Ekonomiskt värde och samhällsnytta 
 Ekonomisk värde och samhällsnytta 
 – förslag till en ny statlig ägarförvaltning 
 Betänkande av Ägarutredningen 
 Stockholm 2012 
 SOU 2012:14 
 SOU och Ds kan köpas från Lewis kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Lewis Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Tryckt av Rodriguez. 
 Stockholm 2012 
 ISBN  
 978-91-38-23700-7 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Kim 
 Regeringen beslutade den 8 april 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda Regeringskansliets förvaltning av företag med statligt ägande. Den 27 maj 2011 förordnades Cox som särskild utredare. 
 Till sakkunniga i utredningen förordnades den 10 juni 2011 Ruiz, Anderson, Valentine, Hendricks och Barker. Till experter förordnades samma dag Bruce, Little, Barker, Daniels och Montoya. 
 Den 1 juni 2011 anställdes Mercer som sekreterare i utredningen, med uppgift att vara utredningens projektledare. Samma dag anställdes Wallace som sekreterare i utredningen. 
 Utredningen har antagit namnet Ägarutredningen (Fi 2011:06). I tilläggsdirektiv den 22 december 2011 beslutade regeringen att 
 utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 2012. 
 Den 13 december 2011 entledigades Barker och den 20 december entledigades Montoya från uppdraget att vara experter i utredningen. Utredningen har i stället på uppdragsbasis anlitat Per Rivera och Montoya i utarbetandet av utredningens betänkande. 
 Utredaren överlämnar härmed betänkandet  
 Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning  
 (SOU 2012:14). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. 
 Stockholm i mars 2012 
 Cox 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 13 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 23 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 33 
  
 1 
  
 Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 
  
 37 
  
 1.1 
  
 Utredningsuppdraget............................................................... 
  
 37 
  
 1.2 
  
 Tolkning av uppdraget............................................................. 
  
 38 
  
 1.3 
  
 Utredarens genomförande....................................................... 
  
 38 
  
 1.4 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 39 
  
 2 
  
 Statligt ägda bolag ..................................................... 
  
 41 
  
 2.1 
  
 Statligt ägda bolag .................................................................... 
  
 41 
  
 2.2 
  
 Bakgrund och historik ............................................................. 
  
 47 
  
 2.3 
  
 Omprövning av det statliga ägandet ....................................... 
  
 49 
  
 2.4 
  
 Genomgång och kategorisering av bolagen............................ 
  
 50 
  
 2.4.1 Parametrar som styr kategoriseringen......................... 
  
 50 
  
 2.4.2 Resultat av genomgången av bolagen .......................... 
  
 52 
  
 2.5 
  
 Sammanfattning och iakttagelser ............................................ 
  
 53 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:14 
  
 2 
  
 Statligt ägda bolag...................................................... 
  
 41 
  
 2.1 
  
 Statligt ägda bolag .................................................................... 
  
 41 
  
 2.2 
  
 Bakgrund och historik ............................................................. 
  
 47 
  
 2.3 
  
 Omprövning av det statliga ägandet ....................................... 
  
 49 
  
 2.4 
  
 Genomgång och kategorisering av bolagen ............................ 
  
 50 
  
 2.4.1 Parametrar som styr kategoriseringen ......................... 
  
 50 
  
 2.4.2 Resultat av genomgången av bolagen........................... 
  
 52 
  
 2.5 
  
 Sammanfattning och iakttagelser ............................................ 
  
 53 
  
 3 
  
 Ägarstyrning och förvaltning......................................... 
  
 55 
  
 3.1 
  
 Statens ägarförvaltning............................................................. 
  
 55 
  
 3.1.1 Generell utveckling ....................................................... 
  
 55 
  
 3.1.2 Statens ägarpolicy och förvaltningen av statligt 
  
 ägda företag ................................................................... 
  
 56 
  
 3.2 
  
 Konstitutionella ramar för förvaltningen av statligt ägda 
  
 bolag 
  
 .......................................................................................... 
  
 58 
  
 3.2.1 Reglering av regeringens förvaltning av statens 
  
 .............................................................. 
  
 ägande av bolag 
  
 58 
  
 3.2.2 ...............................Övriga riktlinjer för förvaltningen 
  
 61 
  
 3.2.3 ...............Information och rapportering till riksdagen 
  
 61 
  
 3.2.4 Former för riksdagens insyn och granskning av 
  
 ................................................................. 
  
 förvaltningen 
  
 64 
  
 3.3 Internationella .........................................riktlinjer och ramar 
  
 66 
  
 3.3.1 ........................................................................... 
  
 OECD 
  
 66 
  
 3.3.2 .................................................................................. 
  
 EU 
  
 68 
  
 3.4 
  
 Förvaltningsorganisationen .....................i Regeringskansliet 
  
 68 
  
 3.4.1 ........................................................................ 
  
 Inledning 
  
 68 
  
 3.4.2 .................................................... 
  
 Finansdepartementet 
  
 69 
  
 3.4.3 Några andra departement med ansvar för statliga 
  
 ............................................................................... 
  
 bolag 
  
 71 
  
 3.4.4 ......................Nuvarande kostnader för förvaltningen 
  
 74 
  
 3.5 
  
 Sammanfattning ............................................och iakttagelser 
  
 75 
  
 6 
 SOU 2012:14 Innehåll 
  
 4 
  
 Tidigare former för ägarförvaltning i staten.................... 
  
 77 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 77 
  
 4.2 
  
 Statsföretag AB ........................................................................ 
  
 77 
  
 4.3 
  
 Fortia AB.................................................................................. 
  
 81 
  
 4.4 
  
 Andra förvaltningsbolag .......................................................... 
  
 83 
  
 4.5 
  
 Sammanfattning och iakttagelser ............................................ 
  
 83 
  
 5 
  
 Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell ............... 
  
 85 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 85 
  
 5.2 
  
 Regeringen och Regeringskansliet .......................................... 
  
 85 
  
 5.3 
  
 Bolagens erfarenheter av nuvarande modell ........................... 
  
 86 
  
 5.4 
  
 Riksdagen ................................................................................. 
  
 89 
  
 5.5 
  
 Tidigare utredningar och granskningar .................................. 
  
 90 
  
 5.5.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 90 
  
 5.5.2 
  
 Förtroendekommissionen............................................ 
  
 90 
  
 5.5.3 
  
 Regelutredningen.......................................................... 
  
 92 
  
 5.5.4 
  
 Översyn av förvaltningen............................................. 
  
 94 
  
 5.5.5 
  
 Riksrevisionen............................................................... 
  
 96 
  
 5.6 
  
 Sammanfattning och slutsatser ............................................... 
  
 98 
  
 6 
  
 Andra förvaltningsformer ............................................. 
  
 99 
  
 6.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 99 
  
 6.2 
  
 Förvaltningsformer i staten..................................................... 
  
 99 
  
 6.2.1 
  
 Riksgäldskontoret......................................................... 
  
 99 
  
 6.2.2 
  
 Kammarkollegiet......................................................... 
  
 101 
  
 6.2.3 
  
 AP-fonderna ............................................................... 
  
 102 
  
 6.3 
  
 Förvaltningsmodeller i andra länder ..................................... 
  
 103 
  
 6.3.1 
  
 Finland......................................................................... 
  
 103 
  
 6.3.2 
  
 Norge........................................................................... 
  
 106 
  
 6.3.3 
  
 Danmark...................................................................... 
  
 107 
  
 6.3.4 
  
 Storbritannien ............................................................. 
  
 108 
  
 6.3.5 
  
 Frankrike ..................................................................... 
  
 109 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2012:14 
  
 6.4 
  
 Förvaltningsmodeller hos större privata ägare ..................... 
  
 110 
  
 6.4.1 
  
 Bolagsformer för ägarförvaltning............................... 
  
 110 
  
 6.4.2 
  
 Mål för ägarförvaltningen ........................................... 
  
 114 
  
 6.4.3 Ägarförvaltning av noterade och onoterade bolag.... 
  
 115 
  
 6.4.4 
  
 Arbetsprocesser och metoder .................................... 
  
 115 
  
 6.4.5 
  
 Organisation och bemanning ..................................... 
  
 116 
  
 6.4.6 
  
 Styrelsearbete .............................................................. 
  
 117 
  
 6.4.7 
  
 Kostnader .................................................................... 
  
 118 
  
 6.5 
  
 Sammanfattning och iakttagelser .......................................... 
  
 119 
  
 7 
  
 Aktuell forskning ...................................................... 
  
 123 
  
 7.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 123 
  
 7.2 
  
 Om ägarstyrning i statligt ägda företag ................................ 
  
 123 
  
 7.3 
  
 Sammanfattning och iakttagelser .......................................... 
  
 129 
  
 8 
  
 Verksamhetsformer i staten........................................ 
  
 131 
  
 8.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 131 
  
 8.2 
  
 Statlig förvaltning och verksamhetsformer .......................... 
  
 131 
  
 8.2.1 
  
 Grundläggande utgångspunkter................................. 
  
 131 
  
 8.2.2 
  
 Förvaltningsmyndigheter under regeringen.............. 
  
 132 
  
 8.2.3 
  
 Affärsverk.................................................................... 
  
 134 
  
 8.3 
  
 Privaträttsliga verksamhetsformer ........................................ 
  
 135 
  
 8.3.1 
  
 Aktiebolag ................................................................... 
  
 136 
  
 8.3.2 
  
 Stiftelser....................................................................... 
  
 139 
  
 8.4 
  
 Alternativa verksamhetsformer för förvaltning av 
  
 statens ägande av bolag .......................................................... 
  
 140 
  
 8.4.1 Inledning...................................................................... 
  
 140 
  
 8.4.2 Jämförelse mellan olika verksamhetsformer för 
  
 förvaltning ................................................................... 
  
 140 
  
 8.5 
  
 Myndighet eller bolag – en närmare jämförelse ................... 
  
 143 
  
 8.5.1 Modell med förvaltning i myndighet ......................... 
  
 143 
  
 8.5.2 Modell med förvaltning i aktiebolag .......................... 
  
 150 
  
 8.6 
  
 Sammanfattning...................................................................... 
  
 159 
  
 8 
 SOU 2012:14 Innehåll 
  
 9 
  
 Problem och utvecklingsbehov i den statliga 
  
 ägarförvaltningen ..................................................... 
  
 161 
  
 9.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 161 
  
 9.2 
  
 Bakgrund ................................................................................ 
  
 161 
  
 9.2.1 
  
 Direktivens utgångspunkter ...................................... 
  
 161 
  
 9.2.2 
  
 Tidigare utredningar och granskningar ..................... 
  
 161 
  
 9.2.3 
  
 Utredningens kartläggningar och observationer ...... 
  
 162 
  
 9.2.4 
  
 Best practice ................................................................ 
  
 165 
  
 9.3 
  
 Samlad problembild ............................................................... 
  
 167 
  
 9.3.1 
  
 Politisk respektive företagsekonomisk 
  
 rationalitet ................................................................... 
  
 167 
  
 9.3.2. Regeringen har dubbla roller – både spelare och 
  
 domare ....................................................................... 
  
 168 
  
 9.3.3. Regeringskansliet är för operativt i ägarfrågor ......... 
  
 168 
  
 9.3.4 Otydligt och ostrukturerat politiskt inflytande ....... 
  
 169 
  
 9.3.5 Ad  
 hoc-styrning 
  av bolagen i brist på strategisk 
  
 ägarstyrning av portföljen .......................................... 
  
 170 
  
 9.3.6 Många bolag har otydliga och ibland svårförenliga 
  
 mål ............................................................................... 
  
 171 
  
 9.3.7 En enhetlig förvaltningsmodell passar inte för alla 
  
 bolag ............................................................................ 
  
 171 
  
 9.4 
  
 Bedömning av problemens effekter ...................................... 
  
 173 
  
 9.4.1 Potential för höjt värdeskapande ............................... 
  
 173 
  
 9.4.2 
  
 Otydligt demokratiskt inflytande ............................. 
  
 174 
  
 9.5 
  
 Behov av strukturerad ägarpolitisk styrning ........................ 
  
 175 
  
 9.5.1 
  
 Inledning ..................................................................... 
  
 175 
  
 9.5.2 
  
 Tydliga roller............................................................... 
  
 176 
  
 9.5.3 Tydliga former för strategisk styrning ...................... 
  
 177 
  
 9.5.4 Ägarstyrning av förvaltningsorgan respektive 
  
 enskilda portföljbolag................................................. 
  
 178 
  
 9.5.4 
  
 Sammanfattning av styrmodellen .............................. 
  
 180 
  
 10 
  
 Gruppering av bolagen för en professionell 
  
 ägarförvaltning ......................................................... 
  
 183 
  
 10.1 
  
 Inledning och bakgrund ........................................................ 
  
