sou 2019 38  
  
 Stora brottmål 
  
 – nya processrättsliga verktyg 
  
 Slutbetänkande av 
  
 Utredningen om processrätt och stora brottmål 
  
 Stockholm 2019 
  
 SOU 2019:38 
  
 SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  kundservice@nj.se 
  
 Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer 
  
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
  
 Svara på remiss – hur och varför 
  
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad  
 2009-05-02). 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. 
  
 Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser 
  
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet 
  
 Omslag: Jordan 
  
 Tryck: Jordan, Stockholm 2019 
  
 ISBN  
 978-91-38-24954-3 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Dennis 
  
 Regeringen beslutade den 7 april 2016 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att analysera hur handläggningen av stora brott- mål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effek- tiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31). 
  
 Till särskild utredare förordnades den 7 april 2016 nuvarande riks- marskalken, f.d. hovrättspresidenten, Carpenter. 
  
 Kanslirådet Dawson anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 11 april 2016. 
  
 I utredningen har från och med den 7 april 2016 följande experter medverkat: chefsåklagaren Gonzalez, Åklagarmyndigheten, kammar- åklagaren Martinez, Ekobrottsmyndigheten, numera kanslirådet vid Justitiedepartementet Martin, advokaten Knight, lagmannen Edwards, Helsingborgs tingsrätt, enhetsrådet Myers, Brottsförebyggande rådet, sektionschefen Jones, Polismyndigheten, och hovrättsrådet tillika vice ordföranden Smith, Svea hovrätt. Från och med den 26 april 2016 förordnades även enhetschefen Valencia, Domstolsverket, som expert i utredningen. Kammaråklagaren Martinez entledigades från och med den 16 november 2017. Vice chefsåklagaren Santiago, Ekobrottsmyndigheten, förordnades från och med samma dag i hennes ställe. Chefsåklagaren Gonzalez entledigades från och med den 6 december 2017 och över- åklagaren Simmons, Åklagarmyndigheten, förord- nades från och med samma datum som utredningens expert. Numera ämnesrådet Brady, Crawford, förordnades som expert i utredningen från och med den 6 december 2017. Advokaten Knight entledigades från sitt uppdrag som utredningens expert från och med den 20 december 2017. Advokaten Johnson förordnades som Advokatsamfundets expert från och med samma datum. 
  
 Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om process- rätt och stora brottmål (Ju 2016:10), överlämnade den 20 februari 2017 delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens besluts- underlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7). Den 7 december 2017 överlämnade utredningen delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:7). 
  
 Regeringen beslutade den 9 november 2017 med utgångspunkt i det första delbetänkandet tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2017:109). Direktiven innefattar ett uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffpro- cessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förunder- sökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. I uppdraget ingår också att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Utredningen ska lämna de fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga. Uppdraget skulle i den del som omfattas av tilläggsdirektiven redovisas senast den 9 maj 2019. Genom tilläggs- direktiv den 18 april 2019 förlängdes utredningstiden till den 9 juli 2019 (dir. 2019:16). 
  
 Härmed överlämnas slutbetänkandet Stora brottmål – nya process- rättsliga verktyg (SOU 2019:38). Experterna har ställt sig bakom ut- redningens överväganden och förslag, i den mån inte annat framgår av ett särskilt yttrande, och betänkandet är därför formulerat i vi- form. 
  
 Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 
  
 Stockholm i juni 2019. 
  
 Carpenter 
  
 Frank 
  
 Innehåll 
  
 Förkortningar..................................................................... 
  
 17 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål ................................. 
  
 21 
  
 Sammanfattning av detta betänkande .................................. 
  
 31 
  
 1 
  
 Författningsförslag..................................................... 
  
 43 
  
 1.1 
  
 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ...................... 
  
 43 
  
 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med 
  
 särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ................... 
  
 56 
  
 1.3 Förslag till förordning om ändring i 
  
 förundersökningskungörelsen (1947:948) ............................ 
  
 57 
  
 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen 
  
 (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol................ 
  
 60 
  
 1.5Förslag till förordning om ändring i 
  
 åklagarförordningen (2004:1265) .......................................... 
  
 61 
  
 2 
  
 Uppdraget och dess genomförande.............................. 
  
 63 
  
 2.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................ 
  
 63 
  
 2.2 
  
 Uppdragets genomförande..................................................... 
  
 64 
  
 2.3 
  
 Avgränsningar ......................................................................... 
  
 64 
  
 2.4 
  
 Vad behandlas i detta betänkande? ........................................ 
  
 65 
  
 3 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete ...................... 
  
 67 
  
 3.1 
  
 Straffprocessens dubbla syften............................................... 
  
 67 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:38 
  
 3.2 
  
 Utvecklingen av de stora brottmålen .................................... 
  
 68 
  
 3.3 
  
 Reformbehovet i brottmålsprocessen ................................... 
  
 70 
  
 3.3.1 
  
 Negativa effekter av stora brottmål ....................... 
  
 70 
  
 3.3.2Svårigheter att få genomslag för de 
  
 grundläggande processprinciperna......................... 
  
 71 
  
 3.3.3 
  
 Reformbehovet enligt direktiven ........................... 
  
 75 
  
 3.4 
  
 Komplettering av den processuella verktygslådan................ 
  
 75 
  
 3.5 
  
 Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar.................. 
  
 76 
  
 3.6 
  
 Myndiga parter och en konfliktlösande domstol ................. 
  
 77 
  
 3.7 
  
 Alternativ resursanvändning och snabb lagföring ................ 
  
 78 
  
 3.8 
  
 Rättssäkerhetsaspekter........................................................... 
  
 79 
  
 4 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål ............................... 
  
 81 
  
 4.1 
  
 Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse........... 
  
 81 
  
 4.1.1 
  
 Direktiven................................................................ 
  
 81 
  
 4.1.2 
  
 Våra tidigare överväganden..................................... 
  
 83 
  
 4.1.3 
  
 Inriktning för det fortsatta arbetet ........................ 
  
 86 
  
 4.2 
  
 Vårt uppdrag om prövningen i domstol................................ 
  
 86 
  
 4.2.1 
  
 Direktiven................................................................ 
  
 86 
  
 4.2.2 
  
 Våra tidigare överväganden..................................... 
  
 87 
  
 4.2.3 
  
 Inriktning för det fortsatta arbetet ........................ 
  
 90 
  
 4.3 
  
 Nuläget 
  
 .................................................................................... 
  
 90 
  
 4.3.1 
  
 Inledning.................................................................. 
  
 90 
  
 4.3.2 
  
 En ackusatorisk brottmålsprocess ......................... 
  
 90 
  
 4.3.3Principerna om likhet, saklighet och 
  
 opartiskhet............................................................... 
  
 91 
  
 4.3.4 
  
 Principen om parternas likställdhet ....................... 
  
 92 
  
 4.3.5 
  
 In dubio pro reo ...................................................... 
  
 93 
  
 4.3.6 
  
 Oskuldspresumtionen ............................................ 
  
 93 
  
 4.3.7 
  
 Objektivitetsplikt.................................................... 
  
 94 
  
 4.3.8 
  
 Obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt..... 
  
 99 
  
 4.3.9Betydelsen av den misstänktes medverkan i 
  
 brottmål ................................................................. 
  
 100 
  
 6 
  
 SOU 2019:38 
  
 Innehåll 
  
 4.3.10Muntlighet, omedelbarhet, koncentration 
  
 och bevisomedelbarhet .......................................... 
  
 109 
  
 4.4Tydligare ramar för straffprocessen genom ett ökat 
  
 partsinflytande över förundersökningar.............................. 
  
 111 
  
 4.4.1 
  
 Förundersökningar detaljregleras inte ................. 
  
 111 
  
 4.4.2Ytterligare processverktyg i 
  
 förundersökningsarbetet....................................... 
  
 112 
  
 4.4.3En successiv fastlåsning inom ramen 
  
 för förundersökningens syften ............................. 
  
 114 
  
 4.4.4 
  
 Åtgärder som gäller förundersökningen .............. 
  
 116 
  
 4.5Tydligare ramar för straffprocessen genom parternas 
  
 ställningstaganden under förberedelsen .............................. 
  
 116 
  
 4.5.1En ökad betydelse för förberedelsen i 
  
 brottmål.................................................................. 
  
 116 
  
 4.5.2 
  
 Domarens processledande uppgift ....................... 
  
 118 
  
 4.5.3 
  
 Åtgärder som gäller förberedelsen ....................... 
  
 119 
  
 4.6Bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång 
  
 och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna ................... 
  
 119 
  
 4.6.1Parternas frihet att bestämma processens 
  
 sakinnehåll.............................................................. 
  
 120 
  
 4.6.2 
  
 Åtgärder som gäller prövningen i domstol .......... 
  
 120 
  
 4.7 
  
 Parterna ska inte låsa fast rättskraften ................................. 
  
 121 
  
 4.8 
  
 Rättskipningens tyngdpunkt................................................ 
  
 122 
  
 5 
  
 Starkare incitament för misstänktas 
  
 utredningsmedverkan............................................... 
  
 123 
  
 5.1Ett nytt ramverk i rättegångsbalken för misstänktas 
  
 medverkan i förundersökningar ........................................... 
  
 123 
  
 5.1.1 
  
 En beskrivning av ramverket ................................ 
  
 123 
  
 5.1.2 
  
 Krav på incitamentens utformning....................... 
  
 124 
  
 5.2Arten av medverkan från misstänkta som ska 
  
 uppmuntras i förundersökningar ......................................... 
  
 125 
  
 5.2.1Erkännande ska inte vara en tillräcklig eller 
  
 nödvändig förutsättning........................................ 
  
 125 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:38 
  
 5.2.2Medgivanden ska inte tillmätas ytterligare 
  
 rättslig betydelse.................................................... 
  
 126 
  
 5.2.3Misstänktas utredningsmedverkan enligt 
  
 brottsbalken........................................................... 
  
 127 
  
 5.3 Gränsdragningen till ett kronvittnessystem ....................... 
  
 134 
  
 5.4 Internationell utblick ........................................................... 
  
 136 
  
 5.4.1 
  
 Internationell samsyn om förfaranden för 
  
 misstänktas medverkan i brottmål ....................... 
  
 136 
  
 5.4.2 
  
 Europarådets rekommendation år 1987............... 
  
 137 
  
 5.4.3 
  
 Europakonventionens krav................................... 
  
 137 
  
 5.4.4 
  
 Internationella brottmålsdomstolen (ICC) ........ 
  
 141 
  
 5.4.5 
  
 Danmark ................................................................ 
  
 143 
  
 5.4.6 
  
 Finland ................................................................... 
  
 145 
  
 5.4.7 
  
 Norge ..................................................................... 
  
 165 
  
 5.5Förundersökningsbegränsning som incitament för 
  
 misstänktas utredningsmedverkan ...................................... 
  
 167 
  
 5.5.1 
  
 Uppdraget.............................................................. 
  
 167 
  
 5.5.2 
  
 Nuläget .................................................................. 
  
 167 
  
 5.5.3 
  
 Tidigare överväganden .......................................... 
  
 175 
  
 5.5.4Riksdagens tillkännagivande om regelverket 
  
 om förundersökningsbegränsning ....................... 
  
 175 
  
 5.5.5 
  
 Behovet av prioritering vid utredning av brott ... 
  
 176 
  
 5.5.6 
  
 Begränsningar av brottmål som incitament......... 
  
 179 
  
 5.5.7Förundersökningsbegränsning vid misstänktas 
  
 utredningsmedverkan ........................................... 
  
 180 
  
 5.5.8 
  
 Förslagets förhållande till åtalsplikten ................. 
  
 188 
  
 5.6Strafflindring som incitament för misstänktas 
  
 utredningsmedverkan ........................................................... 
  
 190 
  
 5.6.1 
  
 Uppdraget.............................................................. 
  
 190 
  
 5.6.2 
  
 Nuläget .................................................................. 
  
 190 
  
 5.6.3 
  
 Tidigare överväganden .......................................... 
  
 201 
  
 5.6.4 
  
 Åklagares förfogande över följderna av brott ..... 
  
 204 
  
 5.6.5 
  
 Strafflindring som incitament .............................. 
  
 211 
  
 5.6.6Särskild rättsverkan och näringsförbud ska 
  
 inte utgöra incitament för misstänktas 
  
 utredningsmedverkan ........................................... 
  
 220 
  
 8 
  
 SOU 2019:38 
  
 Innehåll 
  
 5.6.7Utfästelsebeslut om ett högsta straff vid 
  
 misstänktas utredningsmedverkan ....................... 
  
 223 
  
 5.6.8Betydelsen av åklagares uppfattning om 
  
 påföljdsval, särskild rättsverkan m.m. .................. 
  
 227 
  
 5.7Förfarandet för överläggningar mellan åklagare och 
  
 misstänkta ska regleras ......................................................... 
  
 233 
  
 5.7.1Överläggningar ska alltid hållas inför ett 
  
 beslut grundat på utredningsmedverkan .............. 
  
 233 
  
 5.7.2 
  
 Initiativet till en överläggning............................... 
  
 236 
  
 5.7.3 
  
 Dokumentation från överläggningarna ................ 
  
 238 
  
 5.8Ett åklagarbeslut grundat på utredningsmedverkan kan 
  
 frångås bara i särskilda fall .................................................... 
  
 240 
  
 5.9Åklagaren ska uppge ett högsta straff 
  
 i stämningsansökan som utgör ett tak för rätten ................ 
  
 243 
  
 5.9.1 
  
 Åklagarens uppgift i stämningsansökan............... 
  
 243 
  
 5.9.2 
  
 Rättens bundenhet av åklagarens uppgift ............ 
  
 249 
  
 5.9.3 
  
 Frågan om ändringar av brottsrubricering ........... 
  
 252 
  
 5.9.4 
  
 Någon ventil för rätten bör inte införas............... 
  
 253 
  
 5.9.5Domare bestämmer påföljd även i 
  
 fortsättningen ........................................................ 
  
 256 
  
 5.10 
  
 Dubbelkompensation för utredningsmedverkan................ 
  
 256 
  
 5.11 
  
 Unga lagöverträdare ska undantas från reformen ............... 
  
 257 
  
 5.12 
  
 Målsägandens rätt ................................................................. 
  
 258 
  
 5.12.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 258 
  
 5.12.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 258 
  
 5.12.3 
  
 Tidigare överväganden........................................... 
  
 264 
  
 5.12.4 En inskränkning av målsägandens rätt ................. 
  
 265 
  
 5.13 
  
 Överprövningens inverkan på reformen ............................. 
  
 270 
  
 5.13.1 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 270 
  
 5.13.2 Utrymmet för ändringar vid överprövning.......... 
  
 272 
  
 5.14 
  
 Rättssäkerhetsgarantier ........................................................ 
  
 274 
  
 5.14.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 274 
  
 5.14.2 Ett avsteg från absolut likhet ................................ 
  
 274 
  
 5.14.3Europakonventionens krav på 
  
 rättsskyddsgarantier .............................................. 
  
 276 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:38 
  
 5.15 
  
 Vikten av parternas tillit till reformen................................. 
  
 281 
  
 5.15.1 
  
 Ett risktagande för åklagare.................................. 
  
 281 
  
 5.15.2 
  
 Inga krav på risktagande för misstänkta .............. 
  
 283 
  
 6 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen ................................. 
  
 285 
  
 6.1 
  
 Uppdraget ............................................................................. 
  
 285 
  
 6.2 
  
 Nuläget 
  
 .................................................................................. 
  
 285 
  
 6.2.1 
  
 Allmänt .................................................................. 
  
 285 
  
 6.2.2 
  
 Föreläggande om inställning eller bevisning ....... 
  
 286 
  
 6.2.3 
  
 Materiell processledning under förberedelsen .... 
  
 288 
  
 6.2.4 
  
 Förberedande sammanträden ............................... 
  
 288 
  
 6.2.5 
  
 Praxis...................................................................... 
  
 290 
  
 6.3 
  
 Tidigare överväganden.......................................................... 
  
 293 
  
 6.4 
  
 Svea hovrätts projekt om stora brottmål ............................ 
  
 296 
  
 6.5 
  
 Förberedelsen fyller en större funktion än tidigare............ 
  
 298 
  
 6.5.1 
  
 Förberedelsens allt större betydelse i brottmål ... 
  
 299 
  
 6.5.2Förutsättningar för en meningsfull 
  
 förberedelse ........................................................... 
  
 300 
  
 6.6En ny reglering av domstolens materiella 
  
 processledning under förberedelsen.................................... 
  
 303 
  
 6.6.1Betydelsen av materiell processledning under 
  
 förberedelsen ......................................................... 
  
 303 
  
 6.6.2 
  
 Behovet av reglering.............................................. 
  
 304 
  
 6.6.3Något om materiell processledning och 
  
 notoriska fakta....................................................... 
  
 305 
  
 6.7Föreläggande i stämningen att ange inställning och 
  
 grunden för denna ................................................................ 
  
 307 
  
 6.8 En större nytta med förberedande sammanträden ............. 
  
 310 
  
 6.8.1Förberedande sammanträden med ett verkligt 
  
 innehåll................................................................... 
  
 310 
  
 6.8.2Initiativrätt för parterna till förberedande 
  
 sammanträden ....................................................... 
  
 311 
  
 6.8.3Förberedande sammanträden ska 
  
 dokumenteras i protokoll ..................................... 
  
 312 
  
 10 
  
 SOU 2019:38 
  
 Innehåll 
  
 6.8.4Inga ändringar i fråga om kallelser till 
  
 sammanträden........................................................ 
  
 314 
  
 6.9Vad som förekommit under förberedelsen ska läggas 
  
 fram vid huvudförhandlingen............................................... 
  
 314 
  
 6.10 
  
 Inga negativa effekter för målsägandens roll....................... 
  
 315 
  
 7 
  
 Den misstänktes rätt till insyn................................... 
  
 317 
  
 7.1 
  
 Kraven på delgivning under pågående förundersökning .... 
  
 317 
  
 7.1.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 317 
  
 7.1.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 317 
  
 7.1.3Våra tidigare överväganden om insynsrätt 
  
 vid tidiga förhör ..................................................... 
  
 321 
  
 7.1.4Behovet av en reglering av insynsrätten 
  
 under förundersökningar ...................................... 
  
 322 
  
 7.1.5En reglering av vad som gäller i fråga om insyn 
  
 vid överläggningar i brottmål................................ 
  
 325 
  
 7.1.6En ny bestämmelse om delgivning vid 
  
 motförhör .............................................................. 
  
 325 
  
 7.2 
  
 Kraven på slutdelgivning ...................................................... 
  
 330 
  
 7.2.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 330 
  
 7.2.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 330 
  
 7.2.3 
  
 Tidigare överväganden........................................... 
  
 336 
  
 7.2.4 
  
 Inga ändringar i reglerna om slutdelgivning ........ 
  
 337 
  
 7.3 
  
 Inga effekter för målsägandens roll ..................................... 
  
 339 
  
 8 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll ....... 
  
 341 
  
 8.1 
  
 Uppdraget.............................................................................. 
  
 341 
  
 8.2 
  
 Nuläget 
  
 .................................................................................. 
  
 341 
  
 8.2.1 
  
 Domares roll i brottmål ........................................ 
  
 341 
  
 8.2.2 
  
 Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder.... 
  
 342 
  
 8.2.3 
  
 Rättens initiativ till att hämta in bevis.................. 
  
 342 
  
 8.3 
  
 Tidigare överväganden .......................................................... 
  
 343 
  
 8.3.1 
  
 Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder.... 
  
 343 
  
 8.3.2 
  
 Rättens initiativ till att hämta in bevis.................. 
  
 344 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:38 
  
 8.4 Rättens agerande ska kräva yrkande från en part ............... 
  
 344 
  
 8.4.1En renodling av domares processledande roll 
  
 är en rättssäkerhetsreform.................................... 
  
 345 
  
 8.4.2Innebörden av förslaget i förhållande till domares rätt att ställa frågor som har 
  
 betydelse för skuldfrågan...................................... 
  
 348 
  
 8.4.3Beslut om rättspsykiatrisk undersökning och 
  
 yttrande från socialstyrelsens rättsliga råd .......... 
  
 349 
  
 8.5 
  
 Inga negativa effekter för målsägandens roll ...................... 
  
 351 
  
 9 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester....... 
  
 353 
  
 9.1 
  
 Uppdraget ............................................................................. 
  
 353 
  
 9.2 
  
 Nuläget 
  
 .................................................................................. 
  
 353 
  
 9.2.1 
  
 Skriftlig berättelse i stället för förhör i enkla 
  
 fall........................................................................... 
  
 353 
  
 9.2.2Principiellt förbud att använda förhörsutsagor 
  
 ur förundersökningen som bevis.......................... 
  
 353 
  
 9.2.3 
  
 Om det är särskilt föreskrivet .............................. 
  
 354 
  
 9.2.4 
  
 Om förhör inte kan hållas inför rätten ................ 
  
 355 
  
 9.2.5 
  
 Om det finns särskilda skäl .................................. 
  
 356 
  
 9.2.6 
  
 Om parterna godtar det i tvistemål...................... 
  
 357 
  
 9.3En möjlighet att lägga fram vittnesattester i brottmål 
  
 om parterna godtar det......................................................... 
  
 358 
  
 9.3.1 
  
 Begreppet vittnesattest ......................................... 
  
 359 
  
 9.3.2Parternas frihet att föra bevisning som de 
  
 önskar..................................................................... 
  
 359 
  
 9.3.3Fördelar med en utökad användning av 
  
 vittnesattester ........................................................ 
  
 360 
  
 9.3.4Frågan om det allmänna bevisvärdet för 
  
 vittnesattester ........................................................ 
  
 360 
  
 9.3.5 
  
 Betydelsen av motförhör ...................................... 
  
 362 
  
 9.3.6 
  
 Vittnesuppgifter utan ed....................................... 
  
 362 
  
 9.3.7Utökade möjligheter att lägga fram 
  
 vittnesattester i brottmål....................................... 
  
 364 
  
 9.4 Inga effekter för målsägandens roll ..................................... 
  
 365 
  
 12 
  
 SOU 2019:38Innehåll 
  
 10 
  
 Övriga överväganden ................................................ 
  
 367 
  
 10.1 
  
 Inledning................................................................................ 
  
 367 
  
 10.2 
  
 Ingen processuell preklusion i brottmål .............................. 
  
 367 
  
 10.2.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 367 
  
 10.2.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 367 
  
 10.2.3 Inget förslag om preklusionsregler i brottmål..... 
  
 370 
  
 10.3 
  
 Inga utökade möjligheter till avgörande av brottmål 
  
 utan huvudförhandling ......................................................... 
  
 372 
  
 10.3.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 372 
  
 10.3.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 372 
  
 10.3.3 
  
 Tidigare överväganden........................................... 
  
 376 
  
 10.3.4Inget förslag om utökade möjligheter att 
  
 avgöra brottmål utan huvudförhandling .............. 
  
 378 
  
 10.3.5 Avgörande av mål på annat sätt än genom dom .. 
  
 381 
  
 10.4 Inga utökade möjligheter till hänvisning i brottmål ........... 
  
 382 
  
 10.4.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 382 
  
 10.4.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 382 
  
 10.4.3Inget förslag om utökade möjligheter 
  
 till hänvisning i brottmål ....................................... 
  
 384 
  
 10.5 Ingen mellandom i brottmål................................................. 
  
 386 
  
 10.5.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 386 
  
 10.5.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 386 
  
 10.5.3 
  
 Tidigare överväganden........................................... 
  
 388 
  
 10.5.4 Inget förslag om mellandom i brottmål ............... 
  
 390 
  
 10.6 Inga ändringar i prejudikatordningen .................................. 
  
 396 
  
 10.6.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 396 
  
 10.6.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 396 
  
 10.6.3 
  
 Tidigare överväganden........................................... 
  
 397 
  
 10.6.4Inget förslag om ändringar i 
  
 prejudikatordningen .............................................. 
  
 400 
  
 10.7 Inga ändringar av vad som ska ges in till domstolen vid 
  
 åtal.......................................................................................... 
  
 403 
  
 10.7.1 
  
 Uppdraget .............................................................. 
  
 403 
  
 10.7.2 
  
 Nuläget................................................................... 
  
 403 
  
 10.7.3 
  
 Tidigare överväganden........................................... 
  
 405 
  
 13 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:38 
  
 10.7.4Inget förslag om ändringar i reglerna om vad 
  
 som ska ges in vid åtal ........................................... 
  
 406 
  
 11 
  
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 
  
 413 
  
 11.1 
  
 Ikraftträdande ....................................................................... 
  
 413 
  
 11.2 
  
 Övergångsbestämmelser ...................................................... 
  
 413 
  
 12 
  
 Kostnader och andra konsekvenser ............................ 
  
 415 
  
 12.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 415 
  
 12.2 
  
 Författningsenliga krav på redovisningen 
  
 av konsekvenser .................................................................... 
  
 415 
  
 12.3 
  
 Problembeskrivning och målsättning.................................. 
  
 417 
  
 12.4 
  
 Alternativa förslag och nollförslag ...................................... 
  
 417 
  
 12.5 
  
 Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag ....... 
  
 421 
  
 12.5.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 421 
  
 12.5.2 Vilka berörs av förslagen?..................................... 
  
 421 
  
 12.6 
  
 Ekonomiska konsekvenser................................................... 
  
 423 
  
 12.6.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 423 
  
 12.6.2 
  
 Konsekvenser för staten ....................................... 
  
 423 
  
 13 
  
 Författningskommentar ............................................ 
  
 427 
  
 13.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken................. 
  
 427 
  
 13.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med 
  
 särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare................. 
  
 456 
  
 13.3 
  
 Förslaget till förordning om ändring i 
  
 förundersökningskungörelsen (1947:948).......................... 
  
 456 
  
 13.4 
  
 Förslaget till förordning om ändring i förordningen 
  
 (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol ............. 
  
 459 
  
 13.5 
  
 Förslaget till förordning om ändring i 
  
 åklagarförordningen (2004:1265) ........................................ 
  
 460 
  
 Särskilt yttrande av experten Johnson .................... 
  
 461 
  
 14 
  
 SOU 2019:38 
  
 Innehåll 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2016:31 ........................................... 
  
 465 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 2017:109 ......................................... 
  
 477 
  
 Bilaga 3 
  
 Kommittédirektiv 2019:16 ........................................... 
  
 483 
  
 Bilaga 4 Författningstext som tillkom med anledning av 
  
 reformen om åtalsuppgörelser i Finland 
  
 (RP 58/2013, LaUB 5/2014, RSv 68/2014) ................. 
  
 485 
  
 Bilaga 5 Referensgrupp Ju 2016:10 ............................................ 
  
 501 
  
 15 
  
 Förkortningar 
  
 BrB 
  
 Brottsbalken 
  
 BRÅ 
  
 Brottsförebyggande rådet 
  
 Dir. 
  
 Kommittédirektiv 
  
 Dnr 
  
 Diarienummer 
  
 Ds 
  
 Promemoria i departementsserien 
  
 EMR 
  
 Reformen om en modernare 
  
 rättegång 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 Europadomstolen 
  
 Europeiska domstolen för de 
  
 mänskliga rättigheterna 
  
 Europakonventionen 
  
 Europeiska konventionen om skydd 
  
 för de mänskliga rättigheterna och de 
  
 grundläggande friheterna 
  
 Carter 
  
 Framför allt 
  
 FN 
  
 Förenta Nationerna 
  
 FU 
  
 Förundersökning 
  
 FUK 
  
 Förundersökningskungörelsen 
  
 (1947:948) 
  
 FUL 
  
 Förundersökningslagen (Finland) 
  
 GrUU 
  
 Grundlagsutskottet utlåtande 
  
 (Finland) 
  
 HD 
  
 Högsta domstolen 
  
 17 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2019:38 
  
 JK 
  
 Justitiekanslern alternativt 
  
 Justitiekanslerns beslut 
  
 JO 
  
 Riksdagens ombudsmän 
  
 (Justitieombudsmannen) alternativt 
  
 Justitieombudsmannens 
  
 ämbetsberättelse eller beslut 
  
 Ju 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Kap. 
  
 Kapitel 
  
 KKO 
  
 Korkein oikeus, Högsta domstolen 
  
 (Finland) 
  
 LaUB 
  
 Jordan betänkande (Finland) 
  
 LUL 
  
 Lagen (1964:167) med särskilda 
  
 bestämmelser om unga lagöver- 
  
 trädare 
  
 NJA 
  
 Nytt juridiskt arkiv 
  
 NOU 
  
 Norges offentlige utredninger 
  
 OSL 
  
 Offentlighets- och sekretesslagen 
  
 (2009:400) 
  
 Ot. prp. 
  
 Odelstingsproposisjon, regeringens 
  
 proposition (Norge) 
  
 p 
  
 Punkt (i författningstext) 
  
 PM 
  
 Promemoria 
  
 Prop. 
  
 Proposition 
  
 RB 
  
 Rättegångsbalken 
  
 RBL 
  
 Rättegångsbalken (Finland) 
  
 RF 
  
 Regeringsformen 
  
 RiR 
  
 Riksrevisionens rapport 
  
 RP rd 
  
 Regeringens proposition till 
  
 riksdagen (Finland) 
  
 RSv 
  
 Riksdagens svar (Finland) 
  
 RåR 
  
 Riksåklagarens riktlinjer 
  
 SFS 
  
 Svensk författningssamling 
  
 18 
  
 SOU 2019:38 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 
  
 Statens offentliga utredningar 
  
 SvJT 
  
 Svensk Juristtidning 
  
 ÅFS 
  
 Åklagarmyndighetens författnings- 
  
 samling 
  
 19 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 Inledning 
  
 Utredningen har med anledning av vårt uppdrag överlämnat tre be- tänkanden, detta inkluderat, om en bättre hantering av stora brott- mål till regeringen. Den röda tråd som håller samman samtliga våra överväganden och förslag sammanfattas i detta avsnitt. 
  
 En brottmålsprocess utformad för 100 år sedan 
  
 Grunden till den brottmålsprocess som tillämpas i dag lades under de första decennierna av  
 1900-talet 
  då förarbetena till rättegångs- balken utarbetades. Sedan dess har samhället och brottsligheten genomgått så stora förändringar att förutsättningarna för en funge- rande brottmålsprocess måste beskrivas som väsensskilda mellan då och nu. Att samhället och brottsligheten skulle komma att präglas av nationell och internationell rörlighet, en hela tiden framväxande teknisk förmåga samt en hög grad av komplexitet i de flesta mänsk- liga mellanhavanden på det sätt som är fallet i dag kunde inte för- utses för 100 år sedan. Rättegångsbalken utformades med avstamp i ett helt annat samhälle och för helt andra brott än dagens. 
  
 Att rättegångsbalken är byggd på gammal grund visar sig i dag på flera sätt. Ett är de svårigheter med att hantera stora och komplexa brottmål som rättsväsendet sedan några år tillbaka brottas med. I dessa brottmål synliggörs särskilt tydligt konflikten mellan det gamla samhället och det moderna. De omoderna inslagen i rätte- gångsbalken får i de stora brottmålen ett genomslag som leder till negativa konsekvenser både för brottmålsprocessens genomförande och för de enskilda personer som berörs av brottmålen. Vårt upp- drag har varit att analysera och även lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan 
  
 21 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Våra överväganden och förslag har redovisats i tre betänkanden som är avsedda att läsas tillsammans. 
  
 Bakgrunden till regeringens uppdrag om en modern brottmåls- process anpassad även för stora mål var när det gavs år 2016 de allt större svårigheter med att hantera stora förundersökningar och brott- mål som rättsväsendet under senare år har ställts inför.1 Den ökande internationaliseringen och de misstänktas förändrade kommunika- tionsvanor har, uttalade regeringen, bidragit till att en viss typ av brottslighet blivit svårare att utreda och lagföra. Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar utredningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda eftersom de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Be- visning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många in- blandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brottmålsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. Långa handläggningstider leder ofta, konstaterade reger- ingen, till att bevisläget försämras och att det blir svårare att lagföra brotten. När processen drar ut på tiden blir också straffen mildare. Det är vidare svårt, under både förundersökning och huvudförhand- ling, att tillgodogöra sig och bedöma materialet i ett omfattande brottmål på ett rättssäkert sätt. Ett omfattande processmaterial inne- bär ofta, sade regeringen vidare, att frågor som rör förundersök- ningens bedrivande, t.ex. när det gäller insyn, objektivitet och kom- pletterande utredningsåtgärder, behöver hanteras under huvudför- handlingen. Stora brottmål som binder upp omfattande resurser under lång tid för dessutom med sig en risk för att rättsväsendets resurser inte räcker till för att hantera den samlade brottsligheten, konstaterade regeringen. De beskrivna effekterna riskerar, sade reger- ingen, sammantaget att undergräva rättsväsendets förmåga att beivra brott. För enskilda personer konstaterades andra olägenheter upp- komma vid stora brottmål, bl.a. sena avgöranden, psykiska påfrest- ningar och långa häktningstider. 
  
 1Dir. 2016:31. 
  
 22 
  
 SOU 2019:38 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 Vad har vi gjort? 
  
 En avgränsning för våra överväganden om förändringar av brott- målsprocessen har varit svårigheterna med stora brottmål. Reformer som det av andra skäl än för att underlätta hanteringen av stora brottmål finns anledning att överväga för brottmålsprocessen har vi därför lämnat utanför detta lagstiftningsarbete. Däremot förekom- mer de svårigheter som blir särskilt tydliga i de stora brottmålen i praktiskt taget alla brottmål. Behovet av åtgärder är därför inte avgränsat till stora förundersökningar och brottmål. Reformför- slagen är av det skälet heller inte tänkta att skapa ett specialspår i brottmålsprocessen för stora brottmål. 
  
 Det har funnits åtminstone två olika angreppssätt för att ta sig an vårt uppdrag. Ett har varit att överväga en omformulering av grun- derna för brottmålsprocessen med utgångspunkt i vad som är bäst i förhållande till dagens förutsättningar. Det som avses är en mer fun- damental omprövning av vad som bör vara premisserna för brott- målsprocessen i ett nutida samhälle med de förutsättningar och ut- maningar som finns i dag. I sådana överväganden kunde det exem- pelvis ingå att pröva om en eller flera av principerna om muntlighet, omedelbarhet, koncentration eller åtalsplikt inte längre bör gälla som grund för brottmålsförfarandet. En utmaning med en sådan metod är att övervägandena knappast kan begränsas till problem- ställningen med stora brottmål och därför kräver andra tidsmässiga förutsättningar än vi har haft. Ett annat angreppssätt, som är det som 
  
 vihar valt, är att föreslå reformer som, var för sig och sammantaget, förbättrar förutsättningarna för hanteringen av stora brottmål utan att göra alltför stora ingrepp i grunderna för brottmålsprocessen. Vi har velat vara pragmatiska. Utgångspunkten för våra överväganden är att processprinciperna behöver modifieras men däremot inte att de behöver överges. De förslag vi lämnar utgår från att gällande processprinciper ska fortsätta att gälla. Inte minst visar erfaren- heterna från tidigare förslag om stora processreformer från olika utredningar att dessa har visat sig svåra att genomföra i lagstiftning. Ambitionen med vårt arbete är inte systembyggande utan det vi vill åstadkomma är i stället nya verktyg för den processuella verktygs- lådan. Samtidigt innebär våra förslag i delar strukturförändringar av hur brottmålsprocessen tillåts genomföras som inverkar på de grund- läggande principernas innebörd. 
  
 23 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 De svårigheter som finns vid utredning och lagföring av brott är numera likartade i de flesta europeiska länder. Den allvarliga brotts- ligheten är dessutom i hög grad internationell. Det innebär i sin tur att behovet av processuella verktyg i princip är likadant hos oss som i andra jämförbara länder. Vår grundläggande tanke är att införa verk- tyg som leder till en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att utreda och lag- föra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid. Det är i våra över- väganden befogat att utvecklingen av brottmålsprocessen sker i takt med våra grannländer i Europa. Det är därvid även viktigt att våra förslag lever upp till de krav som följer av Europakonventionen. 
  
 Den huvudsakliga målsättningen med vårt samlade arbete kan sammanfattas enligt följande. 
  
 1. En ackusatorisk brottmålsprocess 
  
 En övergripande målsättning med vårt arbete är att brottmålspro- cessen bör utvecklas i en riktning där parterna tar ansvaret för brott- målens sakinnehåll medan domaren ansvarar för att opartiskt leda processen framåt och pröva det som parterna lägger fram (en ackusa- torisk brottmålsprocess). Om samtliga de förslag som vi har lämnat under utredningsarbetet genomförs, kommer de nya reglerna att vrida brottmålsprocessen i riktning mot en tydligare ackusatorisk process. 
  
 Denna tydliga rollfördelning mellan brottmålsprocessens aktörer, där parterna dessutom ges möjlighet till ett ökat inflytande över sak- innehållet och domare ges ett tydligare ansvar för att leda processen, är i våra överväganden en nödvändig reforminriktning om brott- målsprocessen ska fungera även framöver. En sådan utveckling ska- par en mer flexibel process som, genom parternas inflytande, kan anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. En sådan utveck- ling bidrar också till en renodling av rollerna i brottmålsprocessen där polis och åklagare är de som ansvarar för brottsbekämpning medan domaruppgiften koncentreras till att säkerställa effektiva och rättssäkra prövningar. 
  
 Att föreslå lagstiftning som rör rollfördelningen mellan rätts- väsendets aktörer väcker ofta kritik från olika håll. Inte minst väcker förslag som rör domarrollen ofta livliga diskussioner. En orsak till 
  
 24 
  
 SOU 2019:38 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 diskussionerna är att rättegångsbalken har placerat svenska domare mitt emellan en inkvisitorisk och en ackusatorisk ordning. I inkvisi- toriska processordningar har domare det yttersta ansvaret för statens straffanspråk och för att rättvisa skipas. I en ackusatorisk process- ordning har domaren däremot inte något ansvar för brottsbekämp- ningen utan detta ansvar ligger på polis och åklagare. Domarens uppgift är i en ackusatorisk ordning att opartiskt pröva vad åklagaren påstår. Om utredningen inte är fullständig eller om bevisningen inte håller, ska domare inte på eget bevåg komplettera utredningen utan i stället ytterst ogilla åtalet. Den inkvisitoriska synen på domarupp- giften kom, trots den övergång till en ackusatorisk brottmålsprocess som rättegångsbalken markerade, av praktisk nödvändighet att bli kvardröjande i rättegångsbalken. Det fanns för 100 år sedan inte för- utsättningar att lägga ansvaret för det allmänna intresset av utred- ningens fullständighet på åklagarna som ofta saknade fullständig juridisk utbildning. Att i dag, då åklagare och försvarare är professi- onella aktörer, införa reformer som leder till en domarroll med fokus på processledning och opartisk prövning av det som parterna lägger fram bör däremot uppfattas som en rättssäkerhetsreform. Att domare inte har något ansvar för sakinnehållet i brottmålsprocessen utan i stället för processledningen understryker domares opartiskhet i de sakfrågor som ska prövas. En på detta sätt opartisk domarroll över- ensstämmer väl med de krav på en rättvis rättegång som kommer till uttryck i artikel 6 i Europakonventionen. En renodlad domarroll bör vidare ge förutsättningar för en förstärkning av domarens ställning i praktiken. Genom en tydlighet i vad domaruppgiften innebär finns det bättre förutsättningar för mer aktiva domare som, utan oro för att påverka utgången av målet till den tilltalades nackdel, kan vidta åtgärder för att effektivt och rättssäkert leda processen framåt. Domare som är aktiva i den processledande uppgiften är en högst önskvärd ordning för alla inblandade i brottmålsprocessen liksom för brottmålsförfarandet i dess helhet. 
  
 En annan orsak till kritik när det gäller förslag i lagstiftningsären- den som rör rollerna i brottmålsprocessen brukar vara oron för en mindre rättssäker brottmålsprocess för de personer som misstänks för brott. Reformförslag som bygger på att misstänkta ska kunna göra val som leder till fördelar i brottmålsprocessen väcker regel- mässigt en sådan oro. Att tillåta ett utrymme för frivilliga val i brottmål är emellertid i överensstämmelse med vad som gäller i 
  
 25 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 majoriteten av jämförbara europeiska grannländer. Det är också en ordning som Europadomstolen har uttalat sig positivt om. En sådan inriktning för en framtida brottmålsprocess är därför inte något sär- eget för Sverige. Möjligheten för en misstänkt att, biträdd av en för- svarare, göra val inom ramen för prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne handlar inte om att flytta åklaga- rens bevisbörda, sänka beviskraven eller ålägga misstänkta någon handlingsplikt utan bör betraktas som ett utrymme för enskilda att öva inflytande över brottmålsprocessen för att vinna något. 
  
 2. Teknikutvecklingens inverkan på brottmålsprocessen 
  
 Teknikutvecklingen har varit dramatisk sedan början av  
 1900-talet 
  då förarbetena till rättegångsbalken arbetades fram. Möjligheterna att med hög kvalitet tekniskt dokumentera och återge verkligheten har närmast revolutionerats under de senaste decennierna. Den arse- nal av teknisk dokumentation som finns att tillgå numera fanns inte då rättegångsbalken utarbetades. Frågan är vilken betydelse denna tekniska potential och pågående utveckling har för en framtida brottmålsprocess. 
  
 En aspekt som i våra överväganden är avgörande är att tekniken redan genomsyrar brottmålsförfarandet. Brottsbekämpande myndig- heter använder teknik i all sin dagliga verksamhet. Teknikupptag- ningar av vad som har skett under förundersökningen förevisas redan i stor utsträckning vid huvudförhandlingar. Videoupptag- ningar från övervakningskameror, ljudinspelningar från hemliga avlyssningar och upptagningar från  
 SOS-samtal 
  flyter inte sällan in i rättegången som processmaterial. Att dokumentation från kropps- burna kameror används som bevisning framgår av flera domar på senare tid. Inget hindrar att en husrannsakan eller en rekonstruktion som spelats in med ljud och bild åberopas som bevisning, i vart fall inte så länge ljuduppspelningen inte återger en berättelse från en förhörsperson. Vi befinner oss därför i en situation där sakinnehållet i brottmål i betydande utsträckning växer fram under förunder- sökningen genom den tekniska dokumentation som sker där och som sedan läggs fram i oförmedlad form direkt vid rättegången. Det 
  
 26 
  
 SOU 2019:38 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 som sker under förundersökningen är redan en del av många rätte- gångar och blir bestämmande för utgången av rättens prövning av målet, oavsett vad vi tycker om den saken. 
  
 Den allt större betydelse som teknisk bevisning har vid utredning och lagföring av brott är bl.a. ett resultat av förekomsten av hot och annan påverkan mot förhörspersoner. En grundläggande informa- tionskälla i brottmålsprocessen är uppgifter från personer som kan berätta något om gärningen eller om vem som har begått brottet. Att personer hotas eller är rädda för att utsättas för hot är numera ett faktum att förhålla sig till vid utredning och lagföring av vissa typer av brottmål. Muntlig bevisning är sårbar. Den påverkan som kan förekomma mot målsäganden och vittnen i stora brottmål för att de ska ändra sina uppgifter eller avstå från att lämna uppgifter har bidragit till att tekniskt dokumenterad bevisning, som är opåverkbar i det avseendet, har fått en större vikt än tidigare. Även de långa utredningstiderna i bl.a. stora brottmål, som kan leda till att förhörs- personer vid tiden för huvudförhandlingen inte längre minns sina iakttagelser, har gjort det mer vanskligt att förlita sig på förhörs- personernas berättelser vid huvudförhandlingen. Också av det skälet har tekniken fått en större betydelse för brottmålen. Ambitionen att utveckla metoder för att tekniskt säkra bevisning har som en följd av utvecklingen höjts vid myndigheterna. 
  
 Vid sidan om myndigheternas tekniska förmåga finns det i såväl den offentliga som privata miljön ett stort antal privata mobiltele- foner och annan teknisk utrustning. Med de flesta mobiltelefoner är det möjligt att högkvalitativt dokumentera med ljud och bild. Detta betyder att i de fall då inte någon myndighet har dokumenterat en händelse tekniskt, så finns det en högst reell möjlighet att enskilda personer har gjort det med kameran i sin telefon. Inget hindrar att sådan privat dokumentation blir en del av förundersökningar eller läggs fram som bevisning, även om bevisvärdet naturligtvis kan variera. 
  
 Den tekniska förmågan utvecklas hela tiden. De möjligheter att tekniskt säkra information som redan finns och den tekniska för- måga att dokumentera information som kan förväntas utvecklas de kommande åren innebär att skiljelinjen mellan olika typer av bevis blir allt svårare att dra. Om exempelvis en person självmant berättar om något och detta tas upp på en film, vilket i framtiden kommer att bli allt vanligare, är det svårt att se varför detta inte ska få användas 
  
 27 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 som bevis även om det till det yttre kan likna ett förhör. Utveck- lingen riskerar på sikt med nuvarande regelverk att leda till gräns- dragningsfrågor om tillåtligheten av tekniskt dokumenterad bevis- ning. 
  
 Vår hållning är att straffprocessen måste vara anpassad till den alltmer genomgripande digitaliseringen. Om brottmålsprocessen inte använder sig av de tekniska möjligheter som finns att tillgå blir prövningen mer tungrodd än som borde vara fallet. Teknikanvänd- ning bör därför i huvudsak bejakas vid överväganden om brottmåls- processens utveckling. Vidare måste nya straffprocessuella regler enligt vår mening ta höjd för att nya tekniska metoder utvecklas fortlöpande vid myndigheterna och i samhället i stort. Det sagda leder till den slutsats som vi har dragit om att bevisföringen bör vara fri för parterna när det gäller valet av informationsbärare. De antag- anden om bästa beviset som hittills gällt behöver omprövas i för- hållande till den nya bevismiljön. Nya tekniska bevismedel uppstår hela tiden utan hänsyn till rättegångsbalkens uppdelning mellan skriftlig och muntlig bevisning. I takt med teknikutvecklingens in- verkan på bevismedlens karaktär är det följdriktigt att fokus för domare snarast bör vara att värdera den bevisning som parterna väljer att lägga fram och inte att lägga sig i frågan om i vilken form ett bevis läggs fram. 
  
 3. En successiv fastlåsning av brottmålens sakinnehåll 
  
 Innebörden av principerna om muntlighet och omedelbarhet i brott- mål är att rätten inte får lägga någon omständighet till grund för sitt avgörande som inte har lagts fram muntligt och omedelbart vid huvudförhandlingen. Principerna infördes, tillsammans med koncen- trationsprincipen och den fria bevisprövningen, för att rätten skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och vär- dera bevismaterialet i ett sammanhang. Ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar är avsedd att skapa bättre förutsättningar för den fria bevisprövningen och därmed för mate- riellt riktiga domar. Omedelbarhetsprincipen vid huvudförhandlingar hänger nära samman med kravet på bevisningens omedelbarhet. Bevis ska som huvudregel tillhandahållas domstolen i dess ur- sprungliga skick vid huvudförhandlingen. Vad det ska anses innebära 
  
 28 
  
 SOU 2019:38 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 att ett muntligt bevis tillhandahålls i ursprungligt skick påverkas i våra överväganden av den tekniska förmåga som numera finns att säkra och kommunicera information. Vilken informationsbärare som är lämplig i ett enskilt fall bör i våra överväganden i princip avgöras av den part som vill åberopa beviset. 
  
 Vilka omständigheter som rätten ska pröva vid huvudförhand- lingen, dvs. brottmålens sakinnehåll, bör enligt vår övergripande mål- sättning om en mer ackusatorisk brottmålsprocess avgöras av parterna. Den ambition som ligger bakom våra överväganden och förslag är att parternas val i olika avseenden under förundersökningen och förberedelsen ska kunna bestämma ramarna för rättens prövning vid en huvudförhandling. Parterna ska genom sina ställningstaganden och beslut successivt kunna låsa fast och avgränsa processens sak- innehåll. Med dessa tankar som grund lämnar vi inom ramen för arbetet bl.a. förslag om att parterna i större utsträckning ska kunna få lov att lägga fram tidiga förhör som bevisning men också att de på andra sätt ska i ett tidigare skede kunna avgränsa och bestämma pro- cessinnehållet. Att parterna på olika sätt i enlighet med de förslag vi lämnar i våra betänkanden ska kunna låsa fast och avgränsa proces- sens sakinnehåll innebär inte några förändringar i fråga om åklaga- rens bevisbörda eller den misstänktes rätt att förhålla sig passiv vid prövningen. Reformen bygger på frivillighet och förutsätter att det finns uppfattade fördelar i enskilda fall för respektive part med att använda de nya processverktygen. Domares uppgift blir i en sådan ordning att opartiskt pröva de omständigheter som parterna lägger fram och med utgångspunkt i dessa avgöra om åklagaren har kunnat uppfylla sin bevisbörda. 
  
 Genomslag för nya processverktyg i praktiken 
  
 Våra förslag innebär inte några krav på att parter eller domare ska arbeta på ett visst sätt. I stället innefattar förslagen möjligheter att lägga upp processen på ett delvis nytt sätt. Verklig förändring sker därför inte med genomförande av våra lagstiftningsreformer utan i tillämpningen av de nya reglerna. Reformeringen av brottmålspro- cessen kommer inte göra någon skillnad om reformen inte får genom- slag i praxis vid myndigheter och domstolar. Önskemål om föränd- ring kräver i regel hårt arbete även av rättstillämparna. Det är sällan 
  
 29 
  
 Vårt samlade arbete om stora brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 smärtfritt eller bekvämt att ändra på något som visserligen fungerar mindre väl men som är välbekant. Dessa synpunkter gäller i hög grad de förslag till åtgärder som vi har lämnat för en bättre hantering av stora brottmål. Vår ambition om ett större partsinflytande i brott- målsprocessen förutsätter, på samma sätt som har kunnat konsta- teras i den utvärdering av som gjorts av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser, en brottmålsprocess med åklagare och försvarare som är inställda på dialog och interaktion inom ramen för sina respektive roller. Våra överväganden förutsätter vidare domare som tar sig an uppgiften att aktivt leda processen framåt i förhållande till parterna. De signaler som den nya lagstiftningen ger måste över- sättas i praktisk hantering. I fråga om nya processverktyg, i synner- het sådana som i olika avseenden rubbar grundantaganden om hur brottmålsprocessen fungerar, krävs med hänsyn till sagda en plan för genomförande. En sådan plan måste innehålla bl.a. utbildningsinsat- ser, metodutvecklingsarbete, intern och extern tillsyn samt intern och extern uppföljning både på kortare och längre sikt. 
  
 30 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 Uppdraget 
  
 Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmåls- process anpassad även för stora mål den 7 april 2016 (dir 2016:31). Den 9 november 2017 och den 18 april 2019 beslutades tilläggsdirek- tiv till utredningen (dir. 2017:109 och dir. 2019:16). 
  
 Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen har gällt frågan om hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Den delen av uppdraget redovisades till regeringen i februari 2017 genom delbetänkandet Straffprocessens ramar och dom- stolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brott- mål (SOU 2017:7). 
  
 Den andra delen av uppdraget har varit att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nöd- vändiga. Denna del av uppdraget redovisades till regeringen i decem- ber 2017 genom delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). 
  
 Den tredje delen av uppdraget, som redovisas i detta betänkande, har varit att lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moder- niseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Uppdraget har varit att analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möj- ligt med dagens reglering. I uppdraget har det ingått att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen 
  
 31 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 SOU 2019:38 
  
 för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vid- makthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet har enligt direkti- ven varit att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker för- undersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inrikt- ning på stora och komplicerade mål. I uppdraget har det vidare ingått att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet har varit att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott besluts- underlag för domstolen. Det har ingått i uppdraget att lämna de full- ständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juli 2019. 
  
 Avgränsningar för arbetet 
  
 Vi har uppfattat att vårt grunduppdrag, i enlighet med de ursprung- liga direktiven för utredningsarbetet, har varit att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en bättre hantering av stora brottmål. Detta har varit en avgränsning i våra överväganden i arbetet med detta betänkande. Det innebär att vi i vissa fall, trots att vi har sett att det av andra skäl har funnits anledning till reformer av brottmålspro- cessen, har avstått från att lämna förslag om åtgärder inom ramen för detta utredningsarbetet. Vårt fokus har varit en bättre hantering av stora brottmål. 
  
 Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga ett s.k. kronvitt- nessystem. Med ett kronvittne brukar avses en brottsmisstänkt som i utbyte mot myndigheternas löfte om strafflindring eller liknande fördelar i brottmålet lämnar uppgifter om en annan persons brott. Eftersom frågan om kronvittnen inte har ingått i det vi ska utreda har vi inte förhållit oss till den inom ramen för utredningsarbetet. Dock lämnar vi i detta betänkande förslag om att brottsmisstänkta ska kunna få myndigheternas löfte om fördelar för uppgiftslämnande om egen brottslighet. Gränsdragningen mellan våra överväganden och ett kronvittnessystem är inte absolut. 
  
 32 
  
 SOU 2019:38 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 Förslagen i detta betänkande utgör en del av våra samlade förslag om en bättre hantering av stora brottmål 
  
 De förslag om en bättre hantering av stora brottmål som finns i detta slutbetänkande ska läsas tillsammans med de förslag vi har lämnat i delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). Även om alla våra förslag i princip är möjliga att genomföra var och en för sig ska samtliga förslag uppfattas som delar i en och samma reform. 
  
 I delbetänkandet om tidiga förhör har vi föreslagit en bevisreform i två delar. För det första har vi föreslagit att det bör införas utökade möjligheter att ta upp berättelser vid förhör i rätten under förunder- sökningen eller förberedelsen av brottmålet på ett sådant sätt att bevisningen kan åberopas vid huvudförhandlingen. Bevis bör kunna tas upp i domstol på yrkande av undersökningsledaren eller den miss- tänkte (under förundersökningen) eller part (under förberedelsen) om det inte är olämpligt med hänsyn till utredningens/målets be- skaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Bevis bör dessutom kunna tas upp i domstol under förundersökningen om det kan få betydelse för frågan om att häva häktning eller restriktioner. Det bör vara parterna som initierar om och när en bevisupptagning inför rätten ska ske. För det andra har vi föreslagit att det i utökad utsträckning bör vara möjligt att lägga fram berättelser som lämnats vid förunder- sökningen eller annars utom rätta som bevisning vid huvudförhand- lingen. En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta bör få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. Berättelsen ska i vissa fall kunna läggas fram utan att personen vars berättelse det gäller dessutom kallas till personlig inställelse. Berättelsen ska också kunna åberopas inom ramen för ett förhör vid rättegången. 
  
 Allmänt om utgångspunkterna för förslagen i detta betänkande 
  
 Straffsystemets yttersta ändamål är att motverka brott. Rättegångs- balken är anpassad för ärenden och mål av relativt begränsad omfatt- ning. Utvecklingen mot allt större och mer komplicerade förunder- 
  
 33 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 SOU 2019:38 
  
 sökningar och brottmålsrättegångar har ställt nya krav på det pro- cessrättsliga regelverket. De antaganden som ligger bakom utform- ningen av rättegångsbalken gjordes i en tid som i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller nu. Samhället i allmänhet och brott- målsprocessen i synnerhet ser helt annorlunda ut i dag än för 100 år sedan då nuvarande brottmålsförfarande utarbetades. 
  
 Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjordes då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga. I praktiken har det emellertid vid hanteringen av framför allt stora brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i en- lighet med de krav som principerna ställer. Även hanteringen av de mindre omfattande i brottmålen påverkas. Om de grunder för brott- målsprocessen som arbetades fram för 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brott- målsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rätts- tillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftnings- reformer. 
  
 Förslagen i detta betänkande avser inte ett nytt brottmålsförfar- ande som anger hur brottmål alltid ska hanteras. Övervägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga ordningen. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. Det krävs nya processuella verktyg anpassade efter dagens läge för att brottmålsprocessen ska fungera i fortsättningen och även för stora brottmål. Avsikten med vårt arbete har varit att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. Ambitionen är att skapa förutsättningar för en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att ut- reda och lagföra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid. 
  
 34 
  
 SOU 2019:38 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 Ett större partsinflytande över sakinnehållet i brottmål och en renodlad domarroll med fokus på processledning 
  
 Vår grundinställning är att brottmålsförfarandet i högre grad bör utformas utifrån från antagandet att det är parterna som styr pro- cessens sakinnehåll medan domaren leder processen framåt. De sista resterna av ett inkvisitoriskt regelverk bör undanröjas. En modern rättsordning bör tydligt betona domarens konfliktlösande och pro- cessledande roll. Genom att parternas ställningstaganden i olika sta- dier av processen tillåts inverka på brottmålets sakinnehåll, dvs. vad domstolsprövningen kommer att handla om, uppnås fördelar såväl ur rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Samtidigt renodlas domarens opartiska roll på ett ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärt sätt. 
  
 Att partsinflytandet över sakinnehållet bör öka betyder i våra överväganden att det bör finnas ett större utrymme för brottsmiss- tänkta att medverka i förundersökningsarbetet för att vinna fördelar i den vidare prövningen och för åklagare att besluta om sådant som kan utgöra incitament för sådan medverkan. När det gäller förbere- delsearbetet i domstolarna förutsätter en utveckling mot ett större partsinflytande en ordning som innebär att såväl domare som parter utifrån sina respektive roller agerar för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. Samtidigt bör domares initiativrätt i fråga om utredningens innehåll göras beroende av parts yrkande. Domarens uppgift vid huvudför- handlingen bör, vid sidan om uppgiften att leda processen framåt, vara att opartiskt ta emot och bedöma det som parterna lägger fram eller yrkar. En utvecklingslinje i enlighet med den beskrivna rollför- delningen stämmer väl överens med vad som gäller i de flesta jäm- förbara europeiska länder vars rättssystem har ställts inför samma utmaningar med komplex och omfattande brottslighet som vi. 
  
 Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genomförande kommer heller inte vara bero- ende av parternas medverkan i högre grad än som är fallet i dag. Där- emot ska det finnas tydligt uppfattade fördelar för parterna med att använda de nya verktygen. Genom rättstillämpningen finns det där- vid förutsättningar för att brottmålsprocessen med tiden utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i dag i 
  
 35 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 SOU 2019:38 
  
 fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen. 
  
 Nya incitament för misstänktas medverkan i förundersökningar 
  
 Våra reformförslag i detta betänkande syftar bl.a. till att uppmuntra en ökad medverkan från misstänkta under förundersökningen. Den medverkan som ska uppmuntras är att den misstänkte lämnar upp- gifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i refor- men. Vitsordanden och medgivanden ska inte formellt tillmätas en större rättslig betydelse än som är fallet i dag, men kommer däremot i sitt sakinnehåll att få en större betydelse. Ytterligare incitament bör skapas i processrätten för den misstänktes utredningsmedverkan. Det handlar om utökade befogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott. 
  
 En ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas för de fall då en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utred- ningen av brottsmisstankar som riktats mot honom eller henne. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersök- ning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avseende annat brott som den miss- tänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsido- sätts genom beslutet. 
  
 Vidare ska en ny möjlighet för åklagare att fatta ett s.k. utfästelse- beslut om ett högsta straff införas i de fall en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brottsmisstanke som riktats mot honom eller henne. Om det finns ett utfästelsebe- slut som avser åtalade gärningar ska åklagaren i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelse- beslutet. Uppgiften ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer påföljden för de gärningar som uppgiften avser. 
  
 Besluten ska fattas av allmän åklagare. Om en åklagare har beslu- tat att begränsa eller lägga ned en förundersökning på grunden att 
  
 36 
  
 SOU 2019:38 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utred- ningen av brottet får målsäganden inte väcka åtal för brott som be- slutet avser. Om det finns ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning eller ett utfästelsebeslut som fattats på den grunden att den misstänkte lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska målsägandens handlingsutrymme inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt begränsas. 
  
 Ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Vid över- läggningen ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes för- svarare vara närvarande. Offentlig försvarare ska, i den mån det inte redan skett, förordnas om en misstänkt ska närvara vid en överläggning. 
  
 Unga lagöverträdare under 18 år ska inte kunna bli föremål för utfästelsebeslut eller förundersökningsbegränsning vid utrednings- medverkan. 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen i brottmål 
  
 Rättegångsbalken är uppbyggd med en premiss om förutsebarhet. En svårighet vid hanteringen av de stora brottmålen är att förunder- sökningen inte sällan brister i att uppfylla sitt förberedande syfte inför huvudförhandlingar i dessa mål. Det går i dessa brottmål inte att förlita sig på att förundersökningen speglar innehållet i en kom- mande rättegång. Att förutsebarheten brister innebär bl.a. att det är vanligt med kompletteringar av förundersökningen under pågående rättegång och att det är svårt för parterna att begränsa sina bevis- uppgifter. Det kan konstateras att förberedelsen som en följd av detta numera fyller en större funktion i brottmål för ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar än vad rätte- gångsbalken ger uttryck för. Detta gäller inte minst eftersom den misstänkte kan ha valt att tiga under förundersökningen. Den upp- fattning som tidigare har uttryckts i förarbetena till rättegångsbalken om att förberedelsen har en mindre betydelse i brottmål än i tviste- mål gäller inte de stora eller annars komplexa brottmålen. Det ställs 
  
 37 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 SOU 2019:38 
  
 tvärtom i dessa mål höga krav på aktiva domare under förberedelse- stadiet. Att domaren arbetar aktivt med förberedelsen i brottmålen är i hög grad en fråga om arbetsmetoder vid domstolarna. Det kan emellertid konstateras att förberedelsearbetet, i allmän mening, fort- farande är av begränsad omfattning vid domstolarna. 
  
 För att understryka den betydelse förberedelsen har i en nutida brottmålsprocess bör därför domarens ansvar för brottmålet under förberedelsen understödjas av lagstiftningsreformer. En reglering av rättens materiella processledning under förberedelsen bör införas. Det ska vara huvudregel i alla brottmål med ett föreläggande i stäm- ningen om inställning och grunden för den. Rätten ska hålla ett för- beredande sammanträde på yrkande av en part om det inte är obehöv- ligt. Vad som förekommer vid förberedelsen i fråga om exempelvis klargörande av parternas yrkanden, inställning och grunder för detta samt ställningstaganden i övriga frågor ska vidare kunna läggas fram vid huvudförhandlingen av rättens ordförande i den utsträckning det behövs. 
  
 Rätten till insyn under förundersökningen 
  
 Nuvarande regler i rättegångsbalken om s.k. löpande delgivning inne- bär en långtgående skyldighet att delge den misstänkte uppgifter under pågående förundersökning. Att delgivning av relevant materi- al ska ske fortlöpande följer redan av objektivitetsplikten och rätten till en rättvis rättegång. Däremot innebär inte nuvarande ordning en ovillkorlig rätt för brottsmisstänkta personer att ta del av informa- tion före slutdelgivningen. Skyddet för det brottsutredande arbetet och den avvägning som skett av rättssäkerhetsskäl talar i våra över- väganden även fortsatt för den utformning av insynsrätten som har valts i rättegångsbalken. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid centralt att misstänkta har rättssäkra villkor för att medverka i över- läggningar i enlighet med våra förslag om detta och vid s.k. motför- hör under pågående förundersökningar. Det måste finnas förutsätt- ningar för försvarare att utföra ett effektivt försvar. 
  
 Av regleringen som beskriver hur överläggningar ska genomföras bör det därför framgå att åklagaren vid överläggningen ska redogöra för bl.a. omständigheterna ur förundersökningen i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid 
  
 38 
  
 SOU 2019:38 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 överläggningen. Om en misstänkt eller en misstänkts försvarare ska närvara vid ett förhör med en annan person under förundersökning- en för att kunna hålla ett motförhör bör det vidare av tydlighetsskäl framgå av regleringen att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del av de omständigheter som har betydelse för den misstänktes möjligheter att tillvarata sin rätt vid förhöret. 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 I likhet med vad vi har konstaterat i samband med våra förslag om tidiga förhör (SOU 2017:98) utgår vi från att parterna bör vara så fria som möjligt inom ramen för en rättssäker prövning att lägga fram bevisning i den form som de själva bedömer är bäst i det en- skilda fallet. Ett utökat utrymme för att lägga fram bevisning som redan är dokumenterad är i linje med den utveckling med förbättrade förutsättningar för koncentrerade rättegångar som vårt uppdrag bl.a. syftar till. Därför ska en skriftlig berättelse som någon har avgett med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång eller en uppteckning av en berättelse som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat utom rätta få åberopas som bevis om parterna god- tar det och det inte är uppenbart olämpligt. Detsamma ska gälla i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en sådan berättelse. Utöver det sagda ska dessutom, i enlighet med de förslag vi redan har lämnat, en ljud- och bildupptagning av en berätt- else som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. 
  
 Övriga överväganden 
  
 Vi har övervägt ett flertal ytterligare frågor inom ramen för upp- draget att åstadkomma en bättre hantering av stora brottmål. När det gäller åtgärder om utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling, utökade möjligheter till hänvisning i brottmål, en möjlighet till mellandom i brottmål, en ny prejudikatordning, en möjlighet till processuell preklusion i brottmål och skärpta krav på slutdelgivning lämnar vi efter överväganden inte några förslag till lagstiftning. Även om det av andra skäl än för att åstadkomma en 
  
 39 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 SOU 2019:38 
  
 bättre hantering av stora brottmål kan finnas anledning att vidta lagstiftningsåtgärder i dessa frågor har vi inte sett det som vår upp- gift att lämna förslag som inte har bäring på vårt huvuduppdrag. När det gäller förändringar som innebär att slutdelgivningen skulle till- erkännas en större betydelse för den vidare hanteringen av brott- målet (s.k. ”stupstocksförfarande”), som är en åtgärd som har disku- terats i samband med svårigheterna med stora brottmål, har vi efter överväganden landat i bedömningen att en sådan reform inte är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa stora brottmål eller öka förut- sebarheten i brottmålsprocessen. 
  
 Rättssäkerhetsaspekter 
  
 Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för en- skilda att inte utsättas för brott. Våra samlade förslag ger förutsätt- ningar för ett snabbare och mer förutsebart brottmålsförfarande, vilket har betydelse i båda dessa avseenden. 
  
 En tydlig rollfördelning mellan parter och domare är därvid grun- den. Att med lagstiftningsreformer tydliggöra att statens ansvar för utredning och lagföring av brott ligger hos åklagare och inte domare är en rättssäkerhetsreform. Att brottmålens sakinnehåll kan låsas fast successivt, genom parternas ställningstagande och en tidig bevissäk- ring, ger vidare en mer förutsebar ordning. Att brottmålsprocessen är rimligt förutsebar är i högsta grad en rättssäkerhetsaspekt. De rättssäkerhetsrisker som finns i dag som en följd svårigheterna att tillgodogöra sig och bedöma materialet i omfattande brottmål min- skar dessutom med våra förslag om en successiv fastlåsning och domares aktiva processledning. En snabbare hantering i förhållande till vad som är fallet i dag förbättrar möjligheterna att utreda och lagföra brott med tillgång till färsk bevisning. Att även komplicerad brottslighet kan lagföras har betydelse för den allmänna tilltron till rättsväsendets förmåga. Snabbhet i förfarandet innebär också min- skade psykiska påfrestningar för t.ex. målsägande, misstänkta och vittnen som berörs av brottmålen samt kortare häktningstider och en minskad restriktionsanvändning. Det är framför allt i stora brott- mål som riktigt långa häktningstider förekommer. En viktig rätts- säkerhetsaspekt med att sträva efter en rimlig snabbhet i prövningen 
  
 40 
  
 SOU 2019:38 
  
 Sammanfattning av detta betänkande 
  
 av brottmål är dessutom enskildas rätt till domstolsprövning inom skälig tid. 
  
 Ikraftträdande 
  
 De föreslagna lagändringarna bör genomföras så snart som möjligt och i ett sammanhang. Något behov av särskilda hänsyn eller speci- ella informationsinsatser finns inte. Utredningen föreslår därför att författningsförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2021. 
  
 Konsekvenser 
  
 Ett genomförande av de förslag vi lämnar kommer sammantaget inte att medföra några kostnadsökningar för staten. Förslagen om nya processverktyg kan, sedan de nya bestämmelserna varit i kraft en viss tid, antas leda till en mer effektiv användning av rättsväsendets re- surser. 
  
 41 
  
 Målsäganden får bara väcka åtal för brott, som hör under all- mänt åtal, om han eller hon angett brottet och åklagaren beslutat, att åtal inte ska äga rum. 
  
 Om en åklagare har beslutat att begränsa eller lägga ned en förundersökning med stöd av 23 kap. 4 b § får målsäganden inte väcka åtal för brott som beslutet avser. 
  
 Trots vad som sägs i första stycket får en målsägande väcka talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse 
  
 43 
  
 1 Författningsförslag 
  
 1.1Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken 
  
 dels att 20 kap. 8 §, 21 kap. 3 a §, 35 kap. 6 och 14 §§, 45 kap. 10, 
  
 11 och 13 §§, 46 kap. 6 § och 51 kap. 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse, 
  
 dels att det ska införas elva nya paragrafer, 20 kap. 8 a §, 23 kap. 4 b, 4 c, 4 d, 4 e, 4 f och 18 c §§, 30 kap. 3 a §, 35 kap. 14 a §, 45 kap. 4 a § och 47 kap. 7 a § av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 20kap. 8 § 
  
 Målsäganden må ej väcka åtal för brott, som hör under allmänt åtal, med mindre han angivit brottet och åklagaren beslutat, att åtal ej skall äga rum. 
  
 Har åklagare väckt talan, äge målsäganden biträda åtalet; han må ock i högre rätt fullfölja talan. 
  
 Utan hinder av vad i första stycket sägs må målsägande väcka talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 eller annan osann tillvitelse an- gående brott. 
  
 Målsägande är den, mot vil- ken brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada. 
  
 eller annan osann tillvitelse an- gående brott. 
  
 Målsägande är den, mot vil- ken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada av brottet. 
  
 8 a § 
  
 Om en åklagare har väckt talan, får målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt. 
  
 Om det finns ett beslut enligt 
  
 23 kap. 4 b eller 4 d § får målsägan- den inte åberopa någon ny omstän- dighet beträffande en gärning som omfattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 Av 30 kap. 3 a § följer att rätten inte får döma till ett högre straff än åklagaren har uppgett i stämnings- ansökan och att det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 21kap. 
  
 3 a §1 
  
 Är den misstänkte anhållen eller häktad ska offentlig försvarare förordnas för honom eller henne, om han eller hon begär det. Offentlig försvarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket det inte är stadgat lindrigare straff 
  
 än fängelse i sex månader. 
  
 Offentlig försvarare ska där- 
  
 Offentlig försvarare ska dess- 
  
 utöver förordnas 
  
 utom förordnas 
  
 1.om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet, 
  
 1Senaste lydelse 2019:263. 
  
 44 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 2.om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till en annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana på- följder i förening, eller 
  
 3.om det i övrigt finns sär- skilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhåll- anden eller till vad målet rör. 
  
 Om den misstänkte biträds av en försvarare som han eller hon själv har utsett, ska det inte för- ordnas någon offentlig försva- rare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns synnerliga skäl. 
  
 2.om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller vill- korlig dom eller sådana påföljder 
  
 iförening, 
  
 3.om den misstänkte ska när- vara vid en överläggning enligt 23 kap. 4 f §, eller 
  
 4.om det i övrigt finns sär- skilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhåll- anden eller till vad målet rör. 
  
 Om den misstänkte biträds av försvarare som han eller hon själv har utsett, ska det inte för- ordnas någon offentlig försva- rare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns synnerliga skäl. 
  
 23 kap. 
  
 4 b § 
  
 Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av brott som han eller hon underrättats miss- tanke om enligt 18 § får, utöver vad som anges i 4 § och 4 a § om nedläggande av förundersökning, 
  
 –en förundersökning som av- ser brottet begränsas till att gälla en viss del, eller 
  
 –en förundersökning som av- ser annat brott som den miss- tänkte underrättats om enligt 18 § läggas ned. 
  
 45 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett beslut enligt första stycket får inte fattas om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsido- sätts genom beslutet. 
  
 Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. 
  
 4 c § 
  
 Om ett beslut har fattats enligt 4 b § får förundersökningen ut- vidgas eller återupptas i de delar den begränsats eller lagts ned en- dast om den misstänkte har läm- nat ofullständiga eller felaktiga upp- gifter eller ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grun- den för beslutet, på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. 
  
 4 d § 
  
 Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig be- tydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats miss- tanke om enligt 18 §, får åklagaren besluta att utfästa ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om enligt 
  
 18§. Åklagaren ska vid den bedöm- ningen beakta vad som föreskrivs i 
  
 29kap. brottsbalken. 
  
 Av åklagarens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som utfästs. 
  
 46 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 4 e § 
  
 Om åklagaren har gjort en ut- fästelse enligt 4 d § får denna från- gås endast om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felak- tiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till upp- gifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppen- bart inte längre är uppfyllda. 
  
 4 f § 
  
 Ett beslut enligt 4 b § eller 4 d § ska föregås av en överlägg- ning mellan åklagaren och den misstänkte. 
  
 Vid överläggningen ska åkla- garen, den misstänkte och den miss- tänktes försvarare närvara. Åkla- garen ska redogöra för omständig- heterna ur förundersökningen och förutsättningarna för ett beslut en- ligt 4 b § och 4 d § i den utsträck- ning som behövs för att den miss- tänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. 
  
 18 c § 
  
 Om en misstänkt eller en miss- tänkts försvarare ska närvara vid förhör med annan för att hålla ett motförhör, har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av de om- ständigheter ur förundersökningen som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid motförhöret. 
  
 47 
  
 Parterna ska svara för bevis- ningen. Rätten får självmant hämta in bevisning endast i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal när det gäller frågor om påföljd. 
  
 Trots vad som sägs i första stycket får rätten i brottmål själv- mant besluta om rättspsykiatrisk undersökning och om yttrande av Socialstyrelsen enligt vad som före- skrivs i lagen (1991:1137) om rätts- psykiatrisk undersökning. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 30kap. 3 a § 
  
 Om en åklagare enligt vad som sägs i 45 kap. 4 a § har uppgett ett högsta straff får rätten inte döma till ett högre straff för de gärningar som uppgiften avser. Det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 35kap. 6 §2 
  
 Det ankommer på parterna att svara för bevisningen. Rätten får självmant inhämta bevisning en- dast i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal. 
  
 14 §3 
  
 En berättelse, som någon har 
  
 En berättelse, som någon har 
  
 avgett skriftligen med anledning 
  
 avgett skriftligen med anledning 
  
 av en redan inledd eller förestå- 
  
 av en redan inledd eller förestå- 
  
 ende rättegång, eller en uppteck- 
  
 ende rättegång, eller en uppteck- 
  
 ning av en berättelse, som någon 
  
 ning av en berättelse, som någon 
  
 med anledning av en sådan rätte- 
  
 med anledning av en sådan rätte- 
  
 gång lämnat inför åklagare eller 
  
 gång lämnat inför åklagare eller 
  
 Polismyndigheten eller annars 
  
 Polismyndigheten eller annars 
  
 2Senaste lydelse 2005:683. 
  
 3Senaste lydelse 2014:649. 
  
 48 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången endast 
  
 1.om det är särskilt före- skrivet, 
  
 2.om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten eller 
  
 3.om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter. 
  
 Även i annat fall än som sägs i första stycket får dock i tvistemål en sådan skriftlig berättelse eller uppteckning av en berättelse som avses där åberopas som bevis i rätte- gången, om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. 
  
 Vad som sägs i första och andra styckena om en skriftlig eller upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupp- tagning eller en ljud- och bildupp- tagning av en berättelse. 
  
 utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången 
  
 1.om det är särskilt före- skrivet, 
  
 2.om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten 
  
 3.om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter, eller 
  
 4.om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. 
  
 Vad som sägs i första stycket om en skriftlig eller upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en berättelse. 
  
 14 a § 
  
 En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brott- mål inför åklagare eller Polismyn- digheten eller annars utom rätta får, utöver vad som följer av 14 §, åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hän- syn till sakens prövning. 
  
 49 
  
 I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att munt- ligen eller skriftligen uppge sin inställning till åtalet och grunden för denna inställning samt vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på grund av den till- talades erkännande eller andra om- ständigheter kan antas att uppgift om den tilltalades inställning till åtalet eller om bevisning inte be- hövs. 
  
 De skriftliga bevis som åbe- ropas bör lämnas in samtidigt med att bevisuppgift lämnas. 
  
 Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhand- lingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 45kap. 4 a § 
  
 Utöver vad som följer av 4 § ska åklagaren, i de fall det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff enligt 23 kap. 4 d §, i stämnings- ansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av ut- fästelsebeslutet. En sådan uppgift får återtas endast om omständig- heterna är sådana som anges i 23 kap. 4 e §. 
  
 10 §4 
  
 I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att munt- ligen eller skriftligen uppge vil- Clark bevisning han eller hon åbe- ropar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att upp- gift om bevisning inte behövs. 
  
 De skriftliga bevis som åbe- ropas bör ges in samtidigt med att bevisuppgift lämnas. 
  
 Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhand- lingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Om det be- hövs får rätten förelägga den till- talade att skriftligen redovisa sin 
  
 4Senaste lydelse 2014:320. 
  
 50 
  
 Om det behövs för att målet ska kunna slutföras i ett samman- hang vid huvudförhandlingen, får rätten på yrkande av en part före- lägga åklagaren att komplettera en förundersökning eller, i de fall en förundersökning inte genomförts, att genomföra en sådan. 
  
 Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket vidtas ska han eller hon så snart det kan ske göra en framställan om det till rätten. 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 inställning till åtalet och grunden för den. Förberedelse får ske vid ett sammanträde eller genom skrift- växling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika for- mer av förberedelse förenas. 
  
 frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevis- ning som de vill åberopa i målet. Förberedelse får ske vid ett sam- manträde eller genom skriftväx- ling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika for- mer av förberedelse förenas. 
  
 11 §5 
  
 Finnes, för att målet skall kunna vid huvudförhandlingen slutföras i ett sammanhang, för- undersökningen böra fullständigas eller, om förundersökning ej ägt rum, sådan böra företagas, äge rätten meddela åklagaren före- läggande därom. 
  
 13 §6 
  
 Om det behövs för målets 
  
 Om det behövs för målets 
  
 förberedelse eller av något annat 
  
 förberedelse eller av något annat 
  
 skäl, ska rätten hålla ett samman- 
  
 skäl, ska rätten hålla ett samman- 
  
 träde med parter och andra som 
  
 träde med parter och andra som 
  
 berörs. Vid bedömningen av om 
  
 berörs. Vid bedömningen av om 
  
 ett sammanträde 
  
 behövs ska 
  
 ett 
  
 sammanträde 
  
 behövs ska 
  
 rätten särskilt beakta om målets 
  
 rätten särskilt beakta om målets 
  
 omfattning gör att ett samman- 
  
 omfattning gör att ett samman- 
  
 träde kan antas främja att huvud- 
  
 träde kan antas främja att huvud- 
  
 förhandlingen kan 
  
 genomföras 
  
 förhandlingen kan 
  
 genomföras 
  
 på ett ändamålsenligt sätt. I fråga 
  
 på 
  
 ett ändamålsenligt sätt. Ett 
  
 5SFS 1942:740. 
  
 6Senaste lydelse 2014:320. 
  
 51 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 om kallelse av parter ska 15 § tillämpas. 
  
 Uteblir någon som kallats till sammanträdet, får detta ändå hållas om det främjar beredning- en av målet. Om den som ute- blivit förelagts vite, får rätten be- sluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten. 
  
 I  
 24–27 
  kap. finns bestämmel- ser om sammanträde för prövning av tvångsmedel. 
  
 sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obe- hövligt. I fråga om hur parterna ska kallas ska 15 § tillämpas. 
  
 Om någon uteblir som kallats till sammanträdet, får samman- trädet ändå hållas om det främjar beredningen av målet. Om den som uteblivit förelagts vite, får rätten besluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten. 
  
 I 6 kap. finns bestämmelser om vad som ska antecknas från sam- manträdet. I  
 24–27 
  kap. finns be- stämmelser om sammanträde för prövning av tvångsmedel. 
  
 46kap. 6 §7 
  
 Vid huvudförhandlingen ska 
  
 Vid huvudförhandlingen ska 
  
 åklagaren framställa sitt yrkande. 
  
 åklagaren framställa sitt yrkande. 
  
 Den tilltalade ska uppmanas att 
  
 Den tilltalade ska uppmanas att 
  
 kort ange sin ståndpunkt och grun- 
  
 kort ange sin ståndpunkt och 
  
 den för den. Åklagaren ska där- 
  
 grunden för den. Åklagaren ska 
  
 efter utveckla sin talan. Måls- 
  
 därefter utveckla sin talan. Måls- 
  
 äganden och den tilltalade ska i 
  
 äganden och den tilltalade ska i 
  
 den utsträckning det behövs ges 
  
 den utsträckning det behövs ges 
  
 tillfälle att utveckla sin talan. 
  
 tillfälle att utveckla sin talan. I 
  
 den utsträckning det behövs ska 
  
 rättens ordförande se till att det 
  
 som parterna har anfört vid för- 
  
 beredelsen läggs fram ur handling- 
  
 arna. 
  
 Därefter ska målsäganden och den tilltalade höras och annan bevisning läggas fram. Förhör med målsäganden och den tilltalade 
  
 7Senaste lydelse 2016:37. 
  
 52 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 bör hållas innan vittnesbevisning tas upp om den omständighet som förhöret gäller. 
  
 Om en huvudförhandling hålls trots att målsäganden eller den tilltalade inte är närvarande, ska rätten i den utsträckning det behövs se till att det som han eller hon tidigare har anfört läggs fram ur handlingarna. 
  
 Framställningar enligt första och tredje styckena samt fram- läggande av bevisningen får ske genom hänvisningar till ljud- och bildupptagningar och andra handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt. 
  
 47kap. 7 a § 
  
 Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställ- ningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet. 
  
 51kap. 
  
 10 §8 
  
 Hovrätten 
  
 skall 
  
 sända över 
  
 Hovrätten 
  
 ska 
  
 sända 
  
 över 
  
 svarsskrivelsen 
  
 till 
  
 klaganden. 
  
 svarsskrivelsen 
  
 till 
  
 klaganden. 
  
 Uppgift om målsägandes eller 
  
 Uppgift om målsägandes 
  
 eller 
  
 vittnens ålder, yrke och bostads- 
  
 vittnens ålder, yrke och bostads- 
  
 adress som saknar betydelse för 
  
 adress som saknar betydelse för 
  
 åtalet skall inte framgå av de hand- 
  
 åtalet ska inte framgå av de hand- 
  
 lingar som sänds över till den 
  
 lingar som sänds över till den 
  
 tilltalade i mål om allmänt åtal. 
  
 tilltalade i mål om allmänt åtal. 
  
 Om det behövs, får hovrätten 
  
 Om det behövs, får hovrätten 
  
 besluta om ytterligare skriftväx- 
  
 besluta om ytterligare skriftväx- 
  
 ling under förberedelsen. Hov- 
  
 ling under förberedelsen. Hov- 
  
 rätten får också meddela närmare 
  
 rätten får också meddela närmare 
  
 bestämmelser om skriftväxling- 
  
 bestämmelser om skriftväxling- 
  
 en och därvid bestämma i vilket 
  
 en och därvid bestämma i vilket 
  
 8Senaste lydelse 2005:683. 
  
 53 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 avseende parten skall yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl. 
  
 Under förberedelsen får sam- manträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handlägg- ning av målet. I fråga om ett så- dant sammanträde tillämpas be- stämmelserna i 16 § första stycket och andra stycket första meningen, 21 § första stycket första me- ningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad skall inställas till sammanträdet. 
  
 avseende parten ska yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl. 
  
 Under förberedelsen får sam- manträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handlägg- ning av målet. Ett sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obehövligt. I fråga om ett sådant sammanträde tillämpas bestämmelserna i 16 § första stycket och andra stycket första meningen, 21 § första stycket första meningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad ska inställas till sammanträdet. 
  
 12 §9 
  
 Om hovrätten anser att det 
  
 Om hovrätten anser att det 
  
 behövs, skall hovrätten besluta att 
  
 behövs, ska hovrätten besluta att 
  
 yttrande av sakkunnig inhämtas, 
  
 yttrande av sakkunnig inhämtas, 
  
 skriftligt bevis läggs fram, före- 
  
 skriftligt bevis läggs fram, före- 
  
 mål tillhandahålls för syn eller be- 
  
 mål tillhandahålls för syn eller be- 
  
 siktning, bevis tas upp utom 
  
 siktning, bevis tas upp utom 
  
 huvudförhandlingen eller någon 
  
 huvudförhandlingen eller någon 
  
 annan förberedande åtgärd före- 
  
 annan förberedande åtgärd före- 
  
 tas. 
  
 tas. 
  
 Om en part vill att en åtgärd 
  
 Om en part vill att en åtgärd 
  
 enligt första stycket skall företas, 
  
 enligt första stycket ska vidtas, 
  
 skall han så snart som möjligt 
  
 ska han eller hon så snart som 
  
 begära det hos hovrätten. 
  
 möjligt begära det hos hovrätten. 
  
 Behöver i mål om allmänt åtal 
  
 Rätten ska vid förberedelsen se 
  
 åtgärd enligt 23 kap. företas, får 
  
 till att inget onödigt dras in i målet 
  
 hovrätten meddela åklagaren före- 
  
 samt genom frågor och påpekan- 
  
 läggande om det. 
  
 9Senaste lydelse 1994:1034. 
  
 54 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 den verka för att yrkanden, in- ställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att par- terna anger den bevisning som de vill åberopa i målet. 
  
 Behöver i mål om allmänt åtal åtgärd enligt 23 kap. vidtas, får hovrätten på yrkande av en part meddela åklagaren föreläggande om det. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021. 
  
 55 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare 
  
 Härigenom föreskrivs att det införs en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lag- överträdare. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 a § 
  
 Om någon som inte har fyllt arton år är misstänkt för brott får hans eller hennes uppgifter om brottet inte läggas till grund för ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken eller för ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021. 
  
 56 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 1.3Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) 
  
 Härigenom föreskrivs att 1 a och 20 §§ förundersökningskungörel- sen (1947:948) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 a §10 
  
 Ett beslut att inleda en för- 
  
 Ett beslut att inleda en för- 
  
 undersökning eller att utvidga en 
  
 undersökning eller att utvidga en 
  
 förundersökning skall sättas upp 
  
 förundersökning ska sättas upp 
  
 särskilt eller antecknas i akten. 
  
 särskilt eller antecknas i akten. 
  
 Det skall framgå vem som har 
  
 Det ska framgå vem som har fattat 
  
 fattat beslutet. 
  
 beslutet. 
  
 Vad som sägs i första stycket 
  
 gäller också i fråga om ett beslut att 
  
 begränsa eller lägga ned en för- 
  
 undersökning enligt 23 kap. 4 b § 
  
 rättegångsbalken och ett utfästelse- 
  
 beslut enligt 23 kap. 4 d § rätte- 
  
 gångsbalken. Detta gäller också ett 
  
 beslut om att frångå sådana beslut. 
  
 Undersökningsledaren har an- 
  
 Undersökningsledaren har an- 
  
 svar för förundersökningen i dess 
  
 svar för förundersökningen i dess 
  
 helhet. Han skall se till att utred- 
  
 helhet. Han eller hon ska se till 
  
 ningen bedrivs effektivt och att 
  
 att utredningen bedrivs effektivt 
  
 den enskildes rättssäkerhetsintres- 
  
 och att den enskildes rättssäker- 
  
 sen tas till vara. Undersöknings- 
  
 hetsintressen tas till vara. Under- 
  
 ledaren skall också ge dem som 
  
 sökningsledaren ska också ge dem 
  
 biträder honom behövliga direktiv 
  
 som biträder honom eller henne 
  
 för arbetet. 
  
 behövliga direktiv för arbetet. 
  
 10Senaste lydelse 1994:1429. 
  
 57 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 20 §11 
  
 Av förundersökningsprotokollet ska det framgå vem som är undersökningsledare, vem som har varit förhörsledare och vem som har sammanställt protokollet. Den som sammanställer protokollet ska även ange i protokollet när sammanställningen görs. 
  
 I protokollet ska följande antecknas 
  
 –angivelsen eller vad som annars har föranlett förundersökningen, 
  
 –tid och plats för åtgärder under förundersökningen, 
  
 –iakttagelser vid brottsplatsundersökning, 
  
 –berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem, 
  
 –uppgift om att en anhörig eller någon annan närstående har underrättats om ett frihetsberövande eller att en sådan underrättelse inte har skett eller har skjutits upp, 
  
 –uppgift om den misstänkte var påverkad av alkohol eller något annat berusningsmedel vid brottet, och om brottet kan antas ha sam- band med den misstänktes missbruk av alkohol eller något annat berusningsmedel, 
  
 –namn på förhörsvittne och övriga närvarande vid förhör, 
  
 –beslut om att någon annan än ett förhörsvittne har tillåtits att närvara vid förhör samt att det som har framkommit vid förhör inte får uppenbaras, 
  
 –beslut om att en försvarare har förhindrats att närvara vid för- hör och skälen för det, 
  
 –framställningar till rätten om vittnesförhör eller annan utred- ning under förundersökningen, om upptagande av bevisning enligt 23 kap. 15 § rättegångsbalken, och om föreläggande att visa upp skrift- ligt bevis eller tillhandahålla föremål för besiktning samt beslut om detta, 
  
 –sakkunnigyttranden, 
  
 –beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel, 
  
 –underrättelse till en misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, samt till en misstänkt och hans eller hennes för- svarare enligt 23 kap. 18 a § första stycket rättegångsbalken, med upp- gift om de krävt ytterligare utredning eller i övrigt velat anföra något, 
  
 –uppgift om hur den miss- tänkte har informerats enligt 23 kap. 4 f § rättegångsbalken och vilka 
  
 11Senaste lydelse 2017:208. 
  
 58 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 som var närvarande då informa- tionen lämnades, 
  
 –beslut enligt 23 kap. 4 b § rätte- gångsbalken som avser brott som omfattas av åtalet, 
  
 –utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken som avser brott som omfattas av åtalet, 
  
 –uppmaning enligt 2 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60), 
  
 –uppgift om målsägande eller den som övertagit målsägandens anspråk avser att föra ersättningstalan i anledning av brottet, 
  
 –nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren för- bereder en sådan talan och, om det är möjligt, den misstänktes yttrande över ett sådant anspråk, 
  
 –uppgift om uppmaning enligt 5 a §, 
  
 –uppgift om det funnits ett barn som har bevittnat brottet och i så fall var barnet har befunnit sig, 
  
 –uppgift om att det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet, och 
  
 –det som i övrigt är av betydelse att anteckna i protokollet. Protokollet ska innehålla nödvändiga diarieuppgifter, såsom num- 
  
 mer på inkommen angivelse och aktnummer (dossiernummer) och en kort beteckning av saken. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021 
  
 59 
  
 Vid ett sammanträde ska an- teckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt be- slut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om upp- gifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten. 
  
 Uppgifterna ska redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas. 
  
 Vid ett sammanträde i brott- mål som avser målets förberedelse ska, trots det som sägs i första stycket, anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:38 
  
 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol 
  
 Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 15§12 
  
 Vid ett sammanträde skall an- teckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt be- slut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om upp- gifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten. 
  
 Uppgifterna skall redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021. 
  
 12Senaste lydelse 2000:363. 
  
 60 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningsförslag 
  
 1.5Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) 
  
 Härigenom föreskrivs att 10 § åklagarförordningen (2004:1265) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 10§13 
  
 Endast allmänna åklagare får besluta 
  
 1. om åtalsunderlåtelse enligt 
  
 1. om åtalsunderlåtelse enligt 
  
 20 kap. 7 § andra stycket rätte- 
  
 20 kap. 7 § andra stycket rätte- 
  
 gångsbalken och om återkallelse 
  
 gångsbalken och om återkallelse 
  
 av sådan åtalsunderlåtelse, och 
  
 av sådan åtalsunderlåtelse, 
  
 2.att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 rättegångsbalken, 
  
 3.att begränsa eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 b § rätte- gångsbalken, och 
  
 4.att utfästa ett visst högsta straff enligt 23 kap. 4 d § rätte- gångsbalken. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021. 
  
 13Senaste lydelse 2012:168. 
  
 61 
  
 2Uppdraget och dess genomförande 
  
 2.1Utredningens uppdrag 
  
 Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmåls- process anpassad även för stora mål den 7 april 2016 (dir 2016:31). Den 9 november 2017 och den 18 april 2019 beslutades tilläggsdirek- tiv till utredningen (dir. 2017:109 och dir. 2019:16). 
  
 Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen har gällt frågan om hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Den delen av uppdraget redovisades till reger- ingen i februari 2017 genom delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål (SOU 2017:7). 
  
 Den andra delen av uppdraget har varit att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nöd- vändiga. Denna del av uppdraget redovisades till regeringen i decem- ber 2017 genom delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). 
  
 Den tredje delen av uppdraget har varit att analysera vilka straff- processuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens regle- ring. I uppdraget har det vidare ingått att utreda behovet och lämp- ligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brott- mål. Det har ingått i uppdraget att lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvän- diga. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juli 2019. 
  
 63 
  
 Uppdraget och dess genomförande 
  
 SOU 2019:38 
  
 2.2Uppdragets genomförande 
  
 Vårt arbete i den del av uppdraget som nu redovisas inleddes i december 2017 och har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. Utredningen har fram till och med denna delredovisning haft nio sammanträden med experterna, varav tre tvådagarssamman- träden. Utredningen har dessutom haft löpande kontakt med hela eller delar av expertgruppen under arbetets gång. Utredningens arbete har bedrivits med ambitionen att alla synpunkter som har diskuterats i expertgruppen ska redovisas i betänkandet. 
  
 I utredningen har funnits en av regeringen förordnad referens- grupp med domare, åklagare, advokater och poliser representerade som har varit behjälpliga med synpunkter. Utredaren och/eller sekre- teraren har även i övrigt haft kontakter och samråd med domstolar, myndigheter, organisationer och andra som berörs av vårt arbete. 
  
 Det har under utredningsarbetet funnits skäl att ta del av lösningar som har valts i länder med en närliggande rättsordning. Utredningen har i detta syfte haft kontakt med myndigheter, domstolar, departe- ment och universitet i framför allt våra nordiska grannländer och i den utsträckning det har varit relevant för våra överväganden tagit del av deras lagstiftning, praxis och överväganden om befintlig lag- stiftning. 
  
 Under arbetets gång har vi hållit oss informerade om det arbete som pågår inom Regeringskansliet med betänkandena Förundersök- ning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45) samt Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52). 
  
 2.3Avgränsningar 
  
 Vi har uppfattat att vårt huvudsakliga uppdrag, i enlighet med de ur- sprungliga direktiven för utredningsarbetet, har varit att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en bättre hantering av stora brott- mål. Detta har varit en avgränsning i våra överväganden. Övervägan- dena i betänkandet görs med detta som grund. Det har dock inte varit frågan om att skapa specialregler för stora brottmål. Våra över- väganden har, som en följd av ambitionen att skapa bättre förutsätt- ningar för hantering av stora brottmål, en tyngdpunkt på reformer som rör förundersökningsstadiet och dess betydelse för den fort- satta brottmålsprocessen. Det som har varit vårt fokus är därvid 
  
 64 
  
 SOU 2019:38 
  
 Uppdraget och dess genomförande 
  
 brottmål där åklagare normalt leder förundersökningen och för talan i domstol. Frågor som rör polisledda förundersökningar eller under- rättelseverksamhet har vi inte sett skäl att gå närmare in på. Inte heller har vi haft anledning att mer ingående överväga frågor som rör enskilda åtal. 
  
 Under tiden som utredningens arbete pågått har inställningen från politiskt håll till frågan om att utreda en ordning med kronvitt- nen ändrats. Frågan om kronvittnen har inte ingått i vårt uppdrag att utreda. Vi har därför inte i de överväganden som vi gör om miss- tänktas medverkan i brottmål förhållit oss till en sådan möjlighet (jfr avsnitt 5.3). 
  
 2.4Vad behandlas i detta betänkande? 
  
 Betänkandet inleds med kapitel 1 som innehåller våra författnings- förslag. Kapitel 2 beskriver utredningens uppdrag och arbete inklu- sive de avgränsningar vi har gjort för vårt arbete. Kapitel 3 redogör för de allmänna utgångspunkterna för vårt arbete. Våra övervägan- den och förslag finns i kapitel  
 4–10. 
  Frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 11. De kostnader och kon- sekvenser som förslagen kan förväntas medföra framgår av kapitel 12. I kapitel 13 finns författningskommentaren. 
  
 Utredningens direktiv finns i bilagorna  
 1–3. 
  Bilaga 4 innehåller författningstext från finsk rätt. I bilaga 5 finns en förteckning över de personer som har ingått i utredningens referensgrupp. 
  
 65 
  
 3Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 3.1Straffprocessens dubbla syften 
  
 Straffsystemets yttersta ändamål är att motverka brott. Det straff- processuella regelverket har till uppgift att garantera det lagenliga sambandet mellan brott och straff. Straffprocessen har därvid dubbla syften. Det första är, enligt den s.k. förverkligandeprincipen, att rea- lisera straffhotet så att de materiella straffreglerna får ett faktiskt genomslag. Det andra är, enligt den s.k. skyddsprincipen, att säker- ställa ett rättssäkert brottmålsförfarande. Den dubbla funktionen innefattar å ena sidan statens behov av en effektiv brottsbekämpning (statsperspektivet) och å andra sidan den enskilde medborgarens be- hov av att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten (individper- spektivet). Att båda funktionerna realiseras är avgörande för tilltron till rättsstaten. 
  
 Lagstiftarens uppgift är att se till att det straffprocessuella regel- verket är ändamålsenligt utformat i förhållande till straffprocessens syften. Vår uppgift inom ramen för utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som i vissa avseenden anpassar det straffprocessuella regel- verket till samhällsutvecklingen i allmänhet och utvecklingen med stora brottmål i synnerhet. Bakgrunden till uppdraget är att nuva- rande processordning innebär nackdelar i fråga om såväl rättssyste- mets förmåga att utreda och lagföra brott som för rättssäkerheten. Vår utgångspunkt är att de åtgärder vi föreslår sammantaget ska medföra att straffprocessen bättre kan uppfylla båda sina syften. Regelverket ska bli mer ändamålsenligt med fortsatt höga krav på rättssäkerhet. I det ligger även ett krav på goda möjligheter att lag- föra också komplex och omfattande brottslighet. 
  
 67 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 SOU 2019:38 
  
 3.2Utvecklingen av de stora brottmålen 
  
 Någon entydig definition av vad som avses med ett ”stort brottmål” finns inte. Begreppet inkluderar i en mer allmän mening brottmål som antingen har ett mycket omfattande processmaterial eller an- nars är särskilt komplexa exempelvis för att de innefattar svåra bevis- eller rättsfrågor på ett sådant sätt att de blir svåra att utreda. Vi kon- staterade inledningsvis i vårt arbete att vad som utgör ett stort och komplicerat brottmål måste avgöras av omständigheterna i de enskilda fallen utifrån vissa riktmärken om ärendets omfattning och kom- plexitet.1 Någon mer preciserad definition av vad som utgör ett stort brottmål har vi bedömt inte är nödvändig för genomförandet av vårt uppdrag. De processuella förutsättningarna för brottmålsförfaran- det, som vi har i uppdrag att överväga, måste vara utformade så att de kan anpassas till förhållandena i varje enskilt brottmål dvs. för såväl stora som små mål. 
  
 Vi har i vårt tidigare arbete redovisat uppgifter från Domstols- verket om antalet stora brottmål i domstolarna för tiden fram till år 2016.2 Siffrorna, som beskriver förekomsten av större mål i dom- stol under de senaste åren, speglar enligt vår bedömning i vart fall en lägstanivå av stora och komplexa förundersökningar vid polis- och åklagarmyndigheterna. Ett mål som kräver 18 förhandlingstimmar att presentera koncentrerat för rätten har med nödvändighet krävt stora förundersökningsresurser. Detta gäller i ännu högre grad om målet kräver 100 huvudförhandlingstimmar eller mer i domstol. Domstolsverkets statistik bör därför ge en viss uppfattning om före- komsten av stora och komplicerade ärenden också vid de brottsbe- kämpande myndigheterna. 
  
 Den trend som kan utläsas i domstolarna för tidsperioden fram till år 2016 tycks, enligt ny statistik från Domstolsverket, fortsätta under åren  
 2017–2019. 
  Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 18 huvudförhandlingstimmar eller fler i tingsrätterna var 474 år 2016, 449 år 2017 och 441 år 2018. Det totala antalet avgjorda brottmål med förhandling i tingsrätterna uppgick under samma tidsperiod till 43 813 år 2016, 44 568 år 2017 och 46 783 år 2018. 
  
 1Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 31 f. 
  
 2Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7, bilaga 5. 
  
 68 
  
 SOU 2019:38 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 I hovrätterna var motsvarande siffor för brottmål med över 18 huvud- förhandlingstimmar 192 år 2016, 177 år 2017 och 183 år 2018. 
  
 Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvud- förhandlingstimmar eller mer var under samma tidsperiod i tings- rätterna 20 stycken år 2016, 13 stycken år 2017 och 16 stycken år 2018. Av målen med 100 huvudförhandlingstimmar eller fler i tingsrätterna uppgick antalet mål med fler än 180 huvudförhand- lingstimmar till 5 år 2016, 2 år 2017 och 3 år 2018. I hovrätterna uppgick antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller fler till 4 stycken år 2016, 5 stycken år 2017 och 7 stycken år 2018. Av dessa de största brottmålen var det 2 mål år 2016, 1 mål år 2017 respektive 2 mål år 2018 som hade 180 eller fler huvudförhandlingstimmar i hovrätten. Av statistiken för de första fem månaderna år 2019, fram till och med den 13 maj, följer att antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade över 18 huvudförhandlingstimmar uppgick till 179 i tingsrätterna och 69 i hovrätterna. Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller fler uppgick till 5 i tingsrätterna och 4 i hovrätterna. Antalet av dessa som hade 180 eller fler huvud- förhandlingstimmar var under det första halvåret 2 i tingsrätterna och 1 i hovrätterna. 
  
 Till de brottmål som, i enlighet med redovisade siffror, blir stora i domstol ska läggas de omfattande förundersökningar som aldrig leder till åtal eller som leder till åtal endast i någon begränsad del. Att utreda brottslighet med många misstänkta personer inblandade och många förgreningar av olika slag kräver betydande utredningsin- satser. Det är ofta svårt att säkra bevisning för brott som är organi- serad eller annars omfattar ett stort antal misstänkta. Ofta rör det sig dessutom i de förundersökningar som blir stora om brottslighet som är pågående vilket leder till att förundersökningarna växer av det skälet. Det är inte alltid som utredningsinsatserna leder fram till en lagföring. Det finns en gräns för hur omfattande förunder- sökningar kan bli med en bibehållen överblick över materialet. 
  
 Någon statistik över ”stora förundersökningar” finns inte vid myndigheterna. Ekobrottsmyndigheten följer dock utvecklingen av bl.a. s.k. ”särskilt krävande ärenden” inom myndigheten. Med ett särskilt krävande ärende avses enligt myndighetens definition ett ärende som avser komplicerad brottslighet som är svårare att hand- lägga och därför normalt bör utredas av en utredningsgrupp under 
  
 69 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 SOU 2019:38 
  
 ledning av en åklagare, till exempel ärenden med internationella kopp- lingar och hemliga tvångsmedel.3 Inflödet av brottsmisstankar som tillhör kategorin särskilt krävande ärenden uppgick till 10 863 brotts- misstankar år 2018, 12 015 misstankar år 2017 och 6 970 år 2016. An- talet beslutade brottsmisstankar i kategorin uppgick till 11 486 år 2018, 11 549 år 2017 och 6 277 år 2016. Kostnaden per beslutad brotts- misstanke var i dessa ärenden cirka 25 000 kronor. Genomström- ningstiden från anmälan till beslut för hanteringen av brottsmiss- tankar i kategorin särskilt krävande ärenden var i medeltal 355 dagar år 2018, 581 dagar år 2017 och 373 dagar år 2016. Under år 2018 hade den totala kostnaden för särskilt krävande ärenden ökat med drygt 25 000 000 kronor jämfört med föregående år. Jämför även redovisningen av resursåtgång i avsnitt 12.4. 
  
 3.3Reformbehovet i brottmålsprocessen 
  
 3.3.1Negativa effekter av stora brottmål 
  
 Vi har tidigare sammanfattat de negativa effekterna av omfattande och komplexa brottmålsprocesser som pågår under lång tid enligt bl.a. följande.4 Effektiviteten i brottsbekämpningen riskerar att sjunka. Häktningstiderna och restriktionsanvändningen riskerar att öka. Påfrestningen för de enskilda personer som direkt eller indirekt berörs av brottmålet tilltar. Kostnaderna för samhället stiger. Sär- skilt allvarligt är de problem med att upprätthålla en rättssäker pröv- ning som riskerar att uppstå då rättsväsendet ställs inför ett omfatt- ande och därmed svåröverskådligt processmaterial. När stora delar av rättsväsendets resurser allt oftare binds upp i enstaka långdragna processer finns det också en risk att annan brottslighet nedpriori- teras på ett sådant sätt att den inte kommer att bli föremål för utred- ningsåtgärder eller lagföring. En sådan utveckling riskerar på sikt att försvaga själva straffsystemets legitimitet. 
  
 3Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för år 2018 s. 16 f. 
  
 4Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 43 f. 
  
 70 
  
 SOU 2019:38 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 3.3.2Svårigheter att få genomslag för de grundläggande processprinciperna 
  
 De grundläggande processprinciperna i brottmål 
  
 Ambitionen med övergången till den processordning som infördes med rättegångsbalken år 1948 var att åstadkomma en muntlig, ome- delbar och koncentrerad prövning av brottsmisstankar inom ramen för en tvåpartsprocess. Fördelarna med en sådan ordning framhölls i förhållande till det s.k.  
 muntligt-protokollistiska 
  förfarandet som gällt tidigare och som ofta medförde långa och svårhanterliga pro- cesser. Den fria bevisprövningen infördes för att domstolen skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och vär- dera bevismaterialet i ett sammanhang. En förutsättning för att den nya ordningen skulle fungera var vidare att brottmålen var väl förbe- redda då det var dags att pröva dem i domstolarna. Därför infördes förundersökningsinstitutet. Förundersökningens syfte är dels att klarlägga vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal, dels att förbereda målet så att be- visningen kan presenteras i ett sammanhang i domstolen. Med rätte- gångsbalkens ikraftträdande infördes också den obligatoriska åtals- plikten, som medför en skyldighet för åklagare att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. De huvudsakliga skälen för åtalsplikten och den därmed sammanhängande förundersökningsplikten är att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabe- handling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. 
  
 Processprinciperna i praktiken 
  
 Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjor- des då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga. 
  
 Ipraktiken har det emellertid vid hanteringen av vissa brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i enlighet med de krav som principerna ställer. Rättegångsbalkens regler har utformats för en helt annan typ av brottmål än de som myndigheter och domstolar har att hantera i dag. 
  
 71 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 SOU 2019:38 
  
 Det går exempelvis knappast att med någon rimlig trovärdighet hävda att en rättegång som på grund av brottmålets omfattning måste pågå under flera månaders tid motsvarar innebörden av en koncentrerad rättegång. I formell mening upprätthålls visserligen koncentrationsprincipen men i fråga om det som principen förväntas garantera, bl.a. en för alla överblickbar prövning, är det tveksamt om det kan sägas vara fallet. På motsvarande sätt går det att ifrågasätta hur väl förundersökningars syfte att förbereda mål för rättegång fun- gerar med tanke på de numera regelmässiga och ibland omfattande kompletteringar av förundersökningar som förekommer under på- gående rättegångar.5 Förundersökningar genomförs och slutdelges enligt gällande regler, men trots detta fortsätter förundersökning- arna alltför ofta ända in i hovrättsprocessen. 
  
 Vissa praktiska lösningar i rättstillämpningen på de utmaningar som uppstått med nuvarande processordning har vidare visserligen varit nödvändiga, men har samtidigt lett till en ytterligare urholkning av processprincipernas innebörd. Det tydligaste exemplet på detta är den utbredda praxis med uppläsning av förhörsutsagor ur förunder- sökningen som förekommer vid i stort sett alla rättegångar numera. Förhörspersoner minns inte längre vid rättegångarna vad de hade att berätta i nära anslutning till händelsen. Åklagare och försvarare måste därför använda sig av de nedtecknade, eller inspelade, upp- gifter som finns i förundersökningen då förhören genomförs vid rättegången. Denna ordning med omfattande referat bakåt i tiden kan knappast sägas uppfylla innebörden av muntliga och omedelbara förhör, även om principerna om bevisomedelbarhet inte frångås i formell mening. När det vidare gäller innehållet i principerna om åtals- och förundersökningsplikten har detta i praktiken påverkats av att brottsmisstankar av resursbristskäl läggs på hög utan att några utredningsåtgärder vidtas. Eftersom bevisning är en färskvara riske- rar brottsmisstankarna med en sådan hantering att förbli outredda. De kan till och med preskriberas. En sådan ”tyst prioritering” av brottsmisstankar utan egentligt lagstöd kan knappast sägas överens- stämma med vad vi avser med en obligatorisk förundersöknings- och åtalsplikt. Även om prioriteringar av vissa brott framför andra i for- mell mening ryms inom gällande principer har de tysta bortpriorite- ringarna i själva verket lett till att vi i delar av den brottsutredande 
  
 5Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 70. 
  
 72 
  
 SOU 2019:38 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 verksamheten kan sägas ha en oreglerad relativ förundersöknings- och åtalsplikt. Uppfattningen om åtalsplikten som garant för att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet framstår i ljuset av utvecklingen som opålitlig. 
  
 Upprätthållandet av grundprinciperna för brottmålsprocessen bygger vidare på ett grundantagande om att förundersökningar och huvudförhandlingar växer fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera som det är tänkt. Nuvarande brottmålsförfarande är anpas- sat för ärenden och mål av relativt begränsad omfattning. I takt med den tillväxt av en alltmer komplicerad brottslighet som skett på senare år har förutsättningarna för en förutsebar brottmålsprocess tydligt förändrats. I stora brottmål är det inte sällan frågan om kom- plexa frågeställningar som för sin bedömning är beroende av att ett stort antal sakomständigheter kan klarläggas. Handläggningstiden från en brottsanmälan till dess att en huvudförhandling inleds kan vidare vara mycket lång. Invändningar eller ändringar från miss- tänkta eller tilltalade som lämnas i ett sent skede av processen får också mer ingripande konsekvenser i de stora brottmålen än i den typ av brottmål som rättegångsbalken är utformad utifrån. Dessa annorlunda villkor för förundersökningsarbetet och huvudförhand- lingar i de stora brottmålen har inte varit föremål för överväganden då innebörden av grundprinciperna för brottmålsprocessen slagits fast. 
  
 Vi har i tidigare delbetänkande konstaterat att den nya rättsliga miljön med stora mål utmanar processrättens grundläggande prin- ciper på flera sätt.6 Brottmålsprocessen är för det första mindre flex- ibel än den skulle behöva vara vid handläggningen av stora brottmål. Vidare bygger nuvarande utformning av åtals- och förundersök- ningsplikten i stor utsträckning på att alla misstankar utreds, vilket är en orealistisk tanke vid hanteringen av stora brottmål då mycket hårdhänta prioriteringar behöver göras. Dessutom bygger princi- perna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration på förutsätt- ningen om ett betydligt mer begränsat processmaterial än vad som är fallet i stora brottmål. 
  
 6Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 43. 
  
 73 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 SOU 2019:38 
  
 Teknikutvecklingens inverkan på processprinciperna 
  
 Till det som sagts om den praktiska verkligheten inom rättsväsendet kommer teknikutvecklingens inverkan på de grundläggande pro- cessprincipernas innebörd. Den nya tekniken inverkar på bred front på hur vi säkrar, tar till oss, kommunicerar och presenterar infor- mation. Tekniken bidrar också till framväxten av nya typer av brotts- lighet och till myndigheternas responderande metodutveckling. Teknikutvecklingen lever i hög grad sitt eget liv som lagstiftaren knappast kan begränsa. De möjligheter som finns att säkra uppgifter under förundersökningar och att föra bevisning under rättegångar med hjälp av teknik ryms inte alltid inom ramen för den etablerade innebörden av muntlighet, omedelbarhet och bevisomedelbarhet i rättegångsbalken. Den teknikutveckling som har skett på senare tid var inte möjlig att förutse då rättegångsbalken arbetades fram och har egentligen varit tydlig först de senaste decennierna. Det har därför inte varit möjligt att uppfatta dess konsekvenser för process- rätten förrän nu. 
  
 Om lagstiftaren ska behålla greppet om processrätten, vilket är önskvärt när det gäller de grundläggande processprincipernas inne- börd, måste den tekniska potentialen bejakas vid ställningstaganden om reformbehov. Det går inte att låtsas som att ny teknik inte finns. Överväganden om vilken information som ska vara processmaterial och vilka informationsbärare som ska vara tillåtna bör därför göras med beaktande av den fortgående teknikutvecklingen. 
  
 En modern brottmålsprocess anpassad även för stora brottmål 
  
 Om de grunder för straffprocessen som arbetades fram för snart 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande för brottmålsprocessen krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brottmålsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rättstillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftningsreformer. Vårt arbete innefattar inte förslag om ett nytt brottmålsförfarande utan över- vägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. För att vidmakthålla de grundläggande processprinciperna krävs, mot bakgrund av svårigheterna för processprinciperna att få genomslag 
  
 74 
  
 SOU 2019:38 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 och teknikens inverkan på brottmålen, nya processuella verktyg för dagens läge. 
  
 3.3.3Reformbehovet enligt direktiven 
  
 Syftet med vårt uppdrag är, enligt vad som anges i direktiven, för det första att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förunder- sökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Direktiven utgår, precis som vi har gjort i våra tidigare överväganden, från att det finns ett behov av åtgärder för att krympa brottmålen och se till att straffprocessen är ända- målsenlig för alla brottmål. För det andra syftar vårt uppdrag enligt direktiven till att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klar- görs. Detta uppdrag kan sägas utgöra en fortsättning på vårt tidigare uppdrag att överväga en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör som bevisning.7 
  
 3.4Komplettering av den processuella verktygslådan 
  
 Utgångspunkten för våra överväganden är alltså att gällande grund- principer för brottmålsprocessen ska fortsätta att gälla. Vi utgår från att ett muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar utgör den mest stabila grunden för målets prövning. Vi utgår också från att principen om fri bevisprövning ska gälla. Våra överväganden sker dessutom, i enlighet med våra direktiv, inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objek- tivitetsplikt för åklagare. 
  
 Vår ambition är därför inte att ange hur brottmål alltid ska han- teras. Avsikten är i stället att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. De regelförändringar vi föreslår kom- mer i stor utsträckning att vara fakultativa och bygga på parternas 
  
 7Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål. SOU 2017:98. 
  
 75 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 SOU 2019:38 
  
 initiativ. Att vi inom ramen för grundprinciperna inför nya process- verktyg som kan användas om parterna vill det innebär inte att grun- den för brottmålsprocessen raseras. Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genom- förande kommer heller inte vara beroende av den misstänktes med- verkan. 
  
 Att våra förslag i stor utsträckning utgår från att det är parterna som initierar tillämpningen betyder att de allmänna effekterna av den reform vi föreslår inte kan förväntas omedelbart vid ett ikraftträdan- dedatum. Reformen förutsätter attitydförändringar hos alla aktörer i brottmålsprocessen. Sådana förändringar kräver anpassning och tid. Tillämpningen av de nya verktygen kan inledningsvis förväntas vara begränsad. De förväntade effekterna av reformen kommer, bedömer vi, att framträda successivt. I likhet med vad som har skett med andra reformer kommer praxis efterhand att klarlägga i vilka situationer och under vilka närmare förutsättningar reformförslagen ska tillämpas. Genom rättstillämpningen kommer, är vår tanke, brott- målsprocessen med tiden att utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i dag i fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen. 
  
 3.5Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar 
  
 En grundsten i våra överväganden är att ansvaret för hanteringen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda medborgare i princip bör ligga på staten. Statens representanter i brottmålsprocessen, åklaga- ren och domstolen, är de som bär det principiella ansvaret för att prövningen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda sker effek- tivt och rättssäkert. Åklagare har bevisbördan för att brott har be- gåtts och domstolen avgör om bevisningen, med hänsyn till allt som förekommit i målet, är tillräcklig för en fällande dom. Både åklagare och domare är i sin tjänsteutövning underkastade krav på opartisk- het och objektivitet. 
  
 Den misstänkte eller tilltalade har inte någon uppgift att fylla vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. En misstänkt eller tilltalad kan aldrig ges ett ansvar för processens 
  
 76 
  
 SOU 2019:38 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 genomförande. Däremot kan det finnas ett utrymme i en brottmåls- process för misstänkta eller tilltalade att välja att medverka i pröv- ningen av brottsmisstankar mot honom eller henne och i den me- ningen tillåtas ha ett inflytande över den vidare processen. Att ett sådant utrymme kan tillåtas är en följd av den förstärkning som skett när det gäller den misstänktes rättigheter i brottmål och den profes- sionalisering som advokatkåren har genomgått. 
  
 Eftersom frågor om skuld och påföljd i brottmål är en i grunden statlig angelägenhet är det vår uppfattning att enskilda brottsoffers utövande av kontroll eller upprättelse ska bevakas av staten. Det är i första hand i lagstiftningsarbetet och vid myndigheters och domsto- Welch tillämpning som hänsynen till målsägandens rätt till upprättelse ska beaktas. Denna grundsyn påverkar vår uppfattning om måls- ägandens roll i våra överväganden. 
  
 3.6Myndiga parter och en konfliktlösande domstol 
  
 I en renodlat ackusatorisk rättsordning har domaren inte något an- svar för statens brottsbekämpning. Statens talan förs av åklagaren med en tilltalad, tillerkänd vissa rättigheter, som motpart. Mellan parterna ska finnas en jämställd balans. Domarens uppgift är att opartiskt förhålla sig till det som parterna uppger och att se till att prövningen av brottsmisstankarna sker på ett rättssäkert sätt. En ackusatorisk ordning är grundstommen för en rättvis rättegång en- ligt artikel 6 i Europakonventionen. 
  
 Under de första decennierna av  
 1900-talet, 
  då rättegångsbalken utarbetades, fanns det egentligen inte praktiska förutsättningar för den övergång till en ackusatorisk ordning som ikraftträdandet av rättegångsbalken år 1948 markerade. Vare sig åklagare eller försvarare hade den kompetens som krävdes för den rollfördelning som ska gälla i en renodlat ackusatorisk process. I många fall var domaren den enda i rättssalen som var fullt utbildad jurist. Rättegångsbalken kom följdriktigt att innefatta klara inkvisitoriska drag. Bl.a. behöll doma- ren ett ansvar för utredningens fullständighet i brottmål med hän- visning till vikten av materiellt riktiga domar. 
  
 Förutsättningarna har sedan dess förändrats radikalt. Brottmåls- processen hanteras i dag av tre likvärdigt kvalificerade juristkatego- rier, nämligen åklagare, advokater och domare. Parallellt med den 
  
 77 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 SOU 2019:38 
  
 professionalisering i brottmålsprocessen som skett har brottsmiss- tänktas ställning stärkts i processen bl.a. under inflytande av europa- rättens krav på en rättvis rättegång. Med hänsyn till utvecklingen är det, menar vi, hög tid att myndigförklara brottmålsprocessens parter och därmed lämna inkvisitionen bakom oss. Brottmålsförfarandet bör i högre grad utgå från antagandet att det är parterna som styr processens sakinnehåll. Inriktningen för åtgärder för brottmålspro- cessens utveckling bör vara en mer ackusatorisk process. Det sagda betyder att partsinflytandet över brottmålsprocessen bör tillåtas att öka samtidigt som domare bör ges en mer processledande och kon- fliktlösande roll. Domares uppgift bör vara att döma över det som parterna presenterar för rätten samtidigt som de säkerställer en rätts- säker prövning av brottmålet. Domstolarna är inte brottsbekämpande myndigheter. Tvärtom är domares opartiskhet och oberoende grund- läggande för en modern brottmålsprocess som ställer höga krav på rättssäkerhet för enskilda personer. 
  
 3.7Alternativ resursanvändning och snabb lagföring 
  
 Hur väl rättsväsendet fungerar är en angelägenhet för de berörda par- terna i enskilda brottmål, dvs. tilltalade och målsägande, men också för samhällsmedborgarna i allmänhet. Processrätten måste på samma gång skapa förutsättningar för effektiva och rättssäkra prövningar i enskilda fall och för ett rättssäkert och effektivt system i ett allmänt perspektiv. 
  
 Ett antagande för våra överväganden är att det finns skäl att ge processekonomin ett större genomslag i det straffprocessuella regel- verket. Det vi avser med processekonomi är då mindre en fråga om att allmänt spara resurser, något som inte ingår i vårt uppdrag att överväga, och mer en fråga om alternativ resursanvändning med bättre möjligheter till prioriteringar. Att rättsväsendet förmår att hantera även komplicerad brottslighet är något av en ödesfråga. Det 
  
 viavser med processekonomi är också en snabbare hantering av brottsmisstankar, med bibehållna högt ställda rättssäkerhetskrav. Snabbhet är i sig en rättssäkerhetsaspekt för alla enskilda personer – målsägande, misstänkta och vittnen – som är inblandade i hand- läggningen av ett brottmål. 
  
 78 
  
 SOU 2019:38 
  
 Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 
  
 3.8Rättssäkerhetsaspekter 
  
 Brottmålsprocessen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott. Enskilda personers förtroende för rättsväsendet är en av rättssäkerhetens byggstenar. En rättssäker brottmålsprocess ställer krav på att rättskipningen är förutsebar, en- hetlig och effektiv samt att den utövas i enlighet med gällande lagar och med hög kvalitet. Alla individer ska vara garanterade ett skydd mot godtyckliga åtgärder från samhället. Exempelvis ska alla be- handlas lika inför lagen om omständigheterna är desamma och inte någon åtalas eller dömas utan att det finns tillräcklig grund för det. Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för enskilda att inte utsättas för brott. De krav på en rättvis rättegång för misstänkta som Europakonventionen ställer måste vara upp- fyllda, vilket innebär att hanteringen av brottmålet som helhet måste vara rättvis. 
  
 79 
  
 4 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 4.1Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse 
  
 4.1.1Direktiven 
  
 I våra direktiv ställer sig regeringen bakom den bedömning som denna utredning har gjort i det tidigare arbetet om att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. I uppdraget ingår enligt direkti- ven att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rätts- säker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med sär- skild inriktning på stora och komplicerade mål. I direktiven uppges det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter. En sådan analys bör inte en- bart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekven- serna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rätts- säkerhetsperspektiv. 
  
 Vi ska 
  
 •analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering, 
  
 •analysera om och i så fall på vilket sätt parternas samsyn i olika frågor under förundersökningen och inför åtal samt ställnings- taganden i övrigt från någondera parten ska vara processuellt bin- dande för den vidare prövningen av brottmålet, 
  
 81 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 •särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medver- kan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen eller hur påföljden bestäms, 
  
 •överväga om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för dom- stolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan, 
  
 •överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersökningsmaterialet inklu- sive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen, 
  
 •överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet, 
  
 •överväga om det är lämpligt att införa preklusionsregler för åkla- gare och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen, 
  
 •överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling, 
  
 •analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det material som getts in till domstolen i samband med åtalet, 
  
 •analysera hur rollfördelningen mellan domstolen, den misstänkte eller tilltalade och åklagaren under prövningen av brottmålet på- verkas av eventuella förslag till förändringar, 
  
 •redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straff- processen, 
  
 •redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och 
  
 •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. 
  
 82 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 4.1.2Våra tidigare överväganden 
  
 Bättre ordning och reda i brottmålsprocessen 
  
 Vi har tidigare konstaterat att rättegångsbalkens regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen.1 Genom förundersök- ningen förutsätts det klargöras vad åtalet ska gälla och vilken bevis- ning som kan åberopas till stöd för åtalet. Vid slutdelgivningen för- utsätts det bli tydligt om förundersökningen borde kompletteras eller om det finns sådana invändningar att åtal inte borde väckas. Under förberedelsen inför huvudförhandlingen tas det för givet att bl.a. inställningar och bevisuppgift kan redas ut. Vid huvudförhand- lingen förutsätts domstolen och den tilltalade kunna utgå från det gärningspåstående som anges i åtalet. Det är självfallet att rättsord- ningen måste tåla oväntade händelser under processens gång. Hu- vudprincipen är ändå, har vi framhållit, att en förundersökning och huvudförhandling ska växa fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera rättssäkert och effektivt. 
  
 Vi har konstaterat att förutsebarheten, framför allt vid hanteringen av stora brottmål, ofta tycks brista. Varken förundersökning eller huvudförhandling tycks särskilt ofta växa fram på det sätt som rättegångsbalken tar för givet utan tvärtom sker det regelmässigt en sammanblandning mellan förundersökning och huvudförhandling. Vi har sett att överväganden om en bättre hantering av stora brott- mål bör, i linje med de förändringar av processförutsättningarna som Internationella brottmålsdomstolen har genomfört, innefatta över- väganden om nya processuella verktyg som ger förutsättningar att bestämma straffprocessens innehåll genom att ”låsa fast” brottmålet successivt genom parternas medverkan. 
  
 Parternas positioner bör successivt låsa fast processens ramar 
  
 Vi har i vårt tidigare arbete argumenterat för att parternas positioner bör ange straffprocessens ramar.2 Ett utökat inflytande för parterna över straffprocessens ramar skulle, har vi framhållit, leda till ett mer 
  
 1Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 153 f. 
  
 2Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 145 och 153 f. 
  
 83 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 flexibelt brottmålsförfarande som är välfungerande också vid han- teringen av stora brottmål. För att åstadkomma bättre ordning och reda i processföringen, upprätthålla en koncentrerad prövning i dom- stolen och minska brottmålens omfattning har vi bedömt att det be- hövs processuella verktyg som kan bestämma straffprocessens inne- håll successivt genom parternas och domstolens medverkan. 
  
 Det bör, har vi ansett, särskilt övervägas vilka positiva incitament det kan utvecklas för den misstänktes medverkan på detta sätt. En utveckling i riktning mot ett större partsinflytande över straffpro- cessen torde förutsätta att åklagaren, på samma sätt som i skuld- frågan, anger ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan. 
  
 Vi har ansett att det är tänkbart att domstolen bör ha en roll i en fastlåsningsprocess som mottagare av uppgifter från parterna. Även om det inte är möjligt för en domstol att processuellt bestraffa en misstänkt som inte avger någon inställning eller förklarar sin posi- tion enligt regler om detta, så finns det enligt den bedömning vi redan gjort ett värde i att skapa processuella verktyg som ändå ger parterna en möjlighet att utöva ett större inflytande över brottmålets vidare hantering. Det kan ske genom att den misstänkte avger in- ställning eller vitsordanden (jfr ”agreed facts”). Det kan också, har 
  
 visagt, ske genom att det ställs tydligare krav på angivande av bevis- uppgift eller grund för den position som någondera parten intar i processen (jfr  
 ”pre-trial-briefs”). 
  
 I vårt arbete har vi vidare gjort bedömningen att det finns ett behov av ytterligare prioriteringar inför och under en förundersök- ning för att begränsa de största brottmålens omfattning.3 Det kan, har vi framhållit, finnas skäl att skapa större möjligheter att beakta den misstänktes medverkan vid beslut om förundersökningens om- fattning och inriktning. 
  
 3Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 149 f. 
  
 84 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 Svårigheter att åstadkomma en effektivare handläggning av stora brottmål genom att dela upp brottmålen i domstol 
  
 Vi har tidigare konstaterat att bestämmelsen i 45 kap. 3 § RB om att dela upp brottmål i domstolen för att åstadkomma en effektivare hantering av stora mål ofta inte är tillämpbar vid stora och kom- plicerade mål som omfattar påståenden om systematisk brottslighet och/eller inbegriper många inblandade personer.4 Det är helt enkelt ofta praktiskt svårt, bl.a. med hänsyn till insyns- och bevisfrågor, att i dessa fall minska domstolsprocessernas storlek genom att hand- lägga åtal var för sig. Vår bedömning har i stället varit att det är under förundersöknings- och förberedelsestadiet som det finns bäst möj- ligheter att påverka ett brottmåls omfång. 
  
 En friare bevisföring för parterna 
  
 Vi har tidigare gjort bedömningen att det är rimligt att i större ut- sträckning än dagens reglering medger låta det som hänt under förun- dersökningen och förberedelsen av ett brottmål utgöra utgångspunkt för domstolsprövningen samt att bevisningen i ökad utsträckning tas upp successivt.5 Bevisregleringen måste, har vi menat, utformas i för- hållande till den teknik- och kunskapsutveckling som skett. Inte minst måste utgångspunkten om att bevis ska tillhandahållas dom- stolen i dess ursprungliga skick förstås i förhållande till de möjlig- heter som finns att tekniskt dokumentera och presentera uppgifter och den betydelse det har för bevisningens kvalitet att tidiga upp- gifter används som bevis i rättegångar. Vi har dragit slutsatsen att de begränsade undantag från förbudet i rättegångsbalken mot att åbe- ropa berättelser ur förundersökningen som bevisning som gäller i dag är alltför snävt tilltagna mot bakgrund av den utveckling som skett i samhället i allmänhet och när det gäller bevismiljön i synner- het. I stället bör parterna ges en större frihet att lägga fram den bevis- ning som utgör det bästa beviset med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. 
  
 4Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 140. 
  
 5Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:98 s. 177 f. 
  
