sou 2019 18  
  
 För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering 
  
 Modersmålsundervisning 
  
 och studiehandledning på modersmål 
  
 Betänkande av Utredningen om modersmål och studiehandledning på modersmål 
  
 i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Stockholm 2019 
  
 SOU 2019:18 
  
 SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  kundservice@nj.se 
  
 Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer 
  
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
  
 Svara på remiss – hur och varför 
  
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad  
 2009-05-02). 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. 
  
 Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser 
  
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet 
  
 Omslag: Wilkins 
  
 Tryck: Wilkins, Stockholm 2019 
  
 ISBN  
 978-91-38-24918-5 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen 
  
 för Utbildningsdepartementet Singh 
  
 Regeringen beslutade den 9 maj 2018 att ge en särskild utredare i upp- drag att kartlägga behovet av åtgärder när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. Utredningen benämns Utredningen om modersmål och studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer (U 2018:04). 
  
 Samma dag förordnades professorn Hunter som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 27 augusti 2018 juristen Boyd. 
  
 Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv den 30 augusti 2018 (dir. 2018:103). 
  
 Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 28 september 2018 undervisningsrådet Douglas från Statens skolverk, projektledaren Davis från Nationellt centrum för svenska som andraspråk vid Stockholms universitet, departementssekrete- raren Ford från Arbetsmarknadsdepartementet, departe- mentssekreteraren Miller från Utbildningsdepartementet, rättssakkunnig Ochoa 
  från Utbildningsdepartementet, departementssekreteraren Chambers från Finansdepartemen- tet, projektledaren Smith från Språkrådet vid Institutet för språk och folkminnen och departementssekreteraren Logan Ståhle Löfgren från Kulturdepartementet. 
  
 Härmed överlämnar Utredningen om modersmål och studie- handledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skol- former sitt betänkande För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering – modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2019:18). 
  
 Stockholm i maj 2019 
  
 Hunter 
  
 /Anna Bell 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 1 
  
 Författningsförslag..................................................... 
  
 31 
  
 1.1 
  
 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 
  
 31 
  
 1.2 
  
 Förslag till förordning om ändring 
  
 i gymnasieförordningen (2010:2039)..................................... 
  
 32 
  
 1.3Förslag till förordning om ändring 
  
 i skolförordningen (2011:185) ............................................... 
  
 32 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande .................... 
  
 43 
  
 2.1 
  
 Uppdraget................................................................................ 
  
 43 
  
 2.1.1 
  
 Uppdraget att utreda 
  
 modersmålsundervisning ........................................ 
  
 45 
  
 2.1.2Uppdraget att utreda studiehandledning 
  
 på modersmål ........................................................... 
  
 50 
  
 2.2 
  
 Metod och genomförande ...................................................... 
  
 53 
  
 2.3 
  
 Avgränsningar ......................................................................... 
  
 56 
  
 2.3.1 
  
 Om grundskolan och motsvarande skolformer..... 
  
 56 
  
 2.3.2Om modersmålsämnet och stödåtgärden 
  
 studiehandledning på modersmål ........................... 
  
 57 
  
 2.3.3 
  
 Om minoritetsspråk ................................................ 
  
 57 
  
 2.4 
  
 Betänkandets huvudsakliga begrepp ...................................... 
  
 58 
  
 2.5 
  
 Betänkandets disposition........................................................ 
  
 59 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:18 
  
 3 
  
 Modersmålsundervisning och studiehandledning 
  
 på modersmål – gällande regelverk .............................. 
  
 61 
  
 3.1 
  
 Modersmålsundervisning ....................................................... 
  
 62 
  
 3.1.1 
  
 Ämnets framväxt i grundskolan 
  
 och motsvarande skolformer.................................. 
  
 62 
  
 3.1.2 
  
 Ämnet modersmål – dagens reglering ................... 
  
 65 
  
 3.1.3 
  
 Vem ska erbjudas modersmålsundervisning? ........ 
  
 68 
  
 3.1.4Hur får modersmålsundervisningen anordnas 
  
 i grundskolan och motsvarande skolformer? ........ 
  
 72 
  
 3.1.5Hur påverkar minskat antal undervisningstimmar i elevens val möjligheten 
  
 att anordna modersmålsundervisning? .................. 
  
 77 
  
 3.2 Studiehandledning på modersmål.......................................... 
  
 80 
  
 3.2.1 
  
 Historisk tillbakablick ............................................ 
  
 80 
  
 3.2.2Studiehandledning på modersmål – dagens 
  
 situation ................................................................... 
  
 82 
  
 3.2.3 
  
 Hur genomförs studiehandledningen? .................. 
  
 83 
  
 3.2.4 
  
 Studiehandledaren, ingen reglerad yrkeskår .......... 
  
 84 
  
 3.2.5Vem ska erbjudas studiehandledning på 
  
 modersmål?.............................................................. 
  
 84 
  
 3.3Modersmålsundervisning och studiehandledning 
  
 på modersmål får läggas ut på entreprenad och bedrivas 
  
 genom fjärrundervisning ........................................................ 
  
 85 
  
 3.3.1 
  
 Särskilt om entreprenad.......................................... 
  
 85 
  
 3.3.2 
  
 Särskilt om fjärrundervisning ................................. 
  
 87 
  
 3.4Utredningens iakttagelser om hur modersmålsundervisningen och studiehandledningen 
  
 organiseras............................................................................... 
  
 90 
  
 4 
  
 Forskning om modersmålsundervisning 
  
 och studiehandledning på modersmål .......................... 
  
 93 
  
 4.1Elevernas varierande kunskaper i och erfarenheter 
  
 av de språk som undervisas i ämnet modersmål ................... 
  
 94 
  
 4.2Ämnet modersmål mellan goda intentioner 
  
 och implementeringssvårigheter............................................ 
  
 96 
  
 6 
  
 SOU 2019:18Innehåll 
  
 4.3 
  
 Flerspråkiga utbildningsmodeller ........................................ 
  
 100 
  
 4.4 
  
 Språkundervisning i komplementära skolor........................ 
  
 102 
  
 4.5 
  
 Forskning om fjärrundervisning i ämnet modersmål ......... 
  
 104 
  
 4.6 
  
 Forskning som belyser modersmålslärares arbetsvillkor.... 
  
 104 
  
 4.7 
  
 Didaktiska perspektiv på ämnet modersmål ....................... 
  
 107 
  
 4.7.1 
  
 Hanteringen av elevernas skiftande 
  
 förkunskaper i modersmålet ................................. 
  
 108 
  
 4.7.2Modersmålsundervisningens fokus 
  
 på litteracitet .......................................................... 
  
 112 
  
 4.7.3 
  
 Lärarstyrd undervisning ........................................ 
  
 114 
  
 4.7.4Dominerande enspråkighetsnorm eller 
  
 flerspråkighet som resurs? .................................... 
  
 115 
  
 4.7.5 
  
 Brist på lämpliga läromedel ................................... 
  
 117 
  
 4.8Forskning om modersmålsundervisningens inverkan 
  
 på elevernas språkutveckling ................................................ 
  
 118 
  
 4.9Forskning om ämnet modersmåls roll för elevers 
  
 skolresultat ............................................................................ 
  
 126 
  
 4.10 
  
 Forskning om elevers och föräldrars syn 
  
 på modersmålsundervisningen ............................................. 
  
 129 
  
 4.11 
  
 Studiehandledning på modersmålet ..................................... 
  
 132 
  
 4.11.1 Didaktiska perspektiv på studiehandledning 
  
 på modersmålet...................................................... 
  
 136 
  
 4.12 
  
 Sammanfattning .................................................................... 
  
 137 
  
 5 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare 
  
 på modersmål i grundskolan och motsvarande 
  
 skolformer .............................................................. 
  
 145 
  
 5.1Modersmålslärare i grundskolan och motsvarande 
  
 skolformer ............................................................................. 
  
 146 
  
 5.1.1 
  
 Sameskolan............................................................. 
  
 149 
  
 5.1.2 
  
 Grundsärskolan...................................................... 
  
 149 
  
 5.1.3 
  
 Specialskolan .......................................................... 
  
 150 
  
 5.1.4Pedagogisk högskoleexamen, legitimation 
  
 och behörighet ....................................................... 
  
 150 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:18 
  
 5.2Studiehandledare på modersmål i grundskolan 
  
 och motsvarande skolformer ............................................... 
  
 153 
  
 5.3Nuvarande utbildningsvägar för behörighet 
  
 i ämnet modersmål ............................................................... 
  
 155 
  
 5.3.1 
  
 Lärarutbildningen.................................................. 
  
 155 
  
 5.3.2Snabbspåret för nyanlända lärare 
  
 och förskollärare ................................................... 
  
 160 
  
 5.3.3 
  
 Utländska lärares vidareutbildning (ULV) ......... 
  
 162 
  
 5.3.4Vidareutbildning av lärare som saknar 
  
 lärarexamen (VAL) ............................................... 
  
 165 
  
 5.3.5Kompletterande pedagogisk utbildning 
  
 (KPU) .................................................................... 
  
 166 
  
 5.3.6Lärarlyftet II – fortbildning för utökad 
  
 lärarbehörighet ...................................................... 
  
 168 
  
 5.4Andra utbildningar för modersmålslärare 
  
 och studiehandledare............................................................ 
  
 169 
  
 5.4.1 
  
 De nationella skolutvecklingsprogrammen ......... 
  
 169 
  
 5.4.2 
  
 Kurser för modersmålslärare 
  
 och studiehandledare vid universitet 
  
 och högskolor........................................................ 
  
 171 
  
 5.5 
  
 Utredningens slutsatser och bedömningar ......................... 
  
 172 
  
 6 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning ....................... 
  
 177 
  
 6.1 Elevernas tillgång till och deltagande 
  
 i modersmålsundervisning i grundskolan 
  
 och motsvarande skolformer ............................................... 
  
 178 
  
 6.1.1Särskilt om elevernas tillgång till 
  
 och deltagande i modersmålsundervisning 
  
 i minoritetsspråk ................................................... 
  
 180 
  
 6.1.2 
  
 Sameskolan ............................................................ 
  
 182 
  
 6.1.3 
  
 Specialskolan ......................................................... 
  
 182 
  
 6.1.4 
  
 Grundsärskolan ..................................................... 
  
 184 
  
 6.2Flickors och pojkars deltagande 
  
 i modersmålsundervisning ................................................... 
  
 184 
  
 6.3Faktorer som påverkar deltagandet 
  
 i modersmålsundervisning ................................................... 
  
 188 
  
 8 
  
 SOU 2019:18 
  
 Innehåll 
  
 6.3.1 
  
 Tillgång till undervisningen .................................. 
  
 189 
  
 6.3.2 
  
 Kraven för tillträde till undervisningen................ 
  
 191 
  
 6.3.3 
  
 Huvudmannens och skolans inställning .............. 
  
 192 
  
 6.3.4 
  
 Var anordnas undervisningen?.............................. 
  
 195 
  
 6.3.5Vårdnadshavarnas och elevernas motivation 
  
 och intresse ............................................................ 
  
 197 
  
 6.3.6 
  
 Undervisningens kvalitet ...................................... 
  
 201 
  
 6.3.7 
  
 Elevens ålder och kön............................................ 
  
 204 
  
 6.3.8 
  
 Regeln om sju läsår ................................................ 
  
 207 
  
 6.3.9 
  
 Frivillighet.............................................................. 
  
 207 
  
 6.3.10Faktorer som påverkar deltagandet i grundsärskolan, specialskolan 
  
 och sameskolan ...................................................... 
  
 208 
  
 6.4 
  
 Utredningens slutsatser och bedömning............................. 
  
 210 
  
 7 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål ........... 
  
 215 
  
 7.1 
  
 Studiehandledning på modersmål i grundskolan ................ 
  
 215 
  
 7.1.1 
  
 Deltagande över tid för elever som hade 
  
 studiehandledning på modersmålet under 
  
 läsåret 2014/15 ....................................................... 
  
 216 
  
 7.1.2Deltagande över tid för elever som hade studiehandledning på modersmålet läsåret 2014/15, utifrån migrationsbakgrund och 
  
 födelseland ............................................................. 
  
 219 
  
 7.1.3Deltagande över tid för elever som hade studiehandledning på modersmålet läsåret 
  
 2014/15, utifrån föräldrarnas utbildningsnivå ..... 
  
 223 
  
 7.1.4 
  
 Deltagande över tid för elever som började 
  
 med studiehandledning på modersmålet under 
  
 läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån 
  
 årskurs och kön...................................................... 
  
 224 
  
 7.1.5 
  
 Deltagande över tid för elever som började 
  
 med studiehandledning på modersmålet under 
  
 läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån 
  
 migrationsbakgrund och födelseland ................... 
  
 229 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:18 
  
 7.1.6Deltagande över tid för elever som började med studiehandledning på modersmålet under läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån 
  
 föräldrarnas utbildningsnivå ................................. 
  
 233 
  
 7.2Studiehandledning på modersmål i grundsärskolan, 
  
 specialskolan och sameskolan .............................................. 
  
 236 
  
 7.3Utredningens bedömning och slutsatser om deltagande 
  
 i studiehandledning på modersmålet ................................... 
  
 238 
  
 7.4 
  
 De påverkande faktorerna.................................................... 
  
 240 
  
 7.5 
  
 Utredningens bedömning och slutsatser ............................ 
  
 247 
  
 8 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier 
  
 i ämnet modersmål .................................................. 
  
 251 
  
 8.1 
  
 Deltagande i de största språken över tid ............................. 
  
 252 
  
 8.1.1 
  
 Arabiska ................................................................. 
  
 253 
  
 8.1.2 
  
 Somaliska ............................................................... 
  
 256 
  
 8.1.3 
  
 Browning, parsi, persian ................................................ 
  
 258 
  
 8.1.4 
  
 Persiska .................................................................. 
  
 259 
  
 8.1.5 
  
 Engelska................................................................. 
  
 260 
  
 8.1.6 
  
 Albanska ................................................................ 
  
 262 
  
 8.1.7 
  
 Spanska .................................................................. 
  
 264 
  
 8.1.8 
  
 Bosniska................................................................. 
  
 265 
  
 8.1.9 
  
 Polska..................................................................... 
  
 267 
  
 8.1.10 
  
 Tigrinja................................................................... 
  
 268 
  
 8.1.11 
  
 Finska..................................................................... 
  
 268 
  
 8.2 
  
 Utredningens bedömning och slutsatser ............................ 
  
 270 
  
 9 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning 
  
 och studieresultat .................................................... 
  
 273 
  
 9.1 
  
 Modersmålsundervisning och studieresultat ...................... 
  
 274 
  
 9.1.1 
  
 Populationen och variabler ................................... 
  
 274 
  
 9.1.2 
  
 Deskriptiv analys................................................... 
  
 276 
  
 9.1.3 
  
 Slutsatser av den deskriptiva analysen ................. 
  
 283 
  
 9.1.4 
  
 Regressionsanalys.................................................. 
  
 284 
  
 9.1.5 
  
 Resultat av regressionsanalysen............................ 
  
 286 
  
 10 
  
 SOU 2019:18 
  
 Innehåll 
  
 9.1.6Utredningens slutsats om 
  
 modersmålsundervisning och studieresultat........ 
  
 289 
  
 9.2 
  
 Studiehandledning på modersmål och studieresultat ......... 
  
 290 
  
 9.2.1 
  
 Stockholm .............................................................. 
  
 290 
  
 9.2.2 
  
 Helsingborg ........................................................... 
  
 292 
  
 9.2.3 
  
 Ronneby ................................................................. 
  
 295 
  
 9.2.4 
  
 Skolinspektionen ................................................... 
  
 297 
  
 9.2.5 
  
 Utredningens slutsats om studiehandledning 
  
 och studieresultat .................................................. 
  
 299 
  
 10 
  
 Utredningens förslag, bedömningar 
  
 och rekommendationer............................................. 
  
 303 
  
 10.1 
  
 Förslag och bedömningar om modersmålsundervisning.... 
  
 305 
  
 10.1.1 
  
 Ämnet modersmål ska regleras i timplanerna...... 
  
 305 
  
 10.1.2 
  
 Huvudmannens skyldighet att anordna 
  
 undervisning i ämnet modersmål ska inte vara 
  
 begränsad till sju läsår............................................ 
  
 310 
  
 10.1.3Antalet deltagande elever ska inte begränsa 
  
 huvudmannens skyldighet att anordna 
  
 undervisning i ämnet modersmål.......................... 
  
 311 
  
 10.1.4Rätt till undervisning i ämnet modersmål för de elever som kommer till Sverige utan 
  
 vårdnadshavare....................................................... 
  
 313 
  
 10.1.5Elever ska kunna få modersmålsundervisning i 
  
 mer än ett språk ..................................................... 
  
 314 
  
 10.1.6Ämnet modersmål ska fortsatt vara 
  
 ett frivilligt ämne ................................................... 
  
 315 
  
 10.1.7 Uppdrag till Skolverket om att ta fram 
  
 underlag för bedömning av grundläggande 
  
 kunskaper i språket................................................ 
  
 317 
  
 10.1.8Förstärkt rätt till modersmålsundervisning 
  
 i teckenspråk .......................................................... 
  
 318 
  
 10.2 Förslag och bedömningar om studiehandledning 
  
 på modersmålet ..................................................................... 
  
 320 
  
 10.2.1 Förstärkt rätt till studiehandledning 
  
 på modersmål för nyanlända elever ...................... 
  
 320 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2019:18 
  
 10.2.2 Uppdrag till Skolverket om studiehandledning 
  
 på modersmålet ..................................................... 
  
 322 
  
 10.2.3 Särskilt om studiehandledare................................ 
  
 324 
  
 10.3 
  
 Fjärrundervisningen bör utvecklas ...................................... 
  
 326 
  
 10.4 
  
 Utredningens rekommendationer om att stärka 
  
 och utveckla lärarförsörjningen i ämnet modersmål .......... 
  
 329 
  
 10.4.1 En mer flexibel grundlärarexamen samt 
  
 ändrade krav för behörighet att undervisa 
  
 i ämnet modersmål ................................................ 
  
 330 
  
 10.4.2 Utbildningar i fler språk måste tillförsäkras........ 
  
 331 
  
 10.4.3 Kravet på språket som modersmål bör ändras .... 
  
 332 
  
 10.4.4 Lärare i ämnet modersmål bör anställas som 
  
 adjungerade adjunkter........................................... 
  
 333 
  
 10.4.5 Forskarskola för lärare i ämnet modersmål bör 
  
 inrättas ................................................................... 
  
 333 
  
 10.4.6 Behovet av en långsiktig, sammanhållen 
  
 och hållbar kompetensförsörjningsstrategi 
  
 för verksamma modersmålslärare......................... 
  
 334 
  
 10.4.7 Undantaget från kravet på legitimation 
  
 och behörighet för lärare i ämnet modersmål 
  
 bör ses över............................................................ 
  
 336 
  
 11 
  
 Konsekvenser av förslagen ........................................ 
  
 339 
  
 11.1 
  
 Kommittéförordningens och utredningsdirektivets krav .. 
  
 339 
  
 11.2 
  
 Vilka berörs av regleringen?................................................. 
  
 340 
  
 11.3 
  
 Konsekvenser för elever ....................................................... 
  
 340 
  
 11.4 
  
 Konsekvenser för skolor ...................................................... 
  
 341 
  
 11.5 
  
 Konsekvenser för lärare och studiehandledare ................... 
  
 341 
  
 11.6 
  
 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............... 
  
 341 
  
 11.7 
  
 Konsekvenser för enskilda huvudmän ................................ 
  
 343 
  
 12 
  
 SOU 2019:18Innehåll 
  
 11.8 
  
 Ekonomiska konsekvenser ................................................... 
  
 343 
  
 11.8.1 Principer för beräkning av kostnader ................... 
  
 343 
  
 11.8.2 Ekonomiska konsekvenser för kommuner .......... 
  
 345 
  
 11.8.3 
  
 Ekonomiska konsekvenser för 
  
 statliga myndigheter .............................................. 
  
 357 
  
 11.9 
  
 Alternativa regleringar .......................................................... 
  
 360 
  
 11.9.1 
  
 Nollalternativ......................................................... 
  
 361 
  
 11.9.2 
  
 Alternativa förslag ................................................. 
  
 363 
  
 11.10 
  
 Förslag till finansiering ......................................................... 
  
 367 
  
 11.11 
  
 Särskilda konsekvenser enligt utredningens direktiv.......... 
  
 368 
  
 11.11.1Konsekvenser för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång 
  
 till utbildning liksom jämställdheten mellan 
  
 kvinnor och män.................................................... 
  
 369 
  
 11.12 
  
 Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen 
  
 m.m 
  
 . ....................................................................................... 
  
 370 
  
 11.13 
  
 Övriga konsekvenser ............................................................ 
  
 370 
  
 12 
  
 Författningskommentar ............................................ 
  
 373 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... 
  
 373 
  
 Referenslista ................................................................... 
  
 375 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2018:38 ........................................... 
  
 397 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 2018:103 ......................................... 
  
 409 
  
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 Utredningen har i direktivet givits två konkreta uppdrag att utreda: modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. 
  
 Angående uppdraget om modersmålsundervisning ska utred- ningen bl.a. kartlägga tillgången till och organisationen av moders- målsundervisning i grundskolan och motsvarande skolformer, analy- sera i vilken utsträckning elever påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål, och analysera vilka faktorer som eventuellt påver- kar deltagandet. Utredningen ska överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för undervisningen i modersmål som syftar till att, mer än alternativa insatser, förbättra elevernas studieresultat. 
  
 Angående uppdraget om studiehandledning på modersmål ska utredningen kartlägga tillgången till, organisationen av samt delta- gandet i studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsva- rande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påver- kar detta. Utredningen ska även analysera och bedöma om och hur studiehandledning på modersmål förbättrar elevernas studieresultat. Utredningen ska även vid behov föreslå åtgärder inom ramen för studiehandledning på modersmål som syftar till att förbättra ele- vernas studieresultat. 
  
 Utredningen uppdrag, och därmed även de förslag som utred- ningen lämnar, avgränsas till grundskolan och motsvarande skolfor- mer (grundsärskolan, sameskolan och specialskolan). 
  
 Betänkandet bygger på en rad olika källor och metodologiska till- vägagångssätt, från sammanställning av den mest relevanta nationella och internationella forskningen inom området, statistiska samman- ställningar och analyser till intervjuer med fler än ett hundra skol- aktörer (modersmålschefer, skolutvecklingschefer, rektorer, moders- målslärare, studiehandledare, föräldrar mm.). Utredningen har också 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 intervjuat och hållit samråd med representanter för flertalet myndig- heter och intresseorganisationer. 
  
 Om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 
  
 Elever i grundskolan och motsvarande skolformer som har en vård- nadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning i detta språk om språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Huvudmannens skyldighet att anordna modersmålsunder- visning är begränsad till att gälla de språk där minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan under- visning och villkoras av att det finns tillgång till lämplig lärare. Om en elev erbjuds modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden, är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan undervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. 
  
 Elever som tillhör en nationell minoritet får delta i modersmåls- undervisning i det nationella minoritetsspråket även utan att ha vare sig en förälder som har språket som modersmål eller förkunskaper i språket. Dessa elever har rätt till modersmålsundervisning i språket även om färre än fem elever önskar sådan undervisning och sådan undervisning kan inte begränsas till sju läsår. 
  
 Till skillnad från vad som gäller för skolans övriga ämnen är ämnet modersmål inte reglerat i de nationellt fastställda timplanerna för grundskolan, grundsärskolan, sameskolan1 respektive special- skolan. Detta innebär bland annat att ämnet inte har någon minsta garanterad undervisningstid vilket får som konsekvens att undervis- ningstiden i ämnet varierar från en huvudman till en annan. I stället får undervisningen anordnas som språkval i grundskolan och special- skolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden. 
  
 Studiehandledning på modersmål är ett sätt att både ämnes- och kunskapsmässigt stötta elever, oftast nyanlända, som inte behärskar 
  
 1Avser annan modersmålsundervisning än i samiska, som i sameskolan anordnas inom ramen för det obligatoriska ämnet samiska. 
  
 16 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 det svenska språket i tillräckligt stor utsträckning. Genom studie- handledningen ges eleverna förutsättningar att utveckla kunskaper i skolans alla ämnen samtidigt som de lär sig det svenska språket. 
  
 För att stärka nyanlända elevers möjligheter att uppnå behörighet till nationella program i gymnasieskolan finns sedan den 1 augusti 2018 en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet för nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan. Rätten innebär att eleven ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål 
  
 5 465 personer, motsvarande 2 983 heltidstjänster, var verksamma som modersmålslärare i grundskolan under läsåret 2017/18. Sett till de tio största språken som rekryterar två tredjedelar av alla lärare (både i relation till antalet lärare och antalet heltidstjänster) utgör arabiska det allra största språket. 
  
 Det råder en stor brist på legitimerade och behöriga moders- målslärare: Läsåret 2017/18 hade 31,1 procent (eller 1 699) av de 5 465 tjänstgörande modersmålslärarna pedagogisk högskoleexamen.2 24 procent hade legitimation och ämnesbehörighet. Den stora bris- ten på utbildade modersmålslärare är anledningen till att lärare som ska undervisa i ämnet modersmål är undantagna det generella kravet på legitimation och behörighet som gäller för lärare, vilket innebär att de får anställas utan tidsbegränsning, ansvara för undervisningen och självständigt sätta betyg, även om kravet på legitimation och behörighet i ämnet inte är uppfyllt. 
  
 Studiehandledning på modersmål är ingen undervisning och studie- handledare omfattas inte av några krav på legitimation eller andra for- mella utbildningskrav enligt skolförfattningarna. 
  
 Majoriteten av alla studiehandledare, 3 961 eller 2 003 heltids- tjänster, tjänstgör i grundskolan. Var femte har pedagogisk hög- skoleexamen. 
  
 Utredningen bedömer att den låga andelen modersmålslärare och studiehandledare med pedagogisk högskoleexamen är ett allvarligt 
  
 2I hela grundskolan var motsvarande andel 81 procent. Se Skolverket 2018c, s. 12. 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 problem för ämnets och stödåtgärdens kvalitet och status. Utred- ningen bedömer att nödvändiga, genomtänkta, långsiktiga och sam- manhållna utbildnings- och kompetensutvecklingsåtgärder är uppen- bart behövliga och en absolut förutsättning för att ämnet och stöd- åtgärdens kapacitet fullt ut ska kunna verka för elevernas bästa. 
  
 Modersmålsundervisning – deltagande och påverkande faktorer 
  
 283 000 elever var läsåret 2017/18 berättigade till modersmålsunder- visning i grundskolan och motsvarande skolformer. Cirka 168 000 elever deltog i modersmålsundervisningen. 
  
 De tio största undervisningsspråken i grundskolan läsåret 2017/18, sett till antalet berättigade och deltagande elever, var arabiska, soma- liska, engelska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska, kurdiska, span- ska, finska, albanska och polska. Två tredjedelar av samtliga berät- tigade och deltagande elever har modersmålsundervisning i något av dessa språk. Det i särklass största språket är arabiska. Nästan 7 pro- cent av samtliga elever i den svenska grundskolan är berättigade till modersmålsundervisning i arabiska. 
  
 Bland de tio största språken är deltagandefrekvensen störst i somaliska, nästan fyra av fem berättigade elever deltar i undervis- ningen. Därefter kommer arabiska med ett knappt 70 procentigt del- tagande, följt av albanska, polska och persiska (60 procent delta- gande). Lägst andel deltagande elever av de största språken har finska (46 procent). 
  
 Bland de fem minoritetsspråken finns den lägsta deltagande- frekvensen i meänkieli med 20 procent, läsåret 2017/18. Näst lägst deltagarfrekvens finns i romani chib med 32 procent. Den högsta deltagarfrekvensen, om vi undantar jiddisch som har en liten elev- population, finns i samiska med 71,5 procent. Finska ligger på 46 procent. Men det rör sig om i sammanhanget stort antal elever som inte deltar, 5 076. 
  
 Modersmålsundervisning i samiska i sameskolan sker enligt den kursplan som gäller för ämnet samiska i sameskolan. Samiska är obligatoriskt för eleverna att delta i, varför andelen deltagande elever är och har varit 100 procent. 
  
 18 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 Antalet elever som läsåret 2017/18 deltog i modersmålsunder- visning i specialskolan var 41 och i grundsärskolan 947. 
  
 Antalet pojkar som deltar i modersmålsundervisning var visser- ligen högre än antalet flickor under läsåret 2017/18, men andelen flickor som deltar i modersmålsundervisning har under alla år varit högre än andelen pojkar, med en genomsnittlig skillnad på cirka 3 procent per år. 
  
 Deltagandefrekvensen, dvs. andelen berättigade elever som deltar i undervisningen, sjunker under årskurs  
 6–9 
  i så gott som samtliga stora språk, som utredningen har statistiska uppgifter om. 
  
 De viktigaste faktorer som utifrån tidigare forskning, rapporter och utredningens iakttagelser, påverkar elevernas tillgång till och deltagandet i modersmålsundervisning skulle kunna presenteras genom följande kategorier: 
  
 Regleringar i skolförfattningarna – fem elever; grundläggande kun- skaper i språket, begränsningen om sju läsår; undervisningen i enbart ett språk; ensamkommande barn måste ha det som dagligt um- gängesspråk. 
  
 Strukturella faktorer – brist på modersmålslärare och i synnerhet brist på behöriga modersmålslärare; specialskolor och grundsär- skolor har därutöver svårigheter att rekrytera lärare med kompetens att möta deras elevers särskilda behov; tillgången till modersmåls- lärare är ojämnt fördelad över landet där i synnerhet mindre och glesbygdskommuner har svårigheter med rekryteringen; hur, när och med vilken kvalitet undervisningen anordnas. 
  
 Uppfattningar om ämnets betydelse – givet ämnets frivilliga status handlar frågan om tillgången och deltagandet också om hur ämnets betydelse upplevs av skolchefer, rektorer, övriga lärare, vårdnads- havare och elever; elevens ålder och kön påverkar också deltagandet. 
  
 Studiehandledning på modersmål – deltagande och påverkande faktorer 
  
 Antalet elever med studiehandledning på modersmål har stadigt ökat under de senaste fyra läsåren. Läsåret 2017/18 uppgick det totala antalet elever med studiehandledning till 32 513. De utgör cirka 3,1 procent av alla elever i grundskolan. Elever födda i Syrien utgör 
  
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 den allra största gruppen med stödet, därefter kommer, något för- vånande, elever födda i Sverige och därefter elever födda i Somalia. Två tredjedelar av alla elever som haft studiehandledning under de senaste fyra åren är födda i något av dessa tre länder. 
  
 Antalet elever i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som får studiehandledning är väldigt litet. 
  
 De faktorer som påverkar elevernas tillgång till och deltagande i studiehandledning på modersmål skulle kunna presenteras genom följande kategorier: 
  
 Behov och dess bedömning – Två förutsättningar är grundläggande för att en elev ska få studiehandledning, elevens egentliga behov och skolans erkännande av att behovet finns. Formellt sett styr samma förutsättningar även hur länge stödet utgår. Behovet och dess erkän- nande går dock inte alltid hand i hand. Eleven kan ha behov, men skolan kan av olika anledningar välja att inte sätta in stödåtgärden. I praktiken kan det handla om tilldelade resurser och lärarnas och rektorernas uppfattning om vad studiehandledning är till för och hur den fungerar. 
  
 Brist på studiehandledare – En av de vanligaste orsakerna till att elever inte får studiehandledning i ett språk är svårigheter med att rekrytera studiehandledare överhuvudtaget samt svårigheter med att rekrytera lämpliga studiehandledare. 
  
 Stödets omfattning – Huvudmannens sätt att fördela ekonomiska resurser påverkar i allra högsta grad deltagandegraden i såväl omfatt- ningen (hur många timmar per vecka) som i längden (hur länge eleverna får stöd). 
  
 Stödets kvalitet – Vid sidan om det självklara att kvaliteten påver- kar insatsens resultat, påverkar kvaliteten dock också uppfattningen om stödåtgärdens ändamålsenlighet och därmed meningsfullheten med att fortsätta anordna den samt i vilken omfattning bland övrig skolpersonal och rektorer. 
  
 Är deltagandet i studiehandledning frivilligt? – Utredningen kän- ner inte till fall där helt nyanlända elever har tackat nej till studie- handledningen. Utredningen har dock under studiebesök stött på enstaka fall då elever som under en period haft stödet framfört önskemål om att avsluta sitt deltagande. 
  
 Utredningens sammanlagda bedömning och slutsats är att tillgång till och deltagande i studiehandledning på modersmålet till största delen villkoras av omständigheter som inte har med elevernas behov 
  
 20 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 att göra: resurstilldelningen, brist på studiehandledare, studiehand- ledarnas formella kompetens, verksamhetens kvalitet, sättet att orga- nisera, genomföra och följa upp och individanpassa stödåtgärden. 
  
 Utredningens ställningstagande är att elevens behov även fort- sättningsvis ska vara den enda styrande principen för om, när, hur länge och på vilka villkor en elev ska få studiehandledningen. Det finns dock utrymme för reformer som, om ordentligt implemen- terade, kan förbättra stödets strukturella och organisatoriska för- utsättningar. 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet och studieresultat 
  
 Utredningen har låtit SCB att utifrån statistiska data analysera vad deltagande i modersmålsundervisning betyder för behörighet till nationella gymnasieprogram. Den utförda analysen visar på ett sam- band mellan deltagande i modersmålsundervisning och behörighet till gymnasieskolans nationella program i bemärkelsen att de elever som deltar i modersmålsundervisning uppnår bättre studieresultat, även med hänsyn tagen till andra variabler som vi vet påverkar studieresultaten. Det går inte att fastställa att det är själva moders- målsundervisningen som leder till bättre utfall i och med denna analys. Även andra faktorer kan bidra, som t.ex. lärarnas pedagogiska skicklighet, familjernas och elevernas motivation, segregation och sammansättningseffekter, övrigt stöd mm. vilka samtliga kan relate- ras till studieresultat. Samtidigt går det inte att utesluta den positiva påverkan på elevernas studieresultat som deltagande i modersmåls- undervisning, i synnerhet för nyinvandrade elever (som också får studiehandledning på modersmålet) förefaller innebära. 
  
 Gällande studiehandledningen har det, utredningen veterligen, aldrig gjorts försök i Sverige att systematiskt undersöka sambandet mellan studiehandledningen och elevernas studieresultat. En kom- plikation i sammanhanget, som vi måste ta hänsyn till när effekterna ska analyseras och bedömas, är att studiehandledning har kommit att beteckna vitt skilda verksamheter i skolor. Från översättning av textstycken till det som skulle kunna kallas för studiecoacher som också arbetar med elevernas studieteknik. I en rad lokala utvärder- ingar, en del tidigare forskning och under utredningens intervjuer 
  
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 framkommer dock kvalitativa uppgifter om att studiehandledningen är en av de viktigaste stödåtgärderna för nyanlända elever. 
  
 Utredningens samlade bedömning är att studiehandledning på modersmålet är ett viktigt bidrag till elevernas lärande och i förläng- ningen till deras studieresultat. Men på grund av organisatoriska svå- righeter utnyttjas inte stödets kapacitet fullt ut. 
  
 Sammanfattning av utredningens huvudsakliga förslag 
  
 Mot bakgrund av det som framkommer i betänkandet lämnar utred- ningen en rad förslag, bedömningar och rekommendationer. Sam- mantaget syftar dessa till att utveckla modersmålsundervisningen och öka deltagandegraden i densamma, samt förstärka nyanlända elevers rätt till studiehandledning på modersmålet. Utredningen bedömer att dessa åtgärder i förlängningen kommer att leda till för- bättrade studieresultat. 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 Ämnet modersmål ska regleras i timplanerna 
  
 En av de faktorer som starkast påverkar elevernas vilja att delta i modersmålsundervisning, ämnets status och även likvärdigheten är att undervisningen anordnas utanför den garanterade undervisnings- tiden. En undervisning som läggs efter skoldagens slut innebär trötta elever och konkurrerande fritidsaktiviteter. De indirekta konsekven- serna är att ämnet upplevs ligga utanför skolans egentliga verksam- het och därmed uppfattas som mindre viktigt än övriga skolämnen. Att ämnet inte regleras i timplanerna innebär också att det blir upp till huvudmannens eller rektorns bedömning i vilken omfattning undervisningen ska erbjudas. 
  
 Utredningen föreslår att den minsta garanterade undervisnings- tiden för ämnet modersmål ska regleras i timplanerna för grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Det ska inte vara möjligt att anordna undervisning i ämnet modersmål som språk- val i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden. 
  
 22 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 Förslaget fyller två syften: det ena är att ämnet organisatoriskt knyts närmare den övriga undervisningen genom att det behöver organiseras under skoldagen och det andra är att elevernas rätt till en viss undervisningstid garanteras nationellt. 
  
 Som en konsekvens av förslaget upphävs huvudmannens begräns- ning i skyldigheten att erbjuda undervisningen i ämnet sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges undervisningen utanför den garanterade undervisningstiden. 
  
 Huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål ska inte vara begränsad till sju läsår 
  
 Utredningen föreslår att begränsningen i huvudmannens skyldighet att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervisningen utanför den garanterade undervisningstiden i grundskolan och motsvarande skol- former respektive som utökat program i gymnasieskolan eller gymna- siesärskolan under alla förhållanden ska upphävas. Genom förslaget blir huvudmannen skyldig att, om övriga förutsättningar är uppfyllda, erbjuda undervisningen i ämnet modersmål under hela elevens skoltid. 
  
 Utredningen anser att denna regel där den tillämpas begränsar elevens möjligheter att få sammanhållen utbildning i ämnet moders- mål. Därmed riskerar regeln att få negativa konsekvenser för elever- nas lärande, flerspråkighet och studieresultat. Dessutom ställer regeln familjer, hos de huvudmän som tillämpar den, inför svår- begripliga överväganden om när eleverna ska börja och när de ska avsluta sitt deltagande i undervisningen. 
  
 Antalet deltagande elever ska inte begränsa huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål 
  
 En förutsättning för att huvudmän ska vara skyldiga att anordna modersmålsundervisning är att minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning och att det finns en lämplig lärare. Inget hindrar huvudmän att anordna undervisningen även om färre elever än så önskar undervisningen. Huvudmän tenderar dock att inte erbjuda elever modersmålsunder- 
  
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 visning om inte minst fem elever önskar sådan undervisning, för- utom i modersmålsundervisning i nationella minoritetsspråk, där regeln inte finns. Begränsningen om fem elevers deltagande innebär att elevers möjlighet att delta i modersmålsundervisning blir starkt beroende av faktorer som var eleven är bosatt, hur många elever och med vilka språk som modersmål som finns i huvudmannens organi- sation samt vilken motivation dessa andra elever har att delta i under- visningen. 
  
 Eftersom regeln har en betydande inskränkande effekt på elevers möjlighet att delta i modersmålsundervisning föreslår utredningen att den ska tas bort. 
  
 Bestämmelsen om att det ska finnas en lämplig lärare för att huvudmannen ska vara skyldig att anordna undervisningen i ämnet modersmål, ska vara kvar. 
  
 Reglerad rätt till undervisning i ämnet modersmål för de elever som kommer utan vårdnadshavare 
  
 För att en elev ska vara berättigad till modersmålsundervisning krävs bl.a. att språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. De asylsökande barn och ungdomar som kommer till Sverige utan vård- nadshavare, s.k. ensamkommande barn, placeras vanligtvis i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende (HVB) där det dag- liga umgängesspråket sällan är modersmålet. Det innebär i praktiken att dessa barn eller ungdomar inte uppfyller de formella kraven för att vara berättigade till modersmålsundervisning. 
  
 Utredningen ställer sig bakom förslaget i betänkandet Fler ny- anlända elever ska uppnå behörighet till gymnasieskolan3 om att rätten till modersmålsundervisning för de elever som kommer utan vårdnadshavare bör regleras i skollagen. 
  
 3SOU 2017:54. 
  
 24 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 Elever ska kunna få undervisning i ämnet modersmål i mer än ett språk 
  
 Modersmålsundervisning får enligt skolförordningen inte omfatta mer än ett språk för en elev.4 
  
 Denna begränsning i rätten till modersmålsundervisning tar inte hänsyn till den ökade mångfald som präglar dagens samhälle, där allt fler barn växer upp i familjer som har fler än ett modersmål. Begränsningen kan ha konsekvenser bl.a. för hur föräldrar förhåller sig till sina olika språk i samband med ansökan om att delta i moders- målsundervisning. Utredningen vänder sig mot att föräldrar ska behöva rangordna vilket modersmål som har störst ”värde” för sina barn och menar att skolförfattningarna inte ska begränsa elevers rätt att få undervisning i det eller de språk som eleven har som modersmål. 
  
 Utredningen föreslår därför att undervisning i ämnet modersmål ska få omfatta mer än ett språk för en elev och att denna begränsning ska tas bort. 
  
 Ämnet modersmål är ett frivilligt ämne 
  
 Ämnet modersmål ska även fortsättningsvis vara ett frivilligt ämne i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Har eleven ansökt och påbörjat studier i ämnet modersmål råder skol- plikt under det pågående läsåret på samma sätt som för övriga skol- ämnen. Eleverna kommer därför inte att ha möjlighet att avsluta undervisningen under pågående läsår. 
  
 Förslag om att utveckla underlag för bedömning av grundläggande kunskaper i språket 
  
 En förutsättning för att en elev ska vara berättigad till modersmåls- undervisning är bl.a. att eleven har grundläggande kunskaper i det aktuella språket.5 
  
 För att möjliggöra en rättvis och transparent bedömning av elevers språkkunskaper för tillträde till modersmålsundervisningen 
  
 4En romsk elev som kommer från utlandet får dock ges modersmålsundervisning i två språk, om det finns särskilda skäl. 
  
 5Elever berättigade till undervisningen i något av de fem nationella minoritetsspråken är undan- tagna detta krav. 
  
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 föreslår utredningen att Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram ett ramverk för hur bedömningen av en elevs grundläggande kunskaper i ett modersmål kan göras. 
  
 Bedömning om modersmålsundervisning i teckenspråk 
  
 Utredningen ställer sig bakom förslaget i betänkandet Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar6, som innebär att en elev som har behov av teckenspråk ska erbjudas undervisning i tecken- språk som modersmål eller språkval likvärdigt de nationella minori- tetsspråken. Rätten till modersmålsundervisning ska då för dessa elever i princip gälla på samma villkor som för modersmålsunder- visning i ett nationellt minoritetsspråk. Härigenom tillgängliggörs modersmålsundervisning i teckenspråk framför allt för de elever som är döva eller har en hörselnedsättning och som går integrerat i grund- skolan, grundsärskolan eller sameskolan och som med dagens regler- ing inte har rätt till modersmålsundervisning i teckenspråk. 
  
 Förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för nyanlända elever 
  
 Studiehandledning på modersmål har gynnsamma effekter för fram- för allt nyanlända elevers kunskapsutveckling. Utredningen anser dock att den förstärkta rätt till studiehandledning som i dagsläget gäller för nyanlända elever inte enbart ska gälla för elever som tas emot i högstadiet. Studiehandledningen möjliggör lärande och kunskaps- utveckling på elevernas egna villkor, oavsett i vilket skolstadium de befinner sig. Att tidigt grundlägga förmågan att ta till sig ordinarie undervisning bäddar för goda studieresultat och dessutom stärker elevens självförtroende och det som i forskningen har kallats för positiv elevidentitet. 
  
 Utredningen föreslår därför att den förstärkta rätten till studie- handledning på modersmålet även ska gälla för en nyanländ elev som har tagits emot i årskurs  
 1–6. 
  Förslaget innebär således att en nyan- länd elev som har tagits emot inom skolväsendet i grundskolan, 
  
 6SOU 2016:46. 
  
 26 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan ska få studiehand- ledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 Uppdrag om samordning och vidareutveckling av studiehandledning på modersmålet 
  
 Utredningens slutsatser är att studiehandledning på modersmål som stödform håller på att vinna en bred acceptans i skolans vardag. Dock brottas den fortfarande med en rad praktiska utmaningar som ris- kerar att urholka dess intentioner och potential. Det är också uppen- bart att stödets omfattning och kvalitet varierar över landet. Turen eller slumpen att råka hamna i en skola som anordnar stödet med hög kvalitet ska inte få avgöra om en elev når upp till kunskaps- kraven. 
  
 För att garantera en hållbar och långsiktig strategi för fortsatt utveckling av studiehandledning på modersmålet föreslår utred- ningen att Statens skolverk bör ges i uppdrag att samordna och driva utvecklingen av studiehandledning på modersmålet. En sådan stra- tegi kan omfatta initieringen och samordningen av kompetens- utvecklingsinsatser, stöd till samlade utvärderingar, framtagande och fördjupade analyser av goda exempel samt stöd till huvudmän vid gemensamt anordnande av fjärrundervisning. 
  
 Särskilt om studiehandledare 
  
 Några särskilda behörighetskrav för att arbeta som studiehandledare på modersmål ska inte införas. Huvudmannen bör se till att den som arbetar som studiehandledare deltar i kontinuerliga kompetens- utvecklande insatser. Utredningen motiverar detta ställningstagande med att studiehandledning på modersmål är en tillfällig stödinsats som riktar sig främst till nyanlända elever. Vilka språk som det finns behov av studiehandledningen i samt i vilken omfattning behovet finns varierar från år till år och beror på faktorer som t.ex. migra- tionsströmmar och storleken på invandring, vilka kan vara svåra att förutse. Samtidigt råder svårigheter för huvudmän att erbjuda studie- handledning i den utsträckning som det finns behov av eftersom det i vissa kommuner råder en brist på såväl studiehandledare på moders- målet som modersmålslärare. Att vid angivna förhållanden belägga 
  
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 yrkeskåren med ett krav på särskild utbildning menar utredningen är svårmotiverat. 
  
 Bedömning om fjärrundervisning 
  
 Skolförfattningarnas reglering om under vilka förutsättningar fjärr- undervisning är tillåten ska inte ändras. Huvudmän bör verka för att i större utsträckning nyttja möjligheterna till fjärrundervisning för att tillgängliggöra såväl undervisning i ämnet modersmål som studie- handledning på modersmål. 
  
 Utredningens rekommendationer om att stärka och utveckla lärarförsörjningen i ämnet modersmål 
  
 Utredningen har inte uttryckligen givits i uppdrag att se över och läm- na förslag om lärarutbildningen och behörighetskraven för moders- målslärare. På grund härav, och på grund av att utredningen har haft såväl begränsad tid som begränsade resurser väljer utredningen att inte lägga några förslag i denna del. Utredningen lämnar däremot en rad rekommendationer, även sådana som härrör från tidigare utredningar, om hur lärarförsörjningen inom ämnet modersmål skulle kunna tryg- gas och utvecklas. 
  
 En mer flexibel grundlärarexamen samt ändrade krav för behörighet att undervisa i ämnet modersmål 
  
 Utredningen ställer sig bakom förslaget i betänkandet Med under- visningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling7, om att: 
  
 a)Det ska vara möjligt att läsa ämnet modersmål inom den nuva- rande grundlärarutbildningen med inriktning mot arbete i för- skoleklassen samt grundskolans årskurs  
 1–3 
  respektive  
 4–6 
  
 b)En lärare ska, antingen inom ramen för den reguljära lärar- utbildningen, eller genom att komplettera sin behörighetsgivande utbildning, kunna bli behörig att undervisa i ämnet modersmål 
  
 7SOU 2018:17. 
  
 28 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sammanfattning 
  
 genom att fullgöra 30 högskolepoäng ämnesstudier i språkdidak- tik med inriktning mot undervisning i ämnet modersmål 
  
 Utbildningar i fler språk måste tillförsäkras 
  
 Utredningens rekommendation är att Universitetskanslersämbetet (UKÄ) ges i uppdrag att utreda hur universitet och högskolor skulle kunna erbjuda utbildningar i ämnet modersmål inom ramen för lärarutbildningen i fler språk. 
  
 Kravet på språket som modersmål bör ändras 
  
 Utredningens rekommendation är att kravet på att en person måste ha det aktuella språket som sitt modersmål för tillträde till lärar- utbildningen i ämnet modersmål samt för behörighet i ämnet bör tas bort. Även den med dokumenterat goda kunskaper i ett annat språk än dennes modersmål bör kunna antas till utbildningen respektive kunna meddelas behörighet att undervisa i ämnet modersmål i det aktuella språket. 
  
 Lärare i ämnet modersmål bör anställas som adjungerade adjunkter 
  
 En av utmaningarna med att anordna lärarutbildningar i ämnet modersmål hänger samman med svårigheter för universitet och hög- skolor att rekrytera lärare med doktorsexamen och forsknings- erfarenheter som kan undervisa. Utredningen bedömer att univer- sitet och högskolor bör vidta ansträngningar för att anställa erfarna legitimerade och behöriga lärare i ämnet modersmål som adjung- erande adjunkter. 
  
 Forskarskola för lärare i ämnet modersmål bör inrättas 
  
 Utredningens rekommendation är att Vetenskapsrådet genom Ut- bildningsvetenskapliga kommittén bör ges i uppdrag att inrätta en forskarskola för lärare i ämnet modersmål vid ett antal lärosäten. 
  
 29 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Syftet med en sådan satsning skulle vara att stärka forsknings- anknytningen i lärarutbildningen i ämnet modersmål och att utöka utbildningskapaciteten med bibehållen kvalitet. 
  
 Behovet av en långsiktig, sammanhållen och hållbar kompetensförsörjningsstrategi för verksamma modersmålslärare 
  
 Utredningen rekommenderar regeringen att överväga ge Statens skol- verk i uppdrag att i samråd med relevanta myndigheter, universitet och högskolor utreda hur en långsiktig, sammanhållen och hållbar kompetensförsörjningsstrategi som syftar till att öka andelen behö- riga bland de verksamma modersmålslärarna skulle kunna inrättas. 
  
 Undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare i ämnet modersmål bör ses över 
  
 Utredningens rekommendation är att regeringen bör överväga att tidsbegränsa undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i ämnet modersmål. Ett beslut om att på sikt avskaffa undantaget måste dock ske i samband med att sats- ningar görs för att höja modersmålslärarnas behörighetsgrad. 
  
 30 
  
 1 Författningsförslag 
  
 1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) att 3 kap. 12 i § ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3kap. 
  
 12i §1 
  
 En nyanländ elev, som har 
  
 En nyanländ elev, som har 
  
 tagits emot inom skolväsendet i 
  
 tagits emot inom skolväsendet i 
  
 högstadiet i grundskolan, grund- 
  
 grundskolan, 
  
 grundsärskolan, 
  
 särskolan eller specialskolan och 
  
 sameskolan eller specialskolan och 
  
 vars 
  
 kunskaper har 
  
 bedömts 
  
 vars kunskaper har bedömts enligt 
  
 enligt 12 c §, ska få studiehand- 
  
 12 c §, ska få studiehandledning på 
  
 ledning på modersmålet om det 
  
 modersmålet om det inte är 
  
 inte 
  
 är uppenbart obehövligt. 
  
 uppenbart obehövligt. Studie- 
  
 Studiehandledningen 
  
 ska syfta 
  
 handledningen ska syfta till att ge 
  
 till att ge eleven förutsättningar 
  
 eleven förutsättningar att nå de 
  
 att nå de kunskapskrav som 
  
 kunskapskrav 
  
 som minst ska 
  
 minst ska uppnås. 
  
 uppnås. 
  
 Studiehandledningen får ges på elevens starkaste skolspråk, om det är ett annat än modersmålet. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021. 
  
 1Senaste lydelse 2018:1303. 
  
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:18 
  
 1.2Förslag till förordning om ändring 
  
 i gymnasieförordningen (2010:2039) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039) att 4 kap. 18 § ska upphöra att gälla. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021. 
  
 1.3Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om skolförordningen (2011:185) dels att 5 kap. 8, 9 och 11 §§ ska upphöra att gälla, 
  
 dels att 5 kap. 10 och 12 §§, 9 kap.  
 6–7 
  §§, 11 kap.  
 5–6 
  §§ samt bilaga  
 1–4 
  till förordningen ska ha följande lydelse 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5kap. 10 §2 
  
 En huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om 
  
 1.minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning 
  
 ispråket önskar sådan undervis- ning, och 
  
 2.det finns en lämplig lärare. Första stycket 1 gäller inte 
  
 nationella minoritetsspråk. 
  
 Enligt 7 § språklagen (2009:600) är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, Paul, romani chib och samiska. 
  
 En huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om det finns en lämplig lärare. 
  
 2Senaste lydelse: 2011:185. 
  
 32 
  
 SOU 2019:18 
  
 Författningsförslag 
  
 12 §3 
  
 En elev som får modersmåls- undervisning får med den begräns- ning som anges i 11 § fortsätta att delta i undervisningen, även om språket skulle upphöra att vara dagligt umgängesspråk för eleven. 
  
 En elev som får modersmåls- undervisning får fortsätta att delta i undervisningen, även om språket skulle upphöra att vara dagligt umgängesspråk för eleven. 
  
 9kap. 6 §4 
  
 En elev får i stället för ett språk som erbjudits enligt 5 § välja något av följande språk som språkval: 
  
 1. det språk som eleven ska er- 
  
 bjudas modersmålsundervisning i, 
  
 2. svenska eller svenska som 
  
 1. svenska eller svenska som 
  
 andraspråk under förutsättning 
  
 andraspråk under förutsättning 
  
 att eleven i övrigt får undervis- 
  
 att eleven i övrigt får undervis- 
  
 ning i svenska eller svenska som 
  
 ning i svenska eller svenska som 
  
 andraspråk, 
  
 andraspråk, 
  
 3. engelska, eller 
  
 2. engelska, eller 
  
 4. teckenspråk. 
  
 3. teckenspråk. 
  
 7 §5 
  
 Huvudmannen är inte skyldig att anordna undervisning i ett språk som erbjudits som språk- val enligt 5 § andra stycket eller 6 § om färre än fem elever väljer språket. Detta gäller dock inte om det språk som avses i 6 § 1 är ett nationellt minoritetsspråk. 
  
 Huvudmannen är inte skyldig att anordna undervisning i ett språk som erbjudits som språk- val enligt 5 § andra stycket eller 6 § om färre än fem elever väljer språket. 
  
 3Senaste lydelse: 2011:185. 
  
 4Senaste lydelse: 2011:185. 
  
 5Senaste lydelse: 2011:185. 
  
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:18 
  
 11kap. 5 §6 
  
 Eleven får i stället för ett språk som avses i 4 § som språkval välja 
  
 något av följande språk: 
  
 1. det språk som eleven ska er- 
  
 bjudas modersmålsundervisning i, 
  
 2. svenska eller svenska som 
  
 1. svenska eller svenska som 
  
 andraspråk under förutsättning 
  
 andraspråk under förutsättning 
  
 att eleven i övrigt får undervis- 
  
 att eleven i övrigt får undervis- 
  
 ning i svenska eller svenska som 
  
 ning i svenska eller svenska som 
  
 andraspråk, 
  
 andraspråk, 
  
 3. engelska, eller 
  
 2. engelska, eller 
  
 4. teckenspråk. 
  
 3. teckenspråk. 
  
 6 §7 
  
 Huvudmannen är inte skyldig 
  
 Huvudmannen är inte skyldig 
  
 att anordna undervisning i ett 
  
 att anordna undervisning i ett 
  
 språk som erbjudits som språkval 
  
 språk som erbjudits som språkval 
  
 enligt 4 § andra stycket eller 5 § 
  
 enligt 4 § andra stycket eller 5 § 
  
 om färre än tre elever vid skol- 
  
 om färre än tre elever vid skol- 
  
 enheten väljer språket. Detta 
  
 enheten väljer språket. 
  
 gäller dock inte om det språk som 
  
 avses i 5 § 1 är ett nationellt mino- 
  
 ritetsspråk. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021. 
  
 6Senaste lydelse: 2011:185. 
  
 7Senaste lydelse: 2011:185. 
  
 34 
  
 SOU 2019:18Författningsförslag 
  
 Lydelse enligt SFS 2018:1512 
  
 Bilaga 1 
  
 Timplan för grundskolan 
  
 ----------------------------------------------------------------- 
  
 När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mellansta- diet garanterade en minsta undervisningstid om 55 timmar i respek- tive ämne. Resterande 28 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de naturoriente- rande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 75 timmar i respektive ämne. Resterande 39 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i högstadiet. 
  
 När det gäller de samhällsorienterande ämnena är eleverna i mellanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 70 timmar i respektive ämne. Resterande 53 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de samhälls- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 75 timmar i respektive ämne. Resterande 52 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i högstadiet. 
  
 Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 20 procent. Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik får dock inte minskas. 
  
 35 
  
 FörfattningsförslagSOU 2019:18 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Bilaga 1 
  
 Timplan för grundskolan 
  
 ---------------------------------------------------------------------- 
  
 När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mellan- stadiet garanterade en minsta undervisningstid om 55 timmar i respektive ämne. Resterande 28 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de natur- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 75 timmar i respektive ämne. Resterande 39 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i högstadiet. 
  
 När det gäller de samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 70 timmar i respektive ämne. Resterande 53 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de samhälls- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 75 timmar i respektive ämne. Resterande 52 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i högstadiet. 
  
 Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 20 procent. Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik får dock inte minskas. 
  
 För ämnet modersmål gäller en minsta garanterad undervisningstid om 324 timmar för de elever som ska erbjudas undervisning i ämnet. Dessa ska fördelas jämnt över  
 låg-, 
  
 mellan-, 
  och högstadiet. 
  
 36 
  
 SOU 2019:18Författningsförslag 
  
 Lydelse enligt SFS 2018:1512 
  
 Bilaga 2 
  
 Timplan för grundsärskolan 
  
 ----------------------------------------------------------------------- 
  
 Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skollagen (2010:800). 
  
 Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanerna. 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Bilaga 2 
  
 Timplan för grundsärskolan 
  
 ---------------------------------------------------------------------- 
  
 Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skollagen (2010:800). 
  
 Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanerna. 
  
 För ämnet modersmål gäller en minsta garanterad undervisningstid om 324 timmar för de elever som ska erbjudas undervisning i ämnet. 
  
 Dessa, ska fördelas jämnt över  
 låg-, 
  
 mellan-, 
  och högstadiet. 
  
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:18 
  
 Lydelse enligt SFS 2018:1512 
  
 Bilaga 3 
  
 Timplan för specialskolan 
  
 ------------------------------------------------------------------------- 
  
 När det gäller de samhällsorienterande ämnena är eleverna i mellanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 60 timmar i respektive ämne. Resterande 60 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de samhälls- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 70 timmar i respektive ämne. Resterande 41 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i högstadiet. 
  
 När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 55 timmar i respektive ämne. Resterande 24 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de natur- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 65 timmar i respektive ämne. Resterande 39 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i högstadiet. 
  
 Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 20 procent. Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, språkval och elevens val får dock inte minskas. 
  
 Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. 
  
 38 
  
 SOU 2019:18Författningsförslag 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Bilaga 3 
  
 Timplan för specialskolan 
  
 ------------------------------------------------------------------------- 
  
 När det gäller de samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 60 timmar i respektive ämne. Resterande 60 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de samhälls- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 70 timmar i respektive ämne. Resterande 41 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i högstadiet. 
  
 När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 55 timmar i respektive ämne. Resterande 24 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de natur- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid om 65 timmar i respektive ämne. Resterande 39 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i högstadiet. 
  
 Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 20 procent. Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, språkval och elevens val får dock inte minskas. 
  
 Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. 
  
 För ämnet modersmål gäller en minsta garanterad undervisningstid om 360 timmar för de elever som ska erbjudas undervisning i ämnet. Dessa ska fördelas så att 144 timmar förläggs till lågstadiet och 108 tim- mar på mellanstadiet och högstadiet vardera. 
  
 39 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2019:18 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Bilaga 48 
  
 Timplan för sameskolan 
  
 --------------------------------------------------------------------- 
  
 När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 55 timmar i respektive ämne. Resterande 25 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. 
  
 När det gäller samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 60 timmar i respektive ämne. Resterande 20 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. 
  
 Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 15 procent. Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samiska och elevens val får dock inte minskas. 
  
 Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Bilaga 4 
  
 Timplan för sameskolan 
  
 ------------------------------------------------------------------- 
  
 När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 55 timmar i respektive ämne. Resterande 25 timmar får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. 
  
 När det gäller samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid om 60 timmar i respektive ämne. Resterande 20 timmar får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. 
  
 Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst 15 procent. Antalet 
  
 8Senaste lydelse 2018:750. 
  
 40 
  
 SOU 2019:18 
  
 Författningsförslag 
  
 timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samiska och elevens val får dock inte minskas. 
  
 Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. 
  
 För ämnet modersmål gäller en minsta garanterad undervisningstid om 216 timmar för de elever som ska erbjudas undervisning i ämnet. Dessa ska fördelas jämnt över låg- och mellanstadiet. 
  
 41 
  
 2Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 Utredningens uppdrag är formulerat i direktivet Modersmål och studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer (dir. 2018:38), beslutat vid regeringssammanträde den 9 maj 2018. Direktivet i sin helhet finns som bilaga 1 i betänkandet. 
  
 I detta kapitel presenteras och diskuteras närmare utredningens uppdrag och genomförande. 
  
 2.1Uppdraget 
  
 Undervisningen i ämnet modersmål erbjuds på vissa villkor1 elever som har ett annat modersmål än svenska. Det kan handla om elever som är födda och uppvuxna i Sverige i vars hem och vardag det sporadiskt eller regelbundet talas ett annat språk än svenska. Eller om elever som är nyanlända, har fått sin utbildning i hemlandet på modersmålet men helt saknar kunskaper i svenska språket. Varia- tioner i elevernas relation till modersmålet – gällande förkunskaper, intresse, motivation och framtidsorientering – är med andra ord väldigt stor. 
  
 Modersmålsundervisningen har flitigt diskuterats i den offentliga debatten2, och ömsom ifrågasatts för att det tar tid från den nöd- vändiga utvecklingen av svenska språket och ömsom hyllats för sitt bidrag till flerspråkigheten, studieresultat och ett mer mångkultu- rellt Sverige. Det finns inget annat ämne i svensk skola som i dag är 
  
 1I betänkandets kapitel 3 återkommer utredningen med detaljerade beskrivningar om vem som är berättigad och under vilka villkor till modersmålsundervisning respektive studiehand- ledning, deras historik och nuvarande rättsliga reglering. 
  
 2Se till exempel Språkrådet 2014. 
  
 43 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 så politiserat som modersmålsämnet. Flera forskare3 har skrivit om hur modersmålsundervisning i mediedebatter tenderar att tilldelas en symbolfunktion för att kunna uttrycka attityder i förhållande till sådant som är svårare att debattera öppet, som till exempel inställ- ningen till invandring och invandrare. Vad som är offentligt och vad som är privat ansvar aktualiseras med all önskvärd tydlighet i hur diskussionen om modersmålsämnet, och ännu bredare om moders- målets ställning, har förts i Sverige och internationellt. 
  
 Ämnet har också i ökad utsträckning uppmärksammats i forsk- ningen och myndighetsrapporter. Den bild som framträder vittnar om en rad svårigheter som ämnet, dess lärare, elever och vårdnads- havare brottas med. Låg status, organisatoriska villkor (undervis- ningen anordnas ofta på obekväma tider och utanför elevens ordina- rie skola), brist på pedagogiska läromedel och modersmålslärarnas arbetsvillkor är de dominerande negativa aspekterna. Å andra sidan valde cirka 168 000 elever i grundskolan och motsvarande skolfor- mer att läsåret 2017/18 delta i denna frivilliga undervisning. I forsk- ningen framträder också en annan, positiv bild som vittnar om elever- nas och vårdnadshavarnas engagemang, om att eleverna trivs, finner undervisningen meningsfull och önskar fortsätta. Ingen forskning har kunnat belägga att deltagandet i modersmålsundervisningen eller för den delen fortsatt utveckling av modersmålet negativt inverkar på elevernas studieresultat eller bromsar utvecklingen av majoritetssprå- ket. Merparten av forskningen som har behandlat denna fråga speci- fikt har tvärtom kunnat visa att modersmålsundervisningen har posi- tiv inverkan på elevernas läs- och skrivkunnighet och studieresultat. 
  
 Studiehandledning på modersmålet är en stödåtgärd som har fun- nits i skolan sedan  
 1960-talet. 
  Förutom språkliga justeringar har stöd- åtgärden faktiskt behållit både sitt huvudsakliga syfte och förväntade målsättningar fram till i dag.4 Nämligen att stödja elever som saknar tillräckliga kunskaper i svenska på deras modersmål och därmed möj- liggöra fortsatt kunskapsutveckling och måluppfyllelse. Studiehand- ledningen har presenterats som den viktigaste pedagogiska stödåt- gärden för framför allt nyanlända elever.5 Dess existensberättigande 
  
 Stein och Mcdaniel 1996, Kennedy och Scott 2012, Stroud 2004, 2013, Wingstedt 1998, Bajqinca 2019. 
  
 4Se till exempel hur studiehandledningen presenteras i Invandrarutredningens betänkande SOU 1974:69. 
  
 5Se t.ex. SOU 2017:54, s. 193 där det sägs att: ”Utredningen uppfattar därför att studiehand- ledning på modersmålet är den absolut viktigaste insatsen för att förbättra nyanlända elevers kunskapsutveckling och öka måluppfyllelsen.” 
  
 44 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 ifrågasätts inte i den offentliga debatten på samma sätt som moders- målsundervisningen. Däremot har stödåtgärden hittills inte befors- kats i någon större utsträckning i Sverige. En rad granskningsrappor- ter från Skolinspektionen har visat på omfattande behov av förbätt- ringar i hur den anordnas och genomförs. 
  
 Regeringen har bedömt att det finns behov att ge en särskild utredare i uppdrag att närmare belysa både ämnet och stödåtgärden och vid behov lämna förslag på åtgärder. Utredningens uppdrag sammanfattas i direktivet på följande sätt: 
  
 En särskild utredare ska kartlägga behovet av åtgärder när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. Om åtgär- der behövs ska utredaren föreslå sådana. Utredaren ska bl.a. 
  
 •kartlägga tillgången till, organisationen av samt deltagandet i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta 
  
 •analysera och bedöma om och hur studier i ämnet modersmål respektive studiehandledning på modersmål förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program, och 
  
 •vid behov lämna förslag på åtgärder och förslag 
  
 Direktivet preciserar vidare innehållet i de två huvudsakliga upp- dragen, att utreda modersmålsundervisningen och studiehandled- ning på modersmål. Nedan presenteras och diskuteras dessa delupp- drag samt deras huvudsakliga avgränsningar. Ytterligare några avgräns- ningar samlas i ett särskilt avsnitt. 
  
 2.1.1Uppdraget att utreda modersmålsundervisning 
  
 Vetenskaplig förankring 
  
 Enligt direktivet ska utredaren: 
  
 •ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt beakta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av förslag på åtgärder 
  
 45 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 I betänkandet adresserar utredningen deluppdraget på olika sätt. Dels genom att samla forskningsresultaten i kapitel 4. Syftet är inte att erbjuda en fullfjädrad forskningsöversikt, utan att visa på var huvudfåran i forskningen om modersmålsundervisningen har rört sig, vad forskningen visar, vilka problem och utmaningar som identi- fieras, vilka åtgärder som föreslås och liknande. Det finns väsentliga skillnader mellan hur modersmålsundervisningen anordnas och där- med vad det betyder för till exempel elevernas prestationer i Sverige jämfört med andra länder. Ämnet har formellt sett en ganska stark ställning i den svenska skollagstiftningen, medan det i många andra länder är upp till föräldrar och civilsamhället att sörja för verksam- heten, genom till exempel komplementära skolor, med eller utan den ordinarie skolans stöd. Det är något som bör hållas i åtanke när inter- nationella forskningsresultat diskuteras. 
  
 Dels beaktar utredningen forskningsresultaten genomgående i betänkandets analyser och dels vid framtagandet av förslag, bedöm- ningar och rekommendationer i kapitel 10. 
  
 Tillgången, organisationen, elevprofiler, genomströmningen och de påverkande faktorerna 
  
 Enligt direktivet ska utredaren: 
  
 •kartlägga tillgången till och organisationen av modersmålsunder- visning i grundskolan och motsvarande skolformer samt såväl flickors som pojkars deltagande, inklusive i vilken utsträckning de påbörjar och fullföljer studierna, samt analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta 
  
 Deluppdraget består egentligen av fyra aspekter: tillgången, orga- nisationen, elevprofiler utifrån kön och genomströmningen (påbör- jar och avslutar). Den femte aspekten, de påverkande faktorerna, uppfattar utredningen som ett generiskt villkor för hur de fyra andra utformas i praktiken. 
  
 De två första aspekterna handlar om tillgången till och sättet att organisera modersmålsundervisningen och de faktorer som påverkar båda. En viss vägledning om vad som menas med tillgången ges i direktivet där möjliga anledningar anges till att inte fler än 59 pro- cent av de berättigade eleverna deltar i undervisningen. Dels handlar 
  
 46 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 det, enligt direktivet, om att föräldrar och elever gör andra priori- teringar. Dels att undervisningen är av låg kvalitet, vilket får föräld- rarna att välja bort den. Dels att undervisningen organiseras på tider och platser som i praktiken omöjliggör deltagandet. Dels att under- visningen inte alls anordnas. Anledningen till att undervisningen inte anordnas är oftast att huvudmannen endast är skyldig att erbjuda undervisningen om minst fem elever som ska erbjudas modersmåls- undervisning i språket önskar sådan undervisning samt att det finns lämplig lärare. Om inte dessa två förutsättningar är uppfyllda är huvudmannen inte skyldig att erbjuda undervisningen. Däremot finns inget som hindrar en huvudman att erbjuda modersmålsunder- visning även om det finns färre än fem elever i kommunen, givetvis förutsatt att det finns lämplig lärare. 
  
 Därmed skulle tillgången till modersmålsundervisningen kunna definieras som: 
  
 –att de formella reglerna för när huvudmannen är skyldig att an- ordna undervisningen är uppfyllda och att undervisningen följ- aktligen erbjuds 
  
 –att den organiseras på platser och tider som de berättigade elever- na rimligtvis kan vara med på med hänsyn till deras övriga skol- situation 
  
 –att undervisningen håller hög kvalitet 
  
 För att kartlägga frågan om tillgången och organiseringen samt analy- sera de påverkande faktorerna utgår utredningen från Skolverkets statistiska uppgifter om de största modersmålen som undervisningen anordnas i, hur många elever deltar i relation till det totala antalet berättigade elever i dessa språk samt antalet anställda modersmåls- lärare. Utredningen analyserar hur regelverket, organiseringsformer och kvaliteten påverkar tillgången till modersmålsundervisningen. 
  
 Den tredje aspekten handlar om undervisningen utifrån ett genus- perspektiv. Direktivet har explicit efterfrågat kartläggning av pojkars respektive flickors deltagande i modersmålsundervisningen. Skolver- kets statistik används för kartläggningsändamålet, något som görs i kapitel 6. Det finns ingen forskning på området, men utifrån under- laget insamlat genom studiebesök och intervjuer belyser utred- ningen till viss del huvudsakliga faktorer som eventuellt påverkar pojkars respektive flickors deltagande. 
  
 47 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 Den fjärde aspekten av deluppdraget handlar om i vilken utsträck- ning de deltagande eleverna påbörjar respektive avslutar studierna i ämnet modersmål. Utredningen ägnar ett helt kapitel (8) åt denna fråga utifrån statistik som Skolverket specifikt har tagit fram och som utredningen vidare har bearbetat och analyserat. Kapitlet innehåller också analyser av hur förändringar i elevpopulationen och deltagande- frekvensen ser ut för de största språken sedan läsåret 2012/13. 
  
 Deltagande och studieresultat 
  
 Enligt direktivet ska utredaren: 
  
 •analysera och bedöma om och i så fall hur studier i ämnet moders- mål, mer än alternativa insatser, förbättrar elevernas studie- resultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program 
  
 Direktivet efterfrågar explicit analyser och bedömning, vilka måste vila på stabila belägg, om det föreligger ett kausalt och positivt för- hållande mellan elevernas deltagande i modersmålsundervisningen och deras studieresultat. Utmaningen i deluppdraget ligger i att försöka frilägga en faktor (deltagande i modersmålsundervisningen) som den avgörande skillnaden mellan oförändrade och bättre pre- stationer, samtidigt som vi vet att elevernas prestationer påverkas av en mängd samverkande faktorer, från socioekonomisk bakgrund till lärarnas kompetens och elevernas motivation. Dessutom vet vi av tidigare forskning och myndighetsrapporter att modersmålsunder- visningen brottas med såväl kvalitetsproblem som organisatoriska utmaningar. Följaktligen, om det saknas entydiga och starka belägg för att deltagande i modersmålsundervisningen leder till bättre pre- stationer, är det då deltagandet i sig som inte spelar någon roll eller är det verksamhetens kvalitet som är problemet? Och vice versa, om det visar sig att det finns visst samband mellan deltagande i moders- målsundervisningen och förbättrade studieresultat, är det då ämnets innehåll och pedagogik i sig som är avgörande eller ämnet i kom- bination med andra faktorer? 
  
 Utredningen adresserar frågan om deltagande i modersmåls- undervisning och studieresultat i framför allt kapitel 4 om tidigare forskning samt i kapitel 9 som bygger på statistik som SCB särskilt 
  
 48 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 har tagit fram och analyserat åt utredningen. Utredningen komplet- terar vidare underlaget med deskriptiva analyser, dels utifrån SCB:s och dels utifrån Skolverkets statistik. 
  
 Minskning av undervisningstiden i elevens val 
  
 Enligt direktivet ska utredaren: 
  
 •analysera och bedöma vilka konsekvenser en minskning av under- visningstiden i elevens val kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål 
  
 Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 20186 en minskning av undervisningstiden i elevens val till förmån för en utökning av undervisningstimmar i ämnet idrott och hälsa. Efter att denna utred- nings direktiv beslutats, har även undervisningstiden för matematik utökats med en motsvarande minskning av undervisningstiden i elevens val. Eftersom modersmålsundervisningen får anordnas inom ramen för elevens val har utredningen i direktivet givits i uppdrag att analysera vilka konsekvenser minskningen kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål. Det finns två omständigheter här som utred- ningen närmare beskriver och analyserar i framför allt kapitel 3. Den första är att regeringen utgår från att skolorna använder sig av tim- marna från elevens val för att anordna modersmålsundervisningen. Frågan är om detta antagande verkligen stämmer? Den andra är att konsekvenserna ska utredas i relation till måluppfyllelsen i ämnet modersmål. Utredningen tolkar skrivningen om måluppfyllelsen huvudsakligen som frågan om att bedöma och analysera påverkan på tillgång, organisation och kvalitet. Det vill säga, bedömningen och analyser görs av huruvida det minskade antalet timmar i elevens val urholkar skolornas möjligheter att ens erbjuda en timmes moders- målsundervisning i veckan. I betänkandets kapitel 10 lämnar utred- ningen några förslag i denna fråga. 
  
 6Prop. 2017/18:1. 
  
 49 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 Åtgärder och förslag 
  
 Enligt direktivet ska utredaren: 
  
 •överväga och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla moders- målsundervisningen och öka deltagandegraden i densamma 
  
 •överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för under- visningen i modersmål som syftar till att förbättra elevernas studieresultat 
  
 •vid behov lämna författningsförslag 
  
 Utredningen lägger stor vikt vid detta deluppdrag och ämnar i kapi- tel 10, med utgångspunkt i den presenterade forskningen, betän- kandets övriga material och analyser lämna förslag, bedömningar och rekommendationer som syftar till att utveckla undervisningen, öka deltagandegraden i densamma och förbättra elevernas studie- resultat. I kapitel 11 redogör utredningen för konsekvenser av dessa förslag och bedömningar. 
  
 2.1.2Uppdraget att utreda studiehandledning på modersmål 
  
 Vetenskaplig förankring 
  
 Enligt direktiven ska utredaren: 
  
 •ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt beakta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av förslag på åtgärder 
  
 Forskningssammanställningen görs framför allt i kapitel 4 och beak- tas genomgående i betänkandets analyser och vid framtagandet av förslag, bedömningar och rekommendationer i kapitel 10. Forsk- ningsläget avseende studiehandledning på modersmål är dock mycket sämre än forskningsläget avseende modersmålsundervisning med enbart enstaka svenska studier. 
  
 50 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 Tillgången, organisationen, deltagandet och de påverkande faktorerna 
  
 Enligt direktiven ska utredaren: 
  
 •kartlägga tillgången till, organisationen av samt deltagandet i studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta 
  
 Deluppdraget består av tre ömsesidigt beroende, men ändå tre distinkta aspekter. Den första om att kartlägga tillgången till studie- handledning adresserar utredningen genom att stödja sig dels på de befintliga underlag som framför allt Skolinspektionen har tagit fram, dels på egna iakttagelser från studiebesök och intervjuer. Den andra om organisationen bygger på dessa underlag samt på tillgänglig forskning, lokala utvärderingar och material från Skolverket och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Den tredje aspekten, som bygger på material från Skolverket, ägnar utredningen ett helt kapitel åt. Samtliga tre aspekter analyseras utifrån bland annat de påver- kande faktorerna. 
  
 Deltagande och studieresultat 
  
 Enligt direktiven ska utredaren: 
  
 •analysera och bedöma om och hur studiehandledning på moders- målet förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörig- het till gymnasieskolans nationella program 
  
 I likhet med frågan om relationen mellan deltagande i modersmåls- undervisning och elevernas studieresultat, närmar sig utredningen försiktigt även frågan om relationen mellan deltagande i studie- handledning och studieresultat. Eftersom forskningsläget är klart sämre här, utgår utredningen i analyserna från Skolinspektionens rapporter, lokala utvärderingar och iakttagelser från studiebesök och intervjuer. Samtliga analyser bygger följaktligen på kvalitativa under- lag. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att utifrån befintligt underlag statistiskt belägga kausaliteten mellan studiehandledning 
  
 51 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 och elevernas prestationer. Dessa frågor diskuteras ingående i kapitel 9. 
  
 Åtgärder och förslag 
  
 Enligt direktiven ska utredaren: 
  
 •överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för studie- handledning på modersmål som syftar till att förbättra elevernas studieresultat, och 
  
 •vid behov lämna författningsförslag 
  
 Villkoren för studiehandledningen för nyanlända som tas emot inom skolväsendet i högstadiet förstärktes den 1 juli 2018 i och med att riksdagen biföll propositionen Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas7. Propositionen bygger bland annat på betänkande Fler nyan- lända elever ska uppnå behörighet till gymnasieskolan8. Enligt den nya regleringen ska nyanlända elever som tas emot i högstadiet i grundskolan, specialskolan eller grundsärskolan få studiehandled- ning på modersmålet eller i sitt starkaste skolspråk om det inte är uppenbart obehövligt. Studiehandledningen ska ge eleven förutsätt- ningar att nå de kunskapskrav som krävs för att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program.9 
  
 Den nuvarande regleringen, som utredningen redovisar i kapi- tel 3, är således starkare för nyanlända elever i årskurs  
 7–9 
  än den var när denna utredning tillsattes. 
  
 Utredningen ämnar lämna förslag, bedömningar och rekommen- dationer i framför allt kapitel 10. I kapitel 11 redogör utredningen för konsekvenser av dessa förslag och bedömningar. Utredningens analyser och bedömningar som görs i kapitel 3, 7 och 9 kan också ligga till grund för utvecklingsarbete på huvudmannanivå. 
  
 7Prop. 2017/18:194. 
  
 8SOU 2017:54. 
  
 93 kap. 12 § skollagen. 
  
 52 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 2.2Metod och genomförande 
  
 I detta avsnitt presenteras överskådligt hur uppdraget har genom- förts och hur underlaget har samlats in. 
  
 Forskningen 
  
 Utredningen har vid framtagandet av forskningsöversikten, som redo- visas i kapitel 4, biståtts av fil.dr. Cook från Stockholms universitet. Utredningen har bearbetat och vidareanalyserat under- laget. Forskningsöversikten bygger på sökningar i svenska och inter- nationella databaser samt på genomgång av litteraturlistor i några nyare relevanta publikationer. Avgränsningarna har gjorts med utgångs- punkt i utredningens direktiv. 
  
 Rapporter från myndigheter, kommuner och organisationer 
  
 Vid sidan om forskningen finns ytterligare några kunskapskällor som utredningen har gått igenom och sammanställt huvudsakliga resultat och rekommendationer från. Det handlar dels om ett antal av Statens offentliga utredningar (SOU) som under de senaste åren på ett eller annat sätt har berört frågan om modersmålsundervisning och studiehandledning. Andra utredningars förslag beaktas också vid framtagandet av förslag, bedömningar och rekommendationer. Dessutom sägs det explicit i direktivet att utredaren på lämpligt sätt även ska beakta förslagen i betänkandet Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan10 samt andra för frågan relevanta utredningar. Dels handlar det om ett antal relevanta rapporter som under åren har publicerats av statliga myndigheter som Skolverket, Skolinspektionen, Högskoleverket, Universitetskanslersämbetet (UKÄ), Universitets- och Högskolerådet (UHR), Arbetsförmed- lingen och Språkrådet vid Institutet för språk och folkminnen och som innehåller viktiga uppgifter och analyser av olika aspekter av modersmålsundervisningen och studiehandledningen. Utredningen har också identifierat och sammanställt en del lokala utvärderingar om framför allt studiehandledningen samt relevanta rapporter från 
  
 10SOU 2017:54. 
  
 53 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 andra organisationer som till exempel SKL och Stockholms univer- sitet. Utredningen har också gått igenom hemsidor för ett antal läro- säten i syfte att identifiera kurser och utbildningar som riktar sig till modersmålslärare och studiehandledare. 
  
 Statistik 
  
 För att kunna svara mot uppdragen om tillgång, deltagande, genom- strömning och studieresultat i både ämnet och stödåtgärden har utredningen i stor utsträckning förlitat sig på befintlig statistik från Skolverket. Statistiken har vidare av utredningen bearbetats och analyserats. Under arbetets gång har det visat sig att fler särskilda uppgifter behöver tas fram. Därför har Skolverket på förfrågan från utredningen sammanställt ny statistik om deltagandet och genom- strömningen. Det finns dock begränsningar i vilka analyser som kan göras med utgångspunkt i det nya materialet, något som utredningen redogör för i kapitel 7 och 8. 
  
 Deluppdraget om deltagandet i modersmålsundervisning och elevernas studieresultat kunde till viss del besvaras med utgångs- punkt i befintlig forskning. Utredningen gjorde dock bedömningen att det befintliga underlaget behövde uppdateras och fördjupas. Utredningen vände sig till SCB med förfrågan om myndigheten kunde ta fram och analysera underlaget. Resultatet presenteras i kapitel 9. Analyserna har av utredningen breddats och fördjupats. 
  
 Utredningen fann under arbetets gång, i synnerhet efter studie- besök och intervjuer med företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, att det befintliga underlaget om elevernas deltagande i modersmålsundervisningen inom ramen för elevens val behövde kompletteras. Utredningen gjorde en egen mindre enkätundersök- ning med ett representativt urval av kommuner utifrån SKL:s klassificering om kommunernas storlek. 30 kommuner tillfrågades om de eller någon av deras skolor använder sig av elevens val för att anordna modersmålsundervisning. Resultaten och analyserna redo- visas i kapitel 3 och ligger till grund för vissa av utredningens förslag och bedömningar i kapitel 10. 
  
 54 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 Utredningens studiebesök och intervjuer 
  
 Utredningen har genomfört en rad studiebesök och intervjuer runt om i landet där för uppdraget relevanta frågor har ställts till och synpunkter inhämtats från en rad aktörer. 
  
 Sammanfattningsvis har utredningen besökt följande kommuner:  
 Upplands-Väsby, 
  Stockholm, Göteborg, Malmö, Helsingborg, Ronneby, Umeå, Botkyrka, Södertälje och Sundbyberg. Urvalet har vägletts av önskan att ha geografisk spridning, besöka storstadskom- muner och mindre kommuner, kommuner som har relativt många elever berättigade till både modersmålsundervisning och studiehand- ledning och därtill en lång historia av att anordna båda. Utredningens önskan har också varit att besöka kommuner som på något sätt hade utmärkt sig med sitt innovativa tillvägagångssätt, antingen genom att organisera undervisningen och studiehandledningen, genom att använ- da sig av fjärrundervisning eller genom att införa digitala plattformar för samverkan mellan ämneslärare och studiehandledare. På grund av begränsat tidsutrymme har utredningen inte haft möjlighet att besöka fler kommuner. 
  
 I merparten av kommunerna har utredningen fått träffa: skol- chefer och/eller chefer för modersmålsenheter, rektorer, moders- målslärare, studiehandledare, föräldrar och ibland elever. Lokala skolutvecklare har också intervjuats i några fall. Utredningen har också fått besöka lektioner i modersmålsundervisning. Sammantaget har utredningen träffat, samtalat med, intervjuat och inhämtat synpunkter från fler än ett hundra av dessa skolaktörer. Materialet är ett viktigt bidrag till förståelsen av i vilken utsträckning både modersmålsundervisningen och studiehandledningen är tillgängliga för elever som önskar undervisning och behöver stödet i olika språk samt hur de organiseras, hur deltagandet och kopplingen till studie- resultaten ser ut, om lärarrekryteringen, kompetensutvecklings- behov och mycket mera. 
  
 Utredningen har vidare träffat representanter för tre enskilda huvudmän: Academedia, Kunskapsskolan och Internationella Engelska Skolan. 
  
 Utredningen har träffat och inhämtat synpunkter från represen- tanter för följande myndigheter och organisationer: Skolverket, Skol- inspektionen, Specialpedagogiska Skolmyndigheten (SPSM), Frisko- 
  
 55 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 lornas Riksförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Sameskol- styrelsen, Sveriges Dövas Riksförbund, Hörselskadades Riksförbund, Sveriges Skolledarförbund och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Utredningen har vidare biståtts av en expertgrupp som konti- nuerligt har diskuterat och kommenterat utredningens arbete och betänkandets innehåll bestående av representanter från: Skolverket, Nationellt centrum för svenska som andraspråk, Institutet för språk och folkminnen, Kulturdepartementet, Arbetsmarknadsdepartemen- tet, Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet. 
  
 Därtill har utredningen deltagit i flertalet träffar med bland annat samordnare för nyanländas lärande, modersmålschefer och moders- målslärare runt om i landet. 
  
 2.3Avgränsningar 
  
 2.3.1Om grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Utredningens uppdrag avgränsas till grundskolan och motsvarande skolformer. I praktiken innebär det årskurs  
 1–9 
  i grundskolan och grundsärskolan, årskurs  
 1–10 
  i specialskolan och årskurs  
 1–6 
  i same- skolan. 
  
 Direktivet säger ingenting om modersmålsundervisning i den kommunala vuxenutbildningen, om modersmålsstöd i förskolan eller förskoleklassen. Utredningen berör således inte dessa skol- former. 
  
 Gällande modersmålsämnets ställning i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan, har direktivet öppnat för utredaren att behandla den frågan, men det är inget krav. Det sägs att om utredaren finner att förslagen även kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasie- särskolan är utredaren oförhindrad att analysera och lämna förslag även för dessa skolformer. Utredningen bedömer dock att en ordent- lig och djupgående beskrivning och analys av modersmålsundervis- ningen och studiehandledningen i gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan inte är möjlig inom ramen för detta uppdrag. 
  
 Däremot lämnar utredningen i konsekvens av vissa förslag och bedömningar i kapitel 10 även förslag och bedömningar som berör gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 
  
 Utredningen bedömer vidare att förslag om utbildning och kom- petensutveckling av modersmålslärare och studiehandledare, om 
  
 56 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 implementerade, kommer att ha positiv inverkan på kvaliteten i och tillgången till modersmålsstöd och modersmålsundervisning även i de andra skolformerna. 
  
 2.3.2Om modersmålsämnet och stödåtgärden studiehandledning på modersmål 
  
 Utredningens uppdrag handlar dels om modersmålsundervisning som en särskild skolpraktik och ett särskilt skolämne, hur det anord- nas, genomförs, vilka som deltar och med vilka resultat. Dels handlar det om en särskild stödåtgärd riktad till elever som saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att fullt ut kunna tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. 
  
 Utredningen tar inte ställning till frågor om till exempel det som förr kallades för ”hemspråksklasser” som samlar elever med samma modersmål (förstås ej svenska) i en och samma klass, tvåspråkiga klasser eller tvåspråkig undervisning. Gränsdragningen kan tyckas hårfin, men den är ändå viktig att upprätthålla, då dessa former inte explicit handlar om undervisning i modersmål, utan om ämnes- undervisning på modersmål. Självklart utvecklas modersmålet mer om det bereds nästan lika stort utrymme i skolans dagliga praktiker som det huvudsakliga undervisningsspråket, men utredningens upp- drag handlar inte om det. 
  
 Utredningens uppdrag avgränsas också i relation till hur moders- målet i övrigt kan användas i elevens utbildning. Till exempel genom att eleven får göra prov och i övrigt visa sina ämneskunskaper på modersmålet. Utredningen bedömer, med utgångspunkt i hur direk- tivet är utformat, att denna viktiga fråga ligger utanför uppdraget. 
  
 2.3.3Om minoritetsspråk 
  
 Modersmålsundervisningen i nationella minoritetsspråk anordnas inom ramen för ämnet modersmål och omfattas därmed av utred- ningens uppdrag. 
  
 Utredningen är medveten om de fem minoritetsspråkens sär- skilda ställning i skolan, från historiken och betydelsen till lagliga regleringar. Utredningen berör i viss utsträckning detta, men har valt 
  
 57 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 att inte särskilt fördjupa sig i villkoren för modersmålsundervis- ningen i nationella minoritetsspråk. Dels för att det inte explicit har begärts i direktivet, dels för att frågan grundligt har analyserats i en nyligen framlagd utredning11, som för närvarande bereds i Regerings- kansliet. Utredningens bedömning är dock att de förslag som lämnas i detta betänkande även kommer att gynna modersmålsundervis- ningen i minoritetsspråk. 
  
 2.4Betänkandets huvudsakliga begrepp 
  
 I detta avsnitt redogörs för några centrala begrepp och hur de används i utredningens arbete. 
  
 Modersmål utgör utredningens generiska begrepp. Hela betän- kandet handlar om hur elevernas modersmål genom ett ämne och en stödåtgärd ska kunna tillvaratas och organiseras för att på ett effektivt sätt stötta elevens utveckling, lärande och identitet. Det finns viss diskussion i forskningen om vad som utgör en människas modersmål, inte minst för att ett ökande antal barn förvärvar två språk samtidigt. Ett barn kan ha två modersmål, något som dock för närvarande inte kan överföras till den formella utbildningssfären då regelverket begränsar modersmålsundervisningen (med undantag av romska barn från utlandet i vissa fall) till att enbart omfatta ett språk. Här kan det alltså finnas en skillnad mellan den privata domänens12 upp- fattning om vad som utgör barnets modersmål och den offentliga domänens erkännande av vad som krävs för tillträde till undervis- ningen i ämnet modersmål. 
  
 I forskningen diskuteras också huruvida det vi benämner som modersmål egentligen är den rätta benämningen. Förstaspråk, arvs- språk och även den gamla beteckningen hemspråk är några alterna- tiva benämningar som har diskuterats. På engelska används begrepp som  
 mother-tongue, 
  first language, native language och heritage language. 
  
 För elever som bedöms vara i behov av studiehandledning på modersmål finns det möjlighet att använda sig av elevens starkaste 
  
 11SOU 2017:91. Ett av förslagen i denna utredning är att ”Undervisningen i de fem nationella minoritetsspråken ska därför enligt utredningens förslag lyftas ut från de nuvarande generella bestämmelserna om modersmålsundervisning. Dessa språk ska regleras separat i lagstiftning som rör det svenska skolsystemet och ämnet ska benämnas nationellt minoritetsspråk.” (s.  
 27–28) 
  
 12Jfr Språkrådet 2014. 
  
 58 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 språk, om det är annat än modersmålet. Till exempel om barnet i hemlandet, eller i ett annat land där eleven levt innan ankomsten till Sverige, hade undervisats på ett annat språk än det familjen uppger är barnets modersmål. Det är skolan som tillsammans med eleven och vårdnadshavare bedömer vad som utgör elevens starkaste språk. 
  
 Utredningen fördjupar sig inte i begreppsdiskussionen eller i diskussionen om vad som utgör en människas modersmål därför att utredningens uppdrag är tydligt avgränsat till ett skolämne och en stödåtgärd och båda innehåller regleringar av vad som krävs för till- trädet. Utredningens ställningstagande är dock att en elevs moders- mål är det som eleven och vårdnadshavarna uppger att det är. 
  
 För att beteckna ämnet använder utredningen, mest av språk- stilistiska skäl, omväxlande benämningarna modersmålsämnet och ämnet modersmål. Dessutom använder utredningen begrepp som modersmålsundervisning, undervisning i modersmål och undervis- ning i modersmålsämnet. Även om undervisning antyder att det rör sig om en särskild ämnesdidaktisk praktik används även dessa begrepp ibland för att beteckna ämnet modersmål. 
  
 Begreppet studiehandledning på modersmål används ibland, också av språkstilistiska skäl, kort som enbart studiehandledning. 
  
 2.5Betänkandets disposition 
  
 Kapitel 1 innehåller författningsförslag. 
  
 Kapitel 2 redogör för utredningens uppdrag, genomförande, materialet som analyser och bedömningar utgår från, några centrala begrepp och hur de används i utredningens arbete samt anger huvudsakliga avgränsningar. 
  
 Kapitel 3 beskriver den nuvarande regleringen om modersmåls- ämnet och studiehandledning på modersmålet i grundskolan och motsvarande skolformer. Frågor om huvudsakliga organisations- former avhandlas också i detta kapitel. 
  
 Kapitel 4 sammanfattar huvudfåran i svensk och internationell forskning. 
  
 Kapitel 5 presenterar statistiken om modersmålslärare och studiehandledare på modersmål. I kapitlet presenteras vidare nu- varande utbildningsvägar och kompetensutvecklingsinsatser för dessa yrkesgrupper. 
  
 59 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2019:18 
  
 Kapitel 6 beskriver tillgången till modersmålsundervisning, stati- stiken om deltagande, inklusive flickors och pojkars deltagande samt redogör för huvudsakliga faktorer som påverkar deltagandegraden. 
  
 Kapitel 7 presenterar statistiken och analyser om elevernas delta- gande i studiehandledning samt presenterar och analyserar huvud- sakliga faktorer som påverkar deltagandet i och tillgången till studie- handledning. 
  
 Kapitel 8 presenterar och analyserar statistiken om elever som påbörjar och fullföljer studier i modersmålsundervisning utifrån bedömningen av förändringar i elevpopulationen och deltagande- frekvensen sedan läsåret 2012/13. 
  
 Kapitel 9 innehåller uppgifter och analyser om sambandet mellan elevernas deltagande i modersmålsundervisning och studiehand- ledning och deras studieresultat. 
  
 Kapitel 10 presenterar utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer. 
  
 Kapitel 11 redogör för konsekvenserna av utredningens förslag. Kapitel 12 innehåller författningskommentarer. 
  
 I bilaga 1 och 2 bifogas utredningens direktiv. 
  
 60 
  
 3Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 Utredningen avser i detta kapitel beskriva hur ämnet modersmål och studiehandledning på modersmål regleras i skolförfattningarna, huvudmannens skyldighet att tillhandahålla båda, vilka elever som får delta och under vilka villkor samt hur båda får organiseras. Utred- ningen förmedlar också en del egna iakttagelser om hur ämnet och stödåtgärden organiseras och anordnas i de kommuner och vid de enskilda huvudmän utredningen har besökt och/eller intervjuat. I kapitlet analyserar utredningen även hur möjligheterna att organi- sera undervisningen inom elevens val har påverkats av att undervis- ningstiden för elevens val har minskats, vilket utredningen i direk- tivet särskilt givits i uppdrag att göra. 
  
 Utredningens uppdrag är enligt direktivet begränsat till grund- skolan och motsvarande skolformer. Utredningen är inte förhindrad att även analysera och lämna förslag som kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen har på grund av begränsad tid och begränsade resurser valt att inte närmare analy- sera gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Som en konsekvens av detta redogör utredningen därför i förevarande kapitel, om inget annat anges, för situationen i grundskolan, grundsärskolan, special- skolan och sameskolan. 
  
 61 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 3.1Modersmålsundervisning 
  
 3.1.1Ämnets framväxt i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 I och med att hemspråksundervisning infördes i svenska skolan 1968 kunde kommunerna frivilligt erbjuda undervisning i modersmål för elever med annat modersmål än svenska. Dessförinnan kunde elever i kommuner med finskspråkig befolkning välja finska som tillvals- ämne i årskurserna 7 och 8.1 
  
 Den starkt ökade arbetskraftsinvandringen till Sverige under  
 1960-talet 
  innebar bl.a. att de nya invånarnas flerspråkighet började uppmärksammas i ökad utsträckning. I tidigare utbildningspolitik sågs tvåspråkighet närmast som en belastning för individen och ett hinder för inlärning av samhällets huvudspråk. Ett av utbildnings- målen i svenska skolan var i stället att ”genom en enspråkig svensk- undervisning inlemma eleverna i den svenska språk- och befolk- ningsgemenskapen”.2 Från denna tydliga assimilationspolitik, där elevers användning av ett annat modersmål motarbetats, kom synen att förändras. Under  
 1970-talet 
  började en annan politik ta form,3 där språkfrågor blev en angelägenhet inom mångfaldsområdet för olika politiska sfärer som arbetsmarknad, utbildning och kultur.4 
  
 Det var först i och med den så kallade hemspråkreformen, som trädde i kraft 1977, som kommunerna blev skyldiga att erbjuda modersmålsundervisning till berättigade elever. Syftet med hem- språksundervisningen var att samhället genom skolan skulle stödja vad man kallade aktiv tvåspråkighet. I propositionen påtalades bland annat följande: 
  
 Insatser i förskolan och på grundskolans låg- och mellanstadium bör prioriteras, då personlighetsutvecklingen hos barnen är beroende av goda kommunikationsfärdigheter. Barnen i dessa åldrar måste få möjlig- heter att fastlägga och utveckla sitt första språk, hemspråket, för att kunna uppnå en aktiv tvåspråkighet.5 
  
 För att vara berättigad till hemspråksundervisning krävdes att språ- ket var ”ett levande inslag i hemmet”. Kommunernas skyldighet att 
  
 1Vetenskapsrådet 2012. 
  
