sou 2023 85  
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Huvudbetänkande av Långtidsutredningen 2023 
  
 Stockholm 2023 
  
 SOU 2023:85 
  
 SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument. 
  
 Svara på remiss – hur och varför 
  
 Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. 
  
 Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. 
  
 Layout: Långtidsutredningen 2023, Regeringskansliet 
  
 Omslag: Grimes 
  
 Tryck och remisshantering: Grimes, Stockholm 2023 
  
 ISBN  
 978-91-525-0788-9 
  (tryck) 
  
 ISBN  
 978-91-525-0789-6 
  (pdf) 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Förord 
  
 Långtidsutredningen publiceras av Finansdepartementet med unge- fär fyra års mellanrum. Den första utredningen publicerades 1948 och Långtidsutredningen 2023 är den tjugofjärde i ordningen. Till skillnad från andra statliga utredningar fastställer regeringen inte några direktiv för Långtidsutredningen. 
  
 Långtidsutredningen 2023 har utarbetats av en fristående projektgrupp inom Finansdepartementets enhet för ekonomisk politik och fördelning. Ford Brusewitz var projektledare fram till 15 september 2023. Därefter tog Price och Martin över projektledarskapet. Huvudbetänkandet har i huvudsak författats av Ferguson, Price och Martin, med bidrag på enskilda ämnesområden från Guerrero, Brown och  
 Dickson 
  Phillips. Projektgruppen har självständigt ansvarat för innehållet i huvudbetänkandet. De åsikter som uttrycks är projektgruppens egna och ska inte uppfattas som Finansdepartementets stånd- punkter. 
  
 Inom ramen för utredningen har ett antal specialstudier tagits fram av experter, vilka publiceras som fristående och självständiga bilagor. 
  
 Arbetet med huvudbetänkandet har följts av en referensgrupp bestående av Porter, Walters (fram till april 2023), Ross, Perry, Pope och Ford. 
  
 Hansen, Johnson, Kramer, Davidson, Gordon, Morris, Miller, Young, Hahn och Miller har gett värdefulla bidrag som kommentatorer och områdesexperter. 
  
 Anderson, Smith, Flynn, Gomez, Woods, Nguyen, Carr 
  
 Förord 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Whitney, Parsons, Garcia, James, Lewis, Kennedy och Lee har bidragit med synpunkter under projektets initiala skede. 
  
 Ett särskilt tack riktas till  
 Rodriguez som bidragit med administrativt stöd och slutredigering av manus. Frazier, Williams och Olson har även de bidragit med teknisk assistans. 
  
 Stockholm december 2023 
  
 Patterson 
  
 Departementsråd 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 13 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 29 
  
 1 
  
 Inledning.................................................................. 
  
 45 
  
 2 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och ränte- 
  
 tillväxt-differens ........................................................ 
  
 53 
  
 2.1 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt ........................................................... 
  
 54 
  
 2.1.1 
  
 Definition av potentiell BNP.................................. 
  
 54 
  
 2.1.2 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt 
  
 1980-2022 ......................... 
  
 57 
  
 2.1.3 
  
 Prognoser för potentiell  
 BNP-tillväxt 
  till 2060..... 
  
 59 
  
 2.2 
  
 Neutral ränta ........................................................................... 
  
 62 
  
 2.2.1 
  
 Definition av neutral ränta...................................... 
  
 63 
  
 2.2.2 
  
 Neutral ränta  
 1950–2020......................................... 
  
 66 
  
 2.2.3Prognoser för den långsiktiga trenden i 
  
 realräntan.................................................................. 
  
 68 
  
 2.3  
 Ränte-tillväxt-differensen....................................................... 
  
 69 
  
 2.3.1 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  beräknad utifrån 
  
 neutral ränta och potentiell tillväxt ........................ 
  
 70 
  
 2.3.2 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  beräknad utifrån implicit ränta på den offentliga skulden och 
  
 nominell  
 BNP-tillväxt ............................................. 
  
 73 
  
 2.3.3 
  
 Prognoser över  
 ränte-tillväxt-differensen.............. 
  
 75 
  
 2.4 Kapitlets viktigaste slutsatser ................................................. 
  
 79 
  
 5 
  
 InnehållLångtidsutredningen 2023 
  
 3 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter.......... 
  
 81 
  
 3.1 
  
 Klimatförändringarnas påverkan på ekonomin .................... 
  
 83 
  
 3.1.1 
  
 Klimatförändringar och makroekonomiska 
  
 risker ........................................................................ 
  
 83 
  
 3.1.2 
  
 Klimatförändringarnas 
  
 transmissionsmekanismer....................................... 
  
 85 
  
 3.2Vilken effekt kan klimatförändringar få på 
  
 makroekonomin?.................................................................... 
  
 92 
  
 3.2.1 
  
 Gradvis förändring .................................................. 
  
 92 
  
 3.2.2 
  
 Extrema väderhändelser.......................................... 
  
 97 
  
 3.3 Vilken effekt kan klimatåtgärder få på makroekonomin ... 100 
  
 3.3.1De svenska klimatpolitiska målen och EU:s 
  
 klimatmål ............................................................... 
  
 101 
  
 3.3.2 
  
 Åtgärder för att ställa om till nettonollutsläpp ... 
  
 103 
  
 3.3.3Åtgärder för anpassning till ett förändrat 
  
 klimat ..................................................................... 
  
 109 
  
 3.4Klimatförändringarnas och klimatåtgärdernas effekter 
  
 på  
 ränte-tillväxt-differensen................................................. 
  
 112 
  
 3.5 
  
 Kapitlets viktigaste slutsatser............................................... 
  
 113 
  
 4 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering...................... 
  
 115 
  
 4.1 
  
 En sammanhållen bedömning av konjunkturen ................. 
  
 115 
  
 4.1.1 
  
 Hur görs konjunkturbedömningar i 
  
 praktiken? .............................................................. 
  
 115 
  
 4.1.2Att bedöma resursutnyttjandet i realtid är en 
  
 svår men viktig uppgift ......................................... 
  
 118 
  
 4.1.3 
  
 Asymmetriska konjunkturcykler ......................... 
  
 129 
  
 4.1.4 
  
 Negativa persistenseffekter .................................. 
  
 130 
  
 4.1.5Vilka makroekonomiska variabler bör 
  
 stabiliseras? ............................................................ 
  
 131 
  
 4.2Hur har finans- och penningpolitiken bedrivits de 
  
 senaste 20 åren? .................................................................... 
  
 133 
  
 4.3 Kapitlets viktigaste slutsatser............................................... 
  
 135 
  
 6 
  
 Långtidsutredningen 2023Innehåll 
  
 5 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering...................... 
  
 137 
  
 5.1 
  
 Penningpolitikens transmissionsmekanismer ..................... 
  
 138 
  
 5.1.1 
  
 Den konventionella penningpolitikens 
  
 transmissionskanaler ............................................. 
  
 138 
  
 5.1.2Den okonventionella penningpolitikens 
  
 transmissionsmekanismer ..................................... 
  
 144 
  
 5.2Kopplingen mellan Riksbankens och den offentliga 
  
 sektorns balansräkningar ...................................................... 
  
 147 
  
 5.2.1 
  
 Riksbankens balansräkning ................................... 
  
 148 
  
 5.2.2 
  
 Den offentliga sektorns dynamiska 
  
 budgetrestriktion och skulddynamik ................... 
  
 151 
  
 5.2.3Hur påverkar Riksbankens balansräkning den 
  
 offentliga sektorns balansräkning? ....................... 
  
 152 
  
 5.3Konsekvenser av kvantitativa lättnader på Riksbankens 
  
 resultat och egna kapital ....................................................... 
  
 154 
  
 5.4Möjliga reformer för att minska behovet av 
  
 okonventionella penningpolitiska åtgärder ......................... 
  
 157 
  
 5.5 
  
 Kapitlets viktigaste slutsatser ............................................... 
  
 161 
  
 6 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik......... 
  
 163 
  
 6.1Definition av finansiell stabilitet, makrotillsyn och 
  
 makrotillsynsregleringar ....................................................... 
  
 165 
  
 6.2Det finansiella systemets påverkan på den reala 
  
 ekonomin............................................................................... 
  
 166 
  
 6.3 
  
 Målet för makrotillsynsregleringar ...................................... 
  
 167 
  
 6.4 
  
 Makrotillsynsregleringar av banker och deras låntagare..... 
  
 172 
  
 6.4.1 
  
 Reglering av bankernas kapital.............................. 
  
 172 
  
 6.4.2 
  
 Likviditetsreglering av bankerna........................... 
  
 173 
  
 6.4.3 
  
 Reglering av hushållens skulder............................ 
  
 174 
  
 6.4.4 
  
 Reglering av fastighetsbolagen.............................. 
  
 176 
  
 6.4.5 
  
 Möjliga reformer av makrotillsynsregleringar ..... 
  
 179 
  
 6.5Samspelet mellan penningpolitik och 
  
 makrotillsynsregleringar ....................................................... 
  
 180 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 6.6Nuvarande samarbetsformer mellan olika myndigheter 
  
 som har ansvar för finansiell stabilitet................................. 
  
 182 
  
 6.7Är den nuvarande beslutsordningen kring 
  
 makrotillsynsregleringar ändamålsenliga?........................... 
  
 184 
  
 6.8 
  
 Kapitlets viktigaste slutsatser............................................... 
  
 189 
  
 7 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer................. 
  
 191 
  
 7.1 
  
 Finanspolitikens transmissionskanaler ............................... 
  
 191 
  
 7.2 
  
 Finanspolitiska multiplikatorer ........................................... 
  
 196 
  
 7.2.1 
  
 Definition av finanspolitiska multiplikatorer...... 
  
 196 
  
 7.2.2Kvantifiering av finanspolitiska 
  
 multiplikatorer ...................................................... 
  
 198 
  
 7.3 Budgetelasticiteten ............................................................... 
  
 201 
  
 7.3.1 
  
 Definition av budgetelasticiteten ......................... 
  
 201 
  
 7.3.2 
  
 Storleken på budgetelasticiteten .......................... 
  
 202 
  
 7.4Effekterna av finanspolitisk stabiliseringspolitik i den 
  
 allmänna jämviktsmodellen Hill ................................... 
  
 204 
  
 7.4.1 
  
 Referensscenario ................................................... 
  
 205 
  
 7.4.2Policyscenario 1: Styrräntan slår i golvet och 
  
 ingen diskretionär finanspolitik bedrivs .............. 
  
 207 
  
 7.4.3Policyscenario 2: Styrräntan slår i golvet och 
  
 expansiv diskretionär finanspolitik bedrivs ......... 
  
 207 
  
 7.4.4 
  
 Policyscenario 3: Finanspolitik där 
  
 överskottsmålet beaktas under 
  
 lågkonjunkturen .................................................... 
  
 208 
  
 8 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 – 
  
 Mål och strategi....................................................... 
  
 213 
  
 8.1 
  
 Varför bedriva stabiliseringspolitik?.................................... 
  
 214 
  
 8.2Argument för och emot finanspolitisk 
  
 konjunkturstabilisering ........................................................ 
  
 215 
  
 8.3Värdet av att ta fram ett kompletterande ramverk för 
  
 den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen.................... 
  
 218 
  
 8.4 Vad är det som ska stabiliseras?........................................... 
  
 220 
  
 8 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Innehåll 
  
 8.4.1Möjliga mål för den finanspolitiska 
  
 konjunkturstabiliseringen ..................................... 
  
 220 
  
 8.4.2 
  
 Målformulering...................................................... 
  
 222 
  
 8.5 När bör finanspolitiska stabiliseringsåtgärder vidtas? ........ 
  
 225 
  
 8.5.1När bör processen för att analysera behovet av finanspolitisk konjunkturstabilisering startas?.... 225 
  
 8.5.2 
  
 Den finanspolitiska konjunkturstrategin............. 
  
 226 
  
 8.6Beslutsstöd för fastställande av lämpligt utrymme för 
  
 finanspolitisk konjunkturstabilisering................................. 
  
 230 
  
 8.7Förutsättningar för stabiliseringspolitiska 
  
 rekommendationer................................................................ 
  
 233 
  
 8.8Regel för lämpligt utrymme för finanspolitisk 
  
 konjunkturstabilisering ........................................................ 
  
 234 
  
 8.9Hur kan den samlade stabiliseringspolitiken 
  
 samordnas? ............................................................................ 
  
 236 
  
 8.10 
  
 Kapitlets viktigaste slutsatser ............................................... 
  
 238 
  
 9 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 – 
  
 Instrument.............................................................. 
  
 241 
  
 9.1 
  
 Automatiska stabilisatorer ................................................... 
  
 241 
  
 9.1.1 
  
 För- och nackdelar med automatiska 
  
 stabilisatorer........................................................... 
  
 242 
  
 9.1.2Vilka automatiska stabilisatorer kan 
  
 förstärkas?.............................................................. 
  
 243 
  
 9.2Faktorer av särskild betydelse vid val av lämpliga aktiva 
  
 finanspolitiska stabiliseringsåtgärder ................................... 
  
 247 
  
 9.3 
  
 Semiautomatiska stabilisatorer............................................. 
  
 249 
  
 9.4 
  
 Diskretionär finanspolitik .................................................... 
  
 253 
  
 9.5Strukturella finanspolitiska åtgärder som har 
  
 konjunkturstabiliserande effekter........................................ 
  
 261 
  
 9.6 
  
 Kapitlets viktigaste slutsatser ............................................... 
  
 261 
  
 9 
  
 InnehållLångtidsutredningen 2023 
  
 10 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk ............................ 
  
 263 
  
 10.1 
  
 Budgetprocessen och det budgetpolitiska ramverket – 
  
 från tillkomst till nuvarande system.................................... 
  
 264 
  
 10.1.1  
 1990-talskrisen 
  visade på behov av reformerad 
  
 statlig budgetprocess............................................. 
  
 264 
  
 10.1.2 
  
 Grundläggande syften........................................... 
  
 265 
  
 10.1.3 
  
 Specifika budgetpolitiska mål............................... 
  
 267 
  
 10.1.4 
  
 Övergripande erfarenheter ................................... 
  
 267 
  
 10.2 
  
 Rambeslutsmodellen ............................................................ 
  
 269 
  
 10.3 
  
 Icke-lagreglerade 
  förändringar............................................. 
  
 270 
  
 10.3.1Skrivelse till riksdagen där regeringen 
  
 beskriver hur den avser att tillämpa ramverket ... 270 
  
 10.3.2Förstärkt extern uppföljning genom 
  
 inrättandet av ett finanspolitiskt råd.................... 
  
 271 
  
 10.3.3 Riktmärke för den offentliga skuldkvoten .......... 
  
 271 
  
 10.3.4 
  
 Sänkt överskottsmål.............................................. 
  
 272 
  
 10.4 
  
 Överskottsmål ...................................................................... 
  
 272 
  
 10.4.1 Den automatiska budgetförstärkningen skapar 
  
 ett budgetutrymme ............................................... 
  
 273 
  
 10.5 
  
 Utgiftstaket........................................................................... 
  
 275 
  
 10.5.1 
  
 Budgeteringsmarginalen ....................................... 
  
 278 
  
 10.5.2 Relationen mellan budgetutrymmet och 
  
 budgeteringsmarginalen........................................ 
  
 282 
  
 10.5.3 Tekniska justeringar av utgiftstaket..................... 
  
 283 
  
 10.6 
  
 Skuldankaret ......................................................................... 
  
 283 
  
 10.7 
  
 Det kommunala balanskravet .............................................. 
  
 285 
  
 10.8 
  
 EU:s budgetpolitiska ramverk ............................................. 
  
 285 
  
 10.8.1 Pågående översyn av reglerna ............................... 
  
 288 
  
 11 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna i det 
  
 finanspolitiska ramverket.......................................... 
  
 291 
  
 11.1 
  
 Hur definieras offentligfinansiell hållbarhet? ..................... 
  
 292 
  
 11.2 
  
 En lämplig nivå på det långsiktiga ankaret och det 
  
 medelfristiga riktmärket för Maastrichtskulden................. 
  
 295 
  
 10 
  
 Långtidsutredningen 2023Innehåll 
  
 11.3 
  
 En lämplig nivå på saldomålet .............................................. 
  
 299 
  
 11.3.1 Offentligfinansiella scenarier till 2050 ................. 
  
 300 
  
 11.3.2 
  
 Målformulering och målutvärdering .................... 
  
 302 
  
 11.4 
  
 Utgiftstaket och finanspolitisk konjunkturstabilisering .... 
  
 303 
  
 11.4.1 Justering av utgiftstaket för aktiva 
  
 utgiftsåtgärder?...................................................... 
  
 304 
  
 11.4.2 Lägga aktiva utgiftsåtgärder utanför taket? ......... 
  
 304 
  
 11.5 
  
 Öppenhet och tydlighet om den finanspolitiska 
  
 konjunkturstabiliseringen..................................................... 
  
 305 
  
 11.6 
  
 Oberoende granskning av finanspolitiken .......................... 
  
 306 
  
 11.6.1 Hur sker granskningen idag? ................................ 
  
 306 
  
 11.6.2 Vad är fördelen med granskning? ......................... 
  
 307 
  
 11.6.3 Hur gör man i andra länder? ................................. 
  
 307 
  
 11.6.4 Skäl att förändra nuvarande upplägg? .................. 
  
 308 
  
 11.7 
  
 Kapitlets viktigaste slutsatser ............................................... 
  
 309 
  
 12 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket......... 
  
 311 
  
 12.1 
  
 Erfarenheter från nuvarande budgetprocess ....................... 
  
 311 
  
 12.1.1 Syfte med budgetreformen på  
 1990-talet............. 
  
 311 
  
 12.1.2 
  
 Ordinarie budgetprocess  
 2010–2022.................... 
  
 312 
  
 12.1.3 Ändringsbudgetar under pandemin  
 2020–2021... 
  
 315 
  
 12.2 
  
 Behovet av justeringar av den ordinarie 
  
 budgetprocessen.................................................................... 
  
 316 
  
 12.2.1 Förändringar krävs för att värna grundtanken 
  
 bakom dagens system............................................ 
  
 316 
  
 12.2.2 Lärdomar från Norge och Danmark .................... 
  
 316 
  
 12.2.3 Övergripande principer vid reformering av 
  
 budgetprocessen .................................................... 
  
 319 
  
 12.2.4Tre alternativ för att hantera brister i 
  
 nuvarande budgetprocess ...................................... 
  
 320 
  
 12.3 Behovet av ändringar i statens budget av 
  
 stabiliseringspolitiska skäl .................................................... 
  
 325 
  
 12.3.1Extra ändringsbudgetar används för förslag 
  
 om stabiliseringspolitiskt motiverade åtgärder.... 325 
  
 11 
  
 InnehållLångtidsutredningen 2023 
  
 12.3.2 Regeringens redovisning av skälen för och 
  
 innehållet i en stabiliseringspolitiskt 
  
 motiverad extra ändringsbudget........................... 
  
 329 
  
 12.4 Kapitlets viktigaste slutsatser............................................... 
  
 331 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 333 
  
 Bilagor till Långtidsutredningen 2023 ................................ 
  
 349 
  
 Appendix A: Klimatekonomiska modeller ............................ 
  
 351 
  
 Appendix B: Den offentliga sektorns dynamiska 
  
 budgetrestriktion och skulddynamik........................... 
  
 353 
  
 Appendix C: Beskrivning av olika makrotillsynsregleringar..... 
  
 359 
  
 Appendix D: Skattningar av finanspolitiska multiplikatorer 
  
 för Sverige .............................................................. 
  
 361 
  
 Appendix E: Beskrivning av en finanspolitisk handlingsregel. 367 
  
 Appendix F: Viktigare förändringar av det finanspolitiska 
  
 ramverket................................................................ 
  
 371 
  
 Appendix G: Hur analyseras finanspolitikens hållbarhet i 
  
 Sverige och internationellt?....................................... 
  
 377 
  
 12 
  
 Sammanfattning 
  
 De senaste decennierna har penningpolitiken haft det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken, samtidigt som finanspolitikens roll i första hand ansetts vara att förbättra ekonomins funktionssätt och att säkerställa hållbara offentliga finanser. Finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll har i huvudsak begränsats till att bidra via de automatiska stabilisatorerna, utom i samband med djupa kriser då finanspolitiken har bidragit till konjunkturstabiliseringen genom aktiva finanspolitiska åtgärder. Nuvarande finanspolitiska ramverk är i huvudsak ett budgetpolitiskt ramverk som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. 
  
 Den skarpa uppdelningen mellan det finans- och penning- politiska ansvaret för stabiliseringspolitiken började ifrågasättas efter den globala finanskrisen och diskussionen har tilltagit efter pandemin. Nämnda kriser visade tydligt på svårigheten för penning- politiken att ensamt hantera konjunkturstabiliseringen. En viktig anledning till detta är de senaste decenniernas nedgång i den neutrala realräntan, vilket minskat Riksbankens möjlighet att stimulera ekonomin via styrräntan när så behövs. För att kunna stabilisera ekonomin har Riksbanken utökat sitt penningpolitiska handlingsut- rymme genom att bl.a. vidta omfattande kvantitativa lättnader, vilka har skapat stora kostnader för Riksbanken, och i förlängningen, den offentliga sektorns finanser. 
  
 En höjning av inflationsmålet från 2 till 3 procent skulle öka den konventionella penningpolitikens handlingsutrymme, men höj- ningen bör göras tillsammans med andra centralbanker. En föränd- ring som är enklare att genomföra är en övergång till ett genom- snittligt inflationsmål. Lättnader av makrotillsynsregleringar kan också stödja stabiliseringen av ekonomin i en djup lågkonjunktur. Det mesta talar för att dessa förändringar endast utgör en dellösning och att finanspolitiken behöver ta ett större stabiliseringspolitiskt 
  
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ansvar framöver. Synen på finanspolitisk stabiliseringspolitik har samtidigt kommit att bli mer positiv efter att dess effekter på ekonomin visat sig vara större än vad man tidigare trott. Det snabba agerandet under pandemin visade samtidigt att åtgärder kunde vidtas snabbare än väntat. 
  
 Kännetecknande för en ändamålsenlig stabiliseringspolitik är att den är snabb, effektiv och tillfällig. Om finanspolitiken ska axla ett stabiliseringspolitiskt ansvar är det därför en fördel om finans- politiken förses med ett ramverk som komplement till nuvarande finanspolitiska ramverk. Från ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering bör det framgå vad finanspolitiken förväntas stabilisera, när detta ska ske och vilka finanspolitiska instrument som ska användas för att uppnå det uppsatta målet. Trovärdigheten för den förda stabiliseringspolitiken kan ökas genom att dels inrätta en ny nämnd med uppgift att ta fram beslutsunderlag och lämna framåtblickande rekommendationer till regeringen, dels införa en maxgräns för det stabiliseringspolitiska utrymmet, dels ställa krav på regeringen att lämna detaljerad information om sina åtgärder i stabiliseringspolitiska ändringsbudgetar, dels förstärka riksdagens granskning av finanspolitiken genom att förlägga Finanspolitiska rådet som en funktion under riksdagen. 
  
 Ett större fokus på finanspolitisk konjunkturstabilisering innebär att vissa budgetregler kan behöva justeras och kompletteras. För att understryka vikten av långsiktigt hållbara finanser, vilka är ett nödvändigt villkor för verkningsfull aktiv finanspolitik, kan saldo- målet för den kommande ramverksperioden förankras i en bedöm- ning av en lämplig långsiktig nivå för bruttoskulden. Aktiva stabiliseringspolitiska utgiftsförändringar kan läggas inom ett nytt utgiftsområde utanför utgiftstaket för att ytterligare snabba upp den stabiliseringspolitiska beslutsprocessen. 
  
 För att säkerställa en snabb och ändamålsenlig finanspolitisk konjunkturstabilisering kan extra ändringsbudgetar i huvudsak användas för att bedriva den finanspolitiska konjunkturstabili- seringen. Vidare kan det finnas skäl att se över budgetprocessen så att sannolikheten för att struktur- och stabiliseringspolitiska propositioner får ett brett stöd i riksdagen ökar. Detta kan exempelvis göras genom att skapa en ny ordning för politiska förhandlingar mellan regeringen och riksdagspartierna i riksdagens finansutskott. 
  
 14 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 Stabiliseringspolitiken de senaste decennierna 
  
 Syftet med stabiliseringspolitiken är att jämna ut fluktuationer i produktion, sysselsättning och inflation över konjunkturcykeln för att minska de välfärdsförluster som dessa ger upphov till. En längre period med hög arbetslöshet kan t.ex. få långvarigt negativa effekter på sysselsättningen. Det är dock inte bara lågkonjunkturer som behöver motverkas. Även överhettningsperioder kan vara kost- samma i termer av felallokerade resurser i ekonomin och uppbyggda obalanser som senare kan bidra till en ogynnsam ekonomisk utveckling. 
  
 Kännetecknande för en ändamålsenlig stabiliseringspolitik är att den är snabb, effektiv och tillfällig. Det innebär att stabiliserings- politiska instrument bör verka under samma period som de störningar de är avsedda att motverka, att instrumenten bör anpassas till störningarnas art och omfattning och att de bör dras tillbaka när de inte längre behövs. 
  
 I en regim med rörlig växelkurs brukar penningpolitik anses vara mer effektiv än finanspolitik att stabilisera ekonomin. Många avancerade ekonomier, inklusive Sverige, har numera en rörlig växelkurs. De senaste decennierna har oberoende centralbanker i dessa ekonomier, inklusive Riksbanken i Sverige, därför fått det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken. Centralbanker har använt de penningpolitiska instrument som de har haft till sitt förfogande för att axla detta ansvar. Samtidigt har finanspolitikens roll ansetts vara att dels förbättra ekonomins funktionssätt via strukturella reformer, dels att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna. Finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll har i huvud- sak begränsats till att främst bidra via de automatiska stabilisator- erna, dvs. genom att skatter och offentliga utgifter naturligt varierar med aktiviteten i ekonomin och därmed ”automatiskt” anpassas till konjunkturutvecklingen på ett sådant sätt att konjunkturen stabiliseras. 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De makroekonomiska förutsättningarna har förändrats de senaste decennierna 
  
 Skillnaden mellan nivån på den neutrala räntan och den ekonomiska tillväxten, den s.k.  
 ränte-tillväxt-differensen, 
  har fallit kraftigt de senaste dryga 20 åren. Den trendmässiga nedgången beror till stor del på en nedgång i den neutrala realräntan (dvs. den ränta som varken har en expansiv eller kontraktiv effekt på ekonomin). Ränte-  
 tillväxt-differensen 
  förväntas i genomsnitt förbli negativ till 2040. Därefter förväntas differensen dock bli positiv. 
  
 Det finns två huvudskäl till varför utvecklingen av  
 ränte-tillväxt- 
  differensen är viktig för den ekonomiska politiken. För det första har  
 ränte-tillväxt-differensen 
  en inverkan på de offentliga finanser- nas hållbarhet. Detta eftersom en permanent låg eller negativ ränte-  
 tillväxt-differens 
  innebär att en stabil offentlig skuld som andel av BNP är förenlig med ett lägre finansiellt sparande. Exempelvis inne- bär en permanent negativ  
 ränte-tillväxt-differens 
  att ett lägre över- skottsmål är förenligt med hållbara finanser, vilket skapar ett utrymme för lägre skatter och/eller högre utgifter. 
  
 För det andra kan  
 ränte-tillväxt-differensen 
  påverka stabilise- ringspolitiken. Ju lägre den neutrala realräntan är, desto lägre måste centralbankerna sätta sin styrränta för att stimulera ekonomin. Detta visade sig tydligt under den globala finanskrisen och i samband med pandemin då många centralbankers styrräntor slog i den s.k. nedre effektiva gränsen, vilket innebar att de inte kunde sänka sina styrräntor så mycket som de hade önskat i syfte att stimulera ekonomin. 
  
 Den globala finanskrisen och pandemin visade på penning- politikens begränsningar, samtidigt som en del påstådda brister förknippade med finanspolitiken visade sig vara mindre än man tidigare trott. Den stora mängd beslut om finanspolitiska stabilise- ringsåtgärder som togs visade t.ex. på att beslutsprocessen kan vara kort. Även om finanspolitiken i många länder tog ett stort stabili- seringspolitiskt ansvar i samband med den globala finanskrisen var det först efter pandemin som den skarpa uppdelningen mellan det finans- och penningpolitiska ansvaret för stabiliseringspolitiken började ifrågasättas på allvar. 
  
 16 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 Penningpolitikens handlingsutrymme kan utökas 
  
 De låga neutrala räntorna har, tillsammans med den nedre effektiva gränsen för styrräntor, begränsat penningpolitikens möjligheter att bedriva stabiliseringspolitik. För att stabilisera ekonomin har Riksbanken bl.a. vidtagit omfattande kvantitativa lättnader vilka har skapat stora kostnader för Riksbanken, och i förlängningen, den offentliga sektorns finanser. En viktig insikt har varit att den konventionella penningpolitikens handlingsutrymme kan behöva utökas. Det kan därför finnas behov av olika förändringar av den penningpolitiska strategin för att dels undvika en alltför frekvent användning av kvantitativa lättnader, dels säkerställa att penning- politiken ändå kan ta det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringen av ekonomin. 
  
 En höjning av inflationsmålet från 2 till 3 procent skulle öka penningpolitikens handlingsutrymme, men inte lösa problemet med att den effektiva nedre gränsen för styrräntan alltjämt kan komma att begränsa penningpolitiken. Men en höjning av inflationsmålet bör göras tillsammans med andra centralbanker, bl.a. för att det sannolikt snabbare skulle ge trovärdighet för det nya målet. Ett annat viktigt skäl är att svenska löneförhandlingar kan underlättas av ett inflationsmål i linje med övriga Europa. 
  
 En förändring som är enklare att genomföra i det kortare perspektiv är en övergång till ett genomsnittligt inflationsmål. Detta är en förändring som den amerikanska centralbanken redan genom- fört. Denna ändring skulle kunna göra penningpolitiken flexiblare och mer ändamålsenlig, men inte heller detta skulle lösa problemet med att handlingsutrymmet för penningpolitiken då och då kan komma att begränsas. 
  
 Makrotillsynsregleringar kan spela en stabiliseringspolitisk roll 
  
 En av lärdomarna från finanskrisen är att finansiell stabilitet är en förutsättning för att penningpolitikens transmissionsmekanismer ska fungera som avsett. Samtidigt visar den långa perioden med mycket låga styrräntor under  
 2010-talet 
  att en expansiv penning- politik också kan blåsa upp tillgångsvärden och leda till en upp- 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 byggnad av stora skulder i hushåll och företag, något som ökar risken för framtida finansiell instabilitet. För att öka motstånds- kraften hos banker, hushåll och företag har ett nytt område inom den ekonomiska politiken etablerats – makrotillsyn – i syfte att analysera, övervaka och vidta åtgärder för att motverka sårbarheter som riskerar att hindra det finansiella systemets förmåga att upprätthålla sina funktioner. Detta ska uppnås genom lämpliga regleringar av banker och andra finansinstitut samt deras låntagare (hushåll och  
 icke-finansiella 
  företag). Makrotillsynsregleringar har en viktig förebyggande roll genom dess uttalade syfte att göra den privata sektorn och bankerna tillräckligt motståndskraftiga. 
  
 En ofta förbisedd roll för makrotillsynsregleringar är att de kan bidra positivt till konjunkturstabilisering i en krissituation eller djup lågkonjunktur när behovet av att stärka den aggregerade efterfrågan är stort. I en sådan situation kan lättnader av dessa regleringar få betydande effekt på BNP, sysselsättning och inflation. 
  
 Ett sätt att tydliggöra makrotillsynsens stabiliseringspolitiska roll kan vara att ändra målformuleringen för detta politikområde. Det överordnade målet för makrotillsynen kan då bli att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, med beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmarknadernas funktion och svängningarna i den reala ekonomin och inflationen. 
  
 Ett annat sätt kan vara att se över beslutsformerna. Exempelvis kan Finansinspektionens beslutsprocess som rör makrotillsyns- regleringar (vilka har ett systemperspektiv), särskiljas från de beslut som myndigheten fattar inom ramen för sitt huvudsakliga ansvar för mikrotillsynen (som har ett företagsperspektiv). En sådan åtskillnad mellan systemperspektivet å den ena sidan, och företagsperspektivet 
  
 åden andra, kan göras genom att en nämnd med Finansinspektionen som värdmyndighet får ansvaret för besluten gällande makrotill- synen. 
  
 Finanspolitiken behöver ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar 
  
 Det finns fem centrala anledningar till att finanspolitiken bör ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar framöver, och därmed stödja penningpolitiken att stabilisera ekonomin. Den första anledningen 
  
 18 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 är att Riksbankens styrränta även framöver kan förväntas att emellanåt slå i den nedre effektiva gränsen, vilket begränsar penning- politikens förmåga att stabilisera konjunkturen. 
  
 Den andra anledningen är att kvantitativa lättnader är mindre attraktiva som stabiliseringsverktyg eftersom de dels riskerar att skapa förluster för Riksbanken, och i förlängningen för de offentliga finanserna, dels anses vara mindre effektiva än konventionell penningpolitik. 
  
 Den tredje anledningen är att synen på penning- och finans- politikens transmissionsmekanismer har ändrats. Penningpolitikens möjligheter att påverka hushållens omfördelning av konsumtion över tid anses inte längre ha en lika central roll för att penning- politiken ska få avsedd effekt. Samtidigt anses omfördelning av inkomster mellan hushåll med olika marginell konsumtions- benägenhet spela relativt stor roll för penningpolitikens effekt på ekonomin. Det betyder att penning- och finanspolitikens trans- missionsmekanismer är mer lika än vad som tidigare trotts. Sam- tidigt visar senare års forskning att storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna, det vill säga hur mycket finanspolitiska åtgärder påverkar efterfrågan i ekonomin, är större än tidigare uppskattningar visat. Detta gäller i synnerhet när penningpolitiken begränsas av sin nedre effektiva gräns. 
  
 Den fjärde anledningen är att de automatiska stabilisatorerna har blivit mindre under  
 2000-talet. 
  Detta talar för att ett större inslag av aktiv finanspolitik behövs eftersom de automatiska stabilisatorerna inte stödjer stabiliseringen av ekonomi i samma utsträckning som tidigare. Dessutom kan finanspolitikens stödjande roll förstärkas genom att försöka förstärka de automatiska stabilisatorerna. 
  
 Den femte anledningen är att beslut om finanspolitiska åtgärder tycks kunna ske snabbare än vad man tidigare trott. Under pandemin vidtogs exempelvis en rad åtgärder om stabiliserande åtgärder på kort tid. 
  
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Det nuvarande finanspolitiska ramverket har tjänat svensk ekonomi väl. Det har skapat stabilitet i ekonomin, vilket varit till stor nytta, inte minst i samband med den globala finanskrisen och under pandemin. Det har också, tillsammans med de strukturreformer som vidtogs på  
 1990-talet, 
  bidragit till en god  
 BNP-tillväxt 
  och hållbara offentliga finanser. 
  
 Det nuvarande ramverket är i huvudsak ett budgetpolitiskt ramverk som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Ramverket innehåller budgetpolitiska mål och restriktioner (överskottsmål och skuldankare för offentliga sektorn, utgiftstak m.m.), regler och praxis för den statliga budgetprocessen, extern uppföljning samt bestämmelser om öppenhet och tydlighet (se figur 1). 
  
 När det nuvarande finanspolitiska ramverket utvecklades på  
 1990-talet 
  var den gängse bedömningen att det i första hand skulle vara penningpolitiken och finanspolitikens automatiska stabilisa- torer som skulle ta hand om konjunkturstabiliseringen. Mot bakgrund av detta är det kanske inte så förvånande att ramverket för finanspolitik saknar ett kompletterande ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering av ekonomin. 
  
 Frånvaron av ramverk för den finanspolitiska stabiliserings- politiken har inte hindrat finanspolitiken från att vidta stabiliserings- politiska åtgärder under vissa perioder t.ex. under pandemin. Detta kan felaktigt tolkas som ett tecken på att ett ramverk inte behövs. Det är dock viktigt att skilja på stabiliseringspolitik som förts under djupa ekonomiska kriser såsom pandemin och den som förs i låg- eller högkonjunkturer. I nuvarande finanspolitiska ramverk saknas mål, strategi m.m. för att på ett ändamålsenligt sätt bedriva finans- politisk konjunkturstabilisering under dessa perioder. 
  
 Om finanspolitiken ska kunna axla ett större ansvar för stabiliseringen av ekonomin så finns det stora fördelar med att den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen, precis som penning- politiken, får ett ramverk. Detta kan göras genom att komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finans- politisk konjunkturstabilisering, samtidigt som de budgetpolitiska 
  
 20 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 målen, budgetprocessen och den oberoende granskningen anpassas till de nya förutsättningarna (se figur 1). 
  
 Ett stabiliseringspolitiskt ramverk för finanspolitiken skulle inte bara utgöra ett beslutsstöd för regering och riksdag, det skulle också minska osäkerheten om den framtida stabiliseringspolitiken. Denna minskade osäkerhet underlättar planeringsförutsättningarna för hushåll, företag och kommuner, vilket i sin tur kan bidra till en ökad stabiliseringspolitisk effektivitet. Ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering minskar också risken att tillfälliga finans- politiska åtgärder som vidtas av stabiliseringspolitiskt skäl per- manentas. Att utveckla nuvarande finanspolitiska ramverk för att hantera nya ekonomiska förutsättningar är ett sätt att säkerställa att den trovärdighet som upparbetats för svensk ekonomisk politik och för de offentliga finanserna bibehålls även i framtiden. 
  
 Figur 1 Det finanspolitiska ramverket kompletterat med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Finanspolitiska ramverket 
  
 Budgetpolitiska mål och restriktioner 
  
 Stram 
  
 Extern 
  
 Öppenhet 
  
 Ramverk för 
  
 och 
  
 finanspolitisk 
  
 budgetprocess 
  
 uppföljning 
  
 tydlighet 
  
 konjunkturstabilisering 
  
 Riktmärke 
  
 Kommunal 
  
 för 
  
 Saldomål 
  
 Utgiftstak 
  
 ekonomi i 
  
 Maastricht- 
  
 balans 
  
 skuld 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Centrala delar i ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Från ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering bör det tydligt framgå vad det är som finanspolitiken förväntas stabilisera, när det ska stabiliseras och vilka finanspolitiska instrument som ska kunna användas för att uppnå det uppsatta målet. 
  
 Stabiliseringspolitiska mål brukar vanligtvis definieras i termer av resursutnyttjandet i ekonomin och inflationens avvikelse från infla- tionsmålet. När det gäller finanspolitiska mål tillkommer även håll- 
  
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 barheten i de offentliga finanserna som en viktig parameter. Målet för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen bör därför vara att minska konjunkturella obalanser i produktion och sysselsättning och att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation utan att äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. Ett mål där ingen rangordning görs mellan olika variabler möjliggör flexibilitet i hanteringen av olika chocker som kan drabba ekonomin. 
  
 Utöver att ha ett tydligt mål är det en fördel att konkretisera hur finanspolitiken bör agera när ekonomin utsätts för olika chocker och hamnar i olika konjunkturlägen. Detta är inte bara en fördel för beslutsfattare, utan även för ekonomins aktörer som är hjälpta av att kunna bilda sig en informerad uppfattning om hur finanspolitiken kan komma att agera. 
  
 När konjunkturläget förändras som en följd av efterfrågestör- ningar är det alltjämt viktigt att penningpolitiken tar det huvud- sakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken i normala konjunktur- lägen. I dessa lägen bidrar finanspolitik genom de automatiska stabilisatorerna. I lågkonjunktur, högkonjunktur eller när Riksbankens styrränta begränsas av den effektiva nedre gränsen kan finanspolitiken aktivt stödja penningpolitiken med främst s.k. semiautomatiska åtgärder, dvs. automatiska stabilisatorer som aktiveras när en konjunkturindikator över- eller understiger en viss nivå. I djup lågkonjunktur eller vid överhettning kan de semiauto- matiska åtgärderna kompletteras med diskretionära finanspolitiska åtgärder, dvs. en politik som innebär att man i stabiliserande syfte aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter. 
  
 När konjunkturläget förändras som en följd av utbudsstörningar kan den finanspolitiska stabiliseringspolitiken riktas till särskilt utsatta grupper, utan att den sammantagna finanspolitiken blir expansiv. 
  
 Det finns alltid ett visst mått av finanspolitisk konjunktur- stabilisering genom de automatiska stabilisatorerna. Ett exempel på en sådan automatisk stabilisator är arbetslöshetsförsäkringen. När arbetslösheten ökar dämpar den efterfrågefallet i ekonomin genom att upprätthålla konsumtionen för de som blir arbetslösa. Det finns flera möjligheter att förstärka befintliga automatiska stabilisatorer. Ett sätt kan vara att utforma reglerna för statsbidragen till kommunerna på ett sådant vis att dessa automatiskt kompenserar för konjunkturella variationer i kommunernas inkomster. Ett annat sätt 
  
 22 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 kan vara att ge bolag möjligheten att göra förlustutjämning bakåt i tiden i bolagsbeskattningen. 
  
 Ytterligare ett sätt att bedriva finanspolitisk konjunktur- stabilisering är att ta aktiva beslut, antingen diskretionärt eller semiautomatiskt. Finanspolitiska handlingsregler kan användas som stöd vid fastställandet av utrymmet för aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering med beaktande av storleken på de auto- matiska stabilisatorerna. Vilka finanspolitiska instrument som kan komma i fråga kan bedömas utifrån ett antal kriterier såsom snabbhet och effektivitet. 
  
 En semiautomatisk stabilisator som kan övervägas är kontantstöd eller temporär skattereduktion i inkomstbeskattningen i låg- konjunktur, eller motsvarande höjd inkomstskatt i högkonjunktur. Andra semiautomatiska stabilisatorer som kan övervägas är konj- unkturberoende arbetslöshetsersättning, stöd till korttidsarbete, omsättnings- och/eller omställningsstöd, arbetsmarknadspolitiska program, och statsbidrag till kommunerna. 
  
 Vid ytterligare behov av finanspolitisk konjunkturstabilisering i en djup lågkonjunktur kan främst följande diskretionära stabili- seringsåtgärder övervägas: förändrat budgetanslag till statlig kon- sumtion eller investeringar, justerade skatter och transfereringar och/eller förändrat  
 ROT-avdrag. 
  I det fall de statliga bidragen till kommunerna varken ändras automatiskt eller semiautomatiskt skulle de kunna varieras diskretionärt för att kommunerna ska kunna upprätthålla sin konsumtion. 
  
 I en framtid där finanspolitiken får en större stabiliseringspolitisk roll kommer behovet av gedigna analyser och kvalificerade besluts- underlag inom området att öka. För att öka transparensen i finans- politiken finns det ett särskilt värde i att sådana analyser presenteras öppet innan beslut om åtgärder tas. Detta kan åstadkommas genom att inrätta en ny nämnd, med Konjunkturinstitutet som värd- myndighet, med uppdrag att löpande ta fram beslutsunderlag och fördjupande rapporter samt lämnar rekommendationer till regeringen om inriktningen på de finanspolitiska stabiliseringsåt- gärderna. Det är viktigt att understryka att denna nämnd endast skulle bidra med analys och rekommendationer. Det står regering och riksdag fritt att fatta de beslut som de bedömer som lämpliga. Riksdagens makt över finanspolitiken skulle således förbli oförändrad. 
  
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Det är inte lämpligt att låta Finanspolitiska rådet lämna rekom- mendationer om inriktningen för den finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen eftersom deras huvudsakliga mandat är att granska finanspolitiken. Ett sätt att säkerställa den nya nämndens oberoende ställning är att reglera oberoendet i särskild lag. Ett annat sätt är att nämndens instruktion och regleringsbrev hålls på en mycket generell nivå så att nämnden själv får utforma sina arbetsformer. 
  
 Hållbara offentliga finanser är ett nödvändigt villkor för stabiliseringspolitiken 
  
 Långsiktigt hållbara offentliga finanser är ett nödvändigt villkor för att den aktiva finans- och penningpolitiken ska vara verkningsfull. För att understryka vikten av långsiktigt hållbara finanser bör saldo- målet för den kommande ramverksperioden förankras i en bedöm- ning av en lämplig långsiktig nivå på bruttoskulden som andel av BNP (långsiktigt ankare för Maastrichtskulden). Denna bedömning bör beakta behovet av statlig finansiering av klimatrelaterade investeringar, samt vilken buffert som kan behövas för att kunna bedriva en effektiv finanspolitisk konjunkturstabilisering. Det finns goda skäl att lånefinansiera sådana temporära investeringar. Dels för att det är samhällsekonomiskt ineffektivt med varierande skatte- satser, dels för att det inte är motiverat att temporärt minska det offentliga åtagandet givet Sveriges mycket goda offentliga finanser. 
  
 Utredningens analyser indikerar att ett långsiktigt ankare för Maastrichtskulden på  
 40–50 
  procent av BNP vore lämpligt givet dessa kriterier. Denna skuldnivå är högre än dagens, men Sverige skulle alltjämt vara ett land med hållbara offentliga finanser och med en låg skuld i ett internationellt perspektiv. 
  
 På medellång sikt skulle detta kunna göras genom en sänkning av saldomålet för det finansiella sparandet över en konjunkturcykel till  
 -0,5 
  procent av BNP. En sådan förändring leder till att Maastricht- skulden ökar från 30 procent av BNP 2027 till något över 35 procent av BNP 2035, vilket skulle kunna väljas som ett riktmärke för Maastrichtskulden under nästa ramverksperiod. 
  
 En permanent sänkning av saldomålet till  
 -0,5 
  procent av BNP är förenligt med den föreslagna nivån på det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden. Om ett sådant mål sätts bör målet för det 
  
 24 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 strukturella sparandet i sin tur sättas något högre eftersom konjunkturcyklerna tenderar att vara asymmetriska. 
  
 Det är centralt att budgetdisciplinen upprätthålls genom att det ökade budgetutrymmet öronmärks för just temporära samhälls- nyttiga investeringar. Det är också viktigt med en bred parlamentar- isk överenskommelse om behovet av olika samhällsnyttiga invester- ingar, baserat på gedigna analyser och jämförelser av olika investeringars samhällsnytta i förhållande till deras kostnader. Det är viktigt att nyordningen med samhällsnyttiga investeringar som finansieras med lån också utsätts för strikt utvärdering av deras samhällsekonomiska lönsamhet. 
  
 Ändrade budgetregler underlättar finanspolitisk konjunktursstabilisering 
  
 Ett större fokus på finanspolitisk konjunkturstabilisering innebär att vissa budgetregler kan behöva justeras och kompletteras. 
  
 För att en aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering ska vara praktiskt möjlig i en låg- eller högkonjunktur måste det strukturella sparandet tillåtas avvika från den nivå som bör gälla vid konjunkturell balans. Aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering i en lågkonjunktur innebär därför att det strukturella sparandet kommer få understiga det strukturella sparande som bör gälla vid konjunkturell balans, medan det omvända kommer att gälla i en högkonjunktur. 
  
 Aktiva stabiliseringspolitiska utgiftsförändringar kan läggas inom ett nytt utgiftsområde utanför utgiftstaket så att det blir tydligt vilka utgifter i budgeten som är stabiliseringspolitiskt motiverade och vilka som vidtagits av andra skäl. Nyttan av att denna distinktion tydliggörs är att det minskar risken för att en mer frekvent användning av aktiv stabiliseringspolitik leder till högre permanenta utgifter. Det senare skulle kunna bli fallet om utgiftstaket ändras vid upprepade tillfällen, eller om utgiftstaket sätts så högt att dess ursprungliga syfte kringgås. Dessutom kan detta snabba upp aktiveringen av stabiliseringsåtgärder på budgetens utgiftssida. 
  
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Viktigt att aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitik inte blir kostnadsdrivande 
  
 Det går inte att komma ifrån att en ökad användning av aktiv finanspolitisk stabilisering innebär en risk för att åtgärder som vidtas av andra skäl än stabiliseringspolitiska kategoriseras som sådana för att undkomma krav på finansiering, eller att finanspolitiken på annat sätt blir kostnadsdrivande. Det finns flera sätt att minska risken för att detta ska ske. 
  
 Ett sätt är att införa en maxgräns på storleken på den aktiva finanspolitiska konjunkturstabiliseringen (dvs. storleken på de semiautomatiska och diskretionära finanspolitiska åtgärderna), för- slagsvis att den inte ska överskrida den storlek på stabiliseringen av ekonomin som sker via de automatiska stabilisatorerna, om det inte finns särskilda skäl som talar för att storleken bör vara större. 
  
 Ett annat sätt är att införa ett informationskrav på att stabili- seringspolitiska förslag till riksdagen ska innehålla bedömningar av konjunkturläget, åtgärdernas förväntade effekter och en plan för när de temporära åtgärderna ska dras tillbaka. 
  
 Ett tredje sätt är att inrätta en stabiliseringspolitisk nämnd med uppdrag att ta fram beslutsunderlag och lämna framåtblickande rekommendationer om lämplig finanspolitisk konjunktur- stabilisering (se tidigare avsnitt). 
  
 Ett fjärde sätt är att stärk granskningen av finanspolitiken (se vidare nästa avsnitt). 
  
 Stärk den oberoende granskningen av finanspolitiken genom att lägga denna under riksdagen 
  
 Om finanspolitiken får ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar blir det samtidigt angeläget att stärka riksdagens granskning av den samlade finanspolitiken. Detta för att säkerställa att den finans- politiska konjunkturstabiliseringen uppfyller de uppsatta målen för politiken. Denna granskning är en viktig funktion för att skapa ett högt förtroende för den förda finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen. Granskningen kan förstärkas genom att utöka Finanspolitiska rådets mandat till att även omfatta granskning av den förda finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. För att ytterligare 
  
 26 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammanfattning 
  
 stärka granskningen kan Finanspolitiska rådet förläggas som en funktion under riksdagen och tillföras ytterligare resurser för detta utökade ansvar. 
  
 Ett ytterligare sätt att underlätta riksdagens granskning av den samlade finanspolitiken kan vara att utöka betydelsen av regeringens skrivelse till riksdagen om ramverket för finanspolitiken. Detta kan exempelvis göras genom att det från budgetlagen framgår att regeringen ska presentera en skrivelse om ramverket för finans- politiken som innehåller mål och principer för budgetpolitiken och den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. För att säkerställa att det finns en bred parlamentarisk överenskommelse om den finans- politiska konjunkturstabiliseringen kan uppgifterna för den parlamentariska kommittén som ser över överskottsmålet utökas till att även omfatta en översyn av mål och principer för detta politik- område. 
  
 Ändrad budgetprocess för att stabiliserings- och strukturpolitiska propositioner ska kunna få brett stöd i riksdagen 
  
 Statens budgetprocess kretsar kring de propositioner som regeringen lämnar till riksdagen (ekonomisk vårproposition, budgetproposition och ändringsbudgetar). Erfarenheterna från minoritetsparlamentarismen  
 2010–2022 
  pekar på behov av förändringar för att säkerställa att grundtanken bakom inrättandet av nuvarande budgetprocess förblir intakt. En ny budgetprocess bör resultera i att regeringen i ordnade former får majoritet för sin budget, samtidigt som riksdagens majoritet kan få genomslag genom ökat inflytande i budgetprocessen. Genom att undvika åter- kommande konflikter av den typ som rått sedan 2010 kan budget- processens legitimitet vidmakthållas. 
  
 För att underlätta den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen är det viktigt att se över budgetprocessen så att de ekonomiska propositionerna ska kunna få brett stöd i riksdagen. Ett tänkbart sätt att öka sannolikheten för detta är att underlätta budgetprocessen genom att skapa en ny ordning för politiska förhandlingar mellan regeringen och riksdagspartierna i riksdagens finansutskott. För att ytterligare underlätta sådana förhandlingar kan budgetpropositionen 
  
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 inriktas tydligare mot strukturella reformer samtidigt som extra ändringsbudgetar huvudsakligen används för att bedriva den finans- politiska konjunkturstabiliseringen. Detta dels eftersom ledtiderna för ändringsbudget är betydligt kortare än för budget- och vårpropositionen, dels för att åtgärder kan behöva sättas in i perioder mellan ordinarie budgetar. 
  
 Nödvändigt att komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Sammanfattningsvis kan det konstateras att de ekonomiska förut- sättningarna för stabiliseringspolitiken har ändrats sedan nuvarande finanspolitiska ramverk sjösattes på  
 1990-talet. 
  Mycket talar för att finanspolitiken behöver ta en större stabiliseringspolitisk roll framöver. Genom att komplettera nuvarande finanspolitiska ram- verk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering säkerställs att en ökad användning av aktiv finanspolitik sker på ett ändamålsenligt sätt, vilket säkerställer en bibehållen trovärdighet för de offentliga finanserna. 
  
 28 
  
 Summary 
  
 In recent decades, the responsibility for stabilisation policy has mainly fallen to monetary policy, while fiscal policy's role has primarily Potter serving the functioning of the economy and ensuring the sustainability of public finances. The role of fiscal policy in stabilisation policy has mainly Evans to contributing via the automatic stabilisers, except in deep crises when fiscal policy has contributed to cyclical stabilisation with active fiscal measures. The current fiscal policy framework is mainly a budgetary policy framework aimed at ensuring the sustainability and transparency of fiscal policy in the long term. 
  
 The sharp division between fiscal and monetary responsibilities for stabilisation policy was first put into question after the global financial crisis, and this debate has intensified since the pandemic. Jones crises clearly demonstrated the difficulties faced by monetary policy in addressing cyclical stabilisation. One important reason for this is the decline in the neutral real interest rate in recent decades, which has diminished the Riksbank's ability to use the policy rate to stimulate the economy as necessary. In response to this, the Riksbank has expanded its monetary policy tool kit with measures such as extensive quantitative easing, which has incurred large costs for the Riksbank, and by extension, public finances. 
  
 Raising of the inflation target from 2 to 3 percent would increase conventional monetary policy space, but the increase should be made in unison with other central banks. A change that is easier to implement is a transition to average inflation targeting. Relaxing  
 macro-prudential 
  regulation could also support stabilisation of the economy during a severe recession. However, such changes are very likely only a partial solution, and fiscal policy will likely need to assume greater responsibility for stabilisation policy in the future. At the same time, views regarding fiscal stabilisation policy have 
  
 29 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 grown more positive as the impact of fiscal stabilisation policy on the economy has proven to be greater than previously thought. The rapid response to the pandemic also demonstrated that measures could be adopted quicker than expected. 
  
 Effective stabilisation policy is characterised by swiftness, efficiency and impermanence. Should fiscal policy assume responsibility for stabilisation policy, it would be advantageous to establish a framework for fiscal stabilisation policy that supplements the current fiscal policy framework. 
  
 A framework for fiscal stabilisation policy should specify King policy is expected to stabilise, when this will occur, and which fiscal policy instruments that are to be used to achieve the target. The stabilisation policy pursued can be made more credible by establishing a new board, tasked with generating decision guidance and  
 forward-looking 
  recommendations to the Government, partly to introduce a limit on the size of the fiscal stabilisation policy, partly to require the Government to provide detailed information about its fiscal stabilisation policy in extra amendment budgets, and partly to strengthen the Riksdag's review of fiscal policy by placing the Fiscal Policy Council as a function under the Riksdag. 
  
 A greater focus on fiscal stabilisation policy means that certain budget rules may need to be adjusted and supplemented. To underline the importance of  
 long-term 
  sustainable finances, which are necessary for the effectiveness of active fiscal policy, the balance target for the upcoming framework period could be anchored in an assessment of an appropriate  
 long-term 
  level for the gross debt. Active stabilisation policy conducted changing expenditures can be Riddle a new expenditure area outside the expenditure ceiling to further speed up the stabilisation policy  
 decision-making 
  process. 
  
 In order to ensure a quick and appropropriate fiscal stabilisation of the business cycle, extra amending budgets can mainly be used to carry out the fiscal stabilisation of the business cycle. In addition, there may be reasons to review the budget process to ensure that structural and stabilisation policy bills receive broad support in the Riksdag. This can be done by, for example, updating the arrangement for political negotiations between the Government and the parliamentary parties in the Committee on Finance. 
  
 30 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 Stabilisation policy in recent decades 
  
 The aim of stabilisation policy is to diminish fluctuations in output, employment and inflation over the business cycle in order to reduce welfare losses. A prolonged period of high unemployment can have negative persistence effects on employment. However, it is not only the threat of recessions that must be addressed. Even boom periods can be Mays in terms of misallocated resources across the economy and accumulated imbalances that can later precipitate unfavourable economic developments. 
  
 Effective stabilisation policy is characterised by swiftness, efficiency and impermanence. To that end, instruments of stabilisation policy should: during the same period as the disturbances that they are intended to counteract; be adapted to the nature and size of those disturbances; and be withdrawn as soon as they are no longer needed. 
  
 In a floating exchange rate regime, monetary policy is usually considered more effective than fiscal policy in stabilising the economy. Many advanced economies, including Sweden, now has a floating exchange rate. In recent decades, independent central banks in Anderson, the Riksbank of Sweden included, have thus been given principal responsibility for stabilisation policy. The central banks have used the instruments of monetary policy at their disposal. At the same time, fiscal policy’s role has Anderson to improve the functioning of the economy through structural reforms, while also ensuring the sustainability of public finances. The role of fiscal policy when it comes to stabilisation policy has mainly Evans to contributing via the automatic stabilisers, i.e. that taxes and public expenditure naturally vary with activity in the economy and are thus ”automatically” adapted to the economic development in such a way that the economy stabilizes. 
  
 The  
 macro-economic 
  conditions have changed in recent decades 
  
 The difference between the level of the neutral interest rate and economic growth, the  
 so-called 
  
 interest-growth 
  differential, has fallen sharply over the past 20 or so years. Rios decline is largely due 
  
 31 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 to a decline in the neutral real interest rate (i.e. the interest rate at which the economy neither expands nor contracts). The average  
 interest-growth 
  differential is expected to remain negative until 2040, after which it is expected to be positive. 
  
 There are two main reasons why changes in the  
 interest-growth 
  differential have significance for economic policy. Firstly, the  
 interest-growth 
  differential has an impact on the sustainability of public finances. This is because a permanently low or negative  
 interest-growth 
  differential means that a stable public  
 debt-to-GDP 
  ratio is compatible with lower net lending. For example, a permanent negative  
 interest-growth 
  differential means that a lower surplus target is compatible with sustainable finances, which creates room for lower taxes and/or higher spending. 
  
 Secondly, the  
 interest-growth 
  differential has an impact on stabilisation policy. Lower neutral real interest rates entail that central banks must implement lower policy rates to stimulate the economy. This was evident during the global financial crisis and the pandemic, when the policy rates of many central banks hit the so- called lower effective bound, meaning they were unable to lower the policy rates as much as they wanted to stimulate the economy. 
  
 The financial crisis and the pandemic demonstrated the limitations of monetary policy, Walker that many alleged shortcomings associated with fiscal policy Evans less significant than previously believed. The numerous decisions on fiscal stabilisation Sanchez taken showed e.g. that the  
 decision-making 
  process can be short. Although in many countries fiscal policy assumed a major responsibility for stabilisation policy in the context of the global financial crisis, it was only after the pandemic that the sharp division of responsibilities between fiscal and monetary policy  
 vis-a-vis 
  stabilisation was seriously questioned. 
  
 The monetary policy space can be expanded 
  
 Low neutral interest rates, Green lower bound for policy rates, have limited monetary policy's ability to conduct stabilisation policy. To stabilise the business cycle, the Riksbank has i.a. undertaken extensive quantitative easing, entailing great costs for the Riksbank and, by extension, the public finances. An important 
  
 32 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 lesson learned is that there is a potential need to expand the policy space for conventional monetary policy. Various changes to monetary policy strategy may therefore be necessary to avoid overuse of quantitative easing and to ensure that monetary policy retains principal responsibility for stabilising the economy. 
  
 Raising the inflation target from 2 to 3 per cent would expand the monetary policy space but would not solve the problem that the effective lower bound for policy rates may still constrain monetary policy. However, a change in the inflation target should be done jointly with other central banks, i.a. as this would likely give credibility to the new target more quickly. Another important reason is that Swedish wage negotiations can be facilitated by an inflation target in line with the rest of Europe. 
  
 One change that is more achievable in the short term is the adoption of an average inflation target. This change has already Schwartz. This change may make monetary policy more flexible and effective, but it would not solve the problem that monetary policy space, from time to time, may be limited. 
  
 Macroprudential regulation can play a role in stabilisation policy 
  
 Delacruz of the global financial crisis is that financial stability is a prerequisite for the proper functioning of monetary policy transmission mechanisms. At the same time, the extended period of very low policy rates during the 2010s shows that expansionary monetary policy can also inflate asset values and lead to a large build- up of household and corporate debt, increasing the risk of future financial instability. To increase the resilience of banks, households and businesses, a new area of economic policy has Massey 
  
 –macroprudential policy– with the aim of analysing, monitoring and taking Johnson that risk hindering the financial system's ability to maintain its functions. This is to be achieved through appropriate regulation of banks and other financial institutions and their borrowers (Walker and  
 non-financial 
  corporations). Macroprudential regulation, with its explicit aim of 
  
 33 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ensuring sufficient resilience in the private sector and banks, plays an important preventive role. 
  
 One often overlooked role of macroprudential regulation is that it can contribute to cyclical stabilisation in crises or severe recessions when the need to strengthen aggregate demand is large. In such situations, Ward regulations can have a significant impact on GDP, employment, and inflation. 
  
 One way to clarify the role of macroprudential policy in stabilisation could be to amend this policy area’s formulated target. The overarching target of macroprudential policy could then be to safeguard the stability of the financial system as a whole while taking into account any potential side effects that the policy might have on both the functioning of financial markets and fluctuations in the real economy and inflation. 
  
 Another way could be to review the  
 decision-making 
  processes. For example, the Financial Supervisory Authority’s  
 decision-making 
  process regarding macroprudential regulations (which have a systemic perspective) can be separated from the decisions it takes in the context of its primary responsibility for microprudential supervision (which have a  
 business-level 
  perspective). Such a distinction, between the systemic perspective on the one hand and the  
 business-level 
  perspective on the other, can be achieved by a committee, Huber Supervisory Authority as the host authority, being given responsibility for the decisions regarding macroprudetnial supervision. 
  
 Green policy needs to take greater responsibility for stabilisation policy 
  
 Smith are five central reasons why fiscal policy ought to assume greater responsibility for stabilisation policy in the future, and thereby support monetary policy in stabilising the economy. The first reason is that the Riksbank's policy rate is expected to, at times, be constrained by the lower effective bound, limiting the ability of monetary policy to stabilise the business cycle. 
  
 The second reason is that quantitative easing, which risks creating losses for the Riksbank and ultimately the public finances, is less 
  
 34 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 attractive as a stabilisation tool and is considered less effective than conventional monetary policy. 
  
 The third reason is that the understanding of the transmission mechanism of monetary and fiscal policy has changed. Miller policy’s ability to influence the redistribution of household consumption over time is no longer considered to have as central a role for monetary policy to deliver as intended. At the same time, the redistribution of income between households with different marginal propensities to consume is considered to play a relatively important role in the impact of monetary policy on the economy. This means that the transmission mechanisms of monetary and fiscal policy are more similar than previously thought. At the same time, recent research shows that the size of fiscal multipliers, i.e., the extent to which fiscal policy Green in the economy, is greater than previously estimated. This is particularly true when monetary policy is constrained by its lower effective bound. 
  
 The fourth reason is that the automatic stabilisers have become smaller in the past two decades. This suggests that a greater element of active fiscal stabilisation policy is needed since the automatic stabilizers do not support the stabilisation of the economy to the same extent as before. In addition, the supportive role of fiscal policy can be strengthened by trying to strengthen the automatic stabilizers. 
  
 The fifth reason is that it seems possible to make fiscal policy decisions more quickly than previously thought possible. During the pandemic, for example, a series of stabilisation Wilson taken in a short time. 
  
 Supplement the current fiscal policy framework with a framework for fiscal stabilisation policy 
  
 The current fiscal policy framework has served the Swedish Lee. It has created stability in the economy, which has been of great benefit, not least in connection with the global financial crisis and during the pandemic. It has also, Smith reforms undertaken in the 1990s, contributed to favourable GDP growth and sustainable public finances. 
  
 35 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 The current framework is mainly a budgetary policy framework aimed at ensuring the sustainability and transparency of fiscal policy in the long term. The framework contains budgetary policy targets and constraints (surplus target and debt anchor for the public sector, expenditure ceilings etc.), rules and practices for the central government budget process, external monitoring and transparency provisions (see figure 1). 
  
 When the current fiscal policy framework was developed in the 1990s, the common assessment was that it would primarily be monetary policy, Barrera policy's automatic stabilizers that would take care of business cycle stabilisation. Against Keller, it is perhaps not so surprising that the fiscal policy framework at present lacks a supplementary framework for fiscal stabilisation policy. 
  
 The absence of a fiscal stabilisation policy framework has not prevented the fiscal policy from conducting stabilisation policy during certain periods, e.g. during the pandemic. This should not be misinterpreted as a sign that a fiscal stabilisation policy framework is not needed. However, it is important to distinguish between stabilisation Lloyd out during deep economic crises such as the pandemic, and Harrington out in recessions or booms. The current fiscal policy framework lacks goals, strategy, etc. that would enable an effective implementation of fiscal stabilisation policy measures during such periods. 
  
 Should fiscal policy assume a larger responsibility for stabilisation policy, it would be advantageous to equip it with a framework for stabilisation policy. This can be done by supplementing the current fiscal policy framework with a framework for fiscal stabilisation policy, while adapting the budgetary target, the budgetary process, and the independent review to the changed circumstances (see figure 1). 
  
 A framework for fiscal stabilisation policy would not only provide decision support for the Government and the Riksdag, but it would also reduce uncertainty regarding future stabilisation policy. Less uncertainty Ramsey planning by households, businesses and local governments, which in turn can contribute to the increased effectiveness of stabilisation policy. A framework for fiscal stabilisation policy also reduces the risk that adopted temporary fiscal measures will become permanent. Expanding the 
  
 36 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 current framework for fiscal policy to address new economic conditions is one way to ensure that the credibility accumulated for Swedish economic policy and public finances is maintained going forward. 
  
 Figure 1 The fiscal policy framework supplemented by a framework for fiscal stabilisation policy 
  
 Green policy framework 
  
 Budget policy targets and constraints 
  
 Tight budgetary 
  
 External 
  
 Openness and 
  
 Framework for fiscal 
  
 process 
  
 monitoring 
  
 clarity 
  
 stabilisation policy 
  
 Benchmark 
  
 Balanced 
  
 Balance 
  
 for 
  
 Expenditure 
  
 budgets 
  
 target 
  
 Maastricht 
  
 ceiling 
  
 local 
  
 debt 
  
 government 
  
 Source:  
 In-house 
  illustration. 
  
 Central parts of a framework for fiscal stabilisation policy 
  
 A framework for fiscal stabilisation policy should clearly specify what fiscal policy is expected to stabilise, when it should stabilise, and which fiscal policy instruments that should be used to achieve the target. 
  
 The objectives of stabilisation policy are usually defined in terms of resource utilisation in the economy and the gap between actual inflation from the inflation target. However, an additional important objective of fiscal stabilisation policy is the sustainability of public finances. Fiscal stabilisation should therefore aim to reduce cyclical fluctuations in output and employment while maintaining low and stable inflation, without jeopardising the sustainability of public finances. A target that does not prioritise among different target variables allows for flexibility in handling various economic shocks. 
  
 In addition to having a clear target, it is useful to specify different strategies for the response of fiscal policy to various economic shocks and conditions. This is beneficial not only for decisionmakers, but also for different agents in the economy, 
  
 37 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 because it helps them to gain an informed view regarding expected fiscal stabilisation policy. 
  
 When economic conditions change because of demand shocks, monetary policy’s principal responsibility for stabilisation policy remains as important as under normal economic conditions. In Miller situations, fiscal policy contributes through the automatic stabilisers. During a recession, boom or at times when the effective lower bound limits the Riksbank's policy rate, fiscal policy can provide support monetary policy mainly through semiautomatic stabilisers, i.e. automatic stabilisers that are activated when an economic indicator exceeds or falls below a trigger point. The same applies during a boom. In a severe recession or boom, the semiautomatic stabilisers can be complemented by discretionary Jones, i.e. a policy that actively changes Williams and public spending to stabilize the economy. 
  
 When the economic situation changes because of supply shocks, fiscal stabilisation policy can be used to support particularly vulnerable groups without allowing the overall fiscal stance becoming expansionary. 
  
 There is always a certain degree of fiscal stabilisation through the automatic stabilisers. One example of such an automatic stabiliser is the unemployment insurance. As unemployment increases, the fall in aggregate demand in the economy is dampened by maintaining the consumption of those becoming unemployed. There are several ways to strengthen the automatic stabilisers. One alternative might be to design the rules for government grants to municipalities so that they automatically compensate for cyclical variations in municipal tax revenues. Another alternative might be to provide companies to  
 carry-back 
  Cruz to be offset against tax paid Kim taxation. 
  
 Another way of pursuing fiscal stabilisation is to make active decisions, either discretionarily or  
 semi-automatically. 
  Green stabilisation Khan can be used to determine the fiscal scope for active fiscal stabilisation policy, considering the size of the automatic stabilisers. Which fiscal policy instruments to consider can be assessed based on several criteria, such as celerity and efficiency. 
  
 One semiautomatic stabiliser worth considering is lumpsum transfers or temporary income tax Evans recession, or corresponding income tax increases during booms. Other 
  
 38 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 semiautomatic stabilisers worth consideration includes cyclical unemployment benefits, subsidies for temporary employment, rescue loans/reorientation support, labour market programmes and government grants to municipalities. 
  
 If additional fiscal stabilisation is needed during a severe recession, the following discretionary stabilisation Carpenter be considered in particular: changing government consumption or investment, adjusting taxes and transfers, and/or the tax credit for repair. In case government grants to municipalities do not change automatically or  
 semi-automatically, 
  they could be varied on a discretionary basis to allow municipalities to maintain consumption. 
  
 As fiscal policy takes on a greater responsibility for the stabilisation policy in the future, the need for solid analysis and qualified documents for  
 decision-making 
  in this area will increase. To increase the degree of transparency in fiscal policy, there is a particular value of making such analyses publicly available prior to making decisions. This can be achieved by establishing a new board, hosted by the National Institute of Economic Research, which will continually generate decision guidance and  
 in-depth 
  reports Mack recommendations to the Government regarding the appropriate stance of fiscal stabilisation policy. It is important to note that this board would only provide analysis and recommendations. The Government and Riksdag are free to adopt whatever decisions they deem appropriate. The Riksdag's authority over fiscal policy remains unchanged. 
  
 It is not appropriate for the Fiscal Policy Council, whose principal task is to scrutinize the fiscal policy, to make recommendations regarding the direction of fiscal stabilisation policy. One way to ensure the independence of the new board is to regulate its independence with a dedicated law. Another way is to draft its terms of reference and appropriation directions at a very general level, enabling the board to design its own working arrangements. 
  
 39 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sustainable public finances are a necessary condition for stabilisation policy 
  
 Long-term 
  sustainable public finances are a necessary condition for the active fiscal stabilisation policy Vaughn policy to be effective. To underline the importance of  
 long-term 
  sustainable finances, the balance target for the forthcoming fiscal framework should be formulated in terms of the net lending  
 -to-GDP 
  ratio over a business cycle and be anchored in an assessment of an appropriate  
 long-term 
  gross  
 debt-to-GDP 
  ratio  
 (long-term 
  anchor for Maastricht debt). This assessment needs to consider the need for public expenditure to finance investments related to climate change, Manning buffer that may be needed to be able to carry out an effective fiscal stabilisation of the business cycle. There exist Kramer to finance such temporary investments with debt. It is not economically efficient to vary Williams. At the same time, given Sweden's very strong public finances, it is not justified to temporarily Sims public sector’s expenditures to finance these investments. 
  
 The Inquiry's analyses indicate that a  
 long-term 
  anchor for Maastricht debt of  
 40-50 
  per cent of GDP would be appropriate given Miller criteria. This debt level is higher than at present, but Sweden would remain a country with sustainable public finances and with low debt levels by international comparison. 
  
 In the medium term, this could be achieved by reducing the target for net lending over a business cycle to  
 -0.5 
  per cent of GDP. Such a change would increase Maastricht debt from 30 per cent of GDP (2027) to just over 35 per cent of GDP in 2035, which could be established as a benchmark for Maastricht debt during the next framework period. 
  
 A permanent reduction of the balance target to  
 -0.5 
  per cent of GDP is compatible with the proposed  
 long-term 
  Maastricht debt anchor. If such a target is set, the target for structural net lending should be set slightly higher, because business cycles tend to be asymmetric. 
  
 It is important to emphasise that maintaining budgetary discipline by earmarking increased expenditure space for temporary, socially beneficial investments is essential. Also of essence is the effort to achieve a broad parliamentary consensus regarding the 
  
 40 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 necessity of various socially beneficial investments, based on solid comparisons of different investments benefit in relation to their costs. It is important that the new arrangement under which socially beneficial investments are  
 debt-financed 
  Williams subject to strict evaluation of their economic efficiency. 
  
 Changes in budgetary rules will facilitate fiscal stabilisation of the business cycle 
  
 A greater focus on fiscal stabilisation policy Gutierrez some budgetary rules to be adjusted and supplemented. 
  
 For an active fiscal stabilisation policy to be practically implementable in a recession or a boom, the structural balance must be allowed to deviate from the level that should apply when the business cycle is in balance. An active fiscal stabilisation policy in a recession will make the structural balance to fall below the structural balance that should apply when the business cycle is in balance, while the reverse will apply in a boom. 
  
 Changes in public expenditure for stabilisation purposes can be placed within a new expenditure area outside the expenditure ceiling, so that it becomes clear which expenditures in the budget are used for stabilisation purposes and which are undertaken for structural purposes. The benefit of making this distinction clear is that it reduces the risk that a more frequent use of active stabilisation policy leads to higher permanent public expenditure. The latter could be the case if the spending ceiling is changed repeatedly, or if the spending ceiling is set so high that its original purpose is circumvented. In addition, this can speed up the activation of stabilisation Archer side of the budget. 
  
 Important that active fiscal stabilisation policy does not increase public expenditure 
  
 It cannot be avoided that an increased use of active fiscal stabilisation policy Tucker a risk that measures undertaken for other reasons will be categorised as such to escape requirements for financing. Green 
  
 41 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 policy way lead to increased costs for public finances. There are several ways to reduce the risk of this happening. 
  
 One way is to prevent this to happen is to introduce a maximum limit on the size of the active fiscal stabilisation policy (i.e. the size of the  
 semi-automatic 
  and discretionary fiscal policy Kaufman), e.g. that it should not exceed the magnitude of the stabilisation of the economy that takes place via the automatic stabilisers, if there are no special reasons why the size should be larger. 
  
 Another way is to introduce an information requirement that stabilisation policy proposals to the Riksdag must Fisher of the business cycle, the expected effects of the proposed measures, and a plan for when the temporary measures are to be withdrawn. 
  
 A third way is to establish a stabilisation policy board with the task of producing  
 decision-making 
  documents and making forward- looking recommendations on appropriate fiscal stabilisation policy (see previous section). 
  
 A fourth way is to strengthen the scrutiny of fiscal policy (see further next section). 
  
 Strengthen the independent review of fiscal policy by placing it under the Riksdag 
  
 If fiscal policy is given greater responsibility for stabilisation policy, it will also be important to strengthen the Riksdag's scrutiny of overall fiscal policy to ensure that the fiscal stabilisation policy meets its targets. Such scrutiny is vital in encouraging a high degree of confidence in the fiscal stabilisation policy. Such scrutiny can be strengthened by expanding the Fiscal Policy Council's mandate to audit the implemented fiscal stabilisation policies. To further strengthen such scrutiny, the Fiscal Policy Council could be placed as a body under the Riksdag and given additional resources for its increased responsibility. 
  
 An additional way to facilitate the Riksdag's review of the overall fiscal policy may be to increase the importance of the Government's written communications to the Riksdag regarding the fiscal policy framework. This can be done, for example, by clarifying in the Budget Act that the Government must present a written 
  
 42 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Summary 
  
 communication on the framework for fiscal policy, including goals and principles for budgetary policies, Norton stabilisation policy. To ensure broad parliamentary consensus on fiscal stabilisation, the tasks of the parliamentary committee overseeing the surplus target could be extended to include oversight of the targets and principles in this policy area. 
  
 Modify the budgeting process to ensure broad support for the stabilisation and structural policy bills 
  
 The Government’s budget process centres on the bills submitted by the Government to the Riksdag (Spring Fiscal Policy Gonzalez, Budget Cobb budgets). The experience from the minority parliamentarism during  
 2010–2022 
  points to a need for changes to ensure that the basic idea behind the establishment of the current budget process remains intact. A new budget process should result in the Government obtaining sufficient support for its budget bill in an orderly fashion, while the Riksdag's majority can have an impact through increased influence in the budget process. By avoiding recurring conflicts of the type that have prevailed since 2010, the legitimacy of the budget process can be maintained. 
  
 To facilitate fiscal stabilisation policy, it is important to review the budget process to ensure that bills concerning the economy receive broad support in the Riksdag. One way to increase the chances of attaining such support is to create a new arrangement for political negotiations between the Government and the parliamentary parties in the Committee on Finance. To further facilitate such negotiations, the Budget Rangel be more clearly oriented towards structural reforms while additional amending budgets are mainly used to pursue fiscal stabilisation policy. This is partly because the lead times for the amending budget are much shorter than for the Budget Graham Fiscal Policy Gonzalez, and partly because Carpenter be required in periods between regular budgets. 
  
 43 
  
 Summary 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Necessary to supplement current fiscal policy framework with a framework for fiscal stabilisation policy 
  
 In summary, the economic conditions for stabilisation policy have changed since the current fiscal framework Smith in the 1990s. There are many indications that a greater role for fiscal policy in stabilisation policy is needed going forward. By supplementing the current fiscal policy framework with a framework for fiscal stabilisation policy, it is ensured that an increased use of active fiscal policy takes place in an appropriate manner, which ensures that the credibility of the public finances is maintained. 
  
 44 
  
 1 Inledning 
  
 Efter den svenska  
 1990-talskrisen 
  genomfördes flera viktiga struk- turreformer och ett nytt  
 ekonomiskt-politiskt 
  ramverk infördes där Riksbanken fick ett tydligt mandat att självständigt ansvara för penningpolitiken och stabiliseringen av ekonomin. Finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll begränsades i huvudsak till att dämpa konjunktursvängningarna via de automatiska stabilisatorerna. Där- utöver skulle finanspolitiken inriktas på att upprätthålla de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, samt bidra till en välfungerande ekonomi med hjälp av strukturreformer och en välavvägd fördel- ningspolitik. 
  
 Ett finanspolitiskt ramverk togs fram som ett verktyg för att säkerställa budgetdisciplin och, i förlängningen, hållbara offentliga finanser. Detta ramverk bestod av ett antal mål, restriktioner och principer som finanspolitiken skulle förhålla sig till: budgetpolitiska mål och restriktioner (överskottsmål, skuldankare, utgiftstak, kom- munal ekonomi i balans), en stram statlig budgetprocess (ram- beslutsmodellen), extern uppföljning, samt öppenhet och tydlighet. 
  
 Förändringarna av det  
 ekonomisk-politiska 
  ramverket i början av  
 1990-talet 
  skapade en stabilitet i den svenska ekonomin som varit till stor nytta, inte minst under finanskrisen  
 2008–2009. 
  Under de senaste decennierna har Sveriges ekonomiska utveckling varit förhållandevis god i ett internationellt perspektiv. Struktur- reformerna på  
 1990-talet 
  bidrog till att Sveriges  
 BNP-tillväxt 
  översteg omvärldens fram till den globala finanskrisen (se figur 1.1). Även därefter har Sveriges  
 BNP-tillväxt 
  varit högre än omvärldens, men skillnaden har minskat. Sysselsättningsgraden har stigit och är bland de högsta i EU (se figur 1.2), medan arbetslösheten alltjämt är hög i ett internationellt perspektiv (se figur 1.3). Den låga inflationen efter den globala finanskrisen innebar låga styrräntor fram till att de kraftigt höjdes efter pandemin och som en följd av 
  
 45 
  
 Inledning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 kraftiga utbudsstörningar och ökad efterfrågan (se figur 1.4). Sveriges offentliga bruttoskuld har minskat betydligt och är nu bland de lägsta i EU (se figur 1.5) vilket bidragit till en trendmässig nedgång i reala obligationsräntor (se figur 1.6). Ränteutvecklingen har bidragit till både stigande privat förmögenhet (se figur 1.7) och högre privat skuldsättning (se figur 1.8). En högre skuldsätt- ningsgrad i den privata sektorn har ökat de makroekonomiska riskerna. 
  
 Det nuvarande  
 ekonomisk-politiska 
  ramverket har tjänat Sverige väl. Utvecklingen sedan den globala finanskrisen pekar dock på att finanspolitiken kan behöva ta en större stabiliseringspolitisk roll än den har i nuvarande ramverk. Efter den globala finanskrisen och under pandemin har den konventionella penningpolitiken inte en- samt klarat av att stabilisera ekonomin. Många centralbanker, inklu- sive Riksbanken, har därför vidtagit omfattande  
 icke-konventionella 
  åtgärder för att förstärka penningpolitiken, samtidigt som många länder, däribland Sverige, bedrivit en aktiv finanspolitik under både finanskrisen och pandemin. Syftet med denna upplaga av Långtidsutredningen är att diskutera om det finns skäl att komplettera nuvarande ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering. 
  
 Betänkandet inleds med en diskussion om ekonomiska förutsätt- ningar i form av den potentiella tillväxtens, den neutrala realräntans, och  
 ränte-tillväxt-differensens 
  utveckling, såväl i ett historiskt som framåtblickande perspektiv (kapitel 2). Denna utveckling har en central betydelse för penningpolitikens möjligheter att stabilisera ekonomin, liksom för hållbarheten i de offentliga finanserna. I kapitel 3 diskuteras en annan viktig utmaning, nämligen klimatför- ändringarna. Klimatrisker kan potentiellt få betydande effekter på makroekonomin,  
 ränte-tillväxt-differensen 
  och hållbarheten i de offentliga finanserna. 
  
 En viktig utgångspunkt för all stabiliseringspolitik är tillförlitliga analyser och prognoser av konjunkturläget. I kapitel 4 beskrivs hur prognosmakare bildar sig en uppfattning om resursutnyttjandet i ekonomin och hur de gör sina konjunkturbedömningar. I kapitlet diskuteras också hur finans- och penningpolitiken bedrivits i Sverige de senaste 20 åren. 
  
 46 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Inledning 
  
 Figur 1.1 Sveriges  
 BNP-tillväxt, 
  skillnad mot handelspartners, 1997– 2022 
  
 Procentenheter 
  
 3 
  
 2,5 
  
 2 
  
 1,5 
  
 1 
  
 0,5 
  
 0 
  
 -0,5 
  
 -1 
  
 -1,5 
  
 -2 
  
 Skillnad respektive år 
  
 Medel  
 1997-2007 
  
 Medel  
 2008-2022 
  
 1997 
  
 1999 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 2007 
  
 2009 
  
 2011 
  
 2013 
  
 2015 
  
 2017 
  
 2019 
  
 2021 
  
 Anm.: Tillväxten i omvärlden beräknad utifrån  
 KIX-viktad 
  BNP. 
  
 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar. 
  
 Figur 1.2 Sysselsättningsgrad,  
 EU-länder 
  
 Procent av befolkningen 
  
 85 
  
 80 
  
 75 
  
 70 
  
 65 
  
 NL SE MT EE CZ DE HU DK FI IE CY LT PT SI LV PL SK AT BG LU EU FR BE HR ES RO GR IT 
  
 Anm.: Åldersgrupp  
 20–64 
  år. Data avser 2023kv2. 
  
 Källa: Eurostat. 
  
 47 
  
 Inledning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 1.3 Arbetslöshet,  
 EU-länder 
  
 Procent av arbetskraften 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 MT CZ PL DE NL SL HU IE BG LU DK AT RO BE HR EU SK EE SE CY PT LV FI LT FR IT GR ES 
  
 Anm.: Åldersgrupp  
 20-64 
  år. Data avser 2023kv2. 
  
 Källa: Eurostat. 
  
 Figur 1.4 Styrränta, Sverige och andra ekonomier,  
 1996-2023 
  
 Procent 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 Sverige 
  
 USA 
  
 Norge 
  
 Euroområdet 
  
 0 
  
 -2 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Data till slutet av oktober 2023. 
  
 Källor: Europeiska centralbanken, Federal Reserve, Norges Bank och Riksbanken. 
  
 48 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Inledning 
  
 Figur 1.5 Maastrichtskuld,  
 EU-länder 
  
 Procent av BNP 
  
 180 
  
 160 
  
 140 
  
 120 
  
 100 
  
 80 
  
 60 
  
 40 
  
 20 
  
 0 
  
 EE BG LU DK SE LT LV IE CZ NL RO PL MT SK DE HR SI FI HU AT EU CY BE PT ES FR IT GR 
  
 Anm.: Offentliga sektors konsoliderade bruttoskuld. Data avser 2023kv2. 
  
 Källa: Eurostat. 
  
 Figur 1.6 Real obligationsränta och Maastrichtskuld, Sverige,  
 1996-2023 
  
 Procent respektive procent av BNP 
  
 6 
  
 70 
  
 5 
  
 Realränta,  
 5-årig 
  (vä) 
  
 65 
  
 4 
  
 Maastrichtskuld (hö) 
  
 60 
  
 3 
  
 55 
  
 2 
  
 50 
  
 1 
  
 0 
  
 45 
  
 -1 
  
 40 
  
 -2 
  
 35 
  
 -3 
  
 30 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Realränta beräknad som  
 5-årig 
  obligationsränta  
 (-) 
  
 5-åriga 
  inflationsförväntningar. Data t.o.m 2023kv2 respektive 2023kv3. 
  
 Källor: Riksbanken, Kantar Prospera och Statistiska centralbyrån. 
  
 49 
  
 Inledning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 1.7 Hushållens tillgångar, Sverige,  
 1996–2022 
  
 Procent av disponibel inkomst 
  
 1000 
  
 900 
  
 800 
  
 700 
  
 600 
  
 500 
  
 400 
  
 300 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Källor: Statistiska centralbyrån, samt egna beräkningar. 
  
 Figur 1.8 Totala skulder, olika sektorer, Sverige,  
 1996-2022 
  
 Procent av BNP 
  
 300 
  
 Hushåll och NPISH 
  
 250 
 Icke-finansiella 
  företag Offentlig sektor 
  
 Privat sektor 
  
 200 
  
 150 
  
 100 
  
 50 
  
 0 
  
 1996 
  
 1998 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Källa: BIS. 
  
 50 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Inledning 
  
 De låga neutrala räntorna har, tillsammans med den nedre effektiva gränsen för nominella styrräntor, begränsat penningpolitikens möjligheter att stabilisera ekonomin. För att stabilisera ekonomin har Riksbanken vidtagit omfattande kvantitativa lättnader. Dessa åtgärders effektivitet i förhållande till de stora risker och kostnader som åtgärderna innebär för Riksbanken, och i förlängningen den offentliga sektorns finanser, diskuteras i kapitel 5. I detta kapitel diskuteras även tänkbara reformer för att minska behovet av okonventionella penningpolitiska åtgärder. 
  
 En lärdom från finanskrisen och tiden därefter är att finansiell stabilitet är en grundförutsättning för att den penningpolitiska transmissionsmekanismen ska fungera som den är tänkt, samtidigt som penningpolitiken kan ge upphov till finansiell instabilitet. Ett nytt separat  
 ekonomisk-politiskt 
  område, makrotillsynen, har eta- blerats i syfte att analysera, övervaka och vidta åtgärder för att mot- verka sårbarheter som riskerar att hindra det finansiella systemets förmåga att upprätthålla sina funktioner. Detta skulle uppnås genom lämpliga regleringar av banker och andra finansinstitut samt deras låntagare (hushåll och  
 icke-finansiella 
  företag). Det finns för när- varande en pågående diskussion internationellt och i den akademiska litteraturen om kopplingen mellan penningpolitik och makrotillsyn samt om makrotillsynen ska ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar. I kapitel 6 diskuteras makrotillsynsregleringarnas roll för den samlade stabiliseringspolitiken. 
  
 Penningpolitikens handlingsutrymme har begränsats av den nedre effektiva gränsen för styrräntan. Då penningpolitiken kan komma att hamna i liknande situationer även i framtiden är det talar mycket för att det stabiliseringspolitiska ansvaret kan komma att behöva delas mellan penning- och finanspolitik.1 Som utgångspunkt för en diskussion kring utformningen av ett ramverk för finans- politisk konjunkturstabilisering beskrivs i kapitel 7 finanspolitikens transmissionsmekanismer. Om finanspolitiken ska stödja penning- politiken är det angeläget att ett ramverk för finanspolitisk konj- unkturstabilisering utformas från vilket det framgår vad det är som finanspolitiken ska stabilisera, hur det ska stabiliseras och när det ska stabiliseras. Dessa frågor diskuteras närmare i kapitel 8. Samtidigt är det viktigt att ha en uppfattning om vilka finanspolitiska instrument som är lämpliga att använda i de lägen då finanspolitiken automatiskt 
  
 1Se exempelvis slutsatserna i Finanspolitisk rådet (2021) och Villarreal m.fl. (2022). 
  
 51 
  
 Inledning 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 eller aktivt ska stödja penningpolitiken att stabilisera ekonomin. Dessa frågor diskuteras i kapitel 9. 
  
 Det är också viktigt att ett framtida ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering inkluderas i det befintliga ramverket för finanspolitiken. Som utgångspunkt beskrivs i kapitel 10 därför nuvarande ramverket för finanspolitiken i Sverige och EU med sär- skilt fokus på de budgetpolitiska målen och den statliga budget- processen. I kapitel 11 diskuteras på vilket sätt de budgetpolitiska målen bör modifieras för att den finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen ska kunna bedrivas på ett ansvarfullt sätt. I kapitel 12 diskuteras vidare hur nuvarande budgetprocess kan anpassas för att hantera att finanspolitiken får en större stabiliseringspolitisk roll, liksom för att överenskommelse kan nås i riksdagen om regeringens propositioner kopplade till budgeten. 
  
 52 
  
 2Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Att den riskfria räntan på sikt är högre än eller lika med tillväxttakten i ekonomin betraktades länge som en självklarhet av de flesta ekonomer. Under åren efter den globala finanskrisen  
 2007–2008 
  har skillnaden mellan räntan och tillväxttakten, den s.k.  
 ränte-tillväxt- 
  differensen, i många länder varit negativ. Detta har medfört att ovannämnda synsätt kommit att ifrågasättas. 
  
 Det finns två huvudsakliga skäl till att utvecklingen av ränte-  
 tillväxt-differensen 
  är viktig för den ekonomiska politiken. För det första har  
 ränte-tillväxt-differensen 
  en avgörande betydelse för hur man ska se på hållbarheten i de offentliga finanserna. En permanent lägre  
 ränte-tillväxtdifferens 
  innebär, allt annat lika, att ett lägre överskottsmål är förenligt med hållbara offentliga finanser. Ett lägre överskottsmål innebär samtidigt ett utrymme för lägre skatter och/eller högre utgifter, dvs. utan behov av framtida finansiering. För det andra påverkar  
 ränte-tillväxt-differensen 
  i hög grad stabi- liseringspolitiken. Detta genom att en låg differens tenderar att hänga samman med en låg neutral ränta, vilken i sin tur kan hämma penningpolitikens möjligheter att vid behov stimulera ekonomin. 
  
 Detta kapitel studerar närmare vad den empiriska forskningen säger om den potentiella  
 BNP-tillväxtens, 
  den neutrala räntans och  
 ränte-tillväxt-differensens 
  bestämningsfaktorer. Utöver detta disku- teras även hur dessa variabler förväntas utvecklas i framtiden. Kapitlet inleds med ett avsnitt om potentiell  
 BNP-tillväxt 
  (avsnitt 2.1), vilket följs av ett avsnitt om trendmässiga förändringar i den neutrala räntan (avsnitt 2.2) och  
 ränte-tillväxt-differensen 
  (avsnitt 2.3). Utredningens bedömningar sammanfattas i avsnitt 2.4. 
  
 53 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 2.1Potentiell  
 BNP-tillväxt2 
  
 Bruttonationalprodukten (BNP) definieras som värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land för användning till konsum- tion, investering och export under en viss period. BNP brukar redovisas antingen i löpande eller i fasta priser. BNP i löpande priser innebär att värdet av produktionen av varor och tjänster är värdesatt i dagens penningvärde, vilket innebär att inflationen tas med i beräk- ningarna. BNP i löpande priser påverkas således av både pris- och volymförändringar. Vanligtvis beräknas och analyseras tillväxten i ekonomin utifrån BNP i fasta priser, ett mått på volymförändringen i produktion eller användning. BNP i fast priser, även kallat ”real BNP” beräknas genom att BNP i löpande priser deflateras med pris- utvecklingen, dvs. genom att prisförändringarna räknas bort. 
  
 I syfte att bilda sig en uppfattning om resursutnyttjandet i ekono- min brukar också skillnad göras mellan faktisk BNP och potentiell BNP. Resursutnyttjandet kan då mätas med hjälp av det s.k. BNP- gapet, definierat som skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP uttryckt som procent av potentiell BNP (se vidare avsnitt 4.1). Ett negativt  
 BNP-gap 
  indikerar ett lågt resursutnyttjande i ekonomin och ett positivt  
 BNP-gap 
  indikerar ett högt resursutnyttjande i ekonomin.  
 BNP-gapet 
  är därmed också ett mått på i vilket konjunkturläge ekonomin befinner sig. 
  
 2.1.1Definition av potentiell BNP 
  
 Potentiell BNP kan definieras på olika sätt. En definition som ofta används av myndigheter och institutioner är att potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle kunna uppnås vid fullt resursutnyttjande av tillgängliga produktionsfaktorer, arbete och kapital.3 
  
 2Detta avsnitt är till stor del baserad på Borota Mililcevic (2023). 
  
 3I nykeynesianska modeller används en annan definition av potentiell BNP. Potentiell BNP är i dessa modeller den jämvikt som skulle gälla om priser och löner kunde justeras friktions- fritt, den så kallade flexprisjämvikten. Skillnaden mellan observerad faktisk BNP och flexpris- jämvikten kallas flexprisgapet. Detta gap är ett mått på den obalans som uppstått på grund av att anpassningen av priser och nominallöner till nya förhållanden inte sker omedelbar på grund av nominella friktioner. Således är flexprisgapet det gap som är relevant för att avgöra det underliggande inflationstrycket och för att prognostisera inflation i de nykeynesianska modellerna. 
  
 54 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Att uppskatta nivån på potentiell BNP och dess underliggande komponenter är avgörande för att bedöma resursutnyttjandet i ekonomin. Den potentiella  
 BNP-nivån 
  är därför en central utgångs- punkt för prognoser om den framtida makroekonomiska utveck- lingen. Bedömningen av potentiell BNP är också en viktig grund för att avgöra behovet av stabiliserings- och strukturpolitik. Vidare är bedömningen av potentiella variabler och resursutnyttjande betyd- elsefull för beräkningen av den offentliga sektorns strukturella sparande (se kapitel 4, 8 och 11). Det strukturella sparandet används i det finanspolitiska ramverket för att följa upp målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och därigenom som en viktig bestämningsfaktor för vilket budgetutrymmet som en regering har till sitt förfogande. Det strukturella sparandet används också inom den europeiska planeringsterminen för att utvärdera reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten och som en indikator vid utvärd- eringen av det svenska medelfristiga budgetmålet. 
  
 Figur 2.1 Potentiell BNP och dess komponenter 
  
 Källa: Egen illustration efter Borota Milicevic (2023). 
  
 55 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell BNP bestäms av potentiellt antal arbetade timmar och potentiell produktivitet (se figur 2.1). Potentiellt arbetade timmar och potentiell produktivitet bestäms i sin tur av potentiella nivåer för ett antal underkomponenter. Potentiellt antal arbetade timmar avgörs dels av hur många som är sysselsatta i konjunkturell balans dels av den potentiella medelarbetstiden för de sysselsatta. Med potentiell medelarbetstid avses den arbetstid som arbetstagarna önskar sig vid den lönenivå som skulle ha gällt om ekonomin vore i konjunkturell balans. Potentiell sysselsättning beror i sin tur av den potentiella arbetskraften och jämviktsarbetslösheten när arbets- marknaden är i konjunkturell balans. Potentiell arbetskraft avser det utbud av arbetskraft som skulle finnas tillgänglig om ekonomin vore i konjunkturell balans. Utbudet av arbetskraft bestäms av tillväxten och sammansättningen av befolkningen i arbetsför ålder. Lång- sammare befolkningstillväxt och befolkningens åldrande är faktorer bakom utvecklingen av den potentiella arbetskraften i arbetsför ålder  
 (15–74 
  år) och dess andel av den totala befolkningen. 
  
 Det finns dock inte en entydig definition av jämviktsarbetslös- heten. Det finns dessutom olika teorier och flera modeller för att fastställa nivån på jämviktsarbetslösheten, bl.a. sök- och match- ningsmodeller och prisbaserade modeller som  
 ”non-accelerating 
  inflation rate of unemployment” (förkortat NAIRU).4 På kort till medellång sikt kan jämviktsarbetslösheten, i termer av NAIRU, definieras som den arbetslöshetsnivå som är förenlig med en stabil inflationstakt. NAIRU kan avvika från den långsiktiga jämvikts- arbetslösheten när denna är hög och en recession är särskilt allvarlig eller utdragen, eller när inflationsförväntningarna tydligt avviker från inflationsmålet. I takt med att störningarna i ekonomin avtar kommer NAIRU att konvergera mot nivån för den långsiktiga jämviktsarbetslösheten. Denna anpassning kan ta lång tid. Jämvikts- arbetslöshet, potentiell sysselsättning och potentiell medelarbetstid kan också påverkas av hur skatter på arbete, socialförsäkringar, arbetslöshetsförsäkringen och pensionssystem är utformade. 
  
 Den potentiella produktiviteten beror främst på kapitalstockens nivå och hur den är sammansatt av fysisk kapital, immateriella till- gångar och humankapital samt av den totala faktorproduktiviteten. Nivån och sammansättningen av humankapital bestäms i sin tur exempelvis av arbetstagarnas utbildning och avkastningen på denna 
  
 Perez (2012). 
  
 56 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 (vilket bl.a. beror på lönepremier, skatter, studiemedel och eventuella studieavgifter). Utvecklingen av det fysiska kapitalet beror på vilka investeringar som företagen gör samt hur snabbt kapitalet deprecieras. Den totala faktorproduktiviteten (TFP) bestäms av den teknologiska utvecklingen och hur effektivt som denna teknologi används i produktionen. 
  
 2.1.2Potentiell  
 BNP-tillväxt 
  
 1980-2022 
  
 I detta avsnitt redogörs för ett antal myndigheters och inter- nationella organisationers bedömningar av den potentiella BNP- tillväxten de senaste dryga 40 åren. De redovisade bedömningarna är baserade på statistiska metoder, samt bedömningar utifrån teo- retiska utgångspunkter. 
  
 Figur 2.2 visar OECD:s uppskattningar av potentiell  
 BNP-till- 
  växt för avancerade ekonomier under de senaste fyra decennierna. Dessa skattningar visar en stadig nedgång av potentiell  
 BNP-tillväxt 
  sedan mitten av  
 1980-talet. 
  Den nedåtgående trenden höll i sig och förstärktes ytterligare under den globala finanskrisen  
 2007–2008. 
  
 Figur 2.2 Potentiell tillväxt, avancerade ekonomier,  
 1985–2022 
  
 Procentuell förändring 
  
 5 
  
 Danmark 
  
 Frankrike 
  
 4 
  
 Storbritanien 
  
 Sverige 
  
 3 
  
 Tyskland 
  
 USA 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Källa: Borota Milicevic (2023). 
  
 57 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Den långsamma tillväxten i potentiell BNP sedan  
 1980-talet 
  har aktualiserat frågan om drivkrafterna bakom denna utveckling. Analysen i Borota Milicevic (2023) visar att en trendmässig nedgång i produktivitetstillväxten är en central förklaringsfaktor bakom den nedåtgående utvecklingen av potentiell BNP (se figur 2.3 ). Trots att trenden i antalet arbetade timmar har haft en stabil (eller till och med svagt positiv) tillväxt (se figur 2.4) under samma period – med undantag för i USA – har detta inte varit tillräcklig för att motverka nedgången i produktiviteten. Borota Milicevic (2023) analys visar att en anledning till att utvecklingen av trendtillväxten i antalet arbetade timmar varit stabil (eller svagt positiv) är det faktum att trenden i sysselsättningsutvecklingen har varit positiv samtidigt som medelar- betstiden har haft en nedåtgående trend. Vidare visar hennes analys att det inte går att förklara nedgången i den trendmässiga tillväxten i produktivitet med utvecklingen av arbetskraftens utbildnings- och erfarenhetsnivå. Denna nivå har snarare ökat över tid i många länder. Däremot tycks tillväxten i fysiskt kapital och immateriella tillgångar samt total faktorproduktivitet vara faktorer som förklarar ned- gången i arbetsproduktiviteten. Sveriges högre potentiella tillväxt beror på både högre trendtillväxt i arbetsproduktivitet och högre trendtillväxt i antalet arbetade timmar. 
  
 Figur 2.3 Produktivitet, avancerade ekonomier,  
 1980–2022 
  
 Trend, årlig procentuell förändring 
  
 4 
  
 3,5 
  
 Danmark 
  
 Frankrike 
  
 Storbritanien 
  
 Sverige 
  
 3 
  
 Tyskland 
  
 USA 
  
 2,5 
  
 2 
  
 1,5 
  
 1 
  
 0,5 
  
 0 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Anm.: Arbetsproduktivitet. Beräknad med  
 HP-filtrering. 
  
 Källa: Borota Milicevic (2023). 
  
 58 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Figur 2.4 Arbetade timmar, avancerade ekonomier,  
 1980–2022 
  
 Trend, årlig procentuell förändring 
  
 2 
  
 1,5 
  
 1 
  
 0,5 
  
 0 
  
 -0,5 
  
 DanmarkFrankrike 
  
 -1 
  
 Storbritanien 
  
 Sverige 
  
 TysklandUSA 
  
 -1,5 
  
 1980 
  
 1985 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Anm.: Beräknad med  
 HP-filtrering. 
  
 Källa: Borota Milicevic (2023). 
  
 2.1.3Prognoser5 för potentiell  
 BNP-tillväxt 
  till 2060 
  
 Enligt OECD:s prognoser förväntas den potentiella  
 BNP-tillväxten 
  avta ytterligare i de flesta avancerade ekonomier fram till 2060 (se figur 2.5). Den potentiella tillväxten förväntas i  
 OECD-länderna 
  uppgå till i genomsnitt omkring  
 1,0–1,5 
  procent 2060. 
  
 Även Europeiska kommissionen uppskattar att den potentiella tillväxten kommer att avta de kommande decennierna (se figur 2.6). Dessa prognoser indikerar att den potentiella tillväxten i de inklude- rande länderna hamnar i genomsnitt kring  
 1,4–1,7 
  procent. 
  
 5I betänkandet används, om inget annat anges, termen prognoser för de bedömningar som görs av den makroekonomiska utvecklingen, oavsett om dessa prognoser utgörs av ekono- metriska skattningar, framskrivningar eller scenarier. 
  
 59 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 2.5 
  
 OECD:s prognos, potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  
 2000-2060 
  
 Årlig procentuell förändring, genomsnitt över  
 10-årsperioder 
  
 4,5 
  
 4 
  
 Danmark 
  
 Euroområdet (17 länder) 
  
 3,5 
  
 Frankrike 
  
 OECD - Total 
  
 3 
  
 Storbritanien 
  
 Sverige 
  
 Tyskland 
  
 2,5 
  
 USA 
  
 2 
  
 1,5 
  
 1 
  
 0,5 
  
 0 
  
 2000 
  
 2010 
  
 2020 
  
 2030 
  
 2040 
  
 2050 
  
 2060 
  
 Källa: Borota Milicevic (2023). 
  