 183 
  
 10.1.1 Inledning ..................................................................... 
  
 183 
  
 10.1.2 Staten äger en mycket diversifierad portfölj ............. 
  
 183 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:14 
  
 10.1.3 Ett av dagens problem är strävan att förvalta 
  
 bolagen enhetligt ..................................................... 
  
 184 
  
 10.2 
  
 Parametrar för gruppering av bolagen................................... 
  
 184 
  
 10.2.1 Inledning...................................................................... 
  
 184 
  
 10.2.2 Tidigare och nuvarande kriterier och aspekter i 
  
 ägarförvaltningen ........................................................ 
  
 185 
  
 10.2.3 Parametrar använda i underlagsrapport ..................... 
  
 186 
  
 10.2.4 Analys av parametrars betydelse för gruppering 
  
 av bolag och inriktning av ägarorgan ......................... 
  
 188 
  
 10.3 
  
 Val av parametrar för gruppering av bolagen........................ 
  
 191 
  
 10.3.1 Inledning...................................................................... 
  
 191 
  
 10.3.2 Huvudsakliga parametrar för gruppering .................. 
  
 191 
  
 10.3.3 Mål och restriktioner .................................................. 
  
 193 
  
 10.3.4 Olika dimensioner av begreppet 
  
 samhällsuppdrag ...................................................... 
  
 193 
  
 10.3.5 Övervägande uppdrag ................................................. 
  
 194 
  
 10.4 
  
 Utformning av bolagsgrupper ............................................... 
  
 196 
  
 10.4.1 Vissa övergripande principer ...................................... 
  
 196 
  
 10.4.2 Bolagsgrupp 1: övervägande uppdrag att skapa 
  
 ekonomiskt värde........................................................ 
  
 197 
  
 10.4.3 Bolagsgrupp 2: övervägande uppdrag att skapa 
  
 samhällsnytta............................................................... 
  
 199 
  
 10.4.4 Överväganden och inplacering av vissa företag i 
  
 grupperna..................................................................... 
  
 200 
  
 10.4.5 Inplacering i två bolagsgrupper med vardera två 
  
 undergrupper............................................................... 
  
 202 
  
 11 
  
 Överväganden och förslag .......................................... 
  
 205 
  
 11.1 
  
 Utgångspunkter och problembild ......................................... 
  
 205 
  
 11.2 
  
 Mål och inriktning av förslagen............................................. 
  
 206 
  
 11.3 
  
 Två specialiserade förvaltningsbolag ..................................... 
  
 209 
  
 11.3.1 Den operativa ägarförvaltningen överförs till 
  
 enheter utanför Regeringskansliet ............................. 
  
 209 
  
 11.3.2 Förvaltning i aktiebolagsform .................................... 
  
 213 
  
 11.3.3 Två förvaltningsbolag ................................................. 
  
 219 
  
 10 
  
 SOU 2012:14 
  
 Innehåll 
  
 11.4 
  
 Förvaltningsbolagens inriktning och verksamhet................ 
  
 225 
  
 11.4.1 Bolagens uppdrag, mål och verksamhet .................... 
  
 225 
  
 11.4.2 Förvaltningsbolagens ledning, organisation och 
  
 finansiering.................................................................. 
  
 238 
  
 11.4.3 Förvaltningsbolagens kapitalstruktur samt 
  
 hantering av utdelningar och kapitaltillskott ............ 
  
 246 
  
 11.5 
  
 Ägarpolitiskt ramverk............................................................ 
  
 250 
  
 11.5.1 Regeringens styrning av förvaltningsbolagen ........... 
  
 251 
  
 11.5.2 Riksdagens inflytande och insyn ............................... 
  
 256 
  
 11.5.3 Samlad reglering.......................................................... 
  
 260 
  
 12 
  
 Författningskommentarer .......................................... 
  
 263 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag (2012:000) om förvaltning av ägande i 
  
 vissa statligt ägda aktiebolag.................................................. 
  
 263 
  
 13 
  
 Konsekvenser av förslagen......................................... 
  
 269 
  
 13.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 269 
  
 13.2 
  
 Konsekvenser för verksamhet och personal......................... 
  
 270 
  
 13.3 
  
 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 
  
 274 
  
 13.4 
  
 Rättsliga konsekvenser .......................................................... 
  
 282 
  
 13.4.1 Inledning ..................................................................... 
  
 282 
  
 13.4.2 Utgångspunkter .......................................................... 
  
 282 
  
 13.4.3 Framtida förvärv och avyttring, kapitaltillskott 
  
 m.m.............................................................................. 
  
 284 
  
 13.4.4 Statsstöd ...................................................................... 
  
 285 
  
 13.4.5 Koncentrationsprövning m.m.................................... 
  
 288 
  
 13.4.6 Ägarförändringsklausuler........................................... 
  
 291 
  
 13.4.7 Garantier och krediter ................................................ 
  
 293 
  
 3.4.8 Ägar- och ledningsprövning ...................................... 
  
 294 
  
 13.4.9 Lagen om offentlig upphandling ............................... 
  
 295 
  
 13.5 
  
 Behov av författningsändringar i övrigt................................ 
  
 296 
  
 13.6 
  
 Konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) 
  
 om konsekvensutredning vid regelgivning........................... 
  
 297 
  
 13.7 
  
 Övriga konsekvenser ............................................................. 
  
 300 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2012:14 
  
 14 
  
 Förslag till genomförande .......................................... 
  
 301 
  
 14.1 
  
 Centrala processer .................................................................. 
  
 301 
  
 14.1.1 Regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen ......... 
  
 302 
  
 14.1.2 Ägarstyrning och styrelsefrågor................................. 
  
 302 
  
 14.1.3 Avgränsningsförberedelser......................................... 
  
 303 
  
 14.1.4 Bolagiseringstransaktioner och olika 
  
 bolagsformalia ............................................................. 
  
 304 
  
 14.1.5  
 EU-processen 
  m.m. .................................................... 
  
 305 
  
 14.2 
  
 Bolagiseringsaktiviteter.......................................................... 
  
 305 
  
 Särskilt yttrande............................................................... 
  
 307 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv Dir.2011:33........................................ 
  
 309 
  
 Bilaga 2 Förteckning över externa uppdrag.................................. 
  
 321 
  
 Bilaga 3 Företrädare för bolag med statliga ägare som har 
  
 intervjuats ......................................................................... 
  
 323 
  
 Bilaga 4 Företrädare för stora privata ägare som har 
  
 intervjuats ......................................................................... 
  
 325 
  
 Bilaga 5 Om ägarstyrning i statligt ägda företag .......................... 
  
 327 
  
 Bilaga 6 Principiell organisationsstruktur för de två 
  
 förvaltningsbolagen.......................................................... 
  
 391 
  
 Bilaga 7 Ordlista ............................................................................. 
  
 395 
  
 12 
 Sammanfattning 
 Utredarens uppdrag 
 Ägarutredningens uppdrag är att lämna förslag till hur statens ägande i de bolag som i dag förvaltas av Regeringskansliet i fort- sättningen ska organiseras och bedrivas. Det gäller således inte omfattningen eller inriktningen av detta ägande utan enbart om hur det ska förvaltas för att nå målen på mest effektiva sätt. 
 I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för ägarförvaltningen. Utredaren har tagit del av erfarenheter hos nuvarande statliga bolagsförvaltare och ägar- förvaltade statliga bolag, undersökt modeller som tillämpas i andra länder, inom andra områden i staten i dag och tidigare samt tagit del av modeller och erfarenheter hos större privata ägare. 
 Som utgångspunkter för utredningsarbetet har gällt att för- valtningen av statens ägande av bolag ska vara aktiv, effektiv, professionell och ansvarsfull. Den ska också ge en långsiktigt hög värdeutveckling och uppfylla särskilda samhällsuppdrag. Regeringens och riksdagens möjligheter till insyn i och övergripande styrning av de förvaltade bolagen ska inte begränsas. Av direktiven framgår också att regeringen eftersträvar en renodling av Regeringskansliet. 
 Staten är Sveriges största företagsägare 
 Staten är en betydande företagsägare. Staten är ägare i 58 bolag, varav ett mindre antal är delägda, vilka i dag förvaltas i Regerings- kansliet. Tre av bolagen är börsnoterade. Bolagen utgör en mycket heterogen grupp. De svarar för vitt skilda verksamheter och har också olika bakgrund och storlek. Några har helt eller delvis monopol på sin marknad medan andra verkar under konkurrens. En del bolag är delvis anslagsfinansierade. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:14 
  
 I juni 2011 värderades den statliga bolagsportföljen tillcirka600 miljarder kronor. Strax över 100 000 personer är anställda i bolagen med statligt ägande. Om intressebolagen räknas in är antalet cirka 190 000. 
 Problem i nuvarande förvaltning 
 Utredaren har identifierat ett antal problem i den nuvarande modellen för ägarförvaltning 
  
 det finns en grundläggande skillnad mellan politisk och företags- ekonomisk rationalitet i styrningen av det statliga bolagsägandet som inte i tillräckligt hög grad avspeglas i hur förvaltningen är organiserad och bedrivs, 
  
 staten har dubbla roller som både reglerare och företagsägare, något som i nuvarande organisation inte hålls isär tillräckligt tydligt, 
  
 regeringen och Regeringskansliet riskerar att få en alltför operativ roll i ägarstyrningen av bolagen, vilket bl.a. leder till att rågången mellan hantering av ägarfrågor och bolagsfrågor blir oklar, 
  
 den politiska och ägarstrategiska styrningen av förvaltningen blir därigenom otydlig och ostrukturerad, 
  
 i stället tenderar styrningen av bolagen att bli ad  
  
 hoc-mässig 
  och kännetecknas av ryckighet, kortsiktighet och bristande konsekvens, 
  
 de sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder som kännetecknar många av de statligt ägda bolagen har inte klar- gjorts tillräckligt för att kunna ligga till grund för en tydlig och effektiv ägarstyrning, 
  
 dessa olikheter avspeglas heller inte i tillräcklig grad i synen på hur ägandet i bolagen bör förvaltas, vilket leder till en alltför likriktad och odifferentierad förvaltningsmodell som inte passar alla bolag. 
  
 Enligt utredaren får dessa problem följande konsekvenser 
 14 
  
 SOU 2012:14 
  
 Sammanfattning 
  
 ägarförvaltningen blir inte tillräckligt effektiv och tillvaratar inte fullt ut potentialen för värdeutveckling i de bolag som staten äger, 
  
 den nuvarande modellen innehåller inte heller ett tydligt demo- kratiskt inflytande genom riksdagen över den strategiska in- riktningen av ägarförvaltningen. 
  
 För att lösa dessa problem finner utredaren att en självständigt ansvarig, professionell organisation för den operativa ägarför- valtningen bör läggas in som en länk mellan den politiska och ägar- strategiska styrningen från riksdag och regering och de enskilda bolagen (portföljbolagen). De förslag som lämnas syftar till att skapa denna länk. 
  
 Övergripande ägarstrategi 
  
 Enskilda bolagsbeslut 
  
 Politisk 
  
 Företagsekonomisk 
  
 rationalitet. 
  
 Professionell 
  
 rationalitet 
  
 Riksdag/Regering 
  
 ägarförvaltning 
  
 Bolagsstyrelse 
  
 Mål 
 Med utgångspunkt i utredarens direktiv och identifierade problem har utredaren formulerat följande övergripande mål för för- valtningen av statens ägande i bolag 
  
 förstärkt värdeutveckling i alla bolag, 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:14 
  
 tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå, samt 
  
 stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling. 
  
 Operativ ägarförvaltning i aktiebolag 
 Utredaren föreslår att den operativa förvaltningen av statens ägande i de statligt hel- och delägda bolagen överförs till två statligt helägda aktiebolag som äger portföljbolagens aktier och har följande ansvar och uppgifter: 
  
 Förvaltningsbolag 1  
 ansvarar för ägarförvaltningen av bolag med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag. 
  
 Förvaltningsbolag 2  
 ansvarar för ägarförvaltningen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. 
 Utredaren bedömer att en lösning med en separat organisation för den operativa ägarförvaltningen lägger grunden för en tydligare struktur och en tydligare roll- och ansvarsfördelning i för- valtningen av statens ägande av företag. Med operativ förvaltning avses här de uppgifter som utförs i syfte att verkställa den styrning som har beslutats av riksdag och regering. 
 Ansvaret för den övergripande och strategiska styrningen av statens ägande och bolagens uppdrag kommer fortsatt att ligga hos riksdagen och regeringen medan den operativa ägarutövningen kommer att skötas av förvaltningsbolagen. Härigenom skapas förutsättningar för att förena ett demokratiskt inflytande över statens ägande med en aktiv, effektiv och professionell förvaltning som kan bidra till en bättre långsiktig värdeutveckling i vid mening i de statligt ägda bolagen 
 . 
  