 2Prop. 1975/76:118. 
  
 3SOU 2017:91. 
  
 4Vetenskapsrådet 2012. 
  
 5Prop. 1975/76:118. 
  
 62 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 erbjuda undervisningen begränsades dock till att minst fyra berät- tigade elever deltog. 
  
 Genom hemspråksreformen infördes även en möjlighet för kom- munerna att i grundskolans årskurs  
 1–6 
  anordna vad som till en början kallades hemspråksklasser, senare modersmålsklasser eller tvåspråkiga klasser, samt sammansatta klasser. I dessa organisations- former används både elevernas modersmål och svenska som under- visningsspråk. I modersmålsklasserna hade alla elever ett och samma modersmål. I sammansatta klasser hade ungefär hälften av eleverna svenska och hälften ett annat modersmål. Modersmålsklasser och i viss utsträckning sammansatta klasser blev relativt frekventa under 1970- och  
 1980-talen, 
  särskilt i vissa modersmål, men minskade dras- tiskt efter 1991 för att under de senaste åren igen återkomma i viss utsträckning.6 
  
 År 1985 inskränktes kriterierna för vem som skulle vara berättigad till modersmålsundervisning – och kom därmed att likna den reglering som finns i dag. I stället var endast de elever som hade modersmålet som ”ett dagligt umgängesspråk” med minst en av vårdnadshavarna berättigade till undervisningen. Syftet med förändringen var att få mer enhetliga undervisningsgrupper. Samtidigt ändrades reglerna så att kommunens skyldighet att erbjuda undervisning upphörde om den möjliga undervisningsgruppen var mindre än fem elever. För samis- ka, tornedalska, romska och internationellt adopterade elever gällde inga av dessa nya begränsningar.7 
  
 Hemspråksundervisningen kom att försvagas i slutet av 1980- talet och i början av  
 1990-talet. 
  Skolkommittén hävdade i delbetän- kandet Krock eller möte – Om den mångkulturella skolan8 att: 
  
 Hemspråksreformen har successivt urholkats. Syftet med hemspråks- reformen var att varje elev skulle få undervisning efter behov. I prak- tiken har de flesta elever, som har deltagit i undervisningen, fått ett par veckotimmars undervisning i hemspråk. De ekonomiska nedskärning- arna i kommunerna har drabbat den del av undervisningen som inte är obligatorisk och lagskyddad eller där bestämmelserna kan bli föremål för tolkningar. (s. 158) 
  
 6Vetenskapsrådet 2012. 
  
 7Ibid. 
  
 8SOU 1996:143. 
  
 63 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 Fram till 1991 var modersmålsundervisningen integrerad i skolsche- mat, och för de elever som valde att delta fick modersmålsunder- visningen ersätta undervisning av motsvarande omfattning i andra ämnen. Efter 1991 erbjöds olika alternativ för att möjliggöra delta- gande i modersmålsundervisning, likt den reglering som finns i dag, vilket möjliggör att förlägga undervisningen till tid utanför schemat.9 
  
 I de då nya läroplanerna som började tillämpas läsåret 1994/95 fick hemspråken en egen kursplan och betygskriterier.10 Detta blev en vik- tig markering om att undervisningen övergick från att ha varit en stödåtgärd riktad till vissa elever till att vara en uttalad språkunder- visning.11 
  
 1997 ändrades begreppet hemspråksundervisning till moders- målsundervisning. Syftet med ändringen var att det i termen hem- språk underförstått legat att språket varit det talade språket i elevens hem, vilket kunde leda tankarna till att det är ett språk som bara kan användas i informella sammanhang. Ett namnbyte ansågs ligga i linje med den förstärkta ställning som ämnet fått i de nya läroplanerna. Ett namnbyte ansågs också kunna förstärka ämnets betydelse för elever, föräldrar och skolans personal.12 
  
 I samband med att den nuvarande skollagen trädde i kraft flytta- des de övergripande bestämmelserna om modersmålsundervisning från förordning till lag för att markera ämnets vikt.13 
  
 Elever som tillhör en nationell minoritet kan sedan 1 juli 2015 delta i modersmålsundervisning i det nationella minoritetsspråket även utan att ha vare sig en förälder som har språket som modersmål eller förkunskaper i språket. Ändringen genomfördes som ett led i strävandena att möjliggöra en revitalisering av de nationella minori- tetsspråken14 i Sverige.15 
  
 9Vetenskapsrådet 2012. 
  
 10SOU 2017:91, SOU 1996:143. 
  
 11Prop. 1996/97:110. 
  
 12Prop. 1996/97:110. 
  
 13Prop. 2009/10:165. 
  
 14Enligt 7 § språklagen (2009:600) är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meän- kieli, romani chib och samiska. 
  
 15Prop. 2013/14:148. 
  
 64 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 3.1.2Ämnet modersmål – dagens reglering 
  
 Enligt kursplanen för ämnet modersmål i grundskolan är syftet med undervisningen att eleverna ska ges möjlighet att utveckla kunskaper i och om sitt modersmål. Undervisningen ska bidra till att eleverna erövrar kunskaper om modersmålets uppbyggnad och blir medvetna om modersmålets betydelse för det egna lärandet i olika skolämnen samt att stimulera elevernas intresse för att läsa och skriva på moders- målet. Genom undervisningen i modersmål ska eleverna bl.a. ges möjlighet att utveckla sitt tal- och skriftspråk så att de får tilltro till sin språkförmåga och kan uttrycka sig i olika sammanhang och för skilda syften.16 För de som tillhör de nationella minoriteterna syftar modersmålsundervisningen också till att ge möjlighet att revitalisera ett språk som gått förlorat i föräldragenerationen eller ännu tidigare till följd av den svaga ställning som de nationella minoritetsspråken haft under lång tid.17 
  
 Undervisningen i modersmål i grundskolan och motsvarande skol- former styrs av kursplaner. För minoritetsspråken jiddisch, romani chib, finska och meänkieli finns sedan 2015 separata kursplaner. Vid modersmålsundervisning i samiska ska den kursplan som gäller för ämnet samiska i sameskolan användas.18 Eftersom elever tillhörande en nationell minoritet har rätt till modersmålsundervisning i minori- tetsspråket även om de inte har grundläggande kunskaper i språket finns för dessa språk två kursplaner, en för de elever som har språket som modersmål och en för de elever som har språket som andraspråk. 
  
 Undervisningen i modersmål har starkt fokus på att eleverna ska utveckla sina kunskaper i det aktuella språket men undervisningen ska även ge eleverna förutsättningar att utveckla sin kulturella identi- tet. Genom undervisningen ska eleverna därför ges möjligheter att utveckla sina kunskaper om kulturer och samhällen där modersmålet talas. Eleverna ska genom undervisningen utveckla sin förmåga att reflektera över traditioner, kulturella företeelser och samhällsfrågor i områden där modersmålet talas utifrån jämförelser med svenska förhållanden. 
  
 Som framgår av tabellen nedan omfattar det centrala innehållet i ämnets kursplan för grundskolan, utöver språkstudier, även littera- tur, poesi, traditioner och samhällsinformation. 
  
 16Kursplan – Modersmål utom nationella minoritetsspråk. 
  
 17Prop. 2013/14:148. 
  
 185 kap. 13 § skolförordningen (2011:185). 
  
 65 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 19 
  
 19Kursplan – Modersmål utom nationella minoritetsspråk. 
  
 66 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 På samma sätt ska modersmålsundervisningen i de nationella minori- tetsspråken enligt respektive kursplan innehålla följande områden, utöver vad som kan betraktas som rena språkstudier. 
  
 20 
  
 20Kursplan – Modersmål – Finska som nationellt minoritetsspråk, Kursplan – Modersmål – Jid- disch som nationellt minoritetsspråk, Kursplan – Modersmål – Romani chib som nationellt mino- ritetsspråk, Kursplan – Modersmål - Campbell som nationellt minoritetsspråk. 
  
 67 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 I kursplanen för ämnet samiska anges bl.a. att undervisningen i ämnet syftar till att eleverna utvecklar kunskaper inte bara om de samiska språken utan också om den samiska kulturen. Undervis- ningen ska bidra till att eleverna utvecklar kunskaper om samisk historia, samiska näringar och traditioner samt om samiska samhälls- strukturer. Utöver språkliga förmågor som förmågan att kommu- nicera i tal och skrift liksom läsförståelse ska undervisningen även ge förutsättningar att utveckla elevens förmåga att reflektera över sociala, historiska och kulturella företeelser i det samiska samhället. 
  
 Detta gäller även för de övriga minoritetsspråken, där det i kurs- planerna bl.a. anges att eleverna ska ges förutsättningar att utveckla kunskaper om det nationella minoritetsspråkets ursprung, utveck- ling och nutida status. 
  
 3.1.3Vem ska erbjudas modersmålsundervisning? 
  
 I skollagen anges under vilka förutsättningar elever ska erbjudas modersmålsundervisning. Huvudmannens skyldighet att erbjuda undervisningen är dock i vissa fall begränsad, vilket regleras i skol- förordningen (respektive gymnasieförordningen för gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan). En elev kan alltså vara berättigad till undervisningen, men ändå inte få sådan undervisning, antingen för att eleven själv väljer bort den, eller för att huvudmannens skyldighet att erbjuda undervisningen är begränsad. På så sätt brukar man i sammanhanget tala om elever som är berättigade till undervisningen respektive elever som deltar i undervisningen. 
  
 Rätten för elever att delta i modersmålsundervisning i samtliga skolformer i skolväsendet 
  
 I förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet bedrivs inte under- visning i ämnen och i dessa skolformer finns ingen generell rätt till modersmålsundervisning. Förskolan och förskoleklassen ska emel- lertid medverka till att barn med ett annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. Undervisningen i fritidshemmet ska sträva efter att på olika sätt 
  
 68 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 skapa möjligheter för elever med annat modersmål än svenska att använda både svenska och sitt modersmål.21 
  
 Elever i grundskolan och motsvarande skolformer som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning i detta språk om språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket.22 Vad som utgör grundläggande kunskaper är inte närmare reglerat. Det är upp till varje rektor, som formellt fattar beslut om deltagandet, att bedöma om en elev har grundläggande kunskaper i ett språk för att vara berättigad till undervisningen. 
  
 Dessa krav finns eftersom modersmålsundervisningen ska syfta till att bibehålla och utveckla de kunskaper eleven redan har i ett språk, inte att eleven ska ges möjligheter att lära sig ett språk från grunden. En elev som får modersmålsundervisning får fortsätta att delta i undervisningen, även om språket skulle upphöra att vara dagligt um- gängesspråk för eleven.23 
  
 Kraven på att eleven ska ha grundläggande kunskaper i språket och att modersmålet ska vara det dagliga umgängesspråket gäller inte om språket är ett av de nationella minoritetsspråken. I stället finns en generell rätt till modersmålsundervisning i ett minoritetsspråk för elever som tillhör någon av de nationella minoriteterna.24 
  
 Kravet på att språket ska vara elevens dagliga umgängesspråk i hemmet innebär att det inte finns någon rätt till modersmålsunder- visning för de asylsökande barn och ungdomar som kommer till Sverige utan vårdnadshavare, så kallade ensamkommande barn (såvida de inte har språket som dagligt umgängesspråk i hemmet).25 
  
 Huvudmannen är också skyldig att erbjuda elever som är adoptiv- barn och har ett annat modersmål än svenska modersmålsundervis- 
  
 218 kap. 10 § och 9 kap. 10 § skollagen (2010:800) respektive läroplan för grundskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet. 
  
 2210 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen. 
  
 23Dock med begränsningen att huvudmannen endast är skyldig att erbjuda modersmålsunder- visning i sju år om en elev ges modersmålsundervisning utanför den garanterade undervis- ningstiden. 5 kap.  
 11–12 
  §§ skolförordningen. 
  
 2410 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen. 
  
 25Ett förslag om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda modersmålsundervisning till ensamkommande elever i grundskolan och motsvarande skolformer samt i gymnasie- och gym- nasiesärskolan, även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet, presenterades dock i betänkandet SOU 2017:54. 
  
 69 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 ning, även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hem- met.26 Detta förutsätter dock att eleven har grundläggande kun- skaper i språket. 
  
 För rätt till modersmålsundervisning i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan krävs att eleven har goda kunskaper i modersmålet. Kravet om att eleven ska ha goda kunskaper i språket för att ha rätt till modersmålsundervisning i dessa skolformer gäller även för modersmålsundervisning i något av de nationella minoritetsspråken. I övrigt gäller samma krav för gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan som gäller för grundskolan och motsvarande skolformer.27 
  
 Inom den kommunala vuxenutbildningen är det möjligt att läsa ämnet modersmål på gymnasial nivå, däremot finns inte denna möj- lighet för elever som läser kommunal vuxenutbildning på grundläg- gande nivå.28 
  
 Huvudmannens skyldighet att anordna modersmålsundervisning 
  
 Huvudmannens skyldighet att anordna modersmålsundervisning är begränsad till att gälla de språk där minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning och villkoras av att det finns tillgång till en lämplig lärare i aktuellt språk. Kravet om minst fem elever gäller dock inte om modersmålet avser något av de nationella minoritetsspråken.29 
  
 Huvudmännen måste vidta ganska långtgående aktiva åtgärder för att hitta en lämplig lärare innan man kan avstå från att erbjuda under- visning på den grunden. Huvudmannen ska t.ex. kunna visa att tjänster regelbundet har utannonserats.30 I ett av Skolinspektionens avgöranden anges att kommunen även bör ta kontakt med närliggande kommuner för att kunna få till stånd en samordning av moders- målsundervisningen.31 
  
 265 kap. 7 § skolförordningen. 
  
 2715 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen. 
  
 282 kap.  
 18–19 
  §§ förordning (2011:1108) om vuxenutbildning. 
  
 295 kap. 7 § skolförordningen samt 4 kap. 5 § gymnasieförordningen (2010:2039). 
  
 30Se bl.a. Skolinspektionen 2009a, samt Skolinspektionen 2013a. 
  
 31Skolinspektionen 2015. Ärendet gällde modersmålsundervisning i det nationella minoritets- språket romani chib. 
  
 70 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 Om en elev erbjuds modersmålsundervisning utanför den garan- terade undervisningstiden, är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan undervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Eleven ska dock erbjudas modersmålsundervisning under längre tid, om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning. Begränsningen i tid gäller dock inte nationella minoritetsspråk eller ett nordiskt språk.32 
  
 Som regel kan en elev bara få modersmålsundervisning i ett språk, men en romsk elev som kommer från utlandet får ges modersmåls- undervisning i två språk om det finns särskilda skäl.33 
  
 Att delta i modersmålsundervisningen är alltså frivilligt för den som är berättigad och huvudmannens skyldighet att erbjuda under- visningen är i vissa avseenden begränsad. Båda dessa faktorer bidrar till att inte alla berättigade elever deltar i undervisningen, men det finns fler orsaker. Vilka faktorer som påverkar deltagandet i moders- målsundervisning i grundskolan och motsvarande skolformer är en av denna utrednings uppgifter att besvara, något som görs i betän- kandets kapitel 6. 
  
 Särskilt om modersmålsundervisning i teckenspråk i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Elever med en vårdnadshavare som har teckenspråk som modersmål och som har grundläggande kunskaper i teckenspråk är berättigade till modersmålsundervisning under samma villkor som elever med andra modersmål. I specialskolan ges elever som är döva eller har en hörselnedsättning undervisning i ämnet teckenspråk. I grundskolan kan teckenspråk erbjudas som alternativ till språkval, vilket bl.a. förutsätter att minst fem elever väljer språket.34 
  
 Det är således viktigt att hålla isär teckenspråk som ett ämne i specialskolan, teckenspråk som ett ämne som kan erbjudas som alter- nativ till språkval i grundskolan och teckenspråksundervisning inom ramen för ämnet modersmål. Modersmålsundervisningen i tecken- språk har inte egna kursplaner, utan följer kursplaner för moders- målsämnet. 
  
 325 kap. 11 § skolförordningen, 4 kap. 18 § gymnasieförordningen. 
  
 335 kap. 7 och 9 § skolförordningen. 
  
 349 kap.  
 6–7 
  §§ skolförordningen. 
  
 71 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 En särskild problematik uppstår för de elever som är döva eller har en hörselnedsättning och som går integrerat i grundskolan, grundsärskolan eller sameskolan, vilket är 95 procent av alla elever som är döva eller har en hörselnedsättning.35 Dessa elever har ett eget behov av teckenspråksundervisning, inte som modersmål i dess egentliga bemärkelse (som bl.a. syftar till att utveckla ett språk som talas i hemmet, eller för att revitalisera ett språk) utan på grund av sin egen funktionsnedsättning. Av dessa elever har cirka 95 procent hörande föräldrar, vilket innebär att de inte har rätt till modersmåls- undervisning i teckenspråk, även om dessa elever har teckenspråk som första – och i vissa fall enda – språk.36 
  
 Det är således endast i specialskolan som en rätt till undervisning i teckenspråk finns för elever som är döva eller har en hörselnedsätt- ning, och då inom ramen för ämnet teckenspråk.37 
  
 Det svenska teckenspråket likställs i språklagen i vissa hänseen- den med, men är inte ett nationellt minoritetsspråk. I skolförfatt- ningarna likställs det svenska teckenspråket emellertid inte med nationella minoritetsspråk. Om svenskt teckenspråk skulle likställas med de nationella minoritetsspråken, eller om dessa elever särskilt skulle tillerkännas rätten till teckenspråksundervisning skulle rätten till modersmålsundervisning för såväl elever med vårdnadshavare med teckenspråk som modersmål som elever som är döva eller har en hörselnedsättning kunna förändras i grunden.38 
  
 3.1.4Hur får modersmålsundervisningen anordnas i grundskolan och motsvarande skolformer? 
  
 I skollagen anges vilka ämnen och – i förekommande fall ämnesom- råden – som undervisningen ska omfatta i grundskolan och motsva- rande skolformer.39 I skollagen regleras även att eleverna har rätt till en viss mängd undervisningstid under sin skoltid, s.k. garanterad 
  
 35Uppgifter om döva elever som går integrerat i grundskolan har Hörselskadades riksförbund förmedlat till utredningen. 
  
 36Ursprungliga uppgifter om andelen döva elever med hörande föräldrar kommer från SOU 2006:54. Att fördelningen fortfarande håller i sig har bekräftats i utredningens korrespon- dens med SPSM  
 (2019-03-26). 
  
 379 kap.  
 6–7 
  §§ skolförordningen. 
  
 38I SOU 2016:46 lämnades förslag som i viss mån syftade till att ändra denna reglering. 
  
 3910 kap. 4 §, 11 kap. 6 §, 12 kap. 4 § samt 13 kap. 4 § skollagen. 
  
 72 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 undervisningstid.40 Därutöver får huvudmannen besluta om ytter- ligare undervisningstid.41 I timplanerna för respektive skolform, vilka regleras i bilagor till skolförordningen, anges minsta antal garanterade undervisningstimmar som eleven ska få i ett visst ämne under respektive stadie (låg- mellan- och högstadiet för grundskolan, grund- särskolan och specialskolan; låg- och mellanstadiet för sameskolan). 
  
 Till skillnad från vad som gäller för skolans övriga ämnen är ämnet modersmål inte reglerat i timplanerna för grundskolan, grundsär- skolan, sameskolan42 respektive specialskolan.43 Detta innebär bland annat att ämnet inte har någon minsta garanterad undervisningstid vilket får som konsekvens att undervisningstiden i ämnet varierar från en huvudman till en annan. I grundskolan och motsvarande skolfor- mer får modersmålsundervisningen anordnas som språkval (gäller dock bara grundskolan och specialskolan), som elevens val, inom ramen för skolans val (vilka alla tre har en garanterad undervis- ningstid), eller utanför den garanterade undervisningstiden.44 
  
 Vid modersmålsundervisning i samiska ska den kursplan som gäl- ler för ämnet samiska i sameskolan användas.45 Ämnet samiska i same- skolan är reglerat i timplanen för sameskolan och har en garanterad undervisningstid om minst 800 timmar (400 för lågstadiet respektive 400 timmar för mellanstadiet).46 
  
 I grundskolan är det vanligast att modersmålsundervisningen om- fattar cirka  
 40–60 
  minuter per vecka,47 men stora variationer finns, vilket utredningen beskriver i betänkandets kapitel 6. 
  
 Nedan redogör utredningen närmare för vad de olika möjlighe- terna att anordna undervisningen i grundskolan och motsvarande skolformer innebär samt i vilken utsträckning de enligt utredningens kännedom används. 
  
 4010 kap. 5 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 5 § samt 13 kap. 5 § skollagen. 
  
 419 kap. 3 §, 10 kap. 2 § samt 11 kap. 3 § skolförordningen. 
  
 42Avser annan modersmålsundervisning än i samiska, som i sameskolan anordnas inom ramen för det obligatoriska ämnet samiska. 
  
 43Bilaga  
 1–4 
  till skolförordningen. 
  
 445 kap. 8 § skolförordningen. 
  
 455 kap. 13 § skolförordningen. 
  
 46Timplan för sameskolan, bilaga 4 till skolförordningen. 
  
 47Skolverket 2014. 
  
 73 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning som språkval 
  
 Det är endast i grundskolan och specialskolan som modersmåls- undervisning får anordnas som språkval.48 Språkvalet är obligatoriskt och innebär att eleven kan välja att antingen läsa ett modernt språk eller – som alternativ – modersmål, svenska som andraspråk, svenska, engelska eller teckenspråk. Eleverna ska erbjudas sitt språkval senast inför årskurs 6.49 
  
 I timplanen för grundskolan respektive specialskolan är 48 tim- mar avsatta för språkval i mellanstadiet och 272 timmar i högstadiet. Om eleverna läser modersmål som språkval så följs kursplanen för modersmål, men timplanen för språkvalet, vilket alltså innebär att eleverna ges en garanterad undervisningstid i ämnet. 
  
 Av Skolverkets statistik för läsåret 2017/18 framgår att 71 110 elever i grundskolan läser ett alternativ till moderna språk. Av dessa elever var det endast 214 elever som läste modersmål som alternativ till moderna språk.50 Enligt uppgift från SPSM läser inga elever i specialskolan modersmål som alternativ till moderna språk. 
  
 Elevens val 
  
 Elevens val är inget ämne i sig, utan syftar till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ett eller flera ämnen, eller, för den inriktning i grundsärskolan som benämns träningsskola, ämnesområden.51 Genom elevens val ska skolan kunna ta till vara elevernas speciella intressen och ge dem möjligheter att under en del av skoltiden ägna sig åt studier som de själva har önskat och valt. Härigenom kan elevernas intressen, initiativ och engagemang stimuleras, vilket bör öka elevernas studiemotivation.52 
  
 Huvudmannen ska erbjuda eleverna ett allsidigt urval av ämnen som elevens val. I grundskolan, specialskolan och sameskolan får som elevens val även ett språk som eleven inte tidigare har fått undervisning i (nybörjarspråk) erbjudas. Elever i grundsärskolan som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbildningen i ämnen 
  
 485 kap. 8 § skolförordningen. 
  
 499 kap.  
 5–7 
  §§ samt 11 kap.  
 4–6§§ 
  skolförordningen. 
  
 50Källa: Skolverkets statistik. 
  
 5110 kap. 4 §, 11 kap. 6 §, 12 kap. 4 § samt 13 kap. 3 § skollagen. 
  
 52Prop. 1992/93:220. 
  
 74 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 får som elevens val erbjudas samtliga ämnesområden och praktisk arbetslivsorientering.53 
  
 Huvudmän och rektorer har en relativt stor frihet att, inom det utrymme som författningarna medger, utforma elevens val. Under- visningen i ett ämne inom elevens val ska dock till sitt innehåll och sin inriktning vara förenlig med kursplanen och med kunskapskra- ven för aktuellt ämne.54 Skolan kan inte inom ramen för elevens val skapa egna ämnen eller ersätta extra anpassningar eller särskilt stöd till en elev. 
  
 Det saknas statistik över hur vanligt det är att förlägga moders- målsundervisningen till elevens val. Utredningen erfar dock att detta är ovanligt, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 3.5. 
  
 Skolans val 
  
 Skolans val är en möjlighet för skolor att skapa en särskild profiler- ing mot ett visst ämne. Genom en sådan profilering får då antalet timmar i timplanen för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas till förmån för undervisning i ett annat ämne.55 
  
 I grundskolan kan skolans val alternativt omfatta undervisning i ett lokalt tillval, under förutsättning att Skolverket har godkänt en plan för undervisningen. En sådan plan får till sitt innehåll och sin inriktning avvika från kursplanerna, men ska vara förenlig med sko- lans värdegrund och uppdrag samt ha godtagbar pedagogisk kvalitet.56 Bland lokala tillval som har godkänts av Skolverket är eurytmi absolut vanligast. Ett annat tillval som godkänts är undervisning i teckenspråk för döva och hörselskadade enligt specialskolans kursplan vid en grundskola. 
  
 Vid skolans val för grundskolan och specialskolan gäller att anta- let timmar per stadium i timplanen för ett ämne eller en ämnesgrupp får minskas med högst 20 procent. I grundskolan får antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik inte minskas till förmån för skolans val. För specialskolan gäller att antalet timmar för svenska, engelska, matematik, språkval och elevens val inte får minskas. För sameskolan gäller att antalet timmar 
  
 539 kap. 8 §, 10 kap  
 5–6 
  §§, 11 kap. 7 § och 12 kap. 7 § skolförordningen. 
  
 549 kap. 11 §, 10 kap. 9 §, 11 kap. 9 § och 12 kap. 9 § skolförordningen. 
  
 5510 kap. 4 §, 11 kap. 6 §, 12 kap. 4 § samt 13 kap. 4 § skollagen. 
  
 5610 kap. 4 § skollagen samt 9 kap.  
 9–11 
  §§ skolförordningen. 
  
 75 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 i timplanen för ett ämne eller en ämnesgrupp får minskas med högst 
  
 15procent. Antalet timmar för svenska, engelska, matematik, samis- ka och elevens val får dock inte minskas. För grundsärskolan gäller att antalet timmar för varje ämne i timplanen inte får minskas i oproportionerligt stor omfattning till förmån för skolans val.57 
  
 Skolverket för ingen statistik över i hur stor omfattning skolor väljer att anordna modersmålsundervisning inom ramen för skolans val. Det förekommer dock i skolor med särskilda profileringar som exempelvis Sverigefinska skolan och Estniska skolan vilka har vikt en viss del av skolans val åt undervisning i finska respektive estniska. Utredningen har inte funnit någon skola som har en generell profi- lering för modersmålsundervisning. 
  
 Undervisning utanför den garanterade undervisningstiden 
  
 Undervisningen i modersmål kan också organiseras utanför den garanterade undervisningstiden. I praktiken innebär det att under- visningen anordnas utanför den ordinarie skoldagen, vanligtvis på eftermiddagen, efter skoldagens slut, men också under håltimmar, på längre raster eller på morgonen innan skoldagen startar. 
  
 Enligt Skolverket är det vanligaste alternativet att modersmåls- undervisningen anordnas utanför den garanterade undervisnings- tiden.58 Läsåret 2017/18 fick enligt Skolverkets statistik 96 634 av 167 771 deltagande elever modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden, vilket motsvarar 57,5 procent.59 Det finns dock anledning att anta att den andelen egentligen är mycket högre. Utredningen behandlar denna fråga närmare i nästa avsnitt. 
  
 57Bilaga  
 1–4 
  till skolförordningen. 
  
 58Skolverket 2014. 
  
 59Källa: Skolverkets statistik. 
  
 76 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 3.1.5Hur påverkar minskat antal undervisningstimmar i elevens val möjligheten att anordna modersmålsundervisning? 
  
 I budgetpropositionen för 2018 aviserade regeringen en ändring i skolförordningen med innebörden att undervisningstiden i idrott och hälsa i grundskolan ska utökas, samtidigt som undervisnings- tiden i elevens val minskas i motsvarande mån. I juli 2018 aviserade regeringen emellertid att undervisningstiden för ämnet matematik också ska utökas med 105 timmar per år i grundskolan och motsva- rande skolformer samtidigt som den garanterande undervisnings- tiden i elevens val minskas med lika många timmar för grundskolan och specialskolan. I grundsärskolan minskas undervisningstiden i elevens val med 45 timmar och i slöjd med 60 timmar.60 
  
 Från och med den 1 juli 2019 kommer den garanterade undervis- ningstiden i elevens val således att minska i grundskolan, grundsär- skolan och specialskolan. Undervisningstiden i elevens val är oför- ändrad för sameskolan. Eftersom modersmålsundervisningen får anordnas som elevens val har utredningen i direktivet getts i uppdrag att bl.a. analysera och bedöma vilka konsekvenser minskningen av undervisningstiden i elevens val kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål. 
  
 60Regeringen 2018a. 
  
 77 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 Skolverket har i enlighet med regeringsuppdrag därom analyserat om undervisningstiden i idrott och hälsa bör utökas i sameskolan, spe- cialskolan och grundsärskolan på samma sätt som i grundskolan och om det är lämpligt att minska undervisningstiden i elevens val i dessa skolformer med motsvarande tid. Skolverket föreslår en utökning av undervisningstiden i ämnet idrott och hälsa för specialskolan med 100 timmar och att undervisningstiden för elevens val samtidigt minskas i motsvarande omfattning. Däremot föreslås varken mot- svarande utökning av antalet timmar i idrott och hälsa eller minsk- ning av antalet timmar i elevens val för grundsärskolan eller same- skolan.61 
  
 Till grund för kunskapskraven i ämnet modersmål ligger ett anta- gande om en minsta undervisningstid i ämnet om  
 160–200 
  timmar i årskurs  
 1–6 
  och  
 80–120 
  timmar i årskurs  
 7–9, 
  vilket i sin tur bygger på antagandet att eleverna får 60 minuters undervisningstid per vecka.62 Detta betyder att elever, för att kunna klara kunskapskraven, bör garanteras undervisning i ämnet om mellan 240 och 320 timmar i grundskolan. 
  
 I samband med att förslaget om att stadieindela timplanen för grundskolan togs fram gjordes bedömningen att avgörande för i hur stor omfattning tiden för elevens val kunde minskas var bl.a. det förhållandet att huvudmannen inom ramen för elevens val kan erbjuda modersmålsundervisning. För att det ska vara möjligt för eleverna att nå upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås i ämnet modersmål gjordes bedömningen att den minsta garanterade undervisningstiden i elevens val inte skulle understiga 260 timmar.63 
  
 Med de ändringar som införs i de nationella timplanerna – och med de ytterligare ändringar som Skolverket föreslår ska gälla för special- skolan – är det uppenbart att modersmålsundervisningen i sin helhet inte kan anordnas som elevens val sett till det antal timmar som kun- skapskraven i kursplanen är beräknad utifrån. På så sätt har huvud- männens och rektorernas valmöjlighet att förlägga i vart fall hela modersmålsundervisningen inom ramen för elevens val begränsats, om eleverna ska ges undervisning av den omfattning som kunskaps- kraven i ämnet är utformade efter. 
  
 61Skolverket 2019. 
  
 62Skolverket 2014. 
  
 63Skolverket 2016. 
  
 78 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 För att ta reda på vilka konsekvenser detta får för huvudmän och rektorer krävs dock även kunskap om i vilken omfattning moders- målsundervisningen i dagsläget anordnas som elevens val. Dessvärre saknas sådan statistik. Däremot vet vi att endast 214 elever i grund- skolan läste modersmål som språkval läsåret 2017/18. Vi kan även med viss säkerhet hävda att det är ovanligt att skolor anordnar under- visning i modersmål inom ramen för skolans val. Enligt Skolverkets statistik anordnas 57,5 procent av samtliga deltagande elevers moders- målsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden. Med denna information skulle man kunna dra slutsatsen att drygt 40 pro- cent av elevernas modersmålsundervisning anordnas som elevens val. Detta stämmer dock inte med den bild utredningen har fått genom samtal med representanter för flertalet kommunala och enskilda huvudmän samt genom samtal med de fackliga lärarförbunden. Snarare förefaller det som att modersmålsundervisningen i princip uteslutande anordnas utanför den garanterade undervisningstiden. 
  
 För att få en övergripande bild över situationen i landet har utred- ningen företagit en undersökning och ställt frågan till sammanlagt 30 kommuner. Urvalet är gjort med hänsyn till att det ska finnas kommuner från samtliga kommungrupper i SKL:s kommungrupps- indelning representerade.64 Frågan som ställts till kommunerna är om modersmålsundervisningen vid någon av skolorna i kommunen anordnas som elevens val. Av 30 tillfrågade kommuner har fem svarat att man anordnar modersmålsundervisning som elevens val vid någon eller några av kommunens skolor. Sett till antalet skolor som finns i dessa kommuner är det en försvinnande liten andel. 
  
 Utredningen gör bedömningen att det finns anledning att ifråga- sätta de uppgifter som ligger till grund för Skolverkets statistik. När skolor lämnar underlag för Skolverkets statistik besvarar de frågan om hur många elever som läser modersmål utanför den garanterade undervisningstiden. Hur frågan ställs är en trolig orsak till de svar som erhålls. Troligtvis är det så att rektorer valt att inte kryssa i alter- nativet om man t.ex. förlägger undervisningen på morgonen, när övriga lärare har planeringstid, eller under håltimmar. Att det före- ligger en missuppfattning om att modersmålsundervisning som anordnas i nära anslutning till skoldagen sker inom den reglerade 
  
 64Indelningen består av totalt nio grupper fördelade på tre huvudgrupper, där kommunerna grup- perats utifrån vissa kriterier som tätortsstorlek, närhet till större tätort och pendlingsmönster. 
  
 79 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 undervisningstiden bekräftas av vissa av de rektorer som utred- ningen samtalat med. På frågan uppger de att de anordnar under- visningen inom den garanterade undervisningstiden när den sker i nära anslutning till ordinarie skoldag, t.ex. på morgonen när andra elever har sovmorgon eller i direkt anslutning till skoldagens slut. Skulle frågan i underlaget som ligger till grund för Skolverkets sta- tistik ha ställts motsatsvis, dvs. ”anordnas undervisningen i moders- mål som elevens val, inom ramen för skolans val eller som språkval” hade svaret troligtvis blivit annorlunda. 
  
 Utredningens bedömning i denna fråga är att den minskade under- visningstiden i elevens val förvisso begränsar huvudmännens möjlig- het att anordna hela undervisningen i modersmål som elevens val, men att detta är en så pass lågt utnyttjad möjlighet att det minskade antalet undervisningstimmar i elevens val endast kommer att ha marginell effekt för möjligheten att organisera modersmålsundervisningen. 
  
 3.2Studiehandledning på modersmål 
  
 3.2.1Historisk tillbakablick 
  
 Studiehandledning på modersmål har funnits sedan  
 1960-talet.65 
  Enligt Invandrarutredningen66 från 1974 reglerades frågan om stats- bidrag till stödundervisning för invandrade elever i juni 1966. Stöd- undervisningen bestod av två delar, dels undervisning i svenska som främmande språk, dels av studiehandledning på elevens modersmål. Även frågan om förberedelseklasser för invandrade elever reglerades samtidigt. Studiehandledningen på modersmål har i praktiken under de senaste 50 åren inte bara behållit sin benämning och position i skolan som en stödåtgärd, utan även sin huvudsakliga målsättning. Nämligen, som det formuleras i den nämnda utredningen: 
  
 –att ge eleven elementär information om skolan och närsamhället under intensivundervisningsperioden (i förberedelseklassen) 
  
 –att möjliggöra elevens fortsatta studier i viktiga ämnen och kurs- moment under den tid då bristande kunskaper i svenska är ett hinder för aktivt deltagande i klassens arbete 
  
 65Avery 2017, s. 19. 
  
 66SOU 1974:69. 
  
 80 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 –att med hjälp av hemspråket förklara svårare begrepp och termi- nologi som förekommer i olika skolämnen67 
  
 Även behörigheten till stödåtgärden och nödvändiga förutsättningar för dess implementering är i stort sett oförändrade. Det sägs att: 
  
 Stödundervisningen skall handhas av lärare som behärskar elevens modersmål och läggas upp i samverkan mellan denne, klassläraren/ ämnesläraren, stödläraren i svenska samt eleven och föräldrarna. Rätt att delta i undervisningen har enligt läroplanen alla invandrarbarn som på grund av sin härkomst har otillräckliga kunskaper i svenska språket eller på grund av olikheter beträffande omfattning och innehåll i sin tidigare skolgång saknar förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt följa undervisningen i svensk skola. (s. 260) 
  
 I Invandrarutredningens betänkande ställs inga gränser upp för hur länge stödåtgärden kan anordnas, utan bedömningen görs att den bör ges så länge som eleven inte med behållning kan följa undervis- ning på svenska.68 
  
 Att döma av Invandrarutredningens bedömning från 1974 har stöd- åtgärden också behållit sina huvudsakliga utmaningar, vilka denna utredning beskriver i bland annat betänkandets kapitel 4, 7 och 9. Invandrarutredningen skriver att: 
  
 Flertalet kommuner med ett större antal invandrarbarn bedriver f.n. stöd- undervisning för dessa barn i någon form. Det finns emellertid många kommuner som inte alls eller endast i begränsad omfattning utnyttjar de möjligheter att anordna stödundervisning som de nuvarande bestämmel- serna medger. Behovet av stödundervisning bedöms olika i olika skolor och invandrarbarn i de kommuner som endast i ringa grad eller inte alls har anordnat stödundervisning får en sämre utgångspunkt i sin skolgång än elever i andra kommuner. Med tanke på stödundervisningens stora betydelse för invandrarelevens möjligheter att utnyttja det svenska sam- hällets utbildningsutbud är det IU:s uppfattning att stora ansträng- ningar bör göras för att alla barn i behov av stödundervisning skall få sådan. (s. 263) 
  
 Bristande likvärdighet, variationer i om stödet överhuvudtaget anord- nas från huvudman till huvudman och hur behovet bedöms från skola till skola är något som i allra högsta grad är aktuellt än i dag, 45 år efter att Invandrarutredningen påpekade detsamma. 
  
 67Ibid., s. 260. 
  
 68Ibid., s. 263. 
  
 81 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 3.2.2Studiehandledning på modersmål – dagens situation 
  
 Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.69 För elever som inte behärskar det svenska språket i tillräckligt stor utsträckning bör undervisningen organiseras så att de ges förutsättningar att utveckla kunskaper i skolans alla ämnen samtidigt som de lär sig det svenska språket.70 Ett sätt att stötta dessa elever, oftast nyanlända, både ämnes- och kunskapsmässigt är att erbjuda studiehandledning på modersmålet. Studiehandledning på modersmål är inte enbart ett verktyg för språkförståelse, utan även för förståelse av olika skolsystem, där studiehandledaren blir den som kan ge eleverna en förståelse för det svenska skolsystemet och den värdegrund det vilar på. 
  
 Läsåret 2017/18 var studiehandledning på modersmål den vanli- gaste stödinsatsen i grundskolan; 3,1 procent av eleverna fick den.71 
  
 Studiehandledning på modersmål kan ges antingen genom extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller i form av särskilt stöd.72 Enkelt uttryck, om stödet är av mindre om- fattande karaktär och kan ske inom ramen för den ordinarie under- visningen då är det fråga om extra anpassningar. Så kan t.ex. hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på ett annat sätt eller att ge extra färdighetsträning såsom lästräning, anses som stöd i form av extra anpassningar.73 Särskilt stöd är, enkelt uttryckt, insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Ett beslut om särskilt stöd ska föranledas av en utredning och ett utarbetat åtgärdsprogram.74 
  
 Särskilt stöd som insats, inklusive bestämmelserna om sådan utredning, ska dock inte tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra 
  
 693 kap. 3 § skollagen. 
  
 70Se Skolverket 2015. 
  
 71Skolverket 2018a. 
  
 723 kap. 5a och  
 6–12 
  §§ skollagen. 
  
 73Prop. 2013/14:160 s. 36. 
  
 743 kap.  
 8–9 
  §§ skollagen. 
  
 82 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 elever som har varit bosatta utomlands. Åtgärder till stöd för nyan- lända är t.ex. prioriterad timplan och undervisning i förberedelse- klass.75 
  
 3.2.3Hur genomförs studiehandledningen? 
  
 Hur studiehandledning på modersmål ska genomföras är inte regle- rat i skolförfattningarna, utan det kan erbjudas i många olika former. Den kan t.ex. förekomma som en tillfällig insats när en elev behöver en introduktion på sitt modersmål till ämnesundervisning i de ämnen hon eller han läser i sin ordinarie undervisningsgrupp, såsom förklaringar av olika ämnesspecifika begrepp. Studiehandledning kan ske för en grupp av elever eller individuellt. Studiehandledning kan ges som förberedelse inför lektioner, utgöra ett stöd under lektioner och/eller användas för repetition efter lektioner.76 Undervisningens innehåll och elevernas behov ska påverka studiehandledningens upp- lägg. Utredningen skriver mer om detta i betänkandets kapitel 7. 
  
 Studiehandledning behöver inte ske på elevens modersmål. En elev som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket 
  
 istället för på modersmålet.77 Man brukar då tala om att studiehand- ledningen kan ske på elevens starkaste språk, eller elevens skolspråk. Detta kan vara fallet för elever som har varit bosatta och fått en del av sin utbildning i ett annat land än sitt hemland innan ankomsten till Sverige. Så kan även vara fallet för de elever som tillhör minori- tetsgrupper i olika länder, men har fått utbildning på majoritets- språket. Detta öppnar följaktligen för möjligheten att modersmåls- undervisningen och studiehandledningen kan ske på olika språk. 
  
 Skolinspektionens granskningar visar att många skolor uppvisar brister i hanteringen av stödåtgärden.78 Utredningen behandlar frå- gan om elevernas deltagande i studiehandledningen och dess genom- förande mer ingående i betänkandets kapitel 7 och 9. 
  
 75Prop. 2014/15:45. 
  
 76Skolverket 2017b. 
  
 775 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 78Skolinspektionen 2017. 
  
 83 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 3.2.4Studiehandledaren, ingen reglerad yrkeskår 
  
 Huvudregeln är att den som ska bedriva undervisning i skolväsendet ska vara legitimerad och behörig för den undervisning han eller hon ska bedriva.79 Studiehandledning på modersmål syftar inte till att ersätta den ordinarie undervisningen utan är, som beskrivits ovan, ett stöd till den enskilda eleven. Det finns inga krav i skolförfatt- ningarna på vem som kan anställas som studiehandledare på moders- målet utan det är rektorn som bedömer om en person är lämplig som studiehandledare. Sett till stödets syfte är det däremot lämpligt att studiehandledaren, förutom att behärska såväl svenska som det aktuella språket, även har en god kunskap i skolämnena och kun- skaper om det svenska skolsystemet. 
  
 3.2.5Vem ska erbjudas studiehandledning på modersmål? 
  
 Rätten till studiehandledning avgörs av elevens behov. För att stärka nyanlända elevers möjligheter att uppnå behörighet till nationella program i gymnasieskolan finns sedan den 1 augusti 2018 en för- stärkt rätt till studiehandledning på modersmål. Denna förstärkta rätt gäller nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan och innebär att eleven ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt.80 Bestämmelsen innebär en stark pre- sumtion för de nyanlända elevernas behov av studiehandledning. Enbart i de fall det är uppenbart obehövligt kan man avstå från att ge sådan studiehandledning. Så kan exempelvis vara fallet för elever som redan har goda kunskaper i svenska. 
  
 Rätten till studiehandledning regleras även i skolförordningen där det anges att en elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. Den här bestämmelsen gäller, till skillnad från ovan angivna skollagsbestämmelse, inte enbart för nyanlända elever och inte enbart den grupp av nyanlända som tas emot i hög- stadiet.81 
  
 Studiehandledningen ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås vilket innebär att den 
  
 792 kap. 13 § skollagen. 
  
 803 kap. 12 § skollagen. 
  
 815 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 84 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 studiehandledning som eleven ska få bör utgå från elevens stödbehov och lärarens planerade undervisning utifrån kursplanen och kun- skapskraven i det aktuella ämnet. Detta förutsätter dels ett sam- arbete mellan undervisande lärare och studiehandledaren, dels att studiehandledaren har kunskaper i kursplaner och kunskapskrav i de ämnen som denne handleder i.82 Utredningen skriver mer om detta i betänkandets kapitel 7. 
  
 3.3Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål får läggas ut på entreprenad och bedrivas genom fjärrundervisning 
  
 Till skillnad från vad som gäller för andra ämnen i grundskolan och grundsärskolan får modersmålsundervisning och studiehandledning läggas ut på entreprenad och erbjudas en elev genom fjärrundervis- ning. Under vissa villkor får de två användas samtidigt, det vill säga uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål respektive studie- handledning på modersmål får i vissa fall överlämnas på entreprenad. 
  
 3.3.1Särskilt om entreprenad 
  
 Med entreprenad enligt skollagen avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen.83 Inom kommunal vuxenutbild- ning är det relativt vanligt att undervisning läggs ut på entreprenad. I övriga skolformer är möjligheterna att lägga ut uppgifter som avser undervisning på entreprenad strikt begränsade. Det finns däremot en uttrycklig rätt att inom grundskolan och grundsärskolan lägga ut uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandled- ning på modersmålet på entreprenad till en annan huvudman. En enskild huvudman får även överlämna uppgifter som avser moders- målsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk 
  
 82Prop. 2017/18:194, s. 93. 
  
 8323 kap. 1 § skollagen. 
  
 85 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 person.84 Möjligheten för fristående skolor att överlämna moders- målsundervisningen till kommunen har funnits sedan länge.85 
  
 Huvudmannen har enligt skollagen ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med skolförfattningarna. I det inbegrips exem- pelvis att skolans värdegrund, läroplan och kursplaner följs. Om utbildning läggs ut på entreprenad har huvudmannen fortsatt ansvar för verksamheten, men låter någon annan sköta själva utförandet. Om en kommun erbjuder de fristående skolorna att anordna modersmåls- undervisningen och studiehandledning på modersmål, ska samarbetet lösas på ett sådant sätt att det fortsatt är den enskilda huvudmannen som ansvarar för verksamheten så att det inte råder någon oklarhet för eleven att denne tillhör en huvudmans organisation. 
  
 Varken specialskolan eller sameskolan, som har statliga huvudmän, får lägga ut uppgifter på entreprenad, men kan däremot vara utförare av entreprenad, dvs. själva erbjuda undervisning till andra huvudmän genom entreprenad.86 Så tillhandahåller Sameskolstyrelsen fjärrunder- visning genom entreprenad i samiska språk till elever vid skolor som inte har tillgång till en legitimerad och behörig lärare i samiska. Höstterminen 2018 fick 136 elever fjärrundervisning i samiska genom Sameskolstyrelsens försorg. 64 huvudmän köpte genom entreprenad fjärrundervisning från Sameskolstyrelsen.87 SPSM erbjuder fjärr- undervisning genom entreprenad i svenskt teckenspråk till elever i grundskolan som är döva eller har en hörselnedsättning som gör att de tillhör specialskolans målgrupp alternativt elever som har syskon eller föräldrar som är döva eller har en hörselnedsättning. Myndig- heten erbjuder dock inte undervisning i ämnet teckenspråk eller modersmålsundervisning i teckenspråk genom fjärrundervisning. 
  
 Uppgifter får endast överlämnas på entreprenad om huvudman- nen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbild- ningen inom den egna organisationen. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständig- heterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar 
  
 8423 kap. 3a § skollagen. 
  
 85I Prop. 1995/96:200 påpekas möjligheten till samverkan mellan kommunen och fristående skolor bl.a. i fråga om vad som då hette hemspråksundervisning. 
  
 86I SOU 2016:12 föreslogs dock att staten, som huvudman för sameskolan och specialskolan, bör få överlämna uppgifter på entreprenad. 
  
 87Sameskolstyrelsen 2018. 
  
 86 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 ett visst språk borde en huvudmans förutsättningar att anordna undervisningen inom den egna organisationen vara bättre än i om- råden där få talar det aktuella språket.88 
  
 Entreprenad öppnar upp för möjligheter att faktiskt kunna erbju- da modersmålsundervisningen till de elever som vill delta, framför allt hos huvudmän som har svårt att finna en lämplig lärare. Huvud- mannen är dock aldrig skyldig att nyttja denna möjlighet för att upp- fylla kravet på en lämplig lärare. Det är alltså upp till huvudmannen om denne vill nyttja möjligheten till entreprenad eller inte.89 
  
 Uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entre- prenad. Sådana uppgifter får dock endast överlämnas på entreprenad till en annan huvudman.90 
  
 3.3.2Särskilt om fjärrundervisning 
  
 Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid.91 Detta innebär att eleverna är i sko- lans lokaler samtidigt som läraren eller studiehandledaren befinner sig någon annanstans. En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.92 Handledaren ska bidra till undervisning- ens kvalitet och t.ex. se till att fjärrlektionen kommer igång, hjälpa till med tekniken, upprätthålla studiero och uppmärksamma elevers stödbehov. 
  
 Fjärrundervisning får endast genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare eller, när det gäller studiehandledning på modersmål, annan lämplig person att tillgå inom en huvudmans skolenhet. Fjärrundervisning får även genomföras om elevunder- laget är otillräckligt.93 Att lärare som undervisar i modersmål är undantagna kravet på legitimation, spelar alltså inte någon roll här, finns ingen legitimerad och behörig modersmålslärare får undervis- ningen anordnas genom fjärrundervisning. 
  
 88Prop. 2015/16:173. 
  
 89Ibid. 
  
 9023 kap. 4 § skollagen. 
  
 911 kap. 3 § skollagen. 
  
 925 a kap. 4 § skolförordningen. 
  
 935 a kap.  
 2–3 
  §§ skolförordningen. 
  
 87 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 En fjärrundervisningslektion kan vara utformad på många olika sätt. En fjärrlärare kan undervisa en grupp elever via en kommu- nikationsplattform som är kopplad till en storskärm med klassen i helbild, medan eleverna har läraren på en gemensam storbild. En fjärrlärare kan även undervisa elever på flera skolor samtidigt på motsvarande sätt, med flera klassbilder som både lärare och elever ser på sina skärmar. Fjärrsänd studiehandledning på modersmålet kan ske både individuellt och för grupper av elever. Sådan studie- handledning kan, liksom annan studiehandledning, ske både före och efter lektioner, och även under en lektion t.ex. via chatt.94 
  
 Skolverkets uppdrag om fjärrundervisning 
  
 Skolverket har haft ett regeringsuppdrag att följa upp och utvärdera hur fjärrundervisning används i grundskolan och gymnasieskolan. Uppdraget gäller både den fjärrundervisning som är reglerad i skolför- fattningarna – den reguljära fjärrundervisningen – (vilket gäller t.ex. undervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål) och en försöksverksamhet i ytterligare ämnen.95 Uppdraget är alltså inte begränsat till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål utan avser fjärrundervisning generellt. Eftersom fjärr- undervisningen är ett medel som kan tillgodose elever med såväl modersmålsundervisning som studiehandledning i större omfattning anser utredningen att de resultat och iakttagelser som framkommer av uppdraget är intressanta. 
  
 En av Skolverkets slutsatser är att behovet av fjärrundervisning i modersmålsundervisning respektive studiehandledning på moders- målet förefaller vara stort. Ändå konstaterar Skolverket att den regul- jära fjärrundervisningen bedrivs i begränsad omfattning på nationell nivå. Knappt var tionde gymnasieskola hade våren 2018 elever som fick reguljär fjärrundervisning. Sju procent av rektorerna för grund- skolor anger att de hade elever som fick fjärrundervisning under vårterminen 2018. I grundsär- och gymnasiesärskolan är andelen elever som deltar i fjärrundervisning låg och för osäker för att kunna redovisas. 
  
 94Skolverket 2018f. 
  
 95Förordning (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrundervisning. 
  
 88 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 Det vanligaste skälet till att huvudmän inte anordnar fjärrunder- visning i större utsträckning är att de inte ser något sådant behov. En hämmande faktor är att det, trots en hög efterfrågan på fjärrunder- visning på modersmål, förefaller saknas ett utbud av fjärrunder- visning på entreprenad.96 
  
 Av den undervisning som tillåts bedrivas via fjärrundervisning är det vanligast med fjärrundervisning i modersmål (främst samiska), därefter studiehandledning på modersmål. 
  
 Skolverket bedömer att det finns en risk i att fjärrundervis- ningens kvalitet och därmed elevers tillgång till en likvärdig utbild- ning kan påverkas negativt om inte både lärare och elever får tillgång till rätt förutsättningar i samband med fjärrundervisningen. 
  
 En kombination av faktorer har visat sig ha betydelse för fjärr- undervisningens kvalitet. Framför allt handlar det om fjärrlärarens ämnesmässiga och digitala kompetens, men också vilka förutsätt- ningar läraren har för att bedriva fjärrundervisning med god kvalitet, t.ex. den tekniska utrustningen, skolans organisation och elevgrup- pens storlek. Men även handledaren, som ska finnas i samma lokal som eleverna, kan bidra till undervisningens kvalitet genom att t.ex. se till att fjärrlektionen kommer igång, lösa tekniska problem som upp- står, upprätthålla studiero och uppmärksamma elevers stödbehov.97 
  
 Det går enligt Skolverket inte att göra en generell bedömning av om fjärrundervisningen ökar eller minskar huvudmännens kostna- der. Huvudmän och rektorer använder fjärrundervisning främst för att lösa problem med rekrytering av behöriga lärare och vid ett litet elevunderlag, och inte som ett sätt att spara pengar. Att köpa fjärr- undervisning genom entreprenad innebär inte alltid en minskad kostnad, då rektorer utöver kostnaden för själva undervisningen, även har kostnader för teknisk utrustning, lokaler och handledare. Skolverket gör dock bedömningen att fjärrundervisning och inter- aktiv studiehandledning på modersmålet kan vara ett mer effektivt utnyttjande av pedagogiska resurser än att personal ambulerar mellan skolor. I den bemärkelsen kan fjärrundervisningen minska i stället för att öka huvudmannens kostnader, givet att det handlar om anställd personal och inte entreprenad. 
  
 Skolverket konstaterar att fjärrundervisning ökar elevers tillgång till såväl utbildning som undervisning av behöriga lärare. Utan den 
  
 96Skolverket 2018f. 
  
 97Ibid. 
  
 89 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 reguljära fjärrundervisningen hade elever i mindre omfattning kun- nat studera modersmål, med behöriga lärare och inte heller kunnat få studiehandledning på modersmålet i interaktiv form. 
  
 Skolverket bedömer att obligatoriska inslag om fjärrundervisning bör ingå i uppdragsutbildningar av modersmålslärare i nationella minoritetsspråk. 
  
 3.4Utredningens iakttagelser om hur modersmålsundervisningen 
  
 och studiehandledningen organiseras 
  
 Det är kommunerna som ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående förskolor och skolor. För elever som ska erbjudas modersmålsundervisning ska hemkommunen lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till enskilda huvudmän.98 
  
 Att organisera modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål kan innebära särskilda utmaningar eftersom de språk som det efterfrågas undervisning i och i vilken omfattning det görs varierar över tid och ser olika ut över landet. Vid vissa skolor finns det många modersmålsberättigade elever i samma språk, vid andra skolor finns det bara ett fåtal berättigade och deltagande elever. Så varierar även behovet av studiehandledning på modersmål, beroende på invandring och var nyanlända bosätter sig. 
  
 Utredningen erfar att det vanligaste är att såväl modersmåls- undervisningen som studiehandledning på modersmål organiseras centralt i kommunala enheter, ofta benämnt språkcentral eller språk- centrum, där lärarna och studiehandledarna är anställda. Det är dessa centrala enheter som administrerar undervisningen dels i bemär- kelsen vilka elever inom huvudmannens ansvarsområde som ska få delta, dels att anställa och kompetensutveckla lärare. Så organiseras skolornas behov av undervisningen och stödformen genom att huvudmannen centralt, från modersmålsenheten, säljer undervis- ningstimmar och/eller studiestödstimmar till såväl kommunala som fristående skolor. 
  
 I de allra flesta kommuner som utredningen har besökt är det modersmålslärarna som också arbetar som studiehandledare på 
  
 9810 kap.  
 37–39 
  §§ samt 11 kap.  
 36–38 
  §§ skollagen samt 14 kap. skolförordningen. 
  
 90 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 modersmål. På så sätt arbetar de under skoldagen med studiehand- ledning och efter skoldagen med modersmålsundervisning. Lärarna fördelar oftast sin tjänst på flera skolor eftersom det är få skolor som har tillräckligt många elever i olika språk för att själva anställa modersmålslärare. För de skolor som har många elever berättigade till undervisning i ett språk händer det dock att skolan själv anställer lärare och studiehandledare i det språket. 
  
 Företrädare för kommuner uppger i kontakter med utredningen att fördelarna med en centralt organiserad modersmålsenhet är att lärarna kan erbjudas heltidstjänster då få skolor har ett tillräckligt elevunderlag att bedriva verksamheten själva. Att organisera under- visningen centralt möjliggör en stabil organisation även om efter- frågan vid en enskild skola varierar från ett läsår till ett annat. På detta sätt kan hela kommunens behov av lärare tillgodoses samtidigt som lärarna finns i ett sammanhang med kollegor som undervisar i samma ämne, om än i olika språk. Genom att undervisningen respek- tive stödformen genom entreprenad säljs till såväl kommunala skolor som skolor med enskild huvudman finns ett mått av likvär- dighet oavsett elevens val av skola. 
  
 En centralt organiserad modersmålsorganisation innebär också utmaningar, enligt vad utredningen erfarit vid kontakter med repre- sentanter för huvudmän, rektorer och lärare. Risken finns för ett  
 icke-flexibelt 
  system där alla skolors behov ska tas tillvara, oavsett hur dessa behov ser ut. För lärare innebär en anställning vid en central modersmålsenhet ofta arbetsdagar som till en stor del består av resande mellan skolor. Modersmålslärare som är legitimerade och behöriga i ämnet är inte sällan även behöriga i andra undervisnings- ämnen. Genom anställning vid en central enhet hos huvudmannen undervisar de uteslutande i ämnet modersmål. 
  
 Genom att anställas vid en centralt organiserad modersmålsenhet riskerar modersmålslärarna att hamna i ett annat sammanhang än de lärare som undervisar i skolans övriga ämnen. I så mån förstärks intrycket av modersmålsämnet som ett ämne ”vid sidan av”. Bl.a. Skolinspektionen99 har påpekat att skolor i högre utsträckning behö- ver utveckla samverkan mellan modersmålslärare och övriga lärare så att modersmålsundervisningen får ett samband med undervisningen i övriga ämnen och blir en likvärdig del i elevens totala undervisning. 
  
 99Skolinspektionen 2010. 
  
 91 
  
 Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 
  
 SOU 2019:18 
  
 Att anordna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål innebär en utmaning för såväl huvudman och rektor som för lärare. För huvudmannen är det en utmaning att organisera undervisningen över många skolenheter. För rektor är det en utma- ning att inte ha kontroll över vilka lärare som undervisar på skolan och inte heller kunna styra fullt ut över vare sig undervisningens eller studiehandledningens schemaläggning. För undervisande lärare inne- bär det utmaningar att behöva dela sin tid mellan många skolor och att därför inte finnas i skolans sammanhang fullt ut. Detta är faktorer som kan påverka elevernas vilja att delta i undervisningen, vilket utredningen skriver mer om i betänkandets kapitel 6. 
  
 92 
  
 4Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål 
  
 Ett av utredningens uppdrag är att ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt beakta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av förslag på åtgärder. I detta kapitel pre- senteras företrädesvis forskning1 om modersmålsundervisning som utförts i Sverige, med utgångspunkt i ämnets organisation och imple- mentering i svensk kontext, även om vissa jämförelser görs med forskning om liknande utbildningsformer utförd i andra nationella kontexter. Även en del forskning om flerspråkig utveckling och fler- språkighet redovisas. Översikten inriktas framför allt mot forskning om ämnet modersmål genomförda under  
 2000-talet. 
  Den främsta anledningen till avgränsningen är att det redan finns flera översikter2 som noggrant redogör för tidigare forskning i ämnet. 
  
 I ett särskilt avsnitt redogörs för den svenska och internationella forskningen samt en del andra relevanta studier om studiehandled- ning på modersmålet. Kapitlet avslutas med en sammanfattning där de viktigaste slutsatserna i relation till utredningens uppdrag lyfts fram. 
  
 Utredningen har avsiktligt valt att samla presentationen av forsk- ningen i ett eget kapitel för att därigenom åskådliggöra det samlade kunskapsläget och de huvudsakliga slutsatserna om modersmåls- 
  
 1En del av de redovisade forskningsstudierna hänvisar till och bygger delar av sina analyser på Skolinspektionens och Skolverkets rapporter samt en del statliga utredningar. I förekomman- de fall hänvisar utredningen i detta kapitel även till dessa rapporter. 
  
 2Se t.ex. Kennedy och Mcdaniel 1996, Kennedy och Scott 2012, Tuomela 2002. 
  
 93 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 undervisning och studiehandledning på modersmålet. För att kom- plettera och fördjupa bilden i relation till utredningens konkreta uppdrag har utredningen i vissa fall gjort egen datainsamling och egna statistiksammanställningar3, något som redovisas i de påföl- jande kapitlen. Det är dock viktigt att understryka att utredningen beaktar forskningen vid såväl analyser i de olika kapitlen som vid framtagandet av förslag, bedömningar och rekommendationer, vilka redovisas i betänkandets kapitel 10. 
  
 4.1Elevernas varierande kunskaper i och erfarenheter av de språk 
  
 som undervisas i ämnet modersmål 
  
 I Sverige kommer elever till ämnet modersmål med mycket varie- rande erfarenheter av och kunskaper i sitt modersmål. I en given elevgrupp i ämnet modersmål kommer eleverna att skilja sig avse- ende när, hur och med vem de började lära sig modersmålet. Vissa kommer att ha lärt sig modersmålet före svenska, andra kommer att ha lärt sig modersmålet och svenska samtidigt och några kommer att ha påbörjat inlärningen av svenska före modersmålet.4 För många elever kommer fler än två språk att användas inom familjen. Eleverna kommer dessutom att skilja sig åt avseende i vilken samhällelig kontext de påbörjade inlärningen av modersmålet. Forskningen5 har visat att det innebär stor skillnad att lära sig ett språk i en kontext där språket utgör ett minoritetsspråk jämfört med att lära sig samma språk i en samhällelig kontext där språket utgör ett majoritetsspråk. Om kontakten med ett språk är begränsad i tidig ålder kan det påverka språkets utveckling på olika språkliga nivåer.6 Eleverna kom- mer även att skilja sig åt avseende i vilken utsträckning de har haft fortsatta möjligheter att möta och använda modersmålet i varierande sammanhang. Detta påverkas i sin tur av inställningen till flersprå- kighet och till olika modersmål i det omgivande samhället.7 Slutligen 
  
 3Se kapitel 2 i betänkandet. 
  
 4Här används alltså ”modersmålet” som synonymt med det språk som undervisas i ämnet modersmål. 
  
 Norris och Christian 2012, Montrul 2016. 
  
 6Ibid. 
  
 7Ibid. 
  
 94 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 spelar tillgången till formell undervisning stor roll för vilka möjlig- heter barnet får att utvidga sin språkliga repertoar på modersmålet och utveckla läs- och skrivfärdigheter.8 
  
 I modersmålsundervisningen möts således elever med mycket olika bakgrund, språkinlärningshistorik och med olika goda förkun- skaper i modersmålet. För vissa kommer svenska snarare än moders- målet att vara det språk som de använder mest och behärskar bäst. Över tid stärks dessutom ofta svenskans ställning gentemot moders- målet, i och med att de flesta elever i Sverige får sin skolgång huvud- sakligen på svenska.9 Till modersmålsundervisningen kommer även elever som nyligen invandrat till Sverige och som redan har utvecklat avancerade kunskaper i språket. I vissa fall kan de ha gått i skolan i flera år på detta språk. Den stora spridningen ställer höga krav på modersmålslärarens förmåga att individanpassa modersmålsunder- visningen och kunna tillgodose elevernas många olika behov av stöd för användningen och utvecklingen av modersmålet. 
  
 Vad gäller elevens grundläggande kunskaper i språket10, som är ett krav för tillträde till undervisningen, görs ingen närmare specifi- cering i skollagen av vad som avses med detta. Mot bakgrund av genomgången ovan är det tydligt att elever som ansöker om under- visning i ämnet modersmål kan ha mycket varierande erfarenheter av och kunskaper i ett språk som utgör ett modersmål, i synnerhet om detta språk främst har lärts in i Sverige eller i annan minoritets- språkskontext. 
  
 Forskningsmässigt finns mycket lite skrivet om kravet på och bedömningen av elevers grundläggande kunskaper i samband med ansökan om modersmålsundervisning. I en avhandling av Ward diskuteras de specifika svårigheter som hon menar finns med att kräva grundläggande kunskaper för behörighet till undervis- ning i ett språk som arabiska. Enligt Moore är det framför allt modern standardarabiska som är den varietet som behandlas i moders- målsundervisningen.12 Denna grundar sig på formell skriven stan- dardarabiska och skiljer sig på många sätt från olika talade varieteter av arabiska. Enligt Moore är det få elever som börjar läsa arabiska 
  
 8Se t.ex. Lewis 2004, Waters 2009, Montrul 2016. 
  
 9Axelsson 2004. 
  
 10Ibid. 
  
 11Walldoff 2017. 
  
 12Se även Avery 2011, 2017a, Davis 2017a, Ramirez 2019 under utgivning. 
  
 95 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 som modersmål som har grundläggande kunskaper i modern stan- dardarabiska vid skolstarten och ännu färre som använder denna form av arabiska i vardaglig kommunikation med sina vårdnads- havare. Det menar hon innebär att man inte nödvändigtvis kan hävda att de har grundläggande kunskaper i den varietet av arabiska som dominerar modersmålsundervisningen. Liknande omständigheter lär gälla för flera av de språk som undervisas inom ramen för ämnet modersmål. Walldoff13 hävdar vidare att de mycket allmänna formu- leringarna som finns i styrdokumenten för ämnet modersmål, som är tänkta att kunna omfatta alla de språk som kan ingå i ämnet, är dåligt anpassade till de olika verkligheter och förutsättningar som gäller för olika språk, vilket hon anser påverkar ämnet negativt.14 
  
 4.2Ämnet modersmål mellan goda intentioner och implementeringssvårigheter 
  
 Hemspråksreformens tillblivelse i slutet av  
 1970-talet 
  har redogjorts för och diskuterats i flera tidigare forskningsöversikter.15 Generellt beskrivs genomförandet av reformen som en del i ett övergripande projekt att försöka lansera Sverige som ett föregångsland för plura- lism, med en progressiv invandrings- och minoritetspolitik.16 Flera forskare17 har dock påpekat att hemspråksreformen genomfördes utan att förankras på bred front och utan att det gjordes någon ordentlig konsekvensanalys av vad som krävdes för att kunna imple- mentera den tillfredsställande. Enligt Kennedy och Milani18 bidrog det till att skapa ett glapp mellan reformens goda intentioner och en bristfällig implementering, vilket de menar präglar ämnet än i dag. De hävdar också att den politiska oviljan att reformera ämnet trots kända brister i ämnets organisation och implementering under många år signalerar till omgivningen att modersmålsundervisningen inte är en högprioriterad politisk fråga.19 
  
 13Walldoff 2017. 
  
 14Se även Avery 2017a. 
  
 15Borevi 2002, Kennedy och Mcdaniel 1996, Kennedy och Scott 2012, Municio 1987, Salö et al. 2018. 
  
 16Ibid., se även Municio 1993. 
  
 17Hyltenstam och Scott 2012, se även Salö et al. 2018. 
  
 18Hyltenstam och Scott 2012, se även Kennedy och Tuomela 1996. 
  
 19Hyltenstam och Scott 2012, s. 68. 
  
 96 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 I och med hemspråksreformen blev hemspråksundervisning ett lagstadgat skolämne, för vilket det inrättades en egen kursplan i sam- band med den nya läroplanen 1980.20 Under  
 1990-talet 
  beslutades senare att termen ”hemspråk” skulle ändras till ”modersmål” i utbild- ningspolitiska sammanhang, för att tydligare signalera språkens ställ- ning och relevans även utanför hemmet.21 Jarmo Lainio har beskrivit hur det samtidigt kom att ske en förskjutning i modersmålsbegrep- pets användning och betydelse.22 När termen modersmål ersatte hemspråk slutade den samtidigt att användas för att referera till svenska. I och med denna betydelseförskjutning kom modersmål plötsligt att användas för alla språk utom svenska.23 Lainio menar att det bidrog till att en tydlig hierarkisk gräns och åtskillnad mellan svenska och övriga språk kunde upprätthållas i språk- och utbild- ningspolitiska styrdokument.24 
  
 Flera forskare25 beskriver hur språkens olika värde och position manifesteras bland annat genom hur de beskrivs och positioneras i förhållande till varandra i de lagar och styrdokument som reglerar språk och utbildning. I Sveriges språklag görs till exempel en tydlig åtskillnad mellan svenska och andra språk. Där anges till exempel att alla i Sverige ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda svenska. För övriga språk, med undantag för de nationella minoritets- språken, gäller att man ska ges möjlighet att utveckla och använda språken, men inte lära sig dem från grunden.26 De invandrade språkens lägre position i förhållande till svenska signaleras även genom hur ämnet modersmål positioneras i läroplanen i förhållande till andra språk och ämnen, bland annat med avseende på avsaknaden av en garanterad undervisningstid, att ämnet är frivilligt och avseende att föräldrar aktivt måste ansöka om undervisningen. Förhållandet mel- lan svenska och modersmålen förstärks också av hur lärare och elever diskursivt förhåller sig till och positionerar dem i förhållande till varandra genom samtal.27 
  
 20Hyltenstam och Scott 2012, Språkrådet 2014. 
  
 21Se t.ex. Kennedy och Scott 2012, Lainio 2013, Salö et al. 2018, SOU 2017:91. 
  
 22Lainio 2013. 
  
 23Se även användningen av begreppet modersmål i denna översikt. 
  
 24Lainio 2013. 
  
 25Hult 2012, Strickland 2004, Salö 2016. 
  
 2614 § språklagen. 
  
 27T.ex. Salö et al. 2018. 
  
 97 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 På  
 EU-nivå 
  finns uttalade mål om flerspråkighet sedan mitten av  
 1990-talet 
  som syftar till att samtliga  
 EU-medborgare 
  ska ges förut- sättningar att lära sig minst två språk utöver sitt modersmål.28 I första hand avses dock kunskaper i andra europeiska språk, snarare än kun- skaper i de språk som talas av invandrade minoriteter.29 När det gäller flerspråkighet hos barn till invandrade minoriteter framställs deras kunskaper i modersmålet fortfarande ofta som ett hinder för att lära sig majoritetsspråket eller som ett hinder för att nå skolframgång.30 
  
 Språkens olika värde och position reflekteras och synliggörs även i familjers språkval och i de beslut de tar avseende modersmåls- undervisning. I skolförordningen klargörs att rätten till moders- målsundervisning begränsas till ett språk31, oavsett om en familj i praktiken delar flera olika språk. Undantaget är romska elever från utlandet som får ges ”modersmålsundervisning i två språk, om det finns särskilda skäl”.32 Skolförordningens begränsning tar inte hän- syn till den ökade mångfald som präglar dagens samhälle, där allt fler barn växer upp i familjer som talar flera språk utöver svenska. Begränsningen kan ha konsekvenser för hur föräldrar förhåller sig till sina olika språk i samband med ansökan till ämnet modersmål. I en nyligen framlagd masteruppsats vid Lunds universitet33 framkom att flerspråkiga familjer med rötterna i länder i södra Afrika ofta valde att barnen skulle läsa engelska som modersmål framför modersmåls- undervisning i familjens övriga språk. En anledning till det var att engelskan uppfattades ha ett högre värde34 än deras andra språk samt att engelskan i högre grad än deras andra språk skulle öka deras chanser att få jobb i framtiden.35 I en avhandling av Collins exemplifierades även hur en del familjer med ursprung i Pakistan valde modersmålsundervisning i urdu i stället för familjens huvudsakliga språk pashto, vilket hon menar reflekterar den höga position som urdu (och engelska) har i Pakistan. I avhandlingen gavs också exempel på familjer som valde modersmålsundervisning i 
  
 28 
 Cabau-Lampa 
  2007. 
  
 29Ibid., se även Slembrouck et al. 2018. 
  
 30T.ex. Slembrouck et al. 2018. 
  
 315 kap. 9 § skolförordningen. 
  
 32Ibid. 
  
 33 
 Mazur-Andersson 
  2018. 
  
 34Bourdieu 1977, se även Salö et al. 2018. 
  
 35 
 Mazur-Andersson 
  2018. 
  
 36Reath Warren 2017, se även Ramirez 2019 under utgivning. 
  
 98 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 turkiska framför kurdiska för att turkiskan sågs som mer användbar för barnen i framtiden.37 I en undersökning38 om språk och littera- citet i koranskolor i Sverige berättade några av intervjupersonerna med somaliska som modersmål att de under delar av sin skolgång valde att läsa arabiska som modersmål i stället för somaliska, bland annat med hänvisning till arabiskans högre anseende i religiösa sam- manhang och med tanke på språkets användbarhet på den globala språkmarknaden. 
  
 I samtliga kursplaner för ämnet modersmål framgår att dess vik- tigaste syfte är att ämnet ska bidra till att vidga elevernas förmågor i och kunskaper om modersmålet. Enligt den aktuella läroplanen, Lgr1139, ska eleverna genom undervisningen i ämnet ges förutsätt- ningar att ”formulera sig och kommunicera i tal och skrift” på modersmålet, kunna ”anpassa språket efter olika syften, mottagare och sammanhang” och kunna ”urskilja språkliga strukturer och följa språkliga normer”. I ämnet ingår dessutom att eleverna ska ”reflek- tera över traditioner, kulturella företeelser och samhällsfrågor i områden där modersmålet talas utifrån jämförelser med svenska för- hållanden”. I den senaste kursplanen för ämnet anges vidare att ämnet ska bidra till att eleverna kan ”använda sitt modersmål som ett medel för sin språkutveckling och sitt lärande”. Det senare målet introducerades i Lpo 94 men förtydligades och skärptes till i den senare läroplanen Lgr11.40 Man skulle kunna hävda att detta mål delvis reflekterar en typ av diskurs om modersmålsundervisning som vuxit sig starkare på senare år – att ämnet allt oftare diskuteras på basis av om det kan visas ha positiva effekter även för elevernas utveckling och framgång i andra ämnen.41 En underliggande mening i sådana uttalanden är att det inte är tillräckligt om ämnet kan visas bidra till elevernas utveckling av modersmålet i sin egen rätt.42 Redan 1996 efterfrågade Kennedy och Tuomela43 en fördjupad diskus- sion av hur undervisningen i ämnet modersmål ska kunna omfatta 
  
 37Ibid. 
  
 38Hedman och Garza 2019 under granskning. 
  
 39Skolverket 2011. 
  
 40Språkrådet 2014. 
  
 41Duek 2017, Garza och Williams 2018a, 2018b, Salö et al. 2018, se även Jones 2015 avseende en ännu tydligare utveckling av detta i Danmark. 
  
 42Jfr Jones 2015. 
  
 43Hyltenstam och Tuomela 1996, s. 101. 
  
 99 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 och balansera ämnets många olika syften och målsättningar, med beaktande av den mycket begränsade undervisningstiden.44 
  
 4.3Flerspråkiga utbildningsmodeller 
  
 Internationell forskning om flerspråkighet och utbildning har visat övertygande resultat avseende positiva effekter av att erbjuda elever tillgång till tvåspråkig utbildning.45 
  
 I synnerhet gäller det elever som är i färd med att lära sig ett andraspråk. Den samlade internationella forskningen46 visar att andra- språkselevers möjlighet att fortsätta använda och utveckla förstasprå- ket parallellt med att de lär sig andraspråket i utbildningssammanhang stärker deras kunskapsutveckling och inverkar positivt på deras ut- veckling av både första- och andraspråket. Genom forskningen vet man nämligen att det tar lång tid att lära sig ett andraspråk, särskilt innan det kan fungera som ett lika effektivt verktyg för kunskaps- inhämtning som ett förstaspråk.47 Nya kunskaper lärs in snabbare och bättre på ett språk som eleverna behärskar väl. 
  
 Weeks och Austin studie48 är den mest välkända och omfattan- de forskningsstudien som har undersökt hur deltagande i olika typer av utbildningsprogram påverkar tvåspråkiga elevers långsiktiga skol- framgång. Studien genomfördes i USA under 1980 och  
 1990-talet 
  och omfattade mer än 42 000 elever med annat modersmål än engelska. Eleverna följdes från förskolan till slutet av skolår 12 genom olika typer av utbildningsprogram. Slutsatsen som drogs på basis av under- sökningen var att de tvåspråkiga barnen som fick möjlighet att fortsätta utveckla och använda sitt modersmål parallellt med andra- språket under hela sin skolgång nådde högre skolframgång och utvecklade engelskan till en högre nivå än tvåspråkiga elever som fick hela sin skolgång på engelska. Endast i de utbildningsprogram där eleverna erbjöds omfattande möjligheter att använda och lära sig på både första- och andraspråket genom hela sin skolgång nådde de mycket höga språkliga färdigheter i båda sina språk. 
  
 44Se även Lainio 2013. 
  
 45Cummins 2000, 2018, Waters 2009,  
 Baker 
  och Williams 2006, Weeks och Davis 1997. 
  
 46Ibid. 
  
 47T.ex. Abrahamsson 2009, Lewis 2004, Cummins 2000, Waters 2009, Kennedy och Mcdaniel 1996, Weeks och Davis 1997. 
  
 48Thomas och Davis 1997, se även översikt i t.ex. Axelsson 2004. 
  
 100 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 Framgången för de tvåspråkiga utbildningsprogrammen i USA rönte stor uppmärksamhet världen över och spelade en viktig roll även för synen på flerspråkighet och utbildning i Sverige.49 Under senare år har dock de tvåspråkiga utbildningsprogrammen börjat diskuteras mer kritiskt i internationell forskning, framför allt på grund av deras starka fokus på endast två språk och för att de före- språkar en tydlig uppdelning mellan elevernas två språk.50 Nyare forskning om flerspråkighet och utbildning hävdar att dessa utbild- ningsmodeller representerar en alltför snäv syn på  
 två-/flerspråkig- 
  het som riskerar att förstärka föreställningen om att en lyckad två/flerspråkighet bör resultera i balanserad tvåspråkighet, det vill säga där individen uppnår språkliga färdigheter motsvarande en enspråkig talares i vart och ett av sina språk.51 Detta anser man rim- mar illa med verkligheten, i och med att det är betydligt vanligare att flerspråkiga talare inte uppnår balanserade kunskaper i sina olika språk och inte kan exakt samma saker på de olika språken.52 Kriti- Montgomery hävdar att antagandet om fördelarna med balanserad två- språkighet bygger på en enspråkighetsnorm, där den enspråkiga tala- ren utgör en norm och ideal. Ytterligare en kritik är att de två- språkiga utbildningsprogrammen ofta orienterar sig mest mot och premierar de mest prestigefyllda varieteterna av de språk som ingår i utbildningen.54 Kritiker menar att utbildningen i stället borde spegla och inkludera elevernas varierande erfarenheter av att lära sig och använda språken. 
  
 Nyare forskning om flerspråkighet och utbildning55 visar att fler- språkiga elevers språk- och kunskapsutveckling kan gynnas även av mer flexibla undervisningsmodeller, som inte kräver en tydlig upp- delning av elevernas olika språk utan snarare inkluderar, bekräftar och nyttjar elevernas många olika språkliga resurser som utgångs- punkt för lärande i den ordinarie undervisningen i olika ämnen. I Sverige har denna forskning inspirerat till diskussioner om hur 
  
 49Axelsson 2004. 
  
 50García 2009. 
  
 51García 2009, Waters och Mercer 2011, Waters och Lam 2014. 
  
 52Se t.ex. De Houwer 2009, Glover 1984, Harrell 2003/2019, Montrul 2016. 
  
 53García 2009, Waters och Mercer 2011, Waters och Lam 2014, se även Blommaert och Verschueren 1998. 
  
 54Se t.ex. Waters 2009, Leeman et al. 2011, Church och Golden 2015. 
  
 55Se t.ex. García 2009, Waters och Lam 2014, Lam 2018, Farmer. 2017, 2018, Skolverket 2018b, Bell. 2018. 
  
 101 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 flerspråkiga praktiker kan integreras i den ordinarie ämnesundervis- ningen och hur flexibla flerspråkiga undervisningsstrategier bör gyn- nas av utökade samarbeten mellan olika ämnen och lärarkategorier, inklusive modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet.56 
  
 4.4Språkundervisning i komplementära skolor 
  
 I många länder saknas det alternativ för modersmålsundervisning inom ramen för den ordinarie utbildningen. Därför har det på många håll utvecklats en tradition där lokala intresseföreningar eller föräldra- grupper går samman för att anordna undervisning på eget initiativ. I Storbritannien och Australien anordnas  
 språk-, 
  kultur- och reli- gionsundervisning på många olika modersmål inom ramen för så kal- lade komplementära skolor.57 I USA och Kanada är liknande utbild- ningsarrangemang också vanliga.58 Till syfte, innehåll och utformning påminner undervisningen i de komplementära skolorna många gånger om den modersmålsundervisning som bedrivs i Sverige. Undervisningen i de komplementära skolorna äger ofta rum på sena eftermiddagar och helger och syftar bland annat till att eleverna ska utveckla kunskaper i och om modersmålet och ges möjligheter att utveckla en flerkulturell identitet.59 Forskningen60 visar att de kom- plementära skolorna utgör ett viktigt alternativ till den ordinarie utbildningen i dessa kontexter, som i de flesta fall inte alls erbjuder eleverna möjlighet att använda och utveckla sin flerspråkighet. 
  
 Även i Sverige anordnas olika former av  
 språk-, 
  kultur- och religionsundervisning och läxläsning inom ramen för komplemen- tära skolor.61 På uppdrag av Malmö stad genomförde Dickerson i början av  
 2010-talet 
  en kartläggning av förekomsten av komple- mentära skolor i Malmö och utforskade även några av dessa verk- 
  
 56Se t.ex. Farmer 2017, 2018, Skolverket 2018b, Ray 2017. 
  
 57Eng. complementary schools, community language schools eller supplementary schools. Se t.ex. Creese et al. 2006, Walls och Blackledge 2010, Lam 2006, Ramirez 2017. 
  
 58De går då ofta under beteckningen heritage language schools, se t.ex. Montrul 2016, García 2009. 
  
 59Creese et al. 2006, Walls och Blackledge 2010, Walker. 2009, 2010, Li Wei 2006. 
  
 60Ibid., se även Ramirez 2017. 
  
 61Bouakaz 2007, 2012, 2018,  
 Romero 
  2004, Risenfors et al. 2011. 
  
 62Bouakaz 2012, se även Bouakaz 2018. 
  
 102 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 samheters innehåll. Kartläggningen visade att det fanns ett  
 40-tal 
  för- eningar i Malmö som bedrev olika former av komplementär skol- verksamhet. 
  
 Ibörjan av  
 2000-talet 
  jämförde  
 György-Ullholm63 
  modersmåls- undervisning i ungerska inom den ordinarie utbildningen med undervisning i ungerska som erbjöds inom ramen för komplemen- tära skolor. Jämförelsen visade att de komplementära skolorna oftare utgick från autentiskt undervisningsmaterial och inkluderade ett större fokus på ungersk litteratur, teater och geografi jämfört med den ordinarie modersmålsundervisningen, där undervisningen mest ägnades åt att öva elevernas språkliga färdigheter i ungerska. Dessutom fäste de komplementära skolorna större vikt vid regel- bundna läxor. På basis av jämförelsen drog  
 György-Ullholm64 
  slut- satsen att den bästa modellen för att stimulera barnens flerspråkighet och ge dem möjligheter att utveckla modersmålet till en avancerad nivå vore att satsa både på den modersmålsundervisning som arran- geras inom ramen för den ordinarie skolan och den undervisning i modersmålet som finns i de komplementära skolorna, särskilt som det skulle utöka den totala undervisningstiden. Hon såg främst för- delar med att låta dessa två utbildningsformer komplettera och stödja varandra. 
  
 Williams menar dock att det skulle kunna innebära vissa risker om det huvudsakliga ansvaret för modersmålsundervisningen för- flyttades från den ordinarie skolan till de komplementära skolorna. Språkrådet betonar att olika språkliga minoriteter i Sverige är mycket olika resursstarka och olika väl organiserade, vilket troligen skulle leda till att inte alla grupper skulle kunna mobilisera tillräckliga resurser för att anordna modersmålsundervisning på egen hand. Enligt Språkrådet66 vore det även svårt att få till gemensamma rikt- linjer och mål för modersmålsundervisningen i olika språk om ansva- ret förflyttades till de komplementära skolorna. I Sverige har det hit- tills inte funnits någon fördjupad utbildningspolitisk diskussion om att ansvaret för modersmålsundervisningen borde förflyttas utanför det ordinarie utbildningssystemet, även om sådana motioner vid några tillfällen har föreslagits i riksdagen.67 
  
 63 
 György-Ullholm 
  2004. 
  
 64Ibid. 
  
 65Språkrådet 2014, s. 55. 
  
 66Ibid. 
  
 67Språkrådet 2014, Municio 1993. 
  
 103 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 4.5Forskning om fjärrundervisning i ämnet modersmål 
  
 Hittills finns mycket lite forskning som rör fjärrundervisning i ämnet modersmål. Nyligen sammanställde White befintlig nationell och internationell forskning som belyser fjärrundervisning i modersmålet. Totalt sett fann hon endast cirka 20 publikationer, varav de flesta behandlade ”heritage language education” i nordame- rikansk kontext riktad till unga vuxna på högskolenivå. Endast ett fåtal publikationer inkluderade skolelever. Från Sverige fann hon ett fåtal examensarbeten. 
  
 Några av de fördelar med fjärrundervisning som nämndes i det insamlade forskningsmaterialet var att det ökar möjligheten att alls kunna anordna undervisning i modersmålet. Dessutom menade vissa lärare att fjärrundervisningen kan göra det lättare att individualisera undervisningen och ge mer riktad respons till enskilda elever. Ytter- ligare en fördel som nämndes av lärare var att fjärrundervisningen kan leda till fler tillfällen för elever att delta i autentisk skriftlig kom- munikation på modersmålet jämfört med klassrumsbaserad under- visning.69 Några av nackdelarna som påpekades var att fjärrunder- visningen är starkt beroende av fungerande teknik och av elever och lärares digitala kompetens. Dessutom innebär den ökade krav på elevens förmåga att arbeta självständigt. Några elevröster i materialet vittnade också om en bristande känsla av att ingå i en tydlig lärande- gemenskap när de deltog i fjärrundervisning.70 
  
 4.6Forskning som belyser modersmålslärares arbetsvillkor 
  
 I en studie av Ray och Torpsten71 undersöktes modersmåls- lärares uppfattningar om sitt arbete och sin yrkesroll. I studien ingick dels en webbenkät med öppna och stängda frågor som besvarades av 144 verksamma modersmålslärare och dels texter skrivna av tio 
  
 68Aldrin 2017. 
  
 69Ibid. 
  
 70Aldrin 2017. 
  
 Holloway och Greer 2013. 
  
 104 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 modersmålslärare som deltog i en fortbildningsinsats vid Linnéuniver- sitetet. I svaren och texterna skildras en lärargrupp i en utsatt yrkes- position, utan makt och inflytande över sin arbetssituation.72 Moders- målslärarna berättade att andra lärare sällan visade något intresse för deras undervisning och sällan eller aldrig inbjöd dem till samarbeten. När samarbeten skedde var det uteslutande på andra lärares initiativ och villkor. Lärarna upplevde att möjligheterna till samarbete försvå- rades av att modersmålsundervisningen ofta är förlagd till tider då övriga lärare och elever inte är på skolan. 
  
 En liknande bild av modersmålslärares situation framträdde i en undersökning av Garza och Hedman73, i vilken 15 modersmåls- lärare i bosniska/kroatiska/serbiska och somaliska intervjuades och observerades. Generellt upplevde modersmålslärarna att ämnets orga- nisation och förutsättningar begränsade deras möjligheter att bedriva god undervisning. Liksom lärarna i Ray och Torpstens studie74 vittnade de om en utsatt yrkesroll. Samtidigt skapades en motbild till denna upplevda marginalisering. I lärarnas utsagor framställdes äm- net modersmål ofta som avgörande för de flerspråkiga elevernas lärande och skolframgång. De tillskrev modersmålsundervisningen en viktig roll för elevernas möjligheter att utveckla språkliga kom- petenser i modersmålet, men hävdade även att det bidrar till att stärka elevernas färdigheter i svenska och kan gynna deras lärande i andra skolämnen. Vissa hävdade till och med att modersmålsunder- visningen gör eleverna till mer kompletta och lyckade individer. Inom denna motdiskurs tillskrevs således modersmålsundervis- ningen och modersmålslärarna en positiv och transformerande kraft, som kontrasterades mot ämnets upplevda marginalisering i övrigt. 75 
  
 Känslan av utsatthet verkar särskilt stark hos de modersmåls- lärare som i sin yrkesroll ambulerar mellan många olika skolor.76 För de ambulerande modersmålslärarna kan det röra sig om en arbets- situation där de har undervisning på  
 10–15 
  olika skolor under en och samma vecka, ofta förlagd till sena eftermiddagar.77 I de fall då 
  
 72Jfr Young 1999. 
  
 73Ganuza och Williams 2015. 
  
 Fischer och Greer 2013. 
  
 75Ganuza och Williams 2015, Jfr Avery 2015, Wigerfelt 2004. 
  
 76T.ex. Avery 2015, Garza och Williams 2015, Tuomela 2002, Wigerfelt 2004, se även Palmer 2009 i Norge. 
  
 77T.ex. Garza och Williams 2015, Kennedy och Mcdaniel 1996, Kennedy och Scott 2012, SOU 2017:91. 
  
 105 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 modersmålslärare är anställda på en specifik skola verkar det finnas bättre förutsättningar för ämnet och större möjligheter till sam- arbete.78 Några av de somaliska modersmålslärarna i Ganuza och Lowe studie79 var anställda på en friskola, där de ingick i skolans lärarlag och fanns på skolan varje dag. Där förekom vissa samarbeten med andra lärare. Ett exempel som observerades var när en klass- lärare frågade om modersmålsläraren kunde gå igenom olika prepo- sitioner på somaliska eftersom han upplevde att de somalisktalande barnen på skolan haft svårt för detta under en lektion i svenska. Den somaliska läraren berättade också om tidigare samarbeten då han tillsammans med andra lärare planerat och arbetat med ett tema om vattnets kretslopp. Läraren, liksom flera av de andra intervjuade lärarna, uttryckte en stark önskan om fler tillfällen att arbeta tema- inriktat tillsammans med andra lärare och ämnen. 
  
 Något som bidrog till känslan av utsatthet hos några av moders- målslärarna i Ganuza och Lowe studie80 var att de kände att deras lärarkompetens ibland ifrågasattes av föräldrar, elever eller andra lärare.81 Detta ansåg de förstärktes av en negativ medial rapportering om modersmålsundervisning som ofta fokuserat på att moders- målslärare saknar pedagogisk utbildning. De kände dock inte igen sig i rapporteringen om modersmålslärares bristande utbildning. De flesta av dem berättade att de hade genomgått högre utbildning eller någon form av lärarutbildning, antingen i sina forna hemländer eller i Sverige. Flera av dem hade dock ursprungligen utbildat sig för att undervisa i andra ämnen och/eller för att undervisa i andra ålders- grupper. Några av de yngre modersmålslärarna menade att den nega- tiva diskursen kring modersmålslärares bristande kompetens fick dem att känna sig tvungna att komplettera sin tidigare utbildning med pedagogisk utbildning i Sverige. 
  
 I relation till diskursen om modersmålslärares bristande kompe- tens är det viktigt att påminna om att det finns få möjligheter att utbilda sig till modersmålslärare. Utredningen behandlar denna fråga ingående i betänkandets kapitel 5. 
  
 Några av lärarna i Ganuza och Hedmans82 studie nämnde att en effekt av ämnets marginaliserade position var att vissa föräldrar 
  
 78Straszer et al. 2019 under granskning, se även Garza och Williams 2015. 
  
 79Ganuza och Williams 2015. 
  
 80Ganuza och Williams 2015. 
  
 81Se också Ray och Greer 2013. 
  
 82Ganuza och Williams 2015. 
  
 106 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 ansåg att de borde ha mer att säga till om ämnets innehåll, utform- ning och betygsättning. Vid ett tillfälle när forskarna observerade lektioner i modersmål ringde några föräldrar som var missnöjda med de låga betyg som läraren hade meddelat att deras barn skulle få i modersmålet.83 Föräldrarna hotade att ta sina barn ur undervis- ningen om inte läraren höjde betygen. De hävdade att ett ämne som är frivilligt inte kan ha samma höga krav vid betygsättning som obli- gatoriska ämnen. Föräldrarna uttryckte att ämnet endast var värt att investera i om det inte riskerade att reflektera tillbaka negativt på barnets sammantagna skolprestationer. Även andra uttalanden vitt- nade om modersmålslärarnas medvetenhet om vikten att hålla sig väl med elevernas föräldrar, bland annat för att behålla eleverna. För- äldrarnas inflytande avspeglades till exempel i att lärarna ansåg att det var viktigt att eleverna kunde visa upp konkreta exempel för dem på vad de hade arbetat med under lektionerna från gång till gång. Samtidigt uttryckte de flesta modersmålslärarna i studien att de hade god kontakt med elevernas föräldrar och många av dem ansåg att det ingick i yrkesrollen att fungera som en länk mellan hem och skola.84 
  
 Lärarna betonade också att föräldrarna spelar stor roll för barnens möjligheter att bevara och utveckla modersmålet och att den begrän- sade undervisningstiden gör att det åligger föräldrarna ett stort ansvar att använda språket aktivt i hemmet.85 
  
 4.7Didaktiska perspektiv på ämnet modersmål 
  
 Hittills har det funnits förhållandevis lite forskning som rör didak- tiska perspektiv på modersmålsundervisningen, i synnerhet där ämnets undervisningspraktiker beskrivs och analyseras mer i detalj.86 Följande fem delavsnitt är ett försök att översiktligt sammanställa den forskning som har relevans för ämnets didaktiska avvägningar. 
  
 83Ibid. 
  
 84Se även Ray och Greer 2013, Wigerfelt 2004. 
  
 85Ganuza och Williams 2015. 
  
 86Lainio 2013, se även Skolverket 2018b. 
  
 107 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 4.7.1Hanteringen av elevernas skiftande förkunskaper i modersmålet 
  
 Samtliga av de språk som undervisas i ämnet modersmål utvecklas i relation till de förutsättningar som finns för språkens användning och utveckling i Sverige. Exempelvis kommer ett barn som växer upp i en somalisktalande familj i Sverige att lära sig och använda soma- liska tillsammans med unga och vuxna med varierande erfarenheter av och kunskaper i somaliska. Det gör att den somaliska som barnet utvecklar kommer att skilja sig från den somaliska som talas av äldre personer eller av individer som lär sig somaliska i Somalia.87 Dess- utom är det väl känt att ungdomar ofta utvecklar nya sätt att använda språk sinsemellan, för att särskilja sitt språkande från yngre och äldre talare.88 Det i sin tur kan också bidra till förändringar av moders- målet. Vad gäller ämnet modersmål innebär detta, som tidigare nämnts, att eleverna kommer till undervisningen med varierande erfarenheter av att lära sig och använda modersmålet. Många gånger skiljer sig elevernas sätt att använda modersmålet från modersmåls- lärarens språkbruk och/eller från den varietet av modersmålet som utgör normen för undervisningen. Dessa omständigheter ställer höga krav på modersmålslärarens förmåga att individualisera under- visningen och kunna möta varje elevs utgångspunkt och behov. Flera av de studier som finns kring modersmålsundervisning89 har visat att standardspråksnära och skriftspråksbaserade varieteter av moders- målen tenderar att dominera och utgöra normen för undervisningen i ämnet – det vill säga språkbruk som skiljer sig på flera sätt från de sätt att använda modersmålet som eleverna är mest bekanta med utanför skolan. 
  
 Som tidigare nämnts har forskningen om modersmålsundervis- ning i arabiska90 till exempel visat att modern standardarabiska (arabiskt högspråk91) tenderar att utgöra den självklara normen och målet för undervisningen. Det innebär att undervisningsspråket på många sätt skiljer sig från de sätt att använda arabiska som barnen är bekanta med innan de börjar skolan. Med utgångspunkt i den intervju- 
  
 87T.ex. Abrahamsson och Christian 2012, Montrul 2016. 
  
 88T.ex. Nortier och Svendsen 2015. 
  
 89T.ex. Avery 2011, Garza och Williams 2015, 2017b, Ramirez 2017, Moore 2017. 
  
 90Avery 2011, 2017a, Davis 2017a, Ramirez 2019 under utgivning, Moore 2017. 
  
 91Avery 2011. 
  
 108 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 och observationsstudie av modersmålsundervisning som Garza och Taylor genomförde hävdade de att de flesta av de femton moders- målslärarna som ingick i studien tydligt orienterade sig mot idealise- rade standardnormer av modersmålen i sin undervisning. Ambitio- nen var att ge eleverna tillgång till en viss typ av språkbruk och vissa språkliga normer. Lärarnas eget sätt att använda modersmålen fram- ställdes som en viktig språklig förebild, medan elevernas språkbruk ofta beskrevs i relativt negativa termer; som avvikande och med tyd- liga spår av inflytande från svenska. I studien framkom också att lärarna nästan uteslutande såg elevernas skiftande förkunskaper i modersmålet som ett hinder för undervisningen.93 Mycket sällan gav de uttryck för att denna variation kunde användas som en resurs i undervisningen.94 
  
 I Mason avhandling95 om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet framträder en delvis annan bild. I avhandlingen exemplifieras hur en modersmålslärare i kurdiska arbe- tade medvetet med att synliggöra, bekräfta och inkludera elevernas olika kurdiska varieteter i undervisningen.96 I samtal med forskaren betonade läraren dessutom att han inte ansåg att syftet med moders- målsundervisningen kunde vara att eleverna skulle närma sig hans dialekt. Snarare ansåg han att de i undervisningen borde ges tillfälle att utveckla sina olika dialekter och vidga sin repertoar av olika sätt att tala och skriva kurdiska. 
  