 Figur 2.6 Europeiska kommissionens prognos, potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  
 2019-2060 
  
 Årlig procentuell förändring, genomsnitt över  
 5-årsperioder 
  
 2,5 
  
 2,0 
  
 1,5 
  
 1,0 
  
 Danmark 
  
 EU 
  
 0,5 
  
 Frankrike 
  
 Sverige 
  
 Tyskland 
  
 0,0 
  
 2019 
  
 2025 
  
 2030 
  
 2035 
  
 2040 
  
 2045 
  
 2050 
  
 2055 
  
 2060 
  
 Källa: Borota Milicevic (2023). 
  
 60 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Konjunkturinstitutets (2022a) prognoser visar att den svenska potentiella  
 BNP-tillväxten 
  successivt minskar från 2,3 procent 2022 till 1,7 procent 2032, för att därefter stabiliserar sig på den nivån. 
  
 Borota Milicevic (2023) genomgång av OECD:s och Europeiska kommissionens prognoser visar att demografin förväntas vara den viktigaste faktorn bakom avmattningen i den potentiella tillväxten fram till 2060. OECD förutspår en stabil nedgång i potentiell sysselsättningstillväxt fram till 2060 på grund av en kraftig nedgång i tillväxten i befolkningen i arbetsför ålder. 
  
 Till skillnad från utvecklingen av potentiella antalet arbetade timmar tycks OECD och Europeiska kommissionen göra delvis olika bedömningar av den potentiella produktivitetstillväxten. Skill- naden i bedömningen beror på olika bedömningar av trendtillväxten i TFP. Medan OECD bedömer att denna kommer att öka något fram till 2040 för att sedan stabiliseras så bedömer Europeiska kommissionen att den visserligen kommer att återhämta sig men att den stabiliseras på en något lägre nivå. 
  
 Faktorer såsom finanskriser, pandemier, klimatförändringar och deglobalisering kan få negativa effekter på den potentiella BNP- tillväxten i framtiden. Finanskriser brukar leda till längre perioder av arbetslöshet vilket får negativa konsekvenser för de arbetslösas kompetens och i förlängningen den potentiella tillväxten. Pandemier förändrar både producenternas och konsumenternas preferenser vilka kan komma att bestå och påverka den totala faktor- produktiviteten på lång sikt. Klimatförändringar kan få stora negativa konsekvenser för ekonomin om inga åtgärder vidtas för att bromsa den globala uppvärmningen (se kapitel 3). Samtidigt kan effektiva åtgärder för att begränsa klimatförändringarna och dess effekter få betydande långsiktigt positiva effekter för BNP, även om de kan innebära vissa negativa makroekonomiska konsekvenser på kort till medellång sikt. Globalisering och tekniska framsteg är processer som är starkt sammanlänkade. En deglobalisering kan få negativa effekter på produktivitets och  
 BNP-tillväxt. 
  Samtidigt utvecklas nya teknologier snabbt, vilket kan medföra en högre produktivitetsutveckling. Artificiell intelligens är ett exempel på en teknik som kan öka produktiviteten. Vilken effekt dessa nya tekno- logier kan få på produktivitet, arbetsmarknad och i slutänden potentiell produktion är frågor som ligger utanför denna utrednings fokus. 
  
 61 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 2.2Neutral ränta6 
  
 Ränta är priset på att låna pengar och betalas av den som lånar till den som lånar ut. Skillnad görs mellan nominell ränta och realränta. Den nominella räntan är den ränta som anges i ett skuldebrev. Det är t.ex. den ränta som en husägare betalar på ett lån, eller den avkastning som en sparare får på sina insatta pengar på banken. Den nominella styrräntan är den ränta som Riksbankens direktion fattar beslut om i syfte att uppnå inflationsmålet. Styrräntans funktion och syfte är att styra dagslåneräntan på marknaden och påverka andra räntor i ekonomin så att inflationsmålet uppnås (se vidare kapitel 5). De räntor som banker erbjuder individer och företag samvarierar med den styrränta som sätts av centralbanken, men de påverkas också av andra faktorer såsom efterfrågan på och tillgången till lån. Om fler företag och hushåll vill låna blir räntan högre än den annars skulle ha varit. Om fler vill spara blir räntorna lägre. 
  
 En viktig faktor att ha i åtanke när man diskuterar nivån på styr- räntorna är att den normala nivån på styrräntorna påverkas av den allmänna räntenivån. Lägre räntor än normalt stimulerar efterfrågan och inflationen, medan högre räntor än normalt har en åtstramande effekt. Det allmänna ränteläget i Sverige styrs i sin tur av det allmänna ränteläget i omvärlden. 
  
 De nominella räntorna i Sverige har fallit under flera decennier. Det beror bl.a. på högt sparande i världen, vilket i sin tur bl.a. förklaras av en åldrande befolkning. När utbudet av sparade medel är högt i förhållande till de medel som används för investeringar, sjunker den allmänna räntenivån. Ett fall i den allmänna räntenivån innebär att alla räntor, inklusive centralbankernas styrräntor, faller. Den normala nivån på styrräntorna är därför lägre än den var för flera decennier sedan. Den styrräntenivå som då hade en expansiv effekt på ekonomin kan därför idag ha en åtstramande effekt. 
  
 Det som är viktigt för låntagare och sparare är dock inte bara det nominella belopp som betalas utan också vilka varor och tjänster de kan köpa med sina pengar, eller med andra ord pengarnas köpkraft. Köpkraften minskar vanligtvis med tiden när priserna stiger på grund av inflation. När hänsyn tas till inflationen blir den verkliga kostnaden för att låna och den verkliga avkastningen på sparande oftast lägre än den nominella kostnaden/avkastningen. 
  
 6Detta avsnitt är till stor del baserad på Rios (2023). 
  
 62 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Det går också att göra skillnad mellan realräntan ex ante och realräntan ex post. Den förra är ungefär lika med den nominella räntan minus den förväntade inflationstakten under lånets löptid, medan den senare är ungefär lika med den nominella räntan minus den genomsnittliga faktiska inflationstakten under lånets löptid. Realräntan ex post är den faktiska realavkastning som långivaren erhåller när lånet förfaller och är därmed en observerbar variabel som beräknas utifrån förändringar i prisnivån mätt under lånets löptid. 
  
 När långivare och låntagare ingår ett låneavtal vet de i allmänhet inte vad realräntan ex post kommer att bli. Inflationstakten för- ändras över tid och prognoser för framtida inflationstakt är be- häftade med osäkerhet. Därför måste både långivare och låntagare basera sina beslut på sina förväntningar om vad inflationstakten kommer att vara under avtalets löptid. Av den anledningen används i ekonomiska analyser ofta på realräntan ex ante. För att beräkna realräntan krävs ett mått på den förväntade inflationstakten. Den reala räntan ex ante är därför en  
 icke-observerbar 
  variabel och beräknas exempelvis som skillnaden mellan den nominella räntan på statsobligationer och en statistisk skattning av den genomsnittliga, förväntade inflationen under obligationernas löptid. 
  
 2.2.1Definition av neutral ränta 
  
 Ekonomer brukar skilja mellan de reala räntor som uppmäts och den nivå på den reala räntan som är förenlig med ett balanserat resursut- nyttjande. Denna så kallade neutrala räntan är den reala, riskfria ränta vid vilken sparande och investeringar är i balans och produktion och sysselsättning är på sina respektive potentiella nivåer. 
  
 Efterfråge- och utbudsstörningar gör att resursutnyttjandet stiger över eller faller under balanserad nivå, vilket skapar uppåt- eller nedåttryck på inflationstakten. En centralbank som vill stabili- sera resursutnyttjandet bör sätta styrräntan på en nivå som styr resursutnyttjandet mot en balanserad nivå, med hänsyn tagen till de allmänna inflationsförväntningarna. Det är således nödvändigt att ha en uppfattning om den neutrala räntan för att kunna avgöra om penningpolitiken är expansiv eller åtstramande. Om centralbankerna höjer sina räntor över den neutrala räntan, hämmas tillväxten i ekonomin och inflationen tenderar att sjunka. Om centralbankerna 
  
 63 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 sänker sina räntor under den neutrala räntan, stärks tillväxten i ekonomin och inflationen tenderar att stiga. Penningpolitiken brukar sägas vara neutral när resursutnyttjandet varken stiger över eller faller under balanserad nivå. På lång sikt brukar en sådan penningpolitik innebära att inflationstakten stabiliseras nära inflationsmålet. En realränta som är förenlig med ett normalt resursutnyttjande brukar benämnas den neutrala räntan. Eftersom det finns en gräns för hur lågt räntor kan gå innebär en sänkning av den neutrala räntan att centralbankerna har mindre utrymme att stimulera ekonomin enbart med räntepolitikens hjälp. 
  
 Den neutrala räntan är en teoretisk definierad variabel som inte är observerbar och måste därför uppskattas, ofta med hjälp av olika statistiska metoder.7 Utgångspunkten i de empiriska modellerna är att den reala neutrala räntan bestäms av den potentiella tillväxttakten i ekonomin, den intertemporala substitutionselasticiteten (som styr hushållens benägenhet att spara)8 och hushållens tidspreferens (den s.k. subjektiva diskonteringsfaktorn)9. 
  
 Den neutrala räntan kan även delas upp i två olika komponenter: en cyklisk och en strukturell komponent. Båda dessa komponenter förändras över tid till följd av bl.a. olika ekonomiska störningar vilket gör att även nivån på den neutrala räntan varierar över tid. Den cykliska delen varierar beroende på kortvariga, konjunkturella stör- ningar, som under ett eller ett par år får den neutrala räntan att stiga eller sjunka. Den cykliska delen påverkas med andra ord av alla utbuds- och efterfrågestörningar, samt förändringar av finans- politiken, som förändrar balansen på varumarknaden. Den struktur- ella delen varierar beroende på mer varaktiga, strukturella föränd- ringar som ger upphov till trender i den neutrala räntan som sträcker sig över ett eller flera decennier. 
  
 7Se exempelvis Nichols och Gomez (2003 och 2016) eller Sullivan m.fl. (2018). 
  
 8Intertemporal substitutionselasticitet är ett mått på hur känslig konsumtionens tillväxt är för prisförändringar. Om realräntan stiger (priset på pengar ökar) kan konsumtionen idag minska eftersom avkastningen på sparandet har ökat. Det lönar sig med andra ord att spara och konsumera i framtiden. Men den nuvarande konsumtionen kan också öka eftersom hushållet känner sig rikare. Den intertemporal substitutionselasticiteten mäter nettoeffekten på den aktuella konsumtionen. 
  
 9Att diskontera innebär att betalningar som sker vid olika tidpunkter räknas om till ett belopp vid en viss tidpunkt. Diskonteringsfaktorn är en faktor som används för att justera de framtida värdena för ekonomiska parametrar till deras värde i nuet. Allmänt gäller att ju högre diskonteringsfaktor och ju längre fram i tiden en betalningsström uppstår desto lägre blir dess nuvärde. 
  
 64 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Cykliska förändringar som höjer eller sänker den neutrala räntan på kort sikt kan påverka förutsättningarna för penningpolitiken. Även strukturella förändringar som höjer eller sänker den neutrala räntan på lång sikt kan påverka penningpolitiken. Om centralbanken vill undvika överhettning eller en recession måste den justera sin styrränta över tid i linje med förändringar i trenden för den neutrala räntan. Den dominerande synen inom centralbanksvärlden (liksom i den typ av makroekonomiska modeller som idag utgör huvudfåran inom den penningpolitiska forskningen) är att centralbankernas penningpolitik inte har möjlighet att påverka den neutrala räntan varken på kort eller lång sikt eftersom den ränta som ger jämvikt på t.ex. varumarknaderna är oförändrad. Detta beror på att ekonomins långsiktiga tillväxtförmåga antas bero på andra faktorer, som t.ex. teknisk utveckling och demografi. Centralbankerna kan med andra ord kontrollera den faktiska realräntan, men inte den neutrala räntan. 
  
 Under senare år har det dock kommit flera studier som argu- menterar för att centralbanker även kan påverka de långsiktiga nominella och reala räntorna genom olika kanaler. De faktorer som lyfts fram i dessa studier är bl.a. (1) att det finns ett samspel mellan centralbanker och de ekonomiska aktörerna som kan leda till en långsiktig nedgång i realräntorna,10 (2) att penningpolitiken kan på- verka ekonomins produktionskapacitet,11 (3) att penningpolitiken skapar finansiella obalanser som ökar räntekänsligheten hos de ekonomiska aktörerna och i förlängningen den neutral räntan12. 
  
 10Rungcharoenkitkul och Winter (2022) argumenterar för att när centralbanker sänker sina styrräntor och indikerar att de kommer att hålla dessa låga räntor under en längre tid så börjar företag och hushåll att anpassa sina beteenden till lågräntemiljön. Centralbankerna tolkar detta förändrade beteende som en nedgång i realräntorna, vilka motiverar ytterligare ränte- sänkningar. Författarna menar att centralbanker således får ett avgörande inflytande på real- räntorna även på lång sikt genom denna kanal. Detta argument bör gälla även då centralbanker höjer sina styrräntor och indikerar att de kommer att hålla dessa höga räntor under en längre tid. 
  
 11Jordà m.fl. (2020) visar att penningpolitiken kan påverka en ekonomis produktionsförmåga över ett decennium eller mer. Gardner m.fl. (2021) uppskattningar visar att två tredjedelar av nedgången i realräntorna kan förklaras av ett långsiktigt skifte i penningpolitikens inriktning. Rodriguez (2015) visar att penningpolitiken kan påverka arbetslöshet och sysselsättning på både kort- och medellång sikt och vara ganska utdragen men att penningpolitiken inte har någon effekt på riktigt lång sikt under förutsättning att inflationsförväntningarna anpassas till faktisk inflation. 
  
 12Borio m.fl. (2019) menar att en expansiv penningpolitik stimulerar den ekonomiska aktivi- teten på kort sikt, men kan samtidigt skapa finansiella obalanser, öka räntekänsligheten hos företag och hushåll och orsaka ekonomiska problem på längre sikt. Hög- och lågkonjunkturer kopplas därigenom samman och dagens penningpolitik begränsar utrymmet för morgon- 
  
 65 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Dessa forskningsområden är dock i sin linda och det går inte att dra några säkra slutsatser om penningpolitikens effekt på den neutrala räntan. 
  
 2.2.2Neutral ränta  
 1950–2020 
  
 Under de senaste decennierna har realräntorna globalt fallit kraftigt (se figur 2.7).13 Reala räntor på statsobligationer med lång löptid sjönk med cirka 5 procentenheter mellan 1990 och 2020. 
  
 Figur 2.7 
  
 Realräntor på lån med lång löptid, Sverige och andra länder, 
  
 1950–2020 
  
 Procent 
  
 7 
  
 6 
  
 Median 15 länder 
  
 5 
  
 Sverige 
  
 4 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 1950 
  
 1960 
  
 1970 
  
 1980 
  
 1990 
  
 2000 
  
 2010 
  
 2020 
  
 Anm.: Nominell ränta på statsobligationer med lång löptid minus förväntad, genomsnittlig inflation enligt  
 BNP-deflatorn. 
  Med lång löptid avses i de flesta fall 10 år. För varje land och år skattas den förväntade inflationen med två olika metoder: en prognos från en enkel autoregressiv modell, AR(1), och ett genomsnitt av inflationen under de senaste fem åren. Vid beräkningen av den reala räntan används ett genomsnitt av de två måtten. 
  
 Källa: Rios (2023). 
  
 Skillnaden mellan den reala räntan ex ante och den uppskattade trenden kan sägas vara en uppskattning av den cykliska delen av den 
  
 dagens penningpolitik. Centralbankernas penningpolitik påverkar därigenom den ekonomiska utvecklingen, inklusive realräntorna, även på lång sikt. 
  
 13Se t.ex. Rios (2020), Sullivan m.fl. (2018), samt Sveriges riksbank (2017a) och Konjunkturinstitutet (2014). 
  
 66 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 reala räntan ex ante. Hur mycket av förändring i de globala räntorna som beror på globala trender och cykliska förändringar beror därför på empiriska uppskattningar av båda dessa komponenter. I tabell 2.1 redovisas uppskattningar av de globala trenderna. Resultaten varierar något beroende på metod och urval, men uppskattningarna tyder på att nedgången är mellan 1,5 och 2,9 procentenheter, vilket motsvarar en neutral ränta för den globala trenden runt 2015 eller senare på nivån  
 0,2–1,0 
  procent. Övriga förändringar av den globala realräntan beror, som tidigare konstaterats, av cykliska förändringar av den neutrala räntan. Rios (2013) poängterar att centralbanken styr över den faktiska reala räntan, men inte över den neutrala räntan. Trender som innebär att den neutrala räntan stiger eller sjunker över tid får alltså konsekvenser för penningpolitiken även om central- bankens penningpolitik varken kan påverka de kortsiktiga eller de mer varaktiga förändringarna i den neutrala räntan. 
  
 Tabell 2.1 Empiriska skattningar av trenden i den neutrala räntan 
  
 Procent 
  
 1990 
  
 2015 eller senare 
  
 Del Negro m.fl. (2019) 
  
 2,4 
  
 0,2 
  
 Cook m.fl. (2016) 
  
 1,8 
  
 0,3 
  
 Kuvshinov och Stanton (2021) 
  
 3,9 
  
 1,0 
  
 Källa: Rios (2023). 
  
 Genomgången i Lundvall (2023) av olika studier indikerar att flera strukturella förändringar kan förklara de senaste decenniernas trend mot lägre neutrala räntor runt om i världen. Det gäller exempelvis en trendmässig lägre produktivitetstillväxt (som påverkar ekonomins potentiella tillväxttakt), en ökande spridning i inkomstfördelningen i vissa länder, demografiska förändringar (befolkningens ålder, sam- mansättning och förväntade livslängd) som inneburit att världens befolkning åldrats, högt sparande i Kina och vissa andra länder samt en betydande ökning av riskpremierna.14 Vissa av dessa faktorer har potentialen att driva trendnivåerna i den neutrala räntan även i framtiden. Det gäller främst de demografiska förändringarna, den ökade offentliga skuldsättningen och klimatförändringarna (se kapitel 3). 
  
 14För en detaljerad genomgång av hur dessa faktorer påverkar trenden i den neutrala räntan hänvisas läsaren till Rios (2023). 
  
 67 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sammantaget kan det konstateras att osäkerheten om räntans bestämningsfaktorer är stor. Det är svårt att kvantifiera vilka effekter som olika bestämningsfaktorer kan få på den neutrala räntan framöver. Vissa faktorer, såsom den demografiska utvecklingen, kan pressa de reala räntorna i jämvikt medan andra faktorer kan få en motsatt effekt. Utifrån en grundlig analys av olika bestämnings- faktorer gör Cisneros och Blair (2015) bedömningen att de strukturella faktorer som bidragit till ett lägre ränteläge till stor del kommer att kvarstå även framöver. I nästa avsnitt redogörs för några prognoser för den reala räntan och dess långsiktiga trend för att se om externa prognosmakare gör samma bedömning som Cisneros och Blair (2015). 
  
 2.2.3Prognoser för den långsiktiga trenden i realräntan 
  
 I tabell 2.1 i avsnitt 2.2.2 presenteras empiriska skattningar av globala trender i neutrala räntor. Enligt dessa uppskattningar ligger nivån 2015 på  
 0,2–1,0 
  procent. Få studier har prognostiserat globala trender men Roman (2023) genomgång av litteraturen visar att det finns studier som har skattat eller prognostiserat trender i neutrala räntor för enskilda länder. Rios (2023) konstaterar att befolk- ningens åldrande tycks fortsätta att utöva ett nedåttryck på de glo- bala realräntorna i dessa studier.15 IMF (2023) använder i sin modell de flesta av de faktorer som lyfts fram som möjliga förklaringar till den nedåtgående trenden i realräntorna under de senaste decennie- rna. IMF finner att nivån för studerade avancerade ekonomier 2022 låg i mellan  
 -0,7 
  och 0,8 procent och att ungefär samma nivåer kommer att bestå under kommande decennier. IMF (2023) presenterar också resultaten av flera olika scenarier, där man varierar de viktigaste antagandena som påverkar utfallet, såsom statsskulden och statsobligationernas räntor. De finner bl.a. att en statsskuld på 25 procentenheter mer än i basscenariot medför en högre neutral ränta på knappt 0,1 procentenheter för avancerade ekonomier. I ett scenario där länders statsskuld bedöms som mindre säker och mindre likvid än den varit historiskt ökar den neutrala räntan för 
  
 15Se exempelvis Auclert et al (2021), IMF (2023) och Castillo (2022). Powell m.fl. (2021) konstaterar att den åldrande befolkningen kommer att fortsätta att utöva ett nedåttryck på de globala realräntorna, med en långsiktig effekt på cirka 1,2 procentenheter under 2016 års nivå. 
  
 68 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 avancerade ekonomier med knappt cirka 0,7 procentenheter på lång sikt. 
  
 I andra studier baserade på amerikanska data konstateras att trendnivån för den amerikanska neutrala räntan 2022 är negativ och att faktorer som historiskt har bidragit till nedåttryck på den neutrala räntan, såsom demografiska förändringar och kapitalin- flöden från utlandet, sannolikt kommer att kvarstå.16 
  
 2.3 
 Ränte-tillväxt-differensen17 
  
 Att utvecklingen av den riskfria reala räntan är nära kopplad till den reala tillväxttakten i ekonomin på lång sikt har länge varit ett grundläggande samband i nationalekonomiska modeller. I den kanske mest kända modellen för ekonomisk tillväxt, Cooper modellen, är sambandet mellan realränta och tillväxt på lång sikt ett-  
 till-ett.18 
  I andra nationalekonomiska modeller, där realräntan bestäms i modellen, är ofta nivån på den reala räntan på lång sikt nära kopplad till den långsiktiga reala tillväxttakten i ekonomin. Ett belysande exempel är att den så kallade  
 Ramsey-modellen 
  för ekonomisk tillväxt.19 I nämnda modell finns det en direkt (positiv) koppling mellan realräntan och den reala  
 BNP-tillväxten 
  på lång sikt.20 En högre potentiell  
 BNP-tillväxt 
  ökar hushållens förväntade framtida inkomst, vilket innebär att sparandet minskar då de inte behöver spara lika mycket för att upprätthålla en önskad framtida konsumtionsnivå. Ett lägre sparande medför i sin tur att realräntan stiger. Hur stark denna koppling är avgörs också av hushållens spar- benägenhet och tidspreferenser. Många andra teoretiska modeller ger inte heller ett entydigt svar kring hur starkt kopplingen mellan realräntan och den reala tillväxten är på lång sikt. Svaret beror ofta på vilka antaganden som görs gällande viktiga parametrar i modellerna. Huruvida  
 ränte-tillväxt-differensen 
  kan förväntas vara positiv eller negativ i jämvikt är således inget de teoretiska modellerna kan besvara. 
  
 16Se Castillo (2022). 
  
 17Detta avsnitt är till stor del baserad på Mossfeldt (2023). 
  
 18Solow (1956). 
  
 19Ramsey (1928). 
  
 20Modellen utgår från produktivitetstillväxten och inte  
 BNP-tillväxten, 
  men givet en oförändrad arbetskraft så är det samma sak. 
  
 69 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ekonomisk teori ger dock vägledning när det gäller vilka för- klaringsfaktorer som borde spela roll för räntan och tillväxten och därmed  
 ränte-tillväxtdifferensen. 
  Utöver potentiell  
 BNP-tillväxt 
  och konjunkturella variationer utgör demografi, inkomstfördelning, statskuld och förväntad livslängd några exempel på faktorer som utifrån ekonomisk teori skulle kunna förväntas bidra till att förklara  
 ränte-tillväxt-differensens 
  utveckling över tid. Empirisk forskning bekräftar att ovannämnda faktorer har spelat en roll för ränte-  
 tillväxt-differensens 
  utveckling. 
  
 2.3.1 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  beräknad utifrån neutral ränta och potentiell tillväxt 
  
 Syftet med detta avsnitt är att diskutera differensen mellan den neutrala räntan och potentiell  
 BNP-tillväxt. 
  
 Ränte-tillväxt-diff- 
  erensen mätt på detta sätt ger en indikation på den strukturella utvecklingen av  
 ränte-tillväxt-differensen. 
  I figur 2.8 visas ränte-  
 tillväxt-differensen 
  för Sverige baserad på skattningar av neutral real- ränta presenterade i Mossfeldt (2023).21  
 Ränte-tillväxt-differensen 
  mätt på detta sätt uppvisar en kraftigt fallande utveckling de senaste dryga 20 åren. 
  
 Den trendmässiga nedgången beror till stor del på en nedgång i den neutrala realräntan; från cirka 2 procent 1998 till omkring 
  
 -2 procent den senaste dryga  
 5-årsperioden. 
  Som det påpekades tidigare i avsnitt 2.2 så är den neutrala realräntan den ränta som varken har en expansiv eller åtstramande effekt på ekonomin. Ju lägre den neutral realräntan är, desto lägre måste centralbankerna sätta sin styrränta för att stimulera inflationen i en situation där denna understiger inflationsmålet. Då det finns praktiska begräns- ningar för hur låg styrräntan kan bli innan den når den s.k. effektiva nedre gränsen, utgör en låg eller negativ neutral ränta, och därmed i förlängningen en låg  
 ränte-tillväxt-differens, 
  en utmaning för penningpolitiken. 
  
 21Realräntan definierad som nominell ränta minus förväntad inflation. För en beskrivning av skattningsmetoden av den neutrala realräntan hänvisas till Lyhagen och Shahnazarian (2023). 
  
 70 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Figur 2.8 Neutral realränta, potentiell real  
 BNP-tillväxt 
  och  
 ränte-tillväxt- 
  differens, Sverige,  
 1998kv1–2022kv1 
  
 4 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -4 
  
 -5 
  
 Procentuell förändring, procentenheter respektive procent 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt 
  
 Ränte-tillväxt-differens 
  
 Neutral realränta 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Källa: Mossfeldt (2023). 
  
 Skattningen av den neutrala räntan i figur 2.8 kan jämföras med tidigare beräkningar av den neutrala räntan för Sverige och några andra avancerade ekonomier, vilka baseras på Nichols och Gomez (2003) metod, vilken blivit något av en standardmetod för att skatta neutralräntor.22 Genom att nyttja den potentiella  
 BNP-tillväxt 
  som skattas simultant i dessa modeller/studier erhålls en skattning av  
 ränte-tillväxt-differensen. 
  Skattningen avseende Sverige med nämnda metod (se figur 2.9) ger ett resultat som påminner om det som redovisades i figur 2.8. Skattningarna för USA och Euro- området uppvisar i likhet med skattningarna för Sverige en negativ trend under den studerade perioden. Att skillnaderna är stora mellan länder kan tyckas anmärkningsvärt givet att finansmarknaderna till stor del är integrerade, vilket talar för att realräntan borde ha utvecklats snarlikt i olika länder. Samtidigt finns viktiga strukturella skillnader på de finansiella marknaderna och mellan olika länder som 
  
 22Metoden utgår från att det finns ett samband mellan den reala neutrala räntan, potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  konsumenternas intertemporala substitutionselasticitet och tidspreferenser. Metoden beskrivs mer utförligt i Rios (2023). Nichols och Gomez (2003) modell inne- håller väldigt få variabler samtidigt som ekonomin är väldigt komplex. Metodens tillkorta- kommanden diskuteras i Buncic (2021). 
  
 71 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ger upphov till skillnader i de skattade potentiella tillväxttakterna och de neutrala räntorna. Det bör också noteras att olika chocker kan påverka olika ekonomier på olika sätt, vilket kan ge upphov till skillnader i neutral ränta och potentiell tillväxt. 
  
 I avsnitt 2.2 diskuterades olika faktorer som anses kunna förklara nedgången i den neutrala räntan. Faktorer som lyftes fram i det avsnittet var exempelvis lägre produktivitetstillväxt, ökad inkomst- spridning, en åldrande befolkning och ökat försiktighetssparande. Men dessa faktorer är ungefär samma faktorer som enligt ekonomisk teori även borde påverka den potentiella  
 BNP-tillväxten 
  (se avsnitt 2.1), varför effekten på  
 ränte-tillväxt-differensen 
  inte är given.23 Men skattningarna indikerar att förklaringsfaktorerna har haft en större effekt på den neutrala räntan än den potentiella tillväxten i ekonomin. 
  
 Figur 2.9  
 Ränte-tillväxt-differens, 
  
 1997kv1–2023kv2 
  
 Procentenheter 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -4 
  
 Sverige (Shahnazarian  Lyhagen) 
  
 Sverige (Sullivan m.fl.) 
  
 -5 
  
 Euroområdet 
  
 USA 
  
 -6 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Anm.: Variabeln ”Sverige (Shahanazarian  Lyhagen)” är densamma som visades i figur 2.8. 
  
 Källa: Mossfeldt (2023). 
  
 23För en beskrivning av olika faktorer som förklarar nedgången i den neutrala räntan hänvisas läsaren till Rios (2023) och Sullivan m.fl. (2014). 
  
 72 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 2.3.2 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  beräknad utifrån implicit ränta på den offentliga skulden och nominell BNP- tillväxt 
  
 I detta avsnitt diskuteras differensen mellan den implicita räntan på den offentliga skulden (räntekostnader i relation till skulden) och den nominella  
 BNP-tillväxten. 
  Till skillnad från i föregående avsnitt beskrivs  
 ränte-tillväxt-differensen 
  således i faktiska termer. Ränte-  
 tillväxt-differensen 
  beräknad utifrån impliciträntan på den offentliga skulden spelar en avgörande roll för hur man ska se på hållbarheten i de offentliga finanserna. Detta eftersom en permanent negativ  
 ränte-tillväxt-differens 
  innebär att en stabil offentlig skuld som andel av BNP är förenlig med ett lägre primärt finansiellt sparande.  
 Ränte-tillväxt-differensen 
  baserad på den implicita räntan har trendmässigt fallit sedan första halvan av  
 1990-talet 
  i avancerade ekonomier och Sverige (se figur 2.10).24 Den trendmässiga nedgången avbröts i samband med finans- och Eurokrisen, men har därefter fortsatt. 
  
 Sedan 2015 har  
 ränte-tillväxt-differensen 
  i Sverige och avancerade länder varit negativ (se figur 2.11). Den svenska  
 ränte-tillväxt-diff- 
  erensen har varit tydligt lägre än genomsnittet för avancerade länder sedan 2007. Nedgången i  
 ränte-tillväxt-differensen 
  har varit relativt sett större i Sverige, vilket beror på skillnader i de implicita räntorna.  
 BNP-tillväxten 
  i Sverige och i avancerade länder har utvecklats förhållandevis lika, efter den svenska  
 1990-talskrisen. 
  
 24Den trendmässiga nedgången har också konstaterats i Brown och Deleon (2021) och Lopez m.fl. (2023). 
  
 73 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 2.10 Faktisk implicitränta, nominell  
 BNP-tillväxt 
  och  
 ränte-tillväxt- 
  differens, Sverige,  
 2001–2022 
  
 Procent, procentuell förändring, respektive procentenheter 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 -2 
  
 -4 
  
 Implicit ränta 
  
 Nomniell BNP 
  
 -6 
  
 Ränte-tillväxt-differens 
  
 -8 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 2007 
  
 2009 
  
 2011 
  
 2013 
  
 2015 
  
 2017 
  
 2019 
  
 2021 
  
 Källa: Mossfeldt (2023). 
  
 Figur 2.11  
 Ränte-tillväxt-differens, 
  avancerade länder och Sverige, 1990– 2021 
  
 Procentenheter 
  
 8 
  
 Avancerade ekonomier 
  
 6 
  
 Sverige 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 -2 
  
 -4 
  
 1990 
  
 1995 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 Anm.: Tre års glidande medelvärde. 
  
 Källa: Mossfeldt (2023). 
  
 74 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Mossfeldt (2023) konstaterar att på kort sikt är anledningen till att impliciträntan har fallit en trendmässigt lägre inflation, lägre löptidspremier och lägre styrräntor.25 Empirisk analys pekar mot att konjunkturella variationer förklarar en del av variationerna i ränte-  
 tillväxt-differensen 
  på kort sikt. Ett sämre konjunkturläge tenderar att medföra en högre differens. Lägre real  
 BNP-tillväxt26 
  och inflation27 har en direkt positiv effekt (allt annat lika) på ränte-  
 tillväxt-differensen. 
  Att en lägre nominell  
 BNP-tillväxt 
  medför en högre  
 ränte-tillväxt-differens 
  syns tydligt i samband med finanskrisen  
 2008–2009 
  och pandemins första år (2020), se figur 2.10. 
  
 Mossfeldt (2023) konstaterar samtidigt att det på längre sikt är andra faktorer som styr. Differensen mellan den neutrala räntan och den potentiella tillväxten som diskuterades i föregående avsnitt kan sägas driva trenden i differensen mellan den implicita räntan och den nominella  
 BNP-tillväxten. 
  Detta resultat indikerar att en stor del av den nedgång som noterats i  
 ränte-tillväxt-differensen 
  beräknad utifrån impliciträntan de senaste 20 åren har varit strukturell till sin natur. En viktig faktor som har bidragit till lägre implicita räntor är den trendmässiga nedgången i den så kallade neutrala räntan (se avsnitt 2.2). Flera av de faktorer som anses kunna förklara nedgången i den neutrala räntan (såsom lägre produktivitetstillväxt, ökad inkomstspridning, en åldrande befolkning och ökat försiktig- hetssparande) och hög skuldnivå är också faktorer som i olika empiriska studier visat sig förklara nedgången i differensen mellan den implicita räntan och den nominella  
 BNP-tillväxten. 
  
 2.3.3Prognoser över  
 ränte-tillväxt-differensen 
  
 I detta avsnitt redogörs för en sammanställning av prognoser och framskrivningar för  
 ränte-tillväxt-differensen 
  publicerade i forsk- ningslitteraturen, av internationella och svenska institutioner, samt av marknadsaktörer. Sammanställningen avser såväl prognoser på 10 års sikt såväl som framskrivningar till 2050. 
  
 25Europeiska kommissionen (2021) och McCoy (2019). 
  
 26 
 Checherita-Westphal 
  och Palmer Semeano (2020) samt Lopez m.fl. (2023). 
  
 27Se Heylen m.fl. (2023). Här avses förändringen i  
 BNP-deflatorn 
  och inte konsument- prisinflationen. Dessa mått tenderar dock att samvariera väl. 
  
 75 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 På kort och medellång sikt gör instituten i regel ingen separat prognos för  
 ränte-tillväxt-differensen, 
  utan denna prognos ges av  
 ränte-, 
  inflations- och  
 BNP-prognoserna. 
  En vanlig ansats bland de institutioner som publicerar långsiktiga prognoser är att utgå från antagandet att den korta riskfria räntan och  
 BNP-tillväxten 
  kon- vergerar och når paritet på lång sikt. Detta betyder i sin tur att ränte-  
 tillväxt-differensen 
  mätt med impliciträntan på statsskulden blir positiv på sikt, ofta ungefär 0,5 procentenheter. 
  
 Forskningsstudierna utgår från skattningar av historiska sam- band för att göra prognoser över utvecklingen utifrån andras prog- noser för ett antal förklaringsvariabler, däribland BNP- och produktivitetstillväxt och demografiska förändringar, samt mark- nadsdata för att skatta förväntade korta räntor. Differensen mellan den korta räntan och impliciträntan beror i huvudsak på att det finns löptidspremier, men även på att det kan finnas likviditets- och lands- riskpremier, t.ex. till följd av en mycket hög skuldnivå i utländska valuta. 
  
 Prognoser baserade på marknadsförväntningarna avser räntan i termer av  
 10-åriga 
  statsobligationer och är inte direkt jämförbara med prognoser från institutioner och forskningsuppsatser som utgår ifrån impliciträntan på statsskulden. 
  
 Sammanställningen ger en samstämmig bild av att  
 ränte-tillväxt- 
  differensen kommer att förbli låg i de flesta avancerade länder, åtminstone de närmaste 10 åren. Exempelvis väntas  
 ränte-tillväxt- 
  differensen för Sverige, Danmark och Tyskland ligga mellan  
 -3 
  och 1 procentenhet om 10 år (se tabell 2.2). Samtliga prognosmakare, utom OECD, förutser en negativ differens för dessa länder. För USA:s vidkommande är bilden inte lika entydig. 
  
 Tabell 2.2 Prognoser för  
 ränte-tillväxt-differensen 
  2032, olika länder 
  
 Procentenheter 
  
 Sverige 
  
 Danmark 
  
 Tyskland 
  
 USA 
  
 Prognoser utifrån impliciträntor 
  
 Heylen m.fl. 
  
 -3,2 
  
 -1,31 
  
 -2,21 
  
 3,51 
  
 Checherita-Westphal 
  m.fl. 
  
 -2,0 
  
 76 
  
 Långtidsutredningen 2023Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Sverige 
  
 Danmark 
  
 Tyskland 
  
 USA 
  
 IMF 
  
 -2,4 
  
 -1,92 
  
 -2,12 
  
 -1,0 
  
 OECD 
  
 0,0 
  
 0,4 
  
 0,8 
  
 0,7 
  
 Europeiska kommissionen 
  
 -2,6 
  
 -1,6 
  
 -1,7 
  
 Konjunkturinstitutet 
  
 -1,5 
  
 Regeringen 
  
 -1,7 
  
 Prognoser utifrån långa räntor 
  
 Congressional Budget Office 
  
 0,13 
  
 Schroeder 
  
 -1,14 
  
 -0,84 
  
 -0,34 
  
 Marknadsprissättning 
  
 -0,95 
  
 0,96 
  
 Federal Reserve7 
  
 -1,37 
  
 Anm.: I de fall prognos för 2032 saknas används prognos för närmast intilliggande år. 
  
 1Avläst från diagram. 2Avser 2027. 3Genomsnitt för åren  
 2034–2043. 
  4Beräkning utifrån prognoser för  
 10-årig 
  statsskuldsränta, KPI och real  
 BNP-tillväxt. 
  Genomsnitt för perioden  
 2029–2033. 
  5Beräkning utifrån från marknadsprissättningen på  
 10-årig 
  statsskuldsränta om 10 år (september 2023), samt Konjunkturinstitutets prognos för den nominella BNP  
 -tillväxten 
  (juni 2023). 6 Beräkning utifrån mark- nadsprissättningen på en  
 10-årig 
  statsskuldsränta om 10 år (september 2023), samt CBO:s prognos för inflation och real  
 BNP-tillväxt 
  (juni 2023). 7Beräkning utifrån Federal Reserves långsiktsprognos för styrräntan, inflation och  
 real-BNP-tillväxt 
  (september 2023). 
  
 Källa: Mossfeldt (2023). 
  
 På ännu längre sikt pekar prognoserna från Konjunkturinstitutet, regeringen och Lopez m.fl. (2023) mot att  
 ränte-tillväxt-diff- 
  erensen förblir negativ till omkring 2040 eller längre, medan OECD prognoserar en (svagt) positiv differens. I figur 2.12 visas en sammanställning av prognoser avseende Sverige fram till 2050. I jäm- förelse med andra instituts prognoser för Sverige ligger Konjunkturinstitutets, regeringens och OECD:s prognoser betydlig lägre än många andras de närmsta åren, för att från 2028 ligga betydligt högre. En tänkbar anledning till denna skillnad är att övriga institut i större utsträckning utgår från terminspriser på räntemark- naden när de tar fram sina prognoser. Europeiska kommissionen och IMF publicerar inga prognoser för åren efter 2032, men skrivningar i deras rapporter kan tolkas som att de väntar sig en negativ differens även bortom 2032. Europeiska kommissionen (2023) uppger att de i sina långsiktiga prognoser antar att realräntan (efter 2032) konvergerar mot 2 procent 2052. Givet rimliga antaganden om den framtida  
 BNP-tillväxten 
  indikerar detta att  
 ränte-tillväxt-differens 
  förblir negativ under en period efter 2032, men att den på lång sikt blir svagt positiv. IMF (2023) bedömer att realräntorna troligen kommer att återgå till förpandemiska nivåer i avancerade länder inom några år. Denna skrivning, tillsammans med de modell- 
  
 77 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 prognoser till 2050 som presenteras, indikerar att IMF förväntar sig en negativ  
 ränte-tillväxt-differens 
  i avancerade länder även efter 2032. 
  
 Figur 2.12 Prognoser för  
 ränte-tillväxt-differensen, 
  Sverige,  
 2025–2050 
  
 Procentenheter 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 Regeringen 
  
 Konjunkturinstutet 
  
 OECD 
  
 -3 
  
 Europeiska kommissionen 
  
 IMF 
  
 -4 
  
 Heylen 
  
 Joyce 
  
 Marknadsprissättning 
  
 -5 
  
 2025 
  
 2030 
  
 2035 
  
 2040 
  
 2045 
  
 2050 
  
 Anm.: Prognoserna avser impliciträntan, med undantag för Joyce och marknadsprissättning som avser  
 10-årig 
  statsskuldsränta. Se vidare fotnot till tabell 2.2. 
  
 Källa: Mossfeldt (2023). 
  
 78 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Potentiell  
 BNP-tillväxt, 
  neutral ränta och  
 ränte-tillväxt-differens 
  
 2.4Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Den neutrala realräntan väntas förbli låg under de närmaste decennierna, dock sannolikt inte fullt så låg som på  
 2010-talet. 
  Den nedre effektiva gränsen för styrräntan kan därför förväntas begränsa penningpolitikens manöverutrymme framöver. Olika sätt att öka penningpolitikens handlingsutrymme diskuteras i kapitel 5 och i viss mån i kapitel 6. Det mesta talar dock för att dessa förändringar endast utgör en del av lösningen och att finanspolitiken behöver ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar, vilket diskuteras i kapitel 7, 8 och 9. 
  
 Den potentiella  
 BNP-tillväxten 
  väntas successivt minska något i Sverige och andra avancerade ekonomier. I Sveriges fall väntas BNP- tillväxten småningom stabilisera sig kring 1,7 procent, vilket är på en högre nivå än de flesta jämförbara länder. 
  
 Ränte-tillväxt-differensen 
  väntas i genomsnitt förbli negativ under en längre period framöver. På lång sikt bedöms den korta riskfria räntan och  
 BNP-tillväxten 
  nå paritet. Detta betyder i sin tur att  
 ränte-tillväxt-differensen 
  mätt med impliciträntan på stats- skulden kan förväntas uppgå till cirka 0,5 procentenheter på lång sikt. I kapitel 11 diskuteras implikationerna av detta för de offentliga finanserna och i vilken mån detta, i kombination med Sveriges låga Maastrichtskuld, skapar ett finanspolitiskt utrymme för ett lägre saldomål. 
  
 I kapitel 3 diskuteras hur klimatförändringar och klimatåtgärder kan komma att påverka  
 BNP-tillväxt, 
  ränta och  
 ränte-tillväxt- 
  differens. 
  
 79 
  
 3Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 FN:s klimatpanel (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC, 2023), konstaterar att mänsklig påverkan, främst genom utsläpp av växthusgaser, har värmt upp klimatsystemet. Den globala medeltemperaturen var 1,1°C högre under perioden  
 2011–2020, 
  än genomsnittet för referensperioden  
 1850–1900. 
  Klimatförändringar kan leda till omfattande förluster och skador, och de ekologiska, ekonomiska och sociala konsekvenserna blir alltmer påtagliga i takt med att den globala uppvärmningen tilltar. Trots ökade ansträng- ningar att begränsa klimatförändringarna fortsätter de globala växt- husgasutsläppen att öka. 
  
 För att den globala uppvärmningen med mer än 50 procents sannolikhet ska kunna begränsas till 1,5°C under detta sekel konstaterar IPCC att utsläppen behöver minska med 43 procent mellan 2019 och 2030. Med utgångspunkt i de nationellt beslutade klimatplaner28 som presenterats fram till i oktober 2021 bedöms uppvärmningen sannolikt överstiga 1,5°C redan före 2050, samtidigt som det blir svårt att begränsa uppvärmningen till högst 2°C mot slutet av detta århundrade. Utifrån de klimatåtgärder som länder vidtagit fram till slutet av 2020 bedömer IPCC att den globala uppvärmningen vid år 2100 därför snarare kan komma att uppgå till  
 2,2–3,5°C. 
  
 Gray skriver också att det är högst troligt att risken för negativa konsekvenser av klimatförändringarna ökar med ytterligare global uppvärmning. Vid fortsatt uppvärmning kommer klimatföränd- ringens konsekvenser samtidigt bli alltmer komplexa och svår- 
  
 28Varje land som står bakom Parisavtalet måste lämna in en nationellt beslutad klimatplan (Nationally Determined Contribution, NDC) i vilken landet anger sina åtaganden för att nå avtalets långsiktiga mål att hålla den globala genomsnittstemperaturen långt under 2°C och högst 1,5°C. 
  
 81 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 hanterliga. Flera klimatrelaterade och  
 icke-klimatrelaterade 
  risker kommer att växelverka, vilket kan resultera i sammansatta över- gripande risker och risker med dominoeffekter tvärs över sektorer och regioner. 
  
 Gray menar att omfattande och permanenta utsläppsminsk- ningar samt ytterligare anpassningsåtgärder är nödvändiga under innevarande decennium för att minska risken för negativa ekonomiska konsekvenser samt förlust och skador för människor och ekosystem. 
  
 Sverige tillhör en region som är mindre sårbar för klimatför- ändringarna än många andra regioner i världen.29 Utmaningarna för svensk del utgörs bl.a. av ändrade vädersäsonger med påverkan på jordbruk, skogsbruk, turism och rennäring, ökad extremnederbörd och ökad medelnederbörd. Dessa utmaningar ökar risken för översvämningar och skador på t.ex. infrastruktur och jordbruk, samt ökad risk för värmeböljor, torka och bränder på sommaren med direkt påverkan på människans hälsa och på skogs- och jordbruket. Men Sverige påverkas även indirekt av att andra länder drabbas av klimatförändringarna, t.ex. genom ökad grad av internationella oroligheter och konflikter eller större risk för migration och klimatflyktingar i omvärlden. Som en liten öppen ekonomi med ett stort exportberoende är Sverige också beroende av den ekonomiska utvecklingen i omvärlden. Näringslivet möter dessutom klimat- relaterade risker utanför Sverige via internationella värdekedjor. 
  
 Vid sidan av de fysiska effekterna av klimatförändringarna kan också samhällets omställning till nettonollutsläpp och arbete med klimatanpassning ge upphov till konsekvenser för ekonomin. Även här påverkas Sverige av vad som sker i vår omvärld, på vilket sätt och i vilken takt som andra länder ställer om. 
  
 Klimatförändringar skapar risker av olika slag. Dessa klimatrisker kan ge upphov till makroekonomiska effekter, dels till följd av de fysiska effekterna av ett förändrat klimat, dels till följd av de åtgärder som vidtas för att möta klimatförändringarna. I avsnitt 3.1 beskrivs på vilket sätt klimatrisker kan påverka makroekonomin genom olika transmissionskanaler. I avsnitt 3.2 presenteras sedan vilken effekt som klimatförändringar förväntas få på ekonomin. I avsnitt 3.3 presenteras vilken effekt som klimatåtgärder förväntas få på ekonomin. I avsnitt 3.4 diskuteras klimatförändringarnas och 
  
 29Se Mauritsen och Richardson (2022). 
  
 82 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 klimatåtgärders effekter på  
 ränte-tillväxt-differensen. 
  I avsnitt 3.5 sammanfattas kapitlets viktigaste slutsatser. 
  
 3.1Klimatförändringarnas påverkan på ekonomin 
  
 Klimatrisker kan påverka en rad makroekonomiska utfall, antingen direkt i den reala ekonomin eller indirekt via det finansiella systemet. I detta avsnitt beskrivs inom vilka områden klimatrisker för ekonomin kan uppstå och hur transmissionsmekanismerna ser ut. 
  
 3.1.1Klimatförändringar och makroekonomiska risker30 
  
 De risker som den globala uppvärmningen och klimatförändringarna utgör för ekonomin kan beskrivas på flera olika sätt. Figur 3.1 illustrerar hur klimatrisker kan delas in i två övergripande kategorier: sådana som följer av behovet att hantera de fysiska effekterna av ett förändrat klimat, och risker som har sitt ursprung i åtgärder som vidtas i syfte att minska följderna av framtida fysiska effekter. De två övergripande kategorierna benämns här fysiska klimateffekter och klimatåtgärder. Med fysiska klimateffekter avses således fysiska effekter av att jordens klimat förändras. Dessa kan i sin tur delas upp i extrema väderhändelser och gradvisa förändringar. Klimatåtgärder omfattar i sin tur åtgärder i samhället som vidtas för den omställning av ekonomin till nettonollutsläpp som krävs för att dämpa klimat- förändringarna, liksom åtgärder för anpassning av samhället till de ändrade förutsättningar som klimatförändringarna innebär. Klimat- åtgärder bidrar till att minska risker kopplade till fysiska klimat- effekter. Syftet med att dela upp klimatåtgärder i omställnings- respektive anpassningsåtgärder är att tydliggöra skillnader mellan de två åtgärdstyperna, men också att åskådliggöra anpassningsåtgärder som en självständig del av klimatpolitiken. 
  
 30Framställningen i detta avsnitt bygger bl.a. på underlag från Network for Greening the Financial System (NGFS), ett globalt nätverk för centralbanker och tillsynsmyndigheter med fokus på klimataspekter i myndigheternas arbete, (NGFS, 2020), och Batten (2018). 
  
 83 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 3.1 En enkel illustration över hur klimatförändringarna kan påverka ekonomin 
  
 Klimatrisker 
  
 Fysiska 
  
 Klimatåtgärder 
  
 klimateffekter 
  
 Extrema 
  
 Gradvisa 
  
 Omställning mot 
  
 Anpassning 
  
 väderhändelser 
  
 förändringar 
  
 nettonoll 
  
 Påverkan på ekonomin 
  
 Källa: Egen illustration efter Batten (2018). 
  
 Det råder stor osäkerhet kring klimatförändringarnas effekt på ekonomin, i synnerhet om riskerna för makroekonomin är mest betydande på  
 kort-, 
  medellång- eller lång sikt. Även om klimat- förändringarnas mer långsiktiga effekter på ekonomin bedöms ligga bortom den ordinarie prognoshorisonten kommer klimatför- ändringar sannolikt att påverka den ekonomiska politiken innan dess då beslutsfattare antingen vidtar åtgärder för att förebygga dessa risker, eller låter bli att vidta åtgärder och hanterar klimatföränd- ringarnas konsekvenser när de uppstår. 
  
 Klimatförändringar förväntas leda till att extremväder blir allt vanligare och kraftigare. Extremväder förstör egendom, kapital och natur, samt skadar människor och samhällen. Extremväder kan även leda till politisk oro och ekonomiska kriser. Extrema väderhändelser kan påverka utbuds- och efterfrågeförhållandena i ekonomin. 
  
 Gradvisa förändringar till följd av den globala uppvärmningen riskerar kunna påverka produktionsförmågan och den ekonomiska tillväxten också på längre sikt. Det är framför allt under den andra halvan av detta århundrade som de negativa effekterna av klimatför- ändringarna väntas bli alltmer påtagliga. Vissa klimateffekter (s.k. tröskeleffekter) kan vara ihållande eller oåterkalleliga, t.ex. avsmält- ning av isen på Grönland och Västantarktis, tinande permafrost på den arktiska tundran, förändrade havsströmmar och koralldöd. Exakt när sådana irreversibla brytpunkter i klimatsystemet kan komma att passeras är osäkert men risken bedöms öka med stigande 
  
 84 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 temperaturer. Vissa tröskeleffekter befaras kunna förstärka den globala uppvärmningen ytterligare och kan därför sägas utgöra en särskilt allvarlig typ av risk. 
  
 Omställningen av ekonomin till nettonollutsläpp kan också påverka utbuds- och efterfrågeförhållandena i ekonomin och däri- genom orsaka lägre ekonomisk tillväxt, framför allt under tiden omställningen pågår. Allt fler länder, inklusive Sverige, har som mål att uppnå nettonollutsläpp till omkring år 2050 vilket innebär att omställningsrisker kan väntas vara som störst de närmsta decennierna. Syftet med anpassningsåtgärder är att begränsa skador och förluster som följer av de fysiska klimateffekterna. 
  
 Klimatrisker behöver givetvis analyseras i en nationell kontext. Men då klimatförändringarna i grunden är ett globalt problem behöver även klimateffekter och klimatåtgärder i andra länder beaktas. I en studie för Nordiska ministerrådet pekar Serrano m.fl. (2022) ut en rad olika områden där gränsöverskridande klimat- effekter kan uppstå, exempelvis internationell handel, finansmark- nader, migration, geopolitik, biofysiskt (exempelvis genom gemen- samma ekosystem och andra naturresurser) samt infrastruktur. IPCC (2023) beskriver hur effekterna av transnationella klimat- risker redan idag är synliga runt om i världen, men konstaterar sam- tidigt att kunskaperna kring sådana effekter fortfarande är brist- fälliga. 
  
 3.1.2Klimatförändringarnas transmissionsmekanismer 
  
 Riskerna med klimatförändringar kan manifestera sig som ekonomiska chocker – definierade som oförutsägbara händelser med en påtaglig effekt på ekonomin. Sådana chocker kan påverka antingen efterfråge- eller utbudssidan av ekonomin. Efterfråge- chocker påverkar  
 BNP-komponenter 
  som privat eller offentlig konsumtion, investeringar och internationell handel. Utbuds- chocker påverkar ekonomins produktionskapacitet genom dess effekt på komponenterna i potentiell BNP: arbetskraft, fysiskt kapital och tekniska framsteg. 
  
 Transmissionsmekanismen är samlingsnamnet för hur riskerna med klimatförändringar (dvs. fysisk risk och klimatåtgärder), via sin inverkan på hushåll och företag m.m. påverkar den aggregerade 
  
 85 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 efterfrågan och priserna. Klimatförändringar påverkar den reala ekonomin och priserna främst genom följande transmissionskanaler: produktivitetskanalen, balansräkningskanalen och bankkapital- kanalen (se figur 3.2).31 
  
 Figur 3.2 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter: tre transmissionskanaler 
  
 Klimatrisker 
  
 Produktivitetskanalen 
  
 Balansräkningskanalen 
  
 Bankkapitalkanalen 
  
 Makroekonomin 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Produktivitetskanalen 
  
 Stormar och översvämningar kan påverka produktionskapaciteten negativt, vilket kan pressa upp såväl insats- som producentpriser (se figur 3.3). Det gör att även ett land som inte är direkt utsatt för en extrem väderhändelse, men som är beroende av export till eller import från ett mer utsatt land eller region, kan komma att påverkas negativt. Denna effekt kan kraftigt förvärras ifall de exporterande länderna minskar sin export i syfte att hålla nere den inhemska prisökningen. 
  
 Global uppvärmning kan leda till en minskning av tillväxttakten för total faktorproduktivitet (TFP), då investeringar för att uppnå minskat fossilberoende, liksom anpassning till stigande tempera- turer, kan komma att kräva betydande resurser som annars hade kunnat användas till produktiva investeringar i forskning och 
  
 31Batten m.fl. (2020) diskuterar transmissionskanalerna genom att dela upp klimatriskerna i antingen efterfrågechocker eller utbudschocker. Det är en annan indelning än den som finns i detta avsnitt men andemeningen är desamma. I detta kapitel återges beskrivningen av transmissionsmekanismerna såsom de beskrivs i Olovsson (2018) och bilaga 5 till regeringens proposition 2020/21:1. Men, transmissionsmekanismerna har kategoriserats under välkända makroekonomiska transmissionskanaler (se t.ex. kapitel 5 och 7 för en beskrivning av penning- respektive finanspolitikens transmissionsmekanismer). Till viss del överensstämmer beskrivningen av transmissionskanalerna den beskrivning som finns i NGFS (2020). 
  
 86 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 utveckling (FoU).32 Om klimatåtgärder dessutom kräver att en större andel av de totala investeringarna riktas till ersättnings- investeringar, kan det resultera i färre produktiva investeringar och lägre kapitalstock. Omställningsåtgärder har såväl direkta som in- direkta priseffekter, samtidigt som en lyckad omställning kan bidra till att minska de fysiska riskerna och dämpa den negativa effekten på den långsiktiga tillväxten. 
  
 Figur 3.3 
  
 Produktivitetskanalen 
  
 Klimatrisker 
  
 Klimatåtgärder 
  
 Fysiska risker 
  
 Investeringar 
  
 Produktions- 
  
 Finansiella förluster 
  
 Färre personer i 
  
 Färre personer kan 
  
 kapaciteten 
  
 produktionen 
  
 arbeta utomhus 
  
 Insats- Ersättnings- 
  
 producentpris investeringar 
  
 TotalArbetsproduktivitet faktorproduktivitet 
  
 Långsiktig ekonomisk tillväxt 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Arbetsproduktivitet är en viktig drivkraft för långsiktig ekonomisk tillväxt (se kapitel 2). Arbetsproduktivitet kan därför vara en viktig påverkanskanal för klimatförändringarnas effekt på ekonomin. Flera studier har visat att arbetsproduktiviteten minskar över en viss temperaturnivå, i synnerhet för utomhusnäringar som jordbruk, gruv- och skogsnäringar. Alltför höga temperaturer kan påverka möjligheten till arbete utomhus och även inomhus om det saknas tillgång till luftkonditionering. Högre temperaturer kan med andra ord påverka arbetsproduktiviteten negativt, framför allt i regioner och länder som redan har ett relativt varmt klimat. I ett svenskt klimat kan högre temperaturer påverka arbetsproduktiviteten under kortare perioder på sommaren. 
  
 Klimatförändringarna kan också komma att påverka den globala befolkningstillväxten (t.ex. genom försämrad tillgång på livsmedel, ökning i klimatrelaterade konflikter och migration) och därigenom även storleken på totala arbetskraften. En stor negativ påverkan 
  
 32Men dessa resurser kan också användas till konsumtion i vilket fall effekten på TFP kan bli mindre. 
  
 87 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 skulle då kunna innebära en lägre global  
 BNP-tillväxt 
  då det skulle finnas färre personer som kan delta i produktionen. 
  
 Omställningen till nettonollutsläpp innebär att vissa typer av kapital kan komma att tas ur bruk. Går omställningen snabbt kommer inte kapitalet kunna ersättas på kort sikt. Med en minskad  
 kapital-arbets-kvot 
  faller arbetsproduktiviteten tillfälligt. 
  
 Omställningen till ny, klimatneutral, ekonomi (genom exempelvis politiska beslut) kan resultera i att t.ex. produktions- kostnader och marknadsandelar för företag eller länder ökar eller minskar. Det gör att ett land som är beroende av export eller import men som ensidigt väljer att vidta omställningsåtgärder, kan komma att påverkas negativt genom att dess export minskar samtidigt som dess import ökar. Stramare klimatpolitik kan också resultera i en stor och plötslig minskning av investeringarna, om produktion kan flyttas till länder med mindre ambitiös omställning av sina ekonomier. Dessutom, liksom för alla former av offentliga investeringar, kan statliga investeringar i koldioxidsnål teknik leda till att privata investeringar i sådan teknik trängs ut. Men, klimatom- ställningen innebär ett behov av ny energisnålare kapitalstock och därmed ökade investeringar. Detta bör gälla både privata och offentliga investeringar. 
  
 Balansräkningskanalen33 
  
 Extrema väderhändelser kan påverka hushåll och företag genom att egendom skadas eller förloras. Företag kan även påverkas om produktionskapacitet slås ut och intäkter går förlorade. Denna påverkan försämrar i sin tur värdet på de tillgångar som finns i hushållens och företagens balansräkningar (se figur 3.4). Om hus- hållens reala tillgångar (främst bostäder) minskar i värde påverkar det sparandet och därmed också hushållens konsumtion. Ersätt- ningsinvesteringar i skadad infrastruktur och egendom kan tränga ut andra, mer produktiva investeringar. Även företagens vilja att investera kan påverkas av finansiella förluster och en osäkerhet om den framtida efterfrågan. Minskar värdet på de tillgångar som utgör säkerhet för lån kan långivarna skärpa säkerhetskraven samtidigt 
  
 33Beskrivningen av denna kanal är mestadels hämtad från Saunders (2018), bilaga 5 till regeringens proposition 2020/21:1, Batten m.fl. (2020) och Feyen m.fl. (2020b). 
  
 88 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 som lånevillkoren blir sämre, t.ex. genom att utlåningsräntan blir högre eller att låntagaren inte får låna lika mycket. Detta drar i sin tur ner tillgångspriserna ytterligare, vilket leder till en finansiell acceleratoreffekt. Slutligen leder detta till en lägre konsumtion och minskade investeringar. 
  
 Vissa av de skadekostnader som kan komma från den fysiska risken kan också belasta försäkringsbolag. Förluster från en eller flera tillräckligt stora och koncentrerade händelser kan orsaka finansiell stress och/eller konkurs hos de försäkringsbolag som drabbas. Eftersom det är svårt att uppskatta riskerna med klimat- relaterade naturkatastrofer har det blivit allt vanligare att försäk- ringsbolagen i stället slutar att erbjuda försäkringar mot denna typ av risker. En sådan utveckling är sannolikt inte fördelaktig från ett samhällsperspektiv, eftersom kostnaden för skadorna i stället drabbar privata företag och hushåll samt banker som beviljat lån till dessa kunder. 
  
 Omställningen till en ny ekonomi kan ske genom politiska beslut, genom utveckling av ny teknik eller ändrade preferenser bland konsumenter. Omställningen kan också resultera i att värderingen av tillgångar och förväntningar om framtida vinster ändras. Om hushållens reala tillgångar (främst bostäder) minskar i värde påverkar det också sparandet och därmed också hushållens konsumtion. Kostnader för anpassning till klimatförändringarna, genom exempelvis utveckling av ny teknik, är också en viktig faktor som kan tränga ut andra, mer produktiva investeringar. 
  
 89 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekterLångtidsutredningen 2023 
  
 Figur 3.4 
  
 Balansräkningskanalen 
  
 Klimatrisker 
  
 Egendom skadas 
  
 Produktions- 
  
 Omställnings- 
  
 eller förloras 
  
 kapacitet slås ut 
  
 åtgärder 
  
 Tillgångspriser 
  
 Låntagarnas 
  
 balansräkningar 
  
 Kreditvillkoren 
  
 Aggregerad efterfrågan 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Bankkapitalkanalen34 
  
 Klimatförändringar kan genom dess effekter på hushållen, företagen och de finansiella marknaderna även få betydelse för bankkapital- kanalen, vilken beskriver hur olika typer av risker förknippade med bankernas verksamhet (t.ex. marknadsrisk, kreditrisk och finansie- ringsrisk) försämrar bankernas balansräkningar, t.ex. genom att de minskar värdet på bankens tillgångar och det egna kapitalet (se figur 3.5). Bankerna måste dock uppfylla vissa krav i fråga om bl.a. kapitaltäckning, soliditet, och likviditet. Det medför att bankerna för att uppfylla kraven kan välja att antingen höja utlåningsräntorna (och därigenom öka vinsten och det egna kapitalet) och/eller minska sin utlåning. Både högre utlåningsränta och mindre utlåning leder till lägre konsumtion och minskade investeringar. 
  
 Fast egendom brukar användas som säkerhet för krediter och lån. Naturkatastrofer kan förstöra det kapital säkerheterna represente- rar, vilket sänker värdet på säkerheterna. Detta kan i sin tur även minska låntagarnas förmåga att fullgöra sina lånebetalningar. En sådan situation kan potentiellt skapa stora förväntade och oväntade kapitalförluster för bankerna vilket försämrar bankernas balans- 
  
 34Resonemanget i detta avsnitt är delvis baserad på Saunders (2018). 
  
 90 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 räkningar. En potentiell konsekvens är att bankerna kan tvingas att minska sin utlåning för att kunna uppfylla kapitaltäckningskraven, vilket kan leda till lägre konsumtion och minskade investeringar. 
  
 Figur 3.5 Bankkapitalkanalen 
  
 Klimatrisker 
  
 Egendom skadas 
  
 Produktionskapa 
  
 Omställnings- 
  
 eller förloras 
  
 citet slås ut 
  
 åtgärder 
  
 Tillgångspriser och värdet på 
  
 säkerheter faller 
  
 Förväntade och icke- 
  
 förväntade kreditförluster 
  
 Bankernas balansräkningar 
  
 Regleringar av bankernas kapital 
  
 och likviditet och andra krav och 
  
 och eget kapital 
  
 förväntningar på bankerna 
  
 Utlåningsräntan (utlåningen) 
  
 Aggregerad efterfrågan 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Som nämndes tidigare används fast egendom som säkerhet för krediter och lån. Omställning till ny, klimatneutral, ekonomi (genom exempelvis politiska beslut) kan kraftigt sänka värdet på dessa säkerheter och därmed minska låntagarnas förmåga att fullgöra sina lånebetalningar. En potentiell konsekvens är att bankerna kan tvingas att minska sin utlåning på grund av att de gjort kapital- förluster och inte har möjlighet att direkt öka sitt kapital. En lösning för bankerna är då att minska utlåningen för att möta rådande kapitalkrav, vilket kan ha en negativ effekt på kreditgivningen. 
  
 Förbud som innebär vissa resurser som kol och olja inte ska utvinnas utan lämnas i marken kan generera så kallade ”strandade tillgångar” (eng. ”stranded assets”). Sådana strandade tillgångar skulle kunna generera finansiell stress hos de företag som äger dessa tillgångar. Värdet på dessa bolag kan då falla kraftigt, vilket kan få negativa konsekvenser på kort sikt för bankernas kapital om dessa bolag är kraftigt belånade. 
  
 91 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Omställningen till klimatneutralitet innebär också att resurs- allokeringen inom och mellan sektorer skiftar. Detta sker dels till följd av politiska åtgärder dels genom decentraliserade beslut av aktörer på marknaden. Hur väl och på vilket sätt denna strukturom- vandling genomförs kommer också påverka makroekonomin. 
  
 3.2Vilken effekt kan klimatförändringar få på makroekonomin? 
  
 Den globala uppvärmningen ger upphov till fysiska klimateffekter, dels genom extrema väderhändelser – som redan idag påverkar ekonomier runt om i världen – dels genom gradvisa förändringar vars effekter leder till mer långsamma, men växande, negativa ekono- miska konsekvenser. Detta avsnitt diskuterar hur stor denna påverkan kan väntas bli, globalt och i Sverige. En uppskattning av klimatförändringarnas effekter på ekonomin kan vara av betydelse för bl.a. utvecklingen av  
 ränte-tillväxt-differensen 
  (se kapitel 2 och avsnitt 3.4) och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (se kapitel 11). 
  
 3.2.1Gradvis förändring 
  
 Effekten av klimatförändringar på global BNP 
  
 Gradvisa och mer varaktiga förändringar till följd av klimatför- ändringarna, såsom t.ex. högre medeltemperaturer, förhöjda havs- nivåer och mer frekventa och kraftigare extremväder, riskerar att få stor påverkan på ekonomin. Olika regioner kommer dock påverkas olika mycket beroende dels på vilka fysiska effekter som klimat- förändringarna leder till, dels på hur väl ekonomin kan hantera de risker som uppstår. 
  
 Enligt Gray (2022) kommer klimatförändringarna bl.a. medföra kostnader genom negativa effekter på olika insatsfaktorer, spann- målsskördar, tillgång till rent vatten och försämrad arbetsprod- uktivitet på grund av höga temperaturer. Större förluster väntas i utsatta sektorer såsom jord- och skogsbruk, fiske, energi och turism. Tillverkningsindustri och tjänstesektor påverkas indirekt genom sina leverantörskedjor, i synnerhet under och efter extrema väder- 
  
 92 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 händelser. Klimatförändringarna väntas drabba utvecklingsländer hårdare än mer utvecklade länder. 
  
 Aligishiev m.fl. (2022) sammanställer en lång rad olika skatt- ningar av de globala skadekostnaderna år 2100 förknippade med klimatförändringarna. Denna typ av skattningar är komplexa och behäftade med omfattande osäkerhet, vilket också speglas i det faktum att resultaten uppvisar en stor variation. Sammanställningen indikerar att en global uppvärmning vid slutet av århundradet i inter- vallet  
 1,5–2,5℃, 
  jämfört med referensperioden  
 1850–1900, 
  kan leda till en kostnad om 0,5 till 13,0 procent av global BNP år 2100, jäm- fört med ett scenario utan klimatförändringar. Motsvarande kost- nadsskattning för en global uppvärmning i intervallet  
 2,9℃–4,2℃ 
  rapporteras uppgå till mellan 0,8 och 23 procent av global BNP år 2100. 
  
 I en metastudie av Nordhaus och Moffat (2017) replikeras ett stort antal skadekostnadsskattningar från tidigare studier. Efter en sammanvägning av resultaten drar författarna slutsatsen att den globala kostnaden för klimatförändringarna kan komma att uppgå till 2,0 procent av global BNP vid en temperaturökning om 3℃ och 8,2 procent vid 6℃. I en annan metastudie av Montes och Williamson (2017) rapporteras i stället något högre sammanvägda skadekostna- der, motsvarande 4,6 och 10,3 procent av global BNP vid 2 respek- tive 3℃ uppvärmning. 
  
 Uppskattningarna ovan är i någon mening representativa för litteraturen kring den globala aggregerade kostnaden för klimatför- ändringarna. Spridningen i skattningarna är stor och resultaten bör tolkas med försiktighet, bl.a. till följd av att ett antal viktiga aspekter inte beaktas i modellerna.35 Klimatmodellerna inkluderar ett begränsat urval av klimateffekter och skador. Få studier inkluderar risker för irreversibla tröskeleffekter. Förluster av  
 icke-marknads- 
  prissatta nyttigheter (t.ex. förlust av biologisk mångfald) fångas inte i modellerna. Studierna tar inte hänsyn till samhälleliga tröskel- effekter orsakade av klimatförändringarna (t.ex. samhällskonflikter, krig och stora flyktingströmmar). Utöver detta så avser den uppskattade kostnaden oftast ett globalt genomsnitt, vilket inte är representativt för enskilda länder eftersom klimatpåverkan varierar 
  
 35Se Aligishiev m.fl. (2022) såväl som Gray (2022). Effekter som inte ingår i modellerna utelämnas på grund av brist på data, för att det råder stor osäkerhet kring effekterna som sådana eller helt enkelt för att alla typer av konsekvenser inte går att fånga i en och samma modell. 
  
 93 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 kraftigt mellan länder. Det råder inte någon konsensus kring vilken påverkan den globala uppvärmningen kan väntas få på global BNP och den globala potentiella tillväxten. 
  
 Den stora spridningen i resultat från skattningar av klimatför- ändringarnas effekt på global BNP illustreras i figur 3.6. Figuren visar att skadekostnaderna stiger med ökad global uppvärmning, samtidigt som spridningen i skattningarna också ökar. En spridning i skattningarna kan också observeras inom såväl som mellan de olika metoder som används i de olika studierna, för varje grad av global uppvärmning.36 
  
 Figur 3.6 Global  
 BNP-förlust 
  vid olika uppvärmningsnivåer, olika studier 
  
 Procentuell  
 BNP-förlust 
  vid olika grader av uppvärmning 
  
 Anm.: Uppvärmning mätt i antal graders temperaturökning jämfört med referensperioden  
 1850–1900. 
  Resultat från samma studie illustreras i samma färg. Ifyllda cirklar representerar resultat från strukturella modeller, ihåliga cirklar representerar resultat från ekonometriska modeller och trianglar representerar resultat från metastudier. Heldragna linjer representerar skattade funktionssamband och streckade linjer representerar de femte respektive nittiofemte percentilerna från en studie med olika strukturella modeller. Resultat är inte direkt jämförbara mellan studier då de kan skilja sig åt i antaganden om bl.a. tidshorisont, socioekonomiska förhållanden och klimatets känslighet för globala temperaturökningar. Se IPCC (2022), s. 2497, för mer ingående information om de olika studierna. 
  
 Källa: IPCC (2022). 
  
 36IPCC (2022) skiljer här mellan studier som använder ekonometriska modeller, strukturella modeller (t.ex.  
 CGE-modeller) 
  och metastudier. Se vidare Appendix A för en beskrivning av olika typer av modeller som ofta används för skattningar av den globala kostnaden av klimat- förändringarna. 
  
 94 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Mot bakgrund av den stora variationen i resultat från olika studier, i kombination med svårigheten att jämföra resultat mellan olika metoder, bedömer IPCC (2022) att det inte går att identifiera ett robust intervall för klimatförändringarnas långsiktiga globala skade- kostnader. Efter sin granskning av litteraturen menar klimatpanelen således att det förvisso med hög grad av säkerhet går att fastställa att uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna på global nivå ökar  
 icke-linjärt 
  med den globala uppvärmningen, men att det inte är möjligt att ange vad de framtida kostnaderna faktiskt kan väntas kunna uppgå till. 
  
 Effekten av klimatförändringar på svensk BNP 
  
 Resultaten ovan gäller på global aggregerad nivå, men klimat- effekterna skiljer sig åt mellan regioner och länder. För Europa som helhet väntas effekterna t.ex. bli mindre negativa än i flera andra, inte minst mindre utvecklade, delar av världen. 
  
 Europeiska kommissionen har låtit analysera klimatförändringar- nas ekonomiska effekter i olika regioner av EU och Storbritannien i den så kallade WalkerIII-studien.37 
  Studien inkluderar effekter inom följande områden: översvämningar i hav och floder, jordbruk, energitillförsel, torka, stormar och mortalitet. Studien omfattar endast direkta effekter. I studien uppskattas den årliga europeiska välfärdseffekten av en global uppvärmning om 1,5℃, 2℃ respektive 3℃ till 0,33 procent, 0,65 procent respektive 1,38 procent av länd- ernas samlade BNP, utöver de kostnader som klimatförändringarna redan idag ger upphov till. Studien fann också en markant  
 nord-syd- 
  skillnad i resultaten där länderna i Nordeuropa (Sverige, Finland, Danmark, Estland, Lettland och Litauen) endast påverkades i liten grad, och till och med uppvisade små positiva effekter av en upp- värmning om 1,5℃ och 2℃. Resultaten indikerar att inkluderandet av indirekta effekter (via klimateffekter i andra länder) kan öka kostnaderna med omkring 20 procent. 
  
 I Sverige utgör Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande (SOU 2007:60) fram till idag den enda mer systematiska genomgång och analys av risker och kostnader kopplade till de långsiktiga effekterna av klimatförändringar i Sverige. I sitt högkostnads- 
  
 37Feyen, m.fl 2020a. 
  
 95 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 scenario uppskattar utredningen att klimatförändringar kan orsaka en samlad skadekostnad i Sverige under perioden 2011 till 2100 på omkring 1 900 miljarder kronor. Intäkterna bedöms öka i ungefär samma storleksordning, varför nettoeffekten uppskattas bli mycket begränsad.38 Kostnadsuppskattningarna i SOU 2007:60 beaktar dock endast direkta effekter av klimatförändringarna. Betänkandet understryker också att kostnadsuppskattningarna som görs är osäkra och till viss del ofullständiga. Några av de mer betydande effekter som inte inkluderas är bl.a. indirekta effekter från klimatförändringar via förändrade relativpriser och klimatföränd- ringar i andra länder, liksom  
 icke-marknadsprissatta 
  effekter.39 
  
 Även Burch (2017) finner att den sammantagna direkta effekten på svensk BNP av en klimatförändring förmodligen är relativt liten samt att den kan vara såväl positiv som negativ. Detta följer till hög grad av att de sektorer som i studien antas särskilt exponerade och sårbara för klimatförändringarna (jord- och skogs- bruk, fiske och gruvnäring), endast bidrar med en liten andel av Sveriges BNP. Burch är dock noga med att understryka att de indirekta effekterna sannolikt är mycket mer betydande för svensk ekonomi. Dessa effekter beaktas dock ej i beräkningarna. Burch är också noggrann med att understryka att även om de effekter på svensk BNP som presenteras är små eller rentav försumbara, kan konsekvenserna på individ- och företagsnivå vara mycket betydande, samt att konsekvenserna också kommer se olika ut i olika delar av landet. 
  
 Baker och Powers (2021) återger resultat från NGFS som visar hur svensk BNP, till följd av klimatförändringarna och de omställ- ningsåtgärder som vidtas, kan bli mellan omkring 3 procent lägre och 0,5 procent högre 2050 jämfört med ett basscenario utan klimat- förändringar.40 Inte heller denna analys tar specifik hänsyn till hur 
  
 38Intäkterna uppgår i scenariot till 1 745 miljarder kronor. Såväl kostnader som intäkter är beräknade utan diskontering. Med en kalkylränta på 2 procent sjunker såväl kostnader som intäkter till omkring 750 miljarder kronor och med en kalkylränta om 4 procent blir såväl kostnader som intäkter något under 500 miljarder kronor, allt aggregerat över perioden 2011– 2100. 
  
 39Se Burch (2017) för en diskussion kring Klimat- och sårbarhetsutredningens beräk- ningar. 
  
 40Resultaten speglar dels att olika policyscenarier med olika ambitionsnivå modelleras (från att inga ytterligare åtgärder vidtas globalt för att minska utsläppen, till att nettonollutsläpp uppnås 2050), dels att olika modellansatser används (en makroekonometrisk modell, NiGEM, och en IAM,  
 REMIND-MAgPIE). 
  Påverkan på BNP blir lägre i analysen med den senare 
  
 96 
  
 Långtidsutredningen 2023Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Sverige och den svenska ekonomin kan påverkas av indirekta klimateffekter. 
  
 Utifrån studierna ovan kan klimatförändringarnas direkta lång- siktiga effekter på BNP i Sverige väntas bli förhållandevis blyg- samma, med liten eller till och med försumbar påverkan på BNP- tillväxten. Hur stor effekten blir beror på i vilken omfattning och takt de globala utsläppen av växthusgaser minskar. Det bör under- strykas att studierna inte tar hänsyn till hur konsekvenser av klimat- förändringar i andra länder kan komma att påverka Sverige, och inte heller konsekvenser av att eventuella tröskeleffekter passeras. 
  
 Effekten av klimatförändringarna på trenden i den neutrala räntan 
  
 De pågående klimatförändringarna kan påverka jämvikten för den globala riskfria reala räntan via flera olika kanaler. Men räntan kan också påverkas av olika klimatåtgärder.41 I avsaknad av effektiva åtgärder för att bromsa de stigande temperaturerna, och lindra dess ekonomiska skadeverkningar, är det troligt att osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen ökar. Baker och Powers (2020) visar att vissa effekter av klimatförändringarna – som försämrade tillväxtut- sikter, större osäkerhet och ökade risker för naturkatastrofer – kan minska den långsiktiga realräntan och att minskningen under vissa förutsättningar kan vara betydande. Samtidigt innebär de åtgärder som behöver vidtas för att hantera riskerna kopplade till klimatför- ändringarna ett ökat investeringsbehov vilket kan komma att öka den långsiktiga realräntan. 
  
 3.2.2Extrema väderhändelser 
  
 Extrema väderhändelser definieras som händelser som sällan upp- levts, som t.ex. exceptionellt stora mängder nederbörd och över- svämningar, höga vindhastigheter (t.ex. cykloner), extrema tempera- turer (t.ex. värmeböljor eller köldvågor). Extrema väderhändelser 
  
 modellen. BNP blir då i stället mellan  
 -0,2 
  och  
 -0,5 
  procent lägre 2050 än i basscenariot. Denna modell körs även fram till 2100 då resultaten indikerar att svensk BNP kan vara mellan 0,2 och 1,3 procent lägre, jämfört med basscenariot. 
  
 41För en mer ingående diskussion om hur den neutrala räntan påverkas av klimatförändringar, se t.ex. Drudi m.fl. (2021) eller litteraturöversikten i Mongelli m.fl. (2020). 
  
 97 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 karaktäriseras utifrån vissa egenskaper som deras frekvens (dvs. sannolikheten att de inträffar i varje given tidsenhet), deras inten- sitet, deras varaktighet och tidpunkt och deras effekt på omgiv- ningen. Varaktigheten är särskild viktig för den totala samhälls- ekonomiska förlusten. Effekten av extrema väderhändelser är tydligast för jord- och skogsbrukssektorn, men de kan också skada produktionen inom andra sektorer såsom bygg, energi och tillverk- ning, telekommunikation, transport, finansiella tjänster och turism. 
  
 Ur ett ekonomiskt perspektiv kan en naturkatastrof definieras som en oväntad störning som får en betydande negativ inverkan på tillgångar, produktionsfaktorer, produktion, sysselsättning och/eller konsumtion. Dessa är så kallade direkta marknadsmässiga förluster. Ett exempel är översvämningarna i Gävleborg i augusti 2021. Finansinspektionen (2023) konstaterar att dessa ledde till stora skador på framförallt egendom, bl.a. skadades cirka 5 procent av villorna i länet. De totala försäkringsersättningarna för de 6 försäkringsföretag som ingår i analysen uppgår till knappt 2 milj- arder kronor. Men naturkatastrofer leder också till  
 icke-marknads- 
  mässiga förluster såsom negativa hälsoeffekter, förlust av liv, minskade rekreationsmöjligheter, skador på naturtillgångar och eko- system och skador på historiska och kulturella tillgångar. Extrem- väder väntas i framtiden öka i såväl frekvens som omfattning till följd av klimatförändringarna. 
  
 Även om konsekvenserna av enskilda extrema väderhändelser kan vara omfattande för privatpersoner och företag antyder litteraturen att de makroekonomiska effekterna tenderar vara begränsade, särskilt på längre sikt. 
  
 Tillgängliga studier ger dock inte några entydiga svar på hur naturkatastrofer påverkar BNP på kort och lång sikt (se figur 3.7). En del studier visar en negativ effekt på BNP i direkt anslutning till naturkatastrofen som leder till en permanent lägre utvecklingsbana för BNP. Andra resultat pekar mot att återhämtningen tar ekonomin tillbaka till samma  
 BNP-bana 
  som tidigare, medan ytterligare andra studier indikerar att naturkatastrofer leder till en högre  
 BNP-bana 
  än före katastrofen. Eftersom extremväder kan se väldigt olika ut och påverka länder på olika sätt (beroende bland annat på graden av ekonomisk utveckling) är variationen i resultat inte förvånande. 
  
 98 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Figur 3.7 Möjliga makroekonomiska effekter av extrema väderhändelser 
  
 Schematisk illustration 
  
 BNP per capita 
  
 Naturkatastrof 
  
 Trend i huvud- scenariot 
  
 Starkare återhämtning 
  
 Återhämtning till trend 
  
 Svagare återhämtning 
  
 År 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Att stora naturkatastrofer kan få betydande negativa effekter för den ekonomiska aktiviteten, framför allt på kort sikt, är dock tydligt.42 Johnson m.fl. (2012) finner exempelvis att  
 BNP-tillväxten 
  faller en procentenhet direkt efter en naturkatastrof (”mediankatastrof”) och att  
 BNP-tillväxten 
  de efterföljande åren blir långsam. Detta leder så småningom till en kumulativ produktionsförlust som är två till tre gånger större än den kortsiktiga effekten. Dessa effekter, om än tillfälliga, kan också sprida sig utanför landet eller regionen i fråga genom exempelvis störningar i leveranskedjor eller ökad migration. IPCC (2022) bedömer att extremväder kommer leda till negativ ekonomisk påverkan även i framtiden, och att sårbarheten ofta är större i länder med lägre grad av ekonomisk utveckling. Vidare konstaterar klimatpanelen att riskerna med klimatförändringen blir alltmer komplexa och svårhanterliga samtidigt som klimatrelaterade och  
 icke-klimatrelaterade 
  risker i högre grad kommer att växelverka. Enskilda extrema väderhändelser kan således få mer betydande spridningseffekter vid högre nivåer av global uppvärmning. 
  
 Extremväder har alltid förekommit och ger redan idag upphov till kostnader och risker i ekonomin, så även i Sverige.43 För Sverige 
  
 42Se t.ex. Noy (2009), Jackson och Noy (2010), Hsiang och Jina (2014) och Batten (2018) för en genomgång av litteraturen. 
  
 43Mauritsen och Richardson (2022) beskriver hur klimatförändringarna för svensk del kommer innebära ett fortsatt allt varmare klimat med mer intensiva värmeböljor, varmare vintrar, i medeltal större mängd nederbörd och mer intensiva skyfall och, när det är tillräckligt kallt, kraftigare snöfall. Men också större risk för värmeböljor och torka under sommarhalvåret. 
  
 99 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 uppstår sådana kostnader och risker inte bara av direkta fysiska effekter av extremväder inom landet. Extremväder i andra länder kan också ha en indirekt negativ påverkan, inte minst via svenska företag vars verksamhet på något sätt är beroende av marknader i drabbade länder.44 
  
 Finanspolitiska rådet (2022) uppskattar att det offentlig- finansiella ansvaret för att ersätta skador som kan förväntas upp- komma till följd av klimatförändringar i Sverige kommer vara begränsat: i genomsnitt några miljarder kronor per år. Det beror dels på att de förväntade årliga skadekostnaderna enligt nuvarande upp- skattningar är förhållandevis små, dels att det finns ett fungerade försäkringssystem i Sverige för klimatrelaterade skadekostnader. Bedömningen utgår endast från förväntade skadekostnader som följer av extremväderhändelser inom landets gränser. Rådet konstaterar att klimatrelaterade extremhändelser i omvärlden också kan få direkta och indirekta konsekvenser i Sverige, men att det inte går att bedöma sannolikheten eller effekterna för dessa. 
  
 3.3Vilken effekt kan klimatåtgärder få på makroekonomin 
  
 Samhället kan förhålla sig till klimatförändringarna på två sätt: antingen genom att ställa om ekonomin för att minska klimat- påverkan, eller genom anpassning till de förhållanden och behov som klimatförändringarna för med sig. Åtgärder för såväl omställningen till nettonollutsläpp som anpassningen till klimatförändringarna är nödvändiga. Samtidigt är båda åtgärdsområden också förknippade med kostnader och risker. 
  
 Åtgärder ska här tolkas brett. Begreppet kan syfta på politiska beslut om ingripanden som regleringar, marknadsbaserade styr- medel eller offentliga investeringar, och hur dessa påverkar aktörer i ekonomin. Men det kan också syfta på beslut som företag och hushåll fattar frivilligt till följd av t.ex. ändrade preferenser, ny 
  
 44Tillväxtanalys (2020) visar att det svenska näringslivet har en relativt betydande exponering mot fysiska klimatrisker i andra länder. Vidare konstateras att utvecklingsländer uppströms i värdekedjan står för en oproportionerligt stor del av det svenska näringslivets exponering mot klimatrelaterade fysiska risker. Eftersom dessa ekonomier ofta står för de enklaste och lägst prissatta delarna av leverantörskedjorna så kan deras betydelse för leverantörskedjorna underskattas. Se Forslid och Montgomery (2023) för ett exempel på hur en enskild naturkatastrof i ett annat land kan påverka svenska företag. 
  
 100 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 teknologi eller som en reaktion på en mer allmän utveckling av marknader för fossilfria varor och tjänster. 
  
 I föregående avsnitt diskuterades kostnader på aggregerad nivå i termer av förlorad BNP vid ett givet år i framtiden. Detta är även ett lämpligt mått i en analys av de samhällsekonomiska kostnaderna av att ändra produktion och konsumtion i syfte att minska utsläppen. Samhällsekonomiska kostnader definieras som alternativkostnaden av den reala resursförbrukningen som allokeras till en viss åtgärd, eller med andra ord som värdet av den alternativa användningen av de resurserna binds upp av åtgärden i fråga. I andra sammanhang kan det också vara relevant att fånga de monetära, eller bokförings- mässiga, kostnader aktörer i ekonomin får till följd av omställningen, dvs. kostnaderna för de åtgärder som faktiskt vidtas för att minska utsläppen. En del av denna kostnad kan bäras av det offentliga, exempelvis genom (klimatmotiverade) finanspolitiska åtgärder på budgetens utgiftssida, andra delar bekostas av företag eller hushåll. Kostnader för att ställa om ekonomin till nettonollutsläpp kan också uppstå i det finansiella systemet. 
  
 3.3.1De svenska klimatpolitiska målen och EU:s klimatmål 
  
 De ekonomiska implikationerna av klimatpolitiken beror på vilka åtgärder som vidtas, vilket i sin tur i hög grad avgörs av nivån på de mål som åtgärderna syftar till att uppnå. I det följande redogörs därför kort för de svenska klimatpolitiska målen, och hur de förhåller sig till EU:s klimatmål. 
  
 Riksdagen antog 2017 ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Ramverket syftar till att skapa förutsättningar för en ambitiös och effektiv klimatomställning och består av klimatmål, en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd. 
  
 Sveriges långsiktiga klimatmål utgår från Parisavtalets ambition att hålla den globala uppvärmningen långt under 2°C och sträva efter att begränsa den till 1,5°C jämfört med referensperioden  
 1850–1900. 
  Mer konkret innebär målet att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I praktiken innebär detta att utsläppen av växthusgaser från svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre år 2045 än 1990. De kvarvarande utsläppen ner till noll från 
  
 101 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 denna nivå kan uppnås genom så kallade kompletterande åtgärder. Som kompletterande åtgärder får räknas upptag av koldioxid i skog och mark, utsläppsminskningar genomförda utanför Sveriges gränser, samt avskiljning och lagring av koldioxid från förbränning av biobränslen, så kallad  
 bio-CCS. 
  Utsläppen hade fram till och med 2021 minskat med ungefär 37 procent. 
  
 Vid sidan av det långsiktiga målet har Sverige även satt upp etapp- mål för 2030 och 2040, som innebär att utsläppen i sektorer som om- fattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (Effort Sharing Regulation, ESR) bör vara 63 respektive 75 procent lägre än utsläpp- en 1990.45 Även i dessa sektorer har utsläppen fram till och med 2021 minskat med i genomsnitt ungefär 37 procent. Ytterligare ett etapp- mål har beslutats som innebär att utsläppen från inrikes transporter, förutom inrikesflyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010. 
  
 EU har sedan 2021 en egen klimatlag enligt vilken unionen från och med senast 2050 ska vara klimatneutral. Vidare ska unionens nettoutsläpp till 2030 vara minst 55 procent lägre än 1990. Klimat- lagen och utsläppsmålen är en del av EU:s genomförande av Paris- avtalet och innebär en kraftig skärpning av EU:s tidigare politik inom området. Kort efter att klimatlagen trätt i kraft lade EU- kommissionen fram det omfattande lagstiftningspaketet Fit for 55 i syfte att anpassa unionens klimatlagstiftning till de nya målen. I stort sett hela Fit for 55 har under 2023 antagits av Europaparlamentet och ministerrådet vilket innebär att de viktigaste komponenterna i EU:s klimatpolitik fram till 2030 nu är på plats.46 Samtidigt inleds förhandlingarna om EU:s klimatpolitik bortom 2030 då kommissionen under första halvåret 2024 presenterar sitt förslag om ett unionsövergripande delmål för 2040. 
  
 Sammanfattningsvis kan sägas att Sverige genom  
 EU-lagstiftning 
  är bundet att sänka sina utsläpp av växthusgaser till 2030 till en nivå 
  
 45Utsläppen som ingår i  
 ESR-sektorn 
  och som omfattas av etappmålen för 2030 och 2040 är främst från transporter, arbetsmaskiner, mindre industri- och energianläggningar, bostäder och jordbruk. På motsvarande sätt som för det långsiktiga målet finns även möjlighet att nå delar av målen till år 2030 och 2040 genom kompletterande åtgärder, såsom ökat upptag av koldioxid i skog eller genom att investera i olika klimatprojekt utomlands. Sådana åtgärder får användas för att klara högst 8 respektive 2 procentenheter av utsläppsminskningsmålen år 2030 och 2040. 
  
 46För en mer ingående beskrivning av EU:s nya klimatlagstiftning, och dess möjliga implikationer för svensk klimatpolitik, hänvisas till Price (2023a), Price (2023b), Thornton (2023) och Konjunkturinstitutet (2022c). Se även Flam och Thornton (2023) för motsvarande diskussion i en nordisk kontext. 
  
 102 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 i paritet med det nationellt satta målet, och de mer långsiktiga klimatmålen innebär för såväl Sverige som EU att nettonollutsläpp ska uppnås kring mitten av århundradet. 
  
 3.3.2Åtgärder för att ställa om till nettonollutsläpp 
  
 Klimatförändringar är en s.k. negativ externalitet, vilket innebär att enskilda aktörers agerande påverkar nyttan hos tredje part negativt. Förekomsten av en negativ externalitet ger upphov till ett marknads- misslyckande, dvs. att jämvikten i en oreglerad marknad inte leder till en samhällsekonomiskt effektiv allokering av resurser. Mark- nadsmisslyckandet innebär i detta fall att utsläppen av växthusgaser hamnar på en för hög nivå. Externa effekter kan hanteras genom politiska styrmedel som t.ex. skatter, kvantitetsregleringar, subven- tioner, finansiering, forskning- och utvecklingspolitik, förordningar och standarder.47 Prissättning av utsläpp, genom en koldioxidskatt eller ett utsläppsrättshandelssystem, lyfts ofta fram som den mest kostnadseffektiva åtgärden för att minska utsläppen och hindra klimatförändringarna. Mest effektivt vore att implementera en enhetlig, global koldioxidskatt.48 En unilateralt implementerad prissättning av utsläpp skulle också ge incitament till kostnads- effektiva utsläppsminskningar, men kan samtidigt medföra högre produktionskostnader för inhemska företag vars internationella konkurrenskraft därigenom riskerar att försämras. I förlängningen kan det leda till lägre investeringar och att verksamheter flyttar ut ur landet, med den följden att klimatpolitiken endast åstadkommit en förflyttning av utsläppsgenererande verksamhet från ett land till ett annat (s.k. koldioxidläckage). Det främsta skälet till den gräns- justeringsmekanism för koldioxid (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) som EU fattade beslut om att införa 2023 är just att motverka risken för koldioxidläckage. 
  
 47För en mer fullständig förteckning specifikt över möjliga finanspolitiska åtgärder, penning- politiska åtgärder och åtgärder riktade mot finansiella företag och marknader hänvisas läsaren till Roberts och Oman (2019), tabell 1 sidan 18 samt diskussionen i kapitel III. 
  
 48De teoretiska argumenten för varför prissättning är ett kostnadseffektivt instrument är välkända och kan härledas till Hamilton (1920). Aktörer som möter ett utsläppspris kan själva avgöra om och hur de ska agera för att minska sina utsläpp vilket innebär att endast de ut- släppsminskningar som är samhällsekonomiskt lönsamma vid varje given prisnivå genomförs. Ett pris på utsläpp skapar incitament till utsläppsminskningar hos samtliga utsläppare och i alla delar av ekonomin. Ett globalt, enhetligt utsläppspris skapar på motsvarande sätt förut- sättningar för att de billigaste utsläppsminskningsåtgärderna vidtas först – oavsett var i världen utsläppensminskningen sker. 
  
 103 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Svensk klimatpolitik kännetecknas bl.a. av användningen av marknadsbaserade styrmedel som påverkar relativpriset mellan fossila och fossilfria substitut genom beskattning av energi- produkter och utsläpp, eller via EU:s utsläppsrättshandel. Även subventioner och direkta investeringar i åtgärder för att minska utsläppen utgör centrala delar av styrningen mot klimatmålen, liksom olika typer av teknikregleringar.49 
  
 Då omställningen till nettonollutsläpp i hög grad bygger på att elektrifiera processer som tidigare varit beroende av fossila råvaror kan delar av energipolitiken och regleringar inom det energipolitiska området också ses som en särskilt viktig del av klimatpolitiken. Men även mål och åtgärder inom andra politikområden påverkar själv- fallet omställningen. Att integrera klimatperspektivet i alla regeringens politikområden kan sägas vara en uttalad ambition i den svenska klimatlagen, vilket t.ex. Klimatpolitiska rådet (2023) understryker. Rådet menar att det är viktigt att klimatet beaktas inom alla politikområden. Även Thornton (2023) argumenterar för att omställningen kräver aktiv politik inom flera områden. 
  
 I praktiken används en lång rad olika politiska åtgärder för att aktivt påverka produktion, konsumtion och investeringar i syfte att minska utsläppen. Vid sidan av att ge incitament till utsläppsminsk- ningar innebär åtgärderna också en kostnad för samhället. Det är därför viktigt att analysera hur effektiva och kostsamma olika åtgärder är, och vilka eventuella andra samhällsekonomiska nyttor de kan ha. Det är också relevant att studera hur åtgärderna som vid- tas kan påverka makroekonomin. 
  
 I nästa avsnitt används några nyligen genomförda studier av IMF för att illustrera möjliga konsekvenser av en global omställning i linje med Parisavtalets tvågradersmål. I avsnittet därpå diskuteras hur svensk ekonomi kan påverkas av en omställning mot nettonoll- utsläpp. 
  
 49Under de senaste två mandatperioderna har olika former av bonus till bilar med lägre klimatpåverkan och högre beskattning av bilar med högre klimatpåverkan, och olika typer av investeringsstöd utgjort viktiga delar i den svenska klimatpolitiken. Därtill finns flera exempel på teknikregleringar, t.ex. EU:s beslut att förbjuda försäljning av personbilar med för- bränningsmotorer efter 2035, liksom den svenska reduktionsplikten. 
  
 104 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Ekonomiska effekter av omställningen globalt 
  
 IMF (2020, 2023b) använder en allmänjämviktsmodell för att analysera hur olika utformning, finansiering och grad av inter- nationellt samarbete kring en global klimatpolitik påverkar bl.a. global BNP och den globala neutrala räntan. I referensscenariot antas att ingen ny klimatpolitik implementeras efter 2020, vilket innebär att utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka fram till 2100 med en global uppvärmning på  
 3–6°C 
  till följd. I modellen drivs omställningen i de alternativa scenarierna framför allt av en inter- nationell gradvis ökande koldioxidskatt (kalibrerad så att de globala utsläppen når nettonoll 2050), kompletterad med olika grad av subventioner och offentliga investeringar i grön infrastruktur. 
  
 Analysen i IMF (2020) visar att koldioxidskatten påverkar global  
 BNP-nivå 
  negativt, och att denna effekt förstärks över tid. År 2050 blir den globala  
 BNP-nivån 
  4,5 procent lägre än vad den skulle bli om skatten varit oförändrad på 2020 års nivå. Den negativa BNP- effekten av höjd koldioxidskatt motverkas av produktivitetsök- ningar som antas följa av de görna infrastrukturinvesteringarna, liksom av uteblivna klimatrelaterade skadekostnader till följd av minskade utsläpp. Dessa effekter är dock inte tillräckligt stora för att kompensera den negativa effekten från skatten. Nettoeffekten av omställningen på global BNP blir således negativ över hela perioden fram till 2050. Storleken på de uteblivna skadekostnaderna antas dock öka kraftigt under den senare halvan av seklet för att på längre sikt med stor marginal kompensera för koldioxidskattens negativa effekter. Nettoeffekten av den i modellen antagna politiken bedöms innebära att  
 BNP-nivån 
  2100 är 13 procent högre än om inga ytterligare klimatåtgärder vidtogs efter 2019. 
  
 För år 2050 redovisar IMF en nettoeffekt på  
 -1 
  procent av global BNP, jämfört med referensscenariot. Resultatet är något mindre negativt än vad andra studier kommer fram till, vilket delvis åter- speglar antagandet i IMF (2020) att gröna investeringar har en förhållandevis stor positiv produktivitetshöjande effekt i den globala ekonomin.50 Med ett mindre generöst antagande om de offentliga gröna investeringarnas produktivitetshöjande effekt skulle netto- effekten på global BNP vara mer negativ. Det framgår inte i 
  
 50Se t.ex. OECD (Fouré m.fl., 2023) och Network for Greening the Financial System (NGFS, 2022). 
  
 105 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 rapporten hur BNP utvecklas under andra antaganden kring hur produktiviteten påverkas av de gröna investeringarna. I IMF (2023) antas i stället offentliga gröna investeringar inte ha någon som helst produktivitetshöjande effekt, se nedan. 
  
 Flera kvalitativa slutsatser bör likväl vara giltiga, bl.a. att en koldioxidskatt kan vara ett verkningsfullt instrument för att uppnå globala nettonollutsläpp till 2050 och begränsa uppvärmningen till 2℃ mot slutet av århundradet. Analysen visar samtidigt att skatten har en betydande negativ påverkan på BNP genom att den höjer priset på (fossil) energi. Ytterligare åtgärder på utgiftssidan kan dock bidra till utsläppsminskningarna och på så sätt även till att hålla nere koldioxidskattenivån, men subventioner kan däremot inte på egen hand skapa tillräcklig starka incitament för att nå nettonollutsläpp.51 Ytterligare en slutsats som kan dras är att vinsterna av att minska de globala utsläppen – i termer av uteblivna skadekostnader – kan överstiga de negativa effekterna av koldioxidskatten någonstans bortom 2050. Att inte vidta åtgärder för att begränsa den globala uppvärmningen kan få stor påverkan på global BNP vid slutet av seklet. 
  
 Studien ovan fokuserar på långsiktiga konsekvenser av att begränsa den globala uppvärmningen. I sin World Economic Outlook från oktober 2022 belyser IMF i stället vilka de makro- ekonomiska konsekvenserna av omställningen kan bli på kort sikt. Liksom tidigare utgår de analyserade scenarierna i IMF (2022) från en gradvis ökande koldioxidskatt, tillsammans med stöd till utsläppsminskande åtgärder och investeringar. Men här kombineras detta också i högre grad med olika former av återbetalning till hushåll och företag.52 Resultaten från analysen antyder att kost- naderna för att minska de globala växthusgasutsläppen mellan 2022 och 2030 med en fjärdedel, kan komma att minska global BNP med  
 0,9–2,0 
  procent. Detta motsvarar en försvagad årlig  
 BNP-tillväxt 
  
 51The Inflation Reduction Act (IRA) i USA ses som en sådan åtgärd. I Sverige finns flera exempel på offentliga klimatinvesteringar, t.ex. i industriklivet och klimatklivet, liksom det numer avskaffade bonusen till bilar med lägre klimatpåverkan. 
  
 52Policyscenarierna skiljer sig från de i IMF (2020, 2023b). Det första scenariot i IMF (2022) är konstruerat så att utsläppsmålet nås med begränsad effekt på konsumtionen, och utgår från att intäkterna från koldioxidskatten går tillbaka till hushållen dels som transfereringar och dels som sänkt skatt på arbete. I ett andra scenariot är klimatpolitiken i stället utformad för att begränsa de negativa konsekvenserna för företag genom att en större del av intäkterna går tillbaka som stöd på sektornivå. I ett tredje scenario återbetalas en tredjedel av intäkterna till hushållen, en tredjedel till företagen och en tredjedel används för att subventionera investeringar i förnybar elproduktion och inköp av elfordon. 
  
 106 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 med  
 0,15–0,25 
  procentenheter, jämfört med ett referensscenario där inga ytterligare utsläppsminskningar genomförs. Skillnaden i effekt beror på vilken substitutionselasticitet som antas mellan fossil och förnybar energi. 
  
 IMF (2023) undersöker i sin tur hur den globala neutrala räntan kan påverkas vid olika utformning av en internationell klimatpolitik. I ett första policyscenario görs klimatpolitiken budgetneutral genom att intäkterna från koldioxidskatten används för att fullt ut finansiera gröna subventioner och offentliga investeringar i grön infrastruktur. En globalt samordnad klimatpolitik innebär i detta scenario att den neutrala räntan blir  
 0,2–0,5 
  procentenheter lägre 2050, jämfört med ett referensscenario där utsläppen utvecklas enligt befintlig klimat- politik 2019. Räntan sjunker i detta scenario som en följd av kol- dioxidskattens dämpande effekt på  
 ”icke-gröna-investeringar” 
  i ekonomin. Energi som insatsfaktor är ett komplement till det fysiska kapitalet och när kostnaden för energi går upp blir sådana investeringar mindre lönsamma. Motsatt effekt uppnås för investeringarna i förnyelsebar energi och lågutsläppande verksam- heter, liksom av de stöd på utgiftssidan som följer av den antagna klimatpolitiken, men denna effekt är i IMF (2023) inte tillräcklig för att motverka den negativa effekten från koldioxidskatten. Till skillnad från IMF (2020) antas här gröna investeringar inte ha någon som helst påverkan på produktiviteten i  
 icke-gröna 
  sektorer. 
  
