måste till riktade åtgärder till dessa kvinnor och barn för att identifiera och stödja dem. Myndigheter måste samverka för att hjälpa dessa kvinnor och barn. Viktiga aktörer är socialtjänst, kvinnojourer, Migrationsverket, Landstinget, SFI- anordnare, skola, polis och åklagare. 
 Länsstyrelserna har redan uppdrag att förhandla med kommunerna om flyktingmottagande samt att främja samverkan mellan aktörer på området. Vidare har länsstyrelserna även uppdrag att inom sitt ansvarsområde stödja samordningen i länen av insatser 
 187 
  
 Utredningens överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:45 
 som syftar till att motverka mäns våld mot kvinnor, att barn bevittnar våld, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål i enlighet med det uppdrag som lämnats i regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende länsstyrelserna (Fi2010/5567 m.fl.) Länsstyrelsen i Stockholms län ansvarar för att samordna redovisningen av uppdraget. Uppdraget lämnades 2011 och löper till 2014. Länsstyrelsen i Östergötland har ett nationellt uppdrag dels att genomföra insatser för att förebygga och förhindra att unga mellan 13 och 25 år blir gifta mot sin vilja eller utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck (U2011/7068/UC) och dels att sprida och implementera metodstödet Det handlar om kärlek (Fi2010/5567) samt sprida den vägledning de tagit fram (U2011/4322/JÄM). Länsstyrelsen i Stockholm har ett nationellt uppdrag att fortsätta sitt arbete mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål (Fi2010/5567 m.fl.). Vi föreslår nu att regeringen i tillägg till dessa uppdrag uttryckligen även innefattar våld mot kvinnor och deras barn som är i Sverige med uppskjuten invandringsprövning. En länsstyrelse bör ges ett nationellt uppdrag om informationsspridning och metodstöd. Länsstyrelsen i Värmland har betydande erfarenhet och kunskaper inom området. Denna länsstyrelse bör därför ges det nationella samordningsansvaret. Efter ett par år bör arbetet utvärderas, och det bör övervägas om uppgiften ska läggas över på samtliga länsstyrelser inom ramen för kvinnofridsuppdragen. 
 188 
 9 Konsekvensanalys 
 I detta kapitel ska de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag belysas. Det vi i första hand ska undersöka är i vilken mån våra förslag leder till ökade kostnader för myndigheter. 
  
 9.1 
  
 Utökad kontroll för att förhindra att kvinnor och barn kommer till Sverige och blir brottsoffer 
  
 Vi har föreslagit bättre kontroll av anknytningspersonen för att förhindra att kvinnor och barn kommer till Sverige och här blir brottsoffer. Den utökade kontrollen består av att myndigheten som huvudregel alltid vid snabba anknytningar ska inhämta utdrag ur polisregistret och kriminalregistret samt folkbokföringen. Om det finns skäl som talar mot en risk för våld eller kränkningar behöver sådana utdrag inte inhämtas. Tidigare behövde utdrag bara inhämtas om det fanns anledning till det. Kontrollen ska med vårt förslag om ändring av lagstiftningen även omfatta anknytningspersonen om paret är gifta, men inte stadigvarande bott tillsammans utomlands (snabb anknytning). Från Migrationsverket har uppgetts att om även anknytningspersonen ska kontrolleras i de fall paret är gifta handlar det om ytterligare ca 5000 anknytningspersoner om året som ska kontrolleras. En slagning i registren kräver dock inte mycket tid. Genom att anknytningspersonen i ytterligare cirka 5 000 ärenden kontrolleras kommer det att leda till fler avslagsärenden. Migrationsverket räknar med att det kommer att bedöma att det finns risk för våld/kränkning av utlänningen i ytterligare  
 20–30 
  fall om året. Det leder till ett merarbete med ytterligare avslagsbeslut. Sammantaget bedömer Migrationsverket att merkostnaden för den utökade kontrollen kommer att kosta ca 100  
 000–200 
  000 kr. 
 Från utredningens sida framstår den beräkning som lämnats av Migrationsverket som rimlig. Våra förslag om utökade kontroller 
 189 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2012:45 
 leder därmed till en liten ökad kostnad för verket. Å andra sidan kommer verket att kunna spara medel, eftersom tidigare tunga ärenden om uppehållstillstånd på grund av våld eller kränkning bör kunna minska. Sammantaget handlar det om en marginell förändring som ryms inom Migrationsverkets budgetmedel. 
  
 9.2 
  
 Utökat skydd för brottsoffer 
  
 Vi har föreslagit en förenklad skyddsregel för kvinnor och barn. Innebörden är att det ska bli lättare för kvinnor och barn att få permanent uppehållstillstånd vid bruten anknytning om de i förhållandet utsatts för våld eller kränkning. Som framgår av avsnitt 4.2.1 prövades under 2010 54 ärenden om uppehållstillstånd med bruten anknytning på grund av våld eller kränkning. 30 ärenden bifölls medan 24 avslogs. Med en enklare skyddsregel kan det förutses att bifallsfrekvensen ökar. Man kan också tänka sig att fler kvinnor kommer att försöka få uppehållstillstånd på grund av våld/kränkning, särskilt med hänsyn till att vi också föreslagit att offentligt biträde ska utses tidigare. Sammantaget bör det dock handla om ett begränsat antal kvinnor. För Migrationsverket och migrationsdomstolarna leder det dock till minskade kostnader, eftersom det är avslagsbesluten som överklagas. Det ökade antalet kvinnor kan i marginell utsträckning leda till ökade samhällskostnader om de är i behov av stöd, men kan alternativt förstås bidra ekonomiskt till samhället genom inkomstskatt på arbete osv. Den förenklade regeln medför minskade processkostnader. 
  
 9.3 
  
 Offentligt biträde ska förordnas om utlänningen uppger våld eller kränkning 
  
 Vi har föreslagit att ett offentligt biträde ska förordnas redan när utlänningen uppger våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. Syftet med förslaget är att biträdet ska komma in tidigare som stöd. I dag förordnas ett biträde först när utvisning är aktuellt, dvs. när det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut. Migrationsverket beviljar ca 10 000 kvinnor tidsbegränsade uppehållstillstånd varje år. Som framgått ovan fanns det 2010 54 ärenden om fortsatt uppehållstillstånd på grund av våld. I dessa ärenden var offentligt biträde förordnat, eftersom alternativet till uppehållstillstånd var utvisning. 
 190 
  
 SOU 2012:45 
  
 Konsekvensanalys 
 Den genomsnittliga biträdesersättningen ligger på ca 5  
 000–7 
  000 kr per ärende. Den nuvarande kostnaden för offentliga biträden på grund av våld/kränkning uppgår därmed till ca 324 000 kr för dessa ärenden (54 x 6 000 kr). I vilken utsträckning detta belopp skulle öka är omöjligt att ange. En mindre ökning framstår som sannolik. 
  