 85 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 4.1.3Inriktning för det fortsatta arbetet 
  
 Direktiven innehåller en premiss om att ramarna för straffprocessen bör kunna bestämmas på ett tydligare sätt. Vårt fokus är förbättrade förutsättningar för de stora brottmålen. Vid övervägandena utgår vi från våra tidigare överväganden och förslag inom ramen för utred- ningsarbetet. Det betyder att den tidigare inriktningen om fram- för allt bättre ordning och reda i brottmålsprocessen, en successiv fastlåsning genom parternas positioner och en friare bevisföring utgör grunden för det fortsatta arbetet om åtgärder som rör för- undersökningen och förberedelsen. 
  
 4.2Vårt uppdrag om prövningen i domstol 
  
 4.2.1Direktiven 
  
 I direktiven instämmer regeringen i den bedömning denna utredning har gjort inom ramen för vårt tidigare arbete att det finns skäl att överväga om det bör införas utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolens beslutsunderlag. Analysen ska enligt direktiven om- fatta både skriftliga inslag i delar av prövningen av brottmålet och en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling. Inom ramen för uppdraget bör vi enligt direktiven se över frågan om en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling i ett bredare sammanhang och med utgångspunkt i de överväganden som ska göras om utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolsunder- laget och prioriteringar under förundersökningen. Med utgångs- punkt i Insynsutredningens förslag i betänkandet Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14) ska vi vidare beakta principerna om en parts rätt till insyn och domstolens kommunikationsskyl- dighet. I uppdraget ingår att göra en analys av de förändringar av de grundläggande processprinciperna om muntlighet och omedelbarhet i domstol som utredaren föreslår inom ramen för sitt nuvarande uppdrag. Syftet med uppdraget är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för dom- stolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikations- skyldigheten klargörs. 
  
 I direktiven framhålls det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter av 
  
 86 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 uppdraget. Analysen bör inte enbart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmåls- processen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 
  
 Vi ska 
  
 •ta ställning till om och i så fall på vilket sätt möjligheten till skrift- liga inslag i domstolens prövning av brottmål bör utökas, 
  
 •överväga om det finns skäl att införa en möjlighet till utökad an- vändning av vittnesattester, 
  
 •överväga i vilken utsträckning möjligheterna att hänvisa till skrift- lig bevisning som genomgången före huvudförhandlingen bör utökas, 
  
 •överväga behovet och lämpligheten av mellandom i brottmål, 
  
 •överväga behovet och lämpligheten av att införa en ordning som ger domstolen möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta domstolen, 
  
 •överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning avgöra mål utan huvudförhandling med skriftligt processmaterial som grund, 
  
 •redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen, 
  
 •redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och 
  
 •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. 
  
 4.2.2Våra tidigare överväganden 
  
 Domarrollen 
  
 Vi har i vårt tidigare arbete sagt att utgångspunkten för övervägan- den om domarrrollen bör vara dels att domare numera inte kan anses ha ansvar för att garantera förundersökningens fullständighet, dels att de å andra sidan har ett stort ansvar för en aktiv materiell ledning 
  
 87 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 i förberedelsen inför och genomförandet av huvudförhandlingen.6 Vi har konstaterat att det tycks råda enighet vid domstolarna om att rättens utredningsskyldighet är obsolet. I de stora brottmålen är det dessutom, har vi konstaterat, i praktiken omöjligt för en domare att ta ett ansvar för förundersökningens fullständighet. Parternas ökade aktivitet i processen får dock inte leda till att domare passiviseras. Tvärtom har vi sagt att vikten av domarens materiella processledning ökar i takt med parternas ökade aktivitet för att processen ska kunna genomföras på ett balanserat sätt. 
  
 Utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål 
  
 I de överväganden om en utökad användning av tidigt dokumente- rade förhör i domstol som vi gjorde inledningsvis i vårt utrednings- arbete väcktes den mer generella frågan om vad som bör gälla för dom- stolens beslutsunderlag.7 Vår bedömning var att frågan om undantag från muntlighet och omedelbarhet genom utökade skriftliga inslag vid prövningen av brottmål i domstol kunde behöva övervägas. Vi gjorde bedömningen att frågan om en utökad användning av vittnes- attester borde analyseras. Det finns, bedömde vi, rimligtvis effekti- vitetsvinster att göra med att huvudförhör med vittnen kan ersättas av skriftliga vittnesateser för vissa typer av vittnesuppgifter. Det gäller särskilt sådana förhör där frågan om bevispersonens trovärdig- het inte kommer i förgrunden. Rättssäkerhetsaspekterna med munt- liga förhör ska, sade vi, givetvis beaktas. Även frågor om hänvisning till skriftlig bevisning, mellandom i brottmål och möjlighet att hän- skjuta en prejudikatfråga till HD i pågående brottmål borde enligt våra bedömningar ingå i en analys om utökade skriftliga inslag i dom- stolsprövningen. När det gäller avgörande av brottmål i domstolarna borde enligt vår bedömning fördelarna med ett muntligt förfarande betraktas på ett mer nyanserat sätt än som var fallet vid rättegångs- balkens ikraftträdande. Det finns redan möjligheter att pröva brott- mål förenklat utan huvudförhandling vid domstolarna. Det kan, bedömde vi, förekomma ytterligare situationer vid vilka muntlig- heten inte tjänar något egentligt syfte utan mer framstår som ett 
  
 6Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 148. 
  
 7Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål. SOU 2017:7 s. 158 f. 
  
 88 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 självändamål. I dessa fall kan det finnas skäl att utöka möjligheterna till en enkel hantering vid domstolen genom avgörande av mål vid ett skriftligt förfarande utom huvudförhandling. Genom att brott- målsförfarandet görs enklare vinner man de kriminalpolitiska för- delarna att straffet kommer närmare inpå brottet och att resurser kan sparas både för parterna och för samhället. Övervägandena i denna del borde, har vi sagt, inte vara begränsade till erkända fall. 
  
 En utökad möjlighet att använda tidiga förhör som bevisning 
  
 I ett tidigare delbetänkande har utredningen bl.a. föreslagit att en ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta bör få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hän- syn till sakens prövning.8 Berättelsen ska kunna läggas fram även inom ramen för ett förhör med förhörspersonen vid rättegången. Ett argument för förslaget var att ljud- och bildupptagningar bör betraktas på ett annat sätt inom ramen för principen om bevisome- delbarhet än berättelser som nedtecknats skriftligt. Förslaget som lämnats innebär att parterna ges en relativt stor frihet att välja hur de vill lägga fram berättelser ur förundersökningar som bevis. Beviset ska tillåtas om rätten, utifrån vad parterna har anfört, gör bedöm- ningen att det inte finns några betydande processuella nackdelar med att beviset läggs fram. Vårt förslag utformades lagtekniskt så att vi föreslog en ny bestämmelse i 35 kap. 14 a § RB som särreglerar tillåt- ligheten av ljud- och bildupptagningar som bevis i brottmål. Vi fram- höll att det med en sådan lösning blir tydligt att vad som gäller för berättelser som dokumenterats på annat sätt i brottmål även fort- sättningsvis regleras i 35 kap. 14 § RB. Vi gjorde vidare bedömningen att det inom ramen för vårt fortsatta arbete, som bl.a. skulle komma att inkludera frågor om en utökad användning av vittnesattester i brottmål, skulle komma att finnas skäl att se över bestämmelsen i 35 kap. 14 § RB och överväga behovet av ändringar av dess utform- ning. I delbetänkandet lämnade vi även ett förslag om en utökad möjlighet till tidig bevisupptagning i domstol.9 
  
 8Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 221 f. 
  
 9Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 194 f. 
  
 89 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 4.2.3Inriktning för det fortsatta arbetet 
  
 Frågan om utökade möjligheter till skriftliga inslag bedöms utifrån de effekter som sådana reformer kan förväntas få i de stora brott- målen. Det är dock inte frågan om att skapa specialregler för stora brottmål. Vid övervägandena utgår vi från våra tidigare övervägan- den och förslag inom ramen för utredningsarbetet. Det betyder bl.a. att våra förslag om tidiga förhör ligger till grund för det fortsatta arbetet. 
  
 4.3Nuläget 
  
 4.3.1Inledning 
  
 Detta avsnitt innehåller en bakgrund till våra fortsatta överväganden och förslag. Ytterligare redovisning av gällande rätt finns i anslutning till respektive övervägande- och förslagsavsnitt. 
  
 4.3.2En ackusatorisk brottmålsprocess 
  
 Rättegångsbalken innebar då den trädde i kraft en brytning med det inkvisitoriska förfarande som tidigare hade präglat brottmålspro- cessen.10 Ett inkvisitoriskt förfarande utgår från den s.k. officialprin- cipen som syftar till att tillgodose statens intresse av att oskyldiga inte anklagas eller döms för brott. Principen ger uttryck för att domare kan eller ska vara självständigt verksamma vid prövningen av brotts- misstankar. I ett inkvisitoriskt rättssystem har domaren det yttersta ansvaret för att brott utreds och lagförs medan försvararen och åklagaren är tilldelade mer passiva roller. 
  
 Med rättegångsbalken lyftes ansvaret för brottsbekämpningen från domaren till åklagaren som fick i uppdrag att föra statens talan mot enskilda personer tillhandahållna vissa rättigheter och biträdda av en försvarare. Förundersökningsinstitutet inrättades. Det inför- des regler om åtalsplikt. Den misstänkte fick ställning som part med bestämmelser om rätt till insyn och delaktighet i brottsutredningen. Det infördes regler om att rätten inte fick pröva brottmål utan att 
  
 10Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 24 f. 
  
 90 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 åtal har väckts eller döma för en annan gärning än den som framgår av ett gärningspåstående.11 Vidare infördes regler som innebar att det i princip är parterna som avgör vilken bevisning som ska åberopas. 
  
 Trots den övergång till en ackusatorisk process som rättegångs- balken markerade kom även den nya rättegångsbalken att innehålla klara inkvisitoriska inslag. I förarbetena uttalade Processlagbered- ningen att hänsynen till det allmänna intresset av utredningens full- ständighet medförde att rätten fick införskaffa all bevisning som den fann erforderlig.12 Rätten får enligt gällande regler förelägga åkla- garen att fullständiga eller genomföra en förundersökning, om det behövs för att målet vid huvudförhandlingen ska kunna genomföras i ett sammanhang. Reglerna om rätten att kalla vittnen på eget initi- ativ, att besluta om utvisning och häktning utan yrkande från åkla- garen och att bestämma påföljd oberoende av parternas yrkanden utgör ytterligare exempel på befogenheter som är främmande i ett renodlat tvåpartssystem. 
  
 Inte minst under inflytande av de krav på en rättssäker prövning som följer av artikel 6 i Europakonventionen har svensk straffprocess utvecklats i riktning mot en alltmer ackusatorisk ordning. Numera tycks det råda en bred samstämmighet om att rättens utrednings- skyldighet i skuldfrågan är obsolet. På senare år har Straffprocessut- redningen och Bergwallkommissionen bekräftat denna uppfattning och framhållit att domares förhållningssätt till eventuella utrednings- brister ytterst bör vara att ogilla åtalet.13 
  
 4.3.3Principerna om likhet, saklighet och opartiskhet 
  
 Alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF).14 Kravet på allas likhet inför lagen innebär ett skydd mot godtycke och diskriminering. Det som avses är att tillämpningen av regler ska överensstämma med kravet. Det är inte skillnader i lagstiftningen, t.ex. avseende ålder, inkomst eller 
  
 11Undantag från kravet på att rätten inte får ta upp en fråga om ansvar ex officio gäller endast beträffande rättegångsförseelser (se 20 kap. 1 §). 
  
 12NJA II 1943 s. 450. 
  
 13 Bergwallkommissionens betänkande Rapport från Bergwallkommissionen, SOU 2015:52 s. 645, och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 221. 
  
 Martinez och Coleman, Regeringsformen – en kommentar på internet, kommentaren till 1:9 RF. 
  
 91 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 liknande, som avses. Kravet på saklighet innebär bl.a. att myndig- heters åtgärder och beslut inte får utgå från ovidkommande hänsyn och vara godtyckliga utan ska vara rationella och logiskt motiverade. Kravet på opartiskhet betyder att det allmännas företrädare ska vara objektiva i sin tjänsteutövning och förhålla sig så att deras opartisk- het inte med fog kan ifrågasättas. 
  
 Kraven på likhet, saklighet och opartiskhet överlappar delvis var- andra. Att vara partisk är vanligen osakligt, liksom att olikbehand- ling av lika fall vanligtvis inte kan anses som sakligt. Samtidigt kan saklighetskravet innefatta annat och mer än vad kraven på likabe- handling och opartiskhet medför, t.ex. vad gäller bemötande, formu- leringar och förmåga att hålla sig till den sakfråga som myndigheten har att avgöra i förhållande till den enskilde. Kravet på likhet om- fattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verk- liga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet. Även hur myndighetens agerande har uppfattats utifrån har en betydelse för om likabehandlingskravet anses vara uppfyllt. Likhetsprincipen innebär att lika fall ska bedömas lika, vilket betyder att fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska bedömas på samma sätt. 
  
 4.3.4Principen om parternas likställdhet 
  
 Utmärkande för en rättvis rättegång enligt Europakonventionen är att parterna är likställda i processen. Principen om parternas likställd- het uttrycker en ambition att utjämna styrkeförhållandena mellan brottmålets parter så att den misstänkte ges en rättvis möjlighet att försvara sig. I brottmål innebär principen att den tilltalade inte får ha sämre möjligheter än åklagaren att åberopa bevisning och utföra sin talan. Den tilltalade kan i vissa fall ha en mer förmånlig ställning än åklagaren i processen. Att detta är fallet kan vara nödvändigt för att eliminera risken för en fällande dom mot den som är oskyldig till brott.15 Principen om parternas likställdhet kommer till uttryck genom bestämmelser i rättegångsbalken om bl.a. åklagarens bevis- 
  
 15Hans Garcia, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015 s. 260. 
  
 92 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 börda och domares åliggande att vid tvekan hellre fria än fälla, objek- tivitetsplikten före och under förundersökning samt den misstänk- tes rätt till insyn. 
  
 4.3.5In dubio pro reo 
  
 Principen om in dubio pro reo, som är oreglerad och följer av sed- vanerätten, avser garantera att en misstänkt inte blir dömd för ett brott när det finns kvarvarande tvivel om hans eller hennes skuld. Vid tvivel ska en domare enligt principen döma till den tilltalades förmån, dvs. hellre fria än fälla. Principen anses ge uttryck både för att höga beviskrav ska gälla i brottmål och för att åklagaren är den som ska bära bevisbördan i brottmål. 
  
 4.3.6Oskuldspresumtionen 
  
 Oskuldspresumtionen är ett instrument både för att tillvarata indi- videns rättigheter i brottmål och för att, i de fall som resulterar i en fällande dom, se till att domens förarbete uppfattas som rättvist.16 Presumtionen är en handlingsnorm avsedd att påverka de rättsliga aktörernas agerande i en viss riktning. En handlingsnorm kan inte vara exakt utan dess precisa innebörd varierar beroende på omstän- digheterna i enskilda fall. Oskuldspresumtionen är numera uttryck- ligen lagfäst genom lagen (1994:1219) om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Presumtionen har emellertid ansetts gälla även tidigare utan uttryckligt lagstöd. I arbetet med att genomföra det s.k. oskuldspresumtionsdirektivet i svensk rätt hänvisade reger- ingen, i fråga om svenska rättsregler som uttrycker oskuldspresum- tionen, till att Europakonventionen är svensk lag samt till de regler som finns i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen om bl.a. jäv, objektivitet, åklagarens bevisbörda och den tilltalades rätt att inte vittna mot sig själv.17 
  
 16Jfr Karol Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 58. 
  
 17Prop. 2017/18:58 s. 11 f, Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/343/EU av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden. 
  
 93 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 4.3.7Objektivitetsplikt 
  
 Objektivitet i förundersökningar 
  
 Det brottsbekämpande arbetet ska genomföras i enlighet med den s.k. objektivitetsplikten. Det innebär bl.a. att undersökningsledaren vid genomförande av förundersökningar ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den miss- tänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (23 kap. 4 § RB). För att tydliggöra att kravet på objektivitet gäller såväl före som under förundersökningen samt efter att åtal formulerades bestäm- melsen i rättegångsbalken om år 2016.18 
  
 Kravet på objektivitet vid brottsbekämpningen syftar ytterst till att säkerställa att ingen oskyldig döms för brott. Det grundläggande synsättet bakom objektivitetsprincipens tillämpning i straffrättskip- ningen är det ur allmän synpunkt – företrätt av polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter – är väl så angeläget någon oskyldig inte döms till straff som att en brottsling inte undgår straff.19 Det objektivitetsprincipen ger uttryck för kan formuleras som att om undersökningsledaren inhämtar viss utredning som visar sig tala till en misstänkts förmån, så får den utredningen inte hållas utanför förundersökningsmaterialet.20 
  
 JO har i ett av sina beslut utvecklat vad objektivitetsplikten innebär bl.a. enligt följande.21 
  
 (…)Objektivitetsplikten innebär först och främst att utredningen inte får bedrivas utifrån en förutfattad uppfattning om den misstänktes skuld. Så länge den misstänkte inte är dömd ska han eller hon i formell mening betraktas som oskyldig; innebörden av objektivitetsplikten är att utredningen ska bedrivas från den utgångspunkten. Objektivitetsplikten är i så måtto uppställd i den brottsmisstänktes intresse. Ytterst syftar den dock till att tillgodose det allmännas krav på att brottsutredningar leder till sakligt korrekta resultat; något allmänt intresse av felaktiga brottmålsdomar föreligger givetvis aldrig. Objektivitetsplikten är i likhet med kravet på rättvis rätte- gång (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, RF, och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, Europakonventionen) av övergripande slag, men den tar sig samtidigt ut- tryck i enskilda krav som i olika hänseenden ställs på det rättsliga förfarandet. De gäller utredningsplikt, proportionalitet m.m. 
  
 18SFS 2016:546, prop. 2015/16:68. 
  
 19Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 70. 
  
 20Insynsutredningens slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken, SOU 2010:14 s. 60. 
  
 21JO 2013/14 s. 106. 
  
 94 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 Utredningsplikt 
  
 Att bevis som är till förmån för den misstänkte ska tas till vara betyder att det finns en utredningsplikt som innefattar även sådant som talar eller kan tala mot den miss- tänktes skuld. Det är en grundläggande princip att det allmänna har ansvar för att åtgärder som förekommer i dess verksamhet grundas på ett fullgott utrednings- underlag. I brottsutredningar är denna princip förstärkt genom den misstänktes rätt att i enlighet med 23 kap. 18 § RB ange vilken utredning han eller hon anser önsk- värd. Enligt bestämmelsen ska förhör eller annan utredning som begärs av den misstänkte genomföras, om detta kan antas vara av betydelse för utredningen. Om en sådan begäran avslås, ska detta motiveras. Vid avslag äger den misstänkte rätt att vända sig till domstolen, som då kan besluta att utredningsåtgärden i fråga ska vidtas (23 kap. 19 § RB). Domstolen kan därvid, om den anser att det finns skäl till det, beordra förundersökningsledaren att vidta ytterligare utredningsåtgärder. En miss- tänkts begäran om utredningsåtgärder ska normalt tillgodoses; avslagsmöjligheten är till för att förebygga missbruk, t.ex. när begäran görs för att förhala utredningen. (Se SOU 1938:44 s. 294.) Förundersökningsutredningen beskrev i sitt slutbetänk- ande, SOU 2011:45, utredningsplikten med utgångspunkt från objektivitetsprinci- pen. Utredningen anförde (s. 99 f.): Objektivitetsprincipen innebär att omständig- heter och bevis ska tas till vara oavsett om de är till den misstänktes nackdel eller fördel. Förundersökningsledaren får således inte vara ensidigt inriktad på att säkra material som kan leda till en fällande dom. Tvärtom måste han eller hon under hela förundersökningen ha uppmärksamheten fäst på möjligheten att den misstänkte kan vara oskyldig och därför undersöka allt material som pekar i denna riktning. Detta gäller även för det fall den misstänkte erkänt brottet. I linje med vad som här sagts anses det att förundersökningsledaren bör vara generös med att vidta utred- ningsåtgärder som begärs av den misstänkte. (Se Blair, Brottets beivrande, 1952, s. 122.) 
  
 Överåklagaren Vaughn har anfört att objektivitetskravet har lett till att åklagarna praktiskt taget alltid tillmötesgår en misstänkts begäran om utredning (se Advokaten 1989 s. 172, s. 174). I 23 kap. 18 § andra stycket RB föreskrivs att på begäran av den misstänkte eller försvararen ska förhör eller annan utredning äga rum, om det kan antas vara av betydelse för undersökningen. Enligt Reese tänjer åklagarna rekvisitet ”om det kan antas vara av betydelse” till någonting i stil med att ”om det inte är uppenbart meningslöst” (se a.a.). Förundersökningsutredningen fortsatte på annat ställe (a.a. s. 127): Den nu beskrivna skyldigheten att vidta utred- ningsåtgärder på begäran av den misstänkte eller dennes försvarare är långtgående. Det räcker att utredningsåtgärden kan antas vara av betydelse för utredningen för att begäran ska tillmötesgås. För uppfyllandet av objektivitetskravet är det även angeläget att utredningsåtgärder som ska vidtas inte drar ut på tiden utan genomförs på ett så tidigt stadium som möjligt. Detta för att säkerställa att materialet inte går förlorat samt att det får en objektiv bedömning. I Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:5 (s. 7) anges: Inom ramen för en objektiv förundersökning ligger att åklaga- ren i största möjliga utsträckning ska tillmötesgå den misstänktes krav på utred- ningsåtgärder. – – – Eftersom polis och åklagare besitter maktbefogenheterna och utredningsresurserna under förundersökningen är det viktigt att den misstänktes begäran om utredningsåtgärder om möjligt tillgodoses. Att inte gå den misstänktes begäran om åtgärder under förundersökningen till mötes kan även utgöra en 
  
 95 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 kränkning av rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Det är ytterst domstolen som bedömer om utredningsunderlaget är tillräckligt för en fällande dom. Om det är bristfälligt och domstolen finner att bristen lämnar ut- rymme för rimligt tvivel i skuldfrågan ska den tilltalade frikännas. Det ligger med andra ord i de brottsutredande myndigheternas intresse att försäkra sig om att alla relevanta utredningsåtgärder vidtas. Den misstänkte har rätt att tiga under utred- ningen och är inte skyldig att lämna uppgifter som kan vara belastande för honom eller henne. Den misstänkte behöver över huvud taget inte medverka under utred- ningen och kan därför vänta med att påtala eventuella utredningsbrister tills målet når domstolen, och låta denna värdera underlaget som det är. 
  
 Proportionalitet 
  
 Vid all användning av tvångsmedel är polis och åklagare skyldiga att beakta propor- tionalitetsprincipen. Principen har sedan länge ansetts gälla; den kommer till direkt uttryck bl.a. i 27 kap. 1 § RB, som avser beslag m.m., och 28 kap. 3 a § RB, som avser husrannsakan. Enligt proportionalitetsprincipen får ett tvångsmedel tillgripas en- dast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. 
  
 Tvångsåtgärden ska alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med densamma. I förarbetena uttalade föredragande departementschefen att reglerna måste få en förhållandevis allmän ut- formning för att ge utrymme för en lämplighetsbedömning med hänsyn till om- ständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1988/89:124 s. 27). Hon erinrade om att det i varje enskilt fall måste ske en prövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Den prövningen kan leda till att man väljer ett annat, lindrigare tvångsmedel än det man först hade tänkt sig, men den kan också, om åtgärden skulle få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till det som skulle stå att vinna, leda till att man helt avstår från tvångsmedel. I det som ska vägas mot användningen av tvångsmedlet ingår, förutom direkta följder för den som utsätts för tvångsmedlet, även indirekta verkningar av tvångsmedelsanvänd- ningen. Det kan t.ex. röra sig om intrång i tredje mans intressen. (Se a.st.) Förunder- sökningsledarens skyldighet att låta genomföra utredning som begärs av den miss- tänkte är generellt utformad. 
  
 Proportionalitetsprincipen innebär dock att skyldigheten är olika långtgående beroende på vad det rör sig om för slags utredningsåtgärd, liksom på de omständig- heter som i övrigt föreligger. Att inhämta allmänt tillgängliga upplysningar, t.ex. från andra myndigheter, torde normalt vara oproblematiskt, liksom att hålla förhör med vittnen och sakkunniga. Begärda åtgärder av det slaget är förundersöknings- ledaren således normalt skyldig att låta utföra. Vid åtgärder som kan innebära skada eller men för utomstående måste förundersökningsledaren dock värdera om det som kan uppnås med åtgärden står i proportion till intrånget. 
  
 (…) 
  
 96 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 Dokumentations- och redovisningsplikt 
  
 Till objektivitetsplikten kan även hänföras skyldigheten att dokumentera det som förekommer i en brottsutredning, se 23 kap. 21 § RB. Där framgår att det vid en förundersökning ska föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollets innehåll finns i  
 20–23 
  §§ förundersökningskungörelsen. Enligt 22 § första stycket ska pro- tokoll avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förunder- sökningen av betydelse för målet. Vid bedömningen av vilka uppgifter som ned- tecknas måste förundersökningsledaren iaktta strikt objektivitet. Han eller hon måste således vara uppmärksam på att även sådant som kan vara av betydelse från den misstänktes synpunkt tas in i förundersökningsprotokollet. (Se bl.a. JO 2007/08 s. 87 och 1964 s. 212.) 
  
 Utredningsresultat som talar mot den misstänktes skuld eller annars är till vederbörandes fördel måste redovisas fullt ut. Denna redovisningsplikt gäller i prin- cip även utredningsåtgärder som inte lett någon vart, eftersom frånvaron av utred- ningsresultat kan tala mot att en misstänkt person är skyldig. Då åtal väcks ska för- undersökningsprotokollet ges in till rätten. Sådant som inte rör åtalet bör emellertid inte ges in (45 kap. 7 § RB). Bara sådant som uppenbart saknar betydelse för par- terna och rätten bör därvid utmönstras. I tveksamma fall bör information hellre tillföras än gallras bort (jfr JO 2012/13 s. 126 med hänvisningar). 
  
 Anvisningar för polisens arbete 
  
 En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska under iakt- tagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter (8 § polislagen [1984:387]). Måste tvång tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Det regleringen slår fast är att de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna utgör allmänna prin- ciper för polisingripanden.22 
  
 Riksåklagarens riktlinjer för anställda i åklagarväsendet 
  
 Någon reglering med allmänna principer för hur objektivitetsplikten närmare ska förstås vid beslutsfattande finns inte för åklagare. Det finns dock etiska riktlinjer för anställda i åklagarväsendet som Riks- åklagaren fastställt i kvalitetsfrämjande och förtroendeskapande 
  
 22Johan Green och  
 Conley, Polislagen – en kommentar på internet, kommentaren till 8 § polislagen (1984:387). 
  
 97 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 syfte.23 Riktlinjerna är avsedda att utgöra ett stöd för enskilda be- slutsfattare, både vid beslutsfattandet och i det allmänna förhåll- ningssätt i och utanför tjänsten. 
  
 Av riktlinje 2 följer bl.a. att åklagarväsendets verksamhet i alla delar ska präglas av objektivitet och saklighet. Åklagarväsendets anställda får inte ta hänsyn till ovidkommande förhållanden eller syften. I en kommentar till denna riktlinje anges bl.a. följande. 
  
 Kravet på objektivitet innebär att åklagarväsendets anställda inte får låta personliga uppfattningar eller engagemang påverka utförandet av arbetet vare sig i förhållande till enskilda personer eller ene skilda ärenden. Detta innebär bl.a. att när framställan görs till rätten om förordnande om juridiskt biträde för en part i ett ärende bör åklagarväsendets anställda inte lämna egna förslag på vem som ska förordnas. Denna fråga är domstolens sak att bedöma (…). 
  
 Åklagarväsendets anställda bör medverka till ett bra förhandlingsklimat och att goda yrkesmässiga relationer upprätthålls med försvarare, domare eller andra per- soner med anknytning till brottmålet. Åklagaren bör avhålla sig från ett uppträdan- de som kan uppfattas som demonstrativt eller som medför andra påfrestningar på processen. Detta gäller även om personliga motsättningar uppkommer eller känslo- läget blir upprört t.ex. under en förhandling, (…). 
  
 Rollen som förundersökningsledare ställer höga krav på engagemang och akti- vitet. Samtidigt måste åklagaren värna om sin integritet för att löpande kunna kritiskt granska resultatet av förundersökningsåtgärder samt pröva alternativa hypo- teser beträffande händelseförlopp och gärningsmän. 
  
 Under en förundersökning har den misstänkte och försvararen inte någon ovillkorlig rätt att få ta del av utredningsmaterialet eller att få kunskap om hur utred- ningen framskrider (jfr dock 23 kap. 18 § och 24 kap. 9 a § RB). Detta innebär inte att åklagaren kan lämna oriktiga uppgifter eller undanhålla den misstänkte, försva- raren eller rätten uppgifter som talar för den misstänktes oskuld. Det följer av kravet på objektivitet att åklagaren ska redovisa även sådana omständigheter som inte en- tydigt talar till den misstänktes förmån men som skulle kunna vara av betydelse för hans eller hennes försvar (…). När den misstänkte själv inte verkar för sitt försvar bör åklagaren också ta ett särskilt ansvar för att omständigheter som annars skulle ha lyfts fram av försvararen blir belysta under förundersökning och rättegång. 
  
 Åklagare bör avstå från att lämna uppgifter i rätten som syftar till att framställa den tilltalade i dålig dager om uppgifterna inte är av betydelse för rättens prövning. Detsamma gäller uppgifter som kan vara sekretesskänsliga eller som kan leda till att sekretesskänsliga uppgifter behöver lämnas ut (…). Åklagarväsendets verksamhet ska i alla delar präglas av objektivitet och saklighet. Åklagarväsendets anställda får inte ta hänsyn till ovidkommande förhållanden eller syften. 
  
 Av riktlinje 4 framgår vidare bl.a. att åklagarväsendets anställda bör, med respekt för inblandade parters integritet, värna om offentlighet och verka för att insyn ska råda när så är möjligt. 
  
 23Åklagarmyndighetens riktlinjer Etiska riktlinjer för anställda i åklagarväsendet, RåR 2014:1. 
  
 98 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 4.3.8Obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt 
  
 Åklagare, poliser och andra myndighetspersoner som genomför för- undersökningar är i sitt arbete bundna av principen om en obligato- risk åtalsplikt och en därmed sammanhängande förundersöknings- plikt. Den obligatoriska åtalsplikten innebär att åklagare, om inte något annat är stadgat, ska väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 § RB). Utgångspunkten är att åklagaren är skyldig att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Rättssystem med en obligato- risk åtalsplikt som det svenska bygger på den så kallade legalitets- principen som innebär att åklagaren vid åtalsbeslutet enbart ska ta ställning till om den gärning som prövas utgör ett brott enligt gäll- ande lag och i sådant fall om bevisningen är tillräcklig för att leda till en fällande dom. Motsatsen är system med relativ åtalsplikt som bygger på den så kallade opportunitetsprincipen då åklagaren, även om bevisningen är tillräcklig, också ska pröva om åtalet är lämpligt ur allmän synpunkt. Åklagaren har med andra ord inom ramen för system som utgår från opportunitetsprincipen ett större kriminal- och rättspolitiskt utrymme. Rättssystem med en obligatorisk åtals- plikt som grundläggande princip avser främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutse- barhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hän- syn avgör om åtal ska väckas. 
  
 Förundersökningsplikten innebär en skyldighet att utreda de brott som begås. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har för- övats (23 kap. 1 § RB). En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förunder- sökning behöver inte heller genomföras om det ändå finns tillräck- liga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller som har koppling till en pågående rättegång, s.k. förenklad utredning (23 kap. 22 § RB). Förundersök- ningens syfte är att utreda vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en domstolsförhandling (23 kap. 2 § RB). Om det inte längre finns an- ledning att fullfölja en förundersökning ska denna läggas ned (23 kap. 
  
 99 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 4 § andra stycket andra meningen RB). Om någon skäligen miss- tänkt person inte har kunnat hittas, spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, den misstänkte har avlidit eller avvikit, den miss- tänkte är oskyldig eller det framkommer att det inte föreligger något brott så finns i regel inte någon anledning att fullfölja förundersök- ningen.24 
  
 Grundprinciperna om åtals- och förundersökningsplikt i svensk rätt har flera omfattande undantag. Det gäller särskilt reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning (avsnitt 5.5.2). 
  
 4.3.9Betydelsen av den misstänktes medverkan i brottmål 
  
 Rätten att tiga 
  
 Brottsmisstänkta har inte någon uppgift att fylla i brottmål. Tvärtom har de en rätt att förhålla sig helt passiva vid prövningen av brotts- misstankar som riktas mot dem. Rätten för brottsmisstänkta att tiga anses följa av rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonven- tionen. Europadomstolen har uttalat att rätten till tystnad och att inte behöva bidra till utredningen av egen skuld är allmänt erkända grundsatser i ett rättvist förfarande enligt artikel 6 (1) i Europakon- ventionen trots att de inte finns inskrivna i artikeln.25 I begreppet rätt- vis rättegång anses det ingå en princip om att den som är misstänkt för brott ska inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.26 Motivet till denna rättighet är enligt vad Europadomstolen klargjort bl.a. att den brottsanklagade ska skyddas mot otillbörligt tvång av myndigheterna.27 Skyddet bidrar till att rättsövergrepp und- viks och till att ändamålen bakom artikel 6 (1) säkerställs. 
  
 Såväl förundersökningen som rättegången omfattas av rätten till tystnad. Rätten att tiga förutsätter att myndigheterna bevisar sina påståenden utan att försöka komma åt bevisning genom att tvinga den misstänkte att lämna upplysningar.28 Det innebär bl.a. att den misstänkte inte kan åläggas sanktioner om han eller hon inte skulle 
  
 24Prop. 1981/82:41 s. 33. 
  
 25Europadomstolens dom den 17 december 1996 i målet Saunders mot Storbritannien. 
  
 Walker, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 299. 
  
 27Europadomstolens dom den 17 december 1996 i målet Saunders mot Storbritannien. 
  
 28Europadomstolens dom den 3 maj 2001 i målet J.B. mot Schweiz. 
  
 100 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 ange inställning i brottmålet. Den misstänkte har på motsvarande sätt alltid rätt att ändra sin inställning utan att det kan bestraffas processuellt. 
  
 Den som är skäligen misstänkt för brott ska, sedan förordnings- ändringar om detta infördes år  
 2014–2015, 
  i samband med under- rättelsen om misstanken även underrättas om sin rätt att inte behöva yttra sig och inte heller i övrigt behöva medverka till utredningen av sin egen skuld (12 § förundersökningskungörelsen). Förordnings- ändringarna är en följd av genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om rätten till information och av det s.k. oskulds- presumtionsdirektivet.29 
  
 Avstående av processuella rättigheter 
  
 Europadomstolen har i flera fall uttalat sig om möjligheten för en part att frivilligt avstå från en rättighet som garanteras enligt kon- ventionen.30 Enligt domstolen måste ett sådant avstående vara klart och otvetydigt konstaterat.31 När det gäller processuella rättigheter måste avståendet också vara försett med vissa minimigarantier i för- hållande till betydelsen av den rätt som avstås. Den enskilde måste ha förstått innebörden av avståendet. 
  
 Det är otydligt om det är möjligt att med bindande verkan avsäga sig alla rättigheter som garanteras i artikel 6. Genom Europadomsto- lens praxis är det i vart fall klarlagt att rätten till en offentlig förhand- ling och rätten att inte belasta sig själv är sådana rättigheter som en part kan avstå från.32 Av vikt är att avståendet är frivilligt och inte föranlett av felaktiga råd eller upplysningar från domstol eller myn- dighet. Av Europaparlamentets och rådets s.k. försvarardirektiv, som antogs av den 22 oktober 2013, framgår vidare att en misstänkt eller tilltalad kan avstå de rättigheter som följer av artikel 3 (rätt till tillgång till försvarare).33 
  
 29Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till infor- mation vid straffrättsliga förfaranden. 
  
 30Jfr Krueger, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 209 f., s. 345. 
  
 31Europadomstolens dom den 25 februari 1992 i målet Lam och Rosales mot Österrike. 
  
 32Hans Garcia, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 209 f. 
  
 33Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk 
  
 101 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 Enklare lagföring på grund av erkännande eller medgivande 
  
 I straffprocessen avses med ett erkännande en parts vidgående av att en för honom ofördelaktig faktisk omständighet föreligger och med ett medgivande ett godkännande av motpartens anspråk.34 Den miss- tänktes erkännande kan leda till en enklare lagföringsprocess anting- en utanför domstol i enlighet med regleringen om åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB) eller genom ett förenklat förfarande i domstolen (45 kap. 10 a § RB). Ett medgivande kan leda till en lagföring utanför domstol om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande eller en ordningsbot (48 kap. RB). Det sker då ingen materiell prövning av boten eller föreläggandet men en viss formell kontroll kan göras. 
  
 Erkännande eller medgivande kan tillmätas ett bevisvärde 
  
 Den fria bevisprövningen innebär att rätten ska avgöra vad som är bevisat i ett brottmål efter samvetsgrann prövning av allt som har förekommit i målet (35 kap. 1 § RB). Rätten ska med hänsyn till de omständigheter som har förekommit i målet pröva vilken inverkan ett erkännande ska ha som bevis (35 kap. 3 § andra stycket RB). I ett brottmål har erkännandet inte någon annan betydelse i bevishän- seende än andra upplysningskällor och domaren måste därför pröva vilken sanningshalt erkännandet har i det enskilda fallet.35 Den till- talades erkännande är alltså att jämställa med ett bevisfaktum som ska värderas mot annan bevisning. Processlagberedningen ansåg det vara uppenbart, att ett erkännande inte kan läggas till grund för domen i mål om ett grovt brott, där kravet på fullständig utredning gör sig starkt gällande, men gjorde däremot bedömningen att ett erkännan- de kan anses utgöra tillräcklig bevisning i mål rörande mindre brott.36 Enligt Europadomstolen krävs för att ett erkännande ska kunna till- erkännas ett bevisvärde att det lämnats frivilligt och i full vetskap om konsekvenserna.37 I det sammanhanget är det av särskild betydelse 
  
 arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet. 
  
 34Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380. 
  
 35Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380. 
  
 36Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380 f. 
  
 37Hans Garcia, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 301 och Everett, Förklar- ingsbördan i brottmål och dess förenlighet med oskyldighetspresumtionen, SvJT 2017 s. 653. 
  
 102 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 om en försvarare har varit närvarande eller om den misstänkte har haft möjlighet att rådgöra med en försvarare.38 
  
 Passivitet kan tillmätas ett bevisvärde 
  
 Rätten för en misstänkt eller tilltalad person att vägra lämna belast- ande uppgifter till myndigheterna hindrar inte att rätten vid sin bevisvärdering kan dra slutsatser av den misstänktes vägran att uttala sig eller i övrigt av det sätt på vilket den misstänkte valt att försvara sig.39 Europadomstolen har i några fall lagt ett visst bevisvärde vid den tilltalades passivitet. Domstolen har därvid slagit fast att rätten till tystnad inte är absolut.40 Det kan, enligt domstolen, inte sägas att en tilltalads beslut att vara tyst genom hela det straffrättsliga förfar- andet ska vara utan följder för honom eller henne när domstolens värderar bevisningen. Domstolen har utgått från att betydelsen av den tilltalades tystnad får prövas i fall till fall med hänsyn till om- ständigheterna. Eftersom rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga sig själv är grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång krävs det enligt domstolen särskild försiktighet vid be- dömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas en tilltalad till last som en negativ omständighet vid bevisprövningen. Om åklaga- ren har presenterat bevisning som är så stark att den kräver en för- klaring som den tilltalade borde kunna lämna kan tystnaden exem- pelvis tillmätas ett bevisvärde. Domstolen tycks vid sin bedömning även fästa vikt vid att det funnits annan viktig bevisning som talat mot den tilltalade och att därför det faktum att den tilltalade tigit bara varit en av flera besvärande omständigheter.41 En av de domar som exemplifierar det sagda har sammanfattats enligt följande.42 
  
 Moore hade påträffats i ett hus på Nordirland där en person hade hållits in- spärrad, och han vägrade att uttala sig om anledningen till att han hade befunnit sig på denna plats. Vid den följande rättegången mot honom för medverkan till olaga frihetsberövande vägrade han också att avge vittnesmål i egen sak. Enligt särskilda på Nordirland gällande bestämmelser var det tillåtet att dra för en tilltalad negativa 
  
 38Europadomstolens dom den 19 november 2009 i målet Kolesnik mot Ukraina. 
  
 39Hans Garcia, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 302. 
  
 40Europadomstolens dom den 8 februari 1996 i målet Moore mot Storbritannien. 
  
 41Europadomstolens dom den 6 juni 2000 i målet Johnson mot Storbritannien. 
  
 Gray, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 302, referat av Europadomstolens dom den 8 februari 1996 i målet Moore mot Storbritannien. 
  
 103 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 slutsatser av dennes vägran att uttala sig i en sådan situation. Europadomstolen framhöll att Moore inte hade tvingats uttala sig och inte hade bestraffats för sin vägran att uttala sig. Indicierna mot honom var emellertid så starka att det inte varit orimligt att tolka hans vägran att förklara sin närvaro i huset som ett ytterligare element till stöd för att han varit inblandad i brottet. Artikel 6:1 hade således inte kränkts. 
  
 Vad gäller behovet av säkerhetsåtgärder för att förhindra att en till- talads tystnad används på ett orättfärdigt sätt har domstolen i kon- staterat att närvaron av en försvarare har en särskild betydelse för att garantera att de misstänkta inte behövt känna ett tvång att yttra sig.43 Förekomsten av det indirekta tvång att yttra sig som det kan inne- bära att låta tystnad i huvudsak kvarstå som oförklarad har inte an- setts vara i strid med en rättvis rättegång enligt Europakonventionen. 
  
 Underlåter en part att enligt rättens beslut infinna sig vid rätten eller annars fullgöra något i rättegången eller att besvara för utred- ningen framställd fråga ska rätten, med hänsyn tagen till omständig- heterna i det enskilda fallet, pröva vilken verkan detta ska ha som bevis (35 kap. 4 § RB). Att den tilltalades agerande under rättegången, sär- skilt underlåtenhet att besvara framställda frågor, på det beskrivna sättet ska tillmätas betydelse i bevishänseende följer av principen om fri bevisprövning. Den tilltalades tystnad kan inte ensam användas som bevis för hans eller hennes skuld. Det är alltid åklagaren som måste prestera tillräcklig bevisning för att styrka brott. Den tilltalade är inte skyldig att på något sätt underlätta åklagarens uppgift. Men om exempelvis åklagaren lagt fram bevis om ett visst förhållande, så kan det i vissa fall ligga en förklaringsbörda på den tilltalade.44 Om den tilltalade underlåter att lägga fram motbevisning mot ett bevis- faktum som åklagaren har lagt fram kan underlåtenheten tillmätas ett värde såsom hjälpfaktum för att värdera åklagarens bevisfaktum. Även annan passivitet från den misstänkte eller tilltalade kan få be- visverkan. 
  
 I lagstiftningsarbetet med att genomföra det s.k. oskuldspresum- tionsdirektivet i svensk rätt bedömde JO i sitt remissvar, tvärtemot den särskilda utredare som hade haft i uppdrag att lämna förslag om hur direktivet skulle genomföras, att bestämmelsen i rättegångs- balken om att en tilltalads underlåtenhet att medverka kan tillerkännas en viss betydelse i bevishänseende stod i strid med direktivet.45 JO 
  
 43Europadomstolens dom den 2 maj 2000 i målet Condron mot Storbritannien. 
  
 44Jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35 kap. 4 § RB. 
  
 45Prop. 2017/18:58 s. 15 f. 
  
 104 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 framhöll att direktivet syftade till att ge den som utnyttjar sin rätt att tiga ett mer omfattande skydd än vad som följer av Europakon- ventionen och ansåg att frågan behövde belysas ytterligare. I likhet med ett flertal andra remissinstanser bedömde regeringen emellertid att direktivet snarare syftar till att genom gemensamma minimiregler förtydliga de skyldigheter medlemsländerna redan har. Det innebar att det enligt Europadomstolens praxis är tillåtet med nationella be- stämmelser om bevisverkan av en misstänkts eller tilltalads passivitet, under förutsättning att rätten till en rättvis rättegång och oskulds- presumtionen respekteras. Regeringen gjorde därför bedömningen att bestämmelsen i 34 kap. 4 § RB inte står i strid med vare sig direk- tivet eller konventionen. 
  
 Strafflindring på grund av medverkan till utredning av egen brottslighet 
  
 År 2015 infördes en ny strafflindringsgrund i brottsbalken som tar sikte på tilltalade som har medverkat till utredning av egen brotts- lighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB). Bestämmelsen innebär att en tilltalad som lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet kan få ett kortare straff än vad som annars skulle ha blivit fallet. 
  
 Det krävs i dessa fall, uttalades det i förarbetena, att den tilltalades medverkan ska ha varit av viss dignitet för att strafflindring ska kom- ma i fråga.46 De uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avseende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt, sades det, innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redo- görelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra upp- gifter som är till gagn för utredningen. I ett mål om ekonomisk brotts- lighet kan det, angavs det vidare, t.ex. röra sig om en redogörelse för olika transaktioner. Andra exempel kan vara att den tilltalade lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kunnat lämna upplysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Det bör däremot inte enligt uttalandena i förarbetena komma i fråga att tillämpa strafflind- ringsgrunden när en gärningsman har blivit tagen på bar gärning eller när den tilltalade erkänt efter att utredningen har nått så långt att det 
  
 46Prop. 2014/15:37 s. 38. 
  
 105 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 redan föreligger övertygande bevisning om hans eller hennes skuld. Ett erkännande är i sig varken en nödvändig eller tillräcklig förut- sättning för strafflindring enligt bestämmelsen. Den tilltalade kan medverka i utredningen på ett relevant sätt utan att erkänna något brott. Även om den tilltalade förnekar brott bör strafflindring kunna komma i fråga om den tilltalade genom att lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen har bidragit till att klarlägga de faktiska omständigheterna kring brottet. Inte heller i situationen då den tilltalade erkänner endast delar av en gärning bör möjligheten till strafflindring vara utesluten. Om den tilltalade erkänt vissa gärningar men inte andra bör utgångspunkten vara att en separat bedömning görs för varje brott. Motsatsvis gäller att ett blankt erkännande inte är tillräckligt. 
  
 Om den tilltalades medverkan är av en sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.47 På så sätt kan, påpekades i för- arbetena, strafflindringen fungera som ett incitament för den miss- tänkte att medverka till utredningen av den egna brottsligheten. En utgångspunkt vid bedömningen bör enligt förarbetsuttalandena vara att nedsättningen ska stå i proportion till framför allt graden av med- verkan och brottets straffvärde. Det bedömdes inte möjligt att när- mare precisera hur stor nedsättningen ska vara i det enskilda fallet. Frågan ska avgöras med beaktande av samtliga omständigheter, vilka kan variera från fall till fall. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträck- ning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Om det med hänsyn till före- komsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till påföljd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB). 
  
 Som motiv för att införa en strafflindringsgrund som avsåg miss- tänktas utredningsmedverkan angavs bl.a. att det faktum att en miss- tänkt gärningsman medverkar till utredningen av det egna brottet och därigenom bidrar till att händelseförloppet klargörs kan anses ge uttryck för ett ansvarstagande hos gärningsmannen.48 Det bedömdes vara ett beteende som kan anses positivt och föredömligt genom att det markerar en vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att 
  
 47Prop. 2014/15:37 s. 39, NJA 2010 s. 592. 
  
 48Prop. 2014/15:37 s. 18. 
  
 106 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 gärningsmannen tar avstånd från den brottsliga gärningen. En ord- ning som uppmuntrar ett sådant beteende anses indirekt kunna bidra till att främja respekten för rättsväsendet. 
  
 I förarbetena lyftes vidare fram att en ordning som erbjuder straff- lindring för den som medverkar vid utredningen av egen brottslighet kan bidra till en effektivare utrednings- och lagföringsprocess och att resurser för utredning av annan brottslighet därmed kan fri- göras.49 Det framhölls att strafflindringsgrunden skulle utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utred- ningen av det egna brottet.50 Det kan i sin tur, sades det, bidra till mer effektiva brottsutredningar och därmed leda till resursbespar- ingar. Lagföring bedömdes också kunna ske snabbare. Snabbhet kon- staterades generellt sett ha ett betydande kriminalpolitiskt värde eftersom sambandet mellan brott och påföljd blir starkare ju kortare tidsavståndet är mellan dem. I allmänhet blir också brottsutredning- ar allt svårare att genomföra ju längre tid som har förflutit efter brottet, konstaterade regeringen. Att förundersökning och lagföring kan ske på ett mer effektivt sätt bedömdes också kunna antas med- föra en ökad tilltro till rättsväsendet från allmänhetens sida. Slutligen bedömdes en snabb lagföring kunna medföra fördelar även ur ett brottsofferperspektiv. För ett brottsoffer sades det vara av stor bety- delse, inte minst för möjligheten att bearbeta upplevelsen av brottet, att utredning och lagföring sker så tätt inpå brottet som möjligt. En snabbare lagföring innebär också att de ekonomiska anspråk som kan finnas från brottsoffrets sida med anledning av gärningen behand- las snabbare. 
  
 Särskilt om praxis för strafflindring vid utredningsmedverkan 
  
 Åklagarmyndigheten presenterade en kartläggning över tillämpning- en av den då nya bestämmelsen om strafflindring vid utrednings- medverkan i en rapport år 2016.51 Rapporten grundade sig på en kartläggning av 35 domar som meddelats till och med den 26 juli 2016 samt på informationsinhämtning från åklagare och advokater. 
  
 49Prop. 2014/15:37 s. 14. 
  
 50Prop. 2014/15:37 s. 18. 
  
 51Rapporten Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet. En kartläggning, Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum Stockholm, december 2016. 
  
 107 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 Av kartläggningen framgår bl.a. att bestämmelserna om strafflind- ring vid utredningsmedverkan hade tillämpats vid skilda typer av brott och vid såväl allvarlig som mindre allvarlig brottslighet. De uppgifter som hade lett till strafflindring var av varierande slag. Den genomsnittliga strafflindringen vid tillämpning av bestämmelsen upp- gick till cirka 20 procent. Det konstaterades vara vanligt att bestäm- melsen hade tillämpats tillsammans med andra s.k. billighetsskäl och förmildrande omständigheter. Bestämmelsen hade så långt efter ikraft- trädandet av allt att döma tillämpats i linje med uttalandena i förarbe- tena. Åklagare hade uttryckt sig vara positivt inställda till bestäm- melsen och ansett att den kunde bidra till effektivare utredningar och kortare handläggningstider. Åklagarna ansåg dock att bestäm- melsen måste bli mer känd för att kunna få genomslag. Det stora flertalet av åklagarna hade uttryckt uppfattningen att åklagaren nor- malt inte bör ta initiativ till att lämna information om bestämmelsen. En majoritet av åklagarna ansåg att det borde framgå av förundersök- ningsprotokollet om information lämnats om bestämmelsen, medan andra åklagare var av motsatt uppfattning. Majoriteten av åklagarna var av uppfattningen att utredningsläget då den misstänkte lämnar uppgifter framgår av förundersökningsprotokollet och att någon särskild dokumentation normalt inte krävdes. Många av åklagarna ansåg att det inte behövde dokumenteras särskilt vad den miss- tänktes uppgifter resulterat i, medan några åklagare hade uppfatt- ningen att dessa uppgifter borde dokumenteras särskilt i en prome- moria. Om uppgifterna dokumenterades särskilt ansåg flertalet av åklagarna att promemorian endast borde beskriva de faktiska om- ständigheterna och inte innehålla värderingar. De flesta av åklagarna ansåg att åklagarens uppfattning om strafflindring inte borde anges i stämningsansökan. Det stora flertalet av åklagarna ansåg att det under sakframställningen borde redogöras för de faktiska omstän- digheter som kan föranleda strafflindring, men att värderingen av uppgifterna borde anstå till slutanförandet. 
  
 Att tillämpningen av strafflindringsgrunden vid utredningsmed- verkan tycks ha varit relativt begränsad sedan regleringen infördes bekräftas av statistik som Domstolsverket tagit fram för utredning- ens räkning. Av statistiken framgår att antalet domar som angett strafflindringsgrunden i domslutet har understigit 100 under åren  
 2015–2018. 
  
 108 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 Strafflindring vid medverkan till utredning av annans brottslighet enbart med hänvisning till billighetsskäl 
  
 HD har i ett avgörande från år 2009 gett en tilltalad ett lägre straff än brottets straffvärde motiverade efter att den tilltalade hade av- slöjat sina medbrottslingar.52 HD hänvisade till ett förarbetsuttal- ande om att den tilltalades medverkan till utredning av andras brott helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff53 och bedömde att det kan finnas ett snävt begränsat utrymme för att inom ramen för nuvarande lagstiftning vid straffmätningen beakta att en gärningsman har avslöjat sina medbrottslingar. 
  
 HD underströk dock att nuvarande reglering om strafflindring handlar om billighetshänsyn och att en tillämpning som innebär att en strafflindring motiveras enbart av samhällets intresse av att brott utreds inte är förenlig med den nuvarande regleringen. Den om- ständigheten att en av de tilltalade i det aktuella målet lämnat upp- gifter som bidragit till att övriga tilltalade i målet kunnat lagföras och dömas utgjorde alltså inte i sig skäl för strafflindring. Däremot kon- staterade domstolen att det i målet fanns ett klart samband mellan det faktum att den tilltalade hade lämnat uppgifter om sina med- brottslingar och att han under överskådlig tid skulle komma att leva under hot om allvarliga repressalier vilket påtagligt skulle inskränka hans möjligheter att leva ett normalt liv. HD bedömde att det skulle vara obilligt om dessa allvarliga följder inte kunde räknas den tillta- lade till godo vid påföljdsbestämningen (jfr 29 kap. 5 § första stycket 8 BrB). Det ansågs därför i det enskilda fallet föreligga en sådan undantagssituation som utgjorde skäl för ett lindrigare straff. 
  
 4.3.10Muntlighet, omedelbarhet, koncentration och bevisomedelbarhet 
  
 Skillnaden mellan en muntlig och en skriftlig process avgörs inte av huruvida endast muntlig eller endast skriftlig kommunikation får an- vändas i rättegången. Skillnaden består i stället i att rätten i en muntlig 
  
 52NJA 2009 s. 599. 
  
 53Prop. 1987/88:120 s. 91 f. 
  
 109 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 process grundar sitt avgörande enbart på det som förekommit munt- ligen vid rättegången medan avgörandena i en skriftlig process grun- dar sig på skriftligt material.54 
  
 Inför övergången till en muntlig och omedelbar rättegångsord- ning konstaterades det i förarbetena till rättegångsbalken att en för- utsättning är hela förhandlingen genomförs vid ett enda tillfälle så att rättens ledamöter ska kunna minnas vad som förekommit under förhandlingen.55 Det angavs att ett muntligt förfarande bereder en säkrare, tillförlitligare och fullständigare grund för målets prövning än ett skriftligt.56 Detta ansågs i sin tur ge en ökad garanti för ett materiellt riktigt avgörande. Det uppgavs vidare att det bara är vid en muntlig process som lekmannadomares deltagande kan bli av verklig betydelse eftersom en lekman bedömdes ha stora svårigheter att ta till sig skriftliga inlagor i ett mål. 
  
 Redan inför rättegångsbalkens ikraftträdande framhölls det dock, att eftersom muntlighet enbart är en metod för att åstadkomma en god rättegång är det naturligt att den får vika så snart övervägande prak- tiska skäl talar mot dess tillämpning.57 Det anmärktes att det i varje muntlig ordning förekommer sådana avvikelser, bl.a. motiverade av de svårigheter att föra bevisning omedelbart inför rätten som kan uppstå t.ex. om ett vittne är sjukt eller befinner sig utomlands. Kon- sekvent med denna hållning har principerna om muntlighet, omedel- barhet och koncentration under åren försetts med flera undantag i rättegångsbalken. 
  
 En redogörelse för nuvarande reglering av muntlighet, omedel- barhet, koncentration och bevisomedelbarhet finns i utredningens tidigare betänkande SOU 2017:98, kapitel 4. 
  
 54Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 15. 
  
 55Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 21. 
  
 56Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 20. 
  
 57Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 16. 
  
 110 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 4.4Tydligare ramar för straffprocessen genom 
  
 ett ökat partsinflytande över förundersökningar 
  
 Vår bedömning: För att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen bör parternas val i högre grad tillåtas inverka på handläggningen av brottmålet. En sådan utveckling förutsätter att åklagare ges be- slutsbefogenheter om sådant som kan utgöra ett incitament för brottsmisstänkta att medverka i högre grad. Det handlar i första hand om utökade befogenheter för åklagare att besluta om be- gränsningar av brottmålen och om följderna av brott. 
  
 4.4.1Förundersökningar detaljregleras inte 
  
 En utgångspunkt vid överväganden om hur straffprocessens ramar kan bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen är att reglerna som styr förundersökningsarbetet i princip är utformade som ett ramverk. Med några undantag, t.ex. i fråga om tvångsmedel och den misstänktes rätt till insyn, finns det inte några detaljerade bestämmelser om hur förundersökningar ska bedrivas. Regelverket medger att själva förundersökningsarbetet kan genomföras på olika sätt i olika fall. Skälet till att omfattningen av tvingande detaljregler- ing av åtgärderna under förundersökningar är så begränsad är att reg- lernas tillämpning måste kunna anpassas till handläggningen av olika typer av brottmål och olika typer av situationer. Att bestämmelserna är anpassningsbara har bedömts vara en förutsättning för att de ska vara ändamålsenliga. 
  
 Något skäl för oss att frångå huvudprincipen om att i största möj- liga mån undvika detaljreglering av förundersökningsarbetet finns enligt vår mening inte. Att reglera tydligare hur förundersökningar ska genomföras skulle visserligen innebära att lagstiftaren på ett säk- rare sätt kunde styra genomslaget av en reform. Det måste emeller- tid, bedömer vi, även fortsättningsvis finnas ett utrymme för under- sökningsledaren att, inom ramen för myndighetens interna riktlinjer för arbetet, välja olika vägar att bedriva förundersökning på det sätt som passar omständigheterna i enskilda fall bäst. Att införa tving- ande bestämmelser om hur förundersökning ska bedrivas för att 
  
 111 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt är mot den bakgrunden en olämplig väg. 
  
 4.4.2Ytterligare processverktyg i förundersökningsarbetet 
  
 Möjligheter att lägga upp processen på ett delvis nytt sätt 
  
 Det finns inte något utrymme i straffprocessen att tvinga en miss- tänkt att medverka i prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Den misstänktes passivitet kan inte processuellt bestraffas. Det betyder att det inte går att kräva av en misstänkt per- son vare sig att överhuvudtaget yttra sig eller att yttra sig vid en viss tidpunkt. Misstänkta personer har enligt den uppfattning av inne- börden av en rättvis rättegång som vi har vidare alltid en formell möjlighet att ändra sig eller att komma med nya uppgifter. Att införa skyldigheter för misstänkta i fråga om åtgärder under förundersök- ningen för att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt är alltså, enligt vår uppfattning, inte möjligt. 
  
 De reformer vi överväger bygger i stället på att parterna tillhanda- hålls ytterligare valmöjligheter i förhållande till vad som gäller nu. Ambitionen är att utvidga den processuella verktygslådan. Om de regler vi föreslår tillämpas kommer ramarna för processen att kunna bestämmas tydligare än som är fallet i dag. Avgörande för att en öns- kad utveckling som innebär att parterna i högre grad väljer att an- vända nya processverktyg för att påverka brottmålets vidare hand- läggning är att både åklagaren och den misstänkte uppfattar att det finns något att vinna med att använda verktygen. Om parterna inte ser några positiva effekter, utan i värsta fall tvärtom nackdelar, med att tillämpa verktygen kommer reformen inte att få genomslag. 
  
 Ändamålsenliga verktyg för brottsbekämpande myndigheter 
  
 För den part som leder förundersökningen eller för talan i domstol, ofta polis och åklagare, är det centralt att ha ändamålsenliga verktyg för att genomföra förundersökningsarbetet och föra bevisning. Om det införs verktyg som ger förbättrade förutsättningar i dessa avse- enden kommer verktygen att tillämpas. Det måste då finnas upp- 
  
 112 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 fattade fördelar för arbetet i form av framför allt frigörande av resur- ser, tidsvinster eller förbättrade möjligheter att säkra och föra bevis- ning. Överväganden om hur ett ökat inflytande för parten som leder förundersökning och för talan i domstol bör utformas handlar därför i stor utsträckning om ändamålsenlighet i förhållande till den uppgift som parten har i processen. 
  
 Nya incitament för brottsmisstänkta att välja att medverka i brottmål 
  
 För den misstänkte eller tilltalade i brottmål är frågan om motivation mer komplex. Den misstänkte har ingen uppgift att utföra i brott- målet utan kan förlita sig på att han eller hon skyddas av de rätts- säkerhetsgarantier som gäller för processen. Bland dessa finns rätten att tiga. Åklagaren har bevisbördan och den misstänkte kan passivt invänta vart utredningen och rättegången leder utan några krav på att yttra sig överhuvudtaget. Det kan aldrig förväntas av en misstänkt att i något avseende vara lojal med själva systemet. Att den misstänkte är passiv eller obstruerar kan inte bestraffas processuellt. 
  
 Det är heller inte inom ramen för gällande ordning möjligt att, som exempelvis i Danmark, ställa krav på försvararen att medverka i processen i högre grad än vad klienten godkänner. Att införa be- stämmelser som ställer andra krav på försvararen än på en misstänkt är inte förenligt med nuvarande utformning av försvararrollen där klientlojaliteten är central. Reformer som förutsätter att försvararen skulle medverka i processen på något sätt, t.ex. närvara vid förhör eller lämna besked i olika frågor, utan ett uppdrag om det från sin klient skulle innebära överväganden om en radikal förändring av för- svararrollen som vi inte uppfattar ryms inom vårt uppdrag. 
  
 Misstänktas aktivitet i brottmål förutsätter mot bakgrund av vad som sagts att det finns incitament för den misstänkte att aktivera sig. Att förhålla sig passiv är inte självklart en fördel för alla misstänkta personer i alla situationer. En misstänkt person kan ha en välgrundad vilja att exempelvis påskynda processen eller på annat sätt påverka utfallet av brottmålet genom sitt eget agerande. Nuvarande ordning innehåller bara ett begränsat utrymme för ett sådant inflytande för misstänkta i brottmål. Det kan visserligen sägas att möjligheten att få en snabbare prövning och därmed kortare häktnings- och/eller restriktionstider redan i dag kan utgöra informella incitament för 
  
 113 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 medverkan i enskilda fall. Att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan utgöra ett billighetsskäl som rätten ska beakta vid straffmätningen markerar vidare en kursändring i brottmålsproces- sen i den meningen att den tilltalade genom denna strafflindrings- grund tillåts ha ett faktiskt inflytande över hur utfallet av prövningen av brottsmisstanken mot honom eller henne blir. En misstänkt kan välja att lämna uppgifter om den egna brottsligheten och hoppas på att få ett lägre straff. Lagstiftaren har därmed tagit ställning för att en sådan motivator är önskvärd. 
  
 Att den misstänkte inom ramen för prövningen av brottmålet tillåts att förhålla sig till alternativa scenarion beroende av hans eller hennes eget agerande bedömer vi vara helt legitimt, under förutsätt- ning att en sådan ordning omgärdas av rättssäkerhetsgarantier. Det är i våra överväganden framför allt utsikten om ett lindrigare straff, om begränsningar av brottmålets omfattning och om kortare hand- läggningstider inklusive mindre ingripande tvångsmedel som utgör möjliga incitament för misstänktas medverkan i brottmål. Om miss- tänkta erbjuds verktyg som innebär att de kan påverka någon av dessa faktorer genom att medverka i prövningen av brottsmisstan- karna är det vår bedömning att misstänkta också kommer att använda verktygen. Bedömningen stöds framför allt av erfarenheter från andra länder vars rättssystem innefattar sådana verktyg (avsnitt 5.4). 
  
 4.4.3En successiv fastlåsning inom ramen för förundersökningens syften 
  
 Beskrivningen av förundersökningens syften har varit oförändrad sedan år 1948 då förundersökningsinstitutet infördes med rättegångs- balken. Under förundersökningen ska det utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal mot den som kan misstänkas (23 kap. 2 § RB). Målet ska genom för- undersökningen beredas på ett sådant sätt att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Detta är vad som betraktas som förundersökningens två huvudsyften.58 
  
 58Ytterligare syften brukar sägas vara att ge den misstänkte insyn i utredningen så att han eller hon kan förbereda sitt försvar effektivt och att enligt 22 kap. 22 § RB klargöra eventuella skade- ståndsanspråk, jfr prop. 1994/95:23 s. 73 och delbetänkande från Beredningen för rättsväsen- dets utveckling, En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare, SOU 2005:84 s. 108. 
  
 114 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 Inom ramen för denna beskrivning av förundersökningens syften har formerna för förundersökningsarbetet förändrats avsevärt under åren. Undersökningsledare har numera relativt stora befogenheter att inom gällande förundersökningsplikt forma brottmålet utifrån processekonomiska och kriminalpolitiska överväganden och därmed bestämma vad prövningen i domstolarna ska gälla. Att berättelser som lämnas i polisförhör under förundersökningen ofta blir process- material vid huvudförhandlingen är vidare numera en etablerad ord- ning. Vid lagändringar för två år sedan som gällde teknisk dokumen- tation av förhör under förundersökningen angavs som ett av skälen för en sådan dokumentation att den kan få en betydelse för möjlig- heterna att i efterhand, t.ex. vid en huvudförhandling, kunna kon- trollera exakt vad den hörde tidigare har lämnat för uppgifter.59 En inspelad utsaga ger, enligt förarbetsuttalandena, ett bättre underlag för bedömningen av utsagan än en uppläsning ur ett förundersök- ningsprotokoll. Det får numera uppfattas som att det godtas att polisförhör ofta hålls i dubbla syften, nämligen dels för att utreda brottsmisstanken, dels för att säkra bevisning som kan komma att behövas vid en huvudförhandling. På motsvarande sätt hämtas infor- mation in med tekniska tvångsmedel eller annan teknisk säkring i dubbla syften. Informationen hämtas in för att utreda brottet, men redan vid inhämtningen står det ofta klart att informationen dess- utom kommer att ha en betydelse som bevis i en kommande rätte- gång. 
  
 Att den beskrivning av förundersökningens syften som finns i rättegångsbalken i och för sig rymmer väsentligen nya former för förundersökningsarbetet uppfattar vi alltså framgår av den utveck- ling som redan har skett i detta avseende. Vilka ytterligare föränd- ringar av formerna för förundersökningens genomförande som kan införas inom ramen för de syften som anges för förundersökningar kan diskuteras. Var gränsen går beror inte minst på hur eventuella reformer utformas lagtekniskt. Vår grundhållning är emellertid, att frågan om vilka åtgärder som ryms inom förundersökningens syften måste bedömas utifrån vad som redan har skett i detta avseende. Utrymmet för ny reglering av förundersökningsarbetet måste därför enligt vår bedömning uppfattas vara relativt generöst. 
  
 59Prop. 2016/17:68 s. 40 f. 
  
 115 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 4.4.4Åtgärder som gäller förundersökningen 
  
 För att straffprocessens ramar, i enlighet med våra direktiv, ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen bör parternas val i högre grad tillåtas inverka på handläggningen av brott- målet. En sådan utveckling förutsätter att åklagare ges beslutsbefog- enheter om sådant som kan utgöra ett incitament för brottsmisstänkta att medverka i högre grad. Det handlar i första hand om utökade be- fogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott (kap. 5). Vissa förtydliganden om vad som gäller i fråga om misstänktas insyn under förundersökningar behövs som en följd av våra överväganden om åtgärder under förundersök- ningen (kap. 7). 
  
 4.5Tydligare ramar för straffprocessen genom parternas ställningstaganden under förberedelsen 
  
 Vår bedömning: För att straffprocessens ramar ska kunna be- stämmas på ett tydligare sätt under förberedelsen av brottmål måste såväl domare som parter, utifrån sina respektive roller, agera för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. En sådan utveckling kräver en tydligare reglering om vad som förväntas. 
  
 4.5.1En ökad betydelse för förberedelsen i brottmål 
  
 Syftet med den reglering av förberedande åtgärder som finns i rätte- gångsbalken är att ge domare en möjlighet att bereda målet så att huvudförhandlingen kan genomföras koncentrerat.60 Att målen är väl beredda när huvudförhandlingen inleds är nödvändigt för att rätte- gångsordningen ska fungera som det är tänkt. Det gäller i synnerhet stora och komplicerade brottmål. En faktor som vi har förhållit oss till vid överväganden om hur straffprocessens ramar kan bestämmas tydligare är att förundersökningar numera inte alltid fullt ut upp- fyller sitt förberedande syfte inför huvudförhandlingar. Att detta är 
  
 60Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till inledningen till kapitel 45, jfr  
 45:10–13 
  RB samt 51:10 och 51:12 RB. 
  
 116 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 fallet framgår bl.a. av den omfattande praxis vad gäller kompletter- ingar av förundersökningar efter att åtal har väckts som numera före- kommer.61 Många åklagare med erfarenhet av dessa mål vittnar om att utredningsarbetet tar ny fart i samband med att huvudförhand- lingen i tingsrätten inleds på grund av att försvaret då kommer med processuella invändningar.62 En följd av den kompletteringsinflation efter åtal som vi uppfattar har utvecklats vid hanteringen av många brottmål är att innehållet i förundersökningar inte nödvändigtvis på ett rimligt förutsebart sätt speglar innehållet i en kommande rätte- gång. I de fall då förundersökningen fortsätter efter att åtal är väckt kommer processinnehållet under huvudförhandlingen att skilja sig från processinnehållet från förundersökningen. Ibland kan skillnaden mellan innehållet under förundersökning och vid huvudförhandling vara betydande. Att detta är en verklighet att förhålla sig till innebär dels att det finns en risk för en viss ”överutredning” under för- undersökningen för att täcka upp för alla eventualiteter och undvika kompletteringar, dels till att det uppstår svårigheter för parterna, främst åklagaren, att begränsa sina bevisuppgifter inför rättegångar. Båda dessa effekter bidrar i sin tur till att brottmålen blir stora. 
  
 Som en följd av den beskrivna utvecklingen när det gäller för- undersökningar har betydelsen av domares förberedelsearbete ökat i framför allt de stora brottmålen. Trots vissa lagändringar för att öka domares aktivitet under förberedelsestadiet, så är tillämpningen av bestämmelserna om förberedelseåtgärder fortfarande begränsad.63 Det finns dessutom, har vi uppfattat, på vissa håll en uppgivenhet från parterna när det gäller det meningsfulla i att medverka i för- beredande åtgärder. Uppgiften att säkerställa att lagstiftarens inten- tioner om förberedelsearbetet uppfylls är en metodutvecklingsfråga för domstolarna. Mycket arbete har också vidtagits i det avseendet.64 
  
 61Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 70 f. 
  
 62Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, BRÅ rapport 2017:4 s. 88. 
  
 63Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 87 f. 
  
 64Exempelvis arbetet i Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade mål, se rapporten En skräddarsydd rättegång – och vägen dit (2015); Stockholms tingsrätts projekt om stora mål, se Rapport från arbetsgruppen för en effektivare hantering av stora och kom- plicerade mål (2015); Åklagarmyndighetens program för hanteringen av stora och komplicerade ärenden, se rapporten Hanteringen av stora och komplicerade ärenden (2016); Ekobrotts- myndighetens projekthandbok 2006:1; Domstolsverkets interna förstudie om stora brottmål avslutade  
 2011–2014, 
  promemoria (2016) och Operativa rådets rapport Fokusförskjutning i stora brottmål (2015). 
  
 117 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kraven på hur förberedelsen ska användas för att bättre kunna klar- göra vad brottmålet handlar om behöver emellertid, bedömer vi, också understödjas av ytterligare lagstiftningsreformer. En huvud- princip bör vara att inställningar, grunder, bevisuppgifter och andra ställningstaganden ska vara klarlagda i stora brottmål när en huvud- förhandling inleds. Vidare bör det som har förekommit under för- beredelsen tydligare kunna göras till en del av processmaterialet vid rättegångar, för att understryka att det som sker under förberedelsen har en betydelse för rättegångens genomförande. 
  
 4.5.2Domarens processledande uppgift 
  
 I ett brottmålsförfarande som utgår från att det är parterna som an- svarar för processens sakinnehåll, dvs. processmaterialet, måste det samtidigt vara tydligt att domare ansvarar för processens genom- förande. Domarens uppgift kan i våra överväganden beskrivas som att han eller hon, genom kontakter med parterna, ska se till att pro- cessen kommer att handla om det som är det egentliga processföre- målet. Det är alltså frågan om en processledande och konfliktlösande domarroll som kräver både en hög aktivitet och en tillgänglighet i förhållande till parterna under målets beredning. 
  
 För att undvika att tid och resurser läggs på presentation av be- visning använder sig domare vid internationella brottmålstribunaler och domstolar av en ordning med rättegångspromemorior där par- terna ombeds utveckla sina ståndpunkter under förberedelsen och med s.k. agreed facts som är ett registreringsförfarande i fråga om sakomständigheter och fakta som parterna i ett brottmål är överens om (avsnitt 5.4.4). Domstolarna har i dessa fall en uppgift som mot- tagare av uppgifter från parterna. Samma rätt att tiga och att ändra sig gäller för tilltalade vid dessa domstolar som i våra. Det finns lika lite i dessa domstolar som i våra någon möjlighet processuellt be- straffa en tilltalad som inte vill uppge något. Att processverktygen har införts i ett effektivitetsskapande syfte tyder på att det finns ett värde i att skapa sådana verktyg för domares processledande funk- tion under förberedelsen även om verktygen inte är tvingande för parterna. I våra överväganden bedömer vi att en tydligare reglering av domarens ansvar i det förberedande arbetet har en betydelse för omfattningen av parternas medverkan på ett generellt plan, trots att 
  
 118 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 domarna inte samtidigt förses med ytterligare befogenheter i förhåll- ande till parterna. Att befästa betydelsen av domares processledande roll redan under förberedelsen hjälper, bedömer vi, på sikt en utveck- ling mot tydligare ställningstaganden från parterna i de frågor som gäller inställning, grunder och bevisuppgift. 
  
 4.5.3Åtgärder som gäller förberedelsen 
  
 För att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förberedelsen av brottmål måste såväl domare som parter utifrån sina respektive roller agera för att klargöra inställningar, grun- der, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. En sådan utveckling kräver en tydligare reglering om vad som förväntas och vilken betydelse det som sker under förberedelsen ska ha vid huvudförhandlingen (kap. 6). Det som förekommit under förbere- delsen ska i högre grad kunna utgöra processmaterial för att det inte ska bli frågan om dubbelarbete. 
  
 4.6Bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna 
  
 Vår bedömning: De förslag som vi lämnar om en successiv fast- låsning av brottmålsprocessen genom parternas ställningstagan- den och en tidig bevissäkring samt de förslag som vi lämnar om ett aktivt förberedelsearbete leder till bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i dom- stolarna. En utveckling med ett större partsinflytande i brottmål förutsätter dessutom att domares processledande roll framgår av regelverket. 
  
 119 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 4.6.1Parternas frihet att bestämma processens sakinnehåll 
  
 En utgångspunkt för alla de överväganden vi har gjort hittills inom ramen för arbetet har varit att brottmålsprocessen som helhet måste vara någorlunda förutsebar för att det ska vara möjligt att upprätt- hålla koncentrationsprincipen i domstolarna. Att det med rimlig grad av precision går att förutse vad en rättegång kommer att handla om genom att utgå från vad som har hänt före rättegången bör vara det normala. De överväganden vi gör om en successiv fastlåsning av brottmålet genom parternas ställningstaganden under förundersök- ningen och förberedelsen har därför betydelse även i den här delen av uppdraget. 
  
 Vidare kommer, är vår bedömning, de förslag vi redan har lämnat om en utökad möjlighet för parterna att åberopa tidiga förhör som bevisning (SOU 2017:98) att leda till bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång utan att de kvalitetskrav som gäller för be- slutsunderlag i brottmål frångås. Våra tidigare överväganden utgör därför grunden för våra vidare överväganden om bättre förutsätt- ningar för koncentrerade rättegångar och ett fullgott beslutsunder- lag i domstolarna. 
  
 Parterna bör vara de som styr brottmålsprocessens sakinnehåll, inklusive vilken bevisning som läggs fram. Parterna bör vara så fria som möjligt inom ramen för en rättssäker prövning att lägga fram bevisning i den form som de själva bedömer är bäst i det enskilda fallet. Ett utökat utrymme för att lägga fram bevisning som redan är dokumenterad är i linje med den utveckling med förbättrade för- utsättningar för koncentrerade rättegångar som uppdraget i denna delen syftar till. Domarens uppgift bör vara att opartiskt ta emot och bedöma det som parterna lägger fram eller yrkar. Det bör inte längre vara domarens uppgift att garantera utredningens fullständighet. 
  
 4.6.2Åtgärder som gäller prövningen i domstol 
  
 En utveckling med ett större partsinflytande i brottmål förutsätter att domares processledande roll framgår av regelverket. Domarnas utrymme att komplettera förundersökningar eller att inhämta bevis- ning i skuldfrågan bör därför begränsas till de fall då en part har framställt yrkanden i dessa frågor (kap. 8). En följd av de övervägan- den om en friare bevisföring för parterna som bl.a. motiverade de 
  
 120 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 förslag om tidiga förhör som vi redan lämnat (SOU 2017:7) är vidare att även skriftliga vittnesattester bör tillåtas i högre grad (kap. 9). 
  
 4.7Parterna ska inte låsa fast rättskraften 
  
 Våra överväganden om en successiv fastlåsning av brottmålet under förundersökningen och förberedelsen genom ett ökat partsinflytan- de omfattar inte frågan om att tidigarelägga rättskraften i brottmål. Vi utgår dessutom från en fortsatt fri bevisföring. Dessa två omstän- digheter innebär att vi inte överväger reformer om att parternas ställ- ningstaganden låser fast processen i formell mening innan det finns en lagakraftvunnen dom från en domstol. Vår bedömning är att båda parter i processen måste behålla en viss frihet att förhålla sig till vad efterkommande nya omständigheter innebär för de ställningstagan- den som redan har gjorts. En absolut bundenhet skulle vara praktiskt svårgenomförbar med en bibehållen ambition att undvika materiellt oriktiga domar. 
  
 Detta gäller självfallet i särskilt hög grad för den misstänkte, som har en grundläggande rätt att ändra sig eller komma med nya upp- gifter inom ramen för sitt försvar. Det skulle, bedömer vi, vara oför- enligt med Europakonventionens krav om en rättvis rättegång att i formell mening låsa fast den misstänkte vid ett visst ställningstagan- de. Men även brottsbekämpande myndigheter måste, om än i en mer begränsad omfattning, ha åtminstone en viss möjlighet att ompröva sina beslut om det kommer fram nya omständigheter som påverkar ett tidigare beslut. Så länge det inte finns en lagakraftvunnen dom kommer det enligt våra förslag därför även fortsättningsvis att finnas en viss rörlighet i processen. 
  
 Att så är fallet kan verka hämmande för parternas tillit till pro- cessverktygen. Tillit till systemet förutsätter, för båda parter, en upp- fattad hög grad av förutsebarhet och pålitlighet. Trots att de process- verktyg vi överväger inte kommer leda till rättskraft i ett tidigare skede gör vi emellertid bedömningen att de nya processverktygen kommer att leda till en fastlåsning av parternas ställningstaganden i praktiken. De ställningstaganden från parterna som låser fast pro- cessen ska nämligen lämnas och dokumenteras på ett sådant sätt att de, även vid en efterföljande granskning, kommer vara robusta. Ut- rymmet att ändra sig kommer därför i praktiken att vara begränsat. 
  
 121 
  
 Ett ökat partsinflytande i brottmål 
  
 SOU 2019:38 
  
 Reformen kommer, är vår bedömning, att kunna uppfattas som för- utsebar och pålitlig. 
  
 4.8Rättskipningens tyngdpunkt 
  
 En ambition med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som leder till att straffprocessen kan låsas fast successivt genom parternas ställ- ningstaganden och en utökad möjlighet att använda information ur förundersökningen som bevisning. En fråga som väcks vid över- väganden om att låta åtgärder under förundersökningen få en direkt betydelse för den vidare handläggningen är var gränsen för sådana reformer går innan tyngdpunkten för rättskipningen förflyttas till förundersökningen på ett olämpligt sätt. Frågan avgörs av hur even- tuella reformer utformas lagtekniskt. Att tyngdpunkten i brottmåls- processen genom våra förslag kommer att fördelas över en större del av processen är klart. Vår hållning är dock att utrymmet för att dra slutsatsen att rättskipningen på ett principstridigt vis flyttats från domstolarna får uppfattas som begränsat så länge brottmål avgörs slutligt i en tvåpartsprocess vid muntliga, omedelbara och koncen- trerade rättegångar enligt principen om fri bevisprövning samt så länge rättskraft i brottmål inträder genom lagakraftvunnen dom. 
  
 122 
  
 5Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.1Ett nytt ramverk i rättegångsbalken för misstänktas medverkan i förundersökningar 
  
 5.1.1En beskrivning av ramverket 
  
 För att personer som är misstänkta för brott ska vara villiga att med- verka i förundersökningsarbetet krävs det i regel att det finns någon fördel för den misstänkte att vinna med att medverka. Att miss- tänkta har en egen vilja att ställa saker till rätta helt utan egen vinning förekommer naturligtvis. Men det går inte att införa regler som tvingar en person som är misstänkt för brott att avstå från sin rätt att tiga. Det är inte heller möjligt att bestraffa en person som utnyttjar sin rätt att tiga. Däremot är det möjligt att införa regler som innebär att en misstänkt som väljer att medverka belönas för denna medverkan. En ökad grad av medverkan från misstänkta i brottmål kräver därför att det skapas nya incitament för sådan medverkan. 
  
 Att en misstänkt som överväger att medverka i förundersöknings- arbetet har en möjlighet att först föra en dialog med den besluts- fattare som förfogar över incitamenten för medverkan bedömer vi innebär fördelar såväl för förutsättningarna för att den misstänkte ska välja att medverka som ur rättssäkerhetssynpunkt. Om en miss- tänkt kan få en uppfattning om hur utrymmet för en mer förmånlig hantering ser ut i det enskilda fallet, ökar sannolikheten för att den misstänkte gör ett välgrundat val att medverka eller att tiga. En för- utsättning för den slutsatsen är då förstås att formerna för hur kon- takterna mellan beslutsfattaren och den misstänkte sker är rättssäkra. Försvararnärvaron är därvid central. 
  
 123 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Det vi ser framför oss är, att skapa en ny möjlighet till överlägg- ningar mellan misstänkta och åklagare under förundersökningen i frågan om vad misstänktas medverkan i brottmålet skulle kunna leda till i det enskilda fallet. Initiativet till sådana överläggningar ska kunna komma från antingen den misstänkte själv, som kan meddela att han eller hon har ett intresse av att lämna uppgifter till myndigheterna, eller från myndigheten, som kan fråga den misstänkte om han eller hon har intresse av att lämna uppgifter till myndigheten. Den miss- tänktes intresse av att medverka i brottmålet ska vara ingångsvärdet för överläggningen. Det måste vidare vara en förutsättning att den miss- tänkte är delgiven skälig misstanke i form av en gärningsbeskrivning som sätter ramen för eventuella överläggningars innehåll. 
  
 Överläggningarna mellan den misstänkte och åklagaren ska kunna leda fram till en uppgörelse som manifesteras i ett beslut från åkla- garen om en fördel för den misstänkte (incitamentet). Åklagarens beslut ska sedan vara bestämmande för den fortsatta handläggningen, inklusive för en eventuell prövning i domstol. Besluten ska i princip inte kunna frångås, annat än i för den misstänkte lindrigare riktning. Detta är stommen till det nya ramverk för misstänktas medverkan i förundersökningsarbetet som vi ser bör införas. 
  
 5.1.2Krav på incitamentens utformning 
  
 De omständigheter som vi ser i första hand kan förväntas motivera misstänkta att medverka i brottmål är utsikten om ett lindrigare straff eller om en mindre omfattande prövning, inkluderande kortare handläggnings- och häktningstider. Utsikterna för att sådana incita- ment ska fungera som motivation för att lämna uppgifter ökar, be- dömer vi, i förhållande till incitamentets precision, förutsebarhet och förmånlighet. Den misstänkte måste kunna både förstå och lita på vad han eller hon har att vinna på att bryta passiviteten för att verktygen för ett ökat partsinflytande ska få ett genomslag och verk- ligen tillämpas (krav på precision och förutsebarhet). Det måste vidare finnas en uppfattad verklig vinst för den misstänkte med att medverka (krav på förmånlighet). 
  
 124 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.2Arten av medverkan från misstänkta som ska uppmuntras i förundersökningar 
  
 Vår bedömning: Den medverkan från misstänkta under för- undersökningen som våra reformförslag syftar till att uppmuntra är att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. Ytterligare incitament bör skapas i processrätten för sådan utredningsmedverkan. 
  
 5.2.1Erkännande ska inte vara en tillräcklig eller nödvändig förutsättning 
  
 Innebörden av vårt uppdrag, att överväga åtgärder som tydligare kan bestämma straffprocessens ramar, talar, uppfattar vi, mot en reform som utgår från den misstänktes erkännande som den önskvärda formen av medverkan. Vi har, med hänsyn till hur vårt uppdrag är formulerat, sett det som vår uppgift att föreslå åtgärder som kan åstadkomma en ökad tydlighet, förutsebarhet och effektivitet i brottmålsprocessen med bibehållna krav på rättssäkerhet. Det är då enligt vår uppfatt- ning inte i första hand fråga om att skapa förutsättningar för ett enklare förfarande. 
  
 En ordning som utgår från erkännandet som den önskvärda for- men av medverkan är, menar vi, mindre verkningsfull i förhållande till det som vi uppfattar är vårt uppdrag än en ordning som utgår från en medverkan som har en materiell betydelse vid den fortsatta han- teringen av brottmålet. Att ge misstänkta processuella belöningar för att de erkänner brott leder enligt vår bedömning dessutom till större risker ur rättssäkerhetsperspektiv än en ordning som öppnar för belöningar för att den misstänkte hjälper utredningsarbetet fram- åt. Svårigheterna med falska erkännanden är allmänt kända. 
  
 Vår hållning är därför, att såväl effektivitets- som rättssäkerhets- skäl talar mot en reform för att uppmuntra misstänktas medverkan i brottmål som utgår från erkännandet som den önskvärda formen av medverkan. Ett erkännande ska i våra överväganden vara vare sig en 
  
 125 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 nödvändig eller tillräcklig förutsättning. Att den misstänkte erkän- ner eller förnekar ska alltså inte tillmätas någon självständig betydelse i reformen. 
  
 5.2.2Medgivanden ska inte tillmätas ytterligare rättslig betydelse 
  
 I brottmål har ett medgivande från en misstänkt eller tilltalad inte någon formell rättslig betydelse. Undantaget är ordningen vid strafföre- lägganden och förelägganden av ordningsbot som innebär att ett med- givande i förening med ett erkännande kan ges en rättslig betydelse vid lagföringen av vissa lindrigare brott. I praktiken har parternas medgivanden och bestridanden i brottmål visserligen, är vår uppfatt- ning, en betydelse för rättens värdering av bevisningen. Ett med- givande i brottmål kan emellertid inte, lika lite som ett erkännande, ensamt läggas till grund för en fällande dom. 
  
 Vi har övervägt om misstänktas inställning till olika omständig- heter, bl.a. medgivanden, borde tillmätas en större rättslig betydelse i brottmål. Att ställningstaganden från en misstänkt, stödd av en försvarare, i högre grad borde kunna få en betydelse för den vidare handläggningen är i linje med den uppfattning om myndiga parter som vi har. Mot en sådan tanke talar emellertid det faktum att miss- tänkta alltid har en rätt att ändra sig i brottmålsprocessen. Det går inte att i formell mening låsa en misstänkt person vid ett ställnings- tagande om han eller hon senare vill ändra sig. Att vidta åtgärder för att ge misstänktas medgivanden en större betydelse för prövningen av brottmål rubbar inte det faktum att den misstänkte, på samma sätt som vid ett erkännande, alltid kan ta tillbaka sitt medgivande. Att den misstänkte medger något och att detta tillåts påverka den vidare handläggningen kan därmed inte sägas låsa fast straffprocessen i materiell mening på ett hållbart sätt. De risker ur rättssäkerhetssyn- punkt som följer med s.k. ”falska erkännanden” är vidare likartade vid falska medgivanden. Det går inte att bortse från risken att den misstänkte medger omständigheter för att han eller hon upplever en press att göra det. 
  
 På samma sätt som en ordning som utgår från erkännanden som den önskvärda formen av medverkan är enligt vår uppfattning rätts- verkningar av misstänktas medgivanden en riskabel väg att gå ur så- väl effektivitets- som rättssäkerhetsperspektiv. Att klargöranden av 
  
 126 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 medgivanden liksom andra inställningar från den misstänkte kom- mer att vara betydelsefulla för den praktiska hanteringen av brottmål även fortsättningsvis är en annan sak. Inte minst under förberedelsen av brottmål inför huvudförhandling är det rimligt att såväl domare som parter vid handläggningen i princip kan utgå från de eventuella medgivanden som lämnas (kap. 6). Någon formell bundenhet kan emellertid inte finnas. Att bygga reformer som rör förundersök- ningsarbetet i stora brottmål på rättsverkningar kopplade till miss- tänktas medgivanden är, i likhet med att bygga dem på erkännanden, enligt vår mening inte lämpligt. 
  
 5.2.3Misstänktas utredningsmedverkan enligt brottsbalken 
  
 Om en tilltalad har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utred- ningen av brott kan det enligt bestämmelserna i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB utgöra en grund för lindrigare straff (avsnitt 4.3.9). Bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan är ut- formade med syftet att uppmuntra misstänkta att lämna sådana upp- gifter om det egna brottet som hjälper utredningsarbetet framåt. Att det är uppgifter som hjälper till vid den vidare utredningen av brottet som premieras innebär, att rättsordningen uppmuntrar medverkan som kommer till materiell nytta vid utredning av brott. Den miss- tänktes uppgifter leder utredningsarbetet i en viss riktning som sedan kan följas upp och kontrolleras genom ytterligare bevissäkring. Om uppgifterna visar sig kunna verifieras genom efterföljande bevissäk- ring, t.ex. beslag eller vittnesuppgifter, har utredningen vunnit tid och resurser med hjälp av den misstänktes uppgifter om brottet. Eftersom möjligheten till strafflindring enligt bestämmelserna i brotts- balken inte är kopplad till att den misstänkte erkänner elimineras, bedömer vi, de risker som brukar sammankopplas med falska erkän- nanden. Den misstänkte har nämligen inte något att vinna på att lämna ett falskt erkännande eller i övrigt falska uppgifter. Arten av medverkan som lagstiftaren premierar leder därför, konstaterar vi, till en processuell vinst samtidigt som kraven på utredningars robust- het vidhålls. 
  
 Det finns skäl för att undersöka om den art av medverkan från misstänkta som lagstiftaren redan har tagit ställning till som önsk- värd bör ges ett större genomslag i brottmålsprocessen. Fördelarna 
  
 127 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 med att i våra överväganden utgå från vad som redan gäller är, att det både inom rättsväsendet och i samhället i övrigt bör finnas en eta- blerad acceptans för tanken att misstänktas utredningsmedverkan kan leda till fördelar för den misstänkte liksom för uppfattningen att en sådan medverkan från misstänkta är en positiv faktor för brott- målsprocessen i allmänhet. 
  
 Effektivitetsvinster med misstänktas utredningsmedverkan 
  
 För att det ska bli fråga om en strafflindring vid utredningsmed- verkan enligt brottsbalken förutsätts det att den tilltalades medver- kan når upp till en förhållandevis kvalificerad nivå.1 De uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avse- ende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redogörelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra uppgifter av betydelse för utred- ningen. Ett exempel som nämns i förarbetena till den befintliga lag- stiftningen är att det i en utredning om ekonomisk brottslighet kan röra sig om en redogörelse för ekonomiska transaktioner eller be- träffande stöldbrottslighet ett påvisande var stöldgods finns.2 Andra exempel som vi ser framför oss i våra överväganden bör kunna utgöra en utredningsmedverkan är att den tilltalade har lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kan lämna upplysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Ett ytterligare sätt att lämna uppgifter som har väsentlig betydelse för utredningen om brott kan enligt vår bedömning vara att den misstänkte självmant redovisar skriftligt material som annars skulle krävt internationellt rättsligt bistånd för att få fram, att den misstänkte frivilligt uppger lösenordet till sin låsta dator eller att han eller hon på annat sätt hjälper till att få fram utredningsrelevant material. 
  
 Nuvarande reglering om utredningsmedverkan utgår från att den misstänktes uppgifter ska lämnas i ett skede då det ännu inte finns övertygande bevisning mot honom eller henne. Lagstiftningen byg- ger alltså på att uppgifterna av väsentlig betydelse för utredningen av brottet lämnas någorlunda tidigt i utredningsarbetet. Det är också 
  
 1Prop. 2014/15:37 s. 21. 
  
 2Prop. 2014/15:37 s. 22. 
  
 128 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 om uppgifterna lämnas i någorlunda tidigt skede som processvins- terna är störst. Bestämmelsen om strafflindring är inte tillämplig om den tilltalade blivit tagen på bar gärning eller erkänner brott i ett skede då det redan finns övertygande bevisning om hans eller hennes skuld. Inte heller om den tilltalades medverkan har begränsat sig till för utredningen mer perifera uppgifter bör frågan om strafflindring aktualiseras. Saken sammanfattades i förarbetena med att ju bättre bevisläget i utredningen är desto mindre är utrymmet för den miss- tänkte att kunna bidra på ett sådant sätt att strafflindring kan komma i fråga.3 Ett av skälen som angavs för att införa en ordning med straff- lindring för den som medverkar vid utredningen av egen brottslighet var att en sådan ordning kan bidra till en effektivare utrednings- och lagföringsprocess och att resurser för utredning av annan brottslig- het därmed skulle kunna frigöras.4 
  
 Enligt nuvarande ordning är det rätten som avgör om den till- talades utredningsmedverkan ska beaktas vid straffmätningen. Den misstänkte kan, vid tidpunkten då han eller hon överväger att lämna uppgifter om brottet till myndigheterna, inte säkert veta om det finns något att vinna på att lämna uppgifterna. Beslutet om straff- lindring ligger inte i de brottsbekämpande myndigheternas händer. En eventuell lindring av straffet kommer dessutom med nuvarande ordning efter en ofta lång utrednings- och huvudförhandlingstid. Nyttan med strafflindringen kan säkert framstå som något abstrakt för den misstänkte när han eller hon överväger att medverka under förundersökningen. Det finns därför, bedömer vi, skäl att förvänta sig att de effektivitetsskäl som ligger bakom den befintliga regleringen om incitament för utredningsmedverkan kan få ett större genomslag om den förhoppning om strafflindring som utgör incitamentet för medverkan kunde realiseras direkt och med säkerhet för den miss- tänkte. Om åklagaren informerar en misstänkt om att det finns en möjlighet till lindrigare straff vid utredningsmedverkan och åklaga- ren samtidigt kunde förfoga över frågan om strafflindring, skulle den misstänkte få en verklig möjlighet att göra ett informerat val om sitt eget agerande. Han eller hon kunde, tillsammans med sin försvarare, överväga för- och nackdelar i det enskilda fallet med att lämna upp- gifter om brottet och välja om fördelarna för honom eller henne väger över. Incitamentet för misstänkta att medverka på det sätt som 
  
 3Prop. 2014/15:37 s. 22. 
  
 4Prop. 2014/15:37 s. 14 f. 
  
 129 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 lagstiftaren bedömt vara processekonomiskt eftersträvansvärt för- stärks därmed, enligt vår bedömning. De motiv som ligger bakom regleringen om strafflindring som incitament för misstänktas utred- ningsmedverkan skulle därför, bedömer vi, ges bättre förutsättningar att få ett genomslag i tillämpningen. 
  
 Vissa misstänkta kommer aldrig vilja medverka i brottmål 
  
 Det ska vid en diskussion om förväntad effektivitet konstateras att det finns misstänkta personer som inte vill lämna uppgifter om brott till brottsbekämpande myndigheter oavsett vilka incitament som tillskapas för detta. Det är för vissa personer en princip att aldrig lämna någon som helst information till polis eller åklagare. Det finns vissa typer av brottmål där alternativkostnaden för en misstänkt att medverka ofta kommer vara högre än vinsten med att göra det. Det kan handla om att det i kretsen kring den misstänkte uppfattas som så allvarligt att lämna uppgifter om brottsmisstanken till rättsvård- ande myndigheter att den misstänkte väljer att hålla tyst även om det finns vinster för honom eller henne personligen med att medverka. En sådan principhållning kan enligt den uppfattning vi har inte i första hand rubbas med ny straffprocessuell lagstiftning, eftersom den i stor utsträckning tycks bero på en lojalitet med en ordning utanför samhället. Att däremot på förhand avfärda brott i miljöer med en utbredd tystnadskultur i förhållande till samhället från tillämpningsområdet är enligt vår bedömning förhastat med tanke på de erfarenheter som finns från andra länder av hur misstänkta agerar. Valet att medverka avgörs, uppfattar vi, av faktorer i det enskilda fallet. Det går alltså knappast att på förhand att med säkerhet vare sig förutspå eller avfärda vilka uppgifter en misstänkt kan vilja lämna i vilka typer av ärenden. 
  
 Vikten av materiellt riktiga domar och oskuldspresumtionen 
  
 Risken för materiellt oriktiga domar 
  
 Att en misstänkt person ges ett inflytande över den vidare hante- ringen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne har uppfattats som kontroversiellt i svensk rättstradition. Huvudskälet 
  
 130 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 till att det uppfattas på det sättet är att brottmålsprocessen till sin natur präglas av en obalans mellan processens parter. Prövningen av brottmål består av en ensidig maktutövning från en av processens parter, staten, mot den andra parten, den misstänkte. För att balan- sera denna bristande jämvikt har den misstänkte tillerkänts en rad rättssäkerhetsgarantier, bl.a. en grundläggande rätt att förhålla sig passiv vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Att införa reformer som medger att den misstänktes medverkan i brottmålet leder till fördelar för den misstänkte, exem- pelvis ett mildare straff, har bl.a. ansetts innebära en risk för att den misstänkte, ställd inför de maktbefogenheter staten har som process- förare, känner sig pressad att medverka i prövningen av brottmålet och godtar något han eller hon inte borde godta. Följden av en sådan utveckling blir materiellt oriktiga domar på bekostnad av enskilda personer. 
  
 Inom ramen för lagstiftningsarbetet som gällde strafflindringsgrun- den vid utredningsmedverkan hade vissa remissinstanser uttryckt en oro för att en strafflindringsgrund som tar sikte på utredningsmed- verkan skulle kunna leda till felaktiga erkännanden, oriktiga upp- gifter om brottet samt mindre grundliga brottsutredningar. Reger- ingens bedömning var emellertid att risken för felaktiga uppgifter torde vara liten så länge möjligheten till strafflindring enbart skulle kunna komma i fråga vid medverkan till utredning av egen brotts- lighet.5 Det är, påpekades det, naturligtvis en given utgångspunkt att beviskraven upprätthålls även i de fall där den tilltalades egna upp- gifter ligger till grund för utredningen. Behövliga utredningsåtgärder ska alltså, sades det, precis som enligt den nuvarande ordningen vidtas för att kontrollera riktigheten av den misstänktes uppgifter. Den misstänkte har dessutom en ovillkorlig rätt att när som helst återta ett erkännande. Utredningen måste även i en sådan situation vara tillräckligt robust för att kunna ligga till grund för lagföring. Det borde således enligt regeringens uppfattning, som riksdagen sedan delade, finnas goda förutsättningar att upptäcka eventuella felaktigheter.6 
  
 5Prop 2014/15:37 s. 18. 
  
 6Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 9. 
  
 131 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Oskuldspresumtionen 
  
 I lagstiftningsarbetet om strafflindring vid misstänktas utrednings- medverkan uttrycktes också, bl.a. i motioner vid riksdagsbehandlingen, farhågor om att förslaget riskerade att strida mot oskuldspresumtio- nen enligt artikel 6.2. i Europakonventionen. Justitieutskottet kon- staterade vid behandlingen av lagförslaget i riksdagen att det finns ett nära samband mellan oskuldspresumtionen och rätten för en misstänkt att avstå från att uttala sig under utredningen, dvs. att inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.7 Av Europadomstolens praxis framgår, sades det vidare, att en brottsut- redande myndighet under inga omständigheter får använda tvång eller vilseleda den misstänkte för att få denne att medverka och där- med kanske belasta sig själv i en ansvarsfråga. Justitieutskottet hän- visade i sitt besvarande av synpunkterna till den bedömning som regeringen hade gjort om att en grundläggande utgångspunkt vid beaktande av de omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB är att de endast kan tillämpas i mildrande riktning.8 Frånvaron av någon av omständigheterna kan alltså aldrig, framhölls det, åberopas i straff- skärpande syfte. Strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan skulle, bedömdes det, inte innebära någon skyldighet eller än mindre något tvång att yttra sig eller på något sätt underlätta åklagarens arbete genom t.ex. medgivanden eller belastande material. Den som väljer att förneka eller att inte medverka till utredningen av ett brott kan således inte drabbas av ett straff som är strängare än vad som följer av de allmänna kriterierna för påföljdsbestämning. En regle- ring om strafflindring vid utredningsmedverkan kunde därför, kon- staterades det, inte anses stå i strid med oskuldspresumtionen enligt Europakonventionen. 
  
 Risk för oklarheter i fråga om hur den misstänktes medverkan ska bedömas 
  
 I lagstiftningsarbetet som avsåg strafflindring vid utredningsmed- verkan framfördes det vidare synpunkter på att den nya regleringen riskerade innebära tillämpningssvårigheter, bl.a. när det gäller hur 
  
 7Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 10. 
  
 8Prop. 2014/15:37 s. 19. 
  
 132 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 den enskildes medverkan skulle bedömas och värderas. I riksdagens behandling av denna synpunkt pekade Justitieutskottet på att det framgår av 22 § förundersökningskungörelsen (1947:948) att ett förundersökningsprotokoll ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. Det bör därmed, som också regeringen hade framhållit, fram- gå av innehållet i ett korrekt utformat förundersökningsprotokoll om den tilltalade har bidragit till utredningen och i så fall på vilket sätt. Om parterna är oense i frågan om den tilltalades medverkan torde, framhöll utskottet, förundersökningsprotokollet utgöra ett gott underlag för domstolens bedömning.9 
  
 Nuvarande ordning är väl övervägd i förhållande till vikten av materiellt oriktiga domar och oskuldspresumtionen 
  
 Även om en misstänkt uppfattar att han eller hon vill ta sig ur en påfrestande situation och i den belägenheten är beredd att säga vad som helst till myndigheterna, så finns det med den utformning av misstänktas medverkan som lagstiftaren har valt, bedömer vi, inte något att vinna för honom eller henne på att lämna oriktiga upp- gifter. Uppgifterna måste nämligen vara sådana att de för utredningen framåt och senare stöds av annan bevisning för att de ska kunna leda vidare till ett åtal. Beviskraven gäller oförändrade. Om uppgifterna som en misstänkt har lämnat förblir obekräftade föreligger enligt gällande bevisregler inte förutsättningar för att väcka åtal med anled- ning av vad den misstänkte har sagt. Den informella påtryckning som det innebär att den misstänkte i och för sig kan vinna fördelar genom att lämna uppgifter om brottet har lagstiftaren redan godtagit när bestämmelserna om billighetsskäl med detta innehåll infördes i brottsbalken. Nuvarande ordning bygger redan på att den misstänkte, utan rättens insyn, kan lämna uppgifter om brottet under förunder- sökningen som leder utredningsarbetet framåt i förhoppningen om en framtida strafflindring. I dag finns det inte något krav på att en försvarare ska närvara när misstänkta lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott. Att försvarare är närvarande då den misstänkte lämnar sina uppgifter är ett sätt att säkerställa att den misstänkte inte behöver känna ett tvång att yttra sig (avsnitt 5.14.5). 
  
 9Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 9. 
  
 133 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kriminalpolitiskt önskvärt agerande från personer som begått brott 
  
 En misstänkt person kan självfallet, vilket uppmärksammades i för- arbetena till strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan, ha en genuin vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att ta avstånd från den brottsliga gärningen.10 Indirekt kan, enligt förarbetsuttalan- dena, en ordning som uppmuntrar ett sådant beteende bidra till att främja respekten för rättsväsendet. Att sådana bevekelsegrunder för misstänkta i högre grad bör kunna premieras i brottmål är enligt vår uppfattning positivt och i linje med de ställningstaganden som redan har gjorts av lagstiftaren. 
  
 Misstänktas utredningsmedverkan ska uppmuntras med ytterligare incitament i brottmålsprocessen 
  
 Effektivitets- och rättssäkerhetsskäl talar för att den medverkan från misstänkta som våra reformförslag bör syfta till att uppmuntra bör vara att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. För att uppmuntra sådan utredningsmedverkan från misstänkta bör det skapas ytterligare incitament för medverkan i brottmålsprocessen. 
  
 5.3Gränsdragningen till ett kronvittnessystem 
  
 Våra överväganden utgår från att skapa incitament för den miss- tänktes medverkan i fråga om egen brottslighet. Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga ett s.k. kronvittnessystem. Ett kronvittne är en brottsmisstänkt som i utbyte mot myndigheternas löfte om strafflindring eller liknande fördelar i brottmålet lämnar uppgifter om en annan persons brott. Eftersom frågan om kronvittnen har varit undantagen från det vi ska utreda har vi inte förhållit oss till frågan om misstänktas uppgifter om andras brott inom ramen för utredningsarbetet. 
  
 10Prop. 2014/15:37 s. 18. 
  
 134 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Gränsdragningen mellan våra överväganden och ett kronvittnes- system är emellertid inte absolut. Inte minst kan uppgifter om egen brottslighet ofta innebära att även utredningen av andras inbland- ning i brottet underlättas. Detta gäller särskilt i stora och komplexa brottmål med många misstänkta gärningsmän och medhjälpare. En misstänkt person som begått ett mord tillsammans med andra och som väljer att berätta om vilket mordvapen som har använts kommer sannolikt att ha lämnat uppgifter som påverkar utredningen av brotts- misstankarna mot övriga misstänkta personer. Detsamma gäller vid ett utpekande av brottsplats eller andra fyndplatser av betydelse för utredningens framskridande. Den misstänkte har i sådana fall i prak- tiken lämnat uppgifter som har betydelse för utredningen av andras brott i utbyte mot myndigheternas löfte om fördelar i brottmålet. Detsamma gäller vid utredning av mer omfattande ekonomisk brotts- lighet och gängrelaterad kriminalitet. Dessa brottstyper känneteck- nas av att de begås tillsammans och i samförstånd av flera gärnings- män där olika personer har olika uppgifter vid genomförande av brottet. 
  
 Den bedömning som gjordes i frågan om att uppgiftslämnande om den egna brottsligheten ibland kan omfatta även andras brotts- lighet då billighetsskälen som avser medverkan till utredning av egen brottslighet infördes i brottsbalken var, att risken för eventuella svå- righeter med anledning av det inte skulle överdrivas.11 I den mån upp- gifter lämnas som samtidigt avser någon annan gärningsman är det, framhölls det, enbart uppgifternas värde i förhållande till utredningen av den egna brottsligheten som kan ligga till grund för strafflindring. Att uppgifter om egen brottslighet kan underlätta utredningen av andras brottslighet följer alltså av nuvarande ordning. Att lämna upp- gifter om andras brott kan emellertid inte läggas till grund för straff- lindring enligt reglerna i brottsbalken. Detta är också utgångspunk- ten för de överväganden som görs i detta lagstiftningsärende. Vi har uppfattat att denna utgångspunkt hittills varit principiellt grundad. Utredningen noterar dock att regeringen i sin regeringsförklaring i januari år 2019 aviserat en utredning som öppnar för ett system med kronvittnen.12 Det är uppenbart att ett sådant system på ett än tyd- 
  
 11Prop. 2014/15:37 s. 19, 2014/15:JuU8 s. 6. 
  
 12Regeringsförklaringen den 21 januari 2019. 
  
 135 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 ligare sätt aktualiserar frågan om t.ex. målsägandeintresset vid be- gränsningar av utredningsmaterialet. Det finns dock inte skäl att i detta sammanhang ytterligare utveckla den frågan. 
  
 Att införa en ordning med kronvittnen, som innebär att en brotts- misstänkt person kan belönas för att han eller hon lämnar uppgifter om andras brott, förutsätter enligt vår bedömning att brottsmiss- tänkta har likartade möjligheter att få belöning för uppgifter om egen brottslighet. En ordning som innebär att misstänkta som läm- nar uppgifter om andras brott kan bli föremål mer generösa bedöm- ningar än misstänkta som lämnar uppgifter om egen brottslighet är enligt vår uppfattning knappast godtagbar. För att överväga ett system med kronvittnen måste, bedömer vi, först ställning tas till de förslag vi lämnar. 
  
 5.4Internationell utblick13 
  
 5.4.1Internationell samsyn om förfaranden för misstänktas medverkan i brottmål 
  
 Det system för s.k. plea bargin, dvs. förfaranden som möjliggör avtal mellan åkla- gare och brottsmisstänkta i frågor om skuld eller påföljd, som har utvecklats i ameri- kansk rättspraxis har efterhand spridit sig vidare. Först till andra common  
 law-länder 
  som Kanada och England och senare även till s.k. civil law länder som Frankrike, Tyskland, Italien och Polen. 
  
 De förfaranden som utvecklats i europeiska länder har utformats utifrån den rättstradition som finns här och har därför i regel inte särskilt mycket gemensamt med den amerikanska modellen. För några år sedan infördes i Finland, som av tra- dition förhållit sig restriktiv till att en myndighet lovar den misstänkte någon för- mån för att han eller hon erkänner ett brott, ett system med åtalsuppgörelser inom ramen för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt (avsnitt 5.4.6). 
  
 Det internationella nuläget får uppfattas som att det finns en samsyn i flertalet europeiska länder om att förfaranden som innebär att misstänktas medverkan i brottmål kan resultera i överenskommelser om olika fördelar behövs i en nutida brottmålsprocess. Europadomstolens praxis bekräftar denna hållning liksom den praxis för processordningen som utvecklats vid Internationella brottmålsdomstolen (avsnitt 5.4.3 och 5.4.4). 
  
 13Redovisningen i detta avsnitt är en komplettering av den redogörelse som finns i utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:5 (kapitel 5). 
  
 136 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.4.2Europarådets rekommendation år 1987 
  
 En rekommendation från Europarådets ministerkommitté om förenklat förfarande i brottmål som antogs av Europarådet år 1987 förespråkade bl.a. att medlemsstater- nas processlagstiftning bör vila på principen om relativ åtalsplikt eller, om detta inte är möjligt, att andra lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att uppnå samma effekt.14 
  
 Rekommendationen förordade dessutom att åtalsuppgörelser (”guilty pleas”) införs i medlemsländernas rättssystem om konstitutionella och rättsliga traditioner tillåter det och att regleringar om uppgörelser med den misstänkte  
 (”out-of-court 
  settlements”) övervägs inom straffprocessen. I rekommendationen framhölls det ökande antal brottmål som överlämnas till domstolarna och de problem som orsakas av brottmålsprocessernas längd. Det framhölls också att förseningar i hanteringen av brott ger straffrätten dåligt anseende och påverkar den korrekta rättskipningen Slutligen framhölls det att förseningar av rättskipningen i brottmål kan avhjälpas inte bara genom tilldelning av specifika resurser och genom det sätt på vilket dessa resurser används utan också genom en tydligare definition av prioriteringar. 
  
 5.4.3Europakonventionens krav 
  
 Europadomstolens inställning till åtalsuppgörelser som processmedel 
  
 Europadomstolen har gjort vissa uttalanden om sin syn på åtalsuppgörelser som processmedel. En uppgörelse mellan den tilltalade och åklagaren av innebörd att den tilltalade avstår från en fullständig rättegång under förutsättning att han får ett mildare straff än som normalt skulle följa på brottet (s.k. plea bargaining) har ansetts förenlig med artikel 6:1 under förutsättning att uppgörelsen är fullt frivillig och inte strider mot allmänna intressen.15 Om följden av förhandlingar om strafflindring blir att en brottsmisstanke avgörs genom en förkortad form av rättslig utredning så inne- bär det i praktiken att ett antal processrättigheter avstås. Detta har Europadom- stolen inte ansett vara ett problem, eftersom varken ordalydelsen i eller andemeningen av artikel 6 förhindrar att en person avstår från detta skydd av egen fri vilja.16 Ett avstående av processrättigheter måste dock om det ska vara verkningsfullt med av- seende på konventionen alltid fastställas på ett otvetydigt sätt och åtföljas av en miniminivå av säkerhetsåtgärder som står i proportion till dess vikt. Dessutom får det inte strida mot ett viktigt allmänt intresse. 
  
 14Recommendation No. R (87) 18 of the Committee of Ministers to Member States concerning the simplification of Criminal justice jfr Åklagarutredningens analys av rekommendationens betydelse för svensk rätt i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, jfr även denna utrednings tidigare delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7 s. 101 f. 
  
 15Hans Garcia, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 2019 och Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Cook mot Georgien. 
  
 16Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Cook mot Georgien, med hänvisning i domen till Europadomstolens dom den 17 september 2009 i målet Scoppola mot Italien. 
  
 137 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Domstolen har vidare uttalat att medlen för att göra straffprocessen snabbare, t.ex. via åtalsuppgörelser, har en obestridlig nytta för den åtalade, de straffrättsliga myndigheterna och brottsoffret eftersom det minskar myndigheternas arbete och skyndar på processen att fastställa straffansvaret vilket också underlättar beslut om det civilrättsliga ansvaret.17 Domstolen har också uttryckt att förhandlingar om strafflindring – förutom att de ger viktiga fördelar i form av snabba avgöranden av brottmål och en minskad arbetsbörda för domstolar, åklagare och advokater – också om de används rätt kan fungera som ett viktigt verktyg för att bekämpa korruption och organiserad brottslighet och kan bidra till att minska antalet domar och därmed antalet fångar.18 
  
 Domstolen har konstaterat att det i de europeiska straffrättssystemen allmänt förekommer arrangemang där svaranden får en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förundersökningsmyndigheterna och då en fullskalig rättegång inte ordnas.19 Det är enligt domstolen inte problematiskt i förhållande till artikel 6 i konventionen att svaranden delges en sannolik dom efter erkännande jämfört med en sannolik dom i en sedvanlig rättegång. Domstolen har anfört att den fäster särskilt avseende vid att den brottsmisstänkta personen själv har möjlighet att pröva och välja ett avtal och att domstolen har i uppgift att säker- ställa att den tilltalade ingått avtalet frivilligt. En avtalskränkning kan enligt dom- stolen komma i fråga endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har utsatts för en press att erkänna. Det kan vara fallet 
  
 1.om det råder en så betydande skillnad i strafflindringen i domar som döms å ena sidan efter ett erkännande å andra sidan i en sedvanlig rättegång att det därmed ställs ett osakligt tryck på den tilltalade att erkänna den mildare domen fastän han eller hon är oskyldig, 
  
 2.om den brottsmisstänkta personen pressas till en åtalsuppgörelse på ett sätt som helt eliminerar rätten att låta bli att medverka till utredningen av sin egen skuld, eller 
  
 3.om det framstår som att plea bargain är det enda medlet att undvika straff som innebär en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen (tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning). 
  
 Europadomstolens jämförande studie över europeiska länder med förfaranden för förhandlingar om strafflindring 
  
 Inom ramen för prövningen av ett mål år 2014 genomförde Europadomstolen en jämförande studie över trettio medlemsstater i Europarådet för att fastställa i vilken utsträckning det finns brottmålsförfaranden för förhandlingar om strafflindring.20 Domstolen konstaterade, med hänvisning till den genomförda studien, att det kan anses vara ett gemensamt drag i europeiska system för rättskipning i brottmål att en 
  
 17Europadomstolens dom den 28 september 2010 i målet Johnson mot Bulgarien, jfr finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift, RP 58/2013 rd, s. 9. 
  
 18Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Cook mot Georgien. 
  
 19Europadomstolens mål Small m.fl. mot Storbritannien, beslut den 6 juli 2010. 
  
 20Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Cook mot Georgien. 
  
 138 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 åtalad persons åtalspunkter eller straff mildras i utbyte mot ett erkännande av skuld eller ett nolo  
 contendere-yrkande 
  innan rättegången eller vid omfattande samarbete med utredningsmyndigheterna. 
  
 Domstolen slog bl.a. fast att det är enbart i tre av de trettio medlemsstater i Europa- rådet som studerats som det saknas mekanismer för förhandlingar om strafflindring, nämligen Azerbajdzjan, Grekland och Turkiet. I ett litet antal andra länder, nämligen Österrike, Danmark och Portugal, finns det, även om de inte har infört lagstiftning för att etablera förhandlingar om strafflindring som ett rättsligt begrepp i sina respek- tive rättssystem, kännedom om förhandlingar om strafflindring eller liknande pro- cesser i praktiken. 
  
 Resultatet av studien redovisas vidare i domen enligt följande. 
  
 Österrike, Belgien, Frankrike och Johnson har förfaranden som innehåller element av förhandlingar om strafflindring som leder till nedläggning av brottmålsprocesser, medan Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Polen, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien (England och Wales) har etablerade processer för straff- lindringsavtal som resulterar i en brottmålsdom. 
  
 Dessutom finns i Österrike, Tjeckien, Ungern, Montenegro, Ryssland och Serbien möj- lighet att få en mildare dom, att få åtalspunkter avskrivna eller brottmålsprocesser nedlagda om en svarande samarbetar med myndigheterna och därmed bidrar till att nå en lösning i brott- målet. 
  
 Förhandlingar om strafflindring i Europarådets medlemsstater sker oftast i form av just för- handlingar om straffet – detta sker i Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien. Förhandlingar om åtalspunkterna förekommer i Ungern, Serbien, Slovenien, Spanien, Schweiz och Storbritannien. Av undersökningen framgår att strafförhandlingar är vanligare i Europarådsstater än åtals- punktsförhandlingar. Denna aspekt av saken hör nära samman med att principen om lagenlig- het ger åklagaren mindre frihet att ändra och avskriva åtalspunkter. 
  
 Strafflindringsavtal som leder till en brottmålsdom granskas utan undantag av en behörig domstol. I denna bemärkelse är domstolarna skyldiga att kontrollera om strafflindringsavtalet har ingåtts i enlighet med tillämpliga processmässiga och materiella regler, om svaranden ingått detta frivilligt och medvetet, om det finns bevisning som styrker svarandens erkännande och om villkoren för avtalet är lämpliga. 
  
 Som ett resultat av undersökningen kan det fastslås att den domstol som hanterar saken i allmänhet måste granska dokumentationen i målet innan den beslutar om att godkänna eller underkänna strafflindringsavtalet samt att den måste säkerställa att bevisningen i dokumen- tationen styrker svarandens erkännande eller bekännelse. I Italien måste domstolen däremot inte enligt lag granska bevisningen eller intyga att det finns prima  
 facie-stöd 
  för ett mål mot den anklagade, och inte heller i Schweiz måste domstolen automatiskt granska bevisningen. I den ryska lagstiftningen anges inget uttryckligt krav på domstolarna att granska bevisningen i mål med förhandlingar om strafflindring. Man skulle dock ändå kunna sluta sig till att det finns ett sådant krav på grundval av kravet på den domstol som hanterar målet att kontrollera om alla villkor för att godkänna strafflindringsavtalet har uppfyllts. 
  
 I mer sällsynta fall måste domstolarna enligt lagstiftningen, åtminstone under vissa om- ständigheter, kräva och granska ytterligare bevisning som inte redan finns i dokumentationen i målet vid skyndsamma förfaranden. I detta avseende måste tyska domstolar kräva bevisning som syftar till att avslöja sådana omständigheter i målet som skulle kunna vara relevanta för deras beslut, även om ett strafflindringsavtal har ingåtts. I Storbritannien måste om fakta be- strids en begäran göras om att domstolen behandlar bevisningen för att fastställa fakta och sedan avkunnar sin dom på grundval av detta. 
  
 139 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 I de flesta länder som ingick i undersökningen ingås strafflindringsavtal av åklagarsidan och svaranden och granskas därefter av en domstol. I detta scenario har domstolarna i princip befogenhet att godkänna eller underkänna strafflindringsavtalet men inte att ändra dess vill- kor. I Bulgarien får domstolar föreslå ändringar av strafflindringsavtal de ombeds att bedöma. Sådana ändringar måste dock accepteras av svaranden, försvarsadvokaten och åklagaren. I Tyskland, Rumänien och i viss utsträckning i Storbritannien definieras avtalsvillkoren av den behöriga domstolen (i motsats till att baseras på en överenskommelse i förväg mellan åklagar- och försvarssidan). 
  
 Baserat på undersökningen kan det bekräftas att processen med strafflindringsavtal leder till mer skyndsamma rättegångsförfaranden i alla länder som har sådana processer. Procedur- garantier och rättsliga garantier påverkas därför om ett strafflindringsavtal ingås. För motverk- ande av dessa effekter finns ändå ett antal skyddsåtgärder. 
  
 Till exempel måste svaranden ha en försvarsadvokat i Bulgarien, Tjeckien, Frankrike (vid inställelse inför domstol vid ett föregående erkännande av skuld [comparution sur reconnais- sance préalable de culpabilité]), Ungern, Malta, Moldavien, Ryssland, Serbien och Slovenien. Andra granskade länder har inga särskilda regler enligt vilka det krävs försvarsadvokat vid för- handlingar om strafflindring, vilket betyder att de vanliga reglerna för rättslig representation gäller. 
  
 Villkoret för att ingå ett strafflindringsavtal är ett erkännande från svaranden i Österrike och Johnson (i båda staterna finns endast begreppet Diversion, vilket leder till nedlägg- ning av brottmålsprocesser), i Bosnien och Hercegovina, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien. Italien, å andra sidan, utgör ett undan- tag: ett strafflindringsavtal måste inte med nödvändighet inbegripa ett erkännande av skuld från svaranden. 
  
 I nästan alla granskade länder, med Rumänien som synbart undantag, kan dock svarandens erkännande bara användas för själva strafflindringsavtalet. Om strafflindringsavtalet inte skulle ingås eller om det skulle underkännas av domstolen kan svarandens erkännande eller bekännelse inte användas mot honom. 
  
 Domstolarna fattar beslut om strafflindringsavtalet vid ett förhör i följande länder: Österrike, Liechtenstein, Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Spanien, Schweiz och Storbritannien. Svarandens närvaro vid förhöret krävs ut- tryckligen enligt lag i till exempel, Bulgarien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Ungern och Slovakien. I Italien å andra sidan behöver svaranden inte vara närvarande. 
  
 I de flesta av de granskade länderna begränsas rätten att överklaga när ett strafflindrings- avtal har ingåtts. Det verkar innebära ett fullständigt avstående av rätten att överklaga vid ett strafflindringsavtal (åtminstone då strafflindringsavtalet har godkänts av domstolen) i Slovenien. Ingåendet av ett strafflindringsavtal resulterar i en begränsning av rätten till överklagande i Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Ryssland, Slovakien, Serbien, Spanien, Schweiz och Ukraina. Rätten till över- klagande påverkas inte i Frankrike, Österrike, Liechtenstein, Tyskland, Polen, Rumänien och Storbritannien. 
  
 140 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.4.4Internationella brottmålsdomstolen (ICC) 
  
 Domstolens status 
  
 Internationella brottmålsdomstolen (ICC) etablerades år 2002 som en internatio- nell domstol och en permanent tribunal för att åtala personer för folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott. Domstolen är en efter- följare till FN:s internationella brottmålstribunal för f.d. Jugoslavien (ICTY) och FN:s internationella brottmålstribunal för Rwanda (ICTR. Grunddokumentet för Internationella brottmålsdomstolens inrättande, Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, ratificerades av Sverige år 2001, vilket bl.a. innebär att Sverige nu är skyldigt att utlämna svenska medborgare som blir åtalade vid domstolen.21 
  
 Processverktyg för att effektivisera processen 
  
 Utformningen av processordningen vid ICC har påverkats av de erfarenheter om behovet av att effektivisera och begränsa processernas omfattning som drogs av erfarenheterna från  
 FN-tribunalerna 
  under  
 1990-talet. 
  De mekanismer för att effek- tivisera och begränsa processernas omfattning som nu tillämpas innefattar bl.a. skrift- liga redogörelser om inställning och grunder från parterna i rättegångspromemorior (s.k.  
 ”pre-trial 
  briefs”), överenskommelser mellan parterna om fakta (s.k. ”agreed facts”) och förenklat förfarande vid erkännande. 
  
 I ett underlag till utredningen har numera professorn i folkrätt vid Stockholms Universitet Mark Klamberg redogjort för de olika processverktygen enligt följande (fotnoter i underlaget utelämnade ur referatet).22 
  
 Rättegångs-PM 
  
 Vid FN:s ad hoc tribunaler har domaren befogenhet att beordra parterna att förklara sin in- ställning i en eller flera  
 rättegångs-PM 
  
 (pre-trial 
  briefs). Syftet är att rättegångskammaren bättre ska förstå fallet och på så sätt utforma rättegångens genomförande, sådana PM är dock inte lika omfattande som en dossier (Frankrike). Åklagarens  
 Rättegångs-PM 
  ska innehålla följande: 1) för varje åtalspunkt ange en sammanfattning vilken bevisning som ska åberopas, på vilket sätt detta har bäring på den tilltalades ansvar. Den ska även ange eventuella medgivan- den från parterna, vilka frågor som är otvistigt samt vad som är tvistigt, både vad avser rätts- som sakfrågor; 2) lista över vittnen som åklagaren avser kalla med: namn eller pseudonym för vittne, sammanfattning över bevisfakta som vittnen kommer höras om, koppling till enskilda åtalspunkter, sammanlagt antal vittnen och antal vittnen som ska vittna mot den tilltalade upp- delat för respektive åtalspunkt, indikation huruvida vittnen kommer höras vid huvudförhand- ling eller om vittnesmålet tas in i processmaterialet genom skriftligt uttalande eller vittnesmål i tidigare rättegång, och förväntad tidsåtgång för att höra respektive vittnen och total tid för presentation av åklagarnas bevisning; 3) lista över bevisföremål som åklagaren avser åberopa samt – om det är möjligt – huruvida försvaret har invändning beträffande bevisföremålen autenticitet. Åklagaren ska till försvaret överlämna kopior av bevisföremålen på nämnda lista. 
  
 21Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen den 17 juli 1998, prop. 2000/01:122, bet. 2000/01:JuU30, rskr. 2000/01:284. 
  
 22Mark Jennings, Mekanismer vid internationella domstolar för att effektivisera och begränsa processernas omfattning, i bilaga 6 till denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7. 
  
 141 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Efter att åklagaren inlämnat sitt  
 Rättegångs-PM 
  ska försvaret lämna in sitt PM, en mer begränsad skyldighet, den tilltalade har rätt till tystnad och kan ej tvingas presentera bevisning mot sig själv. Försvarets  
 rättegångs-PM 
  ska innehålla följande: 1) i allmänna ordalag karaktä- ren av den tilltalades försvar/inställning; 2) frågor där den tilltalade har avvikande uppfattning jämfört med åklagarens  
 Rättegångs-PM; 
  och 3) för vart fall där den tilltalade har avvikande mening, skälen för detta. 
  
 Vid ICC är detta ej reglerat i processreglementet, domarna har valt olika lösningar. I dom- stolens tidigare praxis prövades användning av s.k.  
 In-Depth-Analysis 
  Solomon där åklagaren skulle koppla ihop åtalspunkter, form för gärningsmannaskap med bevistema och bevisfakta. Detta har ansetts vara resurskrävande för åklagaren och effektivt. Överklagandekammaren ansåg det lade en oproportionell börda på parterna, varför det i senare praxis ersatts med en skyldighet för åklagaren att inlämna en längre och sammanhängande gärningsbeskrivning (pre- trial brief with case theory). Försvaret har motsvarande skyldighet att ange bevistema för de vittnen som försvaret avser kalla. 
  
 Partsöverenskommelser om sakförhållanden och fakta 
  
 Parterna i ett brottmål kan vara överens om vissa sakomständigheter och fakta (agreed facts). För åstadkomma processekonomiska besparingar kan domare vid internationella brottmåls- tribunaler och domstolar registrera sådana fakta för att undvika att tid och resurser läggs på presentation av bevisning. 
  
 Med stöd av ICTY RPE regel 65 ter (H) och den snarlika ICTR RPE regel 73 bis (B)(ii) kan domaren med ansvarig för förberedelse registrera för vilka sakomständigheter respektive rättsfrågor som parterna är överens över. Domarna kan under rättegång göra detsamma. I fallet Blagojević  Jokić förklarade rättegångskammaren att medan ICTY RPE regel 92 bis och regel 94 (B) förbjuder användande av skriftlig bevisning, notoriska fakta eller avdömda fakta som rör den tilltalades handlande och agerande, så kan sakomständigheter och fakta som parterna är överens om (agreed facts) under ICTY RPE regel 65 ter (H) bli en del av processmaterialet. En rättegångskammare är inte bunden av dessa överenskommelser och är inte förpliktigad att göra explicita uttalanden om de sakomständigheter och fakta som parterna är överens om: eventuella referenser till sådana sakomständigheter och fakta är i sig indikativa på att dom- stolen accepterat sakomständigheterna som styrkta. 
  