 Ett alternativt policyscenario, med modellantaganden om stora initiala investeringar och lånefinansierad omställning, leder i stället till en mindre påverkan på räntan på kort till medellång sikt. Över längre tid spelar det mindre roll hur omställningen finansieras då den långsiktiga neutrala räntan i båda scenarierna konvergerar mot samma jämviktsnivå. Avslutningsvis analyseras också hur graden av internationell samordning påverkar den globala neutrala räntan. Resultaten antyder här att den negativa effekten på räntan, jämfört med referensscenariot utan klimatpolitik, blir som störst då samtliga länder deltar i den internationella klimatpolitiken. Om endast de mest utvecklade ekonomierna deltar blir effekten på den globala neutrala räntan till 2050 i stället omkring en tredjedel så stor. Omfattas endast de fem största utsläpparna (dvs. Kina, EU, Indien, Japan och USA) stannar den globala neutrala räntan 2050 mellan de två andra policyscenarierna. 
  
 107 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Analysen ovan abstraherar från behovet av investeringar i och vinsterna av klimatanpassning, utöver det som följer av den modellerade klimatpolitiken som främst fokuserar på att ställa om, snarare än att anpassa, ekonomin. Allt annat lika bör ytterligare investeringar i klimatanpassning kunna bidra till att öka den neutrala räntan, samtidigt som klimatanpassningsåtgärder på lite längre sikt också kan bidra till att minska skadekostnaderna från klimatför- ändringarna. Minskade skadekostnader innebär i sin tur att utsläpps- minskningarna som följer av omställningspolitiken kan komma att påverka den neutrala räntan i något mindre omfattning. IMF (2023) kvantifierar inte några av dessa effekter.53 
  
 Ekonomiska effekter av omställningen i Sverige 
  
 Den svenska klimatpolitikens samhällsekonomiska kostnader analyseras mer eller mindre regelbundet av Konjunkturinstitutet med hjälp allmänjämviktsmodellen EMEC.54 Konjunkturinstitutet har under 2023 tagit fram ett underlag där svensk klimatpolitik analyseras i ljuset av den nya lagstiftningen i EU:s Fit for 55.55 Mer konkret utvärderas hur svensk ekonomi påverkas av en omläggning av klimatpolitiken i syfte att öka dess kostnadseffektivitet, utan att göra avsteg från etappmålet 2030 för utsläpp i den så kallade ESR- sektorn. I rapporten illustreras effekterna av att graden av kostnadseffektivitet i klimatpolitiken höjs genom en mer uniform prissättning av fossila koldioxidutsläpp inom den svenska ESR- sektorn och ett ökat inslag av internationell handel med  
 ESR-kvot- 
  enheter. Några generella slutsatser från analysen är i) etappmålet till 2030 kan nås genom höjd koldioxidskatt, enligt nuvarande utformning, till en kostnad av knappt en procent av BNP56 ii) mer enhetlig utformning av koldioxidskatten kan sänka kostnaderna för 
  
 53Lundvall (2023) visar hur kraftiga investeringar (i såväl utsläppsminskningar som klimat- anpassning) kan bidra till att öka den neutrala räntan. 
  
 54EMEC (Environmental Medium Term Economic Model) är Konjunkturinstitutets miljöekonomiska allmänjämviktsmodell. Modellen har använts i utredningssammanhang sedan slutet av  
 1990-talet. 
  För en beskrivning av modellen se Taylor och Hernandez (2023). 
  
 55Konjunkturinstitutet (2023c). Underlaget är även publicerat i Hernandez m.fl. (2023). 
  
 56Resultaten antyder att den samhällsekonomiska kostnaden för att nå det svenska etappmålet i  
 ESR-sektorn 
  till 2030 kan uppgå till mellan  
 -0,9 
  och +0,5 procent av BNP år 2030, jämfört med referensscenariot. Den utformning av politiken som väntas kunna innebära att BNP ökar (jämfört med referensalternativet) utgår ifrån att Sverige kan förvärva  
 ESR-kvotenheter 
  för att uppfylla etappmålet. Detta kräver dels att etappmålet definieras om, dels att det finns ESR- krediter att tillgå. 
  
 108 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 att nå etappmålet iii) tillgodoräknande av utsläppsminskningar i andra länder för att nå etappmålet minskar, och kan potentiellt vända, den negativa  
 BNP-effekten 
  iv) sektorer påverkas olika beroende på hur känsliga de är för ökade drivmedelspriser. 
  
 I sin analys av hur Sveriges klimatpolitik bör utformas i ljuset av Fit for 55 lyfter Thornton (2023) fram vikten av att det, vid sidan av åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser, också finns en politik som underlättar den strukturomvandling som är nödvändig för att nå klimatneutralitet. Han konstaterar att en omställning till nettonollutsläpp är helt nödvändig men att den sannolikt blir betydligt svårare, och därför också får mer allvarliga följdverkningar i ekonomin, om staten inte samtidigt vidtar åtgärder för att främja strukturomvandlingen.57 
  
 I sin årsrapport sammanställer Finanspolitiska rådet (2022) befintliga underlag om behovet av offentlig finansiering för ut- släppsminskningsåtgärder det kommande decenniet för att Sveriges långsiktiga klimatmål ska kunna uppnås. Rådet uppskattar att ett sådant samlat behov kan uppgå till mellan 20 och 40 miljarder kronor per år, utöver de eventuella klimatrelaterade investeringar som ingår i nuvarande infrastrukturplan. Rådet bedömer dock att den offentliga finansieringen endast utgör en mycket liten del av de totala investeringar som måste till. Vidare konstateras att det inte främst är större direkta finansiella stöd som efterfrågas av berörda aktörer inom t.ex.  
 energi-, 
  industri- och transportområdet, utan indirekta stöd i form av effektivare tillståndsprocesser, stabila spelregler och nationell samordning. 
  
 3.3.3Åtgärder för anpassning till ett förändrat klimat 
  
 Det mest uppenbara sättet att undvika negativa konsekvenser av ett förändrat klimat är att sänka koncentrationen av växthusgaser i atmosfären genom minskade globala utsläpp och en ökad inbindning av koldioxid i t.ex. biomassa. Enskilda länder har dock begränsad möjlighet att själva påverka halten av växthusgaser i atmosfären och 
  
 57Hassler skriver att omställningen kräver politik inom ett mycket brett spektrum. Det handlar bland annat om  
 industri-, 
  
 regional-, 
  fördelnings- och utbildningspolitik. I en principiell mening blir alla dessa politikområden därmed en del av klimatpolitiken. Thornton lyfter särskilt vikten av politik för att direkt minska utsläppen kompletteras med en långsiktig industripolitik, väl avvägda subventioner för större investeringar, en genomtänkt fördel- ningspolitik och förutsättningar för en god kompetensförsörjning. 
  
 109 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 behöver därför – vid sidan av att minska de egna nettoutsläppen och bidra till att andra länder påskyndar sina utsläppsminskningar – även vidta åtgärder för att anpassa samhället till effekterna av ett varmare klimat. Anpassning behövs för att hantera fysiska klimateffekter som uppstår så väl på kort som på lång sikt. Anpassningsåtgärder kan med andra ord minska riskerna för makroekonomin som följer av klimatförändringarna. 
  
 Nationella expertrådet för klimatanpassning (2022) pekar i sin första utvärderingsrapport till regeringen på att det i dagsläget inte finns några övergripande beräkningar eller ens uppskattningar av investeringsbehovet för klimatanpassning. Expertrådet menar sam- tidigt att det svenska arbetet med klimatanpassning behöver påskyn- das och att omfattande åtgärder behöver genomföras. Anpassnings- åtgärder kan behöva genomföras tidigt för att undvika stora framtida kostnader. Utöver åtgärder för att stärka anpassningsarbetet i Sverige betonas också behovet av att stärka hänsynen till trans- nationella klimateffekter i nationella strategier. Detta i synnerhet med tanke på sårbarheten i Sverige för klimateffekter i andra delar av världen. 
  
 Klimatomställningens effekter på investeringarna är särskilt viktiga att uppmärksamma eftersom de potentiellt kan påverka trenden i den neutral räntan. För att analysera denna fråga utgår Rios (2023) från den sammanställning som Stephens m.fl. (2022) har gjort av olika skattningar av storleken på den uppgång i investeringarna i klimatanpassning som är befogad, givet en avvägning mellan investeringarnas kostnader och de väntade besparingarna i form av minskad, negativ klimatpåverkan. Dessa indikerar ett ökat investeringsbehov per år motsvarande cirka 0,3 procent av global BNP. Rios använder sedan en modell för att analysera effekten av ökade permanenta klimatinvesteringar på den neutrala räntan. Resultaten i referensscenariot indikerar att en permanent uppgång i globala investeringar med 0,3 procentenheter, uttryckt som andel av BNP, får försumbara effekter på den riskfria, reala räntan. I alternativscenarier där han ändrar grundantaganden i referensscenariot finner han att dessa investeringar får en maximal effekt på räntan motsvarande 0,16 procentenheter. Om man antar att behoven av klimatinvesteringar i stället var tre gånger så stora som de högsta skattningar som redovisas i Aligishiev m.fl. (2022) 
  
 110 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 skulle den övre gränsen för effekten på den riskfria, reala räntan bli 0,48 procentenheter. 
  
 Vid sidan av investeringar i anpassningsåtgärder innebär klimat- förändringarna även ett ökat behov av finansiering av omställnings- åtgärder, liksom av ersättning för skador och förluster. Det finns en stor osäkerhet i hur stort det samlade behovet av klimatrelaterade investeringar är men flera studier visar att det kan vara omfattande.58 Inom den s.k. Finansministerkoalitionen för klimatåtgärder, där även Sverige ingår, uppskattas det totala behovet till åtminstone 2 procent av global BNP per år, utöver befintliga investeringar (Coalition of Finance Ministers for Climate Action, 2023). 
  
 Finanspolitiska rådet (2022) konstaterar att det saknas underlag för en sammanställning av vilka anpassningsåtgärder som behöver vidtas i Sverige de kommande decennierna. Det saknas därmed också underlag för att kunna uppskatta det samlade behovet av offentlig finansiering för klimatanpassning. Rådet uppskattar likväl att den årliga offentlig kostnaden för klimatanpassningsåtgärder skulle kunna uppgå till mindre än 5 miljarder kronor per år under de kommande 20 åren, för att därefter halveras.59 Givet bristen på underlag framhålls att uppskattningen är osäker. Finanspolitiska rådet anser därför att en utredning bör tillsättas för att ta fram ett nytt och mer fullständigt underlag kring kostnader förknippade med klimatanpassning. 
  
 IMF (2023) uppskattar behovet av offentliga investeringar i klimatanpassning i Sverige till motsvarande 0,4 procent av BNP över tio år. Investeringsbehovet är dock schablonmässigt framtagen för endast ett urval av anpassningsåtgärder och utan djupare analys av specifikt svenska klimatrelaterade risker och behov. Utredningen bedömer därför att IMF:s uppskattning är alltför osäker och inte tillför något till befintliga uppskattningar från t.ex. Finanspolitiska rådet. 
  
 58Se t.ex. Kose och Monroe (2023) för en sammanställning av olika skattningar av investeringsbehovet. 
  
 59Finanspolitiska rådet bedömer att de samlade anpassningskostnaderna kan uppgå till cirka 50 miljarder kronor fram till 2040 samt därefter ytterligare 110 miljarder kronor för- delade över en 50 årsperiod. Bedömningen baseras på den s.k. Klimatanpassningsutredningen (SOU 2017:42), och den underlagsrapport till utredningen i vilken kostnader för anpass- ningsåtgärder inom en lång rad områden (översvämningar från hav, sjöar, vattendrag samt skyfall, ras och skred, kusterosion samt erosion från vattendrag) uppskattas. Det är oklart i vilken omfattning kostnaderna kräver offentlig finansiering. 
  
 111 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 3.4Klimatförändringarnas och klimatåtgärdernas effekter på  
 ränte-tillväxt-differensen 
  
 Tidigare konstaterades att klimatförändringarna kan få en långsiktig negativ påverkan på global potentiell BNP och möjligen även på dess tillväxt. Hur stor denna effekt blir avgörs av i vilken omfattning, med vilka åtgärder och i vilken takt världens länder lyckas minska de globala utsläppen av växthusgaser samt, i mindre grad, vidta nöd- vändiga klimatanpassningsåtgärder. Oavsett vilka klimatåtgärder som vidtas kan de samlade kostnaderna väntas öka i takt med att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären fortsätter växa. En minskning i global  
 BNP-tillväxt 
  skulle självfallet även påverka Sverige, även om de inhemska direkta konsekvenserna av klimatför- ändringarna skulle bli mer begränsade. En lägre  
 BNP-tillväxt 
  innebär, allt annat lika, att  
 ränte-tillväxt-differensen 
  ökar. 
  
 I föregående avsnitt gjordes bedömningen att ökade permanenta globala klimatinvesteringar kan öka den neutrala räntan. En högre neutral ränta innebär, återigen allt annat lika, att  
 ränte-tillväxt- 
  differensen växer i absoluta tal. Samtidigt konstaterades också att klimatförändringarna, liksom vissa åtgärder för att ställa om till nettonollutsläpp, kan verka i motsatt riktning vilket skulle kunna innebära att differensen i stället minskar. En ev. positiv nettoeffekt på den neutrala räntan är därför mest trolig på kort till medellång sikt, alltså under den period då de flesta klimatinvesteringar behöver göras men innan klimatförändringarna riskerar få en alltför negativ effekt på produktiviteten och därigenom påverka den neutrala räntan nedåt. 
  
 Den samlade effekten på  
 ränte-tillväxt-differensen 
  kan således väntas variera över tid, och vara såväl positiv som negativ. Givet osäkerheterna – inte minst kring hur den neutrala räntan utvecklas i ljuset av klimatförändringarna och de klimatåtgärder som vidtas – är det inte möjligt att göra någon mer kvalificerad bedömning av hur  
 ränte-tillväxt-differensen 
  påverkas. Klimatinvesteringar har dock potentialen att, i alla fall under en övergångsperiod, bidra till att öka  
 ränte-tillväxt-differensen. 
  
 Den samlade effekten av klimatförändringarna på  
 ränte-tillväxt- 
  differensen bortom 2050 är mer svårbedömd. Den globala poten- tiella tillväxten kan väntas påverkas negativt, vilket bidrar till att öka differensen, men huruvida detta helt eller delvis uppvägs av klimat- 
  
 112 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 förändringarnas påverkan på den neutrala räntan går inte att veta. Det kan i vilket fall som helst inte uteslutas att  
 ränte-tillväxt- 
  differensen påverkas i en sådan grad att det får konsekvenser för en bedömning av det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden, vilket vi återkommer till i kapitel 11. 
  
 3.5Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Den globala uppvärmningen och klimatförändringarna utsätter ekonomin för en rad risker. Dessa kan delas upp i två breda kategorier: fysiska klimateffekter och klimatåtgärder. Detta kapitel har visat hur risker inom båda områden kan påverka makro- ekonomiska utfall, antingen direkt i den reala ekonomin eller indirekt via det finansiella systemet. Påverkan kan i vissa fall bli betydande. 
  
 En litteraturgenomgång indikerar att temperaturhöjningar med  
 2–3,7℃ 
  kan innebära att global  
 BNP-nivå 
  om 100 år blir 2,5– 23 procent lägre än vad den annars skulle ha blivit. Klimatföränd- ringar kan således komma att minska global potentiell BNP, men det är svårt att fastställa hur stor denna effekt kan bli. 
  
 Klimatförändringarna kan också väntas påverka den neutrala räntan men inte heller här går det enkelt att fastställa vad den samlade effekten kan väntas bli. Även om litteraturen antyder att räntan, i synnerhet på lång sikt, kommer påverkas negativt kan kraftiga klimatrelaterade investeringar på kort till medellång sikt ha en motsatt effekt. 
  
 Klimatförändringarna och klimatinvesteringar kan därmed ha potentialen att, i alla fall under en övergångsperiod, bidra till att öka  
 ränte-tillväxt-differensen. 
  Vilken effekt på  
 ränte-tillväxt-differensen 
  blir bortom 2050 är svårare att förutse, då såväl potentiell BNP som den neutrala räntan kan väntas röra sig i samma riktning. Det går likväl inte att utesluta att  
 ränte-tillväxt-differensen 
  kan påverkas av klimatrelaterade faktorer i en sådan grad att det får konsekvenser för en bedömning av det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden. 
  
 Det konstateras i kapitlet att det saknas ett samlat underlag för att uppskatta behovet av offentlig finansiering inom klimatområdet. Finanspolitiska rådets (2022) bedömning att det samlade behovet av offentlig finansiering under det kommande decenniet kan väntas 
  
 113 
  
 Klimatförändringarnas makroekonomiska effekter 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 uppgå till omkring  
 25–45 
  miljarder kronor per år, vid sidan av eventuella klimatrelaterade investeringar i innevarande infra- strukturplan, förefaller dock rimlig så vitt utredningen kan bedöma. Det samlade behov som Finanspolitiska rådet har kvantifierat omfattar kostnader för skador och förluster, klimatomställning och klimatanpassning. Rådets bedömning är dock att offentlig finansie- ring kommer att utgöra en mindre del av det totala finansierings- behovet. I brist på annat underlag är det rimligt att utgå ifrån att det årliga behovet av offentlig finansiering kommer att ligga i linje med Finanspolitiska rådets uppskattning även bortom den tioårsperiod som rådet bedömt behovet för. Den totala kostnaden över en 10 års period motsvarar  
 4–7,5 
  procent av BNP. Om det årliga behovet skulle förbli det samma under två decennier skulle det innebära en aggregerad kostnad motsvarande  
 8–15 
  procent av BNP. I beräk- ningen antas kostnadens andel av BNP vara konstant över tiden. I kapitel 11 diskuteras hur offentlig finansiering inom klimatområdet kan beaktas vid en bedömning av det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden. 
  
 114 
  
 4Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Innan en diskussion förs om hur ett ramverk för den finanspolitiska stabiliseringspolitiken bör se ut är det viktigt att förstå hur prognos- makare gör sina konjunkturbedömningar (se avsnitt 4.1). Det kan också vara lärorikt att analysera det historiska samspelet mellan finans- och penningpolitik i Sverige i olika konjunkturlägen (se avsnitt 4.2). I avsnitt 4.3 sammanfattas kapitlets viktigaste slutsatser. 
  
 4.1En sammanhållen bedömning av konjunkturen 
  
 I detta avsnitt ges en kort beskrivning av hur konjunkturbedöm- ningar görs i praktiken. Sedan förs en diskussion kring svårigheten att identifiera konjunkturcykler i realtid. Därefter diskuteras ett fenomen som många prognosmakare måste förhålla sig till, nämligen förekomsten av asymmetriska konjunkturcykler. Slutsatserna från dessa diskussioner används avslutningsvis för att dra slutsatser om vilka makroekonomiska variabler som i första hand kan behöva stabiliseras. 
  
 4.1.1Hur görs konjunkturbedömningar i praktiken? 
  
 En utgångspunkt för all stabiliseringspolitik är att svängningar i produktion, kapacitetsutnyttjande och sysselsättning är förenade med välfärdsförluster för medborgarna. Vidare förutsätts att dessa svängningar kan mildras med  
 ekonomisk-politiska 
  åtgärder. Stabila priser, efterfrågan och hållbara offentliga finanser, men även en stabil växelkurs, anses på sikt bidra till högre effektivitet och ekonomisk tillväxt. Stabilitet och förutsägbarhet i priser och efterfrågan 
  
 115 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 reducerar risktagandet i investeringar, vilket stimulerar dessa och därmed  
 BNP-tillväxten. 
  De flesta hushåll och företag föredrar en förhållandevis jämn ekonomisk utveckling för att lättare kunna planera. En djup konjunkturnedgång tenderar dessutom få bestående, eller åtminstone mycket långvariga, negativa effekter på sysselsättningen. 
  
 Stabiliseringspolitik behöver baseras på prognoser60 för den ekonomiska utvecklingen eftersom stabiliseringspolitiken påverkar ekonomin med fördröjning. Ekonomisk statistik över t.ex. BNP- tillväxt och sysselsättning publiceras med en eftersläpning, vilket innebär att indikatorer behövs för att en prognosmakare ska kunna bilda sig en uppfattning om både nuläget och framtiden. En viktig hjälp i prognosarbetet är de makroekonomiska indikatorer som publiceras löpande. Makroekonomiska indikatorer är ett samlings- namn för variabler som säger något om det aktuella läget i ekonomin eller läget den närmaste framtiden. Det finns en mängd olika makro- ekonomiska indikatorer för att analysera utvecklingen i den svenska ekonomin, t.ex. inköpschefsindex och Konjunkturinstitutets Konjunkturbarometer. 
  
 En central fråga i prognosarbetet är var i konjunkturcykeln ekonomin befinner sig (och vart den är på väg). Konjunkturläget mäts vanligen med hjälp av olika mått på resursutnyttjandet, vilka i sin tur mäter i vilken grad ekonomins produktionskapacitet utnytt- Jenkins. 
  
 Kortfristprognos 
  
 Processen för att ta fram en ny makroekonomisk prognos börjar med en genomgång av nyinkommen statistik och indikatorer sedan förra prognosomgången, samt en genomgång av aktuella frågor av betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Eftersom svensk ekonomi är starkt beroende av utlandet inleds vanligen det praktiska arbetet med en prognos för utvecklingen av den internationella ekonomin, samt preliminära prognoser för växelkurs och räntor. Därefter görs kortsiktsprognoser (vilka vanligen har en prognos- horisont på omkring två år) avseende BNP, arbetsmarknad, 
  
 60I betänkandet används, om inget annat anges, termen prognoser för de bedömningar som görs av den makroekonomiska utvecklingen, oavsett om dessa prognoser utgörs av ekono- metriska skattningar, framskrivningar eller scenarier. 
  
 116 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 inflation, resursutnyttjande och offentliga finanser. Utvecklingen inom dessa områden påverkar varandra, vilket innebär att arbetet vanligen är en iterativ process där man gör ett flertal omräkningar. Som stöd i prognosarbetet används ofta ekonometriska modeller. Dessa kan vara allt från enkla indikatormodeller för en enskild variabel (t.ex. exporten) till mer avancerade modeller som avser att fånga en hel ekonomis funktionssätt, t.ex. vektor autoregressiva modeller (så kallade  
 VAR-modeller) 
  och dynamiska stokastiska allmänna jämviktsmodeller (så kallade  
 DSGE-modeller). 
  Publicer- ade prognoser är dock nästan alltid resultatet av en samlad bedöm- ning gjord av en grupp prognosmakare. Detta förklaras bl.a. av att alla modeller utgör en förenkling av verkligheten och därmed inte beaktar alla faktorer som prognosmakarna anser vara relevanta för ekonomins utveckling. Dessutom har alla modeller sina styrkor och svagheter, vilket innebär att det finns skäl att ta hjälp av flera olika modeller. 
  
 Medelfristprognoser 
  
 Flertalet prognosmakare publicerar endast kortfristiga konjunktur- prognoser, medan några aktörer publicerar prognoser som sträcker sig längre i tiden. Den senare typen av prognoser kallas vanligen medelfristiga prognoser och avser vanligen de närmaste åren efter kortfristprognosens slut.61 Dessa prognoser är inte lika detaljerade som kortsiktsprognoserna och beskriver den makroekonomiska utveckling som kan förväntas givet ett antal centrala, men förenklade antaganden. Huvudorsaken till skillnaden i metod för dessa olika horisonter förklaras av att osäkerheten kring den framtida utveck- lingen bedöms vara för stor för att det normalt ska vara meningsfullt att göra konjunkturprognoser avseende en längre horisont än ett till två års sikt. I medelfristprognoser antas därför inga nya störningar drabba ekonomin och variablerna antas därmed utvecklas så att ett balanserat resursutnyttjande nås inom några års sikt. Vidare antas vanligen att finans- och penningpolitik bedrivs i linje med gällande 
  
 61Affärsbanker, fack- och arbetsgivarförbund publicerar vanligen endast kortsiktsprognoser, medan t.ex. Konjunkturinstitutet, Ekonomistyrningsverket och regeringen regelbundet även publicerar medelfrist prognoser. Riksbanken publicerar prognoser som sträcker cirka 3 år framåt i tiden. Stora internationella organisationer såsom OECD och IMF publicerar vanligen endast kortfristprognoser, men gör ibland längre framskrivningar, t.ex. t.ex. inom ramen för sina så kallade ländergranskningar, se t.ex IMF (2023). 
  
 117 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ramverk.62 Vilken nivå på BNP och arbetslöshet som råder i detta balanserade läge beror i sin tur på den bedömning av potentiell BNP och jämviktsarbetslöshet som prognosmakaren gör. 
  
 4.1.2Att bedöma resursutnyttjandet i realtid är en svår men viktig uppgift 
  
 Potentiell BNP och konjunkturcykeln 
  
 En nyckelvariabel i bedömningen av resursutnyttjandet är potentiell BNP. Som det konstaterades i avsnitt 2.1 definieras potentiell BNP som den nivå på produktionen i ekonomin som uppnås vid fullt resursutnyttjandet av tillgängliga produktionsfaktorer (arbete och kapital) vid varje givet tillfälle. Nivån och förändringen i potentiell BNP avgörs av hur väl ekonomin fungerar och påverkas bl.a. av den tekniska utvecklingen och drivkrafterna för arbete och investeringar. Bedömningen försvåras av att det rör sig om en  
 icke-observerbar 
  variabel. Även om det finns statistiska metoder för att skatta resurs- utnyttjandet i ekonomin är dessa behäftade med stor osäkerhet och olika prognosmakare kan göra olika bedömningar. Bedömningen kan därmed skilja sig åt mellan prognosmakare och revideras relativt mycket över tid. 
  
 Den faktiska BNP rör sig kring denna potentiella BNP (se figur 4.1). När faktiskt BNP överstiger (understiger) potentiell BNP innebär det att resursutnyttjandet är högre (lägre) än normalt, en situation som ofta brukar benämnas som högkonjunktur (låg- konjunktur). En mindre avvikelse mellan faktisk och potentiell BNP brukar ibland kallas normalkonjunktur, men det bortses från i figuren av förenklingsskäl. 
  
 62Konjunkturinstitutet antar i sina medelfristprognoser att finanspolitiken anpassas så att överskottsmålet nås på ett par års sikt, medan regeringens utgår från beslutade och aviserade åtgärder. Vanligen används också en extern framskrivning av befolkningsutvecklingen. Det kan också förekomma ytterligare antaganden. Exempel på sådana är att Konjunkturinstitutet antar att styrräntan går mot en bedömd nivå på jämviktsräntan, att överskottet i bytesbalansen faller och att offentlig konsumtion och transfereringar utvecklas med hänsyn tagen till den demografiska utvecklingen. 
  
 118 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Figur 4.1 Konjunkturcykel 
  
 Schematisk illustration 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet (2018). 
  
 Varför är det svårt att göra konjunkturbedömningar? 
  
 Eftersom konjunktursvängningar kan vara skadliga för ekonomin bedrivs stabiliseringspolitik, vars främsta uppgift är att säkerställa att produktionen inte över- eller understiger ekonomins långsiktiga produktionsförmåga alltför mycket.63 Detta är en komplicerad upp- gift av, framför allt, två skäl. För det första råder det alltid en osäker- het kring hur långt ifrån ett balanserat konjunkturläge som ekonomin befinner sig. Hur duktiga prognosmakarna än är och oavsett hur avancerade metoder de har att tillgå är storleken på BNP- gapet till syvende och sist alltid en bedömning. En försvårande omständighet är att ekonomin kontinuerligt utsätts för olika typer av störningar. Dessa kan förenklat delas in i två kategorier: efter- fråge- och utbudsstörningar. En efterfrågestörning är en oväntad förändring av efterfrågan i ekonomin. En negativ efterfrågestörning 
  
 63Detta kan kontrasteras mot strukturpolitiken, vilken bl.a. syftar till att påverka den potenti- ella produktionsnivån i ekonomin. Alternativt kan strukturpolitiken ses som all finanspolitik som inte är stabiliseringspolitik. 
  
 119 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 kan t.ex. bero på fallande efterfrågan i viktiga exportländer eller i Sverige. En utbudsstörning innebär att utbudet förändras i ekonomin. Ett typexempel på en negativ utbudschock är oljekriserna på  
 1970-talet. 
  På senare tid har en stor del av världen råkat ut för negativa utbudsstörningar i form av exempelvis problem med leveranskedjor, restriktioner på grund av pandemiutbrott, samt minskad tillförsel av gas. Sådana utbudsproblem resulterar i att frakt- eller energipriser plötsligt stiger. I praktiken (speciellt i realtid, men även på lite sikt) är det svårt att bedöma vilka typer av störningar som ekonomin utsatts för. Detta har betydelse då ovannämnda typer av störningar får olika effekter på ekonomin. Detta försvårar möjlig- heten att vidta lämpliga stabiliseringspolitiska åtgärder. 
  
 För det andra kräver en framgångsrik stabiliseringspolitik en rela- tivt god kännedom om hur, och hur snabbt, ekonomin anpassar sig efter en makroekonomisk störning. Denna anpassning kan ske i huvudsak via löner och priser eller via sysselsättning och produktion. Hur anpassningen sker beror i sin tur på strukturella faktorer. Ju stelare löne- och prissättningen är, desto mer måste anpassningen ske via ändrad produktion och sysselsättning. 
  
 Trots att centralbanker, regeringar och andra lägger ner ansenliga resurser på att göra så bra makroekonomiska prognoser som möjligt visar utvärderingar att deras prognosförmåga inte är särskild god.64 Det makroekonomiska prognosarbetet bidrar dock med andra viktiga beslutsunderlag, utöver de faktiska prognoserna. Dit hör den gedigna genomgången av det aktuella läget i ekonomin, som utgör grunden för en prognos, samt belysandet av riskerna för den ekono- miska utvecklingen. Det finns anledning att tro att detta bidragit till att den förda stabiliseringspolitiken i Sverige ändå kan sägas ha lyckats relativt väl med sin uppgift de senaste 20 åren (se avsnitt 4.2).65 
  
 Svårigheten att göra träffsäkra makroekonomiska prognoser manar icke desto mindre till eftertanke kring vilka förväntningar man kan ha på stabiliseringspolitiken och också hur denna kan utfor- mas på bästa sätt (se vidare avsnitt 8.3 och 8.4). 
  
 64Se t.ex. Konjunkturinstitutet (2023f). 
  
 65Se Lyhagen och Shahnazarian (2023) och Finanspolitiska rådet (2023). Se även Robinson (2020) för en utvärdering av den förda stabiliseringspolitiken i andra avancerade länder. 
  
 120 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 BNP-gapet 
  som mått på resursutnyttjandet 
  
 Ett vanligt mått på resursutnyttjandet är  
 BNP-gapet. 
  
 BNP-gapet 
  definieras som den procentuella skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP.  
 BNP-gapet 
  kan delas upp i ett arbetsmarknadsgap och ett produktivitetsgap (se figur 4.2). Arbetsmarknadsgapet är ett mått på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden, medan prod- uktivitetsgapet är ett mått på cykliska fluktuationer i produktivite- ten. Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden kan bedömas utifrån faktiska och potentiella arbetade timmar (arbetsmarknadsgap), som i sin tur kan delas upp i sysselsättningsgap och ett medelarbetstids- gap. Arbetslöshetsgapet är skillnaden mellan den faktiska arbetslös- heten och jämviktsarbetslösheten eller skillnaden mellan arbets- kraftsgapet och sysselsättningsgapet, där arbetskraftsgapet är skill- naden mellan den faktiska och den potentiella arbetskraften. 
  
 Figur 4.2  
 BNP-gap 
  och dess delar 
  
 BNP-gap 
  
 Resursutnyttjandet i 
  
 hela ekonomin 
  
 Arbetsmarknadsgap 
  
 Produktivitetsgap 
  
 Resursutnyttjandet 
  
 Resursutnyttjandet 
  
 på arbetsmarknaden 
  
 inom företagen 
  
 Medelarbetstidsgap 
  
 Sysselsättningsgap 
  
 Arbetskraftsgap 
  
 Arbetslöshetsgap 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 121 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 4.3 visar att förändringarna i  
 BNP-gapet 
  vanligen sker något tidigare jämfört med förändringen i arbetslöshetsgapet. 
  
 Figur 4.3  
 BNP-gap 
  och arbetslöshetsgap,  
 2000–2023 
  
 Procent 
  
 6 
  
 3 
  
 5 
  
 BNP-gap 
  (vä) 
  
 4 
  
 Arbetslöshetsgap (hö) 
  
 2 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -1 
  
 -3 
  
 -4 
  
 -2 
  
 -5 
  
 -6 
  
 -3 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Kvartalsdata. Arbetslöshetsgapet visas med omvänt tecken så att positivt värde för båda måtten indikerar att resursutnyttjandet överstiger potentiell nivå. 
  
 Källa: prop. 2023/24:1. 
  
 Indikatorer på resursutnyttjandet 
  
 Bedömningen av potentiell BNP används för att uppskatta resursutnyttjandet i ekonomin genom att relatera den faktiska BNP- nivån till denna. I praktiken kan det dock inträffa händelser som får prognosmakarna att revidera sin bedömning av potentiell BNP utifrån att  
 BNP-gapet 
  inte förefaller rimligt givet den bild som ges av tillgängliga indikatorer för resursutnyttjandet. Denna typ av revideringar gäller främst bedömningen av nuläget, men det händer även att prognosmakare reviderar sin syn på historien. Ett exempel på det sistnämnda är om den bakomliggande statistiken revideras fler år tillbaka i tiden. 
  
 En central indikator är Riksbankens resursutnyttjandeindikator, vilken väger samman en rad relevanta enkätfrågor såsom exempelvis 
  
 122 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 företagens kapacitetsutnyttjande och upplevda brist på arbetskraft.66 I figur 4.4 visas resursutnyttjandeindikatorn, samt regeringens BNP- gap. Den tydliga samvariationen och det faktum att förändringar i resursutnyttjandet tenderar att synas i resursutnyttjandeindikatorn något/några kvartal innan förändringen syns i  
 BNP-gapet 
  visar att denna indikator ger värdefull information som kan användas till både nulägesbedömningen av resursutnyttjandet och till prognos av densamma. Att magnituden mellan indikator och bedömt gap under vissa tidsperioder skiljer sig åt markant (men inte under andra) illustrerar svårigheten att göra bedömningar av storleken på BNP- gapet. 
  
 Figur 4.4 Resursutnyttjandeindikator och  
 BNP-gap, 
  
 2000–2023 
  
 Standardavvikelse respektive procent 
  
 3 
  
 6 
  
 2 
  
 4 
  
 1 
  
 2 
  
 0 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -4 
  
 -3 
  
 Resursutnyttjandeindikator (vä) 
  
 -6 
  
 BNP-gap 
  (hö) 
  
 -4 
  
 -8 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Resursutnyttjandeindikatorn är normaliserad med medelvärde=0 och standardavvikelsen=1. Data för indikatorn fram till 2023kv3. 
  
 Källor: Riksbanken och regeringen. 
  
 På samma sätt tenderar förändringar i Riksbankens arbetsmark- nadsindikator ligga före förändringar av arbetslöshetsgapet (se figur 4.5). 
  
 66För en förklaring av indikatorn, se Reed (2023). 
  
 123 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 4.5 Arbetsmarknadsindikator, sysselsättningsgap och arbetslöshetsgap,  
 2001–2023 
  
 Standardavvikelse respektive procent 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 Arbetsmarknadsindikator 
  
 Sysselsättningsgap 
  
 Arbetslöshetsgap 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 2007 
  
 2009 
  
 2011 
  
 2013 
  
 2015 
  
 2017 
  
 2019 
  
 2021 
  
 2023 
  
 Anm.: Arbetsmarknadsindikatorn är normaliserad med medelvärde=0 och standardavvikelsen=1. Data för indikatorn fram till 2023kv2. 
  
 Källor: Riksbanken och regeringen. 
  
 Jämförelsen av BNP- och arbetslöshetgapet ovan i figur 4.3 visar att förändringarna i BNP oftast föregår förändringarna på arbetsmark- naden. På samma sätt syns förändringar i konjunkturläget oftast snabbare i resursutnyttjandeindikatorn än i arbetsmarknadsindika- torn (se figur 4.6).67 Att så är fallet talar för att konjunkturbedömare bör fästa större vikt vid förändringar i den förstnämnda.68 
  
 67Gäller dock inte perioden  
 2012–2015. 
  
 68Riksbanken har inte tagit fram någon specifik indikator för produktivitetsgapet, vilket möjligen delvis kan förklaras av begränsad datatillgång. Några av de variabler som ingår i Resursutnyttjandeindikatorn kan dock sägas spegla resursutnyttjandet i företagen (bl.a. kapacitetsutnyttjandet). Att den uppmätta (faktiska) produktiviteten tenderarar att vara väldigt volatil och statistiken ofta revideras kraftigt är två skäl till att konjunkturbedömare tenderar att fokusera sina resurser på att bedöma resursutnyttjande för hela ekonomin och/eller på arbetsmarknaden samt betrakta produktivitetsgapet som en residual. 
  
 124 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Figur 4.6 
  
 Resursutnyttjande- och arbetsmarknadsindikator  
 2000–2023 
  
 Standardavvikelse 
  
 3 
  
 Resursutnyttjandeindikatorn 
  
 2 
  
 Arbetsmarknadsindikator 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Indikatorerna är normaliserade med medelvärde=0 och standardavvikelsen=1. Data för resursutnyttjande- och arbetsmarknadsindikatorn finns från 2023kv3 respektive 2023kv2. 
  
 Källa: Riksbanken. 
  
 En nackdel med dessa indikatorer är att de endast publiceras på kvartalsfrekvens, vilket är mer sällan än t.ex. Konjunkturinstitutets Barometerindikator som publiceras varje månad.69 En viktig meto- dologisk skillnad mellan Resursutnyttjande- och Barometerindika- torn är att den förstnämnda söker fånga resursutnyttjandet i förhåll- ande till normal nivå, medan den sistnämnda beskriver tillväxtens förhållande till normal tillväxt.70 Detta är en viktig distinktion, men inte desto mindre visar en enkel analys att Barometerindikatorn kan användas som en tidig indikation på resursutnyttjandeindikatorn (och därmed på resursutnyttjandet i ekonomin), se figur 4.7. En kraftig och/eller oväntad ändring i barometerindikatorn kan tänkas tjäna som en tydlig indikation på att prognosmakare bör inleda en 
  
 69Barometerindikatorn är en bred indikator som omfattar hela ekonomin, exklusive den offentliga sektorn. Företag och hushåll får svara på en enkät där de redogör för deras bedömning av både den nuvarande situationen i ekonomin och deras förväntningar om den närmaste framtiden. Se vidare Konjunkturinstitutet (2023d). 
  
 70 
 BNP-tillväxten 
  kan vara både hög och låg i hög- respektive lågkonjunktur. Ett exempel på detta är att tillväxten kan vara hög i början av en konjunkturuppgång när resursutnyttjandet är lägre än normalt. 
  
 125 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 djupare analys av resursutnyttjandet och eventuellt revidera sin tidigare bedömning (se vidare avsnitt 8.4.1). 
  
 Figur 4.7 Barometer- och resursutnyttjandeindikator  
 2000–2023 
  
 Standardavvikelse 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -4 
  
 Barometerindikator 
  
 Resursutnyttjandeindikator 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Kvartalsdata. Indikatorerna är normaliserade med medelvärde=0 och standardavvikelsen=1. Data fram till 2023kv3. 
  
 Källor: Riksbanken, Konjunkturinstitutet, samt egna beräkningar. 
  
 Det är dock inte bara utvecklingen av ovannämnda indikatorer som kan motivera en revidering av  
 BNP-gapet. 
  Exempelvis kan en inflations- och löneutveckling som avviker från det förväntade resultera i att prognosmakarna kan behöva se över sina ursprungliga bedömningar av ekonomins potential. 
  
 Bedömningar gjorda i realtid jämfört med aktuell bedömning 
  
 I föregående avsnitt konstaterades att bedömningar av resursut- nyttjandet i realtid är förenad med osäkerhet och att prognosmakare med jämna mellanrum har anledning att revidera sina bedömningar. Att  
 BNP-gapet 
  är en  
 icke-observerbar 
  variabel innebär att det inte går att utvärdera prognoserna i vanlig mening. Ett sätt att få en bild över hur synen ändrats över tid är att jämföra den bedömning som 
  
 126 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 regeringen gjorde i realtid avseende innevarande år med den bedöm- ning som regeringen gör i sin senaste prognos avseende detta år.71 
  
 En sådan jämförelse för  
 BNP-gapet 
  
 2002–2022 
  visar att korrela- tionen mellan realtidsbedömningen och den aktuella bedömningen är hög (R2=0,8, se figur 4.8). I 15 av 21 fall stämmer realtidsbedöm- ningen om  
 BNP-gapet 
  är positivt eller negativt överens med den bedömning som görs idag. En analys av motsvarande samband av- seende realtidsbedömningen för nästkommande år och aktuell bedömning visar på ett svagt samband (R2 =0,1).72 
  
 En liknande analys avseende arbetslöshetsgapet  
 2007–2022 
  visar även den att realtidsbedömningen korrelerar väl med den aktuella bedömningen (Sanchez, se figur 4.9). För samtliga år utom ett stämmer realtidsbedömningen om arbetslöshetsgapet är positivt eller negativt överens med den bedömning som görs idag. En analys av motsvarande samband avseende realtidsbedömningen för näst- kommande år och aktuell bedömning visar på ett svagare samband R2=0,5).73 
  
 Skillnaderna mellan bedömningarna gjorda i realtid och aktuell bedömning förklaras av prognosfel för den faktiska utvecklingen och/eller en ändrad syn på potentiell BNP respektive jämvikts- arbetslöshet i efterhand. Prognosfel avseende den faktiska utveck- lingen kan i sin tur delvis bero på bl.a. effekterna av stabiliserings- politik som ej var förslagen och aviserad vid prognostillfället. 
  
 71Budgetpropositionen publiceras i regel i mitten av september och baseras vanligtvis på en makroprognos som färdigställts i början på augusti. Vid denna tidpunkt utgörs senast tillgängliga  
 BNP-utfall 
  utfallet för det första kvartalet innevarande år. 
  
 72Analys av regeringens prognoser, se vidare fotnot i diagram. 
  
 73Analys av Konjunkturinstitutets prognoser, se fotnot i diagram, till följd av att regeringen endast publicerat prognoser för arbetslöshetsgapet de senaste åren. På grund av sämre datatillgång är analysen avseende arbetslöshetsgapet gjord på en kortare tidsperiod. 
  
 127 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 4.8  
 BNP-gap, 
  bedömning i realtid och aktuell,  
 2002–2022 
  
 Procent 
  
 4 
  
 3 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -4 
  
 -5 
  
 -6 
  
 -7 
  
  Aktuell 
  
  Realtid 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 2020 
  
 2022 
  
 Anm.: Aktuell bedömning avser bedömning i Budgetpropositionen 2024. Realtidsbedömning avser bedömningen i Budgetpropositionen för innevarande år. 
  
 Källa: Regeringen. 
  
 Figur 4.9 Arbetslöshetsgap, bedömning i realtid och aktuell,  
 2007–2022 
  
 Procent 
  
 3 
  
  Aktuell 
  
  Realtid 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 -1 
  
 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 
  
 Anm.: Aktuell bedömning avser bedömning i Konjunkturläget september 2023. Realtidsbedömning avser bedömningen i Konjunkturläget som publiceras på hösten för innevarande år. 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet. 
  
 128 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Bedömningen av  
 BNP-gapet 
  har ändrats mer mellan realtid och aktuell bedömning än arbetslöshetsgapet.74 Det är å andra sidan inte så anmärkningsvärt eftersom  
 BNP-gapet 
  fångar in fler faktorer som påverkar resursutnyttjandet i ekonomin än arbetslöshetsgapet (se figur 4.2 i avsnitt 4.1.2). Skillnaderna visar på betydelsen av att göra en samlad bedömning av konjunkturläget, snarare än att endast förlita sig på enskilda indikatorer. 
  
 4.1.3Asymmetriska konjunkturcykler 
  
 De flesta  
 ekonomisk-politiska 
  ramverk utgår från antagandet att konjunkturcykeln varierar symmetriskt kring den långsiktigt håll- bara produktionsnivån, utan att påverka densamma. På lång sikt anpassas produktionen till dess potentiella nivå (potentiell BNP), vilken bestäms av strukturella faktorer. 
  
 Detta antagande verkar inte vara uppfyllt i verkligheten. Att konjunkturcykeln inte är symmetrisk är väletablerat i den empiriska forskningen.75 Konjunkturnedgångar är vanligen längre och kraft- igare än konjunkturuppgångar. Ett illustrativt exempel på denna asymmetri är arbetslöshetens utveckling över konjunkturcykeln. Arbetslösheten tenderar att stiga snabbt i samband med en konjunkturnedgång för att därefter falla tillbaka betydligt lång- sammare i en konjunkturåterhämtning (se figur 4.10). 
  
 74Detta gäller inte bara enskilda år, utan också hur resursutnyttjandet bedömts vara igenom- snitt.  
 BNP-gapet 
  uppgick i genomsnitt till  
 -0,2 
  procent enligt aktuell bedömning, vilket kan jämföras med bedömningen i realtid på i genomsnitt  
 -1,2 
  procent. Resursutnyttjandet bedömdes således som svagare i realtid. När det gäller arbetslöshetsgapet var skillnaden betydligt mindre (0,8 jämfört med 0,7 procent i genomsnitt). 
  
 Schneider (2018) för en analys och forskningsreferenser. 
  
 129 
  
 Konjunkturbedömning och stabiliseringLångtidsutredningen 2023 
  
 Figur 4.10 Arbetslöshet i Sverige,  
 1990–2022 
  
 Procent av arbetskraften 
  
 12 
  
 11 
  
 Arbetslöshet 
  
 10 
  
 9 
  
 8 
  
 7 
  
 6 
  
 5 
  
 4 
  
 3 
  
 2  
  
  1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 
  
 Källa: Statistiska centralbyrån. 
  
 Huruvida denna asymmetri gäller resursutnyttjandet i termer av  
 BNP-gap 
  går dock inte att fastställa lika tydligt, bl.a. eftersom det rör sig om en bedömningsvariabel. Enligt regeringens aktuella bedömning var  
 BNP-gapet 
  i genomsnitt  
 -0,2 
  procent  
 2000–2022. 
  Enligt Konjunkturinstitutets bedömning var  
 BNP-gapet 
  igenom- snitt  
 -0,5 
  procent under samma period. Det finns också teoretiska argument för att  
 BNP-gapet 
  borde vara asymmetriskt, t.ex. genom att nominella löner är mer trögrörliga nedåt än uppåt. 
  
 4.1.4Negativa persistenseffekter 
  
 Det är vidare väl belagt i forskningen att djupa och utdragna låg- konjunkturer påverkar potentiell  
 BNP-nivå 
  negativt. Lägre investe- ringar i realkapital och FoU medför lägre produktivitetstillväxt än vad som annars hade varit fallet. 
  
 Arbetslöshetsvolatilitet kan medföra samhällsekonomiska kost- nader.76 På arbetsmarknaden kan dessa resultera i negativa persistenseffekter, vilka kan medföra lägre arbetskraftsdeltagande 
  
 Schneider och Lucas (2022). 
  
 130 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 och högre arbetslöshet än vad som annars hade varit fallet. Dessa effekter kan bl.a. bero på att individers humankapital till viss del är bransch- eller företagsspecifikt och att en långvarig arbetslöshet i sig innebär förlorad kunskap och stigmatisering. En annan förklaring är  
 insider-outsider-problematik 
  vid löneförhandlingar. Stabilisering av arbetslösheten är ett sätt att minska problem med negativa persistenseffekter.77, 78 
  
 Möjligen kan högkonjunkturer ge upphov till positiva persistens- effekter, t.ex. till följd av att personer som står något längre från arbetsmarknaden då kan få en anställning. Förekomsten och omfatt- ningen av positiva persistenseffekter är inte särskilt välbelagda i forskningen, vilket talar för att persistenseffekter kan förväntas vara negativa i genomsnitt. 
  
 4.1.5Vilka makroekonomiska variabler bör stabiliseras? 
  
 Enligt gängse uppdelning ligger det stabiliseringspolitiska ansvaret i huvudsak på centralbanken, men kostnaden i form av lägre potentiell BNP av djupa lågkonjunkturer pekar mot att finanspolitiken kan spela en större roll. Genom att minska persistenseffekterna med aktiv finanspolitik i lågkonjunktur kan förutsättningarna för de offentliga finanserna på sikt förbättras då färre insatser och lägre transfereringar kan behöva riktas till de arbetslösa, samtidigt som skatteintäkterna blir högre när fler är i arbete. Kostnaden för de finanspolitiska åtgärderna blir lägre om man beaktar att den finans- politiska stabiliseringen ökar den framtida potentiella tillväxten genom att minska de negativa persistenseffekterna av djupa låg- konjunkturer.79 Detta gäller särskilt då styrräntan slår i den effektiva nedre gränsen. 
  
 Konjunktursvängningar leder till variationer i ett stort antal variabler, både realekonomiska, såsom BNP och arbetslöshet, och nominella, t.ex. konsumentprisinflationen. För att stabiliserings- politiken ska vara effektiv behöver frågan om vilka makro- ekonomiska variabler som ska stabiliseras adresseras. 
  
 77Se Jackson och Summers (1986) och Anderson (2022). 
  
 78Mossfeldt och Gonzalez (2013) visar på negativa persistenseffekter till följd av hög arbetslöshet på svenska data. Se också Konjunkturinstitutet (2011). 
  
 79DeLong och Summers (2012). 
  
 131 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Enligt Riksbankslagen är prisstabilitet det överordnade målet för penningpolitiken. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska pen- ningpolitiken även bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (real stabilisering). 
  
 I praktiken brukar stabilisering av realekonomin (dvs. stabilise- ring av resursutnyttjandet) handla om att stabilisera  
 BNP-gapet 
  och/eller arbetslöshetsgapet. Utmaningen i båda fallen är att bedöma hur dessa variabler kommer att utvecklas i frånvaro av stabiliserande åtgärder, hur denna utveckling avviker från den nivå som är lång- siktigt hållbar, samt vilken effekt eventuella stabiliserande åtgärder skulle komma att få. 
  
 Valet av vilken real variabel som är relativt sett viktigare att stabilisera kan diskuteras utifrån flera aspekter. En aspekt är effekten på ekonomin av respektive variabels avvikelse från dess potentiella nivå. Det kan t.ex. argumenteras för att de negativa effekterna av en arbetslöshet som avviker från sin jämviktsnivå (negativa persistens- effekter) innebär en högre kostnad än att produktivitetsnivån gör det. 
  
 En annan aspekt är svårigheten att bedöma respektive variabels potentiella nivå. I och med att den potentiella nivån inte är observer- bar är det svårt att avgöra vilken variabel som skulle vara relativt sett lättare att bedöma. Vissa forskare argumenterar för att jämvikts- arbetslöshetens nivå är lättare att bedöma än potentiell  
 BNP-nivå, 
  bl.a. med hänvisning till att det är en stationär variabel (till skillnad från BNP som trendar uppåt). Det är svårt att bedöma relevansen i detta argument då jämförelsen berör två  
 icke-observerbara 
  variabler, vilka dessutom bedöms bl.a. med hjälp av statistiska metoder och därför är känsliga för skattningsperiod och modellspecifikation. 
  
 En tredje aspekt är det faktum att en real stabilisering som baseras på arbetslösheten indirekt baseras på en bedömning av  
 BNP-utveck- 
  lingen, eftersom BNP ligger före i konjunkturcykeln. Att olika mått är behäftade med olika för- och nackdelar talar för att stabiliserings- politiken kan bli effektivare om den baseras på en samlad bedöm- ning. 
  
 Sammantaget pekar ovannämnda aspekter mot att man bör fästa stor vikt vid både resursutnyttjandet i hela ekonomin som resursut- nyttjandet på arbetsmarknaden. 
  
 132 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 4.2Hur har finans- och penningpolitiken bedrivits de senaste 20 åren?80 
  
 Lyhagen och Shahnazarian (2023) analyserar empiriskt i vilken grad finans- och penningpolitiken har bedrivits kontracykliskt de senaste två decennierna, och om finans- och penningpolitiken påverkat efterfrågan i samma riktning.81 Deras deskriptiva analys indikerar att den samlade finanspolitiken i huvudsak har varit kontracyklisk de senaste två decennierna.82 Med detta menas att den samlade finans- politiken har varit expansiv när resursutnyttjandet varit lågt och åtstramande när resursutnyttjandet varit högt. Analysen visar även att den aktiva finanspolitiken i viss utsträckning har varit kontra- cyklisk. 
  
 När det gäller penningpolitiken är slutsatsen att den bara delvis har varit kontracyklisk. Analysen indikerar vidare att finans- och penningpolitiken delvis varit expansiva eller kontraktiva samtidigt större delen av den studerade perioden. Det innebär att finans- och penningpolitiken (delvis) har dragit åt samma håll när det kommer till att stabilisera den reala ekonomin. 
  
 Lyhagen och Shahnazarian (2023) använder också en ekono- metrisk modell för att skatta sambandet mellan finans- och penning- politik och konjunkturen och vice versa. I den ekonometriska modellen skattas sambanden mellan följande variabler: resursut- nyttjandet, inflationens avvikelse från inflationsmålet, den offentliga sektorns finansiella sparande samt skuggräntan83. De skattade sam- 
  
 80Avsnittet är baserad på Lyhagen och Shahnazarian (2023). 
  
 81Även Villarreal m.fl. (2022) och Finanspolitiska rådet (2023) har nyligen gjort deskriptiva analyser av hur finans- och penningpolitik bedrivits de senaste 20 åren. Lyhagen och Shahnazarian (2023) gör dels liknande deskriptiva analyser dels skattar de sambandet mellan finans- och penningpolitik och makroekonomin simultant i en vektor autoregressiv modell som skattas med Bayesianska metoder. Genom denna skattningsmetod hanterar de samman- sättningseffekter som Villarreal m.fl. (2022) lyfter fram i sin rapport. Det innebär att de i sin skattning tar hänsyn till att finans- och penningpolitik kan påverka den makroekonomiska utvecklingen men också att den makroekonomiska utvecklingen kan påverka den politik som förs. Av naturliga skäl går det inte att ta hänsyn till dessa simultana effekter i enkla deskriptiva analyser. 
  
 82Finanspolitik kan bedrivas antingen genom automatiska justeringar av olika skatter och utgifter beroende på konjunkturutvecklingen (så kallade automatiska stabilisatorer som beskrivs närmare i avsnitt 7.3) eller genom diskretionära beslut om att aktivt ändra olika skatter eller utgifter. Termen samlade finanspolitik används för att indikera att analysen avser hela finanspolitiken. Termen aktiv finanspolitik används för att indikera att analysen avser endast den diskretionära finanspolitiken. 
  
 83Skuggräntan ger en vägledning om hur räntenivån i ekonomin påverkas av centralbankens konventionella- och okonventionella penningpolitiska åtgärder. Dessa åtgärder har främst använts sedan 2015 och framåt. 
  
 133 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 banden används sedan för att undersöka effekterna av olika ekonomiska störningar.84 Resultaten indikerar att för efterfråge- och inflationsstörningar liksom för oväntade finanspolitiska föränd- ringar har interaktionen mellan penning- och finanspolitik hittills varit positiv under  
 2000-talet. 
  Detta innebär att när den samlade finanspolitiken varit expansiv/kontraktiv så har även penning- politiken varit det (se tabell 4.1). De två politikområdena har med andra ord kompletterat varandra.85 För oväntade penningpolitiska förändringar har interaktionen mellan finans- och penningpolitik varit negativ. 86 Det här innebär att när penningpolitiken oväntat har varit expansiv (kontraktiv) så har finanspolitiken motverkat det genom att vara kontraktiv (expansiv). Resultaten indikerar också att penning- och finanspolitik förts kontracyklisk när ekonomin utsatts för efterfråge- eller inflationsstörningar. 
  
 Tabell 4.1 Samspelet mellan penning- och finanspolitik 
  
 Typ av chock 
  
 Samspel 
  
 Efterfrågandechock 
  
 Komplement 
  
 Inflationschock 
  
 Komplement 
  
 Finanspolitisk chock 
  
 Komplement 
  
 Penningpolitisk chock 
  
 Substitut 
  
 84En störning innebär att en oväntad förändring sker i det ekonomiska systemet. En efter- frågestörning innebär en oväntad förändring av efterfrågan (läs resursutnyttjandet) i ekono- min. En inflationsstörning innebär en oväntad förändring av inflationen. En oväntad finans- politisk förändring innebär en oväntad förändring av skatter och offentliga utgifter. 
  
 85Det bör samtidigt poängteras att det inte alltid är positivt att finans- och penningpolitik kompletterar varandra, exempelvis när ekonomin utsätts för inflationsstörning. 
  
 86En oväntad penningpolitisk störning innebär en överraskande förändring av styrräntan. 
  
 134 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konjunkturbedömning och stabilisering 
  
 4.3Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Olika typer av makroekonomiska indikatorer kan vara till stor hjälp vid bedömningar av konjunkturläget och därmed bidra till att stabiliseringspolitiska åtgärder vidtas i rätt tid (se vidare avsnitt 8.5). Ett exempel på detta är att förändringar i resursutnyttjandet tenderar att synas i resursutnyttjandeindikatorn något eller några kvartal innan förändringen syns i  
 BNP-gapet. 
  Analysen visar också att Konjunkturinstitutets barometerindikator kan användas som en tidig indikation på resursutnyttjandeindikator (och därmed på BNP- gapet och arbetslöshetsgapet). Analysen visar dessutom att bedöm- ningen av konjunkturläget bör baseras på en samlad bedömning uti- från en stor mängd statistik, indikatorer och modellskattningar, vilka avser både hela ekonomin  
 (BNP-gapet) 
  och på arbetsmark- naden (arbetslöshetsgapet). Den finanspolitiska konjunkturstabili- seringen bör därför beakta både resursutnyttjandet i hela ekonomin och resursutnyttjandet på arbetsmarknaden (se vidare avsnitt 8.4). 
  
 En jämförelse av regeringens och Konjunkturinstitutets bedöm- ningar av BNP- och arbetslöshetsgapet visar på intressanta resultat. Dels att bedömningarna i realtid avseende innevarande år uppvisar en hög korrelation med senast tillgängliga bedömning, dels att realtidsbedömningar avseende nästkommande år och senaste be- dömning har betydligt lägre korrelation. Det förstnämnda indikerar det kan vara meningsfullt att bedriva finanspolitisk konjunktur- stabilisering baserad på realtidsbedömningar av konjunkturen, medan det sistnämnda sätter fingret på behovet av aktuella pro- gnoser och snabba beslutsprocesser för att kunna bedriva en sådan politik. Detta är faktorer som diskuteras vidare i kapitel 8 och 12. 
  
 Finans- och penningpolitiken har de senaste dryga 20 åren endast delvis förts kontracykliskt och endast ibland samverkat för att stabilisera realekonomin. Detta indikerar att det finns utrymme för att förbättra samspelet mellan politikområdena. Ett sätt att förbättra samspelet är att utarbeta ett ramverk för finanspolitisk konjunktur- stabilisering (se vidare kapitel 8). Ett förbättrat samspel kan i sin tur leda till en mer effektiv konjunkturstabilisering, vilket kan medföra välfärdsvinster, bl.a. via mindre negativa persistenseffekter. 
  
 135 
  
 5Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Det överordnade målet för penningpolitiken är enligt riksbanks- lagen att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation.87 Riksbanken har preciserat målet som att den årliga förändringen av konsument- prisindex med fast ränta (KPIF) ska vara 2 procent. Utan att åsidosätta inflationsmålet ska Riksbanken dessutom bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Penning- politik är de åtgärder som Riksbanken vidtar för att uppnå dessa mål. Riksbanken bedriver en flexibel inflationsmålspolitik, vilket betyder att inflationen tillåts avvika från målet under perioder då det inte bedöms som möjligt att uppnå målet på kort sikt utan att göra alltför kraftiga penningpolitiska åtgärder (såsom styrränteförändringar), vilka kan vara menliga för ekonomin. Riksbanken tar därmed hänsyn till både hur produktion och sysselsättning utvecklas. Eftersom det tar tid innan penningpolitiken får full effekt på inflationen och realekonomin vägleds penningpolitiken av prognoser för den ekonomiska utvecklingen. Det finns inget generellt svar på frågan hur snabbt inflationen bör föras tillbaka till 2 procent om den avviker från målet. En alltför snabb återgång kan i vissa lägen få effekter på produktion och sysselsättning som är mycket negativa, medan en alltför långsam återgång kan försvaga trovärdigheten för inflationsmålet. Riksbankens huvudsakliga penningpolitiska verktyg är styrräntan. Vid behov kan Riksbanken komplettera den konven- tionella penningpolitiken med andra åtgärder, bl.a. köp eller försälj- ning av statspapper, för att exempelvis försöka få genomslag på de räntor som hushåll och företag möter. Riksbanken kan även köpa och sälja andra värdepapper än statspapper om det finns synnerliga 
  
 87Lag (2022:1568) om Sveriges riksbank. 
  
 137 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 skäl. Sådana synnerliga skäl kan t.ex. finnas vid finansiell oro eller i kriser då de reala räntorna är särskilt låga. 
  
 Som det konstaterades i kapitel 2 är det troligt att låga realräntor kommer att vara ett vanligt förekommande fenomen framöver, vilket innebär en begränsning i Riksbankernas handlingsutrymme eftersom den möjliga penningpolitiska stimulansen via styrränte- sänkningar kommer att begränsas av den nedre ränterestriktionen (Effective Lower Bound, ELB). Den nedre ränterestriktionen innebär att det finns en gräns för hur mycket styrräntan kan sänkas under nollstrecket innan det får negativa konsekvenser. Som en konsekvens av detta kan Riksbanker förväntas överväga att använda okonventionella åtgärder för att öka den penningpolitiska stimulan- sen, åtminstone i frånvaro av en finanspolitisk respons när styrräntan ligger på den nedre restriktionen. Detta kapitel beskriver inlednings- vis penningpolitikens transmissionsmekanismer (avsnitt 5.1) och kopplingen mellan Riksbankens och den offentliga sektorns balans- räkningar (avsnitt 5.2). Vidare kvantifieras hur Riksbankens kvan- titativa lättnader har påverkat Riksbankens, och i förlängningen, den offentliga sektorns finanser (avsnitt 5.3). I avsnitt 5.4 presenteras flera tänkbara reformer för att minska behovet av kvantitativa lätt- nader. Kapitlet avslutas med utredningens bedömningar om penningpolitisk stabilisering (avsnitt 5.5). 
  
 5.1Penningpolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Transmissionsmekanismen är samlingsnamnet för hur central- bankens ränteförändringar och andra åtgärder påverkar den aggrege- rade efterfrågan och dess beståndsdelar samt inflationen. 
  
 5.1.1Den konventionella penningpolitikens transmissionskanaler 
  
 När Riksbanken höjer styrräntan stiger Riksbankens in- och ut- låningsränta till bankerna. Banker som har pengar på sina konton i Riksbanken erhåller en högre ränta, medan de banker som lånar av Riksbanken får betala en högre ränta. Detta påverkar i sin tur den ränta som bankerna betalar till varandra på interbankmarknaden och de korta marknadsräntorna. Längre räntor påverkas också, men med 
  
 138 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 en tidsfördröjning.88 Höjda marknadsräntor gör att bankernas finansieringskostnad ökar då det blir dyrare för dem att låna. Detta leder i sin tur till höjda utlåningsräntor för hushåll och företag. Eftersom styrränteförändringar påverkar inflation (och inflations- förväntningar) med fördröjning påverkas även realräntor. 
  
 En ränteförändring påverkar ekonomin på en rad olika sätt.89 Dessa transmissionsmekanismer kan lite förenklat delas upp i sju olika transmissionskanaler (se figur 5.1 nedan): räntekanalen, växelkurskanalen, kassaflödeskanalen, tillgångspriskanalen (vars effekt på ekonomin går via  
 balansräknings-, 
  bankkapitalkanalerna), förväntningkanalen- och kostnadskanalen, samt den finanspolitiska kanalen.90 
  
 Figur 5.1 Penningpolitikens transmissionskanaler 
  
 Schematisk illustration 
  
 Styrräntan 
  
 Marknadsräntor 
  
 Kostnads- 
  
 Inflation 
  
 kanal 
  
 Ränte- 
  
 Växelkurs- 
  
 Kassaflödes- 
  
 Tillgångspris- 
  
 Finanspolitisk 
  
 Förväntnings- 
  
 Pris 
  
 kanalen 
  
 kanalen 
  
 kanalen 
  
 kanalen 
  
 kanal 
  
 kanalen 
  
 Kreditkanalen 
  
 Lön 
  
 Kostnad för 
  
 kapital 
  
 Bankkapital- 
  
 Balansräknings- 
  
 Efterfrågan på 
  
 Efterfrågan på 
  
 kanalen 
  
 kanalen 
  
 arbetskraft 
  
 kapital 
  
 BNP 
  
 Produktion 
  
 Anm.: Egen illustration. 
  
 Räntekanalen 
  
 Räntekanalen beskriver traditionellt sett intertemporal substitution. När marknadsräntorna stiger blir det mer fördelaktigt att spara och 
  
 88Förändringar i styrräntorna påverkar de långa räntorna genom två olika mekanismer. De långa räntorna påverkas direkt av de aktuella korta räntorna, eftersom de långa räntorna är genomsnittet av de korta räntorna under en viss period. Förändringar i styrräntorna påverkar också de långa räntorna indirekt genom förväntningar om framtida styrräntor. 
  
 89Beskrivningarna av kanaler beskriver effekten i en riktning men effekten kan gå åt båda hållen. 
  
 90Beskrivningen av olika transmissionskanaler är inspirerad av beskrivningen av olika kanaler i Sanders (2023), Johnson m.fl. (2009) och Villarreal m.fl. (2022). 
  
 139 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 mindre fördelaktigt att låna pengar. Hushållen väljer då att spara och skjuta upp en del av sin konsumtion på framtiden. Företagen skjuter samtidigt upp sina investeringar eftersom dessa blir dyrare att finansiera med lån. Som en konsekvens av detta minskar företag och hushåll sin efterfrågan på varor och tjänster vilka minskar den samlade efterfrågan i ekonomin. En lägre efterfrågan medför att den samlade produktionen i ekonomin minskar i motsvarande grad. Som en konsekvens av detta efterfrågar företagen mindre arbetskraft och kapital. Den minskade efterfrågan på dessa produktionsfaktorer leder till att löner och kapitalkostnad faller.91 Som ett resultat av detta dämpas företagens kostnader, vilket möjliggör för företagen att gradvis sänka sina prisökningar, vilket resulterar i att inflationen faller. 
  
 Växelkurskanalen 
  
 Penningpolitiken kan även påverka ekonomin via växelkurskanalen. Växelkurskanalen verkar via den så kallade icke kurssäkrade ränte- pariteten som innebär att den förväntade avkastningen på svenska obligationer bör vara samma som för utländska obligationer, justerat för förväntad växelkursförändring. En höjning av styrräntan leder normalt till att växelkursen apprecierar, vilket minskar netto- exporten. Växelkursapprecieringen sker genom ett ökat kapitalin- flöde som beror på att högre räntor leder till att inhemska tillgångar framstår som mer attraktiva jämfört med utländska tillgångar. Starkare växelkurs betyder lägre importpriser vilket innebär att en del av den inhemska efterfrågan flyttar från inhemska till importerade varor. Detta dämpar inflationstrycket och leder till en försämrad handelsbalans samt minskar BNP. 
  
 Tillgångspriskanalen 
  
 Tillgångspriskanalen beskriver den effekt som ränteförändringar får på ekonomin via kreditmarknaden. Högre marknadsräntor minskar nuvärdet av finansiella tillgångars framtida utbetalningar, som t.ex. 
  
 91Företagen kan också minska marginalerna för varor och tjänster i slutlig användning i syfte att minska en ofrivillig lageruppbyggnad. 
  
 140 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 aktieutdelningar.92 Högre räntor minskar också efterfrågan på reala tillgångar, exempelvis bostäder. Därigenom sjunker priserna på både reala och finansiella tillgångar. Det här får konsekvenser för värdet på de tillgångar som finns på hushållens och företagens balansräkningar. Dessa får i sin tur konsekvenser för ekonomin via kreditmarknaden (kreditkanalen). Detta sker genom följande två olika kanaler: balansräkning- och bankkapitalkanalerna. 
  
 Balansräkningskanalen beskriver hur fallande tillgångspriser, t.ex. hus- och aktiepriser, minskar värdet på hushållens och företagens tillgångar. När värdet på tillgångar som utgör säkerhet för lån minskar, kan långivarna skärpa lånevillkoren, t.ex. genom att höja utlåningsräntorna eller genom att inte tillåta låntagarna att få låna lika mycket. Detta drar i sin tur ner tillgångspriserna ytterligare, vilket försämrar företagens- och hushållens balansräkningar ytter- ligare och resulterar i ännu högre utlåningsräntor och försämrade kreditvillkor osv. Detta leder till en s.k. finansiell acceleratoreffekt. Slutligen leder detta till en lägre konsumtion och minskade investe- ringar. 
  
 Bankkapitalkanalen beskriver hur fallande tillgångspriser för- sämrar bankernas balansräkningar, t.ex. genom att de minskar värdet på bankens tillgångar och det egna kapitalet. Bankkapitalkanalen triggas i gång av att bankernas balansräkningar påverkas av olika typer av risker förknippade med bankernas verksamhet (t.ex. mark- nadsrisk, kreditrisk och finansieringsrisk). Dessa risker kan t.ex. minska värdet på bankens tillgångar och det egna kapitalet. Bankerna måste dock uppfylla vissa krav i fråga om bl.a. kapitaltäckning, soliditet, och likviditet. Det medför att bankerna för att uppfylla kraven kan välja att antingen höja utlåningsräntorna (och därigenom öka vinsten och det egna kapitalet)93 och/eller minska sin utlåning. Både högre utlåningsränta och mindre utlåning leder till lägre konsumtion och minskade investeringar. 
  
 Förändringar i tillgångspriserna kan även påverka efterfrågan direkt genom förändringar i hushållens och företagens förmögenhet. 
  
 92Ett nuvärde är värdet i dag av en utbetalning som sker i framtiden. En utbetalning i dag kan investeras och därmed ge en löpande avkastning. Det här betyder att en utbetalning idag är mer värd än om samma utbetalning sker i framtiden. Om utbetalningen sker i framtiden så bör man därför diskontera ner den framtida utbetalningen. Många finansiella tillgångar, t.ex. obligationer eller aktier, ger rätt till utbetalningar i framtiden. Därför bestäms värdet av dessa tillgångar av nuvärdet av de framtida utbetalningarna. 
  
 93Skillnaden (”spreaden”) mellan utlåningsräntan och styrräntan är därför viktig för penning- politikens möjligheter att påverka ekonomin. 
  
 141 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Konsumtionen och investeringarna minskar därmed även till följd av denna förmögenhetseffekt. När efterfrågan påverkas så påverkas inflationen på samma sätt som räntekanalen (se ovan). 
  
 Kassaflödeskanalen 
  
 Kassaflödeskanalen eller inkomstkanalen poängterar att höjda nominella räntor resulterar i ökade ränteutgifter för de lån som hushållen tagit. Om hushållen saknar buffert eller har begränsade möjligheter att låna, minskar deras konsumtion. Kassaflödeskanalen beror på bristande likviditet, vilket gör att den inte bara påverkar låginkomsttagare utan också ekonomiskt starka hushåll med sina tillgångar bundna i ägda bostäder som är fullt utnyttjade som säker- het för lån. Kassaflödeskanalen påverkar också likviditetsbegränsade företag. Höjda nominalräntor försämrar kassaflödet och minskar utrymmet för investeringar. Kassaflödeskanalen påverkar efter- frågan främst genom att omfördela inkomster mellan hushåll (och företag) med olika marginell konsumtionsbenägenhet. När efter- frågan påverkas så påverkas inflationen på samma sätt som ränte- kanalen (se ovan). 
  
 Förväntningskanalen 
  
 Hushållens och företagens konsumtion och investeringar påverkas av vad de tror om den ekonomiska utvecklingen i framtiden. Om de förväntar sig att räntorna kommer att stiga i framtiden kan deras efterfrågan dämpas. En Riksbank kan genom att höja sin styrränta, och även genom att kommunicera nivån på framtida styrräntor, därför dämpa efterfrågan i ekonomin genom hushållens- och före- tagens förväntningar (se vidare avsnitt 5.1.2 för en beskrivning av framåtblickande vägledning). 
  
 Om hushållen och företagen dessutom exempelvis förväntar sig att inflationen kommer att vara ihållande hög kommer de att anpassa sin prissättning och lönesättning därefter. Detta leder till att priser och löner stiger och att hushållen och företagen fortsätter att för- vänta sig högre inflation. Om de däremot förväntar sig att infla- tionen stiger till 2 procent de kommande åren kommer hushållen och företagen att anpassa sina pris- och lönebeslut därefter. Det gör 
  
 142 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 det lättare för Riksbanken att upprätthålla sitt mål. En del av förväntningskanalen handlar alltså om att bedriva en penningpolitik som förankrar inflationsförväntningarna i ekonomin vid 2 procent. 
  
 Den finanspolitiska kanalen 
  
 Den finanspolitiska kanalen tar fasta på den effekt ränteförändringar får på de offentliga finanserna. Om den offentliga nettoskulden är positiv (negativ) så innebär en räntehöjning försämrat (förbättrat) finansiellt sparande för den offentliga sektorn. En minskning (ökning) av de offentliga ränteutgifterna kan påverka efterfrågan i ekonomin beroende på hur finanspolitiken använder den utökade (minskade) utrymmet som skapas. Hur viktig finanspolitikens respons är för penningpolitikens transmissionsmekanism beror till stor del på hur finanspolitiken förändras som en följd av ränteför- ändringen vid varje givet tillfälle. Det bör också poängteras att ränteförändringar även påverkar priserna på den offentliga sektorns reala och finansiella tillgångar vilka kan få konsekvenser för finans- politiken och därmed hushållens och företagens konsumtion och investeringar.94 
  
 Kostnadskanalen 
  
 Eftersom företagen i viss mån finansierar sin verksamhet och investeringar med lånade medel kan en förändring i räntenivån påverka deras finansieringskostnader, vilket i sin tur kan tvinga företagen att höja sina priser som kompensation. Denna kostnads- kanal påverkar inflationen i motsatt riktning jämfört med de traditionella kanalerna. 
  
 Ränteförändringar påverkar ekonomin och inflationen med viss tidseftersläpning. Det finns flera förklaringar till denna fördröjning. För det första tenderar företag att inte vilja ändra priserna särskilt 
  
 94Finansiell nettoskuld är skillnaden mellan den offentliga sektorns skulder och tillgångar som andel av BNP. Den offentliga sektorn har både räntebärande tillgångar och  
 icke-räntebärande 
  tillgångar i noterade och onoterade aktier (de senare främst i statliga och kommunala bolag). Den finansiella skulden är större än räntebärande tillgångarna i Sverige. Totalavkastningen på  
 icke-räntebärande 
  tillgångar beror på utdelningar och värdeförändring. Om värdeminskningen på dessa dominerar över eventuella ökade utdelningar när den riskfria räntan går upp, så minskar den totala avkastningen. Det här innebär att den offentliga nettoskulden minskar. 
  
 143 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ofta. Detta innebär att även om räntorna höjs och efterfrågan sjunker tar det tid för företagen att sänka priserna.95 För det andra tar det tid innan en höjning av Riksbankens styrränta får effekt på räntor som hushållen och företag möter. Detta beror främst på att låneräntorna kanske är bundna och det därför tar tid innan en Riksbanks räntebeslut fortplantar sig i ekonomin.96 
  
 5.1.2Den okonventionella penningpolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Under och efter den globala finanskrisen  
 2007–2008 
  låg många Riksbankers korta styrräntor kring noll. Sedan 2015 har Riksbanken och några andra Riksbanker sänkt styrräntan under noll. Trans- missionsmekanismerna för negativa styrräntor är desamma som för positiva styrräntor men med skillnaden att det finns en gräns för hur negativ styrräntan i praktiken kan bli eftersom ytterligare sänkningar kan skapa betydande negativa sidoeffekter. Anledningen till att Riksbanker inte kan välja en alltför negativ styrränta är att den nominella avkastningen på kontanter är 0 procent. Om styrräntan blir alltför negativ kommer bankerna att välja att hålla sitt likviditets- överskott i kontanter snarare än i Riksbanken. Alternativt kan man tänka sig att hushåll och företag skulle välja att ta ut pengar i form av kontanter om bankerna, som en konsekvens av Riksbankens agerande, sänker räntorna på sina inlåningskonton till negativa territorier.97 
  
 Att Riksbanker inte kan välja en alltför negativ styrränta är också en av de viktigaste anledningarna till att Riksbanken och andra Riksbanker använt så kallade okonventionella penningpolitiska instrument i allt större utsträckning sedan den globala finanskrisen som komplement till styrränteförändringar. I den okonventionella 
  
 95Det finns flera anledningar till att företagens priser är stela: frekventa prishöjningar kan skada kundrelationerna, det kan vara kostsamt att ändra priserna, det finns bindande avtal som förhindrar att priserna ändras, fakturor utfärdas vid ett senare datum och lagerhållning innebär att insatsvaror köps in vid en viss tidpunkt. Dessutom kan nominell lönestelhet nedåt förklara företagens ovilja att sänka priserna vid räntesänkningar. Nominell lönestelhet neråt förklaras ibland av fackföreningarnas starka ställning. Se fördjupning om ”Orsaker till lönestelhet i 
  
 Konjunkturinstitutet (2005). 
  
 96Knappt hälften (46 procent) av bolånestocken 2022 avsåg lån med en räntebindningstid på 
  
 2år eller mer. 
  
 Manning (2014) argumenterar dock för att centralbanker har möjlighet att sänka sina styrräntor till under  
 -0,5 
  procent. Gränsen enligt honom går någonstans mellan  
 -1,0 
  och - 2,0 procent. 
  
 144 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 penningpolitiska verktygslådan ingår åtgärder såsom kvantitativa lättnader och framåtblickande vägledning, vilka syftar till att stimu- lera ekonomin genom att pressa ned räntorna på långa löptider (avkastningskurvan), samt hushållens och företagens förväntningar om den framtida penningpolitiken. 
  
 Framåtblickande vägledning 
  
 Framåtblickande vägledning (eng. forward guidance) från en Riksbank innebär information om framtida penningpolitiska av- sikter, baserat på dess bild av inflationsutvecklingen framöver. Syftet med framåtblickande vägledning är att påverka hushållens och före- tagens inflationsförväntningar eftersom det annars finns en risk att höga inflationsförväntningar blir självuppfyllande. Företag som tror att andra företag kommer att höja sina priser tenderar att göra detsamma, medan arbetstagare som förväntar sig att priserna ska stiga vill att deras löner ska stiga. 
  
 Framåtblickande vägledningar kan utformas på två olika sätt. Antingen genom att Riksbanken publicerar prognoser om hur penningpolitiken kommer att bedrivas på olika tidshorisonter (ofta kallad delfisk vägledning eller tidsberoende vägledning) eller genom att Riksbanken förbinder sig att genomföra sin penningpolitik betingad på viss utveckling (ofta kallad odyssevsk vägledning eller tillståndsberoende vägledning). Tidsberoende vägledning anger en räntebana som ska följas över tiden medan tillståndsberoende väg- ledning betingar räntebanan på hur centrala ekonomiska variabler såsom inflation eller arbetslöshet utvecklas. Framåtblickande väg- ledning signalerar en expansiv/kontraktiv penningpolitik även framöver (signaleringskanalen). För att en Riksbanks framåtblick- ande vägledning ska vara trovärdig måste den alltid överensstämma med Riksbankens bedömning av det aktuella ekonomiska läget och utsikterna för framtiden. Detta är särskilt viktigt när det gäller infla- tionen. I praktiken gör Riksbanken ett uttalande om sina framtida penningpolitiska avsikter. Till exempel att styrräntorna sannolikt kommer att fortsatt att vara låga i framtiden. Som ett resultat av detta blir det mer sannolikt att banker sätter lägre räntor för långfristiga lån eftersom de vet att de vid behov kan låna pengar från Riksbanken till låg ränta och därmed kan vara trygga med att själva 
  
 145 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ha låga räntor. Detta innebär i sin tur att hushåll och företag kan få billigare lån. Framtidsindikationer kan därför bidra till att upp- muntra till investeringar och konsumtion, vilket stimulerar den ekonomiska tillväxten. Högre resursutnyttjande bidrar till att inflationen hamnar på nivåer som är konsistenta med prisstabilitet. 
  
 Kvantitativa lättnader 
  
 Kvantitativa lättnader (eng. quantitative easing, QE) avser en Riksbanks köp av finansiella tillgångar med lång löptid i syfte att på- verka räntan på dessa. I Sverige har den vanligaste formen av kvantitativa lättnader bestått i att Riksbanken köpt statsobligationer på andrahandsmarknaden. Utöver köp av statsobligationer har Riksbanken även köpt kommunobligationer, säkerställda obliga- tioner och företagsobligationer. Vid sidan av köp av värdepapper har Riksbanker också använt sina balansräkningar för att bl.a. inter- venera på valutamarknaden och genom växelkurskanalen påverka inflationen eller ge lån till banker, vilket Riksbanken gjorde i sam- band med den svenska finanskrisen  
 2008–2010 
  och under perioden mars 2020 till september 2021.98 Riksbanken har även gett lån till bankerna för att de ska öka sin utlåning till  
 icke-finansiella 
  företag men det var upp till bankerna vilka företag de skulle låna till. På de medel som inte lånades ut fick bankerna betala en högre ränta. 
  
 Riksbankens balansräkning spelar en central roll för penning- politikens operativa genomförande. Riksbankens balansräkning återspeglar hur verksamheten bedrivs. Skuldsidan beskriver hur verksamheten finansieras medan tillgångssidan beskriver vad finanserna används till. Under normala tider består tillgångssidan främst av guld- och valutareserven, medan skuldsidan till största del består av sedlar och mynt samt eget kapital (se vidare avsnitt 5.2.1). Men under speciella förhållanden, såsom en finanskris eller när styrräntan närmar sig en nedre gräns, kan balansräkningen användas för att bedriva penningpolitik via kvantitativa lättnader. Dessa kan bl.a. innefatta stora köp av stats- och andra värdepapper som finansieras till en kostnad som motsvarar styrräntan. I denna situation ökar betydelsen av andra poster i balansräkningen. En 
  
 98Sveriges riksbank (2017b) skriver dock att syftet med valutainterventioner inte är att påverka växelkursen i sig utan att stabilisera inflation och resursutnyttjande. 
  
 146 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 sådan post är de emitterade certifikaten. Den överskottslikviditet som uppstår i systemet kompenseras genom att Riksbanken ökar mängden emitterade Riksbankscertifikat. Ett växande likviditets- överskott innebär att banksystemet har stor likviditet insatt hos Riksbanken. I princip innebär detta att banksystemet lånar ut pengar veckovis till Riksbanken till en ränta som är nära styrräntan. Riksbanken kan genom sådana transaktioner expandera tillgångs- sidan genom att finansiera den genom utgivning av certifikat. 
  
 Tanken med Riksbankens köp av statsobligationer är att påverka marknadsräntorna, som i sin tur påverkar ekonomin genom flera olika kanaler:99 Köpen i sig signalerar en expansiv penningpolitik även framöver (signaleringskanalen). Köpen minskar vidare till- gången på obligationer, vilket pressar obligationspriserna uppåt så att räntorna faller (premiekanalen). Detta påverkar räntekost- naderna för företag och hushåll som tar nya lån med långa ränte- bindningstider. Räntekanalen kan därför sägas komplettera på vilket sätt signaleringskanalen och premiekanalen påverkar reala ekono- min.100 Den  
 icke-konventionella 
  penningpolitiken med köp av stats- obligationer kan ge spridningseffekter till priser på andra tillgångar (portföljbalanskanalen). Balansräkningskanalen kan därför sägas komplettera på vilket sätt portföljkanalen påverkar reala ekonomin. Den  
 icke-konventionella 
  penningpolitiken med köp av stats- obligationer innebär att bankernas likviditetsöverskott mot Riksbanken ökar (likviditetskanalen). Bankkapitalkanalen kan där- för sägas komplettera på vilket sätt likviditetskanalen och portfölj- kanalen påverkar reala ekonomin. 
  
 5.2Kopplingen mellan Riksbankens och den offentliga sektorns balansräkningar 
  
 Syftet med det här avsnittet är att dels närmare beskriva kopp- lingarna mellan Riksbankens och den offentliga sektorns balans- räkningar dels synliggöra hur Riksbankers köp av värdepapper kan påverka de offentliga finanserna. 
  
 99Beskrivning av kvantitativa lättnaders transmissionskanaler är baserad på beskrivningen i White m.fl. (2015). Se också Williams och Radia (2012). 
  
 100Tillgångsköpen pressar också ned växelkursen. Detta sker inte bara genom ränteparitet i växelkurskanalen, som diskuterats ovan, utan även genom valutaflödeseffekter då tillgångs- köpen minskar mängden privata finansiella tillgångar utgivna i svenska kronor. En lägre växel- kurs antas leda till högre nettoexport och högre importpriser, vilket bidrar till högre inflation. 
  
 147 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 5.2.1Riksbankens balansräkning 
  
 I Riksbankens balansräkning redovisas bankens tillgångar och skulder vid ett givet tillfälle. Tabell 5.1 ger en schematisk bild av Riksbankens balansräkning. I balansräkningen ställs tillgångar på ena sidan och skulder och eget kapital (dvs. hur tillgångarna finansierats) på den andra sidan. Eget kapital är skillnaden mellan tillgångar och skulder. Summan av tillgångarna, som sammanfaller med summan av skulder och eget kapital, benämns balansomslutning. 
  
 Tillgångssidan omfattar främst statsobligationer, guld, utländska valutor och andra värdepapper som innehas av Riksbanken (t.ex. säkerställda obligationer såsom  
 bostads-, 
  kommun- och företags- obligationer), medan skuldsidan omfattar banksystemets reserver, sedlar och mynt samt Riksbankens eget kapital. 
  
 Tabell 5.1 Riksbankensbalansräkning 
  
 Schematisk bild 
  
 Tillgångar 
  
 Skulder 
  
 Guld 
  
 Sedlar och mynt 
  
 Valutareserv 
  
 Bankreserver 
  
 Statsobligationer 
  
 Eget kapital 
  
 Övriga värdepapper 
  
 Värderegleringskonto 
  
 Övriga tillgångar 
  
 Övriga skulder 
  
 Anm.: Bankreserver inkluderar de riksbankscertifikat som emitteras för att finansiera köp av tillgångar. Dessa brukar också benämnas en penningpolitisk skuld eller inlåning. 
  
 Riksbankens tillgångar har ökat snabbt sedan finanskrisen, främst som en följd av Riksbankens köp av värdepapper (se figur 5.2). I slutet av 2006, när Riksbanken inte höll svenska värdepapper, upp- gick Riksbankens balansomslutning till drygt 6 procent av BNP. Ökningen av Riksbankens balansomslutning mellan slutet av 2006 och slutet av 2014 förklaras huvudsakligen av att bankens valuta- reserv expanderade eftersom Riksbanken ansåg att valutareserven behöver förstärkas för att banken skulle ha tillgång till utländsk valuta för att kunna ge finansiella institut likviditetsstöd i utländsk valuta om det skulle uppstå en likviditetskris. Efter att Riksbanken började köpa värdepapper 2015 ökade Riksbankens balansomslut- ning från knappt 13 procent av BNP 2015 till knappt 18 procent av BNP 2019. I samband med pandemin intensifierades Riksbankens värdepappersköp. Vid utgången av 2022 ökade Riksbankens balans- 
  
 148 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 omslutning till knappt 27 procent av BNP och dess värdepappers- innehav till knappt 14 procent av BNP.101 
  
 Riksbankens räntebärande penningpolitiska skulder, dvs. bankernas reserver hos Riksbanken, ökade från drygt 1 procent av BNP i slutet av 2014 till drygt 20 procent av BNP i slutet av 2022.102 Värdepappersköpen har ökat riskerna i Riksbankens balansräkning och bidragit till en minskning av bankens soliditet, dvs. andelen tillgångar som finansieras med bankens eget kapital har minskat från drygt 10 procent i slutet av 2014 till drygt 4 procent i slutet av 2022. 
  
 101Även sammansättningen av Riksbankens värdepappersportfölj förändrades under pande- min. Samtidigt som värdet av Riksbankens innehav av statsobligationer var relativt oförändrat under pandemin, ökade innehavet av kommunobligationer, säkerställda obligationer, företags- obligationer och statsskuldsväxlar. Detta innebar att Riksbankens ökade sitt innehav av värde- papper som i olika utsträckning är förenade med större kreditrisk. 
  
 102Den penningpolitiska skulden används också för att finansiera andra tillgångar än svenska värdepapper, och hela ökningen av den penningpolitiska skulden kan inte förklaras enbart av värdepappersköpen. 
  
 149 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 5.2 Tillgångar och skulder på Riksbankens balansräkning 
  
 Miljarder kronor (vä) respektive procent av BNP (hö) 
  
 1 800 
  
 1 600 
  
 Tillgångar 
  
 1 400 
  
 1 200 
  
 1 000 
  
 800 
  
 600 
  
 400 
  
 200 
  
 0 
  
 2006 2007 2008 2009 
  
 2010 2011 2012 2013 2014 
  
 2015 2016 
  
 2017 2018 2019 2020 
  
 2021 2022 
  
 35% 
  
 30% 
  
 25% 
  
 20% 
  
 15% 
  
 10% 
  
 5% 
  
 0% 
  
 Valutareserv 
  
 Värdepapper i SEK 
  
 Övriga tillgångar 
  
 Valutareserv andel av BNP 
  
 Värdepapper andel av BNP 
  
 Balansomslutning andel av BNP 
  
 1800 
  
 35 
  
 1600 
  
 Skulder och eget kapital 
  
 30 
  
 1400 
  
 25 
  
 1200 
  
 1000 
  
 20 
  
 800 
  
 15 
  
 600 
  
 10 
  
 400 
  
 200 
  
 5 
  
 0 
  
 0 
  
 2006 2007 2008 2009 
  
 2010 2011 2012 2013 2014 
  
 2015 2016 
  
 2017 2018 2019 2020 
  
 2021 2022 
  
 Eget kapital 
  
 Värderegleringskonton 
  
 Sedlar och mynt 
  
 Penningpolitisk skuld 
  
 Övriga skulder 
  
 Eget kapital andel av BNP 
  
 Penningpolitisk skuld andel av BNP 
  
 Balansomslutning andel av BNP 
  
 Anm.: Övriga tillgångar avser guldreserven, fodringar på IMF, penningpolitisk utlåning samt övriga tillgångar. Övriga skulder avser skulder till IMF, upplåning till valutareserven, avsättningar och övriga skulder. Staplarna diagrammet är angivna i miljarder kronor i 2022 års priser. Uppgifterna i diagrammet kommer från Riksbankens veckorapporter för bankens balansräkning och värdena som anges avser den sista veckorapporten ett enskilt år. Det egna kapitalet i Riksbankens veckorapport justeras i samband med att riksdagen fastställer bankens resultat- och balansräkning. För 2022 uppgick Riksbankens resultat till  
 -81 
  miljarder kronor och bankens egna kapital justerades till - 
  
 18 miljarder kronor i slutet av april 2023, enligt veckorapporten. Källor: Riksbanken och egna beräkningar. 
  
 150 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Ökningen av Riksbankens tillgångar motsvaras av en ökning av skulderna. Värdepappersköpen finansierades huvudsakligen med utgivning av Riksbankscertifikat och inlåning från bankerna. 
  
 Ökningen av valutareserven fram till 2021 finansierades tidigare på två olika sätt: dels genom Riksbankens egen finansiering som består av eget kapital, utgivna sedlar och mynt samt inlåning från banker, dels genom lån av utländsk valuta på den internationella kapitalmarknaden via Riksgälden. Numera finansieras även den upplånade delen av valutareserven med egen finansiering, dvs. genom en ökning av bankernas inlåning i kronor på Riksbankens balansräkning (vilka ingår i den penningpolitiska skulden). 
  
 5.2.2Den offentliga sektorns dynamiska budgetrestriktion och skulddynamik 
  
 I detta avsnitt beskrivs den offentliga sektorns dynamiska budget- restriktion och skulddynamik. Med skulddynamik avses vanligen utvecklingen av den offentliga sektorns nettoskuld, eller utveck- lingen av nettoskuldkvoten om nettoskulden uttrycks i procent av nominell BNP. Med dynamisk budgetrestriktion avses vanligen den budgetidentitet som uppnås genom kassaflödesanalys. En sådan analys beskriver förhållandet mellan in- och utbetalningar från den offentliga sektorn under en viss tidsperiod (vanligtvis räkenskaps- året).103 
  
 Den offentliga sektorns nominella nettoskuld förändras när det sker en förändring i den offentliga sektorns primära sparande eller nettokapitalutgifter.104 Nettoskulden minskar om den offentliga sektorns primära sparande överstiger nettokapitalutgifterna. Den offentliga sektors primära sparande utgörs av skillnaden mellan inkomster och utgifter, där inkomsterna består av skatteintäkter och avgifter minus transfereringar och utgifterna består av offentlig 
  
 103I appendix B ges en teknisk beskrivning av den offentliga sektorns dynamiska budget- restriktion och skulddynamik. 
  
 104För enkelhetens skull har stock- och flödesjusteringar uteslutits. Stock- och flödes- justeringar kan uppstå av olika skäl, bl.a. genom växelkursförändringar som påverkar värd- eringen av tillgångar och skulder i utländsk valuta eller förändringar i värdet av aktier och andra tillgångar. Stock- och flödesjusteringar kan påverka förändringen av nettoskulden utan att påverka vare sig det primära sparandet eller nettokapitalutgifterna. En stock- och flöde- justering är en residual som representerar skillnaden mellan förändringen i nettoskuld och det primära sparandet samt nettokapitalutgifter (IMF, 2011). Se Calmfors (2023) för en detaljerad härledning av den offentliga sektorns skulddynamik. 
  
 151 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 konsumtion och investeringar. Nettokapitalutgifterna är skillnaden mellan den offentliga sektorns kapitalinkomster och kapitalutgifter. 
  
 Den offentliga sektors nettoskuld i kronor är dock av under- ordnad betydelse, eftersom den långsiktiga hållbarheten i de offent- liga finanserna bestäms av skuldkvoten, dvs. offentlig sektors nominella nettoskuld som andel av BNP i löpande priser. För långsiktigt hållbara offentliga finanser är det av central betydelse att nettoskulden inte växer snabbare än nominell BNP (se kapitel 11). Skuldkvoten är oförändrad om underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP är lika stor som den nominella  
 BNP-tillväxten 
  multiplicerat med skuldkvoten (se vidare appendix B). Hög nominell  
 BNP-tillväxt 
  kan bidra till en utspäd- ningseffekt, när skuldkvoten är hög, som minskar den offentliga skuldkvoten trots stora underskott. I det fall den offentliga sektorn har en nettoförmögenhet föreligger det motsatta och utspädnings- effekten blir negativ. 
  
 5.2.3Hur påverkar Riksbankens balansräkning den offentliga sektorns balansräkning? 
  
 Även om Riksbanken är självständig är staten Riksbankens ägare.105 Riksbankens grundfond, vilken utgör en del av Riksbankens egna kapital, räknas som en tillgång i statens årsredovisning.106 Dessutom anges i riksbankslagen att Riksbankens vinstmedel ska delas ut till staten och att staten är skyldig att återställa Riksbankens egna kapital vid betydande förluster. Riksbankens resultat påverkar därför statens, som i sin tur påverkar den offentliga sektorns dynamiska budgetrestriktion och skulddynamik. 
  
 I Riksbankens budgetidentitet måste inbetalningarna vara lika stora som utbetalningarna (se appendix B). Betalningar till Riksbanken uppstår genom förändringar i mängden Riksbanks- pengar (bestående av sedlar och mynt samt bankinlåning), genom avyttring av tillgångar och genom ränteinkomster från Riksbankens innehav av räntebärande tillgångar. Riksbankens utbetalningar 
  
 Navarro exempelvis SOU 2019:46, sid. 1249. Riksbanken räknas inte som en del av den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. De räknas i stället som ett monetär finansiellt institut. 
  
 106Riksbankens eget kapital består av en grundfond, en reservfond och balanserade vinst- medel. Grundfonden och reservfonden utgör bundet eget kapital. Även om Riksbankens egna kapital är skilt från statens övriga tillgångar tas storleken på Riksbankens grundfond upp i statens balansräkning. 
  
 152 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 består av förvärv av värdepapper eller andra tillgångar, ränteutgifter för den penningpolitiska inlåningen (som också kallas den penning- politiska skulden och utgörs av riksbankscertifikat och Riksbankens stående inlåningsfacilitet), driftkostnader och utdelning till staten. När Riksbanken köper värdepapper som en del av sitt program för kvantitativa lättnader ökar visserligen omslutningen på Riksbankens balansräkning men dess nettoskuld förblir oförändrad, eftersom tillgångsförvärven finansieras med ökade skulder i form av Riks- banksmedel. Detta sker vanligen genom att banken har emitterat riksbankscertifikat. Allt annat lika försämrar värdepappersköpen följaktligen Riksbankens soliditet.107 Kvantitativa lättnader påverkar den dynamiska budgetrestriktionen och skulddynamiken för den offentliga sektorn bl.a. genom att Riksbankens överskott påverkas av räntenettot mellan ränteinkomsterna från värdepappersinnehav och ränteutgifterna för den penningpolitiska inlåningen.108 Om ett eventuellt negativt räntenetto uppstår, exempelvis till följd av stigande räntor, innebär det, allt annat lika, att Riksbankens resultat försämras. Som en konsekvens av detta kan Riksbanken minska sina utdelningar till staten. Om det negativa räntenettot blir allt för stort kan staten i förlängningen behöva återkapitalisera Riksbanken. Även lägre eller uteblivna utdelningar innebär en kostnad som försämrar den offentliga sektorns finansiella sparande jämfört med en situation där kvantitativa lättnader inte vidtagits. 
  
 Riksbankens köp av värdepapper ändrar löptiden för Riks- bankens och den offentliga sektorns upplåning. När Riksbanken köper svenska statsobligationer minskar den privata sektorns lång- fristiga nettoupplåning med samma belopp som värdet av de för- värvade obligationerna. Eftersom förvärven finansieras med penningpolitisk inlåning i Riksbanken ökar den kortfristiga upp- låningen från privat sektor i paritet med minskningen av den långa nettoupplåningen. I de fall Riksbanken köper andra värdepapper än statsobligationer ökar den korta upplåningen lika mycket som ökningen av värdepapper med lång löptid. Riksbanken, och i förläng- ningen den offentliga sektorn, exponerar sig därmed för så kallad 
  
 107Soliditet är ett ekonomiskt nyckeltal som beskriver förhållandet mellan det egna kapitalet och det totala kapitalet. Man kan också se det som hur stor andel av Riksbankens tillgångar som inte motsvaras av skulder. 
  
 108I exemplet antas att obligationerna inte avyttras i förtid. Utifall att obligationerna avyttras i förtid uppstår en eventuell kapitalvinst eller kapitalförlust i samband med att obligationen avyttras. 
  
 153 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ränterisk eftersom den genomsnittliga löptiden för värdepapperna har en löptid om flera år medan löptiden för den penningpolitiska inlåningen, vars ränta följer styrräntan, har en genomsnittlig löptid om mindre än en vecka. I efterföljande avsnitt diskuteras vilka eventuella konsekvenser dessa ökade ränterisker har haft för Riksbankens resultat. 
  
 5.3Konsekvenser av kvantitativa lättnader på Riksbankens resultat och egna kapital 
  
 Korta räntor tenderar att vara lägre än långa räntor som en konsekvens av så kallade löptidspremier. Upplåning med kort löptid och utlåning med lång löptid, brukar oftast vara lönsam, men ger samtidigt upphov till ränterisk. 
  
 Högre marknadsräntor innebär allt annat lika att marknadsvärdet för Riksbankens innehav av utländska och inhemska värdepapper sjunker. Marknadsvärdering innebär att tillgångars värde bestäms av det faktiska marknadspriset. Om marknadsvärdet är lägre än anskaffningsvärdet uppstår en orealiserad förlust. Utifall att den orealiserade förlusten kvarstår vid årets slut redovisas den i årets bokförda resultat och tillgångens värde skrivs ned till marknads- värdet. Ett annat, och kanske mer pedagogiskt, sätt att beskriva ränteriskens effekt på Riksbankens resultat som följd av kvantitativa lättnader är att utgå från bankens finansieringssida. Eftersom värde- pappersköpen finansieras genom kort upplåning och finansierings- kostnaden följer styrräntan samtidigt som ränteintäkterna från värdepappersinnehavet är oberoende av styrräntan försämras Riksbankens räntenetto och därmed bankens resultat när styrräntan ökar. 
  
 Riksbanken beslutade 2015 att komplettera sina konventionella penningpolitiska åtgärder med okonventionella åtgärder. En av dessa okonventionella penningpolitiska åtgärder var värdepappersköp (kvantitativa lättnader). Dessa okonventionella åtgärder har medfört förluster för Riksbanken när styrräntorna och marknadsräntorna höjts igen. Vid utgången av 2021 uppgick Riksbankens ackumuler- ade orealiserade vinster från köp av svenska värdepapper till 12 milj- arder kronor.109 Vid utgången av 2022 uppgick Riksbankens redo- 
  
 109Sveriges Riksbank (2022). 
  
 154 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 visade förluster före återföring av förlustavsättningar till 86 milj- arder kronor.110, 111Den relativt snabba försämringen av Riksbankens resultat (och eget kapital) kan därför delvis förklaras av att stats- obligationsräntorna snabbt steg och av att Riksbankens tillgångar marknadsvärderas. Enligt Riksbankens årsredovisning för 2022 har bankens förluster minskat Riksbankens eget kapital till minus 18 miljarder kronor. Detta innebär att Riksbankens eget kapital ligger betydligt under den målnivå på 60 miljarder kronor för bankens eget kapital som anges i riksbankslagen. 
  
 Riksbankens ackumulerade orealiserade förluster från köp av värdepapper ger upphov till en statsfinansiell kostnad för den offentliga sektorn, i form av minskade utdelningar och att Riksbanken eventuellt kan komma att behöva återkapitaliseras.112 Dessutom innebär köp av värdepapper att Riksbanken ändrar löptiden för den (konsoliderade) offentliga upplåningen.113 Det här innebär att politiska beslut om löptiden på statsskulden flyttas från demokratisk valda politiker till opolitiska ledamöter i Riksbankens direktion. Det finns en risk för att det uppstår en osäkerhet om Riksbankens finansiella oberoende om Riksbanken återkommande gör framställningar till riksdagen om återställning av det egna kapitalet. 
  
 Vidare föreligger en risk för att den potentiella prestigeförlust som en framställan om återkapitalisering kan innebära påverkar Riksbankens penningpolitiska beslut samt dess benägenhet att ta finansiella risker.114,115 Eftersom eventuellt återkommande behov av 
  
 110Årsredovisning för Sveriges riksbank 2022. 
  
 111I början av 2021 meddelade Riksbanken sitt beslut om att göra en riskavsättning om 5 miljarder kronor för att stärka bankens riskabsorberande buffert (Sveriges Riksbank, 2021). Avsättningen minskade Riksbankens utdelningsgrundande resultat och gav möjlighet att kvitta eventuellt framtida förluster mot riskavsättningen. I början av 2023 meddelade Riksbanken att den hade beslutat att återföra tidigare avsatta medel om 5 miljarder kronor för finansiell risk. Beslutet innebär att Riksbankens redovisade förlust efter återföringen uppgår till 81 miljarder kronor. 
  
 112Riksbankens förluster avspeglar varken den sammanlagda statsfinansiella eller den samhällsekonomiska kostnaden av värdepappersköpen, vilket bl.a. lyfts fram i Johnson och Åhl (2022). 
  
 113Som det konstaterades i avsnitt 5.2 konsolideras Riksbanken med den offentliga sektorn enligt nationalräkenskapernas definition. 
  
 114Argumentet är analogt med det som framförs i Clouse m.fl. (2003). De framhåller att betydande köp av tillgångar med lång löptid kan uppfattas som en trovärdig framtida förplikt- else om låga framtida räntor eftersom en räntehöjning skulle medföra förluster genom minsk- ade tillgångsvärden. Det teoretiska argumentet vilar på ett antagande om att centralbanker tar hänsyn till eventuella balansräkningsförluster. Emellertid har centralbanker andra mål än att vinstmaximera och det är därför svårt att veta betydelsen av den signaleringseffekt som avses. 
  