 9.4 
  
 Migrationsverket ska förmedla information om innebörden av uppehållstillstånd på grund av anknytning 
  
 Förslaget har presenterats redan i propositionen 1999/2000:43 om uppehållstillstånd på grund av anknytning, men har inte realiserats. Förslaget lades fram av Anknytningsutredningen i SOU 1997:152. Den utredningen anger i sin konsekvensanalys att deras förslag torde inte annat än marginellt ge upphov till kostnader som kräver ökade anslag, se s. 211. 
  
 9.5 
  
 Utredningen ansluter sig till tidigare förslag om samhällsinformation 
  
 Vi har anslutit oss till det förslag som lämnats i betänkandet Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet, SOU 2010:37. Innebörden är att även utlänningar med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ha rätt till samhällsinformation. Förslaget medför förstås ekonomiska konsekvenser för kommunerna, som finns angivna i det betänkandet, s. 35. 
  
 9.6 
  
 Länsstyrelsen ska samordna insatser för att hjälpa och stödja kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning och som far illa 
  
 Vi har föreslagit att länsstyrelsen ska samordna insatser riktade mot dessa kvinnor. Regeringen ska lämna ett sådant uppdrag till länsstyrelserna. Eftersom stödet till dessa kvinnor ska innefattas i redan befintliga uppdrag innebär detta begränsade merkostnader. 
 191 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2012:45 
  
 9.7 
  
 Sammanfattning 
  
 Vårt förslag om utökad rätt till biträde skulle kunna innebära utökade kostnader. I vilken utsträckning är dock i nuläget mycket svårt att bedöma. Å andra sidan ger vårt förslag om utökat skydd för brottsoffer närmast en besparing för Migrationsverket. Även om den utökade kontrollen ger en marginell ökning, kan även den balanseras av besparingar. Sammantaget innebär våra nya förslag inga eller försumbara kostnadsökningar. 
 192 
 10 Författningskommentar 
 5 kap. 3 § första punkten 
 Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av  
 17–17 
  b §§, ges till 1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt 
 eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige  
 om förhållandet framstår som seriöst. 
  
 Syftet med den föreslagna ändringen är att föreslå att seriositetsprövning även ska gälla i de fall paret är gifta. Förslaget ligger utanför utredningens uppdrag. I kapitel 8 har vi dock föreslagit att riskbedömningen för våld och kränkningar framöver även ska omfatta gifta. Detta har vi funnit nödvändigt för att skydda de utsatta kvinnorna. Förslaget har möjliggjorts sedan vi i vår analys under 4.3 funnit att såväl seriositetsprövningen som riskbedömningen för våld är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. Av konsekvensskäl föreslår vi därmed att även seriositetsprövningen ska gälla för gifta även om det ligger utanför vårt uppdrag. Rent lagtekniskt är det svårt att bestämma hur detta ska framgå. Uppehållstillstånd för en gift utlänning med en anknytningsperson i Sverige är på grund av familjeåterföreningsdirektivet numera särreglerat i 5 kap. 3 § utlänningslagen, medan uppehållstillstånd för de som avser att gifta sig eller bli sambos följer av 3 a §. Skillnaden är att gifta ska få uppehållstillstånd med vissa undantag medan de som avser att gifta sig eller bli sambos får uppehållstillstånd under vissa förutsättningar. Samtidigt gäller dock även för gifta en prövning enligt 5 kap.  
 17–17 
  b §§. Det hela är lagtekniskt inte konsekvent. Vi har valt att lägga förslaget om undantaget om seriositet direkt i 5 kap 3 § 1 punkten, medan undantaget om riskbedömning ska följa 5 kap. 17 §, se nedan. Den konstruktionen motsvarar det nuvarande upplägget i utlänningslagen. 
 193 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2012:45 
 5 kap. 16 § tredje stycket 
 Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om 
  
 1. 
  
 utlänningen har särskild anknytning till Sverige, 
  
 2. 
  
 om utlänningen eller dennes barn i  
  
 förhållandet utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid 
 , eller 
  
 3. 
  
 andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd. 
  
 Ändringen i 5 kap. 16 § tredje stycket utlänningslagen är noga analyserad i 4.2 och 8.2.5. Syftet är att förenkla och klargöra den skyddsregel som finns för våldsutsatta som vistas i Sverige med tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning. I framtiden ska det bli lättare för en drabbad utlänning att få permanent uppehållstillstånd. Det ska räcka att utlänningen eller dennes barn i förhållandet utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Samtliga tidigare försvårande villkor i förarbeten utom kravet om att förhållandet ska vara seriöst från början tas bort, jämför 8.2.5. Utlänningens uppbrottsprocess kan se olika ut och i vissa fall bli långdragen. Detta förminskar inte våldet, se 4.2.3 och 8.2.5. Utlänningen måste göra våldet eller kränkningen sannolik. Intyg från exempelvis kvinnojourer tillsammans med en trovärdig berättelse från utlänningen bör vara tillräckligt. 
 5 kap. 17 § första stycket 
 Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel skall det, utom i fall som avses i 1, 2, 3 eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt  
 3 § 1 p och  
 3 a § första stycket 1 och andra stycket skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppehållstillstånd skulle beviljas. 
 Lagändringen innebär att myndigheten även i de fall utlänningen och anknytningspersonen redan är gifta ska pröva om det finns en risk för våld eller kränkning av utlänningen eller utlänningens barn. Om det finns en sådan risk ska uppehållstillstånd inte beviljas. Lagförslaget är noga analyserat i 4.3 och 8.2.4. Som framgår där är 
 194 
  
 SOU 2012:45 
  
 Författningskommentar 
 utgångspunkten att en sådan kontroll även för gifta är förenligt med familjeåterföreningsdirektivet. 
 18 kap. 1 § 
 Offentligt biträde ska förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om 
  
 1. 
  
 avvisning, dock inte hos polismyndighet om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar, 
  
 2. 
  
 utvisning enligt 8 kap. 7 eller 7 a §, 
  
 3. 
  
 verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats, 
  
 4. 
  
 verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, dock endast såvitt avser fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och 
  
 5. 
  
 hemsändande enligt 23 kap. 2 §  
  
 eller om en utlänning med uppehållstillstånd på grund av anknytning uppger att han eller hon eller dennes barn utsatts för våld eller allvarlig kränkning av sin frihet eller frid av referenspersonen. 
  