 Motivet för att förvaltningen ska ske i aktiebolagsform är att detta bedöms vara den verksamhetsform som bäst tillgodoser kraven på en effektiv och professionell förvaltning och som har bäst förutsättningar att attrahera den kompetens, affärskunnande och erfarenhet som behövs i ledningen av förvaltningen. 
 Alternativet med en förvaltning i myndighetsform är möjligt men har inte bedömts ha lika stora fördelar. Det reducerar inte heller i lika hög grad problemet med regeringens dubbla roller som reglerare och operativ företagsägare, vilket är en central utgångs- punkt i utredningsdirektivet. 
 16 
  
 SOU 2012:14 
  
 Sammanfattning 
  
 Aktiebolagsformen är dessutom särskilt avpassad för att bedriva förvaltning av näringsdrivande företag. I den senaste förvaltnings- politiska propositionen från 2010 anförs att andra verksamhets- former än myndighet ska kunna väljas om de bedöms mer ändamålsenliga och bättre bidrar till den aktuella lösningen. 
 En uppdelning på två bolag motiveras av att utredaren i sin genomgång och analys av bolagen identifierat två huvudgrupper av statligt ägda bolag 
  
 bolag med övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde, 
  
 bolag med övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta. 
  
 Denna skillnad i ägaruppdrag och förvaltningsinriktning kan enligt utredarens mening bäst stödjas genom en uppdelning på två förvaltningsorganisationer. 
 Förvaltningsbolagen ska styras av regeringen, som ansvarar för förvaltningsbolagens verksamhet och resultatet av förvaltningen inför riksdagen. Regeringen ska som företrädare för ägaren utforma bestämmelser i bolagsordningen och i övrigt ge de riktlinjer som behövs för verksamheten. Regeringen ska vid bolagsstämmorna utse styrelseordförande och styrelser i förvaltningsbolagen. 
 Förvaltningsbolagen bör enligt utredarens bedömning kunna inleda sin verksamhet vid halvårsskiftet 2013. 
 Förvaltningsbolagens uppdrag 
 Förvaltningsbolagens uppdrag ska vara att operationalisera och verkställa den ägarstyrning som beslutas av riksdag och regering. De ska som ägare av portföljbolagen effektivt fullgöra de uppgifter som krävs för en aktiv och professionell ägarstyrning och utse styrelse och ordförande i bolagen. 
 I uppgifterna ingår att utforma och precisera ägaruppdrag och långsiktiga mål för varje bolag och stödja och kontrollera uppfyllandet av dessa. Stor vikt ska läggas vid att formulera tydliga och konsekventa mål för varje bolag. Dessa mål ska ge uttryck för bolagens samlade uppdrag både i termer av ekonomiskt värde och samhällsnytta. 
 Förvaltningsbolagens förvaltning ska vara aktiv med inriktning på att utveckla och realisera portföljbolagens potential till värde- skapande i vid mening. Förvaltningen ska präglas av öppenhet, tydlighet, ansvar och hög professionalitet samt bedrivas med utgångs- 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:14 
  
 punkt i statens särskilda roll som ägare och den värdegrund denna vilar på. 
 Förvaltningsbolagen ska ledas, organiseras och bemannas på ett sätt som avspeglar bolagens skilda inriktningar. Stor vikt bör dess- utom läggas vid att utveckla och ta tillvara synergier både mellan och inom förvaltningsbolagen. 
 Kapital i portföljbolagen som inte behövs för fullgörande av bolagens uppdrag ska delas ut till ägaren och, med undantag för begränsade belopp för att finansiera förvaltningsbolagens verksam- het samt ge visst utrymme för kapitalomflyttningar mellan port- följbolagen, delas ut vidare till staten. 
  
 Förvaltningsbolag 1  
 innefattar de portföljbolag som har eko- nomiskt värdeskapande som övervägande ägaruppdrag med huvudsakligen ekonomiska mål och kompletterande restriktioner avseende samhällsnytta. Totalt 28 portföljbolag föreslås ingå i detta förvaltningsbolag, däribland flertalet av de största och ekonomiskt mest värdefulla bolagen. 
 Huvudsakligt mål för förvaltningsbolaget bör vara att skapa långsiktigt stabil värdetillväxt mätt som summan av portfölj- bolagens värdeutveckling över tiden. Kompetenskraven på styrelse, ledning och förvaltning i bolaget inrymmer hög affärsmässig kompetens och gott politiskt omdöme. 
 Förvaltningsbolag 1 bör delas in i två undergrupper,  
 stora bolag  
 och  
 mindre och medelstora bolag 
 . 
 Undergruppen  
 stora företag  
 kommer att svara för 80 procent eller mer av värdet i statens portfölj av hel- och delägda bolag. Samtliga bolag är mogna företag som drivs kommersiellt men som också kan ha vissa särskilda åligganden eller restriktioner. 
  
 Undergruppen  
 mindre och medelstora företag  
 utgörs av några mindre men huvudsakligen av medelstora bolag, där flera kan antas ha en betydande utvecklingspotential, vilken ägarförvaltningen bör inriktas på att tillvarata. Flera av företagen går att inordna i några sammanhållande branschgrupper. 
  
 Förvaltningsbolag 2  
 innefattar de portföljbolag som har skapande av samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag, totalt 27 bolag. I vissa fall handlar det om bolagiserad statlig verksamhet med företags- specifika samhällsuppdrag som överordnat uppdrag. 
 Portföljbolagen i detta förvaltningsbolag har huvudsakligen sektorpolitiska mål i en strategi för sektorn. Flera av bolagen har också ekonomiska mål, vilka i enlighet med utredarens synsätt utgör restriktioner för fullgörandet av det specifika samhälls- 
 18 
  
 SOU 2012:14 
  
 Sammanfattning 
  
 uppdraget. För styrelse, ledning och förvaltare krävs betydande politiskt omdöme och kompetens samt särskild sakkunskap om berörda politikområden som komplement till nödvändig affärs- mässig kompetens. 
 En viktig deluppgift för Förvaltningsbolag 2 blir att utarbeta metoder och tekniker för effektiv förvaltning av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Bolaget behöver utveckla en ny professionell kunskaps- och erfarenhetsbas för effektiv ägarförvaltning av bolag som inte har huvudsakligen ekonomiska mål. 
 Även portföljbolagen i detta förvaltningsbolag kan delas in i två undergrupper. En föreslås innehålla ett betydande antal företag med syftet att bidra till att skapa ekonomiskt  
 tillväxt 
 . Det är huvudsakligen bolagen inom den näringspolitiska sfären, vilka oftast saknar avkastningsmål. 
 Den andra undergruppen föreslås innehålla bolag med syftet att huvudsakligen bidra till medborgarnas  
 välfärd 
 . Bolagen är av skiftande storlek och verkar inom flera politikområden men fram- för allt med socialt, kulturellt och miljöinriktat motiverade upp- drag. 
 Kostnader och finansiering 
 Kostnaderna för de två nya förvaltningsbolagen beräknas uppgå till i storleksordningen cirka 175 miljoner kronor per år. Nuvarande förvaltning i Regeringskansliet beräknas kosta cirka 115 miljoner kronor per år. Skälet till de ökade kostnaderna är en väsentligt höjd ambitionsnivå för förvaltningsorganisationens bemanning och kompetens. Vid en jämförelse med andra aktörer som bedriver likartad verksamhet i både privat och offentlig sektor är kostnaden för utredarens förslag dock avsevärt lägre, både i relation till det förvaltade portföljvärdet och till antalet anställda. 
 Kostnaderna för förvaltningen föreslås finansieras genom att förvaltningsbolagen får disponera en mindre andel av vinst- utdelningarna från portföljbolagen efter förslag av regeringen och beslut av riksdagen, vilket innebär att de inte finansieras över stats- budgeten. I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppstår vissa uppbyggnadskostnader som bedöms uppgå till 20 miljoner kronor. Därutöver kan kostnader uppkomma i samband med över- föringen av bolag till förvaltningsbolagen 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:14 
  
 Utdelningar och kapitaltillskott 
 Vinstutdelningar från de statliga bolagen ska även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida. Utredaren föreslår dock att förvaltningsbolagen får möjlighet att inom en begränsad ram kunna omfördela vinstmedel mellan port- följbolagen i värdeskapande syfte under förutsättning att detta sker inom befintlig verksamhetsinriktning för bolaget. Denna ram ska beslutas av riksdagen efter förslag av regeringen. 
 Större kapitaltillskott eller tillskott som syftar till strategiska omorienteringar av ett bolags verksamhet ska även i fortsättningen beslutas av riksdagen i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. Förvaltningsbolagen föreslås inte få möjlighet att lånefinansiera sin verksamhet. 
 Ägarpolitiskt ramverk 
 En ny organisation med den operativa ägarförvaltningen i särskilda förvaltningsbolag ska förenas med ett starkt demokratiskt in- flytande över statens ägande. Regeringens och riksdagens möjlig- heter till insyn i och övergripande styrning av de förvaltade bolagen ska inte begränsas. Regeringen får det operativa ägaransvaret för förvaltningsbolagen. 
 Det finns ett behov av att utveckla ett tydligt ramverk för hur riksdagens och regeringens styrning och inflytande över för- valtningen av bolagen ska utövas. Syftet är att skapa tydliga roller inom ägarstyrningen med en tydlig mål- och resultatorientering, bättre redovisning och uppföljning samt ökad transparens. 
 Ramverket föreslås innehålla: 
  
 långsiktig ägarstrategi med övergripande strategiska mål för förvaltningen av det statliga ägandet av bolag, 
  
 årliga riktlinjer för förvaltningen, 
  
 utvärderingar av förvaltningen, samt 
  
 grundläggande regler i lag. 
  
 Inrättandet av förvaltningsbolag innebär att regeringens ägar- styrning i högre grad behöver ske med utgångspunkt i ett över- gripande ägarperspektiv. Regeringen föreslås utarbeta ett förslag till en  
 långsiktig ägarstrategi  
 för staten som riksdagen beslutar. Ägar- 
 20 
  
 SOU 2012:14 
  
 Sammanfattning 
  
 strategin ska lägga fast den övergripande strategiska inriktningen av ägarpolitiken och ägarstyrningen på flera års sikt och ange långsiktiga mål och principer för statens ägande och förvaltningen av bolagen En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas och redovisas minst en gång per mandatperiod. Den långsiktiga ägarstrategin ska utgöra grunden för regeringens styrning av förvaltningsbolagen med långsiktiga mål och principer för statens ägande och för- valtningen av bolagen 
 Regeringen föreslås besluta om  
 årliga riktlinjer  
 för den för- valtning som förvaltningsbolagen ansvarar för. Det bidrar till att öka tydligheten och transparensen i regeringens ägarstyrning och stödjer en ökad öppenhet i statens agerande som ägare. En jäm- förelse kan här göras med de riktlinjer som regeringen fastställer i fråga om förvaltningen av statsskulden. 
 Förvaltningen av statliga bolag bör i likhet med annan för- valtning bli föremål för grundliga  
 utvärderingar  
 som underlag för regeringens och riksdagens styrning. Förslaget är att utvärderingar genomförs vartannat år och redovisas i en skrivelse till riksdagen. Riksdagen får därigenom ett underlag för granskning av för- valtningsbolagen och förvaltningen av de statliga bolagen. Denna form av utvärderingar görs i dag för t.ex. statsskuldsförvaltningen och  
 AP-fondernas 
  förvaltning. 
 Det behöver också säkerställas att riksdagen får den  
 insyn, information och de underlag  
 som krävs för att riksdagen ska kunna utöva en övergripande styrning och granskning av förvaltningen. Utredaren bedömer att gällande ordning med riksdagsledamöters närvarorätt vid bolagsstämmor fortsatt ska gälla även i den föreslagna organisationen med förvaltningsbolag. 
 Riksrevisionen har en viktig roll i granskningen av det statliga företagsägandet. Enligt förslaget ska Riksrevisionen kunna granska både förvaltningsbolagen och portföljbolag där staten har ett bestämmande inflytande. Utredaren bedömer vidare att det bör vara möjligt att utveckla formerna för information mellan förvaltnings- bolagen och riksdagens ledamöter. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2012:14 
  