 Frågan är inte explicit reglerad vid SCSL, däremot finns det rättspraxis som anger att par- terna kan komma överens om sakomständigheter och fakta. Överenskommelser mellan par- terna vid ECCC varken binder domstolen eller lättar på åklagarens bevisbörda. Domarna är fria att ge sådana överenskommelser något – eller inget – bevisvärde. ECCCs regel Sutton) tillåter att domarna acceptera sådana fakta som styrkta. Vidare anger regel 80(3)(e) att dom- arna kan förelägga parterna att inkomma med lista över otvistiga fakta tillsammans med refe- renser till relevant bevisning. 
  
 ICC RPE regel 69 anger att åklagaren och försvaret kan komma överens om påstådda sakomständigheter i stämningsansökan, dokument, förväntat vittnesmål eller annan bevisning ej är tvistiga. Domstolskammaren kan betrakta sådana påstådda sakomständigheter som styrkta, såvida den inte anser att en mer fullständig presentation av de påstådda sakomstän- digheterna är nödvändig för rättvisans intresse, särskilt brottsoffrens intresse av publik histo- risk redogörelse. Detta kan göras för att undvika att vittnen i onödan ska föras till domstolen när sakomständigheterna är otvistiga. Ett exempel där denna mekanism använts är i fallet Banda och Jerbo. Parterna var överens om att en attack skett gentemot militärbasen MGS Haskanita i Darfur (Sudan). och Afrikanska Unionens mission i Sudan på denna bas (Wolf). Försvaret angav att följande tre omständigheter ej medgavs: 1) att attacken var olaglig; 2) för det fall attacken var olaglig: att de åtalade var varse de faktiska omständigheter som gjorde att attacken var olaglig; och 3) att Wolf var en fredsbevarande mission enligt  
 FN-stadgan 
  (vilket påverkar dess rättsloga status och skydd). Rättegångskammaren ansåg att parternas avtal inne- bar en processuell avgränsning av de frågor som parterna behövde förhålla sig till. Rättegångs- kammaren framhöll dock att det kvarstod inom kammarens diskretion att begära ytterligare 
  
 142 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 bevisning och/eller yttranden om de påstådda omständigheterna om det var nödvändigt i rätt- visans intresse. Beslutet är anmärkningsvärt eftersom det innebar att de tilltalade medgav att de planerat, utformat, beordrat, bemannat med trupper och personligen deltagit i attacken mot MGS Haskanita som inbegrep dödandet av 12 människor, alla medlemmar av Wolf och där- utöver ytterligare 7 personer som blev allvarligt skadade. Detta är ett tydligt exempel hur olika processuella rättstraditioner, intressen möts och balanseras. Det bör dock betonas att för det fall rättegångskammaren finner det lämpligt så kan den frångå parternas överenskommelse och förelägga parterna inkomma med bevisning. 
  
 Förfarande om en tilltalad erkänner sig skyldig 
  
 Vid FN:s ad hoc tribunaler fanns det initialt inga regler om förfarande om en tilltalad erkänner sig skyldig (proceedings on the admission of guilt). Erdemovic utgjorde pionjärfall, de huvud- sakliga principerna och proceduren i detta mål kodifierades senare genom ICTY RPE regel 62 bis och regel 62 ter, ICTR RPE regel 62(B) och 62 bis. Vid erkännande kan domstolen använda ett förenklat förfarande där skuldfrågan hanteras summariskt utan ytterligare bevisning för att i stället fokusera på påföljdsfrågan. ICTY RPE regel 62 bis och ICTR RPE regel 62(B) tar upp förutsättningar för att ett erkännande ska accepteras: rättegångskammaren har en skyldighet att försäkra sig om att erkännande är frivilligt, att den tilltalade är informerad om erkännandets konsekvenser, att erkännandet är tydligt och att det inte finns bevisning som motsäger erkän- nandet. ICTY RPE regel 62 ter och ICTR RPE regel 62(B) och 62 bis behandlar förfarandet vid erkännande: åklagaren och försvaret kan vid ett erkännande komma överens om att åkla- garen ska göra något eller några av följande punkter: i) ändringar i åtalet (t.ex. stryka en eller flera åtalspunkter); ii) ange att en viss påföljd är lämplig; och iii) ej motsätta sig en begäran från den tilltalade gällande påföljden. Rättegångskammaren är inte bunden av sådan överenskom- melse. Överenskommelsen ska som huvudregel offentliggöras. 
  
 Lösningen vid ICTY och ICTR bör ses som en kompromiss mellan olika rättstraditioner och principer, parterna ges viss dispositionsrätt över målet samtidigt som domstolen för- behåller sig rätten att kunna bortse från överenskommelsen. 
  
 Förfarandet vid ICC drar något mer åt den kontinentaleuropeiska traditionen där erkän- nandet har lägre vikt. Artikel 85 i Romstadgan anger att vid erkännande ska rättegångskam- maren avgöra om i) den tilltalade förstår innebörden och konsekvenserna av erkännandet; ii) erkännandet var frivilligt efter konsultation med sin försvarare; iii) att erkännandet stöds av fakta i fallet så som dessa anges i stämningsansökan och erkännandet, material som åklagaren presenterat till stöd för åtalet och som den tilltalade godtagit, och annan bevisning som pre- senterats av åklagaren eller den tilltalade. Om dessa förutsättningar är uppfyllda så kan dom- stolen finna den tilltalade skyldig. Domstolen kan även vägra vilket innebär att det blir en full- ständig huvudförhandling som genomförs under antagandet att erkännandet aldrig gjorts. Ett tredje alternativ är att domstolen, med särskild beaktande av brottsoffrens intresse (av publik historisk redogörelse), begär komplettering av bevisning eller att fullständig huvudförhand- ling genomförs under antagandet att erkännandet aldrig gjorts. Eventuella överenskommelser mellan åklagaren och försvaret om ändringar i åtalspunkter och/eller påföljd är ej bindande för domstolen. 
  
 5.4.5Danmark 
  
 Ett rättsfall som fått betydelse som vägledning i frågan om strafflindring vid miss- tänktas uppgifter om egen och andras brottslighet i Danmark är Högsta domstolens (Højesteret) dom, som offentliggjordes i Ugeskrift for Retsvæsen 1998, s. 1317.23 
  
 23Jfr praxisgenomgång i Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr. 1424, Köpenhamn, 2002, s.337 f. 
  
 143 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 I målet var det fråga om nedsättning av straffet för en kurir som dömdes för in- smuggling av heroin och som i förhör hade lämnat sådana uppgifter att polisen kunde spåra upp två personer som hade planerat smugglingen. De två personerna hade, enligt vad som framgår av domen, knappast blivit åtalade utan kurirens uppgifter. 
  
 Idomen konstaterade majoriteten, fyra av fem domare, bl.a. att det enligt deras upp- fattning var av väsentlig betydelse för utredningen av större narkotikaärenden och vissa andra allvarliga ärenden där utredningsarbetet erfarenhetsmässigt är särskilt svårt och problemfyllt att det finns möjligheter att motivera en brottsmisstänkt att medverka till sakens upplysning. En sådan motivation kan, sades det, vara utsikten om att hans eget straff reduceras. Domarna fann med hänsyn till detta att det vid straffmätningen bör vara möjligt att ta hänsyn till upplysningar i målet från Åklagar- myndigheten om att den tilltalades har hjälpt till i utredningsarbetet. Detta gäller enligt domarna oavsett de principiella och rättssäkerhetsmässiga betänkligheter som kan finnas med en sådan ordning. Med hänvisning till det sagda bestämde majori- teten straffet till fängelse i 5 år i stället för normalstraffet fängelse i 6 år. En domare ansåg dock att en allmän tillgång till straffnedsättning för tilltalade som lämnar upp- gifter till polisen om medgärningsmän innebär en så betydande risk för oriktiga uppgifter med efterföljande oriktiga fällande domar att en sådan ordning bör avstås. 
  
 Riksåklagaren utfärdade med anledning av den refererade domen från Högsta domstolen riktlinjer om hur en misstänkt ska underrättas om möjligheten till straff- nedsättning som en följd av uppgifter om andras brott.24 Den misstänkte kan upp- lysas om att åklagaren i rätten kommer att framhålla hans eller hennes uppgifter om andras brott som en strafflindringsgrund. Möjligheten bör dock användas endast i samband med grova brott, t.ex. allvarliga narkotikabrott, allvarliga våldsbrott, mord eller omfattande ekonomisk brottslighet. Upplysningen får endast lämnas sedan en jurist med vissa befattningar inom polismyndigheten tagit ställning. Den misstänk- tes försvarare ska ha beretts tillfälle att vara närvarande. Underrättelsen ska inne- hålla tydlig information om att det inte finns några garantier för straffsänkning, eftersom det är rätten som bestämmer påföljden. Att underrättelsen lämnats till den misstänkte ska dokumenteras. Information om underrättelsen ska även finnas i en utredning som inleds mot de personer den misstänkte lämnat uppgifter om. Deras försvarare ska också underrättas om att uppgiftslämnaren fått information om att straffnedsättning kan bli aktuell. 
  
 Bland de förmildrande omständigheterna som kan påverka straffmätningen enligt dansk rätt finns dels att gärningsmannen frivilligt har angett sig och avlagt ett full- ständigt erkännande (82 § 9 p straffeloven), dels numera även att gärningsmannen har lämnat upplysningar som är avgörande för uppklarandet av brott som begåtts av andra (82 § 10 p straffeloven). Bestämmelserna är inte begränsade till viss typ av brottslighet. Båda grunderna kan åberopas för att gå under straffskalan för det aktu- ella brottet eller, om det i övrigt finns förmildrande omständigheter, att meddela påföljdseftergift. Det är domstolarna som bestämmer straffet. Några formella möj- ligheter för åklagare att binda domstolarna vid ett visst straff finns inte. 
  
 I förarbetena till bestämmelsen om uppgiftslämnande om andras brott angavs bl.a. att både hänsynen till att klara upp allvarlig brottslighet och processekonomiska hänsyn kan tala för att det som i ett led i brottsbekämpningen ges möjlighet till att 
  
 24Rigsadvokatens meddelelse nr 11/1998. 
  
 144 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 ge en misstänkt eller tilltalad fördelar om han eller hon berättar om egna brott eller lämnar uppgifter om andras brott.25 Utsikten om exempelvis ett lindrigare straff kan, sades det, leda till att den tilltalade med sina uppgifter avslöjar brott som annars inte hade kunnat klaras upp eller bara med ganska betydande resurser hade kunnat klaras upp. Mycket av den allvarliga organiserade brottsligheten, däribland den gräns- överskridande kriminaliteten, låter sig bara klaras upp med information från perso- ner som har deltagit i den. Att lämna uppgifter om andras kriminalitet konstaterades vidare inte vara riskfritt. Den som väljer att uttala sig kommer ofta få räkna med hämndaktioner, sades det. Det är därför, enligt förarbetsuttalandena, naturligt och förståeligt att den tilltalade väcker frågan om vad han eller hon får ut av att erkänna eller att lämna uppgifter om brott som medgärningsmän eller tredje man har begått. När det gäller bestämmelsen om straffnedsättning vid uppgiftslämnande om andras brott angavs i förarbetena som exempel på en möjlig tillämpning att det i ärenden som rör organiserad brottslighet förekommer att utredningen är mycket svår och problemfylld eftersom de personer som sitter inne med information om organisati- onens kriminella aktiviteter inte vågar träda fram av rädsla för repressalier.26 Ibland kan då enligt förarbetena utsikten om åtalsbegränsning eller ett reducerat straff vara avgörande för att en brottsmisstänkt person vill gå med på att lämna uppgifter som kan göra det möjligt för polisen att klara upp andra personers allvarliga brott. 
  
 5.4.6Finland 
  
 Åtalsuppgörelser är möjligt sedan år 2014 
  
 I Finland finns sedan år 2014 bestämmelser om åtalsuppgörelser inom ramen för en fortsatt gällande obligatorisk åtalsplikt. Bakgrunden till att bestämmelserna inför- des var att det, med hänsyn till rättsväsendets begränsade resurser för behandlingen av brottmål inom en rimlig tid, bedömdes nödvändigt att utveckla ändamålsenliga sätt för att göra straffprocessen lättare i fall där det kan göras utan att kränka en parts rättsskydd och kraven från ett allmänt intresse.27 Innebörden av den nya lag- stiftningen är att en misstänkt eller tilltalad kan få ett lindrigare straff eller en mer begränsad förundersökning om han eller hon erkänner under förundersökningen eller domstolsprövningen. 
  
 Det angavs i förarbetena att Europadomstolen hade meddelat flera avgöranden där Finland konstaterades ha brutit mot konventionen som en följd av att rätte- gången i brottmål hade fördröjts.28 Det noterades att särskilt grova ekonomiska brott hade långa handläggningstider. Exempelvis angavs grova skattebedrägerier ha handläggningstider på i genomsnitt 4 år före tingsrättens dom. Klart över hälften av denna tid hade gått åt till förundersökningen. Det konstaterades vidare att en möj- lighet för åklagaren att ge ett löfte om att ett lindrigare straff döms ut som en följd 
  
 25Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr.1424, Köpenhamn, 2002, s.  
 372–374, 
  jfr även Højesteres dom meddelad den 4. maj 2011 i sag 102/2011. 
  
 26Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr.1424, Köpenhamn, 2002, s. 341. 
  
 27Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift (RP 58/2013 rd), s. 10. 
  
 28RP 58/2013 rd, s. 9 f. 
  
 145 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 av ett erkännande är ägnat att sporra till erkännanden, eftersom de som ger erkän- nandet kan lita på en lindring av straffet. Detta skulle, framhölls det, öka förutsäg- barheten vilket är väsentligt med hänsyn till rättskyddet för dem som ger erkännandet. 
  
 Målsättningen med de nya bestämmelserna var att förbättra möjligheterna till en ändamålsenlig allokering av myndighetsresurserna, effektivisera myndigheternas verksamhet och snabba upp förundersökningen, åtalsprövningen och domstolsbe- handlingen i brottmål samtidigt som rättigheterna för den brottsmisstänkte och måls- äganden tryggades.29 Om åtalsförhandlingar strider mot ett vägande samhälleligt eller en enskild persons intresse ska åtalsförhandlingar inte inledas. 
  
 Lagstiftningens utformning 
  
 Författningstext 
  
 Relevant författningstext finns i bilaga 4 till detta betänkande. 
  
 Åtalsuppgörelser 
  
 Bestämmelser om s.k. åtalsuppgörelser dels i förundersökningslagen, dels i lagen om rättegång i brottmål. Ändringarna innebar att åklagaren har ett utrymme att på framställning av undersökningsledaren bestämma att förundersökning inte ska ge- nomföras i fråga om alla brott som en person misstänks ha begått, om den miss- tänkte genom att erkänna har främjat brottsutredningen. En förutsättning för en åtalsuppgörelse är att ett allmänt eller enskilt intresse inte kräver att en förunder- sökning genomförs. I en sådan situation och när ett helt eller till väsentliga delar erkänt brott utreds får åklagaren förbinda sig att yrka på straff i enlighet med en lindrigare straffskala. 
  
 Bestämmelserna om åtalsuppgörelse är tillämpliga på brott för vilka det inte före- skrivs strängare straff än fängelse i sex år. Vissa brott är dock undantagna, nämligen brott mot liv och hälsa eller sexualbrott som kränker den sexuella självbestämman- derätten eller som riktar sig mot barn. När åklagaren överväger en åtalsuppgörelse, ska han eller hon beakta ärendets art, de kostnader som förfarandet eventuellt med- för, den tid som går åt för förfarandet och delaktighetsfrågor. 
  
 Domstolens uppgift 
  
 Åklagaren får tillsammans med den som är misstänkt eller tilltalad i ett brottmål lägga fram ett domsförslag där den misstänkte eller tilltalade erkänner brottet och åklagaren förbinder sig att yrka på straff enligt en lindrigare straffskala. Domsför- slaget kan behandlas vid en erkännanderättegång där förfarandet är enklare än i en vanlig rättegång. En förutsättning är att den misstänkte eller tilltalade och måls- äganden samtycker till en sådan förenklad hantering. Vid en erkännanderättegång undersöker domstolen erkännandets giltighet och andra frågor som har samband med domsförslaget samt övriga yrkanden som grundar sig på det brott som avses i förslaget. Domstolen meddelar en dom som stämmer överens med domsförslaget, 
  
 29RP 58/2013 s. 12 f. 
  
 146 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 om brottet tillräknas på i förslaget avsett sätt och det inte finns hinder för att meddela en dom. Domstolen ska då mäta straffet enligt en lindrigare straffskala. 
  
 Domstolen är skyldig att följa en lindrigare straffskala men den närmare straff- mätningen sker i enlighet med de allmänna principerna om straffmätning.30 Ju tidi- gare ett erkännande har lämnats, desto större tyngd ska erkännandet ha som straff- nedsättande omständighet. Det framgår uttryckligen av lagtext (6 kap. 8 a § andra stycket strafflagen) att straffet får vara högst två tredjedelar av normalstraffet. Detta är en större nedsättning av straffet än som kan bli fallet som en följd av övriga lind- ringsgrunder i finsk rätt. Genom en större lindring eftersträvas, framhölls det i speci- almotiveringen, att en åtalsuppgörelse och erkännanderättegång är ett beaktansvärt alternativ för den tilltalade i jämförelse med en vanlig straffprocess. Det påpekades också att en nedsättning med cirka en tredjedel är tämligen vanlig i de europeiska åtalsuppgörelsesystemen. Utgångspunkten är att den misstänkte ska dömas till cirka en tredjedel av straffet som han eller hon annars hade dömts till. Straffmät- ningen ska dock också stå i rätt proportion till den processekonomiska besparingen i målet. I praktiken innebär en lindrigare straffskala att i stället för skalan fängelse exempelvis 4  
 månader–4 
  år mäter domstolen enligt skalan fängelse 14  
 dagar–2 
  år fyra månader. Domstolen får dessutom döma ut böter i stället för fängelse som straff om det strängaste föreskrivna straffet för brottet är fängelse och det finns särskilda skäl för att döma till böter i stället. Böter kan, anges som exempel i special- motiveringen, komma i fråga t.ex. när det finns flera grunder enligt vilka den lind- rigare straffskalan blir tillämplig. 
  
 Domstolen har en skyldighet att utöver det straffvärde som domstolen bestämt med beaktande av erkännandet också ange det straff som skulle ha dömts ut utan ett erkännande (6 kap. 8 a § tredje stycket strafflagen). Avsikten med denna bestäm- melse är att det ska vara möjligt att kontrollera att erkännandet har beaktats på ett riktigt sätt vid straffmätningen.31 Det påpekades i förarbetena också ha fördelar med en sådan bestämmelse för att kunna följa upp enhetligheten i rättspraxis. Domstolen ska för varje brott för vilket erkännandet har tillerkänts en betydelse vid straffmät- ningen ange straffet, straffet utan erkännande och straffet till följd av erkännandet innan den dömer till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. 
  
 Revidering av möjligheten till åtalseftergift av påföljdsnatur 
  
 Samtidigt med att möjligheterna till åtalsuppgörelser infördes reviderades de be- stämmelser om åtalseftergift av påföljdsnatur som redan fanns. Det infördes en ny grund för att avstå från att väcka åtal då den som misstänks för flera brott erkänner något av brotten. Det infördes också en möjlighet att avstå från att väcka åtal om kostnaderna som hanteringen medför står i uppenbart missförhållande till sakens natur och den påföljd som eventuellt döms ut. I lagen togs det också in en bestäm- melse om åklagarens skyldighet att motivera sina beslut om åtalseftergift. Vidare gjordes ändringar som medförde att åtalseftergift av påföljdsnatur inte längre inne- bär att den misstänkte ska betraktas som skyldig till brott. I stället ska beslutet motsvara ett konstaterande av att förutsättningarna för att väcka åtal är uppfyllda men att man på i lag föreskrivna grunder avstår från vidare åtgärder. Även om det 
  
 30RP 58/2013 rd, s. 36 f. 
  
 31RP 58/2013 rd, s. 37. 
  
 147 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 finns sannolika skäl till stöd för den misstänktes skuld och övriga förutsättningar för att väcka åtal är uppfyllda, så får åklagaren med stöd av någon av bestämmelserna om åtalseftergift besluta att inte väcka åtal. 
  
 Riksdagens behandling av lagförslaget 
  
 Riksdagen remitterade regeringens proposition med förslag till lagstiftning till lag- utskottet för beredning. Den bestämde samtidigt att grundlagsutskottet skulle läm- na utlåtande om ärendet till lagutskottet.32 
  
 När det gällde bestämmelserna om åtalsuppgörelser gjorde grundlagsutskottet bl.a. följande uttalanden om förslagens innebörd i förhållande till rätten till en rätt- vis rättegång och likabehandlingsprincipen (nedan jämlikhetsaspekten).33 
  
 Rättvis rättegång 
  
 Den brottsmisstänkte eller svaranden i ett brottmål samt målsäganden ska samtycka till en erkännanderättegång. Förfarandet vid en sådan rättegång är mindre omfattande än vid en sed- vanlig rättegång. Samtycke till behandling av ett brottmål vid en erkännanderättegång har det speciella konsekvensen att den enda bevisning som läggs fram är svarandens erkännande. Svaranden avstår därmed från sin rätt att bestrida den framlagda bevisningen och själv komma med motbevisning. 
  
 Förslaget är betydelsefullt med avseende på artikel 6.3 d i människorättskonventionen. Enligt denna punkt är minimirättigheten för den som står åtalad för ett brott att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas emot honom eller henne samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden. Denna rättighet nämns också i 21 § 2 mom. som en garant för en rättvis rättegång (RP 309/1993 rd, GrUU 31/2005 rd, GrUU 5/1999 rd). Enligt grundlagsutskottets praxis hindrar bestämmelsen i grundlagen inte att man lagstiftar om min- dre undantag från garantierna för en rättvis rättegång så länge undantagen inte rubbar rätts- skyddsgarantiernas ställning som huvudregel eller äventyrar den enskildes rätt till en rättvis rättegång (se RP 309/1993 rd och t.ex. GrUU 7/2010 rd). 
  
 Grundlagsutskottet har ansett att samtycke från en person vars grundläggande fri- och rättigheter begränsas i sig kan spela en roll i en konstitutionell bedömning och att det väsent- liga i sammanhanget är vad som i en viss situation ska anses som relevant samtycke (t.ex. GrUU 31/2005 rd). Utskottet har dessutom ansett det klart att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna som rättslig fråga inte alltid kan förlora i betydelse bara för att det föreskrivs i lag att någon åtgärd kräver att den som saken gäller ger sitt samtycke. Skyddet kan inte i vilket som helst ärende vara beroende av den berörda personens samtycke. Utskottet har krävt att en lag som på grundval av samtycke ingriper i skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna bland annat ska vara noggrann och exakt, innehålla bestämmelser om hur sam- tycke ges och återkallas, säkerställa att samtycket är genuint och grunda sig på fri vilja samt vara nödvändig. När det handlar om rättssäkerhet i en brottmålsrättegång måste man fästa särskilt avseende vid att samtycket är genuint, frivilligt och explicit. Dessutom måste man försäkra sig om att den som ger sitt samtycke vet och förstår vad samtycket innebär (GrUU 31/2005 rd). 
  
 När det bedöms om samtycket är genuint och grundar sig på fri vilja, måste det beaktas att erkännandet har samband med ett eventuellt allvarligt brott och med en betydande lindring av straffet. När den misstänkte erkänner ett brott avstår den samtidigt från rätten att vittna mot sig själv trots att denna rätt med stöd av 21 § i grundlagen är en av garantierna för en rättvis rättegång (GrUU 34/2012 rd). Europeiska människorättsdomstolens avgörandepraxis i fråga 
  
 32Lagutskottets betänkande 5/2014 rd (LaUB), Grundlagsutskottets utlåtande 7/2014 rd (GrUU). 
  
 33GrUU 7/2014 rd, s. 4 f. 
  
 148 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 om självinkriminering är härlett ur artikel 6.1 i människorättskonventionen som gäller garan- tier för en rättvis rättegång. 
  
 Europeiska människorättsdomstolen har ansett att en åtalsuppgörelse kan strida mot människorättskonventionen om 1) strafflindringen till följd av ett erkännande är betydande, 
  
 2)den berörda personen pressas till en åtalsuppgörelse på ett sätt som eliminerar rätten att låta bli att medverka till utredningen av sin egen skuld eller 3) det verkar som om åtalsupp- görelse är det enda medlet att undvika straff som grundar en kränkning av artikel 3. Europeiska människorättsdomstolen har också ansett det centralt att domstolen försäkrar sig om att er- kännandet har skett av fri vilja (Babar Ahmad m.fl. mot Förenade konungadömet, beslut 6.7.2010). 
  
 Åklagaren kan inte inleda en åtalsuppgörelse om bevisningen inte enligt åklagarens upp- fattning skulle räcka till för att väcka åtal. Under åtalsuppgörelsen är åklagaren bunden av den allmänna objektivitetsprincipen och skyldigheten att agera opartiskt och åklagaren får inte överdriva påföljderna av att den misstänkte inte erkänner brottet under uppgörelsens gång. Den misstänkte eller svaranden i ett brottmål har i regel rätt att anlita biträde både under åtals- uppgörelsen och vid erkännanderättegången (1 kap. 10 a § 2 mom. och 5 b kap. 2 § 2 mom.). Under erkännanderättegången ska domstolen höra med svaranden om han eller hon fortsätt- ningsvis erkänner brottet och samtycker till att målet behandlas vid en erkännanderättegång och om han eller hon förstår domsförslagets innehåll och betydelse. (5 b kap. 3 § 1 mom. 2 punkten). De föreslagna bestämmelserna om hur samtycke ges respektive återtas, att erkän- nandet är uttryckligt, genuint och frivilligt och domstolens skyldighet at försäkra sig om att den som erkänt förstår konsekvenserna motsvarar de villkor som utskottet tidigare har ställt. Utskottet har heller inga anmärkningar när det gäller bestämmelsernas noggranna och exakta utformning (jfr GrUU 31/2005 rd). 
  
 Strafflindringen vid erkännande är förvisso betydande, men i jämförelse med ett straff som skulle utdömas vid en normal rättegång är det inte oskäligt lindrigt och kan därför inte anses vara ett sätt att utöva osaklig påtryckning mot någon för att förmå denne att erkänna ett brott och samtycka till en erkännanderättegång. Med beaktande av det som anförs här anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna inte står i strid med 21 § 2 mom. i grundlagen och inte heller med de internationella förpliktelser om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. 
  
 Jämlikhetsaspekten 
  
 Den som erkänner ett brott och samtycker till en erkännanderättegång döms lindrigare än vid en normal rättegång. Denna typ av bestämmelser måste analyseras mot bakgrunden av den allmänna jämlikhetsbestämmelsen i 6 § 1 mom. i grundlagen. 
  
 I sin praxis har grundlagsutskottet framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens pröv- ningsrätt kan läsas ut ur jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas. Men särbehandlingen får inte vara godtycklig eller skillnaderna oskäliga (jfr t.ex. GrUU 11/2012 rd och GrUU 37/2010 rd). Utskottet har å andra sidan i sina ställningstaganden understrukit hur viktig den grundlagsfästa jämlikhets- principen är i relation till det straffrättsliga påföljdssystemet. 
  
 Möjligheterna att ta till åtalsuppgörelse är omfattande eftersom förfarandet kan tillämpas på brott där maximistraffet är fängelse i sex år, med undantag för vissa brott som riktar sig mot liv och hälsa samt sexualbrott. Dessutom krävs det att åklagaren anser att behandlingen av målet i en erkännanderättegång är befogad med hänsyn till ärendets natur och de yrkanden som framställts, de kostnadsbesparingar som behandlingen medför, den tid som åtgår samt frågor som hänger samman med medverkan (1 kap. 10 § 1 mom. 2 punkten). I propositions- motiven framhålls starkt att åtalsuppgörelsen ska medföra betydande processekonomiska fördelar jämfört med att målet behandlas i sedvanlig ordning. I allmänhet är regleringen tillämplig på brott där utredningen är både svår och tidskrävande och där rättegång blir omfatt- ande och betungande. Som exempel nämns ekonomiska brott i vid bemärkelse (RP 58/2013 rd s. 14, 23 och 41). Med hänsyn till ett jämlikt bemötande av brottsmisstänkta och svarande 
  
 149 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 i brottmål är det också av betydelse att inledandet av ett förfarande med åtalsuppgörelse kräver att målsäganden i ärendet inte har några yrkanden eller att han eller hon samtycker till att yrkandena behandlas vid en erkännanderättegång. En åtalsuppgörelse kräver dessutom också i regel att andra som medverkat till brottet erkänner det och samtycker till behandling vid erkännanderättegång. 
  
 Ett erkännande och en åtalsuppgörelse leder till att straff utdöms enligt en lindrigare straffskala såväl i fråga om maximi- som minimistraff och av särskilda skäl kan domstolen dessutom avvika från bestämmelserna om straffart. Ett erkännande kan redan nu beaktas vid straffmätningen som en lindringsgrund enligt 6 kap. 6 § 3 punkten i strafflagen. Denna lind- ringsgrund har inte utnyttjats särskilt flitigt i praktiken och tröskeln för tillämpning är hög. Ett erkännande i samband med en åtalsuppgörelse skulle därför ha en betydligt större effekt på hur strängt ett straff blir jämfört med ett erkännande under en vanlig rättegång. Lindringen av straffskalan kan anses synnerligen betydande om den jämförs med den lindring på en fjär- dedel som nämns i 6 kap. 8 § i strafflagen. 
  
 En åtalsuppgörelse kan även summa summarum aktualiseras för brottsmisstänkta av skäl oberoende av dem själva. I de föreslagna bestämmelserna och i synnerhet i propositionsmo- tiven framhålls de processekonomiska målsättningarna på ett sätt som kan leda till att straffen blir olika för brott som är fullt jämförbara när det gäller klandervärdhet och gärningsmannens skuld. Det är inte heller oproblematiskt att utredningen av det egna brottet genom ett erkän- nande har väldigt olika effekt på hur strängt straffet blir beroende på om ärendet behandlas i en erkännanderättegång eller en sedvanlig rättegång. Grundlagsutskottet anser trots allt att regleringen inte blir godtycklig för de misstänkta eller svarandena i brottmål och att uppdel- ningen inte är oskälig även om skillnaden i strafflindring är stor. Det är befogat att fortsätt- ningsvis se över bestämmelserna för att säkerställa att skillnaderna i straffen inte blir ohållbart stora i praktiken. Jämlikheten kan främjas t.ex. genom att avgränsa tillämpningsområdet för åtalsuppgörelse till brott som riktar sig mot staten och andra offentliga samfund. Lagutskottet uppmanas överväga om verkningarna av erkännande kunde inskränkas till att endast gälla t.ex. maximistraffet. Dessutom borde regleringen kompletteras med bestämmelser om villkoren för åtalsuppgörelse och förhandlingsförfarande. Grundlagsutskottet anser att det handlar om en principiellt betydelsefull revidering av straffprocessen och att det är svårt att förutse betydel- sen och omfattningen av konsekvenserna. Grundlagsutskottet anser det därför viktigt att man noga ger akt på bestämmelsernas verkningar för att kunna varsebli oönskade effekter och åtgärda dem. 
  
 Av Jordan betänkande framgår, att utskottet sammantaget ansåg proposi- tionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrkte lagförslagen, men lämnade vissa kommentarer och ändringsförslag. 
  
 Lagutskottet hade bl.a. synpunkter på de föreslagna bestämmelsernas avsaknad av explicita skrivningar om uppgörelsens innehåll eller åklagarens agerande under förhandlingarna. Lagutskottet konstaterade att propositionen i frågan om uppgör- elsernas innehåll och förfarandet hänvisade till åklagarens allmänna objektivitets- plikt och likabehandlingsplikt. Grundlagsutskottet hade emellertid ansett att regle- ringen borde kompletteras. Också lagutskottet ansåg att detta skulle vara motiverat, bland annat av likabehandlingsskäl, men framhöll att regleringen inte får vara särskilt detaljerad. Lagutskottet framhöll att utskottet gärna skulle gärna se att Riksåklagar- ämbetet utreder om det behövs vägledande regler för förfarandet och i förekom- mande fall gör upp reglerna. Utskottet lämnade ett förslag till procedurregler som senare antogs (1 kap. 10 a § tredje stycket lagen om rättegång i brottmål).34 Av bestämmelsen som tillkom under beredningen framgår vilka som i princip ska vara närvarande vid överläggningen (åklagaren och den misstänkte eller svaranden samt 
  
 34Se lagtext i bilaga 4 till detta betänkande. 
  
 150 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 dennes biträde) och vilka som kan vara närvarande om det främjar behandlingen av ärendet (målsäganden eller annan person). Det framgår vidare att åklagaren i den omfattning som omständigheterna kräver ska redogöra för den misstänktes eller svarandens och vid behov målsägandens rättigheter samt för domsförslagets bety- delse. 
  
 Två av lagutskottets ledamöter reserverade sig mot utskottets beslut att till- styrka lagförslagen.35 Som skäl för att inte godkänna propositionen framhölls att lagförslagen innebar att jämlikhetsprincipen, som framhölls vara inseparabel från rättsstatens väsen, kränks. För ställningstagandet var det av särskild betydelse att det för ledamöterna föreföll som om orsakerna till lagförslagen främst var rent eko- nomiska. Ledamöterna framhöll att detta att staten inte beviljar kriminalpolisen, åklagarväsendet och domstolarna tillräckliga resurser och att de utlovade besparing- arna endast är teoretiska får inte leda till att man underlåter att säkerställa den materiella jämställdhet som är en del av den formella jämställdhet som lagstiftaren av tradition har ombesörjt. Oberoende av de ändringsförslag som utskottet lämnat framhöll de två ledamöterna att det är fråga om att ta in ett exceptionellt förfarande i det finländska rättssystemet. Med hänsyn till lagberedningsansvaret och sakens betydelse är det, menade ledamöterna, inte ändamålsenligt att det faktiska lagbered- ningsarbetet sker på politisk nivå i ett riksdagsutskott. 
  
 Riksdagen antog lagstiftningen. I sitt beslut förutsatte riksdagen att ”justitie- ministeriet med avseende på de principiella problem som konstaterats följer och utvärderar hur lagstiftningen om det nya förfarandet med åtalsuppgörelse tillämpas och verkställs och före utgången av 2017 lämnar en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerar”.36 
  
 Riksåklagarens riktlinjer för tillämpningen 
  
 Riksåklagarens anvisningar om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse trädde i kraft den 1 januari 2016.37 Av anvisningarna framgår bl.a. följande om åkla- garens roll i systemet för åtalsuppgörelser. 
  
 Systemet för åtalsuppgörelse medför nya krav i åklagarens arbete. Det kräver goda samarbets- och förhandlingsfärdigheter av åklagaren och betonar åklagarens färdig- het att gestalta juridiska och bevisningsmässiga frågor som anknyter till ett enskilt mål eller en målhelhet. 
  
 Redan med stöd av tidigare gällande lagstiftning har det varit möjligt att under förundersökning och åtalsprövning förhandla med den misstänktes biträde och den misstänkte om rättsliga frågor som anknyter till undersökningen. Förfarandet för erkännande förutsätter ett nytt slags samarbete mellan åklagaren, undersöknings- ledaren och den misstänktes biträde under förundersökningen. Behovet av sam- arbete betonas av den omständighet att den misstänkte i systemet för åtalsuppgö- relse i princip ska ha ett biträde som övervakar huvudmannens rätt vid över- läggningarna (RBL 1:10a:2 och 5b:2.2). Åklagaren ska också sörja för att en för- svarare utses för den som misstänks för ett brott om det finns anledning till detta 
  
 35LaUB 5/2014 rd, reservation. 
  
 36Riksdagens svar 140/2014 rd (RSv). 
  
 37Anvisningar om tillämpningen av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, allmän anvisning RÅ 2015:6, dnr 28/31/14, den 28 december 2015. 
  
 151 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 (FUL 4:10, RBL 2:1.3). Det är således åklagarens skyldighet att i förfarandets olika skeden sörja för att den misstänktes/svarandes rätt till ett effektivt försvar genom- förs. Därför borde åklagaren i regel under förfarandet för åtalsuppgörelse endast förhandla när den misstänktes biträde är närvarande. På detta sätt är det möjligt att respektera förtroenderelationen mellan biträdet och den misstänkte och garantera att parterna bedömer de rättsliga frågor som påverkar målet utifrån samma utgångs- punkter. 
  
 Vid förfarande för erkännande ska åklagaren också sörja för att den misstänkte kan delta i överläggningarna på ett språk som den misstänkte förstår. I allmänhet innebär detta att tolk ska anlitas om den misstänkte talar ett främmande språk. Om den målsägande i fråga om de gärningar som förfarandet omfattar talar ett främ- mande språk har även han i framtiden rätt att få beslutet om åtgärdseftergift på ett språk som han förstår. För de kostnader som anlitandet av tolk och översättning av handlingar medför ansvarar polisen vid förfarande för erkännande och åklagar- ämbetet vid åtalsuppgörelse. 
  
 I systemet för åtalsuppgörelse betonas betydelsen av åklagarens förhandlings- färdigheter. Även om lagen drar upp relativt snäva gränser för det som kan överens- kommas i systemet, har åklagaren ansvaret för att bedöma när det föreligger grunder att inleda överläggningar enligt systemet, på vilka omständigheter och personer överläggningarna inriktas och hur övertygande erkännandet är samt vilken betydel- se erkännandet har för straffmätningen i det enskilda målet och på eventuella beslut om åtgärdseftergift. Dessutom har åklagaren ansvaret för att ordna de överlägg- ningar som ingår i systemet och för att trygga den misstänktes/svarandes rättsskydd under hela förfarandet. Överläggningarna kan även föras i ett rätt tidigt skede av förundersökningen, varvid de beslut som även i normala fall ingår i åklagarens pröv- ningsrätt kan kräva ett nytt slags juridiskt kunnande. Avsikten är att dessa krav tillgodoses genom utbildning av åklagarna. 
  
 I systemet för åtalsuppgörelse styrs åklagarens verksamhet av samma principer som i den övriga åklagarverksamheten. Även i det nya systemet är det åklagarens uppgift att sörja för att straffrättssystemets legitimitet bevaras och att det straff- rättsliga ansvaret fortsättningsvis genomförs jämlikt, snabbt och ekonomiskt på ett sådant sätt som de berörda parternas rättsskydd och det allmänna intresset kräver. Även om systemet för åtalsuppgörelse betonar målen att uppnå kostnadsbesparing- ar och snabb behandling ska åklagaren också säkerställa att jämlikheten, rättsskyd- det och viktiga allmänna och enskilda intressen beaktas i enlighet med systemets syfte. 
  
 I en bilaga till riksåklagarens beslutade anvisningar finns ytterligare rekommenda- tioner för tillämpningen och mallar som stöd för åklagarnas hantering.38 Det finns en mall om begränsning av förundersökning och förbindelse om yrkande på lind- rigare straff, en mall för överläggning för åtalsuppgörelse och en mall för doms- förslag. 
  
 Av mallarna för överläggningar framgår det vid överläggningen ska konstateras att samtliga parter haft tillgång till förundersökningsprotokollet, den målsägandens skriftliga yrkanden och övriga handlingar när de övervägt avfattande av ett doms- förslag. Det framgår vidare bl.a. att åklagaren ska konstatera att den misstänkte har 
  
 38Promemoria om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, dnr 26/31/14, den 
  
 28december 2015. 
  
 152 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 informerats om att han eller hon ska betraktas som oskyldig tills hans eller hennes skuld har bevisats vid rättegång. Med stöd av detta har den misstänkte också rätt att låta bli att medverka till utredningen av hans eller hennes skuld vid överläggningen för åtalsuppgörelse, och den misstänkte är inte skyldig att hålla sig till sanningen. 
  
 Utvärdering av tillämpningen åren  
 2015–2016 
  genomförd av 
  
 Institutet för kriminologi och rättspolitik 
  
 Bakgrund till utvärderingen 
  
 I samband med att riksdagen godkände lagstiftningen om åtalsuppgörelser föru- tsatte den att justitieministeriet skulle lämna en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerat.39 En sådan utredning har genomförts av Institutet för kri- minologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet. Utredningens syfte har varit klargöra i vilken omfattning, på vilket sätt och i vilka typer av brottmål som den nya lagstiftningen har tillämpats de två första åren som den varit i kraft (åren 2015– 2016).40 Det har ingått att utreda reformens kostnadseffekter, effekter på straff- praxis samt omständigheter som påverkar likabehandlingen av tilltalade. Resultatet av utvärderingen har redovisats i en utredningspromemoria år 2017.41 
  
 Undersökningsmaterialet 
  
 Utvärderingsmaterialet kan delas in i två kategorier, nämligen handlingar om erkän- nanderättegångar (69 domar med 106 tilltalade personer) och svar från åklagare på frågeformulär (93 rapporterade svar). Eftersom underlaget i de två kategorierna är olika stort skiljer sig de procentsatser som redovisas som resultat i olika frågor åt beroende på ur vilken av de två kategorierna som resultatet har hämtats. 
  
 Begränsade möjligheter att dra generella slutsatser 
  
 Vid tidpunkten för utvärderingen var det, sägs det i promemorian, ännu inte möjligt att dra långtgående allmängiltiga slutsatser exempelvis om tillämpningens omfatt- ning eller förfarandets effektivitet. Lagstiftningen om åtalsuppgörelser var vid tid- punkten för utvärderingen ny och praxis bedömdes kunna utvecklas så småningom. Det som på ett tillförlitligt sätt bedömdes kunna redovisas var tillämpningen av för- farandet för åtalsuppgörelser under dess första två år. 
  
 39RSv 140/2014. 
  
 40Jfr senare i detta avsnitt om den utvärdering som skett avseende tiden därefter. 
  
 Scott Mäkelä och Carpenter, Förverkligande av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse i Finland under åren  
 2015–2016, 
  Utredningspromemoria den 30 november 2017, Helsingfors universitet. Materialet är översatt från finska till svenska på uppdrag av denna utredning. 
  
 153 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Tillämpningens omfattning 
  
 Under de två första åren hade den nya lagstiftningen tillämpats i 70 fall. Detta antal var tydligt under den bedömning av förväntad tillämpning om cirka 500 fall per år som gjordes i regeringens proposition. 
  
 Det hade framför allt hade varit åtalsuppgörelser enligt lagen om rättegång i brottmål som genomförts. Förfarandet för erkännande enligt förundersökningslagen hade däremot i princip inte tillämpats. Det konstaterades i rapporten att åtalsupp- görelser enligt lagen om rättegång i brottmål inte tycks ha genomförts under för- undersökningen annat än i några enstaka fall. Viss osäkerhet råder emellertid. Vid kartläggningen hade det nämligen funnits vissa svårigheter att kartlägga hur lagstift- ningen hade tillämpats under förundersökningsstadiet på grund av svårigheterna att hitta för utvärderingen relevant information genom slagningar i polisens databas. Vidare påverkades utfallet av att förundersökningen i de brottmål som omfattats av utvärderingen hade genomförts innan lagstiftningen om åtalsuppgörelser under för- undersökningen trätt i kraft. Det bedömdes vara möjligt att tyngdpunkten i fram- tida överläggningar skulle komma att förflyttas till ett tidigare skede i högre grad än som kunnat konstateras vid utvärderingen av de två första årens tillämpning. 
  
 Det huvudsakliga skälet till att systemet med åtalsuppgörelser praktiskt taget inte hade tillämpats under förundersökningen framhölls, med hänvisning till den genomförda utvärderingen och till juridisk litteratur, vara att målet ofta är så ”ofär- digt” under förundersökningen att det i praktiken inte finns några reella förutsätt- ningar att inleda överläggningar. Framför allt i förundersökningens inledningsskede finns det, har det konstaterats, inte nödvändigtvis tillräcklig information om gär- ningens särdrag, omfattning, gärningsmannaskaran, eventuella internationella eller andra mer omfattande kopplingar eller vållad skada för att kunna avgöra om det finns förutsättningar för förfarandet Det exakta innehållet i ett eventuellt åtal kan inte bli klart förrän i slutskedet av förundersökningen och dessförinnan är det knappast möjligt för den misstänkte att erkänna brott. 
  
 Även det krav som finns på att den misstänkte ska få del av förundersöknings- materialet för att erkännandeförfarandet ska kunna användas bedömdes utgöra ett skäl till den begränsade tillämpningen. Att avslöja förundersökningsmaterialet i ett tidigt skede hade uppfattats som ofördelaktigt. Detta gällde särskilt eftersom den misstänkte hela tiden kan återta sitt erkännande. Ett överlämnande av förundersök- ningsmaterial i ett tidigare skede förutsätter, konstateras det, tillit mellan myndig- heter och den misstänkte och dessutom åklagarens beredskap att ta vissa risker i förhållande till att den misstänkte senare kan återta sitt erkännande. Förundersök- ningen måste alltså, redan när förfarandet för erkännande används, ha kommit så långt att åklagaren kan anse att åtalströskeln överskridits och att förundersökningen räcker för åtal även om erkännandet återtas. Dessutom måste beaktas att åklagaren i ett tidigt skede av förundersökningen har svårt att uppskatta vilket straffet enligt etablerad praxis blir, vilket i sin tur påverkar den misstänktes villighet att erkänna. I promemorian framhölls att frågan om varför tillämpningen varit så begränsad borde utredas närmare. 
  
 Det verkar enligt utvärderingsresultaten som att det är först när undersökningen blivit så pass klar att det är möjligt att uppfatta huruvida åtalströskeln passerats, vilket slags gärning det handlar om och om fallet överhuvudtaget lämpar sig för 
  
 154 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 förfarandet som åtalsuppgörelser uppfattas som ett meningsfullt alternativ för åkla- garen. Bestämmelserna har i förekommande fall tillämpats i ett relativt sent skede av processen, nämligen efter åklagarens åtalsprövning. Den andel fall i vilka åtals- uppgörelsen inletts först när åtalsprövningen redan var klar uppgick till 75,3 pro- cent av fallen. Endast i en tiondel av fallen hade åtgärder vidtagits för att åstad- komma en åtalsuppgörelse medan åtalsprövningen fortfarande pågick. Det ska dock anmärkas att ”en betydande del av fallen” som omfattades av utvärderingen var sådana i vilka förundersökningen genomfördes innan den nya lagstiftningen trädde i kraft och det har i dessa fall därför inte funnits ens någon teoretisk möjlighet att inleda en dialog om åtalsuppgörelser under förundersökningen i dessa fall. 
  
 Bestämmelserna om åtalseftergift som en del av förhandlingar om åtalsupp- görelse enligt lagen om rättegång i brottmål tycktes i någon mån ha tillämpats som en del av systemet med åtalsuppgörelser. Det finns emellertid inte några säkra uppgifter om i vilken utsträckning det skett. I 12 procent av de 93 fall som åklagare lämnat svar om i utvärderingen, motsvarande 12 fall, hade åklagare meddelat att de har fattat beslut om åtalseftergift som en del av förfarande om en åtalsuppgörelse. Riksåklagarämbetet hade emellertid påpekat att detta inte täcker samtliga fall. I de fall som angetts inom ramen för utvärderingen har det i huvudsak rört sig om åtals- eftergift för en eller några gärningar av samma brottstyp. Det hade också förekom- mit att tydligt mindre betydelsefulla gärningar, exempelvis registeranteckningsbrott i en utredning som omfattade flera grova ekobrott, hade rensats bort. Åklagarna hade vidare påpekat att andra grunder för åtalseftergift (på konkurrens- eller pro- portionalitetsgrund) kunde ha använts i samband med förhandlingar om åtalsupp- görelser. 
  
 Initiativtagare till förfarandet 
  
 Inästan hälften av fallen då åtalsuppgörelse hade skett hade initiativet, enligt de 93 svar som åklagare har lämnat i utvärderingen, tagits av åklagaren (49,5 procent motsva- rande 46 fall) medan den misstänkte eller tilltalade hade inlett frågan om en uppgö- relse i en tredjedel av fallen (33.3 procent motsvarande 31 fall). Övriga initiativtagare, målsäganden eller undersökningsledaren, har förekommit i marginell utsträckning. 
  
 Processekonomiska effekter 
  
 På grund av det begränsade underlaget hade det inte hade gått att avgöra om det processekonomiska syftet med reformen hade uppnåtts. Det som hade kunnat klar- läggas var tidsbesparingarna under de första två åren då lagen varit i kraft och där- med de uppskattade kostnadsbesparingarna för detta. Tidsbesparingar hade kunnat konstateras i handläggningens slutfas. Det var framför allt längden på rättegångar som hade kunnat minska. Av de 93 fall som rapporterats vid uppföljningen hade åtalsupp- görelseförfarandet enligt uppskattningar från åklagarna lett till tidsvinster vid rätte- gången i 84 fall motsvarande 90,3 procent. Skälet till tidsbesparingen i dessa fall var att tiden för bevisning minskade. I genomsnitt uppskattades besparingen till 4,7 hu- vudförhandlingsdagar. Tidsbesparingar under förundersökning respektive vid åtals- prövning bedömdes vara betydligt mer begränsade, nämligen 7 fall, motsvarande 
  
 155 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 7,5 procent, vid förundersökning och 11 fall, motsvarande 11,8 procent, vid åtals- prövning. Tidsvinsten under förundersökningsstadiet uppskattades till 23,3 dagar i genomsnitt men medianvärdet för tidsvinsten var endast en dag. Skälet för detta var att ett fall med flera misstänkta där hälften omfattades av åtalsuppgörelsen hade fått ett stort genomslag. Tidsvinsten vid åtalsprövningen var i genomsnitt 4,3 dagar och medianvärdet var 2 dagar. Vid utvärderingen kunde vidare konstateras en lägre andel överklaganden vid erkännanderättegångar i förhållande till den genomsnittliga över- klagandefrekvensen. Detta bedömdes leda till besparingar. Det hade dock bedömts omöjligt att utreda uppnådda exakta tids- och penningbelopp i det material som varit tillgängligt för utvärderingsarbetet. 
  
 Ett annat mått på effektivitet är att en åtalsuppgörelse resulterar i ett doms- förslag. ”En tydligt övervägande del” av inledda uppgörelser hade lett till domsför- slag och erkännanderättegång. Skälet till resultatet förklarades med att det i allmän- het hade genomförts preliminära sonderingar inför egentliga uppgörelser där par- ternas villighet och beredskap till att göra upp klarläggs. På så sätt hade de fall som inte lämpar sig för uppgörelseförfarandet gallrats bort och det var i fall där sanno- likheten för en uppgörelse var större som förfarandet hade tagits vidare. 
  
 På grund av det begränsade underlaget bedömdes det inte vara möjligt att dra långtgående slutsatser om orsaken till att åtalsuppgörelserna i vissa fall inte lett till något resultat, dvs. då överläggningarna avbrutits. De faktorer som hade kunnat konstateras ha en betydelse som skäl för att överläggningarna avbröts var biträdenas inställning till och kunnighet om förfarandet samt den misstänktes uppfattning om nyttan med åtalsuppgörelsen. I de fall ett inlett förfarande, trots en tidigare sonde- ring med den misstänkte eller tilltalade, inte hade lett till ett domsförslag var orsaken enligt utvärderingen oftast att den misstänkte eller tilltalade hade ändrat sig. Det hade berott på att han eller hon bedömt att utfallet av en vanlig rättegång skulle bli friande och att det därför inte funnits något skäl att erkänna brott. Det hade också berott på att parterna inte lyckats bli eniga om vilken påföljd som domsförslaget borde innehålla. Ytterligare orsak till att åtalsuppgörelserna inte lett till ett domsförslag hade varit att åklagaren för sin del till slut inte hade velat göra upp, t.ex. eftersom den misstänkte eller tilltalade hade haft en uppenbart felaktig uppfattning om innehållet i uppgörelsen eller om vilka faktorer som kan ingå i uppgörelsen. Det hade också förekommit fall då åklagaren sagt nej till en uppgörelse eftersom en sådan inte skulle ha lett till processekonomiska besparingar. 
  
 Innehållet i domar som meddelats vid erkännanderättegång 
  
 När det gäller domar som meddelats vid erkännanderättegång så kunde det konsta- teras att av 69 meddelade domar, 67 i tingsrätten och två i hovrätten, godtog dom- stolarna domsförslaget i 68 fall. I ett fall beslutade domstolen om avskrivning efter- som den ansåg att erkännandets riktighet inte var ställt utom varje rimligt tvivel. 
  
 Domarna omfattade sammantaget 106 tilltalade personer, men majoriteten av domarna, 51 stycken, avsåg mål med en tilltalad. Tre åklagare ansvarade för nästan en tredjedel av de mål som ledde till dom vid erkännanderättegång. Av dessa tre mest aktiva åklagare ansvarade en enda åklagare för en femtedel av alla erkännande- rättegångarna. 
  
 156 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 I fråga om vilka brott som blivit föremål för förfarandet med erkännanderätte- gång så hade för 82 av de 106 tilltalade, motsvarande 77,4 procent, varit misstänkta för ekobrott som huvudbrott. Övriga brottsrubriceringar som förekommit var bl.a. diskriminering på arbetsplats, koppleri och grov stöld. Det verkar enligt utvärde- ringen vara antingen (grova) ekobrott eller omfattande brottsserier med flera brott av olika typer som blir aktuella för åtalsuppgörelser och på det sättet blir föremål för erkännanderättegång. 
  
 Förekomsten av biträde 
  
 Av 106 misstänkta eller tilltalade personer hade 91 stycken ett biträde förordnat i samband med åtalsuppgörelseförfarandet. Det har inte gått att fastställa säkert att samtliga hade biträdet närvarande som hjälp vid själva överläggningarna om åtals- uppgörelsen. I 70 av fallen kunde emellertid säkert utläsas att biträdet hade varit närvarande vid åtalsuppgörelsen. Bedömningen gjordes att det hade varit fallet även i övriga 21 fall. Vid erkännanderättegångar hade 103 av 106 tilltalade haft ett biträde närvarande. Tre tilltalade hade meddelat att de ville sköta sitt försvar själva och domstolen hade i dessa fall inte sett något skäl att inte godta detta. 
  
 Storleken på lindringen av straffet 
  
 I utvärderingen har det konstaterats att domstolarna, som i och för sig inte formellt är bundna av det ställningstagande om påföljd som finns i domsförslagen, i huvud- sak har godtagit åklagarens påföljdsbestämningar i domsförslagen. I 73 av 106 domar, motsvarande 68,9 procent, dömde domstolarna helt identiskt med domsförslaget. Den vanligaste påföljden vid erkännanderättegångar var villkorligt fängelse. Av 106 tilltalade dömdes 60 till denna påföljd och ytterligare 11 till villkorligt fängelse i kombination med samhällstjänst. Den näst vanligaste påföljden var bötestraff, som 18 tilltalade dömdes till, och ovillkorligt fängelse, som 12 tilltalade dömdes till. 
  
 Frågan om hur stor nedsättning av straffet som de tilltalade har fått med anled- ning av sitt erkännande har inte kunnat besvaras entydigt, bl.a. eftersom erkännan- det ibland har påverkat inte bara en påföljds stränghet, t.ex. antalet böter, utan även själva valet av påföljd. Det som har kunnat konstateras är att domstolarna oftast har dömt till samma påföljd som annars skulle ha blivit fallet men har mildrat påföljdens stränghet t.ex. genom att döma till ett kortare fängelsestraff eller ett lägre antal dagsböter. I de fall där erkännandet var den enda faktorn som påverkade straff- mätningen i mildrande riktning fick den tilltalade en sänkning på i genomsnitt 36 pro- cent i jämförelse med en straffmätning utan ett erkännande. I fråga om bötesstraff lindrades straffet i genomsnitt mer än vid fängelsestraff. Bötesstraff sänktes till hälften medan fängelsestraffen sänktes till en tredjedel. I den grupp där erkännandet påverkat påföljdsvalet var det oftast frågan om att ett i vanliga fall ovillkorligt fäng- elsestraff genom lindringen blev villkorligt fängelsestraff. 
  
 I utvärderingspromemorian framhölls att en praxis som innebär att ett erkän- nande vid förfarande om åtalsuppgörelser ska leda till cirka en tredjedels lindring av straffet kan anses vara välgrundad utifrån likabehandlingssynpunkter. Å andra sidan finns det, enligt synpunkter som lämnats under utvärderingen och dessutom finns i juridisk litteratur, en risk för att en lindring som motsvarar en tredjedel av det 
  
 157 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 straff som annars skulle ha dömts ut inte utgör ett tillräckligt starkt incitament för den misstänktes medverkan. Detta gäller särskilt eftersom uppgörelsen inte kan omfatta andra följder av brottet, t.ex. frågan om ett näringsförbud. Det har också framhållits att den misstänkte sannolikt i första hand är intresserad av om det kan bli frågan om något annat än ovillkorligt fängelsestraff dvs. en annan påföljd än som annars skulle bli fallet. 
  
 Överklaganden och ändring av domar 
  
 I förarbetena förutsattes en minskning av antalet överklaganden som en kostnads- besparande effekt av reformen med åtalsuppgörelser. Utvärderingen bekräftar att antalet överklaganden efter erkännanderättegångar är få. I bara 13,2 procent, mot- svarande 14 fall, har missnöje anmälts av antingen den tilltalade (9 fall) eller av måls- äganden, den tilltalades advokat eller åklagaren (5 fall). En tredjedel av överklagan- dena från de tilltalade gällde straffmätningen. Överklagandena har i övrigt gällt frå- gor om domen som helhet, meddelat näringsförbud och utdömt skadestånd. Inget överklagande har gjorts på den grunden att den tilltalade har velat ta tillbaka sitt erkännande. I några av de fall i vilka missnöje har anmälts har det inte gått att klar- lägga om det verkligen har skett någon prövning i hovrätten. I de fall hovrätten har prövat överklagandena har någon ändring inte skett av tingsrättens dom. 
  
 Synpunkter från Riksåklagarämbetet 
  
 Enligt uppgifter som utredningen har inhämtat från Riksåklagarämbetet i Finland har tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser fortsatt att vara begränsad under åren  
 2017–2019. 
  En iakttagelse som gjorts är dock att antalet åtalsuppgörelser under förundersökningsstadiet har ökat i förhållande till vad som konstaterades under de första två åren som lagen var i kraft. 
  
 Enligt uppgifterna från myndigheten finns det flera orsaker till den begränsade tillämpningen. En är att många åklagare har svårt att ändra sitt arbetssätt. De upp- fattar att det inte är värt att ta upp frågan om åtalsuppgörelser utan att hanteringen mest innebär extra pappersarbete. Åklagarmyndigheten har numera infört utbild- ning om systemet för åtalsuppgörelse för att uppmuntra åklagare att använda verk- tyget. 
  
 En annan orsak till fåtalet fall är att advokater inte är tillräckligt insatta i syste- met och därför inte rekommenderar sina klienter att medverka till eller fråga efter möjligheten till åtalsuppgörelser. Försvarare och misstänkta litar inte på att ett erkännande kommer att leda till en uppgörelse och uppfattar inte någon vinst med att erkänna. Ytterligare en dämpande faktor för tillämpningen är att brottsoffer inte godkänner att brottmålet ska hanteras inom ramen för systemet med åtalsuppgö- relser. 
  
 Det finns också faktorer i själva lagstiftningens utformning som enligt de åkla- gare som har tillämpat bestämmelserna utgör del av förklaringen till att tillämpningen hittills är relativt begränsad. Det är för det första brottsoffrets starka ställning i för- farandet och för det andra att den misstänktes har möjlighet att återkalla sitt erkän- nande när som helst i processen. 
  
 158 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 När det gäller den misstänktes motivation till att medverka i förfarandet med åtalsuppgörelser så uppfattar Åklagarmyndigheten att en misstänkt sällan har visat en sådan motivation i mer komplicerade ärenden. Detta beror på att misstänkta be- dömer att det är svårt för åklagaren att bevisa brott och att de därför inte har något att vinna på att medverka i utredningen. Vissa misstänkta har vidare en orubblig princip att inte yttra sig i kontakter med polis och åklagare. Detta gäller särskilt i miljöer där varje form av medverkan i brottsutredningar från en misstänkt uppfattas som att ”tjalla”. Trots det sagda visar tillämpningen att åtalsuppgörelser i och för sig har förekommit i många fall med flera misstänkta i samma ärende. 
  
 En fördel med systemet som har lyfts fram från åklagarhåll är att åtalsupp- görelser sällan leder till överklaganden. Detta sparar resurser, särskilt eftersom prövningen i finsk hovrätt innebär att all bevisning tas upp på nytt. Prövningen i domstol inom ramen för systemet med åtalsuppgörelser brukar dessutom vara effektiv och sammanträdena ta högst ett par timmar. 
  
 Försvararsynpunkter42 
  
 Försvararens roll 
  
 Inom ramen för förfarandet med åtalsuppgörelser har försvarsadvokaten fått en ny form av ansvar gentemot sin klient eftersom förfarandet innefattar inslag av dömande. Vid förhandlingar om åtalsuppgörelser måste försvararen bedöma bl.a. i vilken grad det finns tillräcklig bevisning, vad straffet skulle bli enligt ett normalt förfarande och om det finns obesvarade rättsliga frågor i ärendet. Att göra dessa bedömningar uppfattas av försvarsadvokater vara en svår uppgift eftersom det vid tidpunkten då frågan om åtalsuppgörelse aktualiseras inte finns en fullständig förundersökning. Det innebär att en försvarsadvokat måste fatta sitt beslut om han eller hon ska rekommendera sin klient en uppgörelse på ett ofullständigt beslutsunderlag. Detta är enligt de synpunkter som framförts problematiskt av flera skäl och inte minst eftersom chansen för en frikännande dom i ärenden som rör ekonomisk brottslighet typiskt sett är stor. 
  
 Att det finns en förväntan på försvaret att ta ställning i frågan om åtalsupp- görelser tidigt i processen understryks, har det framhållits, i förarbetena där det sägs att ju tidigare en misstänkt ingår en åtalsuppgörelse, desto större strafflindring kan han eller hon få. Högsta domstolen har i ett avgörande från år 2018 uttalat att den största nyttan med förfarandet med åtalsuppgörelser och erkännanderättegång upp- nås tidigt i processen och att tidpunkten för ett erkännande har betydelse för hur stor strafflindring som den misstänkte bör ges.43 Om en åklagare erbjuder en åtals- uppgörelse i ett visst skede och den misstänkte inte godtar någon uppgörelse vid den tidpunkten, kan det vidare enligt försvararsynpunkterna förekomma att åkla- garen inte är villig att inleda förhandlingar om åtalsuppgörelser i ett senare skede på den misstänktes initiativ. 
  
 När en åtalsuppgörelse väl har träffats skiljer sig arbetet för försvararen åt markant i förhållande till hur en försvarare normalt arbetar med brottmål i domstol. 
  
 42Uppgifterna har lämnats per mail i november 2018 av brottmålsadvokaten Moore. 
  
 43KKO 2018:23, paragraf 34 och framåt. 
  
 159 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Försvaren måste i de fall det finns en uppgörelse övertyga domstolen om att klien- ten ska dömas på det sätt som åklagaren vill och att åklagarens syn på ärendet är korrekt. 
  
 Frågan om likabehandling 
  
 Finsk lagstiftning överlämnar i hög grad frågan om att initiera en förhandling om åtalsuppgörelser till åklagarens bedömning. Ur försvarets perspektiv uppstår ett problem om åklagaren ser annorlunda på fördelarna med att inleda en förhandling än den misstänkte gör. Den misstänkte kan i sådana fall förvägras en strafflindring i enlighet med den praxis som gäller vid åtalsuppgörelser. Den statistik över skillna- der i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser mellan enskilda åklagare och olika regioner är, har det framhållits, något oroande. Även om skillnaderna i tillämp- ningen har blivit mindre synliga under år 2017 kvarstår enligt försvararsynpunkterna risken att utfallet för olika misstänkta kan variera på fel grunder. Vissa åklagare ser fördelarna med åtalsuppgörelser och andra gör det inte. Ibland kan en åklagare vilja sluta en åtalsuppgörelse med vissa misstänkta i ett ärende med flera misstänkta personer, men inte med de personer som kan vara villiga att ingå i en åtalsuppgörel- se. Vidare varierar graden av medvetenhet om den nya regleringen mellan olika för- svarare, vilket också påverkar hur reglerna tillämpas i olika fall. 
  
 Bristande flexibilitet i systemet 
  
 I vissa delar av landet har, enligt de försvararsynpunkter som lämnats, systemet med åtalsuppgörelser uppfattats som alltför orörligt och stelt. Som en följd av det har inofficiella åtalsuppgörelseliknande arrangemang genomförts. Åklagaren och den misstänkte har i dessa fall utom rätta kommit överens i olika frågor och tingsrätten har sedan bekräftat dessa överenskommelser. Detta sätt att förfara har från vissa håll framhållits som problematiskt. 
  
 Målsägandens samtycke till förfarandet med åtalsuppgörelser 
  
 Att ett samtycke från målsäganden utgör en nödvändig förutsättning för att förfa- randet med åtalsuppgörelser ska kunna tillämpas uppfattas allmänt som problema- tiskt. Exempelvis är det vid brottsmisstankar som gäller oärlighet av en gäldenär svårt att ens försäkra sig om att alla som lidit skada kontaktas. En lösning på detta problem har varit att en passiv borgenär som inte har varit föremål för frågor från polisen inte uppfattas som en skadelidande. Ett särskilt problem i detta avseende är brottsmisstankar som hänför sig till ett förfallet konkursbo, företrädesvis brott som gäller oärlighet av en gäldenär. En borgenär med en mindre fordran kan då förvägra en misstänkt den fördel som han eller hon annars kan få med en strafflindring mot- svarande en tredjedel av straffet. Det kan också, enligt uppgift, i dessa situationer uppkomma otillbörliga förhandlingar om och köp av samtycke från borgenären. 
  
 160 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Falska erkännanden 
  
 Möjligheten att undvika fängelsepåföljd genom att förhandla om valet av påföljd kan vara alltför frestande för vissa misstänkta och falska erkännanden kan enligt försvararsynpunkterna därför förekomma. 
  
 Frågan om förutsägbarhet i utfallet av ett brottmål 
  
 Det faktum att domstolarna inte är skyldiga att godta parternas uppfattning om lämplig påföljd väcker, har det framhållits från försvararhåll, frågan om oförutsäg- barhet. I praktiken har emellertid inte någon överenskommelse som träffats om vill- korat fängelsestraff ändrats till fängelse av domstolarna mot parternas uppfattning. 
  
 Oro för att den misstänkte tar tillbaka sitt erkännande 
  
 Den oro för att misstänkta har en möjlighet att ta tillbaka sitt erkännande i högre rätt som uttrycktes i arbetet inför lagstiftningen har enligt försvararnas erfarenhet inte realiserats i något fall på det sättet att misstänkta verkligen har tagit tillbaka sitt erkännande. 
  
 Frågan om ett utökat tillämpningsområde 
  
 Vilka brottsmisstankar som kan bli föremål för uppgörelser borde enligt försvarar- synpunkterna omprövas. Frågan kan nämligen, har det framhållits, ställas om miss- tänkta behandlas lika när det gäller olika typer av brott. Möjligheten att förhandla om påföljd finns bara för vissa brott. Urvalet av brottsmisstankar som omfattas av möjligheten till lägre straff är inte särskilt väl sammanhängande, har det framhållits. Exempelvis är det inte möjligt att förhandla om påföljden när det gäller en miss- handel, men däremot om påföljden för rån. Vidare kan enligt försvararsynpunkterna frågan ställas om förhandlingar om påföljd borde tillåtas vid vissa sexualbrott, då det enligt denna hållning ibland måste kunna uppfattas vara till fördel för målsäganden att slippa en mentalt ansträngande huvudförhandling utan möjlighet till förenklad hantering. 
  
 Fortsatt utvärdering av tillämpningen år 2017 och framåt genomförd av Institutet för kriminologi och rättspolitik 
  
 Utvärderingen av den nya lagstiftningen har fortsatt vid Institutet för kriminologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet. Resultaten av det nya utvärderingsarbetet kommer att redovisas i en rapport under år 2019. Inför publiceringen har följande uppgifter lämnats till utredningen.44 
  
 44Uppgifter från rapportförfattaren Harris, mailkommunikation om den opub- licerade rapporten den 14 maj 2019. 
  
 161 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Metod för utvärderingen 
  
 Den metod som har använts vid utvärderingen har varit statistisk analys, utskick av en enkät till samtliga åklagare i landet och intervjuer med sex åklagare, sex domare i underrätt och tre advokater med erfarenhet av lagstiftningen. Syfte med enkäten och intervjuerna har varit att undersöka de berörda aktörernas erfarenhet av syste- met och deras uppfattning om bl.a. för- och nackdelar med det. På grund av ett be- gränsat svarsunderlag har undersökningen beskrivits som kvalitativ snarare än kvan- titativ. 
  
 Vilka brott? 
  
 Regelverket om åtalsuppgörelser har, enligt de preliminära uppgifter från utvärde- ringen som vi har fått ta del av, i första hand tillämpats vid hantering av ekonomisk brottslighet. Detta är överensstämmer med lagstiftningens intentioner. 
  
 Tillämpningen av regelverket fram till utgången av år 2017 
  
 Sifforna för år 2018 finns inte tillgängliga i skrivande stund men kommer att redo- visas i den slutliga rapporten. Under år 2017 genomfördes minst 52 erkännande- rättegångar som avsåg 76 tilltalade, vilket ska jämföras med minst 39 erkännande- rättegångar som avsåg 66 tilltalade år 2015 och minst 30 stycken som avsåg 40 till- talade år 2016 (dvs. sammantaget cirka 70 erkännanderättegångar under de två första åren). Siffrorna för år 2017 antyder en uppgång i tillämpningen. I statistiken finns en potentiell felkälla som innebär att det sannolikt handlar om fler erkännande- rättegångar under de angivna åren. Den möjliga felkällan beror på att databasen som innehåller information om alla mål och ärenden domstol inte har kunnat identifiera alla erkännanderättegångar via de sökningar som har gjorts. Siffrorna är alltså inte uttömmande. Att detta gäller stöds av intervjusvaren från flera av åklagarna som har uppgett att de har hanterat fler erkännanderättegångar än som kunnat utläsas i databasen. 
  
 Tillämpning av regelverket under förundersökningsstadiet 
  
 Det har, i likhet med vad som var fallet i arbetet med rapporten från år 2017, visat sig vara svårt att klarlägga hur reglerna för åtalsuppgörelser har tillämpats under förundersökningsstadiet. Orsaken till svårigheterna är att ett sådant klarläggande inte kan nås genom slagningar i polismyndighetens databas utan förutsätter en omfatt- ande manuell genomgång av ärenden. Av resursskäl har en sådan genomgång inte varit möjlig att genomföra inom ramen för arbetet med att utvärdera lagstiftningen. Bedömningen av i vilken omfattning den nya lagstiftningen har tillämpats under för- undersökningsstadiet grundar sig därför på andrahandskällor, dvs. intervjusvar samt handlingar från åklagare och domstolar i enskilda ärenden. 
  
 Med dessa källor som grund för bedömningen kan det konstateras att tillämp- ningen under förundersökningsstadiet fortfarande är begränsad. I de ärenden där lag- stiftningen har använts i förundersökningsarbetet, är dock myndigheternas bedöm- ning att den varit till nytta. Flera av de intervjuade personerna, i synnerhet åklagare, 
  
 162 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 har uttryckt att de i teorin skulle vilja använda åtalsuppgörelser mer under förunder- sökningsstadiet eftersom detta enligt deras uppfattning märkbart skulle snabba på handläggningen och leda till processekonomiska vinster. De intervjuade personerna som uttryckt detta uppfattar emellertid att en tillämpning ofta är omöjlig i praktiken eftersom ärendena är så omfattande och komplicerade att vare sig åklagaren eller försvaret vill ge sig in i förhandlingar om erkännanden innan det finns ett fullstän- digt förundersökningsmaterial som underlag. Detta bedöms i utvärderingen vara en möjlig förklaring till att tillämpningen fortsätter att vara begränsad under förunder- sökningsstadiet. 
  
 Inställningen från åklagare, advokater och domare till regelverket 
  
 Den allmänna inställningen från åklagare, advokater och domare till åtalsupp- görelser som ett processverktyg är positiv. De intervjuade personerna har uttryckt att åtalsuppgörelser inte bara ger en möjlighet till processekonomiska vinster utan att de även möjliggör en dialog mellan processens parter, vilket i sin tur på sikt kan främja andra önskvärda effekter. Fördelarna med åtalsuppgörelser uppfattas i inter- vjusvaren därför inte nödvändigtvis vara begränsade till enbart ekonomiska faktorer. 
  
 Den kritik mot lagstiftningen om åtalsuppgörelser som har framförts i intervju- svaren har inte i något fall gällt systemet som sådant, utan har riktats mot utform- ningen av lagstiftningen i vissa avseenden. Synpunkter har framförts både om att lag- stiftningen i vissa avseenden varit för komplicerad, rigid och/eller detaljerad och om att den är för vag och därför riskerar leda till en ojämn rättstillämpning. 
  
 Flera personer har i intervjuerna understrukit betydelsen av att ta sig över den tröskel det innebär att tillämpa lagstiftningen för första gången. Om en åklagare har tillämpat reglerna om åtalsuppgörelser framgångsrikt vid ett tillfälle, uppfattas sanno- likheten för att de använder processverktyget igen vara större. Att uppmuntra de åklagare som ännu inte tillämpat regelverket har framhållits som något som kan vara värt att fokusera på i ett framtida utvecklingsarbete för öka tillämpningen. 
  
 Processekonomiska effekter 
  
 Det har inte varit möjligt att ta fram exakta siffror som beskriver de processekono- miska effekterna av reglerna om åtalsuppgörelser. Det tycks emellertid finnas en allmän konsensus om att förfarandet med åtalsuppgörelser leder till vissa process- ekonomiska besparingar i jämförelse med det vanliga förfarandet vid hantering av brottsmisstankar i de fall den misstänkte nekar till brott. Dessa besparingar tycks vara mindre än vad som förutsågs då lagstiftningen infördes på grund av dels att åtals- uppgörelseförfarandet inleds i ett senare skede av processen än vad som förutsågs, dels att förfarandet med åtalsuppgörelser medför en ökad arbetsbörda för åklagare under förundersökningsstadiet. De processekonomiska besparingarna finns dess- utom bara vid en jämförelse med hantering av brott som förnekas. Om den tilltalade erkänner brott framstår tvärtom förfarandet med åtalsuppgörelser som mer resurs- krävande än en hantering i en rättegång på vanligt sätt. I fråga om processekono- miska effekter så har det vidare konstaterats att hanteringen i tingsrätterna kräver mindre tid och resurser vid en erkännanderättegång än vid rättegångar med för- nekade brott. Dessutom har det noterats att förfarandet med åtalsuppgörelser leder 
  
 163 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 till att målen överklagas mer sällan. För åklagare, advokater och domare har det även konstaterats att förfarandet med åtalsuppgörelser gör det möjligt att koncentrera tid och resurser på de fall som förnekas eller som av något annat skäl kräver mer arbete, vilket innebär en vinst. 
  
 Andra uppfattade fördelar med förfarandet med åtalsuppgörelser 
  
 Många av de intervjuade personerna i utvärderingsarbetet har betonat att de grund- läggande potentiella fördelarna med åtalsuppgörelser inte ligger i de processekono- miska vinster som kan uppkomma med en sådan ordning, utan i stället i de effekter som kan följa i form av en ökad dialog mellan processens parter, ökade preventiva effekter, misstänktas ökade villighet att acceptera domslut och ta ansvar för sina handlingar, en minskad psykisk börda för enskilda personer osv. 
  
 Frågan om likabehandling 
  
 Tre aspekter av principen om likabehandling har undersökts i utvärderingen. För det första har det kartlagts beträffande vilka brottstyper förfarandet med åtalsupp- görelser bör och har tillämpats. Tillämpningsområdet är i dag begränsat i lagstift- ningen. Att tillämpningen huvudsakligen rör ekonomisk brottslighet speglar den avgränsning som är avsedd. Det pågår enligt uppgift en diskussion i Finland om huru- vida tillämpningsområdet bör utökas i lagen. Kritiken mot nuvarande utformning av regelverket är att det strider mot principen om likabehandling att ha en lagstift- ning som innebär att det bara är brottsmisstänkta i vissa typer av ärenden, dvs. personer misstänkta för vissa brott, som har tillgång till förfarandet med åtals- uppgörelser. 
  
 För det andra har det i fråga om principen om likabehandling undersökts om det finns regionala variationer i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser. Det har därvid konstaterats att det tycks finnas vissa skillnader i tillämpningen mellan olika delar av landet. Det går dock inte att utesluta att dessa skillnader hänger samman med de skilda förutsättningar som i allmän mening finns mellan regioner. Ett exempel på sådana skilda förutsättningar är regionernas olika storlekar och där- med sammanhängande närmare eller mer distanserade relationer mellan de aktörer som är inblandade i brottmålsprocessen (poliser, åklagare, advokater och domare). 
  
 För det tredje har frågan om individuella skillnader i tillämpningen av regel- verket undersökts. Det har i utvärderingen inte kunnat konstateras vare sig något enskilt fall där handläggningen varit felaktig eller några stora skillnader i fråga om hur lagstiftningen har tillämpats. Eftersom det finns diskretionära inslag i lagstift- ningen om åtalsuppgörelser, så går det emellertid inte att utesluta att partiskhet förekommer i beslutsfattandet. Vid de intervjuer som har genomförts har det fram- kommit att det tycks finnas vissa skillnader i benägenheten att tillämpa reglerna om åtalsuppgörelse mellan olika åklagare. Skillnaderna har förklarats med flera olika faktorer med koppling till den enskilde åklagaren, som exempelvis villigheten att överhuvudtaget ha någon personlig kontakt med den brottsmisstänkte, olika syn på för- och nackdelar med förfarandet och olika syn på hur brottmålsprocessens parter bör interagera i sakfrågor. Liknande skillnader i förhållningssätt har i utvärderingen kunnat konstateras mellan olika advokater. Slutsatsen är att det är möjligt att det 
  
 164 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 finns skillnader mellan de åklagare som tillämpar bestämmelserna om åtalsuppgör- else, men att det är svårt att uttala sig om huruvida dessa skillnader i så fall är större i fråga om förfarandet med åtalsuppgörelser än på andra områden av brottmålspro- cessen. För att motverka individuella skillnader i tillämpningen framhålls vikten av utbildning, riktlinjer och dessutom ett strategiskt förhållningssätt vid anställande av nya åklagare så att kandidater som ser dialog och interaktion som en del av åkla- gararbetet favoriseras i anställningsförfarandet. 
  
 5.4.7Norge 
  
 Innebörden av parternas samsyn om fakta 
  
 Det finns inte några bestämmelser i den norska rättsordningen som gör det möjligt för misstänkta personer att processuellt binda sig genom att uppge sig vara överens med åklagaren om vissa fakta i brottmålet (jfr s.k. ”agreed facts”). Utgångspunkten är i stället att rätten har det överordnade ansvaret för att sörja för att saken är full- ständigt utredd, vilket bl.a. inkluderar möjligheter att på eget initiativ inhämta be- visning (294 § straffeprocesslagen). 
  
 Trots dessa utgångspunkter tycks det vara allmän praxis att parterna inleder rättegångar med att presentera de omständigheter som de är överens med varandra om för rätten.45 Denna praxis har uppstått för att underlätta och förenkla genom- förandet av rättegångar. 
  
 Erkännanderabatt 
  
 År 2001 infördes en lagändring om att ett erkännande, om det är oförbehållsamt, ska ges en betydelse vid straffmätningen i norska domstolar, s.k. ”tilståelserabatt”.46 Bakgrunden till lagändringen var ett projekt för snabbare lagföring som Sanchez departementet hade initierat år 1999. Ett erkännande kunde även tidigare tillmätas en betydelse vid straffmätningen, men lagändringen innebar att det infördes en skyl- dighet för rätten att beakta erkännandet när den utmäter straff. Det finns dock inte någon automatik i att erkännandet alltid ska leda till ett lägre straff, utan frågan om erkännandet har en sådan betydelse att det ska leda till lägre straff ska avgöras vid en helhetsvärdering i det enskilda fallet. 
  
 Det uppgavs inför lagändringen flera skäl för att införa ett system med ”til- ståelserabatt”. Först och främst bedömdes ett ökat antal erkännanden leda till stora processekonomiska besparingar. Ett erkännande kan, framhölls det, underlätta poli- sens utredningsarbete och leda till en mindre omfattande prövning i rättsväsendet. Vidare framhölls kriminalpolitiska överväganden om ett straffsystem som upp- manar kriminella till att ta ansvar för sina handlingar. Hänsynen till offret och an- höriga lyftes också fram som skäl för systemet, särskilt i fråga om ”sedelighetssaker” då dessa personkategorier bedömdes gynnas av en mindre omfattande rättsprocess samtidigt som de kunde slippa den extra belastning som ligger i risken att inte bli trodd. 
  
 45Uppgifter till utredningen från tjänstemän vid norska justitiedepartementet. 
  
 46Propositionen Ot.prp.nr.81  
 (1999–2000). 
  
 165 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Vid ett oförbehållsamt erkännande kan rätten sätta ned straffet under den fast- lagda straffskalan. Rätten kan också döma till en annan påföljd än som annars blivit fallet. Storleken på en eventuell ”tilståelserabatt” är inte lagreglerad. Det förs i för- arbetena en diskussion om en ”normalrabatt” på cirka 30 procent och en absolut övre gräns i fråga om rabattens storlek på cirka 50 procent, men någon uttrycklig ståndpunkt finns inte i förarbetena. 
  
 Beredningsläget för Straffeprosessutvalget förslag om plea bargain. 
  
 Inom ramen för det arbete med att utforma en ny straffprocesslag som initierades i Norge år 2014 lämnade det s.k. Straffeprosessutvalget år 2016 ett förslag om att det bör införas en möjlighet för åklagarmyndigheten att ge bindande löften till den misstänkte i påföljdsfrågan om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse (”plea bargain”).47 
  
 Utredningens förslag innebär i korthet att Åklagarmyndigheten ges en lag- reglerad möjlighet att ge bindande löften om påföljd om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse. Den misstänkte ska på förhand informeras om möjligheterna till ändring av detta löfte. Åklagare ska kunna ändra ett tidigare lämnat löfte om påföljd om den misstänkte tar tillbaka sitt erkän- nande eller de upplysningar som han eller hon har lämnat. Detsamma ska gälla om det visar sig att brottsmisstankarna mot den misstänkte är mer allvarliga än som förutsättes då löftet om ett visst straff gavs och att detta har betydelse för bedöm- ningen av straffet. 
  
 Enligt förslaget ska domstolarna inte vara formellt bundna av åklagarens löfte om påföljd.48 Skälet för det uppges vara att en sådan bundenhet för domstolarna skulle ge parterna ett för stort inflytande över brottmålsprocessen. Det kan, menar utredningen, utveckla sig en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlingsfråga för parterna. Detta skulle, framhåller utredningen, innebära att straffmätningen kommer att avgöras utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn. Utredning- ens förslag är i stället att det införs bestämmelser som innebär att domstolarna bara ska kunna gå över åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att ”reak- tionsfastsettelsen ellers vil bli feil”. Det som avses är att rätten bara ska överpröva åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att det bryter mot den eta- blerade straffnivån på området. Förslaget har utformats för att det ska finnas en rimlig förutsebarhet för den misstänkte med systemet. 
  
 Utredningens förslag har remitterats och bereds inom justitiedepartementet. 
  
 47NOU 2016:24, avsnitt 16.8, jfr tidigare redogörelse för detta i denna utrednings delbetänk- ande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7 s. 130. 
  
 48NOU 2016:24 s. 380. 
  
 166 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.5Förundersökningsbegränsning som incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.5.1Uppdraget 
  
 Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes med- verkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen. 
  
 5.5.2Nuläget 
  
 Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning 
  
 Åtalsunderlåtelse 
  
 Åklagare får, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall får besluta att underlåta åtal för brott, s.k. åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den miss- tänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks, s.k. extraordinära fall. 
  
 Vid förundersökning mot personer under 18 år finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse, s.k. straffvarning (17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). I fråga om unga lagöverträdare har det ansetts att de tillrättaförs bättre genom fostrande och utbildande åtgärder än genom tidsbestämda frihets- straff.49 Motivet till åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare är alltså kriminalpolitiskt snarare än processekonomiskt. 
  
 49Prop. 1944:8 s. 31. 
  
 167 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Alla beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte har be- gått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet som registre- ras i belastningsregistret och kan beaktas vid ett efterföljande åter- fall. 
  
 Reglerna om åtalsunderlåtelse bygger på ställningstagandet att en processordning som innebär att åtal alltid väcks om det finns förut- sättningar för det i många fall skulle uppfattas som alltför rigid och rentav stötande.50 Strafflagstiftningen saknar den precision som be- hövs för att endast klart straffvärda förfaranden ska falla inom det straffbara området. Inget modernt samhälle har heller kunnat fram- bringa resurser för att beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till, varför en viss prioritering är nödvändig. Redan vid rättegångsbalken ikraftträdande fanns det där- för, trots en stark ambition att upprätthålla de nya processprinciperna utan undantag, en begränsad möjlighet att underlåta åtal.51 
  
 Förundersökningsbegränsning 
  
 Reglerna om förundersökningsbegränsning innebär att en förunder- sökning får läggas ned av processekonomiska skäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den (23 kap. 4 a § RB). Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt reg- lerna om förundersökningsbegränsning föreligger redan innan för- undersökning har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas (23 kap. 4 a § andra stycket RB. Förundersökningsbegränsning får ske i två angivna fall. 
  
 En förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens bety- delse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte över- stiger fängelse i tre månade, s.k. disproportionsfall (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Bestämmelsen syftar till att förhindra en orimlig re- sursanvändning i den brottsutredande verksamheten och ska tillämpas i de undantagsfall då kostnaderna för utredningen är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen.52 Vid avvägningen ska de allmänna 
  
 50Prop. 1994/95:23 s. 86. 
  
 51SFS 1942:740. 
  
 52Prop. 1981/82:41 s. 34, prop. 2011/12:10 s 30 f. 
  
 168 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att för- undersökningen läggs ned beaktas. Skäl som kan tala mot en för- undersökningsbegränsning i det enskilda fallet är bl.a. brottets art, omständigheterna vid brottets begående samt brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge. 
  
 En förundersökning får vidare läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att för- undersökningen läggs ned, s.k. åtalsunderlåtelse- eller åtalspröv- ningsfall (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Någon motsvarande all- män möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns inte. Det har nämligen förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtals- underlåtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott.53 
  
 Som skäl för att begränsa en förundersökning angavs då bestäm- melsen infördes bl.a. att polis och åklagare skulle få bättre möjlig- heter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet.54 Det föredragande statsrådet framhöll att förundersökningsbegräns- ning ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan kom- ma ifråga för brottsligheten. Regeringen uttalade några år senare att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast själv- klart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott.55 Principen om förundersökningsplikt borde därför, enligt vad regeringen då anförde, tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. 
  
 Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd.56 
  
 53Prop. 1981/82:41 s. 21, prop. 1984/85:3 s. 26. 
  
 54Prop. 1981/82:41 s. 1. 
  
 55Prop. 1994/95:23 s. 96. 
  
 56Prop. 2011/12:10 s. 14. 
  
 169 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 I stället ska en hypotetisk bedömning av åtalsfrågan göras under an- tagande att förundersökningen avslutats och skuldfrågan klarlagts. Eftersom skuldfrågan inte måste utredas kan de brottsutredande myndigheterna i ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse.57 
  
 Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten 
  
 Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten finns i reglerna om åtalsprövning för vissa brott och om preskription av gamla brott. Även möjligheterna att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande enligt bestämmelserna i 48 kap. RB medger undantag från huvudregeln att åtal ska väckas. Polismans befogenhet att meddela rapporteftergift utgör ytterligare ett sådant undantag huvudregeln. 
  
 Praxis för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning 
  
 Åtalsunderlåtelse 
  
 År 2018 avslutades cirka 3 procent av sammanlagt 436 956 beslutade brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten med ett beslut om åtals- underlåtelse.58 Motsvarande siffror var för år 2017 cirka 3 procent och för år 2016 cirka 4 procent. 
  
 BRÅ:s rapport om förundersökningsbegränsning år 2018 
  
 BRÅ har på regeringens uppdrag kartlagt hur instrumentet förunder- sökningsbegränsning tillämpas. Resultatet redovisades i en rapport år 2018.59 Av rapporten framgår bl.a. följande om vikten av förunder- sökningsbegränsningar i stora brottmål (fotnoterna är utelämnade i referatet). 
  
 57Prop. 1984/85:3 s. 20. 
  
 58Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58. 
  
 59Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, Rapport 2018:4, BRÅ. 
  
 170 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Svårigheten att bedöma hur stor andel av brotten som ska  
 FU-begränsas 
  ställs sär- skilt på sin spets i stora mål. Definitionen av stora mål är, enligt Åklagarmyndig- heten, att det antingen finns ett stort antal misstänkta, en hög brottsvolym eller ett högt straffvärde. Oftast rör det sig om en kombination av faktorer. Det innebär att det blir en omfattande utredningsinsats för att kunna driva målet i domstol. Det som utmärker stora mål är att det ofta handlar om en pågående brottslighet och inte sällan är det en organiserad brottslighet med flera misstänkta. 
  
 Med en stor mängd brott eller misstänkta som ska hanteras i samma ärende blir frågan vad som kan och bör  
 FU-begränsas 
  särskilt aktuell. Brå har intervjuat ett antal åklagare som arbetar med stora mål, både på Ekobrottsmyndigheten, Interna- tionella åklagarkammaren och allmänna åklagarkammare, och de ser  
 FU-begräns- 
  ning som ett viktigt verktyg i sitt arbete. De lyfter fram processekonomi som det främsta argumentet för FUbegränsning. De tar också upp att stora mål typmässigt innebär att häktningstiderna för de misstänkta kan bli mycket långa. Om man koncentrerar sig på ett urval av brott kan det bidra till att häktningstiden förkortas. 
  
 Men det är ingen lätt uppgift för åklagarna, som alltid är FUledare i stora mål, att bedöma hur mycket som ska redovisas, vad som kan  
 FU-begränsas 
  och när en  
 FU-begränsning 
  kan göras. Det gäller att kunna förutse bevisläget i domstol, och det kan variera från ärende till ärende hur många redovisade brott eller brotts- misstankar som behövs för att kunna visa att det rör sig om systematiserad brotts- lighet. För att kunna visa att brottsligheten är systematisk måste man visa att olika brott hänger ihop. Om man då  
 FU-begränsar 
  ett brott kan det brottet inte användas för att bevisa att det rör sig om systematiserad brottslighet. 
  
 Det kan också vara en nackdel att  
 FU-begränsa 
  brottsmisstankar mot en person i ett stort mål som rör organiserad brottslighet med många misstänkta. Detta efter- som det kan påverka i vilken utsträckning personen är villig att svara på frågor under rättegången. En misstänkt kan i och för sig alltid vägra att svara på frågor, men det är fritt fram för åklagaren att ställa frågan och oftast bidrar åtalet till att den miss- tänkte känner att hen har en förklaringsbörda. 
  
 Det varierar också när i processen en  
 FU-begränsning 
  kan vara aktuell. Ibland går det att redan i ett tidigt skede  
 FU-begränsa 
  till exempel ett antal misstankar mot en person som begått ett hundratal bedrägerier. I andra ärenden krävs mycket utred- ningsarbete innan man har fått en helhetsbild och kan veta vad och hur mycket som behövs för ett åtal. En åklagare menar att även om beslut att  
 FU-begränsa 
  ett brott fattas sent i en process innebär inte det automatiskt att det har krävts stora resurser att utreda det brottet. Att arbeta med stora mål innebär att arbeta med flera brott och misstankar parallellt, och vissa av dem kräver inte ett aktivt arbete direkt. I stället kan man avvakta och se om de behöver utredas när redovisningen av åtalet närmar sig. 
  
 171 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Förundersökningsbegränsning 
  
 Av statistik från Åklagarmyndigheten framgår att av åklagarnas sam- manlagt 5 972 beslut om att inte inleda förundersökning år 2018 var drygt hälften (58 procent) beslut om förundersökningsbegränsning.60 Detta överensstämmer väl med andelen sådana beslut vid myndig- heten år 2017 (59 procent) respektive år 2016 (58 procent). Av de sam- manlagt 113 737 besluten att lägga ned en förundersökning år 2018 var 16 procent beslut om förundersökningsbegränsning vid Åklagar- myndigheten. Samma andel gäller för år 2017 och år 2016. Tidigare har Åklagarmyndigheten angett att det vanligaste skälet till förunder- sökningsbegränsning har varit att begränsa brottsutredningar till de mest väsentliga delarna för att få en snabb och effektiv lagföring.61 
  
 Av statistik från Ekobrottsmyndigheten framgår att av sammanlagt 
  
 18 849 beslut om att inte inleda förundersökning år 2018 var drygt hälften (cirka 52 procent) beslut om förundersökningsbegränsning.62 Det är i linje med andelen sådana beslut vid myndigheten år 2017 (55 procent) respektive år 2016 (cirka 51 procent). Av de samman- lagt 19 295 besluten att lägga ned en förundersökning år 2018 var cirka 25 procent beslut om förundersökningsbegränsning. Även detta var i linje med andelen beslut år 2017 (cirka 24 procent) respek- tive år 2016 (cirka 23 procent). 
  
 Vid Polismyndigheten finns det inte tillgång till uppgifter om för- undersökningsbegränsning angivet per brott utan enbart kopplat till ärende. Ett ärende kan innehålla flera brott. Om endast ett av flera brott i ett ärende förundersökningsbegränsas registreras inte hela ärendet som förundersökningsbegränsat. Antalet förundersöknings- begränsade ärenden har ökat vid myndigheten med 15,4 procent under åren  
 2017–2018.63 
  Ökningen omfattar i princip samtliga brottskategorier. Under året 2017 ökade antalet förundersöknings- begränsade ärenden med 16 procent och under år 2018 var ökningen 12,4 procent.64 
  
 60Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58. 
  
 61Åklagarmyndighetens årsredovisning 2017 s. 16. 
  
 62Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2018, s. 20. 
  
 63Polismyndigheten, Uppföljning av utredningsverksamheten,  
 januari–oktober 
  
 2016–2018, 
  s. 18. 
  
 64Polismyndighetens årsredovisning 2017, s. 38 och Polismyndighetens årsredovisning 2018, s. 48. 
  
 172 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Särskilt om förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet 
  
 Åklagarmyndigheten har på utredningens begäran tagit fram statistik över tillämpningen av förundersökningsbegränsning i det s.k. dispro- portionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Den beslutsmoti- vering som typiskt sett diarieförs vid dessa beslut, och som alltså är möjlig att följa upp statistiskt, är beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda”. Det går inte att utesluta att beslut i disproportionsfallet kan ha diarieförts utan stöd av myndighetens fasta beslutsmallar, vilket betyder att eventuella sådana beslut inte går att upptäcka annat än genom en manuell ärendegranskning. Statistiken innehåller alltså en viss osäkerhet. Det kan finnas ytterligare beslut i disproportions- fallet som den framtagna statistiken inte visar. Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten står det dock klart, oavsett osäkerheten i stati- stiken, att tillämpningen av disproportionsfallet är mycket begränsad. 
  
 År 2017 fattades det beslut att lägga ned förundersökningen med beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda” avseende 53 brottsmiss- tankar. Samma år fattades det beslut att inte inleda förundersök- ningen med denna motivering avseende 2 brottsmisstankar. Uppgif- terna om tillämpningen ska sättas i relation till det totala antalet beslutade brottsmisstankar under år 2017 som var 422 719 stycken. De brottsmisstankar som besluten har avsett har inkluderat bl.a. till- greppsbrott, miljöbrott, misshandel, olaga hot, ofredande, sexual- brott, skadegörelsebrott, trolöshets- och ekobrott, häleri och övriga förmögenhetsbrott, vapenbrott och knivförbud, ärekränkningsbrott, brott mot allmän verksamhet och ordning, samt trafikbrott. 
  
 Vid Ekobrottsmyndigheten har det enligt uppgift inte fattats något beslut om förundersökningsbegränsning i disproportionsfallet var- Clark under år 2017 eller år 2018. 
  
 Det är endast åklagare som får fatta beslut i disproportionsfallet, vilket innebär att någon ytterligare tillämpning inte finns att redo- visa. 
  
 Särskilt om förundersökningsbegränsning i de s.k. åtalsunderlåtelse- och åtalsprövningsfallen 
  
 Åklagarmyndigheten har på utredningens begäran tagit fram statistik för år 2017 över de beslut om förundersökningsbegränsning som grundat sig på beslutsmotiveringen att åtal inte kan förväntas till 
  
 173 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 följd av en åtalsunderlåtelse- eller särskild åtalsprövningsregel (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Av statistiken framgår bl.a. att sam- manlagt 20 810 brottsmisstankar har varit föremål för beslut om förundersökningsbegränsning och att 20 733 av dessa har haft be- slutsmotiveringen  
 ”FU-begränsning, 
  åtalsunderlåtelse” eller ”FU- begränsning, särskild åtalsprövning”. Av mer detaljerad statistik som tagits fram framgår bl.a. vilka brottstyper som varit föremål för dessa beslut. När det gäller beslutsmotiveringen att den misstänkte kom- mer att åtalas eller strafföreläggas för annan brottslighet vars följder bedöms vara tillräckliga även för den brottslighet som beslutet gäller har beslut fattats avseende bl.a. misstanke om grov misshandel, miss- handel, olaga hot, ofredande, sexualbrott, rån, stöld och övriga till- greppsbrott, bedrägeri, trolöshets- och ekobrott, bidragsbrott, arbetsmiljöbrott, miljöbrott, skadegörelse samt narkotikabrott. I de fall den misstänkte redan varit dömd eller strafförelagd för annan brottslighet och påföljden för denna brottslighet har bedömts till- räcklig även för den brottslighet som beslutet om förundersöknings- begränsning gäller har besluten avsett misstankar om bl.a. misshandel, brott mot frid, sexualbrott, bedrägeri, häleri och övriga förmögen- hetsbrott, narkotikabrott, miljöbrott, ärekränkningsbrott, snatteri, olovlig körning, brott mot allmän verksamhet och ordning samt vapenbrott inklusive knivförbud. Den brottskategori som har varit vanligast förekommande som föremål för besluten har varit innehav och bruk av narkotika (650 brottsmisstankar), brott mot allmän verksamhet och ordning (228 brottsmisstankar), olovlig körning (227 brottsmisstankar), stöld (217 brottsmisstankar) och bedräge- rier (189 brottsmisstankar). Antalet sexualbrott som blivit föremål för denna typ av beslut har varit få (5 brottsmisstankar). 
  
 Ekobrottsmyndigheten har tagit fram motsvarande statistik över tillämpningen av förundersökningsbegränsningsreglerna i åtalsunder- låtelse- respektive åtalsprövningsfallen. Av denna framgår att det fattades 10 849 beslut om förundersökningsbegränsning i åtalsun- derlåtelsefallen under år 2017. Av besluten var 6 725 beslut att inte inleda en förundersökning. De vanligaste grunderna i dessa fall var att den misstänkte kommer att dömas för annat (5 558 beslut) respektive är tidigare dömd (1 048 beslut). 4 124 av besluten var be- slut att lägga ned förundersökningen. Även för dessa beslut var den vanligaste grunden att den misstänkte kommer att dömas för annat (3 421 beslut) respektive är tidigare dömd (441 beslut). När det gäller 
  
 174 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 förundersökningsbegränsning i åtalsprövningsfallet så fattades 2 666 sådana beslut vid Ekobrottsmyndigheten under år 2017. Av dessa var 2 099 beslut att inte inleda förundersökning och 567 var beslut att lägga ned en förundersökning. Den dominerande grunden för beslu- ten i åtalsprövningsfallet var att åtal av särskilda skäl inte är påkallat ur allmän synpunkt (2 493 beslut). Statistiken över besluten om för- undersökningsbegränsning i åtalsunderlåtelse- och åtalsprövnings- fallen ska jämföras med det totala antalet beslutade brottsmisstankar vid Ekobrottsmyndigheten år 2017 som var 46 934. 
  
 5.5.3Tidigare överväganden 
  
 Vi har redovisat tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i betänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunder- lag i brottmål (SOU 2017:7, kapitel 4). 
  
 5.5.4Riksdagens tillkännagivande om regelverket om förundersökningsbegränsning 
  
 I beslut den 3 april 2019 har riksdagen tillkännagett för regeringen att regelverket för förundersökningsbegränsning ska ses över.65 Justitieutskottet uttalade i betänkandet som föregick riksdagsbe- slutet att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet, dvs. vanligt förekommande brott.66 Det finns dock, ansåg utskottet, indi- kationer på att åklagare i dag använder sig av förundersökningsbe- gränsning i en alltför stor omfattning. Man kan, uttalade utskottet, få intrycket att det på flera håll uppfattats som en skyldighet att be- gränsa förundersökningarna snarare än en möjlighet. Det bedömdes därför viktigt att följa upp regelverket om förundersökningsbe- gränsning och dess tillämpning som i dag leder till att brottsutred- ningar läggs ner i onödan. Utskottet ville därför att riksdagen till- kännager för regeringen att regelverket om förundersökningsbe- gränsning ska ses över för att fler brott ska utredas. 
  
 65Riksdagens protokoll 2018/19:72. 
  
 66Justitieutskottets betänkande 2018/19:Orozco, s. 41 f. 
  
 175 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 5.5.5Behovet av prioritering vid utredning av brott 
  
 Enligt statistik från BRÅ har antalet anmälda brott under den senaste tioårsperioden, åren  
 2009–2018, 
  ökat med cirka 145 000 brott mot- svarande cirka 10 procent.67 Under år 2018 anmäldes cirka 1,55 milj- oner brott, vilket är 35 700 (2 procent) fler anmälda brott än år 2017. Antalet anmälda brott mot person (brott enligt  
 3–7 
  kap. brotts- balken) har under tioårsperioden ökat från 235 451 anmälningar år 2009 till 291 442 anmälningar år 2018, vilket motsvarar en ökning på cirka 24 procent. Förmögenhetsbrotten (brott enligt  
 8–12 
  kap. brottsbalken) har under samma tidsperiod ökat från 885 243 till 927 975. Brott mot narkotikastrafflagen har ökat från 80 256 år 2009 till 106 521 anmälda brott år 2018. Uppgifterna inkluderar de stora förundersökningarna och brottmålen vars framväxt skett parallellt med ökningen av antalet brottsanmälningar.68 
  
 Utvecklingen har tvingat de brottsbekämpande myndigheterna till hårda prioriteringar i den praktiska hanteringen. Det har för vissa, oprioriterade, brott lett till långa handläggningstider och låg lagföringsandel. JO, JK, Riksrevisonen och BRÅ har upprepade gånger pekat på problem ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt i den brottsutredande verksamheten.69 
  
 Åklagarmyndigheten redovisade för år 2018 cirka 152 000 brotts- misstankar i balans.70 Med brottsmisstankar i balans avses brotts- misstankar som på något sätt är under handläggning vid Åklagar- myndigheten. Totalt sett var balansen större vid utgången av år 2018 jämfört med ett år tidigare. Ökningen var cirka 16 300 brottsmiss- tankar, vilket motsvarar 12 procent. Antalet brottsmisstankar där förundersökning pågår hade ökat med 6 500 jämfört med föregående år. Antalet brottsmisstankar under utredning som avser de priorite- rade brottskategorierna våldsbrott, brott mot frihet och frid samt sexualbrott hade ökat med 7 procent från föregående år. Av de brottsmisstankar i balans där åtal inte väckts vid slutet av år 2018 var 
  
 67Kriminalstatistik 2018, Anmälda brott, Slutlig statistik, BRÅ 2019 och grundtabeller på stati- stiksidorna på www.bra.se. 
  
 68Jfr statistik i bilaga 5 till utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens besluts underlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 samt avsnitt 3.2. 
  
 69Exempelvis JO:s beslut  
 2008-06-23, 
  dnr  
 2672-2008, 
  JO:s beslut  
 2008-06-24, 
  dnr  
 5912-2007, 
  JO:s beslut  
 2010-02-16, 
  dnr  
 2576–2009 
  samt Riksrevisionens rapporter Hanteringen av unga lagöverträdare – en utdragen process (RiR 2009:12), Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare. (RiR 2010:10) och Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för reger- ingen och rättsväsendet (RiR 2011:27). 
  
 70Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018, s. 15 f. 
  
 176 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 det 16 procent, motsvarande nästan var sjätte brottsmisstanke, som kommit in till myndigheten mer än ett år tidigare. Antalet ärenden som innehöll brottsmisstankar äldre än ett år hade ökat från knappt 3 400 år 2017 till knappt 3 800 år 2018, motsvarande en ökning om 12 procent. Åklagarmyndighetens bedömning av siffrorna är, att de utmaningar som polisen har haft att möta under senare år sannolikt har varit en bidragande orsak till att det tar längre tid att slutföra förundersökningar. 
  
 Om det inte finns redskap för att prioritera på ett rimligt vis vid utredning av brott innebär det effektivitetsförluster både i det en- skilda fallet och för den brottsbekämpande verksamheten i stort. Att praktiska hänsyn, som i nuläget, styr vilka prioriteringar som sker betyder dessutom att rättstillämpningen blir oförutsägbar, dvs. rätts- osäker. Det är riktigt, som Justitieutskottet nyligen har påpekat inför riksdagens tillkännagivande om en översyn av regelverket för för- undersökningsbegränsning, att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet (avsnitt 5.5.4). Vårt fokus i detta utrednings- arbete är emellertid det behov som finns att kunna utreda och lagföra de stora brottmålen. Ett av de syften med vårt uppdrag som anges i direktiven är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning. Utan en sådan möjlighet finns det en risk för att omfattande och komplicerad brottslighet slukar rättsväsen- dets resurser på ett sådant sätt att annan angelägen brottsutredning blir lidande. 
  
 Det som utmärker stora brottmål är, konstaterade BRÅ i sin rap- port om förundersökningsbegränsning, att det ofta handlar om på- gående brottslighet som inte sällan är organiserad och med flera misstänkta.71 I stora brottmål behövs det, menar vi, på grund av detta dels möjligheter att få pågående brottslighet att upphöra, dels möj- ligheter att tidigt i arbetet få ett grepp om vad brottsmisstankarna egentligen består av. Det krävs då inte enbart tillräckliga resurser utan även goda förutsättningar att utreda pågående brottslig verk- samhet. I det ligger att förundersökningarna måste kunna avgränsas och avslutas i rimlig tid, men också att det finns förutsättningar att komma framåt i utredningsarbetet genom bevissäkring i ett tidigt skede. Prioriteringsbehoven i stora brottmål handlar alltså inte bara 
  
 71Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 49. 
  
 177 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 om resurseffektivitet utan om förutsättningar att kunna rikta resur- serna rätt. I framför allt stora förundersökningar motsvarar de be- fintliga reglerna om förundersökningsbegränsning inte i tillräcklig grad de beskrivna behoven. 
  
 Det s.k. disproportionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB) avser situationer där kostnaderna för att utreda ett brott inte står i proportion till sakens betydelse. I samband med att bestämmelsens tillämpningsområde utvidgades år 2012 till att omfatta brott vars straff- värde kan antas inte överstiga fängelse i tre månader angav reger- ingen, att utvidgningen syftade till att skapa en utökad möjlighet att förhindra en orimlig eller till och med stötande resursanvändning i den brottsutredande verksamheten.72 Samtidigt framhölls det vara angeläget att förändringen inte leder till att vissa brottstyper avkri- minaliseras i praktiken. Därför framhölls det vara väsentligt att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs inför varje beslut om förundersökningsbegränsning enligt disproportionsregeln och att de allmänna eller enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned uppmärksammas. Även med de angivna begränsningarna för tillämpningen finns det enligt vår uppfattning inte något utrymme för en ytterligare utvidgning av tillämpningsområdet. Disproportionsfallet utgår från en ren kost- nadskalkylering i enskilda fall. Att vidga disproportionsfallets tillämp- ningsområde till fler brott eller brott med ett högre förväntat straff- värde skulle enligt vår mening innebära att kostnaderna för att utreda brott tillåts få en alltför stor vikt i enskilda fall. Kostnadsaspekten är ju den enda motivatorn till att avstå från att genomföra en förunder- sökning i dessa fall. Att tillåta proportionalitetsbedömningar baserat på förväntade kostnader i fler fall skulle, är vår uppfattning, innebära ett alltför stort steg mot en relativ åtals- och förundersökningsplikt samt medföra en risk för en avkriminalisering i praktiken av vissa brott. 
  
 Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i de fall det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) ger visserligen en möjlighet att koncentrera utredningen till de brott som ger en tillräcklig och ade- kvat påföljd för den misstänkte. Så länge påföljden för ett annat brott som den misstänkte har begått räcker till för samtliga brott som den misstänkte delgetts misstanke om, kan förundersökning läggas ned 
  
 72Prop. 2011/12:10 s. 30. 
  
 178 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 eller inte ens inledas. En förutsättning är dock i dessa fall att åklaga- ren har en uppfattning vid tidpunkten för sitt beslut att begränsa förundersökningen om att något eller några brott, för vilka för- undersökning ska drivas vidare, kommer att kunna lagföras och att påföljden för detta eller dessa brott kommer att täcka även de brott som förundersökningen kan läggas ned beträffande. Ordningen bygger på att en hel del utredningsåtgärder ofta måste vidtas innan ett prioriteringsbeslut kan fattas. BRÅ konstaterar i sin rapport om förundersökningsbegränsning att det visserligen finns en potential att utveckla arbetsmetoder och därmed öka arbetsbesparingen vid förundersökningsbegränsning inom ramen för det regelverk som finns.73 Slutsatsen tycks dock i första hand utgå från de enklare för- undersökningarna, där polismyndigheten enligt BRÅ:s granskning alltför ofta vidtar obehövliga förstahandsåtgärder i stället för att först undersöka möjligheten till förundersökningsbegränsning. I mer omfattande utredningar, som avser komplex och sammanhängande brottslighet, är det, uppfattar vi, ofta svårt att med stöd av bestäm- melserna om förundersökningsbegränsning göra strategiska över- väganden om vad utredningsresurserna lämpligast bör användas till utan att först undersöka saken så långt att det står klart vad som kan lagföras. När det rör sig om stora brottmål kommer det samman- taget i varje enskilt ärende att gå åt en hel del resurser för att klargöra vad som kan läggas ned och vad som kan lagföras. 
  
 5.5.6Begränsningar av brottmål som incitament 
  
 Vi gör bedömningen att en ordning som innebär att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan läggas till grund för beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning motsvarar de prio- riteringsbehov som finns i stora brottmål. De misstänktes uppgifter hjälper utredningen framåt i en riktning där bevisning kan säkras. Det betyder att möjligheten att avbryta pågående brottslighet stärks samtidigt som möjligheterna att utreda brotten förbättras. 
  
 En möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning om en misstänkt väljer att medverka i utredningen passar vidare väl in i en utveckling av brottmålsprocessen med ytterligare incitament för 
  
 73Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 85. 
  
 179 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 misstänktas utredningsmedverkan. Att åklagaren tillåts beakta den misstänktes utredningsmedverkan vid prioriteringsbeslut innebär att det finns ett skäl för den misstänkte att välja att lämna uppgifter till polis och åklagare. Incitamentet för den misstänkte att bidra till utredningen kommer att vara utsikten om ett sammantaget mer be- gränsat brottmål, vilket typiskt sett leder till en snabbare handlägg- ning, mindre omfattande tvångsmedelsanvändning, ett mer begränsat åtal och ett lindrigare straff. En möjlighet till förundersökningsbe- gränsning som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan innebär därför att det bör finnas en uppfattad vinst för den miss- tänkte med att medverka (krav på förmånlighet). Även ur precisions- och förutsebarhetssynpunkt bör beslut om att rensa bort vissa brotts- misstankar eller delar av vissa brottsmisstankar i princip kunna fungera väl. Beskedet om vilka delar av förundersökningen som åkla- garen fortsätter att utreda respektive avstår från att utreda efter att den misstänkte har medverkat i förundersökningen bör kunna kopplas till gärningsbeskrivningar som den misstänkte kan utgå från kommer utgöra ramarna från den vidare prövningen. 
  
 5.5.7Förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Vårt förslag: En ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas i de fall en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon har under- rättats misstanke om. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersökning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avse- ende annat brott som den misstänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Be- sluten ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten och ingå i förundersökningsprotokollet om de avser brott som omfattas av åtalet. Besluten ska fattas av allmän åklagare. 
  
 180 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan 
  
 I de fall då en misstänkt lämnar uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av brott som han eller hon har underrättats misstanke om enligt 23 kap. 18 § RB ska det finnas en, i förhållande till vad som gäller i dag utökad, möjlighet att avstå från att genom- föra en förundersökning. Med begreppet förundersökning avses här förundersökning kopplad till en enskild brottsmisstanke. 
  
 Ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning, helt eller delvis, är ett prioriteringsbeslut och inte ett lagföringsbeslut. Något krav på att den tilltalade har erkänt gärningen uppställs inte. Skuldfrågan behöver inte vara klarlagd och kommer heller aldrig att bli fastställd.74 
  
 Avsikten med den nya möjligheten till förundersökningsbegräns- ning är att skapa en bättre förutsättningar både att avbryta pågående brottslighet och att utreda brott. Tanken är att den nya möjligheten att begränsa förundersökningar kommer att tillämpas vid komplex brottslighet och vid förundersökningsarbete som är omfattande för att det avser många brottsmisstankar. Den misstänktes uppgifter ska komma till nytta i utredningen av det brott som uppgifterna gäller och det är därför inte tänkt att uppgifterna om ett brott ska leda till att förundersökningen avseende det brottet läggs ned. 
  
 Det bör mot den bakgrunden vara möjligt att fatta två typer av beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid miss- tänktas utredningsmedverkan. För det första ett beslut om att be- gränsa en förundersökning som avser den brottsmisstanke som den misstänkte lämnat uppgifter om till att gälla endast en del av den brottsmisstanken. Den misstänktes uppgifter kommer i dessa fall till användning i den del av förundersökningen som fortsätter att bedri- vas. Med ett beslut om att begränsa förundersökningen till att avse endast en del avses ett beslut om att utreda endast en del av de om- ständigheter som ligger till grund för en brottsmisstanke. Det kan exempelvis handla om att det föreligger skälig misstanke om grovt skattebrott men för att det ska vara möjligt att bevisa att brottet är grovt kommer det att krävas omfattande utredningsresurser, exem- pelvis en genomgång av ett mycket stort skriftligt material. Det finns med andra ord en vinst att göra med att, i tidigt skede innan utred- ningsåtgärderna vidtagits, rikta in utredningsresursen på att utreda 
  
 74JO beslut den 16 december 1999, dnr  
 2132-1999. 
  
 181 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 skattebrott av normalgraden med hjälp av den misstänktes uppgifter. Att begränsa förundersökningen till att avse en del kan också inne- bära att en pågående brottslighet utreds med tidsavgränsningar, t.ex. begränsat till ett av flera räkenskapsår, eller att förundersöknings- resurserna inriktas mot endast en del av ett större beslag. 
  
 Den andra typen av beslut om att avstå från att genomföra en för- undersökning som ska vara möjligt att besluta om är att lägga ned förundersökningen avseende annat brott än det som uppgifterna från den misstänkte gäller som den misstänkte underrättats om enligt 23 kap. 18 §. Ett beslut om att lägga ned förundersökningen avse- ende annat brott som den misstänkte har delgetts skälig misstanke om kan gälla en eller flera av sådana brottsmisstankar. Beslutet be- höver inte omfatta alla brottsmisstankar som den misstänkte del- getts misstanke om, men det kan göra det. Om en misstänkt person lämnar väsentliga uppgifter om ett brott kommer åklagaren alltså att vara fri att lägga ner förundersökningen som rör andra brottsmiss- tankar. 
  
 Åklagarens utrymme att besluta om att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen bör, i likhet med befintliga bestämmelser om förunder- sökningsbegränsning, utformas som en möjlighet och inte en skyl- dighet. Det betyder, att det är åklagaren som avgör i varje enskilt fall om det finns förutsättningar att fatta beslut om förundersöknings- begränsning på den nya grunden. Om det finns sådana förutsätt- ningar beror bl.a. på vilket utrymme, med hänsyn till bevisläget, som det finns för den misstänkte att lämna uppgifter som får väsentlig betydelse för utredningen av brott. Frågan om att lämna uppgifter kan i vissa fall väckas alltför sent i utredningsarbetet, då det inte längre spelar någon roll vilka uppgifter den misstänkte lämnar efter- som bevisläget redan är stabilt. Utrymmet för att besluta om för- undersökningsbegränsning på grund av den misstänktes utrednings- medverkan beror också på om åklagaren ser att det finns tillräcklig information i förundersökningen för att kunna fatta ett beslut som exempelvis inte strider mot allmänna och enskilda intressen (se nedan). Åklagaren måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt gott underlag för sitt beslut och med godtagbar säkerhet kan be- döma vilka potentiella konsekvenser beslutet får. Även andra om- ständigheter i de enskilda fallen kommer ha en betydelse för utrym- met att fatta beslut. Även om en misstänkt person är villig att lämna 
  
 182 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 uppgifter som han eller hon uppfattar är av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan han eller hon därför inte kräva att det ska leda till ett beslut om förundersökningsbegränsning. Det som där- emot måste vara klarlagt för den misstänkte innan han eller hon gör sitt val att medverka är under vilka förutsättningar den misstänkte lämnar sina uppgifter (jfr avsnitt 5.7). 
  
 Skydd för allmänna och enskilda intressen 
  
 En förutsättning för en ordning som innebär en stor frihet att prio- ritera bland brottsmisstankar är att det finns begränsningar i regel- verket som skyddar allmänna och enskilda intressen. Det gäller inte minst skyddet av målsägandeintresset. Vi har övervägt om det av det skälet borde införas en brottskatalog med undantag för sådana brott som innefattar ett särskilt starkt allmänt eller enskilt intresse och som därför inte bör bli föremål för förundersökningsbegränsningar enligt den nya regeln. En sådan lösning har valts i det finska systemet med åtalsuppgörelser där brott för vilka det föreskrivs strängare straff än fängelse i sex år samt brott mot liv och hälsa eller sexual- brott som kränker den sexuella självbestämmanderätten eller som riktar sig mot barn är undantagna (avsnitt 5.4.6). 
  
 Att införa en katalog över brott som undantar vissa brott från möjligheten för misstänkta att erbjudas en mer förmånlig behand- ling om de medverkar är emellertid inte oproblematiskt ur likabe- handlingssynpunkt. Det kan ifrågasättas varför enbart vissa kategorier av brottsmisstänkta personer ska ha tillgång till ett mer förmånligt utfall genom sin medverkan. Att den misstänkte väljer att medverka vid utredning av egen brottlighet bör enligt vår bedömning, i likhet med vad som gäller i dag för strafflindring vid utredningsmedverkan enligt brottsbalken, kunna belönas oavsett i vilken förundersökning uppgifterna lämnas. Möjligheten till ett mer förmånligt utfall bör, precis som strafflindringsregeln, gälla lika för alla. 
  
 Det finns, uppfattar vi, vidare en risk med en brottskatalog för tillämpningen av innebörd att en sådan katalog i stor utsträckning undantar möjligheten för bedömningar av exempelvis den konkreta integritetskränkningen i enskilda fall. En målsägande kan vara utsatt för en allvarlig integritetskränkning vid brott som inte omfattas av brottskatalogen. Ibland kan det vidare tänkas att det i ett enskilt fall 
  
 183 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 även vid brott som innefattar ett typiskt sett starkt enskilt eller allmänt intresse kan finnas utrymme för ett beslut om förundersök- ningsbegränsning. Omständigheterna i enskilda fall bör, bedömer vi, vara det som styr tillämpningen. 
  
 Någon begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde till vissa brott, som exempelvis räknas upp i en brottskatalog eller som har en viss straffskala, eller till ”stora brottmål”, om detta begrepp ens var möjligt att definiera, föreslår vi därför inte. Inte heller före- slår vi en brottskatalog med brott som undantas från tillämpningen. Möjligheten att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan bör gälla generellt. Vår bedöm- ning är att en bättre lösning för att begränsa tillämpningen av den nya grunden för förundersökningsbegränsning är att något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse inte ska få lov att åsidosättas genom beslutet om förundersökningsbegränsning. Frågan om urvalet av brott som förundersökning kan läggas ned avseende ska avgöras av vilka allmänna och enskilda intressen som finns i ett ärende. 
  
 Rekvisitet att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas genom att förundersökningen läggs ned finns sedan tidigare i bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB och om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB. I samband med att rekvisitet infördes i bestämmelsen om förundersökningsbegräns- ning uttalades att vägledning i fråga om tolkningen kunde hämtas från 20 kap. 7 § RB.75 Lagrådet hade emellertid uppfattningen att det rör sig om skilda situationer i de två paragraferna och att det därför inte var säkert att tillämpningen blev precis densamma. Det kan, sade Lagrådet t.ex. av hänsyn till målsäganden vara större skäl att för- undersökning genomförs än att åtal kommer till stånd. På motsva- rande sätt gör vi bedömningen att även om vägledning kan hämtas från befintlig reglering i fråga om tolkningen av rekvisitet allmänna och enskilda intressen, så går det knappast att direkt översätta tillämp- ningen av rekvisitet enligt den befintliga regleringen till den paragraf 
  
 viföreslår. Situationerna är olika och motiven till bestämmelserna skiljer sig också åt. 
  
 En viktig utgångspunkt vid bedömningen av allmänna och en- skilda intressen enligt den bestämmelse vi föreslår bör vara det bakomliggande syftet med reformen. Ett motiv bakom förslaget om utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning är att skapa 
  
 75NJA II 1985 s. 23, prop. 1984/85: s. 54. 
  
 184 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 bättre möjligheter att utreda och lagföra även de mest komplicerade brotten. När det gäller stora och komplicerade förundersökningar med ett låst bevisläge gör sig, enligt vår bedömning det allmänna in- tresset av att kunna lagföra brott därför gällande i hög grad. Detta bör avspeglas i tillämpningen. Vid prövningen av väsentliga intressen bör åklagaren vara uppmärksam på det angelägna allmänna intresset av att kunna lagföra komplicerad brottslighet, spara utrednings- resurser och snabbt få till stånd en godtagbar påföljd.76 
  
 De omständigheter som i första hand bör beaktas när det gäller bedömningen av om det föreligger ett väsentligt allmänt intresse är brottets svårhet och omständigheterna kring brottet. Att den miss- tänkte har återfallit i brott bör, bedömer vi, inte vara utslagsgivande för tillämpningen, men kan inverka på bedömningen i ett enskilt fall t.ex. vid ett snabbt återfall i likartad allvarlig brottslighet. Ett för- väntat förverkande av egendom till ett stort värde kan vara en annan omständighet som utgör ett väsentligt allmänt intresse men en be- dömning får även här göras i det enskilda fallet. Ytterligare ett exem- pel på ett väsentligt allmänt intresse som kan tala emot ett beslut om förundersökningsbegränsning är att ansvarstalan är en förutsättning för t.ex. näringsförbud. 
  
 När det gäller bedömningen av om det föreligger väsentliga en- skilda intressen som utgör hinder mot att tillämpa bestämmelsen ska, som tidigare, hela brottsofferperspektivet beaktas. Vi har ställt oss frågan hur målsägandens upplevda integritetskränkning och in- tresse av att gärningsmannen fälls till ansvar i en domstol ska viktas i våra överväganden. Vid sådana brott som har inneburit en grov kränkning av målsägandens integritet, t.ex. allvarliga våldsbrott eller sexualbrott, gör sig anspråken på rättsskydd och stöd särskilt gäll- ande. Brott som har inneburit att en målsäganden har utsatts för en grov kränkning av sin person genom brottet bör knappast kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning. Det betyder att allvarliga våldsbrott, inklusive fridskränkningsbrotten, och de flesta sexual- brotten ofta är uteslutna. Åklagaren bör vid överväganden om det föreligger ett väsentligt enskilt intresse vid behov låta målsägandens uppfattning om vilken integritetskränkning hon eller han har varit utsatt i det enskilda fallet få utgöra en del av beslutsunderlaget. Det är, i de fall som åklagaren tvekar i bedömningen av enskilda skäl, rimligt att inom ramen för ett förhör med målsäganden utreda saken. 
  
 76Jfr även  
 JO-beslut 
  den 27 oktober 2009, dnr  
 5228-2007. 
  
 185 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 En bedömning av det enskilda intresset och behovet av utredning av saken måste göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Det är ju också skälet till att vi inte valt en utformning av den nya be- stämmelsen med undantag för vissa brott. En kontakt med måls- äganden ska emellertid inte vara en förutsättning för åklagarens beslut. Principiella och praktiska skäl talar emot att målsäganden ska tillåtas ha något veto i frågan om tillämpning av bestämmelsen. Att sexualbrott och allvarliga våldsbrott typiskt sett innefattar ett sådant väsentligt enskilt intresse som utgör hinder mot att avstå från för- undersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan står emellertid klart. 
  
 När det gäller målsägandens rätt till skadestånd med anledning av brott, så bör ett sådant intresse visserligen beaktas men det faktum att målsäganden har ett skadeståndsanspråk ska inte i sig utgöra hin- der för beslut med stöd av paragrafen. Det bör gälla även om skade- ståndskravet är relativt stort. En avvägning av omständigheterna i varje enskilt fall måste göras för att avgöra om ersättningsanspråket utgör ett sådant väsentligt enskilt intresse som ska utgöra ett hinder mot att begränsa eller lägga ned förundersökningen. 
  
 Dokumentation av besluten 
  
 Ett beslut om förundersökningsbegränsning enligt de nya bestäm- melserna ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas be- slut bör vara utformade bör dessutom på sedvanligt sätt bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete, exempelvis genom ut- arbetande av beslutsmallar som stöd för beslutsfattandet. Beslutet bör vidare, enligt ytterligare ett tillägg om det i förundersöknings- kungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som beslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställningstagan- de om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § RB).77 
  
 77Prop. 1986/87:89 s. 101. 
  
 186 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Beslut ska fattas av allmän åklagare 
  
 Beslut om att avstå från genomförandet av en förundersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan ska, med hänsyn till de krav på juridisk förmåga som besluten ställer, fattas av åklagare. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder förundersökningen. I de fall frågan om förundersökningsbe- gränsning på den nya grunden aktualiseras ska åklagare därför överta ledningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare. 
  
 Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda be- hörighetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Ett stort ansvar har emellertid lagts på undersökningsledaren enligt gällande ordning. Förundersökningsledarskapet ska uppfattas som odelbart. Ett beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan är ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Detta är en uppgift som, bedömer vi, i princip är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Beslut om vilka prioriteringar som ska göras och i vilken inriktning förundersökningsarbetet bör bedrivas ska inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen. 
  
 Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förunder- sökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende förundersökningsbegräns- ning vid utredningsmedverkan till allmän åklagare. Allmän åklagare är riksåklagaren och vice riksåklagaren, överåklagare och vice över- åklagare, samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare (7 kap. 1 § RB). Vid Åklagarmyndigheten finns det dessutom s.k. assistentåklagare som genomgår grundläggande åklagarutbildning (7 § åklagarförordningen). Dessa åklagare får utföra de åklagarupp- gifter som skall utföras av kammaråklagare om inte Åklagarmyndig- heten bestämmer annat. Assistentåklagare får dock inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. De får inte heller till- delas arbetsuppgifter i större omfattning än som är förenligt med den utbildning som de genomgår. Åklagarmyndigheten får vidare för- ordna s.k. extra åklagare att utföra uppgifter som skall utföras av åklagare vid myndigheten (8 § åklagarförordningen). Detsamma 
  
 187 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 gäller Ekobrottsmyndigheten i fråga om åklagaruppgifter vid myn- digheten. 
  
 Det är, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genomgår utbildning och extra åklagare undantas från befogenheten att fatta beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte har medverkat i utredningen. Behörigheten ska, en- ligt ett tillägg om detta i 10 § åklagarförordningen (2004:1265), där- för endast tillkomma allmän åklagare. 
  
 5.5.8Förslagets förhållande till åtalsplikten 
  
 Vår bedömning: De nya reglerna om förundersökningsbegräns- ning ryms inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtals- plikt. 
  
 Våra överväganden inom ramen för utredningen utgår, i enlighet med våra direktiv, från en fortsatt obligatorisk åtalsplikt. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som grundläggande princip avser att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. En grund- läggande princip om åtalsplikt med reglerade undantag leder i högre grad, menar vi, till förutsebarhet i rättstillämpningen än om det inte finns någon huvudregel att utgå ifrån då åtalsfrågor avgörs. Att be- slut att inte driva vidare en förundersökning fattas som undantag från en huvudregel förbättrar på samma sätt förutsättningarna för att upprätthålla principen om allas likhet inför lagen. Det är vidare vår bedömning, i likhet med tidigare utredningar före oss, att en pre- sumtion om åtal kombinerat med i lag definierade undantag från åtalsplikten bör leda till rimliga möjligheter för allmänheten att upp- fatta och förstå grunderna för åklagarnas avgöranden.78 Att det finns en sådan förståelse har betydelse för tilltron till åklagarnas besluts- fattande, vilket i sin tur är centralt för brottmålsprocessens legiti- mitet. En grundläggande plikt att väcka åtal har särskild betydelse 
  
 78Betänkande från Åklagarutredningen – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, jfr vår redogörelse om tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 93 f. 
  