 I en dansk studie om modersmålsundervisning i turkiska och farsi berättade de intervjuade föräldrarna att de förväntade sig och önskade att undervisningen skulle orienteras mot standardspråkliga varieteter av språken och helst mot de sätt att använda språken som dominerar i storstäderna och i det offentliga språkbruket i Turkiet respektive i Iran.97 Föräldrarna framställde på så sätt standardspråket som det mest eftersträvansvärda, medan  
 icke-standardspråkliga 
  varie- teter tenderade att tillskrivas epitet som slarviga, daterade eller svåra att förstå. I studien framkom även att lärare och elever mer eller 
  
 92Ganuza och Williams 2015, studien fokuserade undervisning i bosniska/kroatiska/serbiska och somaliska. 
  
 93Se även Young 1999, jfr även Murphy 2018 avseende introduktionsverk- samhet för nyanlända elever. 
  
 94Jfr Ray och Greer 2013. 
  
 95Reath Warren 2017. 
  
 96Se även Ramirez 2019 under utgivning. 
  
 97Ghandchi 2018, se även Karrebaek och Ghandchi 2015. 
  
 109 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 mindre tog för givet att undervisningen skulle ägnas åt standardsprå- ket. Det enda undantaget var en lärare i turkiska, som själv talade en  
 icke-standardspråklig 
  varietet av turkiska, och till viss del ifrågasatte varför undervisningen borde domineras av ett fokus på standard- språket. Läraren uttryckte, liksom den kurdiska modersmålsläraren i Mason avhandling98, en mer öppen inställning till att inklu- dera olika sätt att använda turkiska i sin undervisning. 
  
 I en studie av Dávila99 berättade några av de intervjuade moders- målslärarna i somaliska att det några gånger uppstått konflikter med elevernas föräldrar på grund av att läraren talat en annan varietet av modersmålet än de gjorde.100 Enligt lärarna blev följden att några av dem tog sina barn ur modersmålsundervisningen, eftersom de inte ville att barnen skulle lära sig tala modersmålet på andra sätt än familjen. 
  
 I en undersökning av Nielsen, Garza och Robinson intervjuades några somalisktalande högstadieelever om sin språkanvändning och sin syn på modersmålsundervisning. I intervjuerna framkom att elever- na ofta oroade sig för att inte vara tillräckligt bra på somaliska. För dem var kompetens i somaliska viktig för att kunna hävda en somalisk identitet. Ungdomarna ansåg att modersmålsundervisningen hade bi- dragit till deras utveckling av somaliska. Samtidigt upplevde de att det var svårt att navigera mellan å ena sidan de sätt att använda somaliska som de beskrev som typiska för barn och ungdomar som vuxit upp i Sverige och å andra sidan de förväntningar som de upplevde fanns från modersmålslärare och föräldrar att använda en somaliska liknan- de den som talas i Somalia, fri från inflytandet av svenska. Några av eleverna uttryckte en särskild uppskattning för en tidigare moders- målslärare som visade förståelse för och hade en inkluderande inställning till elevernas sätt att tala somaliska.102 Enligt eleverna berodde det på att han själv hade barn som vuxit upp i Sverige och var väl bekant med och förstod hur somaliskan används och utveck- las i svensk kontext. Ungdomarna upplevde att läraren genom sin inkluderande undervisning synliggjorde och tillerkände deras sätt att 
  
 98Reath Warren 2017. 
  
 99Dávila 2017a. 
  
 100Se liknande exempel i Bouakaz och Persson 2007, Boyd 1988, Latomaa 1993, Wilkinson 2008, Ramirez 2017. 
  
 101Palm et al. 2019. 
  
 102Ibid. 
  
 110 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 använda somaliska ett värde och fick dem att känna större moti- vation att fortsätta investera i och utveckla modersmålet. 
  
 Även i nordamerikansk forskning103 har det framkommit att man i olika former av modersmålsundervisning104 tenderar att fokusera på att eleverna ska utveckla litteracitetsförmågor på modersmålet och få tillgång till språkets standardspråkliga och mest prestigefyllda regis- ter.105 En risk med detta är dock att undervisningen därmed bidrar till att skapa och upprätthålla hierarkier och skillnader mellan olika sätt att använda modersmålet.106 Leeman107 hävdar att modersmålsunder- visningen i stället borde utformas som en ”kritiskt medveten språk- undervisning”, som medvetandegör eleverna på språks olika politiska, sociala och ideologiska dimensioner. Det inkluderar uppmärksam- mandet av modersmålets geografiska och sociala variationer samt hur och varför olika sätt att använda modersmålet ges olika betydelse och värde i olika kontexter. Vidare inkluderar det att skapa en förståelse hos eleverna för de processer som bidrar till att skapa språkliga normer och gör att vi uppfattar vissa men inte andra språkbruk som lämp- liga/korrekta i olika sammanhang. Enligt Leeman108 borde undervis- ningen hjälpa eleverna att bli medvetna om hur de genom egna språk- liga val i tal och i skrift kan iscensätta, inta och förhandla om olika identitetspositioner. Undervisningens huvudsakliga uppgift borde där- med vara att expandera elevernas språkliga repertoarer, utan att vissa sätt att använda modersmålet nedvärderas genom undervisningen. 
  
 En viktig fråga för framtida forskning om modersmålsunder- visning i Sverige är att mer i detalj undersöka hur elevernas skiftande erfarenheter av och förkunskaper i modersmålen kommer till ut- tryck i undervisningen, hur undervisningen anknyter till, nyttjar och värdesätter elevernas olika talspråkliga register och hur de intro- duceras till modersmålets standard- och skriftspråkliga register. Det vore också av vikt att närmare studera hur och vilka språkliga hierar- kier som skapas genom utbildningens utformning och innehåll, och om och hur undervisningen bidrar till att medvetandegöra eleverna på modersmålens variation och de sociala betydelser som förknippas med olika sätt att använda modersmålet. Dessutom vore det av 
  
 103Leeman och Golden 2015. 
  
 104Eng. heritage language education. 
  
 105Samma mönster har observerats i komplementära skolor i Storbritannien. Se t.ex. Lytra et al. 2010. 
  
 106Leeman Williams. 2011. 
  
 107Leeman 2018, se även Leeman et al. 2011, Church och Serafini 2016. 
  
 108Ibid. 
  
 111 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 intresse att studera hur eleverna görs uppmärksamma på att de genom sina språkliga val kan inta olika identitetspositioner. 
  
 Sammantaget stärker forskningen insikten om behovet av en för- djupad diskussion om vilka språkliga varieteter av modersmålen som bör vara föremål för undervisningen i ämnet109 och hur undervis- ningen kan utformas för att utveckla elevernas kritiska språkmed- vetenhet. Rimligtvis bör lärare, elever och föräldrar som berörs av undervisningen göras delaktiga i sådana diskussioner.110 Genom ut- bildning bör också modersmålslärare ges goda förutsättningar att få en vetenskaplig förståelse för språklig utveckling, användning och variation vid första- respektive andraspråksinlärning i olika samhälls- kontexter, en förståelse för hur språk formas och förändras i samspel med omgivningen och ökad medvetenhet om språkets ideologiska dimensioner. 
  
 4.7.2Modersmålsundervisningens fokus på litteracitet111 
  
 I Garza och Tate studie hävdade modersmålslärarna i inter- vjuer med forskarna att de ansåg att modersmålsundervisningen borde inkludera lika delar arbete med muntlig färdighet, läsande och skrivande på modersmålet. Dessa kommentarer reflekterar ämnets målsättningar i kursplanen.113 De stöds också av forskning som visat på vikten av att undervisningen erbjuder eleverna tillfällen att både möta och själva producera muntligt och skriftligt språk och röra sig mellan olika språkliga register och genrer.114 Under de lektioner i modersmål som observerades115 framkom dock att undervisningen oftare koncentrerades till läsning och övningar som på olika sätt underlättade elevernas läsning på modersmålet.116 De läspraktiker som observerades inkluderade ett fokus på uttal, stavning, ord- och läsförståelse. Generellt ägnades lite tid åt muntlig framställning och 
  
 109En diskussion som efterfrågades av Nelson och Rojas redan under  
 1990-talet. 
  Se Kennedy och Tuomela 1996. 
  
 110Jfr Stroud 2001, 2018. 
  
 111Med litteracitet avses i den enklaste meningen läs- och skrivkunnighet. 
  
 112Ganuza och Williams 2015. 
  
 113Skolverket 2011. 
  
 114T.ex. Mitchell och Padilla 2000. 
  
 115Ganuza och Williams 2015. 
  
 116Forskningen av komplementära skolor i Storbritannien likväl som forskningen om heritage language schools i USA har visat att undervisningen där också tenderar att inriktas främst mot att eleverna ska utveckla litteracitetsfärdigheter på modersmålet. Se t.ex. Walls och Blackledge 2010, Waters 2009, Lam och Wu 2009, Church och Golden 2015, Pacheco. 2006. 
  
 112 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 interaktioner mellan eleverna. Skrivande sparades många gånger till de läxor som vissa lärare gav regelbundet i slutet av lektionerna. Undantaget var vissa inslag där eleverna fick i uppgift att skriva av text från tavlan eller då de skulle besvara kortare frågor på en text som de hade läst gemensamt. 
  
 Ett återkommande mönster vid introduktionen av nya texter var att dessa först behandlades i helklass, antingen genom att läraren läste texten högt inför eleverna eller genom att eleverna fick turas om att en i taget högläsa en bit av texten.117 Under läsningen gjordes många korta avbrott då läraren uppmärksammade eleverna på ut- talet, stavningen eller betydelsen av enskilda ord. I intervjuerna betonade lärarna att dessa avbrott var nödvändiga för att alla elever skulle kunna följa med i läsningen och förstå de nya ord som intro- ducerades. Garza och Cardenas hävdar dock att de många avbrot- ten samtidigt försvårade för eleverna att få en mer holistisk förståelse för texten. Läsningen följdes ofta av att eleverna uppmanades att skriftligt besvara några frågor på texten. I allmänhet var det frågor vars svar eleverna kunde hitta direkt i texten, utan att förstå textens övergripande betydelse. Den återkoppling som eleverna fick på övningarna koncentrerades ofta till graden av språklig korrekthet. 
  
 Sammanfattningsvis konstaterades att de övningar som genomför- des under de observerade lektionstillfällena inte var särskilt kognitivt utmanande för eleverna, samtidigt som innehållet och utformningen säkerställde att alla elever, oavsett språklig nivå i modersmålet, skulle kunna genomföra dem.119 De observerade lektionstillfällena höll ett relativt högt tempo och det var ofta flera olika övningar som slutfördes under en och samma lektion. Garza och Williams tolkade moders- målslärarnas starka fokus på dessa färdiga produkter, i form av till exempel ifyllda övningsblad, som en reaktion på den negativa diskurs om ämnet modersmål som ibland antyder att den inte skulle vara seriös eller viktig. Enligt forskarna fungerade övningarna som ett slags bevis på undervisningens effektivitet inför elevernas föräldrar.120 
  
 117Ganuza och Williams 2015. 
  
 118Ibid., s. 132. 
  
 119Ibid. 
  
 120Ganuza och Williams 2015, s. 132. 
  
 113 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 4.7.3Lärarstyrd undervisning 
  
 I några av de studier som har inkluderat deltagande observationer av lektioner i ämnet modersmål framkommer att undervisningen varit relativt starkt lärarstyrd avseende lektionernas innehåll och upp- läggning och i dispositionen av talutrymmet.121 I Garza och Lowe studie122 initierades muntlig interaktion företrädesvis av modersmålslärarna och interaktioner mellan lärare och elever följde ofta ett välbekant  
 IRU-mönster 
  
 (initiativ-respons-utvärdering).123 
  Relativt få tillfällen gavs då eleverna kunde prata med varandra. När det förekom styrdes samtalen innehållsligt av läraren. Garza och Williams förklarade den starka lärarstyrningen delvis som ett resultat av att lärarna upplevde stark tidspress.124 Det fanns därför inte tid att inbjuda eleverna till samtal sinsemellan. Men de tolkade det även som ett resultat av lärarnas bristande förtroende för elevernas kompetens i modersmålet.125 I intervjuer med modersmålslärarna uttryckte flera av dem oro över elevernas bristande kunskaper i modersmålet. De beto- nade att många elever saknade tillfällen att använda och utveckla språket och att de var i stort behov av språkliga förebilder som kan använda språket korrekt.126 I det sammanhanget framhöll lärarna att de själva fyllde en viktig funktion att föregå med gott exempel. I studien observerades framför allt lektioner i årskurs  
 1–6, 
  men även vissa lek- tioner på högstadiet. De senare var ofta mindre rutinstyrda och inne- höll fler tillfällen för eleverna att ta initiativ och interagera sinsemel- lan.127 Det är därmed möjligt att den starka lärarstyrningen delvis hängde samman med lärarnas förhållningssätt till yngre elever.128 
  
 I en nyligen publicerad studie av Stoewer och Musk129 förekom- mer fler exempel på hur modersmålsundervisningen involverar ele- verna. Studien fokuserade modersmålsundervisning i engelska och särskilt inslag då de arbetade med ordinlärning. Diskussionerna om ord initierades av både eleverna och läraren. Läraren intog inte alltid 
  
 121Ganuza och Williams 2015, Stoewer 2018, Wedin et al. 2019 under granskning. 
  
 122Ganuza och Williams 2015. 
  
 123Mehan 1979, se liknande observation i Karrebaek och Ghandchi 2015 avseende moders- målsundervisning i farsi i Danmark. 
  
 124Jfr Stoewer 2018. 
  
 125Ibid., s. 136, jfr  
 Ajagán-Lester 
  1996. 
  
 126Ibid. 
  
 127Ganuza och Williams 2015, s. 133. 
  
 128Ibid. 
  
 129Stoewer och Musk 2018. 
  
 114 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 rollen som expert utan lät även eleverna föreslå definitioner, förtyd- liganden, översättningar och alternativa ord och uttryckssätt. Lära- ren uppmuntrade dem att själva söka efter, diskutera och använda nya ord. Lärarens förhållningssätt till eleverna speglar troligtvis att hon i högre grad uppfattade eleverna som kompetenta talare av moders- målet än lärarna i Ganuza och Lowe studie.130 Det kan också påverkas av engelskans starka ställning i Sverige och att läraren vet att eleverna har goda möjligheter att använda engelska även utanför modersmålsundervisningen. 
  
 4.7.4Dominerande enspråkighetsnorm eller flerspråkighet som resurs? 
  
 Många studier har visat att trots att den svenska skolans styrdoku- ment avspeglar en positiv inställning till flerspråkighet så domineras utbildningen i praktiken ofta av en tydlig enspråkighetsnorm.131 Svenska ses som det självklara språket för undervisning medan andra språk tenderar att osynliggöras som resurser för lärande. I Garza och Lowe studie av modersmålsundervisning132 belystes hur en liknande enspråkighetsnorm dominerade de lektioner som observe- rades i ämnet modersmål, med skillnaden att fokus där låg på elevernas användning av modersmålet.133 Både under lektionerna och i intervjuerna uttryckte modersmålslärarna att de önskade att eleverna endast skulle använda modersmålet på lektionerna och helst inte nyttja svenska eller några andra språk. Samtidigt visade observa- tionerna av undervisningen att svenska ändå användes flitigt av både lärare och elever. Garza och Williams hävdar dock att det rörde sig om en villkorad användning.134 Användningen av svenska framställ- des av lärarna som ett nödvändigt ont, snarare än som en resurs för lärande. Svenska var något som de kände att de var tvungna att använda för att försäkra sig om att alla elever oavsett nivå i moders- målet skulle kunna följa undervisningen. 
  
 130Jfr liknande resonemang i Chapman 2015. 
  
 131Se t.ex. Duek 2017, Gruber 2007, Haglund 2005, Lindberg 2009, Norén 2015. 
  
 132Ganuza och Williams 2015, se även Garza och Williams 2017b, 2018a. 
  
 133Jfr Walls och Blackledge 2010 avseende språkanvändningen i komplementära skolor i Storbritannien och Karrebaek och Ghandchi 2015 avseende modersmålsundervisning i farsi i Danmark. 
  
 134Ganuza och Williams 2017b. 
  
 115 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 Under lektionerna observerades många gånger då eleverna fick tillsägelser för att de använde svenska i stället för modersmålet. De uppmanades ofta att hålla sig till modersmålet. Det förekom även att eleverna reglerade varandras språkanvändning.135 I intervjuerna ut- tryckte modersmålslärarna att de såg lektionerna i modersmål som ett av få tillfällen då eleverna har möjlighet att använda modersmålet. De hävdade att svenskan tenderar att dominera i alla andra sammanhang i elevernas vardag. Därför ansåg de att modersmålets användning måste skyddas. De uttryckte rädsla inför vad som skulle ske med moders- målet om de lät eleverna obehindrat använda svenska även i detta skyddade rum. Enligt Garza och Hedman136 var dock en oönskad konsekvens av språkregleringen att eleverna drog sig för att prata på lektionerna. Man kan också fundera på vad det gör med elevernas språkliga självkänsla om deras språkanvändning ständigt utsätts för reglering, både i och utanför modersmålsundervisningen.137 
  
 I vissa andra studier av ämnet modersmål138 har man observerat en mer tillåtande inställning till användningen av flerspråkiga resur- ser. I den ovan nämnda studien av Stoewer och Musks undersök- ning139 av modersmålsundervisning i engelska bad läraren visserligen oftast eleverna att översätta till engelska när de använde ord och uttryck på svenska, men de observerade inte några explicita till- sägelser. Svenska användes av läraren för att försäkra sig om att alla elever förstod innebörden av nya ord som introducerades och vid tvärspråkliga jämförelser mellan engelska och svenska.140 En anled- ning till den mer avslappnade inställningen till elevernas användning av svenska, jämfört med lärarna i Ganuza och Lowe studie, kan vara insikten om engelskans starka ställning i samhället och att eleverna uppfattades ha goda möjligheter att möta och använda engelska även utanför klassrummet. 
  
 Chapman, Carney och Rosén141 observerade modersmålsundervis- ningen på en skola där det fanns flera lokalanställda modersmålslärare och där skolan aktivt arbetade med att legitimera användningen av flera språk än svenska. Den positiva inställningen till flerspråkighet avspeg- lades i skolans språkliga landskap och även i det faktum att det fanns 
  
 135Jfr Vaughan och Williamson 2013. 
  
 136Ganuza och Williams 2017b. 
  
 137Ibid. 
  
 138Reath Warren 2017, Stoewer 2018, Wedin et al. 2019 under granskning. 
  
 139Stoewer och Musk 2018. 
  
 140Detta sätt att använda svenska förekom även i Ganuza och Lowe studie 2017b. 
  
 141Wedin et al. 2019 under granskning. 
  
 116 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 särskilda klassrum avsedda för modersmålsundervisning. Under sina besök på lektionerna i modersmål observerade forskarna inte några tillsägelser när elever använde svenska eller engelska och de hörde inte heller lärarna explicit uppmana eleverna att hålla sig till moders- målet. Forskarna menar att skolans aktiva arbete med att legitimera flerspråkighet kan ha bidragit till att användningen av svenska inte uppfattades som ett starkt hot mot modersmålet. Med stöd i tidigare forskning om språk- och kulturundervisning i komplementära sko- lor i Storbritannien142 hävdar de också att det är först när elevernas olika språkliga resurser framställs som berikande snarare än som hot som de på allvar ges vidgade möjligheter att inta och utveckla sina språk- och identitetspositioner. 
  
 4.7.5Brist på lämpliga läromedel 
  
 Bristen på lämpliga läromedel är ett återkommande tema i de under- sökningar som behandlar modersmålsundervisning.143 Modersmåls- lärare uttrycker att det är svårt att finna läromedel som passar de varierade målgrupper som läser ämnet modersmål. Att anskaffa läro- medel från de länder där språket talas ses inte som en optimal lösning i och med att innehållet i dem sällan reflekterar de svenska elevernas erfarenheter och vardag. De är utformade för en annan pedagogisk kontext och i allmänhet anpassade för en mer omfattande undervis- ningstid.144 Läromedel avsedda för en viss åldersgrupp i ursprungs- landet passar inte heller samma åldersgrupp i Sverige, där eleverna inte har haft samma möjligheter att använda och utveckla språket. I modersmålsundervisningen kan det vara svårt för läraren att för- klara och motivera för elever i årskurs 6 varför de ska arbeta med ett läromedel som i ursprungslandet är avsett för elever i årskurs 3. Den bristande tillgången på lämpliga läromedel leder till att många modersmålslärare upplever att de måste ägna mycket tid åt att leta 
  
 142T.ex. Walls och Blackledge 2015. 
  
 143Cabau 2014, Garza och Williams 2015, Kennedy och Mcdaniel 1996, Young 1999,  
 Kostoulas-Makrakis 
  1995, Sahaf 1994, Språkrådet 2014, Ray och Greer 2013, Tuomela 2002, Moore 2017, Wigerfelt 2004. 
  
 144Jfr Tuomela 2002. 
  
 117 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 efter, skapa och anpassa texter och övningar till sina olika elevgrup- per.145 Det är något som kan upplevas särskilt utmanande för moders- målslärare som är nya i yrket eller som saknar pedagogisk utbildning. Risken är att de lärarna i högre utsträckning använder tillgängliga läromedel utan att göra de anpassningar som behövs.146 
  
 4.8Forskning om modersmålsundervisningens inverkan på elevernas språkutveckling 
  
 I den tidigare genomgången av den internationella forskningen om flerspråkighet och utbildning framkom att den visat att tillgången till flerspråkig undervisning generellt är positiv för elevernas språk- och kunskapsutveckling.147 Dessutom finns mycket forskning som visar att den initiala läs- och skrivinlärningen underlättas när den sker på ett språk som eleven behärskar väl.148 Det finns också starka belägg för att utvecklingen av läs- och skrivfärdigheter, liksom litteracitet i vidare bemärkelse, är starkt beroende av effektiv undervisning.149 Särskilt viktig roll menar man att formell undervisning spelar för barns möjligheter att utveckla läs- och skrivfärdigheter i ett mino- ritetsspråk, där möjligheterna att möta och använda språket kan vara begränsade.150 Det internationella forskningsunderlaget ligger också till grund för att man i Sverige förespråkar betydelsen av moders- målsundervisning. Samtidigt har hittills få studier genomförts där man har undersökt vilken roll eller effekt modersmålsundervisning, i den form och omfattning som är vanligast i Sverige, har för ele- vernas språk- och kunskapsutveckling. Ämnet modersmål såsom det organiseras och implementeras i Sverige är inte jämförbart i vare sig omfattning eller utförande med de omfattande tvåspråkiga utbild- ningsmodeller som var föremål för forskning i USA på 1980 och  
 1990-talet.151 
  Dessa skillnader gör att det inte nödvändigtvis går att på basis av denna forskning hävda att ämnet modersmål i Sverige 
  
 145 
 Cabau-Lampa 
  2014, Garza och Williams 2015, Kennedy och Mcdaniel 1996, Young 1999,  
 Kostoulas-Makrakis 
  1995, Sahaf 1994, Språkrådet 2014, Ray och Greer 2013, Tuomela 2002, Moore 2017, Wigerfelt 2004. 
  
 146Jfr Tuomela 2002. 
  
 147García 2009, Cummins 2000, 2018,  
 Baker 
  och Williams 2006, Weeks och Davis 1997. 
  
 148Cummins 1996, Weeks och Davis 1997, Taylor och Wagner 2000. 
  
 149August och Shanahan 2008. 
  
 150García 2009. 
  
 Brandt och Davis 1997. 
  
 118 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 måste vara gynnsam och framgångsrik för elevernas språk- och kun- skapsutveckling. Av samma anledning är det inte heller säkert att avsaknaden av olika typer av mätbara effekter för former av moders- målsundervisning eller tvåspråkig utbildning i andra nationella kon- texter nödvändigtvis betyder att ämnet modersmål måste vara effektlös. 
  
 Garza och Hedman152 har undersökt sambandet mellan elevers deltagande i modersmålsundervisning och deras färdigheter avseen- de ordförråd och läsning på modersmålet. I studien ingick 120 soma-  
 lisk–svensktalande 
  elever i årskurs  
 1–6. 
  De flesta av eleverna (94 av 
  
 120)hade deltagit i modersmålsundervisning i somaliska i flera år, men en mindre grupp elever (24 av 120) hade vid studiens genom- förande antingen aldrig deltagit i modersmålsundervisning eller del- tagit i mindre än ett år. I undersökningen var ett syfte att jämföra gruppernas behärskning av somaliska på ett antal bestämda mått, för att därigenom indirekt utforska om deltagande i modersmålsunder- visning bidrar till modersmålets utveckling mer än om språket lärs in utan tillgång till formell undervisning. Deltagarna genomförde en rad tester av ordförråd och läsning på somaliska och på svenska, vid två skilda tillfällen. Testerna av ordförråd inkluderade mått av ord- förrådets bredd (det vill säga hur många ord en individ kan i ett språk) och ordförrådets djup (hur mycket en individ kan om varje ord och om relationerna mellan ord). Lästesterna undersökte dels deltagarnas förmåga att avkoda enskilda ord och dels deras läsförståelse på meningsnivå. De flesta av studiens deltagare var födda i Sverige eller hade kommit till Sverige före fem års ålder. Endast tre barn hade påbörjat sin skolgång på något annat språk än svenska. Svenska var det dominerande skolspråket för alla deltagare. Många av deltagarna rapporterade att de använde övervägande somaliska hemma med sina föräldrar, men de flesta rapporterade att de använde både svenska och somaliska med syskon och övervägande svenska tillsammans med kompisar.153 Alla deltagare kom från liknande socioekonomisk bakgrund. Det främsta skälet till att några valt att inte läsa ämnet modersmål var av organisatoriska skäl. I en av kommunerna där studien genomfördes erbjöds modersmålsundervisning endast på en 
  
 152Ganuza och Williams 2017a. 
  
 153Liknande generations- och situationsbunden språkanvändning rapporteras i många andra studier av minoritetsspråkens användning. Se t.ex. Boyd 1985, Obied 2009, Hernandez 2006, Yamamoto 2001. 
  
 119 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 skola i kommunen. Några av barnen bodde relativt långt ifrån den skolan och valde av detta skäl bort modersmålsundervisningen. 
  
 I studien154 jämfördes resultaten på somaliska för de elever som del- tagit i modersmålsundervisning i flera år med resultaten för de elever som inte deltagit i modersmålsundervisning (eller som deltagit i mindre än ett år). Jämförelsen visade att de som deltagit i moders- målsundervisning presterade genomgående bättre på de somaliska tes- terna. Skillnaderna var statistiskt signifikanta (p 
 (0–6 
  år) från effek- ten av flera andra faktorer som kan ha påverkat elevernas prestationer på de utförda testerna (kronologisk ålder, ålder då de ankom till Sverige, rapporterad språkanvändning inom familjen och rapporterad litteracitetsanvändning på somaliska). Analysen visade då att antalet år som eleverna deltagit i modersmålsundervisning bidrog med statistiskt säkerställt unikt förklaringsvärde för måttet av läsförståelse på soma- liska. Det vill säga, ju flera år elever hade deltagit i modersmålsunder- visning desto bättre presterade de på läsförståelsetestet på somaliska, oberoende av övriga faktorer. För ordförrådstesterna pekade resul- taten i samma positiva riktning, men skillnaden var för liten för att nå statistisk signifikans.155 
  
 I studien jämfördes deltagarnas resultat på modersmålet med deras resultat på samma mått på svenska. Analysen visade att det rådde ett positivt statistiskt samband mellan deltagarnas prestationer på de två språken. Sambandet var särskilt starkt avseende läsförstå- else. Det vill säga, en deltagare som presterade bra på det somaliska läsförståelsetestet presterade i allmänhet även bra på läsförståelse- testet på svenska, likväl som på övriga mått.156 I enlighet med tidi- gare forskning antyder resultaten därmed att deltagarnas färdig- heter i det ena språket har ett samband med deras färdigheter i det andra språket.157 Studien gav inga belägg för att stärkta färdigheter i modersmålet på något sätt skulle inverka negativt på deltagarnas 
  
 154Ganuza och Williams 2017a. 
  
 155Ibid. 
  
 156Ibid. 
  
 157Cummins 1978, Boyer och Genesee 2006, Ordóñez et al. 2002, Sheng et al. 2006. 
  
 120 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 kunskaper i svenska – snarare tvärtom – vilket är i linje med annan forskning.158 
  
 Garza och Hedman159 testade även en mindre grupp elever (46 av de ursprungligen 120 eleverna) vid två olika tillfällen, med ett års mellanrum, för att undersöka utvecklingen av deras ordförråd och läsning på modersmålet över tid. En jämförelse gjordes med hur samma elever utvecklades på samma mått på svenska. Samtliga elever som ingick i delstudien hade deltagit i modersmålsundervisning i flera år. En jämförelse av elevernas prestationer på svenska vid det första och det andra testtillfället visade en tydlig progression i ele- vernas språkutveckling, avseende både ordförråd och läsning. Skill- naden var statistiskt signifikant för alla måtten. En jämförelse av samma elevers prestation på somaliska vid det första och det andra testtillfället pekade i samma riktning. Det vill säga, eleverna preste- rade något bättre vid det andra testtillfället jämfört med det första, men i de flesta fall nådde inte skillnaderna statistisk signifikans. Forskarna hävdade därmed att ett år var otillräckligt lång tid för att skönja en tydlig progression i elevernas språkutveckling på moders- målet, men samtidigt fullt tillräckligt för att urskilja en progression i deras svenska. Skillnaden mellan språken, till fördel för svenska, är föga förvånande med tanke på att deltagarna exponerades för svens- ka i mycket högre omfattning än modersmålet, särskilt i skolan. En jämförelse av resultaten för elever i årskurs  
 4–6 
  med resultaten för elever i årskurs  
 1–3 
  visade att de äldre eleverna presterade genom- gående bättre än de yngre eleverna, både på modersmålet och på svenska. Detta menar forskarna antyder att en progression ändå sker i elevernas färdigheter på modersmålet över tid. Jämförelsen av resultaten för de yngre och de äldre eleverna visade dessutom att obalansen mellan språken, till fördel för svenskan, ökade över tid. De äldre eleverna uppvisade ett större glapp mellan sina språk jäm- fört med de yngre eleverna, särskilt avseende ordförråd. 
  
 Sammanfattningsvis menar Garza och Williams att undersök- ningens resultat är uppmuntrande eftersom de visar att även en begränsad utbildningsinsats i form av veckovis modersmålsunder- visning verkar ha gynnsam inverkan på elevernas utveckling av modersmålet. Samtidigt menar de att undersökningen behöver följas upp av ytterligare forskning och inkludera flera olika språk som 
  
 158Ibid., se även Christian, Carson och Kennedy 2012, Bailey och Christian 2016. 
  
 159Ganuza och Williams 2017a. 
  
 121 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 undervisas genom ämnet modersmål. De  
 somalisk–svensktalande 
  eleverna i studien hade alla goda möjligheter att använda moders- målet i sin vardag, både i och utanför skolan. Deras kontakt med språket begränsades inte enbart till modersmålsundervisningen eller till kommunikation med ett fåtal individer, vilket kan vara fallet för elever som talar andra modersmål. 
  
 I Walldoffs160 avhandling undersöktes relationen mellan antalet år som eleverna hade deltagit i modersmålsundervisning i arabiska och deras behärskning av skriven modern standardarabiska. Som nämnts tidigare är det kännetecknande för arabiska att det råder stor skillnad mellan talad och skriven arabiska och även stora skillnader mellan olika talade dialekter. En elev med ursprung i Irak förstår därför inte nödvändigtvis den arabiska som talas av en elev med ursprung i Marocko och vice versa. Den moderna standardarabiskan ligger till grund för skriven arabiska och de allra flesta arabisktalande personer lär sig denna form av arabiska främst genom undervisning. Enligt Moore är det den moderna standardarabiskan som lärs ut och är i fokus för modersmålsundervisningen i arabiska i Sverige.161 Enligt Moore har tidigare forskning visat att läs- och skrivutvecklingen på arabiska tenderar att gå långsammare och ta längre tid att automa- tiseras än läs- och skrivutveckling på språk med grund i det latinska alfabetet. Detta menar hon är en försvårande omständighet för modersmålsundervisningen i arabiska. I Walldoffs undersökning in- gick 26 elever i årskurs 8 som vid studiens genomförande deltog i modersmålsundervisning i arabiska. Ungefär hälften av dem var födda i Sverige medan övriga hade varit i Sverige olika länge. Med tanke på att det rör sig om så pass få elever, som dessutom varierade mycket sinsemellan avseende flera viktiga bakgrundsfaktorer, är det svårt att dra några generella slutsatser utifrån undersökningen, men resultaten är ändå relevanta att belysa och diskutera. Forskaren lät eleverna översätta en kort text från svenska till arabiska för att undersöka deras behärskning av skriven arabiska. Moore studerade texternas läsbarhet, huruvida eleverna kunde forma korrekta bok- stäver och bindningar mellan bokstäverna, hur många stavfel de pro- ducerade, hur nära de förhöll sig till den ursprungliga texten och hur de använde vissa specifika grammatiska konstruktioner som skiljer sig mycket åt mellan tal- och skriftspråklig arabiska. 
  
 160Walldoff 2017. 
  
 161Se även Avery 2011, Davis 2017a, Ramirez 2017. 
  
 122 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 Generellt uppvisade eleverna stor variation och spridning. Medan några elever visade prov på hög behärskning av modern skriven stan- dardarabiska skrev andra knappt läsbara texter, trots att de deltagit i modersmålsundervisning i flera år. Moore fann inte något statis- tiskt signifikant samband mellan antalet år som eleverna deltagit i modersmålsundervisning och deras olika behärskning av modern standardarabiska. I bakgrundsinformationen som samlades in om eleverna framkom att drygt hälften av dem även deltog i olika former av undervisning i arabiska i komplementära skolor. Med undantag för en elev uppvisade just dessa elever jämförelsevis jämn och hög behärskning av modern skriven standardarabiska, medan övriga varie- rade mer sinsemellan. Moore drar därför slutsatsen att det verkar gynnsamt för eleverna att delta i undervisning i arabiska både i och utanför den ordinarie skolan.162 Moore är kritisk till att kursplanen i ämnet modersmål inte tar hänsyn till de olika förutsättningar som råder för olika språk som undervisas i ämnet. Hon menar att kurs- planen borde inkludera en förståelse för att det i ett språk som arabis- ka råder stora dialektala skillnader och särskilt stora skillnader mellan tal- och skriftspråk. Skriftspråket skiljer sig också mycket från det som eleverna är bekanta med från undervisningen på svenska. Moore menar att ett språk som arabiska därför drabbas särskilt hårt av den mycket begränsade undervisningstiden för ämnet modersmål. 
  
 I en studie av Christian och Díaz163 undersöktes också möjliga effek- ter av deltagande i modersmålsundervisning. Studien fokuserade  
 spansk-svensktalande 
  gymnasieelevers grammatiska kompetens i spanska, vilket undersöktes med hjälp av två olika tester. I studien ingick 54 deltagare, som alla hade deltagit i modersmålsundervisning i spanska i flera år. Till följd av en organisatorisk miss blev cirka hälften av deltagarna tvungna att sluta läsa ämnet modersmål inför det sista året i gymnasieskolan. Övriga kunde fortsätta läsa ämnet som förut. Vid undersökningens genomförande var det därmed endast cirka 10 månaders undervisningstid som skilde grupperna åt. Undersökningens resultat visade att de elever som fortsatte delta i modersmålsundervisningen i spanska presterade signifikant bättre på de grammatiska testerna än de elever som inte längre deltog i under- visningen. Christian och Reed drog slutsatsen att resultaten kan tolkas 
  
 162Walldoff 2017, se även  
 Romero 
  2004 avseende ungerska. 
  
 Bailey och Reed 2012. 
  
 123 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 som att modersmålsundervisningen bidrog till att stärka elevernas grammatiska kunskaper i spanska164, men att undervisningens effekter måste vara tämligen kortvariga i och med att den grupp elever som slutat med modersmålsundervisningen i spanska mindre än ett år tidigare redan presterade sämre grammatiskt än de som fortsatt med undervisningen. Det skulle man kunna ta som belägg för att elever behöver få kontinuerligt stöd genom hela sin skolgång att upprätthålla och utveckla kunskaperna i modersmålet.165 
  
 Forskningen om modersmålsundervisningens effekter i andra europeiska kontexter visar motstridiga resultat. I Århus i Danmark genomfördes en interventionsstudie166 genom vilken man under en kortare period införde en särskild satsning på modersmålsunder- visning i arabiska, turkiska och somaliska för elever i årskurs 1. Syftet var att undersöka om det skulle ha positiva inverkan på elevernas behärskning av modersmålet, på deras behärskning av danska och på deras övergripande trivsel och motivation i skolan. Interventionen omfattade tre timmar modersmålsundervisning i veckan under 32 veckor. Sammanlagt deltog elever från 34 olika skolor, men endast i 17 av skolorna fick eleverna ta del av den särskilda satsningen på modersmålsundervisning. Samtliga skolor hade en liknande elevsam- mansättning. Till projektet rekryterades modersmålslärare som skulle ha lämplig utbildningsbakgrund. De fick också viss handled- ning från forskarna och material att utgå ifrån. Ursprungligen var tanken att all modersmålsundervisning skulle ske utanför den ordi- Patel undervisningstiden, för att inte minska elevernas undervisning i andra ämnen. I slutänden visade det sig dock att man på vissa skolor inte följde rekommendationen utan lät elever delta i modersmåls- undervisningen i stället för annan undervisning. Olika skolor och lärare varierade också i vilken utsträckning de följde den studie- handledning och det material som forskargruppen hade tagit fram för studiens syften. Dessa olika omständigheter kan därmed ha på- verkat studiens utfall. 
  
 De övergripande resultaten visade att interventionen fick viss positiv inverkan på de arabisktalande elevernas språkliga kompe- tenser i arabiska och även för deras upplevda trivsel i skolan. De barn 
  
 164Montrul och Molina 2017 och Potowski et al. 2009 drar liknande slutsatser avseende moders- målsundervisningens betydelse för den grammatiska utvecklingen i spanska utifrån studier genom- förda i USA. 
  
 165Jfr Garza och Williams 2018b. 
  
 166Andersen et al. 2017. 
  
 124 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 som hade fått den särskilda satsningen med extra modersmålsunder- visning i arabiska presterade något bättre på de tester som utfördes på arabiska jämfört med de arabisktalande barn som gick i skolor som inte fick ta del av det särskilda stödet. Man fann dock inte någon motsvarande effekt för de turkisk- och somalisktalande eleverna som ingick i studien. Undersökningen visade inte några belägg för att interventionen bidrog till positiv inverkan på elevernas danska, men å andra sidan inte heller någon negativ inverkan. 
  
 Även i Belgien genomfördes en interventionsstudie som syftade till att undersöka möjliga effekter av att introducera elever till fler- språkiga undervisningsstrategier i de tidiga skolåren.167 Interventio- nen genomfördes i en kontext där de flesta starkt förespråkar enspråkig undervisning på nederländska, trots att en växande andel elever är flerspråkiga. I interventionen deltog sammanlagt fyra sko- lor, i vilka man under två år implementerade flerspråkiga undervis- ningsstrategier. Forskargruppen introducerade skolans lärare till hur man kan arbeta för att synliggöra och värdesätta elevernas fler- språkiga kompetenser i undervisningen och nyttja dem som didak- tisk resurs i skolarbetet. I två av de fyra skolorna infördes dessutom en undervisningskomponent som inkluderade initial läs- och skriv- undervisning på turkiska för elever i årskurs  
 1–2 
  med turkiskt ur- sprung. Bland eleverna fanns både nyanlända elever och elever som vuxit upp i Belgien till turkisktalande föräldrar. Några månader in i interventionen introducerades samma elever även till läs- och skriv- undervisning på nederländska. 
  
 Efter två år jämfördes elevernas resultat på nederländska med resultaten för elever som inte ingått i interventionen. Jämförelsen kunde inte påvisa några statistiskt säkerställda fördelar för de elever som deltagit i interventionen, vare sig för de elever som fick både läs- och skrivundervisning på sitt förstaspråk (turkiska) och intro- ducerades till flerspråkiga undervisningsstrategier eller för de elever som enbart fick ta del av de flerspråkiga undervisningsstrategierna. Studien kunde alltså inte fastställa att interventionen hade någon mätbar positiv effekt på elevernas nederländska, men den hade inte heller någon negativ effekt.168 På grund av ett för litet elevunderlag kunde inte statistiska jämförelser göras avseende vad som skedde 
  
 167Inom ramen för forskningsprojektet Home Language in Education  
 (HiLE-projektet, 
  
 2009–2012). 
  Se bland annat Slembrouck et al. 2018. 
  
 168Ibid., jfr Andersen et al. 2017. 
  
 125 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 med elevernas färdigheter i turkiska. Generellt ställde sig forskar- gruppen kritisk till om det korta tidsspannet på endast två år var tillräckligt för att kunna urskilja några positiva effekter av interven- tionen, i synnerhet som man vet att språkinlärning är en långsam process och att individer varierar mycket sinsemellan i hur snabbt de utvecklar sina språk.169 De ifrågasatte också om de standardiserade enspråkiga testerna som användes för att mäta språkutvecklingen på nederländska var lämpliga för att mäta elevernas flerspråkiga kom- petens, i och med att de endast tillät dem att använda ett av sina språk. Med grund i de intervjuer som genomfördes med lärare och elever som ingick i interventionen och utifrån de observationer och inspelningar som gjordes av undervisningen hävdade forskarna att en effekt av interventionen var att elever och lärare blev märkbart mer positivt inställda till flerspråkighet. Dessutom menade de att lärarna utvecklade sina undervisningsstrategier på ett sätt som bi- drog till att göra eleverna mer språkligt medvetna. De lärare som genomförde satsningen läs- och skrivundervisningen på turkiska upplevde att barnens turkiska stärktes märkbart under projektets gång, bland annat genom att de använde ett mer utvecklat ordförråd på turkiska än tidigare och uppvisade större kännedom om standard- turkiska. 
  
 4.9Forskning om ämnet modersmåls roll för elevers skolresultat 
  
 Som nämnts tidigare har modersmålsundervisningen successivt kom- mit att diskuteras allt oftare på basis av om den kan visas ha positiva konsekvenser för elevernas utveckling av majoritetsspråket och/eller om den kan bidra till att stärka elevernas lärande i andra ämnen.170 
  
 I en rapport från Skolverket171 undersöktes eventuella samband mellan elevers deltagande i modersmålsundervisning och deras skol- resultat. I rapporten framkom att de elever som var berättigade till modersmålsundervisning och deltog i undervisningen i grundskolan fick högre betygsgenomsnitt i slutet av årskurs 9 jämfört med elever som var berättigade till modersmålsundervisning men valde att inte 
  
 169Slembrouck et al. 2018. 
  
 170T.ex. Duek 2017, Garza och Williams 2018a, Salö et al. 2018, se även Jones 2015 om Danmark. 
  
 171Skolverket 2008. 
  
 126 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 delta i undervisningen. Rapporten visade också att elevernas betyg stärktes med antalet år som de deltog i undervisningen; det vill säga elever som hade deltagit i modersmålsundervisning genom hela grundskolan fick genomsnittligt högre betyg än de elever som del- tagit i färre antal år. Resultaten påminner om de resultat som Hodges fann på  
 1990-talet, 
  som visade på ”en samvariation mellan tidig och varaktig hemspråksträning/hemspråksundervisning och goda betyg i årskurs 9”. Cruz fann även att de ungdomar som rapporterade att de hade deltagit i modersmålsundervisning under hela sin skolgång utan avbrott upplevde ett större självförtroende avseende sin behärskning av svenska. I en senare undersökning av Mehlbye med flera173 fann de ett säkerställt positivt statistiskt sam- band mellan elevers deltagande i modersmålsundervisning och deras betyg på de nationella proven i svenska/svenska som andraspråk och matematik i årskurs 9. Samtidigt finns några studier174 vars resultat visat att deltagande i modersmålsundervisning inte påverkade elever- nas skolframgång, i vare sig positiv eller negativ riktning. 
  
 Gemensamt för de rapporter och undersökningar som har visat positiva samband mellan skolframgång och deltagande i moders- målsundervisning är att de inte alls har undersökt eller diskuterat vilka färdigheter i modersmålet eller vilka delar av modersmåls- undervisningen som möjligtvis kan bidra till att stärka elevernas resultat. I studierna har man inte heller kunnat kontrollera att det inte var andra bakgrundsfaktorer snarare än deltagande i moders- målsundervisning som främst bidrog till de högre skolprestatio- nerna. En möjlig invändning är dessutom att det kanske inte är inne- hållet i modersmålsundervisningen som kan bidra till att stärka elevernas skolresultat, utan snarare att den utökade undervisnings- tiden i sig, oavsett innehåll, utgör en positiv faktor. 
  
 I en nyligen publicerad artikel föreslår Garza och Hedman175 att en god läsförståelseförmåga på modersmålet skulle kunna vara en variabel som bidrar till att stärka vissa flerspråkiga elevers skolframgång. Läs- ning och läsförståelse övas dessutom flitigt i modersmålsundervis- ningen.176 I och med att deras tidigare studie visat att deltagande i 
  
 172Hill 1996. 
  
 173Mehlbye et al. 2011. 
  
 174Elmeroth 1997, Löfgren 1991, Fredriksson 2002, se översikt i Kennedy och Scott 2012. 
  
 175Ganuza och Williams 2018a. 
  
 176Se t.ex. Garza och Williams 2015, 2017a. 
  
 127 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 modersmålsundervisning positivt bidrog till  
 somalisk-svensktalande 
  elevers läsförståelseförmåga på modersmålet177 ville Garza och Hedman178 även utforska relationen mellan elevernas läsförståelse på modersmålet och deras skolresultat. De genomförde en delstudie med 36 av de  
 somalisk-svensktalande 
  eleverna från den föregående studien. De gick alla på samma skola och hade alla deltagit i skolans modersmålsundervisning i somaliska i flera år, de flesta ända sedan förskoleklassen. I studien undersöktes sambandet mellan elevernas resultat på testerna av läsförståelse på somaliska respektive på svenska, vilka genomfördes när eleverna gick i årskurs 4 eller 5, och deras betyg i ämnena modersmål, svenska som andraspråk och mate- matik i slutet av årskurs 6 eller 7. I studien undersöktes också sam- bandet mellan elevernas läsförståelse och deras totala betygspoäng från 14 olika ämnen. Resultaten visade att det fanns ett statistiskt signifikant positivt samband mellan elevernas resultat på läsför- ståelsetestet på somaliska och samtliga av de utvalda betygsmåtten. Det fanns även ett statistiskt signifikant samband mellan deras resul- tat på det svenska läsförståelsetestet och deras betyg i svenska som andraspråk och matematik, men inte med deras betyg i modersmål eller med deras totala betygspoäng. 
  
 Sammanfattningsvis hävdar Garza och Williams därför att elever- nas läsförståelse på modersmålet i årskurs 4 eller 5 gav en bättre pro- gnos på deras övergripande skolresultat i årskurs 6 eller 7 än deras läsförståelse på svenska i samma ålder.179 Det senare är anmärknings- värt i och med att samtliga elever var uppvuxna i Sverige och hade gått hela sin skolgång på svenska. Viktigt att påpeka är att studien inte inkluderade någon direkt jämförelse mellan deltagande i modersmåls- undervisning och elevernas skolresultat. Det som undersöktes var alltså sambandet mellan elevernas läsförståelse och deras skolresultat. Men mot bakgrund av tidigare och aktuell forskning argumenterar Garza och Hedman180 ändå för att ökad läsförståelseförmåga på modersmålet, vilket utgör en viktig komponent i modersmålsunder- visningen181, kan vara en faktor som har bidragit till de tidigare positiva 
  
 177Ganuza och Williams 2017a. 
  
 178Ganuza och Williams 2018a. 
  
 179Ibid. 33 av 36 eleverna var födda i Sverige. Övriga fyra hade anlänt till Sverige före fyra års ålder. 
  
 180Ibid. 
  
 181Ganuza och Williams 2015. 
  
 128 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 samband som man har funnit mellan deltagande i modersmålsunder- visning och elevers skolresultat i tidigare studier. Som Kennedy och Wise påpekat tidigare är det troligt att modersmålet och modersmålsundervisningen spelar olika stark roll för olika elever, med tanke på att de har så pass varierande kunskaper i modersmålet och i svenska. Som diskuterats tidigare är modersmålet för många elever som läser ämnet modersmål inte det starkare språket eller det språk som de använder mest. För många är svenska det språk som främst används för att inhämta nya ämneskunskaper. Om önskan är att även modersmålet ska kunna fungera som ett viktigt verktyg för kunskapsinhämtning krävs det att eleverna ges goda förutsättningar att utveckla modersmålet till en hög nivå, att de får tillgång till en bred repertoar av olika sätt att använda språket och ges möjligheter att utveckla goda läs- och skrivfärdigheter i språket.183 
  
 För att komplettera den bild som har framträtt i forskningen och för att svara på uppdraget som getts i direktivet, har utredningen med hjälp av statistik från SCB och Skolverket genomfört egna analyser om samband mellan deltagande i modersmålsundervisning och elevernas studieresultat. Resultaten redovisas i betänkandets kapitel 9. 
  
 4.10Forskning om elevers och föräldrars syn på modersmålsundervisningen 
  
 Det är väl känt att det krävs stor ansträngning och engagemang för att ett språk i en minoritetsspråkskontext ska fortsätta användas och utvecklas och överföras över flera generationer. Unga talares behärskning av språket påverkas av en rad faktorer. I en studie av  
 somalisk-svensktalande 
  högstadieungdomars användning av och inställning till sina olika språk betonade ungdomarna att det var av stor vikt för dem att behärska och fortsätta använda somaliska i Sverige.184 De uttryckte det som sin ”moraliska plikt” att kunna föra vidare somaliskan till kommande generationer.185 Bristande kunska- per i somaliska hos jämnåriga kamrater och släktingar skildrades där- för som något skamligt och generande. I det sammanhanget framhöll 
  
 182Hyltenstam och Tuomela 1996. 
  
 183Jfr Lainio 2013. 
  
 184Palm et al. 2019. 
  
 185Jfr Leeman et al. 2011. 
  
 129 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 ungdomarna modersmålsundervisningen som en värdefull resurs, i synnerhet för att utveckla läs- och skrivkunskaper på moders- målet.186 Ändå uttryckte ungdomarna inte några önskemål om ut- ökad användning av somaliska i utbildningen. De var nöjda med skolans veckovisa modersmålsundervisning. I ungdomarnas utsagor var det tydligt att svenska, och även engelska, tillskrevs ett högre värde för framtida utbildnings- och arbetsmöjligheter än somaliska. Medan svenska och engelska beskrevs som resurser för att lära sig nya ämneskunskaper och nå skolframgång, tillskrevs somaliska främst ett värde för möjligheten att kunna positionera sig som ”äkta somalier” och för att kunna upprätthålla personliga relationer.187 Trots att ung- domarna värdesatte somaliska och undervisning i somaliska tenderade de alltså samtidigt att reproducera en språklig hierarki där somaliskan värderades lägre än svenska och engelska. Somaliska tillskrevs ett värde för den enskilda individen, men sågs inte som en tillgång för samhället i stort.188 
  
 I en studie av Dávila189, i vilken hon intervjuade åtta arabisk- och somalisktalande elever i åldrarna  
 11–13, 
  framkom också att eleverna var övergripande positiva till modersmålsundervisning och den möjlighet den gav dem att utveckla sina ”hemspråk”. Även dessa elever framhöll dock modersmålets värde främst för sin personliga utveckling – de ansåg att språket var viktigt för att bibehålla goda relationer till familjen och för att bevara banden till sitt ursprung. 
  
 Liknande mönster finns även i en avhandling av Boglárka Straszer190 som bland annat undersökte vilken roll ämnet modersmål upplevdes ha haft för personer med ungerskspråkig bakgrund i Sverige. I studien framkom att många av deltagarna ansåg att till- gången till modersmålsundervisning i ungerska spelat en viktig roll för deras fortsatta användning av språket och för möjligheten att utveckla en flerspråkig identitet. Men även om de flesta var positiva till modersmålsundervisningen i sig, var alla inte nöjda med den undervisning som de själva fått, bland annat på grund av bristande innehåll eller låg effektivitet.191 
  
 186Se även Duek 2017, Robinson 2018. 
  
 187Palm et al. 2019. 
  
 188Jfr Slembrouck et al. 2018. 
  
 189Dávila 2017a. 
  
 190Straszer 2011. 
  
 191Jfr Hill 1996, Sahaf 1994. 
  
 130 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 Flera studier192 har visat att en stödjande skolmiljö med en uttalat positiv inställning till modersmålsundervisning kan bidra till att eleverna väljer att ansöka om ämnet och fortsätter att läsa det genom hela sin skolgång. Dessutom visar forskningen att familjens inställ- ning till modersmålet och till modersmålsundervisningen spelar roll för barnets motivation att investera i språket och delta i moders- målsundervisning.193 I en intervjustudie av Hill194 som genomfördes i mitten av  
 1990-talet 
  framkom att de gymnasieelever som valde att delta i modersmålsundervisning under hela sin skoltid utan avbrott generellt var mer positivt inställda till modersmålet jämfört med de elever som inte ansökte om modersmålsundervisning eller som valde att göra avbrott i sina studier. I deras familjer tillskrevs också modersmålet ett högt värde. 
  
 IDávilas195 studie intervjuades en grupp arabisk- och somalisk- talande elever i två olika förberedelseklasser. I intervjuerna framkom att ingen av dem hade valt att ansöka om modersmålsundervisning. När elevernas lärare vid ett tillfälle frågade varför gav eleverna varie- rande skäl. Några nämnde dock att de inte ansåg sig i behov av undervisning i modersmålet eftersom de redan kände sig tillräckligt kompetenta i det. Vissa ansåg därför att tiden hellre kunde ägnas åt att lära sig bättre svenska. Barnens uttalanden påminner om de uttalanden som gjordes av vissa lärare i en avhandling av Duek196 avseende sam- spel och villkor för litteracitet bland nyanlända elever i skolans tidiga år. Vissa av de lärare som undervisade de nyanlända eleverna uttryckte att de såg modersmålsundervisningen som en värdefull resurs främst för att stödja språkutvecklingen hos barn som upplevdes ha svårig- heter med antingen modersmålet eller med svenska. För övriga barn såg inte lärarna samma behov av en särskild utbildningsinsats för att stödja deras användning och utveckling av modersmålet. 
  
 Som nämnts tidigare genomförde Språkrådet197 en undersökning om modersmålsundervisning. Undersökningen inkluderade en enkät som skickades till föräldrar till barn i grundskolan med finska, persiska och somaliska som modersmål. Enkäten besvarades av cirka 200 för- äldrar, vilket var en svarsfrekvens på cirka 30 procent. Språkrådet 
  
 192Otterup 2006, Palm et al. 2019. 
  
 193Se t.ex. Hill 1996, Mattheoudakis et al. 2017. 
  
 194Hill 1996. 
  
 195Dávila 2017b. 
  
 196Duek 2017, jfr Nilsson 2015. 
  
 197Språkrådet 2014. 
  
 131 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 konstaterade att föräldrar till barn som deltog i modersmålsunder- visning var mer benägna att besvara enkäten än föräldrar till barn som av olika skäl valt att inte delta. Övergripande visade svaren att föräldrarna tillskrev modersmålsundervisningen relativt stor bety- delse för barnens utveckling av modersmålet och även en viktig roll för deras möjlighet att utveckla en flerkulturell identitet. Majorite- ten trodde inte att ämnet påverkade elevernas utveckling av svenska eller deras prestationer i övriga skolämnen, i vare sig positiv eller negativ riktning. De somalisktalande föräldrarna trodde dock det i något högre grad än övriga föräldrar. Svaren visade att när föräld- rarna besvarade frågor om modersmålets nytta framhöll de främst värden som faller inom den privata sfären, medan det tillskrevs lägre betydelse för barnens framtida utbildnings- och yrkesliv.198 Deras svar påminde alltså om elevernas svar i andra studier. Genom enkät- svaren från kommunerna framkom att ett skäl till att vissa föräldrar väljer bort ämnet modersmål är att de tror att den kan inverka nega- tivt på elevernas utveckling av svenska.199 Denna uppfattning åter- speglades inte i föräldraenkäten, men vittnar ändå om vikten av att föräldrar och elever nås av tillräcklig information om fördelarna med deltagande i modersmålsundervisning. 
  
 Utredningen återkommer i betänkandets kapitel 6 till dessa frågor som en del av diskussioner om faktorer som påverkar elevernas del- tagande i ämnet modersmål. 
  
 4.11Studiehandledning på modersmålet 
  
 Forskningen om studiehandledning på modersmålet i Sverige är fort- farande begränsad till ett fåtal studier200, även om forskningsintresset ökat de senaste åren.201 Samtliga studier som genomförts hittills är småskaliga intervju- och observationsstudier som fokuserat lärares och elevers uppfattningar om studiehandledningen, studiehandledarens yrkesroll eller studiehandledningens begränsningar. Endast Reath 
  
 198Jfr Duek 2017, Lainio 2013. 
  
 199Språkrådet 2014. 
  
 200Avery 2017b, Davis 2017b, Soto 2015, Ramirez 2016, 2017, Rosén 2018, Rosén et al. 2017, Davis och Hurley 2019 under granskning, se även Price och Ashley 2018. 
  
 201I Vetenskapsrådets forskningsöversikt om nyanlända elever i den svenska skolan kommen- terade Hurley 2010 avsaknaden av svenska studier med fokus på studiehandledning på moders- målet. 
  
 132 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 Warren202 diskuterar mer i detalj studiehandledningens innehåll och utförande.203 
  
 Tanken bakom att erbjuda nyanlända elever studiehandledning på modersmålet grundar sig i den forskning som visat att elevers kun- skapsutveckling gynnas av att de begrepp som används i skolans ämnesundervisning befästs både på elevens modersmål och på svenska.204 Studiehandledning kan enligt gällande styrdokument ges på ett annat språk än elevens modersmål, om elevens starkaste skol- språk är ett annat språk.205 Vissa forskare206 menar att de formuler- ingar som finns kring studiehandledning på modersmålet i styr- dokumenten genomsyras av ett underliggande ”bristperspektiv”, i och med att de anger att studiehandledningens syfte är att kompen- sera för de nyanlända elevernas bristande kunskaper i svenska. Trots att stödåtgärden möjliggör och är tänkt att inkludera användningen av flera språk utmanar den därmed aldrig den enspråkiga norm som dominerar utbildningen.207 Stödet ges endast tills dess att eleven upp- fattas ha tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna följa den ordi- Patel enspråkiga ämnesundervisningen.208 
  
 Såväl forskningen som de olika granskningar som genomförts av Skolinspektionen209 visar att tillgången till, omfattningen på och ut- formningen av studiehandledning på modersmålet varierar stort i olika delar av landet och på olika skolor. Den stora variationen i stödåtgär- dens implementering försvårar jämförelser mellan olika skolor och mellan olika undersökningar. Det befintliga forskningsunderlaget indi- kerar dock att såväl elever som lärare uppfattar studiehandledningen som positiv och anser att den underlättar elevernas kunskapsinhämt- ning, trots att många är missnöjda med dess organisation och omfatt- ning.210 Några av de brister som nämns både i forskningen och i Skol- inspektionens granskningsrapporter är att många elever inte erbjuds studiehandledning trots behov, att studiehandledningen inte erbjuds 
  
 202Reath Warren 2016, se även vissa inslag i Rosén et al. 2017 och i Rosén 2018. 
  
 203Se också Dewilde 2013 som beskriver studiehandledning i en norsk skolkontext. 
  
 204T.ex. Cummins 2000, 2018, Waters 2009,  
 Baker 
  och Williams 2006, Weeks och Davis 1997. 
  
 2055 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 206Rosén et al. 2019 under granskning, se även Rosén 2018. 
  
 207Ibid. 
  
 208Se även Nilsson Folke 2015, Ramirez 2017. 
  
 209Skolinspektionen 2009b, 2010, 2014, 2017. 
  
 210Avery 2017b, Davis 2017b, 2018, Price och Ashley 2018, Soto 2015, Ramirez 2016, 2017, Rosén 2018, Rosén et al. 2017. 
  
 133 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 i tillräcklig omfattning, att implementeringen av stödåtgärden varie- rar för mycket mellan olika skolor och lärare, att uppdragets syfte och omfattning är otydligt formulerat och att det är svårt att rekry- tera tillräckligt många studiehandledare med lämplig kompetens. Det senare försvåras dessutom av studiehandledarnas ofta osäkra arbets- förhållanden samt av avsaknaden av en adekvat utbildning för att förbereda dem för uppdraget. 
  
 Flera studier211 vittnar om att kommunikationen och samarbetet mellan studiehandledare och övriga lärare inte alltid fungerar optimalt och att många studiehandledare upplever att de har begränsad makt och inflytande över studiehandledningens schemaläggning, omfatt- ning, innehåll och utförande. Studiehandledarna uppfattar att det är svårt att bedriva en tillfredsställande handledning utan tillräcklig infor- mation från ämneslärarna om elevernas bakgrund och behov och utan tillräckligt underlag för att kunna förbereda sig ämnesmässigt. Skol- inspektionens granskning212 pekar på att samarbetet mellan studie- handledare och övriga lärare underlättas när studiehandledarna är anställda lokalt på en skola jämfört med när de är centralt anställda av kommunen och har uppdrag på många olika skolor.213 
  
 I en studie genomförd av Wilson fanns vissa oenigheter mellan klasslärare och studiehandledare angående studiehandled- ningens syfte och vad den borde innehålla. Klasslärarna betonade att det till stor del rör sig om översättning till och från modersmålet och att studiehandledarens roll är att förtydliga centrala begrepp. Studie- handledarna uppfattade sitt uppdrag som mycket mer omfattande. Utifrån intervjuer med klasslärare och studiehandledare drog Avery slutsatsen att de studiehandledare som saknade utbildning i de ämnen som de skulle studiehandleda i upplevde att de var mycket beroende av klasslärarnas genomgångar och av de läroböcker som användes. De hade större behov av tid för förberedelser och svårare att improvisera i handledningssituationen än de studiehandledare som var bättre insatta i ämnesinnehållet och kunde förhålla sig mer självständigt till det och anpassa sina förklaringar bättre till elevernas frågor.215 
  
 211Avery 2017b, Rosén et al. 2019 under granskning. 
  
 212Skolinspektionen 2017. 
  
 213Se även Rosén 2018, jfr med liknande resonemang avseende lärare som undervisar i ämnet modersmål. 
  
 2142017b, jfr Avery 2016. 
  
 215Se även Dewilde 2013. 
  
 134 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 Rosén216 beskriver studiehandledarens uppdrag snarare som ”en balansgång mellan översättning, stöttning och undervisning”. Gemen- samt i flera av de studier som gjorts är att studiehandledarna upplever att andra lärare sällan ser dem som fullvärdiga lärarkollegor.217 Kon- sekvensen av det blir att studiehandledarna sällan tillåts ta egna initia- tiv. Oftast upplever de att de blir tillsagda av andra lärare hur de ska arbeta och vad de ska arbeta med.218 Dessutom måste de själva vara drivande i kontakten med lärarna för att få den information om elever och ämnesinnehåll som de behöver för att kunna utföra sitt arbete.219 
  
 Nilsson Folke220 hävdade utifrån studier av nyanlända elevers övergång från förberedande till ordinarie undervisning att studie- handledningen ofta fungerade bättre och var mer omfattande i för- beredelseklasserna eller språkintroduktionen jämfört med i den ordinarie utbildningen. I förberedelseklasserna kunde studiehand- ledarna ofta närvara vid och delta i ämnesundervisningen oftare och under längre perioder, vilket även ledde till att de inbjöds att sam- planera viss undervisning med klasslärarna. När eleverna övergick till ordinarie klasser tenderade studiehandledningen i stället att begrän- sas till  
 1–2 
  timmar i veckan, trots att eleverna då var i ännu större behov av studiehandledning för att kunna följa undervisningen. 
  
 I en studie av Hammond och Bunar221, som bygger på intervjuer med 
  
 20 studiehandledare, bekräftas de ovannämnda svårigheter studie- handledare upplever när det gäller samarbete med ämneslärarna. Studien pekar i synnerhet på den oklara rollbeskrivning yrket brottas med. De intervjuade lärarna uppger att de av sina kollegor upplevs som alltifrån modersmålslärare till kulturella broar mellan hemmet och skolan. För att stödåtgärden ska utvecklas krävs det enligt Hammond och Hurley att: all personal får utbildning om vad studiehand- ledning är och vad studiehandledarnas uppdrag är; skolor måste tillhandahålla en klar struktur för samverkan mellan ämneslärare och studiehandledare; studiehandledare behöver tid, resurser och upp- skattning för sitt arbete; studiehandledare måste omfattas av kom- petensutvecklingsinsatser. 
  
 216Rosén 2018, s. 186. 
  
 217T.ex. Avery 2017b, Rosén 2018, Rosén et al. 2019 under granskning. 
  
 218Jfr Rosén et al. 2017, se även Dewilde 2013. 
  
 219Se t.ex. Skolinspektionen 2017. 
  
 220Nilsson Folke 2015. 
  
 221Davíla och Bunar 2019 under granskning. 
  
 135 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 4.11.1Didaktiska perspektiv på studiehandledning på modersmålet 
  
 Som nämnts tidigare finns hittills mycket få verksamhetsnära studier som på nära håll har undersökt studiehandledningens innehåll och utförande. Nedan redovisas två studier som utredningen har lyckats identifiera. 
  
 I en studie av Clayton uttryckte de intervjuade studiehandledar- na, som företrädesvis var anställda direkt av skolan, att de upplevde att det var svårt att ge studiehandledning under pågående lektioner, eftersom de då kände att de störde undervisningen. De uppfattade att det var svårt för eleven att både följa det som klassläraren sade och gjorde, samtidigt som de lyssnade till studiehandledaren. De intervjuade studiehandledarna framhöll att en viktig uppgift för dem även var att inge eleverna trygghet och självförtroende och utgöra en länk mellan hem och skola. 
  
 I en studie av Reath Warren223 observerades och audioinspelades sammanlagt 13 lektioner i studiehandledning i arabiska, kurdiska, turkiska och urdu på fyra olika skolor. Samtliga studiehandledare i undersökningen arbetade även som lärare i ämnet modersmål och hade lång yrkeserfarenhet i Sverige. Eleverna i studien fick studie- handledning minst en timme i veckan. I undersökningen fokuserade Booth studiehandledningens innehåll och utformning. Observationerna visade att handledningen innehöll mycket översätt- ningar och omformuleringar av ord och uttryck från svenska till modersmålet. Studiehandledarna bad ofta eleverna om förtydligan- den och ställde frågor till dem för att försäkra sig om att de förstod innehållet vid muntliga genomgångar, sådant de läste i läroböckerna eller saker som de själva skrivit på svenska.225 Den studiehandledning som Ramirez observerade inkluderade enbart textmaterial på svenska, även om diskussionerna om materialet ofta involverade flera språk, ibland även språk utöver modersmålet och svenska.226 
  
 Studiehandledarna översatte ofta kortare textavsnitt ur elevernas läroböcker till modersmålet och hjälpte eleverna att sammanställa 
  
 222Rosén 2018. 
  
 223Reath Warren 2016, se även Ramirez 2017. 
  
 224Ibid. 
  
 225Se även Rosén 2018. 
  
 226Se liknande observation i Rosén et al. 2017. I Skolinspektionens 2017 granskning av studie- handledning i årskurs  
 7–9 
  förekom dock exempel på användningen av digitala textverktyg på modersmålet, till exempel via Inläsningstjänst och olika översättningsprogram. 
  
 136 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 ord- och definitionslistor. Innehållsliga diskussioner kompletterades med diskussioner med fokus på grammatik, uttal och stavning. Dessutom diskuterades ofta syftet och innehållet i de uppgifter som eleverna fick i olika ämnen. Studiehandledarna ansåg att det även ingick i deras uppdrag att underlätta elevernas förståelse av händelser eller ämnen som kunde vara svåra på grund av kulturella skillnader. 
  
 Sammanfattningsvis visar de befintliga forskningsstudierna att en välfungerande studiehandledning ställer höga krav på studiehand- ledaren. Den kräver att studiehandledaren behärskar både moders- målet och svenska på en hög nivå och kan tillgängliggöra ett varie- rande ämnesinnehåll för elever med mycket olika förkunskaper och erfarenheter. Dessutom visar studierna att studiehandledningen underlättas när studiehandledare har goda språk- och ämneskunska- per i de specifika ämnen som ska stödjas. Forskningen visar också tydligt att en fungerande studiehandledning underlättas av ett bra samarbete mellan studiehandledaren och elevens övriga lärare samt att verksamheten följs upp och utvärderas. 
  
 4.12Sammanfattning 
  
 Utredningen har i detta kapitel samlat redovisningen av relevant nationell och internationell forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Utredningen ska enligt direktivet bl.a. beakta forskningsresultaten vid såväl analys som vid framtagandet av eventuella förslag på åtgärder. Det är något som utredningen huvudsakligen gör i betänkandets kapitel 10, men ut- redningens analyser genomsyras av forskningsresultaten i samtliga kapitel. Därmed hävdar utredningen att betänkandet genomgående har stark vetenskaplig förankring. 
  
 Utredningens direktiv innehåller en rad andra uppdrag och intentionen i detta avslutande avsnitt är att kort sammanfatta vad forskningen har kommit fram till i relation till dessa uppdrag. Slut- satserna används som utgångspunkt och vidareutvecklas med bland annat utredningens egna underlag, beskrivningar och analyser i de påföljande kapitlen. 
  
 Först ska det dock konstateras att i ett internationellt perspektiv är det ovanligt att som i Sverige erbjuda kostnadsfri modersmåls- undervisning inom ramen för det offentliga utbildningssystemet. 
  
 137 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 Internationellt sett framhålls därför Sverige ofta som ett föredöme för hur olika modersmål kan stödjas genom en varaktig och lång- siktig utbildningsinsats inom den ordinarie utbildningen.227 
  
 Forskningsläget gällande modersmålsundervisningen är relativt gott, men några delområden, som ämnets didaktiska övervägningar, relationer mellan kursplanen och svårighetsgrader i olika språk samt djupare studier om deltagande i modersmålsundervisning och elever- nas kunskapsutveckling, behöver vidareutvecklas. Det finns, såvitt utredningen har kunnat identifiera, inga studier om innehållet i modersmålslärarnas utbildning. 
  
 Studiehandledning på modersmålet är ett klart underforskat om- råde, med enbart enstaka svenska studier. Däremot har Skolinspek- tionen flitigt granskat verksamheten. I kapitlet har utredningen i förekommande fall hänvisat till dessa granskningsrapporter, som bygger på relativt stora empiriska underlag. Utredningens avsikt är att närmare återkomma till såväl Skolinspektionens rapporter som till några lokala utvärderingar av studiehandledning i kapitel 7 (fak- torer som påverkar deltagandet i stödåtgärden) samt i kapitel 9 (studieresultat). 
  
 Om organisation 
  
 Forskningen pekar på stora svårigheter som ämnet modersmål brot- tas med i skolans organisatoriska strukturer. Ämnet är generellt sett svårt att organisera i linje med andra skolämnen på grund av fri- villigheten, möjligheten till avhopp närsomhelst under ett pågående läsår, ojämn distribution av de deltagande eleverna, språken, sett till antalet elever, storlek, huvudmannens och rektorns inställning. Undervisningen anordnas utanför den garanterade undervisnings- tiden, ibland utanför elevens ordinarie skola och hur mycket under- visningstid eleverna får varierar från skola till skola. Kritiken är också att en ordentlig konsekvensanalys av vad som krävdes för att de goda intentionerna med ämnet skulle implementeras i praktiken egent- ligen aldrig hade gjorts vid de tidigare reformerna. Med andra ord, budskapet är att det inte bara räcker att ta fram kursplaner och berömma ämnets bidrag till flerspråkigheten. Organisatoriska förut- sättningar för ämnets fullständiga integration i skolans vardag måste 
  
 227T.ex.  
 Rogers 
  1999, Kennedy och Mcdaniel 1996, Kennedy och Scott 2012. 
  
 138 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 också tillhandahållas. Förändringar i det gällande regelverket i syfte att stärka ämnets position i skolan är således nödvändiga. 
  
 Ytterligare ett intressant exempel som forskningen har uppmärk- sammat är förekomsten av så kallade komplementära skolor. Men den forskning som har behandlat denna fråga är noga med att påpeka att denna form gör bäst nytta i att agera just som ett komplement till den strukturerade undervisningen i skolan och inte som en ersättare. I det avseendet rekommenderar forskarna närmare samarbete mellan ordinarie och komplementära skolor, något som har visat sig också leder till elevernas högre måluppfyllelse. 
  
 Forskningen om fjärrundervisning som en organisatorisk form för både modersmålsämnet och studiehandledningen är fortfarande i sin linda och det är svårt att utläsa några tydliga resultat. Det som dock påpekas är både fördelarna (individualiseringen, fler elever kan få tillgång) och nackdelarna (tekniska utmaningar, lärarnas och elevernas digitala kompetens och elevernas självständighet). 
  
 Diskussionen om hur studiehandledning på modersmålet ska orga- niseras har kretsat kring tre möjliga metoder: före, under och efter lektionen. Forskningen har aldrig gett tydliga svar vilken metod som fungerar bäst i praktiken, utan har konsekvent fallit tillbaka i stöd- åtgärdens utgångspunkt: det beror på elevens individuella bakgrund, förutsättningar, behov och lärandeprogression. Gällande övriga orga- nisatoriska förutsättningar framgår det att svag samverkan mellan ämneslärarna och studiehandledarna samt ämneslärarnas bristande kunskap i vad studiehandledningen är och hur det skiljer sig från modersmålsundervisningen, skapar svårigheter för studiehandledarna att utföra sina uppdrag. 
  
 Om tillgång 
  
 Forskningen som har redovisats i detta kapitel visar att elevernas tillgång till modersmålsundervisning påverkas av såväl den berät- tigade elevpopulationens storlek i huvudmannens ansvarsområde som av hur andra berättigade elever agerar. Regeln om fem elever, grundläggande kunskaper i språket och en lämplig lärare reglerar huvudsakligen frågan om tillgång. Och medan regeln om fem elever utgör ett precist kvantitativt mått är de två andra reglerna formu- 
  
 139 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 lerade mer på en bedömningsnivå. Vad är och vem bedömer grund- läggande kunskaper? Vad är en lämplig lärare? Forskningen ger inga tydliga svar på dessa frågor. Diskussionen rör sig antingen på en generell nivå med hänvisningar till att det åligger rektor att fatta beslut på modersmålslärarens rekommendation eller påpekar att elever som kommer till modersmålsundervisningen i ett språk har mycket olika förkunskaper i språket, som kan ha förvärvats i olika språkliga kontexter. Frågan om grundläggande kunskaper har kriti- serats särskilt i relation till vissa språk, som till exempel standard- arabiska som de flesta elever berättigade till modersmålsundervis- ning i arabiska får undervisning i, men som få behärskar när de börjar. Vad eleverna behärskar är olika varieteter av språket arabiska som talas i olika länder och som kan vara så stora att eleverna inte nödvändigtvis förstår varandra. Forskningen har också påtalat avsak- naden av nationella riktlinjer för hur bedömningen av grundläggande kunskaper i ett språk ska göras. 
  
 Forskningen behandlar inte explicit frågan om vem som kan anses vara lämplig modersmålslärare. Det är intressant att undan- taget från kravet på lärarlegitimation för yrkeskåren inte uppmärk- sammas heller. Det som framkommer är dock modersmålslärarnas kritik mot den för stora fokuseringen på deras formella kompetens och diskursen om avsaknad av lärarutbildning. De flesta moders- målslärare som uttalar sig i olika studier menar att de har någon form av högre utbildning. 
  
 Av vad utredningen erfar finns inga studier som särskilt upp- märksammar könsfördelningen bland elever som deltar i undervis- ningen. Inte heller några studier som undersöker genomström- ningen i ämnet. 
  
 Forskningen om studiehandledning på modersmålet är som ovan framförts ganska begränsad och det som finns i den svenska kon- texten stödjer sig i stor utsträckning på Skolinspektionens rapporter. Det som framkommer i det fåtal befintliga forskningsbidrag är dock en ganska tydlig bild av att alla elever som är i behov av studiehand- ledning inte får det. Anledningen varierar alltifrån att skolan saknar tillgång till studiehandledare till att studiehandledningen följer orga- nisatoriska former för nyanlända elever. Följaktligen får eleverna i förberedelseklasser studiehandledning, men efter övergången till ordi- Patel klasser kan det hända att stödet dras ned eller in. 
  
 140 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 Om undervisning 
  
 Frågan om modersmålsundervisningens mindre gynnsamma, orga- nisatoriska villkor har rönt mycket uppmärksamhet i forskningen. Frågan om ämnets didaktiska perspektiv är klart mindre framträ- dande. Bland de studier som har genomförts med undervisningen i fokus påpekas det att undervisningens upplägg varierar från språk till språk. Dels beroende på språkets ställning i samhället, vilket kan leda till att lärarna i till exempel engelska i större utsträckning utnyttjar elevernas språkliga repertoarer i undervisningen, till skillnad från språk med uppfattad lägre status i samhället (till exempel somaliska) där lärarna är måna om att enbart somaliska används. Dels handlar det om svårighetsgraden i olika språk, som rimmar illa med kurs- planernas generella utformning. I en del forskningsbidrag påpekas det att det är orealistiskt att alla språk, utifrån de nuvarande förut- sättningarna, kan leva upp till kursplanernas kunskapskrav. Å andra sidan, framstår det inte tydligt huruvida forskningen förespråkar att kurs- och i förekommande fall ämnesplaner ska utformas på olika sätt för olika språk. Ytterligare en fråga om undervisningens utform- ning har att göra med de ovannämnda skilda förkunskaper i ett språk eleverna tar med sig in i klassrummet. Läromedlens innehåll och vem som står bakom produktionen är en annan utmaning för ämnet, lärarna och eleverna, som tas upp i forskningen. 
  
 Det finns ett fåtal studier där det didaktiska innehållet i studie- handledning på modersmålet har undersökts. Forskningen ger inga tydliga svar om hur lärarnas tillvägagångssätt i handledningssitua- tionen bör utformas. Det är dock klart att stödåtgärdens didaktiska överväganden är hårt knutna till dess organisatoriska förutsättningar, samverkan med ämneslärare och även uppföljning av elevens lärande- progression. I forskningen påpekas det att studiehandledningens organisatoriska och didaktiska förutsättningar ställer mycket höga krav på studiehandledarens skicklighet att effektivt utnyttja den begränsade tid som ställs till dennes förfogande. 
  
 Om status 
  
 Modersmålsämnets status i skolan och samhället är ett återkomman- de tema i forskningen, oavsett om det är organisationen, tillgången, undervisningen eller elevernas studieresultat som i övrigt diskuteras. 
  
 141 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 SOU 2019:18 
  
 Ämnets låga status och låg prioritering i skolan och bland huvudmän slår igenom på flera olika sätt. Det kan dels handla om gapet mellan reformernas goda intentioner och ämnets implementering, som togs upp i en del forskningsbidrag, där den låga statusen negativt påverkar prioriteringen och implementeringen. Dels kan det handla om att ämnets låga status i skolan negativt påverkar modersmålslärarnas arbetssituation genom avsaknad av kontakter med andra lärare och svårigheter att få tag på lämpliga lokaler. Dels kan det påverka hur ämnet organiseras. Som utredningen visar i betänkandets kapitel 3 nyttjas möjligheten att anordna modersmålsundervisning som ele- vens val i liten utsträckning. Allt annat framstår då som viktigare. Ämnets låga status speglas också, vilket har tagits upp i en del studier, i hur vissa vårdnadshavare förhåller sig till det, genom att villkora elevens fortsatta deltagande med högre betyg. Ytterligare en fråga om status handlar om hierarkiska skillnader mellan svenska och modersmål, där svenska framstår som överordnat alla andra språk. 
  
 Studiehandledning på modersmålet verkar inte, att döma av de i kapitlet presenterade studierna, i sig lida av låg status. Stödet upp- fattas som viktigt för framför allt nyanlända elever. Men okunskap om vad studiehandledningen är och inte är, bristande samverkan mellan ämneslärare och studiehandledare, avsaknad av ordentliga uppföljningar om elevernas lärandeprogression i relation till stöd- åtgärden samt uppfattningar om studiehandledarnas formella kom- petens är faktorer som riskerar att urholka stödets effektivitet. 
  
 Om studieresultat 
  
 En fråga som ofta tas upp i forskningen är vilka effekter elevernas del- tagande i modersmålsundervisning och/eller bejakandet av elevernas flerspråkighet (genom till exempel flerspråkig undervisning i den nordamerikanska kontexten) har för elevernas utveckling i andra- språket och sammanlagda studieresultat. Forskningen har närmat sig denna fråga med olika metodologiska utgångspunkter. Ibland har man mätt litteracitetsutvecklingen, ibland utvecklingen i andraspråket och ibland samlade studieresultat. Oavsett valet av metod kan det kon- stateras att merparten av studierna kommer fram till att fortsatt ut- veckling av elevernas flerspråkighet genom strukturerad skolunder- 
  
 142 
  
 SOU 2019:18 
  
 Forskning om modersmålsundervisning och studiehandledning … 
  
 visning i modersmålet har gynnsamma effekter för elevernas språk- utveckling (i både modersmålet och andraspråket) och studie- resultat. Men det som krävs är att eleverna kontinuerligt deltar i undervisningen samt att de dagligen exponeras till framför allt modersmålet utanför skolan. Det finns en del internationella studier som har kommit fram till att ingen effekt kunnat påvisas, studier som i sin tur har kritiserats av andra forskare för inkonsekventa metoder. Det kan däremot konstateras att inga studier har påvisat att fortsatt utveckling av flerspråkigheten negativt inverkar på elevernas för- måga att till exempel utveckla svenska. Med andra ord, dilemmat svenska eller modersmål är falskt och motsatsställningen saknar vetenskapliga belägg. 
  
 Det finns inga vetenskapliga studier som har undersökt statis- tiska samband mellan deltagandet i studiehandledning och elevernas studieresultat. Utredningen sammanställer dock i kapitel 9 en del lokala utvärderingar och en granskning utförd av Skolinspektionen om hur studiehandledningens effekter uppfattas av skolans aktörer. 
  
 143 
  
 5Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Utredningen har i direktivet getts i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder som ska syfta till att utveckla modersmålsundervisningen och öka deltagandegraden i densamma. Utredningen ska även, inom ramen för undervisningen i modersmål, föreslå åtgärder som syftar till att förbättra elevernas studieresultat. 
  
 Om undervisningens kvalitet i ämnet modersmål och kvaliteten på studiehandledningen på modersmål ska utvecklas, är åtgärder som syftar till att utveckla modersmålslärarnas och studiehandledarnas kompetens helt nödvändiga. Det är utredningens uppfattning att frå- gan om yrkesgruppernas professionella kompetens utgör en inte- grerad del av strävanden att höja kvaliteten i undervisningen och i förlängningen förbättra elevernas studieresultat. 
  
 Uppdraget att se över och eventuellt föreslå ändringar i utbild- ningsvägar samt kompetensutvecklingsinsatser för såväl moders- målslärare som studiehandledare ingår emellertid inte i utred- ningens direktiv. Det ingår inte heller i utredningens direktiv att se över och eventuellt föreslå ändringar i behörighetskraven för de båda yrkesgrupperna. 
  
 För att förena dessa två förutsättningar, och med hänsyn tagen till den tid och de resurser utredningen har haft till sitt förfogande, har utredningen valt att i detta kapitel övergripande ta upp två huvud- sakliga frågor. Den första går ut på att kartlägga den nuvarande situa- tionen för modersmålslärarna och studiehandledarna gällande antalet, fördelningen över olika språk och skolformer samt den formella kompetensen. Utredningen finner det nämligen relevant att belysa 
  
 145 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 yrkesgruppernas övergripande struktur samt omfattningen av deras respektive kompetensutvecklingsbehov. Den andra viktiga frågan utredningen tar upp i kapitlet utgör en konsekvens av slutsatserna från den första frågan. Om omfattningen av behovet av kompe- tensutveckling är betydande så är det relevant att belysa nuvarande och möjliga utbildnings- och kompetensutvecklingsvägar för moders- målslärare och studiehandledare. I det avseendet avser utredningen i kapitel 10 lämna rekommendationer till regeringen som förhopp- ningsvis kan utgöra en stabil utgångspunkt för fortsatt policyutveck- ling inom området. 
  
 5.1Modersmålslärare i grundskolan och motsvarande skolformer1 
  
 I detta avsnitt presenteras en översiktlig bild av antalet modersmåls- lärare i grundskolan, sameskolan och grundsärskolan läsåret 2017/18.2 Det finns inga modersmålslärare anställda i specialskolan. 
  
 1Alla statistiska uppgifter är, om inget annat anges, hämtade och i vissa fall av utredningen bearbetade, från Skolverkets statistik. 
  
 2Det är inte möjligt att läsa ämnet modersmål inom kommunal vuxenutbildning på grundläg- gande nivå, jfr. 2 kap. 18 § vuxenutbildningsförordningen. 
  
 146 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 *Bosniska/Kroatiska/Serbiska. Källa: Skolverket. 
  
 Som framgår av tabellen ovan var sammanlagt 5 465 personer, mot- svarande 2 983 heltidstjänster, verksamma som modersmålslärare i grundskolan under läsåret 2017/18.3 Mot bakgrund av att cirka 168 000 elever deltar i undervisning i ämnet modersmål (av cirka 283 000 berättigade) innebär det att det i genomsnitt går 56 elever på varje heltidstjänst. Uppgifterna om antalet elever som sammanlagt deltar i undervisning i de olika språken i förhållande till heltids- tjänster ska inte uppfattas som lärartätheten i gängse mening, som det till exempel kan beräknas i en skola som antal lärare per hundra 
  
 3Som jämförelse var antalet tjänstgörande modersmålslärare i samtliga skolformer läsåret 2017/18, 3 409 heltidstjänster. 
  
 147 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 elever. Modersmålsgrupperna är generellt sett små. Genom att i detta avsnitt redogöra för hur många deltagande elever som går per heltidstjänst vill utredningen visa på hur lärartjänster är fördelade i relation till antalet elever mellan språken. Dessa uppgifter säger förstås ingenting om hur fördelningen av lärartimmarna sker lokalt eller hur stora elevgrupperna är. 
  
 Den genomsnittliga tjänstgöringsgraden för lärare i ämnet modersmål är 55 procent. Sett till de tio största språken som rekry- terar två tredjedelar av alla lärare (både i relation till antalet lärare och antalet heltidstjänster) utgör arabiska det allra största språket (1 231 lärare respektive 697 heltidstjänster). Med tanke på att 48 984 elever deltog i modersmålsundervisning (av 70 754 berätti- gade) i arabiska innebär det 72 elever per heltidstjänst. Det är således signifikant högre än genomsnittet för de tio största språken. Perez siska som det näst största språket, sett till antalet anställda moders- målslärare och heltidstjänster, har 226 heltidslärartjänster fördelat på 9 682 deltagande elever, vilket är 43 elever per lärartjänst. Däremot har lärare i persiska lägst antal tillsvidareanställda bland de tio största språken (47 procent att jämföra med nästan 69 procent i finska, som är ett nationellt minoritetsspråk eller 65 procent i bosniska/kroatis- ka/serbiska). Somaliska har 69 deltagande elever per heltidslärartjänst, kurdiska 58, engelska 68, bosniska/kroatiska/serbiska 60, spanska 58, polska 51 och finska 36 elever per heltidstjänst. Andelen deltagande barn i ryska redovisas inte i Skolverkets tabeller bland de tio största språken och andelen i albanska som är bland de tio största språken sett till deltagande elever redovisas inte i tabellen över de tio största språken sett till antalet lärare. Fördelningen bland övriga språk i vilka det anordnas modersmålsundervisning (44 845 elever) är 46 elever per heltidstjänst (sammanlagt 972 tjänster).4 
  
 Sett i ett utvecklingsperspektiv från läsåret 2010/11 har antalet modersmålslärare i grundskolan ökat från 3 062 tjänstgörande lärare (1 684 heltidstjänster beräknande på en tjänstgöringsgrad om 55 procent) till dagens 5 465. Omräknat till heltidstjänster innebär det en ökning med 1 299 heltidstjänster. Samtidigt har antalet berättigade elever ökat med drygt 100 000, från 181 412 till dagens 
  
 4Se betänkandets kapitel 8 för en detaljerad redovisning över elevernas deltagande i moders- målsundervisning fördelat på olika språk. 
  
 148 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 283 304 elever, eller med 56 procent. Antalet deltagande elever har dock under samma period ökat från 126 505 till dagens cirka 168 000. 
  
 Det totala antalet tjänstgörande modersmålslärare i minoritets- språk i grundskolan läsåret 2017/18 är 298 eller 169 heltidstjänster.5 Antalet heltidstjänster varierar stort mellan språken, från 0 i jiddisch till 122 i finska, vilket speglar antalet berättigade och deltagande elever i de olika språken. 
  
 5.1.1Sameskolan 
  
 Det finns 19 tjänstgörande lärare i samiska och 155 elever i samesko- lan, läsåret 2017/18. Dessutom erbjuder Sameskolstyrelsen från och med hösten 2015 fjärrundervisning i samiska. Som det påpekas på Sameskolstyrelsens hemsida har varje samisk elev, oavsett var eleven bor, rätt till att få modersmålsundervisning i samiska, alternativt inom ramen för samiskt språkval.6 
  
 5.1.2Grundsärskolan 
  
 Skolverket började föra statistik över modersmålslärare i grundsär- skolan först fr.o.m. läsåret 2016/17.7 Antalet modersmålslärare i grundsärskolan är relativt litet, åtta heltidstjänster läsåret 2016/17 och sex läsåret 2017/18. Mot bakgrund av att 947 elever i grund- särskolan deltog i modersmålsundervisning läsåret 2017/18, innebär det 158 elever per heltidstjänst. Det finns dock en ganska stor dis- krepans mellan antalet heltidstjänster (6) och tjänstgörande lärare (69). En förklaring kan vara att lärarna enbart undervisar enstaka timmar per skola. Det finns inga uppgifter om i vilka språk lärarna undervisar, men av elevstatistiken kan vi utläsa att de tio största modersmålen som eleverna i grundsärskolan deltar i är: arabiska, somaliska, kurdiska, persiska, turkiska, spanska, engelska, bosniska/ kroatiska/serbiska, tigrinja och albanska. Cirka 20 procent av alla elever deltar i undervisningen i något av de 43 övriga språken. 
  
 5Majoriteten av lärarna är anställda inom grundskolan. Om vi tittar på samtliga skolformer ökar antalet heltidstjänster med en i samiska, fem i finska och en i romani chib. 
  
 6https://sameskolstyrelsen.se. 
  
 7Utredningens korrespondens med Skolverket  
 (2018-09-06). 
  
 149 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 5.1.3Specialskolan 
  
 Enligt Skolverket8 finns inga modersmålslärare i specialskolan. Som utredningen dock redovisar i kapitel 6 om elevstatistik har det alltid funnits ett antal elever som deltar i modersmålsundervisning i spe- cialskolan. Läsåret 2017/18 rörde det sig om 41 elever. En rimlig för- klaring är att ingen av lärarna är anställd vid någon av de special- skolor som finns i landet utan att lärarna efter behov hyrs in från de kommunala enheterna. 
  
 5.1.4Pedagogisk högskoleexamen, legitimation och behörighet 
  
 Ett legitimationssystem för lärare och förskollärare infördes år 2011. Legitimationsregleringen syftade främst till att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade och lämpliga lärare och för att säkra och höja kvaliteten på lärare och förskollärare men också att tydliggöra det yrkesansvar som legitimerade lärare och förskollärare har. Genom regleringen ska det säkerställas att elever och barn undervisas av lärare och förskollärare som har utbildning avsedd för den undervisning de ska bedriva.9 
  
 Behörig att undervisa i ämnet modersmål är den som har avlagt en ämneslärarexamen eller en äldre lärarexamen, om examen om- fattar modersmålet som ett ämne. En legitimerad lärare som har kompletterat sin utbildning med studier om minst 30 högskole- poäng i modersmålet är också behörig att bedriva undervisning i ämnet. Detta gäller oavsett i vilken årskurs eller skolform undervis- ningen bedrivs. För behörighet krävs, utöver examen och ämnesstu- dier, också att läraren själv har det aktuella språket som modersmål.10 
  
 Huvudregeln är att endast den som har legitimation som lärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen, anställas utan tidsbegränsning samt sätta betyg självständigt. Den som ska undervisa i ämnet modersmål får dock, under förutsättning att det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven på legitimation och behörighet, anställas utan 
  
 8Ibid. 
  
 9Prop. 2010/11:20. 
  
 102 kap. 34 § Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare (behörighetsförordningen). 
  
 150 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 tidsbegränsning, ansvara för undervisningen och självständigt sätta betyg, även om kravet på legitimation och behörighet i ämnet inte är uppfyllt.11 
  
 När legitimations- och behörighetsregleringen infördes gjordes bedömningen att det inte var befogat att ställa upp krav på legitima- tion och behörighet för lärare som undervisar i modersmål, då det inte ansågs rimligt att ha en regel från vilken alltför många undantag måste göras.12 Det bedömdes som osannolikt och ekonomiskt ogenomförbart att de verksamma modersmålslärarna och de som skulle behöva anställas inom den kommande tiden snabbt skulle kunna fortbildas för att uppnå behörighet. Dessutom, vilket utred- ningen närmare beskriver i de kommande avsnitten, saknas tydliga vidareutbildnings- och kompetensutvecklingsvägar för de moders- målslärare som vill skaffa sig legitimation och ämnesbehörighet. 
  
 Även om undantaget från kravet på legitimation och behörighet handlar om en pragmatisk nödvändighet innebär det i praktiken en sänkning av utbildningskrav på modersmålslärarna. Kritik från för- äldrarnas sida som har rapporterats i ett antal undersökningar13 ger en viss fingervisning om konsekvenserna. Samtidigt, som det påpe- kas i betänkandet Utbildning, undervisning och ledning – reform- vård till stöd för en bättre skola är det så att ”allmänna satsningar för att öka andelen modersmålslärare med legitimation och behörighet har inte genomförts sedan legitimationssystemet infördes.”14 
  
 Enligt uppgift från Skolverket hade 24 procent av verksamma modersmålslärare i grundskolan lärarlegitimation och behörighet i ämnet läsåret 2017/18.15 Ett annat oftast använt mått för att sam- manställa uppgifter om modersmålslärarnas utbildningsbakgrund är andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen.16 Att en person har en pedagogisk högskoleexamen betyder dock inte med säkerhet att personen också är legitimerad och det säger inget huruvida personen är behörig att undervisa i ämnet eller inte. 
  
 112 kap. 13 §, 15 §, 18 § och 20 § skollagen samt 6 kap. 5 § skolförordningen. 
  
 12Prop. 2010/11:20. 
  
 13Se till exempel Språkrådet 2014. 
  
 14SOU 2017:51, s. 226. 
  
 15Källa: Skolverkets statistik. 
  
 16Med lärare med pedagogisk högskolexamen avser Skolverket andel av alla personer som har lärarexamen, förskollärarexamen eller fritidspedagogexamen och fått examensbevis utfärdat (med dessa har likställts personer som tidigare förklarats behöriga till statligt reglerade lärar- tjänster och personer som haft förordnande som behörig lärare). 
  
 151 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 Läsåret 2010/11 hade 45 procent (eller 1 379) av de 3 062 tjänst- görande modersmålslärarna i grundskolan pedagogisk högskole- examen. Läsåret 2017/18 hade 31,1 procent (eller 1 699) av de 5 465 tjänstgörande modersmålslärarna pedagogisk högskoleexamen.17 Det innebär att antalet tjänstgörande modersmålslärare med peda- gogisk högskoleexamen under denna period har ökat med 320 lärare. Mot bakgrund av att 2 403 lärare har anställts under de senaste sju åren innebär det vidare att en stor del av de nyanställda modersmålslärarna saknar pedagogisk högskoleexamen. En rimlig slutsats som kan dras av dessa uppgifter är att behoven och efterfrågan ökar, medan utbu- det av utbildade modersmålslärare minskar. En något mer positiv tolkning är att utbudet ökar betydligt långsammare än behoven. 
  
 Variationen gällande lärarnas utbildningsgrad bland de tio största språken är stor; från somaliska med endast 5,4 procent med pedago- gisk högskoleexamen till nästan 62 procent i finska. I arabiska, som är det största modersmålet med 70 754 berättigade och 48 984 deltagande elever i grundskolan, utgör andelen lärare med pedagogisk högskole- examen 26,4 procent. Lärare i persiska ligger på låga 16,8 procent. Något förvånande är att endast 28 procent av modersmålslärarna i engelska har pedagogisk högskoleexamen. 
  
 Fördelningen av modersmålslärare med pedagogisk högskole- examen bland lärarna i de fem minoritetsspråken är mycket ojämn, från finska 61,4 procent till 7,7 procent i romani chib och 0 procent i jiddisch. Medan jiddisch enbart har två lärare och inte ens får ihop en heltidstjänst, har romani chib 39 lärare eller 17 heltidstjänster. 
  
 Ovan konstaterade vi att antalet heltidstjänster bland modersmåls- lärare i grundsärskolan är litet (sex lärare), men att antalet deltagande elever (947), tjänstgörande lärare (69) och språk som undervisningen anordnas i (53) är signifikanta.18 Andelen lärare med pedagogisk hög- skoleexamen är 36,2 procent, något högre än andelen modersmåls- lärare i de tio största språken i grundskolan. 
  
 Nedan presenteras den statistiska bilden gällande studiehand- ledare på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. 
  
 17I hela grundskolan var motsvarande andel 81 procent. Se Skolverket 2018c, s. 12. 
  
 18Som jämförelse kan det anges att det totala antalet elever i grundsärskolan var 10 612 läsåret 2017/18 samt att det totala antalet heltidstjänster var 1 373. 
  