 Utredaren bedömer att vissa grundläggande bestämmelser som rör förvaltningen och styrningen av statens ägande av bolag bör  
 regleras i lag 
 . Utredaren lämnar därför ett lagförslag. 
 Regeringen behöver som stöd för sin ägarstyrning ha kvar en  
 ägarfunktion  
 i Regeringskansliet. En central uppgift för den nya ägar- funktionen blir att stöda regeringen i styrningen och uppföljningen av förvaltningsbolagens och tillsätta styrelseordförande och ledamöter i förvaltningsbolagens styrelser. 
 22 
 Summary 
 The Committees remit 
 The State Ownership Committees remit is to submit proposals for how state ownership in enterprises currently administrated by the Swedish Government Offices should be organised and conducted in the future. 
 Analysis and assessment of alternative forms of organisation to the current system Sanchez part of the Committees remit. The Committee has consulted with current company administrators and  
 owner-managed 
  businesses, examined models applied in other countries and those in use both now and previously in other areas of central government as well as looked at the models and listened to the experiences of major private owners. 
 The  
 starting-point 
  for the Committees work has been the premise that the administration of the  
 state-owned 
  enterprises shall be active, efficient and professional, and responsible. It shall also generate  
 long-term 
  value and fulfil specific public service assign- ments. The scope of the Swedish Government and the Swedish Riksdag for insight into and overall governance of  
 state-managed 
  enterprises shall not be restricted. The Committees terms of reference also state that the Government is looking to streamline the Government Offices. 
 The state is Swedens largest  
 business-owner 
  
 The Swedish state is a significant  
 business-owner. 
  It has an owner- ship stake in 58 enterprises, a small number of which are part- owned and three of which are listed on the stock exchange. Hayes enterprises constitute a heterogeneous group. Their activities are vastly different and they are of varying backgrounds and sizes. Some have a complete or partial monopoly on their market while 
 23 
  
 Summary 
  
 2012:14 
  
 others are exposed to competition. Furthermore, some enterprises are partially financed by appropriations. 
 In June 2011, the state enterprise portfolio was valued at approximately SEK 600 billion (EUR 68 billion). Just over 100 000 people are employed in enterprises in which the state has an owner- ship stake. If we include associated companies, the figure rises to about 190 000. 
 Problems in the current administration model 
 The Committee has identified a number of problems in the current ownership administration model: 
  
 There is a fundamental difference between political and business rationality when it comes to the governance of  
  
 state-owned 
  enterprises - a difference that is not sufficiently reflected in how the administration is currently organised and conducted. 
  
 The state has a dual role as both legislator and business owner, two functions that are not differentiated clearly enough in the current system. 
  
 The Government and the Government Offices risk taking on far too operative a role in their corporate governance of the enterprises, causing the boundary between the handling of ownership issues and corporate issues to become fuzzy. 
  
 As a result, the political and  
  
 Brown 
  governance of the administration becomes unclear and unstructured. 
  
 Instead, the governance of companies tends to become  
  
 ad-hoc 
  and is characterised by disjointedness, a  
 short-term 
  approach and a lack of consistency. 
  
 The complicated owner tasks and complex goals that characterise many of the  
  
 state-owned 
  enterprises have not Murphy to be able to form the basis for clear and effective corporate governance. 
  
 Neither are these differences adequately reflected in the view of how ownership of the enterprises should be administrated, which leads to a far too uniform and undifferentiated manage- ment model that does not suit all the enterprises. 
  
 24 
  
 SOU 2012:14 
  
 Summary 
  
 Hayes problems have significant consequences: 
  
 The shortcomings lead to ineffective corporate governance that does not realise the potential for value generation in enterprises owned by the state. 
  
 Neither does the current model provide satisfactory democratic influence, as exercised by the Swedish Riksdag, over the strategic focus of the corporate administration. 
  
 To solve these problems, an independently accountable, professional organisation for operative corporate administration should be established as a link between the political and strategic governance from the Riksdag and the Government on the one side, and the individual portfolio companies on the other. The proposals sub- mitted aim to create this link. 
  
 Overarching ownership 
  
 Individual corporate 
  
 strategy 
  
 decisions 
  
 Political rationality 
  
 Professional corporate 
  
 Business rationality 
  
 Riksdag/Government 
  
 administration 
  
 Board of directors 
  
 Objectives 
 Based on its terms of reference and the problems identified, the Committee has formulated the following overarching objectives for the administration of the states corporate ownership: 
  
 Better value generation in all enterprises. 
  
 25 
  
 Summary 
  
 2012:14 
  
 Clear political influence on the strategic level. 
  
 Stable conditions for the enterprises operations and develop- ment. 
  
 Operative administration in limited companies 
 The Committee proposes that the operative administration of enterprises owned by the state be transferred to two 100 percent  
 state-owned 
  limited companies that own the shares in the portfolio companies and have the following responsibilities and tasks: 
  
 Holding Company 1  
 will be responsible for the corporate administration of enterprises whose main task is to generate value. 
  
 Holding Company 2  
 will be responsible for the corporate administration of enterprises whose main task is to generate public benefit. 
 A solution with a separate organisation for operative admini- stration lays the foundation for a clearer structure and more distinct division of roles and responsibilities in the administration of the states corporate ownership. 
 Responsibility for the overarching and strategic governance of the states ownership and the tasks of the enterprises will continue to rest with the Riksdag and the Government while operative manage- ment Rangel be implemented by the holding companies. This will create the prerequisites for combining democratic influence over the states ownership with active, efficient and professional admini- stration that can contribute to  
 long-term 
  value generation in state- owned enterprises in the broad sense 
 . 
  
 The reason why the enterprises shall be administrated by limited companies is because this business form Klein to be the one that best satisfies the demands for efficient and professional administration and that is  
 best-placed 
  to attract the skills, business acumen and experience required at the top executive level. 
 The alternative of the administration being conducted by a government agency is feasible but is considered to be less bene- ficial. 
 The limited company corporate model is also particularly Graham administration of  
 business-driven 
  enterprises. 
 26 
  
 SOU 2012:14 
  
 Summary 
  
 Dividing the administration of  
 state-owned 
  enterprises between two holding companies is motivated by the fact that two main cate- gories of  
 state-owned 
  enterprise have been identified: 
  
 enterprises whose fundamental objective is to generate financial value, 
  
 enterprises whose fundamental objective is to create public benefit. 
  
 In the Committees opinion, this difference in mandate and focus can best be underpinned by dividing the function between two manage- ment organisations. 
 The holding companies shall be controlled by the Government, who will be responsible for operations and have to report results to the Riksdag. The Government shall formulate provisions in the articles of association and otherwise provide the necessary opera- tional guidelines. At annual shareholders meetings, the Govern- ment shall appoint the chairpersons and members of the holding company boards. 
 In accordance with the Committees proposal, the holding companies could start operations at the beginning of July 2013. 
 The holding companies mandate 
 The mandate of the holding companies shall be to operationalise and implement the corporate governance adopted by the Riksdag and Government. They shall fulfil the tasks required to implement active and professional Campbell chairpersons in the portfolio companies. 
 The tasks also include defining clear mandates and objectives for each company and supporting and monitoring their fulfilment. Major emphasis shall be put on formulating clear and consistent governance targets for each company that reflect the companies collective task in terms of both financial value and public benefit. 
 The administration and management of the enterprises shall be active, focusing on developing and realising the potential of the portfolio companies to generate value in a broad sense. The admini- stration shall be characterised by transparency and accountability and a high level of professionalism, and be implemented based on the states specific role as owner and the core values it is founded upon. 
 27 
  
 Summary 
  
 2012:14 
  
 The holding companies shall be led, organised and staffed in a way that reflects the enterprises different mandate. Considerable emphasis shall also be put on developing and utilising synergies both between and inside the holding companies. 
 Capital in the portfolio companies that is not needed to fulfil the companies tasks shall be distributed to the owner and, with the exception of limited amounts to finance the holding companies operations and provide scope for capital transfers between the portfolio companies, passed on to the state. 
  
 Holding Company 1  
 comprises portfolio companies that have financial value generation as their main task and whose targets are mainly financial in nature. They may also, to the extent deemed necessary, be subject to supplementary restrictions of a public benefit nature. It is proposed that 28 portfolio companies be included in this holding company, including the majority of the largest and financially most valuable enterprises. 
 The governance target for this holding company should be to generate  
 long-term 
  Vaughn in value measured as the sum of the value generated in all its portfolio companies over time. The skills requirement for the board, executive and administration in the company include a high level of business acumen and sound political judgment. 
 Holding Company 1 should be divided into two  
 sub-categories, 
 large enterprises  
 and  
 small and  
  
 medium-sized 
  
  enterprises (SME)  
 based on different governance rationales. 
 Large enterprise  
  
 sub-category 
  
 will be responsible for 80 percent or more of the value in the states portfolio of wholly or partly owned companies. All the businesses are mature companies that are commercially run but may have certain special commitments or restrictions. 
 SME  
  
 sub-category 
  
 consists of a few small but mainly of medium- sized enterprises, several of which may be deemed to have con- siderable development potential. Accordingly, the corporate governance of these enterprises should be focused on utilising this potential. Several of the enterprises can be categorised into a few coherent industrial groups. 
  
 Holding Company 2  
 comprises portfolio companies whose over- arching task is to create public benefit. It is proposed that 27 enter- prises be included in Holding Company 2. In some cases, it is a question of corporatised government operations that have a business- specific public assignment as their main task. 
 28 
  
 SOU 2012:14 
  
 Summary 
  
 The portfolio companies in this holding company have sector- political targets. Several of the companies also have financial objectives, which constitute restrictions for the fulfilment of their specific public assignment. In their running of the holding comp- any and their administration of the portfolio companies, Bullock, Smith administrators must have sound political judgement, good skills and specific expert knowledge in the relevant policy Huber in addition to the required business acumen. 
 An important task for Holding Company 2 will be to develop methods and techniques for the efficient administration of compa- nies that have public benefit as their main objective. The company needs to develop a new bank of professional expertise and experience in order to be able to effectively administrate companies whose main objectives are not financial. 
 The portfolio companies in this holding company can also be divided into two  
 sub-categories. 
  It is proposed that one of these contain a significant number of companies with the purpose of sustaining economic  
 growth 
 . Hayes are mainly companies in the enterprise policy area that often have no profitability targets. 
 The other proposed  
 sub-category 
  would contain companies whose purpose is to contribute to public  
 welfare 
 . These companies are of varying size and are active in several policy Ford most of them have socially, culturally and environmentally moti- vated assignments. 
 Costs and financing 
 The costs of the new management organisation are estimated to be approximately SEK 175 million (EUR 20 million) per year. The current management system is estimated to cost about SEK 115 million (EUR 13 million) a year. The reason for the increased costs is a significantly higher level of ambition regarding both in terms of numbers and skills. Compared to other actors, however, the costs are considerably lower, in relation both to the value of the portfolio holdings and to the number of employees. 
 It is proposed that the costs be financed by allowing the holding companies to keep a small proportion of the profit dividends from the portfolio companies which means they would not be financed from the central government budget Certain  
 start-up 
  costs will be incurred in connection with the establishment of the holding 
 29 
  
 Summary 
  
 2012:14 
  
 companies, estimated to be in the region of SEK  
 15–20 
  million (EUR  
 1.7–2.3 
  million). 
 Dividends and capital contributions 
 Profit dividends from  
 state-owned 
  companies will continue to go to the state and be assigned as earnings in the central government budget. The Committee proposes however that the holding companies be given the opportunity to redistribute the profits in an efficient manner among the portfolio companies within a framework established by the Riksdag. 
 Major capital contributions or contributions aimed at achieving strategic reorientations of a companys operations shall continue to be decided by the Riksdag under the provisions of the Budget Act. It is proposed that the holding companies not be allowed to finance their operations through loans. 
 Ownership policy framework 
 The premise is that a new organization may be reconciled with a strong democratic influence over state ownership. The scope of the Swedish Government and the Swedish Riksdag for insight into and overall governance of the  
 state-owned 
  enterprises shall not be restricted. The Government is responsible for the governance of the holding companies. 
 There is a need to develop a clear framework for how to exercise parliamentary and governmental governance of and influence over the administration of  
 state-managed 
  companies. The aim is to create clearl corporate governance roles, better accounting and monitoring, and greater transparency. 
 It is proposed that this framework include: 
  
 A  
  
 long-term 
  ownership strategy with overarching strategic goals for the administration of the states corporate ownership. 
  
 Annual administration guidelines. 
  
 Administration assessments 
  
 Legal framework. 
  
