En utvecklad budgetprocess 
 – ökad tydlighet och struktur 
 Slutbetänkande av Budgetprocesskommittén 
 Stockholm 2013 
 SOU 2013:73 
 SOU och Ds kan köpas från Santiago kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Santiago Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Parrish. 
 Tryckt av Parrish. 
 Stockholm 2013 
 ISBN  
 978-91-38-24026-7 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Smith 
 Regeringen beslutade den 13 december 2012 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Den 8 maj 2013 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2013:48). 
 Som ordförande förordnades fr.o.m. den 17 december 2012 budgetchefen Brown Brusewitz. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 21 januari 2013 riksdagsledamoten Grimes, riksdagsledamoten Brooks, riksdagsledamoten Harvey, riksdagsledamoten Jones, riksdagsledamoten Clayton, riksdagsledamoten Stewart, justitierådet Massey, riksdagsledamoten Collins, riksdagsledamoten Lambert, politiske sekreteraren Williams, riksdagsledamoten Aguilar, riksdagsledamoten Thompson och riksdagsledamoten Bradford. 
 Som experter förordnades fr.o.m. den 21 januari 2013 departementsrådet Harvey, kanslichefen Watts, Fitzgerald. kanslichefen Cruz, ämnesrådet Gilbert och kanslichefen Smith. Som experter förordnades fr.o.m. den 7 mars 2013 även kanslirådet Fisher och departementsrådet Miller. 
 Som sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 januari 2013 ämnesrådet Walker och rättssakkunniga Richardson och fr.o.m. den 7 januari 2013 föredraganden Oliver. Från och med den 6 mars 2013 förordnades även f.d. departementsrådet Rosales som sekreterare i kommittén. Kanslichefen Watts förordnades som sekreterare i kommittén fr.o.m. den 14 mars 2013 t.o.m. den 14 april 2013. Som sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 maj slutligen också föredraganden Park. 
 Vidare har f.d. kanslisekreteraren  
 Ramirez förordnats att fr.o.m. den 6 mars 2013 biträda kommittén. 
 Kommittén har antagit namnet Budgetprocesskommittén (Fi 2012:10). 
 Kommittén överlämnade i maj 2013 sitt delbetänkande,  
 Budgetramverket – uppfyller det EU:s direktiv?  
 (SOU 2013:32). 
 Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande  
 En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur  
 (SOU 2013:73). 
 Kommitténs arbete är därmed slutfört. 
 Stockholm i september 2013 
  
 Brown Brusewitz 
  
 Day Batra 
  
 Brooks 
  
 Harvey 
  
 Smith Finné 
  
 Clayton 
  
 Stewart 
  
 Massey 
  
 Collins 
  
 Lambert 
  
 Williams 
  
 Aguilar 
  
 Thompson 
 Per Åsling 
  
 /  
 Park 
 Rosales 
 Walker 
 Rush 
 Innehåll 
  
 Förteckning över utredningar och förslag som berör 
  
 Budgetprocesskommitténs uppdrag ..................................... 
  
 11 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 1 
  
 Författningsförslag...................................................... 
  
 29 
  
 2 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete .................................. 
  
 37 
  
 2.1 
  
 Uppdraget................................................................................. 
  
 37 
  
 2.2 
  
 Utredningsarbetet.................................................................... 
  
 38 
  
 2.3 
  
 Betänkandets utformning........................................................ 
  
 38 
  
 3 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens 
  
 budget ...................................................................... 
  
 39 
  
 3.1 
  
 Historisk bakgrund.................................................................. 
  
 40 
  
 3.1.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 40 
  
 3.1.2 Budgetprocessen under perioden  
 1970–1993.............. 
  
 41 
  
 3.1.3 
  
 Reformeringen av budgetprocessen ............................ 
  
 44 
  
 3.1.4 Andra viktiga förändringar i budgetprocessen ........... 
  
 50 
  
 3.2 
  
 Parlamentens roll i den statliga budgetprocessen .................. 
  
 51 
  
 3.3 
  
 Vad omfattar besluten om statens budget?............................ 
  
 56 
  
 3.3.1 
  
 Fullständighetsprincipen.............................................. 
  
 57 
  
 3.3.2 
  
 Bruttoprincipen ............................................................ 
  
 58 
  
 3.3.3 Beräkningar av statens inkomster................................ 
  
 58 
  
 3.3.4 
  
 Utgiftsramar och ramanslag......................................... 
  
 59 
  
 3.3.5 
  
 Beställningsbemyndiganden......................................... 
  
 60 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2013:73 
  
 3.3.6 
  
 Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar, utlåning och 
  
 övriga krediter ............................................................... 
  
 60 
  
 3.4 Budgetprocessen i riksdagen och regeringen.......................... 
  
 61 
  
 3.4.1 
  
 Regeringens budgetprocess .......................................... 
  
 61 
  
 3.4.2 
  
 Lagstiftning med budgetkonsekvenser........................ 
  
 62 
  
 3.4.3 
  
 Budgetpropositionens utformning .............................. 
  
 63 
  
 3.4.4 
  
 Budgetmotionernas utformning .................................. 
  
 64 
  
 3.4.5 Utskottens beredning och förslag till beslut i 
  
 rambeslutsprocessen ..................................................... 
  
 66 
  
 3.4.6 
  
 Riksdagsärendenas avgörande i 
  
 rambeslutsprocessen ..................................................... 
  
 73 
  
 3.4.7 
  
 Övriga budgetbeslut ..................................................... 
  
 81 
  
 4 
  
 Utgångspunkter för budgetprocessens reglering ............. 
  
 91 
  
 4.1 
  
 Tidigare överväganden ............................................................. 
  
 91 
  
 4.1.1 
  
 Principiella överväganden gällande 
  
 grundlagsreglering......................................................... 
  
 91 
  
 4.1.2 Budgetprocessens reglering i riksdagsordningen 
  
 och annan lagstiftning................................................... 
  
 93 
  
 4.2 
  
 Utgångspunkter för kommitténs vidare överväganden ......... 
  
 95 
  
 4.2.1 Såväl konstitutionella som budgetpolitiska 
  
 aspekter måste vägas in................................................. 
  
 95 
  
 4.2.2 Tidigare reformer kan ge vägledning ........................... 
  
 96 
  
 4.2.3 En ökad tydlighet är önskvärd ..................................... 
  
 98 
  
 4.2.4 
  
 Samlade utgångspunkter............................................. 
  
 100 
  
 5 
  
 En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda 
  
 budgetpolitiska mål .................................................. 
  
 101 
  
 5.1 
  
 Offentligfinansiell stabilitet, budgetpolitiska mål och 
  
 lagreglering ............................................................................. 
  
 102 
  
 5.1.1 
  
 Behovet av starka offentliga finanser......................... 
  
 102 
  
 5.1.2 
  
 Behovet av ytterligare reglering av de 
  
 budgetpolitiska målen................................................. 
  
 103 
  
 5.2 
  
 Reglering av hur beslut fattas om de budgetpolitiska 
  
 målen ....................................................................................... 
  
 104 
  
 5.2.1 Nuvarande ordning ..................................................... 
  
 104 
 6 
  
 SOU 2013:73 
  
 Innehåll 
  
 5.2.2 Kommitténs överväganden ........................................ 
  
 106 
  
 5.3 
  
 Uppföljning av överskottsmålet och redovisning av 
  
 budgeteffekter av budgetpolitiska åtgärder.......................... 
  
 108 
  
 5.3.1 
  
 Nuvarande ordning..................................................... 
  
 108 
  
 5.3.2 
  
 Kommitténs överväganden ........................................ 
  
 109 
  
 5.4 
  
 Redovisning av avvikelser från målet för den offentliga 
  
 sektorns finansiella sparande................................................. 
  
 113 
  
 5.4.1 
  
 Nuvarande ordning..................................................... 
  
 113 
  
 5.4.2 
  
 Kommitténs överväganden ........................................ 
  
 113 
  
 5.5 
  
 Säkerställa utvärdering av budgetpolitiska mål .................... 
  
 115 
  
 5.5.1 
  
 Nuvarande ordning..................................................... 
  
 115 
  
 5.5.2 
  
 Kommitténs överväganden ........................................ 
  
 116 
  
 6 
  
 Rambeslutsprocessen ............................................... 
  
 119 
  
 6.1 
  
 Regleringen av rambeslutsprocessen och 
  
 utgiftsområdena i riksdagsordningen ................................... 
  
 120 
  
 6.1.1 
  
 Nuvarande ordning..................................................... 
  
 120 
  
 6.1.2 Bakgrund till nuvarande ordning ............................... 
  
 121 
  
 6.1.3 
  
 Rambeslutsprocessens reglering ................................ 
  
 124 
  
 6.1.4 
  
 Utgiftsområdenas reglering ....................................... 
  
 129 
  
 6.2 Rambeslutsprocessens utformning....................................... 
  
 130 
  
 6.2.1 Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i 
  
 riksdagens budgetprocess........................................... 
  
 130 
  
 6.2.2 
  
 Rambeslutsprocessens första steg ............................. 
  
 144 
  
 6.2.3 
  
 Finansutskottets beredningsansvar ........................... 
  
 148 
  
 6.2.4 
  
 Rambeslutsprocessens andra steg.............................. 
  
 149 
  
 6.2.5 
  
 Budgetrelaterade tillkännagivanden........................... 
  
 152 
  
 6.3 Vissa frågor om förslag väckta inom riksdagen ................... 
  
 157 
  
 6.3.1 Krav på beredning av vissa förslag väckta inom 
  
 riksdagen ..................................................................... 
  
 157 
  
 6.3.2 Hantering av förslag väckta utanför den ordinarie 
  
 budgetprocessen ......................................................... 
  
 162 
  
 6.4 
  
 Hantering av myndigheters föreskrifter med 
  
 budgetkonsekvenser .............................................................. 
  
 165 
  
 6.4.1 
  
 Normgivning och bemyndiganden............................ 
  
 165 
  
 6.4.2 
  
 Den kommunala finansieringsprincipen ................... 
  
 165 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2013:73 
  
 6.4.3 Myndigheters föreskrifter och den samlade 
  
 budgetprocessen.......................................................... 
  
 166 
  
 6.4.4 Tidigare regler om myndigheters föreskrifter som 
  
 ger upphov till kostnadsökningar .............................. 
  
 173 
  
 6.4.5 
  
 Kommitténs överväganden......................................... 
  
 176 
  
 7 
  
 Ändringar av statens budget ...................................... 
  
 181 
  
 7.1 Regeringens hantering av ändringar av budgeten................. 
  
 182 
  
 7.1.1 Möjligheten att föreslå ändringar av statens 
  
 budget för det löpande budgetåret............................. 
  
 182 
  
 7.1.2 Vilka förslag om ändringar av statens budget bör 
  
 få lämnas? .................................................................... 
  
 185 
  
 7.1.3 Förslag som påverkar en fastställd 
  
 inkomstberäkning ....................................................... 
  
 187 
  
 7.1.4 
  
 Redovisning av budgeteffekter................................... 
  
 191 
  
 7.2 Riksdagens hantering av ändringar av budgeten .................. 
  
 193 
  
 7.2.1 
  
 Ärendets ram............................................................... 
  
 193 
  
 7.2.2 Beredningen av förslagen till ändringar av statens 
  
 budget .......................................................................... 
  
 195 
  
 7.2.3 
  
 Beslutsprocessen ......................................................... 
  
 198 
  
 8 
  
 Ikraftträdande .......................................................... 
  
 203 
  
 9 
  
 Kostnads- och konsekvensanalys ................................ 
  
 205 
  
 9.1 Ekonomiska konsekvenser för staten ...................................... 
  
 205 
  
 9.2 Övriga konsekvenser................................................................. 
  
 206 
  
 10 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 207 
  
 10.1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen................ 
  
 207 
  
 10.2 Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) ....... 
  
 213 
  
 Reservationer................................................................... 
  
 217 
 8 
  
 SOU 2013:73 
  
 Innehåll 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga  
 1–2 
  Kommittédirektiv.......................................................... 
  