 Vi föreslår att den utlänning som uppger våld eller allvarlig kränkning ska ha rätt till offentligt biträde. Skillnaden mot det som gäller i dag är bara att det offentliga biträdet kan komma in som stöd tidigare. I dag utser Migrationsverket offentligt biträde när det tillfälliga uppehållstillståndet löpt ut och utlänningen kan utvisas. Om det redan tidigare kommer fram att utlänningen eller dennes barn utsatts för våld eller kränkning ska vårt förslag innebära att ett biträde omgående ska förordnas. Självklart ska offentligt biträde bara förordnas om det handlar om en utlänning som har tillfälligt uppehållstillstånd, eftersom en utlänning med permanent uppehållstillstånd saknar behov av biträde i migrationsprocessen. Med referensperson avses anknytningsperson och är den term som används i utlänningslagen. 
 195 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Kvinnor som utsätts för våld efter att ha 
  
 Dir. 
  
 beviljats uppehållstillstånd i Sverige på 
  
 2011:44 
  
 grund av anknytning 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2011 
 Sammanfattning 
 En särskild utredare får i uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som kan drabba utländska kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i Sverige. Utredaren ska identifiera de utsatta kvinnornas behov av insatser från den kommunala och statliga förvaltningen samt lämna förslag på hur insatserna kan förbättras. Utredaren ska också överväga om förbättrad samhällsinformation före och efter inresan kan ha betydelse i ett förebyggande syfte. Uppdraget är ett led i regeringens arbete med att bekämpa mäns våld mot kvinnor. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2012. 
 Kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning är en utsatt grupp 
 Kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en man bosatt här är särskilt utsatta. Även kvinnornas medföljande barn kan drabbas av våldet antingen genom att barnen blir vittne till våldet eller att de själva utsätts för det. Det finns ett behov av ökade kunskaper om problemets omfattning och karaktär. Det är känt att dessa kvinnor kan hamna i en särskilt svår och utsatt situation. De är ofta isolerade, saknar egna ekonomiska resurser och kunskaper i det svenska språket samt har mycket liten eller helt obefintlig kännedom om såväl sina rättigheter som det svenska samhället. Kommunerna är 
 197 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:45 
 sedan den 1 december 2010 skyldiga att erbjuda 60 timmars samhällsorientering till t.ex. anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande. Däremot omfattas för närvarande inte t.ex. anhöriga till svenska medborgare. Utredningen om samhällsorientering för nyanlända invandrare har i sitt slutbetänkande Sverige för nyanlända utanför flyktingmottagandet (SOU 2010:37) lämnat förslag om utökad målgrupp för kommunernas skyldighet att erbjuda samhällsorientering. Det våld och hot som de kvinnor och deras medföljande barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man utsätts för kan få allvarliga och långsiktiga konsekvenser för deras fortsatta liv. Tiden de levt med och ofta i beroendeställning till en våldsam eller våldsbenägen man kan sätta spår i såväl psykisk och fysisk hälsa som sociala relationer och yrkesliv. Detta kan ytterligare försvåra möjligheterna att komma in i det svenska samhället. 
 Problematiken kring kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning har under åren vid olika tillfällen lyfts fram, diskuterats och kartlagts. Anknytningsutredningen överlämnade i november 1997 sitt betänkande Uppehållstillstånd på grund av anknytning (SOU 1997:152). I propositionen Uppehållstillstånd på grund av anknytning (prop. 1999/2000:43), som överlämnades till riksdagen i januari 2000, framhålls att en utlänning som gifter sig eller inleder ett samboförhållande med någon som bor i Sverige ska ha en principiell rätt att bosätta sig här. Samtidigt konstateras det i propositionen att det är viktigt att så långt möjligt söka förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar. I propositionen föreslogs det att fortsatt uppehållstillstånd ska kunna beviljas trots att förhållandet upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om den sökande eller den sökandes barn utsatts för våld eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av den sökandes eller barnets frihet eller frid. Utredningen hade inte i uppdrag att göra en särskild analys av bemötande och omhändertagande av våldsutsatta kvinnor och deras medföljande barn. 
 Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige (Roks) har i rapporterna Täckmantel: äktenskap – Kvinnojourernas erfarenhet av fruimport (2/2009) och Hamilton fortsätter – Om kvinnor som utsätts för våld i anknytningsrelationer (2/2010) lyft fram problem som kan drabba dessa kvinnor i form av hot och våld från partnern. Roks beskriver den särskilda utsatthet och de svårig- 
 198 
  
 SOU 2012:45 
  
 Bilaga 1 
 heter som dessa kvinnor lever under. Enligt Roks delar kvinnorna en erfarenhet av att mannen har beskrivit en tillvaro i Sverige som sedan visar sig vara helt annorlunda. Roks anger att mannen ofta försvårar för kvinnan att lära sig svenska, skaffa jobb, hitta vänner eller på andra sätt etablera sig i Sverige. Enligt den senaste rapporten sökte 552 kvinnor stöd hos kvinnojourerna på grund av våld i anknytningsrelationer under 2009, vilket är en ökning med 37 kvinnor sedan året innan. 
 Uppdraget består i att kartlägga, belysa och analysera komplexiteten i dessa våldsutsatta kvinnors situation 
 Mycket har hänt sedan Anknytningsutredningen lämnade sitt betänkande 1997 (SOU 1997:52). Lagstiftningen om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, 4 kap. 4 a § brottsbalken, trädde i kraft 1998. Brotten innebär skärpt lagstiftning vid upprepade straffbara gärningar – t.ex. vissa vålds- och sexualbrott samt brott mot frihet och frid – som riktats mot nära anhöriga. Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld har förtydligats bl.a. genom en lagändring i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453). I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2006/07:38) lyfts gruppen kvinnor med utländsk bakgrund upp som en särskilt utsatt grupp. Regeringens handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer lämnades till riksdagen i november 2007 (skr. 2007/08:39). Handlingsplanen slår fast att det finns särskilt utsatta grupper av kvinnor när det gäller våld. Regeringen har genom olika uppdrag till bl.a. länsstyrelserna, Ungdomsstyrelsen, Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) genomfört en rad insatser till stöd för särskilt utsatta grupper, t.ex. äldre kvinnor som drabbas av våld i nära relationer, kvinnor med funktionsnedsättning, kvinnor med missbruksproblem och kvinnor med utländsk bakgrund, unga som blir gifta mot sin vilja och homosexuella, bisexuella och transpersoner  
 (HBT-personer). 
  
 Enligt Migrationsverket har invandringen av personer på grund av anknytning successivt ökat under  
 2000-talet. 
  Enligt Roks rapporter ökar också antalet kvinnor som utsatts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en man bosatt här. Det saknas tillräcklig information om i vilken omfattning dessa kvinnor utsätts för våld, hot och kränkningar i relationen. 
 199 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:45 
 Det finns också ett behov av att belysa komplexiteten i dessa kvinnors situation som ofta innebär att kvinnorna t.ex. saknar sociala nätverk, är isolerade, saknar egna ekonomiska resurser, kunskaper i svenska samt kännedom om sina rättigheter i det svenska samhället. Vidare saknas det tillräcklig kunskap om kvinnojourernas och myndigheternas bemötande och omhändertagande av dessa kvinnor. Det saknas också kunskap om huruvida det finns skillnader i bemötandet av kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning jämfört med andra våldsutsatta kvinnor. 
 Det finns därför skäl att nu närmare undersöka förhållandena för de kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en man som är bosatt här. 
 Utredaren ska 
 kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar som drabbar kvinnor och deras medföljande barn efter att de har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning och i kartläggningen redovisa kvinnornas medborgarskap, 
 redovisa ett kunskapsunderlag som belyser komplexiteten i dessa våldsutsatta kvinnors situation baserat på underlag från den egna samt andra tidigare genomförda kartläggningar och eventuell befintlig forskning, 
 undersöka hur myndigheterna och andra offentliga aktörer, t.ex. sjukvård, socialtjänst, polis och åklagare bemöter dessa kvinnor och vilket skydd och stöd de får samt påtala eventuella brister i dessa avseenden, 
 kartlägga och identifiera likheter och skillnader i utsatthet mellan kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man jämfört med andra våldsutsatta kvinnor, 
 identifiera vilka insatser i form av åtgärder och stöd som kommuner, landsting och statlig förvaltning i dagsläget erbjuder våldsutsatta kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en man bosatt här samt utifrån de behov som finns föreslå insatser för att förbättra situationen för kvinnorna och deras barn, och 
 200 
  