 188 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 för åklagarnas objektivitet och självständighet eftersom åtalsplikten skyddar mot effekterna av olika former av påtryckningar i besluts- fattandet. 
  
 De skäl som finns för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt inklusive de förväntningar som görs på effekterna av en obligatorisk åtalsplikt måste dock beaktas i förhållande till den praktiska verkligheten. Åtalsplikten är i praktiken i hög grad inskränkt av såväl praktiska hänsyn som resursmässig nödvändighet. Sådana ärenden som enligt anvisningar från statsmakten är högre prioriterade utreds på bekost- nad av lägre prioriterade ärenden som blir liggande på hög. Ärenden läggs också på hög för att det saknas personella resurser att hantera dem. Utredningar drar inte alltför sällan ut så långt på tiden att be- visning inte längre kan säkras för att styrka brott eller att brott till och med preskriberas. Detta beror bl.a. på den praxis som förekom- mer med utredningsåtgärder för att täcka upp täcka upp för varje tänkbar vinkel under själva förundersökningen.79 Att mot bakgrund av denna verklighetsbeskrivning alltför orubbligt framhålla bety- delsen av en orörd obligatorisk åtalsplikt är, enligt vår mening, inte konstruktivt vid överväganden om straffprocessens utveckling. 
  
 Alla reformer som medger undantag från huvudprincipen om obligatorisk åtalsplikt innebär att åtalsplikten förskjuts i riktning mot vad som gäller för en relativ åtalsplikt. Frågan kan med en stegvis förskjutning till slut ställas vad som blir kvar av grundprincipen. Vi har i vårt tidigare arbete uttryckt uppfattningen att argumentationen för och emot obligatorisk respektive relativ åtalsplikt numera i huvud- sak har teoretisk innebörd.80 De finns knappast något rättssystem med vare sig en renodlat absolut eller en renodlat relativ åtalsplikt. De flesta rättsordningar befinner sig i praktiken på skalan någonstans mittemellan. I dag kan åtalsplikten i olika rättsordningar snarast beskrivas som resultatet av olika lagstiftningstekniker.81 Obliga- torisk åtalsplikt regleras med en huvudprincip om att åtal ska väckas, om det inte finns reglerade undantag. Även tydliga inskränkningar av åtalsplikten kan därvid, uppfattar vi, rymmas inom ramen för vad 
  
 79Rapport från BRÅ, Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, rapport 2017:4 s. 88. 
  
 80Denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 149 f. 
  
 81Betänkande från Åklagarutredningen – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61 s. 160. 
  
 189 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 som utgör en obligatorisk åtalsplikt under förutsättning att inskränk- ningarna är reglerade i lag. 
  
 Det är rimligt att ta avstamp i den internationella utvecklings- riktningen vid överväganden om vilka inskränkningar av åtalsplikten som är godtagbara. Vår slutsats av de internationella exemplen är att åtalsplikten i de flesta länder, oavsett om den klassificeras som relativ eller absolut, är utformad med ett utrymme för bedömningar och undantag. Detta har bedömts vara nödvändigt för att det ska var möjligt att uppnå resultat som uppfattas som rimliga i brottmåls- processen. De flesta europeiska rättsordningar har dessutom regler som medger att den misstänktes eller tilltalades medverkan kan leda till fördelar för honom eller henne i olika avseenden. Ett tydligt och närliggande exempel på vad som har ansetts rymmas inom en fortsatt obligatorisk åtalsplikt är det finska regelverket för åtalsuppgörelser. De nya reglerna om förundersökningsbegränsning som vi föreslår får, mot bakgrund av det sagda, enligt den bedömning vi gör anses rymmas inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtalsplikt. 
  
 5.6Strafflindring som incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.6.1Uppdraget 
  
 Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes med- verkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka hur påföljden bestäms samt om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan. 
  
 5.6.2Nuläget 
  
 Domare beslutar om följderna av brott 
  
 Att domare är de som bär ansvaret för att den som dömts för brott får en lämplig påföljd motiverades inte särskilt i förarbetena till rätte- gångsbalken. Det skäl som senare har framhållits för att domare bör kunna besluta om följderna av brott oberoende av parternas inställ- ning i frågan är framför allt att domares självständighet och opartisk- het säkerställer objektiva, enhetliga, förutsebara och välgrundade 
  
 190 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svår- het motsvarar. Det är enligt denna inställning en rättssäkerhetsfråga att lagstiftaren och domarna ansvarar för följderna av brott. 
  
 Påföljdsbestämning 
  
 Straffmätning 
  
 En grundtanke bakom nuvarande reglering om påföljdsbestämning är att den ska främja förutsebarhet och enhetlighet i straffrättskip- ningen. Påföljd ska bestämmas med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, samt fastställas inom ramen för den tillämp- liga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straff- värde (29 kap 1 § första stycket BrB). Att brottets straffvärde utgör grunden för påföljdsbedömningen är ett uttryck för proportionali- tetsprincipen som innebär att det ska råda proportion mellan brottet och straffet. Dessutom ska enligt ekvivalensprincipen brott som har ett högre straffvärde bestraffas hårdare än de som har ett lägre straff- värde. Att rättstillämpningen ska vara enhetlig innebär att påföljden ska fastställas med beaktande av tidigare meddelade domar. 
  
 Straffvärdet anger hur allvarligt brottet är i förhållande till andra brott. Begreppet konkret straffvärde brukar användas för att ange straffvärdet hos den aktuella brottsliga handlingen i det enskilda fallet.82 Straffvärde är inte någon objektiv egenskap hos en gärning utan ett uttryck för en värdering som är beroende av vem som svarar för bedömningen.83 Avsikten är emellertid inte att enskilda domares värdering ska vara avgörande, utan att lika fall ska behandlas lika. Bedömningen av straffvärdet ska alltså utgå från den allmänna vär- dering som lagstiftningen ger uttryck för genom den uppställda straffskalan samt i övrigt anpassa sig till de principer som har utveck- lats genom rättspraxis. 
  
 Utgångspunkten för straffvärdebedömningen ska enligt vad HD uttalat normalt tas i de rekvisit som anges i den straffbestämmelse som ska tillämpas och i de brottsinterna faktorer som är knutna till bestämmelsen, bl.a. straffbestämmelsens primära skyddsområde.84 
  
 82Jfr abstrakt straffvärde som motsvarar straffskalan för det aktuella brottet. 
  
 83Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentar till inledningen av kapitel 29 RB. 
  
 84NJA 2017 s. 138. 
  
 191 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Med straffbestämmelsens primära skyddsområde avses förhållanden som har bäring mera direkt på de intressen som straffbestämmelsen ska skydda.85 Om det finns straffvärdepåverkande omständigheter som är gemensamma för brott, för vilka det ska dömas i brottskon- kurrens, kan omständigheterna inte ges fullt genomslag vid bestäm- mandet av straffvärdet av vart och ett av brotten när den samlade brottslighetens straffvärde ska bedömas.86 
  
 Utöver de straffvärdepåverkande omständigheter som är kopp- lade till de aktuella straffbuden ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft (29 kap. 1 § andra stycket BrB). Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. 
  
 Förekomsten av försvårande eller förmildrande omständigheter kan också påverka straffvärdet i ett enskilt fall så att ett lindrigare eller strängare straff än som annars varit fallet kan komma att följa på brottet (29 kap. 2 och 3 §§ BrB). Försvårande och förmildrande omständigheter är omständigheter som är hänförliga till brottet. Exempel på försvårande omständigheter är att den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått eller att den tilltalade visat stor hänsynslöshet. Exempel på förmildrande omständigheter är att brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande beteende eller av stark medkänsla. Att försvårande eller förmildrande omständigheter tillåts inverka på det konkreta straff- värdet innebär att vissa individuella hänsyn tillåts vid bedömningen. 
  
 Det är alltid omständigheterna vid brottet som ska vara avgörande för straffvärdebedömningen. Gärningsmannens person, tidigare brotts- lighet eller vad som har inträffat efter brottet ska i princip sakna betydelse för bedömningen av straffvärdet. Det ska inte heller ha någon betydelse vem som har drabbats av brottet. 
  
 85Jfr NJA 2014 s. 559 p. 7 och 8. 
  
 86NJA 2017 s. 138 och NJA 2012 s. 79. 
  
 192 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Tidigare brottslighet, billighetsskäl och ålder 
  
 Utgångspunkten att straff ska mätas ut efter straffvärdet är inte utan undantag. Vid straffmätningen ska nämligen utöver brottets kon- kreta straffvärde den tilltalades tidigare brottslighet beaktas om det inte redan har beaktats vid påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet (29 kap. 4 § BrB). Även den tilltalades ålder inverkar vid straffmätningen (29 kap. 7 § BrB). 
  
 Även s.k. billighetsskäl ska beaktas utöver straffvärdet (29 kap. 
  
 5§ BrB). Med billighetsskäl avses en omständighet hänförlig till gär- ningsmannens person eller hans handlande efter brottet. Ett av billig- hetsskälen är att den tilltalade medverkat till utredningen av egen brottslighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB, jfr avsnitt 4.2.9). Om något billighetsskäl föreligger och det är påkallat av särskilda skäl får rätten döma till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Om den tilltalades medverkan är av sådan omfattning att en nedsätt- ning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.87 Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av den tilltalades medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträckning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Om det med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till på- följd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB). 
  
 Val av påföljd 
  
 Regleringen om vilken påföljd som ska följa på ett brott har utfor- mats med bakgrund i att domare måste ha en stor frihet att väga in de särskilda förhållandena som föreligger i varje enskilt fall.88 Att regler på området inte bör eller kan utformas så att de ger ett mer eller mindre automatiskt svar på hur påföljden bör bestämmas i det enskilda fallet anses emellertid inte utesluta att det är viktigt att det finns en klar och enhetlig reglering av de allmänna principerna för beslutsfattandet. Regleringen av påföljdsval och straffmätning har gjorts relativt detaljerad bl.a. genom uppräkningar av försvårande 
  
 87Prop. 2014/15:37 s. 39. 
  
 88Prop. 1987/88:120 s. 41 f. 
  
 193 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 och förmildrande omständigheter och av omständigheter som har med gärningsmannens personliga förhållanden att göra, s.k. billighets- hänsyn, och som ska påverka straffmätningen. Bestämmelserna om påföljdsbestämning är avsedda att ge stöd för en mer tydlig besluts- struktur för beslutsfattandet, med en utgångspunkt i brottet eller brottslighetens straffvärde, en grundläggande presumtion mot fäng- else, vissa uttryckligt angivna omständigheter som kan bryta pre- sumtionen och leda till en presumtion för fängelse samt en möjlighet att bryta även den presumtionen. 
  
 Vid val av påföljd ska rätten fästa särskilt avseende vid omstän- digheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse (30 kap. 4 § första stycket BrB). Rätten ska då beakta de s.k. billighetsskälen (29 kap. 5 § BrB). Som skäl för fängelse får rätten beakta straffvär- det, brottslighetens art och att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott (30 kap. 4 § andra stycket BrB). Endast dessa tre omständigheter kan utgöra skäl för fängelse. Hur starkt var och en av dem talar för fängelse beror på omständigheterna i det enskilda fallet 
  
 Att gärningen har ett högt straffvärde är ofta ett skäl att döma till fängelse. HD har i ett antal avgöranden på senare tid använt sig av begreppet ”straffmätningsvärde” för att beskriva det värde som ska utgöra utgångspunkt vid valet av påföljd.89 Det som domstolen avser med begreppet är brottslighetens konkreta straffvärde med reduk- tion på grund av billighetshänsyn och den tilltalades ungdom. Något generellt svar på frågan i vad mån omständigheter som utgör billig- hetsskäl främst är av betydelse för straffmätningen eller för påföljds- valet torde inte kunna ges. Rent allmänt kan dock, enligt HD, sägas att förutsättningarna för att de skall få genomslag på påföljdsvalet minskar ju högre straffvärdet är på den brottslighet som föreligger till bedömning.90 Vilket genomslag som omständigheterna som ut- gör billighetsskäl bör få växlar också beroende på vilken typ av om- ständigheter som det är frågan om i det enskilda fallet. Det torde enligt HD exempelvis vara naturligt att olika former av s.k. sank- tionskumulation primärt beaktas vid straffmätningen medan hänsyn till den tilltalades hälsotillstånd och liknande i allmänhet torde vara av störst betydelse för påföljdsvalet. 
  
 89NJA 2012 s. 849, NJA 2012 s. 1038, NJA 2014 s. 559, NJA 2014 s. 990, NJA 2015 s. 948 och NJA 2015 s. 1024. 
  
 90NJA 2008 s. 359. 
  
 194 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Det har inte ansetts möjligt att på förhand ange hur högt ett straffvärde måste vara för att föranleda ett fängelsestraff. Ett rikt- värde som ändå finns är, att om ett brott eller den samlade brotts- ligheten anses böra medföra ett års fängelse eller mer så innebär det en presumtion för att fängelse ska dömas ut.91 HD har slagit fast att ettårspresumtionen kan påverkas av om det finns billighetsskäl.92 Frågan om fängelse ska väljas brukar, har HD uttalat, prövas med utgångspunkt från längden av det straff som skulle ha dömts ut (det s.k. straffmätningsvärdet.93 I vilken utsträckning billighetsskälen ska få genomslag vid påföljdsvalet måste dock avgöras med hänsyn till bl.a. vilken typ av billighetsskäl som gör sig gällande och i vilken grad straffvärdet överstiger riktpunkten om ett år.94 
  
 Frågan om det finns en presumtion för fängelsepåföljd med hän- visning till brottslighetens art avgörs med utgångspunkt i den aktuella brottstypen men också med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Avsikten med att införa bestämmelsen om brottslig- hetens art som skäl för fängelse var att anknyta till tidigare praxis, före år 1989 då bestämmelsen infördes, enligt vilken vissa brott an- setts motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straff- värde.95 Det var frågan om brott som av allmänpreventiva skäl ansetts normalt skulle följas av ett kort fängelsestraff. Lagstiftaren har gjort vissa uttalanden om i vilken mån särbehandling av vissa brottstyper ska ske med hänvisning till art.96 Bland de brottstyper som lagstif- taren har pekat ut kan nämnas grovt rattfylleri97, misshandel98, bok- föringsbrott99, miljöbrott100 och resor i terrorismsyfte101. Betydelsen av brottslighetens art vid valet av påföljd har numera nyanserats genom avgöranden från HD som bl.a. klargjort att den brottsrubri- cering som är tillämplig inte i alla lägen är avgörande för bedömningen av om ett brott ska anses vara av den arten att fängelse bör ådömas.102 
  
 91Prop. 1987/88:120 s. 100. 
  
 92NJA 2016 s. 553. 
  
 93NJA 2014 s. 559 p. 14. 
  
 94NJA 2008 s. 359. 
  
 95Prop.1987/88:120 s. 100. 
  
 96Jfr översiktlig redovisning om detta i Walker m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 30 kap. 4 § BrB. 
  
 97Prop. 1993/94:44 s. 34. 
  
 98Prop. 1992/93:141 s. 28 f. 
  
 99Prop. 2004/05:69 s. 30 f. 
  
 100Prop. 1997/98:45 del 1 s. 528. 
  
 101Prop. 2015/16:78 s. 39. 
  
 102NJA 1999 s. 561. 
  
 195 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Även brottslighetens karaktär i det särskilda fallet och omständig- heterna kring brottet måste enligt HD ofta beaktas vid bedömningen av brottslighetens art. Ibland kan det enligt HD tänkas att ett brott med hänsyn till sådana förhållanden över huvud taget inte bör anses vara av den arten att speciellt starka skäl för fängelse föreligger, trots att brott med den aktuella rubriceringen i allmänhet brukar bestraf- fas med fängelse med hänvisning till brottslighetens art. Omvänt kan ett visst brotts art tänkas utgöra ett skäl för fängelse, även om det är ovanligt att brott med den rubriceringen anses tillhöra den kategori brott vid vilka arten talar för fängelse, säger HD. Utrymmet för så- dana individuella bedömningar skiftar, framhåller HD, beroende på brottstypen. 
  
 Som redan har framgått ska tidigare brottslighet primärt beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Tidigare villkorligt medgiven frihet ska förverkas om inte sär- skilda skäl talar emot det. Som särskilda skäl för att inte förverka eller att förverka bara en del av villkorlig medgiven frihet kan rätten beakta om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, om lång tid har förflutit eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt (34 kap. 5 § andra stycket BrB). Förverkande av villkorligt medgiven frihet har av lagstiftaren bedömts vara en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff.103 Det har bl.a. framhållits att fördelen med för- verkande av villkorligt medgiven frihet i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken är att det redan från början är klart både hur mycket den dömde riskerar i återfalls- skärpning om han på nytt begår brott och under vilken tid skärp- ningen kan tillämpas. Dessutom har pedagogiken i systemet fram- hållits vara mycket tydlig. 
  
 Påföljdsvalet styrs även av bestämmelser om vad som gäller för unga lagöverträdare (30 kap. 5 § och 32 kap. BrB) och för gärningar begångna under allvarlig psykisk störning (30 kap. 6 § BrB) samt vilka skäl som finns för villkorlig dom respektive skyddstillsyn med olika kombinationer (30 kap.  
 7–11 
  §§). 
  
 103Prop. 1997/98:96 s. 134. 
  
 196 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Om påföljd för flera brott 
  
 När någon döms för flera brott, ska rätten som huvudregel döma till en gemensam påföljd för brotten (30 kap. 3 § första stycket BrB). Detta betyder dels att straffmätningen för den samlade brottslig- heten måste uttryckas i ett gemensamt värde, dels att den påföljd som väljs kommer att omfatta samtliga de brott för vilka gärnings- mannen döms vid samma tillfälle.104 Utgångspunkten när någon vid ett tillfälle döms för flera brott är att den s.k. asperationsprincipen ska tillämpas. Principen innebär att straffvärdebedömningen vid fler- faldig brottslighet utgår från det allvarligaste av de brott som före- ligger till bedömning.105 Till straffvärdet för detta brott läggs därefter en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottens allvar. Detta innebär i prak- tiken att det straff som döms ut vid flerfaldig brottslighet är väsent- ligt lägre än vad som skulle bli följden av en sammanläggning av straffvärdet för varje enskilt brott. En allmän kontroll görs slutligen så att ett på detta sätt beräknat straffvärde inte framstår som opro- portionerligt i förhållande till den brottslighet som är aktuell. Det finns vissa undantag från huvudregeln om att flera brott ska följas av en gemensam påföljd.106 
  
 Särskild rättsverkan och näringsförbud 
  
 Vad är särskild rättsverkan? 
  
 Begreppet särskild rättsverkan är inte närmare definierat i lagtext. Brottsbalken innehåller inte heller någon fullständig uppräkning av vad som utgör särskild rättsverkan. Det som kan utläsas av rätte- gångsbalken är, att särskild rättsverkan är annan rättslig verkan av brott än påföljd eller skadestånd (1 kap. 8 § BrB). Det är frågan om 
  
 104Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 30 kap. 
  
 3§ BrB. 
  
 105NJA 2008 s. 359, NJA 2009 s. 485, NJA 2014 s. 859. 
  
 106Undantagen är för det första om det finns särskilda skäl för att döma till böter för ett eller flera brott samtidigt som övriga brott följs av annan påföljd (30 kap. 3 § andra stycket BrB). Detta undantag används i praktiken sällan. För det andra får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brotts- ligheten i övrigt. Detta undantag kan aktualiseras då en del av brottsligheten på grund av sitt artvärde bör åtföljas av ett fängelsestraff samtidigt som huvudbrottsligheten enligt åtalet inte talar för fängelsepåföljd. Det tredje undantaget från huvudregeln om gemensam påföljd inne- bär att högre rätt när den dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska döma till en särskild påföljd för brottsligheten i varje sådan dom (30 kap. 3 § tredje stycket BrB). 
  
 197 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 sådana andra rättsverkningar av brott som följer av bl.a. förvaltnings- rättslig, arbetsrättslig eller straffrättslig lagstiftning. Särskild rätts- verkan av brott är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal rättsliga sanktioner av skiftande karaktär som kan beslutas på grund av att ett brott begåtts. 
  
 Förverkande på grund av brott 
  
 Förverkande på grund av brott enligt 36 kap.  
 1–2 
  BrB kan ske genom en förverkandeförklaring av domstol, strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot. Förverkandet kan avse en sak eller en rättighet (s.k. sakförverkande). Det kan också avse ett värde av en viss egendom (värdeförverkande). Förverkandet utgör ett medel som ställts till myndigheternas förfogande för att komma till rätta med brottslighet och som kräver ett beslut eller en beslutsliknande åtgärd av myndighet, dvs. en mer eller mindre uttrycklig förverkandeför- klaring varigenom förverkandet sker.107 Förverkandereglerna utgår i allmänhet från tanken att den egendom som förverkandet gäller egentligen är förverkad redan när det brott begås som föranleder åtgärden. För att förverkande ska realiseras krävs emellertid alltid ett förverkandebeslut som utgör en exekutionstitel. 
  
 Företagsbot 
  
 Företagsbot infördes år 1986 som en ny straffrättslig sanktion. Moti- vet var att de instrument som samhället förfogade över var otillräck- liga när det gällde att motverka och ingripa mot sådana brott som begås inom ramen för näringsverksamhet.108 Att det personliga straff- ansvaret bedömdes som otillräckligt hängde bl.a. samman med att de straff som utmäts för funktionärer som begår brott i ett företags verksamhet många gånger framstår som otillräckliga inte minst ur preventiv synvinkel. Dessutom framhölls det att förverkande bara kan användas för att dra in faktiskt uppnådda förtjänster av brott. Förverkande kunde alltså inte eliminera utsikten till vinst. En sådan ordning ansågs i sig inbjuda till chanstagning. Mot bakgrund av dessa överväganden gjordes bedömningen att straffsystemets preventiva 
  
 Hunt m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till  
 36:1–2 
  BrB. 
  
 108Prop. 1985/86:23 s. 14 f. 
  
 198 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 effekt skulle förstärkas om näringsidkare vid brott i sin verksamhet kunde åläggas en rent bestraffande sanktion. Företagsbot kan åläggas en näringsidkare på yrkande av allmän åklagare för brott som har be- gåtts i utövningen av näringsverksamhet (36 kap. 7 § BrB). Reglerna om företagsbot har en obligatorisk utformning, vilket betyder att åklagaren ska föra talan om företagsbot om rekvisiten är uppfyllda.109 Sedan år 2006 är det även möjligt för åklagare att ålägga företagsbot genom strafföreläggande (48 kap. 4 § tredje stycket RB). 
  
 Utvisning på grund av brott 
  
 Rätten får under vissa förutsättningar utvisa en utlänning om han eller hon döms för brott som kan leda till fängelse (8 a kap. utlän- ningslagen [2005:716]). Rätten kan ta upp frågan om utvisning ex officio.110 Det gäller även i hovrätten. Frågan om utvisning initieras dock i praktiken normalt av åklagaren genom ett yrkande i stäm- ningsansökan. 
  
 En förutsättning för utvisning på grund av brott är att personen döms till svårare påföljd än böter och det antingen kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (8 a kap. 1 § utlän- ningslagen). För  
 EES-medborgare 
  eller familjemedlem till en EES- medborgare krävs dessutom att utvisningen sker av hänsyn till all- män ordning och säkerhet. Nordiska medborgare som varit bosatta i Sverige sedan minst två år när åtal väcktes får utvisas bara om det finns synnerliga skäl för det. 
  
 Rätten ska inför ett beslut om utvisning vidare ta hänsyn till olika omständigheter som har med utlänningens anknytning till det svenska samhället att göra (8 a kap.  
 2–3 
  §§ utlänningslagen). En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får bara utvisas om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlän- ningen stanna här. Utvisning får också ske om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för 
  
 109Prop 1985/86:23 s 65, jfr prop. 2005/06:59. 
  
 110Prop. 1993/94:159 s. 20 f. 
  
 199 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här. Rätten ska då den prövar frågor om utvisning även beakta om det på grund av verkställighets- hinder inte går att sända personen till ett visst land annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 a kap. 4 § utlännings- lagen). 
  
 Exempel på andra former av särskild rättsverkan 
  
 Andra beslut om beslag än beslut att förverka egendom, t.ex. att ett beslag ska bestå till dess domen vinner laga kraft eller att beslaget ska tas i förvar, utgör också beslut om särskild rättsverkan. Den som döms för ett eller flera brott ska, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten, betala en avgift till brottsofferfonden (1 § lag [1994:419] om brottsofferfond). Sådana beslut räknas också som särskild rättsverkan av brott. Inrättandet av en brottsofferfond var en åtgärd för att stärka brottsoffrens ställning.111 I fråga om skyl- dighet att återbetala kostnad för blodprov som tas på en person som misstänks för brott och för undersökning av sådant blodprov, som är ett beslut om särskild rättsverkan, ska bestämmelserna i 31 kap. rättegångsbalken om kostnader som utgått av allmänna medel till- lämpas (lag [1946:864] om återgäldande av kostnad för blodunder- sökning i brottmål). Detta gäller dock inte blodprov, erforderligt för läkarundersökning, som någon enligt lag eller författning är skyldig att undergå. 
  
 Näringsförbud 
  
 Genom ett beslut om näringsförbud meddelas en näringsidkare under viss tid begränsningar i rätten att bedriva eller ta del i näringsverk- samhet. Den som har grovt åsidosatt sina skyldigheter i näringsverk- samheten och därvid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, ska meddelas näringsförbud, om ett sådant förbud är på- kallat från allmän synpunkt (4 § lagen [2014:836] om näringsför- bud). Näringsförbud anses inte vara en särskild rättsverkan av brott. Ett skäl för den slutsatsen är, att ett näringsförbud kan åläggas utan att något brott överhuvudtaget behöver vara begånget. Det finns inte 
  
 111Prop. 1993/94:143. 
  
 200 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 heller några bestämmelser om att ett näringsförbud ska beaktas då påföljden för brottet bestäms. 
  
 Lagen om näringsförbud syftar till att hindra oseriösa närings- idkare från att fortsätta att bedriva verksamhet och samtidigt stärka de seriösa företagens ställning på marknaden.112 Reglerna avser bidra till att skapa en mer rättvis spelplan för de seriösa företag som be- driver verksamhet på marknaden. 
  
 5.6.3Tidigare överväganden 
  
 Straffnivåutredningen år 2008 
  
 Straffnivåutredningen föreslog år 2008 att åklagaren ska vara skyldig att lämna förslag till påföljd.113 Påföljdsförslaget ska enligt utred- ningen som huvudregel anges i stämningsansökan. Om det finns sär- skilda skäl, ska åklagaren få avvakta med förslaget till senast innan parterna slutför sin talan. Domstolen ska inte i någon riktning vara bunden av påföljdsförslaget men det ska anges i domen. Utredning- en föreslog samtidigt att särskild rättsverkan ska få beslutas endast efter yrkande utom vad gäller avgift till brottsofferfonden. Yrkandet ska anges i stämningsansökan men kunna ändras senare under rätte- gången. 
  
 Remissutfallet avseende utredningens förslag var blandat. Som skäl för att avstyrka eller ifrågasätta förslaget om att åklagarens ska ange ett påföljdsförslag angavs bl.a. att en ordning enligt utred- ningens förslag riskerade att leda till ökad oklarhet i stället för ökad förutsebarhet på grund av den betydelse som senare inträffande om- ständigheter ofta skulle få. Det framhölls också vid remitteringen att förslaget skulle innebära ett betydande merarbete för åklagaren. 
  
 Effektiviteten i hela processen framhölls också kunna påverkas negativt. Risken för otillbörliga påtryckningar gentemot målsägande och vittnen bedömdes också öka om påföljdsförslaget lämnas redan i stämningsansökan. Utredningens förslag väckte vidare frågor hos vissa remissinstanser om rollfördelningen mellan den tilltalade och åklagaren samt mellan åklagaren och domstolen. När det gällde för- slaget om att särskild rättsverkan inte ska kunna beslutas utan ett 
  
 112Prop. 2013/14:215 s. 38. 
  
 113Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f. 
  
 201 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 yrkande tillstyrkte ett flertal remissinstanser förslaget eller lämnade det utan erinran. De remissinstanser som invände mot förslaget anförde bl.a. att förslaget kan leda till en risk för informella åtalsupp- görelser, t.ex. i utvisningssituationer, eller materiellt oriktiga beslut. 
  
 Regeringen gjorde inom ramen för det lagstiftningsprojekt som följde av utredningens förslag bedömningen att förslaget om åklaga- rens påföljdsyrkande och om särskild rättsverkan inte skulle genom- föras.114 Som skäl för sin bedömning angav regeringen att det, med hänsyn till remissynpunkterna, kunde diskuteras om utredningens förslag fullt ut tillgodoser de av utredningen angivna syftena att skapa större uppmärksamhet för påföljdsfrågan samt att straffmätning och påföljdsval ska ske på ett sätt som är tydligare och mer förutsebart för parterna i rättegången och för allmänheten. Även i övrigt ifråga- satte regeringen förslagens ändamålsenlighet. 
  
 Straffprocessutredningen år 2013 
  
 Några år senare, år 2013, föreslog Straffprocessutredningen att åkla- garen ska redovisa sin bedömning av påföljdsfrågan genom ett yrkan- de om påföljd i alla mål.115 Yrkandet ska enligt förslaget anges i åtalet. Det ska kunna ändras under målets handläggning. Förslaget innebar att rätten ska vara förhindrad att döma den tilltalade till en strängare eller mer ingripande påföljd än åklagaren yrkat. Det är åklagarens slutliga påföljdsyrkande som rätten ska vara begränsad av. Utred- ningen förslog vidare att rätten inte ska kunna meddela ett förord- nande om förverkande av villkorligt medgiven frihet som är mer in- gripande för den tilltalade än vad åklagaren har yrkat. 
  
 Som en följd av förslaget lämnades också ett förslag att åklagaren ska besluta att inhämta yttrande från Kriminalvården när det behövs för att kunna ange sin ståndpunkt. I en till utredningens förslag efter- följande konsekvensanalys som genomfördes på regeringens upp- drag föreslogs att åklagaren i vissa situationer ska ha möjlighet att inhämta ett kompletterande yttrande från frivårdsmyndigheten innan åtal väcks.116 
  
 Utredningens förslag om åklagarens påföljdsyrkande motivera- des framför allt med att en sådan ordning skulle leda till en tydlig 
  
 114Prop. 2009/10:147 s. 34. 
  
 115Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 243 f. 
  
 116Departementspromemoria Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4. 
  
 202 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 och mer ändamålsenlig rollfördelning, en mer förutsebar process för den tilltalade, bättre förutsättningar för mer förutsebara bestämmel- ser, större uppmärksamhet på påföljdsfrågan i processen och större enhetlighet i rättstillämpningen. 
  
 Utredningen föreslog vidare att domstol inte ska kunna besluta om särskild rättsverkan av brott utan yrkande av part. Inte heller ska det enligt förslaget finnas möjlighet för rätten att gå utöver vad som yrkats i fråga om särskild rättsverkan.117 Rätten ska dock ha möjlig- het att utan yrkande förordna att den tilltalade ska betala sådan avgift som avses i 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond. Åklagaren ska i åtalet ange de yrkanden om särskild rättsverkan av brott som han eller hon vill få prövade i målet. Yrkandena ska kunna ändras senare under rättegången. Ett likadant förslag hade tidigare lämnats av Straffnivåutredningen.118 
  
 Som skäl för förslaget om särskilt yrkande angav utredningen att det på samma sätt som när det gäller frågan om påföljd finns starka skäl som talar för att regleringen kring särskild rättsverkan av brott ska ändras så att domstolar endast får besluta om särskild rättsverkan av brott efter yrkande från åklagaren. Det skulle tydliggöra rollför- delningen mellan åklagare och rätten och förutsebarheten för den tilltalade skulle öka. 
  
 Remissinstanserna tog emot utredningens förslag om åklagarens ansvar för påföljdsyrkandet i huvudsak väl.119 JO tillstyrkte förslaget och framhöll bl.a. att det kan sägas vara en anständighetsfråga att den tilltalade får reda på vad han riskerar i processen. Några remissin- stanser avstyrkte eller uttryckte tveksamhet inför den del av försla- get som innebar att rätten ska vara begränsad av åklagarens påföljds- yrkande. JK tillstyrkte i princip det lämnade förslaget men ansåg att det bör övervägas en ventil som gör det möjligt för rätten att döma ut en strängare påföljd än den som åklagaren yrkar. Skälet för en sådan ventil var enligt JK att understryka vikten av en enhetlig rättstillämp- ning och att tydligt markera att överenskommelser i påföljdsfrågan inte får förekomma. Åklagarmyndigheten tillstyrkte i huvudsak ut- redningens förslag, men uttryckte tveksamhet i fråga om att åklaga- ren även i s.k. tilläggsåtal alltid ska ange ett konkret påföljdsyrkande. Advokatsamfundet avstyrkte förslaget att domstolen skulle vara 
  
 117Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 262 f. 
  
 118Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 353. 
  
 119Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 203 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 bunden av åklagarens påföljdsyrkade mot bakgrund av den risk för ett informellt kronvittnessystem som då bedömdes kunna uppkomma. 
  
 Flera remissinstanser framhöll problem med underlaget för ut- redningens förslag. Det väcktes bl.a. frågor om huruvida vinsten med förslaget var tillräckligt tydligt klargjord. Risken för att effekten av förslaget med en förbättrad förutsebarhet för den misstänkte skulle vara mindre än utredningen förutsatte framhölls från några håll. Risken för oreglerade överenskommelser mellan åklagaren och den misstänkte som en följd av förslaget påpekades också och en analys av förslagets innebörd i förhållande till åtalsplikten efterlystes. De utmaningar för hanteringen som förändrade förhållanden i målet från tidpunkten för påföljdsyrkandet till domstolens avgörande kunde innebära, t.ex. vid tillkommande brottsmisstankar eller änd- rade personliga förhållanden för den misstänkte, diskuterades av flera remissinstanser. I vilken omfattning åklagaren och domstolen skulle behöva hantera ändrade förhållanden var enligt remissyn- punkterna inte utrett. Vissa farhågor om att förslaget skulle leda till en mindre effektiv process, framför allt eftersom ansvaret för att in- hämta personutredning lades på åklagaren, fanns också bland remiss- instanserna. 
  
 Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning. 
  
 5.6.4Åklagares förfogande över följderna av brott 
  
 Vår bedömning: Det finns i och för sig övervägande skäl för en allmän reform som innebär att åklagare, i likhet med vad som gäller i skuldfrågan, alltid ska ange ramen för rättens prövning av frågor om följderna av brott. Med utgångspunkt i vad som är vårt uppdrag, nämligen att föreslå åtgärder för en bättre hantering av stora brottmål, bör emellertid våra överväganden utgå från de vinster med en reform som kan uppstå i de stora brottmålen. Reformen om åklagares förfogande över ramarna för rättens prövning av följderna av brott bör därför i detta lagstift- ningsärende begränsas till de situationer då följderna av brott ut- gör ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan. 
  
 204 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Principiellt följdriktigt 
  
 Att domare fortfarande ansvarar för påföljdsbestämningen och annan rättsverkan av brott oberoende av åklagarens yrkande är i första hand en rest från tiden före rättegångsbalken då domare var inkvisitoriska. Brottmålsprocessen har emellertid, understödd av lagstiftarens re- former, under decennierna utvecklats mot en alltmer ackusatorisk process. Domare, åklagare och försvarare har i dag en med varandra likvärdig utbildningsnivå. En del av de uppgifter som traditionellt tillhör domare har som en följd av utvecklingen successivt överförts till åklagaren. Detta gäller exempelvis beslut som innefattar bedöm- ningar om straffvärde vid strafföreläggande, förundersökningsbe- gränsning och hemliga tvångsmedel. Domare förlitar sig i dag på ett helt annat sätt på att parterna tar ansvar för yrkanden, inställning och bevisning. De inkvisitoriska inslag som fortfarande finns kvar i regelverket har efterhand kommit att framstå som otidsenliga. För- väntningarna på en opartisk domstol har bidragit till denna praxis. Mot bakgrund av den utveckling mot en alltmer ackusatorisk pro- cess som har skett framstår domarens inkvisitoriska roll i frågan om påföljdsbestämning ur principiellt perspektiv som daterad. En för- ändring så att åklagaren anger ramarna även i fråga om följderna av brott skulle innebära att brottmålsprocessen anpassas till den roll- fördelning som numera får anses gälla mellan domare och parter. Åklagaren sätter ramen för prövningen av frågan om skuld. Det kan tyckas principiellt följdriktigt att den part som ansvarar för statens talan i brottmålet gör det fullt ut. Det inkluderar i så fall frågan om vilken följd som framställda gärningspåståenden bör få för tilltalade. Det är i våra överväganden logiskt att åklagaren, på samma sätt som han eller hon anger vad som påstås i skuldfrågan genom gärningspå- ståendet, ska ange i åtalet vad som påstås om följderna av den åtalade gärningen. 
  
 Bättre förutsebarhet och tydlighet 
  
 Fördelen med att utforma processreglerna så att åklagaren sätter ramen för prövningen av både skuld och följderna av brottmål är, att det blir tydligt vad det är som påstås från statens sida. Att åklagaren anger såväl ett gärningspåstående som ett ”påföljdspåstående” i stäm- ningsansökan skulle tydliggöra för den tilltalade vad han eller hon 
  
 205 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 riskerar i målet. Åklagaren skulle behöva argumentera för sin bedöm- ning av följderna av brott inför rätten, dvs. ”påföljdspåståendet”, på samma sätt som för gärningspåståendet. Den tilltalade får därmed en möjlighet att argumentera mot åklagarens bedömningar och fram- föra de omständigheter som han eller hon anser bör beaktas vid straffmätningen. Den tilltalade ges därmed bättre förutsättningar att förbereda och utföra sitt försvar. Att den tilltalade ges rimliga möj- ligheter att förutse vad som står på spel vid prövningen av brotts- misstankar som riktas mot honom är en rättssäkerhetsfråga. 
  
 Ett ökat fokus på frågor om följder av brott 
  
 Att frågor om följder av brott får en större uppmärksamhet, både i enskilda brottmålsprocesser och i en rättspolitisk kontext uppfattar 
  
 viär en ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärd utveckling. Nuvarande ordning då rätten, formellt obunden av parternas uppfattning, fritt bestämmer påföljden har lett till att argumentationen vid rättegångar huvudsakligen fokuserar på skuldfrågan medan frågor om straffmät- ning i stor utsträckning överlämnas till rättens överläggning. Det är en naturlig följd av nuvarande ordning att frågor om hur påföljd och annan följd av brott avgörs får en mindre framträdande plats under rättegångar. 
  
 Om frågan om följderna av brott skulle göras till en del av åklagarens talan skulle den få ett större fokus såväl under förundersökningen, då det är rimligt att anta att för påföljdsbestämningen relevanta om- ständigheter i högre grad skulle undersökas, som i rättegången. Det innebär i sin tur att rättens beslutsunderlag i påföljdsfrågan skulle bli mer fullständigt. En ordning som innebär att åklagaren för talan om följderna av brott skulle enligt vår bedömning även leda till att det på ett tydligare sätt skulle redovisas i domen vilka överväganden som har gjorts om detta.120 Alltför kortfattade domskäl innebär ett pro- blem för alla och inte minst för parterna som vill förstå hur straff- mätning och påföljdsval har gått till. Med en ordning som innebär att åklagaren ska föra talan även om följderna av brott skulle domen, 
  
 ienlighet med vad som gäller för domsskrivning, innehålla en redo- visning av åklagarens yrkanden om följderna och de omständigheter 
  
 120Jfr Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f. och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 239. 
  
 206 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 som utgör grund för yrkandet. Det är då antagligt att domskälen kommer innefatta tydligare redogörelser av hur rätten ser på dessa frågor. 
  
 Enhetlighet och proportionalitet 
  
 Ett argument för att domare även fortsättningsvis ska ansvara för påföljdsbestämningen oberoende av åklagarens yrkanden är att domar- nas självständighet och opartiskhet säkerställer enhetliga och pro- portionerliga ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svårhet motsvarar. Domares frihet i frågor om följderna av brott beskrivs ofta som en rättssäkerhetsgaranti. En i våra övervä- ganden viktig poäng vid en diskussion av detta argument är att ansvaret för statens talan i brottmål inte ligger hos domarna. Ur ett rollfördelningsperspektiv är det en tveksam ordning att domare ska säkerställa att tillräckligt stränga straff döms ut i enskilda fall. Att påföljderna blir tillräckligt stränga är med vårt synsätt en uppgift för åklagarna. 
  
 Åklagare utför, i likhet med domare, sina arbetsuppgifter under objektivitetsplikt och tjänsteansvar. Genom tydliga anvisningar från lagstiftaren, vägledande avgöranden från domstolarna och en numera välutbildad åklagarkår finns det enligt vår uppfattning goda förut- sättningar för att ge åklagare ett ansvar för att föra tala om följderna av brott. Den uppgift som domare bör ha i en modern rättsordning i fråga om rättssäkerheten vid påföljdsbestämningar är uppgiften att se till att det inte döms ut påföljder som är oproportionerligt stränga i förhållande till det enskilda brottet. 
  
 Att åklagare mer generellt skulle framställa yrkanden som i strid med lag och praxis binder rätten vid alltför snäva ramar när påföljden ska bestämmas förefaller enligt vår bedömning osannolikt. Det ligger tvärtom väl i linje med åklagaruppgiften att driva frågor för att ut- veckla praxis och därmed säkerställa att de yrkanden som framställs inte låser fast utrymmet för bedömning vid ett alltför lågt tak. Om en åklagare i ett enskilt fall skulle framställa ett yrkande som är alltför milt bör åklagaren kritiseras för sin felbedömning, av JO eller andra tillsynsorgan, precis som är fallet i dag då en domare kan kriti- seras om en sådan felaktighet förekommer. Att åklagare å andra sidan skulle genomgående framställa strängare yrkanden om följderna 
  
 207 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 av brott än som kan förväntas bli resultatet i domen framstår som en på motsvarande sätt överskattad farhåga. Åklagare har rimligtvis ett intresse av att de yrkanden som framställs i domstolen bifalls. Det bör vidare vid en reform av rättssäkerhetsskäl alltid finnas ett ut- rymme för domare att reglera åklagarens eventuella felbedömningar till den tilltalades förmån och döma lindrigare än vad som framgår av åklagarens talan. En generell åklagarpraxis med ”överyrkanden” i påföljdsdelen skulle med stor sannolikhet bli föremål för kritik av tillsynsorgan och myndighetsinterna tillsynsfunktioner och därmed efterföljande självkorrigering. 
  
 Det är vår bedömning att de effekter i fråga om större fokus på påföljdsfrågan, inklusive tydligare domskäl, som vi uppfattar följer med en reform om åklagares ansvar för talan om följderna av brott i själva verket för med sig en förbättringspotential i fråga om förut- sättningarna för enhetliga och proportionerliga bedömningar. En tydligare redovisning, både från parterna under rättegångar och i domskäl, av vilka argument som har betydelse för hur påföljden bestäms bör leda till bättre vägledning om vad som är gällande rätts- praxis i fråga om följderna av brott. Det innebär att förutsättning- arna att hamna rätt då påföljder ska bestämmas blir bättre. 
  
 Incitament för misstänkta att medverka i brottmål 
  
 Frågan om åklagarens ansvar för frågan om följderna av brottmål har en central betydelse för våra överväganden om ett ökat partsinfly- tande i brottmålsprocessen. En möjlighet för åklagaren att ge den misstänkte en utfästelse om att hans eller hennes uppgifter om det egna brottet kan leda till en lindrigare följd av brottet är ägnat att sporra till medverkan, eftersom den misstänkte med en sådan ord- ning vet att det är åklagaren som disponerar över frågan.121 I stället för det indirekta löfte om lägre straff som dagens reglering av straff- lindring vid utredningsmedverkan utgör, kunde den misstänkte i kon- takter med åklagaren försäkra sig om att hans eller hennes medver- kan kommer att leda till ett lindrigare straff. Att åklagaren tillåts förfoga över vilken inverkan den misstänktes medverkan leder till ger alltså förutsättningar för en ordning där den misstänkte kan 
  
 121Jfr RP 58/2013 rd, s. 11. 
  
 208 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 påverka vilka följder brottmålet får genom att välja att lämna upp- gifter om egen brottslighet till polis och åklagare. Detta är en i våra överväganden önskvärd utveckling. En ordning där åklagaren anger ramen för domstolarna i alla delarna av brottmålet innebär också att det finns förutsättningar för en dialog mellan åklagaren och den till- talade med försvarare när det gäller både skuld- och påföljdsdelen, vilket är positivt för den utveckling av brottmålsprocessen som vi argumenterar för. 
  
 En begränsad reform för en bättre hantering av stora brottmål 
  
 Det finns, mot bakgrund av vad som har framhållits ovan, enligt vår bedömning goda skäl för en allmän reform som innebär att åklagare alltid ska ange ramarna för prövningen av frågor om påföljd och särskild rättsverkan. En allmän reform skulle inte behöva innebära att påföljdsfrågan i dess helhet flyttas över till åklagaren. Tvärtom skulle en sådan reform sannolikt medföra stora praktiska svårig- heter. Däremot är det enligt vår bedömning rimligt att tänka sig att åklagare skulle kunna föra talan avseende straffvärde, villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud på ett sådant sätt att rätten skulle vara bunden av dessa uppgifter som ett tak då den senare, med utgångspunkt i inhämtade underlag från Kriminal- vården, bestämmer påföljden. En sådan reform skulle innebära att den tilltalade bättre än i dag kunde förutse vad han eller hon i värsta fall riskerade i brottmålet och planera sitt försvar med utgångspunkt i detta. Det skulle också innebära ett klargörande av att det är åklagares, inte domares, uppgift att se till att brott åtföljs av tillräck- ligt stränga straff. I grunden anser vi alltså att en uppgift från åkla- garen om ett högsta straffvärde borde jämställas med de gärnings- omständigheter som åklagaren uppger i stämningsansökan och att en reform om åklagarens förfogande över följderna av brott borde bygga på ett sådant synsätt. 
  
 Några övertygande skäl mot att ge åklagare ansvaret för ramarna för rättens prövning även när det gäller följderna av brott ser vi i och för sig inte. De invändningar som remissinstanserna hade mot Straff- processutredningens förslag om att ge åklagaren ansvaret för att föra talan i påföljdsdelen hörde, uppfattar vi, främst samman med den utformning som förslaget hade och som innebar att det åklagaren 
  
 209 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 skulle föra talan om var den slutliga påföljden. Det var framför allt remissynpunkter om att åklagaren saknade ett tillräckligt underlag för att göra en bedömning i påföljdsfrågan som framhölls och de svårigheter med att åklagaren skulle få tillgång till ett sådant underlag som uppfattades. Flera remissinstanser, framför allt domstolar, var vidare kritiska till att förslaget innebar att rätten inte, ens av hänsyn till vikten av enhetlighet, skulle kunna döma strängare än vad åkla- garen yrkat. Den hållningen bygger på tanken att domare fortfarande har en inkvisitorisk uppgift i brottmål, vilket är något som vi i våra överväganden anser att det finns skäl att komma bort ifrån. Att domare ska vara förhindrade att döma strängare än åklagaren angett skulle i våra överväganden i själva verket vara ett av motiven till en reform. 
  
 Att genomföra en allmän reform av ramarna för rättens prövning är emellertid en stor sak. Reformen skulle ställa krav på omfattande förändringar av brottmålsprocessen med den efterföljande resursåt- gång och effektivitetsförlust i rättskedjan som en stor reform av pro- cessrätten alltid medför. Att frågan om en allmän reform av åklagarens förfogande över följderna av brott är kontroversiell och innefattar svåra överväganden framgår inte minst av den lagstiftningshistorik som finns i frågan. För att det ska vara rimligt att föreslå en så stor reform måste därför, bedömer vi, motiven till reformen uttryckas i utredningens direktiv. 
  
 Grunden för vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för att förbättra hanteringen av de stora brottmålen. Våra överväganden om reformer bör därför, har vi bedömt, i första hand ta avstamp i de vinster med en reform som kan uppstå i dessa brottmål. När det gäller följderna av brott handlar det då om de vinster i processen som uppstår i de fall åklagares förfogande över följderna av brott utgör ett incitament för misstänktas medverkan i brottmålet. Reformen bör, med ut- gångspunkt i vad som är vårt uppdrag, därför i detta lagstiftnings- ärende begränsas till dessa situationer. Vår uppfattning är emellertid alltså att det finns goda skäl för att fortsätta reformarbetet om åklagares förfogande över följderna av brott även generellt. 
  
 210 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.6.5Strafflindring som incitament 
  
 Vår bedömning: Åklagaren ska kunna besluta om ett högsta straff vid en misstänkts utredningsmedverkan under förunder- sökningen med beaktande av bestämmelserna i 29 kap. brotts- balken. 
  
 Slutlig påföljd som incitament 
  
 En enligt vår bedömning naturlig utgångspunkt vid överväganden om vad det är som åklagaren ska förfoga över som ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan är att diskutera om det ska vara frågan om den slutliga påföljden. Fördelen med en reform som utgår från att åklagaren tillåts förfoga över den slutliga påföljden är att ett sådant incitament kan förväntas vara lättbegripligt för den brotts- misstänkte. Om åklagaren kan lova den misstänkte att det blir fäng- else nio månader eller en skyddstillsyn kan detta löfte knappast miss- förstås. Det är med en sådan ordning tydligt vad den misstänktes medverkan kan leda till. Incitamentets precision och förutsebarhet är alltså, i teorin, höga. Frågan om påföljdsvalet är vidare ofta central för misstänkta personer. Det gäller inte minst ett besked om det kan bli frågan om en icke frihetsberövande påföljd. Att frågan är av stor betydelse för många misstänkta innebär i sin tur att ett besked från åklagaren om vilken påföljd som det kan blir frågan om kan förväntas utgöra ett starkt incitament för att sporra misstänkta till medverkan i brottmålet. Incitamentets förväntade förmånlighet är alltså hög. 
  
 Om åklagaren skulle ges en befogenhet att besluta om slutliga på- följder skulle det emellertid förutsätta att åklagaren vid tidpunkten då han eller hon låser fast påföljden i förhållande till den misstänkte har möjlighet att göra en riktig bedömning av den slutliga påföljden. Ett underlag för en sådan bedömning är knappast tillgängligt vid den tidpunkt i förundersökningsarbetet då det är tänkt att den misstänkte medverkar. Den misstänkte måste lämna uppgifter om brottet rela- tivt tidigt i förundersökningen för att de krav som ställs på sådan utredningsmedverkan som är utgångspunkt för vår reform ska vara uppfyllda. Incitamentet som ska uppmuntra medverkan måste utfor- mas med detta i åtanke. Det finns typiskt sett inte förutsättningar 
  
 211 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 att ta ställning till frågor om slutlig påföljd i ett så tidigt skede som det är frågan om här. 
  
 Om det som åklagaren kunde lova den misstänkte var en slutlig påföljd skulle åklagaren rimligen dessutom vara tvungen att hämta in yttranden från Kriminalvården. Som framgått av remisskritiken mot Straffprocessutredningens förslag om en ändring som innebär att ansvaret för att hämta in yttranden från Kriminalvården läggs på åklagarna riskerar en sådan reform medföra en oönskat ökad resurs- åtgång för åklagarna och en effektivitetsförlust i rättskedjan (av- snitt 5.6.3). Det finns också en klar risk att rättens beslutsunderlag blir sämre, nämligen daterat, om yttranden från Kriminalvården hämtas in i tiden långt före överläggningar inför dom. Rätten skulle i de flesta fall behöva komplettera personutredningen. Det leder till dubbelarbete och längre handläggningstider. Något självständigt skäl för att flytta uppgiften från domstolarna ser vi inte heller. Nuvaran- de ordning tycks fungera bra utan några onödiga förseningar i hand- läggningen. 
  
 Även om åklagarens förfoganderätt över påföljdsvalet skulle be- gränsas till beslut om villkorlig dom eller en sådan påföljd i förening med böter, vilket är en påföljd åklagare redan beslutar om enligt regleringen om strafföreläggande (48 kap. 2 § första stycket RB), så skulle senare tillkommande omständigheter påverka åklagarens be- slut. Ett senare upptäckt eller uppstått missbruk som motiverar en skyddstillsyn eller tilläggsstämningar för nya brott skulle rubba det ställningstagande om påföljdsvalet som åklagaren gjort. 
  
 Det skulle i praktiskt taget alla fall behöva finnas en ventil för nya omständigheter som påverkar det löfte om påföljd som åklagaren har gett i ett tidigt skede. En reform som innebär att åklagaren tillåts förfoga över den slutliga påföljden som ett led i att skapa en incita- mentsstruktur för misstänktas utredningsmedverkan under förunder- sökningen skulle därför, med hänsyn till de brister i beslutsunder- laget som normalt skulle finnas vid tidiga ställningstaganden om slutlig påföljd, i praktiken leda till oförutsebara incitament för med- verkan. Om incitamentets förutsebarhet är låg, innebär det att även incitamentets uppfattade precision och förmånlighet kommer att vara låga. Chanserna för att incitamentet ska fungera minimeras därmed. 
  
 212 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Strafflindring som incitament 
  
 Det finns redan ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan i straffprocessen, nämligen strafflindringsgrunden vid utrednings- medverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB (avsnitt 4.3.9). Vid straff- mätningen ska rätten beakta om den misstänkte har lämnat uppgifter som varit av väsentlig betydelse för utredningen av brott under för- undersökningen. Tillämpningen av denna strafflindringsgrund har, sedan den infördes år 2015, visserligen hittills varit begränsad. Men det faktum att det redan finns ett etablerat incitament som avser följder av brott talar enligt vår mening för att, vid överväganden om ytterligare incitament för misstänktas medverkan i brottmål, be- döma om det är en lämplig väg att ta avstamp i det som redan gäller. Fördelarna med att utgå från det incitament för utredningsmed- verkan som finns sedan tidigare är att incitamentsordningen redan är känd och tillämpas i brottmålsprocessen. Kopplingen mellan en misstänkts utredningsmederkan under förundersökningen och en strafflindring på grund av denna medverkan är vedertagen. Det inne- bär att det rimligtvis finns en acceptans för själva incitamentsstruk- turen hos rättstillämparna, vilket är en fördel vid överväganden om vidare reformer. Nya reformer kan då bygga vidare på en redan in- ledd ambition i processrätten. 
  
 Nuvarande bestämmelser om strafflindring vid utredningsmed- verkan reglerar hur straffmätning ska ske av rätten då en dom ska meddelas. Den reform vi överväger innebär att bedömningen av strafflindringen måste ske i ett mycket tidigare skede och på ett mer begränsat underlag. Frågan är därför om nuvarande principer för strafflindring vid utredningsmedverkan överhuvudtaget kan komma till nytta i den reform vi överväger. Eftersom det kommer att röra sig om bedömningar i ett tidigt skede, då det inte ens finns färdig- utredda brottsmisstankar, kan det hävdas att dessa bedömningar så markant skiljer sig från rättens bedömning att det inte går att ta avstamp i vad som gäller för rättens straffmätning. Ett alternativ som 
  
 vihar övervägt är därför att utforma en ny materiell regel om strafflindring vid utredningsmedverkan under förundersökningen. En materiell regel som riktar sig till den beslutsfattare som ska an- vända det nya processverktyget kan förväntas leda till tydlighet om hur beslut ska fattas. 
  
 213 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Åandra sidan finns det klara fördelar med att regleringen av hur straffmätning ska ske gäller generellt. Bestämmelsen om strafflind- ring vid utredningsmedverkan är relativt ny i brottsbalken och bör inte ändras utan att det i så fall finns goda skäl för det. Några sådana skäl har inte framkommit i våra överväganden. Med utgångspunkt i att bestämmelsen ska fortsätta att gälla för rättens bedömning är det enligt vår bedömning rimligt att samma typ av medverkan från den misstänkte vid samma tidpunkt i processen inte ska kunna leda till olika resultat i fråga om strafflindring beroende på vem som fattar be- slutet. Även om en bedömning av straff under en pågående förunder- sökning kommer att skilja sig åt från en bedömning när det finns ett fullständigt beslutsunderlag bör det enligt vår uppfattning undvikas att skapa parallella regelsystem för hur straffmätning vid utrednings- medverkan ska ske. 
  
 Det vi överväger i det följande är därför om det är lämpligt att de befintliga bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedver- kan i brottsbalken ska utgöra utgångspunkten då det nya process- verktyget vid misstänktas utredningsmedverkan utformas. Åklagare skulle med en sådan lösning alltså ges befogenhet att göra bedöm- ningar enligt gällande regelverk i brottsbalken. En grundförutsätt- ning med en sådan väg är att det finns något att vinna, dvs. en nytta, med att låta åklagare förfoga över ett redan befintligt incitament. Det krävs dessutom att ett incitament som utformas på det skisserade viset kommer att bli tillräckligt precist, förutsebart och förmånligt för den misstänkte. 
  
 Nyttan med att åklagare kan förfoga över befintliga regler om strafflindring vid utredningsmedverkan 
  
 I förarbetena till nuvarande bestämmelser om strafflindring vid ut- redningsmedverkan angavs bl.a. effektivitetsskäl (avsnitt 4.2.9). Det framhölls att den nya strafflindringsgrunden skulle utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utredningen av det egna brottet. Detta kunde i sin tur, bedömdes det, leda till flera effektivitetsvinster.122 Att den misstänkte under förundersökningen ska förhålla sig till en förmån, dvs. utsikten om ett lägre straff, vars förverkligande ligger långt fram i tiden och som vare sig polis eller 
  
 122Prop. 2014/15:37 s. 18. 
  
 214 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 åklagare förfogar över är emellertid en inte okomplicerad incita- mentsstruktur. För den misstänkte finns det inte någon möjlighet att söka garantier för att hans eller hennes medverkan under för- undersökningen kommer att leda till någon förmån. Det är med nuvarande ordning helt enkelt osäkert för en misstänkt om de upp- gifter han eller hon kan tänka sig att lämna verkligen kommer leda till en strafflindring och i så fall när ett besked kommer. Om så blir fallet beror på hur rätten senare bedömer hans eller hennes uppgifter. Det är också osäkert vilken strafflindring det i så fall kan bli frågan om. Det saknas för närvarande vägledande uttalanden om vilken grad av medverkan som krävs och vilken strafflindring som kan ges i för- hållande till medverkansgrad och brottslighetens straffvärde.123 En sådan klargörande praxisutveckling är eftersträvansvärd. Nuvarande ordning bygger på att den misstänkte lämnar sina uppgifter och sedan inväntar den vidare handläggningen för att i ett senare skede, ibland månader eller år senare, få besked om det ur hans eller hennes perspektiv var värt att medverka eller inte. 
  
 Även om det naturligtvis finns förutsättningar för bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan att fungera som ett inci- tament i vissa fall, så är det vår bedömning att de processekonomiska och kriminalpolitiska skäl som ligger bakom bestämmelsen har svårt att få genomslag på grund av hur reglerna är utformade. Det finns, bedömer vi, en inbyggd broms för incitamentets genomslag. Om den strafflindring som utgör incitamentet för medverkan kunde realiseras direkt och med säkerhet för den misstänkte finns det anledning att förvänta sig ett större genomslag för de motiv som ligger bakom reglerna om strafflindring vid utredningsmedverkan. 
  
 Ett tillräckligt precist och förutsebart incitament 
  
 En förutsättning för att ett incitament för misstänktas utrednings- medverkan ska fungera är, har vi bedömt, att det uppfattas som pre- cist och förutsebart. Det måste avgöras om det med tanke på det begränsade underlag som finns vid den tidiga tidpunkten då åkla- garen ska fatta beslut om strafflindring på grund av den misstänktes medverkan går att förvänta sig bedömningar som leder till en precis och förutsebar uppgift. 
  
 123Prioriterade prejudikatfrågor 2019, Åklagarmyndigheten, januari 2019. 
  
 215 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Att besluten fattas vid en tidpunkt då samtliga omständigheter kring brotten ännu inte är klarlagda är en grundläggande konsekvens som måste kunna godtas om reformen ska genomföras. Det ligger i själva förutsättningen att bedömningarna kommer göras med ett ofullständigt material som grund. Inte minst gäller detta eftersom det handlar om att tillmäta brottsmisstankar, inte färdigutredda brott, ett värde. Även i övrigt kommer det att finnas omständigheter som vid tidpunkten för åklagarens ställningstagande ännu inte är fullständigt klarlagda eller inte kända. Att beslut fattas tidigt på ett mindre fullständigt underlag är priset för de fördelar som kan vinnas med reformen. Det som är angeläget när det gäller dessa förutsätt- ningar för beslutsunderlaget är, bedömer vi, att de osäkerhetsfakto- rer som kan finnas vad gäller bedömningar i ett tidigt skede inte leder till att slutresultatet blir orättvist. Det betyder för det första, att omständigheter som inverkar på åklagarens tidigt fattade beslut i mildrande riktning alltid måste kunna beaktas även om dessa om- ständigheter uppkommer eller blir kända i ett senare skede. Om det efter åklagarens beslut framkommer en ny förmildrande omständig- het eller nya omständigheter om den misstänktes person eller hän- delser efter brottet ska dessa omständigheter fortfarande kunna leda till en lindrigare bedömning än det som åklagaren har beslutat om. Det måste för det andra, å andra sidan, godtas att försvårande om- ständigheter som framkommer efter åklagarens beslut, och som om de varit kända när beslutet fattades skulle ha lett till en strängare bedömning, inte kan inverka i skärpande riktning på åklagarens be- slut i efterhand. Den uppgift om straffet som åklagaren beslutat om ska inte kunna sättas högre i ett senare skede. Att detta gäller är av vikt för att den misstänkte ska kunna lita på åklagarens beslut som ett besked om ett värsta utfall i brottmålet. Åklagarens beslut måste alltså i den vidare hanteringen fungera som ett högsta tak. 
  
 Ur den misstänktes perspektiv bör åklagarens uppgift under för- undersökningen med dessa givna förutsättningar för den vidare han- teringen ha förutsättningar att uppfattas som både precis och förut- sebar. Den oförutsebarhet som finns för den misstänkte är att han eller hon i ett senare skede av processen kan få en lindrigare bedöm- ning än den som åklagaren beslutat om i ett tidigt skede. En sådan oförutsebarhet bedömer vi är en godtagbar ordning såväl i fråga om kravet på incitamentets utformning som för den misstänktes rätts- säkerhet. 
  
 216 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Om åklagaren, som vi nu överväger, vid sin bedömning under förundersökningen ska beakta de befintliga bestämmelserna för straffmätning i 29 kap. brottsbalken betyder det att åklagaren måste kunna avgöra det konkreta straffvärdet för brottet eller brotten (enligt 29 kap.  
 1–3 
  §§ BrB) med eventuell reduktion för billighets- skäl (enligt 29 kap. 5 § BrB) och ungdom (enligt 29 kap. 7 § BrB). I den mån tidigare brottslighet inte kan förväntas få ett tillräckligt genomslag genom att villkorligt medgiven frihet ska förverkas eller fängelse ska väljas bör även detta räknas in (29 kap. 4 § BrB). 
  
 De omständigheter enligt de angivna bestämmelserna som åkla- garen behöver ha en uppfattning om bör, uppfattar vi, i princip vara möjliga att utläsa av förundersökningen vid den tidpunkt då ett beslut kan aktualiseras. I normalfallet bör det redan i ett tidigt skede av förundersökningen vara möjligt att utläsa vad gärningen har inne- burit för skada, kränkning eller fara liksom vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. Omständigheten att gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person kan på samma sätt i normalfallet framgå i ett tidigt skede. Eftersom försvårande eller förmildrande omständigheter kopplade till gär- ningen kan ha en betydelse för rubriceringsfrågan bör även dessa omständigheter i normalfallet kunna framgå av förundersökningen även i ett tidigt skede. Den misstänktes ålder kräver normalt inte någon särskild utredning, även om det undantagsvis kan vara fallet. Vissa av de omständigheter som är kopplade till den misstänktes person eller händelser efter brottet (29 kap. 5 § BrB) kan däremot vara svåra att få med i bedömningen i ett så tidigt skede som vi förutsätter att åklagare ska ta ett beslut. 
  
 Att utredningsåtgärder i vissa fall skulle behöva vidtas för att klargöra sådana omständigheter som åklagaren behöver kunna be- döma för att avgöra frågan om straff innebär enligt vår bedömning inte något hinder mot en tänkt reform. Vid sådana åtgärder måste det visserligen övervägas i vilken mån den misstänktes uppgifter även efter åtgärdernas genomförande kommer kunna hjälpa utrednings- arbetet framåt. Att uppgifterna är av väsentlig betydelse för utred- ningen av brottet betyder att uppgifterna måste lämnas innan alltför omfattande utredningsåtgärder har vidtagits. I framför allt de stora brottmål som är fokus för våra överväganden ser vi inte att vidtagan- det av vissa utredningsåtgärder för att komplettera beslutsunderlaget 
  
 217 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 avseende tidiga bedömningar av en uppgift om straff skulle medföra att bevisläget förändras på ett avgörande sätt när det gäller den miss- tänktes utrymme att medverka i utredningen. Ibland skulle det dock naturligtvis kunna bli följden. Ibland skulle, bedömer vi, oklarheter kring omständigheter av betydelse för åklagarens beslut kommer att leda till att en åklagare inte skulle vara beredd att fatta något beslut. Beslutsunderlaget skulle helt enkelt vara för osäkert för att göra en godtagbar bedömning. Det skulle i de fallen inte finnas förutsätt- ningar för att använda processverktyget. Avgörandet om besluts- underlagets tillräcklighet måste ligga hos den enskilde åklagaren som skulle vara den som fattar beslutet. 
  
 Ett tillräckligt förmånligt incitament inom ramen för likhetsprincipen 
  
 Det finns såvitt vi har kunnat se inte, vare sig i juridisk litteratur eller i internationell praxis, något exakt svar på hur stor vinsten vid miss- tänktas medverkan i brottmål måste vara för att den ska uppfattas som tillräckligt förmånlig. I Finland är det praxis med en lindring av straffet motsvarande en tredjedel av det straff som annars skulle ha dömts ut (avsnitt 5.4.6). Även i Norge är en ”normalrabatt” om cirka 30 procent praxis vid strafflindring på grund av erkännande (avsnitt 5.4.7). Denna nivå om en tredjedels nedsättning av straffet tycks, enligt vad vi har kunnat erfara, överensstämma med vad som gäller i flera andra europeiska länder vars rättsordning innehåller för- faranden med strafflindring vid misstänktas och tilltalades medverkan. 
  
 Nuvarande ordning för strafflindring vid utredningsmedverkan i brottsbalken medger en relativt omfattande strafflindring utan någon egentlig övre gräns. Lagstiftaren har lämnat över till rättstillämp- ningen att avgöra frågan om strafflindringens storlek utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. Om den tilltalades medverkan är av sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det, enligt förarbetsuttalanden, normalt sett ske en relativt på- taglig justering av straffet.124 Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av den tilltalades medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med ett högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor 
  
 124Prop. 2014/15:37 s. 39. 
  
 218 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 utsträckning kan det alltså, framhölls det i förarbetena, bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Att det normalt ska ske en relativt påtaglig justering av straffet då den tilltalade medverkat gör att strafflindringen kan fungera som ett incitament för den misstänkes medverkan.125 
  
 Vår bedömning är att nuvarande ordning för strafflindring vid utredningsmedverkan i brottsbalken är tillräckligt förmånlig för att kunna motivera den misstänkte att välja att medverka till utredning av egen brottslighet. Utrymmet för strafflindring enligt bestämmel- serna är stort och utan någon övre gräns. Det kan knappast, bedömer vi, vara brister i fråga om incitamentets förmånlighet som bromsar tillämpningen av befintlig reglering. Om en misstänkt kunde få ett tidigt besked om vad som utgör det värsta utfallet i fråga om straffet skulle det enligt vår mening dessutom uppfattas som mer förmånligt för den som vill påverka utfallet av brottmålet än att behöva genom- gå en lång process innan resultatet av den egna medverkan möjligen får effekt i en lagakraftvunnen dom. Ett tidigt och säkert besked är typiskt sett mer förmånligt än förhoppningen om ett senare besked om samma sak. Att åklagare skulle tillåtas att förfoga över beskedet om strafflindring till den misstänkte innebär enligt vår bedömning av det skälet att ett incitament om strafflindring vid utredningsmed- verkan blir mer förmånligt för misstänkta än det är i dag. 
  
 Det finns en konflikt mellan å ena sidan tillräckligt kraftfulla inci- tament, som förmår motivera misstänkta att medverka i brottmålet, och å andra sidan vikten av att lika fall behandlas lika. Kravet på allas likhet inför lagen innebär framför allt ett skydd mot godtycklig rättstillämpning. En reform som innebär att straffen, beroende på om den misstänkte medverkar eller inte, blir olika för brott som är fullt jämförbara när det gäller klandervärdhet och gärningsmannens skuld förutsätter en reglering som leder till en för brottsmisstänkta förut- sebar rättstillämpning. Eftersom vår hypotes är att åklagare ska kunna förfoga över det befintliga regelverket för strafflindring vid utredningsmedverkan så innebär våra överväganden inte något nytt i förhållande till vad som redan godtagits i detta avseende. Det är därvid centralt att misstänktas medverkan kan leda till en mer för- månlig behandling för den misstänkte än för den som inte medver- kar, men att misstänktas passivitet inte kan leda till bestraffningar. 
  
 125Prop. 2014/15:37 s. 24. 
  
 219 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Åklagaren ska förfoga över det befintliga incitamentet för utredningsmedverkan i brottsbalken 
  
 Att införa en möjlighet för åklagare att besluta om straff under för- undersökningsstadiet är avsett att skapa ett skarpare incitament för misstänktas utredningsmedverkan i brottmålsprocessen. Vi ser att det finns förutsättningar för att låta åklagare besluta om en uppgift om straff med beaktande av bestämmelserna i 29 kap. brottsbalken, inkluderande det befintliga incitamentet för misstänktas utrednings- medverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB. Det vi avser med be- greppet ”straff” är då straffvärdet enligt 29 kap.  
 1–3 
  §§ BrB med avdrag enligt 29 kap. 5 och 7 §§ BrB för billighetsskäl och ungdom samt med beaktande av 29 kap. 4 §. En given omständighet för en sådan tänkt ordning är att det kan godtas att besluten om straff kom- mer att fattas på ett mindre fullständigt underlag än som är fallet i dag och att det kan leda till att försvårande omständigheter inte beaktas fullt ut i enskilda fall. 
  
 5.6.6Särskild rättsverkan och näringsförbud ska inte utgöra incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Vår bedömning: Det är inte lämpligt att misstänktas utrednings- medverkan ska tillåtas inverka på beslut i frågor om särskild rätts- verkan eller näringsförbud. Dessa följder av brott ska därför inte utgöra incitament för utredningsmedverkan. 
  
 I frågor om särskild rättsverkan kan rätten i dag fatta beslut om detta utan att åklagaren framställer något yrkande om det. I praktiken sker det emellertid knappast. Att åklagaren framställer ett yrkande om särskild rättsverkan i de fall det är aktuellt för rätten att fatta ett sådant beslut är också vad som rekommenderas i de interna riktlin- jerna för åklagararbetet.126 
  
 Som vi har redovisat i tidigare avsnitt finns det enligt vår bedöm- ning goda skäl för en allmän reform av åklagares förfogande över följderna av brott som innebär att åklagaren sätter ramarna för pröv- ningen av brottmål i dess helhet (avsnitt 5.6.4). I grunden tycker vi 
  
 126Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens handbok Beslag, Utvecklingscentrum Malmö, uppdaterad i maj 2015. 
  
 220 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 att det är självklart att rätten inte ska kunna besluta om särskild rättsverkan utan att åklagaren har framställt ett yrkande om det. Det är ur rollfördelningssynpunkt principiellt riktigt, menar vi, att domare inte kan besluta i frågor som är ingripande och typiskt sett negativa för en tilltalad utan att åklagaren har fört talan om det. Det är också principiellt följdriktigt att rätten inte bör kunna döma till en sträng- are följd än åklagaren yrkat. Domare ska i princip inte längre vara inkvisitoriska. Vår hållning i denna fråga är följdriktig med vad som redan gäller i praktiken. 
  
 Övervägandena inom ramen för detta arbete utgår i första hand från de vinster som kan uppstå avseende en bättre hantering av stora brottmål. Reformen om åklagares förfogande över ramarna för pröv- ningen av följderna av brott har därför avgränsats till de situationer då följderna av brott utgör ett incitament för misstänktas utrednings- medverkan. 
  
 Vi har övervägt om det borde införas en möjlighet för åklagare att förfoga över särskild rättsverkan och näringsförbud på samma sätt som vi tänker oss att åklagare ska tillåtas förfoga över en uppgift om straff. Det som enligt vår bedömning framför allt talar för att särskild rättsverkan och näringsförbud bör ingå i en sådan incita- mentsstruktur i brottmål är, att ett incitament avseende följder av brott som omfattar frågor om särskild rättsverkan och näringsför- bud sannolikt skulle blir mer verkningsfullt än ett incitament som enbart avser en uppgift om straff. Hur frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud avgörs har ofta en stor betydelse för enskilda personer som misstänks för brott. Detta gäller, har vi uppfattat i kon- takt med åklagare och försvarare, i högre grad beträffande vissa for- mer av särskild rättsverkan, t.ex. utvisning på grund av brott. I ärenden som rör ekonomisk brottslighet har vidare åklagare understrukit den betydelse som beslut om näringsförbud har för de brottsmisstänkta personerna. 
  
 Att avgöra frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud innefattar emellertid överväganden om andra faktorer än sådana som har att göra med lagföring av enskilda brott (avsnitt 5.6.2). Att låta åtgärder som inte enbart är motiverade av repression ingå i ett regel- verk som är motiverat av en ambition att öka incitamenten för brotts- misstänktas medverkan vid utredning av brott är inte oproblema- tiskt. Det kan med hänsyn till de motiv som ligger bakom reglerna om 
  
 221 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 företagsbot, utvisning och näringsförbud ifrågasättas om en miss- tänkt ska tillåtas ha ett inflytande över beslut i dessa frågor. Regel- verket om företagsbot har brottspreventiva motiv. Beslut om utvis- ning på grund av brott innefattar bedömningar av faror i olika avseenden med att låta utlänningen stanna i Sverige. Lagen om närings- förbud syftar till att förhindra oseriösa näringsidkare från att fort- sätta att bedriva verksamhet och samtidigt stärka de seriösa före- tagens ställning på marknaden. Att en person som är misstänkt för brott har hjälpt till med utredningsarbetet innebär inte att något av de beskrivna motiven lättare kan realiseras. Att den misstänktes val att berätta något av väsentlig nytta för brottsutredningsarbete ska kunna leda till en för den misstänkte lindrigare bedömning av frågor om utvisning, näringsförbud eller företagsbot är, enligt den bedöm- ning vi gör av det skälet inte lämpligt. En sådan ordning skulle inne- bära att vikten av en fungerande brottsbekämpning skulle överordnas de övriga intressen som reglerna om näringsförbud, utvisning och företagsbot avser att skydda. 
  
 Framför allt utvisning och näringsförbud är samtidigt de följder, utöver straffet, som vi uppfattar skulle ha störst betydelse som incitament för misstänktas medverkan. Frågan inställer sig därför i vilken mån beslut om andra former av särskild rättsverkan, exempel- vis förverkande, annat än undantagsvis skulle utgöra en tillräckligt stark motivation för misstänktas medverkan. Incitamentets förvän- tade verkningsgrad kan alltså ifrågasättas i dessa fall. Vidare uppstår frågan om hur stort utrymme för beslut om ett sådant incitament som är rimligt att tänka sig. En begränsning för tillämpningen av regler om begränsningar av särskild rättsverkan med hänvisning till misstänktas utredningsmedverkan måste, bedömer vi, vara någon form av hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Att åklagare utan sådana hänsyn skulle tillåtas att förfoga över beslag eller annan särskild rättsverkan framstår i vår bedömning som orimligt. Med det ställningstagandet som utgångspunkt ser vi att det faktiska tillämp- ningsområdet, dvs. de fall i vilka det trots begränsningen som hän- synen till allmänna och enskilda skäl innebär skulle gå att besluta om en lindrigare följd, måste uppfattas som litet. 
  
 Nackdelarna med att införa en reglering som innebär att åklagare på grund av den misstänktes utredningsmedverkan tillåts förfoga över särskild rättsverkan och näringsförbud som ett incitament för 
  
 222 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 sådan medverkan överväger enligt vår bedömning sammanfattnings- vis de fördelar i form av mer verkningsfulla incitament som vi ser kan finnas med en sådan ordning. Något förslag till reglering om att åklagare vid misstänktas utredningsmedverkan ska kunna avstå från eller begränsa omfattningen av beslut om särskild rättsverkan eller näringsförbud lämnar vi därför inte. Däremot är det, som vi redan har sagt, vår uppfattning är att det finns goda skäl för att fortsätta reformarbetet om åklagares förfogande över följderna av brott gene- rellt. 
  
 5.6.7Utfästelsebeslut om ett högsta straff vid misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Vårt förslag: Om en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats misstanke om får åklagaren besluta att utfästa ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om. Åklagaren ska vid den bedömningen beakta vad som föreskrivs i 
  
 29kap. brottsbalken. Av åklagarens utfästelsebeslut ska det fram- gå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som utfästs. Utfästelsebeslu- ten ska sättas upp särskilt och, i de fall de avser brott som om- fattas av åtalet, ingå i förundersökningsprotokollet. Besluten ska fattas av allmän åklagare. 
  
 Åklagare ska kunna lova den misstänkte ett visst högsta straff 
  
 En misstänkt person som väljer att lämna uppgifter av väsentlig bety- delse för utredningen av brott kan, om förutsättningarna är upp- fyllda, förvänta sig en strafflindring när rätten så småningom be- stämmer påföljden. Att den misstänkte kan få ett besked om förut- sättningarna för strafflindring i ett tidigare skede, redan innan han eller hon väljer att lämna några uppgifter till myndigheterna, har enligt vår bedömning en betydelse för vilket val den misstänkte gör i fråga om sin medverkan i brottmålet. En möjlighet till en dialog om förutsättningarna med den befattningshavare som kan besluta om strafflindringen bör, bedömer vi, förbättra utsikterna för att den 
  
 223 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 misstänkte väljer att medverka på det sätt som är önskvärt i brott- målsprocessen. Att det finns en möjlighet till dialog inför en med- verkan från den misstänkte stärker samtidigt rättssäkerheten för den misstänkte i den meningen att förutsebarheten blir bättre. 
  
 Om en misstänkt person lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av en brottsmisstanke som riktats mot honom eller henne ska därför åklagaren under förundersökningen få lov att göra en utfästelse om ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om. Åklagaren ska vid bedömningen av straff beakta vad som sägs i 29 kap. brottsbalken. Det inkluderar be- stämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan enligt 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB. 
  
 Åklagarens utrymme för att göra utfästelser bör utformas som en möjlighet och inte en skyldighet. Det betyder, att det är åklagaren som avgör i varje enskilt fall om det finns förutsättningar att göra en utfästelse eller inte. Om det finns sådana förutsättningar beror bl.a. på vilket utrymme, med hänsyn till bevisläget, som det finns för den misstänkte att lämna uppgifter som får väsentlig betydelse för utred- ningen av brott. Det beror också på om åklagaren ser att det finns tillräcklig information i förundersökningen för att kunna göra en bedömning av ett högsta straff på ett godtagbart sätt. Även andra omständigheter kan avgöra utrymmet i ett enskilt fall. Även om en misstänkt är villig att lämna uppgifter som han eller hon uppfattar är av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan han eller hon inte kräva att det ska leda till en utfästelse under förundersökningen. Däremot måste förutsättningarna under vilka den misstänkte lämnar sina uppgifter vara klarlagda för honom eller henne innan han eller hon i så fall gör sitt val att medverka (jfr avsnitt 5.7). 
  
 Åklagaren ska fatta ett s.k. utfästelsebeslut 
  
 Att en utfästelse från åklagaren om ett högsta straff är pålitlig för den misstänkte är både en rättssäkerhetsfråga och en förutsättning för att incitamentet ska fungera. Vi lämnar inte något förslag om att tidigarelägga rättskraften i något avseende. Rättskraft ska även fort- sättningsvis inträda först vid lagakraftvunnen dom. Formerna för åklagares utfästelser måste, med den begränsning det innebär att 
  
 224 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 utfästelsen inte vinner laga kraft, vara så säkra att utfästelsen kom- mer att vara hållbar också i ljuset av efterkommande händelser. 
  
 Vi har övervägt hur åklagarens utfästelse bör dokumenteras och gjort bedömningen att det av rättssäkerhetsskäl ska krävas formella beslut från åklagaren om eventuella utfästelser. Att ett formellt beslut fattas innebär bl.a. att risken för felaktigheter minskar och transpa- rensen i förfarandet ökar. Det finns därmed inte minst bättre förut- sättningar att i efterhand kontrollera vad som skett, vilket förbättrar förutsättningarna för hållbara beslut. En utfästelse om ett högsta straff från åklagaren ska därför i våra överväganden sättas upp sär- skilt som ett s.k. utfästelsebeslut under förundersökningen. Av åkla- garens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket straff som åklagaren utfäster. Att det av utfästelsebeslutet ska framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen innebär att den gärningsbeskrivning som den misstänkte delges en- ligt 23 kap. 18 § RB bör finnas med i beslutet. Det ställs alltså ett krav på konkretion och precisering vid angivandet av brottsmiss- tanke i beslutet. Det ska finnas en koppling i beslutet mellan gär- ningsbeskrivningarna och det straff som utlovas. 
  
 När det gäller uppgiften om straffet i utfästelsebeslutet har vi övervägt hur differentierad denna uppgift bör vara. Ett alternativ som vi har övervägt är om åklagaren bör ange både ett högsta straff per brottsmisstanke och ett samlat högsta straff för alla brottsmiss- tankar som utfästelsen avser. Att det finns ett angivet högsta straff per brottsmisstanke skulle kunna vara till nytta vid de senare bedöm- ningar av vad utfästelsen egentligen innebär om vissa brottsmiss- tankar faller bort, antingen i åtalet eller vid rättens bedömning av åtalet. Ett annat alternativ som vi har övervägt är om åklagaren i ut- fästelsebeslutet bör ange dels det konkreta straffvärdet, dels det högsta straff som utlovas med beaktande av strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan. Båda dessa alternativ innefattar emellertid, bedömer vi, övervägande nackdelar. Framför allt ser vi nackdelar för den misstänkte med att förhålla sig till flera olika uppgifter i beslutet och därmed motsvarande fördelar ur tydlighetssynpunkt med att hålla utfästelsebeslutet så rent som möjligt från uppgifter som inte har med utfästelsen från åklagaren att göra. Det är vidare knappast troligt att de uppgifter som avser annat än det som åklagaren faktiskt utfäster kommer kunna vara så preciserade att de fyller någon verklig 
  
 225 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 funktion för senare bedömningar. Den slutsats vi har landat i är därför att utfästelsebeslutet bör innehålla en sammanfattande upp- gift om straff som avser de brottsmisstankar som beslutet omfattar. 
  
 Dokumentation av besluten 
  
 Kraven på utfästelsebeslutens utformning ska regleras i rättegångs- balken. Ett utfästelsebeslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas beslut bör vara utformade bör dessutom bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete. Beslutsmallar bör exem- pelvis på sedvanligt sätt tas fram till stöd för beslutsfattandet. 
  
 Besluten bör vidare, enligt ett tillägg om det i förundersöknings- kungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställ- ningstagande om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § Watson 
  
 Beslut ska fattas av allmän åklagare 
  
 Rättssäkerhetsskäl talar för att det är åklagare som ska kunna göra utfästelser om högsta straff under förundersökningar. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder för- undersökningen. I de fall det är aktuellt att fatta ett utfästelsebeslut på grund av utredningsmedverkan ska åklagare därför överta led- ningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare. 
  
 Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda behö- righetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Sådana behö- righetsregler finns bl.a. vid åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan som endast får utföras av riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåkla- gare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare (11 § första stycket 1 åklagarförordningen). Uppgiften att handlägga frågor 
  
 127Prop. 1986/87:89 s. 101. 
  
 226 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 om ansvar för brott enligt förordningen (2014:1106) om handlägg- ningen av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare kan på motsvarande sätt endast hanteras av riks- åklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefs- åklagare och vice chefsåklagare (11 § första stycket 2 åklagarförord- ningen). Särskilda behörighetsregler gällde tidigare vid beslut om s.k. bevisprovokation, vilka beslut emellertid numera fattas av allmän åklagare i egenskap av undersökningsledare.128 
  
 Ett utfästelsebeslut är emellertid i våra överväganden ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Det är en uppgift som, bedömer vi, är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Ett stort ansvar har lagts på åklagaren i egenskap av undersökningsledare. Förundersök- ningsledarskapet ska dessutom uppfattas som odelbart.129 Beslut om utfästelser på grund av utredningsmedverkan bör mot den bakgrun- den, bedömer vi, inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen. 
  
 Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förunder- sökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende denna typ av beslut till all- män åklagare. I likhet med den bedömning vi har gjort om åklagares beslut om förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan är det, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genom- går utbildning och extra åklagare undantas från beslutsbehörigheten. Behörigheten ska därför, enligt ett tillägg om detta i 10 § åklagar- förordningen (2004:1265), endast tillkomma allmänna åklagare. 
  
 5.6.8Betydelsen av åklagares uppfattning om påföljdsval, särskild rättsverkan m.m. 
  
 Vår bedömning: Det finns inte något hinder mot att en åklagare inför en utfästelse om högsta straff informerar den misstänkte om sin bedömning när det gäller påföljdsval, förverkande av vill- korlig medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud. 
  
 128Riksåklagarens riktlinjer Provokation och infiltration inom förundersökning, RåR 2016:1, be- slutade den 11 oktober 2016. 
  
 129Prop. 2015/16:68 s. 37 f. 
  
 227 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Det måste emellertid i sådana fall klargöras för den misstänkte att åklagarens utfästelse inte kan omfatta dessa frågor och att rätten inte är bunden av åklagarens bedömning. För att rätten ska pröva frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud krävs i prakti- Clark att åklagare framställer ett yrkande om det. Om det har redo- visats en bedömning från åklagaren om påföljdsvalet, förverkande av villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan eller närings- förbud bör detta framgå av förundersökningsprotokollet. 
  
 Inte otillbörligt att informera om gällande rätt 
  
 I motiven till strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan i brottsbalken slogs det fast att det med den nya möjligheten till straff- lindring inte var frågan om att den misstänkte hamnar i en förhand- lingssituation med åklagaren eller polisen.130 Det sagda hindrar dock inte, framhölls det, att det under förundersökningen kan lämnas information till den misstänkte om att det finns en möjlighet till strafflindring vid medverkan. Sådan information bedömdes inte stå i strid med bestämmelsen om otillbörliga förhörsmetoder i 23 kap. 
  
 12§ RB. I den mån information lämnas ska den, sades det, vara saklig och det bör tydliggöras att det är rätten som förfogar över frågan. Då informationslämnandet i dessa fall skulle avse en upplysning om innehållet i gällande rätt gjordes bedömningen att det inte finnas något behov av att komplettera reglerna i förundersökningskungö- relsen med en reglering om hur information skulle lämnas. 
  
 Uppfattningen om att det finns ett utrymme för att lämna in- formation om gällande rätt när det gäller strafflindring vid utred- ningsmedverkan tycks inte vara helt självklar. I samband med att be- stämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan infördes i brottsbalken uppgav Ekobrottsmyndigheten på sin myndighets in- terna hemsida som sin uppfattning att förhörsledaren normalt inte bör ta initiativ till att informera den misstänkte om möjligheten till strafflindring, bl.a. eftersom informationen kan uppfattas som en otillbörlig förhörsmetod enligt 23 kap. 12 § RB och då det kan vara svårt att i förhörssituationen bedöma vilken betydelse den miss- tänktes berättelse kan få för den slutliga utredningen. Utrymmet för att på eget initiativ informera den misstänkte om möjligheten till 
  
 130Prop. 2014/15:37 s. 25. 
  
 228 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 strafflindring innan denne har avgett sin inställning till brottet torde, enligt vad myndigheten uppgav som sin uppfattning, vara ytterst be- gränsat. Om information ändå lämnas, exempelvis efter fråga från den misstänkte, ska informationen, framhöll myndigheten, endast avse innehållet i gällande rätt och det ska tydligt framgå att det är rätten som slutligt bestämmer påföljden.131 
  
 Att polis och åklagare inte under ett förhör med en misstänkt får använda löften eller förespeglingar om särskilda förmåner i syfte att framkalla ett erkännande eller uttalanden gäller enligt nuvarande ordning (23 kap. 12 § RB). Detta förbud mot otillbörliga åtgärder under förhör syftar till att förekomma missbruk av alltför inkvisito- riskt lagda förhörsmetoder.132 Med begreppet ”löften eller förespeg- lingar om särskilda förmåner” avsågs, enligt de uttalanden som gjordes då bestämmelsen infördes, sådana lättnader beträffande den misstänktes behandling, som i det läge, vari han befinner sig, skulle kunna innebära en lockelse för honom att eftersätta sitt eget försvar. Lagrådet påpekade i sitt yttrande under beredningen av lagförslaget att innebörden av begreppet ”löften och förespeglingar om särskilda förmåner” inte är helt klar. Enligt vanligt språkbruk skulle även åt- gärder som inte är att anse som otillbörliga kunna falla in under begreppet, ansåg Lagrådet. Departementschefen ansåg emellertid, i respons till Lagrådets yttrande, att det som avsågs med begreppet var sådana lättnader beträffande den misstänktes behandling som i det läge vari han befinner sig kan innebära en lockelse för honom att eftersätta sitt eget försvar och att det var uppenbart att ett fram- hållande för den misstänkte av sannolikheten att han kommer att få ett mildare straff i händelse av bekännelse inte föll in här. Eftersom det inte fanns någon risk för en missuppfattning av uttrycket i den riktningen fick uttrycket tvärtemot vad Lagrådet förespråkat vara kvar i lagtexten.133 I doktrinen har det därefter framhållits att för- hörsledaren inte bör förespegla för den misstänkte att han eller hon kanske kan få en mildare påföljd eller en begränsning av åtalet än om han eller hon vidhåller sitt nekande.134 Detta är, har det framhållits, 
  
 131Information publicerad på Ekobrottsmyndighetens interna hemsida den 28 augusti 2015 och uppdaterad den 3 september 2017. 
  
 132NJA II 1943 s. 308 f. 
  
 133Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar till rättegångsbalken på internet, kommentaren till 23:12 RB. 
  
 134Per Jordan m.fl., Rättegång V, åttonde upplagan, 2016, s. 128 med hänvisningar i fotnot. 
  
 229 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 att anse som sådana löften och förespeglingar som utgör otillbörliga metoder vid förhör. 
  
 Att rätten vid straffmätningen ska beakta ”om den tilltalade fri- villigt angett sig” omfattar inte att någon underlättar polisens arbete sedan han väl blivit upptäckt eller erkänner sedan han väl är miss- tänkt. Att en gärningsman förnekar vad han misstänks för eller att han försvårar polisens utredning ska därför, enligt vad som fram- hållits, inte läggas honom eller henne till last på så sätt att han eller hon får ett högre straff än normalt. När det gäller strafflindrings- grunden som avser lämnade uppgifter av väsentlig betydelse för ut- redningen av brottet förhåller det sig, enligt vår bedömning och den bedömning som alltså gjorde i förarbetena till bestämmelsen, emel- lertid annorlunda. Det bestämmelsen om strafflindring vid utred- ningsmedverkan avser att premiera är att den misstänkte underlättar utredningsarbetet, även om detta sker först efter att en person del- getts misstanke om brott. Att åklagaren upplyser en misstänkt i ett polisförhör om att han eller hon kan få ett mildare straff i den hän- delse han eller hon lämnar upplysningar av väsentlig betydelse för utredningen kan, bedömer vi i likhet med regeringen i förarbetena, inte anses otillbörligt. 
  
 Åklagaren är fri att förmedla sin syn på följderna av brott 
  
 En utfästelse om högsta straff kan ur tydlighetssynpunkt framstå som i viss mån abstrakt för en misstänkt. Detta är inte minst fallet om det i domen senare blir aktuellt att förverka villkorligt medgiven frihet. En utfästelse från åklagaren om ett högsta straff uppfattas sannolikt inte som en precis, förutsebar och förmånlig uppgift om det, utan att den tilltalade räknat med det, ovanpå det utlovade straffet läggs flera månaders fängelse som förverkas i domen. 
  
 Vad åklagarens utfästelse innebär för påföljdsvalet är vidare en högst betydelsefull uppgift för de flesta personer som misstänks för brott. Vilken påföljd som det kan bli fråga om, framför allt om fäng- else kan undvikas, är ofta en central fråga för en misstänkt. På samma sätt är utfallet beträffande vissa frågor om särskild rättsverkan och frågan om näringsförbud av stor betydelse för enskilda brottsmiss- tänkta. Även med detta i beaktande kan uppgiften om högsta straff 
  
 230 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 för en misstänkt som överväger att medverka i förundersöknings- arbetet framstå som mindre tydlig än som är önskvärt. 
  
 Som framgått har vi övervägt om incitamentet för misstänktas utredningsmedverkan under förundersökningen bör vara den slut- liga påföljden och/eller särskild rättsverkan (avsnitt 5.6.5 och 5.6.6). Av de skäl vi redovisat har vi kommit till slutsatsen att det inte bör vara fallet. När det gäller frågor som har betydelse för den misstänk- tes förståelse av vad uppgiften om högsta straff egentligen innebär, så är emellertid vår hållning att åklagare, precis som är fallet i dag, måste vara fria att förmedla vad som är gällande rätt till den miss- tänkte. Inget hindrar enligt nuvarande ordning att åklagare upplyser en misstänkt om att det kan finnas förutsättningar för strafflindring i domen om den misstänkte medverkar i utredningen. På motsvaran- de sätt finns det enligt vår uppfattning inte något i dag som hindrar att åklagaren upplyser den misstänkte om vad som gäller i fråga om påföljdsval, förverkande av villkorligt medgiven frihet och andra följder av brott. Det måste i dessa fall vara saklig information som lämnas där det tydligt framgår att rätten inte är bunden av åklagarens uppfattning om rättsläget. 
  
 Om den misstänkte har önskemål om och synes vara i behov av en skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård, så kan enligt vårt förslag inte åklagaren lova honom eller henne detta som belöning för att han eller hon medverkar till utredning av egen brottlighet. Där- emot kan åklagaren, om det i övrigt finns förutsättningar för det, göra utfästelser om ett högsta straff som i och för sig medger att en skyddstillsyn med kontraktsvård döms ut. Att det finns ett sådant utrymme för den påföljd som den misstänkte har uttryckt förhopp- ningar om måste dessutom åklagaren vara fri att redogöra för. Åkla- garen måste även i övrigt vara fri att, precis som är fallet i dag, för- medla sin uppfattning i frågan om påföljdsval. Vid en huvudförhand- ling kommer åklagaren att, på samma sätt som i dag, ange sin syn på frågan om påföljdsvalet för rätten med beaktande av straffvärdet, tidigare brottslighet och artvärde. Det ligger i linje med vad som numera får anses gälla att rätten normalt inte dömer strängare i fråga om påföljden än vad åklagaren har gett uttryck för. I den meningen kommer åklagarens uppfattning om påföljd, trots att den inte är for- mellt bindande för rätten, i någon mån vara en faktor för den miss- tänkte att förhålla sig till redan under förundersökningen. För att rätten ska pröva frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud 
  
 231 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 krävs vidare i praktiken att åklagare framställer ett yrkande om det. Rätten är emellertid inte formellt bunden av åklagarens uppfattning. Det måste därför i förekommande fall, dvs om åklagaren redovisar en uppfattning om följder av brott i det enskilda fallet som inte kan omfattas av en utfästelse om straff, klargöras för den misstänkte att åklagarens förmedlade uppfattning inte binder rätten. Att försva- raren närvarar då dessa frågor diskuteras under förundersökningen är, vid sidan om åklagarens objektivitetsplikt, en garant för att den misstänkte förstår vad som förmedlas (jfr avsnitt 5.7 och 5.14.5). 
  
 En åklagares förmedlade bedömning av vilka följder som kan tänkas bli aktuella bör normalt, om inte något nytt framkommer, i princip vara bestämmande i praktiken för den vidare hanteringen på samma sätt som bedömningar som åklagare förmedlar i dag får anses vara det. Detsamma bör gälla för en efterkommande åklagare som tar över handläggningen. En åklagare ska inte kunna förmedla be- dömningar som en misstänkt, vid oförändrade förhållanden, inte kan lita på. Det sagda medför att åklagare bör lämna uppgifter om sådant som han eller hon inte förfogar över med stor försiktighet och med höga krav på tydlighet i förhållande till den misstänkte. Det bör exempelvis förmedlas att nya omständigheter kan förändra åklaga- rens ställningstagande och att rätten oavsett detta alltså inte är bun- den av åklagarens uppfattning om påföljd. Rutiner för hur sådan information kan lämnas i samband med utfästelser om straff bör vid behov skapas vid myndigheterna. Vikten av klara besked till den misstänkte om vad det är som åklagaren kan utfästa och vilka upp- gifter han eller hon inte förfogar över kan inte nog understrykas. 
  
 Att det skapas en ordning för hur sådan information förmedlas är en rättssäkerhetsförstärkning i förhållande till vad som gäller i dag. Om åklagaren förmedlar en uppfattning om påföljdsvalet, särskild rättsverkan, näringsförbud eller annat som rör följderna av brott till den misstänkte inför ett utfästelsebeslut bör detta framgå av för- undersökningsprotokollet. Att förfarandet är transparent i detta av- seende har betydelse för rättssäkerheten. Det finns, bedömer vi, fördelar ur tydlighets- och förutsebarhetssynpunkt med att införa en reglerad dokumentationsskyldighet i fråga om information som en åklagare lämnar till den misstänkte och som, i fallet med straff- lindring redan enligt dagens regler, kan påverka hans eller hennes agerande. 
  
 232 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.7Förfarandet för överläggningar mellan åklagare och misstänkta ska regleras 
  
 Vårt förslag: Ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredning- en av brott ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Vid en sådan överläggning ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes försvarare närvara. Åklagaren ska redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förut- sättningarna för beslutet i den utsträckning det behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. I för- undersökningsprotokollet ska det antecknas hur den misstänkte har informerats om innebörden av de aktuella bestämmelserna om utfästelsebeslut och förundersökningsbegränsning samt vilka som var närvarande då informationen lämnades. 
  
 5.7.1Överläggningar ska alltid hållas inför ett beslut grundat på utredningsmedverkan 
  
 En förutsättning för att en myndighet ska kunna inleda en dialog med en misstänkt om strafflindring eller förundersökningsbegräns- ning på grund av att den misstänkte medverkar i utredningen är att det sker under ordnade former och i närvaro av en försvarare. Vid finska riksdagens behandling av propositionen om åtalsuppgörelser hade både lagutskottet och grundlagsutskottet synpunkter på att det saknades bestämmelser om förfarandet vid uppgörelser (avsnitt 5.4.6). Med anledning av dessa synpunkter tillkom bestämmelser som be- skrev förfarandet för överläggningar. Vi ser på motsvarande sätt skäl för en reglering av formerna för den dialog som måste föras mellan parterna inför ett beslut som grundar sig på den misstänktes utred- ningsmedverkan. Ingångsvärdet för dessa diskussioner kommer att vara den misstänktes intresse av att eventuellt lämna uppgifter till hjälp för utredningsarbetet. Det kan vara antingen den misstänkte själv som meddelar att han eller hon har uppgifter att lämna eller de brottsbekämpande myndigheterna som vill undersöka om den miss- tänkte har ett intresse av att medverka i förundersökningsarbetet. Den misstänktes uppgifter kan därvid enligt våra förslag leda till 
  
 233 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 antingen ett beslut om att avstå från att genomföra en förunder- sökning eller ett utfästelsebeslut. Formerna för kontakterna mellan en åklagare och en misstänkt om vilka beslut som kan följa av den misstänktes utredningsmedverkan bör vara likalydande. Förutsätt- ningarna för överläggningar bör alltså vara desamma oavsett vilket beslut som på förhand kan verka mest aktuellt. 
  
 På samma sätt som det finska lagutskottet gör vi bedömningen att regleringen i detta avseende inte bör vara särskilt detaljerad. Detta är frågor som, bedömer vi, även bör bli föremål för metodutveck- lingsarbete inom myndigheterna. De riktlinjer som danske riksåkla- garen (Rigsadvokaten) har utfärdat i fråga om rutiner för hur en misstänkt ska underrättas om möjligheten för straffnedsättning vid medverkan i utredningsarbetet utgör ett exempel på hur en sådan ordning kan säkras (avsnitt 5.4.5). De riktlinjer för tillämpningen, med framtagna mallar till stöd för åklagarna, som finske riksåkla- garen har tagit fram utgör ytterligare ett exempel på resultatet av så- dan metodutveckling vi ser framför oss bör ske i Sverige (avsnitt 5.4.6). 
  
 Det som vi bedömer bör vara reglerat när det gäller förfarandet inför ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan är för det första att ett beslut som grundat sig på att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott alltid ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Överläggningen är alltså det institut inom vilket dis- kussioner mellan den misstänkte och åklagaren om förutsättning- arna för åklagares utfästelsebeslut eller beslut att begränsa en för- undersökning på denna grund ska föras. En överläggning ska vara obligatorisk inför ett beslut. Det ska inte vara valfritt att överlägga. Om den misstänkte väcker frågan om att han eller hon har uppgifter av betydelse för utredningen att lämna, ska den vidare diskussionen av den frågan ske enligt vad som gäller för överläggningar. Om det i stället är myndigheterna som vill väcka frågan om det finns något intresse för att diskutera möjligheterna att lämna uppgifter om brottet i utbyte mot ett lägre straff eller en begränsning av förunder- sökningen ska det ske i formen av en överläggning. 
  
 Av regleringen av formerna för överläggningar mellan åklagare och den misstänkte bör det för det andra framgå att åklagaren och den misstänkte samt den misstänktes försvarare ska närvara vid över- läggningen. Frågan om överläggningar kommer, bedömer vi, i prin- 
  
 234 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 cip bara aktualiseras i ärenden där det redan finns en försvarare för- ordnad. Om en försvarare inte är förordnad, ska en sådan förordnas om en misstänkt ska närvara vid en överläggning med myndigheterna (avsnitt 5.14.5). Det är inte tänkbart att en diskussion mellan åkla- garen och den misstänkte sker utan en försvarare närvarande. Inte minst är detta nödvändigt som en säkerhet för att garantera att den misstänkte inte känner sig pressad att lämna uppgifter eller annars går med på något mot sin vilja. 
  
 Det bör för det tredje framgå av regleringen av formerna för över- läggningar vilken information som den misstänkte ska få vid inledan- det av en överläggning. Att detta regleras avser att trygga att den misstänkte vet vad överläggningen gäller. Åklagaren ska därför vid överläggningen redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förutsättningarna för ett beslut om förundersökningsbegräns- ning eller ett utfästelsebeslut i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. När det gäller insynsrätten i förundersökningen är inte avsikten att den misstänkte ska kunna ställa krav på att få en fullständig redogörelse för utredningen då en överläggning inleds. Däremot är det en förut- sättning att den misstänkte, enligt med gällande regler i 23 kap. 18 §, är delgiven en preciserad brottsmisstanke så att han eller hon vet vad som görs gällande mot honom eller henne. Vi utgår från att den miss- tänkte därvid ska delges en gärningsbeskrivning som utgör ramen för överläggningens innehåll. Gärningsbeskrivningen anger för den miss- tänkte vilka uppgifter den misstänkte kan välja att lämna. Risken för ett allmänt ”informationsfiske” från myndigheternas sida minskar med en sådan ram för överläggningarna. Den misstänkte bör även i övrigt delges de omständigheter ur förundersökning som i ett enskilt fall kan behövas för att han eller hon ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. Vad detta närmare består av är svårt att säga utan koppling till ett enskilt fall. Eftersom den misstänktes utrednings- medverkan bygger på att han eller hon för utredningsarbetet framåt måste detta beaktas när det avgörs vilken information som bör eller kan lämnas vid inledningsskedet av en överläggning. Det som är avgörande vid bedömningen är att den misstänkte inte får luras in i en uppgörelse med åklagaren under falska förespeglingar. Det som måste framgå av åklagarens information när det vidare gäller för- utsättningarna för ett beslut grundat på den misstänktes utrednings- 
  
 235 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 medverkan är såväl vad som är gällande rätt, inklusive den miss- tänktes rätt att inte behöva yttra sig över misstanken och inte heller i övrigt medverka till utredningen av sin egen skuld, som vilka förutsättningar som finns i det enskilda fallet för den misstänkte att lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott som leder till ett utfästelsebeslut eller ett beslut om en begränsning av förundersökningen. 
  
 5.7.2Initiativet till en överläggning 
  
 Frågan om ett beslut på grund av den misstänktes utredningsmed- verkan kommer att kunna initieras på flera sätt i en förundersökning. Den misstänkte kan i ett förhör eller annars i kontakt med brotts- utredande myndigheter själv meddela att han eller hon har uppgifter om brottet att lämna. En åklagare bör då kopplas in för att avgöra om det, utifrån omständigheterna i ärendet, finns förutsättningar att överväga frågan. Alla diskussioner med en misstänkt om utrymmet för en utfästelse om högsta straff på grund av utredningsmedverkan ska i så fall ske inom ramen för en överläggning. Den misstänkte kan också, ser vi framför oss, få frågan under förundersökningen om han eller hon är intresserad av att lämna uppgifter om brottet. Även i de fall det är myndigheterna som väcker frågan om förfarandet som kan leda till en utfästelse ska det ske inom ramen för vad som gäller för överläggningar. 
  
 Det bör enligt vår uppfattning i vissa fall vara fullt möjligt att väcka frågan om den misstänkte är intresserad av att lämna uppgifter om brottet i ett mycket tidigt skede av förundersökningen, exem- pelvis redan vid delgivning av misstanke om brott. Detta kan vara fallet då de objektiva omständigheterna kring brottet är klarlagda. Det är i ett sådant fall möjligt att presentera en preciserad gärnings- beskrivning för den misstänkte i samband med att han eller hon del- ges misstanke om brott. Gärningsbeskrivningen bildar ramen för det som den misstänkte kan välja att lämna uppgifter om. Ett exempel på detta är en förundersökning som avser ett mord med skjutvapen då det i ett tidigt skede kan stå klart att någon person berövat någon annan livet med en viss form av vapen. Om den misstänkte i ett sådant fall väljer att berätta var mordvapnet finns skulle det kunna innebära att han eller hon lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för 
  
 236 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 utredningen av brottet. En sådan tidig medverkan i utredningen av ett allvarligt brott är typiskt sett till stor nytta i utredningsarbetet och bör kunna leda till ett löfte om en väsentlig strafflindring för den misstänkte eller, möjligen, till ett beslut om förundersökningsbe- gränsning om det inte strider mot väsentliga allmänna eller enskilda intressen. 
  
 Ett annat exempel på tidig medverkan kan vara vid delgivning av misstanke om brott där det finnas mycket material i beslagtagna datorer som ännu inte har undersökts. Det kan röra sig om någon form av mer avancerad ekonomisk brottslighet eller om barnporno- grafibrott där det vid delgivning av brottsmisstanke finns en bild av hur brottet har begåtts och det därmed är möjligt att delge den miss- tänkte en konkret och preciserad brottsmisstanke. I sådana situatio- ner, då det finns ett omfattande beslag att undersöka men någon undersökning ännu inte genomförts, är det i vår bedömning tänkbart att frågan om att med hjälp av den misstänktes medverkan kunna rikta in utredningsresurserna kan vara intressant innan några resurs- krävande utredningsåtgärder har hunnit vidtas. 
  
 Ett annat exempel på en möjlighet att tidigt initiera frågan om utredningsmedverkan, som inte bygger på att de objektiva rekvisiten är klarlagda är situationen att en misstänkt, på grund av ånger eller för att komma lindrigare undan i brottmålsprocessen, på eget initia- tiv väljer att berätta om brott han eller hon har gjort sig skyldig till. Om de uppgifter som den misstänkte lämnar kan följas upp med annan bevissäkring kan den misstänktes uppgifter i ett tidigt skede ha hjälpt utredningen på ett sådant sätt att det bör kunna läggas till grund för ett utfästelsebeslut om lägre straff eller förundersök- ningsbegränsning. I dessa situationer är det emellertid avgörande att initiativet kommer från den misstänkte själv och inte genom myn- digheternas förutsättningslösa fiskande efter information om brott som myndigheterna inte känner till. 
  
 I många fall kommer det dock säkert att krävas ett visst arbete för att åklagaren ska få ett grepp om vad brottsmisstankarna egentligen avser och den misstänkte ska förstå vad han eller hon anklagas för. Frågan om den misstänktes intresse av att lämna uppgifter kommer då inte kunna väckas förrän i ett något senare skede av förundersök- ningsarbetet. En förutsättning är alltid att det finns en preciserad brottsmisstanke när myndigheterna ger sig in en överläggning med en misstänkt. Tidigast när den misstänkte är delgiven en konkret 
  
 237 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 brottsmisstanke, och därmed tillerkänns alla de rättssäkerhetsgaran- tier som följer med delgivningen, kan frågan om uppgiftslämnande väckas. 
  
 För en misstänkt påverkas valet att medverka i utredningen i praktiken sannolikt av de överväganden han eller hon gör om hand- läggningstider och bevisläge. Intresset för en misstänkt att medverka i utredningsarbetet är större om det finns en verklig förväntad vinst i något avseende. När det gäller fördelar för den misstänkte med att hjälpa utredningen framåt talar detta för att incitamentet har bäst förutsättningar att fungera som en sporre i stora förundersökningar som kan förväntas pågå under en lång tid eller i förundersökningar som rör allvarliga brott. Om en misstänkt har uppfattningen att det kommer att bli svårt att bevisa brott kommer han eller hon dock trots en förväntat lång utredningstid och risken att dömas till ett långt fängelsestraff ändå inte nödvändigtvis ha något intresse av att bidra med uppgifter om brottet. Men om den misstänkte gör en egen uppskattning om exempelvis att det kan finnas personer som är vil- liga att berätta om brottet för de brottsbekämpande myndigheterna eller att det finns ett stort beslag och att bevisläget därmed sannolikt är gott för polis och åklagare kommer han eller hon, bedömer vi, ibland att göra valet att berätta om egen brottslighet för att exem- pelvis slippa en lång utredning eller ett strängt straff. 
  
 De närmare förutsättningarna för hur frågan om den misstänktes utredningsmedverkan ska väckas och hanteras inom ramen för en förundersökning bör, bedömer vi, bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete och kommer sannolikt behöva regleras i rikt- linjer. 
  
 5.7.3Dokumentation från överläggningarna 
  
 I de fall en överläggning leder till en uppgörelse mellan åklagaren och den misstänkte om att den misstänkte ska lämna uppgifter av väsent- lig betydelse för utredningen av brott och att åklagaren med detta som grund kommer att begränsa förundersökningen eller utfästa ett högsta straff kommer åklagarens beslut om förundersökningsbe- gränsning eller utfästelsebeslut att vara det som dokumenterar upp- görelsen. Det kommer alltså vara frågan om ett myndighetsbeslut och inte ett ”avtal” mellan två parter. Den misstänkte kan inte hållas 
  
 238 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 bunden till något löfte inom ramen för prövningen av brottsmiss- tankar som är riktade mot honom eller henne på det sätt som är förutsättningen i ett avtal mellan jämbördiga parter. Det är åklagaren som kan lova något, genom sitt beslut, men grunden för löftet från åklagaren är den misstänktes medverkan i enlighet med vad de kom- mit överens om under överläggningen (jfr. möjligheterna för åklaga- ren att frångå ett beslut i avsnitt 5.9). 
  
 Vid förundersökningen ska det föras protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (23 kap. 21 § RB) Protokollet ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som före- kommit vid förundersökningen av betydelse för målet (20 § FUK). Vid bedömningen av vad som har betydelse för utredningen har det ställts höga krav på åklagarens objektivitet. Dokumentationsplikten är av vikt för möjligheterna att i efterhand kunna kontrollera att allt gått rätt till under förundersökningen. Det ska enligt vårt förslag framgå av förundersökningsprotokollet hur den misstänkte har in- formerats om omständigheterna ur förundersökningen och om för- utsättningarna för ett beslut samt vilka som var närvarande då infor- mationen lämnades. I detta ingår att dokumentera de fall då åklagare har förmedlat en uppfattning i frågan om påföljdsval, förverkande av villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud dvs. sådana frågor som åklagaren inte formellt kan besluta om. Doku- mentationen av dessa omständigheter från överläggningen behövs för att det ska framgå i efterhand hur överläggningarna genom- fördes. Standardmallar och rutiner för informationslämnandet bör rimligtvis tas fram vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndig- heten. De risker som kan finnas med en dialog mellan en misstänkt och brottsbekämpande myndigheter i dag när det gäller frågan om strafflindring på grund av utredningsmedverkan enligt de befintliga reglerna, då det inte finns någon reglering av hur information lämnas till den misstänkte, bör minska med en tydligare reglering av för- farandet. Att förfarandet inklusive dokumentationsskyldigheten re- gleras innebär i sin tur att möjligheten till tillsyn, uppföljning och annan genomlysning förbättras. 
  
 239 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 5.8Ett åklagarbeslut grundat på utredningsmedverkan kan frångås bara i särskilda fall 
  
 Vårt förslag: En utfästelse om ett högsta straff och ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att den misstänkte lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utred- ningen av brott får frångås bara om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon änd- rar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. Beslutet att frångå ett tidigare beslut ska sättas upp särskilt eller framgå av akten. 
  
 En förutsättning för att ett incitament för misstänktas utrednings- medverkan ska fungera är att incitamentet är pålitligt. Den miss- tänkte måste veta att åklagarens beslut som motiverar den misstänk- te att lämna uppgifter till nytta för utredningen av brott går att lita på i den fortsatta handläggningen. Om det inte finns en sådan säker- het i systemet kommer, har vi sagt, knappast någon misstänkt att vilja lämna uppgifter om brott. Det kan vidare knappast anses för- enligt med de krav på en rättvis rättegång som gäller att en misstänkt lämnar uppgifter under felaktiga förutsättningar. 
  
 Det sagda betyder, att nya omständigheter som tillkommer eller blir kända efter ett beslut som grundat sig på den misstänktes utred- ningsmedverkan, dvs. ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra förundersökning, i princip inte får leda till att beslutet frångås. Det ska finnas begränsningar i möjligheten att om- pröva beslutet i ett senare skede. Den misstänkte ska kunna räkna med att det beslut som fattats som ett resultat av en överläggning mellan den misstänkte och åklagaren gäller. 
  
 När det gäller beslut om att avstå från att genomföra en förunder- sökning helt eller delvis med stöd av bestämmelserna om förunder- sökningsbegränsning vid utredningsmedverkan måste det finnas begränsningar i möjligheten att utvidga eller återuppta en förunder- sökning som har varit föremål för ett sådant beslut. Att det tillkom- mer nya omständigheter efter åklagarens beslut som, om de varit kända vid beslutet skulle ha lett till en annan bedömning, måste alltså 
  
 240 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 godtas. Utgångspunkten är att parternas ställningstagande sätter ramarna för processen och att det sker vid den tidpunkt då beslutet om att begränsa förundersökningen respektive att lämna uppgifter om brottet är aktuell i förundersökningen. Att nya omständigheter, tvärtemot vad som är fallet när det gäller övriga beslut under en förundersökning, i princip inte ska kunna leda till en omprövning av tidigare beslut innebär att intressen som framkommer efter tidpunk- ten för beslutet inte kommer kunna beaktas i ett senare skede. Detta gäller även om intressena är väsentliga. Vi har övervägt om det är godtagbart att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse som blir känt i efterhand ska förbises genom begränsningar i fråga om möj- ligheten att utvidga eller återuppta en förundersökning i dessa fall. Den bedömning vi gör är att syftet med reformen om ett ökat parts- inflytande i brottmål talar för att en sådan följd måste godtas. Vi ser vidare att det i praktiken knappast kommer att bli frågan om stora förbiseenden. För att åklagaren ska kunna avgöra om ett tänkt beslut strider mot allmänna och enskilda intressen måste det finnas ett underlag för den bedömningen. Exempelvis kommer det, i alla fall vid brott med ett starkt målsägandeintresse, typiskt sett att krävas en kontakt med målsäganden för att undersöka vilka enskilda in- tressen som finns innan ett beslut fattas. 
  
 När det gäller ett utfästelsebeslut om ett högsta straff innebär den betydelse som den misstänktes tillit har för att incitamentet ska fun- gera att utfästelsen inte ska kunna ändras i efterhand även om för- svårande omständigheter tillkommer efter beslutet som innebär att utfästelsen framstår som alltför lindrig. Utfästelsebeslutet ska i dessa fall förbli orört. Sådana efterkommande faktorer som påverkar upp- giften om straff i mildrande riktning bör däremot kunna inverka på åklagarens senare beslut och agerande i påföljdsfrågan. Det system 
  
 viföreslår bygger av rättssäkerhetsskäl på att en lindrigare bedöm- ning i förhållande till åklagarens beslut alltid är möjlig. 
  
 Från huvudregeln om att ett utfästelsebeslut eller ett beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen inte får frångås måste det emellertid finnas ett undantag. Det avser fallet då den misstänktes agerande efter be- slutet innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. Om den misstänkte håller fast vid sina uppgifter ska han eller hon kunna lita på att utfästelsen gäller. Om det däremot 
  
 241 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 framkommer att den misstänkte har lämnat ofullständiga eller fel- aktiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda får åklagarens tidigare beslut frångås. Att den misstänktes agerande måste ha lett till att förutsättningarna uppenbart inte längre är upp- fyllda innebär att inte vilka ändringar som helst från den misstänktes sida kan utgöra grund för att frångå en tidigare utfästelse. Det ska bara kunna ske i undantagsfall. Beslut om att frångå ett tidigare beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan ska sättas upp sär- skilt eller framgå av akten, enligt ett tillägg om detta i förundersök- ningskungörelsen. 
  
 Det ska i dessa fall inte finnas någon tidsgräns för möjligheten att ompröva ett beslut vid ändrade uppgifter från den misstänkte. Även i de fall det först vid rättegången framkommer att den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon först då ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för be- slutet uppenbart inte längre är uppfyllda måste åklagaren ha en möj- lighet att frångå sitt beslut (avsnitt 5.9). Målet måste då hanteras som om utfästelsebeslutet eller förundersökningsbegränsningen aldrig hade fattats. Det kan t.ex. innebära att huvudförhandlingen måste ställas in för att förundersökningen måste kompletteras eller att det inte längre finns några ramar för rättens prövning av påföljd. Det beskrivna scenariot leder till en potentiellt rörig situation. Mot bakgrund av de krav som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska kunna kvalificera sig som en utredningsmedverkan i lagens mening, ser vi dock att utrymmet för en situation som den beskrivna kommer vara mycket begränsad. Om reformen hade grundat sig på misstänktas erkännande, som sedan tas tillbaka, skulle svårigheterna vara större. Att den misstänkte ändrar sina uppgifter är med tanke på att reformen bygger på den misstänktes utredningsmedverkan är enligt vår uppfattning inte något riskscenario som är ägnat att rubba systemet i övrigt. Att det ändå ska finnas en möjlighet att frångå ett utfästelsebeslut även under rättegången är å andra sidan nödvändigt för att även den tilltalade ska veta att uppgifter från honom eller henne som innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda kan få en betydelse under hela prövningen av brottmålet. 
  
 242 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 5.9Åklagaren ska uppge ett högsta straff 
  
 i stämningsansökan som utgör ett tak för rätten 
  
 Vårt förslag: Om det finns ett utfästelsebeslut om högsta straff som avser gärningar som omfattas av åtalet ska åklagaren i stäm- ningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som om- fattas av utfästelsebeslutet. En sådan uppgift får återtas bara en- ligt de grunder som gäller för att frångå utfästelsebeslut under förundersökningen. Uppgiften om högsta straff ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer straff för de gärningar som uppgiften avser. Det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 5.9.1Åklagarens uppgift i stämningsansökan 
  
 En uppgift om högsta straff som utgår från utfästelsebeslutet 
  
 Grunden för det ramverk för misstänktas utredningsmedverkan under förundersökningen som våra förslag syftar till är att det beslut som åklagaren fattar om incitamentet under förundersökningen ska vara bestämmande för den fortsatta handläggningen, inklusive för en eventuell prövning i domstol (jfr avsnitt 5.1.1). Besluten ska i prin- cip inte kunna frångås, annat än i för den misstänkte lindrigare riktning. Inför ett åtal bör därför besluten från förundersökningen följa med in i domstolsprocessen och bli bestämmande för rättens prövning. Uppgifterna i stämningsansökan är det som anger ramen för rättens prövning. Det är därför, bedömer vi, naturligt att utfäs- telsebeslutet vid ett åtal bör översättas till en uppgift i stämnings- ansökan som rätten sedan har att förhålla sig till vid den vidare prövningen av målet. Om det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff avseende sådana brottsmisstankar som sedan leder till åtal ska därför åklagaren uppge ett högsta straff i stämningsansökan för dessa gärningar. Uppgiften ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer påföljden. 
  
 Vi har övervägt vad uppgiften i stämningsansökan bör avse. Ett alternativ som vi har övervägt är att uppgiften ska innefatta alla de gärningar som finns i stämningsansökan, även om de inte berörs av 
  
 243 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 den tidigare utfästelsen. Ett annat alternativ är att uppgiften i stäm- ningsansökan enbart bör omfatta de gärningar som var aktuella i ut- fästelsebeslutet. 
  
 Det som talar för det första alternativet, dvs. att åklagaren när det är dags för åtal bör uppge ett högsta straff som omfattar samtliga gärningar i stämningsansökan oavsett om dessa har varit föremål för åklagarens utfästelsebeslut eller inte, är att åklagarens uppgifter i stäm- ningsansökan bör vara tydliga för den tilltalade så att han eller hon förstår vad som görs gällande i brottmålet. Det kan uppfattas vara svårt för en tilltalad att i samband med åtalet ta till sig vad en uppgift i stämningsansökan om ett högsta straff betyder i påföljdshänseende när det finns ytterligare gärningar i åtalet som kan komma att påverka rättens straffmätning. En uppgift från åklagaren om ett högsta straff för alla gärningarna i stämningsansökan förmedlar tydligt vad den tilltalade sammantaget riskerar i målet. Uppgiften blir det som den tilltalade, liksom rätten och allmänheten, kan räkna med utgör de yttre ramarna för brottmålet när det gäller påföljden. Detta är, som 
  
 vihar argumenterat för i tidigare avsnitt, en principiellt önskvärd ordning (avsnitt 5.6.4). 
  
 Med en ordning som innebär att åklagaren ska ange ett högsta straff för samtliga gärningar som finns i stämningsansökan blir å andra sidan uppgiften om högsta straff som incitament för misstänk- tas utredningsmedverkan mer otydlig. Den reform om åklagarens förfogande över följderna av brott som vi föreslår är inte en allmän reform. Den utgår i stället från det incitamentsvärde för den miss- tänktes utredningsmedverkan som följer med att åklagare förfogar över frågan om högsta straff. Fokus med reformen är på att det löfte om högsta straff som en misstänkt får i utbyte mot sin utrednings- medverkan måste vara begripligt för den misstänkte vid tidpunkten då den misstänkte gör sitt val att medverka i utredningen. Att den misstänkte utlovas ett visst högsta straff för vissa angivna brotts- misstankar har vi uppfattat är begripligt för den misstänkte vid tid- punkten för hans eller hennes val att medverka i förundersökningen. Om denna uppgift senare i stämningsansökan ska översättas till en uppgift som omfattar fler gärningar än utfästelsen avsåg, riskerar det att bli oklart vad som hänt med åklagarens löfte. Vikten av tydlighet när det gäller vad som händer med utfästelsen i den vidare processen leder därför enligt vår mening till slutsatsen att det är uppgifterna i 
  
 244 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 utfästelsen som ska utgöra grunden för åklagarens uppgift i stäm- ningsansökan. 
  
 Om åklagarens uppgift om högsta straff i stämningsansökan skulle avse samtliga åtalade gärningar oavsett om dessa har varit föremål för ett utfästelsebeslut eller inte uppstår vidare frågetecken kring vad skälet skulle vara till att gärningar som av en slump hamnar i en stämningsansökan där det finns gärningar som varit föremål för en utfästelse ska omfattas av ett tak för påföljdsbestämningen medan andra gärningar som lika slumpmässigt hamnat i en annan stäm- ningsansökan inte omfattas av något tak. 
  
 Om det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff som avser åtalade gärningar ska åklagaren mot bakgrund av det sagda uppge ett högsta straff i stämningsansökan för de gärningar i åtalet som om- fattas av utfästelsebeslutet. Ett utfästelsebeslut kommer i normal- fallet, föreställer vi oss, att gälla den huvudsakliga brottsligheten som en person är misstänkt för. Men undantag kommer att finnas, exem- pelvis på grund av att brottsmisstankar kan komma att upptäckas efter utfästelsebeslutet eller av annat skäl. 
  
 Åklagarens överväganden inför åtal 
  
 Tidsintervallet mellan ett utfästelsebeslut under förundersökningen och ett åtalsbeslut kommer att variera. Av det krav som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska utgöra en sådan utredningsmed- verkan som kan leda till ett utfästelsebeslut följer i och för sig att besluten knappast kommer att fattas i slutskedet av förundersök- ningsarbetet. Den misstänktes uppgifter måste ju anses ha en väsent- lig betydelse för utredningsarbetet och det förutsätter i vart fall att fullständig bevisning inte redan är säkrad. Oavsett hur lång tid det har gått i ett enskilt fall mellan ett utfästelsebeslut och ett åtalsbe- slut, är det möjligt att det har hänt saker med de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet omfattar. Vid åtalsprövningen kan exempel- vis bedömningen göras att bevisningen inte räcker för åtal för samt- liga de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet gäller. 
  
 Utifrån ställningstagandet att uppgiften om högsta straff i stäm- ningsansökan ska spegla innehållet i den tidigare utfästelsen har vi analyserat vilka överväganden som åklagaren bör göra då han eller 
  
 245 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 hon utformar uppgiften om högsta straff i stämningsansökan. Ut- gångspunkten måste vara att åklagarens uppgift i stämningsansökan aldrig kan vara strängare än uppgiften i utfästelsen. Detta måste gälla även om det skulle ha skett omrubriceringar av brottsmisstankarna längs vägen till brott med en strängare straffskala eller om det till- kommit försvårande omständigheter som återspeglas i gärningspå- ståendet. Att åklagaren är bunden i skärpande riktning av den utfäs- telse som är resultatet av överläggningar med den misstänkte är en utgångspunkt för att incitamentet ska fungera och förfarandet vara rättssäkert. 
  
 Omständigheter som har inträffat eller framkommit efter utfäs- telsebeslutet och som påverkar det tidigare utfästa högsta straffet nedåt bör däremot beaktas av åklagaren när åtal ska väckas för gär- ningar som omfattas av utfästelsen. Det får anses följa av de krav på objektivitet som gäller för åklagarens tjänsteutövning att uppgiften i stämningsansökan ska vara rättvisande och tydlig. I de fall det finns en utfästelse som gäller vissa brottsmisstankar, men åtal sedan väcks avseende endast någon eller några av dessa brottsmisstankar kommer uppgiften om högsta straff i stämningsansökan att behöva anpassas efter det faktum att det utfästa högsta straffet avsåg flera brottsmiss- tankar. Vi har inom ramen för våra överväganden diskuterat om åklagaren i ett sådant fall bör fatta ett nytt utfästelsebeslut som kom- municeras med den misstänkte inför åtalsbeslutet. Åklagaren skulle alltså i sådana fall, har vi resonerat kring, inleda en ny överläggning med den misstänkte och tydliggöra de förändrade förutsättningarna. En sådan ordning innebär emellertid att den ursprungliga överlägg- ningen och utfästelsebeslutet som fattas med anledning av denna riskerar att uppfattas som mer otydlig för den misstänkte. En sådan effekt inverkar på tilliten till incitamentet och därmed på incitamen- tets verkningsgrad för den misstänktes vilja att medverka. Det finns, har vi konstaterat, heller inte något att diskutera vid en sådan ytter- ligare överläggning inför åtal eftersom den misstänkte redan har gjort sitt val att lämna uppgifter. Dessutom uppstår med en sådan lösning frågan i vilket skede ett nytt utfästelsebeslut i så fall ska fattas, eftersom förundersökningen normalt är avslutad och slutdel- given då åtalsprövningen sker. Detta är något som möjligen skulle kunna lösas praktiskt i samband med att förundersökningsproto- kollet sammanställs, men som i så fall skulle tynga hanteringen med ytterligare ett beslutssteg. 
  
 246 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Om bortfallet av brottsmisstankar enligt sedvanliga straffmät- ningsbestämmelser påverkar det tidigare utfästa högsta straffet, bör detta i stället, är vår bedömning, manifesteras genom att åklagaren anger ett lägre högsta straff i stämningsansökan för de kvarvarande gärningarna som omfattats av utfästelsebeslutet. Detsamma gäller om det efter utfästelsen tillkommit förmildrande omständigheter eller billighetsskäl som innebär att det utfästa högsta straffet fram- står som alltför strängt. Åklagaren bör då utforma sin uppgift i stäm- ningsansökan med beaktande av dessa omständigheter. Någon rätts- förlust för den misstänkte uppkommer visserligen i våra överväganden inte om åklagaren låter bli att justera uppgiften om högsta straff med anledning av efterkommande faktorer, eftersom rätten enligt vårt förslag alltid ska kunna döma lindrigare än vad åklagaren har upp- gett. Åklagarens uppgift är enbart ett tak för påföljdsbestämningen. 
  