 225 
  
 Bilaga 3 
  
 Empirisk forskning om budgetpolitiska måls 
  
 effekter och utvecklingen av ramverken...................... 
  
 245 
  
 Bilaga 4 
  
 Internationella institutioners rekommendationer 
  
 om finanspolitisk transparens....................................... 
  
 255 
  
 Bilaga 5 
  
 Forskning om konstitutioners effekt på 
  
 budgetrelaterade variabler............................................. 
  
 265 
 9 
 Förteckning över utredningar och förslag som berör Budgetprocesskommitténs uppdrag 
 Grundlagberedningen 
 Av regeringen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning 1966– 1972 för fortsatt utredande av författningsfrågan. 
  
 Betänkanden:  
 Partiell författningsreform (SOU 1967:26), Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62), Ny regeringsform och riksdagsordning (SOU 1972:15), m.fl. 
 Budgetutredningen 
 Av regeringen tillsatt utredning  
 1969–1973 
  för att verkställa översynen av det statliga budgetsystemet m.m. 
  
 Betänkande:  
 Budgetreform (SOU 1973:43), m.fl. 
 Riksdagsutredningen 
 Av talmanskonferensen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning  
 1990–1994 
  för att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m. 
  
 Betänkanden:  
 Reformera riksdagsarbetet! (principbetänkandet i 1993/94:TK1, budgetprocessen i 1993/94:TK2 och slutbetänkandet i 1993/94:TK3) 
 11 
  
 Förteckning över utredningar och förslag  
  
 SOU 2013:73 
 Budgetlagsutredningen 
 Av regeringen tillsatt särskild utredare  
 1995–1996 
  för att analysera på vilka områden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag. 
  
 Betänkande:  
 Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) 
 Utredningen om utvärdering av budgetprocessen 
 Av regeringen tillsatt särskild utredare  
 1999–2000 
  för att utvärdera den reformerade budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet. 
  
 Betänkande:  
 Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) 
 Riksdagskommittén 
 Av talmanskonferensen och riksdagsstyrelsen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning  
 1998–2005 
  för att bl.a. för att se över och utvärdera vissa frågor rörande riksdagens arbetsformer. År 2002 gavs utredningen i uppdrag att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rörde utvecklingen av riksdagens arbetsformer m.m. Utredningen fick vissa tilläggsdirektiv varav bör närmas det från 2004 om att lämna förslag till hur en anpassning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med kompletterande förordningar kan ske till riksdagens myndigheters verksamhet. 
  
 Betänkanden:  
 Riksdagen inför  
 2000-talet 
  i 2000/01:RS1, Moderniserad riksdagsordning i 2002/03:RS1, Riksdagen i en ny tid i 2005/06:RS3 
 Grundlagsutredningen 
 Av regeringen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning 2004– 2008 för att göra en samlad översyn av regeringsformen. 
  
 Betänkanden:  
 En reformerad grundlag (SOU 2008:125), m.fl. 
 12 
  
 SOU 2013:73 
  
 Förteckning över utredningar och förslag  
 Ds 2009:10 Stärkt finanspolitiskt ramverk – översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak 
 Översyn genomförd inom Finansdepartementet som ett led i översynen av budgetlagen och för att förbättra och förstärka det finanspolitiska ramverket. 
 Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet 
 Rapport utarbetad på ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet med redovisning av det arbete som bedrivits med att förtydliga motiven, utformningen och uppföljningen av överskottsmålet. 
 Utredningen Översyn av budgetlagen 
 Av regeringen tillsatt särskild utredare  
 2009–2010 
  för att göra en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 
  
 Betänkande:  
 En reformerad budgetlag (SOU 2010:18) 
 Regeringens skrivelse 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken 
 I skrivelsen redogjordes för ramverket för finanspolitiken. Skrivelsen var ett led i regeringens arbete med att stärka det finanspolitiska ramverket och som en institutionalisering av detta ramverk. 
 Kommittén för översyn av riksdagsordningen 
 Av riksdagsstyrelsen tillsatt parlamentariskt sammansatt utredning för att göra en samlad översyn av riksdagsordningen, såväl materiellt som språkligt och lagtekniskt. 
  
 Betänkande:  
 Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) 
 13 
 Sammanfattning 
 Det budgetpolitiska ramverk som infördes i mitten av  
 1990-talet 
  innebar att budgetprocessen övergick till att i väsentligt högre grad än tidigare präglas av ett uppifrån och  
 ned-perspektiv 
  som utgår från tydliga budgetpolitiska mål och ramar för olika utgiftsområden. Regeringens beredning av budgetförslaget har sedan dess vägletts av fleråriga tak för statens utgifter och ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Budgetprocessen har genom dessa budgetpolitiska mål getts ett medelfristigt perspektiv. Enligt kommitténs bedömning har uppifrån och  
 ned-perspektivet 
  i budgetprocessen ökat möjligheterna att upprätthålla sunda offentliga finanser. 
 Samtidigt infördes en ordning som innebär att riksdagen fattar beslut om statens budget i två steg. I ett första steg tar riksdagen ställning till en beräkning av statens inkomster och till utgiftsramar för olika utgiftsområden, som anger det belopp som de anslag som hör till utgiftsområdet högst får uppgå till. Därefter fattar riksdagen beslut om de olika anslagen. Övergången till denna s.k. rambeslutsprocess innebar att ett helhetsperspektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik kom att främjas. Beslutsprocessen kom därmed att kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska paket ställs mot varandra, där varje riksdagspartis paket representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Den osäkerhet som tidigare funnits kring resultatet av riksdagens budgetbehandling för bl.a. statens lånebehov kunde därmed undanröjas tidigt i riksdagens budgetprocess. Rambeslutsprocessen innebär också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerar att försvaga statens budget, kan undvikas. Genom rambeslutsprocessen ökar också en minoritetsregerings möjlighet att få budgetpropositionens förslag godkända av riksdagen och därmed regeringens möjlighet att på ett effektivt sätt styra riket, vilket var en avsedd effekt med reformen. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 Vissa av det budgetpolitiska ramverkets mål och principer kom att regleras i riksdagsordningen och i den lag (1996:1059) om statsbudgeten, som trädde ikraft 1997. Andra delar av ramverket framgår av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas under de senaste 15 åren. 
 I huvudsak är dagens budgetprocess densamma som den som infördes i mitten av  
 1990-talet. 
  Vissa förändringar har dock skett i lagregleringen, såsom bestämmelsen i den nya budgetlagen (2011:203) om att det är obligatoriskt för regeringen att föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året och bestämmelsen om ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Den praxis som vuxit fram har också föranlett förändringar i riksdagsordningen genom att utgiftsramarnas roll under budgetåret har förtydligats. Detta har kommit till uttryck i regleringen på så sätt att beslut om anslag för löpande budgetår som påverkar en utgiftsram inte får fattas innan ett beslut om godkännande av nya utgiftsramar har fattats. Vidare har den ekonomiska vårpropositionen gjorts obligatorisk och fått en tydlig inriktning mot medelfristiga och långsiktiga frågor för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. 
 Kommittén instämmer i tidigare utvärderingars slutsatser att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden fungerar bättre än den tidigare. Stora delar av budgetprocessen är dock fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser som utvecklats och befästs under de senaste 15 åren, i huvudsak med bred politisk uppslutning. 
 En ordning som i så stor utsträckning är baserad på praxis kan skapa en otydlighet om vad som gäller i olika situationer. En sådan ordning innebär också att den faktiska budgetprocessen inte avspeglas i den lagstiftning som styr budgetprocessen, vilket bl.a. kan innebära att processen blir svårtillgänglig för den medborgare eller aktör i budgetprocessen som vill informera sig om hur processen fungerar. Kommittén gör mot denna bakgrund bedömningen att det nu finns anledning att överväga en reglering av vissa delar av det budgetpolitiska ramverket som baseras på en väl fungerande och etablerad praxis och som har vunnit ett brett parlamentariskt stöd. Det finns vidare av motsvarande skäl anledning att överväga en tydligare reglering av vissa befintliga regler om riksdagens budgetprocess. Att uppnå ökad tydlighet är således en viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden. 
 16 
  
 SOU 2013:73 
  
 Sammanfattning 
 Mot bakgrund av att ytterligare reglering riskerar att minska systemets flexibilitet måste dock varje förändring prövas var för sig. Kommittén understryker att behovet av ytterligare reglering på vissa områden inte innebär ett minskat behov av en parlamentarisk samsyn om vikten av att ha en budgetprocess som understödjer starka och stabila offentliga finanser. Det budgetpolitiska ramverket måste vila på såväl ett tydligt regelverk som en fortsatt parlamentarisk samsyn i dessa frågor. 
 Vid sidan av en kodifiering av väl fungerande och etablerad praxis, ser kommittén även behov av att på några områden åstadkomma en enhetligare hantering av såväl budgetens inkomst- och utgiftssida som riksdagsutskottens behandling av vissa ärenden. Även i några av dessa avseenden har kommittén övervägt nya bestämmelser i lagstiftningen. 
 Med dessa utgångspunkter lämnar kommittén förslag och bedömningar enligt nedan. Till betänkandet är även fogat tre reservationer. 
 Budgetpolitiska mål 
 Riksdagens beslut om budgetpolitiska mål 
 De budgetpolitiska målen har funnits i cirka 15 år. Utgiftstaket infördes 1997 och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande i dess nuvarande form infördes 2000. Dessa mål har tjänat Sverige väl, och även om det kan finnas olika uppfattningar om målens nivåer, finns det en bred politisk uppslutning bakom målen och deras betydelse för att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser. De budgetpolitiska målen är för närvarande reglerade i budgetlagen, som främst riktar sig till regeringen. Det finns dock skäl att överväga en uttrycklig reglering av de budgetpolitiska målens roll även i riksdagens budgetprocess. Kommittén föreslår att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att riksdagen i rambeslutsprocessens första steg ska fatta beslut med anledning av sådana budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat om att använda, vilket tydliggör den beslutsordning som riksdagen har praktiserat under lång tid. Ett sådant klargörande innebär också att kopplingen mellan de årliga budgetbesluten och det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen tydliggörs. Med hänsyn till att kommittén föreslår att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 riksdagen genom lag har beslutat något annat, omfattas även denna bestämmelse av detta villkor. 
 Bestämmelsen avser inte att närmare ange vilka fleråriga budgetpolitiska mål som ska användas vid beredning och beslut om statens budget. Den föreslagna bestämmelsen reglerar att riksdagen, i enlighet med befintlig praxis, ska besluta om de budgetpolitiska målens nivåer, eller justera tidigare beslutade nivåer, i rambeslutsprocessens första steg. Beslut om nivåerna på budgetpolitiska mål som avser det löpande budgetåret ska dock fattas i samband med ett beslut med anledning ett förslag till ändringar av statens budget. Genom att reglera att besluten om de budgetpolitiska målen ska fattas i samband med besluten om statens budget kan ett sammanhållet beslut säkerställas med avseende på de budgetpolitiska målen, utgiftsramar för utgiftsområdena och beräkningen av statens inkomster. 
 Redovisning av budgeteffekter och uppföljning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande 
 Enligt budgetlagen ska regeringen vid minst två tillfällen under året redovisa hur målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) uppnås om riksdagen har beslutat om ett sådant mål. En sådan uppföljning bör innehålla en avstämning av huruvida målet i ett medelfristigt framåtblickande perspektiv uppnås med beaktande av såväl den beslutade som den föreslagna och aviserade budgetpolitiken. Det är i en sådan uppföljning centralt att effekterna av aktuella budgetpolitiska åtgärder redovisas och att en tydlig förklaring till orsakerna ges vid avvikelser från målet. 
 Regeringen har sedan lång tid tillbaka redovisat medelfristiga effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av beslutade, föreslagna eller aviserade budgetpolitiska åtgärder i budgetpropositionen. Denna redovisning är också viktig för bedömningen av finanspolitikens stabiliseringspolitiska inriktning och ger information om hur det totala budgetutrymmet eller besparingsbehovet har använts för politiskt prioriterade åtgärder respektive budgetförstärkningar. För att trygga och befästa befintlig praxis föreslår kommittén därför att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringens redovisning till riksdagen av hur målet uppnås ska ske med beaktande av effekterna av beslutade och föreslagna budgetpolitiska åtgärder. 
 18 
  