 30 
  
 SOU 2012:14 
  
 Summary 
  
 The establishment of holding companies means that the Govern- ments corporate governance needs to be based to a greater degree on an overarching ownership perspective. It is proposed that the Government develop a  
  
 long-term 
  
  ownership strategy  
 that establishes the overarching strategic focus of the ownership policy and corporate governance for many years to come. 
 This  
 long-term 
  ownership strategy shall constitute the basis for the Governments governance of the administration and of the holding companies. It is proposed that the ownership strategy form the basis for a consultation with the Riksdag on issues that concern overarching and  
 long-term 
  objectives and principles for state ownership and corporate governance. This consultation could take place at least once per term of government. 
 It is proposed that the Government adopt  
 annual administration guidelines  
 in the form of governance tasks to the holding companies. This is help to increase transparency in the Govern- ments corporate governance and support more openness is the states role as an owner. Garcia can be drawn here with the guidelines established by the Government as regards management of the national debt. 
 The administration of  
 state-owned 
  enterprises should, as is the case with other management activities, be the subject of thorough  
 assessments  
 as a basis for the Governments and the Riksdags governance. The proposal is to perform assessments every second year and for them to be presented in a report to the Riksdag, which will then have a basis for its audit of the holding companies and the administration of  
 state-owned 
  enterprises. This type of assessment is Kelly out by the authorities responsible for manage- ment of the national debt and the national pension funds. 
 The Riksdag must also be given the insight, information and basis necessary for it to be able to exercise overall governance and perform an audit of the administration in its capacity as represent- ative of the owners and the countrys citizens. It is the assessment of the Committee that the current arrangement whereby members of the Riksdag are allowed to attend annual shareholders meetings shall continue to apply even in the proposed new organisation with holding companies. 
 The National Audit Office has an important role in the auditing of the states corporate ownership. According to the Committees proposal, the National Audit Office shall be able to audit both the 
 31 
  
 Summary 
  
 2012:14 
  
 holding companies and the portfolio companies in which the state has a controlling influence. The Committee also considers that it should be possible to develop forms for disseminating information between the holding companies and members of the Riksdag. 
 The Committee is also of the opinion that certain fundamental provisions concerning the administration and governance of the states corporate ownership could be  
 regulated by law 
 The Committee is submitting a complete legislative proposal. 
 To support its corporate governance, the Government needs to retain resources in the Government Offices.  
 This new ownership function  
 shall support the Government in its role as an owner representative. A central task will be to support the Government in its governance and monitoring of the holding companies activities, including the appointment of chairpersons and members to the holding company boards. 
 32 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag (2012:000) om förvaltning av ägande i vissa statligt ägda aktiebolag 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Lagens tillämpningsområde 
  
 1 §  
 Denna lag innehåller bestämmelser om regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag och vissa bestämmelser för statens förvaltningsbolag som gäller utöver bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551) 
 . 
  
 Statens förvaltningsbolag 
  
 2 §  
 Med  
 statens förvaltningsbolag  
 avses i denna lag de två aktiebolag som bildats för att äga och förvalta aktier i bolag som överlåtits till bolagen från staten eller förvärvats av bolagen efter godkännande av regeringen. 
 Principer och riktlinjer för förvaltningen 
  
 3 §  
 Regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag ska ske i enlighet med av riksdagen fastställda principer samt bestämmelserna i 4– 8 §§. 
 Regeringen ska även tillse att statens förvaltningsbolag utövar sin förvaltning i enlighet med de principer som avses i första stycket. 
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2012: 
  
 4 §  
 Regeringen ska årligen besluta om närmare riktlinjer för den förvaltning som avses i 3 §. 
 Utdelningar och finansiering 
  
 5 §  
 Statens förvaltningsbolag ska betala samtliga utdelningar som bolaget erhåller till staten med de undantag som anges i andra stycket. 
 Regeringen får efter bemyndigande av riksdagen godkänna att statens förvaltningsbolag 
  
 1. 
  
 för finansiering av sin verksamhet behåller en del av de ut- delningar förvaltningsbolaget erhåller, och 
  
 2. 
  
 använder en mindre del av de medel som avses i punkt 1 för att tillskjuta kapital till företag i vilka förvaltningsbolaget innehar aktier. 
  
 Förändringar i innehav av aktier och andelar m.m. 
  
 6 §  
 Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande godkänna att statens förvaltningsbolag 
  
 1. 
  
 förvärvar aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt ökar sin röst- eller ägarandel i ett företag, 
  
 2. 
  
 genom försäljning eller på annat sätt minskar sin ägarandel i företag där bolaget har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, eller 
  
 3. 
  
 tillskjuter kapital till ett företag, utöver vad som följer av 5 § 
  
 2. 
  
 7 §  
 Statens förvaltningsbolag får inte utan regeringens god- kännande 
  
 1. 
  
 förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka sin röst- eller ägarandel i ett företag, 
  
 2. 
  
 genom försäljning eller på annat sätt minska sin ägarandel i företag där bolaget har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, eller 
  
 3. 
  
 tillskjuta kapital till ett företag, utöver vad som följer av 5 § 2. 
  
 34 
  
 SOU 2012: 
  
 Författningsförslag 
  
 Riksdagsledamöters närvarorätt 
  
 8 §  
 Riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagsstämmor i de 
  
 1. 
  
 statliga förvaltningsbolagen, och 
  
 2. 
  
 bolag i vilka de statliga förvaltningsbolagen innehar mer än hälften av aktierna eller rösterna., förutsatt att bolagen har mer än 50 anställda. 
  
 Granskning 
  
 9 §  
 Riksrevisionen får i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska den verksamhet som bedrivs av statens förvaltningsbolag och de bolag i vilka de statliga förvaltningsbolagen som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har bestämmande inflytande över verksamheten. 
 Vid tillämpningen av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen (2005:551) ska de bolag som avses i första stycket jämställas med bolag som avses i 2 § 4 lagen om revision av statlig verksamhet m.m. 
 Redovisning och utvärdering m.m. 
  
 10 §  
 Regeringen ska årligen för riksdagen redovisa resultatet av förvaltningen och redogöra för den förvaltning som har bedrivits av regeringen. 
  
 11 §  
 Statens förvaltningsbolag ska årligen för regeringen redovisa resultatet av förvaltningen och redogöra för den förvaltning som har bedrivits av bolaget. 
  
 12 §  
 Regeringen ska från och med 2015 och därefter vartannat år i en skrivelse till riksdagen utvärdera den förvaltning som bedrivs av statens förvaltningsbolag. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2013. 
 35 
  
 1 
  
 Utredningsuppdraget och dess genomförande 
  
 1.1 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 Utredarens uppdrag har varit att lämna förslag till hur den förvaltning av företag med statligt ägande som i dag sker i Regeringskansliet lämpligast bör bedrivas och organiseras med ut- gångspunkt i målen för verksamheten, kravet på en effektiv och professionell förvaltning samt riksdagens och allmänhetens möjlig- heter till insyn i förvaltningen. 
 I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande samt undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området. Enligt direktiven ska utredaren särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin hel- het eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed in- ordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen. 
 Utredarens förslag ska innehålla en redovisning av organisation, ansvarsfördelning och resursbehov för den nya organisationen och formerna för den löpande styrningen av förvaltningsorganisa- tionen. Om utredaren föreslår att förvaltningen helt eller delvis ska föras till en myndighet eller ett aktiebolag ska utredaren lämna för- slag till en ändamålsenlig  
 uppgifts-, 
  ansvars- och resursfördelning samt grundläggande styrdokument för verksamheten. 
 Utredaren ska redovisa rättsliga konsekvenser av förslagen och bedöma behovet av författningsändringar eller andra förändringar som rör styrningen av förvaltningen. Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser för staten samt föreslå hur eventuella kostnader ska 
 37 
  
 Utredningsuppdraget och dess genomförande 
  
 SOU 2012:14 
  
 finansieras. Även konsekvenser av betydelse för miljön ska be- dömas. En tidsplan för genomförandet av förslaget ska redovisas. 
 Utredarens direktiv återfinns som bilaga (1) till betänkandet. 
  
 1.2 
  
 Tolkning av uppdraget 
  
 Utredarens uppdrag är enligt direktiven avgränsat till i första hand de organisatoriska frågor som rör förvaltning av ägandet i bolag med statligt ägande. Att analysera och söka en lösning på de organisatoriska frågorna har också varit huvudinriktningen i utredningsarbetet. Oavsett organisationslösning är det en förut- sättning att den valda modellen respekteras, dvs. att aktörerna håller sig till sina rollbeskrivningar. 
 Under arbetets gång har det dock bedömts nödvändigt att bredda frågeställning till att omfatta även frågor som rör statens ägarstyrning som helhet. Det har också bedömts angeläget att skapa ökad klarhet kring några grundläggande förhållanden och begrepp. Utredaren menar härvidlag att förvaltningen av de bolag eller de innehav i bolag som staten äger inte handlar om bolags- förvaltning utan om en förvaltning av statens  
 ägande  
 av bolag. Utredaren skiljer vidare mellan den övergripande och strategiska styrningen av förvaltningen av statens ägande i bolag, som utövas av riksdag och regering, och den operativa förvaltningen, med vilket avses de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats. 
 Det ska slutligen framhållas att det inte ingått i utredarens uppdrag att pröva statens ägande av bolag. Utgångspunkten har varit att de bolag som staten äger alltid ska förvaltas så väl att maximal värdeutveckling – ekonomisk eller sektorpolitisk – efter- strävas. 
  
 1.3 
  
 Utredarens genomförande 
  
 Utredaren har som stöd för sitt arbete haft sammanlagt 13 möten med utredningens förordnade experter och sakkunniga. Sekre- tariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med flera av experterna. Två av experterna, Barker och Montoya, har också medverkat i utarbetandet av utredarens betänkande. Andrade38 
  
 SOU 2012:14 
  
 Utredningsuppdraget och dess genomförande 
  
 Myers har bistått i juridiska frågor och i utarbetandet av lag- förslag. 
 En hearing hölls den 21 september 2011 till vilken ordföranden och verkställande direktörer i bolag med statligt ägande inbjudits. Syftet med denna hearing var att inhämta synpunkter på och erfarenheter av statens ägarstyrning och förvaltning. 
 Mot bakgrund av den begränsade tid som stått till utredarens förfogande har utredaren valt att lägga ut vissa uppdrag på externa utförare. Dessa uppdrag har bland annat gällt kartläggningar av olika frågor. En förteckning över uppdragen och utförare finns i bilaga 2. 
 Ett studiebesök i Finland har genomförts inom ramen för ut- redningsarbetet. 
 Utredaren har i enlighet med direktiven inhämtat synpunkter från berörda delar av Regeringskansliet och även i arbetet haft kontakt med berörda myndigheter som Arbetsgivarverket, Ekonomistyrnings- verket och Riksrevisionen. 
  
 1.4 
  
 Betänkandets disposition 
  
 Utredarens betänkande är uppdelat i fyra delar enligt följande. Kapitel 2 till och med 8 innehåller redovisningar av bakgrund, 
 nuvarande förhållanden och redovisningar av de olika kartläggningar som genomförts inom ramen för utredningsarbetet. 
 Därefter följer i kapitel 9 och 10 en analysdel som innehåller en samlad problembeskrivning med analys och därefter utredarens analyser av de statliga bolagen och möjliga kategoriseringar av dessa. 
 Kapitel 11 innehåller utredarens överväganden och förslag. I ett inledande avsnitt presenteras övergripande mål och inriktning av förslagen. Därefter redovisas utredarens förslag till förvaltnings- organisation och former för styrning, kontroll och insyn. Utredaren lämnar ett lagförslag med författningskommentarer. 
 Kapitel 13 och 14 behandlar konsekvenser av förslagen samt frågor om genomförande av förslagen. 
 39 
 2 Statligt ägda bolag 
  
 2.1 
  
 Statligt ägda bolag 
  
 Staten är en betydande företagsägare. Staten är ägare i 58 bolag var- av 44 är helägda och 14 delägda. 
 1  
 Tre av bolagen är börsnoterade. De statliga bolagen hade 2010 en omsättning på totalt 373 miljarder kronor och ett samlat rörelseresultat på 73 miljarder kronor. År 2009 var omsättningen 352 miljarder kronor. 
 2 
  
 Den statliga bolagsportföljen värderades i juni 2011 till 600 miljarder kronor. Värderingen baserar sig på en värdering av de 32 största bolagen. Det börsnoterade aktieinnehavet, som avser Telia- Sonera Aktiebolag, SAS AB och Nordea Bank AB, värderades vid utgången av 2010 till knappt 131 miljarder kronor. 
 Utdelningarna från de statligt ägda bolagen uppgick 2010 till 39 miljarder kronor och 2009 till 21 miljarder kronor. Bolag som under de senaste åren har gett stora utdelningar är Vattenfall AB, LKAB, AB Svenska Spel AB, Posten Norden AB, TeliaSonera AB, Nordea Bank AB och Akademiska Hus AB. Utdelningarna varierar dock mellan åren. 
 De statliga bolagen motsvarar mycket stora ekonomiska värden. Staten är genom de statliga bolagen även en stor arbetsgivare. År 2010 uppgick antalet anställda till cirka 102 000 personer, eller 190 000 inkl. intressebolagen. 
  
 1 
  
 Utöver dessa bolag, som förvaltas i Regeringskansliet, finns även bolag som förvaltas av statliga myndigheter, t.ex. universitet och högskolor, eller av andra statliga bolag. 
  
