sou 2014 50  
 Med miljömålen i fokus 
 - hållbar användning av mark och vatten 
 Delbetänkande av Miljömålsberedningen 
 Stockholm 2014 
 SOU 2014:50 
 SOU och Ds kan köpas från Martin kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se fritzes.se 
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Martin Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Svara på remiss – hur och varför. 
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad  
 2009-05-02) 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. 
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. 
 Omslag: Hester. 
 Tryck: Hester, Stockholm 2014. 
 ISBN  
 978-91-38-24141-7 
  
 ISSN  
  
 0375-250X 
  
 Till Statsrådet Byrd 
 Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till reger- ingen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen. 
 Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen priori- terade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med när- ingsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med reger- ingens prioriteringar. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslut- ade om den 13 oktober 2011 (dir. 2011:91) ska beredningen senast i juni 2014 ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 27 september 2012 (dir. 2012:95) ska beredningen senast i juni 2014 även lämna förslag till en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvatten- politik. 
 Sakkunniga i arbetet har varit sektionschefen  
 White 
  Hudson, länsråden  
 Craig och Hodges, miljöpolicyråd- givaren Evans, ordföranden Moran, ordföranden Cummings, kommunalrådet Barton, miljöansvariga Torres och miljöchefen Medina. 
 Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet: ämnesrådet Harris, kansliråden Meyer, Velez och Warner, samt departementssekreterarna Hicks och Smith. Ett flertal personer har också bistått beredningen som experter i särskilda arbetsgrupper, se bilaga 4. 
 Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34 och SOU 2012:38). I mars 2012 redovisade beredningen en plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) och i juni 2013 redovisades del 1 i strategin för en långsiktigt hållbar markanvänd- ning (SOU 2013:43). 
 Härmed överlämnar beredningen betänkandet Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten, SOU 2014:50. 
 Reservationer har lämnats av Rodriguez, Brown och Barnett. Särskilda yttranden har lämnats av Rodriguez,  
 White 
  Hudson, Evans och Cummings. 
  
 Stockholm i juni 2014 
  
 Guerra 
  
 Hill 
  
 Smith 
  
 Phelps 
  
 Green 
  
 Brown 
  
 Ramsey Ernkrans 
  
 Barnett 
 /Viktoria Ingman 
 Morgan Ehrning 
 Villanueva 
 Clark 
 Williams 
 Petty 
 Reed 
 Innehåll 
  
 Begrepp som rör miljömålssystemet ..................................... 
  
 13 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 21 
  
 1 
  
 Författningsförslag...................................................... 
  
 27 
  
 Del A. Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 2 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen ...... 
  
 55 
  
 2.1 
  
 Mark och vatten påverkar varandra......................................... 
  
 55 
  
 2.2 
  
 Många och växande anspråk på marken.................................. 
  
 56 
  
 2.3 
  
 Stora utmaningar för vattenmiljön.......................................... 
  
 57 
  
 2.4 
  
 Grundläggande utgångspunkter för strategierna ................... 
  
 59 
  
 2.4.1 
  
 Ekosystemens betydelse............................................... 
  
 59 
  
 2.4.2 Landskapet som en helhet............................................ 
  
 59 
  
 2.4.3 Rättssäkerhet och legitimitet i den statliga 
  
 styrningen ..................................................................... 
  
 59 
  
 2.4.4 Hela samhällets insatser behövs................................... 
  
 60 
  
 2.5 
  
 Planetens gränser och det globala perspektivet...................... 
  
 61 
  
 2.5.1 
  
 Vårt globala ansvar........................................................ 
  
 61 
  
 2.5.2 
  
 Planetens gränser .......................................................... 
  
 61 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:50 
  
 3 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning ............................. 
  
 63 
  
 3.1 
  
 Aspekter av långsiktigt hållbar markanvändning ................... 
  
 63 
  
 3.1.1 Behov för att möta ett förändrat klimat ...................... 
  
 63 
  
 3.1.2 Förebyggande åtgärder centralt i 
  
 klimatanpassningsarbetet.............................................. 
  
 63 
  
 3.1.3 Grön infrastruktur för ökat helhetsperspektiv ........... 
  
 65 
  
 3.1.4 Den brukade marken i landskapet ............................... 
  
 65 
  
 3.1.5 Jordbruket behövs för att nå miljökvalitetsmålen ...... 
  
 65 
  
 3.2 
  
 Utmanande miljökvalitetsmål.................................................. 
  
 66 
  
 3.2.1 Begränsningen av och anpassningen till 
  
 klimatförändringarna är särskilt utmanande för 
  
 strategiarbetet................................................................ 
  
 66 
  
 3.2.2 Påverkan på biologisk mångfald är särskilt 
  
 utmanande för strategiarbetet ..................................... 
  
 67 
  
 3.2.3 Sociala värden behöver uppmärksammas i ökad 
  
 utsträckning................................................................... 
  
 68 
  
 3.2.4 Markanvändningens påverkan på vattnet behöver 
  
 beaktas ........................................................................... 
  
 68 
  
 3.3 
  
 Våra förslag ............................................................................... 
  
 68 
  
 3.3.1 Förslag till nya etappmål............................................... 
  
 68 
  
 3.3.2 Tidigare föreslagna och beslutade etappmål som 
  
 utgör en integrerad del av strategin ............................. 
  
 69 
  
 4 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik ................... 
  
 71 
  
 4.1 
  
 Utgångspunkter........................................................................ 
  
 71 
  
 4.1.1 Ett helhetsperspektiv på vatten .................................... 
  
 71 
  
 4.1.2 Med utgångspunkt i avrinningsområdet och 
  
 vattnets kretslopp.......................................................... 
  
 72 
  
 4.2 
  
 Förutsättningar för att nå de vattenrelaterade 
  
 miljökvalitetsmålen .................................................................. 
  
 73 
  
 4.2.1 Viktiga områden för strategin ...................................... 
  
 73 
  
 4.2.2 Skapa förutsättningar för ett effektivt 
  
 åtgärdsarbete.................................................................. 
  
 73 
  
 4.2.3 Internationell samverkan är viktigt för att nå 
  
 miljömålen ..................................................................... 
  
 74 
  
 6 
 SOU 2014:50 Innehåll 
  
 4.3 
  
 Våra förslag............................................................................... 
  
 75 
  
 4.3.1 Förslag till nya etappmål .............................................. 
  
 75 
  
 4.3.2 Tidigare föreslagna och beslutade etappmål som 
  
 utgör en integrerad del av strategin ............................. 
  
 76 
  
 5 
  
 Strategier med etappmål och åtgärder .......................... 
  
 79 
  
 5.1 
  
 Om uppdragen och deras genomförande ............................... 
  
 79 
  
 5.1.1 Uppdraget om en strategi för långsiktigt hållbar 
  
 markanvändning............................................................ 
  
 79 
  
 5.1.2 Uppdraget om en strategi för sammanhållen och 
  
 hållbar vattenpolitik...................................................... 
  
 80 
  
 5.1.3 
  
 Bred samhällsdialog ...................................................... 
  
 81 
  
 5.2 
  
 Etappmål för att beskriva samhällsomställning...................... 
  
 82 
  
 5.3 
  
 Strategiernas konsekvenser ska bedömas ............................... 
  
 82 
  
 Del B. Hållbar användning av jordbruksmark 
  
 6 
  
 Utmaningar för att uppnå en hållbar användning av 
  
 jordbruksmark............................................................ 
  
 87 
  
 7 
  
 Bevarande av jordbruksmark........................................ 
  
 89 
  
 7.1 
  
 Etappmål om bevarande av jordbruksmark ............................ 
  
 89 
  
 7.1.1 
  
 Motivering..................................................................... 
  
 90 
  
 7.1.2 
  
 Åtgärder ........................................................................ 
  
 95 
  
 7.1.3 
  
 Konsekvensbedömning ................................................ 
  
 99 
  
 8 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap ............... 
  
 103 
  
 8.1 
  
 Förutsättningar för att bevara och stärka ett öppet och 
  
 variationsrikt odlingslandskap .............................................. 
  
 103 
  
 8.1.1 
  
 Motivering................................................................... 
  
 103 
  
 8.2 Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka 
  
 odlingslandskapets natur- och kulturvärden ........................ 
  
 109 
  
 8.2.1 
  
 Motivering................................................................... 
  
 110 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:50 
  
 9 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning 
  
 av jordbruksmark 
  
 ...................................................... 115 
  
 9.1 
  
 Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av 
  
 jordbruksmark ........................................................................ 
  
 115 
  
 9.1.1 
  
 Motivering ................................................................... 
  
 116 
  
 9.1.2 
  
 Åtgärder....................................................................... 
  
 123 
  
 9.1.3 
  
 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 128 
  
 10 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från 
  
 markanvändning ....................................................... 
  
 133 
  
 10.1 
  
 Skapa förutsättningar för minskade utsläpp av 
  
 växthusgaser från skogs- och jordbruksmark....................... 
  
 133 
  
 10.1.1 Motivering ................................................................... 
  
 134 
  
 10.1.2 Åtgärder....................................................................... 
  
 140 
  
 10.1.3 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 141 
  
 Del C. Grön infrastruktur 
  
 11 
  
 Grön infrastruktur behövs för att nå miljömålen ........... 
  
 145 
  
 12 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur ........................... 
  
 147 
  
 12.1 
  
 Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur .............. 
  
 147 
  
 12.1.1 Motivering ................................................................... 
  
 149 
  
 12.1.2 Åtgärder....................................................................... 
  
 157 
  
 12.1.3 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 165 
  
 Del D. Stärkt klimatanpassning 
  
 13 
  
 Bättre styrning för att möta klimatförändringarna ......... 
  
 177 
  
 14 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning ........................... 
  
 179 
  
 14.1 
  
 Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till 
  
 ett förändrat klimat ................................................................ 
  
 179 
  
 14.1.1 Motivering ................................................................... 
  
 180 
  
 14.1.2 Åtgärder....................................................................... 
  
 191 
  
 14.1.3 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 199 
  
 8 
  
 SOU 2014:50 
  
 Innehåll 
  
 14.2 
  
 Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och 
  
 naturmark ............................................................................... 
  
 203 
  
 14.2.1 Motivering................................................................... 
  
 204 
  
 14.2.2 Åtgärder ...................................................................... 
  
 215 
  
 14.2.3 Konsekvensbedömning .............................................. 
  
 218 
  
 Del E. Hållbar förvaltning av vattenresurserna 
  
 15 
  
 Ett långsiktigt arbete krävs för att nå de 
  
 vattenrelaterade miljökvalitetsmålen .......................... 
  
 227 
  
 16 
  
 Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer..... 
  
 229 
  
 16.1 
  
 Direkta utsläpp av farliga ämnen till vatten bör åtgärdas .... 
  
 229 
  
 16.1.1 Motivering................................................................... 
  
 229 
  
 17 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden ................... 
  
 239 
  
 17.1 
  
 Ökat och stärkt skydd av marina områden .......................... 
  
 239 
  
 17.1.1 Motivering................................................................... 
  
 240 
  
 17.1.2 Åtgärder ...................................................................... 
  
 248 
  
 17.1.3 Konsekvensbedömning .............................................. 
  
 249 
  
 17.2 
  
 Bättre förutsättningar för restaurering av kust- och 
  
 sötvattensmiljöer.................................................................... 
  
 250 
  
 17.2.1 Motivering................................................................... 
  
 250 
  
 17.2.2 Åtgärder ...................................................................... 
  
 257 
  
 17.2.3 Konsekvensbedömning .............................................. 
  
 258 
  
 18 
  
 Hållbar näringsbelastning.......................................... 
  
 259 
  
 18.1 
  
 Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en 
  
 hållbar näringsbelastning ....................................................... 
  
 259 
  
 18.1.1 Motivering................................................................... 
  
 259 
  
 18.1.2 Åtgärder ...................................................................... 
  
 267 
  
 18.1.3 Konsekvensbedömning .............................................. 
  
 268 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:50 
  
 19 
  
 Hållbar fiskförvaltning ............................................... 
  
 269 
  
 19.1 
  
 Etappmål om en hållbar fiskförvaltning................................ 
  
 269 
  
 19.1.1 Motivering ................................................................... 
  
 270 
  
 19.1.2 Åtgärder....................................................................... 
  
 276 
  
 19.1.3 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 278 
  
 20 
  
 Hållbart vattenbruk ................................................... 
  
 281 
  
 20.1 
  
 Vattenbrukets roll för den framtida 
  
 livsmedelsförsörjningen ......................................................... 
  
 281 
  
 20.1.1 Sverige har jämförelsevis goda förutsättningar för 
  
 vattenbruk.................................................................... 
  
 281 
  
 20.1.2 Vattenbruket har både positiv och negativ 
  
 miljöpåverkan .............................................................. 
  
 282 
  
 20.1.3 Vattenbruket behöver utveckla metoder för att 
  
 minimera den negativa påverkan på miljön ............... 
  
 283 
  
 Del F. Effektiv styrning inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 21 
  
 Tydligare styrning inom havs- och vattenmiljöområdet .. 
  
 287 
  
 22 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och 
  
 vattenmiljöområdet ................................................... 
  
 289 
  
 22.1 
  
 Förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram 
  
 inom havs- och vattenmiljöområdet ..................................... 
  
 289 
  
 22.1.1 Motivering ................................................................... 
  
 290 
  
 22.1.2 Åtgärder....................................................................... 
  
 298 
  
 22.1.3 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 300 
  
 22.2 
  
 Etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster .... 
  
 302 
  
 22.2.1 Motivering ................................................................... 
  
 302 
  
 22.2.2 Åtgärder....................................................................... 
  
 310 
  
 22.2.3 Konsekvensbedömning............................................... 
  
 316 
  
 10 
 SOU 2014:50 Innehåll 
  
 Del G. Samlad konsekvensbedömning 
  
 23 
  
 Samlad konsekvensbedömning .................................. 
  
 323 
  
 23.1 
  
 Etappmål för en långsiktigt hållbar mark- och 
  
 vattenanvändning ................................................................... 
  
 323 
  
 23.2 
  
 Etappmålens ändamålsenlighet ............................................. 
  
 324 
  
 23.2.1 Mark- och vattenanvändningen påverkar flertalet 
  
 miljökvalitetsmål......................................................... 
  
 324 
  
 23.2.2 Effektivare offentlig förvaltning med fokus på 
  
 miljön och tydligare miljökrav på 
  
 verksamhetsutövare .................................................... 
  
 324 
  
 23.2.3 Effektivare styrmedel för samhällets frivilliga 
  
 insatser......................................................................... 
  
 326 
  
 23.3 
  
 Etappmålens förenlighet........................................................ 
  
 327 
  
 23.3.1 Rådighet ...................................................................... 
  
 327 
  
 23.3.2 Förenlighet med andra samhällsmål .......................... 
  
 328 
  
 23.4 
  
 Etappmålens kostnadseffektivitet ......................................... 
  
 328 
  
 23.4.1 Ett kostnadseffektivt miljöarbete .............................. 
  
 328 
  
 23.4.2 Ekonomiska styrmedel skapar incitament för 
  
 kostnadseffektiva lösningar i 
  
 verksamhetsutövarnas frivilliga insatser.................... 
  
 329 
  
 23.4.3 Kunskapsuppbyggnad och rådgivning är viktiga 
  
 förutsättningar för kostnadseffektivitet i 
  
 miljöarbetet ................................................................. 
  
 330 
  
 23.5 
  
 Etappmålens fördelningseffekter .......................................... 
  
 331 
  
 23.6 
  
 Etappmålens statsfinansiella effekter.................................... 
  
 331 
  
 24 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 333 
  
 24.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen 
  
 (1979:429) .............................................................................. 
  
 333 
  
 24.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen 
  
 (2010:900) .............................................................................. 
  
 333 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:50 
  
 Reservationer................................................................... 
  
 339 
  
 Särskilda yttranden .......................................................... 
  
 351 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2010:74 ............................................... 
  
 361 
  
 Bilaga 2 
  
 Tillägsdirektiv 2011:91 ..................................................... 
  
 367 
  
 Bilaga 3 
  
 Tilläggsdirektiv 2012:95 ................................................... 
  
 375 
  
 Bilaga 4 
  
 Experter och referenspersoner ........................................ 
  
 385 
  
 Bilaga 5 
  
 Generationsmålet och miljökvalitetsmålen..................... 
  
 391 
  
 Bilaga 6 
  
 Beslutade och föreslagna etappmål i 
  
 miljömålssystemet............................................................ 
  
 397 
  
 12 
 Begrepp som rör miljömålssystemet 
  
 Miljömålssystemet 
  
 Miljömålssystemet utgörs av mål 
  
 samt organisation för genom- 
  
 förande och uppföljning. Miljö- 
  
 målssystemets syfte är att ge ett 
  
 strukturerat 
  
 miljöarbete och 
  
 en 
  
 systematisk uppföljning av miljö- 
  
 politiken. 
  
 Generationsmålet 
  
 Riksdagen har beslutat om ett 
  
 generationsmål som anger inrikt- 
  
 ningen för den samhällsomställ- 
  
 ning som behöver ske inom en 
  
 generation för att nå miljö- 
  
 kvalitetsmålen 
  
 (prop. 2009/10:155). 
  
 Miljökvalitetsmål 
  
 Riksdagen har beslutat om 16 
  
 miljökvalitetsmål som ska uppnås 
  
 till 2020 (prop. 1997:98:145, prop. 
  
 2004/05:150). Miljökvalitetsmålen 
  
 anger det tillstånd i den svenska 
  
 miljön som miljöarbetet ska leda 
  
 till. 
  
 Preciseringar till 
  
 Miljökvalitetsmålens 
  
 innebörd 
  
 miljökvalitetsmålen 
  
 beskrivs 
  
 i 
  
 preciseringarna 
  
 till 
  
 målen. 
  
 Preciseringarna 
  
 har 
  
 reviderats 
  
 av 
  
 regeringen 
  
 (Ds 2012:23). 
  
 13 
  
 Begrepp som rör miljömålssystemet 
  
 SOU 2014:50 
  
 Etappmål 
  
 Etappmål anger steg på vägen till 
  
 miljökvalitetsmålen 
  
 och 
  
 generationsmålet 
 (prop. 2009/10:155). Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av riksdagen. 
 14 
 Sammanfattning 
 Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91) och en strategi för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik (dir. 2012:95). Uppdragen ska slut- redovisas i juni 2014. 
 Eftersom mark och vatten hänger nära samman, kan och bör inte några knivskarpa gränser mellan strategierna dras. Istället ser vi strategierna som integrerade delar i arbetet för att nå miljökvalitets- målen, och vi redovisar dem därför samlat i detta betänkande. 
 Strategin för långsiktigt hållbar markanvändning omfattar totalt tre betänkanden där detta betänkande utgör slutbetänkande. I Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvänd- ning (SOU 2012:15) gjorde vi en övergripande problemanalys och identifierade ett antal svåra frågor som kräver långsiktiga politiska avvägningar. Dessa frågor behandlas dels i delbetänkandet Lång- siktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43), dels i detta betänkande. 
 I detta betänkande fokuserar vi på hur styrningen av markanvänd- ningen kan utvecklas för ett ökat helhetsperspektiv, med särskild inriktning på samhällets behov av anpassning till ett förändrat klimat och främjande av grön infrastruktur. Vi tar också upp hur vi ska uppnå en hållbar användning av jordbruksmark. Tidigare beslutade och föreslagna etappmål som rör markanvändning utgör en del i strategin. 
 En hållbar markanvändning är också en förutsättning för att vi ska kunna nå de vattenpolitiska målen. Samtidigt har vatten en stor betydelse för markanvändningen. 
 Fokus för vattenmiljöarbetet bör ligga på genomförande och uppföljning av åtgärder. Strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik fokuserar på hur vattenresurserna kan förvaltas för framtiden, med särskild inriktning på farliga ämnen, skydd och res- taurering av vattenområden, hållbar näringsbelastning och hållbar 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:50 
  
 fiskförvaltning. Vi tar också upp frågan om en tydligare styrning inom havs- och vattenmiljöområdet. Tidigare beslutade och före- slagna etappmål som rör vatten utgör en integrerad del i strategin. 
 För att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning och en sammanhållen och hållbar vattenpolitik måste olika intressen och anspråk beaktas och vi måste göra avvägningar mellan olika samhälls- mål. Syftet med våra förslag till strategier om mark och vatten är att göra dessa långsiktiga politiska avvägningar. 
 Våra förslag – en hållbar användning av mark och vatten med fokus på miljömålen 
 Hållbar användning av jordbruksmark 
 En förutsättning för jordbrukslandskapets värden är själva bruk- andet av marken. Ett fortsatt svenskt jordbruk, där de negativa miljöeffekterna kan hanteras inom pågående produktion, är därför en av förutsättningarna för att uppnå en långsiktigt hållbar mark- användning. I takt med de ökade anspråken på marken anser vi att det är mycket viktigt att bevara jordbruksmarken och att skapa förutsättningar för ett konkurrenskraftigt jordbruk. Eftersom den svenska jordbrukspolitiken är en del av EU:s gemensamma jord- brukspolitik krävs även insatser på  
 EU-nivå 
  för att åstadkomma en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. 
 Markanvändningen har också betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Genom att minska utsläppen från organogena jor- dar och öka kolinlagringen kan jord- och skogbruket bidra till att nå både nationella mål och internationella åtaganden. 
 Ekologisk produktion är ett viktigt komplement till det konven- tionella jordbruket för att uppnå en hållbar användning av jord- bruksmark. Särskilt den biologiska mångfalden gynnas av ekologisk produktion eftersom kemiska bekämpningsmedel inte är tillåtna och längre och mer varierande växtföljder tillämpas. 
 Vi föreslår därför: 
  
 Etappmål om bevarande av jordbruksmark. 
  
 Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. 
  
 16 
  
 SOU 2014:50 
  
 Sammanfattning 
  
 Vi lyfter även fram tre särskilt angelägna frågor genom bedöm- ningar: 
  
 Förutsättningar för att bevara och stärka ett öppet och variations- rikt landskap. 
  
 Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden. 
  
 Skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark. 
  
 Grön infrastruktur 
 Biologisk mångfald är avgörande för ekosystemen och för eko- systemens förmåga att leverera ekosystemtjänster. För att vi ska klara av att bevara biologisk mångfald på längre sikt behöver det finnas strukturer och funktioner i landskapet, dvs. grön infra- struktur, som gör det möjligt för arter att sprida och förflytta sig i landskapet. Vi anser att arbetet med grön infrastruktur bör stärkas för att flera av miljökvalitetsmålen ska kunna nås, inte minst mot bakgrund av ett förändrat klimat som påverkar ekosystemens utbredning, artsammansättning och resiliens. 
 Vi föreslår därför: 
  
 Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur. 
 Stärkt klimatanpassning 
 En av samhällets stora utmaningar för framtiden är hur använd- ningen av mark och vatten ska kunna anpassas till ett förändrat klimat. Klimatanpassning handlar bl.a. om att identifiera risker och sårbarheter för att undvika framtida skadekostnader och störningar i samhället, men också om att ta till vara de möjligheter som kan följa av ett förändrat klimat. Vi anser att det behövs en ökad an- passning till ett förändrat klimat för att nå miljökvalitetsmålen. Med klimatanpassning avser vi åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors liv, hälsa och egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra för mark, vatten och bebyggelse. 
 Vi föreslår därför: 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett för- ändrat klimat. 
  
 Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i be- byggda miljöer (dagvatten) och naturmark. 
  
 Hållbar förvaltning av vattenresurserna 
 Olika former av utsläpp till och fysiska förändringar av vatten- miljöer, användning av de akvatiska resurserna, samt ökade anspråk på vatten ställer krav på en långsiktigt hållbar förvaltning av våra vatten. En hållbar vattenpolitik ska bidra till att säkerställa god vatten- kvalitet och vattentillgång samt bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö. Den ska också bidra till en långsiktigt hållbar utveckling av exempelvis  
 vatten-, 
  jord- och skogsbruk, andra former av när- ingsliv, transporter, turism och till regional utveckling. 
 Även om många åtgärder har genomförts som förbättrat vatten- miljön är det enligt vår mening angeläget att fler åtgärder kommer till stånd, både internationellt och nationellt. För att åstadkomma detta behövs ett helhetsperspektiv på havs- och vattenmiljön och en väl fungerande samverkan mellan olika aktörer. 
 Vi föreslår därför: 
  
 Etappmål om en hållbar fiskförvaltning. 
 Vi lyfter här även fram fyra särskilt viktiga frågor genom bedöm- ningar: 
  
 Direkta utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer bör åtgärdas. 
  
 Ökat och stärkt skydd av marina områden. 
  
 Bättre förutsättningar för restaurering av kust- och sötvattens- miljöer. 
  
 Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en hållbar närings- belastning. 
  
 Effektiv styrning inom havs- och vattenmiljöområdet 
 Vattenrelaterade miljöproblem hanteras i en rad parallella proces- ser, både nationellt och internationellt. Dessa utgör ett komplext och delvis överlappande system vilket sannolikt försvårar genom- 
 18 
  
 SOU 2014:50 
  
 Sammanfattning 
  
 förandet av åtgärder. Lagstiftningen på vattenområdet är omfattande, med styrning på olika nivåer. Detta har lett till ett svårgenom- trängligt regelsystem. En korrekt tillämpning av reglerna är resurs- krävande, vilket riskerar att ta tid och kraft från själva åtgärdsarbetet. Vi anser att styrningen på olika sätt behöver tydliggöras och effek- tiviseras för att stärka förutsättningarna för att nå de vattenrela- terade miljökvalitetsmålen. 
 Vi föreslår därför: 
  
 Etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster. 
 Vi lyfter även fram en särskilt angelägen fråga genom en bedöm- ning: 
  
 Förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöområdet. 
  
 De miljökvalitetsmål som rör vatten är mycket utmanande. De för- slag till etappmål och bedömningar som vi lämnar i detta betänkande ska ses som steg på vägen för att nå en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
 Samlad konsekvensbedömning 
 Vi lämnar en samlad konsekvensbedömning av våra strategier. Kop- plat till de olika förslagen gör vi även specifika konsekvensanalyser. 
 Våra förslag bygger på att hela samhällets insatser behövs för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. De etapp- mål vi föreslår syftar till en effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön, tydligare miljökrav på verksamheter som påverkar mark och vatten, samt effektivare styrmedel för samhällets frivilliga insatser. 
 Förslagen till etappmål kommer inte i konflikt med Sveriges åtag- anden som medlem i EU eller med svenska internationella åtag- anden. 
 En avgörande faktor för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålen är en effektiv och samverkande offentlig förvaltning med fokus på miljö. Vi har identifierat några områden där det finns anledning att utveckla arbetsformer och arbetsmetoder. De kunskapsunderlag som statliga myndigheter och kommuner är i behov av för sitt arbete behöver förbättras för ett effektivt miljöarbete. Inom vissa 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:50 
  
 områden behöver förvaltningsmyndigheternas och kommunernas roller och uppgifter förtydligas och samarbetsformerna utvecklas. 
 En bärande princip i svensk och europeisk miljölagstiftning är att verksamhetsutövaren ska svara för kostnaderna för de före- byggande åtgärder som krävs för att skydda miljön. En annan typ av ekonomiska styrmedel är att ersätta verksamhetsutövare för de vidtagna åtgärder som ger miljönytta utöver vad som följer av gällande regelverk. På så sätt skapas ekonomiska drivkrafter för verksamhetsutövaren att producera miljövärden. I strategin för hållbar markanvändning ingår denna typ av ekonomiska styrmedel i tre av etappmålen. 
 Kunskaper om ekosystemtjänsters värden och miljöförstör- ingens kostnader är en förutsättning för kostnadseffektiva insatser för att nå miljökvalitetsmålen. Fyra av de etappmål som vi föreslår har kunskapsuppbyggnad samt rådgivning och kunskapsspridning som centrala element. Vi bedömer att de åtgärder vi föreslår kopplat till dessa etappmål kommer att bidra till en ökad kostnads- effektivitet i miljöarbetet. 
 Vi bedömer att de föreslagna strategierna om mark och vatten för att nå miljömålen stödjer målet om ett långsiktigt hållbart samhälle, ur såväl ekologiskt, socialt som ekonomiskt perspektiv. 
 20 
 Summary 
 We have been given the task of drawing up a strategy for  
 long-term 
  sustainable land use (ToR 2011:91) and a strategy for a cohesive and sustainable water policy (ToR 2012:95). A final report is due in Petty 2014. 
 Since land and water are closely interconnected, it is neither pos- sible nor appropriate to draw a sharp line between the strategies. Instead, we see the strategies as integral parts of the endeavour to achieve the environmental quality objectives, and we therefore present them together in this report. 
 The strategy for  
 long-term 
  sustainable land use extends over a total of three reports, Watson final report. In 
 Plan for development of a strategy for  
 long-term 
  sustainable land use 
 (SOU 2012:15), we conducted an overall problem analysis and identified a number of difficult issues that require  
 long-term 
  political  
 trade-offs. 
  Bates issues are addressed partly in the interim report  
  
 Long-term 
  
  sustainable land use – part 1  
 (SOU 2013:43), and partly in this report. 
 In this report we focus on how the governance of land use can be developed to promote a more holistic perspective, paying partic- ular attention to the need of society to adapt to a changing climate, and to the promotion of a green infrastructure. We also discuss the issue of how to achieve sustainable use of agricultural land. Previously adopted and proposed milestone targets relating to land use are incorporated in the strategy. 
 Sustainable land use is also a prerequisite for achieving our water policy objectives. By the same token, water is of great importance to land use. 
 The focus of water environment work should be on the imple- mentation and  
 follow-up 
  of measures. The strategy for a cohesive and sustainable water policy focuses on managing water resources for the future, paying particular attention to hazardous substances, 
 21 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:50 
  
 the protection and restoration of water areas, a sustainable nutrient load and sustainable fish management. We also discuss the issue of clearer governance in the marine and water environment area. Previously adopted and proposed interim targets relating to water are an integral part of the strategy. 
 To achieve  
 long-term 
  sustainable land use and a cohesive and sustainable water policy, different interests and demands must be taken into account and we have to balance different societal object- ives. The purpose of our proposed strategies for land and water is to make Reyes  
 long-term 
  political  
 trade-offs. 
  
 Our proposals: sustainable use of land and water focusing on the environmental objectives 
 Sustainable use of agricultural land 
 The values represented by agricultural land are partly dependent on the way in which the land is actually used. One of the prerequisites for achieving  
 long-term 
  sustainable land use is therefore that Swedish agriculture continues in a manner that enables negative environmental impacts to be Watson the framework of ongoing production. As the demands on land increase, we consider it very important to preserve agricultural land and to create condi- tions for competitive agriculture. As Swedish agricultural policy is part of the Common Agricultural Policy, action is also needed at EU level to achieve  
 long-term 
  sustainable use of agricultural land. 
 Land use is also important for reducing emissions of greenhouse gases. By reducing emissions from organogenic soils and increasing carbon storage, agriculture and forestry can contribute towards meeting both national and international commitments. 
 Organic production is an important complement to conven- tional agriculture in achieving sustainable use of agricultural land. Organic production is particularly advantageous for biodiversity, since chemical pesticides are not permitted and more varied crop rotations are used. 
 We therefore propose: 
  
 An interim target for the preservation of agricultural land. 
  
 An interim target for a Common Agricultural Policy that pro- motes  
  
 long-term 
  sustainable use of agricultural land. 
 22 
  
 SOU 2014:50 
  
 Summary 
  
 We also raise three particularly important issues through assess- ments: 
  
 Prerequisites for preserving and enhancing an open and Duncan landscape. 
  
 A robust Swedish agricultural sector can enhance the natural and cultural values represented by farmland. 
  
 Creating conditions for reduced emissions of greenhouse gases from forestry and agricultural land. 
  
 Green infrastructure 
 Biodiversity is vital to ecosystems and their ability to deliver eco- system services. In order to preserve biodiversity in the longer term, the countryside needs structures and functions, i.e. green infra- structure, that enable species to spread and move from one area to another. We consider that work on green infrastructure should be Rollins as to make it possible to achieve more of the environmental quality objectives, bearing in mind not least the impact of climate change on the distribution, species composition and resilience of ecosystems. 
 We therefore propose: 
  
 An interim target for greater consideration of green infrastruc- ture. 
  
 Enhanced climate adaptation 
 One of the great challenges facing society in the future is how to adapt land and water use to a changing climate. Climate adaptation involves identifying risks and vulnerabilities so as to avoid future disturbances in the functioning of society and costs for damages, but also taking advantage of the opportunities that a changing climate may bring. We consider that increased adaptation to climate change is needed to reach the environmental quality objectives. By 
 climate adaptation Anthony designed to protect the environment and peoples lives, health and property by adapting society to the consequences that a changing climate may entail for land, water and human settlements. 
 We therefore propose: 
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:50 
  
 An interim target for better conditions to adapt to a changing climate. 
  
 An interim target for  
  
 long-term 
  sustainable management of surface runoff in built environments (drainage water) and in nature. 
 Sustainable use of water resources 
 In view of the various emissions to and physical changes in aquatic environments, the use of aquatic resources, and the increased demands on water, we need  
 long-term 
  sustainable management of our water. A sustainable water policy must Shields Diaz and access to water, Byrd the preservation of biodiver- sity and cultural environments. It must also contribute to the long- term sustainable development of aquaculture, agriculture and for- estry, other forms of business activity, transport, tourism and regional development. 
 Even though many Aguirre implemented that have improved the aquatic environment, in our opinion it is important that more action is taken, both internationally and nationally. To achieve this, a holistic approach must be taken to the marine and aquatic environment and different actors must cooperate effect- ively. 
 We therefore propose: 
  
 An interim target for sustainable fish management. 
 Here we also raise four particularly important issues through assess- ments: 
  
 Measures should be taken to deal with direct emissions of hazardous substances to aquatic environments. 
  
 Extended and stronger protection of marine areas. 
  
 Better conditions for restoration of coastal and freshwater environ- ments. 
  
 Smith are necessary to achieve a sustainable nutrient load. 
  
 24 
  
 SOU 2014:50 
  
 Summary 
  
 Effective governance in the marine and aquatic environment area 
  
 Water-related 
  environmental problems are managed in a number of parallel processes, both nationally and internationally. These constitute a complex and partially overlapping system that probably hampers the implementation of measures. Jones is extensive legis- lation in the water area, with governance at different levels. This has resulted in regulatory systems that are hard to oversee and under- stand. Applying the rules correctly demands resources, which risks diverting time and energy from the actual implementation of meas- ures. We consider that governance needs clarifying and streamlining in various ways so as to strengthen the prospects of achieving the water- related environmental quality objectives. 
 We therefore propose: 
  
 An interim target for good status for Swedens waters. 
 We also raise one particularly important issue through an assess- ment: 
  
 Enhanced coordination of work on a programme of measures in the marine and aquatic environment area. 
  
 The environmental quality objectives related to water are very challenging. The proposed milestone targets and assessments we present in this report should be seen as steps along the way to achieving a cohesive and sustainable water policy. 
 Overall impact assessment 
 We present an overall impact assessment of our strategies. We also provide specific impact analyses linked to the different proposals. 
 Our proposals are based on the fact that efforts are required from the whole of society if the generational goal and the environmental quality objectives are to be achieved. The interim targets we propose aim to achieve more effective public admin- istration focusing on the environment, clearer environmental require- ments for operations that affect land and water, and more effective policy instruments for voluntary Moody. 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:50 
  
 The proposed interim targets do not conflict with Swedens commitments as a member of the EU or Swedens international commitments. 
 One vital factor for achieving the environmental quality object- ives is an efficient and coordinated public administration focusing on the environment. We have identified several areas where there is reason to develop working structures and methods. The data that government agencies and local authorities need for their work must be improved for more effective and efficient environmental action. In certain areas, there is a need to clarify the roles and responsibilities of administrative agencies and local authorities, and to develop structures for cooperation. 
 A fundamental principle in Swedish and European environ- mental legislation is that the operator is to pay the costs of the preventive Wilson environment. Another type of economic policy instrument involves paying the operator for measures taken that benefit the environment over and above what is required by current regulations. Landry financial incentives for the operator to produce environmental values. In the strategy for sustainable land use, this type of economic policy instrument is included in three of the milestone targets. 
 Knowledge about the values of ecosystem services and costs of environmental damage are essential conditions for  
 cost-effective 
  Freeman objectives. Know- ledge creation, advice and dissemination of knowledge are key elements in four of the interim targets we propose. Our assessment is that the measures we propose linked to these interim targets will contribute to increased  
 cost-effectiveness 
  in environmental work. 
 In our view, the proposed land and water strategies for achiev- ing the environmental objectives support the goal of a society that is sustainable in the long term from ecological, social and economic perspectives. 
 26 
 1 Författningsförslag 
  
 1.1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) 
 Härigenom föreskrivs att 5 § skogsvårdslagen (1979:429) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 § 
 1 
  
 Ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark 
  
 1. 
  
 om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt, 
  
 2. 
  
 om marken ligger outnyttjad, eller 
  
 3. 
  
 om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande. 
  
 Åtgärd enligt första stycket ska vidtas i fall som anges i 1 och 2 utan dröjsmål och i fall som anges i 3 inom skälig tid. 
  
 Vad som föreskrivs i första 
  
 Första stycket 2 gäller inte mark 
  
 stycket 2 ska inte gälla mark 
  
 som ligger närmare än 25 meter 
  
 som på grund av särskilda 
  
 från jordbruksmark eller  
 som på 
  
 förhållanden inte bör tas i 
  
 grund av särskilda förhållanden 
  
 anspråk för virkesproduktion. 
  
 inte bör tas i anspråk för virkes- 
  
 produktion. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 
  
 1  
 Senaste lydelse 2008:662. 
 27 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring plan- och bygglagen (2010:900) 
 Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4, 5, 10 och 16 §§, 5 kap. 14 och 22 §§ och 11 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 kap. 
  
 4 § 
  
 Kommunen ska i översikts- 
  
 Kommunen ska i översikts- 
  
 planen redovisa sin bedömning av 
  
 planen redovisa sin bedömning av 
  
 hur skyldigheten att enligt 2 kap. 
  
 hur skyldigheten att enligt 2 kap. 
  
 ta hänsyn till allmänna intressen 
  
 ta hänsyn till allmänna intressen 
  
 vid beslut om användningen av 
  
 vid beslut om användningen av 
  
 mark- 
  
 och 
  
 vattenområden 
  
 mark- 
  
 och 
  
 vattenområden 
  
 kommer att tillgodoses. I redovis- 
  
 kommer att tillgodoses. I redovis- 
  
 ningen ska riksintressen enligt 3 
  
 ningen ska riksintressen enligt 3 
  
 och 4 kap. miljöbalken anges 
  
 och 4 kap. miljöbalken  
 och bruk- 
  
 särskilt. 
  
 ningsvärd 
  
 jordbruksmark 
  
 enligt 
  
 3 kap. 4 § 
  
 miljöbalken 
  
 anges 
  
 särskilt. 
  
 5 § 
 Av översiktsplanen ska framgå 
  
 1. 
  
 grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 
  
 2. 
  
 kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 
  
 3. hur 
  
 kommunen 
  
 avser att 
  
 3. hur kommunen avser att 
  
 tillgodose de redovisade riks- 
  
 a) tillgodose 
  
 de 
  
 redovisade 
  
 intressena 
  
 och följa 
  
 gällande 
  
 riksintressena, 
  
 miljökvalitetsnormer, 
  
 b) hushålla 
  
 med 
  
 bruknings- 
  
 värd jordbruksmark, och 
  
 c) följa gällande miljökvalitets- 
  
 normer, 
  
 4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, och 
 28 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 5. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken. 
 10 § Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt 
  
 1. 
  
 ta till vara och samordna statens intressen, 
  
 2. 
  
 tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vatten- områden, 
  
 3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitets- normer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, 
  
 3. verka för att 
  
 a) riksintressen 
  
 enligt 
  
 3 och 
  
 4 kap. miljöbalken tillgodoses, 
  
 b) bestämmelsen 
  
 om 
  
 bruk- 
  
 ningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken följs, 
  
 c) 
  
 miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, och 
  
 d) 
  
 redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, 
  
 4. 
  
 verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och 
  
 5. 
  
 verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. 
  
 16 § 
 Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett gransknings- 
  
 yttrande över planförslaget. 
  
 Av yttrandet ska det framgå om 
  
 1. förslaget inte tillgodoser ett 
  
 1. förslaget inte tillgodoser ett 
  
 riksintresse enligt 3 eller 4 kap. 
  
 riksintresse enligt 3 eller 4 kap. 
  
 miljöbalken, 
  
 miljöbalken 
  
 eller 
  
 innebär att 
  
 bestämmelsen 
  
 om 
  
 brukningsvärd 
  
 jordbruksmark 
  
 i 3 kap. 4 § andra 
  
 stycket miljöbalken inte följs, 
  
 2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 
 5 kap. miljöbalken inte följs, 
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 3. 
  
 redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, 
  
 4. 
  
 sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och 
  
 5. 
  
 en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. 
  
 5 kap. 
 14 § 
 1 
  
 Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt 
  
 1. 
  
 ta till vara och samordna statens intressen, 
  
 2. 
  
 ge råd om tillämpningen av 2 kap., 
  
 3. verka för att riksintressen 
  
 3. verka för att 
  
 enligt 3 och 4 kap. miljöbalken 
  
 a) riksintressen 
  
 enligt 
  
 3 och 
  
 tillgodoses, 
  
 att 
  
 miljökvalitets- 
  
 4 kap. miljöbalken tillgodoses, 
  
 normer 
  
 enligt 
  
 5 kap. miljö- 
  
 b) bestämmelsen 
  
 om 
  
 balken följs och att strandskydd 
  
 brukningsvärd jordbruksmark i 
  
 enligt 
  
 7 kap. 
  
 miljöbalken inte 
  
 3 kap. 4 § andra 
  
 stycket 
  
 miljö- 
  
 upphävs i strid med gällande 
  
 balken följs, 
  
 bestämmelser, 
  
 c) miljökvalitetsnormer 
  
 enligt 
  
 5 kap. miljöbalken följs, och 
  
 d) strandskydd 
  
 enligt 
  
 7 kap. 
  
 miljöbalken inte upphävs i strid 
  
 med gällande bestämmelser, 
  
 4. 
  
 verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och 
  
 5. 
  
 verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. 
  
 22 § 
 Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över plan- förslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att 
  
 1. ett riksintresse enligt 3 eller 
  
 1. ett riksintresse enligt 3 eller 
  
 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, 
  
 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses 
  
 1  
 Ändrad lydelse av denna paragraf föreslås även i prop. 2013/14:126. 
 30 
  
 1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses  
  
 eller bestämmelsen om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljö- balken inte följs, 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 eller bestämmelsen om bruknings- värd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken inte följs, 
  
 2. 
  
 en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, 
  
 3. 
  
 strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, 
  
 4. 
  
 regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller 
  
 5. 
  
 en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. 
  
 11 kap. 
 10 § 
 När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. 
 Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att 
 1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses, 
  
 2. 
  
 regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, 
  
 3. 
  
 en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, 
  
 4. 
  
 strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller 
  
 5. 
  
 en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.3 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse. 
 5 a § 
 Utöver det som följer av 5 § ska Svenska kraftnät inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 32 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.4 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ska införas en ny paragraf, 8 b §, och närmast före 8 b § en ny rubrik av följande lydelse. 
 Klimatanpassning 
 8 b § 
 Boverket ska 
  
 1. 
  
 inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, 
  
 2. 
  
 bistå länsstyrelserna i det regionala arbetet med klimat- anpassning med det underlag och den expertkunskap de behöver, och 
  
 3. 
  
 i samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Sveriges metereologiska och hydrologiska institut ge kommuner och myndigheter vägledning om hur risk- och sårbarhetsanalyser med avseende på ett förändrat klimat kan beaktas i den fysiska planeringen. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.5 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Potter och vattenmyndigheten 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2011:619) med instruktion för Potter och vattenmyndigheten ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. 
 4 a § 
 Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 34 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.6 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet 
 Regeringen föreskriver att 6 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 6 § 
 1 
  
 Lantmäteriet ska inom ramen för sitt ansvarsområde även 
  
 1. 
  
 bevaka Sveriges intresse i det internationella arbetet, 
  
 2. 
  
 bidra till Sveriges politik för global utveckling och genom- förandet av politiken, 
  
 3. 
  
 samverka med myndigheter och organisationer i andra länder 
  
 i 
  
 frågor som har betydelse för Lantmäteriet, 
  
 4. 
  
 ansvara för samordning och stöd vid genomförande av EU- direktiv, 
  
 5. 
  
 utreda och yttra sig i 
  
 ärenden och mål hos domstolar och andra statliga myndigheter, om en myndighet begär det,  
 och 
  
 6. 
  
 i övrigt ge råd och stöd. 
  
 5. 
  
 utreda och yttra sig i 
  
 ärenden och mål hos domstolar och andra statliga myndigheter, om en myndighet begär det, 
  
 6. 
  
 ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, och 
  
 7. 
  
 i övrigt ge råd och stöd. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
  
 1  
 Senaste lydelse 2010:1771. 
 35 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.7 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse. 
 5 b § 
 Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 36 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.8 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse. 
 5 b § 
 Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.9 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse. 
 5 a § 
 Myndigheten ska 
  
 1. 
  
 inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, 
  
 2. 
  
 bistå länsstyrelserna i det regionala arbetet med klimat- anpassning med det underlag och den expertkunskap de behöver, och 
  
 3. 
  
 i samråd med Boverket, Sveriges metereologiska och hydrologiska institut, Statens geotekniska institut och Sveriges geologiska undersökning utveckla metoder för risk- och sårbar- hetsanalyser med avseende på ett förändrat klimat och ge stöd till kommuner i att integrera sådana analyser i kommuners arbete enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 38 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.10 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket 
 Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 § 
 Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt 
  
 1. 
  
 ansvara för central tillsynsvägledning, 
  
 2. 
  
 samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete, 
  
 3. 
  
 bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen, 
  
 4. 
  
 delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön, 
  
 5. 
  
 vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete, 
  
 6. 
  
 samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv, 
  
 7. 
  
 utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhälls- ekonomiska analyser inom miljömålssystemet, 
  
 8. 
  
 utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljö- informationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen, 
  
 9. 
  
 i samråd med Potter och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde, 
  
 10. 
  
 finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete, 
  
 39 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 11. 
  
 samverka med Potter och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön, 
  
 12. 
  
 göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda, 
  
 13. 
  
 ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljö- skador som avses i 10 kap. miljöbalken, 
  
 14. 
  
 ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande, 
  
 15. 
  
 förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning, 
  
 16. 
  
 ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker, 
  
 17. 
  
 verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas, 
  
 18. 
  
 samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda, 
  
 19. 
  
 verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft, 
  
 20. 
  
 ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 
  
 21. 
  
 verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna, 
  
 22. samordna myndigheternas 
  
 22. samordna myndigheternas 
  
 arbete när det gäller omgivnings- 
  
 arbete när det gäller omgivnings- 
  
 buller,  
 och 
  
 buller, 
  
 23. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840) 
 , 
  
 24. ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, och 
 25. bistå länsstyrelserna i det regionala arbetet med klimat- anpassning med det underlag och den expertkunskap de behöver 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 40 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.11 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i (2007:1184) med instruktion för Riksantikvarieämbetet 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2007:1184) med instruktion för Riksantikvarieämbetet ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse. 
 5 a § 
 Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Myndigheten ska i det regionala arbetet med klimatanpassning bistå länsstyrelserna med det underlag och den expertkunskap de behöver. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 41 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.12 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ska införas en ny paragraf, 6 a §, av följande lydelse. 
 6 a § 
 Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 42 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.13 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet 
 Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2007:1153) med instruktion för Statens energimyndighet ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 § 
 1 
  
 Statens energimyndighet ska 
 1. verka för rationell tillförsel, omvandling, distribution och användning av energi, 
 2. samordna arbetet med omställningen av energisystemet och verka för en ökad användning av förnybara energikällor, särskilt vindkraft, 
 3. inom sitt verksamhetsområde främja forskning och innovation i form av en strategiskt utformad samlad insats som spänner över hela innovationssystemet, i nära samverkan med, och som komplement till, övriga energipolitiska insatser och andra styrmedel som syftar till att nå klimat- och energimål samt energirelaterade miljöpolitiska mål, 
 4. vara behörig myndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 994/2010 av den 20 oktober 2010 om åtgärder för att trygga naturgasförsörjningen och om upphävande av rådets direktiv 2004/67/EG, 
 5. utarbeta underlag för utvärdering och omprövning av de samlade energipolitiska programmen, 
 6. bevaka energimarknadernas och energisystemets utveckling och särskilt energiomvandlingens och energianvändningens inverkan på och betydelse för miljö och klimat samt näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska tillväxten, 
 7. följa den internationella utvecklingen inom verksamhets- området och främja svenskt deltagande i internationellt samarbete, 
 8. ansvara för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, 
 9. bevaka att Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 106/2008 av den 15 januari 2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning följs, 
  
 1  
 Senaste lydelse 2013:468. 
 43 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 10. 
  
 för Sveriges räkning, som nationell expertmyndighet för de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och ren utveckling, ansvara för att formellt godkänna deltagande i klimat- projekt i enlighet med beslut 16/CP.7 och 17/CP.7 under Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, 
  
 11. 
  
 inom sin verksamhet för en effektiv energianvändning, beakta behoven av funktionalitet, hanterbarhet och andra konsumentaspekter vid utformning av märkning och tekniska standarder samt vid provning av energianvändande utrustning, 
  
 12. 
  
 bistå Regeringskansliet i att tillvarata Sveriges intressen i de internationella klimatfonder som Sverige deltar i inom ramen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, samt för de multilaterala utvecklingsbankerna, 
  
 13. 
  
 tillsammans med Naturvårdsverket delta i arbetet med att genomföra och föreslå förbättringar av systemet för handel med utsläppsrätter, 
  
 14. 
  
 medverka i och förvärva utsläppsenheter från projekt eller program inom ramen för de projektbaserade flexibla mekanismerna gemensamt genomförande och ren utveckling under Kyoto- protokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimat- förändringar (Kyotoprotokollet) samt liknande marknadsbaserade flexibla mekanismer upprättade under denna ramkonvention eller 
  
 inom ramen för Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020 (ansvars- fördelningsbeslutet) som ett led i utvecklandet av mekanismer för internationell utsläppshandel och i syfte att bidra till att uppnå Sveriges internationella åtaganden och nationella mål, 
  
 15. 
  
 medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet med utgångspunkt i förordningen (2007:713) om regionalt tillväxt- arbete och i enlighet med prioriteringarna i gällande nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och syssel- sättning, 
  
 16. 
  
 se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag, 
  
 17. 
  
 ha ett samlat ansvar för information och för att ta fram underlag i enlighet med artiklar och definitioner i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare 
  
 44 
 SOU 2014:50 Författningsförslag 
 upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG samt i 
  
 enlighet med bilagorna II, III, V, VI och VII till direktivet, 
  
 18. inom 
  
 sitt 
  
 ansvarsområde 
  
 18. inom 
  
 sitt 
  
 ansvarsområde 
  
 för 
  
 energiberedskap 
  
 bedriva 
  
 för 
  
 energiberedskap 
  
 bedriva 
  
 omvärldsbevakning 
  
 och 
  
 analys 
  
 omvärldsbevakning 
  
 och 
  
 analys 
  
 samt 
  
 utveckla 
  
 och 
  
 samordna 
  
 samt 
  
 utveckla 
  
 och 
  
 samordna 
  
 samhällets krisberedskapsförmåga 
  
 samhällets krisberedskapsförmåga 
  
 och 
  
 stödja 
  
 andra 
  
 myndigheter 
  
 och 
  
 stödja 
  
 andra 
  
 myndigheter 
  
 med 
  
 expert 
  
 kompetens 
  
 inom 
  
 med 
  
 expertkompetens 
  
 inom 
  
 området,  
 och 
  
 området, 
  
 19. inom 
  
 sitt 
  
 ansvarsområde 
  
 ta initiativ till, stödja och följa 
  
 upp arbete med anpassning till ett 
  
 förändrat klimat 
  
 och 
  
 samverka 
  
 med andra berörda myndigheter i 
  
 detta arbete, och 
  
 19.  
 vartannat 
  
 år 
  
 genomföra 
  
 20.  
 vartannat 
  
 år 
  
 genomföra 
  
 och, efter att ha hört Affärsverket 
  
 och, efter att ha hört Affärsverket 
  
 svenska kraftnät, till Myndig- 
  
 svenska kraftnät, till Myndig- 
  
 heten 
  
 för samhällsskydd och 
  
 heten 
  
 för 
  
 samhällsskydd 
  
 och 
  
 beredskap redovisa ett identi- 
  
 beredskap redovisa ett identi- 
  
 fieringsarbete 
  
 av 
  
 potentiella 
  
 fieringsarbete 
  
 av 
  
 potentiella 
  
 europeiska 
  
 kritiska 
  
 infra- 
  
 europeiska 
  
 kritiska 
  
 infra- 
  
 strukturer inom undersektorerna 
  
 strukturer inom 
  
 undersektorerna 
  
 olja och gas enligt rådets direktiv 
  
 olja och gas enligt rådets direktiv 
  
 2008/114/EG av den 8 december 
  
 2008/114/EG av den 8 december 
  
 2008 om identifiering av, och 
  
 2008 om identifiering av, och 
  
 klassificering 
  
 som, 
  
 europeisk 
  
 klassificering 
  
 som, 
  
 europeisk 
  
 kritisk infrastruktur och bedöm- 
  
 kritisk infrastruktur och bedöm- 
  
 ning av behovet att stärka 
  
 ning av behovet att stärka skyddet 
  
 skyddet av denna. 
  
 av denna. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 45 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.14 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2009:945) med instruktion för Statens geotekniska institut 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2009:945) med instruktion för Statens geotekniska institut ska införas två nya paragrafer, 2 a och 5 a §§, av följande lydelse. 
 2 a § Statens geotekniska institut ska 
  
 1. 
  
 inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, och 
  
 2. 
  
 bistå länsstyrelserna i det regionala arbetet med klimat- anpassning med det underlag och den expertkunskap de behöver. 
  
 5 a § 
 Statens geotekniska institut ska i samverkan med Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sveriges metereologiska och hydrologiska institut och Sveriges geologiska undersökning upprätta en kartdatabas över risken för ras, skred och stranderosion inom bebyggda områden, potentiella exploaterings- områden och områden som är viktiga för nationell och regional infrastruktur. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 46 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.15 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. 
 4 a § 
 Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 47 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 1.16 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ska införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse. 
 8 a § Sveriges geologiska undersökning ska 
  
 1. 
  
 inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, och 
  
 2. 
  
 bistå länsstyrelserna i det regionala arbetet med klimat- anpassning med det underlag och den expertkunskap de behöver. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 48 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.17 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut 
 Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut 
  
 dels  
 att 5 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det ska införas två nya paragrafer, 5 a och 5 b §§, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 5 § 
 1 
  
 SMHI ska inom sitt verksamhetsområde särskilt 
  
 1. 
  
 svara för den allmänna meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska tjänsten, 
  
 2. 
  
 svara för varningstjänster och aktivt samverka med berörda myndigheter, 
  
 3. 
  
 producera och förmedla meteorologiskt, klimatologiskt, hydrologiskt och oceanografiskt beslutsunderlag, 
  
 4. producera, 
  
 sammanställa 
  
 4. producera, sammanställa 
  
 och förmedla 
  
 information och 
  
 och förmedla information och 
  
 kunskap om klimatförändringar 
  
 kunskap om klimatförändringar, 
  
 och klimatanpassning, 
  
 5. ha beredskap och biträda berörda myndigheter vid allvarliga störningar i samhället, 
 6. öka samhällsnyttan med sin verksamhet genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter och genom att bedriva affärsverksamhet, 
 7. samarbeta med svenska myndigheter och med utländska organisationer inom och utom Europeiska unionen, och 
 8. samråda med Försvarsmakten i frågor av allmän militär betydelse. 
  
 1  
 Senaste lydelse 2013:1045. 
 49 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:50 
  
 5 a § 
 SMHI ska 
  
 1. 
  
 inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete, 
  
 2. 
  
 bistå länsstyrelserna i det regionala arbetet med klimat- anpassning med det underlag och den expertkunskap de behöver, och 
  
 3. 
  
 samordna berörda myndigheters underlag och stöd till läns- styrelsers och kommuners arbete med klimatanpassning. 
  
 5 b § 
 SMHI ska driva ett nationellt centrum för klimatanpassning. Inom ramen för denna uppgift ska SMHI 
  
 1. 
  
 i samverkan med andra berörda myndigheter producera, sammanställa och till olika samhällssektorer förmedla information och kunskap om klimatanpassning, 
  
 2. 
  
 samordna berörda myndigheters arbete med att ta fram underlag om klimatanpassning, och 
  
 3. 
  
 samla in och sprida information om forskning och utveckling inom områdena klimatförändringar och klimatanpassning. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 50 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningsförslag 
  
 1.18 
  
 Förslag till 
  
 förordning om ändring i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket 
 Regeringen föreskriver att det i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. 
 11 a § 
 Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ta initiativ till, stödja och följa upp arbete med anpassning till ett förändrat klimat och samverka med andra berörda myndigheter i detta arbete. 
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2015. 
 51 
 Del A. 
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 2 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 2.1 
  
 Mark och vatten påverkar varandra 
  
 En hållbar markanvändning är en förutsättning för att vi ska kunna nå de vattenpolitiska målen. Samtidigt har vattnet stor betydelse för markanvändningen. En god vattenkvalitet är en förutsättning för dricksvattenförsörjning, jordbruk, skogsbruk, turism och industri. 
 Vatten används på många sätt, exempelvis till dricksvatten, odling, friluftsliv, energiproduktion, transporter eller renings- processer. Verksamheter på land påverkar i stor utsträckning vattnets kvalitet, den biologiska mångfalden och organismernas livsmiljö, kulturmiljövärden och friluftsliv. Jord- och skogsbruk kan medföra en förändrad hydrologi samt utsläpp och urlakning av ämnen, bebyggelse och hårdgjorda ytor kan medföra utsläpp av farliga ämnen, dammar förändrar eller hindrar vattnets väg och transporter leder till utsläpp av partiklar och förbrännings- produkter. En långsiktigt hållbar markanvändning måste därför vara en integrerad del i en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, och vice versa. 
 Vi har haft i uppdrag att ta fram en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning 
 1  
 och en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Eftersom mark och vatten naturligt hänger samman och påverkar varandra kan, och bör inte, några knivskarpa gränser mellan strategierna dras. Istället utgör strategierna integ- rerade delar i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. Därför redo- visar vi båda strategierna samlat i detta betänkande. 
  
 1  
 I uppdraget till Miljömålsberedningen ingår att analysera hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras. Denna analys gjorde vi i Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). 
 55 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 SOU 2014:50 
  
 2.2 
  
 Många och växande anspråk på marken 
  
 En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå flertalet av våra miljökvalitetsmål 
 2 
 . Det gäller framför allt 
 Begränsad klimatpåverkan 
 ,  
 Myllrande våtmarker 
 ,  
 Levande skogar 
 ,  
 Ett rikt odlingslandskap 
 ,  
 Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . Markanvändningen har också stor påverkan på andra miljökvalitetsmål, inte minst  
 Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 . 
  
 För att uppnå många av miljökvalitetsmålen krävs att eko- systemens resiliens 
 3  
 och deras förmåga att tillhandahålla ekosys- temtjänster 
 4  
 upprätthålls. Viktiga ekosystemtjänster som kan säkerställas genom en långsiktigt hållbar markanvändning är t.ex. mat, bränsle, ren luft, rent vatten, nedbrytning av miljögifter, produkter från skog, rekreation och upplevelser. 
 Hur vi använder marken är samtidigt avgörande för flera näringar som jordbruk, skogsbruk, turism och energiproduktion. Markanvändningen är även av stor betydelse för infrastrukturen, den regionala utvecklingen och kulturmiljön. 
 Anspråken på marken är i dag stora och sannolikt växande. Markanvändningen påverkas bl.a. av globala konsumtionsmönster, befolkningsutveckling, globalisering och teknikutveckling. Klimat- förändringarna kommer att förändra mönstren för  
 livsmedels-, 
  varu- och energiproduktion. Ökande anspråk på marken innebär potentiellt ökande konflikter om marken och dess användning. 
 En hållbar markanvändning innebär bl.a. verksamhet som kan ha en god ekonomisk avkastning och som bevarar markens, vattnets och ekosystemens produktionsförmåga samt inte leder till lång- siktigt negativ miljöpåverkan eller medför negativ påverkan på människors sociala välfärd. 
 Hur marken bör användas kommer alltid att vara förknippat med svåra val. För att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- användning måste därför olika intressen och anspråk på marken beaktas och vi måste göra långsiktiga avvägningar mellan olika 
  
 2 
  
 Preciseringar till miljökvalitetsmålen finns i Ds 2012:23, Miljödepartementet (2012), Svenska miljömål - preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 
  
 3 
  
 Resiliens är en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar och störningar utan att det förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner. 
  
 4 
  
 Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från ekosystemen. 
  
 56 
  
 SOU 2014:50 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 samhällsmål. Syftet med vårt förslag till strategi är att göra dessa långsiktiga politiska avvägningar. 
 Strategin för en långsiktigt hållbar markanvändning omfattar totalt tre delbetänkanden där det här betänkandet utgör slutbetänkande. I Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar mark- användning (SOU 2012:15) gjorde vi en övergripande problemanalys och identifierade utifrån den några särskilt svåra frågor som kräver långsiktiga politiska avvägningar. Dessa frågor behandlas i dels delbetänkandet Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43), som överlämnades till regeringen i juni 2013, dels detta betänkande. 
 I detta betänkande fokuserar vi på hur styrningen av markanvändningen kan utvecklas för ett ökat helhetsperspektiv, med särskild inriktning på samhällets behov av anpassning till ett förändrat klimat och främjande av en grön infrastruktur. Vi tar också upp hur vi ska uppnå en hållbar användning av jordbruks- mark. Vi föreslår etappmål för de viktigaste insatserna inom dessa områden och väljer de åtgärder som vi bedömer är mest verknings- fulla och kostnadseffektiva. Tidigare beslutade och föreslagna etapp- mål som rör markanvändning utgör en integrerad del i strategin 
 5 
 . 
  
 2.3 
  
 Stora utmaningar för vattenmiljön 
  
 Sex av miljökvalitetsmålen har en direkt anknytning till vatten – 
 Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Myllrande våtmarker 
 . Utöver dessa har flera andra av miljökvalitetsmålen en nära koppling till de vatten- anknutna målen, t.ex.  
 Begränsad klimatpåverkan 
 ,  
 Giftfri miljö  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . 
  
 De vattenrelaterade målen är också nära sammankopplade med flera av de miljökvalitetsmål som rör mark och markanvändning. Exempelvis påverkar insatser för att nå målen om  
 Levande skogar  
 och  
 Ett rikt odlingslandskap  
 möjligheterna att nå de vattenrelaterade målen. I vissa fall överlappar målen varandra eftersom vatten- aspekter ingår i preciseringarna till de miljökvalitetsmål som rör mark och tvärtom. 
 Det finns flera stora utmaningar som måste hanteras för att vi ska nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. För att nå målen 
  
 5  
 Beslutade och föreslagna etappmål återfinns i bilaga. 
 57 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 SOU 2014:50 
  
 krävs att ekosystemens resiliens och deras förmåga att tillhanda- hålla ekosystemtjänster upprätthålls. Att ta ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattensmiljön bidrar till detta. 
 Vattenområdet präglas i hög grad av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. Sverige ingår i flera olika internationella samarbeten om vatten. EU:s ramdirektiv för vatten 
 6  
 och havsmiljödirektivet 
 7  
 är av stor betydelse för nationella insatser inom området. Även regionala samarbeten som t.ex. Helsingfors- kommissionen i konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (SÖ 1996:22) och Ospar, konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25) är viktiga. 
 Fokus för det fortsatta vattenmiljöarbetet bör ligga på genom- förande och uppföljning av åtgärder. Många insatser kan hanteras i den löpande förvaltningen medan andra kräver noggranna avväg- ningar mellan olika samhällsmål. För att åstadkomma en samman- hållen och hållbar vattenpolitik måste olika intressen och anspråk på vattnet beaktas. Syftet med vårt förslag till strategi är att göra dessa långsiktiga politiska avvägningar. 
 Strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik fokuserar på hur vattenresurserna kan förvaltas för framtiden, med särskild inriktning på farliga ämnen, skydd och restaurering av vattenområden, hållbar näringsbelastning och hållbar fiskförvaltning. Vi tar också upp frågan om en tydligare styrning inom havs- och vattenmiljöområdet, i syfte att förbättra förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen. Vi föreslår etappmål för de viktigaste insatserna inom dessa områden och väljer de åtgärder som vi bedömer är mest verkningsfulla och kostnadseffektiva. Detta skapar en god grund för den prioritering och kraftsamling som krävs i arbetet för en bättre havs- och vattenmiljö. Tidigare beslutade och föreslagna etappmål som rör vatten utgör en integrerad del i strategin 
 8 
 . 
  
 6 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 
  
 7 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. Havsmiljödirektivet kallas officiellt ramdirektivet om en marin strategi. 
  
 8 
  
 Beslutade och föreslagna etappmål återfinns i bilaga. 
  
 58 
  
 SOU 2014:50 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 2.4 
  
 Grundläggande utgångspunkter för strategierna 
  
 Vi har identifierat ett antal utgångspunkter (SOU 2013:43) som hjälp för att kunna välja så verkningsfulla och kostnadseffektiva insatser som möjligt för våra strategier. 
  
 2.4.1 
  
 Ekosystemens betydelse 
  
 En långsiktigt hållbar markanvändning är en markanvändning som säkerställer viktiga ekosystemtjänster. För att uppnå en hållbar vattenpolitik är det också viktigt att utgå från ekosystemen och deras värden. Viktiga aspekter är ekosystemens förmåga att klara av framtida förändringar och att synliggöra värdet av ekosystem- tjänster. I SOU 2013:43 finns ett utvecklat resonemang om dessa aspekter som är lika giltiga för en hållbar vattenpolitik som för en hållbar markanvändning. 
  
 2.4.2 
  
 Landskapet som en helhet 
  
 I landskapet möts många olika värden och intressen – ekonomiska, ekologiska, estetiska, sociala och kulturella. Vi behöver utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa. En helhetssyn på landskapet inkluderar även vattnet. När man ser till en sektor och ett samhällsmål i taget finns det risk att man fattar beslut som är mindre bra för andra sektorer och andra samhällsmål. Vi riskerar att suboptimera användningen av land- skapet och därigenom få en sämre användning av samhällets resurser. Det är därför viktigt att statliga myndigheter samarbetar med varandra och med näringsliv, fastighetsägare och allmänhet när beslut om mark- och vattenanvändning fattas. Det är också ange- läget att kommunernas ansvar för den fysiska planeringen beaktas när sådana beslut fattas. 
  
 2.4.3 
  
 Rättssäkerhet och legitimitet i den statliga styrningen 
  
 Rättssäkerhet innebär att rättsregler är förutsägbara och tillämpas objektivt och effektivt. Mark- och vattenanvändning berör ofta komplicerade frågor. Det är emellertid angeläget att rättsäkerheten alltid säkerställs. Särskild uppmärksamhet behöver därför riktas åt 
 59 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 SOU 2014:50 
  
 tydlighet och förutsägbarhet i rättsreglernas utformning och till- lämpning. 
 En med rättsäkerheten närbesläktad fråga rör legitimiteten i den statliga styrningen. Legitimitet i styrningen är särskilt viktig när styrningen är beroende av medborgarnas samarbete för att bli framgångsrik. Inom såväl markanvändningsområdet som vatten- politiken finns många frågor där staten är beroende av med- borgarnas insatser för att politiken ska kunna genomföras i praktiken och bli framgångsrik. 
  
 2.4.4 
  
 Hela samhällets insatser behövs 
  
 En hållbar förvaltning av våra vattenresurser och en långsiktigt hållbar markanvändning förutsätter åtgärder och insatser från hela samhället. Staten har ansvar för lagstiftning, nationella mål, finans- iering och andra typer av åtgärder som t.ex. kunskapsspridning, men kan inte på egen hand skapa tillräckliga förutsättningar för att nå miljömålen. För att detta ska ske krävs att andra aktörer i samhället tar ansvar och initiativ. Medborgare, kommuner, närings- liv och frivilligorganisationer kan alla bidra till en hållbar använd- ning och bevarande av vattenresurserna och en hållbar markanvänd- ning. Vi utgår därför från att hela samhällets insatser krävs när vi identifierar behov av insatser. Det innebär särskilt: 
 Äganderätt med förvaltarskap 
 Den svenska marken ägs av ett stort antal små och några stora markägare. Markägarna har en avgörande roll för att vi ska uppnå en hållbar markanvändning inom ramen för de villkor som fastställs av samhället. De har därmed också stor betydelse för att åstad- komma en hållbar förvaltning av vattenresurser. Även rätten till fiske är fördelad mellan många ägare och med det ansvaret för att förvalta fisket. Äganderätten utgör grunden för en ansvarsfull mark- och resursanvändning. Med äganderätten följer både en brukanderätt och ett ansvar för att förvalta mark och andra resurser, både i dag och inför framtiden. 
 60 
  
 SOU 2014:50 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 Konsumtionens betydelse 
 Konsumtionen har en avgörande betydelse för att vi ska uppnå en hållbar utveckling inom alla områden. Vi uppmärksammar därför konsumtionens betydelse i alla våra strategier 
 9 
 . Hela samhället behöver medverka till en hållbar och medveten konsumtion för att vi ska uppnå en hållbar användning av mark och vatten. 
  
 2.5 
  
 Planetens gränser och det globala perspektivet 
  
 2.5.1 
  
 Vårt globala ansvar 
  
 Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa gener- ation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser (Generationsmålet). 
 De miljöutmaningar som vi står inför i dag är i stor utsträckning globala. Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Det är ofta en kombination av åtgärder på olika nivåer som krävs för att nå målen. Åtgärder nationellt, på  
 EU-nivå 
  och internationellt kan samverka på ett dynamiskt sätt som förbättrar möjligheterna att nå målen. Sverige bör på olika sätt verka för att uppnå miljökvalitets- målen både inom EU och internationellt. Det är också viktigt att de åtgärder vi vidtar nationellt bidrar till en global hållbar utveckling så att vi inte orsakar ökade miljö- och hälsoproblem i andra länder. 
  
 2.5.2 
  
 Planetens gränser 
  
 Såväl en hållbar vattenpolitik som en hållbar markanvändning bör utgå från de tre hållbarhetsaspekterna: ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet, samt ekosystemansatsen och ekosystemens resiliens. En hållbar mark- och vattenpolitik innebär därmed att användningen av och påverkan på mark och vatten inte leder till att 
  
 9  
 Konsumtionens betydelse för miljön är en av de utgångspunkter för en strategi för lång- siktigt hållbar markanvändning som Miljömålsberedningen antagit, se SOU 2012:15. Konsumtionens betydelse poängteras även i fördjupad utvärdering av miljömålen: Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Rapport 6500; och i den årliga uppföljningen av miljömålen: Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljö- kvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
 61 
  
 Strategier om mark och vatten för att nå miljömålen 
  
 SOU 2014:50 
  
 vissa gränsvärden överskrids och inte ger upphov till så stora störningar att ekosystemens funktioner i grunden förändras. 
 Hur stora störningar som ett system klarar av är svårt att bedöma. En grupp forskare har utvecklat ett koncept med så kallade planetära gränsvärden (eng. planetary boundaries) för olika miljöproblem, bl.a. klimatförändringar, vattenanvändning och kemiska förändringar. Dessa är globala gränsvärden som är tänkta att definiera inom vilka gränser mänskliga aktiviteter bör hålla sig för att inte ge upphov till katastrofala miljöförändringar. Gräns- värdena samspelar med varandra och överskrids en gräns är risken stor att flera av de andra gränserna antingen förflyttas eller över- skrids. Inom tre av de nio områden som forskargruppen definierat 
 10  
 bedömer de att gränsvärdena i dag är överskridna på global nivå. Det gäller utsläpp av växthusgaser, förlust av biologisk mångfald och tillförsel av kväve till land och hav. 
 11 
  
 Eftersom miljöproblemen i allt högre grad är globala och gränsöverskridande måste det globala perspektivet beaktas även på nationell nivå. Detta avspeglas också i generationsmålet. Samtidigt innebär den globala utvecklingen att vi har begränsad rådighet över många faktorer som påverkar möjligheterna att nå våra miljö- kvalitetsmål. 
 Konceptet med planetära gränsvärden kan till viss del användas för att belysa kopplingen mellan Sveriges miljömålsarbete och den globala miljöpåverkan. Konceptet har också integrerats i EU:s sjunde miljöhandlingsprogram Att leva gott inom planetens grän- ser 
 12 
 . Miljöhandlingsprogrammet beslutades i november 2013 och innehåller strategiska mål och riktlinjer för EU:s arbete med miljö- och klimatfrågor till och med 2020. 
  
 10 
  
 De nio områdena med gränsvärden är utsläpp av växthusgaser, uttunning av ozonlagret, förändrad markanvändning, vattenanvändning, förlust av biologisk mångfald, försurning av haven, tillförsel av kväve och fosfor till land och hav, aerosoler i atmosfären och miljögifter. 
  
 11 
  
 Hall, J. m.fl. (2009), A safe operating space for humanity, Nature, vol. 461/24 September. 
  
 12 
  
 2012/0377(COD), Decision of the European Parliament and of the Council on a General Union Environment Action Programme to 2020 "Living Well, Within the Limits of Our Planet". 
  
 62 
  
 3 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 3.1 
  
 Aspekter av långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 I detta avsnitt redovisar vi vilka frågor som omfattas av förslagen om långsiktigt hållbar markanvändning. Flera av frågorna har även relevans för strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
  
 3.1.1 
  
 Behov för att möta ett förändrat klimat 
  
 Ett förändrat klimat kan komma att ha stor betydelse för mark- användningen och möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Till exempel kan ett förändrat klimat komma att påverka den biologiska mångfalden, ekosystemen och systemens förmåga att leverera eko- systemtjänster. 
 Ett förändrat klimat kommer sannolikt att leda till att arters utbredningsområden förändras. Vid en sådan utveckling blir sprid- ningsmöjligheter till nya livsmiljöer en förutsättning för vissa arters fortlevnad. Spridningsmöjligheterna är särskilt viktiga utifrån behovet av att möta ett förändrat klimat. Med detta i åtanke blir det viktigt att utveckla och stärka arbetet med att upprätthålla de ekologiska sambanden i landskapet. 
  
 3.1.2 
  
 Förebyggande åtgärder centralt i klimatanpassningsarbetet 
  
 Effekterna av ett förändrat klimat kommer att bli allt mer påtagliga vilket kommer att leda till att konkurrensen om mark och vatten ökar över tid. Fler kommer att göra anspråk på marken samtidigt som markanvändningen måste bli mer långsiktig och hållbar. I en hållbar 
 63 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 markanvändning ingår att hantera de risker som ett förändrat klimat medför. För att göra detta är det i sin tur nödvändigt att planera strategiskt i förebyggande syfte på alla nivåer i samhället. 
 Hittills har en stor del av arbetet med att anpassa samhället till ett förändrat klimat främst fokuserats på att ta fram och sprida kunskap och information om klimatförändringarna och behovet av anpassning. Vid Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) finns t.ex. ett nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning. Kunskaps- centrumet ska fungera som ett forum där kunskap om klimatet och klimatanpassning samlas, utvecklas och förmedlas till olika delar av samhället. 
 Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för samhällsplaner- ingen och många kommuner uppger också att de arbetar med klimat- anpassning i den fysiska planeringen. Kommunerna har dock kommit olika långt i detta arbete 
 1 
 . 
 Trots satsningarna på att ta fram ny kunskap, sprida information och kommunernas arbete i den fysiska planeringen görs det i dags- läget relativt få praktiska åtgärder för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat. 
 De långsiktiga effekterna för samhället och miljön är svåra att beräkna och uppskatta, men förbättrade förutsättningar för att i dag anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan minska behovet av mer kostsamma insatser i framtiden 
 2 
 . Det behövs en förutseende fysisk planering och värdering av risker som tillsammans med förebyggande åtgärder kan skydda samhället mot framtida potentiella risker och kostnader till följd av ett förändrat klimat. 
  
 1 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 
  
 2 
  
 Se bl.a. Glaas, E. (2013), Smith ark – Integration of climate change adaptation into Swedish public policy, Linköping Studies in Art & Storbjörk, S. (2009), Klimatanpassning och den fysiska planeringens utmaningar, i Granger G. och Thomas (red), Klimatets krav på samhället, Stiftelsen Vadstena Forum för samhällsbyggande 2009; och Uggla Y. (2010), Risk, uncertainty, and spatial distinction: a study of Chan planning in Stockholm, Simpson Researches in Austin, Number 6(15)/May 2010. 
  
 64 
  
 SOU 2014:50 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 3.1.3 
  
 Grön infrastruktur för ökat helhetsperspektiv 
  
 Med grön infrastruktur 
 3  
 avses strukturer i landskapet och brukande av dessa som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs. Med en funger- ande grön infrastruktur bevaras ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster (SOU 2013:43). 
 Målet för arbetet med grön infrastruktur är att säkerställa att olika naturtyper och strukturer finns i landskapet och att dessa är fördelade på ett sätt som säkerställer både en långsiktig överlevnad för viktiga naturtyper och arter, och ekosystemens förmåga att leverera ekosystemtjänster. Arbetet med att få till stånd en funger- ande grön infrastruktur bör därmed ta sin utgångspunkt i natur- typer och områden med hög biologisk mångfald och hur sådana områden kan knytas samman till ett funktionellt biologiskt nät- verk. 
  
 3.1.4 
  
 Den brukade marken i landskapet 
  
 Odlingslandskapet påverkar och påverkas av omgivande miljöer. Landskapets vattenmiljöer delas ofta av skogen, jordbruket och de bebyggda miljöerna. Infrastrukturens miljöer skär kors och tvärs genom landskapet. Många av odlingslandskapets arter finns i över- gångszonen mellan skog och jordbruksmark och påverkas av mark- användningen i båda sektorerna. Odlingslandskapets miljöfrågor kan därför inte begränsas till jordbruksmarken utan det omgivande landskapet måste också beaktas. Ett helhetsperspektiv på landskapet behövs för att få till stånd en långsiktig hållbar markanvändning, både inom skogs- och jordbruk. 
  
 3.1.5 
  
 Jordbruket behövs för att nå miljökvalitetsmålen 
  
 Jordbrukets främsta uppgift är och har alltid varit att producera livs- medel både för inhemsk konsumtion och export. För att åstadkomma detta behövs en rationell jordbruksdrift och ett konkurrenskraftigt jordbruk. Jordbruk medför även många andra värden i form av kollektiva nyttigheter som natur- och kulturvärden, rekreations- möjligheter och ett öppet och variationsrikt landskap. Dessa värden 
  
 3  
 I begreppet grön infrastruktur ingår även vattenmiljöer. 
 65 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 upprätthålls av jordbrukets aktiva brukande av marken, vilket innebär att ett hållbart jordbruk har en avgörande roll för att uppnå flera av miljökvalitetsmålen. 
 Jordbruket medför även negativa miljöeffekter i form av växt- näringsbelastning på hav, sjöar och vattendrag, negativ klimat- påverkan och negativa miljö- och hälsoeffekter vid användning av kemiska växtskyddsmedel. I vissa fall leder jordbruket också till en utarmad biologisk mångfald. Samtidigt är de svenska regelverken för djurskydd och miljö mer långtgående än regelverk i många andra länder, vilket återspeglas bl.a. i en god djurhälsa och en lägre belastning på miljön. Ett fortsatt svenskt jordbruk, där de negativa miljöeffekterna kan hanteras inom pågående produktion, är därför en av förutsättningarna för markstrategin och för att kunna uppnå flera av miljökvalitetsmålen. 
  
 3.2 
  
 Utmanande miljökvalitetsmål 
  
 Många miljökvalitetsmål berörs av markanvändningen och de flesta av målen är invävda i och beroende av varandra 
 4 
 . Utifrån målen har vi tidigare identifierat följande miljöfrågor för strategin (SOU 2013:43). 
  
 3.2.1 
  
 Begränsningen av och anpassningen till klimatförändringarna är särskilt utmanande för strategiarbetet 
  
 Miljökvalitetsmålet  
 Begränsad klimatpåverkan  
 innebär att halten av växthusgaser i atmosfären, i enlighet med klimatkonventionen, dvs. FN:s ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 1993:13), ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Som framgår av vårt tidigare del- betänkande påverkar markanvändningen utsläppen av växthusgaser. Jord- och skogsprodukter producerar biomassa och bioenergi som kan användas för att minska behovet av fossila bränslen. Den svenska marken kan även utnyttjas för att binda koldioxid och andra växthus- gaser. En strategi för en uthållig markanvändning är därför en del i det långsiktiga arbetet för att nå de klimatpolitiska målen. 
  
 4  
 Generationsmålet och miljökvalitetsmålen återges i bilaga. Målens preciseringar återfinns i Ds 2012:23. 
 66 
  
 SOU 2014:50 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 Klimatförändringarna har även effekter på markanvändningen och möjligheterna att nå andra miljömål. Klimatförändringar inne- bär att risken för översvämningar och förändringar i vattennivåer och vattenflöden ökar. 
 Sambanden mellan klimatfrågan och markanvändningen är kom- plexa. Efterfrågan på livsmedel som produceras i Sverige kan t.ex. öka om förutsättningarna för att bedriva jordbruk försämras i andra delar av världen till följd av klimatförändringarna. Detta gäller samtidigt som det i Sverige finns tillgång till mark som kan använ- das för att öka produktionen av livsmedel. 
 Ambitionerna att begränsa klimatpåverkan kan innebära ökade satsningar på bioenergi och vindkraft som påverkar markanvänd- ningen. Till exempel kan en intensifiering av skogsbruket i syfte att öka uttaget av biomassa medföra negativ påverkan på ekosystem och biologisk mångfald, och en ändrad produktionsinriktning i jordbruket mot exempelvis färre betesdjur kan få stor påverkan på landskapets karaktär. 
  