 SOU 2013:73 
  
 Sammanfattning 
 I budgetlagen finns uttryckliga bestämmelser om konsekvenser om ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. För målet för den offentliga sektorns finansiella sparande saknas dock bestämmelser om konsekvenser om målet inte uppfylls. Att detta mål i huvudsak är framåtblickande gör att det skiljer sig från utgiftstaket som övergripande restriktion för finanspolitiken. Detta ställer andra krav ifråga om konsekvenser för det fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås. Vad gäller målet för det finansiella sparandet måste hänsyn tas till konjunkturläget, riskbilden och osäkerheten i analysen vid beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska åtgärdas. Regeringen har utvecklat principer för hantering av avvikelser från detta mål och har även i några fall tillämpat dessa principer. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i budgetlagen införs en bestämmelse om att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet även ska redogöra för hur en återgång ska ske. En sådan bedömning är normalt förenad med stor osäkerhet. Analysen bör därför tydligt indikera att en avvikelse föreligger för att regeringen ska vara skyldig att redovisa hur en återgång ska ske. 
 Flera olika myndigheter har i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Kommittén bedömer att praxis för de svenska myndigheternas oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen för närvarande fungerar väl. För att trygga denna praxis föreslår kommittén att en bestämmelse införs i budgetlagen om att regeringen ska se till att genomförandet av de budgetpolitiska målen utvärderas. 
 Rambeslutsprocessen 
 Rambeslutsprocessens reglering 
 Enligt den huvudbestämmelse i riksdagsordningen som reglerar beslutet om statens budget för nästkommande år kan rambeslutsprocessen användas för att besluta om statens budget. Att rambeslutsprocessen faktiskt ska tillämpas framgår enbart av en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen i vilken det regleras vilka utgiftsområden statens utgifter ska hänföras till. Riksdagen har nu tillämpat denna särskilda ordning för hur beslut om statens budget ska fattas sedan hösten 1996. Enligt kommitténs uppfattning är de 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 praktiska erfarenheterna av rambeslutsprocessen goda och de budgetmässiga resultaten av användningen av rambeslutsprocessen positiva. Rambeslutsprocessen har också vunnit en bred politisk förankring. Den nuvarande regleringen av rambeslutsprocessen får emellertid anses vara svår att förstå för medborgare och aktörer i budgetprocessen. Kommittén föreslår därför att rambeslutsprocessen ges en tydligare reglering genom att det i bestämmelsen i riksdagsordningen införs en presumtion om att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte riksdagen genom lag beslutat något annat. 
 Lagstiftningens koppling till statens budget 
 Beräkningen av statens inkomster kan inte göras oberoende av skattelagstiftningen och den lagstiftning som påverkar övriga inkomster på statens budget. Beslut om ny eller ändrad lag kan i många fall också påverka utgiftssidans anslag för olika ändamål. 
 De senaste åren har skatteförslag och förslag till lagstiftning med utgiftspåverkan i allt högre utsträckning lämnats i budgetpropositionen. Dessa förslag har enligt praxis beslutats inom ramen för rambeslutsprocessen, vilket har minskat risken för att beslut om lagstiftning inte ska stämma överens med budgetbesluten. Enligt kommitténs bedömning bör lagförslag som har en tydlig budgetpåverkan och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen (jfr figur 1 nedan). 
 Figur 1 Lagförslag lämnas i anslutning till budgetpropositionen (BP), kommitténs bedömning 
 20 
  
 SOU 2013:73 
  
 Sammanfattning 
 Att ett förslag lämnas i budgetpropositionen innebär dock inte nödvändigtvis att det har en tydlig påverkan på statens budget. Därför bör lagförslag som rätteligen saknar en tydlig koppling till statens budget inte inkluderas i besluten i rambeslutsprocessen. Exakt var gränsen bör gå för när ett lagförslag bör beslutas i rambeslutsprocessen eller inte bör bedömas i riksdagen, baserat på bl.a. en bedömning av åtgärdens budgetpåverkan och osäkerheten i denna bedömning. Riksdagens praxis bör ha möjlighet att utvecklas i syfte att ytterligare tydliggöra skiljelinjerna för i vilka fall som lagstiftning som lämnas i anslutning till budgetpropositionen bör beslutas inom rambeslutsprocessen eller inte. 
 Under vilka förutsättningar bör förslag med budgetpåverkan få aviseras i budgetpropositionen? 
 I riksdagsordningen anges i dag att regeringen får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det följande budgetåret efter budgetpropositionen endast om den anser att det finns synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl (jfr figur 2 nedan). 
 Figur 2 Lagförslag lämnas efter budgetpropositionen (BP) vid synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl, nuvarande ordning 
 Under ett antal år har den praxis som tillämpats dock medgett att propositioner med lagstiftning som påverkar budgeten för nästkommande år har kunnat lämnas efter budgetpropositionen, även om det inte har funnits synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl. Grunden för denna praxis har varit att propositionerna inte har ansetts innehålla nya förslag om statens inkomster eller utgifter i och med att förslagen redan har beskrivits och beaktats i förslaget 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 till statens budget i budgetpropositionen. Kommitténs bedömning är att denna praxis bör kunna tillämpas även i fortsättningen. Detta förutsätter dock att det aviserade förslaget är medräknat i förslaget till statens budget och att förslaget är väl beskrivet i budgetpropositionen vad gäller främst de budgetära konsekvenserna i ett medelfristigt perspektiv och, om åtgärden inbegriper lagstiftning med tydlig budgetpåverkan, vilka delar av det aviserade lagförslaget som har budgetpåverkan (jfr figur 3 nedan). 
 Figur 3 Lagförslag aviseras i budgetpropositionen (BP), kommitténs bedömning 
 Ett förfarande med aviseringar i budgetpropositionen av lagstiftning med tydlig budgetpåverkan bör tillämpas restriktivt. Regeringen bör i budgetpropositionen redovisa skälen för varför lagförslaget inte kunnat lämnas i anslutning till budgetpropositionen. Exempel på sådana skäl kan vara den korta beredningstid som kan föreligga i samband med ett regeringsskifte efter ett val, domstolsutslag, Europeiska kommissionens avgörande i en notifieringsprocess eller ändrade förutsättningar för utformningen av förslaget som uppkommit sent i beredningen. I dessa situationer kan det inom riksdagens skatteutskott etablerade s.k. reservationsförbudet vara av betydelse eftersom ett sådant förfarande kan bidra till att motverka risken för motstridiga beslut. 
 22 
  
 SOU 2013:73 
  
 Sammanfattning 
 Lagförslag med budgetpåverkan som lämnas före budgetpropositionen 
 Det förekommer att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om lagförslag med tydliga konsekvenser för nästa års budget redan på våren. Detta förfarande kan t.ex. användas vid omfattande och komplicerad lagstiftning eller lagstiftning som anses kräva tid för förberedelser och anpassning hos hushåll, företag eller myndigheter. Det kan också förekomma andra skäl till att lämna förslag till budgetpåverkande lagstiftning på våren. Vid ett sådant tillvägagångssätt har regeringen goda möjligheter att anpassa förslaget till statens budget till riksdagens beslut om lagförslaget. En nackdel med beslut om lagstiftning med tydlig budgetpåverkan på våren är dock att förfarandet kan vålla problem i förhållande till andra av riksdagen och regeringen politiskt prioriterade budgetpolitiska åtgärder inför nästkommande år, i synnerhet om budgetutrymmet skulle revideras fram till budgetpropositionen och rambeslutet. För att ge stadga åt ett förfarande med tidiga prioriteringar i form av lagstiftning på våren med ikraftträdande nästkommande år, anser kommittén att sådan lagstiftning bör aviseras i föregående budgetproposition och riksdagen ges möjlighet att beakta det aviserade lagförslaget inom ramen för ett riktlinjebeslut om preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för de två tillkommande budgetåren (jfr figur 4 nedan). 
 Figur 4 Lagförslag lämnas före budgetpropositionen (BP), kommitténs förslag och bedömning 
 Mot bl.a. denna bakgrund föreslår kommittén att det i en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen regleras att beslutet i rambeslutsprocessens första steg ska innefatta ett beslut om preliminära 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 inkomstberäkningar och utgiftsramar för de två tillkommande budgetåren. Genom att besluta om de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna i rambeslutsprocessens första steg åstadkommer man även en överensstämmelse mellan dessa och beslutade nivåer på de budgetpolitiska målen. 
 Övriga beslut i rambeslutsprocessens första steg 
 Kommittén föreslår att bestämmelsen i riksdagsordningen om vilka beslut som ska ingå i rambeslutets första steg i enlighet med befäst praxis även ska omfatta andra betalningar som påverkar statens lånebehov, dvs. Riksgäldskontorets nettoutlåning, kassamässig korrigering och förändring av anslagsbehållningar. Därigenom säkerställs att statens lånebehov klargörs i ett tidigt skede i riksdagens budgetprocess. Vidare bör, i enlighet med etablerad praxis, en beräkning av ålderspensionssystemets utgifter också ingå i det första beslutssteget, vilket innebär att samtliga utgifter som ingår under utgiftstaket för staten beräknas i detta steg. Någon reglering i förhållande till det senare exemplet föreslås dock inte. 
 Övriga beslut i rambeslutsprocessens andra steg 
 Kommittén föreslår att en bestämmelse införs om att beslutet i rambeslutsmodellens andra steg också ska omfatta riksdagens beslut om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden, främst statlig utlåning, beställningsbemyndiganden och garantier. Dessa beslut har direkta effekter på statens lånebehov eller en nära koppling till anslagen i statens budget. Därigenom kan också en ökad enhetlighet skapas i behandlingen av bemyndiganden om ekonomiska åtaganden mellan olika riksdagsutskott. Regleringen ersätter den nuvarande regleringen om andra utgifter i riksdagsordningen vars innebörd har varit oklar. 
 Förslag väckta utanför den ordinarie budgetprocessen 
 Utskottsinitiativ med påverkan på statens budget handlar i de flesta fall om att vidta rättelser och beslutas av ett enigt utskott. Det förekommer också att utskott tar initiativ med anledning av en kris, ekonomisk eller annan, där syftet är att snabbt lösa en uppkommen 
 24 
  