 115Clouse m.fl. (2003). 
  
 155 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 kapitaltillskott kan uppfattas strida mot principen om en Riksbanks oberoende konstaterade Riksbankskommittén att Riksbankens finansiella buffert, i form av eget kapital, bör vara av sådan storlek att sannolikheten för att behov av kapitaltillskott uppstår bedömas vara låg. Men Riksbankskommittén menade att vid en bedömning av vad som utgör en lämplig kapitalbuffert behöver även statens kost- nad av att Riksbanken binder kapital beaktas.116 
  
 Mot bakgrund av betydelsen av Riksbankens finansiella obero- ende, riskerna för framtida potentiella förluster och att grunderna för nivån på Riksbankens egna kapital utarbetades vid en tid då riskerna på bankens balansräkning var väsentligt mindre än vad de är i dagsläget, finns det anledning att överväga om Riksbankens förlust- absorberande kapital behöver stärkas eller om bankens förmåga till självfinansiering behöver förstärkas på annat sätt eller en kombina- tion av dessa två. Riksbankens förmåga att parera förluster kan exempelvis stärkas genom att målnivån för det egna kapitalet höjs eller genom att tillåta Riksbanken att införa kassakrav117 av andra anledningar än enbart penningpolitiska skäl. Ett annat potentiellt sätt att förstärka Riksbankens självfinansiering kan vara att tillåta Riksbanken att införa  
 e-kronan, 
  vilket beroende på hur  
 e-kronan 
  konstrueras, kan stärka Riksbankens framtida intjäningsförmåga genom ökat seigniorage.118 
  
 Utöver de statsfinansiella konsekvenserna finns det samtidigt en osäkerhet om de aggregerade makroekonomiska effekterna av kvantitativa lättnader.119 Det finns också en bristande kunskap om effekterna på den samlade efterfrågan i samband med avvecklingen av värdepappersinnehav (kvantitativ åtstramning). Därutöver har Riksbankens köp av bostads- och företagsobligationer påverkat 
  
 116SOU 2019:46, sid. 1235. 
  
 117Kassakrav innebär att de privata bankerna tvingas att hålla finansiella medel till ett visst belopp på sina konton hos centralbanken. 
  
 118Riksbanken undersöker om det är möjligt att ge ut ett digitalt komplement till kontanter, en så kallad  
 e-krona. 
  Precis som kontanterna skulle  
 e-kronan 
  ges ut av Riksbanken och vara tillgänglig för alla. Det finns ännu inget beslut om att ge ut  
 e-kronor. 
  
 E-kronor 
  skulle kunna bevara flera av kontanternas funktioner i en framtid där kontanter inte längre används. En sådan funktion är möjligheten att kunna växla varje insatt krona i en svensk bank till pengar utgivna av Riksbanken. Det är viktigt då det gör att en krona är lika mycket värd oavsett i vilken bank den finns. En annan funktion är att  
 e-krona, 
  precis som kontanter, kan stärka Riksbanken intjäningsförmåga genom ökat seigniorage. Seigniorage kan i princip definieras som den andel av Riksbankens ränteintäkter som finansieras av kontant- eller  
 e-krona 
  utgiv- ningen. Se vidare Morgan och Fitzgerald (2020). 
  
 119Exempelvis indikerar resultaten i De Rezende (2017) att den omfattande okonventionella penningpolitiken har haft en ganska modest effekt i termer av lägre effektiva skuggräntor. 
  
 156 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 allokeringen av krediter och resurser i ekonomin vilken potentiellt snedvrider konkurrensförutsättningarna på marknaden. 
  
 5.4Möjliga reformer för att minska behovet av okonventionella penningpolitiska åtgärder 
  
 Tidigare redogörelse för problemen med kvantitativa lättnader aktualiserar en viktig stabiliseringspolitisk fråga, nämligen avväg- ningen mellan å ena sidan Riksbankens penningpolitiska mål, och å andra sidan de potentiella kostnader/konsekvenser som vidtagna åt- gärder kan ge upphov till. 
  
 Enligt riksbankslagen är Riksbankens överordnade mål är att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (realekonomisk hänsyn). I riksbankslagen finns även en så kallad proportionalitets- princip för Riksbankens beslut, bl.a. de penningpolitiska besluten. Principen innebär att Riksbanken får vidta en åtgärd endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet, åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs och det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för Riksbankens och statens finanser. Proportionalitetsprincipen lägger med andra ord restriktioner för vilka penningpolitiska åt- gärder som får vidtas. Frågan är i så fall hur man kan utöka Riksbankens penningpolitiska handlingsutrymme i syfte att minska behovet av okonventionella penningpolitiska åtgärder som kan ger upphov till oproportionerliga kostnader för Riksbankens och statens finanser. 
  
 Höjning av befintligt inflationsmål 
  
 En höjning av inflationsmålet från 2 till 3 procent kan minska behovet av kvantitativa lättnader. Givet en oförändrad neutral real- ränta skulle ett högre mål leda till en högre nominell ränta, vilket skulle öka utrymmet för styrräntesänkningar och därmed Riksbankens möjligheter att stimulera ekonomin. 
  
 Både Villarreal m.fl. (2022) och Riksbankskommittén (SOU 2019:46) har lyft fram ett höjt mål som ett sätt att öka Riksbankens 
  
 157 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 handlingsutrymme. Medan Villarreal m.fl. (2022) anser att Sverige skulle kunna ”gå före” och höja inflationsmålet innan andra Riksbanker gör det, menar Riksbankskommittén att det inte är så lätt för Sverige att införa ett inflationsmål som avviker från omvärld- ens mål. Kommittén menar att det skulle medföra risk för mer volatil inflation och lönebildningen då nuvarande löneförhandlingar influ- eras av löneutvecklingen i Europa. Kommittén menar vidare att trovärdigheten för ett högre mål sannolikt skulle uppkomma betyd- ligt snabbare om de fastställs samtidigt som några större Riksbanker också höjde sina inflationsmål. Något som skulle leda till lägre anpassningskostnader. 
  
 Det har lyfts fram en rad andra argument mot att höja inflations- målet.120 Ett högre inflationsmål – och därmed förväntningar om högre inflation i framtiden än annars – kan göra företagen mer obenägna att i en recession sänka sina priser och därmed bidra till kraftiga fall i efterfrågan och produktion.121 Ett ytterligare argument som lyfts fram är att ett höjt inflationsmål kan leda till en långsam depreciering av den svenska kronan som skulle få negativa samhälls- ekonomiska effekter för en lite öppen ekonomi som Sverige. Ett annat argument som förts fram mot att höja inflationsmålet är att det inte är rätt läge att höja målet just nu när den faktiska och förväntade inflationen är hög. En höjning av målet skulle vara lättare att genomföra i ett läge då både den faktiska och den förväntade inflationen ligger något över nuvarande mål men är på väg nedåt, så att det är uppenbart att förändringen inte genomförs därför att politiken tappat kontrollen över inflationen. 
  
 Byta till ett genomsnittligt inflationsmål 
  
 Rodriguez (2009) resonerar kring olika penningpolitiska alternativ vid en nedre effektiv gräns för styrräntan och inflationsförvänt- ningar under inflationsmålet. Han konstaterar att den reala räntan är skillnaden mellan styrräntan (med tillägg för spreaden122) och förväntad inflation. Rodriguez skriver att den reala marknadsräntan 
  
 120Se Villarreal m.fl. (2022). 
  
 121Detta under förutsättningen att företagen inte ändrar sitt beteende och börjar ändra sina priser oftare. 
  
 122Spread” kan ha olika betydelser inom ekonomi, men termen syftar alltid på skillnaden mellan två priser. I detta fall åsyftar spreaden skillnaden mellan marknadsräntan och styrränta. 
  
 158 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 alltså kan sänkas om spreaden kan minskas. De åtgärder som Riksbanker och andra myndigheter i olika länder vidtar för att förbättra de finansiella marknadernas funktionssätt kan minska spreaden och således bidra till en lägre real marknadsränta. Den verkligt betydande effekten på de reala marknadsräntorna kan dock uppnås om inflationsförväntningarna kan höjas. Ett etablerat och trovärdigt inflationsmål och en transparent penningpolitik kan bidra till att inflationsförväntningarna inte är för låga och därigenom minska risken för deflationsförväntningar. 
  
 Rodriguez skriver samtidigt att efter en period då inflationen legat under inflationsmålet försöker Riksbanker hålla inflationen i linje med målet. Riksbanken försöker alltså inte kompensera tidigare period med inflation under målet med en period med inflation över målet. Eftersom hushållens och företagens inflationsförväntningar påverkas av deras historiska erfarenheter leder detta till att deras inflationsförväntningar understiger inflationsmålet. Detta leder i sin tur till att realräntorna (mätt som nominell ränta minus inflations- förväntningar) blir för höga, trots att inflationsmålet är trovärdigt. 
  
 För att lösa detta problem argumenterar Rodriguez för att ett så kallat genomsnittligt inflationsmål (ibland kallat partiellt prisnivå- mål) är att föredra. Till skillnad från ett ”vanligt” inflationsmål har ett genomsnittligt inflationsmål ett ”minne” i den meningen att låg inflation eller deflation under en period då prisnivån understiger målbanan, kompenseras av motsvarande hög inflation under en senare period. Med andra ord kompenserar Riksbanken den lägre inflationen under de första åren med högre inflation under de kommande åren, så att femårsgenomsnittet ligger i linje med inflationsmålet.123 
  
 Riksbankens direktion har rätten att besluta om utformningen av prisstabilitetsmålet. Just utformningen har stor betydelse för vilka konkreta mål som behöver uppfyllas. Riksbankskommittén konstaterar i sitt betänkande (SOU 2019:46) att målformuleringen i den föreslagna riksbankslagen är ”konsistent med både ett infla- 
  
 123För att påskynda denna process förordar Rodriguez (2009) att även ett växelkursmål som är konsistent med prisnivåmålet annonseras samt att växelkursen hålls fast vid detta växelkursmål tills prisnivåmålet uppnås. Om prisnivån t.ex. ska höjas med 10 procent sätts växelkursmålet så att valutan deprecieras med 10 procent. När prisnivåmålet uppnåtts får valutan flyta och penningpolitiken återgår till det normala, antingen med det gamla inflationsmålet eller med ett fortsatt prisnivåmål om det senare bedöms fördelaktigt på lång sikt. Denna okonventionella lösning kan dock komma i konflikt med proportionalitetsprincipen i riksbankslagen. 
  
 159 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 tionsmål, ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål”. Som Riksbankskommittén konstaterar har inget land formellt infört ett prisnivåmål sedan nuvarande regim med inflationsmål introducera- des på  
 1990-talet.124 
  Sedan Riksbankskommittén la fram sitt betänk- ande har centralbanken i USA infört ett partiellt genomsnittligt inflationsmål. För att förankra de långsiktiga inflationsförvänt- ningarna kring 2 procent strävar amerikanska centralbanken efter att uppnå en genomsnittlig inflationstakt på 2 procent på lång sikt. En förändring av den penningpolitiska strategin i enlighet med Fed:s nya strategi kan göra penningpolitiken flexiblare och mer ändamåls- enlig.125 
  
 Finanspolitisk konjunkturstabilisering kan underlätta för penningpolitiken 
  
 I en situation med en bindande effektiv nedre gräns för styrräntan får finanspolitiken en mycket viktig roll. I en sådan situation kan en aktiv finanspolitik dels minska behovet av riskfyllda okonventionella åtgärder, dels vara ett effektivare stabiliseringspolitiskt komplement (se kapitel 7 och 8). Hur effektivt en expansiv finanspolitik kan stimulera realekonomin beror nämligen på om penningpolitiken reagerar (genom att bli kontraktiv) på finanspolitiken eller inte (se vidare kapitel 7).126 
  
 Hur stora finanspolitiska åtgärder som kan behöva vidtas beror också på hur stora förluster som Riksbanken potentiellt kan göra ifall de skulle vidta kompletterande riskfyllda okonventionella åtgärder (se vidare kapitel 7 och 8). 
  
 124Se Riksbankskommitténs betänkande SOU 2019:46, kapitel 15 för ytterligare för- och nackdelar med olika målformuleringar för Riksbanken. 
  
 125Se Federal Reserve (2023). Se även Reserve Bank of Australia (2023) för en liknande målformulering. Den Europeiska centralbanken beslutade i juli 2021 om en ny penningpolitisk strategi. Enligt denna når man prisstabilitet bäst genom att sikta på 2 procents inflation på medellång sikt. ECB understryker också i sin nya strategi vikten av att inflationen inte var- aktigt hamnar under målet när styrräntan är nära den nedre gränsen, och att penningpolitiken därför kan behöva bedrivas på ett sådant sätt att inflationen under en period ligger något över målet. Se vidare Europeiska centralbanken (2021). 
  
 126Ett partiellt genomsnittligt inflationsmål kan underlätta den finanspolitiska stimulansen av ekonomin eftersom penningpolitiken kan ”acceptera” högre inflation under de kommande åren. 
  
 160 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Penningpolitisk konjunkturstabilisering 
  
 5.5Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Analysen i tidigare kapitel indikerar att penningpolitikens hand- lingsutrymme under överskådlig tid återkommande kan komma att begränsas av den effektiva nedre gränsen för styrräntan. För att stabiliseringen av ekonomin inte ska hämmas bör ett antal föränd- ringar av den penningpolitiska strategin övervägas. Detta inte minst för att undvika alltför frekvent användning av kvantitativa lättnader, vilka kan ge upphov till stora kostnader för Riksbanken och i för- längningen staten. 
  
 En höjning av inflationsmålet från 2 till 3 procent kan öka penningpolitikens handlingsutrymme. En sådan förändring bör dock genomföras tillsammans med andra Riksbanker för att på så sätt snabbare uppnå trovärdighet för det nya målet, samt för att minska riskerna för volatil inflation och lönebildning. En förändring som kan genomföras snabbare är att övergå till ett genomsnittligt inflationsmål. En sådan förändring skulle göra penningpolitiken flexiblare. Detta då det kan vara lämpligt att sträva efter att infla- tionen ska ligga måttligt över målet under en tid efter en period då inflationen konsekvent har legat under målet. Målet bör vara asymmetriskt så till vida att Riksbanken inte bör sträva efter att inflationen ska ligga under målet efter en period då inflationen under en längre period har legat över målet. 
  
 Även om inflationsmålet skulle ändras tyder det mesta på att finanspolitiken ändå behöver ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar framöver. Om det ökade inslaget av finanspolitisk konj- unkturstabilisering kombineras med ett partiellt genomsnittligt inflationsmål så kan den finanspolitiska stimulansen av ekonomin i lågkonjunktur bli större än den annars skulle ha blivit. Detta eftersom penningpolitiken inte kommer att motverka den finans- politiska stimulansen. I kapitel 8 och 9 diskuteras hur ett ramverk för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen kan utformas för att finanspolitiken ska kunna axla ett sådant ansvar. 
  
 161 
  
 6Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik127 
  
 Finansiella kriser har inträffat med jämna mellanrum så länge banker har funnits. Banker har gått i konkurs, sparare har förlorat pengar och investeringar har avbrutits. Dessa kriser tenderar att vara kostsamma och ha en långvarig inverkan på BNP. Till och med sex år efter en kris ligger  
 BNP-nivåerna 
  i genomsnitt 5,7 procent under den trend som beräknats utifrån trenderna före krisen.128 En annan konsekvens av bankkriser är att den offentliga sektorns finanser försvagas genom olika former av direkt krisstöd och bortfall av skatteunderlag. 
  
 Krisen i USA i början av  
 1930-talet 
  gav värdefulla erfarenheter och insikter om att regeringar bör ta ansvar för att förebygga bankkriser, i allmänhet ha en god beredskap för att kunna hantera framtida kriser, samt garantera insättarnas medel i händelse av kris Detta var ett viktigt skäl till att ett system för insättningsgaranti infördes i USA 1933. Den svenska bankkrisen i början av  
 1990-talet 
  visade att snabba ökningar av den privata sektorns skulder kan ge upphov till kriser, särskilt om ökningen drivits av snabbt avvecklade regleringar. Bankerna måste därför se till så att de har tillräckligt med kapital för att kunna bära kreditförluster när en kris inträffar. Vid finansiella kriser tenderar alla banker att dras med, eftersom likvi- diteten sätts på prov och marknaderna för kortsiktig finansiering upphör att fungera. Upprepade bankkriser har understrukit behovet av regleringar för att stärka det finansiella systemets stabilitet. Globala standarder för bankreglering har därför utvecklats och beslutats av Basel kommittén. 
  
 127Detta kapitel är till stor del baserad på Duncan (2023). 
  
 128Sufi och Mitchell (2022). Se också litteraturgenomgången i Duncan (2023). 
  
 163 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Den globala finanskrisen  
 2007–2008 
  visade tydligt att finansiell instabilitet som kan leda till en finanskris kan få betydande konse- kvenser för realekonomin och de offentliga finanserna. Efter den globala finanskrisen gjordes betydande förändringar i de ekono-  
 misk-politiska 
  ramverken för att dels minska risken för att en finans- kris skulle inträffa, dels kunna hantera krisen på ett effektivt sätt om den skulle inträffa. Ett nytt separat  
 ekonomisk-politiskt 
  område (makrotillsyn) inrättades i syfte att analysera, övervaka och vidta åtgärder för att motverka sårbarheter som riskerar att hindra det finansiella systemets förmåga att upprätthålla sina funktioner. Detta skulle uppnås genom lämpliga regleringar av banker och andra finansinstitut samt deras låntagare (hushåll och  
 icke-finansiella 
  företag). Duncan (2003) menar att det underliggande syftet med makrotillsyn är att se till att viktiga aktörer på de finansiella marknaderna är tillräckligt motståndskraftiga och att dessa aktörer kan utnyttja denna motståndskraft i händelse av en allvarlig störning. 
  
 I Sverige fick Finansinspektionen ansvaret för det nya politik- området. Beslutsmekanismer skapades vilka innebar att Finansins- pektionen fick möjlighet att på egen hand fatta beslut om regleringar av banker och andra finansiella institut av makrotillsynsskäl. Därut- över fick Finansinspektionen ansvaret för att utarbeta och lägga fram förslag till regeringen rörande regleringar av bankernas låntagare, som regeringen antingen fick godkänna eller inte godkänna. Tanken med denna beslutsmekanism var att öka den demokratiska förank- ringen av olika makrotillsynsregleringar av hushåll och icke- finansiella företag. 
  
 I detta kapitel diskuteras makrotillsynsregleringarnas roll för den samlade stabiliseringspolitiken. I avsnitt 6.1 definieras centrala begrepp som finansiell stabilitet, makrotillsyn och makrotillsyns- regleringar. I avsnitt 6.2 redogörs kort om det finansiella systemets påverkan på den reala ekonomin. I avsnitt 6.3 konkretiseras hur målet för makrotillsynsregleringarna bör formuleras. I avsnitt 6.4 presenteras de olika verktyg för makrotillsyn som för närvarande finns till förfogande, där åtskillnad görs mellan regleringar riktade mot finansiella institut (i fortsättningen används banker och finansi- ella institut synonymt) och regleringar riktade mot hushåll/icke- finansiella företag. I avsnitt 6.5 diskuteras samspelet mellan penning- politik och makrotillsynsregleringar och hur makrotillsynsreglering- arna ska hanteras i den samlade makroekonomiska stabiliserings- 
  
 164 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 politiken. Avsnitt 6.6 diskuterar den nuvarande samarbetsformerna mellan olika myndigheter som har ansvar för finansiell stabilitet. I avsnitt 6.7 diskuteras om nuvarande beslutsordningen kring makro- tillsynsregleringarna är ändamålsenliga och diskussion förs om en ny organisatorisk beslutsordning. Avslutningsvis sammanfattas kapitlets viktigaste slutsatser om makrotillsynsregleringar och stabi- liseringspolitik (avsnitt 6.8). 
  
 6.1Definition av finansiell stabilitet, makrotillsyn och makrotillsynsregleringar 
  
 I Sverige är makrotillsyn ett väl inarbetat begrepp för politik riktad mot det finansiella systemet. I begreppet ingår nämligen inte bara övervakning och analys av det finansiella systemet som har ett makroperspektiv utan också olika mer eller mindre bindande regleringar. Den engelska termen ”macroprudential regulation” fångar bättre vad syftet med politiken är. I Sverige har denna term översatts till makrotillsynsåtgärder. Termen ”makrotillsynsregle- ring” är en bättre term för att dels beskriva de regleringar som avser de regleringar av finansinstitut, företag och hushåll som är en del av makrotillsynen, dels de principer som är uppsatta för hur instru- menten ska hanteras i relation till bedömningen av stabilitetsläget. Den mer generella termen ”finansiell stabilitet” förutsätter vidare att varje land har en effektiv mikrotillsyn och krishantering.129 
  
 Även andra politikområden kan påverka den finansiella stabilite- ten i ekonomin. Penningpolitiken kan ha en betydande inverkan på kreditmarknadernas utveckling. Det är anledningen till att penning- politiken i den svenska riksbankslagen har i uppgift att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet. Den finansiella stabiliteten påverkas också av den allmänna ekonomiska politiken, t.ex. beskattning och reglering av bostadsmarknaden. Finansiell stabilitet kan definieras enligt figur 6.1. 
  
 129Ansvaret för krishanteringen är dessutom delat mellan Riksgäldskontoret, som hanterar resolution av banker, och Riksbanken, som ansvarar för att förse det finansiella systemet med likviditet. 
  
 165 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Figur 6.1 Finansiell stabilitet 
  
 Makrotillsyn 
  
 Penningpolitik 
  
 Finanspolitik 
  
 Mikrotillsyn 
  
 Makrotillsyns- 
  
 Krishantering 
  
 regleringar 
  
 Finansiell stabilitet 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 6.2Det finansiella systemets påverkan på den reala ekonomin 
  
 Finansiella kriser kan få stora realekonomiska effekter och den recession som följer på en finanskris är oftast djupare än en genom- snittlig recession. En finanskris brukar utlösas av en störning av något slag som sedan förstärkts via det finansiella systemet och påverkar den reala ekonomin genom ett antal mekanismer (främst genom kassflödeskanalen, balansräkningskanalen och bankkapital- kanalen). 
  
 Den första förstärkningsmekanismen verkar via den privata sektorns balansräkningar. Om störningen slår på hushållens inkom- ster får det en direkt effekt på efterfrågan i ekonomin via kassa- flödeskanalen (se kapitel 5 för en beskrivning). Om störningen påverkar tillgångspriserna så får den en direkt effekt på efterfrågan i ekonomin via förmögenhetseffekten. Om störningen, via dess effekter på tillgångspriserna, dessutom minskar hushållens/före- tagens kreditvärdighet får den en indirekt effekt på ekonomin genom balansräkningskanalen. Minskar värdet på de tillgångar som utgör säkerhet för lån kan långivarna skärpa säkerhetskraven sam- tidigt som lånevillkoren blir sämre, t.ex. genom att utlåningsräntan blir högre eller att låntagaren inte får låna lika mycket. Detta drar i sin tur ner tillgångspriserna ytterligare, vilket leder till en finansiell acceleratoreffekt. Slutligen leder detta till en lägre konsumtion och minskade investeringar. 
  
 166 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Den andra förstärkningsmekanism verkar via bankernas balans- räkningar både genom kreditförluster och genom att värdet på deras tillgångar faller. Bankkapitalkanalen beskriver hur realiseringen av olika typer av risker förknippade med bankernas verksamhet (t.ex. marknadsrisk, kreditrisk) försämrar bankernas balansräkningar, t.ex. genom att de minskar värdet på bankens tillgångar och det egna kapitalet. Bankerna måste dock uppfylla vissa krav i fråga om bl.a. kapitaltäckning, soliditet och likviditet. Det medför att bankerna för att uppfylla kraven kan välja att antingen höja utlåningsräntorna (och därigenom öka vinsten och det egna kapitalet), minska sin utlåning och/eller ta in nytt kapital. Både högre utlåningsränta och mindre utlåning leder till lägre konsumtion och minskade investeringar. 
  
 När bankernas soliditet faller kan de också få likviditetsproblem vilket riskerar att utlösa en tredje förstärkningsmekanism. Om en banks kortsiktiga betalningsförmåga börjar ifrågasättas kommer företag och hushåll att ta ut pengar från sina bankkonton och aktörer på penning- och obligationsmarknaderna att bli ovilliga att köpa värdepapper emitterade av bankerna. Tveksamhet om en enskild bank kan smitta av sig på andra banker. På detta stadium kan Riksbanken behöva träda in och garantera bankernas likviditet. 
  
 Om allmänheten börjar att även ifrågasätta bankernas långsiktiga soliditet så kan staten tvingas ta över krisande banker. Detta kan i sin tur få spridningseffekter på den reala ekonomin samt statens finanser med stigande riskpremier på statsobligationer som följd. Detta är den fjärde förstärkningsmekanismen. 
  
 6.3Målet för makrotillsynsregleringar 
  
 Europeiska systemrisknämnden (ESRB) lämnade i april 2013 rekommendationen ESRB/2013/1 om makrotillsynspolitikens mellanliggande mål och instrument. De mellanliggande målen är avsatt att fungera som operativa specifikationer av makrotillsynens slutmål. Med slutmål avses att bidra till att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, genom att bl.a. stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisker, dvs. risker för störningar i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa konsekvenser för 
  
 167 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 det finansiella systemet och samhällsekonomin. Rekommenda- tionen innehåller fem mellanliggande mål: 
  
 •Minska och förhindra alltför hög kredittillväxt och skuldsätt- ningsgrad. 
  
 •Minska och förhindra alltför stor löptidsobalans och bristande marknadslikviditet.130 
  
 •Begränsa direkta och indirekta koncentrationer av expone- ringar.131 
  
 •Begränsa systemeffekterna av dåligt anpassade incitament i syfte att minska s.k. moralisk risk.132 
  
 •Stärka de finansiella infrastrukturernas motståndskraft. 
  
 Finansinspektionens uppdrag utvidgades den 1 januari 2014 till att även omfatta ansvar för makrotillsynen med målet att 
  
 vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen.133 
  
 I Finansinspektionens regleringsbrev står det dessutom att Finansinspektionen i särskilda rapporter till regeringen två gånger årligen ska ”redogöra för myndighetens analys och bedömning av den finansiella stabiliteten, de åtgärder som vidtagits och kan komma att vidtas för att motverka att finansiella obalanser uppstår, åtgärd- ernas effekter på samhällsekonomin samt behovet av utveckling av 
  
 130Bankerna omvandlar kortsiktigt sparande, genom inlåning, till långsiktiga investeringar. Det innebär att löptidsobalanser uppstår på bankens balansräkning, vilket kan göra den sårbar för störningar som påverkar bankens finansiering. 
  
 131En direkt koncentrationsrisk uppstår om finansiella företag får en alltför stor exponering mot en viss sektor av ekonomin eller mot ett fåtal motparter. Indirekta koncentrationer av exponeringar uppstår inom det finansiella systemet när de finansiella företagen har stora exponeringar mot samma motparter och samtidigt har mycket affärer inbördes, det vill säga är exponerade mot varandra. 
  
 132Banker, enskilt eller som grupp, har incitament att ta risker eller agera på ett sätt som kan leda till att det finansiella systemet inte kan utföra sina grundläggande funktioner. Vissa enskilda finansiella företags stabilitet är centrala för att det finansiella systemet ska fullgöra de grundläggande funktionerna. Därför har de marknadsaktörer som gör affärer med sådana systemviktiga finansiella företag, t.ex. köper bankernas obligationer, ofta räknat med att staten ska rädda dessa om de får problem. Förväntningar om ett sådant statligt stöd skapar incitament för systemviktiga företag att ta för mycket risk, t.ex. genom mer riskfylld utlåning (så kallad moralisk risk). Utöver förväntningar om statligt stöd för systemviktiga företag så kan också insättningsgarantin skapa situationer där företagens finansieringskostnader för inlåning inte motsvarar deras riskprofil. 
  
 133Se 1 § 3 förordningen 2009:939 med instruktion för Finansinspektionen. 
  
 168 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 regler på området”. För att konkretisera arbetet med stabilitetsupp- draget har Finansinspektionen satt upp fyra mellanliggande stabi- litetsmål:134 
  
 •Begränsa systemriskerna från eller konsekvenserna av incitament som ger ett för högt risktagande. 
  
 •Begränsa systemrisker och finansiella obalanser som orsakas av stora skulder. 
  
 •Begränsa systemrisker som orsakas av löptidsobalanser och bristande marknadslikviditet. 
  
 •Begränsa systemrisker som orsakas av höga (direkt och indirekta) koncentrationer av exponeringar. 
  
 Duncan (2023) är kritisk till målformuleringen i finansinspek- tionens instruktion. Han menar att finansiella obalanser är ett problematiskt begrepp, eftersom det ofta tolkas som synonymt med uppblåsta balansräkningar, hög skuldsättning och skenande till- gångspriser. Dessa kan öka risken för kriser, men kan också vara förenligt med stabilitet, t.ex. ökade investeringar och ökad kredit- efterfrågan till följd av teknisk innovation. Duncan menar att det allmänt formulerade uppdraget till Finansinspektionen behöver fyllas med innehåll. 
  
 Duncan skriver att det ur ett kreditcykelperspektiv handlar det om att hantera såväl uppbyggnadsfasen – hur eventuella överdrift i kreditgivningen ska identifieras och begränsas – som krisfasen – hur det handlingsutrymme som byggts upp i ett robust system ska utnyttjas innan krisen fått alltför stor spridning. Uppgiften för den finansiella stabiliseringspolitiken i allmänhet och makrotillsyns- regleringar i synnerhet är att minimera risken för att de tredje och fjärde förstärkningsmekanismerna ska aktiveras. Målet för makro- tillsynsregleringar är därmed att se till att såväl hushåll och företag, den första mekanismen, som bankerna, den andra mekanismen, ska ha tillräcklig motståndskraft och att de ska ha möjlighet att utnyttja denna motståndskraft vid en allvarlig störning. Genom välavvägda makrotillsynsregleringar kan risken för att de tredje och fjärde förstärkningsmekanismerna ska aktiveras minimeras. Men vilken grad av stabilitet som är eftersträvansvärd är en delikat balansgång. 
  
 134Se Finansinspektionen (2019). 
  
 169 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Regleringar kan skapa en hög grad av finansiell stabilitet men det är samtidigt viktigt för ett lands välstånd att det finns effektiva finansiella marknader. Det innebär att om finansiell stabilitet uppnås till priset av minskad dynamik i ekonomin så kan det vara hämmande för ett lands välstånd. Makrotillsynsregleringarna måste därför balansera intäkter i form av ett mer stabilt finansiellt system mot kostnader i form av försämrad kreditförsörjning i normala tider. Därför menar Duncan att ett mer generellt mål för finansiella stabilitetspolitiken bör övervägas. Han uttrycker därför följande generella mål för den finansiella stabilitetspolitiken: 
  
 Målet för den finansiella stabilitetspolitiken är att hålla risken för en kris på en låg nivå med beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmarknadernas funktion under normala tider. 
  
 Duncan menar att makrotillsynen syftar till att göra den privata sektorn och bankerna tillräckligt motståndskraftiga den dag krisen närmar sig, inte till att variera nivån på regleringarna i takt med smärre variationer i bedömningen av den framtida krisrisken. Duncan ser makrotillsynen därför som strukturell, dvs inget som varieras i takt med vanliga konjunkturrörelser. Men Duncan poäng- terar att i en krissituation där behovet av att stärka den aggregerade efterfrågan är stort är det sannolikt att möjligheten att lätta på kreditregleringarna kan ha betydande effekt på sysselsättning och inflation. I den meningen ska makrotillsynsregleringar ha en ventil som aktiveras i en krissituation. 
  
 Duncan (2023) formulerar sitt mål för den mer generella finan- siella stabilitetspolitiken. Men den finansiella stabilitetspolitiken inkluderar enligt definitionen i avsnitt 6.1 många olika politik- områden med många olika ansvarsområden och ekonomiskpolitiska mål. Därför är det bättre att avgränsa Roman målformulering till att gälla makrotillsynen. Denna inbegriper både regleringar och sådan övervakning och analys av det finansiella systemet som har ett makroperspektiv.135 
  
 Att reglera aktörerna på de finansiella marknaderna med bara beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmark- 
  
 135Själva politikdelen av makrotillsynen är makrotillsynsregleringarna. Övervakning och analys är förutsättningar för en ändamålsenlig reglering. Därför kan Englunds målformulering kanske tom. kunna avgränsas till att gälla just makrotillsynsregleringarna. Men eftersom ESRB har valt att formulera målet för makrotillsyn så talar det för att även målformuleringen i Sverige ska ta fasta på det. 
  
 170 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 nadernas funktion under normala tider är nödvändigt men inte tillräckligt. Dessa regleringar bör även beakta de sidoeffekter som regleringarna kan ha på den realekonomiska stabiliteten liksom prisstabiliteten. I viss mån bör de till och med bidra till en balanserad utveckling av dessa. 
  
 Med beaktande av dessa invändningar mot Englunds mål- formulering så är frågan hur ett mål för makrotillsynsregleringar kan formuleras för att skapa tillräckliga buffertar utan att försämra kreditgivningen i ekonomin och bidra till den makroekonomiska stabiliseringspolitiken. För att uppnå detta kan en kombination av det mål som Duncan föreslår och ESRB:s målformulering över- vägas: 
  
 Det överordnade målet för makrotillsynen är att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet med beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmarknadernas funktion och svängningarna i den reala ekonomin och inflationen. 
  
 Målet för makrotillsynen ska främst vara att värna stabiliteten i det finansiella systemet för att därigenom minska risken för finansiella kriser. För att uppfylla detta mål måste makrotillsynsregleringarna dels minska hushålls/företags skuldsättning dels minska risk- tagandet i ekonomin dels säkerställa att hushåll,  
 icke-finansiella 
  företag och banker bygger upp tillräckliga buffertar som sedan kan utnyttjas vid en allvarlig störning. ESRB:s mellanliggande mål kan därför även utgöra delmål för makrotillsynen i Sverige. Men vid utformningen av dessa regleringar måste ansvarig myndighet beakta vilken effekt dessa regleringar kan få på finansmarknadernas funktionssätt. 
  
 Målformuleringen möjliggör för ansvariga myndighet att tillåta att buffertar som byggts upp används när ekonomin utsätts för ekonomiska störningar. Därigenom kan den förhindra att den ekonomiska störningen leder till finansiell kris. Det här betyder inte att makrotillsynsregleringar ska användas på ett kontracykliskt sätt såsom det är fallet för penning- eller finanspolitisk konjunk- turstabilisering. 
  
 171 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 6.4Makrotillsynsregleringar av banker och deras låntagare 
  
 Med utgångspunkt i erfarenheterna från den globala finanskrisen  
 2007–2008 
  har flera regleringar införts i många länder. Dessa har två huvudkomponenter: regleringar av bankers och andra finansinstituts kapital och likviditet, samt regleringar av  
 hushållens/icke-finansiella 
  företags skulder. 
  
 6.4.1Reglering av bankernas kapital 
  
 Ett sätt att öka stabiliteten i det finansiella systemet är att kräva att banker och andra finansiella institut ska ha ett visst minimikapital för att de ska kunna täcka sina kreditförluster eller andra förluster. Regler om kapitalkrav begränsar den andra förstärkningsmeka- nismen som nämndes tidigare. Reglerna om kapitaltäckning säkerställer att alla banker har en viss buffert i händelse av en kris, vilket minskar risken för spridningseffekter som kan fördjupa krisen. Regler om kapitalkrav kan också minska utrymmet för kreditexpansion under kredituppbyggnadsfasen, dämpa den uppåt- gående spiralen av tillgångspriser och skuldsättning och minska risken för en kraftig nedgång om den uppåtgående spiralen vänder. För att motståndskraften som byggts upp ska kunna utnyttjas under en kris måste regleringarna vara flexibla så att åtminstone en del av kapitalet tillgängliggörs under krisen. 
  
 Kapitalkraven innehåller grundläggande kapitalbaskrav (pelare 1), särskilda kapitalbaskrav och vägledning för kapital (pelare 2) och kombinerade buffertkrav. Kapitalkraven kan delas upp utifrån deras karaktär, dvs. om de är cykliska eller strukturella. De cykliska kraven kan varieras över tid medan de strukturella kraven syftar till att hantera problem som relaterar till det finansiella systemets struktur. De cykliska kraven verkar kontracykliskt och ämnar till att utjämna kreditutbudet över en kreditcykel. De strukturella kraven innebär att kapitalkravet höjs permanent med syftet att öka bankernas motståndskraft mot ekonomiska och finansiella chocker. 
  
 De strukturella krav som tillämpas för närvarande är kärnprimär- kapitalkrav, kapitalkonserveringsbuffert, systemriskpåslag, individ- uellt pelare 2 krav, kapitalbufferten för globalt systemviktiga institut  
 (G-SII), 
  kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut  
 (O-SII), 
  
 172 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 höjt riskviktsgolv och bruttosoliditetskrav. Det finns endast ett cykliskt krav just nu, nämligen den kontracykliska kapital- bufferten.136 Komponenterna i kärnprimärkapitalkraven för de svenska storbankerna är: grundläggande kärnprimärkapitalkrav, kapitalkonserveringsbuffert, systemriskpåslag, höjt riskviktsgolv för svenska bolån och lån till kommersiella fastighetsbolag, individuellt pelare 2 krav och kontracyklisk kapitalbuffert. Det riskvägda kapitalkravet kompletteras även med ett krav på bruttosoliditet (leverage ratio), viket inte tar hänsyn till de olika tillgångarnas risk. Kravet beslutas nationellt, men ska uppgå till minst 3 procent av tillgångarna. 
  
 Grundtanken bakom kapitalregleringen är att bankerna ska ha tillräckligt med kapital så att risken för att bankerna ska bli insolventa begränsas. För banker som ändå riskerar att bli insolventa finns det ett särskilt regelverk som ger staten rätt att ta över banken på ett ordnat sätt om det ligger i allmänhetens intresse (så kallad resolution). Det finns därför ett särskilt krav på att bankerna måste ha tillräckliga resurser i form av kapitalbas och efterställda skulder, så kallade MREL (minimum requirements for own funds and eligible liabilities), för att minska eller eliminera den kostnad som stats- kassan ska bära om staten måste ingripa för att rädda dessa banker. Syftet med MREL är med andra ord att säkerställa att det finns tillräckligt med kapital och skulder som går att skriva ner eller omvandla till kapital om ett institut hamnar i kris. På så vis kan staten agera snabbt och hålla i gång bankens eller institutets kritiska verksamheter utan att använda skattepengar. 
  
 6.4.2Likviditetsreglering av bankerna 
  
 En genomgående lärdom från olika bankkriser är att i en kris- situation är det bristen på likviditet snarare än att soliditeten är hotad som riskerar att få bankerna på fall. Detta är anledningen till att bankerna åläggs även likviditetskrav. Baselreglerna innehåller två sådana krav: ett kortsiktigt krav på likviditetstäckning (Liquidity Coverage Ratio, LCR) och ett mer långsiktigt krav på stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, NSFR). 
  
 136För en beskrivning av olika makrotillsynsregleringar hänvisas till appendix C. 
  
 173 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 LCR är ett krav inom ramen för den nya kapitalkravsför- ordningen (CRD4), vilket innebär att bankerna måste ha tillräckligt med likvida tillgångar för att klara verkliga och simulerade kassaut- flöden (dvs. sina kortfristiga åtaganden) under en ”stressade” för- hållanden de kommande  
 30-dagarna.137 
  Kravet är att en banks likvid- itetstäckning måste vara minst 100 procent, vilket innebär att den måste ha likvida tillgångar som motsvarar dess förväntade netto- kassautflöde under den stressade  
 30-dagarsperioden. 
  NSFR är en likviditetsindikator som relaterar en banks stabila finansiering i relation till dess illikvida tillgångar under ett stressat ettårsscenario. Syftet med denna förordning är att begränsa bankernas löptidsom- vandling. 
  
 6.4.3Reglering av hushållens skulder 
  
 Följande makrotillsynsregleringar av hushållens skulder används i olika  
 EU-länderna 
  baserad på information från ESRB (European Systemic Risk Board): Belåningsgrad (LTV), bolånetak, skuldkvot (LTI), skuldtjänstkvot (DSTI), amorteringskrav, löptidsreglering, stresstest och  
 KALP-kalkyler. 
  
 De vanligaste låntagarbaserade regleringar är olika former av lånetak. I allmänhet avser de lån med bostaden som säkerhet, medan konsumtions- och blancolån oftast faller utanför regleringen. Låne- taket avser vanligen summan av lån med bostaden som säkerhet, inklusive lån som tecknats vid olika tidpunkter. Mest frekvent är att taket avser belåningsgraden, dvs. lånet i förhållande till bostadens värde  
 (loan-to-value, 
  LTV). I Sverige är bolånetaket 85 procent vilket innebär att lån med bostad som pant inte får överstiga 85 procent av bostadens marknadsvärde. Skuldkvoten  
 (loan-to- 
  income, LTI) sätter ett tak på låntagarens lån i förhållande till dess inkomst.138 
  
 137Likviditetsmåttet uttrycker relationen mellan en banks likvida tillgångar i förhållande till dess nettokassautflöde mätt under ett stressat likviditetsscenario över en period på 30 dagar. En likviditetstäckningsgrad på 100 procent innebär att de likvida tillgångarna är lika stora som de stressade (hypotetiskt förstärkta) nettokassautflödet under 30 dagar. 
  
 138Lånetak avser normalt varje enskild låntagare, men det förekommer också (t ex i Norge och Storbritannien) krav riktade direkt mot krav riktade direkt mot varje bank så att endast en viss andel av dess totala låneportfölj, eller nyutlåning, får bestå av lån med en skuldkvot eller  
 belånings-grad 
  över en viss gräns. Ett sådant tak blir mer flexibelt och lämnar utrymme för banken att lämna större lån för särskilt kreditvärdiga låntagare. 
  
 174 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Lånetaket är avsett att begränsa låntagarnas känslighet för för- ändringar i bostadspriser och ränteförändringar. Ett annat sätt att minska känsligheten för ränteförändringar, åtminstone på kort sikt, är att reglera lånens löptid. För andra chocker, t.ex. sådana som rör låntagarnas inkomster, skulle ett tak för skuldbetalningar vara lämpligare. Många länder har tak på skuldtjänsten (dvs. räntekost- nader och amorteringar) i förhållande till inkomst  
 (debt-service-to- 
  income, DSTI). Om bankerna tillåter låga eller inga amorteringar kan därför den maximala skuldtjänstkvoten göras  
 icke-bindande 
  för låntagaren. Detta innebär samtidigt en motsvarande högre restskuld. Av det skälet förekommer krav på att lån ska amorteras i viss takt, så att skulden och därmed räntekänsligheten minskar i snabbare takt. 
  
 I Sverige infördes 2016 ett amorteringskrav för nya bolån. Lån som överstiger 70 procent av bostadens värde måste amorteras med minst 2 procent per år (av de totala bolånen) och lån mellan 50 och 70 procent av bostadens värde måste amorteras med minst 1 procent per år. Svagheten med att koppla samman krav på lån och amorte- ringar till bostadens värde är att de inte hindrar att befintliga lån ökas när huspriserna stiger. I mars 2018 utökades därför amorterings- kravet genom att koppla samman amorteringarna till hushållens inkomster. Enligt de nya reglerna måste nya låntagare med bolåneskulder som överstiger 4,5 gånger bruttoinkomsten per år amortera minst 1 procent av skulden. 
  
 I vissa länder är bolånets löptid en viktig aspekt av bolåneavtalet. Därför är löptiden allmänt reglerad i dessa länder. Om låne- kontraktet löper med fast amortering är det genom löptiden som lånets amorteringstakt specificeras. I sådana länder är det vanligt förekommande att löptiden regleras, vilket får liknande effekter som ett amorteringskrav. 
  
 Ett annat sätt att se till att låntagarna bygger upp en buffert mot störningar är att testa vilka marginaler de har om de skulle drabbas av olika störningar. Detta kan göras genom stresstester av deras inkomster och utgifter. I Sverige använder bankerna något som kallas  
 kvar-att-leva-på-kalkyler 
  
 (KALP-kalkyler), 
  som utgår från låntagarnas inkomster och utgifter, där de senare inkluderar kost- naden för lånet (både ränta och amortering), boendekostnader (i vilken det ingår antingen driftkostnader, för småhus, eller bostads- rättsavgift för bostadsrätter) för bostaden och andra levnads- kostnader. Räntan i  
 KALP-kalkylen 
  sätts vanligtvis några procent- 
  
 175 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 enheter högre än den aktuella bolåneräntan139. Generellt ska ett hushåll för att beviljas ett lån inte visa ett underskott vid KALP- kalkylen inte ska visa underskott. Låntagarna måste därför kunna tolerera en viss räntehöjning och ändå upprätthålla en rimlig levnadsstandard. 
  
 6.4.4Reglering av fastighetsbolagen 
  
 Duncan (2023) konstaterar att det är svårt att reglera  
 icke-finansi- 
  Gutierrez företags skulder. Det är däremot möjligt att reglera utlåning till företag indirekt genom att reglera bankernas låneportföljer. Krav på kapitaltäckning sätter ett tak på den totala utlåningen givet storleken på kapitalbasen, och lån till en viss sektor kan påverkas genom att kräva särskilt höga riskvikter. 
  
 Den kommersiella fastighetssektorn har historiskt spelat en central roll i finanskriser runt om i världen. Den svenska finanskrisen åren  
 1990–1991 
  visade med klar tydlighet att fallissemang i den kommersiella fastighetssektorn snabbt kan skapa stora kredit- förluster för det svenska banksystemet. Kommersiella fastigheter definieras som fastigheter som ägs i syfte att generera intäkter genom uthyrning till hyresgäster. Dessa inrymmer bland annat  
 kontor-, 
  
 detaljhandels-, 
  
 fabriks-, 
  
 hotell-, 
  
 logistik-, 
  och bostads- fastigheter och samhällsfastigheter.140 
  
 En anledning till att fastighetsbolagen är viktiga för den finansiella stabiliteten och den realekonomiska utvecklingen är dessa bolags speciella finansieringsstruktur. Fastighetsbolagen, precis som alla andra bolag, finansierar sin verksamhet med både aktiekapital och lånat kapital (både banklån och marknadsfinansiering). Att fastighetsbolagen har en större andel lånat kapital beror dels på att fastighetsbolagen ofta lämnar fastigheten som säkerhet när de lånar av banker vilket minskar riskerna för banken jämfört med lån utan säkerhet dels på att förvärv och investeringar i kommersiella fastig- heter kräver mycket kapital. Eftersom fastighetsbolagen har en väsentlig andel banklån och marknadsfinansiering kan de vara 
  
 139Så har det inte varit de senaste åren.  
 KALP-räntan 
  har under lång tid varierat mellan 
  
 6- 7 procent. 
  
 140Samhällsfastigheter som ägs och används av den offentliga sektorn (stat, kommun och landsting) omfattas inte av analysen i detta kapitel. Bostadsfastigheter med ägare inom offentlig sektor är inte förknippade med samma risk som andra fastighetsföretag beroende på ägarbild och stabilitet i hyresintäkter. 
  
 176 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 exponerade mot både ränte‐ och refinansieringsrisker. Den stora andelen lånat kapital gör dock den kommersiella fastighetssektorn nära sammankopplad med det finansiella systemet. Utlåning till kommersiella fastigheter skiljer sig från utlåning till exempelvis hushåll för bostadsändamål eftersom hushållen är personligt betal- ningsansvariga för sina lån, medan det är kommersiella fastighets- bolag som lånar till kommersiella fastigheter. Om fastighetsbolaget inte kan betala riskerar banken därmed att inte få tillbaka de utlånade pengarna eftersom bolaget kan försättas i konkurs. Som en konse- kvens av detta kan bankerna ändra sina kreditvillkor och kredit- givning vilka får direkta återverkningar för den reala ekonomin. 
  
 Fastighetsföretagens finansiella ställning är särskild sårbara för högre räntor och en svagare ekonomisk utveckling. Eventuella pro- blem i den kommersiella fastighetssektorn kan vid en svår finansiell stress orsaka betydande kreditförluster i de svenska bankerna. Som en konsekvens av denna farhåga beslutade Finansinspektionen om åtgärder som innebär krav på att bankerna ska ha kapital som täcker riskerna i utlåningen till kommersiella fastighetsföretag.141 
  
 Eftersom riskerna på den kommersiella fastighetsmarknaden är ganska stor diskuteras nedan olika förebyggande åtgärder som vid behov kan vidtas för att dämpa riskerna på den kommersiella fastighetsmarknaden. 
  
 Specifika makrotillsynsregleringar av den kommersiella fastighetsmarknaden 
  
 Generellt kan de tillgängliga makrotillsynsinstrumenten delas in i två kategorier:142 kapitalbaserade instrument (som är inriktade på banker) och låntagarbaserade instrument (som kan tillämpas på alla kommersiella fastighetsbolag). För att motverka en överdriven kredittillväxt kan följande låntagarbaserade åtgärder övervägas: Gränser för belåningsgraden (LTV) och gränser för räntetäcknings- graden (ICR). Överdriven kredittillväxt kan också hämmas med följande kapitalbaserade instrument: Öka riskvikterna för expo- neringar mot kommersiella fastigheter. För att motverka koncent- rationsrisker kan man exempelvis skärpa gränsvärden för stora exponeringar. Utöver dessa åtgärder kan även mer generella makro- 
  
 141Se Finansinspektionen (2020). 
  
 142Se ESRB (2018). 
  
 177 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 tillsynsåtgärder användas för att delvis ta itu med sårbarheter som identifierats på den kommersiella fastighetsmarknaden (såsom den kontracykliska kapitalbufferten och systemriskbufferten). 
  
 Eftersom bankernas kreditprövning numera fokuserar på kundernas kassaflöden och deras förmåga att betala på sina lån så är en utgångspunkt att sätta gränser på de nyckeltal som bankerna använder sig av i sin kreditprövning, nämligen belåningsgraden och räntetäckningsgraden. 
  
 Gränser för belåningsgraden:143 Belåningsgrad är ett mått på hur stor andel lån som kan tas i förhållande till den underliggande tillgångens värde. Normalt sett är en hög kvot ansett som hög risk vilket kan göra låntagaren känslig för förändringar i konjunkturen. Genom att ställa krav på eget kapital hos bankers kunder, dvs. begränsa hur hög belåningsgraden får vara, måste låntagaren (i det här fallet det kommersiella fastighetsbolaget) bidra med större andel eget kapital vid köp av tillgången. 
  
 Gränser för räntetäckningsgraden:144 Räntetäckningsgrad är ett mått som anger vilken förmåga ett företag har att täcka sina finansiella kostnader (räntekostnader).145 Om räntetäckningsgraden är lägre än 1,0 betyder det att företagets intäkter inte räcker för att täcka de finansiella kostnaderna, det vill säga det går med förlust. En låg räntetäckningsgrad i kombination med en låg soliditet innebär att företaget är i fara och behöver vidta vissa åtgärder, t.ex. öka aktiekapitalet eller förbättra resultatet. Genom att sätta gränser på räntetäckningsgraden säkerställs att de kommersiella fastighets- bolagen alltid kan täcka sina finansiella kostnader så att de alltid generar viss vinst. 
  
 Högre kapitalkrav m.m.: Syftet med högre kapitalkrav på bankerna är att de ska ha förmågan att hantera förluster på sina exponeringar mot kommersiella fastigheter och på så vis hindra och lindra finansiella krisers effekter på banksystemet och samhället. Man kan 
  
 143Så vitt det är känt så har denna åtgärd inte implementerats ännu på kommersiella fastighets- bolag. Däremot har en liknande reglering införts för hushållen. 
  
 144Så vitt det är känt så har denna åtgärd inte implementerats ännu. 
  
 145Räntetäckningsgraden beräknas genom att relatera rörelseresultatet efter avskrivningar, plus finansiella intäkter, till företagets finansiella kostnader. 
  
 178 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 exempelvis öka riskvikterna för exponeringar mot kommersiella fastigheter för banker. 
  
 Skärpta gränsvärden för stora exponeringar: Syftet med ett särskilt kapitalbaskrav för kreditkoncentrationsrisk är att säkerställa att bankerna har tillräckligt med kapital för att kunna bära de kredit- förluster som kan uppstå på grund av att bankens verksamhet är koncentrerad till större kunder, geografiskt och till branscher. Oavsett om det är schabloniserade metoder som används eller ej så har tillsynsmyndigheten möjlighet att ställa högre kapitalkrav för stora exponeringar genom att sänka gränserna för vad som räknas som stora exponeringar mot kommersiella fastigheter. 
  
 6.4.5Möjliga reformer av makrotillsynsregleringar146 
  
 I avsnitt 6.3 konstaterades att det inte är lämpligt att ändra makro- tillsynsregleringar i normala tider. Samtidigt poängterades att det måste finnas beredskap att använda sig av de buffertar som byggts upp genom dessa regleringar i en djup lågkonjunktur. Denna flexi- bilitet är inbyggd i kapitaltäckningsreglerna eftersom dessa är upp- delade i ett grundläggande krav och ett buffertkrav. Den kontra- cykliska bufferten lämnar dessutom utrymme för aktivt besluts- fattande. För närvarande finns det ingen motsvarande automatik i regleringen av hushållslån. I stället krävs aktiva beslut, som att till- fälligt lätta på amorteringskraven i händelse av en djup låg- konjunktur.147 
  
 Ett sätt att göra lånetaket mer flexibelt är att ge bankerna mer utrymme att göra individuella bedömningar. Detta kan uppnås genom att reglera bankens samlade låneportfölj, exempelvis genom en gräns för andelen låntagare med lån över en viss belåningsgrad. Ett annat sätt att reformera lånetaket är att variera den frekvens med vilken marknadsvärdet, basen i LTV, ska räknas om för befintliga lån. Om värdet låg fast, även vid ett eventuellt tilläggslån skulle lånetaket begränsa utrymmet för konsumtionslån, som kan driva på en högkonjunktur, samtidigt som det inte skulle bromsa utrymmet för konsumtionslån i en lågkonjunktur. 
  
 146För en detaljerad genomgång av möjliga reformer av makrotillsynsregleringar hänvisas läsaren till Duncan (2023). 
  
 147Det bör dock påpekas att hushållen alltid har möjlighet att ansöka om undantag från amorteringskraven vid s.k. särskilda skäl. 
  
 179 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ett alternativ till lånetaket är ett tak på skuldkvoten (LTI). Den avgörande skillnaden är att taket då ligger fast i kronor och är oberoende av prisutvecklingen på bostadsmarknaden. Ett sådant tak eldar därför inte på en  
 pris-låne-spiral. 
  
 En än mer flexibel reglering som alternativ till inkomstbaserade lånetak är annuitetslån, där lånebetalningarna är anpassade så att summan av räntor och amorteringar är konstant över lånets livs- längd. Ett annat sätt är att införa en formell reglering på KALP- kalkyler, och knyta regleringen till kalkylräntan som kan varieras med en bedömning av osäkerheten om den framtida ränteutveck- lingen. Det innebär att regleringen inriktas mot att mer exakt specificera hur en  
 KALP-kalkyl 
  ska genomföras, med avseende på t.ex. nivå på kalkylräntan. 
  
 När det gäller möjliga reformer av kapitaltäckningsregleringar så kan man exempelvis höja de riskvägda kapitalkraven så att de riskviktade kapitalkraven och de  
 icke-riskviktade 
  kapitalkraven ger samma krav på kapital uttryckt i kronor. Man kan också säkerställa att de riskviktade kapitalkraven ställer något högre krav än det icke- riskviktade kapitalkravet så att bruttosoliditetskravet understödjer (fungerar som en  
 ”back-stop”) 
  till de  
 risk-viktade 
  kapitalkraven. En nyckel kan också skapas mellan de  
 risk-viktade 
  och  
 icke-riskviktade 
  kapitalkraven så att bruttosoliditetskravet kan fortsätta att ha denna understödjande funktion allteftersom regleringarna av de risk- viktade liksom de  
 icke-risk-viktade-kapitalkraven 
  ändras. 
  
 6.5Samspelet mellan penningpolitik och makrotillsynsregleringar 
  
 En av lärdomarna från den globala finanskrisen  
 2007–2008 
  är att finansiell stabilitet är en förutsättning för att penningpolitikens transmissionsmekanismer ska fungera som avsett. Samtidigt visar den långa perioden under  
 2010-talet 
  med mycket låga styrräntor att en expansiv penningpolitik också kan blåsa upp tillgångsvärden och leda till en uppbyggnad av stora skulder i hushåll och företag, något som ökar risken för framtida finansiell instabilitet. 
  
 Man kan peka på tre mekanismer genom vilka penningpolitiken kan påverka den finansiella stabiliteten. För det första stimulerar lägre räntor en ökad skuldsättning, och högre skuldsättning kan göra 
  
 180 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 hushållen mer sårbara för störningar. För det andra leder en expansiv penningpolitik vanligtvis till högre tillgångsvärden. Samtidigt blir tillgångsvärdena mer känsliga för störningar från olika fundamentala faktorer. För det tredje kan lägre räntor leda till högre risktagande på finansmarknaderna när investerare letar efter investeringar som uppfyller ett givet avkastningskrav (”search for yield”). 
  
 Omvänt kan makrotillsynsregleringar påverka den aggregerade efterfrågan, vilket i sin tur kan påverka inflationstrycket och den reala ekonomin. Sänkta utlåningstak minskar t.ex. hushållens möjligheter att finansiera konsumtionstillväxt genom skuldsättning, medan strängare kapitaltäckningsregler minskar bankernas möjlig- heter att låna ut, vilket har en negativ inverkan på företagens investeringar. 
  
 Det normala är dock att när den finansiella stabiliteten är hotad och det finns behov att stärka balansräkningarna i ekonomin, är det samtidigt läge att strama åt penningpolitiken med högre räntor. Penningpolitiken gör det dyrare och makrotillsynsregleringar gör det svårare att låna. Båda drar åt samma håll, så avvägningen är främst en fördelningsfråga. Penningpolitiken har ett brett genomslag medan makrotillsynen har ett mer riktat genomslag på finansiellt begränsade grupper. Makrotillsynsregleringar och penningpolitik kan därför oftast sägas komplettera varandra. I ett läge som det nuvarande, där räntorna höjts på grund av den utbudsdrivna infla- tionen, uppstår dock en konflikt. En ökad räntebörda sätter press på högt skuldsatta hushåll och skulle, om penningpolitiken blir mycket stram, på sikt kunna hota den finansiella stabiliteten. Under sådana omständigheter kommer det att vara viktigt att makrotillsynen förblir flexibel. 
  
 Duncan (2023) menar att i den mån dessa regleringar förändras över tiden kan de påverka de penningpolitiska målen. Särskilt i krissituationer där det finns ett större behov av att stärka den aggregerade efterfrågan kan en minskad kreditreglering ha en betydande inverkan på sysselsättning och inflation. Duncan menar att makrotillsynsregleringar är avsedda för att skapa en buffert för både banker och deras låntagare. I det avseendet ska makrotillsyns- regleringar ses som strukturella åtgärder. Han är därför skeptisk till att variera regleringarna med konjunkturcykeln. Samtidigt menar Duncan att regleringar måste vara flexibla så att motståndskraften kan utnyttjas när den behövs. Duncan (2023) argumenterar för att 
  
 181 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 det kan vara möjligt att tillfälligt lätta på bolånetak och skuldkvots- tak under en kris. 
  
 Genomgången i Duncan (2023) visar att samspelet mellan makrotillsynsregleringarna och penningpolitiken är komplexa men nog så viktiga. Regleringar kan ställa krav på den traditionella penningpolitiska stabiliseringspolitiken och i förlängningen den kompletterande finanspolitiska stabiliseringen. Att bortse ifrån makrotillsynsregleringar i en diskussion om den lämpliga stabilise- ringspolitiska mixen kan göra att denna mix inte blir optimal. Som det konstaterades tidigare så är syftet med makrotillsynsregleringar att skapa buffertar både hos bankerna och deras låntagare för att utnyttja dessa buffertar när en finansiell kris inträffar. Men det konstaterades samtidigt att det kanske inte är lämpligt att variera dessa regleringar över en konjunkturcykel och inte ens heller över en kreditcykel. Däremot kan det vara en fördel att göra dessa regleringar flexiblare så att motståndskraften kan utnyttjas när den behövs. Men, om och hur utrymmet ska användas beror på vilka chocker som träffat ekonomin. 
  
 6.6Nuvarande samarbetsformer mellan olika myndigheter som har ansvar för finansiell stabilitet 
  
 Ansvaret för att främja finansiell stabilitet delas mellan regeringen (Finansdepartementet), Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgälden. Regeringen (Finansdepartementet) ansvarar för lagstift- ning och är huvudman för Finansinspektionen och Riksgälden. Finansdepartementet är också den instans som mest uttalat har att tillvarata skattebetalarnas intresse när den finansiella stabiliteten är hotad. 
  
 Finansinspektionen har ansvar för mikrotillsynen (som fokuserar på hälsotillståndet i enskilda finansiella företag) och för makrotill- synen (som handlar om att upptäcka, analysera och motverka risker i det finansiella systemet som helhet). Finansinspektionen ansvarar för tillsynen av finansiella institut i Sverige. De kan tidigt få indika- tioner på brister i instituten och använder bland annat stresstester för att bedöma bankernas förmåga att klara av påfrestningar, t.ex. finansiella kriser. Om ett institut inte följer den lagstiftning som 
  
 182 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 reglerar dess verksamhet har Finansinspektionen rätt att ingripa. Finansinspektionens uppdrag utvidgades den 1 januari 2014 till att även omfatta makrotillsyn.148 Detta gjordes genom ändringar i deras instruktion av vilken framgår att Finansinspektionen även har ansvar för makrotillsynen. 
  
 Riksgälden har som resolutions- respektive stödmyndighet en central roll i statens åtgärder för att värna den finansiella stabiliteten. Som resolutionsmyndighet planerar Riksgälden hur banker i kris ska hanteras och, om resolution av en bank måste inledas, ha tillgång till verktyg som säkerställer att bankens kritiska verksamhet kan drivas vidare. I egenskap av stödmyndighet ansvarar Riksgäldskontoret för förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och centrala motparter. Riksgälden hanterar även insättningsgarantin och stabilitetsfonden. 
  
 Riksbanken ska, inom ramen för sitt ansvar för det finansiella systemet, bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt, vilket också innefattar att allmänheten ska kunna göra betalningar. Riksbankens arbete består av att förebygga finansiella kriser genom att identifiera och analysera risker i det finansiella systemet, övervaka den finansiella infrastrukturen och bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt samt kommunicera bedömningarna. Riksbanken ska dessutom ha beredskap för att kunna vidta likviditetsstödjande åtgärder för att kunna motverka och hantera störningar eller en kris i det finansiella systemet om en sådan skulle uppstå. Riksbanken ska därutöver tillhandahålla ett centralt betalningssystem som banker och andra aktörer kan använda för att göra betalningar. 
  
 Eftersom det är flera myndigheter som delar på ansvaret för finansiell stabilitet krävs det därför samordning för att uppdraget att värna ett stabilt finansiellt system ska uppfyllas. Samordningen sker bland annat i Finansiella stabilitetsrådet. Där möts företrädare för Finansinspektionen, regeringen, Riksbanken och Riksgälden för att diskutera frågor som rör finansiell stabilitet. Rådet har också en roll när det gäller informationsutbyte och att samverka vid hantering av en kris, men beslut om åtgärder fattas av de enskilda myndigheterna inom ramen för deras respektive uppdrag och befogenheter. 
  
 148Se prop. 2017/18:22. 
  
 183 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 6.7Är den nuvarande beslutsordningen kring makrotillsynsregleringar ändamålsenliga? 
  
 Målet med makrotillsynsregleringar är, som tidigare nämnts, att bl.a. värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet med beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmark- nadernas funktion och svängningarna i den reala ekonomin och inflationen. Detta kräver att det finansiella systemet är tillräckligt motståndskraftigt så att det kan fungera även när det utsätts för olika störningar. Om det finansiella systemets motståndskraft är för låg kommer det inte att kunna upprätthålla sin grundläggande funktion när störningar inträffar, vilket kommer att påverka ekonomin negativt på både kort och lång sikt. Av naturliga skäl är finansiell stabilitet svår att mäta. Allvarliga hot mot den finansiella stabiliteten brukar kallas systemrisker. Dessa risker kan byggas upp i enskilda finansiella företag eller i samspelet mellan olika finansiella företag och marknader. Systemrisker kan vara strukturella eller cykliska. Strukturell systemrisk utmärks av att den bygger på mer varaktiga förhållanden i det finansiella systemet, medan cyklisk systemrisk kan öka eller minska med tiden, t.ex. när viljan att ta risker förändras. För att Finansinspektionen ska kunna uppfylla sitt makrotillsyns- uppdrag och motverka systemriskerna har myndigheten med tiden fått utvidgade befogenheter. 
  
 Finansinspektionen har idag flera centrala uppdrag. Finansinspektionen är en myndighet som övervakar företagen på finansmarknaden. Finansinspektionen ansvarar för tillsyn, regel- givning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och finansiella företag. Deras uppdrag är också att bidra till ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl funger- ande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. Samtidigt ska det finansiella systemet ge ett högt skydd för konsumenter och bidra till en hållbar utveckling. De ska också stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom finansiell utbildning. Samtidigt som de olika uppdragen överlappar varandra finns det också motsättningar mellan dessa uppdrag. Å ena sidan kan makrotillsynsregleringar som ensidigt prioriterar finansiell stabilitet göra det dyrare och svårare för hushåll och företag att få tillgång till finansiella tjänster som krediter. Å andra sidan kan ett oreglerat finansiellt system resultera i att finansiella kriser inträffar 
  
 184 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 mer frekvent, att ekonomin blir mer instabil och att kostnaderna för enskilda individer och samhället blir högre. Finansiell stabilitet måste därför vägas mot det finansiella systemets effektivitet.149 En sådan avvägning innebär att ett helt stabilt finansiellt system inte är önskvärt, eftersom det innebär att många viktiga funktioner inte kommer att uppfyllas. Finansinspektionen kan från en tid till en annan göra olika avvägningar mellan stabilitet och effektivitet beroende på de vikter som myndigheten lägger på sina olika uppdrag. Det handlar alltså om att hitta rätt balans mellan regleringarnas positiva bidrag till att hålla krisrisken nere och deras negativa sidoeffekter på hushålls och företags finansieringsmöjligheter. 
  
 Som nämndes tidigare är finansiell stabilitet en förutsättning för att penningpolitikens transmissionsmekanismer ska fungera som avsett. Samtidigt visar den långa perioden under  
 2010-talet 
  med mycket låga styrräntor att en expansiv penningpolitik också kan blåsa upp tillgångsvärden och leda till en uppbyggnad av stora skulder i hushåll och företag, något som ökar risken för framtida finansiell instabilitet. Makrotillsynsregleringar har en viktig före- byggande roll genom dess uttalade syfte att göra den privata sektorn och bankerna tillräckligt motståndskraftiga. Det är inte lämpligt att variera makrotillsynsregleringar i takt med vanliga konjunktur- rörelser, men en ofta förbisedd roll är att makrotillsynsregleringar kan bidra positivt till konjunkturstabilisering i en krissituation eller djup lågkonjunktur där behovet av att stärka den aggregerade efterfrågan är stort. Finansinspektionen ska enligt målformulering- ens därför väga finansiell stabilitet mot att bidra positivt till konjunkturstabilisering i en djup lågkonjunktur. I sådana situationer behöver inte ett helt stabilt finansiellt system vara önskvärt, efter- som lättnader av dessa regleringar kan få betydande positiva effekter på BNP, sysselsättning och inflation och därigenom utöka det penningpolitiska utrymmet. 
  
 149Väl fungerande och effektiva finansiella marknader fyller en central roll i ekonomin. Till- gång till krediter och annan finansiering krävs för näringslivets och hushållens investeringar. Krediter behövs också för att omfördela hushållens konsumtion över livscykeln. För att åstadkomma en konsumtions- och investeringsprofil krävs väl fungerande kreditmarknader som gör det möjligt att låna till konsumtion och investeringar. Samtidigt är beslut om sparande och investeringar, som ofta får konsekvenser långt in i en osäker framtid, förknippade med osäkerhet. Investeringskalkyler bygger på osäkra bedömningar av framtida efterfrågan, och hushållen känner inte sina framtida inkomster och konsumtionsbehov. Det behövs därför möjligheter att sprida och omfördela risker så att lönsamma beslut om investeringar inte hämmas i onödan. Även här spelar väl fungerande finansiella marknader en viktig roll. 
  
 185 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finansiell reglering och tillsyn delas ofta in i mikro- och makro- dimensioner. Finansinspektionens ursprungliga ansvarsområde innefattade endast mikrotillsyn. Men 2014 fick myndigheten ett utökat ansvar även för makrotillsyn. Medan mikrotillsynen fokuse- rar på enskilda finansiella företags risker och beteende utgår makro- tillsynen från ett systemperspektiv där fokus flyttas över till alla aktörer på de finansiella marknaderna och kopplingarna mellan dem, liksom till marknaderna själva. Båda dessa dimensioner överlappar och interagerar dock med varandra, vilket gör det svårt att dra en tydlig gräns mellan dem. Det var en huvudanledning till att regeringen gav det utökade makrotillsynsansvaret till Finansinspek- tionen. Men i många länder görs en uppdelning av mikro- och makrotillsyn just på grund av de två tillsynens ibland olika inrikt- ningar. 
  
 I mikrotillsynen ligger fokus på övervakning och åtgärder för de enskilda aktörer och marknader som Finansinspektionen övervakar. Till exempel definierar Finansinspektionen målet för banktillsynen som att säkerställa en rimlig balans mellan risk och kapital för kreditinstitut så att banksystemets stabilitet inte undergrävs. I makrotillsyn ligger fokus på att övervaka och vidta åtgärder för att hantera sårbarheter som uppstår i hela det finansiella systemet eftersom dessa potentiellt kan hota den finansiella stabiliteten och i slutändan den ekonomiska stabiliteten om de inte hanteras. Som sådan har makrotillsynsregleringar ett systemperspektiv. 
  
 Även om det kan finnas konflikter mellan mikro- och makro- tillsyn så samverkar de i hög grad för att uppnå olika stabilitetsmål. Till exempel är en sund tillsyn av finansinstitut en förutsättning för finansiell och ekonomisk stabilitet. På samma gång kan makrotill- synsåtgärder minska sannolikheten för finansiella kriser och därmed kreditrisken för enskilda banker. Därför finns det starka skäl till att makrotillsynsuppdraget fortsatt finns kvar på Finansinspektionen. 
  
 Samtidigt måste risken för den konflikt som kan uppstå mellan Finansinspektionens olika uppdrag tas på allvar. Risken finns att önskvärda makrotillsynsregleringar inte vidtas/ändras i den utsträckning som skulle vara motiverat då de krockar med mål som satts upp för mikrotillsynen. Exempelvis kan de riskviktade kapital- kraven och de  
 icke-riskviktade 
  kapitalkraven ställa olika hårda krav på kapital i kronor. Mikrotillsyn arbetar främst med  
 risk-viktade 
  kapitalkrav. Men dessa krav, och processer kring fastställandet av 
  
 186 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 dem, är anpassade främst till enskilda finansiella företags risker och beteende. Det kan av systemriskskäl exempelvis vara berättigad att införa  
 icke-riskviktade 
  krav som ger mycket högre kapitalkrav i kronor. Här kan det uppstå en motsättning mellan Finansinspektionens uppdrag för mikrotillsyn och dess uppdrag för makrotillsyn. 
  
 Det finns också en risk att vissa regleringar inte lättas i den utsträckning som vore önskvärt i en djup lågkonjunktur eftersom hälsotillståndet i enskilda företag anses vara viktigare än hälso- tillståndet i hela ekonomin. Även här kan det uppstå en motsättning mellan Finansinspektionens uppdrag för mikrotillsyn och makrotill- synens kompletterande stabiliseringsansvar som diskuterades tidigare i detta kapitel. 
  
 Idag analyserar och identifierar Finansinspektionen sårbarheter som uppkommer i det finansiella systemet och risker hos dess aktörer. Sedan görs en bedömning av om systemet är tillräckligt motståndskraftigt för att motstå de sårbarheter som identifierats. Om motståndskraften visar sig vara otillräcklig görs en bedömning av lämpliga åtgärder för att åtgärda de sårbarheter som identifierats eller öka motståndskraften. Därefter görs en konsekvensanalys av åtgärdernas effektivitet. I ett sista steg beslutas om specifika åtgärder ska genomföras, t.ex. regeländringar eller kapitaltillägg, eller så lämnas förslag till regeringen avseende reglering av hushållens lån och skulder. 
  
 Det krävs stora resurser för att kunna göra systemrisk- bedömningar och lämna rekommendationer med utgångspunkt från dessa. Finansinspektionen har resurser, kompetens, upparbetade rutiner, tillförlitlighet och respekt som är nödvändiga för att kunna göra självständiga bedömningar av makrotillsynsregleringarnas inriktning. Därutöver har de mikrotillsynsansvaret. Därför bör Finansinspektionen även fortsatt ha ansvaret för att utarbeta analyser som ligger till grund för systemrisksbedömningar och makrotillsynsregleringar. Det är framför allt i det sista steget som riskerna för konflikter mellan mikrotillsyn och makrotillsyn kan bli svårhanterliga och kännbara. 
  
 Det finns därför anledning att se över beslutsmekanismerna inom Finansinspektionen kring makrotillsynsregleringarna särskilt med tanke på att beslut om makrotillsynsregleringar, i enlighet med den nya målformuleringen, även ska beakta svängningarna i den reala 
  
 187 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ekonomin och inflationen. Frågan är hur beslutsmekanismerna kring makrotillsynsregleringar ska ändras för att minimera dessa risker. Finansinspektionen leds idag av en styrelse. Styrelsen består av högst tio ledamöter. Generaldirektören är myndighetschef. Styrelsen har ansvar för myndighetens verksamhet. Styrelsen beslutar i principiella frågor och i frågor som i övrigt är av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och planering av Finansinspektionens verksamhet. Generaldirektören ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. 
  
 Idag är det i praktiken Finansinspektionens styrelse som fattar beslut om respektive lämnar förslag (som rör låntagarbaserade regleringar) till regeringen om makrotillsynsregleringar. Nyligen ändrade Finansinspektionen sina rutiner kring beslut om kontra- cykliska kapitalbuffertar. Finansinspektionen har inför dessa beslut valt att samråda med Riksbanken och Riksgälden. Berörda företag och branschföreningar får tillfälle att yttra sig i fråga om myndig- hetens inriktning att höja/sänka den kontracykliska kapital- bufferten.150 Den nya ordningen att samråda med de andra centrala myndigheterna som också har delansvar för finansiell stabilitet är bra och minskar en del av de risker som nämndes ovan. Men det nya samrådsförfarandet eliminerar inte konfliktrisken mellan mikro- och makrotillsyn helt. Det finns ett behov av att komplettera den nya ordningen genom att se över beslutsordningen kring makrotill- synsregleringar. 
  
 För att beslut om makrotillsynsregleringar ska kunna beakta de sidoeffekter som dessa regleringar kan ha på finansmarknadernas funktion och svängningarna i den reala ekonomin och inflationen så kan det vara en fördel om beslut som rör makrotillsynsregleringar särskiljs från andra beslut inom Finansinspektionen. Det finnas därför skäl att överväga att flytta över beslut om makrotillsyns- regleringar till en nämndmyndighet (i fortsättningen kallad ”Makro- tillsynsnämnden”) som har Finansinspektionen som värdmyndig- het. Genom den föreslagna nämndmyndigheten blir det också lättare för nämnden att i sitt beslut dels ta hänsyn till de effektivitets- argument som lyfts fram i litteraturen dels ta realekonomiska- och prisstabilitetshänsyn som föreskrivs i målet utan att åsidosätta sitt överordnade finansiella stabilitetsmål (se målformuleringen i avsnitt 
  
 150Se Finansinspektionen (2021) promemoria ” Upphävande av föreskrifter om kontra- cykliskt buffertvärde”. 
  
 188 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Makrotillsynsregleringar och stabiliseringspolitik 
  
 6.3). En nämndmyndighet leds av en nämnd. Nämnden består som regel av det antal ledamöter som regeringen utser. Det är viktigt att nämndens instruktion och regleringsbrev hålls på en generell nivå så att nämnden själva får utforma sina arbetsformer. Ett sätt att utöka nämnden oberoende ställning är att i lag specificera nämndens uppgifter och befogenheter. Den lag som reglerar uppgifterna för Institutet för mänskliga rättigheter, som är en oberoende myndig- het, kan utgöra en utgångspunkt för den lag som ska ge den ovan- nämnda nämnden dess oberoende ställning.151 
  
 6.8Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 En ofta förbisedd roll för makrotillsynsregleringar är att dessa kan bidra positivt till konjunkturstabilisering i en djup lågkonjunktur. Sådana regleringar kan då fungera som en ventil för ekonomin och därmed bidra positivt till den makroekonomiska stabiliserings- politiken när ekonomin är under stress. 
  
 Ett sätt att tydliggöra makrotillsynsens stabiliseringspolitiska roll kan vara att ändra målformuleringen för detta politikområde så att det överordnade målet för makrotillsynen blir att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet med beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmarknadernas funktion och sväng- ningarna i den reala ekonomin och inflationen. 
  
 Ett annat sätt kan vara att se över beslutsformerna. Exempelvis kan Finansinspektionens beslutsprocess som rör makrotillsyns- regleringar (vilka har ett systemperspektiv), särskiljas från de beslut som myndigheten fattar inom ramen för sitt huvudsakliga ansvar för mikrotillsynen (som har ett företagsperspektiv). Detta skulle kunna göras genom att en nämnd med Finansinspektionen som värd- myndighet får ansvaret för besluten gällande makrotillsynen. 
  
 151Institutet för mänskliga rättigheter instiftades 1 januari 2022 genom lagen om institutet för mänskliga rättigheter (2021:642). 
  
 189 
  
 7Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Som utgångspunkt för en diskussion kring utformningen av ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering beskrivs i detta kapitel finanspolitikens transmissionsmekanismer (avsnitt 7.1). Kapitlet beskriver också vilken effekt som den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen kan förväntas få på ekonomin genom en genomgång av de finanspolitiska multiplikatorerna (avsnitt 7.2) och budgetelasticiteten (avsnitt 7.3) samt genom simuleringar i en allmän jämviktsmodell (avsnitt 7.4). 
  
 7.1Finanspolitikens transmissionskanaler 
  
 Skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter brukar benämnas den offentliga sektorns finansiella sparande. Om den offentliga sektorn spenderar mer (mindre) än den samlar in i intäkter, kommer den att generera ett finansiellt underskott (överskott). Det primära sparandet definieras som det finansiella sparandet exklusive räntenettot, vilket utgörs av nettot av den offentliga sektorns ränteutgifter och ränteinkomster. Med finans- politik avses politik som förändrar den offentliga sektorns utgifter eller intäkter i syfte att påverka ekonomin i olika aspekter. Finanspolitiken kan påverka det primära sparandet genom antingen aktiv finanspolitik (som kan delas upp i diskretionär finanspolitik eller semiautomatiska stabilisatorer) eller genom automatiska stabilisatorer då skatteintäkter och utgifter förändras per automatisk över en konjunkturcykel (se figur 7.1). 
  
 Hur aktiva finanspolitiska åtgärder påverkar efterfrågan i en ekonomi beror till stor del på i vilken utsträckning individer är framåtblickande i sitt beslutsfattande. Om individer är framåt- 
  
 191 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 blickande så inser de att en skattesänkning eller en utgiftshöjning idag troligen måste finansieras med skattehöjningar/utgiftsminsk- ningar i framtiden. Framåtblickande hushåll kan därför välja att minska sin konsumtion redan idag, vilket minskar eller helt neutrali- serar effekten av den aktiva finanspolitiken. Detta teoretiska extrem- fall benämns ricardiansk ekvivalens. 
  
 För att ricardiansk ekvivalens ska råda behöver individer (i) ha en oändlig planeringshorisont, (ii) förstå både sin egen och statens intertemporala budgetrestriktion, samt (iii) ha obegränsade låne- möjligheter. Dessa teoretiska villkor är förstås inte uppfyllda i praktiken, vilket gör att finanspolitik kan få en stimulerande effekt på ekonomin. Den kanske främsta anledningen till detta är att många hushåll är likviditetsbegränsade och har hög marginell konsumtions- benägenhet. Det betyder att tillkommande inkomster används fullt ut till högre konsumtion. Det betyder också att finanspolitiska åtgärder som påverkar den disponibla inkomsten för dessa hushåll och företag får större effekter på efterfrågan än finanspolitiska åtgärder som riktas mot aktörer med stora finansiella tillgångar eller goda möjligheter att låna. Man har tidigare i allmänhet trott att det främst är låginkomsthushåll som konsumerar ”ur hand i mun” på detta sätt. Nya studier har dock visat att många medel- och högin- komsttagare uppvisar liknande beteende, eftersom deras tillgångar främst består av illikvida bostäder.152 Empiriska studier visar att även förväntade inkomstökningar leder till en ökning av konsumtionen, vilket är klart oförenligt med ricardiansk ekvivalens. Innebörden är att konsumtionsutgifterna påverkas av faktiska kassaflöden.153 
  
 Finanspolitik, till skillnad från penningpolitik, har tillgång till många olika instrument som påverkar den aggregerade efterfrågan genom olika kanaler.154 Som nämndes tidigare kan finanspolitik få olika effekter på ekonomin beroende på hur olika agenter i ekonomin antas agera. Ett nödvändigt villkor för att aktiv finans- politik ska kunna vara stabiliserande är att de offentliga finanserna uppfattas som långsiktigt hållbara. Annars finns det en risk att marknaden börjar ifrågasätta statens betalningsförmåga och kräva större riskpremier för att låna ut till staten. En ökning av risk- premierna innebär samtidigt att räntan som den offentliga sektorn 
  
 152Se Villarreal m.fl. (2022) och Villarreal (2023). 
  
 153Även Sanders (2023) konstaterar det här. 
  
 154Se kapitel 5 för en närmare beskrivning av olika kanaler. 
  
 192 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 får betala på sin skuld ökar. Dessa kan i sin tur få spridningseffekter på andra marknadsräntor, vilka kan få en åtstramande effekt på ekonomin. Figur 7.1 sammanfattar den effekt som aktiv finans- politik och automatiska stabilisatorer förväntas få på ekonomin. 
  
 Figur 7.1 Schematisk illustration av finanspolitikens transmissionskanaler 
  
 Nettoskuld 
  
 Styrränta 
  
 Finansiellt sparande 
  
 Inflation 
  
 Primärt sparande 
  
 Räntenettot 
  
 Pris 
  
 Automatiska 
  
 Aktiv 
  
 Tillgångs- 
  
 Kredit- 
  
 Lön 
  
 Kostnad för 
  
 stabilisatorer 
  
 finanspolitik 
  
 priser 
  
 kanalen 
  
 kapital 
  
 Kassaflödes- 
  
 Ränte- 
  
 Bankkapital- 
  
 Balansräknings 
  
 Efterfrågan på 
  
 Efterfrågan på 
  
 kanalen 
  
 kanalen 
  
 kanalen 
  
 -kanalen 
  
 arbetskraft 
  
 kapital 
  
 BNP 
  
 Produktion 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 En ökning av offentlig konsumtion (i form av t.ex. fler offentlig- anställda) eller offentliga investeringar har dels en direkt effekt på den aggregerade efterfrågan i ekonomin, dels en indirekt effekt då de även kan stimulera privat konsumtion/investeringar. Därutöver har de också en multiplikatoreffekt (se avsnitt 7.2) eftersom efter- frågeökningen i sig ökar inkomsterna i ekonomin, vilket i sin tur ökar konsumtionen och därmed driver upp efterfrågan ytterligare via kassaflödeskanalen och så vidare.155 
  
 Inkomstskattesänkningar eller ökning av transfereringar är också exempel på finanspolitiska åtgärder som främst påverkar den aggregerade efterfrågan via kassaflödeskanalen. En förändring av den personliga inkomstskatten/transfereringarna påverkar hushållens disponibla inkomster, vilket i sin tur i viss utsträckning påverkar hushållens konsumtionsefterfrågan. Även i detta fall uppstår en multiplikatoreffekt eftersom efterfrågeökningen i sig ökar inkomst- erna i ekonomin, vilket i sin tur ökar konsumtionen och därmed driver upp efterfrågan ytterligare via kassaflödeskanalen. 
  
 155Expansiva finanspolitiska åtgärder brukar få en marginell apprecierande effekt på växel- kursen i makroekonomiska modeller. 
  
 193 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Variationer i mervärdesskattesatsen är en finanspolitisk åtgärd som kan omfördela hushållens konsumtion över tid eftersom förändringen i mervärdesskattesatsen ändrar hushållens köpkraft, i den mån den övervältras på priset. Förändringen får effekt på den aggregerade efterfrågan genom att ändra relativpriset av konsumtion i olika tidsperioder (dvs. genom räntekanalen). Vid sidan av denna intertemporära substitutionseffekt får en förändring i mervärdes- skattesatsen även effekt på aggregerad efterfrågan genom hushållens reala disponibla inkomster när KPI ändras (dvs. genom kassflödes- kanalen vilket ger upphov till en multiplikatoreffekt). Även andra punktskatteförändringar kan få likartade effekter även om effekten på hushållens köpkraft inte är lika tydlig. 
  
 En ändring av arbetsgivaravgiftens storlek påverkar företagens totala lönekostnad förutsatt att ändringen i arbetsgivaravgiften inte fullt ut övervältras på bruttolönen. En sådan övervältring kan dock antas ta tid. Arbetsgivaravgiftsförändringar har dels en direkt effekt på sysselsättning och produktion på kort sikt vilket kan antas motverka en uppgång i arbetslösheten vid en konjunkturnedgång dels en indirekt effekt då en ändring av arbetsgivaravgiften gör att efterfrågan, vid givna nominallöner, vrids från importvaror till inhemskt producerade varor. Även i detta fall uppstår en multi- plikatoreffekt eftersom efterfrågeökningen i sig ökar inkomsterna i ekonomin, vilket i sin tur ökar konsumtionen och därmed driver upp efterfrågan ytterligare via kassaflödeskanalen. 
  
 Bolagsskatteändringar påverkar företagens vinst efter skatt vilken har betydelse för företagens egenfinansiering av deras investeringar och den aggregerade efterfrågan i ekonomin. En förändring av den effektiva bolagsskattesatsen påverkar även kostnaden för företagens externa finansiering, i form av lån, av investeringar på liknande sätt som en ränteändring. Effekten på aggregerad efterfrågan kommer via ett förändrat relativpris av investeringar i olika tidsperioder dvs. genom räntekanalen. En bolagsskatteförändring påverkar också tillgångspriserna vilka får en effekt på ekonomin via kreditkanalen. Även för dessa skatteförändringar uppstår en multiplikatoreffekt som förstärker den initiala effekten. 
  
 I Sverige beskattas även kapitalinkomster. I en ekonomi med kapitalinkomstbeskattning är det avkastningen efter – inte före – kapitalskatt som påverkar hushållens och företagens ekonomi. Kapitalskatteförändringar kan därför också få betydelse för 
  
 194 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 företagens investeringar och den aggregerade efterfrågan. Kapitalskatteförändringar får också en indirekt effekt på privat konsumtion eftersom de påverkar de disponibla inkomsterna. En förändring av kapitalinkomstskattesatsen påverkar också relativ- priset på konsumtion över tiden på samma sätt som en ränteändring. En förändring av kapitalinkomstskatteatsen och ränteavdragsrätten påverkar sparandet och konsumtionen eftersom förändringen på- verkar avkastningen på sparande och kostnaden för lånefinansierad konsumtion. En förändring av konsumtionsefterfrågan (och sparande) påverkar den totala efterfrågan i ekonomin. Effekten på aggregerad efterfrågan kommer i huvudsak via ett förändrat rela- tivpris av konsumtion i olika tidsperioder dvs. genom räntekanalen. Kapitalskatteförändringar påverkar också tillgångspriserna vilka får en effekt på ekonomin via kreditkanalen. Dessutom har även kapitalskatteförändringar en multiplikatoreffekt som förstärker den initiala effekten. 
  
 Finanspolitiken verkar inte bara via aktiva finanspolitiska beslut utan också via de automatiska stabilisatorerna, dvs. automatiska anpassningar av skatteintäkter och vissa offentliga utgifter som sker när BNP varierar (se vidare avsnitt 7.3). Dessa automatiska stabilisa- torer påverkar BNP ungefär på samma sätt som de aktiva åtgärderna. 
  
 Ovanstående genomgång indikerar att både de aktiva finans- politiska åtgärderna liksom de automatiska stabilisatorerna påverkar aktivitetsnivån även om det är svårt att med någon närmare exakthet skatta effekten av olika åtgärder (se avsnitt 7.2). Som en konsekvens av att aktivitetsnivån i ekonomin förändras så förändrar företagen sin produktion. För att åstadkomma detta måste företagen ändra sin efterfrågan på arbetskraft och kapital. Den förändrade efterfrågan på dessa produktionsfaktorer leder till att lönerna och kostnaden för kapital förändras. Som ett resultat av detta förändras företagens kostnader vilket möjliggör för företagen att gradvis ändra sina priser, vilket i sin tur resulterar i att inflationen ändras. I normala fall tenderar effekten av den finanspolitiska stimulansen dämpas något eftersom Riksbanken motverkar denna ökning av inflation genom att höja styrräntan. Högre styrränta får dels en effekt på BNP (via de penningpolitiska transmissionskanalerna, se avsnitt 5.1) dels genom att indirekt påverka räntenettot för den offentliga sektorn via marknadsräntorna. 
  
 195 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Aktiva finanspolitiska åtgärder och de automatiska stabilisa- torerna påverkar den offentliga sektorns primära sparande vilket tillsammans med räntenettot påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande och nettoskuld. 
  
 7.2Finanspolitiska multiplikatorer 
  
 En viktig fråga för den finanspolitiska stabiliseringspolitiken är vilken effekt politiken får på ekonomin. Kommer de stabiliserings- politiska åtgärder som vidtagits verkligen stabilisera ekonomin? 
  
 7.2.1Definition av finanspolitiska multiplikatorer 
  
 Effekten av en diskretionär finanspolitisk åtgärd på BNP brukar sammanfattas med ett mått som kallas finanspolitisk multiplikator. Denna definieras som kvoten mellan förändringen i BNP och förändringen i de offentliga utgifterna eller skatteintäkter. En BNP- multiplikator på 1,0 betyder att en finanspolitisk stimulans mot- svarande 1 procent av BNP ökar BNP med 1 procent, medan en  
 BNP-multiplikator 
  motsvarande 0,5 procent innebär att en finans- politisk stimulans motsvarande 1 procent av BNP ökar BNP med 0,5 procent över samma period. Anledningen till att effekten kan bli högre än 1 beror på att den finanspolitiska åtgärder både har en direkt och indirekt effekt på ekonomin. Exempelvis kan ökad offentlig konsumtion och investeringar utöver en direkt effekt på aggregerad efterfrågan också ha en indirekt effekt genom att efter- frågeökningen ökar hushållens inkomster, vilket i sin tur ökar den privata konsumtionen och därmed efterfrågan i ekonomin. En multiplikator som är större än 1 innebär att effekten på BNP av en finanspolitisk åtgärd i kronor räknat är större än den initiala åtgärden. Om t.ex. multiplikatorn av en ändrad utgift är 1,3 leder en utgiftsökning på 20 miljarder kronor till att BNP ökar med 26 milj- arder kronor. 
  
 Finanspolitiska multiplikatorer brukar skattas över olika horisonter. Effekten efter ett år brukar benämnas den momentana multiplikatorn. Den maximala multiplikatoreffekten uppnås när den finanspolitiska åtgärden bedöms få sin maximala effekt på BNP. Den 
  
 196 
  
 Långtidsutredningen 2023Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 kumulativa multiplikatorn beräknar den genomsnittliga föränd- ringen av BNP under viss period. 
  
 Varaktigheten i de finanspolitiska multiplikatorerna är av avgör- ande betydelse för de beräkningar som görs av effekterna av finanspolitiken på BNP efter det första året. Multiplikatorernas persistens bör särskiljas, begreppsmässigt och empiriskt, från persistensen i den finanspolitiska förändringen (vilken beror på om åtgärden bedöms vara tillfällig eller permanent). I allmänhet finner olika studier att  
 BNP-effekten 
  av en exogen finanspolitisk chock försvinner inom fem år, även för permanenta finanspolitiska åtgärder. Effekten avtar inte linjärt utan har vanligtvis en inverterad  
 U-form, 
  med en maximal effekt under det andra året. I olika studier har man funnit att multiplikatorn efter två år är i genomsnitt 10– 30 procent högre än under första året.156 Persistenseffekten varierar dock beroende på flera faktorer: den finanspolitiska förändringens persistens, vilket finanspolitiskt instrument som används, konjunkturläget och om penningpolitiken motverkar den finans- politiska chocken.157 
  
 Finanspolitiken förfogar över många olika instrument och multiplikatoreffekten kan vara olika för olika instrument beroende på olika faktorer. I den ekonomiska litteraturen har man identifierat såväl strukturella som konjunkturella/temporära faktorer som bestämmer storleken på multiplikatorerna.158 De främsta struktur- ella faktorerna är öppenhet för handel, växelkursregimen, stelhet på arbetsmarknaden, storleken på de automatiska stabilisatorerna, skuldnivån och offentlig administration kring utgifter och intäkter. De främsta konjunkturella faktorerna är konjunkturläget och den penningpolitiska responsen till den finanspolitiska stimulansen. När det gäller skattesänkningar eller ökade transfereringar så blir den direkta effekten på ekonomin mindre då en viss andel av skatte- sänkningen/ökade transfereringen sparas. 
  
 156Se exempelvis litteraturgenomgången i Batini m.fl. (2014). 
  
 157Se Batini m.fl. (2014) för förklaringar till varför dessa faktorer är betydelsefulla för varaktigheten i de finanspolitiska multiplikatorerna. 
  
 158Se t.ex. Batini m.fl. (2014) och Whitney och Stockhammar (2016). 
  
 197 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 7.2.2Kvantifiering av finanspolitiska multiplikatorer 
  
 Vanligtvis beräknas effekterna av finanspolitiska åtgärder genom simuleringsexperiment i makroekonomiska modeller eller genom empiriska studier. Ett särskilt problem som uppmärksammats i samband med skattningar av de finanspolitiska multiplikatorerna är den ömsesidiga samvariation mellan en finanspolitisk åtgärd och BNP: den finanspolitiska åtgärden påverkar BNP men förändringar i BNP kan i sin tur påverka vilken finanspolitik som förs.159 
  
 De flesta empiriska studier som analyserar effekten av finans- politiska åtgärder på BNP finner positiva effekter av ökade offentliga utgifter och skattesänkningar.160 Flera studier indikerar dessutom att den finanspolitiska multiplikatorn ökar i en lågkonjunktur.161 Även timingen vad gäller en diskretionär förändring i offentliga utgifter tycks vara mycket viktig för att en kontracyklisk finanspolitik ska vara effektiv.162 Olika studier har funnit att penningpolitikens möjligheter att motverka en finanspolitisk åtgärd är av stor betydelse för storleken för de skattade finanspolitiska multiplikatorerna.163 Flera studier har påvisat att multiplikatoreffekten förknippad med offentliga utgifter är betydligt större då styrräntan nått sin nedre 
  
 159Det finns ett antal olika sätt att korrigera för dessa så kallade sammansättningseffekter, men olika korrigeringar kan leda till olika resultat vad gäller storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna. Se vidare Eaton och Kamps (2017). 
  
 160Blanchard och Hughes (2002) och Hughes (2005) skattningar indikerar att förändringar av de offentliga utgifterna får en maximal multiplikatoreffekt på BNP på mellan 0,9 och 1,3 medan skatteförändringar får en maximal effekt på mellan  
 -0,78 
  och  
 -1,33. 
  Mountford och Cannon (2009) rapporterar en maximal multiplikator på nära 5 för en ofinansierad skattesänk- ning. Evans (2009) översikt av litteraturen före 2009 visar att multiplikatorerna hamnar kring ett eller nära ett i de flesta studier, men hans genomgång visar samtidigt att det inte går att utesluta att multiplikatorerna antar större värden. Caldara och Kamps (2017) finner att multiplikatorn för skatteförändringar varierar mellan 0,5 och 0,7, medan multiplikatorn för utgiftsförändringar varierar mellan 1 och 1,3. Ramey (2019) sammanfattar litteraturen och finner att den kumulativa multiplikatorn för offentlig konsumtion ligger i de flesta studier i intervallet  
 0,6–1 
  för industriländer. 
  
 161Auerbach och Valenzuela (2012) finner att multiplikatorn för offentlig konsumtion är betydligt större i en lågkonjunktur jämfört med i en högkonjunktur. Deras skattningar indikerar att multiplikatorn för offentlig konsumtion är mellan 0 och 0,5 i en högkonjunktur och mellan 1 och 1,5 i en lågkonjunktur. Chavez och Santiago (2018) finner att förändringar av offentliga utgifter får stor effekt på amerikansk BNP i en kraftig lågkonjunktur. 
  
 162Se exempelvis Boyle och Valenzuela (2012). Whitney och Stockhammar (2016) visar att resultaten kan vara känsliga för hur olika konjunkturlägen definieras. 
  
 163Flera studier (bl.a. Cooper, 2011 och Erceg m.fl., 2010) finner att BNP- multiplikatorn för offentliga utgifter kan vara  
 4-8 
  gånger större när styrräntan är på ELB. Erceg och Lindé (2014) finner att de finanspolitiska multiplikatorerna är större när penningpolitiken är begränsad av ELB. Det här bekräftas även i Ramey (2019) genomgång av litteraturen. Almerud och Laun (2021) och Konjunkturinstitutet (2021a) drar samma slutsatser. 
  
 198 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 effektiva gräns (effective lower bound, ELB). Långa implement- eringstider, eller laggar, för t.ex offentliga investeringar ökar riskerna för att ELB inte längre binder när effekterna väl kommer, vilket medför en mindre multiplikatoreffekt förknippad med de offentliga utgifterna.164 
  
 Det tycks råda en relativt stor konsensus kring vilka åtgärder som har störst effekt på BNP och sysselsättning i Sverige. Multi- plikatorerna för offentliga investeringar och satsningar på offentlig konsumtion är större än för skatter och transfereringar.165 Det beror på att offentliga investeringar och konsumtion har en direkt effekt på efterfrågan. Skatter och transfereringar har endast en indirekt effekt på efterfrågan och ofta en mindre effekt på BNP pga. högt spar- och importläckage. Offentliga investeringar kan dessutom få positiva effekter på den långsiktiga BNP nivån (högre potentiell BNP). 
  
 Skattesänkningar har störst effekt på efterfrågan om de riktas mot personer som har begränsade möjligheter att låna eftersom deras nuvarande konsumtion begränsas av deras nuvarande in- komster.166 Dessa hushåll är likviditetsbegränsade och har därför en högre marginell konsumtionsbenägenhet än hushåll som inte är det. Det är inte bara hushåll med låga inkomster och små ekonomiska tillgångar som är likviditetsbegränsade. Även ekonomiskt starka hushåll kan vara likviditetsbegränsade om en stor del av deras förmögenhet är bunden i fast egendom och därmed illikvid.167 
  
 Vidare har riktade transfereringar till kreditransonerade hushåll (exempelvis i form av högre bostadsbidrag eller extra studiemedel till studenter) en högre  
 BNP-multiplikator 
  än generella transfere- ringar till hushållen eller inkomstskatteförändringar.168 
  
 Mer generös arbetslöshetsersättning liksom skattesänkningar som riktas till likviditetsbegränsade hushåll kan få effekt på BNP. Längre maximala ersättningsperioder i en djup lågkonjunktur kan få en positiv effekt på produktion och sysselsättning om centralbanken befinner sig vid den effektiva nedre gränsen för styrräntan. Det 
  
 164Se exempelvis Adams m.fl. (2011), Erceg och Lindé (2010) och Garcia och Laun (2021 och 2022). 
  
 165Se exempelvis Whitney och Stockhammar (2016), Finanspolitiska rådet (2018, 2020), Garcia och Laun (2021 och 2022), Konjunkturinstitutet (2021a) och Villarreal m.fl. (2022). 
  
 166Calmfors m.fl. (2022) 
  
 167Kaplan m. fl. (2014) 
  
 168Calmfors m.fl. (2022) 
  
 199 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 beror inte bara på att inkomsterna ökar för arbetslösa med hög marginell konsumtionsbenägenhet utan också på att förlängda ersättningsperioder minskar incitamenten till försiktighetssparande för sysselsatta.169 
  
 I teorin kan en temporär sänkning av mervärdesskatten och socialavgifterna vara relativt effektiva åtgärder för att hålla uppe efterfrågan i en lågkonjunktur.170 En temporär sänkning av mer- värdesskatt bör leda till högre konsumtion dels genom att relativ- priset mellan konsumtion i olika tidsperioder ändras, dels genom att reala disponibla inkomster stiger när priserna faller. Vidare bidrar lägre inflation till att centralbanken kan sätta en lägre styrränta, vilket ytterligare ökar hushållens konsumtion och privata investe- ringarna. Eftersom priser är trögrörliga riskerar effekten att bli begränsad på kort sikt. 
  
 På motsvarande sätt leder sänkta socialavgifter till att syssel- sättningen ökar pga. att företagens marginella produktionskostnader minskar, vilket leder till lägre inflation och sänkt ränta.171 När styrräntan är på sin nedre effektiva gräns uteblir dock effekten på räntan. Den positiva effekten på sysselsättningen kan dröja eftersom anställning i allmänhet är ett långsiktigt beslut. 
  
 Whitney och Stockhammars (2016) skattningar indikerar att multi- plikatorn är 1,1 för skatter och 0,8 för transfereringar. Deras skattningar visar också att multiplikatorerna för offentlig konsum- tion och investeringar är 1,6 respektive 1,9. Multiplikatorerna i ett läge när styrräntan är på sin nedre gräns är drygt 2 för offentlig konsumtion och investeringar och omkring 1 för transfereringar.172 
  
 Konjunkturinstitutet (2021a) använde den dynamiska sto- kastiska allmänna jämviktsmodellen  
 (DSGE-modellen) 
  Hill för att analysera de kortsiktiga effekterna av olika finanspolitiska åtgärder på BNP. Denna analys indikerar att multiplikatorn är kring  
 0–0,3 
  för skatter och transfereringar medan offentlig konsumtion och investeringar har multiplikatorer kring 1,2. Vid bindande nedre 
  
 169Kekre (2021) 
  
 170Se Villarreal m.fl. (2022). 
  
 171Almerud och Weaver (2021) analys av multiplikatorerna i Sverige visar dock att effekterna av lägre arbetsgivaravgifter på BNP är försumbara i  
 DSGE-modellen 
  Hill. Även effekten av en sänkning av indirekta skatter är små. 
  
 172Se Appendix D. 
  
 200 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 gräns för räntan ökar multiplikatorerna för främst offentlig konsum- tion och investeringar.173 
  
 En replikering av King m.fl. (2014) analys av multiplikatorer för Sverige indikerar att den genomsnittliga multiplikatorn i Sverige är kring 0,8 i en normal konjunktur, 1,0 i en lågkonjunktur och 1,2 i en kraftig lågkonjunktur när penningpolitiken antas vara aktiv. Om räntan antas begränsas av den effektiva nedre gränsen blir multi- plikatorn snarare 1,0 i en normal konjunktur, 1,2 i en lågkonjunktur och 1,6 i en kraftig lågkonjunktur.174 
  
 7.3Budgetelasticiteten 
  
 I föregående avsnitt diskuterade vi främst den diskretionära finanspolitikens effekt på ekonomin. I detta avsnitt kommer fokus flyttas över till de automatiska stabilisatorerna. 
  
 7.3.1Definition av budgetelasticiteten 
  
 En automatisk stabilisering av ekonomin syftar på automatiska justeringar av olika skatter och utgifter beroende på konjunkturut- vecklingen. Storleken på de automatiska stabilisatorerna är därför nära kopplad till skattetrycket i ekonomin och storleken på den offentliga sektorn. 
  