 3.2.2 
  
 Påverkan på biologisk mångfald är särskilt utmanande för strategiarbetet 
  
 Bevarandet av biologisk mångfald utgör en central del i flera av de miljökvalitetsmål som har stor relevans för markanvändningen som 
 Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Stor- slagen fjällmiljö  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . Myndigheterna bedömde i den årliga uppföljningen av miljömålen 2014 att dessa miljökvalitets- mål inte var möjliga att uppnå till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel 
  
 5 
  
 . 
  
 För att klara av att bevara den biologiska mångfalden är det viktigt att se till helheten i landskapet. Ett långsiktigt bevarande av biologisk mångfald innebär att vi både behöver förbättra nuvarande livsmiljöer och spridningsmöjligheterna i landskapet. Förbättrade spridningsmöjligheter kan bl.a. innebära att biotoper i områden nyskapas där sådana saknas, men också att använda och förbättra de möjligheter som redan finns i landskapet. 
  
 5  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
 67 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 3.2.3 
  
 Sociala värden behöver uppmärksammas i ökad utsträckning 
  
 Människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, fri- luftsliv och att känna närhet till naturen är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling. Hur marken används har stor be- tydelse för sådana sociala värden. Möjligheten att använda marken för exempelvis fiske, jakt och turism utgör viktiga former av markanvänd- ning som även representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Motsvarande gäller för bevarande av kulturmiljövärden. 
 Att de sociala värdena av markanvändningen ska värnas framgår bl.a. i miljökvalitetsmålen  
 Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap 
 ,  
 God bebyggd miljö  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . 
  
 3.2.4 
  
 Markanvändningens påverkan på vattnet behöver beaktas 
  
 Markanvändningen påverkar på olika sätt vattnet och har därmed betydelse för miljökvalitetsmålen  
 Bara naturlig försurning, Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Myllrande våtmarker. 
  
 3.3 
  
 Våra förslag 
  
 3.3.1 
  
 Förslag till nya etappmål 
  
 Vi föreslår följande etappmål för långsiktigt hållbar markanvändning i detta betänkande: 
  
 Etappmål om bevarande av jordbruksmark. 
  
 Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. 
  
 Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur. 
  
 Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett för- ändrat klimat. 
  
 Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i be- byggda miljöer (dagvatten) och naturmark. 
  
 68 
  
 SOU 2014:50 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 Ett antal särskilt angelägna frågor lyfts också fram genom bedöm- ningar: 
  
 Förutsättningar för att bevara och stärka ett öppet och varia- tionsrikt odlingslandskap. 
  
 Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden. 
  
 Förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark. 
  
 3.3.2 
  
 Tidigare föreslagna och beslutade etappmål som utgör en integrerad del av strategin 
  
 6 
  
 Miljömålsberedningen föreslog i betänkandet Etappmål i miljö- målssystemet (SOU 2011:34) fem etappmål om biologisk mång- fald. Regeringen beslutade om etappmålen den 26 april 2012. De utgör en integrerad del av strategin för långsiktigt hållbar markan- vändning: 
  
 Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens. 
  
 Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och vär- det av ekosystemtjänster. 
  
 Etappmål om hotade arter och naturtyper. 
  
 Etappmål om invasiva främmande arter. 
  
 Etappmål om kunskap om genetisk mångfald. 
  
 I betänkandet 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 
  
 (SOU 2013:43) 
  
 föreslog Miljömålsberedningen ytterligare fem 
  
 etappmål. Regeringen beslutade om etappmålen, delvis utifrån Miljömålsberedningens förslag, den 27 februari 2014: 
  
 Etappmål om helhetssyn på markanvändningen. 
  
 Etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden. 
  
 Etappmål om miljöhänsyn i skogsbruket. 
  
 Etappmål om ett variationsrikt skogsbruk. 
  
 6  
 Beslutade och föreslagna etappmål återfinns i bilaga. 
 69 
  
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram. 
 Några särskilt viktiga frågor lyftes också fram i betänkandet genom bedömningar: 
  
 Prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser. 
  
 Staten ska vara ett föredöme som markägare. 
  
 Frivilliga insatser för miljöhänsyn i skogsbruket är avgörande för att miljömålen ska nås i skogen. 
  
 Prioritering av statliga insatser för ökad miljöhänsyn i skogs- bruket. 
  
 Utöver de beslutade etappmålen som Miljömålsberedningen före- slagit har Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen tagit fram förslag till nya etappmål 
 7  
 som bl.a. rör markanvändning: 
 Återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen 
  
 Förslag till etappmål för hållbar återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen. 
  
 Efterbehandling av förorenade områden 
  
 Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden. 
 Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet. 
  
 7  
 Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor - Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen, Rapport 6580; och Naturvårdsverket (2013), Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden, Dnr.  
 NV-00336-13. 
  
 70 
  
 4 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 4.1 
  
 Utgångspunkter 
  
 I detta avsnitt redovisar vi några särskilda utgångspunkter för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Våra utgångspunkter grun- dar sig till stor del på de prioriteringar som har lyfts fram av Havs- och vattenmyndigheten 
 1 
 . 
  
 4.1.1 
  
 Ett helhetsperspektiv på vatten 
  
 Tillgång till vatten av god kvalitet är nödvändigt för vår överlevnad och har stor betydelse för vår livskvalitet. Tillgång till vatten är även en grundförutsättning för många verksamheter, t.ex. för dricksvat- tenförsörjning 
 2 
 , fiske,  
 vatten-, 
  jord- och skogsbruk, friluftsliv, energiproduktion, industri och infrastruktur. Samtidigt påverkar dessa verksamheter i hög grad vattnets kvalitet och livsmiljön för vatten- levande djur, växter och andra organismer. Värdefulla kulturmiljöer i anslutning till vatten kan också påverka vattenmiljön. Det finns inget som tyder på att anspråken på vatten och vattenmiljöer kom- mer att minska, utan snarare kommer de att öka 
 3 
 . 
 En hållbar vattenpolitik ska bidra till att säkerställa god vatten- kvalitet och vattentillgång samt bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö. Den ska också bidra till en långsiktigt hållbar utveckling av exempelvis  
 vatten-, 
  jord- och skogsbruk, andra former av när- ingsliv, transporter, turism och till regional utveckling. 
  
 1 
  
 Havs- och vattenmyndigheten (2012), Underlag för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, Havs- och vattenmyndighetens redovisning av regeringsuppdraget. 
  
 2 
  
 En särskild utredare har fått i uppdrag av regeringen att genomföra en bred genomgång av dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten (dir. 2013:75). 
  
 3 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen, Rapport 6500. 
  
 71 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 SOU 2014:50 
  
 En hållbar vattenpolitik förutsätter ett integrerat förhållnings- sätt mellan olika sektorer, verksamheter och intressen. Det är ange- läget att verka för en helhetssyn, gemensamma prioriteringar i för- valtning och i åtgärdsarbete. Kunskapsförsörjning är en viktig del i detta. Ett helhetsperspektiv på havs- och vattenmiljön gör också att vi kan använda samhällets resurser på ett optimalt sätt och förbättra förutsättningarna för att kunna möta de utmaningar som t.ex. ett förändrat klimat kan komma att innebära. 
  
 4.1.2 
  
 Med utgångspunkt i avrinningsområdet och vattnets kretslopp 
  
 Vattnets kretslopp och avrinningsområdet är viktiga utgångspunkter för att kunna skapa ett långsiktigt hållbart nyttjande av vattenresurs- erna. Vattnets kretslopp inkluderar grundvatten, vattendrag, sjöar, hav samt vatten i atmosfären. 
 Inom ett avrinningsområde rinner vatten via grundvatten, sjöar och vattendrag så småningom ut i havet. På sin väg genom landskapet tillförs många olika typer av ämnen från land till vatten. Dessa transporteras vidare tillsammans med vattnet. Hur snabbt transporten sker styrs av komplexa samband i miljön. Ämnen kan finnas kvar under lång tid i t.ex. grundvatten eller vara bundna i marken för att sedan genom olika processer transporteras vidare med vattnet. Ämnen kan även transporteras långa vägar via luft för att sedan tillföras vatten. 
 Hur vatten används i avrinningsområdet påverkar såväl vattnets kvalitet som kvantitet. Även aktiviteter på land som inte direkt använder vatten kan påverka dessa aspekter. Som exempel kan nämnas hur marken brukas, bebyggelse och industrier. Vid åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten, bevara eller återskapa vattenmiljöer och den biologiska mångfalden behöver hänsyn tas till vad som sker i hela avrinningsområdet, både på land och i vattnet. 
 Avrinningsområdesperspektivet innebär att arbeta utifrån vatt- nets naturliga väg genom landskapet. Eftersom den ofta skär tvärs igenom  
 nations-, 
  läns- och kommungränser krävs samverkan över administrativa gränser. Det ställer särskilda krav på hur förvalt- ningen av våra vatten är utformad. 
 72 
  
 SOU 2014:50 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 4.2 
  
 Förutsättningar för att nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen 
  
 4.2.1 
  
 Viktiga områden för strategin 
  
 Utifrån de miljökvalitetsmål som berörs av strategin för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik och målens preciseringar har vi identifierat följande områden som särskilt viktiga: 
  
 God vattenkvalitet är ett särskilt utmanande område. Det gäller särskilt övergödning, farliga ämnen och försurning som är fakt- orer som påverkar vattenkvaliteten. 
  
 Förutsättningar för biologisk mångfald handlar om ekologiska samband 
  
 4 
 , naturliga flöden och vattennivåer samt fiske som är faktorer som påverkar förutsättningarna för naturligt förekom- mande arter och naturtyper. 
  
 Sociala värden berör friluftslivet och kulturmiljön. 
  
 En viktig faktor att ta hänsyn till är ökande anspråk på vatten och vattenmiljöer. Till exempel ökar sjöfarten i våra havsområden, kra- ven på förnybar energi som  
 vatten-, 
  vind- och vågkraft blir större liksom intresset av bebyggelse i strandnära områden. Även frilufts- liv och rekreation vid och i vatten ökar, åtminstone i vissa områden. Ett förändrat klimat kommer även påverka vattenmiljöerna och anspråken på vatten, t.ex. kan ett förändrat klimat öka behoven av både markavvattning och bevattning. 
 Anpassning till klimatförändringar beskrivs nästan inte alls i preciseringarna som rör de vattenrelaterade målen, men är en viktig utmaning att ta hänsyn till för att uppnå god vattenkvalitet och skapa förutsättningar för bevarande av biologisk mångfald. 
  
 4.2.2 
  
 Skapa förutsättningar för ett effektivt åtgärdsarbete 
  
 De vattenrelaterade miljöproblemen behandlas i en rad olika direk- tiv och internationella överenskommelser. Arbetet sker också på flera nivåer; internationellt, inom EU, nationellt, regionalt och lokalt. Det innebär ett komplext och delvis överlappande system, som riskerar att försvåra genomförandet av åtgärder. 
  
 4  
 Ekologiska samband avser i vilken utsträckning landskapet möjliggör för arter att förflytta sig mellan livsmiljöområden. 
 73 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 SOU 2014:50 
  
 I den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012 gjordes bedömningen att det behövs en bättre arbetsprocess, en utveckling och differentiering av styrmedel samt en effektivare tillämpning för att vi ska kunna nå de vattenanknutna miljökvalitetsmålen 
 5 
 . 
 För att skapa förutsättningar för ett åtgärdseffektivt arbete är det viktigt att arbeta för: 
  
 En tydlig och effektiv styrning för att stödja prioritering och tydliggöra ansvarsfördelningen. 
  
 Samordning och planering för att skapa förutsättningar för ökad effektivitet i genomförande samt ökad kostnadseffektivitet. 
  
 Kunskap och uppföljning för att skapa förutsättningar för rätt prioriteringar samt möjlighet till utvärdering av olika åtgärders effektivitet och miljönytta. 
  
 Resurser för att genomföra åtgärder. En av de viktigaste faktor- erna bakom genomförandeunderskottet på vattenområdet är brist på resurser. 
  
 Dessa aspekter har varit utgångspunkter när vi har tagit fram strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
  
 4.2.3 
  
 Internationell samverkan är viktigt för att nå miljömålen 
  
 Sverige har ingått ett flertal internationella överenskommelser som berör den svenska havs- och vattenmiljöpolitiken. Sverige är även skyldig att följa de regelverk inom EU som påverkar eller kan komma att påverka den nationella politiken på området. Internationella överenskommelser och  
 EU-lagstiftning 
  är viktiga verktyg för att nå miljökvalitetsmålen eftersom de leder till åtgärder både nationellt och internationellt. Ramdirektivet för vatten och havsmiljödirektivet utgår från ett helhetsperspektiv och utgör därför viktiga ramar för arbetet med att uppnå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. 
  
 5  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen, Rapport 6500. 
 74 
  
 SOU 2014:50 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 4.3 
  
 Våra förslag 
  
 4.3.1 
  
 Förslag till nya etappmål 
  
 Vi föreslår följande etappmål i strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik: 
  
 Etappmål om hållbar fiskförvaltning. 
  
 Etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster. 
  
 Ett antal särskilt angelägna frågor lyfts också fram genom bedöm- ningar: 
  
 Direkta utsläpp av farliga ämnen till vatten bör åtgärdas. 
  
 Ökat och stärkt skydd av marina områden. 
  
 Bättre förutsättningar för restaurering av kust- och sötvattens- miljöer. 
  
 Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en hållbar näringsbelastning. 
  
 Förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöområdet. 
  
 Vi föreslår fyra etappmål för långsiktigt hållbar markanvändning i detta betänkande som också ingår i strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik: 
  
 Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en lång- siktigt hållbar användning av jordbruksmark. 
  
 Etappmål om stärkt hänsyn till grön infrastruktur. 
  
 Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett för- ändrat klimat. 
  
 Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i be- byggda miljöer (dagvatten) och naturmark. 
  
 De miljökvalitetsmål som rör vatten är mycket utmanande. Den tid som stått till Miljömålsberedningens förfogande för att ta fram strategin har inte varit tillräcklig för att behandla alla de områden som är relevanta i sammanhanget. De förslag till etappmål och bedöm- 
 75 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 SOU 2014:50 
  
 ningar som vi lämnar i detta betänkande ska därför ses som ett steg på vägen för att nå en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
  
 4.3.2 
  
 Tidigare föreslagna och beslutade etappmål som utgör en integrerad del av strategin 
  
 6 
  
 Miljömålsberedningen föreslog i betänkandena Etappmål i miljö- målssystemet (SOU 2011:34), Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö (SOU 2012:38) och Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43) etappmål om begränsningar av luftföroreningar, biologisk mångfald och farliga ämnen som rör vatten. Regeringen fastställde etappmålen genom beslut den 26 april 2012, den 27 juni 2013, den 31 oktober 2013 och den 27 februari 2014. De utgör en integrerad del av strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik: 
 Begränsningar av luftföroreningar 
  
 Etappmål om begränsade utsläpp av gränsöverskridande luft- föroreningar i Europa. 
  
 Etappmål om begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten. 
  
 Biologisk mångfald och ekosystemtjänster 
 7 
  
 Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens. 
  
 Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och vär- det av ekosystemtjänster. 
  
 Etappmål om hotade arter och naturtyper. 
  
 Etappmål om invasiva främmande arter. 
  
 Etappmål om kunskap om genetisk mångfald. 
  
 Etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden. 
  
 6 
  
 Beslutade och föreslagna etappmål återfinns i bilaga. 
  
 7 
  
 Utöver angivna etappmål finns ett etappmål om helhetssyn på markanvändningen och tre etappmål som rör skogbruket. De etappmålen berör dock inte vattenstrategin. 
  
 76 
  
 SOU 2014:50 
  
 En sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 Farliga ämnen 
 8 
  
 Etappmål om särskilt farliga ämnen. 
  
 Etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper. 
  
 Etappmål om information om farliga ämnen i varor. 
  
 Etappmål om utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler. 
  
 Etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU. 
  
 Etappmål om giftfria och resurseffektiva kretslopp. 
  
 Etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt. 
  
 Det etappmål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen som Miljömålsberedningen föreslog i SOU 2013:43 innefattade bl.a. regler om skyddszoner mot vatten och försiktighetsåtgärder för att skydda mark och vatten. 
 I det betänkandet gjordes också en bedömning om prioriterade skötsel- och restaureringsinsatser, där restaurering av våtmarker i skogs- och jordbrukslandskap i södra och mellersta Sverige var en prioriterad åtgärd. 
 Utöver de beslutade etappmålen som Miljömålsberedningen före- slagit har Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen tagit fram för- slag till nya etappmål 
 9  
 som bl.a. rör vattenmiljön: 
 Återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen 
  
 Förslag till etappmål för hållbar återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen. 
  
 Efterbehandling av förorenade områden 
  
 Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden. 
 Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet. 
  
 8 
  
 Utöver angivna etappmål finns ett etappmål om att minska barns exponering för farliga kemikalier. Det etappmålet berör dock inte vattenstrategin. 
  
 9 
  
 Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor - Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen, Rapport 6580; och Naturvårdsverket (2013), Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden, Dnr.  
  
 NV-00336-13. 
  
 77 
  
 5 
  
 Strategier med etappmål och åtgärder 
  
 5.1 
  
 Om uppdragen och deras genomförande 
  
 5.1.1 
  
 Uppdraget om en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning 
  
 Vi har fått i uppdrag att ta fram en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen (dir. 2011:91). Uppdraget ska slutredovisas senast i juni 2014. 
 Miljömålsberedningen ska inom ramen för uppdraget: 
  
 föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitets- målen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning, 
  
 föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identi- fierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål och föreslå styrmedel och åtgärder. 
  
 Miljömålsberedningen har organiserat två grupper med särskilda experter 
 1  
 som tagit fram underlag till de delar av markstrategin som presenteras i detta betänkande. Dessa experter redovisas i bilaga. Två större referensgruppsmöten i form av öppna kunskapsseminarier har arrangerats för att inhämta kunskaper och perspektiv på hållbar markanvändning. Två regionala kunskapsseminarier har genomförts, tillsammans med Länsstyrelsen i Västernorrlands län respektive Länsstyrelsen i Jönköpings län, för att inhämta regionala och lokala perspektiv på långsiktigt hållbar markanvändning. Ett seminarium har 
  
 1  
 Regeringen förordnar experter till beredningen. Det är därefter beredningen som beslutar hur experterna ska användas i beredningens arbete. 
 79 
  
 Strategier med etappmål och åtgärder 
  
 SOU 2014:50 
  
 ordnats tillsammans med Sveriges kommuner och landsting för att inhämta kommunala perspektiv. Ett internationellt seminarium har arrangerats för att utifrån internationella erfarenheter diskutera utmaningar för hållbar markanvändning i Sverige. 
  
 5.1.2 
  
 Uppdraget om en strategi för sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
  
 Vi har också fått i uppdrag att ta fram en strategi för en samman- hållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik (dir. 2012:95). Uppdraget ska slutredovisas senast i juni 2014. 
 Miljömålsberedningen ska inom ramen för uppdraget: 
  
 föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik, 
  
 i förslaget till strategi ta hänsyn till samhällsmål utanför miljö- området, och 
  
 särskilt lämna förslag när det gäller 
  
 - 
  
 fysisk planering för hållbar hantering av vatten, inkl. frågor kopplade till ett förändrat klimat, 
  
 - 
  
 bevarande och restaurering av natur- och kulturmiljövärden, 
  
 - 
  
 hållbart nyttjande av mark vid vatten. 
  
 När beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräck- ligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan. 
 Miljömålsberedningen har haft en grupp med särskilda experter som har tagit fram underlag till vattenstrategin. Dessa experter redovisas i bilaga. Ett större referensgruppsmöte i form av ett öppet kunskapsseminarium, samt två diskussionsseminarier vid Havs- och vattenforum 2013 har arrangerats för att inhämta kunskap och perspektiv på en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
 80 
  
 SOU 2014:50 
  
 Strategier med etappmål och åtgärder 
  
 5.1.3 
  
 Bred samhällsdialog 
  
 Miljömålsberedningens arbetssätt ska skapa utrymme för en bred samhällsdialog och fördjupade utredningsinsatser för att kunna form- ulera konkreta förslag och kunna presentera tillräckliga konsekvens- analyser. 
 Beredningen har genom sina sakkunniga och experter represent- ation från många olika samhällssektorer och politikområden vilket möjliggör en bred dialog inom beredningen. I samband med arbetet med detta betänkande har vi bjudit in experter från universitet, myndigheter, näringsliv och ideella organisationer till hearings för att fördjupa diskussionen kring olika frågor. 
 Samråd har under arbetet med strategierna skett med Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12), Dricksvattenutredningen (L 2013:02), Framtidskommissionen, Konkurrenskraftsutredningen (L 2013:01), Kulturmiljöutredningen (Ku 2011:02), Miljöforsknings- beredningen (Jo 1968:A), Miljömyndighetsutredningen (M 2013:02), Riksintresseutredningen (M 2014:01), utredningen Synliggöra värdet av ekosystemtjänster (M 2013:01) och Vattenverksamhetsutredningen (M 2012:01). 
 Utöver detta har beredningens sekretariat löpande samlat infor- mation och synpunkter från myndigheter, organisationer och forskare. I samband med arbetet med detta betänkande kan särskilt nämnas möten med Boverket, Energimyndigheten, Greenpeace, Göteborgs universitet, Havs- och vattenmiljörådet, Havs- och vatten- myndigheten, Lantbrukarnas riksförbund, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, Naturskyddsföreningen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Samordningsgruppen för havs- och vatten- miljöfrågor, Sportfiskarna, Statens geotekniska institut, Statens jordbruksverk, Svenskt näringsliv, Svenskt vatten, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges kommuner och landsting, Sveriges lantbruksuniversitet, Trafikverket, Vattendelegationen i norra Östersjöns vattendistrikt, Världsnaturfonden WWF, representanter för länsstyrelserna inklusive vattenmyndigheterna och med tjänstemän inom Regeringskansliet. 
 81 
  
 Strategier med etappmål och åtgärder 
  
 SOU 2014:50 
  
 5.2 
  
 Etappmål för att beskriva samhällsomställning 
  
 Ett centralt inslag i strategiarbetet är att identifiera den samhälls- omställning som krävs för att skapa förutsättningar för en lång- siktigt hållbar markanvändning och en sammanhållen vattenpolitik. Det är denna typ av omställning som ska uttryckas som etappmål. Det betyder att etappmål ska användas för de strategiska föränd- ringar som behöver genomföras. Etappmålen ska peka ut en tydlig politisk inriktning och innehålla principiella överväganden till stöd för myndigheternas och övriga samhällets operativa arbete. 
 Många förändringar, som kan vara nog så viktiga men som har karaktären av löpande förbättringar snarare än samhällsomställning, bör inte formuleras som etappmål. Alla önskvärda förändringar i lagstiftning och myndigheters arbete behöver därför inte, och bör inte, uttryckas som etappmål. Det faktum att en förändring inte omfattas av ett etappmål innebär självklart inte att regeringen och Regeringskansliet eller ansvariga myndigheter inte ska agera för att genomföra förändringar inom sina ansvarsområden. Det ligger även i myndigheternas uppdrag att verka för att miljömålen nås inom sina respektive ansvarsområden. 
 Omställningar som förutsätter beslut inom EU kan vara etapp- mål i strategin. Sverige kan inte på egen hand vidta alla de åtgärder som behövs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En ambitiös och ändamålsenlig miljöpolitik inom EU är därför av avgörande betydelse för Sveriges möjligheter att nå miljökvalitetsmålen. 
 En utgångspunkt i Miljömålsberedningens arbete är att Sverige ska ha rådighet över beslut om och genomförande av de åtgärder och styrmedel som behövs för att etappmålen ska nås. De ska också vara ambitiösa men möjliga att nå. 
 För ett utvecklat resonemang om etappmål, se Minska riskerna med farliga ämnen! Strategi för Sveriges arbete för en giftfri miljö (SOU 2012:38). 
  
 5.3 
  
 Strategiernas konsekvenser ska bedömas 
  
 I det underlag som tas fram för beslut av riksdag, regering och myndigheter ska konsekvensanalyser ingå. För kommittéer och andra offentliga utredningar som tar fram underlag för regeringen finns föreskrifter om konsekvensbeskrivningar i kommittéförordningen (1998:1474). När det gäller förvaltningsmyndigheternas föreskrifts- 
 82 
  
 SOU 2014:50 
  
 Strategier med etappmål och åtgärder 
  
 arbete finns kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. I vårt betänkande SOU 2012:38 (avsnitt 2.3) redogör vi närmare för behovet av konsekvensanalyser för olika typer av förslag. 
 I Miljömålsberedningens konsekvensanalyser av de föreslagna strategierna med deras etappmål är det tre utvärderingskriterier som är centrala: 
  
 Förslagens ändamålsenlighet. Ett etappmål ska vara ett viktigt steg för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De föreslagna åtgärderna och styrmedlen ska bidra till och helst vara tillräckliga för att etappmålet kan nås. 
  
 Förslagens förenlighet med svensk och europeisk lagstiftning i övrigt och med övergripande politiska mål – också mål utanför miljöpolitiken. 
  
 Förslagens kostnadseffektivitet. Det är viktigt att se till att de åtgärder som sätts in är effektiva så att samhällets resurser används på ett så verkningsfullt sätt som möjligt. 
  
 Vi bedömer även eventuella fördelningspolitiska konsekvenser av förslagen, konsekvenser för statsbudget och den statliga förvalt- ningen, konsekvenser för brukarna och/eller markägarna samt övriga aspekter som ska belysas enligt kommittéförordningen. 
 83 
 Del B. 
 Hållbar användning av jordbruksmark 
  
 6 
  
 Utmaningar för att uppnå en hållbar användning av jordbruksmark 
  
 Miljökvalitetsmålet  
 Ett rikt odlingslandskap  
 innebär att odlingsland- skapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. 
 En förutsättning för jordbrukslandskapets värden är själva bruk- andet av marken. Ett fortsatt svenskt jordbruk, där de negativa miljö- effekterna kan hanteras inom pågående produktion är därför en av förutsättningarna för att uppnå en långsiktigt hållbar markanvändning. 
 Effekterna av ett förändrat klimat tillsammans med en växande världsbefolkning kommer sannolikt att innebära att den svenska jordbruksmarkens betydelse i ett globalt perspektiv kommer att öka. Bevarandet av jordbruksmark och ett konkurrenskraftigt jord- bruk blir därmed än viktigare. 
 Markanvändningen har också betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser, eftersom det sker stora flöden av växthusgaser till och från atmosfären i skog och mark. Upptaget av kol som mark- användningen står för motsvarar mellan hälften och två tredjedelar av de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige. Växande skog dom- inerar det sammantagna upptaget av koldioxid, medan jordbruks- mark och bebyggd mark står för större delen av växthusgas- utsläppen. När det gäller jordbruksmarken kommer de största utsläppen från organogena jordar. Det behövs därför riktade åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från organogena jordar. Det finns också behov av effektiva åtgärder för att upprätthålla och öka kolinlagringen i mark och vegetation. Exempel på sådana åtgärder är förändrade odlingsmönster, ökad omfattning av kant- och skydds- zoner i odlingslandskapet och tillförsel av biokol till åkermark. 
 87 
  
 Utmaningar för att uppnå en hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 Ekologisk jordbruksproduktion är ett viktigt komplement till det konventionella jordbruket för att uppnå en hållbar användning av jordbruksmark. Särskilt den biologiska mångfalden gynnas av ekologisk produktion eftersom kemiska bekämpningsmedel inte är tillåtna och längre och mer varierade växtföljder tillämpas. 
 Den svenska jordbrukspolitiken är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Därför måste större förändringar som syftar till en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark till stor del ske på  
 EU-nivå. 
  
 Mot bakgrund av detta föreslår vi två etappmål: 
  
 För att skydda den biologiska mångfalden och de ekosystem- tjänster som jordbruket bidrar med ska de lagstadgade förutsätt- ningarna för att bevara brukningsvärd jordbruksmark vara på plats senast 2015. 
  
 Senast 2020 ska beslut fattas inom EU som bidrar till att jord- brukspolitiken reformeras i en riktning som innebär en lång- siktigt hållbar användning av jordbruksmark. 
  
 Vi gör även tre bedömningar: 
  
 För att Sverige ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden om att bevara biologisk mångfald behöver för- utsättningarna för att långsiktigt bevara och stärka ett öppet och variationsrikt odlingslandskap säkerställas. 
  
 För att bevara och stärka den biologiska mångfalden och de kulturvärden som finns i odlingslandskapet bör den inhemska produktionen av konventionellt så väl som ekologiskt producerade livsmedel stärkas. 
  
 För att Sverige ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden för minskad klimatpåverkan behöver utsläppen av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark minska. 
  
 88 
 7 Bevarande av jordbruksmark 
  
 7.1 
  
 Etappmål om bevarande av jordbruksmark 
  
 Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: 
 För att skydda den biologiska mångfalden och de ekosystem- tjänster som jordbruket bidrar med ska de lagstadgade förutsätt- ningarna för att bevara brukningsvärd jordbruksmark vara på plats senast 2015. 
 Förslag till åtgärder: 
  
 Plan- och bygglagen förtydligas så att: 
  
 - 
  
 Kommunernas översiktsplaner blir tydligare med att beskriva hur hänsyn tas till brukningsvärd jordbruksmark. 
  
 - 
  
 Länsstyrelsernas uppgift att bevaka frågan om bevarande av brukningsvärd jordbruksmark, både under samrådet om för- slag till översiktsplan och detaljplan och i sitt gransknings- yttrande över planförslagen, tydliggörs. 
  
 - 
  
 Länsstyrelsernas tillsyn av detaljplaner stärks. 
  
 Regeringen genomför 2017 en kontrollstation för att analys- era utvecklingen av bevarandet av jordbruksmark i förhåll- ande till detta etappmål. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljö- kvalitetsmålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytter- ligare åtgärder. 
  
 89 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 7.1.1 
  
 Motivering 
  
 Jordbruksmarken är en värdefull resurs för nuvarande och kommande generationer 
 Jordbruksmarken 
 1  
 är en naturresurs som har potential att leverera livsmedel och andra produkter under lång tid 
 2 
 . Det svenska jord- bruket förser både Sveriges befolkning och en internationell mark- nad med livsmedel. Jordbruk medför även många andra värden vid sidan av livsmedelsproduktionen i form av kollektiva nyttigheter som natur- och kulturvärden, rekreationsmöjligheter och ett öppet och variationsrikt landskap. Bevarandet av jordbruksmark är där- med viktigt för att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitets- målen  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv.  
 Även  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 kan påverkas positivt av etappmålsförslaget. 
 Försörjningen av en växande världsbefolkning och effekterna av ett förändrat klimat kommer på sikt sannolikt att innebära att den svenska jordbruksmarkens betydelse i ett globalt perspektiv ökar. Globalt kommer klimatförändringarna troligen att leda till försäm- rade förutsättningar för odling i vissa områden på grund av bl.a. ökad markerosion och torrare klimat 
 3 
 . Hur jordbruksmark kan bevaras är därför en fråga om att hushålla med en nationellt och globalt betydelsefull naturresurs. 
 För att bevara jordbruksmark är det viktigt att se till att exploat- ering av brukningsvärd jordbruksmark 
 4  
 endast sker för att till- godose väsentliga samhällsintressen och när andra alternativ för bebyggelsen saknas. Av kommunernas översiktsplaner bör det tyd- ligt framgå hur kommunen har gjort avvägningar mellan olika intres- sen och lokaliseringalternativ innan jordbruksmarken exploateras. 
  
 1 
  
 Jordbruksmark är mark som används till jordbruksverksamhet som t.ex. åkermark och betesmark. 
  
 2 
  
 Hasund, K P. (1986), Jordbruksmarken i naturresursekonomiskt perspektiv, Sveriges lantbruksuniversitet, Rapport 269. 
  
 3 
  
 World Bank (2012), Turn down the heat: Why a 4 °C warmer world must be Ortega; och 
  
 IPCC (2014), Summary for policymakers in Climate change 2014, Impact, adaption and vulnerability, Part A: Global and sectoral aspects, Contribution of working group II to the fifth assessment report of the intergovernmental panel on climate change. 
  
 4  
 Med brukningsvärd jordbruksmark avses mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion. 
 90 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 Ökade anspråk på jordbruksmarken ökar risken för exploatering 
 Exploatering av jordbruksmark skiljer sig från nedläggning och igenplantering 
 5  
 av jordbruksmark på så sätt att jorden vid exploatering görs mer kompakt och att matjordslagret ofta tas bort. Detta innebär att förutsättningarna för framtida odling försvinner. Exploateringen innebär därför en oåterkallelig process. För att bevara jordbruksmark är det framför allt sådan exploatering som innebär att marken inte går att återställa som bör begränsas. 
 I 3 kap. 4 § miljöbalken (1998:808) anges att jordbruk (och skogs- bruk 
 6 
 ) är av nationell betydelse 
 7 
 , och att brukningsvärd jordbruksmark endast får tas i anspråk om detta behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen, som inte kan tillgodoses på något annat från allmän synpunkt tillfredsställande 
 8  
 sätt. Bestämmelsen föreskriver därmed en restriktiv hållning till att upplåta jordbruksmark till bebyggelse men är i många fall inte tillämpad fullt ut 
 9 
 . 
 Exploateringen av jordbruksmark i Sverige har ökat något de senaste åren, men fortfarande är nedläggning av jordbruk den främsta orsaken till att arealerna minskar 
 10 
 . Det är främst kring de expansiva tätorterna, där bostadsområden samt kommersiella och samhälleliga verksamheter ställer krav på stora ytor, som det är konkurrens om marken. 
 Den jordbruksmark som exploateras ligger oftast i slättbygderna 
 11  
 och har ett högt brukningsvärde. Det betyder att det är den mark som är mest värdefull ur produktionssynpunkt som är utsatt för högst exploateringstryck. Även jordbruksmark utanför slättbygderna som exploateras kan ha höga värden i form av t.ex. natur- och kultur- miljöer. Vi föreslår därför ett etappmål som syftar till att stärka skyddet av jordbruksmark. 
  
 5 
  
 Nedläggning av jordbruksmark innebär i de flesta fall att marken växer igen och blir skogs- beklädd. 
  
 6 
  
 Frågor som rör skogsbruk har behandlats i vårt delbetänkande Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43). 
  
 7 
  
 Enligt de övriga hushållningsbestämmelserna i 3 kap.  
  
 2–9 
  §§ som inte rör riksintressen ska olika mark- och vattenområden så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt försvårar, påverkar, hindrar eller motverkar de intressen som dessa områden har från allmän synpunkt. 
  
 8 
  
 I detta sammanhang innebär det att lokaliseringen av exploateringen ska vara tekniskt och funktionellt lämplig samt ekonomiskt rimlig. 
  
 9 
  
 Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 
  
 10 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500; Jordbruksverket (2011), Jordbruket i siffror  
  
 1866–2007; 
  och Sveriges officiella statistik, statistiskt meddelande 2011, Jordbruksmarkens användning 2010, slutlig statistik, JO 10 SM 1101. 
  
 11 
  
 Slättbygder är högavkastande områden som domineras av åkermark. 
  
 91 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 Den fysiska planeringen är det viktigaste instrumentet för skydd av jordbruksmark 
 Användningen av jordbruksmark styrs i hög grad av kommunernas översikts- och detaljplaner. Kommuner är skyldiga att ha en aktuell översiktsplan där kommunens inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön ska framgå. Översiktsplanen, vars innehåll och framtagande styrs av 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900), ska ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden och om den byggda miljön. 
 Vid framtagande av översiktsplanen ska kommunerna tillämpa hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken och redo- göra för hur man tagit hänsyn till de allmänna intressen, som t.ex. jordbruksmark, som anges där. Riksintressen ska anges särskilt. Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekvens- erna av planen tydligt framgår 
 12 
 . 
 Översiktsplanen är inte juridiskt bindande utan utgör en avsikts- förklaring för markanvändningen. Det är först i och med detalj- planen som markanvändningen läggs fast. Detaljplanen ligger nor- malt i linje med kommunens översiktsplan, men det är tillåtet att göra vissa avvikelser från översiktsplanen. I sådana fall ska avvikel- sen och skälen för den anges i planbeskrivningen. 
 13 
  
 Enligt plan- och bygglagen ska länsstyrelserna genom samråd förse kommunerna med underlag och ge råd för att kommunerna ska kunna göra en fullgod bedömning i fråga om allmänna intressen i samband med att översiktsplaner och detaljplaner tas fram 
 14 
 . Om förslaget till översiktsplan eller detaljplan innebär att t.ex. riks- intressen inte tillgodoses eller att användning av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, ska länsstyrelsen lämna ett granskningsyttrande 
 15 
 . De flesta länsstyrelser för en dialog med kommunerna i frågor som rör jordbruksmark. Det saknas dock ett enhetligt arbetssätt för läns- styrelsernas rådgivning till kommunerna i fråga om hushållning med jordbruksmark. 
 16 
  
 En del länsstyrelser tar också fram kunskapsunderlag till kommunerna. Om länsstyrelsen behöver stöd när det gäller underlag 
  
 12 
  
 3 kap. 6 § plan- och bygglagen. 
  
 13 
  
 4 kap. 33 § plan- och bygglagen. 
  
 14 
  
 3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § plan- och bygglagen. 
  
 15 
  
 3 kap. 16 § och 5 kap. 22 § plan- och bygglagen. 
  
 16 
  
 Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 
  
 92 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 till kommunerna är det Boverket som har till uppgift att ge läns- styrelserna tillsynsvägledning i plan- och byggfrågor 
 17 
 . Boverket har även ansvar för att samordna de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av bl.a.  
 3–5 
  kap. miljöbalken och plan- och bygglagen 
 18 
 . För att kommunerna ska kunna fatta väl avvägda beslut är det angeläget att vägledningsarbetet fungerar väl på alla nivåer. 
 Bristande tillämpning av miljöbalken 
 Statens jordbruksverk har granskat översiktsplaner från de 30 kommuner som exploaterade mest jordbruksmark under perioden  
 2006–2010. 
  Resultaten av undersökningen visar att tillämpningen av 3 kap. 4 § miljöbalken varierar mellan kommunerna och att den ofta inte är tillräcklig. Jordbruksmark exploateras många gånger utan att kommunerna gör de avvägningar eller har det beslutsunderlag som lagstiftningen kräver. De kommuner som i sina översiktsplaner redogör för varför inte annan mark än jordbruksmark tas i anspråk för exploateringar anger främst praktiska orsaker som att marken specifikt efterfrågas av exploatörer, att marken redan finns i kommunal ägo eller att marken ligger mer strategiskt till för befintlig kollektivtrafik eller infrastruktur. 
 19 
  
 En liknande uppföljning av kommunernas översiktsplaner med avseende på deras hänsynstagande till jordbruksmark vid exploat- eringar har gjorts av Länsstyrelsen i Skåne. Även denna visar att det finns brister i kommunernas tillämpning av 3 kap. 4 § miljö- balken 
 20 
 . 
 Länsstyrelserna ansvarar för tillsyn över kommunala beslut enligt plan- och bygglagen och är skyldiga att fatta beslut om överprövning av kommunernas detaljplaner och områdesbestämmelser 
 21 
 . Om detaljplanen t.ex. inte tillgodoser riksintressen finns det krav på att länsstyrelserna ska överpröva detaljplanen. Det finns dock inget allmänt krav att överpröva detaljplaner som brister i hänsynen till de övriga intressen som anges i 3 och 4 kap. miljöbalken. Att läns- 
  
 17 
  
 Ansvaret regleras i plan- och byggförordningen (2011:338). 
  
 18 
  
 Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket. 
  
 19 
  
 Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 
  
 20 
  
 Länsstyrelsen i Skåne län (2012), Får jag lov i öppna landskap? – Uppföljning av markhushållning på landsbygden i Skåne, Rapport 2012:21. 
  
 21 
  
 En överprövning kan resultera i att länsstyrelsen upphäver kommunens beslut. Se även 
  
 11 
  
 kap. 10 § plan- och bygglagen. 
  
 93 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 styrelserna överprövar kommunernas detaljplaner är ovanligt. År 2012 överprövades mindre än två procent av kommunernas antagna detalj- planer 
 22 
 . 
 Skillnader i tillsynen vad gäller riksintressen och brukningsvärd jordbruksmark är enligt Statens jordbruksverk en trolig förklaring till att kommuner vid sin exploatering av jordbruksmark brister i tillämpningen av 3 kap. 4 § miljöbalken. Att länsstyrelserna är skyldiga att överpröva detaljplaner när dessa brister i hänsyn till riksintressen men inte när det gäller övriga hushållningsbestämmelser har sannolikt bidragit till att kommunerna och länsstyrelserna är mer medvetna om betydelsen av riksintressen än om jordbruksmarkens värden. 
 23 
  
 Översiktsplaner har vanligen ett tidsperspektiv på cirka 20 år. De kommunala anspråken på jordbruksmark riskerar att bygga på mer kortsiktiga intressen jämfört med det övergripande nationella intresset att se jordbruksmark som en nationellt och globalt viktig naturresurs. För att hantera risken med ett för kort tidsperspektiv är det angeläget att länsstyrelserna får ett förstärkt uppdrag att bevaka frågor som rör exploatering av brukningsvärd jordbruks- mark. 
 Reglerna i plan- och bygglagen behöver tydliggöras 
 Enligt preciseringarna till miljökvalitetsmålet  
 Ett rikt odlingslandskap  
 ska jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedels- produktion skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärden bevaras och stärks 
 24 
 . Bevarande av jordbruksmark och möjligheten till ett fortsatt brukande är av central betydelse för odlingslandskapets biologiska mångfald, kulturmiljöer och landskaps- bild 
 25 
 . För att bevara produktiv jordbruksmark för framtiden behöver reglerna i plan- och bygglagen tydliggöras med syftet att stärka tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av nationell betydelse. Exploatering av brukningsvärd jordbruksmark bör endast ske för att tillgodose väsentliga samhällsintressen som inte kan tillgodoses på ett tillfredställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. 
  
 22 
  
 Boverket (2012), Plan- och byggenkäten öppen data avseende detaljplanering 2012. 
  
 23 
  
 Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 
  
 24 
  
 Ds 2012:23, Miljödepartementet (2012), Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 
  
 25 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen, Rapport 6500. 
  
 94 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 7.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: 
  
 Plan- och bygglagen förtydligas. 
  
 - 
  
 3 kap. 4 § kompletteras med kravet att kommunerna i sina redovisningar utöver riksintressen även särskilt ska ange hur hänsyn har tagits till brukningsvärd jordbruksmark. 
  
 - 
  
 3 kap. 5 § kompletteras med ett krav att det av översikts- planerna ska framgå hur kommunerna avser att hushålla med brukningsvärd jordbruksmark. 
  
 - 
  
 3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § kompletteras så att länsstyrelserna under samrådet om översiktsplaner respektive detaljplaner ska verka för att bestämmelsen om brukningsvärd jordbruks- mark i miljöbalken följs. 
  
 - 
  
 3 kap. 16 § och 5 kap. 22 § kompletteras med att det i läns- styrelsernas granskningsyttrande över förslag till översikts- eller detaljplan ska anges om bestämmelsen om hushållning med brukningsvärd jordbruksmark i miljöbalken inte följs. 
  
 - 
  
 11 kap. 10 § kompletteras med att länsstyrelserna ska över- pröva kommunernas beslut om detaljplan, om beslutet kan förväntas innebära att bestämmelsen om hushållning med brukningsvärd jordbruksmark i miljöbalken inte följs. 
  
 Regeringen genomför 2017 en kontrollstation för att analysera utvecklingen av bevarandet av jordbruksmark i förhållande till detta etappmål. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljökvalitetsmålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytterligare åtgärder. 
  
 Ökad tydlighet i kommunernas översiktsplaner 
 Vi föreslår kompletteringar av plan- och bygglagen för att förtyd- liga kommunernas ansvar för att beskriva hur hänsyn har tagits till brukningsvärd jordbruksmark i översiktsplanerna. Med kommun- ernas utpekade rätt att planlägga användningen av mark och vatten följer samtidigt ett ansvar för att förvalta en naturresurs av nation- ellt intresse. För att säkerställa att brukningsvärd jordbruksmark får det skydd som lagstiftningen avser behöver kravet på tydlighet i 
 95 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 översiktsplanen ändras så att det uttryckligen framgår hur kom- munerna beaktat miljöbalkens hushållningsbestämmelser om jord- bruksmark. 
 Enligt plan- och bygglagen ska kommunerna särskilt redovisa hur områden av riksintresse har beaktats i samhällsplaneringen. För att skydda den biologiska mångfalden och de ekosystemtjänster som jordbruket bidrar med bör jordbruksmark särskilt beaktas i samhällplaneringen. Därför bör plan- och bygglagen kompletteras med krav på att översiktsplanen särskilt ska redovisa: 
  
 vilken hänsyn till brukningsvärd jordbruksmark som har tagits, 
  
 om exploatering av sådan mark i enlighet med 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken kan vara motiverad på grund av väsentliga samhällsintressen, och 
  
 bristen på lämpliga alternativ vid exploatering av jordbruksmark. 
  
 Tydligare uppgift för länsstyrelserna i samband med samråd och granskningsyttrande 
 Vi föreslår kompletteringar av plan- och bygglagen för att för- tydliga länsstyrelsernas ansvar att under samrådet om översikts- och detaljplaner verka för att hänsyn tas till hushållning med bruk- ningsvärd jordbruksmark. I plan- och bygglagen föreskrivs konsek- vent att riksintressen (3 och 4 kap. miljöbalken), miljökvalitets- normer (5 kap. miljöbalken) och landsbygdsutveckling i strandnära lägen/strandskydd (7 kap. miljöbalken) ska beaktas av länsstyrelsen både under samråd om översiktsplan och detaljplan och i gransk- ningsyttranden. För att åstadkomma att brukningsvärd jordbruks- mark hanteras och redovisas på motsvarande sätt i planläggningen bör därför de aktuella föreskrifterna i plan- och bygglagen även hänvisa till brukningsvärd jordbruksmark. 
 Stärkt tillsyn av detaljplaner 
 Vi föreslår kompletteringar i plan- och bygglagen för att stärka läns- styrelsernas tillsyn av detaljplaner. Länsstyrelserna bör vara skyldiga att överpröva kommunernas beslut om detaljplan om bestämmelserna i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken åsidosätts. Utformningen av dagens regler säkerställer inte att det vid planläggning tas tillräcklig 
 96 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 hänsyn till bevarandet av jordbruksmark. Av hushållnings- bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken behöver därför brukningsvärd jordbruksmark lyftas fram på ett tydligare sätt i plan- och bygglagen och bristande hänsyn bör även kunna leda till överprövning av detaljplanen. I miljöbalkens 3 kap. 4 § första och andra stycket anges att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse, ett uttryck som inte används i de övriga bestämmelserna i 3 kap. Mot denna bakgrund är det motiverat att vid överprövning skilja ut frågan om brukningsvärd jordbruksmark från övriga hushållningsbestämmelser i 3 kap. miljöbalken. 
 Bättre vägledning till kommuner och länsstyrelser 
 För att kunna fatta väl avvägda beslut vad gäller t.ex. bedömningar av vad som utgör brukningsvärd jordbruksmark eller jordbruksmarkens nuvarande och framtida värde är det viktigt att kommuner vid behov får stöd och underlag från länsstyrelsen. I vissa delar kan läns- styrelserna behöva hjälp från andra myndigheter med att ta fram ytterligare kunskapsunderlag för att kunna bistå kommunerna 
 26 
 . 
 Boverket ansvarar för tillsynsvägledning gentemot länsstyrelserna och har även ansvar för att samordna de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av bl.a.  
 3–5 
  kap. miljöbalken och plan- och bygglagen 
 27 
 . För att kommunerna ska kunna fatta väl avvägda beslut är det angeläget att arbetet med tillsyns- vägledning fungerar väl på alla nivåer. Det är därför viktigt att Boverket, som en del i sitt samordningsansvar, säkerställer att rätt kompetens finns samlad i frågor som rör exploatering av jordbruks- mark. 
 Efterbehandling av förorenade områden kan minska trycket på oexploaterad mark 
 Hälsa och miljö påverkas av föroreningar i mark, grundvatten, sediment och byggnader. Förorenade områden kan bl.a. utgöra ett problem för samhällsutvecklingen av tätorter genom att förtätnings- möjligheterna av orten begränsas. Genom att sanera sådana områden 
  
 26 
  
 Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 
  
 27 
  
 Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket. 
  
 97 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 kan trycket på oexploaterad tätortsnära mark, som t.ex. jordbruks- mark eller tätortsnära grönområden, minska. 
 28 
  
 I december 2013 lämnade Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen ett förslag till etappmål om efterbehandling av förorenade områden 
 29 
 . Förslaget syftar till att dels öka takten i efterbehandlingen och dels bidra till att öka användningen av annan teknik än den traditionella för att effektivisera efterbehandlingsprocessen. Förslaget remissbehandlas för närvarande 
 30 
 . 
 Utvärdering av etappmålets utveckling 
 Vi föreslår att regeringen 2017 genomför en kontrollstation för att analysera utvecklingen av bevarandet av jordbruksmark i förhållande till detta etappmål. Om utvecklingen inte bedöms som tillfredställande för att skapa förutsättningar för att miljökvalitetsmålen ska nås, bör regeringen ta initiativ till ytterligare åtgärder. 
 Regeringens proposition En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) behandlas i riksdagen den 25 juni 2014. I propositionen föreslår regeringen förändringar i plan- och bygglagen. Ändringarna i plan- och bygglagen innebär bl.a. att kravet på en kommun att ta fram en detaljplan begränsas och därmed att bebyggelse kan tillkomma utan krav på det samråd med berörda myndigheter som vanligen finns i detaljplaneprocessen 
 31 
 . Länsstyrelsernas möjligheter att påverka plan- processen kommer i sådana fall att begränsas till samråd om och granskning av förslag till översiktsplaner. Även länsstyrelsernas över- prövning av detaljplaner påverkas av att kravet på att upprätta detalj- plan begränsas. I propositionen anges att en konsekvens av regeringens förslag kan vara att bebyggelse tillkommer på ett sätt som är olämplig ur statlig synvinkel, t.ex. i förhållande till riksintressen, strandskydd, hälsa och säkerhet, olyckor, översvämningar och erosion eller väg- och järnvägsnätet. 
  
 28 
  
 Naturvårdsverket (2013), Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden, Dnr.  
  
 NV-00336-13. 
  
 29 
  
 Naturvårdsverket (2013), Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden, Dnr.  
  
 NV-00336-13. 
  
 30 
  
 Remisstiden går ut den 30 juni 2014. 
  
 31 
  
 Bebyggelse som innebär en betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet kommer även fortsättningsvis att omfattas av detaljplanekravet. I rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (det s.k. Seveso  
  
 II-direktivet) 
  anges tröskelvärden för ett antal kemiska ämnen som om de överskrids klassar en verksamhet som seveso- verksamhet. 
 98 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 7.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Ändamålsenlighet 
 Etappmålet syftar till att bevara jordbruksmarkens värde för produktion och bidrar därigenom till miljökvalitetsmålet  
 Ett rikt odlingslandskap. 
  
 Ett rikt odlingslandskap ger förutsättningar för bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljöer samt skapar möjligheter till rekreation och friluftsliv. Etappmålet berör därför även målen  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
  
 Ett rikt odlingslandskap är även en väsentlig del av landskapets gröna infrastruktur. 
 De föreslagna förändringarna i plan- och bygglagen förtydligar kommunernas ansvar i den fysiska planeringen så att tillämpningen av bestämmelserna i miljöbalken och plan- och bygglagen blir i enlighet med lagstiftarens intentioner och ger ett bättre skydd för jordbruksmarken. 
 Det är konkurrens om marken främst kring de expansiva tätorterna. Nya bostadsområden behöver etableras och kommersi- Porter och samhälleliga verksamheter ställer krav på stora ytor. Alter- nativet till en exploatering av nya markområden är en förtätning av tätorterna och att nybyggnationer sker på ett mer yteffektivt sätt. 
 Också exploatering av annan mark än jordbruksmark kan få negativa miljökonsekvenser. En förtätning av stads- eller tätorts- miljöer kan många gånger medföra samhällsekonomiska vinster och förbättrade livsmiljöer för invånarna. Samtidigt kan illa genomförda förtätningar av tätortsmiljöer förstöra miljövärden. Till exempel kan parker och ytor för rekreation försvinna. Nya bostäder och annan bebyggelse kan också generera trafik som påverkar miljön negativt. 
 Exploatering av jordbruksmark kan i vissa fall vara gynnsam ur miljösynpunkt. Det kan t.ex. vara fråga om att placera bostads- områden så att invånarna får nära tillgång till samhällelig och kommunal service och kollektivtrafik för att minska behovet av transporter. Ett bostadsområde med hög miljökvalitet ger också invånarna närhet till marker för friluftsliv och rekreation. 
 Förslaget innebär mot denna bakgrund inget förbud mot exploatering av jordbruksmark. Det syftar istället till att stärka tillämpningen av 3 kap. 4 § miljöbalken och därmed säkerställa att exploatering av brukningsvärd jordbruksmark endast sker för att 
 99 
 Bevarande av jordbruksmark SOU 2014:50 
 tillgodose väsentliga samhällsintressen när goda alternativ för bebyggelsen saknas. 
 Alternativa handlingsvägar 
 Vårt förslag innebär att skyddet av den brukningsvärda jordbruks- marken stärks genom förändringar i plan- och bygglagen. Genom regeländringarna kommer frågor om exploatering av jordbruks- mark särskilt beaktas i den fysiska planeringen. 
 En alternativ handlingsväg till vårt förslag är att stärka skyddet för brukningsvärd jordbruksmark genom att klassificera den som ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken. Frågan om att utpeka jordbruksmark som ett riksintresse har aktualiserats vid ett antal tillfällen de senaste åren. 
 Miljöprocessutredningen hade i uppdrag att bl.a. behandla frågan om jordbruksmark som riksintresse (dir. 2007:94, dir. 2007:184, dir. 2008:119). Utredningen ansåg att det inte finns tillräckligt stöd för att jordbruksmark ska omfattas av reglerna om områden av riksintresse 
 32 
 . Utredningen bedömde att nuvarande bestämmelser i 3 kap. 4 § miljöbalken, om de tillämpas väl, är tillräckliga för att förhindra att värdefull jordbruksmark går förlorad. I Statens jord- bruksverks granskning av kommunernas tillämpning av miljö- balkens regler om när jordbruksmark tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar konstateras dock att sådan mark exploateras utan de avvägningar och beslutsunderlag som lagstiftningen kräver 
 33 
 . 
 Regeringen tillkallade i december 2013 en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken (dir. 2013:126). Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vatten- områden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. I uppdraget ingår att bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av möjligheten att peka ut områden av nationell betydelse enligt riksintresseregleringen. I direktiven till utredaren pekas på att behovet av ett starkare skydd av brukningsvärd jord- 
  
 32 
  
 Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45). 
  
 33 
  
 Jordbruksverket (2013), Väsentligt samhällsintresse? Jordbruksmarken i kommunernas fysiska planering, Rapport 2013:35. 
  
 100 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 bruksmark har påtalats vid ett flertal tillfällen. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 december 2015. 
 Vi bedömer att vårt förslag med ändringar i plan- och bygglagen avseende kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av miljö- balkens skyddsföreskrifter bör vara tillräckligt för att uppnå ett bättre skydd av den bruksvärda jordbruksmarken. Vi ser därför ingen anled- ning att nu aktualisera frågan om jordbruksmark som riksintresse. 
 Förenlighet 
 Rådighet 
 Sverige har rådighet att genomföra de förändringar i plan- och bygg- lagen som föreslås. 
 Kommunernas planmonopol 
 Miljöbalken och plan- och bygglagen sätter gränser för kommun- ernas planmonopol. De föreslagna förändringarna i plan- och bygg- lagen innebär inte att kommunerna åläggs att göra några nya utred- ningar eller bedömningar utan utgår från vad de redan är skyldiga att göra vid planläggning enligt nuvarande regler. Förändringarna påverkar därmed inte kommunernas förutsättningar att besluta om planläggning och innebär inga begränsningar i kommunernas plan- monopol. 
 Kostnadseffektivitet 
 Förslaget syftar till att skapa en från samhällssynpunkt mer effektiv och ändamålsenlig användning av mark- och vattenområden genom en bättre efterlevnad av miljöbalkens regler. Detta sker genom små ändringar i kommunernas och länsstyrelsernas arbete med plan- läggning enligt plan- och bygglagen. 
 Vi bedömer att förslaget är kostnadseffektivt. 
 Fördelningseffekter 
 Förslaget har inga påtagliga fördelningseffekter. 
 101 
  
 Bevarande av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 Statsfinansiella effekter 
 Förslaget bedöms inte få några statsfinansiella effekter. 
 De föreslagna förändringarna i plan- och bygglagen kommer att innebära att länsstyrelserna ska verka för att hänsyn tas till brukningsvärd jordbruksmark och att granskning av planförslag ska ske utifrån det perspektivet. Detta bedöms kunna ske inom ramen för nuvarande arbete med samråd och granskning av förslag till översikts- och detaljplaner. Den utökade möjligheten att överpröva kommunernas beslut kommer sannolikt inte att leda till någon ökning av antalet överprövningar, utan bedöms istället få en före- byggande effekt. 
 102 
  
 8 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 8.1 
  
 Förutsättningar för att bevara och stärka ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 För att Sverige ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden om att bevara biologisk mångfald behöver förutsättningarna för att långsiktigt bevara och stärka ett öppet och variationsrikt odlingslandskap säkerställas. 
  
 8.1.1 
  
 Motivering 
  
 Ett öppet och varierat landskap är en förutsättning för ett rikt odlingslandskap 
 Ett öppet och varierat odlingslandskap främjar kulturmiljöer, rekrea- tion och friluftsliv och har därmed betydelse för möjligheterna att bevara en levande landsbygd. En stor del av odlingslandskapets biologiska mångfald är knuten till ängs- och betesmarker. Våra möjligheter att nå miljökvalitetsmålen och uppfylla internationella åtaganden om att bevara biologisk mångfald beror därför på fortsatt hävd av dessa marker. 
 Ett landskap med bibehållna betesmarker är viktigt för att nå främst miljökvalitetsmålen  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . Ett sådant landskap medverkar även till att synliggöra kulturmiljöer och skapar förutsättningar för landsbygdsutveckling, vilket bidrar till att uppnå målet  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 . Ett öppet och varierat landskap bidrar också till att Sverige 
 103 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 SOU 2014:50 
  
 kan uppnå sina åtaganden enligt EU:s art- och habitatdirektiv 
 1 
 , EU:s strategi för biologisk mångfald 
 2  
 samt den strategiska planen för biologisk mångfald  
 2011–2020 
 3 
  
 som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i Nagoya 2010. 
 Hävden av ängs- och betesmarker minskar 
 Ängs- och betesmarker och dess värden hotas främst av att hävden upphör och att markerna växer igen 
 4 
 . Sedan början av  
 1900-talet 
  har ängs- och betesmarkerna minskat kraftigt (tabell 1). Även antalet betesdjur minskar och räcker i vissa områden inte till för att hävda de naturbetesmarker som finns kvar 
 5 
 . Nötkreatur är viktiga betesdjur men det finns även ett stort antal får och hästar 
 6  
 som betar naturbetesmarker 
 7 
 . 
  
 Källa 
 : SCB (1930), Statistisk årsbok för Sverige 1930; och Sveriges officiella statistik, statistiskt meddelande 2013, Jordbruksmarkens användning 2012, slutlig statistik, JO 10 SM 1301. 
 Djur inom ekologisk produktion betar i större utsträckning än djur inom konventionellt jordbruk. Variationen i landskapet gynnas ytterligare av ekologisk produktion tack vare långa och varierade 
  
 1 
  
 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 
  
 2 
  
 KOM(2011) 244, Meddelande från kommissionen av den 3 juni 2011, Vår livförsäkring, vårt naturkapital - en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020. 
  
 3 
  
 Strategiska planen från Nagoya återfinns som bilaga i Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). 
  
 4 
  
 Jordbruksverket (2009), Utveckling av ängs- och betesmarker – igår, idag och imorgon, Rapport 2009:10. 
  
 5 
  
 Jordbruksverket (2013), Allt om landet, Rapport 2013:23. 
  
 6 
  
 Majoriteten av Sveriges hästar finns dock inom eller nära tätorter vilket innebär att dessa troligen endast marginellt bidrar till hävden av naturbetesmarker. 
  
 7 
  
 Sveriges officiella statistik, statistiskt meddelande 2010, Hästar och anläggningar med häst, JO 24 SM 1101. 
  
 104 
  
 SOU 2014:50 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 växtföljder samt mindre specialiserad produktion där djurhållning och växtodling kombineras. 
 8 
  
 Den betesbaserade djurproduktionens påverkan på klimatet 
 Mjölk- och nötköttsproduktionen har stor betydelse för att upp- rätthålla odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Samtidigt bidrar djurproduktionen till stora utsläpp av växthusgaser, främst från fodersmältning och gödselhantering 
 9 
 . Även produktion av foder orsakar utsläpp av växthusgaser. Djur som hålls på naturbetesmarker producerar mindre mjölk och kött än djur som föds upp i mer intensiva system men kräver samtidigt mindre resurser eftersom behovet av byggnader och behovet att producera, transportera och lagra foder minskar. 
 10  
 Kolinlagring i vall 
 11  
 och betesmark minskar de utsläpp av växthusgaser som djurproduktionen ger upphov till 
 12 
 . 
 Betesbaserad djurproduktion bidrar till bördiga jordar 
 Mullhalten 
 13  
 är viktig för markens förmåga att lagra och leverera växtnäring och förbättrar jordens struktur och vattenhållande för- måga. Skörderester och stallgödsel är viktiga mullbildande ämnen i jordbruket och genom att använda marker till bete eller vallodling kan markens mullhalt öka. Mullhalten i svenska jordar är förhåll- andevis god men på vissa håll är den lägre än vad som är produk- tionsmässigt optimalt. 
 14  
 Djur som på sommaren betar hagmarker och som vintertid föds upp på grovfoder, som t.ex. vall, bidrar både till att bevara bördiga jordar och biologisk mångfald 
 15 
 . 
  
 8 
  
 Jordbruksverket (2009), Hållbar konsumtion av jordbruksvaror – hur påverkas klimat och miljö av våra matvanor, Rapport 2009:20. 
  
 9 
  
 Naturvårdsverket (2012), Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Rapport 6537. 
  
 10 
  
 Jordbruksverket (2013), Hållbar köttkonsumtion. Vad är det? Hur når vi dit? Rapport 2013:1; och Jordbruksverket (2013), Kan nya metoder stärka skötseln av våra ängs- och betesmarker? Rapport 2013:22. 
  
 11 
  
 Riggs är odling av gräs med inslag av baljväxter som framför allt används som foder till betesdjur vintertid. 
  
 12 
  
 Cox, C. m.fl. (2012), Potentialer för jordbruket som kolsänka,  
  
 SIK-rapport 
  nr 850 2012. 
  
 13 
  
 Mullhalt är andelen organiskt material som jorden innehåller. 
  
 14 
  
 Statistiska centralbyrån, Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Lantbrukarnas riksförbund (2012), Hållbarhet i svenskt jordbruk 2012. 
  
 15 
  
 Jordbruksverket (2013), Hållbar köttkonsumtion. Vad är det? Hur når vi dit? Rapport 2013:1. 
  
 105 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 SOU 2014:50 
  
 En konkurrenskraftig djurproduktion är en förutsättning för ett öppet och variationsrikt landskap 
 Produktionen minskar både när det gäller mjölk- och nötkött 
 16  
 (figur 1). Efterfrågan på svenskt kött är en förutsättning för att bibehålla en lönsam och konkurrenskraftig produktion. Både små och stora företag inom animalieproduktionen är viktiga för lands- bygdsutvecklingen och turistnäringen 
 17 
 . 
  
 Källa 
 : Jordbruksverket (2013), Hållbar köttkonsumtion. Vad är det? Hur når vi dit? Rapport 2013: 1. 
 Sedan 1990 har den svenska köttkonsumtionen ökat med 40 procent samtidigt som andelen svenskproducerat kött som konsumeras minskar. För nötkött har andelen svenskproducerat kött minskat från 89 procent 1995 till 53 procent 2012 (figur 2). Även andelen svenskproducerat får- och lammkött har minskat under perioden. Det svenska köttet har ofta svårt att konkurrera med priserna på det importerade köttet som främst kommer från EU. 
 18 
  
 16 
  
 Statistiska centralbyrån och Jordbruksverket (2013), Jordbruksstatistisk årsbok 2013 med data om livsmedel, Sveriges officiella statistik. 
  
 17 
  
 Jordbruksverket (2013), Hållbar köttkonsumtion. Vad är det? Hur når vi dit? Rapport 2013:1. 
  
 18 
  
 Jordbruksverket (2013), Köttkonsumtionen i siffror, Utveckling och orsaker, Rapport 2013:2. 
  
 106 
  
 SOU 2014:50 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 Källa 
 : Jordbruksverket (2013), Köttkonsumtionen i siffror, Utveckling och orsaker, Rapport 2013:2. 
 Insatser som påverkar förutsättningarna för ett öppet och variationsrikt landskap 
 Djurbidrag inom mjölk- och nötköttsproduktion 
 Inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik finns möjligheten att använda en viss del av stöden inom den första pelaren 
 19  
 till ett djur- och arealbidrag. Bidragen får enbart användas inom sektorer med vikande produktion och bara i den grad som behövs för att upp- rätthålla produktionen. Vidare får bidragen enbart ges till sektorer som är särskilt betydelsefulla av ekonomiska, sociala eller miljö- mässiga skäl. 
 20 
  
 Sverige har tidigare haft djurbidrag i form av stöd till vissa nöt- djur. Under perioden  
 1996–2005 
  fanns ett am- och dikobidrag 
 21  
 som betalades ut per djur och fram till 2012 fanns ett handjurs- bidrag som betalades ut vid slakt av stutar 
 22  
 och tjurar. 
 23  
 En effekt 
  
 19 
  
 Jordbruksstödet inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik utgörs av två delar, den första och andra pelaren. Den första pelaren består av marknadsstöd och direktstöd till lantbrukare och domineras av gårdsstödet. Den andra pelaren består av landsbygdsstöd och är riktade ersättningar för bl.a. miljöåtgärder. 
  
 20 
  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 
  
 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemen- samma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009. 
  
 21 
  
 Am- och dikor är kor inom animalieproduktionen som går med kalv på bete. 
  
 22 
  
 Stutar är kastrerade handjur. 
  
 107 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 SOU 2014:50 
  
 av avskaffandet av bidragen är att antalet djur har minskat vilket lett till minskad hävd av betesmarker 
 24 
 . 
 Regeringen har tagit fram förslag på den nationella utform- ningen av gårdsstödet  
 2015–2020 
 25 
 . 
  Regeringen föreslår bl.a. att 13 procent av gårdsstödet ska användas till ett djurbidrag inom mjölk- och nötköttsproduktion. Bidraget ska ges till djur över ett års ålder från och med 2015. Regeringens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Senast den 1 augusti 2014 ska medlemsstaterna meddela  
 EU-kommissionen 
  om de nationella besluten. 
 Även får är viktiga för att stärka och bevara ett öppet och varia- tionsrikt landskap. Får kan upprätthålla hävden på små och magra naturbetesmarker och bidrar därmed till landskapets variation och biologiska mångfald. Antalet får minskade med 2 procent mellan 2011 och 2012 men har totalt sett ökat de senaste tio åren 
 26 
 . Efter- som regelverket för djurbidrag innebär att bidraget inte kan ges till sektorer där produktionen ökar betyder detta att förutsättningarna för ett djurbidrag även till fårproduktion i dagsläget bedöms vara svaga 
 27 
 . Landsbygdsprogrammets miljöersättningar har fortsatt stor betydelse för den svenska fårnäringen. 
 Dispens från det generella biotopskyddet 
 Regeringen har föreslagit att 7 kap. 11 § miljöbalken (1998:808) ändras i syfte att i vissa fall underlätta för jordbruket att få dispens från det generella biotopskyddet (prop. 2013/14:141). Förslaget kan bl.a. inverka på möjligheterna till hävd av vissa naturbetes- marker och påverkar därmed förutsättningarna för ett öppet och variationsrikt odlingslandskap. Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. 
  
 23 
  
 Jordbruksverket (2011), Jordbrukarstödens utveckling, Sveriges femton första år som medlem i EU, Rapport 2011:42. 
  
 24 
  
 Ds 2014:6, Landsbygdsdepartementet (2014), Gårdsstödet  
  
 2015–2020 
  – förslag till svenskt genomförande. 
  
 25 
  
 Ds 2014:6, Landsbygdsdepartementet (2014), Gårdsstödet  
  
 2015–2020 
  – förslag till svenskt genomförande. 
  
 26 
  
 Sveriges officiella statistik, Statistiska centralbyrån och Jordbruksverket (2013), Jordbruksstatistisk årsbok 2013 med data om livsmedel. 
  
 27 
  
 Ds 2014:6, Landsbygdsdepartementet (2014), Gårdsstödet  
  
 2015–2020 
  – förslag till svenskt genomförande. 
 108 
  
 SOU 2014:50 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 Värdebaserade ersättningar inom landsbygdsprogrammet 
 I vårt förslag till etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark föreslår vi att Sverige ska verka för att det inom landsbygdsprogrammet ska bli möjligt att betala ersättning till lantbrukare för de miljövärden som åtgärder skapar i landskapet (se vidare kapitel 9 om förslag till etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en lång- siktigt hållbar användning av jordbruksmark). Förslaget innebär bl.a. att ersättning ska kunna betalas ut för de naturvärden som skapas på den hävdade betesmarken. Förslaget kan kräva ändringar i Världshandelsorganisationens (World Trade Organization, WTO) 
 28  
 och EU:s regelverk och kan därmed genomföras först på lång sikt. 
 Vi bedömer att den svenska produktionens kvalitet tillsammans med vårt förslag om att skapa möjligheter för att betala för de miljö- värden en lantbrukare skapar på sikt bör resultera i goda förutsätt- ningar för den svenska djurproduktionens konkurrenskraft och bidra till att bevara och stärka ett öppet och variationsrikt landskap. 
  
 8.2 
  
 Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 För att bevara och stärka den biologiska mångfalden och de kulturvärden som finns i odlingslandskapet bör den inhemska produktionen av konventionellt såväl som ekologiskt produ- cerade livsmedel stärkas. En livskraftig och långsiktigt hållbar svensk livsmedelsproduktion har också betydelse för att minska Sveriges klimat- och miljöpåverkan och åstadkomma en globalt hållbar livsmedelsförsörjning. 
  
 28  
 WTO är den internationella organisation som har hand om regler för internationell handel. WTO fungerar även som ett förhandlingsforum i vilken organisationens 159 medlemsländer förhandlar om gemensamma regler i syfte att underlätta handel länderna emellan. Organisationen bildades 1995 och bygger på det multilaterala handelssystem som etablerades genom det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) som trädde i kraft 1948. 
 109 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 SOU 2014:50 
  
 8.2.1 
  
 Motivering 
  
 En hållbar produktion och konsumtion bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen och generationsmålet 
 Generationsmålet anger att hushållningen med naturresurserna ska vara god, den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och används på ett hållbart sätt, och konsumtions- mönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälso- problem som möjligt. Det gäller både inom och utanför Sveriges gränser. 
 Produktion och konsumtion av varor påverkar bl.a. natur- resurser, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljö och klimat och berör därför många miljökvalitetsmål 
 29 
 . Produktionens och konsum- tionens betydelse för miljön behöver därför uppmärksammas 
 30 
 . Ökade miljökrav i producentledet, styrmedel i konsumtionsledet för en ökad miljömedvetenhet hos konsumenterna och en bättre värd- ering av ekosystemtjänster kan bidra till minskad miljöpåverkan. 
 Ett livskraftigt hållbart jordbruk är en viktig del i förvaltningen av Sveriges naturresurser och en förutsättning för att vi ska kunna nå generationsmålet och flera miljökvalitetsmål. En ökad efter- frågan på livsmedel producerade i Sverige med en ökad produktion som följd skulle bidra positivt till landsbygdsutvecklingen och förbättra förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 ,  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . 
 I Sverige är jordbruket viktigt för att bevara ett öppet och variationsrikt landskap. Detta gäller inte minst djurhållningen, som är särskilt viktig för att bevara odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Betande djur är en förutsättning för att bevara vissa miljöer i landskapet och de växt- och djurarter som lever där. Samtidigt har djurproduktionen en negativ påverkan i form av utsläpp av både växthusgaser och näringsämnen 
 31 
 . 
  
 29 
  
 Se t.ex. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen (2010), Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan. 
  
 30 
  
 Konsumtionens betydelse för miljön är en av de utgångspunkter för en strategi för lång- siktigt hållbar markanvändning som Miljömålsberedningen antagit (SOU 2012:15). Konsumtionens betydelse poängteras även i fördjupad utvärdering av miljömålen: Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Rapport 6500, och i den årliga uppföljningen av miljömålen: Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljö- kvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
  
 31 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500; och Naturvårdsverket (2012), Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Rapport 6537. 
  
 110 
  
 SOU 2014:50 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 En globalt hållbar livsmedelsproduktion 
 Produktion av livsmedel påverkar klimat och försurning och med- för växtnäringsläckage, utsläpp av bekämpningsmedel och förlust av biologisk mångfald 
 32 
 . Sverige ligger långt fram vad gäller miljö- och djurskyddskrav vilket innebär en hög kvalitet på de livsmedel som produceras. Ändå importerar Sverige i relativt hög utsträck- ning livsmedel 
 33  
 och en stor del av den svenska klimat- och miljö- påverkan sker därmed utanför Sveriges gränser. Minskad inhemsk produktion med nedläggning av jordbruksmark som följd försäm- rar förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet  
 Ett rikt odlings- landskap  
 samtidigt som den ökande importen motverkar möjlig- heten att nå generationsmålet. 
 Genom att lyfta fram de konkurrensfördelar som den svenska livsmedelsproduktionens kvalitet medför kan vi öka konsumtionen av svenska livsmedel, både inom Sverige och i andra länder. En ökad export av livsmedel med hög kvalitet innebär också att Sverige är med och bidrar till en mer ansvarsfull livsmedelsproduktion på global nivå. 
 Den globala livsmedelsförsörjningen är en av våra största fram- tida utmaningar. Enligt FN:s livsmedelsorgan Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) behöver världens livs- medelsproduktion öka med 70 procent till 2050 för att det ska vara möjligt att möta den efterfrågan som följer av en ökande och allt rikare befolkning 
 34 
 . Sverige har goda resurser i mark och vatten och det finns möjlighet att öka produktionen av livsmedel. Även klimatförändringarna kan innebära förbättrade förutsättningar för den svenska livsmedelsproduktionen. 
 35 
  
 32 
  
 Jordbruksverket (2009), Hållbar konsumtion av jordbruksvaror – hur påverkas klimat och miljö av våra matvanor, Rapport 2009:20. 
  
 33 
  
 Jordbruksverket (2011), Livsmedelsindustrins utveckling – Sveriges första 15 år som medlem i EU, Rapport 2011:29. 
  
 34 
  
 Food and Agriculture Organization of the United Nations (2009), How to Feed the World in 2050, Executive Summary. 
  
 35 
  
 Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). 
  
 111 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 SOU 2014:50 
  
 Behov av ökad ekologisk produktion 
 Ekologisk produktion gynnar den biologiska mångfalden och bidrar till en giftfri miljö och minskade hälsorisker 
 36 
 . Inom det ekologiska jordbruket används inte kemiska bekämpningsmedel, växtföljderna är längre och mer varierade och djur betar i större utsträckning än inom konventionellt jordbruk. Detta ökar den biologiska mångfalden och variationen i landskapet. Samtidigt är ekologisk produktion mer arealintensiv än den konventionella produktionen och mer mark krävs för att producera samma mängd livsmedel.  
 37 
  
 Försäljningen av ekologiska produkter ökar i Sverige. Detsamma gäller den ekologiska produktionen. Produktionen ökar dock inte i samma takt som konsumenternas efterfrågan. Det betyder att unge- fär hälften av de ekologiska livsmedel som konsumeras i Sverige är importerade. 
 38  
 En del av dessa livsmedel är sådana som det inte finns förutsättningar för att producera i Sverige medan andra är fullt möjliga att producera här. Det finns därmed en potential för Sverige att öka den inhemska produktionen av ekologiska pro- dukter. En sådan ökning skulle bidra till en hållbar användning av jordbruksmark, genom t.ex. ökad variation i landskapet och ökad biologisk mångfald. En ökad ekologisk produktion skulle även kunna främja landsbygdens tillväxt och skapa fler arbetstillfällen. 
 I vårt förslag till etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark föreslår vi att Sverige ska verka för att det inom landsbygds- programmet ska bli möjligt att betala ersättning till lantbrukare för de miljövärden som åtgärder skapar i landskapet (kapitel 9). Efter- som ekologisk produktion bidrar till många miljövärden i land- skapet bedömer vi att det förslaget också kommer att skapa incita- ment för en ökad produktion av ekologiska livsmedel. 
  
 36 
  
 Jordbruksverket (2012), Behov av nya mål och åtgärder för ekologisk produktion i landsbygdsprogrammet, Rapport 2012:37. 
  
 37 
  
 Jordbruksverket (2009), Hållbar konsumtion av jordbruksvaror – hur påverkas klimat och miljö av våra matvanor, Rapport 2009:20. 
  
 38 
  
 Jordbruksverket (2012), Behov av nya mål och åtgärder för ekologisk produktion i landsbygdsprogrammet, Rapport 2012:37; och Odom (2014), Ekologisk livsmedelsmarknad. Rapport om den ekologiska branschen sammanställd av Ekoweb.nu den 
  
 30 
  
 januari 2014. 
  
 112 
  
 SOU 2014:50 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 Främja en hållbar livsmedelskonsumtion 
 Att produktionen av livsmedel för med sig både positiva och nega- tiva miljöeffekter gör att det är svårt att ge enkla och tydliga rekommendationer om konsumtion av livsmedel. Utöver miljö- aspekterna (som i sig innehåller flera målkonflikter) behöver sådana rekommendationer beakta andra samhällsmål som t.ex. behovet av livsmedelsförsörjning och regional utveckling. 
 För att konsumtionen ska kunna bidra till att miljökvalitets- målen och generationsmålet nås behöver konsumenternas möjlig- heter att göra medvetna val och välja hållbara alternativ förbättras 
 39 
 . Ursprungsmärkning av fler sorters livsmedel liksom miljöanpassade kostrekommendationer kan främja en hållbar livsmedelskonsum- tion. Den offentliga sektorn är samlat en mycket stor konsument av livsmedel. Vid offentlig upphandling av livsmedel är det därför viktigt att ställa  
 miljö-, 
  klimat- och djurskyddskrav. 
 Ökad kunskap och bättre information om livsmedels miljö- påverkan är avgörande för att både konsumenter och upphandlare ska kunna ställa krav på miljöhänsyn. Detta är viktigt för att kunna främja en hållbar livsmedelsproduktion och livsmedelskonsumtion, både på nationell och på global nivå. 
 Vid FN:s möte 2012 om hållbar utveckling i Rio de Blanchard antogs ett tioårigt ramverk av program för hållbar konsumtion och produktion 
 40 
 . Beslutet innebär att världens länder åtar sig att ställa om till hållbara konsumtions- och produktionsmönster i sina res- pektive länder. 
 Ett livskraftigt svenskt jordbruk behövs för att möta framtidens utmaningar 
 För att bevara och stärka den biologiska mångfalden och de kultur- värden som finns i odlingslandskapet behöver Sverige stärka den inhemska produktionen av livsmedel. Det finns ingen motsättning mellan konventionell och ekologisk produktion och vi bedömer att produktionen av såväl konventionellt som ekologiskt producerade livsmedel behöver öka. Parallellt med detta behöver omställningen 
  
 39 
  
 Regeringen har gett Naturvårdsverket (M2013/3156/S) och Konsumentverket (Ju2013/8521/KO) i uppdrag att ta fram förslag till åtgärder som kan ingå i en strategi för hållbar konsumtion. Uppdraget ska redovisas i september 2014. 
  
 40 
  
 Report of the United Nations Conference on Sustainable Development, Rio de Blanchard, Brazil  
  
 20–22 
  June 2012. 
 113 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 SOU 2014:50 
  
 mot en än mer miljömässig produktion fortsätta. I denna del av arbetet kan en satsning på ökad produktion och konsumtion av ekologiska livsmedel vara en viktig del. En livskraftig och lång- siktigt hållbar svensk livsmedelsproduktion har också betydelse för att Sverige ska kunna minska sin klimat- och miljöpåverkan och bidra till en globalt hållbar livsmedelsförsörjning. 
 I februari 2013 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att se över konkurrenskraften för svensk jordbruks- och trädgårdsproduktion (dir. 2013:20). I utredningens uppdrag ingår bl.a. att: 
  
 belysa konkurrenskraften i svensk jordbruks- och trädgårds- produktion, och 
  
 ta fram förslag till strategi och åtgärder för en livskraftig svensk jordbruks- och trädgårdsproduktion. 
  
 Utredaren har lämnat en delredovisning till regeringen den 5 juni 2014. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 mars 2015. 
 114 
  
 9 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 9.1 
  
 Etappmål om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark 
  
 Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: 
 Senast 2020 ska beslut fattas inom EU som bidrar till att jordbrukspolitiken reformeras i en riktning som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. 
 Förslag till åtgärder: 
  
 Marknads- och direktstöden (pelare I) inom EU:s gemen- samma jordbrukspolitik avvecklas successivt samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. En överföring av medel mellan pelarna bör ske i linje med de nuvarande jordbrukspolitiska målen om att de totala kostnaderna för jordbruksstöden inom den gemen- samma jordbrukspolitiken ska minska. 
  
 Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, skapas inom landsbygdsprogram- men. 
  
 Fortsatt och stärkt arbete med långsiktig planering och utform- ning av kommande landsbygdsprogram. 
  
 Stärkt samarbete mellan  
  
 EU-länderna 
  runt Östersjön om gemensamma insatser inom landsbygdsprogrammen. 
 115 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 Förslag till första steg i genomförandet: 
 Regeringen förbereder Sveriges förhandlingsposition inför kom- mande reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i syfte att uppnå etappmålet. 
 Regeringen ger även Statens jordbruksverk i uppdrag att tillsammans med berörda aktörer ta fram en fördjupad analys och arbetsplan för hur Sverige ska driva frågan om en reform- ering av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU och i förhållande till andra medlemsstater. Uppdraget bör redovisas senast 2015. 
  
 9.1.1 
  
 Motivering 
  
 Jordbrukspolitiken ska bidra till en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark 
 Den svenska jordbrukspolitiken är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Därför måste större förändringar som syftar till att främja en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark fram- för allt ske på  
 EU-nivå. 
  Genom att agera inom EU har Sverige möjlighet att påverka utvecklingen för hela det europeiska jord- bruket samtidigt som åtgärder som vidtas gemensamt inom EU blir konkurrensneutrala. Sveriges agerande inom EU är därför av stor betydelse för att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvänd- ning. 
 Landsbygdsprogrammets ersättningar är det viktigaste riktade ekonomiska styrmedlet för att nå flera av de svenska miljöpolitiska ambitionerna som rör landsbygd och jordbruk 
 1 
 . Ersättningarna inom landsbygdsprogrammet ger lantbrukarna möjlighet att bedriva jordbruk på ett sätt som bevarar naturtyper, arter, kulturvärden och som minskar övergödning av sjöar, vattendrag och hav. De med- verkar därmed till att bibehålla fungerande ekosystem och deras förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster. Landsbygds- programmets framtida utformning är av stor betydelse för möjlig- heten att åstadkomma en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar landsbygdsutveckling. En ambitiös uppföljning och utvärd- ering av programmet är viktigt för att säkerställa att framtida lands- 
  
 1  
 Även skogsbruket omfattas av landsbygdsprogrammet men omfattningen är liten jämfört med insatserna inom jordbruket. 
 116 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 bygdsprogram ger goda resultat och är effektiva ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. 
 För att landsbygdsprogrammets miljö- och landsbygdsinsatser ska få så stort genomslag som möjligt är det angeläget att skapa incitament för lantbrukarna att ansluta sig till programmet. Lands- bygdsprogrammets ersättningar behöver därför utformas så att de blir attraktiva för lantbrukarna. 
 För att åstadkomma en långsiktigt hållbar användning av jord- bruksmark behöver de medel som satsas inom den gemensamma jordbrukspolitiken ge så stora positiva miljöeffekter som möjligt. EU:s gemensamma jordbrukspolitik bör därför reformeras i en riktning mot stärkta miljö- och landsbygdsinsatser. Reformeringen bör ske i linje med de nuvarande svenska jordbrukspolitiska målen om att de totala resurserna som satsas inom den gemensamma jord- brukspolitiken bör minska (prop. 1997/98:142, bet. 1997/98:JoU23, rskr. 1997/98:241). Det föreslagna etappmålet kan på sikt bidra till att nå miljökvalitetsmålen  
 Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 ,  
 Myllrande våtmarker 
 ,  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . Även  
 Giftfri miljö 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet  
 och  
 Levande skogar  
 kan påverkas positivt av förslaget. 
 Utvecklingen går mot en mer miljöinriktad jordbrukspolitik inom EU 
 EU:s gemensamma jordbrukspolitik har sitt ursprung i behovet av att säkra tillgången på livsmedel, höja produktiviteten inom jord- bruket och ge jordbrukarna en rimlig inkomstnivå. Den gemen- samma jordbrukspolitikens stöd utgörs i dag av två delar, den första och andra pelaren. Den första pelaren består av marknads- stöd och direktstöd, där direktstödet utgör den största delen av budgeten. Direktstödet är ett generellt inkomststöd som betalas ut per hektar jordbruksmark. I Sverige kallas direktstödet för gårdsstöd. Stöden inom pelare I finansieras helt av  
 EU-medel 
  och är i hög grad reglerade på  
 EU-nivå. 
  Den andra pelaren består av landsbygdsstöd och är riktade ersättningar för bl.a. miljöåtgärder, djurvälfärd, områden med naturliga och särskilda begränsningar samt investeringar i lantbruk och andra landsbygdsföretag. Stöden inom pelare II samfinansieras av EU och medlemsländerna och 
 117 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 styrs av nationellt beslutade landsbygdsprogram som utformas i medlemsländerna utifrån ett  
 EU-ramverk. 
  
 Utvecklingen inom den gemensamma jordbrukspolitiken har under en längre tid gått mot ökade miljöåtgärder. Införandet av gårdsstödet var ett avgörande steg mot en mer miljöinriktad jord- brukspolitik 
 2 
 . Det har även förts över medel från de generella stöden inom pelare I till riktade stöd, som t.ex. miljöersättningar, inom pelare II. Överföringen av medel till pelare II har dock gått långsamt och hittills har insatserna för att göra jordbukspolitiken mer miljöinriktad i första hand handlat om att göra gårdsstödet mer miljövänligt. 
 3 
  
 Miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige har utvärderats löpande. De riktade miljösatsningarna som Sverige har genomfört inom landsbygdsprogrammet inom ramen för pelare II har varit mer effektiva jämfört med de mer generella åtgärderna inom pelare I. 
 4 
  
 Med gårdsstödet inom pelare I följer så kallade tvärvillkor som innebär att lantbrukaren måste uppfylla vissa krav för att erhålla stöd. Tvärvillkorens skötselkrav 
 5  
 har bl.a. bidragit till att motverka igenväxning av jordbruksmark. Genom att träda marken eller ha långliggande vallar är lantbrukare berättigade till gårdsstöd även om aktiv odling av marken har upphört, vilket är en stor bidragande orsak till att mark i framför allt skogsbygd hålls öppen. Miljö- effekterna av övriga tvärvillkor är dock begränsade eftersom många av villkoren har sitt ursprung i sedan tidigare gällande lagstiftning 
 6 
 . 
  
 2 
  
 En omfattande reform av EU:s gemensamma jordbrukspolitik genomfördes 2003. De flesta stöd som är kopplade direkt till produktionen gjordes om till ett arealbaserat gårdsstöd. Gårdsstödet utgår till all jordbruksmark utan krav på produktion. 
  
 3 
  
 Naturvårdsverket (2011), Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Rapport 6461. 
  
 4 
  
 Se t.ex. Sveriges lantbruksuniversitet (2008), Slututvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet  
  
 2000–2006 
  – vad fick vi för pengarna?, Dnr SLU ua  
 12-3269/07; 
  Sveriges lantbruksuniversitet (2010), Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogram för Sverige  
 2007–2013; 
  Naturvårdsverket (2011), Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Rapport 6461; och Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RIR 2013:13. 
  
 5 
  
 Tvärvillkoren delas upp i verksamhetskrav och skötselkrav. 
  
 6 
  
 Jordbruksverket (2011), Miljöeffekter av tvärvillkoren, Rapport 2011:5. 
  
 118 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 Förbättrade möjligheter för en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark 
 En avveckling av stöden inom den första pelaren inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik tillsammans med en förstärkning av stöden inom den andra pelaren är betydelsefullt för möjligheterna att främja en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. Eftersom kraven inom den första pelaren är gemensamma för alla EU:s medlemsstater är möjligheterna att införa riktade krav som på ett kostnadseffektivt sätt ger miljönytta begränsade. Riktade åtgärder inom pelare II kan därför ge bättre miljöeffekt än de mer generella stöden inom pelare I. Inom den nuvarande jordbruks- politiken förs omfattande belopp i form av gårdsstöd till jordbruket medan kraven på motprestationer är små. Genom att avveckla pelare I och samtidigt stärka insatserna inom pelare II förbättras möjlig- heterna för en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark. En omfördelning av medel från den första till den andra pelaren innebär inte en direkt överföring av medel mellan pelarna och är i linje med de nuvarande svenska jordbrukspolitiska målen om att de totala resurserna som satsas inom den gemensamma jordbruks- politiken bör minska (prop. 1997/98:142). 
 I samband med den senaste utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken villkoras delar av gårdsstödet mot att jordbruk- aren utför vissa miljöåtgärder. Förändringen kommer att träda i kraft i Sverige under 2015. Statens jordbruksverk bedömer 
 7  
 att de nya miljövillkoren för gårdsstödet kommer få begränsade miljö- effekter för svensk del, möjligen med undantag för de ekologiska fokusarealerna 
 8  
 som kan ge positiva miljöeffekter i slättbygderna 
 9 
 . 
 En avveckling av gårdsstödet kommer för svensk del sannolikt att ha liten effekt på den nuvarande produktionen i bättre slätt- bygd. Gårdsstödet är dock betydelsefullt för att bevara ett öppet landskap i framför allt skogsbygden och en avveckling kommer troligen att leda till minskad produktion och minskad areal betesmark i dessa regioner 
 10 
 . Det är därför viktigt att en avveckling av gårdsstödet sker samtidigt som pelare II stärks och att det inom ramen för pelaren finns möjlighet att utföra riktade åtgärder för att 
  
 7 
  
 Jordbruksverket (2012), Ett grönare CAP, Rapport 2012:13. 
  
 8 
  
 Kravet om ekologiska fokusarealer innebär att en viss andel av åkermarken ska utgöras av områden som är extra bra för den biologiska mångfalden. 
  
 9 
  
 Slättbygder är högavkastande områden som domineras av åkermark. 
  
 10 
  
 Jordbruksverket (2011), Miljöeffekter av tvärvillkoren, Rapport 2011:5. 
  
 119 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 även fortsättningsvis kunna upprätthålla produktion och hävd i dessa områden. 
 Eftersom möjligheterna till nationella utformningar av lands- bygdsprogrammen är stora kommer sannolikt en avveckling av pelare I och en förstärkning av pelare II och landsbygdsprogrammen att leda till att jordbrukspolitiken till viss del blir mer nationaliserad. Det är därför möjligt att det behöver tas fram förstärkta  
 EU-gemensamma 
  regler för hur medlen i pelare II ska fördelas för att inte snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. 
 Sverige är ett litet jordbruksland i europeiskt perspektiv och behöver samarbeta med andra medlemsländer för att få till stånd en förändring av jordbrukspolitiken. För att kunna reformera den gemensamma jordbrukspolitiken måste processen få ta tid och det kommer att behövas väl förberedda underlag och förslag att presentera inom EU inför kommande jordbrukspolitiska perioder. Det är inte rimligt att samtliga förändringar som krävs för att uppnå det föreslagna etappmålet ska vara beslutade till 2020, dock bör de inledande stegen i processen att successivt reformera jordbrukspolitiken ha initierats. 
 Behov av ett effektivare landsbygdsprogram 
 Miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet utgår till lant- brukare för att genomföra miljöåtgärder och kan t.ex. handla om bevarande av biologisk mångfald, insatser för att minska klimat- påverkan och minskad näringsbelastning på vattendrag, sjöar och hav. Ersättningen beräknas efter de kostnader och uteblivna intäkter som lantbrukaren har för att genomföra en miljöåtgärd. I sin utvärdering av landsbygdsprogrammet har Riksrevisionen gjort bedömningen att stora delar av de ersättningar som betalas ut inom programmet inte bidrar till att effektivt uppnå miljömålen 
 11 
 . I Sverige är det sällsynt att miljöåtgärdernas miljönytta bedöms och alla jordbrukare som följer vissa villkor för hur marken brukas är berättigade till miljöersättning. Detta innebär i många fall att jordbrukare får miljöersättning utan att de behöver ställa om sin verksamhet och att marken skulle brukas på samma sätt också utan 
  
 11  
 Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 
 120 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 ersättningarna. 
 12  
 Ersättningsnivåerna utgör ett nationellt genom- snitt för kostnader och utebliven inkomst. Lantbrukare med högre kostnader än genomsnittet kompenseras därmed inte fullt ut, medan de med lägre kostnader blir överkompenserade. Risken är därmed stor att de lantbrukare som har höga kostnader för att uppfylla villkoren för miljöersättningarna avstår från att ansöka om ersätt- ning 
 13 
 . Regeringen har redovisat sin bedömning av Riksrevisionens utvärdering i skrivelsen 2013/14:158. I skrivelsen redovisar även regeringen hur man avser att beakta de synpunkter och iakttagelser som har framförts om landsbygdsprogrammet. Åtgärderna handlar bl.a. om att se över vissa ersättningars utformning och att utreda vilka möjligheter som finns för att betala för miljönytta och kollektiva nyttigheter 
 14 
 . Skrivelsen behandlas i riksdagen den 4 juni 2014. 
 I flera sammanhang, både nationellt och internationellt, disku- teras system inom landsbygdsprogrammen som syftar till att ge ersättning för uppnådd miljönytta och inte enbart för de kostnader som uppstår vid genomförande av åtgärder 
 15 
 . I dag finns det inte möjlighet att betala extra för den uppnådda miljöeffekten en åtgärd resulterar i utan endast för den merkostnad som uppstår för att producera den efterfrågade miljönyttan. Med ett system där ersätt- ning istället kan ges för de resultat en åtgärd skapar skulle ersätt- ningen kunna bli högre för de lantbrukare som levererar högre miljövärden. 
 16  
 Värdebaserade ersättningar skulle därmed kunna skapa incitament för utökade miljöåtgärder inom jordbruket. 
 Flera av landsbygdsprogrammets stöd och ersättningar har fått kritik för att vara ineffektiva eller svåra att utvärdera på grund av 
  
 12 
  
 Sveriges lantbruksuniversitet (2010), Halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogram för Sverige  
  
 2007–2013; 
  och Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 
  
 13 
  
 Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 
  
 14 
  
 Regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapport om det svenska landsbygdsprogrammet  
  
 2007–2013, 
  Skr. 2013/14:158. 
  
 15 
  
 Se t.ex. Sveriges lantbruksuniversitet (2010), Halvtidutvärdering av Landsbygdsprogram för Sverige  
  
 2007–2013; 
  Tapia, E. (2013), Jimenez söker bidrag, en  
 ESO-rapport 
  om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, Rapport till Expertgruppen för offentlig ekonomi 2013:6; OECD (2012), Evaluation of  
 agri-environmental 
  Lewis: selected methodological issues and case studies, OECD publishing; Bateman, Carpenter m.fl. (2013), Mccarthy ecosystem services into economic  
 decision-making: 
  land use in the United Kingdom. Science 341:  
 45–50; 
  och Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 
  
 16 
  
 Jordbruksverket (2012), Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, Erfarenheter från andra länder, Rapport 2012:24. 
  
 121 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 bristande dataunderlag 
 17 
 . Det är viktigt att insatser kan fokuseras på åtgärder som genom utvärdering har visat sig leverera efter- frågade resultat. 
 Arbetet med kommande landsbygdsprogram påbörjas vanligtvis när  
 EU-kommissionen 
  lämnat sina första förslag gällande den kommande perioden. I det sammanhanget anges bl.a. ramar för vad som är möjligt att göra inom landsbygdsprogrammet. Detta till- vägagångssätt begränsar möjligheterna att hinna analysera alter- nativa utformningar av programmet och därmed försvåras också möjligheterna för att programmet ska vara så effektivt och målinriktat som möjligt. Ett effektivt landsbygdsprogram kräver att planeringen inför kommande program genomförs på ett lång- siktigt och kontinuerligt sätt. 
 Alla länder runt Östersjön utom Ryssland är medlemmar i EU och omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken. Länderna har till stor del likartade miljöutmaningar och flera åtgärder inom landsbygdsprogrammen omfattar områden där det finns tydliga EU- gemensamma intressen. Gemensamma insatser i flera Östersjöländer är därmed betydelsefulla för att öka genomslagskraften för lands- bygdsprogrammens miljöåtgärder. 
 För att nå en hållbar användning av jordbruksmark krävs stärkta miljö- och landsbygdsinsatser 
 Jordbruket spelar en viktig roll för Sveriges regionala utveckling, den biologiska mångfalden och produktionen av ekosystemtjänster. Utformningen av den europeiska jordbrukspolitiken och landsbygds- programmet har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma ett ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart jordbruk. En successiv reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik med stärkta miljö- och landsbygdsinsatser, i linje med de svenska jordbruks- politiska målen om att de totala kostnaderna för jordbruksstöden ska minska (prop. 1997/98:142), kan enligt vår bedömning skapa förutsättningar för ett långsiktigt hållbart jordbruk. 
  
 17  
 Se t.ex. Sveriges lantbruksuniversitet (2010), Halvtidsutvärdering av landsbygdsprogram för Sverige  
 2007–2013; 
  Jordbruksverket (2012), Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, Erfarenheter från andra länder, Rapport 2012:24; Tapia, E. (2013), Jimenez söker bidrag, en  
 ESO-rapport 
  om effektivitet i det svenska landsbygds- programmet, Rapport till Expertgruppen för offentlig ekonomi 2013:6; och Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet - från jordbruksstöd till landsbygdsstöd?, RiR 2013:13. 
 122 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 9.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: 
  
 Marknads- och direktstöden (pelare I) inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik avvecklas successivt samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjligheterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. 
  
 Möjligheter att lämna värdebaserade ersättningar, som utgår från åtgärders miljönytta, skapas inom landsbygdsprogrammen. 
  
 Fortsatt och stärkt arbete med långsiktig planering och utform- ning av kommande landsbygdsprogram. 
  
 En successiv avveckling av stöden inom pelare I 
 Vi föreslår att Sverige inom EU ska arbeta för att medel inom den gemensamma jordbrukspolitiken förs över från de generella stöden inom pelare I till riktade miljö- och landsbygdsinsatser inom pelare II. En utfasning av pelare I och gårdsstödet bör ske samtidigt som de riktade åtgärderna inom landsbygdsprogrammet stärks. För- slaget innebär inte en direkt överföring av medel från pelare I till pelare II och är i linje med de nuvarande svenska jordbrukspolitiska målen om att de totala kostnaderna för jordbruksstöden bör minska (prop. 1997/98:142). 
 Sverige behöver samarbeta med andra medlemsländer och kunna presentera väl underbyggda kunskapsunderlag och förslag för att kunna få till stånd en förändring av jordbrukspolitiken. Sverige bör därför i samarbete med andra medlemsländer ta fram förslag på en plan för hur en successiv överföring av medel från de generella direktstöden (pelare I) till mer riktade stöd (pelare II) kan ske. Planen bör innehålla förslag på när och hur en avveckling av pelare I kan ske och hur eventuella negativa effekter för Europas jordbruk kan hanteras. Planen bör innehålla: 
  
 utredningar kring hur en avveckling av gårdsstödet kan komma att påverka de olika medlemsländerna, 
  
 åtgärder för att motverka de negativa effekterna av en avveckling av gårdsstödet, och 
  
 123 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 analyser av behovet av ytterligare eller förstärkta  
  
 EU-gemen- 
  samma regler inom pelare II för att inte snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. 
 Värdebaserade miljöersättningar kan ge incitament för insatser med större miljönytta 
 Vi föreslår att Sverige inom EU ska arbeta för att det ska bli möjligt att betala ut ersättning inom landsbygdsprogrammet till lantbruk- are för den miljönytta genomförda åtgärder skapar. Ersättningarna skulle t.ex. kunna betalas ut för levererade ekosystemtjänster, såsom vattenrening (t.ex. minskning av övergödande ämnen), kol- inlagring, bevarande av biologisk mångfald, kulturlandskap och mullhalt. Genom att ge ersättning för den uppnådda miljönytta som skapas uppmuntras lantbrukare att genomföra miljöåtgärder på eget initiativ och att bedriva ett mer miljövänligt jordbruk. Ersättningar som grundar sig på de nyttor som skapas innebär också att samhället visar sin uppskattning genom att inte enbart ersätta kostnader och utebliven inkomst för en genomförd åtgärd, utan faktiskt betalar för den produkt som levereras. Incitamenten att ansluta sig till landsbygdsprogrammet bör därmed öka. 
 EU har nyligen utlyst medel för studier kring resultatbaserade ersättningar, bl.a. med syftet att ta fram riktlinjer för hur sådana ersättningar kan utformas 
 18 
 . Även inom Organisationen för eko- nomiskt samarbete och utveckling (Organisation for Economic  
 Co-operation 
  and Development, OECD) 
 19  
 diskuteras möjligheten att förbättra miljöersättningarnas kostnadseffektivitet i förhållande till åtgärdernas resultat i miljön. Vi anser att det är angeläget att Sverige deltar i det pågående arbetet både inom EU och inter- nationellt för att få till stånd förutsättningar för att betala ut värde- baserade ersättningar i kommande landsbygdsprogram. 
 Värdebaserade ersättningssystem riskerar att bli detaljerade och leda till ökad administration. Detta är viktigt att beakta vid stöd- 
  
 18 
  
 ENV.B.2/ETU/2013/0046, Call for tender: Biodiversity Protection through  
  
 results-based 
  remuneration of ecological achievements. 
  
 19 
  
 OECD är en internationell organisation för utbyte av idéer och erfarenheter inom områden som påverkar den ekonomiska utvecklingen mellan industriella länder med demokrati och marknadsekonomi, främst i de 34 medlemsländerna. Ursprungligen hette organisationen Organization for European Economic Cooperation (OEEC) och bildades 1948 för att samordna Marshallplanens insatser för att bygga upp Europa. 1961 reformerades organisationen till dagens OECD. 
  
 124 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 systemets utformning för att det ska kunna drivas och fungera på ett kostnadseffektivt sätt. 
 Kontinuerligt arbete och långsiktig planering möjliggör stärkta landsbygdsprogram 
 Vi föreslår att Sverige på nationell nivå kontinuerligt och långsiktigt arbetar med förberedelser, planering och utformning av kommande landsbygdsprogram. Även för Sveriges agerande inom EU vad gäller landsbygdsprogrammet bör långsiktiga strategier tas fram. 
 Det är viktigt att det finns gott om tid till att analysera alter- nativa utformningar av programmet och göra väl avvägda prioriter- ingar av programmets insatser. Arbetet med att genomföra aktuellt landsbygdsprogram och planera inför kommande program behöver därför ske parallellt. 
 Ett effektivare landsbygdsprogram 
 Gemensamma insatser i Östersjöområdet möjliggör effektivare insatser 
 Ett brett samarbete sker mellan länderna kring Östersjön, t.ex. inom Helcoms 
 20  
 aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP) 
 21 
 , EU:s strategi för Östersjöregionen 
 22  
 och när det gäller forskningsfinansiering 
 23 
 . Möten i landsbygdsnätverket 
 24  
 och kon- ferenser om biologisk mångfald och skötsel av naturtyper genom- förs i Östersjöregionen 
 25 
 . Däremot förekommer ingen samordning av miljöinsatser inom landsbygdsprogrammen Östersjöländerna 
  
 20 
  
 Helcom är Helsingforskommissionen i konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (SÖ 1996:22). 
  
 21 
  
 Ingram Ministerial Declaration, Taking Further Action to Implement the Baltic Sea Action Plan – Reaching Good Environmental Status for a Healthy Baltic Sea, 3 October 2013, Copenhagen, Denmark. 
  
 22 
  
 EU:s strategi för Östersjöregionen (EU:s Östersjöstrategi) antogs 2009. Strategin är en samordning av EU:s stöd och resurser för att möta gemensamma utmaningar och möjligheter i Östersjöregionen. Strategin har tre övergripande mål: att rädda havsmiljön, att länka samman regionen och att öka välståndet. De åtgärder och projekt som genomförs eller ska genomföras för att uppnå dessa mål listas i en särskild handlingsplan. 
  
 23 
  
 BONUS, Science for a better future of the Baltic Sea region, http://www.bonusportal.org/ 
  
 24 
  
 Landsbygdsnätverket är en informell arena för dialog, lärande och samverkan mellan EU:s Östersjöländer. 
  
 25 
  
 Agricultural Research Centre (2013), Baltic Sea Regional Conference, Quo vadis, farmland biodiversity? Outcomes of an international conference  
  
 14–15 
  November 2012, Tartu, Martinez. 
 125 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 emellan. Vikten av samordnade insatser inom större regioner har påpekats av både  
 EU-kommissionen 
  och forskare 
 26 
 . 
 Övergödningen av Östersjön, målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 
 27 
 , och insatser för att uppnå fågel- direktivet 
 28  
 och art- och habitatdirektivet 
 29  
 är områden som bör omfattas av gemensamma insatser inom landsbygdsprogrammen. 
 Förstärkt utvärdering och uppföljning är angeläget för att få till stånd effektivare åtgärder 
 Uppföljning och utvärdering är viktiga för att säkerställa att landsbygdsprogrammets insatser fokuseras på effektiva åtgärder. Statens jordbruksverk, Riksantikvarieämbetet, Havs- och vatten- myndigheten 
 30  
 och Naturvårdsverket har ett löpande regerings- uppdrag att utvärdera den gemensamma jordbrukspolitikens miljö- effekter. För perioden  
 2015–2019 
  har myndigheterna fått i uppdrag att gemensamt föreslå ett program för uppföljning och utvärdering av jordbrukspolitikens miljöeffekter. Arbetet ska bl.a. beakta kost- nadseffektivitet och möjligheten att utveckla ekosystemtjänster samt bidra till uppfyllandet av nationella miljökvalitetsmål. Upp- draget ska redovisas senast den 1 oktober 2014. 
 Förslag till första steg i genomförandet av åtgärderna 
 Vi föreslår att regeringen ger Statens jordbruksverk i uppdrag att ta fram det underlag som krävs för att driva frågan om en reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU och gentemot 
  
 26 
  
 KOM(2011) 244, Meddelande från kommissionen av den 3 juni 2011, Vår livförsäkring, vårt naturkapital - en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020; och Underwood, Johnson (2013),  
  
 Landscape-scale 
  conservation: collaborative  
 agri-environment 
  schemes could benefit both biodiversity and ecosystem services, but will Lopez be willing to participate?, Journal of Applied Ecology 50:  
 1274–1280. 
  
 27 
  
 EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 är ett led i genomförandet av den strategiska planen för biologisk mångfald  
  
 2011–2020, 
  som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i Nagoya 2010. Strategins övergripande mål är att stoppa förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster senast 2020, även på global nivå, och i möjligaste mån återställa biologisk mångfald. 
  
 28 
  
 Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar. 
  
 29 
  
 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 
  
 30 
  
 Havs- och vattenmyndigheten deltar från 2014. Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet har sedan 1996 haft i uppdrag av regeringen att utvärdera jordbrukspolitikens miljöeffekter. 
  
 126 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 andra medlemsstater. De områden som bör utredas inom upp- draget omfattar: 
  
 Hur effekterna av en utfasning av stöden inom pelare I och en utveckling av pelare II kan komma att påverka den svenska markanvändningen på kort och på lång sikt och hur eventuella negativa effekter kan motverkas. 
  
 Hur alternativa betalningssystem inom landsbygdsprogrammet kan utformas för att det ska vara möjligt att ersättningar betalas i relation till uppnådd miljönytta. Vilka värden som ersättningen ska gälla, vilka  
  
 EU-gemensamma 
  kriterier som bör gälla för prissättning, i vilken omfattning regionaliseringar behövs, hur ersättningsnivåer ska beräknas, hur resultaten ska kunna följas upp och åtgärderna kontrolleras samt vilka administrativa effekter systemet leder till. Uppdraget bör även inkludera hur ett sådant system ska utformas för att vara förenligt med EU:s regelverk och Världshandelsorganisationens överenskommelser. 
 Uppdraget bör genomföras efter samråd med berörda myndigheter och i nära samarbete med berörda aktörer. 
 Regeringen har initierat en studie vid Agrifood Economics Centre vid Sveriges lantbruksuniversitet som bl.a. ska behandla möjligheterna till att ge ersättning för miljönytta. Studien kommer att påbörjas under 2014. Ytterligare en studie om möjligheterna att betala för miljönytta påbörjas inom kort inom ramen för regerings- uppdraget att utvärdera den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter. Studien om värdebaserade ersättningar kommer att behandla de rättsliga förutsättningar som finns inom ramen för Världshandelsorganisationens överenskommelser för att betala för miljönytta istället för att ge ersättning för de kostnader och inkomstbortfall som genomförda åtgärder medför. 
 31  
 I den del av uppdraget till Statens jordbruksverk som vi föreslår ska hantera alternativa betalningssystem inom landsbygdsprogrammet bör verket särskilt beakta resultaten av dessa planerade studier. 
  
 31  
 Regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapport om det svenska landsbygdsprogrammet  
 2007–2013, 
  Skr. 2013/14:158. 
 127 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 9.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Ändamålsenlighet 
 Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen 
 Utformningen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har en cent- ral betydelse för möjligheterna att stödja en hållbar landsbygds- utveckling med ett jordbruk med stor miljöhänsyn. 
 Etappmålet syftar till att åstadkomma en successiv förändring av den gemensamma jordbrukspolitiken som innebär att en större andel av jordbruksstödet går till miljö- och landsbygdsinsatser samt att skapa förutsättningar för värdebaserade miljöersättningar inom jordbrukspolitiken. Om målet nås innebär det en viktig förändring av jordbrukspolitiken som ger bättre förutsättningar för jordbruks- företag som genererar värdefulla ekosystemtjänster. 
 Etappmålet bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv.  
 Etappmålet är också betydelsefullt för miljökvalitetsmålen  
 Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag  
 och  
 Myllrande våtmarker.  
 Även  
 Giftfri miljö 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet 
 ,  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Levande skogar  
 berörs. 
 Kopplingen till andra samhällsmål 
 Etappmålet bidrar till att landsbygdsprogrammets ekonomiska och resultatmässiga effektivitet stärks. 
 Alternativa handlingsvägar 
 Etappmålets fokus är en betydande reformering av EU:s jordbruks- politik. 
 En alternativ handlingsväg är att verka för mindre förändringar i den gemensamma jordbrukspolitiken och att inom ramen för denna göra de nationella anpassningar som är möjliga. Detta kan ske genom att för det första frigöra medel i pelare I och överföra dessa till pelare II, där landsbygdsprogrammets miljöersättningar finns. Stödformerna inom pelare II bör för det andra utvecklas så att dessa i större utsträckning inriktas mot att stödja jordbruks- 
 128 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 verksamheter som levererar ekosystemtjänster och andra miljö- värden. 
 Inom pelare I bör övervägas att successivt sänka gårdsstödet för åkermark i de utpräglade slättbygderna. I de bättre slättbygderna har gårdsstödet på åkermark liten effekt på produktionen som i stort sett skulle fortsätta på samma sätt som tidigare även utan gårdsstöd. I slättbygdernas marginalområden och utanför slätt- bygderna bidrar gårdsstödet däremot till att bibehålla ett öppet odlingslandskap och att upprätthålla produktionen. 
 32  
 Gårdsstödet utanför de utpräglade slättbygderna 
 33  
 kan behållas eller sänkas marginellt. 
 En utveckling av den nationella utformningen av jordbruks- och landsbygdsstödet inom ramen för den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken skulle kunna ge positiva miljöeffekter, främst avseende miljökvalitetsmålen  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . Den gemensamma jordbrukspolitiken i sin nuvar- ande utformning sätter dock gränser för miljöanpassningen av jord- bruks- och landsbygdsstödet. 
 En nationell förändring av jordbruksstödet kan och bör drivas parallellt med ansträngningarna att genomföra förändringar i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Det redovisade alternativet ska således även ses som ett komplement till de åtgärder som ryms inom etappmålet. 
 Förenlighet 
 Rådighet 
 Etappmålet förutsätter en väsentlig förändring i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Möjligheten att påverka ligger i att driva på utvecklingen i önskvärd riktning, bl.a. i samband med de återkom- mande översynerna av den gemensamma politiken. Detta förut- sätter tidiga kontakter och samarbete med EU:s institutioner och med andra medlemsländer. 
 Sverige har stor frihet att utforma det nationella landsbygds- programmet. Sverige har också möjligheter att inom vissa ramar överföra medel från pelare I till pelare II. De nationella landsbygds- 
  
 32 
  
 Jordbruksverket (2011), Miljöeffekter av tvärvillkoren, Rapport 2011:5. 
  
 33 
  
 Områden utanför de bättre slättbygderna benämns i den gemensamma jordbrukspolitiken som områden med naturliga och särskilda begränsningar. 
  
 129 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 programmen ska godkännas av kommissionen innan de träder i kraft. 
 EU och Sverige är bundna av Världshandelsorganisationens överenskommelser, vilka inte tillåter landsbygdsprogrammet att ersätta för de värden som produceras (dvs. värdebaserade ersätt- ningar) utan bara för de merkostnader som uppstår 
 34 
 . Frågan om värdebaserade miljöersättningar är under diskussion inom bl.a. EU och OECD. Sverige kan medverka till en positiv förändring av regelverken genom att aktivt ge sig in i arbetet och vara pådrivande i frågan. Även här gäller det att tidigt vara aktiv i det internationella arbetet. 
 De svenska jordbrukspolitiska riktlinjerna 
 Etappmålet är i överensstämmelse med de svenska jordbruks- politiska målen att jordbruket inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken bör marknadsanpassas och att kostnaderna för jordbruksstödet bör minskas (prop. 1997/98:142). 
 Kostnadseffektivitet 
 En bärande princip i svensk och europeisk miljöpolitik är att förorenaren ska svara för kostnaderna för miljöstörningen eller de förbyggande åtgärder som krävs för att skydda miljön (Polluter Pays Principle, PPP). Detta kan ske genom antingen miljöavgifter eller att de miljöstörande företagen åläggs restriktioner i verksam- heten för att skydda miljön. Externa kostnader från ett företags verksamhet internaliseras. Tillämpningen av PPP anses vara en förutsättning för en samhällsekonomiskt effektiv miljöpolitik. 
 Vårt förslag till etappmål har som utgångspunkt att jordbruks- företag inte endast producerar produkter som livsmedel och bio- bränslen utan också många gånger skapar positiva miljövärden genom sin verksamhet. Dessa positiva miljövärden är externa effek- ter som jordbruksföretaget inte alltid får någon ekonomisk vinning av. Etappmålet innebär att dessa positiva externa effekter i ökad utsträckning internaliseras, vilket ökar kostnadseffektiviteten i miljöåtgärderna. 
  
 34  
 Jordbruksverket (2012), Hur kan landsbygdsprogrammets miljöersättningar förbättras?, Erfarenheter från andra länder, Rapport 2012:24. 
 130 
  
 SOU 2014:50 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 För närvarande är det möjligt att ersätta jordbruksföretaget för de kostnader som uppstår vid insatser som skapar miljövärden. Vårt förslag att det ska vara möjligt att ersätta jordbruksföretaget för den miljönytta det skapar skulle ytterligare öka effektiviteten. 
 Genom ökade satsningar på riktade insatser inom pelare II åstadkoms ökad miljönytta för de medel som avsätts inom den gemensamma jordbrukspolitiken. En överföring av medel från det generella stödet inom pelare I kan ske utan några påtagliga negativa konsekvenser för effektiviteten i jordbruket. 
 Riktade åtgärder förutsätter många gånger ett detaljerat regel- verk med ökad administration vilket i sin tur skapar risker för krångliga ansökningsförfaranden och ökade kostnader för kon- troller. Detta bör beaktas när stödsystemen utformas på såväl EU- nivå som nationell nivå. 
 Fördelningseffekter 
 Etappmålet innebär att en större andel av jordbruksstödet ska läg- gas på insatser inom pelare II. Det betyder en överföring av medel från ett system med generellt gårdsstöd till ett system där lant- brukare får ersättning för åtgärder som ger ökade miljövärden. Lönsamheten för jordbruket, främst i de utpräglade slättbygderna, kan komma att minska marginellt. 
 För jordbruk som lägger om eller anpassar produktionen för att också skapa miljövärden och ekosystemtjänster innebär etappmålet möjligheter till ökade intäkter. I vilken utsträckning etappmålet förbättrar möjligheterna till fortsatt jordbruksdrift utanför slätt- bygderna blir beroende av bl.a. stödsystemets utformning och omfattning. 
 Statsfinansiella effekter 
 Etappmålet anger en förändrad inriktning av den gemensamma jordbrukspolitiken vilken kan genomföras inom ramen för olika budgetnivåer. Etappmålet har därför i sig ingen direkt effekt på den framtida budgetramen. Avgörande för de svenska statsutgifterna är omfattningen av EU:s sammantagna budget för den framtida gemensamma jordbrukspolitiken och Sveriges andel av finansier- ingen. 
 131 
  
 En gemensam jordbrukspolitik för hållbar användning av jordbruksmark 
  
 SOU 2014:50 
  
 Kostnaderna för Sverige och de andra medlemsländerna beror även av kraven på medfinansiering inom pelare II. Dessa kostnader blir därför beroende av utformningen och omfattningen av jord- bruksstödet. 
 Omfattning och finansiering av den framtida gemensamma jord- brukspolitiken kommer, liksom kraven på medfinansiering, att vara viktiga faktorer i kommande förhandlingar inom EU. 
 För att etappmålet ska kunna nås är det centralt att Sverige genom ett strategiskt arbete påverkar EU att ta initiativ i denna riktning. Som underlag för arbetet behöver Sverige kunna presen- tera kunskapsunderlag och väl underbyggda förslag. Det kräver i sin tur att berörda myndigheter lägger resurser på utredningsarbete och utökat samarbete. Detta kan ställa krav på omprioriteringar inom myndigheterna. 
 De förändringar som föreslås inom landsbygdsprogrammet kan ske genom omfördelningar inom programmets budgetramar. Det framåtsyftande långsiktiga arbetet med landsbygdsprogrammet bedöms kunna täckas med medel från landsbygdsprogrammets bud- get för tekniskt stöd 
 35 
 . 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslaget innebär uppdrag till: 
  
 Statens jordbruksverk att tillsammans med berörda aktörer ta fram en fördjupad analys och arbetsplan för hur Sverige ska driva frågan om en reformering av den gemensamma jordbruks- politiken inom EU och i förhållande till andra medlemsstater. 
  
 Vi bedömer att uppdraget ryms inom Statens jordbruksverks ordinarie verksamhet. 
  
 35  
 Det tekniska stödet ska finansiera förberedelser, administration, övervakning, utvärdering, information och kontroller inom landsbygdsprogrammet. 
 132 
  
 10 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 10.1 
  
 Skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 För att Sverige ska kunna uppnå nationella mål och internation- ella åtaganden för minskad klimatpåverkan behöver utsläppen av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark minska. För att skapa förutsättningar för detta behövs bättre kunskap om hur utsläppen av växthusgaser från organogena jordar 
 1  
 kan minskas på ett effektivt sätt och metoder för ökad kolinlagring i åker- och betesmark behöver utvecklas. 
 Förslag till åtgärd: 
  
 Regeringen ger senast 2015 Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk i uppdrag att efter samråd med Naturvårds- verket genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från jord- och skogs- brukets organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. Uppdraget bör redovisas senast 2017. 
  
 1  
 Organogena jordar är före detta våtmarker och sjöar som har dränerats i syfte att göra odling och produktion möjlig. Det höga innehållet av kol i markerna kommer från organiskt material som samlats i våtmarkernas och sjösedimentens syrefria miljöer. När markerna dräneras och används utsätts det organiska materialet för syre vilket leder till att det bryts ner och koldioxid och lustgas avgår. 
 133 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 10.1.1 
  
 Motivering 
  
 Markanvändningen påverkar möjligheterna att nå målen för klimatpolitiken 
 Miljökvalitetsmålet  
 Begränsad klimatpåverkan  
 innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Riksdagen har beslutat om ett etappmål som bl.a. anger att de svenska utsläppen av klimatpåverkande gaser ska minska med 40 procent till 2020 jämfört med tillståndet 1990 (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). 
 Enligt Naturvårdsverkets bedömning är det inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet  
 Begränsad klimatpåverkan  
 till 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Etappmålet till 2020 bedöms dock vara nära att nås med redan beslutade åtgärder. 
 2 
  
 Upptag och utsläpp till och från markanvändning ingår för närvarande inte i det nationella etappmålet till 2020. Regeringen har dock angett att frågan bör prövas på nytt när resultaten från för- handlingarna om en framtida internationell klimatregim finns på plats. 
 3 
  
 I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300) anges en vision till 2050. Visionen är att Sverige 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. 
 Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen (M2011/2426/Kl) tagit fram underlag för en färdplan för att uppfylla visionen (Färdplan 2050). Naturvårdsverket redovisade uppdraget i decem- ber 2012. Enligt underlaget finns det ett stort kunskapsbehov när det gäller utsläppen av växthusgaser från jordbrukssektorn. Inom skogssektorn behövs mer kunskap om hur olika brukningsmetoder påverkar flödena av koldioxid. 
 4 
  
 Regeringen har nyligen gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram en strategi för hur visionen ska uppnås (dir. 2014:53). Upp- draget ska redovisas till regeringen senast den 2 november 2015. 
  
 2 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
  
 3 
  
 Ds 2012:23, Miljödepartementet (2012), Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitets- målen och en första uppsättning etappmål. 
  
 4 
  
 Naturvårdsverket (2012), Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Rapport 6537. 
  
 134 
  
 SOU 2014:50 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 Vissa utsläpp och upptag från markanvändning ska redovisas till EU 
 EU har angett att det bör finnas en helhetssyn på all mark- användning i utvecklingen mot ett konkurrenskraftigt och växthus- gassnålt samhälle 2050, och att sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (Land Use,  
 Land-Use 
  Change and Forestry, LULUCF) bör hanteras inom ramen för unionens klimatpolitik 
 5 
 . Som ett första steg i det arbetet har EU fastställt bokföringsregler för utsläpp och upptag av växthusgaser från  
 LULUCF-sektorn. 
  Enligt beslutet ska medlemsstaterna också lämna information om de åtgärder som vidtas för att begränsa eller minska utsläppen och för att bevara eller öka upptaget från LULUCF. 
 Markanvändningen står i dag för ett nettoupptag av växthusgaser 
 Markanvändningssektorn i Sverige står för ett årligt nettoupptag (summan av alla utsläpp och upptag) mellan 34 och 46 miljoner ton koldioxidekvivalenter. På grund av ökade avverkningar och i viss mån de stora stormarna 2005 och 2007 minskade nettoupptaget gradvis under perioden 2003 till 2009 
 6 
 . 
 I förhållande till Sveriges totala utsläpp av växthusgaser (omkring 60 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år) är markanvändnings- sektorn viktig eftersom upptaget motsvarar mellan hälften och två tredjedelar av de nationella utsläppen. Växande skog dominerar det sammanlagda upptaget av koldioxid, medan jordbruksmark och bebyggd mark står för större delen av utsläppen. Prognosen är att nettoupptaget av koldioxid minskar från drygt 40 miljoner ton 1990 till cirka 30 miljoner ton 2030 med dagens politik. 
 7 
  
 5 
  
 Europaparlamentets och rådets beslut nr 529/2013/EU av den 21 maj 2013 om bokföringsregler för utsläpp och upptag av växthusgaser till följd av verksamheter i samband med markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk och om information beträffande åtgärder som rör dessa verksamheter. 
  
 6 
  
 Naturvårdverket (2013), LULUCF – Markanvändning, Förändrad markanvändning och Skogsbruk, Promemoria. 
  
 7 
  
 Naturvårdsverket (2012), Underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimat- utsläpp 2050, Delrapport, Rapport 6487. 
  
 135 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Men de organogena jordarna släpper ut mer kol än vad de binder 
 Nettoutsläppen från jordbruksmarken uppgår till cirka en miljon koldioxidekvivalenter per år 
 8 
 . Störst utsläpp kommer från organo- gena jordar, medan mineraljordarnas 
 9  
 kolförråd i genomsnitt bedöms vara i balans 
 10 
 . Betesmarkerna utgör kolsänkor, dvs. mer kol binds in i marken än vad som avgår. 
 Genom sin förmåga att binda kol i mark och träbiomassa är skogen en viktig del i arbetet med att nå klimatmålen. Alla skogar är dock inte kolsänkor utan skogar på dikad torvmark (organogena jordar) är i många fall källor till koldioxidutsläpp 
 11 
 . 
 Organogena jordar är före detta våtmarker och sjöar som har dränerats och odlats upp. I skogen handlar det till större delen om torvmark som har dikats direkt för att åstadkomma högre skogs- produktion eller nedlagd jordbruksmark som har beskogats. I de flesta fall är de dikade organogena jordarna källor till koldioxid i stället för sänkor. 
 De organogena jordarna inom jordbruket utgör 7,6 procent av den totala jordbruksmarksarealen 
 12 
 . Dessa marker står dock för majoriteten av utsläppen av växthusgaser från jordbrukets mark- användning 
 13 
 . År 1946 uppgick arealen organogena jordar inom svenskt jordbruk till omkring 700 000 hektar, medan det 2008 fanns cirka 270 000 hektar, varav ungefär 75 procent är torvjordar och resten gyttjejordar 
 14 
 . Många tidigare uppodlade organogena jordar är numera lagda i träda, odlas med vall eller används som betesmark, medan andra är beskogade. 
 Inom skogbruket finns det i dag cirka  
 1,5–2 
  miljoner hektar dikad torvmark. Dikade skogsklädda torvmarker kan avge kol- dioxid, metan och lustgas. Grundvattennivån är den viktigaste fak- torn för hur mycket växthusgas som markerna släpper ut. När grundvattennivån sjunker ökar avgången av koldioxid och i vissa fall lustgas, medan avgången av metan minskar. Nettoeffekten av detta blir en ökad avgång av växthusgaser från marken. Effekten är 
  
 8 
  
 Jordbruksverket (2012), Ett klimatvänligt jordbruk 2050, Rapport 2012:35. 
  
 9 
  
 Jord indelas i mineraljord och organisk jord. 
  
 10 
  
 Cox, Brown, Johnson, Christian, Hall, M. (2012), Potentialer för jordbruket som kolsänka,  
  
 SIK-rapport 
  nr 850 2012. 
  
 11 
  
 Mistra (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 
  
 12 
  
 Hall, Ö., Hall, Ayers, Sohlenius, G. (2009), Organogen jordbruksmark i Sverige  
  
 1999–2008, 
  Sveriges lantbruksuniversitet, Rapport 12. 
  
 13 
  
 Cox, Brown, Johnson, Christian, Hall, M. (2012), Potentialer för jordbruket som kolsänka,  
  
 SIK-rapport 
  nr 850 2012. 
  
 14 
  
 Hall, Ö., Hall, Ayers, Sohlenius, G. (2009), Organogen jordbruksmark i Sverige  
  
 1999–2008, 
  Sveriges lantbruksuniversitet, Rapport 12. 
 136 
  
 SOU 2014:50 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 större ju bördigare marken är. Ökad skogsproduktion kan till viss del kompensera för den ökade avgången, men i vissa fall kan skog och mark bli en källa för växthusgaser efter dikning. Utöver grundvattennivån beror storleken på flödena på klimatzon, hur produktiv skogen är och vilka trädslag som används. 
 15 
  
 Behov av ökad kunskap om effektiva åtgärder för att minska avgången av växthusgaser 
 En genomgång av jordbrukets organogena jordars geografiska placering, deras areal och vilka grödor som odlas på dem gjordes 2009. Stora arealer med organogena jordar (mer än 20 000 hektar) finns i Västra Götaland, Skåne, Uppsala och Östergötland. Gener- ellt sett är de organogena jordarna mer extensivt odlade än andra jordar. Trots detta avger de stora mängder växthusgas. 
 16  
 Att kraftigt minska utsläppen genom en lägre odlingsintensitet eller genom att ta jordarna ur produktion och plantera skog är sannolikt inte en framkomlig väg. En lösning som har diskuterats av FN:s klimatpanel 
 17  
 är att återställa de organogena jordarna till de våtmarker som de en gång var 
 18 
 . I dagsläget saknas dock kunskap om hur effektiva olika åtgärder för att minska utsläppen från de organogena jordarna är och hur markerna bör skötas för att de ska avge så lite växthusgaser som möjligt. 
 Statens jordbruksverk beräknar att om alla torvjordar som i dag används till träda eller vall (cirka 85 000 hektar) återställs till våtmarker skulle nettoutsläppen av växthusgaser minska med 0,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Potentialen i en sådan åtgärd är därmed stor, men också kostsam 
 19 
 . Hur åtgärden skulle påverka produktionen analyseras inte i rapporten. Metoder som tillämpas i andra länder omfattar bl.a. odling av långliggande vall på organo- gena jordar. Hur mycket avgången av växthusgaser minskar genom en sådan åtgärd är oklart. 
 De dikade skogsklädda torvmarkerna bidrar med flera viktiga ekosystemtjänster, bl.a. biomassa och rening av vatten. I många fall är markerna också mycket produktiva och de har därför stor betyd- 
  
 15 
  
 Mistra (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 
  
 16 
  
 Hall, Ö., Hall, Ayers, Sohlenius, G. (2009), Organogen jordbruksmark i Sverige  
  
 1999–2008, 
  Sveriges lantbruksuniversitet, Rapport 12. 
  
 17 
  
 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). 
  
 18 
  
 Jordbruksverket (2012), Ett klimatvänligt jordbruk 2050, Rapport 2012:35. 
  
 19 
  
 Jordbruksverket (2012), Ett klimatvänligt jordbruk 2050, Rapport 2012:35. 
  
 137 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 else för sysselsättning och ekonomi. Hur markerna sköts har betydelse för hur mycket växthusgas som markerna släpper ut 
 20  
 och för flera av miljökvalitetsmålen. En framtida användning av mark- erna bör därför utformas på ett sätt som gör att nyttan av eko- systemtjänsterna blir så hög som möjligt samtidigt som den nega- tiva påverkan på miljön blir så liten som möjligt. 
 I svensk forskning har huvudsakligen tre alternativa vägar för hur dessa marker kan hanteras på bästa sätt diskuterats: fortsatt produktion av skog med modifiering av dikessystem, återskapande av våtmarker och brytning av torv 
 21 
 . De tre alternativen har olika effekter på miljön och det saknas i dagsläget tillräcklig kunskap om klimateffekterna för att det ska vara möjligt att fatta beslut om hur markerna bör hanteras i framtiden. 
 Kunskapen om de organogena jordarna är till viss del brist- fällig 
 22 
 . Organogena jordar varierar stort i sina egenskaper och växthusgasavgången kan variera både mellan närliggande områden, inom områden och bero av hur marken brukas. Speciellt avgången av lustgas är svår att mäta då den sker stötvis och under kort tid. 
 Gemensamt för de organogena jordarna i jordbrukslandskapet och i skogen är att det finns ett behov av att förbättra kunskapen om hur utsläppen av växthusgaser från dessa marker kan minska. För att urskilja de mest kostnadseffektiva åtgärderna behövs mer kunskap om växthusgasavgången från de organogena jordarna och om olika åtgärders klimatnytta i relation till åtgärdernas kostnad. En prioritering mellan olika insatser för att öka kunskapen bör göras. En sådan prioritering skulle fungera som vägledning inför kommande arbete med att minska utsläppen från de organogena jordarna. 
 Eftersom de organogena jordarna utgör en relativt liten andel av den svenska markanvändningen, men bidrar med en stor del av sektorns utsläpp av växthusgaser, kan riktade åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från dessa marker få en relativt sett stor klimateffekt. Sverige bör så snart som möjligt påbörja ett riktat arbete för att minska utsläppen av växthusgaser från organo- gena jordar. Ett sådant arbete bör ske fokuserat och stegvis och ytterligare kunskapsuppbyggnad kring de organogena jordarna och 
  
 20 
  
 Adams m.fl. (2012), The response of methane and nitrous oxide fluxes to forest change in Europe, Biogeosciences, 9,  
  
 3999–4012. 
  
 21 
  
 Mistra (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 
  
 22 
  
 Naturvårdsverket (2012), Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Rapport 6537. 
  
 138 
  
 SOU 2014:50 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 möjliga åtgärders effektivitet och kostnader är centralt i ett sådant arbete. 
 Behov av ökad kunskap om effektiva åtgärder för ökad kolinlagring i mark och vegetation 
 Det finns en risk för att den svenska naturens förmåga att ta upp koldioxid i mark och vegetation kommer att minska i framtiden 
 23 
 . Det finns därför ett behov av bättre kunskap om effektiva åtgärder för att upprätthålla och öka kolinlagringen i mark och vegetation. Exempel på åtgärder som kan leda till en ökad kolinlagring är insatser och förändringar i odlingen som syftar till ökade skördar, ökad omfattning av kant- och skyddszoner 
 24  
 i odlingslandskapet och tillförsel av biokol 
 25  
 till åkermark. Flera av dessa åtgärder är dock förknippade med osäkerheter när det gäller deras betydelse för ökad kolinlagring och vilka effekter de kan få för miljön och andra samhällsmål. 
 Förändrade odlingsåtgärder för ökade skördar kan resultera i att markens kollager ökar. Det kan handla om åtgärder som ökad ned- plöjning av halm, växtskyddsinsatser, förbättrade växtföljder inom spannmålsodlingen, teknik för reducerad markpackning, förbättrad dränering eller användning av täckgrödor. En utveckling av fleråriga spannmålsgrödor kan också öka inlagringen. Det saknas dock i dagsläget kunskap om vilka åtgärder för ökad kolinlagring som är mest effektiva utifrån svenska förhållanden. 
 En ökad omställning av åkermark till kant- och skyddszoner skulle öka upptaget av kol inom jordbrukssektorn och därmed bidra till att åkermarken blir en kolsänka i stället för en kolkälla. Kant- och skyddszoner kan också ge ökad biologisk mångfald, bättre förutsättningar för rekreation och minskade utsläpp av växt- näring och bekämpningsmedel. En ökad omställning av åkermark till kant- och skyddszoner riskerar dock att leda till så kallade undanträngningseffekter eftersom det innebär att en del av åker- marken undantas från produktionen. Om en sådan åtgärd inte följs 
  
 23 
  
 Miles, A. m.fl. (2012), Robustness and uncertainty in terrestrial ecosystem carbon response to CMIP5 climate change projections, Environmental Research Letters 7:4. 
  
 24 
  
 Med kant- eller skyddszon avses en gräsbevuxen remsa vid kanten av ett fält (eller en skog) som inte bearbetas eller gödslas. 
  
 25 
  
 Biokol framställs genom upphettning av biomassa i en syrefri atmosfär (pyrolys). Resultatet blir träkol eller så kallat torrifierat trä. 
  
 139 
  
 Begränsa utsläppen av växthusgaser från markanvändning 
  
 SOU 2014:50 
  
 av en motsvarande minskning av konsumtionen kommer åtgärden att leda till ökade miljöproblem utanför Sveriges gränser. 
 Tillförsel av biokol till jordbruksmark har visat sig kunna leda till såväl minskade utsläpp av växthusgaser som en ökad inlagring av kol i marken 
 26 
 . Biokol som tillsätts på åkermark kan också höja markens vattenhållande förmåga, förbättra mullhalten, öka tillväxten av grödor och minska näringsläckage från marken. I dagsläget saknas det dock kunskap om vilka effekter en ökad tillförsel av biokol till jordbruksmark får för att det ska vara möjligt att tillämpa metoden i stor skala. 
  
 10.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 De åtgärder som behöver vidtas för att hantera utsläppen från de organogena jordarna och öka kolinlagringen i åker- och betesmark behöver utredas vidare. Vi föreslår därför att 
  
 Regeringen senast 2015 ger Skogsstyrelsen och Statens jord- bruksverk i uppdrag att efter samråd med Naturvårdsverket genomföra en strategisk planering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från organogena jordar och öka kol- inlagringen i åker- och betesmark. Uppdraget bör redovisas senast 2017. 
  
 Gemensamt uppdrag till Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk 
 För att skapa förutsättningar för minskade utsläpp av växthusgaser från skogs- och jordbruksmark föreslår vi att regeringen senast 2015 ger Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk i uppdrag att efter samråd med Naturvårdsverket genomföra en strategisk plan- ering för arbetet med att minska avgången av växthusgaser från organogena jordar och öka kolinlagringen i åker- och betesmark. I uppdraget bör ingå att: 
  
 identifiera kunskapsbrister kring de organogena jordarnas utsläpp, omfattning, geografiska placering och lämplighet för ändrad markanvändning, 
  
 26  
 Davis, Myers, Melton, Myers, & och Sveriges officiella statistik, statistiskt meddelande 2013, Jordbruksmarkens användning 2012, slutlig statistik, JO 10 SM 1301. 
  
 3 
  
 Med störningspräglade miljöer menas miljöer som utsatts för olika former av kontinuerliga åtgärder eller störningar som t.ex. bränder, schaktning eller kontinuerlig hävd. Exempel på störningspräglade miljöer är täkter, militära skjutfält, vägkanter och kraftledningsgator. 
  
 4  
 Jones, M., Myers, Parrish, T., de Jong, J. (red) (2011), Naturvårdskedjan för en 
 effektiv naturvård, CBM:s skriftserie 48, Centrum för biologisk mångfald, Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala. 
 150 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 biologisk mångfald, både genom ökad tillgång på livsmiljöer och förbättrade möjligheter till spridning, men även för att tillgodose andra samhällsintressen. Övergångszonerna är av stor betydelse för att skapa en grön infrastruktur i områden som omfattas av både jord- och skogsbruk. Övergångszoner påverkar också landskaps- bilden positivt, vilket kan främja rekreation och friluftsliv m.m. 
 Det är angeläget med gemensamma insatser över sektorsgränserna 
 Jord- och skogsbruk delar ansvaret för övergångszonernas marker och arter, men frågan har fallit mellan stolarna och nödvändiga åtgärder har därmed uteblivit. Därför behövs ökad samverkan mellan berörda sektorer och myndigheter 
 5 
 . 
 En stor del av den skogsmark som i dag ansluter till jordbruks- mark har tidigare varit antingen åker eller betesmark 
 6 
 . Det finns skogsmark med stora hävdvärden 
 7  
 och samtidigt många trädrika betesmarker med värden knutna både till fältskiktet 
 8  
 och till träden. Statens jordbruksverk har tidigare föreslagit framtagande av skogs- bryn och utebliven beskogning efter slutavverkning som en del i en samlad strategi för att öka slättbygdens biologiska mångfald 
 9 
 . Strategin har dock inte genomförts fullt ut. 
 Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen har också diskuterat åtgärder för att öka mängden skogsbryn. Sammantaget saknas dock ett långsiktigt sektorsövergripande arbete för hävdgynnade miljöer som inkluderar både jord- och skogsbruk. Att arbeta med gemen- samma insatser inom båda sektorerna är angeläget för att åstad- komma en långsiktigt hållbar hantering av dessa miljöer. 
  
 5 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500. 
  
 6 
  
 Jordbruksverket (2004), Mer småbiotoper i slättbygden, Rapport 2004:23. 
  
 7 
  
 Med hävdvärden menas miljöer som är beroende av någon form av kontinuerligt bruk för att miljön ska behålla sitt värde för t.ex. den biologiska mångfalden. 
  
 8 
  
 Med fältskikt avses den del av vegetationsskiktningen som utgörs av ris, örter, gräsartade växter och ungplantor av träd och buskar. Till fältskiktet förs också de örter och gräs som når upp i buskskiktet och de kärlväxter som inte är högre än bottenskiktets mossor och lavar. 
  
 9 
  
 Jordbruksverket (2004), Mer småbiotoper i slättbygden, Rapport 2004:23. 
  
 151 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 Brynmiljöer levererar ekosystemtjänster 
 Ett framtida varmare och blötare klimat vintertid kommer att öka risken för att skog stormfälls. Gran och tall är de mest storm- känsliga trädslagen, medan lövträden är mer tåliga 
 10 
 . En lövrik brynmiljö, med variation i täthet och trädhöjd mellan den relativt öppna jordbruksmarken och den bakomliggande barrskogen kan bidra med ett visst vindskydd som kan gynna de ekonomiska värd- ena i produktionsskogen. 
 Brynmiljöer bidrar även till ett varierat och resursrikt landskap, vilket bl.a. ökar tillgången på livsmiljöer för arter som svarar för pollinering av grödor och kontroll av växtskadegörare inom jord- bruket. På så vis kan brynmiljöer och övergångszoner också bidra till att öka avkastningen inom jordbruket 
 11 
 . 
 Även rekreation, friluftsliv och landsbygdsutveckling kan gyn- nas av en ökad förekomst av brynmiljöer mellan jord- och skogs- bruk. Övergångszoner mellan jordbruksmark och skogsmark inne- håller ofta kulturspår i form av t.ex. stenmurar. Möjligheten att skapa mer öppna övergångar mellan olika former av markanvändning ger också människor möjlighet att ta del av landskapets kulturhistoriska sammanhang. 
 Bruket och skötseln av vardagslandskapet har stor betydelse för en fungerande grön infrastruktur 
 En stor del av arbetet med biologisk mångfald är uppbyggd runt skydd av värdefulla naturområden. Allt för lite uppmärksamhet har ägnats åt möjligheterna att knyta ihop värdefulla områden och säkerställa spridningsvägar med en ökad hänsyn till grön infrastruktur i brukandet och skötseln av vardagslandskapet. Det finns i dag ett stort behov av fler kvalitativt fungerande miljöer i vardagslandskapet för att stärka sambanden och kopplingarna mellan värdefulla områden. Ett sätt att åstadkomma fler strukturer och funktioner i landskapet som kan bidra till förbättrade ekologiska samband är att genom rådgivning och information öka medvetenheten och kunskapen om grön infrastruktur i jord- och skogsbrukssektorerna. 
  
 10  
 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). 
  
 11  
 Bommarco, R., m.fl. (2013), Ecological intensification: harnessing ecosystem services for food security, Vasquez in Ecology and Evolution, 28:  
 230–238. 
  
 152 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 Behov av höjd ambitionsnivå i skötseln av infrastrukturens miljöer 
 Infrastrukturens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur 
 Infrastrukturens miljöer, dvs. banvallar, bangårdar, stationsområden, flygplatser, vägars sidoområden, trädsäkringszoner 
 12 
 , trafikplatser, alléer, vägdammar och kraftledningsgator bör ses som en resurs i arbetet med den gröna infrastrukturen. För att det ska vara möjligt att använda denna resurs på bästa sätt behöver vi öka kunskapen om miljöernas värde och hur en anpassad skötsel och utformning av miljöerna kan bidra till en fungerande grön infrastruktur. Detta eftersom många växter och djur som normalt sett hör hemma i odlingslandskapet använder dessa miljöer som livsmiljö, sprid- ningskorridor eller födoresurs. 
 Infrastrukturens miljöer omfattar stora arealer hävdade gräs- och buskmarker 
 Större infrastrukturprojekt innebär oftast att den biologiska mång- falden och ekosystemen påverkas negativt. Mest problematisk är situationen för naturliga gräsmiljöer, naturbetesmarker och slåtter- marker. Dessa miljöer hör till de mest artrika markerna i odlings- landskapet. Miljöerna har dock minskat kraftigt under det senaste seklet. 
 Infrastrukturens miljöer omfattar ungefär 190 000 hektar hävdade gräsmarker och strax över 250 000 hektar hävdade buskmarker. Den totala arealen är cirka 440 000 hektar. Det vill säga en nästintill lika stor yta som de ängs- och betesmarker som sköts med miljö- ersättning från landsbygdsprogrammet. 
 13 
  
 Vägnätet svarar för 164 000 hektar gräsmark 
 14 
 . Merparten av dessa marker återfinns längs med det statliga (47 procent) och det 
  
 12 
  
 En trädsäkringszon är en yta på vardera sidan om ett järnvägsspår som hålls fri från träd och buskar (längre ut i zonen i anslutning till angränsande skog kan lägre buskar och träd finnas kvar). Zonen syftar till att minska risken för trafikstörningar på grund av omkullfallna träd. 
  
 13 
  
 Jordbruksverket (2011), Årsrapport – Landsbygdsprogram för Sverige år  
  
 2007–2013, 
  
 Rapport 2011:23. 
  
 14  
 Det har visat sig vara svårt att uppskatta förekomsten av buskmark i vägnätet. Det är därför inte möjligt att uppge exakt hur stor andel av de hävdade buskmarkerna som omfattas av vägnätet. 
 153 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 enskilda (46 procent) vägnätet. Resterande del finns längs med kommunala vägar (7 procent). Större delen av de hävdade busk- markerna återfinns i kraftledningsgatorna, men en del återfinns också längs med järnvägslinjer och vid inflygningszonerna till landets flygplatser (tabell 2). 
 15 
  
 Tabell 2 Uppskattning av hävdade gräs- och buskmarker vid kraftledningsgator och längs med väg- och järnvägsnätet. 
  
 Sträcka (kilometer) 
  
 Gräsmark (hektar) 
  
 Buskmark (hektar) 
  
 Kraftledningsgator 
  
 220 000 
  
 14 080 
  
 224 057 
  
 Vägnätet 
  
 597 652 
  
 164 109 
  
 --- 
  
 Järnvägsnätet 
  
 11 605 
  
 542 
  
 18 760 
  
 Flygplatser 
  
 --- 
  
 7 378 
  
 13 557 
  
 Totalt 
  
 829 257 
  
 186 109 
  
 256 374 
  
 Källa 
  
 :  
 Jordbruksverket (2012), Infrastrukturens gräs- och buskmarker, Rapport 2012:36. 
 Likartad skötsel men varierande hänsyn till grön infrastruktur 
 Infrastrukturens gräs- och buskmarker sköts redan i dag, men inte alltid på ett sätt som främjar biologisk mångfald och grön infra- struktur. Det är dock möjligt att med relativt små medel åstad- komma en förändring av skötseln med syfte att stärka och utveckla en grön infrastruktur. Till exempel genom förändrade tidpunkter och intervall för slåtter, bränning, markstörning, bete, röjning och olika kombinationer av detta. 
 I dag sköts större delen av infrastrukturens gräs- och busk- marker på ett likartat sätt. De vanligaste skötselmetoderna är manuell röjning av buskar, slåtter med skärande eller krossande redskap och skrapning av vegetation. Statens jordbruksverk har pekat på att traditioner och utförarnas utbildning och budget för drift och underhåll har stor betydelse för hur markerna hävdas och sköts 
 16 
 . 
 Kraftledningsgator och marker längs med vägar och järnvägar förvaltas av ett stort antal aktörer. Ansvaret för merparten av mark- erna är dock samlat på ett relativt litet antal myndigheter och bolag. På myndighetssidan ansvarar Trafikverket och Svenska kraftnät för 
  
 15 
  
 Jordbruksverket (2012), Infrastrukturens gräs- och buskmarker, Rapport 2012:36. 
  
 16 
  
 Jordbruksverket (2012), Infrastrukturens gräs- och buskmarker, Rapport 2012:36. 
  
 154 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 en stor del av markerna, medan merparten av det så kallade region- nätet ägs av bolagen Eon, Vattenfall och Fortum. 
 Det har även tidigare gjorts insatser som berört infrastrukturens miljöer. En del av detta arbete pågår fortfarande. Redan 1994 fick Vägverket i uppdrag att arbeta med vägkanternas flora 
 17 
 . Uppdraget ledde till att sex procent av det statliga vägnätet klassades som artrikt och fick en anpassad skötsel. Med tiden har dock delar av detta arbete stannat av vilket har lett till att många vägkanter har förlorat sina värden och att många platser med höga värden sanno- likt aldrig har upptäckts. 
 18 
  
 När det gäller kraftledningsgatorna arbetar flera aktörer med ansvar för ledningsgatorna med biologisk mångfald. Det finns dock stora variationer mellan olika aktörer och delar av landet. Sedan 2002 har Svenska kraftnät arbetat för att värna den biologiska mångfalden i ledningsgatorna. Inom ramen för detta inventerar Svenska kraftnät artrika miljöer. Syftet med inventeringarna är att anpassa röjning och utformning av kraftledningsgatorna så att hänsyn tas till artrika miljöer. 
 19 
  
 Exploateringar riskerar att leda till ökad fragmentisering 
 Samhällets utveckling har fört med sig ett ökat tryck på den gröna infrastrukturen i såväl land- som vattenmiljöer. Tätorternas befolk- ning och yta har ökat kraftigt under de senaste 30 till 40 åren. Behovet av nya bostäder och ny infrastruktur i regioner med stor inflyttning och hög tillväxt har lett till en ökad fragmentisering 
 20  
 och att områden av betydelse för en fungerande grön infrastruktur har tagits i anspråk för exploatering. 
 Det är framför allt i ytterområdena som tätorterna har expan- derat vilket har lett till ett ökat behov av ny infrastruktur. Tät- orterna har också förtätats vilket fått till följd att grönområden inne i tätorterna har bebyggts. På så sätt har människors tillgång till bostadsnära grönområden för rekreation också minskat. 
 21 
  
 17 
  
 Vägverket (1999), Vägkantsfloran. 
  
 18 
  
 Lopez, M. (2012), Nu räknas även fjärilar och bin, Biodiverse 1/2012, Centrum för biologisk mångfald. 
  
 19 
  
 Svenska kraftnät (2013), Biologisk mångfald i våra ledningsgator. 
  
 20 
  
 Med fragmentisering avses att naturområden (t.ex. gräs- eller skogsmarker) som tidigare har varit sammanhängande har brutits upp genom olika former av ingrepp i miljön. Fragmentiseringen påverkar spridningsvägarna i landskapet på ett negativt sätt. 
  
 21 
  
 Naturvårdsverket (2013), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och 
  
 etappmål 2013, Rapport 6657. 
 155 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 Utvecklingen har lett till att det i dag finns ett behov av att bevara och stärka grön infrastruktur i och omkring bebyggda och exploaterade miljöer. Behovet ökar i takt med att allt mer natur- mark exploateras. Normalt innebär en exploatering negativa kon- sekvenser för den gröna infrastrukturen. Samtidigt är det möjligt att minimera konsekvenserna genom att beakta behovet av grön infrastruktur i arbetet med den kommunala översiktsplanen 
 22  
 och lokalisera exploateringar till områden där de inte riskerar att leda till ökad fragmentisering och försvagningar av grön infrastruktur. 
 Den kommunala planeringen kan motverka framtida fragmentisering 
 Miljöbalken (1998:808) och plan- och bygglagen (2010:900) reg- lerar hushållningen med mark- och vattenområden. Enligt plan- och bygglagen har kommunerna ansvar för att planera för använd- ningen av mark och vatten inom den egna kommunen. Den kom- munala planläggningen syftar till att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning ska ges företräde. Vid planläggningen ska bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. 
 Vid framtagande av översiktsplanen ska kommunerna tillämpa hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken och redo- göra för hur man tagit hänsyn till de allmänna intressen, som t.ex. jordbruksmark, som anges där. Riksintressen ska anges särskilt. Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekvens- erna av planen tydligt framgår 
 23 
 . 
 I 3 kap. miljöbalken anges bl.a. att oexploaterade stora mark- och vattenområden ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär (2 §) och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada natur- miljön (3 §). En förstärkt hänsyn till stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden och områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt i den kommunala översikts- planeringen skulle kunna fungera som ett sätt att stärka hänsynen 
  
 22 
  
 Översiktsplanen, vars innehåll och framtagande styrs av 3 kap. plan- och bygglagen, ska ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden och om den byggda miljön. Se vidare kapitel 7 i detta betänkande. 
  
 23 
  
 3 kap. 6 § plan- och bygglagen. 
  
 156 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 till grön infrastruktur i den fysiska planeringen. För att så ska ske måste dock områdena beskrivas och beaktas i de kommunala översiktsplanerna. Hur den här typen av områden beskrivs och beaktas i översiktsplanerna varierar mellan olika kommuner. Många kommuner har tidigare pekat ut sådana områden, men i många kommuner saknas relevanta uppdateringar. 
 Ett helhetsperspektiv på miljö och landskap i den fysiska planeringen är en viktig faktor för att det ska vara möjligt att skapa och bevara en fungerande grön infrastruktur 
 24 
 . Boverkets miljö- målsenkät visar dock att bara strax över 20 procent av kommunerna har program för grön- och vattenområden i och i närheten av tätorter för hela kommunen. Ungefär 15 procent av kommunerna har program för delar av kommunen medan resterande andel saknar program för grön- och vattenområden i och i närheten av tätorter. 
 25  
 Detta tyder på att kommunerna behöver bättre vägledning och kunskap om hur grön infrastruktur och landskapsfrågor bör hanteras i den fysiska planeringen. 
  
 12.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska uppnås: 
 Senast 2015 ändras 5 § skogsvårdslagen så att undantag från kravet på återbeskogning av produktiv skogsmark blir möjligt för mark som är närmare än 25 meter från jordbruksmark. 
 Regeringen ger senast 2015 Skogsstyrelsen och Statens jord- bruksverk i uppdrag att efter samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet utforma gemensamma ekonomiska och informativa styrmedel för hantering av övergångszoner. 
 Regeringen ger senast 2015 Trafikverket i uppdrag att planera för och senast 2017 genomföra skötsel av vägars sidoområden och järnvägsmark utmed järnvägslinjer och stationsområden ur 
 ett naturvårds- och landskapsperspektiv. Skötseln ska anpassas efter och samordnas med omkringliggande landskap för att till- godose lokala behov, bidra till en fungerande grön infrastruktur och stärka biologisk mångfald. Den del av uppdraget som 
  
 24 
  
 Naturvårdsverket (2013), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2013, Rapport 6557. 
  
 25 
  
 Boverket (2012), Miljömålsenkät. 
  
 157 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 omfattar planering av skötsel ska ske efter samråd med Statens jordbruksverk. 
 Senast 2015 tydliggör regeringen Trafikverkets uppgift att vid planering och genomförande av nya infrastrukturprojekt och ombyggnadsarbeten utreda och bedöma hur infrastrukturens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur. 
 Regeringen ger senast 2015 Svenska kraftnät i uppdrag att plan- era för och senast 2017 genomföra skötsel av kraftledningsgator ur ett naturvårds- och landskapsperspektiv. Skötseln ska anpas- sas efter och samordnas med omkringliggande landskap för att tillgodose lokala behov, bidra till en fungerande grön infra- struktur och stärka biologisk mångfald. Den del av uppdraget som omfattar planering av skötsel ska ske efter samråd med Statens jordbruksverk. 
 Regeringen ger senast 2015 Statens jordbruksverk i uppdrag att genomföra en satsning på rådgivning och information om sköt- sel av gräs- och buskmarker i infrastrukturens miljöer. Sats- ningen ska särskilt rikta sig till de privata aktörer som är verk- samma inom skötselområdet. 
 Regeringen ger senast 2015 länsstyrelserna respektive Skogsstyrelsen i uppgift att ge råd och stöd till de aktörer som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och markskötsel. 
 Regeringen ger senast 2015 Boverket i uppdrag att i vägledning om översiktsplanering ta upp att kommunerna i sin översikts- plan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. 
 Regeringen ger senast 2015 länsstyrelserna i uppdrag att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. Uppdraget ska syfta till att säkerställa att underlagen innehåller uppdaterade och tillförlitliga beskrivningar av stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden, eko- logiskt särskilt känsliga områden och andra strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen inom länet. 
 158 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur 
 I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) har regeringen aviserat ett arbete med regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Syftet med handlingsplanerna är att identifiera naturområden, biotoper, strukturer och element i landskapet som skapar ett ekologiskt sammanhang i landskapet och som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystem- tjänster. 
 Undantag i skogsvårdslagen om krav på återbeskogning i övergångszoner 
 Brynmiljöer och successiva övergångar mellan skogs- och jord- bruksmark har betydelse för människors upplevelse av landskapet, bevarande av biologisk mångfald och synliggörande av kultur- miljön. Vi menar därför att förutsättningarna för att öka mängden övergångszoner och brynmiljöer bör förbättras. Vi menar också att det är angeläget att få i gång ett sektorsövergripande arbete när det gäller övergångszoner mellan jord- och skogsbruksmark. 
 Enligt 5 § skogsvårdslagen (1979:429) ska ny skog anläggas på produktiv skogsmark. Återbeskogning ska vara genomförd senast tre år efter det att skyldigheten uppkom. 
 Vi föreslår att skogsvårdslagen ändras så att det införs ett undantag från kravet på att anlägga ny skog på sådan produktiv skogsmark som ligger närmare än 25 meter från jordbruksmark. Genom den föreslagna ändringen i skogsvårdslagen ges skogs- ägaren möjlighet att avstå från återbeskogning utan en föregående dispensansökan. Förslaget medför inget ökat krav på skogsägaren att vidta åtgärder. För att underlätta framtida uppföljning av åtgärden bör det vara möjligt att vid meddelande om avverkning till Skogsstyrelsen ange att återbeskogning inte kommer att ske i anslutning till jordbruksmark. Genom åtgärden skapas förutsätt- ningar för att genom frivillighet öka mängden brynmiljöer och succesiva övergångar mellan jord- och skogsbruksmark. 
 Undantag från krav på återbeskogning i 5 § skogsvårdslagen finns redan enligt dagens regler. Sedan 2009 innehåller 5 § ett undantag för mark som ligger outnyttjad och som på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. 
 159 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 Undantaget infördes för att undvika att mark som bör hållas öppen av naturvårdsskäl eller av hänsyn till kulturvården skulle omfattas av kravet (prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18, rskr. 2007/08:244, s. 38) 
 26 
 . Vidare anges i 3 § skogsvårdslagen att kravet enligt 5 § inte ska tillämpas på produktiv skogsmark som i väsentlig utsträckning används för annat ändamål än virkesproduktion, vilket enligt för- arbeten (prop. 2007/08:108, s. 38) 
 27  
 till denna paragraf syftar till att undvika att återbeskogningskravet ska vara tillämpligt på mark som omfattas av naturvårdsavtal 
 28 
 . Vårt förslag att gynna utveckling av brynmiljöer genom möjlighet till undantag för övergångszoner ligger således i linje med dagens undantag av natur- och kultur- vårdsskäl. 
 Skogsstyrelsen rekommenderar att en zon av varierande bredd mot öppen jordbruksmark bör lämnas oplanterad så att lövträds- rika zoner nyskapas vid föryngringsarbetet 
 29 
 . Även Miljömåls- beredningen har tidigare uppmärksammat att övergångszonerna särskilt bör prioriteras med avseende på skötsel- och restaurer- ingsinsatser (SOU 2013:43). Förslaget om ett undantag från kravet på återbeskogning kompletterar dessa båda arbeten genom att främst fokusera på tillkomsten av övergångszoner och styrmedel för att åstadkomma en fungerande skötsel av dessa zoner. 
 Gemensamt uppdrag till Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk om informativa och ekonomiska styrmedel 
 Enbart möjligheten till undantag från återbeskogningskravet är troligen inte tillräckligt för att öka mängden brynmiljöer och övergångszoner mellan jord- och skogsbruksmark. Det behövs sannolikt även riktade informationsinsatser för att åstadkomma 
  
 26 
  
 Se även Skogsstyrelsens allmänna råd till 5 §: Sådan mark bör inte tas i anspråk för virkesproduktion om avverkning eller återväxtåtgärder kan komma att skada särskilda värden för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen (Skogsstyrelsens allmänna råd och föreskrifter till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7)). 
  
 27 
  
 Se även Skogsstyrelsens allmänna råd till 3 §: Exempel på produktiv skogsmark som i väsentlig utsträckning används för annat ändamål än virkesproduktion är sådan skogsmark som omfattas av naturvårdsavtal enligt 7 kap. 3 § jordabalken och där markanvändningen enligt avtalet syftar till att bevara och/eller utveckla naturvärden (Skogsstyrelsens allmänna råd och föreskrifter till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7)). 
  
 28 
  
 Utöver detta kan Skogsstyrelsen enligt 9 § i särskilda fall medge undantag från 5 § skogsvårdslagen, vilket enligt förarbetena (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15 rskr.1992/93:252, s.  
  
 90–91) 
  normalt endast torde komma i fråga om kravet på återbeskogning skulle framstå som oskäligt betungande. 
  
 29 
  
 Skogsstyrelsen (2013), Målbilder för god miljöhänsyn, En delleverans från Dialog om miljöhänsyn, Rapport 5. 
  