 SOU 2012:45 
  
 Bilaga 1 
 överväga om förbättrad samhällsinformation såväl före som efter inresan i Sverige kan förebygga och förhindra att kvinnor utsätts för våld i relationen. 
 Samråd och redovisning av uppdraget 
 Utredaren ska arbeta utåtriktat och i relevanta frågor samverka med myndigheter, organisationer och trossamfund som kommer i kontakt med kvinnor som har utsatts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. Utredaren bör samråda med och inhämta upplysningar från berörda företrädare för Migrationsverket, landstingen, kommunerna, vården och polisen. Utredaren bör också inhämta kunskap från de kvinnojourer som har erfarenheter av kontakt med kvinnor som har lämnat förhållandet för att de utsatts för våld från mannen och som behöver stöd och hjälp. Utredaren bör vidare ta del av relevanta utredningar och forskning på området. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2012. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 201 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 
  
 Tilläggsdirektiv till Utredningen om kvinnor 
  
 Dir. 
  
 som utsätts för våld efter att ha beviljats 
  
 2012:12 
  
 uppehållstillstånd i Sverige på grund av 
  
 anknytning (U 2011:02) 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 februari 2012 
 Förlängd tid för uppdraget 
 Regeringen beslutade den 31 maj 2011 kommittédirektiv om att kartlägga och analysera förekomsten och omfattningen av våld, hot och kränkningar, identifiera behov av insatser och föreslå hur insatserna kan förbättras när det gäller utländska kvinnor som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en man bosatt i Sverige (dir. 2011:44). Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas senast den 30 april 2012. 
 Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 6 juli 2012. 
 (Utbildningsdepartementet) 
 203 
  
 L 251/12 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 3.10.2003 
  
 RÅDETS DIREKTIV 2003/86/EG av den 22 september 2003 
 om rätt till familjeåterförening 
 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV 
 med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a i detta, 
 med beaktande av kommissionens förslag ( 
 1 
 ), 
 med beaktande av Europaparlamentets yttrande ( 
 2 
 ), 
 med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande ( 
 3 
 ), och 
 med beaktande av Regionkommitténs yttrande ( 
 4 
 ), och 
 av följande skäl: 
  
 (1) 
  
 För att gradvis inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa föreskrivs i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen dels att det skall vidtas åtgärder som syftar till att säkerställa den fria rörligheten för personer, och i samband därmed direkt relaterade stödåtgärder avseende kontroller vid yttre gränser, asyl och invandring, dels att det skall vidtas åtgärder som rör asyl, invandring och skydd av rättigheter för tredjelandsmedborgare. 
  
 (2) 
  
 Åtgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 
  
 (3) 
  
 Europeiska rådet erkände vid sitt särskilda möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 behovet av tillnärmning av nationell lagstiftning om villkoren för rätt till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare. I detta sammanhang fastslog Europeiska rådet särskilt att Europeiska unionen bör säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium, och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med  
  
 EU-medbor- 
  garnas. Europeiska rådet uppmanade därför rådet att, på grundval av förslag från kommissionen, snabbt anta rättsliga instrument. Behovet av att uppnå de mål som fastställdes i Tammerfors bekräftades av Europeiska rådet i Laeken den 14 och 15 december 2001. 
 ( 
 1 
 ) EGT C 116 E, 26.4.2000, s. 66, och EGT C 62 E, 27.2.2001, s. 99. ( 
 2 
 ) EGT C 135, 7.5.2001, s. 174. 
 ( 
 3 
 ) EGT C 204, 18.7.2000, s. 40. ( 
 4 
 ) EUT C 73, 26.3.2003, s. 16. 
  
 (4) 
  
 Familjeåterförening är ett nödvändigt medel för att möjliggöra familjelivet. Familjeåterförening bidrar till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna, som även främjar den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget. 
  
 (5) 
  
 Medlemsstaterna bör sätta i kraft bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering med avseende på kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska egenskaper, språk, religion eller övertygelse, politiska eller andra åsikter, tillhörighet till en nationell minoritet, förmögenhet, födelseort, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. 
  
 (6) 
  
 För att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller skapandet av familjelivet, bör de materiella villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening fastställas enligt gemensamma kriterier. 
  
 (7) 
  
 Medlemsstaterna bör ha möjlighet att tillämpa detta direktiv även om alla familjemedlemmar anländer tillsammans. 
  
 (8) 
  
 Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras av förmånligare villkor. 
  
 (9) 
  
 Familjeåterförening bör under alla omständigheter gälla medlemmarna i kärnfamiljen, det vill säga make/maka och underåriga barn. 
  
 (10) 
  
 Det är upp till medlemsstaterna att avgöra huruvida de önskar tillåta familjeåterförening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta eller registrerade partners samt, när det gäller polygama hushåll, underåriga barn till ytterligare en make/maka och referenspersonen. Att en medlemsstat beviljar familjeåterförening för dessa personer skall inte påverka möjligheten för de medlemsstater som inte godkänner familjeband i de fall som täcks av denna bestämmelse att inte bevilja dessa personer behandling som familjemedlemmar när det gäller rätten till vistelse i en annan medlemsstat, enligt definitionen i relevant  
  
 EG-lagstift- 
  ning. 
  
 3.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 251/13 
  
 (11) 
  
 Rätten till familjeåterförening bör utövas i överensstämmelse med de värden och principer som medlemsstaterna erkänner, i synnerhet beträffande kvinnors och barns rättigheter, vilket motiverar att restriktiva åtgärder kan införas mot återförening av familjemedlemmar i polygama hushåll. 
  
 (12) 
  
 Möjligheten att begränsa rätten till familjeåterförening för barn över tolv års ålder, vars primära bostad är en annan än referenspersonens, är avsedd att avspegla barnens förmåga till integrering i tidig ålder och skall garantera att de förvärvar den utbildning och de språkkunskaper som krävs i skolan. 
  
 (13) 
  
 Det bör inrättas ett system med förfaranderegler för prövning av ansökan om familjeåterförening och för familjemedlemmars inresa och vistelse. Dessa förfaranden bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter, samt tillåta insyn och vara rättvisa för att ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet. 
  