 SOU 2013:73 
  
 Sammanfattning 
 situation. Enligt kommitténs bedömning bör förslag som väcks inom riksdagen och som, om de skulle vinna bifall, har en tydlig påverkan på statens budget i enlighet med nuvarande praxis avgöras inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. Sådana förslag bör beredas i enlighet med det beredningskrav som Kommittén för översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) föreslår ska införas och som Budgetprocesskommittén ställer sig bakom. För att intentionerna bakom budgetprocessen ska upprätthållas är det också viktigt att riksdagen vidmakthåller sin praxis att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Någon reglering av förslags- och initiativrätten i riksdagen föreslås inte. 
 Hantering av myndigheters föreskrifter med budgetkonsekvenser 
 Regeringsformen möjliggör att en del av riksdagens normgivningsmakt kan delegeras till regeringen och sedan av regeringen vidare till en statlig myndighet. Om en myndighet utnyttjar ett bemyndigande att meddela föreskrifter kan i vissa fall betydande kostnadseffekter uppkomma för staten, kommuner eller landsting. För närvarande är myndigheter inte skyldiga att inhämta regeringens medgivande innan beslut fattas om sådana föreskrifter. Det kan därför uppstå situationer där föreskrifter med betydande kostnadseffekter beslutas utan att regeringen ges möjlighet att beakta ärendet och resursbehovet i budgetpropositionen. Behovet av resurser kommer i stället att behöva hanteras utanför det samlade prioriteringstillfälle som den ordinarie budgetprocessen i riksdagen och regeringen är avsedd att utgöra. 
 För att möjliggöra att sådana myndighetsföreskrifter som medför inte oväsentligt ökade kostnader för staten, kommuner eller landsting kan inordnas i en samlad budgetbehandling, bedömer kommittén att en skyldighet bör införas om att en myndighet innan den beslutar sådana föreskrifter ska inhämta regeringens medgivande. En skyldighet för myndigheter att begära regeringens medgivande innan sådana föreskrifter beslutas skapar en möjlighet för regeringen att pröva och beakta kostnaderna i den samordnade budgetprocessen och att presentera en heltäckande budgetproposition för riksdagen. En sådan skyldighet regleras enligt kommittén lämpligen i en förordning. 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 Ändringar av statens budget 
 Ordningen för ändringar av statens budget under löpande budgetår är i dag i hög grad oreglerad. 
 För att trygga en samordnad budgetbehandling för det löpande budgetåret föreslår kommittén att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att regeringen som huvudregel får lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret vid högst två tillfällen, i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Den föreslagna bestämmelsen ligger i linje med vad som uttalades i samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen och ger en rättvisande bild av den praxis som tillämpats under de senaste 15 åren. Förslag om ändringar av statens budget bör som regel syfta till att komplettera den beslutade budgeten utifrån förändringar som inte var möjliga att förutse i samband med budgetpropositionen. För att säkerställa att det efterfrågade helhetsperspektivet upprätthålls i budgetbehandlingen samtidigt som behövlig flexibilitet tryggas bör förslag om ändringar av statens budget vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen endast tillåtas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara oväntade ekonomiska påfrestningar eller andra oförutsedda händelser som ställer krav på snabba åtgärder. 
 Det saknas fast praxis kring hanteringen av förslag som endast påverkar statens inkomster för det löpande budgetåret. Det förekommer att sådana förslag lämnas i någon av de årligen återkommande propositionerna med förslag till ändringar av statens budget, men också att sådana förslag lämnas i separata propositioner vid sidan av ändringsbudgetarna. Kommittén föreslår att förslag som har en tydlig påverkan på statens inkomster för det löpande budgetåret och som beslutas i samband med en proposition om ändringar av statens budget också ska föranleda en ny inkomstberäkning av de inkomsttitlar som berörs av förslaget. 
 Enligt kommitténs bedömning bör den reglering av följdmotioner som finns i riksdagsordningen tydliggöras i fråga om vad som avses med att förslagen måste hålla sig inom ärendets ram i samband med förslag till ändringsbudget. Det bör bl.a. tydliggöras att ett yrkande i en följdmotion med anledning av en proposition om ändringsbudget inte får avse höjningar eller sänkningar av inkomster eller anslag utöver vad som föreslås i propositionen. Det 
 26 
  
 SOU 2013:73 
  
 Sammanfattning 
 förslag som lämnats av Kommittén för översyn av riksdagsordningen bedöms tillgodose detta behov, varför kommittén inte lämnar något eget förslag om detta. 
 Enligt senare års praxis fastställer riksdagen nya eller ändrade utgiftsramar och anslag för löpande budgetår genom ett enda beslut. Övriga förslag i en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret behandlas dock vanligen i separata förslagspunkter, vilket innebär att det kan finnas en risk för motstridiga beslut, t.ex. vad gäller anslagsnivå i förhållande till nivån på ett beställningsbemyndigande. Den osäkerhet som denna ordning skapar skulle även kunna leda till olika typer av strategiskt beteende hos regeringen, något som kan innebära minskad transparens och kontroll för riksdagen. Ändringar av budgeten syftar vidare som huvudregel till att komplettera den budget som riksdagen beslutat om på hösten och bör kunna beslutas inom ramen för ett förenklat förfarande. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i riksdagsordningen införs en bestämmelse om att ändringar av statens budget ska fattas genom ett enda beslut. Bestämmelsen är i likhet med regleringen av rambeslutsprocessen villkorad av att riksdagen inte genom lag har beslutat något annat. Det innebär att en och samma förslagspunkt ska behandla förslag till ny inkomstberäkning, nya eller ändrade utgiftsramar och anslag samt bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Även sådana förslag som har en tydlig påverkan på budgeten för det löpande budgetåret och som lämnas i anslutning till en proposition om ändringsbudget bör i enlighet med praxis ingå i beslutet. I samma förslagspunkt ska i förekommande fall även förslag med anledning av budgetpolitiska mål som riksdagen beslutat om att använda behandlas. 
 Det kan emellertid uppkomma situationer som ställer krav på en genomgripande omprövning av stora delar av statens budget, vilket innebär att ett förslag till ändringar av budgeten skulle bli mycket omfattande. En sådan situation kan exempelvis uppstå till följd av att en nytillträdd regering av tidsbrist efter ett val inte har hunnit utarbeta förslag avseende stora delar av sin politik i budgetpropositionen. I sådana situationer föreslår kommittén att riksdagen bör ha möjlighet att besluta om ändring av statens budget enligt vad som gäller för budgeten för det närmast följande budgetåret, dvs. i två steg enligt rambeslutsprocessen. 
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2013:73 
 Konsekvenser för riksdagens och regeringens arbete 
 Följden av kommitténs bedömning att de lagförslag som har en tydlig påverkan på statens budget som huvudregel ska lämnas senast i anslutning till budgetpropositionen kan förväntas leda till att något fler förslag än i dag väcks vid denna tidpunkt. Detta torde i någon mån påverka när beredningen av sådana lagförslag såväl inom Regeringskansliet som hos andra instanser som t.ex. Lagrådet kommer att äga rum. 
 Finansutskottet ska enligt gällande bestämmelser i riksdagsordningen bereda förslagen till utgiftsramar och till beräkningen av statens inkomster. Kommittén föreslår att det tydliggörs att finansutskottet ska bereda samtliga förslag som ingår i rambeslutsprocessens första steg och i ett beslut om ändringar av statens budget, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat. Förslaget kan innebära en viss ärendeförskjutning mellan utskotten, men förändringen torde vara begränsad. 
 Ikraftträdande 
 Kommittén föreslår att de i betänkandet föreslagna ändringarna i riksdagsordningen och budgetlagen ska träda i kraft den 1 september 2014 och således tillämpas i samband med behandlingen av budgeten för 2015. 
 28 
 1 Författningsförslag 
  
 1.1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i riksdagsordningen 
 Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen 
  
 1 
  
 dels  
 att nuvarande tilläggsbestämmelse 3.2.3 ska betecknas 3.2.4 och att nuvarande tilläggsbestämmelse 5.12.1 ska betecknas 3.2.3, 
  
 dels  
 att den nya tilläggsbestämmelsen 3.2.3 ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att 3 kap. 2 §, 4 kap. 5 § och 5 kap. 12 § samt rubriken närmast före 3 kap. 2 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 2 a §, samt två nya tilläggsbestämmelser, 3.2 a.1 och 5.12.1, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 kap. 
  
 Budgetpropositionen 
  
 Propositioner om statens budget 
 2 § 
  
 2 
  
 Budgetåret börjar den 1 januari. Regeringen ska dessförinnan lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). 
  
 1 
  
 Riksdagsordningen omtryckt 2007:726. 
  
 2 
  
 Senaste lydelse 2012:393. 
  
 29 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:73 
  
 Budgetpropositionen ska inne- 
  
 Budgetpropositionen ska inne- 
  
 hålla en finansplan och ett förs- 
  
 hålla en finansplan och ett förs- 
  
 lag till beslut om statens budget. 
  
 lag till beslut om statens budget. 
  
 Om riksdagen med stöd av 
  
 I förslaget till statens budget ska 
  
 bestämmelserna i 5 kap. 12 § har 
  
 utgifterna hänföras till utgifts- 
  
 fattat beslut om att hänföra stats- 
  
 områden som anslagen ska för- 
  
 utgifterna till utgiftsområden, ska 
  
 delas på. 
  
 förslaget till statens budget inne- 
  
 hålla en fördelning av anslagen 
  
 på dessa utgiftsområden. 
  
 Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. 
 En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet för längre tid än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för en längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. 
  
 3.2.3 
  
 3 
  
 Statsutgifterna  
 ska 
  
 hänföras 
  
 Statens 
  
 utgifter  
 ska hänföras 
  
 till 
  
 följande 
  
 utgiftsområden: 
  
 till 
  
 följande 
  
 utgiftsområden: 
  
 1 
  
 Rikets 
  
 styrelse, 
  
 2 Samhälls- 
  
 1 
  
 Rikets 
  
 styrelse, 
  
 2 Samhälls- 
  
 ekonomi och finansförvaltning, 
  
 ekonomi och finansförvaltning, 
  
 3 
  
 Skatt, 
  
 tull 
  
 och 
  
 exekution, 
  
 3 
  
 Skatt, 
  
 tull 
  
 och 
  
 exekution, 
  
 4 
  
 Rättsväsendet, 5 Internationell 
  
 4 
  
 Rättsväsendet, 5 Internationell 
  
 samverkan, 6 Försvar och sam- 
  
 samverkan, 6 Försvar och sam- 
  
 hällets 
  
 krisberedskap, 
  
 7 Inter- 
  
 hällets 
  
 krisberedskap, 
  
 7 Inter- 
  
 nationellt 
  
 bistånd, 8 Migration, 
  
 nationellt 
  
 bistånd, 8 Migration, 
  
 9 
  
 Hälsovård, sjukvård och social 
  
 9 
  
 Hälsovård, sjukvård och social 
  
 omsorg, 10 Ekonomisk trygghet 
  
 omsorg, 10 Ekonomisk trygghet 
  
 vid sjukdom och funktionsned- 
  
 vid sjukdom och funktionsned- 
  
 sättning, 
  
 11 Ekonomisk trygg- 
  
 sättning, 
  
 11 Ekonomisk 
  
 trygg- 
  
 het 
  
 vid 
  
 ålderdom, 
  
 12 Ekono- 
  
 het 
  
 vid 
  
 ålderdom, 
  
 12 Ekono- 
  
 misk trygghet för familjer och 
  
 misk trygghet för familjer och 
  
 barn, 
  
 13 Integration 
  
 och jäm- 
  
 barn, 
  
 13 Integration 
  
 och jäm- 
  
 3  
 Senaste lydelse av tidigare 5.12.1 2012:468. 
 30 
 SOU 2013:73 Författningsförslag 
  
 ställdhet, 14 Arbetsmarknad 
  
 och 
  
 ställdhet, 
  
 14 Arbetsmarknad 
  
 arbetsliv, 
  
 15 Studiestöd, 
  
 och 
  
 arbetsliv, 
  
 15 Studiestöd, 
  
 16 Utbildning och universitets- 
  
 16 Utbildning och universitets- 
  
 forskning, 
  
 17 Kultur, 
  
 medier, 
  
 forskning, 
  
 17 Kultur, 
  
 medier, 
  
 trossamfund och fritid, 18 Sam- 
  
 trossamfund och fritid, 18 Sam- 
  
 hällsplanering, 
  
 bostadsförsörj- 
  
 hällsplanering, 
  
 bostadsförsörj- 
  
 ning och byggande samt kon- 
  
 ning och byggande samt kon- 
  
 sumentpolitik, 
  
 19 Regional 
  
 till- 
  
 sumentpolitik, 19 Regional till- 
  
 växt, 20 Allmän miljö- och natur- 
  
 växt, 20 Allmän miljö- och natur- 
  
 vård, 
  
 21 Energi, 22 Kommuni- 
  
 vård, 
  
 21 Energi, 
  
 22 Kommuni- 
  
 kationer, 
  
 23 Areella 
  
 näringar, 
  
 kationer, 
  
 23 Areella 
  
 näringar, 
  
 landsbygd och livsmedel, 24 När- 
  
 landsbygd och livsmedel, 24 När- 
  
 ingsliv, 
  
 25 Allmänna bidrag 
  
 till 
  
 ingsliv, 25 Allmänna bidrag till 
  
 kommuner, 
  
 26 Statsskuldsräntor 
  
 kommuner, 
  
 26 Statsskulds- 
  
 m.m. 
  
 och 
  
 27 Avgiften 
  
 till 
  
 räntor m.m. och 27 Avgiften till 
  
 Europeiska unionen. 
  
 Europeiska unionen. 
  
 Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. 
 2 a § 
 Regeringen får vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret. 
 Endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl, får ytterligare propositioner med förslag till ändringar av statens budget lämnas. 
 3.2 a.1 
 En sådan proposition som avses i 2 a § första stycket lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen. 
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:73 
 4 kap. 
 5 § 
  
 4  
  
 Finansutskottet ska bereda ärenden om 
  
 1. 
  
 allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget samt 
  
 2. 
  
 Riksbankens verksamhet. 
  
 Finansutskottet 
  
 ska 
  
 dess- 
  
 Finansutskottet ska,  
 om inte 
  
 utom bereda förslagen till  
 utgifts- 
  
 riksdagen med stöd av 5 kap. 12 § 
  
 ramar för utgiftsområden och till 
  
 genom lag har beslutat något 
  
 beräkning av statens 
  
 inkomster, 
  
 annat 
 , dessutom bereda förslag- 
  
 om riksdagen har beslutat att 
  
 en till  
 beslut om statens budget 
  
 hänföra statsutgifterna till utgifts- 
  
 enligt 5 kap. 12 §  
 tredje och femte 
  
 områden 
  
 enligt 
  
 5 kap. 
  
 12 §. 
  
 styckena. 
  
 Bestämmelser 
  
 om 
  
 Bestämmelser 
  
 om 
  
 finans- 
  
 finansutskottets uppgifter finns 
  
 utskottets uppgifter finns också 
  
 också i 
  
 9 kap. 
  
 5 § 
  
 regerings- 
  
 i 9 kap. 5 § regeringsformen och 
  
 formen och i 3 kap. 7 § 
 , 
  
 4 kap. 
  
 i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap. 8 § 
  
 8 §, 9 kap. 8 § 
  
 samt 
  
 i tilläggs- 
  
 samt i 
  
 tilläggsbestämmelserna 
  
 bestämmelserna 4.6.2, 4.9.1 och 
  
 4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag. 
  
 8.7.1 denna lag. 
  
 Skatteutskottet ska bereda ärenden om statliga och kommunala skatter. Bestämmelser om skatteutskottets uppgifter finns också i tilläggsbestämmelsen 4.6.3 denna lag. 
  
 5 kap. 
  
 12 § 
  
 5 
  
 Riksdagen 
  
 får genom lag 
  
 Beslut om statens budget ska 
  
 besluta att hänföra statsutgifterna 
  
 fattas enligt  
 andra–femte 
  styck- 
  
 till utgiftsområden. 
  
 ena, om inte riksdagen genom lag 
  
 har beslutat något annat. 
  
 Statens budget för det närmast 
  
 följande budgetåret beslutas i två 
  
 steg. 
  
 Om riksdagen har fattat beslut 
  
 I ett första steg fastställs genom 
  
 enligt första 
  
 stycket, fastställer 
  
 ett enda beslut dels en beräkning 
  
 riksdagen för det närmast följ- 
  
 av inkomsterna på statens budget, 
  
 ande budgetåret genom ett enda 
  
 dels för varje utgiftsområde det 
  
 beslut 
  
 belopp som de anslag som hör till 
  
 dels för varje utgiftsområde en 
  
 utgiftsområdet högst får uppgå till 
  
 utgiftsram, som anger det belopp 
  
 (utgiftsram), dels en beräkning 
  
 4 
  
 Senaste lydelse 2012:393. 
  
 5 
  
 Senaste lydelse 2012:393. 
  
 32 
 SOU 2013:73 Författningsförslag 
  
 till vilket summan av de till 
  
 av andra betalningar som påverk- 
  
 utgiftsområdet hörande utgifterna 
  
 ar statens lånebehov. I detta steg 
  
 högst får uppgå, 
  
 ingår även beslut med anledning 
  
 dels en beräkning av inkomst- 
  
 av de budgetpolitiska mål som 
  
 erna på statens budget. 
  
 riksdagen har beslutat om att 
  
 använda. 
  
 Beslut om anslag eller andra 
  
 Sedan ett beslut enligt tredje 
  
 utgifter i staten för närmast följ- 
  
 stycket fattats fastställs i ett andra 
  
 ande budgetår får inte fattas 
  
 steg genom ett enda beslut för 
  
 innan ett beslut fattats enligt 
  
 varje utgiftsområde 
  
 anslag 
  
 och 
  
 andra stycket. Anslag eller andra 
  
 bemyndiganden om 
  
 ekonomiska 
  
 utgifter i staten fastställs för varje 
  
 åtaganden. 
  
 utgiftsområde genom ett enda 
  
 beslut. 
  
 Ändringar 
  
 av statens 
  
 budget 
  
 Beslut om anslag för löpande 
  
 budgetår som innebär att en 
  
 beslutas genom ett enda beslut. 
  
 utgiftsram påverkas får inte fattas 
  
 Endast 
  
 om 
  
 ändringarna 
  
 är 
  
 innan ett beslut om godkännande 
  
 mycket 
  
 omfattande 
  
 får 
  
 beslut 
  
 av en ändrad utgiftsram fattats. 
  
 fattas enligt tredje och fjärde 
  
 styckena. 
  
 5.12.1 
  
 I ett beslut enligt 12 § tredje 
  
 stycket fastställs också preliminära 
  
 inkomstberäkningar 
  
 och 
  
 utgifts- 
  
 ramar för det andra och tredje 
  
 tillkommande budgetåret. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 september 2014 och tillämpas första gången i fråga om statens budget för 2015. 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2013:73 
  
 1.2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i budgetlagen (2011:203) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om budgetlagen  
 dels  
 att rubriken närmast före 9 kap. 2 § ska utgå,  
 dels  
 att 9 kap. 2 § ska betecknas 2 kap. 1 a §, 
  
 dels  
 att den nya 2 kap. 1 a § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att rubrikerna närmast före 2 kap. 2 § och 9 kap. 3 § ska lyda Utgiftstak och preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar respektive Prognoser, 
  
 dels  
 att 2 kap. 3 § och 10 kap. 3 § samt rubriken närmast före 2 kap. ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 5 §, samt närmast före 2 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Budgetpolitiska mål och 
  
 Budgetpolitiska mål och  
 rikt- 
  
 utgiftsområden 
  
 linjer 
  
 2 kap. 
  
 1 a § 
  
 Om 
  
 riksdagen 
  
 har 
  
 beslutat 
  
 Om riksdagen har beslutat om 
  
 om 
  
 ett 
  
 sådant 
  
 överskottsmål 
  
 ett sådant 
  
 överskottsmål 
  
 som 
  
 som 
  
 avses i  
 2 kap. 
  
 1 §, ska 
  
 avses i 1 §, 
  
 ska regeringen vid 
  
 regeringen vid minst två till- 
  
 minst två tillfällen under året för 
  
 fällen under året för riksdagen 
  
 riksdagen redovisa hur 
  
 målet 
  
 redovisa hur målet uppnås 
 . 
  
 uppnås 
 . Regeringen ska därvid 
  
 beakta effekterna av beslutade och 
 föreslagna budgetpolitiska åtgärder. Regeringen ska vid en bedömd avvikelse från målet även redo- 
 göra för hur en återgång ska ske. 
 34 
 SOU 2013:73 Författningsförslag 
  
 3 § 
  
 Om 
  
 riksdagen 
  
 enligt 5 kap. 
  
 Regeringen ska  
 i budget- 
  
 12 § riksdagsordningen har beslu- 
  
 propositionen  
 lämna förslag till 
  
 tat att hänföra statens utgifter till 
  
 preliminära inkomstberäkningar 
  
 utgiftsområden 
 ,  
 ska regeringen  
 i 
  
 och utgiftsramar  
 för det andra och 
  
 budgetpropositionen 
  
 redovisa 
  
 en 
  
 tredje tillkommande budgetåret. 
  
 beräkning av hur utgifterna för- 
  
 delas på utgiftsområden  
 för det 
  
 andra och 
  
 tredje 
  
 tillkommande 
  
 budgetåret. 
  
 Utvärdering 
  
 5 § 
  
 Regeringen ska se till att 
  
 genomförandet av de budget- 
  
 politiska målen utvärderas. 
  
 10 kap. 
  
 3 § 
  
 Regeringen ska i budget- 
  
 Regeringen ska i budget- 
  
 propositionen lämna en redo- 
  
 propositionen lämna en redo- 
  
 visning av de resultat som 
  
 visning av de resultat som 
  
 uppnåtts i verksamheten i för- 
  
 uppnåtts i verksamheten i för- 
  
 hållande till de av riksdagen 
  
 hållande till de av riksdagen 
  
 beslutade målen.  
 Om riksdagen 
  
 beslutade målen.  
 Redovisningen 
  
 enligt 
  
 5 kap. 12 § 
  
 riksdags- 
  
 ska  
 vara anpassad till utgifts- 
  
 ordningen 
  
 har 
  
 beslutat 
  
 att 
  
 områdena 
 . 
  
 hänföra statens utgifter till utgifts- 
  
 områden ska redovisningen  
 vara anpassad till utgiftsområdena 
 . 
 Denna lag träder i kraft den 1 september 2014 och tillämpas första gången i fråga om statens budget för 2015. 
 35 
 2 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 2.1 
  
 Uppdraget 
  
 Regeringen beslutade den 13 december 2012 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén har antagit namnet Budgetprocesskommittén (Fi 2012:10). 
 Kommittén ska bl.a. överväga 
  
 hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, 
  
 om det finns skäl att behandla inkomstrespektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt, och 
  
 behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet. 
  
 Översynen ska även bl.a. behandla vissa frågor om införlivande av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk 
 .  
 Kommitténs slutsatser med anledning av rådets direktiv redovisades i maj 2013 i delbetänkandet Budgetramverket – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). 
 Regeringen beslutade den 8 maj 2013 om tilläggsdirektiv enligt vilka kommittén fick i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn och statlig verksamhet orsakade av statliga myndigheters föreskrifter bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen (dir. 2013:48). 
 Kommittén ska redovisa uppdragen senast den 1 oktober 2013. Utredningsdirektiven återfinns i  
 bilagorna 1 och 2  
 till 
 betänkandet. 
 37 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete 
  
 SOU 2013:73 
  
 2.2 
  
 Utredningsarbetet 
  
 Utredningsarbetet inleddes i januari 2012. Kommittén har sammanträtt vid tolv tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med expertkretsen, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter. 
 Kommittén har även hållit sig informerad om arbetet i den av Riksdagsstyrelsen tillsatta Kommittén för översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3). 
  
 2.3 
  
 Betänkandets utformning 
  
 Efter detta inledande avsnitt om kommitténs uppdrag och arbete följer ett kapitel som bl.a. beskriver den nuvarande budgetprocessen och dess historiska bakgrund samt ett kapitel som beskriver olika utgångspunkter för budgetprocessens reglering som varit vägledande för kommitténs förslag och bedömningar (kap.  
 3–4). 
  