 160 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 skötselåtgärder som gynnar de värden som man vill bevara eller skapa. Vi föreslår därför att regeringen ger Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk i uppdrag att efter samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet utforma gemensamma informationsinsatser för hanteringen av övergångszoner. Informationen ska rikta sig till både markägare och rådgivare och ska kunna användas inom båda sektorerna. 
 Genom ett mer sektorsövergripande arbete med ekonomiska och informativa styrmedel skapas möjligheter till en ökad helhets- syn i landskapet. Detta är önskvärt eftersom övergångszonerna utgör en sammanhängande enhet som successivt sträcker sig från ett öppet jordbrukslandskap in i ett mer slutet skogslandskap. 
 Uppdrag till Trafikverket och Svenska kraftnät att anpassa skötseln av infrastrukturens miljöer 
 Staten bör fungera som ett föredöme när det gäller naturvård. Genom små förändringar i vissa myndigheters uppdrag kan en relativt stor naturvårdsnytta åstadkommas kostnadseffektivt. De marker och miljöer som staten förfogar över, t.ex. de breda väg- kanterna längs med Europa- och riksvägarna, är dessutom bättre lämpade för naturvårdsåtgärder än kommunala och enskilda vägar som vanligtvis saknar bredare vägkanter. 
 Som ett led i arbetet med att stärka det nationella arbetet med grön infrastruktur föreslår vi att regeringen ger Trafikverket och Svenska kraftnät i uppdrag att höja ambitionsnivån i skötseln av infrastrukturens miljöer. Vi föreslår att regeringen senast 2015 ger Trafikverket i uppdrag att planera för och senast 2017 genomföra skötsel av vägars sidoområden och järnvägsmark utmed järnvägs- linjer och stationsområden ur ett naturvårds- och landskaps- perspektiv. Vi föreslår också att regeringen senast 2015 ger Svenska kraftnät i uppdrag att planera för och senast 2017 genomföra skötsel av kraftledningsgator ur ett naturvårds- och landskaps- perspektiv. De delar av uppdragen som omfattar planering av skötsel ska Trafikverket och Svenska kraftnät genomföra efter samråd med Statens jordbruksverk. 
 Av uppdragen till Trafikverket och Svenska kraftnät bör framgå att den anpassade skötseln av dessa miljöer ska ske på ett sätt som är förenligt med en bibehållen hög  
 trafik-, 
  el- och leveranssäkerhet. En anpassning av skötseln av kraftledningsgatorna måste också 
 161 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 göras med hänsyn till de krav på avkastning som staten har på Svenska kraftnät. Uppdraget bör också understryka att förvalt- ningen och skötseln av infrastrukturens miljöer bör utformas på ett sätt som gör det möjligt att ta till vara och utnyttja ny kunskap. 
 Vidare bör skötseln anpassas efter och samordnas med omkring- liggande landskap för att tillgodose lokala behov, bidra till en fung- erande grön infrastruktur, förbättrade ekosystemtjänster och bevarandet av biologisk mångfald. Inom ramen för uppdraget bör myndigheterna därför ta fram nationella och regionala brist- och behovsanalyser över viktiga strukturer, miljöer och ekosystem- tjänster som behöver stärkas. Eftersom alla miljöer inte är lika betydelsefulla för den gröna infrastrukturen och den biologiska mångfalden bör myndigheterna göra de inventeringar som krävs för att skötselinsatserna ska kunna göras på de platser i landskapet där de gör störst nytta. 
 I uppdraget till myndigheterna bör ingå att ta fram och for- mulera kortsiktiga och långsiktiga mål för hur infrastrukturens miljöer ska bidra till en fungerande grön infrastruktur och ett långsiktigt bevarande av biologisk mångfald. Senast 2017 ska mynd- igheterna ha tagit fram en plan för när de olika målen ska vara uppnådda och hur och när de olika åtgärderna ska genomföras. Myndigheterna bör också ta fram en plan för hur arbetet med en anpassad skötsel av infrastrukturens miljöer ska följas upp på kort och lång sikt. 
 En satsning på rådgivning och höjd kompetens 
 Arbetet med en höjd ambitionsnivå i skötseln av infrastrukturens miljöer bör utvidgas så att det även omfattar de privata aktörer som ansvarar för och utför skötseln utanför de miljöer som staten ansvarar för. Vi föreslår därför att regeringen senast 2015 ger Statens jordbruksverk i uppdrag att inom ramen för sitt miljö- målsuppdrag genomföra en satsning på rådgivning och kom- munikation om skötsel av gräs- och buskmarker i infrastrukturens miljöer. 
 Rådgivningen bör riktas till de bolag och fastighetsägare som sköter olika typer av skogsbilvägar och enskilda vägar samt till de aktörer som ansvarar för skötseln av kraftledningsgatorna i region- näten. Satsningen bör även omfatta kompetensutveckling för företag som arbetar med skötsel av infrastrukturens miljöer. 
 162 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 Sedan 2008 driver Statens jordbruksverk en samverkansgrupp för gräsmarker i infrastrukturmiljöer. Många aktörer, bl.a. Trafikverket, Svenska kraftnät, Artdatabanken, Vattenfall, Swedavia och forskare, har deltagit i detta arbete. Statens jordbruksverks fortsatta arbete bör bygga på och vidareutveckla det arbete som har bedrivits inom samverkansgruppen. Ökad samverkan och utbyte av information mellan Statens jordbruksverk och de aktörer som är verksamma inom skötselområdet är ett kostnadseffektivt sätt att stärka förutsättningarna för en fungerande grön infrastruktur. 
 Ökad hänsyn till det gröna vid planering av infrastruktur 
 Infrastrukturprojekt kräver nästan alltid någon form av ingrepp i naturmiljön. Det är därför oundvikligt att sådana projekt får konsekvenser för grön infrastruktur och biologisk mångfald. Konsekvenserna behöver inte enbart vara negativa. Detta eftersom ingreppen kan skapa miljöer som kan gynna grön infrastruktur, biologisk mångfald och motverka ytterligare fragmentisering av landskapet. Det kan t.ex. handla om en ökad användning av eko- dukter och faunabroar 
 30 
 . Det kan också handla om att ta till vara eller förstärka miljöer och avsnitt längs med den sträcka som planeras eller skapa helt nya miljöer i anslutning till ett projekt. Trafikverket har också genom åren arbetat med detta tillsammans med länsstyrelser och kommuner. 
 Trafikverket har goda förutsättningar att bidra väsentligt till en fungerande grön infrastruktur på regional och lokal nivå. De åtgärder som kan vara aktuella bör rymmas inom befintliga eko- nomiska ramar. Detta kräver att myndigheten tar större hänsyn till det omkringliggande landskapets förutsättningar och möjligheter vid planering och genomförande av infrastrukturprojekt. 
 Det finns en stor potential i detta pågående arbete och det bör kunna ske i större skala än vad som sker i dag. Vi föreslår därför att regeringen senast 2015 tydliggör Trafikverkets uppgift att vid plan- ering och genomförande av nya infrastrukturprojekt och ombygg- nadsarbeten utreda och bedöma hur infrastrukturens miljöer kan bidra till en fungerande grön infrastruktur och biologisk mångfald. 
  
 30  
 Ekodukter och faunabroar är exempel på faunapassager, dvs. byggda anläggningar som gör det möjligt för djur (och växter) att ta sig över eller under vägar, järnvägar och kanaler. Faunapassagerna ser olika ut beroende på vilka djur de är avsedda för. 
 163 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 Trafikverket bör i sitt arbete med att utreda och bedöma infra- strukturens miljöers potentiella bidrag till grön infrastruktur utgå från hur projekten kan anpassas till det omgivande landskapet genom att skapa, förstärka eller återställa grön infrastruktur på regional och lokal nivå. 
 Bättre rådgivning och stöd till kommuner, markägare och brukare 
 För att förbättra förutsättningarna för ett stärkt arbete med grön infrastruktur i vardagslandskapet föreslår vi att regeringen senast 2015 ger länsstyrelserna i uppgift att ge råd och stöd till kommuner i arbetet att beakta och ta hänsyn till grön infrastruktur i den kommunala planeringen. Länsstyrelserna bör också få i uppgift att ge råd och stöd till de markägare och brukare av jordbruksmark som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och mark- skötsel. 
 Vi menar att även Skogsstyrelsens arbete med grön infrastruktur behöver stärkas om etappmålet ska nås. Vi föreslår därför att regeringen senast 2015 ger Skogsstyrelsen i uppgift att ge råd och stöd till de skogsägare som vill beakta grön infrastruktur i sin verksamhet och markskötsel. Kunskap och information om grön infrastruktur bör införlivas i myndighetens rådgivning gentemot skogsägare och skogsbruk kring hänsyn och frivilliga naturvård- ande skötselinsatser och avsättningar av mark. 
 Tydligare vägledning och kunskapshöjande insatser riktade till kommuner 
 Vi föreslår att regeringen senast 2015 ger Boverket i uppdrag att i vägledning om översiktsplanering påtala att kommunerna i sin översiktplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i land- skapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. En tydligare vägledning kan stärka hänsynen till och utvecklingen av grön infrastruktur, dess värden och funktioner i den fysiska planeringen och i samband med exploateringar. I vägledningen bör lyftas fram att till den ändamålsenliga strukturen hör grön infrastruktur och 
 164 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 sammanhang i landskapet och att dessa ska beskrivas och beaktas i översiktsplanen. Därmed skulle kommunernas ansvar att också ta hänsyn till dessa områden och strukturer i planeringen förtydligas. 
 Förbättrade planeringsunderlag 
 Det är länsstyrelserna som ska förse kommunen med underlag och råd i fråga om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. För att underlätta för kommunerna att ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen, stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt i översiktsplaneringen behöver tillgången till relevant information och planeringsunderlag förbättras. Vi föreslår därför att regeringen senast 2015 ger länsstyrelserna i uppdrag att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. Uppdraget bör syfta till att säkerställa att underlagen innehåller uppdaterade och tillför- litliga beskrivningar av stora sammanhängande opåverkade mark- och vattenområden, ekologiskt särskilt känsliga områden och andra strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen inom länet. 
 12.1.3 Konsekvensbedömning 
 Ändamålsenlighet 
 Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen 
 Etappmålet syftar till att öka helhetssynen på landskapet och förbättra landskapets gröna infrastruktur, bidra till en positiv påverkan på landskapsbilden och främja rekreation och friluftsliv. Etappmålet bidrar därmed till att nå miljökvalitetsmålen  
 Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 ,  
 Levande skogar 
 ,  
 Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
  
 Etappmålet berör också miljökvalitetsmålet  
 Begränsad klimatpåverkan 
 . Busk- och brynmiljöer är viktiga för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet. Skogsbrynen levererar ofta värdefulla eko- 
 systemtjänster genom att öka tillgången på arter som svarar för pollinering av grödor inom jordbruket. Vidare utgör bryn och 
 165 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 långsträckta hävdade buskmarker viktiga landskapslinjer för sprid- ning och rörelser av arter. Förutsättningarna för ekosystem att möta klimatförändringarna förbättras. Generellt sett har varierade mosaikartade bryn högre värde för den biologiska mångfalden än ensartade och variationen regleras både av artsammansättningen av buskar och träd samt av brynens struktur och form i bredd och höjdled. 
 31 
  
 Om markägarna i framtiden väljer att utnyttja möjligheten att inte återbeskoga produktiv skogsmark som ligger närmare än 25 meter från jordbruksmark fullt ut innebär målet en förändrad markanvändning och en förstärkt skötsel av betydande arealer. En 25 meter bred övergångszon mellan skogsmark och jordbruksmark motsvarar en areal av totalt cirka 375  
 000–400 
  000 hektar skogs- mark eller två procent av den produktiva skogsarealen. 
 Hur stor del av övergångszonen som kommer att undantas från återbeskogning beror på ett antal faktorer och är svår att bedöma. Ett syfte med de ekonomiska styrmedel som vi föreslår är att ge markägaren ekonomiska incitament att etablera brynmiljöer. 
 Infrastrukturens miljöer omfattar knappt 200 000 hektar hävdade gräsmarker och drygt 250 000 hektar hävdade buskmarker. Ungefär hälften av gräsmarkerna hör till järnvägsnätet och det statliga vägnätet. Det innebär att omkring 350 000 hektar kommer att omfattas av förslaget om förstärkt skötsel av infrastrukturens miljöer. 
 Stora delar av infrastrukturens miljöer är redan föremål för skötselåtgärder som påverkar miljökvalitetsmålet om ett rikt växt- och djurliv positivt. Den del av etappmålet som rör infrastrukturens miljöer syftar emellertid till att ytterligare stärka miljöhänsynen i skötseln men framför allt till att säkerställa att adekvata skötsel- åtgärder omfattar miljön för hela den statligt förvaltade trafik- infrastrukturen. Närmiljön runt vägar, järnvägar och kraftledningar löper genom landskapet långa sträckor och kan därigenom bidra till och förstärka de ekologiska samband som finns i landskapen. Etappmålet underlättar på så sätt ekosystemens klimatanpassning genom att sambanden i landskapet förbättras och stärks. 
 En tydligare vägledning om att hur kommunerna ska ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet i sina översiktplaner samt förbättrade planeringsunderlag stärker arbetet med grön infrastruktur i det kommunala planarbetet. 
  
 31  
 Calluna AB, Rymdstyrelsen, Metria, Norrköpings kommun och länsstyrelsen i Östergötland (2011), Identifiering och bedömning av värdefulla busk- och brynmiljöer vid landskapsplanering. 
 166 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 En indikation på den arealmässiga effekten av etappmålet kan fås vid en jämförelse med storleken på land- och sötvattenområden som avsatts för natur- och miljöskyddsändamål och som kan ses som grön infrastruktur. 
 Skogsbrukets frivilliga avsättningar av produktiv skogsmark nedan gränsen för fjällnära skog uppgår till omkring 1 000 000 hektar. De arealer som omfattas av så kallat avtalat skydd, dvs. naturvårdsavtal, ekoparksavtal och vitryggsavtal, uppgår till 140 000 hektar 
 32 
 . Totalt uppgår de miljöer som berörs av vårt förslag till etappmål till drygt 700 000 hektar (375  
 000–400 
  000 hektar bryn- miljöer och 350 000 hektar infrastrukturmiljöer). Dessa drygt 700 000 hektar ger således ett betydande tillskott av arealer som kan klassificeras som grön infrastruktur. 
 Det ska understrykas att de skyddade områden som använts i jämförelsen har helt andra och många gånger mer strategiska miljö- värden än de områden som finns i anslutning till infrastrukturen. Övergångszonerna och infrastrukturens miljö har emellertid också betydelse när det gäller samhällets förmåga att nå miljökvalitets- målen. Det är viktigt att bevara höga miljövärden i de övergångs- zoner som kan följa av det slopade kravet på återbeskogning. Upp- draget till Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk att utforma informationsinsatser för etablering och skötsel av övergångszoner syftar till att stödja markägare och andra intressenter vid upprätt- ande och skötseln av övergångszoner. I uppdraget ingår också att bedöma behovet av ekonomiska styrmedel för att skapa förutsätt- ningar för en ändamålsenlig skötsel. 
 Kopplingen till andra miljökvalitetsmål 
 Skogen med dess växande träd är en viktig kolsänka. Växande skog bidrar till att begränsa klimatpåverkan. En viktig fråga är därför i vilken utsträckning åtgärden att ta bort kravet på återbeskogning i en övergångszon mellan jord- och skogsbruksmark kan komma i konflikt med miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. 
 Som högst kan omkring två procent av den produktiva skogs- arealen komma att beröras av förslaget. Förslaget kan därmed inne- bära en minskning av tillväxten i skogens virkesförråd. Hur stor minskningen blir i praktiken är dock oklart eftersom den bl.a. beror på hur stora arealer som inte återbeskogas. Det är inte sanno- 
  
 32  
 Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1 (SOU 2013:43), s. 81, tabell 1. 
 167 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 likt att denna minskning av skogstillväxten också innebär en fram- tida utbudsminskning av virke som påtagligt skulle påverka möjlig- heterna att ersätta fossila bränslen med skogsråvara. 
 Under  
 2000-talet 
  har virkestillväxten i skogen uppgått till omkring 120 miljoner skogskubikmeter. Avverkningarna i den svenska skogen har under samma tid varit runt 90 miljoner skogskubikmeter. Tillväxten har under de senaste 50 åren varit större än avverkningarna. Det är inte en brist på skogsråvara som för närvarande sätter gränser för skogsavverkningar i allmänhet eller för produktionen av bioenergi. Nivån på biobränsleproduktion beror i högre grad på styrkan i styrmedlen inom klimat- och energipolitiken, exempelvis koldioxid- skatten, och andra faktorer som påverkar efterfrågan av skogsråvara. Det bör noteras att även ett icke aktivt återbeskogat bryn kan leverera exempelvis biobränslen i samband med dels avverkning av spontant växande träd, dels skötselåtgärder. 
 Vårt förslag kan få konsekvenser för de möjliga avverknings- volymerna  
 40–60 
  år efter det att den nu växande skogen i de blivande skogsbrynen har avverkats. Skogsstyrelsen gör återkomm- ande prognoser över skogstillväxten i ett  
 50–100 
  års perspektiv. Det ligger i sakens natur att prognoser över efterfrågan på skogs- råvara i ett perspektiv på ett halvt eller helt sekel blir osäkra och spekulativa. Det finns dock ingen anledning att anta att vårt förslag om övergångszoner på ett påtagligt sätt skulle påverka möjlig- heterna att utnyttja skogen som källa för klimatneutral råvara nu eller under de närmaste 100 åren. 
 Såväl växande skog som skogsbryn har biomassa som lagrar kol. Under en avverkningscykel är det genomsnittliga kollagret per hektar i skogens biomassa genomsnittligt något större än kollagret i skogsbrynets biomassa. Återbeskogning med återplantering inne- bär markberedning, vilken leder till att marken avger koldioxid. Marken i ett icke återbeskogat skogsbryn har därför ett marginellt större kollager per hektar än återbeskogad skogsmark. Det sam- manlagda kollagret i biomassan och marken är sannolikt något större i skogsmark än i icke återbeskogade skogsbryn. Samman- taget är dock skillnaderna marginella. 
 168 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 Alternativa handlingsvägar 
 Brynmiljöer och mjuka övergångar kan skapas genom naturvårds- avtal med markägare eller att kantzoner avsätts som biotopskydd. Miljönyttan kan öka jämfört med vårt förslag till slopat krav på återbeskogning eftersom krav kan ställas på skötseln om det behövs. Naturvårdsavtal och biotopskydd hindrar också en eventu- ell framtida återbeskogning. Samhällets kostnad för åtgärden ökar dock med denna lösning. I Miljömålsberedningens delbetänkande om långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43, s. 108), framgår att den statliga anslagsutgiften för naturvårdsavtal i genom- snitt är cirka 70 000 kronor per hektar. Kostnaden varierar över landet och är sannolikt högre i de södra än norra delarna av landet. 
 Vi bedömer att vårt förslag om ändring i skogsvårdslagen skapar tillräckliga förutsättningar för markägarna att etablera bryn. Möj- ligheten att eventuellt ersätta markägaren för skötselåtgärder är ett mer smidigt styrmedel än att utnyttja naturvårdsavtal. 
 Det skulle vara möjligt att stärka hänsynen till grön infra- struktur i den fysiska planeringen och vid exploateringar genom ändringar i plan- och bygglagen. En stärkt hänsyn skulle t.ex. kunna åstadkommas genom att kommunerna ålades att i översikt- planen redogöra för hur kommunen avser att följa de hushållnings- bestämmelser i 3 kap. miljöbalken som avser vissa sammanhäng- ande eller särskilt känsliga mark- och vattenområden samt redogöra för strukturer och sammanhang i landskapet som är av betydelse för arter eller deras livsmiljöer. 
 Vi bedömer att plan- och bygglagen redan i dag är tillräcklig för att ta hänsyn till grön infrastruktur i den fysiska planeringen och att en stärkt hänsyn går att åstadkomma genom förbättrad väg- ledning, förbättrade planeringsunderlag och råd och stöd till kom- muner, markägare och brukare. 
 Förenlighet 
 Rådighet 
 Det finns inga överenskommelser på internationell eller europeisk nivå som binder Sverige i detta avseende. Däremot finns både inter- nationella överenskommelser och  
 EU-bestämmelser 
  som kan komma att påverka den svenska utformningen av bestämmelserna om miljöhänsyn i skogsbruket. Det direktiv på  
 EU-nivå 
  som 
 169 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 främst har betydelse i detta avseende är art- och habitatdirektivet 
 33 
 . Därtill finns internationella överenskommelser så som den strategiska planen för biologisk mångfald  
 2011–2020 
  som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i Nagoya 2010, FN:s ramkonvention om klimatförändringar (SÖ 1993:13), FN:s skogsprinciper 
 34  
 och FN:s skogsforum 
 35 
 . Inga av dessa konventioner eller överenskommelser förhindrar Sverige från att vidta de föreslagna åtgärderna. 
 Konsekvenser för andra samhällsmål 
 Den gällande skogspolitiken beslutades 1993 (Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). Beslutet innebar en avreg- lering av skogsbruket, där tidigare ekonomiska stöd och detalj- regleringar togs bort. Samtidigt infördes två jämställda mål för skogsbruket – ett miljömål och ett produktionsmål. 
 Förslaget om övergångszoner mellan jord- och skogsbruksmark kan minska den framtida skogsproduktionen och därmed komma i konflikt med det skogspolitiska produktionsmålet. Samtidigt skapas miljövärden i skogsbruket vilket stöder skogspolitikens miljömål. 
 Förslaget berör de skogsbruksföretag som har avverknings- mogen skog i anslutning till jordbruksmark. Förslaget innebär ingen inskränkning av markägarens rätt att själv besluta om förvalt- ningen av sin mark. Markägaren kan i samband med en avverkning fritt bestämma om denne vill återplantera träd eller inte i över- gångszonerna mellan jord- och skogsbruksmark. Ansvaret för avvägningen mellan de två skogspolitiska målen läggs därmed på markägaren när det gäller den framtida användningen av marken i övergångszonerna mellan jord- och skogsbruksmark. Nuvarande dispensförfarande tas bort. Förslaget innebär därför en avreglering och förenkling för de berörda markägarna. 
 Skapandet av övergångzoner kan påverka de framtida möjliga avverkningsvolymerna vilket skulle kunna få konsekvenser för skogsindustrins inhemska råvarubas. 
  
 33 
  
 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 
  
 34 
  
 Förenta nationernas så kallade skogsprinciper antogs vid FN:s konferens i Rio De Janeiro 1992. Skogsprinciperna är  
  
 icke-bindande. 
  
 35 
  
 FN:s skogsforum (UNFF) är en fortsättning på FN: s miljö- och utvecklingskonferens i Rio de Blanchard. Målet för forumet är att stimulera länderna att sköta, skydda och använda skogarna på ett hållbart sätt. 
  
 170 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 Åtgärden kommer att omfatta maximalt omkring två procent av den produktiva skogsarealen. Det är dock svårt att bedöma den andel av arealen som faktiskt kommer att undantas från skogs- produktion. Vi har tidigare i detta avsnitt bedömt att påverkan på virkesutbudet knappast kommer att påverka tillgången på skogs- råvara på något påtagligt sätt. 
 Under de kommande  
 50–100 
  åren kommer den svenska skogs- industrin att genomgå stora förändringar. Den tekniska utveck- lingen och globala konkurrensförhållanden kommer att förändra marknadsförutsättningarna för skogsnäringen genom produkt- utveckling och förändrade konsumtionsvanor. Efterfrågan på skogs- råvara för gamla användningsområden kan minska medan nya användningsområden kan tillkomma. Redan i dag minskar exempel- vis efterfrågan på tidningspapper. Sysselsättningen i skogsindustrin bestäms också av den tekniska utvecklingen när det gäller tillverk- ningsmetoder. 
 De svenska industriföretagens anpassningsförmåga till kom- mande förändringar kommer att ha stor betydelse för utvecklingen av skogsindustrin i Sverige och för skogssektorns bidrag till den svenska ekonomin, när det gäller t.ex. exportvärde, kunskaps- utveckling och sysselsättning. Vårt förslag om övergångszoner bedöms vara av marginell betydelse i sammanhanget. 
 Kostnadseffektivitet 
 En höjd ambitionsnivå gällande skötseln av infrastrukturens miljöer är ett kostnadseffektivt sätt att skapa bättre förutsättningar för en fungerande grön infrastruktur och biologisk mångfald. 
 Genom Trafikverkets och Svenska kraftnäts skötsel av ytorna längs med vägar, järnvägar och kraftledningar har vi stora arealer hävdad gräs- och buskmark. Denna skötsel är utformad för en säker drift av infrastrukturen. Skötseln kan anpassas med förhåll- andevis små kostnader så att den också tillför värden för natur- vården, den biologiska mångfalden och ekosystemen. Vi bedömer därför att vårt förslag ger stor miljönytta för insatta resurser. 
 Vårt förslag om övergångszoner mellan jord- och skogsbruks- mark innebär att markägaren gör en avvägning mellan skogs- politikens produktionsmål och miljömål. Markägaren beslutar åtgärderna på egen hand utan onödig byråkrati. Myndigheternas roll blir att erbjuda markägaren information och rådgivning. Förslaget 
 171 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 innebär vidare att markägaren kan ges ersättning för åtgärder i skogsbryn som inte är företagsekonomiskt motiverade men som ger miljönytta. Vi bedömer att förslaget ger förutsättningar för kostnadseffektiva miljöinsatser. 
 Fördelningseffekter 
 Förslaget berör de markägare som avverkar skog intill jordbruks- mark. Förslaget har inte några påtagliga fördelningseffekter. 
 Statsfinansiella effekter 
 Förslaget bedöms inte få några påtagliga statsfinansiella effekter. 
 Övergångszoner mellan jord- och skogsbruk 
 Det står varje enskild markägare fritt att bestämma om denne vill återplantera träd eller inte i de föreslagna övergångszonerna mellan jord- och skogsbruksmark. Det kommer inte att utgå någon ersätt- ning till de markägare som väljer att inte återplantera träd. Det slopade återbeskogningskravet får därför inga direkta statsfinansiella effekter. 
 Eventuella riktade insatser för skötsel av bryn kan finansieras genom omfördelningar inom landsbygdsprogrammet. Även rådgiv- ningsinsatser bör kunna rymmas inom pågående kompetens- utveckling inom t.ex. landsbygdsprogrammets målområde Ett rikt odlingslandskap eller Skogsstyrelsens rådgivningsverksamhet. 
 Det är en uppgift för Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk att i uppdraget om informativa och ekonomiska styrmedel bedöma behovet av statsbidrag för att ge nödvändiga incitament för skötsel av övergångszonerna. I uppdraget till myndigheter ingår att göra den slutliga bedömningen av de statsfinansiella effekterna av ett eventuellt bidragssystem. 
 172 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 Höjd ambitionsnivå i skötseln av vardagslandskapet och infrastrukturens miljöer 
 En höjd ambitionsnivå i skötseln av infrastrukturens miljöer inne- bär ökade kostnader för de berörda myndigheterna. Dessa kost- nader bedöms dock vara marginella och rymmas inom ramen för myndigheternas ekonomiska ramar. Det bör vara en uppgift för Trafikverket att inom ramen för det föreslagna uppdraget redovisa en mer preciserad analys av kostnaderna för en ändamålsenlig sköt- sel av den gröna infrastrukturen längs vägar och järnvägar. 
 Svenska kraftnät uppskattar kostnaden för en anpassad skötsel till cirka 1 till 2 miljoner per år (cirka  
 1,5–2 
  procent av årsbudgeten för skogligt underhåll) beroende på vald ambitionsnivå. Denna uppskattning bygger på att det är möjligt att göra naturfrämjande åtgärder i samband med ordinarie underhåll. Det bör vara en upp- gift för Svenska kraftnät att inom ramen för det föreslagna upp- draget redovisa en mer preciserad analys av kostnaderna för en ändamålsenlig skötsel av den gröna infrastrukturen längs vägar och järnvägar. 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslaget innebär uppdrag till: 
 Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk att efter samråd med andra berörda aktörer utforma gemensamma ekonomiska styr- medel för hantering av övergångszoner. 
 Trafikverket att planera för och genomföra skötsel av vägars sido- områden och järnvägsmark utmed järnvägslinjer och stations- områden ur naturvårds- och landskapsperspektiv. Planeringsdelen av uppdraget ska ske efter samråd med Statens jordbruksverk. 
 Svenska kraftnät att planera för och genomföra skötsel av kraft- ledningsgator ur naturvårds- och landskapsperspektiv. Planer- ingsdelen av uppdraget ska ske efter samråd med Statens jord- bruksverk. 
 Statens jordbruksverk att genomföra en satsning på rådgivning och information om skötsel av gräs- och buskmarker i infra- strukturens miljöer. 
 173 
  
 Stärkt arbete med grön infrastruktur 
  
 SOU 2014:50 
  
 Boverket att i vägledning om översiktsplanering ta upp att kommunerna i sin översiktplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastruk- turen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. 
 Länsstyrelserna att se över de underlag som myndigheten tillhandahåller för kommunernas planering. 
 Vi bedömer att uppdragen ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 
 174 
 Del D. 
 Stärkt klimatanpassning 
  
 13 
  
 Bättre styrning för att möta klimatförändringarna 
  
 Klimatförändringarna får konsekvenser för den biologiska mång- falden, ekosystemen och deras förmåga att leverera ekosystem- tjänster. Förutsättningarna för pågående och framtida användning av mark och vatten kommer att förändras, vilket påverkar möjlig- heterna att nå miljökvalitetsmålen. Vi behöver därför anpassa använd- ningen av mark och vatten till klimatförändringarna samtidigt som vi arbetar med att minska utsläppen av växthusgaser. 
 Med klimatanpassning avses omställningar i ekologiska, sociala eller ekonomiska system till följd av verkliga eller förväntade klimatförändringar. Det handlar om att identifiera risker och sår- barheter för att undvika framtida skadekostnader och störningar i samhället och att skapa förutsättningar för att ta till vara de möjlig- heter som kan följa av ett förändrat klimat. 
 Miljömålsberedningens uppdrag omfattar både hållbar mark- användning och hållbar vattenpolitik. Vi har identifierat behov av samhällsförändringar inom dessa områden och med utgångspunkt i detta föreslår vi två etappmål: 
 Förutsättningarna för att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat är säkerställda senast 2020. 
 Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar hantering av ytav- rinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmiljö i ett för- ändrat klimat ska finnas på plats senast 2018. 
 177 
  
 14 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 14.1 
  
 Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat 
  
 Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: 
 Förutsättningarna för att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat är säkerställda senast 2020. 
 Förslag till åtgärder: 
 Senast 2015 ser regeringen över och förtydligar instruktionen för samtliga berörda expert- och sektorsmyndigheter. Över- synen ska syfta till att precisera och förtydliga myndig- heternas ansvar, uppgifter och särskilda funktion i arbetet med klimatanpassning. I anslutning till detta får berörda myndigheter också i uppdrag att ta fram förslag till mål för arbetet med klimatanpassning inom sina respektive ansvars- områden. Uppdraget att ta fram förslag till mål ska rapport- eras till regeringen senast den 15 december 2015. 
 Regeringen ger senast 2015 Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) i uppgift att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimatanpassning. Inom ramen för uppdraget ska SMHI kartlägga behovet av mötes- platser och framtagande av samordnade underlag, verktyg och stöd för klimatanpassning. 
 Regeringen ger senast 2015 SMHI i uppdrag att ta fram förslag till ett system för insamling och tillgängliggörande av högupplösta nederbördsdata. 
 179 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Regeringen ger senast 2015 länsstyrelserna i uppdrag att se över det planeringsunderlag som länsstyrelserna förser kom- munerna med i den fysiska planeringen, särskilt beträffande de underlag som behövs för att förebygga och på andra sätt hantera risker som följer med ett ändrat klimat. Översynen bör vara färdig senast den 15 december 2015. 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med uppdrag att se över hur lagstiftningen bör utformas för att myndigheter, kommuner, infrastrukturförvaltare och enskilda ska kunna bedriva ett verkningsfullt arbete med att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Syftet med utredningen ska vara att utreda och analysera eventuella hinder och begränsningar för klimatanpassning i lagstiftningen och vid behov lämna förslag på författningsändringar. Utredaren ska överväga om kommunernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för hur sådana risker ska hanteras behöver förtydligas. I uppdraget ska också ingå att utreda behovet av lagstadgad rätt för kommunerna att utföra åtgärder på annans mark för att minska risken för att angelägna allmänna intressen skadas till följd av klimatförändringar. 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till hur det framtida arbetet med att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat bör finansieras. 
  
 14.1.1 
  
 Motivering 
  
 Anpassningen till ett förändrat klimat är en stor utmaning 
 En av samhällets stora framtida utmaningar är hur användningen av mark och vatten ska kunna anpassas till ett gradvis förändrat klimat. Klimatanpassning handlar bl.a. om att förebygga och mini- mera negativa effekter av klimatförändringarna, men också om att ta till vara på de positiva effekter som ett förändrat klimat kan ge upphov till. Det kan t.ex. handla om åtgärder för att hantera en ökad risk för skred, ras, erosion, översvämning och markförorening 
 180 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 eller åtgärder för att möta förändringar av markens produktivitet och förlängd växtsäsong. 
 Med klimatanpassning avser vi åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors liv, hälsa och egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra för mark, vatten och bebyggelse. Det kan handla om åtgärder för att förhindra och begränsa skador på befintlig eller planerad bebyggelse, infrastruktur och annan användning av mark- och vattenområden samt skador på människor, egendom och miljön. 
 För att det ska vara möjligt att nå flera av miljökvalitetsmålen måste en anpassning till ett förändrat klimat ske. Detsamma gäller målen om bl.a. ekosystemtjänster och produktionsnivåer i skogs- och jordbrukslandskapen. Det föreslagna etappmålet syftar i första hand till att bidra till att miljökvalitetsmålet  
 God bebyggd miljö  
 nås. Etappmålet kan också bidra till att miljökvalitetsmålen  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet 
 ,  
 Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv  
 nås. 
 Arbetet har till stor del varit fokuserat på att sprida kunskap och information 
 Hittills har en stor del av arbetet med klimatanpassning varit inriktat mot att ta fram och sprida kunskap och information om klimatförändringarna och behovet av anpassning. Regeringen har bl.a. gett Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) i uppdrag att driva ett nationellt kunskapscentrum för klimat- anpassning med uppgift att samla in, sammanställa och tillgänglig- göra kunskap om klimatförändringarna och klimatanpassning samt att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer ta fram en vägledning för hur man använder sig av klimatscenarier. 
 På regional nivå har regeringen gett länsstyrelsen i uppgift att samordna arbetet med klimatanpassning, samordna nationella myn- digheters underlag och förse kommunerna med planeringsunderlag. Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att sammanställa, redovisa och göra jämförelser av det klimatanpassningsarbete som sker på kommunal nivå 
 1 
 . Uppdraget delrapporterades till regeringen den 1 oktober 2013. I länsstyrelsernas uppdrag ingår också att ta fram regionala handlingsplaner för klimatanpassning som ska fungera 
  
 1  
 Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende länsstyrelserna. 
 181 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 som vägledning för det lokala och regionala arbetet med klimat- anpassning. 
 Kommunerna har en viktig roll i anpassningsarbetet 
 Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för den fysiska plan- eringen. Ett viktigt instrument är plan- och bygglagen (2010:900), där frågan om klimatanpassning aktualiseras vid kommunens plan- läggning och i ärenden om bygglov och där länsstyrelsen ska verka för att planerad bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Ny och tillkommande bebyg- gelse och övrig infrastruktur ska stå emot de påfrestningar som ett förändrat klimat kan komma att innebära. 
 Rätt tillämpad är plan- och bygglagen ett väl fungerande verktyg för att säkerställa att framtida bebyggelse på oexploaterad mark och tillkommande bebyggelse på redan exploaterad mark kommer att klara av ett gradvis förändrat klimat. När det gäller skydd av mark och anpassning av befintlig bebyggelse har dock plan- och bygg- lagen uppenbara begränsningar. 
 Varierande kunskap om de risker som följer av ett förändrat klimat 
 Kunskaperna och kännedomen om vilka risker som följer av ett förändrat klimat på lokal nivå varierar mellan kommunerna. I många kommuner saknar man t.ex. förutsättningar för att utvärd- era orsaker till översvämningar och analysera snabba avrinnings- och skyfallsförlopp. Försvarets forskningsinstitut har pekat på att det finns brister i kommunernas planering inför en framtida för- väntad havsnivåhöjning. En tredjedel av de undersökta kommun- erna saknade uppskattningar av framtida havsnivåer i sin planering. 
 2 
  
 Enligt Boverkets miljömålsenkät från 2012 hade 37 procent av de svarande kommunerna aktuella dokument för anpassning till effekterna av ett förändrat klimat. I 31 procent av de svarande 
  
 2  
 George, m.fl. (2012), Framtida havsnivåhöjning i kommunal planering, Totalförsvarets forskningsinstitut och Kungliga tekniska högskolan. 
 182 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 kommunerna pågick ett arbete med att ta fram sådana dokument. Resterande del (32 procent) saknade aktuella dokument för detta. 
 3  
 I Sveriges kommuner och landstings undersökning av kommun- ernas arbete med klimatanpassning 2011 uppgav strax över 20 procent av kommunerna att de i hög utsträckning arbetade med klimatanpassning i risk- och sårbarhetsanalyser. Omkring 60 procent av kommunerna uppgav att de i viss utsträckning arbetade med 
 klimatanpassning i risk- och sårbarhetsanalyser. 
 4 
  
 Kommunernas förutsättningar att arbeta med klimatanpassning behöver förbättras 
 Många kommuner arbetar aktivt med frågor om anpassning till ett förändrat klimat, i huvudsak med översvämnings- och skredrisker. Samtidigt pekar många kommuner på att de saknar förutsättningar för att bedriva ett verkningsfullt arbete inom området. De hinder för arbetet som kommuner och andra aktörer lyfter fram har att göra med: 
 avsaknaden av nationella och regionala mål, 
 brister i kunskap, planeringsunderlag och beslutstöd, 
 otydlig ansvarsfördelning mellan statliga myndigheter och nivåer, 
 brister i samordningen mellan statliga myndigheter, 
 oklarheter gällande vilket stöd en kommun har att göra vissa åtgärder i lagstiftningen, 
 begränsningar i gällande lagstiftning, och 
 avsaknaden av ekonomiska medel och resurser. 
 5 
  
 I Sveriges kommuner och landstings undersökning av kommun- ernas arbete med klimatanpassning uppgav 70 procent av kommun- 
  
 3 
  
 Boverket (2012), Miljömålsenkät 2012. 
  
 4 
  
 Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 
  
 5 
  
 Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning; Glaas, E. (2013), Smith ark – Integration of climate change adaptation into Swedish public policy, Linköping Studies in Arts and Science No. 578, Linköping University, Linköping; Howard, Ayers (2013), Climate change adaptation processes: Regional and sectoral stakeholder perspectives, Linköping Studies in Arts and Science No. 579, Linköping University, Linköping; och Storbjörk, S. (2009), Klimatanpassning och den fysiska planeringens utmaningar, i Granger G. och Thomas (red), Klimatets krav på samhället, Stiftelsen Vadstena Forum för samhällsbyggande 2009. 
  
 183 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 erna att de saknade underlag och verktyg för att ta fram lokala analyser av effekter av klimatförändringar och av olika anpassnings- åtgärder. Kommunerna pekade också på att de underlag som stat- liga myndigheter tillhandahåller måste vara samordnade och utform- ade på ett sätt som gör det möjligt för kommunerna att kombinera och använda underlagen för att göra olika typer av risk- och sårbarhetsanalyser. Kommunerna efterfrågade också en bättre dialog med de statliga myndigheterna, framför allt länsstyrelsen. 
 6 
  
 Vissa kommuner har också pekat på att det råder brist på kunskap om vilka scenarier som kommunerna bör räkna med och anpassa sig till. Det finns också viss okunskap om vad olika lag- stiftningar tillåter och vilken nivå som har ansvar för att anpass- ningen till ett förändrat klimat faktiskt sker. 
 7 
  
 För att kommunerna ska kunna bedriva ett verkningsfullt anpassningsarbete behöver de underlag och verktyg som statliga myndigheter tillhandahåller vara möjliga att anpassa till lokala för- utsättningar och mål. Allt för översiktliga underlag och kartor kan t.ex. inte användas i analyser vid detaljplanering. Det är också svårt för kommunerna att använda sig av underlag där de nationella myn- digheterna inte har samordnat sig eftersom man då måste göra en egen bedömning av vilka scenarier som ska prioriteras och beaktas i planeringen. 
 Statens ansvar som infrastrukturförvaltare eller förvaltningsmyndighet 
 Frågan om anpassning till ett förändrat klimat aktualiseras även vid användning av mark och vatten som inte berörs av kommunens planmonopol. Frågan om behov av klimatanpassning bör därför på ett strukturerat sätt även beaktas i sådana fall. Detta gäller särskilt för större anläggningar som inte är tillfälliga och som har en relativt stor påverkan på miljön och på samhällsplaneringen. Exempel på sådana anläggningar är vägar, järnvägar eller allmänna hamnar, men även anläggningar för energiförsörjning eller för bearbetning av mineral. Infrastrukturförvaltare för sådana anläggningar kan vara statliga, kommunala, privata eller en kombination av dessa. 
  
 6 
  
 Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 
  
 7 
  
 Länsstyrelsen i Stockholms län (2013), Regionala planer för klimatanpassningsarbetet, RB 39, Delrapportering: Sammanställning, redovisning och jämförelse av klimatanpassnings- arbetet på kommunal nivå. 
  
 184 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Staten, och i vissa fall kommunen, kan utöva kontroll över tillkomst och underhåll av sådana anläggningar. Till exempel är Trafikverket infrastrukturförvaltare för statliga allmänna vägar och det järnvägsnät som tillhör staten. Hamnar förvaltas av hamnföretag, som kan vara kommunalt helägda bolag eller delvis har privata ägare. I de fall där staten inte är infrastrukturförvaltare framgår vanligen av det tillämpliga regelverket att en statlig myndighet i egenskap av förvaltningsmyndighet ansvarar för handläggning av ansökningar, tillsyn och/eller utfärdande av föreskrifter. 
 Med tanke på dessa förutsättningar bör staten i egenskap av infrastrukturförvaltare eller förvaltningsmyndighet beakta de risker som ett förändrat klimat medför samt dess konsekvenser för planerade och befintliga anläggningar för vilka de har ett ansvar. 
 Även lagstiftning kan behöva klimatanpassas 
 Begränsningar i dagens plan- och bygglagstiftning 
 Dagens lagstiftning som reglerar användning av mark och vatten härstammar ofta från en tid då man inte talade om klimat- förändringarna som en realitet. En konsekvens av detta är att den inte alltid ger optimala förutsättningar för klimatanpassning. Plan- och bygglagen, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, anläggningslagen (1973:1149) och miljöbalken (1998:808) har nämnts som exempel på lagar som i sin nuvarande utformning har en delvis hindrande verkan på klimatanpassningsarbetet. 
 Ett exempel på att nuvarande lagstiftning inte är optimalt utformad är att det är svårt att skydda och anpassa befintlig bebyg- gelse till ett förändrat klimat. Kommunen kan genom ändringar i detaljplanen få möjlighet att utföra åtgärder på annans mark, eventuellt i samverkan med fastighetsägare. Det förutsätter dock att ingen berörd fastighetsägare motsätter sig åtgärden. I plan- och bygglagen finns också ett slags inbyggd rätt att fortsätta med pågående markanvändning, eftersom befintlig bebyggelse i ett detaljplaneområde får finnas kvar även om den skulle strida mot en ny detaljplan som innebär ändrade planbestämmelser för området. 
 I princip gäller samma förutsättningar för nytillkommande bebyggelse på redan exploaterad och bebyggd mark i riskområden som för ny bebyggelse på oexploaterad mark. Ytterligare bebygg- else i sådana områden som är olämpliga från klimatanpassnings- 
 185 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 synpunkt kan motverkas genom att gamla detaljplaner upphävs eller genom att nya och från klimatsynpunkt mer uppdaterade detaljplaner antas. I praktiken vill dock många kommuner av politiska eller ekonomiska skäl inte försvåra eller omöjliggöra kom- pletterande bebyggelse på detta sätt. Nödvändiga skyddsåtgärder för befintlig bebyggelse som kan kräva planläggning riskerar därför att inte bli genomförda. När kommunerna väljer att tillämpa plan- och bygglagstiftningen på detta sätt fungerar den inte som ett effektivt verktyg för att åstadkomma ett mer klimatsäkert samhälle. 
 Plan- och bygglagstiftningen har vidare tydliga begränsningar när det gäller möjligheten att genomföra större åtgärder för att skydda mark eller bebyggelse mot ett förändrat klimat, t.ex. invallningar av större områden för att förhindra översvämning. Lagstiftningen är inte utformad för att skydda bebyggelse och mark mot påverkan från naturen, utan förutsätter i första hand att någon offentlig eller privat aktör har en vilja och en förmåga att genomföra en åtgärd. I en översiktsplan kan man identifiera områden som är i riskzonen för t.ex. översvämning, men om det inte finns någon som vill och kan utföra en skyddsåtgärd kan inte en skyldighet för att trygga genomförandet av åtgärder skapas genom plan- och bygglagstiftningen. 
 8 
  
 Det kan vara nödvändigt att stärka kommunernas möjlighet att vidta åtgärder på annans mark för att skydda bebyggelse, viktig infrastruktur och annan markanvändning från naturolyckor. I t.ex. ett område med kraftigt förorenad mark och en mycket hög risk för ras eller skred kan behovet av förebyggande åtgärder vara akut. Om en enskild fastighetsägare motsätter sig att en åtgärd utförs på den egna fastigheten kan det få till följd att omkringliggande bebyggelse och användning av mark och vatten inte kan skyddas. Det kan också finnas behov av att förtydliga plan- och bygglagen när det gäller vissa skyddsfrågor, t.ex. möjligheten att vid planering inom ett område vidta åtgärder för att skydda områden utanför planområdet. 
  
 8  
 Boverket (2009), Bygg för morgondagens klimat, Anpassning av planering och byggande; och Smith, Myers (2013), Dagvattenreglering – ett grumligt område, Har kommunerna de instrument som behövs för att klara miljökvalitetsnormerna? i Flynn, Carpenter och Davis, Brown (red), Miljörättsliga perspektiv och tankevändor, Vänbok till Page Darpö och Kramer, Lopez. 
 186 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Hinder för klimatanpassningsarbetet i annan lagstiftning 
 Det finns också en risk för konflikt mellan plan- och bygglagen och miljöbalken som behöver hanteras för att förutsättningarna för anpassning till ett förändrat klimat ska stärkas. Miljölagstiftningens främsta syften är dels att skydda naturen, miljön och människors hälsa mot negativ påverkan, dels främja en hållbar utveckling. Lagstift- ningen är däremot inte tänkt att mer ensidigt fokusera på skydd för befintlig bebyggelse eller samhällsekonomiska intressen. I den mån skyddsåtgärder går att reglera i plan- och bygglagen finns det en risk att miljölagstiftningen förhindrar just de åtgärderna. Klimatanpassning kan t.ex. handla om åtgärder för att skydda befintlig bebyggelse eller natur- och kulturvärden mot vatten med hjälp av vallar. Sådana skyddsåtgärder kan vara förenliga med plan- och bygglagen men kan i stället komma i konflikt med miljöbalken eftersom invallning av befintliga områden påverkar strandskyddet. Det kan även riskera att skada  
 växt-, 
  natur- och havsmiljön i strandzonen och därför nekas tillstånd enligt miljöbalken. I dessa fall ställs angelägna samhälls- intressen mot varandra utan att intressekonflikten är möjlig att lösa inom ramen för befintlig lagstiftning. 
 Ändringar av anläggningslagen kan behövas för att göra det möjligt att t.ex. skapa en gemensamhetsanläggning 
 9  
 som skyddsåtgärd mot effekterna av ett förändrat klimat. Vid framtagande av en detaljplan ska det prövas om området är lämpligt för bebyggelse. Om skydds- åtgärder är nödvändiga måste dessa kunna utföras, vilket kan säker- ställas t.ex. genom gemensamhetsanläggningar eller servitut 
 10 
 . Vidare är vattentjänstlagen inte utformad för att hantera den ökade risken för översvämning i  
 va-system 
  på grund av stigande vattennivåer eller ändrade nederbördsförhållanden. 
 11  
 Kommunens ledningar är, även om de successivt anpassas till klimatförändringar i enlighet med Svenskt vattens rekommendationer, ännu inte alltid dimensionerade för att klara av de förändringar i mängd eller variation som kan uppstå på grund av ett förändrat klimat. 
 Kommuners och länsstyrelsers uppgifter när det gäller klimat- anpassning framgår i dag av olika författningar. Arbetet enligt dessa 
  
 9 
  
 En gemensamsamhetsanläggning är en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 § anläggningslagen). 
  
 10 
  
 Ett servitut är en rätt för ägaren av en fastighet att på ett visst bestämt sätt använda en annan fastighet. 
  
 11 
  
 Smith, Myers (2013), Dagvattenreglering – ett grumligt område. Har kommunerna de instrument som behövs för att klara miljökvalitetsnormerna? i Copeland och Davis, Brown (red), Miljörättsliga perspektiv och tankevändor, Vänbok till Hammond och Kramer, Lopez. 
  
 187 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 författningar skulle kunna samordnas eller integreras i större utsträckning än vad som sker i dag. Kommuners arbete med klimatanpassning bör även förhålla sig till det ansvar för fysisk planering, räddningstjänst och beredskap vid olyckor som kom- munerna har enligt dagens regler. Som exempel kan nämnas lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, som avser allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och som kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Lagen syftar till att ta hand om konsekvenserna av en allvarlig störning snarare än att förebygga sådana störningar och är därför ett slags komplement till klimatanpassningsarbetet. 
 Kommunens förebyggande verksamhet mot olyckor kan hindras av den kommunala likställighetsprincipen 
 12 
 . Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor har kommunen en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. När det gäller förebyggande åtgärder mot andra olyckor än bränder har kommunerna ett mer begränsat ansvar att verka för att åstadkomma skydd mot olyckor, utan att andras ansvar inskränks 
 13 
 . Kommunens möjlighet att vidta åtgärder är vidare begränsad till områden där det är av allmänt intresse för kommunmedborgarna att åtgärder vidtas. Det krävs inte att samtliga invånare berörs direkt men om endast ett fåtal enskilda fastighetsägare påverkas begränsas kommunens möjlighet att agera av likställighetsprincipen 
 14 
 . 
 Dricksvattenutredningen hanterar skydd av vattentäkter 
 Regeringen gav 2013 en särskild utredare i uppgift att genomföra en bred genomgång av dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran för allmänt dricksvatten (dir. 2013: 75). Utredningen har antagit namnet Dricksvattenutredningen (L 2013:02). Syftet med utredningen är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Utgångs- punkten ska vara klimatförändringarnas förväntade effekter på dricks- vattenförsörjningen och hur risker med bl.a. kemiska ämnen och 
  
 12 
  
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2009), Ansvar vid naturolycka, Publikationsnr.  
  
 0179-10. 
  
 13 
  
 3 kap. 1 § lagen om skydd mot olyckor. 
  
 14 
  
 Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. 
  
 188 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 skydd av dricksvattenförsörjning och råvattentäkter på ett riskbaserat och systematiskt sätt ska kunna hanteras. Regeringen beslutade den 28 maj 2014 om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2014:73). 
 I dag avsätts relativt små medel för det praktiska åtgärdsarbetet 
 Flera aktörer har pekat på finansieringsfrågan som en förklaring till att det hittills har genomförts få praktiska anpassningsåtgärder 
 15 
 . Kommunerna har även framfört en önskan om att staten ska satsa mer resurser på att anpassa infrastruktur och befintlig bebyggelse till ett förändrat klimat 
 16 
 . 
 För bebyggda områden där risken för naturolyckor är särskilt stor har staten anvisat medel för förebyggande åtgärder 
 17 
 . Syftet med anslaget är bl.a. att främja fördjupade behovsutredningar och att genomföra åtgärder för att anpassa bebyggda miljöer till ett för- ändrat klimat. Anslaget omfattar förebyggande åtgärder mot jord- skred eller andra naturolyckor. 
 Anslaget till statsbidrag för förebyggande åtgärder mot jord- skred och andra naturolyckor är för närvarande 24,8 miljoner kronor. Av tabell 3 framgår anslagets utveckling under de senaste åren. Under perioden 2010 till 2012 höjdes anslaget tillfälligt. 
 Tabell 3. Anslag, budget, sökta och utbetalade belopp inom ramen för anslag 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra olyckor under perioden 2010 till 2014 (tusental kronor) 
  
 År 
  
 Anslag 
  
 Budget 
  
 Sökt belopp 
  
 Utbetalt 
  
 Antal 
  
 Antal objekt 
  
 kommuner 
  
 2010 
  
 54 850 
  
 49 000 
  
 337 000 
  
 49 000 
  
 30 
  
 64 
  
 2011 
  
 59 850 
  
 56 000 
  
 172 500 
  
 56 000 
  
 8 
  
 19 
  
 2012 
  
 39 850 
  
 34 000 
  
 296 500 
  
 34 000 
  
 17 
  
 20 
  
 2013 
  
 24 850 
  
 19 000 
  
 72 000 
  
 22 500 
  
 14 
  
 18 
  
 2014 
  
 24 850 
  
 0 
  
 142 000 
  
 0 
  
 6 
  
 10 
  
 Källa:  
 Prop. 2013/14:1 och underlag från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 
  
 15 
  
 Se t.ex. Glaas, E. (2013), Smith ark – Integration of climate change adaptation into Swedish public policy, Linköping Studies in Arts and Science No. 578, Linköping University, Linköping. 
  
 16 
  
 Sveriges kommuner och landsting (2012), Kommunernas arbete med klimatanpassning. 
  
 17 
  
 Kommunerna kan söka bidrag hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för kostnader för åtgärder som syftar till att öka markens stabilitet eller skydda mot översvämningar. Åtgärder mot erosion omfattas i dagsläget inte av anslaget. Bidrag lämnas upp till 60 procent av kostnaderna för den planerade eller genomförda åtgärden eller till max 
  
 60 
  
 procent av de hotade objektens värde. 
  
 189 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Intresset för statsbidraget är stort ute bland kommunerna (tabell 3). Samtliga år under perioden 2010 till 2013 har kommunernas ansök- ningar vida överstigit tillgängliga medel. Samma förhållande gäller även för perioden 2004 till 2009 
 18 
 . Behovet av stöd och antalet ansökningar kommer antagligen att öka i takt med att klimatet förändras och att medvetenheten om behovet av anpassning ökar. 
 Anslaget är inte tillräckligt för att tillgodose efterfrågan från kommunerna. Detta gör att åtgärder skjuts fram i tiden eller inte genomförs alls. 
 Det är mer lönsamt att göra förebyggande åtgärder än att vänta till dess att olyckan är framme 
 Effekterna av ett förändrat klimat kan medföra stora kostnader för samhället. Det finns flera studier som pekar på att det sannolikt är billigare att vidta åtgärder på ett tidigt stadium än att betala priset för att inte anpassa sig till ett förändrat klimat 
 19 
 . I sin strategi för klimatanpassning pekar också EU på behovet av en skyndsam anpas- sning eftersom en fördröjning riskerar att öka samhällets kost- nader 
 20 
 . Även FN:s klimatpanel 
 21  
 fokuserar i en av sina senaste rapp- orter på riskhantering och klimatanpassning 
 22 
 . 
 Klimat- och sårbarhetsutredningen uppskattade kostnaden för att anpassa bebyggd miljö till ett förändrat klimat till mellan 100 och 300 miljoner kronor per år 
 23 
 . Göta  
 älv-utredningen 
  har beräknat det ekonomiska värdet av potentiella skador orsakade av skred, enbart i områden runt Göta älv, till 144 miljarder kronor. Kostnaden för konsekvenser i områden med hög risk för skred har utredningen beräknat till 7 miljarder kronor. Utredningen har också beräknat den översiktliga kostnaden för att utföra åtgärder i prioriterade områden till mellan 4 och 6 miljarder kronor. 
 24 
  
 18 
  
 Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). 
  
 19 
  
 Se t.ex. OECD (2008), Economic Aspects of Adaptation to Climate Change: Costs, Gordon Instruments; och Mitchell, N. (2006), Stern Review on the Economics of Climate Change, Executive Summary, HM Treasury. 
  
 20 
  
 COM(2013) 216 final, An EU Strategy on adaptation to climate change. 
  
 21 
  
 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). 
  
 22 
  
 IPCC (2014), Summary for policymakers in Climate change 2014, Impact, adaption and vulnerability, Part A: Global and sectoral aspects, Contribution of working group II to the fifth assessment report of the intergovernmental panel on climate change. 
  
 23 
  
 Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). 
  
 24 
  
 Statens geotekniska institut (2012), Göta älvutredningen, Slutrapport del 1 - Samhällskonsekvenser. 
  
 190 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Från kunskap och kännedom om problemen till handling och praktiska åtgärder 
 Trots satsningarna på ny kunskap och informationsspridning, kom- munernas arbete med den fysiska planeringen och möjligheterna att få bidrag för förebyggande åtgärder genomförs få praktiska åtgär- der. En förklaring till att arbetet ännu inte har tagit ordentlig fart är att ansvarsfördelningen och samordningen mellan berörda statliga myndigheter och mellan stat, kommun och enskilda är otydlig samt att det saknas ekonomiska resurser för ett effektivt arbete på lokal nivå. Flera myndigheter, Sveriges kommuner och landsting och forskare har pekat på att det finns skäl att se över organisation, ansvarsfördelning och samordning inom området klimatanpass- ning. Det behöver bli tydligt vad som ska göras, vem som har ansvar för att det blir gjort och när det ska vara gjort samt hur de nationella myndigheterna ska samordna sig för att kunna stödja kommuner och enskilda på bästa sätt. Så länge detta inte är klarlagt avvaktar många kommuner och enskilda med att vidta åtgärder. Detta gäller i synnerhet mer kostsamma åtgärder som rör befintlig bebyggelse och infrastruktur. 
 Mot denna bakgrund menar vi att det finns ett behov av att säkerställa att samhället har de förutsättningar som krävs för att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. 
  
 14.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: 
 Senast 2015 ser regeringen över och förtydligar instruktionen för samtliga berörda expert- och sektorsmyndigheter. Över- synen ska syfta till att precisera och förtydliga myndigheternas ansvar, uppgifter och särskilda funktion i arbetet med klimat- anpassning. I anslutning till att regeringen förtydligar myndig- heternas instruktioner får berörda myndigheter i uppdrag att ta fram förslag till mål för arbetet med klimatanpassning inom sina respektive ansvarsområden. Uppdraget att ta fram förslag till mål bör rapporteras till regeringen senast den 15 december 2015. 
 191 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Regeringen ger senast 2015 SMHI i uppgift att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimatanpassning. Inom ramen för uppdraget ska SMHI kartlägga behovet av mötesplatser och framtagande av samordnade underlag, verktyg och stöd för klimat- anpassning. Med utgångspunkt i behoven ska SMHI verka för att berörda expert- och sektorsmyndigheter samordnar sitt arbete med klimatanpassning så att länsstyrelser, kommuner och enskilda får det stöd som de behöver. 
 Regeringen ger senast 2015 SMHI i uppdrag att ta fram förslag till ett system för insamling och tillgängliggörande av högupp- lösta nederbördsdata. 
 Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att se över de planer- ingsunderlag som länsstyrelserna förser kommunerna med i den fysiska planeringen, särskilt beträffande de underlag som behövs för att förebygga och på andra sätt hantera risker som följer med ett ändrat klimat. Översynen bör vara färdig senast den 15 december 2015. 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med upp- drag att se över hur lagstiftningen bör utformas för att myndig- heter, kommuner, infrastrukturförvaltare och enskilda ska kunna bedriva ett verkningsfullt arbete med att anpassa pågå- ende och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Syftet med utredningen ska vara att utreda och analysera eventuella hinder och begränsningar för klimatanpassning i lagstiftningen och vid behov lämna förslag på författningsändringar. Utredaren ska överväga om kommun- ernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för hur sådana risker ska hanteras behöver förtydligas. I uppdraget ska också ingå att utreda behovet av lagstadgad rätt för kommunerna att utföra åtgärder på annans mark för att minska risken för att angelägna allmänna intressen skadas till följd av klimatförändringar. 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med upp- drag att utreda och lämna förslag till hur det framtida arbetet med att anpassa pågående och planerad markanvändning inklu- sive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat bör finansi- eras. 
 192 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Förtydligande av expert- och sektorsmyndigheternas instruktioner 
 För att stärka förutsättningarna för arbetet med att anpassa mark- användningen till ett förändrat klimat föreslår vi att regeringen senast 2015 förtydligar instruktionen för följande myndigheter: 
 Boverket 
 Havs- och vattenmyndigheten 
 Lantmäteriet 
 Livsmedelsverket 
 Länsstyrelserna 
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 
 Naturvårdsverket 
 Riksantikvarieämbetet 
 Skogsstyrelsen 
 Statens geotekniska institut 
 Statens energimyndighet 
 Statens jordbruksverk 
 Svenska kraftnät 
 Sveriges geologiska undersökning 
 SMHI 
 Trafikverket 
 Av de berörda myndigheternas instruktion bör framgå att de inom sitt verksamhetsområde ska initiera, stödja och följa upp arbetet med anpassning till ett förändrat klimat och aktivt verka för en effektiv samverkan. 
 För att utveckla och förstärka arbetet med att anpassa mark- användningen till ett förändrat klimat behövs tydliga mål med ambi- tionsnivåer och en tydlig ansvarsfördelning. Vi föreslår därför att regeringen i anslutning till att myndigheternas instruktioner för- tydligas ger berörda myndigheter i uppdrag att ta fram förslag till mål för arbetet med klimatanpassning inom sina respektive ansvars- områden. Av uppdraget bör framgå att myndigheternas arbete med att ta fram förslag till mål bör utgå från generationsmålet och 
 193 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 miljökvalitetsmålen och att de föreslagna målen bör syfta till syner- gier mellan miljökvalitetsmålen och arbetet med klimatanpassning. Uppdraget att ta fram förslag till mål ska rapporteras till regeringen senast 15 december 2015. 
 Av instruktionerna för Boverket, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens geotekniska institut, Sveriges geologiska undersökning och SMHI bör dessutom framgå att myndigheterna ska bistå läns- styrelserna med underlag och kompetens i det regionala arbetet med klimatanpassning. För att detta ska fungera tillfredsställande bör myndigheterna få i uppdrag att hitta former för en fungerande samverkan och samordning. Ett sådant uppdrag bör rapporteras till regeringen senast i december 2015. Tidpunkten för avrapportering är satt med hänsyn till att kommissionen har för avsikt att följa upp medlemsstaternas arbete med klimatanpassning 2017 för att se om de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna är tillräckliga. 
 Vi föreslår också att det nationella kunskapscentrum för klimat- anpassning som SMHI driver på uppdrag av regeringen inrättas permanent. Myndighetens nuvarande uppdrag sträcker sig till 2015. Givet centrumets centrala ställning när det gäller kunskaps- och informationsförsörjningen inom området klimatanpassning menar vi att uppgiften att driva ett nationellt kunskapscentrum för klimat- anpassning bör skrivas in i SMHI:s instruktion. 
 Mot bakgrund av SMHI:s roll inom kunskaps- och informa- tionsförsörjningen för klimatanpassning och behovet av dialog mellan olika nivåer i samhället föreslår vi att regeringen ger SMHI i uppgift att på nationell nivå fånga upp behov av mötesplatser och samordnade underlag, verktyg och stöd. Med utgångspunkt i behoven ska SMHI verka för att den samordning mellan expert- och sektorsmyndigheter som krävs för att länsstyrelser och kommuner ska få det stöd och de underlag som de behöver för att ett verk- ningsfullt anpassningsarbete blir av. 
 För att samhället ska vara bättre förberett på stigande havsnivåer föreslår vi att regeringen ger SMHI, Boverket, Statens geotekniska institut och Sveriges geologiska undersökning i uppdrag att efter samråd ta fram och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering. Uppdraget bör rapporteras till regeringen senast 2016. Uppgiften att förvalta och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering bör därefter ingå i myndigheternas instruktions- enliga uppgifter. 
 194 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Vi föreslår också att regeringen ger Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap i uppgift att i samråd med Boverket, SMHI, Statens geotekniska institut och Sveriges geologiska undersökning ge stöd till kommunerna i arbetet med att integrera klimatanpass- ning i de kommunala risk- och sårbarhetsanalyser som följer av lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Myndigheternas arbete ska inriktas mot att ta fram och utveckla metoder för att analysera risker och sårbarheter som följer av ett klimat i för- ändring. 
 Det är dock inte tillräckligt att kommunerna integrerar klimat- anpassning i de kommunala risk- och sårbarhetsanalyserna utan analyserna måste också användas i den fysiska planeringen. Vi före- slår därför att regeringen ger Boverket i uppgift att efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och SMHI ta fram en vägledning för hur risk- och sårbarhetsanalyser som beaktar ett förändrat klimat kan beaktas i den fysiska planeringen. 
 Vi föreslår vidare att regeringen ger Statens geotekniska institut i uppgift att i samverkan med Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, SMHI och Sveriges geologiska under- sökning upprätta och förvalta en nationell kartdatabas över risker för ras, skred och stranderosion inom bebyggda områden, potentiella exploateringsområden och områden som är viktiga för nationell och regional infrastruktur. Databasen ska komplettera de karter- ingar som redan görs inom området. 
 Uppdrag att ta fram en plan för hur förutsättningarna för lokalt anpassade underlag, verktyg och stöd kan förbättras 
 För att förbättra kommunernas tillgång till användbara kunskaps- och planeringsunderlag föreslår vi att regeringen senast 2015 ger SMHI i uppdrag att i samverkan med Sveriges kommuner och land- sting ta fram en plan för hur förutsättningarna för lokalt anpassade underlag, verktyg och stöd kan förbättras. Arbetet ska också stärka dialogen mellan de statliga myndigheterna och kommunerna. 
 195 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Uppdrag att ta fram förslag till förbättrad nederbördsdata 
 För att förbättra förutsättningarna för arbetet med klimatanpass- ning föreslår vi att regeringen senast 2015 ger SMHI i uppdrag att i samverkan med Svenskt vatten ta fram förslag till ett datasystem för insamling, kvalitetskontroll och fri publicering av  
 VA-branschens 
  högupplösta nederbördsdata. Syftet med uppdraget är att ta fram ett förslag till insamlingssystem som gör det möjligt att samla in och tillgängliggöra högupplöst nederbördsdata i en central databas. Högupplöst nederbördsdata gör det möjligt att analysera orsaker till översvämningar och snabba avrinnings- och skyfallsförlopp vilket är en väsentlig del i arbetet med klimatanpassning. Av upp- draget ska framgå att databasen ska omfatta såväl  
 VA-branschens 
  nederbördsmätare som SMHI:s egna stationer. Av uppdraget till SMHI ska också framgå att databasen ska vara allmänt och kost- nadsfritt tillgänglig för kommuner och myndigheter och i digital form. 
 Uppdrag till länsstyrelserna att se över planeringsunderlag 
 För att ytterligare stärka arbetet med klimatanpassning på lokal nivå och ge kommunerna de förutsättningar som krävs för en verk- ningsfull anpassning bör regeringen ge länsstyrelserna i uppdrag att se över de planeringsunderlag som de förser kommunerna med i den fysiska planeringen. Översynen ska fokusera på sådana under- lag som behövs för att förebygga eller på andra sätt planera för ett förändrat klimat. Länsstyrelsernas översyn bör vara färdig senast den 15 december 2015. 
 Utredning om hur lagstiftningen bör utformas för ett verkningsfullt arbete med klimatanpassning 
 Vi föreslår att regeringen senast 2015 tillkallar en särskild utredare med uppdrag att se över hur lagstiftningen gällande användning av mark och vatten bör utformas för att myndigheter, kommuner och enskilda ska kunna bedriva ett verkningsfullt arbete med att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat. Syftet med utredningen ska vara att kartlägga och analysera eventuella hinder och begräns- ningar för klimatanpassning i lagstiftningen och vid behov lämna 
 196 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 förslag på författningsändringar. Kartläggningen och analysen ska omfatta all lagstiftning som har betydelse för användningen av mark och vatten. 
 Inom ramen för uppdraget bör utredaren också bedöma behovet av författningsändringar för att reglera kommunernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för hur sådana risker ska hanteras. 
 I uppdraget bör ingå att utreda om det finns ett behov av lag- stadgad rätt för kommunerna att utföra åtgärder på annans mark för att skydda angelägna allmänna intressen från naturskaderisker. Det kan t.ex. röra sig om åtgärder som syftar till att skydda närliggande bebyggelse, viktig infrastruktur eller pågående markanvändning. 
 Frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att vidta åtgärder för att skydda angelägna allmänna intressen från naturskaderisker är juridiskt komplicerad och rör bl.a. frågor om egendomsskyddet i regeringsformen (1974:152). Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande. Det allmänna kan enbart inskränka användningen av mark eller byggnad när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ska det allmänna ersätta den som utsätts för inskränkningen. I 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen anges dock att om inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av  
 hälsoskydds-, 
  miljöskydds- eller säkerhetsskäl före- ligger rätt till ersättning endast om det följer av bestämmelser i en lag, exempelvis miljöbalken. 
 Utredningen bör utgå från att en kommun enbart ska ha rätt att vidta skyddande åtgärder på annans mark i särskilda undantagsfall och att markägaren vid sådana tillfällen ska ha rätt till ersättning. För att en kommun ska ha rätt att vidta åtgärder på annans mark måste åtgärderna tillgodose angelägna allmänna intressen. 
 Uppdraget bör redovisas till regeringen senast 2018 för att nödvändiga ändringar och tillägg i lagstiftningen ska vara på plats 2020. 
 Utredaren bör samråda med berörda aktörer. Eftersom upp- draget har kopplingar till frågor om hantering av dagvatten och vattentjänstlagen bör den särskilda utredaren samråda med den 
 197 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 utredning om hantering av dagvatten i ett förändrat klimat som vi föreslår i avsnitt 14.2. 
 Utredning om hur det långsiktiga arbetet med klimatanpassning ska finansieras 
 Såväl statliga myndigheter som kommuner har konstaterat att det i dag saknas tillräckliga resurser för ett verkningsfullt arbete med klimatanpassning. Många risker som följer av ett förändrat klimat är kända, men trots detta väntar såväl statliga myndigheter som kommuner och enskilda med att göra nödvändiga anpassnings- åtgärder. På sikt kan detta orsaka stora kostnader för samhället. 
 För att förutsättningarna för att anpassa pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat ska vara säkerställda senast 2020 behöver frågan om finansi- eringen av det praktiska åtgärdsarbetet utredas. Det gäller särskilt finansieringen av mer omfattande anpassningsprojekt där kost- naden överstiger en kommuns eller regions betalningsförmåga, men som bedöms ha hög prioritet ur ett sårbarhetsperspektiv. Även frågan om hur ansvaret för finansieringen ska fördelas mellan framför allt stat, kommun och enskild behöver utredas vidare. 
 Vi föreslår att regeringen senast 2015 tillkallar en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag till hur det framtida arbetet med att anpassa pågående och planerad mark- användning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat kan och bör finansieras och hur ansvaret för finansieringen bör fördelas mellan stat, kommun och enskild. 
 Inom ramen för uppdraget bör utredaren särskilt belysa frågan om samhällets försäkringsskydd i sin nuvarande utformning är tillräckligt för att klara av de skadekostnader som kan följa av ett förändrat klimat och i vilken utsträckning det stimulerar klimat- anpassningen. 
 Uppdraget bör redovisas till regeringen senast 2018 för att ny finansiering ska vara tillgänglig 2020. 
 198 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 14.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Ändamålsenlighet 
 Klimatförändringar påverkar möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen och även andra viktiga samhällsmål. Klimat- anpassning är en förhållandevis ny fråga för samhället och dess institutioner. De samhällsförändringar som åsyftas i etappmålet syftar till att skapa goda förutsättningar för ett effektivt arbete med klimatanpassning hos statliga myndigheter, kommuner och enskilda aktörer. Den fysiska planeringen har en avgörande betydelse för klimatanpassningen. Frågan om finansiering av ofta dyrbara åtgärder är central. 
 Etappmålet riktas mot att undanröja hinder mot en effektiv klimatanpassning inom fyra områden: 
 Ett utvecklat och förbättrat underlag för kommunernas arbete med klimatanpassning från berörda statliga myndigheter. 
 En tydligare ansvarsfördelning och samordning mellan de stat- liga myndigheterna, liksom tydligare ansvarsfördelning mellan stat, kommun och enskilda. 
 En starkare lagstiftning som ger kommunerna större möjlig- heter att påverka markanvändningen. 
 Ett klargörande av ansvaret för finansiering av resurskrävande klimatanpassningsåtgärder. 
 Vi bedömer att dessa förändringar skapar goda förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv klimatanpassning främst i koppling till den fysiska planeringen. En effektiv klimatanpassning förut- sätter också förändringar inom andra områden. I avsnitt 14.2 före- slår vi ett etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggd miljö (dagvatten) och naturmark. Etappmålet om stärkt arbete med grön infrastruktur (avsnitt 12.1) förbättrar bl.a. eko- systemens förmåga till klimatanpassning. 
 Etappmålets bidrag till miljökvalitetsmålen 
 Det föreslagna etappmålet syftar i första hand till att bidra till att miljökvalitetsmålet  
 God bebyggd miljö  
 nås. Etappmålet kan också bidra till att miljökvalitetsmålen  
 Levande sjöar och vattendrag 
 , 
 199 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Grundvatten av god kvalitet 
 ,  
 Levande skogar, Ett rikt odlings- landskap  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv  
 nås. 
  
 Alternativa handlingsvägar 
 En utgångspunkt för vårt förslag är att stärka samhällets förmåga att anpassa sin markanvändning så att stora förluster på grund av klimatförändringarna kan undvikas. Verksamheten vid de statliga myndigheterna och de kommunala förvaltningarna ska utnyttjas men klimatuppdragen behöver tydliggöras. 
 När det gäller förstärkning av lagstiftningen och frågan om finansiering av kostsamma anpassningsåtgärder finns alternativa handlingsvägar. Det blir en uppgift för de särskilda utredarna som ska behandla dessa frågor att närmare belysa alternativa sätt att lösa uppgiften. 
 Förenlighet 
 Sverige har rådighet att organisera den fysiska planeringen för att möta kraven på en anpassning av mark- och vattenanvändningen till ett gradvis förändrat klimat. De föreslagna åtgärderna ligger inom ramen för den strategi för klimatanpassning som har antagits av kommissionen 
 25 
 . 
 Kostnadseffektivitet 
 Det finns ett stort antal områden i Sverige där det på grund av läge, markens beskaffenhet och topografi finns risk för ras och skred. I många delar av landet finns det också risk för översvämningar i bebyggda områden. Riskerna kommer att öka när klimatet gradvis förändras. I många fall är det kostnadseffektivt att så snart som möjligt vidta förebyggande åtgärder för att eliminera dessa risker. Det är också fullt tänkbart att det i andra fall är kostnadseffektivt att vänta med att genomföra förebyggande åtgärder eller rent av avstå från sådana. 
 Etappmålet ger kommunerna ett stort ansvar för att genom den fysiska planeringen säkerställa att förebyggande åtgärder vidtas. 
  
 25  
 COM (2013) 216 final, An EU Strategy on adaptation to climate change. 
 200 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Även vissa statliga myndigheter och enskilda aktörer kan förväntas göra förebyggande anpassningsåtgärder. Det underlag för kom- munernas beslutsfattande som tas fram av de statliga myndig- heterna, främst Boverket, SMHI och Statens geotekniska institut, ska underlätta för kommunerna att finna de förebyggande insatser som innebär en kostnadseffektiv klimatanpassning. 
 Förslagen från utredningarna om en stärkt lagstiftning och om finansiering av förebyggande klimatåtgärder bör utformas så att de stöder kostnadseffektiva förebyggande anpassningsåtgärder. 
 Fördelningseffekter 
 Förslaget har inga påtagliga fördelningseffekter. 
 Statsfinansiella effekter 
 Vi föreslår ett förtydligande av de statliga myndigheternas ansvar för arbetet med att anpassa markanvändningen till ett förändrat klimat. I några fall rör det sig om delvis nya uppgifter eller en breddning av nuvarande uppgifter. Vår bedömning är att merparten av de förtydliganden som föreslås är av den karaktären att de kan finansieras inom ramen för myndigheternas befintliga anslag. Några delvis nya myndighetsuppgifter bör dock uppmärksammas särskilt. 
 Vi föreslår att verksamheten vid det nationella kunskapscentrum för klimatanpassning som fram till 2015 ska drivas vid SMHI inrättas permanent. Den årliga kostnaden för detta uppgår till omkring sju miljoner kronor. Finansieringen bör även fortsättningsvis belasta anslaget 1:10 Klimatanpassning inom utgiftsområde 20 Allmän miljö och naturvård. 
 I vårt förslag ingår även att SMHI ska ta fram ett förslag till ett system för insamling och tillgängliggörande av högupplösta nederbördsdata. Det bör ingå i SMHI:s uppdrag att i sitt förslag beakta de kostnader och de statsutgifter som uppkommer med ett sådant system och lämna förslag till eventuell finansiering. 
 Kostnaden för Statens geotekniska institut att i samråd med ett antal myndigheter upprätta en nationell kartdatabas över förutsätt- ningar för ras, skred och stranderosion inom vissa områden har uppskattats till 15 miljoner kronor per år under uppbyggnads- 
 201 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 skedet 
 26 
 . Kostnaden bör belasta anslag 1:10 Klimatanpassning inom utgiftsområde 20 Allmän miljö och naturvård. 
 Vi föreslår att en särskild utredare ska lämna förslag till finansi- eringen av åtgärder för att klimatanpassa pågående och planerad markanvändning. Förslagen från utredaren kan komma att innebära ökade statsutgifter. Det gäller bl.a. överväganden om kommun- ernas skyldighet att analysera risker och sårbarheter som följer av ett förändrat klimat. Det blir den särskilde utredarens uppgift att bedöma konsekvenserna av sina förslag. 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslaget innebär uppdrag till: 
 SMHI att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimat- anpassning. Uppdraget ska genomföras i samverkan med berörda myndigheter och andra aktörer. 
 SMHI att ta fram förslag till ett system för insamling och till- gängliggörande av högupplösta nederbördsdata. 
 Länsstyrelserna att se över de planeringsunderlag som läns- styrelserna förser kommunerna med i den fysiska planeringen. 
 Vi bedömer att uppdragen ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 
  
 26  
 Statens geotekniska institut (2013), Budgetunderlag  
 2014–2016, 
  Dnr  
 4.2.8-1302-0137. 
  
 202 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 14.2 
  
 Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark 
  
 Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: 
 Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark i ett förändrat klimat ska vara på plats senast 2018. 
 Förslag till åtgärder: 
 Regeringen ger senast 2015 Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk tillsammans i uppdrag att, efter samråd med Potter och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Sveriges geologiska undersökning, planera för och tillsammans med länsstyrelserna genomföra en översiktlig kartläggning av befintliga anläggningar för markavvattning i jordbruks- och skogsmark. Som ett första steg i uppdraget ska kartläggningens upplägg, omfattning och metod konkretiseras. I uppdraget ska även ingå att utreda miljöeffekter av rensning och hur negativa miljöeffekter av rensning kan undvikas, samt att ge förslag på utformning av en framtida miljöersättning inom landsbygds- programmet för miljöanpassat underhåll och miljöanpassning av anläggningar för markavvattning i jordbruks- och skogsmark. Uppdraget bör redovisas senast 2017. 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att göra områden i bebyggd miljö mer översvämningssäkra i ett förändrat klimat. För- slagen ska syfta till att hanteringen av dagvatten och anpass- ningen till ett förändrat klimat ska kunna bedrivas effektivt i såväl befintlig bebyggd miljö som i planeringen av nya exploateringsområden. Utredningen bör vara färdig senast 2017. 
 203 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 14.2.1 
  
 Motivering 
  
 Klimatförändringarna kommer att leda till ökade vattenflöden 
 Ett förändrat klimat kommer att medföra ökad nederbörd i vissa delar av landet med fler häftiga skyfall och ökade problem med översvämningar 
 27 
 . I vissa delar av landet kommer klimatföränd- ringarna även att innebära en snabbare höjning av havsnivån än i dag 
 28 
 . 
 Enligt Sveriges meteorologiska och hydrologiska instituts (SMHI) klimatscenarier kan nederbördsmängden under vinterhalvåret komma att öka med mellan 30 och 40 procent 
 29 
 . Under hösten och vintern är avdunstningen liten och växternas förmåga att ta upp vatten är låg. Långvariga regn med stora regnmängder under hösten kan göra marken mättad på vatten vilket kan leda till att allt större mängder vatten kommer att behöva rinna ovanpå markytan under denna del av året. 
 30  
 Samma sak gäller under de perioder som marken är frusen. 
 Utan förebyggande åtgärder kommer dessa förändringar att medföra en ökad risk för översvämningar, vilket in sin tur riskerar att leda till negativa konsekvenser för miljön, bebyggda miljöer, infrastruktur och areella näringar. 
 Ökade vattenflöden påverkar möjligheterna att uppnå flera av miljökvalitetsmålen negativt 
 Ökad nederbörd, stigande havsnivå, skyfall och extrema värme- böljor förväntas leda till att översvämningar, erosion, ras, skred och torka blir vanligare 
 31 
 . Översvämningar ökar risken för läckage av näringsämnen från jordbruksmark och föroreningar från exempel- vis industriområden, vilket kan påverka vattenkvaliteten i både yt- 
  
 27 
  
 Klimatanpassningsportalen:  
  
 http://www.klimatanpassning.se/Hur-forandras- 
 klimatet/nederbord-information 
  
 28 
  
 French. m.fl. (2012), Framtida havsnivåhöjning i kommunal planering, Total- försvarets forskningsinstitut och Kungliga tekniska högskolan. 
  
 29 
  
 SMHI:s hemsida:  
  
 http://www.smhi.se/klimatdata/Framtidens-klimat/Klimatscenarier 
  
 30 
  
 Se t.ex. Svenskt vatten (2007), Klimatförändringarnas påverkan på allmänna avlopps- system, M134, Underlagsrapport till Klimat- och sårbarhetsutredningen; Länsstyrelsen i Västra Götaland och Värmlands län (2011), Stigande Vatten – en handbok för fysisk planering i översvämningshotade områden; och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2013), Pluviala översvämningar, Konsekvenser vid skyfall över tätorter, En kunskapsöversikt. 
  
 31 
  
 Klimatanpassningsportalen:  
  
 http://www.klimatanpassning.se/Hur-forandras- 
 klimatet/nederbord-information 
  
 204 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 och grundvatten. Redan i dag leds dagvatten 
 32  
 ofta orenat ut direkt till recipienterna (de vattenförekomster som är mottagare av dag- vatten) via dagvattenledningar och diken. I städer med tät bebygg- else leds dock dagvattnet ofta tillsammans med annat avloppsvatten i kombinerade ledningssystem till avloppsreningsverken. Ökad mängd dagvatten innebär i dessa fall att avloppsreningsverkens vattenrening riskerar att störas, vilket ökar risken för smittor och försämrad kemisk och bakterologisk vattenkvalitet. Många avlopps- reningsverk är heller inte anpassade för extrema vattenflöden. Vid för stora flöden skickas då orenat vatten direkt till recipienterna. 
 Samtliga dessa utmaningar påverkar möjligheterna att nå miljö- kvalitetsmålen. Framför allt påverkas de vattenrelaterade målen som t.ex.  
 Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grund- vatten av god kvalitet  
 och  
 Myllrande våtmarker  
 men ökade vatten- flöden påverkar också i hög grad målen om  
 Giftfri miljö 
 ,  
 Levande skogar 
 ,  
 Ett rikt odlingslandskap 
 ,  
 God bebyggd miljö  
 och  
 Ett rikt växt och djurliv 
 . Det finns därför ett stort behov av åtgärder som kan hjälpa till att dämpa, jämna ut och rena ökade vattenflöden. 
 Ökad nederbörd kommer att påverka de areella näringarna 
 Effekterna av ett förändrat klimat kommer sannolikt att öka behovet av effektiv och miljöanpassad dränering 
 33  
 av jordbruks- marken. Enligt Klimat- och sårbarhetsutredningen 
 34  
 kommer ökade nederbördsmängder vintertid i kombination med otillräcklig mark- avvattning (se nästa avsnitt) att leda till att jordbruksmarken torkar upp senare på våren med följd att vårbruket senareläggs och möjligheterna att utnyttja en längre odlingssäsong försämras. 
 Markens struktur är viktig för produktionsförmågan och påverkar processer som t.ex. dränering och markbiologi. Markstrukturen kan snabbt förstöras när tunga maskiner kör på otillräckligt dränerad mark. Ett nederbördsrikare framtida klimat i kombination med eftersatt dränering ökar därmed risken för skadlig markpackning. 
 Somrarna i södra Sverige kommer i genomsnitt att bli torrare. Samtidigt kommer antalet skyfall att öka med periodvis kraftigt 
  
 32 
  
 Med dagvatten avses tillfälliga flöden på bebyggda eller hårdgjorda ytor till följd av nederbörd och smältvatten. Ett synonymt begrepp som ofta används för naturmark är ytavrinning. 
  