 (14) 
  
 Familjeåterförening får vägras på vederbörligen motiverade grunder. I synnerhet bör den person som önskar åtnjuta familjeåterförening inte utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Begreppet allmän ordning får inbegripa fällande dom för allvarligt brott. Det bör i detta sammanhang noteras att begreppet allmän ordning och säkerhet även omfattar fall då en tredjelandsmedborgare tillhör en sammanslutning som stöder internationell terrorism, stöder en sådan sammanslutning eller har extremistiska sympatier. 
  
 (15) 
  
 Familjemedlemmarnas integrering bör främjas. De bör därför få en självständig ställning som är oberoende av referenspersonen, särskilt vid upplösning av familjeband och partnerskap, och de bör få tillträde till undervisning, anställning och yrkesutbildning på samma villkor som den person med vilken de återförenas, i enlighet med relevanta villkor. 
  
 (16) 
  
 Eftersom målen för den föreslagna åtgärden, nämligen att införa en rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som skall utövas enligt gemensamma regler, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. 
  
 (17) 
  
 I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om 
  
 Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om 
 Förenade kungarikets och Irlands ställning, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i nämnda protokoll, deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i dem. 
  
 (18) 
  
 I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Lowery ställning deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark. 
  
 HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. 
 KAPITEL I 
 Allmänna bestämmelser 
 Artikel 1 
 Syftet med detta direktiv är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier. 
 Artikel 2 
 I detta direktiv avses med 
  
 a) 
  
 tredjelandsmedborgare 
 : personer som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i fördraget, 
  
 b) 
  
 flykting 
 : tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som beviljats flyktingstatus enligt Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New  
 York-protokollet 
  av den 31 januari 1967, 
  
 c) 
  
 referensperson 
 : en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat och som ansöker om familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker om familjeåterförening för att förenas med honom/henne, 
  
 d) 
  
 familjeåterförening 
 : inresa och vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa, 
  
 e) 
  
 uppehållstillstånd 
 : varje tillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att vistas lagligt på den medlemsstatens territorium i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.2 a i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land ( 
 1 
 ), 
 ( 
 1 
 ) EGT L 157, 15.6.2002, s. 1. 
  
 L 251/14 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 3.10.2003 
  
 f) 
  
 underårig utan medföljande vuxen 
  
 : tredjelandsmedborgare eller statslös person som är yngre än arton år och som anländer till medlemsstaternas territorier utan medföljande vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för den underårige, så länge som denne inte faktiskt tas om hand av en sådan vuxen, eller en underårig som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha anlänt till medlemsstaternas territorier. 
  
 Artikel 3 
  
 1. 
  
 Detta direktiv skall tillämpas när referenspersonen innehar ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år som utfärdats av en medlemsstat och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd, om hans eller hennes familjemedlemmar är tredjelandsmedborgare, oberoende av deras rättsliga ställning. 
  
 2. 
  
 Detta direktiv skall inte tillämpas när referenspersonen 
  
 a) 
  
 ansöker om att beviljas flyktingstatus och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut, 
  
 b) 
  
 har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av ett tillfälligt skydd eller som ansöker om tillstånd att vistas i medlemsstaten i avvaktan på ett beslut om sin ställning, 
  
 c) 
  
 har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar ett beslut om sin ställning. 
  
 3. 
  
 Detta direktiv skall inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare. 
  
 4. 
  
 Detta direktiv skall inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i 
  
 a) 
  
 bilaterala och multilaterala avtal mellan gemenskapen eller gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och tredje länder å andra sidan, 
  
 b) 
  
 Europeiska sociala stadgan av den 18 oktober 1961, den reviderade Europeiska sociala stadgan av den 3 maj 1987 och den europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsställning av den 24 november 1977. 
  
 5. 
  
 Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser. 
  
 KAPITEL II 
 Familjemedlemmar 
 Artikel 4 
 1. Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar: 
 a) Referenspersonens make/maka. 
  
 b) 
  
 Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/ maka, inbegripet barn som har adopterats i enlighet med ett beslut som har fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller ett beslut som är automatiskt verkställbart enligt den medlemsstatens internationella förpliktelser, eller som måste erkännas enligt internationella förpliktelser. 
  
 c) 
  
 Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till referenspersonen om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för barn som står under gemensam vårdnad, under förutsättning att den andra vårdnadshavaren har lämnat sitt medgivande. 
  
 d) 
  
 Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till maken/ makan om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för barn som står under gemensam vårdnad, under förutsättning att den andra vårdnadshavaren har lämnat sitt medgivande. 
  
 Underåriga barn enligt denna artikel får inte ha uppnått myndighetsålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning och får inte vara gifta. 
 När ett barn är över tolv år och anländer på egen hand utan resten av sin familj, får medlemsstaterna med avvikelse från ovanstående, innan de ger barnet tillstånd till inresa och vistelse enligt detta direktiv, pröva om barnet uppfyller kriteriet för integrering, om deras lagstiftning vid den tidpunkt då detta direktiv genomförs föreskriver en sådan prövning. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar: 
  
 a) 
  
 Släktingar i rakt uppstigande led av första graden till referenspersonen eller dennes make/maka, om släktingarna är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka för sin försörjning och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i ursprungslandet. 
  
 b) 
  
 Ogifta myndiga barn till referenspersonen eller dennes make/maka, om barnen av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva. 
  
 3. 
  
 Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för en ogift partner som är tredjelandsmedborgare och som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med referenspersonen eller för en tredjelandsmedborgare som har familjeband med referenspersonen i form av ett registrerat partnerskap enligt artikel 5.2 samt för ogifta underåriga barn, även adopterade barn, samt ogifta myndiga barn som av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva, till dessa personer. 
  
 3.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 251/15 
  
 Medlemsstaterna får besluta att registrerad partner skall behandlas som make/maka i fråga om familjeåterförening. 
 4. När det gäller polygama hushåll där referenspersonen redan bor tillsammans med en make/maka på en medlemsstats territorium, skall den berörda medlemsstaten inte tillåta familjeåterförening för en ytterligare make/maka. 
 Med avvikelse från punkt 1 c får medlemsstaterna begränsa familjeåterförening av underåriga barn till ytterligare en make/ maka och referenspersonen. 
  
 5. 
  
 För att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att referenspersonen och dennes make/maka skall ha uppnått en viss lägsta ålder, och högst 21 år, innan maken/makan kan återförenas med referenspersonen. 
  
 6. 
  
 Med avvikelse från ovanstående får medlemsstaterna begära att ansökningar om familjeåterförening för underåriga barn skall lämnas innan barnet har fyllt 15 år, så som föreskrivs i deras gällande lagstiftning vid datumet för genomförandet av detta direktiv. Om ansökan lämnas in efter det att barnet har fyllt 15 år, skall de medlemsstater som beslutar att tillämpa detta undantag tillåta inresa och vistelse för sådana barn av andra skäl än familjeåterförening. 
  
 KAPITEL III 
 Inlämnande och prövning av ansökan 
 Artikel 5 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar. 
  
 2. 
  
 Ansökan skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i artiklarna 4 och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar. 
  
 Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga. 
 Vid prövningen av en ansökan avseende referenspersonens ogifta partner skall medlemsstaterna vid bedömningen av om det finns ett varaktigt förhållande beakta omständigheter som att det finns ett gemensamt barn, ett tidigare samboende, ett registrerat partnerskap eller andra tillförlitliga bevis. 
 3. Ansökan skall lämnas in och behandlas när familjemedlemmarna vistas utanför den medlemsstat på vars territorium referenspersonen vistas. 
 Med avvikelse från denna bestämmelse får en medlemsstat i lämpliga fall godta en ansökan som lämnas in när familjemedlemmarna redan befinner sig på dess territorium. 
 4. Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet. 
 Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tidsfristen i första stycket i undantagsfall förlängas. 
 Ett beslut om avslag skall motiveras. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning. 
 5. Vid prövningen av ansökan skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet. 
 KAPITEL IV 
 Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening 
 Artikel 6 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får återkalla uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. 
  
 När medlemsstaten fattar relevant beslut skall den beakta, förutom artikel 17, allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som familjemedlemmen begått, eller den fara som denna person utgör. 
 3. Den berörda medlemsstatens behöriga myndighet får inte avslå en ansökan om förnyelse av ett uppehållstillstånd eller utvisa någon från territoriet endast på grund av sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehållstillståndet utfärdades. 
 Artikel 7 
 1. När ansökan om familjeåterförening lämnas in får den berörda medlemsstaten kräva att den person som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har 
  
 a) 
  
 en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden, 
  
 b) 
  
 en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar, 
  
 L 251/16 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 3.10.2003 
  
 c) 
  
 stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och  
  
 -pensioner 
  samt antalet familjemedlemmar. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna i enlighet med nationell lagstiftning. 
  
 Beträffande de flyktingar och/eller flyktingars familjemedlemmar som avses i artikel 12 får de integrationsåtgärder som avses i första stycket inte tillämpas förrän de berörda personerna har beviljats familjeåterförening. 
 Artikel 8 
 Medlemsstaterna får kräva att referenspersonen skall ha vistats lagligen på deras territorium under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar. 
 Om en medlemsstats gällande lagstiftning på området för familjeåterförening vid den tidpunkt då direktivet antas beaktar medlemsstatens mottagningskapacitet, får medlemsstaten med avvikelse från första stycket införa en väntetid på högst tre år mellan inlämnandet av en ansökan om familjeåterförening och utfärdandet av uppehållstillstånd för familjemedlemmarna. 
 KAPITEL V 
 Familjeåterförening för flyktingar 
 Artikel 9 
  
 1. 
  
 Detta kapitel skall tillämpas på familjeåterförening för sådana flyktingar som erkänns av medlemsstaterna. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får begränsa tillämpningen av detta kapitel till flyktingar vilkas familjeband har etablerats före inresan. 
  
 3. 
  
 Detta kapitel skall inte påverka regler om beviljande av flyktingstatus för familjemedlemmar. 
  
 Artikel 10 
  
 1. 
  
 Artikel 4 skall tillämpas på definitionen av familjemedlemmar, med undantag av artikel 4.1 tredje stycket som inte skall tillämpas på barn till flyktingar. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning. 
  
 3. 
  
 Om en flykting är underårig utan medföljande vuxen 
  
 a) 
  
 skall medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse i familjeåterföreningssyfte för hans eller hennes släktingar i rakt uppstigande led av första graden utan att tillämpa villkoren i artikel 4.2 a, 
  
 b) 
  
 får medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse i familjeåterföreningssyfte för hans eller hennes legala vårdnadshavare eller varje annan familjemedlem, om flyktingen inte har några släktingar i rakt uppstigande led eller om de inte går att spåra. 
  
 Artikel 11 
  
 1. 
  
 Vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan skall artikel 5 tillämpas, med förbehåll för punkt 2 i den här artikeln. 
  
 2. 
  
 Om en flykting inte kan styrka sina familjeband med offentliga handlingar, skall medlemsstaten beakta andra bevis för att sådana band föreligger enligt nationell lagstiftning. Ett beslut om avslag på ansökan får inte uteslutande bygga på avsaknad av skriftlig bevisning. 
  
 Artikel 12 
 1. Med avvikelse från artikel 7 får medlemsstaterna i samband med ansökningar som rör sådana familjemedlemmar som avses i artikel 4.1 inte kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar skall styrka att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7. 
 Utan att internationella åtaganden åsidosätts, får medlemsstaterna, om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land med vilket referenspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning, kräva de uppgifter som avses i första stycket. 
 Medlemsstaterna får kräva att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats. 
 2. Med avvikelse från artikel 8 får medlemsstaterna inte kräva att flyktingen skall ha vistats på deras territorium under en viss tid innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar. 
 KAPITEL VI 
 Inresa och vistelse för familjemedlemmar 
 Artikel 13 
 1. Så snart ansökan om inresa för familjeåterförening har godkänts, skall den berörda medlemsstaten ge familjemedlemmarna tillstånd till inresa. Den berörda medlemsstaten skall därvid på alla sätt underlätta för dessa personer att erhålla de viseringar som krävs. 
  
 3.10.2003 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 L 251/17 
  
 2. 
  
 Den berörda medlemsstaten skall för familjemedlemmarna utfärda ett första uppehållstillstånd med minst ett års giltighetstid. Detta uppehållstillstånd skall kunna förnyas. 
  
 3. 
  
 Giltighetstiden för familjemedlemmens eller familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referenspersonens uppehållstillstånd löper ut. 
  
 Artikel 14 
  
 1. 
  
 Referenspersonens familjemedlemmar skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till 
  
 a) 
  
 utbildning, 
  
 b) 
  
 anställning eller egen företagsverksamhet, 
  
 c) 
  
 yrkesvägledning, yrkesutbildning, fortbildning och omskolning. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får enligt sin nationella lagstiftning besluta på vilka villkor familjemedlemmar får utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. I dessa villkor skall det anges en tidsgräns som i inget fall får överskrida tolv månader, inom vilken medlemsstaterna får undersöka situationen på sin arbetsmarknad, innan familjemedlemmar beviljas tillstånd att utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. 
  
 3. 
  
 Medlemsstaterna får begränsa tillträdet till anställning eller egen företagsverksamhet för sådana släktingar i rakt uppstigande led av första graden eller ogifta myndiga barn som omfattas av artikel 4.2. 
  
 Artikel 15 
 1. Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd. 
 Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av det uppehållstillstånd som avses i första stycket till make/maka eller ogift partner vid upplösning av familjebanden. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får bevilja eget uppehållstillstånd för myndiga barn och sådana släktingar i direkt uppstigande led som omfattas av artikel 4.2. 
  
 3. 
  
 Om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall. 
  
 4. 
  
 Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd skall fastställas enligt nationell lagstiftning. 
  
 KAPITEL VII 
 Påföljder och rättsmedel 
 Artikel 16 
  
 1. 
  
 Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening eller, i förekommande fall, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem i följande fall: 
  
 a) 
  
 Om villkoren i detta direktiv inte är uppfyllda eller inte längre är uppfyllda. 
  