 Därefter följer i kapitlen  
 5–7 
  kommitténs förslag och bedömningar avseende budgetpolitiska mål, riksdagens budgetprocess för nästkommande budgetår (rambeslutsprocessen) och ändringar av statens budget. Kapitel 6 behandlar även de överväganden och bedömningar som kommittén har gjort med anledning av tilläggsdirektiven. 
 Förslag om ikraftträdande ges i kapitel 8. Därefter redovisas en kostnads- och konsekvensanalys i kapitel 9. Slutligen ges författningskommentarer i kapitel 10. 
 Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektiven. Bilaga 3 innehåller en genomgång av forskningslitteraturen om budgetpolitiska måls effekter. I bilaga 4 redovisas översiktligt internationella institutioners rekommendationer om finanspolitisk transparens. Bilaga 5 innehåller en litteraturöversikt om konstitutioners effekt på budgetrelaterade variabler. 
 38 
  
 3 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 En viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga finanserna på  
 1990-talet 
  var att åstadkomma en samlad och transparent budgetprocess. Den nya budgetprocessen skulle stärka riksdagens styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete. 
 Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. I samband med framtagandet av den nya budgetprocessen uttalades att det fanns behov av ett förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en fullständig lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. Bedömningen gjordes att det räckte med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär. Stora delar av processen är därför fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser. 
 Som en grund för vidare överväganden ges i detta kapitel en bild av tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget. Kapitlet inleds i avsnitt 3.1 med en historisk bakgrund till och beskrivning av den svenska budgetreformen. I avsnitt 3.2 görs en kort internationell utblick avseende parlamentens roll i den statliga budgetprocessen. I avsnitt 3.3 pekas på vissa bärande principer som budgetbehandlingen grundar sig på och därefter redovisas vad budgetbeslutet innehåller. Det avslutande avsnittet 3.4 ger en kortare beskrivning av budgetprocessen i regeringen och Regeringskansliet och därefter en mer ingående beskrivning av budgetprocessen i riksdagen, vilket också utgör fokus för kommitténs arbete. 
 39 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
  
 3.1 
  
 Historisk bakgrund 
  
 3.1.1 
  
 Inledning 
  
 Den ekonomiska utvecklingen i Sverige under perioden  
 1951–1971 
  var mycket god. Den höga tillväxten under perioden bidrog också till att det var möjligt att snabbt bygga ut de offentliga välfärdssystemen utan att skattenivån blev väsentligt högre än i jämförbara länder. 
 Under 1970- och  
 1980-talen 
  minskade dock den trendmässiga produktivitetstillväxten snabbt i svensk ekonomi. I början av 1990- talet uppstod en ohållbar ekonomisk situation med negativ tillväxt, hög inflation, hög arbetslöshet, underskott i bytesbalansen, ett stort budgetunderskott, vilket som mest motsvarade 12 procent av BNP, och en växande statsskuld som nådde 80 procent av BNP. Den svåra ekonomiska situationen ledde också till politisk osäkerhet. 
 Till följd av den instabila internationella utvecklingen efter Morrow  
 Woods-systemets 
  sammanbrott 1971 och oljekrisen 1973 hade även ett antal länder utöver Sverige en svag och instabil ekonomisk utveckling under 1970- och  
 1980-talen. 
  Att Sverige drabbades så hårt i början  
 1990-talet 
  kan dock tillskrivas inhemska faktorer. Den s.k. Lindbeckkommissionen framhöll i sitt betänkande Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) de svaga institutionernas roll. Kommissionen drog slutsatsen att löneökningstakten var hög på grund av svaga institutioner på arbetsmarknaden och för lönebildningen, vilket underminerade systemet med fast växelkurs. Skattesystemet snedvred de ekonomiska incitamenten för hushållen från sparande till kraftig lånefinansiering av bostäder och konsumtion. Detta menade kommissionen blev särskilt olyckligt i samband med avregleringen av marknaderna för krediter och kapital under  
 1980-talet 
  och det ledde till en svår bankkris när överhettningen på marknaden för kommersiella fastigheter vände från överhettning till kraftigt prisfall. Inte minst framhöll Lindbeckkommissionen den svaga svenska budgetprocessen som en viktig orsak till problemen. Den ledde till ökande statsutgifter även när intäkterna utvecklades svagt. Budgetprocessens funktionssätt gjorde det också svårt att föra en ansvarsfull finanspolitik för att stabilisera konjunkturen (se även prop. 2000/01:100 bil. 5). Lindbeckkommissionens slutsatser utgjorde en viktig utgångspunkt för de reformer som sedan genomfördes. Det gällde inte minst reformerna av budgetprocessen. 
 40 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 Mot denna bakgrund förändrades den svenska budgetprocessen på avgörande sätt i mitten av  
 1990-talet. 
  I detta avsnitt beskrivs först de förutsättningar som låg till grund för budgetens beredning, beslut och genomförande under 1970- och  
 1980-talen. 
  Därefter beskrivs dels de åtgärder som riksdagen beslutade om för att förändra sin beredning och sina beslut om statens budget, dels de förändringar som regeringen tog initiativ till i fråga om sin beredning av budgetförslaget, om restriktioner för statens samlade utgifter och mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. 
  
 3.1.2 
  
 Budgetprocessen under perioden  
  
 1970–1993 
  
 De offentliga utgifterna som andel av ekonomin ökade snabbt under framför allt  
 1970-talet, 
  trots att den ekonomiska tillväxten och därmed skatteinkomsterna utvecklades svagt. De offentliga utgifterna som andel av BNP ökade från cirka 43 procent 1970 till 60 procent 1980, medan skattekvoten trots ökat skatteuttag ökade från cirka 40 procent till endast cirka 46 procent av BNP. Den offentliga sektorns finansiella sparande kom därför att trendmässigt försvagas och denna underliggande försvagning kom i hög grad att fortsätta under  
 1980-talet. 
  
 Efterfrågedriven beredningsprocess 
 Den årliga budgetprocessen var tydligt driven av den efterfrågan och de förväntningar som fanns om nya sociala förmåner, förbättringar av befintliga välfärdssystem, inrättandet av nya myndigheter för att komma tillrätta med missförhållanden och förstärkning av resurserna vid befintliga myndigheter. 
 Under årens lopp användes olika mekanismer för att försöka få till stånd en omfördelning av resurser från existerande verksamheter till nya och mer angelägna program. Regeringen försökte förmå myndigheterna att dela in sina förslag i grupper efter prioritet. Krav restes även på att myndigheterna skulle redovisa alternativ som innebar reala resursminskningar. Nya satsningar kom ändå att endast i liten utsträckning finansieras med minskade anslag för befintliga verksamheter. Konsekvensen blev därmed att nya satsningar i allt väsentligt behövde finansieras med nya inkomster. 
 41 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
 Den årliga budgetprocessen inleddes med att myndigheterna lämnade in sina anslagsönskemål till sina respektive fackdepartement. Dessa innefattade pris- och löneomräkning av befintliga anslag samt förslag om ytterligare anslag för att förbättra verksamheten. Fackdepartementet utgick från myndigheternas förslag och fogade till dessa ytterligare reformer som ansågs politiskt betydelsefulla. Detta förslag överlämnades till Finansdepartementet och det blev startpunkten för förhandlingarna som så småningom ledde fram till regeringens budgetförslag. 
 Förhandlingarna skedde utan att de samlade utgifterna eller budgetsaldot utgjorde tydliga restriktioner. Vid flera tillfällen blev statsutgifterna så höga att det var nödvändigt att mycket sent i processen tillfoga förslag om skattehöjningar för att budgetunderskottet inte skulle bli alltför stort. Denna typ av budgetförhandling drev på en utveckling mot ökad upplåning. 
 En budgetprocess av detta slag brukar betecknas som ett nerifrån och  
 upp-förfarande. 
  Budgeten blir resultatet av att alla beslut som fattas adderas. Budgetprocesser av detta slag anses innebära svag kontroll över de samlade utgifternas tillväxt och tenderar att leda till stora underskott. Processen och resultatet kännetecknas av vad som senare kom att kallas svag budgetdisciplin. Den svenska budgetprocessen fram till mitten av  
 1990-talet 
  förefaller i hög grad kunna beskrivas som ett nedifrån och  
 upp-förfarande. 
  
 Budgetförslaget 
 Resultatet av regeringens budgetprocess presenterades i budgetpropositionen som överlämnades till riksdagen i januari i samband med att riksmötet inleddes. Budgetåret började den 1 juli. Propositionen var emellertid ofullständig och den fylldes ut med ytterligare förslag som under våren presenterades i separata propositioner. Det samlade budgetförslaget och en reviderad finansplan presenterades därefter i en s.k. kompletteringsproposition i början av maj och det var först då som helheten i regeringens budgetförslag kunde överblickas av riksdagen. Under loppet av budgetens genomförande presenterades dessutom förslag på tilläggsbudget, ibland så många som fyra stycken per år. 
 Det förslag till statens budget som presenterades för riksdagen innehöll inte alla planerade utgifter och inkomster. Väsentliga delar av den statliga verksamheten bedrevs i varierande former vid sidan 
 42 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 av statens budget. Ändrade förfaranden från ett år till ett annat påverkade skillnaden mellan budgetens saldo och lånebehovet med tiotals miljarder kronor. Den statliga budgeten utgjorde därför inte ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statliga verksamhetens effekter på statens ekonomi. Det statliga upplåningsbehovet blev ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglade obalanserna i den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiella anspråk (bet. 1992/93:FiU30 s. 167). 
 Besluten om budgeten i riksdagen 
 Före 1970 hade huvuddelen av budgeten i riksdagen beretts i ett statsutskott bestående av flera avdelningar. Utskottsreformen 1970 förändrade detta i grunden och riksdagen fick i stället 15 fackutskott vid sidan av finansutskottet. Alla beredde sina delar av budgetförslaget självständigt utan någon reell samordning av helheten. Finansutskottet var fackutskott för bl.a. penning- och statsskuldspolitik, den kommunala ekonomin och budgettekniska frågor samt för några myndigheter som hörde till Finansdepartementet, men dess viktigaste uppgift var att bereda ställningstagandet till inriktningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, dvs. innehållet i finansplanen. Detta ställningstagande saknade dock formell betydelse för övriga utskotts beredning av de konkreta förslagen i budgetpropositionen, vilka sammantaget utgjorde den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. 
 Riksdagens beslut om statens budgets utgifter skedde i princip anslag för anslag utan några restriktioner beträffande helheten. Det var alltså frågan om omkring 600 beslut för utgifterna. Beräkningen av statens inkomster beslutades dock genom ett beslut. Budgetens helhet och saldo var således känd först när det sista beslutet var fattat. 
 Genomförandet av budgeten 
 För mer än två tredjedelar av utgifterna på statens budget användes anslagsformen förslagsanslag. Denna anslagstyp kännetecknades av att det av riksdagen anvisade beloppet fick överskridas om det var nödvändigt för att ändamålet med anslaget skulle uppfyllas. Anslagstypen användes främst för de stora sociala transferering- 
 43 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
 arna, men även för myndigheternas förvaltningsanslag. I och med att anvisat anslagsbelopp fick överskridas var drivkrafterna svaga för myndigheter och fackdepartement att göra utgiftsprognoser av hög kvalitet eller för att göra goda bedömningar av behovet av anslagsmedel för olika sociala förmåner. 
 Dessa regler ledde till att dessa anslag regelmässigt underbudgeterades och kraftigt överskreds. Budgetutfallet blev därmed ofta svagare än förutsett. Några restriktioner för de samlade utgifterna och budgetsaldot fanns inte och den löpande uppföljningen av genomförandet av budgeten var därför heller inte särskilt aktiv. Härtill kom att regeringen inte var skyldig att redovisa utfallet av den genomförda budgeten för riksdagen. Någon kontroll i efterhand fanns således knappast heller. 
  
 3.1.3 
  
 Reformeringen av budgetprocessen 
  
 Beslutsprocessen i riksdagen m.m. 
 Omkring 1990 inleddes en offentlig debatt om allvarliga brister i den statliga budgetprocessen i vid bemärkelse. I oktober 1990 beslutade riksdagens Talmanskonferens att tillkalla en utredning, som antog namnet Riksdagsutredningen, med uppdrag att se över riksdagens hantering av statens budget m.m. De kortfattade och allmänt hållna direktiven, som främst hänvisade till betänkanden av konstitutions- och finansutskotten, förebådade på intet sätt de omvälvande förslag som senare skulle komma. Riksdagsutredningen presenterade sina förslag till Talmanskonferensen i mitten av 1993 och i början av 1994 (1993/94:TK  
 1–3). 
  