 33 
  
 Dränering innebär att vatten leds bort. 
  
 34 
  
 Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter (SOU 2007:60). 
  
 205 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 ökade flöden, vilket medför ökad risk för återkommande över- svämningar och produktionsbortfall för jordbruket 
 35 
 . 
 Skogsbruket kan komma att påverkas av minskad sommar- nederbörd, med risk för torka i framförallt Götaland och Svealand. Samtidigt kommer vintrarna att bli mildare med mer nederbörd i form av regn vilket kommer att påverka förutsättningarna för avverkning under vinterhalvåret i områden som i dag kan nås vid tjäle. 
 36 
  
 Åtgärder för att dränera jordbruks- och skogsmark 
 Markavvattning är åtgärder för att dränera mark och skydda den mot vatten, i syfte att varaktigt öka fastighetens lämplighet för ett visst ändamål, t.ex. jord- och eller skogsbruk 
 37 
 . Mer än hälften av Sveriges jordbruksmark antas vara beroende av olika former av dränering för att på ett effektivt sätt kunna producera livsmedel och andra biologiska produkter. En försämrad dränering kan med- föra skördebortfall och en försämring av markens produktions- förmåga. Det kan också leda till ökat växtnäringsläckage och ökad avgång av växthusgaser. 
 38  
 I dag sker i princip ingen nyanläggning för markavvattning, eftersom markavattning är förbjudet i stora delar av Götaland, vissa delar av Svealand och en mindre del av Norrland 
 39 
 . I övriga områden kräver markavvattning tillstånd från länsstyrelsen 
 40 
 . 
 Förutsättningarna för att hantera ökade vattenflöden i ett förändrat klimat behöver förbättras på flera sätt. Kunskapen om jordbrukets vattenanläggningar 
 41  
 för markavvattning är ofullstän- dig. Det gäller både hur stor areal som är i behov av markavvattning och vilka anläggningar som redan finns. Det finns därför ett behov av att kartlägga odlingslandskapets vattenanläggningar utifrån de 
  
 35 
  
 Jordbruksverket (2013), Jordbrukets markavvattningsanläggningar i ett nytt klimat, Rapport 2013:14. 
  
 36 
  
 Klimatanpassningsportalen:  
  
 http://www.klimatanpassning.se/Hur-forandras- 
 klimatet/nederbord-information 
  
 37 
  
 Markavvattning är en juridisk definition, se 11 kap. 2 § punkt 4 miljöbalken (1998:808). Exempel på markavvattning är dikning, täckdikning, ytvattensänkning, sjösänkning och kanalisering. 
  
 38 
  
 Jordbruksverket (2010), Konsekvenser för jordbrukets vattenanläggningar i ett förändrat 
  
 klimat, Rapport 2010:27. 
  
 39 
  
 11 kap. 14 § miljöbalken. 
  
 40 
  
 11 kap. 13 § miljöbalken. 
  
 41 
  
 En vattenanläggning är en anläggning som tillkommit genom en vattenverksamhet, tillsammans med manöveranordningar som tillhör anläggningen (11 kap. 3 § miljöbalken). Exempel på vattenanläggningar är dammar, fisktrappor, vägbankar, bryggor, pumpar och diken. I detta kapitel avses med vattenanläggningar endast anläggningar för markavvattning. 
  
 206 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 förutsättningar som krävs för en uthållig produktion av livsmedel och fibrer och utifrån att påverkan på miljön samtidigt måste begränsas. 
 Fortsatt rådgivning och miljöövervakning tillsammans med ett förbättrat kunskapsläge om markernas behov av dränering är vikt- igt för att bl.a. förebygga skadlig markpackning på jordbruksmark vid ett förändrat klimat. 
 Det finns cirka  
 1,5–2 
  miljoner hektar dikad skogsmark i Sverige. En del är före detta jordbruksmark som har beskogats men det mesta har dikats direkt för att åstadkomma högre skogsproduktion 
 42 
 . En del av dessa diken 
 43  
 rensas i dag för att behålla sin funktion. Kun- skapen om vilken effekt dikesrensningen har på ökad tillväxt samt dikenas vattenföring, vattenkvalitet och bottenfauna är begränsad. Inom forskningsprojektet DiVa (Dikesrensningens effekter på vattenekosystem) 
 44  
 har dikesrensningens effekter på miljön under- sökts, med syfte att belysa effekterna av dikesrensning och öka kunskapen och processförståelsen kring effekterna på bottenfauna och vattenkemi. Två områden undersöktes, ett i norra och ett i södra Sverige. Försöken visade att bottendjuren nedströms påverkas negativt och de har svårt att återhämta sig. Dessutom ökade läckaget av näringsämnen. I ett fall ökade läckaget av kvicksilver kraftigt i samband med rensningen men återgick till normala nivåer efter några dagar. 
 45 
  
 Bristen på kunskap innebär att även vattenanläggningar för markavvattning i skogsmark behöver kartläggas. Det finns dock stora skillnader mellan jordbruks- och skogsmark när det gäller behovet av markavvattning till följd av ett förändrat klimat. Ökad nederbörd kommer leda till ökad avrinning även i skogsmark, men eftersom nederbördsökningen främst sker under vinterhalvåret medan tillväxten sker under sommaren bör inte behovet av mark- avvattning öka för produktionens skull. Däremot kommer svårig- heterna att transportera avverkat virke från skogen utan att skada mark och vattendrag 
 46  
 att öka om inte teknik- och logistik- 
  
 42 
  
 Sherman (2007), Kolet, klimatet och skogen, Skogsbeklädda torvtäckta marker, LUSTRA. 
  
 43 
  
 Diken är skapade av människan. Ett grävt dike är en vattenanläggning som ska underhållas enligt 11 kap. 17 § miljöbalken. 
  
 44 
  
 Projektet genomfördes som ett samarbete mellan IVL Svenska Miljöinstitutet och Sveaskog, Limnia, Världsnaturfonden WWF, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 
  
 45 
  
 IVL Svenska Miljöinstitutet (2013), Roth – Dikesrensningens effekter på vattenföring, vattenkemi och bottenfauna i skogsekosystem, Rapport B2072. 
  
 46 
  
 Vattendrag är en sammanfattande benämning på strömmande vatten, allt från en liten bäck till en stor flod. Det finns inga allmänt vedertagna definitioner om vad som kallas å, bäck, älv 
  
 207 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 utvecklingen utvecklas i samma takt. Även behovet av skydds- dikning 
 47  
 i samband med avverkning kan komma att öka. 
 Resultatet från en kartläggning kan användas för övergripande planering av var i landskapet alternativ produktion är möjlig, var våtmarker kan återskapas, var dikesrensning är nödvändig och var vattenanläggningar kan läggas ner för att dräneringen inte längre är nödvändig. Kartläggningen blir därmed ett viktigt underlag inför prioriteringar och beslut när det gäller den framtida markanvänd- ningen. 
 Det finns cirka 30 000 markavvattningsföretag i jordbruks- områdena i Sverige. Totalt uppskattas antalet anläggningar för markavvattning i Sverige uppgå till omkring 50 000 
 48 
 . En fullständig kartläggning av samtliga anläggningar för markavvattning skulle därför bli väldigt omfattande. Nyttan av en sådan kartläggning skulle troligen inte motsvara kostnaden för den. Ett viktigt första steg blir därför att konkretisera omfattning, frågeställningar och metoder för kartläggningen. 
 Lagstiftningen som rör vattenverksamheter 
 49 
 , däribland mark- avvattning, är omfattande. Reglerna är för närvarande under utred- ning av Vattenverksamhetsutredningen (dir. 2012:29, dir. 2012:60, dir. 2013:37). Eftersom frågan om markavvattning hanteras paral- lellt av Miljömålsberedningen och Vattenverksamhetsutredningen är det viktigt att våra respektive förslag hanteras samlat i den fortsatta beredningen. 
 I vårt delbetänkande om långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2013:43) lämnade vi förslag till ändringar i skogsvårds- lagstiftningen som också omfattar markavvattning, exempelvis bestämmelser som rör dikning efter avverkning (skyddsdikning). Vi föreslog också att regeringen ska ge Skogsstyrelsen i uppdrag att ta fram föreskrifter om hur skyddszoner mot vatten ska utformas. 
 eller flod. Det som karaktäriserar storleken på vattendraget är dess vattenföring, dvs. hur mycket vatten som passerar per tidsenhet genom en tvärsektion av vattendraget eller vid dess mynning vid havet. (Havs- och vattenmyndighetens ordlista, http://www.havochvatten.se) För ett naturligt vattendrag finns ingen underhållsplikt. 
  
 47 
  
 Skyddsdikning är inte markavvattning. Skyddsdikning är en tillfällig åtgärd som utförs i produktiv skogsmark för att hindra att grundvattenytan höjs efter en slutavverkning. Syftet med skyddsdikning är att underlätta anläggning av ny skog på ett avverkat område. Åtgärden är anmälningspliktig till Skogsstyrelsen. 
  
 48 
  
 Vattenverksamhet (SOU 2009:42). 
  
 49 
  
 Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns i 11 kap. miljöbalken och i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter. Se 11 kap. 2 § miljöbalken för en definition av vattenverksamhet. Exempel på vattenverksamheter är anläggning av dammar, muddring i vattenområden, rensning i vattendrag, anläggning av pirar och bryggor, bortledande av grundvatten, uttag av vatten m.m. 
  
 208 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Markavvattningen måste ses i ett helhetsperspektiv på landskapet 
 Många viktiga samhällsfunktioner är beroende av jordbrukets mark- avvattning i och med att bebyggelse och infrastruktur anlagts på platser som kräver en fungerande markavvattning 
 50 
 . Frågan om jordbrukets markavvattning har därmed ett bredare samhälls- perspektiv än att enbart vara en angelägenhet för jordbruket. Samtidigt kan jord- och skogsbrukets anpassning till ett förändrat klimat medföra stora negativa konsekvenser för miljön. Det är därför angeläget att markavvattning beaktas utifrån ett helhetsperspektiv på landskapet som omfattar både jord- och skogsbrukets, miljöns och samhällets övriga behov. 
 Viktigt att säkerställa miljöhänsyn vid anläggningar för markavvattning 
 Den som äger eller har rätt att använda en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom att vattenförhållandena ändras 
 51 
 . 
 Underhållsåtgärder som t.ex. rensning 
 52  
 innebär samtidigt en störning som kan orsaka skador på miljön 
 53 
 . Jord- och skogs- brukets vattenverksamheter kan komma i konflikt med EU:s ram- direktiv för vatten 
 54  
 och flera av miljökvalitetsmålen eftersom dränering av mark, underhåll av vattenanläggningar och bevattning av grödor kan påverka biologisk mångfald, tillgången till yt- och grundvatten och vattnets ekologiska status. Särskilt när det gäller 
  
 50 
  
 Jordbruksverket (2013), Jordbrukets markavvattningsanläggningar i ett nytt klimat, Rapport nr 2013:14. 
  
 51 
  
 11 kap. 17 § miljöbalken. Underhållsskyldigheten gäller oavsett om det finns tillstånd för anläggningen eller inte. Underhåll kräver inget tillstånd förutsatt att dikets ursprungliga läge och djup bibehålls (11 kap. 15 § miljöbalken). Undantag är diken där ett nytt naturtillstånd har uppstått t.ex. på grund av försumpning och igenväxning. Då betraktas rensning som en ny markavvattning som kräver tillstånd. Dikesrensning kan även vara samrådspliktig enligt 
  
 12 
  
 kap. 6 § miljöbalken. 
  
 52 
  
 Rensning är en åtgärd för att behålla vattnets djup eller läge. Såväl naturliga vattendrag som anläggningar i form av diken kan omfattas av rensning. Rensning är undantaget från tillståndsplikten (11 kap. 15 § miljöbalken). 
  
 53 
  
 Skyldigheten att utföra underhåll innebär dock inget krav på rensning eller andra åtgärder om de inte är nödvändiga för att förhindra skada. Samtidigt kan bristande underhåll under en längre tid leda till att tillståndet för ett tillståndsgivet markavvattningsföretag anses vara förfallet (24 kap. 3 § 8 punkten miljöbalken). Se även Naturvårdsverket (2009), Markavvatt- ning och rensning, Handbok för tillämpningen av bestämmelserna i 11 kapitlet i miljöbalken, Handbok 2009:5. 
  
 54 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 
  
 209 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 rensning finns en möjlig målkonflikt där underhållet måste anpas- sas både till möjligheten att uppnå mål om biologisk mångfald och övergödning kontra markens bibehållna produktionsförmåga och risken för ökade vattenmängder i bebyggda områden eller övrig infrastruktur 
 55 
 . 
 Skadorna vid rensning av diken och vattendrag omfattar bl.a. grumling av vattnet, att hårdbottnar 
 56  
 tas bort, att variationen av livsmiljöer försvinner, att skyddsvärda organismer grävs upp och att träd och buskar längs kanterna tas bort. För att minimera skadorna på miljön är det viktigt att underhåll av vattenanlägg- ningar genomförs på ett för miljön skonsamt sätt 
 57 
 . Det finns endast ett fåtal moderna vetenskapliga studier av rensningarnas miljöeffekter 
 58 
 . Det saknas därför tillräcklig kunskap om de effekter som rensningen har på naturmiljön. 
 Behov av att identifiera områden i landskapet där kontrollerade översvämningar kan ske 
 Vattnets betydelse för landskapsbild, kulturmiljö och biologisk mångfald är avsevärd. I odlingslandskapet har stora arealer våtmarker dränerats och odlats upp. I vissa områden beräknas upp mot 90 procent av våtmarkerna ha tagits bort 
 59 
 . Vattnet som en naturlig del i landskapet har därmed begränsats. Påverkan på miljön av en sådan omfattande omdaning av landskapet är påtaglig. Det gäller såväl för landskapsbilden, landskapets förmåga att leverera ekosystemtjänster och den biologiska mångfalden som för klimatet. 
 Med bättre kunskap om vattenanläggningarnas status är det möjligt att peka ut lämpliga områden där kontrollerade över- svämningar kan ske för att förhindra översvämningar av nedströms liggande bebyggelse eller infrastruktur. Sådana buffertområden kan inkluderas i kommunala områdes- och detaljplaner som brädd- 
  
 55 
  
 Jordbruksverket (2010), Konsekvenser för jordbrukets vattenanläggningar i ett förändrat klimat, Rapport 2010:27. 
  
 56 
  
 Hårdbotten består av hårt material som stenblock eller mindre stenar. Organismer som lever på dessa är ofta fastsittande. 
  
 57 
  
 Naturvårdsverket, Lantbrukarnas Riksförbund och Jordbruksverket  
  
 (2004), Miljöhänsyn vid dikesrensningar,  
 Broschyr. 
  
 58 
  
 Naturvårdsverket (2009), Markavvattning och rensning, Handbok för tillämpningen av bestämmelserna i 11 kapitlet i miljöbalken, Handbok 2009:5; och Naturvårdsverket (2007), Myllrande våtmarker, Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, Rapport 5771. 
  
 59 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen, Rapport 6500. 
  
 210 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 ningsytor för vatten vid höga flöden, vilket sannolikt både kan bidra till att minska risken för översvämningar och ge positiva effekter på biologisk mångfald och minskad näringsbelastning. Eventuella utpekanden av områden för kontrollerade översväm- ningar bör ske i samråd med berörda markägare och ersättning utgå om pågående markanvändning avsevärt försvåras. 
 Arbetet med översvämningsrisker sker till stor del i Myndig- heten för samhällsskydd och beredskaps arbete med EU:s över- svämningsdirektiv 
 60 
 . Direktivet syftar till att minska de negativa konsekvenserna av översvämningar och därmed värna om män- niskors hälsa samt skydd av miljö, kulturarv och ekonomisk verksamhet i EU:s medlemsländer. Detta ska ske genom ett sys- tematiskt arbete med att kartlägga hot och risker för översvämning och riskhanteringsplaner för de översvämningshotade områdena. Arbetet ska ske avrinningsområdesvis. 
 Frivilliga insatser är avgörande för att etappmålet ska nås 
 För att öka miljöhänsynen vid markavvattning i jord- och skogs- bruk behöver de areella näringarna bidra med frivilliga insatser. I samband med underhåll av anläggningar för markavvattning kan metoder användas som bidrar till ökad miljöhänsyn. Dessa metoder kan t.ex. omfatta etappvis genomfört underhåll, framtagande av skötselplan för underhåll av diken, anlitande av certifierade entre- prenörer och användning av speciella maskiner anpassade för att minska miljöpåverkan av t.ex. rensning. 
 I vissa fall kan det finnas önskemål eller vara mer lämpligt att miljöanpassa anläggningen istället för att underhålla den. Miljö- anpassning av anläggningar för markavvattning innebär åtgärder för att återställa anläggningarna till ett mer naturligt tillstånd. Det kan t.ex. handla om att plantera träd och buskar intill anläggningen, skapa dammar i vattendraget eller att återmeandra 
 61  
 uträtade vatten- drag så att vattnet får röra sig mer naturligt i landskapet. 
 För att ge incitament till användning av mer miljövänliga metoder bör det på längre sikt införas en miljöersättning inom landsbygdsprogrammet till miljöanpassat underhåll och miljö- 
  
 60 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom förordning (2009:956) om översvämningsrisker. 
  
 61 
  
 I slättlandskap är den naturliga formen för varje vattendrag ett meandrande lopp, dvs. att vattendraget slingrar sig fram. 
  
 211 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 anpassning av anläggningar för markavvattning. Ersättning kan ges för de extra kostnader som uppstår vid underhåll som genomförs med mer miljöanpassade metoder. En sådan ersättning kan bidra till en långsiktigt hållbar användning av jordbruks- och skogsmark. 
 Klimatförändringarna ställer högre krav på fysisk planering och bättre förutsättningar för hantering av dagvatten 
 Den fysiska planeringen utgör ett viktigt verktyg i arbetet med att skapa en hållbar hantering av ökade vattenflöden i ett förändrat klimat. Inom tätorter saknas ofta en skyddande och bebyggelsefri zon i områden med risk för översvämning. I ett klimat där extrema regn blir mer vanligt förekommande kommer därför en större mängd dagvatten än i dag att behöva avledas genom bebyggelsen till recipienter. Detta kommer också att få betydelse för tätortsnära jordbruksmark eftersom jordbruksmarkens vattenanläggningar för markavvattning ofta får ta emot mycket av det vatten som rinner av från bebyggda områden. Många tätorters förmåga att hantera och avleda dagvatten och dränera mark har också utformats i en tid när riskerna med ett förändrat klimat i stort sett var okända. 
 På många håll i landet har man torrlagt vattendrag och naturliga översvämningsområden. Många gånger har bebyggelse också anlagts i områden där man vet att det finns risk för översvämning. I vissa fall kan dessutom avloppssystemen vara underdimensionerade eller kon- struerade på ett sätt som kan leda till ökad risk för översvämning eller nedsmutsning av recipienter. Stora vattenflöden kan också leda till översvämningar i spillvattenledningar 
 62  
 på grund av att stora mängder så kallat ovidkommande vatten (vatten i lednings- näten som inte är spillvatten, dvs. dag- eller dräneringsvatten) 
 63  
 belastar spillvattenledningen. Ovidkommande vatten i spillvatten- ledningen kan uppstå till följd av t.ex. felaktigt anslutna hårdgjorda ytor, att otäta dagvattenledningar läcker över till otäta spillvatten- ledningar eller stor avledning av dräneringsvatten från fastigheter. 
 64 
  
 62 
  
 Spillvatten är avloppsvatten från bl.a. hushåll, industri och andra verksamheter. 
  
 63 
  
 Även benämnt tillskottsvatten. 
  
 64 
  
 Svenskt vatten (2007), Klimatförändringarnas påverkan på allmänna avloppssystem, M134; och Svenskt vatten (2012), Förnyelseplanering av  
  
 Va-nät, 
  Bedömning av långsiktigt behov och stöd för prioritering, Sammanfattning av SVU rapport  
 2011–12, 
 2011–13 
  och  
 2011–14. 
  
 212 
  
 SOU 2014:50 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 Ansvaret för dagvatten behöver förtydligas 
 Ett grundläggande problem när det gäller samhällets förmåga att hantera dagvatten är att ingen enskild aktör har egen rådighet över frågan. Det är många olika aktörer som påverkar och har ansvar för flödenas storlek, innehåll och riktning inom ett avrinningsområde (figur 3). 
 Figur 3. Illustration över hur olika aktörer inom ett avrinningsområde påverkar dagvattnets flöde och föroreningsbelastning 
  
 Källa:  
 Svenskt vatten. 
 Frågan om ansvarsfördelning för hantering av dagvatten och för- utsättningarna för en fungerande samverkan behöver utredas vidare. Det gäller särskilt frågan om ansvar för att planera för fram- tida ökade flöden. Inom kommunerna behöver t.ex. samverkan ske över kompetensgränserna och involvera samtliga berörda delar av förvaltningen 
 65 
 . En gemensam dagvattenstrategi för kommunen, motsvarande de avloppsplaner som Naturvårdsverket föreslog i en 
  
 65  
 Det kan t.ex. röra sig om gatuförvaltning,  
 va-förvaltningen, 
  parkförvaltningen och stadsbyggnadsförvaltningen. Vilka som bör omfattas av samverkan beror på hur kommunen valt att organisera sin förvaltning. 
 213 
  
 Stärkt arbete med klimatanpassning 
  
 SOU 2014:50 
  
 rapport 2002 och som behandlades av  
 VA-lagsutredningen 
  2004 
 66 
 , skulle kunna underlätta en sådan samverkan 
 67 
 . 
 Det behövs en samlad reglering av dagvatten 
 Bestämmelser för hantering av dagvatten är spridda i många olika författningar, t.ex. lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen), miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900). Att regelverket är uppdelat på flera olika författningar innebär dels att det är svårt för den som ska tillämpa reglerna att få överblick över vad som gäller och dels att det finns vissa skillnader i bestäm- melserna. Ett exempel är att plan- och bygglagen betonar behovet av att beakta ett förändrat klimat medan lagen om vattentjänster inte omfattar ett sådant perspektiv 
 68 
 . Det finns därför behov av bättre samordning mellan regelverken för att åstadkomma en hållbar hantering av dagvatten. Det saknas också en definition av begreppet dagvatten i lagstiftningen. 
 Dagvatten behöver hanteras utifrån ett helhetsperspektiv 
 Även om samhället i första hand bör motverka orsakerna till ökade flöden så behöver det också finnas en plan för hur samhället ska ta hand om och förebygga de effekter som redan har uppstått och som kommer att uppstå inom en relativt snar framtid. För att befintlig och tillkommande bebyggelse ska ha en god säkerhet mot framtida risker för översvämningar kommer samhället att behöva vidta ett antal åtgärder. Dagvattenfrågan behöver därför ses utifrån ett helhetsperspektiv. Frågan om en hållbar hantering av dagvatten måste ses som en samhällsplaneringsfråga som kräver större satsningar och åtgärder än enbart upprustning av de allmänna avloppssystemen. Därför behövs en bred översyn i syfte att stärka förutsättningarna för hanteringen av dagvatten. 
  
 66 
  
 Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64); och Naturvårdsverket (2002), Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, i de delar som rör  
  
 va-frågor, 
  Rapport 5214. 
  
 67 
  
 Boverket (2010), Mångfunktionella ytor, Klimatanpassning av befintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur. 
  
 68 
  
 Smith, Myers (2013), Dagvattenreglering – ett grumligt område, Har kommunerna de instrument som behövs för att klara miljökvalitetsnormerna? i Flynn, L. & statligt anslag för efterbehandling; teknikutveckling och tillämp- ning av befintlig alternativ teknik, samt information som underlag för prioritering och planering. Förslagen remissbehandlas för närvarande. 
 Förslag till etappmål om hantering av dagvatten 
 Dagvatten från trafikytor, centrumområden och industriområden innehåller mycket föroreningar som t.ex. tungmetaller, belägg- ningsmaterial och olja. Föroreningarna leds separat till recipienter eller till avloppsreningsverk och riskerar att störa de befintliga reningsprocesserna. Även bräddningen av avlopps- och dagvatten utgör ett problem. 
 I dag är ansvaret för hantering av dagvatten otydligt. Även de lagar som reglerar dagvattnet 
 17  
 är otydliga, ofullständiga och dåligt samordnade. I detta betänkande lämnar vi förslag på ett etappmål om förbättrade förutsättningar för långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggd miljö (dagvatten) och naturmiljö (avsnitt 14.2). 
 Alla dessa pågående insatser är angelägna och har stor påverkan på uppfyllelsen av de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. Det är därför viktigt att förslagen genomförs och att arbetet vidareutvecklas för att ytterligare minska utsläppen av farliga ämnen till vatten. 
  
 17  
 Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen), plan- och bygglagen (2010:900) och miljöbalken (1998:808). 
 234 
  
 SOU 2014:50 
  
 Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer 
  
 Kompletterande åtgärder för att åtgärda direkta utsläpp till vatten 
 Det finns förslag på åtgärder för att minska blyföroreningar och utsläpp från traditionella tvåtaktsmotorer 
 Användningen av bly har minskat kraftigt på senare år till följd av att ämnet förbjudits i vissa produkter. Blyhalterna i sjöar och vattendrag har trots detta varit förhållandevis oförändrade de sen- aste tio åren. Att halterna inte minskar beror troligen på att bly ligger kvar i marken och läcker ut i sjöar och vattendrag. I dag används blysänken i stor utsträckning både inom sportfisket och inom yrkesfisket. 
 18  
 Även ammunition innehåller bly som kan trans- porteras från landområden och vidare till vattenmiljöer. 
 Det har tidigare lämnats förslag om att införa totalförbud mot bly i ammunition. Förbudet infördes inte med hänvisning till att det saknades tillräckligt bra alternativ för vissa användnings- områden och att det inte bedömdes som samhällsekonomiskt effek- tivt med ett totalförbud. 
 19  
 Det finns i dag förbud mot att använda blyhagel för jakt i våtmark och i närheten av grunda vatten samt inom sportskyttet 
 20 
 , men förbudet gäller inte militär ammunition. Kemikalieinspektionen lämnade 2008 ett förslag om införande av en skatt på hagelammunition i syfte att stimulera ökad användning av alternativ ammunition som medför mindre risker än bly- ammunition 
 21 
 . 
 Även när det gäller bly i fiskeredskap har det funnits förslag om att införa ett nationellt förbud 
 22 
 . Sverige har därefter tagit fram ett förslag på begränsning av bly i konsumentvaror 
 23  
 inom den euro- peiska kemikalieförordningen Reach 
 24  
 som lämnats till europeiska 
  
 18 
  
 Bergbäck, B. (2006), Kartläggning av bly i varor, i Naturvårdsverkets rapport nr 5624; Kemikalieinspektionen (2001), Lägesrapport för avveckling av bly, bromerade flamskyddsmedel, kvicksilver, nonylfenoletoxilater och klorparaffiner, Kemi PM 1/01; och Kemikalieinspektionen (2007), Bly i varor – ett regeringsuppdrag rapporterat av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket, Rapport nr 3/07. 
  
 19 
  
 Kemikalieinspektionen (2008), Ekonomiska styrmedel för bly i ammunition, Rapport från ett regeringsuppdrag, Rapport nr 4/08. 
  
 20 
  
 Förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. 
  
 21 
  
 Kemikalieinspektionen (2008), Ekonomiska styrmedel för bly i ammunition, Rapport från ett regeringsuppdrag, Rapport nr 4/08. 
  
 22 
  
 Kemikalieinspektionen (2007), Bly i varor – ett regeringsuppdrag rapporterat av Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket, Rapport nr 3/07. 
  
 23 
  
 Scott Report, Proposal for a Restriction, Lead and its Compounds in Weaver Intended for Consumer Use, Version Number: 1. 21 December 2012. 
  
 24 
  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. 
  
 235 
  
 Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer 
  
 SOU 2014:50 
  
 kemikaliemyndigheten Bell. Förslaget går ut på att begränsa bly i artiklar som kan stoppas i munnen av små barn, såsom kläder, skor, accessoarer, inredning, dekorationer och sport- och fritidsartiklar (däribland fiskeredskap). Myers expertkommittéer har nyligen lämnat sina slutliga yttranden om förslaget 
 25 
 . Kommittéerna anser att begränsningsförslaget är motiverat, under förutsättning att kriterierna ändras för att bättre definiera vilka typer av varor som omfattas av förslaget. Kommittéerna anser inte att bly i fiske- redskap ska omfattas av begränsningen. 
 26  
 Förslaget går nu vidare till kommissionen som sedan fattar beslut om en begränsning ska införas i Reach. Om begränsningar införs i Reach som omfattar bly i fiskeredskap (sportfiske), blir nationella regler överflödiga. I fall fiskeredskap inte skulle omfattas kan Sverige välja att ha en nationell reglering. 
 Andra direkta utsläpp av farliga ämnen till vatten kommer från sjöfarten. Äldre tvåtaktsmotorer (dvs. tvåtaktsmotorer som är till- verkade före den 1 januari 2007) har en låg verkningsgrad vilket gör att en stor del av bränslet går oförbränt ut i vattnet. Det innebär att en stor del av de polycykliska aromatiska kolväten (Parker) som finns i bensinen och som är skadliga för levande organismer, släpps ut i vatten eller luft. Vidare bildas Parker vid förbränningen som också belastar miljön. Utsläppen sker dessutom främst under som- marhalvåret då ekosystemen är som känsligast. 
 Transportstyrelsen uppskattar att det i dag finns omkring 170 000 traditionella tvåtaktsmotorer som fortfarande används (dvs. ungefär en tredjedel av alla båtmotorer). Det är svårt att uppskatta hur stora utsläpp fritidsbåtar står för. De uppskattningar som har gjorts av de årliga utsläppen från traditionella tvåtakts- motorer varierar från 3 000 ton kolväten till 14 000 ton. 
 27 
  
 Transportstyrelsen 
 28  
 rekommenderar de som använder äldre tvåtaktsmotorer att köpa ny motor eller att köra motorn på alkylat- 
  
 25 
  
 Rapporterna finns på:  
  
 http://echa.europa.eu/previous-consultations-on-restriction- 
 proposals/-/substance/1402/search/+/term 
  
 26 
  
 Committee for Risk Assessment (RAC), Committee for  
  
 Socio-economic 
  Analysis (SEAC), Opinion on an Harper XV dossier proposing restrictions on lead and its compounds in Gonzales intended for consumer use,  
 ECHA/RAC/RES-O-0000003487-97- 
  04/F,  
 ECHA/SEAC/RES-O-0000003487-97-05/F, 
  Compiled version prepared by the ECHA Secretariat of RACs opinion (adopted 10 December 2013) and SEACs opinion (adopted 13 March 2014). 
  
 27 
  
 http://www.transportstyrelsen.se 
  
 28 
  
 http://www.transportstyrelsen.se 
  
 236 
  
 SOU 2014:50 
  
 Förebygg utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer 
  
 bensin 
 29 
 . Traditionella tvåtaktsmotorer som körs på alkylatbensin ger betydligt mindre utsläpp  
 (60–100 
  gånger) av giftiga PAH:er 
 30 
 . 
 Frågan om utsläpp från traditionella tvåtaktsmotorer har behandlats av Utredningen om förorening från fartyg. Utredningen föreslog att fritidsfartyg ska omfattas av förbudet att släppa ut olja från fartyg, men att utsläpp av olja som följer med avgaserna till traditionella tvåtaktsmotorer inledningsvis bör undantas från förbudet. Detta eftersom ett förbud skulle leda till stora konsekvenser för båtlivet. Utredningen föreslog emellertid att Transportstyrelsen skulle ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten överväga om det fanns behov av föreskrifter som beaktar behovet av att skydda särskilt känsliga miljöer från utsläpp av olja. Föreskrifterna skulle t.ex. kunna innebära att det inom vissa känsliga områden och tider på året är krav på att använda alkylatbränsle eller totalförbud mot traditionella tvåtaktsmotorer. 
 31  
 Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet. 
 Det finns redan en rad förslag på åtgärder för att hantera utsläpp av bly och utsläpp från traditionella tvåtaktsmotorer. Vi föreslår därför inga ytterligare åtgärder. 
  
 29 
  
 Alkylatbensin tillverkas av mättade gasformiga kolväten (alkaler) från fossila bränslen. Alkylatbensin har låga halter av svavel, aromater och omättade kolväten. 
  
 30 
  
 Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg (SOU 2011:82). 
  
 31 
  
 Ny lag om åtgärder mot förorening från fartyg (SOU 2011:82). 
  
 237 
  
 17 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 17.1 
  
 Ökat och stärkt skydd av marina områden 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 Regeringen har beslutat om ett etappmål om skydd av marina områden. Etappmålet innebär att ytterligare minst 570 000 hektar av Sveriges marina områden ska skyddas till 2020. Arbetet med att skydda marin miljö i form av marina nationalparker, naturreservat, biotopskydd och Natura  
 2000-områden 
  bör därför intensifieras. Det är angeläget att de ekologiska sambanden, den ekologiska representativiteten och funktionaliteten i skyddet stärks. 
 Förslag till åtgärd: 
 Regeringen ger senast 2015 i uppdrag till Havs- och vatten- myndigheten att efter samråd med Naturvårdsverket, Riks- antikvarieämbetet och berörda länsstyrelser genomföra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas samt hur den biologiska mångfalden kan värnas i det svenska skyddet av kust- och havsområden. I uppdraget ska ingå en analys av hur det kan säkerställas att skyddet omfattar minst 10 procent av Sveriges marina områden till 2020. Uppdraget ska redovisas senast 2016. 
 239 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 17.1.1 
  
 Motivering 
  
 Beslutat etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden 
 Regeringen beslutade den 27 februari 2014 om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden: 
 Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden är att minst 20 procent av Sveriges land- och sötvattensområden samt 10 procent av Sveriges marina områden senast år 2020 bidrar till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekolog- iskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat bruk- ande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Skydd av områden ska till 2020 utökas med minst 1 142 000 hektar räknat från 2012 enligt följande: 
 Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyddet av skogsmark har ökat med cirka 150 000 hektar skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog. 
 Skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med cirka 200 000 hektar skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 450 000 hektar. 
 Det formella skyddet av våtmarker har ökat med cirka 210 000 hektar genom att myrar med höga naturvärden i den nationella  
 myr-skyddsplanen 
  skyddas. 
 Det formella skyddet av sjöar och vattendrag har ökat med minst 12 000 hektar. 
 Det formella skyddet av marina områden har ökat med minst 570 000 hektar. 
 De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den marina miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts. 
 240 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 Åtgärder för att uppnå etappmålet 
 I mars 2014 lämnade regeringen över propositionen En svensk strategi om biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) till riksdagen. I propositionen aviserar regeringen ett uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och Sveriges geologiska undersökning att genomföra en fördjupad analys av hur den ekologiska representativiteten ser ut i det svenska skyddet av land- och sötvattensområden och hur den kan stärkas. Regeringen avser också att ge i uppdrag till berörda myndig- heter att utveckla insamling, sammanställning, redovisning samt nationell och internationell rapportering av statistik över åtgärder för skydd och bevarande av biologisk mångfald i land- och vattenområden i Sverige. Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. 
 Vi gör här en bedömning och föreslår åtgärder för att kunna nå de delar av etappmålet som rör skydd av marina områden. 
 Ett funktionellt skydd bidrar till att nå flera miljömål 
 Ett utökat och funktionellt skydd skapar, i kombination med andra bevarandeåtgärder och hållbart nyttjande, förutsättningar för att nå målsättningarna om bevarande i miljökvalitetsmålen  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv.  
 Det bidrar till att uppfylla Sveriges åtaganden om bevarande och skydd av kust- och havsområden i överenskommelsen i den strategiska planen för biologisk mångfald  
 2011–2020, 
  som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i Nagoya 2010 
 1 
 , havsmiljödirektivet 
 2  
 och art- och habitatdirektivet 
 3 
 . Det bidrar även till att uppfylla Sveriges åtaganden inom Helcom, dvs. Helsingfors- kommissionen inom konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (SÖ 1996:22) 
 4  
 och Ospar, dvs. konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25) 
 5 
 . 
  
 1 
  
 COP 10 Decision X/2, Strategic Plan for Biodiversity  
  
 2011–2020, 
  Strategiska planen för biologisk mångfald återfinns som bilaga i Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). 
  
 2 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 
  
 3 
  
 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 
  
 4 
  
 HELCOM Recommendation 15/5 System of coastal and marine Baltic Sea protected areas (BSPA), 15th Meeting, Helsinki,  
  
 8–11 
  Gross 1994. 
  
 5 
  
 OSPAR recommendation 2003/3 adopted by OSPAR 2003 (OSPAR 03/17/1, Harper 9), amended by OSPAR recommendation 2010/2 (OSPAR 10/23/1, Harper 7). 
  
 241 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 Det nuvarande skyddet av kust- och havsområden 
 I dag har cirka 990 000 hektar av Sveriges kust- och havsområden (från strandlinjen till och med ekonomisk zon 
 6 
 ) ett marint skydd 
 7  
 i form av nationalpark, naturreservat eller Natura  
 2000-område 
 8 
 . 
  Det innebär att 6,3 procent av Sveriges kust- och havsområden har ett marint skydd. 
 Andelen områdesskydd varierar från över 30 procent i vissa havsområden till mindre än tre procent i andra. Andelen skydd i olika havsområden är större på västkusten än på ostkusten. Det är även stor variation i vilken utsträckning olika djup är skyddade. Områden djupare än 60 meter är dåligt representerade i skyddade områden. 
 Marint områdesskydd 
 I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) anges att etappmålet om skydd av marin miljö avser ett formellt skydd av marina områden. Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. Det är vikt- igt att skyddade marina områden har marint anpassade föreskrifter, skötselplaner eller bevarandeplaner 
 9 
 . Vi föreslår att skyddet utgörs av marina nationalparker 
 10 
 , naturreservat 
 11 
 , biotopskyddsområden 
 12  
 och Natura  
 2000-områden 
 13 
 . 
  
 6 
  
 Den ekonomiska zonen sträcker sig från territorialhavsgränsen och 200 nautiska mil utanför denna. Territorialhavet sträcker sig 12 nautiska mil från baslinjen, som i princip är det samma som strandlinjen om kusten är rak och det inte finns öar. I de fall kusten är oregelbunden och skärgård finns, utgörs baslinjen av räta linjer mellan uddar och yttre skär. 
  
 7 
  
 Det finns även skyddade områden i marin miljö som inte är inrättade för att skydda marina värden och därför inte har marint anpassade föreskrifter, skötselplaner eller bevarandeplaner. 
  
 8 
  
 Om inget annat anges kommer arealer rörande skydd av marina områden från rapporten: Havs- och vattenmyndigheten (2013), Marint områdesskydd, Redovisning av uppdrag i regleringsbrevet för 2013,  
  
 2013-05-28, 
  eller från opublicerade data från Havs- och vattenmyndigheten (Marks muntligen). 
  
 9 
  
 Naturvårdsverket (2007), Skydd av marina miljöer med höga naturvärden, Rapport 5739. 
  
 10 
  
 Nationalparker regleras i 7 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken (1998:808) och nationalparks- förordningen (1987:983). 
  
 11 
  
 Naturreservat regleras i 7 kap.  
  
 4–9 
  §§ miljöbalken och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 
  
 12 
  
 Biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 och 11a §§ miljöbalken och förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Det finns i dag inget biotopskyddsområde med marint syfte. 
  
 13 
  
 Natura  
  
 2000-områden 
  är en del i genomförandet av art- och habitatdirektivet och regleras i 
  
 7 
  
 kap.  
  
 27–29 
  §§ miljöbalken. Större delen av de svenska Natura  
 2000-områdena 
  är även skyddade som naturreservat eller nationalpark. 
 242 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 Behov av utvecklad funktionalitet i skyddet 
 Verksamheter som bedrivs i marin miljö kan ha negativa effekter på miljön och därigenom negativt påverka den biologiska mångfalden och havens möjligheter att tillhandahålla ekosystemtjänster. Marina ekosystem påverkas av mänsklig aktivitet genom utsläpp av farliga eller övergödande ämnen och även rent fysiskt genom att t.ex. botten eller stränder förstörs. Sjöfart kan både genom utsläpp av skadliga ämnen och rent fysiskt genom t.ex. svall och ankring skada botten och strandzonen. Kabeldragningar och anläggningar för t.ex. energiproduktion är andra exempel på aktiviteter där botten kan påverkas och skadas. Fiske kan också ha negativ påverkan på det marina ekosystemet, dels genom överfiske, dels rent fysiskt genom att bottnar skadas vid trålning. Våra kuster är viktiga för bl.a. rekreation, fiske, turism och infrastruktur. Därför exploateras kusterna hårt i vissa områden med bl.a. växande bebyggelse och etablering av småbåtshamnar, privata bryggor, artificiella sandsträn- der och industrianläggningar. 
 Eftersom marina system är öppna där organismer och vatten kan röra sig över stora områden bör det marina skyddet i många fall inriktas mot att skydda ekosystemens processer och funktioner istället för enskilda arter. Ett nätverk av skyddade områden med olika naturmiljöer skyddar fastsittande organismer och fungerar också som skyddszoner för lek, fortplantning och uppväxt för unga fiskar och marina djur som rör sig över stora områden. Med ökade anspråk på haven av olika verksamheter ökar även behovet att bevara och skydda marina områden. Det är viktigt att skydda fler områden, men skyddets utformning har också betydelse för hur effektivt skyddet blir. 
 Ekologiska samband i marin miljö 
 Det är möjligt att stärka de ekologiska sambanden, dvs. den gröna infrastrukturen, i marin miljö genom att inrätta ett sammanhäng- ande nätverk av marint skyddade områden. Genom att stärka de ekologiska sambanden blir arbetet med biologisk mångfald mer förebyggande. Det innebär bl.a. att man vid utpekandet av skyd- dade områden i marin miljö bör välja områden som har artutbyte och funktionella kopplingar till andra områden i nätverket. Det kan också vara motiverat att skapa nätverk för att underlätta spridning 
 243 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 av organismer även till områden där de i dag inte är etablerade, men tidigare har varit det. 
 Ekologisk representativitet 
 Det behövs särskilda insatser för att säkerställa den ekologiska representativiteten i nätverken av skyddade områden 
 14 
 . Alla arter, livsmiljöer, marina landskap och ekologiska processer som före- kommer inom en region bör vara representerade i ett nätverk. Warren nyckelhabitat, och särskilt hotade eller sällsynta miljöer, kan behöva ett utökat skydd medan vanligt förekommande livsmiljöer med en låg hotbild kan ha en lägre andel skydd. 
 Ändamålsenliga föreskrifter, skötsel- och bevarandeplaner 
 Ett funktionellt skydd innebär mer än att bara skydda en viss areal. Generellt saknar i dag många av Östersjöns skyddade områden planer som reglerar vad som får ske inom området. Det finns även problem med att de planer som har upprättats saknar skyddsåtgärder 
 15 
 . För ett effektivt skydd behövs föreskrifter samt skötsel- och bevarandeplaner som fullt ut stödjer syftet med skyddet. Föreskrifterna kan t.ex. gälla förbud mot olika former av exploatering, ankring, muddring, fiske och båttrafik. Ett effektivt skydd förutsätter att skötsel- och bevarande- planer genomförs och att åtgärder följs upp. 
 Länsstyrelserna har fått i uppdrag av regeringen att till december 2016 uppdatera bevarandeplanerna för landets Natura 2000- områden, samt att upprätta planer för de områden som ännu inte har någon plan (M2014/65/Nm). Det innebär att en översyn av en stor del av de marint skyddade områdena kommer att vara genom- förd i slutet av 2016 
 16 
 . 
  
 14 
  
 Havs- och vattenmyndigheten (2013), Marint områdesskydd, Redovisning av uppdrag i regleringsbrevet för 2013,  
  
 2013-05-28. 
  
 15 
  
 Oceana (2014), Management matters: Ridding the Baltic Sea of paper parks. 
  
 16 
  
 En stor del av de marint skyddade områdena är Natura  
  
 2000-områden. 
  
 244 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 Havsplanering 
 Vilken verksamhet som bedrivs och hur förvaltningen av områden runt skyddade områden är utformad påverkar hur funktionellt skyddet är 
 17 
 . Skyddets funktionalitet påverkas t.ex. av hur fartygs- leder och industrier ligger i förhållande till det skyddade området. Områden med andra former av restriktioner, t.ex. fiskefria områden eller hänsynsområden 
 18  
 kan fungera som en buffrande zon om de ligger i anslutning till ett skyddat område. 
 En utvecklad havsplanering är ett viktigt redskap för att kunna göra avvägningar mellan olika samhällsintressen, vilket på lång sikt kan gynna en hållbar utveckling av både den marina miljön och andra intressen i kust- och havsområden. Havsplanering kan bidra till stärkt skydd av marina områden genom att förbättra den lång- siktiga planeringen för att åstadkomma representativa nätverk av skyddade områden och att hänsyn kan tas till vilka verksamheter som bedrivs i områden i anslutning till skyddade områden. 
 Regeringen lämnade i mars 2014 en proposition till riksdagen med förslag om nya bestämmelser om hushållning med havs- områden för att åstadkomma en samlad havsförvaltning (prop. 2013/14:186). Förslaget innebär att regeringen ska besluta om havsplaner för havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska utgöra vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av områdena. Propositionen behandlas i riksdagen den 9 juni 2014. 
 Skydd av marina kulturmiljöer 
 Fornlämningar såsom fartyg och äldre boplatser är skyddade enligt kulturmiljölagen (1988:950). Det saknas emellertid delvis kunskap om kulturarvet i havet. Det gäller såväl detaljer som översikter och sammanställningar 
 19 
 . Detta försvårar arbetet med att skydda kultur- miljöer. Ett bättre samarbete vid utformning av skydd av marin natur och marin kulturmiljö, särskilt när underlag tas fram för att inrätta skyddade områden 
 20 
 , kan på sikt också bidra till ett ökat skydd av kulturmiljöer. 
  
 17 
  
 Se t.ex. regeringens skrivelse Åtgärder för levande hav, Skr. 2009/10:213. 
  
 18 
  
 Länsstyrelserna har i uppdrag att utpeka hänsynsområden där buller och andra störningar 
  
 från båtlivet ska vara försumbara. 
  
 19 
  
 Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering (SOU 2011:56). 
  
 20 
  
 Exempelvis vid bottenkarteringar. 
  
 245 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 Sveriges internationella åtaganden för skydd av marina områden 
 Åtaganden i strategiska planen för biologisk mångfald 
 Flera av de globala målen i den strategiska planen för biologisk mångfald som beslutades vid partsmötet till konventionen om bio- logisk mångfald i Nagoya 2010 har relevans för arbetet med skydd av marina områden. Ett av målen, delmål 11, avser skydd av kust- och havsområden. Minst 10 procent av kust- och havsytan ska skyddas eller bevaras på global nivå. Områden som skyddas eller bevaras ska vara av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt vara ekologiskt representativa och väl sammanhängande. Den strategiska planen för biologisk mångfald omfattar också funktionaliteten i skyddet av kust- och havs- områden och betonar vikten av ekologiska samband och ekologisk representativitet. 
 Åtaganden genom art- och habitatdirektivet och havsmiljödirektivet 
 Sverige har även åtaganden genom art- och habitatdirektivet. Syftet med direktivet är att säkra den biologiska mångfalden genom bevarandet av naturligt förekommande livsmiljöer samt den vilda floran och faunan inom EU:s medlemsländer. Det sker bl.a. genom att värdefulla områden med arter eller naturtyper som är särskilt skyddsvärda ur ett europeiskt perspektiv avsätts (Natura 2000- områden). Regeringens uppdrag till länsstyrelserna att föreslå nya Natura  
 2000-områden 
  och kompletteringar av redan föreslagna områden senast i mars 2015 kan bidra till att ytterligare områden skyddas. Regeringen har gjort bedömningen att Sverige endast har mindre kompletteringar kvar att göra för att nå åtagandena i art- och habitatdirektivet (prop. 2013/14:141) 
 21 
 . 
 De åtgärdsprogram som ska upprättas enligt havsmiljödirektivet ska även innehålla geografiska skyddsåtgärder som ska bidra till att skapa sammanhängande och representativa nätverk med marina skyddsområden. 
  
 21  
 Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. 
 246 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 Åtaganden inom Helcom och Ospar 
 Sverige har genom internationella konventioner åtagit sig att skydda värdefulla kust- och havsmiljöer. För Nordostatlanten finns en rekommendation inom Ospar om Marine Protected Areas (MPA) och för Östersjön finns en rekommendation inom Helcom om Baltic Sea Protected Areas (BSPA). I rekommendationerna finns inga procentsatser angivna. I Helcoms ministerdeklaration från oktober 2013 anges dock att målen som sattes upp i den strategiska planen för biologisk mångfald som beslutades i Nagoya 2010 ska implementeras regionalt 
 22 
 . 
 Tio svenska havsområden ingår i French nätverk av MPA, vilket motsvarar 17,5 procent av Sveriges del av  
 Ospar-området. 
  I Östersjön ingår 28 svenska marina områden i Helcoms nätverk av BSPA, vilket motsvarar 4,9 procent av Sveriges del av Helcom- området 
 23 
 . Samtliga  
 MPA-områden 
  och vissa BSPA är även Natura  
 2000-områden, 
  vilket säkerställer skyddet av dessa områden. Flera av områdena är även skyddade i form av marin nationalpark eller naturreservat. Av de områden som är utsedda till BSPA har cirka 180 000 hektar inte något skydd i form av marint naturreservat eller Natura  
 2000-område. 
  Delar av dessa områden kan emellertid ha någon annan form av skydd som har bedömts uppfylla Helcoms rekommendationer för  
 BSPA-områden. 
  
 Inom både Helcom och Ospar pågår arbete med att se över rekommendationerna för skydd av marina områden. Det fortsatta arbetet med områdesskydd i havet bör utgå från konventionernas analyser och rekommendationer. 
 Ytterligare skydd av marin miljö kan vara nödvändigt efter 2020 
 Det beslutade etappmålet om skydd av minst 10 procent av Sveriges marina områden senast 2020 är ett steg på vägen. Det finns ett globalt behov att intensifiera arbetet med att skydda marina miljöer 
 24 
 . Vi anser 
  
 22 
  
 Ingram Ministerial Declaration, Taking Further Action to Implement the Baltic Sea Action Plan – Reaching Good Environmental Status for a healthy Baltic Sea, 3 October 2013, Copenhagen, Denmark. 
  
 23 
  
 Områden i Kattegatt ingår i båda nätverken. 
  
 24 
  
 Toropova, C., m.fl. (eds.) (2010), Global Ocean Protection: Present Status and Future 
  
 Possibilities. Brest, France: Agence des aires marines protégées, Gland, Switzerland, Washington, DC and New York, USA: IUCN WCPA, Cambridge, UK:  
 UNEP-WCMC, 
  Arlington, USA: TNC, Tokyo, Japan: UNU, New York, USA: WCS. 96pp. 
 247 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 att det är angeläget att Sverige bidrar i detta arbete och skyddet av marina områden kan behöva utökas ytterligare efter 2020. 
  
 17.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärd för att det beslutade etappmålet om marint skydd ska nås: 
 Regeringen ger senast 2015 i uppdrag till Havs- och vatten- myndigheten att efter samråd med Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och berörda länsstyrelser genomföra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas samt hur den biologiska mångfalden kan värnas i det svenska skyddet av kust- och havsområden. I uppdraget ska ingå en analys av hur det kan säkerställas att skyddet omfattar minst 10 procent av Sveriges marina områden till 2020. Uppdraget ska redovisas senast 2016. 
 Uppdrag om hur skyddet av kust- och havsområden kan stärkas 
 Regeringsuppdraget till Havs- och vattenmyndigheten innebär att göra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas i Sveriges marina områden. I uppdraget ska det ingå en analys av hur det kan säkerställas att skyddet omfattar minst 10 procent av Sveriges marina områden till 2020. 
 I uppdraget ingår även att analysera funktionaliteten av skyddet, dvs. hur skyddet är utformat för att förhindra verksamheter som riskerar att inverka negativt på områdenas ekologiska och kulturella värden samt vid behov föreslå hur skyddet kan förbättras. Hur arbetet med skydd av marin natur och marin kulturmiljö kan samordnas bättre och därigenom stärkas ska också analyseras. 
 Eftersom Sverige har minst andel skyddad areal i Helcom- området ska särskild uppmärksamhet fästas på om det finns behov av att öka skyddet i detta område. Det ska även ingå i uppdraget att ta fram förslag för att säkerställa att alla  
 BSPA-områden 
  har ett fullvärdigt skydd. 
 Ett utökat skydd kan komma i konflikt med andra samhälls- intressen i marin miljö. Hur ett utökat skydd kan påverka andra verksamheter ska därför analyseras. 
 248 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 I ett första delsteg bör Potter och vattenmyndigheten redovisa sin planering av uppdraget. I delredovisningen bör det framgå om ytterligare underlag, t.ex. om utbredning av naturtyper, är nöd- vändiga för att genomföra uppdraget. Uppdraget ska slutredovisas senast 2016. 
 Havs- och vattenmyndighetens rapport ska ligga till grund för hur ytterligare områden ska skyddas så att etappmålet om att minst 10 procent av Sveriges marina områden har ett skydd 2020 nås. 
  
 17.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Syftet med vårt förslag om en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden ser ut och kan stärkas i det svenska skyddet av kust- och havsområden är att skapa förutsättningar för att det beslutade etapp- målet ska kunna nås. Analysen ska bidra till att skyddet omfattar marina områden med höga naturvärden eller som av andra skäl behöver skyddas, samt att sammanhängande nätverk av marint skyddade områden bildas. Vi bedömer att förslaget kommer att bidra till att nå miljökvalitetsmålen  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
  
 Det blir en uppgift för Potter och vattenmyndigheten att närm- are analysera konsekvenserna av förslagen, främst vad det gäller ändamålsenlighet, rådighet och kostnader. 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslaget innebär uppdrag till: 
 Havs- och vattenmyndigheten att efter samråd med Naturvårds- verket, Riksantikvarieämbetet och berörda länsstyrelser genom- föra en fördjupad analys av hur de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten ser ut och kan stärkas samt hur den biologiska mångfalden kan värnas i det svenska skyddet av kust- och havsområden. 
 Vi bedömer att uppdraget ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 
 249 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 17.2 
  
 Bättre förutsättningar för restaurering av kust- och sötvattensmiljöer 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 Det finns stora restaureringsbehov i kust- och sötvattensmiljöer. Förutsättningarna för att restaurera dessa miljöer behöver förbättras för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. En nationell behovsanalys för restaureringar kan utgöra ett ramverk och vara vägledande vid prioriteringar mellan olika former av restaurering, mellan restaurering i olika miljöer, vid avvägningar mellan miljö- kvalitetsmålen samt mellan miljökvalitetsmål och andra samhälls- mål. 
 Förslag till åtgärd: 
 Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram en nationell behovsanalys för restaurer- ing av kust- och sötvattensmiljöer. Analysen ska ge stöd för prioriteringar och avvägningar vid restaurering. Arbetet ska ske efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogs- styrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Trafikverket, länsstyrelserna, Sveriges kommuner och landsting och i dialog med andra berörda aktörer. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. 
  
 17.2.1 
  
 Motivering 
  
 Restaureringar av vattenmiljöer är nödvändiga för att nå miljökvalitetsmålen 
 För att nå flera av de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen behöver många kust- och sötvattensmiljöer restaureras. För att kunna genomföra restaureringar på ett kostnadseffektivt sätt behövs en övergripande nationell behovsanalys som kan ge vägledning vid olika former av avvägningar. En nationell behovsanalys kommer att ge stöd i arbetet med restaurering av våtmarker, vattendrag och kulturmiljöer, lek- och uppväxtområden för fisk, samt försurade och övergödda vattenmiljöer. Det innebär i sin tur ett stärkt arbete med att främja biologisk mångfald och ekosystemens möjligheter att producera ekosystemtjänster. En nationell behovsanalys bidrar 
 250 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 främst till att uppnå miljökvalitetsmålen  
 Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
  
 Bättre underlag för att göra prioriteringar mellan åtgärder och därigenom bättre förutsättningar för att genomföra åtgärder bidrar också till att Sverige kan leva upp till sina åtaganden i den strategiska planen för biologisk mångfald  
 2011–2020 
  som antogs vid partsmötet för konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77) i Nagoya 2010 
 25 
 , Ramsarkonventionen, dvs. konventionen om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livs- miljö för våtmarksfåglar (SÖ 1975:76), ramdirektivet för vatten 
 26  
 och havsmiljödirektivet 
 27 
 . 
 Väl gjorda avvägningar ger mer effektiva åtgärder 
 Det saknas i dag en samlad behovsanalys på nationell nivå för restaurering av våtmarker, sjöar, vattendrag och kustmiljöer. En sådan behövs för att kunna prioritera de åtgärder som är mest angelägna, samt var det är mest angeläget att genomföra dessa åtgärder utifrån ett nationellt perspektiv. Nationella prioriteringar bör vara en utgångspunkt för och vägledande i restaureringsarbetet på regional och lokal nivå. En nationell behovsanalys kan även öka åtgärdernas kostnadseffektivitet genom att de mest angelägna åtgärderna prioriteras. 
 I samband med restaurering av vattenmiljöer krävs ofta avväg- ningar dels mellan olika miljökvalitetsmål, dels mellan miljökvalitets- mål och andra samhällsmål. Det finns avvägningar som är av nationellt intresse, t.ex. avvägningar mellan restaurering av vattendrag och energiproduktion. Restaurering av vattendrag kan även komma i konflikt med markanvändning inom jord- och skogsbruk, exempelvis om åtgärden medför stigande vattennivåer och översvämning av marken. Konflikter kan också förekomma med strävanden att bevara kulturmiljöer. Det finns därför behov av vägledning för att kunna göra 
  
 25 
  
 COP 10 Decision X/2, Strategic Plan for Biodiversity  
  
 2011–2020, 
  Strategiska planen för biologisk mångfald återfinns som bilaga i Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). 
  
 26 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 
  
 27 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 
  
 251 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 avvägningar mellan olika samhällsintressen vid restaurering av våtmarker, sjöar, vattendrag och kustmiljöer. 
 Det finns även synergieffekter som kan motivera restaureringar och öka kostnadseffektiviteten. Restaurering av vattendrag som innebär att dessa återfår sina naturliga flöden och återskapande av våtmarker kan exempelvis bidra till att jämna ut vattenflöden och därmed minska risken för översvämningar. Även fiskföryngring kan gynnas och tiden ökas som växtnäringsämnen hålls kvar i systemet vilket kan leda till minskad övergödning. 
 Den nationella behovsanalysen ska inte ersätta det viktiga arbetet med prioriteringar och avvägningar som sker på regional och lokal nivå, utan ska utgöra ett ramverk och stöd för det lokala och regionala åtgärdsarbetet. 
 De statusbedömningar och åtgärdsprogram som tas fram inom ramarna för arbetet med ramdirektivet för vatten och havsmiljö- direktivet kan utgöra underlag i en nationell behovsanalys. Databasen Värdefulla vatten som finns hos Potter och vattenmyn- digheten kan också vara till stöd i arbetet. Det finns även andra underlag som tagits fram av olika aktörer 
 28  
 som bör tas tillvara i arbetet med att ta fram en nationell behovsanalys. 
 Bristen på finansiering av åtgärder i havs- och vattenmiljön är ett hinder för att nå miljökvalitetsmålen. Vi belyser behovet av ökade resurser i avsnitt 22.1. 
 Lång tids påverkan på kust- och sötvattensmiljöer ger stora restaureringsbehov 
 Många generationers påverkan på vattenmiljön har lett till stora restaureringsbehov i kust- och sötvattensmiljöer. Verksamheter som pågår i dag kan också ha stor påverkan på dessa miljöer. 
  
 28  
 Se t.ex. Naturvårdsverket (2007), Nationell strategi för skydd av vattenanknutna natur- och kulturmiljöer, Delmål 1, Levande sjöar och vattendrag, Rapport 5666; Naturvårdsverket (2007), Nationell strategi för restaurering av skyddsvärda vatten – Delmål 2, Levande sjöar och vattendrag, Rapport 5746; Länsstyrelsernas regionala fiskevårdsplaner; Sportfiskarna (2012), Åtgärdsbehov för gädda och abborre, Åtgärdsbehov och pågående åtgärder längs ostkusten, Rapport 2012:5; Naturvårdsverket (2011), Nationell plan för kalkning 2011– 2015, Rapport 6449; Det nationella dammregistret; och Lantmäteriets höjddatabas. 
 252 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 Strukturer och vattenflöden 
 Morfologiska förändringar 
 29  
 är, tillsammans med kontinuitetsbrott, den vanligaste anledningen till att sjöar och vattendrag i Sverige inte uppnår god ekologisk status enligt ramdirektivet för vatten (med undantag för höga kvicksilverhalter) 
 30 
 . Morfologiska föränd- ringar, t.ex. sjösänkning och uträtning av vattendrag, påverkar systemens förmåga att buffra vatten vid höga flöden, förmågan att hålla kvar näringsämnen och påverkar den biologiska mångfalden. Kontinuitetsbrott, t.ex. dammar och fellagda vägtrummor 
 31 
 , är ett stort problem för fiskar som vandrar mellan  
 lek-, 
  uppväxt- och födoområden, och för andra vattenorganismer som är beroende av att kunna röra sig längs vattendragen. Höga naturvärden i anslut- ning till sjöar och vattendrag är ofta kopplade till naturliga flöden. Restaurering av vattendrag kan dock komma i konflikt med beho- vet av energiproduktion och bevarande av kulturmiljöer. 
 Många förändringar i vattenflöden och hur vatten rör sig i land- skapet beror på någon form av vattenverksamhet. Reglerna som gäller vattenverksamheter utreds för närvarande. Regeringen gav 2012 en särskild utredare i uppdrag att se över reglerna om vatten- verksamhet i miljöbalken (1998:808) och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, den så kallade rest- vattenlagen (dir. 2012:29, dir. 2012:60, dir 2013:37). Ett del- betänkande som hanterade frågan om tillämpningen av 4 kap. 6 § miljöbalken 
 32  
 lämnades 2012 
 33 
 . Utredaren fann inga skäl att föreslå ändringar beträffande paragrafen. Ytterligare en delredovisning lämnades 2013 
 34 
 . Betänkandet innehåller förslag till ändrade regler för att aktuella anläggningar och verksamheter ska utformas och drivas i enlighet med de krav som följer av miljöbalken och EU- rätten. Uppdraget slutredovisades den 4 juni 2014 
 35 
 . 
 Havs- och vattenmyndigheten arbetar sedan 2012 med att öka samsynen kring vattenkraften och de mål som är fastställda om för- 
  
 29 
  
 Morfologiska förändringar betyder att hur vatten rör sig i mark och landskap har förändrats genom t.ex. uträtningar av vattendrag, utdikningar eller sjösänkningar. 
  
 30 
  
 VISS (Vatteninformationssystem Sverige), http://www.viss.lansstyrelsen.se 
  
 31 
  
 En vägtrumma läggs under en väg för att tillåta en mindre å, bäck eller ett dike att passera under vägen. 
  
 32 
  
 Enligt 4 kap. 6 § första och andra stycket miljöbalken får vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål inte utföras i vissa angivna älvar, älvsträckor och andra vattendrag. Enligt tredje stycket gäller första och andra stycket inte vattenverksamhet som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan. 
  
 33 
  
 4 kap. 6 § miljöbalken (SOU 2012:89). 
  
 34 
  
 Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69). 
  
 35 
  
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35). 
  
 253 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 nybara energikällor samt miljömål för vatten och vattenförvalt- ning 
 36 
 . Bland annat planerar Potter och vattenmyndigheten till- sammans med Energimyndigheten att under 2014 presentera en nationell strategi för åtgärder och avvägningar inom vattenkraften. Den strategin bör tas tillvara i arbetet med den behovsanalys som vi föreslår. 
 Markavvattning 
 Markavvattning är en form av vattenverksamhet. Markavvattning är åtgärder för att dränera mark och skydda den mot översvämningar, i syfte att varaktigt öka fastighetens lämplighet för ett visst ända- mål 
 37 
 . I områden där jord- och skogsbruk bedrivs dräneras mycket mark. Nydikning är ovanligt i dag 
 38 
 , men många vattendrag rensas och muddras, vilket kan ge upphov till skador på vattenmiljön. Markavvattning och behovet av miljöhänsyn vid markavvattning behandlas i avsnitt 14.2. 
 Lek- och uppväxtområden för fisk 
 Lek- och uppväxtområden för fisk har försvunnit på grund av övergödning och fysiska förändringar, t.ex. genom rensning av vattendrag, muddring och exploatering i grunda havsområden 
 39 
 . Många våtmarker och områden som periodvis översvämmas har dränerats vilket har lett till att lek- och uppväxtområden för fisk har försvunnit. Restaurering av sådana områden är därför angeläget, men sådana åtgärder kan komma i konflikt med andra intressen, t.ex. vid exploatering och skogs- och jordbruk. Åtgärderna kan även ge synergieffekter genom att andra vattenlevande organismer gynnas av restaureringen. I detta betänkande föreslår vi att en nationell strategi tas fram för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan utvecklas (avsnitt 19.1). Strategin kan bidra till stärkt samverkan och effektivare åtgärder och därmed bidra till att fler områden restaureras. 
  
 36 
  
 Regleringsbrev för budgetåren 2012, 2013 och 2014 avseende Havs- och vattenmyndig- heten. 
  
 37 
  
 Exempel på markavvattning är dikning, täckdikning, ytvattensänkning, sjösänkning och kanalisering. Markavvattning är normalt tillståndspliktig. 
  
 38 
  
 Markavvattning (nyanläggning) är förbjuden i södra Sverige med stöd av 11 kap. 14 § miljöbalken. Länsstyrelsen kan ge undantag från förbudet. 
  
 39 
  
 Sportfiskarna (2012), Åtgärdsbehov för gädda och abborre, Åtgärdsbehov och pågående åtgärder längs ostkusten, Rapport 2012:5. 
  
 254 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 Våtmarker 
 Våtmarker fyller många viktiga ekologiska och vattenhållande funktioner i landskapet och står för en betydande del av vår biologiska mångfald. De har även betydelse för förmågan att hålla kvar näringsämnen. Omkring en fjärdedel av landets ursprungliga våtmarker bedöms ha försvunnit genom dikning och uppodling, framförallt i skogs- och jordbrukslandskapen 
 40 
 . Det innebär att restaurering av våtmarker kan komma i konflikt med intressen inom jord- och skogsbruk. Det kan även vara svårt att återskapa våtmarker på grund av infrastruktur, t.ex. bebyggelse eller vägar. Bevarandeåtgärder som skydd, skötsel och restaurering behöver öka för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås 
 41 
 . Det är viktigt att säkerställa att befintliga våtmarker bevaras. Det återstår att skydda cirka 200 000 hektar våtmarker i den nationella myrskyddsplanen 
 42 
 . Regeringen beslutade i februari 2014 om ett etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden, där även skydd av våtmarker ingår (M2014/593/Nm ) 
 43 
 . Enligt etappmålet ska det formella skyddet av våtmarker ha ökat med cirka 210 000 hektar senast 2020 genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myrskyddsplanen skyddas. 
 Försurade vatten 
 För att uppnå miljökvalitetsmålet  
 Bara naturlig försurning  
 måste utsläpp av försurande ämnen fortsätta att minska 
 44 
 . Kalkning skapar förutsättningar för försurningskänsliga arter att återkomma eller fortleva i livskraftiga bestånd. Även om nedfall av försurande ämnen har minskat under de senaste decennierna kommer behovet av kalkning av sjöar och vattendrag att kvarstå under lång tid på grund av att markens och vattnets buffrande förmåga är utarmad. Den nuvarande kalkningsverksamheten bedöms vara motiverad i förhållande till försurningsläget 
 45 
 . 
  
 40 
  
 Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen, Fördjupad utvärdering av miljömålen, Rapport 6500. 
  
 41 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
  
 42 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
  
 43 
  
 Hela etappmålet finns beskrivet i avsnitt 17.1. 
  
 44 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
  
 45 
  
 Naturvårdsverket (2011), Nationell plan för kalkning  
  
 2011–2015, 
  Rapport 6449. 
 255 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 Övergödning 
 Övergödning i vattendrag, sjöar och hav kan leda till förändrade livsmiljöer och ekosystem och även igenväxning av vattenmiljöer. Övergödning leder ofta till en minskad biologisk mångfald med några få arter som dominerar och ger upphov till syrgasfria bottnar. Vid syrgasbrist kan fosfor som är bundet i botten börja läcka, vilket orsakar en intern näringsbelastning. Utvecklingen går åt rätt håll eftersom belastningen av växtnäringsämnen minskar 
 46 
 . Fler åtgär- der är dock nödvändiga för att minska näringsbelastningen, se bedömning i avsnitt 18.1. Olika metoder har använts för att restaurera övergödda sjöar och marina områden, men med varierande resultat 
 47 
 . Åtgärder för att restaurera sjöar och marina områden behöver kombineras med minskad näringsbelastning och måste ofta upp- repas för att få kvarstående effekt. 
 Hotade arter och naturtyper 
 Många hotade arter och naturtyper kan gynnas av olika former av restaurering. Regeringen har efter förslag från Miljömålsbered- ningen fattat beslut om ett etappmål om hotade arter och natur- typer 
 48 
 . 
 Kulturmiljöer 
 Det finns många värdefulla kulturmiljöer vid vatten. Restaurering av vattenmiljöer kan innebära en målkonflikt med bevarandet av kulturmiljöer. För att kunna göra avvägningar mellan olika mål krävs att det finns tillgång till lika goda kunskapsunderlag för de 
  
 46 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608; Fölster J. et al (2012), Green och fosfortrender i jordbruksvattendrag, Har åtgärderna gett effekt? Rapport 2012:1, Institutionen för vatten och miljö, SLU; HELCOM (2013), Review of the fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation for the 2013 HELCOM Ministerial Meeting, Baltic Sea Environmental Proceedings No. 141. 
  
 47 
  
 Naturvårdsverket (2008), Kan Östersjön restaureras? Utvärdering av erfarenheter från sjöar, Rapport 5860; Länsstyrelsen i Uppsala län (2012), Fosforfällning i en brackvattenfjärd 
  
 – en förstudie i Östhammarsfjärden, Rapport nr. 2012:09; IVL Svenska Miljöinstitutet (2012), Kostnadseffektivitet i åtgärder mot övergödning i Östersjön – Fallstudie Gävle fjärdar, IVL Rapport B2078; och Naturvårdsverket (2012), Artificiell syresättning av Östersjöns djupbottnar genom syrepumpning, Sammanfattning av två forskningsprojekt  
 2009-2011, 
  Rapport 6522. 
  
 48 
  
 Beslutade etappmål återfinns i bilaga. 
  
 256 
  
 SOU 2014:50 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 olika målen. Det saknas i dag en samlad bild om var och vilka kulturmiljöer som finns och en analys av vilka som är mest ange- lägna att bevara, vilket försvårar avvägningar mot andra samhälls- mål. 
  
 17.2.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärd: 
 Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att ta fram en nationell behovsanalys för restaurering av kust- och sötvattensmiljöer. Analysen ska ge stöd för prioriter- ingar och avvägningar vid restaurering. Arbetet ska ske efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Trafikverket, länsstyrel- serna, Sveriges kommuner och landsting och i dialog med andra berörda aktörer. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. 
 Regeringsuppdrag om en nationell behovsanalys 
 Havs- och vattenmyndigheten bör få i uppdrag att ta fram en nationell behovsanalys för restaurering av kust- och sötvattens- miljöer. I uppdraget bör ingå: 
 Kartläggning och prioritering av restaureringsbehovet av kust- och sötvattensmiljöer. Särskilt fokus ska läggas på kartläggning av morfologiska förändringar och kontinuitetsbrott samt kultur- miljöobjekt. 
 Identifiering av målkonflikter och synergieffekter. Analysen ska ge vägledning om hur avvägningar kan göras, dels mellan olika miljökvalitetsmål, dels mellan miljökvalitetsmål och andra sam- hällsmål. 
 Havs- och vattenmyndigheten bör också analysera hur de restau- reringsåtgärder som kan vara aktuella påverkar och påverkas av effekterna av ett förändrat klimat. 
 Mycket kunskap om kust- och sötvattensmiljöer har tagits fram och sammanställts. Det är viktigt att analysen bygger på tidigare framtagna underlag. För att kunna göra avvägningar mellan olika 
 257 
  
 Skydd och restaurering av vattenområden 
  
 SOU 2014:50 
  
 mål behövs emellertid jämbördiga kunskapsunderlag. Inom vissa områden kan därför data behöva kompletteras. Det bör ingå i uppdraget att identifiera sådana kunskapsluckor. 
  
 17.2.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Restaurering av många kust- och sötvattensmiljöer är nödvändigt för att vi ska nå miljökvalitetsmålen och också kunna leva upp till kraven i EU:s ramdirektiv för vatten. Restaureringsbehovet är stort och prioriteringar mellan olika åtgärder och områden behöver göras. 
 Den nationella behovsanalys som vi föreslår ger viktiga förutsättningar för målinriktade och ändamålsenliga restaurerings- åtgärder i ett nationellt perspektiv. Vi bedömer att förslaget kom- mer att bidra till att nå miljökvalitetsmålen  
 Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
  
 Det blir en uppgift för Potter och vattenmyndigheten att närm- are analysera konsekvenserna av de åtgärdsförslag som blir resul- tatet av myndighetens behovsanalys. 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslaget innebär uppdrag till: 
 Havs- och vattenmyndigheten att efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantik- varieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Trafikverket och länsstyrelserna ta fram en nationell behovsanalys för restaurering av kust- och sötvattens- miljöer. 
 Vi bedömer att uppdraget ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 
 258 
 18 Hållbar näringsbelastning 
  
 18.1 
  
 Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en hållbar näringsbelastning 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 Många åtgärder har genomförts och utsläppen av övergödande ämnen minskar. Det är trots detta långt kvar tills vi uppnår en hållbar näringsbelastning på våra hav, sjöar, vattendrag och grundvatten. Utöver åtgärder på nationell nivå bör Sverige prioritera ett strategiskt arbete inom EU och internationellt som minskar utsläppen av dessa ämnen. 
 Förslag till åtgärd: 
 Regeringen genomför 2017 en kontrollstation för att analysera inom vilka områden, internationellt, inom EU och nationellt, där ytterligare insatser är nödvändiga för att uppnå en hållbar näringsbelastning. Utifrån analysen kan ytterligare åtgärder föreslås. 
  
 18.1.1 
  
 Motivering 
  
 Det krävs ett långsiktigt arbete för att uppnå en hållbar näringsbelastning 
 Det är en stor utmaning att uppnå en hållbar näringsbelastning på våra hav, sjöar, vattendrag och grundvatten. Miljökvalitetsmålen  
 Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 kommer inte att nås till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel 
 1 
 . 
  
 1  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608. 
 259 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Övergödning, dvs. förhöjda halter av näringsämnena kväve och fosfor, leder till flera miljöproblem i vattenmiljöer så som alg- blomning, syrgasfria bottnar, igenväxning, förändrad artsamman- sättning och förändrade näringsvävar. Nitrat i grundvatten kan utgöra ett problem om det ska användas som dricksvatten. En analys av situationen i Östersjön  
 2007–2011 
  visar att nästan hela Östersjön klassas som övergödd 
 2 
 . Undantaget är delar av Bottenviken och några mindre kustområden i Bottenhavet. De största problemen med övergödda sjöar och vattendrag finns i södra Sverige i odlings- landskapet och i tätbefolkade områden 
 3 
 . 
 Kväve och fosfor i vattenmiljön kommer via dels utsläpp till vatten från jord- och vattenbruk, enskilda och kommunala avlopp, dagvatten, industrier och skogsmark, dels utsläpp av kväve till luft från sjöfart och andra delar av transportsektorn samt från energi- användning. Jordbruket är den största enskilda källan för utsläpp och läckage av kväve och fosfor 
 4 
 . 
 Näringsämnen från äldre utsläpp finns lagrade i mark och bottnar och kommer att bidra till övergödningen under lång tid framöver även om utsläppen minskar. Det finns också ett naturligt läckage av kväve och fosfor från mark som inte beror på mänsklig aktivitet. 
 Samhället kommer att behöva ställas om i riktning mot att näringsämnen i stor utsträckning ingår i ett kretslopp och därigenom bidrar till en god hushållning med ändliga resurser. 
 Utvecklingen går åt rätt håll 
 Utvecklingen går åt rätt håll eftersom belastningen av närings- ämnen minskar 
 5 
 . Under  
 1960-talet 
  uppmärksammades övergödning som ett miljöproblem. Sedan dess har många åtgärder för att 
  
 2 
  
 HELCOM (2014), Eutrophication status of the Baltic Sea  
  
 2007–2011 
  – A concise thematic assessment, Baltic Sea Environment Proceedings No. 143. 
  
 3 
  
 Naturvårdsverket (2011), Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverkets utökade årliga redovisning av miljökvalitetsmålen 2011, Reviderad version av rapport 6420, Rapport 6433. 
  
 4 
  
 SMED (2011), Beräkning av kväve- och fosforbelastningen på vatten och hav för uppfölj- ning av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, Rapport Nr 56 2011. 
  
 5 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608; Fölster J. m. fl. (2012), Green och fosfortrender i jordbruks- vattendrag, Har åtgärderna gett effekt?, Rapport 2012:1, Institutionen för vatten och miljö, Sveriges lantbruksuniversitet; och HELCOM (2013), Review of the fifth Baltic Sea Pollution Load Compilation for the 2013 HELCOM Ministerial Meeting, Baltic Sea Environmental Proceedings No. 141. 
  
 260 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 minska utsläpp av kväve och fosfor genomförts, t.ex. utbyggnad av kommunala reningsverk, bättre reningsteknik inom industri- och transportsektorn, förbättrad hantering och spridning av stall- och mineralgödsel samt ändrade brukningsmetoder inom jordbruket. Överenskommelser inom EU och internationella forum har bidragit till minskade utsläpp. 
 Flera förslag behandlas för närvarande 
 Flera förslag som syftar till att minska näringsbelastningen har redovisats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 
 Naturvårdsverket redovisade 2013 ett regeringsuppdrag om hållbar återföring av fosfor. Där redovisades fosforresurserna och innehållet av oönskade ämnen i olika fosforkällor, en bedömning av potentialen för hållbar återföring av fosfor, författningsförslag och förslag till ett etappmål för hållbar återföring av fosfor. Förslaget till etappmål om hållbar återföring av fosfor lyder 
 6 
 : 
 Kretsloppen av växtnäringsämnen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från oönskade ämnen. Tillförsel och bortförsel av växtnäringsämnen bör balansera i skog och jordbruk. Avloppssystemen bör utvecklas så att en hållbar återföring av växtnäringsämnen underlättas. 
 Senast år 2018 kommer: 
 Minst 40 procent av fosforn i avlopp tas tillvara och återföras som växtnäring till åkermark utan att detta medför en exponering för föroreningar som riskerar att vara skadlig för människor eller miljö. 
 Minst 10 procent av kvävet i avlopp tas tillvara och återföras som växtnäring till åkermark utan att detta medför en exponering för föroreningar som riskerar att vara skadlig för människor eller miljö. 
 Stallgödsel tas tillvara på jordbruksmark så att tillförsel av växtnäringsämnen balanserar bortförsel. 
  
 6  
 Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor - Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen, Rapport 6580. 
 261 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, där minst 40 procent behandlas, så att även energi tas tillvara 
 7 
 . 
 Naturvårdsverket har 2012 redovisat ett regeringsuppdrag om styrmedel om ökad rening från kommunala reningsverk i vilket ett handelssystem med certifikat för att minska utsläppen av kväve från kommunala reningsverk föreslås 
 8 
 . 
 Havs- och vattenmyndigheten har i september 2013 slut- redovisat ett regeringsuppdrag om styrmedel för enskilda avlopp 
 9 
 . Havs- och vattenmyndigheten föreslår att regeringen tillsätter en utredare som får i uppgift att gå igenom hela avloppsområdet. I uppdraget ska ingå att utreda förutsättningarna för införandet av ett skatte- eller avgiftssystem och för detta föreslå ett system för statusdeklaration och registrering av små avloppsanläggningar. Vidare föreslås att förutsättningarna för att införa ett system med personcertifiering vid installation av små avloppsanläggningar ska utredas, liksom kretsloppsfrågan med näringsåterföring och problematiken med spridning av läkemedelssubstanser i vatten- miljön. Havs- och vattenmyndigheten föreslår författnings- ändringar som bl.a. innehåller nya grundkrav på anläggningar, dess lokalisering, samt krav på åtgärder för miljö- och hälsoskydd inom tre olika skyddsnivåer. Myndigheten lämnar också förslag som ska leda till en effektivare prövning och tillsyn. 
 I betänkandet Djurhållning och miljön – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel (SOU 2013:5) föreslås bl.a. samordnad och riktad tillsyn av hästhållning för att motverka negativ miljö- påverkan, samt ökad vägledning om regelverk som rör hantering av gödsel, animaliska biprodukter och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. 
  