 Om referenspersonens tillgångar vid förnyelse av uppehållstillståndet inte räcker till utan hjälp från den berörda medlemsstatens socialbidragssystem enligt artikel 7.1 c skall medlemsstaten beakta familjemedlemmarnas bidrag till hushållets inkomst. 
  
 b) 
  
 Om referenspersonen och dennes familjemedlemmar inte eller inte längre lever som gifta eller har ett fullständigt familjeliv. 
  
 c) 
  
 Om det kan konstateras att referenspersonen eller dennes ogifta partner är gift med eller har ett varaktigt förhållande med en annan person. 
  
 2. 
  
 Medlemsstaterna får även avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt 
  
 a) 
  
 att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt, 
  
 b) 
  
 att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat. 
  
 När medlemsstaterna gör en bedömning som gäller denna punkt får de särskilt ta hänsyn till det faktum att äktenskapet eller partnerskapet ingicks eller att adoptionen gjordes efter det att uppehållstillståndet utfärdades för referenspersonen. 
  
 3. 
  
 Medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en familjemedlem om referenspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstillstånd enligt artikel 15. 
  
 4. 
  
 Medlemsstaterna får utföra särskilda kontroller när det finns välgrundade misstankar om vilseledande eller skenäktenskap, skenpartnerskap eller skenadoption enligt definitionen i punkt 2. Särskilda kontroller får även utföras när familjemedlemmars uppehållstillstånd förnyas. 
  
 L 251/18 
  
 SV 
  
 Europeiska unionens officiella tidning 
  
 3.10.2003 
  
 Artikel 17 
 Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar skall utvisas, skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. 
 Artikel 18 
 Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om utvisning beslutas, skall medlemsstaterna se till att referenspersonen och/ eller dennes familjemedlemmar har rätt att ansöka om rättslig prövning. 
 Formerna och behörigheten för utövandet av den rätt som avses i första stycket skall fastställas av de berörda medlemsstaterna. 
 KAPITEL VIII 
 Slutbestämmelser 
 Artikel 19 
 Kommissionen skall med jämna mellanrum, och första gången senast den 3 oktober 2007, rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna, och vid behov föreslå nödvändiga ändringar. Dessa ändringsförslag skall vara prioriterade enligt artiklarna 3, 4, 7, 8 och 13. 
 Artikel 20 
 Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 3 oktober 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta. 
 När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda. 
 Artikel 21 
 Detta direktiv träder i kraft den samma dag som det offentliggörs i  
 Europeiska unionens officiella tidning 
 . 
 Artikel 22 
 Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. 
 Utfärdat i Bryssel den 22 september 2003. 
 På rådets vägnar 
 F. FRATTINI 
 Ordförande 
 Våldsutsatthet efter anknytning 
 Vi behöver er hjälp och tackar för ert engagemang! 
 Denna undersökning där vi uppmanar er att registrera förekomst under en bestämd tidsperiod är en kartläggning som är beställd av den av regeringen tillsatta "Utredningen om kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. U 2011:02" Utredningens ordförande är landshövdingen Wood. 
 Utredningens uppdrag är att kartlägga och analysera omfattningen av våld, hot och kränkningar som kan drabba utländska kvinnor och deras medföljande barn som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning och föreslå förbättringsåtgärder. 
 Med enkäten vill vi alltså kartlägga omfattningen av utländska kvinnor som beviljats tillfälligt uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt man och har blivit utsatta för våld, hot eller kränkningar. Kartläggningen ska även omfatta kvinnornas barn, både egna barn och barn som de kan ha tillsammans med anknytningspersonen. 
 I enkäten kommer vi att kalla kvinnor som uppfyller ovan nämnda kriterier för kvinnor inom målgrupp. 
 Vi ber er registrera det antal kvinnor och barn ni möter under en bestämd period, dvs. från och med den 1 januari 2012 - 31 mars 2012. Den datainsamling som ni gör under perioden januari t.o.m. mars 2012 ska ligga som grund till de svar ni lämnar. Vi ber er att föra in resultatet i enkätverktyget på webben vid mätperiodens slut. Länk till enkät:  
  
 https://www.relationwise.com/survey.aspx?ID=0b008dfd6a767cc9b658ec4839e1531f 
  
 Regeringen menar att det är av stor vikt att klarlägga omfattningen av kvinnor som drabbas. Vi hoppas därför på din viktiga medverkan. Stort tack på förhand! 
  
 2. Vilken verksamhet arbetar du i? 
  
 Landstingets aktumottagning 
  
 Socialtjänsten 
  
 Polis 
  
 Kvinnojour/Brottsofferjour 
  
 3. I vilket län är du verksam? Om risk att röja kvinnornas identitet föreligger kommer denna fråga inte att redovisas specifikt i undersökningen. 
  
 Värmland 
  
 Gävleborg 
  
 Västernorrland 
  
 Stockholm 
  
 Skåne 
  
 1 
 Våldsutsatthet efter anknytning 
 4. Hur många kvinnor inom målgruppen har du anledning att anta att du stött på under perioden 1 januari 2012 - 31 mars 2012? 
  
 0 
  
 1 - 5 
  
 5 - 10 
  
 10 - 15 
  
 15 - 25 
  
 25 - 50 
  
 50 - 100 
  
 100 - 150 
  
 fler än 150 
  
 5. Hur många barn har kvinnorna inom målgruppen? 
 Inte per kvinna utan antal barn totalt, boende med henne i Sverige (dvs. inte de barn som bor kvar i hemlandet). 
 Dagens forskning påvisar att det lika skadligt för barn att uppleva hot och våld mot sin anknytningsperson som att själv utsättas. Därför söker vi totala antalet med denna fråga. 
  
 0 
  
 1 - 5 
  
 5 - 10 
  
 10 - 15 
  
 15 - 25 
  
 25 - 50 
  
 50 - 100 
  
 100 - 150 
  
 150 - 200 
  
 200 - 250 
  
 250 - 300 
  
 300 - 350 
  
 fler än 350 
  
 2 
 Våldsutsatthet efter anknytning 
  
 6. Vart hänvisar ni kvinnor och/eller barn inom målgruppen för vidare stöd och hjälp? 
  
 1 - 5 
  
 5 - 10 
  
 10 - 15 
  
 15 - 50 
  
 50 - 100 
  
 fler än 
  
 100 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 Ingen åtgärd 
  
 Verksamhet inom 
  
 socialtjänst 
  
 Annan 
  
 stödverksamhet 
 inom kommunen 
  
 Polis 
  
 Kvinnojour 
  
 Brottsofferjour 
  
 Sjukvården 
  
 Invandrarföreningar 
  
 Migrationsverket 
  
 Något annat, ange 
  
 gärna vart 
  
 7. Från vilket land uppger kvinnorna inom målgruppen själva att de kommer från? 
  
 0 - 5 
  
 5 - 10 
  
 10 - 20 
  
 20 - 30 
  
 30 - 40 
  
 40 - 50 
  
 50 - 100 
  
 fler än 
  
 100 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 kvinnor 
  
 Ryssland 
  
 Ukraina 
  
 Brasilien 
  
 Filippinerna 
  
 Thailand 
  
 Nigeria 
  
 Irak 
  
 Somalia 
  
 Kosovo 
  
 Moldavien 
  
 Eritrea 
  
 Iran 
  
 Turkiet 
  
 USA 
  
 Serbien 
  
 Kina 
  
 Mongoliet 
  
 3 
 Våldsutsatthet efter anknytning 
  
 ett land i 
  
 Norden 
  
 ett annat 
  
 land i 
  
 Östeuropa 
  
 (med forna 
  
 Sovjetstater 
  
 inräknade) 
  