 Utformningen av förslaget till ny budgetprocess skedde i nära kontakt med Regeringskansliet. Vidare utarbetade en särskild expertgrupp i utredningen i samråd med experter från Statsrådsberedningen och Finansdepartementet förslagen till riktlinjer för den statliga budgetprocessen och riksdagens budgetbehandling. 
 Delvis parallellt med Riksdagsutredningens arbete pågick andra aktiviteter i anslutning till Regeringskansliet med betydelse för budgetprocessens utveckling. I en  
 ESO-rapport 
  Statsskulden och budgetprocessen (Ds 1992:126) granskades hur budgetprocessens tre faser, dvs. beredningen i Regeringskansliet, parlamentsbehandlingen och genomförandet, förhöll sig till motsvarande faser i de dåvarande tolv  
 EG-länderna. 
  Slutsatsen var att den svenska proces- 
 44 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 sen i alla tre led inte var stram nog. Jämfört med  
 EG-länderna 
  placerade sig Sverige näst sist, före Italien men efter Grekland. Rapportens tes var att processens utformning påverkar resultatet. En bättre strukturerad budgetprocess skulle ge starkare budgetdisciplin som i sin tur skulle medverka till att förbättra statsfinanserna. 
 Den mycket allvarliga utvecklingen av statens finanser och samhällsekonomin under början av  
 1990-talet 
  motiverade förändringar, dels för att komma till rätta med den akuta situationen, dels för att förhindra att man senare återigen hamnade i liknande problem. Krissituationen och krismedvetandet gjorde det möjligt att få bred majoritet även för genomgripande förändringar av riksdagens hantering av statens budget. 
 Nedan redogörs för de viktigaste förändringarna med betydelse för budgetprocessen som med brett blocköverskridande stöd beslutades av riksdagen under våren och hösten 1994 med anledning av bl.a. Riksdagsutredningens förslag. Förändringarna förutsatte att regeringsformen, riksdagsordningen och vallagen ändrades (bet. 1993/94:KU18, bet. 1994/95:KU2, bet. 1993/94:KU44 och bet. 1994/95:KU1). 
 Valperioden förlängdes från tre till fyra år. Ett av de motiv som anfördes för reformen var att den skulle stärka regeringens och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsiktigt handlande, bl.a. på den ekonomiska politikens och budgetpolitikens område. Denna åtgärd trädde i kraft i och med riksdagsvalet hösten 1994. 
 Budgetårets förläggning ändrades från  
 juli–juni 
  till kalenderår med början 1997. Budgetpropositionen skulle lämnas på hösten i stället för i januari och några propositioner som påverkade statens inkomster eller utgifter fick inte lämnas senare än budgetpropositionen, såvida inte synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl förelåg. En ekonomisk vårproposition kunde lämnas. Riksdagen beslutade att hänföra statens utgifter till 27 utgiftsområden. Riksdagens behandling av statens budget skulle ske enligt rambeslutsmodellen. Den bygger på att riksdagen först tar ställning till utgiftsramar för de sammantagna anvisade anslagsmedlen för respektive utgiftsområde och till en beräkning av inkomsterna samt först därefter för varje utgiftsområde fattar beslut om de olika anslagen. Denna modell tillämpades första gången hösten 1996 och avsåg budgeten för 1997. Finansutskottet fick i uppgift att bereda ärenden om utgiftsramar för utgiftsområden och om beräkning av statens inkomster. 
 45 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
 Finansutskottet fick därmed från 1996 en tydligt samordnande roll i riksdagens budgetprocess. 
 Var för sig var detta betydelsefulla förändringar som medverkade till att stärka den finansiella disciplinen. Sammantagna innebar de att riksdagens medverkan i budgetprocessen förändrades på ett genomgripande sätt. Den brist i samordning i riksdagens behandling av budgetförslaget som inträtt i och med utskottsreformen 1971 fick en lösning när finansutskottet fick en tydligt samordnande roll. De två stegen i rambeslutsmodellen markerade också att riksdagen i sin beslutsprocess infört ett uppifrån och  
 ned-förfa- 
  rande, dvs. först beslutar man om helheten och sedan om detaljerna inom givna ramar. Ett sådant budgetsystem anses stärka budgetdisciplinen och underlätta en korrigering av en allvarlig underskottssituation och också bidra till att vidmakthålla stabila statsfinanser. 
  
 1  
  
 Det införda regelverket bedöms även underlätta för en minoritetsregering att regera Sverige utan risk för statsfinansiella problem. 
  
 2 
  
 Beredningsprocessen i regeringen 
 Det är tydligt att det var riksdagen som i början av  
 1990-talet 
  hade initiativet och som tog ledningen i den nödvändiga reformeringen av berednings- och beslutsprocessen kring statens budget. 
 Även i Regeringskansliet fanns insikten om att den tillämpade budgetprocessen inte fungerade väl. I syfte att bryta nerifrån och  
 upp-förfarandet 
  gjordes i början av  
 1990-talet 
  nya försök med rambudgetering. Dessa var emellertid inte särskilt framgångsrika. Exempelvis hade vissa utgifter en tendens att ligga utanför totalramen och besluten om totalt utgiftsutrymme och departementsramar fattades sent i processen. En konsekvens av detta var att en stor del av beredningsarbetet inte gjordes under givna budgetrestriktioner och att ramarna uppfattades som förhandlingsbara även i sena skeden. I och med att ramarna endast användes under beredningsfasen och inte i genomförandefasen förblev intresset för goda prognoser svagt. 
  
 1 
  
 Anderson, Spencer;" class="p294 ft82"> 
  
 1971/72 
  
 1976/77 
  
 1981/82 
  
 1986/87 
  
 1991/92 
  
 1997 
  
 2002 
  
 2007 
  
 2012 
  
 Källa: Egna beräkningar 
 Rodriguez har studerat statistiken noggrant och gått ännu längre tillbaka i tiden. Han har då funnit ytterligare en intressant effekt, nämligen att budgetreformen lett till att den tendens som tidigare fanns i riksdagen att satsa på ökade utgifter under valår (valcykel) har minskat påtagligt. 
  
 16 
  
 3.3 
  
 Vad omfattar besluten om statens budget? 
  
 I detta avsnitt förklaras två grundläggande principer för utformningen av budgeten; fullständighetsprincipen och bruttoprincipen. Därutöver redogörs kortfattat för några viktiga delar som besluten om statens budget omfattar; beräkningar av statens inkomster, utgiftsramar och ramanslag. Avslutningsvis redogörs för beställ- 
  
 16  
 Rodriguez, Scott (2013) Electoral Budget Cycles in Hawkins accepterad för publicering i 
 Legislative Studies Quarterly 
 . 
  
 56 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 ningsbemyndiganden, finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar och olika typer av krediter. 
 Regeringen ska enligt 9 kap. 2 § regeringsformen (RF) lämna en budgetproposition med förslag till statens budget till riksdagen. Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO) ska budgetpropositionen innehålla förslag till statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret och därutöver en finansplan. Förslag till anslag, som enligt 9 kap. 3 § RF ska avse bestämda ändamål, ska enligt 3 kap. 2 § RO fördelas på de av riksdagen beslutade utgiftsområdena, om riksdagen genom lag har fattat beslut om att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Om riksdagen har fattat ett sådant beslut ska riksdagen enligt 5 kap. 12 § RO genom ett enda beslut dels för varje utgiftsområde besluta om en utgiftsram, dels om en beräkning av inkomsterna på statens budget. Vidare ska regeringen enligt 2 kap. 3 § budgetlagen redovisa beräkningar av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för det andra och tredje tillkommande året. 
  
 3.3.1 
  
 Fullständighetsprincipen 
  
 Två principer är centrala för definitionen av innehållet i statens budget. Den första är fullständighetsprincipen. Den principen slår enligt 3 kap. 3 § budgetlagen fast att statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Med inkomster och utgifter avses sådant som redovisas mot inkomsttitlar och anslag, medan andra betalningar avser t.ex. kassamässiga justeringar och verksamhet finansierad med lån i Riksgäldskontoret. Avgörande är vad som hör till staten i formell mening. I 1 kap. 2 § budgetlagen anges att med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av staten, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen och riksdagen. 
 Budgetlagen gäller inte statlig verksamhet som bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhet regleras i särskild lag. Det gäller t.ex. av staten ägda aktiebolag,  
 AP-fonderna 
  och Riksbanken. Sådana institutioners inkomster och utgifter redovisas inte i budgeten men kan komma att påverka budgetens utfall genom bl.a. vinstutdelning. Budgetlagen gäller inte heller för Riksdagsförvaltningen, Riksrevisionen och Riksdagens ombudmän (JO), men dessa myndigheter ingår i statens budget. Landstingens och kommunernas verksamhet ligger av naturliga skäl utanför statens budget. 
 57 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
  
 3.3.2 
  
 Bruttoprincipen 
  
 Den andra centrala principen för definitionen av budgetens innehåll är bruttoprincipen 
 .  
 För de verksamheter som inte undantas från budgetering och redovisning på anslag och inkomsttitlar, är huvudregeln att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto i budgeten. Det innebär att utgifter ska redovisas mot anslag och inkomster mot inkomsttitel. Undantag från den regeln görs emelllertid om verksamheten är efterfrågestyrd och avgiftsfinansierad och avgifterna ska bidra till att finansiera verksamhetens kostnader. 
  
 17  
  
 Det har också under  
 2000-talet 
  förekommit andra mindre avvikelser från bruttoprincipen. 
 Viss statlig verksamhet redovisas inte i statens budget. Sådana utgörs för det första av verksamheter där kostnaderna helt eller till en bestämd del täcks med verksamhetens intäkter. De ska inte budgeteras och inte redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Det avser främst verksamheter där myndigheter tillhandahåller frivilligt efterfrågade varor eller tjänster med krav på full kostnadstäckning eller för s.k. offentligrättsliga avgifter för vilket riksdagens beslutat om specialdestination. 
  
 18 
  
 Större avvikelser har förekommit t.ex. då riksdagen på förslag av regeringen beslutat att utgifter för vissa åtgärder ska krediteras den skattskyldiges skattekonto 
 . 
  
 3.3.3 
  
 Beräkningar av statens inkomster 
  
 Statens inkomster domineras av skatteinkomster och inkomster av statens verksamhet. Skatteinkomsterna utgörs av inkomster från bl.a. de olika skatterna på arbete, kapital och konsumtion, men också vissa poster som benämns avgifter, men som i konstitutionell mening är skatter. Det gäller arbetsgivaravgifterna och den kommunala fastighetsavgiften som i budgeten redovisas som skatter. 
 Avgifter som myndigheter tar ut för varor och tjänster som tillhandahålls enskilda grundar sig på föreskrifter som rör förhållanden mellan enskilda och det allmänna och som innebär skyldigheter för den enskilda. För sådana avgifter används beteckningen offentligrättsliga avgifter. Sådana avgifter kan endast tas ut om riksdagen har beslutats om att en viss verksamhet ska bedrivas och 
  
 17 
  
 Ett exempel är muséernas entreavgifter som redovisas direkt mot anslag och därmed visar anslagsutfallet endast muséernas nettoutgifter. 
  
 18 
  
 Ett exempel är affärsverkens verksamhet. 
  
 58 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 att de som använder den tillhandahållna varan eller tjänsten ska betala en avgift. 
 Inkomster av statens verksamhet utgörs bl.a. av överskott från affärsverken, andra myndigheter, Riksbanken och statens fastighetsförvaltning och av försäljningsinkomster samt offentligrättsliga avgifter. 
  
 3.3.4 
  
 Utgiftsramar och ramanslag 
  
 Riksdagen har beslutat att dela in de statliga utgifterna och anslagen i 27 utgiftsområden. För vart och ett av de 27 utgiftsområdena fastställer riksdagen på förslag av regeringen utgiftsramar. Ramarna anger den högsta nivå som anslagen inom ett utgiftsområde får uppgå till. För det andra och tredje tillkommande året beslutar riksdagen om preliminära utgiftsramar. 
 Vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål ska ramanslag användas (3 kap. 2 § budgetlagen). Det finns emellertid möjlighet för regeringen att tidsmässigt förskjuta medelsförbrukningen mellan budgetåren genom sparande och kreditmöjligheter på ramanslagen. Outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande), får användas följande år. Regeringen får dock när den tilldelar en myndighet ett anslag besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. 
 Ett anslag får tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst tio procent av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande den ianspråktagna krediten. Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ett anslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål ska kunna uppfyllas. Regeringen får också besluta att anslag för räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden (3 kap. 8 och 9 § budgetlagen). 
 59 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
  
 3.3.5 
  
 Beställningsbemyndiganden 
  
 För att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå ekonomiska åtaganden som kräver att riksdagen i framtiden anvisar anslag fattar riksdagen årliga beslut om beställningsbemyndiganden. Systemet med beställningsbemyndiganden regleras i 6 kap. 1 § budgetlagen och innebär att riksdagen bemyndigar regeringen att upp till ett visst belopp och för ett visst ändamål ingå ekonomiska åtaganden under budgetåret. Det kan gälla beslut om bidrag eller beställningar av varor och tjänster samt beslut om ersättning, lån eller liknade som medför utgifter under senare år än det år budgeten avser. 
  