 Beaktande av omständigheter efter åtal 
  
 Efter åtalet tillkommande omständigheter, som exempelvis fram- kommer vid rättegången, kan självfallet påverka den bedömning som ligger till grund för åklagarens uppgift om högsta straff i stämnings- ansökan så att den framstår som alltför sträng. Detta kan exempelvis vara fallet om ytterligare billighetsskäl tillkommer eller om den miss- tänkte, genom tillkommande utredning, visar sig vara yngre än vad som framgått vid tidpunkten för åtalet. Även i övrigt kan mycket hända under en rättegång. Rätten är i dessa fall fri att döma mildare än vad åklagaren angett. Åklagaren bör inom ramen för sin objekti- vitetsplikt i ett sådant fall uppmärksamma rätten på att den bedöm- ning som gjorts om ett högsta straff i samband med att stämnings- ansökan utformades framstår som alltför sträng i ljuset av nya omständigheter. Även försvararen har självfallet en uppgift att fylla i detta hänseende. 
  
 Om det kommer fram nya omständigheter under en huvudför- handling som innebär att åklagarens uppgift i stämningsansökan fram- står som alltför mild bör däremot inte detta medföra att åklagaren kan ändra den uppgift om högsta straff som har uppgetts i stämnings- ansökan. Den utfästelse som åklagaren har gjort under förundersök- ningen ska, även om den har skett i ett tidigt skede, vara pålitlig i skärpande riktning för den tilltalade. Det gäller även om det senare 
  
 247 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 kommer fram omständigheter som tyder på att den tilltalade kom- mer lindrigare undan än som varit fallet om samtliga omständigheter varit kända vid tidpunkten för utfästelsen. Att detta ibland kan bli fallet är en konsekvens av reformen som måste godtas för att den misstänkte ska kunna lita på åklagarens utfästelse och förfarandet därmed i den meningen ska vara rättssäkerhet för den misstänkte. Om en sådan garanti för misstänkta inte finns bedömer vi att reformen inte skulle få genomslag eftersom en misstänkt i sådant fall inte skulle vara villig att medverka. Att det i princip inte ska finnas en möjlighet för åklagaren att frångå sin utfästelse om ett visst högsta straff på grund av tillkomsten av nya uppgifter understryker förstås vikten av att åklagare i varje enskilt fall inför en utfästelse tar ställning till vad som är ett godtagbart beslutsunderlag. 
  
 Det får, har vi konstaterat, förutsättas att en utfästelse om högsta straff normalt kommer att avse huvudbrottsligheten som den miss- tänkte är delgiven misstanke om. Det kommer alltså, bedömer vi, i princip aldrig att vara frågan om utfästelser om små värden som vid ett senare åtal överskuggas av ett tillkommande högt värde för ytter- ligare gärningar. Att det däremot ibland kommer att finnas ytter- ligare gärningar med i stämningsansökan alternativt i en senare till- läggsstämningsansökan som inte omfattas av uppgiften om högsta straff från åklagaren står emellertid klart. Ibland kommer det före- komma att dessa tillkommande gärningar påverkar den slutliga straff- mätningen. Det betyder att den tilltalade i sådana fall inte kan utgå från åklagarens uppgift i stämningsansökan som ett högsta tak i brottmålet som helhet, utan måste räkna med att de gärningar som inte omfattas av uppgiften om högsta straff kan komma att höja det sammantagna taket för de åtalade gärningarna. Att detta kan bli re- sultatet är följden av att våra förslag om åklagarens förfogande över följderna av brott är begränsade till syftet att skapa nya incitament för misstänktas utredningsmedverkan i brottmål. Om det tillkom- mer gärningar i stämningsansökan som inte omfattats av åklagarens utfästelsebeslut men som kommer att inverka på rättens straffmät- ning, är det önskvärt att det framgår av åklagarens uppgift i stäm- ningsansökan eller vid huvudförhandlingen att det finns tillkom- mande gärningar som kan påverka den slutliga påföljden. Hur detta bäst formuleras i stämningsansökan bör vara en fråga för myndig- hetsinternt metodutvecklingsarbete. 
  
 248 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Uppgiften i stämningsansökan får återtas bara i särskilda fall 
  
 De begränsningar i möjligheten att frångå ett utfästelsebeslut som ska gälla under förundersökningen ska återspeglas i vad som gäller efter att åtal är väckt (jfr avsnitt 5.8). Endast i de fall den misstänkte eller tilltalade har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningar för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda ska en uppgift i stämningsansökan om ett högsta straff kunna återtas. Vår bedömning är som vi har utvecklat i ett tidigare avsnitt (avsnitt 5.8) att dessa situationer, på grund av de krav som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska kunna kvalificeras som utredningsmedverkan, inte kommer att förekomma särskilt ofta. Att möjligheten att återta uppgiften om högsta straff måste finnas i dessa fall är ändå nödvändigt. 
  
 5.9.2Rättens bundenhet av åklagarens uppgift 
  
 Uppgiften om högsta straff är ett tak vid rättens bedömning 
  
 Det högsta straff som åklagaren har angett i stämningsansökan ska vara bindande för rätten i skärpande riktning vid straffmätningen. Uppgiften om högsta straff är en precis uppgift för rätten att förhålla sig till. Om åklagaren har angett att högsta straff är fängelse i ett år har rätten att utgå från detta, även om en enskild domare tycker sig ha stöd för att straffet enligt praxis är högre. Rätten ska däremot inte vara bunden av åklagarens uppgift om högsta straff på något annat sätt än som ett tak vid straffmätningen. Den är därmed alltid fri att utgå från ett lägre straff än vad åklagaren har yrkat. Detta har bety- delse i de fall senare tillkommande omständigheter påverkar hur straffet bör bestämmas så att åklagarens uppgift framstår alltför sträng. Om åklagaren inte i tillräcklig utsträckning har beaktat vad som hänt efter utfästelsebeslutet när uppgiften om högsta straff anges i stämningsansökan är rätten alltid fri att lägga dessa obeaktade omständigheter till grund för en mildare bedömning. Om exempel- vis det finns ett utfästelsebeslut från förundersökningen om 4 år och åklagaren väcker åtal för endast ¾ av de gärningar som utfästelsen omfattar men ändå anger en uppgift om högsta straff om 4 år i stäm- ningsansökan kommer försvararen att göra invändningar om att 
  
 249 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 utfästelsen avsåg flera gärningar. Rätten har då att pröva dessa in- vändningar. Rätten bör därvid, som en garant för den misstänktes rättssäkerhet, förhålla sig till att det högsta straff som åklagaren har utfäst avsåg flera gärningar än åtalet omfattar. Att detta är en skyl- dighet för rätten har vi bedömt följer av den misstänktes rätt till en rättvis rättegång som inte behöver regleras särskilt. Att rätten i ett fall som det beskrivna skulle tillåta sig att ”använda” det extra ut- rymme som åklagarens uppgift i stämningsansökan lämnar för att exempelvis justera en uppfattad felbedömning från åklagarens sida i fråga om högsta straff för de gärningar som åtalet omfattar i en strängare riktning är inte godtagbart mot bakgrund av de krav på en rättssäker process som gäller. Om åklagaren av något skäl underlåtit att beakta omständigheter av betydelse för uppgiften om högsta straff i stämningsansökan, måste rätten fungera som en garant för att den utfästelse som den tilltalade har fått i ett tidigare skede är giltig vid prövningen i domstol. 
  
 Att rätten är fri att utgå från ett lägre högsta straff än åklagaren uppgett utgör också, oavsett tillkommande omständigheter, en kon- trollfunktion ur rättssäkerhetssynpunkt för den tilltalade som inte ska få ett strängare straff än som följer av gällande rätt. Något hinder mot att rätten utgår från en ytterligare sänkning på grund av ett billighetsskäl som åklagaren redan har beaktat, dvs. en ”dubbelkom- pensation” för den tilltalade för samma omständighet, föreslår vi inte. Gällande regler för domstolarnas straffmätning ska fortsätta att gälla, dvs. bl.a. inklusive bestämmelsen om strafflindring vid utred- ningsmedverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB. En domare som finner att åklagaren har varit alltför snål i sin bedömning av effek- terna av ett billighetsskäl är fri att tillämpa bestämmelserna på det sätt domaren finner riktigt i förhållande till vad som gäller för på- följdsbestämning. Detsamma gäller alla andra omständigheter som sänker straffet för de åtalade gärningarna. Rätten är alltid fri att döma mildare än vad åklagaren anger. Med denna ordning kommer det även inom ramen för reformen vara domare som utgör garant för att påföljder bestäms utifrån principerna om likhet enhetlighet och pro- portionalitet, men inom den ram för bedömningen som åklagaren har angett. 
  
 De överväganden om ett högsta straff som åklagaren har gjort när han eller hon utformar sin stämningsansökan presenteras för rätten genom en precis uppgift i stämningsansökan. Det finns visserligen 
  
 250 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 utrymme för metodutvecklingsarbete vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten i fråga om hur utvecklad uppgiften i stäm- ningsansökan bör vara. Av själva uppgiften om högsta straff som vi föreslår ska uppges i stämningsansökan kommer det emellertid inte framgå vilka hänsyn, i någondera riktningen, som tagits eller på vilka grunder. Vid huvudförhandlingen ska emellertid åklagaren inled- ningsvis utveckla sin talan och avslutningsvis hålla ett slutanförande. Inom ramen för dessa delar av huvudförhandlingen ingår det att redo- göra för vilka överväganden som ligger bakom uppgifterna i stäm- ningsansökan. Rätten och den tilltalade kan förvänta sig att åklaga- ren redovisar hur olika omständigheter har påverkat de ställnings- taganden som finns i stämningsansökan, inklusive uppgiften om högsta straff. För en eventuell prövning i högre rätt är det viktigt att tingsrätten dokumenterar dessa uppgifter väl så att det framgår av processmaterialet vad som har anförts. Den tilltalade och rätten kommer dessutom att ha tillgång till det utfästelsebeslut som finns i brottmålet eftersom det är tänkt att beslutet ska ingå i förundersök- ningsprotokollet. Av utfästelsebeslutet framgår vilka brottsmiss- tankar som utfästelsen avser och vilket högsta straff som utlovats. Inom ramen för domares materiella processledning har rättens ord- förande vid behov en möjlighet att ställa frågor om vad som påstås och på vilka grunder. 
  
 Åklagarens uppfattning om påföljdsval m.m. 
  
 Som framgått är det vår uppfattning att åklagaren i princip är fri att informera den misstänkte i samband med överläggningen under för- undersökningen vilken bedömning han eller hon gör om påföljds- valet och övriga frågor som rör följderna av brott (avsnitt 5.6.8). En förutsättning är dock att det av åklagarens information framgår tyd- ligt att det är rätten som beslutar i dessa frågor. Hur den misstänkte har informerats om innebörden av utfästelsebeslutet och vilka som var närvarande då informationen lämnades ska finnas dokumenterat i förundersökningen (avsnitt 5.7). Av dokumentationen bör det bl.a. framgå om åklagaren har lämnat uppgifter om sin bedömning av på- följd eller andra följder av brottet. Uppgifter från åklagaren till den misstänkte under förundersökningen om bedömningar i dessa frågor kommer inte vara formellt bindande då rätten bestämmer påföljder. 
  
 251 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Däremot är det vår uppfattning att de flesta domare knappast är benägna att döma till en fängelsepåföljd om åklagaren anser att det finns utrymme för en icke frihetsberövande påföljd. Att domare i praktiken i stor utsträckning förhåller sig till åklagarens uppfattning i frågan om påföljdsvalet är enligt vår uppfattning förenligt med den domarroll som rättvis bedömare av det som parterna anger som nu- mera får anses gälla. 
  
 Att en tidig bedömning av påföljdsvalet däremot ibland kommer att tappa i giltighet på grund av efterkommande omständigheter och av det skälet inte kan uppfattas som styrande för rätten är en faktor som framför allt talar emot att åklagare gör uttalanden om följderna av brott i ett tidigt skede. I de fall det finns ett tidigt uttalande från åklagaren om vilken påföljd som kan komma i fråga som rätten inte delar, är rätten ändå alltid fri att välja den påföljd som den finner är den riktiga. 
  
 5.9.3Frågan om ändringar av brottsrubricering 
  
 Bedömning: Det bör inte införas en särskild reglering om att rätten ska vara bunden av den brottsrubricering som åklagaren har angett. 
  
 En dom får inte avse en annan gärning än den som åklagaren har yrkat ansvar för (30 kap. 3 § RB). Rätten är inte bunden av yrkanden om brottets rättsliga beteckning eller tillämpligt lagrum. Att detta gäller är ett uttryck för att rätten ska känna till lagens innehåll och applicera tillämpliga rättsregler på de av åklagaren åberopade faktiska förhållandena.135 
  
 Vi har övervägt om det bör införas en reglering om att rätten ska vara bunden av den brottsrubricering som åklagaren har angett i stämningsansökan i de fall åklagaren uppger ett högsta straff som binder rätten. Vi har alternativt övervägt om rätten inte ska få lov att döma för ett brott med ett högre maxstraff än vad som framgår av åklagarens uppgift. Skälen för dessa överväganden är att åklagaren med vårt förslag binder rätten vid en uppgift om högsta straff som ett tak samtidigt som rätten enligt nuvarande bestämmelser är fri att 
  
 135NJA 2003 s. 486. 
  
 252 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 rubricera om den åtalade gärningen då den meddelar dom. I de fall rätten gör en annan bedömning av brottsrubriceringen än åklagaren samtidigt som det finns en uppgift om högsta straff som binder rätten enligt de nya reglerna om detta blir rätten bunden av ett högsta straff som har bedömts utifrån en annan straffskala än som gäller för det brott som rätten vill döma för. 
  
 Vår bedömning är emellertid att grundantagandet om att rätten känner lagens innehåll och därmed ska vara bunden av gärningsrekvi- siten men inte dess rättsliga tillämpning är en ordning som inte bör rubbas inom ramen för den reform vi föreslår. Reformen vi föreslår avser undantagssituationer och det finns inte något godtagbart skäl, sett till straffprocessen som helhet, för att rätten i just dessa fall skulle vara bunden av åklagarens brottsrubricering men inte i andra fall. Att låta åklagaren binda brottsrubriceringar innebär att det skapar en risk för processer i processen, exempelvis i konkurrens- situationer. Inom ramen för den tillämpning som våra förslag kom- mer att leda till får det därför godtas att rätten ibland kommer att vara bunden vid en uppgift om ett högsta straff som har bestämts utifrån brott med en annan rättslig beteckning än den som rätten väljer att döma för. Det som måste godtas är att det skapas ett spe- cialspår i processrätten för att åstadkomma de vinster för brottmåls- processen som helhet som en ökad grad av misstänktas utrednings- medverkan innebär. 
  
 5.9.4Någon ventil för rätten bör inte införas 
  
 Vår bedömning: Någon ventil för rätten att döma till ett högre straff än åklagaren har uppgett till följd av ett utfästelsebeslut under förundersökningen bör inte införas. 
  
 Redan av det vi redan har sagt följer, att vårt förslag om att ett ut- fästelsebeslut under förundersökningen i förlängningen kommer att vara bestämmande som ett tak för rättens prövning innebär ett avsteg från vad som normalt gäller för påföljdsbestämningar. Att så är fallet beror på att taket för den bedömning som ska göras i domen bestäms i ett tidigt skede, vilket innebär att underlaget för den be- dömning som blir bestämmande är mindre fullständigt än normalt. 
  
 253 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Det beror också på att det kommer kunna inträffa saker efter utfäs- telsebeslutet som inte får påverka det tak som har satts för den vidare bedömningen annat än i för den misstänkte mildrande riktning. Detta är, i enlighet med vad vi redan har framhållit, effekterna av att införa ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan som är tillräckligt preciserat, förutsebart och förmånligt för att fungera som ett incitament vid den tidiga tidpunkt då sådan medverkan som incitamentet avser att uppmuntra är önskvärd i brottmålsprocessen. I de fall då incitamentet avseende straff tillämpas kommer bedöm- ningarna om proportionalitet och enhetlighet att göras på ett annat underlag än i de fall då det inte finns något utfästelsebeslut i grunden. Detta är en konsekvens av reformen som måste kunna godtas om reformen ska genomföras. 
  
 De krav på förutsebarhet som måste ställas på incitamenten för misstänktas utredningsmedverkan innebär därför att det inte bör finnas någon ”ventil” som ger rätten en möjlighet att korrigera uppgiften om högsta straff och döma till ett strängare straff. Som skäl för att införa en bestämmelse som innebär att rätten får döma strängare än vad åklagaren uppgett, dvs. en ”ventil”, kan framhållas att en sådan lösning skulle vidmakthålla den uppgift som domare alltid har haft att säkerställa likabehandling och enhetlighet obe- roende av parternas agerande. Göta hovrätt anförde exempelvis vid remitteringen av Straffprocessutredningens betänkande, som inne- höll förslag om en generell reform om åklagarens ansvar för frågor om följder av brott, att det inom domarkåren finns en hög kompe- tens i påföljdsfrågor och att det inte är alldeles ovanligt att domsto- len ser sig tvungen att döma ut en påföljd som är strängare än den som åklagaren har yrkat.136 Så kan, enligt hovrätten, vara fallet när det finns en fast etablerad praxis och åklagarens påföljdsyrkande inte följer denna. Det menade hovrätten talar för att det – i vart fall tills vidare, till dess att åklagarkåren har fått mera erfarenhet av att framställa preciserade påföljdsyrkanden – bör finnas någon typ av ”ventil”, t.ex. en möjlighet för domstolen att döma till strängare påföljd än vad åklagaren har yrkat, om det finns särskilda skäl. Enligt hovrätten framstod en ”ventil” rentav som en nödvändig förutsätt- ning för ett genomförande av förslaget från Straffprocessutred- ningen om att rätten inte ska döma till strängare påföljd än åklagaren 
  
 136Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 254 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 har yrkat om inte principen om likabehandling ska riskera att efter- sättas. Fler andra domstolar intog en liknande hållning som Göta hovrätt i sina remissvar. 
  
 Även om vår bedömning är att någon ventil för att korrigera upp- fattade felbedömningar med hänvisning till likabehandlingsprinci- pen inte bör finnas har vi övervägt vad det innebär för rättens bun- denhet av åklagarens uppgift om åklagaren har utformat sin uppgift om med utgångspunkt i vissa straffvärdemildrande omständigheter som rätten sedan vid sin överläggning bedömer annorlunda. Om exempelvis åklagaren har angett ett högsta straff som har utgått från att vissa rättsliga sanktioner ska följa av brottet och att det därmed finns vissa billighetsskäl som beaktas då uppgiften om högsta straff uppges (29 kap. 5 § första stycket 8 RB), så riskerar uppgiften om högsta straff att framstå som ett alltför milt tak för bedömningen om dessa billighetsskäl sedan faller bort vid rättens överläggning. I praxis är det exempelvis vanligt att det tas hänsyn till beslut om vissa typer av förverkande. Det kan också vara frågan om exempelvis körkortsåterkallelse, utvisning, företagsbot eller skadestånd som in- verkar i ett enskilt fall. I en departementspromemoria som togs fram under beredningen av Straffprocessutredningens betänkande upp- märksammades det beskrivna problemet och behovet av en ”ventil” i de beskrivna situationerna.137 Analysen utgick dock från förslaget om en generell reform av påföljdsfrågan. 
  
 Vår bedömning är, i linje med de resonemang i detta avseende som vi redan har fört, att den beskrivna konsekvensen i enskilda fall är ett resultat som får godtas vid en reform som gör det möjligt för åklagaren att i ett tidigt skede låsa en uppgift om högsta straff. Vi föreslår inte någon allmän reform av hur påföljder bestäms och det är därför inte frågan om en allmän principförskjutning i brottmåls- processen. Men effekterna av att åklagaren tillåts att sätta gränserna för rättens prövning vid misstänktas utredningsmedverkan innebär en principförskjutning när det gäller enhetlighet och proportionali- tet i de enskilda fall där de nya reglerna kommer att tillämpas. Denna effekt är inte till nackdel för den misstänkte och bör därför kunna godtas i ljuset av de förväntade fördelarna med reformen. 
  
 137Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 71. 
  
 255 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 5.9.5Domare bestämmer påföljd även i fortsättningen 
  
 Att rätten i enskilda fall blir bunden av en uppgift om ett högsta straff som tillkommit efter överläggningar mellan åklagaren och den misstänkte innebär att parterna i dessa fall ges ett stort inflytande över straffmätningen. Invändningar kan väckas om att en sådan ord- ning leder till en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlings- fråga för parterna. Detta skulle i så fall kunna sägas innebära att straffmätningen i dessa fall avgörs utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn. 
  
 Vårt förslag om åklagares förfogande över följderna av brott innebär emellertid inte någon principiell förändring i fråga om vem som har ansvaret för att bestämma påföljder i brottmål. Det kommer även fortsättningsvis vara domare som ansvarar för påföljdsbestäm- ningen. Även i de fall det finns en uppgift om ett högsta straff från åklagaren i stämningsansökan som domaren måste förhålla sig till som ett tak då påföljden bestäms, är det domaren som gör bedöm- ningarna om straffmätning och påföljdsval. Domaren är fri att göra dessa bedömningar. Att rätten inte kommer vara helt fri i skärpande riktning vid straffmätningen i de fall det finns en uppgift om högsta straff i stämningsansökan innebär i våra överväganden inte att straff- mätningen avgörs utomrättsligt, utan enbart att rätten i dessa fall kommer att pröva frågan om påföljd utifrån de ramar som åklagaren anger. Lika lite, eller för all del mycket, som åklagarens gärningspå- stående innebär att skuldfrågan avgörs utomrättsligt utan insyn gäller detta i våra överväganden för påföljdsfrågan i de fall åklagaren binder rätten vid en uppgift om ett högsta straff. 
  
 Tillämpningen av utfästelsebeslut och efterföljande bundenhet vid åklagarens uppgift om högsta straff som ett tak kan dessutom förväntas vara begränsad i förhållande till domstolarnas samman- tagna hantering av brottmål. Våra förslag rör undantagssituationer. Förutsättningarna för rättens beslut om övriga följder av brott på- verkas inte av våra förslag. 
  
 5.10Dubbelkompensation för utredningsmedverkan 
  
 Med våra förslag om å ena sidan åklagarens möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmed- verkan och å andra sidan åklagarens möjligheter att göra utfästelser 
  
 256 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 om ett högsta straff vid motsvarande agerande från den misstänkte kommer samma agerande från en misstänkts sida leda till två olika konsekvenser utan att det egentligen finns någon riktlinje för vilken av dessa som blir följden i det enskilda fallet. Skillnaden mellan alternativen är att en förundersökning inte får läggas ned eller begränsas på grund av den misstänktes utredningsmedverkan om ett sådant beslut åsidosätter ett allmänt eller enskilt intresse. Någon sådan begränsning finns inte för åklagarens utfästelser vid utred- ningsmedverkan. Inget hindrar annars enligt våra överväganden i och för sig att den misstänktes utredningsmedverkan leder till både ett beslut om att avstå från att genomföra förundersökning och till ett utfästelsebeslut om ett högsta straff avseende de brott för vilka förundersökningen fortsätter. Enligt gällande regler kan dessutom rätten, om den tycker att det finns fog för det, lägga skälen för straff- lindring på grund av utredningsmedverkan till grund för en ytterli- gare lindring av straffet i domen. En sådan dubbel- eller trippel- kompensation för den misstänktes utredningsmedverkan är i våra överväganden godtagbart. Det är, bedömer vi, allmänt sett svårt att utforma regler som säkerställer att lika fall behandlas lika under för- undersökningar eftersom beslut som fattas i förundersökningsarbe- tet är beroende av en mängd faktorer som varierar från fall till fall. Vikten av en enhetlig praxis då lika förutsättningar föreligger gäller dock enligt den nya ordningen på samma sätt som tidigare under förundersökningar. Det kan av det skälet finnas anledning att följa upp tillämpningen av den nya lagstiftningen bl.a. i detta avseende. 
  
 5.11Unga lagöverträdare ska undantas från reformen 
  
 Vårt förslag: Unga lagöverträdare som inte har fyllt 18 år ska inte kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning vid utred- ningsmedverkan eller utfästelsebeslut. 
  
 Bestämmelsen om förundersökningsbegränsning vid utredningsmed- verkan ska inte vara tillämplig vid förundersökning mot den som ännu inte har fyllt 18 år. Även om det är önskvärt att även unga lag- överträdare tar ansvar och berättar vad de vet om brott som de del- getts misstanke om, så har unga lagöverträdare typiskt sett en mind- re utvecklad förmåga att bedöma konsekvenser. Uppfattningen om 
  
 257 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 unga personers impulsivitet och brist på konsekvensanalys har präg- lat utformningen av det straffprocessuella regelverket för unga lag- överträdare med särskilda skyddsmekanismer inbyggda i regleringen. De överväganden vi gör om förutsättningarna för ett ökat partsin- flytande i brottmål kan därför inte överföras till unga lagöverträdare. Det är inte rimligt att förvänta sig att en ung misstänkt person ska kunna delta i överläggningar och fatta beslut om sin medverkan i brottmålet på det sätt som är en förutsättning för de förslag om ut- ökade incitament för misstänktas utredningsmedverkan vi lämnar. Att uppgifter om brottet från personer under 18 år inte får läggas till grund för ett beslut om att begränsa förundersökningen eller för ett utfästelsebeslut ska regleras i lagen (1964:167) med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträdare. 
  
 5.12Målsägandens rätt 
  
 5.12.1Uppdraget 
  
 Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. 
  
 5.12.2Nuläget 
  
 Målsäganden har en av tradition stark ställning i brottmål 
  
 Med målsägande avses den mot vilken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada av brottet (20 kap. 8 § fjärde stycket RB). Trots att rättegångsbalken ikraftträdande innebar en försvagning av den vedergällningstanke som tidigare hade motiverat målsägan- dens starka ställning vid hanteringen av brottmål har målsäganden behållit en i ett internationellt jämförande perspektiv stark ställning i svensk brottmålsprocess. 
  
 Målsäganden har en rätt att föra enskilt åtal i de fall åklagaren beslutar att inte väcka åtal (subsidiär åtalsrätt). Målsäganden har dessutom en egen rätt att föra enskilt åtal avseende vissa brott (primär åtalsrätt). Vidare kan målsäganden biträda ett åtal som åkla- garen har väckt och därmed ingå i processgemenskap med åklagaren. Målsäganden har också en rätt att självständigt överklaga utgången i frågan om skuld och blir då, om inte förr, part i brottmålet med 
  
 258 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 samma processrättsliga utrymme att delta som åklagaren vid ett överklagande. Under förundersökningen har målsäganden däremot inte någon särställning som ger en rätt till insyn eller påverkans- möjligheter i fråga om hur förundersökningen bedrivs. Målsäganden har dock en rätt att begära överprövning av åklagares beslut hos en högre åklagare och överprövningsrätten inkluderar sådana beslut som fattas under förundersökningen. 
  
 Inom FN, Europarådet och EU har det under många år pågått ett arbete för att stärka brottsoffers rättigheter. Arbetet har resulterat i ett flertal rättsakter som lett till ett mindre antal lagändringar i svensk rätt.138 Den 25 oktober 2012 antogs det s.k. brottsofferdirek- tivet.139 Syftet med direktivet var att säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden. Vidare anges i direktivet att medlems- staterna ska säkerställa att brottsoffer erkänns och att de behandlas på ett respektfullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och icke- diskriminerande sätt. Det ska gälla vid alla kontakter med verksam- heter för stöd till brottsoffer och verksamheter för s.k. reparativ rättvisa och behöriga myndigheter som är verksamma inom ramen för straffrättsliga förfaranden. Det framgår vidare att rättigheterna i direktivet ska gälla utan hänsyn till brottsoffrets uppehållsstatus. När brottsoffret är ett barn ska medlemsstaterna säkerställa att bar- nets bästa kommer i främsta rummet och att de bedöms individuellt. Direktivet trädde i kraft den 15 november 2012 och är genomfört i svensk rätt.140 
  
 Målsägandens subsidiära åtalsrätt 
  
 För att en målsägande ska kunna utöva sin subsidiära åtalsrätt måste två förutsättningar vara uppfyllda. Målsäganden ska ha angett brottet och åklagaren ska ha beslutat att inte väcka åtal för det (20 kap. 8 § första stycket RB). 
  
 138En redogörelse för det arbete som bedrivits finns i betänkandet från Utredningen om måls- ägandebiträde Målsägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen, SOU 2007:6, avsnitt 2) samt Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen (SOU 2013:17, bilaga 6). 
  
 139Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem. 
  
 140Prop. 2014/15:77. 
  
 259 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Två huvudsakliga skäl brukar framhållas för den subsidiära åtals- rätten. Det första är det s.k. upprättelsesyftet som innebär att en per- son som utsatts för brott anses ha en möjlighet till vedergällning genom att föra talan mot den som begått brottet. Det andra är det s.k. kontrollsyftet som utgår från att målsägandens åtalsrätt kan ha betydelse som ett medel att kontrollera att åklagarna fullgör sina skyldigheter för att beivra brott och inte underlåter att väcka åtal alltför lättvindigt. 
  
 I motiven till rättegångsbalken angavs, att det allmänna åtalet bedömdes erbjuda större garantier för en tillfredsställande rättskip- ning än det enskilda åtalet.141 Det konstaterades därvid att det inte torde kunna vara föremål för tvekan att åklagaren är den som är lämpligast att utföra åtal för sådant brott. I fråga om såväl utred- ningens fullständighet som materialets ändamålsenliga framförande erbjuder, sades det, det allmänna åtalet större garantier för en till- fredsställande rättsskipning än det enskilda. Det kunde, uttalades det vidare, med hänsyn till detta ifrågasättas att helt utesluta målsägan- den från rätt att åtala brott av ifrågavarande slag. Till stöd för en sådan ordning kunde det enligt motiven anföras att det i det faktum att strafflagstiftningen hänför ett brott under allmänt åtal ligger ett uttryck för samhällets särskilda intresse av att brottet beivras. Ett avskaffande av målsägandens åtalsrätt beträffande brott som hör Mitchell allmänt åtal konstaterades emellertid säkert inte stå i överens- stämmelse med den allmänna rättsuppfattningen. Målsägandens åtals- rätt kan, sades det då, vara av värde som kontroll över att åklagarna fullgör sina skyldigheter i fråga om beivrande av brott (kontroll- funktionen). Slutsatsen blev en subsidiär åtalsrätt för målsäganden. Den subsidiära åtalsrättens kontrollfunktion har även senare fram- hållits.142 
  
 De skäl som ligger bakom målsägandens åtalsrätt gör sig gällande också i en del av de situationer i vilka åklagaren har rätt att lägga ned en förundersökning.143 I de fall då åklagaren lägger ned en förunder- sökning eftersom det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om sär- skild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) är parallellen 
  
 141NJA II 1943 s. 263. 
  
 142Jfr t.ex. prop. 1981/82:41 s. 13 f. 
  
 143Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. 
  
 260 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 med åtalsunderlåtelse och beslut att inte åtala efter särskild åtals- prövning tydlig. Ett beslut av åklagaren att lägga ned förundersök- ningen eller att inte inleda en förundersökning i sådana situationer har ansetts kunna jämställas med ett beslut att inte åtala. I vilken ut- sträckning beslut av åklagaren att lägga ned en förundersökning eller att inte inleda en sådan i andra fall bör jämställas med ett beslut att inte åtala är mer oklart. 
  
 Målsägandens rätt att biträda åtalet och fullfölja talan 
  
 Om åklagaren väcker åtal, har målsäganden rätt att biträda åtalet (20 kap. 8 § andra stycket RB). Målsäganden blir därmed part i målet och har samma rätt som åklagaren att lägga fram utredning och åbe- ropa bevisning. Det föreligger med andra ord processgemenskap mellan åklagaren och målsäganden. Det betyder att målsäganden har samma rätt som åklagaren att justera åtalet, att framställa ett annat ansvarsyrkande än åklagaren och att åberopa ett annat lagrum. Att målsäganden biträder åtalet innebär däremot inte att han eller hon beträffande det aktuella åtalet kan yrka ansvar för någon annan gärning än den som åklagaren har åtalat. Vill målsäganden föra talan om ansvar för någon annan gärning måste det ske enligt reglerna om subsidiär åtalsrätt. Om målsäganden är part i målet har han eller hon vidare samma rätt till insyn i målets handläggning vid domstolen som övriga parter. 
  
 Målsäganden har vidare rätt att fullfölja talan i högre rätt (20 kap. 8 § andra stycket RB). Målsäganden kan överklaga oavsett om åkla- garen gör det och oavsett om målsäganden har biträtt åtalet i tings- rätten. Målsäganden har vid ett självständigt överklagande rätt att i den högre rätten justera åtalet och att framställa t.ex. ett nytt an- svarsyrkande beträffande den åtalade gärningen.144 
  
 Skälen för målsägandens rätt att biträda åtal och att fullfölja talan i högre rätt utvecklades inte särskilt i förarbetena till rättegångs- balken. Som motiv har senare lyfts fram som skäl för rätten att bi- träda åtalet att målsäganden i egenskap av part kan lägga fram annan 
  
 144Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. 
  
 261 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 utredning eller argumentera på ett annat sätt än åklagaren.145 Möj- ligheten att biträda åtalet kan då användas om målsäganden är miss- nöjd med åklagarens insatser. 
  
 Målsägandens synpunkter i påföljdsfrågan 
  
 Målsäganden som person har enligt nuvarande ordning inte, lika lite som åklagaren, någon formell möjlighet att påverka hur straffet be- stäms. Däremot har målsäganden, precis som åklagaren, i egenskap av part möjlighet att argumentera för de omständigheter som bör beaktas då påföljden bestäms. 
  
 Målsägandens primära åtalsrätt 
  
 När det gäller falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse eller annan osann tillvitelse angående brottundantag har målsäganden en primär åtalsrätt. I motiven framhölls, att det skulle medföra stora olägen- heter att vända sig till åklagare när det gäller dessa angrepp mot en målsägande och att därför målsägande i dessa undantagsfall skulle ha en primär rätt att väcka talan.146 
  
 Praxis i fråga om målsägandens påverkan på utgången av brottmål 
  
 I en konsekvensanalys som utfördes på regeringskansliets uppdrag år 2015 med anledning av Straffprocessutredningens förslag i be- tänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:7) genomfördes en under- sökning av hur ofta det faktiskt förekommer att målsäganden genom att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen påverkar ut- gången i ansvarsdelen i ett mål.147 Samtliga tingsrätter och hovrätter samt Åklagarmyndigheten ombads att lämna uppgift om de kunde erinra sig något mål sedan år 2010 där målsäganden biträtt åtalet och där målsägandens talan haft betydelse för utgången i ansvarsdelen. 
  
 Palmer, Rättegången i brottmål enligt RB, 3 upplagan, 1968, s. 84. 
  
 146NJA II 1943 s. 264, jfr. Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kom- mentaren till 20:8 RB. 
  
 147Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 149 f. 
  
 262 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Svar inkom från i stort sett alla tillfrågade domstolar samt från Åklagarmyndigheten. Av de svar som gavs in framgick, att det var en stor skillnad mellan olika delar av landet när det gäller hur vanligt det var att målsäganden över huvud taget biträder åtalet. Undersök- ningen visade också att det under den senaste femårsperioden i en- dast några enstaka mål, cirka fem stycken, förekommit att måls- äganden genom att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen påverkat utgången i ansvarsdelen. Under samma tidperiod hade tingsrätterna handlagt ungefär 90 000 brottmål per år. Målsägande förekom i cirka 25  
 000–30 
  000 mål per år. Sammanlagt var det årligen fråga om cirka 50 000 målsägandeparter. I de fem mål där målsägan- dens agerande hade påverkat utgången i ansvarsdelen hade måls- ägandens justerade gärningsbeskrivning haft betydelse för utgången i målen på så sätt att tingsrätten dömt de tilltalade något strängare än vad som annars hade varit fallet. De tilltalade skulle inte, konsta- terades det, i något fall ha frikänts om rätten endast hade haft åklagarens gärningsbeskrivning att ta ställning till. Vid undersök- ningen framkom att domare vid ytterligare några tillfällen dömt en tilltalad i enlighet med en av målsäganden justerad gärningsbeskriv- ning. Slutsatsen som drogs av undersökningen var, att målsägandens rätt att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen har en ytterst begränsad praktisk betydelse. 
  
 Av uppgifter från åklagare, domare och advokater som denna utredning har hämtat in bekräftas bilden av att det är ovanligt att måls- äganden agerar självständigt genom att justera åklagarens gärnings- beskrivning, framställa ett eget ansvarsyrkande, ställa frågor om skuld- frågan till förhörspersoner eller åberopa egen bevisning.148 På fråga från utredningen har inga konkreta exempel lämnats på när måls- ägandens agerande har gjort en skillnad för utgången av enskilda mål. I de fall målsäganden har vidtagit åtgärder i egenskap av part tycks han eller hon har förhållit sig till åklagarens sätt att föra talan och agerat inom den ram som åklagarens talan har angett. 
  
 Ett exempel på när målsägandens självständiga agerande lett till en annan utgång än som blivit fallet om målsäganden inte hade agerat är den s.k. balkongdomen. HD dömde med ändring av hovrättens 
  
 148Bl.a. uppgifter i enkätsvar från de domare, åklagare och advokater som ingår i utredningens förordnade referensgrupp i utskick år 2018. 
  
 263 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 dom i ansvarsdelen den tilltalade för försök till mord till fängelse 14 år efter att målsäganden överklagat självständigt.149 
  
 5.12.3Tidigare överväganden 
  
 Åtalsrättskommittén föreslog år 1976 att målsägandens subsidiära åtalsrätt skulle avskaffas.150 I en efterkommande proposition gjordes emellertid bedömningen att även om enskilt åtal inte förekommer så ofta i praktiken så har möjligheten för enskilda personer att i andra hand väcka åtal en kontrollfunktion som inte ansågs kunna från- kännas betydelse.151 Kommitténs förslag i den delen ledde alltså inte till lagstiftning. 
  
 Straffprocessutredningen gjorde i sitt betänkande från år 2013 bedömningen att det knappast är möjligt att, i enlighet med utred- ningens förslag, införa en ordning där åklagarens påföljdsyrkande ska utgöra den övre gränsen för hur strängt straff eller ingripande påföljd som rätten kan döma till utan att de nuvarande bestäm- melserna om målsägandens rätt att biträda åtalet ändras.152 Om någon ändring inte sker skulle målsäganden, framhöll utredningen, ha rätt att framställa ett yrkande som avviker från åklagarens. Rätten skulle därmed få två yrkanden att förhålla sig till. Ett möjligt sätt att undgå problemet som utredningen resonerade kring var att behålla målsägandens rätt att biträda åtalet men att begränsa rätten för måls- äganden som part att framställa ett påföljdsyrkande. Utredningen gjorde emellertid bedömningen att målsägandens rätt att framställa ett yrkande om påföljd inte kan särskiljas från rätten att justera åtalet. Om målsäganden ska ha kvar sin rätt att justera åtalet måste rätten enligt utredningen rimligen, vid bifall till det justerade åtalet, kunna döma ut en påföljd som utgår från den gärningsbeskrivningen. Straffnivåutredningen hade år 2008 utvecklat skälen för detta ställ- ningstagande på ett identiskt sätt.153 I en efterföljande konsekvens- analys, som genomfördes på regeringskansliets uppdrag, avseende 
  
 149NJA 2015 s. 702. 
  
 150Åtalsrättskommitténs betänkande Färre brottmål, SOU 1976:47 s. 331. 
  
 151Prop. 1981/82:41 s. 13. 
  
 152Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 242. 
  
 153 Straffnivåutredningens betänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 334 f. 
  
 264 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 vissa av förslagen från Straffprocessutredningen gjordes bedöm- ningen att risken för att målsägandens ställning skulle försämras som en följd av att bl.a. rätten att biträda åtalet avskaffades var be- gränsad.154 Det gällde särskilt med beaktande av de fördelar för måls- äganden som Straffprocessutredningens övriga förslag ansågs inne- bära. Utredningens förslag har emellertid inte lett till lagstiftning. 
  
 5.12.4En inskränkning av målsägandens rätt 
  
 Vårt förslag: Om en åklagare beslutar att lägga ned eller begränsa en förundersökning på den grunden att den misstänkte har läm- nat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska målsäganden inte få väcka åtal för brott som beslutet avser. Om det finns ett beslut om förundersökningsbegränsning eller ett utfästelsebeslut grundat på den misstänktes utredningsmedver- kan ska målsäganden inte få åberopa någon ny omständighet be- träffande en gärning som omfattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 Målsägandens roll i brottmål 
  
 Under ett flertal år har målsägandens ställning i brottmålsprocessen stärkts. Detta är en i högsta grad välkommen utveckling. Åtgärder som säkerställer en standard för vad brottsoffer ska kunna begära av omvärlden när det gäller ersättning från gärningsmannen, ersättning från staten, rätt till nödvändig materiell, medicinsk, psykisk och social hjälp samt tillgång till den egna processen och rättvis behand- ling är nödvändiga enligt de grundläggande rättsprinciper för brotts- offer som slagits fast internationellt.155 Målsägandens rätt till ett fullgott stöd vid prövningen av brottsmisstankar där hon eller han är brottsoffer, till information om förfarandet, till att framföra sina åsikter i sak och till att få sitt skadestånd prövat på ett enkelt sätt är därvid en självklar del av statens ansvar att skydda brottsoffer. 
  
 Brottsoffers rätt till stöd, skydd, insyn, ekonomisk kompensa- tion och utrymme att framföra sin åsikt i brottmålsförfarandet ska 
  
 154Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 20. 
  
 155FN:s deklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk (A/RES/40/34/1985). 
  
 265 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 emellertid, är vår uppfattning, tydligt skiljas från det statliga straff- anspråk som bör gälla i en modern rättsstat. Att det är staten och inte enskilda individer som ansvarar för att brott utreds och lagförs med tillräckligt stränga straff är en garant för att rättskipningen inte styrs av personliga hämndmotiv. Någon motsättning mellan den självklara och välgrundade rätt som målsäganden har till stöd och skydd i brottmålsprocessen å ena sidan och statens ensamma straff- anspråk å andra sidan bör enligt vår mening inte finnas. 
  
 I förarbetena till rättegångsbalken betonades kontrollfunktionen och hänsynen till den allmänna rättsuppfattningen som skäl mot ett avskaffande av målsägandens åtalsrätt beträffande brott som hör under allmänt åtal. Även i dag beskrivs målsägandens ställning i brottmålsprocessen ofta med hänvisning till den vikt kontroll- och upprättelsefunktionen anses ha för det allmänna rättsmedvetandet. Det framhölls exempelvis under remissbehandlingen av Straffpro- cessutredningens förslag om att målsägandens rätt att biträda åtalet ska upphävas att målsägandens rätt att biträda åtalet är en viktig symbolfråga.156 Vår uppfattning är dock att brottmål i grunden bör vara en statlig angelägenhet. Detta är den viktiga symbolfrågan i våra överväganden. Det är med en sådan ståndpunkt i och för sig vare sig ändamålsenligt eller lämpligt att målsäganden används som en kon- trollfunktion i brottmålsprocessen för att åklagaren, dvs. staten, sköter sitt uppdrag. Statens maktutövning bör enligt vår uppfattning i första hand kontrolleras av andra funktioner, nämligen genom den tillsyn som bedrivs vid myndigheterna internt samt av JO och JK. Vår ståndpunkt om att brottmål är en statlig angelägenhet innebär också att brottsoffers rätt till upprättelse ska bevakas av staten, när ny lagstiftning utformas och i rättstillämpningen, och inte i första hand av målsäganden själv. Brottsoffers personliga önskemål om vedergällning bör inte vara avgörande i frågor om åtal ska väckas när det finns övervägande skäl ur samhällelig synpunkt som talar emot att åtal ska väckas. Att motivera målsägandens subsidiära åtalsrätt med upprättelsefunktionen bygger, konstaterar vi, på en uppfattning om straffets ändamål som inte är förenlig med ett modernt synsätt. 
  
 Vi bedömer, i likhet med utredningar före oss, att målsägandens roll i brottmålsprocessen bör omdefinieras bl.a. i förhållande till de kontrollfunktioner avseende myndighetsutövning som numera finns 
  
 156Ärende i Justitiedepartementet, Ju2013/02761/DOM, Departementspromemorian Brott- målsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 148. 
  
 266 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 och till det uppdrag som polis och åklagare har enligt lag att beakta målsägandens intresse av upprättelse. Att målsäganden som part har möjlighet att framställa yrkanden och argumentera på ett annat sätt i skuldfrågan än åklagaren har gjort uppfattar vi är en långtgående rättighet som i en modern rättsordning, också i ett internationellt perspektiv, framstår som främmande. I de flesta jämförbara europe- iska länder är det staten, inte enskilda, som har det fullständiga an- svaret för att ställa sina medborgare till svars för brott. Det betyder bl.a. att statens representanter ska beakta målsägandens intressen och bevaka dessa vid prövning av frågor om skuld och påföljd. 
  
 Snabbhet är en del av brottsoffers rätt till upprättelse 
  
 I likhet med vad som konstaterades i förarbetena till bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan bedömer vi att en snabb lagföring innebär fördelar ur ett brottsofferperspektiv.157 I förarbe- tena framhölls att det för ett brottsoffer är av stor betydelse, inte minst för möjligheten att bearbeta upplevelsen av brottet, att utred- ning och lagföring sker så tätt inpå brottet som möjligt. En snabbare lagföring innebär också, sades det, att de ekonomiska anspråk som kan finnas från brottsoffrets sida med anledning av gärningen be- handlas snabbare. Ett snabbt besked om utgången av brottmålet är i sig en del av brottsoffers rätt till upprättelse. 
  
 Målsägandens subsidiära åtalsrätt, rätt att biträda åtalet och rätt att fullfölja talan i högre rätt 
  
 Våra förslag om beslut vid misstänktas utredningsmedverkan bygger på att de ställningstaganden som åklagare respektive misstänkta gör under processens gång är hållbara för den vidare handläggningen. Vad gäller målsägandens subsidiära åtalsrätt är det klart att ett ut- nyttjande av den rätten i princip skulle kunna kullkasta de förslag om förundersökningsbegränsning som vi lämnar. Att målsäganden skulle kunna väcka åtal trots att åklagaren har bedömt att det mest lämpliga är att besluta om en förundersökningsbegränsning är inte en bra ordning. Det är helt enkelt inte lämpligt att målsäganden 
  
 157Prop. 2014/15:37 s. 18. 
  
 267 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 genom att väcka åtal skulle kunna förhindra de fördelar för brott- målsprocessen som ligger bakom förslagen förundersökningsbe- gränsning vid utredningsmedverkan. Om åklagaren har beslutat att lägga ned eller begränsa en förundersökning på den grunden att en misstänkt har medverkat i utredningen bör målsäganden därför inte få lov att väcka åtal för brott som beslutet avser. Det bör alltså uttryckligen framgå att det inte ska finnas någon subsidiär åtalsrätt för målsäganden i dessa situationer. Det ska framhållas att starka målsägandeintressen i ett enskilt fall utgör ett sådant väsentlig en- skilt intresse som talar emot att lägga ned en förundersökning enligt de nya bestämmelserna (avsnitt 5.5). 
  
 Målsägandens rätt att biträda åtalet och att självständigt överklaga en friande dom brukar beskrivas som ett utflöde ur den subsidiära åtalsrätten. Det kan därför tyckas konsekvent att avskaffa dessa rättig- heter i samma utsträckning som målsägandens subsidiära åtalsrätt slopas. Mot att låta målsäganden behålla dessa rättigheter behålla dessa rättigheter föreligger emellertid inte lika starka skäl som i fråga om målsägandens rätt att ta initiativ till att ett förfarande sätts igång. Det som är angeläget för vår reform är att målsäganden inte ska kunna agera för att sätta andra ramar för rättens prövning än de som åklagaren har befogenhet att bestämma. Om det skulle finnas en så- dan rätt skulle processen bli oförutsebar för alla inblandade parter. 
  
 Rätten får enligt gällande ordning inte döma över gärningsom- ständigheter som inte har åberopats. Detta gäller trots att även sådana icke åberopade omständigheter kommer att omfattas av domens rättskraft. Gärningsbegreppet i 30 kap. 3 § RB, som reglerar vad domen får avse, är alltså snävare än gärningsbegreppet i 30 kap. 9 § RB, som reglerar domens rättskraft. Utrymmet att justera åtalet är detsamma som det som omfattas av domens rättskraft (”gärningens identitet”). Målsäganden har i dag, inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt, en rätt att justera åtalet genom att bl.a. åberopa en ny omständighet till stöd för åtalet. Att måls- äganden är fri att göra på detta sätt, innebär att målsäganden kan påverka rättens bedömningsutrymme så att det blir större än det hade varit om gärningsomständigheterna inte hade lagts till. I våra överväganden innebär gällande ordning att åklagarens ramar för pro- cessen i de fall det finns beslut grundade på den misstänktes utred- ningsmedverkan under förundersökningen kommer att kunna under- grävas av målsäganden på ett för reformen oönskat sätt. 
  
 268 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Den nya möjligheten till förundersökningsbegränsning inne- fattar ju en möjlighet att begränsa förundersökningen till att gälla endast en viss del. Om målsäganden skulle lägga till gärningsomstän- digheter inom ramen för en tillåten åtalsjustering och rätten sedan dömer i enlighet med det justerade gärningspåståendet kan måls- äganden ha ändrat ramarna för processen i förhållande till vad den misstänkte har haft skäl att räkna med. Det är inte avsikten med det nya incitamentet för utredningsmedverkan att en sådan förändring ska kunna ske. Åklagarens beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte medverkar i utredningen måste vara bestämmande för den vidare processen för att förundersök- ningsbegränsningen ska fungera som ett incitament. Det krävs där- för, bedömer vi, en inskränkning av målsägandens rätt i de fall det finns beslut grundade på den misstänktes utredningsmedverkan i förundersökningen. Målsägandens rätt att biträda åtalet bör därför inskränkas i dessa fall. I likhet med vad vi har framhållit när det gäller inskränkningen av målsägandes subsidiära åtalsrätt då det finns ett föreliggande beslut om förundersökningsbegränsning på grund av utredningsmedverkan så kommer starka målsägandeintressen i ett enskilt fall att beaktas vid beslutet om förundersökningsbegränsning (avsnitt 5.5). 
  
 När det gäller målsägandens rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt i förhållande till vårt förslag om att åklagaren, i de fall det finns ett utfästelsebeslut, ska uppge ett högsta straff i stäm- ningsansökan kommer rätten visserligen att vara bunden av åklaga- rens uppgift om högsta straff oavsett målsägandens agerande (av- snitt 5.9. Vi har vidare gjort bedömningen att det inte ska införas några nya bestämmelser om rättens bundenhet vid åklagarens brotts- rubricering, vilket innebär att rätten kan döma enligt en annan brottsrubricering än den som åklagaren har utgått från när han eller hon anger uppgiften om högsta straff i stämningsansökan. Följden av våra förslag blir, har vi konstaterat, att rätten i de fall då den gör en annan rättslig bedömning av gärningen än åklagaren har gjort samtidigt som det finns en uppgift om ett högsta straff som binder rätten som ett tak kommer att behöva förhålla sig till ett högsta straff som har bedömts utifrån andra förutsättningar än de som rätten utgår från när den dömer. 
  
 Det förhållandet att målsäganden biträder åtalet betyder inte att han eller hon beträffande detta åtal kan yrka ansvar för någon annan 
  
 269 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 gärning än den som är föremål för åklagarens talan.158 Att målsägan- den agerar genom att exempelvis justera åklagarens gärningsbeskriv- ning, lägga fram egen utredning eller yrka ansvar för en annan brotts- rubricering innebär inte att uppgiften om högsta straff som binder rätten förändras. Rätten kommer även fortsättningsvis att vara fri att göra andra bedömningar än åklagaren inom ramen för den åtalade gärningen. Bundenheten vid det uppgivna högsta straffet gäller vida- re oaktat målsägandens argumentation i fråga om påföljden. Från en principiell utgångspunkt är det i och för sig följdriktigt att målsägan- dens rätt att biträda åtalet inte inskränks när en sådan inskränkning inte har någon materiell betydelse i förhållande till våra förslag. Men även om målsägandens agerande i dessa fall inte skadar själva incita- mentsstrukturen på det sätt som skulle vara fallet då det finns ett beslut om förundersökningsbegränsning grundat på utredningsmed- verkan, så framstår det faktum att målsäganden kan påverka ramarna för processen genom att lägga till gärningsomständigheter även i den här delen som en oönskad ordning. Slutsatsen är därför, är måls- äganden även i dessa fall ska vara bunden av åklagarens talan då måls- äganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 5.13Överprövningens inverkan på reformen 
  
 5.13.1Nuläget 
  
 Rätten till överprövning 
  
 Överprövningsinstitutet är inte reglerat i lag även om det anses kunna utläsas ett stöd för institutet i bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ RB. I huvudsak har överprövningsförfarandet utvecklats i praxis. 
  
 I princip alla beslut i brottmålsfrågor kan överprövas.159 Även ställningstaganden som inte dokumenteras i en formell beslutshand- ling, exempelvis om åklagaren avstår från att använda tvångsmedel eller överklaga en dom, kan bli föremål för överprövning.160 Om ett beslut har fattats vid en polismyndighet eller annan brottsutredande myndighet kan det prövas av en åklagare vid en åklagarkammare. 
  
 158Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. 
  
 159Avsnittet bygger på Riksåklagarens riktlinjer Överprövning och annan prövningsverksamhet, RåR 2013:1, konsoliderad version. De ursprungliga riktlinjerna beslutades den 25 november 2013. Ändring i avsnitt 2.5.6 beslutades den 29 september 2014. 
  
 160Avsnitt. 2.5.2 i riktlinjerna. 
  
 270 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Åklagares beslut kan överprövas av en överåklagare eller vice över- åklagare och dennes beslut kan slutligen överprövas av riksåklagaren. Utgångspunkten är att prövningen ska göras på samma sätt oavsett på vilken rättslig nivå prövningen sker. Som huvudregel gäller dock att överprövning endast sker i en instans. Om det föreligger nya om- ständigheter som motiverar att en åklagare ändrar sitt tidigare beslut kan detta ske genom omprövning. Om det finns skäl för ompröv- ning ska ärendet inte lämnas för överprövning. Ett ärende kan inledas genom att en enskild person begär prövning av ett beslut eller på en överordnad åklagares eget initiativ. Utgångspunkten är att en begäran ska vara skriftlig, tydlig och fullständig. Om det begärs överprövning av ett beslut ska det vid åklagarkammaren normalt av- göras om beslutet ska ändras genom omprövning. Om beslutet inte ändras genom omprövning ska ärendet lämnas till en högre åklagare för överprövning. Överlämnandet ska ske skyndsamt. 
  
 En prövning i sak ska normalt bara ske när sökanden har klago- rätt, dvs. ett berättigat intresse att få sin sak prövad. Det innebär att en begäran om prövning av andra än den misstänkte/tilltalade eller målsäganden endast bör leda till en prövning i sak om det finns sär- skilda skäl. I princip kan, som nämnts, alla beslut i brottmålsfrågor prövas. Därmed inte sagt att ärenden där sådana beslut ifrågasätts alltid bör prövas i sak. En sakprövning bör normalt inte ske av beslut som kan prövas i annan ordning eller inte längre är aktuella. En prövning i sak bör vidare bara ske när det är motiverat. Så är exem- pelvis normalt inte fallet om sökanden endast angett osakliga skäl för sin begäran. Ett ärende bör inte heller prövas i sak om en gransk- ning framstår som omotiverad vid en samlad bedömning. Det fram- går även att det normalt inte är motiverat att högre åklagare gör ytterligare en granskning när en åklagare vid en åklagarkammare redan har granskat en polismyndighets beslut i sak. Om en sakpröv- ning sker ska prövningen som huvudregel koncentreras till de frågor som sökanden önskar få prövade och till det som därutöver är rele- vant för att bedöma ärendet. 
  
 Beslut i prövningsärenden ska motiveras. Motiveringen bör an- passas till behovet i det enskilda fallet. 
  
 271 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Praxis161 
  
 Under år 2018 har 2 407 åklagarbeslut begärts överprövade (2 366 år 2017). Av dessa har 2 379 avgjorts (2 356 år 2017) vid något av Åkla- garmyndighetens utvecklingscentrum. År 2016 var motsvarande siff- ror 2 421 respektive 2 375. 
  
 Ändring av åklagarbeslut har skett i 206 fall (186 år 2017), vilket motsvarar 9 procent av antalet avgjorda överprövningar. Ändrings- frekvensen varierar mellan olika typer av brott. Av 189 beslut om förtal och förolämpning har 8 stycken ändrats (4 procent). Motsva- rande siffror för år 2017 var 178 beslut och 2 ändrade beslut (1 pro- cent). I fall om bedrägeri och förskingring fattades 178 beslut varav 21 (12 procent) ledde till ändringar. Motsvarande siffror för år 2017 var 165 beslut varav 14 ändrades. För våldtäkt fattades 186 beslut varav 29 ändrades (16 procent). Motsvarande siffror för år 2017 var 124 beslut varav 21 ändrades (17 procent). 
  
 Under år 2018 inkom 402 ärenden till riksåklagaren med begäran om överprövning (431 ärenden år 2017). Inget av de ärenden som kom in under år 2018 togs upp till prövning av riksåklagaren. Som huvudregel tar riksåklagaren inte upp ärenden till prövning när ett beslut har prövats vid ett utvecklingscentrum. 
  
 Av statistiken går det inte att utläsa hur överprövningarna har initierats. I praktiken är det, enligt uppgift till utredningen från Åklagarmyndigheten, ovanligt med överprövning på myndighetens eget initiativ. Det vanligaste är vidare att det är målsäganden som begär överprövning. Det är endast ett fåtal ärenden som initieras på begäran av andra personer. Den statistik som finns ger därför en viss uppfattning om i vilken utsträckning målsäganden begär överpröv- ning och hur ändringsfrekvensen ser ut i dessa fall. 
  
 5.13.2Utrymmet för ändringar vid överprövning 
  
 Vår bedömning: Utrymmet för ändringar av beslut grundade på utredningsmedverkan till den misstänktes nackdel vid en över- prövning får uppfattas vara ytterst begränsat. Målsägandens möj- lighet till en ändring vid en begäran om överprövning är därmed på motsvarande sätt begränsad. 
  
 161Statistikuppgifter hämtade ur Åklagarmyndighetens årsrapport 2018, s. 44 f. 
  
 272 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 Eftersom i princip alla åklagarbeslut kan överprövas är det vår be- dömning att en åklagares utfästelsebeslut eller beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på grund av utredningsmedver- kan kommer att omfattas av möjligheten till överprövning. En åkla- gares uppgift om högsta straff i stämningsansökan bör också kunna överprövas. Även ställningstaganden som inte dokumenteras i en formell beslutshandling, exempelvis om åklagaren avstår från att fatta ett beslut efter en överläggning, kan bli föremål för överpröv- ning. Det kan då tänkas att såväl en målsägande som en missnöjd misstänkt person i vissa fall kommer att begära överprövning av så- dana åklagarbeslut. Blotta förekomsten av ett utrymme för en änd- ring genom överprövning riskerar att verka hämmande på tillämp- ningen av de nya verktygen. 
  
 Det är, bedömer vi, rimligt att förvänta sig en tillämpning av över- prövningsinstitutet i enlighet med syftet med lagstiftningen. Lag- stiftningen bygger på förutsättningen att den misstänkte kan lita på åklagaren när han eller hon ställs inför valet att lämna uppgifter om egen brottslighet. Det finns reglerade begränsningar i möjligheterna att i efterhand ändra beslut som grundat sig på den misstänktes ut- redningsmedverkan. Om det skulle finnas en möjlighet för en högre åklagare att i efterhand, när den misstänkte redan har medverkat, ändra det beslut som åklagaren har fattat på grundval av den miss- tänktes utredningsmedverkan skulle den misstänkte vid det ursprung- liga beslutet ha ställts inför felaktiga förutsättningar. Utrymmet för ändringar till den misstänktes nackdel vid en överprövning får med hänsyn till de krav som Europakonventionen ställer på en rättvis rättegång uppfattas vara ytterst begränsat. För målsägandens del innebär det sagda en inskränkning i praktiken i möjligheten att få till stånd en ändring av ett beslut. 
  
 Att det i vissa speciella fall måste finnas ett utrymme för att vid överprövning korrigera felaktiga beslut är dock klart. Det rör sig då enligt vår uppfattning om extrema undantagsfall, som exempelvis att åklagaren förmåtts att fatta ett felaktigt beslut genom otillbörlig på- verkan från den misstänkte. Andra beslut som är till nackdel för den misstänkte kan, uppfattar vi, ibland kunna att bli föremål för ändring av en högre åklagare. Det gäller exempelvis åklagares beslut att från- 
  
 273 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 gå ett tidigare utfästelsebeslut eller beslut om förundersöknings- begränsning då den misstänktes agerande enligt åklagaren innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre gäller. 
  
 5.14Rättssäkerhetsgarantier 
  
 Vårt förslag: En offentlig försvarare ska förordnas när den miss- tänkte ska närvara vid en överläggning. 
  
 Vår bedömning: För att säkerställa att den misstänkte alltid har tillgång till en försvarare vid överläggningar bör detta regleras tyd- ligare. De förslag vi lämnar ryms i övrigt inom ramen för de krav som gäller för ett rättssäkert brottmålsförfarande. 
  
 5.14.1Uppdraget 
  
 Vi ska enligt direktiven göra en analys av olika rättssäkerhetsaspek- ter av våra förslag. 
  
 5.14.2Ett avsteg från absolut likhet 
  
 Att ge den misstänkte inflytande i hanteringen av ett enskilt brott- mål innebär att det finns en risk för att lika fall kommer att leda till olika resultat. Lagstiftning med diskretionära inslag innefattar alltid en risk för att till synes lika fall bedöms olika. Invändningar med hänvisning till vikten av att principen om likabehandling upprätthålls kan därför göras mot reformer som utgår från ett större partsin- flytande. 
  
 Utrymmet för undersökningsledarens prioriteringar inom ramen för förundersökningar enligt gällande ordning är i dag relativt stort och någon absolut förutsebar rättstillämpning går, uppfattar vi, egentligen inte att tala om när det gäller förundersökningsarbetet. Beslut om prioriteringar av förundersökningsresurserna är vidare inte lagföringsbeslut. Frågan om likhet handlar därför, bedömer vi, i första hand om att utforma ett regelverk som säkerställer att en särbehandling inte får vara eller framstå som godtycklig. Principen om likhet inför lagen innebär inte en rätt för en misstänkt att slippa 
  
 274 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 förundersökning eller lagföring enbart av det skälet att någon annan har sluppit detta. Att misstänkta som lämnar uppgifter i ett brottmål får fördelar i brottmålet är inte detsamma som att misstänkta som vidhåller sin rätt att tiga blir sämre behandlade. Valet att tiga kan inte processuellt bestraffas. Att ett val att lämna uppgifter kan belönas är, uppfattar vi, en annan sak. I fråga om tillämpningen av regler som ger möjlighet till prioriteringar av förundersökningsresurser måste det finnas ett utrymme för bedömningar utifrån omständigheterna i enskilda fall, men samtidigt krävs det att tillämpningen är enhetlig oberoende av vilken enskild åklagare som tillämpar lagen. Den kon- trollmyndighet som utövas av JO och JK liksom internt inom rätts- väsendet utgör ytterst en garanti för detta. 
  
 Två faktorer som har lyfts fram i utvärderingen av den finska lag- stiftningen om åtalsuppgörelser (avsnitt 5.4.6) och som berör frågan om likabehandling under förundersökningen är dels att vissa brott enligt det finska regelverket är undantagna från möjligheten till upp- görelser, dels att tillämpningen av reglerna avgörs av den enskilde åklagaren och därmed riskerar att se olika ut beroende på vilken åkla- gare som hanterar ett ärende. De två aspekterna omfattar såväl frågan om lagstiftningens utformning som frågan om enhetlig rättstillämp- ning. Våra författningsförslag är generellt utformade utan undantag för vissa brott. De föreslagna bestämmelserna om förundersök- ningsbegränsning är tillämpliga på alla brott, om bara tillämpningen i ett det enskilda fallet inte står i strid med väsentliga allmänna och enskilda intressen. Bestämmelserna om utfästelsebeslut gäller alla brott. I likhet med vad som gäller för åtalsuppgörelser enligt det finska regelverket avgörs tillämpningen av regelverket enligt våra förslag av den enskilde åklagaren. Detta är emellertid något som gäller för de flesta beslut som fattas under förundersökningar. Någon principskillnad är det inte frågan om med våra förslag. Att en enskild åklagare har utrymme att, ställd inför en viljeförklaring från den misstänkte att medverka i utredningen, göra bedömningen att det inte finns förutsättningar för ett beslut grundat på sådan utred- ningsmedverkan är en följd av det ansvar och den frihet som följer med undersökningsledarskapet. 
  
 Dock förutsätter våra förslag myndighetsintern utbildning, metod- utveckling och tillsyn när det gäller åklagares enhetliga tillämpning av de nya reglerna. Det finns också på sedvanligt sätt skäl att följa 
  
 275 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 upp och utvärdera lagstiftningsreformen på det sätt som har skett i Finland. 
  
 5.14.3Europakonventionens krav på rättsskyddsgarantier 
  
 Inledning 
  
 Ett system som innebär att misstänktas medverkan i brottmål kan resultera i överenskommelser om exempelvis strafflindring måste enligt Europadomstolen uppfylla vissa krav på rättsskyddsgarantier. För det första måste ett sådant system trygga den misstänktes rätt till information om det underlag som finns i förundersökningen när förfarandet inleds. Den misstänkte måste informeras om sina rättig- heter och om förfarandets juridiska betydelse för den misstänkte. Ett sådant system måste enligt domstolen vidare säkerställa att den misstänkte fattar beslut frivilligt, utifrån riktiga fakta och utan att ha utsatts för påtryckningar eller falska löften. Den misstänkte måste ha rätt till biträde under förfarandet. Systemet bör också innehålla en tillräcklig domstolsprövning, gärna vid ett offentligt samman- träde, av avtalet och en möjlighet att söka ändring i domstolens beslut. 
  
 Risk med alltför förmånliga incitament 
  
 Förfaranden som innebär att misstänkta får en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förunder- sökningsmyndigheterna kan innefatta ett brott mot Europakonven- tionen endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har ut- satts för en press att erkänna. Det kan vara fallet bl.a. om det råder en så betydande skillnad i strafflindringen i domar som döms å ena sidan efter ett erkännande å andra sidan i en sedvanlig rättegång att det därmed ställs ett osakligt tryck på den tilltalade att erkänna den mildare domen fastän han eller hon är oskyldig.162 
  
 Förslaget om åklagares möjlighet att fatta utfästelsebeslut om ett högsta straff utgår från befintliga bestämmelser om strafflindring. Någon ytterligare strafflindring i förhållande till den som domare redan kan besluta om är det inte frågan om i våra förslag. Något 
  
 162 Europadomstolens dom den 10 april 2012 i målet Ali m.fl. mot Storbritannien. 
  
 276 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 ytterligare tryck på den misstänkte att medverka i utredningen i förhållande till vad som redan gäller bedömer vi därför inte uppstår med våra förslag. Rätten är dessutom alltid fri att döma mildare än vad åklagaren argumenterat för. Besluten om att begränsa en för- undersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utred- ningen av brottsmisstanke som riktats mot honom kan visserligen sägas vara ett förmånligt incitament. Någon väsensskillnad från vad som annars gäller vid förundersökningsbegränsning finns emellertid inte. Det är heller inte i dessa fall frågan om lagföringsbeslut som vinner laga kraft utan om prioriteringsbeslut. 
  
 Rätt till offentlig försvarare vid överläggningar 
  
 Europadomstolen har slagit fast att närvaron av en försvarare har en särskild betydelse ur säkerhetssynpunkt för att garantera att miss- tänkta personer inte behöver känna ett tvång att yttra sig.163 Före- komsten av det indirekta tvång att yttra sig som det innebar att låta tystnad i huvudsak kvarstå som oförklarad har domstolen inte ansett vara i strid med en rättvis rättegång enligt Europakonventionen. Vår bedömning är att en överläggning mellan åklagaren och en misstänkt om strafflindring eller förundersökningsbegränsning med anledning av den misstänktes utredningsmedverkan ska ske i närvaro av en för- svarare (jfr avsnitt 5.7). 
  
 En misstänkt får enligt gällande ordning biträdas av försvarare vid förberedande och utförande av sin talan (21 kap. 3 § RB). Om den misstänkte är anhållen eller häktad och han eller hon begär det ska en offentlig försvarare förordnas (21 kap. 3 a § RB). Offentlig för- svarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Därutöver ska en offentlig försvarare förordnas om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet eller om en försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening. En offentlig försvarare ska också förordnas om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör. Om den misstänkte 
  
 163Bl.a. Europadomstolens dom den 2 maj 2000 i målet Condron mot Storbritannien. 
  
 277 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 biträds av försvarare som han själv har utsett, ska någon offentlig försvarare inte förordnas vid sidan av denne om det inte finns syn- nerliga skäl. Ska en offentlig försvarare utses för den misstänkte ska undersökningsledaren göra anmälan om det hos rätten (23 kap. 5 § RB). 
  
 Att genomföra en överläggning inför ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan utan att den misstänkte har en försvarare vid sin sida är i princip otänkbart. Om en misstänkt per- son, i enlighet med gällande ordning, avstår från att biträdas av en försvarare det därför inte lämpligt att överläggningar om strafflind- ring eller förundersökningsbegränsning hålls mellan åklagaren och den misstänkte. Inte heller om det av något annat skäl saknas möj- lighet att ordna med en försvarare bör det vara aktuellt med en överläggning mellan en åklagare och en misstänkt. Försvararnärva- ron är central för att garantera att den misstänkte inte pressas till att medverka i förundersökningen. 
  
 En misstänkt person har enligt gällande ordning alltid rätt att biträdas av en försvarare. En överläggning kommer vidare enligt vår bedömning i praktiken ofta att aktualiseras i ärenden då det redan finns en offentlig försvarare förordnad. Det vi framför allt syftar på är häktade mål eller mål med brott med en straffskala som överstiger fängelse sex månader då den misstänkte har begärt att en försvarare förordnas. Men om frågan att inleda en överläggning skulle aktu- aliseras i ett ärende då en offentlig försvarare inte redan är förordnad, är det enligt vår bedömning rimligt att det finns möjlighet att för- ordna en sådan försvarare. Rätten till offentlig försvarare är en rätt- säkerhetsgarant som bör finnas vid överläggningar för att säkerställa att den misstänkte är skyddad mot rättsövergrepp eller upplevd press. Det bör därför följa av reglerna om när offentlig försvarare ska förordnas att en offentlig försvarare ska förordnas om den miss- tänkte ska närvara vid en överläggning. 
  
 Rätten till information om förundersökningen 
  
 En grundförutsättning för varje form av medverkan från en miss- tänkt i ett brottmål är att han eller hon kan göra informerade val om sin medverkan. Det ställer krav på transparens från de brottsbe- 
  
 278 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 kämpande myndigheternas sida att delge den information om för- undersökningsarbetet som har en betydelse för den misstänktes val att medverka. Att detta gäller följer av objektivitetsplikten som styr myndigheternas arbete och reglerna om löpande delgivning i rätte- gångsbalken. 
  
 I fråga om förfaranden som utgår från misstänktas medverkan i brottmål är det av grundläggande betydelse att den misstänkte har tillräcklig information om förundersökningen för att kunna göra ett informerat val om han eller hon ska medverka och i så fall på vilket sätt. Som framgått i det föregående föreslår vi att den misstänktes rätt till insyn vid överläggningar i brottmål ska regleras i de förfaran- debestämmelser som gäller för överläggningar i brottmål (jfr av- snitt 5.7). 
  
 Rätt till information om förfarandets innebörd 
  
 En fråga som aktualiseras är om de förfaranden med utgångspunkt i misstänktas utredningsmedverkan som vi föreslår ställer krav på att den misstänkte bör informeras i någon särskild ordning om för- farandets juridiska innebörd. Som framgått föreslår vi att den miss- tänktes rätt till information om förutsättningarna för beslut som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan ska regleras genom förfarandebestämmelser för överläggningar i brottmål (av- snitt 5.7). För att misstänkta ska kunna fatta välgrundade beslut om sin medverkan föreslår vi dessutom att 20 § förundersökningskun- görelsen (1947:948) kompletteras med ett krav på att det av för- undersökningsprotokollet ska framgå hur den misstänkte blev infor- merad om innebörden av de nya bestämmelserna och vilka som var närvarande då informationen lämnades. En reglering av hur informa- tionen lämnats behövs för att minimera risken för att den misstänkte lämnar uppgifter om brottet på grund av felaktiga föreställningar om fördelar eller för att den misstänkte känt sig hotad eller pressad. 
  
 Rättslig kontroll av domstol 
  
 De förslag vi lämnat om förundersökningsbegränsning och om ut- fästelser med anledning av misstänktas utredningsmedverkan inne- fattar inte någon domstolskontroll av giltigheten i själva besluten. 
  
 279 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 Domstolarna kommer inte vara inblandade i vad som förekommer mellan parterna förrän ett åtal eventuellt väcks längre fram under handläggningen. Besluten enligt våra förslag kommer inte heller för- utsätta domstols godkännande för att de ska gälla. 
  
 De förslag vi lämnar innefattar emellertid inte beslut med rätts- kraft. Det är inte heller frågan om för den misstänkte bindande avtal. Resultatet av sådana överläggningar mellan åklagaren och den miss- tänkte om den misstänktes medverkan som vi föreslår manifesteras i ett myndighetsbeslut om förundersökningsbegränsning eller utfäs- telse om ett högsta straff. Kraven på rättslig kontroll i den mening som Europadomstolen har uttalat sig om är därför inte direkt över- sättbara på den ordning vi föreslår. 
  
 När det gäller åklagares beslut om förundersökningsbegränsning så är dessa inte beslut om lagföring utan prioriteringsbeslut. Något skäl för en domare att kontrollera vilka prioriteringar som åklagare gör inom ramen för förundersökningsarbetet finns enligt vår mening inte, ens om grunden för prioriteringsbeslutet är den misstänktes utredningsmedverkan. Vår utgångspunkt är att domare inte heller framöver ska ha någon uppgift när det gäller förundersökningars bedrivande. Att överväga en sådan reform skulle förutsätta en full- ständig omvandling av straffprocessen i allmänhet och domarrollen i synnerhet. De beslut som fattas av undersökningsledaren kommer fortsättningsvis liksom i dag att kontrolleras av andra instanser än domare (ffa JO, JK och myndighetsinterna kontrollfunktioner). Någon rättsförlust av att det inte finns någon domstolskontroll av vilka prioriteringsbeslut som fattas inom ramen för en förundersök- ning finns enligt vår bedömning inte för misstänkta. Med de doku- mentationskrav som ställs kommer förfarandet dessutom att vara transparent, även för rätten då den prövar brottmålet. 
  
 När det gäller åklagares utfästelsebeslut och efterföljande talan om ett högsta straff, så kommer rätten även fortsättningsvis att vara fri att döma till ett lindrigare straff än det som åklagarens uppgift om högsta straff ger skäl för. Straff kommer även fortsättningsvis att bestämmas slutligt i domstolarna. Rätten har exempelvis alltid en möjlighet att enligt gällande regler i brottsbalken beakta den miss- tänktes utredningsmedverkan som grund för ytterligare lindring av straffet. Rätten är även i övrigt fria att göra en annan, lindrigare, be- dömning än åklagaren inom den ram för straffmätningen som åkla- 
  
 280 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 garen har angett. Rätten kommer därför att behålla en kontroll- funktion över att utdömda straff inte blir strängare än vad som följer av gällande rätt och praxis. Den tilltalade kommer vara fri att inför rätten argumentera för ett lindrigare straff än det som åklagarens uppgift ger uttryck för och därmed att ifrågasätta uppgiften. I den meningen prövas giltigheten av det som förekommit mellan åklaga- ren och den misstänkte inom ramen för överläggningar om straffet under förundersökningen. Att detta är fallet utgör en rättssäkerhets- garanti för den enskilde. 
  
 5.15Vikten av parternas tillit till reformen 
  
 5.15.1Ett risktagande för åklagare 
  
 Om de nya processverktygen med utfästelsebeslut och beslut om förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedver- kan ska få ett genomslag som incitament för misstänkta att med- verka i högre grad krävs att åklagare tillämpar bestämmelserna. En förutsättning för detta är att åklagaren i och för sig kan utgå från att de uppgifter som den misstänkte har lämnat och som ger honom eller henne ett förmånligt beslut inte regelmässigt tas tillbaka när rättegången inleds, exempelvis med hänvisning till att den misstänkte har känt sig pressad att lämna vissa uppgifter. Att den tilltalade for- mellt är i sin fulla rätt att göra på detta sätt är klart. Åklagaren och rätten får då förhålla sig till det nya läget. Men om tilltalade ofta kommer att hävda att tidigare lämnade uppgifter som har fått bety- delse för åklagarens beslut under förundersökningen inte gäller kan det leda till att processen i domstol blir mer rörig i stället för mer förutsebar och det är inte syftet med vårt förslag. Åklagares benä- genhet att använda verktygen kommer att minska om risken med reformen uppfattas som alltför stor. 
  
 Vår bedömning är att den potentiella skadeverkan för reformen som finns med att det inte finns något formellt hinder mot att en misstänkt väljer att ta tillbaka tidigare uppgifter trots allt är begrän- sad. Skälet till det är, att det som utgör grunden för åklagarens beslut inte är ett blankt erkännande från den misstänkte. Om det skulle vara fallet, skulle det medföra större svårigheter i processen i de fall uppgifterna dras tillbaka (jfr dock erfarenheter från Finland som visar att oron för att misstänkta tar tillbaka sina erkännanden inte 
  
 281 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 SOU 2019:38 
  
 har realiserats, avsnitt 5.4.6). Men grunden för våra förslag utgörs ju i stället av uppgifter från den misstänkte som hjälper det vidare utredningsarbetet framåt. Den misstänktes uppgifter ger en inrikt- ning för vidare bevissäkring under förundersökningen. Den bevis- ning som säkras som en följd av den hjälp som undersökningsledaren har fått av den misstänktes uppgifter kan sedan utgöra grund för åtalet. I själva konstruktionen ligger därför att det knappast kan orsaka så stor skada om den misstänkte senare backar från sina upp- gifter. Dessa uppgifter har nämligen redan typiskt sett bekräftats i den vidare utredningen genom annan bevisning. Om de inte har kunnat bekräftas genom annan bevisning har åtal knappast kunnat väckas. Om uppgifterna som lämnats är väl dokumenterade, med ljud och bild, bör den misstänktes utrymme att backa från uppgif- terna minska ytterligare. Huvudregeln bör vara att undersöknings- ledaren normalt bör besluta att den misstänktes uppgifter i dessa fall bör dokumenteras med ljud och bild inom ramen för de möjligheter till sådan dokumentation som gällande lagstiftning ger utrymme för. Utrymmet att ändra sig kommer därför menar vi i praktiken vara begränsat. 
  
 Det kommer säkert att finnas undantagssituationer då den miss- tänkte eller tilltalade har legitima skäl för att ändra sig och, trots vad som sagts om utrymmet för detta, gör ändringar eller tillägg som innebär att det inte längre går att hänvisa till hans eller hennes tidi- gare uppgifter. I dessa fall måste åklagaren i så fall ha en möjlighet att justera sitt ställningstagande eftersom förutsättningarna för den tidigare bedömningen har fallit bort. Att det finns en sådan möjlig- het till ändring, och att den misstänkte är medveten om detta, är vik- tigt för att i möjligaste mån säkra hållbara beslut där parterna ömse- sidigt kan lita på vad som sägs dem emellan. 
  
 En annan potentiell risk som finns ur åklagarperspektiv med att binda sig vid ett tidigt löfte om ett högsta straff eller att avstå från att genomföra en förundersökning är, att det kan framkomma nya omständigheter efter besluten som skulle ha lett till en annan be- dömning om de hade varit kända när beslutet fattades. Som framgått är det vår bedömning att det av rättssäkerhetsskäl måste godtas att omständigheter som framkommer efter åklagarens beslut, och som om de varit kända när beslutet fattades skulle ha lett till en strängare bedömning inte kan inverka i skärpande riktning på åklagarens be- slut. Att vi gör den bedömningen innebär dels att åklagaren vid sitt 
  
 282 
  
 SOU 2019:38 
  
 Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 
  
 beslut måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt stabilt be- slutsunderlag för att göra en riktig bedömning, dels att han eller hon måste acceptera att det ändå kan tillkomma nya omständigheter som i så fall inte får beaktas i skärpande riktning. Reformen innefattar i det avseendet en viss grad av risktagande ur åklagarperspektiv. I ut- värderingen av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser fram- hölls också just att en övergång till ett förfarande med åtalsupp- görelser under förundersökningsstadiet förutsätter att åklagaren i viss mån är villig att ta risker (avsnitt 5.4.6). Ovilligheten att ta risker angavs som en del av förklaringen till att systemet med åtalsupp- görelser hade tillämpats i begränsad omfattning under förundersök- ningsstadiet under de två första åren som lagen var i kraft. Det fram- gick också av utvärderingen att bara ett fåtal åklagare hade tillämpat de nya bestämmelserna. Detta är en sak som finska åklagarmyn- digheten har arbetat med sedan dess genom bl.a. utbildningsinsatser. 
  
 5.15.2Inga krav på risktagande för misstänkta 
  
 Grunden för reformen om möjlighet till förundersökningsbegräns- ning eller utfästelser om ett högsta straff vid misstänktas utrednings- medverkan är frivillighet. En misstänkt som väljer att inte lämna några uppgifter av betydelse för utredningen av brottet kommer, lika lite som är fallet i dag, att bestraffas för det. De krav på rättssäkerhet vid förfaranden som utgår från misstänktas medverkan enligt bl.a. Europakonventionen måste vara uppfyllda för att den misstänktes frivillighet ska skyddas. Att den misstänkte inte pressas till att med- verka är därvid grundläggande och försvararnärvaron central. Om den misstänkte väljer att lämna uppgifter i utbyte mot ett utfästelse- beslut från åklagaren, kommer bedömningen av straff att göras på ett mindre fullständigt underlag än vad som är fallet i dag. Som fram- gått ska det inte kunna leda till ett för den misstänkta mindre för- månligt resultat än som hade varit fallet om beslutet fattades i ett senare skede. Omständigheter som inverkar på uppgiften om högsta straff i mildrande riktning kommer även efter åklagarens beslut att kunna påverka utgången för den misstänkte eller tilltalade. Några nackdelar för den misstänkte eller tilltalade med att han eller hon får en utfästelse om högsta straff i ett tidigare skede kan vi därför inte uppfatta. 
  
 283 
  
 6 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 6.1Uppdraget 
  
 Vi ska enligt direktiven överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling. 
  
 6.2Nuläget 
  
 6.2.1Allmänt 
  
 Bestämmelser om förberedande åtgärder i tingsrätten finns i 45 kap.  
 10–13 
  §§ RB. Förberedelseåtgärderna avser att bereda målet till huvud- förhandlingen. De avser inte att utgöra någon av domstolen ledd för- undersökning i själva saken.1 Bestämmelserna ger tingsrätten möjlig- het att förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den. Förberedelse får ske vid ett samman- träde eller genom skriftväxling eller annan handläggning. Om det behövs annan förberedande åtgärd ska beslut om det också medde- las. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas. Behovet av att rätten vidtar förberedande åtgärder beror på målets beskaffenhet. Det har ansetts vara framför allt i omfattande mål som det kan finnas behov av att rätten före huvudförhandlingen mer aktivt förbereder målet i olika avseenden.2 Flera lagändringar genom- fördes år 2014 i syfte att ge domstolen ett tydligare ansvar för för- beredelsen av brottmål, bl.a. genom en regel om ökad användning av förberedelsesammanträde i omfattande mål.3 I lagstiftningsärendet förtydligades rättens ansvar för att ett brottmål förbereds och att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. 
  
 1Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till inledningen av 45 kap. RB. 
  
 2Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45:10 RB. 
  
 3SFS 2014:320, prop. 2013/14:170. 
  
 285 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bestämmelser om förberedande åtgärder i hovrätten finns i 51 kap. 
  
 10 och 12 §§ RB. Hovrätten får, om det behövs, bl.a. besluta om skriftväxling under förberedelsen och bestämma i vilket avseende en part ska yttra sig. Hovrätten får vidare hålla förberedelsesamman- träde på motsvarande sätt som tingsrätten om det behövs för en ända- målsenlig handläggning av målet. Om hovrätten anser att det behövs, ska den besluta att yttrande av sakkunnig inhämtas, skriftligt bevis läggs fram, föremål tillhandahålls för syn eller besiktning, bevis tas upp utom huvudförhandlingen eller någon annan förberedande åt- gärd företas. Behöver det vidtas en åtgärd enligt 23 kap. rättegångs- balken, som rör förundersökningsåtgärder, får hovrätten meddela åklagaren föreläggande om det. 
  
 6.2.2Föreläggande om inställning eller bevisning 
  
 I stämningen ska tingsrätten förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen uppge vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis, s.k. bevisföreläggande (45 kap.10 § första stycket RB). Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att uppgift om bevisning inte behövs. De skriftliga bevis som åberopas bör ges in samtidigt med att bevisuppgift lämnas. Den om- ständigheten att den tilltalade underlåter att följa ett bevisförelägg- ande hindrar inte honom eller henne att senare under processen åbe- ropa bevisning. En underlåtenhet kan dock leda till att han eller hon oavsett utgången i målet förpliktas att ersätta kostnad som vållats genom hans eller hennes försummelse, t.ex. om en huvudförhand- ling på grund av detta fått skjutas upp (31 kap.4 § RB). 
  
 Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet för- bereds så, att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamåls- enligt sätt (45 kap.10 § tredje stycket RB). Om det behövs får rätten bl.a. förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den. En vinst med ett sådant föreläggande är att uppgifterna från den tilltalade under förberedelsen kan minska risken för uppskov.4 Rätten måste i varje enskilt fall pröva om det är befogat att förelägga den tilltalade att yttra sig i detta hänseende. Det är nämligen en förutsättning att ett föreläggande är påkallat för att 
  
 4Prop. 1986/87:89 s. 92. 
  
 286 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 huvudförhandlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det är framför allt i omfattande mål som det har ansetts finnas behov av att rätten före huvudförhandlingen mer aktivt förbereder målet i olika avseenden, t.ex. genom att förelägga den tilltalade att avge in- ställning.5 
  
 En tilltalad som vill åberopa en omständighet som han eller hon inte har anfört vid förundersökningen bör, har det uttryckts i olika sammanhang, lämpligen lämna upplysning om detta i samband med att han eller hon svarar på ett bevisföreläggande.6 Som exempel har nämnts invändningar om rättegångshinder, nödvärn eller åtalspreskrip- tion. En tilltalad, som tidigare har förnekat gärningen men vill er- känna, bör enligt vad som uttryckts också lämna uppgift om detta. 
  
 Om det behövs, får hovrätten besluta om skriftväxling under förberedelsen (51 kap.10 § andra stycket RB). Hovrätten får också meddela närmare bestämmelser om skriftväxlingen och därvid be- stämma i vilket avseende parten ska yttra sig. I förarbetena uttalade Processlagberedningen att det i allmänhet inte torde behövas någon förberedelse för huvudförhandlingen utöver överklagandet och svars- skrivelsen, men att hovrätten emellertid ibland kan finna skäl att infordra ytterligare uppgifter från parterna eller en av dem.7 För att hindra att förberedelsen förlängs i onödan får en part föreläggas att komma in med mer än en skrift utöver överklagandet och svars- skrivelsen bara om det finns särskilda skäl för det. Skulle parterna självmant komma in med ytterligare skrifter får hovrätten, uttalade Processlagberedningen, ta hänsyn till uppgifterna i den mån omstän- digheterna föranleder det. Någon möjlighet att döma ut påföljd vid uteblivet svar från en part finns inte. Om hovrätten finner någon uppgift från parten nödvändig, t.ex. för klarläggande av en parts stånd- punkt, bedömde Processlagberedningen att hovrätten får kalla till sammanträde och förelägga parten vid vite att komma dit (9 kap.7 § RB). 
  
 5Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45 kap. 10 § RB. 
  
 Perry m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45 kap. 10 § RB, med hänvisningar till 1949 års kommentar. 
  
 7NJA II 1943 s. 633. 
  
 287 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 6.2.3Materiell processledning under förberedelsen 
  
 Rättens materiella processledning under huvudförhandlingen be- skrivs som att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet (46 kap. 4 § andra stycket RB och 51 kap. 17 § första stycket RB). Genom frågor och påpekanden ska rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofull- ständigheter i de uttalanden som görs. Bestämmelsen om materiell processledning anses vara analogt tillämplig under förberedelsen. Rättens materiella processledning är en verksamhet för att klarlägga parternas ståndpunkter och ge dem möjlighet att begränsa eller kom- plettera processmaterialet.8 
  
 6.2.4Förberedande sammanträden 
  
 Förutsättningar för sammanträden 
  
 Tingsrätten ska om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl hålla ett sammanträde med parter och andra som berörs (45 kap.13 § RB). Vid bedömningen av om ett sammanträde behövs ska rätten särskilt beakta om målets omfattning gör att ett samman- träde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Hur förberedande sammanträden närmare ska gå till har lämnats åt rättstillämpningen. Sammanträdet kan avse själva huvudfrågorna i målet men kan också ägnas åt planering av en kommande huvudförhandling.9 Vidare kan sammanträdet behandla vissa rättegångsfrågor eller ägnas åt bevisupptagning utom huvud- förhandling.10 
  
 I samband med lagändringar som genomfördes år 2014 i syfte att öka användningen av förberedelsesammanträden i mer omfattande mål angav regeringen som sin utgångspunkt att ett sammanträde under förberedelsen i ett omfattande mål som regel medför fördelar för målets fortsatta handläggning.11 Huvudförhandlingen kan, be- dömde regeringen, genom detta planeras på ett bättre sätt. Genom att eventuella oklarheter dessutom kan redas ut i ett tidigt skede kan huvudförhandlingen genomföras mer koncentrerat. Trots det sagda 
  
 8Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 218. 
  
 9Prop. 1986/87:89 s. 232. 
  
 10Prop. 2004/05:131 s. 252. 
  
 11Prop. 2013/14:170 s. 23. 
  
 288 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 hade det visat sig i lagstiftningsärendet att förberedande sammanträ- den i omfattande mål hölls relativt sällan. Möjligheten att hålla för- beredelsesammanträde borde därför enligt vad som framhölls utnytt- Cummings oftare och på ett mer strukturerat sätt. 
  
 I hovrätten får ett förberedande sammanträde hållas om det be- hövs för en ändamålsenlig handläggning av målet (51 kap. 10 § tredje stycket RB). Kravet att sammanträde får hållas om det behövs för en ändamålsenlig handläggning var avsett att markera att muntliga in- slag i förberedelsen ska uppfattas som ett undantag. Sammanträdet borde, angavs det i motiven, vara till klar fördel för handläggningen.12 
  
 Dokumentation från sammanträden 
  
 Allmänna regler för domstolens dokumentationsskyldighet vid sam- manträden gäller för förberedande sammanträden i brottmål (6 kap.  
 3–4 
  §§ RB). Det som förekommer vid sammanträden för förberedel- se av ett mål är enligt motiven av det slaget att ett protokoll i de allra flesta fall bör upprättas.13 Av 6 kap. 3 § RB följer att bl.a. att anteck- ningar om tid och plats, vilka som närvarar vid sammanträdet samt yrkanden och medgivanden eller bestridanden ska antecknas. Även det som i övrigt framkommer vid ett sammanträde ska dokumen- teras i den mån det kan ha betydelse för parterna eller för högre rätt att det antecknas. Detta tar framför allt sikte på sådant som inträffar under ett sammanträde som avviker från den normala rättegångsord- ning som förutses i rättegångsbalken.14 Anteckningarna ska göras i anslutning till sammanträdet. Vid ett sammanträde som hålls under förberedelsen av ett mål och som inte endast avser bevisupptagning ska utöver det som framgår av 6 kap. 3 § RB dessutom, enligt 6 kap. 4 § RB, antecknas i korthet de omständigheter som parterna åbe- ropar samt motpartens yttrande över dessa omständigheter, de bevis som parterna vill åberopa och vad de vill styrka med varje bevis, samt det som i övrigt behövs inför målets avgörande. 
  
 Omfattningen av anteckningsskyldigheten begränsas av 15 § första stycket i 1996 års mål- och ärendeförordning.15 Av denna bestäm- 
  
 12NJA II 1989 s. 183. 
  
 13Prop. 1999/2000:26 s. 79. 
  
 14Prop. 1999/2000:26 s. 136. 
  
 15Domstolsverkets handbok, Protokollföringen vid huvudförhandlingen m.m., avsnitt 6.2. 
  
 289 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 melse framgår i och för sig att anteckningarna ska göras i ett proto- koll över sammanträdet. Detta gäller dock inte om uppgifterna fram- går av en dom eller av ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i mål- registret eller på någon handling i akten. Anteckningarna bör vara så kortfattade som möjligt. Hänvisningar kan göras till aktbilagor i målet samt även till en dom, trots att denna ännu inte är avfattad när anteckningarna görs. Detta innebär att anteckningarna ofta inte kan läsas självständigt. 
  
 6.2.5Praxis16 
  
 Föreläggande att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet 
  
 Förelägganden till den tilltalade att redovisa inställningen till åtalet och grunden för denna tycks inte förekomma vid domstolarna i någon större omfattning. Enstaka lokala undantag finns, bl.a. vid några domstolars handläggning av ekomål, som innebär att förelägg- anden används regelmässigt. 
  
 Sammanträde inför huvudförhandling 
  
 Sammanträden inför huvudförhandling tycks hållas förhållandevis sällan. Statistik som utredningen tidigare hämtat in från Domstols- verket visar att antalet timmar avsatta för förberedande möten i brottmål med över 100 timmars huvudförhandling i tingsrätt under tidsperioden från juli 2014 till april 2016 (20 mål med sammanlagt 3 415 huvudförhandlingstimmar) var färre än 80 timmar totalt. Det framgår inte av statistiken hur många av de knappt 80 timmarna som avser sammanträden enligt 45 kap. 13 § RB och vad som avser andra möten inför huvudförhandlingen. I siffran inkluderas i vart fall in- terna möten motsvarande 12 timmar. En grov uppskattning som Malmö tingsrätt gjorde i vårt tidigare arbete var att sammanträden hålls i  
 10–15 
  procent av de stora målen. Ofta har sammanträdena när de förekommer mer fokus på tidsplanering än på processuella frågor, enligt uppgifter till utredningen. 
  
 16Redovisningen i detta avsnitt är, i den mån det inte framgår att det rör sig om ny statistik, hämtad från vårt delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 87 f. 
  
 290 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 Av statistik från Domstolsverket avseende de senaste två åren framgår att antalet sammanträdestimmar som registrerats i katego- rierna annan förhandling, förberedande förhandling, internt möte och sammanträde uppgick till cirka 17 timmar år 2017 och cirka 13 tim- mar år 2018 för de mål i tingsrätterna som hade  
 100–140 
  timmars huvudförhandlingstid (motsvarande sammanlagt cirka 820 timmar huvudförhandling år 2017 och cirka 670 timmar år 2018). Antalet timmar som specifikt hade registrerats som förberedande samman- träden uppgick till 1,8 år 2017 och 3 år 2018. I brottmål med över 180 förhandlingstimmar i tingsrätterna hade 6,9 timmar registrerats i kategorierna annan förhandling och sammanträde år 2017 (inga timmar hade registrerats som muntlig förberedelse) medan samman- lagt 6,1 timmar hade registrerats i kategorierna förberedande för- handling, muntlig förberedelse och sammanträde år 2018. Som en jämförelse kan nämnas att huvudförhandlingstiden i dessa de största brottmålen uppgick till cirka 380 timmar år 2017 och till cirka 590 tim- mar år 2018. 
  
 Det skäl som har framkommit från domarhåll till att samman- träden hålls förhållandevis sällan är att de uppfattas ha ett begränsat värde. Det har framhållits till utredningen att det uppfattas finnas smidigare och mer ändamålsenliga sätt att planera och förbereda målen än att kalla till ett sammanträde. Ett exempel är mailkontakt med parterna. Ytterligare förklaringar till den begränsade använd- ningen av sammanträden som har framkommit är dels att domare som grupp betraktat är ”trögrörlig” när det gäller förändrade arbets- former, dels att de stora målen oftast är häktade mål och att tiden efter åtal innan huvudförhandling måste påbörjas inte är tillräcklig för att hålla förberedande sammanträden. Exempelvis måste de advo- kater som är inblandade i dessa omfattande mål bokas upp betydligt tidigare än med tre veckors framförhållning, som är den tid som står till förfogande. Det har vidare tidigare framhållits till utredningen att det saknas ordentliga incitament för den tilltalade att ange inställ- ning i förväg. 
  
 Från andra håll har det lämnats goda exempel på när förberedande sammanträden fungerar väl. Sammanträdena har kunnat leda till att åklagaren har återkallat flera förhör, förhandlingsplanen har revide- rats, personaliafrågor har berörts och säkerhetsarrangemang har kunnat planeras. Sammanträdena har, enligt vad som uppgetts, bidragit till att 
  
 291 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 huvudförhandlingen i stor utsträckning kunnat effektiviseras. En för- utsättning som har angetts för att sammanträdena ska bli effektiva och nå sitt syfte är att åklagare, försvarare och målsägandebiträde är inlästa på målet och att försvarare och målsägandebiträden kan lämna uppgift om sina huvudmäns inställning i olika frågor, inte minst i fråga om skadestånd. Synpunkter har framförts till utredningen om att lagändringarna från år 2014 om en utökad användning av förbe- redelsesammanträden i omfattande brottmål har lett till en ökad medvetenhet kring möjligheten att använda förberedelsesamman- träden i stora mål och att antalet sammanträden kommer att öka allt- eftersom. 
  
 Åklagarna har bekräftat den huvudsakliga bilden från domsto- larna att sammanträden inför huvudförhandling tenderar att enbart vara planeringsmöten. I den mån sammanträdena har ett annat inne- håll uppges det vara ett problem att den tilltalade med försvararen förhåller sig passiva och inte vill uppge någon inställning. 
  
 Från försvararhåll har det framförts att en misstänkt kan ha an- ledning att vara försiktig med ställningstaganden i avvaktan på den vidare utvecklingen av processen.17 Detta gäller särskilt när det finns flera misstänkta personer i samma ärende. Möjligheten att få besked från den misstänkte skulle enligt vad som framförts öka om åklaga- rens position i olika frågor redovisades på ett tydligare sätt än vad som brukar vara fallet. Försvararsynpunkter har lämnats om att åkla- garen sällan begränsar sin bevisning med hänvisning till vitsord- nanden och medgivanden från den misstänkte eller tilltalade. Det upplevs enligt dessa synpunkter inte meningsfullt för försvaret att diskutera processmaterialet vid ett förberedande sammanträde. Det har å andra sidan från försvarare med erfarenhet från ekobrotts- området betonats att sammanträden inför huvudförhandlingen kan ha ett stort värde genom att försvararen vitsordar faktiska påståenden och förhållanden vilket leder till att åklagaren kan begränsa sin bevisuppgift med hänvisning till dessa vitsordanden. 
  
 17Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 74 om försvararsynpunkter på sammanträden inför åtal, jfr hänvisning s. 90. 
  
 292 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 6.3Tidigare överväganden 
  
 Straffprocessutredningen lämnade år 2013 flera förslag som gällde förberedelsen i brottmål. Utredningen föreslog för det första dels att det skulle införas allmänna bestämmelser om att rätten, alltefter målets beskaffenhet, ska verka för att ett brottmål förbereds så att det kan avgöras på ett ändamålsenligt sätt, dels att rättens redan gällande skyldighet att utöva materiell processledning under för- beredelsen i ett brottmål ska regleras i rättegångsbalken.18 
  
 Följande författningsförslag lämnades bl.a. 
  
 45 kap. 13 § RB respektive 47 kap. 7 a § RB 
  
 Rätten ska, allt efter målets beskaffenhet, verka för att målet förbereds så att det kan avgöras på ett ändamålsenligt sätt. Rätten ska genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter eller ofullständigheter i parternas yrkanden, inställningar eller bevisuppgifter. 
  
 Någon skillnad i sak i förhållande till vad som redan gäller i dag av- sågs inte med de förslag som lämnades. Utredningen bedömde ändå att det är viktigt att rättens ansvar för att förbereda målet kommer till tydligare uttryck i rättegångsbalken. 
  
 Remissutfallet avseende förslaget var i huvudsak positivt. JO före- slog att bestämmelsen också förses med en skyldighet för rätten att verka för ett snabbt avgörande av målet. Hovrätten för Västra Sverige, som var negativ till förslaget, ifrågasatte betydelsen av att införa all- männa bestämmelser av detta slag och detta särskilt när de endast avser en måltyp. 
  
 Utredningens förslag ledde till att det infördes en reglering av rättens ansvar att verka för att brottmål förbereds på ett relevant sätt i 45 kap. 10 § RB. Av bestämmelsen följer att rätten, allt efter målets beskaffenhet, ska verka för att målet förbereds så att huvudförhand- lingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I samma paragraf infördes vidare en reglering av formerna för förberedelsen enligt vilken det framgår att förberedelse får ske vid ett sammanträde eller genom skriftväxling eller annan handläggning och att olika former av förberedelse får förenas om det är lämpligt. Förslaget om att reg- lera ansvaret för materiell processledning under förberedelsen ledde dock inte till lagstiftning. Regeringen bedömde att frågan borde 
  
 18Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål 
  
 – en bättre hantering av stora mål, SOU 2013:17 s. 477. 
  
 293 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 övervägas gemensamt med att regeringen tog ställning till övriga för- slag från Straffprocessutredningen som rör domarrollen och att ytter- ligare underlag behövdes innan ställning kunde tas till utredningens förslag i dessa delar.19 
  
 Som skäl för förslaget att reglera rättens ansvar för förberedelsen i lag angav regeringen bl.a. att det fanns ett värde i att rättens ansvar för förberedelsen tydliggörs.20 Syftet med förslaget var bl.a. att huvud- förhandlingar ska kunna hållas mer koncentrerade. En mer koncen- trerad huvudförhandling bör, framhölls det, ofta innebära att målet kan avgöras snabbare. Behovet av att vidta särskilda förberedande åt- gärder borde enligt regeringen avgöras med hänsyn till målets beskaff- enhet. I mer omfattande mål framhölls det kunna finnas ett behov av att rätten aktivt försöker förbereda målet exempelvis genom att klar- lägga parternas ståndpunkter och undanröja tveksamheter i deras bevisuppgifter, vilket kan medföra att onödig bevisning kan identi- fieras och inte behöver tas upp. Det minskar, sades det i förarbetena, även risken för att förundersökningen fortgår eller kompletteras under huvudförhandlingens gång. Huvudförhandlingen bedömdes också kunna hållas mer koncentrerad om man vid den inte behöver ägna tid åt att reda ut parternas ståndpunkter. 
  
 En följd av utredningens arbete var vidare att det gjordes ett tillägg till bestämmelsen i 45 kap. 13 § RB av innebörd att rätten vid bedömningen av om ett förberedande sammanträde behövs ska sär- skilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsen- ligt sätt. Regeringen angav i förarbetena som sin utgångspunkt att ett sammanträde under förberedelsen i ett omfattande mål som regel medför fördelar för målets fortsatta handläggning.21 Huvudförhand- lingen kan, framhölls det, genom detta planeras på ett bättre sätt. Genom att eventuella oklarheter dessutom kan redas ut i ett tidigt skede kan huvudförhandlingen genomföras mer koncentrerat. Med hänsyn till de vinster för handläggningen som ett sammanträde under förberedelsen i omfattande mål som regel kan få, ansåg reger- ingen att regelverket borde utformas på så sätt att ett sammanträde kommer till stånd, när det kan medföra fördelar för genomförandet 
  
 19Prop. 2013/14:170 s. 21. 
  
 20Prop. 2013/14:170 s. 20 f. 
  
 21Prop. 2013/14:170 s. 23. 
  
 294 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 av huvudförhandlingen. Bestämmelsen i rättegångsbalken borde där- för, avgjorde regeringen, kompletteras med en regel med detta syfte. 
  
 Ett förslag som Straffprocessutredningen också hade lämnat om att rätten vid behov skulle få hålla förberedelsesammanträde efter den s.k. slutdelgivningen av förundersökningen avvisades däremot i det efterföljande lagstiftningsarbetet. Remissutfallet till detta förslag hade varit i huvudsak positivt. Regeringen gjorde emellertid bedöm- ningen att det inte borde införas en bestämmelse om att rätten får hålla ett förberedelsesammanträde innan åtal väcks.22 Regeringens be- dömde att befintliga möjligheter till förberedelse tillsammans med de övriga förändringar som föreslogs i lagstiftningsärendet var till- räckliga för att möjliggöra en ändamålsenlig förberedelse av stora mål. 
  
 I förarbetena utvecklade regeringen sin syn på betydelsen av för- beredelsen i brottmål enligt bl.a. följande.23 
  
 I likhet med utredningen anser regeringen att det finns stora fördelar med en tidig förberedelse som är anpassad efter vad som krävs i det enskilda målet. Framför allt i omfattande mål kan det finnas behov av att rätten vidtar särskilda förberedande åtgärder för att klargöra parternas ståndpunkter före huvudförhandlingen. Det är viktigt att huvudförhandlingar kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt och kan hållas så koncentrerade som möjligt. För att uppnå detta syfte kan det till exempel vara nödvändigt för rätten att gå igenom åtalspunkterna och bevisuppgifterna för att i samråd med parterna planera hur huvudförhandlingen ska läggas upp på bästa sätt. Det gäller både för att förhandlingen ska kunna hållas så koncentrerad som möjligt och för att olika åtalspunkter med tillhörande bevisning ska behandlas i lämplig ordning. En annan viktig fråga att ta ställning till under förberedelsen är om flera åtal bör handläggas i en rättegång eller om det finns skäl att handlägga dem var för sig. 
  
 Straffprocessutredningen lämnade också ett förslag om att åklagaren i samband med att åtalet väcks ska förelägga den tilltalade att inom viss tid svara på åtalet till rätten. Utredningen hänvisade i sina över- väganden bl.a. till att den allmänna uppfattningen bland praktiskt verksamma domstolsjurister är att det är sällsynt att möjligheten att förelägga den tilltalade att komma in med svaromål utnyttjas och att en målundersökning visat att skriftligt svaromål getts in i cirka sju pro- cent av de undersökta målen, inkluderande svaromål i bötesmål som avgjorts utan huvudförhandling.24 Flera remissinstanser tillstyrkte 
  
 22Prop. 2013/14:170 s. 24. 
  
 23Prop. 2013/14:70 s. 20 f. 
  
 24Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 358 f. 
  
 295 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 eller var positiva till förslaget från utredningen men majoriteten av remissinstanserna avstyrkte eller var negativa bl.a. med hänvisning till att förslaget riskerar att leda till en sammanblandning av åklaga- rens och domstolens uppgifter, något som i förlängningen kan med- föra att förtroendet för domstolarna som självständiga och opartiska urholkas. Flera av de remissinstanser som var negativa till förslaget om att åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet var dock positiva till att den tilltalade ska yttra sig över åtalet i och för sig men ansåg att det var domstolen som skulle ansvara för förelägg- andet. Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt och Sveriges advokatsamfund, ifrågasatte om ett obligatoriskt krav på svaromål från den tilltalades sida kommer att effektivisera brottmålsprocessen i nämnvärd utsträckning. I den konsekvensanalys om vissa förslag i Straffprocessutredningen som genomfördes senare återtogs förslaget om att åklagaren skulle förelägga den tilltalade att svara på åtalet.25 
  
 6.4Svea hovrätts projekt om stora brottmål 
  
 Vid Svea hovrätt initierades på hovrättspresidentens uppdrag år 2014 ett projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål. Projektets uppdrag var att kartlägga erfarenheterna av handläggningen av stora brottmål samt att utreda vad som kan göras för att förbättra effektiviteten av handläggningen av sådana mål i Svea hovrätt och att lämna förslag på området. Arbetsgruppen skulle särskilt se till vad som bör krävas i frågan om ordförandens roll, förberedelse och pla- nering av rättegången och processledning – med fokus på att lyfta fram de frågor där parterna är oense. Resultatet av projektet redovi- sades i en rapport år 2015.26 
  
 När det gäller förberedelsen av stora brottmål uttalas bl.a. följande i rapporten.27 
  
 Det brukar sägas att förberedelsen av ett brottmål generellt sett inte är av så stor betydelse som i tvistemål eftersom målet normalt sett blir tillräckligt förberett genom förundersökningen. Så är inte fallet i fråga om stora och komplicerade brott- mål. I dessa mål kan man hämta inspiration från tvistemålshanteringen. 
  
 25Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, Ds 2015:4. 
  
 26Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål En skräddar- sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015. 
  
 27Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål En skräddar- sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015. s. 11. 
  
 296 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 För en effektiv hantering av sådana mål som det här är fråga om måste rätten anstränga sig för att fullgöra sin skyldighet att se till att målet förbereds på ett sådant sätt att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I detta ligger att ta reda på vad parterna egentligen är oense om. Det är på de tvistiga om- ständigheterna rättegången ska ha sitt fokus. Den tilltalade har ett starkt intresse av att så snart som möjligt få veta exakt vad åklagaren gör gällande och vad rätten ska pröva. Ett sådant tydliggörande gagnar rättens prövning av åtalet, men syftar också till att skapa en bra stämning under rättegången eftersom överraskningar undviks. 
  
 Det ska framhållas att åklagaren i princip har bevisbördan för samtliga de om- ständigheter som ligger till grund för åtalet. Även om parterna alltså inte förfogar över ansvarsfrågan torde det inte finnas något hinder mot att domstolen, utan mer ingående prövning, låter vitsordade omständigheter ligga till grund för bedömningen (jfr bestämmelsen i 35 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken om verkan av en parts erkännande i brottmål, och se Åklagarmyndighetens idéskrift Effektivare han- tering av stora och komplicerade brottmål, 2006). Om rätten av någon anledning inte är beredd att godta ett vitsordande bör rätten ge uttryck för det under rätte- gången. Det nämnda synsättet förekommer redan i dag i rätt stor utsträckning, men bör få ett betydligt större genomslag. Om så inte sker kan det finnas anledning att överväga lagstiftning i frågan. 
  
 Även om den misstänkte kan vitsorda omständigheter under hela förundersök- ningen är det förmodligen realistiskt att anta att han eller hon är beredd att ange sin inställning i enskildheter först i samband med ett sammanträde enligt 23 kap. 18 § tredje stycket rättegångsbalken. Ett sådant sammanträde syftar för övrigt just till att behandla den misstänktes invändningar och att se till att onödig bevisning und- viks. Innan åtal väckts bör dock inte krävas av försvararen att han eller hon ger besked om den tilltalades inställning i enskildheter. 
  
 Ett utmärkt – men alltför sällan använt – verktyg är att förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet (45 kap. 10 § tredje stycket rätte- gångsbalken). Detta är den ordning som föreskrivs i stora och komplicerade brott- mål. I den här typen av mål är det ofta nödvändigt att gå in i detalj och reda ut på vilka punkter åklagaren och den tilltalade har olika uppfattning. Försvararen bör t.ex. tillfrågas vilka moment i gärningsbeskrivningen som den tilltalade motsätter sig. 
  
 Därefter kan klarlägganden av parternas positioner ske genom rättens försorg vid ett planeringsmöte inför huvudförhandling sedan åtal väckts. Frågan kan givet- vis även aktualiseras sedan huvudförhandlingen inletts. Ett effektivt sätt är att först förelägga enligt vad som nämnts ovan och sedan ta upp utestående frågor vid ett möte. 
  
 Målsättningen bör alltså vara att den tilltalades inställning så långt det är möjligt är klarlagd innan huvudförhandlingen inleds. Det minskar också risken för att åklagaren lägger fram bevisning ”för säkerhets skull”. 
  
 För hovrättens del är det viktigt att den som överklagar redan i överklagandet gör fullständigt klart i vilka avseenden han eller hon är missnöjd med tingsrättens bedömningar. Om den saken är oklar bör rätten – i linje med vad som nämnts om att reda ut parternas positioner och rättegångens fokus – så snart som möjligt reda ut frågan. 
  
 297 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 I fråga om förberedande sammanträden uttalades vidare bl.a. följande.28 
  
 Rätten ska hålla ett planeringsmöte med parterna så snart det behövs för att främja en ändamålsenlig handläggning av målet (45 kap. 13 § och 51 kap. 10 § rättegångs- balken). Ett sådant behov finns regelmässigt i de mål som det här är fråga om. Om tingsrätten överväger att avstå från att hålla ett sådant möte bör den enligt motiven låta parterna yttra sig över behovet av ett möte. Behovet av planeringsmöte i hov- rätten gör sig också starkt gällande, även om behovet att dryfta vissa frågor är mindre om dessa redan avhandlats i tingsrätten. Om tingsrätten håller ett planerings- möte förlängs för övrigt fristen för påbörjande av huvudförhandlingen med en vecka i mål med häktade. Även för hovrättens del har förberedande åtgärder betydelse för när huvudförhandlingen måste inledas. Frågan om det finns behov av planingsmöte bör hållas vid liv även sedan huvudförhandlingen inletts. Erfarenheterna av plane- ringsmöten i tingsrätten och hovrätten är alltigenom positiva. 
  
 Vad som lämpligen avhandlas vid planeringsmöten behandlas utförligt i av- snitt 4.1.7. Det handlar bl.a. om att reda ut parternas positioner. För hovrättens del bör en programpunkt regelmässigt vara i vilken utsträckning bevisning kan tas upp genom hänvisning (se avsnitt 4.1.8). Som framgår där är hänvisning en kvalificerad metod för att lägga fram bevisning, vilken bör komma till användning i större ut- sträckning. 
  
 I protokollet från planeringsmötet bör anges i vilka avseenden som parternas vitsordar sakomständigheter, detta för dokumentationens skull men också i förtro- endeskapande syfte. 
  
 Ett väl genomfört planeringsmöte ger alltså bättre förutsättningar för en ända- målsenlig handläggning där parterna redan innan huvudförhandlingen så långt som möjligt är införstådda med varandras positioner. Det bidrar vidare till mindre spän- ningar under förhandlingen och en bättre stämning i rättssalen. 
  
 6.5Förberedelsen fyller en större funktion än tidigare 
  
 Vår bedömning: Förberedelsen i brottmål fyller numera en större funktion för ordningen med muntliga, omedelbara och koncen- trerade rättegångar än rättegångsbalken ger uttryck för. Det finns därför skäl att reglera rättens ansvar för brottmålet under för- beredelsen på ett tydligare sätt. 
  
 28Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål En skräddar- sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015 s. 13 f. 
  
 298 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 6.5.1Förberedelsens allt större betydelse i brottmål 
  
 Processordningen bygger på att yrkanden, inställningar med grunder och bevisuppgift i möjligaste mån ska vara klarlagda när en huvud- förhandling inleds. Regelverket har utformats med utgångspunkt i ett antagande om en förutsebar process utan alltför stora överrask- ningar. Att målet är berett på ett rimligt sätt är inte minst en förut- sättning för ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar. Ett av skälen till att det infördes ett särskilt förunder- sökningsinstitut i rättegångsbalken var att det skulle bidra till att be- reda brottmålen inför muntliga, omedelbara och koncentrerade huvud- förhandlingar. 
  
 I de flesta brottmål finns det inte något behov av att parterna i detalj anger sin inställning och de omständigheter som ligger till grund för denna inställning under förberedelsen. Om dessa frågor inte redan har klarlagts under förundersökningen kan det ske vid huvudförhandlingen utan att det medför några större svårigheter i den vidare handläggningen. I framför allt stora brottmål är det emeller- tid tydligt att det uppstår betydande hanteringssvårigheter vid rätte- gången om förundersökningen inte uppfyller sitt syfte att förbereda målen. Omfattningen av kompletteringar efter åtal är ofta betydande i dessa mål och stör förutsebarhet och ordning i processen. Den upp- fattning om förberedelsens begränsade betydelse i brottmål som Processlagberedningen utgick från då motiven till rättegångsbalken utformades får sägas vara överspelad som en följd av brottmålens ändrade karaktär. I stora brottmål kan det snarast beskrivas som en förutsättning att förberedelseåtgärder vidtas för att processen ska fungera. Även med de förslag vi hittills har lämnat i detta betänkande och i vårt delbetänkande om tidiga förhör, som innebär att processen kan låsas fast successivt, kommer det parallellt att finnas ett behov av åtgärder för att säkerställa förutsebarheten i processen efter att åtal är väckt. Detta gäller inte minst eftersom den misstänkte kan ha valt att tiga under förundersökningen. 
  
 Det är tydligt vid en jämförelse med civilprocessen att domare där har en aktiv roll i förberedelsen medan rollen är mer passiv vid avgö- randefasen.29 Ordningen i civilprocessen är enligt vår uppfattning en god utgångspunkt även för brottmålens del. Det bör vara klart för parterna att domaren leder processen och ansvarar för att parternas 
  
 29Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 478. 
  
 299 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 yrkanden, inställningar och grunder är så klarlagda att det går att genomföra en koncentrerad huvudförhandling. Om målet inte är tillräckligt förberett kan det leda till att förhandlingar får ställas in eller att de tar längre tid än vad som är nödvändigt. Det kan också leda till att tyngdpunkten i processen förskjuts från tingsrätten. 
  
 Med en utveckling mot ett större partsinflytande i brottmål gör 
  
 vibedömningen att betydelsen av aktiva domare vid förberedelse- handläggningen av brottmål ökar. Domarna blir i den ordning vi före- språkar ännu mer en garant för en balanserad process. Domares för- beredelseåtgärder behövs vidare för att det ska finnas goda förutsätt- ningar för parterna att uppge inställning, grunder, bevisuppgift och övriga ställningstaganden inför en rättegång. En tydligare reglering av förberedelsen har därvid betydelse för genomslaget av vår ambi- tion att skapa förutsättningar för att successivt låsa fast processen fram till rättegången. Rätten kan, inom ramen för sin roll, fungera som ett stöd för en sådan utveckling genom att vara mer aktiv i materiell processledning under förberedelsen och i andra förbere- dande åtgärder samt genom att fungera som mottagare av uppgifter från parterna. Vi har i vårt tidigare arbete uttryckt uppfattningen att överväganden om nya processuella verktyg som ger förutsättningar att ”låsa fast” brottmålet successivt genom parternas medverkan kan behöva utformas så att domstolen ges en roll i en sådan fastlåsnings- process som mottagare av uppgifter från parterna.30 
  
 6.5.2Förutsättningar för en meningsfull förberedelse 
  
 Vi har övervägt hur förberedelsens ökade betydelse i brottmål bör omhändertas i ett lagstiftningsarbete. Förbättringar av förberedelse- arbetet kan i betydande utsträckning ske inom ramen för gällande ordning. Det som utredningen har att överväga är om denna utveck- ling bör understödjas av förändringar av det processuella regelverket och i så fall hur. 
  
 Ett hinder när det gäller förutsättningarna för att genomföra för- beredande åtgärder tycks vara de tidsfrister som gäller för utsättande av huvudförhandling i häktade mål. Om den tilltalade är anhållen eller häktad, ska huvudförhandling påbörjas snarast och senast inom 
  
 30Jfr utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brott- mål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 154. 
  
 300 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 två veckor från den dag då åtalet väcktes om inte ett förberedande sammanträde har hållits (45 kap. 14 § andra stycket RB). Om ett så- dant sammanträde har hållits ska huvudförhandlingen i stället på- börjas senast inom tre veckor från den dag då åtalet väcktes. I den dagliga hanteringen av brottmål vid tingsrätterna uppfattas det som alltför kort om tid för att hinna sätta sig in i målet på ett sådant sätt att det är möjligt att exempelvis hålla ett sammanträde med parterna i sakfrågor innan det är dags för huvudförhandling. Detta är en svå- righet i fråga om förutsättningarna för en meningsfull förberedelse som visserligen inte bör vara oöverkomlig i praktiken, men som ändå är högst beaktansvärd vid överväganden om behovet av lagstiftnings- åtgärder. Ytterligare förändringar av den typ av grundläggande struk- turer för brottmålsförfarandet som de legala tidsfristerna utgör upp- fattar vi emellertid inte ingår i vårt uppdrag att överväga. 
  
 Kraven på åklagares tydlighet inför en huvudförhandling kan nor- malt ställas högt. Mot bakgrund av den tilltalades rätt att vara passiv och tiga vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne är det dock inte möjligt att införa bestämmelser som tvingar den tilltalade att avge inställning eller medverka i förberedel- searbetet i övrigt. Samtidigt kan det, även för en tilltalad, finnas ett intresse av att handläggningen är effektiv och förutsebar. Att rätten vidtar aktiva förberedelseåtgärder kommer i dessa fall tas emot posi- tivt av en tilltalad. Oavsett den tilltalades intresse av ett välberett mål i enskilda fall finns det i allmän mening inte något som talar för att en misstänkt, företrädd av sin försvarare, skulle motsätta sig att svara på de förberedande åtgärder som rätten vidtar. Det faktum att rätten önskar klarhet i vissa frågor av betydelse för planeringen av en kom- mande huvudförhandling har enligt vår bedömning en betydelse i praktiken för parternas villighet att medverka till att ge rätten en sådan klarhet. Om förberedande åtgärder blir en mer institutionali- serad del av domares arbete, kommer acceptansen från parterna att domare förväntar sig ett väl berett mål med parternas positioner klarlagda att öka. 
  
 Det vi därför strävar efter att åstadkomma i detta lagstiftnings- arbete är att domare ska vara mer aktiva i sin processledande uppgift även under förberedelsen. En väg att gå för att åstadkomma en sådan generell förändring skulle kunna vara att i större utsträckning slå fast i regelverket vad som ska ske under förberedelsen och i mindre utsträckning lämna bedömningen av detta till enskilda domare. Ett 
  
 301 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 exempel på en sådan åtgärd kunde vara att göra förberedande sam- manträden obligatoriska i vissa typer av mål. Ett annat exempel kunde vara att mer detaljerat reglera hur förberedande sammanträ- den ska gå till eller att ange mer tydligt i lag vad syftet med sam- manträdena ska vara. En metod som innebär en hårdare reglering av vad som ska ske under förberedelsen riskerar emellertid, har vi bedömt, att leda till en onödig tungroddhet i processen. En sådan väg är vidare, bedömer vi, kontraproduktiv i förhållande till den ambition vi har om en domarroll med ansvar för att aktivt leda pro- cessen framåt utifrån de förutsättningar och behov som finns i de enskilda målen. 
  
 De förslag till lagstiftning vi lämnar i denna del utgår därför i stället i högre grad från ett understödjande av en tydlig rollfördel- ning mellan domare och parter under förberedelsen där det är par- terna som anger sakinnehållet i processen och domaren är den som ansvarar för att processen kan genomföras som det är tänkt. I likhet med den ordning med rättegångspromemorior och registrering av s.k. agreed facts som gäller vid ICC (avsnitt 5.4.4) är det vår bedöm- ning att domare bör kunna förvänta sig besked från parterna, även i sak, i de frågor som har betydelse för förberedelsen av målet. Om prövningen av ett brottmål är beroende av omständigheter som par- terna delvis är överens om bör detta i möjligaste mån klarläggas under förberedelsen. Om å andra sidan parterna ser olika på för prövningen av brottmålet avgörande omständigheter bör detta fram- gå under förberedelsen. Den tilltalade har under förberedelsen till- gång till åtalet och det fullständiga förundersökningsmaterialet, vilket innebär att han eller hon typiskt sett har rättssäkra förutsätt- ningar att lämna besked om sin inställning och grunden för denna samt om vilken bevisning han eller hon önskar åberopa. Även vits- ordanden och bestridanden bör, allmänt sett, kunna lämnas redan inför en huvudförhandling. Målsättningen med förberedelsen bör vara att det vid huvudförhandlingens inledande är klarlagt vad det är som domstolen har att pröva i brottmålet och i möjligaste mån vilka omständigheter parterna är oense om. Även bevisuppgiften bör i princip anges slutligt vid förberedelsen. 
  
 Rätten att föra in nya omständigheter och bevis är långtgående för båda parter i ett brottmål. Om en part har redovisat en inställning under förberedelsen bör det ändå innebära att benägenheten för honom eller henne att ändra sig längre fram minskar. Trots att ingen 
  
 302 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 part är formellt bunden av de besked de lämnar under förberedelsen kommer beskeden, är vår uppfattning, i princip vara pålitliga för den vidare handläggningen av det skälet att det är rätten som är motta- gare av uppgifterna. Att domare tar ett processledande ansvar över förberedelsen bidrar därför enligt vår uppfattning, trots avsaknaden av tvingande verktyg i förhållande till parterna, till den ambition om en successiv fastlåsning som är vårt syfte med reformerna om ett ökat partsinflytande i brottmålsprocessen. 
  
 6.6En ny reglering av domstolens materiella processledning under förberedelsen 
  
 Vårt förslag: En reglering ska införas om att rätten vid förbere- delsen ska se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger vilken bevisning som åberopas i målet. 
  
 6.6.1Betydelsen av materiell processledning under förberedelsen 
  
 Rätten har en skyldighet att materiellt leda processen så att parternas ståndpunkter kan klarläggas och processmaterialet kan begränsas. Av regleringen som beskriver rättens materiella processledning under huvudförhandlingen följer att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet (46 kap. 4 § andra stycket RB). Genom frågor och påpekanden ska rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs. Regleringen anses vara analogt tillämplig under förberedelsen. Att det för brottmålens del inte finns några bestäm- melser om att materiell processledning ska bedrivas redan före huvudförhandlingen har förklarats kunna bottna i en övertro som man en gång hade på att allt skulle klarläggas genom förundersöknings- institutet.31 
  
 31Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 46:6 andra stycket RB. 
  
 303 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 Det finns, vilket bl.a. framgår av Horton hovrätts projekt om stora och komplicerade brottmål (avsnitt 6.4), numera en förväntan på domare att bedriva en aktiv materiell processledning vid förberedelsen i brottmål. De långa handläggningstider som emellanåt förekommer i rättskedjan och som påverkar tidsspannet mellan slutdelgivning av förundersökningen och genomförandet av en huvudförhandling un- derstryker behovet av domares aktivitet i förhållande till parterna inför huvudförhandlingar. I stora brottmål är kraven på domares materiella processledning särskilt högt ställda. Det är viktigt att even- tuella oklarheter reds ut så tidigt som möjligt och inte tynger rätte- gångarna i onödan. Det är också viktigt att det kan klargöras vad som är ostridigt, så att onödig bevisning kan skalas bort och sena kom- pletteringar av förundersökningen efter att rättegången inletts kan undvikas. Understödjandet av en sådan ordning är en del av domarens ansvar för att leda processen framåt. Allt detta har betydelse för möjligheterna att genomföra en koncentrerad rättegång där brott- målsprocessens tyngdpunkt ligger i tingsrätten. De krav som ställs på domares materiella processledning under förberedelsen bör åter- speglas i rättegångsbalken. 
  
 6.6.2Behovet av reglering 
  
 Att rätten ska se till att brottmålen är beredda när rättegången inleds genom att ställa frågor och framföra påpekanden till parterna under förberedelsen anses gälla redan i dag, men att det gäller är inte regle- rat. Det är vår bedömning att det, mot bakgrund av den vikt som rättens materiella processledning under förberedelsen numera har i vissa brottmål, bör införas uttryckliga bestämmelser i rättegångs- balken om vad rätten har för ansvar i fråga om processledning under förberedelsen av brottmål. Vi bedömer att det med en särskild be- stämmelse om rättens materiella processledning under förberedelsen blir tydligt dels för domarna vad de ska göra, dels för parterna att domaren har ett ansvar för att parternas yrkanden, inställningar och grunder är så klarlagda att det går att genomföra en koncentrerad huvudförhandling. Att domaren anses ha ett ansvar för materiell pro- cessledning även under förberedelsen är enligt vår uppfattning inte detsamma som att det finns en reglering av vad som gäller i detta avseende som motiveras i förarbetsuttalanden. 
  
 304 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 Det som vi bedömer bör vara reglerat är att rätten vid förberedel- sen ska se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden ska verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger vilken bevisning som åberopas i målet. Detta är omständigheter som har betydelse för möj- ligheten att genomföra en rättegång på ett ändamålsenligt sätt. Den nya regleringen ska även gälla i brottmål som rör enskilda åtal och vid förberedelsen i hovrätten. 
  
 6.6.3Något om materiell processledning och notoriska fakta 
  
 Inom ramen för våra överväganden om behovet av åtgärder som rör förberedelsen i brottmål har det framförts synpunkter från åklagare om de svårigheter som ibland uppstår i stora brottmål beträffande bedömningen av s.k. notoriska fakta. För notoriska fakta krävs inte bevis (35:2 RB). Vad som utgör ett notoriskt faktum är inte alltid lätt att avgöra, bl.a. eftersom svaret är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Svaret växlar med hänsyn till bl.a. tid, plats och sakförhållandena i det enskilda brottmålet. I tveksamma fall behöver domaren genom kontakt med parterna försäkra sig om att en viss omständighet eller erfarenhetssats verkligen har notorisk karaktär innan den behandlas som en sådan.32 Oftast är det som är notoriskt också ostridigt mellan parterna. En omständighet kan dock tänkas vara notorisk trots att en part har en avvikande uppfattning.33 Bevis- ning ska exempelvis inte behöva presenteras om att jorden är rund. Vid ställningstagandet om huruvida en omständighet ska beaktas som notorisk bör den tilltalades möjligheter att försvara sig effektivt beaktas. 
  