 152 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 5.2Studiehandledare på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Studiehandledning på modersmål är en stödinsats för elever som ännu inte behärskar det svenska (undervisnings)språket. Studiehandled- ningen utgör en brygga mellan elevens modersmål och ämnesinnehåll. Studiehandledaren förväntas i nära samarbete med ämneslärarna utgå från elevens individuella styrkor och utmaningar och stötta eleverna i språk- och kunskapsutvecklingen. 
  
 Studiehandledning på modersmål är ingen undervisning och om- fattas inte av några krav på legitimation eller andra formella utbild- ningskrav enligt skolförfattningarna. Rektor anställer och bedömer såväl kvalifikationerna som lämpligheten. Däremot är goda språk- kunskaper i såväl modersmålet som svenska en förutsättning för att studiehandledningen ska fungera. Därutöver är en framgångsfaktor att studiehandledaren besitter ämneskunskaper och en förståelse för och kunskap om det svenska skolsystemet och är insatt i läroplan, kurs- eller ämnesplaner.19 
  
 Behovet av studiehandledare på modersmål är beroende av antalet nyanlända elever. Under  
 2015–2016 
  tog Sverige emot ett relativt stort antal barn och ungdomar i grundskole- och gymnasieåldern. Migrationen har lett till ett stort behov av studiehandledning på modersmål, något som de nyanlända eleverna har rätt till om de behöver det och i högstadiet om det inte uppenbart är obehövligt.20 
  
 Statistiken som presenteras i detta avsnitt är inhämtat från Skol- verket. Här finns det dock betänkliga begräsningar eftersom Lawson verket började föra separat statistik för denna grupp först från läs- året 2016/17. Dessförinnan rapporterades de som övrig pedagogisk personal. Enligt Skolverket21 tjänstgjorde läsåret 2016/17 knappt 4 000 personer som studiehandledare på modersmål inom skola och vuxenutbildning, motsvarande cirka 2 160 heltidstjänster. Det fram- hålls vidare i Skolverkets rapport att: ”Knappt 40 procent av dessa har en tillsvidareanställning, vilket är en låg andel jämfört med andra personalkategorier. Tre av fem studiehandledare är kvinnor. När det gäller utbildningsbakgrund så har knappt en femtedel av studiehand- ledarna en pedagogisk högskoleexamen”.22 
  
 19Skolverket 2015. 
  
 203 kap. 12 § skollagen resp. 5 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 21Se Skolverket 2017a. 
  
 22Skolverket 2018c, s. 10. 
  
 153 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 Läsåret 2017/18 ökade antalet studiehandledare med 16 procent, till 4 599 i skola och vuxenutbildning, motsvarande 2 502 heltidstjänster. Nedan redovisas den senast tillgängliga statistiken för grundskolan, läsåret 2017/18. 
  
 *Bosniska/Kroatiska/Serbiska. Källa: Skolverket. 
  
 Som framgår av tabellen ovan tjänstgör majoriteten av alla studie- handledare, 3 961 eller 2 003 heltidstjänster, i grundskolan. Utred- ningen har genom studiebesök och övriga kontakter med huvudmän och skolor förstått att ett antal modersmålslärare också tjänstgör som studiehandledare på modersmål. I vissa kommuner är den huvudsakliga principen att endast anställda modersmålslärare ägnar en del av sin tjänst åt att arbeta som studiehandledare. Det saknas dock statistik över hur denna fördelning ser ut i landets skolor. Var femte studiehandledare har en pedagogisk högskoleexamen. 
  
 Andelen elever i samtliga grundskolor som läsåret 2017/18 hade studiehandledning på modersmålet var 3,1 procent eller 32 513.23 
  
 23För en detaljerad redovisning av antalet elever med studiehandledning under de senaste fyra läsåren. Se kapitel 7 i betänkandet. 
  
 154 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 31 074 går i en kommunal skola (3,5 procent av alla elever i kommu- nala grundskolor). 1 251 går i en fristående skola (eller 0,8 av alla elever med en enskild huvudman). Av de cirka 200 elever som får studiehandledning i de motsvarande skolformerna, går cirka 180 i grundsärskolan, åtta i specialskolan och sju i sameskolan.24 
  
 Flest antal studiehandledare finns inom arabiska, vilket speglar det faktum att den största gruppen nyanlända under de senaste åren har varit arabisktalande. Persiska och somaliska är också relativt stora språk. 
  
 I följande avsnitt kartläggs och diskuteras nuvarande och möjliga utbildnings- och kompetensutvecklingsvägar för modersmålslärare och studiehandledare. 
  
 5.3Nuvarande utbildningsvägar för behörighet i ämnet modersmål 
  
 Utredningen avser i detta avsnitt redogöra för de befintliga utbild- ningsvägar som leder till behörighet att undervisa i ämnet. Först tas den reguljära lärarutbildningen upp. Därefter redogör utredningen för utbildningar som bland annat syftar till att erbjuda kompetens- utveckling och vidareutbildning till såväl modersmålslärare som studiehandledare. Syftet är att visa både på vilka brister det nuvaran- de systemet uppvisar och dess utvecklingspotential. 
  
 5.3.1Lärarutbildningen 
  
 Om modersmålsundervisningen ska utvecklas och förbättras, måste även vissa åtgärder företas på lärarutbildningen. Redan i betänkandet En hållbar lärarutbildning, som beredde frågan om en ny lärarutbild- ning, efterlystes en ”målmedveten satsning från regeringens sida” på lärarutbildning i modersmål. 
  
 24Beräkningen bygger på underlaget från Skolverket. Se vidare kapitel 7 i betänkandet. 
  
 155 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 För att kunna återuppta lärarutbildning i modersmål, och skapa möjlig- heter till fortbildning för obehöriga modersmålslärare, krävs en mål- medveten satsning från regeringens sida. Erforderliga resurser behöver tillskjutas för uppbyggnad av långsiktigt hållbara forsknings- och under- visningsmiljöer i språken. Det vore också av stort värde om ett ämnes- didaktiskt centrum kunde få ett övergripande ansvar för frågor som rör modersmål och andraspråksdidaktik.25 
  
 Det huvudsakliga problemet för lärarförsörjningen till ämnet är att det under många år har saknats en sammanhållen utbildning som leder till examen i modersmålsämnet.26 För den som vill läsa ett sam- manhållet utbildningsprogram för att bli lärare i ämnet modersmål är ämneslärarutbildningen, med inriktning mot arbete i grundsko- lans årskurs  
 7–9 
  eller gymnasieskolan, i dag det enda alternativet. Ämneslärarutbildning i modersmål erbjuds i dagsläget vid tre läro- säten: vid Uppsala universitet (arabiska och turkiska), Umeå univer- sitet (samiska) och Stockholms universitet (finska). Ämneslärar- utbildningen innebär att studenten, förutom ämnet modersmål, även läser ytterligare ett ämne. 
  
 Utredningens bedömning 
  
 Majoriteten av de lärare som har behörighet att undervisa i ämnet modersmål har en utländsk lärarexamen.27 Även om utredningen be- dömer att lärare med en utländsk examen fortsatt kommer att stå för den huvudsakliga lärarförsörjningen i ämnet måste även den regul- jära lärarutbildningen justeras för att fler ska välja att utbilda sig till modersmålslärare. Enligt utredningens bedömning är det främst tre hinder som underminerar studentrekryteringen till den befintliga, ändock begränsade, ämneslärarutbildningen som omfattar ämnet modersmål. 
  
 25SOU 2008:109, s. 297. 
  
 26Lärarutbildningen med möjligheten att läsa till lärarexamen i hemspråk (sedan 1997 moders- mål) avskaffades 1988. Skolkommissionen, som har haft regeringens uppdrag att ta fram för- slag på åtgärder för att lyfta resultaten i den svenska skolan har inte presenterat några särskilda förslag gällande modersmålsundervisningen och studiehandledning på modersmål. I stället har kommissionen lovordat de pågående satsningarna inom ramen för Utländska lärares vidare- utbildning (ULV) och Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen (VAL) samt påpekat betydelsen av både ämnet och stödformen. 
  
 27Källa: Utredningens korrespondens med Skolverket  
 (2018-10-03). 
  
 156 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 Det första hindret är arbetsmarknaden för och modersmålslärar- nas arbetsvillkor. Många modersmålslärare är deltidsanställda, för en ambulerande tillvaro mellan ett flertal skolor under sin arbetsvecka, upplever att de inte riktigt tillhör lärarkollektivet och har ett yrke med låg status.28 Att ämnet är frivilligt innebär att elever när som helst kan välja att avbryta sitt deltagande, vilket gör att lärarna i praktiken är helt utlämnade åt föräldrarnas välvilja för att få ihop sina timmar. För många elever konkurrerar andra fritidsaktiviteter med undervisningen. Dessutom är situationen ännu svårare för lärare som undervisar i de, sett till deltagarantal, mindre språken, där det enbart finns ett hundratal eller färre elever i hela landet. Incitamenten kan då vara låga att mot bakgrund av den instabila situationen välja en lång utbildning. 
  
 Det är viktigt att påpeka att studenter inom ramen för ämnes- lärarutbildningen även läser ytterligare ett ämne inom sin examen. Därtill kan man efter avlagd examen genomgå olika utbildningar för utökad behörighet. En avlagd lärarexamen där modersmålsämnet kombineras med ytterligare ett ämne innebär en helt annan position på arbetsmarknaden för en modersmålslärare och andra möjligheter att organisera undervisningen för huvudmännen. Den absolut största potentialen för att på sikt få fler behöriga modersmålslärare och för att långsiktigt trygga lärarförsörjningen i ämnet är att locka flersprå- kiga personer till lärarutbildningen och ge dem incitament att vid sidan om behörighet i ett annat ämne också läsa till behörighet i ämnet modersmål. 
  
 Det andra hindret som försvårar rekryteringen till ämneslärar- utbildningen i modersmål är att det i dag enbart är få universitet som anordnar utbildningen och att så sker enbart i ett fåtal språk. 
  
 Vid Uppsala universitet anordnas ämneslärarprogrammet med inriktning mot arbete i gymnasieskolan där arabiska respektive tur- kiska som modersmål kan läsas som huvudämne. Båda språken omfat- tar studier om 90 högskolepoäng och kombineras med ett annat ämne. Till höstterminen 2018 hade båda utbildningarna totalt 31 sökanden (22 i arabiska och nio i turkiska). Sju studenter var förstahands- sökande (fyra i arabiska och tre i turkiska).29 Höstterminen 2017 var 
  
 28Se kapitel 4 i betänkandet om tidigare forskning för djupare resonemang om modersmåls- lärarnas arbetsvillkor. 
  
 29Källa: UHR (https://statistik.uhr.se). 
  
 157 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 det ännu färre förstahandssökande, fyra till arabiska och en till tur- kiska. Det totala antalet sökande var 30. Höstterminen 2016 var det en förstahandssökande i arabiska och ingen i turkiska (28 totalt sökande). 
  
 Umeå universitet anordnar sedan höstterminen 2015 ämneslärar- programmet, inriktning mot arbete i gymnasieskolan, med samiska som modersmål. Höstterminen 2015 fanns inga förstahandssökande (en totalt) till utbildningen. Höstterminen 2016 hade programmet en förstahandssökande och totalt två sökande. 
  
 Stockholms universitet anordnar sedan höstterminen 2014 ämnes- lärarprogram med inriktning mot arbete i grundskolans årskurs  
 7–9 
  med finska som modersmål som ett av huvudämnena. Hösttermi- nen 2014 hade programmet 10 förstahandssökande (18 totalt). Höst- terminen 2015, 10 förstahandssökande (av 24 totalt) och 2016 sex förstahandssökande (av 19 totalt). 
  
 Ämneslärarutbildning i meänkieli är under uppbyggnad vid Umeå universitet och i romani chib vid Södertörns högskola.30 
  
 Högskolan i Dalarna ansökte 2016 om tillstånd att utfärda två ämneslärarexamina i undervisningsämnet arabiska som modersmål. En med inriktning mot arbete i grundskolans årskurs  
 7–9 
  och en med inriktning mot arbete i gymnasieskolan. Universitetskanslers- ämbetet (UKÄ) avslog31 båda ansökningarna med motiveringen att högskolan inte har de förutsättningar som krävs för att ge en ämnes- lärarexamen i undervisningsämnet då aspekterna lärarresurs och un- dervisning, kurslitteratur och examination bedömdes vara icke till- fredsställande. De sakkunniga uttrycker sig kritiskt mot bland annat att: 
  
 Balansen i lärarresurserna mellan vetenskaplig kompetens, ämnesdidak- tisk kompetens och professionserfarenhet i nuläget totalt sett [är] otill- fredsställande. Ingen av de lärare som redovisas i tabellen har undervisat i arabiska som modersmål i den svenska skolan, inte heller bedriver de ämnesdidaktisk forskning i arabiska som modersmål. Eftersom det hittills i det närmaste kan sägas ha saknats en utbildning för ämneslärare i arabiska som modersmål i Sverige är bristerna förståeliga. En tänkbar 
  
 30SOU 2017:91, s. 475. 
  
 31Högskolan Dalarna har dock sedan dess, efter att ha åtgärdat bristerna, fått tillstånd att utfärda ämneslärarexamen inriktning mot arbete i grundskolans årskurs  
 7–9 
  samt inriktning gymnasiesko- lan i undervisningsämnet modersmål: arabiska. 
  
 158 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 lösning skulle kunna vara att rekrytera vetenskapligt meriterade fors- kare som bedriver forskning med ämnesdidaktisk inriktning inom arabiska eller en lärare med tydlig professionserfarenhet.32 
  
 Utredningen tar med sig förslaget om att en lärare med tydlig pro- fessionserfarenhet skulle kunna vara alternativ till forskare som bedriver forskning med ämnesdidaktisk inriktning inom det aktuella språket. Utredningen återkommer till denna diskussion i kapitel 10. 
  
 Intresset, uttryckt genom antalet förstahandssökande, till ämnes- lärarprogram där ämnet modersmål (arabiska, finska, turkiska och samiska) ingår, är följaktligen svagt. Det finns inga ämneslärarutbild- ningar i de andra stora modersmålen som somaliska, kurdiska, per- siska, bosniska/kroatiska/serbiska. Däremot finns en uppsjö av akade- miska kurser i många olika språk, som riktar sig såväl till moders- målslärarna som till andra studenter, inklusive nybörjare samt kurser i didaktik i ämnet modersmål, oavsett vilket språk det gäller. Utred- ningen redogör för ett urval av dessa längre fram i detta kapitel. Även om de språkinriktade kurserna inte nödvändigtvis riktar sig till modersmålslärare, visar de att det uppenbarligen finns vetenskaplig kompetens i att anordna och genomföra kurser som har med de stora modersmålen i svensk skola att göra. 
  
 Att i fortsättningen enbart förlita sig på att den nuvarande ord- ningen med ämneslärarutbildningen vid fyra lärosäten i ett fåtal språk, ska kunna stå för försörjningen av behöriga modersmålslärare till samtliga skolformer framstår som orealistiskt. Det krävs dels fler lärarutbildningar i fler språk, dels ett tydligt ramverk av behörighets- givande kompletterande utbildning för redan verksamma, men obehöriga lärare. 
  
 Det tredje hindret som försvårar studentrekryteringen till ämnes- lärarutbildningen som omfattar ämnet modersmål är kravet om att studenten vid sidan om allmän behörighet till högskolestudier också måste ha det aktuella språket som sitt modersmål. Som särskild behörighet anges Modersmål 2 eller motsvarande kunskaper. 
  
 Vad som är en persons modersmål, i den enklaste meningen det första språk ett barn tillägnar sig och får merparten av sin skolning på, är klart för många, men inte för alla. Många av de barn som kom- mer till Sverige som flyktingar eller barn till föräldrar som fått arbete här har varit omgivna av två språk sedan de föddes. Ibland har de fått 
  
 32UKÄ 2017, s. 1. 
  
 159 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 utbildning på ett annat språk än det de talar hemma (turkiska/ kur- diska; persiska/kurdiska; arabiska/kurdiska; lokalt språk/engelska eller franska i många afrikanska länder; somaliska/arabiska som lärs ut i koranskolor etc.). Vissa har, innan de kom till Sverige, vuxit upp eller under längre tid vistats i andra länder, där de kan ha utbildat sig och/eller tillägnat sig det landets officiella språk. 
  
 Kravet om att lärare i ett modersmålsämne måste ha det aktuella språket som sitt modersmål begränsar antalet sökande till både utbildningar och yrket. Dessutom indikerar det att modersmålsämnet är något som en lärare inte kan meritera sig till genom utbild- ningssystemet, utan i det närmaste måste ha språket ”i kroppen”. 
  
 5.3.2Snabbspåret för nyanlända lärare och förskollärare 
  
 I detta och de nästföljande delavsnitten redogör utredningen för en del pågående statliga satsningar som erbjuder kompetensutveckling och vidareutbildning för lärare med svensk eller utländsk examen. Det är viktigt att understryka att satsningar utanför den reguljära lärarutbildningen är allmänna och inte enbart riktar sig till lärare i modersmålsämnet. Vi ser dock att delar av dessa satsningar skulle kunna användas för att få fram en sammanhållen struktur som leder till fler behöriga lärare i ämnet modersmål. 
  
 Snabbspåret bereddes av Arbetsförmedlingen och olika arbets- marknadens partner under 2015 och kom i gång våren 2016. Idén bakom satsningen är att nyanlända med olika yrkesbakgrund så snabbt som möjligt ska få kontakt med den svenska arbetsmarknaden, men också att bidra till insatser för att kompetensförsörja bristyrken. Lärar- bristen i kombination med stora behov av modersmålslärare och studiehandledare på modersmål att arbeta med nyanlända, i synner- het arabisktalande elever, samt att det fanns relativt många lärare bland de nyanlända ledde till att det inrättades ett snabbspår för denna yrkeskategori. 
  
 Mellan april 2016 och januari 2019 har över 1 200 deltagare på- börjat och de allra flesta har slutfört utbildningen. Avbrott från utbildningen ligger i snitt på 7,9 procent. Över 160 kommuner har givit plats åt deltagarna i sina skolor/förskolor för att möjliggöra 
  
 160 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 arbetsplatsförlagt lärande (APL).33 Under utbildningen görs en kart- läggning av varje deltagares utbildning och yrkeslivserfarenhet. Kart- läggningen ligger till grund för hur en individuell studiekomplettering kan se ut efter avslutad arbetsmarknadsutbildning då utbildningen inom Snabbspåret vanligtvis inte leder till legitimation och behö- righet för yrket.34 Deltagarna måste oftast genomgå ULV (Utländ- ska lärares vidareutbildning, se nästa delavsnitt) eller någon annan av de kompletterande utbildningarna. För att få tillträde till de andra utbildningarna krävs dock behörighet i svenska/svenska som andra- språk 3 eller motsvarande, vilket sätter käppar i hjulet för en del deltagare och kan skapa ett långt ”mellanrum”.35 
  
 Snabbspåret är en uppdragsutbildning som Arbetsförmedlingen köper av lärosätena. I praktiken innebär Snabbspåret att de nyanlän- da lärarna och förskollärarna rekryteras genom Arbetsförmedlingen till den 26 veckor långa utbildningen som anordnas vid sex universi- tet.36 För att antas till utbildningen behöver de sökande inte ha all- män behörighet i svenska språket. Utbildningen ges på arabiska och till viss del på svenska. Å andra sidan får inte deltagarna några hög- skolepoäng, då utbildningen även om den är förlagd vid universitet, inte är en högskoleutbildning. Utbildningen består såväl av studier i svenska för invandrare, kompletterande utbildning som en stor del av arbetsplatsförlagt lärande. 
  
 Det är inte ovanligt att deltagare i Snabbspåret rekryteras till tjänster som modersmålslärare, studiehandledare och lärarassistenter direkt efter att de har genomfört eller under Snabbspåret. Även om detta kan tyckas vara positivt ur såväl lärarnas och skolornas perspektiv som i ett integrationsperspektiv, är det ett kortsiktigt alternativ, då anställningen innebär en risk att de aldrig fullföljer utbildningen och därmed meddelas legitimation och behörighet.37 Arbetsförmedlingen drar liknande slutsats i sin nulägesbeskrivning av Snabbspåret: 
  
 33Uppgifter från Stockholms universitet, nationell samordnare av utbildningen inom Snabb- spåret för nyanlända lärare och förskollärare  
 (2019-03-07). 
  
 34Oredsson Henry och Larson 2017, s. 3. 
  
 Santana och Larson 2017 som kallar denna period mellan Snabbspåret och annan kompletterande utbildning (ULV eller något annat) för ”mellanrummet”. 
  
 Dixon, Linköpings universitet, Malmö universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet och Örebro universitet. 
  
 37Se Bunar 2018. 
  
 161 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 Arbetsförmedlingen erfar att det blir alltmer vanligt att deltagare i snabb- spåret får erbjudanden om visstidsanställning vid den skola eller förskola där de genomför sitt arbetsplatsförlagda lärande. Det kan innebära att del- tagaren väljer att hoppa av snabbspåret och därmed missar, tappar intresset för eller skjuter på möjligheten att erhålla lärarlegitimation. Samtidigt är syftet med detta snabbspår att deltagare ska nå lärarlegitimation. Nyan- lända som inte fullföljer studiegången och erhåller lärarlegitimation kan inte tillsvidareanställas som lärare och riskerar att hamna i lägre kvali- ficerade yrken inom skola eller förskola i kortare anställningar. Därför ser Arbetsförmedlingen det som angeläget att antagna deltagare, i så hög utsträckning som möjligt, fullföljer studiegången enligt den individuella studieplanen, så att de kan ansöka om lärarlegitimation och få varaktig anställning som lärare eller förskollärare.38 
  
 I en utvärdering av Snabbspåret genomförd under hösten 2017 vid Stockholms universitet bland 350 deltagare som avslutat utbildningen under 2016 och 2017, varav 197 besvarade enkäten, framgår att cirka 30 procent arbetar i skola, 12 procent arbetar i skola och läser svenska parallellt, cirka 34 procent läser svenska, 14 procent söker jobb, och 4 procent läser ULV. 
  
 Snabbspåret framstår som ett viktigt bidrag till lärarförsörjningen. Deltagarna kan på sikt arbeta som legitimerade och behöriga lärare i olika ämnen och/eller som legitimerade och behöriga modersmåls- lärare och kompetenta studiehandledare. 
  
 5.3.3Utländska lärares vidareutbildning (ULV) 
  
 För att ge personer med en avslutad utländsk lärarutbildning möjlighet till kompletterande utbildning har den särskilda utbildningsinsatsen Utländska lärares vidareutbildning (ULV) pågått sedan 2007. Syftet med ULV är att ta tillvara kompetensen hos personer med utländsk lärar- eller förskollärarutbildning och ge ökade möjligheter till anställ- ning som behörig lärare eller förskollärare i svensk skola eller förskola. Utbildningen ska leda till en svensk lärarexamen.39 Sex universitet har uppdrag att bedriva kompletterande utbildning med Stockholms universitet som nationell samordnare. 
  
 För tillträde till utbildningen måste studenten, förutom en ut- ländsk avslutad lärar- eller förskollärarexamen på högskole- eller eftergymnasial nivå, bl.a. ha tillräckliga kunskaper i svenska språket. 
  
 38Arbetsförmedlingen 2017, s. 26. 
  
 39UKÄ 2019, s. 10. 
  
 162 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 Utbildningen är individanpassad och kan som mest omfatta 120 högskolepoäng. I samband med antagning kartläggs deltagarnas utbildning och yrkeslivserfarenheter. Enligt Alvarez och Bailey ligger ”kartläggningen till grund för vad som kan tillgodoräknas från tidigare utbildning och hur studentens individuella studieplan kom- mer att utformas, det vill säga vilka och hur många kurser studenten behöver läsa för att nå behörighet som lärare eller förskollärare. Till grund för bedömning och studieplanering, utöver tidigare studier, tas hänsyn till eventuell arbetslivserfarenhet, både från utbildnings- landet och från Sverige, utlåtande från UHR, samt eventuellt beslut från Skolverket i de fall studenten redan ansökt om lärarlegitima- tion.” Det innebär att studieplanerna är olika i både innehåll och längd.41 
  
 För de studenter som behöver ytterligare utbildning i antingen svenska eller engelska för att kunna tillgodogöra sig utbildningen kan utbildningen förlängas med en termin (30 högskolepoäng).42 
  
 En mindre grupp studenter hänvisas till en anpassningsperiod, vilket vanligtvis innebar tjänstgöring i skolan om motsvarande 50 pro- cent av heltid parallellt med studier under ett år. Anpassningsperioden är en kompensationsåtgärd för studenter som av Skolverket bedömts ha brister i sin utländska utbildning sett till de av Skolverket fastställda nationella kraven (de kunskaps- och kompetensområden, uppnådda färdigheter och kompetenser som är grundläggande för utövandet av lärar- eller förskolläraryrket i Sverige).43 Tidigare fullgjordes anpass- ningsperioden inom ULV, studieplanen omfattade  
 45–60 
  hp och per- sonen skulle ha en tjänst som lärare. Om ingen tjänst fanns, ordnade lärosätet med en praktikplats/verksamhetsförlagd utbildning. Numera är det den enskilda personen som själv ser till att göra en anpassnings- period inom tjänsten. Det är rektor som godkänner anpassnings- perioden genom intyg.44 Studenter är inte berättigade till studiemedel under anpassningsperioden om den sker genom tjänstgöring. 
  
 40Granath och Larson 2018, s. 7. 
  
 41Uppgifter från Stockholms universitet, nationell samordnare av utbildningen inom Snabb- spåret för nyanlända lärare och förskollärare  
 (2019-03-07). 
  
 428 § Förordning (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. 
  
 43SKOLFS (2016:12). 
  
 44Uppgifter från Stockholms universitet, nationell samordnare av utbildningen inom Snabb- spåret för nyanlända lärare och förskollärare  
 (2019-03-07). 
  
 163 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 I utvärderingar av ULV konstateras det att det har varit en lyckad satsning.45 Men vissa kritiska synpunkter har framförts gällande utbild- ningens innehåll, studenternas rekrytering och studievillkoren. Detta har enligt Högskoleverket negativt påverkat genomströmningen.46 Dessutom har det varit svårt att få skolor att ställa upp med platser och mentorer till studenter som genomför anpassningsperioden, något som bl.a. Högskoleverket rapporterat om.47 
  
 I en uppföljning av ULV, genomförd vid Stockholms universitet i samarbete med de övriga medverkande universiteten konstateras det att sammanlagt 3 250 personer antagits till utbildningen mellan 2007 och 2016. 570 personer slutförde utbildningen mellan 2010 och 2016.48 Av de antagna studenter som gjort avbrott eller inte ens påbörjat studier uppger den stora majoriteten att skälet antingen är svårigheter med att kombinera arbete med studier eller ekonomiska skäl. Av de som fullföljt studierna har den absoluta majoriteten meddelats lärarlegitimation. Dock arbetar ett fåtal av de som fullföljt  
 ULV-utbildningen 
  mellan 2010 och 2016 som modersmålslärare. 
  
 Studenterna som studerar inom ULV har olika utbildningsbak- grund och kommer från olika länder med olika utbildningssystem. Vissa har vistats relativt länge i Sverige och även arbetat som lärare i den svenska förskolan och skolan med mycket goda kunskaper i svenska språket. Andra kommer direkt från Snabbspåret, har vistats relativt kort tid i landet och har begränsade kunskaper i akademisk svenska nödvändig för att slutföra studierna. Just språket och behovet av förstärkt stöd i svenska till  
 ULV-studenterna 
  under utbildningen är något som lyfts fram i såväl utvärderingar som i de kontakter som utredningen har haft med företrädare för utbildningen. 
  
 Sammanfattningsvis kan det konstateras att ULV är en välbehöv- lig och i mångt och mycket lyckad satsning för att bereda väg för personer med utländsk lärarexamen in i svenska förskolor och skolor som legitimerade och behöriga lärare och förskollärare. 
  
 45Se bl.a. Bredänge och Hunter 2010, Bigestans 2015, Hunter och Bredänge 2011, UKÄ 2019. 
  
 46Högskoleverket 2012. 
  
 47Ibid. 
  
 48Granath och Larson 2018. 
  
 164 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 5.3.4Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen (VAL) 
  
 Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen, VAL inleddes 200749 och vänder sig, generellt sett, till den som är verksam som lärare och förskollärare men saknar en behörighetsgivande examen.50 Umeå universitet är nationell samordnare och anordnar utbildningen till- sammans med sju andra universitet och högskolor.51 Lärosätena ersätts för utbildningen och annan tillhörande verksamhet genom ett särskilt anslag.52 
  
 Utbildningen omfattar som mest 120 högskolepoäng53 och får anordnas på minst kvartstid. Den får dock pågå under högst fyra år.54 All utbildning inom VAL ska leda till en lärar- eller förskollärar- examen. Studenten ska vara verksam som lärare eller förskollärare i skolväsendet. 
  
 Varje student följer en individuell studieplan och utbildningen ges oftast på distans med några få fysiska träffar. I en utvärdering av vad som kom att kallas för VAL I fram till 2010 (innan satsningen förlängdes för första gången) skriver Högskoleverket55 att 3 444 hade sökt till utbildningen, 1 449 var registrerade och drygt 740 hade tagit examen till och med februari 2012. Högskoleverket saknar sammanställning om hur de uppnådda examina är fördelade på olika lärarkategorier, men man förmodar att yrkeslärare har varit den stora gruppen. Det finns inga uppgifter om hur många av lärarna som fullföljt utbildningen som har blivit behöriga att undervisa i ämnet modersmål. 
  
 I en uppföljning av  
 VAL-studenternas 
  position på arbetsmark- naden som Stockholms universitet genomförde våren 201556 konsta- teras bl.a. att ”utbildningen upplevs ha hög relevans för obehöriga 
  
 49VAL har sedan dess kompletterats och bestämmelserna i viss utsträckning förändrats. För en detaljerad beskrivning se UKÄ 2018b. 
  
 50Förordning (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen samt förordning (2007:224) om högskoleutbild- ning för vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen. 
  
 51Göteborgs universitet, Högskolan Dalarna, Karlstads universitet, Linköpings universitet, Stockholms universitet, Malmö universitet och Högskolan i Jönköping. 
  
 52UKÄ 2018b. 
  
 53VAL I omfattade som mest 60 högskolepoäng. 
  
 5414 § Förordning om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och för- skollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen. 
  
 55Högskoleverket 2012. 
  
 56Stockholms universitet 2015, s. 2. 
  
 165 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 lärares position och yrkesutövning i skolan. Lärarexamen har stor betydelse för lärarna i den bemärkelsen att den genererar tryggare anställningsformer och i vissa fall högre lön och möjliga karriärsteg. Det framgår också att en övervägande majoritet av lärarna är mycket nöjda med  
 VAL-projektets 
  utformning och ämnesinriktade innehåll kopplat till den egna professionen”. Nästan nio av tio av de till- frågade uppger att de fortsätter arbeta som lärare inom skolan och majoriteten av de andra har tjänster med kopplingar till skolverk- samheten (rektor, biträdande rektor, provkonstruktör för nationella prov, skoladministratör). 93 procent är tillsvidareanställda. Nästan hälften har också fått högre lön efter avslutad utbildning. 
  
 Sedan 2013 har lärare och förskollärare med lång erfarenhet – de ska före 1 juli 2015 ha varit anställda i minst åtta läsår som lärare eller förskollärare under de senaste femton åren – möjlighet att läsa ett kortare examensspår inom VAL II, motsvarande 30 högskolepoäng utbildningsvetenskaplig kärna.57 I en utvärdering av VAL II för åren höstterminen 2013 till vårterminen 2017, skriver Torres att 4 420 per- soner var antagna till utbildningen under denna period. 1 750 eller 40 procent av dessa hade tagit någon form av lärarexamen fram till våren 2017.58 Inte heller i denna utvärdering finns uppgifter om hur många av lärarna som fullföljt utbildningen som har blivit behöriga att undervisa i ämnet modersmål. 
  
 Regeringen beslutade 2016 om en förlängning av satsningen till och med 2030, med sista antagningen den 30 juni 2026.59 
  
 5.3.5Kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) 
  
 Kompletterande pedagogisk utbildning är en kortare utbildning som leder till ämneslärarexamen. Utbildningen riktar sig till personer som redan besitter de ämneskunskaper som krävs för att avlägga en ämneslärarexamen mot grundskolans årskurs  
 7–9 
  eller en ämneslärar- examen mot gymnasieskolan.60 Utbildningen är 90 högskolepoäng lång och omfattar utbildningsvetenskaplig kärna, ämnesdidaktik och 
  
 57UKÄ 2018b, s. 7. 
  
 58Ibid, s. 6. 
  
 59Förordning (2016:959) om dels fortsatt giltighet av förordningen om vissa behörighets- givande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen, dels ändring i samma förordning. 
  
 60Förordning (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärar- examen. 
  
 166 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 verksamhetsförlagd utbildning. I övrigt måste studenterna uppfylla allmänna behörighetskrav för högre studier, vilket per automatik antas ingå då de studenter som är behöriga till KPU redan ska ha läst på högskolan (även bestämmelserna om reell kompetens är tillämp- liga61). De universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda en ämneslärarexamen kan erbjuda KPU. 
  
 De första studenterna antogs till utbildningen läsåret 2011/12. Sedan dess har utbildningen expanderat kraftigt och till läsåret 2016/17 antogs 1 020 studenter till utbildningen.62 Sammanlagt har 3 780 studenter påbörjat utbildningen inom det tidsspannet. Det innebär att var fjärde student som påbörjade studier mot en ämnes- lärarexamen är en  
 KPU-student. 
  Till och med läsåret 2016/17 exami- nerades 1 290 studenter genom KPU, de flesta med inriktning mot arbete i gymnasieskolan. Bland de tio största ämnen som studen- terna avlade examen inom grundskolans  
 7–9 
  verksamhet finns inte ämnet modersmål. Matematik, teknik och kemi dominerar. Inte heller bland de tio största utfärdade ämneslärarexamen i gymnasie- skolan finns ämnet modersmål. Biologi, matematik och kemi domi- nerar även här. King konstaterar i sin analys dels att en högre andel studenter som påbörjar KPU tar examen jämfört med de som på- börjar reguljär lärarutbildning, dels att majoriteten av  
 KPU-stu- 
  denterna enbart läser mot ett ämne, vilket är minimikrav, jämfört med ämneslärarstudenterna i den reguljära lärarutbildningen som måste ha minst två ämnen i sin examen. 
  
 Lärare som har tillräckliga ämneskunskaper i ämnet modersmål kan läsa en KPU. Av det tillgängliga underlaget är det svårt att utläsa hur många modersmålslärare som har deltagit i KPU och på den vägen kunnat avlägga en behörighetsgivande examen. Men mot bak- grund av hur många som har avlagt examen i de tio största ämnena i relation till antalet examina, torde det i så fall ha rört sig om enstaka personer. 
  
 617 § förordning om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen. 
  
 62Uppgifterna kommer, om inget annat anges från UKÄ:s statistiska analys av KPU, UKÄ 2018a, s. 2. 
  
 63UKÄ 2018a. 
  
 167 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 5.3.6Lärarlyftet II – fortbildning för utökad lärarbehörighet 
  
 Satsningen Lärarlyftet har i olika skepnader och namn (Lärarlyftet I och II) funnits sedan 2007.64 Det nuvarande lärarlyftet har funnits sedan 2012 och riktar sig dels till lärare som har lärarlegitimation, men saknar behörighet att undervisa i något av de ämnen som de undervisar i, dels till fritidspedagoger med en examen inriktad mot fritidshem.65 Lärarlyftet II har förlängts i omgångar och ska i nuläget pågå till och med 2019. 
  
 Huvudmän kan erhålla statsbidrag för de lärare som deltar i lärarlyftet. För att särskilt locka till utbildningar i matematik, sven- ska som andraspråk och viss speciallärarutbildning lämnas stats- bidrag med ett högre belopp för sådana utbildningar.66 Under 2016 förbättrades villkoren för lärare och förskollärare som deltar i utbild- ning till speciallärare och specialpedagog eller i utbildning i svenska som andraspråk ytterligare, då statsbidrag som täcker delar av del- tagarens lönekostnad under utbildningstiden infördes.67 
  
 Utbildningen genomförs på uppdrag av Skolverket vid olika universitet och högskolor och ges huvudsakligen på distans. För närvarande erbjuds ingen behörighetsgivande utbildning i moders- målsämnet genom Lärarlyftet II. Ett sannolikt skäl till detta är att lärarkategorin inte prioriteras, då lärare i ämnet modersmål är undan- tagna kravet på legitimation och behörighet. 
  
 64Bland de främsta skillnaderna mellan Lärarlyftet I och Lärarlyftet II är att staten inte längre ersätter de deltagande lärarna för inkomstbortfall (upp till 80 procent av lönen) samt att det för närvarande är möjligt för lärarna att arbeta heltid och studera på deltid. I en enkät som Lärarförbundet genomförde med lärare som deltar i Lärarlyftet II under 2014 framkom att 
  
 75procent inte har fått nedsättning i tjänst för deltagande i satsningen (https://lararnastidning.se/usla-  
 villkor-for-larare-som-gar-lararlyftet/). 
  
 65Förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande. Från den 1 juli 2019 riktar sig lärarlyftet dock endast till lärare, som en konse- kvens av att en fritidspedagogexamen från och med det datumet är behörighetsgivande. 
  
 66Förordning om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsva- rande. 
  
 67Förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. 
  
 168 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 5.4Andra utbildningar för modersmålslärare och studiehandledare 
  
 I föregående avsnitt redogjorde utredningen för de utbildningar och satsningar som helt eller delvis kan leda till lärarlegitimation och/ eller behörighet att undervisa i ämnet modersmål. I detta avsnitt presenteras några pågående satsningar och utbildningar som främst syftar till att erbjuda kompetensutveckling och vidareutbildning till både modersmålslärare och studiehandledare. Utredningen fokuse- rar i detta avsnitt dels på de satsningar som samordnas av Skolverket och genomförts av universitet och högskolor, dels på reguljära kurser vid landets universitet och högskolor. 
  
 Utöver dessa statliga satsningar har ett antal lokala och regionala fortbildningsprogram genomförts runt om i landet för att bättre kunna täcka behovet av utbildning för modersmålslärare och studie- handledare. Så anordnas exempelvis kursen Studiehandledning on- line i Kronoborg och Clark i Blekinge län. Det finns också regioner eller kommuner som startat samarbeten med Arbetsför- medlingen och universitet och högskolor eller utbildningsföretag där de utbildar nyanlända vuxna i 16 veckor till sex månader. I utbild- ningen ingår teori och praktik. De allra flesta deltagare har flykting- bakgrund och många har tidigare varit lärare eller har en akademisk examen. Ett regionalt samarbete som inletts för att utbilda studiehand- ledare pågår i Gävleborg län där Högskolan i Gävle, Arbetsförmed- lingen och kommunerna i regionen i tre omgångar ska utbilda 80 studiehandledare. De som deltar har en akademisk bakgrund och har uppnått godkänd nivå i svenska för invandrare (sfi).68 
  
 5.4.1De nationella skolutvecklingsprogrammen 
  
 Regeringen gav i juli 2015 Skolverket i uppdrag att ta fram ett nationellt skolutvecklingsprogram bestående av olika kompetens- utvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor.69 Med hjälp av insatserna i skolutvecklingsprogrammen kan huvud- män och skolor utveckla undervisningen och den pedagogiska verk- samheten. Budgeten för programmen var 139 miljoner kronor under 2016 och 140 miljoner kronor årligen mellan 2017 och 2019. Skälet 
  
 68SOU 2017:54. 
  
 69Regeringen 2015. 
  
 169 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 till satsningen var enligt regeringen att det finns omfattande behov av personalens kompetensutveckling i syfte att bland annat öka likvärdigheten, förbättra villkoren för elevernas kunskapsutveckling och resultat samt förebygga kränkande behandling i skolan. 
  
 Inom programmet Styrning och ledning återfinns den behörig- hetsgivande utbildningen Lärarlyftet II, vilket utredningen redo- gjort för i föregående avsnitt. 
  
 För denna utrednings vidkommande kan särskilt skolutvecklings- programmet Nyanlända och flerspråkiga barns och elevers lärande uppmärksammas. Inom programmet erbjuder Skolverket tolv insatser för att skapa bättre villkor för nyanlända elever att utvecklas så långt som möjligt i relation till skolans mål. Flerspråkighet och interkul- turalitet i förskolan, introduktionskurs i svenska som andraspråk, stöd för kartläggning och stöd till lokala samordnare är några insat- ser. Det som dock är mest relevant för utredningen är insatserna Ut- bildning om att studiehandleda på modersmål samt Utbildning om att undervisa i modersmål. 
  
 Utbildning om att undervisa i modersmål 
  
 Insatsen Utbildning om att undervisa i modersmål består av en högskolekurs om 7,5 högskolepoäng som erbjuds i samverkan med 
  
 11universitet och högskolor. Studenterna kan välja att delta i utbild- ningen för intyg eller för högskolepoäng. Berättigad till deltagande är den som är anställd som modersmålslärare. Förkunskapskrav är kunskaper i svenska eller svenska som andraspråk på gymnasienivå. Kursen kan läsas på distans eller på lärosätet, beroende på hur respektive lärosäte anordnar sin utbildning. 
  
 Utbildningen syftar bl.a. till att stärka lärarens förmåga att erbjuda flerspråkiga och nyanlända elever modersmålsundervisning av hög och kvalitet för att förbättra deras förutsättningar för goda kunskapsresultat. 
  
 Utbildning om att studiehandleda på modersmål 
  
 Inom ramen för programmet Nyanlända och flerspråkiga barns och elevers lärande erbjuds också utbildning om att studiehandleda på modersmål för verksamma studiehandledare. Utbildningen är på 
  
 170 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 7,5 högskolepoäng och ges även den vid 11 universitet och högsko- lor. Även här kan deltagarna välja att läsa antingen mot högskole- poäng eller mot intyg. Kursen ges på kvartsfart (25 procent av hel- tid) och flertalet universitet och högskolor har full beläggning, vilket vittnar om det stora behovet av kompetensutvecklande kurser för studiehandledare. Universitet och högskolor anordnar kursen som en blandning av distansstudier och campusträffar. 
  
 5.4.2Kurser för modersmålslärare och studiehandledare vid universitet och högskolor 
  
 Det finns en rad olika kurser vid landets universitet och högskolor som riktar sig till modersmålslärare, antingen specialiserade mot olika språk eller allmänt mot didaktik för modersmålslärare. Av UHR:s antagningsstatistik går att utläsa att många av dessa kurser är relativt populära. Variationen av kurser visar även att universitet och lärosäten har potential att framgent kunna erbjuda behörighets- givande kurser i ämnet modersmål. 
  
 Hösten 2018 erbjuder Uppsala universitet kursen Att undervisa i modersmål – i klassrummet och på distans (7,5 högskolepoäng) med 48 förstahandssökande (144 totalt). Vårterminen 2018 hade samma kurs 40 förstahandssökande (90 totalt). Vidare erbjuder Uppsala universitet en rad kurser i kurdiska, sydkurdiska (Martin), albanska, bosniska/kroatiska/serbiska, polska, persiska, pashto (språket talas av den dominerande etniska gruppen i Afghanistan och stora delar av Pakistan), hindi och balochiska (talas i Pakistan och Iran). Alla riktar sig inte nödvändigtvis till modersmålslärare, men dessa kurser visar att det uppenbarligen finns vetenskaplig kompetens i att anordna och genomföra kurser som har med de stora modersmålen i svensk skola att göra.70 
  
 Göteborgs universitet erbjuder hösten 2018 kursen Arabiska för modersmålslärare I: Kontrastiv belysning (7,5 högskolepoäng) med 29 förstahandssökande (55 totalt) samt Somaliska språket i ett kon- trastivt perspektiv (7,5 högskolepoäng) med 35 förstahandssökande (73 totalt). Till våren 2019 finns ytterligare tre kurser om 7,5 hög- skolepoäng med somaliska språket i centrum tillgängliga: Somaliska 
  
 70Det finns fristående kurser i de olika språken för nybörjare som Somaliska: Introduktions- kurs vid Göteborgs universitet och West i nordkurdiska vid Uppsala universitet. 
  
 171 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 språkets struktur, Kontrastiv introduktion till somaliskan, Soma- liskan i den svenska skolan samt Arabiska för modersmålslärare IV: tvärkulturella uttrycksformer (7,5 högskolepoäng). 
  
 Umeå universitet erbjuder kursen Didaktik för modersmålslärare (7,5 högskolepoäng) med 23 förstahandssökande (74 totalt) samt en rad kurser i samiska. 
  
 Malmö universitet erbjuder våren 2018 kursen Specialpedagogiskt förhållningssätt i modersmålsundervisning (15 högskolepoäng) med 21 förstahandssökande (66 totalt). Även de föregående åren erbjöds en rad liknande kurser med ett ganska stort antal samtliga sökande och förstahandssökande. Till våren 2019 finns kursen Didaktisk- metodisk kurs för verksamma modersmålslärare III (30 högskole- poäng) och Olika vägar till kunskap i modersmålsundervisningen (15 högskolepoäng). 
  
 Kurser i finska för modersmålslärare (15 högskolepoäng och 
  
 30 högskolepoäng) som ges vid Stockholms universitet har dock endast enstaka eller inga sökande. 
  
 Ett antal universitet och högskolor erbjuder även kurser i studie- handledning på modersmål. Vid Malmö universitet kan man exempel- vis läsa kursen Studiehandledning och språket i ämnet modersmåls- undervisning (15 högskolepoäng, 24 förstahandssökande och 55 totalt vårterminen 2018) som riktas till verksamma studiehandledare och modersmålslärare. 
  
 Utöver ovan angivna exempel förekommer givetvis också många kurser i de språk som i skolan undervisas i moderna språk, till exem- pel franska, spanska och tyska samt ämnet engelska. Spanska och engelska är också bland de tio största modersmålen i svensk skola. 
  
 5.5Utredningens slutsatser och bedömningar 
  
 Situationen gällande lärarförsörjningen till ämnet modersmål är minst sagt otillfredsställande. Antalet tjänstgörande modersmålslärare har ökat med 2 403 och antalet heltidstjänster med 1 299 sedan 2010. Sam- tidigt har antalet berättigade elever under samma period ökat med drygt 100 000 och antalet deltagande elever med cirka 41 500. Det finns ingenting som tyder på att behovet av fler modersmålslärare kommer att minska inom överskådlig framtid. För närvarande utgör gruppen berättigade elever som inte deltar i modersmålsundervisning 
  
 172 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 115 000 elever. Utifrån beräkningen att det går 56 elever per heltids- tjänst, och att alla de berättigade eleverna begär undervisning i ämnet modersmål, skulle cirka 2 050 heltidstjänster, bara i grundskolan, behöva inrättas. I praktiken innebär det cirka 3 800 deltidsanställda modersmålslärare, med nuvarande tjänstgöringsgrad om 55 procent. Så länge modersmålsundervisningen är frivillig är det förstås osanno- likt att alla berättigade elever deltar. Som utredningen dock visar i kapitel 6 om elevernas deltagande i modersmålsundervisningen är det inte bara så att antalet berättigade elever ökar, utan också att andelen berättigade elever som faktiskt deltar i undervisningen har ökat för varje år sedan 2012/13. Ökningen fram till i dag är cirka 3 procent. 
  
 I genomsnitt har 31 procent av alla modersmålslärare i grundsko- lan pedagogisk högskoleutbildning, varav 24 procent har lärarlegi- timation och behörighet i ämnet. Andelen med pedagogisk hög- skoleexamen har minskat under de senaste åren, då majoriteten av de nyanställda saknar pedagogisk högskoleutbildning. Detta är en utmaning för såväl kvaliteten i undervisningen som för lärarnas ställ- ning på arbetsmarknaden. 
  
 Modersmålslärare är under vissa villkor undantagna från kravet på legitimation och behörighet när det gäller möjligheten att få anställas tillsvidare, ansvara för undervisningen och självständigt sätta betyg. Anledningen till att dessa lärare undantagits från kravet på legitimation är inte för att det var onödigt i relation till arbets- uppgifternas komplexitet, utan för att det ansågs orimligt att ha en regel från vilken alltför många individuella undantag måste göras. Utredningen bedömer att undantaget har skapats som en (tillfällig) praktisk nödvändighet, som emellertid har kommit att permanentas då inga samlade satsningar på modersmålslärarnas kompetens- utveckling för att få legitimation och behörighet hittills har före- tagits. Däremot förekommer enstaka högskolekurser vid lärosäten och enstaka satsningar samordnade av Skolverket. Risken är dock att incitamenten till fortbildning är låga med nuvarande undantag. 
  
 En av de oftast anförda kritiska perspektiven från modersmåls- lärarna själva är deras egen och ämnets status i skolan.71 Utredningen bedömer att en ambitionshöjning med avseende på modersmåls- lärarnas utbildning, att fler bereds reella möjligheter att skaffa sig legitimation och ämnesbehörighet, är nödvändig för att höja såväl 
  
 71Se kapitel 4 i betänkandet. 
  
 173 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 SOU 2019:18 
  
 lärarkategorins som ämnets status, vid sidan om att det också skulle höja kvaliteten i undervisningen och attrahera fler berättigade elever att delta i undervisningen. 
  
 Studiehandledare på modersmål har ännu lägre andel pedagogiskt högskoleutbildade, cirka 20 procent. Studiehandledning är en tillfäl- lig stödinsats för elever som fortfarande inte behärskar det svenska (undervisnings)språket. Det är inget ämne, det finns inga kursplaner och det sätts inga betyg. Studiehandledare är inte lärare i strikt mening, utan tillhör vad Skolverket fram till 2016/17 har betecknat som ”övrig pedagogisk personal”. Det finns inga formella krav på vilken pedagogisk kompetens en studiehandledare ska ha. 
  
 Studiehandledning på modersmål är dock en av de viktigaste pedagogiska insatserna för de nyanlända eleverna72 och just de elever som har ankommit till grundskolan efter ordinarie skolstart kan ha avsevärda svårigheter att uppnå kunskapskraven. En studiehand- ledning av hög kvalitet är följaktligen en fråga om likvärdighet för de nyanlända eleverna. 
  
 Det framstår som nödvändigt att ett antal åtgärder behöver vidtas för att öka andelen behöriga lärare i ämnet modersmål. För det första genom att få fler studenter att välja läsa ämnet inom den reguljära lärarutbildningen. För det andra genom att se till att de obehöriga lärare som undervisar i ämnet i dag genom kompetensutvecklings- insatser kan avlägga en behörighetsgivande examen och meddelas legitimation och behörighet i ämnet. Grundförutsättningen är för- stås att både lärarutbildningen och kompetensutvecklingsinsatserna anpassas till att öppna för fler sådana möjligheter. 
  
 Den nuvarande reguljära lärarutbildningen präglas dock av betänk- liga utmaningar som begränsar studenter att välja ämnet modersmål i ett sammanhållet lärarprogram. Dels att ämnet endast finns i ämnes- lärarutbildningen, dels att det endast erbjuds i ett fåtal språk, dels av regeln om att läraren måste ha det aktuella språket som sitt modersmål. De olika kompetensutvecklingsinsatserna saknar tydligt fokus på just denna målgrupp. ULV som kommer närmast handlar inte om modersmålslärarna explicit. 
  
 72Se kapitel 4 i betänkandet om tidigare forskning samt kapitel 9 om studiehandledning och studieresultat för vidare diskussion om studiehandledningens betydelse för elevernas lärande och kunskapsutveckling. 
  
 174 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål i grundskolan … 
  
 I betänkandets kapitel 10 återkommer utredningen till några speci- fika rekommendationer i frågan om modersmålslärarnas och studie- handledarnas utbildning och kompetensutvecklingsinsatser. 
  
 175 
  
 6Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 Utredningen har i direktivet bland annat getts i uppdrag att kartlägga tillgången till modersmålsundervisning i grundskolan och motsva- rande skolformer samt såväl flickors som pojkars deltagande, inklu- sive i vilken utsträckning de påbörjar och fullföljer studierna. Utred- ningen har även givits i uppdrag att analysera vilka faktorer som even- tuellt påverkar deltagandet. I betänkandets kapitel 8 behandlas mer ingående frågan om i vilken utsträckning eleverna påbörjar och full- följer studierna i ämnet. I detta kapitel redogör utredningen för och analyserar följande aspekter: 
  
 •elevernas tillgång till och deltagande i modersmålsundervisning i grundskolan och motsvarande skolformer (grundsärskolan, spe- cialskolan och sameskolan) 
  
 •uppdelat på flickor och pojkar 
  
 •vilka faktorer som påverkar tillgång till och deltagande i ämnet modersmål 
  
 177 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 6.1Elevernas tillgång till och deltagande 
  
 i modersmålsundervisning i grundskolan och motsvarande skolformer1 
  
 Ämnet hemspråk bytte namn till modersmål år 1997. Ända sedan dess har antalet berättigade och deltagande elever stadigt ökat. Andelen berättigade elever har mer än fördubblats mellan 1998 (11,8 procent av samtliga elever i grundskolan) och 2017 (27,1 pro- cent). Andelen deltagande elever har, å andra sidan, varit konstant och rört sig i intervaller mellan 52 procent (1999 och 2000) och 59,3 procent (2017) av de berättigade. Andelen av alla elever i den svenska grundskolan som deltar i modersmålsundervisning har ökat från 6,2 procent år 1998 till 16,1 procent år 2017. Läsåret 2017/18 deltog sammanlagt 167 926 av 283 304 berättigade elever i moders- målsundervisning. Det kan konstateras att modersmålsämnet, trots sin undanskymda eller ”vid sidan av” position som Skolverket uttrycker det2, är ett relativt stort och ständigt växande ämne. 
  
 De tio största undervisningsspråken i grundskolan läsåret 2017/18, sett till antalet berättigade och deltagande elever, var arabiska, soma- liska, engelska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska, kurdiska, spanska, finska, albanska och polska. Två tredjedelar av samtliga berättigade och deltagande elever har modersmålsundervisning i något av dessa språk. Det i särklass största språket är arabiska. Nästan 7 procent av samtliga elever i den svenska grundskolan är berättigade till modersmålsundervisning i arabiska. 
  
 Bland de tio största språken är deltagandefrekvensen störst i somaliska, nästan fyra av fem berättigade elever deltar i under- visningen. Därefter kommer arabiska med ett knappt 70 procentigt deltagande, följt av albanska, polska och persiska (60 procent delta- gande). Lägst andel deltagande elever av de största språken har finska (46 procent). 
  
 1Statistiska uppgifter i detta avsnitt kommer, om inget annat anges, från Skolverkets statistik. 
  
 2Skolverket 2008. 
  
 178 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 3 
  
 4 
  
 *Bosniska/Kroatiska/Serbiska. Källa: Skolverket. 
  
 Som framgår av tabellen ovan redovisar Skolverket under rubriken ”Övriga språk” ytterligare 151 modersmål under läsåret 2017/18, med 90 912 berättigade och 44 845 deltagande elever.5 Några av dessa språk är relativt stora som turkiska, thai, tigrinja och ryska. 
  
 3 Skolverkets statistik om antalet elever berättigade till modersmålsundervisning bygger på skolornas rapportering som i sin tur bygger på vårdnadshavarnas uppgifter om att eleven even- tuellt har ett annat modersmål än svenska. Det innebär att det redovisade antalet berättigade inte omfattar varje elev som i praktiken är berättigad, utan enbart de elever som till skolan lämnat sådana uppgifter. Mot bakgrund av att cirka 283 000 elever rapporterades som berättigade läsåret 2017/18 bedömer utredningen att den överväldigade majoriteten faktiskt berättigade ingår i den redovisade statistiken. 
  
 4Det totala antalet berättigade elever enligt denna tabell är 287 645 elever. Samtidigt redovisar Skolverket i andra tabeller (t.ex. Tabell 8 A: Elever med undervisning i modersmål och svenska som andraspråk läsåren  
 2013/14–2017/18) 
  att antalet elever berättigade till modersmåls- undervisning läsåret 2017/18 är 283 304. Enligt Skolverket har ologisk diskrepans mellan elevinsamlingen och modersmålsinsamlingen förekommit. Utredningen kommer att kon- sekvent använda uppgiften om 283 304 berättigade elever som den korrekta. Hur de 4 341 eleverna som utgör diskrepansen är fördelade mellan de redovisade språken har utredningen inga uppgifter om. 
  
 5Liknande uppgift finns även för de tidigare läsåren. 
  
 179 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Men det innebär inte att undervisningen anordnas i alla 151 språk. Enligt Skolverkets uppgifter till utredningen finns 43 modersmål med berättigade elever där ingen deltar.6 Därutöver finns ytterligare 32 språk med sammanlagt 126 deltagande elever i grundskolan, men inga rapporterade lärare. Enligt SCB7 kan det röra sig om att huvud- män missar att rapportera in dessa språk då lärarna tjänstgör relativt få timmar. Det kan även vara så att dessa huvudmän lagt ut moders- målsundervisningen på entreprenad, varför de inte redovisas som personal i huvudmannens statistik. Intressant i sammanhanget, enligt SCB, är att undervisningsgrupperna i de flesta av dessa 32 språk bara har mellan en och fem elever.8 Det största ”lärarlösa” språket har 18 elever. Det innebär att vissa huvudmän tillhandahåller modersmålsundervisning även om det finns färre än fem berättigade elever i ett språk. En annan uppgift gör gällande att i 84 språk finns färre än 100 berättigade elever per språk i landet.9 
  
 Majoriteten av modersmålsberättigade och deltagande elever går i kommunala skolor. Däremot är andelen berättigade elever som deltar i undervisning högre i fristående än i kommunala skolor. Läsåret 2017/18 uppgick andelen deltagande elever i fristående sko- lor till 71,6 procent av samtliga berättigade, till skillnad från de kom- munala skolorna där 57,3 procent av de berättigade deltog i under- visningen. Från att tidigare i det närmaste varit identisk, har skillnaden i andelen berättigade av samtliga elever ökat under de två senaste åren mellan kommunala (27,6 procent berättigade av samt- liga elever) och fristående skolor (24,2 procent berättigade av samt- liga elever) under läsåret 2017/18. 
  
 6.1.1Särskilt om elevernas tillgång till och deltagande i modersmålsundervisning i minoritetsspråk 
  
 Antalet elever berättigade till modersmålsundervisning i något av de fem minoritetsspråken finska, jiddisch, Paul, romani chib och samiska var 13 435 läsåret 2017/18. Antalet berättigade elever har ökat med 2 493 (eller 22,8 procent) sedan läsåret 2011/12. Finska 
  
 6Utredningens korrespondens med Skolverket  
 (2018-12-11). 
  
 7Denna uppgift kommer ursprungligen från SCB enligt utredningens korrespondens med Skolverket  
 (2018-12-11). 
  
 8SCB redovisar dock inte vilka språk det rör sig samt hur många elever exakt deltar i under- visningen. 
  
 9SOU 2017:51. 
  
 180 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 stod för den största ökningen (1 100 elever), därefter romani chib (840), samiska (340) och meänkieli (308 elever). Antalet elever berättigade till modersmålsundervisning i jiddisch har varierat mel- lan under fem och som mest åtta elever. Den största procentuella ökningen har skett inom meänkieli (118 procent). 
  
 (--) 
  innebär att uppgifter om  
 1–4 
  elever är sekretessprickade i Skolverkets statistik för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 ~innebär att antalet är avrundat för att individuella värden inte ska kunna lösas ut med hjälp av totalsumman. 
  
 Källa: Skolverket. 
  
 Gällande deltagandefrekvensen kan det konstateras att den under den redovisade perioden har varierat mellan som lägst 40,7 procent läsåret 2013/14 och som mest 46,6 procent läsåret 2016/17 för samt- liga språk. Läsåret 2017/18 ligger deltagandefrekvensen på 44 pro- cent (5 925 elever i samtliga fem språk deltog i modersmålsunder- visning). Det finns förstås stora variationer mellan språken utifrån storleken på den berättigade elevpopulationen, från 9 474 elever i finska till sju i jiddisch. Det finns också vissa variationer inom språken.10 
  
 Den lägsta deltagandefrekvensen finns i meänkieli med 20 pro- cent, läsåret 2017/18. Näst lägst deltagarfrekvens finns i romani chib med 32 procent. Men här har andelen deltagande elever ökat med 5 procent mellan 2011 och 2018. Den högsta deltagarfrekvensen, om 
  
 10Vi ser stora variationer i populationen berättigade till modersmålsundervisning i meänkieli under de senaste fyra läsåren, upp till 350 elever från ett läsår till ett annat. Utredningen har inga uppgifter om vad det kan tänkas bero på. Enligt Skolverket rör det sig främst om tre skolor i Övertorneå som har rapporterat ojämnt elevunderlag från läsår till läsår. Därför ska underlaget gällande just detta språk tolkas med försiktighet. 
  
 181 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 viundantar jiddisch som har en liten population där en elevs del- tagande kan innebära stora procentuella förändringar, finns i samis- ka med 71,5 procent. Det är viktigt att lyfta fram att deltagande- frekvensen i samiska har ökat rejält under läsåret 2017/18, från att under den redovisade perioden konstant legat runt 50 procent.11 Finska ligger på 46 procent. Men det rör sig om i sammanhanget stort antal elever som inte deltar, 5 076. Andelen deltagande i rela- tion till berättigade elever har i finska mer eller mindre varit kon- stant, runt 45 procent under de senaste åtta åren. 
  
 6.1.2Sameskolan 
  
 Modersmålsundervisning i samiska sker enligt den kursplan som gäl- ler för ämnet samiska i sameskolan.12 Samiska ingår som ett ämne i sameskolan och är obligatoriskt för eleverna att delta i, varför an- delen deltagande elever är och har varit 100 procent.13 Färre än fem elever deltar i modersmålsundervisning i meänkieli inom ramen för ämnet modersmål i sameskolan. 
  
 6.1.3Specialskolan 
  
 Antalet elever som deltar i modersmålsundervisning i specialskolan, under läsåret 2017/18 var 41 eller 6,3 procent av samtliga elever i den skolformen. Antalet har mer än fördubblats sedan läsåret 2010/11. 
  
 11Dock började uppgången redan läsåret 2016/17 då deltagandefrekvensen låg på 63 procent. Läsåret 2013/14 låg deltagandefrekvensen i samiska på 42 procent. 
  
 125 kap. 13 § skolförordningen. 
  
 1313 kap. 4 § skollagen. 
  
 182 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 Källa: Skolverket. 
  
 Av en undersökning som utredningen Samordning, ansvar och kom- munikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar14 låtit genomföra under 2015 framgår att andelen modersmålsberättigade elever med grav språkstörning och dövhet eller hörselnedsättning i specialskolorna är mycket större. Utredningens enkät visade att 51 procent av de elever som bedömdes ha grav språkstörning var flerspråkiga eller hade ett annat modersmål än svenska. Samma tendens återkommer när man jämför andelen ele- ver som är flerspråkiga eller har annat modersmål än svenska bland elever vid Hällsboskolan.15 Enligt uppgifter från SPSM var omkring 47 procent av eleverna vid Hällsboskolan berättigade till moders- målsundervisning höstterminen 2015. Av dessa var det ingen elev som deltog i sådan undervisning den aktuella terminen.16 Inom regionskolorna var emellertid omkring 40 procent av eleverna berät- tigade till modersmålsundervisning höstterminen 2015. Av dessa var det endast 3,4 procent som deltog i sådan undervisning den aktuella terminen, enligt SPSM.17 
  
 14SOU 2016:46. 
  
 15Hällsboskolan är en statlig, tioårig specialskola som tar emot elever med grav språkstörning från hela landet. Undervisningen har fokus på språk och kommunikation på olika sätt. 
  
 16SOU 2016:46. 
  
 17Ibid. 
  
 183 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 6.1.4Grundsärskolan 
  
 Andelen elever berättigade till modersmålsundervisning i grundsär- skolan har ökat från 20 procent av samtliga elever i den skolformen läsåret 2012/13 till 28 procent läsåret 2017/18. 
  
 Källa: Skolverket. 
  
 I takt med att antalet berättigade elever i grundsärskolan har ökat har andelen deltagande elever i modersmålsundervisning minskat, från den högsta noteringen på 43 procent läsåret 2013/14 till 31 pro- cent läsåret 2017/18. De största språken under läsåret 2017/18 var arabiska (en tredjedel av alla deltagande elever i grundsärskolan läser arabiska som modersmål), somaliska, kurdiska, persiska, turkiska, spanska, engelska, bosniska/kroatiska/serbiska, tigrinja och alban- ska. Det finns 207 elever berättigade till modersmålsundervisning i grundsärskolan i ytterligare 43 språk. 
  
 6.2Flickors och pojkars deltagande i modersmålsundervisning 
  
 Det som inledningsvis kan konstateras är att fler pojkar än flickor har funnits i kohorten berättigade till modersmålsundervisning under de fem senaste åren. Gapet har ökat från cirka 3 500 fler pojkar läsåret 2013/14 till nästan 12 000 läsåret 2016/17 (förmodligen till följd av den relativt omfattande invandringen under senhösten 2015), för att läsåret 2017/18 minska till cirka 9 000. Det senaste läsåret är den procentuella fördelningen 51,5 procent pojkar och 
  
 184 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 48,5 procent flickor av de 283 304 berättigade eleverna. Nästa intres- santa fråga är om fördelningen håller i sig när det kommer till det fak- tiska deltagandet? 
  
 Det gör det inte. Andelen flickor som deltar i undervisningen har under alla år varit högre än andelen pojkar, med en genomsnittlig skill- nad på cirka 3 procent per år. Antalet deltagande pojkar är visserligen högre än antalet flickor under läsåren 2016/17 och 2017/18. Men det beror på att gapet mellan könen gällande berättigade elever har ökat under dessa år.18 Det kan således konstateras att flickor i något högre utsträckning deltar i modersmålsundervisning än pojkar. 
  
 Källa: Skolverket. 
  
 Den största språkgruppen bland flickor, sett till antalet berättigade och deltagande elever, är arabiska. Den största deltagandefrekvensen finns bland flickor berättigade till modersmålsundervisning i soma- liska, med nästan 79 procentigt deltagande. Därefter kommer arabis- ka med 71 procent, polska, albanska, kurdiska och persiska med 
  
 18Bland elever berättigade till modersmålsundervisning i till exempel persiska finns nästan 3 000 fler pojkar än flickor i hela kohorten. 
  
 185 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 omkring 60 procent. Finska har lägst deltagande bland flickor, om- kring 48 procent. Bland de övriga 151 språken med berättigade ele- ver är deltagande för flickor omkring 50 procent. Dock, som det konstaterades ovan, anordnas inte undervisningen i alla dessa språk. 
  
 *Bosniska/Kroatiska/Serbiska. Källa: Skolverket. 
  
 Som det framgår av tabellen nedan, gällande fördelningen mellan de stora språken för pojkar motsvarar den med vissa undantag bilden för flickornas berättigande och deltagande. Arabiska är ojämförligt störst, följt av somaliska, persiska och engelska. 
  
 186 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 *Bosniska/Kroatiska/Serbiska Källa: Skolverket 
  
 Vid en närmare granskning av de två föregående tabellerna och pojkars och flickors berättigande till och deltagande i modersmåls- undervisning i de tio största språken framträder några intressanta förhållanden. I samtliga språk är flickornas procentuella deltagande (i relation till hur många berättigade flickor det finns) i undervis- ningen högre än för pojkarna. Eftersom det finns fler pojkar än flickor i majoriteten av språkgrupperna blir utfallet i några språk att pojkar antalsmässigt i större utsträckning deltar i undervisningen. Men om vi tittar på differensen mellan de som inte deltar visar det sig att skillnaden är störst inom arabiska (9 619 flickor respektive 12 151 pojkar deltar inte) och persiska (2 683 flickor och 4 000 poj- kar deltar inte). 
  
 Gällande könsfördelningen bland elever i specialskolan som läser ämnet modersmål, redovisar Skolverket inte dessa uppgifter för läsåret 2017/18. Däremot finns uppgifter för vissa tidigare läsår. 
  
 187 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sålunda, deltog 13 pojkar och nio flickor i modersmålsundervisning i specialskolan läsåret 2014/15. Läsåret 2013/14 deltog nio flickor och åtta pojkar. Det ska tilläggas att det finns fler pojkar än flickor inskrivna i specialskolor. Mot bakgrund av det mycket låga delta- gandet samt att vi saknar precist underlag om antalet berättigade elever, är det svårt att dra några som helst slutsatser om pojkars och flickors benägenhet att delta i modersmålsundervisning i special- skolan. 
  
 Generellt sett är antalet samtliga pojkar (6 562) i grundsärskolan mycket större än flickor (4 050). Utredningen saknar uppgifter om hur många pojkar respektive flickor som är berättigade till moders- målsundervisning i den skolformen. Dock vet vi att läsåret 2017/18 deltog 386 flickor och 561 pojkar i undervisningen. 
  
 I sameskolan ingår modersmålsundervisning i samiska inom ämnet samiska, som är obligatoriskt. Samtliga elever vid sameskolorna deltar således i modersmålsundervisningen. 46 procent av sameskolornas 155 elever är flickor. 
  
 6.3Faktorer som påverkar deltagandet i modersmålsundervisning 
  
 I detta avsnitt redogör utredningen för de huvudsakliga faktorer, dvs. strukturer, praktiker och attityder som direkt eller indirekt påverkar elevernas deltagande i modersmålsundervisning. 
  
 Avsnittet bygger på information från forskning, nationella och lokala utvärderingar, rapporter från Skolverket, Skolinspektionen och andra myndigheter och organisationer samt på vad som har framkommit under utredningens besök i kommuner och intervjuer med företrädare för enskilda huvudmän, skolchefer, chefer för modersmålsenheter, rektorer, modersmålslärare och föräldrar. De viktigaste faktorerna skulle kunna presenteras som följande: 
  
 •Tillgång till undervisningen, i meningen att den överhuvudtaget erbjuds av huvudmannen 
  
 •Kraven för tillträde till undervisningen 
  
 •Huvudmannens och skolans inställning till ämnet modersmål 
  
 188 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 •Om undervisningen anordnas under eller utanför skoldagen samt vad undervisningen eventuellt krockar med 
  
 •Var undervisningen rent fysiskt anordnas i relation till elevens ordinarie skola 
  
 •Vårdnadshavarnas intresse och motivation för att barn ska få ta del av undervisningen samt elevernas intresse och motivation för att delta i undervisningen 
  
 •Undervisningens kvalitet främst sett utifrån vårdnadshavarnas uppfattning om läraren och/eller läromedel håller bra standard 
  
 •Elevens ålder och kön 
  
 •Regeln om att huvudmän endast är skyldiga att erbjuda moders- målsundervisningen i sammanlagt sju läsår om den anordnas utanför den garanterade undervisningstiden 
  
 •Deltagandet är frivilligt. 
  
 Det är svårt att rangordna de generella faktorerna efter deras bety- delse. Inte sällan är de överlappande där till exempel vårdnadshavar- nas och elevernas intresse minskar om de finner undervisningen vara av låg kvalitet och dessutom förlagd sent efter skoltiden eller i en annan skola. Intresset kan å andra sidan vara stort och i kombination med god undervisningskvalitet kan man tänka sig stå ut med att vänta i upp till två timmar efter skoldagens slut eller att resa till en annan skola för att få delta. Men vissa faktorer är ändå mer avgörande än andra och vissa, som formellt borde begränsa deltagandet, verkar inte ha stor praktisk betydelse. I ett särskilt avsnitt samlar utred- ningen de faktorer som är specifika för deltagande i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 
  
 6.3.1Tillgång till undervisningen 
  
 Huvudmannens skyldighet att anordna modersmålsundervisning är inskränkt till vissa angivna situationer.19 Om huvudmannen inte tillhandahåller undervisningen i ett språk med hänvisning till någon av dessa situationer så blir det ingen undervisning alls. 
  
 195 kap.  
 9–11 
  §§ skolförordningen, se också kapitel 3 i betänkandet. 
  
 189 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Till att börja med är en huvudman skyldig att anordna moders- målsundervisning i ett språk endast om minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervis- ning.20 Denna begränsning gäller inte de fem nationella minoritets- språken. Det är svårt att bedöma hur många elever som inte får någon undervisning i modersmål för att de råkar tillhöra en huvud- man med färre elever med samma modersmål som önskar under- visning. I en enkätundersökning som Språkrådet genomförde 2011 sägs det angående fem elever regeln att: 
  
 Nästan hälften av respondenterna, 46 procent, ansåg att det var ganska eller mycket viktigt att ta bort kravet på att det måste finnas fem elever i en undervisningsgrupp. Detta svar är kanske inte så överraskande med tanke på att detta angavs som det vanligaste skälet till att man måste neka berättigade elever undervisning i modersmålet – 56 procent angav detta som ett ganska eller mycket vanligt skäl att neka undervisning.21 
  
 Regeln om fem deltagande elever utgör endast en begräsning i huvud- mannens skyldighet att erbjuda undervisningen. Inget hindrar en huvudman att anordna undervisning även om antalet elever som önskar undervisningen är färre än fem. Utredningen erfar dock att denna begränsning tillämpas hos de flesta huvudmän. 
  
 Utredningen har träffat föräldrar vars barn inte har fått under- visning med hänvisning till att de är färre än fem elever i huvud- mannens skolor som önskar undervisning i det språket. När väl fem elever vill delta i undervisningen och huvudmannen anställt en lärare, är det enligt samma uppgiftslämnare inte ovanligt att fler anmäl- ningar strömmar in. Ryktet börjar spridas bland vårdnadshavarna att det anordnas undervisning i deras språk och fler tar del av det konkreta erbjudandet. Det underlättar således för vårdnadshavare att ta del av ett befintligt erbjudande snarare än att de själva ska driva frågan gentemot andra vårdnadshavare och huvudmannen. I det ljuset kan det också konstateras att regeln om fem elever utgör ett dubbelt hinder för elever att få tillgång till modersmålsundervisning. 
  
 Åena sidan, om de faktiskt är under fem och å andra sidan, om inte minst fem har önskat undervisningen. 
  
 En annan begränsning i huvudmannens skyldighet att erbjuda undervisningen är att det, vid sidan om minst fem deltagande elever, 
  
 205 kap. 10 § skolförordningen. 
  
 21Språkrådet 2011, s. 30. 
  
 190 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 också ska finnas lämplig lärare att tillgå.22 Det går inte att säga hur många elever som nekas undervisningen med hänvisning till denna regel, men det råder stor brist på framför allt utbildade modersmåls- lärare och i vissa, sett till antalet berättigade elever, mindre språk. Skolverket skriver i en rapport att ”när frågan riktas till skolled- ningen varför elever inte kan erbjudas delta i modersmålsunder- visning handlar det för flertalet skolor och rektorer, i både intervju- och enkätstudie, om för få elever med samma modersmål och/eller om lärarbrist. Kanske är det två sidor av samma mynt, har man inte många elever så finns inte heller så många lärare.”23 
  
 6.3.2Kraven för tillträde till undervisningen 
  
 För att ens vara berättigad till modersmålsundervisning krävs bland annat att språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet samt att eleven har grundläggande kunskaper i språket.24 Det är rektor som godkänner ansökan om modersmålsundervisning och det ligger i sakens natur att det är en grannlaga uppgift att bedöma om en elev har grundläggande kunskaper i sitt modersmål. De rektorer som utredningen har träffat har gett uttryck för att de, trots att de ger formellt godkännande, rimligtvis inte själva kan bedöma huruvida en elev uppfyller de kriterierna. I stället berättar de om olika strategier för att göra bedömningen, där den vanligaste helt enkelt blir att lita på föräldrarnas uppgifter för att sedan låta eleverna påbörja under- visningen. Vad som är tillräckligt är inte närmare reglerat utan det är upp till modersmålslärarna att göra bedömningen utifrån sin kompe- tens och erfarenheter. Det händer, enligt de intervjuade modersmåls- lärarna, att eleverna nekas undervisningen trots att vårdnadshavarna hävdar att barnet kan språket. Lärarnas budskap till föräldrarna är att fortsätta använda språket i hemmet, på egen hand arbeta med sina barn och återkomma om ett år. 
  
 Här vill utredningen påpeka att Skolinspektionen i ett ärende där situationen aktualiserats konstaterat att rektorn inte efter ett god- kännande kan neka en elev att fortsätta i undervisningen på den 
  
 225 kap. 10 § skolförordningen. 
  
 23Skolverket 2008, s. 39. 
  
 2410 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen. Denna begränsning gäller dock inte de nationella minoritetsspråken. 
  
 191 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 grunden att eleven har bristande språkkunskaper. Skolinspektionen konstaterade att kommunen har brustit i sin skyldighet att tillgodose elevers rätt till modersmålsundervisning och att följa förvaltnings- rättsliga principer i handläggningen.25 
  
 Andra huvudmän har rutiner som innebär att elever som ansökt om att få delta i undervisningen får genomgå ett test utifrån vissa fastställda kriterier.26 Med resultaten som underlag kan rektorn fatta beslut om deltagande. Om eleven nekas undervisningen med hänvis- ning till bristen på grundläggande kunskaper i språket, lämnar moders- målsläraren rekommendationer till vad eleven behöver förbättra för att få tillträde. 
  
 6.3.3Huvudmannens och skolans inställning 
  
 Flera studier27 har visat att en stödjande skolmiljö med en uttalat positiv inställning till modersmålsundervisning kan bidra till att eleverna väljer att ansöka om ämnet och fortsätter att läsa det genom hela sin skolgång. 
  
 Skolinspektionen påpekar att modersmålsundervisningen i sko- lan ofta lever ett eget liv utan samband eller samverkan med övrig undervisning. Det finns visserligen en generellt positiv inställning i både förskolor och skolor till att barnen ska utveckla en fungerande flerspråkighet och både personal och ledning inser modersmålets betydelse för barnens språk- och kunskapsutveckling. Samtidigt ser inte skolan utvecklingen av ett välfungerande modersmål som allas angelägenhet utan oftast som ”någon annans ansvar”, ibland en modersmålslärare, ibland föräldrarna. Skolan följer sällan upp resul- taten i ämnet och elevens kunskapsutveckling nämns sällan i utveck- lingssamtalen eller i elevernas individuella utvecklingsplaner.28 
  
 Dessa intryck bekräftas i de samtal utredningen haft med repre- sentanter för huvudmän och med rektorer. Många talar sig varma om det språkutvecklande perspektivet i modersmålsundervisningen och 
  
 25Skolinspektionen 2016. 
  
 26I till exempel Uppsala kommun finns en särskild mall framtagen för bedömning av elevernas grundläggande kunskaper. Kommunen framhåller, med hänvisning till skollagen att ”moders- målslärare är skyldiga att göra en bedömning av elevens grundläggande kunskaper. Läraren gör bedömningen, det formella beslutet om rätt till modersmål tas av elevens rektor på basis av det underlag som finns.” Hörförståelsen och förmåga till muntlig kommunikation ingår i bedöm- ningen. Källa: https://flersprakighet.uppsala.se 
  
 27Se t.ex. Otterup 2006. 
  
 28Skolinspektionen 2010. 
  
 192 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 påtalar ämnets vikt. Få rektorer känner dock till vad som händer under undervisningen och det är ovanligt, för att inte säga icke existerande, att eleverna inom ramen för modersmålsundervisningen får möjligheter till anpassningar eller stöd. 
  
 Att erkänna modersmålets betydelse och uttrycka sig positivt om flerspråkighet är förstås värdefullt. Men de regler som styr skolan kan tolkas på olika sätt och huvudmannen kan göra större eller mindre ansträngningar för att möjliggöra undervisningen (i synner- het om det finns ett fåtal elever i ett språk) och framför allt för att göra den attraktiv. 
  
 Ett exempel är den ovan diskuterade regeln om minst fem elever. Det finns inget som hindrar huvudmannen att erbjuda moders- målsundervisning även om det finns färre än fem elever som önskar delta. Ändå verkar det som att regeln uppfattas som förpliktigande. 
  
 Ett annat exempel är att eftersom undervisningstiden inte är reg- lerad i timplanerna så finns det inte någon minsta garanterad under- visningstid i ämnet. Det ankommer i stället på skolans rektor att bestämma och, i kommuner med centrala modersmålsenheter, beställa undervisningstid. Beroende på rektorns inställning till och prioriter- ing av ämnet kan det röra sig om alltifrån 30 till 120 minuter under- visningstid per vecka. 
  
 Inställningen handlar också om vilka arbetsvillkor som erbjuds modersmålslärarna och vilket stöd de får i sin yrkesutövning, från rimliga villkor för att genomföra undervisningen till lönenivån, del- tagande i kompetensutvecklingsinsatser och möjligheten att ta del av olika statliga satsningar. Utredningen har under studiebesök träffat modersmålslärare som vittnar om bristen på lokaler för att genomföra undervisningen, eller att de inte ens har en plats att placera sitt material på. Eleverna och vårdnadshavarna märker förstås denna inställning och risken är att man upplever situationen så besvärlig och att ämnet har så låg status att eleverna hoppar av. När anordnas undervisningen och vad krockar den med? 
  
 Men om rätten till modersmålsundervisning inte kan utnyttjas på grund av de faktiska omständigheterna riskerar den att få mer av symbolisk funktion än reell nytta.29 
  
 29Språkrådet 2011, s. 27. 
  
 193 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Skolverket skriver i en rapport att modersmålslärare menar att ett skäl till att elever och föräldrar väljer att tacka nej till modersmåls- undervisning kan vara den tidsmässiga förläggningen av undervis- ningen.30 
  
 Till skillnad från vad som gäller för övriga undervisningsämnen i grundskolan och motsvarande skolformer regleras inte ämnet moders- mål i timplanerna. Undervisningen får i stället anordnas som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden.31 Det absolut vanligaste är att undervisningen anordnas utanför den garan- terade undervisningstiden.32 
  
 Skolinspektionen anför i en granskningsrapport att modersmåls- undervisning som anordnas utanför den garanterade undervisnings- tiden ofta kan upplevas som besvärligt för eleven som får en lång skoldag och kanske missar någon annan aktivitet. Ibland är under- visningen dessutom förlagd till en lokal som finns en bit ifrån elevens skola vilket också kan försvaga elevens motivation till att delta.33 
  
 Avsaknad av en minsta garanterad undervisningstid har under utredningens arbete med tidigare forskning, utvärderingar och studie- besök alltmer utkristalliserats som en av de avgörande faktorer som påverkar deltagandet i undervisningen. Inte minst i kombination med den ovan nämnda inställningen till modersmålsundervisningen. Få skolor planerar modersmålsämnets schemaläggning så att det kan få plats inom ramen för den ordinarie skoldagen. De möjligheter som öppnar för en sådan lösning, som elevens val, språkval och inom ramen för skolans val, används ytterst sällan i praktiken för detta ändamål. Moderna språk, engelska och svenska som andraspråk eller andra aktiviteter inom ramen för elevens val fyller det utrymmet. Argumentet som huvudmän och skolor anger är att eleverna inte kan, alternativt inte vill, välja bort undervisningen i ett ämne till för- mån för modersmålet. Följaktligen förläggs undervisningen i moders- mål till efter eller före skoltiden, när andra elever har ”sovmorgon”. 
  
 Att undervisning anordnas utanför skoldagen kan verka negativt på elevers vilja att delta då den konkurrerar med elevernas olika fritidsaktiviteter och möjlighet att träffa kompisar. Många elever är också trötta och omotiverade efter skoldagens slut. Utredningen har 
  
 30Skolverket 2008. 
  
 315 kap. 8 § skolförordningen. 
  
 32Se kapitel 3 i betänkandet. 
  
 33Skolinspektionen 2010. 
  
 194 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 under studiebesöken hört liknande erfarenheter, inte minst att elevernas skoldag kan vara orimligt lång och att elevernas trötthet och faktiskt också hunger medför påtagligt förvärrade arbetsför- utsättningar. Det krävs en stor dos av motivation från föräldrar och elever samt god kvalitet i undervisningen för att eleverna ska för- länga sin skoldag, ibland i flera timmar då de måste vänta på läraren innan den egentliga undervisningen börjar, samt ibland också välja bort fritidsaktiviteter eller sociala relationer med kompisar mot, i värsta fall, en halvtimmes undervisning i ämnet modersmål. Ofta behöver även lärarna gå utöver vad som rimligen kan avkrävas deras roll. Så vittnar de lärare som utredningen träffat om en situation där de behöver ta ansvar för att eleverna kommer till lektionerna, att eleverna får mellanmål eller att elever får transporten till lektionen ordnad. 
  
 6.3.4Var anordnas undervisningen? 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning påverkas inte bara av när under dagen den erbjuds utan även av att den kan anordnas i en annan skola än elevens egen. Utöver de ovan uppräknade faktorerna om förlängda skoldagar och krockar med andra aktiviteter tillförs här ytterligare en försvårande omständighet och det är resor. 
  
 Huvudmannen har en relativt stor frihet att bestämma hur under- visningen ska organiseras, i detta ingår även var undervisningen ska erbjudas.34 Att elever får sin undervisning i modersmål vid en annan skolenhet är alltså inget som strider mot skolförfattningarna. Där- emot kan det vara en faktor som avgör att en elev inte deltar i under- visningen, hur mycket motivation och kvalitet det än kan finnas. Dessutom kan trygghetsfaktorer också spela in här. Känner sig barnen och föräldrarna trygga med att resa till en helt annan skola och ett helt annat område där de inte känner någon? Hela förfaran- det kan av vissa familjer upplevas som så pass krångligt att eleverna avstår från att delta i undervisningen. Vid utredningens samtal med föräldrar och lärare framkommer att resorna till annan skola är en stark orsak till att många elever väljer att hoppa av undervisningen. Resor till en annan skola och annat område riskerar framför allt att 
  
 34Se bl.a. Skolinspektionen 2013b. 
  
 195 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 drabba flickornas rätt till modersmålsundervisning, då en del föräld- rar känner sig mer osäkra att låta sina döttrar resa till annan skola än sina söner. 
  
 De skäl som huvudmän och rektorer uppger för denna lösning är framför allt organisatoriska, ekonomiska och praktiska och de repre- sentanter för huvudmännen som utredningen träffat uppfattar denna princip som den enda möjliga. Alternativet är ingen undervisning alls. 
  
 För elever som undervisas vid en annan skolenhet kan utred- ningen konstatera att olika principer råder hos olika huvudmän. Vissa huvudmän anordnar skolskjuts för de yngre eleverna och buss- kort till de äldre eleverna. Andra huvudmän låter vårdnadshavarna ansvara för skolskjutsen, vilket kräver extra ansträngningar och eko- nomiska investeringar för vårdnadshavarna. Skolinspektionen har i ett ärende påpekat att om en elev utifrån ålder, risker i om- världsmiljön eller andra omständigheter inte kan ta sig själv till plat- sen för modersmålsundervisningen kan detta i praktiken innebära att eleven utestängs från undervisningen. I skolans tillsynsansvar ingår även en skyldighet för huvudmannen att utreda om en elev har rätt till skolskjuts om undervisningen sker i annan skola.35 
  
 Utredningens erfarenheter är att resor till en annan skola också skapar en oklar bild över ansvarsfrågan. Först gällande vem som ansvarar för eleven när eleven är klar med skoldagen i sin ordinarie skola och väntar på transport till en annan skola. För det andra när eleven är på väg till en annan skola. För det tredje vem som är ansva- rig för eleven, inklusive undervisningens kvalitet, medan eleven vis- tas en timme i den andra skolan. Rektorerna uppger att rent formellt är de ansvariga för all undervisning deras elever får, men att kon- struktionen med lärare anställda centralt av huvudmannen och undervisning i en annan skola minskar deras möjligheter att ha insyn i verksamheten. Därmed förflyttas ansvaret i praktiken från dem till modersmålslärarna själva och den centrala enheten.36 
  
 35Se Skolinspektionen 2013b samt Skolinspektionen 2013c. 
  
 36Utredningen kan här upplysningsvis informera om att modersmålsundervisningen är en del av utbildningen som vilket ämne som helst, vilket innebär att skolan har tillsynsansvaret för eleverna under tiden fram till modersmålsundervisningen. 
  
 196 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 6.3.5Vårdnadshavarnas och elevernas motivation och intresse 
  
 Enligt intervjuerna med ledning och personal har nästan alla föräldrar en positiv inställning till att deras barn får modersmålsundervisning.37 
  
 Deltagandet i modersmålsundervisningen kräver att familjer och ele- ver själva gör vissa tidsmässiga investeringar. Att få delta i moders- målsundervisning är för många familjer allt annat än att skicka sina barn till skolan, för det kräver allehanda anpassningar och förhand- lingar. Därför är vårdnadshavarnas motivation och intresse för moders- målet och modersmålsundervisningen en av de starkast verkande fak- torerna för deltagandet.38 
  
 Givetvis handlar det också om elevernas motivation, i synnerhet de något äldre, men av de slutsatser utredningen drar vid studie- besöken framgår att vårdnadshavarna ändå är de mest pådrivande. 
  
 Vad påverkar då vårdnadshavarnas och elevernas motivation och intresse, vid sidan om en rad formella och praktiska utmaningar som hittills har räknats upp i detta avsnitt? Utredningen kan här se fram- för allt fem faktorer som påverkar motivationen att delta i under- visningen. 
  
 Den kommunikativa faktorn 
  
 Den första, och för majoriteten av vårdnadshavarna och eleverna starkaste faktorn, skulle kunna benämnas som den kommunikativa. Det innebär helt enkelt att barnen ska bibehålla och utveckla språket för att kunna kommunicera med sina föräldrar på ett allsidigt sätt. I många invandrarfamiljer, oavsett om barnen är födda utomlands eller i Sverige, utgör modersmålet det främsta och oftast det enda kommunikationsspråket mellan föräldrar och barn. Den kommuni- kativa faktorn omfattar också möjligheten att samtala med släktingar i hemlandet samt med dem som befinner sig i diaspora, alltså utspridda över hela världen, något som är vanligt förekommande bland de stora språkgrupperna i Sverige. I det sammanhanget skriver Avery i en studie om modersmålsundervisning i arabiska: 
  
 37Skolinspektionen 2010, s. 26. 
  
 38Se t.ex. Hill 1996, Mattheoudakis et al. 2017. 
  
 197 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Att kunna kommunicera med släktingar kom högt på listan, men även frågan om eventuellt framtida liv med studier eller arbete i länder där arabiska används. Språket nämns också som ett redskap för lärande. Först och främst handlar det för barnen om kommunikation med familj och kompisar. I viss mån nämns chatt och samtal med släktingar i andra länder.39 
  
 I detta avseende, som alltså starkt förespråkas av vårdnadshavare och elever, har språket ingen starkt uttalad instrumentell funktion, som till exempel att det skulle leda till starkare kognitiv utveckling, bättre kunskaper i svenska eller i skolämnena. Förmågan att kommunicera med den utvidgade familjen och nätverket är skälet nog. Detta står i viss mån i kontrast till den offentliga diskursen i Sverige där under- visningen i modersmålet avkrävs legitimitet med utgångspunkt i huruvida det leder till bättre skolresultat eller inte.40 
  
 Den kulturella och identitetsmässiga faktorn 
  
 Den andra faktorn skulle kunna benämnas som den kulturella och identitetsmässiga. Enligt Språkrådet handlar det om den privata domänens erkännande av vad som utgör språkets nytta.41 Språket utgör grunden till utvecklingen av känslan av samhörighet. Det råder inget kausalt förhållande mellan dessa två, olika invandrargrupper i Sverige kan tala samma språk men kan ha flytt inbördeskrig eller inter- nationella konflikter mellan länder där det talas samma språk. Men i kombination med andra inslag i den kulturella identiteten (uppfatt- ningen om ”vi” och gränsdragningen gentemot ”de andra”, religion, ett gemensamt hemland, oavsett om det existerar som ett politiskt subjekt eller inte, kulturella artefakter mm.) utgör språket ett funda- ment i den kulturella identiteten. Möjligheten att kommunicera med nätverket på sitt modersmål stärker lokala och globala relationer, individernas identitet och bejakar det mångkulturella samhället.42 
  
 För vissa grupper, med geografiskt begränsad språklig utbredning och utan ett ”(hem)land”, uppfattas språket stå som den enda garan- ten för överlevnad som en distinkt minoritetsgrupp. Detta har även framkommit under utredningens studiebesök och intervjuer med 
  
 39Avery 2017, s. 142. 
  
 40Bajqinca 2019. 
  
 41Språkrådet 2014. 
  
 42Avery 2017. 
  
 198 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 modersmålslärare. En intervjuad modersmålslärare uttryckte det som att ”Modersmålsundervisning är en fråga om överlevnad för oss”. Modersmålsundervisningen i Sverige, med alla sina utmaningar, anordnas ändå till skillnad från många andra länder som en del av den formella utbildningen. Därmed ger staten praktiska möjligheter, legitimiteten och en plattform för en del språk- och minoritets- gruppers överlevnad som kulturella entiteter. 
  
 Den självförtroendestärkande faktorn 
  
 Den tredje faktorn har bland annat med konsekvenserna av dessa relationer och kommunikativa förmågor att göra och kan benämnas som den självförtroendestärkande faktorn. Skolinspektionen skriver att ”om barnen ska ha optimala förutsättningar att både utveckla en flerspråkighet och sin identitet och självkänsla är det viktigt att utveckla modersmålet parallellt med det svenska språket.”43 
  
 Urvalet till berättigande och deltagande i modersmålsunder- visning görs på positiva grunder. Elever får möjlighet att studera eller studerar ytterligare ett ämne därför att de kan och behärskar något som de övriga 73 procenten av eleverna i grundskolan inte behärskar. Eleverna får mer undervisning, läser fler ämnen och klarar av fler utmaningar. Urvalet till olika typer av stödformer (inklusive studie- handledning på modersmål) sker trots alla goda intentioner ändå på negativa grunder. Elever behärskar inte ett eller flera ämnen till- räckligt bra och är i behov av extra åtgärder, mer eller annan under- visning än deras kamrater får. Deltagande i modersmålsundervisning är därför per definition ett positivt tillskott till ungdomarnas bild av sig själva och deras elevidentitet.44 Att kunna flera språk ”flytande” väcker inte sällan omgivningens beundran. Positiv bekräftelse och förmågan att kommunicera i olika sammanhang samt ta del av den kulturella produktionen på flera språk stärker ytterligare självbilden. Ändå ser vi att många avstår från att delta. 
  
 43Skolinspektionen 2010, s. 12. 
  
 44Bouakaz och Bunar 2015. 
  
 199 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 Den samhälleliga faktorn 
  
 Därmed är vi inne på den fjärde faktorn, den samhälleliga, som avser samhällets syn på olika språk. Språkrådet benämner det i sin rapport som den offentliga domänens erkännande av vad som utgör nyttan med ett språk.45 Att kunskaper i andra språk än svenska och engelska, samt ett fåtal andra språk inte får det värde de förtjänar (eller till och med kan vara källan till stigmatisering) speglar maktrelationer i samhället och de rådande uppfattningarna om ”bättre” och ”sämre”, om ”svenskar” och ”invandrare”. Dessa uppfattningar hindrar också effektivt många barn och ungdomar från att känna stolthet över sitt modersmål, använda det aktivt och inte sällan leder till inställningen att ”det är ingenting jag behöver”. Den franske sociologen Johnson kallar denna process för symboliskt våld, vilket innebär att ungdomar internaliserar omgivningens bild och gör den till en del av sin egen självförståelse. Att skämmas över sitt modersmål är en kon- sekvens av att ha varit utsatt för symboliskt våld. Kenndal skriver i det sammanhanget att ”om modersmålet kan förknippas med negativa upplevelser vill man inte tala språket. Genom att klippa av språket avlänkas personen från en del av sin bakgrund. Detta ses som en anled- ning till att vissa inte vill underhålla sitt modersmål och exempelvis inte delta i modersmålsundervisningen i skolan.”47 Samhällets syn på värdet av kunskaper i olika språk påverkar vårdnadshavarnas och elevernas motivation att underhålla och utveckla ett språk. 
  
 Den instrumentella faktorn 
  
 Den femte faktorn som påverkar motivationen är den instrumen- tella. Det innebär att utfallet av deltagande i modersmålsundervis- ning och fortsatt utveckling av modersmålet inte primärt bedöms ha ett värde i sig samt för kommunikation med familjen och släktingar, kultur och identitet (den privata domänen), utan som ett instrument för att uppnå andra skolrelaterade mål. Det aspekt som är relevant att uppmärksamma här handlar om modersmålets betydelse för utvecklingen av svenska som andraspråk och andra ämnen. Blir en elev som deltar i ämnet modersmål per automatik bättre i svenska? 
  
 45Språkrådet 2014. 
  
 46Bourdieu 1977. 
  
 47Kenndal 2011, s. 62. 
  
 200 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 Uppnår den eleven bättre resultat än den som inte deltagit, även om hänsyn tas till faktorer som socioekonomisk bakgrund? 
  
 Utredningens erfarenheter, efter studiebesök och intervjuer med skolaktörer, är att denna aspekt av modersmålsämnets instrumen- talisering sällan lyfts fram av föräldrarna eller barnen själva. Men det är något som starkt dominerar huvudmännens och rektorernas dis- kurser. Något förenklat skulle det kunna sägas att den offentliga domänen erkänner modersmålets betydelse för kulturen och identi- teten, men ställer ändå frågan: What’s in it for us!? Vilken nytta har samhället, i detta fall uttryckt som bättre svenska och bättre skol- prestationer, av de ekonomiska och tidsmässiga investeringar som görs i ämnet modersmål? Svaren att samhället bejakar sin mång- kulturella och flerspråkiga identitet eller att det handlar om en stark signalpolitik att alla språk (kulturer och identiteter) är lika mycket värda, får inte riktigt fotfäste. Det som efterlyses är evidens på mer påtaglig och konkret nytta. 
  
 6.3.6Undervisningens kvalitet 
  
 Kommunerna fick frågan om vilken åtgärd de anser vara viktigast för att kunna öka andelen elever som deltar i modersmålsundervisning. Den åtgärd som en överväldigande majoritet, 88 procent, efterlyste var fler utbildade/lämpliga lärare. Av dessa tyckte hela 79 procent att denna åtgärd är mycket viktig för att ge fler elever tillgång till undervisning. Ingen kommun tyckte att en sådan åtgärd vore ”inte alls viktig”.48 
  
 Utredningen behandlar frågan om undervisningens kvalitet genom- gående i betänkandet. I detta delavsnitt behandlas kort vissa aspekter av undervisningens kvalitet som en påverkande faktor för elevernas deltagande. 
  