 7 
  
 Regeringen har 2012, efter förslag från Miljömålsberedningen, beslutat om ett sådant etappmål. Etappmålet återfinns i sin helhet i bilaga. 
  
 8 
  
 Naturvårdsverket (2012), Styrmedel för ökad rening från kommunala reningsverk. För genomförandet av aktionsplanen för Östersjön och Kattegatt samt miljökvalitetsnormer för kväve och fosfor, Rapport nr. 6521. 
  
 9 
  
 Havs- och vattenmyndigheten (2013), Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små 
  
 avloppsanläggningar, Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp, Havs- och vattenmyndighetens rapportering  
 2013-09-13. 
  
 262 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 Landsbygdsprogrammet är viktigt för att minska utsläppen från lantbruket 
 Hur landsbygdsprogrammet utformas har stor betydelse för möjligheterna att nå de miljökvalitetsmål som rör övergödning 
 10 
 . Landsbygdsprogrammet för perioden  
 2014–2020 
  kommer att ha en budget på cirka 36 miljarder kronor. Miljöeffekterna i Sverige av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har utvärderats löpande 
 11 
 . Det svenska landsbygdsprogrammet har kritiserats av Riksrevisionen, bl.a. för att miljöstöden i hög grad kännetecknas av generella arealbaserade ersättningar som begränsar möjligheten att styra medlen dit de gör mest nytta för miljön 
 12 
 . Åtgärder som riktas mot näringsläckage bedöms emellertid ha varit effektiva 
 13 
  
 . 
  
 Vi anser att de riktade miljöersättningarna för att minska utsläpp och läckage av övergödande ämnen inom landsbygds- programmet är viktiga för att uppnå en hållbar näringsbelastning. I detta betänkande lämnar vi förslag på ett etappmål om att senast 2020 ska beslut fattas inom EU som bidrar till att jordbruks- politiken reformeras i en riktning som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark (avsnitt 9.1). Där föreslås bl.a. att marknads- och direktstöden (pelare I) inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik avvecklas successivt samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna (pelare II) stärks i syfte att förbättra möjlig- heterna för effektivare miljöåtgärder inom jordbruket. Förslaget kan stärka möjligheterna att genomföra åtgärder som kan bidra till att minska utsläppen av övergödande ämnen från jordbruket. 
  
 10 
  
 I avsnitt 9.1 beskrivs EU:s gemensamma jordbrukspolitik och landsbygdsprogrammet mer utförligt. 
  
 11 
  
 Se t.ex. Sveriges lantbruksuniversitet (2008), Slututvärdering av Miljö- och 
  
 landsbygdsprogrammet  
 2000–2006 
  – vad fick vi för pengarna?, Dnr SLU ua  
 12-3269/07; 
  Sveriges lantbruksuniversitet (2010), Redovisning av uppdrag om halvtidsutvärdering av Landsbygdsprogram för Sverige  
 2007–2013; 
  och Naturvårdsverket (2011), Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Rapport 6461. 
  
 12 
  
 Riksrevisionen (2013), Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? RiR 2013:13. 
  
 13 
  
 Rabinowicz E. (2013), Jimenez söker bidrag – en  
  
 ESA-rapport 
  om effektivitet i det svenska landsbygdsprogrammet, Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2013:6, Finansdepartementet. 
 263 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Åtgärdsprogrammen inom vatten- och havsförvaltningen är viktiga verktyg 
 Åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen 
 14  
 är viktiga verktyg i arbetet med att minska utsläppen av kväve och fosfor. I detta betänkande lämnar vi förslag på ett etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster (avsnitt 22.2). Förslaget innebär strukturella förbättringar i systemet för miljökvalitetsnormer för vatten och kan bidra till ett ökat genomslag för åtgärdsprogrammen. 
 Internationell samverkan bidrar till att nå miljökvalitetsmålen 
 Övergödande ämnen sprids över nationsgränser 
 Utsläpp av övergödande ämnen är gränsöverskridande. Det innebär att det behövs åtgärder internationellt, inom EU och nationellt för att det ska vara möjligt att uppnå en hållbar näringsbelastning. Arbetet inom EU, de regionala havskonventionerna Helcom, dvs. Helsingforskommissionen inom konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (SÖ 1996:22) och Ospar, dvs. konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25) samt andra internationella forum är centrala i detta sammanhang. 
 EU är en plattform för att åstadkomma effektiva åtgärder 
 Insatser inom EU har betydelse för att minska utsläppen av övergödande ämnen. Ramdirektivet för vatten 
 15  
 och havsmiljö- direktivet 
 16  
 är viktiga i arbetet med att minska utsläppen. Centrala sektorsdirektiv är nitratdirektivet 
 17 
 , som syftar till att minska vatten- föroreningar som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening, samt 
  
 14 
  
 Havsmiljöförordning (2010:1341) och förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. 
  
 15 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 
  
 16 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 
  
 17 
  
 Rådets direktiv 91/67/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. 
  
 264 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 avloppsdirektivet 
 18 
 , som ska motverka skador på miljön, orsakade av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse och ifrån vissa industriella processer. 
  
 EU-kommissionen 
  påbörjade 2011 en översyn av EU:s luftvårdsarbete och har 2013 lämnat förslag till en ny luftvårds- politik 
 19 
 . Förslaget innehåller fyra delar: 
 ett strategiskt program för luftpolicy för 2030, 
 ett reviderat takdirektiv 
 20  
 med nya bindande nationella utsläpps- tak för 2020 och 2030, 
 ett nytt direktiv för att minska luftföroreningarna från medel- stora förbränningsanläggningar, och 
 ett förslag till ratificering av ändringarna i Göteborgsprotokollet 
 21 
 . 
 EU:s luftvårdspolitik har betydelse för möjligheterna att minska luftföroreningar, däribland kväveutsläpp. 
 Regeringen har 2012, efter förslag från Miljömålsberedningen, beslutat om ett etappmål om begränsade utsläpp av gräns- överskridande luftföroreningar i Europa 
 22 
 . Etappmålet innebär att EU ska ha beslutat om ytterligare begränsningar av nationella utsläpp av luftföroreningar genom en revision av det så kallade takdirektivet senast 2015 och att ändringen av Göteborgsprotokollet under konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar har ratificerats av tillräckligt många länder för att ha trätt i kraft senast 2015. 
 EU:s Östersjöstrategi har tre mål, varav ett är att rädda havsmiljön i Östersjöregionen 
 23 
 . Strategin förbättrar integrationen och samordningen mellan länder runt Östersjön och bidrar till ett bättre resursutnyttjande av  
 EU-medel. 
  
 18 
  
 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. 
  
 19 
  
 Miljödepartementet (2014), Faktapromemoria 2013/14:FPM49. 
  
 20 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG av den 23 oktober 2001 om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar. 
  
 21 
  
 Göteborgsprotokollet (protokoll angående minskning av försurning, övergödning och 
  
 marknära ozon, SÖ 2002:26) är en del av FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (luftvårdskonventionen, SÖ 1981:1). Göteborgsprotokollet reviderades 2012. 
  
 22 
  
 Beslutade etappmål återfinns i sin helhet i bilaga. 
  
 23 
  
 Arbetsdokument från Kommissionens avdelningar som åtföljer meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om EU:s strategi för Östersjöområdet, Handlingsplan, {KOM(2009) 248}, {SEK(2009) 702}, {SEK(2009) 703}, Version från februari 2013. 
  
 265 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Helcom bidrar till gemensamma åtgärder i och runt Östersjön 
 Helcom är en viktig plattform för att få till stånd åtgärder i alla länder runt Östersjön. Helcoms aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP) innebär att samtliga länder runt Östersjön (Danmark, Estland, Finland, Tyskland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Sverige) samt  
 EU-kommissionen 
  gemensamt har kommit överens om en målsättning i form av åtaganden för att minska utsläppen av kväve och fosfor till Östersjön med en börde- fördelning för respektive land. De preliminära utsläppsbetingen för Östersjön som beslutades 2007 inom ramen för aktionsplanen har reviderats 2013 
 24 
 . En förändring jämfört med tidigare är att fördelningen av betingen mellan länderna baseras på påverkan via både luft och vatten istället för enbart vattenburen påverkan. Det totala reduktionskravet för hela Östersjön är i det närmaste oförändrat, men Sveriges beting har ökat. 
 Sedan 2007 har Helcom arbetat med att ta fram en ansökan till FN:s internationella sjöfartsorganisation IMO (International Mari- time Organization) om att göra Östersjön till ett så kallat Nitrogen Emission Control Area (NECA) 
 25 
 . Förslaget innebär att fartyg byggda efter 2016 ska ha teknologi ombord som kraftigt minskar luftutsläppen av kväveoxider. 
 Behovet av att minska utsläpp från sjöfarten har också uppmärk- sammats nationellt. Regeringen har 2012, efter förslag från Miljö- målsberedningen, beslutat om ett etappmål som rör begränsning av utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar från sjöfart 
 26 
 . 
 Det är viktigt att undvika parallella processer. De åtgärdspro- gram som tas fram inom ramen för genomförandet av ramdirek- tivet för vatten och havsmiljödirektivet bidrar till att uppnå utsläpps- målen som satts upp inom aktionsplanen för Östersjön. 
  
 24 
  
 Ingram Ministerial Declaration, Taking Further Action to Implement the Baltic Sea Action Plan – Reaching Good Environmental Status for a Healthy Baltic Sea, 3 October 2013, Copenhagen, Denmark. 
  
 25 
  
 Nitrogen Emission Control Area (NECA) kan utses inom ramen för den internationella konventionen om förhindrande av havsförorening från fartyg, MARPOL (SÖ 2012:20). 
  
 26 
  
 Beslutade etappmål återfinns i sin helhet i bilaga. 
  
 266 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 Ytterligare internationella överenskommelser är nödvändiga 
 Vi anser att det är angeläget att prioritera det internationella arbetet som bidrar till att uppnå en hållbar näringsbelastning. Flera processer pågår för närvarande och Sverige bör arbeta för att få till stånd och genomföra dessa överenskommelser. När resultaten av processerna är klara bör en analys genomföras för att identifiera inom vilka områden där ytterligare insatser är viktiga. Sverige bör strategiskt arbeta för att beslut fattas och genomförs internationellt och inom EU som innebär en betydande minskning av utsläppen av övergödande ämnen. 
  
 18.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärd: 
 Regeringen genomför 2017 en kontrollstation för att analysera inom vilka områden, internationellt, inom EU och nationellt, där ytterligare insatser är nödvändiga för att uppnå en hållbar närings- belastning. Utifrån analysen kan ytterligare åtgärder föreslås. 
 Viktigt med uppföljning av pågående processer 
 Flera åtgärder för att minska utsläppen av övergödande ämnen diskuteras internationellt, inom EU och nationellt och flera beslut- ade direktiv och överenskommelser är i en genomförandefas. Inom Regeringskansliet bereds t.ex. flera regeringsuppdrag med förslag som rör hållbar näringsbelastning. Det pågår arbete inom EU med att ta fram en ny luftvårdspolitik och havsmiljödirektivet är i sin första genomförandecykel. Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att vi ska nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen som rör över- gödning. Det är dock viktigt att först följa upp vad de pågående processerna resulterar i och därefter analysera vilka ytterligare åtgärder som är mest angelägna för att uppnå en hållbar närings- belastning. 
 267 
  
 Hållbar näringsbelastning 
  
 SOU 2014:50 
  
 18.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Syftet med vårt förslag är att ta vara på de pågående processer som rör åtgärder för att minska utsläpp av övergödande ämnen och samtidigt säkerställa ett långsiktigt strategiskt arbete internation- ellt, inom EU och nationellt. Vi bedömer att förslaget kommer att bidra till att nå miljökvalitetsmålen  
 Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård. 
  
 268 
 19 Hållbar fiskförvaltning 
  
 19.1 
  
 Etappmål om en hållbar fiskförvaltning 
  
 Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: 
 Förutsättningar för en ekosystembaserad fiskförvaltning ska vara på plats senast 2018. 
 Förslag till åtgärder: 
 Sverige ska inom EU och nationellt verka för att genom- förandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik utvecklas i sam- klang med de miljöpolitiska målen. 
 En nationell strategi för hur en ekosystembaserad fiskför- valtning kan utvecklas i sjöar, vattendrag och marina områden tas fram. Strategin ska vara beslutad vid halvårsskiftet 2018. 
 Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att efter samråd med Statens jordbruksverk och länsstyrelserna och i dialog med berörda aktörer ta fram ett underlag för en strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning i sjöar, vattendrag och marina områden kan utvecklas. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. 
 Sverige bör ge ett prioriterat företräde till fiskresurser för det fiske som sker med minst negativ miljöpåverkan. Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och ge förslag på hur detta kan genomföras. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. Åtgärden ska vara genomförd senast 2018. 
 269 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 SOU 2014:50 
  
 19.1.1 
  
 Motivering 
  
 Hållbar förvaltning av resurserna och ekosystemen 
 En hållbar fiskförvaltning 
 1  
 har stor betydelse för yrkesfisket, fri- tidsfisket och för att bevara den biologiska mångfalden i både havs- och sötvatten. Den är även viktig för att bevara ekosystemens struktur och funktion. 
 Yrkesfisket levererar livsmedel och bidrar till sysselsättning och regional utveckling. Även vattenbruk har en roll i detta samman- hang och det finns goda möjligheter att utveckla ett långsiktigt hållbart vattenbruk i Sverige 
 2 
 . Det är emellertid viktigt att utveckla metoder inom vattenbruket som minimerar näringsbelastningen och andra former av negativ påverkan på ekosystemet. Fritidsfiske har många utövare i Sverige och fisket ger sociala värden som rekreation och naturupplevelser. Det finns även en potential att utveckla fisketurismen 
 3 
 . En förutsättning för att stärka dessa näringar är en hållbar fiskförvaltning. 
 Människor har på olika sätt påverkat fisk och dess miljö, både i sötvatten och i haven. Det har dels skett direkt genom fiske, dels indirekt genom att miljön förändrats t.ex. genom att sjöar har sänkts, våtmarker avvattnats eller vattendrag rätats ut 
 4 
 . Det innebär att viktiga livsmiljöer för fisk har minskat eller helt försvunnit, exempelvis lek- och uppväxtområden. Kontinuitetsbrott i vatten- drag, som kan uppstå på grund av dammar eller fellagda vägtrum- mor 
 5  
 kan skapa svårigheter för fisk som vandrar mellan lek- uppväxt- och födoområden 
 6 
 . Det gäller t.ex. lax, öring och ål. Minskade fiskbestånd påverkar även andra organismer och kan leda till 
  
 1 
  
 I texten använder vi begreppet fiskförvaltning inte fiskeförvaltning. Det senare begränsar betydelsen till förvaltning av fisk som fiskas, vilket snävar in betydelsen. EU:s gemensamma fiskeripolitik har emellertid fokus på de fiskbestånd som fiskas. 
  
 2 
  
 Jordbruksverket (2012), Svenskt vattenbruk – en grön näring på blå åkrar, Strategi 2012- 2020. 
  
 3 
  
 Jordbruksverket och Potter och vattenmyndigheten (2013), Svenskt fritidsfiske och fisketurism 2020. 
  
 4 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608; och Sportfiskarna (2012), Åtgärdsbehov för gädda och abborre, Åtgärdsbehov och pågående åtgärder längs ostkusten, Rapport 2012:5. 
  
 5 
  
 En vägtrumma läggs under en väg för att tillåta en mindre å, bäck eller ett dike att passera under vägen. 
  
 6 
  
 Regeringen gav 2012 en särskild utredare i uppdrag att se över reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, den s.k. restvattenlagen (dir. 2012:29, dir. 2012:60, dir. 2013:37). Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 maj 2014. 
  
 270 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 minskad biologisk mångfald. Det finns därför ett stort behov av att restaurera vattenmiljöer för att bevara och återskapa fiskbestånd 
 7 
 . 
 Fiske påverkar den fiskade målartens bestånd och andra fiskarters bestånd som fångas som bifångster. Bottentrålning har dessutom en direkt fysisk påverkan på botten och bottenlevande organismer. Fiske kan även ha en indirekt påverkan på ekosys- temen genom att arter som är viktiga för att bevara ekosystemens struktur och funktion minskar eller försvinner 
 8 
 . 
 En hållbar fiskförvaltning är en förutsättning för att nå flera av miljökvalitetsmålen, främst  
 Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . 
 EU:s nya gemensamma fiskeripolitik 
 Överfiske är ett problem i både svenska och internationella havs- områden och internationellt samarbete är avgörande i frågor som rör fisk och fiske i marin miljö. Fiskförvaltningen i svenska havs- områden styrs till stor del av EU:s gemensamma fiskeripolitik 
 9 
 . Den gemensamma fiskeripolitiken har fyra huvudområden: förvalt- ning av de marina biologiska resurserna och fisket efter dem, inter- nationell policy, marknads- och handelspolitik och politikens finans- iering. Den gemensamma fiskeripolitiken reglerar bevarandet av de marina biologiska resurserna och förvaltningen av fisket. Reglerna har utformats för att förvalta de gemensamma resurserna och ger alla fiskeflottor samma tillgång till fiskevatten i EU. Marknadsåtgärder och ekonomiska åtgärder är även till stöd för biologiska resurser i sötvatten, vattenbruk samt beredning och marknadsföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter. Den gemensamma fiskeri- politiken har nyligen reformerats och den nya fiskeripolitiken trädde i kraft den 1 januari 2014. 
 Ekosystemansatsen och försiktighetsansatsen är viktiga utgångs- punkter i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Betydelsen av ett lång- siktigt hållbart fiske har stärkts. Ett av målen är att säkerställa att 
  
 7 
  
 Ett fiskbestånd består av individer av en art eller underart som finns inom ett begränsat område. 
  
 8 
  
 Appelberg M m.fl. (2013), PLAN FISH: Planktivore management – linking food web 
  
 dynamics to fisheries in the Baltic Sea, Slutrapport för Skarpsillsprojektet  
 2008–2013, 
  Sveriges lantbruksuniversitet, Dnr: SLU.aqua.  
 2013.4.5-411. 
  
 9 
 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG. 
 271 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 SOU 2014:50 
  
 fiskets negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras. Fiskeripolitiken ska också vara förenlig med unionens miljölag- stiftning, särskilt med målet om att uppnå en god miljöstatus till 2020 i enlighet med havsmiljödirektivet 
 10 
 . 
 Inom den gemensamma fiskeripolitiken används olika metoder och åtgärder för att förvalta fiskbestånden och främja ett lång- siktigt hållbart fiske, t.ex. tekniska regleringar och fiskekvoter. Fiskekvoterna ska bygga på vetenskapliga underlag och ligga på nivåer som säkerställer långsiktigt hållbara fångster. 
 Det finns fastställda årtal för när vissa mål inom den gemen- samma fiskeripolitiken ska vara uppfyllda och det finns relativt väl beskrivet hur vägen dit ska se ut. Det gäller exempelvis genom- förandet av en landningsskyldighet 
 11 
 . Implementeringen av den nya fiskeripolitiken pågår för närvarande. Havs- och vattenmyndig- heten har fått i uppdrag av regeringen att analysera balansen mellan den svenska fiskeflottan och tillgängliga fiskemöjligheter, bedöma effekterna av det system med överlåtbara fiskerättigheter som har införts inom en del av det yrkesmässiga fisket samt upprätta en projektplan för arbetet med att utveckla selektiva redskap 
 12 
 . 
 Regeringen lämnade i mars 2014 en proposition till riksdagen med förslag om ändringar i fiskelagen (prop. 2013/14:184). För- slagen är bl.a. en del i genomförandet av EU:s gemensamma fiskeri- politik. Det föreslås bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om den skyldig- het att landa alla fångster som nyligen har beslutats inom unionen. Regeringen föreslår även straffbestämmelse som kopplas till över- trädelse av landningsskyldigheten. Propositionen behandlas i riks- dagen den 23 juni 2014. Som ett led i genomförandet av fiskeri- politiken har regeringen också avsatt medel under en treårsperiod för en fortsatt utveckling av selektiva fiskeredskap (prop. 2013/14:1). 
 Sverige drev en ambitiös linje i förhandlingarna om EU:s gemensamma fiskeripolitik. Det är angeläget att Sverige fortsatt håller en hög miljöprofil inom EU. Det finns t.ex. behov av att ta fram ytterligare verktyg för att genomföra en långsiktigt hållbar fiskförvaltning både nationellt och inom ramarna för EU:s gemen- samma fiskeripolitik. 
  
 10 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 
  
 11 
  
 Landningsskyldighet innebär en skyldighet att ta ombord och föra i land fisk som har fångats, dvs. det är förbjudet att kasta fisk över bord. 
  
 12 
  
 Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Havs- och vattenmyndigheten. 
  
 272 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 Fiske och fiskevård i sjöar, vattendrag och vid kusten 
 Fisket i sjöar, vattendrag och vid kusten regleras i fiskelagen (1993:787), förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskenäringen (fiskeförordningen) och Potter och vattenmyndig- hetens författningssamling. 
 Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter för fiske- vården och hur fisket bedrivs i vatten längs kusterna och Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland till första definitiva vandringshindret 
 13 
 . Fisket i enskilt vatten tillhör fastig- hetsägaren 
 14 
 . Det innebär att det är den som har fiskerätten, dvs. privatpersoner, företag, organisationer, staten eller kommuner, som också har ansvaret för fiskförvaltningen. De flesta svenska sjöar och vatten vid kust där en fastighet angränsar till vattnet är enskilt vatten 
 15 
 . 
 Fiskevård 
 16  
 i sjöar, vattendrag och vid kusten kan ha olika syften, t.ex. att öka produktionen av en fiskart, återintroducera en art eller förbättra förutsättningarna för vandrande fisk. Många fiskevårdande åtgärder kan ge synergieffekter. Exempelvis kan andra organismer gynnas av att bottnar restaureras och att vandringshinder tas bort, vilket kan stärka den biologiska  
 mång-falden. 
  Åtgärderna lyckas dock inte alltid och felaktigt genomförda åtgärder kan åstadkomma stor skada. Gödsling av sjöar kan ge ökad fiskproduktion, men samtidigt leda till syrgasfria bottnar och ändrad artsammansättning. Utsättning av fisk kan förändra konkurrensen om föda och påverka den genetiska sammansättningen hos vilda populationer. Åtgärder kan också komma i konflikt med andra samhällsintressen, exempelvis kulturminnesvård, skogs- och jordbruk samt energiproduktion. Det krävs därför i många fall god kunskap för att en åtgärd ska uppnå sitt syfte. Det är viktigt med en helhetssyn i förvaltningen eftersom åtgärder för att stärka fiskbestånd kan ge effekter, både positiva och negativa, på andra delar av ekosystemet. 
 I detta betänkande föreslår vi att en nationell behovsanalys för restaurering av kust- och sötvattensmiljöer (avsnitt 17.2). Fiske- vårdsåtgärder kommer att ingå i behovsanalysen. 
  
 13 
  
 Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 
  
 14 
  
 Fiskelagen (1993:787). 
  
 15 
  
 Vad som utgör allmänt eller enskilt vatten definieras i lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde. 
  
 16 
  
 Med fiskevård menas att det är fisket som i första hand ska vårdas, inte fisken. Denna 
  
 distinktion spelar dock inte så stor roll, eftersom vård av fiskeresursen förutsätter vård av fiskresursen. 
 273 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 SOU 2014:50 
  
 En hållbar fiskförvaltning bör utgå från ekosystemet 
 En ekosystembaserad fiskförvaltning kan bidra till att nå målen inom EU:s gemensamma fiskeripolitik. Den kan även bidra till att nå miljömål inom EU och miljökvalitetsmålen som rör hav, sjöar och vattendrag. Syftet med en ekosystembaserad fiskförvaltning är att upprätthålla och återskapa väl fungerande ekosystem och håll- bara fiskbestånd. Förvaltningen kan bidra till att bevara olika typer av ekosystemtjänster, t.ex. biologisk mångfald och fungerande näringsvävar. 
 17 
  
 Ett för omfattande fiske har lett till minskade fiskbestånd. När fisket på dessa bestånd minskat eller upphört har dock fiskbestånden inte alltid återhämtat sig. Det kan bero på att fisket har lett till förändringar i ekosystemet som gör att fler åtgärder än enbart ett minskat fiske behövs 
 18 
 . Fiskbestånd kan även minska till följd av andra faktorer än fiske. Det kan bero på ändrade förhållanden i miljön, t.ex. förstörda lek- och uppväxtområden, klimatförändringar, vandrings- hinder eller vattenkemiska förändringar 
 19 
 . En ekosystembaserad förvaltning innebär att man i förvaltningen inte enbart ser till enskilda fiskarter utan ser till  
 eko-systemet 
  som helhet. Därigenom kan andra former av åtgärder än enbart reglering av fisket lättare identifieras och genomföras. På detta sätt stärks helhetssynen, vilket även kan ha positiva effekter inom andra delar av havs- och vattenförvaltningen. 
 En utvecklad fiskförvaltning 
 Havs- och vattenmyndigheten redovisade i december 2013 ett uppdrag om att utreda om en minskning av skarpsill i Östersjön kunde vara en lämplig metod för att återfå rovfisken i Östersjöns utsjö- och kustområden. Projektets övergripande syfte var att ta fram ny kunskap till grund för en ekosystembaserad fiskförvaltning i Östersjön. Projektet har gett viktig kunskap om relationerna mellan rovfiskar, bytesfiskar och andra delar av ekosystemet. 
 20 
  
 17 
  
 Fiskeriverket (2010), Fiske 2020, På väg mot en ekosystembaserad fiskeriförvaltning. 
  
 18 
  
 Appelberg M m.fl. (2013), PLAN FISH: Planktivore management – linking food web dynamics to fisheries in the Baltic Sea, Slutrapport för Skarpsillsprojektet  
  
 2008–2013, 
  Sveriges lantbruksuniversitet, Dnr: SLU.aqua.  
 2013.4.5-411. 
  
 19 
  
 Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014, Rapport 6608; och Sportfiskarna (2012), Åtgärdsbehov för gädda och abborre, Åtgärdsbehov och pågående åtgärder längs ostkusten, Rapport 2012:5. 
  
 20 
  
 Havs- och vattenmyndigheten (2013), Redovisning av regeringsuppdrag om försöks- 
  
 insatser med skarpsillsutfiskning, Dnr  
 15-2013. 
  
 274 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 Dessa resultat är exempel på sådant som kan ligga till grund för en modell för en ekosystembaserad fiskförvaltning. 
 Genom EU:s nya fiskeripolitik kommer miljöhänsynen i fisket att öka. Det behövs dock ytterligare verktyg för att genomförandet av politiken ska utvecklas i samklang med de miljöpolitiska målen. En modell för en ekosystembaserad förvaltning kan vara ett sådant verktyg. Den kan även vara en utgångspunkt för en hållbar fiskförvaltning i sötvatten. 
 Staten har rådighet över fisket i allmänt vatten i sjöar och vatten- drag 
 21  
 och kan där besluta om åtgärder med utgångspunkt i en ekosystembaserad förvaltning. I övriga sjöar och vattendrag är det enskilt vatten och det är fiskerättsägarna som har ansvaret för fiskevården 
 22 
 . Det finns även enskilt vatten vid kusten. Det är viktigt att sjöar, vattendrag och kustområden med enskilt vatten även har en långsiktig fiskförvaltning. En bred samverkan mellan olika aktörer, t.ex. fiskerättsägare, länsstyrelser, kommuner, när- ingsliv och frivilligorganisationer kan bidra till det. Det fiske- vårdsarbete som bedrivs av fiskerättsägare bör vara en naturlig del av vattenförvaltningen 
 23 
 , så att fiskevården inte bedrivs parallellt med vattenförvaltningen utan utgör en del av den. Vattenråd 
 24  
 kan utgöra en bra plattform för samarbete, men utesluter inte andra former av samverkan. 
 Fiskevårdsområden utgör en organisatorisk form som ger förut- sättningar för att utveckla en ekosystembaserad förvaltning. Ett fiskevårdsområde kan bildas av fiskevatten som tillhör två eller flera fastigheter i syfte att samordna fisket och fiskförvaltingen samt främja fiskerättsägarnas gemensamma intressen 
 25 
 . Det finns i dag drygt 2000 fiskevårdsområden i Sverige 
 26 
 . Områdena stärker ofta fiskevården eftersom de ger möjlighet att ta ett helhetsgrepp på fiskförvaltningen i en sjö, ett delavrinningsområde eller ett helt avrinningsområde. Det förenklar också samverkan med andra aktörer. 
  
 21 
  
 Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter för fiskevården och hur fisket bedrivs i vatten längs kusterna och Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren samt Storsjön i Jämtland till första definitiva vandringshindret. 
  
 22 
  
 Staten är fiskerättsägare i vissa enskilda vatten. 
  
 23 
  
 Vattenförvaltningen enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. 
  
 24 
  
 Vattenråd är en sammanslutning av olika intressenter med koppling till vattnet inom ett eller flera avrinningsområden eller kustområde. 
  
 25 
  
 Fiskevårdsområden regleras i  
 lagen (1981:533) om fiskevårdsområden. 
  
 26 
  
 Fiskevård i enskilt vatten – en översyn av lagen om fiskevårdsområden (SOU 2009:53). 
  
 275 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Minimera fiskets negativa effekter på de marina ekosystemen 
 Fisket kan påverka ekosystemens funktionalitet på fler sätt än genom själva resursuttaget. I havet påverkar framför allt en omfatt- ande bottentrålning omgivningen genom direkt fysisk störning. Detta kan ha negativa effekter på produktion, biomassa, storleks- struktur och diversitet av djur som lever på och nedgrävda i bott- narna. Olika fiskemetoder varierar i sin effekt på omgivande miljö, och ett viktigt område för forskning och utveckling är utvecklandet av mer selektiva och skonsamma fiskeredskap. Passiva redskap, såsom nät och fasta redskap har endast obetydliga fysiska effekter på bottnarnas struktur. De passiva redskapen kan å andra sidan leda till större oönskade bifångster av såväl fisk som sjöfågel, säl och tumlare. Det finns sammantaget ett behov av att minska fiskets negativa påverkan på de marina ekosystemen så att vi kan utveckla en förvaltning som baseras på tillförlitlig och ekologiskt integrerad kunskap om havsmiljön. Det fiske som sker med minst negativ miljöpåverkan bör därför ges prioritet till fiskresursen. 
  
 19.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärder för att etappmålet ska nås: 
 Sverige ska inom EU och nationellt verka för att genom- förandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik utvecklas i sam- klang med de miljöpolitiska målen. 
 En nationell strategi för hur en ekosystembaserad fiskför- valtning kan utvecklas i sjöar, vattendrag och marina områden tas fram. Strategin ska vara beslutad vid halvårsskiftet 2018. 
 Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att efter samråd med Statens jordbruksverk och läns- styrelserna och i dialog med berörda aktörer ta fram ett underlag för en strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan utvecklas i sjöar, vattendrag och marina områden. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. 
 Sverige bör ge ett prioriterat företräde till fiskresurser för det fiske som sker med minst negativ miljöpåverkan. Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och ge förslag på hur detta kan genomföras. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. Åtgärden ska vara genomförd senast 2018. 
 276 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 En strategi för en ekosystembaserad fiskförvaltning 
 Vi föreslår att en nationell strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan utvecklas i sjöar, vattendrag och marina områden tas fram. Strategin ska vara ett stöd för att genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik sker i samklang med de miljöpolitiska målen. Den ska också ligga till grund för hur Sverige ska arbeta nationellt, i sjöar, vattendrag och marina områden, för att uppnå en hållbar fiskförvaltning. Havs- och vattenmyndigheten bör få i uppdrag att efter samråd med Statens jordbruksverk och länsstyrelserna och i dialog med berörda aktörer ta fram ett underlag för en sådan strategi. 
 En ekosystembaserad förvaltning innebär ett förändrat arbets- sätt jämfört med i dag och kräver god kunskap om ekosystemet. I uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten bör det därför ingå att identifiera de viktigaste förutsättningarna, t.ex. om beståndsupp- skattningar behöver förändras, för att kunna genomföra en eko- systembaserad fiskförvaltning. 
 Fiskförvaltningen i enskilt vatten skiljer sig från den i allmänt vatten eftersom den till stor del utförs av fiskerättsägare. I upp- draget till Havs- och vattenmyndigheten bör det ingå att analysera vilka åtgärder som behövs för att fler fiskevårdsområden ska bildas. Det bör också ingå att ta fram en vägledning till berörda aktörer för hur fiskförvaltningen i sjöar, vattendrag och vid kusten kan utvecklas med utgångspunkt i en ekosystembaserad förvaltning. 
 Prioritet för fiske med redskap som ger minst miljöpåverkan 
 Sverige bör ge ett prioriterat företräde till fiskresurser för det fiske som sker med minst negativ miljöpåverkan. Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att utreda och ge förslag på hur detta kan genomföras. Uppdraget ska rapporteras senast 2017. Åtgärden ska vara genomförd senast 2018. 
 277 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 SOU 2014:50 
  
 19.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Ändamålsenlighet 
 Etappmålens bidrag till miljökvalitetsmålen 
 Vi bedömer att en ekosystembaserad fiskförvaltning med ett prio- riterat företräde till fiskresurser för det fiske som sker med minst negativ miljöpåverkan bidrar till att uppnå miljömålen i den gemensamma fiskeripolitiken. Det är också en förutsättning för att miljökvalitetsmålen  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv  
 ska kunna nås. En sådan fiskförvaltning bidrar också till att Sverige kan leva upp till åtagandena i ramdirektivet för vatten 
 27  
 och havsmiljö- direktivet. 
 Kopplingen till andra samhällsmål 
 Ett långsiktigt ekologiskt hållbart fiske leder till stabila fiskbestånd och ekosystem. Detta är en förutsättning för en långsiktigt eko- nomisk och socialt hållbar näringsverksamhet. En hållbar fisk- förvaltning skapar förutsättningar för en positiv utveckling av yrkesfisket, fisketurism och annat fritidsfiske. 
 Åtgärder för att uppnå en hållbar fiskförvaltning kan även ge positiva effekter på andra vattenlevande organismer, t.ex. vid restaurering av vattendrag. 
 Alternativa handlingsvägar 
 Fiskförvalting i hav, sjöar och vattendrag är ingen ny företeelse. Fiskekvoter, utsättning av fisk, återställandet av lekmiljöer och borttagandet av vandringshinder är exempel på kända och använda åtgärder för att vårda fiskresursen i vattnet och på så sätt främja yrkes- och fritidsfiske. Denna fiskförvaltning har i många avse- enden varit framgångsrik men åtgärder har också fått negativa konsekvenser för fiskbestånden och ekosystemen. Fiskförvalt- ningen har haft fokus på enskilda arter och bestånd. Kunskaper om ekosystemens funktion och samband har inte alltid funnits eller 
  
 27  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 
 278 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 kunnat utnyttjas, vilket inneburit att de mest verkningsfulla åtgär- derna inte alltid har genomförts. 
 Etappmålet innebär att fiskförvaltningen ska lyftas till en högre nivå genom att det skapas förutsättningar för en ekosystembaserad fiskförvaltning i såväl allmänt som enskilt vatten. Förvaltningen ska på ett systematiskt sätt utnyttja de kunskaper som finns om ekosystemens funktioner. 
 Alternativet att inte utnyttja möjligheten att utveckla fiskför- valtningen i den riktning som etappmålet anger bedömer vi inte vara tillräckligt för att nå miljökvalitetsmålen. 
 Förenlighet 
 Rådighet 
 Förslaget är förenligt med europeisk och svensk lagstiftning. 
 Kostnadseffektivitet 
 En fiskförvaltning som systematiskt utnyttjar de kunskaper som finns om sambanden i ekosystemen och ekosystemens funktioner stöder arbetet med att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Etappmålet innebär att förutsättningarna för en sådan ekosystem- baserad förvaltning ska vara på plats senast 2018. En fullt utvecklad ekosystembaserad fiskförvaltning kan kräva mer kunskap om ekosystemen. Vi kan emellertid nå längre i förvaltningen än i dag om vi bättre använder de kunskaper som vi redan har. Det är en uppgift för berörda myndigheter och fiskerättsägare att i en utvecklad förvaltning använda de underlag som har tagits fram och genomföra kostnadseffektiva åtgärder för att nå en hållbar fiskförvaltning. 
 Fördelningseffekter 
 Etappmålet har inte några påtagliga fördelningseffekter. 
 279 
  
 Hållbar fiskförvaltning 
  
 SOU 2014:50 
  
 Statsfinansiella effekter 
 Vi föreslår att Potter och vattenmyndigheten ges i uppdrag att ta fram ett underlag för utvecklingen av en ekosystembaserad fisk- förvaltning i sjöar, vattendrag och marin miljö. Det blir en uppgift för Potter och vattenmyndigheten att bedöma de statsfinansiella effekterna av sina förslag. 
 Europeiska havs- och fiskerifonden som inrättas 2014 är ett nytt finansiellt instrument för att främja de mål som ingår i den nya gemensamma fiskeripolitiken. Fonden kan användas för att finansiera åtgärder för att uppnå en hållbar fiskförvaltning i både marin miljö och sötvatten. Ett nationellt havs- och fiskeriprogram som ska finansieras genom Europeiska havs- och fiskerifonden håller på att tas fram inom Regeringskansliet. Målet är att det nationella programmet ska starta i början av 2015. Det blir en uppgift för Potter och vattenmyndigheten att bedöma möjligheterna att utnyttja fonden för åtgärder inom den ekosystembaserade fiskförvaltningen. 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslaget innebär uppdrag till: 
 Havs- och vattenmyndigheten att efter samråd med Statens jordbruksverk och länsstyrelserna ta fram ett underlag för en strategi för hur en ekosystembaserad fiskförvaltning kan utveck- las i sjöar, vattendrag och marina områden. 
 Havs- och vattenmyndigheten att utreda och ge förslag på hur ett prioriterat företräde till fiskresurser för det fiske som sker med minst negativ miljöpåverkan kan genomföras. 
 Vi bedömer att uppdragen ryms inom myndigheternas ordinarie verksamhet. 
 280 
 20 Hållbart vattenbruk 
  
 20.1 
  
 Vattenbrukets roll för den framtida livsmedelsförsörjningen 
  
 Efterfrågan på fisk ökar i takt med att jordens befolkning ökar. Utfiskning och överutnyttjande är i dag verkliga hot för flera av världens fiskbestånd. I ljuset av detta ses vattenbruk som en viktig del i en långsiktigt hållbar livsmedelsförsörjning. Med vattenbruk avses odling av fisk, skaldjur eller växter, i antingen söt- eller salt- vatten 
 1 
 . Vattenbruk är i dag den snabbast växande formen av matpro- duktion i världen. 
  
 20.1.1 
  
 Sverige har jämförelsevis goda förutsättningar för vattenbruk 
  
 Tack vare den långa kuststräckan, de många sjöarna och de närings- fattiga kraftverksdammarna i norra Sverige har Sverige jämförelse- vis goda förutsättningar för vattenbruk 
 2 
 . Samtidigt är övergöd- ningen på sina håll allvarlig i Östersjön, varför ett vattenbruk som bygger på att ytterligare näring förs in i systemet i form av fiskfoder i öppna system kan vara problematiskt. En utveckling av vattenbruket har potential att bidra till ökad sysselsättning på landsbygden och regional utveckling. Trots detta har det svenska vattenbruket en tämligen liten omfattning. År 2012 uppgick pro- duktionen till ungefär 12 500 ton matfisk och 1 300 ton musslor 
 3 
 . 
 På längre sikt har det svenska vattenbruket, klokt utformat, potential att bli en viktig producent av mat med liten miljö- och 
  
 1 
  
 Food and Agriculture Organization of the United Nations (2010), State of world fisheries and aquaculture 2010, FAO Fisheries and Aquaculture Department. 
  
 2 
  
 Mistra (2013), Williams on Aquaculture Research; och Jordbruksverket (2012), Svenskt vattenbruk – en grön näring på blå åkrar, Strategi  
  
 2012–2020. 
  
 3 
  
 Statistiska centralbyrån (2012), Vattenbruk 2012. 
  
 281 
  
 Hållbart vattenbruk 
  
 SOU 2014:50 
  
 klimatpåverkan. För att vattenbruket ska realisera sin potential har Statens jordbruksverk tillsammans med ett antal myndigheter, universitet och högskolor, regionförbund och branschföreträdare tagit fram en strategi för ett långsiktigt lönsamt och hållbart vattenbruk 
 4 
 . För tillfället pågår ett arbete med att ta fram en handlingsplan för att konkretisera strategins mål. 
  
 20.1.2 
  
 Vattenbruket har både positiv och negativ miljöpåverkan 
  
 Vattenbruk leder till ökade utsläpp av kväve och fosfor 
 Fiskodling bidrar till övergödning genom utsläpp av näringsämnen från fiskarnas foder och avföring. Jämfört med t.ex. jordbruket, transportsektorn och tätorter är vattenbruket att betrakta som en liten källa av kväve och fosfor 
 5 
 . Vattenbrukets utsläpp sker dock direkt till recipienten och kan därför få stora lokala effekter. Lokaliseringen av odlingen kan därför påverka effekten av utsläppen. Utsläppen varierar också beroende på vilket odlingssystem som används. Så kallade slutna (recirkulerande) system ger lägre utsläpp, medan så kallad kassodling ger större utsläpp. Kassodling används i kraftverksmagasin i norra Sverige, i några av de större sjöarna och utanför kusten i Västernorrlands län. I dagsläget finns det i princip inget miljöutrymme för fiskodling i kassar i Östersjön med nuvarande teknik 
 6 
 . 
 Ett ökat vattenbruk kan medföra risker för den biologiska mångfalden och ökad sjukdomsspridning 
 Fiskodling medför en viss risk för att fisk från odlingar rymmer och blandar sig genetiskt med den vilda fisken. Den odlade fisken har normalt sett andra egenskaper än den vilda fisken. När det gäller regnbåge (som är den fisk som odlas mest i Sverige) finns det t.ex. ingen naturlig stam i Sverige. Om fisk från odlingar rymmer och etablerar vilda bestånd kan detta få negativa konsekvenser för den biologiska mångfalden. Det finns också en risk för ökad sjuk- 
  
 4 
  
 Jordbruksverket (2012), Svenskt vattenbruk – en grön näring på blå åkrar, Strategi 2012– 2020. 
  
 5 
  
 HELCOM (2014), Eutrophication status of the Baltic Sea  
  
 2007–2011 
  – A concise thematic assessment, Baltic Sea Environment Proceedings No. 143. 
  
 6 
  
 Göteborgs universitet, Vattenbrukscentrum Väst (2014), Förorenar vattenbruket? http://www.vbcv.science.gu.se/25svar/15/ 
  
 282 
  
 SOU 2014:50 
  
 Hållbart vattenbruk 
  
 domsspridning. Om en odling drabbas av sjukdom kan effekten bli stor och smittan få snabb spridning. Problemen och riskerna med rymning från fiskodlingar och att främmande arter etablerar vilda bestånd betraktas i nuläget som små och hanterbara 
 7 
 , men om det svenska vattenbruket ökar i omfattning kommer också dessa risker att öka. 
 Vattenbruket kan också ha positiva miljöeffekter 
 Försök med musselodling 
 8  
 har visat att vattenbruket kan ha posi- tiva effekter för miljön. Detta eftersom musslorna tar upp och filt- rerar kväve och fosfor. På så vis binder de näringsämnen och kan bidra till minskad övergödning. Musselodling har därför förts fram som en åtgärd för att uppnå hållbar näringsbelastning. Det kräver dock att odlingarna placeras på ett klokt sätt för att undvika negativa effekter lokalt. Det skulle också vara möjligt för vatten- bruket att kompensera sina utsläpp av kväve och fosfor genom att kombinera odling av fisk med odling av andra djur- eller växtarter (t.ex. musslor, ostron eller alger) som tar upp näringsämnen (så kallat blandat vattenbruk) 
 9 
 . I dagsläget bedrivs dock odling av musslor i tämligen liten skala och endast på några få platser i Sverige. Odlingarna är dessutom inte lokaliserade till de platser där de traditionella fiskodlingarna finns. 
  
 20.1.3 
  
 Vattenbruket behöver utveckla metoder för att minimera den negativa påverkan på miljön 
  
 Ett långsiktigt hållbart vattenbruk i Sverige kan bidra till livsmedels- försörjningen, sysselsättning på landsbygden och regional utveckling. Om det svenska vattenbruket ska kunna realisera sin potential och växa i omfattning behöver metoder för att minimera närings- belastningen och andra former av negativ påverkan på ekosystemet utvecklas. Forskningen om vattenbruk behöver därför utvecklas och stärkas så att den knyts mer till användarnas behov. Det behövs t.ex. mer kunskap om hur produktionssystemen kan utvecklas så att de kan balansera minimal miljöpåverkan och en effektiv produktion. 
  
 7 
  
 Det växande vattenbrukslandet (SOU 2009:26). 
  
 8 
  
 Under perioden  
  
 2010–2012 
  genomförde Institutionen för marin ekologi vid Göteborgs universitet en experimentell analys och utvärdering med syftet att se om musselodlingar kan fungera som restaureringsåtgärd i övergödda grundområden i Västerhavet. 
  
 9 
  
 Göteborgs universitet, Vattenbrukscentrum Väst (2014), Kan musselodlingar rena havet? http://www.vbcv.science.gu.se/25svar/17/ 
  
 283 
 Del F. 
 Effektiv styrning inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 21 
  
 Tydligare styrning inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 Vattenrelaterade miljöproblem hanteras i en rad parallella proces- ser, både nationellt och internationellt. Dessa utgör ett komplext och delvis överlappande system. Det försvårar sannolikt genom- förandet av åtgärder. Styrningen behöver därför tydliggöras och effektiviseras. 
 Tidigare utredningar visar att det är svårt att få överblick över lagstiftningen på vattenområdet 
 1  
 och det finns sannolikt en betyd- ande potential för en tydligare och mer verkningsfull styrning och därigenom en mer kostnadseffektiv hantering av vattenfrågorna. Mot bakgrund av detta föreslår vi ett etappmål: 
 Förutsättningarna för att Sveriges yt- och grundvattenförekomster uppnår god status ökar genom att systemet med miljökvalitets- normer för vatten förbättras strukturellt senast 2018. 
 Vi gör också en bedömning: 
 Helhetssynen på havs- och vattenmiljöområdet i Sverige bör öka genom förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram samt arbetet med områdesskydd och artskydd inom den statliga förvaltningen. 
  
 1  
 Se t.ex. Naturvårdsverket (2010), Att samordna åtgärder och åtgärdsprogram för bättre vattenkvalitet, Rapport 6396; och Prissatt vatten? (SOU 2010:17). 
 287 
  
 22 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 22.1 
  
 Förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 Miljömålsberedningen bedömer: 
 Helhetssynen på havs- och vattenmiljöområdet i Sverige bör öka genom förstärkt samordning av arbetet med åtgärdsprogram samt arbetet med områdesskydd och artskydd inom den statliga förvaltningen. 
 Förslag till åtgärder: 
 Regeringen ger senast 2015 Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att se över möjligheterna till ökad samordning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram inom havs- och vatten- förvaltningen, havsplaneringen samt för arbetet med områdes- skydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. 
 Regeringen ställer senast 2015 krav i regleringsbreven till berörda myndigheter att regelbundet redovisa till Havs- och vattenmyndigheten hur arbetet med genomförande av åtgärds- programmen inom havs- och vattenförvaltningen fortskrider. Havs- och vattenmyndigheten ska i sin tur lämna en samlad redovisning till regeringen. 
 289 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 22.1.1 
  
 Motivering 
  
 Prioritering och kraftsamling av samhällets insatser 
 Vattenrelaterade miljöproblem hanteras i en rad internationella överenskommelser 
 1 
 ,  
 EU-direktiv 
 2 
  
 och nationella initiativ. Dessa styr- medel är komplexa och delvis överlappande. Exempelvis är genom- förandet av Sveriges åtaganden i Helsingsforskommissionens (Helcom) 
 3  
 aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP) 
 4  
 och havsförvaltningen 
 5  
 beroende av vattenförvaltningen 
 6  
 och andra åtgärder som bidrar till att nå riksdagens miljökvalitetsmål för havs- och vattenmiljöer. 
 Vi bedömer att det inom ramen för nuvarande system finns utrymme för åtgärder som ger möjlighet till bättre samordning och prioriteringar. I förlängningen kan dessa åtgärder bidra till att effektivisera styrningen i vattenpolitiken i syfte att åstadkomma ett ökat genomförande av miljövårdsåtgärder på havs- och vatten- miljöområdet. Detta ger i sin tur bättre förutsättningar för att uppnå flera av miljökvalitetsmålen. Framför allt berörs  
 Bara naturlig försur- ning 
 ,  
 Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten av 
  
 1 
  
 Bland annat konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (SÖ 1996:22); Ospar, dvs. konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (SÖ 1994:25); konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77); Ramsarkonventionen, dvs. konventionen om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar (SÖ 1975:76); och den internationella konventionen om förhindrande av havsförorening från fartyg MARPOL (SÖ 2012:20). 
  
 2 
  
 Utöver ramdirektivet för vatten och havsmiljödirektivet (se nedan) kan nämnas Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring (grundvattendirektivet); Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker (översvämningsdirektivet); Rådets direktiv 91/67/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet); Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (avloppsdirektivet); och Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). 
  
 3 
  
 Helcoms uppgift är att övervaka tillämpningen av konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö. 
  
 4 
  
 Ingram Ministerial Declaration, Taking Further Action to Implement the Baltic Sea Action Plan – Reaching Good Environmental Status for a healthy Baltic Sea, 3 October 2013, Copenhagen, Denmark. 
  
 5 
  
 Havsförvaltningen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (havsmiljödirektivet). Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341). 
  
 6 
  
 Vattenförvaltningen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten). Ramdirektivet för vatten har genomförts i svensk lagstiftning genom miljöbalken (5 kap.) och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen). 
  
 290 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 god kvalitet 
 ,  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . 
  
 Havs- och vattenmyndigheten ger nya förutsättningar för genomförandet av vattenpolitiken 
 I Sverige sker förvaltning av vatten och akvatiska resurser av många aktörer på flera nivåer, från nationell nivå av statliga myndigheter till regional och lokal nivå av bl.a. länsstyrelser och kommuner. 
 Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor som gäller bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna 
 7 
 . Havs- och vattenmyndigheten är också ansvarig för tre av miljökvalitetsmålen:  
 Ingen övergödning 
 , 
 Levande sjöar och vattendrag  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 . 
  
 Med tillkomsten av Potter och vattenmyndigheten 
 8  
 har för- utsättningarna för genomförandet av en sammanhållen vatten- politik väsentligt förändrats. Det finns nu bättre möjligheter för nationell samordning av havs- och vattenförvaltningen 
 9 
 . Genom att öka samordningen inom havs- och vattenmiljöarbetet, ökar möjlig- heten att genom ett övergripande helhetsperspektiv väga samman och prioritera mellan olika insatser. 
 Bättre möjligheter till samordning av åtgärdsprogram för havs- och vattenmiljön 
 Åtgärdsprogram för vatten 
 10  
 är nödvändiga för att hantera dagens miljöproblem samt för att värna och stärka vattenmiljöernas värden och de ekosystemtjänster som dessa miljöer förser oss med. 
  
 7 
  
 Förordning (2011:619) med instruktion för Potter och vattenmyndigheten. 
  
 8 
  
 Myndigheten startade sin verksamhet den 1 juli 2011. 
  
 9 
  
 Med havs- och vatten 
  
 förvaltning  
 avses här förvaltning enligt vattenförvaltnings- förordningen och havsmiljöförordningen. Med havs- och vatten 
 miljöarbetet  
 avses här allt arbete med havs- och vattenmiljö, inklusive bl.a. havs- och vattenförvaltningen. 
  
 10 
  
 Om inget annat anges avses åtgärdsprogram inom havs- och vattenförvaltningen, dvs. åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten och enligt havsmiljödirektivet. 
  
 291 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 Åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen 
 11  
 fungerar som övergripande planeringsdokument som ska ligga till grund för myndigheter och kommuners överväganden och insatser för att följa miljökvalitetsnormerna och uppnå uppsatta miljömål. Ett annat viktigt syfte är att fördela förbättringsinsatser (bördor), inklusive kostnader för åtgärder, mellan olika källor som bidrar till att normerna inte följs. 
 12 
  
 Åtgärdsprogram inom havs- och vattenförvaltningen är tillsam- mans med etappmålen och preciseringarna för att nå de vatten- relaterade miljömålen viktiga styrmedel för att säkerställa ett samlat och strategiskt åtgärdsarbete. Åtgärder för att nå miljökvalitetsmål och etappmål bör där så är möjligt samordnas så att de samtidigt utgör åtgärder inom havs- och vattenförvaltningen. Effektiva åtgärder är en grundläggande förutsättning för möjligheterna att nå såväl miljökvalitetsnormer för hav och vatten som de vatten- relaterade miljökvalitetsmålen. Havs- och vattenmyndigheten bör därför, inom ramen för sitt ansvarsområde, göra en analys av vilka åtgärdsprogram och verksamheter som kan och bör samordnas. 
 Tydliggöra myndigheternas ansvar för åtgärdsprogrammen 
 Myndigheter och kommuner är skyldiga enligt 5 kap. 8 § miljö- balken (1998:808) att inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av ramdirektivet för vatten för att förtydliga de krav som redan vilade på myndigheter och kommuner att genomföra åtgärdsprogram. Tanken var också att betona programmens betydelse för att uppfylla miljökvalitets- normerna (prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr. 2003/04:56). 
 Myndigheter och kommuner kan använda de verktyg som de förfogar över enligt miljöbalken eller andra lagar som hänvisar till miljöbalken för att genomföra en åtgärd 
 13 
 . De kan exempelvis utfärda föreskrifter, prioritera vissa områden i sin tillsyn eller verka för omprövning av tillståndspliktiga verksamheter. De åtgärder som kan bli följden av åtgärdsprogrammen för enskilda verksam- 
  
 11 
  
 Reglerna om åtgärdsprogram i 5 kap. miljöbalken gäller generellt för åtgärdsprogram som tas fram för att nå olika typer av miljökvalitetsnormer (dvs. inte bara åtgärdsprogram för vatten). 
  
 12 
  
 Naturvårdsverket (2011), Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet. 
  
 13 
  
 Naturvårdsverket (2011), Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet. 
  
 292 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 hetsutövare måste bedömas enligt de regler som gäller i det enskilda fallet, som t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Åtgärdsprogrammen ger alltså riktlinjerna för de efterföljande besluten men kan inte binda myndigheten eller kommunen när det gäller tillämpning av styrmedel i det enskilda fallet 
 14 
 . 
 Åtgärdsprogrammen är visserligen redan bindande för myndig- heter genom bestämmelsen i 5 kap. 8 § miljöbalken men bestäm- melsen har inte varit tillräckligt tydlig och konkret för att ge åtgärdsprogrammen genomslag. Enligt vår bedömning behövs det ytterligare styrning för att säkerställa att de åtgärdsbehov som identifieras i åtgärdsprogrammen, och som ska omsättas av myn- digheter och kommuner, får genomslag i den praktiska tillämpningen. Myndigheterna bör därför regelbundet redovisa till Havs- och vattenmyndigheten (som har samordningsansvar för havs- och vattenförvaltningen) vilka åtgärder som vidtagits och vilka som återstår. Havs- och vattenmyndigheten bör i sin tur lämna en samlad redovisning till regeringen. 
 I dag sker redovisning till vattenmyndigheterna som en del i genomförandet av åtgärdsprogrammen 
 15 
 . Styrningen kan bli effek- tivare om kravet på rapportering kommer från regeringen och inte endast som en del i det åtgärdsprogram man ska bidra till att uppfylla. 
 Kommunerna behöver stöd i åtgärdsarbetet 
 Kommunerna uppträder både som myndigheter med ansvar för till- ståndsgivning och tillsyn enligt olika lagar och som lokala aktörer som genom sin verksamhet påverkar vattenmiljön. Samtidigt har kommunerna en viktig roll i utvecklingen av samhället i stort genom sitt ansvar för planeringen av mark och vatten enligt plan- och bygglagen (2010:900). 
 Länsstyrelsen ska ge råd och sammanställa planeringsunderlag till kommunerna tidigt i planeringsprocessen. Länsstyrelsen ska förmedla underlag från statliga myndigheter till kommunerna och har en samordnande roll när det gäller statliga intressen. Läns- 
  
 14 
  
 Regeringsformen 11 kap. 7 § och Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59). Se även en närmare rättslig analys i utredning  
  
 2009-12-18 
  av Torres, Uppsala universitet, om åtgärdsprograms styrande effekt med hänsyn till regeringsformen. 
  
 15 
  
 Åtgärd 1 avser att myndigheter och kommuner årligen ska rapportera sina genomförda åtgärder till vattenmyndigheterna. 
  
 293 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 styrelsen förmedlar planeringsunderlag som rör de allmänna intres- sena i 3 kap. miljöbalken, riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö- balken, miljökvalitetsnormer, miljö- och riskfrågor samt mellan- kommunala frågor. 
 Länsstyrelsen ska enligt 6 kap. miljöbalken ställa samman utred- ningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Åtgärdsprogrammen inom havs- och vatten- förvaltningen bör enligt vår bedömning vara en självklar del av de underlag som länsstyrelsen sammanställer som stöd för kommun- ernas planeringsarbete. 
 Det behövs mer resurser till åtgärder för en god havs- och vattenmiljö 
 Bristen på långsiktig finansiering av åtgärdsarbete i havs- och vatten- miljön är ett hinder för att åstadkomma åtgärder som ger tydlig effekt i miljön 
 16 
 . Behovet av åtgärder är stort för såväl våtmarker som för grundvatten, vattendrag, sjöar och hav (se även avsnitt 17.2). Ökade insatser när det gäller t.ex. restaurering av vattendrag och våtmarker, bevarande av hotade arter, kalkning av försurade sjöar och fiskevårdarbete är avgörande för vi ska kunna nå flera av de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. 
 Inför kommande åtgärdsprogram inom havsförvaltningen och för nästa cykel i vattenförvaltningen ställs högre krav än tidigare på åtgärdsprogrammens innehåll 
 17 
 . Det ska bl.a. framgå hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor och hur åtgärderna är finansierade. Principen att verksamhetsutövaren ska betala är en grundläggande princip i den svenska miljörätten, och i många fall kan behovet av åtgärder hänföras till en viss sektor eller verksamhetsutövare. Samtidigt finns många fall där det inte finns någon aktör att rikta styrmedel mot. För sådana fall behöver ofta det allmänna (staten) skapa incitament i form av bidrag eller andra typer av styrmedel för att åtgärderna ska komma till stånd. 
  
 16 
  
 Se t.ex. Vattenmyndigheterna i samverkan (2013), Sammanställning av myndigheternas och kommunernas återrapportering för 2012 av åtgärdsprogrammen; och Naturvårdsverket (2014), Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål, Rapport 6608. 
  
 17 
  
 Lag (2010:882) om ändring i miljöbalken och Åtgärdsprogam och tillämpning av miljökvalitetsnormer (prop. 2009/10:184, bet. 2009/10:MJU24, rskr, 2009/10:353). 
  
 294 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 En höjning av anslagsnivån för åtgärder i havs- och vattenmiljö skulle kräva omprioriteringar från andra miljöområden. Därför behövs alternativ till anslagsfinansiering för att öka resurserna till åtgärdsarbetet. Ekonomiska styrmedel för vattenanvändning och påverkan på vatten har varit föremål för många utredningar på senare år, vilket resulterat i ett stort antal förslag 
 18 
 . Ett flertal av dessa bereds i Regeringskansliet. 
 Förutom att öka resurserna till åtgärdsarbetet är det viktigt att finansieringen blir mer långsiktig eftersom åtgärderna ofta innebär fleråriga åtaganden. 
 Stärka åtgärdsprogrammen genom konkretisering av åtgärder 
 När det gäller åtgärdsprogrammen för vattenförvaltningen är de program som fastställdes för den första förvaltningscykeln på en relativt övergripande nivå. De ger därför inte fullständig vägledning för myndigheter och kommuner i deras praktiska tillämpning av olika regler enligt miljöbalken och dess förordningar. 
 Inför den andra förvaltningscykeln har vattenmyndigheterna påbörjat ett arbete med att öka konkretiseringen i åtgärdspro- grammen för att öka tydligheten gentemot berörda myndigheter. Genom inrättande av åtgärdsområden och åtgärdsbibliotek i data- basen Vatteninformationssystem Sverige (VISS) 
 19  
 har det också blivit lättare att redovisa åtgärdsarbetet. Med mer konkreta åtgär- der blir det tydligare för alla parter vad som krävs för att nå en god vattenstatus i en viss vattenförekomst. Det bör vidare ge möjlig- heter för myndigheter och kommuner att i högre utsträckning använda åtgärdsprogrammen för vägledning i sitt arbete och därmed att åtgärderna får bättre genomslag. 
 Kraven på innehåll i åtgärdsprogrammen har också skärpts sedan åtgärdsprogrammen för den första cykeln i vattenförvaltningen beslutades. Sedan 2010 ska det bl.a. framgå hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor och hur 
  
 18 
  
 Se t.ex. Klart som vatten, Utredningen Svensk vattenadministrations betänkande angående införandet av EG:s ramdirektiv för vatten (SOU 2002:105); Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9); Naturvårdsverket (2008), Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor. Rapport 5913; Prissatt vatten? (SOU 2010:17); Naturvårdsverket (2010), Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor, Rapport 6345 och 6346; och Vattenmyndigheterna i samverkan (2013), Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten – Vattenmyndigheternas förslag till strategi. 
  
 19 
  
 http://www.viss.lansstyrelsen.se 
  
 295 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 åtgärderna är finansierade 
 20 
 . De nya kraven gäller såväl för nästa cykel i vattenförvaltningen, som för kommande åtgärdsprogram inom havsförvaltningen. 
 De förändringar som redan har skett eller pågår kan tillsammans med de ytterligare åtgärder som vi föreslår här bidra till att öka åtgärdsprogrammens genomslagskraft utan ändringar i lagstift- ningen. Dessa åtgärder kan därmed genomföras på kort sikt. Vi anser dock att ytterligare åtgärder är nödvändiga för att på längre sikt stärka åtgärdsprogrammens genomförande, se förslag till etappmål i avsnitt 22.2. 
 Ansvarsfördelningen på havs- och vattenmiljöområdet bör ses över 
 Ramdirektivet för vatten har genomförts i svensk lagstiftning genom miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen). Regeringen har utsett fem länsstyrelser att tillika vara vattenmyndigheter med ansvar för ramdirektivets genomförande 
 21 
 . Enligt vattenförvaltnings- förordningen ingår följande moment i vattenförvaltningen: 
  
 1. 
  
 kartläggning och analys, 
  
 2. 
  
 fastställande av kvalitetskrav (miljökvalitetsnormer), 
  
 3. 
  
 förvaltningsplaner, 
  
 4. 
  
 åtgärdsprogram, 
  
 5. 
  
 övervakning och 
  
 6. 
  
 rapportering. 
  
 Havs- och vattenmyndighetens ansvar i vattenförvaltningen består i dag främst av samordning, vägledning samt rapportering till EU- kommissionen. Regeringen har bemyndigat Havs- och vattenmyn- digheten att meddela föreskrifter, allmänna råd och vägledning för olika moment i vattenförvaltningen avseende ytvatten. Sveriges geologiska undersökning har motsvarande ansvar när det gäller 
  
 20 
  
 Lag (2010:882) om ändring i miljöbalken och  
  
 Åtgärdsprogam och tillämpning av miljökvalitetsnormer (prop. 2009/10:184, bet. 2009/10:MJU24, rskr, 2009/10:353). 
  
 21 
  
 I svensk författning finns inte någon bestämmelse som definierar vattenmyndighet. Däremot anges i 5 kap. 11 § miljöbalken att en länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. 
  
 296 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 grundvatten. Havs- och vattenmyndigheten ska också vara sam- lande i havs- och vattenmiljöarbetet genom att samordna vatten- myndigheterna 
 22 
 . 
 I dag är det vattendelegationerna 
 23  
 i varje vattendistrikt som bes- lutar om vilka miljökvalitetsnormer som ska gälla för vatten- förekomsterna i respektive distrikt. Vattendelegationen fastställer också förvaltningsplan och åtgärdsprogram för vattendistriktet. Underlag för besluten tas fram av vattenmyndigheterna i sam- verkan med övriga berörda länsstyrelser inom vattendistriktet, kommuner, vattenråd 
 24  
 och andra myndigheter och organisationer. 
 Vattenförvaltningens organisation med regionala vattenmyndig- heter och vattendelegationer kopplade till länsstyrelserna har inne- burit att en ny regional nivå införts i strukturen för hantering av vattenrelaterade miljöfrågor. Vi bedömer att denna ordning har skapat en oklarhet om vem som gör vad i vattenförvaltningen. Det är också en ordning som avviker från den som gäller för havsmiljö- förvaltningen, vilket skapar svårigheter att få till samordningen mellan förvaltningsprocesserna. Det finns även en otydlighet när det gäller vattenmyndigheternas ställning, eftersom vattenmyndig- heternas kanslier kan uppfattas som självständiga myndigheter trots att de både verksamhetsmässigt och organisatoriskt ingår i berörda länsstyrelser 
 25 
 . 
 Ordningen med vattendelegationer som kan fatta självständiga beslut har också varit föremål för diskussion 
 26 
 . Även om särskilda beslutsorgan inte är ovanliga så inrättas de vanligen som ett led i 
  
 22 
  
 Förordning (2011:619) med instruktion för Potter och vattenmyndigheten. 
  
 23 
  
 Vattendelegationen har upp till elva ledamöter som utses av regeringen för en treårsperiod. Ledamöterna är sakkunniga från länsstyrelser, kommuner och andra instanser men även representanter från näringslivet och de politiska partierna. Delegationens ordförande är landshövdingen i det län som är vattenmyndighet. 
  
 24 
  
 Vattenråd är en sammanslutning av olika intressenter med koppling till vattnet inom ett eller flera avrinningsområden eller kustområde. 
  
 25 
  
 En myndighet för havs- och vattenmiljö (SOU 2010:8); Se även Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten (2010), Utredningspromemoria om vissa frågor rörande ansvarsfördelning och samverkan mellan nationell och regional vattenmiljö- förvaltning (dir. 2011:14), Delrapport 4, (M2010:03/2011/35); och Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), för en vidare diskussion om myndig- hetsbenämningar. 
  
 26 
  
 Se t.ex. Bjällås, U. och Leon, M. (2013), Är målen i  
  
 EU-direktiven 
  som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport till Miljömålsberedningen; Wiggins och Flynn (2010), Mot samma mål? – Implementeringen av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien, Juridiska institutionens skriftserie, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, Skrift 6; En myndighet för havs- och vattenmiljö (SOU 2010:8); och Mata (2004), Deltagande – en bestämning i Lundqvist et al., Hållbar vattenförvaltning. Organisering, deltagande, inflytande, ekonomi, VASTRA rapport 5; Se även Mata (2004), Deltagandets effekter, i samma skrift. 
 297 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 myndighetens interna besluts- och delegationsordning 
 27 
 . När själv- ständiga organ istället inrättas efter regeringsbeslut riskerar ans- varet att bli otydligt och det minskar den eller de berörda myndig- heternas möjligheter till styrning av den egna verksamheten 
 28 
 . Kon- struktionen med självständiga vattendelegationer innebär också att beslutsgången avviker från det normala inom statlig förvaltning. 
 Även om det kan finnas goda skäl till att besluten fattas nära de som praktiskt utför åtgärderna så anser vi att dagens vatten- delegationer inte har den överblick som krävs för att kunna fatta alla de principiella beslut som behövs. Inom åtgärdsarbetet behöver de nationella miljömålen och berörda direktiv hanteras samlat och det krävs ofta avvägningar mellan olika nationella mål. Detta skulle kunna lösas genom att beslutsmandatet förs över till nationell nivå, vilket också kan ge bättre förutsättningar för samordning med andra nationellt ansvariga myndigheter och organisationer. 
 Regeringen har tillsatt en utredning (Miljömyndighetsutredningen, M 2013:02) med uppgift att pröva förutsättningarna för en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande för myndigheterna under Miljödeparte- mentet (dir. 2013:101). I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och vid behov lämna förslag till förändringar för ansvarsfördelningen. Kartläggnings- delen i uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2014 och uppdraget ska slutredovisas senast den 31 mars 2015. 
  
 22.1.2 
  
 Åtgärder 
  
 För att öka samordningen på havs- och vattenmiljöområdet föreslår vi följande åtgärder på kort sikt: 
 Regeringen bör senast 2015 ge Potter och vattenmyndigheten i uppdrag att se över möjligheterna till ökad samordning av för- valtningsplaner och åtgärdsprogram inom havs- och vattenför- valtningen, havsplaneringen samt för arbetet med områdesskydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. 
  
 27 
  
 Statskontoret (2008), Förändrade ledningsformer, Kartläggning och analys i samband med den nya myndighetsförordningen, Rapport 2008:11. 
  
 28 
  
 Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket (SOU 2008:62). 
  
 298 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 Regeringen uppdrar senast 2015 i regleringsbreven till berörda myndigheter att regelbundet redovisa till Havs- och vattenmyn- digheten hur arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen fortskrider. Havs- och vattenmyndigheten ska i sin tur lämna en samlad redovisning till regeringen. 
 På längre sikt ser vi behov av ytterligare åtgärder för att öka sam- ordningen på havs- och vattenmiljöområdet. Behoven av ökad samordning på området bör beaktas av Miljömyndighetsutred- ningen och den eventuellt kommande utredning som regeringen aviserat om hur en förstärkt samordning kan uppnås i den statliga förvaltningen i syfte att öka helhetssynen på mark- och vatten- användningen (prop. 2013/14:141) 
 29 
 . 
 Ökad samordning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram 
 I uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten om ökad samord- ning av åtgärdsprogram för vattenförvaltningen, havsmiljöförvalt- ningen och den kommande havsplaneringen 
 30  
 bör ingå att göra en analys av hur arbetet med områdesskydd och artskydd i akvatiska miljöer kan integreras med åtgärdsprogram inom havs- och vatten- förvaltningen. 
 Ett enda gemensamt åtgärdsprogram för vatten skulle kunna innebära stora samordningsvinster för havs- och vattenmiljöarbetet, oavsett om åtgärden motiveras av vattenförvaltningen, havsförvalt- ningen, miljökvalitetsmålen eller arbetet med områdesskydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. En fullständig integrering av åtgärdsprogrammen är dock svår att uppnå, dels på grund av att behoven av åtgärder på olika områden kan skilja sig åt, dels på grund av att åtgärderna behöver kunna särredovisas t.ex. i samband med rapportering till  
 EU-kommissionen. 
  I uppdraget till Havs- och vattenmyndigheten bör ingå att analysera förutsättningarna för att på sikt utforma ett gemensamt åtgärdsprogram för vatten, i syfte att öka helhetssynen på havs- och vattenmiljöområdet. 
  
 29 
  
 Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. 
  
 30 
  
 Regeringen lämnade i mars 2014 en proposition till riksdagen med förslag om nya bestämmelser om hushållning med havsområden för att åstadkomma en samlad havsförvalt- ning (prop. 2013/14:186). Förslaget innebär att regeringen ska besluta om havsplaner för havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska utgöra vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av områdena. Propositionen behandlas i riksdagen den 9 juni 2014. Se även avsnitt 17.1. 
  
 299 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 Regeringen bör ställa krav på återrapportering av genomförda åtgärder 
 Regeringen bör i regleringsbrev till de myndigheter som berörs av åtgärdsprogrammen ställa krav på att myndigheterna regelbundet ska redovisa hur arbetet fortskrider. För de åtgärder som myndigheten ansvarar för enligt fastställda åtgärdsprogram enligt vattenförvalt- ningsförordningen ska myndigheten rapportera sina genomförda åtgärder till Havs- och vattenmyndigheten. Myndigheten ska även samråda med Potter och vattenmyndigheten om vilken rapportering som behövs. Redovisning till Havs- och vattenmyndigheten bör ske vart annat år. 
 I samband med att åtgärdsprogram inom havsförvaltningen tas fram bör regeringen på samma sätt ställa krav på återrapportering för de myndigheter som berörs av åtgärdsprogram enligt havsmiljö- förordningen. 
 I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev bör regeringen ställa krav på att myndigheten ska vägleda de myndigheter och kommuner som berörs av fastställda åtgärdsprogram enligt vatten- förvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen, och att Potter och vattenmyndigheten ska lämna en samlad redovisning av myndigheternas uppföljningar till regeringen. 
 Berörda myndigheter är i första hand Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Livsmedelsverket, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riks- antikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statistiska centralbyrån, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges meteoro- logiska och hydrologiska institut, Trafikverket och länsstyrelserna. Dessa myndigheter har i dag ett utpekat ansvar för åtgärder enligt beslutade åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen. 
  
 22.1.3 
  
 Konsekvensbedömning 
  
 Förslagen syftar till att ge bättre verktyg och effektivisera styrningen i vattenpolitiken för att åstadkomma ett ökat genom- förande av åtgärder i havs- och vattenmiljöarbetet. Åtgärdsarbetet behöver samlat hantera miljökvalitetsmålen såväl som berörda EU- direktiv. Vi bedömer att förslagen kommer bidra till att nå flera av de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen, främst  
 Bara naturlig försur- ning 
 ,  
 Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten 
  
 300 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 av god kvalitet 
 ,  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
 Förslagen innebär förbättrade förutsättningar för nationell samordning och ökat helhetsperspektiv inom havs- och vatten- miljöarbetet. Berörda myndigheter ska regelbundet redovisa hur arbetet fortskrider för åtgärder som myndigheten ansvarar för enligt åtgärdsprogrammen, vilket bör kunna leda till ett förbättrat genomförande av åtgärder inom havs- och vattenmiljöområdet. Förslagen innebär inte någon ändring i ansvarsfördelningen, utan enbart ett krav på att myndigheterna ska redovisa hur de förvaltar det ansvar som de redan har. Några lagändringar behövs inte. 
 Sverige har full rådighet att organisera och omorganisera administrationen för havs- och vattenförvaltningen. 
 Återrapportering av åtgärderna sker redan i dag, som en del i gällande åtgärdsprogram för vattenförvaltningen. Vi bedömer där- för att kostnaderna ryms inom befintliga anslag. Förslagen har inga påtagliga fördelningseffekter. 
 Uppdrag till myndigheter 
 Förslagen innebär uppdrag till: 
 Havs- och vattenmyndigheten att se över möjligheterna till ökad samordning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram inom havs- och vattenförvaltningen, havsplaneringen samt arbetet med områdesskydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. 
 Vi bedömer att uppdragen ryms inom Havs- och vattenmyndig- hetens ordinarie verksamhet. 
 301 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 22.2 
  
 Etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster 
  
 Miljömålsberedningen föreslår som etappmål: 
 Förutsättningarna för att Sveriges yt- och grundvattenföre- komster uppnår god status ökar genom att systemet med miljö- kvalitetsnormer för vatten förbättras strukturellt senast 2018. 
 Förslag till åtgärd: 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med uppgift att se över lagstiftning och organisation för miljö- kvalitetsnormer för vatten. Utredaren ska analysera hur systemet med miljökvalitetsnormer för vatten kan bli mer effektivt och vad som krävs för att få en tydligare struktur och ansvarsfördelning för framtagande av och beslut om åtgärdsprogram för vatten. Utredaren ska även analysera hur systemet för miljökvalitetsnormer kan underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att anpassa verksamheten eller åtgärden till gällande miljökvalitets- normer. Utredningen ska vara klar senast 2016 och nöd- vändiga förändringar genomförda senast 2018. 
  
 22.2.1 
  
 Motivering 
  
 Sveriges vattenförekomster ska uppnå god vattenstatus 
 Ramdirektivet för vatten 
 31  
 innehåller ett mål om god vattenstatus, vilket innebär både god ekologisk 
 32  
 och god vattenkemisk status 
 33 
 . Målet har genomförts i svensk lagstiftning genom miljökvalitets- normer. Det finns flera typer av miljökvalitetsnormer för vatten i miljöbalken (1998:808) som har olika innebörd och rättsverkan. Det har lett till tolkningsfrågor, särskilt vad gäller miljökvalitets- normer för ekologisk status. Funktionaliteten av Sveriges genom- förande av ramdirektivet för vatten har ifrågasatts 
 34 
 . 
  
 31 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 
  
 32 
  
 Vid konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster används kravet god ekologisk potential istället för ekologisk status. 
  
 33 
  
 För grundvatten även god kvantitativ status. 
  
 34 
  
 Se t.ex. Bjällås U. och Leon, M. (2013), Är målen i  
  
 EU-direktiven 
  som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses 
 302 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 Lagstiftningen på vattenområdet är omfattande, med styrning på olika nivåer, vilket har lett till ett komplext regelsystem. En korrekt tillämpning är därmed resurskrävande, vilket riskerar att ta tid och kraft från själva åtgärdsarbetet. Detta kan i sin tur bidra till att det tar längre tid att uppnå god status i vattenförekomsterna. 
 Vi bedömer att det bör göras en översyn av systemet för miljö- kvalitetsnormer för vatten, med fokus på att göra systemet mer effektivt, med en tydligare struktur och ansvarsfördelning. Sys- temet bör också göra det enklare för den som bedriver en verk- samhet eller vidtar en åtgärd att anpassa verksamheten eller åtgär- den till miljökvalitetsnormerna. Med system menas i detta sam- manhang regelverket för miljökvalitetsnormer, organisation och ansvarsfördelning inom den statliga förvaltningen samt den prak- tiska tillämpningen. 
 Översynen bör vara begränsad till att röra systemet för miljö- kvalitetsnormer på vattenområdet. En översyn av hela systemet för miljökvalitetsnormer, dvs. inte endast inom vattenområdet, skulle visserligen kunna ha fördelen att man tar ett helhetsgrepp, men skulle också ta längre tid och öka osäkerheten i tillämpningen. Hur miljökvalitetsnormer fungerar på andra områden, t.ex. luftkvalitet, har inte ifrågasatts på samma sätt och har inte heller utretts inom ramen för Miljömålsberedningens arbete. 
 Syftet med förslaget är att skapa större tydlighet om vilka åtgärder som krävs för att uppnå god vattenstatus och vilka krav detta ställer på verksamhetsutövare, myndigheter och andra aktörer som berörs. Utgångspunkten är att systemet i framtiden ska fungera på ett sätt som i högre grad än det nuvarande bidrar till att uppnå god vattenstatus i Sveriges vattenförekomster och därmed även till att nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen. 
 En översyn hinner inte leda till ändringar som träder i kraft innan nästa förvaltningscykel tar vid 2016 
 35 
 . Förslagen i avsnitt 22.1 om en förstärkt samordning av arbetet med åtgärdprogram inom havs- och vattenmiljöområdet, som syftar till att förbättra tillämp- ningen av åtgärdsprogrammen innan nästa förvaltningscykel börjar, är därför ett komplement till det etappmål och de mer långsiktiga åtgärder som föreslås i detta avsnitt. 
 funktionellt? Rapport till Miljömålsberedningen; och Europeiska kommissionens rapport till Europaparlamentet och Rådet om genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), SWD(2012) 379 final. 
  
 35  
 Åtgärdsprogram för perioden  
 2016–2021 
  ska beslutas i december 2015. 
 303 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 Etappmålet bidrar till att öka förutsättningarna för att Sveriges vattenförekomster uppnår god status i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten och därmed också möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen 
 Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård.  
 Även  
 Giftfri miljö, Ingen övergödning, Myllrande våtmarker  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv  
 berörs. I de preciseringar som regeringen har fastställt för miljökvalitetsmålen anges att sjöar och vattendrag har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status, att kustvatten har minst god ekologisk status eller potential och god kemisk status, att både kust- och havsvatten har god miljöstatus. Det anges också att grundvattenförekomster som omfattas av förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltnings- förordningen) har god kemisk status och god kvantitativ status. 
  