 Storleken på de automatiska stabilisatorerna brukar beräknas genom den så kallade budgetelasticiteten. Den anger med hur många procentenheter den offentliga sektorns finansiella sparande, uttryckt i procent av potentiell BNP, förändras när  
 BNP-gapet 
  ökar med en procentenhet.175 
  
 Under antagandet att skatteintäkterna är proportionella mot BNP, att alla offentliga utgifter är oberoende av BNP och att det finansiella sparandet initialt är noll, är budgetelasticiteten lika med de offentliga utgifternas andel av BNP. Elasticiteten är högre om 
  
 173Se redogörelse i appendix D. 
  
 174Se beskrivning av själva replikeringsstudien i appendix D. 
  
 175Lyhagen och Shahnazarian (2023) redovisar dels en enkel metod som ofta används för att kvantifiera de automatiska stabilisatorerna dels den disaggregerade metod som regeringen använder för att kvantifiera desamma. En annan disaggregerad metod för Sverige finns beskrivet i Duncan och Lopez (2021) samt i Shahnazarian (2023). Se även Villarreal m.fl. (2022) för en diskussion om budgetelasticitetens storlek i Sverige. 
  
 201 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 skatterna är progressiva och/eller i den utsträckning som vissa utgifter varierar med konjunkturcykeln.176 
  
 7.3.2Storleken på budgetelasticiteten 
  
 Den senast publicerade studien som skattat budgetelasticiteten för Sverige gjordes av Duncan och Lopez (2021).177 Deras disagg- regerade beräkning av budgetelasticiteten sammanfattas i figur 7.2 nedan. 
  
 Figur 7.2 Budgetelasticitet i Sverige,  
 1998—2019 
  
 Procent 
  
 0,58 
  
 0,56 
  
 Budgetelasticitet 
  
 0,54 
  
 0,52 
  
 0,50 
  
 0,48 
  
 0,46 
  
 0,44 
  
 1998 
  
 2000 
  
 2002 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2008 
  
 2010 
  
 2012 
  
 2014 
  
 2016 
  
 2018 
  
 Källa: Duncan och Lopez (2021). 
  
 176Calmfors m.fl. (2022). 
  
 177Price m.fl. (2015) beräkningar visar att den skattade budgetelasticiteten för olika länder ligger mellan  
 0,21–0,66. 
  Elasticiteten för Sverige i denna studie var 0,66. Litteraturgenom- gången som Lee (2004) gjorde visade att budgetelasticiteten i Sverige var  
 0,7–0,9. 
  Flodén (2009) beräknade storleken på de automatiska stabilisatorerna för Sverige, för perioden 1998– 2009, med hjälp av en metod som ursprungligen användes av Williams och Jackson (2005). Den disaggregerade analysen skiljer mellan inkomstskatt, sociala avgifter, bolagsskatt och indirekta skatter (på konsumtion) och utgifterna för arbetslöshetsersättning. Enligt denna studie sjönk budgetelasticiteten från cirka 0,6 år 1998 till cirka 0,5 år 2009. Duncan och Lopez (2021) replikerade Taylor (2009) studie, men för perioden  
 1998–2019. 
  Deras skattningar för Sverige indikerar att budgetelasticiteten sjönk från cirka 0,55 1998 till cirka 0,47 2019. 
  
 202 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Den framräknade budgetelasticiteten indikerar att en ökning av  
 BNP-gapet 
  med en procentenhet ökade det finansiella sparandet (som andel av potentiellt BNP) med 0,47 procentenheter 2019. I deras grundkalkyl föll budgetelasticiteten från 0,55 1998 till 0,47 år 2019. Inkomstskatterna och utgifterna för arbetslöshetsersättningar minskade som andelar av BNP under den studerade perioden vilka bidrog till fallet i budgetelasticiteten. Fallet motverkades delvis av att inkomstskatterna blev mer progressiva under samma period. Om hänsyn även tas till utgifterna för arbetsmarknadsprogram (vilka vanligen bör genomföras i en konjunkturnedgång) så finner Duncan och Lopez att elasticiteten endast påverkas marginellt därför att utgifterna för arbetsmarknadsprogram i huvudsak tycks ha bestämts av andra faktorer än konjunkturläget. 
  
 Villarreal m.fl. (2022) och Villarreal (2023) är kritiska till Duncan och Lopez beräkningar eftersom de menar att deras grundantagande att kommunernas utgifter inte påverkas av konjunkturen är tveksam. De påpekar att detta antagande bortser från det kommunala balanskravet enligt vilket kommunerna måste budgetera så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om ett underskott ändå uppstår, måste det regleras inom tre år. De menar att balanskravet i praktiken innebär att de kommunala utgifterna behöver anpassas till lägre skatteintäkter i en lågkonjunktur. När de korrigerar för detta finner de att budgetelasticiteten blir 0,29. De automatiska stabilisatorerna blir då med andra ord betydligt svagare än enligt beräkningarna i Duncan och Lopez (2021). Villarreal m.fl. (2022) och Villarreal (2023) poängterar samtidigt att balanskravet gäller kommunernas resultat och inte deras finansiella sparande vilka kan utvecklas olika, särskilt under kortare perioder. Vidare förutsätts kommunerna enligt kravet på ”god ekonomisk hushållning” normalt gå med ett visst överskott (ofta tolkat som 2 procent av intäkterna, vilket motsvarar cirka 0,5 procent av BNP). Därutöver har kommunerna sedan 2013 möjlighet att bygga upp resultatutjämningsreserver, som kan tas i anspråk i en konjunkturnedgång. Dessa uppgick 2020 till cirka 0,6 procent av BNP. De menar att dessa faktorer innebär en förstärkning av de offentliga finanserna om kommunerna/regeringen väljer att inte upprätthålla den kommunala konsumtionen. Om hänsyn tas till dessa faktorer bedömer Villarreal m.fl. (2022) att budget- elasticiteten vid stora negativa störningar ligger i intervallet  
 0,3–0,4. 
  
 203 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Sanders (2023) ställer sig tveksam till Villarreal m.fl. (2022) beräkning då han anser att det inte är rätt att benämna nämnda minskning av kommunernas utgifter som automatisk eftersom den kräver aktiva politiska beslut. 
  
 Liksom olika diskretionära finanspolitiska åtgärder har olika effekter på resursutnyttjandet (dvs. multiplikatoreffekter) påverkar olika automatiska stabilisatorer resursutnyttjandet på olika sätt. Villarreal m.fl. (2022) skriver att en bedömning av dessa effekter kräver en jämförelse av hur ekonomin anpassar sig till olika stör- ningar mellan två situationer: med respektive utan de stabilisatorer som följer av existerande regelsystem.178 
  
 7.4Effekterna av finanspolitisk stabiliseringspolitik i den allmänna jämviktsmodellen Hill 
  
 Detta avsnitt innehåller en översiktlig beskrivning av simuleringar gjorda med hjälp av  
 DSGE-modellen 
  SELMA.179 Simuleringarna har tagits fram av Konjunkturinstitutet på uppdrag av Långtidsutredningen 2023.180 Hill används för att simulera en lågkonjunktur som initieras av en negativ efterfrågechock.181 Syftet är att visa hur penning- och finanspolitik kan kombineras för att stabilisera ekonomin. I simuleringen analyseras bl.a. hur den nedre gränsen på styrräntan påverkar den ekonomiska utvecklingen samt vad detta innebär för finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll. 
  
 178McKay och Choi (2016) analyserar med hjälp av en så kallad  
 DSGE-modell 
  med heterogena framåtblickande aktörer och nominella prisstelheter i vilken mån de automatiska stabilisato- rerna i den amerikanska ekonomin minskar variationerna i produktion och sysselsättning. De finner att det inte spelar någon större roll för stabiliseringen av aktivitetsnivån om det finansiella sparandet varierar över konjunkturen. Några sådana analyser och resultat har inte Villarreal m.fl. (2022) hittat för den svenska ekonomin. 
  
 179För en närmare beskrivning av Hill, se Konjunkturinstitutet (2023), Almerud (2022), Konjunkturinstitutet (2021) och Garcia och Laun (2021). För ytterligare beskrivningar av Hill, se fördjupningen ”En uppdatering av den makroekonomiska modellen Hill” i 
  
 Konjunkturinstitutet (2021c) samt fördjupningen ”Hill – En makroekonomisk modell av svensk ekonomi” i Konjunkturinstitutet (2019). 
  
 180I detta avsnitt presenteras endast resultaten av simuleringar där det antas att ekonomin utsätts för en efterfrågechock. I Sanders (2023) presenteras samtliga scenarier som Konjunkturinstitutet har tagit fram på Långtidsutredningens uppdrag däribland simuleringar av en utbudsdriven lågkonjunktur samt känslighetsanalyser. 
  
 181Modellen har kalibrerats om något jämfört med den kalibrering som presenteras i SELMA:s tekniska dokumentation (se Konjunkturinstitutet, 2023). Den neutrala räntans påverkan av en riskpremiechock har satts till noll. Vidare har prispersistensen sänkts, så att det genom- snittliga antalet kvartal för en prisuppdatering är 4 i både Sverige och omvärldsekonomin. 
  
 204 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Policyscenarierna är upplagda enligt följande. Utgångspunkten för policyscenarierna är den makroekonomiska utvecklingen i Konjunkturinstitutets huvudscenario från Konjunkturläget i september 2023 (se blå linje i figur 7.3 och figur 7.4). I ett första steg simuleras ett så kallat referensscenario, i vilket det antas att det inte finns någon gräns för hur låg räntan kan bli. Ekonomin utsätts sedan för en efterfrågedriven lågkonjunktur. Lågkonjunkturen initieras av två chocker, som drabbar både Sverige och omvärlden. Den första är en riskpremiechock som får hushåll och företag att öka sparandet och minska sin konsumtion. Den andra chocken är en investerings- chock, som minskar efterfrågan på investeringar och dämpar effektiviteten i investeringarna. Vidare leder investeringschocken i omvärlden till att även efterfrågan på konsumtion i omvärlden minskar. Policyscenariot innehåller också en växelkurschock som fördröjer den depreciering av valutan som sker som en indirekt följd av lågkonjunkturen.182 I ett första policyscenario begränsas modellen så att räntan inte kan sänkas under  
 -0,5 
  procent. En bindande nedre gräns på räntan innebär att lågkonjunkturen blir djupare. I ett andra policyscenario vidtas finanspolitiska konjunkturstabiliserande åt- gärder i form av temporära förändringar av offentliga utgifter.183 Dessa är avsedda att mildra lågkonjunkturen i den omfattning att utvecklingen i BNP blir ungefär som i fallet där den nedre gränsen för räntan inte bundit. I ett tredje policyscenario aktiveras även regler för att det strukturella sparandet inte ska avvika för mycket från överskottsmålet under den relevanta perioden. 
  
 7.4.1Referensscenario 
  
 I referensscenariot bedrivs ingen diskretionär finanspolitik: varken offentlig konsumtion eller transfereringar till hushållen reagerar på att  
 BNP-gapet 
  ändras vid sidan av att transfereringarna ökar med arbetslösheten via de automatiska stabilisatorerna. Vidare antas att finanspolitiken fokuseras på att stabilisera konjunkturen och därmed inte reagerar på att det strukturella sparandet avviker från 
  
 182Det bör nog poängteras att chocken i detta fall leder till ett  
 BNP-gap 
  som, i synnerhet vad gäller dess varaktighet, mer liknar  
 90-talskrisen 
  än finanskrisen eller coronapandemin. Dock utan  
 90-talets 
  statsskuldskris. 
  
 183Av modelltekniska skäl görs detta genom att öka offentlig konsumtion och transfereringar till hushållen. 
  
 205 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 det sparande som ligger i linje med överskottsmålet under de första fem åren. Därefter aktiveras en regel för transfereringarna till hus- hållen som för den offentliga sektorns strukturella sparande tillbaka mot ett sparande i linje med överskottsmålet.184 Scenariot illustreras i figur 7.3. 
  
 Riskpremiechocken gör att hushållen vill minska på sin konsum- tion och öka sitt sparande i obligationer. Vidare minskar investering- arna, eftersom rikspremiechocken gör det mer attraktivt, allt annat lika, att spara i obligationer. Investerarna flyttar därför över sitt sparande från realkapital mot obligationer. Investeringschocken minskar produktiviteten av investeringar, vilket gör att efterfrågan på investeringar minskar. Samtidigt antas investeringschocken i omvärlden också ha en direkt påverkan på hushållens marginalnytta av konsumtion, vilket även det påverkar omvärldshushållens konsumtionsvilja negativt. Båda chockerna bidrar därmed till att minska efterfrågan i omvärlden, vilket gör att BNP faller och att omvärlden går in i en lågkonjunktur. Den låga efterfrågan i den globala ekonomin leder till en lägre efterfrågan på arbetskraft, vilket gör att antalet arbetade timmar i omvärlden faller tillbaka. Fallet i efterfrågan på arbetskraft och kapital gör dessutom att priserna på dessa insatsvaror faller tillbaka vilket i sin tur leder till att företagen sänker sina priser och inflationen blir lägre. Som svar på den låga inflationen och att resursutnyttjandet (mätt i termer av  
 BNP-gapet) 
  faller sänker omvärldens centralbanker sina styrräntor. Den penningpolitiska responsen dämpar nedgången i efterfrågan, och därmed konjunkturnedgången, något. 
  
 I Sverige minskar konsumtionen och investeringarna av samma anledning som i omvärlden. Vidare faller exporten tillbaka på grund av lägre efterfrågan, framför allt på investeringar, från omvärlden. Därmed minskar BNP kraftigt och leder till att  
 BNP-gapet 
  blir kraftigt negativt även i Sverige. Sverige går in i en lågkonjunktur. Den låga efterfrågan leder till stigande arbetslöshet och svag löneutveckling. Lägre efterfrågan och lägre kostnader för företagen medför att de sänker sina priser, vilket dämpar inflationen. Det försvagade resursutnyttjandet och den låga inflationen medför att Riksbanken sänker räntan, vilket dämpar den negativa effekten på hushållens konsumtion och investeringarna. 
  
 184Det här är ett modelltekniskt antagande för att säkerställa att finanspolitiken inte omedelbart börjar konsolidera för att uppnå uppsatta finanspolitiska mål. 
  
 206 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 I offentlig sektor minskar skatteinkomsterna till följd av den svaga konjunkturen. Samtidigt stiger de offentliga utgifterna via de automatiska stabilisatorerna när arbetslösheten stiger. Sammantaget innebär detta att den offentliga skulden ökar. Ökningen i den offentliga skulden innebär i sin tur att räntebetalningarna på skulden ökar, vilket leder till att det strukturella sparandet faller tillbaka något. 
  
 7.4.2Policyscenario 1: Styrräntan slår i golvet och ingen diskretionär finanspolitik bedrivs 
  
 I referensscenariot som presenterades ovan sänks styrräntorna i både omvärlden och Sverige med omkring 4,5 procentenheter som mest. Detta innebär en styrränta på  
 -2,0 
  procent som lägst, vilket är betydligt lägre än vad Sverige någonsin haft. I detta delavsnitt antas den faktiska räntans nedre gräns vara  
 -0,5 
  procent, vilket är det lägsta som den svenska styrräntan varit historiskt. Den nedre gränsen på räntan antas ligga på samma nivå i omvärlden. Scenariot illustreras i figur 7.4 (röd linje). 
  
 Policyscenariot innebär att penningpolitikens handlingsutrymme begränsas, vilket medför att en djupare lågkonjunktur än om detta inte hade varit fallet. Både hushållens konsumtion och investering- arna utvecklas svagare, men även exporten.  
 BNP-gapet 
  blir i policy- scenariot som mest hela 1,5 procentenheter lägre (på kvartalsbasis) än det skulle blivit om penningpolitiken inte varit begränsad. Arbetslösheten blir också högre. 
  
 Eftersom ekonomin utvecklas svagare så utvecklas även de offentliga finanserna svagare. Skatteintäkterna utvecklas svagare medan transfereringarna till hushållen blir högre på grund av den högre arbetslösheten. Det finansiella sparandet i offentlig sektor blir lägre och den offentliga skulden högre. 
  
 7.4.3Policyscenario 2: Styrräntan slår i golvet och expansiv diskretionär finanspolitik bedrivs 
  
 I detta policyscenario bedrivs diskretionär finanspolitik för att motverka att lågkonjunkturen blir alltför djup. Finanspolitiken antas vara så expansiv att den helt kompenserar för att penningpolitiken 
  
 207 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 slår i räntegolvet. Policyscenariot illustreras också i figur 7.4 (grön linje). 
  
 Eftersom åtgärden definieras som diskretionär finanspolitik antas den påverka strukturellt sparande. Offentlig konsumtion och transfereringarna till hushållen reagerar på  
 BNP-gapet 
  så att lågkonjunkturen blir lika djup som i referensscenariot, trots att den nedre gränsen på räntan binder. Eftersom efterfrågechockerna ger en negativ utveckling av  
 BNP-gapet 
  så kommer transfereringarna att öka. De offentliga utgifterna (främst offentlig konsumtion) minskar med cirka 0,3 procent av potentiell BNP för varje procents BNP- gap. Då  
 BNP-gapet 
  i simuleringarna är som mest  
 -4,5 
  procent på årsbasis så motsvarar detta en maximal stimulans på ett år motsvarande 1,3 procent av potentiell BNP. Detta motsvarar i sin tur cirka 81 miljarder kronor per år de första två åren, varefter de avtar. 
  
 Åtgärden stimulerar BNP direkt via offentliga utgifter och indirekt via en ökning av hushållens konsumtion.  
 BNP-tillväxten 
  blir som mest 1,5 procentenheter högre än vad BNP skulle varit utan finanspolitisk stimulans. Detta sker dock delvis på bekostnad av en svagare utveckling i privata investeringar. Till detta tillkommer även en kostnad i termer av en högre offentlig skuld, som byggs upp som en följd av att de högre offentliga utgifterna (främst högre transfere- ringar och högre offentliga konsumtion) innebär ett lägre finansiellt sparande i offentlig sektor. 
  
 7.4.4Policyscenario 3: Finanspolitik där överskottsmålet beaktas under lågkonjunkturen 
  
 I policyscenario 1 och 2 togs ingen hänsyn till det strukturella sparandets avvikelse från nivån på överskottsmålet förrän fem år efter simuleringens början. I detta avsnitt aktiveras regler för hur den offentliga sektorn för tillbaka finanspolitiken till överskottsmålet vid avvikelser. Samma regler fortsätter sedan att gälla även efter 5 år. Simuleringen illustreras i figur 7.4 (lila linje). I simuleringen justeras transfereringarna till hushållen samt den offentliga konsumtionen för att röra sig mot överskottsmålet. 
  
 I simuleringen ser man tydligt att hänsyn till överskottsmålet gör att finanspolitiken blir mindre expansiv. Därmed blir också BNP- gapet mer negativt och lågkonjunkturen djupare. 
  
 208 
  
 Långtidsutredningen 2023Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Figur 7.3 
  
 Efterfrågedriven lågkonjunktur - referensscenario 
  
 BNP K I X 6 
  
 S ty r r ä n ta K I X6 
  
 6 
  
 P ro c e nt ue l l f ö r ä nd ri n g 
  
 6 
  
 6 
  
 Pro ce nt 
  
 6 
  
 5 
  
 5 
  
 5 
  
 5 
  
 4 
  
 4 
  
 4 
  
 4 
  
 3 
  
 3 
  
 3 
  
 3 
  
 2 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 2 
  
 2 
  
 0 
  
 0 
  
 1 
  
 1 
  
 -1 
  
 -1 
  
 0 
  
 0 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -3 
  
 -3 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -4 
  
 -4 
  
 -3 
  
 -3 
  
 -5 
  
 -5 
  
 -6 
  
 -6 
  
 -4 
  
 -4 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Huvudscenario 
  
 Kr a f ti g l å g k o n j u n k tu r i Sv e r i ge o c h o mv ä r l de n 
  
 Kr a f ti g l å g k o n j u n k tu r i Sv e r i ge o c h o mv ä r l de n 
  
 BNP 
  
 BNP- ga p 
  
 P ro c e nt ue l l f ö r ä nd ri n g 
  
 8 
  
 8 
  
 P ro c e nt a v po te n ti e l l BN P 
  
 7 
  
 7 
  
 2 
  
 2 
  
 6 
  
 6 
  
 1 
  
 1 
  
 5 
  
 5 
  
 0 
  
 0 
  
 4 
  
 4 
  
 -1 
  
 -1 
  
 3 
  
 3 
  
 -2 
  
 -2 
  
 2 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 -3 
  
 -3 
  
 0 
  
 0 
  
 -4 
  
 -4 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -5 
  
 -5 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -6 
  
 -6 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 2021 
  
 Huvudscenario 
  
 Huvudscenario 
  
 Kr a f ti g l å g k o n j u n k tu r i Sv e r i ge o c h o mv ä r l de n 
  
 Kr a f ti g l å g k o n j u n k tu r i Sv e r i ge o c h o mv ä r l de n 
  
 KP IF - in f la tion 
  
 Arbe tslö she t 
  
 8 
  
 Proc entuel l fö rändri ng 
  
 8 
  
 13,0 
  
 Procent av arbet skraft en 
  
 13,0 
  
 7 
  
 7 
  
 12,5 
  
 12,5 
  
 12,0 
  
 12,0 
  
 6 
  
 6 
  
 11,5 
  
 11,5 
  
 5 
  
 5 
  
 11,0 
  
 11,0 
  
 10,5 
  
 10,5 
  
 4 
  
 4 
  
 10,0 
  
 10,0 
  
 3 
  
 3 
  
 9,5 
  
 9,5 
  
 9,0 
  
 9,0 
  
 2 
  
 2 
  
 8,5 
  
 8,5 
  
 1 
  
 1 
  
 8,0 
  
 8,0 
  
 7,5 
  
 7,5 
  
 0 
  
 0 
  
 7,0 
  
 7,0 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur i Sverige och omvärlden 
  
 Wilson ig lågkonj unkt ur i Sverige och omvä rlde n 
  
 Styr r än ta 
  
 6 
  
 Pro ce nt 
  
 6 
  
 Finans iellt sp arand e i of f ent lig sektor 
  
 5 
  
 5 
  
 1,00 
  
 Procent av BNP 
  
 1,00 
  
 4 
  
 4 
  
 0,75 
  
 0,75 
  
 0,50 
  
 0,50 
  
 3 
  
 3 
  
 0,25 
  
 0,25 
  
 2 
  
 2 
  
 0,00 
  
 0,00 
  
 1 
  
 1 
  
 -0,25 
  
 -0,25 
  
 0 
  
 0 
  
 -0,50 
  
 -0,50 
  
 -0,75 
  
 -0,75 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -1,00 
  
 -1,00 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -1,25 
  
 -1,25 
  
 -3 
  
 -3 
  
 -1,50 
  
 -1,50 
  
 -4 
  
 -4 
  
 -1,75 
  
 -1,75 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 -2,00 
  
 -2,00 
  
 Huvudscenario 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kr a f ti g l å g k o n j u n k tu r 
  
 i Sv e r i ge o c h o mv ä r l de n 
  
 Kraft ig låg konjunkt ur i Sverige oc h omvärlde n 
  
 209 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 St ru kt urellt sp aran d e i of f ent lig sektor 
  
 M aa s tr i c h ts ku l d e n 
  
 Procent av pot ent iell BNP 
  
 2,00 
  
 2,00 
  
 Proc e nt a v BN P 
  
 38 
  
 38 
  
 1,75 
  
 1,75 
  
 37 
  
 37 
  
 1,50 
  
 1,50 
  
 36 
  
 36 
  
 1,25 
  
 1,25 
  
 1,00 
  
 1,00 
  
 35 
  
 35 
  
 0,75 
  
 0,75 
  
 34 
  
 34 
  
 0,50 
  
 0,50 
  
 33 
  
 33 
  
 0,25 
  
 0,25 
  
 32 
  
 32 
  
 0,00 
  
 0,00 
  
 31 
  
 31 
  
 -0,25 
  
 -0,25 
  
 -0,50 
  
 -0,50 
  
 30 
  
 30 
  
 -0,75 
  
 -0,75 
  
 29 
  
 29 
  
 -1,00 
  
 -1,00 
  
 28 
  
 28 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraft ig låg konjunkt ur i Sverige oc h omvärlde n 
  
 Kr a f t i g l å g k o nj u nk t ur i Sv e r i g e och om v ä r l d e n 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet. 
  
 Figur 7.4 Efterfrågedriven lågkonjunktur - nedre gräns på räntan på  
 -0,5 
  procent, finanspolitisk stimulans med och utan hänsyn till överskottsmålet 
  
 B N P - g a p 
  
 2 
  
 P r o c e n t a v p o t e n t i e l l B N P 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -3 
  
 -4 
  
 -4 
  
 -5 
  
 -5 
  
 -6 
  
 -6 
  
 -7 
  
 -7 
  
 -8 
  
 -8 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 K P I F - i n f l a t i o n 
  
 8 
  
 P r o c e n t u e l l f ö r ä n d r i n g 
  
 8 
  
 7 
  
 7 
  
 6 
  
 6 
  
 5 
  
 5 
  
 4 
  
 4 
  
 3 
  
 3 
  
 2 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 BN P 
  
 6 
  
 P r o c e n t u e l l f ö r ä n d r i n g 
  
 6 
  
 5 
  
 5 
  
 4 
  
 4 
  
 3 
  
 3 
  
 2 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -3 
  
 -4 
  
 -4 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 A r b e t s l ö sh e t 
  
 16 
  
 P r o c e n t a v a r b e t s k r a f t e n 
  
 16 
  
 15 
  
 15 
  
 14 
  
 14 
  
 13 
  
 13 
  
 12 
  
 12 
  
 11 
  
 11 
  
 10 
  
 10 
  
 9 
  
 9 
  
 8 
  
 8 
  
 7 
  
 7 
  
 6 
  
 6 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 S t yr r ä n t a 
  
 5,0 
  
 Pr o c en t 
  
 5,0 
  
 4,5 
  
 4,5 
  
 4,0 
  
 4,0 
  
 3,5 
  
 3,5 
  
 3,0 
  
 3,0 
  
 2,5 
  
 2,5 
  
 2,0 
  
 2,0 
  
 1,5 
  
 1,5 
  
 1,0 
  
 1,0 
  
 0,5 
  
 0,5 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 -0,5 
  
 -0,5 
  
 -1,0 
  
 -1,0 
  
 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 T r a n s f e r e r i n g a r t i l l h u s h å l l e n 
  
 10 
  
 P r o c e n t u e l l f ö r ä n d r i n g 
  
 10 
  
 8 
  
 8 
  
 6 
  
 6 
  
 4 
  
 4 
  
 2 
  
 2 
  
 0 
  
 0 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -4 
  
 -4 
  
 -6 
  
 -6 
  
 2022 
  
 2023 
  
 2024 
  
 2025 
  
 2026 
  
 2027 
  
 2028 
  
 2029 
  
 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 210 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitikens transmissionsmekanismer 
  
 O f f e n t l i g k o n s u m t i o n 
  
 8 
  
 P r o c e n t u e l l f ö r ä n d r i n g 
  
 8 
  
 7 
  
 7 
  
 6 
  
 6 
  
 5 
  
 5 
  
 4 
  
 4 
  
 3 
  
 3 
  
 2 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -2 
  
 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 St r uk t ur e ll t s p a r a n de i of f e n t li g s e k to r 
  
 1,50 
  
 Pr o c e n t a v p o t en t ie ll B N P 
  
 1,50 
  
 1,25 
  
 1,25 
  
 1,00 
  
 1,00 
  
 0,75 
  
 0,75 
  
 0,50 
  
 0,50 
  
 0,25 
  
 0,25 
  
 0,00 
  
 0,00 
  
 -0,25 
  
 -0,25 
  
 -0,50 
  
 -0,50 
  
 -0,75 
  
 -0,75 
  
 -1,00 
  
 -1,00 
  
 -1,25 
  
 -1,25 
  
 -1,50 
  
 -1,50 
  
 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet. 
  
 F i n a n s i e l l t s p a r a n d e i o f f e n t l i g s e k t o r 
  
 2 
  
 P r o c e n t a v B N P 
  
 2 
  
 1 
  
 1 
  
 0 
  
 0 
  
 -1 
  
 -1 
  
 -2 
  
 -2 
  
 -3 
  
 -3 
  
 -4 
  
 -4 
  
 -5 
  
 -5 
  
 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 M a a s t r i c h t s k u l d e n 
  
 42 
  
 P r o c e n t a v B N P 
  
 42 
  
 41 
  
 41 
  
 40 
  
 40 
  
 39 
  
 39 
  
 38 
  
 38 
  
 37 
  
 37 
  
 36 
  
 36 
  
 35 
  
 35 
  
 34 
  
 34 
  
 33 
  
 33 
  
 32 
  
 32 
  
 31 
  
 31 
  
 30 
  
 30 
  
 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 
  
 Huvudscenario 
  
 Kraftig lågkonjunktur, bindande nedre gräns  
 (-0,5) 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik 
  
 Bindande nedre gräns, aktiv finanspolitik, överskottsmålpolitik 
  
 211 
  
 8Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 – Mål och strategi185 
  
 Detta kapitel inleds med ett avsnitt om varför  
 ekonomisk-politiska 
  åtgärder ska användas för att stabilisera konjunkturen (avsnitt 8.1). I nästföljande avsnitt diskuteras argument för och emot ett ökat inslag av finanspolitisk stabiliseringspolitik och slutsatsen dras att det är motiverat med ett ökat inslag av finanspolitisk konjunktur- stabilisering (avsnitt 8.2). Detta talar i sin tur för värdet av att ta fram ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering (avsnitt 8.3). Om finanspolitiken ska användas för att stödja penningpolitiken är det relevant att klargöra vad det är som finanspolitiken ska stabilisera (avsnitt 8.4) och när det ska göras (avsnitt 8.5). Det är vidare viktigt att finanspolitiska handlingsregler används för att fastställa utrymmet för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen, vilket stärker dess trovärdighet (avsnitt 8.6). Ett annat sätt att stärka trovärdigheten för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen är att ge en nämndmyndighet i uppdrag att ta fram ett beslutsunderlag och lämna framåtblickande rekommendationer om lämplig finans- politisk konjunkturpolitik (avsnitt 8.7). En tredje sätt är att införa en regel för vad som är ett lämpligt utrymme för finanspolitisk konjunkturstabilisering (avsnitt 8.8). För att ett ökat inslag av finanspolitisk konjunkturstabilisering ska ge ett så stort bidrag som möjligt till den samlade stabiliseringspolitiken är det bra om denna kan samordnas med penningpolitiken (avsnitt 8.9). Kapitlet avslutas med att dess viktigaste slutsatser sammanfattas (avsnitt 8.10) 
  
 185Detta kapitel är till stor del baserad på Sanders (2023) och Villarreal (2023). 
  
 213 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 8.1Varför bedriva stabiliseringspolitik? 
  
 Syftet med stabiliseringspolitiken är att jämna ut fluktuationerna i produktion, sysselsättning och inflation över konjunkturcykeln. En stabil och förutsägbar sysselsättnings- och inkomstutveckling är en välfärdsvinst i sig. Det är vidare väl belagt i forskningen att djupa och utdragna lågkonjunkturer påverkar potentiell  
 BNP-nivå 
  negativt. Lägre investeringar i realkapital och FoU medför lägre prod- uktivitetstillväxt än vad som annars hade varit fallet. En längre period av hög arbetslöshet kan också få långvarigt negativa effekter på sysselsättningen (se vidare avsnitt 4.1.4). Risken för att bli arbetslös vid stora konjunktursvängningar är dessutom ojämnt fördelade inom arbetskraften och det är i huvudsak lågutbildade som påverkas mest. Stimulansåtgärder i lågkonjunktur kan därför motiveras också ur ett fördelningsperspektiv. Även överhettningsperioder kan vara mycket kostsamma i termer av hög inflation, efterföljande hög arbetslöshet och felallokerade resurser. Konjunkturstabilisering behöver därför bedrivas både i tider av högt och lågt resurs- utnyttjande (se vidare kapitel 4 för en utförligare diskussion om resursutnyttjandet i ekonomin). 
  
 För att vara lyckosam behöver stabiliseringspolitiken vara snabb, effektiv och tillfällig. Detta innebär att stabiliseringspolitiska instru- ment bör verka under samma period som de störningar de är avsedda att motverka, anpassas till störningarnas art och omfattning, samt dras tillbaka när de inte längre behövs. 
  
 Ett argument emot att bedriva stabiliseringspolitik är att det är svårt att göra makroekonomiska prognoser och svårt att identifiera vilka chocker (efterfråge- eller utbudschocker) som drabbat ekono- min. Ett annat motargument är att det inte är säkert att kortsiktiga fluktuationer verkligen får långsiktigt negativa konsekvenser för  
 BNP-nivån. 
  Det sistnämnda argumentet är ett synsätt som främst har förts i den så kallade reala konjunkturcykelteorin. Enligt denna teori drivs konjunkturcykelfluktuationer av teknisk förändring, vilket innebär att konjunkturfluktuationer inte ska motverkas genom stabiliseringspolitik, utan genom att priser och löner på egen hand anpassar sig till de nya förutsättningarna. Syftet med den ekonomiska politiken bör snarare vara att öka den långsiktiga potentiella tillväxten. Den kortsiktiga stabiliseringspolitiken bör skötas av penningpolitiken genom ränteförändringar kompletterad 
  
 214 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 med automatiska finanspolitiska stabilisatorer. I den ursprungliga versionen av teorin var grundantagandet att priser och löner anpassas omedelbart. Genom ett sådant antagande förutsätter denna teori att all arbetslöshet är frivillig. Senare forskning har visat att nominella priser och löner inte anpassar sig tillräckligt snabbt till ändrade marknadsförhållanden. Senare nationalekonomisk teoribildning har kombinerat teorin om reala konjunkturcykler med antagandet om trögrörliga priser. Denna nykeynesianska teori anses vara mer realistisk än den renodlade reala konjunkturcykelteorin. Enligt denna teori kan efterfråge- och utbudschocker få varaktiga effekter på arbetslösheten om dessa inte motverkas med en aktiv stabiliseringspolitik. 
  
 De senaste 30 åren har huvudansvaret för stabiliseringspolitiken legat på penningpolitiken, både i Sverige och i de flesta andra avancerade ekonomier. Finanspolitiken har i huvudsak bidragit till stabiliseringen av ekonomin genom att automatiska stabilisatorer tillåtits verka och genom aktiva åtgärder ibland vidtagits vid djupa lågkonjunkturer. Ett viktigt motiv till uppdelningen av det ekonomiskpolitiska ansvaret var de negativa erfarenheterna av finanspolitisk stabiliseringspolitik på 1970- och  
 1980-talet. 
  Under denna period vidtogs många finanspolitiska åtgärder för sent och tillfälliga finanspolitiska konjunkturåtgärder permanentades. I samband med finanskrisen  
 2008–2009 
  och åren därefter har denna syn kommit att modifierats något. Numera anser många att penning- politiken kan behöva få aktivt stöd från finanspolitiken att balansera ekonomin.186 I nästa avsnitt diskuteras frågan om finanspolitiken bör ta en större stabiliseringspolitisk roll mer ingående. 
  
 8.2Argument för och emot finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Det finns fem centrala anledningar till att finanspolitik bör stödja penningpolitiken att stabilisera ekonomin.187 Den första anledningen är att Riksbankens styrränta även framöver förväntas att med jämna mellanrum slå i den effektiva nedre gränsen för styrräntan (ELB), vilket begränsar penningpolitikens förmåga att stabilisera konj- 
  
 186Se Leeper (2021). 
  
 187Se Sanders (2023). 
  
 215 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 unkturen. Att så är fallet är en konsekvens av att den neutrala räntan bedöms förbli mycket lägre än den var när inflationsmålspolitiken etablerades på  
 1990-talet 
  (se avsnitt 2.2.3). Om den effektiva nedre gränsen för styrräntan binder samtidigt som ekonomin befinner sig i en tydlig lågkonjunktur uppkommer ett behov av en aktiv finans- politisk konjunkturstabilisering, som blir effektivare än normalt när den inte kommer att motverkas av höjda styrräntor. Samtidigt för- väntas realräntan understiga ekonomins tillväxttakt på kort sikt för att på lång sikt stabilisera sig på en låg nivå (se avsnitt 2.3.3). Risken för att den offentliga sektorns finanser ska växa ohållbart anses därför vara begränsad, särskilt som den offentliga skulden är på en mycket låg nivå (se kapitel 11). I en sådan situation anses därför en finanspolitisk stimulans inte äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. 
  
 Den andra anledningen är att kvantitativa lättnader i form av omfattande tillgångsköp bedöms vara ett mindre attraktivt stabili- seringsverktyg än konventionell penningpolitik och finanspolitik främst eftersom det medför en risk för förluster för Riksbanken, vilket får indirekta konsekvenser för de offentliga finanserna (se avsnitt 5.3). Det finns också en uppenbar risk för att det uppstår en osäkerhet kring Riksbankens (finansiella) oberoende om Riksbanken återkommande gör framställningar till riksdagen om återställning av det egna kapitalet pga. upprepade stora förluster som en följd av kvantitativa lättnader. Därutöver finns det en bristande kunskap om effekterna på den samlade efterfrågan både när värde- papper köps (kvantitativ stimulans) och när de avvecklas (kvantitativ åtstramning). Kvantitativa lättnader ändrar även löptiden på statsskulden vilket i grunden är en politisk fråga. Köp av bostads- och företagsobligationer påverkar dessutom resursallokeringen i ekonomin vilka indirekt påverkar konkurrensförutsättningarna på marknaden. Kvantitativa lättnader kan också få negativa effekter på likviditeten på obligationsmarknaden. Dessa faktorer talar samman- taget för att kvantitativa lättnader bör användas sparsamt och gärna endast i samband med en finansiell kris (se vidare kapitel 5). 
  
 Den tredje anledningen är att synen på penningpolitikens trans- missionsmekanism har ändrats. Penningpolitik anses numera vara ett trubbigare och mer kostsamt instrument än man tidigare trott. Ny forskning, vilken lägger större vikt vid att individer och hushåll har olika förutsättningar, har funnit att intertemporal substitution 
  
 216 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 är mindre viktig än man tidigare trott för den penningpolitiska transmissionsmekanismen. Samtidigt visar forskningen att omför- delning av inkomster mellan hushåll (och företag) med olika margi- nell konsumtionsbenägenhet spelar relativt stor roll för penning- politikens effekt på ekonomin. Enligt denna forskning är trans- missionsmekanismen för penningpolitik mer lik finanspolitik än man tidigare trott. Därutöver visar de senaste decenniers forsknings- rön på att storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna är större än man tidigare trott. Ny forskning visar nämligen att multi- plikatorer är mycket större i en lågräntemiljö där styrräntorna ligger på eller nära effektiva nedre gränsen (se kapitel 7). 
  
 Den fjärde anledningen är att de automatiska stabilisatorerna har blivit mindre under  
 2000-talet 
  än de var tidigare (se kapitel 7). Detta talar dels för att ett större inslag av aktiv finanspolitik188 behövs än tidigare, dels för att det kan finnas behov av att förstärka de auto- matiska stabilisatorerna. 
  
 Den femte anledningen är att förmågan att vidta snabba beslut om finanspolitiska åtgärder tycks kunna ske snabbare än vad man tidigare trott. Under pandemin vidtogs exempelvis en rad åtgärder om stabiliserande åtgärder på kort tid, vilket bidragit till en mer positiv syn på finanspolitikens konjunkturstabiliserande möjlig- heter. 
  
 Samtidigt som argumenten för finanspolitisk konjunktur- stabilisering har stärkts kvarstår alltjämt en del av de argument som utgjorde huvudanledningen till den omläggning av stabiliserings- politiken som gjordes i början av  
 1990-talet, 
  vilken syftade till att låta oberoende centralbanker ta huvudansvaret för stabiliserings- politiken. 
  
 Det kanske vanligaste motargumentet är att olika former av politiska incitament och målkonflikter kan hindra finanspolitiska stabiliseringspolitikens effektivitet. Eftersom stabiliseringspolitik kan bli föremål för utdragna politiska förhandlingar finns det en risk för beslutsfördröjning, dvs. att det går längre tid mellan det att problemet observeras och att åtgärden genomförs. Detta innebär att finanspolitiska åtgärder genomförs för sent och riskerar att få effekt 
  
 i”fel” konjunkturläge. Det kan i värsta fall resultera i att finans- politisk konjunkturstabilisering i vissa fall riskerar att bli procyklisk 
  
 188Aktiv finanspolitik definieras här som alla finanspolitiska åtgärder som vidtas semiauto- matisk eller diskretionärt (se kapitel 7). 
  
 217 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 och att den därmed i stället för att stabilisera ekonomin bidrar till att förstärka konjunkturens svängningar. Ett annat motargument som lyfts fram är att effekten av expansiva finanspolitiska åtgärder kan försvagas om hushållen förväntar sig att politiken kommer att stramas åt senare i syfte att minska den offentliga skuldsättningen. Ett tredje motargument är att effekterna av finanspolitiska åtgärder kan motverkas genom att centralbanken höjer sina styrräntor. Ett fjärde motargument är att det finns en risk att tillfälliga finans- politiska åtgärder som vidtas i stället permanentas då det kan vara förenat med en politisk kostnad att dra tillbaka stödåtgärder. Det senare kan leda till långsiktigt ökad skuldsättning. 
  
 Sammantaget bedöms argumenten för att öka finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll väga tyngre än de motargument som förts fram. En mer aktiv finanspolitik kan bidra till en effektivare konjunkturstabilisering. Erfarenheterna från pandemin visar att finanspolitiska konjunkturåtgärder kan vidtas snabbare än vad man tidigare trott var möjligt. En mer aktiv finanspolitik kan också minska riskerna i stabiliseringspolitiken då det minskar behovet av att använda penningpolitiken på ett sätt som ligger utanför tidigare erfarenhet (okonventionella åtgärder i form av t.ex. kvantitativa lättnader), samtidigt som det minskar risken för att ett den konventionella penningpolitikens manöverutrymme är uttömt i ett framtida läge då det hade varit bra om det kunde användas.189 
  
 8.3Värdet av att ta fram ett kompletterande ramverk för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen 
  
 När det nuvarande finanspolitiska ramverket utvecklades på 1990- talet var den gängse bedömningen att det i första hand skulle vara penningpolitiken och finanspolitikens automatiska stabilisatorer som skulle ta hand om konjunkturstabiliseringen. Mot bakgrund av detta är det kanske inte så förvånande att ramverket för finanspolitik saknar ett kompletterande ramverk för finanspolitisk konjunktur- stabilisering av ekonomin.190 I regeringens skrivelse ”Ramverket för stabiliseringspolitiken” beskrivs endast kortfattat att konjunktur- 
  
 189Tobin (1987) förespråkade att minska riskerna för policymisstag genom att använda finans- och penningpolitiken i den utsträckning som man tidigare har använt dem. Se också Robinson m.fl. (2020) för en diskussion. 
  
 190Se Skr. 2017/18:207. 
  
 218 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 politisk hänsyn ska tas vid hantering av avvikelser från överskotts- målet (s. 14) och att ”om det strukturella sparandet hamnar under målnivån i en djup lågkonjunktur, t.ex. på grund av en aktiv finanspolitik, bör det strukturella sparandet ligga över målnivån när ekonomin ligger över ett balanserat resursutnyttjande, för att det genomsnittliga sparandet inte ska underskrida målnivån” (s. 15). 
  
 Frånvaron av ramverk för den finanspolitiska stabiliserings- politiken har inte hindrat finanspolitiken från att vidta stabiliserings- politiska åtgärder under t.ex. pandemin. Detta kan felaktigt tolkas som ett tecken på att ett ramverk inte behövs. Det är dock viktigt att skilja på stabiliseringspolitik som förts under djupa ekonomiska kriser såsom pandemin och den som förs i ”vanliga” låg- eller hög- konjunkturer. I nuvarande finanspolitiska ramverk saknas mål, strategi m.m. för att på ett ändamålsenligt sätt bedriva finanspolitisk stabiliseringspolitik under dessa perioder. Dessutom kan penning- politiken komma att behöva stöd från finanspolitiken i vissa situationer (se vidare kapitel 5). För att stabiliseringspolitiken ska uppfattas som trovärdig är det därför viktigt att det finns ett kompletterande ramverk för den finanspolitiska stabiliseringen. Detta kan göras genom att komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering (se figur 8.1). 
  
 Figur 8.1 Det finanspolitiska ramverket kompletterat med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Finanspolitiska ramverket 
  
 Budgetpolitiska mål och restriktioner 
  
 Stram 
  
 Extern 
  
 Öppenhet 
  
 Ramverk för 
  
 och 
  
 finanspolitisk 
  
 budgetprocess 
  
 uppföljning 
  
 tydlighet 
  
 konjunkturstabilisering 
  
 Riktmärke 
  
 Kommunal 
  
 för 
  
 Saldomål 
  
 Utgiftstak 
  
 ekonomi i 
  
 Maastricht- 
  
 balans 
  
 skuld 
  
 Källa: Egen illustration. 
  
 Ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering bör innehålla en tydlig målformulering och principer för när åtgärder ska sättas in, hur stort utrymmet för stabiliseringsåtgärder som är motiverade i 
  
 219 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 olika konjunkturlägen och vilka instrument som ska användas. Detta är viktigt för att skapa trovärdighet och öppenhet kring den förda finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. Mycket talar därför för att regeringen bör komplettera sitt ramverk för budgetpolitiken med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering så att finans- politiska stabiliseringsåtgärder kan vidtas på ett ansvarsfullt sätt. Ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering skulle inte bara utgöra ett värdefullt beslutsstöd för regering och riksdag. Osäkerhet hos ekonomins aktörer om hur finanspolitiken kommer att agera kan uppstå om det inte finns tydliga normer som ger en vägledning. Ett välformulerat ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering där finanspolitikens betydelse för stabiliseringspolitiken klart och tydligt framgår kan minska osäkerheten kring den framtida stabiliseringspolitiken.191 Denna minskade osäkerhet underlättar planeringsförutsättningarna för hushåll, företag och kommuner, vilket i sin tur kan bidra till en ökad stabiliseringspolitisk effektivitet. Ett stabiliseringspolitiskt ramverk för finanspolitiken minskar också risken att tillfälliga finanspolitiska åtgärder som vidtas av stabili- seringspolitiska skäl permanentas. Att komplettera nuvarande ram- verk för att hantera nya ekonomiska förutsättningar är ett sätt att säkerställa att den trovärdighet som upparbetats för svensk ekonomisk politik och för de offentliga finanserna bibehålls även i framtiden. 
  
 8.4Vad är det som ska stabiliseras? 
  
 En viktig fråga vid utformningen av ett ramverk för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen av ekonomin är vad målet ska vara. I detta avsnitt diskuteras dels möjliga mål för den finans- politiska stabiliseringen dels lämnas ett förslag på hur målet för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen kan formuleras. 
  
 8.4.1Möjliga mål för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen 
  
 För att kunna bedriva och utvärdera den finanspolitiska konj- unkturstabiliseringen så behöver målet för denna konkretiseras. En 
  
 191Se Leeper (2021). 
  
 220 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 viktig slutsats i kapitel 4 var att målet för den finanspolitiska stabiliseringen bör vara att stabilisera den reala ekonomin, dvs. att politiken bör förhindra stora fluktuationer i produktion och arbetslöshet. En andra slutsats var att den realekonomiska stabili- seringen bör mätas i form av några centrala makroekonomiska vari- abler såsom  
 BNP-gap 
  och/eller arbetslöshetsgap. En tredje slutsats var att även om politiken inriktas mot stabilisering av vissa specifika variabler så bör den reala stabiliseringspolitiken baseras på en samlad bedömning vilken avser både såväl hela ekonomin  
 (BNP-gapet) 
  som arbetsmarknaden (arbetslöshetgapet). En fjärde slutsats var att det finns behov av framåtblickande indikatorer som ger en tidig indikation om vart dessa centrala makroekonomiska variabler är på väg de närmaste åren. Analysen indikerade också att bedömningarna och prognoserna bör göras i så nära anslutning till att beslut ska fattas om hur omfattande finanspolitiska stabiliseringsåtgärder som ska sättas in och hur de ska fördelas mellan olika skatter och utgifter. 
  
 STEMU-utredningen 
  föreslog att målet för finanspolitiken borde vara att motverka större svängningar i aktivitetsnivån, givet det långsiktiga målet om ett visst offentligt sparande i genomsnitt över konjunkturcykeln.192 Anledningen var att en stabilisering av produktionsgapet ansågs vara ett sätt att stabilisera sysselsättningen och arbetslösheten runt långsiktig hållbara nivåer. 
  
 Villarreal m.fl. (2022) förespråkar att penningpolitiken och de automatiska stabilisatorerna normalt bör ansvara för att stabilisera konjunkturcykeln. Diskretionär finanspolitik bör bidra till att säkerställa att penningpolitiken inte överbelastas vid större konjunkturstörningar. Denna stödjande roll bör gälla inte bara vid stora avvikelser från det normala resursutnyttjandet, utan även när inflationen avviker avsevärt från inflationsmålet. 
  
 Sanders (2023) förespråkar samma stabiliseringspolitiska mål för finans- och penningpolitiken, dvs. en kombination av att stabilisera inflationen och realekonomin. Anledningen till att de två politikområdena bör ha samma mål är att de annars kan komma att motverka varandra, vilket orsakar onödiga makroekonomiska kostnader och spänningar. Sanders förespråkar att det real- 
  
 192SOU 2002:16, Stabiliseringspolitik i valutaunionen. 
  
 221 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ekonomiska målet för stabiliseringspolitiken bör vara att stabilisera arbetslösheten kring dess bedömda långsiktiga nivå.193 
  
 8.4.2Målformulering 
  
 En fråga att ta ställning till vid målformuleringen är vilka makro- ekonomiska variabler som finanspolitiken bör sträva efter att stabili- sera. Vid målformuleringen kan exempelvis viss vikt läggas vid resursutnyttjandet i ekonomin. I målformuleringen kan även viss vikt läggas på hållbarheten i de offentliga finanserna, vilket exempel- vis kan mätas genom det strukturella sparandets avvikelse från ett saldomål. Finanspolitiken kan dessutom lägga en viss vikt på att förankra de långsiktiga inflationsförväntningarna kring inflations- målet genom att sträva efter att uppnå en genomsnittlig inflations- takt på 2 procent på lång sikt.194 
  
 En annan fråga att ta ställning till är om finanspolitiken bör lägga ungefär samma relativa vikt vid balansering av inflationen och den reala ekonomin som Riksbanken gör, samt vilken vikt som finans- politiken därutöver ska lägga på hållbarheten i de offentliga finanserna. Den relativa vikten som regering och riksdag kan komma att lägga på balanseringen av olika makrovariabler kommer högst troligt att skilja sig från den relativa vikt som Riksbanken anser borde tillmätas samma makroekonomiska variabler. Av naturliga skäl kommer regering och riksdag dessutom behöva bedriva den kortsiktiga stabiliseringen av ekonomin utan att äventyra håll- barheten i de offentliga finanserna. Denna hållbarhet är viktig för den långsiktiga stabiliseringen av ekonomin. Hållbara offentliga finanser kan dessutom i vid mening sägas bidra till att stabilisera inflationsförväntningarna från att stiga okontrollerat. Anledningen är att djupt skuldsatta stater ibland har använt sig av hög inflation för att kunna finansiera sina skuldbetalningar. 
  
 Stöd för denna bedömning står att finna i en analys av Lyhagen och Shahnazarian (2023). I sin analys jämför de två olika alternativ. I ena alternativet antas regeringen ha ansvar för både den finans- och penningpolitiska stabiliseringen av ekonomin. I andra alternativet antas den penningpolitiska stabiliseringen av ekonomin delegeras till 
  
 193Resonemanget i Sanders (2023) angående arbetslöshetsmålet sammanfaller till stora delar med Rodriguez (2014). 
  
 194Se Lyhagen och Shahnazarian (2023) och Shahnazarian (2023). 
  
 222 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 en oberoende centralbank, samtidigt som finanspolitiken också tar ett visst ansvar för stabiliseringspolitiken. I detta alternativ antar författarna att regeringen och Riksbanken har samma mål för inflation och BNP men att de lägger olika vikter vid stabiliseringen av des två variablerna. Dessutom antar författarna att regeringen har ytterligare ett mål för den offentliga sektorns strukturella sparande medan Riksbanken har ytterligare ett mål för realräntan. I en optimal jämvikt visar en jämförelse av dessa två alternativ att det inte uppstår några effektivitetsförluster om penningpolitiken delegeras till oberoende myndighet och finanspolitiken får ett stödjande stabili- seringsansvar. I båda alternativen uppnås inflationsmålet och BNP- gapet sluts i jämvikt. Samtidigt uppkommer inte heller några andra effektivitetsförluster eftersom regeringen säkerställer att strukturellt sparande är i paritet med målet (uppfyller överskotts- målet) och centralbanken väljer en realränta i paritet med jämvikts- räntan. 
  
 Som nämndes tidigare brukar stabiliseringspolitiska mål uttryck- as i termer av exempelvis resursutnyttjande eller inflationens avvikelse från inflationsmålet. Så är exempelvis fallet för penning- politiken där lagstiftaren formulerat målet enligt följande: 
  
 Det överordnade målet för Riksbanken är att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet). Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska Riksbanken dessutom bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (realekonomiska hänsyn). 
  
 Stabiliseringspolitiken i Sverige har ett ankare för den långsiktiga inflationstakten. Riksbanken har preciserat prisstabilitetsmålet som att den årliga förändringen av konsumentprisindex med fast ränta (KPIF) ska uppgå till 2 procent. Samtidigt som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflationsmålet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att Riksbanken, förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, även strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. Riksbanken bedriver därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. 
  
 Den finanspolitiska stabiliseringen av ekonomin bör beakta det nominella ankaret för stabiliseringspolitiken, men motverka större 
  
 223 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 svängningar i resursutnyttjandet i ekonomin på såväl kort som medellång sikt. 
  
 En liknande målformulering som för penningpolitiken kan därför övervägas för den finanspolitiska stabiliseringen av ekonomin men med större tonvikt på den realekonomiska stabiliseringen. En sådan målformulering skulle innebära att den realekonomiska stabiliteten är överordnad prisstabiliteten: 
  
 Alternativ 1: Det överordnade målet för den finanspolitiska stabili- seringen av ekonomin är att balansera konjunkturella obalanser i produktion och sysselsättning utan att äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. Utan att åsidosätta detta mål ska finanspolitiken dessutom bidra till att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation. 
  
 Det finns dock inget som säger att den finanspolitiska mål- formuleringen bör baseras på den typ av rangordning som använts i utformningen av målet för penningpolitiken. Ett annat alternativ kan vara att formulera målet utan absolut rangordning: 
  
 Alternativ 2: Målet för den finanspolitiska stabiliseringen av ekonomin är att balansera konjunkturella obalanser i produktion och syssel- sättning och att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation utan att äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. 
  
 Frånvaron av rangordning i alternativ 2 har fördelen att den finans- politiska konjunkturstabiliseringen blir mer flexibel och säkerställer att prisstabilitet kan få en större betydelse för den finanspolitiska stabiliseringen av ekonomin. Det bör dock poängteras att det alltjämt är främst Riksbankens ansvar att stabilisera inflationen kring inflationsmålet. Det kan dock vara rimligt att också finanspolitiken tar ett visst stabiliseringsansvar för inflationen när denna är, eller riskerar att bli, mycket låg eller mycket hög. 
  
 Även om målet är att stabilisera den reala ekonomin och inflationen så ska finanspolitiken bedrivas utan att äventyra hållbar- heten i de offentliga finanserna. Långsiktigt hållbara offentliga finanser är ett nödvändigt villkor för att den aktiva finans- och penningpolitiken ska vara verkningsfull. 
  
 Den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen bör dessutom vara framåtblickande. Detta beror på att det är svårt att påverka den ekonomiska aktivitetsnivån på mycket kort sikt utan att göra mycket stora förändringar i skatter och offentliga utgifter. De huvudsakliga effekterna på ekonomin sker med tidsfördröjning. Därför ska 
  
 224 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 stabiliseringspolitiken baseras på indikatorer och prognoser för produktion, arbetslöshet, sysselsättning, inflation och den offentliga sektorns finansiella sparande. För att göra rimliga prognoser för de variabler som ingår i målet för den finanspolitiska stabiliserings- politiken är det av central betydelse att dessa prognoser är baserade på en samlad bedömning av konjunkturen samt dess förväntade varaktighet och djup (se vidare kapitel 4). 
  
 8.5När bör finanspolitiska stabiliseringsåtgärder vidtas? 
  
 Utöver att ha ett tydligt mål är det en fördel om det också finns principer för hur finanspolitiken bör agera när ekonomin utsätts för olika störningar och hamnar i olika konjunkturlägen. Detta är inte bara en fördel för beslutsfattare, utan även för ekonomins aktörer som är hjälpta av att kunna bilda sig en informerad uppfattning om hur finanspolitiken kan komma att agera. Syftet med detta avsnitt är att dels göra en bedömning av när processen för att analysera behovet av aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering bör startas dels diskutera i vilka konjunkturlägen aktiva finanspolitiska åtgärder bör vidtas. 
  
 8.5.1När bör processen för att analysera behovet av finanspolitisk konjunkturstabilisering startas? 
  
 I ett första steg ska ramverket för finanspolitisk konjunktur- stabilisering klargöra när det kan vara lämpligt att starta processen för att fastställa om det finns behov av att vidta finanspolitiska stabiliseringsåtgärder. Eftersom sysselsättningen och arbetslösheten normalt påverkas med viss eftersläpning i konjunkturcykeln bör beslut om att en sådan process initieras baseras på indikatorer, prognoser och expertbedömningar om att produktionen är på väg in i en tydlig lågkonjunktur (se kapitel 4). Barometerindikatorn (BI), vilken är en ledande indikator för resursutnyttjandet i ekonomin, bör vara en av de indikatorer som ska vägleda processen för när det 
  
 225 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 är dags att göra en samlad bedömning av det resursutnyttjandet.195 Denna process bör startas när  ≤ 95 eller när  ≥ 105, dvs. när läget enligt Konjunkturinstitutets terminologi fortfarande klassif- iceras som normalt. Anledningen till detta är att bedömningen av resursutnyttjandet bör ske i så god tid som möjligt för att möjliggöra god beredskap inför att eventuella aktiva finanspolitiska åtgärder behöver vidtas. Även snabba förändringar av indikatorn kan motivera att processen triggas. 
  
 8.5.2Den finanspolitiska konjunkturstrategin 
  
 Det är främst vid efterfrågestörningar som det är berättigat att vidta finanspolitisk konjunkturstabilisering. Anledningen är att det i dessa lägen inte uppstår några målkonflikter mellan att stabilisera inflation och resursutnyttjandet i ekonomin. Det råder vidare bred enighet om att finanspolitik bör öka sin grad av stimulans när styrräntan begränsas, eller riskerar att begränsas, av ELB. Vid utbudsstörningar uppstår en målkonflikt mellan att stabilisera inflationen och resursutnyttjandet. Enligt Riksbankslagen är det huvudsakliga målet för penningpolitiken att stabilisera inflationen och i andra hand ta realekonomiska hänsyn. Därför kommer Riksbanken fokusera på att stabilisera inflationen (delvis genom ett lägre resursutnyttjande) då ekonomin utsätts för utbudchocker. Det blir då problematiskt om finanspolitiken samtidigt väljer att motverka nedgången i resurs- utnyttjandet eftersom detta också motverkar penningpolitiken. Vid hög inflation kan dock finanspolitiken dra åt samma håll som penningpolitiken genom att vara något åtstramande (se längre ner). 
  
 Syftet med detta avsnitt är att konkretisera i vilka konjunktur- lägen det kan vara lämpligt att vidta aktiva finanspolitiska åtgärder, samt hur denna bedömning skiljer sig åt beroende på om ekonomin utsätts för efterfrågestörningar eller utbudsstörningar. 
  
 195Fler indikatorer, utöver konjunkturbarometern, kan behöva användas för att bilda sig en uppfattning om resursutnyttjandet. Se vidare kapitel 4. I ett snabbt krisförlopp kan även s.k. högfrekventa realtidsindikatorer såsom SWEI behöva användas, se Konjunkturinstitutet (2021). 
  
 226 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Finanspolitisk konjunkturstabilisering när ekonomin utsätts för efterfrågestörningar 
  
 En efterfrågechock är en plötslig oväntad händelse som dramatiskt ökar eller minskar den aggregerade efterfrågan i ekonomin. En positiv (negativ) efterfrågechock innebär ett högre (lägre) resursut- nyttjandet, lägre (högre) arbetslöshet, samt högre (lägre) inflation. Ett exempel på en negativ efterfrågechock är en kraftigt fallande efterfrågan i omvärlden. Efterfrågechocker är vanligtvis kortvariga, men kan få långsiktiga konsekvenser. 
  
 I detta delavsnitt förs en diskussion om vilka typer av finans- politiska stabiliseringsåtgärder som kan vara lämpliga att sätta in i olika konjunkturlägen på grund av olika efterfrågestörningar.196 Den deskriptiva beskrivningen kompletteras med tabell 8.1 där rikt- märken för lämplig typ av stabiliseringspolitiska åtgärder anges. 
  
 Tabell 8.1 Riktmärken för lämplig finanspolitisk stabilisering, olika konjunkturlägen 
  
 Resursutnyttjande i 
  
 Resursutnyttjande på 
  
 Stabiliserings- 
  
 Konjunkturläge 
  
 hela ekonomin 
  
 arbetsmarknaden 
  
 åtgärder 
  
 Överhettning 
  
 > 2 
  
 > 1 
  
 AS, SAS, DFP 
  
 Högkonjunktur 
  
 1  
  
 0,5  
  
 AS, SAS 
  
 Normal konjunktur 
  
 -1 
  
 ≤  ≤ 1 
  
 -0,5 
  ≤ ≤ 0,5 
  
 AS 
  
 Lågkonjunktur 
  
 -2 
  
 ≤   
 -1 
  
 -1 
  ≤  
 -0,5 
  
 AS, SAS 
  
 Djup lågkonjunktur 
  
 -2 
  
 -1 
  
 AS, SAS, DFP 
  
 Anm.:  
 =BNP-gap, 
  =arbetslöshetsgap, AS=automatiska stabilisatorer, SAS=semiautomatiska stabilisatorer, DFP=diskretionär finanspolitik. Se vidare kapitel 4 för en diskussion av olika mått på resursutnyttjande. 
  
 Källa: Egen bedömning. 
  
 Vid normala konjunkturlägen är det rimligt att penningpolitiken på egen hand sköter den aktiva stabiliseringen av ekonomin. Finanspolitiken stödjer då stabiliseringspolitiken endast genom de automatiska stabilisatorerna. Om styrräntan begränsas av den nedre effektiva gränsen kan finanspolitiken agera för att stödja penning- politiken via diskretionära åtgärder. 
  
 Vid en lågkonjunktur kan det vara rimligt att komplettera penningpolitiken (och de automatiska stabilisatorerna) med lämp- 
  
 196Tankegångarna här ligger delvis i linje med de riktlinjer kring när finanspolitiken ska användas i stabiliseringspolitiskt syfte som presenteras i 2013 års ekonomiska vårproposition (prop. 2012/13:100). 
  
 227 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 liga semiautomatiska finanspolitiska åtgärder. Semiautomatiska stabilisatorer är aktiva finanspolitiska åtgärder som vidtas baserat på förändringar i lämpliga indikatorer. Det bör inte heller uteslutas att även diskretionära finanspolitiska åtgärder kan behöva vidtas för att hjälpa penningpolitiken att stabilisera ekonomin särskilt om ELB binder. Även chockens speciella karaktär snarare än djup kan motivera kompletterande diskretionära finanspolitiska stabiliser- ingsåtgärder. 
  
 Vid en djup lågkonjunktur används både semiautomatiska stabilisatorer och diskretionära finanspolitiska åtgärder både ifall ELB binder eller inte. Detta då det råder konsensus i litteraturen om att finanspolitik bör spela en aktiv roll för stabiliseringen i djupa lågkonjunkturer. Finanspolitiken har särskilt stora effekter på efterfrågan när ekonomin befinner sig i närheten av ELB eftersom den då inte motverkas av penningpolitiken. En annan fördel med finanspolitiska åtgärder i en djup lågkonjunktur är att de kan hålla nere arbetslösheten utan att få icke avsedda effekter på för- mögenhetsfördelningen och den finansiella stabiliteten. Det kommer att påverka allmänhetens förväntningar i positiv riktning eftersom riskerna för en riktig negativ utveckling dämpas. 
  
 I en högkonjunktur kan det vara rimligt att låta penningpolitiken sköta den aktiva stabiliseringen av ekonomin. Finanspolitiken stödjer stabiliseringspolitiken endast genom de automatiska stabilisatorerna. Det kan dock vara bra att ha beredskap för att aktivera lämpliga kontraktiva semiautomatiska finanspolitiska åt- gärder för att dämpa resursutnyttjandet, samt minska sannolikheten för att styrräntan behöver höjas alltför snabbt och för mycket. 
  
 Vid överhettning kan det vara bra att aktivera semiautomatiska stabiliseringsåtgärder, samt även vidta diskretionära åtgärder. Vid en kraftig efterfrågedriven högkonjunktur eller stora negativa utbuds- störningar bör den aktiva finanspolitiken vara åtstramande om penningpolitiken annars skulle bli extrem på grund av höga inflationsförväntningar, för att undvika stora negativa effekter av räntehöjningarna på hushåll och företag och därtill kopplade risker för den finansiella stabiliteten. En mycket stram penningpolitik riskerar annars att bli mycket kostsam för samhället jämfört med en kombination av penning- och finanspolitiska åtgärder. Vid 
  
 228 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 exempelvis stagflation kan en stram finanspolitik hjälpa Riksbanken att hålla en lägre styrränta än vad som annars skulle vara fallet.197 
  
 Finanspolitisk konjunkturstabilisering när ekonomin utsätts för utbudsstörningar 
  
 En utbudschock är en kraftig störning av marknadens jämvikt som följd av en stor och plötslig ändring av utbudet av en insatsvara eller  
 -tjänst, 
  t.ex. energi. Om företagens kostnader stiger inträffar en negativ utbudschock. Företagens kostnader kan exempelvis öka som en följd av dyrare insatsvaror, stärkt förhandlingsstyrka hos löntagarna eller försämrad konkurrens. I samband med en negativ utbudschock stiger inflationen, samtidigt som BNP faller. Detta innebär att utbudschocken ger upphov till stigande inflation och lägre resursutnyttjandet, samtidigt. Denna kombination kallas ibland stagflation. Det lägre resursutnyttjandet gör att lönerna pressas ned. Risken finns också att inflationsimpulsen sprider sig i ekonomin om även företag som inte drabbats av dyrare insatsvaror höjer sina priser och arbetstagarna begär kompensation i form av högre löner. En viktig fråga i samband med utbudschocker är om förändringarna påverkar den potentiella produktionen. 
  
 Stagflation är problematiskt eftersom politiska åtgärder som dämpar inflationen medför ett lägre resursutnyttjande, höjd arbets- löshet och vice versa. Det råder alltså en grundläggande motsättning mellan prisstabilisering och realekonomisk stabilisering. Central- banker har särskild svårt att hantera stagflation. Även finans- politiken har vissa svårigheter att hantera situationen. I efter- dyningarna av oljeprischockerna under  
 1970-talet 
  användes finans- politiska stimulanser för att hålla uppe efterfrågan trots att oljeprishöjningarna hade reducerat realinkomsterna. Man insåg inte att höjda energipriser hade påverkat den potentiella produktionen negativt och resulterat i ett positivt  
 BNP-gap 
  som bidrog till högre inflation. En av lärdomarna från  
 1970-talet 
  är att det i en stagflationssituation är viktigt att den samlade stabiliserings- 
  
 197Se Sanders (2023). Ett aktuellt exempel är analysen i Beyer m.fl. (2023) som visar att en finanspolitisk konsolidering i hela euroområdet skulle kunna sänka den Europeiska centralbankens styrränta, samtidigt som inflationen blir lägre och hållbarheten i de offentliga finanserna förbättras för euroområdets medlemsstater. 
  
 229 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 politiken inte blir alltför expansiv eftersom den då kan leda till positivt  
 BNP-gap 
  och hög inflation. 
  
 I situationer med stagflation kan dock finanspolitiska åtgärder vara motiverade av andra skäl än efterfrågestimulans. För att inte äventyra Riksbankens inflationsbekämpning bör dessa åtgärder finansieras så att inte den samlade finanspolitiken blir expansiv. 
  
 Negativa utbudsstörningar kan orsaka betydande välfärdsför- luster. Arbetslösheten kan också bita sig fast på lång sikt genom olika utslagningsmekanismer. Det kan finnas skäl att motverka detta genom t.ex. arbetsmarknadspolitik, korttidsarbete, lönesubven- tioner och riktade stöd till särskilt utsatta grupper. Finanspolitiken kan även spela en försäkringsroll genom riktat stöd till låginkomst- hushåll som har små möjligheter att upprätthålla konsumtionen genom att minska sitt sparande eller utnyttja de sparbuffertar som de har ackumulerat. En annan viktig uppgift kan vara att motverka de långsiktiga negativa effekterna på sysselsättningen. En annan möjlighet som kan prövas i en stagflationssituation kan vara att vidta strukturella reformer i syfte att förbättra arbetsmarknadens funk- tionssätt. Eftersom sysselsättningsproblemen är starkt koncentre- rade till utsatta grupper, som lågutbildade i allmänhet och lågut- bildade utlandsfödda i synnerhet, funktionshindrade och äldre som har förlorat sina arbeten, bör sysselsättningsfrämjande åtgärder främst inriktas på dessa grupper. 
  
 8.6Beslutsstöd för fastställande av lämpligt utrymme för finanspolitisk konjunkturstabilisering198 
  
 Fastställandet av utrymmet för aktiv finanspolitisk stabilisering kan göras på olika sätt. En tänkbar metod är att använda en finanspolitisk handlingsregel som beslutsstöd. Beslutsfattare kan använda denna regel dels för att få en uppfattning om hur mycket de automatiska stabilisatorerna bidrar till stabiliseringen av ekonomin dels för att för att få en uppfattning om hur mycket ytterligare aktiva finans- politiska konjunkturåtgärder som kan behöva vidtas för att stabili- sera ekonomin. En handlingsregel kan också användas av en nämnd som ger rekommendationer om lämplig finanspolitisk konjunktur- 
  
 198Detta avsnitt är bl.a. baserad på Shahnazarian (2023). 
  
 230 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 stabilisering (se avsnitt 8.8) och som ett benchmark för andra som försöker förstå beslutfattarnas agerande. 
  
 Ett sätt att konstruera en handlingsregel är att hämta inspiration från den väletablerade optimala handlingsregeln för penning- politiken.199 Med utgångspunkt från målformulering för finans- politisk konjunkturstabilisering kan en optimal finanspolitisk hand- lingsregel tas fram och operationaliseras till följande tre variabler:200  
 BNP-gapet, 
  inflationsgapet och gapet mellan det strukturella sparandet och överskottsmålet (se vidare appendix E). 
  
 I tabell 8.2 illustreras hur en sådan handlingsregel kan användas för att beräkna bidraget från de automatiska stabilisatorerna (kolumn 3), den aktiva finanspolitiken (kolumn 4 och 5) till den offentliga sektorns finansiella sparande, betingad på olika antaganden om konjunkturläget (kolumn 1) samt utifrån utgångs- punkten att överskottsmålen nås (kolumn 2). 
  
 Vid ett  
 BNP-gap 
  på  
 -1 
  procent indikerar handlingsregeln exempelvis att de automatiska stabilisatorerna kommer att bidra med 0,47 procent av BNP till stabiliseringen av ekonomin, samtidigt som ytterligare aktiva finanspolitiska åtgärder motsvarande 0,58 procent av BNP (summan av kolumn 4 och 5) vidtas för att stabilisera BNP- gapet. Sammantaget innebär detta att finanspolitiska konjunktur- åtgärder motsvarande 1,05 procent av BNP vidtas för att stabilisera ekonomin (0,47+0,58=1,05). 
  
 199Penningpolitiken brukar i många sammanhang beskrivas i termer av en tumregel eller en så kallad handlingsregel.  
 Taylor-regeln 
  är en enkel handlingsregel som fått stor spridning de senaste decennierna. Enligt denna regel beror styrräntan på inflationen, resursutnyttjandet och den långsiktiga räntenivån. 
  
 200Se Shahnazarian (2023) och Lyhagen och Shahnazarian (2023) för en teknisk beskrivning av regeln. 
  
 231 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi Långtidsutredningen 2023 
  
 Tabell 8.2 
  
 Finanspolitisk handlingsregel, bidrag från automatiska 
  
 stabilisatorer och aktiv finanspolitik till finansiellt sparande 
  
 Procent av BNP 
  
 BNP-gap 
  
 Överskotts- 
  
 Automatiska 
  
 Aktiv 
  
 Aktiv 
  
 Finansiellt 
  
 mål 
  
 stabilisatorer 
  
 finanspolitik 
  
 finanspolitik 
  
 sparande 
  
 för att 
  
 för att 
  
 stabilisera 
  
 stabilisera 
  
 BNP-gapet 
  
 inflations- 
  
 gapet 
  
 2 
  
 0,33 
  
 0,94 
  
 1,07 
  
 0,10 
  
 2,44 
  
 1 
  
 0,33 
  
 0,47 
  
 0,53 
  
 0,05 
  
 1,38 
  
 0 
  
 0,33 
  
 0,00 
  
 0,00 
  
 0,00 
  
 0,33 
  
 -1 
  
 0,33 
  
 -0,47 
  
 -0,53 
  
 -0,05 
  
 -0,72 
  
 -2 
  
 0,33 
  
 -0,94 
  
 -1,07 
  
 -0,10 
  
 -1,78 
  
 Källa: Shahnazarian (2023). 
  
 En annan typ av handlingsregel är att utgå från den stimulans som Riksbankens räntepolitik hade kunnat ge ekonomin om den inte var begränsad av den nedre ränterestriktionen och sedan tillföra en lika stor stimulans via finanspolitiken. Denna metod förespråkas av Sanders (2023) och Villarreal (2023). Riksbanken skulle exempel- vis kunna offentlig deklarera hur mycket de hade velat sänka styr- räntan i det rådande konjunkturläget om de hade haft den möjlig- heten.201 De kan också offentligt deklarera hur stora finanspolitiska åtgärder som skulle behöva vidtas för att uppnå samma stabilisering av ekonomin som en hypotetisk styrräntesänkning. Problemet med denna lösning är att den förutsätter att regeringen har samma målfunktion som Riksbanken. Det må vara så att regeringen och Riksbanken har samma målvariabler men det är inte alls säkert att regeringen vill lägga samma vikt vid stabiliseringen av  
 BNP-gapet 
  och inflationsgapet som Riksbanken. Dessutom måste regering och riksdag tillmäta hållbarheten i de offentliga finanserna en stor vikt vilken inte en centralbank behöver göra. Utöver av att Riksbanken och regeringen/riksdagen kan göra olika bedömningar av lämplig storlek på de finanspolitiska stabiliseringsåtgärderna, tillkommer problemet att Riksbankens offentliggörande kan utlösa marknads- reaktioner som inte är önskvärda. 
  
 201Se vidare diskussion i Villarreal (2023). 
  
 232 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 De olika metoder som diskuterats här kan utgöra en utgångs- punkt för en samlad bedömning av utrymmet för finanspolitisk konjunkturstabilisering (se vidare nästa avsnitt). 
  
 8.7Förutsättningar för stabiliseringspolitiska rekommendationer 
  
 Ett sätt att säkerställa ett ändamålsenligt beslutsunderlag av god kvalitet är att inrätta en stabiliseringspolitiskt nämnd (SPN) som får till uppgift att ta fram analyser och ge rekommendationer på området. Tanken är dock långt ifrån ny, redan 2002 föreslog  
 STEMU-utredningen 
  (SOU 2002:16) att ett oberoende expertorgan skulle tillsättas med uppgiften att analysera konjunkturutvecklingen och med utgångspunkt från en sådan analys lämna förslag om stabiliseringspolitiska åtgärder. 
  
 Genom att inrätta en sådan stabiliseringspolitiskt nämnd kan risken för över- eller underanvändning av finanspolitiken och fel- tajming av vidtagna stabiliseringspolitiska åtgärder minskas. Både Villarreal (2023) och Sanders (2023) ser behov av ett organ som ger rekommendationer av denna typ. Villarreal, till skillnad från Sanders, ser dock inget behov av att inrätta en ny nämnd. Han anser att Finanspolitiska rådet, utöver sitt nuvarande uppdrag att granska den förda politiken, även ska få uppdrag att ge framåtblickade rekommendationer. Det finns dock starka argument för att rekommendationer och granskning av finanspolitiken görs av olika parter, eftersom det annars kan uppstå trovärdighetsproblem om samma myndighet ska granska beslut som tagits baserad på deras rekommendationer. 
  
 Det är viktigt att understryka att nämnden endast bidrar med analys och rekommendationer. Det står regering och riksdag fritt att fatta de beslut som de bedömer som lämpliga. Riksdagens makt över finanspolitiken är oförändrad.202 
  
 SPN bör löpande göra stabiliseringspolitiska analyser och ta fram fördjupade rapporter som senare kan tjäna som stöd för rekommen- dationer och öka den allmänna kunskapen på området. I samband med snabba konjunktursvängningar, och i synnerhet om ekonomin 
  
 202Detta förslag ska därför inte blandas samman med förslag inom den akademiska litteraturen som går ut på att finanspolitiken skulle skötas av en oberoende myndighet. 
  
 233 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 är på väg in i en tydlig eller djup lågkonjunktur, bör nämnden lämna rekommendationer till regeringen om lämplig övergripande inrikt- ning av de stabiliseringspolitiska åtgärderna. 
  
 Att SPN ska lämna stabiliseringspolitiska rekommendationer bör framgå av budgetlagen, medan nämndens oberoende ställning regleras i särskild lag.203 Det är vidare viktigt att nämndens instruktioner och regleringsbrev hålls på en mycket generell nivå så att nämnden själva får utforma sina arbetsformer. 
  
 För att SPN ska kunna genomföra sitt uppdrag på ett så bra sätt som möjligt krävs det att de har tillgång till erforderlig analys- kapacitet kopplad till konjunkturanalys. En tänkbar praktisk lösning skulle kunna vara att SPN blir en självständig nämndmyndighet med Konjunkturinstitutet som värdmyndighet. Det är vidare viktigt att nämnden tilldelas resurser för att kunna genomföra eller beställa analyser av Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket, vilka bör ha i uppdrag att bistå nämnden. 
  
 8.8Regel för lämpligt utrymme för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 Efter  
 1990-tals 
  krisen fanns det starka skäl att införa budgetpolitiska mål och restriktioner. Tydliga regler och strikt uppföljning ansågs vara nödvändiga för att motverka kortsiktiga beslut (se kapitel 10). Dessa erfarenheter bör även vägleda utformningen av regler för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. Målet med dessa regler bör vara att minska risken för att beslut som tas inte fullt ut beaktar den långsiktiga kostnaden för dessa, dvs. för att undvika så kallad underskottstendens (eng. deficit bias). Underskottstendens brukar innebära att det finansiella sparandet blir systematiskt lägre än önskat under en lång period, vilket tenderar att försvaga hållbarheten i de offentliga finanserna. 
  
 Villarreal (2023) nämner flera orsaker till att underskotts- tendenser kan uppstå i moderna demokratier. En orsak kan vara att olika intressegrupper bedriver lobbying för skattesänkningar eller utgiftsökningar som gynnar dem utan att tillräcklig hänsyn tas till de framtida kostnader som en ökad skuldsättning innebär, eftersom dessa delas med andra (eng. common pool problem). En ökad 
  
 203 Regleringen av Institutet för mänskliga rättigheter kan utgöra ett efterföljansvärt exempel. 
  
 234 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 användning av finanspolitiska stabiliseringsåtgärder skulle exempel- vis kunna medföra att strukturreformer i form av skatte- och bidragsförändringar lanseras som finanspolitiska stabiliseringsåt- gärder vilket kan medverka till en mindre effektiv, och mer omfattande, stabiliseringspolitik än önskvärt. En annan orsak är att det kan vara frestande för beslutsfattare att kortsiktigt utnyttja  
 ekonomisk-politisk 
  trovärdighet för att stimulera ekonomin genom oväntat expansiv finanspolitik (s.k. tidsinkonsistensproblem). En tredje möjlig orsak till underskottstendenser är att den finans- politiska konjunkturstabiliseringen leder till att nuvarande genera- tioner bygger upp skulder som får betalas av framtida generationer. En fjärde orsak är att det förs en felaktig finanspolitisk konjunktur- stabilisering som en följd av medvetet eller omedvetet felaktiga uppskattningar av finanspolitiska multiplikatorer och resursut- nyttjande. 
  
 Det är svårt att formulera regler som adresserar alla tänkbara orsaker till att en underskottstendens i den finanspolitiska konj- unkturpolitiken skulle kunna uppstå. I föregående avsnitt (avsnitt 8.7) diskuterades nyttan av att skapa en stabiliseringspolitisk nämnd med uppdrag att ta fram beslutsunderlag och lämna framåtblickande rekommendationer om lämplig finanspolitisk konjunktur- stabilisering. I avsnitt 11.6 diskuteras hur granskningen av finans- politiken kan förstärkas. Tillskapandet av en rekommenderande nämnd och skärpningen av granskningen bidrar till att stävja risken för underskottstendenser. 
  
 En ytterligare åtgärd för att komma åt problemet är att upprätta en regel i ramverket för finanspolitisk konjunkturstabilisering som lägger restriktioner på den grad av expansiv finanspolitisk stabili- seringspolitik som får bedrivas under normala omständigheter. Det är viktigt att restriktionen som läggs på den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen är tydlig och möjliggör en rättfram analys av efterlevnaden. Samtidigt är det viktigt att regeln tillåter viss flexibilitet i tillämpningen så att den inte i onödan hindrar en lämplig grad av aktiv konjunkturstabilisering. Det bör därför finnas möjlig- het att avvika från huvudregeln om det finns särskilda skäl. 
  
 Även en regel med undantag ökar den politiska kostnaden av att föra en alltför kortsiktig politik. En enkel regel som kan övervägas är att storleken för den samlade aktiva finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen (dvs. semiautomatiska och diskretionära finans- 
  
 235 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 politiska åtgärder) inte ska överskrida den storlek på stabiliseringen av ekonomin som sker via de automatiska stabilisatorerna, om det inte finns särskilda skäl som talar för att storleken på de förra bör vara större. Särskilda skäl kan exempelvis vara de ekonomiska störningarnas specifika egenskaper. För att avvika från grundregeln ska det krävas att regeringen tydligt specificerar vilka särskilda skäl som föreligger. 
  
 Den stabiliseringspolitiska nämnden bör redogöra för sin syn på om särskilda skäl föreligger när de lämnar rekommendationer om lämplig finanspolitisk konjunkturstabilisering (se avsnitt 8.7). Granskningen av politiken i efterhand kommer att utvärdera om en avvikelse från huvudregeln varit motiverad (se avsnitt 11.6). 
  
 Hur det stabiliseringspolitiska utrymmet ska fördelas mellan semiautomatiska och diskretionära finanspolitiska åtgärder i olika konjunkturlägen diskuterades närmare i avsnitt 8.5. Hur utrymmet ska fördelas mellan skatte- och utgiftsåtgärder är dels en fråga om åtgärdernas beslutslaggar och multiplikatorer, dels en politisk fråga. En förteckning över lämpliga semiautomatiska och diskretionära finanspolitiska åtgärder presenteras i kapitel 9. Hur finanspolitiska stabiliseringsåtgärder på utgiftssidan ska hanteras i förhållande till utgiftstaket diskuteras närmare i avsnitt 11.4. 
  
 8.9Hur kan den samlade stabiliseringspolitiken samordnas? 
  
 En utmaning med ett ökat inslag av finanspolitisk stabilisering är koordineringen visavi penningpolitiken. När det inträffar efterfråge- chocker kommer finans- och penningpolitiken att komplettera varandra, men när det inträffar utbudschocker kan det uppstå frik- tioner. Flera bedömare har framhållit att en utebliven koordinering kan leda till suboptimala resultat, särskild i en krissituation.204 
  
 Ett sätt att underlätta koordineringen med främst penning- politiken är att ha ett ramverk för den finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen eftersom ett ramverk gör att det blir tydligare för Riksbanken och ekonomins övriga aktörer att förutse hur den finanspolitiska stabiliseringen kommer att bedrivas (se avsnitt 8.3). 
  
 204Se Blinder (2021), Villarreal m.fl. (2022), Shahnazarian (2023) samt Lyhagen och Shahnazarian (2023). 
  
 236 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Ett annat sätt är att publicera makroekonomiska prognoser och effektbedömningar av de åtgärder som föreslås i extra ändrings- budgetar (se vidare avsnitt 12.3.1). 
  
 Ett sätt att öka graden av koordinering ytterligare är att inrätta ett forum där berörda myndigheter med ansvar för stabiliserings- politiken kan mötas och diskutera konjunkturutvecklingen och lämpliga stabiliseringspolitiska åtgärder. Denna diskussion kan ta sin utgångspunkt i den stabiliseringspolitiska nämndens rekommen- dationer (se avsnitt 8.7). Det finns formella restriktioner som kan påverka möjligheten att inrätta ett sådant forum eftersom Riksbanken har en långtgående självständig ställning gentemot statsmakten när det gäller penningpolitiken. Den organisatoriska formen för ett sådant forum kan se olika ut beroende på om forumet ska ligga under regering eller riksdag. 
  
 Ett alternativ som kan prövas är en konstruktion liknande det finansiella stabilitetsrådet. Finansiella stabilitetsrådet är ett 
  
 mötesforum där företrädare för Finansdepartementet, Finansinspektionen, Riksgälden och Riksbanken träffas regelbundet och diskuterar frågor som rör finansiell stabilitet och hur man kan motverka finansiella obalanser. Ett liknande mötesforum i form av ett stabiliseringspolitiskt råd skulle kunna skapas där företrädare för Finansdepartementet, Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgälden regelbundet träffas för att diskutera frågor som rör konjunkturutvecklingen och den stabiliseringspolitiska mixen utifrån det stabiliseringspolitiska nämndens rekommendationer. Stabiliseringspolitiska rådet skulle inte fatta några beslut, utan myndigheterna skulle, precis som idag, göra detta självständigt inom sina respektive ansvarsområden. Om ett sådant stabiliserings- politiskt råd bildades skulle det kunna vara i form av en egen myndighet med exempelvis Konjunkturinstitutet som värdmyndig- het. 
  
 Ett annat alternativ som kan prövas är att Finansutskottet ordnar utfrågningar om den samlade stabiliseringspolitiken. Under dessa utfrågningar kan ledamöterna i finansutskottet ställa frågor och diskutera eventuella behov av penning- och finanspolitiska stabiliseringsåtgärder. En utfrågning bör i normalfallet ske direkt efter eller i anslutning till att stabiliseringspolitiska nämnden presenterar sina rapporter. 
  
 237 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 8.10Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Finanspolitik bör få en mer framskjuten position i stabiliserings- politiken. För att skapa trovärdighet och öppenhet kring den förda finanspolitiska konjunkturstabiliseringen är det en fördel om finans- politiken, precis som penningpolitiken, förses med ett ramverk för konjunkturstabilisering. Regeringens skrivelse ”Ramverket för finanspolitiken” bör därför kompletteras med ett ramverk även för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. 
  
 Från ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering bör det framgå vad målet för politiken är, liksom strategin för att uppnå målet. I ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering bör regeringen även presentera de semiautomatiska och diskretionära finanspolitiska åtgärder som kan komma att användas för att uppnå målet för politiken (se vidare kapitel 9 för en redovisning av olika instrument). 
  
 För att målet för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen ska bli tillräcklig flexibel kan den formuleras enligt nedan: 
  
 Målet för den finanspolitiska stabiliseringen av ekonomin är att balansera konjunkturella obalanser i produktion och sysselsättning och att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation utan att äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. 
  
 Utöver att ha ett tydligt mål är det en fördel om det finns principer för hur finanspolitiken bör agera när ekonomin utsätts för olika störningar och hamnar i olika konjunkturlägen. När konjunktur- läget förändras som en följd av efterfrågestörningar är det rimligt vid normala konjunkturlägen att penningpolitiken på egen hand sköter den aktiva stabiliseringen av ekonomin och att finanspolitiken endast stödjer stabiliseringspolitiken genom de automatiska stabili- satorerna. Detta bör gälla även när ekonomin befinner sig i en högkonjunktur. I en lågkonjunktur eller när ELB binder ska finans- politiken aktivt stödja penningpolitiken genom semiautomatiska åtgärder. I en djup lågkonjunktur bör de semiautomatiska åtgärderna kompletteras med diskretionära åtgärder. Detsamma gäller vid en överhettning. När konjunkturläget förändras som en följd av negativa utbudsstörningar kan den finanspolitiska stabiliserings- politiken riktas till särskilt utsatta grupper, utan att den samman- tagna finanspolitiken blir expansiv. 
  
 238 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Mål och strategi 
  
 Finanspolitiska handlingsregler bör användas för att vägleda beslutsfattare och hjälpa dem att bilda sig en uppfattning om lämplig storlek på aktiva finanspolitiska åtgärder för att stabilisera BNP och inflation, utan att äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. En enkel regel som kan övervägas är att storleken för den samlade aktiva finanspolitiska konjunkturstabiliseringen (dvs. semiauto- matiska och diskretionära finanspolitiska åtgärder) inte ska över- skrida den storlek på stabiliseringen av ekonomin som sker via de automatiska stabilisatorerna, om det inte finns särskilda skäl som talar för att storleken på de förra bör vara större. 
  
 Att finanspolitiken tar ett större stabiliseringspolitiskt ansvar ökar behovet av ett kvalificerat beslutsunderlag. Detta kan åstadkommas genom att inrätta en ny nämnd, med Konjunkturinstitut som värdmyndighet, som får i uppgift att löpande ta fram beslutsunderlag och fördjupande rapporter samt lämna rekommendationer till regeringen om den lämpliga inrikt- ningen på de finanspolitiska stabiliseringsåtgärderna. Nämndens underlag kan även tjäna som underlag för den offentliga debatten och minska risken för att åtgärder vidtas som inte är stabili- seringspolitiskt motiverade. Det är viktigt att understryka att denna nämnd endast skulle bidra med analys och rekommendationer. Det står regering och riksdag fritt att fatta de beslut som de bedömer som lämpliga. Riksdagens makt över finanspolitiken är oförändrad. Nämndens oberoende ställning kan regleras i särskild lag. Det är vidare viktigt att nämndens instruktioner och regleringsbrev hålls på en mycket generell nivå så att nämnden själva får utforma sina arbetsformer. 
  
 En utmaning med ett ökat inslag av finanspolitisk stabilisering är koordineringen visavi penningpolitiken. Ett sätt att öka graden av koordinering är att inrätta ett forum där berörda myndigheter med ansvar för stabiliseringspolitiken kan mötas och diskutera konj- unkturutvecklingen och lämpliga stabiliseringspolitiska åtgärder. Detta kan organiseras som ett stabiliseringspolitiskt råd i form av en egen myndighet med exempelvis Konjunkturinstitutet som värd- myndighet. Ett annat alternativ som kan prövas är utfrågningar i Finansutskottet om den samlade stabiliseringspolitiken. 
  
 239 
  
 9Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 – Instrument205 
  
 I föregående kapitel diskuterades mål, strategi och utrymme för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. Syftet med detta kapitel är att konkretisera vilka specifika finanspolitiska instrument som är lämpliga att användas i olika konjunkturlägen. I avsnitt 9.1 diskute- ras hur de automatiska stabilisatorerna kan förstärkas. I avsnitt 9.2 presenteras flera faktorer av särskild betydelse vid val av lämpliga aktiva finanspolitiska stabiliseringsåtgärder. Med utgångspunkt från dessa faktorer presenteras lämpliga semiautomatiska stabilisatorer (avsnitt 9.3) och diskretionära finanspolitiska åtgärder (avsnitt 9.4). I ett efterföljande avsnitt diskuteras kort vilken hänsyn som ska tas till strukturpolitiska åtgärder som har konjunkturstabiliserande effekter (avsnitt 9.5). I avsnitt 9.6 sammanfattas kapitlets viktiga slutsatser. 
  
 9.1Automatiska stabilisatorer 
  
 Finanspolitisk konjunkturstabilisering kan bedrivas genom att man i ett visst konjunkturläge aktivt ändrar skatter och offentliga utgifter, antingen diskretionärt eller semiautomatiskt. Ett annat sätt att bedriva finanspolitik är att utforma system för skatter och ut- gifter så att dessa med automatik anpassas till konjunkturutveck- lingen på ett sådant sätt att denna stabiliseras. Man talar då om auto- matiska stabilisatorer. Exempel på sådana automatiska stabilisatorer är inkomstskatter och arbetslöshetsersättning. Eftersom skattein- betalningarna minskar och utbetalningarna av arbetslöshets- 
  
 205Detta kapitel är till stor del baserad på Sanders (2023) och Villarreal (2023). 
  
 241 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ersättning ökar i en lågkonjunktur, bidrar detta till att stabilisera den privata sektorns inkomster och därmed den samlade efterfrågan. På motsvarande sätt motverkar ökade skatteinbetalningar och minskade utbetalningar av arbetslöshetsersättning ökningarna i den privata sektorns disponibla inkomster i högkonjunkturer. 
  
 De automatiska stabilisatorernas spelar en positiv roll vid efter- frågechocker men kan behöva motverkas vid negativa utbuds- chocker eftersom de kan bidra till att hålla uppe efterfrågan och inflationen. De verkar i mycket hög grad på budgetens inkomstsida, främst genom proportionella och progressiva skatter på arbete. 
  
 9.1.1För- och nackdelar med automatiska stabilisatorer 
  
 Den stora fördelen med konjunkturstabilisering med automatiska stabilisatorer är just att den, till skillnad från diskretionär politik eller semiautomatiska stabilisatorer, inte kräver något aktivt besluts- fattande och därför får effekt på ekonomin snabbare samt på ett systematisk och förutsägbart sätt. Vissa automatiska stabilisatorer, t.ex. arbetslöshetsunderstöd, har dock en viss tidsförskjutning efter- som de aktiveras när arbetslösheten stiger och inte när aktivitets- nivån i ekonomin försämras. 
  
 Den automatiska responsen är dock inte alltid en fördel då den sker utan hänsyn till vilken ekonomisk chock som har orsakat den observerade utvecklingen. Vid en negativ utbudschock reagerar de automatiska stabilisatorerna på en minskning av den ekonomiska aktiviteten eller när arbetslösheten ökar. Skatteintäkterna minskar och transfereringarna ökar vilket leder till en försvagning av de offentliga finanserna. Denna expansiva finanspolitik kan resultera i en högre inflation. Den effekt som de automatiska stabilisatorerna får på ekonomin och inflationen kan uppfattas som ogynnsam från en penningpolitisk synvinkel. 
  
 De automatiska stabilisatorerna skapades ursprungligen inte i syfte att stabilisera ekonomin utan är ett resultat av skatte- och bidragssystemets utformning. Ett ökat behov av finanspolitisk stabiliseringspolitik talar för att det skulle kunna vara önskvärt att förstärka de automatiska stabilisatorerna, men det är tveksamt om det kan ske i någon större omfattning utan att snedvridnings- effekterna i skatte- och bidragssystemen ökar. 
  
 242 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 9.1.2Vilka automatiska stabilisatorer kan förstärkas? 
  
 Vid en övervägning om att förstärka de automatiska stabilisatorerna behöver hänsyn tas till eventuella negativa sidoeffekter som dessa stabilisatorer kan ge upphov till. Ett högre skattetryck och generösare arbetslöshetsförmåner förstärker exempelvis de auto- matiska stabilisatorerna, men har samtidigt en negativ inverkan på den ekonomiska aktiviteten på grund av lägre investeringar, minskat arbetskraftsutbud och utbildning samt behovet av en kontinuerlig strukturomvandling.206 Det kan således finnas en avvägning mellan att jämna ut konsumtion och investeringar över tiden och att upp- rätthålla en genomsnittlig hög nivå på den ekonomiska aktiviteten under hela konjunkturcykeln. De samhällsekonomiska kostnaderna är särskild stora om man väljer att förstärka de automatiska stabilisatorerna genom att exempelvis justera progressiviteten i direkt skatt på arbete för hushållen, höja inkomstskatten eller höja bolagsskatten.207 Skatter på arbete har en snedvridande effekt på arbetskraftsutbudet och en negativ inverkan på potentiell BNP. Progressiviteten i direkt skatt på arbete kan ökas genom att höja marginalskatterna för högre inkomster, vilket får negativa effekter på arbetsutbudet och ökar risken för inkomstomvandling från arbetsinkomster till kapitalinkomster. Bolagsskatten är en skatt som har en särskilt negativ inverkan på företagens investeringar och den ekonomiska effektiviteten.208 
  
 Frågan är hur de automatiska stabilisatorerna kan stärkas utan att den samhällsekonomiska effektiviteten, i form av ökade skattekilar eller marginaleffekter, påverkas negativt. En annan fråga är hur man hindrar att de automatiska stabilisatorerna ska förhindras att mot- verkas av nuvarande budgetpolitiska mål (balanskrav och delvis även utgiftstaket). Nedan presenteras och diskuteras några sådana för- slag. Med utgångspunkt från diskussionen dras slutsatser om vilka förstärkningar av de automatiska stabilisatorerna som är mest lämpliga. 
  
 Fernandez och Lopez (2018). 
  
 207Ibid. 
  
 208Se Konjunkturinstitutet (2013). 
  
 243 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Stabilisering av kommunernas och regionernas inkomster över konjunkturen 
  
 Den största komponenten i den kommunala skattebasen, löne- summan, har utvecklats mer stabilt än BNP. Ännu viktigare för stabiliteten i kommunernas skatteintäkter under konjunkturcykeln är de statliga transfereringarna, t.ex. arbetslöshetsunderstöd och pensioner. De kommunala skatteintäkterna stabiliseras även av att pensionsutbetalningarna utgör en viktig del av det kommunala skatteunderlaget. De statliga bidragen bidrar också till att stabilisera kommunernas ekonomi vid svängningar i sysselsättningen. Huvud- delen består av ett nominellt fastställt belopp som betalas ut till kommuner och regioner på grundval av befolkningen. I Sverige står kommuner och regioner för omkring hälften av totala offentliga utgifter och offentliga investeringar, samt merparten av offentliga sektorns konsumtion. Det finns därmed en stor potential att bedriva finanspolitisk stabilisering genom att påverka omfattningen av den kommunala verksamheten. 
  
 Kommunernas verksamhet omfattas av ett balanskrav som innebär att budgeten för nästa budgetår måste utarbetas så att kostnaderna inte överstiger intäkterna. Ett eventuellt överskott kan sedan några år tillbaka även avsättas till en resultatutjämningsfond som sedan kan tas till anspråk för att vid senare tillfälle undvika ett eventuellt underskott. Om ett underskott ändå uppstår måste det regleras så att det egna kapitalet återställs inom tre år. 
  
 Det kommunala balanskravets nuvarande utformning påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik negativt. Genom att det ökar risken för procykliska förändringar i kommunernas verksamhet. Detta genom att kommunernas skattein- täkter minskar i konjunkturnedgångar, samtidigt som utgifter för sociala förmåner ökar. Kommuner och regioner kan därmed tvingas minska sin verksamhet för att uppfylla balanskravet, alternativt höja skatterna. I båda fallen dämpas den ekonomiska aktiviteten vilket bidrar till att lågkonjunkturen förstärks. Frågan är därför hur skatteintäkterna kan stabiliseras över konjunkturcykeln. 
  
 Villarreal m.fl. (2022) föreslår att reglerna för statsbidragen skulle ändras så att dessa automatiskt kompenserar för avvikelser i tillväxten av kommunsektorns skatteunderlag från ett genomsnitt 
  
 244 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 för tidigare år.209 Ett annat sätt att göra det på är att anpassa stats- bidraget automatiskt med hänsyn till variationer i löneöknings- och inflationstakt. Genom att automatiskt anpassa statsbidragen för- hindras kommunerna att minska verksamheten för att uppfylla balanskravet när deras skattebas viker i en lågkonjunktur. 
  
 Uppräkningen kan eventuellt ske med ett produktivitetsavdrag för att kommuner och regioner ska nå en produktivitetsutveckling i nivå med den privata tjänstesektorn210. Staten gör för närvarande inga produktivitetsavdrag vid utbetalningar av de generella och riktade statsbidragen till kommunerna. 
  
 Ett system liknande det som föreslås i Villarreal (2023) kan dels minska risken för att de automatiska stabilisatorerna motverkas dels förbättra kommuner och regioners planeringsförutsättningar. För att skapa ett omvandlingstryck kan ett krav på produktivitetsökning införas på lönekostnadsdelen av kommunsektorns verksamhet (i den skatte- och statsbidragsfinansierade delen av verksamheten) vid beräkningen av statsbidragen, liknande de som tillämpas för anslags- finansierade statliga myndigheter. 
  
 Kommunerna får möjlighet att göra förlustutjämning både framåt och bakåt i tiden 
  
 I Sverige har privata företag möjlighet att göra avdrag för förluster från framtida vinster. Kommunerna kan få en liknande möjlighet. Detta skulle betyda att en kommun som uppvisar underskott inte behöver dra ned på sin verksamhet för att uppfylla balanskravet. Kommunerna kan därutöver även få möjlighet att göra avdrag mot överskott i tidigare årsbudgetar. En minskning av en kommuns underskott bakåt och framåt i tiden kan leda till förbättrade auto- matiska stabilisatorer genom att kommunerna löper mindre sanno- likhet att behöver minska sin verksamhet eller höja skatten på grund av att tillfälliga förändringar gör att de annars bryter mot balanskravet. 
  
 209Den svenska utredningen om stabiliseringspolitik i valutaunionen, STEMU (SOU 2002:16), föreslog t.ex. att de generella bidragen till kommuner och regioner utformas så att de automatiskt kompenserar för hela eller delar av konjunkturens inverkan på det kommunala skatteunderlaget. 
  
 210Genom produktivitetsavdraget säkerställs att kommuner och regioner inte får full kompen- sation för lönekostnadsutvecklingen, vilket förstärker det generella kravet på kommuner och regioner att sträva efter hög effektivitet. 
  
 245 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Utredningen om ”En god kommunal hushållning” (SOU 2021:75) föreslog att tiden för att reglera ett negativt balanskravsresultat fortfarande, som huvudregel, ska vara tre år, men att den kan förlängas till upp till sex år. Därutöver föreslogs att ekonomiska överskott ska kunna sparas i en resultatreserv. Till skillnad från resultatutjämningsfonden där kommuner först behöver bygga upp en reserv innan de kan utnyttja den, ställer inte förlust- utjämning bakåt och framåt i tiden några sådana krav. Det enda kommuner och regioner behöver göra är att hålla reda på sina ackumulerade förluster som de sedan kan kvitta mot sina överskott. 
  
 Bolagsskatt med förlustutjämning bakåt i tiden 
  
 Enligt de nuvarande reglerna har företag rätt att göra avdrag för förluster från framtida vinster. Detta kallas för förlustutjämning framåt i tiden eftersom den möjliggör för företag att minska sin skatt vid ett senare tillfälle. I vissa länder, bland annat Storbritannien och USA, har företag möjlighet att dra av sina förluster även från t.ex. föregående års skatt. Duncan och Lopez (2018) menar att en minskning av ett företags förluster bakåt i tiden skulle kunna leda till förbättrade automatiska stabilisatorer och större ekonomisk effektivitet eftersom den förstärker och stabiliserar ett företags kassaflöde som står inför en stor negativ chock till följd av en plötslig ekonomisk nedgång. 
  
 Automatiskt statligt stöd för korttidsarbete 
  
 Korttidsarbete (även kallat korttidspermittering) var ett av de största krisstöden under  
 corona-pandemin. 
  Stödet innebar att arbetsgivare kunde minska anställdas arbetstid utan att sänka lönen, och få stöd från staten för att täcka stora delar av kostnaden. Kort- tidsarbete kunde sökas av företag som drabbades av tillfälliga ekonomiska problem till följd av  
 corona-pandemin. 
  Syftet var att företagen genom permittering, i stället för uppsägning, snabbt skulle kunna växla upp när situationen förbättrades. Stöd vid korttids- arbete var ett stöd som riktade sig till arbetsgivaren, inte till arbets- tagaren. 
  