 Utredningen har tidigare i detta kapitel visat hur organisatoriska förutsättningar och huvudmännens tolkning av skolförfattningarna i förlängningen kan påverka familjernas beredvillighet att investera tid och möda för att eleverna ska få delta i modersmålsundervisning. Även om undervisningen anordnas på udda tider, i en annan än elevens ordinarie skola, under kort tid, kan en del vårdnadshavare och elever ändå tänka sig kompromissa för att överhuvudtaget få tillgång till undervisningen. Utredningens iakttagelser utifrån studiebesöken och 
  
 48Språkrådet 2011, s. 30 
  
 201 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 intervjuerna är att undervisningens kvalitet utgör en signifikant vattendelare. I stort sett samtliga av utredningens intervjupersoner, framför allt de intervjuade vårdnadshavarna, pekar på lärarens skick- lighet i att undervisa, men också i att bygga relationer med elever och vårdnadshavare som avgörande för elevernas deltagande i undervis- ningen. Eftersom vårdnadshavarna är direkt engagerade i moders- målsämnet på ett helt annat sätt än i skolans övriga ämnen – från beslut att delta, genom att skjutsa eller följa med barnen till en annan skola där undervisningen anordnas, genom att ha täta kontakter med modersmålsläraren till att aktivt använda modersmålet i hemmet och hjälpa till med läxorna – har de i många fall en helt annan insyn i undervisningens kvalitet än i många andra ämnen. Vårdnadshavarna är oftast de som allra först slår larm om att undervisningens kvalitet eller de använda läromedlen inte håller måttet. Ibland kan det gå så långt att vårdnadshavarna villkorar sina barns fortsatta deltagande med att modersmålsläraren byts ut. 
  
 Detta är enligt utredningens iakttagelser även en konsekvens av hur modersmålsundervisningen organiseras. Att lärarna oftast är anställda centralt vid en enhet, men undervisar vid olika skolor, inne- bär att rektorn vid en skola sällan har insyn i undervisningen som bedrivs. Flertalet rektorer beskriver för utredningen att de upplever att det är den centrala modersmålsenheten som ansvarar för kvaliteten i undervisningen. De centrala modersmålsenheternas representanter uppger att de kvalitetssäkrar undervisningen genom fortbildning av sina lärare samt främst genom sporadiska studiebesök i skolorna. Viktiga som de är har dessa åtgärder, enligt utredningens bedömning, endast begränsad inverkan på konkreta förändringar i arbetssättet. 
  
 Skolverket har påpekat hur detta påverkar ämnets kvalitet. 
  
 Modersmålsundervisningen framstår i studien som en i hög grad extern verksamhet i förhållande till skolan, även om den bedrivs inom skolans lokaler och för skolans elever. Detta är inte så konstigt då huvudansvar för verksamheten i de allra flesta fall ligger på kommunen. Det handlar inte heller om en grupp elever, även om gruppen beskrivs bl.a. i denna studie under en gemensam rubrik, som elever med annat modersmål. På flertalet skolor handlar det om ett antal olika språkliga bakgrunder hos eleverna och därmed om ett antal olika lärare. Samtidigt som ett ansvar och organisation av verksamheten på kommunnivå kan te sig rimligt innebär detta förhållande en ofta svårmanövrerad praktik. Modersmåls- lärare i studien beskriver en arbetssituation med undervisning utanför skoltid, ett flackande mellan olika skolor och ibland även ett sökande efter undervisningslokaler på skolan. För skolans del kan förhållandet 
  
 202 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 att kommunen ansvarar för att undervisning anordnas betyda en bris- tande insyn i verksamheten. Ändå har skolan det yttersta ansvaret för sina elever.49 
  
 En annan fråga som i viss utsträckning tangerar kvaliteten, eller rättare sagt modersmålslärarnas pedagogiska skicklighet, och som kan leda till konflikter och beslut att inte delta i undervisningen kan ha att göra med historiska och nutida konflikter i de länder och områden varifrån en språkgrupp har invandrat. Ibland kan det röra sig om språkets namn, ibland om det rätta uttalet, ibland om dialekten och ibland faktiskt om lärarens etniska bakgrund. För att förebygga dessa konfliktsituationer understryker de intervjuade modersmåls- lärarna vikten av god samverkan och kontinuerliga kontakter med vårdnadshavarna. Inte minst för att uppmana dem tala språket hemma och hjälpa till med läxorna. Utredningens erfarenhet är också att modersmålslärarna iakttar stor försiktighet när det gäller att behandla frågor som kan uppfattas som känsliga bland vårdnadshavarna, till exempel om hur vissa historiska händelser i ursprungsländerna ska presenteras. Samtliga lärare är noga med att påpeka att de följer den svenska läroplanen och att de strikt håller sig till etablerade fakta i de situationerna. 
  
 Att undervisningen håller en god kvalitet gäller för alla skolämnen. Det finns dock vissa förutsättningar som är specifika för just detta ämne. Kvalitetsbedömning är splittrad mellan olika aktörer och ris- kerar därmed att falla mellan stolarna. Detta leder till att ett stort ansvar ligger på vårdnadshavarna att bevaka kvalitetsaspekterna. Ämnet är frivilligt och eleverna kan hoppa av när som helst under det pågående läsåret. Här får också vårdnadshavarna ett övertag gentemot lärarna för att med hot om avhopp villkora vissa förändringar, från betygssättning till vad som lärs ut. Stort ansvar ligger på moders- målslärarna att informera vårdnadshavarna om vad, på vilket sätt och varför det lärs ut. Onekligen påkallar dessa specifika omständigheter behovet av stöd till modersmålslärarna från deras arbetsgivare, något som betänkligt varierar från huvudman till huvudman. 
  
 49Skolverket 2008, s.  
 18–19. 
  
 203 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 6.3.7Elevens ålder och kön 
  
 Enligt modersmålslärarna är motivationen att delta i undervisningen tydligt kopplad till elevernas ålder. I yngre år är flertalet elever motive- rade att delta i undervisningen. Strax innan tonåren konkurrerar andra aktiviteter och eleverna vill i högre grad avbryta undervisningen, vilket de också gör i högre utsträckning alternativt är mer frånvarande. När eleverna kommer in i tonåren är det vanligt att intresset för studierna i modersmål kommer tillbaka.50 
  
 Det saknas detaljerad statistik på individnivå om elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål (se vidare kapitel 8 i betän- kandet). Vidare saknas forskning där elevens deltagande tydligt har analyserats i relation till bakgrundsfaktorer som ålder och kön. Sammantaget skapar det svårigheter att med stor precision besvara frågan hur och i vilken utsträckning elevens ålder och kön påverkar deltagandet och hur dessa två faktorer verkar var för sig och i kom- bination. För att åtminstone ge en fingervisning förlitar sig utred- ningen i föreliggande delavsnitt i mångt och mycket på det egna materialet, samlat genom studiebesök och intervjuer.51 
  
 Det mönster som framträder skulle kunna presenteras genom följande tre kategorier. 
  
 Yngre elever deltar i högre utsträckning i modersmålsundervisning 
  
 Yngre elever, upp till årskurs  
 5–6, 
  deltar i större utsträckning i modersmålsundervisning än elever i högstadiet. Vid sidan om att det är vårdnadshavarnas beslut, handlar det också om att det i skolorna görs större anpassningar till de yngre elevernas behov. Till exempel anordnas undervisningen ofta i direkt anslutning till skoldagen och de yngre eleverna behöver sällan resa till en annan skola för att få delta i undervisningen. Utredningens iakttagelser är att om de yngre eleverna behöver resa till en annan skola, inskränker det väsentligt deras möjligheter att få delta. Eleverna kan inte själva åka med kom- munala transportmedel, skolorna tillhandahåller sällan en vuxen som kan åka med (även om det förekommer i enstaka fall) och vård- 
  
 50Skolverket 2008, s. 38. 
  
 51Se kapitel 2 i betänkandet. 
  
 204 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 nadshavarna kan inte lämna arbete för att hinna till skolan tidig efter- middag och skjutsa eller följa med barnen. Ibland kan det dock hända att den skola där barnen får undervisning fysiskt ligger nära deras ordinarie skola och då kan det vara möjligt även för de yngre barnen att förflytta sig. Men då är tidsaspekten avgörande, då det inte får vara för sent på dagen och i synnerhet inte efter mörkrets inbrott. Kön verkar ha underordnad betydelse i sammanhanget för de yngre barnen. Både pojkar och flickor deltar (eller deltar inte) i lika stor utsträckning. Vårdnadshavarnas beslut och gynnsamma organisato- riska förutsättningar är de två avgörande faktorerna. 
  
 Avhoppen sker efter årskurs  
 5–6 
  
 Eleverna som tidigare deltagit i undervisningen börjar hoppa av efter årskurs 5 och 6. Förklaringen är, och de olika faktorerna är förstås överlappande, att eleverna dels börjar få tillräckligt med ”makt” gentemot sina föräldrar i förhandlingar om de ska fortsätta eller inte. Att undervisningen krockar med andra aktiviteter efter skolan, vara med kompisar, idrottsaktiviteter och liknande väger tungt och ibland till ämnets nackdel. Dels sker vissa organisatoriska föränd- ringar, då de något äldre eleverna ofta måste vänta länge på att lek- tionen börjar och/eller att den dessutom anordnas i en annan skola. I stort sett har alla utredningens intervjupersoner som har direkt kon- takt med eleverna, som lärare och föräldrar, berättat att eleverna efter en lång skoldag blir både trötta, hungriga och omotiverade. Om ämnet dessutom uppfattas som något där man enbart lär sig föräldrarnas modersmål för att kunna kommunicera med släktingar i gamla hem- landet och självuppfattningen att ”jag kan ju prata” finns där, då finns lite motivationsbränsle kvar. Ytterligare en faktor här är att ämnet börjar uppfattas som svårt och krävande. Om eleverna inte hade lärt sig grunderna i att framför allt skriva på modersmålet, och alfabetet i vissa språk är väldigt krävande, måste de helt enkelt investe- ra mer tid och möda för att leva upp till kunskapskraven. Samtidigt ökar kraven i samtliga ämnen och många ställs inför dilemmat om hur tiden och orken ska prioriteras. Återigen är risken att ämnet modersmål uppfattas som minst viktigt och ”enklast” att lämna. 
  
 Enligt utredningens intervjupersoner finns det också vissa skill- nader mellan pojkar och flickor, även om ingen hade statistik eller 
  
 205 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 lokala utvärderingar att backa upp sina påståenden med. Pojkar före- faller mer benägna än flickor att hoppa av modersmålsundervis- ningen, då de generellt sett mer prioriterar andra aktiviteter än skolan. Det kan också handla om att pojkarna i större utsträckning har möjlighet att förhandla med vårdnadshavarna om sitt deltagande än flickorna. Å andra sidan, som tidigare nämnts, har utredningen också fått höra att vissa föräldrar kan vara mer obenägna att låta sina döttrar resa till en annan skola för att få delta i undervisningen än sina söner, i synnerhet om de måste vänta så pass länge att det blir mörkt. Bilden om pojkarnas och flickornas deltagande är således inte helt klar och bör undersökas och analyseras vidare. 
  
 Strategiska val i årskurs 9 
  
 Gällande denna kategori har utredningen fått höra något motstridiga berättelser, men de kan sammanfattas med att eleverna, när de börjar årskurs 9, ägnar sig åt strategiska val. Utredningens intervjupersoner uppger att en del av de som tidigare hade hoppat av ansöker på nytt om att få delta. Förklaringen är att de hoppas på högt betyg som de sedan kan byta ut mot ett sämre i något av de andra ämnena för att därigenom öka sitt meritvärde inför gymnasievalet. Men det finns de som gör precis tvärtom. Man inser att betyget sannolikt inte kom- mer att bli särdeles högt eller så fokuserar eleverna helt och hållet på att höja betygen i andra ämnen. I båda fallen hoppar de av. Det är svårt att urskilja några mönster mellan könen här (eller ens fastställa hur förekommande strategiska val är), men det ligger nära till hands att förutsätta att om fler pojkar än flickor hoppar av undervisningen efter årskurserna 5 och 6 att det blir fler pojkar som återvänder i årskurs 9. Utredningen kan dock inte belägga detta påstående då statistiken saknas. I betänkandets kapitel 8 presenterar dock utred- ningen övergripande statistik om hur elevpopulationen i de stora språken ser ut under ett antal år. 
  
 Slutsatsen är att både ålder och kön i viss utsträckning påverkar elevernas deltagande, men dessa två bakgrundsvariabler kan aldrig frikopplas från frågor om organisation och kvalitet. Och då förut- sätter vi att undervisningen överhuvudtaget har tillgängliggjorts. 
  
 206 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 6.3.8Regeln om sju läsår 
  
 Om en elev ges modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden, är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan undervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Begränsningen gäller inte nationella minoritetsspråk eller ett nordiskt språk och elever ska även erbjudas modersmålsundervisning under längre tid, om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning.52 Denna huvudmannens begränsning att erbjuda modersmålsundervis- ning sträcker sig över hela elevens skoltid och inbegriper således även gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.53 
  
 Eftersom de allra flesta elever får sin modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden innebär regleringen att huvudmannens skyldighet att erbjuda undervisning i mer än sju läsår begränsas till ytterst få elever. 
  
 Utredningens iakttagelser och erfarenheter är att enbart enstaka huvudmän tillämpar denna regel. Ett exempel när regeln används är att kommunen ersätter en fristående skola för elevens deltagande i modersmålsundervisningen enbart i sju läsår. Det är därefter upp till den fristående skolan att antingen betala själv för de återstående åren eller säga upp elevens plats i undervisningen. Ett annat exempel där regeln används är att vårdnadshavarna och eleverna får välja under vilka år undervisningen ska ske. För vissa familjer råder principen att barnen ska lära sig språket i de lägre årskurserna, för att tidigt tillgodogöra sig kunskaper i språket, för andra familjer blir mer strategiska val rådande; man låter sina barn delta i modersmålsundervisningen från årskurs 6 till och med gymnasieskolan så att eleven därmed har möjlighet att få betyg i ämnet, som kan läggas till meritvärdet. 
  
 6.3.9Frivillighet 
  
 Deltagandet i modersmålsundervisningen är frivilligt. Det är natur- ligt att denna faktor utövar stor påverkan på deltagarfrekvensen, för hade den inte funnits hade alla berättigade elever varit tvungna att delta. Att göra ämnet obligatoriskt skulle i praktiken innebära att ”tvinga” 115 000 elever i grundskolan att delta i undervisningen i ett ämne som många aktivt valt bort, saknar motivation till och ser föga 
  
 525 kap. 11 § skolförordningen. 
  
 534 kap. 18 § gymnasieförordningen. 
  
 207 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 nytta med. Dessutom skulle det ställa hela det svenska skolväsendet inför stora utmaningar att hitta resurser, lärare, lokaler och läro- medel. Visserligen skulle ett obligatorium underlätta deltagandet för en del elever, något som i dag försvåras på grund av hur huvudman- nens skyldighet att anordna undervisningen begränsas till bl.a. antalet elever. 
  
 Dock påverkar frivilligheten en annan fråga som utredningen har att förhålla sig till, nämligen i vilken utsträckning eleverna påbörjar och avslutar utbildningen. Mer om det i kapitel 8. 
  
 6.3.10Faktorer som påverkar deltagandet i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan 
  
 Alla de ovan uppräknade faktorer som direkt eller indirekt påverkar elevernas deltagande i modersmålsundervisning i grundskolan förut- sätter utredningen i stor utsträckning gäller också för grundsär- skolan och specialskolan. Sameskolan är på grund av sin konstruk- tion och uppdrag ett undantag (se nedan). Tillgång, huvudmannens och rektorns inställning, var och när undervisningen anordnas, vård- nadshavarnas och elevernas motivation och intresse, undervisning- ens kvalitet, elevernas kön och ålder, frivillighet och regeln om sju läsår verkar alla med olika styrkor i relation till dessa skolformer också. 
  
 Men det finns väsentliga skillnader som dels bottnar i huvud- mannaskapet (specialskolor drivs av staten genom Specialpedago- giska skolmyndigheten och sameskolan av Sameskolstyrelsen) och dels i formella rättigheter och individuella bakgrunder för de elever som fullgör sin skolplikt i respektive skolform. 
  
 Ett problem är dock avsaknad av forskning och annat relevant underlag om modersmålsundervisning i framför allt grundsärskolan och specialskolan, vilket gör det svårt att frilägga och analysera de viktigaste faktorerna som avgör elevers deltagande. 
  
 208 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 Sameskolan 
  
 Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs  
 1–6 
  i grundskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl.54 
  
 Modersmålsundervisning i samiska i sameskolan sker enligt den kursplan som gäller för det obligatoriska ämnet samiska.55 Ämnet samiska regleras i timplanen för sameskolan, vilket innebär att det är obligatoriskt för eleverna att delta i undervisningen.56 Utöver del- tagande i samiska kan elever i sameskolan läsa ytterligare ett moders- mål inom ramen för ämnet modersmål. Enligt uppgift från Same- skolstyrelsen är antalet deltagande elever i ytterligare språk färre än fem. Undervisning inom ramen för modersmålsämnet i sameskolor- na för dessa elever sker utanför den garanterade undervisningstiden. 
  
 Specialskolan 
  
 Barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, är döva eller hörselskadade, eller har en grav språkstörning.57 
  
 Specialskolorna har, procentuellt sett, i mycket högre utsträck- ning flerspråkiga elever än kommunala och fristående grundskolor. Ändå är andelen elever som deltar i modersmålsundervisning väldigt låg. Detta bekräftas vid utredningens samtal med representanter från SPSM, som uppger att en trolig orsak till det låga deltagandet är att många av de elever som är döva och nyanlända i egentlig mening saknar ett modersmål, då de inte lärt sig något teckenspråk. Insatsen vid specialskolorna blir då främst att undervisa dessa elever i svenskt teckenspråk som nybörjarspråk. 
  
 En annan faktor som enligt SPSM påverkar elevers motivation att delta i modersmålsundervisningen är att specialskolorna för döva arbetar mycket med den döva kulturen, vilken kan ta över, framför allt för de elever som bor vid elevhemmen och endast träffar sina föräldrar under helgerna. 
  
 547 kap. 7 § skollagen. 
  
 555 kap. 12 § skolförordningen. 
  
 5613 kap. 4 § skollagen. 
  
 577 kap. 6 § skollagen. 
  
 209 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 I övrigt uppger SPSM att det finns en svårighet att hitta lämpliga modersmålslärare med särskild kompetens att undervisa elever med de funktionsnedsättningar som eleverna vid specialskolorna har. 
  
 Grundsärskolan 
  
 Barn som bedöms inte kunna nå upp till grundskolans kunskapskrav, därför att de har en utvecklingsstörning, ska tas emot i grundsär- skolan.58 I grundsärskolorna är deltagandegraden i modersmåls- undervisning betydligt lägre än i grundskolan. Utredningen har i möten med såväl representanter för huvudmän som med rektorer efterfrågat förklaringen. Intervjupersonerna uppger att de erbjuder modersmålsundervisning i grundsärskolan i samma utsträckning som erbjuds för grundskolans elever, men att vårdnadshavare till elever i grundsärskolan önskar modersmålsundervisning till sina barn i lägre utsträckning. En generell iakttagelse som utredningen gör är att de elever i grundsärskolan som deltar ofta får individuell undervisning på elevens skola. 
  
 Det kan enligt utredningens bedömning även vara så att den undervisning som erbjuds i grundsärskolan inte har de anpassningar som eleverna i den skolformen behöver. De handlar både om att modersmålsundervisningen inte blir anpassad utifrån särskolans pedagogik eller utifrån elevens behov och förutsättningar. 
  
 6.4Utredningens slutsatser och bedömning 
  
 Utredningen har i detta kapitel svarat mot direktivets uppdrag om att kartlägga tillgången till modersmålsundervisning i grundskolan och motsvarande skolformer, såväl flickors som pojkars deltagande, samt att analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar deltagandet. 
  
 Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att deltagandet i grundskolan har uppvisat viss ökning under de senaste åren. Läsåret 2017/18 deltar cirka 59 procent av alla berättigade elever i moders- målsundervisningen. I runda tal innebär det cirka 168 000 av cirka 283 000 berättigade elever. Två tredjedelar av alla berättigade och deltagare finns inom 10 språk. Variationer i deltagandefrekvensen 
  
 587 kap. 5 § skollagen. 
  
 210 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 mellan språken är stora och rör sig i intervaller från 46 procent i finska till 77 procent i somaliska. Arabiska är det största moders- målet i grundskolan. Cirka 7 procent av alla elever i grundskolan är berättigade till modersmålsundervisning i arabiska. 
  
 Deltagandefrekvensen i specialskolan och grundsärskolan är mycket lägre. Utredningens bedömning, utifrån kontakter med före- trädare för de olika skolformerna, är att det låga deltagandet beror på att modersmålsämnet i lägre grad prioriteras av skolorna och vård- nadshavarna. I fallet med specialskolan handlar det också om att en del elever från utlandet som antingen är döva eller har en grav språk- störning inte bedöms ha något språk alls och prioriteringen ligger då i att bygga upp svenskt teckenspråk. Dessutom påverkas deltagandet av avsaknad av modersmålslärare med särskild kompetens att under- visa elever i dessa skolformer. 
  
 I sameskolan deltar samtliga elever i modersmålsundervisning i samiska, vilket är ett utfall av den formella konstruktionen med både sameskolan och samiska språket som ett obligatoriskt ämne. 
  
 Flickor deltar i högre utsträckning i modersmålsundervisning än pojkar både i de största språken och sett över samtliga språk. Den procentuella skillnaden är 3 procent. 
  
 Tillgången till modersmålsundervisning påverkas av en rad för- fattningsmässiga regleringar, strukturella faktorer och skolaktörer- nas uppfattningar om ämnets betydelse. Dessa ska sammanfattas nedan. 
  
 Regleringar i skolförfattningarna 
  
 I de gällande skolförfattningarna finns en rad begränsningar som antingen generellt eller i relation till vissa specifika grupper påverkar elevernas tillgång till modersmålsundervisning. Gällande den gene- rella påverkan handlar det för det första om regeln att huvudmannen inte är skyldig att anordna undervisningen – och därmed börja leta efter en lämplig lärare – innan det finnas minst fem elever som önskar undervisningen i det aktuella språket. För det andra handlar det om regeln att skyldigheten att erbjuda undervisningen sträcker sig till sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges under- visningen utanför den garanterade undervisningstiden. Regeln gäller inte nationella minoritetsspråk eller nordiska språk. Denna reglering, 
  
 211 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 SOU 2019:18 
  
 som visserligen i praktiken verkar användas i liten utsträckning, kan på sikt om den strikt började tillämpas helt undergräva tillgången till modersmålsundervisning för många elever. För det tredje handlar det om begränsningen att eleven, förutom romska elever från utlandet i vissa fall, inte har rätt att läsa fler än ett språk inom ramen för ämnet modersmål, trots att alla formella faktorer (grundläggande behörig- het, dagligt umgängesspråk i hemmet) kan vara uppfyllda.59 
  
 Gällande regleringar som påverkar enskilda grupper av elever handlar det främst om att ensamkommande barn, placerade i institu- tionella miljöer eller i svenskspråkiga familjer där modersmålet inte är dagligt umgängesspråk, i praktiken inte har rätt till modersmåls- undervisning.60 Utredningens iakttagelser är att inte heller denna regel används alltför frekvent, men den skulle i praktiken kunna undergräva tillgången till modersmålsundervisning för denna grupp. 
  
 Utredningens bedömning är att om tillgången till modersmåls- undervisning ska öka bör de ovannämnda regleringarna ses över och förändras. Utredningen återkommer med förslag och bedömningar i kapitel 10. 
  
 Strukturella faktorer 
  
 I kapitlet har framkommit en rad strukturella faktorer som påverkar elevernas tillgång till modersmålsundervisning. En av de mest fre- kvent förekommande är bristen på modersmålslärare och i synnerhet bristen på behöriga modersmålslärare.61 Specialskolor och grund- särskolor har därutöver svårigheter att rekrytera lärare med kompe- tens att möta deras elevers särskilda behov. Utredningen kan kon- statera att brist på modersmålslärare är ojämnt fördelad över landet. Huvudmän i storstadsområdena har lättare att rekrytera behöriga modersmålslärare, medan kommuner i glesbygden kan ha svårighe- ter med att överhuvudtaget hitta någon som kan anses vara lämplig att undervisa. Samtliga huvudmän delar dock svårigheten med att hitta lämpliga lärare inom de, sett till antalet elever, mindre språken. Utredningen har sett goda exempel på hur bristen, åtminstone till viss del, kan åtgärdas genom fjärrundervisning. Utredningen har i kapitel 5 ingående diskuterat frågan om behoven av utbildningar och 
  
 59Se också kapitel 4 i betänkandet. 
  
 60Se också kapitel 3 i betänkandet. 
  
 61Se också kapitel 5 i betänkandet. 
  
 212 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning 
  
 kompetensutvecklingsinsatser för modersmålslärare i syfte att få fram fler modersmålslärare och fler behöriga modersmålslärare. I betän- kandets kapitel 10 återkommer utredningen med förslag, bedöm- ningar och rekommendationer på åtgärder. 
  
 En annan strukturell faktor som i praktiken påverkar elevernas tillgång till modersmålsundervisningen är hur, när och med vilken kvalitet undervisningen anordnas. Även denna fråga tangerar moders- målslärarnas möjligheter till kompetensutveckling. Men i stor ut- sträckning handlar det också om huvudmannens och rektorernas inställning till ämnet, vilket speglas i när och var det anordnas under skoldagen. Utredningen ämnar i kapitel 10 återkomma med förslag och bedömningar på åtgärder som adresserar en del av de strukturella utmaningarna. 
  
 Uppfattningar om ämnets betydelse 
  
 Avslutningsvis och givet ämnets frivilliga status, handlar frågan om tillgången också om hur ämnets betydelse upplevs av skolchefer, rek- torer, vårdnadshavare och elever. Den viktigaste frågan som utred- ningen identifierar i detta hänseende är inte om tillgången formellt erbjuds, utan: Tillgången till vad? Uppföljande frågor är: Vad leder deltagandet till? Vilka vinster för eleven? Bättre svenska, högre studieresultat, mer kulturell stolthet, känslan av samhörighet med en distinkt etnisk grupp som sträcker sig över hela världen? Eventuellt högre meritvärde inför gymnasievalet? 
  
 Utredningen tar upp denna fråga, utöver i detta kapitel, också i kapitel 4 om tidigare forskning och gör det mer detaljerat utifrån SCB:s och Skolverkets material i kapitel 9 som bland annat handlar om modersmålsundervisning och studieresultat. I detta samman- hang vill utredningen endast påpeka att de förväntade vinsterna i form av högre studieresultat, som präglar den offentliga domänens diskussioner, inte framstår som vårdnadshavarnas främsta anledning till att välja modersmålsundervisning för sina barn. 
  
 213 
  
 7Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 Ett av utredningens deluppdrag är att kartlägga tillgången till, orga- nisationen av samt deltagandet i studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer och analysera vilka fakto- rer som eventuellt påverkar detta. Resultaten av deluppdraget redo- visas i föreliggande kapitel. Först presenteras statistik avseende alla elever i grundskolan som deltagit i stödåtgärden mellan läsåren 2014/15 och 2017/18. Därefter presenteras övergripande statistik för grundsär- skolan, specialskolan och sameskolan, samt några huvudsakliga slut- satser om deltagandet. I sista avsnittet analyseras tillgången till studie- handledning och faktorer som påverkar detta. 
  
 7.1Studiehandledning på modersmål i grundskolan 
  
 Statistiken som utredningen med hjälp av Skolverket har tagit fram innefattar både kommunal och enskild huvudman med följande variabler: antalet elever folkbokförda och har personnummer1 per år i årskurs  
 1–9, 
  kön, de tio vanligaste födelseländerna, migrationsbak- grund och föräldrarnas högsta utbildningsnivå. Därtill kan vi se hur länge eleverna har fått studiehandledning. Redovisningen inleds med läsåret 2014/15, då det var första gången Skolverket började samla uppgifter om studiehandledning på modersmålet på individnivå. 
  
 1I kapitlet använder utredningen genomgående två beteckningar: Elever som har personnum- mer (de som är folkbokförda) och elever med okänd bakgrund (elever som saknar person- nummer). För den förra gruppen innebär det inte att Skolverket har elevernas personnummer, utan att de är avidentifierade i statistiken. För den senare gruppen skriver Skolverket 2018d att ”Elever med okänd bakgrund avser elever som saknar personnummer i registren, vilket gör att det inte går att koppla eleverna till några bakgrundsuppgifter. Att personnummer saknas kan bero på att eleven inte är folkbokförd i Sverige, men det kan även finnas andra orsaker till detta” (s.  
 1–2). 
  
 215 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever med okänd bakgrund, till exempel asylsökande, ingår inte i analysen.2 Detta är en begränsning. Exempelvis redovisas en asyl- sökande elev (okänd bakgrund) som under ett år fått studiehand- ledning och som efter att ha fått uppehållstillstånd och personnum- mer fortsätter få studiehandledning ett år till, som en elev som endast har fått studiehandledning under ett år. 
  
 Det finns ytterligare en kategori elever som utredningen övergri- pande redovisar för läsåret 2017/18 och det är elever som någon gång under de tidigare läsåren haft studiehandledning, gjort paus och sedan återkommit. För det aktuella läsåret, det enda utredningen har uppgifter om, rör det sig om 2 022 elever och de ingår inte heller i de analyserade tabellerna. 
  
 Sammanfattningsvis analyseras i detta kapitel deltagande i studie- handledning för elever som har personnummer, både nybörjare med stödet och de som haft det kontinuerligt över tid från läsåret 2014/15 till och med 2017/18. Utredningen har med hjälp av Skolverket gjort ansträngningar att ta fram så aktuell och precis statistik som möjligt. Även om uppgifterna ska tolkas med försiktighet, på grund av de ovannämnda begränsningar med elever som inte ingår i den ana- lyserade statistiken, bedömer utredningen att det redovisade under- laget, vid sidan om att vara det enda tillgängliga, i stor utsträckning speglar det faktiska läget. 
  
 7.1.1Deltagande över tid för elever som hade studiehandledning på modersmålet under läsåret 2014/15 
  
 Nedan redovisas antalet elever som fått studiehandledning på moders- målet läsåret 2014/15, utifrån bakgrundsvariablerna årskurs och kön, samt antalet elever som efter det läsåret fortsatt haft studiehandledning fram till och med läsåret 2017/18. 
  
 2Däremot anger utredningen hur många elever med okänd bakgrund får studiehandledning under ett läsår, utan att veta om de är nybörjare eller haft stödet tidigare. 
  
 216 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 3 
  
 *Elever som har studiehandledning på modersmålet 2014/15. 
  
 **Elever som fortsatte med studiehandledning 2015/16 av de elever som hade stödet 2014/15. 
  
 ***Elever som fortsatte med studiehandledning 2016/17 av de elever som hade stödet 2014/15 och 2015/16. 
  
 ****Elever som fortsatte med studiehandledning 2017/18 av de elever som hade stöd et 2014/15, 2015/16 och 2016/17. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. I de fall det är möjligt att räkna fram en sekretessprickad uppgift utifrån övriga uppgifter, avrundas näst högsta värdet till närmaste tiotal. 
  
 ~Innebär att antalet är avrundat för att individuella värden inte ska kunna lösas ut med hjälp av totalsumman. 
  
 Läsåret 2014/15 hade 15 648 elever i grundskolan studiehandledning på modersmålet. Det var något fler pojkar (53 procent) än flickor som fick stödet. Av den tillgängliga statistiken kan utredningen dock inte utläsa hur många som var nybörjare och hur många som hade fått stödet sedan föregående läsår, vilket är viktigt för att förstå om de som fortsatte under 2015/16 var inne på sitt andra eller tredje år med studiehandledning. Vi vet däremot att ytterligare 1 566 elever med okänd bakgrund fick stödet under 2014/15. 
  
 3Läsåret 2014/15 utgör basåret för beräkningen av hur många elever från olika årskurser hade studiehandledning på modersmålet under de kommande läsåren. För att lättare kunna följa utvecklingen och även om eleverna hade flyttat till nästa årskurs under det påföljande läsåret, redovisas de fortfarande på samma rad som basåret (årskurs 1, 2, 3 etc.). Till exempel hade läsåret 2014/15, 1 361 elever i årskurs 1 studiehandledning. Påföljande läsår 2015/16, fortsatte 
  
 622av dem, nu i årskurs 2, få stödet. Läsåret 2016/17, fortsatte 334 av dem, nu i årskurs 3, få stödet. Läsåret 2017/18 fortsatte 173 av dem, nu i årskurs 4, att få studiehandledning på modersmålet. Samma redovisningsprincip gäller andra tabeller i detta kapitel. 
  
 217 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Lägst antal och andel elever med studiehandledning fanns i lågstadiet, 4 520 eller 29 procent av samtliga. I mellanstadiet fanns 5 306 (34 procent) elever. Flest elever med stödet fanns i högstadiet, 5 822 (37 procent). 
  
 6218 eller 40 procent fortsatte med studiehandledning under läs- året 2015/16. Den procentuella fördelningen mellan pojkar och flickor är oförändrad. Fortfarande är pojkarnas andel 53 procent. Fördelningen mellan årskurserna har förändrats något. Bland dem som fortsätter med studiehandledning i minst ett år till finns de flesta som hade börjat med stödet på mellanstadiet. Därefter kommer lågstadiet och sist högstadiet. En förklaring till att studie- handledningen för elever som hade börjat få stödet på högstadiet minskar så pass mycket är förstås att av de 2 055 elever i årskurs 9, som hade studiehandledning under det föregående läsåret 2014/15, har 1 950 lämnat grundskolan inför läsåret 2015/16. De 105 redo- visade är elever som av olika anledningar är kvar i årskurs 9. Det kan till exempel handla om att skolan bestämt att eleven stannar ytter- ligare ett läsår i grundskolan, i stället för att läsa in årskurs 9 inom ramen för gymnasieskolans Språkintroduktionsprogram. 
  
 Läsåret 2016/17 fortsatte 2 683 av de elever som fick studiehand- ledning under 2014/15 och 2015/16, att få stödet. De är alltså inne på sitt tredje läsår.4 I relation till det ursprungliga antalet om 15 648, utgör de 17 procent. I relation till de som fick stödet även under det andra läsåret, utgör de 43 procent. Med andra ord fortsätter nästan varannan elev som har fått studiehandledning under det andra läsåret att få det även under ett tredje läsår. Fördelningen mellan flickor och pojkar är oförändrad. Även här finns ett naturligt bortfall bland eleverna i årskurs 8 (som vid det här laget har avslutat grundskolan), men ändå är cirka 60 kvar och inne på sitt tionde år samt färre än fem elever från årskurs 9 som nu går sitt elfte läsår i grundskolan. Jäm- förelsen mellan låg- och mellanstadiet5 visar att de ligger jämsides, med lite drygt 40 procentig representation för var och en av de elever som fortsätter med studiehandledning för tredje läsår i rad. 
  
 Läsåret 2017/18 är 1 297 av de ursprungliga 15 648 eleverna som redan 2014/15 hade studiehandledning på modersmålet inne på sitt 
  
 4Ett tredje läsår är inte detsamma som tredje året, då det saknas uppgifter om när under läsåret 2014/15 eleverna för första gången fick studiehandledning. 
  
 5Låg- och mellanstadiet avser i det här sammanhanget det stadium eleverna gick i när de första gången fick studiehandledningen, alltså läsåret 2014/15. 
  
 218 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 fjärde läsår med stödet. Dessa elever utgör 8 procent av den ur- sprungliga kohorten. I relation till läsåret 2015/16 utgör de 21 pro- cent. I relation till läsåret 2016/17 utgör de 48 procent. Återigen, nästan varannan elev som fick stödet tre läsår i rad fortsatte få det även under ett fjärde läsår. Andelen pojkar och flickor är fortsatt oförändrad. Vid det här laget har även merparten av eleverna som gick i årskurs 7 läsåret 2014/15 lämnat grundskolan (dock 35 går ett tionde år) och av de som gick i årskurs 8 läsåret 2014/15 går färre än fem elever kvar i grundskolan (elfte år) med bibehållen studiehand- ledning. Sett över utvecklingen mellan 2014/15 och 2017/18 kan det konstateras att utvecklingen eller rättare sagt nedtrappningen av studiehandledning har varit ganska jämn mellan låg och mellanstadiet samt även mellan årskurserna. Elever som procentuellt sett allra längst får studiehandledning gick läsåret 2014/15 i årskurs 6. Läsåret 2017/18 gick de i årskurs 9. 15 procent av dem hade fortfarande studiehand- ledning. 11 procent av eleverna som läsåret 2014/15 gick i årskurs 5 hade fortfarande studiehandledning 2017/18, 11 procent i årskurs 4 och 13 procent i årskurserna 1, 2 och 3. 
  
 7.1.2Deltagande över tid för elever som hade studiehandledning på modersmålet läsåret 2014/15, utifrån migrationsbakgrund och födelseland 
  
 I detta delavsnitt presenteras statistiken om elevernas deltagande i studiehandledning på modersmål utifrån migrationsbakgrund och födelseland. Som i det föregående delavsnittet är utredningen intres- serad av hur fördelningen av eleverna, som fick stödet läsåret 2014/15, utvecklade sig under de kommande tre läsåren. 
  
 219 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Elever som har studiehandledning på modersmålet 2014/15. 
  
 **Elever som fortsatte med studiehandledning 2015/16 av de elever som hade stödet 2014/15. 
  
 ***Elever som fortsatte med studiehandledning 2016/17 av de elever som hade stödet 2014/15 och 2015/16. 
  
 ****Elever som fortsatte med studiehandledning 2017/18 av de elever som hade stödet 2014/15, 2015/16 och 2016/17. 
  
 Av de 15 648 elever som fick studiehandledning på modersmålet läsåret 2014/15, var 12 950 eller 83 procent födda utomlands. Ut- ifrån stödåtgärdens syfte, att framför allt stötta nyanlända elever på deras modersmål, är uppgiften inte överraskande. Det som däremot är överraskande är att 2 599 av alla elever som fick studiehandledning på modersmålet är födda i Sverige. 2 003 har båda föräldrarna födda utomlands och 596 har åtminstone en förälder född i Sverige (svensk bakgrund). En förklaring kan vara att en del av de inrikesfödda eleverna, med utrikesfödda föräldrar, hade tillbringat sina första levnadsår utomlands och återvänt till Sverige till skolans början eller under grundskoletiden, utan tillräckliga kunskaper i svenska för att kunna tillgodogöra sig undervisningen. En annan förklaring kan vara att elever födda i Sverige med båda föräldrarna födda i Sverige6 antingen har vistats utomlands och inte utvecklat svenska eller att det handlar om att minoritetsspråkselever får studiehandledning för 
  
 6Enligt Skolverkets uppgift till utredningen hade läsåret 2014/15, 246 elever, födda i Sverige och med studiehandledning på modersmålet, båda föräldrarna födda i Sverige. Läsåret 2015/16 handlade det om 167 elever; läsåret 2016/17 om 270 elever och läsåret 2017/18 om 113 elever. (Källa: Korrespondens med Skolverket  
 2018-12-11). 
  
 220 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 att klara av kunskapskraven i minoritetsspråk eller att de får studie- handledning på modersmålet. Egentligen vet vi inte exakt vad det beror på. 
  
 Men, utredningen har under intervjuer och studiebesök erfarit att en del barn, födda och uppvuxna i Sverige med utrikesfödda för- äldrar, också får studiehandledning på sitt modersmål, då deras svenska bedöms vara otillräcklig eller för att de uppfattas vara i behov av extra pedagogiska åtgärder. 
  
 En elev ska få studiehandledning på sitt modersmål, om eleven behöver det.7 Stödet är på intet sätt enbart begränsat till nyanlända elever. En elev som ska erbjudas studiehandledning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl.8 För nyanlända elever som tagits emot i högstadiet gäller en förstärkt rätt till studiehandledning. Dessa elever ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. 9 
  
 I tabellen nedan redovisar utredningen fördelningen utifrån elever- nas födelseland. 
  
 75 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 85 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 93 kap. 12 § skollagen. 
  
 221 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Elever som har studiehandledning på modersmålet 2014/15. 
  
 **Elever som fortsatte med studiehandledning 2015/16 av de elever som hade stödet 2014/15. 
  
 ***Elever som fortsatte med studiehandledning 2016/17 av de elever som hade stödet 2014/15 och 2015/16. 
  
 ****Elever som fortsatte med studiehandledning 2017/18 av de elever som hade stödet 2014/15, 2015/16 och 2016/17. 
  
 Somalia var det vanligaste födelselandet för elever som fick studie- handledning på modersmålet läsåret 2014/15, åtföljt av Sverige, Syrien och Irak. Bland dessa fyra födelseländer är eleverna födda i Syrien de som i störst utsträckning har fortsatt få studiehandledning under de kommande läsåren. Följaktligen, fick nästan varannan elev född i Syrien studiehandledning under det andra läsåret, drygt var femte även under det tredje läsåret och 11 procent även under det fjärde läsåret. Intressant är det att 30 procent av sverigefödda elever som läsåret 2014/15 fick studiehandledning på modersmålet, fort- satte få stödet under det kommande 2015/16 läsåret, 12 procent under det tredje och 6 procent under det fjärde läsåret. 
  
 222 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 7.1.3Deltagande över tid för elever som hade studiehandledning på modersmålet läsåret 2014/15, utifrån föräldrarnas utbildningsnivå10 
  
 I tabellen nedan redovisas föräldrarnas högsta utbildningsnivå för de 15 648 elever som läsåret 2014/15 fick studiehandledning på moders- målet samt hur många i de olika kategorierna fortsatte få stödet under de tre kommande läsåren. 
  
 *Elever som har studiehandledning på modersmålet 2014/15. 
  
 **Elever som fortsatte med studiehandledning 2015/16 av de elever som hade stödet 2014/15. 
  
 ***Elever som fortsatte med studiehandledning 2016/17 av de elever som hade stödet 2014/15 och 2015/16. 
  
 ****Elever som fortsatte med studiehandledning 2017/18 av de elever som hade stödet 2014/15, 2015/16 och 2016/17. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. I de fall det är möjligt att räkna fram en sekretessprickad uppgift utifrån övriga uppgifter, avrundas näst högsta värdet till närmaste tiotal. 
  
 ~Innebär att antalet är avrundat för att individuella värden inte ska kunna lösas ut med hjälp av totalsumman. 
  
 Först ska det konstateras att det saknas uppgifter om föräldrarnas högsta utbildningsnivå för 23 procent av samtliga elever. Dessa ele- ver tas bort från sammanställningen nedan. 
  
 10Gällande uppgifter om föräldrarnas utbildningsnivå har Skolverket inte tagit hänsyn till utbildningens progression. Det som redovisas är den utbildning som föräldrarna hade under basåret. Till exempel, om man hade gymnasial utbildning 2015/16 men hade eftergymnasial utbildning 2016/17 så syns inte det i tabellen. 
  
 223 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 39 procent av alla elever som Skolverket har uppgifter om gällan- de föräldrarnas högsta utbildningsnivå, och som fick studiehand- ledning på modersmålet läsåret 2014/15 hade föräldrar med grund- skoleutbildning. För merparten var den kortare än 9 år. 29 procent hade gymnasial utbildning och 32 procent hade någon form av efter- gymnasial utbildning (kort, lång och forskarutbildning). 
  
 Om vi jämför två ytterligheter, å ena sidan elever med föräldrar med grundutbildning, kortare än 9 år (3 513 elever läsåret 2014/15) och å andra sidan, elever med föräldrar med lång eftergymnasial utbildning (3 226 elever), då kan vi se att 41 procent av eleverna från den förra gruppen fortsätter med studiehandledningen även under det kommande läsåret. För den senare gruppen är motsvarande andel 37,5 procent. 18 procent av eleverna med föräldrar med grundutbild- ning, kortare än 9 år, fortsätter med studiehandledningen under ett tredje och 9 procent under ett fjärde läsår. Motsvarande andel för elever med föräldrar med lång eftergymnasial utbildning är 16 pro- cent under ett tredje läsår och 7 procent under ett fjärde läsår. Skill- naden framstår ändå inte som särskilt stor, med tanke på hur mycket betydelse för elevernas prestationer som tillmäts föräldrarnas utbild- ningsnivå. Det måste understrykas att utredningen inte har haft möj- lighet att koppla statistiken till de enskilda elevernas (med alla rele- vanta bakgrundsvariabler) progression genom systemet. Uppgifterna ger dock en övergripande indikation om att föräldrarnas utbild- ningsbakgrund spelar viss roll i hur länge en elev bedöms vara i behov av stödåtgärden. 
  
 7.1.4Deltagande över tid för elever som började med studiehandledning på modersmålet under läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån årskurs och kön 
  
 I de tre föregående delavsnitten har utredningen redovisat elever som fått studiehandledning på modersmålet läsåret 2014/15 och de som fortsatt med stödet under de kommande läsåren fram till och med 2017/18. En begränsning i det materialet är att vi inte riktigt vet hur många av dem som fick studiehandledning 2014/15 var nybör- jare samt hur många och under hur lång tid som tidigare fått stödet. I det material som utredningen redovisar i detta och de nästkom- mande delavsnitten är denna begränsning åtgärdad. 
  
 224 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 Nedan redovisar utredningen i tre separata tabeller antalet elever som har personnummer och som för första gången fick studie- handledning på modersmålet läsåret 2015/16, 2016/17 och 2017/18 samt för de två första även antalet elever som fortsatte ha stödet under kommande läsår. 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2015/16. 
  
 **Elever med studiehandledning 2016/17, av de elever som första gången fick stödet 2015/16. 
  
 ***Elever med studiehandledning 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2015/16 och fortsatte få stödet 2016/17. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. I de fall det är möjligt att räkna fram en sekretessprickad uppgift utifrån övriga uppgifter, avrundas näst högsta värdet till närmaste tiotal. 
  
 ~Innebär att antalet är avrundat för att individuella värden inte ska kunna lösas ut med hjälp av totalsumman. 
  
 Läsåret 2015/16 får 10 598 elever för första gången studiehandledning på modersmålet.11 Andelen som fortsätter det kommande läsåret 2016/17 är 44 procent. 24 procent fortsätter med stödet under ett tredje läsår. Intressant är att flest elever med studiehandledning finns i 
  
 11Av den tidigare redovisningen framgår att 6 218 elever fortsatte med studiehandledning efter 2014/15. Antalet om 6 218 elever inbegriper både elever som för första gången hade fått stödet läsåret 2014/15 och de som hade fått det tidigare. Det saknas dock exakta uppgifter om hur fördelningen mellan årskohorterna ser ut. Läsåret 2015/16 tillkommer ytterligare 3 083 elever med okänd bakgrund, som får studiehandledning på modersmålet. Det sammanlagda antalet elever med stödet 2015/16 är således 19 899. 
  
 225 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 årskurserna 1 och 9. Med avseende på stadierna, finns flest elever med studiehandledning i lågstadiet (35 procent av samtliga), därefter kom- mer högstadiet (33 procent) och mellanstadiet med 32 procent av samtliga elever. Fördelningen mellan pojkar och flickor bland de 10 598 nybörjarna läsåret 2015/16 påminner i mångt och mycket om det föregående läsåret. 
  
 Ungefär hälften av eleverna i alla årskurser (med naturligt undan- tag av årskurs 9) fortsätter med stödet i ytterligare ett läsår. Intres- sant dock är att andelen elever i de olika årskurserna som får stödet ett tredje läsår (2017/18) är ordnad i fallande skala från årskurs 1 (flest andel har stödet ett tredje år, då dessa elever naturligt nog finns i årskurs 3, motsvarande 32 procent av de som för första gången fick stödet 2015/16) till årskurs 6 (nu i årskurs 8, motsvarande 27 pro- cent). Trenden bryts för elever i årskurs 7, som under det tredje läsåret med stödet hunnit komma till årskurs 9, där hela 37 procent av de ursprungliga eleverna fortsatte med studiehandledning. Årskur- serna 8 och 9 går inte att jämföra för tredje läsåret, då de flesta har hunnit lämna grundskolan inför 2017/18. Dock ser vi att av de 1 289 eleverna som för första gången fick studiehandledning 2015/16, när de gick i årskurs 9, går 86 eller 7 procent ett tionde år i grund- skolan. Färre än fem elever går ett elfte år i grundskolan. Cirka 60 elever som läsåret 2015/16 gick i årskurs 8 är kvar i grundskolan ett tionde år, läsåret 2017/18. 
  
 Som det framgår av nästa tabell ökade antalet elever som för första gången fick studiehandledning läsåret 2016/17 till 12 995. Det totala antalet elever med personnummer som hade stödet i grund- skolan under det läsåret var cirka 22 000, inklusive de som började få stödet de föregående läsåren. Antalet elever med okänd bakgrund som hade studiehandledning 2016/17 ökade rejält och uppgår till 7 796. Som tidigare framhållits vet vi inte hur många av dessa elever var nybörjare, hur många som var inne på sitt andra eller tredje läsår med stödet. 
  
 226 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2016/17. 
  
 ** Elever med studiehandledning 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2016/17. 
  
 Fördelningen mellan pojkar och flickor är mer eller mindre oför- ändrad. Jämfört med föregående läsår kan vi se att fördelningen gällande elevpopulationen med studiehandledning mellan stadierna har svängt till lågstadiets fördel med 37 procent av alla nybörjare. Högstadiet har 32 procent och mellanstadiet 31 procentig andel. Mer än varannan elev fortsätter med stödet under minst ett läsår till. Återigen, av naturliga skäl, är tappet störst i årskurs 9, men ändå fortsätter 102 elever i ett läsår till i grundskolan. Flest elever som får studiehandledning i ett läsår till började få stödet i årskurs 8, mot- svarande 64 procent, därefter kommer årskurs 7 med 61 procent. Minst andel elever som får studiehandledning i ett läsår började få stödet i årskurs 6, motsvarande 48 procent. De övriga årskurserna ligger på omkring 53 procent. 
  
 Som det framgår av tabellen nedan ökar antalet elever som har personnummer som för första gången får studiehandledning på modersmålet läsåret 2017/18 till 15 869. 
  
 227 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Det totala antalet elever med studiehandledning, inklusive de som hade börjat med stödet de föregående tre läsåren är 26 221. Här tillkommer ytterligare två kategorier elever som väsentligt ändrar det sammanlagda antalet med stöd 2017/18. Den första är 4 270 elever med okänd bakgrund. Den andra är de 2 022 elever som någon gång tidigare hade påbörjat, sedan hoppat av och till slut åter fått stödet detta läsår. Tillsammans med elever som har personnummer, både nybörjare och de som kontinuerligt haft stödet under de senaste fyra läsåren, uppgår det totala antalet elever med studiehandledning läs- året 2017/18 till 32 513. De utgör cirka 3,1 procent av alla elever i grundskolan. 
  
 Andelen pojkar ökar till 55 procent. Flest elever finns i årskurs 1. Andelen elever i lågstadiet ökar till 39 procent av samtliga elever. Högstadiet har 31 procent och mellanstadiet 30 procent av samtliga elever. 
  
 228 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 7.1.5Deltagande över tid för elever som började med studiehandledning på modersmålet under läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån migrationsbakgrund och födelseland 
  
 I delavsnittet presenteras uppgifter för elever som har personnum- mer som för första gången fick studiehandledning under läsåren 2015/16, 2016/17 och 2017/18. Vi följer över tid hur eleverna för- delas utifrån variablerna migrationsbakgrund och de tio största födelseländerna. 
  
 Tabell 7.8 Elever med studiehandledning, nybörjare läsåret 2015/16 och fortsättning under kommande läsår 
  
 Fördelning utifrån migrationsbakgrund 
  
 Bakgrund 
  
 Läsår 2015/16 
  
 Läsår 2016/17 
  
 Läsår 2017/18 
  
 Antal elever* 
  
 Antal elever** 
  
 Antal elever*** 
  
 Född utomlands 
  
 8 809 
  
 4 093 
  
 2 283 
  
 Född i Sverige, båda föräldrarna 
  
 födda utomlands 
  
 1 285 
  
 440 
  
 205 
  
 Svensk bakgrund 
  
 418 
  
 109 
  
 65 
  
 Okänd/saknas 
  
 86 
  
 29 
  
 15 
  
 Totalt 
  
 10 598 
  
 4 671 
  
 2 568 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2015/16. 
  
 **Elever med studiehandledning 2016/17, av de elever som första gången fick stödet 2015/16. 
  
 ***Elever med studiehandledning läsåret 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2015/16 och fortsatte få stödet 2016/17. 
  
 Av de 10 598 elever som läsåret 2015/16 för första gången fick studiehandledningen är 8 809 (83 procent) födda utomlands och 1 703 är födda i Sverige (varav 12 procent av samtliga har utrikes- födda föräldrar och 4 procent har åtminstone en förälder född i Sverige). Trenden med hur många sverigefödda elever som får studiehandledning upprätthålls i förhållande till föregående läsår. 549 eller 32 procent av dessa elever får studiehandledning under ett andra läsår och 270 (16 procent) även under ett tredje läsår i rad. Nästan hälften av utrikesfödda elever får stödet under minst ett läsår till och drygt var fjärde får det även under ett tredje läsår (2017/18). 
  
 229 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 7.1.5Deltagande över tid för elever som började med studiehandledning på modersmålet under läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån migrationsbakgrund och födelseland 
  
 I delavsnittet presenteras uppgifter för elever som har personnum- mer som för första gången fick studiehandledning under läsåren 2015/16, 2016/17 och 2017/18. Vi följer över tid hur eleverna för- delas utifrån variablerna migrationsbakgrund och de tio största födelseländerna. 
  
 Tabell 7.8 Elever med studiehandledning, nybörjare läsåret 2015/16 och fortsättning under kommande läsår 
  
 Fördelning utifrån migrationsbakgrund 
  
 Bakgrund 
  
 Läsår 2015/16 
  
 Läsår 2016/17 
  
 Läsår 2017/18 
  
 Antal elever* 
  
 Antal elever** 
  
 Antal elever*** 
  
 Född utomlands 
  
 8 809 
  
 4 093 
  
 2 283 
  
 Född i Sverige, båda föräldrarna 
  
 födda utomlands 
  
 1 285 
  
 440 
  
 205 
  
 Svensk bakgrund 
  
 418 
  
 109 
  
 65 
  
 Okänd/saknas 
  
 86 
  
 29 
  
 15 
  
 Totalt 
  
 10 598 
  
 4 671 
  
 2 568 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2015/16. 
  
 **Elever med studiehandledning 2016/17, av de elever som första gången fick stödet 2015/16. 
  
 ***Elever med studiehandledning läsåret 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2015/16 och fortsatte få stödet 2016/17. 
  
 Av de 10 598 elever som läsåret 2015/16 för första gången fick studiehandledningen är 8 809 (83 procent) födda utomlands och 1 703 är födda i Sverige (varav 12 procent av samtliga har utrikes- födda föräldrar och 4 procent har åtminstone en förälder född i Sverige). Trenden med hur många sverigefödda elever som får studiehandledning upprätthålls i förhållande till föregående läsår. 549 eller 32 procent av dessa elever får studiehandledning under ett andra läsår och 270 (16 procent) även under ett tredje läsår i rad. Nästan hälften av utrikesfödda elever får stödet under minst ett läsår till och drygt var fjärde får det även under ett tredje läsår (2017/18). 
  
 229 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 7.1.5Deltagande över tid för elever som började med studiehandledning på modersmålet under läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån migrationsbakgrund och födelseland 
  
 I delavsnittet presenteras uppgifter för elever som har personnum- mer som för första gången fick studiehandledning under läsåren 2015/16, 2016/17 och 2017/18. Vi följer över tid hur eleverna för- delas utifrån variablerna migrationsbakgrund och de tio största födelseländerna. 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2015/16. 
  
 **Elever med studiehandledning 2016/17, av de elever som första gången fick stödet 2015/16. 
  
 ***Elever med studiehandledning läsåret 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2015/16 och fortsatte få stödet 2016/17. 
  
 Av de 10 598 elever som läsåret 2015/16 för första gången fick studiehandledningen är 8 809 (83 procent) födda utomlands och 1 703 är födda i Sverige (varav 12 procent av samtliga har utrikes- födda föräldrar och 4 procent har åtminstone en förälder född i Sverige). Trenden med hur många sverigefödda elever som får studiehandledning upprätthålls i förhållande till föregående läsår. 549 eller 32 procent av dessa elever får studiehandledning under ett andra läsår och 270 (16 procent) även under ett tredje läsår i rad. Nästan hälften av utrikesfödda elever får stödet under minst ett läsår till och drygt var fjärde får det även under ett tredje läsår (2017/18). 
  
 229 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2015/16. 
  
 **Elever med studiehandledning 2016/17, av de elever som första gången fick stödet 2015/16. 
  
 ***Elever med studiehandledning läsåret 2017/18, av de elever som första gången fick stödet läsåret 2015/16 och fortsatte få stödet 2016/17. 
  
 X indikerar att födelselandet inte var bland de tio största under det läsåret. 
  
 Syrien var det vanligaste födelselandet för elever som för första gången fick studiehandledning läsåret 2015/16, motsvarande 26 pro- cent av alla elever. Därefter kommer elever födda i Somalia med 
  
 17procent och Sverige med 16 procent. 54 procent av eleverna födda i Syrien fortsätter med stödet under det kommande läsåret och 
  
 32procent av de som för första gången fick stödet läsåret 2015/16 fortsätter även under ett tredje läsår i rad. För elever födda i Somalia var andelen 46 procent under ett läsår till samt 26 procent under ett tredje läsår. För de sverigefödda eleverna är andelen 32 procent under ett läsår till samt 16 procent under ett tredje läsår. 
  
 Om vi jämför de tre vanligaste födelseländerna, kan vi se att elever födda i Syrien, som för första gången fick studiehandledning läsåret 2015/16, procentuellt sett får stödet under längre tid än elever födda i Somalia och i väsentligt större utsträckning än elever födda i Sverige. 
  
 230 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 Det kommande läsåret 2016/17 ökar antalet elever som för första gången får studiehandledning med cirka 2 400. Anledningen är att framför allt elever födda i Syrien, som anlände hösten 2015 börjar få uppehållstillstånd, folkbokföras och redovisas i statistiken. Men fortfarande ser vi att elever födda i Sverige, som för första gången får studiehandledning på modersmålet 2016/17, fortsätter få stödet i samma utsträckning som föregående år, motsvarande cirka 12 procent av alla nybörjare. 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2016/17. 
  
 **Elever med studiehandledning 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2016/17. 
  
 Som det framgår av tabellen nedan utgör elever födda i Syrien 35 procent av alla som för första gången fick studiehandledning läsåret 2016/17. Elever födda i Sverige utgör 15 procent och elever födda i Somalia 11 procent av samtliga i denna kohort. Intressant att notera är att antalet elever födda i Sverige som får studiehandledning på modersmålet ökar med 225 i förhållande till föregående läsår. 59 procent av eleverna födda i Syrien fortsätter med stödet i ytter- ligare ett läsår, att jämföra med 33 procent sverigefödda elever och 52 procent elever födda i Somalia. 
  
 231 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2016/17. 
  
 **Elever med studiehandledning 2017/18, av de elever som första gången fick stödet läsåret 2016/17. X indikerar att födelselandet inte var bland de tio största under det l äsåret. 
  
 Av tabellen nedan framgår det att andelen utrikesfödda elever har ökat under läsåret 2017/18 till 88 procent och andelen sverigefödda har minskat något till 11 procent. För cirka 1 procent av eleverna saknas uppgifter. 
  
 232 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 Både antalet och andelen elever födda i Syrien ökar rejält och utgör 6 921 eller 44 procent av alla elever. Sverige och Somalia är fort- farande de två näst vanligaste födelseländerna med 11 respektive 7,5 procent av samtliga elever. 
  
 7.1.6Deltagande över tid för elever som började med studiehandledning på modersmålet under läsåret 2015/16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån föräldrarnas utbildningsnivå 
  
 Det saknas uppgifter om föräldrarnas högsta utbildningsnivå för nästan en fjärdedel av de elever som för första gången fick studie- handledning läsåret 2015/16. Bland de återstående 8 103 eleverna med kända uppgifter utgör föräldrar med endast grundskoleutbild- ning (9 år eller kortare) den största gruppen (38 procent). 28 pro- cent av eleverna har föräldrar med gymnasial utbildning och 34 pro- cent har föräldrar med någon form av eftergymnasial utbildning (kort, lång och forskarutbildning). 
  
 45 procent av eleverna vars föräldrar hade grundskolan som högsta utbildningsnivå fortsatte med stödet under ett andra läsår och 25 procent av den ursprungliga kohorten fortsatte även under ett tredje läsår. 43 procent av eleverna vars föräldrar har någon form av 
  
 233 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 eftergymnasial utbildning fortsatte med stödet under ett andra och 24 procent under ett tredje läsår. Elever vars föräldrar hade gym- nasieutbildning som högsta utbildningsnivå fortsatte allra minst med stödet under ett andra läsår (41 procent). 23 procent fortsatte under ett tredje läsår. 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2015/16. 
  
 **Elever med studiehandledning 2016/17, av de elever som första gången fick stödet 2015/16. 
  
 ***Elever med studiehandledning 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2015/16 och fortsatte få stödet 2016/17. 
  
 Om vi förutsätter att studiehandledning som en stödåtgärd upphör när lärarna och rektorn bedömer att eleven inte längre är i behov av den, kan det konstateras att elever vars föräldrar har gymnasial utbildning klarar sig bäst under det första året. Med andra ord behö- ver de i minst utsträckning fortsatt studiehandledning. Något para- doxalt framstår det som att elever vars föräldrar har eftergymnasial utbildning och de vars föräldrar har grundskoleutbildning som högsta utbildningsnivå procentuellt sett klarar sig lika bra (eller mindre bra) under det första året. Det som dock kan spöka här är elever med okänd bakgrund som fått studiehandledning tidigare år. Egentligen är det svårt att dra några generella slutsatser, då vi saknar djupare statistik kopplad till enskilda elevers progression. 
  
 234 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 I nästa tabell presenteras föräldrarnas högsta utbildningsnivå för den elevkohort som läsåret 2016/17 för första gången fick studie- handledning på modersmålet. Även här är bortfallet på grund av okända uppgifter ganska stor, hela 26 procent. 
  
 *Elever med studiehandledning som för första gången fick stödet under 2016/17 . 
  
 ** Elever med studiehandledning 2017/18, av de elever som första gången fick stödet 2016/17 . 
  
 Bland de 9 576 eleverna med kända uppgifter utgör elever vars för- äldrar har någon form av eftergymnasial utbildning (kort, lång och forskarutbildning) den största gruppen, motsvarande 37 procent. Elever vars föräldrar har grundskoleutbildning (inklusive kortare än 9 år) utgör cirka 36 procent och elever vars föräldrar har gymnasie- utbildning utgör 27 procent av alla elever med kända uppgifter. Skill- naden mellan vilka som fortsätter med stödet efter ett läsår är mer kännbar här än i de föregående fallen. 54 procent av alla elever med kända uppgifter som läsåret 2016/17 för första gången fick studie- handledning och vars föräldrar har grundskoleutbildning som högsta utbildningsnivå, fortsätter med stödet under minst ett läsår till. Mot- svarande andel för elever vars föräldrar har någon form av efter- gymnasial utbildning är 47 procent. 
  
 Avslutningsvis, redovisar vi uppgifter om föräldrarnas högsta ut- bildningsnivå för de elever som för första gången fick studiehand- ledning läsåret 2017/18. Det saknas uppgifter för nästan 30 procent av eleverna. Det vi dock kan utläsa är att andelen föräldrar med någon form av eftergymnasial utbildning fortsätter att öka och utgör 
  
 235 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 38 procent av alla elever med kända uppgifter. Andelen med grund- skoleutbildning som högsta utbildningsnivå ligger på 35 procent och med gymnasieutbildning på 27 procent. 
  
 Återigen bör det påpekas att vi inte vet i vilken utsträckning de för närvarande okända uppgifterna om föräldrarnas högsta utbildnings- nivå, samt om eleverna med okänd bakgrund var inkluderade i statistiken, skulle ha påverkat fördelningen presenterad i kapitlets olika avsnitt. 
  
 Innan vi ger oss i kast med att presentera några huvudsakliga slutsatser som hittills har framkommit i detta kapitel, ska vi först kortfattat presentera tillgängliga uppgifter om studiehandledning i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 
  
 7.2Studiehandledning på modersmål i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan 
  
 Andelen elever med studiehandledning på modersmålet i grundsär- skolan har ökat med cirka 17 procent mellan 2014/15 och 2017/18. Det saknas uppgifter om vilka språk det gäller, men det är inte otänkbart att de största språken motsvarar grundskolans med arabiska, somaliska och persiska som dominerande. Denna bild bekräftas också av de intervjuer och studiebesök som utredningen har företagit i olika kommuner. Det saknas dock uppgifter om elevernas födelseland. 
  
 236 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. I de fall det är möjligt att räkna fram en sekretessprickad uppgift utifrån övriga uppgifter, avrundas näst högsta värdet till närmaste tiotal. 
  
 ~Innebär att antalet är avrundat för att individuella värden inte ska kunna lösas ut med hjälp av totalsumman. 
  
 Grundsärskolan har 10 612 elever läsåret 2017/18, varav cirka 180 deltar i studiehandledning, vilket motsvarar cirka 1,7 procent av samtliga elever. Noterbart är att endast ett fåtal elever får studie- handledning på modersmålet i fristående grundsärskolor (färre än fem av sammanlagt 559 elever i fristående grundsärskolor). Dels beror det på att det finns ett fåtal fristående grundsärskolor, dels på att få nyanlända elever överhuvudtaget skrivs in i fristående skolor och då i synnerhet i fristående grundsärskolor.12 Gällande könsför- delningen kan vi konstatera att pojkar är överrepresenterade med cirka 63 procent läsåret 2017/18, vilket är en ökning jämfört med de föregående läsåren. Pojkar är också överrepresenterade bland elever som läser modersmål i grundsärskolan och vi vet att det finns fler pojkar än flickor, generellt sett, bland de nyanlända eleverna. I övrigt är det svårt att göra någon djupare analys av könsskillnader då ingen forskning finns på området och det statistiska underlaget är ofull- ständigt. Cirka 50 procent av all studiehandledning ges till elever i årskurs  
 7–9. 
  Gällande stadiefördelningen går cirka 53 procent av samtliga elever i låg- och mellanstadiet. 
  
 Antalet elever i specialskolan och sameskolan som får studie- handledning är väldigt litet. För specialskolan handlar det om färre än fem elever läsåret 2014/15; fem elever 2015/16; åtta elever 2016/17 respektive 2017/18. Andelen ligger således på cirka 1,2 pro- cent av alla elever i specialskolan. För sameskolan handlar det om sex elever 2014/15 respektive 2015/16; 12 elever 2016/17 samt sju elever 2017/18. Andelen är cirka 4 procent av alla elever i sameskolan. Skolverket har inga uppgifter om i vilka modersmål samt hur länge 
  
 12Mellan läsåret 2012/13 och 2017/18 har cirka 5 procent av alla elever i grundsärskolan varit inskrivna i en skola med enskild huvudman. 
  
 237 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 stödåtgärden anordnas för de enskilda eleverna. Sameskolstyrelsen har till utredningen lämnat uppgifter om att det händer att elever som börjar i sameskolan endast kan samiska och följaktligen får studiehandledning på samiska. 
  
 7.3Utredningens bedömning och slutsatser om deltagande i studiehandledning på modersmålet 
  
 I de två föregående avsnitten har utredningen presenterat uppgifter om elevernas deltagande i studiehandledning på modersmålet i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Statistiken är särskilt framtagen av Skolverket för utredningens behov. Även om statistiken är behäftad med vissa begränsningar, är utredningens samlade bedömning att bilden ganska väl speglar det faktiska läget. 
  
 Några intressanta mönster framträder i det presenterade mate- rialet. För det första, har antalet elever med studiehandledning på modersmålet stadigt ökat under de senaste fyra läsåren. För läs- åren 2015/16, 2016/17 och 2017/18 finns uppgifter om de som för första gången fick stödet och ökningen är cirka 5 300 elever eller nästan 50 procent mellan 2015/16 och 2017/18. Om läsåret 2014/15 används som utgångspunkt, och med vetskap om att uppgifterna här även inkluderar elever som fått stödet sedan tidigare, då är netto- ökningen ännu större. Ökningen blir påtagligt större om elever med okänd bakgrund inkluderas. 
  
 Antalet elever i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan har också ökat något, men det rör sig om få elever, i synnerhet i specialskolan och sameskolan. Det kan således konstateras att ele- vernas procentuella deltagande i studiehandledning i motsvarande skolformer är lägre än i grundskolan, samtidigt som vi vet att en stor andel av eleverna i grundsärskolan och specialskolan är flerspråkiga. Det saknas forskning, utvärderingar och uppföljningar för att ge mer informerade svar om varför det förhåller sig på det viset. En för- klaring kan vara att grundsärskolan och specialskolan redan imple- menterar en rad särskilda stödåtgärder för sina elever så att studie- handledning helt enkelt inte anses behövas. Sameskolans konstruk- tion, storlek och geografiska placering gör att man i första taget vänder sig till en nationell minoritetsgrupp. 
  
 238 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 För det andra, visar underlaget att i genomsnitt ungefär hälften av alla elever får studiehandledning under endast ett läsår. Utifrån hur stödåtgärden är konstruerad, att den får ges till elever som behöver den och så länge de behöver den,13 skulle ekvationen hög andel med kort tid kunna anses vara ett framgångsrikt utfall. Det finns dock några omständigheter som komplicerar bilden. Vi vet inte till hur många elever och hur länge stödet givits för de elever som tidigare varit med okänd bakgrund. Vi vet inte om de redovisade eleverna med personnummer har fått stödet under hela eller enbart delar av läsåret. Vi vet inte heller hur många studiehandlednings- timmar per vecka eleverna får och, ännu viktigare, vilken nivå av kva- litet som stödet håller. Utredningen har under intervjuer och studie- besök i olika kommuner erfarit att båda varierar betänkligt, från i stort sett strikt en timme i veckan till  
 4–5 
  timmar, från en välorganiserad och pedagogiskt effektiv till en i allra högsta grad bristfällig verk- samhet. 
  
 Dessutom utgår resurstilldelningen oftast inte från elevens behov, utan från centrala beslut om vad huvudmannen har råd med.14 Utredningens slutsats är följaktligen att det faktum att ungefär hälf- ten av eleverna får studiehandledning på modersmålet i endast ett år inte nödvändigtvis speglar en framgångsrik inlärning, även om det förstås kan vara ett signifikant inslag, utan den lokala organiseringen, finansieringen och prioriteringen av stödåtgärden. 
  
 För det tredje, med avseende på elevernas födelseland under alla fyra redovisade läsår, utgör syrienfödda elever den allra största grup- pen med sammanlagt 16 368 elever. Därefter kommer elever födda i Sverige (8 097) och elever födda i Somalia (7 667). Två tredjedelar av alla elever som haft studiehandledning under de senaste fyra åren är födda i något av dessa tre länder. Det finns inget anmärkningsvärt med att elever födda i Syrien och Somalia, och vi antar att majori- teten är nyanlända, får studiehandledning på sitt modersmål. Men att sverigefödda elever får studiehandledning på sitt modersmål (annat än svenska) i så stor utsträckning är faktiskt överraskande. Dess- utom fortsätter ett antal sverigefödda elever att få studiehandledning 
  
 13Här är det viktigt att påpeka att det i lagstiftningen inte finns några tidsmässiga begräns- ningar på hur länge en elev kan få studiehandledning. Gränsen på hur länge en elev är att anse som nyanländ, upp till fyra år, avser inte på något sätt den yttersta gränsen för hur länge en elev kan få stödet. Alla gränser på två eller fyra år som utredningen har observerat i olika kom- muner är lokala bestämmelser, utan stöd i den nationella lagstiftningen. 
  
 14Påståendet bygger dels på utredningens iakttagelser under intervjuer och studiebesök och dels på nationella studier och utvärderingar (t.ex. Skolinspektionen 2010, 2017). 
  
 239 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 under ett andra, tredje och även ett fjärde läsår. Visserligen trappas stödet av snabbare för dem än för elever födda i Syrien och Somalia, men ändå kan vi se att av de som för första gången fick stödet läs- året 2015/16 var det 16 procent som hade det under ett tredje läsår i rad. Utredningen anser att sverigefödda elevers deltagande i studie- handledning närmare bör undersökas och analyseras. Utredningens ställningstagande är att stödåtgärden ska tillämpas ytterst restriktivt på dessa elever och varje sådan insats bör föregås av noggranna utred- ningar om elevens svårigheter gäller bristande kunskaper i svenska språket eller om det är något annat som kräver helt andra insatser. 
  
 För det fjärde, har underlaget inte visat någon tydlig bild gällande kopplingen mellan föräldrarnas högsta utbildningsnivå och antalet läsår med studiehandledning. För att understryka är det vanskligt att enbart använda längden på stödåtgärden som ett mått på elevernas framgångsrika lärande, när vi vet att andra faktorer i allra högsta grad styr om någon överhuvudtaget får studiehandledning, samt under hur många år. Dessutom finns en stor grupp elever för vilka det sak- nas uppgifter om föräldrarnas utbildning. Utan en detaljerad sta- tistik på individnivå är det svårt att komma med någon annan slutsats än att alla nyanlända elever som saknar svenska språket, oavsett föräldrarnas utbildning, är i behov av studiehandledning på sitt modersmål. Här står alla elever inför samma dubbla utmaning: att å ena sidan lära sig svenska och tillgodogöra sig ämnesundervisningen samt, å andra sidan göra det utan stöd hemifrån, då föräldrarna själva av förklarliga skäl inte behärskar språket. Därmed blir det ännu viktigare att inte bara tillhandahålla stöd till eleverna, utan framför allt att se till att kvaliteten upprätthålls på en hög nivå. 
  
 7.4De påverkande faktorerna 
  
 I detta avsnitt sammanfattas de huvudsakliga faktorer som påverkar elevernas tillgång till och deltagande i studiehandledning på moders- målet. Avsnittet bygger dels på forskningsgenomgångens slutsatser presenterade i betänkandets kapitel 4, relevanta myndighetsrappor- ter och utredningens iakttagelser gjorda under studiebesöken. 
  
 240 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 Behov och dess bedömning 
  
 Vi har ovan sett att 32 513 elever deltar i studiehandledning på modersmålet läsåret 2017/18. Det går inte att säga hur många elever som är berättigade därför att rätten till stödåtgärden, till skillnad från modersmålsundervisningen, inte utgår från en allmän princip bestå- ende av ett antal oberoende variabler (grundläggande behörighet i språket, fem elever, lämplig lärare). Två förutsättningar är grund- läggande, elevens egentliga behov och skolans erkännande av att be- hovet finns. Formellt sett styr samma förutsättningar även hur länge stödet utgår. Behovet och dess erkännande går dock inte alltid hand i hand. Eleven kan ha behov, men skolan kan av olika anledningar välja att inte sätta in stödåtgärden. I praktiken, som utredningen har erfarit genom studiebesök och intervjuer, kan det handla om till- delade resurser och lärarnas och rektorernas uppfattning om vad studiehandledning är till för och hur den fungerar. 
  
 Därför är skolans sätt att bedöma och förhålla sig till behovet en av de viktigaste påverkande faktorerna för elevernas tillgång till och deltagande i stödåtgärden. Det finns ingen forskning om hur sko- lorna gör bedömningen eller ens vilka faktorer som vägs in. Stödet förknippas oftast med nyanlända elever, som saknar tillräckliga kun- skaper i svenska för att kunna följa den ordinarie undervisningen. Det finns dock ingen explicit rätt i skolförfattningarna om att nyan- lända elever i årskurs  
 1–6 
  alltid ska erbjudas studiehandledning på sitt modersmål eller på elevens starkaste skolspråk, om det är ett annat än modersmålet utan det är upp till skolan att bedöma om eleven är i behov av stödet. För nyanlända elever i årskurs  
 7–9 
  är rätten dock mer explicit framskriven i skollagen genom formuler- ingen om att en nyanländ elev ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt.15 Formuleringen innebär en stark presumtion för att eleven ska ges stödet och bevisbördan för att eleven inte skulle behöva stödet ligger hos skolan. Någon form av bedömning om eleven behöver studiehand- ledning måste med andra ord alltid göras. Denna starka presumtion för studiehandledning på modersmål gäller alltså inte för elever i årskurs  
 1–6, 
  dessa elever ska ges stödet ”om eleven behöver det”.16 
  
 153 kap. 12 § skollagen. 
  
 165 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 241 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Det kan konstateras att nyanlända elever i högstadiet har tillerkänts starkare rätt till stödet än elever i låg- och mellanstadiet. 
  
 Studiehandledningen är dock inte enbart begränsat till nyanlända elever. Alla elever med ett annat modersmål än svenska och som har behov kan i praktiken få det.17 Som framgått av redovisningen ovan utgjorde sverigefödda elever 11 procent av alla elever med stödet läs- året 2017/18. Det finns, såvitt utredningen kan bedöma, varken forskning eller andra rapporter om varför dessa elever också får stödet på sitt modersmål. Utredningen har i de föregående avsnitten framfört några alternativa förklaringar: det kan handla om elever som i tidig ålder hade flyttat utomlands och återkommit i skolålder eller om elever med något av de fem nationella minoritetsspråken som saknar grundläggande kunskaper i svenska. Utredningen har under studiebesök identifierat fall där elever födda i Sverige, med båda föräldrarna födda i Somalia får studiehandledning på somaliska tillsammans med nyanlända elever från Somalia. Stödet till de Sverigefödda eleverna med somaliska som modersmål uppfattades av de intervjuade studiehandledarna som ett allmänt stöd till elever som hade uppvisat svårigheter och som lärarna uppfattade bottnade i elevernas bristande kunskaper i svenska. 
  
 Den egentliga frågan är om rektorer som fattar beslut vet (vad bygger man då kunskapen på) att de sverigefödda elevernas moders- mål är så mycket starkare än svenska i skolrelaterade sammanhang, så att det pedagogiska stöd som erbjuds är på modersmålet och inte på svenska? Det handlar också om att använda de begränsade resur- ser som är till för att stötta nyanlända elever på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. 
  
 Bedömningen gäller inte bara när en elev för första gången ska få stödet, utan även hur länge. En del forskningsbidrag18 har visat att stödet snarare förknippas med skolorganisatoriska former (förbere- delseklass eller Språkintroduktionen på gymnasienivå) än med elever- nas behov. Skolorna kan också välja att tillgodose elevens utbild- ningsbehov med andra stödåtgärder, som lärarassistenter, specialpeda- gog, läxhjälp, förstärkt hjälp i svenska som andraspråk och liknande. En del skolor som inte lyckas rekrytera studiehandledaren i ett språk uppger att de tillgriper dessa övriga stödåtgärder i stället. Grundsär- skolor och specialskolor använder sig, vad utredningen erfar, mer av 
  
 17Ibid. 
  
 18Se t.ex. Nilsson Folke 2015, Sharif 2017. 
  
 242 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 andra stödåtgärder än av studiehandledning på modersmål. Dess- utom uppger rektorer för grundsärskolor och representanten för SPSM som utredningen intervjuat att studiehandledare sällan har den särskilda kompetens som krävs för arbete med deras elever. 
  
 Skolinspektionens granskningar19 har dock visat att behovspröv- ningen inte sällan blandas samman med huvudmannens och skolans ekonomi, bristande tillgång till lämpliga studiehandledare, åtgärdens kvalitet samt med huruvida övriga lärare anser att studiehandledning är något eleverna verkligen behöver. Några av dessa påverkande fak- torer presenteras nedan. 
  
 Brist på studiehandledare 
  
 En av de vanligaste orsakerna till att elever inte får studiehandledning i ett språk, som utredningen har fått höra under studiebesöken och intervjuerna, är svårigheter med att rekrytera studiehandledare över huvud taget samt svårigheter med att rekrytera lämpliga studie- handledare. Detta är även något som också framkommer i undersök- ningar genomförda av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)20 och Skolinspektionens granskningar.21 Vem som är lämplig bedöms av skolans rektor. 
  
 Rekryteringssvårigheterna kan handla såväl om att antal elever i behov av studiehandledning är så omfattande att det inte finns till- räckligt med lämplig personal som att elevantalet eller språkgruppen är så pass avgränsad att det inte finns praktiska möjligheter för en enskild huvudman att möta behoven. SKL beskriver i sin rapport att kommunerna har svårt att rekrytera personal som har både språk- och ämneskompetens. För att matcha de behov av språk- och ämnes- kompetens som eleverna uppvisar behövs ”oräkneliga kompetens- kombinationer” som inte ens stora kommuner kan möta. Lösningen är oftast att det är (minst) två olika ur personalen inblandade vid studiehandledning i ett ämne; ansvarig ämneslärare och studiehand- ledaren.22 
  
 19Skolinspektionen 2017. 
  
 20SKL 2010. 
  
 21Se t.ex. Skolinspektionen 2017. 
  
 22SKL 2010. 
  
 243 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Skolverket23 påpekar att studiehandledarens lämplighet utgår från följande omständigheter: behärskar det språk som eleven får studie- handledning på, antingen modersmålet eller det skolspråk eleven tidigare har undervisats på; har en utvecklad språklig medvetenhet; är pedagogiskt kunnig; är förtrogen med svensk skola; är målfoku- serad; är ämneskunnig och i övrigt lämplig att arbeta i skolan. Vidare är det önskvärt att studiehandledaren är bekant med det eller de skolsystem där elever tidigare hade utbildats. Det finns inga krav på studiehandledarens ämneskompetens eller formell utbildning (dock är det lämpligt med studier på minst gymnasienivå eller motsvaran- de). Det finns inte heller någon utbildning till studiehandledare i egentlig mening. Det finns däremot, vilket utredningen redovisar i betänkandets kapitel 5, en rad kortare kurser på högskolor och uni- versitet, vid Yrkeshögskolan och lokalt anordnade utbildningar. Yrket studiehandledare är med andra ord inte reglerat, vilket faktiskt öppnar fler möjligheter för huvudmän att rekrytera personer som kan arbeta som studiehandledare. Det framstår i det närmaste själv- klart att personer som aldrig har arbetat i skolan och saknar utbild- ning behöver kompetensutvecklas, parallellt med sin tjänstgöring. 
  
 En av lösningar som tillämpas i vissa regioner och hos enskilda huvudmän för att tillgängliggöra studiehandledningen för fler är genom fjärrundervisningen. Utredningen har tidigare berört denna fråga i betänkandets kapitel 3 och kommer även att göra det lite närmare i kapitel 9. 
  
 Stödets omfattning 
  
 Utredningen har inte träffat huvudmän och skolor som med hänvis- ning till ekonomiska resurser helt har valt bort att tillhandahålla studiehandledningen för nyanlända elever. I tidigare granskningar ut- förda av Skolinspektionen24 framkommer dock att vissa skolor inte ansåg sig ha råd med att anställa studiehandledare eller köpa in tim- marna från modersmålsenheten. Däremot påverkar fördelningen av ekonomiska resurser i allra högsta grad deltagandegraden i såväl om- fattningen (hur många timmar per vecka) som i längden (hur länge eleverna får stöd). Dessa överväganden utgår inte från elevens behov, 
  
 23Skolverket 2015a, s.  
 32–34. 
  
 24Skolinspektionen 2009b. 
  
 244 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 utan från huvudmännens schablonmässiga beräkningar om hur många studiehandledningstimmar en skola kan tilldelas från skolförvalt- ningen eller motsvarande. Oftast handlar det om en till två timmar i veckan. En enskild rektor kan dock använda skolans egna medel för att köpa in fler timmar om det bedöms behövas och om skolan anser sig ha råd. Och många rektorer som utredningen har träffat har beklagat sig över att studiehandledningstimmen är dyr och måste konkurrera med andra prioriteringar. Å andra sidan har utredningen också träffat rektorer som har hävdat att det inte finns någon ekono- misk begränsning i vad de är beredda att betala för studiehand- ledningen, om behovet finns. 
  
 Stödets kvalitet 
  
 Eftersom studiehandledning på modersmålet i praktiken inte är fri- villig och inte något som vårdnadshavarna, till skillnad från moders- målsundervisningen, ansöker om (se nästa delavsnitt) borde inte stöd- åtgärdens kvalitet kunna påverka viljan till deltagandet. Vid sidan om det självklara att kvaliteten påverkar insatsens resultat, påverkar kvali- teten dock också uppfattningen om stödåtgärdens ändamålsenlighet och därmed meningsfullheten med att fortsätta anordna den samt i vilken omfattning bland övrig skolpersonal och rektorer. Kritiken som framför allt Skolinspektionen har riktat mot skolor och huvud- män för hanteringen av elevernas studiehandledning på modersmål är omfattande. 
  
 Skolinspektionen konstaterar i ett antal rapporter att få skolor lyckas möta behovet hos alla de elever som är i behov av studie- handledning på modersmålet.25 Till de hinder som Skolinspektionen identifierat finns också bristande möjligheter till samverkan mellan studiehandledare och lärare, kompetensutvecklingsbehov och bris- tande kännedom om och förståelse för studiehandledarens upp- drag.26 Såväl inom tillsyn som inom kvalitetsgranskning har Skol- inspektionen kunnat konstatera att det finns en stor risk för att studiehandledningen inte integreras i övrig skolverksamhet eller att studiehandledningen inte är kopplad till kursplanerna. 
  
 Skolinspektionen har påtalat att: 
  
 25Skolinspektionen 2009b, 2010, 2014, 2015, 2017. Se också Kaya 2016 för ett resonemang om behovsanpassad studiehandledning. 
  
 26Skolinspektionen 2017. 
  
 245 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 De nyanlända eleverna bedöms ha ett gemensamt problem: De kan inte det svenska språket tillräckligt bra. Men hur insatserna för elevens språkutveckling ska ske är sällan definierat i gemensamma åtgärder eller i samsyn kring strategier, utan vilar främst på enskilda lärares kunskap och förmåga. Många skolor har svårt att ta reda på vad eleverna redan kan och de som utreder elevernas stödbehov har svårt att slå fast vad som enbart beror på elevernas kunskaper i svenska och vad som beror på inlärningssvårigheter eller andra stödbehov.27 
  
 Utredningen kan från sina besök i olika kommuner delvis bekräfta den bild som Skolinspektionen ger i sina granskningar. Det är inte ovanligt att, som ovan påpekats, kommuner anger en generell mängd tid som varje elev i behov av stöd får. Det finns även exempel där man i kommuner endast erbjuder stödformen i vissa förutbestämda ämnen. Ett sådant förhållningssätt går emot hela principen för stöd- åtgärden, nämligen att den ska ges efter elevens behov. 
  
 Många av de studiehandledare utredningen träffat bekräftar behovet av att stödåtgärden måste tydliggöras i skolorna. De allra flesta har egna upplevelser om att ha reducerats till översättare eller tolkar. De studiehandledare som utredningen samtalat med bekräf- tar samtidigt att nyckeln till en framgångsrik stödinsats i mångt och mycket bygger på ett gott samarbete med undervisande lärare där studiehandledaren ges god tid till förberedelse för sitt uppdrag. Där sådant fungerar upplever man att eleven gör klara framsteg. 
  
 Skolverket28 pekar i det sammanhanget på ett antal framgångs- faktorer som är utmärkande för de skolor som har kommit längre i arbetet med att organisera och genomföra studiehandledning på modersmålet: 
  
 •att man först bedömer elevens språk- och ämneskunskaper 
  
 •att insatserna anpassas efter elevens förutsättningar och behov 
  
 •att skolan har kompetens om flerspråkighet 
  
 •att studiehandledaren och elevens lärare samverkar 
  
 •att undervisning ges växelvis på elevens modersmål och på svenska, för att eleven ska utveckla verktyg för sitt eget lärande. 
  
 27Skolinspektionen 2014, s. 8. 
  
 28Skolverket 2015a, s. 36. 
  
 246 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 Är deltagandet i studiehandledning frivilligt? 
  
 Rätten till studiehandledningen är reglerad i skolförfattningarna, men huruvida en elev är skyldig att delta i stödåtgärden om eleven eller vårdnadshavare inte vill är inte reglerat. Tyngdpunkten i forsk- ningen och granskningarna har legat på frågan om hur fler elever ska få tillgång till, hur åtgärden ska organiseras, hur studiehandledare ska rekryteras och kompetensutvecklas samt hur kvaliteten ska förbätt- ras. Frågan om frivillighet har helt enkelt sällan aktualiserats för att kunna attrahera större uppmärksamhet. 
  
 Utredningen känner inte till fall där helt nyanlända elever har tackat nej till studiehandledningen. Utredningen har dock under studiebesök stött på enstaka fall då elever som under en period haft stödet framfört önskemål om att avsluta sitt deltagande. Tre anled- ningar har tagits upp av de intervjuade rektorerna. Den ena var att elever inte ansåg sig behöva stödet längre och samtidigt ville inte missa andra aktiviteter. Den andra handlade om studiehandledning- ens kvalitet då elever efter ett tag upplevde att stödet ”inte gav dem någonting”. Den tredje är att eleverna skämdes över att ha studie- handledare med i klassrummet. De kände sig utpekade som ”svaga” elever som inte kan svenska. I dessa fall föredrog eleverna att få stödet antingen före eller efter lektionen eller att helt avsluta det. 
  
 I samtliga anledningar aktualiseras återigen frågor som utred- ningen tagit upp ovan: kvaliteten, kontinuerliga diskussioner om hur stödåtgärden ska anordnas samt uppföljning av hur den fungerar i relation till varje elevs behov och lärandeprogression. 
  
 7.5Utredningens bedömning och slutsatser 
  
 Utredningens sammanlagda bedömning och slutsats är att tillgång till och deltagande i studiehandledning på modersmålet till största delen villkoras av omständigheter som inte har med elevernas behov att göra: resurstilldelningen, brist på studiehandledare, studiehand- ledarnas formella kompetens, verksamhetens kvalitet, sättet att organisera, genomföra och följa upp och individanpassa stödåtgär- den. Därmed inte sagt att det saknas goda exempel, men den gene- rella bild som framträder i forskningen, rapporter och utredningens studiebesök och intervjuer med såväl offentliga som enskilda huvud- män är att studiehandledningen brottas med avsevärda problem. 
  
 247 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningen har explicit ställt frågan till alla aktörer som utred- ningen träffat om vilka ändringar på lagstiftningsnivå som skulle kunna skapa bättre förutsättningar för studiehandledningen. Det var i stort sett en enda förändring som efterlystes, att skrivningen om studiehandledning som reglerar högstadieelevernas (starkare) rätt också ska gälla låg- och mellanstadieeleverna. Utredningen ämnar återkomma till denna diskussion i betänkandets kapitel 10. I övrigt konstaterar i princip alla aktörer att de problem som finns snarare är en fråga om hur stödet tillämpas lokalt. 
  
 Utredningens bedömning är att stödets nuvarande reglering i skolförfattningarna i grunden inte bör förändras. Principen om att stödet och dess implementering ska utgå från elevens behov är stark. Hur många timmar i veckan eleven ska få stödet, hur länge, på vilket sätt och i vilka ämnen eller med vilka begrepp kan inte och ska inte regleras i lagstiftningen. Det är frågor som åligger enskilda skolor, rektorer och lärare att förhålla sig till, återigen med elevens behov som den enda styrande principen. Att till exempel ange minsta garanterat antal timmar i stödet per vecka vore, enligt utredningens bedömning, kontraproduktivt då resurser skulle tas från eleven som behöver fler timmar och i stället läggas på elever som inte behöver stödet i två timmar. Att ange minsta garanterat antal timmar per vecka i relation till hur lång tid eleven har tillbringat i svensk skola, vore att göra avsteget från principen om elevens behov och låta verklighetsfrämmande regler bestämma i stället. Att reglera hur stödet ska anordnas vore att homogenisera behoven hos en grupp elever med mycket skilda utbildningsbakgrunder. 
  
 Utredningens ställningstagande är följaktligen att elevens behov även fortsättningsvis ska vara den enda styrande principen för om, när, hur länge och på vilka villkor en elev behöver och ska få studie- handledningen. 
  
 Det finns dock utrymme för reformer som, om ordentligt imple- menterade, kan förbättra stödets strukturella och organisatoriska förutsättningar. Satsningar på fortsatt utbyggnad av fjärrundervis- ning, utvecklade analyser och utvärderingar av goda exempel och satsningar på studiehandledarnas kompetensutveckling är åtgärder som utredningen återkommer till i betänkandets kapitel 10. 
  
 Skolverket har genom åren genomfört en rad satsningar på nyan- lända elevers lärande, där studiehandledningen har varit ett stående 
  
 248 
  
 SOU 2019:18 
  
 Deltagande i studiehandledning på modersmål 
  
 inslag. Utredningen ser positivt på att Skolverket fortsätter och ytter- ligare utvecklar dessa satsningar. 
  
 Huvudmän bör i mycket större utsträckning se till att kvaliteten i stödåtgärdens implementering förbättras och utvecklas. Konti- nuerlig fortbildning av all skolpersonal i språk- och kunskapsutveck- lande arbetssätt och innebörden i studiehandledarnas uppdrag bör vara obligatoriska inslag i dessa. Det är huvudmannens ansvar att tillförsäkra skolan tillräckliga resurser för att stödåtgärden ska kun- na erbjudas den enskilda eleven utifrån dennes behov. 
  
 Rektorer bör se till att bedömningen av elevernas behov, som stödåtgärden utgår från, görs rättssäkert och att stödet följer eleven och inte organisatoriska former för nyanlända elever. Rektorer bör se till att det skapas organisatoriska förutsättningar för samverkan mellan studiehandledare och klass- och ämneslärare. Det åligger skolans rektor att också se till att stötgården följs upp och anpassas utifrån elevens lärandeprogression. Utredningen upprepar sin upp- maning till rektorer att noggrant överväga om studiehandledning på modersmålet verkligen utgör det mest effektiva stödet till elever som är födda och uppvuxna i Sverige, innan de fattar beslut därom. 
  
 I den mån studiehandledningen möter problem i en huvudmans verksamhetsområde eller i en skola, något som vid sidan om kvali- teten också negativt inverkar på elevens tillgång till och deltagande i stödåtgärden, har det oftast med dessa  
 organisatorisk-strukturella 
  faktorer att göra. 
  
 249 
  
 8Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 Utredningen har i direktivet givits i uppdrag att analysera elev- genomströmningen, dvs. i vilken utsträckning eleverna påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål. Det finns dock ingen statistik på nationell nivå att utgå ifrån i analysen. Det finns inga samman- ställningar i forsknings- eller myndighetsrapporter att ta del av. Ingen av de huvudmän och skolor utredningen har besökt eller haft kontakter med för den statistiken heller. Enkelt uttryckt vet inte huvudmän själva hur genomströmningen av eleverna i ämnet ser ut, sett över hela grundskoletiden, stadierna eller ens årskurserna. I kapit- let om faktorer som påverkar elevernas benägenhet och möjlighet att delta i modersmålsundervisning har utredningen redogjort för erfaren- heter som framkommit under studiebesök och intervjuer i kommu- nerna, med representanter för enskilda huvudmän samt en del kvalitativa studier. Dessa har dock för det mesta berört frågan om varför elever bestämmer sig för att delta respektive avstår från att delta i undervisningen. 
  
 Utredningen kan således konstatera att deluppdraget är behäftat med avsevärda metodologiska utmaningar. För att åtminstone närma oss svaret bad utredningen Skolverket om uppgifter för hur många elever var berättigade respektive läste ämnet i olika språk, i årskurser- na 6, 7, 8 och 9 sedan läsåret 2012/13. Utredningen står själv för fort- satt databearbetning och analyser. Såvitt utredningen erfar är det första gången någon tar sig an frågan om genomströmningen i ämnet. 
  
 251 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 8.1Deltagande i de största språken över tid 
  
 En idealisk situation vore att kunna följa enskilda elever genom de sista fyra åren i grundskolan (eller ännu bättre genom hela grund- skolan) och därigenom skaffa oss en tydlig bild av hur många som stannar kvar i undervisningen, hur länge de stannar, hur många nya som kommer, vilka betyg eleverna får etc. Det är dock inte möjligt. Vad vi kan se i den tillgängliga statistiken är generellt sett antalet berättigade och deltagande elever i olika årskurser, antalet som fått  
 A–F 
  i betyg i slutet av årskurs 9 samt de som fått streck. 
  
 För att hantera de metodologiska utmaningarna redovisar utred- ningen de största språken var för sig och inte på en aggregerad nivå. Vidare väljer utredningen att bland de 10 största språken plus finska1 följa tre kohorter som startade i årskurs 6 olika läsår. Till exempel följer utredningen hur elevpopulationen i modersmålsundervisning och deltagandefrekvensen i de 11 språken såg ut läsåret 2012/13 i årskurs 6 samt hur det utvecklades genom årskurs 7, 8 och avslut- ningsvis 9. Den andra kohorten började i årskurs 6 läsåret 2013/14 och den tredje läsåret 2014/15. Vi kan se hur många elever var berättigade till modersmålsundervisning i de olika språken för varje läsår, hur många var registrerade samt hur många fick betyg i års- kurs 9, antingen  
 A–F 
  eller streck. Eftersom statistiken inte går att koppla till enskilda individer vet vi egentligen inte i vilken utsträck- ning det rör sig om samma individer som är kvar i undervisningen genom alla årskurser och som erhållit betyg i årskurs 9. Kohorterna visar framför allt förändringar i elevpopulationen och deltagande- frekvensen, från läsår till läsår. 
  
 Sammanfattningsvis vill utredningen betona följande: Det som började som en ansats att studera genomströmningen i ämnet blev således, på grund av metodologiska begränsningar, till största delen en redovisning av förändringar i elevpopulationen och deltagande- frekvensen i ett antal språk under grundskolans fyra sista år, mellan läsåren 2012/13 och 2017/18. 
  
 1Skolverkets underlag som presenteras i detta kapitel bygger på de unika språkkoderna och inte på makrospråk. Av den anledningen redovisas till exempel dari, parsi, persian och persiska som två olika språk. Detsamma gäller bosniska som i annan statistik redovisas som bosniska/ kroatiska/serbiska. Utredningen har valt att lägga till finska, ett nationellt minoritetsspråk, även om det i detta material inte tillhör de tio största språken bland eleverna i årskurs 9, läsåret 2017/18. Däremot är finska ett av de tio största språken sett över hela grundskolan. Statistiken omfattar elever i skolor med både kommunal och enskild huvudman. 
  