 Åtgärdsprogrammen har en viktig roll i arbetet med åtgärder och styrmedel 
 Inom systemet för miljökvalitetsnormer har åtgärdsprogrammen en central roll. Åtgärdsprogram kan ge en mer konkret bild av vad som behöver göras för att följa en miljökvalitetsnorm och åstadkomma den önskvärda utvecklingen av vattenförekomsten. I åtgärdsprogrammen kan det göras en bördefördelning mellan berörda verksamhetsutövare, enskilda samt kommuner och myndigheter. Vår bedömning är att dagens åtgärdsprogram inte fullt ut lyckats förverkliga sin potential att omvandla ibland komplicerade bedömningar till konkreta åtgärder. 
 Dagens åtgärdsprogram riktar sig till myndigheter och kom- muner och är relativt allmänt hållna, vilket gör att programmen inte alltid styr berörda myndigheters verksamhet på ett tillräckligt tydligt sätt. 
 Det finns även otydligheter vad gäller vattendelegationernas ställning och ansvar. Myndigheter ska enligt 5 kap. 8 § miljöbalken inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram. Trots detta kan det vara svårt för vattendelegationer och vattenmyndigheter att effektivt åstadkomma resultat, eftersom de åtgärder som bedöms som angelägna faller under en annan myndighets ansvar och tar den myndighetens resurser i anspråk. Vattenmyndigheterna anser att ansvar och samordning mellan myndigheter i vattenfrågor är viktiga frågor att lösa. Problemen med brist på styrning och samordning är relaterade till otydlighet i 
 304 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 ansvarsfrågan och brist på resurser för åtgärdsgenomförandet 
 36 
 . Vattenmyndigheterna har pekat på betydelsen av lagstiftning och ökad resurstilldelning. Regeringens ambitionsnivå är enligt vattenmyndig- heterna avgörande för om lagstiftning med tillhörande styrmedel kan utvecklas och åtgärder kan genomföras i den takt som behövs. 
 37  
 Denna fråga berörs även i avsnitt 22.1. 
 Det finns brister i åtgärdsprogrammens innehåll och genomförande 
 En annan faktor som påverkar åtgärdsprogrammens effektivitet är att dessa inte innehåller generellt tillämpliga påbud eller förbud som riktar sig till exempelvis en viss kategori av verksamhets- utövare. Ett behov av mer konkreta åtgärder och en mer samman- hållen prövning av verksamheter i nuvarande system har påtalats 
 38 
 . Exempelvis skulle åtgärdsprogram mer detaljerat kunna ange vilka ekologiska anpassningsåtgärder som behöver göras vid vissa speci- fika typer av vattenförekomster, eller mer konkret beskriva de åtgärder som förväntas av verksamhetsutövarna vid en viss vatten- förekomst. Detta skulle kunna minska behovet för berörda mynd- igheter att driva igenom krav på åtgärder i enskilda ärenden hos varje berörd anläggning. Att ge åtgärdsprogrammen ett sådant innehåll är dock inte oproblematiskt. Om programmen får ett innehåll som gör dem mer styrande eller till och med bindande för enskilda och verksamhetsutövare, väcks frågan om programmens rättsliga status. 
 Mycket av arbetet med åtgärdsprogrammen sker genom mynd- igheters prövning i enskilda ärenden. Sådana ärenden överklagas inte sällan, vilket leder till en splittrad och långsam utveckling. Dessutom har åtgärder som minskar utsläpp från så kallade diffusa källor 
 39 
 , särskilt jord- och skogsbruk, stor betydelse för förbättring av vattenkvaliteten. Då dessa källor kan vara många och dessutom inte alltid är tillståndspliktiga är det svårt att få genomslag för åtgärder endast genom tillsyn i enskilda ärenden. Vidare är omprövning av befintliga tillstånd eller rättigheter resurskrävande 
  
 36 
  
 Skrivelse från vattenmyndigheterna till Miljömålsberedningen  
  
 2013-11-13, 
  Dnr  
 537-5130- 
  2013. 
  
 37 
  
 Skrivelse från vattenmyndigheterna till Miljömålsberedningen  
  
 2014-02-26, 
  Dnr  
 537-5130- 
  2013. 
  
 38 
  
 Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69), s.  
  
 150–152. 
  
 39 
  
 Diffusa källor är föroreningskällor som inte har någon tydlig definierad utsläppspunkt, eller väldigt små utsläppspunkter. 
  
 305 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 för myndigheterna och förekommer inte i någon större utsträck- ning 
 40 
 . Vid befintlig tillståndspliktig verksamhet är dessutom möjlig- heten att inom ramen för tillsynen kräva åtgärder begränsad på grund av tillståndets rättskraft 
 41 
 . 
  
 EU-kommissionen 
  har kritiserat det svenska systemet 
 Sverige har fått synpunkter från  
 EU-kommissionen 
  angående sina förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, utnyttjandet av undantag från miljökvalitetsnormer samt vattenprissättningen 
 42 
 . 
 Åtgärdsprogrammen behöver utvecklas 
 Kommissionen har konstaterat att det i åtgärdsprogrammen saknas information om de särskilda åtgärder som ska vidtas för att uppnå miljömålen i ramdirektivet för vatten. Brister finns i kopplingen mellan status, förbättringsbehov och de konkreta åtgärder som krävs. Många av åtgärderna är administrativa, t.ex. nya under- sökningar och övervakning. Kommissionen noterar även att många institutioner är involverade i systemet. Detta gör den admini- strativa strukturen svår att överblicka och i viss mån inte tillräckligt öppen för insyn. De svenska åtgärdsprogrammens primärt admini- strativa tillvägagångssätt med många olika aktörer gör det svårt att se hur, av vem och i vilken omfattning ett specifikt mål ska genom- föras. Sverige behöver enligt kommissionen förbättra sina åtgärds- program så att de blir mer utförliga angående de specifika åtgärder som planeras, för att möjliggöra ett planeringsverktyg som är öppet för insyn och som visar hur miljömålen kan uppnås på ett sam- ordnat sätt i alla avrinningsdistrikt. Sverige bör inkludera menings- full information om åtgärdernas räckvidd, tidsfrister och finans- iering i åtgärdsprogrammen så att landets strategi för att uppnå målen blir tydligare. 
  
 40 
  
 Se t.ex. Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69) s. 52 och s. 148. 
  
 41 
  
 Med rättskraft menas verkan av en dom eller beslut om tillstånd, se 24 kap. 1 § miljöbalken. 
  
 42 
  
 Se särskilt Europeiska kommissionens rapport till Europaparlamentet och Rådet om genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), SWD(2012) 379 final, vol. 26/30. 
  
 306 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 Hur undantagsmöjligheterna har använts 
 Kommissionen konstaterar att Sverige har tillämpat ett betydande antal undantag under den första förvaltningscykeln. Förlängda tids- frister tillämpas för nästan alla vattenförekomster i fara, vilket enligt kommissionen tyder på en låg ambitionsnivå när det gäller att uppfylla vattendirektivets miljömål om god status 
 43 
 . När det gäller kemisk status beror dock undantagen på långväga kvick- silverföroreningar som det tar lång tid att förändra. Kommissionen anser att det stora antalet undantag i de första förvaltningsplanerna är bekymmersamt och att Sverige bör vidta alla åtgärder som krävs för att minska antalet undantag inför nästa cykel. 
 Synpunkter på prissättningspolitiken 
 Vad gäller Sveriges vattenprissättningspolitik anser kommissionen att principen om kostnadstäckning bör omfatta ett bredare urval av vattentjänster, bl.a. uppdämning, behandling och distribution av ytvatten, samt uppsamling, rening och bortledande av vatten. Information bör tillhandahållas om vattenprispolitikens stimulerande funktion för alla vattentjänster, med syftet att se till att vatten används effektivt. Förvaltningsplanerna bör innehålla information om hur principen om att förorenaren betalar har beaktats. Kommissionen har väckt talan mot Tyskland hos  
 EU-domstolen 
  i ett mål om vatten- prissättningspolitik 
 44  
 där den kritik som har riktats mot Tyskland liknar de synpunkter som har förts fram mot Sverige. Regeringen har uttalat stöd för den vattenprissättning som tillämpas i Tyskland. 
 Verksamhetsutövares och enskildas utredningsansvar inte alltid tydligt 
 Miljökvalitetsnormer är tillämpliga på verksamheter och åtgärder som utförs av allt från resursstarka, stora företag till enskilda per- soner. Miljöbalken har krav på att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska ha kunskap om och kontroll över verk- samheten eller åtgärden och dess påverkan på miljön (2 kap. 2 § 
  
 43 
  
 Europeiska kommissionens rapport till Europaparlamentet och Rådet om genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), SWD(2012) 379 final, vol. 26/30, s. 63 (s. 61 i den inofficiella svenska språkversionen). 
  
 44 
  
 Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland, Mål  
  
 C-525/12. 
  
 307 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 samt 26 kap. 19 § miljöbalken). Dessa krav i kombination med att en del av de miljökvalitetsnormer som ska följas snarare är över- gripande mål som ska uppnås vid framtida tidpunkter än konkreta gränsvärden, kan i vissa fall leda till att verksamhetsutövares och enskildas utredningsbörda blir betungande. 
 När det gäller gränsvärdesnormer behöver verksamhetsutövare och enskilda endast analysera sin verksamhets eller åtgärds påver- kan på dessa värden. För miljökvalitetsnormer som inte är gräns- värdesnormer behöver verksamhetsutövare eller enskilda förutom påverkan på olika parametrar dessutom kunna koppla dessa para- metrar till möjligheten att följa de miljökvalitetsnormer som sätts upp, vilket gör bedömningen svårare och kan kräva särskild kompetens. Dels finns det bedömningsgrunder för vilka det saknas data som kan utgöra underlag eller där det av andra skäl finns utrymme för olika tolkningar, dels kan det vara mycket svårt eller omöjligt att avgöra hur samspelet mellan olika bedömningsgrunder fungerar och hur det kan leda till ändring i vattenförekomstens status. 
 Motsvarande problem finns när det gäller den sökandes utred- ningsbörda vid tillståndspliktig verksamhet. Vid prövning av frågor om tillåtlighet och tillstånd och av vilka villkor som ska gälla måste en verksamhetsutövare kunna visa att tillräckliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått till skydd för människors hälsa och miljön vidtas. Bevisbördans placering innebär också att den som söker tillstånd enligt miljöbalken genom utredningar och i övrigt måste visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna. Som huvudregel ska en miljö- konsekvensbeskrivning upprättas. 
 45  
 I miljökonsekvensbeskrivningen ska anges hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs. När det rör sig om miljökvalitetsnormer som inte utgör gräns- värdesnormer medför detta inte endast att man ska ha kunskap om hur den egna verksamheten påverkar olika parametrar som gäller för vattenförekomsten. Den sökande ska dessutom analysera hur dessa parametrar inverkar på olika bedömningsgrunder och hur dessa i sin tur påverkar vattenförekomstens miljöstatus. Det kan vara svårt att bedöma hur sambandet ser ut mellan verksamhetens effekt på en viss parameter och påverkan på vattenförekomstens status. Ibland saknas även underlagsdata. Att utreda hur verksamheten påverkar möjlig- 
  
 45  
 Naturvårdsverket (2008), Vattenverksamheter, Handbok för tillämpningen av 11 kap. i miljöbalken, Handbok 2008:5. 
 308 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 heten att följa miljökvalitetsnormer kan i sådana fall kräva ett arbete av forskningskaraktär 
 46  
 eller att man istället tvingas förhålla sig till så kallade expertbedömningar 
 47 
 . 
 En annan konsekvens av detta är att det blir fel fokus i arbetet med miljökvalitetsnormerna. Myndigheter hamnar i diskussioner med verksamhetsutövaren om utredningsansvaret och dessa kon- flikter går inte sällan till domstol genom att myndighetens beslut överklagas. Detta resulterar i förseningar i genomförande av nöd- vändiga åtgärder och långa tidsperioder där det är oklart vad som kan och inte kan krävas av verksamhetsutövaren. 
 Från verksamhetsutövarens synpunkt medför dagens system därför en utredningsbörda vars gränser är oklara och som i vissa delar går längre och är mer komplicerade än vad man normalt kan förvänta sig att en verksamhetsutövare har förutsättningar att göra. Från miljösynpunkt riskerar detta att leda till onödig fördröjning i arbetet med att följa miljökvalitetsnormerna. 
 Användning av begreppet miljökvalitetsnorm och andra termer 
 Sverige har genomfört ramdirektivet för vatten genom att i lag- stiftningen använda miljökvalitetsnormer som samlingsbegrepp för både miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet för vatten och andra bestämmelser om miljökvalitet som inte kallas för miljökvalitets- normer i direktivet. Av 5 kap. 2 § miljöbalken framgår att miljö- kvalitetsnormerna delas in i gränsvärdesnormer, målsättnings- normer, indikativa normer och övriga normer. 
 Den utredning som föregick författningsändringarna (Miljöbalks- kommittén), förespråkade att olika termer skulle användas under samlingsnamnet bestämmelser om miljökvalitet 
 48 
 . Även om det i sig inte är omöjligt att ha miljökvalitetsnormer som samlingsbegrepp, verkar det ha bidragit till problem vid genomförande och till- lämpning av systemet för miljökvalitetsnormer. 
 Miljömålen enligt ramdirektivet för vatten är till skillnad från det som kallas miljökvalitetsnormer i direktivet inte direkt tillämp- bara och mätbara gränsvärden. De anger istället mål för den vatten- 
  
 46 
  
 Naturvårdsverket (2011), Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram inom tillsynsarbetet, s. 28. Fall som dessa borde enligt Naturvårdsverket falla utanför verksamhetsutövarens undersökningsplikt. 
  
 47 
  
 Bjällås U. och Leon, M. (2013), Är målen i  
  
 EU-direktiven 
  som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport till Miljömålsberedningen. 
  
 48 
  
 Bestämmelser om miljökvalitet (SOU 2002:107), se särskilt kapitel 7. 
  
 309 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 kvalitet som man ska sträva efter genom att vidta alla möjliga och nödvändiga åtgärder. Miljömålen är kvalitativa snarare än kvanti- tativa och förutsätter att man utifrån ett antal bedömningsgrunder eller kriterier gör en helhetsbedömning av en vattenförekomsts status och av behovet av åtgärder. Att göra sådana bedömningar kan vara svårt. Det kan råda vetenskaplig osäkerhet om hur olika parametrar eller kvalitetsfaktorer påverkar vattenförekomstens status och det finns inte alltid data tillgängligt för de olika bedöm- ningsgrunderna. Parametrarna är dessutom inte alltid fristående från varandra utan har även en inbördes påverkan, så att åtgärder som ger gynnsamma mätresultat vid en parameter även indirekt kan leda till andra, ibland mindre gynnsamma resultat hos en annan parameter inom en annan bedömningsgrund. 
 49  
 Det är i första hand medlemsstaternas myndigheter som ska ha den kompetens och de resurser som krävs för att omvandla dessa kvalitativa mål till mätbara bedömningsgrunder och mer konkreta åtgärder. 
 Valet att använda miljökvalitetsnormer som samlingsbegrepp för olika bestämmelser om miljökvalitet kan ha bidragit till att de ibland betydande skillnaderna mellan gränsvärden, riktvärden och mål, och konsekvenserna av dessa skillnader, inte har beaktats tillräckligt i den praktiska tillämpningen inom ramen för systemet för miljökvalitetsnormer. 
  
 22.2.2 
  
 Åtgärder 
  
 Vi föreslår följande åtgärd för att etappmålet ska nås: 
 Regeringen tillkallar senast 2015 en särskild utredare med upp- gift att se över lagstiftning och organisation för miljökvalitets- normer för vatten. Utredaren ska analysera hur systemet med miljökvalitetsnormer för vatten kan bli mer effektivt och vad som krävs för att få en tydligare struktur och ansvarsfördelning för framtagande av och beslut om åtgärdsprogram för vatten. Utredaren ska även analysera hur systemet för miljökvalitets- normer kan underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att anpassa verksamheten eller åtgärden till gäl- lande miljökvalitetsnormer. Utredningen ska vara klar senast 2016 och nödvändiga förändringar genomförda senast 2018. 
  
 49  
 Bjällås U. och Leon, M. (2013), Är målen i  
 EU-direktiven 
  som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport till Miljömålsberedningen, s.  
 39–41. 
  
 310 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 En ny förvaltningscykel för vattenförvaltningen börjar 2016 och vattenmyndigheterna kommer redan under 2014 att genomföra samråd om sina förslag till åtgärdsprogram för nästa förvaltnings- cykel 
 50 
 . De nya åtgärdsprogrammen kommer antagligen inte att avvika kraftigt från dagens program, men kan möjligen bli mer konkreta vad gäller åtgärder och användning av styrmedel, se avsnitt 22.1. Även om en viss utveckling av åtgärdsprogrammen alltså kan ske även utan ändringar i dagens regelverk, föreslår vi att man utreder förutsättningarna för att förbättra systemet på längre sikt. 
 Översyn av lagstiftning och organisation för miljökvalitetsnormer för vatten 
 Den särskilda utredaren ska se över regler och organisation för miljökvalitetsnormer för vatten. Utredaren ska föreslå sådana ändringar som bidrar till ett system för arbetet med miljökvalitets- normer som är mer effektivt och som har en tydligare struktur och ansvarsfördelning. Systemet ska underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd att anpassa verksamheten eller åtgärden till gällande miljökvalitetsnormer. Syftet med utredningen är att finna ett system som bättre bidrar till att nå de vatten- relaterade miljökvalitetsmålen. Med tanke på sambanden mellan dessa frågor bör de utredas tillsammans. 
 Utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet åt följande frågor, som berör de brister i systemet med miljökvalitetsnormer som beskrivits ovan. 
 Överväga förändringar i ansvarsfördelningen för beslut om åtgärdsprogram 
 Beslut om åtgärdsprogram inom ramen för ramdirektivet för vatten fattas i dag av vattendelegationer 
 51  
 som är knutna till vattenmynd- igheterna. Vattendelegationer kan identifiera ett behov av ändringar i lagstiftning eller tillskott av resurser, som vattenmyndigheterna 
  
 50 
  
 Det finns dock inget hinder i lagstiftningen för att myndigheterna även under en pågående förvaltningscykel kan besluta att ändra ett åtgärdsprogram, eller anta ett helt nytt. 
  
 51 
  
 Vattendelegationen har upp till elva ledamöter som utses av regeringen för en treårsperiod. Ledamöterna är sakkunniga från länsstyrelser, kommuner och andra instanser men även representanter från näringslivet och de politiska partierna. Delegationens ordförande är landshövdingen i det län som är vattenmyndighet. 
  
 311 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 själva saknar möjlighet att genomföra. Det kan även uppstå situationer där behovet av åtgärder ställs mot andra nationella mål eller samhällsintressen. 
 Utredaren bör överväga en ordning där man i situationer där det är påkallat av juridiska, ekonomiska eller politiska skäl kan lyfta frågan om beslut om vissa åtgärder i ett åtgärdsprogram till central, nationell nivå 
 52 
 . Besluten kan i så fall baseras på förslag från vatten- myndigheterna och/eller Havs- och vattenmyndigheten, efter sam- råd mellan dessa myndigheter och andra berörda organisationer på lokal, regional eller nationell nivå. Utredningen bör även ange om, och i så fall hur, sådana beslut ska kunna överklagas. 
 I sammanhanget bör nämnas regeringens förslag att införa havsplaner som verktyg vid hushållning med havsområden (prop. 2013/14:186). Enligt förslaget ska Potter och vattenmyndigheten få i uppgift att upprätta förslag till havsplaner som lämnas över till regeringen för beslut, tillsammans med ett eget yttrande och annat underlag av betydelse för bedömningen av förslaget. För varje havsplaneområde ska regeringen således få ett berett besluts- underlag från Havs- och vattenmyndigheten. Beredningskraven i Regeringskansliet tillgodoser enligt regeringen att ärendet sedan får en allsidig och tvärsektoriell belysning inför regeringens beslut om planen. Propositionen behandlas i riksdagen den 9 juni 2014. 
 Utreda hur åtgärdsprogrammen kan få en mer central roll vid tillämpningen av miljökvalitetsnormer 
 I kommande åtgärdsprogram bör man tydligare än i dag ange hur en positiv utveckling av vattenkvaliteten kan åstadkommas med hjälp av olika åtgärder och styrmedel, hur ansvaret för åtgärderna ska fördelas mellan olika aktörer och hur en miljökvalitetsnorm bör tolkas och tillämpas. 
 Utan att frångå principen att verksamheter och åtgärder ska bedömas utifrån deras effekt på miljön, bör man från det offentligas sida kunna vara tydligare med hur miljökvalitetsnormer ska bedömas och vilka åtgärder som förväntas. Genom ett mer konkret innehåll där 
  
 52  
 Jämför skyldigheten för vattenmyndigheten enligt dagens regler att låta regeringen pröva ett förslag till åtgärdsprogram bl.a. om det rör ett allmänt intresse av synnerlig vikt, om Potter och vattenmyndigheten eller Sveriges geologiska undersökning har funnit att förslaget allvarligt avviker från vattenförvaltningsförordningen eller ramdirektivet för vatten och begärt att regeringen ges möjlighet att pröva förslaget, eller en annan myndighet eller en kommun har funnit att de åtgärder som den föreslås vidta strider mot annan lagstiftning (6 kap. 4 § förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). 
 312 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 man t.ex. beskriver specifika åtgärder inom ett avgränsat geografiskt område bör åtgärdsprogrammen kunna få en tydligare roll även för enskilda och verksamhetsutövare. Ett åtgärdsprogram som innehåller tydliga riktlinjer ger också ökad förutsägbarhet för den som ska starta en verksamhet eller vidta en åtgärd och som ska ta fram en miljökonsekvensbeskrivning eller förbereda en ansökan om tillstånd. Vattenmyndigheterna kan i åtgärdsprogrammen även ange vilka parametrar eller bedömningsgrunder som kommer att vara vägledande i arbetet med att uppnå den status som gäller för vattenförekomsten. Åtgärdsprogrammens centrala roll kan stärkas i lagstiftningen genom att det i plan- och bygglagen (2010:900) samt i 6 kap. miljöbalken om miljökonsekvensbeskrivningar införs en bestämmelse om att åtgärdsprogrammen ska vara vägledande, dvs. ungefär på det sätt som har gjorts i 2 kap. 7 § miljöbalken om rimlighetsavvägningen. Detta skulle även öka förutsättningarna för att miljökvalitetsnormerna beaktas i den kommunala planeringsprocessen. 
 Av samma skäl och som ett alternativ kan det även övervägas att utreda åtgärdsprogrammens rättsliga status, med inriktning mot att göra dem helt eller delvis direkt tillämpliga mot verksamhets- utövare och enskilda. Åtgärdsprogrammen skulle då kunna inne- hålla bestämmelser som är mer av föreskriftskaraktär eller som utgör en mer konkret ansvarsfördelning för genomförande av åtgärder. Även om åtgärdsprogrammens innehåll i första hand ska styra kommuners och myndigheters arbete med att vidta åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna, skulle programmen i vissa delar kunna innehålla ett slags baskrav som enskilda och verksamhets- utövare kan utgå från när de vidtar åtgärder. Om en myndighet eller kommun skulle anse att det finns behov av åtgärder utöver det kraven i ett åtgärdsprogram skulle det i första hand vara myndig- hetens eller kommunens uppgift att precisera de ytterligare åtgär- der som enskilda och verksamhetsutövare behöver vidta. 
 Att ge åtgärdsprogrammen ett sådant innehåll skulle kunna bidra till ett tydligare och rimligare utredningsansvar för enskilda och verksamhetsutövare. Det är dock inte oproblematiskt. Det skulle kunna innebära att programmen delvis får en annan funktion och blir bindande mot enskilda och verksamhetsutövare. Huruvida det skulle vara lämpligt att åtgärdsprogrammen blir mer konkreta på det sätt som beskrivs ovan och därmed delvis får karaktären av förvalt- ningsbeslut, allmänna föreskrifter eller något annat slags rättsligt bindande dokument, ungefär som en detaljplan, skulle därför behöva utredas. Även frågan om åtgärdsprogrammen ska kunna överklagas 
 313 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 och prövas av regeringen behöver då utredas närmare. Utredningen om åtgärdsprogram har tidigare lämnat förslag på detta område 
 53 
 . Regeringen angav i propositionen om åtgärdsprogram och tillämpning av miljökvalitetsnormer (prop. 2009/10:184, bet. 2009/10:MJU24, rskr, 2009/10:353) att det inte fanns behov att överklaga beslut i åtgärdsprogram, med tanke på åtgärdsprogrammens funktion. Om åtgärdsprogrammen får en ändrad, mer direkt styrande roll mot enskilda och verksamhetsutövare kan det dock finnas anledning att på nytt överväga den frågan. 
 Analysera behovet av förändringar av terminologi 
 De normer på vattenområdet som kategoriseras som miljökvalitets- normer enligt 5 kap. 2 § miljöbalken bör få ett annat samlings- begrepp än miljökvalitetsnormer, exempelvis bestämmelser om miljökvalitet. På detta sätt blir det möjligt att låta begreppet miljökvalitetsnormer vara förbehållet de bestämmelser som även enligt ramdirektivet för vatten utgör miljökvalitetsnormer, medan andra typer av bestämmelser inte längre kallas för miljökvalitets- normer. Verksamhetsutövare skulle fortfarande vara skyldiga att följa miljökvalitetsnormer, men för andra bestämmelser om miljö- kvalitet skulle samma direkta tillämpning inte föreligga. Istället skulle myndigheterna genom åtgärdsprogram för dessa bestäm- melser, föreskrifter och i enskilda ärenden behöva precisera vilka parametrar och åtgärder som verksamhetsutövare ska följa eller på annat sätt förhålla sig till. Denna ändring skulle bidra till att öka genomslagskraften av myndigheternas åtgärdsprogram, särskilt om den kombineras med förslag om att stärka åtgärdsprogrammens vägledande funktion eller ändra deras rättsliga status. En ändring i terminologin skulle på så sätt kunna bidra till en bättre fördelning av ansvaret för att utreda åtgärdsbehoven mellan enskilda, verksam- hetsutövare och det offentliga. 
 Analysera hur ramdirektivets möjligheter till undantag har använts 
 Kommissionen har kritiserat Sveriges användning av undantags- möjligheterna och uppmanat Sverige att vidta åtgärder. En särskild fråga som dessutom bör utredas är möjligheten för vattenmyndig- 
  
 53  
 Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer (SOU 2005:113). 
 314 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 heten att för en viss vattenförekomst besluta om undantag från kvalitetskraven, när en ny verksamhet eller åtgärd medför att god grundvattenstatus, ekologisk status eller ekologisk potential inte uppnås eller att tillståndet hos en vattenförekomst försämras. En av förutsättningarna för undantaget är att det av tekniska skäl eller på grund av orimliga kostnader inte är möjligt att uppnå de fördelar som den nya verksamheten eller åtgärden bedöms medföra på ett annat sätt som skulle vara betydligt bättre för miljön. Trots att undantaget avser en situation där en ny verksamhet eller åtgärd planeras finns det inte någon bestämmelse om möjlighet för den som ansvarar för verksam- heten eller åtgärden att ansöka om undantag hos vattenmyndigheten. Det är i nuläget oklart hur ett sådant ärende kan initieras, av vem och hur det förhåller sig till prövning. Det bör därför utredas om detta undantag istället kan utformas som en tillåtlighetsprövning där det finns möjlighet att tillämpa bestämmelsen när en ny verksamhet eller åtgärd ska prövas. Eventuellt skulle det kunna skapas möjlighet att låta regeringen göra en sådan prövning i vissa fall. 
 Vattenverksamhetsutredningens förslag 
 I Vattenverksamhetsutredningens betänkande Ny tid ny prövning (SOU 2013:69) föreslås att nya vattenrättsliga regler införs som innebär att: 
 vattenverksamheter som grundas på tillstånd eller rättigheter som omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken kan bli föremål för en ny prövning enligt miljöbalken, och 
 hela verksamheten prövas när en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för ändring i sin verksamhet. 
 Många vattenverksamheter grundas på tillstånd eller rättigheter som omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken, vilket gör det omöjligt att ställa ytterligare krav i form av skyddsåtgärder eller försiktighetsmått. Vattenverksamhetsutredningen föreslår att sådana äldre tillstånd och rättigheter kan bli föremål för en ny prövning enligt miljöbalken. Åtgärder för att följa miljökvalitets- normer kan även bli aktuella när en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för ändring i sin verksamhet. Enligt gällande praxis prövas i sådana fall endast den sökta ändringen. Utredningen 
 315 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 föreslår dock att huvudregeln blir att hela verksamheten prövas vid ändring av en vattenverksamhet. 
 Ändringar i drift och utformning av befintliga anläggningar och verksamheter kan enligt dagens system endast ske genom ompröv- ningar, tillståndsprövningar eller tillsyn 
 54 
 . Vattenverksamhets- utredningens två förslag påverkar de krav som kan ställas på befintlig verksamhet och kan därmed få betydelse för hur miljö- kvalitetsnormerna följs. 
 Vattenverksamhetsutredningens betänkande har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. 
 22.2.3 Konsekvensbedömning 
 Ändamålsenlighet 
 Syftet med etappmålet är att åstadkomma ett effektivt arbete inom systemet med miljökvalitetsnormer på vattenområdet. De åtgärds- program som tas fram i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten är det centrala styrmedlet inom vattenpolitiken. Genomförandet av åtgärdsprogrammen försvåras av att nuvarande system med miljö- kvalitetsnormer innehåller oklarheter och är svårt att tillämpa. 
 Etappmålet riktas mot att strukturellt förbättra det svenska systemet med miljökvalitetsnormer för vatten inom tre områden: 
 Ansvarsfördelningen för beslut om åtgärdsprogram för att få ett mer effektivt genomförande av de åtgärder som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna. 
 Åtgärdsprogrammens innehåll och rättslig status för att tydliggöra dels myndigheternas, dels verksamhetsutövarnas ansvar när det gäller att genomföra åtgärdsprogrammen och tillämpa miljökva- litetsnormerna. 
 En tydligare åtskillnad av olika typer av bestämmelser om miljö- kvalitet inom systemet med miljökvalitetsnormer för att under- lätta för myndigheter och verksamhetsutövare att genomföra åtgärdsprogrammen. 
 Åtgärdsprogrammen och genomförandet av dessa är en central del av vattenpolitiken. Många av programmens åtgärder avser verksam- heter som är kopplade till markanvändning, t.ex. genomförandet av 
  
 54  
 Ny tid ny prövning (SOU 2013:69), s. 349. 
 316 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 skyddsåtgärder i jord- och skogsbruket. Dagvattenhantering och översvämningsskydd är andra områden som påverkar möjligheterna att nå de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen och som kan omfattas av åtgärdsprogrammen. Ett genomförande av etappmålet skulle förbättra möjligheterna att styra viktiga delar av mark- användningen mot en ökad hållbarhet vad gäller påverkan på vatten. 
 Etappmålet bidrar till att öka förutsättningarna för att Sveriges vattenförekomster uppnår god status i enlighet med ramdirektivet för vatten och därmed också möjligheterna att nå miljökvalitets- målen  
 Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
  
 55 
 . Även  
 Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Myllrande våtmarker  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv  
 berörs. 
 Alternativa handlingsvägar 
 En alternativ handlingsväg till etappmålet är att ytterligare avvakta erfarenheterna från arbetet med åtgärdsprogrammen. 
 Systemet för miljökvalitetsnormer på vattenområdet är kom- plext och relativt nytt. Myndighetsorganisationen inom området är ny. Havs- och vattenmyndigheten inrättades 2011, dvs. under den nuvarande första förvaltningscykeln. Det tar tid för myndigheter och verksamhetsutövare att hitta former för tillämpning av regelverk samt för samarbete och samordning. 
 Genom att avvakta vidare förändringsarbete finns det möjlighet att utnyttja de nyvunna erfarenheterna av arbetet med  
 miljö-kvalitets- 
  normer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, och utveckla arbetet inom den nuvarande strukturen. Det har också signalerats från olika håll att det pågående arbetet med att utveckla åtgärdsprogrammen kommer att innebära en tydligare koppling mellan påverkan på en vattenförekomst, det konstaterade behovet av ändringar och användning av de olika styrmedlen. Förutsättningar finns således för att systemet även utan större strukturella ändringar kan fungera bättre under kommande förvaltningscykler. 
 Det finns dock starka skäl för en generell översyn av systemet med miljökvalitetsnormer på vattenområdet. De brister som vi bedömer finns i systemets funktionalitet är av strukturell karaktär. Det finns också en risk för att Sverige inte i tid når upp till de krav 
  
 55  
 God status enligt ramdirektivet för vatten utgör en av preciseringarna för miljökvalitets- målen  
 Levande sjöar och vattendrag  
 och  
 Grundvatten av god kvalitet 
 . 
 317 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 SOU 2014:50 
  
 som  
 EU-lagstiftningen 
  ställer på arbetet med att förbättra vattenkvaliteten. Vi bedömer det som angeläget att nu utreda förutsättningarna för ändringar i organisation och regelverket som leder till att det svenska systemet på ett snabbare och mer systematiskt sätt bidrar till att miljökvalitetsnormerna följs, inom de tidsramar som gäller enligt ramdirektivet för vatten. 
 Förenlighet 
 Rådighet 
 Det blir en uppgift för den särskilda utredaren som tillkallas av regeringen att göra en analys av rådigheten av de enskilda delarna av sina förslag. 
 Sverige har i stor utsträckning rådighet att göra ändringar i både lagstiftning och organisation som rör miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och de begrepp som används inom ramen för det svenska systemet för att uppfylla de miljökrav som uttrycks i EU:s miljölagstiftning, däribland ramdirektivet för vatten. 
 Kommissionen har i vissa avseenden framfört kritiska synpunk- ter på Sveriges organisation och genomförande av ramdirektivet för vatten. Den förändring som etappmålet syftar till skulle eliminera en del av de svagheter som enligt kommissionens bedömning finns i systemet. 
 Kostnadseffektivitet 
 Syftet med förslaget är att åstadkomma förbättringar i dagens system för miljökvalitetsnormer för vatten. Inga ändringar föreslås i de mål för miljön (miljökvalitetsnormer) som ska följas, utan målet är att öka förutsättningarna för att dessa följs genom en bättre funktionalitet. Systemet ska underlätta för den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, att anpassa verksamheten eller åtgärden till gällande miljökvalitetsnormer. 
 En ändring i innehållet eller rättslig status för åtgärds- programmen skulle leda till att dessa får en mer vägledande eller till och med bindande roll för hur verksamhetsutövare tillämpar miljö- kvalitetsnormer, vilket skulle öka programmens effektivitet och underlätta för verksamhetsutövare att besluta om nödvändiga åtgärder. 
 318 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet 
  
 Fördelningseffekter 
 De kostnader som uppstår i samband med åtgärder för att nå de fastställda miljökvalitetsnormerna kan för enskilda verksamhets- utövare innebära kostnader eller intäktsförluster. Den särskilde utredaren kommer att lämna förslag till ansvarsfördelningen när det gäller genomförandet av åtgärdsprogrammen och finansieringen av dessa. I det sammanhanget bör utredaren redovisa en bedömning av fördelningseffekterna av sina förslag. 
 Statsfinansiella effekter 
 Etappmålet innebär bl.a. en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Den särskilde utredaren kan också komma att finna att myndighetsorganisationen måste förstärkas eller att vissa myndigheter får utökade arbetsuppgifter. Det är en uppgift för den särskilde utredaren att inom ramen för den översyn som föreslås bedöma de statsfinansiella effekterna av sina förslag. 
 319 
 Del G. 
 Samlad konsekvensbedömning 
 23 Samlad konsekvensbedömning 
  
 23.1 
  
 Etappmål för en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning 
  
 I detta betänkande fokuserar vi på områdena hållbar användning av jordbruksmark, grön infrastruktur, stärkt klimatanpassning, hållbar förvaltning av vattenresurserna och tydlig styrning inom havs- och vattenmiljöområdet. Med utgångspunkt i dessa områden lämnar vi förslag till etappmål som skapar förutsättningar för en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning. 
 Under våren 2014 har regeringen lämnat flera propositioner till riksdagen som berör våra förslag. Propositionerna har dock inte behandlats i riksdagen vid tidpunkten för slutjustering av detta betänkande. 
 Regeringen har tidigare beslutat om etappmål om begränsningar av luftföroreningar, biologisk mångfald och ekosystemtjänster samt farliga ämnen som utgör en integrerad del av våra strategier för mark och vatten 
 1 
 . I detta kapitel görs en samlad konsekvens- bedömning av förslagen i betänkandet. Specifika konsekvens- bedömningar för förslagen till etappmål har redovisats i anslutning till respektive förslag. 
  
 1  
 Dessa etappmål redovisas i avsnitten 3.3 och 4.3. Beslutade etappmål återfinns också i sin helhet i bilaga. 
 323 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 SOU 2014:50 
  
 23.2 
  
 Etappmålens ändamålsenlighet 
  
 23.2.1 
  
 Mark- och vattenanvändningen påverkar flertalet miljökvalitetsmål 
  
 En långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning 
 2  
 är avgörande för att de flesta av miljökvalitetsmålen ska nås. De miljökvalitetsmål som berörs av förslagen i vårt betänkande är framför allt  
 Begränsad klimatpåverkan 
 ,  
 Bara naturlig försurning 
 ,  
 Ingen övergödning 
 ,  
 Levande sjöar och vattendrag 
 ,  
 Grundvatten av god kvalitet 
 ,  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 ,  
 Myllrande våtmarker 
 ,  
 Levande skogar 
 ,  
 Ett rikt odlingslandskap 
 ,  
 God bebyggd miljö  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 . 
 Mark- och vattenanvändningen är av stor betydelse för många samhällsmål. En långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning behöver rymma en kombination av hållbart brukande av vardags- landskapet och skydd, skötsel och restaurering av värdefulla områden. Regeringen har nyligen, delvis efter förslag från Miljömålsbered- ningen, beslutat om ett etappmål om skydd av landområden, söt- vattensområden och marina områden. De etappmål som vi föreslår i detta betänkande kompletterar det beslutade etappmålet genom att skapa förutsättningar för ett hållbart brukande av vardags- landskapet. 
 Vi anser att hela samhällets insatser behövs för att miljö- kvalitetsmålen ska kunna nås. De etappmål som vi föreslår syftar till en omställning till en effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön, tydligare miljökrav på verksamheter som påverkar mark och vatten, samt effektivare styrmedel för samhällets frivilliga insatser. 
  
 23.2.2 
  
 Effektivare offentlig förvaltning med fokus på miljön och tydligare miljökrav på verksamhetsutövare 
  
 En avgörande faktor för att vi ska kunna nå miljökvalitetsmålen är en effektiv och samverkande offentlig förvaltning med fokus på miljö. Vi har identifierat några områden där det finns anledning att utveckla arbetsformer och arbetsmetoder. De kunskapsunderlag som statliga 
  
 2  
 Vi definierar begreppet hållbar markanvändning i Plan för långsiktigt hållbar mark- användning (SOU 2012:15). Begreppet vattenanvändning använder vi i vid bemärkelse. Det innefattar direkt användning av vatten och vattenresurser, t.ex. som dricksvatten och producent av livsmedel och energi. Det innefattar också områden där det inte finns en direkt koppling till någon form av användning av vatten, t.ex. utsläpp till luft som sedan når vatten, oavsiktliga utsläpp och vissa bevarandeaspekter. 
 324 
  
 SOU 2014:50 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 myndigheter och kommuner är i behov av för sitt arbete behöver förbättras för ett effektivt miljöarbete. Inom vissa områden behöver förvaltningsmyndigheternas och kommunernas roller och uppgifter förtydligas och samarbetsformerna utvecklas. Det gäller t.ex. arbetet med klimatanpassning som är ett förhållandevis nytt uppgiftsområde för den offentliga förvaltningen. 
 Regeringen har beslutat om ett etappmål om en helhetssyn på markanvändningen. För att nå etappmålet har regeringen aviserat en utredning om hur en förstärkt samordning av mark- och vatten- användningen kan uppnås i den statliga förvaltningen (prop. 2013/14:141) 
 3 
 . Våra förslag till etappmål som berör organisation av och arbetsformer i den offentliga förvaltningen avser hanteringen av uppgifter inom särskilt viktiga områden för en hållbar mark- och vattenanvändning. De ska därför ses som viktiga komplement till det mer generella etappmål som regeringen har beslutat om. 
 Två etappmål syftar till en omställning som skapar förutsätt- ningar för en verkningsfull klimatanpassning. I etappmålen om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat och om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark föreslår vi åtgärder för etablering av effektiva samarbetsformer mellan myndigheterna och att länsstyr- elser och kommuner får tillgång till ett ändamålsenligt underlag för planering och genomförande av klimatanpassningsåtgärder. Vi föreslår också att ansvaret för genomförande och finansiering av klimatanpassningsåtgärder tydliggörs. 
 Tillämpningen av miljöbalkens hushållningsbestämmelser om brukningsvärd jordbruksmark har brister. Etappmålet om bevar- ande av jordbruksmark syftar till att förbättra skyddet av jord- bruksmark och innebär att plan- och bygglagens bestämmelser för kommunernas  
 översikts-, 
  områdes- och detaljplaner förtydligas för att stärka tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser. 
 Etappmålet om stärkt hänsyn till grön infrastruktur innebär dels tydliga uppdrag till infrastrukturmyndigheterna att förvalta och utveckla närmiljön vid myndigheternas anläggningar för att skapa och bibehålla viktig grön infrastruktur som kan främja de eko- logiska sambanden, dels åtgärder för större hänsynstagande till grön infrastruktur i den fysiska planeringen. 
 Fiskförvaltningen behöver utvecklas för att bevara och förbättra den biologiska mångfalden i havs- och sötvatten. Detta beskrivs i 
  
 3  
 Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. 
 325 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 SOU 2014:50 
  
 etappmålet om en hållbar fiskförvaltning. Etappmålet innebär bl.a. nya metoder i arbetet med att förvalta fiskbestånd. 
 Vi bedömer att myndigheternas arbete med miljökvalitets- normer i vattenförvaltningen behöver effektiviseras för att de vatten- relaterade miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Detta behandlas i etappmålet om god status för Sveriges vattenförekomster. Etapp- målet syftar till att skapa en tydlig struktur och ansvarsfördelning i förvaltningen. Vi pekar också på behovet av åtgärder för att tydliggöra miljökraven inom systemet med miljökvalitetsnormer som kan underlätta för verksamhetsutövare att anpassa verksam- heten till gällande normer. Vi föreslår också åtgärder för att förbättra samordningen av arbetet med åtgärdsprogram mellan myndigheter på central och regional nivå för att effektivisera myndighetsarbetet. 
  
 23.2.3 
  
 Effektivare styrmedel för samhällets frivilliga insatser 
  
 Frivilliga insatser från markägare och andra verksamhetsutövare är avgörande för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Staten kan uppmuntra och stödja de frivilliga insatserna genom att utnyttja ekonomiska styrmedel och styrmedel som information och råd- givning. 
 Fyra etappmål innebär nya ekonomiska styrmedel i form av ersättning till verksamhetsutövare i de fall de skapar positiva miljö- värden. Det gäller etappmålet om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark, etappmålet om bättre förutsättningar för anpassning till ett för- ändrat klimat, etappmålet om långsiktigt hållbar hantering av ytav- rinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark och etapp- målet om stärkt hänsyn till grön infrastruktur. Utveckling av infor- mation och rådgivning är viktiga inslag i dessa etappmål. 
 Etappmålet om hållbar fiskförvaltning innebär bl.a. ett utvecklat stöd till fiskerättsinnehavare för deras frivilliga miljövårdsarbete. 
 326 
  
 SOU 2014:50 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 23.3 
  
 Etappmålens förenlighet 
  
 23.3.1 
  
 Rådighet 
  
 Förslagen till etappmål kommer inte i konflikt med Sveriges åtag- anden som medlem i EU eller med svenska internationella åtag- anden. 
 Etappmålet om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark innebär förändringar som i vissa fall förutsätter beslut i EU. Det gäller för det första en successiv avveckling av marknads- och direktstöden samtidigt som miljö- och landsbygdsinsatserna stärks inom den gemensamma jordbrukspolitiken. För det andra innebär det att skapa möjligheter för att inom landsbygdsprogrammen lämna värdebaserade ersättningar som utgår från åtgärdernas miljönytta. För att åstadkomma detta krävs också ändringar i Världshandelsorganisationens (World Trade Organization, WTO) regelverk. 
 Etappmålet om den gemensamma jordbrukspolitiken har också betydelse för etappmålet om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark och etappmålet om stärkt hänsyn till grön infrastruktur. Åtgärderna för att nå dessa etappmål omfattar bl.a. miljöersättningar som ska kunna finansieras genom landsbygdsprogrammet. När etappmålet om den gemensamma jordbrukspolitiken har uppnåtts skapas förutsättningar för en mer effektiv miljöpolitik också när det gäller markavvattning och grön infrastruktur, bl.a. genom ersättningar som är baserade på skapade miljövärden. Sverige har dock rådighet att genomföra de förändringar i övrigt som krävs för att uppnå etappmålen. 
 Etappmålet om en hållbar fiskförvaltning innebär ett stöd genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripolitik och kräver inga nya beslut på  
 EU-nivå. 
  
 Övriga förslag har Sverige full rådighet över. Förslagen handlar huvudsakligen om hur vi kan skapa förutsättningar för en mer effektiv förvaltning med miljömålen i fokus. I några fall handlar det om regeländringar som syftar till effektivare myndighetshantering. I andra fall handlar det om organisation, och arbets- och samarbets- former. 
 327 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 SOU 2014:50 
  
 23.3.2 
  
 Förenlighet med andra samhällsmål 
  
 Vi bedömer att de föreslagna strategierna om mark och vatten för att nå miljömålen stödjer målet om ett långsiktigt hållbart samhälle, ur såväl ekologiskt, socialt och ekonomiskt perspektiv. En konsek- vens av etappmålet om stärkt hänsyn till grön infrastruktur kan vara en marginell minskning av tillväxten i den svenska skogens virkesförråd. Konsekvenserna för klimatpolitiken och för skogs- industrins råvarubas behandlas i konsekvensbedömningen i avsnitt 12.1. 
  
 23.4 
  
 Etappmålens kostnadseffektivitet 
  
 23.4.1 
  
 Ett kostnadseffektivt miljöarbete 
  
 Strategierna om mark och vatten för att nå miljömålen bygger i hög grad på en kombination av dels statliga och kommunala insatser, dels frivilliga insatser från markägare och andra verksamhets- utövare. De etappmål som föreslås i strategierna syftar bl.a. till att skapa förutsättningar för att dessa insatser blir kostnadseffektiva, dvs. att insatserna inte bara är ändamålsenliga utan också förenade med låga samhällsekonomiska kostnader. 
 Ett viktigt element i strategierna är att staten ska uppmuntra och stödja de frivilliga insatserna. Genom rådgivning och ett adekvat beslutsunderlag kan staten bidra dels till en ökad förståelse för behovet av miljöinsatser, dels med kunskaper om vilka insatser som är ändamålsenliga och effektiva. Strategierna innehåller vidare en utveckling av ekonomiska styrmedel för att skapa incitament hos verksamhetsutövaren att vidta åtgärder i mark- och vatten- användningen som främjar miljökvalitetsmålen. 
 Länsstyrelserna och kommunerna har nyckelroller i strategierna genom den roll som dessa har när det gäller den fysiska planer- ingen. Kommunerna har också en stor uppgift att planera och genomföra många av de stora investeringar och andra åtgärder som måste göras för att proaktivt anpassa markanvändningen till ett förändrat klimat. Den fysiska planeringen och de mer direkta klimatanpassningsåtgärderna bör genomföras på ett sådant sätt att vi får en mark- och vattenanvändning som är kostnadseffektiv i förhållande till de miljöpolitiska målen. 
 Strategierna om mark och vatten för att nå miljömålen ger bättre förutsättningar för kommuner och länsstyrelser att fatta väl 
 328 
  
 SOU 2014:50 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 avvägda beslut. Förslagen i detta avseende handlar om ett förbättrat kunskapsunderlag för planering och handläggning, lagstiftning som stöder kommunernas planarbete och en tydligare ansvarsfördelning mellan de centrala myndigheterna. De etappmål som syftar till att bl.a. skapa bättre förutsättningar för en effektiv förvaltning som främjar ett kostnadseffektivt miljöarbete har redovisats tidigare i detta avsnitt under rubriken Etappmålens ändamålsenlighet. 
  
 23.4.2 
  
 Ekonomiska styrmedel skapar incitament för kostnadseffektiva lösningar i verksamhetsutövarnas frivilliga insatser 
  
 En bärande princip i svensk och europeisk miljölagstiftning är att verksamhetsutövaren ska svara för kostnaderna för de förebygg- ande åtgärder som krävs för att skydda miljön (principen om för- orenarens kostnadsansvar eller Polluter Pays Principle, PPP). Eko- nomiska statliga bidrag till verksamhetsutövare för att finansiera miljöskyddsåtgärder är således inte annat än i undantagsfall för- enliga med PPP. 
 Miljöavgifter som speglar kostnaderna för den kvarvarande miljöförstöring som uppstår till följd av en miljöstörande verksam- het är en central del av PPP. Genom miljöavgifter internaliseras kostnaderna för miljöstörningen i verksamhetsutövarens ekonomi. Denne får på så sätt ekonomiska incitament för att minska för- oreningsutsläpp och andra miljöstörningar. Miljöavgifter har också varit ett viktigt ekonomiskt styrmedel i den svenska miljöpolitiken sedan  
 1980-talet 
 4 
 . 
  Genom att tillämpa principen om förorenarens kostnadsansvar skapas förutsättningar för en samhällsekonomiskt kostnadseffektiv miljöpolitik. 
 Sedan  
 EU-inträdet 
  har också en annan typ av ekonomiska styr- medel använts, nämligen att ersätta verksamhetsutövare för vid- tagna åtgärder som ger miljönytta utöver vad som följer av gällande regelverk. Ersättning ges för verksamhetsutövarens faktiska kost- nader för åtgärderna. Med dessa styrmedel internaliseras de positiva miljövärden som skapas av verksamhetsutövaren. På så sätt skapas ekonomiska drivkrafter för verksamhetsutövaren att producera 
  
 4  
 I proposition om miljöpolitiken inför  
 1990-talet 
  (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373) tog regeringen principiell ställning för miljöavgifter som ett ekonomiskt styrmedel i miljöpolitiken. 
 329 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 SOU 2014:50 
  
 miljövärden. Denna typ av ersättning sker bl.a. inom landsbygds- programmet. 
 Effekten av landsbygdsprogrammet liksom programmets kost- nadseffektivitet har ifrågasatts. Det är viktigt att säkerställa den samhällsekonomiska effektiviteten i de ekonomiska styrmedlen. Regeringen har under våren 2014 aviserat ett gemensamt uppdrag till berörda myndigheter att göra en översyn av utformningen av de ekonomiska styrmedel som direkt påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Lämpliga förändringar bör enligt regeringen göras i syfte att kostnadseffektivt nå miljökvalitetsmålen (prop. 2013/14:141) 
 5 
 . 
 I strategin för en hållbar markanvändning ingår denna typ av ekonomiska styrmedel där positiva miljövärden internaliseras i verksamhetsutövarens ekonomi i tre av etappmålen: etappmålet om en gemensam jordbrukspolitik som främjar en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark, etappmålet om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och natur- mark och etappmålet om stärkt arbete med grön infrastruktur. 
 Etappmålen förutsätter fördjupade utredningar för att utforma de nya styrmedlen. Det är viktigt att de utredningsinsatser som vi föreslår genomförs i nära samband med den av regeringen aviserade översynen av ekonomiska styrmedel som direkt påverkar den biologiska mångfalden och ekosystemen. Det gäller att säkerställa att de ekonomiska ersättningarna utformas som kostnadseffektiva ekonomiska styrmedel och i enlighet med principen om föroren- arens kostnadsansvar. 
  
 23.4.3 
  
 Kunskapsuppbyggnad och rådgivning är viktiga förutsättningar för kostnadseffektivitet i miljöarbetet 
  
 Kunskaper om ekosystemtjänsters värden och miljöförstöringens kostnader är en grundläggande förutsättning för kostnadseffektiva insatser för att nå miljökvalitetsmålen. Det krävs också kunskaper om förhållandena i miljön och hur ett förändrat klimat ändrar förutsättningarna för samhällsplaneringen och de miljövårdande insatserna. 
 Fyra av de etappmål som vi föreslår har kunskapsuppbyggnad samt rådgivning och kunskapsspridning som centrala element. Det gäller etappmålet om bättre förutsättningar för anpassning till ett 
  
 5  
 Propositionen behandlas i riksdagen den 18 juni 2014. 
 330 
  
 SOU 2014:50 
  
 Samlad konsekvensbedömning 
  
 förändrat klimat, etappmålet om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark, etapp- målet om stärkt arbete med grön infrastruktur samt etappmålet om hållbar fiskförvaltning. Vi bedömer att de åtgärder som vi föreslår i dessa etappmål kommer att bidra till en ökad kostnadseffektivitet i miljöarbetet. 
  
 23.5 
  
 Etappmålens fördelningseffekter 
  
 Vi bedömer att förslagen inte har några påtagliga fördelningseffekter. 
  
 23.6 
  
 Etappmålens statsfinansiella effekter 
  
 Förslagen ryms inom rådande anslagsnivåer i statsbudgeten. 
 Några av åtgärdsförslagen innebär förändringar i förvaltnings- myndigheternas verksamhet. I några fall rör det sig om nya uppgifter. Vi bedömer att förändringarna är av den karaktären att de kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. 
 En stärkt klimatanpassning kan innebära förhållandevis stora investeringskostnader. Ansvaret för genomförandet och finans- ieringen av sådana förebyggande åtgärder behöver utredas. Det blir en fråga för de utredningar som vi föreslår att bedöma behovet av statliga anslagsmedel för att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv klimatanpassning. 
 Etappmålet om bevarande av jordbruksmark innebär att kom- munernas ansvar i den fysiska planeringen tydliggörs. Vårt förslag innebär dock inga utökade arbetsuppgifter för kommunerna. 
 Vi bedömer att de miljöersättningar till mark- och vatten- användande verksamheter som skapar miljövärden kan finansieras genom landsbygdsprogrammet inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 
 EU:s havs- och fiskerifond ska finansiera åtgärder för att bl.a. uppnå en hållbar fiskförvaltning i både marin miljö och sötvatten. Fonden ger därigenom ökade möjligheter till finansiering av åtgär- der. Ett nationellt havs- och fiskeriprogram som ska finansieras genom Europeiska havs- och fiskerifonden håller på att tas fram inom Regeringskansliet. Målet är att havs- och fiskeriprogrammet ska starta i början av 2015. 
 331 
 24 Författningskommentar 
  
 24.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) 
  
 5 § 
 I paragrafens andra stycke införs en ytterligare grund för undantag från kravet i första stycket att ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark om marken ligger outnyttjad. Kravet gäller inte om marken ligger närmare än 25 meter från jordbruksmark. Sedan tidigare innehåller andra stycket som grund för undantag från kravet att anlägga ny skog att marken på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. 
 Införandet av undantaget innebär att skogsägare kan välja att avstå från att anlägga skog på mark som ligger i anslutning till jordbruksmark och att brynmiljöer därmed kan uppstå i över- gången mellan skog och jordbruksmark. Frågan behandlas i avsnitt 12.1. 
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
 Ändringarna i skogsvårdslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2015. 
  
 24.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) 
  
 De föreslagna ändringarna innebär att det uttryckligen anges i plan- och bygglagen att hänsyn ska tas till bestämmelsen om hushållning med brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljö- balken när översiktsplaner och detaljplaner tas fram. Enligt den bestämmelsen får brukningsvärd jordbruksmark tas i anspråk för 
 333 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:50 
  
 bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Förslagen innebär att det finns överenstämmelse mellan de krav som ställs på kommunens översiktsplan enligt 3 kap. 4 och 5 §§, länsstyrelsens roll vid samråd och granskning av förslag till översikts- plan (3 kap. 10 och 16 §§) respektive förslag till detaljplan (5 kap. 14 och 22 §§) samt överprövningsgrunderna i 11 kap. 10 § plan- och bygglagen. Frågan behandlas i avsnitt 7.1. 
  
 3 
  
 kap. 
  
 4 
  
 § 
  
 I paragrafen införs ett krav att en kommun, när den redovisar sin bedömning av hur man kommer att ta hänsyn till allmänna intres- sen enligt 2 kap. plan- och bygglagen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, särskilt ska ange brukningsvärd jord- bruksmark enligt 3 kap. 4 § miljöbalken. Sedan tidigare innehåller paragrafen ett krav på en redovisning av kommunens bedömning i översiktsplanen, varvid riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken ska anges särskilt. Ändringen innebär att kommunen på samma sätt ska redovisa sin bedömning av hur hänsyn tas till bestämmelsen om brukningsvärd jordbruksmark. 
 5 § 
 Ett krav införs i bestämmelsens tredje punkt att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att hushålla med bruknings- värd jordbruksmark. För att göra ledets innehåll mer överskådligt används punktuppställning. 
 Paragrafen ställer krav på vissa förhållanden som måste redo- visas i översiktsplanen. Av tredje punkten framgår i dag att kom- munen där ska ange hur den avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer. Förslaget innebär att kommunen även ska ange hur den avser att hushålla med brukningsvärd jordbruksmark, det vill säga göra avvägningar mellan värdet av att behålla brukningsvärd jordbruksmark, behovet av anläggningar eller bebyggelse och lokaliseringsalternativ på det sätt som föreskrivs i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken. 
 334 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningskommentar 
  
 10 § 
 Förslaget innebär att länsstyrelsen under samrådet om kommunens förslag till översiktsplan särskilt ska verka för att bestämmelsen om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljö- balken följs. Kravet införs i paragrafens tredje punkt, där det i dag anges att länsstyrelsen särskilt ska verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken. De förhållanden som anges på detta sätt i tredje punkten överensstämmer med de krav som ställs i 3 kap. 16 §  
 1–3 
  plan- och bygglagen på länsstyrelsens gransk- ningsyttrande. För att göra det tredje ledets innehåll mer över- skådligt används punktuppställning. 
 16 § 
 Förslaget innebär en ändring av paragrafens andra stycke. Ett krav införs på att det av länsstyrelsens granskningsyttrande ska framgå om ett förslag till översiktsplan innebär att bestämmelsen om bruk- ningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken inte följs. 
 Enligt 3 kap. 16 § ska länsstyrelsen under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över en kommuns förslag till översikts- plan. I andra stycket anges vad som ska framgå av detta yttrande. Förslaget innebär att ett tillägg görs till kravet i andra stycket 1 så att det förutom om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken även ska framgå av yttrandet om förslaget innebär att 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken inte följs. Tillägget innebär att kraven på länsstyrelsens granskningsyttrande överens- stämmer med kraven på vad länsstyrelsen ska verka för under samrådet enligt 3 kap. 10 § i fråga om brukningsvärd jordbruks- mark, riksintressen, miljökvalitetsnormer och områden för lands- bygdsutveckling i strandnära områden. 
 335 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:50 
  
 5 kap. 
 14 § 
 Förslaget innebär att länsstyrelsen under samrådet om ett förslag till detaljplan särskilt ska verka för att bestämmelsen om bruk- ningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken följs. Avsikten är att länsstyrelsen, som har följt hur kommunen tagit hänsyn till denna bestämmelse vid framtagande av förslag till översiktsplan (se kommentaren till 3 kap. 10 och 16 §§ ovan), även ska verka för att den ska följas när ett förslag till detaljplan tas fram. En motsvarande överensstämmelse mellan länsstyrelsens uppgifter under olika delar av planprocessen finns i dag för riks- intressen och miljökvalitetsnormer. 
 Ändringen införs i paragrafens andra punkt. För att göra ledets innehåll mer överskådligt används punktuppställning. 
 22 § 
 Förslaget innebär att länsstyrelsen ska yttra sig om ett förslag till detaljplan innebär att bestämmelsen om brukningsvärd jordbruks- mark i 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken inte följs. 
 Paragrafen reglerar i vilka situationer länsstyrelsen ska yttra sig över ett planförslag under granskningstiden. För de förhållanden som enligt bestämmelsen ska leda till ett yttrande anges i 5 kap. 14 § att länsstyrelsen redan under samråd särskilt ska verka för att dessa hanteras på ett lämpligt sätt eller i enlighet med tillämpliga regler. Grunderna i paragrafen anges även i 11 kap. 10 § som grunder för länsstyrelsens skyldighet att överpröva en kommuns beslut att anta detaljplan eller områdesbestämmelser. 
 11 kap. 
 10 § 
 Förslaget innebär en ändring av paragrafens andra stycke. Genom ett tillägg till andra stycket 1 införs som överprövningsgrund att kommunens beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser enligt länsstyrelsens bedömning kan antas innebära att bestämmelsen om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 4 § andra stycket miljö- 
 336 
  
 SOU 2014:50 
  
 Författningskommentar 
  
 balken inte följs. Överprövningsgrunden överensstämmer därmed med förslagen till ändring i 5 kap. 14 och 22 §§ som innebär att länsstyrelsen vid samråd om och granskning av förslag till detalj- plan ska uppmärksamma frågan om bestämmelsen om bruknings- värd jordbruksmark har följts. Detta gäller även för de överpröv- ningsgrunder som redan anges i paragrafen i dag. 
 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 
 Ändringarna i plan- och bygglagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2015. 
 337 
 Reservationer 
 Reservation av ledamoten Brown (MP) 
 Inga av de miljömål som relaterar till mark- och vattenanvändning bedöms nås med dagens politik. Det är därför mycket angeläget med en politik som flyttar fram positionerna. I detta betänkande lämnas flera förslag som går i rätt riktning, men som sannolikt är otillräckliga för att nå miljömålen. Särskilt tydligt blir det på de områden där beredningen, trots att de ingick i regeringens direktiv respektive beredningens egen utredningsplan, väljer att i praktiken inte lägga fram några förslag. Nedan väljer jag att kommentera de kapitel där jag menar att beredningen borde ha lagt fram fler förslag. 
  
 8.1 
  
 Ett öppet och variationsrikt odlingslandskap 
  
 Jag instämmer i bedömningen att förutsättningarna för att lång- siktigt bevara och stärka ett öppet och variationsrikt behöver säker- ställas, och instämmer också i mycket av problembeskrivningen. Däremot är det problematiskt att beredningen inte föreslår några ytterligare åtgärder utöver de initiativ regeringen tagit – initiativ som dessutom inte är oproblematiska ur miljösynpunkt. 
 Goda förutsättningar för svenskt jordbruk är naturligtvis angelägna av flera skäl, men om syftet är att bidra till miljömålet  
 Ett rikt odlingslandskap  
 utan att försvåra uppnåendet av andra miljömål behöver åtgärderna bli mer precisa än så. En stor utmaning för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet är att artrika ängs- och hagmarker växer igen samt att ökade fältstorlekar med färre småbiotoper minskar variationen i landskapet. Ett uppluckrat bio- topskydd är i detta sammanhang problematiskt. 
 Fler djur som betar naturbetesmarker är viktigt, men fler idiss- lare har också negativa effekter på klimatmålet. Svårigheten att 
 339 
  
 Reservationer 
  
 SOU 2014:50 
  
 hävda hagmarkerna handlar dessutom inte bara om hur många betesdjur det finns totalt, utan också var i landet de finns och om de verkligen får komma ut på naturbete eller ej. Visserligen kan även nötdjur som inte själva betar i hagmarker genom sitt intag av vall bidra till balanserade växtföljder, men detta måste vägas mot nötdjurens klimatpåverkan, liksom för den delen alternativa användningsområden för vallen (som bioenergi). Utifrån en hel- hetssyn på miljömålen menar jag därför att inriktningen inte bör vara att öka antalet betesdjur i största allmänhet utan att öka antalet djur som betar på naturbeten. Flyttar vi perspektivet från produk- tion till konsumtion så bör konsumtionen av nötkött tvärtom min- ska, men detta berör jag under nästa avsnitt. 
 Specialiseringen mellan djur- och växtgårdar kan tyckas ration- ell, men har inneburit en olycklig obalans i djurhållningen. Höga djurkoncentrationer på vissa håll, särskilt i läckagekänsliga områden, kan ge problem med övergödning, medan hagmarker växer igen på andra håll i landet. Den ekologiska produktionens krav på att en viss andel av fodret ska odlas på den egna gården medför i allmänhet en bättre balans mellan djurhållning och växtodling. Detta är ett skäl till att beredningen borde ha förespråkat en ökad andel ekologisk produktion. 
 Betesrätten för nötdjur är framför allt viktig ur djurskydds- synpunkt, men också för att upprätthålla ett öppet och variations- rikt landskap. Denna betesrätt gäller dock inte tjurar och kalvar under sex månader. Om även dessa skulle omfattas av betesrätten så skulle samma mängd nötdjur kunna göra större naturvårdsnytta. Jag är medveten om säkerhetsaspekterna av tjurar på bete, men med en sådan ordning skulle gissningsvis fler bönder välja att kastrera tjurarna och föda upp stutar i stället. Beredningen borde därför ha övervägt en utvidgning av betesrätten. 
  
 8.2 
  
 Ett livskraftigt svenskt jordbruk kan stärka odlingslandskapets natur- och kulturvärden 
  
 Jag delar bedömningen att svensk livsmedelsproduktion bör stär- kas. Det ger möjlighet att minska vår miljöpåverkan utomlands, samtidigt som vi värnar de miljövärden som är knutna till det bru- kade jordbrukslandskapet. Jag tycker dock inte att det är korrekt att påstå att produktionen av konventionella livsmedel behöver stärkas – ett påstående som implicerar att det vore omöjligt att 
 340 
  
 SOU 2014:50 
  
 Reservationer 
  
 tillgodose en ökning av svensk livsmedelsproduktion med eko- logisk produktion, vilket beredningen inte ger några belägg för. Tvärtom menar jag att beredningens argumentation om för- och nackdelar med ekologisk produktion talar för ett etappmål om att andelen ekologiskt bör öka. Miljöpartiet vill se ett nytt mål för andelen ekologiskt odlad areal om 30 procent till 2020. För att uppnå detta vill vi öka stödet till ekologiska bönder, t.ex. i form av rådgivning och omställningsstöd, och använda miljöstyrande skat- ter på handelsgödsel och bekämpningsmedel som gynnar en över- gång till ekologiskt, samtidigt som de ger intäkter som kan användas för miljöåtgärder i jordbruket. Vi vill också öka andelen ekologiska livsmedel i offentlig upphandling till 50 procent till 2020. 
 Att offentliga såväl som privata konsumenter är beredda att välja svenska livsmedel är avgörande, och därför är det välkommet att beredningen lyfter fram vikten av ursprungsmärkning och offentlig upphandling. Enligt Miljöpartiet bör minst lika höga miljö- och djurskyddskrav ställas i offentlig upphandling som vi ställer på de svenska bönderna. I övrigt är dock beredningens skrivningar om hållbar konsumtion onödigt svaga. Visst är frågan om vilka livs- medel som är bäst för miljön komplex, men redan nu har vi kun- skapen för att peka ut riktningen för en mer hållbar konsumtion. Livsmedelsverket sammanfattar läget i fem handfasta råd: Minska mängden kött, välj hållbart fiskad/odlad fisk, välj frukt och grönt som kan lagras eller är i säsong, dra ner på godis och liknande som påverkar miljön utan att tillföra nämnvärd näring, samt minska svinnet. Dessa råd får inte stanna vid pekpinnar, utan vi behöver en politik som understödjer hållbara matval, både genom offentlig upphandling och genom förutsättningarna för enskildas matval. Vikten av en politik som understödjer en hållbar livsmedels- konsumtion hade med fördel uttrycks i ett etappmål eller åtmin- stone en bedömning. 
 Så länge livsmedlens miljöpåverkan inte speglas i priset blir kon- sumentens val snedvridet, med en ökad konsumtion av mer miljö- skadliga alternativ som följd. Därför behöver vi från politiskt håll se till att såväl positiva som negativa miljöeffekter speglas i priset. Beredningens förslag om värdebaserade ersättningar i kap. 9.1 är ett mycket viktig förslag för att beakta positiva miljöeffekter i jordbruket, men om detta ska bli kostnadseffektivt så är det just positiva miljöeffekter som ska ersättas, medan undvikande av negativa miljöeffekter styrs bättre genom att dessa beskattas eller 
 341 
  
 Reservationer 
  
 SOU 2014:50 
  
 på annat sätt prissätts i enlighet med förorenaren  
 betalar-principen. 
  Detta blir normalt mest träffsäkert i produktionsledet, t.ex. genom skatter på bekämpningsmedel och energi, men av konkurrensskäl kan ibland punktskatter i konsumtionsledet vara att föredra, såsom skatter på animaliska och ev. andra utsläppstunga livsmedel. Detta är något som beredningen borde ha utrett närmare för att på allvar kunna uppnå en mer hållbar konsumtion. 
  
 14.1 
  
 Etappmål om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat 
  
 Det är angeläget att en myndighet får ett tydligt huvudansvar för klimatanpassningsarbetet. Jag menar dock att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap sannolikt är bättre lämpat för detta än SMHI. 
  
 16.1 
  
 Direkta utsläpp av farliga ämnen till vatten bör åtgärdas 
  
 Beredningen bedömer att det finns behov av åtgärder som tar sikte på direkta utsläpp av farliga ämnen till vattenmiljöer och räknar upp en rad sådana som redan är utredda, men föreslår inga av dem. Faktum är att beredningen inte föreslår någonting alls, trots att farliga ämnen som påverkar vattenmiljön uttryckligen ingick i utredningsdirektivet. Här vore det på sin plats med ett etappmål om att utsläpp av farliga ämnen direkt till vatten ska upphöra till 2020. Beredningen borde åtminstone ha kunna lämna förslag till begränsningar av tydliga och redan utredda utsläppskällor som blyhagel, blyhaltiga fiskeredskap och äldre utombordsmotorer. Försäljning av blyhagel och blysänken borde kunna förbjudas relativt omgående, medan det för äldre utombordsmotorer snarare behövs ett stoppdatum några år framåt i tiden varefter de inte längre får användas, ev. i kombination med en övergångsperiod då de bara får användas med alkylatbensin. I särskilt känsliga områden som vattentäkter bör begränsningar kunna införas mer omgående. 
 342 
  
 SOU 2014:50 
  
 Reservationer 
  
 18.1 
  
 Ytterligare åtgärder är nödvändiga för att uppnå en hållbar näringsbelastning 
  
 I beredningens utredningsplan för vårt arbete med en samman- hållen och hållbar vattenpolitik frågar vi oss hur vi uppnår en hållbar näringsbelastning på vatten när det gäller utsläpp från svenska källor, samt vilka frågor som är särskilt angelägna att driva inom EU och i andra internationella samarbeten för att uppnå en hållbar näringsbelastning på vatten i och omkring Sverige. Svaret som ges i det här betänkandet är: det ska vi svara på 2017. West ningen konstaterade redan i utredningsplanen att flera av miljö- kvalitetsmålen, såsom  
 Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten- drag, Grundvatten av god kvalitet  
 och  
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 , kommer inte att nås till 2020 helt eller delvis på grund av övergödning. Ändå föreslår beredningen alltså att vänta tre år till och se om något behöver göras. 
 Redan nu finns saker som kan göras. Havs- och vatten- myndighetens underlag om avloppsfrågor innehåller värdefulla för- slag att arbeta vidare med, men därutöver är det svårt att blunda för jordbrukets påverkan. En högre andel ekologisk produktion bidrar till att sluta kretsloppen i stället för att ständigt föra in ny näring i systemet i form av handelsgödsel. Handelsgödselskatten bör återinföras, och intäkterna gå till miljöåtgärder i jordbruket. 
 Med tanke på den vikt som beredningen lägger vid internation- ella samarbeten kring hållbar näringsbelastning, som onekligen är mycket viktiga, vore det också lämpligt att förhålla oss till de åtaganden vi gjort inom Helcom. I den senaste överenskommelsen lovade Sverige och de andra Östersjöländerna bl.a. att senast 2018 tillämpa årlig näringsbalansberäkning på gårdsnivå 
 1 
 , något det ännu inte finns några planer på att införa i Sverige utöver frivilliga initiativ. På det internationella planet kan det också behövas ett ökat samarbete om kvävefrågor inom  
 FN-systemet, 
  t.ex. en sär- skild konvention liknande de som finns för bl.a. klimat och bio- logisk mångfald. Slutligen borde övergödningsproblematiken ha speglats tydligare i kap. 20 om vattenbruk, t.ex. genom att konsta- terandet att det i dagsläget i princip inte finns något miljöutrymme 
  
 1  
 8 (N). WE AGREE to promote and advance towards applying by 2018 at the latest annual nutrient accounting at farm level taking into account soil and climate conditions giving the possibility to reach nutrient balanced fertilization and reduce nutrient losses at regional level in the countries, noting the positive examples of mandatory requirements on nutrient bookkeeping in some HELCOM countries and with an aim to apply it  
 region-wide, 
  as a first step, in Allen to nutrient losses;. 
 343 
  
 Reservationer 
  
 SOU 2014:50 
  
 för fiskodling i kassar i Östersjön med nuvarande teknik också utmynnar i en översyn av det regelverk som idag ger tillstånd till just sådan kassodling i Östersjön. 
  
 22.2 
  
 Etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster 
  
 Jag delar uppfattningen att det finns vissa frågor som behöver ses över för att förbättra förutsättningarna för att Sveriges yt- och grundvattenförekomster uppnår god status. Med nuvarande politik är risken stor att Sverige inte i tid når upp till målen i ramdirektivet för vatten. Den kritik  
 EU-kommissionen 
  riktat mot Sverige för genomförandet av direktivet måste också tas på allvar. 
 Beredningen har identifierat ett antal viktiga frågeställningar om bör övervägas för att stärka åtgärdsprogrammens ställning, såsom åtgärdsprogrammens rättsliga status. Jag menar att alternativet där åtgärdsprogrammen ges rättsverkan gentemot enskilda och myn- digheter ges befogenheter att meddela bindande föreskrifter bör studeras noga. Däremot är jag tveksam till om det vattenpolitiken mest behöver nu är en stor översyn av terminologin kring miljö- kvalitetsnormer, i synnerhet då den inte begränsar sig till god ekologisk status som expertgruppen förespråkade. 
 Brown (MP) 
 344 
  
 SOU 2014:50 
  
 Reservationer 
  
 Reservation av ledamoten Rodriguez (S) 
 Miljömålsberedningens uppgift är att lämna förslag på åtgärder för att nå miljömålen. Beredningen har ganska omfattande behandlat jordbruksmarkens betydelse för att nå miljömålen och hur livs- medelsproduktionen kan utvecklas för att öka måluppfyllelsen för en rad av miljömålen. 
 Jag anser därför att när Miljömålsberedningen diskuterar användningen av jordbruksmarken är det märkligt att den inte tydligare markerar den uppenbara möjligheten att med en ökad ekologisk odling få större måluppfyllelse för flera av miljömålen. 
 I den bedömning som beredningen gör kring ett livskraftigt svenskt jordbruk så likställs den konventionella odlingen och den ekologiska. Detta menar jag är direkt felaktigt. 
 Det svenska konventionella lantbruket kan i många fall innebära att det svenska variationsrika och öppna landskapet bevaras vilket gynnar måluppfyllelse för flera av miljömålen. Men det är uppen- bart att en ökad andel ekologisk odling skulle ytterligare öka möjligheterna att nå målen, och det bortser betänkandet från på ett för mig svårbegripligt sätt. Jag vill därför reservera mig mot betänkandet i denna del. 
 Jag ser fördelar med ekologisk odling av två skäl. För det första, den ekologiska odlingen minskar jordbrukets miljöpåverkan. Det handlar om minskad användning av kemikalier vilket både är bra för vår egen hälsa och för den biologiska mångfalden. Det handlar om jordbrukets klimatpåverkan som är betydligt mindre med den ekologiska odlingen främst på grund av att det där inte används handelsgödsel vilken påverkar klimatet genom utsläpp av den mycket starka växthusgasen dikväveoxid (lustgas). Ökad ekologisk odling minskar alltså, i alla fall kortsiktigt, trycket på omställning i andra sektorer i samhället. 
 Jag menar inte att de ekologiska odlingsmetoderna helt kan ta över men de kan utgöra en större andel av produktionen än de gör idag. 
 För det andra anser jag att ekologiska produkter kan vara den typ av specialisering som kan göra svenskt jordbruk mer konkur- renskraftigt. Den svenska efterfrågan har ökat men har inte kunnat följas upp av svensk produktion. 
 En ökad konkurrenskraft minskar nedläggningen av svenskt jordbruk och ökar bevarandet av det svenska variationsrika och öppna landskapet. Det visar inte minst ökningen av ekologisk 
 345 
  
 Reservationer 
  
 SOU 2014:50 
  
 mjölkproduktion idag. Få bedömare skulle påstå att de företag som gått över till ekologiskt skulle kunna ha fortgått som konven- tionella och konkurrerat i Sverige. Istället hade deras produktion troligen ersatts av importerade produkter. En ökad efterfrågan på ekomjölk som kunnat följas upp av ökad svensk produktion har således bidragit både till att vi kunnat behålla jobb på den svenska landsbygden och ökad uppfyllelse av miljömålen. 
 Vi har en lång tradition och erfarenheter av ekologisk odling i Sverige. En stabil och ökande efterfrågan från offentlig sektor gör också att den ekologiska odlingen kan utvecklas. Ekologisk odling är ett mervärde och en konkurrensfördel som den borgerliga regeringen tappat bort. 
 Vi tror att den ekologiska odlingen behöver fortsatt hjälp och stöd för att växa. Till skillnad för beredningens majoritet så menar jag att beredningen borde göra bedömningen att andelen ekologisk odling ska öka och att styrmedel för att uppnå detta ska införas. 
 Ekologisk odling ger bättre måluppfyllelse för miljömålen 
 Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Ett rikt växt- och djurliv  
 och  
 Giftfri miljö 
 . Därför menar jag att det för Miljömåls- beredningen vore naturligt att sätta ett mål för ökad ekologisk odling. Mitt förslag är att den ekologiska odlingen 2020 ska utgöra 30 procent av jordbruksmarken. Det hade varit en djärv men självklar bedömning för beredningen att göra. 
  