 246 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Kommittén om stöd vid korttidsarbete (SOU 2022:65) gjorde bedömningen att det ovan beskrivna systemet för korttidsarbete bör utgöra en utgångspunkt för systemet i den nya lagen för korttids- arbete. Deras förslag är att det gamla systemet för korttidsarbete som kan aktiveras av regeringen bör slopas. Kommittén om stöd vid korttidsarbete bedömer att förutsättningarna för stöd behöver bli mer tydligt kopplade till syftet med stödet.211 De menar att syftet med stödet är att stötta långsiktigt livskraftiga arbetsgivare med ett tillfälligt och betydande behov av arbetstidsminskning. Stödet är således en strukturell åtgärd som kan få stabiliserande effekter. Det rättighetsbaserade systemet som kommittén föreslår ökar visser- ligen de automatiska stabilisatorerna, men har inget uttalat stabili- seringspolitiskt syfte. Därför vill kommittén ge regeringen möjlig- het att förstärka systemet vid en synnerligen djup lågkonjunktur. I den meningen kan man tolka kommitténs förslag som att det gamla systemet för korttidsarbete ska kunna fungera som ett komplement till detta rättighetsbaserade system vid en synnerligen djup lågkonjunktur. 
  
 Villarreal (2023) gör bedömningen att ett öppet system för korttidsarbete riskerar att bromsa en önskvärd strukturomvandling. Han förordar därför att systemet för korttidsarbete, i stället för att vara en automatisk stabilisator, bör utgöra en semiautomatisk stabilisator som aktiveras av regering och riksdag efter rekom- mendation av en fristående myndighet. Detta resonemang utvecklas närmare i avsnitt 9.3. 
  
 9.2Faktorer av särskild betydelse vid val av lämpliga aktiva finanspolitiska stabiliseringsåtgärder 
  
 Finanspolitiken förfogar över ett brett spektrum av olika stabili- seringspolitiska instrument både på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Den aktiva finanspolitiken kan delas in i semiauto- matiska stabilisatorer och övrig diskretionär finanspolitik. Frågan som analyseras här är om vissa finanspolitiska instrument är bättre lämpade att användas i stabiliseringspolitiskt syfte. 
  
 211För en detaljerad beskrivning av de förslag som Kommittén om stöd vid korttidsarbete har presenterat hänvisas läsaren till SOU 2022:65. 
  
 247 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 STEMU-utredningen 
  rekommendation är att redan på förhand välja ut ett mindre antal lämpliga finanspolitiska åtgärder för stabiliseringspolitiska ändamål.212 Syftet med rekommendationen är att korta beslutstiden för diskretionära finanspolitiska åtgärder, genom att i förväg klarare precisera vilka åtgärder som i första hand har stabiliseringspolitiska effekter och därför inte är fördelnings- mässigt kontroversiella eller har stora effekter på effektiviteten i samhällsekonomin. De på förhand utvalda styrmedlen kan användas enskilt eller i olika kombinationer. Valet av styrmedel bör vara beroende av störningens karaktär och storleken av åtstramningen eller stimulansen bör avvägas mot störningens storlek. STEMU föreslår också att ett riksdagsbeslut om en stabiliseringspolitisk åtgärd endast skulle avse en avgränsad tidsperiod med möjligheten att förlängas eller förkortas om förhållandena senare ändras (se vidare kapitel 8 för en diskussion om mål och strategier). 
  
 De finanspolitiska instrument som används i stabiliseringssyfte bör uppfylla åtminstone några av följande kriterier för att anses utgöra ett attraktivt instrument:213 
  
 •De ska vara så generellt verkande som möjligt. Med detta menas att basen för skatte- eller utgiftsförändringen bör vara så bred att åtgärden påverkar en stor del av ekonomin.214 
  
 •De ska ha hög multiplikator, dvs. kvoten mellan förändringen i BNP och förändringen i offentliga utgifter eller skatteintäkter ska vara hög. 
  
 •De ska kunna användas temporärt. Behovet av att snabbt kunna trappa ner och avskaffa åtgärden när konjunkturläget stabilise- ras är lika viktig som själva stimulansen i sig. 
  
 •De ska kunna användas symmetriskt över konjunkturcykeln. Med detta menas att exempelvis en skatteförändring (skatte- höjning) i högkonjunktur ska kunna motsvaras av en mot- svarande skatteförändring (skattesänkning) i en lågkonjunktur. 
  
 212SOU 2002:16. 
  
 213Se SOU 2002:16 och Sanders (2023). 
  
 214Detta motsägs av modern makroekonomisk forskning. I dynamiska stokastiska allmänna jämviktsmodeller med heterogena agenter betonas att den marginella konsumtionsbenägen- heten skiljer sig kraftigt mellan olika grupper, vilket innebär att riktade åtgärder har mycket större finanspolitisk multiplikator jämfört med åtgärder som påverkar alla hushåll lika. 
  
 248 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 •De ska kunna få snabb effekt på ekonomin. Detta ställer både krav på snabba beslutsprocesser och att åtgärdernas snabbt går att genomföra. Det sistnämnda kan t.ex. vara ett problem när det gäller investeringar. 
  
 I nästkommande två avsnitt redovisas en bruttolista med aktiva stabiliseringspolitiska åtgärder som i olika grad uppfyller de egen- skaper som listas ovan. De aktiva finanspolitiska stabiliserings- åtgärderna på listan är uppdelade under två underrubriker beroende på deras lämplighet att aktiveras semiautomatisk eller diskretionärt. 
  
 9.3Semiautomatiska stabilisatorer 
  
 Semiautomatiska stabilisatorer är ett mellanting mellan automatiska stabilisatorer och diskretionär politik, i den meningen att det krävs diskretionära beslut, men att beslutprocessen sätts igång baserat på i förväg definierade förändringar i lämpliga indikatorer. I ett första steg bestäms lämplig storlek på den åtgärd som ska vidtas, vilka makroekonomiska villkor som måste uppfyllas för att beslut ska fattas och hur åtgärden praktiskt ska vidtas. I ett andra steg fattas ett nytt beslut för att aktivera systemet. Upplägget ger politikerna möjlighet till diskretionära överväganden om huruvida det är lämp- ligt att vidta åtgärden i den specifika situationen som föreligger, samtidigt som tillämpningen underlättas av att den förberetts. 
  
 Det ursprungliga systemet för korttidsarbetet är ett av få exempel på semiautomatiska stabilisatorer i Sverige. Vissa finanspolitiska stimulansåtgärder på utgiftssidan (såsom flertalet arbetsmarknads- politiska åtgärder) har historiskt fungerat på ett sätt som liknar semiautomatiska stabilisatorer, i den bemärkelsen att de vanligen genomförs, om inte med fullständig automatik inom ramen för ett helt fast regelsystem, så åtminstone enligt sedan länge väl inarbetade rutiner. 
  
 Statligt stöd för korttidsarbete 
  
 Enligt nu gällande regler finns en möjlighet att ge tidsbegränsat stöd till arbetsgivare vid en synnerligen djup lågkonjunktur eller då en 
  
 249 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 sådan bedöms vara nära förestående.215 Stödet aktiveras genom att regeringen meddelar föreskrifter. Det gamla systemet för korttids- arbete innebär att arbetstid och lön tillfälligt minskar och systemet tillämpas när efterfrågan faller kraftigt. Genom subventionen delar tre parter – arbetsgivare, arbetstagare och staten – på kostnaderna för korttidsarbetet under den begränsade tiden. 
  
 Enligt det gamla systemet för korttidsarbete måste regeringen göra en samlad bedömning av om förutsättningarna för att utfärda bestämmelser om kortvarigt arbetsstöd är uppfyllda. Prognoser om det ekonomiska läget kan ligga till grund för bedömningen. Som en allmän utgångspunkt bör prognoserna omfatta en period på ett till två år. 
  
 Konjunkturinstitutet ska enligt sin instruktion bistå Regeringskansliet med bedömning av om kriterierna för denna del av lagstiftningen om stöd vid korttidsarbete är uppfyllda. En sådan bedömning ska enligt Konjunkturinstitutets regleringsbrev lämnas skriftligen till Finansdepartementet inom tre veckor efter det att myndighetens barometerindikator understigit värdet 80. När Konjunkturinstitutets bedömning har inkommit bör regeringen ta ställning till om kriterierna enligt lag är uppfyllda och om systemet för stöd vid korttidsarbete ska aktiveras eller inte. 
  
 Ett centralt syfte med systemet med subventionering av kort- tidsarbete är att undvika uppsägningar och därigenom bibehålla företagsspecifik kompetens i avvaktan på att konjunkturen vänder uppåt. 
  
 Konjunkturberoende arbetslöshetsersättning 
  
 Det är bara en del individer som märkbart förlorar inkomst under lågkonjunkturer, t.ex. på grund av ökad arbetslöshet. Detta innebär att den cykliska inkomstrisken är ojämnt fördelad mellan individer. Automatiska system, såsom arbetslöshetsförmåner, som tar hänsyn till cykliska fluktuationer i inkomstrisken, är därför idealiska semiautomatiska stabilisatorer.216 Villarreal m.fl. (2022) tar fasta på denna faktor och föreslår en konjunkturberoende arbetslöshets- ersättning, som i lågkonjunktur görs mer generös i termer av högre 
  
 215Se DS 2012:59. 
  
 216Vilket också noteras i Sanders (2023). 
  
 250 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 ersättningsnivå eller längre maximal ersättningsperiod. Duncan och Lopez (2018) skriver att det går att införa konjunktur- beroende arbetslöshetsersättning som exempelvis höjs när arbetslös- heten stiger över en viss nivå. Arbetslöshetsersättningen försvagar arbetslöshetens inverkan på hushållens disponibla inkomster sam- tidigt som den försvagar incitamenten att söka och tacka ja till nytt arbete. Duncan och Lopez (2018) betonar att argumentet för att arbetslöshetsförmånerna ska vara beroende av konjunkturella svängningar är att avvägningen mellan dess för- och nackdelar ändras med konjunkturläget.217 Under lågkonjunkturer kan den ekono- miskt optimala balansen mellan de två målen förskjutas i riktning mot att dämpa minskningen av hushållens disponibla inkomster. Finanspolitiska rådet (2009) konstaterar att förändringar i arbets- löshetsersättningen kan vara en effektiv stabilisator, eftersom de arbetslösa kan förväntas konsumera en relativt stor del av inkomst- ökningen. 
  
 Konjunkturberoende arbetsmarknadsåtgärder 
  
 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan också används som aktiva konjunkturstabilisatorer, även vid mindre chocker. Det är viktigt att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte används i en sådan utsträckning att de förlorar sin effektivitet och att den öppna arbetslösheten inte begränsas till priset av en betydande negativ inverkan på den reguljära sysselsättningen. Dessutom bör arbets- marknadspolitiska åtgärder som är konjunkturstabiliserande inte vara permanenta, utan bör kunna avvecklas snabbt när konjunkturen förbättras. Det bör också poängteras att arbetsmarknadsutbildning har undanträngningseffekter på den reguljära sysselsättningen, men dessa är sannolikt mindre i lågkonjunktur. Därför gäller det att ökade volymer av arbetsmarknadsutbildning och andra insatser 
  
 217I Villarreal (2023) föreslås att ett likande system införs som en helautomatisk stabilisator. Under pandemin gjordes den svenska arbetslöshetsförsäkringen mer generös genom dis- kretionära beslut om högre tak och grundbelopp för arbetslöshetsersättningen och kvalifi- ceringskraven sänktes. Förändringarna skulle vara temporära. Men de mer generösa bestämmelserna har förlängts (senast i budgetpropositionen för 2023). Det illustrerar svårigheterna att återgå till tidigare regler i en mer normal situation. Villarreal menar att det förmodligen skulle vara lättare – utan att för den skull vara garanterat – om man utformade ett system för automatiska variationer i arbetslöshetsförsäkringens villkor beroende på konj- unkturen. Hans slutsats är att det borde risken minska för att förändringar som är avsedda att vara tillfälliga uppfattas som permanenta. 
  
 251 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 inom arbetsmarknadspolitiken fasas ut när konjunkturläget för- bättras. 
  
 Variationer i statsbidraget till kommunerna 
  
 I avsnitt 9.1 presenterades en möjlig förstärkning av de automatiska stabilisatorerna genom en automatisk stabilisering av kommunernas och regionernas inkomster över konjunkturen. Ett alternativ till detta kan vara att semiautomatisk variera statsbidragen till kommunerna.218 Tillfälliga ökningar av statsbidragen gör det möjligt för kommunerna att upprätthålla konsumtion och investeringar och undvika personalnedskärningar, samtidigt som de uppnår balans- kravet. 
  
 Variation av  
 ROT-avdrag 
  
 En åtgärd riktade mot privata investeringar som har prövats i Sverige en längre tid är skatteavdrag för reparationer, om- och tillbyggnader av bostadshus  
 (ROT-avdragen). 
  Tanken med  
 ROT-avdragen 
  ur stabiliseringssyfte är att stimulera fastighetsägare att tidigarelägga planerade  
 ROT-aktiviteter. 
  Ett sätt kan vara att utöka skatte- reduktionen och omfattningen av de tjänster som ingår i ROT- avdraget i en lågkonjunktur för att sedan minska avdraget i en högkonjunktur. Erfarenheterna från  
 ROT-avdraget 
  är goda och det är ett enkelt sätt att öka de privata investeringarna och sysselsätt- ningen i dessa branscher. Samtidigt bör det poängteras att ROT- avdraget infördes ursprungligen av konjunkturella skäl, men permanentades och numera liknar ett strukturellt stöd. Det finns därför en risk att en utökning av  
 ROT-avdraget 
  som vidtas i konjunkturstabiliserande syfte permanentas av politiska skäl. Det här skulle strida mot ett viktigt kriterium, nämligen att stödet ska användas temporärt och symmetriskt över tiden. 
  
 218Se exempelvis Duncan och Lopez (2018) och Villarreal (2023). 
  
 252 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Andra semiautomatiska åtgärder 
  
 Andra semiautomatiska åtgärder som diskuterats i forsknings- litteraturen är semiautomatiska skattenedsättningar och klump- summetransfereringar till hushållen.219 Riktade transfereringar till hushåll med hög marginell konsumtionsbenägenhet är ett annat exempel.220 Genom sådana transfereringar stöttas svaga hushåll. 
  
 En semiautomatisk stabilisator som kan övervägas är att ge ett kontantstöd till hushållen – när kriterierna för de semiautomatiska stabilisatorerna är uppfyllda – i form av skattesänkningar och/eller bidrag. Dessa åtgärder är ämnade för att upprätthålla hushållens konsumtion. Högre sparbenägenhet hos höginkomsttagare skulle tala för att åtgärden ges en fördelningspolitisk inriktning mot lågin- komsttagare. Å andra sidan kan även många hushåll med högre inkomster ha en hög konsumtionsbenägenhet om de inte kan öka sin skuldsättning. För en jämnare fördelning av kontantstödet talar också risken för negativa följder av högre förväntade marginal- effekter, i synnerhet om åtgärden förväntas användas med viss regel- bundenhet. En lämplig sammanvägning av olika för- och nackdelar med avseende på stödets inkomstprofil skulle kunna vara att ge ett ungefär lika stort belopp till samtliga vuxna i befolkningen, med ett extra stöd för hushåll med barn. Detta skulle ge ett relativt sett större tillskott till låginkomsttagarnas disponibla inkomster samtidigt som försämrade incitament av åtgärden minimeras. 
  
 9.4Diskretionär finanspolitik 
  
 Nedan presenteras en bruttolista med aktiva finanspolitiska åtgärder som kan vidtas diskretionärt. 
  
 Inkomstskatter och transfereringar 
  
 En förändring av de personliga inkomstskatterna eller transferering- arna påverkar hushållens disponibla inkomster. Hur förändringar i de disponibla inkomsterna i sin tur påverkar de privata konsumtions- utgifterna är svårare att bedöma. Ett forskningsresultat är att 
  
 219Se exempelvis Sahm (2019). 
  
 220Det här instrumentet förordas av Sanders (2023) vid kortvariga lågkonjunkturer. 
  
 253 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 effekterna av förändringar i disponibel inkomst på kort sikt inte slår igenom fullt ut i förändrad konsumtion (beroende på hur starkt ricardiansk ekvivalens är i praktiken)221. Avgörande för genomslaget är bl.a. vilka möjligheter hushållen har att via kreditmarknaden omfördela sin konsumtion över tiden. Förändringar i transfereringar kan också ge effekter på arbetsutbudet. Förändringar av transfe- reringarna till hushållen har liknade ekonomiska effekter som förändringar av inkomstskatterna. Dessa kan således stimulera efterfrågan under lågkonjunkturer och minska efterfrågan i hög- konjunkturer. Det kan inte uteslutas att en höjning eller sänkning av inkomstskatten/transfereringen kan komma att bli föremål för utdragna fördelningspolitiska diskussioner. Därför uppfyller inte varierande inkomstskatter/transfereringar en av de viktigaste egenskaperna som nämndes ovan. STEMU (SOU 2002:16) avråder att man använder transfereringar i konjunkturstabiliserande syfte, eftersom de vanligen avser specifika grupper. Förändringar av transfereringarna får därmed förhållandevis stora effekter på inkomstfördelningen. Detta torde göra det särskilt svårt att minska transfereringarna när konjunkturen behöver dämpas. 
  
 Konjunkturberoende kapitalbeskattning 
  
 I en ekonomi med kapitalinkomstbeskattning är det räntan efter skatt som spelar roll för hushållens och företagens beslutsfattande. Ur hushållens och företagens synvinkel bör det inte vara någon skillnad mellan en förändring av räntesatsen och en förändring av kapitalskattesatsen. Det är därför alltid möjligt att ändra kapital- skattesatsen så att en sådan ändring ger samma effekt på räntan efter skatt som om räntesatsen hade ändrats. Tanken är att med hjälp av en konjunkturparameter exempelvis sänka/höja den effektiva kapitalinkomstskattesatsen i en högkonjunktur/lågkonjunktur.222 En sänkning/höjning av den effektiva kapitalinkomstskattesatsen påverkar relativpriset på konsumtion över tid på samma sätt som en ränteändring. En sänkning/höjning av den effektiva kapitalinkomst- skattesatsen ökar/minskar sparandet och minskar/ökar konsum- tionen. 
  
 221Se avsnitt 7.1. 
  
 222Se Boije och Shahnazarian (2003). 
  
 254 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Det finns flera potentiella problem med varierande kapital- beskattning. Ett problem med en konjunkturberoende kapital- beskattning är att effekten inte nödvändigtvis uppkommer i sam- band med att skatten ändras. Den kan ge upphov till ett antal potentiella arbitrageproblem. Den skisserade modellen kan upp- fattas som trubbig i en globaliserad värld där det finansiella kapitalet är lättrörligt över gränserna, vilket kan ge upphov till potentiella skatteplaneringsproblem. Dessa ska förstås vägas mot de stabilise- ringspolitiska fördelarna. 
  
 Variationer i mervärdesskatt 
  
 Variationer i mervärdesskattesatsen kan omfördela hushållens konsumtion över tiden. En tillfällig höjning av mervärdesskatte- satserna kan dämpa den privata konsumtionen under en hög- konjunktur, på samma sätt som en tillfällig sänkning av mervärdes- skattesatserna kan bidra till att öka den privata konsumtionen under en lågkonjunktur. Om mervärdesskatteförändringen slår igenom snabbt på priserna påverkas konsumtionen eftersom tillfälliga förändringar i mervärdesskattesatsen påverkar dels de relativa priserna mellan konsumtion vid olika tidpunkter dels genom att hushållens reala disponibla inkomst påverkas av allmänna föränd- ringar i prisnivån på grund av skatteförändringar. 
  
 Effekten på konsumentprisindexet (KPI) beror på i vilken utsträckning mervärdesskatteförändringar övervältras till konsu- mentpriserna. Genomslaget på kort och lång sikt bestäms av utbuds- och efterfrågeelasticitet och potentiell prisstelhet. I Finansdepartementets (2023) beräkningskonventioner för de offentligfinansiella effekterna av förändringar i mervärdesskatten antas att en höjning av en mervärdesskattesats övervältras helt på den slutliga konsumenten genom förändrade priser. I moderna makroekonomiska modeller antas att det förekommer prisstelheter. Standardsynen är att det tar några månader innan en kostnads- förändring delvis slår igenom i priset för konsument samt att övervältring inte sker fullt ut.223 Det är möjligt att genomslaget av en mervärdesskatteförändring på priserna är snabbare än andra 
  
 223Se t.ex. Konjunkturinstitutet (2015) för en analys av de kort- och långsiktiga effekterna av sänkt restaurangmoms. 
  
 255 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 kostnadsförändringar. Samtidigt finns det viss risk att ingen förändring i priser alls sker eftersom förändringen i mervärdes- skatten är tillfällig. Men det kan också vara så att företagen snabbt ändrar sina priser för att tillfälligt kunna öka sin försäljning. I vilket fall som helst är det viktigt att beakta att det kan ta några månader innan förändrade mervärdesskattesatser slår igenom på priserna. 
  
 Ett tänkbart problem med förändringar i mervärdesskattesatsen är att hushållen kanske ökar eller skjuter upp sin konsumtion precis innan mervärdesskattesatsen höjs eller sänks. Dessa problem kan minimeras om skatteändringarna träder i kraft så snart som möjligt efter det att beslutet har fattats. Variationer i mervärdesskattesatsen uppfyller flera av dem kriterier som nämndes ovan, men multiplika- torn anses vara låg (se kapitel 7). 
  
 Konjunkturberoende arbetsgivaravgifter 
  
 Förändringar av arbetsgivaravgifter påverkar företagens totala löne- kostnader, såvida inte förändringen av arbetsgivaravgiften över- vältras på lönerna. Empiriska studier visar att de nominella lönerna är relativt stela på ett till två års sikt och att förändringar i arbets- givaravgifterna kan ha kortsiktiga effekter på lönekostnaderna och därmed på sysselsättningen och produktionen. Om förändring av arbetsgivaravgiften slår igenom på priserna kan den också ha en viss inverkan på den samlade efterfrågan i ekonomin genom att förskjuta efterfrågan från importerade till inhemskt producerade varor. En minskning av arbetsgivaravgiften kan därför användas för att upprätthålla sysselsättningen under lågkonjunkturer. På samma sätt kan en ökning av arbetsgivaravgifterna användas för att dämpa sysselsättningen under en högkonjunktur. Förändringar av arbets- givaravgifterna kan i viss mån fylla samma funktion som för- ändringar i den nominella växelkursen. En sänkning av arbetsgivar- avgifterna, liksom en depreciering eller devalvering av växelkursen, förbättrar exportörernas konkurrenskraft. Förändringar av arbets- givaravgifter uppfyller många av de kriterier som nämndes ovan. 
  
 Arbetsgivaravgifter har å andra sidan en låg multiplikator vilket indikerar att förändringar av arbetsgivaravgifter inte tycks få så stora kortsiktiga effekter på lönekostnaderna och därmed på syssel- sättningen och produktionen. En möjlig förklaring är att anställ- 
  
 256 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 ningsbeslut normalt är ett långsiktigt åtagande vilket innebär att en tillfällig minskning av lönekostnad endast har marginell effekt på företagens anställningsplaner. Det här är en faktor som bör beaktas vid utformningen av den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. 
  
 Intern devalvering 
  
 Minskningar av arbetsgivaravgifterna kan finansieras genom att höja andra skatter eller minska de offentliga utgifterna så att den offentliga sektorns finansiella sparande förblir oförändrat. Sådana åtgärder kallas vanligen för intern devalvering och kan vara önsk- värda i situationer då de offentliga finanserna är ansträngda för att stärka det svenska näringslivets konkurrenskraft. 
  
 Intern devalvering är ett sätt att hantera konjunkturnedgångar utan att ändra växelkursen. Det övergripande målet med en interndevalvering är att sänka de nominella lönerna i landet i syfte att öka näringslivets konkurrenskraft. Den grundläggande idén bakom interndevalvering är därför att den ska minska arbetskrafts- kostnaderna. Detta leder till att de varor som produceras i Sverige kan produceras billigare och exporteras till lägre priser. Billigare export ökar efterfrågan på inhemska företags produkter, vilket i sin tur stärker deras konkurrenskraft gentemot utländska företags produkter. En ökad export har i sin tur en positiv inverkan på sysselsättningen. 
  
 Intern devalvering uppfyller flera av de kriterier som nämndes ovan. Intern devalvering kan användas i situationer då det är olämpligt att förändra det offentliga finansiella sparandet. 
  
 Marginella sysselsättningsstöd 
  
 Ett alternativ till att generellt sänka arbetsgivaravgifterna är att sänka dem enbart för företag som ökar sin sysselsättning (netto). Ett antal praktiska problem har diskuterats när det gäller marginella syssel- sättningsstöd. Den administrativa bördan för företagen kan bli högre och som ett resultat av detta kan färre företag använda sig av detta stöd. Ett annat problem är fusk genom omvandling av olika typer av befintlig verksamhet. Detta skapar administrativa problem. Ett tredje problem är att stödet gynnar expanderande företag 
  
 257 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 (eftersom det är dessa företag som ökar sin sysselsättning mest) på bekostnad av andra, med negativa konsekvenser för den samhälls- ekonomiska effektiviteten. Marginella sysselsättningsstöd uppfyller inte alla de kriterier som ställdes upp ovan. 
  
 Åtgärder riktade mot privata investeringar 
  
 Investeringsstöd (t.ex. extra avdrag vid investeringstillfället) vid lågkonjunktur är en åtgärd som ofta förordas. Syftet är att påverka fördelningen av investeringarna över tid på ett kontracykliskt sätt. Om de lyckas kan dessa åtgärder få förhållandevis stark stabili- seringspolitisk effekt. Utöver den statliga stimulansen eller åtstram- ningen tvingas nämligen också investeraren att i viss utsträckning tillskjuta egna eller lånade medel. Det finns en risk att betydande delar av stödet kan komma att utgå till investeringar som under alla omständigheter skulle ha genomförts. Investeringsstöd uppfyller inte alla de kriterier som nämndes ovan. Detta gäller särskilt beslut- och genomförandelaggarna. 
  
 Medel riktade mot byggnadsinvesteringar 
  
 Byggnadsinvesteringarna varierar förhållandevis mycket över konj- unkturcykeln och är starkt knutna till inhemsk produktion. Skatter och/eller subventioner riktade mot investeringar som varierar med konjunkturläget skulle kunna få en stabiliserande effekt om de kan bidra till att investeringarna omfördelas över tiden på ett sätt som dämpar konjunktursvängningarna. Ett möjligt stabiliseringspolitiskt medel är att ta ut en skatt på  
 ny-, 
  om- och tillbyggnader av fastig- heter i högkonjunkturer och ge en motsvarande subvention i låg- konjunkturer. Denna åtgärd lider av samma problem som konj- unkturberoende stöd till privata investeringar. Konjunkturberoende medel riktade mot byggnadsinvesteringar uppfyller därför inte heller alla de kriterier som nämndes ovan. Detta gäller särskilt beslut- och genomförande laggarna. 
  
 258 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Offentlig konsumtion 
  
 Huvuddelen av den offentliga konsumtionen organiseras av kommuner och regioner och omfattar utbildning, hälsovård, barn- omsorg och äldreomsorg. Dessa verksamheter är relativt svåra att variera över konjunkturcykeln, men i händelse av en större ekonomisk chock kan det vara ekonomiskt motiverat med sväng- ningar på en eller några procent. En möjlighet är att höja/ sänka anslagen till statlig konsumtion samt statsbidragen till kommunerna i förhållande till en fastslagen normalnivå i låg- respektive högkonj- unktur. Att variera offentlig konsumtion över en konjunkturcykel låter tilltalande särskild med tanke på att de har visat sig ha stora multiplikatorer. Problemen med dessa åtgärder är deras genomför- andelaggar och beslutslaggar. Det är en av anledningarna till att det skulle vara bättre att stärka de automatiska stabilisatorerna genom att bidragen till kommunerna kopplas till hur kommunernas skatte- intäkter utvecklas och att kompensera för variationer i dessa (se avsnitt 9.1). 
  
 Offentliga investeringar 
  
 Även förändringar i de offentliga investeringarna har direkta, och därmed också förhållandevis starka, effekter på den aggregerade efterfrågan. Offentliga investeringar kräver oftast lång planeringstid. De kan därför vara svåra att använda i stabiliseringspolitiskt syfte. Dock kan den tidsmässiga förläggningen av redan planerade investeringar i viss mån anpassas med hänsyn till konjunkturen. Exempel kan vara underhåll av infrastruktur samt reparationer och ombyggnader. Det förutsätter dock att det finns en planeringsreserv av sådana projekt. Problemen med dessa åtgärder är deras genom- förandelaggar och beslutslaggar som gör det mindre lämpligt som stabiliseringspolitisk åtgärd. 
  
 Diskretionära finanspolitiska åtgärder under pandemin 
  
 Coronakrisen innebar ett mycket hårt slag mot ekonomin. Olika stödåtgärder vidtogs för att mildra effekterna av den ekonomiska krisen. Dessa kan grovt delas in i två kategorier: stöd som har en 
  
 259 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 direkt budgetpåverkan och stöd som främst fokuserar på att stärka företagens likviditet genom lån och skatteuppskov. Den senare åtgärden kan också ha en inverkan på statsbudgeten, men detta skulle endast inträffa om lånet inte kan återbetalas och staten drabbas av en kreditförlust. 
  
 Stöden som hade en direkt budgetpåverkan riktades både till företag, hushåll och offentlig sektor. De viktigaste åtgärderna som påverkade budgeten var korttidspermitteringar och sänkningar av arbetsgivaravgifterna. I praktiken var systemet med kortare arbetstid både ett stöd till företagen och till hushållen. Betalningar gjordes till företagen, men överfördes till de anställda som kompensation för de timmar de inte arbetade. Det fanns emellertid också uppenbara för- delar för företagen eftersom de kunde minska sina arbetskrafts- kostnader och slippa att nyanställa när efterfrågan återhämtade sig. 
  
 Exempel på andra viktiga åtgärder är omställningsstödet, sänkta arbetsgivaravgifter, kompensationen för sjuklöneansvaret, ersätt- ning för karensavdrag (karensdag), förstärkning av bostadsbidraget för barnfamiljer, förstärkt  
 A-kassa, 
  tillfälligt slopat krav på läkar- intyg under sjuklöneperioden, ersättning till riskgrupper, tillfälligt undantag från intyg vid ansökan om smittbärarpenning, viss tillfällig föräldrapenning när skola eller förskola stänger, ersättning vid inställd vård eller rehabilitering, och graviditetspenning till gravida vid risker i arbetsmiljön. 
  
 Företagsstöden i form av omsättnings/omställningsstöd och hyresstöd är åtgärder som med fördel kan utformas som semiauto- matiska aktiva stabiliseringsåtgärder. En fördel under pandemin var att de inte direkt bidrog till att förstärka hushållens konsumtions- efterfrågan i tider då fysisk distansering var påbjuden, samtidigt som stöden i hög grad kunde riktas till sektorer som direkt påverkades av krisen. 
  
 Åtgärder som inte direkt påverkar budgeten kan delas in i två huvudkategorier: lånegarantier och uppskjuten skattebetalning. Lånegarantier innebär att staten agerar som en slags garant för ett företags lån i viss utsträckning. Det var dock inte staten som agerade långivare, utan kreditinstitut som banker, som också utförde de faktiska kreditprövningarna. Den andra kategorin, skattelättnader, förbättrade likviditeten genom att företag fick möjlighet att skjuta upp sina skatteinbetalningar. Om ansökan beviljades tillkom dock ränta och avgifter på det uppskjutna beloppet. 
  
 260 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 9.5Strukturella finanspolitiska åtgärder som har konjunkturstabiliserande effekter 
  
 Rent strukturpolitiska åtgärder kan använda samma finanspolitiska instrument som stabiliseringspolitiken, men då inte i avsikt att stabilisera konjunkturcykeln utan för att åstadkomma permanenta förändringar av olika slag. Offentliga utgifter och skatter påverkar dels viljan att investera och arbeta dels hur produktiviteten utveck- las. Skattesystemets utformning har effekter på både arbetsutbudet, kapitalstocken och produktivitetstillväxten. Vissa offentliga utgifter bidrar till ökad produktivitetstillväxt, t.ex. utbildning, barnomsorg, forskning och infrastruktur. Andra offentliga utgifter kan skapa målkonflikter, t.ex.  
 a-kassa, 
  sjukförsäkring och pensioner. Sådana målkonflikter kan exempelvis uppstå mellan arbetskraftsdeltagande och ekonomisk trygghet. Många offentliga utgifter är också motiverade av helt andra överväganden än ekonomisk tillväxt, såsom försvarsutgifter, hälso- och sjukvård, rättsväsende eller kultur- politik. 
  
 Diskussionen ovan indikerar att gränsdragningen mellan strukturpolitik och finanspolitisk konjunkturstabilisering kan vara svår. Därför är det viktigt att vid utformningen av den finans- politiska konjunkturstabiliseringen beakta de åtgärder som vidtas av strukturpolitiska skäl eftersom dessa åtgärder påverkar dels viljan att investera och arbeta dels hur produktiviteten utvecklas på både kort- och lång sikt. 
  
 9.6Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Finanspolitiska konjunkturåtgärder bör vara tillfälliga, för att under- lätta en snabb återgång till målet när konjunkturen vänder uppåt. Åtgärderna behöver också vara vältajmade och inte kräva en alltför lång beredningstid i Regeringskansliet och riksdagen och bör kunna implementeras snabbt, för att undvika att de blir procykliska. Multiplikatoreffekterna av förändrade skatter och transfereringar är troligen mindre än multiplikatoreffekterna av förändrade nivåer på offentlig konsumtion och offentliga investeringar. De senare tenderar dock att ofta vara förenade med större tidsfördröjningar i implementeringen i förhållande till de kortare ledtider för beslut och 
  
 261 
  
 Ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering - Instrument 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 genomförande som tenderar gälla för enklare förändringar av skatter och transfereringar. De längre ledtiderna talar för att stor försiktig- het är påkallad gällande mer omfattande diskretionär användning av ökad offentlig konsumtion och investeringar som stabiliserings- politiska instrument. Samtidigt indikerar det här att det inte heller kan vara samhällsekonomiskt effektivt att påtagligt variera antalet offentliganställda över konjunkturen Det talar för att finans- politiken borde upprätthålla en stabil nivå på den offentliga konsum- tionen i lågkonjunkturer. 
  
 Det finns flera möjligheter genom vilka de befintliga automatiska stabilisatorerna kan förstärkas. Ett sätt kan vara att utforma reglerna för statsbidragen till kommunerna på ett sådant sätt så att dessa automatiskt kompenserar för konjunkturella variationer i kommunernas inkomster. Ett annat sätt kan vara att ge bolag möjligheten att göra förlustutjämning bakåt i tiden i bolags- beskattningen. 
  
 En semiautomatisk stabilisator som kan övervägas är kontantstöd eller temporär skattereduktion i inkomstbeskattningen i låg- konjunktur (respektive höjd inkomstskatt i högkonjunktur). Andra semiautomatiska stabilisatorer som kan övervägas är konjunktur- beroende arbetslöshetsersättning, stöd till  
 korttids-arbete, 
  omsätt-  
 nings-/omställningsstöd 
  och arbetsmarknadspolitiska program. Även statsbidragen till kommunerna kan utformas som en semi- automatisk stabilisator i det fall statsbidragen till kommunsektorn inte skulle utformas som en automatisk stabilisator. 
  
 Vid ytterligare behov av finanspolitisk konjunkturstabilisering i en djup lågkonjunktur kan främst följande diskretionära stabilise- ringsåtgärder övervägas: budgetanslagen till statlig konsumtion eller investeringar kan förändras, skatter och transfereringar kan justeras, och/eller  
 ROT-avdraget 
  kan förändras. I det fall de statliga bidragen till kommunerna varken ändras automatiskt eller semiautomatiskt skulle de kunna varieras diskretionärt för att kommunerna ska kunna upprätthålla sin konsumtion. 
  
 262 
  
 10Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 I kapitel 8 diskuterades att det nuvarande finanspolitiska ramverket i stort sett inte omfattar några stabiliseringspolitiska delar. Det är därför i huvudsak ett rent budgetpolitiskt ramverk som syftar till att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Ramverket består av mål, restriktioner och principer som politiken ska förhålla sig till samt former för uppföljning och utvärdering (se figur 8.1). Det innehåller följande delar: budgetpolitiska mål och restriktioner (överskottsmål och skuldankare för den samlade offentliga sektorn, statligt utgiftstak, kommunal ekonomi i balans), regler och praxis för den statliga budgetprocessen, arrangemang för extern uppfölj- ning samt öppenhet och tydlighet. 
  
 I detta kapitel beskrivs nuvarande ramverk för finanspolitiken i Sverige och EU med fokus på de budgetpolitiska målen och budget- processen. Tillsammans med tidigare kapitel där bedömningar görs om hur det stabiliseringspolitiska ramverket bör utformas, tjänar detta kapitel som en bakgrund till efterföljande kapitel som bl.a. handlar om budgetprocessen och hur man kan förändra det budget- politiska ramverket för att införliva det stabiliseringspolitiska ram- verket däri. 
  
 Kapitlet inleds med en redogörelse för tillkomsten av den statliga budgetprocessen och det budgetpolitiska ramverket (avsnitt 10.1). Därefter beskrivs rambeslutsmodellen (avsnitt 10.2) och de icke- lagreglerade förändringar som har gjorts av det nuvarande ramverket för finanspolitiken (avsnitt 10.3). En mer detaljerad redogörelse för de förändringar som skett återfinns i appendix F. Sedan redogörs mer specifikt för överskottsmålet (avsnitt 10.4), utgiftstaket (avsnitt 10.5), skuldankaret (avsnitt 10.6) och det kommunala balanskravet (avsnitt 10.7). EU:s budgetpolitiska regelsystem beskrivs i ett 
  
 263 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 avslutande avsnitt (avsnitt 10.8). Där beskrivs också inriktningen på den pågående översynen av EU:s regelverk. 
  
 10.1Budgetprocessen och det budgetpolitiska ramverket – från tillkomst till nuvarande system 
  
 10.1.1 
 1990-talskrisen 
  visade på behov av reformerad statlig budgetprocess 
  
 Den statliga budgetprocessen genomgick omfattande förändringar under  
 1990-talet 
  mot bakgrund av den dåvarande djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen. BNP minskade tre år i rad i början av  
 1990-talet 
  och den okonsoliderade statsskulden ökade från 40 pro- cent av BNP 1990 till 73 procent av BNP 1995.224 Den stats- finansiella krisen orsakades av såväl den ekonomiska krisen som av en i internationell jämförelse svag budgetprocess.225 Den s.k. Ekonomikommissionen framhöll krisens konstitutionella orsaker.226 I Regeringskansliet föregicks reformarbetet bl.a. av en analys som visade att Sveriges förmåga att kontrollera statsutgifterna var sämre än jämförbara  
 EG-länders, 
  vilket bidrog till att regeringen i sin interna budgetprocess började utnyttja olika typer av utgiftstak och utgiftsramar.227 Riksdagsutredningen framhöll bl.a. bristen på full- ständighet i budgetpropositionen, såsom förekomsten av nettoredo- visning och omfattande förekomst av statliga fonder vid sidan av budgeten, samt den bristande utgiftskontrollen av regelstyrda transfereringar till hushåll och företag.228 Riksdagens arbete ledde fram till ett beslut om att fr.o.m. budgetåret 1997 tillämpa en processregel i form av en s.k. rambeslutsmodell som utgår från ett totalt utgiftsutrymme fördelat på utgiftsramar för olika utgifts- områden.229 
  
 224Statsskulden är den bruttoskuld staten har byggt upp över åren då utgifterna varit större än inkomsterna. Det finns två mått på statsskulden, okonsoliderad och konsoliderad. Skillnaden är att i den okonsoliderade skulden så ingår statliga myndigheters innehav av statspapper. 
  
 225Ds 1992:126 
  
 226SOU 1993:16. 
  
 227Ds 1992:126. 
  
 2281993/94:TK1, 2, 3. 
  
 Pollard (2023) avsnitt 3. 
  
 264 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 10.1.2 Grundläggande syften 
  
 I kompletteringspropositionen på våren 1995 giftes de ovannämnda delarna ihop och utvecklades, med aviseringar om införande av bl.a. ett utgiftstak för de statliga utgifterna, som beslutas av riksdagen på förslag från regeringen, en budgetlag som syftade till att ytterligare skärpa regelverket för den statliga budgetprocessen och ett i lag reglerat förbud för kommunerna att låna till konsumtion.230 I denna proposition lades betoning på operationella mål och regler, som syftade till att styra den årliga budgetprocessen, som var lätta att följa upp och som tog sikte på strikt kontroll av de offentliga utgift- erna eftersom ”skadliga skattehöjningar samt återkommande under- skottsproblem ska undvikas” (s. 52). Några mer teoretiska motiv till förändringarna framgick dock inte av propositionen. 
  
 I Ds 1992:126 framhölls dock att olika intressegrupper bedriver lobbying för skattesänkningar eller utgiftsökningar som gynnar dem utan att tillräcklig hänsyn tas till de framtida kostnader som en ökad skuldsättning innebär, eftersom dessa delas med andra (s.k. common  
 pool-problemet). 
  Villarreal (2023) nämner andra orsaker till under- skottstendenser i moderna demokratier, bl.a. överoptimistiska fram- tidsbedömningar, informationsasymmetrier mellan regering och väljare, samt tidsinkonsistensproblem som regeringar genom en expansiv finanspolitik kan utnyttja för att öka sina återvalschanser samt omfördelning av konsumtion från framtida generationer till den egna generationen. 
  
 Strax därefter, i Sveriges s.k. konvergensprogram till EU juni 1995, aviserade regeringen ett mål för det  
 offentlig-finansiella 
  sparandeunderskottet för 1997. Jackson (2023) framhåller att 1990- talets budgetreform hade flera syften: 
  
 1.att förenkla beredningen av och besluten om statens budget i riksdagen, 
  
 2.att låta riksdagen besluta om budgeten ”uppifrån och ned” i stället för ”nedifrån och upp” i syfte att göra budgetarbetet mer 
  
 överskådligt och planmässigt, och 
  
 3.att hålla tillbaka de offentliga utgifterna, vilka enligt Riksdags- utredningen tenderade att öka i samband med budget- behandlingen i riksdagen. 
  
 230Prop. 1994/95:150. 
  
 265 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 I andra utvärderingar och utredningar har det framhållits att en av avsikterna med budgetreformen var att göra det möjligt för minoritetsregeringar att få igenom sitt budgetförslag i riksdagen.231 Reformarbetet innebar att alla steg i processen successivt kom att beröras: beredningsfasen, beslutsfasen, genomförandefasen och kontrollfasen. Förändringarna gav upphov till nya bestämmelser i riksdagsordningen232 och till att en ny Lag om statsbudgeten 
  
 (numera budgetlag) inrättades 1996.233 
  
 I riksdagsordningen infördes t.ex. en bestämmelse som innebär att samtliga förslag om statens inkomster och utgifter för det närmast följande budgetåret ska lämnas i budgetpropositionen (fullständighetsprincipen), om det inte föreligger synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl, i vilket fall sådana förslag får lämnas efter budgetpropositionen. Före budgetreformen var det inte ovanligt att regeringen efter det att den hade lämnat sin budgetproposition till riksdagen återkom med ytterligare förslag i separata propositioner. 
  
 Den nya procedurregeln för riksdagens budgetberedning, ram- beslutsprocessen, infördes i riksdagsordningen, vilket innebar att beslut först fattas om budgetens helhet (bl.a. budgetens omslutning och saldo) före dess enskilda delar, vilket ofta benämns som en  
 uppifrån-och-ned 
  process för budgeteringen. Budgetbesluten fick också en flerårig inriktning med riktlinjebeslut om utgiftstak och preliminära utgiftsramar. Förändringarna i riksdagsordningen inne- bar vidare att budgetåret lades om till att gälla kalenderåret, vilket innebar att budgetpropositionen lämnades på hösten och att en vårproposition med riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken infördes. Under 2014 blev det obligatoriskt för riksdagen att fatta budgetbesluten i enlighet med rambesluts- modellen (se avsnitt 10.2). 
  
 De förslag som lämnas i ordinarie ändringsbudgetar bör vara föranledda av förändringar som inte var möjliga att förutse i sam- band med budgetpropositionen och regeringen bör därför motivera 
  
 Lane (2006 och 2013). 
  
 232Riksdagsordningen riktar sig främst till riksdagen och bestämmelser om val till riksdagen och riksdagsarbetet, bl.a. regler som hur riksdagen beslutar om statens budget och om ledamöters möjligheter att lämna in motioner och utskottens möjlighet att väcka förslag (utskottsinitiativ). Riksdagsordningen har en särställning mellan vanlig lag och grundlag genom att dess bestämmelser endast kan ändras genom kvalificerad majoritet (3/4). 
  
 233Budgetlagen gäller i första hand regeringen och reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Med finansmakten menas rätten att bestämma över statens inkomster och utgifter. 
  
 266 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 varför de föreslagna ändringarna inte ingick i budgetpropositionen. Särskilda skäl för extra ändringsbudgetar kan föreligga t.ex. när en oförutsedd ekonomisk kris ställer krav på ett snabbt agerande. Regeringen ska dock i sådana situationer motivera varför förslaget inte kan behandlas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen för det nästkommande budgetåret eller på ordinarie ändrings- budgetar. Om ett förslag till ändringar i statens budget föranleds av en oförutsedd makroekonomisk utveckling bör en ny bedömning av den makroekonomiska situationen redovisas för riksdagen i anslutning till propositionen, vid sidan av förslagens budgetära effekter. 
  
 10.1.3 Specifika budgetpolitiska mål 
  
 Lagen om statsbudgeten (numera budgetlag) kom att innehålla ett stort antal bestämmelser om effektivitet i statens verksamheter, redovisningsprinciper för medlen i statens budget och budgetens avgränsning. Ur finanspolitisk synpunkt var sannolikt de viktigaste bestämmelserna de som avsåg regeringens möjlighet att föreslå en numerisk regel i form av ett flerårigt tak för statens och ålders- pensionssystemets samlade utgifter och utgiftsramar för enskilda ut- giftsområden samt bestämmelserna om uppföljning och prognoser. 
  
 Det kan nämnas att något mål för statens eller den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) inte fanns med i budgetlagen till en början. Regeringen föreslog dock senare riktlinjer för den offentliga sektorns finansiella sparande, vilka skulle gälla från 1997, dvs. från och med det år utgiftstaket infördes. Överskotts- målet infördes sedan i den omarbetade budgetlagen 2010. Det s.k. kommunala balanskravet, som understödjer överskottsmålet, inför- des i lag redan 1998 (med tillämpning från och med 2000). Kravet innebär att kommuner och regioner (f.d. landsting) ska budgetera så att kostnaderna inte överstiger intäkterna. 
  
 10.1.4 Övergripande erfarenheter 
  
 Erfarenheterna av den svåra statsfinansiella krisen på  
 1990-talet 
  kan förmodligen förklara både att det infördes förhållandevis restriktiva budgetregler och att det förts en politik som lett till att den 
  
 267 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 offentliga bruttoskulden (Maastrichtskulden) sjunkit kraftigt, från 69 procent av BNP 1995 till 33 procent 2022.234 
  
 Det är därför svårt att veta hur stora effekter införandet av de budgetpolitiska målen i sig har haft på de offentliga finanserna. Tidigare internationella studier har haft svårt att belägga ett orsaks- samband mellan budgetregler och offentligfinansiella utfall, men ett antal välgjorda internationella studier som genomförts under senare år ger stöd för att (strikta) budgetregler i sig har en positiv effekt på dessa utfall (se Villarreal, 2023, avsnitt 2.2.4). Enligt en del studier är regler för det finansiella sparandet mer effektiva än skuld- och utgiftsregler. 
  
 Mot bakgrund av denna internationella forskning är det troligt att även de svenska budgetpolitiska målen har bidragit till starkare offentliga finanser än vad som annars hade varit fallet. Den förstärkta externa granskningen av de budgetpolitiska målen har därtill sanno- likt ökat den politiska kostnaden att bryta mot dem och därigenom också medfört starkare offentliga finanser. 
  
 De budgetpolitiska målen kan samtidigt ha andra positiva och negativa effekter på samhällsekonomin utöver att bidra till starka offentliga finanser. De budgetpolitiska målen innebär att utrymmet för nya reformer (netto) tydliggörs i den årliga budgetprocessen, vilket kan bidra till en fördelning av de offentliga utgifterna och skatteuttaget som i högre utsträckning motsvarar övergripande politiska prioriteringar. Samtidigt har de budgetpolitiska målen ibland gett upphov till försök att formellt sett klara dem genom olika budgettekniska knep eller klara dem med besparingsåtgärder som t.ex. lett till ryckighet i myndigheternas verksamhet. En rimlig bedömning är dock att de skador som sådana åtgärder har gett upphov till har varit begränsade. 
  
 Den nya budgetprocessen bedömdes i de utvärderingar som regeringen respektive riksdagen genomförde i början av  
 2000-talet 
  ha inneburit en ökad långsiktighet i budgetpolitiken genom att beslut om fleråriga utgiftstak och ramar för budgetarbetet tas tidigt i processen, vilket bedömdes ha bidragit till en bättre utgiftskontroll. 
  
 234Maastrichtskulden är ett mått på den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld vilken definieras som den offentliga sektorns skuld minus den offentliga sektorns innehav av värdepapper som Riksgäldskontoret har emitterat. Den konsoliderade skulden är därmed ett mått på storleken på den offentliga sektorns skuld till externa långivare. 
  
 268 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Förutsättningarna för att ge finanspolitiken en långsiktigt hållbar inriktning bedömdes därmed ha stärkts.235 
  
 Det positiva omdömet om det budgetpolitiska ramverket delas i allt väsentligt av de utredningar som sett över budgetlagen och de parlamentariska utredningar som sett över riksdagsordningen och andra delar av budgetramverket sedan början av  
 2000-talet.236 
  
 10.2Rambeslutsmodellen 
  
 Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen beslutar om budgeten i två steg. Det första beslutssteget (rambeslutet) bereds av riksdagens finansutskott, även om övriga utskott har möjlighet att lämna yttranden till finansutskottet. I rambeslutet tar riksdagen ställning till budgetens omslutning i stort, dvs. till omfattningen av statsut- gifterna och till hur de ska fördelas på olika utgiftsområden (27 stycken) samt en beräkning av inkomsterna på statens budget. Numera regleras även att beslut om budgetpolitiska mål, t.ex. utgiftstak, ska fattas i detta steg. Genom detta beslut låses utgifterna, och den för varje utgiftsområde fastställda nivån fungerar därefter som en ram som inte får överskridas när riksdagen fortsätter sin behandling av budgetens anslag m.m. i det andra beslutssteget. I rambeslutet tar riksdagen också ställning till vilka skatte- och avgiftsförslag som ska genomföras och i och med det kan nivån på statsinkomsterna för nästa budgetår beräknas. Eftersom nivån på inkomster och utgifter därmed är bestämda kan även saldot för statens budget beräknas. Det första beslutssteget omfattar även beslut om preliminära ramar för utgiftsområden och inkomster för det andra och tredje kommande året och beslutet om utgiftstaket för statens utgifter exklusive statsskuldsräntor för det tredje kommande året. 
  
 Samtliga budgetpolitiska mål, utgiftsramar och skatteföränd- ringar behandlas som en helhet, och regeringens förslag till beslut i det första steget (rambeslutet) ställs mot oppositionens budget- alternativ. Riksdagen tar ställning genom ett beslut till helheten, dvs. som ett enda klumpbeslut. Det räcker alltså inte med att opposi- tionspartierna bildar majoritet kring enstaka delar. Eftersom 
  
 235SOU 2000:61 och 2000/01:RS1 bilaga 4. 
  
 236SOU 2010:18, SOU 2013:73, SOU2016:67 och SOU 2017:78. 
  
 269 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 rambeslutet har formen av ett enda beslut måste även reserva- tionerna till finansutskottets betänkande omfatta alla delar av rambeslutet och den grupp av partier som vill lägga fram förslag om ändringar av budgeten måste därför vara eniga på alla punkter som rambeslutet omfattar. 
  
 För att oppositionspartiernas förslag ska bifallas krävs det att deras alternativa beslutspaket får fler röster än regeringens budget- förslag. Någon absolut majoritet i kammaren krävs således inte för att kammaren ska bifalla budgetförslaget. 
  
 Efter det att ramar lagts fast för olika utgiftsområden behandlas anslagsfrågorna i detalj i respektive utskott. Utskotten måste då hålla sig inom de fastställda utgiftsramarna. Omprioriteringar inom de beslutade utgiftsramarna i förhållande till regeringens anslagsförslag har dock endast skett ett fåtal gånger. Även anslagsbesluten för respektive utgiftsområden fattas i det andra beslutssteget som ett klumpbeslut per utgiftsområde. 
  
 10.3 
 Icke-lagreglerade 
  förändringar 
  
 Vid sidan av kodifiering av etablerad praxis, har vissa förändringar av betydelse skett i tillämpningen av det budgetpolitiska ramverket utan att dessa har föranlett förändringar av gällande lagstiftning. 
  
 10.3.1Skrivelse till riksdagen där regeringen beskriver hur den avser att tillämpa ramverket 
  
 En förändring som ägt rum är införandet av en skrivelse från regeringen till riksdagen om ”Ramverk för finanspolitiken” vilket kan ses som ett samlingsdokument över existerande regler och praxis.237 I skrivelsen kan regeringen också mer i detalj kan utveckla hur den ser på olika ramverksrelaterade frågor av bestående karaktär, utöver vad som normalt sker i de ekonomiska propositionerna. Skrivelsen kan därmed fungera som en självpåtagen uppförandekod i vilken regeringen bl.a. motiverar målen för budgetpolitiken och hur den avser hantera olika budgetpolitiska eller stabiliseringspolitiska situationer. Att regeringen beskriver hur den avser att tillämpa det 
  
 237Skr.2010/11:79, och Skr. 2017/18:207. 
  
 270 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 finanspolitiska ramverket bidrar sannolikt även till att stärka för- troendet för finanspolitikens utformning och redovisning. 
  
 10.3.2Förstärkt extern uppföljning genom inrättandet av ett finanspolitiskt råd 
  
 Den externa uppföljningen av finanspolitiken på nationell nivå syftar till att politiken ska utformas i enlighet med befintliga mål och restriktioner, bl.a. genom att öka de politiska kostnaderna för att bryta mot ramverket. En viktig förändring som skett på detta område, dock utan någon lagreglering, var bildandet av Finans- politiska rådet 2007. I regeringens ramverksskrivelse framhålls det att Finanspolitiska rådet har ett särskilt ansvar vid uppföljningen av det finanspolitiska ramverket. Rådet består för närvarande av sex ledamöter och bistås av ett kansli. Rådets huvudsakliga uppgift är att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik och följa upp måluppfyllelsen i finanspolitiken. Rådet ska bl.a. bedöma om finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser och de budgetpolitiska målen samt hur finanspolitikens in- riktning förhåller sig till konjunkturutvecklingen. 
  
 10.3.3 Riktmärke för den offentliga skuldkvoten 
  
 Efter förslag från den parlamentariska Överskottsmålskommittén beslutade riksdagen om att använda ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) fr.o.m. 2019.238 Riktmärket har fastställts till 35 procent av BNP (med ett toleransintervall på  
 +/-5 
  procentenheter). Om Maastrichtskulden avviker med mer än 5 procent av BNP ska regeringen lämna en skrivelse till riksdagen och förklara vad som orsakat avvikelsen och hur den ska hanteras. Riktmärke för Maastrichtskulden tillsammans med nivåerna på utgiftstak och överskottsmål beslutas som en del av riksdagens rambeslut. 
  
 238SOU 2016:67. 
  
 271 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 10.3.4 Sänkt överskottsmål 
  
 Med anledning av Överskottsmålskommitténs förslag beslöt riks- dagen att sänka målet för den offentliga sektorns finansiella sparande till i genomsnitt 1/3 procent av BNP över en konjunkturcykel fr.o.m. 2019, från tidigare 1 procent av BNP. Målnivån för det finansiella sparandet och riktmärke för Maastrichtskulden ska ses över varannan mandatperiod, vilket innebär att eventuellt nya nivåer kan komma att införas fr.o.m. 2027. Efter förslag från kommittén görs en framåtblickande uppföljning av avvikelser från överskotts- målet med hjälp av det strukturella sparandet. Det strukturella sparandet för innevarande år och det kommande budgetåret bör inte tydligt avvika från den beslutade målnivån. Detta efter att budget- effekterna från föreslagna budgetpolitiska åtgärder har beaktats. 
  
 10.4Överskottsmål 
  
 Överskottsmålet kan idag sägas utgöra den viktigaste styråran för finanspolitikens övergripande inriktning. Så har inte alltid varit fallet. Det första budgetpolitiska mål som regeringen föreslog i april 1995 och som riksdagen ställde sig bakom i samband med utveck- lingen av budgetramverket var i stället ett mål om att statsskulden i relation till BNP skulle stabiliseras senast 1996.239 Motiveringen var främst att en hög skuldsättning medför att de offentliga finanserna blir mycket känsliga för svängningar i räntenivåer och växelkurser, samt att en hög skuld resulterar i höga räntekostnader. Efter hand övergick styrningen av skuldutvecklingen på den offentliga sektorns finansiella sparande.240 
  
 Med anledning av att sparandet i premiepensionssystemet från och med 2007 övergick till att redovisas i nationalräkenskapernas hushållssektor i stället för i den offentliga sektorn sänktes över- skottsmålet från 2 till 1 procent av BNP. Målnivån sänktes 2019 ytterligare, till 1/3 procent av BNP, med motiveringen att de skäl som fanns när överskottsmålet infördes inte vägde lika tungt längre. 
  
 239Prop. 1994/95:150. 
  
 240Inledningsvis användes årsvisa mål. 1997 var målet att underskottet skulle understiga 
  
 3procent av BNP. 1998 användes ett balansmål. Fr.o.m. 1998 användes ett överskottsmål, vilket i 1997 års ekonomiska vårproposition preciserades till 2 procent av BNP från och med 2001, med en successiv infasning genom stegvis högre årsvisa mål  
 1998–2000. 
  
 272 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Överskottsmålet över en konjunkturcykel motiverades utifrån behovet av att öka den offentliga finansiella nettoförmögenheten för att kunna möta framtida ökade kostnader till följd av en åldrande befolkning, behovet av ökat utrymme för att kunna bedriva aktiv finanspolitik utan att underskottet skulle bli för stort, samt behovet av en marginal till EU:s underskottstak på 3 procent av BNP.241 År 2007 lades en jämn fördelning av resurser mellan generationer och ekonomisk effektivitet fram som argument för överskottsmålet.242 
  
 Överskottsmålet ses främst som ett framåtblickande mål, vilket bl.a. innebär att det är styrande för bedömningen av utrymmet för nya reformer (netto) i beredningen av statens budget och att tidigare avvikelser från målet inte behöver kompenseras. Målnivån, som i riksdagens beslut uttrycks i termer av det genomsnittliga sparandet över en konjunkturcykel, har efter förslag från Överskottsmåls- kommittén i praktiken sedan 2018 uppfattats som den nivå på det strukturella sparandet som bör eftersträvas i frånvaro av aktiv konjunkturstabilisering. Förändringen innebar att det strukturella sparandet ersatte ett antal tidigare framåtblickande indikatorer för målet. 
  
 10.4.1Den automatiska budgetförstärkningen skapar ett budgetutrymme 
  
 Vid oförändrad politik uppstår normalt ett budgetutrymme varje år som kan användas för beslut om nya ofinansierade budgetpolitiska åtgärder utan att det strukturella sparandet försämras över tid. Budgetutrymmet uppstår främst som en följd av att de strukturella skatteintäkterna tenderar att växa i ungefär samma takt som potentiell BNP, medan de offentliga utgifterna växer långsammare i frånvaro av aktiva beslut. Att utgifterna vid oförändrad politik växer långsammare än BNP beror främst på att endast en del utgifter följer löneutvecklingen, som i sin tur på sikt kan förväntas följa BNP. En del utgifter följer löneutvecklingen med avdrag för produktivitetsut- vecklingen, medan andra följer förändringen i konsumentprisindex. Det finns också utgifter som är nominellt oförändrade. 
  
 Att det finansiella sparandet förbättras i frånvaro av aktiva beslut kan antas göra det politiskt sett lättare att upprätthålla ett finansiellt 
  
 241Se t.ex. prop. 1996/97:150 s 17 och prop. 2002/03:1 s 80. 
  
 242Prop. 2006/07:100. 
  
 273 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 sparande i linje med överskottsmålet. Det finns också en risk för att den automatiska budgetförstärkningen leder till icke avsedda eller mindre transparenta omprioriteringar mellan olika offentliga ut- gifter. En lämplig balans mellan positiva och negativa effekter av den automatiska budgetförstärkningen bör därför hittas. 
  
 Den automatiska budgetförstärkningen uppgår i genomsnitt till knappt 0,4 procent av BNP, eller cirka 25 miljarder kronor, per år.243 För enskilda år kan den automatiska förstärkningen som upp- kommer vid oförändrade regler vara större eller mindre. Detta kan bl.a. bero på utvecklingen av antal personer i olika ersättningssystem eller varierande utveckling av nominell potentiell BNP, t.ex. på grund av ett förändrat antal arbetade timmar i näringslivet. Budgetutrymmet blir också större om oförändrad politik innebär att temporära utgiftsprogram avslutas inför det kommande budgetåret. 
  
 Som framåtblickande indikator är det strukturella sparandet vid oförändrad politik avgörande för bedömningen av det s.k. budgetut- rymmet, dvs. utrymmet för nya finanspolitiska åtgärder (netto) efter nya besparingsåtgärder. Konjunkturinstitutet har som uppdrag att bedöma budgetutrymmet enligt den så kallade huvudregeln. Konjunkturinstitutets bedömning baseras på skillnaden mellan det strukturella sparandet vid oförändrad politik för nästa år och målnivån (för närvarande 1/3 procent av potentiell BNP). Vid större avvikelser från överskottsmålet i ursprungsläget kan budgetut- rymmet avvika från huvudregeln, då anpassningen till målet kan behöva ske under flera år och anpassas till konjunkturläget. Regeringen ska numera enligt budgetlagen vid en bedömd avvikelse från målet redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Eftersom det strukturella sparandet är en indikator som inte är direkt observerbar, utan måste bedömas (se kapitel 4), brukar avvikelser i det strukturella sparandet på upp till ±0,5 procent av BNP runt målnivån inte anses utgöra en tydlig avvikelse från målnivån. Det är svårt att bedöma om överskottsmålet systematiskt har underskridits eller överskridits över en längre tid. Villarreal (2023) redovisar regeringens prognoser av det strukturella sparandet för perioden  
 2003–2023, 
  dels realtidsprognosen för nästkommande år i budget- propositionen, dels regeringens senaste bedömning av det struktu- rella sparandet för respektive år. Av redovisningen framgår att avvikelserna från målnivån varit något mer frekventa nedåt än uppåt. 
  
 243Se Ekonomistyrningsverket (2021). 
  
 274 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 För cirka 60 procent av åren är såväl realtidsbedömningen som den senaste bedömningen av det strukturella sparandet lägre än över- skottsmålets nivå för det aktuella året. 
  
 Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker, vilket bl.a. framgår av att olika bedömares beräkning av det strukturella sparandet som är gjorda vid ungefär samma tidpunkt kan skilja sig åt och variera över tid.244 En annan indikator på osäkerheten vid bedömningen av det strukturella sparandet är hur bedömningen har reviderats av en och samma prognosmakare. Osäkerheten i bedöm- ningen av det strukturella sparandet för nästa år i budget- propositionen är större än för innevarande år. 
  
 Osäkerheten och det faktum att strukturellt sparande inte är en observerbar variabel innebär också att det är svårt för oberoende bedömare att granska och kritisera de bedömningar som regeringen gör. 
  
 Den stora osäkerheten i det strukturella sparandet, i synnerhet för nästkommande budgetår, väcker frågan hur utrymmet för strukturella reformer (budgetutrymmet) bör bedömas och beräknas och möjligheten för externa granskare att granska denna bedömning. Givet målet för det finansiella sparandet och den automatiska budgetförstärkningen kommer man dock inte ifrån behovet av att ta ställning till storleken på detta utrymme. 
  
 10.5Utgiftstaket 
  
 Utgiftstakets konstruktion innebär att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en högsta nivå för de nominella utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Det motiv som framfördes för den nominella principen vid införandet var att det bidrar till att hålla nere inflationen och inflationsförväntningarna och att taket då blir relativt lätta att följa upp och jämföra med utfallet.245 Det bestämdes också att konjunkturkänsliga utgifter inom t.ex. arbetsmarknads- politiken bör ligga under taket, med motiveringen att de automatiska stabilisatorerna främst verkar via budgetens inkomstsida.246 Stats- skuldsräntor exkluderades dock från de takbegränsade utgifterna 
  
 244. Se t.ex. fördjupningen ”Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker” i prop. 2011/12:1, 
  
 245Se prop. 1995/96:150 s 49. 
  
 246Se prop. 1995/96:150 s 55. 
  
 275 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 med motiveringen att riksdag och regeringen endast i begränsad utsträckning kan påverka ränteutgifterna, åtminstone på kort sikt.247 Det är dock inte reglerat i budgetlagen vilka utgifter som utgiftstaket omfattar, utan det framgår av budgetpropositionen. 
  
 Normalt har regeringen lämnat ett förslag om utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret, vilket numera är reglerat i budget- lagen. Det rullande systemet innebär att det ständigt finns beslutade utgiftstak för fyra prognosår, inklusive innevarande år. Om det finns en risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen vidta åtgärder eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder för att undvika att så sker. 
  
 Utgiftstaket har flera olika syften. Ett viktigt syfte är att under- stödja målet för det finansiella sparandet och skuldutvecklingen.248 Utfallen för statsbudgeten erhålls med hög frekvens och strukturella förändringar av budgetens utgifter i form av t.ex. förändrade volymer i olika rättighetsstyrda transfereringssystem kan snabbare observeras under det löpande budgetåret än strukturella föränd- ringar av skatteintäkterna. Förändringar av budgetens inkomster som inte beror på regelförändringar är i högre grad beroende av analyser och bedömningar av bl.a. potentiell BNP och dess samman- sättning. Utfallen för statsbudgeten erhålls dessutom månadsvis och inte per kvartal som nationalräkenskapsdata. 
  
 Forskning visar också att budgetförsvagningar främst hänger samman med utgiftsutvecklingen och att budgetkonsolideringar som fokuserat på utgifterna ofta har varit de mest framgångsrika. Restriktioner som fokuserar på de offentliga utgifterna kan vara en effektiv metod för att motverka en underskottstendens.249 
  
 Ett annat syfte med utgiftstaket är att säkerställa att äskanden om pengar/resurser frånmyndigheter, fackdepartement och andra aktörer i den statliga budgetprocessen på ett systematiskt sätt prövas mot budgeteringsmarginalen eller budgetutrymmet. Givet att bud- geteringsmarginalen inte är för stor, och givet att försiktighet iakttas med att införa nya riktade skattenedsättningar som substitut till anslagsmedel, s.k. skatteutgifter, utgör utgiftstaket en restriktion som säkerställer att nyttan av olika förslag prövats mot varandra. Genom detta minskar risken för underskottstendens. 
  
 247Se prop 1996/97:150, s 101. 
  
 248Se Regeringens skrivelse ”Ramverk för finanspolitiken”, Skr. 2017/18:207. 
  
 249Se vidare Villarreal (2023). 
  
 276 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Ett tredje syfte med utgiftstaket är att förhindra oplanerade strukturella utgiftsökningar som kan framtvinga ett högre skatte- uttag. En mer självständig uppgift för utgiftstaket är att det bidrar till ett flerårsperspektiv genom att det bestäms tre år i förväg. Detta kan minska risken för att det görs alltför stora åtaganden om permanenta utgiftsökningar.250 
  
 Ett fjärde syfte med utgiftstaket är att förhindra att tillfälligt höga inkomster (t.ex. på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter, vilket skulle kunna riskera en procyklisk finanspolitik på budgetens utgiftssida under en hög- konjunktur. Ett utgiftstak som spänner över flera år utgör ett hinder för att oväntat höga inkomster används till permanenta utgifts- reformer, innan man med en högre grad av bestämdhet kan avgöra i vilken utsträckning som inkomstuppgången är varaktig eller till- fällig/konjunkturell. 
  
 Ett ytterligare syfte med utgiftstaket är att förbättra de medel- fristiga planeringsförutsättningarna. Nivån på utgiftstaket är ett uttryck för regeringens syn på den framtida utvecklingen av det offentliga åtagandet, den statliga sektorns totala omslutning och det nödvändiga skatteuttag som följer av denna. Ett beslutat utgiftstak ska normalt ligga fast, men det har etablerats en praxis att finans- politiskt explicit motiverade reella justeringar av tidigare beslutade utgiftstak kan göras av en ny regering eller om oppositionens budgetalternativ antas av riksdagen. 
  
 Utgiftstakets styrande effekt på utgiftsutvecklingen har dock minskat under de senaste 15 åren som en följd av stora budgeterings- marginaler. I samband med införandet av utgiftstaket på  
 1990-talet 
  gavs dock utgiftstaket högre prioritet och en tydligare självständig roll. Utgiftstaket var t.ex. det budgetpolitiska mål som först reglerades i budgetlagen. När utgiftstaket först aviserades 1995 betonades behovet av strikt utgiftskontroll och att ett utgiftstak skulle införas i detta syfte. Det framhölls samtidigt att skatteuttaget inte kunde höjas nämnvärt utan risk för negativa ekonomiska åter- verkningar.251 I vårpropositionen året därpå gavs utgiftstaket en hög rang med orden ”ett flerårigt utgiftstak bör ses som ett ekonomisk- politiskt mål av särskild dignitet”. 
  
 250Se Villarreal (2023). 
  
 251Se prop. 1994/95:150, bilaga 1, s 9. 
  
 277 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 10.5.1 Budgeteringsmarginalen 
  
 För att minska risken för ett överskridande har regeringen sedan 1997 lagt fast riktlinjer för skillnaden mellan utgiftstaket och utgifts-  
 prognosen/-utfallet, 
  vanligen kallad budgeteringsmarginalen. Den nuvarande riktlinjen, som har varit i stort sett oförändrad sedan 1997, innebär att den minsta nivån på budgeteringsmarginalen successivt ökar från 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år upp till 3 procent för det tredje tillkommande året. Regeringens riktlinjer i ramverksskrivelsen medger numera att budgeteringsmarginalen stegvis kan tas i anspråk för reformer och andra utgifter i takt med att behovet av en säkerhetsmarginal minskar och utgifterna är förenliga med överskottsmålet. Ett överskridande av utgiftstaket har undvikits samtliga år sedan starten 1997. Utgiftstaket klarades dock med mycket små marginaler under åren  
 1998–2005 
  (se figur 10.1). 
  
 Figur 10.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter 
  
 Procent av potentiell BNP 
  
 35 
  
 34 
  
 Utgiftstak 
  
 33 
  
 Takbegränsade utgifter 
  
 32 
  
 31 
  
 30 
  
 29 
  
 28 
  
 27 
  
 26 
  
 25 
  
 1997 
  
 1999 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 2007 
  
 2009 
  
 2011 
  
 2013 
  
 2015 
  
 2017 
  
 2019 
  
 2021 
  
 Anm.: Hänsyn har tagits till tekniska förändringar av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna ska vara jämförbara över tid. 
  
 Källor: Regeringens budgetpropositioner, samt egna beräkningar. 
  
 Riktlinjen om att budgeteringsmarginalen främst skulle användas för makroekonomisk osäkerhet följdes inte alltid och nya utgifts- 
  
 278 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 reformer tilläts belasta marginalen. Att ett överskridande av taken vissa år undveks berodde även på att förändringar av bokförings- mässig natur genomfördes, förändringar som vid en symmetrisk hantering av redovisningsmässiga förändringar borde ha föranlett tekniska nedjusteringar av utgiftstaket. Exempel på metoder som användes var införandet av nettobudgetering av offentligrättsliga avgifter hos ett antal myndigheter 2000, tidigareläggning av utbetal- ning av statsbidrag till kommunerna till före årsskiftet 2009/2010 därför att ett överskridande väntades för 2010, lånefinansiering i stället för anslagsfinansiering av ett antal infrastrukturinvesterings- projekt samt senarelagt betalning av  
 EU-avgiften 
  från 2003 till 2004. Inte minst den sistnämnda åtgärden illustrerar att regeringen var beredd på att gå långt i försvaret av och i etableringen av utgiftstaket, även med medel som rönte kritik. 
  
 Mot bakgrund av att statens budget har uppvisat relativt stora automatiska budgetförstärkningar över tid, som nästan helt härrör från reala utgiftsminskningar på budgetens utgiftssida, förefaller dock den ursprungliga riktlinjen om att marginalen främst skulle användas för makroekonomisk osäkerhet inte ha varit helt realistisk. Samtidigt begränsades utgiftsutrymmet under utgiftstaken de första åren eftersom de fastställda utgiftstaken som andel av potentiell BNP var synnerligen snävt fastställda, fram till 2000. Detta kan vara en förklaring till de små budgeteringsmarginalerna (figur 10.2). De fallande utgiftstaken (som andel av BNP) bidrog till en fortsatt förstärkning av det strukturella sparandet. Till de små budgeteringsmarginalerna bidrog även ökade volymer i främst olika  
 icke-hälsorelaterade 
  transfereringssystemen. Det finns dock en risk för att ett utgiftstak som är uttryckt i termer av en gräns som inte ska passeras, i praktiken kan fungera som ett riktmärke.252 Det kan vara en kompletterande förklaring till de ytterst små marginalerna fram till 2005. 
  
 De närmast obefintliga budgeteringsmarginalerna under vissa år innebar även att de automatiska stabilisatorerna under några år i viss utsträckning kom att motverkas när reella utgiftsminskande åtgärder vidtogs för att undvika ett överskridande av taket. Samtidigt steg arbetslösheten successivt från 6,0 procent av arbetskraften 2001 till 8,0 procent 2005. Utgiftsminskningarna vidtogs dessutom ofta i ett 
  
 252Se Villarreal (2023). 
  
 279 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 sent skede under året, vilket kan ha bidragit till försvårade plan- eringsförutsättningar och ryckighet i myndigheternas verksamhet. 
  
 Utgiftstaket hade en mindre styrande effekt på utgiftsutveck- lingen  
 2006–2019. 
  Från och med 2006 har utfallet för budgeterings- marginalerna varit betydligt större nästan samtliga år. I genomsnitt uppgick utfallet för budgeteringsmarginalen till 3,1 procent av de takbegränsade utgifterna, dvs. betydligt över den lägstanivå om 1 procent som enligt riktlinjerna för budgeteringsmarginalen bör gälla för under det löpande budgetåret. Kritiken mot hanteringen av utgiftstaken kom då i stället att handla om att de riskerade att få en för liten styrande effekt på utgiftsutvecklingen. 
  
 Sett till hela perioden har såväl utgiftstaket som de takbegränsade utgifterna minskat något som andel av potentiell BNP. Sammantaget har utgiftstaket minskat med 3 procent och de takbegränsade utgift- erna med cirka 3,5 procent som andel av potentiell BNP, mellan 2005 och 2019. Med anledning av förslag i vårändringsbudgeten 2020 beslöts för första gången om en höjning av utgiftstaket av makro- ekonomiska och stabiliseringspolitiska skäl. Höjningen var excep- tionellt stor och innebar att utgiftstaket steg från drygt 27 procent till drygt 33 procent av potentiell BNP 2020. Utfallet för de tak- begränsade utgifterna  
 2020–2021 
  innebar att budgeteringsmargi- nalen blev mycket stor, 16 respektive 9 procent av de takbegränsade utgifterna. 
  
 Det är flera faktorer som gör att utfallet för budgeteringsmarginalen för ett visst år skiljer sig från den ursprungliga budgeteringsmarginal som redovisades i den budgetproposition där utgiftstaket först föreslogs för det ifrågavarande året. Budgeteringsmarginalen tas i anspråk dels för strukturella utgiftsförändringar som belastar det strukturella sparandet och budgetutrymmet, dels mer tillfälliga faktorer som i hög grad ligger utanför regeringens och riksdagens kontroll, såsom ändringar av konjunkturbilden och betalningsförskjutningar. 
  
 280 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Figur 10.2 Budgeteringsmarginal 
  
 Procent av takbegränsade utgifter 
  
 18 
  
 16 
  
 14 
  
 12 
  
 10 
  
 8 
  
 6 
  
 4 
  
 2 
  
 0 
  
 1997 
  
 1999 
  
 2001 
  
 2003 
  
 2005 
  
 2007 
  
 2009 
  
 2011 
  
 2013 
  
 2015 
  
 2017 
  
 2019 
  
 2021 
  
 Källor: Regeringens budgetpropositioner, samt egna beräkningar. 
  
 Generellt kan det konstateras att det saknas riktlinjer för budgeteringsmarginalens nivå vid fastställandet av taket. Det finns inte heller några riktlinjer om hur budgeteringsmarginalens storlek ska fastställas för olika tidshorisonter. Det är samtidigt oklart varför utgiftstaket ska omfatta variationer i de statliga utgifterna till följd av kortsiktiga förändringar av inflation, arbetslöshet och andra makroekonomiska variabler samt andra större utgiftsförändringar som ligger utanför regeringens kontroll, i synnerhet utgiftsför- ändringar som inte påverkar det strukturella sparandet. Det är inte heller fastlagt hur stor del av budgeteringsmarginalen som bör reserveras för makroekonomisk osäkerhet om utgiftstaket ska hantera sådana osäkerheter. Riktlinjer saknas för budgeterings- marginalens högsta nivå vid fastställandet av taket, vilket innebär att utgiftstakets styrande effekt för utgiftsutvecklingen kan bli svag eller till och med upphöra. I regeringens tillämpning av utgiftstaket ingår dock att lämna ett utrymme under utgiftstaket som inte budgeteras, i syfte att utgifterna ska kunna tillåtas öka vid oförut- sedda händelser utan att dessa slår i taket. Storleken på denna säkerhetsmarginal, den s.k. riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, är anpassad för att rymma effekterna av de auto- 
  
 281 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 matiska stabilisatorerna även i en betydande ekonomisk kris. Det betyder att utgiftstaket inte ska begränsa de utgiftsförändringar som per automatik följer av en djup kris. Säkerhetsmarginalen är emeller- tid inte anpassad för att rymma eventuellt behov av diskretionär finanspolitik.253 
  
 10.5.2Relationen mellan budgetutrymmet och budgeteringsmarginalen 
  
 Den automatiska budgetförstärkningen vid oförändrade regler som beskrevs i avsnitt 10.4 sker i princip uteslutande på utgiftssidan av statens budget Det innebär t.ex. att om utgiftstaket för den kommande treårsperioden fastställs på en över tid konstant andel av potentiell BNP, kommer budgeteringsmarginalen i budget- propositionen att växa mellan budgetåret och det tredje till- kommande året med ett belopp som motsvarar den automatiska budgetförstärkningen under de två sista åren i perioden.254 Under förutsättning att inflationen, arbetslöshet och andra utgiftspå- verkande faktorer utvecklas i linje med prognos i budget- propositionen kommer budgeteringsmarginalen för år tre att utgöra ett utrymme för tillkommande strukturella utgiftsökningar. Detta motsvaras av det ackumulerade budgetutrymmet fram till det tredje året, under förutsättning att det strukturella sparandet för budget- året ligger i linje med målet för det finansiella sparandet.255 Om den makroekonomiska osäkerheten är symmetrisk runt budget- propositionens prognos innebär således ett utgiftstak som fastställs som en oförändrad andel av potentiell BNP att budgetutrymmet i sin helhet kan förväntas läggas på utgiftsreformer och att något utrymme/behov av att justera det samlade skatteuttaget inte upp- kommer. 
  
 Om utgiftstaket i stället fastställs på nivåer som ökar som andel av potentiell BNP, kommer utrymmet för utgiftsreformer under 
  
 253Se prop. 2012/13:100, Bilaga 4. 
  
 254Det gäller under förutsättning att inga beslut om diskretionära förändringar beslutats eller aviseras för de två sista åren och att inga volymförändringar i rättighetsbaserade utgiftssystem förutses för dessa år. Temporära reformer och utgiftsprogram som avslutas efter budgetåret innebär att budgetutrymmet (och budgeteringsmarginalens ökning år 2 och 3) ofta överstiger det som enbart följer av den automatiska budgetförstärkningen. 
  
 255Den budgeteringsmarginal som återstår när budgeten för det tredje året är lagd kommer då vara lika med den budgeteringsmarginalen som fanns i budgeten för det ursprungliga budget- året. 
  
 282 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 utgiftstaket att överstiga budgetutrymmet som ges av den auto- matiska budgetförstärkningen (givet att den återstående budgete- ringsmarginalen för budgetåret är konstant mellan åren). Det kommer bidra till en högre strukturell utgiftskvot och till ett behov av ett höjt skatteuttag för att klara saldomålet. Om utgiftstaket, alternativt, sätts på en bana som innebär att det minskar som andel av potentiell BNP, kan en del av budgetutrymmet i stället användas till att sänka skatteuttaget. Utgiftstaket kan på detta sätt användas av regering och riksdag som ett planeringsverktyg för att fördela budgetutrymmet för de kommande åren. 
  
 10.5.3 Tekniska justeringar av utgiftstaket 
  
 Även om utgångspunkten är att ett beslutat utgiftstak ska ligga fast, med undantag för skiftande politiska majoritetsförhållanden, är det därutöver en vedertagen princip att tekniska justeringar av beslutade utgiftstak ofta behövs för att utgiftstaket ska behålla samma stram- het som innan förändringen. Vid beslutet om utgiftstak för det tredje kommande året har utgiftstaket ett väldefinierat innehåll som framgår av budgetpropositionen. Det är dock oundvikligt att det fram till och med genomförandet av budgeten för detta år sker förändringar av vilka utgifter som taket omfattar. Det är viktigt att de tekniska justeringarna hanteras på ett symmetriskt sätt samt att man är medveten om att en utebliven berättigad teknisk justering kan bidra till en sådan asymmetri. 
  
 10.6Skuldankaret 
  
 Frånsett förändringar av det offentliga innehavet av finansiella tillgångar och värdeförändringar på tillgångarna, styrs utvecklingen av den offentliga bruttoskulden av det finansiella sparandet (med omvänt tecken) med avdrag för  
 BNP-tillväxten 
  multiplicerad med nettoskulden. Annorlunda uttryckt kan utvecklingen sägas styras av det primära sparandet (med omvänt tecken) plus  
 ränte-tillväxt- 
  differensen multiplicerad med nettoskulden (allt uttryckt som andel av BNP). 
  
 Avsikten med det skuldankare om en bruttoskuld på 35 procent av BNP som infördes 2019 var att ankaret skulle utgöra ett riktmärke 
  
 283 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 på medellång sikt (inte ett mål). Syftet var att ge budgetramverket en förstärkt koppling till  
 offentlig-finansiell 
  hållbarhet. 
  
 Skuldankaret avser den konsoliderade offentliga bruttoskulden (Maastrichtskulden), dvs. skulden utan avräkning för finansiella till- gångar. Den konsoliderade bruttoskulden påverkas av faktorer som köp och försäljning av finansiella tillgångar. Osäkerheten om värde- förändringar på dessa tillgångar utgjorde ett skäl till att regeringen i förarbetena till riksdagsbeslutet angav ett toleransintervall på ±5 procent av BNP runt skuldankaret. Toleransintervallet på 30– 40 procent av BNP framgår dock inte av själva riksdagsbeslutet, men av den proposition där skuldankaret aviserades.256 Om Maastricht- skulden som andel av BNP avviker mer än så i prognosen för innevarande eller nästa år har regeringen i sin skrivelse om det finanspolitiska ramverket förbundit sig att lämna en särskild skrivelse till riksdagen och förklara vad som har orsakat avvikelsen och hur den ska hanteras. 
  
 För flertalet länder med skuldmål avser målet bruttoskulden, ofta med motivet att de finansiella tillgångarna har ett osäkert värde och kan vara svåra att avyttra i en kris. Detta motiv är också relevant för Sverige. De finansiella tillgångarna i offentlig sektor består till cirka 40 procent av noterade och onoterade tillgångar i ålders- pensionssystemets buffertfonder, som är öronmärkta för pensions- systemet.257 Resterande finansiella tillgångar består till övervägande del av onoterade innehav i statliga och kommunala bolag, lån till dessa bolag samt statlig utlåning, främst studielån. Vissa bolag har särskilda samhällsuppdrag och kan därför sannolikt inte bli föremål för försäljning, åtminstone inte på kort sikt. Andra bolag har skapats för att säkerställa en fungerande infrastruktur eller förbättra till- gången på kapital för mindre företag. 
  
 256Se prop. 2016/17:100, s 88. 
  
 257Buffertfondernas tillgångar används för att finansiera tillfälliga skillnader mellan inbetalda avgifter till inkomstpension och utbetalda pensioner under år när avgifterna inte räcker till. Detta för att undvika att pensionssystemet hamnar i en större finansiell obalans. Om pensionssystemet tillåts hamna i obalans så aktiveras den automatiska balanseringen vilket leder till lägre inkomstpensioner. 
  
 284 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 10.7Det kommunala balanskravet 
  
 Det kommunala balanskravet infördes 2000 i syfte att stärka budgetprocessen i kommuner och regioner och understödja målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Balanskravet inne- bär att kommuner och regioner måste budgetera för högre intäkter än kostnader. Temporära underskott är tillåtna om det föreligger synnerliga skäl, såsom att kommunen eller regionen har en stark finansiell ställning eller om ökade kostnader främjar framtida besparingar. Underskott ska återställas inom en treårsperiod. Sedan 2013 får kommunerna och regionerna avsätta medel till resultatut- jämningsreserver som kan användas till att täcka underskott i en lågkonjunktur.258 Flertalet kommuner och regioner har avsatt medel till resultatutjämningsreserverna som vid utgången av 2022 uppgick till ungefär 53 miljarder kronor eller 0,9 procent av BNP. 
  
 Kommunsektorns samlade resultat har varit positivt alla år sedan balanskravet infördes. Det finansiella sparandet i kommunsektorn har regelmässigt varit lägre än resultatet på grund av att investerings- utgifterna (som belastar det finansiella sparandet) har ökat och överstigit avskrivningarna (som belastar resultatet).259 Kommun- sektorns finansiella sparande har varit negativt flertalet år sedan balanskravet infördes. Det blev dock positivt  
 2021–2022 
  på grund av höjda statsbidrag och minskade sjukvårdskostnader. 
  
 10.8EU:s budgetpolitiska ramverk 
  
 De budgetkrav som införts på  
 EU-nivå 
  motiveras bl.a. av risken för negativa externaliteter på andra medlemsstater av alltför stora budgetunderskott eller hög offentlig skuldsättning i ett enskilten enskild medlemsstat. Det kan t.ex. handla om att svaga offentliga finanser i enskilda medlemsstater påverkar räntenivåerna i andra delar av euroområdet eller att andra medlemsstater tvingas ta på sig betalningsansvaret för ett medlemsstats skulder. Sverige har för- bundit sig att följa reglerna inom den s.k. stabilitets- och tillväxt- 
  
 258Regeringen har föreslagit att systemet med resultatutjämningsreserver fr.o.m. 2024 ska ersättas med s.k. resultatreserver i syfte att ge kommuner och regioner större möjligheter att planera sitt sparande. (prop. 2022/23:119). 
  
 259Se Villarreal (2023). 
  
 285 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 pakten som tillkom 1997. EU:s budgetpolitiska regelsystem har med all sannolikhet påverkat utformningen av Sveriges nationella regler. 
  
 Pakten består av två delar: en korrigerande del och en före- byggande del. Den korrigerande delen innehåller bestämmelser om ett maximalt faktiskt underskott i det offentliga sparandet om 3 procent av BNP och en maximal konsoliderad bruttoskuld i offentlig sektor på 60 procent av BNP. Om bruttoskulden överstiger 60 procent av BNP ska skillnaden årligen minskas med 1/20. 
  
 Den förebyggande delen tillkom 2005 genom införandet av ett medelfristigt mål för det strukturella sparandet  
 (medium-term 
  objectives, MTO) som det strukturella sparandet inte ska under- skrida. Om det strukturella sparandet understiger MTO ska det årligen anpassa sig mot detta mål med i genomsnitt 0,5 procent av BNP varje år, med hänsyn tagen till skuldnivån och konjunktur- utvecklingen. Sveriges MTO är  
 -1 
  procent av BNP. Sveriges över- skottsmål och jämförelsevis låga offentliga skuldsättning har inne- burit att det är Sveriges nationella finanspolitiska ramverk som normalt har varit styrande för den förda finanspolitiken snarare än EU:s ramverk. 
  
 Reglerna skärptes i samband med skuldkrisen i euroområdet  
 2011–2012 
  genom införandet av de s.k. sex- och tvåpacks- reformerna. Sexpacksreformerna infördes för att, genom förstärkta regler, främja budgetdisciplin och bättre förebygga och korrigera alltför stora underskott och makroekonomiska obalanser. Tvåpacks- reformerna syftade bl.a. till förstärkt ekonomisk och finanspolitisk koordinering inom euroområdet. 
  
 År 2011 infördes inom ramen för den s.k. sexpacksreformen bl.a. direktiv som syftade till att förstärka de nationella budgetram- verken.260 Direktivet innehöll minimiregler för hur de nationella budgetramverken ska vara utformade för att bl.a. säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika allt för stora underskott. Den parlamentariska Budgetprocesskommittén be- dömde att det svenska budgetramverket uppfyllde  
 EU-direktivets 
  krav på samtliga områden, med undantag för EU:s krav på redo- visning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av 
  
 260Europeiska rådet (2011). 
  
 286 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 regeringens makroekonomiska prognoser och budgetprognoser.261 Ett sådant krav på regeringen har därför införts i budgetlagen. 
  
 Bland de riktlinjer som infördes inom ramen för sexpacks- reformen fanns även att medlemsstaterna skulle respektera en s.k. nettoutgiftsregel inom stabilitetspaktens förebyggande del. Regeln infördes därför att det fanns en oro för att beräkningarna av det strukturella sparandet kunde vara missvisande. Nettoutgiftsregeln innebär att förändringen av de reala primära offentliga nettout- gifterna262, inte ska växa snabbare än real potentiell BNP, om det strukturella sparandet sammanfaller med MTO. Eftersom utgifts- kriteriet utgör en indikator på förändringen av den offentliga sektorns strukturella primära sparande, syftar det till att medlems- staterna ska nå och upprätthålla ett strukturellt sparande i linje med MTO. Om det strukturella sparandet understiger medlemsstatens MTO ska de reala primära nettoutgifterna växa långsammare än real potentiell BNP.263 
  
 Den s.k. tvåpacksreformen stärkte de nationella finanspolitiska ramverken för medlemsstater i euroområdet ytterligare, bl.a. med krav på att medlemsstaterna ska ha oberoende granskande finans- politiska institutioner. 
  
 Med anledning av den allvarliga konjunkturnedgången inom EU som helhet till följd av coronapandemin aktiverades den s.k. all- männa undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten för första gången i mars 2020, i syfte att ge medlemsstaterna spelrum att vidta nödåtgärder med betydande budgetkonsekvenser.264 Formellt sett gav denna åtgärd medlemsstaterna möjlighet att tillfälligt avvika från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet, förutsatt att detta inte äventyrade de offentliga finansernas hållbarhet på medel- lång sikt. Det innebar i praktiken att medlemsstaterna tillåts avvika från de budgetkrav som normalt gäller samt att underskottsför- faranden inte öppnades när underskotten i flertalet medlemsstater översteg 3 procent av BNP. Den allmänna undantagsklausulen kommer att avaktiveras från och med 2024. 
  
 261SOU 2013:32. 
  
 262De reala primära offentliga nettoutgifterna utgörs av utgifter exklusive skuldräntor och konjunkturberoende utgifter för arbetslöshet, samt efter avdrag för budgeteffekterna av förändringar i skatteuttaget. 
  
 263Se även Villarreal (2023), fördjupning 2.2. 
  
 264Se även Villarreal (2023), fördjupning 2.2. 
  
 287 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 10.8.1 Pågående översyn av reglerna 
  
 I november 2022 lade kommissionen fram ett meddelande som innehöll en inriktning för reformerade regler.265 Kommissionen menar att regelverken i framtiden bör ta större hänsyn till de olika riskbilderna i medlemsstaterna, t.ex. med avseende på den offentliga skuldsättningen. Ramverket bör även bidra till att uppnå en mer tillväxtvänlig sammansättning av de offentliga finanserna och förenklas jämfört med dagens komplexa system där  
 icke-observer- 
  bara variabler utgör huvudindikatorer. Det nationella ägarskapet för ramverket bör dessutom stärkas generellt. 
  
 Kommissionens föreslagna reforminriktning kretsar kring införandet av nya medelfristiga finans- och strukturpolitiska planer för alla medlemsstater och med särskilda åtaganden för medlems- stater med betydande hållbarhetsrisker. En central del i kommissionens förslag är att nettoutgiftsregeln bör ersätta det strukturella sparandet som huvudindikator i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten och användas för att med rimlig säkerhet säkerställa en fallande bruttoskuld i ett medelfristigt perspektiv för länder med betydande eller medelhöga skuldhållbar- hetsrisker. För länder med betydande eller höga bruttoskulder ska banan för nettoutgifterna enligt föreslaget fastställas på nivåer som borgar för en sannolik och kontinuerlig nedåtgående bana för bruttoskuldens andel av BNP senast i slutet av en medelfristig anpassningsperiod. Planen ska utformas av medlemsstaten i dialog med kommissionen och ska sedan godkännas av Ekofinrådet på grundval av en bedömning av kommissionen. Förslaget innebär en övergång till ett riskbaserat övervakningsramverk som fokuserar på den offentliga skuldens hållbarhet och som tar hänsyn till enskilda medlemsstaters skuldutmaningar. Planen ska utarbetas på basis av både deterministiska och stokastiska skuldhållbarhetsanalyser där man utifrån den planerade finanspolitiken och historiska erfaren- heter av olika makroekonomiska störningar försöker bedöma sanno- likheten för olika offentligfinansiella utfall. Planen ska även inne- hålla åtaganden om tillväxtskapande strukturella reformer och investeringar som ska vara bindande om en medlemsstat begär en förlängd anpassningsperiod. 
  
 265Europeiska kommissionen (2022). 
  
 288 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nuvarande finanspolitiska ramverk 
  
 I den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten föreslås den befintliga regeln kvarstå om att ett underskott i det finansiella sparandet som överstiger referensvärdet om 3 procent av BNP i regel bör leda till ett s.k. underskottsförfarande. Däremot vill kommissionen ändra reglerna för att initiera ett underskotts- förfarande på basis av skuldutvecklingen. Enligt kommissionens bedömning innebär det nuvarande riktmärket för skuldminskning  
 (1/20-regeln), 
  under rådande omständigheter med höga skuldkvoter efter pandemin, en alltför krävande finanspolitisk åtstramning som riskerar att äventyra tillväxten. I stället ska en medlemsstat anses bryta mot skuldkriteriet om den avviker från sin nettoutgiftsbana. En skuldkvot på 60 procent av BNP behålls dock som referensvärde. 
  
 Oberoende finanspolitiska institutioner ges en tydligare roll i kommissionens förslag, bl.a. vad gäller granskningen av den före- slagna finanspolitiska planen och efterlevnaden av den beslutade planen. Ekofinrådet har under våren 2023 antagit rådsslutsatser om kommissionens förslag, men har bl.a. uttalat att de oberoende finanspolitiska institutionerna inte bör medverka i utformningen av de nationella finanspolitiska planerna.266 
  
 266Europeiska unionens råd, pressmeddelande, 14 mars 2023. 
  
 289 
  
 11De budgetpolitiska målen och restriktionerna i det finanspolitiska ramverket 
  
 Som det konstaterades i kapitel 8 omfattar inte det nuvarande finanspolitiska ramverket några stabiliseringspolitiska delar. Det är därför i huvudsak ett rent budgetpolitiskt ramverk som syftar till att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Ramverket består av ett antal mål, restriktioner och principer som finans- politiken ska förhålla sig till samt former för uppföljning, utvärd- ering och transparens. Om finanspolitiken ska ta ett större finanspolitiskt ansvar är det viktigt att budgetpolitiska ramverket kompletteras med ett ramverk för finanspolitisk konjunktur- stabilisering. Ett viktigt skäl till att bedriva politiken med stöd i ett ramverk är att budgetdisciplinen kan upprätthållas och, i förläng- ningen, att hållbarheten i de offentliga finanserna säkras. Att ha ordning och reda i de offentliga finanserna har ett egenvärde, men det är också en nödvändig förutsättningen för att över huvud taget kunna bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Om förtroendet för de offentliga finanserna hos hushåll, företag och finansmarknad skulle börja svikta skulle de finanspolitiska åtgärderna som vidtas i stabiliseringspolitiskt syfte bli mindre effektiva. 
  
 I avsnitt 11.1 diskuteras hur hållbarheten i de offentliga finanserna definieras. I avsnitt 11.2 diskuteras hur man kan fastställa ett långsiktigt ankare och ett medelfristigt riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP (Maastrichtskulden267) för att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna. I avsnitt 11.3 diskuteras vilken nivån på det finansiella sparandet för offentlig sektor som är förenlig med det långsiktiga 
  
 267Maastrichtskulden är summan av skulder i statlig och kommunal förvaltning och ålders- pensionssystemet minus skulder mellan dessa delsektorer. 
  
 291 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ankaret för Maastrichtskulden utifrån ett antal scenarier. I avsnitt 
  
 11.4diskuteras hur den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen ska hanteras i förhållande till utgiftstaket. Därefter diskuteras hur öppenheten och tydligheten om den finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen kan förbättras (avsnitt 11.5) och hur den oberoende granskningen kan förstärkas (avsnitt 11.6). Avsnitt 11.7 samman- fattar kapitlets viktigaste slutsatser. 
  
 11.1Hur definieras offentligfinansiell hållbarhet? 
  
 Att de offentliga finanserna är hållbara innebär i bred mening att myndigheterna i ett land kan finansiera sin verksamhet på ett sätt som inte leder till en alltför hög eller ständigt växande offentlig skuld. Den offentliga sektorn kan inte bestämma sina inkomster och utgifter så att det alltid är balans i betalningarna. När utgifterna är större än inkomsterna behöver underskottet finansieras med lån, som kan minskas när det motsatta förhållandet gäller. Offentlig upplåning ger aktörer på finansmarknaderna möjligheten att placera finansiella överskott till låg risk. Så länge den offentliga skulden är begränsad och stabil i förhållande till BNP fyller den således en positiv funktion. Problem kan dock uppstå om skulden blir för stor eller ökar för snabbt. En alltför liten skuld kan också vara negativt om det exempelvis medför att de finansiella marknaderna inte fungerar effektivt. 
  
 Finanspolitikens hållbarhet kan analyseras ur flera olika tids- perspektiv: 
  
 •Kort sikt: Analysen fokuserar på om det finns risker för att en ohållbar situation uppkommer i närtid. Finns det en risk för att en stat inte kan lösa sina kortsiktiga finansieringsbehov till rimliga upplåningskostnader, ersätta lån som förfaller med ny upplåning och täcka kortsiktiga underskott? 
  
 •Medellång sikt: Bedrivs en finanspolitik som kan riskera att leda till en oroväckande skuldutveckling under de närmaste  
 10–15 
  åren om risken för oväntade negativa chocker beaktas? 
  
 •Lång sikt: Analys utifrån långsiktiga trender såsom t.ex. demo- grafi för att utröna om dagens regelsystem för skatter och 
  
 292 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 offentliga utgifter kommer att behöva ändras, och i så fall när och hur en sådan förändring bör genomföras. 
  
 •Långsiktig jämviktsnivå: Analys utifrån ett tänkt tillstånd som alla trender konvergerat till. 
  
 För ett land som Sverige, med starka offentliga finanser, ligger fokus oftast på en analys av den långsiktiga hållbarheten. Denna typ av analys bygger på framskrivningar av offentliga inkomster och utgifter utifrån antaganden om bl.a. BNP- och befolkningsutveck- ling.268 Det offentliga åtagandet är mer eller mindre tydligt definie- rat. Inkomstpensionssystemet är ett exempel på ett väldefinierat långsiktigt åtagande med tydliga regler för hur inkomster och utgifter bestäms. Andra demografiskt känsliga åtaganden som den skattefinansierade sjukvården eller äldreomsorgen är mindre tydligt definierade. I framskrivningarna antas att finanspolitiken kommer att vara oförändrad, vilket innebär att framskrivningarna kan visa på en utveckling av de offentliga finanserna som kan te sig orealistisk. Om t.ex. skuldkvoten trendmässigt skulle öka varje år är det troligt att politikerna skulle reagera. I de fall hållbarhetsanalysen pekar mot en obalans är det således snarare en indikator på att det finns problem att hantera än på att risken för en ohållbar skuldutveckling föreligger. 
  
 Om hållbarheten enbart diskuteras från ett finansiellt perspektiv kan andra väsentliga krav på politiken av  
 fördelnings-, 
  
 struktur-, 
  klimat- eller stabiliseringspolitisk karaktär bortses ifrån. För att finanspolitiken ska uppfattas som hållbar måste den finansiella hållbarheten uppnås på ett sätt som inte leder till orimliga konsekvenser ur vissa andra perspektiv. 
  
 Finanspolitiken i Sverige utformas utifrån ett antal regler i det finanspolitiska ramverket som sätter upp mål eller begränsningar för variabler som t.ex. det offentliga sparandet, statens utgifter och den offentliga skulden. Sverige är som medlem i EU även bunden av Stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Dessa budgetregler är till för att förmå beslutsfattare att vidta finanspolitiska åtgärder år från år så att stora och bestående underskott undviks och den offentliga skulden inte ökar snabbare än BNP. 
  
 268I appendix G redogörs närmare för hur finanspolitikens hållbarhet analyseras i Sverige och internationellt. 
  
 293 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Saldomålet är den övergripande restriktionen för de offentliga finanserna, vilket innebär att de offentliga inkomsterna och utgift- erna anpassas så att det målsatta sparandet som andel av BNP upp- nås. Ett konstant (genomsnittligt) sparande som andel av BNP är i sin tur förenligt med en på sikt (mer eller mindre) stabil skuldkvot. 
  
 Sambandet mellan det finansiella sparandet i den offentliga sektorn och Olsen utveckling påverkas av en rad faktorer. För det första är det av betydelse var i den offentliga sektorn som över- eller underskott uppkommer, och hur dessa påverkar sektorns skulder och/eller tillgångar. Om det uppstår stora överskott i pensionssystemet innebär det att staten behöver spara mindre vid ett givet överskottsmål. Kommunsektorns sparande är också av betydelse eftersom dess skulder utgör en del av Maastrichskulden. Här bestäms det finansiella sparandet indirekt av att enskilda kommuner ska leva upp till kravet på god ekonomisk hushållning. Detta krav är dock formulerat i termer av ett önskvärt resultat i den kommunala redovisningen, vilket inte är direkt översättbart till ett finansiellt sparande. 
  
 För det andra påverkas utvecklingen av den offentliga sektorns bruttoskuld av s.k.  
 stock-flödes-skillnader, 
  som bl.a. utgörs av finansiella transaktioner. Exempel på  
 stock-flödesfaktorer 
  är köp och försäljning av tillgångar. En tillbakablickande analys visar ofta att skulden har förändrats mer av denna typ av faktorer än av sparandet. Till exempel valde Riksbanken att öka sin valutareserv med vardera cirka 100 miljarder kronor 2009 och 2010 vilket finansierades genom att Riksgäldskontoret lånade upp medel som sedan lånades vidare till Riksbanken. Denna upplåning ökade statsskulden men motsvarades av lika stora statliga fordringar på Riksbanken. Statens nettoställning påverkades inte, men eftersom fordringarna inte får räknas in i Maastrichtskulden ökade denna med cirka 5 procent av BNP. 
  
 Riksdagen tog ställning till ett ankare för Maastrichtskulden och dess nivå i form av ett riktlinjebeslut, på motsvarande sätt som övriga budgetpolitiska mål, som en del av rambeslutet 2017. Ankaret för Maastrichtskulden (skuldankaret), och intervallet runt ankaret, kommer 2026 att ha tillämpats under en period av åtta år. 
  