 252 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 Utredningen är medveten om materialets och analysens begräns- ningar och uppgifterna ska därför tolkas med försiktighet. I vissa språk, som till exempel arabiska, har det skett väldigt stora sväng- ningar i elevpopulationens storlek, medan andra, till exempel finska är ganska stabila över tid. Det är svårt att dra några generella slut- satser, men vissa tydliga mönster i de enskilda språken kan urskiljas. Även här ser utredningen fram emot fortsatt forskning, men framför allt att huvudmän förbättrar sina uppföljningsrutiner kring elevernas deltagande i modersmålsundervisningen. 
  
 I resten av detta kapitel presenterar utredningen och diskuterar kort förändringar i elevpopulationen och deltagandefrekvensen, för de 10 största språken plus finska. 
  
 8.1.1Arabiska 
  
 Arabiska är det i särklass största modersmålet i den svenska grund- skolan2 med cirka 70 000 berättigade elever och cirka 49 000 elever som deltar i modersmålsundervisning läsåret 2017/18. 
  
 Både antalet berättigade och deltagande elever har ökat rejält för alla tre kohorter som började i årskurs 6 läsåren 2012/13, 2013/14 respektive 2014/15. Vi ser dock att relationer mellan antalet berät- tigade och deltagande förändras mellan kohorterna genom åren. 
  
 2Utredningen syftar förstås på de språk som kan läsas inom ramen för ämnet modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. 
  
 253 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 För den första kohorten var deltagandefrekvensen 68 procent i års- kurs 6. I kohortens årskurs 9 deltog 58 procent. Andelen ökar till 60 procent om vi räknar utifrån hur många som fick betyg. Ytter- ligare 177 elever fick streck, vilket innebär att det saknas underlag att betygssätta eleven, allra oftast för att eleven har missat stora delar av undervisningen. Vi vet dock inte om det rör sig om elever som invandrade sent under läsåret eller var inskrivna från början och antingen hoppade av eller hade sporadisk närvaro. Intressant för den första kohorten är att i årskurs 9, läsåret 2015/16, var det fler som fick betyg än var inskrivna i början på året. Förklaringen kan vara att en del elever tillkom under det sista året, registrerades som deltagare i ämnet och kunde betygsättas. Det är inte heller otänkbart att en del av dessa nytillkomna elever också fick streck i betyg. Om vi tittar närmare på förändringar inom kohorten ser vi att antalet berättigade ökade med 437 från årskurs 6 till årskurs 7, medan antalet deltagare ökade med 112. Från årskurs 7 till 8 ökar ämnet med 415 berättigade och 88 deltagande elever och från årskurs 8 till 9 med 925 berättigade och 488 deltagare. Poängen är att ökningen av berättigade elever i begränsad utsträckning (motsvarande cirka 24 procent) bidrog till ökningen i deltagandefrekvensen under årskurserna 7 och 8. Där- 
  
 254 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 emot ökar deltagandefrekvensen i relation till ökningen av berätti- gade elever i årskurs 9 till hela 53 procent. Men det kan faktiskt också handla om att en del av de elever som hade kommit till skolan i årskurserna 7 och 8 först nu ansökte om modersmålsundervisning. Det är ett rimligt antagande, då det tar tid för nyanlända elever att finna sig till rätta i skolans vardag och då är kanske modersmålsunder- visningen inte det mest prioriterade ämnet. Denna bild har bekräftats under utredningens möten med kommunala och enskilda huvudmän, skolrektorer och modersmålslärare runt om i landet. 
  
 I kohort 2 deltog läsåret 2013/14, 67 procent av de berättigade eleverna i årskurs 6 i modersmålsundervisningen. I kohortens års- kurs 9, läsåret 2016/17, deltog 61 procent och marginellt färre fick betyg i ämnet i slutet av årskurs 9. Här hittar vi också den enda minskningen i antalet deltagande elever i arabiska från ett läsår till ett annat, trots att antalet berättigade konstant ökar i kohortens olika årskurser. Från läsåret 2013/14, då kohortens elevpopulation var i årskurs 6, till läsåret 2014/15, minskar antalet deltagande elever med 47, medan antalet berättigade ökar med 361 elever. Under de påföl- jande åren vänder dock trenden igen och båda kategorierna ökar. Till årskurs 8 har kohortens elevpopulation ökat med 985 berättigade och 457 deltagande och till årskurs 9 till 1 064 berättigade och 788 del- tagande elever. Mönstret upprepas således från den första kohorten. 
  
 För den tredje kohorten är skillnaden 1 procent mellan delta- gandefrekvensen i kohortens årskurs 6 och årskurs 9. Resultatet står sig även om vi räknar med utgångspunkt i hur många som fått betyg i slutet av årskurs 9. Denna kohorts elevpopulation har ökat allra mest, från 4 420 berättigade och 2 849 deltagande läsåret 2014/15 till 6 821 berättigade och 4 303 deltagande (varav 4 192 fick  
 A–E 
  betyg och 109 fick F) läsåret 2017/18. Till årskurs 7 ökade kohortens elevpopulation med 771 berättigade och 210 deltagande, till års- kurs 8 med 1 080 berättigade och 749 deltagande och till årskurs 9 med 550 berättigade och 495 deltagande elever. 
  
 Sammanfattningsvis har det varit en stor ökning av antalet berät- tigade och deltagande elever i arabiska sedan 2012/13. Deltagande- frekvensen har ökat sedan läsåret 2015/16, även om den fortfarande ligger under nivån som eleverna i alla tre kohorter hade i årskurs 6. Utredningens bedömning är att de nyanlända eleverna rimligtvis står för en stor del av den procentuella ökningen. Det är dock ingenting som utredningen utifrån Skolverkets statistik kan påvisa då det i 
  
 255 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 materialet inte framgår vem som är nyanländ, utan enbart hur många berättigade det finns från läsår till läsår. Huruvida ökningen i del- tagandet har inneburit att fler berättigade elever som inte är nyan- lända också har börjat delta är ingenting som utredningen kan slå fast. Men det är inte otänkbart, vilket utredningen bedömer mot bakgrund av studiebesök och intervjuer i kommuner och med en- skilda huvudmän, att den utbyggda infrastrukturen kring arabiska i många kommuner kan ha lett till att även dessa elever har fått reell tillgång till modersmålsundervisning. 
  
 Ytterligare en intressant iakttagelse i materialet är det låga antalet elever som får F i modersmålsämnet arabiska. I genomsnitt handlar det om 2,5 procent av alla elever som deltog i undervisningen i års- kurs 9 i samtliga kohorter. 
  
 8.1.2Somaliska 
  
 Somaliska är det näst största modersmålet i grundskolan och har dessutom den högsta deltagandefrekvensen av alla språk. Nästan 8 av 10 elever berättigade till modersmålsundervisning i somaliska del- tar i undervisningen läsåret 2017/18. 
  
 Av tabellen nedan framgår att utvecklingen i de två första kohor- ternas elevpopulation, som började i årskurs 6 läsåret 2012/13 respektive 2013/14, har varit expansiv, medan den har varit mindre omfattande för den tredje kohortens elevpopulation, som började i årskurs 6 läsåret 2014/15. 
  
 256 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 Det är inte bara elevpopulationen, dvs. antalet berättigade och del- tagande elever, som har ökat inom alla kohorter. Än mer intressant är att även deltagandefrekvensen ökar mellan årskurserna 6 och 9. För den första kohorten är den visserligen oförändrad, och den gick ned framför allt mellan årskurserna 6 och 7, men återhämtade sig under de kommande läsåren. Viktigt att nämna är att antalet berättigade elever i denna kohort har ökat från 1 090 i årskurs 6 till 2 688 i årskurs 9. De deltagande eleverna ökade från 802 till 1 974. Återigen vet vi inte om det är samma elever som är kvar i under- visningen från läsår till läsår. Förändringen i andelen deltagare i den andra kohorten är plus 1 procent och för den tredje plus 6 procent. I båda har antalet berättigade och deltagande elever ökat. Det är ett rimligt antagande att nyanlända elever står för en stor del av ök- ningen av berättigade elever. Utredningen har fått signaler under studiebesöken och intervjuerna att ett relativt stort antal nyanlända i somaliska, liksom i det föregående exemplet med arabiska, har inneburit en utbyggd struktur för såväl studiehandledning som modersmålsundervisning, något som också gynnat  
 icke-nyanlända 
  elevers möjlighet att få tillgång till modersmålsundervisning. 
  
 257 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 Av tabellen framgår vidare att antalet elever som får betyg i somaliska i årskurs 9, i samtliga kohorter, är större än antalet registrerade elever i början på årskursen. Cirka 93 procent uppnår kunskapskravet och får  
 A–E 
  i betyg. 3 procent får F och 4 procent streck. 
  
 8.1.3Dari, parsi, persian 
  
 Browning, parsi, persian har haft en kraftig expansion i elevpopulationen, främst omkring läsåret 2015/16 och 2016/17. En rimlig anledning är ankomsten av elever med ursprung i Afghanistan under den aktuella perioden. 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 Expansionen var som kraftigast för den andra kohortens elevpopu- lation som ökade från 243 berättigade elever i årskurs 6, läsåret 2013/14 till 3 588 i kohortens årskurs 9, läsåret 2016/17. Antalet del- tagande elever har följt med. Med utgångspunkt i Skolverkets statistik kan utredningen inte med hundraprocentig säkerhet slå fast att nyan- lända står för merparten av ökningen av de som faktiskt deltar. Men utredningen bedömer att sannolikheten är stor att det förhåller sig på det viset. 
  
 258 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 En uppgift sticker dock ut i tabellen och det är antalet elever i den första kohorten som erhållit betyg i årskurs 9, hela 1 402 mot att 712 deltog. Lägger vi till elever med streck blir de faktiskt fler än berättigade. Med förbehåll att det kan röra sig om fördröjningen med statistisk redovisning, tyder det, enligt utredningens bedöm- ning, framför allt på att majoriteten av elever som anlände under sen- hösten 2015 och direkt gick in i skolan, fick tillgång till moders- målsundervisning och så småningom betyg i ämnet. Andelen elever som får antingen streck eller F betyg är i sammanhanget ganska högt, hela 17 procent för just denna kohort. Andelen elever som klarar av kunskapskraven och får  
 A–E 
  betyg under de två kommande läsåren ökar. 
  
 Sammanfattningsvis utmärks dari, parsi, persian av att både antalet berättigade och deltagande elever kraftigt ökat sedan 2015/16. Om vi antar att nyanlända elever står för den expansionen tyder det också på att många lyckats få  
 A–E 
  betyg i ämnet modersmål. 
  
 8.1.4Persiska 
  
 Persiska har haft ett liknande utvecklingsmönster som det nära besläktade dari, parsi, persian med två skillnader. Antalet elever var högre i årskurs 6 i samtliga kohorter och expansionen i elevpopu- lationens storlek var mindre kraftig här. 
  
 259 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 Deltagandefrekvensen i samtliga kohorters årskurser, trots föränd- ringar i elevpopulationen, ligger i genomsnitt på omkring 53 procent. Den stora förändringen sker under läsåren 2015/16 och 2016/17 då både antalet berättigade och deltagande elever ökar. Intressant är att antalet elever som får betyg i årskurs 9 i samtliga kohorter vida över- stiger antalet som var inskrivna i början på läsåret. Utredningen kan inte utifrån det tillgängliga materialet slå fast att det rör sig om nyan- lända elever, men det är ett rimligt antagande. I vilken utsträckning  
 icke-nyanlända 
  elever med persiska som modersmål också söker sig till ämnet samt hur den egentliga genomströmningen ser ut, går inte heller att slå fast utifrån Skolverkets material. Relativt få (mellan 2,5 och 4,5 procent) får F i betyg. Ytterligare 4 till 6 procent per år får streck. 
  
 8.1.5Engelska 
  
 Godkänt betyg i engelska är ett krav för att kunna antas till gym- nasieskolans nationella program. Undervisning i engelska kan också ske inom ramen för modersmålsämnet, något som nästan 17 000 elever i grundskolan läsåret 2017/18, är berättigade till. Det gör 
  
 260 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 engelskan till det tredje största modersmålet. 9 220 elever i hela grundskolan använder sig av den möjligheten och deltar. 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Antalet elever berättigade till modersmålsundervisning i engelska i de olika kohorternas årskurs 6 har ökat. Det har till exempel varit 319 fler berättigade i årskurs 6 som startade läsåret 2014/15 (kohort 3) än de som startade läsåret 2012/13 (kohort 1). Men sedan är utveck- lingen ganska stabil, med små ökningar och små minskningar, inom kohorterna. Utmärkande för engelska är det låga deltagandet i årskur- serna  
 6–9. 
  För årskurs 9 utgör det genomsnittliga deltagandet cirka 36 procent. I hela grundskolan är läsåret 2017/18 det genomsnittliga deltagandet i modersmålsundervisning i engelska 55 procent. Ett annat utmärkande drag för engelskan är att antalet deltagande elever minskar mellan årskurserna 7 och 8, även om elevunderlaget för ko- horterna 1 och 2 faktiskt ökar. För den tredje kohorten minskar elevpopulationen, dvs. både antalet berättigade och deltagande, i ungefär samma antal. Det minskade deltagandet framstår ännu tyd- ligare om vi jämför årskurserna 6 och 9 inom samma kohort. För den första kohorten ökar antalet berättigade elever med 144, medan antalet deltagare ökar med sex elever. För den andra kohorten minskar 
  
 261 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 antalet berättigade med 25 och antalet deltagare med 64 elever. För den tredje kohorten minskar antalet berättigade med 82, medan anta- let deltagare sjunker med 127 elever. Inte heller här vet vi om det rör sig om samma elever som deltar från läsår till läsår. Däremot är det något fler som får betyg i årskurs 9 för den första och tredje kohorten och något färre i den andra. Inga eller färre än fem elever får betyget F i samtliga kohorter och ett fåtal får streck. 
  
 En övergripande slutsats är att modersmålsundervisning i engel- ska har lågt deltagande i årskurserna 6 till 9 samt att deltagandefre- kvensen uppenbarligen bromsas ytterligare under tiden. Kan det handla om att elevernas behov av undervisning i engelska redan till- godoses genom ordinarie lektioner? Utredningen kan inte utifrån det tillgängliga materialet med säkerhet slå fast vad det låga och dess- utom under högstadiet minskade deltagandet i engelska kan bero på. 
  
 8.1.6Albanska 
  
 Albanska har en genomsnittlig deltagandefrekvens i hela grundsko- lan på 60 procent av de berättigade eleverna. Som framgår av tabellen nedan har relativt små förändringar skett i elevpopulationen, främst i antalet deltagande i samtliga kohorter samt i antalet berättigade i andra och tredje kohorten. Den första kohorten har ökat antalet berättigade från årskurs 6 till 7 med 83 elever, medan antalet delta- gare har sjunkit med två elever under samma period. 
  
 262 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 20 14/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Utmärkande för albanska är att antalet deltagande elever i samtliga kohorter ökar inför årskurs 9, trots att antalet berättigade ibland faktiskt sjunker från årskurs 8 till 9 (kohort 3). Huruvida det handlar om det som tidigare i betänkandet benämndes som strategiska val, varvid eleverna som haft modersmålsundervisning och hoppat av, återvänder för betygets skull i årskurs 9, är ingenting som utred- ningen utifrån det tillgängliga materialet kan slå fast. Med tanke på att 10 procent av de deltagande i årskurs 9, läsåret 2017/18 inte får betyg i ämnet, kan man fundera om strategin är framgångsrik. Bland de 437 som får betyg får endast ett fåtal F. 
  
 Den övergripande slutsatsen gällande förändringar i elevpopula- tionen och deltagandefrekvensen i albanska, med hänsyn till begränsningen att vi inte vet om det är samma elever som är kvar i undervisningen år efter år, är att den är ganska stabil, med undantag för övergången mellan årskurserna 6 och 7 för kohorterna 1 och 2. 
  
 263 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 8.1.7Spanska 
  
 Spanska är ett populärt språk att läsa inom ramen för språkvalet, som alla elever kan välja från årskurs 6. Men deltagandefrekvensen i modersmålsundervisningen för de elever som har spanska som modersmål ligger läsåret 2017/18 på relativt låga 52,5 procent i hela grundskolan. 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Det kan noteras att elevpopulationen i modersmålsämnet spanska, dvs. antalet berättigade och deltagande elever som börjar i årskurs 6, ökar för varje år. Även andelen deltagare ökar. Således, var läsåret 2012/13 1 090 elever berättigade till modersmålsundervisning i span- ska i årskurs 6. 41 procent deltog. Läsåret 2013/14 var 1 285 elever i årskurs 6 berättigade (45 procent deltog) och det påföljande läsåret 2014/15, 1 337 elever (48 procent deltog). Förändringarna i elevpopu- lationen inom kohorterna mellan årskurserna 6 och 9 är antingen viss ökning (84 elever i kohort 1) eller viss minskning (65 elever i kohort 2 och 75 elever i kohort 3). Det utmärkande för modersmålsunder- visning i spanska är dock att både antalet och andelen deltagande elever minskar för varje år (med undantag av mindre avvikelser mellan års- 
  
 264 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 kurserna 7 och 8 i den första kohorten och 8 och 9 i den andra kohor- ten). Deltagandefrekvensen, alltså andelen deltagande av de berät- tigade för den tredje kohorten minskar med 11 procent mellan årskurserna 6 (48 procent) och 9 (37 procent). I den första kohor- ten, som sett till det totala elevunderlaget ökar, minskar deltagande- frekvensen med 4 procent, från 41 procent i årskurs 6 till 37 procent i årskurs 9. Minskningen för den andra kohorten är på 6 procent. Det stora bortfallet sker för första gången mellan årskurserna 6 och 7 och sedan mellan årskurserna 7 och 8. Deltagandefrekvensen i årskurserna 8 och 9 är ganska stabil. Det finns dessutom ett antal elever varje år som inte får betyg i årskurs 9. Däremot, finns det ett fåtal (kohorterna 1 och 2) eller inga (kohort 3) elever med betyget F. 
  
 Sammanfattningsvis är den övergripande slutsatsen att elevpopu- lationen i spanska som modersmål uppvisar svaga förändringar, men deltagandefrekvensen försvagas under högstadiet, vilket leder till att lite drygt en tredjedel av alla berättigade elever deltar i undervis- ningen i årskurs 9. Ännu färre får betyg i ämnet. 
  
 8.1.8Bosniska 
  
 Bosniska har i Skolverkets statistik en egen unik språkkod, men redovisas inte sällan, bland annat också i föreliggande betänkandets andra kapitel, som en del av språket bosniska/kroatiska/serbiska. Även serbiska och kroatiska redovisas ibland som unika språk. Ser- biska är förresten det trettonde största modersmålet i svensk grund- skola, sett till antalet elever i årskurs 9 läsåret 2017/18. Bosniska är det åttonde största. Bosniska/kroatiska/serbiska är det fjärde största språket, sett till antalet berättigade elever i samtliga årskurser. 
  
 265 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Det vi kan se i tabellen är att bosniska, sett till elevunderlaget, är ett svagt växande språk. Andelen elever som deltar i undervisningen i årskurserna 6 till 9 rör sig i intervallen mellan 49 (som minst) och 57 procent (som mest). Genomsnittet för alla årskurser  
 (1–9) 
  under läsåret 2017/18 är 51 procent. Det kan konstateras att antalet berättigade elever i samtliga kohorter ökar mellan årskurserna 6 och 
  
 9.Antalet deltagande elever ökar i kohort 1, men här har också antalet berättigade ökat mest. Antalet deltagande elever minskar något i kohorterna 2 och 3, samtidigt som antalet berättigade elever ökar med 43 respektive med 48 elever. Procentuellt har deltagande- frekvensen försvagats i samtliga tre kohorter, 3 till 7 procent, mellan årskurserna 6 och 9. Återigen vet vi inte i vilken utsträckning det rör sig om samma elever. 
  
 Det som dock utmärker sig i materialet för bosniska är att de elever som deltagit i årskurs 9 också fullföljer studier i ämnet och får betyg. I två kohorter är de faktiskt fler än inskrivna i början på året, vilket tyder på att nya elever har registrerat sig någon gång efter läsårets början och fått betyg i slutet av årskurs 9. 
  
 266 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 8.1.9Polska 
  
 Polska uppvisar ett ganska samstämmigt mönster gällande elevpopu- lationens storlek i kohorterna 1 och 2 och något avvikande gällande den tredje kohorten. 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Antalet berättigade elever i kohort 1 och 2 ökar mellan årskurserna 6 och 9 med 121 respektive 71 elever. Kohort 3 ökar med blygsamma 4 elever. Antalet deltagande elever minskar i kohorterna 1 och 3, mellan årskurserna 6 och 7, men det ökar i kohort 2. Till årskurs 9 ökar dock deltagande i kohorterna 1 och 3, men det minskar i ko- hort 2. Det gemensamma för samtliga kohorter är att andelen elever som deltar i relation till berättigade, minskar mellan årskurs 6 och 9. Minskningen varierar mellan 2 och 7 procent. Vi vet dock inte om det rör sig om samma elever som deltar i undervisningen från läsår till läsår. 
  
 Den övergripande slutsatsen är att polska uppvisar relativt små förändringar i den generella elevpopulationen. Deltagandefrekven- sen bromsas något, men bortfallet förefaller inte vara särskilt stort. Slutsatsen stärks av antalet elever som i årskurs 9 får betyg i ämnet i samtliga kohorter. Ett fåtal eller inga får F. 
  
 267 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 8.1.10Tigrinja 
  
 Tigrinja tillhör inte de tio största språken, sett över hela grund- skolan, men läsåret 2017/18 är det tionde största bland eleverna i årskurs 9. 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/1 3 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Tigrinja är ett stadigt växande språk. Elevpopulationen i kohort 1 har nästan fördubblats till årskurs 9. De två andra kohorterna har inte riktigt vuxit så snabbt, men de har å andra sidan börjat från högre nivåer i årskurs 6. Ökningen av antalet deltagande elever har varit konsistent, men har inte riktigt hängt med ökningen av antalet berättigade. Konsekvensen är att deltagandefrekvensen har fallit i samtliga kohorter med 4, 7 och 9 procent, mellan årskurserna 6 och 9. Bland elever med betyg har endast ett fåtal fått F. 
  
 8.1.11Finska 
  
 Finska intar femtonde plats på listan över de största språken i modersmålsundervisningen i svensk grundskola läsåret 2017/18, sett till antalet berättigade elever i årskurs 9. Utredningen har ändå valt 
  
 268 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 att inkludera språket då det är ett minoritetsspråk med starkare skydd och därmed bredare tillgång för de berättigade eleverna (inga krav om fem elever, grundläggande kunskaper i språket eller sju läsår gäller här). I betänkandets kapitel 6 visade utredningen dock att det finns ett ganska stort gap mellan antalet berättigade och deltagande elever i finska över hela grundskolan läsåret 2017/18. Kan vi se något mönster gällande elevpopulationen och deltagandefrekvensen med utgångspunkt i Skolverkets material? 
  
 *Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2012/13 var i årskurs 6, och som under 2013/14 var i årskurs 7, under 2014/15 i årskurs 8 och 2015/16 i årskurs 9. 
  
 **Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2013/14 var i årskurs 6, och som under 2014/15 var i årskurs 7, under 2015/16 i årskurs 8 och 2016/17 i årskurs 9. 
  
 ***Omfattar elevpopulationen, uppdelad på berättigade och deltagande, som läsåret 2014/15 var i årskurs 6, och som under 2015/16 var i årskurs 7, under 2016/17 i årskurs 8 och 2017/18 i årskurs 9. 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 Tre mönster framträder i tabellen ovan. Det första är den ganska stabila elevpopulationen gällande berättigade elever i samtliga ko- horter och över samtliga årskurser. För kohort 1 ser vi att skillnaden mellan berättigade elever i årskurs 6 och 9 endast är plus 7 elever. Visserligen minskade antalet berättigade elever med 35 till årskurs 8, för att till årskurs 9 öka med 42. Kohort 2, som läsåret 2016/17 var i årskurs 9, ökade med 52 elever mellan årskurserna. Kohort 3 min- skade däremot kontinuerligt och hamnade på minus 23 elever i års- kurs 9. 
  
 Det andra mönstret är, med vissa undantag, en kontinuerlig minskning av deltagande elever, vilket endast under vissa övergångar 
  
 269 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 kan förklaras med förändringar i elevunderlaget.3 För kohort 1 ser vi, trots att antalet berättigade elever har ökat något, att antalet deltagande elever har minskat med 10 procent. Det största bortfallet sker mellan årskurserna 6 och 7, vilket också stämmer för de två andra kohorterna. Under de följande åren fortsätter bortfallet, dock i mindre utsträckning. Ett undantag är relationen mellan årskurserna 7 och 8 för den andra kohorten där antalet berättigade elever ökar med 56 elever, medan antalet deltagare minskar med två elever. Vid två andra tillfällen ökar deltagandet något. Vi vet dock inte om det rör sig om samma elever som deltar läsår efter läsår eller som hoppar av till exempel inför årskurs 7 för att återkomma till undervisningen i årskurs 9. 
  
 Det tredje mönstret är den stora differensen mellan deltagande elever i årskurs 9 i samtliga kohorter, i synnerhet i den andra, och antalet elever som har fått betyg  
 A–F 
  (väldigt få har fått betyget F dock). Differensen för kohort 1 är 31 elever, för kohort 2, 89 elever och för kohort 3, 30 elever. Antalet elever som har fått streck är försvinnande litet, färre än fem per år. Det innebär att merparten av eleverna som utgör differensen mellan deltagande och betyg i årskurs 9 på ett tidigt stadium (de fick inte ens streck) har hoppat av undervisningen eller så har de flyttat utomlands. 
  
 Sammanfattningsvis kan det konstateras att deltagandefrekven- sen i modersmålsundervisning i finska i årskurs  
 6–9 
  är ganska låg. Den försvagas framför allt vid övergången mellan årskurserna 6 och 
  
 7.För kohorterna 1 och 3 finns också väsentligt bortfall mellan års- kurserna 8 och 9, också sett mot bakgrund av att antalet berättigade elever ökar under samma period. Deltagandefrekvensen i finska fortsätter försvagas under årskurs 9 då en del elever tydligen inte får betyg i ämnet. 
  
 8.2Utredningens bedömning och slutsatser 
  
 Utredningens ambition var att i detta kapitel besvara direktivets fråga om genomströmningen, dvs. i vilken utsträckning eleverna påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål. Utredningen stötte dock snabbt på avsevärda metodologiska svårigheter. Det 
  
 3Ett exempel där minskningen av deltagande elever skulle kunna förklaras med minskat antal berättigade elever är relationer mellan årskurserna 7 och 8 för den första kohorten. Både antalet berättigade och deltagande minskade med 19 elever. 
  
 270 
  
 SOU 2019:18 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 finns ingen forskning där frågan systematiskt har undersökts. Det finns visserligen en del kvalitativa studier men framför allt om varför eleverna söker sig till ämnet eller hoppar av. Genom kontakter med huvudmän och skolor har vi, något förvånande, fått veta att ingen för närmare statistik om hur genomströmningen ser ut sett över hela grundskoleperioden, stadierna eller ens årskurserna. Information som utredningen har samlat in genom besök och intervjuer redovisa- des tidigare i betänkandets kapitel 6 under rubriken om de påver- kande faktorerna. Även här har det för det mesta handlat om moti- vation att söka sig till och stanna kvar i undervisningen. Utredningen tog vidare kontakt med Skolverket med förhoppning om att myn- dighetens statistikavdelning kunde bistå oss med mer precisa underlag. Skolverket har dock inte rätt att samla in individuppgifter om vilket språk elever får modersmålsundervisning i, då det klassas som en känslig personuppgift. 
  
 Skolverket kunde dock förse utredningen med rådata på grupp- nivå om elevernas berättigande till och deltagande i modersmåls- undervisning i ett antal språk sedan läsåret 2012/13, i årskurs  
 6–9, 
  samt hur många som får betyg i modersmålsämnet i årskurs 9. Utred- ningen insåg ganska snabbt att det skulle bli svårt att fastställa hur genomströmningen i samtliga språk ser ut. Men det tillhandahållna underlaget innehöll en del andra mycket intressanta och relevanta uppgifter om hur elevpopulationen, omfattandes både berättigade och deltagande elever, dess förändringar och deltagandefrekvensen såg ut. För att kunna presentera materialet på ett överskådligt och tydligt sätt skapades tre kohorter, som ska uppfattas som ”heuristic devices” snarare än distinkta grupper av samma elever som läser från läsår till läsår. Resultatet av dessa metodologiska övningar har presenterats i detta kapitel. 
  
 De finns indikationer, vilket också har bekräftats under besök i kommuner och skolor samt i intervjuer med representanter för enskilda huvudmän, att  
 icke-nyanlända 
  elevers tillgång till moders- målsundervisning gynnas om det tillkommer många nyanlända ele- ver i deras språk. Arabiska, somaliska och de persiska språken är tydliga exempel. Anledningen är att skolor och huvudmän blir skyl- diga att anordna både studiehandledning och modersmålsunder- visning till de nya eleverna, vilket leder till att undervisningen anord- nas överhuvudtaget, på elevens ordinarie skola och under rimliga tider. Andra positiva konsekvenser för alla elever kan vara att om 
  
 271 
  
 Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål 
  
 SOU 2019:18 
  
 antalet elever med ett språk blir tillräckligt stort på en skola, återigen handlar det för det mesta om arabiska och somaliska, då kan det hända att skolan väljer att anställa läraren på heltid, i stället för att hyra in på timmar från central enhet. Lärarens närvaro och tillgäng- lighet innebär vid sidan om flexibiliteten i när undervisningen ska anordnas också mer samverkan med lärarkollektivet och möjligheten att ingå i kompetenshöjande insatser. Ökad kvalitet i undervisningen, ämnets status och positiv diskurs i skolan och bland vårdnadshavarna borde i sin tur locka fler elever till undervisningen. Det här är i mångt och mycket ett teoretiskt resonemang, då vi utifrån tillgängliga empiriska belägg inte kan slå fast att den här kedjan med andra positiva konsekvenser verkligen uppstår. 
  
 Deltagandefrekvensen, dvs. andelen berättigade elever som deltar i undervisningen, sjunker i så gott som samtliga språk under års- kurs  
 6–9. 
  Som högst är deltagandefrekvensen i årskurs 6 i samtliga kohorter, för att sedan kontinuerligt försvagas upp till årskurs 9. Självklart finns vissa avvikelser gällande enstaka språk och kohorter, men det generella mönstret är tydligt. Ju äldre eleverna är desto lägre deltagande i modersmålsundervisningen. Deltagandefrekvensen i hög- stadiet är också väsentligt lägre än i låg- och mellanstadiet för så gott som samtliga redovisade språk. 
  
 Avslutningsvis upprepar utredningen uppmaningen som riktades till huvudmän i början på kapitlet. Rutiner för rapportering, sam- manställning och analys av elevgenomströmningen måste upprättas. Utan att detta grundläggande krav är uppfyllt kan vi inte med säker- het veta hur elevgenomströmningen i ett språk ser ut, sett över års- kurser och stadier, i jämförelser mellan olika elevkohorter och i jämförelse med andra språk. Tydligt underlag skulle också öppna för djupare analyser av befintliga och identifiering av nya åtgärder nöd- vändiga för att öka deltagandet. 
  
 Den övergripande bedömning utredningen gör utifrån detta kapitel är att huvudmän och rektorer bör göra fler insatser för att göra ämnet mer attraktivt för eleverna i högstadiet. I synnerhet gäller det den kritiska övergången mellan årskurserna 6 och 7. 
  
 272 
  
 9Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 Utredningen har givits i uppdrag att analysera och bedöma om, och så fall hur, studier i ämnet modersmål respektive studiehandledning på modersmålet mer än alternativa åtgärder förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans natio- nella program. I kapitlet om uppdrag och genomförande diskute- rades båda deluppdragen. En av slutsatserna är att det är svårt att isolera betydelsen av en timmes deltagande i modersmålsundervis- ning och studiehandledning per vecka för elevernas sammanlagda studieresultat när vi vet att en mängd olika faktorer påverkar hur det går för eleverna i skolan. I kapitel 4 om forskningen redovisades stu- dier som visar att det föreligger ett positivt samband mellan del- tagande i modersmålsundervisning, läs- och skrivutveckling (både i modersmålet och svenska) och studieresultat. Det finns också studier som visar att inga effekter kan påvisas. Ingen studie har hävdat att det föreligger ett negativt samband, i meningen att deltagande skulle sän- ka elevernas studieresultat eller bromsa utvecklingen av majoritets- språket. Det finns ingen forskning om statistiska samband mellan studiehandledning på modersmålet och studieresultat. 
  
 Utredningen avser i detta kapitel besvara delfrågorna med hjälp av statistiska underlag från Skolverket, en statistisk analys utförd av SCB, med underlag från huvudmän samt utifrån iakttagelser under studiebesöken i kommuner och intervjuer med företrädare för enskilda huvudmän. Kapitlet är uppdelat i två huvudsakliga avsnitt. Ett tar upp modersmålsundervisningen och studieresultat och det andra studiehandledningen på modersmål och studieresultat. 
  
 273 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 9.1Modersmålsundervisning och studieresultat 
  
 Utredningen har gett SCB i uppdrag att utifrån statistiska data ana- lysera vad deltagande i modersmålsundervisning betyder för behö- righet till nationella gymnasieprogram. SCB har i det avseendet tagit fram uppgifter och genomfört två analyser, en deskriptiv och en regressionsanalys som belyser hur elever som deltar i modersmåls- undervisning presterar i förhållande till elever som inte deltar.1 Presentationer och analyser som följer i detta avsnitt är huvudsak- ligen hämtade från SCB:s underlag. 
  
 9.1.1Populationen och variabler 
  
 Analysen bygger på populationen av de elever i årskurs 9 som fick ett slutbetyg vårterminen 2018 och som var berättigade till moders- målsundervisning höstterminen 2017. Grunduppgifterna hämtas från Skolverkets elevregister för grundskolan och den totala popula- tionen beräknas uppgå till cirka 26 500 personer. Elever med till- fälliga personnummer ingår inte i materialet. 
  
 Materialet har försetts med uppgifter som enligt forskning har betydelse för hur elever presterar i skolan: kön, utländsk bakgrund, nyinvandrad (de senaste fyra åren) och föräldrars utbildningsnivå. Nedan beskrivs samtliga variabler mer ingående. 
  
 a) Behörighet till gymnasieskolan 
  
 Denna uppgift avser om eleven uppnått behörighet till gymnasie- skolan eller inte (behörighet till yrkesprogram). För att uppnå behö- righet krävs godkända betyg i svenska eller svenska som andraspråk, engelska och matematik och i minst fem andra ämnen från grund- skolan. 
  
 1En deskriptiv analys innebär i den enklaste meningen en analys där variablernas värden beskrivs i relation till varandra. Regressionsanalys är en statistisk metod för att analysera samband mellan en beroende variabel och olika bakgrundsvariabler. 
  
 274 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 b) Berättigad till modersmålsundervisning 
  
 Eleven har notering om att vara berättigad till modersmålsunder- visning. Uppgift har hämtats från Skolverkets elevregister avseende grundskolans elever höstterminen 2017. 
  
 c) Deltagit i modersmålsundervisning 
  
 Eleven har fått ett betyg  
 A–F 
  i ämnet modersmål. Uppgift har häm- tats från Skolverkets elevregister avseende slutbetyg i årskurs 9, vårterminen 2018. 
  
 d) Huvudman 
  
 Eleven är inskriven i en skola med kommunal eller enskild huvud- man. Uppgift har hämtats från Skolverkets elevregister avseende grundskolans elever höstterminen 2017. 
  
 e) Kön 
  
 Uppgift om elevens kön har hämtats från Skolverkets elevregister avseende slutbetyg i årskurs 9, vårterminen 2018. 
  
 f) Utländsk bakgrund 
  
 Denna variabel kodas i två kategorier. Svensk bakgrund avser elever födda i Sverige där minst en förälder är född i Sverige. Utländsk bak- grund avser elever födda i Sverige där båda föräldrarna är födda utom- lands eller elever som själva är födda utomlands. I denna kategori ingår elever med okänd bakgrund. Uppgift har hämtats från Skolverkets elevregister avseende slutbetyg i årskurs 9, vårterminen 2018. 
  
 g) Föräldrars utbildningsnivå 
  
 Uppgift om biologiska föräldrars utbildningsnivå (vid tidpunkten då eleven avslutade grundskolan). Utbildningsnivån kodas i fyra kate- gorier (okänd, förgymnasial, gymnasial, eftergymnasial). En elev 
  
 275 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 klassificeras därefter utifrån den förälder som har högst utbildnings- nivå. I regressionsmodellen används en härledd variabel om eleven har minst en förälder som har eftergymnasial utbildning eller inte. Föräldrars utbildningsnivå har hämtats från Skolverkets elevregister avseende slutbetyg i årskurs 9, vårterminen 2018. 
  
 h) Nyinvandrad inom 4 år 
  
 Elever med utländsk bakgrund som invandrat under juli månad 2014 eller senare. Dessa elever räknas som nyanlända.2 Uppgift har häm- tats från Skolverkets elevregister avseende slutbetyg i årskurs 9, vår- terminen 2018. 
  
 i) Deltar i svenska som andraspråk 
  
 Eleven har fått ett betyg  
 A–F 
  i svenska som andraspråk. Uppgift har hämtats från Skolverkets elevregister avseende slutbetyg i årskurs 9, vårterminen 2018. 
  
 j) Studiehandledning på modersmål 
  
 Eleven har notering om att få studiehandledning på sitt modersmål. Studiehandledning på modersmålet ska anges oavsett om den ges som extra anpassning eller inom ramen för särskilt stöd. Uppgift har hämtats från Skolverkets elevregister avseende grundskolans elever höstterminen 2017. 
  
 9.1.2Deskriptiv analys 
  
 I detta avsnitt beskrivs hur varje variabel samvarierar med behörighet till gymnasieskolan, dvs. hur en viss variabel ökar eller minskar sannolikheten för behörighet till gymnasieskolan. Analysen görs för de båda populationerna, berättigade till modersmålsundervisning som deltar samt berättigade till modersmålsundervisning som inte deltar, och redovisas i tabellen nedan. Det är dock först i regres- sionsanalysen som vi kan bedöma styrkan i de olika variablerna (kön, 
  
 2Jfr 3 kap. 12 a § skollagen. 
  
 276 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 utländsk bakgrund etc.) i relation till varandra samt i relation till andelen behöriga till nationella gymnasieprogram. Presentationen nedan är deskriptiv, men vissa intressanta mönster framträder. 
  
 Källa: SCB. 
  
 Det totala antalet elever i årskurs 9 läsåret 2017/18 var 108 505. Som framgår av tabellen ovan var 26 501 av dem berättigade till moders- målsundervisning, varav 13 395 deltog. Deltagandefrekvensen är 
  
 277 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 således cirka 50 procent, vilket är cirka 9 procentenheter lägre än deltagandefrekvensen för hela grundskolan.3 
  
 Meritvärde4, betygspoäng5 och behörighet 
  
 Bland de som deltar i modersmålsundervisningen är andelen behö- riga till nationella gymnasieprogram lägre än bland de som är berättigade men inte deltar. Skillnaden är 6 procent. Det är inte deltagandet i sig som sänker andelen behöriga till nationella gymna- sieprogram, utan i denna grupp, vilket utredningen visar nedan, finns bl.a. fler nyinvandrade och elever med föräldrar med förgymnasial utbildning. Detta är faktorer som vi vet minskar sannolikheten för att uppnå behörighet till de nationella gymnasieprogrammen. Däremot har de deltagande eleverna något högre meritvärde, 204,25 jämfört med icke deltagandes 196,33, beräknat på 16 ämnen. Genomsnittet för alla elever i grundskolans årskurs 9 är cirka 221 poäng. Elever som deltar i modersmålsundervisning har också höga genomsnittliga betygspoäng i ämnet, 16,4 läsåret2017/18. I svenska som andraspråk till exempel är genomsnittsbetyget 8 och i engelska 14,4 poäng, inklusive nyinvand- rade elever och elever med okänd bakgrund. 
  
 Meritvärdet varierar dock stort beroende på i vilket modersmål elever får undervisningen i. I tabellen nedan redovisar vi uppgifter från Skolverket om meritvärdet för elever som deltar i modersmåls- undervisning i de 15 största språken i årskurs 9, läsåret 2017/18. 
  
 3För att påminna, redovisas inte elever med tillfälliga personnummer i det statistiska under- laget. 
  
 4Meritvärdet beräknas genom att summera betygsvärdena för de 16 bästa betygen i samtliga ämnen i elevens slutbetyg (E=10, D=12.5, C=15, B=17.5 och A=20). Det möjliga maxvärdet är 320 poäng. Meritvärdet kan också beräknas på 17 ämnen om eleven har läst ett modernt språk som språkval. Det möjliga maxvärdet då är 340 poäng. 7 kap. 4 § gymnasieförordningen. 
  
 5Betygspoäng innebär att betygsstegen A, B, C, D och E för godkända resultat omvandlas till 20, 17,5 15, 12,5 respektive 10 betygspoäng. Det ej godkänt resultat F får 0 i betygspoäng. Elevernas betygspoäng summeras per ämne och divideras med antal elever som har betyg  
 A–F 
  i ämnet. 7 kap. 4 § gymnasieförordningen. 
  
 278 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 6 
  
 ^I Skolverkets underlag är uppgift om  
 1–4 
  elever sekretessprickad  
 (--) 
  för att undvika röjande av enskilda elever. 
  
 ~Innebär att antalet är avrundat för att individuella värden inte ska kunna lösas ut med hjälp av totalsumman. 
  
 Källa: Skolverket. 
  
 Lägst meritvärde har elever som erhållit betyg i modersmål i dari, parsi, persian, 146,2 poäng. Utredningens antagande, bland annat utifrån kännedom om migrationsflödena till Sverige, är att majoriteten av eleverna i detta språk är nyanlända elever med ursprung i Afghanistan. Högst meritvärde har elever som erhållit betyg i ämnet modersmål engelska, 254,6 poäng, tätt åtföljt av finska med 252,6. I ytterligare fem språk ligger meritvärdet över landets genomsnitt. 
  
 6Det totala antalet elever som fått betyg i ett modersmålsämne. För överskådlighetens skull redovisas i resten av tabellen endast antalet elever som erhållit betygen A, F och Anderson samt det genomsnittliga meritvärdet i 16 ämnen. 
  
 279 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 Kommunala och fristående skolor 
  
 Majoriteten av de deltagande eleverna finns inom kommunala sko- lor, nästan 83 procent och de presterar betydligt sämre än deltagande elever i fristående skolor där 92 procent är behöriga till nationella gymnasieprogram och meritvärdet är 247,79 poäng. I kommunala skolor är behörigheten 66 procent och meritvärdet 195,19 poäng. Det intressanta är om vi jämför dessa grupper med deras mot- svarigheter bland de som är berättigade men inte deltar. Återigen är behörigheten till nationella gymnasieprogram bland eleverna i kom- munala skolor som deltar lägre än bland eleverna i kommunala sko- lor som inte deltar (ungefär samma skillnad som i den generella populationen), men meritvärdet är högre för den deltagande grup- pen. Elever i fristående skolor som inte deltar uppvisar sämre resultat än elever i fristående skolor som deltar i båda aspekterna. Anled- ningen till de stora skillnaderna mellan kommunala och fristående skolor bland de som deltar och inte deltar ligger i det faktum att fristående skolor generellt sett har färre antal nyanlända elever och elever med föräldrar med förgymnasial utbildning. 
  
 Pojkar och flickor 
  
 Som i många andra aspekter av elevernas skolresultat finns även här skillnader mellan pojkar och flickor. Pojkar presterar sämre än flickor gällande både andelen behöriga och meritvärdet inom de respektive grupperna (deltar/deltar ej). Flickor som deltar i modersmålsunder- visningen har högst meritvärde av samtliga kategorier, dock lägre andel behöriga till gymnasieskolans nationella program än flickor som är berättigade, men inte deltar. I gruppen flickor som deltar ingår också nyinvandrade elever och elever med föräldrar med förgymnasial utbildning i högre utsträckning. 
  
 Utländsk bakgrund 
  
 Det är här de riktigt stora skillnaderna börjar framträda och som till stora delar belyser differensen i den generella populationen mellan de som deltar och de som är berättigade men inte deltar i moders- målsundervisning. Bland de som deltar har en övervägande majoritet 
  
 280 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 utländsk bakgrund, vilket innebär att eleven antingen är född utom- lands eller har båda föräldrarna födda utomlands. 68 procent av eleverna med utländsk bakgrund att jämföra med 95 med svensk bak- grund (åtminstone en förälder född i Sverige) som deltar i under- visningen är behöriga till nationella gymnasieprogram. Skillnader i meritvärdet är 58 poäng. Jämfört med de elever som inte deltar kan vi konstatera att skillnaden mellan elever med utländsk bakgrund med avseende på behörighet krymper i relation till den generella popula- tionen, medan den ökar till förmån för de som deltar med avseende på meritvärdet. Elever med svensk bakgrund som deltar presterar avsevärt högre jämfört med motsvarande grupp som inte deltar i båda aspekterna. 
  
 Föräldrarnas högsta utbildningsnivå 
  
 Efter statusen som nyinvandrad (se nedan) har föräldrarnas utbild- ningsnivå störst påverkan på elevernas behörighet till nationella gymnasieprogram och meritvärde. Inom gruppen elever som deltar i modersmålsundervisning är skillnaden mellan elever som har föräldrar med förgymnasial och eftergymnasial utbildning med avseende på behörighet 39 procent (och över 50 procent om vi räknar med elever där det saknas uppgifter om föräldrarnas högsta utbildningsnivå, vil- ket vi vet oftast är de som har mycket låg eller ingen formell utbild- ning alls). Skillnader i meritvärde är hela 73 poäng eller maxvärdet i tre och ett halvt ämne. Som det framgår har elever som är berättigade men inte deltar i modersmålsundervisning något högre eller lika (föräldrar med gymnasial utbildning) behörighet till nationella gymnasiepro- gram, men de deltagande eleverna har högre meritvärde om jämförel- sen görs inom samtliga grupper (där elever med föräldrar med för- gymnasial utbildning som deltar jämförs med elever med förgym- nasial utbildning som inte deltar osv.). 
  
 Nyinvandrad inom fyra år 
  
 De största skillnaderna inom denna variabel uppträder mellan elever som är nyinvandrade och de som inte är det gällande både behörighet och meritvärde. Först ska det konstateras att 75 procent av de 4 928 nyinvandrade inom fyra år finns bland de elever som deltar i modersmålsundervisning. Här finns alltså en avgörande faktor som förklarar skillnaderna mellan deltagande och icke deltagande elever 
  
 281 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 inom de ovan beskrivna variablerna. De 1 233 nyinvandrade elever som är berättigade men inte deltar i modersmålsundervisning upp- visar sämre resultat med avseende på meritvärde (skillnaden är nästan 40 poäng) och behörighet (skillnaden är 8 procent) än deras mot- svarighet som deltar i undervisningen. Intressant är att elever som deltar i undervisningen utan att vara nyinvandrade presterar bättre än deras motsvarighet som är berättigade men inte deltar. 
  
 Svenska som andraspråk 
  
 Elever som deltar i undervisning i svenska som andraspråk uppvisar mycket sämre resultat än elever som deltar i undervisning i svenska, oavsett om de också deltar i modersmålsundervisningen eller inte.7 Skillnaden är dock mindre inom kategorin elever som är berättigade till modersmålsundervisning och inte deltar, men på grund av en annan omständighet. 85 procent av de eleverna (varken svenska som andraspråk eller modersmålsundervisning) är nämligen behöriga till nationella gymnasieprogram med 217,04 poäng att jämföra med 95 procent behöriga bland de som inte deltar i svenska som andra- språk men som deltar i modersmålsundervisning. Dessutom är deras meritvärde 249,27 poäng. Elever som deltar i svenska som andra- språk och i modersmålsundervisning har något sämre genomsnittlig behörighet till nationella gymnasieprogram (skillnaden är 1 procent, men de har 20 poäng högre meritvärde), jämfört med elever som deltar i svenska som andraspråk men inte i modersmålsundervisning. 
  
 Studiehandledning på modersmål 
  
 Läsåret 2017/18 hade 3 589 elever i årskurs 9 studiehandledning på modersmålet. 80 procent av dem deltog också i modersmålsunder- visning. Jämfört med elever med studiehandledning som inte deltar i modersmålsundervisning presterar de bättre med avseende på behörighet till nationella gymnasieprogram (skillnaden är 14 pro- cent) och meritvärde (skillnaden är 53 poäng). Även elever som inte får studiehandledning men deltar i modersmålsundervisning preste- rar bättre än elever som varken får studiehandledning eller deltar i modersmålsundervisning. Skillnaden med avseende på behörighet är visserligen liten (1 procent), men mer påtaglig gällande meritvärde 
  
 7Undervisning i svenska som andraspråk ersätter undervisning i svenska och ska anordnas bl.a. för elever som har ett annat modersmål än svenska. 5 kap.  
 14–15 
  §§ skolförordningen. 
  
 282 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 (17 poäng). Gapet mellan elever som får studiehandledning och de som inte gör det är stort, men det är ändå mindre för de elever som får studiehandledning och deltar i modersmålsundervisning än bland de som får studiehandledning men inte deltar i modersmålsunder- visning. 
  
 9.1.3Slutsatser av den deskriptiva analysen 
  
 I det föregående avsnittet som bygger på en deskriptiv analys av underlaget från SCB, särskilt framtaget för utredningens behov, och offentlig statistik från Skolverket har några intressanta resultat fram- kommit. Några är välkända sedan tidigare: att elever med utländsk bakgrund och nyinvandrade elever uppnår behörighet till gymnasie- skolan i lägre grad än elever med svensk bakgrund och att elever vars föräldrar har högre utbildningsnivå uppnår behörighet till gymnasie- skolans nationella program i högre grad än övriga elever. De som även deltar i svenska som andraspråk blir behöriga till gymnasieskolan i lägre grad än de som läser svenska. Pojkar har behörighet i lägre ut- sträckning än flickor. Samtliga kategorier med lägre behörighetsgrad har också lägre meritvärde. Dock, när kategorin behöriga som deltar i modersmålsundervisning förs in i de deskriptiva analyserna och när jämförbara kategorier inom och mellan variablerna ställs i relation till varandra uppstår ett intressant mönster. Oavsett vilken variabel som jämförs – huvudman, kön, utländsk bakgrund, föräldrars högsta utbildningsnivå, nyinvandrad inom fyra år, deltar i svenska som andraspråk, får studiehandledning på modersmål – är det uppenbart att elever som deltar i modersmålsundervisning har högre meritvärde än jämförbar grupp som är berättigad men inte deltar. Med jämförbar grupp avses att till exempel pojkar som deltar jämförs med pojkar som inte deltar, elever med svensk bakgrund som deltar jämförs med elever med svensk bakgrund som inte deltar etc. Och skillnaderna i merit- värdet är ibland väldigt stora. Till exempel har elever som får studie- handledning på modersmål och deltar i modersmålsundervisningen 148,44 poäng i meritvärde, medan elever som får studiehandledning men inte deltar har 95,44 poäng. 
  
 Jämförelsen med utgångspunkt i behörighet till nationella gym- nasieprogram är vanskligare att göra därför att merparten av nyin- vandrade, elever som får studiehandledning, elever som deltar i 
  
 283 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 svenska som andraspråk och även fler elever med föräldrar med för- gymnasial utbildning deltar i modersmålsundervisningen och påver- kar därigenom utfallet. Men å andra sidan kan skillnaderna ha varit ännu större om inte eleverna hade haft tillgång till modersmåls- undervisning. 
  
 Det underlag som utredningen har tagit fram visar således på ett samband mellan deltagande i modersmålsundervisning och högre meritvärde i bemärkelsen att de elever som deltar i modersmåls- undervisning har högre meritvärden, även med hänsyn tagen till andra variabler som påverkar deras studieresultat. Det går dock inte att fastställa att det är själva modersmålsundervisningen som leder till högre meritvärde i och med denna analys. Även andra faktorer än de ovan redovisade bidrar till högre studieresultat, som t.ex. lärarnas pedagogiska skicklighet, familjernas och elevernas motivation, segre- gation och sammansättningseffekter, övrigt stöd mm. vilka samtliga kan relateras till studieresultat. Samtidigt går det inte att utesluta den positiva påverkan på elevernas studieresultat som deltagande i modersmålsundervisning, i synnerhet för nyinvandrade elever (som också får studiehandledning på modersmålet) förefaller innebära. För att på ett bättre sätt kunna undersöka effekten av deltagande i modersmålsundervisning på studieresultaten behöver man kontrol- lera för de bakgrundsvariabler som påverkar studieresultat. 
  
 I nästa delavsnitt redogör vi därför för de regressionsanalyser som SCB har gjort på utredningens uppdrag. Texten nedan är följ- aktligen författad av SCB:s analytiker.8 
  
 9.1.4Regressionsanalys 
  
 En modell tillämpas på elevnivå och huvudsyftet är att kunna visa effekten på gymnasiebehörighet av deltagande i modersmål och sam- tidigt kontrollera för andra variabler. Metoden som används är en logistisk regressionsanalys. Den beroende variabeln utgörs av ”ej behörighet till gymnasieskolan”, det vill säga det som modelleras är 
  
 8Utredningen har låtit två utomstående experter kvalitetssäkra regressionsanalyser som SCB har gjort på utredningens uppdrag. Båda har bekräftat analysens riktighet och samtidigt betonat försiktighet med resultattolkningen, därför att vi inte riktigt vet huruvida deltagandet i modersmålet i sig har självständig påverkan eller om det är så att mer studiemotiverade elever från mer studieengagerade hem söker sig till ämnet. 
  
 284 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 sannolikheten för att eleven inte ska uppnå behörighet till gymnasie- skolan. De förklarande variablerna utgörs av: 
  
 •Modersmålsundervisning (ref = ej deltagit) 
  
 •Nyinvandrad (ref = ej nyinvandrad) 
  
 •Utländsk bakgrund (ref = svensk bakgrund) 
  
 •Högutbildade föräldrar (ref = ej eftergymnasial) 
  
 •Kön (ref = flicka) 
  
 Long är en statistisk metod för att analysera samband mellan en beroende variabel och olika bakgrundsvariabler. En sådan analys ger underlag för att bedöma vilka variabler eller faktorer som är viktiga för att förklara den beroende variabeln och hur betydelse- fulla faktorerna är i sig och i förhållande till varandra. Eftersom den beroende variabeln här kan anta två värden endast, används en variant av regressionsanalys – logistisk regression. 
  
 Vid logistisk regression kan regressionsmodellen beskrivas som: 
  
 ⎛ 
  
 pi 
  
 ⎞ 
  
 ⎜ 
  
 ⎟ 
  
 = α + β1 x1i 
  
 + β2 x2i + ...+ βk xki 
  
 log⎜ 
  
 1 
  
 ⎟ 
  
 ⎝ 
  
 − pi ⎠ 
  
 där pi är sannolikheten att den beroende variabeln antar ett visst värde och x1i, x2i, …, xki utgör k stycken förklarande variabler för 
  
 individ i. 
  
 , 
  
 , …, β k utgör regressionskoefficienterna och α 
  
 utgör interceptet. 
  
 Koefficienterna anger betydelsen av de olika bakgrundsfakto- rerna. Dessa bakgrundsfaktorer har kodats så att olika grupper lätt kan jämföras med varandra. En grupp är referensalternativet för varje variabel eller faktor. För kön, till exempel, är flickor referensgruppen med en koefficient som är 0. Koefficienten för pojkar anger hur poj- kar skiljer sig från flickor i genomsnitt, när vi kontrollerar för de övriga variablerna som ingår i regressionsmodellen. En negativ koef- ficient innebär att pojkar inte lyckats lika bra som flickor. 
  
 I logistisk regression räknas regressionskoefficienterna ofta om till så kallade oddskvoter. En oddskvot för könen är, till exempel, kvoten mellan oddset för att inte uppnå behörighet för pojkar och oddset att inte uppnå behörighet för flickor. Oddset motsvarar sannolikheten att 
  
 285 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 inte uppnå behörighet dividerad med sannolikheten att uppnå behö- righet  
 (pi/1-pi 
  där p är den skattade sannolikheten). En oddskvot lägre än 1 i exemplet anger då att pojkarna jämfört med flickorna har ett sämre utfall, en förhöjd risk att inte uppnå behörighet. 
  
 Redovisning av regressionskoefficienter och oddskvoter för de variabler som ingår i modellen framgår av tabell 9.4. Inom klamrar redovisas oddskvoten nedre gräns och övre gräns i ett  
 95-procentigt 
  konfidensintervall. Vidare anges ”Percent concordant”, vilket är ett mått på hur väl modellen stämmer med data. Utifrån parvisa jämförelser beräknas hur ofta som modellen lyckas prediktera vilken elev som inte klarar målen. Parvisa jämförelser görs mellan elever som inte klarade målen och elever som klarade målen. 
  
 En ”Percent concordant” på 75 innebär att modellen för 75 pro- cent av paren predikterar en högre sannolikhet att klara målen för den elev som i själva verket klarade målen. I 25 procent av fallen till- delar modellen en lägre (eller samma) sannolikhet att klara målen för den elev som i själva verket klarade målen. Måttet är inte jämförbart med förklaringsgraden i linjär regressionsanalys. 
  
 9.1.5Resultat av regressionsanalysen 
  
 Fem olika modeller har testats vid analysen där vi stegvis har adderat förklarande variabler i modellen för att se hur effekten av att ha deltagit i modersmålsundervisning förändras. 
  
 Variabeln modersmålsundervisning visar effekten av att ha del- tagit i modersmålsundervisning på gymnasiebehörigheten. En posi- tiv koefficient visar en ökad sannolikhet att bli behörig till gym- nasieskolan och en negativ koefficient en minskad sannolikhet att bli behörig till gymnasieskolan. Alla koefficienter är signifikanta i de olika modellerna. 
  
 286 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 *Indikerar signifikans på  
 1-procentsnivån. 
  Källa: SCB. 
  
 I modell 1 kontrolleras det inte för några av elevernas olika egen- skaper. I denna modell är koefficient negativ (– 0,2888) vilket visar att elever som deltar i modersmålsundervisning i genomsnitt inte uppnår gymnasiebehörighet i lika hög utsträckning som  
 icke-del- 
  tagande elever. Denna uppgift framgick också av den deskriptiva analysen. 
  
 I modell 5 kontrollerar vi för olika egenskaper hos eleverna som 
  
 vivet påverkar gymnasiebehörighet. I denna modell är koefficienten positiv (0,3384). Detta kan tolkas som att när vi kontrollerar för dessa valda egenskaper uppnår elever som deltar i modersmåls- undervisning i genomsnitt gymnasiebehörighet i högre grad än elever som inte deltar i modersmålsundervisning. 
  
 Övriga variabler i modell 5 uppvisar de resultat som vi kan för- vänta oss. Nyinvandrade elever har en negativ koefficient (– 1,913), elever som har utländsk bakgrund har också en negativ koefficient (– 0,5301). Elever som har minst en förälder med eftergymnasial utbildning har en positiv koefficient (1,2757) vilket indikerar att elever vars föräldrar har en högre utbildning i genomsnitt klarar sig bättre jämfört med övriga. Koefficienten för variabeln kön (– 0,1494) visar att pojkar klarar sig lite sämre än flickor. 
  
 Vi kan också se att modell 5 har en högre ”Percent concordant” 
  
 än övriga modeller vilket indikerar att denna modell är bättre än övriga på att predicera gymnasiebehörigheten. 
  
 287 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 95 procentigt konfidensintervall inom [ ]. Källa: SCB. 
  
 Om vi studerar oddskvoterna kan vi se att oddskvoten är signifikant högre än 1 i alla modeller utom den första. I modell 5 är oddskvoten 1,403 vilket visar att elever som deltar i modersmålsundervisning i genomsnitt har en högre sannolikhet att uppnå gymnasiebehörighet än de som inte deltar om vi kontrollerar för elevernas olika egen- skaper. Den variabel som påverkar chansen till gymnasiebehörighet mest är huruvida någon av elevens föräldrar har en eftergymnasial utbildning jämfört med elever där ingen förälder har eftergymnasial utbildning, oddskvoten är 3,581. Övriga variabler har en oddskvot under 1 vilket visar att elever med dessa egenskaper har ett sämre utfall, en förhöjd risk att inte uppnå behörighet. 
  
 Resultatet kan tolkas som att bland de elever som är berättigade till och deltar i modersmålsundervisning är utfallet i genomsnitt bättre jämfört med elever som är berättigade men inte deltar i modersmåls- undervisning när vi kontrollerar för individuella egenskaper. Detta betyder dock inte att det enbart beror på modersmålsundervisningen, det enda vi kan se är att elever som deltar klarar sig bättre än de som inte deltar. Dessa elever kanske skulle fått lika bra studieresultat ändå, även om de inte läst ämnet modersmål på grund av att de exempelvis är mer studiemotiverande. 
  
 288 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 9.1.6Utredningens slutsats om modersmålsundervisning och studieresultat 
  
 Det resultat som underlaget visar är i linje med den forskning som finns på området, vilket utredningen redogör för i kapitel 4. Resul- tatet vinner även stöd i de intervjuer och studiebesök som utred- ningen har företagit i kommuner och fristående skolor. 
  
 Utredningens slutsats är således att deltagandet i modersmåls- undervisning utgör ett positivt bidrag till elevernas samlade studie- resultat bedömt genom behörighet till nationella gymnasieprogram och meritvärde i årskurs 9. 
  
 Modersmålsundervisningens självständiga bidrag till elevers sam- lade studieresultat, i meningen att enbart deltagandet skulle utgöra en avgörande påverkan, kan dock aldrig bedömas isolerat från andra fak- torer som påverkar studieresultaten. Som utredningen har påtalat tidi- gare påverkar annat elevers studieresultat, till exempel lärarnas peda- gogiska skicklighet och elevernas motivation. Dessutom varierar kvali- teten på och tillgången till modersmålsundervisning mellan landets huvudmän och skolor. Bristande likvärdighet gör generaliseringen ännu svårare. Sannolikt finns en ömsesidigt förstärkande verkan mel- lan studiemotivationen, vårdnadshavarnas skolengagemang och del- tagandet i modersmålsundervisning. Dessutom föreligger en ackumu- lerad effekt av långvarigt deltagande, något som Skolverket har fört fram i sina analyser.9 För att undersöka effekten av just modersmåls- undervisning på studieresultat skulle en studie behöva genomföras där elever slumpvis väljs ut att delta i modersmålsundervisning. Någon sådan studie har inte gjorts i Sverige, däremot i vissa andra länder, där dock kontexten skiljer sig från den svenska, vilket försvårar en generalisering av resultaten. Effekterna av sådana rando- miserade studier, som nämns i kapitel 4, visar på inga eller något positiva effekter. 
  
 Den sammantagna bilden utifrån utredningens analys ovan och tillgänglig forskning är att det mesta tyder på positiva effekter på studieresultat av deltagande i modersmålsundervisning, men sam- bandet bör tolkas med försiktighet eftersom andra faktorer försvårar jämförelsen. 
  
 9Skolverket 2008. 
  
 289 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 9.2Studiehandledning på modersmål och studieresultat 
  
 Att bedöma studiehandledningens påverkan på studieresultat är möjligen ännu svårare än bedömningen av modersmålsundervis- ningens påverkan. Det finns inga systematiska studier som över tid följer elever med studiehandledning och bedömer vad studiehand- ledningen i sig betyder för studieresultat. Frågan är om det går att dra säkra slutsatser överhuvudtaget. 
  
 Utredningen har varit i kontakt med Skolverket, SCB och med några av landets ledande skolforskare som arbetar med statistiska metoder och fått samma besked. Nämligen att det inte går att med tillräcklig statistisk precision och utifrån befintliga data säkerställa studiehandledningens självständiga påverkan på elevernas studie- resultat. Dels för att elevernas bakgrundsförutsättningar ser mycket olika ut, dels för att skolor arbetar på olika sätt, kvaliteten varierar betänkligt, samt för att eleverna får olika mycket studiehandled- ningstid. Av den anledningen förlitar sig utredningen i detta avsnitt på två huvudsakliga källor. För det första, på utredningens studie- besök i tio kommuner och intervjuer med en rad skolaktörer, från föräldrar och studiehandledare och modersmålslärare (ibland samma person, ibland inte) till rektorer, skolchefer och chefer för moders- målsenheter samt representanter för landets största skolkoncerner: Academedia, Kunskapsskolan och Internationella Engelska Skolan. För det andra, på några utvärderingar som olika kommuner och Skolinspektionen har genomfört. 
  
 I nästkommande delavsnitt presenteras några lokala utvärder- ingar och granskningar av studiehandledning på modersmålet. 
  
 9.2.1Stockholm 
  
 Språkcentrum i Stockholms stad genomförde våren 2018 en utvär- dering av studiehandledning på modersmål för att ”få en bild av om syftet med studiehandledningen uppnås och hur kommunikationen mellan skolan och studiehandledaren fungerar.”10 Enkäten riktades till elever som hade studiehandledning (besvarades av 11 elever), lärare och mentorer som hade elever med studiehandledning (besvarades av 
  
 10Stockholms stad, Utbildningsförvaltningen Språkcentrum,  
 2018-05-21. 
  
 290 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 26 lärare och mentorer) samt modersmålslärare/studiehandledare (besvarades av cirka 200 modersmålslärare/studiehandledare). 
  
 Majoriteten av lärarna och mentorerna uppgav att det uttalade syftet med studiehandledningen är att ge eleven stöd i flera ämnen. 58 procent ansåg att syftet med studiehandledningen hade nåtts till fullo eller i hög grad. Cirka en tredjedel ansåg dock att syftet endast hade uppnåtts till viss del. I åtta av tio fall uppger lärarna och men- torerna att kommunikationen med studiehandledaren sker via per- sonligt möte. Ingen kommunicerar via skolwebben.11 Cirka 12 pro- cent uppger att de kommunicerar via eleverna.12 Dessutom uppger 32 procent att de inte har följt att studiehandledningen har nått det uttalade syftet. 
  
 Majoriteten av modersmålslärare, som i Stockholm också arbetar som studiehandledare, uppger att de i liten grad utgår från den initiala kartläggningen (genomförd vid den för hela staden gemen- samma funktionen kallad START Stockholm) för sin verksamhet. Anledningen är att majoriteten inte vet att deras elever är kartlagda vid START Stockholm. Den obligatoriska kartläggningen är ett sätt för skolan att ta fram strukturerade uppgifter om elevens styrkor och utmaningar så att rätt stöd kan sättas in från början. Kartlägg- ningen består av tre steg. Det första omfattar insamlingen av grund- läggande uppgifter om elevens ålder, skolbakgrund, språk mm. Det andra kartlägger grundläggande litteracitet och numeracitet och det tredje elevens kunskaper i olika ämnen. Skolverket har tagit fram kartläggningsmaterialet. Syftet med kartläggningen är inte att samla in och sedan arkivera information utan att underlaget ska utgöra en självklar utgångspunkt i hur undervisningen och olika typer av stöd- åtgärder, inklusive studiehandledningen, ska utformas. 
  
 En fjärdedel av modersmålslärarna uppger att det sällan eller aldrig var tydligt vilket ämne de ska handleda i. Hälften av de drygt 200 som svarat på enkäten har sällan eller aldrig fått materialet eller planering i förväg för att kunna förbereda sig. Ändå uppger drygt 80 procent att studiehandledningen alltid eller ofta har uppnått det uttalade syftet. En tredjedel menar att de har kommunicerat med klass- och ämneslärarna 
  
 11Utredningen har under besöken i kommunerna sett mycket goda och effektiva sätt att använda skolwebben för att underlätta kommunikation mellan lärarna och studiehandledarna. Helsingborg är ett sådant exempel. 
  
 12Det framgår inte klart om kommunikationen via eleven och för hur många är den enda kom- munikationskanalen eller om den utgör ett komplement till de övriga alternativen (personligt möte,  
 e-mejl, 
  telefon). 
  
 291 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 via eleven. Även många (en tredjedel) av modersmålslärarna/studie- handledarna uppger att ingen uppföljning förekommer. 
  
 Bland de 11 elever som besvarat enkäten uppger en majoritet att de har nått målet med studiehandledningen samt att de har fått den hjälp de behöver. 
  
 Som det framgår av denna utvärdering från Stockholms stad finns en utbredd uppfattning bland samtliga aktörer att studiehand- ledningen huvudsakligen uppnår sitt uttalade syfte, som ofta definie- ras som stöd i ett eller flera ämnen. Eleverna uppger dessutom att de får hjälp med ämnesspecifika ord. Det som dock klart framgår är att kvaliteten i stödåtgärden och därigenom dess effektivitet betydligt försämras om: 
  
 •kommunikationen mellan klass- och ämneslärarna och moders- målslärarna/studiehandledarna inte är direkt och i synnerhet om den uteslutande går via eleven 
  
 •uppföljningen inte förekommer 
  
 •kartläggningen inte används som utgångspunkt för studiehand- ledningen. Återigen framstår kommunikationen mellan skolaktö- rerna, å ena sidan, och START Stockholm, å andra sidan som helt nödvändig 
  
 •modersmålslärarna/studiehandledarna inte vet vilket material de behöver förhålla sig till i handledningssituationen. 
  
 När alla dessa fyra faktorer uppträder tillsammans, vilket de bedöms göra utifrån denna utvärdering, då är risken att studiehandledning- ens kapacitet som en av de främsta stödåtgärderna för barn som är i behov av det, undergrävs väsentligt. Därmed försämras också elever- nas möjlighet att uppnå skolans mål, bland annat bedömt genom behörighet till nationella gymnasieprogram. 
  
 9.2.2Helsingborg 
  
 I en utvärdering av studiehandledning på modersmålet som Helsingborgs stad låtit genomföra bland de deltagande eleverna år 2016 (54 elever svarade) framgår att eleverna uppfattar fördelar med att få stödet både före, under och efter lektionerna. Kommunens bedömning gällande stödets anordnande före lektionen, utifrån 
  
 292 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 elevernas åsikter, är att ”det är lättare att förstå innehållet på lektionen om man fått förförståelse både vad gäller ämnet, vad läraren vill med undervisningen och ord och begrepp som är centrala. Eleven får möj- lighet att koppla på sina tidigare kunskaper i ämnet. Eleven får möj- lighet att vara med sina klasskamrater och sin lärare under ordinarie lektion.”13 Utifrån resonemanget om utvärderingen i Stockholm kan det konstateras att förutsättningen till detta alternativs (före lektio- nen) effektivitet är att studiehandledarna har fått underlaget från klass- och ämneslärarna för att kunna förbereda studiehandledningen. Noterbart i exemplet här är också elevernas önskan att vara tillsam- mans med sina klasskamrater och bli undervisade av sina ordinarie lärare. 
  
 Gällande att anordna studiehandledningen under en pågående lektion konstaterar kommunen i utvärderingen att ”eleven uppskat- tar att få hjälp och stöd direkt och att stödet finns med under hela lektionen. Den ordinarie lektionen känns inte meningsfull om man inte har en chans att förstå. Det känns tryggt att veta att man kan fråga och få hjälp på sitt modersmål men att man samtidigt kan vara med på ordinarie lektion. Vid studiehandledning under lektion vill eleven att hen och studiehandledaren är i klassrummet och inte går ut.”14 Återigen är eleverna noga med att påpeka att de helst vill vara i klassrummet med övriga kamrater och ordinarie lärare. Men kun- skapsmässigt får de inte ut mycket av undervisningen, framför allt elever som helst saknar kunskaper i svenska språket, om inte studie- handledaren är med och stödjer. 
  
 Studiehandledningen kan också anordnas efter lektionen. I fallet med Helsingborg är slutsatsen att ”studiehandledningen blir mer precis, man får hjälp med det man behöver mest. Det är lättare att koncentrera sig i liten grupp eller ensam med studiehandledaren. Man får möjlighet att fråga och diskutera innehållet på lektionen samt ord och begrepp. Det är positivt att få repetera och lyfta fram just det som varit svårt att förstå. Man stör inte andra och behöver inte känna sig utpekad. Kan delta i ordinarie lektion och missar ingenting, mindre stress. Bra med repetition och fördjupning.”15 
  
 Avslutningsvis påpekar kommunen att: ”många av eleverna som velat dela med sig av sina övriga tankar kring studiehandledningen 
  
 13Helsingborgs stad 2016, s. 1. 
  
 14Ibid., s. 2. 
  
 15Ibid., s. 3. 
  
 293 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 önskar mer studiehandledning, gärna både före och under eller under och efter ordinarie ämnesundervisning. Flera av eleverna uttrycker att de känner sig tryggare och säkrare kunskapsmässigt när de får studiehandledning i ett ämne. Eleverna vill gärna bli tillfrågade om när de vill att studiehandledningen ska förläggas och de uttrycker att de har olika behov i olika ämnen. De önskar också att få prova olika former av studiehandledning så att de vet vad de kan välja i olika situa- tioner. Överlag är eleverna mycket positiva till studiehandledningen men de uttrycker också att de inte vill missa ordinarie ämnesunder- visning.”16 
  
 Det finns inga uppgifter i denna, liksom i andra lokala utvärder- ingar, om vad deltagandet i studiehandledningen på modersmålet i sig betyder för elevernas måluppfyllelse och studieresultat. Eleverna upp- fattar dock studiehandledningen på modersmålet som ett mycket viktigt stöd i deras lärande. 
  
 Utvärderingen pekar, utifrån elevernas erfarenheter, på några av- görande villkor som måste uppfyllas för att stödformens implemen- tering ska präglas av hög kvalitet. De kan sammanfattas som följande: 
  
 •eleverna har stort inflytande över hur stödformen anordnas samt vilket innehåll den får 
  
 •det föreligger ingen motsättning mellan att anordna studiehand- ledningen före, under eller efter lektionen. Alla tre former kan vara lika effektiva och bör kombineras.17 Planeringen ska alltid utgå från elevens behov, lärarna ska veta vad behovet är, det ska finnas sam- arbete och god kommunikation mellan klass- och ämneslärarna och studiehandledarna, det ska finnas uppföljning och beredskap att ändra angreppssättet när elevens lärandeförutsättningar ändras 
  
 •det sociala perspektivet måste tas hänsyn till när stödformen an- ordnas i klassrummet. Å ena sidan vill eleverna helst vara i klass- rummet och inte behöva lämna för att få studiehandledningen någon annanstans. Det upplevs som utpekande. Å andra sidan kan studiehandledarens närvaro i klassrummet upplevas som utpe- kande. Här är det viktigt att både klass- och ämnesläraren och studiehandledaren visar pedagogisk skicklighet och lägger upp stödet på ett sätt som inte känns utpekande för enskilda elever. Det 
  
 16Ibid., s. 4. 
  
 17Se också Skolinspektionen 2017. 
  
 294 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 kan till exempel handla om att presentera studiehandledaren som resurs för hela klassen, men som kommer att ha fokus mer på elever som talar flera språk. 
  
 9.2.3Ronneby 
  
 Ett intressant exempel på hur studiehandledning på modersmålet kan anordnas är projektet Clark som startade i Ronneby i september 2016.18 Som namnet antyder ligger fokus på att erbjuda studiehandledningen genom fjärrundervisning till elever som fysiskt befinner sig på annan plats. Initiativet ”bygger på samarbete och samverkan mellan kommuner och regioner i sydöstra Sverige för att öka tillgängligheten till handledarresurser och språkutbud, samt stödja nyanlända och utlandsfödda elever att öka måluppfyllelsen i skolan”.19 Utredningen har gjort studiebesök i verksamheten och dessutom finns en extern utvärdering av Clark för perioden hösten 2016 till sommaren 2018.20 Här ska utredningen dock endast kort utifrån utvärderingen fokusera på frågan om studieresultat. Ökad måluppfyllelse inom målgruppen – projektet vänder sig pri- märt till nyanlända elever inom årskurs  
 7–9, 
  gymnasieskolan och vuxenutbildning – är ett av projektets mål, vid sidan om mer kost- nadseffektiv studiehandledning samt ökad tillgänglighet till studie- handledning på modersmål. 
  
 Utvärderingen har genomfört intervjuer med sex rektorer i sko- lor som har haft samarbete med Clark och även intervjuat studiehandledare. Vidare har utvärderingen studerat genomsnittligt meritvärde och andel elever som uppnått kunskapskraven i två sko- lor under ett antal år. 
  
 Utvärderingen slår i fallet med en av skolorna fast att ”eleverna har förbättrat sin kunskapsnivå som ett resultat av studiehandledningen. Resultaten från SALSA21 och intervjuerna indikerar att studiehand- ledningen tillsammans med skolans övriga arbete utvecklat elevernas 
  
 18Även friskolekoncernen Academedia har genom bolaget Linguista aktivt arbetat med att utveckla studiehandledningen genom fjärrundervisning för de egna skolorna. 
  
 19Larsson och Anderson 2018, s. 4. 
  
 20Larsson och Anderson 2018. 
  
 21SALSA (Skolverkets arbetsverktyg för lokala sambandsanalyser) är ett statistiskt verktyg, som Skolverket tagit fram, för jämförelsen av skolornas betygsresultat utifrån en rad bak- grundsfaktorer. 
  
 295 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 genomsnittliga meritvärde och andelen som når upp till kunskaps- kraven i 9:an. Tillsammans har insatserna gett tydliga Stanley 
  
 I fallet med den andra skolan var resultaten mer blandade. Genomsnittligt meritvärde gick ned medan andelen elever som upp- nått kunskapskraven ökade. I båda skolorna förekommer många exempel på vilken positiv effekt personalen (erfarenheterna har för- medlats via rektorer eller genom mejl till studiehandledare) ser av studiehandledningen. Det sägs till exempel i ett fall att ”lärarna i So- ämnena på Kallingeskolan påtalar i sin återkoppling till studie- handledaren, via  
 e-post, 
  att studiehandledningen bl.a. skapat särskilt goda resultat för studiemotiverade elever. ’Vi  
 SO-lärare 
  upplever att studieresultatet har blivit bättre hos många av de arabisktalande eleverna. Detta gäller speciellt de elever som är något studiemoti- verade och har en vilja att lyckas. Du gör ett fantastiskt bra jobb!’”23 En annan studiehandledare berättar att ”de positiva resultaten bör- jade komma när eleverna haft det första provet. Läraren var jätte- imponerad. Antalet godkända betyg hade ökat med 35 procent. 4 elever fick för första gången betyget A i åk 9. Skolan och lärarna är jättenöjda med vad vi har åstadkommit och vill fortsätta med detta även nästa termin och lägga till NO ämnena …”.24 
  
 Samtliga sex intervjuade rektorer har hävdat att studiehandled- ningen genom fjärrundervisning är en viktig insats för att stödja eleverna att kunna nå upp till kunskapskraven. Även rektorerna lyf- ter fram att studiemotiverade och högpresterande elever har lättare att ta till sig och som det förefaller profitera mer från studiehand- ledningen än mindre motiverade och lägre presterande elever. Ingen- stans i utvärderingen reflekteras det över vad som menas med mer eller mindre studiemotiverade elever. Dessutom ökar studiehandled- ningen elevernas självförtroende, enligt de intervjuade rektorerna, då eleverna får möjlighet att visa sina kunskaper.25 
  
 Även om rektorerna berömmer studiehandledningen pekar de på att dess effekter aldrig kan betraktas och bedömas isolerade från annan verksamhet i skolan. Som det sammanfattas i utvärderingen: ”att isolera effekter från studiehandledning online menar flera av rektorerna inte låter sig göras utan konstaterar i stället att för vissa 
  
 22Larsson och Anderson 2018, s. 12. 
  
 23Ibid., s. 10. 
  
 24Ibid. 
  
 25Se också Hurley 2010. 
  
 296 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 elever har studiehandledningen stora effekter medan det för vissa inte fungerar lika bra.”26 
  
 Utredningens något självklara observation är att skolorna först måste förstå varför studiehandledningen inte har samma positiva effekter på alla elever. För det andra måste studiehandledningens implementering förändras och samordnas med andra stödåtgärder samt anpassas till dessa elevers behov. 
  
 9.2.4Skolinspektionen 
  
 Skolinspektionen redovisade 201727 en granskningsrapport om kvali- teten i studiehandledning på modersmål i årskurs  
 7–9 
  i 14 skolor. Även om frågan om studieresultat inte explicit står i fokus, tas den också upp genom redovisningen av de intervjuade elevernas och skolpersonalens erfarenheter och upplevelser av stödet. 
  
 Några av de viktigaste slutsatserna Skolinspektionen lyfter fram är att studiehandledningen inte är anpassad till enskilda elevers behov, i meningen att den inte är anpassad till alla elevers språk- och ämneskunskaper. Bristande uppföljning och tröghet i det praktiska arbetet, som gör att stödets utformning inte anpassas till elevens progression eller till högre grad av utmaningar är huvudsakliga för- klaringar. I rapporten tas upp fallet med en elev som fick studiehand- ledning i slöjd, trots att eleven inte ansåg sig behöva det, men inte i de naturorienterande ämnena som eleven hade önskat. En annan slutsats, som utredningen också har uppmärksammat i de ovan presenterade utvärderingarna, är otillräcklig samverkan mellan studiehandledare och ämneslärare. För det tredje, påpekar Skolinspektionen, behöver skol- ledningen i betydligt högre grad tillgodose behovet av kompetens- utveckling inom området, både för studiehandledarna själva och för ämneslärarna. För det fjärde, behöver studiehandledarnas uppdrag förtydligas i skolorna, anser Skolinspektionen. Skillnaden mellan tolk- ning och översättning, å ena sidan, och det pedagogiska uppdraget samt mellan studiehandledning och modersmålsundervisning är inte klar för alla. Avslutningsvis, påpekar Skolinspektionen att fler huvudmän bör ta ansvar för helheten i form av tillhandahållandet av 
  
 26Larsson och Anderson 2018, s. 17. 
  
 27Skolinspektionen 2017. 
  
 297 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 organisatoriska förutsättningar och kompetensutveckling för att stöd- formen ska kunna implementeras på ett ändamålsenligt sätt. 
  
 Samtliga slutsatser har mer eller mindre också bekräftats i den begränsade forskning som finns inom området och som utredningen tidigare redovisat i betänkandet. Skolinspektionens slutsats är att ”studiehandledningen på modersmålet är viktig och uppskattas av eleverna, även om den inte alltid utgör ett optimalt stöd. Både studie- handledare och elever menar att studiehandledning på modersmålet kan göra det möjligt för eleverna att nå sina mål och ett högre betyg. Skolinspektion ser i den här granskningen, liksom i tidigare gransk- ningar att det finns många hinder som gör att studiehandledning inte fungerar optimalt.”28 
  
 Gällande studiehandledningens betydelse för elevernas lärande, finns i Skolinspektionens rapport en rad exempel på det positiva sam- bandet. Alla exempel handlar uteslutande om skolaktörernas subjek- tiva upplevelser. Det sägs till exempel att ”eleverna är positiva till den studiehandledning på modersmålet som de har tillgång till. ’När vi får hjälp på vårt modersmål så förstår vi ämnena på vårt språk’, uttrycker en elev. Samtliga elever som vi har mött i granskningen menar att studiehandledningen innebär ett stöd i deras kunskaps- utveckling då den innebär en möjlighet för eleverna att följa klassens ordinarie undervisning och utveckla de kunskaper den syftar till. Många elever uttrycker att det är svårt att förstå vad läraren pratar om vid undervisningstillfället om inte studiehandledaren är där. Studiehandledarens närvaro i klassrummet är således avgörande för många elevers möjligheter att följa undervisningen.”29 Även ämnes- lärare och studiehandledare uppger att de ser positiv utveckling i elevernas lärande tack vare studiehandledningen. 
  
 28Skolinspektionen 2017, s. 23. 
  
 29Ibid., s. 11. 
  
 298 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 9.2.5Utredningens slutsats om studiehandledning och studieresultat 
  
 Utredningens specifika uppdrag är att analysera och bedöma om och hur studiehandledning på modersmålet förbättrar elevernas studie- resultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program. Ovan har utredningen resonerat kring uppdraget och kon- staterat att det, såvitt utredningen erfar, aldrig har gjorts försök i Sverige att systematiskt undersöka sambandet mellan studiehand- ledningen och elevernas studieresultat. Det förefaller inte heller vara möjligt att med tillräcklig statistisk precision utifrån befintliga under- lag göra en sådan bedömning. 
  
 Utredningen har i betänkandet vid ett flertal tillfällen betecknat studiehandledning på modersmålet som en av de viktigaste peda- gogiska interventionerna för nyanlända elever.30 Mot bakgrund av de utvärderingar som presenterats ovan och utredningens studiebesök i och intervjuer med kommunala och fristående skolors företrädare är utredningens ställningstagande att denna bedömning står sig. Det finns inget annat stöd i skolan som på samma sätt direkt adresserar de nyanlända elevernas största utmaning, nämligen avsaknad av kun- skaper i svenska språket och därigenom möjligheter att inte bara följa undervisningen och uppnå kunskapskraven, utan även ta del av övriga stödresurser som skolan kan och ska erbjuda.31 
  
 Utredningens iakttagelse från studiebesöken och intervjuerna är att i stort sett samtliga skolaktörer upplever studiehandledningen som ett väsentligt bidrag till elevernas kunskapsutveckling. Ingen kunde dock backa upp upplevelsen med några statistiska underlag, som påvisar sambandet mellan studiehandledning, kunskapsutveck- ling och studieresultat. Nyttan av studiehandledningen för elevernas studieresultat har inte ifrågasatts av någon. Tvärtom, de flesta efter- lyste mer tid och mer forskning om de bästa metoderna för att anord- na stödåtgärden. De intervjuade rektorernas perspektiv, som sam- manfattade klass- och ämneslärarnas erfarenheter, var i synnerhet viktigt i detta avseende. Perspektivet var odelat positivt, för att klass- och ämneslärarna, enligt rektorernas utsagor, dagligen såg nytta med 
  
 30Som tidigare uppmärksammats finns också en del  
 icke-nyanlända 
  elever som får studiehand- ledning på modersmålet. 
  
 31Givetvis är nyanlända elever en mycket heterogen grupp och vissa har andra svåra utma- ningar än språket att handskas med. 
  
 299 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 SOU 2019:18 
  
 studiehandledningen och såg progressionen hos elever som hade stödet. 
  
 Av den anledningen bedömer utredningen att stödåtgärden studie- handledning på modersmålet verkar ha hittat sin rättmätiga plats och fått bred acceptans i skolans värld. Dess existensberättigande ifråga- sätts inte och, såvitt utredningen erfar, pågår ingen diskussion i de skolformer utredningen har besökt om detta är något ”vi verkligen ska satsa på”. Dock framfördes kritik i vissa fall mot vilken utbildning och yrkeskompetens studiehandledarna hade, men kritiken var mer riktad mot avsaknad av tydliga befattningsbeskrivningar och kompetens- utvecklingsvägarna, än mot stödet i sig. De upplevda problemen ligger vidare mer på strukturell nivå: inga eller för få studiehand- ledare, yrkeskompetensen kan höjas betänkligt, för få resurser, för få timmar och osäkerhet om hur stödet mest effektivt ska anordnas. 
  
 I jämförelsen med modersmålsundervisningen noterar utredning- en viss skillnad. Det finns tendenser bland rektorer och skolchefer, vilka i sin tur åtminstone till vissa delar speglar klass- och ämneslärar- nas perspektiv, till försiktigt och implicit ifrågasättande av moders- målsämnets nytta för kunskapsutvecklingen och studieresultaten. Utredningen anser att skillnaden främst bottnar i att klass- och ämneslärarna har direkt kontakt med studiehandledarna och kan efter studiehandledningen observera att elevens förmåga att ”hänga med” ökar. Enkelt uttryckt ligger förklaringen till stödets acceptans i att klass- och ämneslärarna upplever att studiehandledningen underlättar deras arbete också. 
  
 En annan delförklaring till skolaktörernas positiva upplevelser av stödformen är att studiehandledarna inte bara förklarar ämnesord och ämnesinnehåll på elevernas modersmål. De agerar ofta som all- mänt stöd som hjälper eleverna med studietekniken och med att för- bereda eleverna för muntliga redovisningar och skriftliga prov. I den bemärkelsen blir deras roll mycket bredare och närmar sig vad som skulle kunna karaktäriseras som studiecoacher. I betänkandets kapi- tel 7 redovisade utredningen uppgifterna om att även elever födda i Sverige i relativt stor utsträckning ingår i gruppen som får studie- handledning. Eftersom det råder en brist på studiehandledare, under- stryker utredningen ännu en gång att andra personalkategorier i första hand bör ta ansvar för att stötta dessa elever och att studiehand- ledarnas främsta fokus ska vara nyanlända elever utan kunskaper i svenska språket. 
  
 300 
  
 SOU 2019:18 
  
 Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat 
  
 En komplikation i sammanhanget, som det måste tas hänsyn till när effekterna ska analyseras och bedömas, är att studiehandledning har kommit att beteckna vitt skilda verksamheter i skolor. Från över- sättning av textstycken till det som ovan kallades för studiecoacher som också arbetar med elevernas studieteknik. Stödåtgärden ska vis- serligen utgå från elevens individuella förutsättningar och behov och eftersom dessa skiljer sig åt mellan eleverna, blir kanske förekomsten av variationerna ändå inte så konstig. Men som utvärderingarna ovan visar, präglas stödåtgärdens implementering av några avgörande svag- heter som sätter tesen om olika elever – olika typer av stöd, ur spel. Avsaknad av uppföljningar, kontinuerliga anpassningar och samver- kan mellan klass- och ämneslärarna och studiehandledarna samt bris- tande resurser, satsningar på studiehandledarnas kompetensutveck- ling och bristande förståelse inom lärarlaget för vad stödformen avser och är till för, är omständigheter som dikterar hur och med vilken kvalitet stödåtgärden omsätts i praktiken. Inte primärt elever- nas behov. 
  
 Utredningens samlade bedömning är att studiehandledningen är ett viktigt bidrag till elevernas lärande och i förlängningen till deras studieresultat. Men på grund av organisatoriska svårigheter utnyttjas inte stödets kapacitet fullt ut. 
  
 301 
  
 10Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 Utredningens huvudsakliga uppdrag är att kartlägga behovet av åtgär- der när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandled- ningen på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. I betänkandets åtta föregående kapitel har utredningen, med utgångs- punkt i direktivet, bland annat: 
  
 •kartlagt tillgången till, organisationen av samt deltagandet i moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål i grund- skolan och motsvarande skolformer och analyserat vilka faktorer som eventuellt påverkar detta 
  
 •analyserat och bedömt om och hur studier i ämnet modersmål, mer än alternativa insatser, respektive studiehandledning på modersmål, förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program 
  
 Dessutom har utredningen, också med utgångspunkt i direktivet, tagit del av och redovisat en del relevant nationell och internationell forskning, kartlagt såväl flickors som pojkars deltagande, i vilken utsträckning eleverna påbörjar och fullföljer studierna och analyserat och bedömt vilka konsekvenser en minskning av undervisningstiden i elevens val kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål. Vidare har utredningen, som en del av uppdraget att se över hur undervisningens kvalitet skulle kunna öka, kartlagt modersmålslärarnas och studiehand- ledarnas struktur och beskrivit möjliga kompetensutvecklingsvägar för båda yrkesgrupperna. 
  
 Mot bakgrund av det som hittills har framkommit i betänkandet lämnar utredningen i detta kapitel en rad förslag, bedömningar och 
  
 303 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 rekommendationer. Utredningen ska enligt direktivet beakta för- slagen i betänkandet Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gym- nasiet1 samt andra för frågan relevanta utredningar. Det finns förslag som tidigare utredningar har lämnat och som denna utredning menar bör genomföras. I vissa fall lämnar utredningen förslag som justerats i förhållande till de som lämnats tidigare. 
  
 Utredningen ska enligt direktivet kartlägga och analysera under- visningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. Utredningen är oförhind- rad att även analysera och lämna förslag som kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen har på grund av begränsad tid och resurser valt att inte närmare analysera och kartlägga behovet av åtgärder i dessa skolformer. De förslag, bedömningar och rekommendationer som utredningen lämnar i detta kapitel avser där- för, om inget annat anges, grundskolan och motsvarande skolformer. 
  
 Kapitlet består av fyra huvudsakliga områden: 
  
 –Förslag och bedömningar om modersmålsundervisning 
  
 –Förslag och bedömningar om studiehandledning på modersmålet 
  
 –Bedömningar om att utveckla fjärrundervisningen i modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål 
  
 –Rekommendationer om att stärka och utveckla lärarförsörjning- en i ämnet modersmål. 
  
 Sammantaget syftar dessa förslag, bedömningar och rekommendatio- ner till att utveckla modersmålsundervisningen och öka deltagande- graden i densamma, samt förstärka nyanlända elevers rätt till studie- handledning på modersmål. Utredningen bedömer att dessa åtgärder i förlängningen kommer att leda till förbättrade studieresultat. 
  
 Utredningen vill innan dessa redovisas ändå påpeka att skolför- fattningarna endast kan reglera formella kriterier som styr rätten till undervisningen och stödåtgärden. För att öka kvaliteten på under- visningen och studiehandledningen krävs även insatser på huvud- mannanivå. Därför är arbetet på huvudmanna- och skolledningsnivå med att se över hur modersmålsämnet, dess lärare och elever behand- las i skolan en integrerad del av alla reformer. Inställningen och atti- tyder kan inte beordras fram, men de kan odlas fram genom tydliga 
  
 1SOU 2017:54. 
  
 304 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 uppdrag, omfördelning av resurser, kontinuerliga fortbildningar, interna diskussioner och kollektivt lärande. Huvudmannens och skolans inställning till ämnet modersmål och modersmålslärarnas arbets- och anställningsvillkor utgör enligt utredningens bedömning en kraftfull faktor som påverkar elevernas möjligheter till att delta i undervisningen överhuvudtaget. 
  
 På samma sätt rekommenderar utredningen huvudmän och rektorer att se över de organisatoriska förutsättningarna för studiehandled- ningen på modersmålet, kontinuerligt följa upp och utvärdera och se till att verksamheten håller god kvalitet. Eftersom studiehandledningen har vunnit bred acceptans i skolan och det finns positiva erfarenheter av dess effekter, borde inte detta vara särdeles dyrt eller komplicerat. 
  
 10.1Förslag och bedömningar om modersmålsundervisning 
  
 10.1.1Ämnet modersmål ska regleras i timplanerna 
  
 Utredningens förslag: Den minsta garanterade undervisnings- tiden för ämnet modersmål ska regleras i timplanerna för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 
  
 Den minsta garanterade undervisningstiden för ämnet moders- mål ska vara 324 timmar i grundskolan och grundsärskolan och ska fördelas jämnt över de tre stadierna. 
  
 Den minsta garanterade undervisningstiden för ämnet moders- mål ska vara 360 timmar i specialskolan och ska fördelas så att 144 timmar förläggs till lågstadiet och 108 timmar till mellansta- diet och högstadiet vardera. 
  
 Den minsta garanterade undervisningstiden för ämnet moders- mål ska vara 216 timmar i sameskolan och ska fördelas jämnt över de två stadierna. 
  
 Det ska inte vara möjligt att anordna undervisning i ämnet modersmål som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garan- terade undervisningstiden. 
  
 Som en konsekvens av förslaget upphävs huvudmannens begränsning i skyldigheten att erbjuda undervisningen i ämnet sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. 
  
 305 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att reglera en rätt till modersmålsundervisning i förskoleklassen. 
  
 Modersmålsundervisningen får enligt skolförordningen anordnas som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisnings- tiden.2 Som utredningen redogör för i bl.a. kapitel 3 anordnas moders- målsundervisningen oftast utanför den garanterade undervisnings- tiden, vilket inte sällan innebär att den anordnas efter, och ibland långt efter, skoldagens slut. 
  
 I forskningen som utredningen tagit del av samt i de samtal utredningen har haft med lärare, rektorer, företrädare för huvudmän, föräldrar och olika organisationer återkommer ofta samma slutsats: en av de orsaker som starkast påverkar elevernas vilja att delta, ämnets status och även likvärdigheten är att undervisningen anordnas utanför den garanterade undervisningstiden. De direkta konsekvenserna av detta är uppenbara. En undervisning som läggs efter skoldagens slut innebär trötta elever och konkurrerande fritidsaktiviteter. De indi- rekta konsekvenserna är att ämnet upplevs ligga utanför skolans egentliga verksamhet och därmed uppfattas som mindre viktigt. 
  
 I skollagen anges att utbildningen inom varje skolform och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas.3 I Läroplanen för grundskolan samt för förskoleklassen och fritids- hemmet förtydligas att en likvärdig utbildning inte innebär att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika, men väl att normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen.4 
  
 Att ämnet modersmål inte regleras i timplanerna innebär att om- fattningen av undervisningen varierar från skola till skola och det blir upp till huvudmannens eller rektorns bedömning i vilken omfattning undervisningen ska erbjudas. Detta är problematiskt, då eleverna undervisas enligt samma kursplan och får betyg enligt samma krite- rier, samtidigt som utbildningens omfattning varierar. Utredningen 
  
 25 kap. 8 § skolförordningen. 
  
 31 kap. 9 § skollagen. 
  
 4Förordning om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 
  
 306 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 bedömer att skillnader i huvudmäns och rektorers bedömning, prio- ritering och resurstillgång riskerar att sätta likvärdigheten ur spel när det gäller ämnet modersmål. 
  