 I de fall parterna inte är överens om att någon omständighet utgör ett notoriskt faktum uppstår, har det framförts till utredningen, ibland frågetecken om vad detta betyder för den vidare processför- ingen. I vissa brottmål – bl.a. mål om krigsbrott, folkrättsbrott och brott mot mänskligheten – kan osäkerheten om huruvida något bör beaktas som ett notoriskt faktum innebära en påtaglig svårighet i processen. Om det finns en osäkerhet i frågan går det inte att avstå från att föra bevisning om den omständighet som oklarheten gäller. 
  
 32Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35:2 RB. 
  
 33Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35:2 RB. 
  
 305 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 I de fall omständigheten utgör en grundförutsättning för det straff- processuella ansvaret kommer bevisföringen behöva vara mycket omfattande i dessa mål. Ett exempel på det sagda är omständigheten att ett folkmord har skett på en viss plats vid en viss tidpunkt, något som för åklagarsidan kan uppfattas vara ett notoriskt faktum medan den tilltalade inte är beredd att hålla med om det. Att föra bevisning om att ett folkmord har skett tar stora resurser i anspråk. Konse- kvenserna av att det finns en oklarhet i fråga om vad som utgör noto- riska fakta behöver emellertid inte beskrivas med ett så komplext exempel som exemplet om folkmord. Varje osäkerhet om vad som utgör notoriska fakta kommer att leda till att bevisning som vid en klarhet i frågan kanske inte hade behövts i processen måste läggas fram. Detta är förstås villkoren för en rättssäker prövning av brott- mål. Men det är viktigt att undvika att bevisning läggs fram i onödan och särskilt om det rör sig om mycket omfattande bevisning. 
  
 Vår ambition med utredningsarbetet är att stödja en utveckling som i högre grad leder till att parterna i brottmål kan enas om vissa förhållanden. I det ligger att rättens ordförande bör vara aktiv med att klara ut vad som är sådant i brottmålet som parterna inte behöver föra bevisning om. Det betyder enligt vår mening också att domare har ett ansvar för att reda ut parternas inställning till sådant som ligger i gränslandet till att vara notoriskt. Inom ramen för domares materiella processledning under förberedelsen ingår, är vår hållning, att ta upp frågan om notoriska fakta med parterna. Någon formell ordning för domares konstaterande av notoriska fakta, i likhet med vad som finns inom ramen för den processordning som bl.a. tillämp- ades vid Internationella Rwandatribunalen, har vi inte sett skäl att därutöver överväga. Vår uppfattning är att domare i de fall frågan om notoriska fakta har en betydelse för vilken bevisning som behövs i målet måste ta ett ansvar för att reda ut frågan så att parterna förstår vilken bevisning som behövs eller inte behövs i målet. 
  
 306 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 6.7Föreläggande i stämningen att ange inställning och grunden för denna 
  
 Vårt förslag: Rätten ska förelägga den tilltalade i stämningen att muntligen eller skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för denna. Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att den tilltalades inställning till åtalet eller grunden för denna inte behövs. 
  
 Den tilltalades inställning till gärningspåståendet och grunderna för denna inställning har en central betydelse för den fortsatta hand- läggningens förutsebarhet. Detta gäller alla brottmål. I stora brott- mål har uppgiften om den tilltalades inställning och grunden för denna dock en särskild betydelse på grund av den styrande effekt som in- formationen har för åklagarens bevisuppgift. Om det är oklart vilken inställning den tilltalade har kan åklagaren behöva lägga fram en mer omfattande bevisning än som annars skulle vara fallet. Om den till- talades inställning klargörs först vid huvudförhandlingen kommer det å andra sidan ofta innebära att kompletteringar av förundersök- ningen måste genomföras och ny bevisning måste läggas fram. 
  
 Den här typen av oförutsägbarheter i hanteringen är knappast till fördel för någon och i vart fall är det inte en önskvärd ordning för brottmålsprocessen. Brottmålsprocessen bygger på en premiss om rimlig förutsebarhet. Om den tilltalades inställning kan klargöras i ett tidigare skede finns det bättre förutsättningar att förvänta sig en effektiv handläggning vid huvudförhandlingen och minska risken för uppskov. Att uppnå dessa effekter utgör motiv för de möjlig- heter som finns enligt gällande ordning för rätten att förelägga den tilltalade att ange inställning och grund för denna. 
  
 Den inställning som en misstänkt kan ha gett uttryck för under förundersökningen eller vid slutdelgivningen grundar sig på ett ofull- ständigt underlag eftersom åtal ännu inte är väckt. Det kan också ha gått lång tid sedan inställningen noterades och den misstänkte kan ha ändrat sig. Den misstänkte kan vidare i vissa fall ha tigit eller änd- rat inställning fram och tillbaka under förundersökningen. Även om en misstänkt alltid har rätt att tiga eller ändra sina uppgifter obero- ende av ett föreläggande i samband med åtal bör lagstiftaren kunna 
  
 307 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 förvänta sig att en tilltalad vid tidpunkten för åtalet, då allt material finns tillgängligt, som huvudregel ska kunna ge rätten och motpar- ten klara besked om inställning och grunder. Vikten av ordning och reda i processen talar för rimligheten i en sådan förväntan. 
  
 Som framgått finns det en möjlighet för domare vid FN:s ad hoc tribunaler att beordra parterna att förklara sin inställning i s.k. rätte- gångspromemorior. En reform som på det sätt vi förespråkar syftar till att klargöra den tilltalades inställning i brottmålet före huvudför- handlingen kommer enligt vår bedömning, i vart fall på sikt i takt med att reglerna tillämpas, att få en verklig betydelse för förutsebar- heten trots att det formellt står den tilltalade fritt att inte svara på rättens föreläggande. I vissa fall kommer svaromål säkert inte att ges in. Vilka dessa fall är går inte med säkerhet att säga på förhand. Att rätten önskar ett besked från den tilltalade i samband med utfärd- andet av stämning kommer normalt sett att utgöra ett skäl för för- svararen att undersöka om klienten vill och kan avge en inställning. Att tilltalade personer allmänt sett skulle motsätta sig att lämna besked till domstolen om sin inställning och grunden för denna när han eller hon har tillgång till gärningspåståendet och allt förunder- sökningsmaterial saknas skäl för att tro. 
  
 Vår bedömning är att vikten av ett tidigt klarläggande av den till- talades inställning talar för en förändring som innebär att rätten i samband med utfärdande av stämning alltid ska förelägga den till- talade att redovisa sin inställning och grunden för denna. Vårt förslag är alltså att den möjlighet som hittills gällt att utfärda sådana före- lägganden görs till en huvudregel i samband med att stämning utfär- das. Att föreläggande om att ange inställning rutinmässigt ska ske vid utfärdande av stämning innebär i förhållande till vad som gäller i dag att det inte behöver övervägas om det i varje enskilt fall är på- kallat med ett klargörande av inställningen till åtalet för att huvud- förhandlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Domare har enligt vår bedömning begränsade förutsättningar att göra dessa bedömningar med utgångspunkt i stämningsansökan. Domare har före huvudförhandlingen inte någon egentlig insyn i vad brottmålet handlar om utöver vad som anges i åtalet. Det är parterna som förfogar över vilken bevisning som ska läggas fram. Att domare sällan bedömer att det finns skäl att förelägga den tilltalade att kom- ma in med svaromål i denna fråga framgår av den ytterst begränsade 
  
 308 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 tillämpningen av sådana förelägganden. Den begränsade tillämpning- en står i kontrast till den vikt som uppgifterna från den tilltalade har för åklagarens möjlighet att begränsa sin bevisuppgift och för förut- sättningarna att genomföra en koncentrerad rättegång utan uppskov eller förseningar. 
  
 Vårt förslag är att rätten, utöver de uppgifter om bevisning som redan gäller, i stämningen ska förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för denna inställning. Om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att de uppgifter som förelägg- andet avser inte behövs kan rätten låta bli att förelägga den tilltalade att inkomma med svaromål. Detta har hittills gällt i fråga om före- läggande från rätten som avser bevisuppgift och ska nu också gälla i fråga om uppgiften om den tilltalades inställning till åtalet. Om det rör sig om ett mindre omfattande brottmål är behovet av att på förhand känna till den tilltalades inställning normalt litet i förhåll- ande till möjligheten att kunna genomföra en koncentrerad rätte- gång. I sådana fall kommer rätten kunna avstå från att förelägga den tilltalade att komma in med svaromål. Det rätten i så fall ska överväga är om ett föreläggande kan avstås i det enskilda fallet i stället för att avgöra om ett föreläggande behövs i det enskilda fallet. 
  
 I praktiken brukar alla stämningar i dag innehålla ett bevisföre- läggande. En skillnad mellan olika stämningar finns dock på det viset att rätten i vissa fall anser sig kunna kalla omedelbart till huvudför- handling, alltså utan avvaktande av ett eventuellt svar från den till- talade.34 I likhet med vad som hittills gällt för bevisförelägganden ser 
  
 viframför oss att stämningar med vårt förslag utöver bevisförelägg- andet kommer att innehålla ett föreläggande om att ange inställning och grund för denna. I likhet med rättstillämpningen i dag gör vi bedömningen att bestämmelsen om undantag för när föreläggande ska ske kommer att få betydelse på det sättet att rätten i vissa fall, trots att den enligt huvudregeln har förelagt den tilltalade att komma in med svaromål, anser sig kunna kalla till huvudförhandling utan att avvakta ett eventuellt svar från den tilltalade. Detta kommer att gälla många mindre omfattande brottmål. De praktiska rutiner som gäller för föreläggande, påminnelser och kallelser i dag bör med andra ord kunna gälla oförändrat. 
  
 34Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45:10 första stycket RB. 
  
 309 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 6.8En större nytta med förberedande sammanträden 
  
 6.8.1Förberedande sammanträden med ett verkligt innehåll 
  
 Ett sammanträde under förberedelsen medför som regel fördelar för målets fortsatta handläggning i ett omfattande brottmål.35 Huvud- förhandlingen kan genom detta planeras på ett bättre sätt. Genom att eventuella oklarheter dessutom kan redas ut i ett tidigt skede kan huvudförhandlingen genomföras mer koncentrerat. 
  
 De lagstiftningsåtgärder som hittills har vidtagits för att utöka användningen av förberedande sammanträden har fokuserat på att tydliggöra när ett sammanträde typiskt sett behövs. Nuvarande reg- ler preciserar inte vad det förberedande sammanträdet ska användas till. 
  
 Som framgår av den undersökning vi genomfört i vårt tidigare arbete tycks sammanträden inför huvudförhandling trots den poten- tiella nyttan med dem hållas sällan vid domstolarna (avsnitt 6.2.5). Det skäl för detta som har framkommit från domstolar och parter är att sammanträdena uppfattas ha ett begränsat värde bl.a. eftersom mötena inte leder till klarlägganden från parterna avseende exempel- vis inställning eller bevisning. Om sammanträdena, eller förberedel- seåtgärderna i övrigt, inte i praktiken fyller någon funktion eller leder till vinster för handläggningen är det följdriktigt att tillämp- ningen är begränsad. Det saknas ju anledning att ägna tid och kraft åt något som inte leder någonvart. Det arbete som pågår vid bl.a. domstolarna med att inom ramen för gällande regelsystem utveckla metoder och arbetssätt bl.a. när det gäller förberedande åtgärder har därvid en betydelse för utvecklingen av rättstillämpningen. För rätten finns en skyldighet att förbereda målet så att huvudförhand- lingen kan genomföras på ett för alla inblandande personer bra sätt. Vår bedömning är att möjligheten till förberedande sammanträden bör utnyttjas bättre än dagens begränsade praxis ger uttryck för. 
  
 35Prop. 2013/14:170 s. 23. 
  
 310 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 6.8.2Initiativrätt för parterna till förberedande sammanträden 
  
 Vårt förslag: Rätten ska hålla ett förberedande sammanträde på yrkande av en part om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 Nuvarande ordning innebär att ett sammanträde ska hållas om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl. Rätten ska vid bedömningen av om ett förberedelsesammanträde behövs sär- skilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsen- ligt sätt. I hovrätten får ett sammanträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet. I rapporten från Svea hov- rätt om en skräddarsydd rättegång gavs som exempel på frågor i sak som kan redas ut vid förberedande sammanträden bl.a. oklarheter i gärningsbeskrivningen, vad som är stridigt mellan parterna i gärnings- beskrivningen, vilken bevisning som eventuellt kan skalas bort, klar- läggande av förhörs- och bevisteman och att reda ut i vilken utsträck- ning hänvisning kan Sharp 
  
 Det är parterna som har bäst insyn i brottmålens sakfrågor vid tidpunkten för åtalet. Parterna har därför en möjlighet att bedöma behovet av förberedande sammanträden på ett annat underlag än rätten. Rätten har oftast inte någon annan kännedom om brottmålet än vad som framgår av stämningsansökan. I praktiken förekommer ibland kontakter från parterna för att påpeka behovet av ett samman- träde i enskilda mål. En domare som i dag kontaktas med önskemål från en part om att ett förberedande sammanträde ska hållas, kom- mer sannolikt att tillmötesgå en sådan begäran om det är praktiskt möjligt att hålla ett sammanträde. 
  
 Det faktum att det inte finns någon formell initiativrätt för par- terna i frågan om ett sammanträde ska hållas har, uppfattar vi, emel- lertid inte enbart en teoretisk betydelse i fråga om förberedelsen av brottmål. Att parterna, som har en insyn i sakomständigheterna i det enskilda målet, ges en möjlighet att framställa ett formellt yrkande om ett sammanträde inför huvudförhandlingen innebär ett tydlig- görande av att de kan vända sig till rätten för att reda ut hur mot- parten ställer sig i frågor om brottmålets sakinnehåll när de uppfattar 
  
 36Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål, En skräddar- sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015 s. 28 f. 
  
 311 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 att det finns ett sådant behov. En sådan möjlighet bör införas. Rätten kommer i dessa situationer att, i sin roll som ansvarig för processens genomförande, fylla en mottagande och konfliktlösande funktion för parterna. 
  
 En begäran om ett förberedande sammanträde från en part bör bifallas om rätten bedömer att det, mot bakgrund av syftet med för- beredande sammanträden, inte är uppenbart obehövligt att samman- trädet hålls. Någon bedömning av om ett sammanträde är ändamåls- enligt för den vidare hanteringen ska rätten inte göra i dessa fall. Par- tens bedömning om behovet ska i princip godtas. Det kommer alltså föreligga en presumtion för att ett sammanträde ska hållas om en part begär det. Rätten ska enbart bedöma om sammanträdet är upp- enbart obehövligt. Beslutet om huruvida ett sammanträde är upp- enbart obehövligt ska i princip fattas med utgångspunkt i vad par- terna har angett om behovet av ett sammanträde. En omständighet som gör att det kan vara uppenbart obehövligt med ett förberedande sammanträde är att det rör sig om ett mindre brottmål utan särskilt omfattande bevisning. 
  
 6.8.3Förberedande sammanträden ska dokumenteras i protokoll 
  
 Vårt förslag: Vad som förekommer vid förberedande samman- träden i fråga om klargörande av parternas yrkanden, inställning och grunder för detta, ställningstaganden i övriga frågor och bevis- uppgift ska antecknas i ett protokoll. 
  
 Allmänna regler för domstolens dokumentationsskyldighet vid sam- manträden gäller vid förberedande sammanträden i brottmål (av- snitt 6.2.4). Omfattningen av anteckningsskyldigheten vid samman- träden begränsas i realiteten starkt av 15 § första stycket i 1996 års mål- och ärendeförordning. Av bestämmelsen följer, att anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken ska göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett sär- skilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten. Anteckningarna bör vara så kortfattade som möjligt och hänvisningar kan göras till aktbilagor i målet samt även till en dom, 
  
 312 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 trots att denna ännu inte är avfattad när anteckningarna görs. Detta innebär att anteckningarna ofta inte kan läsas självständigt. 
  
 I praktiken förs rimligtvis protokoll vid behov. Den förändring 
  
 Sanders är emellertid att det ska vara klart att det som förekommer vid förberedande sammanträden i brottmål alltid ska dokumenteras 
  
 iett protokoll. Något undantag enligt mål- och ärendeförordningen ska inte gälla. Det ska med andra ord inte vara tillräckligt att de anteckningar som enligt vad som framgår av 6 kap. 3 och 4 §§ RB ska göras vid sammanträden framgår på annat sätt i akten, t.ex. av en (framtida) dom eller ett särskilt uppsatt beslut. Från förberedande sammanträden i brottmål som inte endast utgör bevisupptagning ska ett protokoll finnas. Vad som förekommit vid sammanträdet i fråga om parternas yrkanden och invändningar samt medgivanden eller bestridanden av motpartens yrkanden (6 kap. 3 § RB) ska antecknas där. På samma sätt ska anteckningar om de omständigheter som parterna åberopar samt motpartens yttrande över dessa omständig- heter, de bevis som parterna vill åberopa och vad de vill styrka med varje bevis, samt det som i övrigt behövs inför målets avgörande (6 kap. 4 § RB) nedtecknas i protokollet. 
  
 Att det står klart att sammanträden ska dokumenteras i proto- kollsform kommer enligt vår bedömning i förlängningen också att bidra till att sammanträdena generellt får en bättre struktur. Det är en i våra överväganden önskvärd effekt. Det merarbete som proto- kollföringen kan komma att innebära speglar i så fall det merarbete som domstolarna, i vissa mål, enligt våra överväganden bör lägga ned på förberedelsen framöver. 
  
 Ett ytterligare skäl till vårt förslag om att anteckningar från för- beredande sammanträden i brottmål alltid ska ske i ett protokoll är att vårt förslag om att vad som förekommit vid förberedelsen ska kunna läggas fram vid huvudförhandlingen av rättens ordförande (avsnitt 6.9) förutsätter att det som sagts under förberedelsen är dokumenterat på ett rättssäkert sätt. Om det som förekommit under ett förberedande sammanträde ska kunna läggas fram under huvud- förhandlingen måste det som förekommit nedtecknas i anslutning till sammanträdet. Nuvarande bestämmelser innebär att sådana upp- gifter som kan ha lämnats under förberedelsen men som senare kom- mer finnas med i domen inte säkert kommer att antecknas vare sig i ett protokoll från sammanträdet eller i anteckningar i akten. 
  
 313 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 En stabil dokumentation av vad parterna har uppgett under förbe- redelsesammanträdet innebär att sammanträdena kan användas för ett förfarande som liknar en registrering av s.k. agreed facts (avsnitt 5.4.4). Att domstolarna fungerar som mottagare av parternas ståndpunkter i brottmål och dokumenterar dessa ståndpunkter väl innebär att det skapas en möjlighet till större förutsebarhet och en ökad stabilitet när det gäller ramarna för straffprocessen i enskilda fall. 
  
 6.8.4Inga ändringar i fråga om kallelser till sammanträden 
  
 Vi föreslår inte några förändringar i reglerna som rör kallelser till för- beredelsesammanträde. Frågan om vilka som ska kallas till samman- trädet får därför avgöras på samma sätt som i dag. Det är inte alltid nöd- vändigt att kalla alla parter.37 Det är inte heller nödvändigt att alltid kalla den tilltalade. Vidare är det i många fall onödigt att ålägga de enskilda parterna personlig inställelse. Är den tilltalade häktad kan närvaron ske genom ljud- och bildöverföring enligt 5 kap. 10 § RB. I de fall rätten håller förberedande sammanträde i mål med häktade tilltalade bör därmed de praktiska konsekvenserna för Kriminalvår- den, exempelvis vad gäller transporter, minska. 
  
 6.9Vad som förekommit under förberedelsen ska läggas fram vid huvudförhandlingen 
  
 Vårt förslag: Vid huvudförhandlingen ska rättens ordförande i den utsträckning det behövs se till att det som parterna har anfört vid förberedelsen läggs fram ur handlingarna. 
  
 Den ambition om ett ökat fokus på förberedelsen i brottmål som vi har inom ramen för våra överväganden bygger på tanken att förbere- delsen kommer till nytta vid huvudförhandlingens genomförande. Avsikten är inte att domare ska lägga kraft och resurser på förbere- delsearbetet i onödan. Det ska i stället vara klart för alla inblandade att det som parterna anför under förberedelsen, avseende exempelvis inställning och eventuella vitsordnanden, kommer att utgöra en del av processmaterialet då målet prövas i domstolen. Att det förhåller 
  
 37Prop. 2013/14:170 s. 24. 
  
 314 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 sig på det sättet, innebär att förutsättningarna för en meningsfull för- beredelse görs bättre. Förberedelsen blir en del av den fastlåsnings- process i brottmål som vi förespråkar. 
  
 För att det ska vara klart för parterna vad som gäller i fråga om förberedelsen bör det införas en reglering om att rättens ordförande ska kunna lägga fram det som förekommit under förberedelsen ur handlingarna vid huvudförhandlingen i den utsträckning det behövs. För att klargöra vad målet handlar om kan därvid rättens ordförande lägga fram vad som tidigare har sagts i fråga om exempelvis inställ- ning, eventuella medgivanden eller bestridanden och vitsordanden. Parterna kan då ges en möjlighet att, vid behov, bekräfta eller ta av- stånd från dessa uppgifter. Om den tilltalade vill ändra sig vid huvud- förhandlingen i förhållande till vad han eller hon redan har sagt till domstolen under förberedelsen kan han eller hon göra det. När det gäller uppgifter från åklagaren under förberedelsen så uppfattar vi det som okontroversiellt att dessa utgör processmaterial. Men ut- gångspunkten, som alla inblandade ska vara medvetna om, är att det som sagts under en förberedelse i princip utgör ramen för vad som ska prövas vid huvudförhandlingen. 
  
 Bedömningen av i vilken utsträckning det behövs att det som förekommit vid förberedelsen läggs fram vid rättegången ska bl.a. göras med utgångspunkt i vad det rör sig om för brottmål. Det är framför allt i stora eller annars komplicerade brottmål som det kan behövas att rättens ordförande i inledningen av en huvudförhandling refererar till vad parterna har anfört före rättegången. Om mer om- fattande förberedelseåtgärder har vidtagits, exempelvis med ett eller flera sammanträden, finns det normalt skäl att lägga fram vad som sagts av saklig betydelse. Rättens ordförande avgör inom ramen för sin processledande roll i vilken utsträckning det behövs att uppgif- terna läggs fram och vid vilken närmare tidpunkt under huvudför- handlingens inledning som de lämpligen bör läggas fram. 
  
 6.10Inga negativa effekter för målsägandens roll 
  
 Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. Förslagen i detta kapitel syftar till bättre förberedda huvudförhandlingar med goda möjligheter till en koncentrerad prövning i domstol. Detta är en fördel som gagnar 
  
 315 
  
 Ett ökat fokus på förberedelsen 
  
 SOU 2019:38 
  
 även målsäganden. I de fall målsäganden är part i brottmålet kommer hon eller han enligt förslagen ges likvärdiga möjligheter som åklaga- ren och den tilltalade att begära att ett förberedande sammanträde hålls inför en huvudförhandling. Detta är en förstärkning av det påverkansutrymme målsäganden har i dag. 
  
 316 
  
 7 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 7.1Kraven på delgivning under pågående förundersökning 
  
 7.1.1Uppdraget 
  
 Vi ska enligt direktiven överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersök- ningsmaterialet inklusive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen. 
  
 7.1.2Nuläget 
  
 Delgivning av brottsmisstänkta 
  
 Den anklagade skall enligt punkt a) i artikel 6:3 ha rätt att ofördröj- ligen och i detalj på ett språk som han förstår bli underrättad om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom.1 Europa- domstolen har slagit fast att den som anklagas för brott ska under- rättas inte bara om de gärningar som läggs honom till last utan också om den rättsliga kvalificeringen av gärningarna.2 Underrättelsen ska vara så utförlig att den anklagade får möjlighet att förbereda sitt försvar på ett tillfredsställande sätt. Kravet på underrättelse gäller även vid ändringar av misstanken, t.ex. avseende tid och plats, då den misstänkte ska underrättas om brottsmisstanken med ändringar.3 
  
 När det inom ramen för en förundersökning finns en skälig miss- tanke som kan riktas mot en viss person ska personen underrättas 
  
 1Jfr Krueger, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 339. 
  
 2Exempelvis Europadomstolens dom den 25 mars 1999 målet Reyes och Sanchez mot Frankrike. 
  
 3Europadomstolens dom den 25 juli 2000 i målet Johnson mot Italien. 
  
 317 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 om misstanken vid ett förhör. Brottsmisstanken som delges ska vara konkret grundad och i princip ange vilken eller vilka gärningar som avses (23 kap. 18 § första stycket RB).4 Frågan hur ingående brottet ska anges i en underrättelse beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall där det brottsliga handlandet är känt och tveksam- heten gäller vem som är gärningsman bör underrättelsen omfatta allt det som för undersökningsledaren vid tillfället är känt, i den mån det är nödvändigt för att för den misstänkte klargöra vilket förfarande från hans sida som förundersökningen avser. I de fall där enskild- heterna i det handlande som misstänks vara brottsligt ännu inte är klarlagda, medan gärningsmannens identitet är känd, har det ansetts godtagbart att brottet beskrivs på ett mindre preciserat sätt och att man då inte bör ställa högre krav än att beskrivningen ges den nog- grannhet som tillgängligt utredningsmaterial medger. Om det efter att delgivning av misstanke har skett framkommer i utredningen att det rör sig om ett allvarligare brott än det som har delgetts den misstänkte ska i princip den misstänkte delges det nya brottet även om det rör sig om samma gärning. 
  
 Syftet med underrättelsen om misstanke är bl.a. att den misstänkte ska kunna begagna sin rätt att anlita försvarare vid förundersök- ningen och i övrigt tillvarata sina intressen. I samband med delgiv- ningen av misstanke ska den misstänkte upplysas om rätten att redan under förundersökningen anlita en försvarare och att offentlig för- svarare förordnas för honom eller henne (21 kap. 3 och 3 a §§ RB). Ytterligare information, om bl.a. rätten till biträde och tolk samt rätten att tiga, som ska lämnas i samband med delgivningen av misstanke framgår av 12 § FUK. Särskilda bestämmelser om under- rättelsen finns i 9 § tredje stycket FUK (vid framställning till rätten om vittnesförhör under förundersökningen), 24 kap. 9 § RB (vid gripande eller anhållande), 25 kap. 4 § RB (vid reseförbud), 27 kap. 13 § RB (vid beslag) och 28 kap. 9 § RB (vid husrannsakan). 
  
 När den misstänkte underrättas om misstanke om brott får för- undersökningen en mer ackusatorisk karaktär.5 Det brukar sägas att den misstänkte efter det att han eller hon har underrättats om skälig misstanke övergår till att vara en part i brottmålsförfarandet.6 Med 
  
 4Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 23:18 RB. 
  
 5Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången i brottmål, SOU 1926:32 s. 47 f. 
  
 Perry m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap. 
  
 18§ och SOU 2010:14 s. 87. 
  
 318 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 delgivningen av misstanke följer en rätt för den misstänkte och hans eller hennes försvarare att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid för- undersökningen (23 kap. 18 § första stycket RB). De har också rätt att ange den utredning som de anser önskvärd och i övrigt anföra vad som anses nödvändigt. Underrättelse om detta ska lämnas till den misstänkte och försvararen som ska få skäligt rådrum för att gå igenom förundersökningen. Regleringen av ”löpande delgivning” som sker under en pågående förundersökning och ”slutdelgivning” som ska ske då förundersökningen är klar skiljer sig åt i vissa avseenden. 
  
 Löpande delgivning 
  
 Den misstänktes fortlöpande rätt till insyn i förundersökningen in- träder vid den tidpunkt då han eller hon underrättas om skälig miss- tanke om brott (23 kap. 18 § andra stycket RB).7 Rätten att ta del av förundersökningen gäller i detta skede endast i den mån det kan ske utan men för utredningen. Rätten till insyn kan undantagsvis be- gränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. 
  
 Förundersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet (1 a § FUK). Det är förundersökningsledaren som med hän- syn till utredningsarbetet avgör i vad mån ”löpande delgivning” under pågående förundersökning kan ske. Under pågående förunder- sökning har den misstänkte inte någon rätt till kopior av utrednings- materialet. Det är bara om undersökningsledaren kan motivera varför delgivning av en viss uppgift skulle vara till nackdel för förundersök- ningen som uppgiften kan undanhållas den misstänkte. Omständig- heter som ligger till grund för beslut om anhållande eller häktning har den misstänkte alltid rätt att få del av (24 kap. 9 a § RB). Det kan strida mot Europakonventionens kvar på ”equality of arms” att åkla- garen hemlighåller information. Den misstänktes insynsrätt enligt konventionen är emellertid inte absolut utan motstående intressen kan väga över den misstänktes insynsrätt.8 
  
 7Jfr prop. 2016/17:68 s. 57. 
  
 8Jfr JO 2007/08 s. 87 (”Fallet Ulf”) och Europadomstolens dom den 19 juni 2001 i målet Atlan mot Storbritannien. 
  
 319 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 Med hänsyn till objektivitetsprincipen och den misstänktes rätt att försvara sig bör rätten att delges information under pågående förundersökning betraktas som kontinuerlig efterhand som nytt för- undersökningsmaterial kommer in.9 En noggrann avvägning mellan intresset av en effektiv brottsutredning och en rättssäker process måste göras i de enskilda fallen. Hur denna avvägning ska gå till kan beskrivas med avstamp i vad som gäller för förundersökningssekre- tessen (18 kap. 1 § första stycket OSL) som att den misstänkte inte ska få en insynsrätt som medför att han eller hon kan anpassa sina uppgifter, förstöra bevisning eller på annat sätt sabotera utredningen om den misstänkta brottsligheten.10 Bedömningen av i vilken ut- sträckning löpande delgivning kan ske blir i normalfallet beroende av i vilket skede en förundersökning befinner sig. 
  
 Praxis 
  
 Av den redovisning av praxis som finns i vårt tidigare delbetänkande framgår bl.a. följande.11 Bilden av i vilken utsträckning löpande del- givning används är inte entydig. Från åklagarhåll har det angetts att löpande delgivning genomförs eller erbjuds relativt ofta i större för- undersökningar som leds av åklagare och särskilt i häktade mål. Från förvararhåll har angetts att löpande delgivning inte förekommer alls i den omfattning som åklagarna har uppgett och att det i den mån det förekommer så rör det sig oftast om utredningsmaterial som inte har någon betydelse för försvarets möjligheter att bedöma behovet av kompletteringar eller förkorta delgivningstiden. En svårighet som framkommit från åklagarhåll när det gäller löpande delgivning är att det inte alltid finns tillräckligt med tid för att kontinuerligt i alla förundersökningar ta ställning till dels vilka handlingar som i slut- ändan kommer att vara tillräckligt viktiga för att de ska delges ”på riktigt”, dels om handlingar kan lämnas ut utan att förstöra utredningen (genom t.ex. att den misstänkte anpassar sina uppgifter). Det enk- laste upplevs då ibland vara att vänta med delgivning till tidpunkten för slutdelgivningen. Det har uppgifter till utredningen i viss utsträck- ning ”låst sig” mellan processens parter på så vis att den misstänkte 
  
 9Insynsutredningens slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken, SOU 2010: 14 s. 64. 
  
 10Insynsutredningens slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken, SOU 2010:14 s, 65. 
  
 11Se fullständig redovisning i utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7, s. 68 f. (avsnitt 3.4.8). 
  
 320 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 inte vill uttala sig alls innan han eller hon får del av allt utrednings- material medan åklagaren inte vill lämna ut något material förrän den misstänkte lämnat uppgifter eftersom en sådan delgivning då riskerar att vara till men för utredningen. 
  
 7.1.3Våra tidigare överväganden om insynsrätt vid tidiga förhör 
  
 Vi har i samband med våra tidigare förslag om en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör som bevisning gjort bedömningen att nuvarande regler om misstänktas insyn i förundersökningar är ända- målsenliga även för den förhörsreform vi föreslagit.12 Några lagänd- ringar är enligt det ställningstagande vi tidigare har gjort inte nöd- vändiga vare sig för att ytterligare skydda brottsutredningsarbetet eller av rättssäkerhetsskäl. De skäl vi har angett för denna bedöm- ning är följande. 
  
 En reform som bl.a. innebär att tidiga förhörsberättelser som hålls redan under för- undersökningen ska kunna användas som bevisning i högre utsträckning än i dag ställer krav på att den misstänkte och hans eller hennes försvarare ges goda förut- sättningar att hålla motförhör. Detta innebär framför allt att de får information om förhör- och bevistemat men också att de i övrigt delges relevant information om brottmålet som har betydelse för förhörets genomförande. 
  
 Att genomförandet av motförhör förutsätter en sådan delgivning av uppgifter ur förundersökningen kan säkert i vissa fall verka hämmande på undersöknings- ledarens benägenhet att i ett tidigt skede begära bevisupptagning eller att planera för ett förhör utom rätta som ska kunna åberopas som bevis med försvaret när- varande. Behovet av att skydda utredningen kan i vissa fall väga tyngre än fördelarna med en tidig säkring av uppgifter. Samtidigt är avsikten med det tidiga förhöret att berättelsen säkras på ett sådant sätt att den sedan kan användas som bevis i rätten. Behovet av att skydda utredningen kommer därför att se annorlunda ut än vid dagens förundersökningar som, vid bedömningen av om delgivning av uppgifter kan skada utredningen, måste förhålla sig till att bara det som sägs vid huvudförhand- lingen som kan läggas till grund för domstolens avgörande. 
  
 Som vi har redogjort för finns det i dansk rätt en möjlighet att hemlighålla ett bevisupptagningssammanträde för den misstänkte och även att utesluta honom eller henne från att närvara vid förhöret (avsnitt 5.2.3). Försvararen har däremot, med några sällsynta undantag, alltid en rätt att närvara för att ställa frågor till förhörs- personen. Försvararens närvaro anses i dessa situationer säkra den misstänktes rätt. Domstolen kan i vissa fall ålägga försvararen att inte vidareförmedla innehållet i förhöret till sin klient. En ordning som den danska, som bl.a. är avsedd att skydda 
  
 12Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98, s. 209. 
  
 321 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 brottsutredningsarbetet, skulle enligt vår mening upplevas främmande i svensk straff- process. Rättegångsbalken likställer när det gäller själva prövningen av brottmålet i allt väsentligt försvararen med sin klient dvs. den misstänkte. Det skulle därför vara ett stort steg i förhållande till nuvarande ordning att införa regler som innebär att försvararen fick del av uppgifter ur utredningen som han eller hon måste hemlighålla för den misstänkte och att försvararen fick genomföra motförhör utan att samråda med sin klient. 
  
 Vår bedömning är att någon justering av reglerna om misstänktas insyn i för- undersökningar för att ytterligare skydda förundersökningsarbetet inte är nödvän- dig. Skyddet för förundersökningssekretessen bör dock vara en av de faktorer som bör beaktas vid rättens prövning av frågan om bevisupptagning är olämplig med hänsyn till utredningens beskaffenhet. 
  
 Inte heller av rättssäkerhetsskäl finns det anledning att justera reglerna om den misstänktes insyn i brottmål med anledning av en den reform vi föreslår. Gällande regler anvisar att den misstänkte ska delges uppgifter ur förundersökningen fort- löpande i den mån det kan ske utan men för utredningen. Undersökningsledaren är den som avgör om delgivning kan ske utan men för utredningen. Att den misstänkte inför ett förhör ska delges de uppgifter som behövs för att han eller hon ska ges förutsättningar att genomföra ett motförhör på ett för den misstänkte godtagbart sätt i ett tidigare skede följer av såväl kravet på objektivitet under förundersökningar som vad som gäller om den misstänktes rätt till en rättvis rättegång (jfr även avsnitt 6.4.1). Den misstänkte har vidare alltid en rätt att ställa kompletterande frågor då åtal har väckts med utgångspunkt i ett fullständigt material. 
  
 7.1.4Behovet av en reglering av insynsrätten under förundersökningar 
  
 Nuvarande regler i rättegångsbalken om underrättelse av brottsmiss- tanke och s.k. löpande delgivning innebär en långtgående skyldighet att delge den misstänkte uppgifter under pågående förundersökning. Vid förändringar som innebär att ett större partsinflytande i processen måste reglerna om delgivning tillämpas så att den misstänkte delges alla uppgifter som är relevanta för hans eller hennes medverkan i olika avseenden. Insyn utgör i de flesta fall en förutsättning för den tilltalades medverkan. Det finns således en tydlig sporre för åklaga- ren att vara öppen med förundersökningen i de fall den tilltalade erbjuds att medverka. I den meningen ställer våra förslag till refor- mer skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgiv- ning av förundersökningsmaterial. 
  
 Att delgivning av relevant material ska ske fortlöpande följer även av objektivitetsplikten och rätten till en rättvis rättegång. Någon koppling mellan den löpande delgivningen av uppgifter och företa- gandet av vissa åtgärder under förundersökningen finns emellertid i 
  
 322 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 princip inte i nuvarande regler. Ett undantag gäller i fråga om den som anhålls eller häktas som har rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för beslutet om anhållande eller häktning (24 kap. 9 a § RB). Frågan kan ställas på nytt om den rätt till insyn som vi utgår från gäller vid sådan medverkan från den misstänktes sida som påverkar den vidare handläggningen av brottmålet behöver regleras tydligare i lag. Frågan är relevant eftersom vi konstaterar att våra reformer innebär att det i och för sig ställs skärpta krav på delgivning av uppgifter inom ramen för gällande ordning. Betydelsen av en regle- ring har dessutom framhållits i vissa av remissvaren till vårt tidigare delbetänkande om tidiga förhör, vilket vi tar till oss. 
  
 Nuvarande ordning för delgivning innebär inte en ovillkorlig rätt för brottsmisstänkta personer att ta del av information ur förunder- sökningen före slutdelgivningen. Den misstänkte har som huvud- regel rätt att ta del av uppgifter ur förundersökningen bara om under- sökningsledaren bedömer att det kan ske utan men för utrednings- arbetet. Med en reform som innebär att åtgärder som vidtas under förundersökningen ska kunna ges en processuell betydelse för den vidare handläggningen väcks frågan om det är rimligt att den miss- tänktes rätt till insyn ligger i undersökningsledarens hand före tid- punkten för slutdelgivningen eller om den misstänktes ovillkorliga insynsrätt behöver tidigareläggas. 
  
 En misstänkt person som överväger att medverka i förundersök- ningen i något avseende måste ges en möjlighet att bedöma konse- kvenserna av sitt val. Den misstänkte och en eventuell försvarare måste därför få kännedom om de omständigheter som vid tidpunk- ten för den tänkta medverkan är relevanta för att den misstänkte ska ha en möjlighet att göra ett informerat val om hur han eller hon vill agera. Ofta kommer det att handla om att delge den misstänkte en preliminär gärningsbeskrivning men det kan också finnas behov av att delge andra omständigheter ur förundersökningen. Enligt gällan- de ordning är det undersökningsledaren som inom ramen för sin objektivitetsplikt ser till att förundersökningen genomförs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Det som talar för ett tidigareläggande av den ovillkorliga insynsrätten för misstänkta är att det som från försvarets synpunkt kan framstå som betydelsefullt kan vara svårt att överblicka för undersökningsledaren. 
  
 Den utformning som förundersökningssekretessen har enligt nu- varande ordning är resultatet av en avvägning mellan intresset av en 
  
 323 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 effektiv brottsutredning och en rättssäker process. Innebörden kan sammanfattas med att den misstänkte inte ska få en insynsrätt som medför att han eller hon kan anpassa sina uppgifter, förstöra bevis- ning eller på annat sätt sabotera utredningen om den misstänkta brottsligheten.13 Bedömningen av i vilken utsträckning löpande del- givning kan ske blir i normalfallet beroende av i vilket skede en för- undersökning befinner sig. Insynsregleringen är utformad med ut- gångspunkt i undersökningsledarens totalansvar för hur förunder- sökningsarbetet bedrivs och nuvarande ordning med omedelbara och muntliga rättegångar. Insynsreglernas utformning utgör en grund- läggande förutsättning för att förundersökningsarbetet ska kunna bedrivas effektivt. De brottsutredande myndigheternas intresse av att kunna bedriva utredningen effektivt väger, enligt vad regeringen uttalat för några år sedan, tungt när det gäller omfattningen av in- synsrätten under en pågående förundersökning.14 Att undersöknings- ledaren har getts det oinskränkta ansvaret för förundersöknings- arbetet innebär, är vår uppfattning, att han eller hon måste vara den som avgör när och hur omständigheter ur pågående förundersökningar kan delges den misstänkte utan att arbetet skadas. De överväganden som tidigare har gjorts om ordningen för den misstänktes rätt till insyn under en pågående förundersökning är, enligt vår bedömning, fortsatt giltiga. Att formellt tidigarelägga den misstänkes ovillkorliga rätt till insyn i brottmålet är med hänsyn till de motiv som ligger bakom nuvarande reglering inte aktuellt inom ramen för våra över- väganden. 
  
 Ur rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid centralt att en miss- tänkt som kan förväntas medverka i hanteringen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne har tillräcklig insyn i vad brott- målet rör för att kunna ta tillvara sin rätt. I frågan om behovet av författningsändringar ser vi att det av tydlighetsskäl kan finnas skäl att reglera vad som gäller i dessa situationer. Någon förändring i sak i förhållande till vad vi bedömer redan gäller är inte avsedd med de förslag vi lämnar utan avsikten med de nya bestämmelserna är att förtydliga gällande ordning. 
  
 13Insynsutredningens slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken, SOU 2010:14 s, 65. 
  
 14Prop. 2016/17:68 s. 58. 
  
 324 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 7.1.5En reglering av vad som gäller i fråga om insyn vid överläggningar i brottmål 
  
 Vårt förslag: Åklagaren ska redogöra för omständigheterna ur förundersökningen på ett sådant sätt att den misstänkte kan ta tillvara sin rätt vid överläggningen (avsnitt 5.7). 
  
 Vid överläggningar mellan åklagare och misstänkta av det slag som 
  
 vihar föreslagit ska införas i rättegångsbalken är det inte frågan om att den misstänkte har någon uppgift att utföra. Det som den miss- tänkte behöver känna till i fråga om förundersökningens innehåll då en överläggning genomförs är vad överläggningen ska gälla. Det be- tyder vanligtvis att den misstänkte måste underrättas om brottsmiss- tanken i en preciserad gärningsbeskrivning. En preciserad gärnings- beskrivning utgör själva ramen för överläggningen och anger vad den misstänkte kan välja att lämna uppgifter om. I den mån det finns andra omständigheter som behöver delges den misstänkte för att han eller hon ska kunna göra ett informerat val om huruvida han eller hon vill lämna uppgifter om brottet till myndigheterna bör även dessa omständigheter delges. Att åklagaren ska redogöra för de omständigheter ur förundersökningen som behövs för att den miss- tänkte ska kunna ta tillvara sin rätt bör av tydlighetsskäl regleras. Se avsnitt 5.7 om utformningen och de närmare motiven till vårt förslag 
  
 idenna del. 
  
 7.1.6En ny bestämmelse om delgivning vid motförhör 
  
 Vårt förslag: Om en misstänkt eller en misstänkts försvarare ska närvara vid ett förhör med en annan person under förundersök- ningen för att hålla ett s.k. motförhör ska den misstänkte och försvararen ha rätt att ta del av de omständigheter ur förunder- sökningen som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid motförhöret. 
  
 Vår bedömning: Vilka uppgifter som anses ha betydelse för den misstänktes möjligheter att ta tillvara sin rätt bör avgöras inom ramen för åklagarens objektivitetsplikt. 
  
 325 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 Nuvarande reglering om misstänktas närvaro vid förhör 
  
 Undersökningsledaren är den som avgör frågan om vem som får när- vara vid ett förhör under förundersökningen (23 kap. 10 § RB). Den misstänkte har rätt att själv närvara och ha sin försvarare närvarande vid sådana förhör som hålls på den misstänktes begäran. Vid andra förhör med den misstänkte har han eller hon rätt att ha sin försvarare närvarande. Vid förhör med någon annan än den misstänkte får den misstänktes försvarare närvara om det kan ske utan men för utred- ningen. Frågan när försvararens närvaro vid förhör kan vara till men för utredningen måste bedömas efter omständigheterna i det sär- skilda fallet.15 Är den misstänkte eller försvararen närvarande vid ett förhör, får den misstänkte i den ordning som undersökningsledaren bestämmer framställa frågor till den som hörs (23 kap. 11 § RB). Att en person närvarar vid förhör betyder alltså inte med nödvändighet att han eller hon får ställa frågor, utan den frågan avgörs av undersök- ningsledaren. 
  
 I de fall en misstänkt får lov att närvara vid ett förhör med en annan person för att ställa frågor till den som förhörs i ett s.k. mot- förhör är det undersökningsledaren som bestämmer att det ska ske. Initiativet kan komma från den misstänkte eller undersökningsleda- ren, men det är undersökningsledaren som beslutar. Att ett motför- hör hålls i samband med ett förhör under förundersökningen är normalt lämpligt om det är tänkt att berättelsen som lämnas vid förhöret ska användas som bevisning. Motförhöret utgör nämligen en kontroll av berättelsens riktighet. 
  
 Rättssäkra villkor för att medverka vid ett motförhör 
  
 Kritiken mot tidiga motförhör 
  
 I samband med våra redan lämnade förslag om tidiga förhör har vi konstaterat att en central del av ett rättvist brottmålsförfarande en- ligt Europakonventionen är den misstänktes rätt att angripa den muntliga bevisning som åberopas av åklagaren genom motförhör av förhörspersonerna.16 Det måste, har vi sagt, finnas en möjlighet för den misstänkte att ställa frågor till förhörspersoner som hörs för att 
  
 15Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 23:10 RB. 
  
 16Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevivsregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 181. 
  
 326 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 på så vis få fram ytterligare upplysningar eller för att påvisa svagheter i deras utsagor.17 Rätten får som huvudregel inte grunda sitt avgö- rande på muntliga utsagor från förhörspersoner som den misstänkte inte har haft möjlighet att förhöra. Vissa undantag från huvudregeln har medgetts av Europadomstolen, t.ex. i fråga om bevisning som inte utgör huvudbevisning.18 Våra förslag om tidiga förhör innehåller mot bakgrund av det sagda inga begränsningar i den misstänktes rätt att hålla motförhör efter att förundersökningen har slutdelgetts. 
  
 En huvudkritik från framför allt försvararhåll mot tidiga bevis- förhör innan hela förundersökningen är delgiven den misstänkte har varit att försvararens förutsättningar att genomföra ett motförhör i dessa fall blir beroende av att åklagaren delger försvaret relevanta uppgifter ur förundersökningen. Kritiken i den här delen går ut på att det är svårt att undvika ett informationsövertag för åklagaren och ett motsvarande informationsunderskott för den misstänkte och hans eller hennes försvarare. JO har i samband med en granskning av bl.a. objektivitetsprincipens tillämpning under förundersökning och rättegång uttalat att det är av avgörande betydelse för en rätts- säker process att den misstänkte och försvararen senast i samband med slutdelgivningen informeras om förundersökningen i dess hel- het.19 Grundregeln måste då, uttalade Bond, vara att det är den miss- tänkte och försvararen – inte polis och åklagare – som har att avgöra om en viss uppgift är av betydelse eller inte. Även om JO:s beslut avser objektivitetspliktens innebörd vid slutdelgivning och samman- ställning av förundersökningsprotokoll, är det möjligt att med avstamp i beslutet argumentera för att undersökningsledarens objektivitets- plikt inte utgör en tillräcklig garant för den misstänktes insynsrätt inför ett motförhör. Kärnan i en sådan argumentation är då att under- sökningsledaren inte fullt ut kan avgöra vad som är av betydelse för försvaret. En sådan risk för obalans strider enligt försvararsynpunk- ten mot principen om parternas jämbördighet. Den misstänkte får inte ha sämre möjlighet än åklagaren att utföra sin talan i domstolen. Det strider enligt försvararhållningen också mot principen om det kontradiktoriska förfarandet som innebär att parterna måste ha rätt 
  
 17Jfr även Krueger, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 277. 
  
 18Jfr NJA 2015 s. 222, NJA 1992 s. 532, RH 2002:65, RH 2005:42 och RH 1997:95, refererade i utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler in brottmål, SOU 2017:98, s. 92 f. 
  
 19JO dnr  
 2181–2005 
  (”Fallet Ulf”). 
  
 327 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 att ta del av allt material som tillförs målet och ha likvärdiga möjlig- heter att föra bevisning och att utföra sin talan. En reform av för- hörsreglerna i enlighet med de förslag vi lämnat skulle enligt vissa för- svararsynpunkter begränsa värdet av motförhöret på ett sådant sätt att möjligheterna att bedriva ett effektivt försvar skulle försvåras märkbart. Motförhöret är en central del av försvararuppgiften och även försvararrollens betydelse skulle därför, har det framhållits, begränsas i processen vid en sådan reform. 
  
 Eftersom avsikten är att rätten under motförhöret ska få en upp- fattning om vad det åberopade förhöret bevismässigt är värt är det enligt kritiken mot våra förslag om tidiga förhör vidare avgörande att försvaret har goda möjligheter att genomföra motförhören i an- slutning till att huvudförhöret hålls. Att utan tillgång till ett fullstän- digt underlag från polis och åklagare, och eventuellt egna komplet- teringar av detta underlag, hålla ett motförhör framstår för dessa försvarare som alltför riskabelt för klienten. Ett efterkommande till- fälle att hålla motförhöret, då allt material finns tillgängligt, anses inte tillräckligt kompensera en möjlighet att hålla motförhör i an- slutning till huvudförhöret med full insyn i hela förundersökningen. Det anses nämligen finnas en risk att huvudförhöret ges en alltför stor betydelse av domstolen om ett bra motförhör som ifrågasätter innehållet i huvudförhöret inte kunnat hållas samtidigt. I situationer där ett motförhör har betydelse för värderingen av beviset måste därför enligt denna försvararståndpunkt frågan om förhöret ska kunna användas som bevisning eller inte disponeras av den misstänkte. 
  
 Se även det särskilda yttrandet till detta betänkande av Advokat- samfundets expert, det särskilda yttrandet till vårt delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98) av utred- ningens dåvarande expert från Advokatsamfundet och remissvar på betänkandet från bl.a. Advokatsamfundet och JO.20 
  
 Rättssäkerhetsfrågan 
  
 Vi har i samband med våra förslag om tidiga förhör sagt att förut- sättningarna för att åberopa tidiga förhörsberättelser måste regleras med beaktande av de invändningar som finns från bl.a. försvararhåll. 
  
 20Ärende i Justitiedepartementet Ju2017/09591/Å. 
  
 328 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 Vid en närmare granskning av argumenten är det dock vår bedöm- ning att dessa inte leder till slutsatsen att åberopande av tidiga förhör skulle vara oförenligt med principen om rätten till en rättvis rätte- gång. Tvärtom har vi gjort bedömningen att en ordning som tillåter en ökad användning av tidiga förhör som bevis mycket väl kan ut- formas så att den uppfyller de krav som måste ställas på ett rättvist brottmålsförfarande. Hur möjligheten att hålla motförhör vid tidiga förhör ser ut i enskilda fall påverkas, har vi sagt, bl.a. av vad det rör sig om för förhörsuppgifter, i vilket syfte förhöret hålls, hur formerna för förhöret ordnas och vilken information som den misstänkte har tillgång till då förhöret genomförs. Den misstänkte bör, oavsett hur formerna för bevisupptagning i övrigt regleras, alltid ha en rätt att ställa kompletterande frågor efter att förundersökningen har del- getts slutligt. Den närmare argumentationen för vår bedömning finns i vårt delbetänkande.21 
  
 Vi har inom ramen för arbetet med detta betänkande på nytt övervägt hur en regel skulle kunna utformas som omhändertar den kritik som framförts mot att frågan om vad som ska delges inför ett motförhör under förundersökningen avgörs inom ramen för under- sökningsledarens objektivitetsplikt. Grundpremisserna för våra över- väganden har då varit dels att undersökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet, dels att förundersökningssekretess gäller under pågående förundersökningar för att skydda utrednings- arbetet. Med detta som utgångspunkt är det enligt vår bedömning inte möjligt att beskriva den misstänktes rätt till insyn på något annat sätt än i förhållande till den misstänktes grundläggande rätt att försvara sig. Vad insynsrätten närmare innebär, dvs. vilka konkreta omständigheter som ska delges den misstänkte inför ett motförhör, kommer alltid att behöva avgöras utifrån förhållandena i enskilda fall. Den befattningshavare som ansvarar för alla avgöranden under förundersökningen är undersökningsledaren. Det är därför under- sökningsledaren som måste avgöra saken i enskilda fall. Inom ramen för den objektivitetsplikt som gäller vid förundersökning har det lagts ett stort ansvar på undersökningsledaren att tillvarata den miss- tänktes intressen i brottmålsprocessen. Någon konkret alternativ lösning om hur kritiken kan omhändertas som kunnat prövas inom ramen för utredningens arbete har vidare inte framkommit vid de diskussioner som har förts i utredningen. 
  
 21Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 180 f. 
  
 329 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 Undersökningsledaren har i våra överväganden en skyldighet att ge den misstänkte en sådan insyn i förundersökningsarbetet att han eller hon kan ta tillvara sin rätt vid ett eventuellt motförhör. Detta följer, är vår uppfattning, av objektivitetsplikten och de krav på en rättvis rättegång som gäller. För att det ska vara tydligt att detta gäller bedömer vi att det finns skäl att införa en uttrycklig reglering om att en misstänkt person som ska närvara vid förhör med en annan person för att hålla ett motförhör ska ha rätt att inför förhöret ta del av de omständigheter ur förundersökningen som behövs för den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid förhöret. Försvararen ska ha samma rätt till information. Det vi föreslår är inte en rätt till akt- insyn utan informationen kan lämnas på annat sätt än genom över- lämnande av handlingar till den misstänkte. Syftet med regleringen är att genom ett tydliggörande av vad som gäller enligt kraven på en rättvis rättegång ge den misstänkte förutsättningar att tillvarata sin rätt vid motförhör under förundersökningen. Vilka omständigheter som behöver delges ur förundersökningen för att den misstänkte ska ha förutsättningar att försvara sig ska avgöras av undersöknings- ledaren inom ramen för objektivitetsplikten. 
  
 7.2Kraven på slutdelgivning 
  
 7.2.1Uppdraget 
  
 Vi ska inom ramen för vårt uppdrag överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet. 
  
 7.2.2Nuläget 
  
 Slutdelgivning 
  
 Den slutdelgivning som ska ske då förundersökningen är klar syftar ytterst till att ge den misstänkte en möjlighet att förhindra ett obe- fogat åtal.22 Slutdelgivningen är till skillnad från den löpande delgiv- ningen absolut i den meningen att åtal inte får väckas innan slutdel- givning har skett. Slutdelgivningen kan också beskrivas som absolut 
  
 22JO 1956 s. 86. 
  
 330 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 i betydelsen att den misstänkte vid delgivningen i princip har rätt att ta del av hela förundersökningsmaterialet, oavsett om detta redo- visas i ett förundersökningsprotokoll eller utgör s.k. ”sidomaterial” eller ”slask”.23 Åklagaren ska lämna ut all bevisning oavsett om den talar till den misstänktes fördel eller nackdel för att rättegången ska anses rättvis.24 
  
 Den misstänktes rätt till insyn enligt Europakonventionen är inte undantagslös utan medger att motstående intressen, exempelvis skyddet för ett viktigt allmänt intresse, kan beaktas.25 Europadom- stolen har i denna fråga uttalat att det i vissa fall kan vara nödvändigt att undanhålla vissa uppgifter från försvaret i syfte att bevara de grundläggande rättigheterna för en annan individ eller för att skydda ett viktigt allmänintresse. JO har utvecklat att de intressen som kan behöva beaktas är bl.a. risk för hämndaktioner mot vittnen, skydd för andra individers grundläggande rättigheter och skydd för polisi- ära utredningsmetoder.26 
  
 Någon närmare reglering om hur slutdelgivningen ska ske finns inte i rättegångsbalken. JO har emellertid uttalat att underrättelsen till den misstänkte måste markera om visst utredningsmaterial rensats bort som sidomaterial.27 Att underlåta att lämna sådan information står enligt JO i strid med rätten till en rättvis rättegång i Europakon- ventionen. Det åligger åklagaren att förvissa sig om att en korrekt delgivning har ägt rum.28 Det krävs inte att den misstänkte och försvararen faktiskt läser förundersökningsmaterialet.29 De måste dock alltid få tillräcklig tid att gå igenom materialet. Hur lång tid som krävs beror dels på materialets omfång, dels på om de redan tidigare fått del av uppgifter ur materialet. Det är inte tillräckligt med bara en hastig genomläsning vid ett förhör.30 Åklagaren är skyldig att avvakta med sitt beslut i åtalsfrågan till dess att tiden som getts för genomgång av materialet har löpt ut.31 
  
 23JO 1964 s. 214 jfr dock JK:s beslut  
 2006-09-21 
  dnr  
 3704-04-21, 
  NJA 1996 s. 439 och Boyd m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap.18 §. 
  
 24Europadomstolens dom den 16 december 1992 i målet Jones mot Storbritannien. 
  
 25Jfr t.ex. Europadomstolens dom den 19 juni 2001 i målet Atlan mot Storbritannien, SvJT 2001 s. 619. 
  
 26JO 2007/08 s. 87 (”Fallet Ulf”). 
  
 27JO 2007/08 s. 87 (”Fallet Ulf”). 
  
 28JO 1996/97 s. 70. 
  
 29JO 1967 s. 83. 
  
 30JO 1964 s. 215. 
  
 31JO 1969 s. 85. 
  
 331 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänkte har, efter att ha underrättats om att förundersök- ningen har slutförts, en ovillkorlig rätt till insyn i allt förundersök- ningsmaterial som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan (23 kap. 18 a § RB). Rätten till insyn i sidomaterialet kan undantagsvis begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretessintresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Rätten till insyn i förundersökningsmaterialet, inklusive sidomateria- let, består efter att åtal har väckts och fram till dess att åtalet slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. 
  
 Komplettering av förundersökningen 
  
 Den misstänkte och försvaren ska innan åtal beslutas ges skäligt råd- rum att ange om de påkallar någon kompletterande utredning eller i övrigt har något att anföra. Frågan om vad som ska anses vara skäligt rådrum måste bedömas från fall till fall.32 
  
 Om det antas vara av betydelse för undersökningen ska förhör hållas eller annan utredning äga rum på begäran av den misstänkte eller försvararen. Det är för att förekomma missbruk från den miss- tänktes sida som undersökningsledaren har getts en rätt att pröva om det kan antas att den åtgärd som begärts skulle ha betydelse för utredningen.33 
  
 Rätten för försvaret att begära komplettering av förundersök- ningen gäller från och med tidpunkten för förundersökningens in- ledande, men aktualiseras i praktiken särskilt vid slutdelgivningen då den misstänkte har möjlighet att skapa sig en fullständig bild av vad som förekommit vid förundersökningen och därmed bedöma even- tuella utredningsbrister. Någon formell slutpunkt före lagakraftvunnen dom för möjligheten att begära kompletteringar av förundersök- ningen finns inte. 
  
 Om förundersökningen kompletteras efter en begäran från den misstänkte eller försvararen har dessa, rätt att närvara vid eventuella förhör som hålls (23 kap. 10 § fjärde stycket RB). Rätten att närvara 
  
 32Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentar till 23 kap 18 § andra stycket med hänvisning till kommentar till 32 kap. 1 §. 
  
 33Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentar till 23 kap 18 §. 
  
 332 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 inträder dock förmodligen inte förrän efter det att den misstänkte underrättats om misstanken och fått tillfälle att ta del av utredning- en.34 Den kompletterande utredningen bör delges den misstänkte och försvararen på samma sätt som gäller den övriga förundersök- ningen innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan.35 
  
 Om en begäran om att hålla förhör eller vidta annan utrednings- åtgärd avslås av undersökningsledaren ska skälen för detta anges i beslutet. Den misstänkte kan vid ett sådant avslag eller om han eller hon annars anser att det finns en annan brist i förundersökningen anmäla dessa uppfattade brister till rätten som ska pröva anmälan så snart det kan ske (23 kap. 19 § RB). Syftet med anmälningsmöjlig- heten är att säkerställa objektiviteten i utredningen av de omständig- heter som har samband med åtalsfrågan.36 Några anvisningar för rättens prövning finns inte, men vad som gäller för kompletteringar om att den begärda kompletteringen eller bristen kan antas vara av betydelse för förundersökningen får anses vara vägledande. Bedöm- ningen bör göras med beaktande av objektivitetsplikten. Vid pröv- ningen får rätten, om det finns skäl för det, hålla förhör med den misstänkte eller vidta annan åtgärd som bedöms påkallad, t.ex. före- lägga undersökningsledaren att vidta den efterfrågade utrednings- åtgärden.37 
  
 Sammanträde inför åtal 
  
 Åklagaren får inför ett åtalsbeslut hålla ett särskilt sammanträde med den misstänkte eller hans eller hennes försvarare, om detta kan antas vara till fördel för åtalsbeslutet eller för sakens fortsatta handlägg- ning i övrigt (23 kap. 18 § tredje stycket RB). Sådana sammanträden är avsedda för förundersökningar som är omfattande eller avser ett svårbedömt brott. Särskild hänsyn måste tas till eventuella frihets- berövanden i målet på det sättet att en avvägning görs mellan utred- ningsintresset och den misstänktes intresse av att inte vara berövad friheten längre tid än nödvändigt.38 Även om åtalet fördröjs något 
  
 34Bl.a. JO 1965 s. 198 och JO 2002/03 s. 142. 
  
 35JO 1956 s. 94, JO 1967 s. 83. 
  
 36Processlagberedningens förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s 31. 
  
 37Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap. 19 §. 
  
 38Peter Boyd m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommenterar till 23 kap. 18 §. 
  
 333 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 kan ett sammanträde leda till att den totala tiden för häktning kom- mer att minska på grund av att själva rättegången sedan går fortare. 
  
 Sammanträdets betydelse ur försvarets synvinkel har framhållits.39 Insynen vid slutdelgivningen innebär att den misstänkte måste ta ställning till hela utredningsmaterialet utifrån samtliga de misstankar han eller hon tidigare har underrättats om och att det kan vara svårt för försvaret att bedöma om utredningen behöver kompletteras då det inte framgår av slutdelgivningen vilka gärningar eller brottsrub- riceringar åklagaren överväger att åtala. Ett sammanträde med åkla- garen kan därför ur försvararens synvinkel ge bättre möjlighet att bedöma vilka yrkanden åklagaren kan komma att framställa och där- med underlätta för försvaret att ta ställning till om förundersök- ningen behöver kompletteras. För att ett sammanträde ska få avsedd effekt förutsätts att den misstänkte och försvararen är villiga att med- verka. 
  
 Precis som när det gäller slutdelgivning saknas det närmare regle- ring i rättegångsbalken om formerna för sammanträden inför åtals- beslut. Av Åklagarmyndighetens allmänna råd om dokumentation vid sammanträde i brottmål framgår att sammanträdet bör dokumen- teras skriftligen av åklagaren med anteckning om tid och plats för sammanträdet och vilka som varit närvarande.40 Det ska också an- tecknas vad parterna anfört och vilken inställning de haft i de frågor som behandlats vid sammanträdet. Den misstänkte och dennes för- svarare bör få tillfälle att ta del av anteckningarna så snart det kan ske. 
  
 Praxis 
  
 Av den redovisning av praxis som finns i vårt tidigare delbetänkande framgår bl.a. följande.41 I stora brottmål tycks kompletteringar av förundersökningar oftast inte ske i anslutning till slutdelgivningen av förundersökningen utan först senare i processen. En utbredd upp- fattning från åklagarhåll om huvudskälet till att kompletteringarna sker så sent i processen är att det är först i samband med huvudför- 
  
 39Departementspromemorian Översyn av utredningsförfarandet i brottmål, Ds Ju 1979:15 s. 117. 
  
 40Åklagarmyndighetens allmänna råd om dokumentation vid sammanträde i brottmål, ÅFS 2005:24. 
  
 41Se fullständig redovisning i utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:7, s. 70 f. 
  
 334 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 handlingen som försvaret sätter sig in i materialet och söker kom- pletterande bevisning. Detta påstående har både bekräftats och be- stridits från försvararhåll. Å ena sidan har synpunkten framförts att löpande delgivning och slutdelgivning inte har något verkligt värde eftersom försvararens inläsning ändå måste ske först inför huvudför- handlingen. Denna synpunkt gäller framför allt vid handläggningen av stora brottmål utan frihetsberövanden, t.ex. många stora eko- brottmål, där utredningstiden från det att förundersökning inleds till dess att åtal väcks kan uppgå till flera år. Å andra sidan har det från försvarare med annan erfarenhet framhållits att tiden för inläsning i samband med slutdelgivningen är snäv i förhållande till när huvud- förhandling ska hållas i mål där det förekommer frihetsberövanden. Den tidsfrist för ”skäligt rådrum” som ska finnas för inläsning av utredningen är ofta pressad. Detta gäller i hög grad om löpande del- givning inte har förekommit. Någon försvararpraxis om att av taktiska skäl invänta med att begära kompletteringar finns inte enligt försvarssynpunkterna. Det har påpekats att det å andra sidan inte finns någon skyldighet att påpeka brister i utredningen i förtid för försvaret. Försvararuppfattningen är att det huvudsakligen är åkla- garna som ger in kompletteringar under huvudförhandlingen. 
  
 Det framgår vidare att förberedelsesammanträden inför åtal tycks förekomma i en mycket begränsad omfattning i praktiken. Anled- ningen till den begränsade tillämpningen har av åklagarna uppgetts vara att den misstänkte inte behöver binda sig vid någon inställning till vare sig rena sakförhållanden, rättsliga bedömningar eller brotts- misstankar och att därför ett förberedande sammanträde oftast upp- levs som meningslöst. I de fall sammanträden har förekommit för- håller sig den misstänkte, enligt vad som uppgetts, ofta passiv eller lovar att återkomma med ställningstaganden som sedan inte kom- mer. Det har från åklagarna också framhållits att försvararna inte har varit inlästa på målen i de fall sammanträden förekommit och att det av det skälet inte gått att diskutera processmaterialet. Uppfattningen är att försvararna har som taktik att vänta med att lämna ifrån sig information. Från försvararhåll har det bl.a. framförts att en miss- tänkt kan ha anledning att vara försiktig med ställningstaganden i avvaktan på den vidare utvecklingen av processen. Detta gäller sär- skilt när det finns flera misstänkta personer i samma ärende. Möjlig- 
  
 335 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 heten att få besked från den misstänkte skulle enligt vad som fram- förts öka om åklagarens position i olika frågor redovisades på ett tydligare sätt än vad som brukar vara fallet. 
  
 7.2.3Tidigare överväganden 
  
 En bokstavsutredare lämnade år 2018 inom ramen för sitt uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som med bibehållen rättssäkerhet och kvalitet leder till en snabbare lagföring av brott bl.a. ett förslag om s.k. slutunderrättelse vid enklare förundersökningar.42 Om för- undersökningen leds av Polismyndigheten och det för brottet inte är föreskrivet strängare straff än fängelse sex månader ska åtal enligt förslaget få beslutas utan att den misstänkte och försvararen dess- förinnan fått möjlighet att ta del av förundersökningsmaterialet eller fått möjlighet att begära komplettering av förundersökningen. Är strängare straff än fängelse sex månader föreskrivet för brottet får åtal också beslutas utan en formell slutdelgivning om den misstänkte har förklarat att han eller hon avstår från sin rätt att få möjlighet att ta del av förundersökningsmaterialet och begära komplettering av förundersökningen, eller den misstänkte har avvikit eller håller sig undan på ett sätt som medför att han eller hon inte kan slutunder- rättas. 
  
 Utredaren föreslog vidare att underrättelse av slutförd förunder- sökning i högre utsträckning ska kunna ske utan krav på delgivning. Det utredaren föreslog var, att kravet på delgivning av slutunder- rättelse inte skulle inte gälla i de fall där det för brottet är föreskrivet fängelse i upp till tre år. I övriga fall bör kravet på delgivning av under- rättelsen kvarstå. 
  
 En försöksverksamhet med ett nytt delgivningssätt, s.k. tillgäng- lighetsdelgivning, har vidare genomförts vid ett antal tingsrätter som ett resultat av ett förslag om detta från utredaren i en delredovisning av uppdraget.43 Försöksverksamheten syftade till att skapa en effek- tivare handläggning av brottmål och snabbare lagföring av brott.44 I samband med slutredovisningen av uppdraget lämnade utredaren 
  
 42Departementspromemorian Snabbare lagföring, Ds 2018:9. 
  
 43Departementspromemorian En snabbare lagföring – försöksprojekt med ett snabbförfarande i brottmål, Ds 2017:36. 
  
 44Prop. 2017/18:67. 
  
 336 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 ett förslag om att giltighetstiden för den tidsbegränsade lagen (2018:160) om försök med tillgänglighetsdelgivning i brottmål ska förlängas Regeringen beslutade nyligen en proposition med förslag om att försöksverksamheten ska fortsätta att gälla till utgången av 2022.45 Förslagen från utredaren har i övrigt ännu inte lett till några lagänd- ringar. 
  
 7.2.4Inga ändringar i reglerna om slutdelgivning 
  
 Vår bedömning: Att ge slutdelgivningen av förundersökningen en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brott- målet är inte en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa stora brott- mål eller öka förutsebarheten i brottmålsprocessen. 
  
 Rättegångsbalkens regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen. Vid slutdelgivningen förutsätts det bli tydligt om förundersökningen borde kompletteras eller om det finns sådana in- vändningar att åtal inte borde väckas. Förutsebarheten är grundlägg- ande för att brottmålsprocessen ska fungera rättssäkert och effektivt. Vid hanteringen av stora brottmål tycks varken förundersökning eller huvudförhandling särskilt ofta växa fram på det sätt som rätte- gångsbalken tar för givet. Tvärtom sker det ofta en sammanbland- ning mellan förundersökning och huvudförhandling. Förundersök- ningen avslutas alltför sällan vid slutdelgivningen. Den fortsätter i stället ofta långt efter att åtal har väckts med kompletteringar av olika slag. Åklagare, advokater och domare vittnar om en komplet- teringsinflation under pågående rättegångar som, visserligen i olika hög grad för olika aktörer, stör och försenar prövningen i dom- stolarna.46 
  
 Nuvarande ordning för slutdelgivning tycks inte avgöra den vidare handläggningen med tillräcklig grad av säkerhet. Vi har över- vägt om det behov av åtgärder för att åstadkomma en mer förutsebar process som vi har konstaterat finns kan tillgodoses genom åtgärder som innebär att slutdelgivningen ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet. Det har funnits skäl att över- väga om slutdelgivningen möjligen borde regleras på ett annat sätt så 
  
 45Prop. 2018/19:139. 
  
 46Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:7, s. 70. 
  
 337 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 SOU 2019:38 
  
 att den kan få en större rättslig betydelse för den fortsatta handlägg- ningen (ett ”stupstocksförfarande”). 
  
 Det kan först konstateras att det finns en risk med reformer som innebär olika former av skärpta krav på slutdelgivningens genom- förande och betydelse för den vidare handläggningen. Det är väl känt att de praktiska svårigheterna att genomföra en slutdelgivning är en resurskrävande och fördröjande faktor i hanteringen av brottmål. Det finns goda skäl ur effektivitetssynpunkt att snarast överväga förenklingar när det gäller slutdelgivningen så att den kan genom- föras snabbare och med mindre formaliakrav. 
  
 En inbyggd svårighet med en reform som ger slutdelgivningen en större rättslig betydelse för den vidare hanteringen är vidare att det inte finns något åtal vid tidpunkten för slutdelgivningen och att för- väntningarna på den misstänkte att uppge inställning och grund för denna eller på annat sätt klargöra sin ståndpunkt i olika frågor av det skälet måste vara begränsade. Det är på motsvarande sätt svårt att begära att den misstänkte slutligt tar ställning till behovet av kom- pletteringar av förundersökningen innan han eller hon har tillgång till ett åtal. Även om, vilket regelmässigt är fallet på vissa håll, den misstänkte och försvararen delges en preliminär stämningsansökan i samband med slutdelgivningen saknas ett formellt åtalsbeslut. Det är helt enkelt svårt att se framför sig att den misstänkte ska kunna förväntas lämna uppgifter i sakfrågor som är till nytta för den fram- tida handläggningen när han eller hon ännu inte är formellt åtalad för något. Detta gäller i hög grad i fråga om komplexa och omfattande brottmål. Några realistiska förhoppningar om att kunna begränsa exempelvis bevisuppgiften för att den misstänkte vid slutdelgivning vitsordar omständigheter har vi därför inte. Vinsten med ett tidigt svaromål för den vidare handläggningen skulle av det skälet bättre tas omhand genom andra åtgärder än ändringar avseende slutdelgiv- ningen. 
  
 Att ge slutdelgivningen av förundersökningen en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet är, bedömer vi, mot bakgrund av det sagda inte en ändamålsenlig åtgärd för att öka för- utsebarheten i brottmålsprocessen eller begränsa brottmålens omfatt- ning. Det behov av åtgärder för att öka förutsebarheten och minska brottmålens omfattning som finns tillgodoses enligt vår mening bättre genom de andra åtgärder vi lämnar förslag om. 
  
 338 
  
 SOU 2019:38 
  
 Den misstänktes rätt till insyn 
  
 7.3Inga effekter för målsägandens roll 
  
 Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. Förslagen i detta kapitel avser den misstänktes rätt till insyn och berör inte målsägandens rätt. 
  
 339 
  
 8Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 8.1Uppdraget 
  
 Vi har i uppdrag att analysera vilka straffprocessuella regler som be- hövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brott- målet än som är möjligt med dagens reglering. 
  
 8.2Nuläget 
  
 8.2.1Domares roll i brottmål 
  
 Domares uppgift i brottmålsprocessen är att skipa rätt. Vad detta inne- bär beror på i vilken rättsordning domaren verkar. I en inkvisitorisk rättsordning har domare en inkvisitorisk uppgift att utreda och lag- föra brott. I en ackusatorisk rättsordning intar domare en mer mot- tagande och kontrollerande roll i förhållande till parterna som är de som ansvarar för utredningen och bevisningen i målet. Ansvaret för utredning och lagföring av brott ligger i en ackusatorisk rättsordning på polis och åklagare. 
  
 Trots den ambition som fanns vid rättegångsbalkens ikraftträ- dande om att skifta till en ackusatorisk rättsordning, innehåller rätte- gångsbalken bestämmelser som ger domare en relativt långtgående möjlighet att under målets handläggning påverka utredningens och bevisningens innehåll. Skälet för att domarrollen utformades med fortsatt inkvisitoriska drag var, uppgav Processlagberedningen, hän- synen till det allmänna intresset av utredningens fullständighet.1 Att domare har ett ansvar för utredningen i brottmål är ett uttryck för 
  
 1NJA II 1943 s. 450. 
  
 341 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 SOU 2019:38 
  
 den s.k. officialprincipen som ger uttryck för att domare ska eller får vara självständigt verksam i processen. Domare kan alltså företa en processhandling utan något yrkande från en part. Syftet bakom official- principen är att skydda den tilltalade från en felaktig dom. 
  
 Utvecklingen har sedan rättegångsbalkens trädde i kraft gått mot en mer ackusatorisk process med ett ökat partsansvar. Detta är, som 
  
 vitidigare har beskrivit, en följd bl.a. av parternas professionalisering och inflytandet av Europakonventionen.2 I dag är det ovanligt att domare på eget initiativ vidtar åtgärder för att komplettera utred- ningen i skuldfrågan eller hämta in bevisning. Regelverket är emeller- tid i princip oförändrat. 
  
 8.2.2Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder 
  
 Om tingsrätten gör bedömningen att förundersökningen behöver kompletteras eller genomföras för att målet ska kunna slutföras i ett sammanhang vid huvudförhandlingen, får rätten meddela åklagaren föreläggande om att komplettera eller genomföra förundersöknings- åtgärd (45 kap. 11 § RB). Innan rätten fattar ett sådant beslut kan det vara nödvändigt att höra den tilltalade och åklagaren. Av förelägg- andet bör det framgå på vilka punkter utredning ska ske. Åklagaren bör föreläggas viss tid inom vilken kompletteringen ska ske.3 I hov- rätten finns en motsvarande möjlighet för rätten att besluta om åtgär- der enligt 23 kapitlet rättegångsbalken (51 kap. 12 § tredje stycket RB). 
  
 8.2.3Rättens initiativ till att hämta in bevis 
  
 Det ankommer på parterna att svara för bevisningen (35 kap. 6 § RB). Rätten kan dock självmant hämta in bevisning i brottmål avseende såväl skuld- som påföljdsfrågan. Domares aktivitet för att komplet- tera utredningen bör, enligt förarbetsuttalanden från  
 1980-talet, 
  emellertid inte ses som ett förstahandsansvar utan rätten bör hämta in material ex officio bara om parterna inte själva agerar efter att rätten gjort dem uppmärksam på frågan.4 I modern rättsskipning 
  
 2Jfr avsnitt 4.3.2 och utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens besluts- underlag i brottmål, – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 23 f. 
  
 3JO 1958 s. 146. 
  
 4Prop. 1986/87:89 s. 109. 
  
 342 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 anses numera domstolens efterforskande verksamhet i stort sett vara begränsad till att bedöma den framlagda bevisningens bevisvärde.5 
  
 8.3Tidigare överväganden 
  
 8.3.1Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder 
  
 Rättegångsutredningen föreslog år 1982 att de bestämmelser som ger rätten möjlighet att förelägga åklagaren att komplettera förunder- sökningen skulle upphävas.6 Departementschefen ansåg emellertid, stödd av flera remissinstanser, att det inte fanns tillräckligt stöd för att genomföra förslaget även om sådana kompletteringar konstate- rades komma till praktisk användning endast i extrema undan- tagsfall.7 Utredningens förslag ledde därför inte till lagstiftning. 
  
 Straffprocessutredningen lämnade år 2013 ett förslag om att det ska krävas yrkande från part för att rätten ska få meddela åklagaren föreläggande om att fullständiga eller genomföra förundersökning.8 Utredningens bedömning var att domaren inte ska ha ansvar för att utredningen i skuldfrågan är fullständig och att i konsekvens härmed bör rätten inte kunna förelägga åklagaren att komplettera förunder- sökningen utan yrkande av part. Flertalet remissinstanser tillstyrkte eller var annars positiva till förslaget.9 JK tillstyrkte förslaget i den del det inskränker sig till att anpassa gällande regelverk så att det bättre motsvarar den praxis som faktiskt tillämpas. JK ansåg emeller- tid att det fanns skäl att överväga om det inte alltjämt bör finnas en ventil som ger rätten möjlighet att – om det finns särskilda skäl etc. 
  
 –besluta om en komplettering av utredningen. En sådan åtgärd borde enligt JK dock alltjämt utgöra ett sällsynt undantag och alltid förutsätta att domaren bedömer att den kompletterade utredningen kommer att vara till fördel för den tilltalade. Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning. 
  
 5Jfr ang. detta Alexander m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35:6 RB. 
  
 6Rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av rättegångsbalken, SOU 1982:26 s.131. 
  
 7Prop. 1986/87:89 s. 109 f. 
  
 8Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 226 f. 
  
 9Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 343 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 SOU 2019:38 
  
 8.3.2Rättens initiativ till att hämta in bevis 
  
 Straffprocessutredningen lämnade år 2013 ett förslag om att rätten självmant ska få inhämta utredning i fråga om påföljd i mål om brott som hör under allmänt åtal men att det i övrigt ska ankomma på parterna att svara för bevisningen.10 Utredningens uppfattning var, även med utgångspunkten att saken ska få en så materiellt riktig ut- gång som möjligt, att hela ansvaret ska ligga på åklagaren för att utredningen är tillräcklig för en fällande dom. Det uppgavs flera skäl för denna uppfattning. Det enligt utredningen starkaste argumentet för att rätten inte självmant ska inhämta bevisning är att domarens opartiskhet kan komma att sättas i fråga. Kravet på opartiskhet inne- bär att domare i princip inte ska vägleda åklagaren till nackdel för den enskilde. Utredningen menade att det inte går att i förväg ute- sluta att det blir konsekvensen om rätten tar ett självständigt initiativ för att inhämta bevisning. Rätten kan, bedömde utredningen, genom materiell processledning på ett fullt tillfredsställande sätt verka för att utredningen är så fullständig som möjligt utan att domarens objektivitet vid bevisvärderingen kan sättas i fråga. 
  
 Förslaget mottogs väl av remissinstanserna men har inte lett till lagstiftning.11 
  
 8.4Rättens agerande ska kräva yrkande från en part 
  
 Vårt förslag: Rättens möjlighet att på eget initiativ förelägga åklagaren att komplettera förundersökningen ska tas bort. Ett sådant föreläggande från rätten ska i stället förutsätta att en part har framställt ett yrkande om det. 
  
 Rättens möjlighet att självmant hämta in bevisning i mål om brott som hör under allmänt åtal ska tas bort när det gäller bevis- ning som rör skuldfrågan. Ett undantag ska dock göras för beslut om rättspsykiatrisk undersökning och om yttranden över sådana undersökningar från socialstyrelsens rättsliga råd beträffande vilka rätten även fortsättningsvis ska ha en möjlighet att självmant fatta beslut, oavsett om syftet med beslutet i och för sig är att skapa underlag i skuldfrågan. 
  
 10Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 228 f. 
  
 11Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 344 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 8.4.1En renodling av domares processledande roll är en rättssäkerhetsreform 
  
 Grundtanken med domarens uppgift i en ackusatorisk process är att han eller hon när det gäller sakfrågan ska opartiskt ta emot och pröva det som parterna anför. Att domaren har denna från själva utred- ningen fristående roll är en rättssäkerhetsfråga. Rätten till prövning inför en opartisk och oavhängig domstol är en av huvudprinciperna i en rättvis rättegång enligt Europakonventionen. I linje med Europa- konventionens krav på ett kontradiktoriskt förfarande med en oav- hängig domstol har svenska domare med tiden intagit en mer opar- tiskt prövande roll som mottagare av den utredning som parterna presenterar. Redan år 1982 konstaterade Rättegångsutredningen att utvecklingen på åklagarsidan och den ökade förekomsten av för- svarare har gjort att utredningen i större utsträckning än vad som förutsattes vid rättegångsbalkens tillkomst kunnat överlåtas åt par- terna. Det torde, sades det redan då, numera råda en ganska bred enighet mellan domare, åklagare och advokater om att domstolen normalt bör spela endast en ”mottagande” roll och i första hand låta parterna själva stå för utredningen.12 Den uttryckta uppfattningen har sedan bekräftats av Straffprocessutredningen som år 2013 refe- rerade till en förhållandevis bred enighet mellan domare, brottmåls- advokater och åklagare om att domaren inte ska ha ett primärt utred- ningsansvar och efterforska utredning i skuldfrågan.13 Utredningen konstaterade att enstaka domare trots detta fortfarande anser att de bör agera för att komplettera utredningen. Straffprocessutredningen konstaterade att det, enligt en målundersökning som utredningen låtit genomföra, är mycket ovanligt att rätten tar eget initiativ för att komplettera utredningen i skuldfrågan. Inte i något av de 1 505 mål som omfattades av undersökningen hade rätten på eget initiativ förelagt åklagaren att komplettera förundersökningen och inte heller hade domstolen på egen hand tagit in bevisning utan yrkande av part. 
  
 Det har, bl.a. i rapporten ”Felaktigt dömda” som följde av JK:s rättssäkerhetsprojekt år 2006, förts fram argument för att domare fortfarande har ett långtgående ansvar för att se till att utredningen 
  
 12Rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av rättegångsbalken, SOU 1982:26 s. 108. 
  
 13Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 219. 
  
 345 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 SOU 2019:38 
  
 blir fullständig avseende åtgärder som talar till den misstänktes för- mån.14 JK har även senare, i remissvar till Straffprocessutredningens betänkande år 2013, intagit positionen att domare av rättssäkerhets- skäl bör ha ett visst utredningsansvar i undantagsfall.15 
  
 Vår hållning är att det finns tydliga fördelar med en renodling av rollfördelningen i brottmålsprocessen i enlighet med vad som gäller i en ackusatorisk process. Det är enligt den bedömning vi gör tvek- samt om rättens möjlighet att på eget bevåg komplettera utredningen eller att inhämta bevisning i skuldfrågan kan uppfattas som en rätts- säkerhetsgaranti för den tilltalade. Att ansvaret för utredningens fullständighet ska vila på polis och åklagare medan domares uppgift är att döma över det material som presenteras av parterna är enligt vår bedömning i stället utgångspunkten för ett rättssäkert förfarande. Domarens utrymme att agera för att fullständiga utredning eller bevisning i skuldfrågan bör med ett sådant synsätt vara beroende av ett yrkande från en part. 
  
 En ordning som medger domaren att vidta självständiga åtgärder i fråga om utredningen är enligt den bedömning vi gör inte självklart förenlig med Europakonventionens krav på en oavhängig och opar- tisk domstol. Om en domares självständiga agerande i fråga om ut- redningen av skuldfrågan direkt leder till att den tilltalade frias eller fälls i ett enskilt fall är det tveksamt om domaren kan sägas ha upp- trätt opartiskt. I framför allt de stora brottmålen är det i praktiken omöjligt för en domare att ta ett ansvar för förundersökningens full- ständighet på ett rättssäkert sätt. I dessa brottmål är materialet ofta så komplext att det framstår som utsiktslöst för en domare att på förhand avgöra vilken förundersökningsåtgärd eller vilken bevisning som skulle vara till den tilltalades fördel. Risken att domare initierar utredning eller bevisning som visar sig vara till den tilltalades nackdel är i dessa mål uppenbar. Risken finns emellertid även i mindre brott- mål. Det är inte önskvärt att domare medverkar till att ta fram utred- ning eller bevis som visar sig vara till den tilltalades nackdel. Det är i stället parterna som bör förfoga över utredningens fullständighet 
  
 14Rapport från JK:s rättssäkerhetsprojekt Felaktigt dömda, 2006. 
  
 15Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 346 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 och bevisföringen. En domares förhållningssätt till eventuella utred- ningsbrister bör ytterst vara att ogilla åtalet.16 Det är, enligt vår upp- fattning, i den funktionen som den verkliga rättssäkerhetsgarantin avseende brottmålen ligger. 
  
 Det allmänna intresset av utredningens fullständighet bör inte längre bevakas av domare, på det sätt som förutsättes när rättegångs- balken arbetades fram. Vikten av domares opartiskhet talar tvärtom mot en sådan ordning. Ansvaret för att utreda brott ligger hos polis och åklagare. Förundersökningsarbetet ska bedrivas objektivt med beaktande av även sådant som talar till den misstänktes fördel. Objek- tivitetsplikten utgör därmed en skyldighet att verka för materiellt riktiga avgöranden i brottmålen. Domares uppgift är inte att utreda brott utan att förhålla sig opartiska i förhållande till det material som parterna presenterar samt att utöver detta leda processen så att den kan genomföras på ett effektivt och rättssäkert sätt. Vår bedömning är att rättssäkerhetsskäl talar för att rättens möjlighet att vidta åt- gärder för att komplettera utredningen eller hämta in bevisning bör vara beroende av att en part har framställt ett yrkande om en sådan åtgärd. Det är denna ordning som rättegångsbalken bör beskriva. För att uppdatera rättegångsbalken så att den bättre stämmer över- ens med den nutida uppfattningen om domarrollen krävs att domares utrymme att hämta in bevisning och att komplettera förundersök- ningar ska vara beroende av ett yrkande från en part. 
  
 Ansvaret för sakinnehållet i brottmål ska skiljas från ansvaret för processledningen. Parterna är i våra överväganden de som ansvarar för sakinnehållet, dvs. utredningens fullständighet och bevisningens innehåll, medan domaren är ansvarig för att processen leds framåt på ett bra sätt. I ansvaret för processledningen ligger i högsta grad ett krav på aktiva domare. Att domare har en drivande roll i ledningen av de stora brottmålsprocesserna är avgörande för en effektiv och rättssäker prövning. Med en renodling av domarrollen så att domare inte längre har ansvaret för utredningars fullständighet kommer det, är vår bedömning, finnas bättre förutsättningar än i dag för domare att mer aktivt leda processen utan oro för att vidta åtgärder som leder till negativa konsekvenser för den tilltalade i sak. 
  
 16Bergwallkommissionens betänkande Rapport från Bergwallkommissionen, SOU 2015:52 s. 644, och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 221. 
  
 347 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 SOU 2019:38 
  
 8.4.2Innebörden av förslaget i förhållande till domares rätt att ställa frågor som har betydelse för skuldfrågan 
  
 Att domare inte kan hämta in bevisning eller komplettera förunder- sökningen utan ett yrkande från en part är, bedömer vi, inte det- samma som att de är förhindrade att ställa klargörande frågor som i och för sig kan ha betydelse för bedömningen av skuldfrågan. Doma- res materiella processledning, så som den regleras i 46 kap. 4 § andra stycket RB, innebär att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet. Rätten ska, enligt vad som regleras i samma bestämmelse, genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs. 
  
 I fråga om processledningen i brottmål har, konstaterade departe- mentschefen i samband med reformen av tingsrättsförfarandet redan år 1987, utvecklingen för brottmålens del snarast varit den motsatta till den som kunde konstateras i tvistemål.17 Genom åklagarkårens stigande kompetens och den ökade frekvensen offentliga försvarare i mål över bötesnivån finns det, uttalade departementschefen, nor- malt sett goda garantier för att parterna själva ser till att utredningen i ansvarsfrågan blir fullständig. Domarens verksamhet för att kom- plettera utredningen skulle enligt de uttalanden som gjordes lika lite som i indispositiva tvistemål ta sig formen av ett förstahandsansvar. Om domaren före huvudförhandlingen märker att en viss komplet- tering av inte rent formell beskaffenhet förefaller motiverad, borde han eller hon enligt departementschefen i första hand göra parterna uppmärksamma på frågan och överlåta åt någon av dem att föra in det nya materialet i målet. Departementschefen angav att rätten bör ta in materialet ex officio först om parterna inte själva agerar med anledning av domarens påpekande. En annan sak är enligt förarbets- uttalandena att åklagaren, om den tilltalade framställer önskemål om bevisning, ofta kan åberopa bevisningen själv och den tilltalade där- igenom undgå att ådra sig kostnader. 
  
 De refererade uttalandena har betydelse för våra överväganden på det sättet, att det redan för 30 år sedan kunde konstateras att det normalt sett finns goda garantier för att parterna själva ser till att utredningen blir fullständig. Redan vid den tidpunkten förutsattes 
  
 17Prop. 1986/87:89 s. 108. 
  
 348 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 det att domstolarna i första hand vände sig till parterna för att upp- märksamma eventuella brister. Som vi argumenterat för har parternas ställning stärkts ytterligare sedan reformen av tingsrättsförfarandet år 1987 samtidigt som domare, bl.a. under inverkan av vad som anses följa av rätten till en rättvis rättegång, har intagit en mer mottagande roll när det gäller sakfrågorna som ska prövas i brottmålet. Utrym- met för domares materiella processledning bör, menar vi, förstås i förhållande till den utveckling som skett. Det kan i dag inte vara frågan om att domare tillåts förhålla sig till uppfattade brister i underlaget på annat sätt än med klargörande frågor till parterna eller ytterst genom att meddela en ogillande dom. Att rätten, som det har ansetts, inom ramen för sin materiella processledning kan behöva vägleda den tilltalade vid utförande av hans eller hennes talan eller påpeka att grundläggande rekvisit i åklagarens gärningspåstående saknas för att undvika charadliknande rättegångar utan annan möjlig utgång än ogillande på formella grunder innebär enligt vår mening inte någon konflikt med en ny ordning som fråntar rätten möjlighet att vidta åtgärder avseende utredningen eller bevisningen ex officio.18 Att rätten ställer förtydligande frågor eller gör sådana påpekanden till parterna kan alltså enligt vår bedömning inte uppfattas vara det- samma som att ny bevisning förs in i målet. 
  
 8.4.3Beslut om rättspsykiatrisk undersökning och yttrande från socialstyrelsens rättsliga råd 
  
 Rätten får besluta om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål i två situationer(1 § första stycket lagen [1991:1177] om rättspsykiatrisk undersökning). För det första får rätten besluta om rättspsykiatrisk undersökning i syfte att kunna bedöma om det finns medicinska för- utsättningar att överlämna den misstänkte till rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § BrB. För det andra får ett sådant beslut fattas i syfte att kunna bedöma om den misstänkte har begått gärningen under påverkan av en allvarlig psykisk störning och i så fall tillståndets betydelse för frågan om påföljdsvalet enligt 30 kap. 6 § BrB. Rätten får vidare besluta att inhämta yttrande av socialstyrelsen över en verk- ställd rättspsykiatrisk undersökning om underlaget behöver komplet- teras (12 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning). 
  
 18Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 46:4 andra stycket RB. 
  
 349 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 SOU 2019:38 
  
 Om beslutet om rättspsykiatrisk undersökning fattas i syfte att kunna bedöma om den misstänkte begått gärningen under påverkan av en allvarlig psykisk störning, får rätten besluta att undersökningen ska omfatta även frågan om huruvida den misstänkte till följd av störningen har saknat förmåga att inse gärningens innebörd eller att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt, eller i anslutning till brottet själv genom rus eller på något annat liknande sätt har vållat det aktuella tillståndet eller störningen (1 § andra stycket lagen om rättspsykiatrisk undersökning). En bedömning med anledning av en rättspsykiatrisk undersökning av huruvida gärningen har begåtts under en allvarlig psykisk störning kan därmed få betydelse som underlag för rättens ställningstagande i fråga om de subjektiva brotts- rekvisiten.19 Rätten kan alltså använda en rättspsykiatrisk undersök- ning för att avgöra om den misstänkte handlat med sådant uppsåt eller sådan oaktsamhet som krävs för straffbarhet vid en gärning av det aktuella slaget. Beslut om rättspsykiatrisk undersökning får vis- serligen bara meddelas, om den misstänkte har erkänt gärningen eller övertygande bevisning har lagts fram om att han eller hon har begått den (2 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning). Det som avses med ”gärningen” är emellertid enbart den aktuella brottsbeskrivningens objektiva rekvisit.20 Rätten kan inte anses förhindrad att besluta om rättspsykiatrisk undersökning då syftet primärt är att kunna bedöma uppsåtsfrågan med hänsyn till den misstänktes psykiska tillstånd vid gärningen.21 
  
 Det sagda innebär att ett beslut om att en rättspsykiatrisk under- sökning ska genomföras enligt gällande regler kan vara motiverat av att rätten har ett behov av ett underlag för att bedöma skuldfrågan i subjektivt hänseende. I de fall en tilltalad inte har erkänt gärningen under förundersökningen är det en förutsättning för att besluta om en rättspsykiatrisk undersökning att det förebragts övertygande be- visning om att den tilltalade begått brottet. Det som avses är att över- tygande bevisning har lagts fram vid huvudförhandlingen. Rättens beslut om rättspsykiatrisk undersökning måste därför med nödvän- dighet, i de fall då ett erkännande inte finns, fattas efter att huvud- förhandlingen har genomförts.22 Om det, i enlighet med våra motiv 
  
 19Prop. 1990/91:58 s. 502. 
  
 20Prop. 1990/91:58 s. 546. 
  
 Adams m.fl., Lagen och psykiatrin. Kommentarer och författningar om psykiatrisk tvångsvård, rättspsykiatri m. m, 1992, s. 144. 
  
 22Prop. 1990/91:58 s. 503 f. 
  
 350 
  
 SOU 2019:38 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 till en ändring av bestämmelserna om inhämtande av bevisning i skuldfrågan, skulle krävas ett initiativ från en part i dessa fall skulle rätten inte på eget initiativ kunna besluta om rättspsykiatrisk under- sökning i de fall då rätten efter en huvudförhandling bedömer att det finns ett behov av ett bättre beslutsunderlag i frågan om uppsåt med hänsyn till den tilltalades psykiska tillstånd. Att parterna skulle be- vaka denna fråga efter det att huvudförhandlingen genomförts fram- står som en omständlig och i praktiken svårgenomförbar ordning. 
  
 I fall då rätten enligt vad som nu gäller får besluta om en rätts- psykiatrisk undersökning för att skapa ett underlag för bedömning av uppsåtsfrågan bör mot bakgrund av vad som sagts någon ändring av domstolens handlingsutrymme enligt nuvarande ordning inte genomföras. Rätten bör även fortsättningsvis självständigt kunna be- sluta om rättspsykiatrisk undersökning, även om beslutet om en sådan undersökning fattas i syfte att bedöma frågan om subjektivt uppsåt. Visserligen innebär vårt ställningstagande att rätten fortsättningsvis behåller en möjlighet att hämta in bevisning i skuldfrågan och att reformen därmed blir mindre renodlad än annars. De motiv om en tydligare rollfördelning i brottmålsprocessen som vi lyft fram för reformen undergrävs emellertid knappast genom att vi tillåter ett så- dant specificerat och praktiskt motiverat undantag från huvudregeln. 
  
 8.5Inga negativa effekter för målsägandens roll 
  
 Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. Några inskränkningar i måls- ägandens rätt att i egenskap av part efter åtal begära komplettering eller inhämtning av bevisning ser vi inte något skäl att göra. Tvärtom bör målsägandens rätt vara densamma som övriga parters. Det bety- der att han eller hon kan framställa ett yrkande om komplettering av förundersökningen eller inhämtande av bevisning till rätten. Att rätten skulle vara bättre på att ta tillvara målsägandens intressen i detta avseende än målsäganden själv eller åklagaren har vi svårt att se. Målsäganden har efter åtalet en fullständig partsinsyn i brottmålet och är, med eller utan stöd av ett biträde, typiskt sett mer insatt i materialet än vad rätten är inför rättegången. Att målsäganden, liksom övriga parter, ges en formell möjlighet att framställa yrkande 
  
 351 
  
 Ett tydliggörande av domares processledande roll 
  
 SOU 2019:38 
  
 till rätten om åtgärder i fråga om kompletteringar och bevisning ser vi snarast som en förstärkning av målsägandens roll i processen. 
  
 352 
  
 9Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 9.1Uppdraget 
  
 I vårt uppdrag ingår att överväga om det finns skäl att införa en möj- lighet till utökad användning av vittnesattester. 
  
 9.2Nuläget 
  
 9.2.1Skriftlig berättelse i stället för förhör i enkla fall 
  
 I vissa fall är det möjligt att ersätta ett förhör med en skriftlig be- rättelse (8 § FUK). Detta förekommer särskilt vid förundersökning angående enkla bötesbrott. JO har bedömt det vara en förutsättning för att skriftliga berättelser från den misstänkte ska kunna godtas att sakförhållandena i ärendet är okomplicerade och uttalat att sådana skriftliga berättelser i allmänhet inte är lämpliga som ersättning för ett muntligt förhör i utredningar om butikssnatteri.1 
  
 9.2.2Principiellt förbud att använda förhörsutsagor ur förundersökningen som bevis 
  
 Ett principiellt förbud gäller mot att använda berättelser ur för- undersökningen som bevis (35 kap. 14 § RB). Förbudet motiveras med att det utgör en nödvändig grund för principen om bevisomedel- barhet.2 Vissa berättelser som nedtecknats eller spelats in under en förundersökning får ändå åberopas som bevis vid huvudförhandlingen 
  
 1JO 1997/98 s. 159, JO 2001/02 s. 103. 
  
 2Prop. 1986/87:89 s. 171. 
  
 353 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 SOU 2019:38 
  
 trots att de inte har lämnats vid förhör inför rätten under eller utom huvudförhandling. 
  
 Ursprungligen kunde förhörsutsagor ur förundersökningen användas som bevis bara om rätten på grund av särskilda omständigheter fann att det kunde tillåtas. Undantaget var framför allt processekonomiskt motiverat. Tillämpningsområdet utvidgades år 1987 då de tre uttryck- liga undantagen från det principiella förbudet som gäller fortfarande infördes i rättegångsbalken.3 Bakgrunden till bestämmelsens nuva- rande utformning angavs vara dels den utveckling med en alltmer internationell brottslighet som lett till att det är svårt att få bevisper- soner som befinner sig utomlands att inställa sig vid svenska dom- stolar, dels rent processekonomiska skäl. En ambition från lagstif- taren var att det tydligare skulle framgå av lagtexten att rätten måste göra en avvägning mellan å ena sidan värdet av ett förhör inför dom- stolen och å andra sidan kostnaderna eller olägenheten med ett så- dant förhör.4 Det betonades att uppmjukningen av det principiella förbudet att åberopa berättelser ur förundersökningen inte skulle uppfattas som att huvudinriktningen mot bevisomedelbarhet rubbas eller att någon allmän sänkning av beviskraven sker. Det muntliga förhöret inför rätten skulle även fortsättningsvis vara det normala sättet för domstolen att tillgodogöra sig en berättelse. 
  
 9.2.3Om det är särskilt föreskrivet 
  
 En berättelse som någon har lämnat skriftligen eller som har upp- tagits med ljud och/eller bild före huvudförhandlingen får åberopas som bevis i rättegången om det är särskilt föreskrivet (35 kap. 14 § första stycket 1 RB). Det som åsyftas är bl.a. det utrymme att lägga fram skriftliga utlåtanden av sakkunniga som regleras i 40 kap. rätte- gångsbalken. I utlåtanden från sakkunniga kan det i vissa fall finnas nedtecknade berättelser från personer som också är aktuella att för- höras under huvudförhandlingen. En uppfattning som har framhål- lits är att sådana nedteckningar får anses jämställda med ett för- undersökningsprotokoll och att man måste se till att utsagorna, om de åberopas som del av utlåtandet, blir antingen uppspelade från ett 
  
 3Prop. 1986/87:89. 
  
 4Prop. 1986/87:89 s. 173 f. 
  
 354 
  
 SOU 2019:38 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 band eller ordagrant föredragna från det källmaterial som den sak- kunnige har haft tillgång till.5 Enligt Europadomstolen strider det mot bestämmelserna om rätt till en rättvis rättegång att en domstols- sakkunnig som har fått i uppdrag att bedöma en sådan fråga som sammanfaller med en av de frågor som domstolen ska bedöma håller förhör med någon utan att den tilltalade och hans försvarare får delta.6 
  
 Ytterligare ett särskilt föreskrivet undantag från kravet på bevis- omedelbarhet är att rätten vid handläggning utan den tilltalade eller målsäganden närvarande ska se till att det som dessa personer har anfört läggs fram ur handlingarna i den mån det behövs (46 kap. 6 § tredje stycket RB). Utrymmet för att med stöd av paragrafen lägga fram en målsägandeutsaga genom ett nedtecknat förhör från för- undersökningen är dock begränsat. En målsägande vars utsaga är av betydelse för utredningen bör alltid höras personligen vid förhand- lingen (20 kap. 14 § RB jämfört med 11 kap. 5 § RB). Om målsägan- dens utsaga saknar betydelse, dvs. är onödig i målet, ska rätten i stället se till att utsagan inte dras in i prövningen (46 kap. 4 § andra stycket RB). 
  
 9.2.4Om förhör inte kan hållas inför rätten 
  
 Om förhör med en person inte kan hållas inför rätten får en berätt- else som han eller hon har lämnat skriftligen eller som har upptagits med ljud och/eller bild före huvudförhandlingen åberopas som bevis i rättegången (35 kap. 14 § första stycket 2 RB). Det som avses är situationer då någon som lämnat en sådan berättelse avlider eller är varaktigt sjuk på sådant sätt att han inte kan förhöras. Även i de situ- ationer då personen befinner sig på okänd ort och det kan antas att han eller hon inte kommer att anträffas kan bestämmelsen tillämpas. 
  
 Undantaget bör inte tillämpas i de situationer då ett vittne, trots att han eller hon enligt bestämmelsen i 36 kap. 3 § RB inte har varit skyldig att vittna, har lämnat uppgifter som talar emot den tilltalade under förundersökningen men sedan inte vill repetera vad han eller hon sagt vid huvudförhandlingen.7 En sådan tillämpning skulle inne- bära ett kringgående av skyddet för de personer som omfattas av 
  
 5Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 40:5 RB. 
  
 6Europadomstolens dom den 18 mars 1997 i målet Wilson mot Frankrike, och Europa- domstolens dom den 2 juni 2005 i målet Griffith mot Belgien. 
  
 7Peter Boyd m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35:14 RB. 
  
 355 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 SOU 2019:38 
  
 undantag från vittnesplikten. Ett undantag kan möjligen anses gälla om det är den tilltalade som begär förhöret. 
  
 Om det under en förundersökning har hållits förhör med ett barn i bevissyfte och detta barn inte kan höras i rättegången kan det med stöd av detta undantag tillåtas att en skriftlig berättelse eller en be- rättelse som dokumenterats med ljud och bild läggs fram i rättegången. Särskilt i mål om sexualbrott är det vanligt att det görs en ljud- och bildupptagning av förhöret under förundersökningen. HD har i ett fall bedömt att den tilltalades rätt till en rättvis rättegång inte kunde anses åsidosatt när den tilltalade själv hade valt att inte få komplet- terande frågor ställda till ett barn vars förhörs uppgifter senare åbe- ropades genom en videoinspelning.8 Europadomstolen har ansett att något konventionsbrott inte förelåg i ett fall som gällde sexualbrott mot en tioåring där förhörsupptagningarna med ljud och bild i stort sett var den enda bevisningen i målet.9 Varken den tilltalade eller för- svararen hade i det fallet varit närvarande vid förhören. Försvararen hade samtyckt till att inte vara med vid det andra förhöret. Han hade accepterat det sätt på vilket förhöret hållits och genom förhörs- ledaren fått ställa frågor. Försvararen hade vidare i domstolen kunnat ifrågasätta såväl de uppgifter som målsäganden lämnat som dennes allmänna trovärdighet. Mot den bakgrunden avgjorde Europadom- stolens majoritet, som fann att domstolarna i sin bevisvärdering hade iakttagit den försiktighet som motiverades av omständigheterna, att något konventionsbrott inte hade förekommit. 
  
 9.2.5Om det finns särskilda skäl 
  
 Skriftliga eller inspelade utsagor kan också användas som bevisning om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägen- heter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas med- föra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättel- sens betydelse och övriga omständigheter (35 kap. 14 § första stycket 3 RB). 
  
 Intyg från personer vars trovärdighet det inte finns skäl att ifråga- sätta vare sig från parterna eller från domstolen bör i regel godtas 
  
 8NJA 1993 s. 616. 
  
 9Europadomstolens dom den 2 juli 2002 i målet SN mot Sverige. 
  
 356 
  
 SOU 2019:38 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 som bevisning. I förarbetena uppmärksammades att det finns situa- tioner då ett muntligt förhör inte kommer att tillföra målet något väsentligt utöver vad som kommit fram redan genom den skriftliga berättelsen, samtidigt som ett förhör skulle skapa icke obetydliga kostnader eller olägenheter.10 Det som avsågs var bl.a. de fall då det erfarenhetsmässigt går att säga att personens hörande inför dom- stolen inte kommer att lämna något väsentligt bidrag till utredningen i målet. Det kan, enligt förarbetsuttalandena, handla om offentliga funktionärer och jämställda som har lämnat skriftliga uppgifter om en för dem rutinbetonad händelse i nära anslutning till händelsen. När åtalet i dessa situationer ska handläggas vid rätten har ofta så lång tid förflutit att förhörspersonen i de allra flesta fall inte minns något från själva händelsen utan får hänvisa till det som har nedteck- nats tidigare. I sådana situationer kan, angavs det i förarbetena, bevis- värdet knappast sägas öka genom att beviset upptas direkt inför rätten. I en del sådana fall där det inte finns anledning att ifrågasätta trovärdighet kan man komma in på gränsområdet mellan skriftliga vittnesattester, sakkunnigutlåtanden och skriftliga bevis. 
  
 Good parterna godtar det i tvistemål 
  
 En berättelse som någon har avgett skriftligen med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång, eller en uppteckning av en berättelse som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta får åberopas som bevis vid rättegången i ett tvistemål i ytterligen ett fall (35 kap. 14 § andra stycket RB). En sådan berättelse får åberopas i tvistemål om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. 
  
 För att en skriftlig berättelse ska få åberopas enligt detta undan- tag krävs för det första att det godtas av parterna. Rekvisitet avser att skydda en part från de nackdelar i bevishänseende det kan inne- bära att en skriftlig berättelse åberopas mot honom eller henne.11 För det andra ställs det ett krav på att det inte får vara uppenbart olämp- ligt att bevisningen läggs fram genom en skriftlig berättelse eller en uppteckning av en berättelse. Rätten bör, enligt förarbetsuttalanden, som regel vara försiktig med att tillåta att uppgifter från parter eller 
  
 10Prop. 1986/87:89 s. 172. 
  
 11Prop. 2004/05:131 s. 235. 
  
 357 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 SOU 2019:38 
  
 vittnen som besitter för sakfrågan viktiga upplysningar i indisposi- tivt tvistemål läggs fram genom en skriftlig berättelse. Det utesluter emellertid inte, sades det, att en skriftlig berättelse kan tillåtas som bevis även i sådana mål. Om det t.ex. i vårdnads- eller umgängesmål åberopas förhör med ett stort antal personer som redan hörts inom ramen för en vårdnadsutredning, kan det enligt den bedömning som gjordes i förarbetena i en del fall vara lämpligt att uppgifterna läggs fram som de antecknats i vårdnadsutredningen i stället för att upp- giftslämnarna hörs som vittnen i målet. 
  
 Om det kan antas att den part som avser att åberopa en skriftlig berättelse inte har förstått att en sådan normalt har ett lägre bevis- värde i förhållande till om personen i fråga hörts inför rätten bör rätten, angavs det vidare i förarbetena, inom ramen för sin materiella processledning göra parten uppmärksam på detta när bevisningen diskuteras under förberedelsen.12 Det kan även finnas anledning för rätten att upplysa om de problem som kanske kan uppstå i händelse av att domen överklagas och parten vill att vittnet ska höras i den högre rätten (jfr 50 kap. 25 § tredje stycket). 
  
 9.3En möjlighet att lägga fram vittnesattester i brottmål om parterna godtar det 
  
 Vårt förslag: En skriftlig berättelse som någon har avgett med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång eller en uppteckning av en berättelse som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat utom rätta ska få åberopas som bevis i brottmål om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämp- ligt. Detsamma ska gälla i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en sådan berättelse. Utöver det sagda ska dessutom en ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. 
  
 12Prop. 2004/05:131 s. 236. 
  
 358 
  
 SOU 2019:38 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 9.3.1Begreppet vittnesattest 
  
 Begreppet vittnesattest är inte definierat i våra direktiv. När vi talar om vittnesattester i våra överväganden avser vi en skriftlig vittnesbe- rättelse med anledning av inledd eller förestående rättegång eller en uppteckning av en berättelse som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat utom rätta samt ljudupptagning eller ljud- och bild- upptagning av en sådan berättelse (jfr 35 kap. 14 § RB). 
  
 9.3.2Parternas frihet att föra bevisning som de önskar 
  
 En del i våra överväganden om ett ökat partsinflytande i brottmål gäller parternas ökade inflytande över hur bevisning bäst kan föras i enskilda fall. Vi har tidigare gjort bedömningen att det är rimligt att i större utsträckning än dagens reglering medger låta det som hänt under förundersökningen och förberedelsen av ett brottmål utgöra utgångspunkt för domstolsprövningen och att bevisningen i ökad utsträckning tas upp successivt.13 Också med detta i beaktande bör parterna, har vi bedömt, ges en större frihet att lägga fram bevis som tagits upp utom rätta om det bedöms bäst av den part som åberopar beviset. 
  
 Parternas möjlighet att föra bevisning bör enligt våra övervägan- den vara så fri som det är möjligt inom ramen för en rättssäker pröv- ning. Lagstiftningen bör, som en följd av teknikutvecklingen och par- ternas stärkta ställning i processen, i större utsträckning än i dag vara neutral i frågan om valet av informationsbärare. Brottmålsprocessen präglas redan av en stor variation av bevismedel och denna mångfald ser vi framför oss kommer att öka, bl.a. som en följd av tekniken. Bevisvärdet av de bevis som läggs fram i domstolen kommer, som i dag, att skifta beroende på omständigheterna i enskilda fall. Det är rättens uppgift att värdera bevisningen med utgångspunkt i dessa om- ständigheter. 
  
 Trots vår grundhållning innebär de förslag vi hittills har lämnat om en utökad möjlighet att lägga fram tidiga förhör som bevisning inte en absolut frihet för parterna att föra bevisning som de önskar. Om det är olämpligt att en ljud- och bildupptagen berättelse läggs 
  
 13Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 145 f. och s. 153 f. 
  
 359 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 SOU 2019:38 
  
 fram som bevisning ska det, enligt det förslag vi lämnade i vårt del- betänkande, ytterst vara möjligt för rätten att säga nej till parten. Något övertygande skäl för att rätten ska kunna överpröva en sam- syn mellan parterna om hur bevisning kan läggas fram är emellertid svårt att finna. Om parterna i ett brottmål godtar att en vittnesattest åberopas som bevisning talar därför enligt vår mening mycket för att den bör få läggas fram. 
  
 9.3.3Fördelar med en utökad användning av vittnesattester 
  
 Det finns effektivitetsvinster att göra med att huvudförhör med vittnen kan ersättas av attester när det gäller vissa typer av vittnes- uppgifter. Det gäller särskilt sådana förhör där frågan om bevisper- sonens trovärdighet inte kommer i förgrunden. Det vi tänker på är i första hand vittnen som åberopas för att höras om iakttagelser de gjort i tjänsten, bl.a. poliser, ambulansförare, väktare, psykologer och läkare. Men det kan också vara frågan om andra kategorier av vittnen som saknar personlig koppling till någon av de inblandade i brottmålet och vilka inte någon av parterna har anledning att ifråga- sätta trovärdigheten hos. Om dessa vittnens berättelser, med parter- nas ömsesidiga godtagande, kunde tillåtas läggas fram i en vittnes- attest skulle tid och kostnader för inställelse kunna sparas. För vittnet skulle en sådan ordning dessutom ofta vara ett lättare sätt att medverka i processen. Påfrestningarna för de personer som omfattas av vittnesplikten kunde därför minska i dessa fall. En utökad använd- ning av vittnesattester ger vidare bättre förutsättningar att planera processen. Även detta innebär effektivitetsfördelar. Rätten kan be- räkna tidsåtgång och i övrigt planera förhandlingen med utgångs- punkt i det underlag som finns. Problemet med vittnen som inte kan inställa sig eller som uteblir minskar dessutom. 
  
 9.3.4Frågan om det allmänna bevisvärdet för vittnesattester 
  
 Att en berättelse från ett vittne läggs fram genom en vittnesattest kan förvisso sägas innebära att rättens möjligheter att ge bevisningen ett högt bevisvärde allmänt sett är sämre än om berättelsen läggs fram på ett sådant sätt att rätten har möjlighet att iaktta hur vittnet lämnar sin berättelse. Frågan om vilket utrymme det kan finnas att 
  
 360 
  
 SOU 2019:38 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 använda sig av vittnesattester måste därför bestämmas med beaktande av rättssäkerhetsaspekterna med muntliga förhör. Om det skulle vara så att användningen av vittnesattester leder till att ett bevis- medel med ett generellt sett lägre bevisvärde förs in i processen finns det en risk för en allmän kvalitetsförsämring med reformen. Det finns i så fall också en risk för rättsosäkerhet för enskilda tilltalade. 
  
 Om bedömningen av vittnesuppgifterna i hög grad är beroende av att rätten genom iakttagelser har bedömt vittnet trovärdigt för- utsätter det i regel att rätten ser vittnet, direkt i rättssalen eller via en upptagning med ljud och bild, för att kunna avgöra bl.a. hur vittnes- berättelsen lämnats, vilka frågor som ställts och hur vittnet svarat på uppföljande frågor. Det går att hävda att trovärdigheten har en stor betydelse vid bedömning av all muntlig bevisning. Ändå har lagstif- taren sedan länge konstaterat att det förekommer personer vars trovärdighet det inte finns skäl att ifrågasätta vare sig från parterna eller från domstolen i (35 kap. 14 § första stycket 3 RB. 
  
 I den mån det finns oklarheter eller brister i bevisning som läggs fram kommer beviset att tillmätas ett lägre eller inget bevisvärde. Även ett lägre bevisvärde kan emellertid ibland vara tillräckligt för det syfte som beviset har åberopats av parten. Att parten tillåts göra bedömningen att beviset kan läggas fram genom en vittnesattest bör enligt vår hållning till parternas frihet att föra bevisning som de önskar i hög grad kunna godtas. Rätten måste dock i förhållande till den tilltalade vara vaksam på frågan om vittnesattesters allmänna bevisvärde i förhållande till bevisning som presenteras på annat sätt. När det gäller åklagarens bevisning, så ska en osäkerhet om vilket värde ett bevis ska alltid tolkas till den misstänktes fördel. Något ansvar för rätten att vägleda åklagaren i frågor om bevisföring finns därför knappast. När det däremot gäller den tilltalades bevisning, finns det i regel skäl för rätten att upplysa den tilltalade om att skrift- liga vittnesattester kan ha ett lägre bevisvärde än en vittnesberättelse som presenteras på annat sätt. Om det kan antas att en tilltalad som avser att åberopa en skriftlig berättelse inte har förstått att en sådan normalt har ett lägre bevisvärde i förhållande till om personen i fråga hörts inför rätten bör rätten inom ramen för sin materiella process- ledning göra den tilltalade uppmärksam på detta. 
  
 361 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 SOU 2019:38 
  
 9.3.5Betydelsen av motförhör 
  
 Att motförhör bör erbjudas i samband med huvudförhöret är ut- gångspunkten för de förslag om tidiga förhör som vi har lämnat i vårt tidigare delbetänkande (SOU 2017:98). Något hinder mot att lägga fram en berättelse som inte har varit föremål för motförhör som bevis föreslår vi dock inte. I fråga om vittnesattester som godtas av båda parter som bevisning, enligt det förslag vi lämnar nu, ser vi fram- för oss att det kommer att kunna röra sig om berättelser med per- soner som inte har blivit föremål för motförhör i samband med huvudförhöret. För våra överväganden om vad som utgör godtagbara förändringar av processrätten utgör Europakonventionens krav på en rättvis rättegång och den praxis om detta som Europadomstolen skapar en ram. Det innebär att vi utgår från att en ordning som godtar att rätten till motförhör kan upprätthållas genom förhör i efterhand uppfyller kraven på rättssäkerhet. Några restriktioner i fråga om rätten att hålla motförhör vid huvudförhandlingen inne- håller därför vare sig de förslag vi redan lämnat om tidiga förhör eller det förslag vi nu lämnar. Det är dessutom vår uppfattning att det finns fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt i fråga om möjligheterna att planera och genomföra ett motförhör om motparten på förhand har tillgång till huvudförhöret i nedtecknad eller inspelad form. Detta är även en uppfattning som tidigare har uttryckts från advokathåll när det gäller användningen av vittnesattester i tvistemål.14 
  
 Frågan om förutsättningar för motförhör är emellertid inte i fokus på samma sätt när det gäller vittnesattester som kan läggas fram om parterna godtar det, som vi föreslår nu, som när det gäller tidiga förhör som kan läggas fram även utan att en part godtar det. Det vi förslag vi lämnar nu innebär, att om en part anser att det inte är lämpligt att vittnesattesten läggs fram, så kan parten säga nej till det. Någon oenighet om förutsättningarna för ett motförhör upp- står därmed knappast. 
  
 9.3.6Vittnesuppgifter utan ed 
  
 En särskild fråga när det gäller vittnesattesters bevisvärde är frågan om bevisvärdet av vittnesuppgifter som inte lämnats under ed. Till skillnad från vad som exempelvis gäller vid den ordning med s.k. 
  
 14Tidskriften Advokaten, nr 2 2016 årgång 82, ”Vittnesattester spås bli vanligare”. 
  
 362 
  
 SOU 2019:38 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 depositioner och affidavits som tillämpas vid ICC lämnar vi inte något förslag om att vittnesberättelser som lämnas utom rätta ska lämnas under ed. 
  
 Vi har när det gäller frågan om edens betydelse tidigare gjort be- dömningen att det faktum att vittnen lämnar sina berättelser vid polisförhör eller annars utom rätta utan att avlägga ed och utan sanningsplikt inte innebär att vittnesberättelserna bör diskvalificeras som bevis.15 Berättelserna har, enligt vår bedömning, även utan for- mell sanningsplikt ett bevisvärde som domstolen har att ta ställning till inom ramen för den fria bevisprövningen. Vittneseden fråntar inte rätten dess uppgift att noga värdera vittnesutsagan. Att en be- rättelse lämnas under ed är en av flera omständigheter som ska beak- tas vid bevisvärderingen. Det som rätten i första hand ska överväga är innehållet i en åberopad berättelse och vid denna bedömning, med hänsyn till den information om vittnets eventuella egenintressen som finns i målet, ta ställning till i vilken mån det finns skäl att dra slutsatsen att uppgifterna är riktiga. Det är avgjort i praxis att även berättelser som lämnats utan ed, bl.a. målsägandeuppgifter, kan be- dömas vara så tillförlitliga att de kan läggas till grund för rättens avgöranden. En berättelse som lämnats under ed övertrumfar inte heller alltid en berättelse som lämnats utan ed. Varje utsaga ska be- dömas på egna meriter. 
  
 Det som är vår uppfattning i frågan om bevisning i brottmåls- processen är att processrätten i så hög grad som det är möjligt bör öppna upp för alla typer av bevismedel, vars bevisvärde domstolen sedan har att bedöma utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Att vissa uppgifter kommer vara lämnade under ed och andra inte gäller redan i dag. Det kommer dessutom att gälla i ännu högre grad framöver då olika former av tekniska upptagningar kommer att vara en del av processmaterialet. Att uppgifterna har lämnats under ed är en omständighet som rätten ska beakta vid sin bevisvärdering, men det är inte utslagsgivande för bevisvärdet att ed har avlagts. Att vitt- nesuppgifter lämnats utan ed ska inte utesluta dem som bevis. Detta gäller även i våra överväganden om vittnesattester. 
  
 15Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 230 f. 
  
 363 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 SOU 2019:38 
  
 9.3.7Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester i brottmål 
  
 Vikten av parternas fria bevisföring och betydelsen av en så smidig brottmålsprocess som det är möjligt inom ramen för en fortsatt rätts- säker process talar, enligt vår mening, för att vittnesattester i högre grad ska tillåtas som bevisning i brottmål. Att parterna, inte rätten, svarar för brottmålets sakinnehåll är dessutom en principiell fråga i våra överväganden. Vi har i vårt tidigare delbetänkande lämnat ett förslag om att ljud- och bildinspelade berättelser som lämnats utom rätta i brottmål ska få läggas fram som bevisning om det inte är olämpligt. Förslaget innebär att det ska finns en presumtion för att ljud- och bildupptagna berättelser ska få lov att läggas fram i brott- mål om en part önskar det. Någon samsyn mellan parterna krävs inte i det fallet. 
  
 Om parterna i ett brottmål godtar att ett vittnesmål läggs fram i skriftlig eller inspelad form finns det enligt vår mening starka skäl, ur principiell rollfördelningssynpunkt, för att parternas inställning i princip ska godtas. Utöver förslaget i vårt delbetänkande om ljud- och bildupptagna berättelser och den reglering av utrymmet för vittnesattester som redan finns i 35 kap. 14 § RB bör därför vittnes- attester även i övrigt tillåtas i brottmål om parterna i godtar det och det inte är uppenbart olämpligt att vittnesattesten läggs fram. Detta är vad som redan gäller i tvistemål.16 Rätten bör, inom ramen för sitt ansvar för att materiellt leda processen, vid behov vidta åtgärder för att säkerställa att en tilltalad är medveten om att en vittnesattest i vissa fall kan tillmätas ett lägre bevisvärde i förhållande till andra sätt att lägga fram berättelsen och också i förhållande till annan bevisning som läggs fram i det enskilda målet. 
  
 I de fall någon part har invändningar mot bevismedlet, t.ex. för att det bedöms finnas ett behov av att lägga fram berättelsen munt- ligt och kunna ställa frågor till personen i anslutning till detta, kom- mer den part som har denna uppfattning att kunna hindra att vittnes- attesten används som bevisning. I de fall det rör sig om en ljud- och bildinspelad berättelse finns det emellertid, i enlighet med vårt redan lämnade förslag om detta i vårt tidigare delbetänkande, i ett sådant fall en möjlighet för en part att lägga fram beviset om det inte be- 
  
 16Processrätten för tvistemål ingår inte i vårt uppdrag att överväga. 
  
 364 
  
 SOU 2019:38 
  
 Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester 
  
 döms vara olämpligt. På det sätt som vi har beskrivit i vårt delbe- tänkande finns det skäl att se annorlunda på ljud- och bildinspelade berättelser i förhållande till nedtecknade berättelser. Det bör därför finnas en relativt generös möjlighet att lägga fram ljud- och bildin- spelningar även om inte båda parter godtar detta. Med anledning av förslaget i detta betänkande gör vi ett tillägg i vårt tidigare författ- ningsförslag om ljud- och bildsinspelade berättelser för att tydlig- göra att den bestämmelse vi tidigare har föreslagit står på egna ben. Det ska alltså framgå att det som regleras i den föreslagna bestäm- melsen i 35 kap. 14 a § om tillåtligheten av ljud- och bildupptagna berättelser i brottmål gäller utöver det som följer av bestämmelsen i 35 kap. 14 § RB om vittnesattester i övrigt. 
  
 9.4Inga effekter för målsägandens roll 
  
 Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. Förslagen i detta kapitel avser en utökad möjlighet att lägga fram vittnesattester om parterna är överens om att bevisningen kan åberopas. Målsäganden som är part i brottmålet kommer, liksom åklagaren eller den tilltalade, att kunna motsätta sig att en vittnesattest används som bevis. Förslaget berör i övrigt inte målsägandens rätt. 
  
 365 
  
 10 Övriga överväganden 
  
 10.1Inledning 
  
 I detta kapitel har vi samlat våra övriga överväganden med anledning av uppdraget. Övervägandena i de frågor som kapitlet avser har inte lett till förslag om lagstiftning. 
  
 10.2Ingen processuell preklusion i brottmål 
  
 10.2.1Uppdraget 
  
 Vi ska inom ramen för uppdraget överväga om det är lämpligt att in- föra preklusionsregler för åklagare och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen. 
  
 10.2.2Nuläget 
  
 Tvistemål 
  
 Regler om processuell preklusion kan hindra en part från att göra nya påståenden, åberopa ny bevisning eller framställa nya yrkanden i en rättegång I tvistemål gäller t.ex. att väckt talan som huvudregel inte får ändras (13 kap. 3 § RB) och att en dom äger rättskraft när tid för talan har gått ut (17 kap. 11 § RB). Om en part under en huvud- förhandling i tvistemål, dispositivt eller indispositivt, ändrar eller gör tillägg till tidigare lämnade uppgifter eller om han åberopar omstän- digheter eller bevis som han inte uppgett före förhandlingens början, får det nya materialet lämnas utan avseende om det kan antas att parten genom att agera på detta sätt försöker förhala rättegången eller överrumpla motparten eller att parten annars handlar i otillbör- ligt syfte eller av grov vårdslöshet (43 kap. 10 § RB). Rättsfakta som 
  
 367 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 rätten ska beakta och utreda ex officio omfattas dock knappast av preklusionsmöjligheten vilket betyder att preklusionsmöjligheten är av begränsat värde i indispositiva mål.1 I kravet på otillbörligt syfte ligger att parten sökt att genom materialets innehållande obehörigen skaffa sig någon processuell fördel.2 Rätten bör dock vara försiktig med att avvisa material som är av väsentlig betydelse i målet. Möjlig- heten till preklusion vid grov vårdslöshet tillkom genom en lagänd- ring år 1987 för att åstadkomma sådana förhållanden att rätten skulle slippa utreda om parten redan under förberedelsen känt till det nya materialet eller insett dess betydelse i målet och i stället kunna nöja sig med att konstatera att parten gjort sig skyldig till grov vårdslös- het genom att inte ha skaffat sig denna kännedom eller insikt.3 Be- dömningen av grov vårdslöshet bör bedömas utifrån partens egna förutsättningar att föra processen. Vid bedömningen av om grov vårds- löshet föreligger bör rätten särskilt beakta om det under förberedel- sen upprättats en sammanfattning som parterna fått tillfälle att yttra sig över. Om så skett bör nämligen parterna ha haft särskilt starka skäl att överväga om de fullständigt och korrekt angett sina grunder och sin bevisning. 
  
 I dispositiva tvistemål kan parterna under förberedelsen få del av ett s.k. preklusionsföreläggande för att slutligt bestämma sin talan och uppge de bevis som åberopas (42 kap. 15 § RB). En förutsätt- ning för att ett preklusionsföreläggande ska få utfärdas är att det är påkallat med hänsyn till hur parten tidigare har utfört sin talan.4 Det som avses är sådana fall där det finns skäl att förmoda att en part söker fördröja ett avgörande i målet utan godtagbar anledning eller att en part inte driver processen på ett tillbörligt sätt. Kan det antas att parterna lojalt försöker föra processen framåt så snabbt som möj- ligt, ska möjligheten till föreläggande inte utnyttjas. Ett förelägg- ande kan avse partens yrkanden, grunder och bevisning inklusive vad som ska styrkas med varje särskilt bevis. Ett föreläggande kan inte grunda preklusion av yrkanden. Däremot kan en underlåtenhet att iaktta ett föreläggande i vad avser yrkande leda till ett kostnadsansvar 
  
 1Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 43 kap. 
  