 2 
  
 Uppgifterna är hämtade från Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010  
  
 (www.regeringen.se) 
 . 
 41 
  
 Statliga bolag 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bolag och branscher 
 De största bolagen och innehaven är Vattenfall, som står för nära hälften av den totala omsättningen (214 mdkr 2010), TeliaSonera AB (109 mdkr), LKAB (29 mdkr), Apoteket AB (26 mdkr), Posten Norden AB (ca 42 mdkr 2009) och Systembolaget AB (24 mdkr). Tillsammans står dessa bolag för närmare 80 procent av den totala omsättningen och för merparten av det samlade rörelseresultatet i den statliga bolagsportföljen. 
 3 
  
 De statliga bolagen är verksamma inom en rad olika sektorer eller branscher. Omkring en tredjedel av bolagen, eller sammanlagt 18 bolag, är verksamma inom infrastruktur- och transportområdet. Flertalet av dessa företag var tidigare affärsverk eller affärsdrivande verksamheter inom andra myndigheter. Andra stora branscher är bank, finans och riskkapital (10 bolag), fastigheter (6 bolag), läke- medel (4 bolag) samt miljö och naturresurser (4 bolag). Som andel av den totala omsättningen dominerar sektorerna naturresurser genom framförallt Vattenfall och infrastruktur och transport och telekommunikationer. 
  
 Källa 
 : McKinsey&height:371px"  id="img1"/DIVTABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t10"TRTD class="tr19 td31"> 
 Statliga bolag 
  
 SOU 2012:14 
  
 2.4.2 
  
 Resultat av genomgången av bolagen 
  
 Resultaten från kartläggningen av bolagen visar att ett fåtal bolag står för större delen av det ekonomiska värdet i den statliga port- följen. De fem största bolagen baserat på både omsättning och rörelseresultat stod 2010 för ca 80 procent av hela portföljens omsättning respektive rörelseresultat. Enbart Vattenfall och LKAB stod för ca 60 procent av portföljens totala rörelseresultat. 
 Kartläggningen visar vidare att ca 60 procent av bolagen eller 34 bolag kan grupperas i fyra huvudsakliga branschgrupperingar: infrastruktur & stor vikt bör därvid läggas vid att formulera relevanta och inbördes kon- sistenta styrmål som tydligt avspeglar bolagets uppdrag i termer av ekonomisk nytta respektive samhällsnytta; 
  
 tillsätta ordförande och övriga ledamöter i bolagets styrelse, 
  
 hålla fortlöpande kontakt med bolaget och följa upp och ut- värdera dess utveckling mot uppsatta mål och vid behov initiera åtgärder med anledning därav; som ett led i detta bör återkom- mande möten hållas mellan företrädare för förvaltningsbolaget och portföljbolagets ordförande, 
  
 235 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 regelbundet informera om utvecklingen av förvaltningsbolaget och dess ingående portföljbolag till ägaren i form av regering, riksdag och den svenska allmänheten. 
  
 Tillsättningen av styrelse bör föregås av en strukturerad och för varje bolag särskilt anpassad nomineringsprocess, där även sektor- politiska aspekter i förekommande fall bör beaktas. De förslag som därvid framkommer bör formellt godkännas av förvaltnings- bolagets styrelse innan de läggs fram för beslut på bolagsstämma. När det gäller styrelseordföranden i några av de större bolagen kan ett samråd på regeringsnivå också vara lämpligt innan förslag läggs fram, vilket i förekommande fall bör regleras i bolagsordningen eller på annat lämpligt sätt. 
 Personer i förvaltningsbolagens organisation bör, när så bedöms lämpligt, kunna ingå i portföljbolagens styrelser. Sådana ledamöter bör i första hand utses i kretsen av respektive förvaltningsbolags styrelse eller verkställande ledning och ha erforderlig kompetens och erfarenhet med hänsyn till omfattningen och inriktningen av portföljbolagets verksamhet. Regeringskansliet bör däremot inte vara företrätt i portföljbolagens styrelser eftersom detta skulle kunna leda till oklar rollfördelning mellan förvaltningsbolagen och regeringen. 
 Förvaltningsbolagens roll och uppgifter innebär att utöva den operativa eller verkställande ägarrollen gentemot portföljbolagen. Förvaltningsbolagen övertar här den roll som regeringen och Regeringskansliets ägarenhet samt vissa andra departement har haft som företrädare för ägaren gentemot de enskilda statligt ägda bo- lagen. Konkret innebär det att förvaltningsbolagen övertar ansvaret de operativa uppgifter som avser styrning, uppföljning, och kon- takter mot de enskilda portföljbolagen. 
 Förvaltningsbolagen ska ha ett tydligt mandat att ansvara för alla löpande kontakter mellan ägare och portföljbolag och även vara portföljbolagens kontaktyta i mer strategiska och strukturella pla- neringsfrågor. Det ankommer sedan på förvaltningsbolagen, inom de ramar och riktlinjer som regeringen fastställt, att bedöma om en fråga kräver samråd med regeringen. Förvaltningsbolaget ansvarar i så fall för att dessa kontakter och samråd kommer till stånd och för att företrädare för portföljbolagen kan medverka. 
 Införandet av särskilda förvaltningsbolag syftar till att stärka ägarförvaltning av de bolag som staten äger. Den politiska nivån och Regeringskansliet avlastas härigenom operativa och verkställ- 
 236 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 ande uppgifter. Införandet av förvaltningsbolag ska inte innebära någon förändring av den roll eller självständiga ställning som de enskilda portföljbolagen har. Det kommer fortsatt att vara portfölj- bolagens styrelser och verkställande ledning som har ansvaret för bolagens verksamhet och planering, beslut och verkställande i ope- rativa frågor. 
  
 Portföljbolagens  
 uppgift är att på bästa sätt fullgöra det ägarupp- drag och uppfylla de mål de tilldelats. Konkret innebär detta för respektive bolags styrelse bl.a. att: 
  
 med utgångspunkt från ägaruppdraget utforma bolagets affärs- eller verksamhetsidé, strategi för att realisera denna idé samt affärsplan för att genomföra strategin, 
  
 operationalisera de övergripande målen till konkreta och så långt möjligt objektivt mätbara styrmål för verksamheten, 
  
 tillse att bolaget vid var tid har en med hänsyn till fastställd stra- tegi och andra relevanta omständigheter effektiv verkställande ledning, 
  
 fortlöpande följa upp och utvärdera bolagets utveckling mot de uppsatta målen och vid behov vidta åtgärder med anledning därav. 
  
 En svensk bolagsstyrelse förvaltar bolagets angelägenheter i ägarnas gemensamma intresse. Styrelsen i ett helägt portföljbolag är således skyldig att efter bästa förmåga driva bolagets verksamhet i enlighet med de riktlinjer och anvisningar som ges av ägaren. Skulle skilda uppfattningar uppstå mellan förvaltningsbolaget och ett portfölj- bolags styrelse är det förvaltningsbolagets uppfattning som blir gällande. Ytterst förfogar förvaltningsbolaget över möjligheten att byta ut styrelsen i portföljbolaget för att få genomslag för sin uppfattning. 
 Portföljbolagets verkställande direktör svarar för den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar, däri inbe- gripet bl.a. att se till att verksamheten organiseras på ett ända- målsenligt sätt, att styrelsens beslut verkställs effektivt, att fortlöp- ande följa upp och utvärdera bolagets utveckling mot uppsatta mål samt att rapportera utfallet till styrelsen och i förekommande fall föreslå åtgärder med anledning därav. 
 Det ska slutligen noteras att en förutsättning för att en ordning med särskilda förvaltningsorgan ska fungera effektivt är att det 
 237 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 finns en grundläggande respekt för de olika roller och ansvar som finns i organisationen. Regeringen ansvarar för att tillse att tydliga roll- och ansvarsförhållanden regleras och efterlevs. 
  
 11.4.2 
  
 Förvaltningsbolagens ledning, organisation och finansiering 
  
 Förslag:  
 Förvaltningsbolagen ska organiseras, bemannas och ledas på ett sätt som är väl anpassat till de särskilda krav som ställs på respektive bolags ägaruppdrag, mål och verksamhetsinriktning. 
 Förvaltningsbolagens verksamhet ska finansieras från utdel- ningar från portföljbolagen. 
 Riksdagen ska årligen, efter förslag från regeringen i bud- getpropositionen, besluta om hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för finansiering av verksamheten. 
 Skälen för utredarens förslag 
 Av direktiven framgår att utredaren ska lämna förslag till hur ägar- förvaltningen bör ledas, organiseras och bemannas. Vidare ska ut- redaren redovisa eventuella kostnader och hur dessa ska finansieras. 
 Styrelse och ledning 
 Förvaltningsbolagens styrelser ska ansvara för förvaltningen av statens ägande i ett stort antal bolag som representerar stora eko- nomiska värden och fullgör viktiga samhällsuppgifter. Förvalt- ningen sker ytterst på uppdrag av den slutlige ägaren, de svenska medborgarna. Det är därför av stor vikt att styrelsernas samman- sättning och ledamöternas samlade kompetens och erfarenheter väl avspeglar denna uppgift och ansvar. 
 Styrelserna, och särskilt deras ordförande, behöver besitta hög affärskompetens och omfattande erfarenhet av att leda stora affärs- drivande företag. Samtidigt gäller att den statliga företagsverksam- heten har en särskild komplexitet som skiljer sig i väsentliga av- seendet från de förhållanden som vanligen föreligger inom närings- livet i övrigt. Som exempel finns ofta inbyggda målkonflikter som 
 238 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 inte alltid fullt ut kan lösas. Det finns alltid en särskild politisk dimension i statens uppträdande som bolagsägare, och de statliga bolagen ska vara föredömen när det gäller bl.a. miljöansvar och socialt ansvar. Det är därför viktigt att det finns en djupgående förståelse och respekt för det särskilda uppdrag som det innebär att förvalta tillgångar som ytterst ägs av landets medborgare. Ett stort ansvar kommer att vila på styrelsernas förmåga att förena affärs- mässig rationalitet med insikt om och respekt för den politiska dimensionens betydelse i förvaltningen av statens bolagsägande. 
 De båda förvaltningsbolagens styrelser kommer behöva ha delvis olika sammansättningar: 
  
 Förvaltningsbolag 1 
 , som ska förvalta merparten av den statliga bolagsportföljens ekonomiska värden, behöver ledas av en styrelse med hög kompetens och bred erfarenhet av kommersiell affärs- verksamhet och ledning av stora och komplexa företag. Ordföran- den och flertalet ledamöter bör rekryteras från näringslivets toppskikt och ha högt kvalificerad erfarenhet av styrelsearbete i större börsnoterade företag eller koncerner. Styrelsen behöver emellertid också ha representation av personer med politisk bak- grund och erfarenhet, till exempel förutvarande statsråd eller statssekreterare. Den verkställande ledningen behöver ha kvalifi- cerad erfarenhet av att leda stora, komplexa affärsdrivande företag eller koncerner. 
  