 Skolverket har påtalat behovet av en reglering av undervisnings- tiden för ämnet modersmål, senast i myndighetens redovisning av uppdraget att ta fram förslag till stadieindelad timplan för grund- skolan. Myndigheten påpekar att: 
  
 I och med en ökad styrning av hur undervisningstiden fördelas per ämne och stadium i grundskolan blir det än mer aktuellt att ifrågasätta varför ett ämne inte ska beröras av den grundläggande styrning som en reglerad undervisningstid innebär. Frågeställningen har också aktualiserats i och med att Skolverket fått i uppdrag att utarbeta förslag till kursplaner och kunskapskrav för de nationella minoritetsspråken. Det arbetet försvåras av att det saknas regleringar gällande undervisningstiden. Skolverket vill påtala vikten av likvärdighet för samtliga ämnen och föreslår därför en reglering av den minsta garanterade undervisningstiden i modersmåls- ämnet.5 
  
 Utredningens bedömning är att om undervisningen i ämnet moders- mål ska ges de bästa förutsättningarna behöver ämnet ingå som ett naturligt inslag i skoldagen. Ett sätt att uppnå detta syfte är att ämnet regleras i den nationella timplanen för respektive skolform. Under- visningen i ämnet modersmål kommer inte att inverka på undervis- ningen i andra ämnen och planeringen av undervisningen kommer fortsatt att behöva förhålla sig till annan undervisning vid schema- läggningen. Rektorer kommer däremot i schemaläggningen behöva förhålla sig till att modersmålsundervisningen behöver anordnas så att eleverna så långt som möjligt får sammanhållna skoldagar.6 
  
 Förslaget fyller två syften: det ena är att ämnet organisatoriskt knyts närmare den övriga undervisningen genom att det behöver organiseras under skoldagen och det andra är att elevernas rätt till en viss undervisningstid garanteras nationellt. Genom utredningens förslag, att reglera en minsta garanterad undervisningstid i ämnet modersmål, tillförsäkras de elever som deltar i undervisningen för- utsättningar för en likvärdig utbildning. 
  
 5Skolverket 2014, s. 15. 
  
 6Jfr 3 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 307 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 Det antagande om minsta undervisningstid som ligger till grund för kunskapskraven i ämnet modersmål är  
 160–200 
  timmar i års- kurs  
 1–6 
  och  
 80–120 
  timmar i årskurs  
 7–9, 
  vilket i sin tur bygger på antagandet att eleverna får 60 minuters undervisningstid per vecka.7 För att elever ska ges en likvärdig möjlighet att uppnå de fast- ställda kunskapskraven bör därför den garanterade undervisnings- tiden motsvara en timmes undervisning i veckan. Läsåret ska ha minst 178 skoldagar.8 Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att en timmes undervisning i veckan motsvarar 36 timmars under- visning per år. Utredningen föreslår därför en minsta garanterad undervisningstid om 324 timmar för grundskolan och grundsärsko- lan. För specialskolan, som har tio årskurser, föreslås den minsta garanterade undervisningstiden vara 360 timmar. För sameskolan, som har sex årskurser, föreslås den minsta garanterade undervisnings- tiden i ämnet modersmål vara 216 timmar. För tydlighetens skull bör det påpekas att förslaget om att reglera en minsta garanterad under- visningstid i ämnet modersmål i sameskolan avser modersmålsunder- visning inom ramen för ämnet modersmål och inte modersmåls- undervisning i samiska, som i sameskolan ges inom ramen för ämnet 
  
 samiska. 
  
 Genom att ämnet modersmål regleras i de nationella timplanerna upphör möjligheten att anordna undervisningen som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden. Syftet med timplaner är att reglera minsta antal garanterade undervisnings- timmar som eleven ska få i ett visst ämne under respektive stadie. Är då undervisningstiden i modersmål reglerad i nämnda timplaner ska inte undervisningen i detta ämne anordnas inom ramen för språkval, elevens val eller skolans val, annat än om rektor därigenom vill anordna ytterligare modersmålsundervisning i elevens val som syftar till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ämnet modersmål, eller om en skola, genom en särskild profilering mot modersmåls- ämnet, vill kunna erbjuda elever mer undervisning i ämnet moders- mål än vad timplanerna garanterar. 
  
 Enligt nuvarande reglering är huvudmannen endast skyldig att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under 
  
 7Skolverket 2009. 
  
 83 kap. 2§ skolförordningen. 
  
 308 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervisningen utanför den garanterade undervisningstiden.9 Denna möjlighet för huvud- mannen att begränsa elevernas deltagande i undervisningen nyttjas såvitt utredningen erfar endast i ett fåtal kommuner.10 Med utred- ningens förslag om att ämnet modersmål ska regleras i timplanerna blir det att det inte längre möjligt för huvudmannen att anordna undervisningen utanför den garanterade undervisningstiden. Som en konsekvens av utredningens förslag kommer därför den begränsning som regleras i skolförordningen att upphävas. 
  
 Förslaget om att reglera ämnet modersmål i timplanerna för grund- skolan och motsvarande skolformer får som konsekvens att huvud- mannens begränsning i skyldigheten att erbjuda undervisning i sju läsår även påverkar motsvarande reglering i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan.11 Den begränsning som regleras i gymnasieförord- ningen kommer därför att upphävas. 
  
 Forskning pekar på att den viktigaste faktorn för fortsatt språk- inlärning är att grundlägga kunskaperna tidigt.12 Elevdeltagandet i modersmålsundervisningen är också högst i de lägre årskurserna.13 I de allra flesta kommuner som utredningen har besökt erbjuds elever modersmålsundervisning i förskoleklassen och framför allt lärarna påpekar vikten av att undervisning sker redan från förskoleklass. Utredningens direktiv är begränsat till grundskolan och motsvarande skolformer och lämnar därför frågan om åtgärder avseende förskole- klassen därhän. Utredningen anser dock att regeringen bör överväga att tydligare reglera rätten till modersmålsundervisning i förskole- klassen. 
  
 95 kap. 11 § skolförordningen. 
  
 10Se kapitel 6 i betänkandet. 
  
 114 kap. 18 § gymnasieförordningen. 
  
 12Se kapitel 4 i betänkandet. 
  
 13Se kapitel 6 och 8 i betänkandet. 
  
 309 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 10.1.2Huvudmannens skyldighet att anordna undervisning 
  
 i ämnet modersmål ska inte vara begränsad till sju läsår 
  
 Utredningens förslag: Begränsningen i huvudmannens skyldig- het att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervis- ningen utanför den garanterade undervisningstiden respektive som utökat program ska under alla förhållanden upphävas. 
  
 Genom förslaget blir huvudmannen skyldig att, om övriga för- utsättningar är uppfyllda, erbjuda undervisningen i ämnet moders- mål under hela elevens skoltid. 
  
 Om en elev ges modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan undervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Begränsningen gäller inte nationella minoritetsspråk eller ett nor- diskt språk och elever ska erbjudas modersmålsundervisning under längre tid, om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning.14 
  
 Utredningen föreslår i föregående avsnitt att ämnet modersmål ska regleras i de nationella timplanerna för grundskolan, grundsär- skolan, specialskolan och sameskolan. Som en konsekvens av att ämnet regleras i timplanerna upphör begränsningen om att erbjuda undervisning i ämnet modersmål i endast sju läsår. 
  
 Utredningen anser att det är av stor vikt att huvudmännens möj- lighet att begränsa undervisningen i ämnet i sju läsår tas bort, även om regeringen väljer att inte gå vidare med förslaget om att reglera ämnet modersmål i timplanerna. 
  
 Utredningen anser att regeln om att huvudmannen kan begränsa modersmålsundervisningen till sju läsår begränsar elevens möjligheter att få sammanhållen utbildning i ämnet modersmål under sin skoltid. Därmed riskerar regeln att få negativa konsekvenser för elevernas lärande, flerspråkighet och studieresultat. Dessutom ställer regeln familjer, hos de huvudmän som tillämpar den, inför svårbegripliga överväganden om när eleverna ska börja och när de ska avsluta sitt deltagande i undervisningen. 
  
 145 kap. 11 § skolförordningen. 
  
 310 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 Begränsningen omfattar sju läsår under elevens skoltid, vilket innebär att den inte är begränsad till grundskolan och motsvarande skolformer, de sju läsåren sträcker sig även över gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen tas bort för såväl grundskolan och motsvarande skolformer som för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 
  
 10.1.3Antalet deltagande elever ska inte begränsa huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål 
  
 Utredningens förslag: Bestämmelsen om att en huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning, ska tas bort för grundskolan, grundsärskolan, sameskolan och specialskolan. 
  
 Utredningens bedömning: Bestämmelsen om att det ska finnas en lämplig lärare för att huvudmannen ska vara skyldig att anordna undervisningen i ämnet modersmål, ska vara kvar. 
  
 En förutsättning för att huvudmän ska vara skyldiga att anordna modersmålsundervisning är att minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning och att det finns en lämplig lärare.15 Inget hindrar huvudmän att anordna undervisningen även om färre elever än så önskar undervisningen. Från utredningens samtal med representanter för olika huvudmän framkommer dock en bild av att detta sker ytterst sällan. Snarare förefaller begränsningen om minst fem elever ha kommit att utgöra en magisk gräns för när huvudmän börjar söka efter en lärare för att undervisa i ett språk. Även forskningen visar på att kommunerna tolkar villkoret om minst fem elever som tvingande, trots att förord- ningstexten inte anger att kommunerna inte får anordna undervis- ning även vid färre antal elever.16 
  
 155 kap. 10 § skolförordningen. Kravet på minst fem elever gäller dock inte för nationella mino- ritetsspråk. 
  
 16Språkrådet 2014. 
  
 311 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 Det ska tilläggas att den aktuella regeln inte säger någonting om det minsta antalet elever som måste ingå i en undervisningsgrupp. Utredningens erfarenhet är att det inte är ovanligt att elever under- visas individuellt eller i grupper om  
 två–tre 
  elever, så länge det totala antalet elever som är berättigade till modersmålsundervisning i det aktuella språket i huvudmannens organisation är eller överstiger fem elever. 
  
 Regeln får som konsekvens att elever vid en skolenhet som tillhör en stor huvudman i större utsträckning får tillgång till undervisning än elever vid en skolenhet som tillhör en huvudman med färre elever. Begränsningen innebär även att de elever som, i deltagarhänseende, har mindre modersmål inte får tillgång till den modersmålsunder- visning som elever med större språk får. Regeln innebär vidare att en elev kan bli av med sin pågående modersmålsundervisning om under- visningsgruppen understiger fem elever på grund av att andra elever väljer att avsluta sina studier eller att elevgruppen av andra orsaker understiger fem elever. 
  
 Begränsningen om fem elevers deltagande innebär sammanfatt- ningsvis att möjligheten att delta i undervisningen blir starkt beroende av faktorer som var eleven är bosatt, hur många elever och med vilka språk som modersmål som finns i huvudmannens orga- nisation samt vilken motivation dessa andra elever har att delta i undervisningen. Eftersom regeln har en betydande inskränkande effekt på elevers möjlighet att delta i modersmålsundervisning menar utredningen att den bör tas bort. 
  
 Enligt gällande reglering är huvudmannen skyldig att anordna undervisning endast om det finns en lämplig lärare. Utredningen menar att denna bestämmelse ska behållas. Att kravet på en lämplig lärare kvarstår innebär förvisso att alla elever som önskar det inte kommer att erbjudas undervisningen. Det är dock av central bety- delse att den undervisning som erbjuds är av god kvalitet. Det är därför rimligt att huvudmannen endast är skyldig att anordna under- visning om det finns en lämplig lärare. 
  
 Med den föreslagna ändringen inträder huvudmannens skyldig- het att påbörja arbetet med att hitta en lämplig lärare redan när en elev önskar sådan undervisning. Genom att skyldigheten att söka efter en lämplig lärare initieras redan i samband att en elev begär undervisning i ämnet kommer, enligt utredningens bedömning, till- gången till undervisningen i ämnet modersmål att öka för de elever 
  
 312 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 som önskar sådan undervisning. Det innebär även att elever får en mer likvärdig tillgång till undervisning i ämnet modersmål. Utredningen bedömer att regeländringen kommer att ge incitament till huvudmän att tillmötesgå elevernas önskemål om modersmålsundervisning, oav- sett hur många elever med ett visst modersmål det råkar vara hos en viss huvudman. 
  
 10.1.4Rätt till undervisning i ämnet modersmål för de elever som kommer till Sverige utan vårdnadshavare 
  
 För att en elev ska vara berättigad till modersmålsundervisning krävs bl.a. att språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet.17 De asylsökande barn och ungdomar som kommer till Sverige utan vård- nadshavare, s.k. ensamkommande barn, placeras vanligtvis i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende (HVB) där det dag- liga umgängesspråket sällan är modersmålet. Det innebär i praktiken att dessa barn eller ungdomar inte uppfyller de formella kraven för att vara berättigade till modersmålsundervisning. 
  
 Det kan härvid konstateras att adoptivbarn är berättigade till modersmålsundervisning trots att modersmålet inte är elevens dagliga umgängesspråk. Utredningen om elever som kommer till Sverige under grundskolans senare årskurser konstaterar i betänkandet Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet18 att det saknas skäl till att göra skillnad mellan elever som är adopterade och därför inte talar modersmålet i hemmet och elever som kommer till Sverige utan vårdnadshavare och av den anledningen inte talar modersmålet i hemmet. Den utredningen föreslår därför att ensamkommande elever i grundskolan och motsvarande skolformer samt i gymnasie- och gymnasiesärskolan ska ha rätt till modersmålsundervisning, även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. 
  
 Utredningen kan konstatera att hos samtliga huvudmän som utredningen besökt råder principen att ensamkommande barn och ungdomar erbjuds modersmålsundervisning trots den formella begränsningen. Utredningens uppfattning är dock att detta bör regleras på så sätt som föreslås i betänkandet Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasieskolan så att denna rättighet inte går att förhandla bort. 
  
 1710 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen. 
  
 18SOU 2017:54. 
  
 313 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 10.1.5Elever ska kunna få modersmålsundervisning i mer än ett språk 
  
 Utredningens förslag Undervisning i ämnet modersmål ska få omfatta mer än ett språk för en elev. 
  
 Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att detta även ska gälla för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 
  
 Modersmålsundervisning får enligt skolförordningen inte omfatta mer än ett språk för en elev. En romsk elev som kommer från utlandet får dock ges modersmålsundervisning i två språk, om det finns särskilda skäl.19 
  
 Denna begränsning i rätten till modersmålsundervisning tar inte hänsyn till den ökade mångfald som präglar dagens samhälle, där allt fler barn växer upp i familjer som har fler än ett modersmål. Begränsningen kan ha konsekvenser för hur föräldrar förhåller sig till sina olika språk i samband med ansökan om att delta i moders- målsundervisning.20 Ställda inför situationen väljer föräldrar att låta deras barn få undervisning i det modersmål som anses ha ett högre värde i Sverige och internationellt och förknippas med större möj- ligheter till social och ekonomisk mobilitet i det omgivande sam- hället.21 Utredningen har i samtal med rektorer och representanter för huvudmän hört vittnesmål om föräldrar som satta i denna situa- tion väljer att låta eleven delta i modersmålsundervisning i exem- pelvis engelska i stället för hindi. Liknande iakttagelser förmedlas i den forskning som utredningen tagit del av. 
  
 Utredningen vänder sig mot att föräldrar ska behöva rangordna vilket modersmål som har störst ”värde” för sina barn och menar att skolförfattningarna inte ska begränsa elevers rätt att få undervisning i det eller de språk som eleven har som modersmål. 
  
 Utredningen bedömer att regeln om att modersmålsundervis- ningen inte får omfatta mer än ett språk i onödan begränsar elevernas ambitioner att genom strukturerad undervisning vidareutveckla sin 
  
 195 kap. 9 § skolförordningen. 
  
 20Se till exempel Avery 2017. 
  
 21 
 Mazur-Andersson 
  2018, Salö et al. 2018, Ramirez 2017, 2019 under utgivning. 
  
 314 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 flerspråkighet. I synnerhet om huvudmannen redan erbjuder under- visningen i elevens båda språk. Utredningen föreslår därför att denna begränsning ska tas bort. 
  
 För de elever som deltar i modersmålsundervisning i mer än ett språk ska undervisningen i varje språk ske enligt den minsta garan- terade undervisningstiden som utredningen föreslår ska regleras i timplanerna för respektive skolform. Det innebär att dessa elevers totala undervisningstid utökas med en timme i veckan per språk de deltar i modersmålsundervisning i. Vid de skolor där modersmåls- undervisningen i samtliga språk sker vid samma tillfälle kommer elever fortsättningsvis att behöva välja vilket språk de vill ha moders- målsundervisning i. Utredningen anser dock att en möjlighet att delta i modersmålsundervisning i mer än ett språk inte ska uteslutas genom skolförfattningarna, utan att detta ska bli en fråga för den enskilda skolan, vårdnadshavarna och eleverna att hantera. 
  
 10.1.6Ämnet modersmål ska fortsatt vara ett frivilligt ämne 
  
 Utredningens bedömning: Ämnet modersmål ska även fortsätt- ningsvis vara ett frivilligt ämne i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 
  
 Har eleven påbörjat studier i ämnet modersmål råder skolplikt under det pågående läsåret på samma sätt som för övriga skol- ämnen. 
  
 Deltagandet i modersmålsundervisning är frivilligt och eleverna kan efter godkänd ansökan påbörja studier i ämnet när som helst. Vissa huvudmän väljer att låta elever göra språkprov om de vill påbörja undervisningen i de senare årskurserna. I vissa kommuner måste vårdnadshavare ansöka om modersmålsundervisning på nytt inför varje läsår och i andra löper det på tills familjerna aktivt avsäger sig platsen. Utredningens uppfattning är att det formella systemet med anmälningar och avanmälningar i stort sett fungerar väl i samtliga besökta kommuner och hos enskilda huvudmän. 
  
 En elev kan när som helst avbryta sitt deltagande i ämnet, även under pågående läsår, utan några egentliga konsekvenser. I vissa kommuner finns det t.ex. regler om att elever som utan giltigt skäl inte kommer till undervisningen efter ett visst antal gånger skrivs 
  
 315 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 ut per automatik. Möjligheten att lämna ämnet när som helst för- stärker intrycket om att det inte rör sig om ett ”riktigt ämne”, utan om något som sker vid sidan av. Ämnets låga status är en av de faktorer som påverkar elevernas deltagande och lärarnas arbetsvill- kor. Om elever bestämmer sig för att lämna undervisningen med hänvisning till den låga kvaliteten, snarare än att bristerna i kvaliteten uppmärksammas, är det en förlust för den enskilde, skolan och sam- hället. Risken är också stor att den låga undervisningsnivån förblir oupptäckt. Utredningens iakttagelser är att rektorer tenderar att agera först när ett problem med och omkring modersmålsunder- visningen i ett språk uppstår. I regel reagerar de inte när en elev hoppar av, även om det förekommer att eleven och vårdnadshavarna får svara på några frågor om anledningen till avhoppet. 
  
 Utredningen anser att ämnets frivilliga karaktär bör kvarstå. Att göra ämnet obligatoriskt skulle i praktiken innebära att en utpekad andel av eleverna i den svenska skolan skulle vara tvingade till mer undervisning än övriga elever. Elever ska inte tvingas läsa ämnet mot sin vilja. De ska inte heller pådyvlas språk, identiteter och kulturer (viktiga aspekter av modersmålsundervisningens förväntade effek- ter) som de inte känner samhörighet med. En sådan reglering skulle dessutom leda till svåra gränsdragningar om vem som talar vilket språk hemma. 
  
 Dessa argument håller dock inte när frågan om avhopp från undervisningen diskuteras. Bevisligen har det funnits både moti- vation och behörighet när man bestämt sig för att ansöka och börjat delta i undervisningen. Men eftersom ämnet är och ska vara frivilligt (och ibland saknas i utbudet trots att vårdnadshavarna och eleverna vill ha det) anser utredningen att det vore kontraproduktivt att med ett obligatorium försöka hålla eleverna kvar i undervisningen under resten av deras utbildning om de själva inte vill. Ämnets hela kon- struktion vilar på den enskildes motivation och aktiv användning av språket utanför skolan. Att aktivt välja bort det är i slutändan indi- videns val, givetvis förutsatt att samhället har gjort ansträngningar att tillhandahålla undervisning av hög kvalitet och med god organi- satorisk struktur. 
  
 Att elever under pågående läsår kan hoppa av skapar dock organi- satoriska, praktiska och pedagogiska problem för skolor, huvudmän och de kvarvarande eleverna. Dessutom innebär avhoppen ökade kostnader. Eftersom undervisningsgrupperna kan vara små, finns det 
  
 316 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 risk att en elevs avhopp negativt inverkar på de kvarvarande elevernas pedagogiska och sociala miljö och ett avhopp ställer både kvar- varande elever och lärare inför dilemmat om hur undervisningen fortsättningsvis ska läggas upp. 
  
 Om en elev upplever att ämnet är svårt och på grund av den anledningen vill lämna undervisningen, bör rektorn överväga om eleven ska beredas stöd i form av extra anpassningar, på samma sätt som gäller för övriga ämnen i skolan. Utredningens erfarenhet är att den möjligheten är betydligt inskränkt i dag. För att ämnet moders- mål ska vara pedagogiskt effektivt måste skolan i mycket högre utsträckning än i dag utgå från elevernas individuella förutsättningar och anpassa undervisningen därefter. 
  
 Genom att undervisningen i modersmål enligt utredningens för- slag ska regleras i timplanerna blir undervisningen också obligato- riskt för deltagande elever under det pågående läsåret. Har eleven ansökt och påbörjat studier i ämnet modersmål råder skolplikt under det pågående läsåret på samma sätt som för övriga skolämnen. 
  
 Utredningen bedömer att detta skapar mer ordning i systemet, gör det mer transparent och förtydligar huvudmannens och vård- nadshavarnas ansvar. Det förväntas också bidra till att höja ämnets status. Utredningen bedömer att detta inte på ett negativt sätt kommer att påverka vårdnadshavarnas och elevernas benägenhet att delta av rädsla för ett slags ”inlåsning”. Tvärtom, ger det dem möj- lighet att planera och aktivt förhålla sig till ämnet, dess betydelse och kvalitet inför varje nytt läsår. Samtidigt visar det att det rör sig om ett viktigt ämne som man inte när som helst kan lämna. Huvudmän, rektorer, skolor och lärare i ämnet modersmål får, å sin sida, bättre möjlighet att organisatoriskt och pedagogiskt planera för undervis- ningen under ett läsår. 
  
 10.1.7Uppdrag till Skolverket om att ta fram underlag 
  
 för bedömning av grundläggande kunskaper i språket 
  
 Utredningens förslag: Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram ett ramverk för hur bedömningen av en elevs grundläggande kunskaper i ett modersmål kan göras. 
  
 317 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 En förutsättning för att en elev ska vara berättigad till modersmåls- undervisning är bl.a. att eleven har grundläggande kunskaper i det aktuella språket.22 Elever berättigade till modersmålsundervisning i något av de fem nationella minoritetsspråken är undantagna detta krav. 
  
 Vad som utgör grundläggande kunskaper är inte definierat och det saknas nationella riktlinjer för hur bedömningen ska göras. Frågan har kritiskt diskuterats i forskningen och tagits upp under utredningens studiebesök och samråd med myndigheter. Det har framkommit att vissa huvudmän har egna bedömningsmallar, hos andra huvudmän prövar modersmålsläraren elevens kunskaper innan han eller hon påbörjar undervisningen. Hos de allra flesta huvudmän råder prin- cipen att den första bedömningen av elevens kunskaper i språket sker först när eleven har påbörjat undervisningen. Där den principen råder är det först i samband med undervisningen som de elever som saknar grundläggande kunskaper i språket upptäcks. En huvudman kan dock inte i efterhand neka en elev att delta i undervisningen.23 
  
 För att möjliggöra en rättvis och transparent bedömning föreslår utredningen att Skolverket ges i uppdrag att utarbeta ett underlag som kan användas vid bedömningen av elevers kunskaper i sitt modersmål. Bedömningsunderlaget bör så långt som möjligt ta hän- syn till varieteterna i olika språk. T.ex. kan Skolverket i vissa fall ta fram separata bedömningsunderlag som avser språk med särskilda förutsättningar. 
  
 10.1.8Förstärkt rätt till modersmålsundervisning i teckenspråk 
  
 Det svenska teckenspråket är inte ett minoritetsspråk men har en stark rättslig ställning och likställs i språklagen i vissa hänseenden med de nationella minoritetsspråken.24 Språklagen är dock en ram- lag, vilket innebär att den anger principer, generella mål och riktlinjer utan att reglera detaljer. I skolförfattningarna jämställs inte det svenska teckenspråket med de nationella minoritetsspråken. Detta innebär att elever som har teckenspråk som modersmål inte har samma rätt till modersmålsundervisning som de elever som tillhör 
  
 2210 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen. 
  
 23Skolinspektionen 2016. 
  
 24 
 4–5 
  samt  
 14–15 
  §§ språklagen. 
  
 318 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 en nationell minoritet. Elever som tillhör en av de nationella mino- riteterna behöver t.ex. inte ha en förälder som har språket som modersmål och de behöver inte själva ha kunskaper i språket. Huvudmannens begränsningar i skyldigheten att anordna under- visningen gäller inte heller för modersmålsundervisning i nationella minoritetsspråk. 
  
 Elever med en vårdnadshavare som har teckenspråk som moders- mål och som har grundläggande kunskaper i teckenspråk är berät- tigade till modersmålsundervisning under samma villkor som elever med andra modersmål. Utredningen har i samtal med representanter för huvudmän efterfrågat uppgifter om modersmålsundervisning i teckenspråk. Intrycket är att det verkar vara ovanligt att det erbjuds och orsaken till detta är främst att antalet berättigade elever är för få. Utredningen gör bedömningen att fler av dessa elever kommer att ges möjlighet att få delta i modersmålsundervisning i teckenspråk med anledning av de förslag som lämnas i betänkandet. 
  
 Det är endast i specialskolan som elever har rätt till undervisning i ämnet teckenspråk. De flesta elever som är döva eller har en hör- selnedsättning går dock integrerat i vanliga klasser i grundskolan, medan ett fåtal går i särskilt anpassade lärmiljöer som hörselspår och hörselklasser.25 För dessa elever kan teckenspråk erbjudas som alter- nativ till språkval, vilket dock bl.a. förutsätter att minst fem elever väljer språket, vilket kan vara svårt att uppnå.26 Eftersom de allra flesta av dessa elever har hörande föräldrar, har de inte rätt till moders- målsundervisning i teckenspråk. De är således avskurna från tillgången till undervisning i både ämnet teckenspråk och modersmålsunder- visning i teckenspråk, bara för att de går i en annan skolform än specialskolan och har hörande vårdnadshavare. 
  
 Utredningen anser att dessa elever drabbas hårt av den nuvarande regleringen. Detta gäller särskilt eftersom många döva och hörsel- skadade elever, till skillnad från vad som gäller för hörande elever med ett annat modersmål, kan sakna medicinska förutsättningar att lära sig ett talat språk. 
  
 Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar lämnade i slutbetänkandet Samordning, an- svar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för 
  
 25SOU 2016:46. 
  
 269 kap.  
 6–7 
  §§ skolförordningen. 
  
 319 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 elever med vissa funktionsnedsättningar27 förslag som innebär att en elev som har behov av teckenspråk ska erbjudas undervisning i teckenspråk som modersmål eller språkval likvärdigt de nationella minoritetsspråken. 
  
 Utredningen ställer sig bakom detta förslag, som innebär att de elever som går integrerat i grundskolan, grundsärskolan eller same- skolan och som har ett behov av att lära sig teckenspråk, ska ges detta inom ramen för modersmålsämnet. Rätten till modersmålsunder- visning ska då för dessa elever i princip gälla på samma villkor som för modersmålsundervisning i ett nationellt minoritetsspråk. 
  
 10.2Förslag och bedömningar om studiehandledning på modersmålet 
  
 10.2.1Förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för nyanlända elever 
  
 Utredningens förslag: En nyanländ elev som har tagits emot inom skolväsendet i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 Utredningen om elever som kommer till Sverige under grundskolans senare årskurser lämnade i betänkandet Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet28 förslag om en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för nyanlända elever. Den förstärkta rätten till studiehandledning är numera reglerad i skollagen och innebär att nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i högsta- diet i grundskolan, grundsärskolan eller specialskolan ska få studie- handledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 Förslaget motiverades bland annat med att utredningen gjorde bedömningen att studiehandledning på modersmålet utgör den absolut viktigaste insatsen för att förbättra nyanlända elevers kun- skapsutveckling och öka måluppfyllelsen samtidigt som Skolinspek- tionens rapporter29 visade flertalet brister i huvudmännens hantering 
  
 27SOU 2016:46. 
  
 28Ibid. 
  
 29Se till exempel Skolinspektionen 2017. 
  
 320 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 av stödåtgärden. Eftersom eleverna enligt dessa rapporter inte får studiehandledning i den omfattning som de har behov av gjordes bedömningen att rätten till studiehandledning för nyanlända elever som påbörjar sin skolgång sent i grundskolan och motsvarande skolformer bör förstärkas. 
  
 Utredningen, som tidigare i betänkandet har påtalat studiehand- ledningens gynnsamma effekter för framför allt nyanlända elevers kunskapsutveckling, instämmer i denna bedömning. Utredningen anser dock att denna förstärkta rätt till studiehandledning inte endast ska gälla för elever som tas emot i senare årskurser i grund- skolan, grundsärskolan och specialskolan. En nyanländ elev som tas emot i skolväsendet i årskurs  
 7–9 
  har enligt statistiken svårast för- utsättningar att nå målen med utbildningen, de har helt enkelt kor- tare tid på sig att både lära sig svenska och tillgodogöra sig ämnes- innehållet. Dessutom krävs också en högre språklig nivå för att klara kunskapskraven i de högre årskurserna än i de lägre.30 
  
 Inte desto mindre är stödåtgärden viktig även för elever som tas emot i de lägre årskurserna. Studiehandledningen möjliggör lärande och kunskapsutveckling på elevernas egna villkor, oavsett i vilket skolstadium de befinner sig. Att tidigt grundlägga förmågan att ta till sig ordinarie undervisning bäddar för goda studieresultat och stärker dessutom elevens självförtroende och det som i forskningen har kallats för positiv elevidentitet.31 Dessutom är det så att ju tidi- gare elevens förmåga att ta till sig ordinarie undervisning utvecklas desto snabbare kan de lämna förberedelseklassen och bli fullständigt inkluderade i ordinarie klasser.32 
  
 Utredningen vänder sig härigenom mot invändningar att en för- stärkt rätt till studiehandledning för eleverna i årskurs  
 1–6 
  skulle ”dränera” grundskolans högstadium och gymnasieskolans språk- introduktionsprogram på studiehandledare. Att ställa olika grup- per nyanlända mot varandra när frågan om rätten till studie- handledning diskuteras bygger på felaktiga premisser. Frågan ägs av huvudmän i vilken utsträckning insatser och ansträngningar har gjorts för att skapa villkor för rekrytering och kompetensutveckling av studiehandledarna. 
  
 30SOU 2017:54. 
  
 31Bouakaz och Hurley 2015. 
  
 32Se Bunar 2015. 
  
 321 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningen vänder sig också mot invändningar att en förstärkt rätt till studiehandledning för eleverna i årskurs  
 1–6 
  behövs i mindre utsträckning för att dessa elever har lång tid på sig att både lära sig svenska och uppnå kunskapskrav i de olika ämnena. Principen om likvärdighet och stöd till elever som riskerar att inte nå upp till kun- skapskraven gäller för alla elever oavsett i vilken skolform eller årskurs de befinner sig. Enligt skolförordningen har alla elever rätt till studiehandledning på modersmålet om de behöver det. Regleringen utesluter ingen grupp elever, oavsett i vilket land de är födda. Regleringen om förstärkt rätt till studiehandledning i grundskolans senare årskurser (om det inte är uppenbart obehövligt) syftar till att uppmärksamma särskilda utmaningar och behov av studiehandled- ning som nyanlända elever har. Att utvidga den rätten till grundsko- lans låg- och mellanstadiet ligger helt i linje med detta resonemang. 
  
 Utredningen föreslår därför att den förstärkta rätten till studie- handledning på modersmålet ska gälla för en nyanländ elev som har tagits emot inom skolväsendet i grundskolan, grundsärskolan, special- skolan eller sameskolan och att sådan studiehandledning ska ges om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 En annan viktig aspekt med den förstärkta rätten till studiehand- ledning på modersmålet är att eftersom åtgärden är en insats till stöd för nyanlända, behöver inte bestämmelserna om särskilt stöd tillämpas om elevens stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom studiehand- ledning på modersmålet.33 När studiehandledning inte ges inom ramen för särskilt stöd så öppnar det upp för mer flexibla och kost- nadseffektiva former såsom studiehandledning i grupp. Detta ska gälla även för de elever som omfattas av utredningens förslag. 
  
 10.2.2Uppdrag till Skolverket om studiehandledning på modersmålet 
  
 Utredningens förslag: Statens skolverk bör ges i uppdrag att samordna och driva utvecklingen av studiehandledning på modersmålet. 
  
 33Prop. 2014/15:45. 
  
 322 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 Över 30 000 elever i grundskolan och motsvarande skolformer hade studiehandledning på modersmål läsåret 2017/18. Antalet har ökat de senaste åren och en större del av eleverna får stödet i ett år, vilket bland annat redogjorts för i betänkandets kapitel 7. De vanligaste födelseländerna för elever som får studiehandledning på modersmål är Syrien, Sverige och Somalia. 
  
 Skolförfattningarna är tydliga med att stödåtgärden utgår från bedömningen av elevens behov.34 Utredningen har tidigare i betän- kandets kapitel 7 argumenterat för att den nuvarande regleringen i huvudsak bör kvarstå med vissa tillägg (se föregående förslaget om förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet för nyanlända elever i grundskolans och motsvarande skolformernas årskurs  
 1–6). 
  
 Utredningens iakttagelser är att stödåtgärden, efter att under många år varit negligerad, håller på att vinna en bred acceptans i skolans vardag. Dock brottas den fortfarande med en rad praktiska utmaningar som riskerar att urholka dess intentioner och potential, omständigheter som genomgående tagits upp, beskrivits och analy- serats i betänkandet. Det är också uppenbart att stödets omfattning och kvalitet varierar över landet. Turen eller slumpen att råka hamna i en skola som anordnar stödet med hög kvalitet ska inte få avgöra om en elev når upp till kunskapskraven. 
  
 Det saknas inte kunskaper om vilka faktorer som måste tillhanda- hållas för att studiehandledningen ska kunna organiseras med hög kvalitet. Skolverket har sammanställt de viktigaste rekommenda- tionerna i stödmaterialet Studiehandledning på modersmålet – att stödja kunskapsutvecklingen hos flerspråkiga elever.35 Liknande råd framkommer i de lokala utvärderingar, granskningsrapporter, andra utredningar och forskning som utredningen tagit del av. Studie- handledarnas kompetens, samverkan med klass- och ämneslärarna, tydlig pedagogisk strategi kopplad till elevens individuella förut- sättningar, tillräckligt med tid och kontinuerlig uppföljning är några av de viktigaste faktorerna för en studiehandledning av hög kvalitet. 
  
 Utredningen är medveten om att Skolverket genom olika insat- ser, alltifrån det ovannämnda stödmaterialet, konferenser, fortbild- ningar och stöd till lokala samordnare för nyanländas mottagande i 
  
 343 kap. 12 i § skollagen samt 5 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 35Skolverket 2015. 
  
 323 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 skolan, har stöttat skolornas arbete med studiehandledning. Utred- ningen är också medveten om att kvalitetsfrågan i första hand är huvudmannens ansvar. 
  
 Men återkommande kritik om i vilken omfattning och hur stödet anordnas intygar att: 
  
 –nuvarande utvecklingsinsatser behöver samordnas, förlängas, bred- das och fördjupas 
  
 –fler samlade och hållbara utvecklingsinsatser behövs över hela landet 
  
 –frågan om fortsatt utveckling av studiehandledningen, i enlighet med de vunna kunskaperna om vad som krävs för att insatsen på ett effektivt sätt ska kunna implementeras, kan inte ensidigt över- lämnas till huvudmän att driva 
  
 –det krävs således att fortsatt utveckling samordnas och drivs från statligt håll för att så långt som möjligt garantera likvärdigheten i implementeringen. 
  
 Utredningens förslag innebär att Skolverket bör arbeta fram och genom konkreta insatser stötta implementeringen av en hållbar och långsiktig strategi för fortsatt utveckling av studiehandledning på modersmålet. Med stöd i den gällande och den av utredningen före- slagna förstärkta rätten till studiehandledningen skulle en sådan stra- tegi med fördel kunna omfatta initieringen och samordningen av kompetensutvecklingsinsatser (se också nästa avsnitt), stöd till sam- lade utvärderingar där bland annat olika organisatoriska och pedago- giska angreppssätt relateras till elevernas lärandeprogression och måluppfyllelse, framtagande och fördjupade analyser av goda exem- pel samt stöd till huvudmän vid gemensamt anordnande av fjärr- undervisning. 
  
 10.2.3Särskilt om studiehandledare 
  
 Utredningens bedömning: Några särskilda behörighetskrav för att arbeta som studiehandledare på modersmål ska inte införas. 
  
 Huvudmannen bör se till att den som arbetar som studie- handledare deltar i kontinuerliga kompetensutvecklande insatser. 
  
 324 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 För att arbeta som studiehandledare ställer skolförfattningarna inga krav på särskild utbildning. Däremot finns ett antal akademiska kur- ser som universitet och högskolor erbjuder själva eller genomför på uppdrag av Skolverket. 
  
 Utredningen erfar att man i de flesta kommuner väljer att använda de lärare som undervisar i modersmålsämnet även för studiehand- ledningen och oftast organiseras de båda centralt vid samma enhet. På så sätt får man studiehandledare med såväl goda språkkunskaper som god kunskap om det svenska skolsystemet. Även om det rör sig om två olika yrkeskategorier, finns det betänkliga synergieffekter att uppnå, där modersmålet utgör den gemensamma nämnaren. 
  
 Studiehandledning på modersmål är en tillfällig stödinsats som riktar sig främst till nyanlända elever. Vilka språk som det finns behov av studiehandledningen i samt i vilken omfattning behovet finns varie- rar från år till år och beror på faktorer som t.ex. migrationsströmmar och storleken på invandring, vilka kan vara svåra att förutse. 
  
 Samtidigt råder svårigheter för huvudmän att erbjuda studiehand- ledning i den utsträckning som det finns behov av eftersom det i vissa kommuner råder en brist på såväl studiehandledare på moders- målet som modersmålslärare. 
  
 Att vid angivna förhållanden ställa ett krav på en längre utbildning för att få arbeta som studiehandledare på modersmål ter sig svårmoti- verat. Det är däremot av vikt att studiehandledare ska kunna erbjudas kompetensutvecklings- och stödinsatser. 
  
 Utredningen instämmer även i Skolverkets remissvar36 till betän- kandet Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola i vilket myndigheten påpekade att det krävs betyd- ligt starkare betoning på och insatser för att befrämja lärarstudenter- nas kunskaper om språkutvecklande arbetssätt, oavsett vilket lärar- program och med vilken inriktning de läser. 
  
 Det är utredningens uppfattning att studiehandledarna bör bere- das möjlighet att inom det första året efter anställningen, parallellt med sin tjänstgöring, genomföra en fortbildningskurs om språk- utvecklande arbetssätt. En sådan utbildning kan t.ex. vara den utbild- ning om att studiehandleda på modersmål som Skolverket erbjuder inom ramen för det nationella skolutvecklingsprogrammet Nyan- lända och flerspråkiga barns och elevers lärande. 
  
 36Skolverket 2018e. 
  
 325 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 10.3Fjärrundervisningen bör utvecklas 
  
 Utredningens bedömning: Skolförfattningarnas reglering om under vilka förutsättningar fjärrundervisning är tillåten ska inte ändras. 
  
 Huvudmän bör verka för att i större utsträckning nyttja möj- ligheterna till fjärrundervisning för att tillgängliggöra såväl under- visning i ämnet modersmål som studiehandledning på modersmål. 
  
 Som utredningen redogör för i kapitel 3 får fjärrundervisning anord- nas i bland annat modersmålsundervisningen och för att ge elever studiehandledning på modersmålet. Huvudregeln är dock, och bör även fortsättningsvis vara, att det ska vara huvudmannen själv som anordnar undervisningen respektive studiehandledningen och att undervisningen respektive studiehandledningen som huvudregel ska ske med läraren närvarande i klassrummet. 
  
 Det finns dock behov av att i vissa situationer kunna göra avsteg från denna huvudregel. Som utredningen redogör för i kapitel 6 och 7 har såväl antalet elever som deltar i modersmålsundervisning som antalet elever i behov av studiehandledning på modersmål ökat de senaste åren. Detta har skett samtidigt som vi ser att det finns en brist på såväl utbildade modersmålslärare som studiehandledare på modersmål. Detta leder i sin tur till svårigheter för huvudmännen att anordna undervisningen och stödåtgärden. 
  
 Fjärrundervisning kan då utgöra ett verktyg för huvudmännen att tillgodose och möta behovet av undervisning och stöd. Detta gäller särskilt för mindre huvudmän och för de språk där huvudmannen endast har ett fåtal deltagande elever. 
  
 Att nyttja möjligheterna till fjärrundervisning innebär också en mer effektiv användning av befintliga lärarresurser. Genom fjärrundervis- ning finns potential för att fler lärare och studiehandledare ska kunna erbjudas heltidsanställningar, vilket kan öka yrkets attraktivitet. 
  
 Utredningen har i möten med företrädare för huvudmän särskilt efterfrågat i vilken omfattning man väljer att anordna modersmåls- undervisning respektive studiehandledning genom fjärrundervis- ning. Utredningens intryck är att möjligheten, med några få undan- tag, är lågt nyttjad. De allra flesta uppger att de kan ordna lärare på 
  
 326 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 egen hand och därför inte behöver ställas inför valet.37 Vissa påtalar de tekniska svårigheterna som en avgörande faktor till varför man väljer bort fjärrundervisning. Hos de huvudmän där man har lyckats få till en fungerande fjärrundervisning beskrivs detta dock som en framgångsfaktor att erbjuda fler elever undervisningen.38 
  
 Sameskolstyrelsen39 uppger att fjärrundervisningen fungerar väl och att efterfrågan på den fjärrundervisning som myndigheten erbju- der ökar. De skolor som köper fjärrundervisning engagerar sig i att eleverna har god studiemiljö och bra datorer. Sameskolstyrelsen uppger vidare för utredningen att de lärare som bedriver fjärrunder- visning anser att det fungerar bra samt att en förutsättning som för- bättrar fjärrundervisningen är om läraren har varit och besökt eleverna fysiskt. 
  
 Specialpedagogiska skolmyndighetens representanter uppger i kontakter med utredningen40 att myndigheten erbjuder fjärrunder- visning i teckenspråk till barn som är döva eller har en hörselned- sättning samt till syskon till döva barn och till elever som har döva föräldrar. Myndigheten har tagit fram egen kursplan, men det under- stryks att myndighetens undervisning i teckenspråk inte ersätter modersmålsundervisningen.41 
  
 Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funk- tionsnedsättningar lämnade i sitt slutbetänkande42 förslag om att SPSM så långt det är möjligt ska tillhandahålla fjärrundervisning i ämnet teckenspråk som språkval. Utredningen håller i sak med denna bedömning, men anser att SPSM så långt som möjligt även ska till- handahålla fjärrundervisning i teckenspråk inom ramen för ämnet modersmål till berättigade elever. Tillsammans med den ovan angivna bedömningen om en förstärkt rätt till modersmålsundervisning i teckenspråk bedömer utredningen att tillgången till och deltagandet i modersmålsundervisning i teckenspråk härigenom avsevärt skulle kunna förbättras. 
  
 Sett till att andelen lärare med pedagogisk högskolexamen är låg bland modersmålslärare och att många huvudmän behöver neka elever undervisning för att de inte kan finna någon lämplig lärare 
  
 37Det ska understrykas att utredningen inte har besökt glesbygdskommuner där vi förutsätter svårigheterna med att rekrytera lärare är avsevärt större än i stora och mellanstora kommuner. 
  
 38Ett exempel är Clark i Ronneby, se vidare kapitel 9 i betänkandet. 
  
 39Utredningen har intervjuat representanter för Sameskolstyrelsen. 
  
 40Utredningens korrespondens med SPSM  
 (2019-03-26). 
  
 41Källa: www.spsm.se 
  
 42SOU 2016:46. 
  
 327 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 finns det enligt utredningens bedömning en stor potential i att nyttja fjärrundervisning. Om huvudmän och rektorer i högre grad nyttjade denna undervisningsform skulle fler elever kunna få tillgång till såväl undervisning som studiehandledning, framför allt i språk där det är svårt att hitta en lämplig lärare eller om det rör sig om undervisning i mindre omfattning. Fjärrundervisning skulle också kunna vara en lösning på problematiken kring att lärarnas arbetsdag ofta består av resor mellan skolorna och för att elever behöver resa till en annan skola för att få undervisningen. 
  
 I ett antal kommuner erbjuder de kommunala huvudmännen inte modersmålsundervisning och studiehandledning till de fristående skolorna i kommunerna, vilket skapar problem framför allt för mindre fristående skolor. Friskolornas Riksförbund har framfört synpunkten till utredningen att det för enskilda huvudmän borde vara tillåtet att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Genom att öppna upp för denna möjlighet skulle fler elever kunna erbjudas undervisningen och stödet. 
  
 Utredningen inser att en sådan justering skulle öppna upp för fler möjligheter att anordna undervisning och studiehandledning. 
  
 I propositionen Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjlig- heter för undervisning och studiehandledning på modersmål43 tog regeringen ställning till frågan om att tillåta fjärrundervisning på entreprenad till enskilda fysiska eller juridiska personer och påtalade att det ur ett kvalitetsperspektiv alltjämt bör finnas ett behov av försiktighet i fråga om fjärrundervisning. Regeringen anförde vidare att det i ett läge med lärarbrist är viktigt att lärarresurserna i första hand samlas hos huvudmännen, vilka är de som har ansvar för att bedriva undervisningen. Även utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad påtalade i slutbetänkandet Entreprenad, fjärrundervisning och distansunder- visning44 att några andra aktörer än huvudmän inte bör ansvara för fjärrundervisning på entreprenad. 
  
 Utredningen instämmer i dessa bedömningar om att inte andra än huvudmän bör få bedriva fjärrundervisning på entreprenad. 
  
 Att en annan huvudman är utförare av entreprenaden innebär till exempel att denne står under direkt tillsyn av Skolinspektionen, att 
  
 43Prop. 2015/16:173. 
  
 44SOU 2017:44. 
  
 328 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 skolförfattningarna ställer krav på verksamheten som bedrivs ifråga om kvalitet och ansvar och att undervisningen bedrivs av lärare som har erfarenhet av att samverka med andra inom skolan, något som bidrar till kvalitet och likvärdighet. Några motsvarande krav ställs inte på en enskild fysisk eller juridisk person. 
  
 En ökad tillgång till modersmålsundervisning och studiehandled- ning på modersmål ska inte ske på bekostnad av elevers rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Att låta privata företag och aktö- rer anordna fjärrundervisningen, utan det ansvar som åligger huvud- män, är behäftat med uppenbara risker med att kvaliteten på undervis- ningen äventyras. Utredningen anser därför att principen om att fjärr- undervisning endast ska tillåtas mellan huvudmän bör kvarstå. 
  
 Utredningen anser däremot att den typ av satsningar som görs på fjärrundervisning och som utredningen redogör för i kapitel 9 bör göras regionalt (med fördel omfattandes både offentliga och en- skilda huvudmän) och även synliggöras på nationell nivå, så att inte varje huvudman bygger upp sin egen verksamhet. Vidare är det helt nödvändigt att god kommunikation mellan studiehandledare, lärare och kontaktperson på varje skola byggs in i projektets grundvalar. 
  
 10.4Utredningens rekommendationer om 
  
 att stärka och utveckla lärarförsörjningen i ämnet modersmål 
  
 Utredningen har i direktivet getts i uppdrag att bl.a. föreslå hur under- visningen i ämnet modersmål ska kunna utvecklas samt hur deltagan- det ska kunna öka. Utredningen har inte uttryckligen givits i uppdrag att se över och lämna förslag om lärarutbildningen och behörighets- kraven för modersmålslärare.45 På grund härav, och på grund av att utredningen har haft såväl begränsad tid som begränsade resurser väl- jer utredningen att inte lägga några förslag i denna del. I detta avsnitt samlar utredningen däremot en rad rekommendationer, även sådana som härrör från tidigare utredningar, om hur lärarförsörjningen inom ämnet modersmål skulle kunna tryggas och utvecklas. 
  
 Allt eftersom utredningen tagit del av forskning, myndighets- rapporter och lokala utvärderingar samt besökt verksamheter och 
  
 45Se kapitel 2 och 5 i betänkandet. 
  
 329 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 intervjuat ett brett spektrum av företrädare för huvudmän, moders- målslärare och föräldrar, har frågan om behovet av utbildningsvägar och kompetensutvecklingsinsatser för de lärare som undervisar i ämnet modersmål alltmer utkristalliserats som en av de viktigaste frågorna för undervisningens kvalitet. Ämnets status, kvalitet, elever- nas deltagande, studieresultat, genomströmningen – med andra ord allt det som står i fokus för utredningens arbete – har direkt koppling till lärarnas möjligheter till utbildning och kompetensutveckling. 
  
 Utredningen bedömer att om ingenting ändras i dessa frågor kommer den nuvarande utvecklingen att leda till ytterligare minsk- ning av andelen behöriga lärare i ämnet modersmål i framtiden. Därmed riskerar ämnets status och undervisningens kvalitet att för- svagas, liksom elevernas benägenhet att delta i undervisningen. Sam- tidigt riskerar lärarna att hamna i en permanent ”vid sidan om”- ställning i skolan. Dessutom handlar det i ett längre perspektiv också om ämnets framtid. Utredningen ser en påtaglig risk att denna situa- tion, om den tillåts fortsätta, på sikt riskerar att urholka ämnets status som just ett skolämne. 
  
 10.4.1En mer flexibel grundlärarexamen samt ändrade krav för behörighet att undervisa i ämnet modersmål 
  
 Den enda utbildningsvägen för den som vill läsa ett sammanhållet utbildningsprogram för att bli lärare i ämnet modersmål är ämnes- lärarutbildningen. Det är alltså i dagsläget inte möjligt att läsa till modersmålslärare inom ramen för de andra lärarutbildningarna, trots att ämnet modersmål finns i hela grundskolan och att andelen del- tagande elever är högre i de lägre årskurserna.46 
  
 I betänkandet Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ram- verk för lärares och rektorers professionella utveckling47, lämnades förslag på en mer flexibel grundlärarexamen vilket innebär att det ska vara möjligt att läsa ämnet modersmål inom den nuvarande grund- lärarutbildningen med inriktning mot arbete i förskoleklassen samt grundskolans årskurs  
 1–3 
  respektive  
 4–6. 
  Utredningen ställer sig bakom detta förslag och menar att det måste vara möjligt att genom fler lärarutbildningar kunna bli behörig i ämnet modersmål. 
  
 46Se kapitel 8 i betänkandet. 
  
 47SOU 2018:17. 
  
 330 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 I ovan angivna betänkande lämnades även förslag om ändrade krav på behörighet att undervisa i ämnet. Enligt förslaget ska en lärare, antingen inom ramen för den reguljära lärarutbildningen, eller genom att komplettera sin behörighetsgivande utbildning, kunna bli behörig att undervisa i ämnet modersmål genom att fullgöra 30 hög- skolepoäng ämnesstudier i språkdidaktik med inriktning mot under- visning i ämnet modersmål. 
  
 Även detta förslag ställer sig utredningen bakom. Genom ett ändrat krav för behörighet i ämnet öppnas möjligheten upp för lärare i samtliga språk att nå behörighet att undervisa i ämnet modersmål. 
  
 10.4.2Utbildningar i fler språk måste tillförsäkras 
  
 Ett hinder för att uppnå fler behöriga modersmålslärare är att det i dagsläget erbjuds ämneslärarutbildning i modersmål i endast ett fåtal språk. Utredningens rekommendation är att Universitetskans- lersämbetet (UKÄ) ges i uppdrag att utreda hur universitet och högskolor skulle kunna erbjuda utbildningar i ämnet modersmål inom ramen för lärarutbildningen i fler språk. 
  
 Ett sådant uppdrag skulle kunna genomföras exempelvis av en arbetsgrupp bestående av universiteten och högskolornas represen- tanter där en inventering av kompetenser och erfarenheter görs i syfte att föreslå vilket lärosäte som skulle kunna svara för ämnes- lärarutbildning i vilka språk.48 Som framgår av sammanställningen i kapitel 5 har flertalet universitet och högskolor redan god kompe- tens och erfarenhet av utbildningar i olika språk och språkdidaktik med inriktning mot undervisning i ämnet modersmål. Samtliga uni- versitet och högskolor skulle inte behöva erbjuda utbildning i alla språk utan en avgränsning kan utgöras av den egna kompetensen i de olika språken, samt av ansträngningar att bygga upp kompetens för utbildning i de största språken. 
  
 Detta är en ordning som redan tillämpas med avseende på lärarför- sörjningen i de nationella minoritetsspråken där dåvarande Högskole- verket gavs i uppdrag att utreda möjliga utbildningsvägar, gemensamt 
  
 48Se också SOU 2019:6. 
  
 331 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 med Umeå universitet (samiska och meänkieli), Stockholms univer- sitet (finska), Lunds universitet (jiddisch)49 och Södertörns hög- skola (romani chib) i spetsen.50 
  
 10.4.3Kravet på språket som modersmål bör ändras 
  
 För behörighet till ämneslärarutbildningen som omfattar ämnet modersmål krävs fullgjorda studier i modersmål på gymnasienivå (modersmål 2 eller modersmål B) eller motsvarande. För den legiti- merade lärare som vill utöka sin legitimation med ytterligare behö- righet i ämnet modersmål krävs, utöver 30 hp ämnesstudier, även att läraren har språket som sitt modersmål.51 
  
 Utredningens rekommendation är att kravet på att en person måste ha det aktuella språket som sitt modersmål för tillträde till lärarutbildningen i ämnet modersmål samt för behörighet i ämnet bör tas bort. Även den med dokumenterat goda kunskaper i ett annat språk än dennes modersmål bör kunna antas till utbildningen respektive kunna meddelas behörighet att undervisa i ämnet moders- mål i det aktuella språket. Så skulle exempelvis den som har haft sin skolgång på ett annat språk än sitt modersmål kunna bli antagen till ämneslärarutbildningen i modersmål och den som är behörig att undervisa i ämnet moderna språk i gymnasieskolan skulle kunna med- delas behörighet att undervisa i ämnet modersmål i aktuellt språk. 
  
 Sannolikt skulle en sådan åtgärd i sig inte räcka för att råda bot på lärarbristen. Men det är ett sätt att öka antalet behöriga lärare att undervisa i ämnet modersmål och, framför allt, är det en tydlig signal att modersmålslärare är en professionell tjänst som ingen i förväg är exkluderad från. 
  
 49Det finns ingen ämneslärarutbildning med inriktning mot undervisning i jiddisch vid Lunds universitet, men enligt antagning.se finns flest kurser i jiddisch (språk, litteratur, kultur) just i Lund. Därmed skulle en eventuell ämneslärarutbildning i jiddisch med fördel kunna förläggas vid Lunds universitet. Vad utredningen erfar finns dock inga sådana planer. 
  
 50Högskoleverket 2011. 
  
 512 kap. 34 § behörighetsförordningen. 
  
 332 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 10.4.4Lärare i ämnet modersmål bör anställas som adjungerade adjunkter 
  
 En av utmaningarna med att anordna lärarutbildningar i ämnet modersmål hänger samman med svårigheter för universitet och högskolor att rekrytera lärare med doktorsexamen och forsknings- erfarenheter som kan undervisa. 
  
 Utredningen bedömer att universitet och högskolor bör vidta ansträngningar för att anställa erfarna legitimerade och behöriga lärare i ämnet modersmål som adjungerande adjunkter, något som Torres bedömde som en möjlighet i beslutet om Högskolan Dalarnas ansökan om att inrätta ämneslärarutbildningar i arabiska, vilket utredningen redogjort för i kapitel 5.52 
  
 Ordningen tillämpas redan för att ta in nödvändig kompetens inom till exempel förskollärarutbildningen och utbildningen till grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem. Tillsammans med forskare inom språkdidaktik men också till exempel etnologi, social- antropologi, historia och statsvetenskap – då ämnet enligt kurs- planerna inte bara handlar om att behärska och utveckla ett språk, utan också om förståelse för kultur och historia i de länder och områden där språket talas – skulle de lägga upp och genomföra undervisningen. För att försäkra sig om att ämnesstudier inom de olika språken har tillräcklig vetenskaplig förankring, skulle univer- sitet och högskolor kunna åta sig att göra ansträngningar för att knyta till sig den expertisen antingen från det egna lärosätet, andra universitet och högskolor i Sverige eller från utlandet. I en interna- tionaliserad forskningsvärld, där de svenska universiteten och hög- skolorna har otaliga samarbeten med universitet och högskolor från andra länder, skulle det enligt utredningens bedömning vara fullt genomförbart. 
  
 10.4.5Forskarskola för lärare i ämnet modersmål bör inrättas 
  
 Utredningens rekommendation är att Vetenskapsrådet genom Ut- bildningsvetenskapliga kommittén bör ges i uppdrag att inrätta en forskarskola för lärare i ämnet modersmål vid ett antal lärosäten. Syftet med en sådan satsning skulle vara att stärka forskningsanknyt- 
  
 52UKÄ 2017. 
  
 333 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 ningen i lärarutbildningen i ämnet modersmål och att utöka utbild- ningskapaciteten med bibehållen kvalitet. De lärare i ämnet moders- mål som rekryteras till universiteten och högskolorna från skol- väsendet skulle med fördel kunna erbjudas forskarutbildning på halvtid och undervisning på lärosätet på halvtid. Dessa lärare skulle också kunna engageras i kompetenshöjande insatser för verksamma lärare i ämnet modersmål och studiehandledare på modersmål. 
  
 Uppsala universitet53 har signalerat till regeringen att de har för- utsättningar och vilja att åta sig ett utökat ansvar gällande uppdraget (som man redan har, men alltså önskar utöka) för utbildning, fort- bildning och forskningsinsatser rörande modersmål samt moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål. Uppsala uni- versitet skulle förslagsvis kunna tilldelas ett samordningsuppdrag för forskarskolan. 
  
 Till skillnad från vad utredningen skriver om lärare i ämnet moders- mål som adjungerade adjunkter i föregående avsnitt är syftet att dessa lärare efter examen ska vara kvar på universiteten och högskolorna, för fortsatt forskning och undervisning. Utredningen bedömer att denna rekrytering, även om den kortsiktigt säkerligen skulle påverka enskilda skolors möjlighet att erbjuda undervisning av god kvalitet till alla elever som önskar det, på lång sikt bidrar med åtskilliga för- delar och det viktigaste, fler välutbildade och behöriga lärare i ämnet modersmål. 
  
 10.4.6Behovet av en långsiktig, sammanhållen och hållbar kompetensförsörjningsstrategi för verksamma modersmålslärare 
  
 Utredningen rekommenderar regeringen att överväga att ge Statens skolverk i uppdrag att i samråd med relevanta myndigheter, univer- sitet och högskolor utreda hur en långsiktig, sammanhållen och håll- bar kompetensförsörjningsstrategi som syftar till att öka behörig- heten bland de verksamma modersmålslärarna skulle kunna inrättas. 
  
 En sådan strategi bör vila på två fundament. 
  
 Det ena utgörs av tillämpliga delar i de pågående satsningarna inom ULV, KPU, VAL II och Lärarlyftet II, vilka utredningen redo- gör för i kapitel 5. Genom att individualisera utbildningsvägar för 
  
 53Uppsala universitet 2018. 
  
 334 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 lärare som saknar legitimation och/eller ämnesbehörighet, utifrån varje lärares förutsättningar som tidigare utbildning, arbetslivserfa- renhet m.m., och bereda plats åt lärarna inom ramen för de pågående utbildningarna skulle åtskilliga vinster kunna uppnås. För det första, behöver ingen ny infrastruktur byggas upp. Utbildningar liksom erfarenheter och kompetenser att genomföra dem finns redan. För det andra, är denna modell billigare än att bygga upp en separat kom- petensutvecklingsväg för verksamma modersmålslärare. För det tredje, bedömer utredningen att kopplingen till de pågående satsningarna är den snabbaste vägen till att få fram fler legitimerade och behöriga modersmålslärare bland de som i dag undervisar i ämnet. För det fjärde, skulle denna utbildningsväg också kunna användas för att till exempel rekrytera fler högskoleutbildade personer med nödvändiga ämneskunskaper för att söka sig till yrket som modersmålslärare. 
  
 Det andra fundamentet i denna strategi utgörs av att insatserna måste åtföljas av ett påtagligt incitament för verksamma lärare att satsa på vidareutbildning. Att på sikt avskaffa undantaget från kravet på lärarlegitimation kan vara ett sådant incitament (se nästa avsnitt). Att anslå statsbidrag som underlättar både för den enskilde och för arbetsgivaren att genomgå kompetensutvecklingsinsatsen som leder till legitimation och ämnesbehörighet är ett annat. Högre lön till legitimerade lärare är ett tredje möjligt incitament, något som för övrigt redan tillämpas. 
  
 Utredningen bedömer vidare att alla utbildnings- och kompe- tensutvecklingsinsatser särskilt bör uppmärksamma frågan om hur läromedlen i modersmålsundervisningen ska kvalitetssäkras och vidareutvecklas. Bristen på lämpliga läromedel är ett återkommande tema i de undersökningar som behandlar modersmålsundervisning.54 Detta bekräftas också i de besök som utredningen har genomfört. Vissa modersmålslärare uttrycker att det är svårt att finna läromedel som passar de varierade målgrupper som läser ämnet modersmål. Andra modersmålslärare har själva tagit fram läromedel som de önskar att fler lärare får ta del av. Flertalet lärare använder sig av digi- tala läromedel. En del företrädare för huvudmän har uttryckt kritik mot vissa aspekter av innehållet i de läromedel deras egna skolor använder. 
  
 Nationellt framtagna läromedel i samtliga de språk som undervis- ning inom ramen för modersmål bedrivs i dag låter sig svårligen 
  
 54Se kapitel 4 i betänkandet. 
  
 335 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 göras. Utredningens rekommendation är därför att de universitet och högskolor med examenstillstånd för utbildningar som leder till grundlärar- och ämneslärarexamen samt Skolverket som anordnar kompetensutvecklingsinsatser tar hänsyn till frågan om hur såväl kursplaner som skollagens och läroplanernas skrivningar om skolans värdegrund och utbildningens mål på ett lämpligt sätt ska kunna omsättas i de läromedel som används. 
  
 10.4.7Undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare i ämnet modersmål bör ses över 
  
 Utredningens rekommendation är att regeringen bör överväga att tidsbegränsa undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i ämnet modersmål. Ett beslut om att på sikt avskaffa undantaget från kraven på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i ämnet modersmål måste dock ske i sam- band med att satsningar görs för att höja modersmålslärarnas behörighetsgrad. 
  
 Andelen verksamma lärare i ämnet modersmål som har en peda- gogisk högskoleexamen är låg och har varit så en längre tid. Det var också den stora bristen på utbildade lärare som var skälet till att lärare som skulle undervisa i ämnet undantogs från kravet på legiti- mation och behörighet när legitimationsregleringen infördes. Reger- ingen anförde bl.a. att det förvisso skulle vara önskvärt att alla lärare som undervisar hade adekvat utbildning, men att det av praktiska skäl var befogat att inte ställa upp krav på legitimation och behörighet för bl.a. denna lärarkategori då det inte var rimligt att ha en regel från vilken alltför många undantag måste göras. Det betonas dock i för- arbetena att huvudmannen ska ha gjort stora ansträngningar för att finna en utbildad lärare och möjligheten att anställa obehöriga och  
 icke-legitimerade 
  lärare ska användas med restriktivitet.55 
  
 Undantagsbestämmelsen har av många kommit att betraktas som att det inte finns några krav på de lärare som anställs att undervisa i ämnet modersmål. Bestämmelsen används inte med restriktivitet, utan som en generell regel då många huvudmän har svårigheter att rekrytera behöriga modersmålslärare. 
  
 55Prop. 2010/11:20. 
  
 336 
  
 SOU 2019:18 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 De förutsättningar som låg till grund för regeringens bedömning 2010 kvarstår i dag och har i flera avseenden kraftigt försämrats. I synnerhet har bristen på utbildade lärare aktualiserats under de senaste åren med en relativt omfattande invandring av barn och ung- domar berättigade till modersmålsundervisning. Antalet lärare med en pedagogisk högskoleexamen som undervisar i ämnet modersmål har sedan läsåret 2010/11 ökat med 320 lärare, men samtidigt har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen som undervisar i ämnet minskat under samma tid. Detta beror på att antalet lärare som undervisar i ämnet har ökat kraftigt under samma period: läs- året 2010/11 var antalet tjänstgörande modersmålslärare i grund- skolan 3 062 och läsåret 2017/18 var det 5 465 tjänstgörande lärare.56 
  
 Flertalet utredningar har gjort bedömningen att det inte är rea- listiskt att, med de förutsättningar som är för handen, föreslå att dagens undantag från kraven på legitimation och behörighet för modersmålslärare ska upphöra.57 
  
 Utredningen kan generellt instämma i dessa bedömningar. Men med dagens undantag är incitamenten låga för studenter att läsa långa utbildningar till ett yrke som de ändå kan utöva i kraft av sitt moders- mål och annan eller ingen lärarexamen med i bagaget. Det leder även till att yrkesverksamma lärare saknar incitament att genomgå kom- pletterande insatser som kan leda till lärarlegitimation. 
  
 Undantaget från kravet på legitimation och behörighet har även inneburit att inga samlade insatser har vidtagits för att höja denna lärarkårs behörighetsgrad. I stället har det generella undantaget på sätt och vis kommit att cementera situationen och uteblivna sats- ningar motiveras inte sällan med att kategorin ändå är undantagna kravet på legitimation. På så sätt har den undantagsreglering som motiverades av den låga behörighetsgraden i lärarkåren kommit att bli orsaken till att så få satsningar görs för att höja utbildningsnivån. 
  
 Undantagets ändamålsenlighet har ifrågasatts av en rad tunga instanser. Till exempel skriver Torres i remissyttrande till utred- ningen Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola58 att: 
  
 56Se kapitel 5 i betänkandet. 
  
 57Se bl.a. SOU 2017:51 och SOU 2017:91. 
  
 58SOU 2017:51. 
  
 337 
  
 Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 
  
 SOU 2019:18 
  
 undantaget från krav på behörighet för modersmålslärare bör tids- begränsas och en långsiktig strategi som leder till en behörighetsgivande modersmålslärarexamen utvecklas.59 
  
 Skolverket stödjer fortsatt undantag från kravet på legitimation, men efterlyser en kompetensförsörjningsstrategi med en tidsplan som syftar till att öka antalet modersmålslärare med legitimation och behörighet.60 
  
 De universitet och högskolor som anordnar ULV framhåller i sina reflektioner till Högskoleverket61 att: 
  
 det på ett nationellt plan även är viktigt att ta vara på modersmåls- lärarnas kompetens och ge dem möjlighet till en breddad behörighet. Universitet och högskolorna anser att frånvaron av legitimationskrav på modersmålslärarna är ett särskilt problem i sammanhanget. (s. 37) 
  
 Det ingår inte i utredningens direkta uppdrag att utreda undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i modersmål eller att lämna förslag i frågan. Utredningen kan där- emot konstatera att det generella undantaget från krav på legitima- tion och behörighet för att få undervisa i ämnet modersmål på sikt bör avskaffas. Det är utredningens uppfattning att utan ett skarpt krav på legitimation och behörighet i ämnet kommer situationen fortsätta som den gör i dag, och som den gjorde vid tidpunkten för när lärarlegitimationsregleringen trädde i kraft. 
  
 Utredningen kan härvid konstatera att man i vissa kommuner, framför allt storstadskommuner, redan i dag ställer krav på legitima- tion och behörighet för tillsvidareanställning. Utredningen är fullt medveten om att kommuner belägna i andra delar av landet inte har samma tillgång till utbildade lärare och att det snarare är fråga om att finna någon som talar språket för att utbildningen ska komma till stånd. Inte desto mindre kan utredningen konstatera att i de kom- muner där det finns krav på legitimation och behörighet för tills- vidareanställning är drivkraften större hos lärarna att se till att till exempel komplettera sin utländska utbildning på så sätt att de med- delas lärarlegitimation. 
  
 59UKÄ 2018c, s. 1. 
  
 60Skolverket 2018e. 
  
 61Högskoleverket 2012. 
  
 338 
  
 11 Konsekvenser av förslagen 
  
 11.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivets krav 
  
 En utredning ska enligt  
 14–15 
  §§ kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostna- der och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekom- mande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konse- kvensutredning. 
  
 Enligt utredningens direktiv ska utredaren, utöver vad som följer av kommittéförordningen, redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning. Utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). 
  
 I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, ut- över förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslaget särskilt redovisas. 
  
 339 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 11.2Vilka berörs av regleringen? 
  
 Utredningen lägger förslag som kommer att påverka och beröra flera olika aktörer inom skolväsendet. Framför allt berörs kommuner, skolor och de elever som är berättigade till modersmålsundervisning respektive i behov av studiehandledning på modersmål. Förslagen kommer även i viss mån att påverka enskilda huvudmän. Förslagen kommer även att påverka myndigheter: Specialpedagogiska skol- myndigheten och Sameskolstyrelsen i egenskap av huvudmän för specialskolan respektive sameskolan, samt Skolverket, som föreslås ges vissa uppdrag. 
  
 11.3Konsekvenser för elever 
  
 De elever som är berättigade till modersmålsundervisning och elever som är i behov av studiehandledning på modersmål kommer att beröras av förslagen. Elever berättigade till modersmålsundervisning kommer i högre utsträckning ges möjlighet att delta i undervisningen med anledning av utredningens förslag. Så kommer även de elever som deltar i modersmålsundervisning att ges bättre möjligheter till en lik- värdig utbildning genom att undervisningen regleras i timplanerna. De nyanlända elever som har behov av studiehandledning kommer att ges en förstärkt rätt till sådant stöd. 
  
 Utredningen bedömer att övriga elever (de som inte deltar i moders- målsundervisning) inte i nämnvärd omfattning kommer att påverkas av utredningens förslag, till exempel genom förslaget om att ämnet ska regleras i timplanerna. Utredningen förutsätter att de flesta huvudmän kommer att anordna undervisningen före eller efter undervisningen i andra ämnen. Dock ska modersmålsundervisningen, enligt utred- ningens förslag, anordnas inom den garanterade undervisningstiden och eleverna ska så långt som möjligt få sammanhållna skoldagar. 
  
 Utredningen bedömer sammanfattningsvis att förslagen syftar till att förstärka kvaliteten i undervisningen i skolan vilket bidrar posi- tivt till elevers utvecklingsmöjligheter. 
  
 340 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 11.4Konsekvenser för skolor 
  
 Utredningen lämnar förslag som påverkar skolornas möjlighet att organisera och planera modersmålsundervisningen. För enskilda skolor kommer framför allt förslaget om att ämnet ska regleras i tim- planerna att ha betydelse. Rektorer kommer med den föreslagna ändringen att behöva mer aktivt verka för att modersmålsundervis- ningen anordnas i anslutning till övriga lektioner. Schemaläggningen kan kompliceras av att elevgrupper från olika skolor deltar i samma modersmålsundervisning, vilket innebär att rektorer kan behöva samverka med andra rektorer och hitta tider som passar för alla elever. Utredningen bedömer att fler elever kommer att ges möjlig- het att delta i modersmålsundervisning med anledning av utred- ningens förslag. Utredningen bedömer dock att lärarna, liksom är fallet i dagsläget, i stor utsträckning kommer att vara anställda centralt av huvudmannen. Förslaget bedöms därför inte leda till fler anställda lärare vid de enskilda skolorna. 
  
 11.5Konsekvenser för lärare och studiehandledare 
  
 Utredningens förslag bedöms skapa bättre förutsättningar för verk- samma lärare i modersmålsämnet respektive studiehandledare på modersmål att möjliggöra  
 språk-, 
  kunskaps- och identitetsutveckling hos sina elever. Genom att ämnet regleras i timplanerna knyts under- visningen närmare skolans övriga verksamhet, vilket förväntas leda till såväl ett ökat deltagande som mer motiverade elever. 
  
 11.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen 
  
 Principen om kommunal självstyrelse gäller för all kommunal verk- samhet, inklusive utbildningsverksamhet, som kommunen driver eller finansierar, dvs. både för den verksamhet som regleras i kom- munallagen och för den som följer av särskilda bestämmelser. Det står dock klart att utrymmet för den kommunala självstyrelsen inte är obegränsat. Det kan inom vissa områden finnas nationella krav på en enhetlig reglering som kan anses väga tyngre än intresset för den kommunala bestämmanderätten. Sådana krav på en enhetlig reglering 
  
 341 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 finns inom utbildningsområdet och staten styr därför dessa verk- samheter genom att sätta upp regler och mål i lagar och förord- ningar. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. I förarbetena anges att denna reglering innebär att riksdagen regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintressen när begränsningar av själv- styrelsen övervägs.1 Vidare anges att proportionalitetsprövningen bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. 
  
 Utredningen föreslår att undervisning i ämnet modersmål ska reg- leras i timplanerna för grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med förslaget är tvåfaldigt: att eleverna ska ges en minsta garanterad undervisningstid och att undervisningen ska förläggas i anslutning till skoldagen. Förslaget syftar till att lösa en del av de problem som påverkar undervisningens kvalitet och elevers vilja att delta i undervisningen. Förslagen syftar även till att ge alla modersmålsberättigade elever en mer likvärdig tillgång till undervisning. 
  
 Utredningen föreslår även att: huvudmannen inte ska kunna be- gränsa undervisningen till sju läsår; huvudmannen ska vara skyldig att anordna undervisningen även om färre än fem elever önskar undervisning i språket under förutsättningen att det finns lämpliga lärare samt att skolförordningen inte ska begränsa hur många språk en elev kan ges modersmålsundervisning i. 
  
 Förslagen innebär en inskränkning av kommunernas självbestäm- manderätt och utgör därmed ett visst ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. När det gäller en statlig reglering av en garanterad under- visningstid i ämnet gör utredningen bedömningen att det är viktigt från ett nationellt perspektiv att elever som är berättigade till moders- målsundervisning ges en likvärdig tillgång till undervisning i ämnet. Utredningen gör också bedömningen att det är av vikt att eleverna ges undervisning i modersmålsämnet i anslutning till övrig under- visning. Förslaget uppfyller i detta hänseende båda syftena. På samma sätt menar utredningen att en elevs rätt till modersmålsundervisning inte ska styras av vilken huvudman eleven tillhör eller vilka språk andra modersmålsberättigade elever har. En elev ska i förekommande 
  
 1Prop. 2009/10:80. 
  
 342 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 fall inte heller begränsas i sin potential genom att behöva välja vilket av sina två modersmål som han eller hon ska få undervisning i. 
  
 Förslagen innebär ett utökat åtagande för kommunerna vilket inne- bär att finansieringsprincipen ska tillämpas. Kommunerna kompen- seras för sina ökade kostnader i enlighet med finansieringsprincipen, vilket redogörs för i avsnitt 11.8.2. Behoven som förslagen syftar till att åtgärda bedöms inte kunna tillgodoses på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt (se alternativa lösningar i avsnitt 11.9). Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen be- döms därmed vara motiverad med hänsyn till ändamålet. 
  
 11.7Konsekvenser för enskilda huvudmän 
  
 Enskilda huvudmän ansvarar i dag för undervisning i de skolformer som påverkas av förslagen i detta betänkande. Utredningen lägger inga förslag som enbart rör enskilda huvudmän. Genom de ändringar som utredningen föreslår kommer dock även enskilda huvudmän att behöva anpassa sin verksamhet. 
  
 Det är kommunerna som ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående skolor. För elever som ska erbjudas modersmålsundervisning ska hemkommunen lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till enskilda huvudmän.2 Förslagen som utredningen lämnar innebär en ökad kostnad för kommunerna, en kostnad som de enskilda huvudmännen ersätts för. Utredningen gör därför bedöm- ningen att förslagen inte innebär någon ökad kostnad för enskilda huvudmän. 
  
 11.8Ekonomiska konsekvenser 
  
 11.8.1Principer för beräkning av kostnader 
  
 De beräkningar som görs i detta avsnitt utgår från situationen över hela landet. Utredningen är väl medveten att det förekommer stora variationer över landet såväl avseende andelen elever som är berättigade till modersmålsundervisning respektive studiehandledning som till- gången på personal och vilka kostnader huvudmän har. Utredningen kan i kostnadsförslagen svårligen ta hänsyn till alla lokala variationer. 
  
 210 kap.  
 37–39 
  §§ samt 11 kap.  
 36–38 
  §§ skollagen samt 14 kap. skolförordningen. 
  
 343 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 Att kostnaderna i en viss kommun kan bli högre än beräknat och att de i en annan kommun kan bli lägre är därför ofrånkomligt. Om inget annat anges är kostnaden beräknad utifrån följande principer. 
  
 I de delar utredningen lämnar förslag som förväntas leda till ett ökat deltagande i modersmålsundervisning bedömer utredningen att de för- väntade ökade kostnaderna är knutna till antalet undervisningsgrupper. 
  
 Omfattningen på modersmålsundervisningen ska enligt utred- ningens förslag vara en timme per vecka. Utredningen har haft kontakt med en chef för en modersmålsenhet som uppger att modersmåls- lärare generellt enligt avtalen vid en heltidsanställning har 20 timmars undervisningstid i veckan. 15 timmar i veckan utgör arbetsplatsför- lagd arbetstid och ytterligare 10 timmar i veckan utgör förtroende- arbetstid, som kan förläggas var läraren önskar. Dessa 10 timmar ska även kompensera för ledighet över loven. Undervisningen sker under 36 veckor.3 Kostnaden per år får dock antas motsvara kostnaden för 52 veckors anställning. Utredningen bedömer mot bakgrund av dessa uppgifter att en timmes undervisning inklusive förberedelser och efterarbete leder till två timmars arbete för en lärare. Kostnaden för en lärare är 297 kronor/timme, justerat efter 2019 års förväntade genomsnittslön för grundskollärare. Kostnaden är baserad på en månadslön om 34 860 kronor samt arbetsgivaravgifter och sociala avgifter.4 Utredningen bedömer att det inte tillkommer någon ökad lokalkostnad eftersom undervisningen sker i skolans lokaler när under- visning i andra ämnen inte pågår. Mot bakgrund härav görs bedöm- ningen att det är rimligt att anta att en timmes lektionstid motsvarar en kostnad om cirka 594 kronor. 
  
 Därpå tillkommer kostnader för läromedel och annat material. Utredningen har varit i kontakt med en chef för en modersmåls- enhet som uppger att den genomsnittliga kostnaden för läromedel i landet är cirka  
 100–130 
  kronor per elev och år. 
  
 Storleken på undervisningsgrupperna i ämnet modersmål varierar kraftigt och kan vara allt ifrån enskild undervisning upp till under- visning med 25 elever i en grupp. Statistik på nationell nivå om under- visningsgruppernas storlek saknas. Utredningen har vid intervjuer med chefer för modersmålsenheter efterfrågat storleken på under- visningsgrupper och har därvid erfarit att en genomsnittlig undervis- ningsgrupp för årskurs  
 7–9 
  samt gymnasieskolan är cirka 12 elever. 
  
 3Jfr. 3 kap. 2 § skolförordningen. 
  
 4Uppgift från SKL/SCB. 
  
 344 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 För årskurs  
 1–6 
  varierar det, men grupperna tenderar att vara mindre, från enskild undervisning upp till grupper om cirka tio elever. Dessa mått på undervisningsgrupper tar utredningen med sig vid beräk- ningen av de kostnader som utredningens förslag medför. 
  
 Utredningen bedömer mot bakgrund härav att den genomsnitt- liga kostnaden för läromedel per undervisningsgrupp bör vara cirka 1 000 kronor per år. Kostnaden per undervisningsgrupp och år antas därmed uppgå till cirka 32 000 kronor (594 kronor × 52 + 1 000). 
  
 I de delar utredningen lämnar förslag som förväntas leda till ett ökat deltagande i studiehandledning på modersmål bedömer utredningen att de förväntade ökade kostnaderna är knutna till personalkostnader för studiehandledare. Utredningen väljer i detta hänseende att som grund för beräkningarna använda sig av ovan angivna genomsnitts- lön för grundskollärare, även om den faktiska kostnaden i realiteten kan vara något lägre sett till att andelen studiehandledare med peda- gogisk högskoleexamen är lägre än hos modersmålslärare. 
  
 11.8.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner 
  
 Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de får ekonomisk kompensation för detta. Det som ska finansieras är således enbart de nya förpliktelser som införs genom förslagen och inte de åtaganden som kommunerna redan tidigare haft. 
  
 Kommuner och enskilda kan vara huvudman för grundskola, grund- särskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Det är kommunerna som ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående förskolor och skolor. För elever som ska erbjudas modersmålsunder- visning ska hemkommunen lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till såväl de egna skolorna som till enskilda huvudmän.5 Eftersom de enskilda huvudmännen genom såväl grundbelopp som tilläggsbelopp ersätts för sina kostnader gör utredningen bedömningen att förslagen som lämnas om ökade skyldigheter för huvudmän att anordna moders- målsundervisning samt studiehandledning på modersmål endast inne- bär en ökad kostnad för kommunerna. 
  
 510 kap.  
 37–39 
  §§ samt 11 kap.  
 36–38 
  §§ skollagen samt 14 kap. skolförordningen. 
  
 345 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 Förslaget om att reglera undervisning i ämnet modersmål i timplanerna för grundskolan och grundsärskolan 
  
 Utredningen föreslår att ämnet modersmål ska regleras i de natio- nella timplanerna för grundskolan och grundsärskolan. Utredningen föreslår en minsta garanterad undervisningstid om 324 timmar för grundskolan och grundsärskolan. Detta motsvarar en timmes under- visning i veckan. 
  
 Frågan är om detta förslag innebär nya förpliktelser eller om det är ett åtagande som huvudmännen redan tidigare haft. Utredningen gör härvid följande bedömning. 
  
 Undervisningstiden för ämnet modersmål regleras inte i gällande författningar. Det saknas uttalanden i förarbeten om undervisnings- tidens längd. Huvudmän är dock redan med gällande lagstiftning skyldiga att erbjuda elever undervisning i ämnet modersmål och kan endast begränsa denna skyldighet med de villkor som ställs upp i skol- förordningen.6 Undervisningen i grundskolan och motsvarande skol- former ska följa de kursplaner som finns för respektive ämne. I varje ämnes kursplan finns det kunskapskrav, vilka talar om vad en elev behöver kunna för att få ett visst betyg i ett ämne. Kunskapskraven för ämnet modersmål är utformade utifrån antagandet att eleverna får 60 minuters undervisningstid per vecka.7 Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns ett krav på att undervisningen ska ges av en viss omfattning och att det förslag som utredningen lämnar därmed ligger i linje med vad det statliga åtagandet ger. Utredningen bedömer därför att en reglering av en minsta garanterad undervis- ningstid i ämnet modersmål inte i denna del innebär ett utökat åtagande för huvudmännen utan utgör en förpliktelse de redan har. Eventuella kostnader ska därför inte finansieras. Det kan härvid tilläggas att det är utredningens uppfattning att de allra flesta elever de facto erbjuds undervisning motsvarande en timme i veckan. 
  
 Genom att undervisningen i ämnet modersmål föreslås regleras i timplanerna för grundskolan och grundsärskolan kommer undervis- ningen inte att kunna anordnas utanför den garanterade undervisnings- tiden. Detta leder till att huvudmannen inte kan begränsa modersmåls- undervisningen till sju läsår. Förslaget innebär i denna del ett utökat 
  
 610 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen samt 5 kap. 7, 9 och 11 §§ skol- förordningen. 
  
 7Skolverket 2014. 
  
 346 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 åtagande för huvudmännen, varför kostnaderna ska finansieras. Kost- naderna till följd av en sådan regeländring framkommer i nästa avsnitt. 
  
 Förslaget om att sjuårsregeln ska upphävas 
  
 En huvudman är endast skyldig att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervisningen utanför den garanterade undervisnings- tiden.8 Utredningen föreslår att denna huvudmannens begränsning i skyldigheten att erbjuda modersmålsundervisning ska upphöra. 
  
 Den reglering som utredningen föreslår ska upphävas omfattar elevens skoltid vilket således innebär att förslaget även omfattar gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Som utredningen redogör för i betänkandets kapitel 6 tillämpar de allra flesta huvudmän inte denna begränsning. Någon ökad kostnad uppkommer därför inte för de flesta huvudmän. Förslaget innebär dock ett utökat krav på huvud- männen att anordna undervisningen och ska därför finansieras. 
  
 Bedömningen av vilka ökade kostnader som förslaget medför får göras utifrån ett antal antaganden. 
  
 För det första säger den nuvarande regleringen inget om under vilka (sju) läsår huvudmannen är skyldig att anordna undervisningen. Vi vet dock att elever i de lägre årskurserna deltar i modersmålsunder- visning i högre utsträckning än i senare årskurser.9 Utredningen utgår därför i beräkningen från att staten ska finansiera de skolår som följer efter de sju första, det vill säga grundskolan och grundsär- skolans årskurs  
 8–9 
  samt gymnasieskolan respektive gymnasiesär- skolan. 
  
 Enligt uppgifter från Skolverket var det 30 45710 elever som läs- året 2017/18 deltog i modersmålsundervisning i årskurs  
 8–9. 
  För grundsärskolan saknas uppgifter för specifika årskurser, men det totala antalet elever som deltog i modersmålsundervisning i års- kurs  
 1–9 
  var 947. Vid bedömningen av hur många av eleverna som deltog i årskurs  
 8–9 
  gör utredningen ett antagande om att lika många 
  
 85 kap. 11 § skolförordningen. Begränsningen gäller inte nationella minoritetsspråk eller ett nor- diskt språk och elever ska erbjudas modersmålsundervisning under längre tid, om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning. 
  
 9Se kapitel 6 i betänkandet. 
  
 10Utredningens korrespondens med Skolverket  
 (2019-03-08). 
  
 347 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 elever deltar i varje årskurs. En sådan beräkning ger för handen att drygt 200 elever deltog i modersmålsundervisning i grundsärskolans årskurs  
 8–9. 
  
 I gymnasiesärskolan deltog 187 elever i modersmålsundervisning läsåret 2017/18.11 
  
 För gymnasieskolan saknas statistik över hur stor andel av eleverna som deltar i modersmålsundervisning. Den statistik som redovisas är kursbetyg på avgångselever från nationella program. Bland avgångs- eleverna läsåret 2017/18 var det 3 456 elever som fick betyg i minst en modersmålskurs.12 Utredningen gör ett antagande om att deltagar- antalet är lika stort i varje läsår. Utredningen gör därför ett antagande om att cirka 10 368 elever deltar i modersmålsundervisning i gym- nasieskolans nationella program. 
  
 Det andra antagandet som behöver göras är hur många elever som omfattas av den föreslagna regleringen. 
  
 I gymnasieskolan får modersmålsundervisningen anordnas som individuellt val, utökat program, eller som ersättning för undervisning i andra språk än svenska, svenska som andraspråk och engelska. Om undervisningen erbjuds som utökat program är huvudmannen skyldig att anordna modersmålsundervisning för en elev sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid.13 
  
 Elever i gymnasieskolans introduktionsprogram läser enligt indivi- duella studieplaner som i sin tur bygger på elevens individuella behov och mål. Regleringen av utökat program14 anger inte tydligt inom vilka program i gymnasieskolan det finns möjlighet att ha utökat program utan uttrycks mer generellt som en eller flera kurser som ligger utanför elevens fullständiga program. Elever i gymnasieskolans introduktionsprogram läser dock inte utökat program. Om en elev bedöms klara av mer eller mindre gör man då snarare en revidering av den individuella studieplanen. Dessa elevers modersmålsunder- visning omfattas således inte av den föreslagna regleringen. 
  
 Enligt uppgifter från Skolverket läste 1 132 avgångselever från nationella program modersmål som en del av ett utökat program läsåret 2017/18. Det motsvarar cirka 33 procent av de 3 456 avgångs- elever som fick betyg i minst en modersmålskurs vid de nationella 
  
 11Källa: Skolverkets statistik. 
  
 12Ibid. 
  
 134 kap.  
 17–18 
  §§ gymnasieförordningen. Detta gäller dock inte om språket är ett nationellt minoritetsspråk eller ett nordiskt språk som modersmål. 
  
 144 kap. 23 § gymnasieförordningen. 
  
 348 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 programmen. Utredningen gör ett antagande att samma andel råder i samtliga årskurser samt i gymnasiesärskolan, vilket leder till att nästan 3 500 elevers undervisning omfattas av förslaget i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. 
  
 Det saknas tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning elever erbjuds modersmålsundervisning utanför den garanterade undervis- ningstiden. Enligt Skolverkets statistik läser 57,5 procent av eleverna modersmål utanför den garanterade undervisningstiden. Det finns dock skäl att ifrågasätta den uppgiften, vilket utredningen redogör för i betänkandets kapitel 3. Utredningens slutsats är att det förefaller som att modersmålsundervisningen i princip uteslutande anordnas utanför den garanterade undervisningstiden. Utredningen utgår där- för vid beräkningen av kostnader från en generös bedömning om att 95 procent av alla elever som deltar i modersmålsundervisning i grundskolan och grundsärskolan gör så utanför den garanterade under- visningstiden, vilket innebär att undervisningen omfattas av den före- slagna regeländringen. Detta leder till att cirka 29 100 elevers moders- målsundervisning omfattas av förslaget. 
  
 Utredningen gör mot bakgrund av ovan angivna beräkning antagandet att cirka 32 600 elever totalt får sin undervisning anordnad utanför den garanterade undervisningstiden respektive som utökat val, vilket innebär att undervisningen omfattas av den föreslagna regeländringen. 
  
 Utredningen utgår från att en genomsnittlig undervisningsgrupp i dessa årskurser respektive skolformer omfattar 12 elever. Grunden 
  
 349 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 till antagandet redovisas i avsnitt 11.8.1. Det blir cirka 2 700 under- visningsgrupper. 
  
 Utredningen bedömer att kostnaden för en undervisningsgrupp är 32 000 kronor (se avsnitt 11.8.1). Kostnaden för förslaget blir därmed cirka 86 400 000 kronor. 
  
 I denna del önskar utredningen återigen understryka att denna kostnad redan bärs av de allra flesta kommuner som utredningen varit i kontakt med, då den begränsande regeln om sju läsår inte förefaller tillämpas hos den absoluta majoriteten av landets kommuner. För- slaget innebär därför ingen reell ökad kostnad för dessa kommuner. 
  
 Förslaget om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda modersmålsundervisning även om färre än fem elever önskar sådan undervisning 
  
 Utredningen föreslår att bestämmelsen om att huvudmannen endast är skyldig att anordna modersmålsundervisning om minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning tas bort för grundskolan och motsvarande skolformer. Förslaget innebär en ökad statlig styrning över kommunernas skyl- digheter att anordna undervisningen och ska därför finansieras. 
  
 Det saknas tillgång till flera av de uppgifter som behövs för att med precision bedöma storleken på de ökade kostnader som förslaget med- för. Därmed måste beräkningen av ökade kostnader göras utifrån en rad antaganden. 
  
 Enligt uppgifter från Skolverket var drygt 283 000 elever berättigade till modersmålsundervisning i grundskolan och motsvarande skol- former läsåret 2017/18. Av dessa elever deltog 59 procent i under- visningen.15 Att 41 procent av de modersmålsberättigade eleverna inte deltog i undervisningen kan bero på flera anledningar. Det kan handla såväl om ett frivilligt val som att huvudmannen inte erbjuder undervisningen. Det saknas information om i vilken utsträckning det handlar om den ena eller den andra anledningen. Vi vet dock att flertalet elever av de som önskar delta i undervisning nekas densamma på grund av att antingen deltagarantalet understiger fem elever, eller att huvudmannen inte förmått hitta en lämplig lärare. Vilken av dessa 
  
 15Källa: Skolverkets statistik. 
  
 350 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 två faktorer som utestänger flest elever går inte att svara på, eftersom huvudmän tenderar att utlysa tjänster för modersmålslärare först när minst fem berättigade elever har visat intresse för undervisningen.16 Mer än två tredjedelar, cirka 192 000, av de elever som läsåret 2017/18 var berättigade till modersmålsundervisning hade ett moders- mål som var ett av de tio största undervisningsspråken i grundskolan. Av dessa elever deltog drygt 123 000 elever, 64 procent, i modersmåls- undervisning. Med reservation för att det kan förekomma lokala variationer, kan vi med viss säkerhet dra slutsatsen att modersmåls- undervisningen i dessa språk sällan nekas på grund av att färre än fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar undervisning (regeln om fem elevers deltagande). Vi kan därför dra slutsatsen att där modersmålsundervisningen erbjuds deltar cirka 
  
 64 procent av de berättigade eleverna. 
  
 Med reservation för att vi vet att elever i vissa språkgrupper som tillhör de tio största språken, statistiskt sett deltar i högre utsträck- ning i modersmålsundervisning än andra17 utgår vi från den siffran när 
  
 viska undersöka deltagandet i de språkgrupper som av Skolverket benämns som ”övriga språk”, där 151 språk ingår (övriga språk utom de tio största undervisningsspråken). Det är till dessa språk (dock inte samtliga) som elever med ett i deltagarhänseende mindre språk tillhör, dvs. de elever som i dagsläget i större utsträckning nekas undervisning på grund av regeln om fem elevers deltagande. Det tål dock att påpekas att i denna grupp ingår även språk som har relativt många deltagare, så som turkiska, thai, tigrinja och ryska. 
  
 Under läsåret 2017/18 var knappt 91 000 elever berättigade till modersmålsundervisning i något av dessa språk. 44 845 elever deltog, vilket motsvarar 49 procent. Om 64 procent av alla berättigade elever 
  
 igruppen övriga språk skulle erbjudas undervisningen skulle det motsvara 58 240 elever, dvs. en ökning med 13 395 elever som deltar 
  
 imodersmålsundervisning. 
  
 Huvudmannen är endast skyldig att anordna undervisningen i ett språk om det finns en lämplig lärare.18 Utredningens bedömning är att denna regel ska kvarstå. I de språk där det finns få deltagande elever finns det, generellt sett, även få lärare. Det är även så att det 
  
 16Se kapitel 6 i betänkandet. 
  
 17Bland de tio största språken deltar 77 procent av eleverna som har somaliska som modersmål i undervisningen samtidigt som endast 46,4 procent av eleverna som har finska som modersmål deltar i undervisningen. 
  
 185 kap. 10 § skolförordningen. 
  
 351 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 med största sannolikhet kommer att bli svårt för huvudmän att kunna rekrytera en lärare till en tjänst som omfattar en låg tjänstgörings- grad (på grund av att få berättigade elever deltar). Detta innebär att förslaget inte kommer att leda till att samtliga de elever som i dag nekas undervisningen kommer att kunna delta. Antalet elever som de facto kommer att kunna delta i modersmålsundervisning med anledning av den ändrade regleringen bedöms därför vara lägre än 13 395. Utredningen bedömer att i vart fall cirka en tredjedel av eleverna kommer att nekas undervisning på denna grund. 
  
 Med ovan angivna beräkning är utredningens slutsats att cirka 9 000 fler elever kommer att kunna delta i modersmålsundervisning med anledning av den föreslagna regeländringen. Beräkningen är gjord utifrån de reservationer och antaganden som redovisas ovan. 
  
 De kostnader som uppkommer är i första hand knutna till antalet undervisningsgrupper. Ett rimligt antagande är dock att de elever som med föreslagna regeländring ges möjlighet att delta i modersmåls- undervisning är få per språkgrupp, vilket i sin tur innebär att under- visningsgrupperna kommer att vara små. Utredningen bedömer att en undervisningsgrupp i genomsnitt kommer att bestå av 2,5 elever. Detta innebär att 3 600 undervisningsgrupper kommer att tillkomma. Utredningen har i inledningen till detta avsnitt bedömt att kostnaden för en undervisningsgrupp är 32 000 kronor. Den totala kostnaden för det angivna förslaget blir därför cirka 115 200 000 kronor. 
  
 Förslaget om att modersmålsundervisning ska få omfatta mer än ett språk för en elev 
  
 Det saknas underlag på hur många av eleverna i grundskolan och grundsärskolan som har mer än ett modersmål. Därmed måste beräk- ningen av de ökade kostnader som förslaget medför göras utifrån en rad antaganden. Förslaget innebär ett potentiellt ökat deltagande i modersmålsundervisning för de elever som har två modersmål (ej inräknat svenska), men det går inte att fastställa ens hur många elever som omfattas av en sådan möjlighet. De elever som deltar i moders- målsundervisning läser ett ämne mer än övriga elever. Detta innebär bl.a. förlängda skoldagar och mer läxor. För den elev som har två modersmål skulle ett deltagande i modersmålsundervisning i båda språken innebära två timmars extra lektionstid i veckan, vilket är ett stort åtagande. Det är dessutom så att skolor inte sällan samordnar 
  
 352 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 modersmålsundervisningen så att den sker vid samma tillfälle. Vid de skolor där denna princip råder behöver den elev som är berättigad till modersmålsundervisning i två språk välja vilket av språken han eller hon ska delta i undervisning i. Mot bakgrund av dessa två faktorer gör utredningen bedömningen att få elever kommer att önska delta i modersmålsundervisning i båda språken. Utredningen gör ett anta- gande om att cirka 800 elever kommer att vilja delta i modersmåls- undervisning i ytterligare ett språk. 
  
 De elever som omfattas av förslaget kan komma att delta i moders- målsundervisning i såväl större språk som mindre språk (i deltagar- hänseende). Flertalet av eleverna kommer att kunna delta i moders- målsundervisning i befintliga undervisningsgrupper, vilket inte medför ökade kostnader. För vissa elever kan nya undervisningsgrupper behöva ordnas. Utredningen gör ett antagande om att det för en fjärdedel av eleverna, 200, kommer att behöva skapas nya undervis- ningsgrupper. 
  
 Sett till att utredningen bedömer att få elever kommer att omfattas av regeln och att ännu färre kommer att önska delta i modersmåls- undervisning i ytterligare ett språk kommer en sådan undervisnings- grupp att vara liten. Utredningen bedömer att en sådan undervisnings- grupp i genomsnitt kommer att bestå av två elever. 
  
 Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att den ökade kostnaden som regeln medför ska ersättas med 3 200 000 kronor, vilket motsvarar 100 nya undervisningsgrupper. 
  