 10§ RB. 
  
 2NJA II 1943 s. 546 f. 
  
 3Prop. 1986/87:89 s. 221 f. 
  
 Sanchez m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 42 kap. 
  
 Fisher. 
  
 368 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 för parten (18 kap. 6 § RB). Efter det att tiden för svar på ett preklu- sionsföreläggande har gått ut, får parten inte åberopa någon ny om- ständighet eller något nytt bevis, om han inte gör sannolikt att han har haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att åberopa omständig- heten eller beviset tidigare. Begreppet ”giltig ursäkt” bör som regel bedömas utifrån partens egna förutsättningar att föra processen på ett tillbörligt sätt.5 Det finns då anledning att ställa högre krav på en part som företräds av en advokat än på en part som processar ensam. 
  
 I dispositiva tvistemål får rätten vidare meddela parterna att för- beredelsen vid en viss senare tidpunkt ska anses vara avslutad (42 kap. 15 a § RB). Detta beskrivs ibland som en ”mjuk stupstock”. I ett sådant fall får efter den tidpunkten en part bara åberopa en ny om- ständighet eller ett nytt bevis om parten gör sannolikt att han har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten eller beviset tidigare eller målets prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån, om åberopandet tillåts. 
  
 I mål där förlikning om saken är tillåten får en part i hovrätten till stöd för sin talan åberopa en omständighet eller ett bevis som inte lagts fram tidigare endast om han gör sannolikt att han inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid tingsrätten eller han annars haft giltig ursäkt att inte göra det (50 kap 25 § tredje stycket RB). 
  
 Brottmål 
  
 I brottmål finns inte preklusionsregler. Motivet för det är rättssäker- hetshänsyn. Att en part åberopar ny bevisning kan dock leda till att en huvudförhandling skjuts upp. Förhandlingen ska ställas in och sättas ut till en annan dag om en part vill anföra nytt viktigt skäl eller åberopa nytt bevis och motparten finnes vara i behov av anstånd för att bemöta detta (46 kap. 2 § första stycket 5 RB). Om den tilltalade i ett mål, där åklagaren för talan, genom att utebli från rätten eller inte följa ett föreläggande, som rätten meddelat, eller genom påstå- enden eller invändningar, som han insett eller bort inse sakna fog, eller på annat sätt genom vårdslöshet eller försummelse vållat kost- nader för staten, kan han vidare bli skyldig att ersätta sådana kost- nader oavsett hur ansvaret för rättegångskostnaderna i övrigt skall 
  
 5Prop. 1983/84:78. 
  
 369 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 fördelas (31 kap. 4 § RB). Vid bedömningen av ersättningsskyldig- het måste hänsyn tas till att den tilltalade inte har någon allmän skyl- dighet att bidra till utredningen. Om målsäganden eller en offentlig försvarare genom vårdslöshet eller försummelse vållat kostnader för staten eller den tilltalade, är han skyldig att ersätta dessa kostnader. 
  
 10.2.3Inget förslag om preklusionsregler i brottmål 
  
 Vår bedömning: Det bör inte införas regler om preklusion i brott- mål. 
  
 En stor svårighet vid hanteringen av stora brottmål är de omfattande kompletteringar av förundersökningen som ofta sker efter åtal och ibland ända in i hovrättsprocessen. Kompletteringarna stör proces- sen och gör den mindre förutsägbar än som är önskvärt. Det saknas enligt nuvarande ordning processuella verktyg för att motverka att en part utan godtagbart skäl anför ett nytt viktigt skäl eller presen- terar bevisning först i ett mycket sent skede av processen. Det är visserligen formellt möjligt att ställa in en huvudförhandling vid ett sådant agerande från en part. I praktiken är det emellertid ofta svårt, i vart fall i stora brottmål, att ställa in förhandlingar med många personer inblandade av det skälet att en part kommer med nya upp- gifter eller ny bevisning i ett sent skede. Kompletteringar med anled- ning av nya uppgifter eller ny bevisning sker därför i dessa mål i förekommande fall ofta parallellt med att huvudförhandlingen pågår. Detta leder till en rörig processföring. Att införa bestämmelser om preklusion i brottmål, liknande dem som finns i tvistemål, skulle mot den bakgrunden bidra till mer ordning och reda i processföringen, minska onödig fördröjning, minska förekomsten av sena komplette- ringar med anledning av nya uppgifter samt öka förutsebarheten. Allt detta har i sin tur betydelse både för rättssäkerheten och för den praktiska planeringen och genomförandet av brottmålsförhandlingar i domstolarna. 
  
 Den tilltalade har rätt att förhålla sig passiv vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne utan att passi- viteten ska kunna processuellt bestraffas i ett senare skede exempel- vis genom att möjligheterna att anföra nya omständigheter begrän- sas. Den misstänkte har vidare alltid rätt att ändra sin inställning utan 
  
 370 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 att det kan bestraffas processuellt. Det finns också i allmänhet starka rättssäkerhetsskäl för att en tilltalad ska kunna framföra allt han eller hon vill att rätten ska pröva utan formella hinder. Vår bedömning är att utrymmet att införa bestämmelser som hindrar en tilltalad från att göra nya påståenden, åberopa ny bevisning eller framställa nya yrkanden i en rättegång är begränsat av rättssäkerhetsskäl. 
  
 Det är i och för sig rimligt att ställa högre krav på åklagarens för- måga som processförare än på den tilltalades. Det kan därför över- vägas om ensidiga preklusionsregler för åklagare borde införas. På det viset skulle en del av de oförutsebarheter som förekommer i pro- cessen måhända minska. Redan ur principiell synvinkel är det enligt vår mening emellertid tveksamt att införa preklusionsregler för en av parterna i en tvåpartsprocess. Sådana preklusionsbestämmelser skulle dessutom behöva förses med en ventil som tillåter justeringar med anledning av motpartens åtgärder eller ändrade uppgifter. Denna ventil skulle, bedömer vi, i brottmål behöva tas i anspråk så ofta att ventilen snarast skulle bli huvudregel. Nyttan med en bestämmelse om preklusion i brottmålet skulle därmed vara begränsad. Det sak- nas skäl att införa regler som inte kommer till användning. Detta gäller särskilt i förhållande till de nackdelar som det innebär att tynga processen med omständliga formaliaprövningar med anledning av preklusionsinvändningar. 
  
 Vår bedömning är att det, trots det behov av avgränsningar i fråga om processmaterialets framväxt som otvivelaktigt finns, inte är lämp- ligt eller ändamålsenligt att införa preklusionsregler i brottmål. Ut- rymmet att införa preklusionsbestämmelser för den tilltalade bedö- mer vi vara begränsat av rättssäkerhetsskäl. Nyttan med att införa preklusionsbestämmelser enbart för åklagaren bedömer vi tveksamt. Dessutom ser vi en risk för att brottmålsprocessen skulle tyngas av omständliga formaliabedömningar avseende preklusion om sådana bestämmelser införs. Det är vår bedömning att de önskvärda effek- terna som motiverar överväganden om preklusionsregler i brottmål kan uppnås med de andra åtgärder för att låsa fast processen som vi föreslår inom ramen för utredningsarbetet. 
  
 371 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 10.3Inga utökade möjligheter till avgörande av brottmål utan huvudförhandling 
  
 10.3.1Uppdraget 
  
 Vi ska ta ställning till om det bör införas utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Uppdraget om- fattar överväganden både om skriftliga inslag i delar av prövningen av brottmålet och en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvud- förhandling med skriftligt processmaterial som grund. 
  
 10.3.2Nuläget 
  
 Rätten till muntlig förhandling 
  
 Rätten till muntlig förhandling (”public hearing”) är en del av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Muntlighet är också en grundsten i rätte- gångsbalken. Att huvudregeln om muntlighet har försetts med undan- tag i de flesta rättsordningar som tillämpar den är godtagbart enligt Europadomstolens uttolkning av konventionskraven. Vid mer ringa brott kan den misstänkte genom att godkänna ett strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot eller liknande erkänna sig skyldig och godta den förelagda påföljden, vilket innebär ett avstående från rätte- gång. Vid allvarligare brott finns det gränser för möjligheterna att avstå från garantierna om avgörande vid en rättegång.6 Det måste vid allvarlig brottslighet bedömas, i ljuset av omständigheterna i varje fall, om ett avstående är förenligt med rättssäkerheten och om den tilltalade haft ett tillräckligt minimiskydd. Av vikt är att avståendet är frivilligt och inte föranlett av felaktiga råd eller upplysningar från en domstol eller en myndighet. Även allmänintresset av att en huvud- förhandling hålls kan inverka på bedömningen av rättssäkerhets- aspekterna. 
  
 6Hans Garcia, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio- nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 209 f. 
  
 372 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 Vad som i det här sammanhanget ska anses utgör allvarligare brott har varit föremål för diskussion.7 Exempelvis gjorde Straffpro- cessutredningen bedömningen att brott alltid anses som allvarligare om påföljden som åklagaren yrkar är att anses som svårare eller mer ingripande än fängelse i mer än sex månader.8 
  
 Avgörande av brottmål utan huvudförhandling i tingsrätten 
  
 Huvudregeln enligt nuvarande ordning är att ett mål ska avgöras efter huvudförhandling. Rätten får dock utan huvudförhandling av- göra ett mål på annat sätt än genom dom, meddela frikännande dom i vissa fall och meddela dom i mål där det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter om huvudförhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet (45 kap. 10 a § och 47 kap. 24 § RB). Regleringen om avgörande utan huvudförhandling är fakultativ, dvs. rätten får lov att avgöra målet utan huvudförhandling i de angivna fallen men måste inte. 
  
 Att ett mål får avgöras på annat sätt än genom dom utan att det hålls någon huvudförhandling avser i första hand avvisnings- och avskrivningsfall. På motsvarande sätt får en frikännande dom med- delas på yrkande av den tilltalade utan att någon huvudförhandling hålls i de fall åklagaren har lagt ned ett åtal av det skälet att brott inte kan styrkas och målsäganden har valt att inte ta över åtalet. I dessa två fall gör domstolen inte någon egentlig prövning av saken. 
  
 Det finns även en begränsad möjlighet att avgöra ett brottmål utan huvudförhandling när en prövning av saken ska ske. Det gäller bötesfall där ingen part begär en förhandling och en förhandling inte heller behövs med hänsyn till utredningen i målet. Skälet till att en huvudförhandling kan behövas med hänsyn till utredningen i bötes- fallen är ofta att muntlig bevisning förekommer. En ordning som innebär att en huvudförhandling som huvudregel ska hållas om det förekommer muntlig bevisning och att bevisningen normalt ska tas upp vid huvudförhandlingen har ansetts normalt skapa de bästa möj- 
  
 7Jfr Betänkande av Åklagarutredningen  
 -90 
  Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61 s. 362 f., Prop.1996/97:8, s 22 och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 313 f. 
  
 8Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 314. 
  
 373 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 ligheterna för en tillförlitlig bevisvärdering och därmed de bästa för- utsättningarna för en riktig utgång av målet.9 Ytterligare skäl för att en huvudförhandling kan behövas är att det behövs för att den till- talade ska kunna ta tillvara sin rätt, t.ex. framföra synpunkter eller föra bevisning.10 Att den tilltalade nekar till gärningen eller i vart fall inte uttryckligen erkänner behöver inte i sig utesluta att målet kan avgöras utan huvudförhandling. Exempel som ges i motiven på när det kan vara möjligt att avgöra ett mål utan huvudförhandling är mål om vissa förnekade trafikbrott, t.ex. hastighetsöverträdelser, med enbart skriftlig bevisning. Åberopas sådan bevisning och begär den tilltalade inte huvudförhandling kan målet ofta avgöras utan huvud- förhandling. 
  
 Innan ett mål avgörs i bötesfallet ska den tilltalade informeras om att målet kan komma att avgöras utan huvudförhandling och om sin rätt till en förhandling. Den tilltalade måste inte formellt samtycka till att målet avgörs utan huvudförhandling utan det är tillräckligt att han eller hon inte begär en förhandling. I förarbetena uttalades att av framför allt rättssäkerhetsskäl och för att den enskilde ska upp- leva att han eller hon får en rättvis rättegång bör en huvudförhand- ling alltid hållas om en part begär det.11 Regeringen delade inte den uppfattning som en remissinstans framfört om att det borde upp- ställas ett krav på uttryckligt samtycke från den tilltalade för att målet ska kunna avgöras utan huvudförhandling. Det var i stället regeringens bedömning att den tilltalade, på motsvarande sätt som gäller om målet kan komma att avgöras i den tilltalades utevaro, bör upplysas om att målet kan komma att avgöras utan huvudförhandling och om sin rätt till muntlig förhandling. Parterna ska, om de inte kan anses redan ha slutfört sin talan, ges tillfälle till detta. Mål mot personer under 18 år får inte handläggas utan huvudförhandling (27 § LUL). 
  
 I förarbetena till de regler om avgörande av brottmål i sak utan huvudförhandling som infördes i rättegångsbalken uttalade regeringen att det inte råder något tvivel om att principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i allmänhet fortfarande ger den bästa garantin för en fri bevisvärdering och de bästa förutsättningar- na för riktiga avgöranden.12 För att åstadkomma ett mindre tungrott, tidsödande och kostnadskrävande förfarande i brottmål infördes de 
  
 9Prop. 2004/05:131 s. 150. 
  
 10Prop. 2004/05:131 s. 251 f. 
  
 11Prop. 2004/05:131 s. 142. 
  
 12Prop. 2004/05:131 s. 81. 
  
 374 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 undantag från huvudregeln som numera finns i mål där det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter om huvudförhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utred- ningen i målet. Regeringen ansåg vid tidpunkten för lagändringarna att det för närvarande skulle föra för långt att, som vissa remissin- stanser argumenterat för, införa en möjlighet till avgörande av brott- mål utan huvudförhandling i mål som skulle kunna leda till fängelse och villkorlig dom.13 
  
 Bevisupptagning i syfte att avgöra brottmål utan huvudförhandling 
  
 Det finns ett utrymme att ta upp muntlig bevisning i syfte att där- efter avgöra ett mål på handlingarna i tingsrätten (36 kap. 19 § första stycket 3 p RB). När det kan antas att det är möjligt att avgöra målet utan huvudförhandling är det också möjligt att ta upp bevisningen utom huvudförhandling. I första hand är det därför parternas upp- fattningar och utredningsintresset som har betydelse för rättens ställ- ningstagande till om beviset kan tas upp utom huvudförhandling.14 När det gäller utredningen i målet har rätten att ta ställning till om beviset kan behöva tas upp på nytt när målet ska avgöras. Genom att förhör dokumenteras genom ljud- och bildupptagning kan en till- förlitlig bevisvärdering vid målets avgörande göras i princip lika väl på grundval av uppgifter som lämnas vid en bevisupptagning utom huvudförhandling som vid en bevisupptagning som sker vid en huvud- förhandling.15 Om inga andra omständigheter innebär att en huvud- förhandling behövs, kan beviset därför tas upp under förberedelsen. Möjligheterna att ta upp bevisning utom huvudförhandling på detta sätt minskar typiskt sett om bevisupptagningen inte skulle dokumen- teras genom en ljud- och bildupptagning. När det gäller brottmål har det endast i undantagsfall ansetts finnas skäl att ta upp muntlig be- visning för att därefter avgöra målet på handlingarna.16 En förut- sättning för en sådan hantering är att den tilltalade eller eventuell försvarare närvarar vid bevisupptagningen. 
  
 13Prop. 2004/05:131 s. 142. 
  
 14Peter Boyd m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 36 kap. 
  
 19§ RB. 
  
 15Prop. 2004/05:131 s. 152, prop. 2015/16:39 s. 27. 
  
 16Prop. 2004/05:131 s. 239. 
  
 375 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 Avgörande av brottmål utan huvudförhandling i hovrätten 
  
 I hovrätten är utrymmet för att avgöra brottmål utan huvudför- handling något större än i tingsrätten. Hovrätten får avgöra ett mål utan huvudförhandling, om det är uppenbart att överklagandet är ogrundat (51 kap. 13 § RB). För prövning som inte avser själva saken behöver vidare någon huvudförhandling inte hållas. Om prövningen i hovrätten avser saken och denna kan utredas tillfredsställande får hovrätten avgöra målet utan huvudförhandling om åklagaren har över- klagat endast till den tilltalades förmån eller om bara den tilltalade har överklagat och hans eller hennes ändringsyrkande godtas av motparten. Detsamma gäller i dessa fall om det inte finns anledning att döma den tilltalade till ansvar eller döma ut påföljd eller döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening. Även fall då det inte är fråga om att döma ut annan följd än vite och, om det inte samtidigt är fråga om förverkande av vill- korligt medgiven frihet från fängelsestraff, beslut enligt 34 kap. 3 § brottsbalken ingår här. Däremot ingår inte fall då det kan bli fråga om att döma till villkorlig dom som förenas med föreskrift om samhällstjänst. Har en part begärt huvudförhandling i alla dessa an- givna fall ska en huvudförhandling hållas trots att saken i och för sig kan utredas tillfredsställande ändå, om det inte är obehövligt. Hov- rätten kan vidare avgöra mål utan huvudförhandling om saken ändå kan utredas tillfredsställande och parterna har begärt att målet ska avgöras utan huvudförhandling eller ingen av parterna haft någon invändning mot ett avgörande på handlingarna. Om överklagandet avser även annat än ansvar, får målet avgöras utan huvudförhandling enligt de bestämmelser som gäller för avgörande utan huvudför- handling i tvistemål (50 kap. 13 § RB). 
  
 10.3.3Tidigare överväganden 
  
 Straffprocessutredningen föreslog år 2013 ett särskilt förfarande i erkända mål.17 Förslaget innebar bl.a. att mål om allmänt åtal för brott avseende gärning som den tilltalade har erkänt hos rätten under vissa förutsättningar skulle kunna avgöras i en förenklad ordning utan huvudförhandling i tingsrätt. Med undantag för mål i vilka åkla- garen har yrkat viss påföljd skulle rätten enligt förslaget få meddela 
  
 17Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 391 f. 
  
 376 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 dom i mål i vilket en vuxen tilltalad har erkänt gärningen hos rätten, godtagit påföljden och de övriga yrkanden som framställts i samband med åtalet samt samtyckt till att målet avgörs på detta sätt utan att huvudförhandling hålls. Har åklagaren eller den tilltalade begärt huvudförhandling eller behövs det av särskilda skäl så skulle huvud- förhandling hållas. 
  
 Remissutfallet avseende förslaget var blandat.18 Ett stort antal remissinstanser – inklusive JO, många domstolar, JK, DV och Åkla- garmyndigheten – tillstyrkte eller var annars positiva till förslaget. En stor del av de remissinstanser som var positiva till förslaget fram- förde dock synpunkter. De vanligast förekommande synpunkterna var att den tilltalades erkännande och inställning i påföljdsfrågan inte bör ses som en bindande processhandling, att det var viktigt att be- viskraven upprätthålls och att nödvändig bevisprövning sker samt att bedömningen var att målen i större utsträckning än vad utredningen var inne på sätts ut till huvudförhandlingar när tveksamheter finns. Även mer praktiska synpunkter framfördes, bl.a. angående formkrav för erkännandet och hur den tilltalades eventuella återbetalningsskyl- dighet för bl.a. försvararkostnad ska hanteras inom förfarandet. Vidare framfördes synpunkter kring vilken som ska vara den övre gränsen för att förfarandet ska kunna tillämpas samt om förfarandet ska kunna tillämpas även i mål där den tilltalade inte i alla delar har godtagit en målsägandes enskilda anspråk eller åklagarens särskilda yrkanden. De remissinstanser som avstyrkte eller var negativa till förslaget framhöll bl.a. rättssäkerhetsaspekter och att det inte är en godtagbar ordning att rätten ska döma till fängelsestraff utan att ha möjlighet att göra någon prövning av skuldfrågan och med ett be- gränsat beslutsunderlag i påföljdsfrågan. Ett alternativ som fram- fördes var att i stället överväga en utvidgning av möjligheterna att använda strafföreläggande. 
  
 Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning. 
  
 18Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 377 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 10.3.4Inget förslag om utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling 
  
 Vår bedömning: Övervägandena inom ramen för detta utred- ningsarbete ger inte anledning till att införa utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling. 
  
 Vilket behov det finns av åtgärder för en mer effektiv brottmålspro- cess måste hela tiden utvärderas. Motiv för en reform som ger ut- ökade möjligheter att avgöra mål på handlingarna är i första hand en ökad effektivitet i brottmålsprocessen. En mer effektiv handlägg- ning kan, är vårt grundantagande i detta utredningsarbete, leda till vinster för de enskilda personer som berörs av brottmålet. Ett för- farande utan huvudförhandling är snabbare och mindre betungande för den tilltalade, åklagaren och rätten. Om ett mål kan avgöras utan huvudförhandling behöver vidare målsäganden och vittnen inte komma till rättegången. Detta innebär i många fall en lättnad för dessa personkategorier. På motsvarande sätt kan det innebära en lättnad för tilltalade att slippa inställa sig i domstol och i stället låta rätten avgöra målet vid en skriftlig hantering. I den mån ett skriftligt förfarande leder till ett snabbare avgörande av brottmålet kommer reformen dessutom leda till en mer omedelbar respons från sam- hället på begångna brott, vilket är positivt ur kriminalpolitisk syn- vinkel. Alla dessa potentiella effektivitetsvinster med en reform är enligt vår bedömning önskvärda för rättsväsendet. I vilken mån de kan förverkligas beror på hur en sådan reglering utformas och på tillämpningen av reglerna vid myndigheter och domstolar. 
  
 Nuvarande möjligheter att avgöra brottmål materiellt utan huvud- förhandling är avgränsade till brottmål där huvudförhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utredningen i målet. Om muntlig bevisning åberopas eller om den tilltalade begär en huvudförhandling ska enligt den bedömning som gjorts hittills en huvudförhandling hållas. Om bevisningen kan tas upp av domstolen utom huvudförhandling kan det påverka vilken bedömning som ska göras av frågan av om en förhandling behövs. 
  
 De förslag vi har lämnar om utökade möjligheter att lägga fram ljud- och bildupptagna berättelser och andra vittnesattester som bevis motiverar en annan syn på utrymmet för att avgöra mål utan huvudförhandling inom ramen för vad som nu gäller då det finns 
  
 378 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 muntlig bevisning. En följd av den föreslagna reformen är nämligen att bevisningen i högre grad kan komma att finnas tillgänglig i ett tidigare skede än vid huvudförhandlingen. Det betyder att både dom- stolen, åklagaren, målsäganden och den tilltalade kan ta till sig bevis- ningen i ett tidigare skede och utifrån sina respektive positioner av- göra i vilken mån en huvudförhandling skulle tillföra något i målet. Rättens förutsättningar att avgöra målet materiellt utan huvudför- handling förbättras rimligen om bevisningen finns tillgänglig på det sätt våra förslag innebär. Om parterna är överens om att någon huvud- förhandling inte är nödvändig och rätten gör bedömningen att en sådan huvudförhandling inte heller behövs med hänsyn till utred- ningen i målet, då den muntliga bevisningen redan är säkrad, ökar utrymmet inom ramen för vad som redan gäller att avgöra mål utan huvudförhandling. Det gäller både i tingsrätten och i hovrätten. Rätten bör i de fall ett avgörande på handlingarna tycks möjligt med hänsyn till utredningsläget vara fri att i kontakt med parterna väcka frågan om deras inställning till en sådan handläggning. Några regel- ändringar krävs inte för ett sådant ökat utrymme att avgöra mål utan huvudförhandling utan det utökade utrymmet är en konsekvens av våra förslag om bevissäkring i ett tidigare skede. Det vi nu överväger är om det, utöver det som följer av våra redan lämnade förslag, finns anledning att utöka möjligheterna att avgöra mål utan huvudför- handling ytterligare, t.ex. för allvarligare brott. 
  
 En given förutsättning för en reform med utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling är att den tilltalade alltid har rätt till en muntlig förhandling om han eller hon önskar det. Men om den tilltalade skulle vilja välja att avstå från en huvudförhandling borde han eller hon kanske, som en följd av den stärkta partsställning som den tilltalade numera har, få lov att göra det i fler fall än i dag. Det kunde exempelvis vara aktuellt vid brott som kan leda till fäng- else eller, med tanke på våra förslag till nya bevisregler, även vid för- nekade brott. I enlighet med vårt allmänna ställningstagande om att det är dags att myndigförklara brottmålsprocessens parter kan det i och för sig anses följdriktigt att den tilltalade i högre grad borde ges möjlighet att välja att avstå från en rättegång. Det kan tyckas kon- sekvent med vår hållning om myndiga parter att en tilltalad som ut- trycker en vilja att slippa rättegång ska få gehör för denna vilja. 
  
 379 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 Våra överväganden om ett ökat partsinflytande i detta utred- ningsarbete omfattar emellertid inte förslag som bygger på att brotts- misstänktas uttryckta viljeförklaringar ska kunna leda till direkta ut- fall i brottmålsprocessen. Den form av utredningsmedverkan som våra förslag bygger på innebär att den misstänkte lämnar sakupplys- ningar som hjälper utredningsarbetet framåt. Att han eller hon dess- utom väljer att erkänna eller medge omständigheter kan i våra reform- förslag inte tillmätas en självständig betydelse. Inte heller hans eller hennes önskemål om vilken handläggningsform brottmålet bör han- teras enligt. Den hållning vi har om myndiga parter bygger därför inte på tanken att misstänktas uttryckta vilja i högre grad ska leda till direkta rättsverkningar eller förenklingar av processen. 
  
 Innebörden av de förslag vi lämnar inom ramen för detta utred- ningsarbete är att parterna ges utökade möjligheter till ställnings- taganden och bevisföring i brottmålsprocessen genom nya process- verktyg. Mot bakgrund av den frihet att utforma brottmålsprocessen som våra förslag ger parterna, har vi utgått från att parterna måste ha en möjlighet att göra sig hörda då brottmålet ska avgöras genom att framföra synpunkter på processmaterialet och ställa kompletterande frågor till bevispersoner. Betydelsen av muntliga förhandlingar för den kontradiktoriska principens genomslag tar sikte på att risken för missförstånd minskar och nyanser går igenom på ett annat sätt vid en muntlig förhandling än i en skriftlig inlaga.19 Det är också möjligt för rätten och motparten att ställa direkta frågor om oklarheter. 
  
 Hållfastheten i parternas ställningstaganden liksom värdet av den bevisning som åberopas måste enligt vår mening kunna bli föremål för domstolens bevisvärdering då brottmålet avgörs. Domstolspröv- ningen av allt som förekommit i målet och den fria bevisvärderingen har alltså en central betydelse i våra överväganden. Det är också natur- ligt när det, som är fallet i våra överväganden, handlar om stora brott- mål vid en muntlig förhandling. 
  
 Vår bedömning i frågan om en utökad möjlighet att avgöra brott- mål utan huvudförhandling är att övervägandena inom ramen för detta utredningsarbete inte ger anledning till att införa utökade möj- ligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling. De effektivise- ringsförslag vi lämnar inom ramen för utredningsarbetet, och som primärt gäller en bättre hantering av stora brottmål, utgår från att 
  
 19Jfr Edwards, Varför muntlighet? SvJT 100 år (festskrift) s. 322. 
  
 380 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 brottmål i princip ska avgöras vid muntliga och omedelbara förhand- lingar. Vår uppfattning är dock att det finns goda skäl för fortsatta överväganden om utökade möjligheter till avgörande av brottmål utan huvudförhandling, t.ex. för brott där det finns anledning att döma till fängelse, i ett annat sammanhang. 
  
 10.3.5Avgörande av mål på annat sätt än genom dom 
  
 Att ett gärningspåstående är bristfälligt är i dag inte en omständighet som ska leda till avvisning av åtalet. Dagens ordning innebär att rättsfrågan prövas först sedan all bevisning tagits upp. Vi har över- vägt om det finns skäl inom ramen för våra överväganden att föreslå förändringar i fråga om de situationer då det finns sådana allvarliga brister i ett gärningspåstående att det ska leda till ett materiellt ogill- ande av åtalet. 
  
 Det framstår som ett resursslöseri att genomföra en process trots att det på förhand står klart, på grund av allvarliga brister i gärnings- påståendet, att det inte finns någon annan möjlig utgång än ett ogill- ande av åtalet. Om åtalet ogillas som en följd av brister i gärnings- påståendet kan domen överklagas och bristerna eventuellt åtgärdas, vilket i sin tur leder till frågor om återförvisning av målet till tings- rätten. Detta är sammantaget inte en processekonomiskt önskvärd ordning. Det kan vidare förefalla märkligt att en person som är före- mål för ett åtal, exempelvis ett enskilt åtal, ska behöva utstå de på- frestningar som en rättegång innebär trots att det redan före huvud- förhandlingen kan konstateras finnas så djupgående brister i gärnings- påståendet att det är uppenbart att åtalet kommer att ogillas. Ett specialfall som illustrerar detta är åklagare, domare eller advokater som blir föremål för enskilt åtal från en person som de tidigare han- terat brottsmisstankar avseende. I de fall utgången av målet redan på förhand är givet på grund av en uppenbart bristfällig gärningsbe- skrivning är det i onödan betungande för dessa personer att inställa sig i domstol som tilltalade med personen de tidigare mött i sin yrkes- roll som motpart. 
  
 Vår bedömning är att det som anförts visserligen kan utgöra skäl för vidare överväganden om lagstiftningsåtgärder, men att behovet av åtgärder inte i första hand rör frågan om en bättre hantering av stora brottmål. Några effekter för de stora brottmålen kan vi inte se 
  
 381 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 med utökade möjligheter att avgöra mål på annat sätt än genom dom. Eftersom vi uppfattar att vårt huvuduppdrag i utredningen gäller en bättre hantering av stora brottmål och den väckta frågan inte direkt omfattas av direktiven har vi inte funnit anledning att fördjupa oss i frågan inom ramen för detta utredningsarbete. 
  
 10.4Inga utökade möjligheter till hänvisning i brottmål 
  
 10.4.1Uppdraget 
  
 Vi ska enligt direktiven överväga i vilken utsträckning möjligheterna att hänvisa till skriftlig bevisning som genomgången före huvudför- handlingen bör utökas. 
  
 10.4.2Nuläget 
  
 Enligt nuvarande ordning får parternas sakframställan och framlägg- ande av bevisning vid huvudförhandlingar ske genom hänvisningar till ljud- och bildupptagningar och andra handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt (46 kap 6 § fjärde stycket RB). I hovrätten finns en motsvarande bestämmelse om hänvisning (51 kap. 19 § RB). 
  
 Bestämmelserna om hänvisning innebär att kravet på muntlighet vid huvudförhandling har mjukats upp. Om rätten finner det lämp- ligt får processmaterial presenteras vid huvudförhandlingen genom hänvisningar till handlingar och inspelningar i målet. Åklagarens yr- kande och gärningsbeskrivning, den tilltalades ståndpunkt och grunden för denna, utvecklandet av talan samt bevisningen i målet får presen- teras genom hänvisningar till handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt. Detsamma gäller uppgifter om vad en målsägande eller en tilltalad som inte är närvarande vid huvudförhandlingen tidigare har anfört. Slutpläderingar ska dock alltid hållas muntligt. När det gäller åklagarens yrkanden har det ansett att det som regel inte bör komma i fråga att ersätta en uppläsning med en hänvisning till stämnings- ansökan.20 Att ersätta detta moment med en hänvisning till hand- lingar bör i princip komma i fråga endast i omfattande eller kom- plicerade mål där det kan vara svårt att tillgodogöra sig åklagarens 
  
 20Prop. 2004/05:131 s. 253. 
  
 382 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 yrkande på grundval endast av den muntliga presentationen. En för- utsättning för att en hänvisning kan ske bör vara att ett sådant till- vägagångssätt inte går ut över den tilltalades möjlighet att tillgodo- göra sig anklagelsen mot honom. 
  
 Bedömningen som ligger bakom bestämmelserna om hänvisning är, att det finns fall där en strikt tillämpning av kravet på muntlighet vid huvudförhandlingar leder till att förfarandet blir tungrott, tids- ödande och kostnadskrävande samtidigt som det kan försvåra för rätten och parterna att tillgodogöra sig vad parterna anfört till stöd för sin talan. När det gäller brottmålsprocessen har det framhållits att möjligheten att hänvisa till skriftliga handlingar bör användas med särskild försiktighet.21 För den enskildes upplevelse av en rättvis rättegång är det av stor betydelse att förfarandet är lättbegripligt och lättöverskådligt. Även om den tilltalade företräds av en förvarare får det inte råda någon tvekan om att han eller hon själv förstår vad an- klagelserna innebär. Möjligheten att ersätta vissa muntliga moment i huvudförhandlingen med hänvisningar till handlingar i målet bör enligt förarbetsuttalandena framför allt tillämpas i mer vidlyftiga mål med omfattande skriftligt material, t.ex. vissa mål om ekonomisk brottslighet, miljöbrott, brott som rör komplicerade tekniska för- hållanden och vissa immaterialrättsliga brott.22 I andra fall bör möjlig- heterna att ersätta den muntliga framställningen vid en huvudförhand- ling med hänvisningar till handlingar utnyttjas med större försiktighet. Det stora flertalet mål torde i allmänhet avgöras enklast och bäst efter en huvudförhandling med övervägande muntliga inslag. 
  
 De möjligheter som finns enligt nuvarande ordning att hänvisa till utsagor som lämnats utom rätta är de fall då målsäganden eller den tilltalade inte är närvarande vid en huvudförhandling och rätten i den utsträckning det behövs ska se till att det som han eller hon tidigare har anfört läggs fram ur handlingarna (46 kap. 6 § tredje stycket RB). En målsägande vars utsaga är av betydelse för utredningen bör dock höras vid förhandlingen. Om målsägandens utsaga saknar betydelse ska rätten se till att den inte dras in i målet (46 kap. 4 § andra stycket RB). Utrymmet för att lägga fram en målsägandes utsaga genom att hänvisa till förundersökningsprotokollet är alltså ganska litet. Hän- visningar till utsagor som lämnats utom rätta har utöver vad som 
  
 21Prop. 2004/05:131 s. 146. 
  
 22Prop. 2004/05:131 s. 253. 
  
 383 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 gäller vid målsäganden eller den tilltalades utevaro inte ansetts kunna komma i fråga enligt nuvarande ordning.23 
  
 Hänvisning kan ske även till ljud- och bildupptagningar (46 kap. 6 § fjärde stycket RB). Hänvisningar kan alltså göras till muntlig bevisning som inte ska tas upp på nytt, t.ex. bevisning som tagits upp utom huvudförhandling och som enligt 35 kap. 13 § första stycket inte behöver tas upp på nytt vid huvudförhandlingen. I förarbetena framhölls det att hänvisningsmetoden framför allt bör kunna använ- das i omfattande mål om det i det enskilda fallet underlättar genom- förandet av förhandlingen eller på annat sätt leder till en mer effektiv och ändamålsenlig process.24 Även i de stora målen får det dock, sades det, bedömas från fall till fall vad som är lämpligt. Exempel på när det kan anses olämpligt att hänvisa till en ljud- och bildupp- tagning är om det kan bli aktuellt med tilläggsförhör i anslutning till uppspelningen eller om det har lagts fram skriftlig bevisning i anslut- ning till förhöret som gör uppgifterna svårförståeliga om inte par- terna kan presentera samma material i anslutning till uppspelningen. Hänvisningsmetoden behöver inte, sades det vidare, utnyttjas för samtliga förhör. Den kan enligt förarbetsuttalandena kombineras med att vissa förhör spelas upp vid huvudförhandlingen. Det är, kon- staterades det, självfallet viktigt att inhämta parternas synpunkter, men det är rätten som slutligen beslutar i frågan om det är lämpligt att muntlig bevisning läggs fram genom hänvisning till ljud- och bildupptagningar. Rätten kan också, påpekades det, själv ta initiativ till hänvisning. Liksom vad som dittills gällt borde frågan om hän- visning till ljud- och bildupptagningar som regel tas upp i god tid före huvudförhandlingen med parter och ombud, framhölls det. 
  
 10.4.3Inget förslag om utökade möjligheter till hänvisning i brottmål 
  
 Vår bedömning: De förslag och bedömningar som lämnas inom ramen för utredningens arbete medför inte att det finns behov av att införa ytterligare möjligheter till hänvisning i brottmål. 
  
 23Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 46 kap. 
  
 6§ fjärde stycket RB. 
  
 24Prop. 2015/16:39 s. 71. 
  
 384 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 Nuvarande bestämmelser om hänvisning innebär att det är möjligt att hänvisa till allt utom parternas slutpläderingar om bara rätten finner att det är lämpligt att göra så. Åklagarens yrkande och gär- ningsbeskrivning, den tilltalades ståndpunkt och grunden för denna, utvecklandet av talan samt bevisningen i målet får presenteras genom hänvisningar till handlingar i målet. I formell mening är utrymmet för hänvisning i brottmål alltså stort. Den begränsning för tillämp- ningen som finns reglerad är att rätten ska bedöma att hänvisning är lämpligt. I brottmål har det bedömts att hänvisning allmänt sett bör ske mer restriktivt. 
  
 När det gäller möjligheterna att hänvisa till berättelser som läm- nats utom rätta, så har utrymmet för detta hittills ansetts vara be- gränsat. Vi har tidigare lämnat förslag om att berättelser som lämnats utom rätta i högre grad ska kunna användas som bevisning.25 Vi lämnar vidare i detta delbetänkande ett förslag om utökad använd- ning av vittnesattester. En följd av dessa förslag är att berättelser som lämnats utom rätta i högre grad kommer kunna bli föremål för hänvisning enligt gällande rätt eftersom berättelserna utgör bevis- ning i målet. En förutsättning är att rätten finner att det är lämpligt att hänvisning sker. I den bedömningen ingår att beakta vilka möjlig- heter den tilltalade har att förstå processen om en hänvisning tillåts. Att på detta sätt använda befintliga verktyg ger möjligheter till en mer flexibel handläggning utifrån vad som bedöms lämpligt i en- skilda fall. 
  
 Att i högre grad tillåta hänvisning till berättelser som lämnats utom rätta även när dessa berättelser inte åberopas som bevisning skulle, bedömer vi, leda till risk för en mer svårtillgänglig process för den tilltalade. Om berättelserna inte är bevisning bör innehållet i dem även fortsättningsvis läggas fram vid huvudförhandlingen så att det står klart vad de innehåller. Hänvisning avseende dessa berättel- ser bör därför inte kunna ske i högre grad än som är fallet i dag. Inte heller i övrigt ser vi skäl att vidga möjligheterna till hänvisning för att, i enlighet med våra direktiv, åstadkomma bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång eller ett bättre beslutsunderlag för domstolarna. Vi bedömer att det är ett rimligt krav för tillämpningen att hänvisning ska bedömas vara lämplig av rätten. Det som rätten därvid ska bedöma är om hänvisningen i det enskilda fallet under- lättar genomförandet av förhandlingen eller om den på annat sätt 
  
 25Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98. 
  
 385 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 leder till en mer effektiv och ändamålsenlig process. Kraven på de hänsyn som rätten ska ta då den avgör om hänvisning ska få ske i ett enskilt fall är i linje med det som vårt uppdrag syftar till att åstadkomma. 
  
 Någon ändring av vad som redan gäller behövs sammantaget inte. De förslag och bedömningar som lämnas inom ramen för detta ut- redningsarbete medför inte att det finns ett behov av ytterligare möj- ligheter till hänvisning i brottmål. 
  
 10.5Ingen mellandom i brottmål 
  
 10.5.1Uppdraget 
  
 I vårt uppdrag ingår att överväga behovet och lämpligheten av mellan- dom i brottmål. 
  
 10.5.2Nuläget 
  
 Mellandom och deldom i tvistemål 
  
 I tvistemål kan en rättegång delas upp genom att s.k. mellandom meddelas över viss talan eller fråga. Om prövningen av viss talan beror av en annan talan som handläggs i samma rättegång får mellan- dom ges över den talan (17 kap. 5 § första stycket RB). Bestäm- melsen avser mellandom när flera käromål har kumulerats enligt be- stämmelserna i 14 kap. RB. Om det är lämpligt med hänsyn till ut- redningen, får särskild dom ges över en av flera omständigheter (ett rättsfaktum eller flera sådana fakta) eller viss i målet uppkommen fråga som främst angår rättstillämpningen (17 kap. 5 § andra stycket RB). Rena sakfrågor får inte avgöras genom mellandom. Det beror på att sådana ofta är olämpliga att avgöra på det sättet. Det finns en stor risk för dubbla processer. De processekonomiska vinster som är syftet med en mellandom skulle i stället kunna leda till förlängda och mer kostsamma rättegångar. Att avgöra vad som är ett rättsfak- tum och inte en sakfråga är ibland komplicerat. Det finns flera exem- pel på att mellandomar har undanröjts av högre rätt för att den fråga 
  
 386 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 som avgjorts genom mellandomen inte fått prövas genom mellan- dom.26 Syftet med mellandomsinstitutet är i huvudsak processeko- nomiskt. Typiskt sett ska det föreligga ett samband mellan den fråga som avgörs först och den resterande delen av målet. I bästa fall upp- nås resultatet att den resterande, kostnadskrävande, delen av målet inte behöver prövas. 
  
 I tvistemål finns även möjlighet att meddela s.k. deldom (17 kap. 4 § RB). Finns det flera käromål i en rättegång som kan särskiljas, får dom meddelas avseende något av dem även om handläggningen an- gående de övriga inte har avslutats. Över huvudfordran och fordran, som åberopats till kvittning, får emellertid endast dömas i ett sam- manhang. Om ett käromål medges till någon del kan vidare särskild dom meddelas över det som har medgetts. 
  
 Om en förlikning träffas mellan parterna i ett dispositivt mål kan rätten på begäran av parterna vidare stadfästa förlikningen genom dom (17 kap. 6 § RB). En dom genom vilken förlikning stadfästs är verk- ställbar i samma ordning som tvistemålsdomar i allmänhet (3 kap. 1 § UB). 
  
 Deldom i brottmål 
  
 Om flera åtal handläggs i en rättegång får s.k. deldom meddelas i fråga om något av dem trots att handläggningen av de övriga åtalen inte har avslutats (30 kap. 4 § RB). Deldom får meddelas också i fråga om ett av flera åtal mot samme tilltalade. Möjligheten att med- dela deldom avser att underlätta handläggningen i stora rättegång- ar.27 Om åtalen avser samma tilltalad får emellertid deldom meddelas endast om det är till fördel för målets handläggning och det inte finns särskilda skäl mot det. Ett exempel på när det kan vara till fördel för handläggningen att dela upp lagföringen är om det uppkommer hin- der avseende en åtalspunkt, exempelvis på grund av att ett vittne ute- blir, men målet i övriga delar kan avgöras. Ett annat exempel är att det i nära anslutning till en planerad huvudförhandling kommer in en tilläggsansökan om stämning som domstolen inte hinner delge den tilltalade. Om den tilltalade i sådant fall uteblir från förhandlingen, men det finns förutsättningar att avgöra de ursprungliga åtalen i hans 
  
 26Se t.ex. NJA 1972 s. 337 och NJA 1979 s. 157. 
  
 27Prop. 2013/14:170 s. 12 f. 
  
 387 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 eller hennes utevaro, har det ansetts kunna vara till fördel för hand- läggningen att deldom meddelas över de åtalen. Ett särskilt skäl mot att meddela deldom är om den tilltalade skulle drabbas av en påtaglig nackdel i påföljdshänseende. Ett enskilt anspråk som förs med anled- ning av brottmålet kan avskiljas att handläggas i den för tvistemål föreskrivna ordningen (22 kap. 5 § RB). Uppdelning i deldom kan ske av olika åtal. Det anges inte vad som avses med begreppet åtal. Det som avses är i vart fall inte en hel stämningsansökan.28 Begreppet avser inte heller en åtalspunkt. En gärning kan vidare innefatta flera brott och det framstår som olämpligt att dela upp en och samma gärning på flera domar. 
  
 Någon möjlighet till mellandom i brottmål finns inte. Det bety- der att det inte är möjligt att låta domstolen särskilt avgöra en viss fråga som har betydelse för prövningen av åtalet som helhet. De frå- gor som ett åtal omfattar ska enligt nuvarande ordning avgöras i ett sammanhang. 
  
 10.5.3Tidigare överväganden 
  
 Straffprocessutredningen gjorde år 2013 bedömningen att det inte bör införas en möjlighet till mellandom i brottmål.29 Utredningen bedömde att behovet av en mellandom är för litet för att införa en sådan möjlighet. Utredningen utvecklade skälen för sin bedömning enligt följande. 
  
 Brottmålsprocessen skiljer sig från tvistemålsprocessen. I ett dispositivt tvistemål kan parterna anpassa sitt agerande i processen efter juridiska och affärsmässiga risk- bedömningar. Det kan avgöra hur mycket arbete som en part anser att det är moti- verat att lägga ned på en särskild fråga i processen. Det kan också ha betydelse för om det finns anledning att ingå en förlikning med motparten. För parterna i en tvistemålsprocess kan en mellandom ha betydelse för bedömningen av riskerna med processen. Svarandeparten kan t.ex. göra bedömningen att chansen för att ha fram- gång i en fråga är goda, medan den är mindre när det gäller de resterande frågorna. Om den första frågan kan avgöras genom en mellandom ökar förutsättningarna för båda parter att göra en bedömning av hur de ska agera i den fortsatta processen. Det kan innebära att möjligheterna att träffa en förlikning ökar efter mellandomen. I brottmålsrättegången är förutsättningarna annorlunda. Åklagaren ska till en bör- jan ha gjort bedömningen att han eller hon kan uppnå en fällande dom. Åklagaren ska också bevisa samtliga omständigheter som krävs för bifall av åtalet. Även om 
  
 28Jfr Alexander m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 30 kap. 
  
 4§ RB. 
  
 29Straffprocessutredningen betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 504 f. 
  
 388 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 den tilltalades inflytande stärks och ett erkännande eller vitsordande kan ha betydelse för den prövning som domstolen gör, kan parterna inte tillåtas att ha samma inflytande över processen som i ett dispositivt tvistemål. Det innebär att möjligheten att uppnå processekonomiska vinster med en mellandom typiskt sett är mindre i en brottmålsrättegång än i en rättegång i ett dispositivt tvistemål. 
  
 I våra direktiv nämns två exempel då det krävs en fullständig handläggning trots att avgörandet i sak kan vara beroende av s.k. prejudiciella frågor. Det gäller i fall preskription ska anses ha inträtt eller om det förekommit brottsprovokation. Ibland är det klart att preskription inträtt. De fallen innebär sällan något problem i prak- tiken. Om åklagaren av misstag skulle ha väckt åtal i en sådan situation eller om preskription inträder under rättegången torde åklagaren regelmässigt lägga ned åta- let efter att han eller hon uppmärksammat att brottet är preskriberat. När det krävs ett avgörande i sak för att ta ställning till om ett brott är preskriberat krävs det ofta en bedömning av rubriceringen av brottet. Anledningen till det är att preskriptions- tiderna beror på vilken straffskala som gäller för brottet. Ett annat praktiskt exem- pel då det kan krävas ett avgörande av preskriptionsfrågan är då det är fråga om brottslighet som pågått under en längre tid. Det kan då vara nödvändigt att ta ställ- ning till när det brottsliga förfarandet ska anses ha inletts och avslutats. I båda dessa fall krävs det regelmässigt en så ingående behandling av den påstådda brottsligheten att det knappast är processekonomiskt motiverat att inte avgöra hela åtalet genom samma dom. Det är också svårt att se hur frågan om det förekommit en sådan brotts- provokation som utesluter ansvar ska kunna avgöras utan att omständigheterna kring brottet behandlas så utförligt att det är mest ändamålsenligt att vid samma tillfälle avgöra åtalet i sin helhet. 
  
 Vid de diskussionsmöten som vi genomfört med advokater, åklagare och domare var det få aktörer som ansåg att det fanns ett behov av mellandom i brottmål. Exem- pel på måltyper som nämndes i vilka det kunde tänkas finnas ett behov var i vissa arbetsmiljöer eller miljömål. I ett mål som rör utsläpp från ett fartyg kunde t.ex. frågan om utsläppet kommit från det aktuella fartyget avgöras genom mellandom. Resterande frågor i målet skulle då inte behöva prövas om det genom mellandomen slogs fast att så inte var fallet. Om detta ska anmärkas att en mellandom i en sådan situation bara innebär en processekonomisk vinst om rätten inte delar åklagarens uppfattning i den fråga som avgörs genom mellandomen och de resterande frågorna är utrednings- och tidskrävande. Om resultatet av mellandomen blir att åklagaren bevisat den delen av åtalet måste resterande frågor avgöras. Det bör ofta leda till dubbla processer och att ett slutligt avgörande av målet fördröjs. Risken för en ut- dragen handläggning blir särskilt stor om mellandomen överklagas särskilt. Om mellandom skulle införas även för brottmålen bör det i varje fall i vissa mål finnas en möjlighet att överklaga en mellandom särskilt. 
  
 Vi gör alltså bedömningen att behovet av att införa en möjlighet till mellandom i brottmål är litet. Om en sådan möjlighet ändå skulle införas kommer det att innebära att domstolarna i varje fall kommer att få ta ställning till begäran om mellan- dom i ett antal mål årligen. Det bör vara vanligast i omfattande mål. Att ta ställning till en begäran om mellandom i ett sådant mål kan kräva en inte obetydlig arbetsin- sats. Många gånger skulle rättens bedömning antagligen bli att frågorna i målet inte lämpar sig att avgöra genom mellandom. Det finns också en risk för att mellandom i några fall skulle komma att meddelas då det inte leder till någon processekonomisk 
  
 389 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 vinst utan i stället till dubbla processer och en fördröjning av ett slutligt avgörande av målet. 
  
 Det ska tilläggas att det i vissa sammanhang har framförts synpunkter på att det kan vara en fördel att skuldfrågan och påföljdsfrågan avgörs vid skilda tillfällen. En sådan ordning tillämpas i flera andra länder, t.ex. i de anglosaxiska rättsordningarna. I en speciell situation tillämpas ett likartat förfarande hos oss, nämligen när rätten anser att det finns anledning att genomföra en rättspsykiatrisk undersökning. Att i övrigt dela upp handläggningen av skuld- och påföljdsfrågan skulle innebära ett markant avsteg från den rättegångsordning som gäller i dag. Vi har inte funnit skäl att i det här sammanhanget närmare överväga en sådan lösning. 
  
 Det fåtal remissinstanser som yttrade sig över utredningens bedöm- ning i frågan om mellandom tillstyrkte eller var annars positiva till bedömningen.30 
  
 10.5.4Inget förslag om mellandom i brottmål 
  
 Vår bedömning: Övervägandena inom ramen för detta utred- ningsarbete ger inte anledning till att införa mellandom i brott- mål. 
  
 Begränsat behov av mellandom i brottmål 
  
 Synpunkter från åklagare, advokater och domare 
  
 De synpunkter som utredningen har fått från åklagare, advokater och domare på behovet av att införa en möjlighet till mellandom i brottmål har beskrivit ett behov att i vissa specifika fall kunna avgöra en rätts- eller sakfråga som sedan har betydelse för vilken riktning den fortsatta handläggningen av brottmålet tar. Om det skulle vara möjligt för åklagaren att vända sig till rätten för att avgöra dessa frå- gor kunde de fall där rätten gör en annan bedömning än åklagaren rensas ut i ett tidigare skede än då förundersökningen är färdig och huvudförhandlingen har genomförts. Resurser och påfrestningar för enskilda personer som är inblandade i målet kunde då sparas. Någon bevisning om frågan skulle vidare inte behövas vid huvudförhand- lingen i de fall frågan tidigare avgjorts i en mellandom. 
  
 30Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 390 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 Krigsbrottsgruppen vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för inter- nationell och organiserad brottslighet (RIO), ”krigsbrottsåklagarna” i det följande, har till utredningen utvecklat sin syn på behovet av mellandom i sina ärenden (folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser/folkrättsbrott). Synpunkterna är, bedömer vi, av delvis allmängiltig betydelse dvs. inte enbart begränsad till de brotts- misstankar som krigsbrottsåklagarna hanterar. I vart fall gäller detta för de stora brottmålen. Krigsbrottsåklagarna har bl.a. framfört följande. Gemensamt för folkrättsbrott och krigsbrott är att brotten är begångna i ett visst sammanhang. Detta sammanhang omfattas av åklagarens bevisbörda. Folkrättsbrott och krigsförbrytelser förut- sätter förekomsten av en ”väpnad konflikt”. Brott mot mänsklighe- ten förutsätter ett ”omfattande eller systematiskt angrepp mot en grupp civila”. Även om ansvar för folkmord i teorin skulle kunna aktualiseras för en enda gärning kommer målen, har åklagarna på- pekat, i praktiken att innehålla övergripande moment för att visa på förekomsten av ett folkmord. Dessa olika former av ”sammanhang” som åklagaren måste kunna bevisa för att styrka brott har av åkla- garna sammanfattas med begreppet ”övergripande rekvisit”. Något större behov av en möjlighet att påkalla mellandom avseende sådana övergripande rekvisit har enligt åklagarna inte funnits hittills. Detta kan dock enligt åklagarna komma att förändras genom ändrade juris- diktionsregler. Krigsbrottsåklagarna använder sig i nuläget av regler- na om universell jurisdiktion eller, när det gäller brott med minimi- straff fängelse fyra år, av extraterritoriell jurisdiktion (fyraårsreg- eln). För det fall det övergripande rekvisitet ogillas i rätten kvarstår den svenska jurisdiktionen. Åklagarna har uppmärksammat Aggres- sionsbrottsutredningens uppdrag att, med utgångspunkt i betänk- andet SOU 2002:98 del A, göra en förnyad översyn och ta fram ett uppdaterat och samlat beredningsunderlag avseende reglerna om svensk straffrättslig domsrätt.31 Om fyraårsregeln skulle tas bort kan man, enligt krigsbrottsåklagarna, tänka sig mål där svensk jurisdik- tion saknas i fall där det övergripande rekvisitet ogillas, varmed hela åtalet ogillas. Det kan då vara bra att pröva frågan om det övergri- pande rekvisitet så fort som möjligt under processen. Något behov av att införa ett tvåstegsförfarande med mellandom vid tidpunkten 
  
 31Jfr Aggressionsbrottsutredningens delbetänkande Aggressionsbrottet och ändringar i Rom- stadgan, SOU 2018:33, och slutbetänkande Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrätts- lig domsrätt, SOU 2018:87. 
  
 391 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 efter att förundersökningen är färdigställd och åtal är väckt uppfattar emellertid inte åklagarna att det finns. 
  
 Ytterligare ett exempel på behovet av mellandom i brottmål som nämnts från åklagarhåll är frågan om en viss verksamhet är att be- dömas som näringsverksamhet enligt företagsbotsbestämmelserna. Denna fråga uppstår ofta i bl.a. arbetsmiljömålen. I ett mål bedömde exempelvis HD att en kommun/landsting inte kunde bli föremål för företagsbot. Om den frågan kunde ha avgjorts i ett tidigare skede genom en mellandom skulle förhandlingsdagar ha sparats. 
  
 Uppfattningen att det kan finnas skäl att pröva skuld- och på- följdsfrågan vid skilda tillfällen i mål om allvarligare brott har vidare framförts till utredningen. Från försvararhåll har som skäl för en så- dan reform framhållits att det uppfattas som en underlig ordning för försvaret att i enlighet med vad som gäller nu inom ramen för samma slutanförande först plädera för att åtalet ska ogillas och direkt där- efter argumentera för att den tilltalade ska dömas till ett tidsbestämt straff och inte fängelse på livstid. Bakom det angivna skälet uppfattar 
  
 viståndpunkten att en annan ordning vid prövning av skuldfrågan skulle ge bättre förutsättningar att upprätthålla presumtionen om den tilltalades oskuld. Om skuld och påföljd kunde avgöras vid olika tillfällen skulle de uppgifter som gäller den tilltalades person och som enbart har betydelse för påföljdsfrågan, t.ex. tidigare kriminali- tet, kunna skiljas från prövningen av frågan om skuld. Från försvarar- håll har det också påpekats att det som en följd av nuvarande ordning finns en risk att frågan om påföljd ur ett försvararperspektiv blir av underordnad betydelse i tingsrätten men däremot ges en överordnad vikt i hovrätten. En uppdelning av prövningen av frågorna om skuld respektive påföljd skulle, har det hävdats, kunna medföra att inten- tionen från  
 EMR-reformen 
  om att tyngdpunkten i brottmålspro- cessen ska ligga i tingsrätten får bättre förutsättningar att förverk- ligas. En uppdelning skulle då, har det sagts, på ett tydligare sätt göra det möjligt för parterna att utifrån bedömningen i skuldfrågan föra en mer utförlig argumentation i påföljdsfrågan redan i tingsrätten och därmed undvika överklaganden i sak som delvis eller huvudsak- ligen syftar till att få påföljdsfrågan överprövad. 
  
 392 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 Behovet av mellandom i brottmål inte tillräckligt stort 
  
 Antalet exempel som kommit till utredningens kännedom där det sägs finnas ett behov av mellandom har varit begränsat, vilket i sin tur tyder på att behovet i en mer allmän mening tycks vara begränsat. Det är också den uppfattning om behovet i allmän mening som repre- sentanter från samtliga rättsväsendets aktörer har uttryckt till utred- ningen. Vår bedömning av det som framförts om behovet av att dela upp handläggningen av skuld och påföljd till skilda tillfällen är att det inte är tillräckligt för att beaktas som grund för en så omfattande förändring av rättegångsordningen som en reform i detta avseende skulle innebära. Inte heller i övrigt har vi, inom ramen för våra över- väganden om en bättre hantering av stora brottmål, sett något skäl att fundera närmare på en så omfattande förändring av rättegångs- ordningen som det innebär att frågorna om skuld och påföljd delas upp i skilda domar. Ett sådant system skulle enligt vår uppfattning medföra en inte oväsentlig ökning av domstolarnas arbetsbörda.32 Uppdelningen av huvudförhandlingen på flera sammanträden kräver mer förberedelse från rättens ledamöter och den sammanlagda sam- manträdestiden blir sannolikt längre. Vidare får man räkna med att det kommer att ta längre tid innan målen blir slutligt avgjorda. 
  
 Vi har inom ramen för vårt arbete inte kunnat finna stöd för att behovet av att införa en möjlighet till mellandom i brottmål är så stort att det bör beaktas som grund för lagstiftningsåtgärder. Det saknas enligt vår bedömning därför redan på grund av detta tillräck- liga skäl för att närmare överväga möjligheterna att införa ett mellan- domsförfarande i brottmål. 
  
 Oklar nytta med en möjlighet till mellandom i brottmål 
  
 Syftet med mellandomsinstitutet är i huvudsak processekonomiskt. Typiskt sett ska det föreligga ett samband mellan den fråga som av- görs först och den resterande delen av målet. Tanken är att den reste- rande, tids- och kostnadskrävande, delen av målet inte behöver prövas. Om rätten emellertid, vilket enligt vår bedömning inte endast undan- tagsvis bör vara fallet, delar åklagarens bedömning av den fråga som ska avgöras först uppstår inte någon processekonomisk vinst. Tvärt- 
  
 32Per Jordan, Mellandom i brottmål, SvJT 1954 s. 65. 
  
 393 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 om finns det i dessa fall en risk för dubbla processer med efterfölj- ande effektivitetsförluster. Detta gäller särskilt om mellandomen över- klagas särskilt. 
  
 Det är vidare enligt vår mening tveksamt om det i någon större utsträckning är möjligt att renodla sådana frågor som kan bli föremål för mellandom utan att samtidigt föra bevisning i målet som helhet. Att det kan blir svårt att renodla frågor på det sättet har särskilt framhållits till utredningen av ekobrottsåklagare. Den synpunkt som framförts är, att utsikterna att lagföra personer i dessa mål är beroende av att det finns möjligheter att presentera ett fullständigt underlag avseende det som åtalet omfattar för domstolarna. Att särskilja frå- gor frikopplade från bevisningen är enligt dessa uppgiftslämnare vare sig ändamålsenligt eller praktiskt genomförbart. Även krigsbrottsåkla- garna har framhållit svårigheterna att separera det som i deras ären- den kan kallas det ”övergripande rekvisitet”, dvs. det sammanhang vari brotten är begångna, från frågan om den misstänktes individu- ella gärning samt kopplingen mellan gärningen och det övergripande rekvisitet. Denna svårighet gäller, har krigsbrottsåklagarna fram- hållit, framför allt när det gäller misstänkta högre upp i en hierarki. 
  
 Den nackdel i form av dröjsmål med prövningen av brottmålet som följer med att en rättsfråga ska kunna prövas i alla instanser talar för att ett avgörande från rätten i så fall snarast borde övervägas under pågående förundersökning. Om åklagarna kunde vända sig till rätten under förundersökningen för att få ett avgörande av en rätts- fråga kunde utredningsresurser sparas. Dessutom kunde en sådan ord- ning i vissa fall leda till kortare häktningstider. Krigsbrottsåklagarna har framfört att de inte ser några fördelar med att införa en möjlighet till mellandom vid tidpunkten efter förundersökningens färdigställ- ande och åtals väckande, men däremot att det skulle kunna leda till processuella fördelar om det fanns en möjlighet till tvåstegsförfarande under förundersökningsförfarandet. Om det infördes ett system med en ”mellanslutdelgivning” och ett ”mellanåtal” avseende exem- pelvis det övergripande rekvisitet i deras ärenden skulle rätten, har åklagarna sagt, kunna pröva detta övergripande rekvisit medan den övriga förundersökningen skulle fortgå. I de fall rätten inte skulle finna det övergripande rekvisitet styrkt skulle det leda till att den misstänkte inte längre behövde vara frihetsberövad. Även i dessa fall måste dock, har åklagarna påpekat, det vara möjligt att klaga särskilt 
  
 394 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 på mellandomen. Det kan vidare, har åklagarna själva påpekat, ifråga- sättas i hur pass stor utsträckning en sådan ordning med möjlighet till mellandom under förundersökningen skulle tillämpas i prakti- Clark. I många fall där frågan om det övergripande rekvisitet inte har prövats tidigare kommer åklagaren att söka bevisning för detta under hela förundersökningen. Något utrymme för att påkalla mellandom kommer av det skälet inte finnas i dessa fall. I de flesta fall där det är enkelt att finna tillräcklig utredning om rekvisitet rör det sig enligt åklagarna om situationer där en domstol tidigare prövat frågan och då funnit rekvisitet styrkt. I dessa fall saknas behov av en mellandom eftersom resten av målet kommer att behöva prövas. 
  
 Vi uppfattar det som kommit fram om en tänkt reform som möj- liggör ett ”mellandomsavgörande” av domstolarna under pågående förundersökning som att en sådan ordning skulle vara behäftad med ett flertal svårigheter när det gäller risk för förseningar och när det gäller förutsebar tillämpning. Dessa omständigheter leder enligt vår mening till att den praktiska nyttan med ett förfarande som medger avgörande av rätten under en pågående förundersökning redan utan närmare analys kan ifrågasättas. En sådan reform i brottmålsproces- sen skulle vidare innebära en grundläggande kullkastning av rätte- gångsordningen och kommer av det skälet inte att övervägas närmare inom ramen för vårt utredningsarbete. 
  
 Det sagda innebär, bedömer vi, att de överväganden om nyttan med ett mellandomsförfarande som relativt nyligen har gjorts av Straff- processutredningen är giltiga även inom ramen för de delvis andra förutsättningar som vårt uppdrag gäller. Parterna har inte, heller med våra förslag om ett ökat partsinflytande, den typ av inflytande över brottmålsprocessen som behövs för att det ska vara möjligt att upp- nå processekonomiska vinster med en mellandom. Det handlar i brottmål inte om jämbördiga parter som kan, eller ska kunna, göra ömsesidiga riskbedömningar i fråga om utfallet i brottmålet. Våra överväganden om åtgärder för ett ökat partsinflytande i brottmåls- processen avser dessutom primärt tiden före åtal. Några övervägan- den som innebär att parterna ges möjlighet att disponera över åtalet genom att träffa överenskommelser under domstolsprocessen gör vi inte inom ramen för vårt uppdrag. Våra överväganden påverkar där- för inte den analys som Straffprocessutredningen har gjort avseende partsinflytandets betydelse för behovet och nyttan av mellandom i brottmål. Övervägandena inom ramen för detta utredningsarbete 
  
 395 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 ger sammanfattningsvis inte anledning till att införa mellandom i brottmål. 
  
 10.6Inga ändringar i prejudikatordningen 
  
 10.6.1Uppdraget 
  
 I vårt uppdrag ingår att överväga behovet och lämpligheten av att införa en ordning som ger domstolen möjlighet att hänskjuta en pre- judikatfråga till HD. 
  
 10.6.2Nuläget 
  
 I dispositiva tvistemål får en tingsrätt med parternas samtycke hän- skjuta en viss fråga i målet till prövning av HD, s.k. hissning (56 kap.  
 13–15 
  §§ RB och hänvisning i 42 kap. 17 a § RB). Syftet med att be- stämmelserna infördes var att försöka främja HD:s prejudikatbild- ning.33 Om en tingsrätt använder sig av möjligheten att hänskjuta en fråga till HD ska målet i tingsrätten i princip vilandeförklaras i av- vaktan på HD:s prövning. HD avgör om prövningstillstånd ska med- delas. För att tillstånd ska ges krävs att det rör sig om en fråga vars prövning är av vikt för rättstillämpningen (prejudikatfråga). Hand- läggningen i tingsrätten återupptas så snart HD avgjort prejudikat- frågan eller beslutat att inte meddela prövningstillstånd. 
  
 Tingsrättens avgörande i målet kan överklagas på vanligt sätt. Däremot kan inte beslutet att hänskjuta frågan till HD överklagas. Om en part tar tillbaka sitt samtycke innan tingsrätten fattat beslut om hänskjutande faller frågan. Däremot anses inte en part kunna ta tillbaka sitt samtycke efter att frågan hänskjutits till HD, eftersom det är tingsrätten och inte parterna som har underställt HD frågan.34 
  
 33Prop. 1988/89:78 s. 61 f. 
  
 34Prop. 1988/89:78 s. 70. 
  
 396 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 10.6.3Tidigare överväganden 
  
 Rättegångsutredningen föreslog år 1986 att det i syfte att förbättra prejudikatbildningen skulle införas en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD i alla mål, dvs. även i brottmål.35 Utredningen lämnade dock inte förslag till lagtekniska lösningar utan endast en idéskiss för remissomgång avsedd att ge svar på frågor om det fanns förutsättningar att genomföra förslagen. Förslaget ledde senare till lagstiftning enbart avseende tvistemål. 
  
 I Riksåklagarens idéskrift Effektivare hantering av stora och kom- plicerade brottmål framfördes år 2006 att en möjlighet för tings- rätten att hänskjuta en rättslig fråga till HD, t.ex. om ett visst förfarande är straffbart, skulle kunna innebära att stora och komplicerade brott- mål inte behöver tas upp till prövning i sin helhet.36 Arbetsgruppen ansåg därför att en möjlighet till hänskjutande som motsvarar den som gäller i tvistemål borde övervägas. En förutsättning var dock enligt arbetsgruppen att denna typ av frågor avgjordes med förtur av HD. 
  
 Straffprocessutredningen lämnade år 2013 ett förslag om att det bör införas en möjlighet att i brottmål hänskjuta en prejudikatfråga till HD som i huvudsak motsvarar den som gäller för dispositiva tvistemål.37 En förutsättning är dock enligt förslaget att det införs en uttrycklig bestämmelse om att frågan ska hanteras skyndsamt av HD. Med hänsyn till den tilltalades speciella ställning i ett brottmål bör den tilltalade enligt förslaget ha en möjlighet att ta tillbaka sitt sam- tycke till att frågan prövas i HD och i stället få hela saken prövad i tingsrätten. Utredningen utvecklade skälen för förslaget bl.a. enligt följande. 
  
 På förmögenhetsrättens område är det många tvister som inte avgörs i allmän dom- stol. Ett av skälen till att parterna väljer alternativa sätt för tvistlösning, t.ex. skilje- nämnder, anses vara den tid det tar att få ett mål slutligt avgjort i domstol. Ett av syftena med bestämmelserna om hänskjutande till HD var att skapa ett snabbt alter- nativ för att få en prejudikatfråga avgjord i domstol. 
  
 På brottmålssidan finns inget alternativ till ett domstolsavgörande. Argumentet att det behövs ett ”snabbspår” för att frågorna ska komma att prövas av domstol görs sig alltså inte gällande. Brottmål som rör allmänna åtal skiljer också sig från de flesta andra mål i allmän domstol på det sätt att det på ”kärandesidan” alltid finns 
  
 35Rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av rättegångsbalken 2, SOU 1986:1. 
  
 36Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift, Åklagarmyndig- heten, december 2006. 
  
 37Straffprocessutredningen betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 507. 
  
 397 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 en åklagare. En av Riksåklagarens uppgifter är att bidra till den praktiska rättsut- vecklingen genom att aktivt verka för att lämpliga mål förs till HD. Detta sker bl.a. genom att Riksåklagaren till ledning för de operativa åklagarna upprättar förteck- ningar över prioriterade prejudikatfrågor. Det innebär att det på brottmålssidan bör finnas bättre förutsättningar än t.ex. på förmögenhetsrättens område att de mål som rör frågor där det behövs prejudikat förs till HD på vanligt sätt. Åklagarsidan kan också i domstol föra s.k. pilotmål som rör frågor som har betydelse för ett större antal mål. En annan sak som påverkar behovet och utrymmet av hänskjutande i brottmål är att bevisfrågor ofta är av avgörande betydelse för utgången i målen. Om parterna har olika uppfattningar om sakförhållandena i målet kan det vara svårt att, med parternas samtycke, formulera en prejudikatfråga innan lägre instanser har avgjort vad som är bevisat. Till detta kommer att det för en del av brottmålen gäller särskilda tidsfrister för handläggningen, vilket i praktiken påverkar både utrymmet och behovet av att hänskjuta en fråga till HD inför tingsrättens avgörande. 
  
 Det sagda innebär att behovet av att införa en möjlighet till hänskjutande av pre- judikatfrågor till HD i brottmål får anses vara begränsat. Det är också vad som fram- kommit vid de diskussionsmöten som vi genomfört med advokater, åklagare och domare. En del av de medverkande aktörerna ansåg dock att det i vissa fall kunde finnas ett sådant behov. 
  
 Från tid till annan aktualiseras frågor där det kan ha betydelse att det finns en möjlighet att snabbt få ett uttalande av HD. Ett exempel på detta från senare tid är frågan om det svenska systemet med skattetillägg och brottspåföljd för oriktiga uppgifter i skatte förfarandet är förenligt med förbudet mot dubbla förfaranden (ne bis in idem) i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Frå- gan, som hade varit uppe till bedömning tidigare, aktualiserades på nytt efter nya avgöranden från Europadomstolen. Det är ett exempel på en fråga där det för de flesta praktiskt verksamma jurister stod klart att det behövdes ett klargörande utta- lande från HD. Ett sådant kunde inte lämnas förrän beslut eller domar från hovrätt- erna hade överklagats. 
  
 Det kan också i mycket omfattande mål finnas en eller flera tydliga rättsfrågor som har avgörande betydelse för målet. Om en sådan fråga kan avgöras på ett snabbt sätt av HD kan det innebära att målet inte behöver prövas i hela sin omfattning av underinstanserna. I idéskriften Effektivare hantering av stora och komplicerade brott- mål nämns två sådana exempel där det fanns tydliga och relativt begränsade rätts- frågor som med fördel hade kunnat hänskjutas till HD innan målen prövades i tingsrätt och hovrätt: det s.k. La  
 Reine-målet 
  (rättsfallet NJA 1995 s. 505) och det s.k. antidumpningsmålet (rättsfallet NJA 2007 s. 227). 
  
 Ytterligare ett argument som kan tala för en utökad möjlighet att hänskjuta pre- judikatfrågor till HD är att en tingsrätt även i brottmål kan besluta att inhämta för- handsavgörande från Europeiska unionens domstol  
 (EU-domstolen). 
  Det kan där- för tyckas vara följdriktigt att det bör finnas en möjlighet att i ett pågående mål begära svar på en prejudikatfråga från den nationella högsta instansen. 
  
 Även om en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor i brottmål till HD kan komma att få en begränsad praktisk betydelse är det svårt att se några tungt vägande skäl som talar mot en sådan möjlighet. 
  
 Den risk med fördröjd handläggning och dubbla processer som vi pekat på när det gäller mellandom görs sig inte gällande på samma sätt. Visserligen kommer den tid handläggningen tar i HD antagligen att innebära att ett avgörande i tingsrätten 
  
 398 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 fördröjs. Detta ska dock ställas i relation till att frågan prövas i HD först efter att målet i sin helhet avgjorts i både tingsrätt och hovrätt. Det är om HD beslutar att inte meddela prövningstillstånd som hänskjutande innebär en onödig fördröjning. Om möjligheten ska införas bör det krävas dels ett beslut av tingsrätten, dels att par- terna i målet samtycker till det. Det motverkar att hänskjutande sker när det inte är motiverat. Till detta kommer att det för de allmänna åklagarnas del bör krävas att den åklagare som för talan i tingsrätten inhämtar Riksåklagarens samtycke, eftersom det är Riks åklagaren som har ansvaret för att föra talan i HD (se 7 kap. 4 § andra stycket RB). 
  
 När reglerna infördes för dispositiva tvistemål uttalades farhågor om att det kunde minska hovrätternas roll och strida mot att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i tingsrätterna. Det framfördes också att det skulle kunna leda till att HD:s arbetsbörda ökade och att det kunde få negativa effekter för HD:s övriga verksam- het. Några sådana effekter har bestämmelserna inte fått. Det finns inget som talar för att hänskjutande skulle komma till användning i påtagligt större utsträckning i brottmål än i tvistemål. 
  
 Sammanfattningsvis anser vi att övervägande skäl talar för att det bör införas en möjlighet till hänskjutande av en prejudikatfråga även i brottmål. Även om denna möjlighet inte kommer att användas särskilt ofta är det enligt vår bedömning värde- fullt att en sådan finns. Det är svårt att se att bestämmelsen i praktiken skulle komma till användning i brottmål som rör enskilda åtal, men det finns inte några sakliga skäl för att undanta dessa. Förutsättningarna för hänskjutande i brottmål bör motsvara vad som redan gäller för dispositiva tvistemål, dvs. att parterna sam- tycker och att tingsrätten fattar beslut. 
  
 En förutsättning för att införa en möjlighet till ”hissning” i brottmål är dock att frågan kan hanteras skyndsamt av HD. Det är inte acceptabelt att ett avgörande i ett brottmål fördröjs någon längre tid i avvaktan på att HD ska pröva en fråga i målet. Med hänsyn till den tilltalades speciella ställning i ett brottmål bör han eller hon också ha möjlighet att ta tillbaka sitt samtycke till att målet prövas i HD och i stället få hela saken prövad i tingsrätten. 
  
 Remissutfallet avseende förslaget var huvudsakligen positivt.38 Även HD tillstyrkte förslaget, men påpekade att en bestämmelse som inne- bär att alla hänskjutna prejudikatfrågor i brottmål ska behandlas skyndsamt oavsett vad målet gäller t.ex. skulle innebära att en hän- skjuten prejudikatfråga i ett bötesmål ska gå före handläggningen av en prejudikatfråga i ett till HD överklagat brottmål där den tilltalade inte är frihetsberövad men har dömts till fängelse. Bara två remiss- instanser, två domstolar, avstyrkte eller var negativa till förslaget. Den kritik som framfördes från dessa två remissinstanser var att för- slaget borde övervägas ytterligare, bl.a. eftersom systemet skulle kunna medföra att brottmålsprocessen kommer att tyngas av preliminär- frågor och då det kan ifrågasättas om det kommer att vara möjligt 
  
 38Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM. 
  
 399 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 för HD att handlägga hänskjutna frågor så snabbt som utredningen har bedömt. 
  
 Förslaget har inte lett till lagstiftning. 
  
 10.6.4Inget förslag om ändringar i prejudikatordningen 
  
 Vår bedömning: Övervägandena inom ramen för detta utred- ningsarbete ger inte anledning till att införa en ordning som ger rätten en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD. 
  
 Det huvudsakliga motivet till att införa en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HD i dispositiva tvistemål var att förbättra pre- judikatbildningen. Om tingsrätterna fick hänskjuta en prejudikat- fråga till HD och få den besvarad innan tingsrätten avgör själva målet bedömdes det kunna öppna en snabb, billig och enkel väg att skapa prejudikat.39 En stor fördel med ett sådant system framhölls vara att prejudikatbehovet kan tillgodoses också då den som förlorar målet inte har intresse av att överklaga. Det bedömdes också vara betung- ande för enskilda som är inblandade i ett mål som bedöms ha ett prejudikatvärde att behöva invänta att målet som ett ”pilotmål” förs genom instanserna till HD. Det bedömdes många gånger vara bättre för alla inblandade om prejudikatfrågan kunde prövas tidigare. En grundläggande förutsättning för att tingsrätten ska kunna hänskjuta en prejudikatfråga till HD bedömdes i förarbetena vara att domstols- prövningen kommer att stanna med tingsrättens dom, dvs. att par- terna har ingått ett avtal om att inte överklaga tingsrättens dom.40 Av denna begränsning följer att hovrätterna hölls utanför reformen. En ytterligare förutsättning för reformen var att parterna var överens om att frågan skulle hänskjutas till HD. Frågan till HD skulle enligt vad som angavs formuleras i samråd med parterna och skulle, be- dömdes det, antagligen oftast komma att bygga på ostridiga sakför- hållanden. 
  
 I brottmål fungerar emellertid ordningen för prejudikatbildning annorlunda än i tvistemål. I brottmål bevakar Riksåklagaren inom ramen för sitt ansvar som landets högsta åklagare och enda allmänna åklagare i HD vilka frågor som bör prövas i HD. Detta sker bl.a. 
  
 39Prop. 1988/89:78 s. 64. 
  
 40Prop. 1988/89:78 s. 67 f. 
  
 400 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 genom att Riksåklagaren till ledning för de operativa åklagarna upp- rättar förteckningar över prioriterade prejudikatfrågor. Åklagarsidan kan också föra s.k. pilotmål i domstol som rör frågor som har bety- delse för ett större antal mål. Förutsättningarna för en prejudikat- bildning som täcker relevanta frågor är därmed bättre än i tvistemål där enskilda parter utifrån förutsättningarna i det egna målet tar ställ- ning för eller emot ett hänskjutande. 
  
 Det finns problem i brottmål med en ordning som tillåter hän- skjutande av en fråga under pågående process i tingsrätten till HD som inte lika uttalat finns i tvistemål. För det första är utrymmet för att vilandeförklara mål i väntan på en, förvisso skyndsam, prövning i HD allmänt sett mindre i brottmål än i tvistemål på grund av de fris- ter, exempelvis till följd av häktning, som ofta styr handläggningen av brottmålen. Det är vidare tveksamt i brottmål om det, med hänsyn till de bevisregler som gäller, faktiskt är möjligt att utkristallisera frågor där det saknas prejudikat och det kan vara en fördel med ett snabbt klargörande. I brottmål är det åklagaren som har bevisbördan för det som målet handlar om och den tilltalade har inte självklart något att vinna på att vidgå några omständigheter. För att det ska vara möjligt att skicka en prejudikatfråga till HD under pågående huvud- förhandling i tingsrätten måste emellertid vissa förutsättningar av- seende saken vara klarlagda. Frågan är om det är möjligt att, i vart fall utan den tilltalades medgivanden, i ett tidigt stadium av proces- sen faktiskt utgå från vissa fakta. Det är ju åklagarens uppgift att be- visa vad som påstås i målet och det förutsätter normalt att saken prövas i dess helhet. Utrymmet för att plocka ut en rättsfråga innan lägre instanser har avgjort vad som är bevisat är av det skälet mer begränsat än i tvistemål. 
  
 Under vår kartläggning av behovet av att kunna hänskjuta en pre- judikatfråga till HD i kontakter med domare, åklagare och advokater tycks intresset för en sådan möjlighet vara svalt. Skälet för det är framför allt de hanteringssvårigheter och effektivitetsförluster som har konstaterats riskerar att uppstå om en brottmålsprocess stoppas upp och huvudförhandlingen måste flyttas fram i väntan på ett avgö- rande från HD. I den mån det har framförts positiva synpunkter på en ordning med en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD under pågående prövning i domstol, har dessa synpunkter ut- tryckts allmänt, som något som kan vara bra att ha men utan kopp- ling till konkreta exempel. 
  
 401 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 Straffprocessutredningen har, i enlighet med vad vi har redovisat, väl formulerat varför behovet av att införa en möjlighet till hänskju- tande av prejudikatfrågor till HD i brottmål får anses vara begränsat. Den bedömningen förändras inte av de överväganden som vi gör inom ramen för vårt utredningsarbete. Vi bedömer, framför allt mot bakgrund av de kontakter vi har haft med domare och parter, inte heller att behovet i enskilda specialfall är särskilt stort. Vår slutsats är att behovet av att införa bestämmelser som ger domstolen möj- lighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD i brottmål är litet, vilket talar emot att det införs en ny ordning för prejudikatbildning. 
  
 Det finns, även med ett skyndsamhetskrav för HD vid hanteringen, enligt vår uppfattning en klar risk för förlängda handläggningstider med en möjlighet att hänskjuta en fråga till HD under pågående handläggning i underrätt. Under tiden som prövningen i HD pågår kommer målet i tingsrätten att vilandeförklaras, vilket innebär att avgörandet i brottmålet skjuts på framtiden. Detta är allmänt sett negativt för den tilltalade men också för vittnen och målsägande. I stora brottmål är det typiskt sett många personer som efter en ofta redan lång utredningstid ska höras vid rättegången och som påverkas av att målet vilandeförklaras. Att HD tar prejudikatfrågor i pågående mål i tingsrätt med förtur innebär, som HD har påpekat i sitt remis- svar till Straffprocessutredningens förslag, vidare att andra prejudi- katfrågor nedprioriteras i HD:s verksamhet och skjuts framåt. Inte heller en sådan effekt av en reform är oproblematisk. Detta gäller även om tillämpningen skulle bli begränsad. Vi ser mot denna bak- grund att skälen mot att införa en möjlighet att hänskjuta en preju- dikatfråga till HD i pågående brottmål snarast överväger i förhållande till de skäl som talar för en ändring. 
  
 Vi bedömer sammanfattningsvis att det tänkbara tillämpningsom- rådet för en reform av prejudikatbildningen i brottmål som innebär en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD under pågående prövning av ett mål i tingsrätten är litet och att det finns nackdelar med reformen. Övervägandena inom ramen för vårt utredningsarbete ger inte anledning att införa en ordning som ger rätten en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD, varför vi inte lämnar något förslag till lagstiftning i frågan. 
  
 402 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 10.7Inga ändringar av vad som ska ges in till domstolen vid åtal 
  
 10.7.1Uppdraget 
  
 Vi ska enligt uppdraget i denna del analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det mate- rial som getts in till domstolen i samband med åtalet. 
  
 10.7.2Nuläget 
  
 Förundersökningsprotokollets innehåll 
  
 Vid förundersökningen ska det föras ett protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (23 kap. 21 § RB). Det färdiga protokollet bildar underlag för bedömningen av åtals- frågan och för planering av huvudförhandling vid domstolen.41 Pro- tokollet är av vikt också för möjligheterna att efteråt kontrollera att allt har gått rätt till under utredningen. Det som är betydelselöst för utredningen ska inte tas med i protokollet. Vid bedömningen av vilka uppgifter som kan anses vara utan betydelse är det viktigt att objektivitetsprincipen iakttas. Närmare bestämmelser om vilka upp- gifter som ska finnas i protokollet över förundersökningen finns i  
 20–23 
  §§ FUK. Protokollet behöver inte nödvändigtvis föras sam- manhängande för hela förundersökningen.42 Ibland är det lämpligt att föra skilda protokoll över skilda avsnitt av förundersökningen. Särskilt gäller detta stora, mera utredningskrävande undersökningar. Innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan ska protokollet ha fått slut- lig avfattning (23 § andra stycket FUK). En förundersökning bör planeras så att den möjliggör en senare hantering av protokollet i en- lighet med vad som gäller om att sådant som inte rör åtalet inte ska ges in till domstolen då åtal väcks (45 kap. 7 § RB). 
  
 41Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommenteraren till 23 kap. 
  
 21§ RB. 
  
 42Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommenteraren till 23 kap. 
  
 21§ RB. 
  
 403 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 Förundersökningsprotokollet ska ges in till rätten vid åtal 
  
 Åklagaren ska då åtal väcks eller så snart som möjligt därefter i de fall förundersökning har ägt rum ge in protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som åberopas som bevis till rätten (45 kap. 7 § RB). Sådant som inte rör åtalet bör dock inte ges in. Förundersökningsprotokollet har be- dömts behöva vara tillgängligt för rätten för att rätten ska kunna kon- trollera vad som hänt under förundersökningen och kontrollera att förundersökningen inte är bristfällig i något avseende.43 Processlag- beredningen uttryckte år 1943 att protokollet måste vara tillgängligt för att rätten ska kunna bedöma vilken bevisning som behövs och utfärda kallelser i enlighet med detta.44 Rättens ordförande bör enligt vad som uttalades även ta del av protokollet så att han på lämpligt sätt kan ordna och leda huvudförhandlingen. I vad mån rätten borde närmare studera materialet från förundersökningen lämnades till domarens eget omdöme. Det framhölls att kännedom om materialet möjliggör för rättens ordförande att i förväg sätta sig in i de rättsliga frågor som finns i målet och underlättar meddelande av dom i ome- delbar anslutning till huvudförhandlingen. Det framhölls emellertid att ordföranden å andra sidan inte får bli så bunden av materialet, att avgörandet grundas på vad som står i förundersökningsprotokollet eller att ordföranden går till rättegången med en förutfattad mening. 
  
 Tillägget att sådant som inte rör åtalet inte bör ges in till rätten infördes år 1987. Det som avsågs undantas var material från förunder- sökningen rörande gärningar som inte omfattas av åtalet.45 Som skäl för ändringen angav departementschefen bl.a. att sådant material behöver rätten under inga omständigheter ha tillgång till för att förbereda målet, samtidigt som det från den tilltalades synpunkt kan te sig stötande att rätten – och för övrigt också allmänheten – har tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för. Det torde enligt departementschefen i många fall vålla begränsade olägenheter för åklagarna att se till att material rörande sådana gärningar rensas bort från förundersökningsprotokollen innan de ges in till rätten. Enligt vad JO därefter har uttalat bör dock bara sådant som uppenbart saknar betydelse för parterna och rätten 
  
 43Prop. 1986/87:89 s. 99 f. 
  
 44NJA II 1943 s. 570. 
  
 45Prop. 1986/87:89 s. 100 f. 
  
 404 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 tas bort.46 I tveksamma fall bör, enligt JO, information hellre till- föras än gallras bort.47 
  
 10.7.3Tidigare överväganden 
  
 Rättegångsutredningen lämnade år 1982 ett förslag om att åklagaren inte skulle lämna in förundersökningsprotokoll i samband med åtalet.48 Utredningens förslag ledde till det tillägg som sedan gjordes i rättegångsbalken om att sådant som inte rör åtalet inte ska ges in vid åtal. Skälet som utredningen angav för förslaget om att något förundersökningsprotokoll överhuvudtaget inte skulle ges in var risken för att en domare genom att ta del av förundersökningen ska- par sig en förutfattad mening om den tilltalades skuld. Utredningen framhöll att frågan hänger intimt samman med hur man allmänt ser på domarens roll i brottmålsprocessen. Utredningen gjorde bedöm- ningen att rättssäkerheten i brottmålsprocessen kunde höjas med en ändring på det sätt som föreslogs genom att man minskar risken för att rätten i sin bedömning tar hänsyn till ovidkommande faktorer. Utredningen gjorde också bedömningen att förslaget medförde att effektiviteten främjades genom att domstolarna inte skulle belastas med onödigt material och överflödig pappersexercis. 
  
 Förslaget mottogs negativt av remissinstanserna och ledde inte till lagstiftning annat än i den del som gällde material som inte rör åtalade gärningar. Kritiken mot förslaget har sammanfattats med att remissinstanserna menade att nuvarande ordning inte innebar några beaktansvärda problem i rättssäkerhetshänseende samtidigt som en reform i enlighet med förslaget skulle medföra merarbete för åkla- garna och sämre beslutsunderlag för domstolarna.49 
  
 I samband med att andra lagförslag med anledning av utredning- ens arbete presenterades utvecklade departementschefen ställnings- tagandet att inte införa en regel om att förundersökningsprotokollet inte skulle ges in vid åtal. Departementschefen inledde med att konstatera att frågan om förundersökningens ingivande är av princi- 
  
 46JO 2016/17 s. 439. 
  
 47JO 2013/14 s. 106 och JO 2012/13 s. 126. 
  
 48Rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av rättegångsbalken, SOU 1982:26 s. 248. 
  
 49Prop. 1986/87:89 s. 100. 
  
 405 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 piell betydelse så till vida som den hänger samman med grund- läggande spörsmål rörande rättens och parternas ansvar för utred- ningens fullständighet i brottmål.50 Departementschefen framhöll därefter att det även i framtiden skulle komma att finnas ett behov för rätten att kontrollera vad som förekommit under förundersök- ningen och att besluta om eventuella kompletteringar Genom att stu- dera förundersökningen kunde domare, enligt departementschefen, få klart för sig vad han eller hon ska inrikta sig på under huvudför- handlingen och kan bättre tillgodogöra sig materialet. Det framhölls att det av remissvaren inte synes vara så att den allmänna uppfatt- ningen i domarkåren var att nuvarande ordning är ineffektiv och att härtill kom att en förändring i enlighet med förslaget skulle medföra att ytterligare en arbetsuppgift lades på åklagarna. I frågan om risken för att domarna medvetet eller omedvetet låter sig påverkas av för- hörsutsagor ur förundersökningen ansåg departementschefen sig ha fog för bedömningen att domarna är mycket observanta på risken för otillbörlig påverkan. Den sammanfattande bedömningen blev att den av utredningen föreslagna ordningen kunde medföra en del olägen- heter ur effektivitetssynpunkt samtidigt som nuvarande ordning inte tycks ha orsakat några beaktansvärda problem ur rättssäkerhetssyn- punkt. Under sådana omständigheter fanns det enligt departements- chefen inte för närvarande skäl att frångå det nuvarande systemet. 
  
 10.7.4Inget förslag om ändringar i reglerna om vad som ska ges in vid åtal 
  
 Vår bedömning: Det finns fördelar med en ordning som innebär att enbart skriftlig bevisning ska ges in till domstolen vid åtal. De fördelar som kan finnas som gäller ett bättre skydd för enskildas personliga uppgifter kräver emellertid mer omfattande övervägan- den om offentlighet och sekretess än vi uppfattar ingår i vårt upp- drag. Nackdelarna med en reform av reglerna om vad som ska ges in vid åtal är vidare stora. 
  
 50Prop. 1986/87:89 s. 100. 
  
 406 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 En större tydlighet i fråga om domarrollen 
  
 Vår utgångspunkt är att det är principiellt riktigt att rätten bara ska ha tillgång till det material som den ska pröva vid rättegången. Frå- gan om vilket förundersökningsmaterial som rätten ska ha tillgång till är direkt kopplad till frågan om vilken roll domare ska ha i brott- målsprocessen. De skäl som motiverar nuvarande ordning om att för- undersökningsprotokollet ska ges in till rätten är numera föråldrade. Det finns, bedömer vi, inte något godtagbart skäl i en modern rätte- gång för domare att läsa förundersökningsprotokoll inför en huvud- förhandling. Domarens uppgift i brottmål är att döma över det som förekommer vid huvudförhandlingen. Förundersökningsprotokollet är sällan processmaterial i sin helhet. Bara i de delar som förundersök- ningen åberopas som bevisning behöver rätten, med utgångspunkt i den uppgift vi uppfattar att rätten ska ha, få tillgång till material ur förundersökningen. En förändring av vad som ska ges in i samband med åtal i enlighet med detta ställningstagande om domarrollen är därför följdriktig. Med en sådan ändring försvinner all risk för att rätten påverkas av vad som står i förundersökningen vid sin bedöm- ning av den tilltalades skuld. Även om det är vår uppfattning att domare normalt inte läser förundersökningsprotokollen inför en rättegång, så finns det en rättssäkerhetsvinst att göra med en ändring som medför att de inte kan göra det. Det står nämligen då klart för tilltalade och allmänheten att domare inte kan veta något mer om målet än vad som förekommer vid rättegången. Detta är ägnat att förstärka tilliten till domare som opartiska utan tillgång till mer in- formation om saken än den som parterna ger den. Om mindre mate- rial ges in till domstolarna vid åtal kan det dessutom sannolikt antas leda till att den administrativa bördan vid domstolarna minskar. 
  
 Ett bättre skydd för enskilda inom ramen för en bibehållen offentlighetsprincip 
  
 Vi har i detta sammanhang övervägt om ändringar i reglerna om vad som ska ges in vid åtal kan leda till ett bättre skydd för enskildas uppgifter inom ramen för en bibehållen offentlighetsprincip. Om rätten enbart skulle ges tillgång till det underlag som de behöver för att uppfylla sin uppgift i brottmålet skulle det kanske kunna medföra 
  
 407 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 att sådant material ur förundersökningen som inte åberopas som be- visning inte behöver ges in vid åtal och därmed inte nödvändigtvis behöver bli offentligt då åtal väcks. 
  
 Den bedömning som tidigare har gjorts av lagstiftaren om att det från den tilltalades synpunkt kan te sig stötande att rätten och all- mänheten har tillgång till material rörande gärningar som han inte är åtalad för gäller, bedömer vi, i en vidare mening allt material som rätten inte ska pröva (jfr avsnitt 10.7.2). När det gäller personer som har hörts under förundersökningen, men som inte ska vittna vid rätte- gången framstår det som tveksamt ur integritetssynpunkt att deras uppgifter ska bli offentliga genom att de finns med i ett förunder- sökningsprotokoll som ges in till rätten vid åtal. Detta gäller i syn- nerhet närstående personer som inte är skyldiga att vittna i en dom- stol men som kan ha medverkat i polisförhör. Men det gäller även andra personer som har bidragit med information under förunder- sökningen som kan ha lett förundersökningsarbetet framåt och i den meningen vara känsliga för förhörspersonerna i vissa typer av mål. Varför deras uppgifter ska ges in till rätten och, vilket allt oftare är fallet, spridas till en bred allmänhet via de medier som finns för detta är svårförståeligt när rätten inte har någon legitim användning för uppgifterna. Mot bakgrund av de svårigheter som finns för polismyn- digheten och andra brottsutredande myndigheter att få information från enskilda personer som hjälper utredningsarbetet framåt finns det, menar vi, skäl att överväga behovet av ändringar som innebär att personer som faktiskt lämnar information till polisen men som se- dan inte behövs vid rättegången kan få ett bättre skydd. 
  
 Det behov som vi ser kan finnas av ett starkare skydd av enskildas integritet skulle emellertid inte nödvändigtvis tillgodoses med en reform av det slag som vi nu diskuterar. Det kommer sannolikt även fortsättningsvis att finnas ett starkt, och legitimt, intresse av att ta del av förundersökningsmaterial i samband med att åtal väcks. Skill- naden med en reform i förhållande till nuvarande ordning skulle då vara att allmänheten och journalister som har ett intresse av att ta del av förundersökningen skulle vända sig till polis och åklagare, som skulle få ägna sig åt omfattande sekretessprövningar av materialet. Att öka belastningen vid brottsbekämpande myndigheter förutsätter enligt vår mening att det finns goda skäl för det. Skyddet av enskilda integritet skulle heller förstås inte kunna garanteras som ett resultat av en sådan ordning. Att prövningen av integritetsintrång inför ett 
  
 408 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 utlämnande ligger hos rätten kan dessutom uppfattas vara en rätts- säkerhetsfråga. 
  
 En mer ändamålsenlig väg att skydda enskilda personers uppgifter i brottmål från omfattande spridning skulle kunna vara att se över möjligheterna att senarelägga tidpunkten för offentliggörandet av uppgifter ur förundersökningen. En annan väg skulle kunna vara att behålla sekretessen för vissa ytterligare uppgifter. En reform av han- teringen av förundersökningsmaterial till skydd för enskildas per- sonliga uppgifter förutsätter, oavsett vilken reformväg som väljs, en grundlig analys av behovet och nyttan av en ändring av bestämmel- serna i offentlighet- och sekretesslagen. Detsamma gäller frågan om konsekvenser ur offentlighets- och sekretessynpunkt med ett för- slag om att förundersökningsprotokollet inte ges in till domstolarna vid åtal. Sådana överväganden bedömer vi vare sig ingår i eller ryms inom ramen för vårt uppdrag. 
  
 Resursåtgång vid en ny hantering 
  
 De fördelar som kan uppfattas med en reform som innebär att för- undersökningsprotokoll inte längre ska ges in vid åtal ska ställas mot de nackdelar i form av merarbete som riskerar att uppstå för de brotts- bekämpande myndigheterna med en ändring av rutinerna. Sådana nackdelar har i tidigare lagstiftningsarbete utgjort övertygande skäl mot att införa ändringar i fråga om vad som ska ges in vid åtal. När det gäller den frågan gör vi följande överväganden. 
  
 Förundersökningsprotokollet ska utformas så, att det ger en tro- gen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (22 § FUK). Vägledande vid urvalet bör vara åklagarens objektivitetsplikt. Nuvarande rutin i mer omfattande förundersök- ningar är ofta att ett preliminärt protokoll sätts samman inför den s.k. slutdelgivningen, så att den misstänkte och försvararen ges en möjlighet att bedöma om något ytterligare material bör finnas med i protokollet. Innan åklagare fattar beslut i åtalsfrågan ska ett slutligt protokoll finnas (23 § andra stycket FUK). Förundersökningspro- tokollet ska därefter tjäna som ett underlag för åtalsbeslutet. I det protokoll som ges in till domstolen i samband med åtalet bör sådant som inte rör åtalet rensas bort. Innehållet i det preliminära proto- kollet som ofta tas fram i samband med slutdelgivningen kan därmed 
  
 409 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 förändras dels på grund av eventuella önskemål om kompletteringar från den misstänkte, dels på grund av den utrensning av uppgifter som bör ske i samband med åtalsbeslutet. Med en reform som inne- bär att enbart skriftlig bevisning ska ges in till rätten vid åtal behöver, utöver det preliminära protokollet som används vid slutdelgivning, även fortsättningsvis ett slutligt förundersökningsprotokoll tas fram till den misstänkte och försvararen samtidigt som ytterligare en pro- dukt, en bevisbilaga, måste tas fram till rätten. Åklagaren skulle rim- ligtvis även bli ansvarig för att ta fram försvarets eventuella bevisbi- laga till rätten. Om försvaret i ett senare skede än vid åtalstidpunkten vill åberopa ytterligare bevisning, t.ex. under pågående rättegång, som inte finns med i förundersökningsprotokollet skulle uppgiften att ta fram och ge in även en sådan bevisbilaga sannolikt behöva hamna hos polis och åklagare. Ibland händer det att ny bevisning be- höver åberopas av någondera parten under rättegången. Om rätten inte på förhand har tillgång till bevisningen måste en ny bevisbilaga ordnas fram. Det kan utöver vad som sagts, beroende på hur en re- form utformas, dessutom tänkas att en rutin skulle behöva införas vid de brottsbekämpande myndigheterna för att ta fram ytterligare en bilaga med det förundersökningsmaterial som efter sekretesspröv- ning bedöms kunna lämnas ut till journalister och allmänhet. I de flesta brottmål kommer det vidare finnas ett behov av att dessutom sätta samman en bilaga med förhörsuppgifter till rätten, för det fall sådana uppgifter enligt gällande praxis vid ändrade uppgifter behöver läsas eller spelas upp vid huvudförhandlingen. Behovet av dessa olika sorters protokoll för olika personer och syften skulle kompliceras ytterligare då det, vilket ofta är fallet i stora brottmål, finns flera till- talade i samma ärende. 
  
 Ofta är tidspressen betydande i stora brottmål. Det gäller särskilt om de misstänkta är frihetsberövade. Att ta fram flera bilagor över samma material kommer att ta tid. Åklagarmyndigheten har till utred- ningen framhållit att deras internetsystem inte i dag stöder att åkla- garen på ett enkelt sätt ges en överblick över och kan välja ut vad som bör ingå i en särskild bilaga. Utöver det, enligt vår uppfattning, orimliga i att lägga personalresurser och tid på att ta fram alla dessa versioner av materialet, så har Åklagarmyndigheten till utredningen uttryckt en oro ur informationssäkerhetssynpunkt kring det faktum att flera versioner av informationen skulle finnas spridda på olika håll. 
  
 410 
  
 SOU 2019:38 
  
 Övriga överväganden 
  
 I de förundersökningar som leds av en annan myndighet än den som beslutar om åtalet skulle det vidare uppstå andra problematiska hanteringsfrågor. I dessa förundersökningar skickas färdigställda och slutdelgivna förundersökningsprotokoll till Åklagarmyndighetens eller Ekobrottsmyndighetens åklagare som sedan fattar beslut i åtals- frågan och, i de fall åtal väcks, skickar in protokollet till rätten. Med en förändring som innebär att enbart skriftlig bevisning ska ges in till domstolen vid åtal uppstår frågan hur detta ska hanteras. Åkla- garen skulle då i samband med åtalsbeslutet behöva ta ställning till vad som ska ingå i bevisbilagan och möjligen ge direktiv till myndig- heten som varit undersökningsledare att ta fram en sådan bilaga. Detta framstår som en administrativt omständlig och tidskrävande rutin. När försvarare senare förordnas i dessa mål uppstår samma administrativa tungroddhet när det gäller ansvaret för att ta fram en bilaga över försvarets bevisning. 
  
 För domstolarna skulle de tänkta fördelarna med att enbart be- höva hantera en bevisbilaga då åtal väcks mot bakgrund av det sagda knappast infrias. Inte heller för domstolarna kan därför administra- tionsbördan därför med någon säkerhet förväntas minska med en reform av det slag vi diskuterar. 
  
 Ett otillräckligt klarlagt behov och nackdelar ur effektivitetssynpunkt 
  
 Det finns viktiga principiella skäl för en reform av reglerna om vad som ska ges in vid åtal. Inte minst är det önskvärt att de rester av inkvisition som finns kvar i rättegångsbalken, som bl.a. återspeglas i reglerna om domares tillgång till förundersökningsprotokollet för att kunna kontrollera att förundersökningen inte är bristfällig, tas bort. För att undersöka det behov av ett bättre skydd av enskildas integritet som vi ser finns i brottmål och som skulle kunna åtgärdas med en ny reglering om hur förundersökningsmaterial ska hanteras krävs sådana överväganden om förundersökningsmaterialets offent- lighet och sekretess som vi uppfattar inte ingår i vårt uppdrag. Nack- delarna ur effektivitetssynpunkt med en reform om vad som ska ges in vid åtal är dessutom, har det framkommit, stora. Ett antagande om att bl.a. myndigheternas digitalisering skulle ha lett till att en reform om vad som ska ges in till rätten vid åtal inte längre skulle medföra de hanteringsproblem, med efterföljande resursåtgång och 
  
 411 
  
 Övriga överväganden 
  
 SOU 2019:38 
  
 effektiviseringsförlust, som för 26 år sedan då Rättegångsutredningen lämnade sitt förslag har visat sig inte stämma. Det administrativa merarbetet skulle, bedömer vi, tvärtom bli påtagligt vid en reform. 
  
 Ett förslag om att enbart skriftlig bevisning ska ges in vid åtal skulle, bedömer vi på grundval av vad som framkommit, inte leda till för- bättrade förutsättningar att hantera stora brottmål utan snarast till försämringar i ett rättskedjeperspektiv. Den samlade bedömningen av det som framkommit innebär att vi inte lämnar något förslag om en ändring av vad som ska ges in vid åtal inom ramen för detta arbete. 
  
 412 
  
 11Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 
  
 11.1Ikraftträdande 
  
 Vårt förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021. 
  
 De föreslagna lagändringarna bör genomföras så snart som möjligt och i ett sammanhang. Något behov av särskilda hänsyn eller speciella informationsinsatser finns inte. Med beaktande av den tid som kan förväntas gå åt för remittering och beredning inom regeringskansliet föreslår vi att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021. 
  
 11.2Övergångsbestämmelser 
  
 Vår bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. 
  
 När det gäller processrättslig lagstiftning är huvudregeln att nya reg- ler blir omedelbart gällande. Det innebär att reglerna ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Det finns inte någon anledning att frångå huvud- regeln i detta sammanhang. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte i fråga om dessa förslag. Bestämmelserna kan tillämpas direkt i redan pågående brottmål. 
  
 413 
  
 12Kostnader och andra konsekvenser 
  
 12.1Inledning 
  
 I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Det anges vidare uttryckligen i våra direktiv att utredningen ska bedöma de eko- nomiska konsekvenserna för det allmänna av de förslag som lämnas. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Utredningen ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. 
  
 Vi har i anslutning till våra överväganden och förslag analyserat för- och nackdelar med respektive förslag och i vissa fall alternativ till våra förslag. I detta kapitel gör vi en sammanfattande bedömning av de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra. 
  
 12.2Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser 
  
 Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i  
 14–15 
  a §§ kommittéförordningen. 
  
 Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konsekven- ser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kost- nadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. 
  
 415 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 SOU 2019:38 
  
 Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska, enligt 15 § kommittéförordningen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. 
  
 Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. 
  
 Närmare bestämmelser om kraven på konsekvensutredningens innehåll finns i  
 6–7 
  §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande: 
  
 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 
  
 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 
  
 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 
  
 4.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser re- gleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 
  
 5.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Euro- peiska unionen, och 
  
 6.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. 
  
 I 7 § anges närmare vad som ska framgå i de fall regleringen kan få effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. 
  
 416 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 12.3Problembeskrivning och målsättning 
  
 Vårt uppdrag har varit att lämna konkreta förslag på hur handlägg- ningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Vi har därvid haft i uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna be- stämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förbere- delsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. Syftet har varit att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild in- riktning på stora och komplicerade mål. Vi har vidare haft i uppdrag att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet har varit att skapa bättre för- utsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott besluts- underlag för domstolen. 
  
 12.4Alternativa förslag och nollförslag 
  
 BRÅ har i sin rapport från år 2017 om stora förundersökningar och brottmål gjort en uppskattning av resursåtgången i stora brottmål under åren  
 2013–2015.1 
  Som framgår av vårt arbete har antalet stora brottmål uppgått till motsvarande siffror åren  
 2016–2019 
  som under den mätperiod som BRÅ:s iakttagelser grundar sig på.2 Av statistik från Domstolsverket som utredningen hämtat in i arbetet med detta delbetänkande framgår att det år 2018 avgjordes 51 518 brottmål med förhandlingar i tingsrätt och hovrätt, varav 634 var brottmål med 18 eller fler förhandlingstimmar och 25 av dessa 634 brottmål var mål med 100 eller fler förhandlingstimmar. Statistiken över den årliga förekomsten av stora brottmål har alltså i princip varit konstant de senaste åren. 
  
 Av BRÅ:s rapport från år 2017 framgår bl.a. att de stora förunder- sökningarna i snitt har pågått i  
 1–2 
  år, men att en del har pågått betyd- ligt längre. Det framgår vidare att de största förundersökningarna 
  
 1BRÅ:s rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär, s. 64 f. 
  
 2Avsnitt 3.2 och utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:7, bil. 5. 
  
 417 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 SOU 2019:38 
  
 kräver åklagarresurser som grovt räknat skulle räcka till handlägg- ning av över 100 genomsnittliga ärenden. Vid Ekobrottsmyndigheten har enligt rapporten kostnaderna för s.k. särskilt krävande ärenden under den aktuella mätperioden uppgått till totalt 538 000 000 kro- nor, vilket motsvarar en genomsnittskostnad per ärende om drygt 1 000 000 kronor. Kostnaden har i genomsnitt varit 12 gånger högre i dessa ärenden än i ett genomsnittligt ärende vid myndigheten. De förundersökningar vid myndigheten som resulterat i brottmål med över 60 timmar i huvudförhandlingstid kan enligt BRÅ antas ha kostat betydligt mer än det genomsnittliga särskilt krävande ärendet. 
  
 När det gäller resursåtgången i domstolarna beräknar BRÅ att tingsrätterna under mätperioden åren  
 2013–2015 
  har haft en samman- lagd extra resursåtgång på 46,5 miljoner kronor för mål med minst 60 timmar i huvudförhandlingstid, dvs. 15,5 miljoner kronor extra per år. Den totala resursåtgången för ersättning till offentliga för- svarare och målsägandebiträden i tingsrätternas stora mål uppskattas samtidigt ha varit drygt 689 miljoner kronor, dvs. drygt 230 miljoner kronor årligen. Av denna kostnad har försvararkostnaderna utgjort cirka 200 miljoner kronor. Den genomsnittliga försvararkostnaden per brottmål har beräknats till cirka 6,6 miljoner kronor medan den genomsnittliga kostnaden för målsägandebiträden per mål beräknats till cirka 1,2 miljoner kronor. Siffrorna inkluderar inte ersättningar som kan ha utgått i övre instanser. 
  
 Utredningen konstaterar, bl.a. med utgångspunkt i de redovisade resultaten från BRÅ, att hanteringen av de stora brottmålen innebär en stor resursåtgång för samhället. Det gäller bl.a. kostnader för omfattande förundersökningar som pågår under lång tid, långdragna rättegångar och långa häktestider samt höga kostnader för offentliga försvarare och målsägandebiträden. Att inte göra något åt nuvarande ordning skulle innebära att en alltför stor del av rättsväsendets resurser även fortsättningsvis kommer att användas för de stora brottmålen på bekostnad av mindre brottmål. BRÅ framhåller att en rimlig slutsats är att en förskjutning mot fler stora ärenden troligen skulle innebära en minskning av antalet lagförda personer och personuppklarade brott.3 En sådan tänkbar utveckling förutsätter att åtgärder vidtas. 
  
 Som vi redogjort för i avsnitt 5.5.5, med hänvisning till BRÅ:s rapport om förundersökningsbegränsningar, utmärks stora brottmål 
  
 3BRÅ:s rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär, s. 79. 
  
 418 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 av att det ofta handlar om pågående brottslighet som inte sällan är organiserad och med flera misstänkta.4 För att hantera de stora brott- målen effektivt utan att ge avkall på ambitionerna att kunna lagföra även komplex brottslighet krävs med den utgångspunkten verktyg som sätter stopp för pågående brottslighet samtidigt som förutsätt- ningarna att lagföra brott bevaras eller stärks. Det har varit svårt att uppfylla de angivna kraven med nuvarande regelverk. Följden har blivit långa handläggningstider i hela rättskedjan. Det innebär i sin tur en hög påfrestning för enskilda personer som är inblandade i brottmålen och mer omfattande häktnings- och restriktionstider än som var avsikten då nuvarande tvångsmedelsreglering utformades. Att brottmålen ökat i komplexitet och omfång innebär också att det är svårare att utreda och lagföra brott än som kunde räknas med då nuvarande regelverk utformades. Ingenting tyder hittills på att antalet stora brottmål kommer att minska. Utan någon förändring av regel- verket kvarstår problemen med stora brottmål. 
  
 Utredningen lämnar förslag som syftar till ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottmålsprocessen. Det som avses med en ökad effek- tivitet är då inte en fråga om att allmänt spara resurser. Något sådant uppdrag har vi heller inte. Det handlar i stället om en effektiv hand- läggning av enskilda ärenden och om en ur samhälleligt perspektiv alternativ resursanvändning genom allokering av förundersöknings- resurser till det som, ut allmänt och enskilt perspektiv, är mest ange- läget att utreda. Förslagen innebär att parternas inflytande över brott- målsprocessens genomförande tillåts öka. 
  
 Ett alternativ till den reform om ett ökat partsinflytande som vi föreslår skulle vara att försöka utforma en mer detaljerad reglering av förundersökningsarbetet. Att lägga initiativet till en reform i parter- nas händer innebär ju att det finns en risk att reformen inte kommer att få genomslag. Om parterna väljer att inte tillämpa de nya reglerna kommer några förbättringar inte att märkas i brottmålsprocessen. Det kan därför vara lockande att införa mer tvingande bestämmelser som styr förundersökningsskedet. Ett grundantagande gäller emeller- tid för förundersökningsarbetet om att i möjligaste mån avstå från detaljreglering. Reglerna om förundersökning bör vara utformade så att de fungerar för alla typer av brottmål och så att tillämpningen kan anpassas efter behoven i det enskilda fallet. Det är vidare en grund- 
  
 4BRÅ rapport 2018:4, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, s. 49. 
  
 419 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 SOU 2019:38 
  
 förutsättning vid överväganden om ny lagstiftning att brottsmiss- tänkta alltid har rätt att tiga vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot dem. Det är inte möjligt att införa regler som tvingar en misstänkt att agera på ett visst sätt eller att processuellt bestraffa passivitet från den misstänktes sida. Eftersom misstänkta alltid har rätt att förhålla sig passiva begränsas, är vår bedömning, förutsätt- ningarna för att uppnå det som vårt uppdrag syftar till genom detalj- regleringar om hur förundersökningar borde genomföras. Vi har gjort bedömningen att parternas aktiva val att tillämpa nya processverktyg är den lämpliga vägen till de nödvändiga förändringarna. 
  
 Ett annat alternativ som vi har övervägt är om det borde utformas specialregler för de stora förundersökningarna och de svårigheter som kan konstateras i dessa. Att införa specialspår i straffprocessen för en särskild typ av mål är emellertid av principiells skäl inte en fram- komlig väg. Att flera av de förslag vi lämnar sannolikt främst kom- mer att tillämpas i stora brottmål är däremot sannolikt. 
  
 Ytterligare ett alternativ som utredningen har övervägt är om det finns skäl att göra förändringar i nuvarande grundprinciper för pröv- ningen av brottmål. Grunderna för straffprocessen bestämdes i en tid som markant skiljer sig från den nuvarande. Vårt ställnings- tagande är emellertid att en så drastisk förändring som att överge grunderna för brottmålsprocessen vare sig är nödvändig eller lämplig för att uppnå de förändringar som vi har konstaterat att det finns ett behov av. Förslagen vi lämnar innebär heller inte att principerna kull- kastas. Gällande grundprinciper för brottmålsprocessen har alltjämt goda skäl för sig och bör även fortsättningsvis utgöra grunden för prövningen av brottmål. 
  
 Utredningen bedömer sammanfattningsvis att de alternativ vi över- vägt inte medför samma positiva konsekvenser för brottmålspro- cessen som de förslag vi har lämnat. De olika förslag vi har lämnat ska ses som delar av en reform som syftar till att ge parterna ett ökat inflytande över hur brottmålsprocessen ska se ut i det enskilda fallet. Det är en fakultativ möjlighet som föreslås. Mot bakgrund av detta är det enligt vår bedömning knappast möjligt att beskriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs. 
  
 420 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 12.5Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag 
  
 12.5.1Inledning 
  
 Det är, vid bedömningen av konsekvenser, viktigt att den omställning som följer med att införa nya förutsättningar för hur brottmålspro- cessen kan genomföras vägs mot den nytta som reformen har för brottmålsprocessens syften och för enskilda personer. Utredningen menar att förändringarna är nödvändiga för att komma till rätta med de svårigheter ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt som nu- varande ordning innebär för enskilda personer och för möjligheterna att kunna lagföra brott rättssäkert och effektivt. 
  
 12.5.2Vilka berörs av förslagen? 
  
 Personer som är misstänkta för brott, brottsoffer och andra enskilda personer i brottmål 
  
 Såväl personer som är misstänkta för brott och brottsoffer berörs av våra förslag på sätt som vi har redovisat på andra ställen i betänkandet. I viss mån berörs också vittnen som i anledning av våra förslag om utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester inte behöver inställa sig vid en huvudförhandling i tingsrätten eller möjligen behöver göra det enbart inom ramen för ett tilläggsförhör. 
  
 Rättsväsendets aktörer 
  
 Våra förslag innebär inte att det införs ett nytt brottmålsförfarande. Förslagen ställer dock i viss utsträckning krav på ett förändrat arbets- sätt för poliser, åklagare, advokater och domare som inledningsvis kan komma att innebära ökade utbildnings- och arbetsinsatser för rätts- väsendets aktörer. 
  
 Våra förslag påverkar arbetet vid polis- och åklagarmyndigheterna. Poliser kommer att behöva uppmärksamma de fall då misstänkta har ett intresse av att medverka i en förundersökning och kontakta åkla- gare för avgörande av om det kan bli aktuellt med en överläggning i det enskilda ärendet. Detta gäller även för utredande personal vid Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen. Åklagare kommer att 
  
 421 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 SOU 2019:38 
  
 förväntas medverka i överläggningar med misstänkta i de situationer då det kan bli aktuellt med beslut som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan. Dessutom måste åklagare göra överväganden och fatta beslut som de inte gör i dag. Förslagen innefattar alltså del- vis nya arbetsuppgifter för åklagare och en ökad arbetsbörda om verk- tygen används. Vad förslaget närmare innebär för arbetsbelastningen vid myndigheterna är emellertid svårt att avgöra, inte minst eftersom det är parterna själva som styr i vilken utsträckning de nya process- verktygen kommer att användas men också för att verktygen leder till lättnader i hanteringen längre fram brottmålsprocessen genom exempelvis mindre omfattande förundersökningar eller rättegångar. 
  
 När det gäller offentliga försvarares och biträdens arbete så ställer för- slagen sammantaget krav på en ökad aktivitet under förundersöknings- och förberedelsestadiet. Försvarare kommer att förväntas medverka i överläggningar med misstänkta i de situationer då det kan bli aktuellt med beslut som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan. De kommer även förväntas kunna göra en ny typ av bedömningar som bl.a. innefattar frågor om straff. I vilken omfattning överlägg- ningar med anledning av misstänktas utredningsmedverkan kommer att hållas är i nuläget svårbedömt. Vår uppfattning är att det i stor ut- sträckning handlar om att arbetsinsatser som ändå måste göras för- flyttas till ett tidigare skede av processen. Någon märkbart utökad arbetsinsats kan det enligt vår mening inte antas bli frågan om. 
  
 För de allmänna domstolarnas del kommer förslagen som berör förberedelser i brottmål framför allt att ställa krav på nya rutiner. Eftersom ett av syftena med förslagen som rör förberedande åtgärder är att antalet förberedande sammanträde ska öka i de fall det behövs kommer flera sådana sammanträden att behöva genomföras än som är fallet i dag. Det rör sig emellertid inte om nya arbetsuppgifter för domstolarna. Tanken är vidare att vad som förekommer vid sådana förberedande sammanträden ska kunna läggas fram vid huvudför- handlingar och att det inte är frågan om en dubblering av förhandlings- tiden i samma fråga. 
  
 Förslaget innebär att Kriminalvården kan behöva transportera häk- tade personer till förberedande sammanträden i ökad utsträckning. Det handlar inte om någon ny uppgift, utan effekten är i så fall en följd av att sammanträden i enlighet med förslagets syfte hålls i ökad utsträckning. De möjligheter att närvara vid sammanträden via ljud- 
  
 422 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 och bildöverföring som numera finns innebär dock att omfattningen av sådana transporter bör kunna hållas nere. 
  
 Övriga konsekvenser 
  
 Förslaget bedöms ha betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet på sätt som har redovisats på andra ställen i betän- kandet. Förslaget påverkar enligt vår bedömning inte vare sig jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget medför inte heller några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Förslaget påverkar inte Sveriges åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska unionen. 
  
 12.6Ekonomiska konsekvenser 
  
 12.6.1Inledning 
  
 Vi ska enligt våra direktiv bedöma de ekonomiska konsekvenserna för det allmänna av de förslag som lämnas. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Utredningen ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. Det finns anledning att betona att det är mycket svårt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de ändringar som vi föreslår eftersom det är omöjligt att förutse hur de nya processverktygen kommer att tillämpas i alla olika situationer som kan förekomma. 
  
 12.6.2Konsekvenser för staten 
  
 Vår bedömning: Ett genomförande av de förslag vi lämnar kommer sammantaget inte att innebära några kostnadsökningar för staten. 
  
 Våra förslag kommer att leda till kostnader för utbildnings- insatser och omställning till ett nytt arbetssätt vid myndigheterna som ska tillämpa de nya reglerna. Kostnaden för sådan utbildning kan dock inte förväntas bli större än att det ryms inom befintliga 
  
 423 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 SOU 2019:38 
  
 anslag. Det kan vidare uppkomma kostnader för förordnande av offentliga försvarare i enlighet med vårt förslag om att en offent- lig försvarare ska förordnas om den misstänkte ska närvara vid en överläggning. Dessa kostnader kommer att kompenseras av att utredningarnas och huvudförhandlingarnas omfattning kan för- väntas minska med våra förslag. 
  
 De förslag om nya processverktyg som vi lämnar i detta betän- kande kan, sedan de nya bestämmelserna varit i kraft en viss tid, an- tas leda till en mer effektiv användning av rättsväsendets resurser. 
  
 Rättsväsendets aktörer 
  
 Ett genomförande av utredningens förslag kommer att beröra rätts- väsendets aktörer. Åklagare och försvarare kommer att få tillämpa nya regler som i vissa delar ställer krav på en ny typ av bedömningar än som hittills har behövts vid prövningen av brottmål. Även poliser och andra personalkategorier med uppgift att utreda brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Skatteverket och Kustbevakningen (i fortsättningen de brottsutredande myndigheterna) kommer att be- röras av de nya reglerna. 
  
 Förslagen kommer initialt att medföra en något ökad arbetsbelast- ning för de brottsbekämpande myndigheterna som beror på omställ- ningen till ett nytt arbetssätt och på det behov av utbildningsinsatser som följer med införandet av nya regler för arbetet. Kostnaderna för detta är sådana att de får anses rymmas inom de befintliga anslagen. Våra förslag om att åklagare ska medverka i överläggningar med den misstänkte, fatta utfästelsebeslut och beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning vid den misstänktes utredningsmedverkan och uppge ett högsta straff i stämningsansökningar då det finns ett utfästelsebeslut innebär att åklagarna får nya arbetsuppgifter som ställer krav på utbildning och omställning av arbetssätt. Detta kom- mer leda till kostnader, som dock är sådana att de får anses rymmas inom de befintliga anslagen. Det finns vidare, åtminstone på sikt, effektivitetsvinster att göra när det gäller åklagares, polisers och annan utredningspersonals arbete genom att de nya processverktygen med incitament för misstänktas utredningsmedverkan kan förväntas leda till att utredningsarbetet underlättas och att förundersökningar, åtal 
  
 424 
  
 SOU 2019:38 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 och huvudförhandlingar kan begränsas i omfattning. Processen kan också förväntas bli mer förutsebar genom förslagen, vilket i sig är effektivitetsfrämjande. 
  
 För de allmänna domstolarna kan det uppstå kostnader för utbild- ningsinsatser och för en ökad arbetsinsats under förberedelsearbetet. Det handlar emellertid inte om nya arbetsuppgifter och kostnaderna som uppstår får anses rymmas inom befintliga anslag. Avsikten är att en ökad arbetsinsats under förberedelsen ska leda till en mer effektiv handläggning vid huvudförhandlingen och därmed besparingar som en följd av detta. 
  
 De kostnader för Kriminalvården som kan komma att uppstå med våra förslag gäller, bedömer vi, transport av häktade personer till för- beredande sammanträden inför rättegångar och till överläggningar i brottmål. Kostnaderna för en eventuell ökning av sådana transporter som kan komma att uppstå är sådana att de får anses rymmas inom de befintliga anslagen. 
  
 Kostnader för försvarare och biträden 
  
 De förslag vi lämnat leder enligt den bedömning vi gör inte till att antalet förordnanden av försvarare eller biträden kommer att öka annat än i så fall med enstaka förordnanden per år. Vi lämnar ett förslag om att offentlig försvarare ska kunna förordnas om den misstänkte ska närvara vid en överläggning under förundersökningen (avsnitt 5.7). Vår bedömning är att överläggningar i princip bara kommer att förekomma i brottmål där det redan finns en försvarare förordnad för den misstänkte. I de enstaka fall då någon offentlig försvarare inte redan är förordnad när frågan om en överläggning aktualiseras kommer vårt förslag att innebära att en offentlig försvarare ska för- ordnas, vilket innebär en kostnad för förordnandet. Att en offentlig försvarare förväntas närvara vid överläggningar mellan den misstänkte och åklagaren under förundersökningen innebär vidare att det kom- mer att uppstå en kostnad för detta arbete. I de fall en överläggning leder till ett beslut om förundersökningsbegränsning eller ett utfästelse- beslut kommer å andra sidan utredningsresurser att kunna sparas och i förlängningen målen i domstol kunna minska i omfång. Reformen är därför i den meningen kostnadseffektiviserande. 
  
 425 
  
 Kostnader och andra konsekvenser 
  
 SOU 2019:38 
  
 De förändringar i arbetssätt som våra förslag sammantaget förut- sätter handlar i övrigt enligt vår mening inte om en ökad arbetsbelast- ning utöver det som en omställning till ett nytt arbetssätt innebär med efterföljande krav på utbildning. Vår bedömning är sammantaget att förslagen leder till vissa kostnadsökningar för offentliga försvarare och biträden men att dessa kommer att kompenseras av att utredning- arnas och huvudförhandlingarnas omfattning minskar med våra förslag. 
  
 Sammantagen bedömning 
  
 Förslagen kommer, om reglerna tillämpas, att leda till en mer effektiv brottmålsprocess, kortare häktningstider, minskad restriktionsanvänd- ning och ett mer effektivt brottsutredningsarbete. Resultatet av detta innebär kostnadsbesparingar för det allmänna. Å andra sidan upp- kommer, i vart fall inledningsvis, vissa kostnadsökningar för delar av rättsväsendet, när det gäller utbildningsinsatser och förändrat arbets- sätt. Det kan också komma i fråga att antalet förordnanden av offentliga försvarare ökar marginellt. Det rör sig, med allt detta i beaktande, om mindre kostnader som ryms inom befintliga anslag eller kompenseras av de effekter i fråga om utredningars och rättegångars minskade om- fattning som följer med våra förslag. Vår bedömning är att förslagen på sikt kan antas innebära en mer effektiv användning av rättsväsen- dets resurser. 
  
 426 
  
 13 Författningskommentar 
  
 13.1Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken 
  
 20 kap. 8 § 
  
 Målsäganden får bara väcka åtal för brott, som hör under allmänt åtal, om han eller hon angett brottet och åklagaren beslutat, att åtal inte ska äga rum. 
  
 Om en åklagare har beslutat att begränsa eller lägga ned en förunder- sökning med stöd av 23 kap. 4 b § får målsäganden inte väcka åtal för brott som beslutet avser. 
  
 Trots vad som sägs i första stycket får en målsägande väcka talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse eller annan osann tillvitelse angående brott. 
  
 Målsägande är den, mot vilken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada av brottet. 
  
 Paragrafen innehåller bl.a. grundreglerna om målsägandens rätt att föra talan om ansvar för brott som hör under allmänt åtal. Över- vägandena i den del som ändringarna gäller finns i avsnitt 5.12. 
  
 Av ändringen i andra stycket följer, att målsäganden i de fall åkla- garen har beslutat att begränsa eller lägga ned en förundersökning med stöd av 23 kap. 4 b § inte får väcka åtal för brott som beslutet avser. Det innebär att det införs en reglering som klargör att måls- äganden inte har någon rätt att väcka åtal i de fall då åklagaren har fattat ett beslut att begränsa eller lägga ned en förundersökning på den grunden att den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet. Ett sådant åklagarbeslut ska där- med inte jämställas med ett beslut att inte väcka åtal. Det kan i dessa situationer aldrig bli fråga om en subsidiär åtalsrätt för målsäganden. 
  
 Bestämmelsen i nuvarande andra stycket har flyttats till 8 a §. Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 427 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 20 kap. 8 a § 
  
 Om en åklagare har väckt talan, får målsäganden biträda åtalet och full- följa talan i högre rätt. 
  
 Om det finns ett beslut enligt 23 kap. 4 b eller 4 d § får målsäganden inte åberopa någon ny omständighet beträffande en gärning som om- fattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 Av 30 kap. 3 a § följer att rätten inte får döma till ett högre straff än åklagaren har uppgett i stämningsansökan och att det gäller även om måls- äganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om målsägandens rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt. Övervägandena finns i avsnitt 5.12. 
  
 Bestämmelsen i första stycket motsvaras av nuvarande 8 § andra stycket och har flyttats hit utan några ändringar i sak. 
  
 Av bestämmelsen i andra stycket följer, att målsäganden i vissa fall är bunden av de gärningsomständigheter som framgår av åklagarens talan då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. Det gäller i de fall det finns ett tidigare beslut om förundersöknings- begränsning enligt 23 kap. 4 b § eller ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan. Om de bakomliggande besluten avser en gärning i åtalet får målsäganden inte åberopa en ny omständighet beträffande denna gärning då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 I tredje stycket finns en hänvisning till bestämmelsen i 30 kap. 3 a § av vilken följer att rätten, i de fall åklagaren enligt vad som sägs i 45 kap. 4 a § har uppgett ett högsta straff i stämningsansökan, inte får döma till ett högre straff än åklagaren har uppgett och att detta gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. Hän- visningen klargör att målsäganden inte inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt har någon möjlighet att ange en egen uppgift om högsta straff som höjer det tak som åklagarens uppgift om straffvärde utgör för rätten. 
  