 Det är viktigt att särskilja ett medelfristigt ankare för Maastrichtskulden (hädanefter kallad riktmärket för Maastricht- skulden) från det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden (hädan- 
  
 294 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 efter kallad långsiktigt ankare för Maastrichtskulden).269 Det lång- siktiga ankaret för Maastrichtskulden är inte ett operationellt mål som ska användas i den årliga budgetprocessen, utan det ska främst användas vid fastställandet av lämplig målnivå för det finansiella sparandet i samband med de vart åttonde år återkommande över- synerna. 
  
 11.2En lämplig nivå på det långsiktiga ankaret och det medelfristiga riktmärket för Maastrichtskulden 
  
 Syftet med detta avsnitt är att redogöra för hur det långsiktiga ankaret och det medelfristiga riktmärket kan beräknats. 
  
 Nettoskuldgränsen 
  
 En lämplig utgångspunkt vid bedömningen av ett långsiktigt ankare för Maastrichtskulden bör vara den nettoskuldgräns (eng., ”debt limit”) som den offentliga sektorn kan hantera utan att nettoskulden börjar öka explosivt genom en snöbollseffekt där en växande netto- skuld medför ökade ränteutgifter som innebär att nettoskulden växer ännu fortare och så vidare. Den kritiska nettoskuldgränsen är med andra ord den maximala nettoskuld som staten kan klara av att antingen amortera eller betala räntan på. Den kritiska nettoskuld- gränsen ges av högsta möjliga ackumulerade primära finansiella sparande som staten kan uppnå i framtiden eller uttryckt mer exakt, nuvärdet av den maximala skillnaden mellan skatteintäkter och offentliga utgifter exklusive räntor per år i framtiden. 
  
 Villarreal (2023) introducerar en metod för att beräkna netto- skuldgränsen utifrån ett antal antaganden.270 Enligt denna metod bestäms nettoskuldgränsen av vilka antaganden som görs gällande en rad faktorer:  
 ränte-tillväxt-differensen, 
  det maximala primära 
  
 269Det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden bör uttryckas i termer av bruttoskuld enligt Maastrichtdefinitionen och inte i termer av den offentliga nettoskulden eftersom de finansiella tillgångarna ofta har ett osäkert värde, i synnerhet vad gäller onoterade tillgångar, och kan vara svåra att avyttra snabbt i en kris. EU:s budgetpolitiska skuldmål avser bruttoskulden. Det är lämpligt att även det svenska långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden tillämpar samma värderingsprinciper m.m. som EU:s mål. 
  
 270Se Villarreal (2023) för en detaljerad beskrivning av hur man kan härleda en netto- skuldgräns för den offentliga sektorn. 
  
 295 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 sparandet som är politiskt möjligt att uppnå under perioder med höga skulder, hur mycket räntan ökar när nettoskulden ökar med en procentenhet, årliga värdestegringen på icke räntebärande tillgångar och den offentliga sektorns  
 icke-räntebärande 
  tillgångar som andel av Hoffman 
  
 Beräkningarna i detta avsnitt utgår från Konjunkturinstitutets (2023) bedömning av den långsiktiga nominella tillväxttakten (3,8 procent), nettoskuldskvoten (57 procent av BNP) och den årliga värdestegringen (1,6 procent). En annan utgångspunkt är Villarreal (2023) bedömning av det maximala värdet på det primära överskottet (2 procent), samt  
 ränte-tillväxt-differensen 
  på lång sikt (1 procent). Vidare antas att  
 ränte-tillväxt-differensen 
  ökar med 0,02 procent när nettoskulden ökar med en procentenhet i linje med Mian m.fl. (2022). Detta ger en nettoskuldsgräns på 100 procent av BNP. 
  
 För att bilda en uppfattning om gränsen för Maastrichtskulden behöver en justering göras av nettoskuldgränsen för dels den offentliga sektorns finansiella tillgångar som andel av BNP (cirka 83 procent av BNP), dels skillnader mellan Finansräken- skapernas definition av bruttoskulden och Olsen definition (cirka 21 procent av BNP) dels hur stor buffert som är lämplig för att kunna hantera en skuldökning till följd av oförutsebara händelser. En viktig sådan händelse är en finanskris. Att finanskriser kan ha stor effekt på den offentliga skuldsättningen visas i bl.a. Wilkinson och Ramirez (2016). Där visas att en finanskris av medianstorlek ger upphov till en skuldökning på 30 procent- enheter. I samband med den svenska  
 1900-talskrisen 
  ökade den svenska statskulden med drygt 35 procentenheter. I IMF (2023) presenteras ett alternativscenario för Sverige där en finanskris med- för att den svenska statskulden ökar med 50 procentenheter. Villarreal (2023) menar att man bör ta höjd för en så stor skuld- 
  
 271I modellen som utredningen har använt beräknas nettoskuldgränsen (∗∗) med hjälp av 
  
 följande formel: ∗∗ = − 
  
 (0−) 
  
 ± √ 
  
 (0−)2 
  
 + 
  
 (1+)+ 
  
 , där 0 
  
 är den riskfria räntan när 
  
 2 
  
 42 
  
 skulden är noll,  är den nominella tillväxten,  är en parameter som bestämmer hur mycket räntan ökar när nettoskulden ökar med en procentenhet,  är det maximala primära sparandet,  är värdeförändringen av  
 icke-räntebärande 
  tillgångar och  är  
 icke-räntebärande 
  tillgångar som andel av BNP. En gräns för Maastrichtskulden beräknas med hjälp av följande formel: ∗∗ = ∗∗ −  −  − ∆, där  är den offentliga sektorns finansiella tillgångar som andel av BNP,  är skillnader mellan Finansräkenskapernas definition av bruttoskulden och Maastrichtdefinitionen och ∆ är skuldökningen i en finanskris. 
  
 296 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 höjning som 75 procent av BNP. En sammantagen bedömning är att det är lämpligt att i beräkningarna ta höjd för en skuldhöjning mot- svarande 60 procent av BNP. 
  
 Efter justeringar till följd av definitionsskillnader och en buffert på 60 procent ger detta en Maastrichtskuld på 101 procent av BNP.272 Beräkningar är känsliga för olika parameterantaganden. En känslighetsanalys görs därför av dels  
 ränte-tillväxt 
  differensen (som antas vara antingen 0,5 eller 1 procentenheter) och parametern som visar hur  
 ränte-tillväxt-differensen 
  ökar när nettoskulden (som antas vara antingen 0,02 eller 0,04). Dessa känslighetsanalyser visar att skuldgränsen för Maastrichtskulden som andel av BNP kan ligga i intervallet  
 76–112 
  procent av BNP. 
  
 Om man, till skillnad från Villarreal (2023), antar att ålders- pensionssystemet är fullständigt autonomt så måste man modifiera Villarreal beräkningar.273 Givet sådana antaganden visar en liknande känslighetsanalys som tidigare att skuldgränsen för Maastricht- skulden kan ligga i intervallet  
 55–91 
  procent av BNP. 
  
 Långsiktigt ankare för Maastrichtskulden 
  
 Det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden bör med bred marginal understiga den ovan framräknade skuldgränsen. I praktiken utgör EU:s gränsvärde för Maastrichtskulden (60 procent av BNP) den gräns som spelar roll. Vilken marginal som är lämplig att hålla i förhållande till EU:s gränsvärde för Maastrichtskulden är en bedömningsfråga gällande vilken risk som man är villig att ta när det gäller att överskrida EU:s gränsvärde för Maastrichtskulden och vilka behov av klimatinvesteringar som finns de närmaste decennierna samt vilken buffert som kan behövas för att kunna bedriva en effektiv finanspolitisk konjunkturstabilisering. 
  
 272 
 99,8+82,7-21,2-60=101,3. 
  
 273Det maximala primära sparandet i stat och kommuner behöver justeras enligt följande. För att säkerställa att ålderspensionssystemet blir autonomt antas en ”gas” införas som ökar pensionsutbetalningarna och som försämrar ålderspensionssystemet primära sparande. Gasen innebär att det primära sparandet i ålderspensionssystemet minskar från i snitt 0,3 procent av BNP till  
 -0,5 
  procent av BNP fram till 2100 (enligt Konjunkturinstitutets beräkningar i de scenarierna som redovisas i avsnitt 11.3). Före gasen är således det maximala primära sparandet i stat och kommuner 2,0 - 0,3 = 1,7 procent av BNP. Men om de ökade pensionsutbetal- ningarna om 0,8 procent av BNP på grund av gasen utgör perfekta politiska substitut till statliga utgiftsökningar kan det maximala primära sparandet i stat och kommuner kunna uppgå till 1,7+0,8 = 2,5 procent. Dessutom måste Villarreal (2023) beräkningar även korrigeras för att ålderspensionssystemets finansiella tillgångar inte ska tas med i beräkningarna. 
  
 297 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Bedömningen av det långsiktiga ankaret bör beakta att statens utgifter under en övergångsperiod kan behöva ökas för att finansiera klimatrelaterade investeringar. I kapitel 3 gjordes bedömningen att den totala kostnaden för skador och förluster, klimatomställning och klimatanpassning över en 10 års period motsvarar  
 4–7,5 
  procent av BNP. Om det årliga behovet skulle förbli det samma i två decennier skulle det innebära en kostnad på  
 8–15 
  procent av BNP. Det finns goda skäl att lånefinansiera klimatinvesteringar. Detta då temporära utgiftsökningar inte bör finansieras med temporära skattehöjningar eftersom det är samhällsekonomiskt ineffektivt med varierande skattesatser. Resonemanget bygger på att dessa kostnader växer mer än proportionellt med  
 (marginal-)skattesatserna. 
  Det är därför samhällsekonomiskt effektivt med ett så jämnt skatteuttag över tid som möjligt (s.k. Hart). Enligt skatteutjämnings- argumentet finns det skäl att låta den offentliga skuldsättningen i Sverige öka under kommande decennier om dessa kommer att vara förenade med stora temporära ökningar av de offentliga utgifterna. Givet Sveriges mycket goda offentliga finanser är det inte heller motiverat att temporärt minska det offentliga åtagandet för att finansiera investeringar vars nytta består över en lång period. 
  
 Ett ökat inslag av aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering kan medföra tillfälligt ökade utgifter och/eller minskade skatter i en lågkonjunktur som sedan reverseras i en högkonjunktur. Den tillfälliga försämringen av de offentliga finanserna i en lågkonjunktur bör rimligtvis lånefinansieras. Det finns därför skäl att ta höjd för att den offentliga skulden kan behöva öka tillfälligt.274 
  
 Att tillåta en ökning av Maastrichtskulden från den förväntade nivån på cirka 30 procent av BNP 2027 till en långsiktig nivå på 40– 50 procent av BNP av ovannämnda skäl bedöms vara klokt mot bakgrund av den blygsamma risken för de offentliga finanserna som denna ökade skuldsättning för med sig. Denna skuldnivå är högre än dagens, men Sverige skulle alltjämt vara ett land med hållbara offentliga finanser med en låg skuld i ett internationellt perspektiv. 
  
 274Det bör poängteras att ett ökat inslag av aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering kan medföra ökade permanenta effekter på de offentliga finanserna om denna bedrivs asymmetriskt över konjunkturcykeln. I den mån den förda finanspolitiken minskar de negativa persistenseffekterna bidrar detta till att minska kostnaden (se vidare avsnitt 4.1.4 och 4.1.5). 
  
 298 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Riktmärke för Maastrichtskulden 
  
 Utifrån ett antagande om den långsiktiga  
 BNP-tillväxten 
  kan en målnivå för det finansiella sparandet beräknas som leder fram till en skuldbana som på sikt stabiliserar sig kring det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden. Denna bana bör utgöra viktiga utgångs- punkter vid fastställandet av riktmärket för Maastrichtskulden 2035. Genom att förankra nästa ramverksperiods budgetpolitiska mål i en långsiktig bedömning, kan en opåkallad ryckighet i saldomålet och riktmärket för Maastrichtskulden undvikas mellan nästkommande och efterföljande ramverksperioder. 
  
 På medellång sikt skulle detta kunna göras genom en sänkning av saldomålet för det finansiella sparandet över en konjunkturcykel till  
 -0,5 
  procent av BNP (se avsnitt 11.3). En sådan förändring skulle enligt utredningens analys leda till att Maastrichtskulden skulle öka från 30 procent av BNP 2027 till något över 35 procent av BNP 2035, vilket skulle kunna väljas som ett riktmärke för Maastricht- skulden under nästa ramverksperiod. Utredningens analyser indi- kerar vidare att en permanent sänkning av saldomålet till  
 -0,5 
  pro- cent av BNP är förenligt med ett långsiktigt ankaret för Maastricht- skulden på  
 40–50 
  procent. 
  
 Mot bakgrund av den betydande osäkerhet som omgärdar bruttoskuldens nivå och utveckling givet att saldomålet uppnås, bl.a. som en följd av utvecklingen av den offentliga sektorns innehav av finansiella tillgångar som andel av BNP, värdestegring på icke räntebärande finansiella tillgångar och den nominella  
 BNP-till- 
  växten, bör ett toleransintervall runt det medelfristiga riktmärket tillämpas. Vid avvikelser i förhållandet till intervallet bör regeringen som idag närmare förklara avvikelser och föreslå hur de bör hanteras i t.ex. en skrivelse till riksdagen. 
  
 11.3En lämplig nivå på saldomålet 
  
 Budgetlagen föreskriver att regeringen ska lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) till riksdagen. Överskottsmålet var ursprungligen 2 procent av BNP Med anledning av att sparandet i premiepensionssystemet från och med 2007 övergick till att redovisas i nationalräkenskapernas hus- hållssektor i stället för i den offentliga sektorn sänktes över- 
  
 299 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 skottsmålet från 2 till 1 procent av BNP. Målnivån sänktes 2019 ytterligare med motiveringen att de skäl som fanns när över- skottsmålet infördes inte vägde lika tungt längre. Riksdagen har närmare preciserat målet till att den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) i genomsnitt ska uppgå till 1/3 procent av BNP över en konjunkturcykel. 
  
 Sveriges nationella mål för det finansiella sparandet bör även fortsättningsvis formuleras för hela den offentliga sektorn, bl.a. eftersom EU:s underskottsgräns om 3 procent av BNP även föreslås tillämpas strikt i förslaget till reformerat budgetramverk, även för länder med en låg skuld. 
  
 11.3.1Offentligfinansiella scenarier till 2050 
  
 Långtidsutredningen har gett Konjunkturinstitutet i uppdrag att ta fram scenarier för de offentliga finansernas utveckling.275 Utifrån olika antaganden illustreras bl.a. hur valet av saldomål påverkar den offentliga finansiella nettoställningen och Maastrichtskulden. I detta avsnitt sammanfattas och diskuteras resultaten från scenarier där saldomålet varieras från 2027. Syftet med dessa scenarier är att utröna vilken nivå på det finansiella sparande för offentlig sektor som är förenlig med det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden. 
  
 De offentliga finansernas utveckling påverkas i stor utsträckning av den makroekonomiska utvecklingen. I scenarierna bygger utvecklingen av makroekonomin till och med 2032 huvudsakligen på Konjunkturinstitutets (2022b) prognos och medelfristiga scenario från Konjunkturläget i december 2022. Därefter görs en trendmässig framskrivning baserade på ett antal förenklade antaganden. BNP antas att öka i takt med hur arbetskraften och produktiviteten utvecklas. Arbetskraftens tillväxt bygger i sin tur på SCB:s befolk- ningsframskrivning, samt ett antagande om ett ökat arbetskrafts- deltagande i främst de högre åldrarna när pensionsåldern gradvis kommer att höjas. 
  
 275Detta avsnitt baseras på Konjunkturinstitutet (2023a). 
  
 300 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Tre scenarier där saldomålet ändras permanent 
  
 I tre scenarier antas olika saldomål gälla permanent från och med 2027. I scenariot där saldomålet ligger kvar på dagens nivå (en tredjedels procent av BNP) ligger Maastrichtskulden relativt oför- ändrad strax under den nedre gränsen för det toleransintervall på 30– 40 procent som används idag (se figur 11.1). I scenariot med balansmål stiger skulden svagt till cirka 34 procent av BNP 2050. I scenariot med underskottsmål motsvarande 0,5 procent av BNP stiger skulden till cirka 42 procent av BNP 2050, dvs. strax över ovan nämnda toleransintervall. Även denna skuldnivå är dock långt under gränsvärdet på 60 procent av BNP som EU:s Stabilitets- och tillväxtpakt föreskriver och också endast något högre än vad skuldnivån var så sent som 2020. 
  
 Figur 11.1 Maastrichtskulden  
 1995-2050 
  
 Procent av BNP 
  
 70 
  
 65 
  
 Överskottsmål 
  
 Balansmål 
  
 60 
  
 Underskottsmål 
  
 55 
  
 50 
  
 45 
  
 40 
  
 35 
  
 30 
  
 25 
  
 1995 
  
 2000 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2020 
  
 2025 
  
 2030 
  
 2035 
  
 2040 
  
 2045 
  
 2050 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet. 
  
 301 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 11.3.2Målformulering och målutvärdering 
  
 Målformulering 
  
 De scenarier som visades i föregående avsnitt indikerar att ett saldo- mål motsvarande cirka  
 -0,5 
  procent av BNP (dvs. i praktiken ett underskottsmål) är förenligt med en Maastrichtskuld inom nu- varande toleransintervall under nästa ramverksperiod  
 2027–2035. 
  Om man sträcker ut scenarierna till 2100 framgår det att ett permanent underskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande på cirka  
 -0,5 
  procent av BNP på denna sikt leder till en Maastrichtskuld på 47 procent av BNP. 
  
 Utvärdering när aktiv stabiliseringspolitik bedrivs 
  
 För att saldomålet ska kunna användas operativt i den årliga budgetprocessen vid t.ex. beräkningen av reformutrymmet och i analysen av de offentliga finanserna i ett medelfristigt perspektiv görs en beräkning av vad sparandet hade varit i frånvaro av konjunkturella effekter på sparandet. Detta mått, strukturellt sparande, beaktar t.ex. att statens intäkter och utgifter påverkas av konjunkturläget. Om det strukturella sparandet understiger målet kan detta ses som ett tecken på att regeringen inte uppfyller över- skottsmålet. Om regeringen skulle bedriva en aktiv stabiliserings- politik i en lågkonjunktur med nuvarande regler skulle den löpa en stor risk att missa målet och därmed framstå som att den inte tar tillräckligt ansvar för de offentliga finanserna. Detta är en faktor som ofta glöms bort av de som hävdar att det inte finns något hinder att bedriva stabiliseringspolitik med nuvarande ramverk. Tankefelet som ofta görs är att tänka hur det var senaste gången som Sverige drabbades av en djup ekonomisk kris, under pandemin. Under den tiden vidtogs en stor mängd finanspolitiska stabiliseringspolitiska insatser, utan att ramverket satte stopp. Det som då glöms bort är att man i dylika krislägen bortser från nämnda budgetregler. Men dagens ramverk gör det mycket svårt att bedriva aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitik i mer normal hög- eller lågkonjunktur. 
  
 För att aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering ska vara praktisk möjlig i en mer normal låg- eller högkonjunktur måste nivån på det strukturella sparandet tillåtas avvika från den nivå som bör 
  
 302 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 gälla vid konjunkturell balans till följd av aktivering av s.k. semi- automatiska stabilisatorer eller andra, diskretionära, beslut. Aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering i en lågkonjunktur kommer därför innebära att det strukturella sparandet kommer få understiga det strukturella sparande som bör gälla vid konjunkturell balans, medan det omvända kommer att gälla i en högkonjunktur. 
  
 Strukturellt sparande behöver överstiga målet för det genomsnittliga finansiella sparandet 
  
 Om finanspolitiken tar en större stabiliseringspolitisk roll är det troligt att denna i genomsnitt kommer att vara något oftare mer expansiv än åtstramande. Ett skäl till detta är att de negativa persistenseffekterna av en lågkonjunktur (se vidare kapitel 4). Ett annat skäl är att finanspolitiken kan komma att behöva hjälpa penningpolitiken när styrräntan begränsas av den nedre effektiva gränsen (se vidare kapitel 5). Ett tredje skäl är att det finns anledning att tro att resursutnyttjandet är något asymmetriskt (se vidare kapitel 4). 
  
 Sammantaget innebär dessa omständigheter att det strukturella sparandet behöver överstiga målet för det genomsnittliga faktiska finansiella sparandet över en konjunkturcykel. 
  
 11.4Utgiftstaket och finanspolitisk konjunkturstabilisering 
  
 I kapitel 8 argumenterades för ett större inslag av aktiv finanspolitisk konjunkturstabiliseringen. Det finns för närvarande inte undantags- klausuler för när finanspolitiska justeringar av utgiftstaket är motiverade av stabiliseringspolitiska skäl. Frågan är hur den finans- politiska konjunkturstabilisering som sker på budgetens utgiftssida ska hanteras i förhållande till utgiftstaket. Det finns två alternativa lösningar som kan användas. 
  
 303 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 11.4.1Justering av utgiftstaket för aktiva utgiftsåtgärder? 
  
 Utgiftstaket är ett viktigt budgetinstrument för att stödja och uppnå långsiktigt hållbara offentliga finanser. Det är en av anledningarna till att nivån på utgiftstaken normalt fastställs av riksdagen och därefter hålls fasta. Men, det finns inte några formella hinder för riksdagen att ändra tidigare fastställda utgiftstak. Det här innebär att riksdagen har möjlighet att ändra utgiftstaket vid en större efter- frågestörning då finanspolitiken kan behöva stödja penningpolitiken mer aktivt, så länge som de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet inte äventyras. 
  
 En lösning kan därför vara att lägga stabiliseringspolitiska utgiftsåtgärder under taket och justera utgiftstaket i paritet med storleken på föreslagna aktiva utgiftsförändringar. Höjningen av utgiftstaket kan i så fall ske samtidigt eller i nära anslutning till det att besluten om utgiftsförändringarna fattas, exempelvis i första hand via en extra ändringsbudget. När åtgärderna fasas ut eller inte används i den utsträckning som anvisade anslagsmedel hade möjliggjort, kan utgiftstaket justeras ned på en ändringsbudget eller senast på nästa ordinarie ändringsbudget för att minska risken för att ett utrymme skapas för andra utgiftsändamål. 
  
 En nackdel med att justera utgiftstaket alltför frekvent är att det kan uppfattas som mindre bindande, vilket kan få till följd att det långsiktiga förtroendet för de offentliga finanserna skadas. 
  
 11.4.2Lägga aktiva utgiftsåtgärder utanför taket? 
  
 Ett alternativ är att lägga aktiva utgiftsåtgärder utanför utgiftstaket. En fördel med detta alternativ är att det troligen skulle underlätta en mer frekvent och ändamålsenligt användning av finanspolitisk konjunkturstabilisering genom att stabiliseringsåtgärder troligen skulle kunna vidtas snabbare jämfört med om man först måste ta beslut om att justera taket.276 För att snabba upp aktiveringen av stabiliseringsåtgärder ytterligare kan budgetanslag för dessa upp- föras som s.k.  
 1000-kronorsanslag, 
  så att riksdagen snabbt kan ta ställning till vilka aktiva stabiliseringsåtgärder som kan komma att aktiveras genom beslut på företrädesvis en extra ändringsbudget. 
  
 276Att tidsaspekten är central för en effektiv stabiliseringspolitik diskuteras vidare i avsnitt 
  
 304 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 En annan fördel är att det blir tydligt vilka utgifter i budgeten som är stabiliseringspolitiskt motiverade och vilka som vidtagits av andra skäl. Nyttan av att denna distinktion tydliggörs är att det minskar risken för att en mer frekvent användande aktiv stabili- seringspolitik leder till högre permanenta utgifter. Det senare skulle kunna bli fallet med ett frekventa ändrande av utgiftstaket, eller ett utgiftstak som sätts så högt att det inte utgör sin grundläggande restriktion. 
  
 11.5Öppenhet och tydlighet om den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen 
  
 I regeringens nuvarande skrivelse om ramverket för finanspolitiken (2017/18:207) lyfts det fram att syftet med skrivelsen är att ge en sammanfattande beskrivning av det finanspolitiska ramverket samt beskriva hur regeringen avser att tillämpa det finanspolitiska ramverket så att den bidrar till att öka transparensen och stärka förtroendet för finanspolitikens utformning och redovisning. I nuläget är detta styrdokument inte lagreglerat och det är därmed inte säkerställt att det kommer att meddelas i framtiden. Ett enkelt sätt att öka öppenheten och tydligheten är att i lag (exempelvis budgetlagen) reglera att regeringen ska presentera en skrivelse om ramverket för finanspolitiken som innehåller mål och principer för budgetpolitiken och den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. 
  
 Enligt regeringens skrivelse 2017/18:207 om ramverket för finanspolitiken bör överskottsmålet ses över var annan mandat- period samt att slutsatserna av översynen bör förankras brett bland riksdagspartierna (i exempelvis en parlamentarisk kommitté) för att värna ramverkets stabilitet och trovärdighet. Motivet till detta är att målet ska kunna omprövas till följd av exempelvis ändrade bedöm- ningar av demografin eller skuldutvecklingen. Detta gäller även skuldankaret, då dess nivå ska vara fortsatt förenlig med över- skottsmålets grundläggande motiv och ge en god marginal till kritiska nivåer på skulden. Vid en eventuell förändring av den målsatta nivån för det finansiella sparandet ska den parlamentariska kommittén dessutom överväga hur en sådan förändring av målnivån skulle förhålla sig till övriga delar av det finanspolitiska ramverket 
  
 305 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 (utgiftstaket det kommunala balanskravet och den statliga budget- processen). 
  
 Det är rimligt att vid översynen även diskutera mål och strategi för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. Eftersom fre- kventa ändringar av mål och strategi minskar deras trovärdighet är det viktigt med ett brett politiskt stöd för de mål och strategier som finns och att eventuella förändringar som görs är välförankrade och inte görs oftare än nödvändigt. Hur den operativa finanspolitiska konjunkturstabiliseringen ska bedrivas bör beskrivas i regeringens skrivelse om ramverk för finanspolitiken. 
  
 11.6Oberoende granskning av finanspolitiken 
  
 11.6.1Hur sker granskningen idag?277 
  
 Finanspolitiska rådets (FPR) huvudsakliga uppgift är att göra en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. Rådet ska enligt sin instruktion följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finans- politiken och den ekonomiska politik som regeringen föreslår och riksdagen beslutar om, och därmed bidra till en ökad öppenhet och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet. Rådet ska, med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, bedöma om finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser och de budgetpolitiska målen, särskilt överskottsmålet och utgiftstaket, men också skuld- ankaret och vid behov det kommunala balanskravet. Rådet ska även bedöma hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till konjunktur- utvecklingen. Rådet ska vidare utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling samt redovisningen till riksdagen av de offentliga finanserna och kostnaderna för reformförslag. Rådet får också bedöma om finanspolitiken ligger i linje med vad som krävs för en god, långsiktigt uthållig tillväxt och om politiken leder till en långsiktigt hållbar hög sysselsättning, granska tydligheten i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder, och analysera finanspolitikens effekter på välfärdens fördelning på kort och lång sikt. Rådet ska 
  
 277I detta avsnitt återges Finanspolitiska rådets uppgifter såsom de beskrivs i på rådets hemsida. 
  
 306 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 vidare verka för en ökad offentlig diskussion i samhället om den ekonomiska politiken. 
  
 11.6.2Vad är fördelen med granskning? 
  
 Att granska om regeringen har uppfyllt de uppsatta budgetpolitiska målen är en kärnuppgift för ett finanspolitiskt råd. Denna gransk- ning spelar en mycket viktig roll för budgetramverkets funktions- sätt. Utan granskning behövs nämligen striktare regler för att uppnå samma budgetdisciplinerande effekt. Genom en tydlig gransknings- funktion kan reglerna vara mer flexibla, vilket är till nytta i t.ex. oförutsedda situationer.278 Ett finanspolitiskt råd kan därigenom delvis ersätta komplexa regler och kan t.ex. även granska om förutsättningarna för att utlösa undantagsklausuler för budget- politiska mål är uppfyllda. Tanken med oberoende finanspolitiska råd bygger på att ett politiskt handlande i strid med rådets bedömningar innebär en politisk anseendekostnad. Ett fungerande råd bidrar till riksdagens beslutsunderlag och lyfter fram och värderar alla konsekvenser av regeringens politik. 
  
 Vad gäller den empiriska forskningen om finanspolitiska råds effekter på budgetutfallen är studierna få och metoderna för att hantera kausalitetsproblemen inte särskilt förfinade. Sammanfatt- ningsvis ger dock den empiriska forskningen visst stöd för att finanspolitiska råd kan ha en viss disciplinerande effekt på budgetut- fallen.279 
  
 11.6.3Hur gör man i andra länder? 
  
 En jämförelse med funktionerna för oberoende finanspolitiska råd i andra länder visar att de vanligaste uppgifterna i andra  
 OECD-länder 
  i hög grad sammanfaller med det svenska Finanspolitiska rådets obligatoriska uppgifter rörande bedömningar av om den förda finanspolitiken är förenlig med de budgetpolitiska målen och långsiktigt hållbara finanser samt granskning av regeringens prognoser. Publicering av alternativ till regeringens makro- 
  
 278Se Villarreal (2023). 
  
 279Se Villarreal (2023). Huruvida oberoende finanspolitiska råd bidragit till en mer ända- målsenlig stabiliseringspolitik är inte klarlagt. 
  
 307 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ekonomiska och offentligfinansiella prognoser är också vanligt förekommande i andra länders oberoende finanspolitiska råd, men utförs i Sverige i stället av Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. Finanspolitiska rådet har numera även till uppgift att utvärdera regeringens redovisning till riksdagen av kostnaderna för reformförslag. Även denna uppgift är ganska vanligt förekommande i andra länder, men det kan ifrågasättas om det svenska rådet har tillräckligt med resurser för att regelbundet utföra en sådan utvärdering. 
  
 11.6.4Skäl att förändra nuvarande upplägg? 
  
 I en internationell jämförelse av finanspolitiska råds oberoende rankas Finanspolitiska rådets självständighet jämförelsevis lågt. Detta beror bl.a. på att rådet inte instiftats i lag, inte har garanterad rätt till information och att tydligt definierade skäl för uppsägning av ledamöterna saknas.280 Ett sätt att stärka den oberoende gransk- ningen av finanspolitiken är att finanspolitiska rådet flyttas över och läggs som en funktion under riksdagen, utan att dess arbetsformer och mandat ändras. Sanders (2023) menar att det skulle vara en fördel att samma institution fick mandat att granska de offentliga finansernas hållbarhet, finanspolitikens och penningpolitikens stabiliseringspolitiska utformning, samt dess effekter på ekono- min.281 
  
 Ett annat sätt att stärka den oberoende granskningen vore att tillföra ytterligare resurser. I dagsläget utförs granskningen av Finanspolitiska rådet, vars resurser är förhållandevis begränsade i en internationell jämförelse. 
  
 280Se Villarreal (2023). 
  
 281Se även Villarreal m.fl. (2022) och Villarreal (2023). 
  
 308 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 11.7Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Sveriges offentliga skuld är låg, både i ett historiskt och internationellt perspektiv. Samtidigt kan det vara önskvärt med stora temporära utgiftsökningar under kommande år för att kunna finansiera klimatinvesteringar. Tillfälliga utgiftsökningar bör låne- finansieras snarare än att finansieras med tillfälliga skattehöjningar eftersom det är samhällsekonomiskt ineffektivt med varierande skattesatser. Med ett långsiktigt ankare för Maastrichtskulden på  
 40–50 
  procent av BNP skulle de offentliga finanserna alltjämt karaktäriseras som mycket starka. 
  
 Detta skulle innebära en ökning av Maastrichtskulden i ett medelfristigt perspektiv från förväntade 30 procent av BNP 2027 till lite över nuvarande skuldankare på 35 procent av BNP 2035. Detta skulle vara förenligt med ett reviderat saldomål för det finansiella sparandet till  
 -0,5 
  procent av BNP. Om ett sådant mål sätts bör målet för det strukturella sparandet sättas något högre eftersom konjunkturcyklerna tenderar att vara asymmetriska (längre och kraftigare låg- än högkonjunkturer) och finanspolitiken dessutom kan behöva komplettera penningpolitiken (se vidare kapitel 8). 
  
 Diskussionen i detta kapitel visar också att aktiva stabiliserings- politiska utgiftsförändringar med fördel kan läggas inom ett nytt utgiftsområde utanför utgiftstaket så att det blir tydligt vilka utgifter i budgeten som är stabiliseringspolitiskt motiverade och vilka som vidtagits av andra skäl. Nyttan av att denna distinktion tydliggörs är att det minskar risken för att en mer frekvent användande aktiv stabiliseringspolitik leder till högre permanenta utgifter. Det senare skulle kunna bli fallet med ett frekventa ändrande av utgiftstaket, eller ett utgiftstak som sätts så högt att det inte utgör sin grundläggande restriktion. 
  
 Det går dock inte att komma ifrån att en ökad användning av aktiv finanspolitisk stabilisering innebär en risk för att åtgärder som vidtas av andra skäl än stabiliseringspolitisk kategoriseras som sådan för att undkomma krav på finansiering oavsett hur man väljer att hantera dessa i förhållande till utgiftstaket. Ett sätt att minska denna risk är att inrätta en stabiliseringspolitisk nämnd med uppdrag att ta fram beslutsunderlag och lämna framåtblickande rekommendationer om lämplig finanspolitisk konjunkturstabilisering (se avsnitt 8.7). Ett annat sätt att minska risken ytterligare är en regel vars innebörd 
  
 309 
  
 De budgetpolitiska målen och restriktionerna 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 är att storleken för den samlade aktiva finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen (dvs. semiautomatiska och diskretionära finans- politiska åtgärder) inte ska överskrida den storlek på stabiliseringen av ekonomin som sker via de automatiska stabilisatorerna, om det inte finns särskilda skäl som talar för att storleken bör vara större (se avsnitt 8.8). Ett tredje sätt att minska risken kan vara att ställa ett särskilt krav på regeringen att i samband med att temporära utgiftsförändringar vidtas av stabiliseringsskäl redovisa ett plan för när de temporära åtgärderna ska dras tillbaka. 
  
 För att minska risken för en överanvändning av aktiva stabili- seringspolitiska åtgärder och för att värna hållbara offentliga finanser föreslås att granskningen av finanspolitiken stärks. Detta kan ske genom att Finanspolitiska rådet placeras som en funktion under riksdagen, utan att dess mandat och arbetsformer ändras. Ett annat sätt att stärka den oberoende granskningen vore att tillföra ytter- ligare resurser. Mål och strategi för den finanspolitiska konjunktur- stabiliseringen (vilka diskuterades mer i detalj i kapitel 8) kan samtidigt ses över vart åttonde år i samband med att saldomålet ses över för att eventuella förändringar som görs är välförankrade och inte görs oftare än nödvändigt. 
  
 310 
  
 12Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket282 
  
 Statens budgetprocess kretsar kring de propositioner som regeringen lämnar till riksdagen (ekonomisk vårproposition, budgetproposition och ändringsbudgetar). Processen omfattar regeringens beredning av budgetförslaget och riksdagens beredning av besluten om statens budget, regeringens tilldelning av medel till myndigheterna i regleringsbrev som baseras på riksdagens budget- beslut, genomförandet av budgeten under pågående år samt redovisning och revision efter avslutat räkenskapsår. Budget- processen har numera ett flerårigt perspektiv med beslut om bl.a. utgiftstak tre år framåt i tiden samt preliminära ramar för utgifts- områden och inkomstberäkningar för åren efter nästa budgetår. Att denna process fungerar är av stor vikt för den ekonomiska styrningen i staten och den offentliga sektorn samt för samhälls- ekonomin i stort. 
  
 I avsnitt 12.1 redogörs för erfarenheter från nuvarande budget- process. Med utgångspunkt från dessa erfarenheter görs sedan en bedömning av behovet av justeringar av den ordinarie budget- processen i avsnitt 12.2. och av processen för ändringar av statens budget i avsnitt 12.3. Kapitlets viktigaste slutsatser sammanfattas i avsnitt 12.4. 
  
 12.1Erfarenheter från nuvarande budgetprocess 
  
 12.1.1Syfte med budgetreformen på  
 1990-talet 
  
 Ett av syftena med  
 1990-talets 
  stora budgetreform var att låta riksdagen besluta om budgeten ”uppifrån och ned” i stället för 
  
 282Detta kapitel är till stor del baserat på Jackson (2023). 
  
 311 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ”nedifrån och upp” för att göra budgetarbetet mer överskådligt och planmässigt. Detta syfte har i allt väsentligt uppfyllts genom att riksdagen har beslutat om budgeten i enlighet med rambesluts- modellen samtidigt som de övergripande budgetpolitiska målen har fått en tydlig roll i beredningen av budgeten i regeringens och riksdagens budgetprocess (se kapitel 10). 
  
 Ett annat syfte var att hålla tillbaka utgiftsökningarna i samband med budgetbehandlingen i riksdagen. Utgiftsökningarna (netto) från  
 1920-talet 
  fram till mitten av  
 1990-talet 
  var ofta stora under riksdagsbehandlingen i förhållande till regeringens budgetförslag, i synnerhet under koalitionsregeringar.283 Sedan mitten av  
 1990-talet 
  har utgiftsökningarna (netto) varit försumbara. Så även detta uttalade syfte får sägas ha uppfyllts. 
  
 Ett ytterligare syfte, som till en början inte var lika tydligt, var att göra det möjligt för minoritetsregeringar att få igenom sitt budgetförslag i riksdagen. I detta avseende har måluppfyllelsen varit mer splittrad. Det kan också ifrågasättas om det är önskvärt att en procedurregel som rambeslutsmodellen bör tillämpas på ett sådant sätt att den underlättar för en svag minoritetsregering att få igenom sitt budgetförslag utan några justeringar. I nästföljande avsnitt diskuteras denna fråga ytterligare. 
  
 12.1.2Ordinarie budgetprocess  
 2010–2022 
  
 Efter att Sverigedemokraterna kom in i riksdagen 2010 leddes Sverige under perioden  
 2010–2022 
  av minoritetsregeringar som tillsammans med sina samarbetspartier saknade majoritet i Sveriges riksdag. Den statliga budgetprocessen kom under denna period att präglas av återkommande budgetära konflikter mellan regeringen och riksdagen. 
  
 Dessa konflikter har resulterat i tre olika budgetpolitiska och författningsmässiga problem. För det första har en riksdagsmajoritet vid ett par tillfällen fått igenom ändringar av en redan beslutad budget genom initiativ i riksdagens finansutskott på ett sätt som regeringspartierna har ansett strida mot intentionerna bakom 1990- 
  
 283Framför allt på grund av att regeringen lämnade ytterligare propositioner till riksdagen. Om man bara ser till de förslag som tillkom i riksdagen var ökningarna inte lika omfattande. Men de var klart mer omfattande jämfört med perioden efter 1996. 
  
 312 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 talets budgetreformer.284 För det andra har ett antal oppositions- partier vid ett tillfälle använt hot om misstroendeförklaringar på ett nytt och okonventionellt sätt för att påverka förslagen i budget- propositionen. För det tredje har regeringen vid tre tillfällen förlorat omröstningen om budgetramarna. Vid det första tillfället, 2014, skedde det till följd av en oväntad praxisförskjutning i röstnings- förfarandet hos ett av riksdagens partier, och statsministern aviserade med anledning av förlusten i den avgörande budgetomröst- ningen att regeringen avsåg att besluta om att utlysa ett extra val. Den s.k. Decemberöverenskommelsen, som bl.a. innebar att minoritetsregeringar skulle vara garanterade att få igenom sin budget, förekom dock detta beslut. Vid det andra tillfället, 2018, hade Sverige en övergångsregering med anledning av den utdragna regeringsbildningen, så regeringen kunde inte avgå med anledning av förlusten i budgetomröstningen. Vid det tredje tillfället, 2021, hade den blivande statsministern före budgetomröstningen i media angett att utgången av budgetomröstningen inte skulle utgöra en kabinetts- fråga, dvs. hon avsåg fortsätta regera oavsett utgången. 
  
 Det sistnämnda problemet visar att en minoritetsregering med ett svagt regeringsunderlag kan förlora budgetomröstningen trots att rambeslutsmodellen med tiden har kommit att uppfattas som en ordning som bör underlätta för en minoritetsregering att få igenom sin budget. Svårigheterna för minoritetsregeringarna att få igenom sin budget under det senaste decenniet kan bero på hur processen för framtagandet av förslaget till rambeslutet har sett ut. 
  
 Ett system med negativ parlamentarism285 tenderar att oftare än ett system med positiv parlamentarism ge upphov till minoritets- regeringar, eftersom ett aktivt stöd för regeringsbildaren inte behövs hos en majoritet av parlamentets ledamöter. Med ett system som med hög sannolikhet leder till minoritetsregeringar kan det å ena 
  
 284Se Finanspolitiska rådet (2014, kap 6) för en detaljerad diskussion om riksdagens beslutsregler för budgeten. Rådet konstaterar att riksdagsbehandlingen av budget- propositionen för 2014 har tydliggjort att det råder politisk oenighet om hur riksdagens ram- beslutsmodell ska tolkas. Vidare konstaterar rådet att denna oenighet har försvagat ram- beslutsmodellen och försvårat för minoritetsregeringar att bedriva en sammanhållen ekono- misk politik. Rådet efterlyser därför ett brett politiskt samförstånd kring hur riksdagens beslutsregler för budgeten ska tolkas och tillämpas. Se också Finansutskottets offentliga utfrågning om ändring av riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomst (2013/14:RFR6). 
  
 Coleman ett system med negativ parlamentarism tolereras regeringen så länge antalet negativa röster inte överstiger hälften, oavsett antalet positiva eller nedlagda röster. I ett system med positiv parlamentarism måste en majoritet i parlamentet aktivt uttala sitt stöd för regeringen, dvs. fler som röstar för än emot. 
  
 313 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 sidan te sig naturligt att i viss mån använda sig av regler som underlättar för minoritetsregeringen och dess regeringsunderlag att få igenom centrala delar av sin politik, vilket rambeslutsmodellen är ett exempel på. Annars kan regeringskriser alltför lätt uppkomma eller så uppstår oklarheter om vem som bär ansvar för den förda politiken i det fall regeringen inte avgår om oppositionen vinner en central omröstning, såsom det avgörande budgetbeslutet. Men å andra sidan innebär minoritetsparlamentarism286 att en majoritet i riksdagen låter en minoritet styra, och det förutsätter i regel att ett eller flera partier i majoriteten bedömer att de kan utöva ett visst mått av inflytande i riksdagen. Ett regeringsunderlag som inte har majoritet i riksdagen bör därför knappast kunna utgå från att få igenom sitt budgetförslag ograverat i budgetomröstningen, utan att budgetförslaget först utgör föremål för förhandlingar och kompromisser med andra partier i riksdagen före budgetbeslutet men efter det att regeringen har presenterat budgetpropositionen. I själva verket visar statsvetenskaplig forskning att det finns ett starkt positivt empiriskt samband mellan omfattningen av parlamentets lagstiftnings- och finansmakt och förekomsten av minoritets- regeringar.287 
  
 De ovan nämnda budgetpolitiska och författningspolitiska pro- blemen som präglat budgetprocessen mellan 2010 och 2022 har sannolikt till stor del sin grund i att ett svagt regeringsunderlag har försökt få igenom sitt budgetförslag utan att öppna upp för kompromisser med andra partier, vilket kan ha bidragit till en frustration bland dessa partier. 
  
 Beslutspaketet i rambeslutet omfattar en rad centrala politiska ställningstaganden. En riksdagsmajoritet som är överens på en enskild förslagspunkt kan inte bryta ut denna från en svag regerings budgetförslag och fatta ett annat beslut på denna punkt om reglerna och intentionerna bakom budgetreformen följs och den regering som befinner sig i minoritet är ovillig att kompromissa på denna punkt. I den meningen försvårar rambeslutsmodellen riksdagens möjlighet att justera en svag minoritetsregerings budgetförslag och stärker därmed regeringens finansmakt. Riksdagens möjligheter att fälla regeringens förslag i dess helhet kan åtminstone i formell 
  
 286Minoritetsparlamentarism kallas förhållandet att regeringen i ett parlamentariskt system inte har egen parlamentsmajoritet utan måste lita till stöd från andra partier. I länder med proportionellt valsystem är minoritetsparlamentarism vanlig. 
  
 287Se Jackson (2023). 
  
 314 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 mening inte sägas begränsas av bestämmelserna om rambesluts- modellen i riksdagsordningen. Hur rambeslutsmodellen och övriga budgetregler på ett bättre sätt ska kunna fungera under perioder med minoritetsregeringar som har ett svagt regeringsunderlag diskuteras i avsnitt 12.2. 
  
 12.1.3Ändringsbudgetar under pandemin  
 2020–2021 
  
 När villkoren för extra ändringsbudgetar infördes i riksdagsord- ningen år 2014 beaktades sannolikt inte scenariot att regeringen inom en tidsrymd av två år  
 (2020–2021) 
  skulle komma att lämna 20 extra ändringsbudgetar med sammanlagda åtgärdsförslag om mer än 400 miljarder kronor. 
  
 Riksrevisionen konstaterar i sin granskning av de ändrings- budgetar som lämnades 2020 och 2021 att ”inte i någon av de extra ändringsbudgetarna har regeringen redovisat varför förslagen inte kan lämnas inom den ordinarie budgetprocessen.”288 Regeringen har således inte uttryckligen angett några särskilda skäl för att lämna enskilda åtgärdsförslag i extra ändringsbudgetar i syfte att stabilisera den ekonomiska utvecklingen. Däremot menar Riksrevisionen att förslagens koppling till pandemin genomgående är klar och tydlig, men granskningen visar också att i endast 32 av de 88 granskade förslagen uttrycker regeringen förslagets brådska explicit. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen har hanterat de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 på rimligt sätt givet omständigheterna, men att en omfattande användning av extra ändringsbudgetar medför risk för försvagad budgetdisciplin, för- svårar en helhetssyn över statens budget och riskerar att begränsa viktiga demokratiska aspekter i budgetprocessen. Mot denna bak- grund återkommer vi till ett antal slutsatser i avsnitt 12.3. 
  
 288Se RiR 2022:16. 
  
 315 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 12.2Behovet av justeringar av den ordinarie budgetprocessen 
  
 12.2.1Förändringar krävs för att värna grundtanken bakom dagens system 
  
 Erfarenheterna av den budgetprocess som inrättades på  
 1990-talet 
  med bl.a. rambeslutsmodell och övergripande budgetpolitiska mål är generellt sett goda. Men denna modell och process utformades under en period när Sverige hade skenande budgetunderskott. Som en konsekvens av detta valde riksdagen i det läget att delvis avstå från sin beslutsmakt. 
  
 Erfarenheterna från minoritetsparlamentarismen  
 2010–2022 
  pekar dock på behov av förändringar för att säkerställa att grund- tanken bakom inrättandet av nuvarande budgetprocess förblir intakt. De återkommande konflikterna från 2010 och framåt har minskat förtroendet för budgetreglerna och riskerar att försämra riksdagens arbetsformer. De är en följd av den nuvarande processen i riksdagen. 
  
 En ny process bör resultera i att regeringen i ordnade former får majoritet för sin budget, samtidigt som riksdagens majoritet bör få genomslag genom ökat inflytande i budgetprocessen. Genom att undvika återkommande konflikter av den typ vi sett sedan 2010 kan budgetprocessens legitimitet vidmakthållas. 
  
 Budgeten bör präglas av en helhetssyn som säkerställs via ram- beslut och den stadga som ett medelfristigt perspektiv ger. Föränd- ringar av budgetprocessen bör syfta till att upprätthålla den uppifrån och  
 ner-styrning, 
  det medelfristiga perspektiv samt den helhetssyn på budgeten som gällt sedanslutet av  
 1990-talet. 
  
 I ljuset av erfarenheterna i Sverige och med inspiration från budgetprocesserna i Danmark och Norge är syftet med detta kapitel att diskutera och göra bedömningar av institutionella reformer av budgetprocessen och/eller författningen. 
  
 12.2.2Lärdomar från Norge och Danmark 
  
 När Sverige styrs av relativt svaga minoritetsregeringar riskerar den nu gällande budgetprocessen att leda till återkommande budget- politiska och författningspolitiska konflikter, liknande de konflikter 
  
 316 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 och problem som var utmärkande för svensk finanspolitik under perioden  
 2010–2022. 
  
 Erfarenheterna från Danmark och Norge visar att den svenska budgetprocessen skulle kunna utvecklas så att den passar bättre ihop med det svenska parlamentariska systemets sätt att fungera, utan att några väsentliga förändringar behöver göras i det finanspolitiska ramverket i övrigt, med en uppifrån och  
 ner-styrning 
  av beredningen av statens budget i regering och riksdag. Främst skulle det handla om justeringar av praxis snarare än regelförändringar. 
  
 De skandinaviska länderna liknar varandra när det gäller det parlamentariska systemets sätt att fungera och därmed också förut- sättningarna för budgetpolitiken. Danmark och Norge har liksom Sverige negativ parlamentarism som innebär att en regering kan sitta kvar vid makten så länge parlamentet inte tvingar den att avgå, vilket underlättar bildandet av regeringar som inte företräder en majoritet av ledamöterna i parlamentet. Det är en förklaring till att de skandinaviska länderna tillhör de europeiska länder som har haft flest minoritetsregeringar. 
  
 Samtidigt är tanken med negativ parlamentarism att det ska gå att bilda en regering utan att en utvärdering görs på förhand om den kan få igenom sin budget eller andra centrala delar av politiken, vilket också kan underlätta regeringsbildningen. En sådan utvärdering bör i stället ske i efterhand genom att statsministern självmant avgår, utlyser extra val eller avsätts genom en misstroendeförklaring om regeringen inte lyckas samla tillräckligt stöd för t.ex. ett budget- förslag av större vikt. De skandinaviska länderna har också proport- ionella valsystem och därmed många partier som kan påverka regeringsbildningen.289 
  
 Ett system som ofta tenderar att skapa minoritetsregeringar förutsätter att de politiska partier som inte ingår i regeringen har goda möjligheter att utöva inflytande via den lagstiftande för- samlingen. Om regeringen genom sin makt över budgetprocessen återkommande driver igenom politiska förslag som en majoritet av riksdagens ledamöter egentligen motsätter sig kan majoriteten dels komma att använda okonventionella metoder för att påverka innehållet i budgeten (som skedde genom misstroendeförklaringar mot statsråd 2017), dels tänja på bestämmelserna i riksdags- 
  
 289Lindvall (2023, avsnitt 6, innehåller en utförlig beskrivning av de skandinaviska ländernas politiska system och budgetprocesser. 
  
 317 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ordningen (som t.ex. skedde 2013 när oppositionen valde att riva upp ett tidigare skattebeslut i rambeslutet). Återkommande kon- flikter om budgetreglerna av detta slag kan på sikt undergräva förtroendet för det budgetpolitiska ramverket. 
  
 Sverige har för närvarande en minoritetsregering som har ett fast samarbete med ett annat parti kring budgetfrågor m.m. Det innebär att regeringen förhandlar budgeten med Sverigedemokraterna innan budgetpropositionen lämnas till riksdagen och att det finns en majoritet i riksdagen som ställer sig bakom budgetpropositionens förslag. Men Sveriges system med negativ parlamentarism gör det sannolikt att vi under de närmaste decennierna åter kommer att få se regeringsunderlag som utgör en riksdagsminoritet. Vid oförändrade regler och praxis för riksdagens budgetprocess är det därför sannolikt att vi längre fram kommer att få brottas med liknande problem i samband med besluten om budgeten som minoritets- parlamentarismen  
 2010–2022 
  gav upphov till. 
  
 I Danmark och Norge är i stället det normala att en minoritets- regering förhandlar budgeten med något eller några andra politiska partier efter det att regeringens budgetförslag har lämnats till parlamentet (folketinget/stortinget), i syfte att en majoritet av leda- möterna ska ställa sig bakom det modifierade förslaget i budgetom- röstningen. I Danmark och Norge förekommer det därför i princip inte att en minoritetsregering har fått igenom sitt budgetförslag utan förändringar. I Danmark, men inte i Norge, brukar regeringen i sin budgetproposition reservera ett visst belopp som inte anvisas till något särskilt anslag, som är till för att det ska finnas finansiering för förslag som andra partier vill få in i budgeten inför budgetom- röstningen. 
  
 Likheterna är störst mellan Sverige och Norge, som liksom Sverige tillämpar en rambeslutsmodell för besluten om statens budget sedan 1997. Det finns också skäl att anta att Sverige har mer att lära av Norge än av Danmark, eftersom de underliggande skillnaderna mellan det norska politiska systemet och det svenska är mindre än skillnaderna mellan de danska och svenska systemen. Till skillnad från Sverige har tillämpningen av budgetreglerna i Norge inte lett till samma politiska motsättningar om regelverket eller användning av okonventionella parlamentariska verktyg. Sedan budgetreformen genomfördes i Norge 1997 har det inte någonsin hänt att en norsk regering misslyckats med att få igenom sin budget 
  
 318 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 efter förhandlingar. Den norska regeringen har alltid lyckats samla en majoritet av stortingets ledamöter bakom det framförhandlade budgetförslaget. Som en följd av förhandlingarna skiljer sig dock normalt stortingets beslut om budgetramarna nästan alltid från regeringens förslag i budgetpropositionen. 
  
 Norge har dock till skillnad från Danmark och Sverige bara ett medelfristigt budgetpolitiskt mål som avser storleken på uttaget från oljefonden, samtidigt som lån inte får tas upp för att finansiera budgeten. Danmark har liksom Sverige mål för den offentliga sektorns finansiella sparande och utgiftstak. 
  
 12.2.3Övergripande principer vid reformering av budgetprocessen 
  
 En viktig och naturlig princip vid beredning och beslut är att all offentlig makt i Sverige utgår från folket (1§ RF) och att riksdagen är folkets främsta företrädare (4§ RF). Den centrala tanken i Sveriges grundlag är att parlamentet ska ha den principiellt ledande ställningen och att folkets inflytande därigenom ska komma till uttryck. Regeringsformen slår fast att riksdagens makt över statens budget är mycket omfattande: finansmakten290 tillkommer riksdagen, och den kan bara regleras av riksdagen själv. Budget- reformen på  
 1990-talet 
  innebar en förskjutning av finansmakten från riksdagen till regeringen.291 Maktförhållandet mellan riksdagen och regeringen varierar alltjämt med majoritetsförhållandena i riksdagen. En majoritet i riksdagen kan alltid driva igenom sin ståndpunkt. 
  
 Det råder i nuläget oenighet om hur vissa av reglerna bör tolkas. När oenighet om reglerna präglar agerandet skadas processens legitimitet. Det uppstår även osäkerhet om finanspolitiken, vilket kan påverka svensk ekonomi negativt. Det är därför viktigt att riksdagens beredning av besluten om statens budget blir mer förutsägbar. En förändring av processen bör därför syfta till att 
  
 290Med finansmakten avses rätten att besluta om statens inkomster och utgifter. 
  
 291Lindvall (2023) skriver att regeringsmakten har i första hand stärkts med hänsyn till riksdagens möjligheter att modifiera regeringens budgetförslag efter att budgetpropositionen har lämnats till riksdagen. Riksdagens möjligheter att fälla regeringens budgetförslag begränsas inte av de bestämmelser i riksdagsordningen som infördes i samband med budget- reformen. Det hindrar emellertid inte att budgetreformen har haft mycket stora effekter på samspelet mellan riksdagen och regeringen när det gäller att bereda och fatta beslut om skatterna och de statliga utgifterna. 
  
 319 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 uppnå enighet om hur regelverket bör tolkas (samt hur det eventu- ellt bör förändras). 
  
 Budgetprocessen bör innehålla möjligheter för riksdagen att kunna påverka budgeten under perioder med minoritetsregeringar. Samtidigt bör budgetprocessen inte bli en alltför tidsmässigt krävande process. 
  
 En annan övergripande princip bör vara att säkerställa de medelfristiga budgetpolitiska målens roll som stöd för långsiktigt hållbara offentliga finanser, en effektivt bedriven offentlig verk- samhet och god hushållning med offentliga medel. Målens medel- fristiga karaktär bör också upprätthållas. Beslut om de budget- politiska målen och ställningstagande till budgetutrymmet bör fattas tidigt i processen för att säkerställa en uppifrån och  
 ner-budgetering 
  och hantera de problem som uppstår i system i vilka makten är uppdelad mellan många partier och institutioner och där starka organiserade intressegrupper finns vid sidan av det politiska systemet. 
  
 En tredje princip är att det är önskvärt att det budgetförslag som vinner bifall uppfyller rimliga beredningskrav och håller hög kvalitet. I en budgetprocess där sannolikheten är hög för att oppositions- partiers alternativa budgetförslag får bifall har det endast beretts med hjälp av riksdagens begränsade resurser i stället för inom Regeringskansliet, med alla dess beredningsresurser. Det är därför eftersträvansvärt om oppositionspartiernas inflytande över budget- besluten kan ske med upprätthållande av en hög kvalitet i förslagen vad gäller exempelvis förslagets genomförbarhet och konsekvenser för samhällsekonomin och samhället i övrigt. 
  
 12.2.4Tre alternativ för att hantera brister i nuvarande budgetprocess 
  
 Alternativ 1: Mindre justeringar av nuvarande budgetprocess 
  
 Det första alternativet är att inte göra några väsentliga förändringar av nuvarande regler och praxis för besluten om statens budget, men samtidigt eventuellt genomföra några förändringar som helt eller delvis försvårar användning av de metoder som oppositionen begagnade sig av  
 2010–2022 
  för att påverka budgeten på enskilda punkter. Detta skulle kunna underlätta för minoritetsregeringar att 
  
 320 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 få igenom sitt budgetförslag utan kompromisser i riksdagen. Men då är risken sannolikt stora budgetpolitiska och författningspolitiska konflikter fortsätter och att oppositionspartierna söker använda nya kreativa metoder för att få igenom sin politik. 
  
 Detta alternativ riskerar att på sikt undergräva både tilltron till budgetregelverket och tilltron till konstitutionella regler om t.ex. regeringens bildande och om riksdagens möjligheter att avsätta en regering eller enskilda statsråd. 
  
 Alternativ 2: Ny budgetprocess med budgetförhandlingar i riksdagsprocessen och där budgetbeslutet utgör en grund för kabinettsfråga 
  
 Det andra alternativet är att med inspiration från Danmark och Norge ändra den praktiska tillämpningen av budgetprocessen i syfte att öka regeringens incitament för att få stöd från en majoritet av riksdagens ledamöter för ett, i förhållande till budgetpropositionen, ändrat budgetförslag. Erfarenheterna från Danmark och Norge pekar på att en sådan modell förutsätter att regeringen och riksdagen inrättar en ny praxis för politiska förhandlingar mellan regeringen och riksdagspartierna. Dessa förhandlingar kan förslagsvis ske i finansutskottet, vilket är fallet i Norge. Liksom i Norge kan Regeringskansliets tjänstemän bistå med underlag och analyser av de förslag som läggs fram av såväl regeringens samarbetspartier som av 
  
 oppositionspartierna. Uppdraget till tjänstemän på Regeringskansliet från finansministern och övriga statsråd bör vara att bistå förhandlingarna. Genom ett sådant tillvägagångssätt torde kvaliteten på föreslagna åtgärder i finansutskottets betänkande kunna upprätthållas. I Danmark liksom i Norge förefaller det vara en självklar utgångspunkt för budgetprocessen att regeringen inte kan sitta kvar om dess budgetförslag faller. För att skapa tillräckliga incitament hos regeringen och eventuella fasta samarbetspartier att öppna upp för förhandlingar skulle statsministern kunna förbinda sig att avgå vid ett nederlag i den avgörande budgetomröstningen (rambeslutet). Alternativt förbinder sig regeringen till att då utlysa ett extra val. Sådana förpliktelser kan lämnas t.ex. i en ekonomisk proposition eller i en skrivelse till riksdagen, vilket ger övriga partier möjlighet att ansluta sig till regeringens ståndpunkt. Det skulle 
  
 321 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 skapa starka incitament hos i synnerhet regeringspartierna att komma överens med andra partier om ett modifierat budgetförslag. 
  
 Svårigheter med att få till en förändring i praxis kan förutses, kanske i synnerhet gällande att göra budgetomröstningen till en kabinettsfråga. Rimligen bör undantag finnas, exempelvis om skillnaderna är mycket små mellan budgetalternativen. Det torde t.ex. kräva en hög grad av tillit mellan den sittande statsministern och andra politiska partiers statsministerkandidater, att de kan lita på att var och en av dem kommer att agera på samma sätt vid ett nederlag i budgetomröstningen. 
  
 En reglering i riksdagsordningen som därutöver skulle kunna övervägas för att underlätta tillskapandet av den nya förhandlings- ordningen vore att riksdagen, efter det att den har genomfört omröstningen om rambeslutet i enlighet med existerande så kallade eliminationsmetod, ställde det segrande förslaget mot avslag.292 Om antalet  
 nej-röster 
  är fler än antalet  
 ja-röster 
  förväntas regeringen avgå eller utlysa extra val. Ett sådant krav på att inte ha en majoritet emot budgetförslaget skulle ytterligare skärpa kravet på en minoritetsgering på att skapa ett brett parlamentariskt stöd för det framförhandlade budgetförslaget. Detta förfarande skulle normalt ställa krav på ett bredare stöd än om enbart nuvarande eliminations- metod används, eftersom det i det förra fallet räcker att få fler röster än det största motförslaget för att det ska gå segrande ur slutomröst- ningen. På grund av nuvarande praxis med relativ majoritet kan det vinnande budgetförslaget i detta fall ha en majoritet av riksdagens ledamöter emot sig. 
  
 De budgetpolitiska målen är fleråriga i syfte att öka förut- sägbarheten i budgetpolitiken. Det finns dock en etablerad praxis att utgiftstaken, som beslutas tre år i förväg, kan justeras i samband med att en ny regering tillträder eftersom utgiftstaken bl.a. ger uttryck för regeringens syn på storleken på det offentliga åtagandet och skatteuttaget. Om de partier som står bakom finansutskottets förslag till statens budget skulle komma att skifta mellan enskilda år, 
  
 292Den omröstningsmetod riksdagen tillämpar, eliminationsmetoden, beskrivs i 11 kap. 10 § riksdagsordningen. Ett visst förslag, normalt utskottets, väljs som huvudförslag, varefter de övriga förslagen ställs mot varandra tills endast ett återstår. Detta förslag ställs sedan mot huvudförslaget i den avgörande omröstningen. Åtminstone fram till 2014 har det varit praxis i riksdagen att ett parti lägger ner sina röster i de efterföljande voteringarna om deras eget förslag har fallit i en tidigare votering. På grund av denna praxis behöver ett förslag inte nödvändigtvis ha stöd av en majoritet av riksdagens ledamöter för att det ska gå segrande ur slutomröstningen; det räcker att det får fler röster än det största motförslaget. 
  
 322 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 som en följd av den här diskuterade förhandlingsmodellen, kan det dock finnas en risk för att tidigare fastlagda utgiftstak oftare kommer att rivas upp. 
  
 För att ytterligare tydliggöra regeringens kompromissvilja kan den danska modellen med en beräkningsteknisk budgetpost i budgetpropositionen användas vars syfte är att ange utrymmet för saldoförsvagande åtgärder (netto) under riksdagens behandling av budgeten. Det skulle också kunna minska risken för att riksdagens behandling av budgetpropositionen leder till saldoförsvagningar som tänjer de budgetpolitiska målen eller till och med leder till tydliga avvikelser från dem. 
  
 För att ytterligare begränsa risken för att den föreslagna förhand- lingsmodellen blir kostnadsdrivande bör förhandlingarna inledas med ett beslut om det totala budgetutrymmet för nästa år, samt utrymmet för reformer under utgiftstaket, och där dessa utrymmen därmed kan frikopplas från förhandlingarna om enskilda reform- förslag. 
  
 Det bästa sättet att säkerställa denna ordning torde vara att utvidga den nuvarande rambeslutsmodellens293 första steg till två steg. Riksdagen skulle då fatta beslut om steg 1 redan ett par veckor efter att budgetpropositionen lämnats och före det att förhand- lingarna om budgetens enskilda delar har påbörjats. 
  
 Rambeslutsmodellen skulle då omfatta följande tre steg: 
  
 •Beslut med anledning av budgetpolitiska mål samt budgetut- rymmet i kronor för nästa år. 
  
 •Beslut om utgiftsramar för utgiftsområden, inkomstberäkning samt skatteförslag som respekterar beslutet i steg 1. 
  
 •Beslut om anslag m.m. för enskilda utgiftsområden som respekterar beslutet i steg 2. 
  
 På grund av osäkerheten i bedömningen av det strukturella sparandet och dess förhållande till saldomålet finns det i synnerhet risk för att bedömningen av budgetutrymmet tänjs i samband med förhandlingarna i riksdagen. Det talar för att riksdagen tidigt i processen, vid sidan av beslut med anledning av budgetpolitiska mål, även beslutar om budgetutrymmet i kronor för nästa budgetår, dvs. 
  
 293Se avsnitt 10.2. 
  
 323 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 utrymmet för nya finanspolitiska åtgärder (netto) i förhållande till budgetkonsekvenserna av tidigare fattade beslut och beräkningar. Det bör dock påpekas att denna trestegsmodell kan komma att ställa höga krav på snabb beredning, vilket bl.a. innebär att riksdagen kan behöva se över sina processer. 
  
 Alternativ 3: Konstitutionella förändringar med positiv parlamentarism 
  
 Ett tredje alternativ vore att ändra reglerna för regeringsbildningen för att öka sannolikheten att en majoritetsregering bildas eller åtminstone en minoritetsregering som tillsammans med fasta samarbetspartier utgör en riksdagsmajoritet. En metod som övervägs i Jackson (2023) är en övergång till positiv parlamentarism i kombination med införandet av s.k. konstruktivt misstroende- votum. 
  
 Positiv parlamentarism innebär att statsministern skulle behöva ett aktivt stöd från en majoritet av riksdagsledamöterna istället för att som nu inte ha en majoritet emot sig. Konstruktivt misstroende- votum innebär att riksdagen bara kan avsätta en statsminister om riksdagen samtidigt utser en ny statsminister, dvs. riksdagens beslutspunkt omfattar både att den sittande statsministern avsätts och att en ny samtidigt utses (med stöd av en majoritet av riksdagens ledamöter, och givet att positiv parlamentarism införs). Ett sådant system skulle likna det som Tyskland har i sin grundlag. Det skulle väsentligt minska sannolikheten för att minoritetsregeringar bildas i Sverige och att det svenska parlamentariska systemet blev mer likt systemen i många kontinentaleuropeiska länder. Motsättningarna mellan de nu gällande budgetreglerna och det svenska parla- mentariska systemets mekanismer skulle därmed mer eller mindre upphöra. 
  
 En inte lika långtgående förändring i riktning mot positiv parlamentarism vore att utse statsministern genom ett förfarande liknande det som används vid val av talman och som beskrivs i riksdagsordningen. Processen inleds med två omröstningar där mer än hälften av rösterna krävs för att bli vald till talman. Om det finns fler än en nominerad kandidat, och valet av talman sker med slutna sedlar, är den vald som får mer än hälften av rösterna. Om en sådan röstövervikt inte uppnås ska ett nytt val genomföras. Om inte heller 
  
 324 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 då någon får mer än hälften av rösterna ska ett tredje val genomföras mellan de två som vid den andra omröstningen fick flest röster. Vid den tredje omröstningen är den vald som får de flesta rösterna. 
  
 De problem som alternativ två kan ge upphov till vad gäller fleråriga budgetpolitiska måls stabilitet skulle här minska radikalt eftersom förändringar i det parlamentariska underlag som står bakom besluten om budgetpolitiska mål normalt bara kommer att skifta efter ett regeringsskifte. 
  
 En nackdel med positiv parlamentarism är dock att den kan försvåra regeringsbildningen i jämförelse med nuvarande system med negativ parlamentarism. En annan nackdel med positiv parlamentarism kan vara att de ideologiska skillnaderna mellan partierna blir mindre tydliga för väljarna. Ytterligare ett argument mot alternativ tre är att det tar lång tid att ändra författningsregler angående det parlamentariska systemets funktionssätt. Det talar för att på kort och medellång sikt använda sig av någon av de två första alternativen. 
  
 12.3Behovet av ändringar i statens budget av stabiliseringspolitiska skäl 
  
 12.3.1Extra ändringsbudgetar används för förslag om stabiliseringspolitiskt motiverade åtgärder 
  
 Hur konjunkturläget kommer att vara nästa år är svårt att bedöma när prognoserna för budgetpropositionen tas fram i månadsskiftet juli/augusti varje år (se vidare avsnitt 4.1). Detta talar emot att det är lämpligt att använda budgetpropositionen för att bedriva aktiv stabiliseringspolitik och att det är bättre att huvudsakligen bedriva denna via extra ändringsbudgetar. Dessa kan tas fram oavsett tid på året och har betydligt kortare ledtider. En ytterligare fördel med detta är att det då blir lättare att separera den strukturpolitik som bedrivs i budgetpropositionen från den stabiliseringspolitik som bedrivs genom extra ändringsbudgetar. I budgetpropositionen kan regeringen dock med fördel redovisa ett antal stabiliseringspolitiska åtgärder som kan komma att sättas in vid olika typer av ekonomiska chocker. 
  
 Förslagen i budgetpropositionen för nästa år bör därför normalt vara av strukturell karaktär och inte avse finanspolitisk stabilisering. 
  
 325 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Ett undantag från denna huvudregel kan vara om ekonomin redan befinner sig i en djup lågkonjunktur och det mesta talar för att lågkonjunkturen kommer att bestå en bit in på nästa år, även om det är osäkert hur djup den då kommer att vara. Då kan finanspolitiska konjunkturstabiliserande åtgärder som spänner över kommande årsskifte och som avser en bit in på nästkommande år vara motiverade att lämna redan i budgetpropositionen. 
  
 Ett andra undantag till huvudregeln är om det föreligger en tydlig avvikelse från målet för det finansiella sparandet som inte är stabiliseringspolitiskt motiverad och det finns en målkonflikt mellan att återgå till ett strukturellt sparande i linje med målet och det förväntade konjunkturläget för nästa år.294 Under förutsättning att det inte finns behov av en aktiv finanspolitisk konjunktur- stabilisering eller en återgång mot saldomålet på grund av en tydlig avvikelse i det strukturella sparandet (som inte är konjunkturellt betingad), bör det strukturella sparandet för nästa år i budget- propositionen ligga på en oförändrad nivå i förhållande till inne- varande år. Det innebär att budgetutrymmet för nya åtgärder (netto) i budgetpropositionen är lika med skillnaden mellan det strukturella sparande för nästa år som följer av tidigare beslutad politik, och den nivå på det strukturella sparandet som anses vara förenlig med saldomålet vid ett normalt resursutnyttjande. 
  
 Rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen vid ett tillfälle redovisar ett samlat budgetförslag. En sammanhållen budget främjas av att stabiliseringspolitiskt motiverade temporära åtgärder åtskiljs från övriga strukturpolitiskt motiverade åtgärder.295 Om budgetpropositionen som huvudregel inte innehåller stabili- seringspolitiskt motiverade åtgärder blir det också tydligare att budgetens strukturreformer bör rymmas inom det budgetutrymme som normalt utgörs av skillnaden mellan det strukturella sparandet för nästa år som följer av tidigare beslutad politik och det strukturella sparande som bedöms ligga i linje med målet för det 
  
 294I detta fall bör den av Överskottsmålskommittén föreslagna riktlinjen, om en förändring av det strukturella sparandet med 0,5 procent av BNP per år i riktning mot målet, justeras med hänsyn till det prognosticerade resursutnyttjandet för nästa år. Om större avvikelser från ett normalt resursutnyttjande förutses och det finns en målkonflikt mellan att återgå till målet för det finansiella sparandet respektive att stabilisera ekonomin, kan det dock vara lämpligare att ta ställning till hur denna målkonflikt bör hanteras i en extra ändringsbudget i början av det nästkommande året då konjunkturbilden är tydligare och således vänta med att hantera återgången mot målet i budgetpropositionen. 
  
 295Vi definierar här alla åtgärder som inte är stabiliseringspolitiskt motiverade som strukturella åtgärder. 
  
 326 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 finansiella sparandet vid konjunkturell balans. Utrymmet för finanspolitisk konjunkturstabilisering kan i stället bedömas på grundval av en bedömning av konjunkturläget, i den utsträckning som det stabiliseringspolitiska utrymmet är förenligt med långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. 
  
 Det kan här även påminnas om den ventil som finns i riksdags- ordningen med möjlighet för regeringen att efter budgetproposi- tionen lämna budgetförslag som avser nästa år om det föreligger synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl. Det är en möjlighet som kan användas om konjunkturbedömningen för nästa år kraftigt för- ändras under hösten.296 
  
 Sammanfattningsvis bör förslag om finanspolitiska stabiliserings- åtgärder i första hand lämnas i extra ändringsbudgetar, dels för att förhindra att åtgärder sätts in för tidigt, dels för att budget- propositionens strukturella åtgärder på samma sätt som i normala tider bör tas fram och behandlas som en helhet inom ett begränsat budgetutrymme. En annan fördel med att separera besluten om stabiliseringspolitiska åtgärder från den ordinarie ändringsbudgeten är att en strategisk paketering av besluten från regeringens sida kan undvikas. 
  
 En nackdel med att ordinarie ändringsbudgetar används för stabiliseringspolitiska förslag är risken för att åtgärderna sätts in eller avslutas för sent. Normalt tar det  
 2–3 
  månader mellan det att regeringens proposition om vår- respektive höständringsbudgeten lämnats till riksdagen och riksdagens beslut om ändringarna av statens budget. Till detta kommer att konjunkturbedömningen inför de ordinarie ändringsbudgetarna normalt avslutas cirka 1 månad innan budgetförslaget lämnas till riksdagen. 
  
 Erfarenheterna från de extra ändringsbudgetarna under pandemin visar att riksdagens beredningsprocess ibland kortades till enbart någon enstaka dag. Den förkortade tidsåtgången har klara stabiliseringspolitiska fördelar eftersom det minskar risken för att 
  
 296Riksdagsordningens bestämmelse har lydelsen: ”Endast om regeringen anser att det finns synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl får en proposition om statens inkomster eller utgifter för nästa budgetår lämnas efter budgetpropositionen”. Bakgrunden till denna bestämmelse var att talmanskonferensen (1993/94:TK2 s. 36) föreslog att budgetpropositionen som huvudregel ska vara fullständig och heltäckande när den läggs fram, och att några särpropositioner med utbrutna budgetförslag inte får lämnas under den efterföljande perioden fram till budgetårets början om det inte föreligger synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl. Synnerliga skäl är ett striktare krav än särskilda skäl som innebär att riksdagen ges möjlighet att frångå huvud- principen endast om det finns ovanliga och särskilt beaktansvärda omständigheter som talar för det. 
  
 327 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 åtgärden sätts in vid fel tidpunkt. En målkonflikt kan dock finnas i förhållande till beslutens kvalitet och demokratiska förankring. Dels kan en alltför snabb process göra det svårt att upprätthålla normala beredningsrutiner, t.ex. genom att inhämta yttranden från berörda fackutskott, med risk för att riksdagsbeslutens kvalitet försämras. Dels kan den ske till priset av en kraftigt minskad motionstid med risk för att oppositionen av tidsbrist avstår från att nyttja följd- motionsrätten. Detta kan resultera i att oppositionen i ett senare skede i stället väcker motförslag genom utskottsinitiativ för det löpande budgetåret.297 
  
 En skyndsam behandling av extra ändringsbudgetar kan under- lättas om finansministern eller regeringspartiernas företrädare i finansutskottet genom förhandskontakter med de andra partierna undersöker möjligheterna för en snabb behandling i finansutskottet. Vidare kan stabiliseringspolitiskt motiverade förslag i extra ändringsbudgetar förberedas genom att man i samband med regeringens finanspolitiska ramverksskrivelse diskuterar vilka stabiliseringspolitiska instrument som i första hand bör användas om behov uppstår. Ett annat sätt att påskynda behandlingen av extra ändringsbudgetar är att regeringen och riksdagen inrättar en ny praxis för politiska förhandlingar mellan regeringen och riksdags- partierna. Dessa förhandlingar kan exempelvis ske i finansutskottet. Regeringskansliets tjänstemän kan bistå med underlag och analyser av de stabiliseringspolitiska förslag som läggs fram av såväl regeringens samarbetspartier som av oppositionspartierna. Eftersom regeringen redan har förankrat vilka stabiliseringspolitiska instru- ment som i första hand bör komma i fråga i olika situationer så bör dessa förhandlingar kunna gå snabbt. 
  
 Tidsfördröjningen till följd av regeringens beredning av de stabiliseringspolitiska förslagen kan också kortas genom att det finns ett antal förberedda åtgärder i form av så kallade semiautomatiska stabilisatorer som kan sättas in (se kapitel 8). Genom att i första hand använda denna typ av åtgärder blir avgränsningen mellan de aktiva stabiliseringspolitiska åtgärderna och andra budgetförslag tydligare. Regeringen kan också se till att ett paket av väl förberedda 
  
 297Riksdagskommittén, Riksdagen under coronapandemin (2021/22:RS6), har framhållit att det bör övervägas om talmannen under en kris eller vissa andra förhållanden ska kunna föreslå förkortad följdmotionstid på propositioner eftersom det i dag endast är regeringen som får föreslå detta. Riksdagens egna möjligheter att kontrollera processen för behandlingen av en extra ändringsbudget skulle då kunna förbättras. 
  
 328 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 åtgärder, som har en bred parlamentarisk förankring, finns på plats så att en eller flera av dessa åtgärder snabbt kan föreslås på en extra ändringsbudget som sedan förhandlas med riksdagspartierna. 
  
 Den ordning som kan övervägas kräver också att budget- disciplinen upprätthålls även under budgetens genomförande. För att inte skapa en otydlighet och ett extra utrymme under utgiftstaket för utgiftsförändringar som inte är stabiliseringspolitiskt motiverade diskuteras i kapitel 11 hur utgiftstaket bör hanteras i samband med stabiliseringspolitiskt motiverade utgiftsförslag som lämnas under det löpande budgetåret. 
  
 När regeringen lämnar ett förslag i form av en proposition till riksdagen hamnar den alltid först i ett utskott. Det är likadant med förslag i motioner som riksdagsledamöterna skriver. Utskottet tar ställning först, innan det är dags för hela riksdagen att fatta sitt beslut om regeringens eller ledamöternas förslag. De flesta förslagen är propositioner från regeringen och motioner från ledamöterna, men ett utskott kan också lägga fram ett eget förslag. Ett sådant förslag kallas för utskottsinitiativ. Det är inte uteslutet att finansut- skottets ledamöter kan komma att arbeta fram utskottsinitiativ om finanspolitisk konjunkturstabilisering. 
  
 12.3.2Regeringens redovisning av skälen för och innehållet i en stabiliseringspolitiskt motiverad extra ändringsbudget 
  
 Enligt Riksrevisionens granskning angav regeringen under pande- min inte några explicita särskilda skäl för att den lämnade enskilda åtgärdsförslag i extra ändringsbudgetar i syfte att stabilisera ekonomin (se avsnitt 12.1.3). I föregående avsnitt argumenterades för att särskilda skäl normalt torde kunna åberopas när det finns behov att lämna förslag om aktiva stabiliseringspolitiska åtgärder. Även om en ordinarie ändringsbudget finns att tillgå i närtid är riksdagens beredningstid för denna så pass lång att konjunkturbilden kan ha ändrats påtagligt när den har passerats. Tidsfördröjnings- problemen till följd av identifiering, beredning av förslag, beslut, implementering och effekt på ekonomin av den stabiliserings- politiska åtgärden är kanske inte väsentligen större hos finans- politiken än penningpolitiken, givet att det finns väl förberedda 
  
 329 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 åtgärder som berörda myndigheter snabbt kan aktivera och avaktivera efter riksdagens beslut. 
  
 Regeringen bör i förslaget till en stabiliseringspolitiskt motiverad extra ändringsbudget ange om de kriterier som ställts upp i den stabiliseringspolitiska delen av skrivelsen Ramverk för finans- politiken bedöms vara uppfyllda (se vidare kapitel 8). Rimligen bör utskotten avkrävas det samma om de genom utskottsinitiativ lägger fram förslag om extra ändringsbudgetar. Det bör därför framgå av  
 budget-lagen 
  eller dess förarbeten att regeringen ska redovisa kvartalsvisa bedömningar av centrala makroekonomiska variabler (främst BNP, arbetslöshet, inflation och ränta) för innevarande kvartal och de därpå närmast följande fyra kvartalen i ett förslag om en extra ändringsbudget med stabiliseringspolitiska motiv. Om detta inte är möjligt bör regeringen skyndsamt återkomma med sådana bedömningar till riksdagen före riksdagens beslut. Bedömningarna bör jämföras med den bedömning av den kvartalsvisa utvecklingen som lämnats i senaste ordinarie ekonomiska proposition. En upp- skattning av osäkerheten kring bedömningen bör också lämnas till riksdagen. Regeringen måste givetvis också redovisa varför det inte är lämpligt att lämna förslagen på en ordinarie ändringsbudget. 
  
 Det kan också vara motiverat att sätta in andra diskretionära stabiliseringspolitiska åtgärder som kan vara situationsanpassade på grund av den specifika chockens egenskaper: utbuds- eller efterfrågedriven, regional eller landsomfattande, internationellt eller inhemskt orsakad, kort eller lång förväntad varaktighet etc. Regeringen bör i propositionen motivera valet av stabiliserings- politiska åtgärder, hur länge de föreslås vara i kraft och om åtgärderna kan bli föremål för en förtida utfasning eller förlängning beroende på konjunkturens utveckling. Om regeringen ser behov av att överskrida det stabiliseringspolitiska utrymmet (se avsnitt 8.8) bör regeringen redogöra för de särskilda skäl som föranlett detta överskridande. 
  
 Vad gäller effektberäkningar bör det av propositionen i första hand framgå hur kostnaden för de enskilda åtgärdsförslagen har beräknats samt förslagens förväntade effekter på makroekonomin och den offentliga sektorns finansiella sparande och de takbegrän- sade utgifterna. Effekterna gällande de sistnämnda bör avse både statiska och dynamiska budgeteffekter. Vid anslagstilldelningen för en stabiliseringspolitisk åtgärd kan det ibland av försiktighetsskäl 
  
 330 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 vara rimligt att anvisa mer medel än vad som sannolikt kommer att behöva användas, vilket t.ex. var fallet under coronapandemin. 
  
 En bedömning, om än osäker, av åtgärdernas effekter på BNP, arbetslöshet och inflation bör också lämnas i propositionen. Om detta inte är möjligt, på grund av behov av en skyndsam hantering, bör åtminstone en sådan redovisning av konsekvenserna göras i nästa ordinarie ändringsbudget. 
  
 När flera extra ändringsbudgetar lämnas under en kortare period, blir det svårt att få en bild av hur mycket medel som totalt har föreslagits och beslutats. En samlad bild av de ackumulerade budget- konsekvenserna bör därför senast redovisas i närmast efterföljande ordinarie ändringsbudget. Denna redovisning bör också åtföljas av en redovisning av de ackumulerade makroekonomiska effekterna av de stabiliseringspolitiska åtgärderna i de olika extra ändrings- budgetarna. 
  
 12.4Kapitlets viktigaste slutsatser 
  
 Erfarenheterna från minoritetsparlamentarismen  
 2010–2022 
  pekar på behov av förändringar för att säkerställa att grundtanken bakom inrättandet av nuvarande budgetprocess förblir intakt. En ny budgetprocess bör resultera i att regeringen i ordnade former får majoritet för sin budget, samtidigt som riksdagens majoritet kan få genomslag genom ökat inflytande i budgetprocessen. Genom att undvika återkommande konflikter av den typ som rått sedan 2010 kan budgetprocessens legitimitet vidmakthållas. 
  
 En ny ordning för politiska förhandlingar mellan regeringen och riksdagspartierna kan därför skapas i riksdagens finansutskott i syfte att öka sannolikheten för att budgetar får brett stöd i riksdagen. En ny reglering i riksdagsordningen som kan övervägas är att riksdagen, efter det att den har genomfört omröstningen om rambeslutet, ställer det segrande förslaget mot avslag. För att skapa tillräckliga incitament hos regeringen och eventuella fasta samarbetspartier att öppna upp för förhandlingar kan statsministern förmås avgå vid ett nederlag i den avgörande budgetomröstningen (rambeslutet), alter- nativt förbinda sig att utlysa extraval. 
  
 För att skapa bättre förutsättningar för ovanstående förhand- lingslösning i riksdagen och samtidigt begränsa risken för att 
  
 331 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ovanstående förhandlingsmodell blir kostnadsdrivande kan den nuvarande rambeslutsmodellen utvidgas till att omfatta tre steg: 
  
 1.Beslut med anledning av budgetpolitiska mål samt budget- utrymmet för nästa år, dvs. utrymmet för nya finanspolitiska åtgärder. 
  
 2.Beslut om utgiftsramar för utgiftsområden, inkomstberäkning samt skatteförslag som respekterar beslutet i steg 1. 
  
 3.Beslut om anslag m.m. för enskilda utgiftsområden som respekterar beslutet i steg 2. 
  
 Denna trestegsmodell kan komma att ställa höga krav på snabb beredning, vilket bl.a. innebär att riksdagen kan behöva se över sina processer. 
  
 Den aktiva finanspolitiska konjunkturstabiliseringen kan i första kanaliseras genom extra ändringsbudgetar. I sådana ändrings- budgetar bör den förordade finanspolitiska konjunkturstabili- seringen motiveras väl, i enlighet med de kriterier som satts upp i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken. I nämnda skrivelse kan regeringen förmås utarbeta paket av väl förberedda åtgärder, så att en eller flera av dessa åtgärder snabbt ska kunna föreslås på en extra ändringsbudget som sedan kan förhandlas med riksdagspartierna. 
  
 332 
  
 Referenser 
  
 Aligishiev, Z., M. Bellon och Bell (2022),  
 ”Macro-fiscal 
  
 implications of adaptation to climate change”, IMF Staff Climate Notes. 
  
 Duncan, Miller och M. Lopez (2021), ”Automatic Fiscal Stabilizers in Sweden,  
 1998–2019”, 
  Working Paper No. 155, Konjunkturinstitutet, Stockholm. 
  
 Almerud, Miller och T. Laun (2021), ”Finanspolitiska multiplikatorer i Sverige – ett allmänjämviktsperspektiv”,  
 KI-kommentar 
  2021:29, Konjunkturinstitutet. 
  
 Almerud, Miller och T. Laun (2022), ”Finanspolitiska multiplikatorer i Sverige”, Ekonomisk debatt, Årgång 50, nr. 8. 
  
 White, Miller, Tucker, Kelley och Peters (2015), ”Hur kan köp av statsobligationer göra penningpolitiken mer expansiv?”, Ekonomisk kommentar, nr. 12, Sveriges riksbank. 
  
 Wilkinson, Bernard och Brown (2016), ”Hur stor är en rimlig statsskuld för Sverige?” Ekonomisk Debatt, 44(4). 
  
 Sullivan, Baker, M. Solberger och Nelson (2018), ”Påverkas den svenska neutrala räntan av omvärlden?”, Penning- och valutapolitik, nr. 1, s.  
 22–36, 
  Sveriges riksbank. 
  
 Powell, Lowe, Hardy, F. Martenet och M. Rognlie (2021), ”Demographics, wealth, and global imbalances in the twenty- first century”, Working Paper. 
  
 Boyle, Reed och Pham (2012), ”Measuring the output responses to fiscal policy”, American Economic Journal: Economic Policy, 4 (2):  
 1–27. 
  
 Robinson, Moyer, Wagner, 
  Rodriguez och Frey (2020), ”It’s All in the Mix: How Monetary and Fiscal Policies Can Work or Fail Together”, Geneva Reports on the World 
  
 333 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Economy 23, International Center for Monetary and Banking Studies (ICMB) och Centre for Economic Policy Research (CEPR). 
  
 Debrun (2020), ”It’s All in the Mix: How Monetary and Fiscal Policies Can Work or Fail Together”, Geneva Reports on the World Economy 23, International Center for Monetary and Banking Studies (ICMB) och Centre for Economic Policy Research (CEPR). 
  
 King, N., Huang och Armstrong (2014), ”A Simple Method to Compute Fiscal Multipliers”, Working Paper 14/93, International Monetary Fund. 
  
 Batten S. (2018), ”Climate change and the  
 macro-economy: 
  Ortega review”, Bank of England Staff Working Paper No. 706, 2018. 
  
 Batten S., Cortez och M. Tanaka (2020), ”Climate change: Macroeconomic impact and implications for monetary policy”, Bokkapitel i: Ecological, Societal, and Technological Risks and the Financial Sector. Springer International Publishing. 
  
 Beyer R., Barron, Patterson, K. Honjo, M. Potter, Baird, Barnes, Moreno, R. Portillo, N. Suphaphiphat och Wade (2023), ”Shared Problem, Shared Solution: Cordova from  
 Grant 
  Interactions in the Euro Area”, IMF Working Paper Series, WP/23/149. 
  
 Patton, Brown, Mccarthy, Garcia, Miller, Page, Simpson, Bates och Ramsey (2022), ”Nordic Perspectives on Transboundary Climate Risk. Current knowledge and pathways for action”, Nordiska ministerrådet. 
  
 Gardner, Wolf, Williams, Carlson (2021), ”Monetary Policy and Asset valuation”, NBER Working Paper 22572, Mars. 
  
 Jackson, Levy och Kim (1986), ”Hysteresis and the European Unemployment Problem”, NBER Macroeconomics Annual 1,  
 15-78. 
  
 Jackson, Levy och R. Hughes (2002), ”An Empirical Characterization of the Dynamic Effects of Changes in Government Spending and Taxes on Output”, Quarterly Journal of Economics Vol. 117 (4):  
 1329-1368. 
  
 334 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Boije, R. (2004), ”Den offentliga sektorn strukturella sparande”, Penning- och valutapolitik 2004:1, Sveriges riksbank. 
  
 Lee, Garcia och Ray (2003), ”Nationell stabiliseringspolitik vid ett svenskt medlemskap i EMU”, Penning- och valutapolitik 1/2003, Sveriges riksbank. 
  
 Borio, C., Kim och Thomas (2019), ”What anchors for the natural rate of interest?” BIS Working Papers No. 777. 
  
 Borota Milicevic T. (2023), ”Wilson in GDP Growth and its Driving Factors”, bilaga 1 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Williams, Erickson och A. Radia (2012), ”Unconventional Monetary Policy: the Assessment”, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 28 (4):  
 603–621. 
  
 Burch, R. (2017), ”Kostnader och intäkter i Sverige av långsiktiga klimatförändringar – en litteraturöversikt”, Specialstudie 60, Konjunkturinstitutet. 
  
 Buncic, D. (2021), ”Econometric Kennedy and Baker of interest”, Riksbank working paper 397. 
  
 Bylund E. och Barker (2020), ”Hur påverkar klimatförändringarna den långsiktiga realräntan?”, Ekonomiska Kommentarer nr. 11, Sveriges riksbank. 
  
 Bylund E. och Barker (2021), ”En översikt av de ekonomiska konsekvenserna i NGFS klimatscenarier”, Ekonomiska Kommentarer nr. 14, Sveriges riksbank. 
  
 Eaton, Smith och C. Kamps (2017), ”The Analytics of SVARs: A Unified Framework to Measure Fiscal Multipliers”, The Review of Economic Studies, 84(3),  
 1015–1040. 
  
 Villarreal, Morgan, Chavez och Martinez (2022), ”Samspel för stabilitet”, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. 
  
 Villarreal, Morgan (2023), ”Nytt ramverk för finanspolitiken”, bilaga 7 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Jackson, Mccormick och I. Noy (2010), ”The economics of natural disasters: a survey”, IDB working paper series. No. 124. 
  
 335 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Checherita-Westphal, 
  Erickson och J. Domingues Semeano (2020), ”Interest growth differential on government debt: an empirical investigation for the euro area”, ECB working paper 2486. 
  
 Adams, Morgan, M. Eichenbaum, och Arnold (2011), ”When is the government spending multiplier large?” Journal of Political Economy, Vol.  
 119(1):78–121. 
  
 Clouse, Miller, Gardner, Jackson, D. Gonzalez och Horton (2003), ”Miller policy when the nominal  
 short-term 
  interest rate is zero”, Topics in Black, 3(1). 
  
 Coalition of Finance Ministers for Climate Action (2023), ”Strengthening the Role of Ministries of Finance in Driving Climate Action: Framework and Guide”, Final Report, June 2023. 
  
 De Rezende, R. B. (2017), ”How Can Term Structure Models Be Used by Central Banks?”, Penning- och valutapolitik 2017:1, Sveriges riksbank. 
  
 Del Negro, M., Nunez, Harper, Tucker och Goodwin, (2019). ”Global trends in interest rates”, Journal of International Economics, Vol. 118(C):  
 248–262. 
  
 DeLong, B. och Ayala (2012), ”Cervantes in a Depressed Economy”, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 43(1), Spring. 
  
 Brooks, Daniels, Hernandez,  
 P-F. 
  Garcia, Mcdaniel, m.fl. (2021) ”Climate change and monetary policy in the euro area”, Occasional Paper Series. 271. Frankfurt: European Central Bank. 
  
 Ds 1992:126, ”Statsskulden och budgetprocessen” 
  
 Ds 2009:10, ”Stärkt finanspolitiskt ramverk – översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak”. 
  
 Ds 2012:59, ”Statligt stöd vid korttidsarbete – en ny åtgärd vid djupa kriser”. 
  
 Eggertsson, Harris (2011), ”What fiscal policy is effective at zero interest rates?”, NBER Macroeconomics Annual, Vol. 25 (1): 59– 112. 
  
 Ekonomistyrningsverket (2021), ”Automatisk budgetförstärkning 
  
 –ABF”, ESV 2021:43. 
  
 336 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Duncan, Mcguire (2023), ”Makrotillsynsregleringar och finansiell stabilitet”, bilaga 4 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Erceg, G. och Barnes (2014), ”Is There a Fiscal Free Lunch in a Liquidity Trap?”, Journal of the European Economic Association, 12(1),  
 73–107. 
  
 ESRB (2018), ”Report on vulnerabilities in the EU commercial real estate sector”, European Systemic Risk Board. 
  
 Europeiska kommissionen (2021), ”The 2021 Ageing Report”, Carter, Institutional paper 148. 
  
 Europeiska kommissionen (2022), ”Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska centralbanken, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om riktlinjer för en reform av EU:s ramverk för ekonomisk styrning”, COM(2022) 583 final, 9 november. 
  
 Europeiska kommissionen (2023), ”Debt sustainability Monitor 2022”, Institutional paper 199. 
  
 Feyen E., White, I. Zuccardi Huertas, Jones och Leach (2020b),  
 ”Macro-Financial 
  Aspects of Climate Change”, Policy Research Working Paper 9109, World Bank Group. 
  
 Feyen L., Douglas, Nash, Perry, A. Soria (red.) (2020a). ”Climate change impacts and adaptation in Europe. Conley final report”, Publications Office of the European Union, Luxembourg. 
  
 Finansdepartementet (2023), ”Beräkningskonventioner 2024”. 
  
 Finansinspektionen (2019), ”Finansinspektionen och finansiell stabilitet”, promemoria  
 2019-12-19, 
  FI D nr.  
 19-27340. 
  
 Finansinspektionen (2021), ”Upphävande av föreskrifter om kontracykliskt buffertvärde”, promemoria  
 2021-06-24, 
  FI Dnr r  
 21-17327. 
  
 Finansinspektionen (2023), ”Försäkringsföretagen och översvämningarna i Gävleborg”,  
 FI-tillsyn 
  nr. 26. 
  
 Finanspolitiska rådet (2009), ”Svensk finanspolitik – 
  
 Finanspolitiska rådets rapport 2009”. 
  
 Finanspolitiska rådet (2014), ”Svensk finanspolitik – 
  
 Finanspolitiska rådets rapport 2014”. 
  
 337 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Finanspolitiska rådet (2018), ”Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2018”. 
  
 Finanspolitiska rådet (2020), ”Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2020”. 
  
 Finanspolitiska rådet (2021), ”Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2021”. 
  
 Finanspolitiska rådet (2022), ”Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2022”. 
  
 Finanspolitiska rådet (2023), ”Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport 2023”. 
  
 Flam, Baker och Chavez (2023), ”EU versus national climate policies in the Nordics”. Nordic Economic Policy Review, Nordic Council of Ministers. 
  
 Flodén, M. (2009), ”Automatic Fiscal Stabilizers in Sweden 1998– 2009”, Studier i Finanspolitik 2009/2, Underlagsrapport till Finanspolitiska rådet. 
  
 Forslid, R. och M. Sanctuary (red.) (2023), ”DP17855 Climate Risks and Global Value Chains: The impact of the 2011 Thailand flood on Swedish firms”, CEPR Press Discussion Paper No. 17855. 
  
 Fouré, Miller, Jackson, Campbell och Foster (2023), ”Public finance resilience in the transition towards carbon neutrality: Modelling policy instruments in a global  
 net-zero 
  emissions”, OECD Environment Working Papers, No. 214, OECD Publishing, Paris. 
  
 Anderson, Miller (2022),  
 ”Insider–Outsider 
  Cooper, Salazar, and Monetary Policy”, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 54(S1):  
 53–88. 
  
 Williams, N. och Lloyd (2005), ”Measuring  
 Cyclically-adjusted 
  Budget Balances for OECD Countries”, OECD Economics Department Working Paper 434. 
  
 Brown, Anderson och Cooper (2021), ”The Long Game: Fiscal Outlooks to 2060 Underline Need for Structural Reform”, OECD Economic Policy Papers, No. 29. 
  
 338 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Morgan, Mcguire och White (2020), ”Riksbankens seigniorage och  
 e-kronan”, 
  Penning- och valutapolitik 2020:2, Sveriges riksbank. 
  
 Evans, R. (2009), ”By How Much Does GDP Rise If the Government Buys More?”, Brookings Papers on Economic Activity, Project Muse, pp.  
 183-249. 
  
 Cook, Pena, Torres, Foster och Rodriguez (2016), ”The equilibrium real funds rate: past, present, and future”, IMF Economic Review, Vol. 64 (4):  
 660–707. 
  
 Thornton, Miller (2023), ”Sveriges klimatstrategi. 46 förslag för klimatomställningen i ljuset av  
 Fit-For-55”, 
  Klimat- och Näringslivsdepartementet, KN2023/03828. 
  
 Heylen, F., Rogers och Griffin (2023), ”Have inflation and monetary tightening changed the game?  
 Long-run 
  perspectives on the  
 interest-growth 
  difference on public debt”, Workning paper 1065, Glenn. 
  
 Whitney, Martinez och Morris (2016),  
 ”Short-run 
  Effects of Fiscal Policy on GDP and Employment: Swedish Evidence”, Working Paper No. 147, Konjunkturinstitutet. 
  
 Johnson, Moyer, J. Lindé och Adams, ”Den penningpolitiska Transmissionsmekanismen”, Penning- och valutapolitik 2, Sveriges riksbank. 
  
 Barry och Dawson (2017), ”Few and Not So Far Between: A  
 Meta-analysis 
  of Climate Damage Estimates”, Environmental and Resource Economics, Vol. 68:  
 197–225. 
  
 Hsiang S. M. och Banks (2014), ”The causal effect of environmental catastrophe on  
 long-run 
  economic growth: evidence from 6700 cyclones”, NBER Working Paper 20352. 
  
 IMF (2011), IMF Fiscal Monitor, september 2011. 
  
 IMF (2020), ”Mitigating Climate Change”, World Economic Outlook, oktober 2020, kapitel 3. 
  
 IMF (2022),  
 ”Near-Term 
  Macroeconomic Impact of Decarbonization Policies”, World Economic Outlook, oktober 2022, kapitel 3. 
  
 339 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 IMF (2023), ”2022 Article IV Consultation – Press Release; Staff Report; and Statement by the Alternate Executive Director for Sweden”, IMF Country Report No. 23/211. 
  
 IMF (2023), ”The natural rate of interest: drivers and implicatations for policy”, World Economic Outlook, april 2023, kapitel 2. 
  
 IPCC (2022), ”Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change”, Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge, UK and New York, NY, USA. 
  
 Gray (2023), ”Climate Change 2023: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change”, Intergovernmental Panel on Climate Change, Geneva, Switzerland. 
  
 Jordà, O., Andrade Singh och Roy (2020), ”The  
 long-run 
  effects of monetary policy”, NBER Working Paper 26666, September. 
  
 Kaplan, Martinez, Barnes, och Ingram (2014), ”The Wealthy  
 Hand-to-Mouth”, 
  Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2014,  
 139-153. 
  
 Woods, S. och Cantu (2020), ”Sambandet mellan arbetslöshet och inflation i Sverige”, Ekonomisk debatt, nr. 1 årgång 48. 
  
 Kekre, R. (2021), ”Unemployment Insurance in Macroeconomic Stabilization”, NBER Working Paper 29505. 
  
 Johnson, Smith och M. Åhl (2022), ”Riksbankens finansiella resultat och kapital påverkas av högre räntor”, Ekonomiska kommentarer nr. 8  
 2022-07-04, 
  Sveriges riksbank. 
  
 Chavez, M. och Wood (2018), ”Macroeconomic effects of government spending: The great recession was (really) different”, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 51 (5):  
 1237–1264. 
  
 Klimatpolitiska rådet (2023), ”Klimatpolitiska rådets rapport 2023”. 
  
 340 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Kommittén för översyn av riksdagsordningen (2013), ”Översyn av riksdagsordningen”, 2012/13:URF3. 
  
 Konjunkturinstitutet (2005), ”Konjunkturläget juni 2005”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2012), ”Förstudie: Konjunkturinstitutets beräkning av  
 S2-indikatorn”, 
  Specialstudier nr. 29, januari 2012. 
  
 Konjunkturinstitutet (2013), ”Samhällsekonomiska effekter av sänkt bolagsskatt”, Specialstudie nr. 38, december 2013. 
  
 Konjunkturinstitutet (2014), ”Konjunkturläget december 2014”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2015), ”Kort- och långsiktiga effekter av sänk restaurangmoms”, Specialstudie nr. 46. 
  
 Konjunkturinstitutet (2018), ”Målnivå för strukturellt sparande”, promemoria,  
 2018-12-18. 
  
 Konjunkturinstitutet (2019), ”Konjunkturläget mars 2019”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2021a), ”Frazier in Sweden – A Quantitative Model Perspective”, Occasional study 2021:25. 
  
 Konjunkturinstitutet (2021b), ”Konjunkturläget mars 2021”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2022a), ”Konjunkturläget september 2022”. Konjunkturinstitutet (2022b), ”Konjunkturläget december 2022”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2022c), ”Fit for 55”, Miljö, ekonomi och politik, 2022. 
  
 Konjunkturinstitutet (2023a), ”Offentligfinansiella scenarier med olika ränta och sparandemål”, Uppdrag enligt överenskommelse mellan Konjunkturinstitutet och Långtidsutredningen 2023 (Fi2023/00304). 
  
 Konjunkturinstitutet (2023b), ”Konjunkturläget juni 2023”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2023c), ”Effekter av en effektiv klimatpolitik. Resultat från EMEC”, Underlag till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Konjunkturinstitutet (2023d), ”Metodbok för Konjunkturbarometern”. 
  
 Konjunkturinstitutet (2023e), ”SELMA Svensk Ekonomisk Lineariserad Modell för samhällsekonomisk Analys”, Technical Documentation, Beltran 24 2023. 
  
 Konjunkturinstitutet (2023f), ”Utvärdering av makroekonomiska prognoser”, Specialstudie,  
 2023-04-24. 
  
 341 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Kose, M. A., och Brewer, (red.) (2023), ”Falling  
 Long-Term 
  Growth Prospects: Wilson, Expectations, and Policies”, Washington, DC: World Bank. 
  
 Roberts S. och Stevens (2019), ”Macroeconomic and Financial Policies for Climate Change Mitigation: A Review of the Literature”, IMF Working Paper Series, WP/19/185. 
  
 Kuvshinov, D. och Brown (2021), ”The expected return on risky assets: international  
 long-run 
  evidence”, Working Paper. 
  
 Nichols, T. och Gill (2003), ”Measuring the natural rate of interest”, Review of Economics and Statistics, Vol. 85 (4):  
 1063–1070. 
  