 Förslaget om förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för nyanlända elever 
  
 Förslaget om förstärkt studiehandledning på modersmål för nyanlända elever innebär att den förstärkta studiehandledning som i dagsläget gäller för nyanlända som tas emot i högstadiet ska gälla för nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i grundskolan, grund- särskolan, sameskolan eller specialskolan, dvs. även för de elever som tas emot i årskurs  
 1–6. 
  Förslaget innebär en stark presumtion för huvudmännen att tillgodose att dessa nyanlända elever ges studie- handledning, vilket medför ökade kostnader för kommunerna. 
  
 353 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 De elever som omfattas av förslaget har i dag rätt till studiehand- ledning på modersmål om de har behov av det.19 Föreslagen bestäm- melse tydliggör således den rätt som redan finns i dag och innebär inte att målgruppen för studiehandledning på modersmål utökas. 
  
 Syftet med den föreslagna regleringen är i huvudsak detsamma som med nu gällande bestämmelse, men med bl.a. den skillnaden att det bör antas att alla nyanlända elever i grund- och grundsärskolan, specialskolan och sameskolan behöver studiehandledning på moders- målet. Utredningen menar därför att förslaget endast innebär en viss ambitionshöjning jämfört med nuvarande skyldighet. 
  
 Läsåret 2017/18 fick 32 513 elever studiehandledning. Av de elever som hade studiehandledning för första gången i årskurs  
 1–9 
  var andelen elever som fick stödet i årskurs  
 1–6 
  cirka 69 procent, vilket motsvarar cirka 22 400 av samtliga elever med stödet det läsåret, inklu- sive de som hade fått studiehandledning tidigare läsår20. Som utred- ningen beskriver i kapitel 7 är inte alla elever som får studiehand- ledning nyanlända. De uppgifter som rör elevernas bakgrund som Skolverket presenterar i sin statistik handlar om utrikesfödda respek- tive födda i Sverige. Av de elever som för första gången fick studie- handledning läsåret 2017/18 var 88 procent födda utomlands. Utifrån den beräkningsgrunden kan det konstateras att 19 712 av samtliga elever i årskurs  
 1–6 
  som fick studiehandledning läsåret 2017/18 var födda utomlands. 
  
 Flertalet av de elever som är utrikesfödda är med största sannolikhet nyanlända, men inte samtliga. Med nyanländ avses i skollagen att eleven bl.a. har påbörjat sin utbildning i svensk skola senare än höstter- minens start det kalenderår då han eller hon fyller sju år. En elev ska inte längre anses vara nyanländ efter fyra års skolgång här i landet.21 Utifrån beräkningen att 11 procent22 av samtliga elever som får studie- handledning är födda i Sverige, gör utredningen bedömningen att minst 11 procent av de utrikesfödda eleverna inte är nyanlända i skol- lagens bemärkelse. Med största sannolikhet är andelen till och med högre då gruppen utrikesfödda elever även omfattar elever som kan ha invandrat före ordinarie skolstart. Utredningen bedömer därför storleken i denna grupp till 15 procent. 
  
 195 kap. 4 § skolförordningen. 
  
 20Beräknat utifrån uppgifter i kapitel 7. 
  
 21Jfr. 3 kap. 12 a § skollagen. 
  
 22Det saknas uppgifter om födelseland för 1 procent av eleverna, se kapitel 7 i betänkandet. 
  
 354 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Utredningen gör därför bedömningen att cirka 85 procent av de utrikesfödda eleverna var nyanlända. Utifrån angivna beräkningsmodell antas målgruppen för den föreslagna bestämmelsen således omfatta cirka 16 700 elever (85 procent av de 19 712 utrikesfödda eleverna i årskurserna  
 1–6). 
  
 De allra flesta nyanlända elever som tas emot i årkurs  
 1–6 
  har ett behov av studiehandledning på modersmål och de har därmed rätt att få insatsen utifrån nuvarande reglering i skolförordningen. 
  
 Utredningen har inga uppgifter om hur många nyanlända i års- kurserna  
 1–6 
  som nekas studiehandledning. Utredningens uppskatt- ning är att föreslagen ambitionshöjning kommer att innebära att ytter- ligare cirka 10 procent nyanlända elever i årskurs  
 1–6 
  kommer att få studiehandledning jämfört med de elever som i dag har rätt till sådant stöd enligt gällande bestämmelser. Detta motsvarar således cirka 1 670 elever. 
  
 Ett antal av dessa elever kommer att få studiehandledning individ- uellt och ett antal av dessa elever kommer att få studiehandledning i grupp eller via fjärrundervisning, vilket måste tas med i beräkningarna. Utredningen utgår i beräkningen från att studiehandledningen i genomsnitt kommer att ges i grupper om cirka tre elever som får studie- handledning i en timme i veckan. Kostnaden för en lärare, inklusive personalomkostnader är 297 kronor/timme. Kostnaden per år får dock antas motsvara kostnaden för 52 veckors anställning. Utredningen beräknar att förslaget därför kommer att kosta cirka 8 600 000 kronor per år (1670 / 3 × 297 × 52). 
  
 Beräkningarna utgår från den situation som rådde läsåret 2017/18. Hur många nyanlända elever som kommer att tas emot i grundskolan och motsvarande skolformer kommande år är dock en uppgift som är svår att förutse då det är beroende av faktorer så som migrations- strömmar och den förda migrationspolitiken. Det går därför inte att med säkerhet fastslå hur kostnaderna kan komma att utvecklas, dessa kan både öka och minska. 
  
 Om eleverna har ett behov av studiehandledning på modersmål har de i dag rätt till det. Enligt gällande skolförfattningar är studiehand- ledning på modersmål en stödinsats som i vissa fall är att anse som extra anpassningar, vilket inte behöver dokumenteras och i vissa fall är insatsen att anse som särskilt stöd. Särskilt stöd ska alltid föregås av en utredning och ett upprättat åtgärdsprogram. Förslaget innebär, förutom en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för de 
  
 355 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 elever som omfattas av förslaget, även att bestämmelserna om särskilt stöd inte ska tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna till- godoses genom sådan studiehandledning på modersmålet. De allra flesta nyanlända elever bedöms vara i behov av studiehandledning på modersmålet. Flertalet av dessa elever har med största sannolikhet ett behov av studiehandledning i en sådan omfattning att det är fråga om särskilt stöd, varför åtgärdsprogram som huvudregel ska upp- rättas för dessa elever. 
  
 Utifrån att förslaget innebär att färre antal utredningar och åtgärds- program måste skrivas för dessa elever uppfattar utredningen att för- slaget medför att den administrativa kostnaden för dessa uppgifter kommer att minska. Utredningen uppskattar att det tar cirka 30 minuter att göra ett åtgärdsprogram som enbart avser insatsen studiehandledning på modersmålet.23 Utredningen bedömer att en majoritet av de elever som fick studiehandledning på modersmål är aktuella för åtgärdsprogram men inte alla. Utredningen har därför valt att utgå från att 55 procent av de nyanlända eleverna i årskurs  
 1–6 
  är aktuella för ett åtgärdsprogram. Kostnaden för minskad utredning beräknas därför till totalt cirka 1 400 000 kronor. Beräkningen bygger på 55 procent av 16 700 elever, en grundskollärares lön på 297 kronor/ timme och en tidsåtgång på 30 minuter. 
  
 Utredningens förslag medför därför en kostnadsökning för kom- munerna om 7 200 000 kronor. 
  
 23Uppgift hämtad från SOU 2017:54. 
  
 356 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 11.8.3Ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter 
  
 Statens skolverk 
  
 Två av utredningens förslag riktar sig till Skolverket. 
  
 1.Förslag om att Skolverket bör ges i uppdrag att ta fram ett ram- verk för bedömningen av en elevs grundläggande kunskaper i ett modersmål 
  
 2.Förslag om att Skolverket bör ges i uppdrag att samordna och driva utvecklingen av studiehandledning på modersmålet 
  
 Uppdraget att ta fram ett ramverk för bedömning av elevers grund- läggande kunskaper i ett modersmål kommer att innebära ytterligare arbetsuppgifter för myndigheten under en begränsad period. Arbetet kan komma att innefatta kontakter med exempelvis lärosäten och berörda aktörer samt eventuella samråd och remissförfaranden. Utred- ningen bedömer att kostnaderna till följd av förslaget kommer att uppgå till cirka 2 miljoner kronor. 
  
 Uppdraget att samordna och driva utvecklingen av studiehandled- ning på modersmålet innebär att Skolverket ska arbeta fram implemen- teringen av en strategi för studiehandledning på modersmål. En sådan strategi kan t.ex. omfatta kompetensutvecklingsinsatser, stöd till samlade utvärderingar, framtagande och fördjupade analyser av goda 
  
 357 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 exempel samt stöd till huvudmän vid gemensamt anordnande av fjärrundervisning. 
  
 Detta kräver arbetsinsatser inom myndigheten samt samråd med t.ex. lärosäten, huvudmän och övriga berörda aktörer. Uppdraget kommer även innebära att Skolverket kommer att behöva upphandla uppdragsutbildningar vid t.ex. universitet och högskolor. 
  
 Utredningen bedömer att Skolverket bör tilldelas resurser för upp- draget om 5 miljoner kronor årligen i tre år. 
  
 Specialpedagogiska skolmyndigheten 
  
 Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är huvudman för special- skolorna. Utredningen föreslår att ämnet modersmål ska regleras i den nationella timplanen för specialskolan. Utredningen föreslår en minsta garanterad undervisningstid om 360 timmar för specialskolan. Detta motsvarar en timmes undervisning i veckan. 
  
 Specialskolorna erbjuder modersmålsundervisning till sina elever om 60 minuter i veckan. Det är också den mängd undervisning som kunskapskraven i ämnet är utformade efter.24 Det är därför, enligt utredningens bedömning, rimligt att anse att det lämnade förslaget ligger i linje med den undervisning som den statliga regleringen redan anger ska ske. Förslaget innebär dock även att en huvudman inte kan begränsa modersmålsundervisningen till sju läsår. Kostnaden för detta redovisas nedan. 
  
 Andelen elever som deltar i modersmålsundervisning i special- skolan är låg. Utredningen bedömer att 10 undervisningsgrupper kan tillkomma för specialskolorna med anledning av utredningens förslag om att ta bort begränsningen om fem deltagande elever. Detta mot- svarar en undervisningsgrupp per skola. Utredningen gör detta anta- gande utifrån uppgifterna om att elever i specialskolorna generellt sett önskar delta i modersmålsundervisning i lägre utsträckning än vad som gäller för framför allt grundskolan. 10 undervisningsgrupper motsvarar en kostnad om 320 000 kronor. 
  
 Läsåret 2017/18 deltog 41 elever vid specialskolorna i modersmåls- undervisning.25 Det saknas uppgift om hur deltagandet fördelas mellan årskurserna. För att beräkna vilka kostnader utredningens förslag om 
  
 24Skolverket 2009. 
  
 25Källa: Skolverkets statistik. 
  
 358 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 att ta bort huvudmannens begränsning att erbjuda modersmåls- undervisning i högst sju läsår medför gör därför utredningen vid beräkningen ett antagande om att deltagandet är jämnt fördelat över de tio årskurserna. Detta ger ett genomsnittligt deltagantal om fyra elever per årskurs. Enligt denna beräkning skulle det vara tolv elever som deltar i modersmålsundervisning i årskurserna  
 8–10 
  i special- skolorna. Undervisningsgrupperna i specialskolan är generellt sett små, utredningen utgår från en genomsnittlig undervisningsgrupp om två elever. Utredningen bedömer att SPSM bör tilldelas resurser om 192 000 kronor med anledning av förslaget, detta motsvarar kost- naden för sex undervisningsgrupper. 
  
 Utredningen vill även här understryka att SPSM inte förefaller tillämpa den begränsande sjuårsregeln varför detta inte är en faktisk kostnad som myndigheten har. 
  
 Antalet elever i specialskolan som får studiehandledning på moders- mål är väldigt litet. För specialskolan var det åtta elever som fick sådant stöd läsåret 2017/18. Utredningen bedömer att eventuella kostnader kopplade till förslaget om förstärkt studiehandledning bör rymmas inom myndighetens befintliga anslag. 
  
 Sameskolstyrelsen 
  
 Sameskolstyrelsen är huvudman för sameskolorna. Modersmålsunder- visning i samiska bedrivs inom ramen för ämnet samiska i same- skolorna, ett ämne som är reglerat i timplanen för sameskolan. Det finns en möjlighet för elever att läsa ett annat språk inom ramen för ämnet modersmål. Detta sker i begränsad omfattning i sameskolan (färre än fem elever). Utredningen bedömer att endast ett fåtal elever kommer att delta i modersmålsundervisning med anledning av utred- ningens förslag om att ta bort begränsningen om fem deltagande elever. 
  
 Utredningen bedömer att Sameskolstyrelsen bör tilldelas resurser om 160 000 kronor med anledning av förslaget, vilket motsvarar kost- naden för fem undervisningsgrupper. Detta motsvarar en undervis- ningsgrupp vid varje skola. 
  
 Sameskolan omfattar sex årskurser, varför regeln om sju läsår inte blir tillämplig vid denna skolform. 
  
 359 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 Antalet elever i sameskolan som får studiehandledning är väldigt litet. Med hänsyn till att det är samiska elever som ska tas emot i same- skolorna bedömer utredningen att förslaget om förstärkt studiehand- ledning för nyanlända elever inte kommer att påverka Sameskol- styrelsens verksamhet i stor utsträckning. Utredningen gör därför bedömningen att eventuella ökade kostnader med anledning av förslaget bör rymmas inom myndighetens befintliga anslag. 
  
 11.9Alternativa regleringar 
  
 I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betän- kandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, enligt direk- tivet, utöver förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslaget särskilt redovisas. 
  
 360 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 11.9.1Nollalternativ 
  
 Förslaget om att reglera undervisning i ämnet modersmål i timplanerna 
  
 Ett alternativ till den föreslagna regleringen är att bibehålla den ord- ning som finns i dag, där huvudmannen kan anordna undervisningen i modersmål som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade under- visningstiden. 
  
 Den nuvarande ordningen innebär i praktiken att undervisningen vanligtvis anordnas utanför den garanterade undervisningstiden, vilket innebär klara organisatoriska fördelar för huvudmän och rektorer. På så sätt behöver få, om några, anpassningar göras i förhållande till modersmålsundervisningen vid schemaläggningen. För de elever som deltar har det dock visat sig att flera av de faktorer som starkast på- verkar såväl deltagandet som undervisningens kvalitet är knutna till hur undervisningen anordnas, vilket utredningen redogör för i betänkan- dets kapitel 6. Utredningen gör bedömningen att om modersmåls- undervisningen ska ges de bästa förutsättningarna bör ämnet få en reg- lerad undervisningstid och knytas närmare skolans övriga verksamhet. 
  
 Förslaget om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda undervisningen även om färre än fem elever önskar sådan undervisning 
  
 Ett alternativ till föreslagen reglering är att bibehålla den reglering som finns i dag, som ställer upp ett krav på att minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan under- visning för att en huvudman ska vara skyldig att anordna utbildningen. Fördelen med en bibehållen reglering är framför allt kostnadsmässiga och logistiska. Få huvudmän kan med bibehållen kostnadseffektivitet anordna modersmålsundervisning till få elever. Det kan dessutom vara svårt för huvudmän att kunna anställa lärare i låg tjänstgörings- grad, vilket blir fallet om det finns få berättigade elever. 
  
 Utredningen menar dock att regeln betydligt inskränker elevernas rätt till modersmålsundervisning. Regeln får som resultat att möjlig- heten att delta i modersmålsundervisning blir starkt beroende av fak- 
  
 361 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 torer som var eleven är bosatt, hur många elever med samma moders- mål som finns i huvudmannens organisation samt vilken motivation dessa andra elever har att delta i undervisningen. 
  
 Huvudmannens möjlighet att begränsa modersmålsundervisningen till sju läsår 
  
 Som utredningen redan har påtalat är det få huvudmän som tillämpar den begränsande regeln om att erbjuda modersmålsundervisning endast i sju läsår. I praktiken skulle staten således kunna avstå från en sådan reglering. Utredningen ser dock att det faktum att regeln tillämpas i få kommuner, innebär att elever bosatta i dessa kommu- ner inte har tillgång till samma utbildning som elever i övriga delar av landet. Med hänsyn till hur viktig modersmålsundervisningen är för de elever som deltar, samt med hänsyn till vikten av att utbild- ningen ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas, menar utredningen att huvudmän inte ska kunna begränsa undervisningen till endast sju läsår. 
  
 Förstärkt rätt till studiehandledning för nyanlända 
  
 Som utredningen påtalar i avsnitt 11.8.2 har de elever som omfattas av förslaget om förstärkt studiehandledning på modersmål för ny- anlända redan i dagsläget en rätt till studiehandledning på modersmål om de har behov av det. Utredningen menar dock att studiehandled- ning på modersmål är en så pass viktig insats för nyanländas möjlighet att kunna tillgodogöra sig undervisningen att den förstärkta rätten därtill bör vara lika stark för eleven oavsett om den påbörjar sin skolgång i de lägre eller de högre årskurserna. Utredningen menar därför att den ambitionshöjning förslaget innebär är nödvändig. 
  
 362 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 11.9.2Alternativa förslag 
  
 Förslaget om att reglera undervisning i ämnet modersmål i timplanerna 
  
 Undervisningen får endast anordnas som språkval, som elevens val och inom ramen för skolans val 
  
 En alternativ reglering är att ta bort möjligheten att anordna moders- målsundervisningen utanför den garanterade undervisningstiden och i stället bibehålla möjligheterna att anordna undervisning i moders- mål som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val eller inom ramen för skolans val. Detta skulle garantera att under- visningen kan ske under skoldagen. 
  
 Som utredningen påpekar i betänkandets kapitel 3 innebär dock den minskade garanterade undervisningstiden i elevens val från och med den 1 juli 2019 att modersmålsundervisningen i sin helhet inte kan anordnas som elevens val sett till det antal timmar som kunskaps- kraven i kursplanen är beräknad utifrån. På så sätt är det inte möjligt att förlägga i vart fall hela modersmålsundervisningen som elevens val, om eleverna ska ges undervisning i den omfattning som kunskaps- kraven i ämnet är utformade efter. Risken, att eleverna inte får till- räcklig undervisning i ämnet, innebär att elevens val bör uteslutas som alternativ att bedriva undervisning i ämnet modersmål. Flertalet rektorer som utredningen talat med påtalar även att ett en modersmåls- undervisning som anordnas som elevens val berövar de modersmåls- berättigade elevernas möjligheter att delta i de aktiviteter som anordnas inom elevens val. Eftersom modersmålsundervisningen fortsatt ska vara frivillig föreligger även en risk att modersmålsämnet skulle väljas bort till förmån för annan undervisning inom elevens val. 
  
 Att anordna modersmålsundervisningen som språkval ger framför allt två fördelar: det innebär att undervisningen kan förläggas under ordinarie skoltid och att eleverna kan ges fler timmars undervisning då den garanterade undervisningstiden för språkvalet totalt är 320 timmar i mellan- och högstadiet. Ett sådant förslag har dock tre nackdelar. En är att undervisningstiden i språkvalet koncentreras till grundskolans senare årskurser, vilket omöjliggör att undervisningens tyngd kan förläggas till de lägre årskurserna. En andra nackdel är att ett sådant förslag skulle få som konsekvens att de elever som läser modersmål får begränsade möjligheter att läsa ytterligare ett språk, 
  
 363 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 alternativt förstärkt svenska som andraspråk eller engelska. Detta vore kontraproduktivt, sett till att den elevgrupp som har behov av förstärkt svenska som andraspråk generellt sett också är berättigad till modersmålsundervisning. Den tredje nackdelen med ett sådant förslag är att risken är stor att modersmålsundervisningen, som enligt utredningens bedömning fortsatt ska vara frivillig, riskerar att väljas bort till förmån för studier i ett modernt språk, alternativt för- stärkt svenska som andraspråk eller engelska. Detta skulle innebära att färre elever skulle delta i modersmålsundervisning. 
  
 Som utredningen påpekar i kapitel 3 är det ytterst ovanligt att skolor anordnar modersmålsundervisning inom ramen för skolans val eftersom skolans val är en möjlighet för skolor att skapa en särskild profilering mot ett visst ämne. Genom en sådan profilering får då antalet timmar i timplanen för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas till förmån för undervisning i ett annat ämne. Eftersom endast en viss andel av eleverna är berättigade till modersmålsundervisning skulle en sådan profilering endast vara tänkbar i skolor med högt antal modersmålsberättigade elever, vilket i sin tur skulle leda till att modersmålsberättigade elever vid skolor med få berättigade elever skulle bli utan undervisningen. Att, genom författningsändringar, i praktiken tvinga skolor att skapa en profilering för ämnet för att undervisningen ska komma till stånd, är svårmotiverat. Särskilt efter- som en sådan profilering sker genom att antalet timmar för ett annat ämne eller ämnesområde då minskar. 
  
 Mer reglerad undervisningstid i ämnet modersmål i timplanerna 
  
 Flertalet av de modersmålslärare som utredningen har samtalat med har påpekat problematiken i att de ska undervisa en timme i veckan i ett ämne som har kunskapskrav som inte skiljer sig avsevärt från kunskapskraven i svenska, ett ämne som har en garanterad undervis- ningstid om 1 490 timmar över hela grundskolan. Denna problematik har även uppmärksammats i forskningen, vilket redovisas för i betän- kandets kapitel 4. Detta gäller särskilt för modersmålsundervisningen i de språk som inte har ett latinskt alfabet. Förslag har framförts om att utredningen bör föreslå att undervisningstiden i modersmål ska regleras till mer än en timme i veckan. 
  
 364 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Ett sådant förslag skulle förbättra både möjligheten för lärarna att hinna med den undervisning som krävs för att eleverna ska klara kunskapskraven och för eleverna att bättre kunna tillgodogöra sig ämnesinnehållet. 
  
 Utredningen föreslår att den minsta garanterade undervisningstiden ska regleras. Det förhindrar inte att huvudmän väljer att låta eleverna få mer undervisning i ämnet, något som inte är ovanligt i dag. Hos vissa huvudmän ges elever upp till 120 minuters undervisning i veckan. Det finns en risk att utredningens förslag kommer att leda till att dessa huvudmän sänker undervisningstiden till den minsta garanterade om 60 minuter. Utredningen ambition har dock varit att säkerställa att alla elever ges tillgång till en minsta garanterad undervisningstid och utredningen har härvid inte velat lägga ambitionen på en nivå som är svåruppnåelig för flertalet huvudmän. Att från statens sida kräva en utökning av undervisningstiden i ämnet skulle nämligen vara resurskrävande för de allra flesta huvudmän. Som utredningen redogör för i kapitel 5 råder det en brist på utbildade modersmåls- lärare. Att, vilket blir fallet för de flesta huvudmännen, i ett sådant läge fördubbla undervisningstiden skulle vara svårt att genomföra med bibehållen kvalitet. Det skulle även innebära ytterligare förläng- ning av skoldagarna för de elever som deltar, något som i längden kan leda till att vissa elever avstår från modersmålsundervisning. Utredningen väljer därför att föreslå att den garanterade undervis- ningstiden bör vara 60 minuter i veckan, vilket är vad kunskaps- kraven i ämnet är utformade efter.26 
  
 Reglera yrkeskåren studiehandledare 
  
 Utredningen har övervägt om studiehandledare likt läraryrket bör vara ett reglerat yrke, dvs. att någon form av obligatorisk befattnings- utbildning måste fullgöras för att få arbeta som studiehandledare. Genom ett sådant förslag skulle kvaliteten på studiehandledningen formellt säkras. Ett sådant krav skulle dock vara svårt att efterleva sett till att knappt en femtedel av studiehandledarna har en pedago- gisk högskoleexamen.27 Studiehandledning på modersmål är dess- utom en tillfällig stödinsats som riktar sig främst till nyanlända 
  
 26Skolverket 2014. 
  
 27Skolverket 2018c, s. 10, se även kapitel 5 i betänkandet. 
  
 365 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 elever. Vilka språk som det finns behov av studiehandledningen i samt i vilken omfattning behovet finns varierar från år till år och är beroende av migrationsströmmar och storleken på invandring vilka kan vara svåra att förutse. Arbetsmarknaden för studiehandledare är således instabil. Att vid angivna förhållanden ställa ett krav på studie- handledare att genomgå en obligatorisk utbildning bedömer utred- ningen inte vara proportionerligt. 
  
 Huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda undervisningen även om det råder svårigheter att finna en lämplig lärare 
  
 Det är inte endast i modersmålsämnet som det råder en brist på legiti- merade och behöriga lärare, utan det råder en generell lärarbrist, som dessutom prognosticeras öka ytterligare. Inom vissa av grundskolans ämnen råder en särskilt stor brist på behöriga lärare, ännu värre är behörighetsläget i de skolformer som kräver en speciallärarexamen, dvs. i grundsärskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och särskild utbildning för vuxna. Huvudmän kan dock inte avstå från att till- handahålla undervisning i dessa ämnen eller skolformer enbart för att det råder en lärarbrist. En alternativ reglering hade varit att låta motsvarande princip råda för modersmålsämnet: att en huvudman alltid ska vara skyldig att anordna modersmålsundervisning, även om det råder svårigheter att finna en lämplig lärare. Genom en sådan regel- ändring skulle betydligt fler elever få rätt att delta i modersmålsunder- visning. 
  
 Utredningen gör dock bedömningen att en sådan reglering skulle vara förenad med svårigheter för landets huvudmän och innebära konsekvenser som inte är försvarbara sett till regleringens syfte. Förslaget skulle riskera att huvudmän anställde lärare utan några som helst kvalifikationer, endast för att leva upp till lagstiftningens krav. Utredningen bedömer att en sådan utveckling skulle riskera att urholka ämnets kvalitet och strida mot de övriga förslagens syften, nämligen att höja kvaliteten i verksamheten. 
  
 Utredningen har i betänkandet konstaterat att modersmålsunder- visning sällan anordnas genom fjärrundervisning, trots att detta är tillåtet enligt skollagen. Ett krav på att huvudmannen ska anordna modersmålsundervisning så snart en elev önskar denna undervisning, skulle i praktiken innebära att huvudmän skulle vara skyldiga att anordna modersmålsundervisning genom fjärrundervisning om ingen 
  
 366 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 lärare går att finna inom huvudmannens organisation. Det är enligt utredningens bedömning dock inte rimligt att avkräva samtliga skolor den infrastruktur som fjärrundervisning implicerar. 
  
 Mot bakgrund härav anser utredningen att bestämmelsen om skyl- digheten att anordna undervisning endast om det finns en lämplig lärare bör behållas. 
  
 Betyg i ämnet modersmål ska få läggas till meritvärdet 
  
 Utredningen har kartlagt deltagandet i modersmålsundervisningen i de sett till antalet berättigade och deltagande elever största språken och kan konstatera att deltagandegraden i så gott som samtliga dessa språk faller under årskurs  
 6–9. 
  För att uppmuntra elever att i ökad utsträckning delta i och fullfölja undervisningen i ämnet även i senare årskurser har utredningen övervägt att föreslå att betygspoäng i ämnet modersmål ska kunna läggas till meritpoängen (16 ämnen) på samma sätt som i dag är möjligt för moderna språk. Utredningen gör bedömningen att en sådan möjlighet skulle innebära ett kraftigt incita- ment för elever att i ökad utsträckning delta i och fullfölja under- visningen i ämnet. 
  
 Vid en analys av hur förslaget förhåller sig till diskrimineringslag- stiftningen kan utredningen dock konstatera att förslaget riskerar att strida mot den aktuella diskrimineringslagstiftningen. Utredningen ser sig därför förhindrad att lämna ett sådant förslag. 
  
 11.10 Förslag till finansiering 
  
 Enligt kommittéförordningen ska utredningen föreslå finansiering för de förslag som läggs fram. Utredningen lämnar därför här förslag till möjliga omprioriteringar av befintliga anslag. 
  
 Av tabell 11.4 (nedan) framgår de totala uppskattade ökade kostnaderna per år till följd av utredningens förslag. Utredningen ser två olika typer av kostnader som följd av förslagen. Dels kostnader för huvudmän: kommuner, vilka ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående skolor samt Sameskolstyrelsen och SPSM i egenskap av huvudmän för sameskolan respektive special- skolan; dels kostnader som består av två uppdrag till Skolverket. 
  
 367 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 De uppdrag som tilldelas Skolverket bedöms ligga inom deras instruktionsenliga uppdrag och bör därför kunna finansieras inom befintliga ramar. 
  
 Skolhuvudmännens kostnader föreslås finansieras genom en sam- ordning av de resurser som har anslagits till utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet (anslag 1:5 under utgiftsområde 16). Anslaget får bl.a. användas för utgifter för att främja utveckling av skolväsendet, vissa särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet samt för insatser som syftar till att minska skol- segregation. 
  
 Utredningens förslag syftar sammantaget till att öka likvärdigheten i skolväsendet och att förbättra möjligheten för elever att delta i modersmålsundervisning. Utredningen föreslår att utgiftsposten minskas och att medel i stället tillförs SPSM och Sameskolstyrelsen inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning samt kommunerna inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, med belopp som motsvarar de förväntade kostnaderna till följd av utredningens förslag, första året och för kommande år enligt följande tabell. 
  
 11.11Särskilda konsekvenser enligt utredningens direktiv 
  
 Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen, utöver de krav som ställs enligt kommittéförordningen, även innehålla en beskrivning av vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning. Utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). 
  
 368 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 11.11.1Konsekvenser för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning liksom jämställdheten mellan kvinnor och män 
  
 Förslaget om en reglerad undervisningstid i modersmålsämnet bidrar till en likvärdig tillgång till utbildning för de elever som deltar i moders- målsundervisning. Utredningen bedömer att förslagen kommer att gynna både pojkar och flickor och deras rätt till likvärdig tillgång till utbildning. 
  
 Deltagande i modersmålsundervisning har gynnsamma effekter på elevernas studieresultat, något som utredningen har konstaterat i betänkandets kapitel 4 med hänvisning till tidigare forskning och i kapitel 9, utifrån materialet från SCB och Skolverket. Eftersom pojkar, generellt sett och i synnerhet bland utrikesfödda, har lägre skolprestationer än flickor, bedömer utredningen att den ökade del- tagandegraden kan komma att positivt påverka pojkarnas måluppfyl- lelse och studieresultat. Enligt de personer utredningen har intervjuat förefaller pojkar mer benägna än flickor att avsluta modersmåls- undervisningen i de senare årskurserna, då de generellt sett prioriterar andra aktiviteter mer än skolan.28 Genom att utredningen föreslår att ämnet ska regleras i de nationella timplanerna för grundskolan och motsvarande skolformer kommer undervisningen att knytas närmare övrig undervisning. Utredningen bedömer att detta kan ha gynn- samma effekter på pojkars deltagande i de senare årskurserna. 
  
 Utredningen konstaterar i kapitel 6, utifrån intervjuer med moders- målslärare och vårdnadshavare, att en del flickor avstår från deltagandet i modersmålsundervisning om undervisningen anordnas sent efter att den ordinarie skoldagen är avslutad. Genom förslaget om att reglera undervisningstiden i ämnet och att modersmålsundervisningen anord- nas inom den garanterade undervisningstiden och att eleverna så långt som möjligt ska få sammanhållna skoldagar, bedömer utredningen att även flickornas möjligheter att delta i modersmålsundervisning kommer att påverkas på ett positivt sätt. 
  
 28Se kapitel 6 i betänkandet. 
  
 369 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2019:18 
  
 11.12Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen m.m. 
  
 I såväl diskrimineringslagen som i internationella åtaganden som Sverige är bunden till finns förbud mot bl.a. etnisk diskriminering. Så finns diskrimineringsförbud bl.a. i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). En av de bärande principerna inom  
 EU-rätten 
  är att all diskriminering på grund av nationalitet är för- bjuden inom EU. Diskrimineringsförbudet kommer till uttryck i ett antal olika  
 EU-rättsakter 
  och internationella åtaganden som Sverige har skyldighet att följa, bl.a. direktivet mot etnisk diskriminering som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung på en rad samhällsområden. Direktivet har genomförts i svensk rätt i diskrimineringslagen. 
  
 Också den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörig- het (art. 14). 
  
 Utredningen har övervägt att lämna ett förslag om att elever ska få lägga till betygspoäng i ämnet modersmål till meritvärdet (beräknat på 16 ämnen). Vid en analys av hur det förslaget förhåller sig till för- buden mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet har utred- ningen kommit till slutsatsen att ett sådant förslag inte kan lämnas (se avsnitt 11.9.2.). 
  
 I övrigt gör utredningen bedömningen att de förslag som utred- ningen lämnar inte strider mot vare sig diskrimineringslagen eller mot någon av de diskrimineringsförbud som gäller till följd av Sveriges internationella åtaganden. 
  
 11.13 Övriga konsekvenser 
  
 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen 
  
 Modersmålsundervisning liksom studiehandledning på modersmålet med hög kvalitet är av flera skäl viktiga för elever med utländsk bakgrund. De förslag utredningen lämnar syftar såväl till att öka till- gången till som att förbättra förutsättningarna för modersmålsunder- visningen. Deltagande i modersmålsundervisning utgör ett positivt bidrag till elevernas studieresultat, vilket ökar möjligheterna att nå 
  
 370 
  
 SOU 2019:18 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. 
  
 Utredningen bedömer att studiehandledning på modersmål är ett effektivt sätt för nyanlända elever att kunna tillgodogöra sig den undervisning som bedrivs. De föreslagna ändringarna som syftar till att förstärka nyanlända elevers rätt till studiehandledning på moders- målet, bedöms kunna bidra till att stärka kunskapsresultaten för ny- anlända elever, vilket i sin tur bedöms kunna bidra till ökade möjlig- heter att nå det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. 
  
 Konsekvenser för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen 
  
 Utredningen bedömer att förslagen inte får konsekvenser för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. 
  
 Övriga konsekvenser 
  
 Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet i övrigt inte med- för sådana konsekvenser som är av betydelse för något av de områden som framgår av 15 § kommittéförordningen. 
  
 371 
  
 12 Författningskommentar 
  
 12.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 
  
 3 kap. Barns och elevers utveckling mot målen 
  
 12 i § En nyanländ elev, som har tagits emot inom skolväsendet i grundskolan, grundsärskolan, sameskolan eller specialskolan och vars kunskaper har bedömts enligt 12 c §, ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. Studiehandled- ningen ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskaps- krav som minst ska uppnås. 
  
 Studiehandledningen får ges på elevens starkaste skolspråk, om det är ett annat än modersmålet. 
  
 I paragrafen finns bestämmelser som reglerar rätten till studiehand- ledning på modersmål för nyanlända som har tagits emot inom skol- väsendet i grundskolan, grundsärskolan sameskolan eller specialsko- lan. Ändringen, som görs i paragrafens första stycke, innebär att den förstärkta rätt till studiehandledning på modersmål som gäller för nyanlända ska gälla för alla nyanlända elever som tas emot i grund- skolan, grundsärskolan, sameskolan eller specialskolan. Den hittills- varande lydelsen gäller enbart för nyanlända elever som tas emot inom skolväsendet i högstadiet i grundskolan, grundsärskolan eller special- skolan. 
  
 Paragrafen behandlas i avsnitt 10.2.1. 
  
 373 
  
 Referenslista 
  
 Lagar 
  
 Språklagen (2009:600). 
  
 Skollagen (2010: 800). 
  
 Förordningar, föreskrifter och läroplaner 
  
 Högskoleförordning (1993:100). 
  
 Förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande. 
  
 Förordning (2007:224) om högskoleutbildning för vidareutbild- ning av lärare som saknar lärarexamen. 
  
 Förordning (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning. 
  
 Gymnasieförordning (2010:2039). Skolförordning (2011:185). 
  
 Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. 
  
 Förordning (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen. 
  
 Förordning (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskole- utbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen. 
  
 Förordning (2011:1108) om vuxenutbildning. 
  
 Förordning (2015:481) om försöksverksamhet med fjärr- undervisning. 
  
 375 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. 
  
 Förordning (2016:959) om dels fortsatt giltighet av förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitima- tion som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen, dels ändring i samma förordning. 
  
 Förordning (SKOLFS 1998:16) om läroplan för förskolan. 
  
 Förordning (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. 
  
 Skolverket (SKOLFS 2016:12): Skolverkets föreskrifter om erkännande av yrkeskvalifikationer samt villkor för behörighet och legitimation för lärare och förskollärare med utländsk utbildning. 
  
 Propositioner och lagrådsremisser 
  
 Prop. 1975/76:118. Om hemspråksundervisning för invandrarbarn. 
  
 Prop. 1992/93:220. En ny läroplan för grundskolan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan. 
  
 Prop. 1995/96:200. Fristående skolor m.m. Prop. 1996/97:110. Vissa skolfrågor m.m. Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. 
  
 Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 
  
 Prop. 2010/11:20. Legitimation för lärare och förskollärare. Prop. 2013/14:148. Vissa skollagsfrågor. 
  
 Prop. 2014/15:45. Utbildning för nyanlända elever – mottagande och skolgång. 
  
 Prop. 2015/16:173. Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål. 
  
 Prop. 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018. 
  
 376 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Prop. 2017/18:194. Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas. 
  
 Övrigt från regeringen 
  
 Regeringen (2015): Uppdrag till Statens skolverk om nationella skolutvecklingsprogram (U2015/03844/S). 
  
 Regeringen (2018a): Regeringens pressmeddelande den 12 juli 2018 Nu får eleverna mer undervisningstid i matematik och i idrott och hälsa. 
  
 Regeringen (2018b): Promemoria U2018/01274/UH, Komplette- rande utbildning för personer med avslutad utländsk utbildning. 
  
 Statens offentliga utredningar (SOU) 
  
 SOU 1974:69 Invandrarutredningens betänkande. 
  
 SOU 1996:143 Krock eller möte – Om den mångkulturella skolan. 
  
 SOU 2006:54 Teckenspråk och teckenspråkiga. Översyn av teckenspråkets ställning. 
  
 SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning. 
  
 SOU 2016:12 Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. 
  
 SOU 2016:35 Vägen in till det svenska skolväsendet. 
  
 SOU 2016:46 Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsned- sättningar. 
  
 SOU 2017:44 Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. 
  
 SOU 2017:51 Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola. 
  
 SOU 2017:54 Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet. 
  
 SOU 2017:91 Nationella minoritetsspråk i skolan – förbättrade förutsättningar till undervisning och revitalisering. 
  
 377 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 SOU 2018:17 Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rektorers professionella utveckling. 
  
 SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan. 
  
 Rapporter 
  
 Statens skolverk 
  
 Skolverket (2008): Med annat modersmål – elever i grundskolan och skolans verksamhet. 
  
 Skolverket (2009): Redovisning av uppdrag om att utarbeta nya kursplaner och kunskapskrav för grundskolan och motsvarande skolformer m.m. Dnr U2009/312/S. 
  
 Skolverket (2014): Redovisning av regeringsuppdraget att ta fram förslag till stadieindelad timplan för grundskolan. Dnr 2014:574. 
  
 Skolverket (2015): Studiehandledning på modersmålet – att stödja kunskapsutvecklingen hos flerspråkiga elever. 
  
 Skolverket (2016): En stadieindelad timplan i grundskolan och närliggande frågor. U2016/03475/S. 
  
 Skolverket (2017a): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2016/17. 
  
 Skolverket (2017b): Uppföljning av språkintroduktion. 
  
 Skolverket (2018a): Särskilt stöd i grundskolan läsåret 2017/18. 
  
 Skolverket (2018b): Greppa flerspråkigheten – en resurs i lärande och undervisning. 
  
 Skolverket (2018c): Pedagogisk personal i skola och vuxenutbildning läsåret 2017/18. 
  
 Skolverket (2018d): Nyinvandrade elever i grundskolan. Dnr: 2018:600. 
  
 Skolverket (2018e): Skolverkets yttrande över Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola (SOU 2017:51). Dnr 2017:1156. 
  
 Skolverket (2018f): Redovisning av regeringsuppdrag om fjärrundervisning. Dnr: 2015:1246. 
  
 378 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Skolverket (2019): Redovisning av uppdrag om mer rörelse i skolan. Dnr 2018:838. 
  
 Statens skolinspektion 
  
 Skolinspektionen (2009a): Skolinspektionens beslut 
  
 Dnr  
 41–2009:1875. 
  
 Skolinspektionen (2009b): Utbildning för nyanlända elever – rätten till en god utbildning i en trygg miljö. Övergripande gransknings- rapport. 
  
 Skolinspektionen (2010): Språk- och kunskapsutveckling för barn och elever med annat modersmål än svenska. 
  
 Skolinspektionen (2013a): Skolinspektionens beslut. 
  
 Dnr  
 41–2013:6940. 
  
 Skolinspektionen (2013b): Skolinspektionens beslut. 
  
 Dnr  
 41–2013:1861. 
  
 Skolinspektionen (2013c): Skolinspektionens beslut. 
  
 Dnr  
 411–2013:1874. 
  
 Skolinspektionen (2014): Utbildningen för nyanlända elever. Kvalitetsgranskning. 
  
 Skolinspektionen (2015): Skolinspektionens beslut. Dnr 2015:7338. 
  
 Skolinspektionen (2016): Skolinspektionens beslut. Dnr  
 411–2016:6845. 
  
 Skolinspektionen (2017): Studiehandledning på modersmålet i årskurs  
 7–9. 
  
 Övriga myndigheter 
  
 Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens nulägesbedömning av arbetet med snabbspår. 
  
 Högskoleverket (2011): Lärarförsörjningen för de nationella minoriteterna – hur kan den tryggas? 
  
 Högskoleverket (2012): Utvärdering av två kompletterande lärar- utbildningar – ULV och VAL I. 
  
 Sameskolstyrelsen (2018): Sameskolstyrelsens årsredovisning 2018. 
  
 379 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Språkrådet (2011): Språksituationen i Sverige 2011 – en tillbakablick. 
  
 Språkrådet (2014): Debatterad och marginaliserad: Perspektiv på modersmålsundervisningen. Rapporter från Språkrådet 6. Stockholm: Språkrådet. 
  
 Stockholms universitet (2015): Uppföljning av  
 VAL-projektet 
  (Vidareutbildning av lärare utan lärarexamen, examensåret 2013). 
  
 Universitetskanslersämbetet, UKÄ (2017): Beslut 
  
 Reg.nr.  
 42-00440-16. 
  
 Universitetskanslersämbetet, UKÄ (2018a): Nybörjare och examinerade på lärarutbildning: Var fjärde nybörjare på ämneslärarutbildningen är en  
 KPU-student. 
  Statistisk analys,  
 2018-03-13/3. 
  
 Universitetskanslersämbetet, UKÄ (2018b): VAL II – delrappor- tering av ett regeringsuppdrag – med fokus på kompetensförsörjning och resultaten hittills. 
  
 Universitetskanslersämbetet, UKÄ (2018c): Universitetskanslers- ämbetets yttrande över Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola (SOU 2017:51). 
  
 Universitetskanslersämbetet, UKÄ (2019): Etablering efter kompletterande utbildning – personer med utländsk utbildning. 
  
 Uppsala universitet (2018): Begäran om ett utökat uppdrag rörande modersmål och studiehandledning på modersmål till Uppsala universitet (UTBVET 2018/106). 
  
 Vetenskapsrådet (2012): Flerspråkighet – en forskningsöversikt. 
  
 Övriga rapporter 
  
 Bigestans, A. (2015). Utmaningar och möjligheter för utländska lärare som återinträder i yrkeslivet i svensk skola. Stockholms universitet. 
  
 Bredänge, Holmes och Hunter, Å. (2010).  
 ULV-projektet 
  – Utfall, konsekvenser och reflektioner. Stockholms universitet. 
  
 Hunter, Å. och Bredänge, G. (2011). All världens lärare i Sverige 
  
 –Utländska Lärares Vidareutbildning. Edita: Västerås. 
  
 380 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Alvarez, M. och Larson, Wright (2018). Nationell uppföljning – Utländska lärares vidareutbildning  
 2010–2016. 
  Stockholms universitet. 
  
 Helsingborgs stad (2016). Utvärdering av studiehandledning på modersmålet. 
  
 Floyd, Lawson och Anderson, M. (2018). Utvärdering av projekt Clark i Ronneby kommun. 
  
 Ball, Davis och Larson, Wright (2017). Särskilda främjan- de- och utvecklingsinsatser i syfte att påskynda nyanländas etabler- ing på arbetsmarknaden inom ramen för snabbspår för nyanlända lärare och förskollärare. Stockholms universitet. 
  
 Stockholms stad, Utbildningsförvaltningen Språkcentrum (2018). Utvärderingen av studiehandledning på modersmål. 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2010). Skolgång för nyanlända elever. 
  
 Litteratur, tidskrifter, hemsidor m.m. 
  
 Carson, N. (2009). Andraspråksinlärning. Lund: Studentlitteratur. 
  
 Abrahamsson, N. och Christian, E. (2012). Andraspråksinlärning och förstaspråksinlärning i en andraspråkskontext. I K. Hyltenstam, M. Lewis och Shannon (red.), Flerspråkighet – en forsknings- översikt,  
 153–246. 
  Vetenskapsrådets rapportserie, 5:2012. 
  
 Stockholm. 
  
 Ajagán-Lester, 
  Taylor (1996). Det är inte bara språk. Utvärdering av hemspråksundervisningen i Stockholm. Stockholm: Stockholms skolor, Hemspråksenheten. 
  
 Aldrin, E. (2017). Fjärrundervisning i modersmål. En forskningsöversikt. Opublicerat manus. Högskolan i Halmstad. 
  
 Vaughan, Wright och Williamson, N. (2013). Language policing:  
 micro-level 
  language  
 policy-in-process 
  in the foreign language classroom. Classroom Discourse 4 (2),  
 151–167. 
  
 Li, S., Knoth Humlum, M. och Sejr Guul, T. (2017). Modersmålsbaseret undervisning. Modersmålsundervisning på 1. Klassetrin. Aarhus: Aarhus universitet, Institut for Økonomi. 
  
 381 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Kelly, Santiago, T. (2008). Developing Reading and Writing in  
 Second-Language 
  Sanchez: Foley from the Report of the National Literacy Panel on  
 Language-Minority 
  Children and Youth. New York: Routledge. 
  
 Lee, P., Slembrouck, S., Barnett, K., Sierens, S. och Frye, K. (2018) (red.). The Multilingual Edge of Education. London: Palgrave Macmillan. 
  
 Avery, H. (2011). Lärares språkbruk i tvåspråkiga klassrum. Educare – Vetenskapliga Skrifter (3),  
 145–175. 
  
 Avery, H. (2015). Teaching in the “edgelands” of the school day: The organisation of Mother Tongue Studies in a highly diverse Swedish primary school. Power and education 7 (2),  
 239–254. 
  
 Avery, H. (2016). Moving Together – Conditions for Intercultural Development at a Highly Diverse Swedish School. Jönköping: Högskolan Jönköping. 
  
 Avery, H. (2017a). Perspektiv på arabiska som modersmål i svensk skola. I K. Eksell (red.), Öst är väst och väst är öst: en vänbok till Ruiz,  
 135–162. 
  Stockholm: Portlak. 
  
 Avery, H. (2017b). At the bridging point: tutoring newly arrived students in Sweden. International Journal of Inclusive Education 21 (4),  
 404–415. 
  
 Lewis, M. (2004). Skolframgång och tvåspråkig utbildning. 
  
 I K. Kennedy och Shannon (red.), Svenska som andraspråk 
  
 –i forskning, undervisning och samhälle,  
 503–538. 
  Lund: Studentlitteratur. 
  
 Bajqinca, N. (2019). Mother Tongue Education – The Interest of 
  
 a Nation. A policy study in Sweden  
 1957–2017. 
  Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Blommaert, J. och Frye, J. (1998). Debating Diversity: Analysing the Discourse of Tolerance. London: Routledge. 
  
 Borevi, K. (2002). Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället. Uppsala: Uppsala Universitet. 
  
 Bouakaz, L. (2007). Parental involvement in school: What promotes and what hinders parental involvement in an King? Malmö: Malmö Högskola. 
  
 382 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Bouakaz, L. (2012). ”Att behålla mitt och lära mig något nytt” Föräldraengagemang i mångkulturella miljöer. Malmö stad: Kommission för ett socialt hållbart Malmö. 
  
 Bouakaz, L. (2018). Föräldraengagemang i mångkulturella kontexter. I T. Hernandez och Walter 
  (red.), En god fortsättning: nyanländas fortsatta väg i skola och samhälle,  
 77–102. 
  Lund: Studentlitteratur. 
  
 Bouakaz, Taylor och Anderson, S. (2007). What hinders and what motivates parents’ engagement in school? International Journal about Parents in Education (1),  
 97–107. 
  
 Bourdieu, P. (1977). The economics of linguistic exchanges. Social Science Information 16 (6),  
 645–668. 
  
 Boyd, S. (1985). Language Survival. A Study of Language Contact, Language Shift and Language Choice in Sweden. Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Boyd, S. (1988). Texanska – ett hemspråk? I S. Strömqvist och Garcia (red.), Kulturmöten, kommunikation, skola, 95– 112. Stockholm: Norstedts. 
  
 Bunar, N. (2010). Nyanlända och lärande. En forskningsöversikt om nyanlända elever i den svenska skolan. Vetenskapsrådets rapportserie 6:2010. Stockholm: Vetenskapsrådet. 
  
 Bunar, N. och Bouakaz, L. (2015). Diagnos: Nyanländ. I N. Bunar (red.), Nyanlända och lärande – mottagande och inkludering,  
 263–290. 
  Stockholm: Natur och Kultur. 
  
 Bunar, N. (2018). Newly arrived students in Powell, Sweden, Italy and Spain – between tangible and illusive hope. Brussels: Education International Research. 
  
 Christian, Malone, Carson, N. och Kennedy, K. (2012). Does first language maintenance hamper nativelikeness in a second language? A study of ultimate attainment in early bilinguals. Studies in Second Language Acquisition (34),  
 215–241. 
  
 383 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Christian, Malone och Reed, M. (2012). The effects of heritage language instruction on first language proficiency. A psycholinguistic perspective. International Journal of Bilingual Education and Bilingualism (15),  
 593–609. 
  
 Cabau‐Lampa, B. (1999). Home Language Instruction in Sweden: what is the situation in 1998? European Journal of Intercultural Studies 10 (1),  
 75–84. 
  
 Rogers, 
  B. (2007). Mother tongue plus two European languages in Sweden: unrealistic educational goal? Language Policy (6),  
 333-358. 
  
 Rogers 
  B. (2014). Minority Language Education Policy and Planning in Sweden. Current Issues in Language Planning 15 (4),  
 409–425. 
  
 Taylor, Campos och Wagner, M. (2000). The effects of language of instruction on the reading and writing of  
 first-grade 
  Hispanic children. Scientific Studies of Reading 4 (4),  
 331–353. 
  
 Creese, Wright och Blackledge, Wright (2010). Translanguaging in the bilingual classroom: A pedagogy for learning and teaching? The Modern Language Journal 94 (1),  
 103–115. 
  
 Creese, Wright och Blackledge, Wright (2015). Translanguaging and Identity in Educational Settings. Annual Review of Applied Linguistics. (35),  
 20–35. 
  
 Creese, A., Bhatt, A., King, N. och Brooks, M. (2006). Multicultural, Heritage and Learner Identities in Comple- mentary Schools. Language and Education 20 (1),  
 23–43. 
  
 Cummins, Davis (1978). Educational implications of mother tongue maintenance in  
 minority-language 
  children. The Canadian Modern Language Review 34 (1),  
 395–416. 
  
 Cummins, Davis (1996). Negotiating Identities. Education for Empowerment in a Diverse Society. California Association for Bilingual Education. 
  
 Cummins, Davis (2000). Language, Power and Pedagogy: Bilingual Children in the Crossfire. Clevedon: Multilingual Matters. 
  
 Cummins, Davis (2018). Evans and Educational Achievement: Identifying and Implementing  
 Evidence-Based 
  Strategies for School Improvement. I P. Lee, S. Slembrouck, K. Barnett, Wilson och K. Maryns (red.), 
  
 384 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 The Multilingual Edge of Education,  
 67–90. 
  London: Palgrave 
  
 Macmillan. 
  
 Davis, L. (2017a). Ecologies of Heritage Language Learning in a Multilingual Swedish School. Journal of Language, Identity  Education 16 (6),  
 395–407. 
  
 Davis, L. (2017b). Newly arrived immigrant youth in Sweden negotiate identity, language  literacy. System (67),  
 1–11. 
  
 Davis, Taylor och Hurley, N. (2019 under granskning). Translanguaging through an Advocacy Lens: The Roles of Multilingual Classroom Assistants in Sweden. 
  
 Jones, Taylor (2015). Sproglig praksis i og omkring modersmåls- undervisning. En lingvistisk etnografisk undersøgelse. Aarhus: Aarhus Universitet. 
  
 De Houwer, A. (2009). Bilingual first language acquisition. 
  
 Clevedon: Multilingual Matters. 
  
 Harper, Davis (2013). Ambulating teachers. A case study of bilingual teachers and teacher collaboration. Oslo: University of Oslo. 
  
 Duek, S. (2017). Med andra ord. Samspel och villkor för litteracitet bland nyanlända barn. Karlstad: Karlstads universitet. 
  
 Johnson, E. (1997). Alla lika – alla olika: Skolsituationen för elever med båda föräldrarna födda utomlands. Stockholm: Johnson  Wiksell International. 
  
 Price, Bailey och Ashley, K. (2018). Nyanländas lärande och språkutvecklande arbetssätt. Rapport från en forskningscirkel. Uppsala: Uppsala universitet. 
  
 Williams, B., Howard, Taylor och Fritz, A. (2009). Language as capital, or language as identity? Chinese complementary school pupils’ perspectives on the purposes and benefits of complementary schools. British Educational Research Journal 35 (4),  
 519–538. 
  
 Williams, B., Howard, Taylor och Fritz, A. (2010). Parents’ and teachers’ constructions of the purposes of Chinese complementary schooling: ‘culture’, identity and power. Race Ethnicity and Education 13 (1),  
 101–117. 
  
 Bush, U. (2002). Reading Skills among Students of Immigrant Origin in Stockholm. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 385 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Garza, N. och Williams, Bailey (2015). Struggles for legitimacy in mother tongue instruction in Sweden. Language and Education 29 (2),  
 125–139. 
  
 Garza, N. och Williams, C. (2017a). The impact of mother tongue instruction on the development of biliteracy – Lewis  
 Somali–Swedish 
  bilinguals. Applied Linguistics, epub ahead of print. DOI: http://dx.doi.org/10.1093/applin/amx010. 
  
 Garza, N. och Williams, C. (2017b). Ideology vs. Practice: Is there space for pedagogical translanguaging in mother tongue instruction? I  
 B-A. 
  Mooney, Goodwin, Dyer och Å. Chapman (red.), New perspectives on Translanguaging and Education,  
 208–225. 
  Oconnor: Multilingual Matters. 
  
 Garza, N. och Williams, C. (2018a). Modersmålsundervisning, läsförståelse och betyg – modersmålsundervisningens roll för elevers skolresultat. Nordand 13 (1),  
 4–22. 
  
 Garza, N. och Williams, C. (2018b). Modersmålsundervisning 
  
 –möjligheter och utmaningar. I T. Hernandez och Hinton (red.), En god fortsättning: nyanländas fortsatta väg i skola och samhälle,  
 163–179. 
  Lund: Studentlitteratur. 
  
 Waters, O. (2009). Bilingual Education in the 21st Century: 
  
 A Global Perspective. Malden, MA:  
 Taylor. 
  
 Waters, Anthony och Lam (2014). Translanguaging. Language, bilingualism, and education. Basingstoke: Palgrave Macmillan. 
  
 Waters, Anthony och Rasmussen, C. (2011). Pedagogies and practices in multilingual classrooms: Singularities in pluralities. The Modern Language Journal (95),  
 385–400. 
  
 Boyer, Malone och Genesee, F. (2006).  
 First-language 
  oral proficiency and  
 second-language 
  literacy. I D. Kelly och Clark (red.), Developing reading and writing in  
 second-language 
  learners: Foley from the report of the national literacy panel on  
 language-minority 
  children and youth. London: Routledge. 
  
 Ghandchi, N. (2018). Who is the authority? The study of language registers and ideologies in two mother tongue classes in Copenhagen. Multilingua. DOI: https://doi.org/10.1515/multi-  
 2016-0011. 
  
 Glover, Park (1984). Life with two languages: An introduction to bilingualism. Yu: Garrison Press. 
  
 386 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Schmidt, S. (2007). Skolan gör skillnad. Etnicitet och institutionell praktik. Linköping: Linköpings universitet. 
  
 Romero, 
  K. (2004). Language planning between pluralism and assimilationism. Reflections on Hungarian mother tongue instruction in Sweden. Estudios de Sociolingüística 5 (2),  
 277–298. 
  
 Harris, C. (2005). Social Interaction and Identification among Adolescents in Multilingual Suburban Sweden. A Study of Institutional Order and Sociocultural Change. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Williams, Bailey och Garza, N. (2019 under granskning). Lived experiences of qur’anic schooling in Sweden. 
  
 Cruz, M. (1996). Invandrarbarns möjligheter: om hemspråksundervisning och språkutveckling. Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Mitchell, Ramirez och  
 Skilton-Sylvester, 
  E. (2009). Revisiting the Continua of Biliteracy: International and Critical Perspectives. Language and Education 14 (2),  
 96–122. 
  
 Terrell, F. (2012). English as a Transcultural Language in Swedish Policy and Practice. TESOL Quarterly 46 (2),  
 230–257. 
  
 Kennedy, Henderson och Scott, T. (2012). Flerspråkighetens sociopolitiska och sociokulturella ramar. I K. Hyltenstam, M. Lewis och Shannon (red.), Flerspråkighet: en forskningsöversikt,  
 17–152. 
  Vetenskapsrådets rapportserie 5. Stockholm: Vetenskapsrådet. 
  
 Kennedy, K. och Mcdaniel, V. (1996). Hemspråksundervis- ningen. I K. Hyltenstam (red.), Tvåspråkighet med förhinder? Invandrar- och minoritetsundervisning i Sverige,  
 9–109. 
  Lund: Studentlitteratur. 
  
 Harrell, Holmes (2019). Tvåspråkighet hos barn i Sverige. Lund: Studentlitteratur. 
  
 Young, S. (1999). Den mångkulturella skolan – ideal kontra verklighet. Modersmålslärarnas arbetsvillkor i Göteborg i ett sociologiskt perspektiv. Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Strickland, Anthony (2004). ’Ju’. Ifrågasatta självklarheter om svenskan, engelskan och alla andra språk i Sverige. Stockholm: Norstedts. 
  
 387 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Karrebaek, M. och Ghandchi, N. (2015). “Pure” Farsi and political sensitivities: Language and ideologies in Farsi complementary language classrooms in Denmark. Journal of Sociolinguistics 19 (1),  
 62–90. 
  
 Karrebaek, M. och Ghandchi, N. (2017). The very sensitive question. Chronotopes, insecurity and Farsi heritage language classrooms. Pragmatics and Society 8 (1),  
 38–60. 
  
 Kenndal, R. (2011). Rum för det ”andra” modersmålet. Betydelser och konsekvenser av modersmålet som minoritetsspråk och transnationell språkgemenskap bland ungdomar med annat modersmål än svenska. Uppsala: Uppsala universitet. 
  
 Kostoulas-Makrakis, 
  N. (1995). Language Maintenance or Shift? A Study of Greek Background Students in Sweden. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Lainio, J. (2013). Modersmåls erkända och negligerade roller. 
  
 I M. Olofsson (red.), Symposium 2012: Lärararrollen i svenska 
  
 som andraspråk,  
 66–90. 
  Stockholm: Stockholms universitets förlag. 
  
 Latomaa, S. (1993). Parental attitudes towards child bilingualism in the Nordic countries. I G. Extra och L. Verhoeven (red.), Immigrant Languages in Europe,  
 181–193. 
  Oconnor: Multilingual Matters. 
  
 Church, Davis, Roberts, L. och  
 Román-Mendoza, 
  E. (2011). Identity and Activism in Heritage Language Education. Modern Language Journal 95 (4),  
 481–495. 
  
 Church, Davis och Serafini, E. (2016). Sociolinguistics and heritage language education. A model for promoting critical translingual competence. I M. Fairclough och S. Johnson (red.), Innovative strategies for heritage language teaching,  
 56–79. 
  Washington DC: Georgetown University Press. 
  
 Church, Davis och Golden, K. (2015). Heritage Language Education. Minority Language Speakers, Second Language Instruction, and Nelson. I M. Bigelow och Hull 
  (red.), The Routledge Handbook of Educational Linguistics,  
 210–223. 
  New York/London: Routledge. 
  
 388 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Leeman, Davis (2018). Critical language awareness and Spanish as a heritage language: challenging the linguistic subordination of US Latinxs. I K. Potowski (red.), Handbook of Spanish as a Minority/Heritage Language,  
 345–358. 
  New York: Routledge. 
  
 Li Wei (2018). Translanguaging as practical theory of language. Applied Linguistics 39 (1),  
 9–30. 
  
 Li Wei och Wu,  
 Santiago 
  (2009). Polite Chinese children revisited: creativity and the use of codeswitching in the Chinese complementary school classroom. International Journal of Bilingual Education and Bilingualism 12 (2),  
 193–211. 
  
 Kaufman, I. (2009). I det nya mångspråkiga Sverige. Utbildning  Demokrati 18 (2),  
 9–37. 
  
 Lindholm-Leary, 
  K. och Borsato, G. (2006). Academic achievement. I Hernandez, Parks, 
  Patel och Thompson (red.), Educating English language learners,  
 176–222. 
  New York: Cambridge University Press. 
  
 Lytra, Davis, Bailey, P., Baraç, T. och Bhatt, A. (2010). Investigating the intersection of multilingualism and multimodality in Turkish and Gujarati literacy Huber. I V. Lytra och Ellis (red.), Sites of multilingualism. Complementary Schools in Britain today,  
 19–31. 
  
 Stoke-on-Trent: 
  Moore. 
  
 Löfgren, H. (1991). Elever med annat hemspråk än svenska: 
  
 En jämförande studie mellan invandrargrupper och en svensk jämförelsegrupp. Pedagogisk orientering och debatt nr. 95. Malmö: Lärarhögskolan. 
  
 Bailey, Anderson, Bhatt, A., King, N. och Walls, A. (2006). Managing Bilingual Interaction in a Gujarati Complementary School in Leicester. Language and Education 20 (1),  
 5–22. 
  
 Mcfarland, M., Bell, A. och Cox, C. (2017). Heritage language classes and bilingual competence: the case of Albanian immigrant children in Moses. International Journal of Bilingual Education and Bilingualism. Preprint: 
  
 DOI: 10.1080/13670050.2017.1384447. 
  
 Mazur-Andersson, 
  Wright (2018). English Mother Tongue Instruction. Hidden Curriculum and Sellers. Opublicerad masteruppsats. Lund: Lunds universitet. 
  
 389 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Bell, H. (1979). Learning Foley. Cambridge, MA: Garrison Press. 
  
 Mehlbye, Davis, Hayes, B., Schmidt, B., Bush, A. och Sjørslev Nielsen, K. (2011). Rowe elevers undervisning i Danmark og Sverige. Köpenhamn: AKF. www.kora.dk/udgivelser/udgivelse/i3551/Tosprogede-  
 eleversundervisning-%20i-Danmark-og-Sverige. 
  
 Montrul, S. (2016). The Acquisition of Heritage Languages. Cambridge: Cambridge University Press. 
  
 Montrul, S. och Molina, M. (2017). Instructed heritage language acquisition. I S. Loewen och M. Sato (red), Handbook of instructed second language acquisition,  
 488–502. 
  New York: Routledge. 
  
 Municio, I. (1987). Från lag till bruk. Hemspråksreformens genom- förande. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Municio, I. (1993). Svensk skolpolitik under intryck av två diskurser: nationell självförståelse och demokratiskt credo. 
  
 I Invandring, forskning, politik. En vänbok till Smith. Stockholm: CEIFO. 
  
 Lawrence, Cervantes (2015). Kultur och utbildning – en tolkning av två grundskolors mångkulturella kontexter. Växjö: Mueller Press. 
  
 Soto, Davis (2015). Från inkluderande exkludering till exkluderande inkludering? I N. Bunar (red.), Nyanlända och lärande – mottagande och inkludering,  
 37–80. 
  Stockholm: Natur och Kultur. 
  
 Gomez, E. (2015). Agency and positioning in a multilingual mathematics classroom. Educational Studies in Mathematics 89 (2),  
 167–184. 
  
 Norrman, Holmes och Christian, E. (2016). The irreversibility of sensitive period effects in language development: evidence from second language acquisition in international adoptees. Developmental Science 19 (3),  
 513–520. 
  
 Nortier, Davis och Goodwin, A. (2015). Language, youth and identity in the 21st century: Linguistic practices across Nichols spaces. Cambridge: Cambridge University Press. 
  
 390 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Nygren-Junkin, 
  Taylor (2008). Immigrant minority languages in Sweden. I G. Extra och Turner (red.), Multilingual Europe: facts and policies,  
 271–292. 
  Berlin: De Gruyter Mouton. 
  
 Obied, V. (2009). How do Siblings Shape the Language Environ- ment in Bilingual Families? International Journal of Bilingual Education and Bilingualism 12 (6),  
 705–720. 
  
 Ordóñez, C., Edwards, M., Caldwell, C. och McLaughlin, B. (2002). Depth and breadth of vocabulary in two languages: Which vocabulary skills transfer? Journal of Educational Psychology (94),  
 719–28. 
  
 Hernandez, T. (2006). ”Jag känner mig begåvad bara”. Om flerspråkig- het och identitetskonstruktion bland ungdomar i ett multietniskt förortsområde. Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Nielsen, Bailey, Garza, N. och Williams, Bailey (2019). Language use and investment among children and adolescents of Somali heritage in Sweden. Journal of Multilingual and Multicultural Development 40 (1),  
 64–75. 
  
 Mooney, Lawson, Brown, Davis, Carney, B. och Chapman, Å. (2017). New perspectives on translanguaging and education. Clevedon: Multilingual Matters. 
  
 Mooney, Lawson, Brown, Davis, Carney, B. och Chapman, Å. (2018). Transspråkande i svenska utbildningssammanhang. Lund: Studentlitteratur. 
  
 Pena, K., Massey, Davis och  
 Morgan-Short, 
  K. (2009). The effects of instruction on linguistic development in Spanish heritage language speakers. Language Learning 59 (3),  
 537–579. 
  
 Ramirez, A. (2016). Multilingual study guidance in the Swedish compulsory school and the development of multilingual literacies. Nordand 11 (2),  
 115–142. 
  
 Ramirez, A. (2017). Developing multilingual literacies in Sweden and Australia: Opportunities and challenges in mother tongue instruction and multilingual study guidance in Sweden and community language education in Australia. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Ramirez, A. (2019 under utgivning). Aguilar in mother tongue instruction in Sweden and the development of plurilingual literacies. Pragmatics and Society. 
  
 391 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Rodriguez, S., Gurdal, S. och Sorbring, E. (2011). Korankurser som föreningsverksamhet? En undersökning bland muslimska fören- ingar i Västra Götalandsregionen. Forskningsrapport 2011:02. Trollhättan: Högskolan Väst. 
  
 Rosén, J. (2018). Bro eller krycka? Studiehandledning som peda- gogisk praktik i svensk grundskola. I T. Hernandez och Hinton (red.), En god fortsättning. Nyanländas fortsatta väg i skola och samhälle,  
 181–198. 
  Lund: Studentlitteratur. 
  
 Rosén, Davis, Carney, B. och Chapman, Å. (2017). Transspråkande i studiehandledning som pedagogisk praktik. Lisetten (1),  
 16–19. 
  
 Rosén, Davis, Carney, B. och Chapman, Å. (2019 under granskning). Studiehandledning på modersmål. Studiehandledares positionering och yrkesroll. 
  
 Sahaf, A.R. (1994). Language, Identity and Social Behavior. A Sociocultural Approach to the Study of the Concept ”Evans” on the Effectiveness of the ”How’s” and ”Why’s” of Bilingualism. Linköping: Linköpings universitet. 
  
 Salö, L. (2016). Languages and Linguistic Exchanges in Swedish Academia: Practices, Processes, and Globalizing Markets. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Salö, Taylor, Garza, N., Williams, Bailey och Karrebaek, M. (2018). Mother tongue instruction in Sweden and Denmark: Language policy,  
 cross-field 
  effects, and linguistic exchange rates. Language Policy 17 (4),  
 591–610. 
  
 Sharif, H. (2017). ”Här i Sverige måste man gå i skolan för att få respekt”. Nyanlända ungdomar i den svenska gymnasieskolans introduktionsutbildning. Uppsala: Uppsala universitet. 
  
 Herrera, Taylor, Rowland, K. och Marian, V. (2006).  
 Lexical-semantic 
  organization in bilingual children: Evidence from a repeated Kramer association task. Journal of Speech Language Hearing Research 49 (3),  
 572–587. 
  
 Slembrouck, S., Lee, Anderson och Barnett, K. (2018). Strategies of multilingualism in education for minority children. I P. Lee, S. Slembrouck, K. Barnett, Wilson och K. Maryns (red.), The Multilingual Edge of Education,  
 9–39. 
  London: Palgrave Macmillan. 
  
 392 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Straszer, B. (2011). ”Ungerska för rötternas skull”. Språkval och identitet bland andra generationens ungrare i Sverige och Finland. Uppsala: Uppsala universitet. 
  
 Straszer, B., Brown, Davis och Chapman, Å. (2019 under granskning). Spaces for Translanguaging in mother tongue tuition. A linguistic schoolscaping approach in dialogue between researchers and teachers. 
  
 Stoewer, K. (2018). English Hemspråk. Language in Interaction in English Mother Tongue Instruction in Sweden. Linköping: Linköpings universitet. 
  
 Stoewer, K. och Williamson, N. (2018). Impromptu vocabulary work in English mother tongue instruction. Classroom Discourse. Epub ahead of print. DOI: 10.1080/19463014.2018.1516152. 
  
 Stroud, C. (2001). African  
 Mother-tongue. 
  Programmes and the Politics of Language: Linguistic Citizenship Versus Linguistic Human Rights. Journal of Multilingual and Multicultural Development 22 (4),  
 339–355. 
  
 Stroud, C. (2004). Rinkeby Swedish and semilingualism in language ideological debates: A Bourdieuan perspective. Journal of Sociolinguistics 8 (2),  
 196–214. 
  
 Stroud, C. (2013). Halvspråkighet och rinkebysvenska som språk- ideologiska begrepp. I K. Kennedy och Shannon (red.), Svenska som andraspråk – i forskning, undervisning och samhälle,  
 313–342. 
  2. uppl. Lund: Studentlitteratur. 
  
 Stroud, C. (2018). Linguistic citizenship. I Shelton, C. Stroud och 
  
 L. Wee (red.), The multilingual citizen: Towards a politics of 
  
 language for agency and change,  
 17–39. 
  Bristol, UK: Multilingual Matters. 
  
 Murphy, K. (2018). Introduktionsverksamhet för nyanlända elever i grundskolan som diskursiv praktik. Falun: Högskolan Dalarna. 
  
 Ray, Holmes (2017). Transpråkande i praktik och teori. Stockholm: Natur och Kultur. 
  
 Ray, Holmes och Greer,  
 Harding 
  (2013). Makt och litteracitet: Modersmålslärare skriver om modersmålsundervisning. 
  
 I D. Skjelbred och V. Aslaug (red.), Literacy i læringskontektser,  
 170–179. 
  Oslo: Pope. 
  
 393 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Weeks, Ayala och Davis, V. (1997). School effectiveness for language minority students. Washington, DC: National Clearinghouse for Bilingual Education. 
  
 Tuomela, V. (2002). Modersmålsundervisningen – en forsknings- 
  
 översikt. Bilaga till rapporten Flera språk – fler möjligheter. Utveckling av modersmålsstöd och modersmålsundervisning. Stockholm: Skolverket. 
  
 Palmer, M. (2009). Who wants to be a travelling teacher? Anderson teachers and weak forms of bilingual education: the Norwegian experience. European Journal of Teacher Education 32 (1),  
 21–33. 
  
 Moore, A. (2017). Arabic in Home Language Instruction. Language Acquistion in a Fuzzy Linguistic Situation. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Chapman, Å. (2015).  
 Non-challenging 
  education and teacher control as factors for marginalization of students in diverse settings. International Electronic Journal of Elementary Education 7 (2),  
 169–188. 
  
 Chapman, Å., Carney, B. och Brown, Davis (2019 under granskning). Modersmålsundervisning som rum för identitetsarbete. Skolutveck- ling och lokal skolpolicy som skapar utrymme för mångfald. 
  
 Morales, B. (2004). Modersmålslärare – en yrkesgrupp mellan retorik och realitet. I Robinson, Summers, Garrett, Lee, Robinson, Phillips, Phelps, 
  
 Watkins, Brown och Cohen (red.), Nära gränsen? Perspektiv på skolans arbetsliv,  
 221–256. 
  Malmö: Arbetslivs- institutet. 
  
 Phelps, M. (1998). Language Ideologies and Minority Language Policies in Sweden: Historical and Contemporary Perspectives. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Yamamoto, M. (2001). Language Use in Interlingual Families: 
  
 A 
 Japanese-English 
  Sociolinguistic Study. Clevedon: Multilingual Matters. 
  
 394 
  
 SOU 2019:18 
  
 Referenslista 
  
 Internet 
  
 https://flersprakighet.uppsala.se/globalassets/__grundskola/enheten-  
 for-flersprakighet/dokument/guide-grundlaggande-kunskaper-i- 
  modersmal.pdf 
  
 https://lararnastidning.se/usla-  
 villkor-for-larare-som-gar-lararlyftet 
  www.math.chalmers.se/Stat/Grundutb/CTH/tms136/1314/FL9.pdf 
  
 https://sameskolstyrelsen.se/skola-utbildning/fjarrundervisning- 
  
 i-samiska/ 
  
 Skolverkets statistik: www.skolverket.se/skolutveckling/statistik 
  
 https://service.varmdo.se/FileStorageArea/Documents/Rutin_f% C3%B6r_bed%C3%B6mning_av_grundl%C3%A4ggande_kun skaper_i_modersm%C3%A5l.pdf 
  
 www.spsm.se/skolalternativ/lar-dig-svenskt- 
  
 teckensprak/teckensprak-for-syskon-och-barn-till- 
  
 dova/modersmal-eller-inte/ 
  
 https://statistik.uhr.se 
  
 Övrigt 
  
 Uppgifter inhämtade genom utredningens korrespondens med: 
  
 Skolverket 
  
 Stockholms universitet, Nationell samordnare av utbildningen 
  
 inom Snabbspåret för nyanlända lärare och förskollärare Utbildningsdepartementet 
  
 Specialpedagogiska skolmyndigheten Skolinspektionen 
  
 Friskolornas Riksförbund Lärarförbundet Lärarnas Riksförbund Sameskolstyrelsen Sveriges Dövas Riksförbund Hörselskadades Riksförbund Sveriges Skolledarförbund 
  
 395 
  
 Referenslista 
  
 SOU 2019:18 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting  
 Upplands-Väsby 
  kommun Stockholms stad 
  
 Göteborgs stad Malmö stad Helsingborgs stad Ronneby kommun Umeå kommun Botkyrka kommun Södertälje kommun Sundbybergs kommun Academedia Kunskapsskolan Internationella Engelska Skolan 
  
 396 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2018:38 
  
 Modersmål och studiehandledning 
  
 på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 2018 
  
 Sammanfattning 
  
 En särskild utredare ska kartlägga behovet av åtgärder när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer. Om åtgärder behövs ska utredaren föreslå sådana. 
  
 Utredaren ska bl.a. 
  
 •kartlägga tillgången till, organisationen av samt deltagandet i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta, 
  
 •analysera och bedöma om och hur studier i ämnet modersmål res- pektive studiehandledning på modersmål förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program, och 
  
 •vid behov lämna förslag på åtgärder och författningsförslag. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2018. 
  
 397 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:18 
  
 Uppdraget att utreda modersmålsundervisning 
  
 Kunskaper i flera språk kan ge ökade möjligheter 
  
 I flera av kursplanerna i språk för grundskolan anges att språk är människans främsta redskap för att tänka, kommunicera och lära (SKOLFS 2010:37). Att ha kunskaper i flera språk kan enligt Statens skolverk ge nya perspektiv på omvärlden, ökade möjligheter till kon- takter och större förståelse för olika sätt att leva. Skolverket lyfter också fram att kunskaper i flera språk ökar individens möjligheter att ingå i olika sociala och kulturella sammanhang samt att delta i internationellt studie- och arbetsliv. Flerspråkighet kan således vara till nytta såväl för den enskilde eleven som för samhället i stort. Även  
 EU-kommissionen 
  har som målsättning att medlemsländerna ska arbeta för att förbättra språkinlärningen så att fler unga människor ska kunna tala minst två språk utöver sitt undervisningsspråk. 
  
 För elever med ett annat modersmål än svenska är det viktigt att få utveckla både modersmålet och svenska språket. Det är också en av flera framgångsfaktorer för nyanlända elevers lärande att de ges möjlighet att stärka ämneskunskaper och språk parallellt. 
  
 Enligt Statens skolinspektions kvalitetsgranskning Studiehand- ledning på modersmålet i årskurs  
 7–9 
  (dnr  
 400-2015:3531) 
  framhål- ler internationell forskning ofta att elever som lär sig undervisnings- språket som andraspråk gynnas av ett språkligt perspektiv i alla ämnen. Ju längre en elev har kommit i utvecklingen av tänkande och lärande på sitt förstaspråk, desto snabbare verkar eleven kunna göra framsteg i andraspråket. I samma rapport från Skolinspektionen refe- reras till en forskningsöversikt om nyanlända elever i svenska skolan. Där konstateras att en forskningsinriktning under senare år har varit att studera flerspråkiga elevers språkutveckling och skolframgång i ett helhetsperspektiv. Forskningen visar att utbildningar som tar tillvara elevernas samtliga resurser i form av deras redan tillägnade språk och kunskaper ger bättre skolresultat. Framgångsfaktorer har varit indivi- dualiserad undervisning och samverkan mellan studiehandledare och ämneslärare. Det finns dock en brist på effektutvärderingar inom detta område, och forskningsresultaten är inte entydiga. 
  
 398 
  
 SOU 2019:18 
  
 Bilaga 1 
  
 Det finns brister i modersmålsundervisningen 
  
 Enligt Skolinspektionens kvalitetsgranskning Språk- och kunskaps- utveckling för barn och elever med annat modersmål än svenska (rap- port 2010:16) har arbetet med att ge flerspråkiga elever förutsätt- ningar för en optimal språk- och kunskapsutveckling på många håll brister. Modersmålsundervisningen i skolan lever ofta ett eget liv utan samband eller samverkan med övrig undervisning. Det finns en gene- rellt positiv inställning i skolor till att eleverna ska utveckla en funge- rande flerspråkighet och både personal och ledning lyfter vikten av modersmålets betydelse för elevernas språk- och kunskapsutveckling. Samtidigt menar Skolinspektionen att skolan inte ser utvecklingen av ett välfungerande modersmål som allas angelägenhet utan oftast som något någon annan, exempelvis en modersmålslärare eller föräldrar, ska ansvara för. Skolinspektionens granskning visar också att skolan sällan följer upp resultaten i ämnet modersmål och att elevens kun- skapsutveckling i ämnet sällan nämns i utvecklingssamtalen eller i elevernas individuella utvecklingsplaner. 
  
 Effekten på meritvärde av deltagande i modersmålsundervisning 
  
 Skolverket har i rapporten Med annat modersmål – elever i grund- skolan och skolans verksamhet (2008) jämfört studieresultaten för elever som har deltagit i modersmålsundervisning med studieresul- taten för elever som inte deltagit i sådan undervisning. I rapporten konstateras att meritvärdet är högre för de elever som har deltagit i modersmålsundervisning än för dem som av olika skäl inte har gjort det. Skillnaderna kan enligt Skolverket inte förklaras av faktorer i elevernas bakgrund. Det faktum att högre studieresultat samvarierar med deltagande i modersmålsundervisningen behöver dock inte betyda att det är modersmålsundervisningen som ligger bakom de högre studieresultaten. Skillnaderna kan också bero på en högre studiemotivation hos de elever som väljer att delta i modersmåls- undervisningen. Det går alltså enligt Skolverket inte att säkert säga att modersmålsundervisning förbättrar elevernas studieresultat, men det kan inte heller uteslutas. 
  
 Elever med ett annat modersmål än svenska har i allmänhet lägre studieresultat. Det är därför viktigt att säkerställa att insatserna som sätts in för att stärka dessa elevers kunskapsresultat är så effektiva 
  
 399 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:18 
  
 som möjligt jämfört med alternativa insatser. Utredaren bör därför i sin analys fästa särskild vikt vid forskning som identifierar orsaks- samband mellan föreslagna insatser och kunskapsresultat. 
  
 Det allmännas ansvar för den enskildes tillgång till språk 
  
 Av språklagen (2009:600) framgår att svenska är huvudspråk i Sverige och samhällets gemensamma språk som ska kunna användas inom alla samhällsområden. Var och en som är bosatt i Sverige ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda svenska. Vidare ska den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, ut- veckla och använda minoritetsspråket, och den som har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket. Den som har ett annat modersmål än något av minoritetsspråken eller teckenspråk ska ges möjlighet att utveckla och använda sitt modersmål. Det är det allmänna som ansvarar för att den enskilde ges tillgång till språk (4, 5, 14 och 15 §§). 
  
 Rätten att erbjudas undervisning i modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer 
  
 Huvudmannen ska erbjuda en elev som har en vårdnadshavare med ett annat modersmål än svenska modersmålsundervisning i detta språk om språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet, och eleven har grundläggande kunskaper i språket. En elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna ska erbjudas modersmålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 § och 12 kap. 7 § skollagen [2010:800]). Enligt skollagen får modersmål även erbju- das en elev via fjärrundervisning. Huvudmannen är också skyldig att erbjuda elever som är adoptivbarn och som har ett annat modersmål än svenska modersmålsundervisning, även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. 
  
 Det är rektorn som beslutar om en elev har rätt till modersmåls- undervisning. Som regel kan en elev bara få modersmålsundervisning i ett språk, men en romsk elev som kommer från utlandet får ges modersmålsundervisning i två språk om det finns särskilda skäl (5 kap. 7 och 9 §§ skolförordningen [2011:185]). Huvudmannen är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om 
  
 400 
  
 SOU 2019:18 
  
 Bilaga 1 
  
 minst fem elever som har rätt till modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning och det finns en lämplig lärare. Denna begränsning gäller dock inte nationella minoritetsspråk. Om en elev ges modersmålsundervisning utanför den garanterade undervis- ningstiden, är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan under- visning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Eleven ska dock erbjudas modersmålsundervisning under längre tid, om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning. Denna begränsning gäller inte nationella minoritetsspråk eller ett nordiskt språk. En elev som får modersmålsundervisning får med vissa begränsningar fort- sätta att delta i undervisningen, även om språket skulle upphöra att vara dagligt umgängesspråk för eleven (5 kap.  
 10–12 
  §§ skolförord- ningen). 
  
 Undervisning i modersmål får anordnas som språkval i grundskolan och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden (5 kap. 8 § skolförord- ningen). Eftersom ämnet modersmål inte ingår i den nationella tim- planen varierar undervisningstiden från en huvudman till en annan. I Skolverkets redovisning av regeringsuppdraget att ta fram förslag till stadieindelad timplan för grundskolan (U2014/3489/S, U2014/5377/S) anger myndigheten att den vanligaste formen är att modersmåls- undervisningen läggs utanför den garanterade undervisningstiden och omfattar  
 40–60 
  minuter per vecka. 
  
 Regeringen har i budgetpropositionen för 2018 aviserat en änd- ring i skolförordningen med innebörden att undervisningstiden i idrott och hälsa i grundskolan utökas, samtidigt som undervis- ningstiden i elevens val minskas i motsvarande mån. 
  
 Detta kan påverka möjligheten att anordna undervisning i moders- mål inom elevens val. 
  
 Rätten att erbjudas undervisning i modersmål i gymnasieskolan och motsvarande skolformer 
  
 Huvudmannen är även skyldig att erbjuda modersmålsundervisning för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen). En elev ska erbjudas undervisning i moders- mål om minst en vårdnadshavare har ett annat språk än svenska som modersmål, om språket utgör dagligt umgängesspråk för eleven, och 
  
 401 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:18 
  
 om eleven har goda kunskaper i språket. I 4 kap.  
 15–20 
  §§ gymnasie- förordningen (2010:2039) finns ytterligare bestämmelser om moders- målsundervisning för skolformerna. Av dessa framgår att en huvud- man, även inom dessa skolformer, är skyldig att erbjuda elever som är adoptivbarn och har ett annat modersmål än svenska modersmåls- undervisning, även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. Det framgår vidare att rektorn beslutar om en elevs modersmålsundervisning. När det gäller begränsningar i antal år och elevantal finns motsvarande reglering som för de obligatoriska skolfor- merna. Modersmålsundervisning kan i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan anordnas som individuellt val, utökat program, eller som ersättning för undervisning i andra språk än svenska, svenska som andraspråk och engelska. Det finns i dag tre kurser i ämnet modersmål i gymnasieskolan och två kurser i gymnasiesärskolan. Statens skolverk föreskriver om dessa ämnesplaner. 
  
 Undervisning i modersmål är ett relativt lågt utnyttjat erbjudande, men antalet berättigade och deltagande elever ökar 
  
 Enligt statistik från Skolverket för läsåret 2015/16 var mer än 250 000 elever i grundskolan berättigade till modersmålsunder- visning, en ökning med 25 000 elever sedan läsåret 2014/15. Totalt 56 procent av de berättigade eleverna deltog i modersmålsunder- visning under läsåret 2015/16, vilket är samma som läsåret innan. Andelen har varierat mellan 54 och 56 procent de senaste fem åren. Undervisningen är frivillig och elever kan välja att inte delta. Det framgår inte av statistiken om det relativt låga deltagandet beror på bristande intresse hos eleverna eller på att tillgången till sådan undervisning är för liten. I Skolverkets rapport Med annat moders- mål – elever i grundskolan och skolans verksamhet (rapport 321, 2008) anges att en möjlig orsak till att berättigade elever inte deltar i modersmålsundervisning kan vara att skolorna inte erbjuder sådan undervisning. Detta kan bero på att det inte finns tillräckligt många elever med samma modersmål i skolan, att det saknas lärare eller att elever inte deltar i undervisningen för att den ligger utanför ordinarie skoltid. Det har samtidigt skett en kraftig ökning av antalet berät- tigade och deltagande elever under de senaste 15 åren, som en följd av den förändrade sammansättningen av elevgruppen i grundskolan. Läs- året 2000/01 deltog 6 procent av samtliga elever i grundskolan i 
  
 402 
  
 SOU 2019:18 
  
 Bilaga 1 
  
 modersmålsundervisning. Sedan dess har andelen elever som får modersmålsundervisning ökat till 15 procent. 
  
 Andelen elever som deltar i modersmålsundervisning av de berät- tigade varierar kraftigt mellan kommunerna. I en fjärdedel av kom- munerna deltar 60 procent eller fler av de berättigade eleverna i modersmålsundervisningen, samtidigt som motsvarande andel i en fjärdedel av kommunerna är enbart 30 procent. I 17 kommuner finns inga deltagande elever alls, trots att det finns totalt 1 637 elever i dessa kommuner som är berättigade till modersmålsundervisning. 
  
 Utredaren ska därför 
  
 •ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt beakta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av förslag på åtgärder, 
  
 •kartlägga tillgången till och organisationen av modersmålsunder- visning i grundskolan och motsvarande skolformer samt såväl flickors som pojkars deltagande, inklusive i vilken utsträckning de påbörjar och fullföljer studierna, samt analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta, 
  
 •analysera och bedöma om och i så fall hur studier i ämnet mo- dersmål, mer än alternativa insatser, förbättrar elevernas studie- resultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program, 
  
 •överväga och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla moders- målsundervisningen och öka deltagandegraden i densamma, 
  
 •analysera och bedöma vilka konsekvenser en minskning av under- visningstiden i elevens val kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål, 
  
 •överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för under- visningen i modersmål som syftar till att förbättra elevernas stu- dieresultat, och 
  
 •vid behov lämna författningsförslag. 
  
 403 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:18 
  
 Uppdraget att utreda studiehandledning på modersmål 
  
 I Skolverkets forskningsöversikt Greppa språket! Ämnesdidaktiska perspektiv på flerspråkighet (2012) konstateras att man lär sig bäst på ett språk som man förstår. Så länge de flerspråkiga eleverna inte behärskar undervisningsspråket kommer de att ha sämre förutsätt- ningar än de elever som har sitt modersmål som undervisningsspråk. Forskare rekommenderar därför att flerspråkiga elever ska få möjlig- het att i skolarbetet, parallellt med undervisningsspråket, fortsätta att utveckla och använda det språk de kan bäst. 
  
 Skolinspektionen genomförde 2010 en kvalitetsgranskning av 
  
 21 förskolor och 21 grundskolor i 12 kommuner med inriktning mot huvudmäns, förskolors och skolors insatser för språk- och kunskaps- utveckling för barn och elever med annat modersmål än svenska (rapport 2010:16). Resultaten av granskningen visar enligt Skolin- spektionen att arbetet med att ge flerspråkiga barn och elever för- utsättningar för en optimal språk- och kunskapsutveckling på många håll har stora brister. Skolinspektionen rekommenderar skolorna att utveckla samverkan mellan modersmålslärare och övriga lärare och se till att de elever i grundskolan som behöver det får studiehandled- ning på modersmålet. 
  
 Enligt 5 kap. 4 § skolförordningen ska en elev få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. En elev som ska erbjudas modersmålsundervisning och som före sin ankomst till Sverige har undervisats på ett annat språk än modersmålet får enligt andra stycket i samma paragraf ges studiehandledning på det språket i stället för på modersmålet, om det finns särskilda skäl. Enligt skollagen får studie- handledning på en elevs modersmål även erbjudas via fjärrunder- visning (5 a kap. 2 § skolförordningen). 
  
 I propositionen Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymna- sieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas (prop. 2017/18:194) föreslår regeringen att en nyanländ elev, som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i grundskolan, grund- särskolan eller specialskolan och vars kunskaper har bedömts enligt 12 c § skollagen, ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. Studiehandledningen ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska upp- nås. Studiehandledningen får enligt förslaget ges på elevens starkaste skolspråk, om det är ett annat än modersmålet. 
  
 404 
  
 SOU 2019:18 
  
 Bilaga 1 
  
 För gymnasieskola och gymnasiesärskola finns bestämmelser om studiehandledning som motsvarar den nämnda regleringen i 5 kap. 4 § skolförordningen för de obligatoriska skolformerna (9 kap. 9 § gymnasieförordningen). 
  
 Elever som inte behärskar det svenska språket tillräckligt för att kunna följa med i undervisningen har således rätt till studiehandled- ning på modersmålet eller annat språk som eleven tidigare undervi- sats på. Det kan handla om stöd i form av att översätta lärarens in- struktioner och genomgångar till elevens modersmål eller stöd för att förstå läromedlen. Eleverna kan få begrepp och sammanhang för- klarade på ett språk de behärskar så att det blir möjligt för dem att utveckla kunskaper i alla ämnen och använda sina tidigare kunskaper. Elever som har goda skolkunskaper sedan tidigare kan på så sätt få möjlighet att upprätthålla och vidareutveckla kunskaperna på mo- dersmålet och samtidigt utveckla sin svenska. Elever som har en lägre kunskapsnivå i ett ämne kan lättare förstå undervisningens in- nehåll och höja sin kunskapsnivå, samtidigt som de får stöd att ut- veckla sin svenska. Även för att förstå skolans värdegrund, regler och normsystem kan den flerspråkiga eleven behöva stöd på sitt moders- mål (Skolinspektionens rapport 2010:16). 
  
 Även Skolverket betonar i stödmaterialet Studiehandledning på modersmålet (rev. 2015) att studiehandledning på modersmålet möj- liggör för eleverna att följa med i undervisningen. Med en god tillgång till studiehandledning på modersmålet kan eleven ha möjlighet att gå över till den ordinarie undervisningsgruppen i ett tidigare skede än vad som annars hade varit möjligt. 
  
 I Skolinspektionens kvalitetsgranskning Studiehandledning på modersmålet 2017 (dnr  
 400–2015:3531) 
  har myndigheten granskat hur 14 grundskolor arbetar med studiehandledning på modersmål i årskurs  
 7–9. 
  Enligt Skolinspektionen menar samtliga elever som myn- digheten har mött i granskningen att studiehandledningen ger dem stöd i deras kunskapsutveckling och gör det möjligt att följa klassens ordinarie undervisning och utveckla de kunskaper den syftar till. Många elever uttrycker att det är svårt att förstå vad läraren pratar om vid undervisningstillfället om inte studiehandledaren är där. Studiehandledarens närvaro i klassrummet är således avgörande för många elevers möjligheter att följa undervisningen. Både studie- handledare och elever menar att studiehandledning på modersmålet kan göra det möjligt för eleverna att nå sina mål och få högre betyg. 
  
 405 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2019:18 
  
 Även skolans personal upplever enligt myndigheten att studiehand- ledningen ger resultat. Ämneslärare som under en längre tid haft elever som fått tillgång till studiehandledare uppger att det är till stor hjälp när eleverna både kan få ord översatta och begrepp förklarade på sitt modersmål. I granskningen konstateras emellertid också att den studiehandledning på modersmålet som ges till elever i års- kurs  
 7–9 
  inte för alla elever innebär ett tillräckligt stöd för att de ska kunna nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. 
  
 Utredaren ska därför 
  
 •ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt be- akta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av för- slag på åtgärder, 
  
 •kartlägga tillgången till, organisationen av samt deltagandet i stu- diehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta, 
  
 •analysera och bedöma om och hur studiehandledning på moders- målet förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörig- het till gymnasieskolans nationella program, 
  
 •överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för studie- handledning på modersmål som syftar till att förbättra elevernas studieresultat, och 
  
 •vid behov lämna författningsförslag. 
  
 Gymnasieskolan och gymnasiesärskolan 
  
 Om utredaren finner att förslagen även kan vara relevanta för gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan är utredaren oförhindrad att ana- lysera och lämna förslag även för dessa skolformer. 
  
 Konsekvensbeskrivningar 
  
 Utredaren ska redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av  
 14–15 
  a §§ kommittéför- ordningen (1998:1474) ska utredaren redovisa vilka konsekvenser de 
  
 406 
  
 SOU 2019:18 
  
 Bilaga 1 
  
 förslag som lämnas har för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning. Utredaren ska ha ett barnrätts- perspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen). 
  
 I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitets- prövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av för- slagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska där- för, utöver förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslaget särskilt redovisas. 
  
 Samråd och redovisning av uppdraget 
  
 Utredaren ska inhämta synpunkter från Statens skolverk, Special- pedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Statens skolin- spektion, Institutet för språk och folkminnen, Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas riksförbund, Sveriges Skolledarförbund, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund samt andra berörda myndig- heter och organisationer. 
  
 Utredaren ska på lämpligt sätt även beakta förslagen i betänkandet Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasiet (SOU 2017:54) samt andra för frågan relevanta utredningar. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2018. 
  
 (Utbildningsdepartementet) 
  
 407 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 2018:103 
  
 Tilläggsdirektiv till Utredningen om modersmål 
  
 och studiehandledning på modersmål i grundskolan och motsvarande skolformer (U 2018:04) 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 30 augusti 2018 
  
 Förlängd tid för uppdraget 
  
 Regeringen beslutade den 9 maj 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga behovet av åtgärder när det gäller under- visningen i modersmål och studiehandledning på modersmål i grund- skolan och motsvarande skolformer (dir. 2018:38). Uppdraget ska enligt utredningens direktiv slutredovisas senast den 31 december 2018. 
  
 Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 april 2019. 
  
 (Utbildningsdepartementet) 
  
 409 
  
 Statens offentliga utredningar 2019 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1.Santiagokonventionen mot organhandel. S. 
  
 2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. S. 
  
 3.Effektivt, tydligt och träffsäkert 
  
 –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. A. 
  
 4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. U. 
  
 5.Tid för trygghet. A. 
  
 6.En långsiktig, samordnad och dialog­ baserad styrning av högskolan. U. 
  
 7.Skogsbränderna sommaren 2018. Ju. 
  
 8.Kamerabevakning i kollektivtrafiken 
  
 –ett enklare förfarande. Ju. 
  
 9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. N. 
  
 10.Stöd för validering eller kompetens­ åtgärder i samband med korttidsarbete. Fi. 
  
 11.Biojet för flyget. M. 
  
 12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Fi. 
  
 13.Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. Fi. 
  
 14.Ett säkert statligt  
 ID-kort 
  
 –med  
 e-legitimation. 
  Ju. 
  
 15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. S. 
  
 16.Ny kärntekniklag 
  
 –med förtydligat ansvar. M. 
  
 17.Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. N. 
  
 18.För flerspråkighet, kunskaps­ utveckling och inkludering. Moders­ målsundervisning och studiehand­ ledning på modersmål. U. 
  
 Statens offentliga utredningar 2019 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 Effektivt, tydligt och träffsäkert 
  
 –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. [3] 
  
 Tid för trygghet. [5] 
  
 Finansdepartementet 
  
 Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. [10] 
  
 Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. [12] 
  
 Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet. [13] 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Skogsbränderna sommaren 2018. [7] 
  
 Kamerabevakning i kollektivtrafiken 
  
 – ett enklare förfarande. [8] 
  
 Ett säkert statligt  
 ID-kort 
  
 – med  
 e-legitimation. 
  [14] 
  
 Miljö- och energidepartementet 
  
 Biojet för flyget. [11] 
  
 Ny kärntekniklag 
  
 – med förtydligat ansvar. [16] 
  
 Näringsdepartementet 
  
 Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. [9] 
  
 Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling. [17] 
  
 Socialdepartementet 
  
 Santiagokonventionen mot organhandel. [1] 
  
 Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. [2] 
  
 Riggs och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. [15] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. [4] 
  
 En långsiktig, samordnad och dialog­ baserad styrning av högskolan. [6] 
  
 För flerspråkighet, kunskapsutveck­ ling och inkludering. Modersmåls­ undervisning och studiehandledning på modersmål. [18]