 3.3.6 
  
 Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar, utlåning och övriga krediter 
  
 Huvudregeln är att investeringar finansieras med anslag. Det gäller bl.a. för de stora investeringarna i infrastruktur och försvarsmateriel. De investeringar som myndigheterna gör i den egna verksamheten finansieras dock med lån i Riksgäldskontoret. 
 En investering i en anläggningstillgång innebär en anskaffning av en tillgång som avses användas under flera budgetår. I budgetlagen finns bestämmelser om finansiering av investeringar i anläggningstillgångar. Inom låneramar som riksdagen har beslutat för budgetåret får regeringen besluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med lån i Riksgäldskontoret. 
 Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska däremot finansieras med anslag (7 kap. 1 och 2 §§ budgetlagen). 
 Regeringen kan föreslå riksdagen särskilda investeringsplaner, dvs. planer över vilka investeringar som avses göras under följande år. Godkännandet av en investeringsplan innebär inte ett bemyndigande utan är ett s.k. riktlinjebeslut (9 kap. 6 § RF) som inte har någon bindande rättslig verkan. 
 För utlåning till utomstatliga rättssubjekt (företag, andra stater och studenter), som finansieras med lån i Riksgäldskontoret, begärs särskilda låneramar. Lånefinansierad utlåning tillåts endast om den förväntade kreditförlusten är låg, annars ska utlåningen finansieras med anslagsmedel. Bestämmelser om detta finns i 6 kap. 3 § respektive 7 kap. 3 § budgetlagen. 
 60 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 Med övrig kredit menas krediter som riksdagen antingen har beslutat om enligt 7 kap. 6 § budgetlagen och som avser en viss myndighet, ett visst lån eller en viss anskaffning. Normalt rör det sig om inomstatliga låneramar och krediter som beslutas särskilt av riksdagen. 
  
 3.4 
  
 Budgetprocessen i riksdagen och regeringen 
  
 I avsnittet redogörs först i korthet för regeringens budgetprocess och budgetpropositionens utformning. Därefter ges en mer utförlig genomgång av budgetprocessen i riksdagen, en beskrivning av hur budgetmotionerna utformas och av beredningen och avgöranden av nästföljande års budget enligt rambeslutsprocessen. 
  
 19  
  
 Avslutningsvis ges en kort beskrivning av övriga budgetbeslut som riksdagen fattar, dvs. om den ekonomiska vårpropositionen och om ändringsbudgetar. 
  
 3.4.1 
  
 Regeringens budgetprocess 
  
 Regeringen ska enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen överlämna en budgetproposition till riksdagen senast den 20 september. Vid regeringsskifte får överlämnandet dock senareläggas något. Överlämnandet är slutpunkten på en process som pågått sedan årets början. 
 I början av året görs prognoser och beräkningar av statens inkomster och utgifter och de offentliga finansernas utveckling utifrån redan fattade eller aviserade beslut, s.k. konsekvensberäkningar. Dessa utgör tillsammans med regeringens politiska prioriteringar samt uppgifter i bl.a. myndigheternas årsredovisningar och budgetunderlag ett underlag för regeringens vidare arbete med nästkommande års budget. 
 Regeringen lägger senast den 15 april fram den ekonomiska vårpropositionen som enligt tilläggsbestämmelse 3.2.2 till riksdagsordningen ska innehålla förslag till riktlinjer för den ekonomiska 
  
 19  
 I det följande används begreppet rambeslutsprocessen i stället för rambeslutsmodellen som beteckning för riksdagens budgetprocess för nästföljande budgetår, med undantag för direkta citat. Vid införandet beskrev Riksdagsutredningen ett antal tänkbara, teoretiska modeller för beslutet, varav rambeslutsmodellen var en. Eftersom denna beslutsordning nu tillämpats vid 17 tillfällen är det inte längre en teoretisk modell som avses. Det är mer korrekt att använda beteckningen rambeslutsprocessen. 
 61 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
 politiken och budgetpolitiken. I propositionen lämnas normalt en preliminär bedömning avseende utgiftstaket för det tredje (eller fjärde) tillkommande året och budgetutrymmet för reformer som underlag för beredning av höstens budgetproposition. Det är också ett informativt underlag för oppositionen när den ska utforma alternativa budgetförslag och även för den allmänna debatten om finanspolitiken. I samband med den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen när så är påkallat även lämna förslag till ändringar av vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde. 
 I maj lämnar departementen in förslag till reformer och finansiering av dessa till Finansdepartementet. Departementens förslag utgår från de preliminära utgiftsramar för nästkommande budgetår som riksdagen, vid behandlingen av föregående budgetproposition, har beslutat om som riktlinje för regeringens budgetarbete. De preliminära utgiftsramarna för det nästkommande året justeras dock för ändrade makroekonomiska antaganden. I augusti hålls sedan de avslutande regeringsöverläggningarna om budgetens inriktning och en slutlig prognos över inkomsterna och utgifterna på statens budget görs. 
  
 3.4.2 
  
 Lagstiftning med budgetkonsekvenser 
  
 Regeringen lämnar ett stort antal propositioner vid sidan av de ekonomiska propositionerna. Förslagen i sådana propositioner kan ha ekonomiska konsekvenser och budgetkonsekvenser. Propositioner som påverkar statens inkomster eller utgifter för det följande budgetåret får enligt 3 kap. 2 § tredje stycket RO endast lämnas efter budgetpropositionen och fram till årets slut om det finns synnerliga  
 ekonomisk-politiska 
  skäl. Denna begränsning är till för att minimera antalet budgetpåverkande förslag som presenteras vid sidan av budgetförslaget och därmed säkerställa helhetsperspektivet. 
 Beträffande lagstiftning och då främst skattelagstiftning har det dock tillämpats en ordning som innebär att förslag om ny eller ändrad lag med konsekvenser för statens budget har kunnat lämnas efter budgetpropositionen om förslaget har beskrivits och beräknats i budgetpropositionen. 
 En kartläggning som kommittén låtit genomföra visar att inför budgetåret 2009 lämnade regeringen 16 lagförslag med utgiftskonsekvenser i budgetpropositionen, medan åtta lagförslag lämna- 
 62 
  
 SOU 2013:73 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
 des i separata propositioner vid sidan av budgetpropositionen. Inför budgetåret 2013 var motsvarande siffror 13 lagförslag med utgiftseffekter i budgetpropositionen respektive tre sådana lagförslag i separata propositioner. På inkomstsidan fanns inför budgetåret 2009 endast ett lagförslag i budgetpropositionen medan åtta propositioner med lagförslag med icke försumbara budgetkonsekvenser lämnades vid sidan av budgeten. Inför budgetåret 2012 var motsvarande siffror 24/0. En kraftig ökning av lagförslag på inkomstsidan (skatteförslag) som lämnades i budgetpropositionen hade alltså skett jämfört med budgetpropositionen för 2009. 
  
 3.4.3 
  
 Budgetpropositionens utformning 
  
 Budgetens utgifter är indelade i utgiftsområden, enligt den ordning som föreskrivs i tilläggsbestämmelsen 5.12.1 till riksdagsordningen. Budgetpropositionen består av en finansplan, förslag till inkomstberäkning och utgiftsramar samt förslag till anslag och finansiella befogenheter inom respektive utgiftsområde. Lagförslag med budgeteffekter lämnas i relevanta delar av budgetpropositionen. 
 Budgetpropositionen ska bl.a. innehålla en finansplan med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, förlag till inkomstberäkning och förslag till anslag för det nästkommande budgetåret som, om rambeslutsprocessen används, ska innehålla en fördelning av anslagen på utgiftsområden. Budgetpropositionen innehåller därutöver förslag till fastställande av utgiftstak för det tredje (eller fjärde) tillkommande budgetåret och eventuella förslag till tekniska eller reella justeringar av redan beslutade utgiftstak, förslag till preliminära utgiftsramar för de andra och tredje (eller fjärde) tillkommande budgetåren och vissa lagförslag på skatteområdet. I de s.k. utgiftsområdesavsnitten finns förslag till anslag för det kommande budgetåret, en redovisning av den beräknade anslagsutvecklingen för de därpå närmast följande åren, en beskrivning av anslagets ändamål, förslag till bemyndiganden gällande vissa anslag, lagförslag som påverkar utgifterna, mål anpassat till utgiftsområdet, resultatredovisning, skatteutgifter m.m. 
 63 
  
 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget 
  
 SOU 2013:73 
  
 3.4.4 
  
 Budgetmotionernas utformning 
  
 Olika typer av motioner i riksdagen 
 Regeringen och varje riksdagsledamot får enligt 4 kap. 4 § RF väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning. Motioner regleras vidare i 3 kap.  
 9–13 
  §§ RO och är riksdagsledamöternas huvudsakliga instrument för att väcka förslag i riksdagen. I riksdagsordningen görs inte skillnad på motioner beroende på vem som väckt dem, men enligt riksdagspraxis delas motioner in i bl.a. partimotioner, kommittémotioner, enskilda motioner och flerpartimotioner. Däremot görs i riksdagsordningen skillnad på fristående motioner (3 kap. 10 §) som väcks under den allmänna motionstiden och s.k. följdmotioner (3 kap. 11 §) som väcks med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse. Parti- och kommittémotioner väcks gemensamt av grupper av ledamöter från samma parti och anses vara uttryck för hela partiets politik på det område motionen gäller. 
  
 20  
  
 Enskilda motioner och flerpartimotioner väcks av en eller flera riksdagsledamöter från ett eller flera partier, som ensamma står bakom motionens förslag. 
 En viktig grupp av motioner är partiernas budget- och utgiftsområdesmotioner. En budgetmotion är en partimotion i vilken partiet presenterar sitt alternativa budgetförslag, en s.k. skuggbudget. Budgetmotionen innehåller partiets motförslag till regeringens budgetproposition såvitt avser bl.a. riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt det som riksdagen tar ställning till i rambeslutsprocessens första steg, bl.a. nivån på utgiftstaket, ramarna för utgiftsområdena, inkomstberäkningen och lagförslag relaterade till dessa punkter. På ett övergripande plan ges också en beskrivning av partiets förslag såvitt avser anslagen. Vanligt är dock att varje parti kompletterar sin budgetmotion med ett antal utgiftsområdesmotioner. Utgiftsområdesmotionerna är parti- eller kommittémotioner som i större detalj beskriver ett partis motförslag till regeringens förslag till anslagsanvisning inom ett utgiftsområde. 
  
 20  
 Partimotioner undertecknas av partigruppens ledning med partiledaren, gruppledaren eller ett språkrör som förstanamn. Partimotioner brukar väckas i övergripande frågor eller frågor som partiet vill lyfta fram som särskilt viktiga. Kommittémotioner undertecknas av en kommitté bestående av de ledamöter som har särskilt ansvar för att utveckla partiets politik inom ett visst område. I de större partierna utgör utskottsledamöterna normalt sett kommittén i de frågor som utskottet bereder, i mindre partier kompletteras partiets utskottsledamöter med andra ledamöter. Jfr Kelly, Bennett, Klein, Mata, M., Brown, M. & 
 zzzmargin-right:2px; 
 zzzoverflow:visable; 
 zzzword-wrap: break-word; 
 } 
  
 P { 
 zdisplay:block; 
 } 
  
 .divbreak { 
 clear:both; 
 display:block; 
 zwidth: 100%; 
 zheight: 1px; 
 zword-wrap: break-word; 
 } 
  
 .xecp { 
   display:block; 
   margin: 0px !important; 
   padding: 0px !important; 
    
 } 
  
 .ec { 
   border-style:solid; 
   border-width:1px; 
   display:block; 
   margin: 0px !important; 
   padding: 0px !important; 
 } 
  
 .TOPS { 
   overflow:visable; 
   margin:2px; 
   width:690px !important; 
 }