 Leeper, M. E. (2018), ”Sweden’s Fiscal Framework and Monetary Policy”, Report to the Swedish Fiscal Policy Council 2018/3. 
  
 Jackson, Miller (2023), ”Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket”, bilaga 8 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Reed, Baker (2023), ”Nya indikatorer på resursutnyttjandet”, Ekonomisk kommentar, nr. 4, Sveriges riksbank. 
  
 Lundvall H. (2023), ”Drivkrafter bakom globala trender i den neutrala räntan”, bilaga 2 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Rios, Baker (2020), ”Vad driver den globala trenden mot lägre realräntor?”, Penning- och valutapolitik nr. 1, s.  
 101–122, 
  Sveriges riksbank. 
  
 Lyhagen J. och Ray (2023), ”Samspelet mellan finans- och penningpolitik i Sverige”, bilaga 5 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Mauritsen, T. och Adams (2022) ”Klimatförändring, effekter och anpassning”, Rapport till Finanspolitiska rådet.”, Studier i finanspolitik 2022/3. 
  
 Medina, Mcguire och Johnson (2021),  
 ”r-g 
  Can we sleep more Wilson?”, IMF Economic Review, 69 (1),  
 197–229. 
  
 McCoy, E. (2019), ”A Calibration of the Term Premia to the Euro Area”, European Economy – Discussion Paper, No. 110, September. 
  
 Mian, Stewart, L. Straub och Welch (2022), ”A Goldilocks Theory of Fiscal Deficits”, NBER Working Paper 29707. 
  
 342 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Mongelli F. P., Reyes och Waller den End (2022), ”The effects of climate change on the natural rate of interest: a critical survey”, ECB Working Paper Series No. 2744 November 2022. 
  
 Mossfeldt, M. och Cantu (2011), ”Persistent labour market effects of the financial crisis”, Applied Economics Letters, Vol. 18 (7):  
 637-642. 
  
 Mossfeldt, M. (2023),  
 ”Ränte-tillväxt-differensen 
  – utveckling och drivkrafter”, bilaga 3 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Benson, Lowe och Daniel (2009), ”What are the effects of fiscal policy shocks?”, Journal of Applied Econometrics, Vol. 24 (6):  
 960–992. 
  
 Nationella expertrådet för klimatanpassning (2022), ”Första rapporten från Nationella expertrådet för klimatanpassning”, februari 2022. 
  
 Naturvårdsverket (2022), ”Utveckling av modeller och bedömningar av Sveriges klimatpolitik”, skrivelse  
 2022-02-25. 
  
 NGFS (2020), ”Climate change and monetary policy: Initial takeaways”, Network for Greening the Financial System, Technical document, juni 2020. 
  
 NGFS (2022), ”NGFS Scenarios for central banks and supervisors”, Network for Greening the Financial System, September 2022. 
  
 Arroyo, Lowe, Klein, Schmidt (2019), ”A Detailed Overview and Consistent Classification of  
 Climate-Economy 
  Models” i Campbell, Baker, Harrington, J. Lieu (red.) Understanding Risks and Uncertainties in Energy and Climate Policy. Springer, Cham. 
  
 Price, M. (2023a), ”Temperaturhöjning i klimatpolitiken: en  
 ESO-rapport 
  om EU:s nya lagstiftning i svensk kontext”, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2023:7. 
  
 Price, M. (2023b), ”Kompletterande lagstiftning i EU:s klimatpaket ”Fit for 55” – konsekvenser för Sverige”, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2023:7, komplettering. 
  
 343 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Nordhaus W, Lopez (2017), ”A survey of global impacts if climate change: replications, survey methods and a statistical analysis”, NBER Working Paper 23646. 
  
 Noy I. (2009), ”The Macroeconomic Consequences of Disasters”, Journal of Development Economics, 88(2),  
 221–231. 
  
 OECD (2022), ”OECD Economic Outlook No. 112 (Edition 2022/2)”, OECD Economic Outlook: Statistics and Projections (database). 
  
 Olovsson C. (2018), ”Är klimatförändringar relevanta för en centralbank?”, Ekonomiska kommentarer, nr. 13, Sveriges riksbank. 
  
 Lawrence, Allen (2023) ”The Environmental  
 Medium-Term 
  Economic (EMEC) Model: Version 4”, Working Paper No. 156. May 20, Konjunkturinstitutet. 
  
 Castillo (2022), ”Why the neutral rate will fall below  
 pre-pandemic 
  lows”, US Research Briefing, September 2022. 
  
 Hughes, Garcia (2005), ”Estimating the Effects of Fiscal Policy in OECD Countries”, CEPR Discussion Paper 168, Center for Economic Policy Research, London. 
  
 Hamilton, Miller (1920). The economics of welfare. London: Macmillan. 
  
 Price, Lynch, Smith, och Cochran (2015), ”Adjusting fiscal 
  
 balances for the business cycle: New tax and expenditure elasticity estimates for OECD countries”, Economics Department Working Papers 1275, OECD. 
  
 Prop. 1994/95:150, ”Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1995/96, m.m.”. 
  
 Prop. 1995/96:150 ”Ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, m.m.”. 
  
 Schwartz, ”1997 års ekonomiska vårproposition”. Prop.2002/03:1, ”Budgetproposition för 2003”. 
  
 Prop. 2006/2007:100, ”2007 års ekonomiska vårproposition”. Prop. 2009/10:5, ”Obligatoriskt utgiftstak”. 
  
 Prop. 2011/12:1, ”Budgetpropositionen för 2012”. 
  
 Prop. 2012/2013:100, ”2000 års ekonomiska vårproposition”. 
  
 344 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Prop. 2013/14:173, ”En utvecklad budgetprocess”. 
  
 Prop. 2016/17:100, ”2017 års ekonomiska vårproposition”. 
  
 Prop. 2017/18:22, ”Ytterligare verktyg för makrotillsyn”. 
  
 Prop. 2020/21:1, ”Budgetpropositionen för 2021”, bilaga 5, 
  
 Miljöbilaga. 
  
 Prop. 2022/23:1, ”Budgetpropositionen för 2023”. 
  
 Prop. 2022/23:119, ”Effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner”. 
  
 Prop. 2023/24:1, ”Budgetpropositionen för 2024”. 
  
 Cisneros, Morgan och Schmitt (2015), ”Secular drivers of the global real interest rate”, Mejia. 571. Bank of England. 
  
 Ramey, V. (2019), ”Ten Years after the Financial Crisis: What Have We Learned from the Renaissance in Fiscal Research?”, Journal of Economic Perspectives, 33(2),  
 89–114. 
  
 Cline, Warren (1928), ”A Mathematical Theory of Saving”, Economic Journal. 38 (152),  
 543–559. 
  
 Reserve Bank of Australia (2023), ”Inflation Target”,  
 www.rba.gov.au/monetary-policy/inflation-target.html, 
  Hämtad:  
 2023-09-01. 
  
 Riksrevisionen (2022), ”Regeringens underlag till riksdagen under pandemin − extra ändringsbudgetar 2020 och 2021”, RiR 2022:16. 
  
 Horn, Mcguire och Fischer (2022), ”The Natural Rate of Interest Through a Hall of Mirrors”, Federal Reserve Board, Finance and Economics Discussion Series,  
 2022-010. 
  
 Sahm, C. (2019), ”Direct Stimulus Payments to Individuals”, i Boushey, Baker, Blair och Warren (red.), Recession Ready: Fiscal Policies to Stabilize the American Economy, The Gardner Washington Center for Equitable Growth, Washington. 
  
 Shahnazarian, H. (2023), ”Fiscal Stabilization Rule”, Revised and resubmitted to Journal of Macroeconomics. 
  
 Skr. 2017/18:207, ”Ramverk för finanspolitiken”. Skr.2010/11:79, ”Ramverk för finanspolitiken”. 
  
 345 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Griffin, Martin (1956), ”A Contribution to the Theory of Economic Growth”, Quarterly Journal of Economics, 70(1),  
 65-94. 
  
 SOU 1993:16, ”Nya villkor för ekonomi och politik”, Ekonomikommissionen. 
  
 SOU 2000:61, ”Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen”. 
  
 SOU 2002:16, ”Stabiliseringspolitik i valutaunionen”. 
  
 SOU 2004:105, ”Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet”. 
  
 SOU 2007:60, ”Sverige inför klimatförändringarna - hot och möjligheter”. 
  
 SOU 2010:18, ”En reformerad budgetlag”. 
  
 SOU 2013:32, ”Budgetramverket– uppfyller det EU:s direktiv?”. 
  
 SOU 2013:73, ”En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur”. 
  
 SOU 2016:67, ”En översyn av överskottsmålet”. 
  
 SOU 2017:42, ”Vem har ansvaret?” 
  
 SOU 2017:78, ”En sammanhållen budgetprocess”. 
  
 SOU 2019:46, ”En ny riksbankslag”. 
  
 SOU 2021:75, ”En god kommunal hushållning”. 
  
 SOU 2022:65, ”En ny lag om stöd vid korttidsarbete – ett mer förutsägbart, förenklat och stärkt regelverk”. 
  
 Sufi, A. och Gardner (2022), ”Financial crises: a survey”, kapitel 7 i Gopinath, G., Rasmussen och Mason (red.) Handbook of International Economics, Vol. 6. 
  
 Rodriguez, Freeman (2009), ”Penningpolitik vid nollränta”, Anförande vid SNS  
 2009-02-17, 
  Sveriges riksbank. 
  
 Rodriguez, Freeman (2014), ”Penningpolitik och full sysselsättning”, rapport till LO inom projektet ’Full sysselsättning och solidarisk lönepolitik’. 
  
 Rodriguez, Freeman (2015), ”The Possible Unemployment Cost of Average Inflation below a Credible Target”, American Economic Journal: Macroeconomics, 7(1),  
 258–296. 
  
 Sveriges riksbank (2017), ”Penningpolitisk rapport, januari”. 
  
 346 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Referenser 
  
 Sveriges riksbank (2022), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2021, 2021/22:RB1. 
  
 Sveriges riksbank (2023), Årsredovisning för Sveriges riksbank 2022, 2022/23:RB1. 
  
 Riksdagen (2013), ”Finansutskottets offentliga utfrågning om ändring av riksdagens beslut om höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt”, Rapport från riksdagen, 2013/14:RFR6. 
  
 Riksdagsutredningen (1993), ”Riksdagsutredningen”, 1993/94:TK1. 
  
 Riksdagsutredningen (1994), ”Riksdagsutredningen”, 1993/94:TK2. 
  
 Riksdagsutredningen (1994), ”Riksdagsutredningen”, 1993/94:TK3. 
  
 Riksdagskommittén (2000), ”Riksdagen inför  
 2000-talet”, 
  2000/01:RS1. 
  
 Riksdagens coronakommitté (2021), ”Riksdagen under coronapandemin 2020”, 2021/22:RS6. 
  
 Sveriges riksbank (2017a),”Reporäntan på lång sikt”, fördjupning i Penningpolitisk rapport, februari 2017. 
  
 Sveriges riksbank (2017b), ”Valutaintervention som kompletterande penningpolitisk åtgärd”, Protokollsbilaga A till särskilt protokoll nr. 3, Riksbanken. 
  
 Tillväxtanalys (2021), ”Klimatanpassning i näringslivets leverantörskedjor. Vad är statens roll?”, Rapport 2021:03. 
  
 Moore, J. (1987), ”The  
 Matthews 
  Mix in the United States”, Kapitel 14 i Policies for Prosperity, MIT Press. 
  
 Hernandez, Smith, Larson, Sullivan, och V. Taylor, ”Climate policy in Sweden in the light of Fit for 55”, Nordic Economic Policy Review, 2023. 
  
 Ryan, Martinez, Lee Dahlen och Juarez (2012), ”Unmitigated disasters? New evidence on the macroeconomic cost of natural catastrophes”, BIS Working Papers No. 394. 
  
 Sanders, K. och Navarro (2022), ”Learning on the Job and the Cost of Business Cycles”, American Economic Journal: Macroeconomics, Vol. 14 (4):  
 341–377. 
  
 347 
  
 Referenser 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Garcia (2023), ”Penning- och finanspolitisk konjunkturstabilisering”, bilaga 6 till Långtidsutredningen 2023. 
  
 Woodford, M. (2011), ”Simple Analytics of the Government Expenditure Multiplier”, American Economic Journal: Macroeconomics, Vol. 3:  
 1–35. 
  
 348 
  
 Bilagor till Långtidsutredningen 2023 
  
 Nr Titel 
  
 1Trends in GDP Growth and its Driving Factors Teodora Borota Milicevic 
  
 2Drivkrafter bakom globala trender i den neutrala räntan Wilkinson 
  
 3 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  – utveckling och drivkrafter Price 
  
 4Makrotillsynsregleringar och finansiell stabilitet 
  
 Walters 
  
 5Samspelet mellan finans- och penningpolitik i Sverige Pope och Martin 
  
 6Penning- och finanspolitisk konjunkturstabilisering Ford 
  
 7Nytt ramverk för finanspolitiken 
  
 Ross 
  
 8Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket Perry 
  
 349 
  
 Appendix A: Klimatekonomiska modeller 
  
 Nedan ges en översiktlig beskrivning av olika modeller som ofta används för att kvantifiera klimatförändringarnas och klimat- politikens effekter på ekonomin. 
  
 En vanlig klass av sådana modeller är s.k. IAM (Integrated Assessment Model). En IAM beskriver såväl klimatsystemet som det ekonomiska systemet, liksom interaktionen dem emellan. En IAM består typiskt sett av olika delar som beräknar framtida utsläpp, utsläppens påverkan på klimatet, skador som klimatförändringarna orsakar och slutligen hur skadorna påverkar välfärden. Tids- horisonten är ofta lång och analysen görs som regel på regional eller global nivå. Denna typ av modeller används bl.a. för att skatta globala kostnader och nyttor av klimatförändringarna, för kostnads- effektivitetsanalyser av åtgärder för att minska utsläppen, eller för att skatta marginalkostnaden av utsläpp. 
  
 Så kallade allmänjämviktsmodeller är också vanligt före- kommande och beskriver mer ingående relationerna mellan olika ekonomiska aktörer och sektorer. En allmänjämviktsmodell beskriver oftast ekonomin på nationell nivå, men kan byggas ut till multiregionala modeller där länder eller regioner länkas samman genom handel. Allmänjämviktsmodeller kan t.ex. användas för att visa hur effekter av klimatförändringarna och styrmedel påverkar och sprider sig i ekonomin, hur effekter i ett land kan påverka andra länder och hur verkningsfulla och kostnadseffektiva styrmedel kan väntas vara för att påverka utsläppen. 
  
 En tredje ansats är av mer statistisk karaktär, där sambandet mellan exempelvis historiska variationer i medeltemperatur eller politiska åtgärder, och makroekonomiska utfall som  
 BNP-nivå, 
  tillväxt eller sparande studeras. Denna kategori av modeller benämns 
  
 351 
  
 Appendix A 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 ibland makroekonometriska modeller, och kan till skillnad från allmänjämviktmodeller användas för att studera anpassningar i ekonomin som följer av klimatrelaterade störningar. 
  
 Före en mer genomgående presentation av olika typer av modeller som används för att studera hur klimat och ekonomi interagerar se Arroyo m.fl. (2019) samt, i en svensk kontext, Naturvårdsverket (2022). 
  
 352 
  
 Appendix B: Den offentliga sektorns dynamiska budgetrestriktion och skulddynamik 
  
 Syftet med detta appendix är att ge en teknisk beskrivning av den offentliga sektorns dynamiska budgetrestriktion och skulddynamik. 
  
 B.1 Skulddynamiken för den offentliga sektorn 
  
 Den offentliga sektorns nominella nettoskuld i början av period  + 
  
 1 kan beskrivas enligt följande uttryck: 
  
 +1 =  −  + (1 + ), 
  
 (B.1) 
  
 där  och  är den offentliga sektorns utgifter och inkomster,  − , avser den offentliga sektorns primära underskott exklusive statslåneräntor (dvs. skillnaden mellan offentliga utgifter och skatteintäkter efter avdrag för transfereringar),  är den offentliga sektorns nominella nettoskuld, i perioden ,  är den nominella räntan.298 Ovanstående uttrycket kan skrivas om för att få ett uttryck för förändringen av den offentliga sektorns nominella nettoskuld mellan två perioder: 
  
 ∆+1 =  −  + . 
  
 (B.2) 
  
 298Notera att stock- och flödesjusteringar har exkluderats från uttrycket i förenklande syfte. Stock- och flödesjusteringar kan uppstå av flera orsaker exempelvis som följd av växel- kursförändringar som påverkar värderingen av tillgångar och skulder i utländsk valuta eller värderingar av andra tillgångar. Stock- och flödesjusteringar kan inverka på förändringen av nettoskulden mellan två perioder utan att vare sig det primära sparandet eller netto- kapitalutgifterna påverkas. Stock- och flödejusteringar är en residual som utgör skillnaden mellan nettoskuldförändringen och det primära sparandet samt nettokapitalutgifter under en period (IMF, 2011). 
  
 353 
  
 Appendix BLångtidsutredningen 2023 
  
 BNP i löpande priser i perioden  + 1 definieras enligt nedan 
  
 +1+1 = (1 + )(1 + ) = (1 + ), (B.3) 
  
 där  är den reala  
 BNP-tillväxten, 
   är inflationen och  ≈  +  och  ≈ 0. Genom att utnyttja ekvation (B.3) och dividera ekvation (B.2) med +1+1 så erhölls följande uttryck för skuldkvoten 
  
 +1 
  
 − 
  
 = ( 
  
 1 
  
 ) [ 
  
 − 
  
 + ( 
  
 −  
  
 −  ) 
  
 ]. (B.4) 
  
 1+ 
  
 +1 
  
 +1 
  
 Sammanfattningsvis påverkas förändringen av skuldkvoten av det primära underskottet samt ränte- och tillväxtdifferensen. För att 
  
 +1 
  
 = 
  
 så visar ekvation (B.4) att 
  
 − 
  
 +  
  
 = ( 
  
 + 
  
 +1 
  
 +1 
  
 )  , dvs. det finansiella sparandet ska vara lika stor som den 
  
 nominella  
 BNP-tillväxten 
  multiplicerat med skuldkvoten. 
  
 B.2 Hur påverkar Riksbanker den offentliga sektorns skulddynamik? 
  
 Riksbankens balansräkning antas se ut som nedan:299 
  
 Tabell B.1 Schematisk bild av Riksbankens balansräkning 
  
 Tillgångar 
  
 Skulder 
  
 Statsobligationer () 
  
 Sedlar och mynt () 
  
 Övriga värdepapper () 
  
 Penningpolitisk inlåning () 
  
 Eget kapital () 
  
 där  avser Riksbankens innehav av svenska statsobligationer och  avser Riksbankens innehav av exempelvis  
 kommun-, 
  bostads- eller företagsobligationer. Förändringen av alla tillgångar ska enligt god redovisningssed vara lika stora som förändringen av alla skulder, dvs. 
  
 299Notera att guld- och valutareserven samt penningpolitisk utlåning exkluderats i för- enklande syfte. 
  
 354 
  
 Långtidsutredningen 2023Appendix B 
  
 ∆ + ∆ 
  
 = ∆ 
  
 + ∆ 
  
 + ∆ , 
  
 (B.5) 
  
 +1 
  
 +1 
  
 +1 
  
 +1 
  
 +1 
  
 där det egna kapitalet förändras beroende på hur Riksbankens resultat utvecklas, eller 
  
 ∆ 
  
 =  +  
  
 −  − − , 
  
 (B.6) 
  
 +1 
  
 där  samt  avser den nominella räntan på statsobligationer respektive den nominella räntan på övriga obligationstillgångar. I högerledet avser  Riksbankens verksamhetsutgifter,  avser Riksbankens utdelning till staten,  syftar på Riksbankens ränte- utgifter för den penningpolitiska inlåningen, ∆+1 samt ∆+1 avser Riksbankens eventuella köp eller försäljningar av obligations- tillgångar. Genom att substituera (B.6) i (B.5) erhålls följande uttryck: 
  
 Contreras +  +  = 
  
  +  +  + ∆ + ∆ . 
  
 (B.7) 
  
 +1 
  
 +1 
  
 Vänsterledet i ekvation (B.7) beskriver hur Riksbanken finansierar sina utgifter i högerledet mellan två perioder. Genom att skriva om ekvation (B.7) så erhölls följande uttryck för Riksbankens utdelning: 
  
  = ∆ 
  
 +  −  
  
  − ∆ − , 
  
 (B.8) 
  
 +1 
  
 +1 
  
 där 
  
  =  +  
  
 avser 
  
 Riksbankens 
  
 obligationsinnehav, 
  
 avser 
  
 Riksbankspengar 
  
 som utgörs av 
  
 +1 
  
 = +1 + +1 
  
 summan av den penningpolitiska inlåningen samt sedlar och mynt, och  avser räntan Riksbanken erhåller för sitt obligationsinnehav. Riksbanken kan finansiera sin utdelning till staten genom att öka mängden sedlar och mynt, öka den penningpolitiska inlåningen, sälja eventuellt obligationsinnehav eller genom det räntenetto de erhåller för sitt obligationsinnehav. Ränteutgifterna för den penning- politiska inlåningen, obligationsförvärv och utgifterna för Riks- bankens verksamhet minskar Riksbankens utdelningsbara medel. 
  
 För att illustrera hur Riksbankens utdelningar påverkar den offentliga sektorns budgetrestriktion bryts Riksbankens utdelningar 
  
 355 
  
 Appendix B 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 till staten () ut från  i ekvation (B.2). Ekvation (B.2) kan då skrivas om enligt följande: 
  
 ∆ =  −  +  − , 
  
 (B.9) 
  
 +1   
  
 där index  läggs till  för att tydliggöra att avser den offentliga sektorns nettoskuld exklusive Riksbanken. Om ekvation (B.8), dvs. uttrycket för Riksbankens utdelning till staten, substitueras in i uttrycket ovan så erhålls: 
  
 ∆ =  −  +  − ∆ 
  
 +1 
  
 +1 
  
 − +  + ∆ 
  
 + . 
  
 (B.10) 
  
 +1 
  
 Genom att skriva om detta uttryck erhålls följande uttryck för nettoskulden för den offentliga sektorn ”inklusive Riksbanken”: 
  
 Long − ∆+1 + ∆+1 = 
  
 −  +  −  +  + . 
  
 (B.11) 
  
 Vi vet att ∆+1 = ∆+1 + ∆+1 så att 
  
 Long − ∆+1 + ∆+1 
  
 = −  +  −  +  +  − ∆+1 (B.12). 
  
 I samband med att Riksbanken förvärvar statsobligationer, ∆+1, finansieras dessa med Riksbankspengar, ∆+1, i praktiken penningpolitisk inlåning, ∆+1. Därmed är nettoskulden för den offentliga sektorn ”inklusive Riksbanken” oförändrad eftersom Riksbankens inlåning ökar i paritet med minskningen av den offentliga sektorns nettostatsskuld. Nettoskulden för den offentliga sektorn ”inklusive Riksbanken” är även oförändrad då Riksbanken förvärvar andra typer av värdepapper, ∆+1, eftersom tillgångarna ökar i paritet med den penningpolitiska skulden, ∆+1. 
  
 Emellertid förändras löptidskompositionen för upplåningen inom den offentliga sektorn ”inklusive Riksbanken” när Riksbanken köper statsobligationer eftersom den korta penningpolitiska inlåningen, ∆+1, ökar lika mycket som minskningen av den långa 
  
 356 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix B 
  
 upplåningen i statsobligationer, ∆+1. I de fall Riksbanken köper andra värdepapper än statsobligationer, ∆+1, ökar den korta upplåningen inom den offentliga sektorn ”inklusive Riksbanken”, ∆+1, med lika mycket som tillgångarna i långfristiga värdepapper, 
  
 ∆+1. 
  
 Genom att Riksbanken förvärvar värdepapper med lång löptid som finansieras med penningpolitisk inlåning med kort löptid så exponeras den offentliga sektorn ”inklusive Riksbanken” för ränterisk. 
  
 357 
  
 Appendix C: Beskrivning av olika makrotillsynsregleringar 
  
 Kärnprimärkapitalrelation: Relationen mellan kärnprimärkapital och riskvägda tillgångar. Med kärnprimärkapital avses i princip eget kapital, dvs. aktiekapital och ackumulerade  
 icke-utdelade 
  vinster, dvs. det kapital som först absorberar förluster. När kapitalbehovet i en bank ska beräknas multipliceras värdet av varje tillgång, exempel- vis ett bolån eller en företagskredit, med en riskvikt. Riskvikterna varierar mellan olika tillgångar beroende på hur stor kreditrisken för varje tillgång bedöms vara. Om man räknar samman värdet på en banks alla tillgångar, vägda med de olika riskvikterna, får man fram ett samlat värde på de riskvägda tillgångarna i banken. 
  
 Kapitalkonserveringsbuffert: Banker ska hålla en kapitalkon- serveringsbuffert utöver de grundläggande kapitalbaskraven och de särskilda kapitalbaskraven. Bufferten är ett ytterligare lager kapital som banken ska kunna använda för att täcka förluster utan att bryta mot de grundläggande kapitalbaskraven och särskilda kapitalkraven. 
  
 Systemriskbuffert: Denna buffert ska skydda mot systemrisker som inte täcks av andra kapitalkrav. Finansinspektionen ser över systemriskbufferten och vilka banker som ska omfattas vartannat år. För närvarande omfattas SEB, SHB och Swedbank av kravet och ska hålla 3 procent systemriskbuffert. 
  
 Pelare  
 2-krav: 
  Kapitaltäckningsregelverket Basel 3 är uppdelat på tre s.k. pelare. Pelare 1 innebär att minimikapitalkraven för kreditrisker, marknadsrisker och för operativa risker beräknas utifrån explicita beräkningsregler. Pelare 2 innebär att risker identifieras och risk- hanteringen bedöms i ett bredare perspektiv av tillsynsmyndigheten. 
  
 359 
  
 Appendix C 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Detta kan innebära ett påslag till de kapitalkrav som räknas fram inom ramen för pelare 1. Pelare 3 definierar olika transparenskrav. 
  
 Kontracyklisk kapitalbuffert: Ett nytt tidsvarierande kapitalkrav som syftar till att hantera systemrisker kopplade till den s.k. kredit- cykeln som betecknar kreditmarknadens variation över tid. 
  
 Bruttosoliditetskrav: Kvoten mellan primärkapital och ett exponeringsbelopp som utgörs av summan av tillgångarna på balans- räkningen justerad för derivatexponeringar och vissa andra poster utanför balansräkningen. Måttet används som komplement till de 
  
 riskbaserade kapitaltäckningskraven. Utöver detta kan Finansinspektionen besluta om ett institutspecifikt särskilt brutto- soliditetskrav inom ramen för pelare 2. 
  
 Kapitalbas: Kärnprimärkapital, övrigt primärkapital och supple- mentärkapital. 
  
 Efterställda skulder: Banker finansierar sig till stor del genom insättningar eller genom marknadsupplåning, vilka klassificeras som skuld på bankens balansräkning. I resolution kan vissa skulder skrivas ned eller konverteras till aktiekapital. De kallas kvalificerade skulder. Skulder som inte är kvalificerade är exempelvis insättningar som omfattas av insättningsgarantin eller säkerställda obligationer. Kvalificerade skulder är typiskt sett skuldinstrument som en bank emitterar inom sin vanliga marknadsupplåning (ofta så kallad senior unsecured funding). Det framgår av lagen (2015:1016) om reso- lution i vilken ordning olika fordringsägare kan få sina fordringar nedskrivna eller få dem konverterade till aktier. Kvalificerade skulder kan också vara efterställda (så kallad senior  
 non-preferred 
  funding). Det är en kategori av skulder som har lägre prioritet än övriga kvalificerade skulder och som därför kommer att bära eventuella förluster (i form av konvertering eller nedskrivning) näst efter det egna kapitalet och andra kapitalbasinstrument. De kommer alltså att tas i anspråk före andra kvalificerade skulder. Syftet med denna särskiljning är att det ska bli tydligt för bankens investerare och andra aktörer vilka risknivåer som olika former av investeringar kan vara förknippade med. 
  
 360 
  
 Appendix D: Skattningar av finanspolitiska multiplikatorer för Sverige 
  
 Whitney och Stockhammar (2016) undersöker hur fem olika finanspolitiska variabler påverkar BNP och sysselsättning: offentlig konsumtion, offentliga investeringar, transfereringar till hushåll, indirekta skatter på konsumtionsvaror samt direkta skatter riktade mot hushåll.300 En finanspolitisk stimulans som införs kommer att ha positiva effekter på BNP och sysselsättning under åtminstone 2 år för att sedan successivt klinga av. Whitney och Stockhammars studie fokuserar därför på den ackumulerade förändringen i BNP efter 2 år. Resultaten från studien redovisas i tabell D.1. Whitney och Stockhammar analyserar effekterna i en historiskt genomsnittlig konjunktursvacka under skattningsperioden  
 1993–2015. 
  Det talar för att Whitney och Stockhammar skattningar är en underskattning av multiplikatorerna i ett läge när reporäntan är på sin nedre gräns. IMF (Batini mfl., 2014) antar i sina beräkningar att multiplikatorerna är 30 procent större i en lågkonjunktur när reporäntan är på sin nedre gräns jämfört med en normal lågkonjunktur. Baserat på IMF:s antagande skulle  
 BNP-multiplikatorerna 
  vara drygt 2 för offentlig konsumtion och investeringar och omkring 1 för transfereringar enligt Konjunkturinstitutets multiplikatorer. 
  
 300En begränsning med denna typ av statistiska analyser är att ”stimulansen” inte nöd- vändigtvis avser en medveten aktiv finanspolitisk stimulans utan är en från  
 VAR-modellen 
  framräknad chock som kan bero på olika saker. 
  
 361 
  
 Appendix DLångtidsutredningen 2023 
  
 Tabell D.1 
  
 Kumulativa multiplikatoreffekter på BNP efter 8 kvartal av en 
  
 finanspolitisk stimulans på 1 procent av BNP 
  
 Konjunktursvacka + 
  
 Konjunktursvacka 
  
 Ränta på nedre gräns2 
  
 Konsumtion 
  
 1,6 
  
 2,1 
  
 Investeringar 
  
 1,9 
  
 2,5 
  
 Transfereringar 
  
 0,8 
  
 1,0 
  
 Skatter1 
  
 1,1 
  
 1,4 
  
 Anm.: 1 Avser ett genomsnitt av direkta och indirekta skatter. 2 Batini m.fl. (2014) antar i sina beräkningar att multiplikatorerna är 30 procent större i en lågkonjunktur när reporäntan är på sin nedre gräns jämfört med en normal lågkonjunktur. 
  
 Källor: Whitney och Stockhammar (2016), King m.fl. (2014), samt egna beräkningar. 
  
 Konjunkturinstitutet (KI) använde även  
 DSGE-modellen 
  Hill för att analysera de kortsiktiga effekterna av olika finanspolitiska åtgärder på BNP.301 Multiplikatorerna för BNP beräknas som ökningen i BNP till följd av de finanspolitiska stimulanserna under en viss period relativt storleken på de finanspolitiska stimulanserna under samma period. Multiplikatorerna för arbetslöshet beräknas som den genomsnittliga minskningen i arbetslöshet över viss period till följd av de finanspolitiska stimulanserna, för en given storlek på stimulanserna (som hä är 1 procent av BNP). Tabell D.2 samman- fattar BNP och arbetslöshetsmultiplikatorer för ettårigt finans- politisk stimulans i kombination med aktiv penningpolitik. Multi- plikatorerna för offentlig konsumtion och offentliga investeringar är högst av alla. Multiplikatorerna för utgiftsförändringar är större än multiplikatorerna för skatteförändringar. Men multiplikatorn för transfereringar till hushållen är ungefär i linje med multiplikatorerna för skatterna på konsumtion respektive arbetsinkomst. 
  
 301Se Konjunkturinstitutet (2021b), Garcia och Laun (2021) och Konjunkturinstitutet (2021a). För uppdaterade finanspolitiska multiplikatorer hänvisas läsaren till Garcia och Laun (2022). 
  
 362 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix D 
  
 Tabell D.2 Kumulativa multiplikatoreffekter på BNP och arbetslöshet efter 8 kvartal av en finanspolitisk stimulans på 1 procent av BNP i fyra kvartal i kombination med aktiv penningpolitik 
  
 BNP 
  
 Arbetslöshet 
  
 Konsumtion 
  
 1,2 
  
 1,1 
  
 Investeringar 
  
 1,1 
  
 1,0 
  
 Transfereringar 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 Investeringssubvention 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 Indirekta skatter 
  
 0,3 
  
 -0,1 
  
 Kapitalskatt 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 Inkomstskatt 
  
 0,2 
  
 -0,3 
  
 Arbetsgivaravgifter 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet (2021a). 
  
 I tabell D.3 antas en finanspolitisk stimulans i två år samt med dels passiv penningpolitik dels då den nedre gränsen för räntan binder under nio kvartal. Experimenten visar att multiplikatorerna för de flesta finanspolitiska instrument är mindre då den nedre gränsen för räntan binder jämfört med då centralbanken för passiv penning- politik. Detta beror på att räntan i experimenten med räntan på sin nedre gräns lämnar sin nedre gräns efter nio kvartal, varefter ränte- banan är förhållandevis lik exemplet med aktiv penningpolitik.302 Vidare leder det faktum att räntan tillåts reagera på en högre inflation, i fallet med en nedre gräns, till att inflationen ökar mer med passiv penningpolitik än med en ränta vars nedre gräns binder. Det leder i sin tur till högre realräntor i fallet med en bindande nedre gräns jämfört med fallet med passiv penningpolitik, och därmed till mindre stimulans av ekonomin. Detta kan jämföras med penning- politiken i fallet med passiv penningpolitik, där ingen som helst penningpolitisk hänsyn tas till det högre resursutnyttjande och den högre inflation som följer av de finanspolitiska stimulanserna. 
  
 302Liknande resultat finner exempelvis Ramos (2011). Fisher (2011) analyserar storleken på multiplikatorn för offentliga utgifter med hjälp av en  
 DSGE-modell 
  och finner att storleken till stor del beror på den penningpolitiska responsen. En multiplikator över 1 är möjlig när penningpolitiken är begränsad av ELB och när det är betydande sannolikhet att ELB kommer att binda under en tid framöver kan man vänta sig en multiplikator en bra bit över 1. Fisher menar att när penningpolitiken inte begränsas av ELB kan det finnas starka skäl att i stor utsträckning lämna stabiliseringspolitiken till penningpolitiken. 
  
 363 
  
 Appendix D 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Tabell D.3 Kumulativa multiplikatoreffekter på BNP efter 8 kvartal av en finanspolitisk stimulans på 1 procent av BNP i 8 kvartal i kombination med passiv penningpolitik och med en bindande nedre gräns av räntan 
  
 Aktiv 
  
 Med bindande 
  
 Passiv 
  
 penningpolitik 
  
 nedre gräns 
  
 penningpolitik 
  
 Konsumtion 
  
 1,1 
  
 1,2 
  
 1,8 
  
 Investeringar 
  
 1,3 
  
 1,5 
  
 1,5 
  
 Transfereringar 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 Investeringssubvention 
  
 0,7 
  
 0,8 
  
 1,5 
  
 Indirekta skatter 
  
 0,3 
  
 0,3 
  
 0,4 
  
 Kapitalskatt 
  
 0,0 
  
 0,0 
  
 0,1 
  
 Inkomstskatt 
  
 0,3 
  
 0,2 
  
 0,2 
  
 Arbetsgivaravgifter 
  
 0,1 
  
 0,1 
  
 0,0 
  
 Källa: Konjunkturinstitutet (2021a). 
  
 En jämförelse mellan multiplikatorerna i tabell D.1 med multi- plikatorerna i tabell D.2 och tabell D.3 visar att de empiriskt skattade multiplikatorerna, som mer explicit tar hänsyn till  
 icke-linjära 
  samband mellan den finanspolitiska stimulansen och BNP, är något större än de multiplikatorer som fås från analyser i den allmänna jämviktsmodellen Hill. 
  
 Internationella valutafonden (IMF) har utvecklat en enkel metod som de använder för att beräkna multiplikatorer för de länder som saknar egna skattningar.303 De övergripande finanspolitiska multipli- katorerna för första året fastställs genom att följa följande steg. I ett första steg tilldelas landet i fråga poäng (som antar värdet 1 eller 0) beroende på om landet har vissa strukturella faktorer som brukar känneteckna ett högmultiplikatorland.304 I ett andra steg summeras poängen för att dels kategorisera landet i fråga som ett  
 låg-, 
  medel- eller högmultiplikatorland dels tilldela landet en multiplikator enligt tabell D.4. 
  
 I ett tredje steg skalas den tilldelade multiplikatorn upp eller ner beroende på konjunkturläget. 
  
 303Se Batini m.fl. (2014). 
  
 304Dessa strukturella faktorer beskrevs tidigare i detta avsnitt. 
  
 364 
  
 Långtidsutredningen 2023Appendix D 
  
 Tabell D.4 
  
 Intervall för den finanspolitiska multiplikatorn i ett normalt 
  
 konjunkturläge 
  
 Antal 
  
 Intervall för 
  
 Intervall för 
  
 Landskategori 
  
 poäng 
  
 multiplikator år 1 
  
 multiplikator år 2 
  
 Låg multiplikator 
  
 0–3 
  
 0,1–0,3 
  
 0,1–0,4 
  
 Medel multiplikator 
  
 3–4 
  
 0,4–0,6 
  
 0,5–0,7 
  
 Hög multiplikator 
  
 4–6 
  
 0,7–1,0 
  
 0,8–1,2 
  
 Källa: Batini m.fl. (2014). 
  
 Nedan tillämpas IMF:s metod på Sverige. Vi börjar med att anta att Sverige har ett negativt produktionsgap. tabell D.5 och tabell D.6 beskriver hur den totala förstaårsmultiplikatorn beräknas. En jämförelse av poängställningen i tabell D.4 med tabell D.6 visar att Sverige ska betraktas som ett land med förhållandevis hög multi- plikator, vilket enligt tabell D.5 indikerar att Sverige har en multiplikator som är  
 0,6–0,9 
  i ett normalt konjunkturläge.305 Den nedre och övre gränsen justeras med följande faktorer: +0,3 (mått- ligt negativt produktionsgap), +0,6 (kraftigt negativt produktions- gap), +0,1 (begränsad penningpolitik) och +0,3 (ELB binder). 
  
 Vid en kraftig lågkonjunktur förstärks multiplikatorn ytterligare till  
 0,96–1,44. 
  När penningpolitiken begränsas av ELB så blir multi- plikatorerna än mer större, nämligen  
 1,25–1,87.306 
  Som jämförelse uppskattar Whitney och Stockhammar (2016) multiplikatorer som ligger mellan  
 1,0–2,5 
  när det råder konjunktursvacka och penning- politiken begränsas av ELB. I Almerud och Laun (2021) uppskattas multiplikatorn ligga mellan  
 0,0–1,5 
  när penningpolitiken begränsas av ELB och mellan  
 0,0–1,8 
  när penningpolitiken antas vara passiv. 
  
 305Enligt överslagsberäkningar i Villarreal m.fl. (2022) uppgick de totala utgifterna för den konsoliderade offentliga sektorn till 48,0 procent av BNP år 2019 (sista året före pandemin), kommunernas utgifter till 23,6 procent av BNP och statsbidragen till 4,1 procent av BNP. Givet vissa antaganden (se sidan  
 47–49 
  i Villarreal m.fl., 2022) blir i så fall budgetelasticiteten 0,48 – 0,236 + 0,041 = 0,29. Värdet ska jämföras med den elasticitet på 0,48 som skulle gälla om de kommunala utgifterna inte påverkades av konjunkturen. Med en budgetelasticitet på 0,29 får Sverige 1 poäng i IMF:s poängsystem men med en elasticitet på 0,48 får Sverige 0 poäng i IMF:s poängsystem. Det är därför oklart om Sverige ska ses som är medel eller högmultiplikatorland. 
  
 306Det bör påpekas att de nämnda multiplikatorerna förstärks ytterligare med 20 procent andra året. 
  
 365 
  
 Appendix DLångtidsutredningen 2023 
  
 Tabell D.5 
  
 Poäng baserat på strukturella egenskaper 
  
 Landskategori 
  
 Intervall för multiplikator 
  
 Relativt stängd ekonomi 
  
 0 
  
 Stela arbetsmarknader 
  
 1 
  
 Små automatiska stabilisatorer 
  
 1 
  
 Fast växelkurssystem 
  
 0 
  
 Statsskulden relativ säker 
  
 1 
  
 Effektiva offentlig administration 
  
 1 
  
 Total poängställning 
  
 4 
  
 Källa: Batini m.fl. (2014). 
  
 Tabell D.6 
  
 Förstaårsmultiplikatorn för Sverige 
  
 Normal 
  
 Måttlig låg 
  
 Kraftig 
  
 konjunktur 
  
 Konjunktur 
  
 lågkonjunktur 
  
 Aktiv penningpolitik 
  
 0,6–0,9 
  
 0,8–1,2 
  
 1,0–1,4 
  
 Begränsad penningpolitik 
  
 0,7–1,0 
  
 0,9–1,3 
  
 1,0–1,6 
  
 ELB binder 
  
 0,8–1,2 
  
 1,0–1,4 
  
 1,3–19 
  
 Källa: Egna beräkningar baserade på King m.fl. (2014). 
  
 366 
  
 Appendix E: Beskrivning av en finanspolitisk handlingsregel 
  
 Syftet med detta appendix är att ge en teknisk beskrivning av den 
  
 finanspolitiska handlingsregel som introducerades i Shahnazarian (2023). För att härleda en handlingsregel för de finans- politiska beslutsfattarna (hädanefter benämnd regeringen) antas regeringen lägga olika vikter vid tre viktiga politiska variabler, nämligen gapet mellan det strukturella sparandet och överskotts- 
  
 målet ( 
  
 =  −  
  
 ),  
 BNP-gapet 
  (̅ = 
  
  − 
  
 ), och inflationsgapet 
  
 Woodard 
  
 (̅ =  − ). Summan av vikterna multiplicerat med dessa policy- variabler ger en så kallad förlustfunktion () för regeringen. 
  
 2 
  
 2 
  
 ̅ 2 
  
 (E1) 
  
  =  
  
 ̅ 
  
 +  
  
 ̅ 
  
 +  
  
 ( ) , 
  
 där  är BNP i fasta priser,  är potentiell BNP,  
  
 är inflationen, 
  
  är inflationsmålet,  är den offentliga sektorns strukturella sparande uttryckt som andel av potentiellt BNP,  är överskotts- 
  
 målet,  är den vikt som regeringen lägger på att stabilisera BNP- gapet,  är den vikt som regeringen lägger på att stabilisera infla- tionsgapet och  är den vikt som regeringen lägger på att stabilisera det strukturella sparandet kring ett mål för finansiell sparandet. Det bör noteras att den offentliga sektorns strukturella sparande beräknas genom att rensa bort den effekt som konjunkturen har på 
  
 den offentliga sektorns faktiska finansiella sparande:  =  − 
  
 Woodard, där  är det faktiska finansiella sparandet,  är den skattade budgetelasticiteten och  
 ̅ är den cykliska delen av det finansiella sparandet, uttryckt som andel av potentiellt BNP.307 Vidare bör det 
  
 307Se appendix A i Lyhagen och Shahnazarian (2023) och Shahnazarian (2023). 
  
 367 
  
 Appendix ELångtidsutredningen 2023 
  
 poängteras att inflationen antas bestämmas av Phillipskurvan som visar att inflationen har ett positivt samband med produktionsgapet:  =  + ̅ där parameter γ är Phillipskurvans lutning. Regeringen antas minimera förlustfunktionen i ekvation (E1) med avseende på BNP. Lösningen på detta minimeringsproblem ger en finanspolitisk handlingsregel som dels uppfyller det medelfristiga målet för de offentliga finanserna (nämligen överskottsmålet) dels hjälper till att stabilisera BNP- och inflationsgapen, 
  
 =  + ̅ 
  
 + ( 
  
 ) Woodard 
  
 (E2) 
  
 + ( 
  
 ) ̅. 
  
 Parametrarna  och  , anger hur stora diskretionära finans- 
  
 politiska åtgärder som regeringen kan behöva vidta för att kunna sta- bilisera  
 BNP-gapet 
  respektive inflationsgapet. Enligt den finans- politiska stabiliseringsregeln i ekvation (E2) bör den offentliga sektorns finansiella sparande vara lika med överskottsmålet när både BNP- och inflationsgapet är slutna. Den andra termen i högerledet i ekvation (E2) är den aggregerade effekten av de automatiska stabili- satorerna. Den tredje termen i ekvation (E2) kvantifierar storleken på den diskretionära politiken i de fall real BNP avviker från poten- tiell BNP. Den sista termen i ekvation (E2) fångar storleken på den diskretionära politiken i de fall inflationen avviker från inflations- målet. Enligt den finanspolitiska handlingsregeln (E2) så leder en förstärkning av de automatiska stabilisatorerna till att behovet av att vidta diskretionär finanspolitik minskar i olika konjunkturlägen. Detsamma gäller om regeringen läger mindre vikt vid stabiliseringen av  
 BNP-gapet 
  och inflationsgapet och/eller större vikt vid att stabili- sera det strukturella sparandet vid överskottsmålet. 
  
 För att få möjlighet att beräkna storleken på de finanspolitiska stabiliseringsåtgärderna i olika konjunkturlägen behöver en del centrala parametrar i ekvation (E2) kalibreras. Enligt Duncan och Lowery (2021) skattningar uppgår budgetelasticiteten till  = 0,47 procent för Sverige. Woods och Gonzalez (2020) skatt- ningar indikerar att lutningen på Philipskurvan är lika med  = 0,3. Enligt det svenska finanspolitiska ramverket är överskottsmålet  = 0,33 procent av BNP. Dessutom antas det att regeringen lägger större vikt vid att stabilisera det strukturella sparandet kring 
  
 368 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix E 
  
 det målsatta överskottet än på att stabilisera  
 BNP-gapet 
  och inflationsgapet:  = 2,  = 0,5 och  = 0,5. 
  
 369 
  
 Appendix F: Viktigare förändringar av det finanspolitiska ramverket 
  
 F.1 Nya bestämmelser i riksdagsordningen för den ordinarie budgetprocessen 
  
 Budgetprocessen i riksdagen har under  
 2000-talet 
  förtydligats genom ett antal förändringar av riksdagsordningen, som till stor del avser reglering av en sedan tidigare etablerad praxis: 
  
 •Användandet av rambeslutsmodellen för beslut om statens budget blev obligatorisk 2014. 
  
 •Rambesluten omfattar nu fler budgetfrågor än vad som tidigare var reglerat, bl.a. att beslut om budgetpolitiska mål ska ingå i rambeslutet liksom lagstiftningsförslag med tydlig budgetpå- verkan som lämnats i eller i nära anslutning till budget- propositionen samt beslut om utlåning och garantier.308 
  
 •Budgetplaneringens fleråriga perspektiv har också reglerats genom att det i riksdagsordningen numera stadgas att prelimi- nära inkomstberäkningar och utgiftsramar också ska fastställas för det andra och tredje tillkommande budgetåret som en del av rambeslutet. 
  
 308Förslag som lämnas i budgetpropositionen ska ingå i rambeslutet om det påverkar inkomst- beräkningen eller i något av anslagsbesluten om det påverkar budgetens utgifter. Förslag som lämnas i en ändringsbudget ska ingå i riksdagens beslut om ändringsbudgeten. Det är dock fortfarande möjligt att lämna lagförslag på våren med tydlig budgetpåverkan vid sidan av den ordinarie budgetprocessen. 
  
 371 
  
 Appendix F 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 F.2 Nya bestämmelser i budgetlagen för den ordinarie budgetprocessen 
  
 Även budgetlagen har justerats på ett antal punkter sedan den infördes. Några förändringar av särskild betydelse för det finans- politiska ramverket kan särskilt omnämnas: 
  
 •2010 infördes en bestämmelse som innebar att det blev obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret.309 Tidigare hade lagstiftningen bara givit regeringen möjligheten att använda ett tak för statens utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. I propositionen gjorde även regeringen bedöm- ningar av budgeteringsmarginalens storlek och användning. Innebörden var att den i första hand skulle användas för att hantera den osäkerhet som följer av den makroekonomiska utvecklingen. Marginalen därutöver kan tas i anspråk för utgiftsreformer och andra utgifter som inte är en följd av den makroekonomiska utvecklingen, om utgiftsförändringarna är förenliga med övriga budgetpolitiska mål och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Vidare redovisade regeringen bedömningar om när tekniska justeringar av utgiftstaket bör göras för att utgiftstaket ska behålla sin ursprungliga stramhet. 
  
 •Under 2010 infördes målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål) i budgetlagen (prop. 2009/10:100). Det blev även obligatoriskt för regeringen att föreslå ett sådant mål. Regeringen skulle dessutom redovisa för riksdagen hur målet uppnås vid minst två tillfällen under budgetåret. 
  
 •Principen om att inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget förtydligades 2011 i en reformerad budgetlag, bl.a. för att undvika att beslut om nettoredovisning fattas i syfte att kringgå utgiftstaket. 
  
 •EU:s krav på redovisning av regelbundna, objektiva och full- ständiga utvärderingar av regeringens makroekonomiska 
  
 309Se Ds 2009:10 och prop. 2009/10:5. 
  
 372 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix F 
  
 prognoser och budgetprognoser infördes i budgetlagen under 2013. Samtidigt infördes ett krav på regeringen att i de ekonomiska propositionerna redovisa makroekonomiska och offentligfinansiella prognoser vid sidan av statsfinansiella prognoser samt regelbundet redovisa långsiktiga hållbarhets- analyser för de offentliga finanserna. 
  
 •Under 2014 infördes bestämmelsen att regeringens uppföljning av överskottsmålet ska göras med beaktande av effekterna av beslutade och för riksdagen presenterade budgetpolitiska åt- gärder. Därigenom uppställdes ett krav på regeringen att redovisa budgetkonsekvenserna av föreslagna och aviserade reformer och besparingar.310 Det stadgades också att regeringen vid en bedömd avvikelse från överskottsmålet ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Samtidigt infördes i budget- lagen föreskriften att regeringen ska se till att en utvärdering utförs av hur de budgetpolitiska målen uppnås. Av författnings- kommentaren framgår det att regeringen kan uppfylla denna skyldighet genom att ge myndigheter, exempelvis Finans- politiska rådet, i uppgift att genomföra sådana utvärderingar som ska vara årliga. 
  
 F.3 Nya bestämmelser om budgetar för innevarande år 
  
 Under det senaste decenniet har regeländringar genomförts i riks- dagsordningen och budgetlagen med konsekvenser för regeringen och riksdagens hantering av ändringar av statens budget för inne- varande år. 
  
 Förändringarna har bl.a. syftat till att värna budgetens helhet och sätta upp villkor för när det är befogat med att besluta om ändringar av statens budget, antingen i samband med ordinarie ändrings- budgetar eller i s.k. extra ändringsbudgetar. 
  
 I riksdagsordningen infördes under 2014 en ny bestämmelse om att regeringen, om det inte finns särskilda skäl, får lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret vid högst två tillfällen (vår- och höständrings- budget), med utgångspunkt att dessa propositioner lämnas i anslut- ning till den ekonomiska vårpropositionen och budget- 
  
 310Se En utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:173). 
  
 373 
  
 Appendix F 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 propositionen. I förarbetena framhålls det att de förslag som lämnas i dessa ordinarie ändringsbudgetar bör vara föranledda av för- ändringar som inte var möjliga att förutse i samband med budget- propositionen och att regeringen därför bör motivera varför de föreslagna ändringarna inte ingick i budgetpropositionen.311 Behovet av reviderade makroekonomiska förutsättningar i samband med de ordinarie ändringsbudgetarna reglerades inte, eftersom budgetlagen ställer krav på att sådana prognoser redovisas även för det löpande budgetåret i budgetpropositionen och den ekonomiska vår- propositionen som lämnas i anslutning till de ordinarie ändrings- budgetarna. 
  
 Det infördes samtidigt en bestämmelse i riksdagsordningen om att andra ändringsbudgetar för det löpande budgetåret än de ordinarie endast får lämnas om regeringen bedömer att det finns särskilda skäl. Av förarbetena framgår det att särskilda skäl för extra ändringsbudgetar kan föreligga när t.ex. en oförutsedd ekonomisk kris ställer krav på ett snabbt agerande. I kravet på särskilda skäl ligger också att regeringen i sådana situationer ska motivera varför förslaget inte kan behandlas inom ramen för den ordinarie budget- processen för det nästkommande budgetåret eller på ordinarie ändringsbudgetar. Av författningskommentarerna framgår också att om ett förslag till ändringar i statens budget föranleds av en för- ändrad makroekonomisk utveckling bör en ny bedömning av denna redovisas för riksdagen i anslutning till propositionen, vid sidan av förslagens budgetära effekter.312 
  
 Vidare infördes 2014 bestämmelsen i riksdagsordningen att ändringar i statens budget beslutas genom ett enda beslut. Det gäller även förslag till beslut om ändrade budgetpolitiska mål som riks- dagen har beslutat om att använda och som avser det löpande budgetåret.313 
  
 Motionsrätten är i samband med ändringsbudgetar mer begränsad i förhållande till den motionsrätt som gäller i samband med den allmänna motionstiden på hösten i samband med behandlingen av budgetpropositionen. Efter förslag från Kommittén för översyn av riksdagsordningen 2013 kodifierades en praxis i riks- dagsordningen som innebär att en motion med anledning av 
  
 311Prop. 2013/14:173, s. 41. 
  
 312Ibid., s. 42. 
  
 313Ibid., s. 43. 
  
 374 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix F 
  
 regeringens förslag till ändringsbudget ska hålla sig inom ärendets ram, vilket innebär att motionerna endast får avvisa eller reducera regeringens förslag vad gäller såväl anslagshöjningar som anslags- sänkningar och på motsvarande sätt vad gäller förändringar på budgetens inkomstsida.314 
  
 3142012/13:URF3. Det kan dock noteras att motionsrätten inte på samma sätt är begränsad i samband med höständringsbudgeten eftersom motionerna då lämnas samtidigt som den allmänna motionstiden löper. 
  
 375 
  
 Appendix G: Hur analyseras finanspolitikens hållbarhet i Sverige och internationellt? 
  
 Flera organisationer som Regeringskansliet, Konjunkturinstitutet, Europeiska Kommissionen och IMF analyserar finanspolitikens hållbarhet med delvis olika metoder. Förutom dessa institutioner finns ett antal ratinginstitut som löpande publicerar bedömningar av risken med att låna ut pengar till den svenska staten, t.ex. Moody’s, Fitch ratings och SP global ratings. 
  
 En analys av om finanspolitiken är hållbar på lång sikt bygger på en eller flera framskrivningar av de offentliga inkomsterna och utgifterna där det antas att inga finanspolitiska åtgärder kommer att vidas under framskrivningen. Bedömningen av om finanspolitiken är hållbar görs sedan utifrån om inkomster och utgifter vid en oförändrad politik utvecklas något så när i samklang, eller om de utvecklas på ett sådant sätt att det uppstår stora underskott (eller överskott) i de offentliga finanserna. Om ett underskott uppstår kommer, för eller senare, en förändring av de regler som bestämmer inkomsterna och/eller utgifternas utveckling att tvingas fram – finanspolitiken har då visat sig vara ohållbar. I en teoretisk mening sker detta om de nuvarande reglerna ger upphov till både ständigt växande underskott och överskott. Även om ett överskott uppstår i de offentliga finanserna är finanspolitiken ohållbar eftersom det kan komma krav på att ändra reglerna om överskotten och den offentliga sektorns finansiella tillgångar växer sig allt för stora. 
  
 Det offentliga åtagandet har olika karaktär och är mer eller mindre tydligt definierat. Inkomstpensionssystemet är ett exempel på ett väldefinierat långsiktigt åtagande med tydliga regler för hur inkomster och utgifter bestäms. Det gör det möjligt att göra relativt precisa bedömningar av under vilka förhållanden som dagens regler 
  
 377 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 är långsiktigt hållbara eller ej. Det svenska allmänna pensions- systemet har därtill en inbyggd balanseringsmekanism som gör att det är finansiellt hållbart. Om systemets tillgångssida blir mindre än dess skuldsida kommer innestående pensionsrättigheter och de pensioners som betalas ut att räknas upp i en långsammare takt så att balansen återställs. En oförmånlig utveckling, där andelen sysselsatta och avgiftsinbetalningarna går ned samtidigt som pensionsåldern inte ökar, drabbar således den enskilda individen och inte de offentliga finanserna, så länge reglerna inte ändras. 
  
 Andra demografiskt känsliga åtaganden som den skatte- finansierade sjukvården eller äldreomsorgen är mindre tydligt definierade. Bedömningen av hur kostnader och resursbehov påverkas av den demografiska utvecklingen görs då ofta utifrån ett antagande om en oförändrad resursinsats per brukare. Framtida generationer ska få tillgång till ett lika omfattande tjänsteutbud som i utgångsläget, eller utifrån att resursinsatsen per brukare ska öka i en given takt, i linje med tidigare observerade standardökningar. Om inte en sådan utveckling kan finansieras med ett oförändrat skatte- uttag, eller genom utgiftsminskningar som uppkommer inom andra områden vid en oförändrad politik, bedöms finanspolitiken vara ohållbar – reglerna måste ändras. 
  
 I hållbarhetsberäkningarna kommer en obalans i pensions- systemet eller i de skattefinansierade tjänsterna att visas på delvis olika sätt. Vid en negativ obalans i pensionssystemet kommer pensionerna att räknas upp i en långsammare takt om balanserings- mekanismen aktiveras. En genomsnittlig pension minskar då i värde relativt den genomsnittliga löneinkomsten. En sådan utveckling är offentligfinansiellt hållbar, dvs. den resulterar inte i en offentlig skuldsättning som ökar på ett ohållbart sätt, även om statens utgifter för grundskyddet, dvs. för garantipension och bostadsstöd till äldre, 
  
 m.m.ökar något när pensionerna ökar i långsammare takt. Om pensionsutbetalningarna skulle utvecklas mer oförmånligt än genomsnittslönen över en längre tid kan dock starka krav på regel- förändringar komma att ställas. Pensionssystemets regler kan då vissa sig vara ohållbara av andra skäl än offentligfinansiella. 
  
 Om en obalans uppstår i framskrivningen av de skatte- finansierade tjänsterna, dvs. vård, skola, omsorg, så att en tillväxt i takt med de demografiskt betingade behoven inte kan finansieras med ett oförändrat skatteuttag, så leder det till ökande underskott 
  
 378 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix G 
  
 och en stigande skuldkvot. En sådan utveckling kan tolkas som att reglerna för hur dessa tjänster tillhandahålls och/eller reglerna för hur dessa finansieras behöver ändras. Det innebär att det, i de fall hållbarhetsanalysen pekar mot en obalans, således snarare är en indikator på att det finns problem att hantera än att det föreligger en risk för en ohållbar skuldutveckling. 
  
 I verkligheten är det dock svårt att se att en skuldutveckling som den i framskrivningen kommer att uppstå. För det första är dessa åtaganden betydligt svårare att definiera än vad gäller pensions- systemet. Det finns oftast ingen tydlig definition av vad som utlovats, och det är svårt att göra jämförelser av standarden över tid. För det andra är dessa tjänster oftast ett kommunalt ansvar, vilka måste bedriva sin verksamhet under beaktande av god ekonomisk hushållning och inte kan låna till den löpande driften. En löpande anpassning av verksamheterna görs därför i de årliga budgetpröv- ningarna utan att en skulduppbyggnad kommer till stånd. 
  
 G.1 Regeringens analys av finanspolitikens hållbarhet 
  
 Regeringen ska enligt budgetlagens 9 kap 4 § (lag 2011:203) redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet i den ekonomiska vårpropositionen. Denna redovisning sker i ett eget avsnitt som omfattar cirka  
 15–20 
  sidor. Normalt kompletteras denna redovisning med en kortare uppdatering av hållbarhets- bedömningen i budgetpropositionen. 
  
 Regeringen anger att syftet med analysen är att i god tid fånga upp tecken på om finanspolitiken är ohållbar, så att åtgärder för att återställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finans- politiken kan vidtas tidigt. Om nödvändiga förändringar försenas kan problemen förvärras så att mer omfattande åtgärder måste genomföras i ett senare skede. En ohållbar finanspolitik som upp- märksammas i ett tidigt skede ger således mer tid för genomtänkta reformer, samtidigt som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till de nya förutsättningarna under en längre tid. 
  
 För att bedöma om finanspolitiken är långsiktigt hållbar görs framskrivningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter över en mycket lång tidsperiod, för närvarande till 2120, givet ett antal beräkningsantaganden. Utifrån dessa framskrivningar och den 
  
 379 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 offentliga sektorns finansiella ställning i utgångsläget kan olika mått på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet beräknas. Osäkerheten i denna typ av beräkningar är naturligtvis mycket stor och resultaten måste därför tolkas med försiktighet. 
  
 De scenarier som används utgår från den prognos för den ekonomiska utvecklingen under de närmaste cirka 3 åren som presenteras i den aktuella propositionen, förlängd på ett mer stili- serat sätt baserat på ett antal antaganden om den framtida utveck- lingen. Scenarierna är ett försök att skapa en stiliserad bild av konsekvenserna av att befintliga skatte- och välfärdssystemet bibe- hålls, samtidigt som individer i olika åldrar inte ändrar beteenden vad gäller arbetskraftutbud, utnyttjande av skattefinansierade välfärds- tjänster och socialförsäkringar, m.m. Den demografiska utveck- lingen hämtas från Statistiska centralbyråns befolkningsfram- skrivning. 
  
 Det faktum att regeringens framskrivning inleds först efter de 3 år för vilka det finns ett budgetförslag eller beräknade utgiftstak gör att det finansiella utgångsläget oftast är omotiverat starkt. Under dessa inledande år förstärks nämligen sparandet automatiskt då statens inkomster tenderar att öka med den nominella tillväxten medan utgifterna, i avsaknad av konkreta budgetförslag, i många fall är nominellt oförändrade eller endast ökar i begränsad omfattning. På så sätt finns en viss positiv snedvridning i regeringens hållbarhets- bedömning i jämförelse med exempelvis Konjunkturinstitutets, då den senare bygger på en sammantaget mer realistisk bild av den inledande offentligfinansiella utvecklingen. 
  
 Regeringen baserar sin hållbarhetsbedömning på två indikatorer. Dessa används även av Europeiska kommissionen. Den första är den s.k.  
 S1-indikatorn 
  som anger den permanenta budgetförändring som måste genomföras de år beräkningen utgår från för att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld ska motsvara 60 procent av BNP ett givet år i framtiden (cirka 15 år efter startåret). För länder med en skuld som är högre än 60 procent av BNP blir indikator- värdet positivt. Budgeten måste från och med startåret förstärkas för att skuldkvoten ska sjunka till 60 procent i slutåret. För Sverige, som har en lägre skuldkvot än 60 procent, blir indikatorn negativ. Det går alltså att försvaga sparandet utan att skuldkvoten överstiger 60 procent. 
  
 380 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix G 
  
 Den andra indikatorn som regeringen använder är  
 S2-indikatorn. 
  Den anger den permanenta förändring av det finansiella sparandet som måste genomföras för att den offentliga sektorns finansiella nettoställning ska konvergera mot en stabil andel av BNP över en oändlig tidsperiod.315 Denna indikator, som utgår från den offentliga sektorns intertemporala budgetrestriktion, säger att nuvärdet av alla framtida primära budgetsaldon är lika stort som den utestående nettoskulden om indikatorvärdet är noll. Ett positivt (negativt) indikatorvärde på exempelvis 1,0  
 (-1,0) 
  betyder att det offentliga finansiella sparandet måste förstärkas (försvagas) med 1 procent av BNP för att detta villkor ska gälla. 
  
 Ett indikatorvärde som avviker från 0 pekar således på ett behov av att ändra finanspolitiken. Osäkerheten i de framskrivningar som ligger till grund för beräkningen talar dock emot omedelbara förändringar av politiken.316 Ju högre indikatorvärdet är, desto större skäl finns att ytterligare undersöka varför och när i tiden en obalans uppstår. 
  
 Ytterligare en fråga är vilka framtida förändringar som bör beaktas när finanspolitiken utformas i dag, och vilka som kan lämnas till framtida generationer att själva ta hand om. En utgångspunkt vid en sådan avvägning är ambitionen att olika åldersklasser ska ges likvärdiga förhållanden. Frågan är då om det är rimligt att ta hänsyn till framtida ambitionshöjningar när dagens finanspolitik läggs fast. Om framtida generationer exempelvis efterfrågar en högre standard inom det skattefinansierade tjänsteutbudet, t.ex. fler läkartimmar för en given diagnos eller fler lärartimmar per barn i en viss ålder, motiverar det då en förändring av finanspolitiken i dag? 
  
 Man kan vidare ifrågasätta rimligheten i att nuvarande generation finansierar framtida ökade offentliga utgifter som uppstå av demo- grafiska skäl (såsom ökad medellivslängd) med ett högre offentligt sparande i dag. Ett vanligt synsätt är att det vore fel att i dag möta detta genom högre skatter och ett högre offentligt sparande. Om framtida generationer vill ha en högre kvalitet på tjänsteutbudet eller mer fritid så får de finansiera det själva. De faktum att finans- politiken blir ohållbar i denna typ av scenarier behöver således inte 
  
 315Se härledning av  
 S2-indikatorn 
  i Konjunkturinstitutet (2012), i appendix 1. 
  
 316Osäkerheten förstärks av att offentligfinansiella saldon mycket långt in i framtiden (efter det sista året för SCB:s befolkningsframskrivning, för närvarande 2120) påverkar indikatorvärdet i relativt hög grad. För dessa år görs inga beräkningar utan det antas endast att det primära sparandet är detsamma som det sista beräknade året. 
  
 381 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 vara ett skäl att lägga om finanspolitiken. Det pekar i stället på en grundläggande svårighet med att skattefinansiera en ökad efter- frågan på både fritid och välfärdstjänster som inte kan lösas med ett högre sparande i dag. 
  
 Argument av denna typ har även bäring på frågan om pensions- åldern bör höjas om medellivslängden ökar. Om pensionsåldern kopplas till medellivslängdens förändring, vilket är fallet från och med 2026, så skapas tydliga incitament till att senarelägga utträdet från arbetslivet så att fördelningen mellan en aktiv yrkesverksam del av livet kan upprätthållas. Förutsättningarna finns då för att upprätt- hålla pensionsutbetalningarnas storlek även om tiden som ålders- pensionär förlängs. Om pensionsåldern inte ökar kommer pensionen i genomsnitt att bli mindre när den passiva delen av livet förlängs medan den aktiva delen är oförändrad. För att upprätthålla pensionens storlek vid en oförändrad pensionsålder måste då antingen pensionsavgiften höjas, eller tillskott ges som finansieras på annat sätt. 
  
 G.2 Konjunkturinstitutets analys av finanspolitikens hållbarhet 
  
 Enligt Konjunkturinstitutets (KI) instruktion ska myndigheten årligen genomföra långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna och bedöma de offentliga finansernas långsiktiga håll- barhet.317 KI:s bedömningar bygger på flera scenarier som belyser hur olika faktorer och antaganden påverkar de offentliga finansernas utveckling till 2050 och 2100. KI:s grundläggande fråga är huruvida dagens skatteuttag är tillräckligt för att finansiera ett bibehållet demografiskt betingat behov av välfärdstjänster (i form av vård, skola och omsorg), transfereringar och investeringar, som kan tänkas öka när befolkningen lever allt längre. 
  
 Med utgångspunkt i beräkningarna gör KI en samlad bedömning av hållbarheten baserat på om den offentliga sektorns nettoställning (finansiella tillgångar minus skulder) och Maastrichtskulden stabiliseras på acceptabla nivåer i de olika scenarierna. Enligt KI:s hållbarhetsdefinition är de offentliga finanserna hållbara om netto- 
  
 317Se Förordning (2007:759). 
  
 382 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix G 
  
 ställningen inte minskar trendmässigt som andel av BNP, samtidigt som Maastrichtskulden inte ökar trendmässigt som andel av BNP. 
  
 I KI:s hållbarhetsberäkningar antas den offentliga sektorn bibehålla dagens åtagande vad gäller välfärdstjänster, transfereringar och investeringar. Den framtida utgiftsutvecklingen bestäms där- med i hög grad av den demografiska utvecklingen och, till skillnad från regeringen, gäller detta även för de närmaste prognosåren. Inkomsternas utveckling beräknas utifrån dagens skatteregler med oförändrade skattesatser. De beror därmed på den allmänna ekono- miska utvecklingen och på skattebasernas sammansättning. Den offentliga sektorns finansiella sparande är ett resultat av hur utgifter och inkomster förändras över tid, givet principerna för framskriv- ningen. Sparandet påverkar utvecklingen av sektorns skulder och finansiella tillgångar, som i sin tur påverkar den offentliga sektorns nettoinkomster från kapital, och därigenom det finansiella sparandet nästa år. 
  
 Eftersom poängen med framskrivningen är att identifiera obalanser ändras inte reglerna så att sparandet uppfyller överskotts- målet. 
  
 KI:s beräkningar av offentligfinansiell hållbarhet bygger på långsiktiga antaganden och bedömningar, bl.a. avseende den makro- ekonomiska och den demografiska utvecklingen. Dessa antaganden är behäftade med stor osäkerhet. För att illustrera vilken betydelse några av dessa antaganden har för resultatet presenterar KI alter- nativscenarier där en central beräkningsförutsättning ändras i respektive scenario. Scenarierna är beräknade i frånvaro av konjunkturella variationer. Om konjunkturcykeln är asymmetrisk, så att t.ex. lågkonjunktur i enlighet med historiskt mönster är mer vanligt förekommande än högkonjunktur, kan utvecklingen förväntas bli sämre i verkligheten än vad som presenteras. 
  
 KI:s hållbarhetsberäkningar vilar på flera antaganden, bl.a. på att befolkningens hälsa förbättras i takt med att medellivslängden ökar och att fler därigenom väljer att arbeta längre upp i åldrarna. De offentliga finanserna bedöms vara hållbara i de alternativscenarier som beräknas. KI:s beräkningar visar att antagandet om en för- bättrad hälsa i befolkningen är centralt för hållbarheten på längre sikt. 
  
 383 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 G.3 Skillnader och likheter mellan regeringens och Konjunkturinstitutets hållbarhetsbedömningar 
  
 Både regeringens och KI:s bedömningar bygger på framskrivningar av de offentliga inkomsterna och utgifterna över en mycket lång tidsperiod, till 2120 respektive 2100, utifrån samma demografiska underlag från SCB. KI:s fokus avser dock utvecklingen av netto- ställningen och bruttoskulden fram till 2050. Båda bedömningarna avser också att illustrera de offentligfinansiella konsekvenserna av en oförändrad politik, dvs. oförändrade regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna. Regeringens och KI:s definition av ”oförändrad politik” skiljer sig dock åt, se tabell G.1. 
  
 Både regeringen och KI börjar sina långsiktiga framskrivningar av de offentliga inkomsterna och utgifterna med en kortsiktig prognos som är så aktuell som möjligt. De antaganden som regeringen och KI gör på medellång sikt, de närmaste 4 åren, skiljer sig dock åt. Regeringen inkluderar endast ny finanspolitik som föreslås eller aviseras i den proposition där långsiktsanslysen ingår. Avsaknaden av finanspolitik under de följande åren i medelfristbedömningen innebär normalt att det offentliga sparandet förbättras med 0,3– 0,4 procent av BNP per år. KI:s medelfristiga scenario bygger i stället normalt på att regeringen kommer att använda det reform- utrymme som uppstår på medellång sikt. Sammantaget innebär det att regeringens offentligfinansiella utgångsläge, i termer av finansiella sparande och skuldkvot, normalt är något bättre än KI:s. En lika stor demografisk utgiftsökning under åren därefter leder där- med till en högre nivå på sparandet och en långsammare skuldupp- byggnad i regeringens framskrivning än i KI:s. 
  
 384 
  
 Långtidsutredningen 2023Appendix G 
  
 Tabell G.1 
  
 Skillnader i antaganden 
  
 Regeringen 
  
 Konjunkturinstitutet 
  
 Utgångsläget 
  
 Framskrivning börjar efter de medelfristiga 
  
 Det medelfristiga scenariot inkluderar nya 
  
 prognosåren (dvs. efter 4 år) som inte 
  
 finanspolitiska åtgärder som ej är beslutade 
  
 innehåller ny finanspolitik. 
  
 eller aviserade. 
  
 Offentlig konsumtion 
  
 Utvecklingen av den offentliga konsumtionen 
  
 Utvecklingen av den offentliga konsumtionen 
  
 bygger på att dagens skattefinansierade 
  
 bygger på att dagens skattefinansierade väl- 
  
 välfärdsnivå bibehålls. Antalet arbetade 
  
 färdsnivå bibehålls. Antalet arbetade timmar 
  
 timmar i produktion följer de demografiska 
  
 i produktion följer de demografiska behoven 
  
 behoven så att personaltätheten är 
  
 så att personaltätheten är oförändrad. 
  
 oförändrad. Volymandelarna av löner och 
  
 Volymandelarna av löner och förbrukning i 
  
 förbrukning i produktionen är oförändrade. 
  
 produktionen är oförändrade. När priset på 
  
 När priset på förbrukningen, dvs. de varor 
  
 förbrukningen, dvs. de varor och tjänster 
  
 och tjänster som behövs för att producera de 
  
 som behövs för att producera de 
  
 skattefinansierade tjänsterna, ökar 
  
 skattefinansierade tjänsterna, ökar 
  
 långsammare än timlönen minskar dess 
  
 långsammare än timlönen minskar dess 
  
 andel av produktionskostnaderna. 
  
 andel av produktionskostnaderna. 
  
 Pensionssystemets utgifter 
  
 Det finns en broms i pensionssystemet, 
  
 Det finns även en gas i pensionssystemet, 
  
 vilken höjer pensionerna långsammare vid 
  
 som höjer pensionerna snabbare vid 
  
 underskott. 
  
 överskott, i likhet med den broms som 
  
 aktiveras vid underskott. 
  
 Avkastning 
  
 Kostnaden/avkastningen på alla finansiella 
  
 Avkastningen på  
 icke-räntebärande 
  
 skulder/tillgångar antas på sikt vara 
  
 tillgångar är högre än den på räntebärande 
  
 densamma. Avkastningen/kostnaden på alla 
  
 tillgångar, liksom kostnaden för skulderna. 
  
 offentliga sektorns finansiella 
  
 Räntan blir på sikt något högre än BNP:s 
  
 tillgångar/skulder ökar från nivån i kort- 
  
 tillväxttakt.  
 Icke-räntebärande 
  tillgångar 
  
 siktsprognosen till att på sikt bli lika och 
  
 ökar i värde med 1,5 procent per år, så att 
  
 ligga något över BNP:s nominella tillväxttakt. 
  
 totalavkastningen är omkring 6 procent. 
  
 Hållbarhetsbedömning 
  
 En samlad bedömning av värdet på S1 och 
  
 En samlad bedömning av den offentliga 
  
 S2 indikatorerna. Negativa värden på dessa 
  
 sektorns finansiella nettoställning och den 
  
 indikerar att finanspolitiken är långsiktigt 
  
 konsoliderade bruttoskulden. De offentliga 
  
 hållbar. Svagt positiva värden på S2 (under 
  
 finanserna är hållbara om nettoställningen 
  
 2) är ingen tydlig indikation på en ohållbar 
  
 inte minskar och Maastrichtskulden inte ökar 
  
 utveckling eftersom osäkerheten är stor i de 
  
 trendmässigt som andelar av BNP, och 
  
 långa framskrivningar som behövs för 
  
 nettoställningen inte är för låg eller 
  
 beräkningarna. 
  
 bruttoskulden för hög i utgångsläget. 
  
 I den långsiktiga framskrivningen antar sedan både regeringen och KI att ersättningen per ersättningsberättigad i olika transfererings- 
  
 385 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 system ökar i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen i samhället. Detta gäller ersättningarna i alla system, även för de som enligt reglerna är nominellt oförändrade, som barnbidraget, och för de som enligt reglerna endast ökar i takt med prisutvecklingen, som exempelvis garantipensionen. Ett undantag är det allmänna pensionssystemet för vilket både KI och regeringen gör separata framskrivningar baserade på dess tydligt definierade regler. Genom att öka ersättningsgraden i förhållande till oförändrade regler (men upprätthålla den i förhållande till inkomsterna) på samma sätt i alla system oavsett regelutformningen, menar KI och regeringen att det offentliga åtagandet upprätthålls när inkomstfördelningen är relativt stabil över tid. 
  
 Vidare antar både KI och regeringen att skatteinkomsterna ökar i paritet med tillväxten av respektive skatteunderlag, dvs. de implicita skattesatserna är oförändrade, vilket förutsätter att tak och skikt- gränser etc. justeras med tiden. 
  
 När det gäller utvecklingen av den offentliga konsumtionen skiljer sig regeringens och KI:s antaganden delvis åt. Båda antar att antalet skattefinansierade tjänster förändras i takt med den demo- grafiska efterfrågan, dvs. fler barn och äldre gör att antalet arbetade timmar i skol- respektive vård- och omsorgstjänster ökar i samma utsträckning. Ett undantag från denna princip är att KI, men inte regeringen, antar att förbättrad hälsa bland de som är 70 år och äldre har en dämpade effekt på behovet av vård- och omsorgstjänster vid en given ålder. KI räknar också med en viss standardhöjning i väl- färdstjänsterna över tid, vilket ökar kostnaderna för dessa snabbare än i regeringens beräkning. KI antar att kostnaderna för insatsvaror som lokalhyror och övrig utrustning som behövs för att producera dessa tjänster ökar i samma takt som lönekostnaderna, vilket innebär att volymen insatsförbrukning per brukare ökar med tiden eftersom priserna på insatsvarorna utvecklas långsammare än timlönen. Regeringen räknar med att volymen insatsförbrukning per brukare är oförändrad vilket gör att dessa kostnader ökar i en långsammare takt. KI bedömer att denna standardhöjning gör att konsumtionen i volym ökar ungefär 0,3 procentenheter snabbare per år än den gör med regeringens antaganden. En sådan standardhöjning, dvs. att konsumtionen ökar snabbare än vad enbart demografin motiverar, har också skett de senaste decennierna. 
  
 386 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix G 
  
 KI antar det genomsnittliga hälsoläget förbättras när befolk- ningens medellivslängd ökar, vilket gör att fler väljer att arbeta högre upp i åldrarna. De antar att alla över 60 år successivt förlänger sitt arbetskraftsdeltagande i samma utsträckning som den förväntade livslängden ökar, motsvarande totalt tre år fram till 2050. Detta är i linje med utträdesålderns förändring i relation till ökningen av livslängden de senaste 20 åren. Mellan 2050 och 2100 antar KI att utträdesåldern ökar med 2/3 av livslängden, så att andelen år som förvärvsaktiv i livet upprätthålls. På så sätt ökar antalet sysselsatta mer än de skulle göra om kvinnor och mäns arbetskraftutbud i olika åldrar vore oförändrat. Även regeringen antar att arbetskraftutbudet stärks när den tidigaste åldern för uttag av inkomst- och garanti- pension ökar i takt med den förväntade medellivslängden vid 65 års ålder. 
  
 Med det låga ränteläget framöver är  
 BNP-tillväxten 
  högre än den genomsnittliga räntan på skulden. Det betyder att den s.k. ränte-  
 tillväxt-differensen 
  är negativ. Om BNP i löpande priser ökar snabbare procentuellt sett än räntans nivå innebär det att skulden som andel av BNP minskar utan att detta kräver primära överskott. Samtidigt bidrar en negativ  
 ränte-tillväxt-differens 
  till att även den offentliga sektorns finansiella tillgångar minskar som andel av BNP, om avkastningen på dessa inte heller överstiger  
 BNP-tillväxten. 
  Eftersom den offentliga sektorn i Sverige har en positiv finansiell nettoställning blir i så fall den sammantagna effekten av ränte-  
 tillväxt-differensen 
  hämmande för nettoställningen, tillgångarna minskar mer än skulden, om avkastningen på finansiella skulder och tillgångar är densamma. 
  
 Regeringen och KI gör olika antaganden om den framtida avkast- ningen på den offentliga sektorns olika skuld- och tillgångsstockar. Medan regeringen gör det mer stiliserade, och möjligen mer försiktiga, antagandet att avkastningen på alla finansiella skulder och tillgångar på sikt blir densamma, använder KI en mer elaborerad modell där historiska skillnader i avkastning på olika skuld- och tillgångsstockar består. 
  
 KI har en mer disaggregerad ansats där avkastningen på icke- räntebärande finansiella tillgångar är högre än den på räntebärande tillgångar och den implicita räntan på skulderna. På sikt antas det allmänna ränteläget öka så att räntan på räntebärande tillgångar och skulder blir marginellt högre än BNP:s nominella tillväxttakt. Till 
  
 387 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 detta antar KI en värdeökning på  
 icke-räntebärande 
  tillgångar om cirka 1,5 procent per år, så att den samlade avkastningen på dessa är cirka 6 procent. Sammantaget antar KI därmed en något högre avkastning på  
 icke-räntebärande 
  tillgångar, främst i ålderspensions- systemets buffertfonder men även i staten, än regeringen, medan statsskuldsräntan på sikt är något lägre i KI:s framskrivning. 
  
 I KI:s basscenario antas vidare att det finns en gas i pensions- systemet som gör att allt för stora överskott ökar pensionerna i stället för att tillgångarna växer utan begränsning. Tillgångarna inom pensionssystemet stabiliseras på sikt som andel av BNP på en nivå som ska motsvara ett balanstal på cirka 1,1. Detta antagande gör att utbetalda pensioner blir högre, och det finansiella sparandet och tillgångarna i pensionssystemet därmed lägre, från och med 2028, allt annat lika. Eftersom en sådan gas ännu inte är införd ökar över- skotten i pensionssystemet mer i regeringens beräkning, vilket leder till att den offentliga sektorns finansiella tillgångar blir större än i KI:s beräkning. 
  
 Även kriteriet för vad som är en långsiktigt hållbar skuldutveck- ling skiljer sig åt. Regeringen bygger sin hållbarhetsbedömning på en samlad värdering av S1- och  
 S2-indikatorerna. 
  Dessa indikatorer anger hur mycket det offentliga sparandet måste justeras permanent i utgångsåret för att finanspolitiken ska vara hållbar, enligt dessa kriterier. Om indikatorvärdena är negativa dvs. att en budget- försvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, eller endast svagt positiv dvs. att en mindre budgetförstärkning krävs för hållbarhet, bedöms finanspolitiken vara långsiktigt hållbar. Regeringen betonar osäkerheten i de framskrivningar över en mycket lång tidsperiod av de offentliga inkomsterna och utgifterna som krävs för att beräkna indikatorerna, och anger därför att indikatorerna måste visa på relativt stora obalanser i närtid för att de ska påverka politikens utformning. 
  
 KI bedömer i stället hållbarheten utifrån utvecklingen av den offentliga sektorns nettoställning och den konsoliderade brutto- skulden. Enligt KI:s hållbarhetsdefinition är de offentliga finanserna hållbara om nettoställningen och bruttoskulden inte minskar respektive inte ökar trendmässigt som andel av BNP till och med 2050, samtidigt som nettoställningen inte bedöms vara för låg eller Maastrichtskulden för hög i utgångsläget 
  
 388 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 Appendix G 
  
 Sammantaget är det svårt att med säkerhet säga om regeringen eller KI har en striktare hållbarhetsbedömning eftersom antaganden delvis skiljer sig åt, och hållbarhetsbedömningen görs utifrån olika kriterier. 
  
 G.4 Europeiska kommissionens analys av finanspolitikens hållbarhet 
  
 Var tredje år publicerar Europeiska kommissionen en bedömning av finanspolitikens hållbarhet i alla medlemsstater i sin Fiscal Sustainability Report. Hållbarheten utvärderas i en sammanhållen bedömningsram över olika tidshorisonter (kort, medellång och lång sikt) som syftar till att identifiera omfattningen, arten och tidpunkten för finanspolitiska hållbarhetsrisker. De år som hållbar- hetsrapporten inte publiceras uppdateras analysen så att den senaste tidens utveckling beaktas i en publikation med namnet ”Debt Sustainability Monitor”. Bedömningen sammanfattar enligt kommissionen resultatet av flera olika hållbarhetsindikatorer och kriterier för hållbarhet på ett transparent sätt. 
  
 Bedömningarna är en del av EU:s övervakning och samordning av medlemsstaternas finanspolitik. Bedömningarna används i flera olika processer på  
 EU-nivå, 
  i synnerhet inom ramen för den europeiska planeringsterminen, EU:s integrerade övervakningsram. Här används bedömningarna för att identifiera finanspolitiska utmaningar och för utformningen av landspecifika rekommen- dationer i samordningen av den ekonomiska politiken. De är också ett underlag vid fastställandet av de landspecifika medelfristiga budgetmålen, som är en del av stabilitets- och tillväxtpakten. 
  
 Kommissionen bedömer de i tiden mest närliggande riskerna utifrån landets kortsiktiga finansieringsbehov och den s.k. S0- indikatorn. Den senare är designad för att upptäcka risken för en förlust av marknadsförtroende inom det kommande året. Indikatorn baseras på 25 fiskala och strukturella variabler som har visat sig vara förknippade med tidigare finanspolitisk oro. För varje enskild variabel bestäms ett kritiskt tröskelvärde utifrån tidigare stress- händelser. Ju högre andel av variabler med värden på eller över tröskelvärdet, desto högre värde får S0. 
  
 389 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 För att bedöma risken för en ohållbar utveckling på medellång sikt använder sig kommissionen av en skuldhållbarhetsanalys och den finanspolitiska hållbarhetsindikatorn på medellång sikt S1. Skuldhållbarhetsanalysen kombinerar deterministiska skuldfram- skrivningar till, för närvarande, 2032 med stokastiska framskriv- ningar som täcker ett brett spektrum av möjliga chocker. Den deterministiska framskrivningen inkluderar bedömda förändringar av åldranderelaterade utgifter. Chocker som analyseras är exempel- vis en återgång till en tidigare mer expansiv finanspolitik, att endast en del av utlovade strukturåtgärder genomförs, och en mindre gynnsam  
 ränte-tillväxt-differens. 
  Analysen kompletteras med en bedömning av landets aktuella offentligfinansiella upplåningsbehov.  
 S1-indikatorn 
  visar det konsolideringsbehov som behövs för att minska skulden till 60 procent av BNP under de närmaste 15 åren. 
  
 Utmaningarna på lång sikt identifieras genom kombinerad användning av hållbarhetsindikatorn S2 och skuldhållbarhetsanalys. Användningen av dessa två indikatorer möjliggör en identifiering av långsiktiga utmaningar från befolkningens åldrande, samtidigt som hänsyn tas till effekterna av en initialt hög skuldsättning. S2- indikatorn mäter den finanspolitiska insats som krävs för att stabilisera den offentliga skulden över ett mycket långt tids- perspektiv. Indikatorn visar storleken på den omedelbara och permanenta budgetförändring, uttryckt som procent av BNP, som krävs för att stabilisera skuldkvoten över en oändlig tidshorisont. På lång sikt antar EU en gradvis normalisering av  
 ränte-tillväxt- 
  differensen så att det stabiliseras på cirka 0,5 procentenheter. Om  
 S2-värdet 
  är lägre än 2 procent av BNP bedömer kommissionen att risken för en ohållbar utveckling på lång sikt är låg. Är värdet mellan 2 och 6 har landet medelhög risk, och överstiger indikatorvärdet 6 är risken hög. 
  
 Gonzalez analys av finanspolitikens hållbarhet 
  
 IMF analyserar finanspolitikens hållbarhet i två olika sammanhang. Det görs bl.a. som en del av den löpande landövervakningen. Syftet är då att bedöma skuldrelaterade risker för att kunna förslå policy- förändringar tidigt om en risk för en ohållbar utveckling bedöms föreligga. Denna analys har således samma syfte som regeringens, 
  
 390 
  
 Långtidsutredningen 2023Appendix G 
  
 KI:s och Europeiska kommissionens bedömningar av finans- politikens hållbarhet i Sverige. 
  
 IMF genomför också hållbarhetsanalyser i samband med att de inleder ett stödprogram. Syftet är då att avgöra om de land som sökt stöd genomgår en temporär statsfinansiell kris – landet är långsiktigt solvent men har temporära likviditetsproblem – eller om det är så illa att landet är insolvent, vilket innebär att det kommer att krävas skuldavskrivningar för att vända utvecklingen. IMF kan bara ge finansiellt stöd i form av lån om landet bedöms vara solvent, eller bli det till följd av stödpaketet. 
  
 IMF har tydliga regler för hur hållbarhetsanalysen genomförs, både i utvecklings- och utvecklade länder och i de fall analysen är en del av IMF:s löpande övervakning och när det är en del av ett stöd- program. Hållbarhetsbedömningen bygger på ett antal olika statistiska nyckeltal och beräkningar över olika tidshorisonter som värderas av IMF:s experter. IMF menar att kvalificerade bedöm- ningar är en viktig del av hållbarhetsanalysen eftersom modeller inte kan fånga alla omständigheter. 
  
 IMF använder sig av flera hållbarhetsbegrepp som delvis skiljer sig från de begrepp som används i den löpande hållbarhetsanalysen i Sverige och av Europeiska kommissionen. Den definition av hållbarhet regeringen och kommissionen använder sig av i den s.k.  
 S2-indikatorn, 
  att den offentliga skulden som andel av BNP inte är stabil på lång sikt vid oförändrad politik, används även av IMF. IMF menar då att risken för en ohållbar utveckling är förhöjd. En sådan utveckling kan dock normalt motverkas genom att vidta åtgärder som stabiliserar skuldkvoten. En sådan situation utlöser därför inte en skuldkris om marknaderna förväntar sig att den offentliga skulden kommer att stabiliseras till följd av korrigerande åtgärder. Finanspolitiken är då inte hållbar, utan måste läggas om, men den långsiktiga skuldutvecklingen är det. 
  
 Om inte finanspolitiken kan ändras på ett trovärdigt sätt riskerar pressen på den offentliga skulden att bli mer akut. IMF menar att ohållbarhetsrisken då har ökat och att det är osäkert om situationen kan lösas genom finanspolitiska anpassningar och reformer, eller om det krävs exceptionella åtgärder som en skuldomstrukturering. Samtidigt är det sannolikt att BNP:s tillväxttakt påverkas negativt av den finanspolitiska åtstramning som krävs för att förbättra den 
  
 391 
  
 Appendix G 
  
 Långtidsutredningen 2023 
  
 offentligfinansiella situationen. Konsekvensen blir att  
 ränte-tillväxt- 
  differensen försämras och att situationen försvåras ytterligare. 
  
 En ohållbar skuldsituation uppstår dock först när det inte finns någon politiskt och ekonomiskt möjlig lösning som stabiliserar skuldkvoten i förhållande till BNP. Då krävs att skulden om- struktureras, dvs. att långivare går med på skuldavskrivningar eller mer förmånliga återbetalningsvillkor, oftast i kombination med bilateralt stöd från IMF. En sådan situation kännetecknas normalt av att statens räntekostnader ökar när långivare vill ha kompensation för att ta på sig mer risk. Detta är således en betydligt allvarligare ohållbarhetssituation än när det räcker med att finanspolitiken läggs om på ett mer kontrollerat sätt för att skuldutvecklingen ska bli hållbar. Den löpande analysen av finanspolitikens hållbarhet och politikens anpassning för att uppfylla olika hållbarhetskriterier syftar just till att undvika att en situation där anpassning och ny finansiering inte räcker för att eliminera krisen utan att exceptionella åtgärder vidtas. 
  
 I den löpande bevakningen använder sig IMF i grunden av tre olika modeller eller bedömningskriterier, för att bedöma håll- barheten på kort och lång sikt. Dessa är (i) en varning för en kritisk utveckling på kort sikt, de närmaste två åren, (ii) stokastiska skuld- framskrivningar som ger en bild av sannolikheten för olika skuld- utvecklingar på medellång sikt, och (iii) en bild av statens totala finansieringsbehov (skulder som förfaller till betalning och behöver återfinansieras – tillkommande upplåningsbehov till följd av framtida underskott). Resultaten från de tre modulerna kan sammanfattas i ett indextal som är högre ju större risken för en ohållbar utveckling bedöms vara. Beroende på indextalets storlek kategoriseras risken som låg, medelhög eller hög. Bedömningen från dessa tre moduler kan vid behov kompletteras med andra typer av underlag. I slutändan kompletteras dessa riskindex med kvalificerade expertbedömningar. 
  
 392 
  
 Statens offentliga utredningar 2023 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju. 
  
 2.En inre marknad för digitala tjänster 
  
 –ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi. 
  
 3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju. 
  
 4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi. 
  
 5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S. 
  
 6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi. 
  
 7.På egna ben. 
  
 Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A. 
  
 8.Arbetslivskriminalitet – arbetet 
  
 i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A. 
  
 9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans. 
  
 Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S. 
  
 10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S. 
  
 11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet 
  
 –för ökad försörjningsberedskap. KN. 
  
 12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju. 
  
 13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S. 
  
 14.Organisera för hållbar utveckling. KN. 
  
 15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI. 
  
 16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi. 
  
 17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju. 
  
 18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för 
  
 en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN. 
  
 19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U. 
  
 20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI. 
  
 21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U. 
  
 22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju. 
  
 23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S. 
  
 24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A. 
  
 25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju. 
  
 26.Översyn av entreprenörsansvaret. A. 
  
 27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI. 
  
 28.Samhället mot skolattacker. U. 
  
 29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S. 
  
 30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S. 
  
 31.Framtidens yrkeshögskola 
  
 – stabil, effektiv och hållbar. U. 
  
 32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju. 
  
 33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi. 
  
 34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju. 
  
 35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju. 
  
 36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A. 
  
 37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju. 
  
 38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi. 
  
 39.En inre marknad för digitala tjänster 
  
 –kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi. 
  
 40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S. 
  
 41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A. 
  
 42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD. 
  
 43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi. 
  
 44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju. 
  
 45.Övergångsrestriktioner 
  
 –ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi. 
  
 46.Jakt och fiske i renbetesland. LI. 
  
 47.En utvecklad arbetsgivardeklaration 
  
 –åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi. 
  
 48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S. 
  
 49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi. 
  
 50.En modell för svensk försörjnings- beredskap. Fö. 
  
 51.Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet 
  
 –frågor med anledning 
  
 av Europadomstolens dom. Fö. 
  
 52.Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. S. 
  
 53.En ändamålsenlig arbetsskadeförsäk- ring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. S. 
  
 54.Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter 
  
 –en utvärdering. Fi. 
  
 55.Vem äger fastigheten. Ju. 
  
 56.Några smittskyddsfrågor inom social- tjänsten och socialförsäkringen. S. 
  
 57.Åtgärder för tryggare bostadsområden. Ju. 
  
 58.Kultursamhället – utvecklad sam- verkan mellan stat, region och kommun. Ku. 
  
 59.Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation. U. 
  
 60.Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2. Ju. 
  
 61.En säker och tillgänglig statlig  
 e-legitimation. 
  Fi. 
  
 62.Vi kan bättre! 
  
 Kunskapsbaserad narkotikapolitik med liv och hälsa i fokus. S. 
  
 63.Sveriges säkerhet i etern. Ku. 
  
 64.Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät. KN. 
  
 65.Bättre information om hyresbostäder. Kartläggning av andrahands- marknaden och ett förbättrat lägen- hetsregister. LI. 
  
 66.För barn och unga i samhällsvård. S. 
  
 67.Anonyma vittnen. Ju. 
  
 68.Som om vi aldrig funnits 
  
 –exkludering och assimilering av 
  
 tornedalingar,­kväner och lantalaiset. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan 
  
 –Maynard Navarro tornionlaaksolaisista, kväänistä ja lantalaisista. Slutbetänkande. 
  
 Som om vi aldrig funnits. Vår sanning och verklighet. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Meän tottuus ja toelisuus. Intervjuberättelser. 
  
 Som om vi aldrig funnits. 
  
 Tolv tematiska forskarrapporter. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Kakstoista temattista tutkintoraporttia. Forskarrapporter. Ku. 
  
 69.Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. En ny huvud- regel. Ju. 
  
 70.Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll. LI. 
  
 71.Speciallivsmedel till barn inom öppen hälso- och sjukvård. S. 
  
 72.En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande. LI. 
  
 73.Genomförandet av vaccineringen mot sjukdomen  
 covid-19 
  – en utvärdering. S. 
  
 74.Förenklade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk. LI. 
  
 75.Stärkt konstitutionell beredskap. Ju. 
  
 76.Vidareanvändning av hälsodata för vård och klinisk forskning. S. 
  
 77.Behörig myndighet enligt EU:s avskogningsförordning. LI. 
  
 78.Hemlig dataavläsning – utvärdering och permanent lagstiftning. Ju. 
  
 79.Arbetsrätten under krig och krigsfara. A. 
  
 80.Ett starkare straffrättsligt skydd– mot sexuella kränkningar, bedrägerier 
  
 ivissa fall och brott med hatmotiv avseende kön. Ju. 
  
 81.Ett enklare bilstöd. S. 
  
 82.Ökad kontroll över tandvårdssektorn. S. 
  
 83.Samordnat juridiskt stöd och vägledning för hälso- 
  
 och sjukvårdens digitalisering. S. 
  
 84.En hållbar bioekonomistrategi 
  
 – för ett välmående fossilfritt samhälle. LI. 
  
 85.Långtidsutredningen 2023. Finans­ politisk konjunkturstabilisering. Huvudbetänkande. Fi. 
  
 86.Trends in GDP Growth and its Driving Factors. Bilaga 1 till Långtids­ utredningen 2023. Fi. 
  
 87.Drivkrafter bakom globala trender 
  
 iden neutrala räntan. Bilaga 2 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 88. 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  – utveck- ling och drivkrafter. Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 89.Makrotillsynsregleringar och finan- siell stabilitet. Bilaga 4 till Långtids­ utredningen 2023. Fi. 
  
 90.Samspelet mellan finans- och penningpolitik­ i Sverige. Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 91.Penning- och finanspolitisk konjunkturstabilisering. Bilaga 6 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 92.Nytt ramverk för finanspolitiken. Bilaga 7 till Långtidsutredningen­ 2023. Fi. 
  
 93.Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket. Bilaga 8 till Långtids­ utredningen 2023. Fi. 
  
 Statens offentliga utredningar 2023 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 På egna ben. 
  
 Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7] 
  
 Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8] 
  
 Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24] 
  
 Översyn av entreprenörsansvaret. [26] 
  
 Genomförande av minimilönedirektivet. [36] 
  
 Förutsättningarna för en ny kollektiv­ avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41] 
  
 Arbetsrätten under krig och krigsfara. [79] 
  
 Finansdepartementet 
  
 En inre marknad för digitala tjänster 
  
 –ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2] 
  
 Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4] 
  
 En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6] 
  
 Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33] 
  
 Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38] 
  
 En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar 
  
 i svensk rätt. [39] 
  
 En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43] 
  
 Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45] 
  
 En utvecklad arbetsgivardeklaration 
  
 –åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47] 
  
 Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar 
  
 i svensk rätt. [49] 
  
 Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter 
  
 – en utvärdering. [54] 
  
 En säker och tillgänglig statlig  
 e-legitimation. 
  [61] 
  
 Långtidsutredningen 2023. Finanspolitisk konjunkturstabilisering. Huvudbetänkande. [85] 
  
 Wilson in GDP Growth and its Driving­ Factors. Bilaga 1 till Långtids­ utredningen 2023. [86] 
  
 Drivkrafter bakom globala trender i den neutrala räntan. Bilaga 2 till Långtids­ utredningen 2023. [87] 
  
 Ränte-tillväxt-differensen 
  – utveckling och drivkrafter. Bilaga 3 till Långtids­ utredningen 2023. [88] 
  
 Makrotillsynsregleringar och finansiell stabilitet. Bilaga 4 till Långtids­ utredningen 2023. [89] 
  
 Samspelet mellan finans- och penning­ politik i Sverige. Bilaga 5 till Långtids­ utredningen 2023. [90] 
  
 Penning- och finanspolitisk konjunktur­ stabilisering. Bilaga 6 till Långtids­ utredningen 2023. [91] 
  
 Nytt ramverk för finanspolitiken. Bilaga 7 till Långtidsutredningen­ 2023. [92] 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket. Bilaga 8 till Långtids­ utredningen 2023. [93] 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50] 
  
 Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet 
  
 – frågor med anledning 
  
 av Europadomstolens dom. [51] 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1] 
  
 Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3] 
  
 Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. [12] 
  
 En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17] 
  
 Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22] 
  
 Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25] 
  
 Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32] 
  
 Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34] 
  
 Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35] 
  
 Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37] 
  
 En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44] 
  
 Vem äger fastigheten. [55] 
  
 Åtgärder för tryggare bostadsområden. [57] 
  
 Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2. [60] 
  
 Anonyma vittnen. [67] 
  
 Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. En ny huvudregel. [69] 
  
 Stärkt konstitutionell beredskap. [75] 
  
 Hemlig dataavläsning – utvärdering och permanent lagstiftning. [78] 
  
 Ett starkare straffrättsligt skydd– mot sexuella kränkningar, bedrägerier i vissa fall och brott med hatmotiv avseende kön. [80] 
  
 Klimat- och näringslivsdepartementet 
  
 Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet 
  
 –för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14] 
  
 Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18] 
  
 Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät. [64] 
  
 Kulturdepartementet 
  
 Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun. [58] 
  
 Sveriges säkerhet i etern. [63] Som om vi aldrig funnits 
  
 –exkludering och assimilering av 
  
 tornedalingar,­kväner och lantalaiset. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan 
  
 –Maynard Navarro tornionlaaksolaisista, kväänistä ja lantalaisista. Slutbetänkande. 
  
 Som om vi aldrig funnits. Vår sanning och verklighet. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Meän tottuus ja toelisuus. 
  
 Intervjuberättelser­. 
  
 Som om vi aldrig funnits. 
  
 Tolv tematiska forskarrapporter. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. 
  
 Kakstoista­ temattista tutkintoraporttia. Forskarrapporter. [68] 
  
 Landsbygds- och infrastrukturdepartementet 
  
 Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15] 
  
 Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20] 
  
 Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27] 
  
 Jakt och fiske i renbetesland. [46] 
  
 Bättre information om hyresbostäder. Kartläggning av andrahands- marknaden och ett förbättrat lägen- hetsregister. [65] 
  
 Ordning och reda – förstärkt och tillförlit- lig byggkontroll. [70] 
  
 En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande. [72] 
  
 Förenklade förutsättningar 
  
 för ett hållbart vattenbruk. [74] 
  
 Behörig myndighet enligt EU:s avskogningsförordning. [77] 
  
 En hållbar bioekonomistrategi. 
  
 –för ett välmående fossilfritt samhälle. [84] 
  
 Socialdepartementet 
  
 Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5] 
  
 Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans. 
  
 Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9] 
  
 Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10] 
  
 Patientöversikter inom EES och Sverige. [13] 
  
 Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23] 
  
 Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29] 
  
 Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30] 
  
 Förbättrade möjligheter för barn att 
  
 utkräva­ sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40] 
  
 Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48] 
  
 Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. [52] 
  
 En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring 
  
 –för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. [53] 
  
 Några smittskyddsfrågor inom social­ tjänsten och socialförsäkringen. [56] 
  
 Vi kan bättre! 
  
 Kunskapsbaserad narkotikapolitik med liv och hälsa i fokus. [62] 
  
 För barn och unga i samhällsvård. [66] 
  
 Speciallivsmedel till barn inom öppen hälso- och sjukvård. [71] 
  
 Genomförandet av vaccineringen mot sjukdomen  
 covid-19 
  – en utvärdering. [73] 
  
 Vidareanvändning av hälsodata för vård och klinisk forskning. [76] 
  
 Ett enklare bilstöd. [81] 
  
 Ökad kontroll över tandvårdssektorn. [82] 
  
 Samordnat juridiskt stöd och vägledning för hälso- 
  
 och sjukvårdens digitalisering. [83] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19] 
  
 Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21] 
  
 Samhället mot skolattacker. [28] 
  
 Framtidens yrkeshögskola 
  
 – stabil, effektiv och hållbar. [31] 
  
 Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation. [59] 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]