 ett annat 
  
 land i västra 
  
 Europa 
  
 ett annat 
  
 land i Afrika 
  
 än de ovan 
  
 angivna 
  
 ett annat 
  
 land i Asien 
  
 än de ovan 
  
 angivna 
  
 ett annat 
  
 land i 
  
 Nordamerika 
  
 än det ovan 
  
 angivna 
  
 ett annat 
  
 land i 
  
 Sydamerika 
  
 än det ovan 
  
 angivna 
  
 ett land i 
  
 Oceanien 
  
 8. Vi är intresserade av dina erfarenheter. Vi är tacksamma om du vill delge oss dina synpunkter eller reflektioner gällande kartläggningen! 
 _______________________________________________________________________ 
 _______________________________________________________________________ 
 _______________________________________________________________________ 
 _______________________________________________________________________ 
 _______________________________________________________________________ 
 4 
 Statens offentliga utredningar 2012 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. U. 
  
 2. 
  
 Framtidens högkostnadsskydd i vården. S. 
  
 3. 
  
 Skatteincitament för riskkapital. Fi. 
  
 4. 
  
 Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. A. 
  
 5. 
  
 Högskolornas föreskrifter. U. 
  
 6. 
  
 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. S. 
  
 7. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 
  
 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. M. 
  
 8. 
  
 Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. Ju. 
  
 9. 
  
 Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. A. 
  
 10. 
  
 Läsarnas marknad, marknadens läsare 
  
 – 
  
 en forskningsantologi. Ku. 
  
 11. 
  
 Snabbare betalningar. Ju. 
  
 12. 
  
 Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. Ju. 
  
 13. 
  
 En sammanhållen svensk polis. Ju. 
  
 14. 
  
 Ekonomiskt värde och samhällsnytta 
  
 – 
  
 förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Fi. 
  
 15. 
  
 Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. M. 
  
 16. 
  
 Att angöra en kulturbrygga – för stöd till nyskapande kultur. Ku. 
  
 17. 
  
 Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd. S. 
  
 18. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. 
  
 – 
  
 den mjuka infrastrukturen på väg. N. 
  
 19. 
  
 Nationella patent på engelska? N. 
  
 20. 
  
 Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. U. 
  
 21. 
  
 Här finns mer att hämta –  
  
 it-användningen 
  i småföretag. N. 
  
 22. 
  
 Mål för rovdjuren. M. 
  
 23. 
  
 Mindre våld för pengarna. Ku. 
  
 24. 
  
 Likvärdig utbildning 
  
 – 
  
 riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning. U. 
  
 25. 
  
 Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. S. 
  
 26. 
  
 En ny brottsskadelag. Ju. 
  
 27. 
  
 Färdplan för framtiden 
  
 – 
  
 en utvecklad flygtrafiktjänst. N. 
  
 28. 
  
 Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. S. 
  
 29. 
  
 Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. Fö. 
  
 30. 
  
 Vital kommunal demokrati. Fi. 
  
 31. 
  
 Sänkta trösklar – högt i tak Arbete, utveckling, trygghet. A. 
  
 32. 
  
 Upphandlingsstödets framtid. S. 
  
 33. 
  
 Gör det enklare! S. 
  
 34. 
  
 Nya påföljder + kort presentation. Ju. 
  
 35. 
  
 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Ju. 
  
 36. 
  
 Registerdata för forskning. Fi. 
  
 37. 
  
 Kulturmiljöarbete i en ny tid. Ku. 
  
 38. 
  
 Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö. M. 
  
 39. 
  
 Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. N. 
  
 40. 
  
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport. U. 
  
 41. 
  
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar 
  
 – 
  
 slutbetänkande. U. 
  
 42. 
  
 Bättre behörighetskontroll. Ändringar i förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. S. 
  
 43. 
  
 Konsumenten i centrum 
  
 – ett framtida konsumentstöd. Ju. 
  
 44. 
  
 Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott. Ju. 
  
 45. 
  
 Kvinnor och barn i rättens gränsland. U. 
  
 Statens offentliga utredningar 2012 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Skadeståndsansvar och försäkringsplikt 
 vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. [8] 
 Snabbare betalningar. [11] 
 Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. [12] 
 En sammanhållen svensk polis. [13] En ny brottsskadelag. [26] 
 Nya påföljder + kort presentation. [34] 
 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. [35] 
 Konsumenten i centrum 
 – ett framtida konsumentstöd. [43] Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott. [44] 
 Försvarsdepartementet 
 Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. [29] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens högkostnadsskydd i vården. [2] 
 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. [6] 
 Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd. [17] 
 Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. [25 
 Längre liv, längre arbetsliv. Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre. [28] 
 Upphandlingsstödets framtid. [32] Gör det enklare! [33] 
 Bättre behörighetskontroll. Ändringar i förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal. [42] 
 Finansdepartementet 
 Skatteincitament för riskkapital. [3] 
 Ekonomiskt värde och samhällsnytta 
 – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. [14] 
 Vital kommunal demokrati. [30] 
 Registerdata för forskning. [36] 
 Utbildningsdepartementet 
 Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. [1] 
 Högskolornas föreskrifter. [5] 
 Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. [20] 
 Likvärdig utbildning 
 – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning. [24] 
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar – en preliminär delrapport. [40] 
 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor; Kartläggning, analys och förslag till förbättringar 
 – slutbetänkande. [41] 
 Kvinnor och barn i rättens gränsland. [45] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 
 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. [7] 
 Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. [15] 
 Mål för rovdjuren. M. [22] 
 Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö. [38] 
 Näringsdepartementet 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 – den mjuka infrastrukturen på väg. [18] Nationella patent på engelska? [19] 
 Här finns mer att hämta –  
 it-användningen 
  i småföretag. N. [21] 
 Färdplan för framtiden 
 – en utvecklad flygtrafiktjänst. [27] 
 Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen + Bilagedel. [39] 
 Kulturdepartementet 
 Läsarnas marknad, marknadens läsare 
  
 – 
  
 en forskningsantologi. [10] Att angöra en kulturbrygga 
  
 – 
  
 för stöd till nyskapande kultur. [16] 
  
 Mindre våld för pengarna. [23] 
 Kulturmiljöarbete i en ny tid. [37] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området [4] 
 Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. [9] 
 Sänkta trösklar – högt i tak 
 Arbete, utveckling, trygghet. [31]