 428 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 21 kap. 3 a § 
  
 Är den misstänkte anhållen eller häktad ska offentlig försvarare för- ordnas för honom eller henne, om han eller hon begär det. Offentlig försvarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för det vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. 
  
 Offentlig försvarare ska dessutom förordnas 
  
 1.om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till ut- redningen om brottet, 
  
 2.om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, 
  
 3.om den misstänkte ska närvara vid en överläggning enligt 23 kap. 4 f §, eller 
  
 4.om det i övrigt finns särskilda skäl med hänsyn till den miss- tänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör. 
  
 Om den misstänkte biträds av försvarare som han eller hon själv har utsett, ska det inte förordnas någon offentlig försvarare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns syn- nerliga skäl. 
  
 Paragrafen innehåller bestämmelser om när en offentlig försvarare ska förordnas. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 5.14. 
  
 Av ändringen i andra stycket följer, att en offentlig försvarare ska förordnas om den misstänkte ska närvara vid en överläggning enligt 23 kap. 4 f §. Att genomföra en överläggning utan att den misstänkte har en försvarare vid sin sida är inte tänkbart. Om en misstänkt person, i enlighet med gällande ordning, avstår från att biträdas av en försva- rare är det därför inte lämpligt att överläggningar om strafflindring eller förundersökningsbegränsning hålls mellan åklagaren och den misstänkte. Försvararnärvaron är central för att garantera att den miss- tänkte inte uppfattar en press att medverka i förundersökningen. I likhet med vad som gäller för övriga punkter i det andra stycket krävs det inte att den misstänkte har begärt någon offentlig för- svarare och en sådan kan till och med förordnas mot hans eller hennes vilja. Däremot förekommer det att den misstänkte biträds av en försvarare som han eller hon själv har utsett och någon offentlig 
  
 429 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 försvarare ska då i princip inte förordnas för honom eller henne enligt vad som följer av tredje stycket. 
  
 Som en följd av att den nya bestämmelsen placeras i punkten 3 har den nuvarande bestämmelsen i punkten 3 flyttats till en ny punkt 4 i paragrafen utan några ändringar i sak. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 23 kap. 4 b § 
  
 Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats misstanke om enligt 18 § får, utöver vad som anges i 4 § och 4 a § om nedläggande av för- undersökning, 
  
 –en förundersökning som avser brottet begränsas till att gälla en viss del, eller 
  
 –en förundersökning som avser annat brott som den misstänkte under- rättats om enligt 18 § läggas ned. 
  
 Ett beslut enligt första stycket får inte fattas om något väsentligt all- mänt eller enskilt intresse åsidosätts genom beslutet. 
  
 Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare. 
  
 Paragrafen, som är ny, innehåller ytterligare regler om att förunder- sökning i vissa fall inte behöver genomföras (s.k. förundersöknings- begränsning). Övervägandena finns i avsnitt 5.5. 
  
 Av första stycket följer, att en förundersökning får begränsas till att gälla en viss del eller läggas ned om den misstänkte har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av misstanke om brott som han eller hon har underrättats om enligt 18 §. Det som initierar bestämmelsens tillämpning är, att den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet. Om den misstänkte har lämnat sådana uppgifter ger bestämmelsen ytterligare möjligheter, i förhållande till vad som hittills gällt enligt 
  
 4§ och 4 a §, att avstå från att genomföra en förundersökning. Beslut enligt paragrafen är, i likhet med beslut enligt 4 a §, prioriterings- beslut och inte lagföringsbeslut. Det är därför inte tal om beslut som vinner laga kraft. 
  
 Kravet på den misstänktes uppgifter ska i princip förstås på samma sätt som vid tillämpningen av 29 kap. 5 § första stycket 5 brottsbalken. 
  
 430 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Det innebär, att det ska vara frågan om uppgifter från den misstänkte om egen brottslighet och inte uppgifter om andras brott. Det inne- bär vidare att det ställs ett krav på att den misstänktes uppgiftsläm- nande ska vara av sådan betydelse att det har lett till att utredningen i något väsentligt avseende påskyndats eller underlättats. Den miss- tänktes uppgifter ska leda till att utredningsarbetet går framåt. Detta bör normalt innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redogörelse för omständigheterna kring brottet eller annars lämnat uppgifter som är till nytta för utredningen. I ett mål om ekonomisk brottslighet kan det t.ex. röra sig om en redogörelse för olika transaktioner. Andra exempel kan vara att den misstänkte lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kunnat lämna upp- lysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Att en misstänkt lämnar uppgifter som leder fram till att beslag av betydelse för utredningen kan göras utgör ytter- ligare ett exempel på vad som kan avses med uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brottet. En annan situation som kan komma att bli vanlig är att en misstänkt lämnar uppgifter som leder till att det är möjligt att ta fram skriftligt material, i pappersform eller elektronisk form, som utan den misstänktes hjälp skulle ha varit svårt att hitta eller att få fram. 
  
 I de fall en gärningsman har blivit tagen på bar gärning eller när det redan föreligger övertygande bevisning om hans eller hennes skuld är utrymmet för att tillämpa bestämmelsen typiskt sett mindre. Det som ska vara avgörande för bestämmelsens tillämpning är nämligen, att den misstänktes väljer att lämna uppgifter som innebär att utred- ningen väsentligt kan påskyndas eller underlättas. Det kommer i prak- tiken ofta innebära att uppgifterna bör lämnas i ett relativt tidigt skede av förundersökningsarbetet, dvs. innan alltför mycket bevisning har hunnit samlas in, för att kunna beaktas som en grund för ett beslut enligt paragrafen. Att så är fallet stämmer väl överens med bestäm- melsens syfte att koncentrera utredningsresurserna. En tillämpning ska emellertid inte helt uteslutas i situationer då det redan finns bevisning tillgänglig. Det är uppgifternas betydelse för det vidare utrednings- arbetet som ska vara avgörande. En bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet måste därför alltid göras. 
  
 Den misstänktes motivation att välja att lämna uppgifter om brottet kommer sannolikt i viss mån vara beroende av att han eller hon har en tillräckligt tydlig uppfattning om grunden för de brottsmisstankar 
  
 431 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 som riktas mot honom eller henne. Det innebär att uppgifterna från en misstänkt inte alltid kan förväntas innan vissa klargörande utred- ningsåtgärder vidtas. På motsvarande sätt förutsätter sannolikt en åklagares överväganden om att begränsa en förundersökning med anledning av den misstänktes utredningsmedverkan att det går att ha en rimlig uppfattning om vad brottsmisstanken innefattar. Även av det skälet kan ett beslut alltför tidigt i förundersökningsarbetet knap- past förväntas i alla situationer, utan ett visst arbete kommer ibland att behöva genomföras först. Frågan om tillämpning är ett beslut som måste avgöras av omständigheterna i varje enskilt fall. 
  
 Ett erkännande är i sig varken en nödvändig eller tillräcklig förut- sättning för bestämmelsens tillämpning. Den misstänkte kan medverka i utredningen på ett relevant sätt utan att erkänna något brott. Även om den misstänkte förnekar brott bör paragrafen kunna tillämpas om den misstänktes uppgifter i övrigt är av väsentlig betydelse för utredningen på sådant sätt att de har bidragit till att klarlägga de faktiska omständigheterna kring brottet. Även i de fall då den miss- tänkte erkänner endast delar av ett brott bör paragrafen kunna vara tillämplig. Om den misstänkte har erkänt vissa brott men inte andra bör utgångspunkten vara att en separat bedömning görs för varje brottsmisstanke. 
  
 I de fall den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon har delgetts misstanke om enligt 18 § kan detta leda till två olika typer av beslut om att avstå från att genomföra förundersökning. För det första får en förunder- sökning som avser brottet begränsas till att gälla en viss del. Med uttrycket att förundersökningen begränsas till att gälla en viss del avses, att vissa omständigheter ur förundersökningen avseende en brottsmisstanke läggs åt sidan medan andra omständigheter priori- teras i det vidare utredningsarbetet. Det kan handla om att lägga åt sidan sådana omständigheter kring brottet som om de utreddes vidare kunde leda till att brottsmisstanken kvalificerades som grovt brott. Det kan också handla om att förundersökningsarbetet koncentreras till att gälla endast en viss tidsperiod eller en viss plats trots att det finns omständigheter som i och för sig ger skäl för att utreda andra tidsperioder eller platser för den aktuella brottsligheten. 
  
 Att den misstänkte har valt att lämna uppgifter av väsentlig bety- delse för utredningen av egen brottslighet kan för det andra utgöra 
  
 432 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 grund för att förundersökningen avseende annat brott som den miss- tänkte underrättats om enligt 18 § läggs ned. I det fall den misstänkte har delgetts misstanke om mer än ett brott och väljer att lämna upp- gifter av väsentlig betydelse beträffande ett eller några av dessa brott kan åklagaren, med uppgiftslämnandet från den misstänkte som grund, besluta att lägga ned förundersökningen avseende andra brott som den misstänkte delgetts misstanke om. Någon omedelbar kopp- ling mellan den misstänktes uppgifter och de brott som förunder- sökningen läggs ned beträffande behöver i dessa fall alltså inte finnas. 
  
 Av andra stycket följer, att ett beslut att begränsa en förunder- sökning till att gälla en viss del eller att lägga ned en förundersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen får med- delas under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Paragrafens tillämpnings- område, bl.a. frågan om avseende vilka brott åklagaren kan avstå från att genomföra en förundersökning, avgränsas alltså av de hänsyn som anges i andra stycket. Urvalet av brott som förundersökning kan begränsas eller läggas ned beträffande på grunden att den misstänkte medverkat i utredningsarbetet kommer framför allt att bestämmas av vilka allmänna och enskilda skäl som hindrar att en förundersök- ning läggs ned. 
  
 Att det inte är möjligt att avstå från att genomföra en förunder- sökning om det finns allmänna och enskilda intressen som åsidosätts vid ett sådant beslut är en förutsättning som har gällt sedan tidigare för sådana beslut om förundersökningsbegränsning som kan ske med hänvisning till bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2). Vid bedömningen av väsentliga allmänna och enskilda intressen enligt den nya paragrafen måste dock det bakomliggande syftet med reformen utgöra grunden för bedömningen. Det angelägna allmänna intresset av att kunna lag- föra komplicerad brottslighet, spara utredningsresurser och snabbt få till stånd en godtagbar påföljd bör därför utgöra grunden vid värder- ingen av väsentliga allmänna och enskilda intressen i ett enskilt fall (jfr JO 2010/11 s. 103). Även om rekvisiten i den nya paragrafen är likalydande med de som gäller för befintliga bestämmelser om för- undersökningsbegränsning kan av det skälet vägledning i fråga om tolk- ningen endast i begränsad utsträckning hämtas från den praxis som finns i förhållande till tidigare bestämmelser. De förarbetsuttalanden 
  
 433 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 som finns till det befintliga rekvisitet är vidare numera delvis för- åldrade. Detta gäller särskilt vilken vikt enskilda intressen ska ges i ljuset av de effektivitetsskäl som motiverar bestämmelserna om för- undersökningsbegränsning 
  
 När det gäller att bedöma uppgiften om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse ställer krav på att förundersökningen bedrivs vidare enligt den här aktuella paragrafen bör brottets svårhet och omständigheterna kring brottet ofta tillmätas en avgörande bety- delse. Brott som har en hög straffskala eller som i det enskilda fallet har inneburit att en målsäganden genom brottet har utsatts för en grov kränkning av sin person bör knappast kunna bli föremål för för- undersökningsbegränsning med stöd av bestämmelsen. Det betyder att allvarliga våldsbrott och de flesta sexualbrotten ofta är uteslutna för förundersökningsbegränsning enligt de grunder som paragrafen ger. En bedömning i det enskilda fallet måste emellertid göras även i dessa fall. Vidare kan den misstänktes återfall, ett förväntat förver- kande av egendom till ett stort värde och att ansvarstalan är en för- utsättning för näringsförbud vara omständigheter som utgör ett sådant väsentligt allmänt intresse som hindrar ett beslut. En bedöm- ning måste dock även här göras i det enskilda fallet. 
  
 Utöver de anspråk på rättsskydd och stöd vid allvarliga integritets- angrepp som en målsäganden kan ha, bör även i övrigt målsägandens intresse av att förundersökningen drivs vidare utgöra en del av pröv- ningen. Åklagaren bör låta eventuella synpunkter som framförs från målsäganden vara en del av beslutsunderlaget. Att målsägandens in- ställning ska beaktas gäller särskilt mot bakgrund av de förändringar avseende målsägandens rätt som följer av de nya bestämmelserna i 20 kap. 8 § och 8 a § samt av de begränsningar som finns när det gäller möjligheterna att ändra ett beslut som följer av den nya bestämmelsen i 23 kap. 4 c §. Målsägandens egen inställning till om förundersök- ningen bör bedrivas vidare ska emellertid inte vara avgörande för åklagarens beslut. 
  
 När det gäller målsägandens rätt till skadestånd med anledning av brott, så bör det faktum att målsäganden har ett skadeståndsanspråk inte i sig utgöra ett hinder för ett beslut med stöd av paragrafen. En avvägning av omständigheterna i varje enskilt fall måste göras. Om det rör sig om ett ersättningsanspråk till ett högt belopp, kan det utgöra hinder mot ett beslut. Vilka krav försäkringsbolagen ställer för att ersätta en skada kan vidare i ett enskilt fall få en betydelse för 
  
 434 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 hur målsägandens intresse av att förundersökningen drivs vidare ska bedömas, men utformningen av försäkringsvillkor bör som huvudregel inte hindra en åklagare att avstå från att genomföra en förundersök- ning om förutsättningarna i övrigt föreligger för detta. 
  
 Av bestämmelsen i tredje stycket följer, att det är åklagare som fattar beslut enligt paragrafen. Det gäller även i de fall en annan myn- dighet är undersökningsledare. I de fall frågan om ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning på grund av den miss- tänktes utredningsmedverkan aktualiseras ska en åklagare överta led- ningen av förundersökningen om det inte redan är en åklagare som leder förundersökningen. Det är enbart allmänna åklagare som får fatta beslut enligt den nya bestämmelsen, jfr vårt förslag till ny be- stämmelse i 10 § åklagarförordningen (2004:1265). 
  
 Åklagarens beslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt vårt förslag till ny bestämmelse i 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen (1947:948). Beslut som avser brott som omfattas av ett åtal ska ingå i förundersökningsprotokollet enligt vårt förslag till ny bestämmelse i 20 § förundersökningskungörelsen. 
  
 23 kap. 4 c § 
  
 Om ett beslut har fattats enligt 4 b § får förundersökningen utvidgas eller återupptas i de delar den begränsats eller lagts ned endast om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet, på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. 
  
 Paragrafen, som är ny, reglerar de fall i vilka förundersökning som har begränsats eller lagts ned med stöd av 4 b § på grund av den miss- tänktes utredningsmedverkan får utvidgas eller återupptas. Över- vägandena finns i avsnitt 5.5 och 5.8. 
  
 Av paragrafen följer, att ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 4 b § får tas upp på nytt endast i två fall. För det första om den misstänkte lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppen- bart inte längre är uppfyllda. För det andra om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet 
  
 435 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. I båda fallen krävs det alltså att det är en omstän- dighet på den misstänktes sida som innebär att förutsättningarna har förändrats på ett avgörande sätt. Om nya omständigheter av annat slag framkommer efter åklagarens beslut, kan dessa inte utgöra grund för en ändring av beslutet. Detta är ett undantag från vad som annars gäller vid åklagares beslut som normalt kan omprövas om det fram- kommer nya omständigheter och överprövas enligt gällande ordning. Om den misstänkte har lämnat fullständiga och korrekta uppgifter och inte ändrar eller gör tillägg till dessa på ett sätt som förändrar för- utsättningarna för beslutet, ska åklagarens beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning med stöd av 4 b § alltså i princip stå fast. 
  
 En person som är misstänkt för brott har en i princip oinskränkt rätt att ändra sig och att komma med nya uppgifter. Med hänsyn till de krav på konkretion och utveckling som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska kunna komma i fråga som grund för att be- gränsa eller lägga ned en förundersökning med stöd av bestämmelsen i 4 b § är emellertid utrymmet för den misstänkte att i efterhand från- gå sina tidigare uppgifter i praktiken begränsat. Det är svårt att se framför sig vilken typ av uppgifter från den misstänkte som kan rubba uppgifter som har bedömts vara av väsentlig betydelse för ut- redningen av brott i ett tidigare skede av utredningen. I de fall det ändå skulle ske, finns det en möjlighet för åklagaren att utvidga eller återuppta de förundersökningar som har begränsats eller lagts ned om åklagaren gör bedömningen att förutsättningarna för beslutet uppen- bart inte längre är uppfyllda. 
  
 Åklagarens beslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt vårt förslag till ny bestämmelse i 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen (1947:948). 
  
 23 kap. 4 d § 
  
 Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats misstanke om enligt 18 §, får åklagaren besluta att utfästa ett visst högsta straff för brotts- misstankar som den misstänkte underrättats om enligt 18 §. Åklagaren ska vid den bedömningen beakta vad som föreskrivs i 29 kap. brottsbalken. 
  
 436 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Av åklagarens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka miss- tankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som utfästs. 
  
 Paragrafen, som är ny, innehåller regler om s.k. utfästelsebeslut i de fall en misstänkt har medverkat till utredning av egen brottslighet. Övervägandena finns i avsnitt 5.6. 
  
 Av första stycket följer, att en åklagare får utfästa sig att uppge ett visst högsta straff för brottsmisstankar som en misstänkt underrättas om enligt 18 § om den misstänkte har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av ett brott som han eller hon underrättats misstanke om enligt 18 §. I fråga om kravet på den miss- tänktes uppgifter är de desamma vid tillämpningen av denna paragraf som vid tillämpningen av samma rekvisit i 23 kap. 4 b §, jfr vad som sägs i kommentaren till denna paragraf. 
  
 Utfästelsen om högsta straff ska gälla brottsmisstankar som den misstänkte har underrättats om enligt 18 §. En utfästelse kan om- fatta en, några eller alla av flera brottsmisstankar som en misstänkt har underrättats om. Utfästelsen behöver alltså inte omfatta alla brotts- misstankar som en pågående förundersökning gäller. Det får normalt förutsättas att utfästelser kommer att gälla den huvudsakliga brotts- ligheten som en misstänkt person är underrättad misstanke om. Om en utfästelse inte omfattar samtliga brottsmisstankar som den miss- tänkte har underrättats om enligt 18 § måste åklagaren inför utfäs- telsen vinnlägga sig om att den misstänkte inser konsekvenserna av utfästelsen i förhållande till de brottsmisstankar som inte ingår i utfästelsen. 
  
 Det följer av paragrafen att åklagaren ska beakta vad som före- skrivs i 29 kap. brottsbalken vid sin bedömning av ett högsta straff. Det innebär att åklagaren ska bedöma det konkreta straffvärdet för brottet eller brotten (enligt 29 kap.  
 1–3 
  §§ BrB) med eventuell reduk- tion för billighetsskäl (enligt 29 kap. 5 § BrB) och ungdom (enligt 29 kap. 7 § BrB). Även tidigare brottslighet kan, i den mån denna inte kan beräknas få tillräckligt genomslag genom att villkorligt med- given frihet ska förverkas eller fängelse ska väljas, räknas in i straffet som utfästelsen avser. 
  
 Omständigheter enligt bestämmelserna om strafflindring vid s.k. utredningsmedverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB ingår i det som åklagare ska ta hänsyn till då de gör bedömningen om ett högsta 
  
 437 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 straff. Nuvarande ordning för strafflindring vid utredningsmedver- kan i brottsbalken medger en relativt omfattande strafflindring utan någon egentlig övre gräns. Lagstiftaren har lämnat över till rätts- tillämpningen att avgöra frågan om strafflindringens storlek utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Om medverkan är av sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det, enligt förarbetsuttalanden, normalt sett ske en relativt påtaglig ju- stering av straffet (prop. 2014/15:37 s. 39). Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och medverkan i stor utsträckning kan det alltså, framhölls det i förarbetena, bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Att det nor- malt ska ske en relativt påtaglig justering av straffet vid medverkan var enligt förarbetsuttalanden det som gjorde att strafflindringen kunde fungera som ett incitament för den misstänkes medverkan. Dessa överväganden ska gälla likadant för åklagarens bedömning av strafflindring under förundersökningen på grund av den misstänktes utredningsmedverkan. 
  
 Av andra stycket följer, att åklagarens utfästelse om ett högsta straff utgör ett beslut som ska dokumenteras med angivande av vilken eller vilka brottsmisstankar som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som åklagaren utfäster. Att det av utfästelsebeslutet ska framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen innebär att den gärningsbeskrivning som den miss- tänkte delges enligt 23 kap. 18 § RB bör finnas med i beslutet. Det ställs alltså ett krav på konkretion och precisering vid angivandet av brottsmisstanke i beslutet. Utfästelsebeslutet ska ingå i förunder- sökningsprotokollet i de fall det avser brott som omfattas av åtalet enligt vårt förslag till ny bestämmelse i 20 § förundersökningskun- görelsen (1947:948). 
  
 Åklagarens utfästelsebeslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt vårt förslag till ny bestämmelse i 1 a § andra stycket för- undersökningskungörelsen (1947:948). 
  
 438 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 23 kap. 4 e § 
  
 Om åklagaren har gjort en utfästelse enligt 4 d § får denna frångås en- dast om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. 
  
 Paragrafen, som är ny, reglerar de fall i vilka en utfästelse från åklagaren om högsta straff på grund av den misstänktes utredningsmedverkan enligt vad som anges i 4 d § får frångås. Övervägandena finns i av- snitt 5.6 och 5.8. 
  
 Av paragrafen följer, att åklagarens utfästelsebeslut får frångås endast i två fall. För det första om den misstänkte lämnat ofullstän- diga eller felaktiga uppgifter på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. För det andra om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppen- bart inte längre är uppfyllda. Rekvisiten motsvarar de som finns i 4 c § om när ett beslut att begränsa eller lägga ned en förundersök- ning får frångås. Det som anges i kommentaren till den bestämmelsen gäller på motsvarande sätt i fråga om när ett utfästelsebeslut enligt denna paragrafen får frångås. 
  
 Åklagarens beslut att frångå ett tidigare beslut ska sättas upp sär- skilt eller antecknas i akten enligt vårt förslag till ny bestämmelse i 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948). 
  
 23 kap. 4 f § 
  
 Ett beslut enligt 4 b § eller 4 d § ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. 
  
 Vid överläggningen ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes försvarare närvara. Åklagaren ska redogöra för omständigheterna ur för- undersökningen och förutsättningarna för ett beslut enligt 4 b § och 4 d § i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta till- vara sin rätt vid överläggningen. 
  
 439 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 Paragrafen, som är ny, reglerar de närmare förutsättningarna för över- läggningar mellan åklagaren och den misstänkte inför beslut om för- undersökningsbegränsning enligt 4 b § eller utfästelsebeslut enligt 4 d §. Övervägandena finns i avsnitt 5.7 och 7.1.5. 
  
 Av första stycket följer, att ett beslut enligt 4 b § om förundersök- ningsbegränsning på den grunden att den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott liksom ett utfästelsebeslut om högsta straff enligt 4 d § ska föregås av en över- läggning mellan åklagaren och den misstänkte. Frågan om att inleda en överläggning kan väckas av såväl den misstänkte som åklagaren. Den misstänkte kan välja att meddela polis eller åklagare att han eller hon har uppgifter att lämna som skulle kunna läggas till grund för ett beslut om förundersökningsbegränsning eller utfästelse om ett högsta straff. Det är också möjligt för myndigheterna att initiera frågan om en överläggning. 
  
 Oavsett hur frågan har kommit på bordet i det enskilda ärendet är det åklagaren som, i egenskap av beslutsfattare enligt 4 b § eller 4 d § och inom ramen för sitt ansvar för förundersökningen som helhet, avgör om en överläggning ska komma till stånd. Även om åklagaren på förhand bedömer att förutsättningarna för ett beslut om förundersökningsbegränsning eller utfästelsebeslut är små, kan en överläggning om saken ändra på den bedömningen. Det är därför ibland rimligt att bejaka den misstänktes initiativ till att genomföra en överläggning om en sådan vilja uttrycks från honom eller henne, även om åklagaren gör bedömningen att utsikterna för ett beslut är små. Åklagaren bör i sådana fall vara tydlig med sin bedömning om att utsikterna för ett beslut grundat på den misstänktes utrednings- medverkan på förhand är små (jfr andra stycket). I vissa fall kommer åklagaren göra bedömningen att det inte finns några förutsättningar för ett beslut, kanske på grund av utredningsläget, oavsett vad den misstänkte har att lämna för uppgifter. I de fallen kan den misstänkte inte formellt tvinga fram en överläggning. Innan ett beslut fattas enligt bestämmelserna i 4 b § eller 4 d § ska dock alltid en överlägg- ning mellan den misstänkte och åklagaren ske. Det är inte möjligt att fatta ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan utan att en överläggning först har skett. 
  
 Av andra stycket följer att åklagaren, den misstänkte och den miss- tänktes försvarare ska närvara vid en överläggning. I de undantags- situationer då det inte finns någon försvarare förordnad, för att den 
  
 440 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 misstänkte har förklarat sig inte vilja ha någon försvarare, är det knappast möjligt att överlägga i dessa frågor med tanke på de krav på en rättvis rättegång som gäller. En överläggning torde förutsätta att en försvarare är närvarande. Av det förslag vi lämnar till ny bestäm- melse i 21 kap. 3 a § första stycket 3 följer, att en offentlig försvarare ska förordnas om en överläggning ska ske (jfr kommentaren till denna bestämmelse). 
  
 Av andra stycket följer vidare, att åklagaren vid överläggningen ska redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förut- sättningarna för ett beslut enligt 4 b § och 4 d § i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. Det är centralt för överläggningens genomförande att den misstänkte vet vad överläggningen handlar om. I fråga om omständigheter ur förundersökningen som åklagaren ska redogöra för, så är ett minimikrav att den misstänkte har tillgång till en pre- ciserad gärningsbeskrivning över misstanken som riktas mot honom eller henne då överläggningen inleds. En sådan gärningsbeskrivning kommer att utgöra ramen för överläggningens innehåll. I den ut- sträckning ytterligare omständigheter behöver delges den misstänkte för att han eller hon ska kunna ta tillvarata sin rätt vid en överlägg- ning ska åklagaren redogöra för dessa omständigheter. Åklagaren avgör i egenskap av undersökningsledare vilka omständigheter det gäller. Någon rätt till aktinsyn finns inte i detta skede. I kraven på åklagarens redogörelse för förutsättningarna för ett beslut ingår det att redogöra för dels de legala förutsättningarna för ett beslut, dels vilka förutsättningar som finns i det enskilda fallet för ett beslut. Det är normalt också rimligt att påminna den misstänkte om att han eller hon inte behöver yttra sig över misstanken eller i övrigt medverka till utredningen av sin egen skuld. 
  
 Uppgift om hur den misstänkte har informerats vid överläggningen och vilka som var närvarande då informationen lämnandes ska fram- gå av förundersökningsprotokollet, enligt vårt förslag till ny bestäm- melse i 20 § förundersökningskungörelsen (1947:948). 
  
 441 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 23 kap. 18 c § 
  
 Om en misstänkt eller en misstänkts försvarare ska närvara vid förhör med annan för att hålla ett motförhör, har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av de omständigheter ur förundersökningen som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid motförhöret. 
  
 Paragrafen, som är ny, innehåller regler om den misstänktes insyn i förundersökningen. Övervägandena finns i avsnitt 7.1. 
  
 Av paragrafen följer, att en misstänkt eller en försvarare som ska närvara vid ett förhör med annan person för att hålla ett s.k. mot- förhör har rätt att ta del av de omständigheter ur förundersökningen som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvarata sin rätt vid förhöret. Det som avses är de situationer då en misstänkt eller den misstänktes försvarare ska närvara vid ett förhör för att ställa frågor till en person vars berättelse senare kan komma att användas som bevisning. Undersökningsledaren bestämmer enligt 10 § första stycket vem som får närvara vid ett förhör. Om den misstänkte eller hans eller hennes försvarare är närvarande vid ett förhör får han eller hon enligt 11 § i den ordning undersökningsledaren bestämmer framställa frågor till den som hörs. Om den misstänkte eller för- svararen erbjuds att hålla ett motförhör har den misstänkte och för- svararen enligt den nya paragrafen en rätt att ta del av de omständig- heter ur förundersökningen som har betydelse för hans eller hennes möjligheter att tillvarata sin rätt då förhöret hålls. 
  
 Bedömningen av vilka omständigheter som ska delges den miss- tänkte och försvararen ska göras vid tidpunkten för förhöret. Det handlar i första hand om att den misstänkte ska ges förutsättningar att hålla motförhöret. Avgörande är då att den misstänkte måste veta vad han eller hon har att försvara sig mot. Med begreppet omständig- heter avses i detta sammanhang process- eller utredningsmaterialet (jfr. motsvarande rekvisit i 24 kap. 9 a §). Bestämmelsen ger inte den misstänkte någon rätt att få kopior av utredningsmaterialet. Det är alltså inte frågan om att tidigarelägga den misstänktes ovillkorliga rätt till aktinsyn, som även fortsättningsvis inträder först vid slutdelgivning av förundersökningen enligt 18 a §. Hur den misstänkte ska få del av omständigheterna ur förundersökningen får avgöras efter vad som är mest lämpligt i det enskilda fallet. Det åligger undersöknings- 
  
 442 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 ledaren att inom ramen för sin objektivitetsplikt se till att den miss- tänkte får ta del av relevanta omständigheter. Principen om parternas likställdhet (”equality of arms”) ska beaktas när frågan om relevans för den misstänkte avgörs. 
  
 30 kap. 3 a § 
  
 Om en åklagare enligt vad som sägs i 45 kap. 4 a § har uppgett ett högsta straff får rätten inte döma till ett högre straff för de gärningar som uppgiften avser. Det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 
  
 Paragrafen, som är ny, reglerar rättens bundenhet av en sådan upp- gift från åklagaren om högsta straff som avses i 45 kap. 4 a § när den bestämmer påföljden. Övervägandena finns i avsnitt 5.9. 
  
 Av paragrafen följer, att rätten i de fall en åklagare har uppgett ett högsta straff för en viss eller vissa gärningar i stämningsansökan enligt vad som sägs i 45 kap. 4 a § inte får döma till ett högre straff för dessa gärningar än det som åklagaren har angett. Rätten får alltså vid sin straffmätning inte utgå från ett högre straff än åklagaren har uppgett avseende de gärningar som uppgiften gäller. Däremot är rätten alltid fri att utgå från ett lägre straff än åklagaren angett för gärningarna om det exempelvis tillkommit ytterligare omständigheter som påverkar bedömningen eller om rätten anser att åklagaren inte tillräckligt har beaktat vissa omständigheter. Åklagarens uppgift om högsta straff i stämningsansökan utgör ett tak för rätten som den inte får gå utöver då den bestämmer påföljden. Av paragrafen följer vidare, att rättens bundenhet vid åklagarens uppgift som ett högsta tak gäller även om målsäganden agerar inom ramen för sin rätt att biträda åtalet eller fullfölja talan i högre rätt. 
  
 35 kap. 6 § 
  
 Parterna ska svara för bevisningen. Rätten får självmant hämta in bevisning endast i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal när det gäller frågor om påföljd. 
  
 443 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 Trots vad som sägs i första stycket får rätten i brottmål självmant be- sluta om rättspsykiatrisk undersökning och om yttrande av Socialstyrel- sen enligt vad som föreskrivs i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning. 
  
 Paragrafen innehåller bestämmelser om inhämtande av bevisning. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 8.4. 
  
 Av ändringen i första stycket följer, att rättens möjlighet att själv- mant hämta in bevisning i mål om brott som hör under allmänt åtal begränsas när det gäller bevisning i skuldfrågan. Rätten får som en följd av ändringen inte självmant, utan yrkande av en part, hämta in bevisning avseende skuldfrågan i brottmål. Ändringen innebär inte någon begränsning av rättens skyldighet eller utrymme att utöva materiell processledning. Jfr även vårt förslag till bestämmelse i 45 kap. 11 § samt vad som sägs i kommentaren till 46 kap. 6 § om rättens materiella processledning när det bl.a. gäller bevisning. 
  
 Av andra stycket, som är nytt, följer att rätten trots vad som sägs i första stycket alltid får självmant besluta om rättspsykiatrisk under- sökning och om yttrande av Socialstyrelsen enligt vad som före- skrivs i lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning. Detta gäller oavsett om detta underlag behövs för rättens bedömning av skuldfrågan eller påföljdsfrågan eller av båda delar. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 35 kap. 14 § 
  
 En berättelse, som någon har avgett skriftligen med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång, eller en uppteckning av en berättelse, som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången 
  
 1.om det är särskilt föreskrivet, 
  
 2.om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten, 
  
 3.om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berät- telsens betydelse och övriga omständigheter, eller 
  
 444 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 4. om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. 
  
 Vad som sägs i första stycket om en skriftlig eller upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en berättelse. 
  
 Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar skriftliga berättelser eller vissa berättelser som lämnats utom rätta och som spelats in med ljud eller med ljud och bild får åberopas som bevis i rättegången. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 9.3. 
  
 Av ändringen i första stycket följer, att en berättelse som någon har avgett skriftligen eller en uppteckning av en berättelse får åberopas som bevisning om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. Bestämmelsen, som tidigare var placerad i andra stycket och var begränsad till tvistemål, placeras nu i en ny punkt 4 i första stycket samtidigt som begränsningen till tvistemål tas bort. Möjlig- heterna att åberopa en skriftlig berättelse som bevis i rättegången blir genom ändringen desamma i tvistemål och brottmål. 
  
 De särskilda rättssäkerhetskrav som måste ställas på handlägg- ningen i brottmål medför att tillämpningen av bestämmelsen bör vara mer restriktiv i dessa mål än i dispositiva tvistemål. Riktlinjer för tillämpningen i brottmål kommer dock i viss mån att kunna hämtas från den praxis som gäller i de indispositiva tvistemålen. Rätten bör i brottmål som regel vara försiktig med att tillåta att uppgifter från dem som besitter för sakfrågorna viktiga upplysningar läggs fram genom en skriftlig berättelse. I brottmål är det knappast lämpligt att tillåta en skriftlig attest i fråga om central bevisning som samtidigt utgör tilltrosbevisning. Att båda parter måste godta att den skriftliga berättelsen åberopas som bevis syftar till att skydda parterna från de nackdelar i bevishänseende det kan innebära att en skriftlig vittnes- berättelse åberopas mot honom eller henne. Om det kan antas att en tilltalad eller en målsägande som avser att åberopa en skriftlig berättelse inte har förstått att en sådan kan ha ett lägre bevisvärde än ett direkt förhör, bör rätten inom ramen för sin materiella processledning göra parten uppmärksam på detta under förberedelsen. 
  
 Den nya bestämmelsen om möjligheten att lägga fram vittnes- attester i brottmål om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt kommer enligt vad som följer av andra stycket, som tidi- gare var tredje stycket, också att vara tillämplig i fråga om en ljud- upptagning eller en ljud- och bildupptagning av en berättelse. Jfr 
  
 445 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 även vårt förslag till bestämmelse om ljud- och bildupptagna berätt- elser i brottmål i 35 kap. 14 a §. 
  
 35 kap. 14 a § 
  
 En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta får, utöver vad som följer av 14 §, åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämp- ligt med hänsyn till sakens prövning. 
  
 Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om i vilka fall ljud- och bildupptagningar av berättelser som lämnats utom rätta i brott- mål får läggas fram som bevis i rättegången trots att de inte avgetts vid förhör inför rätten under eller utom huvudförhandling. Över- vägandena finns i avsnitt 9.3 och i SOU 2017:98. 
  
 Paragrafen är likalydande med den paragraf som vi har lämnat för- slag om i vårt delbetänkande SOU 2017:98, med tillägget att en ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas utom rätta i brott- mål utöver vad som följer av 14 § får åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. Även om inte någon av de förutsättningar som följer av 14 § första stycket p  
 1–4 
  föreligger kan alltså en ljud- och bildupptagen berättelse åberopas som bevis i brottmål om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. Se vidare författningskommentaren till denna bestämmelse i SOU 2017:98. 
  
 45 kap. 4 a § 
  
 Utöver vad som följer av 4 § ska åklagaren, i de fall det finns ett utfäs- telsebeslut om ett högsta straff enligt 23 kap. 4 d §, i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelsebeslutet. En sådan uppgift får återtas endast om omständigheterna är sådana som anges i 23 kap. 4 e §. 
  
 Paragrafen, som är ny, innehåller ytterligare regler om vad en stäm- ningsansökan i brottmål ska innehålla i de fall det finns en utfästelse enligt vad som anges i 23 kap. 4 d §. Övervägandena finns i avsnitt 5.9. 
  
 446 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Av paragrafen följer, att åklagaren i de fall det finns ett utfästelse- beslut enligt 23 kap. 4 d § som avser vissa av eller samtliga gärningar som åtalet omfattar ska uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelsebeslutet i stämningsansökan. Åklagaren ska in- för åtalsbeslutet göra en bedömning av högsta straff med utgångs- punkt i utfästelsebeslutet. Uppgiften i stämningsansökan kan aldrig vara strängare än den som framgår av utfästelsebeslutet. Om åtalet avser samtliga de brott som ett tidigare utfästelsebeslut omfattat kom- mer åklagarens uppgift att korrespondera med den uppgift som finns i utfästelsen. Om däremot något eller några av de brott som utfästelse- beslutet gäller inte finns med i åtalet kommer uppgiften i utfästelse- beslutet att avse flera eller andra brott än de som åtalet innefattar. Åklagaren ska i det senare fallet anpassa sin uppgift i stämningsansökan efter de ändrade förutsättningarna. Åklagaren kan även i andra fall, då det finns skäl för det, anpassa sin uppgift nedåt till en uppgift om ett mindre strängt straff. 
  
 Av paragrafen följer vidare att uppgiften i stämningsansökan får återtas endast om omständigheterna är sådana som anges i 23 kap. 4 e §. Det betyder att om det efter att åtal är väckt kommer fram att den tilltalade har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för utfästelsebeslutet och därmed för uppgiften i stämnings- ansökan på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda, kan åklagaren återta uppgiften om ett högsta straff i stämningsansökan. Rätten är då heller inte längre bunden vid uppgiften som ett högsta tak för sin bedömning enligt vårt förslag till bestämmelse i 30 kap. 3 a §. Jfr kommentaren till 23 kap. 4 e §. 
  
 Åklagarens utfästelsebeslut som avser brott som omfattas av åtalet ska enligt vårt förslag om tillägg om detta i 20 § förundersök- ningskungörelsen (1947:948) finnas med i förundersökningsproto- kollet som ges in till rätten i samband med åtalet. 
  
 45 kap. 10 § 
  
 I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen uppge sin inställning till åtalet och grunden för denna inställning samt vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på 
  
 447 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att uppgift om den tilltalades inställning till åtalet eller om bevis- ning inte behövs. 
  
 De skriftliga bevis som åberopas bör lämnas in samtidigt med att bevisuppgift lämnas. 
  
 Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet för- bereds så, att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamåls- enligt sätt. Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställ- ningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet. Förberedelse får ske vid ett sam- manträde eller genom skriftväxling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas. 
  
 Paragrafen innehåller regler om stämning och skriftligt svaromål samt om förberedelse i brottmål. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 6.6 och 6.7. 
  
 Av ändringen i första stycket följer, att den tilltalade i samband med att stämning utfärdas ska föreläggas att uppge sin inställning till åtalet och grunden för denna. Den tilltalade kan avge sådant svaro- mål muntligen eller skriftligen. Någon prövning av huruvida det finns ett behov av ett föreläggande i dessa frågor ska i princip inte göras av rätten utan föreläggandet avseende inställning och grund för denna är obligatoriskt i alla mål. Ett i förväg avgivet svaromål kan skapa förutsättningar för en effektiv handläggning vid huvudförhand- lingen och minska risken för uppskov (prop. 1986/87:89 s. 231). Be- stämmelsens tidigare tredje stycke, som gav rätten en möjlighet att vid behov förelägga den tilltalade att skriftligen uppge inställning och grund för denna, tas bort som en följd av ändringen. 
  
 Att den tilltalade ska föreläggas att uppge inställning till åtalet inne- bär att han eller hon ska uppge sin inställning avseende samtliga de yrkanden som åtalet omfattar. Föreläggandet avser därför den till- talades inställning i fråga om ansvar, påföljd och särskild rättsverkan. När det gäller uppgift om enskilda anspråk som kan finnas med i stäm- ningsansökan, så omfattas sådan talan inte av rättens föreläggande i samband med att stämning utfärdas. Inget hindrar dock i och för sig att rätten inom ramen för sin materiella processledning söker ta reda på hur den tilltalade ställer sig i skadeståndsfrågan. 
  
 448 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra om- ständigheter kan antas att de uppgifter som föreläggandet avser inte behövs kan rätten låta bli att förelägga den tilltalade att inkomma med svaromål. Detta har hittills gällt i fråga om den tilltalades bevis- uppgift och ska nu också gälla i fråga om uppgiften om den tilltalades inställning till åtalet. De andra omständigheter som kan innebära att uppgifterna inte behövs rör framför allt målets omfattning och kom- plexitet. I mindre mål kan det i regel antas att de uppgifter som före- läggandet avser inte behövs. I likhet med vad som hittills gällt vid rätts- tillämpningen kommer bestämmelsen om undantag för föreläggande sannolikt framför allt att få betydelse på det sättet att rätten i vissa fall, trots att den enligt huvudregeln förelagt den tilltalade att komma in med svaromål, anser sig kunna kalla till huvudförhandling utan att avvakta ett eventuellt svar från den tilltalade. 
  
 I likhet med vad som hittills gällt i fråga om rättens föreläggande om svaromål bör en underlåtenhet att följa ett sådant föreläggande inte följas av någon påföljd i utredningshänseende, men däremot kan en underlåtenhet i vissa fall ge underlag för åläggande av kostnads- ansvar för försumlig processföring enligt 31 kap. 4 § (jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45 kap. 10 § första stycket RB). 
  
 Av ändringen i tredje stycket följer, att rätten har ett ansvar för mate- riell processledning under förberedelsen. Syftet med förberedelsen i brottmål är att huvudförhandlingen ska kunna genomföras på ett ända- målsenligt sätt. Det som avses är framför allt att huvudförhandlingen ska kunna genomföras koncentrerat utan onödiga dröjsmål. Det är inom ramen för detta syfte som rättens ansvar för processledning under förberedelsen bör utövas. Rätten ska se till att inget onödigt dras in i målet. Rätten ska också genom frågor och påpekanden arbeta för att yrkanden, inställning och grunder för dessa klarläggs under förberedelsen. På samma sätt ska rätten se till att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet. Det faller då inom rättens ansvar att klargöra för parterna hur bevisning kan läggas fram och, i förekommande fall, att en skriftlig berättelse normalt har ett lägre bevisvärde än bevisning som presenteras genom ett direkt förhör eller med ljud- och bildupptagning (jfr 35 kap. 14 § och 35 kap. 14 a §). I stora brottmål eller brottmål med mer komplicerade rättsfrågor ställs det ett högt krav på rätten att vara aktiv under förberedelsen, bl.a. med 
  
 449 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 processledning i förhållande till parterna, för att det ansvar som rätten har över att förberedelsen fyller sitt syfte ska sägas vara uppfyllt. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 45 kap. 11 § 
  
 Om det behövs för att målet ska kunna slutföras i ett sammanhang vid huvudförhandlingen, får rätten på yrkande av en part förelägga åkla- garen att komplettera en förundersökning eller, i de fall en förunder- sökning inte genomförts, att genomföra en sådan. 
  
 Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket vidtas ska han eller hon så snart det kan ske göra en framställan om det till rätten. 
  
 Paragrafen reglerar rättens möjligheter att förelägga åklagaren att komplettera eller genomföra en förundersökning. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 8.4. 
  
 Av ändringen i första stycket följer, att det krävs ett yrkande från en part för att rätten ska kunna förelägga åklagaren att antingen kom- plettera en förundersökning eller, i de fall en förundersökning inte har genomförts, att genomföra en förundersökning. Rätten ska fort- sättningsvis inte på eget initiativ kunna förelägga åklagaren detta. 
  
 Av andra stycket följer, att en part som vill få till stånd en åtgärd enligt första stycket ska göra en framställning om det hos rätten så snart det kan ske. Om en komplettering ska utföras eller en för- undersökning genomföras bör det ske så tidigt inför eller vid huvud- förhandlingen som det är möjligt för att handläggningen av brott- målet inte ska fördröjas i onödan. Bestämmelsen ställer ett krav på parterna om ett sådant skyndsamt agerande. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 45 kap. 13 § 
  
 Om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl, ska rätten hålla ett sammanträde med parter och andra som berörs. Vid bedömningen av om ett sammanträde behövs ska rätten särskilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Ett sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om 
  
 450 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 det och det inte är uppenbart obehövligt. I fråga om hur parterna ska kallas ska 15 § tillämpas. 
  
 Om någon uteblir som kallats till sammanträdet, får samman- trädet ändå hållas om det främjar beredningen av målet. Om den som uteblivit förelagts vite, får rätten besluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten. 
  
 I 6 kap. finns bestämmelser om vad som ska antecknas från samman- trädet. I  
 24–27 
  kap. finns bestämmelser om sammanträde för prövning av tvångsmedel. 
  
 Paragrafen reglerar vad som gäller för förberedande sammanträden i brottmål. Övervägandena i den ändringarna gäller finns i avsnitt 6.8. 
  
 Av ändringen i första stycket följer, att förutsättningarna enligt vilka rätten avgör om ett sammanträde ska hållas under förberedel- sen av ett brottmål utvidgas. Ett sammanträde ska, utöver vad som hittills gällt, också hållas om en part gör en framställan till rätten om det och rätten bedömer att det inte är uppenbart obehövligt att ett sammanträde hålls. Parterna ges alltså en formell initiativrätt till för- beredande sammanträden. Utgångspunkten för bestämmelsen är att parterna har en insyn i målet som rätten inte alltid kan eller ska ha vid tidpunkten för åtals väckande och att parternas uppfattning om behovet av förberedande sammanträden därför i princip bör godtas. Bara om det är uppenbart obehövligt med ett sammanträde ska en framställan från en part avslås. Det föreligger en presumtion om att en parts bedömning om att sammanträdet behövs ska godtas. Rätten ska avgöra frågan om ett sammanträde på en parts begäran är obe- hövligt i första hand med utgångspunkt i vad parterna anför i frågan. 
  
 Vad som kan medföra att ett sammanträde bedöms vara uppenbart obehövligt trots att en part har begärt att sammanträdet hålls måste avgöras från fall till fall. En omständighet som kan få betydelse för rättens bedömning är att målet är mindre omfattande utan några sär- skilda frågor att reda ut. I de fall det rör sig om mål av mindre omfatt- ning och komplexitet är det ofta uppenbart obehövligt med ett för- beredelsesammanträde även om en part gör en framställan om ett sådant. Det är framför allt i mer omfattande eller komplicerade brott- mål som sammanträden fyller en funktion för en ändamålsenlig huvud- förhandling. En ytterligare omständighet som kan få betydelse är tids- aspekten från det att en framställan görs till dess huvudförhandlingen ska inledas. Om ett förberedande sammanträde skulle fördröja 
  
 451 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 handläggningen och det är uppenbart att fördelarna med ett samman- träde är begränsade kan det vara uppenbart obehövligt med ett sam- manträde. 
  
 I tredje stycket har en hänvisning till bestämmelserna om vad som ska antecknas från sammanträdena i 6 kap. lagts till. Av vårt förslag till ändring i 15 § i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol följer att anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rätte- gångsbalken vid ett sammanträde i brottmål som avser målets för- beredelse ska göras i ett protokoll. Jfr vad som sägs i 46 kap. 6 § första stycket om ansvaret som rättens ordförande har att se till att det som parterna har anfört vid förberedelsen läggs fram ur handlingarna vid huvudförhandlingen i den utsträckning det behövs. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 46 kap. 6 § 
  
 Vid huvudförhandlingen ska åklagaren framställa sitt yrkande. Den tilltalade ska uppmanas att kort ange sin ståndpunkt och grunden för den. Åklagaren ska därefter utveckla sin talan. Målsäganden och den tilltalade ska i den utsträckning det behövs ges tillfälle att utveckla sin talan. I den utsträckning det behövs ska rättens ordförande se till att det som parterna har anfört vid förberedelsen läggs fram ur handlingarna 
  
 Därefter ska målsäganden och den tilltalade höras och annan be- visning läggas fram. Förhör med målsäganden och den tilltalade bör hållas innan vittnesbevisning tas upp om den omständighet som förhöret gäller. 
  
 Om en huvudförhandling hålls trots att målsäganden eller den till- talade inte är närvarande, ska rätten i den utsträckning det behövs se till att det som han eller hon tidigare har anfört läggs fram ur hand- lingarna. 
  
 Framställningar enligt första och tredje styckena samt framläggande av bevisningen får ske genom hänvisningar till ljud- och bildupptag- ningar och andra handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt. 
  
 Paragrafen reglerar ordningen för huvudförhandlingens genomförande i brottmål (jfr. även 9 och 10 §§). Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 6.9. 
  
 452 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Av ändringen i första stycket följer, att rättens ordförande vid huvudförhandlingen ska se till att det som parterna har anfört under förberedelsen läggs fram ur handlingarna i den utsträckning som det behövs. Bestämmelsen syftar till att ta hand om det som redan har klarlagts mellan parterna under arbetet med förberedelsen av målet så att förberedelsearbetet och de resurser som lagts på detta arbete inte förspills. Rättens ordförande har, i sin processledande roll, ett ansvar för att se till att det som framkommit vid förberedelsen Lee tiggörs vid huvudförhandlingen. Utgångspunkten är att ordföranden har ett särskilt ansvar för att bringa klarhet i ramarna för processen så att huvudförhandlingen fokuseras på sådant som är tvistigt mellan parterna. 
  
 Det kommer i första hand att bli frågan om att återge klarlägg- anden från förberedelsen i fråga om yrkanden, inställning till åtalet och grunden för denna samt vitsordanden och medgivanden i övrigt. Vid vilken tidpunkt under inledningsskedet av huvudförhandlingen som detta bör ske avgör rättens ordförande inom ramen för sitt processledande ansvar. Dessa, och övriga relevanta uppgifter, kom- mer i de fall ett förberedande sammanträde har hållits att finnas nedtecknade i ett särskilt protokoll (jfr 15 § förordningen [1996:271] om mål och ärenden i allmän domstol). Med uppgifterna från för- beredelsen som utgångspunkt finns det förutsättningar att tydlig- göra för parterna vad rätten har uppfattat att den kommande huvud- förhandlingen i huvudsak kommer att handla om. Parterna kan i sin tur meddela rätten om det finns ändringar och tillägg att göra i för- hållande till vad som förekommit under förberedelsen av brottmålet. 
  
 Att lägga fram vad parterna har anfört under förberedelsen ska göras i den utsträckning det behövs. Vad som avses med detta måste avgöras i varje enskilt fall. I mindre omfattande brottmål är vinsten med att lägga fram vad parterna kan ha anfört under förberedelsen ofta inte särskilt stor. Tvärtom kan det i sådana fall innebära en onödig fördröjning att inleda en huvudförhandling med att lägga fram vad som tidigare har sagts i stället för att låta parterna utveckla sin talan direkt. Detsamma gäller om parternas ställningstaganden är så klara och tydliga för rätten och för respektive motpart att något referat av förberedelsen inte behövs. I stora eller komplicerade brottmål, som innefattar många sakomständigheter och rättsliga frågor för rätten att ta ställning till eller ett stort material i övrigt att hantera inom 
  
 453 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 ramen för rättegången, är det däremot ofta av värde för målets ända- målsenliga handläggning att rättens ordförande redogör för vad par- terna tidigare har anfört ur handlingarna som utgångspunkt för den vidare handläggningen. 
  
 47 kap. 7 a § 
  
 Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet. 
  
 Paragrafen, som är ny, reglerar rättens ansvar för materiell process- ledning under förberedelsen vid enskilda åtal. Övervägandena finns i avsnitt 6.6. 
  
 Bestämmelsen är likalydande med den bestämmelse som gäller vid allmänt åtal (jfr kommentaren till 45 kap. 10 § tredje stycket). 
  
 51 kap. 10 § 
  
 Hovrätten ska sända över svarsskrivelsen till klaganden. Uppgift om målsägandes eller vittnens ålder, yrke och bostadsadress som saknar betydelse för åtalet ska inte framgå av de handlingar som sänds över till den tilltalade i mål om allmänt åtal. 
  
 Om det behövs, får hovrätten besluta om ytterligare skriftväxling under förberedelsen. Hovrätten får också meddela närmare bestäm- melser om skriftväxlingen och därvid bestämma i vilket avseende parten ska yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl. 
  
 Under förberedelsen får sammanträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet. Ett sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppen- bart obehövligt. I fråga om ett sådant sammanträde tillämpas bestäm- melserna i 16 § första stycket och andra stycket första meningen, 21 § första stycket första meningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad ska inställas till sammanträdet. 
  
 454 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen reglerar förfarandet efter det att en svarsskrivelse enligt 9 § kommit in till hovrätten. Övervägandena i den del ändringarna avser finns i avsnitt 6.8. 
  
 Av ändringen i tredje stycket följer, att ett sammanträde under för- beredelsen också ska hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obehövligt att ett sammanträde hålls. Bestämmelsen är likalydande med vad som sägs om parternas initia- tivrätt till sammanträden under förberedelsen i tingsrätten (jfr kom- mentaren till ändringen i 45 kap. 13 § första stycket). Också i hov- rätten är det inte sällan av stort värde att i förväg klarlägga parternas positioner eller formerna för upptagning av bevisning inför en kom- mande huvudförhandling. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 51 kap. 12 § 
  
 Om hovrätten anser att det behövs, ska hovrätten besluta att yttrande av sakkunnig inhämtas, skriftligt bevis läggs fram, föremål tillhandahålls för syn eller besiktning, bevis tas upp utom huvudförhandlingen eller någon annan förberedande åtgärd företas. 
  
 Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket ska vidtas, ska han eller hon så snart som möjligt begära det hos hovrätten. 
  
 Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevis- ning som de vill åberopa i målet. 
  
 Behöver i mål om allmänt åtal åtgärd enligt 23 kap. vidtas, får hov- rätten på yrkande av en part meddela åklagaren föreläggande om det. 
  
 Paragrafen innehåller bl.a. regler om inhämtande av ytterligare utred- ning och om förberedelsen i övrigt i hovrätten. Övervägandena i den del ändringarna avser finns i avsnitt 6.6. 
  
 Av tredje stycket, som är nytt, följer att hovrätten har ett ansvar för materiell processledning under förberedelsen av brottmål. Bestäm- melsen är likalydande med den bestämmelse som gäller i tingsrätten (jfr kommentaren till ändringen i 45 kap. 10 § tredje stycket). 
  
 Av ändringen i fjärde stycket, som tidigare var tredje stycket, följer att hovrättens föreläggande om komplettering av förundersökningen 
  
 455 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 förutsätter yrkande av en part (jfr kommentaren till ändringen i 45 kap. 
  
 11§). 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare 
  
 4 a § 
  
 Om någon som inte har fyllt arton år är misstänkt för brott får hans eller hennes uppgifter om brottet inte läggas till grund för ett beslut om att be- gränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 b § rättegångs- balken eller för ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken. 
  
 Paragrafen, som är ny, reglerar ett undantag från tillämpning av reg- lerna i rättegångsbalken när det gäller åklagares beslut under förunder- sökningen som grundar sig på brottsmisstänktas utredningsmed- verkan. Övervägandena finns i avsnitt 5.11. 
  
 Av paragrafen följer, att om person som inte har fyllt arton år är misstänkt för brott så får hans eller hennes uppgifter om brottet inte läggas till grund för ett beslut om att begränsa förundersökningen enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken eller för ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken. 
  
 13.3Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) 
  
 1 a § 
  
 Ett beslut att inleda en förundersökning eller att utvidga en förunder- sökning ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. 
  
 Vad som sägs i första stycket gäller också i fråga om ett beslut att begränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 b § rättegångs- balken och ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken. Detta gäller också ett beslut om att frångå sådana beslut. 
  
 456 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersöknings- ledaren ska också ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet. 
  
 Paragrafen innehåller regler om beslut som ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten under en förundersökning. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 5.5 och 5.6 
  
 Av bestämmelsen i andra stycket följer, att ett beslut att begränsa eller lägga ned en förundersökning och ett utfästelsebeslut som grundar sig på att den misstänkte lämnat uppgifter av väsentlig bety- delse för utredningen av brott är sådana beslut som ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten. Detsamma gäller beslut om att frångå dessa beslut. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 20 § 
  
 Av förundersökningsprotokollet ska det framgå vem som är under- sökningsledare, vem som har varit förhörsledare och vem som har sammanställt protokollet. Den som sammanställer protokollet ska även ange i protokollet när sammanställningen görs 
  
 I protokollet ska följande antecknas 
  
 –angivelsen eller vad som annars har föranlett förundersökningen, 
  
 –tid och plats för åtgärder under förundersökningen, 
  
 –iakttagelser vid brottsplatsundersökning, 
  
 –berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem, 
  
 –uppgift om att en anhörig eller någon annan närstående har underrättats om ett frihetsberövande eller att en sådan underrättelse inte har skett eller har skjutits upp, 
  
 –uppgift om den misstänkte var påverkad av alkohol eller något annat berusningsmedel vid brottet, och om brottet kan antas ha sam- band med den misstänktes missbruk av alkohol eller något annat berus- ningsmedel, 
  
 –namn på förhörsvittne och övriga närvarande vid förhör, 
  
 457 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 –beslut om att någon annan än ett förhörsvittne har tillåtits att närvara vid förhör samt att det som har framkommit vid förhör inte får uppenbaras, 
  
 –beslut om att en försvarare har förhindrats att närvara vid förhör och skälen för det, 
  
 –framställningar till rätten om vittnesförhör eller annan utredning under förundersökningen, om upptagande av bevisning enligt 23 kap. 15 § rättegångsbalken, och om föreläggande att visa upp skriftligt bevis eller tillhandahålla föremål för besiktning samt beslut om detta, 
  
 –sakkunnigyttranden, 
  
 –beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel, 
  
 –underrättelse till en misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, samt till en misstänkt och hans eller hennes försva- rare enligt 23 kap. 18 a § första stycket rättegångsbalken, med upp- gift om de krävt ytterligare utredning eller i övrigt velat anföra något, 
  
 –uppgift om hur den misstänkte har informerats enligt 23 kap. 4 f § rättegångsbalken och vilka som var närvarande då informationen läm- nades, 
  
 –beslut enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken som avser brott som om- fattas av åtalet, 
  
 –utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § som avser brott som omfattas av åtalet, 
  
 –uppmaning enligt 2 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60), 
  
 –uppgift om målsägande eller den som övertagit målsägandens an- språk avser att föra ersättningstalan i anledning av brottet, 
  
 –nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren förbereder en sådan talan och, om det är möjligt, den misstänktes yttrande över ett sådant anspråk, 
  
 –uppgift om uppmaning enligt 5 a §, 
  
 –uppgift om det funnits ett barn som har bevittnat brottet och i så fall var barnet har befunnit sig, 
  
 –uppgift om att det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet, och 
  
 –det som i övrigt är av betydelse att anteckna i protokollet. Protokollet ska innehålla nödvändiga diarieuppgifter, såsom num- 
  
 mer på inkommen angivelse och aktnummer (dossiernummer) och en kort beteckning av saken. 
  
 458 
  
 SOU 2019:38 
  
 Författningskommentar 
  
 Paragrafen innehåller regler om vad som ska antecknas i förundersök- ningsprotokollet. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 5.5, 5.6 och 5.7. 
  
 Av ändringarna i andra stycket följer, att det i protokollet ska antecknas en uppgift om hur den misstänkte har informerats vid en överläggning enligt vad som följer av vårt förslag till bestämmelse i 23 kap. 4 f § rättegångsbalken och vilka som var närvarande då infor- mationen lämnades. I protokollet ska också antecknas sådana beslut enligt 23 kap. 4 b § eller 4 d § som avser brott som omfattas av åtalet. 
  
 13.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol 
  
 15 § 
  
 Vid ett sammanträde ska anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rätte- gångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgif- terna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i mål- registret eller på någon handling i akten. 
  
 Uppgifterna ska redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas. Vid ett sammanträde i brottmål som avser målets förberedelse ska, trots det som sägs i första stycket, anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rätte- 
  
 gångsbalken göras i ett protokoll. 
  
 Paragrafen reglerar skyldigheten att föra protokoll över sammanträden enligt 6 kap. 3 och 4 §§ rättegångsbalken. Övervägandena i den änd- ringarna gäller finns i avsnitt 6.8. 
  
 Av tredje stycket, som är nytt, följer att anteckningar vid samman- träde i brottmål som avser målets förberedelse alltid ska föras i ett protokoll. De undantag från skyldigheten att sammanställa ett proto- koll som framgår av första stycket gäller därför inte vid dessa samman- träden i brottmål. Det är alltså inte tillräckligt att uppgifterna från sådana sammanträden framgår av en dom, ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller att uppgifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten. Jfr vad som sägs i 46 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken om att rätten vid 
  
 459 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2019:38 
  
 huvudförhandlingen ska lägga fram vad som förekommit under för- beredelsen i brottmål om det inte är obehövligt. 
  
 Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella. 
  
 13.5Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) 
  
 10 § 
  
 Endast allmänna åklagare får besluta 
  
 1.om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket rättegångs- balken och om återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse, 
  
 2.att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 rättegångsbalken, 
  
 3.att begränsa eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 b § rättegångsbalken, och 
  
 4.att utfästa ett visst högsta straff enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken. 
  
 Paragrafen anger i vilka fall allmänna åklagare har exklusiv beslutan- derätt. Övervägandena i den del ändringarna gäller finns i avsnitt 5.5 och 5.6. 
  
 Av de tillagda punkterna 3 och 4 följer, att endast allmänna åkla- gare får besluta om förundersökningsbegränsning eller utfästelsebe- slut på den grunden att en misstänkt har lämnat uppgifter av väsent- lig betydelse för utredningen av brott. 
  
 460 
  
 Särskilt yttrande av experten 
  
 Johnson 
  
 Utredningens uppdrag enligt de ursprungliga direktiven är att analy- sera handläggningen av stora brottmål och hur en modernisering och effektivisering av handläggningen med bevarande rättssäkerhetskrav skulle kunna ske. 
  
 Utredningen har i delbetänkandet i december 2017 – Tidiga förhör 
  
 –nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98) lämnat förslag om att i ökad utsträckning kunna ta upp förhör under förundersökningen och utom huvudförhandlingen. 
  
 De förslag som nu lämnas i den föreslagna nya paragrafen 23 kap. 
  
 18 c § RB, som ansluter till det tidigare lämnade förslaget om tidiga förhör, är enligt min uppfattning behäftat med så betydande nack- delar ur rättssäkerhetssynpunkt att det inte bör bli föremål för lag- stiftning. 
  
 Skälen för detta har utförligt utvecklats i ett särskilt yttrande av experten advokaten Knight i det tidigare nämnda delbetän- kandet, s. 291 ff. och vidare av Sveriges advokatsamfund i sitt remiss- yttrande över delbetänkandet (Ju2017/09591) men kan sammanfattas så, att det vid tidiga förhör råder en uppenbar obalans mellan åkla- garens insyn i utredningen och den misstänktes och hans försvarares insyn i utredningen. 
  
 Det nu lämnade förslaget innebär att denna obalans, eller informa- tionsunderskott, ska läkas av den nämnda paragrafen genom att åkla- garen före förhöret ska låta den misstänkte och försvararen få rätt att ta del av de omständigheter som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt. 
  
 Bestämmelsen innebörd blir att det är åklagarens uppgift, utifrån sin objektivitetsplikt, att bedöma vilka omständigheter som kan vara av betydelse för den misstänktes försvar. 
  
 461 
  
 Särskilt yttrande 
  
 SOU 2019:38 
  
 Det är emellertid den misstänkte och hans försvarare som själva förbereder försvaret utifrån den misstänktes inställning och olika övervägandena om vilka omständigheter som mot denna bakgrund kan vara av betydelse i ett motförhör. Vilka omständigheter som är av betydelse för den misstänktes försvar eller tillvaratagande av dennes rätt i ett motförhör kan därför inte åklagaren ha insikt om och han kan därför inte heller överblicka vad som för den misstänkte och hans förvarare framstår som betydelsefulla omständigheter, jfr JO dnr  
 2181-2005. 
  
 Överväganden kring vilka omständigheter som kan vara av bety- delse för tillvaratagande av den misstänktes rätt vid ett motförhör, som sedan kan användas som bevis i rättegången, bör därför enligt min uppfattning inte överlämnas till åklagaren att avgöra. 
  
 Ett motförhör ska vidare, som ovan nämnts, för att vara effektivt och uppfylla kravet på en rättvis rättegång och principen om ”equal- ity of arms” grundas på att parterna ska ha likvärdiga förutsättningar att genomföra förhöret eller med andra ord ha likvärdiga insikter och kunskaper om innehållet i utredningen. 
  
 Motförhör ska därför enligt min uppfattning, som huvudregel, genomföras när all utredning föreligger och då ske i domstol i ett sammanhang omedelbart efter huvudförhöret. 
  
 Därigenom upprätthålles väsentliga sedan lång tid i Sverige gällande processuella rättssäkerhetsgarantier för den misstänktes rätt däribland kravet på en rättvis rättegång och det ges vidare de allra bästa förut- sättningarna för domstolens egen bevisvärdering. 
  
 Sammanfattningsvis innebär enligt min uppfattning förslaget om motförhör risker utifrån rättssäkerhetssynpunkt med en följande risk för materiellt oriktiga domar och förslaget bör därför inte leda till lag. 
  
 De förslag som nu lämnas med syfte att ge misstänkta nya incita- ment för medverkan i förundersökningar genom att åklagare ges möjlighet till förundersökningsbegränsning enligt den föreslagna nya paragrafen 23 kap. 4 b § RB eller utfästelsebeslut enligt den nya paragrafen 23 kap. 4 d § RB är enligt min uppfattning också behäftat med så betydande nackdelar ur rättssäkerhetssynpunkt att det inte bör bli föremål för lagstiftning. 
  
 Som anges i sammanfattningen av utredningens överväganden och förslag, s. 29 f. och punkten 5.3 s. 131 ff. är gränsdragningen mellan ut- redningens överväganden och ett s.k. kronvittnessystem inte absolut. 
  
 462 
  
 SOU 2019:38 
  
 Särskilt yttrande 
  
 Tvärtom torde lämnade uppgifter om egen brottslighet och det i synnerhet i stora brottmål, som ju ofta rör organiserad eller ekono- misk brottslighet, innebära att utredningen också om andra miss- tänktas brottslighet väsentligen kommer underlättas. 
  
 Det kommer att vara mycket svårt, för att inte säga omöjligt, i synnerhet i sådana stora och komplicerade utredningar, att kunna skilja på vad som är uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet och vad som är uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av annans brottslighet. 
  
 Uppgifternas betydelse i utredningen kommer därför i realiteten inte att kunna begränsas till den misstänktes egen brottslighet, utan kan även få stor betydelse för andra misstänktas brottslighet. 
  
 Det torde säkerligen i många utredningar som rör stora brottmål också vara så att det är en åtminstone indirekt åsyftad effekt, att utredningen av andra misstänktas brottslighet på detta vis också ska kunna underlättas. 
  
 Uppgifter om egen brottslighet, som misstänkta lämnar mot löfte om den nu föreslagna förundersökningsbegränsningen eller utfästelse- beslutet, kommer därför enligt min uppfattning i väsentlig omfattning att också få stor betydelse för utredningen av brottsmisstankar mot andra misstänkta. 
  
 I samband med att den nya strafflindringsregeln i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB infördes lämnade Sveriges advokatsamfund synpunkter  
 (R-2016/1332) 
  på utkast till Åklagarmyndighetens Rättspromemoria 
  
 –Strafflindring vid medverkan till utredning om egen brottslighet som kan sammanfattas så, att en tillämpning av detta billighetsskäl inte får innebära ett närmande till ett system med s.k. kronvittnen. 
  
 Det nu lämnade förslaget kommer enligt min uppfattning i reali- teten att innebära ett klart närmande till eller, indirekt, en reell övergång till ett system med s.k. kronvittnen. 
  
 Ett kronvittnessystem innebär enligt min uppfattning uppenbara och stora risker utifrån rättssäkerhetssynpunkt. Det innebär bl.a. att en ordning införs där staten delvis avhänder sig ansvaret för att utreda alla brott. Vidare införs en ordning där det uppstår en uppenbar risk för att – och det av en mängd olika skäl – lämnas falska eller oriktiga uppgifter från brottsmisstänkta. Det finns också risk för att lika- behandlingsprincipen kommer att åsidosättas eftersom misstänkta kommer att ha olika förutsättningar för att kunna få tillstånd en 
  
 463 
  
 Särskilt yttrande 
  
 SOU 2019:38 
  
 förundersökningsbegränsning eller ett utfästelsebeslut. Det finns slut- ligen risk för att målsägandeintressen åsidosätts vid förundersöknings- begränsningar eller utfästelsebeslut genom att deras rätt till skade- stånd bortfaller eller genom att deras sak inte kommer att prövas alls eller inte prövas fullt ut eller att de inte av samma skäl kan erhålla en lagföring och en upprättelse för alla de brott de utsatts för. 
  
 Sammanfattningsvis innebär enligt min uppfattning förslaget om förundersökningsbegränsning och utfästelsebeslut uppenbara och stora risker utifrån rättssäkerhetssynpunkt med en följande risk för materiellt oriktiga domar och förslaget bör därför inte leda till lag. 
  
 464 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2016:31 
  
 En modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 7 april 2016 
  
 Sammanfattning 
  
 En särskild utredare ska analysera hur handläggningen av stora brott- mål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effek- tiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. 
  
 Utredaren ska bl.a. 
  
 •identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål, 
  
 •bedöma vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att låta utreda närmare, såsom t.ex. förändringar i åtals- och förundersökningsplikten eller ytterligare åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genom- föras i ett sammanhang, 
  
 •i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana uppdrag, och 
  
 •ta ställning till om det är lämpligt att införa utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 7 december 2017. En delredo- visning i den del uppdraget avser en analys av hur hanteringen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras ska lämnas senast den 20 februari 2017. Regeringens avsikt är att med utgångspunkt i 
  
 465 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:38 
  
 delredovisningen lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. 
  
 Uppdraget att analysera hur handläggningen av stora brottmål skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet 
  
 Under senare år har rättsväsendet ställts inför allt större svårigheter att hantera stora förundersökningar och brottmål. Den ökande inter- nationaliseringen och de misstänktas förändrade kommunikations- vanor har bidragit till att en viss typ av brottslighet blivit svårare att utreda och lagföra. Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar ut- redningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda efter- som de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Bevisning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många inblandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brott- målsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. 
  
 Insatser med anledning av den myndighetsgemensamma mobili- seringen mot grov organiserad brottslighet (GOB) har bidragit till utvecklingen av mer komplexa ärenden. Myndigheternas ökade fokus på underrättelsebaserad information har inneburit att fler allvarliga brott upptäcks. Ambitionen att lagföra systemhotande brottslighet har också lett till en ökning av antalet stora brottmål med många sammanhängande enskilda brottsmisstankar. För att åklagaren i dessa fall ska kunna styrka brott och för att påföljden ska bli adekvat krävs det ofta att brotten hanteras i ett sammanhang.  
 GOB-satsningens 
  mål att i större utsträckning återföra brottsvinster genom tillgångs- inriktade utredningsåtgärder har också med all sannolikhet bidragit till att utredningarna växer. Regeringen beslutade den 1 december 2015 om ett uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myn- digheter att även fortsatt utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. 
  
 Det är angeläget att få en närmare bild av hur utvecklingen av stora brottmål ser ut. Av detta skäl gav regeringen i regleringsbrevet för år 2016 Brottsförebyggande rådet i uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen av förundersökningarnas och brottmålens 
  
 466 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 1 
  
 omfång och komplexitet under de senaste tio åren. I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga karaktären på särskilt stora förundersökningar och brottmål, att uppskatta resursåtgången för dessa och att bedöma vad som ligger bakom utvecklingen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2017. 
  
 Ett exempel på hur omfattande brottmål kan bli i vissa fall är det s.k. Södertäljemålet som avsåg åtal mot 20 personer som påstods ha kopplingar till ett kriminellt nätverk för bland annat mord i tre fall, människorov och utpressning. Utredningen pågick under 22 måna- der. Förundersökningen omfattade inför åtal cirka 31 000 sidor. Under huvudförhandlingen tillkom 94 tilläggsprotokoll om samman- lagt 25 000 sidor. Totalt kom alltså förundersökningen att omfatta cirka 56 000 sidor. Mellan fem och åtta åklagare arbetade på heltid med målet under rättegången. Huvudförhandlingen i första instans pågick under sex månader (cirka 60 förhandlingsdagar). Kostnader- na för brottsutredningen och denna första rättegång uppgick till när- mare 200 miljoner kronor inklusive försvararkostnader om 70 mil- joner kronor. Efter att tingsrätten meddelat dom beslutade hovrät- ten att målet måste tas om eftersom en av nämndemännen i tings- rätten varit jävig. Efter nya förhandlingar i tingsrätten och hovrätten om cirka sex månader vardera avgjordes målet slutligt av hovrätten. Ytterligare ett uppmärksammat exempel är ett mål om så kallad assi- stansersättning som just nu pågår i tingsrätten. Målet avser 32 till- talade och beräknas pågå under cirka 100 förhandlingsdagar i tings- rätten. 
  
 Hur kan handläggningen av stora brottmål moderniseras och effektiviseras? 
  
 Det finns flera nackdelar med mycket omfattande brottmålsproces- ser. Långa handläggningstider leder ofta till att bevisläget försämras och att det blir svårare att lagföra brotten. När processen drar ut på tiden blir också straffen mildare. Det är vidare svårt, under både för- undersökning och huvudförhandling, att tillgodogöra sig och bedöma materialet i ett omfattande brottmål på ett rättssäkert sätt. Ett om- fattande processmaterial innebär ofta att frågor som rör förunder- sökningens bedrivande t.ex. när det gäller insyn, objektivitet och kompletterande utredningsåtgärder behöver hanteras under huvud- förhandlingen. Stora brottmål som binder upp omfattande resurser 
  
 467 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:38 
  
 under lång tid för dessutom med sig en risk för att rättsväsendets resurser inte räcker till för att hantera den samlade brottsligheten. De beskrivna effekterna riskerar sammantaget att undergräva rätts- väsendets förmåga att beivra brott. 
  
 För enskilda personer uppkommer andra olägenheter vid stora brottmål. Målsägande, misstänkta och vittnen har ett befogat intresse av att så snart som möjligt få besked om slutresultatet av en process. Av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) följer en rätt till domstolsprövning inom skälig tid. För misstänkta perso- ner innebär det ett omfattande ingrepp i tillvaron, t.ex. för möjlig- heterna att upprätthålla en försörjning, att närvara vid en huvud- förhandling som pågår under lång tid. Det är också en olägenhet för målsäganden att de förhör som måste hållas för att säkra bevisningen upprepas och drar ut på tiden. 
  
 Ytterligare en oönskad effekt av utdragna processer är långa häkt- ningstider med restriktioner som medför stora påfrestningar för den som drabbas och dessutom kan inverka negativt på utredningen. Det är framför allt i stora brottmål som riktigt långa häktningstider före- kommer. 
  
 Utvecklingen med allt större brottmål väcker även frågor om ökade kostnader för rättsväsendet, bland annat när det gäller kost- nader för försvarare och målsägandebiträden, samt försämrad arbets- miljö och säkerhet för åklagare och domare. Vid Åklagarmyndig- heten, Ekobrottsmyndigheten och vissa domstolar pågår insatser för att förbättra hanteringen av dessa mål. 
  
 Det finns nu skäl att låta utreda frågan om en mer effektiv hante- ring av omfattande brottmål. Svensk brottmålsprocess styrs av prin- ciperna om åtals- och förundersökningsplikt samt om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i domstol. Principerna kom till i samband med att rättegångsbalken infördes 1948 och har inte änd- rats annat än i mindre avseenden sedan  
 1940-talet. 
  Med de höga krav på kvalitet, rättssäkerhet och effektivitet som måste ställas på brott- målsprocessen följer ett behov att i takt med samhällsutvecklingen pröva om de regler som de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna har att tillämpa är ändamålsenligt utformade. 
  
 Utmaningarna med att hantera alltmer komplexa mål är ett inter- nationellt problem. Olika länder har valt olika sätt att säkerställa en 
  
 468 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 1 
  
 både effektiv och rättssäker process. Vid överväganden om för- ändringar i det svenska regelverket finns det goda skäl att inspireras av lösningar som har valts i länder med en närliggande rättsordning som till exempel Danmark, Nederländerna och Frankrike. 
  
 Utredningens analys bör inriktas och utformas så att den resul- terar i ett gediget underlag för fortsatta utredningsuppdrag på om- rådet som i sin tur kan leda till konkreta förslag på åtgärder. 
  
 Utredaren ska 
  
 •identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål och med så stor konkretion som möjligt analysera för- och nackdelar med dessa, 
  
 •göra en bedömning av vilka åtgärder inom ramen för dessa huvud- inriktningar som det kan finnas anledning att utreda närmare, och 
  
 •i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana utrednings- uppdrag. 
  
 Utredaren ska närma sig frågan utifrån ett brett angreppssätt. I upp- draget ingår att analysera bland annat de frågor som särskilt lyfts fram nedan, men utredaren ska överväga även andra tänkbara åtgär- der. Utredaren ska beakta Europakonventionen vid sin analys. Några författningsförslag ska inte nu lämnas i denna del. Regeringens avsikt är att med utgångspunkt i den analys som redovisas lämna tilläggs- direktiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. 
  
 Behöver reglerna om åtals- och förundersökningsplikt utredas? 
  
 Den obligatoriska åtalsplikten innebär att åklagare är skyldiga att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Det finns undantag från åtals- plikten bland annat genom reglerna om åtalsunderlåtelse och om sär- skild åtalsprövning för vissa brott. Förundersökningsplikten innebär en skyldighet att utreda de brott som hör under allmänt åtal. En för- undersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Även från förunder- 
  
 469 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:38 
  
 sökningsplikten finns undantag framför allt genom reglerna om för- undersökningsbegränsning. De processekonomiska skäl som moti- verade reglerna om förundersökningsbegränsning har dock haft svårt att få genomslag i förhållande till viss typ av kriminalitet som har utvecklats efter det att reglerna infördes. Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har i olika sammanhang framhållit att det för viss typ av brottslighet med omfattande utredningsmaterial är helt nödvändigt med olika former av rationaliseringar vid den ope- rativa hanteringen för att det ska vara möjligt att uppnå goda resultat i brottsbekämpningen. Med detta följer en risk att förundersök- ningsplikten inskränks av praktiska hänsyn. Det är angeläget att de prioriteringar som görs inom ramen för en förundersökning är regle- rade och grundas på förutsebarhet och likhet i rättstillämpningen. En utredare har tidigare föreslagit utökade möjligheter att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar (SOU 2010:43). Förslaget innebär att det ska in- föras en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning av personer. Flera remissinstanser har kritiserat utredningens förslag eftersom det anses medföra negativa effekter när det gäller likabe- handling och förutsebarhet i rättssystemet. Förslaget har inte lett till lagstiftning. 
  
 Utredaren ska 
  
 •analysera och bedöma om det finns anledning att låta närmare utreda regleringen kring åtals- och förundersökningsplikt, och 
  
 •i förekommande fall föreslå den närmare inriktningen på ett så- dant uppdrag. 
  
 Behöver reglerna om delgivning och komplettering av förundersökning utredas? 
  
 För den misstänkte och hans eller hennes försvarare finns en rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som förekommer vid förundersökningen och att begära utred- ningsåtgärder. När förundersökningen är färdigställd får den miss- tänkte information om detta. Han eller hon har i samband med det rätt att ta del av allt utredningsmaterial och begära kompletteringar, t.ex. ytterligare förhör. Åtal får inte beslutas innan sådan s.k. slut- delgivning skett. Vid förundersökningar med mycket material kräver 
  
 470 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 1 
  
 slutdelgivningarna ibland mycket omfattande resurser. Åklagarmyn- digheten har i olika sammanhang påtalat att det i några omfattande mål på senare tid under pågående huvudförhandling har ställts mycket stora krav på kompletterande förundersökningsåtgärder. Det har i dessa fall väckts frågor om hur långt en åklagares ansvar att vidta ytterligare utredningsåtgärder egentligen sträcker sig. Från försva- rarhåll har ur motsatt perspektiv i några fall riktats kritik mot att förundersökning har pågått även efter att åtal har väckts. Det kan finnas skäl att överväga om utrymmet för att komma med invänd- ningar och vidta ytterligare utredningsåtgärder bör begränsas från och med den tidpunkt då en förundersökning är avslutad och del- given den misstänkte med försvarare och de har getts möjlighet att ange den utredning som de anser är önskvärd och i övrigt anföra det som de anser är nödvändigt. En förutsättning för en sådan föränd- ring är att den inte hindrar den misstänktes rätt till en rättvis rätte- gång. 
  
 Utredaren ska 
  
 •undersöka om det finns anledning att låta närmare utreda regle- ringen om s.k. slutdelgivning av förundersökning, och 
  
 •i förekommande fall föreslå den närmare inriktningen på ett så- dant uppdrag. 
  
 Behöver förutsättningarna för att genomföra huvudförhandlingar utan uppehåll och i ett sammanhang utredas? 
  
 En grundläggande princip med nära koppling till omedelbarhets- och muntlighetsprinciperna i svensk rätt är den s.k. koncentrationsprin- cipen. Principen innebär att en huvudförhandling ska genomföras utan onödiga uppehåll och så långt möjligt i ett sammanhang. Kon- centrationsprincipen utgår från att domstolarna har bättre förutsätt- ningar att värdera bevisningen i ett mål om den är tillgänglig samlat på en och samma gång. Vid behov har domstolen, exempelvis vid handläggning av mål med mycket omfattande bevisning, möjlighet att hålla ett förberedande sammanträde inför huvudförhandlingen för att försäkra sig om att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. 
  
 471 
  
 Bilaga 1SOU 2019:38 
  
 Den 1 juli 2014 trädde ett antal ändringar i rättegångsbalken i kraft som syftar till färre inställda huvudförhandlingar och en enk- lare och effektivare hantering av stora brottmål (prop. 2013/14:170). Bland annat tydliggjordes domstolens ansvar för att bedöma om flera åtal ska hanteras var för sig. Det infördes också en bestämmelse om ökad användning av förberedelsesammanträden i omfattande brottmål för att klargöra domstolens ansvar för förberedelsen inför huvudförhandling. 
  
 Svea hovrätt presenterade nyligen en rapport om stora och kom- plicerade brottmål som bl.a. innehåller rekommendationer om att rätten på ett tidigt stadium ska reda ut parternas positioner och mer aktivt förbereda målet, t.ex. vid planeringsmöten, samt även se till att inget onödigt dras in i målet och att bevisningen läggs fram på ett ändamålsenligt sätt (En skräddarsydd rättegång – och vägen dit. Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål, 2015). 
  
 Riksåklagaren har i riktlinjer om restriktioner och häktning läm- nat vissa rekommendationer till åklagare som rör planeringen av brott- mål (RåR 2015:1). Rekommendationerna uppmärksammar bland annat åklagares ansvar för att initiera förberedelsesammanträden, överväga successiv delgivning av förundersökningen och i ett tidigt skede underrätta domstolen om sin tidsplanering. 
  
 Det kan nu finnas skäl att överväga om det finns behov av en fast- are struktur för rättens processledning, exempelvis när det gäller möj- ligheterna att inför huvudförhandling avkräva besked från parterna om inställning och bevisuppgift. I det sammanhanget skulle även frå- gan om behovet av obligatoriska förberedelsesammanträden i om- fattande mål kunna aktualiseras. 
  
 Utredaren ska 
  
 •ta ställning till om det finns anledning att låta närmare utreda be- hovet av åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genomföras utan onödiga uppehåll i ett sammanhang, och 
  
 •i förekommande fall föreslå den närmare inriktningen på ett så- dant uppdrag. 
  
 472 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 1 
  
 Uppdraget att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol 
  
 En av utgångspunkterna i svensk processordning är att domstolen enligt de så kallade omedelbarhets- och  
 muntlighets-principerna 
  ska grunda sitt avgörande på det som förekommit vid huvudförhand- lingen. Principerna syftar till att säkerställa att domare, nämndemän och åhörare ska ha möjlighet att ta del av det fullständiga process- materialet genom att närvara vid huvudförhandlingen och därigen- om säkerställa rättssäkerheten för den enskilde. 
  
 Det finns dock undantag från nämnda utgångspunkt. Bevisning får läggas fram genom hänvisningar till handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt. Den 1 april 2016 trädde lagändringar i kraft som ger domstolarna utökade möjligheter att hänvisa även till ljud- och bildupptagningar (prop. 2014/15:39. Lagändringarna innebär också att förhör med förhörspersoner som infunnit sig i större utsträck- ning ska kunna tas upp utom huvudförhandling vid det tillfället och spelas in med ljud och bild för att sedan spelas upp vid den kom- mande huvudförhandlingen. 
  
 I samband med att reformen om en modernare rättegång initiera- des diskuterades frågan om det borde införas en möjlighet att spela upp upptagningar från förhör under förundersökningen också inled- ningsvis vid rättegångar (prop. 2004/05:131, s. 163). Det hade under remitteringen av det betänkande som utgjorde underlag för lagstift- ningsarbetet framkommit argument för att en sådan ordning skulle vara betydelsefull ur bevisvärderingssynpunkt. Regeringen uppgav i det sammanhanget bland annat att förhör som hålls inför åklagare eller polismyndighet generellt sett inte uppfyller samma krav på rätts- säkerhet som de förhör som hålls i en domstol. 
  
 Mot bakgrund av den utveckling som skett när det gäller stora brottmål finns det ur effektivitetssynpunkt skäl att överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning använda förhör med måls- ägande, vittnen och misstänkta som tagits upp före huvudförhand- lingen som bevis vid rättegångar. För målsägande och vittnen skulle en sådan ordning kunna medföra att den påfrestning som upprepade förhör kan innebära minskar. En utökad möjlighet att använda doku- menterade förhör skulle dessutom kunna bidra till kortare häkt- ningstider och minskad restriktionsanvändning, eftersom behovet 
  
 473 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:38 
  
 att skydda bevisningen från yttre påverkan genom häktning med re- striktioner kan bli mindre om bevisningen säkras i ett tidigare skede. I stora brottmål med många personer och omfattande bevisning är det med nuvarande reglering nästan undantagslöst nödvändigt med restriktioner. En ytterligare önskvärd effekt är förbättrade möjlig- heter att styrka brott. Eventuella förändringar i detta avseende måste samtidigt tillgodose högt ställda krav på förutsebarhet och rätts- säkerhet för den enskilde. 
  
 Andra närliggande länder har regler som möjliggör att förhör som dokumenterats inför en huvudförhandling kan användas som ut- gångspunkt för domstolsprocessen. Exempelvis finns det i Danmark regler om upptagning av förhör vid domstol inför huvudförhand- lingen i syfte att förhöret sedan ska kunna användas vid förhand- lingen. 
  
 Utredaren ska 
  
 •analysera om det är lämpligt att införa utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol, och om så är fallet 
  
 •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. 
  
 Ekonomiska konsekvenser 
  
 Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. 
  
 Samråd och redovisning 
  
 Utredaren ska vid genomförande av uppdraget samråda med och inhämta upplysningar från Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Sveriges advokatsamfund samt med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som utre- daren finner det nödvändigt. 
  
 474 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 1 
  
 Utredaren ska också hålla sig informerad om sådant arbete inom Regeringskansliet som är relevant för uppdraget och då särskilt det arbete som avser betänkandena Brottmålsprocessen (SOU 2013:17), Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45),  
 Förundersöknings-begränsning 
  (SOU 2010:43), Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14), Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) samt arbetet inom Häktes- och restriktionsutredningen (Ju 2015:08). 
  
 Vid genomförandet av den del av uppdraget som avser en analys av hur hanteringen av stora brottmål kan moderniseras och effekti- viseras ska utredaren bistås av en särskild referensgrupp med repre- sentanter för brottsutredande myndigheter och domstolar (tingsrätter och hovrätter). 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 7 december 2017. En delredo- visning av uppdraget i den del det avser en analys av hur hanteringen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras ska lämnas senast den 20 februari 2017. Regeringens avsikt är att lämna tilläggs- direktiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. 
  
 (Justitiedepartementet) 
  
 475 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 2017:109 
  
 Tilläggsdirektiv till 
  
 Utredningen om processrätt och stora brottmål (Ju 2016:10) 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 november 2017 
  
 Utvidgning och förlängd tid för uppdraget 
  
 Regeringen beslutade den 7 april 2016 kommittédirektiv om en modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål (dir. 2016:31). Utred- aren får nu även i uppdrag att lämna konkreta förslag på hur handlägg- ningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Utredaren ska genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tyd- ligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. Syftet är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förbere- delse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och kompli- cerade mål. 
  
 Utredaren ska dessutom utreda behovet och lämpligheten av ut- ökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen. 
  
 Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i den del som omfattas av dessa direktiv redovisas senast den 9 maj 2019. Uppdraget i övrigt ska fortfarande redovisas den 7 december 2017. 
  
 477 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2019:38 
  
 Uppdraget att föreslå hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras 
  
 Utredaren har haft i uppdrag att identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål, bedöma vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att låta utreda närmare och i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana uppdrag. I direktiven anges att regeringen har som avsikt att lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anled- ning att utreda närmare. 
  
 Utredaren lämnar i delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7) förslag på huvudinriktningar för en bättre hantering av stora brottmål och åtgärder inom ramen för dessa. Bakom utreda- rens överväganden finns dubbla målsättningar. Den första är att minska de stora brottmålens omfång, i första hand genom att begränsa pro- cessmaterialet. Den andra är att förbättra förutsättningarna att han- tera omfattande utredningsmaterial i de fall brottmålen ändå blir stora. 
  
 Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna, som i huvudsak delar utredarens bedömningar, har framfört värdefulla syn- punkter som bör beaktas i det fortsatta arbetet. 
  
 Hur kan ramarna för straffprocessen bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen? 
  
 Utredaren gör bedömningen att ett utökat inflytande för parterna över straffprocessens ramar skulle leda till ett mer flexibelt brott- målsförfarande som är välfungerande också vid hanteringen av stora brottmål. Utredaren gör också bedömningen att det för att begränsa de största brottmålens omfattning behövs någon form av ytterligare prioriteringar inför och under en förundersökning, t.ex. större möj- ligheter att beakta den misstänktes medverkan vid beslut om för- undersökningens inriktning och omfattning. Utredaren bedömer vidare att det behövs processuella verktyg som ger förutsättningar att bestämma processens innehåll successivt genom parternas och domstolens medverkan för att åstadkomma bättre ordning och reda 
  
 478 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 2 
  
 i processen, upprätthålla en koncentrerad prövning i domstolen och minska brottmålens omfattning. 
  
 Regeringen ställer sig bakom utredarens bedömning att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. I analysen ingår att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vid- makthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfatt- ning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. 
  
 Som bl.a. Justitiekanslern påpekar i sitt remissvar är det angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter. En sådan analys bör inte enbart avse varje för- slag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 
  
 Utredaren ska 
  
 •analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering, 
  
 •analysera om och i så fall på vilket sätt parternas samsyn i olika frågor under förundersökningen och inför åtal samt ställnings- taganden i övrigt från någondera parten ska vara processuellt bin- dande för den vidare prövningen av brottmålet, 
  
 •särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medver- kan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen eller hur påföljden bestäms, 
  
 •överväga om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för dom- stolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan, 
  
 •överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersökningsmaterialet inklu- sive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen, 
  
 479 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2019:38 
  
 •överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet, 
  
 •överväga om det är lämpligt att införa preklusionsregler för åkla- gare och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen, 
  
 •överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling, 
  
 •analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det material som getts in till domstolen i samband med åtalet, 
  
 •analysera hur rollfördelningen mellan domstolen, den misstänkte eller tilltalade och åklagaren under prövningen av brottmålet på- verkas av eventuella förslag till förändringar, 
  
 •redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straff- processen, 
  
 •redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och 
  
 •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. 
  
 Bör det införas utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolens beslutsunderlag? 
  
 Utredningens nuvarande uppdrag om en utökad användning av dokumenterade förhör som bevisning i domstol har väckt den mer generella frågan om vad som bör gälla för domstolens beslutsunder- lag i brottmål. Flera av de skäl som inom ramen för det pågående uppdraget kommer att behöva prövas för och emot en ökad använd- ning av dokumenterade förhör vid rättens prövning är på motsvar- ande sätt relevanta vid en analys av behovet och lämpligheten av utökade möjligheter till skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål. Regeringen instämmer i utredarens bedömning att det finns skäl att överväga om det bör införas utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolens beslutsunderlag. Analysen ska omfatta både skriftliga inslag i delar av prövningen av brottmålet och en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling. Frågan om 
  
 480 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 2 
  
 att avgöra mål utan huvudförhandling i ökad utsträckning har tidi- gare utretts av Straffprocessutredningen i betänkandet Brottmåls- processen (SOU 2013:17) och i departementspromemorian Brott- målsprocessen – En konsekvensanalys (Ds 2015:4). Den ordning som föreslås har dock inte lett till lagstiftning. Detsamma gäller övriga förslag som är sammankopplade med den nya ordningen, bl.a. att åklagaren ska framställa ett för rätten bindande påföljdsyrkande. Straffprocessutredningens förslag är begränsat till erkända mål. Ut- redaren bör se över frågan i ett bredare sammanhang och med utgångs- punkt i de överväganden som ska göras om utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolsunderlaget och prioriteringar under för- undersökningen. Med utgångspunkt i Insynsutredningens förslag i betänkandet Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14) ska utredaren vidare beakta principerna om en parts rätt till insyn och domstolens kommunikationsskyldighet. I uppdraget ingår att göra en analys av de förändringar av de grundläggande processprinciperna om muntlighet och omedelbarhet i domstol som utredaren föreslår inom ramen för sitt nuvarande uppdrag. Syftet med uppdraget är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klargörs. 
  
 Ökade möjligheter till skriftliga inslag innefattar överväganden om att ompröva de grundläggande processprinciperna om muntlig- het, omedelbarhet och koncentration. Mot den bakgrunden är det, som bl.a. Justitiekanslern påpekar i sitt remissvar, angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäker- hetsaspekter. Liksom i den del av uppdraget som rör straffproces- sens ramar bör analysen inte enbart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmåls- processen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 
  
 Utredaren ska 
  
 •ta ställning till om och i så fall på vilket sätt möjligheten till skrift- liga inslag i domstolens prövning av brottmål bör utökas, 
  
 •överväga om det finns skäl att införa en möjlighet till utökad an- vändning av vittnesattester, 
  
 •överväga i vilken utsträckning möjligheterna att hänvisa till skrift- lig bevisning som genomgången före huvudförhandlingen bör utökas, 
  
 481 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2019:38 
  
 •överväga behovet och lämpligheten av mellandom i brottmål, över- väga behovet och lämpligheten av att införa en ordning som ger domstolen möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta domstolen, 
  
 •överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning avgöra mål utan huvudförhandling med skriftligt processmaterial som grund, 
  
 •redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen, 
  
 •redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och 
  
 •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. 
  
 Genomförande och redovisning av uppdraget 
  
 För genomförandet av uppdraget gäller vad som framgår av de tidi- gare beslutade direktiven. Vid övervägandena ska utredaren dess- utom, i den utsträckning det är relevant, undersöka närliggande rätts- ordningars erfarenheter av de lösningar som föreslås. Utredaren ska beakta den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna vid sin analys. 
  
 Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i den del som omfattas av dessa direktiv redovisas senast den 9 maj 2019. Uppdraget i övrigt ska fortfarande redovisas den 7 december 2017. 
  
 (Justitiedepartementet) 
  
 482 
  
 Bilaga 3 
  
 Kommittédirektiv 2019:16 
  
 Tilläggsdirektiv till 
  
 Utredningen om processrätt och stora brottmål (Ju 2016:10) 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 18 april 2019 
  
 Förlängd tid för uppdraget 
  
 Regeringen beslutade den 7 april 2016 kommittédirektiv om en modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål (dir. 2016:31). 
  
 Den 9 november 2017 beslutade regeringen tilläggsdirektiv (dir. 2017:109) till utredningen. Enligt de direktiven skulle utreda- ren lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Utredaren skulle dessutom utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Enligt tilläggsdirektiven skulle uppdraget redo- visas senast den 9 maj 2019. 
  
 Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 9 juli 2019. 
  
 (Justitiedepartementet) 
  
 483 
  
 Bilaga 4 
  
 Författningstext som tillkom med anledning av reformen om åtalsuppgörelser i Finland (RP 58/2013, LaUB 5/2014, RSv 68/2014) 
  
 Lag om rättegång i brottmål (11.7.1997/689) 
  
 1 kap. 
  
 Om åtalsrätt och åtalsprövning 
  
 2 § 
  
 Bestämmelser om förutsättningarna för att väcka åtal finns i 6 § 1 mom. Dessutom iakttas vad som om målsägandens åtalsbegäran och om andra särskilda förutsättningar för att väcka åtal bestäms någon annanstans i lag. 
  
 6 § 
  
 Åklagaren ska väcka åtal för ett misstänkt brott, om åklagaren finner 
  
 1.brottet i lag har föreskrivits vara straffbart, 
  
 2.brottets åtalsrätt inte har preskriberats, och 
  
 3.det finns sannolika skäl för att den misstänkte är skyldig till brottet. 
  
 Även om det finns sannolika skäl till stöd för den misstänktes skuld och de övriga förutsättningarna enligt 1 mom. uppfylls, får åklagaren 
  
 485 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 dock med stöd av 7 eller 8 § eller någon annan motsvarande bestäm- melse besluta att inte väcka åtal (åtalseftergift). 
  
 6 a § 
  
 Åklagaren ska fatta beslut om åtalseftergift, om 
  
 1.förutsättningarna enligt 6 § 1 mom. för att väcka åtal inte uppfylls, 
  
 2.åklagaren med stöd av 6 § 2 mom. meddelar åtalseftergift, 
  
 3.målsäganden inte har framställt åtalsbegäran, eller någon annan 
  
 i2 § 2 mom. avsedd särskild förutsättning för att väcka åtal inte upp- fylls, och sakens natur kräver ett särskilt beslut. 
  
 Ett beslut om åtalseftergift ska motiveras. Av motiveringen ska framgå de omständigheter och bevis samt den bevisvärdering och rätts- liga slutledning på vilka beslutet grundar sig. 
  
 7 § 
  
 Åklagaren får meddela åtalseftergift 
  
 1.när det misstänkta brottet inte kan väntas medföra ett strängare straff än böter och det misstänkta brottet som helhet bedömt måste anses vara ringa med hänsyn till dess menlighet eller den misstänktes skuld, sådan den misstänktes skuld framgår av det misstänkta brottet, samt 
  
 2.för ett misstänkt brott vid vilket den som misstänks för det inte hade fyllt 18 år och som inte kan väntas medföra ett strängare straff än böter eller fängelse i högst sex månader, och som snarare kan anses ha berott på oförstånd eller tanklöshet än på likgiltighet för förbud och påbud i lag. 
  
 8 § 
  
 Kräver ett viktigt allmänt eller enskilt intresse inte något annat, får åklagaren, utöver vad som bestäms i 7 §, besluta om åtalseftergift, om 
  
 1.rättegång och straff måste anses oskäliga eller oändamålsenliga med hänsyn till uppnådd förlikning mellan den som misstänks för brott och målsäganden, den misstänktes övriga handlande för att av- 
  
 486 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 styra eller avlägsna verkningarna av sin gärning, den misstänktes per- sonliga förhållanden, gärningens övriga följder för den misstänkte, social- och hälsovårdsåtgärder eller andra omständigheter, 
  
 2.det misstänkta brottet inte, enligt vad som föreskrivs om bestäm- mande av gemensamt straff eller beaktande av tidigare utdömt straff, väsentligt påverkar det totala straffet, eller 
  
 3.kostnaderna för en fortsatt behandling av saken skulle stå i uppenbart missförhållande till sakens natur och den förmodade på- följden. 
  
 Om två eller flera brott som misstänks ha begåtts av samma per- son står under åtalsprövning och den misstänkte genom erkännande har främjat utredningen av ett eller flera av de misstänkta brotten, får åklagaren besluta att åtal inte väcks för alla de misstänkta brott som åtalsprövningen gäller. Åtal måste dock alltid väckas, om ett viktigt allmänt eller enskilt intresse kräver det. 
  
 8 a § 
  
 Innan beslut om väckande av åtal fattas, kan åklagaren kalla en part och dennes biträde eller ombud till en muntlig överläggning, om detta gagnar beslutet om väckande av åtal eller behandlingen av saken vid domstol. 
  
 Om den som misstänks för brott är yngre än 18 år, måste åkla- garen skyndsamt avgöra om han eller hon ska väcka åtal. Även åtalet ska väckas utan dröjsmål. 
  
 8 b § 
  
 Om inte ett allmänt intresse kräver något annat, får åklagaren avstå från att yrka på förverkande, om 
  
 1.vinningens belopp eller föremålets eller egendomens värde är obetydligt, 
  
 2.en utredning av grunderna för yrkandet eller behandlingen av det vid domstol skulle medföra kostnader som är uppenbart oskäliga med hänsyn till sakens natur, eller 
  
 3.det besluts om åtalseftergift för det misstänkta brottet med stöd av 7 eller 8 § eller någon annan motsvarande bestämmelse. 
  
 487 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 9 a § 
  
 Har åklagaren med stöd av 7 eller 8 § eller motsvarande lagrum med- delat åtalseftergift, ska åklagaren föra sitt avgörande till domstolen, om den som åtalseftergiften gäller yrkar det. Yrkandet ska skriftligen tillställas åklagaren inom 30 dagar från den delgivning som avses i 9 § 1 mom. 
  
 När åklagaren har fört sitt avgörande om åtalseftergift till dom- stolen ska den som eftergiften gäller utan dröjsmål underrättas om tiden och platsen för behandlingen och om att saken kan avgöras även om han eller hon är frånvarande. Då saken behandlas ska i övrigt i tillämpliga delar följas gällande bestämmelser om rättegång i brottmål. 
  
 10 § 
  
 Åklagaren får på eget eller en parts initiativ vidta åtgärder för att lägga fram ett domsförslag och för att det ska behandlas i en rätte- gång som avses i 5 b kap., om 
  
 1.det för det misstänkta brottet inte föreskrivs strängare straff än fängelse i sex år och det inte är fråga om brott som avses i 20 kap. 1, 4, 5, 6, 8 a eller 8 b § eller 21 kap. 4, 5, 6 a eller  
 7–15 
  § i strafflagen (39/1889), och 
  
 2.åklagaren finner att behandlingen av målet i en rättegång som avses i 5 b kap. är befogad med beaktande av sakens natur och de yrkanden som framställs samt de kostnader som behandlingen av målet uppenbart medför och den tid som går åt för behandlingen i å ena sidan i en rättegång som avses i 5 b kap., å andra sidan på det sätt som föreskrivs för åtalsärenden, samt eventuella frågor om medverkan till brott i fråga om det misstänkta brottet eller ett brott med direkt anknytning till det. 
  
 Ett domsförslag får läggas fram när 
  
 1.den som är misstänkt för brottet i fråga eller svaranden i brott- målet erkänner det misstänkta brottet och samtycker till att saken behandlas i en rättegång som avses i 5 b kap., 
  
 2.åklagaren och den misstänkte eller svaranden i brottmålet är ense om det brott som tillräknas, 
  
 488 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 3.målsäganden vid förundersökningen har meddelat att han eller hon inte har några anspråk i målet eller att hon eller hon samtycker till att målet behandlas i en rättegång som avses i 5 b kap. 
  
 I domsförslaget förbinder sig åklagaren att yrka på straff i enlighet med en lindrigare straffskala enligt 6 kap. 8 a § i strafflagen. Åkla- garen kan också förbinda sig att i enlighet med 8 § 2 mom. i detta kapitel avstå från att väcka åtal för ett eller flera misstänkta brott. 
  
 Domsförslaget ska avfattas skriftligt och det ska undertecknas och dateras av parterna. I förslaget ska de uppgifter anges som avses 
  
 i2 mom. samt åklagarens förbindelse att yrka på straff i enlighet med den lindrigare straffskalan. Åklagaren kan i domsförslaget uppge sin ståndpunkt i frågan om arten av och storleken på det straff som ska dömas ut. För innehållet i ett domsförslag gäller dessutom i tillämp- liga delar vad som i 5 kap. 3 § föreskrivs om stämningsansökan. 
  
 10 a § 
  
 När åklagaren finner att ett domsförslag om det misstänkta brottet kan läggas fram, ska han eller hon överlägga med den misstänkte eller svaranden i brottmålet om att lägga fram ett domsförslag. Åklagaren ska vid behov utreda om målsäganden samtycker till att målet behand- las i en rättegång som avses i 5 b kap. 
  
 Den misstänkte eller svaranden ska förordnas ett biträde för över- läggningen, om inte han eller hon uttryckligen vill sköta sitt försvar själv. Också när den misstänkte eller svaranden vill sköta sitt försvar själv ska ett biträde förordnas, om den misstänkte eller svaranden inte klarar av att försvara sig själv eller om han eller hon är under 18 år. I fråga om biträdets behörighetsvillkor gäller vad som föreskrivs i 15 kap. 2 § 1 mom. i rättegångsbalken. Trots det som föreskrivs i 2 kap. 1 § 2 mom. i denna lag ska en försvarare förordnas för en misstänkt eller svarande på hans eller hennes eller åklagarens begäran. Då gäller i övrigt vad som föreskrivs i 2 kap. 
  
 Vid överläggningen ska åklagaren och den misstänkte eller svaran- den samt dennes biträde vara närvarande, om inte något annat följer av 2 mom. Om det främjar behandlingen av ärendet kan åklagaren även kalla målsäganden till överläggningen och denne har rätt att an- lita biträde. Åklagaren kan vid behov också kalla någon annan person 
  
 489 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 till överläggningen. Åklagaren ska i den omfattning som omständig- heterna kräver redogöra för den misstänktes eller svarandens och vid behov målsägandens rättigheter samt för domsförslagets betydelse. 
  
 När domsförslaget har upprättats ska åklagaren utan onödigt dröjs- mål lämna domsförslaget och förundersökningsmaterialet i ärendet samt annat material som betraktas som behövligt till domstolen. Målet blir anhängigt när domsförslaget kommer in till domstolens kansli. 
  
 Om åklagaren redan har väckt åtal för det brott som avses i doms- förslaget, ska han eller hon lämna domsförslaget till domstolen innan huvudförhandlingen inleds. Åklagaren ska också lämna underrättelse om domsförslaget till den domstol som behandlar åtalet. Domstolen ska avbryta behandlingen av åtalet. Åklagaren ska efter en lagakraft- vunnen dom med anledning av domsförslaget eller vid behov annars underrätta den domstol som behandlar åtalet om huruvida behand- lingen av åtalet ska avslutas eller om han eller hon fortsätter att driva åtalet. 
  
 Om ett domsförslag inte läggs fram, får sådana utsagor som den misstänkte eller svaranden har avgett i samband med en överläggning som avses i denna paragraf inte användas som bevis i ett brottmål. 
  
 11 § 
  
 Om åklagaren har beslutat att meddela åtalseftergift, får han eller hon återta sitt beslut endast om det enligt ny utredning som har kommit fram i saken framgår att beslutet har grundat sig på väsentligt brist- fälliga eller felaktiga uppgifter. 
  
 Om åklagaren har beslutat att meddela åtalseftergift med stöd av 8 § 2 mom. eller att lägga fram ett domsförslag som avses i 10 §, får han eller hon återta sitt beslut endast om ett erkännande eller sam- tycke som avses i 2 mom. 1 punkten i den paragrafen återtas eller om beslutet enligt ny utredning som har kommit fram i saken framgår att beslutet har grundat sig på väsentligt bristfälliga eller felaktiga upp- gifter. 
  
 En högre åklagare har rätt att ta upp ärendet på nytt enligt vad som föreskrivs särskilt. 
  
 490 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 11 a § 
  
 Ett beslut om att inte yrka på förverkande ska motiveras med iakt- tagande av 6 a § 2 mom. Beslutet ska delges den som saken gäller så som föreskrivs i 9 §. Dessutom ska 11 § 1 och 3 mom. iakttas. 
  
 12 § 
  
 Om det efter att åtalet har väckts framkommer en omständighet enligt vilken åklagaren hade haft rätt att meddela åtalseftergift med stöd av 7 eller 8 § eller någon annan motsvarande bestämmelse, får han eller hon lägga ned åtalet. Nedläggningsbeslutet ska delges enligt 9 §. 
  
 5 b kap. 
  
 Erkännanderättegång 
  
 1 § 
  
 Ett domsförslag som avses i 1 kap. 10 § i denna lag och i 3 kap. 10 a § i förundersökningslagen (805/2011) behandlas vid ett förfarande som avses i detta kapitel utan att det ordnas en huvudförhandling enligt 6 kap. i denna lag eller i samband med en sådan huvudförhandling (erkännanderättegång). 
  
 Vid en erkännanderättegång behandlas utöver domsförslaget också övriga yrkanden som grundar sig på det brott som avses i förslaget. 
  
 2 § 
  
 En erkännanderättegång ska hållas inom 30 dagar från det att målet blivit anhängigt. Om erkännanderättegången inställs, ska en ny erkän- nanderättegång hållas inom 30 dagar från den dag då rättegången skulle hållas. Om bristfälligheter eller oklarheter i domsförslaget eller någon annan viktig orsak kräver det, får tidsfristen förlängas. 
  
 Åklagaren och svaranden ska vara personligen närvarande vid erkän- nanderättegången. Svaranden ska ha ett biträde, om inte han eller hon under de förutsättningar som anges i 1 kap. 10 a § 2 mom. sköter sitt försvar själv. 
  
 491 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 Målsäganden ska ges tillfälle att närvara, om han eller hon har pri- vaträttsliga anspråk som inte drivs av åklagaren men behandlas vid erkännanderättegången. Målsägandens utevaro hindrar dock inte att målet avgörs. 
  
 Domstolen sköter om att parterna kallas till erkännanderättegången. 
  
 3 § 
  
 Vid erkännanderättegången ska, om domstolen inte beslutar annat, i följande ordning: 
  
 1.åklagaren redogöra för domsförslagets innehåll och för andra omständigheter som har samband med förslaget samt i behövlig om- fattning presentera förundersökningsmaterialet i ärendet, 
  
 2.domstolen höra med svaranden om han eller hon alltjämt erkän- ner brottet och samtycker till att målet behandlas vid ett förfarande som avses i detta kapitel och om han eller hon även till övriga delar förstår domsförslagets innehåll och betydelse, samt sträva efter att försäkra sig om att förslaget motsvarar svarandens avsikt, 
  
 3.svaranden ges tillfälle att i övrigt yttra sig om domsförslaget och förundersökningsmaterialet, 
  
 4.målsäganden ges tillfälle att yttra sig om domsförslaget, 
  
 5.övriga yrkanden behandlas, 
  
 6.parterna ges tillfälle att slutföra sin talan. 
  
 Domstolen ska övervaka att målet blir behandlat på behörigt sätt och att ingenting som inte hör till målet tas med i behandlingen. Domstolen ska genom frågor avlägsna oklarheter och brister i par- ternas yttranden. 
  
 4 § 
  
 Domstolen ska meddela en dom i enlighet med domsförslaget, om 
  
 1.svaranden har gett ett erkännande och samtycke som avses i 3 § 
  
 1mom. 2 punkten, 
  
 2.det, med beaktande även av förundersökningsmaterialet i ärendet, är ställt utom rimligt tvivel att erkännandet är frivilligt och sannings- enligt, 
  
 3.domstolen tillräknar brottet i enlighet med domsförslaget, 
  
 4.det i övrigt inte finns hinder för att godkänna domsförslaget. 
  
 492 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 I domen ska dessutom övriga yrkanden som grundar sig på brottet och som har samband med behandlingen avgöras. Domstolen får också fastställa en förlikning med iakttagande av vad som föreskrivs i 20 kap. i rättegångsbalken. 
  
 5 § 
  
 Om domstolen inte meddelar en dom som avses i 4 §, avskrivs målet. Domstolen ska dock på yrkande avgöra frågorna om biträdets arvode och andra kostnader som behandlingen av målet har medfört. 
  
 Om målet avskrivs, får de utsagor som svaranden har avgett i sam- band med en överläggning som avses i 1 kap. 10 a § eller en behand- ling som avses i detta kapitel inte användas som bevis i ett brottmål. 
  
 6 § 
  
 Vid en erkännanderättegång iakttas i övrigt vad som föreskrivs om behandling av brottmål. 
  
 Ett mål som avses i 7 kap. får inte behandlas vid en erkännande- rättegång. 
  
 Rättegångsbalken (1.1.1734/4) 
  
 2 kap. 
  
 Om domförhet 
  
 6 a § 
  
 När brottmål avgörs vid en erkännanderättegång som avses i 5 b kap. i lagen om rättegång i brottmål är det lagmannen eller en tingsdomare som är tingsrättens ordförande. Tingsrätten är domför också med ordföranden ensam. 
  
 493 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 Förundersökningslag (22.7.2011/805) 
  
 3 kap. 
  
 Allmänna bestämmelser om hur förundersökning ska genomföras 
  
 10 a § 
  
 Begränsning av förundersökningen på grund av erkännande 
  
 Om det sker en förundersökning av två eller flera brott som miss- tänks ha begåtts av samma person och han eller hon har främjat utredningen av ett eller flera misstänkta brott genom ett erkännande, får åklagaren, om han eller hon finner det befogat med beaktande av sakens natur och de yrkanden som kan framställas, de kostnader som behandlingen uppenbart medför och den tid som går åt för den samt andra omständigheter, på framställning av undersökningsledaren be- stämma att förundersökning inte ska göras i fråga om alla brott eller att förundersökningen av vissa av brotten ska läggas ned. 
  
 Om förundersökningen begränsas med stöd av 1 mom. på grund av ett erkännande, får åklagaren samtidigt på framställning av under- sökningsledaren förbinda sig att yrka på straff i enlighet med en lindri- gare straffskala som avses i 6 kap. 8 a § i strafflagen för det miss- tänkta brott som förundersöks. Åklagaren får ingå en motsvarande förbindelse också när det pågår undersökning av ett misstänkt brott vars utredning den som misstänks för brottet har främjat genom att helt eller till väsentliga delar erkänna brottet. 
  
 Om förfarandet i ärendet följer 2 mom., får det ordnas en överlägg- ning mellan åklagaren och den som misstänks för brott samt avfattas ett domsförslag med iakttagande av 1 kap. 10 och 10 a § i lagen om rättegång i brottmål. 
  
 Ett beslut om att avstå från förundersökning eller att lägga ned en förundersökning och åklagarens förbindelse att yrka på ett lindrigare straff får återtas endast om ett i 1 mom. avsett erkännande återtas eller om beslutet eller förbindelsen enligt ny utredning som kommit fram i ärendet har grundat sig på väsentligt bristfälliga eller felaktiga uppgifter. 
  
 En förundersökning får inte lämnas ogjord eller läggas ned och en i 2 mom. avsedd förbindelse får inte ingås med stöd av denna para- graf, om det föreskrivs ett strängare straff än fängelse i sex år för det 
  
 494 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 misstänkta brottet eller det misstänkta brottet är ett brott som avses i 20 kap. 1, 4, 5, 6, 8 a eller 8 b § eller i 21 kap. 4, 5, 6 a eller  
 7–15 
  § i strafflagen, eller om ett viktigt allmänt eller enskilt intresse kräver att det görs en förundersökning. 
  
 10 kap. 
  
 Avslutande av förundersökning 
  
 2 § 
  
 Avslutande av förundersökning 
  
 Bestämmelser om när förundersökningen läggs ned och begränsas genom förundersökningsmyndighetens och åklagarens avgörande finns i 3 kap. 9, 10 och 10 a §. 
  
 11 kap. 
  
 Särskilda bestämmelser 
  
 1§ 
  
 Förundersökningsbeslut 
  
 Det ska fattas ett skriftligt beslut om att en förundersökning inte görs, att den läggs ned med stöd av 3 kap. 9 § 1 mom. eller 10 eller 10 a § och att den avslutas utan att saken lämnas till åklagarens pröv- ning. Detsamma gäller andra liknande förundersökningsbeslut som kan påverka en parts rättigheter, intressen eller skyldigheter. 
  
 Av det beslut som avses i 1 mom. ska framgå 
  
 1.den myndighet som fattat beslutet och beslutstidpunkten, 
  
 2.parterna, 
  
 3.saken, 
  
 4.grunderna för beslutet och de bestämmelser som tillämpats, 
  
 5.innehållet i beslutet, och 
  
 6.kontaktuppgifter om den förundersökningstjänsteman som läm- nar ytterligare information. 
  
 Beslutet ska ges till en part som är närvarande vid förundersök- ningen eller sändas per post till den adress som han eller hon har 
  
 495 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 uppgett eller som förundersökningsmyndigheten annars känner till. Beslutet behöver inte ges eller sändas, om det skulle försvåra utred- ningen av det aktuella brottet eller ett annat brott som har samband med det. En underrättelse ska ges eller sändas utan ogrundat dröjs- mål efter det att den eventuella olägenhet som därigenom orsakas inte längre kan uppkomma. 
  
 I fråga om förundersökningsmyndighetens beslut gäller i övrigt vad som föreskrivs särskilt i lag. 
  
 Strafflag (19.12.1889/39) 
  
 6 kap. 
  
 Om bestämmande av straff 
  
 8 a § 
  
 Lindring av straffskalan på grund av erkännande 
  
 Straffet bestäms med iakttagande av en lindrigare straffskala, om gär- ningsmannen har medverkat till utredningen av sitt brott på det sätt som föreskrivs i 1 kap. 10 och 10 a § och 5 b kap. i lagen om rättegång i brottmål (689/1997) samt i 3 kap. 10 a § i förundersökningslagen (805/2011). 
  
 När ett straff bestäms enligt 1 mom. får gärningen dömas till högst två tredjedelar av det maximala fängelse- eller bötesstraffet för brottet och lägst det minimum i den straffart som föreskrivs för brottet. Om det föreskrivna strängaste straffet är fängelse på viss tid, får dom- stolen döma till böter i stället för fängelse, om det finns särskilda skäl för detta. 
  
 I domen ska utöver det utdömda straffet också uppges vilket straff som domstolen skulle ha dömt ut utan ovan avsedd medverkan. 
  
 496 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 8 kap. 
  
 Om preskription 
  
 3 a § 
  
 Avbrytande av preskription av åtalsrätt på grundval av domsförslag 
  
 Om preskriptionen av åtalsrätten inte redan har avbrutits med stöd av 3 §, avbryts preskriptionen av åtalsrätten när den brottsmisstänkte eller svaranden i ett brottmål undertecknar ett domsförslag som av- ses i 1 kap. 10 § i lagen om rättegång i brottmål. 
  
 Domsförslag avbryter inte preskriptionen av åtalsrätten i mål som senare avvisas. 
  
 9 kap. 
  
 Om straffansvar för juridiska personer 
  
 7 § 
  
 Avstående från straffyrkande 
  
 Åklagaren får avstå från att yrka straff för en juridisk person, om 
  
 1.den juridiska personens i 2 § 1 mom. avsedda underlåtelse, eller den i nämnda lagrum avsedda andel i brottet som dess ledning eller den som utövar faktisk beslutanderätt inom den juridiska personen har, är ringa, eller 
  
 2.det brott som begåtts i den juridiska personens verksamhet inte har lett till annan än ringa skada eller fara, 
  
 och den juridiska personen frivilligt har vidtagit behövliga åtgärder för att förhindra nya brott. 
  
 Åklagaren kan även avstå från att yrka straff, om gärningsmannen 
  
 idet fall som avses i 4 § 2 mom. 3 punkten redan har dömts till straff och det kan förväntas att den juridiska personen inte därför skulle dömas till samfundsbot. 
  
 Ett beslut om att avstå från ett straffyrkande mot en juridisk per- son eller att återta ett straffyrkande delges per post eller med iakt- tagande av 11 kap. i rättegångsbalken. På beslutet tillämpas vad som 
  
 i1 kap. 6 a § 2 mom. och 11 § 1 och 3 mom. i lagen om rättegång i brottmål föreskrivs om beslut om åtalseftergift. 
  
 497 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2019:38 
  
 På återtagande av straffyrkande enligt 1 mom. tillämpas vad som i 1 kap. 12 § lagen om rättegång i brottmål bestäms om nedläggning av åtal. Beslutet om nedläggning delges dock endast den juridiska personen. 
  
 25 kap. 
  
 Om brott mot friheten 
  
 9 a § 
  
 Åtgärdseftergift 
  
 Vid bortförande av barn får eftergift ske i fråga om åtal eller straff, om den som misstänks för brott eller gärningsmannen frivilligt har återlämnat barnet, om barnets bästa kräver det eller om rättegång och straff med hänsyn till de orsaker som lett till gärningen måste anses oskäliga. 
  
 35 kap. 
  
 Om skadegörelse 
  
 7§ 
  
 Åtgärdseftergift 
  
 Vid skadegörelse, dataskadegörelse, lindrig skadegörelse och lindrig dataskadegörelse får eftergift ske i fråga om anmälan, åtal eller straff, om den som misstänks för brott eller gärningsmannen har ersatt skadan och skadestånd prövas vara en tillräcklig påföljd. 
  
 498 
  
 SOU 2019:38 
  
 Bilaga 4 
  
 50 kap. 
  
 Om narkotikabrott 
  
 7§ 
  
 Åtgärdseftergift 
  
 För bruk av narkotika och andra brott enligt detta kapitel som har samband med bruk av narkotika får, utöver vad som föreskrivs i lagen om rättegång i brottmål eller i denna lag, eftergift ske i fråga om åtal eller straff, om det misstänkta brottet eller brottet med hän- syn till mängden och typen av narkotika, brukssituationen och om- ständigheterna även i övrigt bedömt som en helhet måste anses ringa. Eftergift får också ske i fråga om åtal eller straff, om den som misstänks för brott eller gärningsmannen har sökt vård som god- känts av social- och hälsovårdsministeriet. 
  
 499 
  
 Referensgrupp Ju 2016:10 
  
 1.Almström, Burgess, chefsåklagare 
  
 2.Angbo, Grimes, förundersökningsledare 
  
 3.Asplund, George, kammaråklagare 
  
 4.Barketorp, Montoya, lagman 
  
 5.Birgerson, Blevins, kammaråklagare 
  
 6.Boija, Holmes, kommisarie 
  
 Robinson, Mcdonald, advokat 
  
 8.Freij, Wright, jurist 
  
 9.Grandestedt, Reyes, kammaråklagare 
  
 10.Gustafson, Sullivan, advokat 
  
 Marshall, Richardson, hovrättsråd 
  
 12.Karlbrink, Armstrong, kammaråklagare 
  
 Myers, Parker, kammaråklagare 
  
 14.Lundqvist, Blevins, förundersökningsledare 
  
 15.Mellberg, Lee, vice chefsåklagare 
  
 Oneal, Atkinson, kammaråklagare 
  
 Shepard, Walker, hovrättsråd 
  
 18.Ollén,  
 Contreras, 
  nuvarande rättschef, f.d. chefsrådman 
  
 19.Olovsson, Hebert, kammaråklagare 
  
 20.Olsson, Anderson, advokat 
  
 21.Pettersson, Williams, kammaråklagare 
  
 501 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2019:38 
  
 22.Sandahl, Vincent, kanslichef 
  
 23.Sjöblom, Lopez, kammaråklagare 
  
 Allen, King, advokat 
  
 25.Strinäs, Santos, chefsrådman 
  
 26.Sundström, Warren, kammaråklagare 
  
 27.Tidén, Boyd, chefsåklagare 
  
 28.Tjäder, Pena, kommissarie 
  
 29.Wass, Hood, inspektör 
  
 30.Westman, Miller, kammaråklagare 
  
 502 
  
 Statens offentliga utredningar 2019 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1.Santiagokonventionen mot organhandel. S. 
  
 2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S. 
  
 3.Effektivt, tydligt och träffsäkert 
  
 –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A. 
  
 4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U. 
  
 5.Tid för trygghet. A. 
  
 6.En långsiktig, samordnad och dialog­ baserad styrning av högskolan. U. 
  
 7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju. 
  
 8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken 
  
 –ett enklare förfarande. Ju. 
  
 9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N. 
  
 10.Stöd för validering eller kompetens­ åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi. 
  
 11.Biojet för flyget. M. 
  
 12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi. 
  
 13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi. 
  
 14.Ett säkert statligt  
 ID-kort 
  
 –med  
 e-legitimation. 
  Ju. 
  
 15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S. 
  
 16.Ny kärntekniklag 
  
 –med förtydligat ansvar. M. 
  
 17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N. 
  
 18.För flerspråkighet, kunskaps­ utveckling och inkludering. Moders­ målsundervisning och studiehand­ ledning på modersmål. U. 
  
 19.Belastningsregisterkontroll 
  
 i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd. A. 
  
 20.Stärkt kompetens i vård och omsorg. S. 
  
 21.Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. UD. 
  
 22.Sveriges miljöövervakning 
  
 – dess uppgift och organisation 
  
 för en god miljöförvaltning. M. 
  
 23.Styrkraft i funktionshinderspolitiken. S. 
  
 24.Stärkt integritet i idrottens antidopnings­ arbete. Ku. 
  
 25.Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. A. 
  
 26.Organbevarande behandling för donation. S. 
  
 27.Rasistiska symboler. Praxisgenom­ gång och analys. Ju. 
  
 28.Komplementär och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. S. 
  
 29.God och nära vård. Vård i samverkan. S. 
  
 30.Moderna tillståndsprocesser för elnät. I. 
  
 31. 
 F-skattesystemet 
  – en översyn. Fi. 
  
 32.Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. Ju. 
  
 33.Ökad statlig närvaro i Härnösand. Fi. 
  
 34.Förbättrat skydd för totalförsvaret. Fö. 
  
 35.Demokrativillkor för bidrag till civil­ samhället. 
  
 + Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Vägledning för hand­ läggare. Ku. 
  
 36.Skattelättnad för arbetsresor. 
  
 En avståndsbaserad och färdmedels­ neutral skattereduktion för längre arbetsresor. Fi. 
  
 37.Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. U. 
  
 38.Stora brottmål 
  
 – nya processrättsliga verktyg. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2019 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 Effektivt, tydligt och träffsäkert 
  
 –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3] 
  
 Tid för trygghet. [5] Belastningsregisterkontroll i arbetslivet 
  
 –behovet av utökat författningsstöd. [19] 
  
 Genomförande av ändringar i utstationeringsdirektivet. [25] 
  
 Finansdepartementet 
  
 Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10] 
  
 Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12] 
  
 Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13] 
  
 F-skattesystemet 
  – en översyn. [31] Ökad statlig närvaro i Härnösand. [33] 
  
 Skattelättnad för arbetsresor. 
  
 En avståndsbaserad och färdmedels­ neutral skattereduktion för längre arbetsresor. [36] 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 Förbättrat skydd för totalförsvaret. [34] 
  
 Infrastrukturdepartementet 
  
 Moderna tillståndsprocesser för elnät. [30] 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Skogsbränderna sommaren 2018. [7] 
  
 Kamerabevakning i kollektivtrafiken 
  
 – ett enklare förfarande. [8] 
  
 Ett säkert statligt  
 ID-kort 
  
 – med  
 e-legitimation. 
  [14] 
  
 Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys. [27] 
  
 Straffrättsligt skydd för barn som bevittnar brott mellan närstående samt mot uppmaning och annan psykisk påverkan att begå självmord. [32] 
  
 Stora brottmål 
  
 – nya processrättsliga verktyg. 38] 
  
 Kulturdepartementet 
  
 Stärkt integritet i idrottens antidopnings­ arbete. [24] 
  
 Demokrativillkor för bidrag till civil­ samhället. 
  
 +Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället­. Vägledning för hand­ läggare. [35] 
  
 Miljö- och energidepartementet 
  
 Biojet för flyget. [11] 
  
 Ny kärntekniklag 
  
 – med förtydligat ansvar. [16] Sveriges miljöövervakning 
  
 –dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning. [22] 
  
 Näringsdepartementet 
  
 Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9] 
  
 Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17] 
  
 Socialdepartementet 
  
 Santiagokonventionen mot organhandel. [1] 
  
 Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2] 
  
 Blankenship och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15] 
  
 Stärkt kompetens i vård och omsorg. [20] Styrkraft i funktionshinderspolitiken. [23] 
  
 Organbevarande behandling för donation. [26] 
  
 Blankenship och alternativ medicin och vård – ny lagstiftning. [28] 
  
 God och nära vård. Vård i samverkan. [29] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4] 
  
 En långsiktig, samordnad och dialog­ baserad styrning av högskolan. [6] 
  
 För flerspråkighet, kunskapsutveck­ ling och inkludering. Modersmåls­ undervisning och studiehandledning på modersmål. [18] 
  
 Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk. [37] 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. [21]