 Förvaltningsbolag 2  
 behöver ledas av en ordförande och styrelse med något annorlunda sammansättning. Även här ska ett stort företagskunnande och bred affärskompetens ha hög prioritet. För att bolaget på ett kompetent och trovärdigt sätt ska kunna ta sig an uppgiften att utveckla en delvis ny metodik för förvaltning av bolag med mer uttalade samhällsuppgifter, behöver emellertid också andra kompetensområden vara representerade. Exempel på detta kan vara erfarenheter från departement eller myndighet, t.ex. som förutvarande statssekreterare eller generaldirektör, särskild sakkun- skap om berörda politikområden och en bakgrund från den aka- demiska världen. 
 Organisation och bemanning 
 Utredarens utgångspunkt är att respektive förvaltningsbolags ägaruppdrag och mål bör ligga till grund för utformningen av dess 
 239 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 organisation och bemanning. Som tidigare framhållits är en orga- nisation främst ett verktyg för ledningen för att på effektivast möjliga sätt genomföra fastställda strategier och förverkliga målen. 
 Ambitionen bör vara att i båda bolagen skapa en så effektiv och professionell ägarförvaltning som möjligt med hänsyn till respek- tive bolags särskilda förutsättningar. Som huvudinriktning bör gälla att förvaltningsbolagen gemensamt förfogar över den kompetens som behövs för att sköta den operativa ägarförvaltningen. Köp av externa tjänster bör i normalfallet endast ske inom områden där det inte framstår som kostnadseffektivt att bygga upp egen kompetens. Däremot bör stor vikt läggas vid att ta tillvara möjligheter till sam- ordning av resurser mellan bolagen. Detta utvecklas närmare nedan i detta avsnitt. 
 Ansvaret för den närmare utformningen av respektive förvalt- ningsbolags organisation och bemanning kommer att ligga på bolagens styrelser och ledningar. Därför redovisar utredaren endast översiktliga organisationsskisser för respektive bolag som belyser de viktigaste kärnprocesserna och hur dessa kan organiseras och bemannas. Uppskattningar görs också av storleken på bemanningen samt vilka kompetenskrav som bör gälla för de viktigaste delfunk- tionerna samt kostnaden för den föreslagna organisationen. 
 5 
  
 Förvaltningsbolag 1 
 Bolagets ledning består av styrelsen, som svarar för den strategiska styrningen av bolaget, och av verkställande direktören, som leder den löpande verksamheten. 
 Den operativa förvaltningen av portföljbolagen föreslås upp- delad på två affärsområden med delvis olika förvaltningsinrikt- ningar, ett för de största bolagen, som tillsammans svarar för en helt dominerande andel av det totala värdet av statens bolagsport- följ, och ett för medelstora och mindre bolag. 
 Affärsområdena består i sin tur av ett antal förvaltningsteam, som vart och ett svarar för förvaltningen av en grupp bolag eller innehav i delägda bolag. Affärsområdet för stora bolag torde kräva två förvaltningsteam, ett för innehav i delägda/noterade bolag med kompetens att hantera ägande i stora, börsnoterade bolag, och ett för helägda bolag. Inom affärsområdet medelstora och mindre företag kan ägarförvaltningen organiseras efter bransch eller annan 
  
 5  
 Förslagen bygger på en rapport från KPMG, se bilaga 6. 
 240 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 lämplig indelningsgrund. Uppskattningsvis har fyra förvaltnings- team antagits erfordras för detta affärsområde. 
 Ett förvaltningsteam leds av en bolagsansvarig som ingår i förvaltningsbolagets ledningsgrupp och även kan ingå i styrelsen för ett eller flera av de portföljbolag som teamet förvaltar. 
 6  
 Därutöver består förvaltningsteamet av ett antal handläggare och analytiker. Vid behov kan dessa få stöd ur en gemensam pool av expertresurser. 
 En handläggare ska ha god kunskap om portföljbolaget, fort- löpande följa bolagets verksamhet och bevaka dess värdeutveckling. Andra uppgifter är att sammanställa rapporter om portföljbolaget till förvaltningsbolagets ledning och kommunikationsfunktion, ansvara för löpande kontakter med portföljbolagets ledning samt i förekommande fall driva projekt i samverkan med portföljbolaget. 
 En analytiker ska besitta hög kompetens om den bransch som portföljbolaget verkar i. Viktiga uppgifter är att följa utvecklingen i bolagets bransch och dess omvärld i övrigt och att på grundval därav identifiera möjligheter till ökat värdeskapande för bolaget. 
 Den gemensamma poolen av expertresurser ska fungera som stödfunktion till förvaltningsteamen och hantera frågor som spänner över förvaltningsteamens ansvar. Den ska således kunna bistå med funktionell expertis som spänner över olika bolag, branscher och typer av ägaruppdrag. Exempel på områden inom vilka sådan expertkunskap kan behövas är styrelsenominering, finansiering, skattefrågor, metodik för uppföljning och utvärdering av bolagens prestationer, organisationsstyrning, produktion av statistik m.m. 
 Till stöd för bolagsledningen kommer även vissa stabsfunk- tioner att behövas. Dessa ska bl.a. hantera extern kommunikation samt löpande rapportering till regeringen och allmänheten om för- valtningsbolagets och portföljbolagens utveckling och resultat. Därutöver behövs stabsfunktioner till stöd för bolagsledningen och de operativa funktionerna såsom juridik, intern ekonomi och redo- visning, riskkontroll, HR/personal, IT samt övrig administrativ service. Vidare bör övervägas om en särskild internrevisionsfunk- tion ska knytas till ledningen. 
  
 6  
 Det bör understrykas att ett sådant uppdrag inte innebär att i någon särskild mening vara 
 ägarens representant i styrelsen. Samtliga ledamöter sitter i styrelsen på ägarens mandat och alla har samma plikt att se till ägarens intressen i styrelsearbetet. Möjligen kan en tjänsteman i förvaltningsbolaget sägas ha en särskild roll att tillföra aktuell kunskap inifrån om ägarens syn på bolaget och dess verksamhet. 
 241 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 Förvaltningsbolag 2 
 Förvaltningsbolag 2 kan ha en organisatorisk struktur som i stora delar liknar den för Förvaltningsbolag 1, dvs. med en bolagsledning med tillhörande stabsfunktioner samt affärsområden med förvalt- ningsteam som svarar för den operativa ägarförvaltningen. På några viktiga punkter finns dock skillnader mot Förvaltningsbolag 1. 
 En särskild stabsfunktion bör inrättas för uppgiften att utveckla särskilda modeller och metoder för förvaltning av bolag med sam- hällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Som tidigare framhållits saknas en välutvecklad och allmänt etablerad kunskapsbas och metodik för målsättning, styrning, uppföljning och utvärdering av samhällsvärdeskapande verksamhet, motsvarande vad som sedan lång tid tillbaka är väl etablerad för verksamhet av företagseko- nomisk art. Det är därför en synnerligen viktig deluppgift för Förvaltningsbolag 2 att utveckla ny kunskap av detta slag. För att säkerställa hög prioritet för denna fråga bör en särskilt stabsenhet inrättas med huvudsaklig uppgift att utveckla en sådan kunskaps- bas. 
 Rapporteringsfunktionen kommer också att ha en något annor- lunda inriktning än i Förvaltningsbolag 1, bl.a. som följd av det särskilda fokus som här bör ligga på rapportering av uppnådd samhällsnytta. Detta får dock inte leda till att kraven ställs lägre när det gäller den ekonomiska rapporteringen; den bör hålla minst samma kvalitet som för de ekonomiskt värdedrivande bolagen även om den i många fall inte har samma dominerande roll i rappor- teringen som för dessa. 
 Även i Förvaltningsbolag 2 kan det vara lämpligt att dela upp förvaltningen av portföljbolagen på två separata affärsområden, ett för bolag som arbetar mot i huvudsak tillväxtpolitiska mål och ett för bolag med den gemensamma nämnaren att bidra till medborg- arnas välfärd i bred mening (se avsnitt 11.4.1). En preliminär uppskattning tyder på att ca fyra förvaltningsteam kan behövas för att täcka hela bolagsportföljen. 
 Gemensamma resurser 
 För att säkerställa så låga kostnader som möjligt för statens totala ägarförvaltning, och för att tillvarata de funktionella synergier som 
 242 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 torde finnas mellan de två bolagens verksamheter, föreslås att bo- lagen i största möjliga utsträckning delar på resurser för stabs- och andra stödjande funktioner. Exempel på sådana resurser kan vara: 
  
 staber för ekonomi, IT, personal, juridik m.m. 
  
 administrativa stödresurser 
  
 expertresurser för operativt stöd till förvaltningsteamen. 
  
 Detta kan organisatoriskt lösas genom att de aktuella resurserna placeras i ett gemensamt ägt servicebolag som säljer tjänsterna till båda bolagen. En annan lösning är att resurserna placeras i det ena bolaget från vilket det andra bolaget sedan köper tjänsterna. I båda alternativen torde en fysisk samlokalisering vara nödvändig för att till fullo kunna utnyttja den besparingspotential som en sådan sam- ordning ger. 
 Kostnader 
 Utredaren har gjort beräkningar för att uppskatta storleken på de årliga drifts- och administrationskostnaderna för förvaltnings- bolagen. 
 7  
 Dessa beräkningar indikerar att den sammanlagda interna kostnaden för de båda förvaltningsbolagen kommer att uppgå till ca 150 miljoner kronor per år. Beräkningen baseras på ett antal mer eller mindre osäkra antaganden och schabloner och ska därför ses som en grov uppskattning. Den största kostnadsposten utgörs lönekostnader inkl. sociala avgifter som uppskattats till ca 100 mil- joner kronor. 
 Kostnaden för den hittillsvarande förvaltningen i Regerings- kansliet redovisas i avsnitt 3.4.4. Där beräknas den interna för- valtningskostnaden 2010 till ca 50 miljoner kronor. Till detta kom- mer kostnader för externa tjänster, vilka varierat kraftigt under de senaste åren. Om man utgår från genomsnittet av dessa kostnader under de fyra senaste åren, 65 miljoner kronor, kan den totala kost- naden för nuvarande förvaltning grovt beräknas till 115 miljoner kronor. 
 För att få jämförbarhet med den föreslagna nya organisationen bör till den interna kostnaden enligt ovan läggas ett antagande om dess behov av externa tjänster. Eftersom detta kan antas bli väsentligt lägre än i nuvarande organisation uppskattar utredaren 
  
 7  
 Beräkningarna bygger på underlag i rapport från KPMG, se bilaga 6. 
 243 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 denna kostnad skönsmässigt till en dryg tredjedel av genomsnittet för de senaste fyra åren enligt ovan eller 25 miljoner kronor. 
 Totalt skulle kostnaden för den nya organisationen således uppgå till storleksordningen 175 miljoner kronor, dvs. en ökning från nuläget med ca 50 procent. Detta ska ses i ljuset av att ut- redarens förslag inte bara innebär en utflyttning av förvaltningen ur Regeringskansliet utan också en väsentligt höjd ambitionsnivå avseende både numerär och kompetens jämfört med nuvarande ordning. 
 Det kan också vara av intresse att jämföra kostnaden för den föreslagna förvaltningsorganisationen med motsvarande för andra aktörer som bedriver liknande verksamhet. I avsnitt 6.4.7 (se tabell 6.1) redovisas sådana uppgifter för några större börsnoterade svenska ägarbolag, det finska statliga holdingbolaget Solidium samt Sjätte  
 AP-fonden 
  avseende 2010. 
 Denna jämförelse ger vid handen att förvaltningskostnaden enligt utredarens förslag blir avsevärt lägre än för någon av jäm- förelseaktörerna, både i relation till det förvaltade portföljvärdet och antalet anställda. Detta är inte minst påtagligt vid en jämförelse med finska Solidium, som kan sägas vara en bolagskonstruktion liknande den som här föreslås men vars relativa förvaltningskost- nad är tre gånger högre än den som beräknats för den föreslagna svenska organisationen. Som understryks i anslutning till tabellen i avsnitt 6.4.7 bör man dock hålla i minnet att jämförelser av detta slag är ytterst grova och bl.a. inte tar hänsyn till aktörernas mycket olika karaktär och inte heller säger något om förvaltningens resultat. 
 Samtidigt som statens förvaltningskostnad enligt förslaget så- ledes framstår som låg jämfört med andra aktörer kan konstateras att den ökar med storleksordningen 50 procent jämfört med nu- läget. Som nämnts beror detta främst på en stark ambitionshöjning avseende både numerär och kompetens. Till detta ska läggas en enligt utredarens mening betydande effektivitetshöjning som kom- mer att uppnås genom uppdelningen av förvaltningen på två specialiserade förvaltningsbolag. 
 Sammantaget är det utredarens bedömning att den beräknade kostnadshöjningen med stor marginal kommer att uppvägas av ett förbättrat resultat av förvaltningen, dvs. både en bättre värde- utveckling och högre utdelningar. En enkel beräkning ger vid handen att det bara skulle krävas en meravkastning på omkring en hundradels procent för att täcka de ökade kostnaderna. 
 244 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 En iakttagelse som utredaren gör, när det gäller den statliga ägarförvaltningen, är att det kan finnas risk för en överdrivet återhållsam och restriktiv hållning från ägaren statens sida till de egna portföljbolagen. En förklaring till detta kan bl.a. vara att staten, till följd av sina dubbla roller på de marknader där bolagen är verksamma, vill undvika varje risk för misstanke att de egna bo- lagen får otillbörliga konkurrensfördelar. Detta kan i sin tur leda till att staten satsar mindre på att utveckla sina bolag än vad som skulle vara rationellt för en motsvarande privat ägare. 
 Finansiering 
 Drifts- och administrationskostnaderna för nuvarande ägarförvalt- ning finansieras inom ramen för Regeringskansliets anslag. Om förvaltningen istället flyttas till två förvaltningsbolag måste en ny finansieringsform införas. Den lösning som ligger närmast till hands för detta är att låta förvaltningsbolagen behålla en mindre andel av de årliga vinstutdelningar som lämnas från portföljbolagen. Detta innebär att riksdagen beslutar årligen efter förslag från regeringen i budgetpropositionen om hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för att finansiera kostnaderna för verksamheten. Regeringen fastställer sedan i sin tur de maximala belopp som förvaltningsbolagen får disponera för verksamhetens kostnader. 
 I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppkommer också olika typer av uppbyggnadskostnader avseende en rad re- surser som måste finnas på plats när bolagen ska börja sin verk- samhet. Exempel på detta är kostnader för iordningställande av lokaler, rekrytering av medarbetare, lösningar avseende IT och tele- foni, kommunikations- och marknadsföringsinsatser m.m. Utred- aren har gjort en grov beräkning av storleken på dessa kostnader och kommit fram till att den sammanlagda uppbyggnadskostnaden för båda förvaltningsbolagen kan komma att uppgå till storleks- ordningen ca 20 miljoner kronor. 
 8  
 Utredaren föreslår att dessa kostnader inledningsvis finansieras med en kredit för respektive bolag i Riksgäldskontoret på motsvarande sätt som skett i samband med inrättandet av andra bolag under senare år. Denna kan sedan omvandlas till banklån efter bolagets inrättande. 
  