 Rodriguez (S) 
 346 
  
 SOU 2014:50 
  
 Reservationer 
  
 Reservation av ledamoten Barnett (V) 
 Flera delar i detta betänkande är bra steg på vägen för att nå miljömålen inom mark och vattenområdet. Men uppdraget om att nå miljömålen uppfylls inte med dessa förslag. Ambitionerna är för låga och mer resurser behövs då det råder resursbrist inom en rad olika åtgärdsområden. Fler av bedömningarna inom viktiga områden bör bli etappmål för att säkerställa arbetet för att nå miljömålen. Särskilt bedömningen om en hållbar näringsbelastning. Detta är en omfattande problematik och det är också en av de planetära gränser som vi i dag överskrider. Det är mycket angeläget att få ett etapp- mål på detta område, endast en bedömning räcker inte för få den styreffekt som vi från Vänsterpartiet vill se. 
 Strategin för en långsiktigt hållbar markanvändning 
 Bedömningen om att behålla ett öppet och variationsrikt landskap är så grundläggande för den biologiska mångfalden i jordbruks- landskapet och behöver därför bli ett etappmål. En ökad betoning är samtidigt nödvändig på att det behövs ett mosaikartat landskap med en mångfald av biotoper. För att öka den biologiska mång- falden måste det finnas tillgång på landskapselement som gynnar arters etablering. Det är viktigt att motverka ett ensartat landskap där få arter överlever eller etablerar sig. Det generella biotop- skyddet behöver därför stärkas och stöd ges till bevarande av kultur- och naturmiljöer. Etappmålet för grön infrastruktur har en bra inriktning till stora delar. Men för att gynna grön infrastruktur bör också en utökad kunskap om hur vi brukar för att skapa nya ekosystemtjänster på de stora brukade arealerna i landskapet utvecklas. Det är viktigt för att skapa spridningsmöjligheter och förhindra att det brukade landskapet bidrar till fragmentering och för att berika landskapet vid brukandet istället för att utarma det. Plan- och bygglagen kan behöva ses över vad gäller skyddet av värdefull grön infrastruktur och mer resurser bör tillkomma för skötsel av grön infrastruktur. När de hålls på en för låg nivå riskerar de att inte ge avsedd effekt. Till exempel bör ekodukter och andra skötselmetoder värderas efter den ökade bärkraften de bidrar till för ekosystemen och mer medel behöver tillkomma än vad som föreslås, för att upprätthålla den biologiska mångfalden i fragmenterade landskap. Ekologisk produktion är bra för den 
 347 
  
 Reservationer 
  
 SOU 2014:50 
  
 biologiska mångfalden. Därför skulle vi velat se att beredningen föreslog nationella mål för att styra utvecklingen mot mer ekologisk produktion. Vänsterpartiet vill att riksdag och regering antar följande mål: 30 procent av jordbruksmarken ska vara certi- fierat ekologisk och minst 50 procent av de konsumerade livs- medlen i offentlig sektor ska vara ekologiska till 2020. En vägled- ning till kommunerna för att nå detta ska utarbetas. Samtidigt ska regleringen för kemikalieanvändningen i det konventionella jord- bruket stärkas och inte luckras upp på det sätt som görs av den nuvarande regeringen. Lokal livsmedelsproduktion är också ett viktigt område och detta bör vara ett etappmål. Vänsterpartiet vill se ett mål för att nå en minskad köttkonsumtion. Vi vill också att djurbidraget endast går till betesdjur som garanterat går utomhus och betar och upprätthåller marker med höga naturvärden. Det är viktigt att styra över fler djurbesättningar till betesbruket både för att bevara det öppna landskapet och för en bra djurhållning. Regional utveckling är något vi behöver satsa på mer, men att balansera behovet av regional utveckling mot råden om en mer miljövänlig konsumtion av livsmedel är att krångla till det i onödan och kan leda till att motverka bra miljöval. Mer strategier för att gynna en resurseffektiv konsumtion är absolut nödvändigt att få fram då konsumtionen driver på miljöförstöringen. Vi måste nå en kretsloppsbaserad resurshushållning som håller sig inom de planetära gränserna för vår konsumtion. Här krävs förutom informations- satsningar en strategi för en kretsloppsbaserad produktion t.ex. med effektiv återföring av näring, att styra om till resurseffektivitet genom minskad köttkonsumtion och ett minskat matsvinn. 
 Etappmålet att skydda jordbruksmark är nödvändigt för vår framtida livsmedelsförsörjning. Det behöver samtidigt klargöras att för att nå målen om ett rikt växt- och djurliv i jordbrukslandskapet måste andra åtgärder till, då större monokulturer som brukas med konstgödsel och bekämpningsmedel inte bidrar till en ökad mångfald. Detta är missvisande i betänkandet då biologisk mång- fald kopplas direkt till skydd av åkermark. Skydd av åkermark är endast ett steg på vägen. 
 Bedömningen om kolinlagring i mark är också ett mycket vikt- igt område och bör vara ett etappmål. Det är angeläget att minska växthusgasutsläppen från jordbruks- och skogsbruksmark. Upp- draget att redovisa åtgärder bör inte vänta till 2017 utan vi vill se en snabbare utredning för att påbörja arbetet. Det är samtidigt viktigt att inte räkna in kolinlagring i mark i klimatmålen men att sköta 
 348 
  
 SOU 2014:50 
  
 Reservationer 
  
 markerna för en ökad kolinlagring, då ambitionerna måste höjas totalt sett. Det är i så fall bättre att ha separerade klimatmål för kolinlagring i mark och utsläpp från fossil energianvändning. 
 Strategin för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
 Bedömningen en hållbar näringsbelastning behöver blir ett etapp- mål och tydliga styrmedel för att nå ett kretsloppsamhälle måste tas fram. Mer resurser behövs till forskning om nya metoder för att återföra näring. Bedömningen om utsläppen om farliga ämnen till vattenmiljöer bör också göras om till ett etappmål och tydliga begränsningar föreslås för farliga ämnen så som t.ex. användning av bly i fiskeredskap och ammunition, samt skarpa begränsningar av utsläpp av dioxiner. Massaindustrins klorblekning utgjorde tidigare huvudkällan till dessa utsläpp och efter en intensiv miljödebatt tog industrin på svenskt initiativ fram klorfria blekmetoder, som drastiskt minskade utsläppen. Denna förändring lyfts med rätta ofta fram som det mest lyckade exemplet på hur samspelet mellan brukare och industri leder till stora miljöförbättringar. Det är viktigt att inte återgå till klorblekning och ha tydliga begränsningar för utsläppen av dioxiner. 
 Det behövs mer medel till kalkning av sjöar och andra miljö- åtgärder för att restaurera miljön i sjöar i dag och Vänsterpartiet vill se en ökad resurstilldelning till detta. Skyddet av marina miljöer bör bli ett etappmål och inte vara endast en bedömning och tydliga stopp för bottentrålning i känsliga områden måste till. 
 Det behöver också utredas hur man ska hantera fosforläckaget från syrefria bottnar. Om inte detta görs för Östersjön så får övriga åtgärder inga synliga effekter. Bottnarna står för 40 procent av fosfortillskottet. Åtgärder för att restaurera försurade sjöar i permanent försurade marker behöver också utredas. Det stigande havet inklusive riskanalyser måste hanteras med goda marginaler för att kunna planera samhället i god tid för klimatanpassning. Ansvaret för klimatanpassning bör ligga på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap istället för SMHI för att få en bättre koordinering. 
 Sammantaget så måste vi öka ambitionerna för att nå miljömålen ytterligare. Att nå miljömålen måste få belasta statsbudgeten betyd- ligt mycket mer än nu. Därför har också Vänsterpartiet år efter år i våra alternativa budgetar anslagit många miljarder mer till detta 
 349 
  
 Reservationer 
  
 SOU 2014:50 
  
 viktiga område än regeringen. Det är viktigt att mer resurser till- kommer då behoven är stora och det räcker inte med bedömningar från Miljömålsberedningen på viktiga områden där det skulle behövas konkreta etappmål. Naturens begränsningar måste respek- teras och Vänsterpartiet vill se en ökad tydlighet i våra prioriter- ingar och resurstilldelningen för att bevara naturen och samtidigt säkerställa vår framtid. 
 Barnett (V) 
 350 
 Särskilda yttranden 
 Särskilt yttrande av ledamoten Rodriguez (S) 
 Det kommer att krävas betydligt högre ambitioner för att nå miljö- målen än de som redovisas i detta betänkande. På det sättet har beredningen inte klarat sitt uppdrag. För flera av miljömålen som innefattas i en hållbar användning av mark och vatten saknar bered- ningen konkreta förslag. För miljömålet  
 Ingen övergödning  
 blir det dock extra tydligt eftersom betänkandet så grundläggande disku- terar jordbruket i samband med en hållbar mark- och vattenan- vändning. Jag delar beredningens problembeskrivning om omfatt- ningen av övergödningen. Idag har vi stora områden med döda bottnar i Östersjön och problem med ekosystem i Kattegatt och Östersjön. 
 Beredningen konstaterar också att jordbrukets utsläpp av kväve och fosfor är den största enskilda orsaken till övergödning i hav, sjöar och andra vattendrag. Just därför menar jag att det blir ett tydligt svaghetstecken att betänkandet inte mäktar med att föreslå åtgärder på detta område. 
 Vi skulle i Sverige behöva ta fram en rad nya åtgärder för att sam- mantaget få en plan för minskad övergödning och ökad möjlighet för måluppfyllelse av miljömålet  
 Ingen övergödning 
 . Det kan handla om styrmedel för minskade kväveläckage, olika metoder för att binda kväve i havet och på land samt restaureringsåtgärder för att åter- skapa miljöer. Förslag finns från miljömyndigheterna som bered- ningen har haft möjlighet att utveckla. 
 Jag står bakom beredningens intentioner att bevara bruknings- värd jordbruksmark och långsiktigt bevara och stärka ett öppet och variationsrikt odlingslandskap. Men jag är inte övertygad om att den metod som beredningen föreslår är den rätta. 
 De förslag på ändringar i plan- och bygglagen som beredningen föreslår i betänkandet kan uppfattas som ett sätt att bakvägen delvis införa ett riksintresse för jordbruksmarken. Detta trots att bered- 
 351 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2014:50 
  
 ningen konstaterar, liksom regeringen och flera utredningar, att det idag inte finns ett behov av att göra jordbruksmarken till riks- intresse. En utredning arbetar också just nu med frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintresset. I grunden anser vi att det är bra att riksintressen ses över. Att i detta läge lägga ett förslag som i princip innebär att skyddet av jordbruksmarken jämställs med riksintresse är för mig ologiskt. 
 Jag anser inte heller att det är uppenbart att beredningens lag- förslag enbart handlar om ökad måluppfyllelse av miljömålet  
 Ett rikt odlingslandskap  
 eftersom det inte endast gäller mark med höga natur- och kulturvärden. 
 Det finns redan i dag, menar jag, ett starkt skydd för jordbruks- marken i och med 3 kap. 4 § miljöbalken. Vi socialdemokrater står bakom detta lagstadgade skydd av jordbruksmarken. I teorin inne- bär inte förslagen om ändringar i plan- och bygglagen en skärpning av skyddet och inte heller en inskränkning i kommunernas själv- bestämmande över planeringen, utan bara ett förtydligande och en noggrannare rapportering och kontroll av att det följs. Men i prak- tiken kan det dock innebära en inskränkning av självbestämmandet eftersom staten ska utöva en större granskningsmakt. 
 Jag menar att beredningen noggrannare hade behövt analysera om förslaget innebär att kommunerna kan styras till att göra ett av miljömålen mer betydelsefullt. Det kan t.ex. handla om att en kom- mun hindras att bygga nära kommunikationer för att minska koldioxidutsläpp (miljömålet  
 Begränsad klimatpåverkan 
 ) om detta inkräktar på jordbruksmark. Eller att en kommun som vill bevara tätortsnära skog (miljömålet  
 Levande skogar 
 ) för att ge skolelever möjlighet till att utnyttja skogen i undervisningen hindras från detta för att alternativet är att bygga på jordbruksmark. 
 Enligt plan- och bygglagen ska kommunerna i översiktsplanen ange vilken effekt på miljömålen planen har. De ändringar som före- slås, skulle kunna tolkas så att de tvingar kommunen att värdera skyddet av jordbruksmark före andra miljömål. Förslaget kan då få en felaktig effekt. 
 Jag skulle snarare vilja förstärka kraven på att kommunerna ska ange i översiktsplanen hur kommunens utveckling ska anpassas till miljömålen. På så sätt kan kommunerna själva få ansvaret att väga effekter från olika miljömål mot varandra. Det är inte något staten ska göra. 
 Rodriguez (S) 
 352 
  
 SOU 2014:50 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Särskilt yttrande av sakkunniga  
 White 
  Eriksson 
 Målet för arbetet med grön infrastruktur är att säkerställa att olika naturtyper och strukturer finns i landskapet och fördelas på ett sätt som säkerställer både en långsiktig överlevnad för viktiga natur- typer och arter, och ekosystemens förmåga att leverera ekosystem- tjänster. Detta ska enligt betänkandet uppnås genom att regeringen senast 2015 ger Boverket i uppdrag att i vägledning om översikts- planering ta upp att kommunerna i sin översiktsplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden och mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. 
 Enligt betänkandet är det möjligt att minimera konsekvenserna av exploatering genom att beakta behovet av grön infrastruktur i arbete med den kommunala översiktsplanen och lokalisera exploa- teringar till områden där det inte riskerar att leda till ökad frag- mentisering och försvagningar av grön infrastruktur. 
 Jag anser att kommunerna redan idag har ansvar att ta miljö- och naturhänsyn i sin planering enligt miljöbalken och beakta riks- intressen. Dessa nya förslag blir ytterligare pålagor utan att befintliga regler för hänsynstagande ses över. 
 Åtgärderna tynger den kommunala planprocessen samtidigt som kommunerna försöker arbeta fram planer snabbare. Jag anser inte att arbetet i Sverige har kommit så långt i innebörden av grön infra- struktur att det kan införas i det praktiska arbetet på lokal nivå. Frågan är fortfarande på forskningsnivå. 
 Det är positivt att det i betänkandet förordas tydligare styrning inom havs- och vattenområdet. Jag delar den uppfattning som lyfts att vattenförvaltningens organisation med regionala vatten- myndigheter och vattendelegationer har skapat en oklarhet om vem som gör vad i vattenförvaltningen. I betänkandet föreslås att regeringen senast 2015 ger Potter och vattenmyndigheten i uppdrag att se över möjligheterna till ökad samordning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram inom havs- och vattenförvaltningen. 
 Jag anser inte att betänkandets förslag är tillräckliga för att få en effektiv organisation av vårt arbete i Sverige för att förbättra vattenkvaliteten. Jag anser att organisationen av  
 vatten-förvaltningen 
  i Sverige måste ses över. Ansvarsfördelningen mellan olika aktörer och finansieringen för genomförande av åtgärder måste klargöras för att Sverige ska klara EU:s vattendirektiv. 
 353 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2014:50 
  
 Särskilt yttrande av sakkunniga Evans 
 Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå strategier för att uppnå relevanta delar av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I detta betänkande finns flera positiva förslag kopplade till en lång- siktigt hållbar mark- och vattenanvändning. Till exempel läggs för- slag om Sveriges agerande vad gäller Olson jordbrukspolitik, minsk- ade klimatutsläpp från organogena jordar, klimatanpassning och en hållbar fiskförvaltning. Men det är fortfarande mycket osäkert om förslagen i de två strategierna sammantaget gör att vi tar väsentliga steg mot måluppfyllelse för de berörda miljömålen. 
 En utmaning för beredningen har varit att den inte i någon större utsträckning kunnat diskutera resurser eller hur resurser kan styras om för att åstadkomma omställning. Till exempel tar man i betänkandet upp problemet med brist på långsiktig finansiering av åtgärdsarbetet i havs- och vattenmiljön, men avstår från nya för- slag. Att förslag på nya finansieringsformer eller omallokering av resurser inte har beaktas riskerar enligt min mening att bered- ningen missar sitt uppdrag att identifiera synergier och bidra till ökad effektivitet i miljömålsarbetet. 
 Det finns ett par områden där jag anser att beredningen hade kunnat gå betydligt längre och komma med mer konkreta förslag. När det gäller restaurering av kust- och sötvattensmiljöer (17.2) gör beredningen bedömningen att det finns stora restaurerings- behov och föreslår som åtgärd en nationell behovsanalys som stöd för prioriteringar och avvägningar. Men behoven är relativt väl kända, det är resurser som saknas, ibland parat med utmaningar kopplade till lagstiftning och den tid det tar med samverkan mellan många olika intressenter. Att, som enda åtgärd, föreslå ytterligare en utredning är att skjuta förändring ute i verkligheten på fram- tiden. 
 Beredningen gör också bedömningen att det trots många  
 åt-gärder 
  och minskande utsläpp är långt kvar tills vi når en hållbar när- ingsbelastning (18.1). Som åtgärd föreslås en kontrollstation 2017 för att analysera vilka ytterligare insatser som behövs på nationell, europeisk och internationell nivå. Jag anser att beredningen istället för att skjuta på analysen borde ha tittat närmare på de olika åtgärds- förslag som finns och på hur de skulle kunna komplettera redan beslutade åtgärder. 
 Beredningen föreslår vidare ett etappmål om god status för Sveriges vattenförekomster genom att systemet med miljökvalitets- 
 354 
  
 SOU 2014:50 
  
 Särskilda yttranden 
  
 normer för vatten förbättras strukturellt senast 2018 (22.2). Jag har mycket svårt att se att det är systemet med miljökvalitetsnormer som är den viktigaste orsaken till att vi inte når god status för våra vatten. Innan man ser över en lagstiftning är det nödvändigt att den först fått tillräckligt med tid att implementeras varpå den sedan kan utvärderas. Det vore därför rimligare att fokusera på tillämpningen av miljökvalitetsnormer för vatten och att utveckla åtgärds- programmen. När beredningens expertgrupp diskuterade frågan rörde det ekologiska miljökvalitetsnormer, som införts via bland annat vattendirektivet. Nu verkar samtliga miljökvalitetsnormer för vatten vara tänkta att ses över. Att se över miljökvalitetsnormer för bara ett område, vatten, vore mycket märkligt om det är ökad samordning i miljölagstiftningen som är syftet. 
 355 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2014:50 
  
 Särskilt yttrande av sakkunniga Cummings 
 Miljömålsberedningens uppgift är att föreslå hur miljökvalitets- målen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder (Kommittédirektiv 2010:04). Det har beredningen inte gjort annat än i begränsad utsträckning när det gäller de båda strategier som läggs fram. Huvudförklaringen är inte att det är svårt att identifiera vad måluppfyllelse innebär, att det saknas förslag eller erfarenhet av åtgärder och styrmedel, eller att sådana skulle vara tekniskt omöjliga eller ekonomiskt oaccept- abla. Orsaken till bristerna ligger främst i att majoriteten ledamöter i Miljömålsberedningen valt att ge riksdagens miljömål en, i min mening, oacceptabelt låg prioritering. Detta konstaterande betyder ingalunda att bra åtgärdsförslag saknas i betänkandet. 
 Strategin om markanvändning 
 När det gäller betänkandets första strategi, om hållbar mark- användning (del B), föreslås ett etappmål om bevarande av jord- bruksmark (avsnitt 7.1). Det är ett viktigt mål och beredningens motivering och olika åtgärdsförslag är överlag klarsynta. Den kom- munala planeringen räcker idag inte till och därför behöver lag- stiftning och länsstyrelsens roll förstärkas. 
 I kapitel 8 om ett öppet och variationsrikt odlingslandskap finns en rad konstateranden av olika kvalitet, inklusive information om regeringens avsikt att försvaga biotopskyddet, men på det hela taget lämnas inga förslag, så kapitlet hade lika gärna kunnat utgå ur betänkandet. Utan etappmål och åtgärdsförslag leder beredningens arbete erfarenhetsmässigt inte särskilt långt. Tyvärr har bered- ningen inte lagt fram konkreta åtgärder för att stärka den inhemska produktionen av livsmedel, inte ens rörande den miljömässigt över- lägsna ekologiska produktionen. 
 Kapitel 9 rymmer ett etappmål om jordbrukspolitiken. Det kunde ha varit bra om inte enbart bidragsdelen på myntet hade skrivits fram. EU:s fördrag stadgar nämligen att förorenaren ska betala (TFEU, art 191(2)) och den principen ska ligga till grund även för jordbrukspolitiken, vilket borde ha framgått bland förslagen, exempelvis med följande skrivning: 
 356 
  
 SOU 2014:50 
  
 Särskilda yttranden 
  
 Principen att förorenaren ska svara för kostnaden för miljö- störning och förbyggande åtgärder tillämpas i ökad grad, i syfte att skapa samhällsekonomisk effektivitet i jordbrukspolitiken. 
 Med den reservationen är dock förslaget om värdebaserade ersätt- ningar bra, liksom den föreslagna överföringen av medel (som för förtydlighets skull ska ske från pelare 1 till pelare 2). 
 I kapitel 10 är förslagen starkt avgränsade (se Terstad, sid. 102, i rapporten från expertgruppen till beredningen: Johnson). 
 Exempelvis borde skogsmarkens roll ha hanterats liksom åtgärder för att minska användningen av klimatpåverkande handelsgödsel. Detta betyder inte att det föreslagna uppdraget inte är angeläget. 
 I betänkandets del C om grön infrastruktur är det bra att ett etappmål föreslås i avsnitt 12.1, men målet bör konkretiseras för att bli möjligt att följa upp. Den lagändring som föreslås är blygsam och här har nämnda expertgrupp lämnat ett bra konkret förslag på bl.a. hur PBL 3 kap 5 och 10 §§ bör ändras (se ovan refererad expertgrupp, avsnitt 7.2, kompletterat med avvikande mening från Terstad). Det räcker alltså inte med en hoper (i sig behövliga) regeringsuppdrag för att stärka den gröna infrastrukturen i sådan grad som miljömålen uppfordrar. 
 I den del av betänkandet (D) som rör klimatanpassning finns mycket förtjänstfullt. Etappmålet i 14.1 sätter välbehövlig press på stärkt analys och planering för ett förändrat klimat och det är synd att beredningen inte också lägger konkreta lagförslag. Ett sådant, en författning om klimatanpassning, diskuterades av såväl expert- gruppen som beredningen (sid. 68 på Johnson). 
 Etappmålet i 14.2 är viktigt men vagt. Det första åtgärdsförslaget skapar risker till följd av bl.a. rensning som måste undvikas. 
 Strategin om vattenresurser 
 Betänkandets andra strategi skulle ha vunnit på ytterligare bearbet- ning men beredningen fick inte den förlängda tid som efter- frågades. Det är dock inte förklaringen till att kapitel 16 och 18 blivit så innehållslösa att de lika gärna kunde ha utgått ur betänk- andet. Vad gäller utsläpp av farliga ämnen räcker inte gällande regler, och på den punkten finns både rådighet (vilket beredningen 
 357 
  
 Särskilda yttranden 
  
 SOU 2014:50 
  
 har som viktigt kriterium) och åtgärdsförslag (se Gardner sid. 162 i rapporten från expertgruppen till beredningen: http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/86/db3c1e23.pdf), men beredningen passade i frågan. Dessvärre står beredningen än mer handfallen när det gäller övergödning, ett av de i särklass mest utmananade miljöproblemen, och förslagsrutan i 18.1 är så maxi- malt intetsägande som man kan tänka sig i en statlig utredning. Att föreslå att skatten på handelsgödsel återinförs, gärna som en avgift vars intäkter finansierar miljöåtgärder i lantbruket, vore en anstän- dig miniminivå. Då forskning dessutom visar att läckage till vatten minskar med minskad mängd näring i ett system, borde även ökad satsning på ekologiskt lantbruk föreslagits (det ger även andra positiva effekter i vattenmiljön, t.ex. minskad mängd bekämpnings- medel). 
 I kapitel 17 om skydd och restaurering diskuterade beredningen behovet av skydd, men innan frågan landade kortslöts arbetet av regeringens beslut om ett etappmål på 10 procent skydd. Det svarar förvisso mot Rodriguez från år 2010, men inför det mötet krävde Sverige 15 procent och forskningen pekar på att åtminstone  
 20–30 
  procent bör skyddas (se bl.a. IUCN http://cmsdata.iucn.org/downloads/recommendationen.pdf), vilket beredningen borde ha påtalat. Det är likväl bra att ambitionen i Sverige höjs mot bakgrund av att skyddet är drygt blyga 6 procent, att jämföra med Tysklands över 40 procent. Vid sidan av skyddets omfattning borde beredningen lagt förslag om skyddets innehåll, dvs. föreslagit tydliga åtgärder för att bättre begränsa exploaterande verksamhet, inklusive fiske, i existerande och nyskyddade områden. Att tillåta fiske i ett marint reservat är lika illa som att tillåta skogsbruk i ett urskogsreservat. 
 Om det finns stora brister när det gäller gifter och övergödning är betänkandet mer innovativt när det gäller kapitel 19 om fiskeförvaltning. Etappmålet är uppfordrande och åtgärdsförslagen är bra, inte minst att företräde bör ges till det fiske som sker med minst miljöpåverkan. Vill man vara mer konkret kan skadliga fiske- metoder som bottentrålning pekas ut i den delen, och under punk- ten om genomförandet av EU:s fiskeripolitik är såväl utkastförbud som förvaltningsplaner som leder till maximalt uthållig avkastning viktiga att betona. Av det senare följer bl.a. att de orimliga svenska dispenserna från förbudet mot fiske av ål (klassad som akut hotad) måste upphöra omgående. För fler förslag som beredningen borde 
 358 
  
 SOU 2014:50 
  
 Särskilda yttranden 
  
 lagt, se expertgruppens rapport (sid. 160 f på http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/86/db3c1e23.pdf). 
 Avslutningsvis förtjänar det att påtalas att beredningen lagt ett onödigt förslag i avsnitt 22.2, där det framgår att en utredare bör se över lagstiftning m.m. om miljökvalitetsnormer. Motiveringen bakom resonemangen om komplexitet i systemen är det faktum att vissa markägare helt enkelt inte vill följa normerna, vilket beredningens majoritet tagit intryck av. Det vore dock olyckligt att åter utreda frågan. Det skulle riskera att försena implementeringen av både vattendirektivet och det marina direktivet, och dessutom börjar rättspraxis inom området nu att ta form (se vidare sid. 158 på http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/86/db3c1e23.pdf). Det förtjänar att påpekas att expertgruppen berörde ekologiska miljö- kvalitetsnormer, men beredningen har tyvärr utvidgat detta till gälla alla vattenkvalitetsnormer. Om frågan verkligen ska utredas är det viktigt att ta ett långt bredare grepp, i syfte att säkerställa att regel- verket för miljökvalitetsnormer verkligen utformas för att gynna miljömålen, miljöbalkens mål samt kraven i  
 EU-rätten. 
  Vissa förslag i den riktningen har presenterats för utredningen av Smith och Flynn (se även: http://www.vattenmyndigheterna.se/SiteCollectionDocuments/geme  
 nsamt/ovrigt/mot-samma-mal.pdf). 
  
 359 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 2010:74 
 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås 
 Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2010 
 Sammanfattning 
 En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. 
 Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det över- gripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015. 
 Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen - nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen 2008). Handlingsplanen ska redovisas senast den 31 december 2010. 
 361 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:50 
  
 En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts 
 För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete 
 I propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem. 
 I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciseringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara mål- övergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. 
 En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömåls- systemet. Samtidigt ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). 
 Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås 
 För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. 
 Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avväg- ningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. 
 Beredningens uppdrag ska gälla till och med 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015. 
 362 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 1 
  
 Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden 
 Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljö- kvalitetsmål. Åtgärder bidrar också många gånger till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. 
 Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. 
 Strategierna bör belysas i  
 EU-perspektiv 
  och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och även följa utvecklingen av  
 EU-lagstiftningen 
  och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i  
 EU-lagstiftningen 
  samt till  
 EU-rätten 
  i övrigt. 
 Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få. 
 Beredningen får underlag från myndigheter och experter 
 I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. 
 Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till 
 363 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:50 
  
 strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen. 
 Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade 
 De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. 
 Beredningen ska samråda och förankra förslagen 
 Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt företrädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med Naturvårdsverket i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. 
 Beredningens första uppdrag - att föreslå en handlingsplan 
 Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet 
 Enligt propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna - Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. 
 364 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 1 
  
 Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I Miljömålsrådets rapport Miljömålen - nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitets- målen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72  
 del-målen 
  har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. 
 I dagsläget saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhälls- omställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. 
 Beredningen ska därför: 
 Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljö- målsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. 
 Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljö- målen - nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömåls- systemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. 
 Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhälls- ekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: 
  
 - 
  
 ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, 
  
 365 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:50 
  
 - 
  
 ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, 
  
 - 
  
 ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etappmålet, 
  
 - 
  
 ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, 
  
 - 
  
 ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, 
  
 - 
  
 ange om etappmålet är relevant för internationella överens- kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, 
  
 - 
  
 ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, 
  
 - 
  
 ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. 
  
 Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget 
 Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårds- verket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighets- gemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. 
 Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljömålen - nu är det bråttom! (den fördjupade utvärderingen 2008). 
 Redovisning av det första uppdraget 
 Det första uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljö- departementet) senast den 31 december 2010. Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommittéförordningen. 
 (Miljödepartementet) 
 366 
 Bilaga 2 
 Kommittédirektiv 2011:91 
 Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning - med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen 
 Beslut vid regeringssammanträde den 13 oktober 2011 
 Sammanfattning 
 Regeringen beslutar att ge Miljömålsberedningen (M 2010:04) i tilläggsuppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhets- perspektiv. I uppdraget att ta fram denna strategi ingår att ta fram en bred problemanalys och att utifrån denna föreslå de etappmål, styr- medel och åtgärder som behövs för att uppnå relevanta delar i generationsmålet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. I uppdraget ingår även att analysera hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras. Såväl de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som redovisades i direktivet (dir. 2010:74) om att tillkalla en parlamentarisk beredning för miljökvalitetsmålen, som de för uppdraget specifika utgångs- punkterna, redovisade nedan, ska beaktas i uppdraget. Uppdraget ska delredovisas i fråga om analysfasen med plan för eventuellt ytterligare delredovisningar senast den 31 mars 2012. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 15 juni 2014. 
 367 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bakgrund 
 Riksdagen beslutade under våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet ger väg- ledning om de värden som ska skyddas och anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. 
 För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från politiska prioriteringar tas fram. De nuvarande delmålen ska ersättas med utvecklade preciseringar för miljökvalitetsmålet eller med etappmål som kan vara målövergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. 
 Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt. 
 Regeringen tillsatte en parlamentarisk beredning, Miljömåls- beredningen, den 1 juli 2010 (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Beredningen har överlämnat två delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101) och Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34). I det förstnämnda betänkandet föreslog beredningen tre områden för strategier under  
 2011-2014 
  där ett var långsiktigt hållbar markanvändning. Den 9 juni 2011 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till beredningen som gällde att ta fram ett förslag till strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50). 
 368 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 2 
  
 Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål 
 Målövergripande strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder 
 De strategier som beredningen ska utveckla ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder för att bidra till att nå generations- målet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål eftersom en åtgärd ibland kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i beredningens tidigare direktiv (dir. 2010:74 och dir. 2011:50). 
 Uppdraget att föreslå en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen 
 Specifika utgångspunkter för uppdraget 
 En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå generationsmålet och många av miljökvalitetsmålen. Därför krävs att ekologiska, sociala och ekonomiska förutsättningar och deras inbördes relation beaktas. 
 Begreppet markanvändning innefattar både  
 användningen  
 av marken, t.ex. skogsbruk, jordbruk, friluftsliv, bebyggelse, transport- infrastruktur, och  
 det sätt  
 som marken inom en sådan brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker. Grunddragen i hur mark ska användas kommer i första hand till uttryck i de översiktsplaner som tas fram på kommunal nivå. Av 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika använd- ning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer. Andra lagar som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis miljöbalken (1998:808) och skogsvårdslagen (1979:429). Den som har ägande- och bruksrätt till marken har stort inflytande över hur den används och brukas. Beslut om markanvändning tas i 
 369 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2014:50 
  
 vissa fall på statlig nivå, exempelvis för skyddade områden som nationalparker. 
 Både användningen och brukandet av marken kan ha betydelse, både på kort och lång sikt, när det gäller förutsättningarna för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan exempelvis påverka möjligheten till flexibilitet i markanvändning över tid samt möjligheten till kontinuitet i brukande och bevarandeåtgärder. Ett långsiktigt perspektiv behövs bl.a. för att möjliggöra anpassning till ändrade förutsättningar över tiden och för att undvika inlåsnings- effekter. I synnerhet förändringar i användningen av marken kräver längre tidsperspektiv eftersom de kan leda till förändringar av definitiv karaktär. 
 För att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen är det viktigt att säkra ekosystemens resiliens 
 1 
 , deras långsiktiga produktion av eko- systemtjänster samt möjligheten till ett långsiktigt hållbart brukande och nyttjande av naturresurser. 
 Många av de faktorer som påverkar möjligheterna att uppnå miljö- kvalitetsmålen behöver beaktas i ett helhetsperspektiv. Landskapets olika aspekter och deras inbördes samband, synergier och konflikter bör beaktas. Det gäller t.ex. förändrad hydrologi och fördelning och samband mellan förekomst av olika typer av ekosystem. Dessa faktorer styrs såväl av typ av markanvändning som av brukandet och har stor inverkan inte bara på den biologiska mångfalden utan även på möjligheterna till anpassningar till klimatförändringar och fortsatt brukande. Helhetsperspektivet är också viktigt för en optimal hushållning av den totala markresursen. 
 Samhällsplanering och samhällsbyggande har en långsiktig påverkan på möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitets- målen, exempelvis genom bebyggelse och infrastruktur eller skydd av områden. Markanvändningen kan påverkas både direkt och indirekt. 
 Såväl Klimatberedningen i sitt betänkande "Svensk Klimatpolitik" (SOU 2008:24) som  
 Energieffektiviserings-utredningen 
  i sitt betänkande "Vägen till ett energieffektivare Sverige" (SOU 2008:110) har påtalat behovet av en samhällsplanering som främjar en transport- och energieffektiv samhällsstruktur. Regeringen delar denna syn vilket framgår av klimatpropositionen (prop. 2008/09:162), miljömåls- propositionen (prop. 2009/10:155) och den nya plan- och bygglag- stiftningen. I plan- och bygglagen anges att kommunerna i samband med planläggning ska ta hänsyn till miljö- och klimataspekter. Vidare 
  
 1  
 Resiliens är ett mått på ett ekosystems förmåga att klara av störningar utan att övergå till ett annat mindre önskvärt tillstånd. 
 370 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 2 
  
 ger den nya plan- och bygglagstiftningen stöd för en mer strategisk översiktsplan som ska ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program, exempelvis miljökvalitetsmålen. Det ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med exempelvis regionala klimat- och energistrategier och miljökvalitetsmålen. Det tidigare Miljömålsrådet har lämnat förslag till mål som i tillämpliga delar bör kunna ingå i underlaget i utarbetandet av strategin och förslag till etappmål. 
 För att nå en hållbar användning av mark ska hänsyn dock inte bara tas till miljöaspekter utan också till de sociala och ekonomiska aspekter som finns och som behövs för att nå olika samhällsbehov. Således behöver även samhällsutvecklingen, och de drivkrafter och behov av förändringar i markanvändning som den kan ge upphov till, beaktas. En annan viktig fråga är de anspråk som ställs på produktionsförmågan hos landskapens ekosystem och att dessa anspråk kan öka i framtiden. Till detta kommer de påfrestningar på ekosystemen som följer på klimatförändringarna och andra förändringar i miljön. Klimatfrågor kopplade till markanvändningen bör beaktas såväl utifrån behovet av åtgärder för minskad klimat- påverkan som utifrån behovet av klimatanpassning. Stigande havs- vattennivåer och ökad nederbörd ökar risken för översvämningar, erosion och skred vid kust, sjöar och vattendrag. Samtidigt kan viss markanvändning, som exempelvis hårdgjorda ytor vid vattendrag, påverka översvämningsriskerna på andra platser utefter vattendraget. 
 Analysen bör tillämpa de principer för ekosystemansatsen, som har formulerats inom konventionen om biologisk mångfald, vilket inbegriper hänsyn till såväl sociala som ekonomiska och ekologiska aspekter och med respekt för ekosystemens naturliga gränser. De globala mål som formulerades inom konventionen om biologisk mångfald vid mötet i Nagoya 2010 anger viktiga utgångspunkter för uppdraget. 
 I syfte att bevara och upprätthålla den biologiska mångfalden med livskraftiga artpopulationer och resilienta ekosystem med bevarade funktioner är det viktigt att utveckla skydd, skötsel, brukande och restaurering på ett integrerat och strategiskt sätt. 
 Markanvändningen har stor betydelse för ekonomi, regional sysselsättning och miljö och kräver långsiktiga politiska avvägningar för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Brukande och nyttjande genom exempelvis bebyggelse och infrastruktur, vindkraft, produktion av skogsråvaror, livsmedel, nyttjande för friluftsliv och turism, kulturmiljövård och naturskydd behöver därför balanseras på 
 371 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2014:50 
  
 ett sätt som ger förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen samtidigt som de behöver bidra till att upprätthålla en långsiktig konkurrenskraft och uppfylla övriga samhällsbehov. Behovet av resurseffektivisering bör beaktas i relevanta delar. 
 Det finns anledning att tydligare synliggöra de olika aktörernas ansvar och ta vara på potentialen hos näringslivet och andra aktörer, exempelvis miljöorganisationer, att bidra ytterligare i arbetet. Samarbete och kunskapsutbyte mellan ägare, brukare, forskare, myndigheter och ideella organisationer inom ramen för hållbart brukande behöver utvecklas. 
 Förutsättningarna för företagande som omfattar olika typer av markanvändning kan se olika ut i olika delar av landet. Etappmål, styrmedel och åtgärder behöver därför utformas med dessa skilda förutsättningar i åtanke för att inte skapa oönskade regionala, miljömässiga, ekonomiska eller sociala effekter. I detta sammanhang är det dessutom viktigt att beakta frågor om äganderätt och bruksrätt. 
 Många av de åtgärder som behövs kan genomföras på nationell nivå. Andra ingår i styrmedel och regleringar inom  
 EU-samarbetet. 
  Nationella åtgärder måste därför kombineras med ett strategiskt agerande, vid utformningen av flera av EU:s politikområden. 
 Uppdraget 
 Beredningen ska med beaktande av de tidigare angivna generella samt för denna strategi specifika utgångspunkterna föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. 
 Uppdraget ska inledas med en övergripande, tvärsektoriell problemanalys som behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande måluppfyllelse samt identifierar målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en långsiktigt hållbar markanvänd- ning. Uppdraget ska omfatta analyser av hur begreppet långsiktigt hållbar markanvändning kan definieras och redovisa en uppskattning av relaterade kostnader. Helhetssyn och ett tvärsektoriellt perspektiv ska genomsyra analysen som ska omfatta hållbarhetsaspekterna kopplat till påverkan och status för ingående delar i landskapet. 
 Beredningen ska i en delrapport senast den 31 mars 2012 
 redovisa en bred problemanalys och föreslå motiverade prioriteringar och avgränsningar för det fortsatta arbetet med 
 372 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 2 
  
 tidsplan för eventuella delrapporteringar av det fortsatta arbetet samt för konsekvensanalysen. 
 Utifrån analysen ska prioriteringar och avgränsningar baserade på miljörelevans, problemanalys och identifierade målkonflikter, utmaningar och synergier göras i ett eller flera områden för det fortsatta arbetet med att utforma ett förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med förslag på etappmål, styr- medel och åtgärder. 
 Beredningen ska i sin slutredovisning senast den 15 juni 2014 
 föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitets- målen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning, 
 föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram, med tillhörande tidsplan, i de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål och föreslå styrmedel och åtgärder. 
 Samråd och redovisning av uppdraget 
 Beredningen ska i arbetet med denna strategi följa andra pågående initiativ som exempelvis den dialogprocess om hållbart brukande av skog som initierades gemensamt av landsbygdsministern och miljö- ministern och den strategi för biologisk mångfald inom EU som är under framtagande och som  
 EU-kommissionen 
  lagt förslag till i maj 2011. Sverige har nyligen ratificerat den europeiska landskaps- konventionen och arbetet med dess genomförande pågår. I uppdraget ingår även att följa detta arbete. Beredningen ska även följa och beakta Naturvårdsverkets arbete med den fördjupade utvärderingen 2012 av miljökvalitetsmålen och generationsmålet. 
 Beredningen ska vidare samråda med Kulturmiljöutredningen (Ku 2011:02) samt utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi. 
 Analysfasen av uppdraget ska delredovisas den 31 mars 2012 med plan för eventuella ytterligare delredovisningar. Slutredovisning av uppdraget ska ske senast den 15 juni 2014. 
 (Miljödepartementet) 
 373 
 Bilaga 3 
 Kommittédirektiv 2012:95 
 Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) - strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
 Beslut vid regeringssammanträde den 27 september 2012 
 Sammanfattning 
 Miljömålsberedningen (M 2010:04) får i tilläggsuppdrag att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik. I uppdraget ingår att utifrån en bred problemanalys föreslå de etappmål, styrmedel och åtgärder som behövs för att nå relevanta delar i generations- målet samt de miljökvalitetsmål som är kopplade till en samman- hållen och hållbar vattenpolitik. Hänsyn ska tas till de generella utgångspunkterna för formulering av strategier och etappmål i miljömålssystemet som anges i de tidigare direktiven dir. 2010:74 och dir. 2011:50 samt till de specifika utgångspunkter som anges i dessa tilläggsdirektiv. Hänsyn ska även tas till övriga samhällsmål och strategin ska syfta till samhällsekonomisk effektivitet. Tilläggs- uppdraget ska redovisas senast den 9 juni 2014. 
 Bakgrund 
 Riksdagen beslutade våren 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet som innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål samt med miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Ett viktigt syfte med den genomförda förändringen av miljömålssystemet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och 
 375 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2014:50 
  
 miljökvalitetsmålen. Avsikten är att i ökad utsträckning identifiera de övergripande frågor och de mest effektiva åtgärder som kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål. Generationsmålet ger väg- ledning om de värden som ska skyddas och anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. 
 För att få ett effektivare miljöarbete ska breda, tvärsektoriella strategier som utgår från politiska prioriteringar tas fram. De tidigare delmålen har ersatts med etappmål som kan vara mål- övergripande och som uttrycker den samhällsförändring som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Genom att koppla styrmedel och åtgärder till strategierna och etappmålen blir miljöarbetet mer operativt och verkningsfullt. 
 Regeringen tillsatte den 1 juli 2010 en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver över- gripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels avseende frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå (dir. 2010:74). Den 9 juni 2011 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till bered- ningen som gällde att ta fram ett förslag till strategi för giftfri miljö (dir. 2011:50) och den 13 oktober 2011 om tilläggsdirektiv till beredningen att ta fram förslag till en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (dir. 2011:91). 
 Beredningen har hittills överlämnat fyra delbetänkanden till regeringen, Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömåls- systemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) och Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38). I det förstnämnda betänkandet föreslog beredningen att det tas fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik. 
 Regeringen har beslutat dels preciseringar av miljökvalitets- målen, dels tretton etappmål inom de fyra prioriterade områdena  
 luftföroreningar 
 ,  
 farliga ämnen, avfall  
 och  
 biologisk mångfald 
 . Regeringens beslut återges i departementspromemorian Svenska 
 376 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 3 
  
 miljömål - preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål (Ds 2012:23). Därutöver har riksdagen tidigare beslutat om ett etappmål för utsläpp av växthusgaser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:142). 
 Generella utgångspunkter för formulering av strategier och etappmål 
 De strategier som Miljömålsberedningen ska utveckla ska innehålla förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det kan vara mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljökvalitetsmål eftersom en åtgärd ibland kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Strategier och etappmål ska följa de generella utgångspunkter som beskrivs i de tidigare direktiven dir. 2010:74 och dir. 2011:50. 
 Specifika utgångspunkter för uppdraget att föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhets- perspektiv på havs- och sötvattenpolitik 
 Sex av riksdagens 16 miljökvalitetsmål har direkt anknytning till vatten -  
 Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Myllrande våtmarker.  
 Därutöver har ett antal miljökvalitetsmål en nära koppling till de vattenanknutna målen, t.ex.  
 Begränsad klimatpåverkan 
 ,  
 Giftfri miljö  
 och  
 Ett rikt växt- och djurliv. 
  
 I årets uppföljning av miljömålen konstaterade de målansvariga myndigheterna att de vattenanknutna miljökvalitetsmålen inte kan nås med de redan beslutade eller planerade styrmedlen. Myndig- heternas bedömning är att det behövs en bättre arbetsprocess för miljökvalitetsmålen, en utveckling och differentiering av styrmedel samt en effektivare tillämpning. 
 Den 26 april 2012 beslutade regeringen om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet (se Ds 2012:23). Preciseringarna omfattar bl.a. miljökvalitetsmålen  
 Bara naturlig försurning, Ingen 
  
 377 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2014:50 
  
 övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård  
 och  
 Myllrande våtmarker. 
 Regeringen beslutade också om etappmål om begränsningar av utsläpp från sjöfarten och om hotade arter och naturtyper. 
 Miljömålsberedningen fick i oktober 2011 tilläggsdirektiv med uppdrag att ta fram ett förslag till en strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och de miljökvalitetsmål som är kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning. Uppdraget ska slut- redovisas senast den 15 juni 2014. 
 Sverige ingår i flera olika internationella samarbeten om vatten. EU:s ramdirektiv för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område) och EU:s havs- miljödirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område [Ramdirektiv om en marin strategi]) har stor betydelse för Sveriges arbete med att nå en god havs- och vattenmiljö. Andra viktiga gränsöverskridande samarbeten är Helsingforskommissionen (Helcom) och EU:s Östersjöstrategi för miljö och konkurrenskraft. Inom Helcom är den gemensamma aktionsplanen för Östersjön (Baltic Sea Action Plan) ett viktigt arbetsredskap. För Nordostatlanten utgör konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Osparkonventionen) grund för diskussion och ställningstaganden om den marina miljön. Det pågår ett omfattande arbete hos Potter och vattenmyndigheten och andra myndigheter med att utveckla styrmedel och  
 åtgärds-program 
  för att genomföra internationella överenskommelser och  
 EU-lagstiftning. 
  
 I regleringsbrevet för verksamhetsåret 2012 gav regeringen Potter och vattenmyndigheten i uppdrag att med utgångspunkt i regeringens skrivelse Åtgärder för levande hav (skr. 2009/10:213) föreslå områden som kan vara lämpliga att ingå i en kommande miljömålsstrategi för en sammanhållen vattenpolitik. Myndigheten skulle ge förslag på de områden där den ser ett särskilt behov av övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och avväg- ningar för att de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Havs- och vattenmyndigheten redovisade uppdraget den 14 juni 2012. Havs- och vattenmyndighetens förslag ska vara specifika utgångspunkter för Miljömålsberedningens uppdrag. Här redovisas huvuddragen i Havs- och vattenmyndighetens förslag. 
 378 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 3 
  
 Övergripande styrning och samordning 
 Vatten påverkas av verksamheter och inriktningar inom ett stort antal politikområden utöver miljöpolitiken, som till exempel  
 jordbruks-, 
 fiske-, 
 skogs-, 
  transport- och energipolitiken. Det blir därmed särskilt angeläget att verka för en helhetssyn, gemensamma prioriteringar och samarbete kring kunskapsförsörjning. Den befintliga styrningen behöver utvecklas och effektiviseras. 
 Fisket regleras till stor del av EU:s gemensamma fiskeripolitik. En ekosystembaserad förvaltning av fiskebestånden bidrar till att minimera de negativa effekterna på den biologiska mångfalden och samtidigt säkerställa havets långsiktiga produktionsförmåga. Jordbruket styrs framför allt av miljöbalkens regelsystem och EU:s jordbrukspolitik. Inom skogsbruket regleras brukandet nära vatten främst av krav på miljöhänsyn i skogsvårdslagen (1979:429) och av miljöbalken. Visionen om en resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser innebär utmaningar för t.ex. ekologisk hänsyn vid vattenkraftproduktion. 
 Det finns ett behov av en sammanhållen vattenpolitik för att nå en god hushållning med våra vattenresurser samt för att förstärka åtgärdsarbetet så att de vattenanknutna miljömålen nås utan att ge avkall på andra viktiga samhällsmål. 
 Genomförande av internationella överenskommelser och sam- arbeten är en förutsättning för att de vattenanknutna miljömålen ska kunna nås.  
 EU-lagstiftningen 
  på området är också av stor vikt. 
 Det ligger i samhällets intresse att inom vattenområdet försöka hitta styrmedel och drivkrafter så att verksamheter gynnas av att verka för ett hållbart brukande såväl i pågående som i nya verksamheter. En utmaning ligger i att verka för en utveckling av företagande och verksamheter på ett sådant sätt att de kan bidra till de vattenrelaterade miljömålen samtidigt som de borgar för en långsiktigt bärkraftig samhällsekonomi. 
 En möjlighet att värdera vattnets värden är det pågående arbetet med att utveckla former för att kunna värdera ekosystemtjänster i ekonomiska termer. Kostnads- och nyttoanalyser är viktiga redskap för att identifiera effektiva åtgärder riktade för att nå specifika miljökvalitetsmål. Till det behövs sedan avvägningar mot och sam- ordning med andra mål för miljön och övriga samhällsmål. Mer långsiktigt behövs även ett större grepp tas för att bedöma vattnets utveckling, värden och hantering i olika framtidsscenarier. Ökad 
 379 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2014:50 
  
 samordning när det gäller kunskapsförsörjning kan bidra till ökad effektivitet i miljöarbetet. 
 Fysisk planering för hållbar hantering av vatten 
 Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av plan- och bygglagen (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Infrastrukturplanering och tillståndsprocesser enligt miljöbalken har också stor betydelse för vattenmiljön och den fysiska miljön i stort. Det är i kommunernas översiktsplaner som ett hel- hetsperspektiv kan tas fram för mark- och vattenanvändningen och de långsiktiga areella och strukturella frågorna fastställs. Den samordnade fysiska planeringen för hela avrinningsområden liksom kust- zonsplanering behöver utvecklas. 
 Ett förändrat klimat medför sannolikt mer översvämningar och andra extremväder. Ökad nederbörd, stigande havsnivå, skyfall och extrema värmeböljor förväntas innebära att torka, översvämningar, erosion, ras och skred blir vanligare. Översvämningar ökar risken för läckage av föroreningar, bland annat i industriområden, vilket kan påverka vattenkvaliteten. Avloppsreningsverk riskerar att störas och leda till sämre rening av avloppsvatten. Översvämningar medför också en större risk för smittor och försämrad vattenkvalitet både kemiskt och bakteriologiskt. 
 Inom vissa tätorter finns ett behov av att inventera områden med risk för översvämningar. Det finns i dessa fall behov av problem- inventeringar, karteringar och åtgärdsplaner för att förhindra och minska skador av översvämningar. En åtgärd kan vara att införa en skyddande och bebyggelsefri zon i områden med risk för översväm- ningar. En annan åtgärd kan vara att undvika källare vid nybebyggelse. I redan bebyggda områden kan vallar vara en åtgärd. När det gäller smittspridning behövs också kompletterande åtgärder som exempelvis effektivare skydd av grundvattentäkter. Enligt förordningen (2009:956) om översvämningsrisker görs kartering av översvämnings- känsliga områden där ogynnsamma följder kan uppkomma för t.ex. människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet. Med förordningen genomförs EU:s översvämningsdirektiv (Europa- parlamentets och rådets direktiv 2007/60/EG av den 23 oktober 2007 om bedömning och hantering av översvämningsrisker). Mot bakgrund av förordningen om översvämningsrisker och bedömningar baserade 
 380 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 3 
  
 på historiska översvämningar har Sverige rapporterat 18 områden med betydande översvämningsrisk till  
 EU-kommissionen. 
  
 Bevarande och restaurering av natur- och kulturmiljövärden 
 Det långsiktiga bevarandet av natur- och kulturmiljövärden knutna till våtmarker, sjöar, vattendrag och hav regleras i många avseenden med samma regelverk som bevarandeåtgärder på land. Några av flera viktiga nationella styrmedel är förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., artskyddsförordningen (2007:845), havs- miljöförordningen (2010:1341), miljöbalkens övriga skydds- instrument och lagen (1988:950) om kulturminnen. Andra styrmedel är medel för restaureringsinsatser inom havs- och vattenmiljöanslaget och anslag på statens budget för åtgärder för biologisk mångfald. 
 Stora insatser och resurser har lagts på att minska översvämningar och markfuktighet genom att dränera, kulvertera, kanalisera, rensa, valla in och reglera vatten och dess naturliga flöden för att vinna mark till jord- och skogsbruk samt bebyggelse och infrastruktur. Den biologiska mångfalden i vattendragen har därmed minskat och de naturliga vattenflödenas funktioner har förstörts. Den minskade retentionen (kvarhållande) av vatten har också lett till ökade problem med övergödning och såväl de preventiva som restaurerande åtgärderna har medfört stora kostnader för samhället. Det finns därför behov av att studera alternativa angreppssätt för retention och restaurering. De globala mål som formulerades inom konventionen om biologisk mångfald vid mötet i Nagoya 2010, om bl.a. skydd av land- och vattenmiljöer, ger viktiga utgångspunkter för Miljömåls- beredningens uppdrag. 
 I Sverige har tre fjärdedelar av de naturtyper och hälften av de arter som är listade i EU:s art- och habitatdirektiv (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) inte gynnsam bevarandestatus. Behovet av åtgärder är stort såväl för våtmarker som för sjöar, vattendrag och hav. Att behålla en biologisk mångfald är avgörande för att ekosystem ska fungera och även kunna anpassa sig till ändrade förhållanden. 
 Identifieringen av restaureringsbehovet i kustmiljön har påbörjats men strategier för en samlad prioritering och hantering av insatserna behöver tas fram. Samordningen mellan sektorerna bör förbättras för att på sikt kunna skapa en fungerande grön infrastruktur som säker- ställer livsmiljöer och spridningsvägar för vattenanknutna organismer. 
 381 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2014:50 
  
 Nya skyddsformer bör övervägas samtidigt som det bör bedömas hur befintliga skyddsformer kan stärkas och utvecklas. 
 Miljömålsberedningen kommer enligt sitt delbetänkande Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15) den 15 juni 2013 lämna ett delbetänkande om bl.a. skydd och skötsel av landområden. Utifrån den helhetssyn på landskapet som ska genomsyra delbetänkandet är det lämpligt att Miljömålsberedningen där även inkluderar relevanta frågor om skydd, restaurering och skötsel av vattenområden. 
 Hållbart nyttjande av mark vid vatten 
 Inom jord- och skogsbruket saknas många gånger skydds- och kant- zoner med tillräcklig bredd och kvalitet som kan förhindra över- svämning, näringsläckage och ge skydd, föda och lämplig vattenkvalitet åt vattenlevande organismer. Näringsämnen som orsakar övergödning kommer framför allt från jordbruk, reningsverk, industrier och små avlopp, men även genom nedfall från luften av kväveoxider från väg- trafik, sjöfart och kraftverk. Förbättrad samordning av samhällets styrning och ökad effektivitet i åtgärderna kan öka hållbarheten i nyttjandet av mark vid vatten. 
 Nyttjandet av mark vid vatten påverkas av ett stort antal olika styrmedel. Inom jordbruket återfinns en betydande del av styrningen inom regelverk som ansluter till miljöbalken, t.ex. förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, inom regelverken kring vattenföretag och inom EU:s jordbrukspolitik, inklusive tvärvillkor och landsbygdsprogram. Några andra styrinstrument som påverkar brukandet är åtgärdsprogram och åtgärder som ska genomföras enligt t.ex. miljöbalken, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön och havsmiljöförordningen (2010:134). Även åtgärder som krävs enligt internationella överenskommelser som Baltic Sea Action Plan m.fl. eller enligt det svenska genomförandet av EU:s nitratdirektiv (rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket) påverkar brukandet. 
 Lantbrukarnas kunskap om hur de kan minska sitt växtnärings- läckage påverkas också av rådgivningsprojekt som Greppa näringen. 
 382 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 3 
  
 Farliga ämnen som påverkar vattenmiljön 
 Regeringen har beslutat etappmål för begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten (Ds 2012:23). Miljömålsberedningen har den 15 juni 2012 redovisat sitt uppdrag om en strategi för en giftfri miljö (SOU 2012:38). I Havs- och vattenmyndighetens redovisning anges ett antal frågeställningar till skydd för vattenmiljön angående farliga ämnen, avsedda att komplettera beredningens betänkande och regeringens beslut. Miljömålsberedningen ska i sitt arbete med strategin ta hänsyn till de av Potter och vattenmyndigheten angivna frågeställningarna. 
 Sammanfattning av uppdraget 
 Miljömålsberedningen ska med hänsyn till de tidigare angivna generella samt de nu angivna specifika utgångspunkterna och med hänsyn till Havs- och vattenmyndighetens redovisning föreslå en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
 Uppdraget ska ta sin utgångspunkt i en bred, övergripande problemanalys som behandlar grundläggande strukturella orsaker till bristande måluppfyllelse samt identifierar målkonflikter och synergier, utmaningar och möjligheter för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
 Beredningen ska i sin redovisning 
 föreslå en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitik, 
 i förslaget till strategi ta hänsyn till samhällsmål utanför miljö- området, och 
 särskilt lämna förslag när det gäller 
  
 - 
  
 fysisk planering för hållbar hantering av vatten, inkl. frågor kopplade till ett förändrat klimat, 
  
 - 
  
 bevarande och restaurering av natur- och kulturmiljövärden, 
  
 - 
  
 hållbart nyttjande av mark vid vatten. 
  
 I de fall beredningen identifierar att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att formulera etappmål eller föreslå styrmedel och 
 383 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2014:50 
  
 åtgärder, ska beredningen föreslå vilken typ av underlag som bör tas fram samt hur det ska tas fram med tillhörande tidsplan. 
 Samråd och redovisning av uppdraget 
 Miljömålsberedningen ska i arbetet med denna strategi följa andra pågående initiativ och processer med koppling till vattenpolitik samt föra en dialog med berörda myndigheter. I eventuella överväganden om vattenkraftens miljöpåverkan ska beredningen samarbeta med Utredningen om vattenverksamheter (M2012:01). Beredningen ska ta hänsyn till Naturvårdsverkets rapport nr 6500 Steg på vägen - Fördjupad utvärdering av miljömålen. 
 Beredningen ska vidare utveckla en dialog med näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället för att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategi. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 9 juni 2014. 
 (Miljödepartementet) 
 384 
 Bilaga 4 
 Experter och referenspersoner 
 Långsiktigt hållbar markanvändning 
 Förteckning över experter och referenspersoner som bistått Miljömålsberedningen i arbetet med en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning, del 2. 
  
 Namn 
  
 Titel 
  
 Organisation 
  
 Dixon 
  
 Tillförordnad 
  
 Boverket 
  
 enhetschef 
  
 Williams 
  
 Utredare 
  
 Havs- och 
  
 vattenmyndigheten 
  
 Simmons 
  
 Utredare 
  
 Havs- och 
  
 vattenmyndigheten 
  
 Wells 
  
 Kansliråd 
  
 Landsbygds- 
  
 departementet 
  
 Benton 
  
 Departements- 
  
 Landsbygds- 
  
 sekreterare 
  
 departementet 
  
 Harvey 
  
 Sakkunnig 
  
 Lantbrukarnas 
  
 Riksförbund 
  
 Rios 
  
 Klimatexpert 
  
 Lantbrukarnas 
  
 Riksförbund 
  
 Stark 
  
 Lantbrukskonsulent 
  
 Länsstyrelsen i 
  
 Jämtlands län 
  
 385 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2014:50 
  
 Lee 
  
 Handläggare 
  
 Länsstyrelsen i Västra 
  
 Fredriksson 
  
 Götalands län 
  
 Crawford 
  
 Departements- 
  
 Miljödepartementet 
  
 sekreterare 
  
 Baker 
  
 Kansliråd 
  
 Miljödepartementet 
  
 Henry 
  
 Departements- 
  
 Miljödepartementet 
  
 Hudson 
  
 sekreterare 
  
 Martinez 
  
 Nolan 
  
 Enhetschef 
  
 Myndigheten för 
  
 Hess 
  
 samhällsskydd och 
  
 beredskap 
  
 Cooper 
  
 Vice ordförande 
  
 Naturskyddsföreningen 
  
 Wolfe 
  
 Avdelningschef 
  
 Naturskyddsföreningen 
  
 Howe 
  
 Handläggare 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Gonzalez 
  
 f.d. ställföreträdande generaldirektör vid 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Spears 
  
 Enhetschef 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Chambers 
  
 Antikvarie 
  
 Riksantikvarieämbetet 
  
 Benson 
  
 Klimatspecialist 
  
 Skogsstyrelsen 
  
 Higgins 
  
 Skogsskötsel- 
  
 Skogsstyrelsen 
  
 specialist 
  
 Yang 
  
 Avdelningschef 
  
 Statens geotekniska 
  
 Martinez 
  
 institut 
  
 Shah 
  
 Avdelningschef 
  
 Statens jordbruksverk 
  
 Ramos 
  
 Enhetschef 
  
 Statens jordbruksverk 
  
 386 
 SOU 2014:50 Bilaga 4 
  
 Day 
  
 Enhetschef 
  
 Statens 
  
 jordbruksverk 
  
 Taylor 
  
 CSR- och 
  
 Svenskt Näringsliv 
  
 Sharp 
  
 hållbarhetsansvarig 
  
 Mcguire 
  
 Rådgivare 
  
 Svenskt Näringsliv 
  
 Keller 
  
 Handläggare 
  
 Svenskt Vatten 
  
 Lloyd 
  
 Enhetschef 
  
 Sveriges geologiska 
  
 undersökning 
  
 Manning 
  
 Statsgeolog 
  
 Sveriges geologiska 
  
 undersökning 
  
 Phillips 
  
 Senior forskare 
  
 Sveriges 
  
 meteorologiska och 
  
 hydrologiska institut 
  
 Cunningham 
  
 Handläggare 
  
 Sveriges Kommuner 
  
 och Robertson 
  
 Dudley 
  
 Strateg 
  
 Trafikverket 
  
 Long 
  
 Miljödirektör 
  
 Trafikverket 
  
 Nelson 
  
 Expert 
  
 Världsnaturfonden 
  
 WWF 
  
 Smith 
  
 Handläggare 
  
 Världsnaturfonden 
  
 WWF 
  
 387 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2014:50 
  
 Sammanhållen och hållbar vattenpolitik 
 Förteckning över experter och referenspersoner som bistått Miljömålsberedningen i arbetet med en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. 
  
 Namn 
  
 Titel 
  
 Organisation 
  
 Kirk 
  
 Utredare 
  
 Havs- och 
  
 vattenmyndigheten 
  
 Price 
  
 Avdelningschef 
  
 Havs- och 
  
 vattenmyndigheten 
  
 Moss 
  
 Ämnesråd 
  
 Landsbygds- 
  
 departementet 
  
 Sindre Langaas 
  
 Expert 
  
 Lantbrukarnas 
  
 Riksförbund 
  
 Allen 
  
 Avdelningschef 
  
 Länsstyrelsen i 
  
 Jönköpings län 
  
 Smith 
  
 Departements- 
  
 Miljödepartementet 
  
 sekreterare 
  
 StGonzalez 
  
 Intendent 
  
 Naturhistoriska 
  
 riksmuseet 
  
 Davis 
  
 Sakkunnig 
  
 Naturskydds- 
  
 föreningen 
  
 Roy 
  
 Handläggare 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Linda Gårdstam 
  
 Handläggare 
  
 Naturvårdsverket 
  
 Hamilton 
  
 Antikvarie 
  
 Riksantikvarieämbetet 
  
 388 
 SOU 2014:50 Bilaga 4 
  
 Green 
  
 Generalsekreterare 
  
 Sportfiskarna 
  
 Brown 
  
 Enhetschef 
  
 Statens 
  
 jordbruksverk 
  
 Owens 
  
 Expert 
  
 Svenskt Näringsliv 
  
 Rojas 
  
 Sakkunnig 
  
 Svenskt Vatten 
  
 Davis 
  
 Statsgeolog 
  
 Sveriges geologiska 
  
 undersökning 
  
 Hartman 
  
 Handläggare 
  
 Sveriges Kommuner 
  
 och Robertson 
  
 Price 
  
 Expert 
  
 Världsnaturfonden 
  
 WWF 
  
 389 
 Bilaga 5 
 Generationsmålet och miljökvalitetsmålen 
 Generationsmålet 
 Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. 
 Generationsmålets innebörd 
 Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljö- problemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljö- politiken ska inriktas mot att: 
  
 - 
  
 ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, 
  
 - 
  
 den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, 
  
 - 
  
 människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, 
  
 - 
  
 kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, 
  
 - 
  
 en god hushållning sker med naturresurserna, 
  
 - 
  
 andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal miljöpåverkan, 
  
 391 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:50 
  
 - 
  
 konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. 
  
 De 16 miljökvalitetsmålen 
 Begränsad klimatpåverkan 
 Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ram- konvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som inne- bär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. 
 Frisk luft 
 Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. 
 Bara naturlig försurning 
 De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av för- surande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i mark- förlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar. 
 Giftfri miljö 
 Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mång- falden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystem är försumbar. Halt- erna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. 
 392 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 5 
  
 Skyddande ozonskikt 
 Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig  
 UV-strålning. 
  
 Säker strålmiljö 
 Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning. 
 Ingen övergödning 
 Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. 
 Levande sjöar och vattendrag 
 Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsför- måga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets eko- logiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. 
 Grundvatten av god kvalitet 
 Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. 
 Hav i balans samt levande kust och skärgård 
 Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktions- förmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar 
 393 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:50 
  
 utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. 
 Myllrande våtmarker 
 Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i land- skapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för fram- tiden. 
 Levande skogar 
 Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. 
 Ett rikt odlingslandskap 
 Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk pro- duktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. 
 Storslagen fjällmiljö 
 Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verk- samheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. 
 God bebyggd miljö 
 Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. 
 394 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 5 
  
 Ett rikt växt- och djurliv 
 Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. 
 395 
 Bilaga 6 
 Beslutade och föreslagna etappmål i miljömålssystemet 
 Beslutade etappmål 
 I miljömålssystemet har sammanlagt 24 etappmål beslutats inom fem olika områden: klimat, luftföroreningar, farliga ämnen, avfall samt biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Etappmålen ska styra och ange tydliga steg på vägen mot de samhällsförändringar som behövs för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska kunna nås. 
 Klimat 
 Etappmål om utsläpp av växthusgaser (2020) 
 Utsläppen för Sverige bör för år 2020 vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara cirka 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. Minskningen sker genom utsläpps- reduktioner i Sverige och i form av investeringar i andra  
 EU-länder 
  eller flexibla mekanismer som CDM (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/19:377). 
 397 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2014:50 
  
 Luftföroreningar 
 Etappmål om begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar i Europa 
 Etappmålet om begränsade utsläpp av gränsöverskridande luftför- oreningar i Europa innebär att: 
  
 - 
  
 Europeiska unionen har beslutat om ytterligare begränsningar av nationella utsläpp av luftföroreningar genom en revision av det s.k. takdirektivet senast 2015, och 
  
 - 
  
 ändringen av Göteborgsprotokollet under konventionen om lång- 
  
 väga gränsöverskridande luftföroreningar har ratificerats av till- räckligt många länder för att ha trätt i kraft senast 2015 (Ds 2012:23). 
 Etappmål om begränsningar av utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten 
 Etappmålet om utsläpp av luftföroreningar från sjöfarten innebär att utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar ska ha börjat minska från fartygstrafiken i Östersjön och Nordsjön senast 2016 (Ds 2012:23). 
 Etappmål om luftföroreningar från småskalig vedeldning 
 Etappmålet om utsläpp av luftföroreningar från småskalig vedeld- ning innebär att nya pannor för småskalig vedeldning ska ha låga utsläpp av luftföroreningar och hög verkningsgrad. Boverket har i uppdrag att förbereda nya byggregler under 2012 (Ds 2012:23). 
 Farliga ämnen 
 Etappmål om särskilt farliga ämnen 
 Etappmålet om särskilt farliga ämnen innebär att beslut som fattas inom Europeiska unionen och internationellt om sådana ämnen ska innehålla åtgärder som innebär att: 
 398 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 6 
  
 - 
  
 hormonstörande respektive kraftigt allergiframkallande ämnen betraktas som särskilt farliga ämnen i relevanta regelverk senast 2015, 
  
 - 
  
 särskilt farliga ämnen blir föremål för prövning eller beslut om utfasning under gällande regelverk inom alla användnings- områden senast 2018, 
  
 - 
  
 särskilt farliga ämnen i produktionsprocesser används endast under strikt reglerade omständigheter senast 2018, och 
  
 - 
  
 uttrycket "särskilt farliga ämnen" i relevanta regelverk även inklu- derar ämnen med andra allvarliga egenskaper än de som omfattas av nuvarande specifika kriterier och som inger motsvarande grad av betänklighet senast 2018 (Ds 2012:23). 
  
 Etappmål om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper 
 Etappmålet om kunskap om ämnens hälso- och miljöegenskaper innebär att beslut som fattas inom Europeiska unionen och inter- nationellt ställer krav på att uppgifter om miljö- och hälsofarliga egenskaper hos kemiska ämnen ska vara tillgängliga och tillräckliga för att möjliggöra riskbedömning för alla användningsområden. Besluten ska innehålla åtgärder som innebär att: 
  
 - 
  
 relevanta regelverk ställer krav på kunskap samt uppgifter om förekomst gällande nanopartiklar och nanomaterial som är till- räckliga för att bedöma och minimera hälso- och miljöeffekter av sådana senast 2015, 
  
 - 
  
 förutsättningar finns för att relevanta regelverk kan beakta kom- binationseffekter vid exponering för kemikalier senast 2015, 
  
 - 
  
 regelverken beaktar att barn är särskilt känsliga för påverkan från kemikalier senast 2015, och 
  
 - 
  
 informationskraven i samband med registrering i Reach för ämnen som tillverkas eller importeras i lägre kvantiteter (mindre än 10 ton per tillverkare eller importör och år) stärks senast 2018 (Ds 2012:23). 
  
 399 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2014:50 
  
 Etappmål om information om farliga ämnen i varor 
 Etappmålet om information om farliga ämnen i varor innebär att: 
  
 - 
  
 regelverk eller överenskommelser inom Europeiska unionen eller internationellt ska tillämpas så att information om miljö- och hälsofarliga ämnen i varor är tillgänglig för alla berörda senast 2020, 
  
 - 
  
 reglerna ska införas stegvis för olika varugrupper och i informa- tionen ska särskilt barns hälsa beaktas, och 
  
 - 
  
 information om hälso- och miljöfarliga ämnen som ingår i mater- ial och varor görs tillgängliga under varans hela livscykel genom harmoniserade system som omfattar prioriterade varugrupper (Ds 2012:23). 
  
 Etappmål om utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler 
 Etappmålet om utveckling och tillämpning av EU:s kemikalieregler är att Kennedy och andra relevanta  
 EU-regelverk, 
  senast 2020 till- lämpas eller om så behövs revideras så att: 
  
 - 
  
 det i ökad utsträckning blir möjligt att bedöma och pröva grup- per av ämnen med liknande inneboende egenskaper, kemisk struktur eller användningsområde, och 
  
 - 
  
 substitutionsprincipen och dess tillämpning stärks i samband med begränsningar, tillståndsprövning och andra relevanta moment i regelverket (M2013/1740/Ke). 
  
 Etappmål om en effektivare kemikalietillsyn inom EU 
 Etappmålet om en effektivare kemikalietillsyn inom Europeiska unionen är att senast 2018 har beslut fattats inom Europeiska un- ionen som förstärker och effektiviserar tillsynen i medlemsländerna samt utvecklar tillsynssamverkan inom unionen vad gällande regler för kemikalier inklusive farliga ämnen i varor och avfall (M2013/1740/Ke). 
 400 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 6 
  
 Etappmål om giftfria och resurseffektiva kretslopp 
 Etappmålet om giftfria och resurseffektiva kretslopp är att använd- ningen av återvunna material ska vara säker ur hälso- och miljö- synpunkt genom att återcirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undviks samtidigt som resurseffektiva kretslopp eftersträvas. Detta uppnås genom en samlad åtgärdsstrategi inom Europeiska unionen, vilken senast 2018 resulterat i bland annat följande insatser: 
  
 - 
  
 EU:s regelverk för avfall, kemikalier och varor är i huvudsak kompletterade och samordnade så att de styr mot giftfria och resurseffektiva kretslopp, och 
  
 - 
  
 Principen om höga och likvärdiga krav på innehållet av farliga ämnen i nyproducerade och återvunna material är fastslagen genom beslut där så är lämpligt (M2013/1740/Ke). 
  
 Etappmål om att minska barns exponering för farliga kemikalier 
 Etappmålet om att minska barns exponering för farliga kemikalier är att senast 2018 har beslut fattats avseende befintliga och vid behov nya regelverk och andra styrmedel, vilka medför en betyd- ande minskning av hälsoriskerna för barn till följd av den samlade exponeringen för kemikalier. Riskminskningen ska bedömas i jäm- förelse med situationen 2012 (M2013/1740/Ke). 
 Etappmål om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt 
 Etappmålet om ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och internationellt är att senast 2020 har beslut fattats inom Europeiska unionen eller internationellt som innebär att befintliga och eventu- ella nya regelverk för human- och veterinärmedicinska läkemedel i ökad utsträckning väger in miljöaspekter (M2013/2682/Ke). 
 401 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2014:50 
  
 Avfall 
 Etappmål om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan 
 Etappmålet om ökad resurshushållning i livsmedelskedjan innebär att insatser ska vidtas senast 2018 så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, där minst 40 procent behandlas, så att även energi tas tillvara (Ds 2012:23). 
 Etappmål om ökad resurshushållning i byggsektorn 
 Etappmålet om byggnads- och rivningsavfall innebär att insatser ska vidtas senast 2020 så att förberedandet för återanvändning, materialåtervinning och annat materialutnyttjande av  
 icke-farligt 
  byggnads- och rivningsavfall är minst 70 viktprocent (Ds 2012:23). 
 Biologisk mångfald och ekosystemtjänster 
 Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens 
 Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vidmakthåll- ande är identifierade och systematiserade senast 2013 (Ds 2012:23). 
 Etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster 
 Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt (Ds 2012:23). 
 402 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 6 
  
 Etappmål om hotade arter och naturtyper 
 Etappmålet om hotade arter och naturtyper innebär att åtgärds- program för att uppnå gynnsam bevarandestatus för sådana hotade arter och naturtyper som inte kan säkerställas genom pågående åtgärder för hållbar mark- och vattenanvändning och befintligt områdesskydd ska vara genomförda eller under genomförande senast 2015 (Ds 2012:23). 
 Etappmål om invasiva främmande arter 
 Etappmålet om invasiva främmande arter innebär att invasiva främ- mande arters effekter i Sverige vad avser biologisk mångfald samt socioekonomiska effekter på bland annat hälsa ska vara bedömda och prioriterade insatser för bekämpning ska ha inletts senast 2015 (Ds 2012:23). 
 Etappmål om kunskap om genetisk mångfald 
 Etappmålet om kunskap om genetisk mångfald innebär att en kart- läggning och övervakning av den genetiska mångfalden ska ha inletts senast 2015 (Ds 2012:23). 
 Etappmål om helhetssyn på markanvändningen 
 Etappmålet om helhetssyn på markanvändningen är att samord- ningen inom den statliga förvaltningen har förstärkts senast 2016 så att helhetssynen på markanvändningen har ökat (M2014/593/Nm). 
 Etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden 
 Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden är att minst 20 procent av Sveriges land- och söt- vattensområden samt 10 procent av Sveriges marina områden senast 2020 bidrar till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevar- ande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald 
 403 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2014:50 
  
 eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt repre- sentativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Skydd av områden ska till 2020 utökas med minst 1 142 000 hektar räknat från 2020 enligt följande: 
  
 - 
  
 Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyddet av skogsmark har ökat med cirka 150 000 hektar skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog. 
  
 - 
  
 Skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med 200 000 hektar skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 1450 000 hektar. 
  
 - 
  
 Det formella skyddet av våtmarker har ökat med cirka 210 000 hektar genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myrskyddsplanen skyddas. 
  
 - 
  
 Det formella skyddet av sjöar och vattendrag har ökat med minst 12 000 hektar. 
  
 - 
  
 Det formella skyddet av marina områden har ökat med minst 570 000 hektar. 
  
 - 
  
 De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integrerade i landskapet, inklusive den marina miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts (M2014/593/Nm). 
  
 Etappmål om miljöhänsyn i skogsbruket 
 Etappmålet om miljöhänsyn i skogsbruket är att senast 2015 är de förväntningar som samhället har på miljöhänsyn i skogsbruket tydliggjorda och kända för skogsbruket, så att de får en praktisk tillämpning (M2014/593/Nm). 
 404 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 6 
  
 Etappmål om ett variationsrikt skogsbruk 
 Etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk är att bestämmelser har förtydligats så att det senast 2015 finns goda förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk (M2014/593/Nm). 
 Etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram 
 Etappmålet om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram är att en öppen dialog med intressenter som berörs av skogen och deras värdekedja har etablerats senast den 1 juli 2015. Dialogen omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syftar till att skogen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utveck- lingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad sam- hällsekonomi (M2014/593/Nm). 
 Föreslagna etappmål 
 Flera förslag till etappmål har lämnats av Naturvårdsverket 
 1 
 . För- slagen bereds för närvarande i Regeringskansliet. 
 Hållbar återföring av fosfor 
 Förslag till etappmål för hållbar återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen 
 Kretsloppen av växtnäringsämnen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från oönskade ämnen. Tillförsel och bort- försel av växtnäringsämnen bör balansera i skog och jordbruk. Avloppssystemen bör utvecklas så att en hållbar återföring av växt- näringsämnen underlättas. 
 Senast år 2018 kommer: 
  
 - 
  
 Minst 40 procent av fosforn i avlopp tas tillvara och återföras som växtnäring till åkermark utan att detta medför en expon- ering för föroreningar som riskerar att vara skadlig för män- niskor eller miljö. 
  
 1  
 Naturvårdsverket (2013), Hållbar återföring av fosfor, Naturvårdsverkets redovisning av ett uppdrag från regeringen, Rapport 6580; och Naturvårdsverkets skrivelse  
 2013-12-16, 
  Förslag till nya etappmål, Redovisning av regeringsuppdrag, Ärendenr:  
 NV-00336-13. 
  
 405 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2014:50 
  
 - 
  
 Minst 10 procent av kvävet i avlopp tas tillvara och återföras som växtnäring till åkermark utan att detta medför en expon- ering för föroreningar som riskerar att vara skadlig för män- niskor eller miljö. 
  
 - 
  
 Stallgödsel tas tillvara på jordbruksmark så att tillförsel av växt- näringsämnen balanserar bortförsel. 
  
 - 
  
 Minst 50 procent av matavfallet från hushåll, storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring tas tillvara, där minst 40 procent behandlas, så att även energi tas tillvara. (Redan beslutat av regeringen.) 
  
 Efterbehandling av förorenade områden 
 Förslag till etappmål om efterbehandling av förorenade områden 
 Etappmålet för efterbehandling av förorenade områden innebär att: 
  
 - 
  
 Minst 25 procent av områdena med mycket stor risk för män- niskors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. 
  
 - 
  
 Minst 15 procent av områdena med stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. 
  
 - 
  
 Användningen av annan teknik än schaktning följt av depon- ering, utan föregående behandling av massorna, har ökat år 2020. 
  
 Övergripande mål 
 År 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. 
 Kadmium 
 Förslag till etappmål om exponering för kadmium via livsmedel 
 Senast år 2018 är styrmedel beslutade som minskar befolkningens exponering för kadmium via livsmedel. 
 406 
  
 SOU 2014:50 
  
 Bilaga 6 
  
 Avfall 
 Förslag till etappmål om återvinning och återanvändning av avfall 
 År 2020 tas materialet i avfallet från hushåll och verksamheter till vara så långt som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. 
  
 - 
  
 Minst 60 procent av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter förbereds för återanvändning eller material- återvinns. 
  
 - 
  
 Det är enkelt för hushåll och verksamheter att lämna produkter till återanvändning och avfall till förberedelse för återanvänd- ning. 
  
 - 
  
 Landsting och branscher med en betydande potential att bättre ta vara på materialet i avfallet har tagit fram branschspecifika avfallsmål. 
  
 Förslag till etappmål om minskad mängd matavfall 
 Matavfallet ska till år 2020 minska med minst 20 procent, jämfört med år 2010, sammantaget för hela livsmedelskedjan utom primär- produktionen. Inom primärproduktionen, det vill säga jordbruket och fisket, ska det finnas en handlingsplan för minskat produk- tionssvinn senast 2016. 
 Förslag till etappmål om textil och textilavfall 
 År 2020 är kretsloppen för textilier så långt som möjligt resurs- effektiva och fria från farliga ämnen. 
  
 - 
  
 Senast år 2018 finns lättillgängliga insamlingssystem som säkrar att textilier i första hand återanvänds. 
  
 - 
  
 År 2020 återanvänds 40 procent av de textilier som satts på marknaden. 
  
 - 
  
 År 2020 materialåtervinns 25 procent av de textilier som satts på marknaden, i första hand till nya textilier. 
  
 407 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2014:50 
  
 - 
  
 Senast 2020 underlättas kretsloppet för textilier av att särskilt farliga ämnen och andra ämnen med oönskade egenskaper inte förekommer i nyproducerade textilier. 
  
 408 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. Fi. 
  
 2. 
  
 Framtidens valfrihetssystem 
  
 – 
  
 inom socialtjänsten. S. 
  
 3. 
  
 Boende utanför det egna hemmet 
  
 – 
  
 placeringsformer för barn och unga. S. 
  
 4. 
  
 Det måste gå att lita på konsument- skyddet. Ju. 
  
 5. 
  
 Staten får inte abdikera 
  
 – 
  
 om kommunaliseringen av den svenska skolan. U. 
  
 6. 
  
 Män och jämställdhet. U. 
  
 7. 
  
 Skärpta straff för vapenbrott. Ju. 
  
 8. 
  
 Översyn av statsskuldspolitiken. Fi. 
  
 9. 
  
 Förändrad assistansersättning 
  
 – 
  
 en översyn av ersättningssystemet. S. 
  
 10. 
  
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. M. 
  
 12. 
  
 Utvärdera för utveckling – om utvärde- ring av skolpolitiska reformer. U. 
  
 13. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 en ljusnande framtid kan bli vår. N. 
  
 14. 
  
 Effektiv och rättssäker  
  
 PBL-över­ 
  prövning. S. 
  
 15. 
  
 Investeringsplanering för försvars­ materiel 
  
 En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. Fö. 
  
 16. 
  
 Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. A. 
  
 17. 
  
 Genomförande av Seveso III- direktivet. Fö. 
  
 18. 
  
 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Ju. 
  
 19. 
  
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. U. 
  
 20. 
  
 Läkemedel för särskilda behov. S. 
  
 21. Bredband för Sverige in i framtiden. N. 
 22. Genomförande av EU:s nya redovis- ningsdirektiv. Ju. 
  
 23. 
  
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. S. 
  
 24. 
  
 Olycksregister och djupstudier på transportområdet. N. 
  
 25. 
  
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. Ju. 
  
 26. 
  
 Tillträde till COTIF 1999. Ju. 
  
 27. 
  
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. Fö. 
  
 28. 
  
 Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. A. 
  
 29. 
  
 Assisterad befruktning för ensam­ stående kvinnor. Ju. 
  
 30. 
  
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. A. 
  
 31. 
  
 Visselblåsare 
  
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. A. 
  
 32. 
  
 Jordbruks- och bostadsarrende 
  
 – 
  
 några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. Ju. 
  
 33. 
  
 Från hyresrätt till äganderätt. Ju. 
  
 34. 
  
 Inte bara jämställdhet Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. A. 
  
 35. 
  
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M. 
  
 36. 
  
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. Ju. 
  
 37. 
  
 De svenska energimarknaderna 
  
 – 
  
 en samhällsekonomisk analys. Fi. 
  
 38. 
  
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. L. 
  
 39. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. N. 
  
 40. 
  
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. Fi. 
  
 41. 
  
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. A. 
  
 42. 
  
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
  
 Fud-program 
  2013. M. 
  
 43. 
  
 Synnerligen grova narkotikabrott. Ju. 
  
 44. 
  
 F-skuldsanering 
  
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. Ju. 
  
 45. 
  
 Unik kunskap genom registerforskning. U. 
  
 46. Marknadsmissbruk II. Fi. 
  
 47. 
  
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. Ju. 
  
 48. 
  
 Registerutdrag i arbetslivet. A. 
  
 49. 
  
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. + Bilaga. Ju. 
  
 50. 
  
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. M. 
  
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Systematisk förteckning 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det ska vara lätt att göra rätt 
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. [16] 
 Lönsamt arbete 
 – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. [28] 
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. [30] 
 Visselblåsare 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. [31] 
 Inte bara jämställdhet 
 Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. [34] 
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. [41] 
 Registerutdrag i arbetslivet. [48] 
 Finansdepartementet 
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. [8] 
 De svenska energimarknaderna 
 – en samhällsekonomisk analys. [37] 
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. [40] 
 Marknadsmissbruk II. [46] 
 Försvarsdepartementet 
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. [15] 
 Genomförande av Seveso  
 III-direktivet. 
  [17] 
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. [27] 
 Justitiedepartementet 
 Det måste gå att lita på konsumentskyddet­. [4] 
 Skärpta straff för vapenbrott. [7] 
 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. [18] 
 Genomförande av EU:s nya redovisnings- direktiv. [22] 
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. [25] 
 Tillträde till COTIF 1999. [26] 
 Assisterad befruktning för ensamstående kvinnor. [29] 
 Jordbruks- och bostadsarrende 
 – några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. [32] 
 Från hyresrätt till äganderätt. [33] 
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. [36] 
 Synnerligen grova narkotikabrott. [43] 
  
 F-skuldsanering 
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. [44] 
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. [47]. 
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. 
 + Bilaga. [49]. 
 Landsbygdsdepartementet 
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. [38] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11] 
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [35] 
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
 Fud-program 
  2013. [42] 
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. [50] 
 Näringsdepartementet 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] Bredband för Sverige in i framtiden. [21] 
 Olycksregister och djupstudier på trans- portområdet. [24] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. [39] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens valfrihetssystem 
 – inom socialtjänsten. [2] 
 Boende utanför det egna hemmet 
 – placeringsformer för barn och unga. [3] 
 Förändrad assistansersättning 
 – en översyn av ersättningssystemet. [9] 
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av hand- lingar. [10] 
 Effektiv och rättssäker  
 PBL-överprövning. 
  [14] 
 Läkemedel för särskilda behov. [20] 
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. [23] 
 Utbildningsdepartementet 
 Staten får inte abdikera 
 – om kommunaliseringen av den svenska skolan. [5] 
 Män och jämställdhet. [6] 
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. [12] 
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. [19] 
 Unik kunskap genom registerforskning. [45]