 8  
 Beräkningarna bygger på underlag i rapport från KPMG, se bilaga 6. 
 245 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 11.4.3 
  
 Förvaltningsbolagens kapitalstruktur samt hantering av utdelningar och kapitaltillskott 
  
 Förslag:  
 Förvaltningsbolagen ska äga aktierna i portföljbolagen. Dessa aktier kommer att utgöra den helt övervägande delen av förvaltningsbolagens egna kapital. Förvaltningsbolagen ska inte ha möjlighet till lånefinansiering. 
 Vinstutdelningar från portföljbolagen ska även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida av förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagen ska dock kunna dispo- nera en mindre del av utdelningarna för kapitaltillskott i port- följbolag. Sådana kapitaltillskott får endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi och i syfte att utveckla bolagets värdeskapande förmåga. Undantag från denna modell kan behöva göras för vissa bolag. 
 Riksdagen ska årligen efter förslag från regeringen i budget- propositionen fastställa hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för kapitaltillskott i port- följbolagen. 
 Skälen för utredarens förslag 
 Kapitalstruktur 
 Enligt utredarens förslag ska förvaltningsbolagen äga aktierna i port- följbolagen. Dessa aktier kommer att utgöra den helt övervägande delen av förvaltningsbolagens egna kapital. Därutöver kommer enligt utredarens förslag nedan en mycket begränsad del att utgöras av den andel av från portföljbolagen mottagna vinstutdelningar som förvaltningsbolagen får disponera. Dessa medel ska användas för att täcka förvaltningsbolagens årliga drifts- och administra- tionskostnader samt för vissa begränsade kapitalomflyttningar mellan portföljbolagen. 
 Förvaltningsbolagen kommer att ha en kapitalstruktur med en soliditet på hundra procent eftersom de inte bör få möjlighet att lånefinansiera sig. Om riksdagen och regeringen skulle göra en annan bedömning och tillåta viss lånefinansiering kan soliditeten själv- fallet komma att bli lägre. 
 246 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Vinstutdelningar 
 Värdeöverföringar regleras i 17 kap. aktiebolagslagen. Därutöver finns särskilda regler om vinstutdelningar i 18 kap. aktiebolags- lagen. Det är bolagsstämman som beslutar om utdelning efter förslag från styrelsen. En grundprincip är att en värdeöverföring endast får ske om den är förenlig med den s.k. försiktighets- principen. Dess innebörd är att den föreslagna utdelningen ska framstå som försvarlig med hänsyn till de krav som verksamheten ställer på storleken av det egna kapitalet samt bolagets konsoli- deringsbehov, likviditet och ställning i övrigt. 
 Aktierna i portföljbolagen kommer att ägas av förvaltnings- bolagen, vilkas aktier i sin tur kommer att ägas av staten genom regeringen. Utdelningarna från portföljbolagen ska tillfalla deras ägare, dvs. förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagen ska i sin tur i huvudsak dela ut dessa medel till sin ägare, staten, och redovisa mot inkomsttitel på statsbudgeten, på samma sätt som idag. 
 Utformningen av en generell utdelningspolicy har analyserats i avsnitt 11.4.1 ovan. Dess innebörd är i korthet att portföljbolagen ska dela ut allt kapital som enligt vissa kriterier inte behövs i verk- samheten. Enligt den modell som föreslås för finansiering av för- valtningsbolagens verksamhet enligt avsnitt 11.4.2 och för att skapa utrymme för mindre kapitaltillskott enligt förslag i nästföljande avsnitt bör en begränsad andel av totalt utdelade belopp få dispo- neras av respektive förvaltningsbolag. Övriga från portföljbolagen utdelade vinstmedel ska oavkortat delas ut vidare till ägaren, staten. Med utgångspunkt från utdelningspolicyn beslutar regeringen i år- liga riktlinjer för förvaltningen (se avsnitt 11.5.1) vinstutdelningar efter förslag av förvaltningsbolagen. 
 Finansiering av kapitaltillskott 
 Bakgrund 
 Av 8 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandelar i ett företag. Regeringen får inte heller utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Av 7 kap. 2 § samma lag framgår att förvärv av aktier och andelar i ett företag och annat kapitaltillskott ska finansieras med anslag. Det innebär att rege- 
 247 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 ringen, om anslag inte är uppförda på statens budget, under på- gående budgetår måste föreslå att riksdagen anvisar medel på änd- ringsbudget för kapitaltillskott till statliga aktiebolag. För närvar- ande finns ett ramanslag 
 9  
 för kapitalinsatser i statliga bolag under utgiftsområde 24. Detta medför att kapitaltillskott kan göras efter riksdagens beslut att, på regeringens förslag, för ett visst specifikt ändamål och bolag, anvisa medel till detta anslag 
 Det har tidigare funnits en tillfällig ordning inom vilken möj- lighet fanns att finansiera kapitaltillskott genom extra utdelningar. Våren 2003 godkände riksdagen att extra utdelningar från statliga aktiebolag om 3 miljarder kronor skulle kunna användas för att, efter riksdagens beslut i varje enskilt fall, finansiera kapitaltillskott till av staten ägda företag. 
 10  
 Det tillvägagångssätt som användes var att inrätta ett konto i Riksgäldskontoret dit extra utdelningar i statliga bolag fördes. Riksdagen beslutade för ett år i taget om hur stort belopp som fick tillföras kontot. Kontot belastades med ut- gifter för kapitaltillskott i den statliga företagssfären. Riksdagen beslutade dock om tillskotten i varje enskilt fall. Om behoven av kapitaltillskott översteg tillgängliga medel på kontot skulle skill- naden tillskjutas genom att anslag anvisades över statsbudgeten. Underskott fick inte uppkomma på kontot. Förfarandet innebar således att medel enligt dåvarande 9 kap. 2 § andra stycket RF togs i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. special- destination. I anslutning till detta yttrade sig både konstitu- tionsutskottet (KU) och finansutskottet (FiU). Enligt KU fanns det goda skäl att underlätta kapitalomstruktureringar genom att tillämpa specialdestination. KU framhöll vidare att regeringen borde återkomma med förslag till hur en sådan permanent särskild ordning ska regleras. FiU framhöll att det är angeläget att ett tydligt regelverk skapas för detta och att det utreds hur förslaget förhåller sig till budgetlagen och gällande praxis om hur kapital- utdelningar och kapitalinsatser ska beslutas och redovisas. 
 Frågan om finansiering av förvärv av aktier och kapitaltillskott behandlades i propositionen En reformerad budgetlag 
 11 
 . Som nämnts ovan ska förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital finansieras från anslag. Riksdagen ska dock ha 
  
 9 
  
 prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235. 
  
 10 
  
 Anslag 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag (utfall, mkr) 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 5 000 
  
 1 298 
  
 3 063 
  
 11  
 prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 
 248 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 möjlighet att för viss anskaffning besluta om annan finansiering. I propositionen redovisar regeringen följande skäl för sitt förslag: 
 Kapitaliseringsfrågor behöver prövas löpande och kapitalminskningar göras genom ordinarie eller extra utdelningar, återköp av aktier eller på annat sätt när det är motiverat. Överskjutande kapital i bolagen bör återföras till ägaren staten, om det inte inom överblickbar framtid ska investeras i värdeskapande verksamhet (prop. 2001/10:1, utg.omr. 24 s. 50). 
 När ett statligt ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott är det rege- ringens mening att medel för ändamålet som regel ska anvisas med ett anslag på budgeten. Behov av kapitaltillskott till följd av flera års för- lustbringande verksamhet kan antas inträffa ganska sällan. Det kan också inträffa att kapitaltillskott behövs för att genomföra investe- ringar inom befintlig verksamhet, för att en verksamhet ska kunna expandera eller för att en ny verksamhet ska kunna startas. 
 Överväganden 
 Enligt utredaren är det viktigt att tillvarata den möjlighet till högre effektivitet och därmed bättre resultat i förvaltningen som aktie- bolagsformen ger. Av detta skäl är det angeläget att anpassa regel- verket för att underlätta kapitalomstruktureringar i den helt nya situation som det skulle innebära om den operativa ägarförvalt- ningen sköts av de båda förvaltningsbolagen i stället för av Miller ringskansliet. Syftet med en sådan anpassning skulle vara att und- vika att förvaltningsbolagen blir alltför kringskurna i genomför- andet av sina uppdrag. 
 Genom inrättandet av förvaltningsbolagen ser utredaren således möjligheter till en effektivisering av förvaltningen av portfölj- bolagen. Bolagens kapitalstruktur måste kontinuerligt följas och omprövas av deras ägare förvaltningsbolagen mot bakgrund av förändringar i omvärlden och bolagens egna verksamhetsförut- sättningar. Detta kan t.ex. leda till bedömningen att ett bolag be- höver tillföras ytterligare kapital. 
 Mot denna bakgrund föreslår utredaren att en ny ordning införs som kompletterar den ordinarie formen för kapitaltillskott och som samtidigt ger riksdagen ett övergripande inflytande. Det kan åstadkommas genom att riksdagen årligen i samband med sin be- handling av budgetpropositionen på förslag från regeringen be- slutar att de två förvaltningsbolagen får disponera en mindre del av portföljbolagens utdelningar och i stället använda medlen för vissa mindre kapitaltillskott till portföljbolagen. De situationer som av- 
 249 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 ses är när kapitaltillskott behövs för att göra investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi i syfte att utveckla bo- lagets värdeskapande förmåga. 
 Större kapitaltillskott eller tillskott som syftar till strategiska omorienteringar av ett bolags verksamhet ska även fortsättningsvis beslutas av riksdagen i enlighet med budgetlagen. 
 Regeringen bör åläggas att redovisa till riksdagen hur detta be- myndigande har använts av förvaltningsbolagen. Riksdagen får härigenom ett fortsatt inflytande över kapitalanvändningen sam- tidigt som förvaltningsbolagen kan bedriva löpande bolagsförvalt- ning utan ett sådant dröjsmål som avvaktan på mellanliggande detaljerade riksdagsbeslut kan innebära. Bemyndigandet bör an- passas till behoven enskilda år och det är också möjligt att justera dessa i samband med beslut om ändringsbudget. 
 Den föreslagna ordningen bör utvärderas efter att ha tillämpats under några år. Om den bedöms fungera väl kan det övervägas om beloppen som förvaltningsbolagen får disponera för kapitaltillskott successivt kan ökas. Detta skulle kunna bidra till att minska risken för överkapitaliserade portföljbolag. I den nuvarande ordningen uppfattar utredaren att det finns en sådan risk genom den asym- metri som råder mellan möjligheten att å ena sidan genomföra kapitalutdelningar och å andra sidan få till stånd kapitalinsatser. 
 Enligt utredaren behöver vissa detaljer i förslaget ovan rörande möjligheten att ge begränsade kapitaltillskott utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgivit att utarbeta ett detaljerat förslag och redovisa alla konsekvenser av detta. 
  
 11.5 
  
 Ägarpolitiskt ramverk 
  
 Utgångspunkten är att förslaget om en ny organisation med den operativa ägarförvaltningen i särskilda förvaltningsbolag ska för- enas med ett starkt demokratiskt inflytande över statens ägande. Det finns därför ett behov av att utveckla ett tydligt ramverk för hur riksdagens och regeringens styrning och inflytande över för- valtningen av bolagen ska kunna utövas. 
 Utredaren föreslår mot denna bakgrund att ett ägarpolitiskt ramverk utvecklas. Ramverket bör ta sin utgångspunkt i de ramar för statens agerande som ägare som utvecklats under senare år, jfr Statens ägarpolicy. Inriktningen bör vara att utveckla regler och 
 250 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 ramar för regeringens planering och styrning av förvaltnings- bolagen, riksdagens inflytande över ägarstrategin och utvärdering av förvaltningen. Den politiska styrningen av statens ägande och förvaltningen av bolagen bör i ökad utsträckning få en långsiktig och strategisk inriktning, medan operativa och verkställande frågor hanteras av förvaltningsorganisationen. 
 Ramverket föreslås innehålla: 
  
 långsiktig ägarstrategi med övergripande strategiska mål för det statliga ägandet av bolag, 
  
 årliga riktlinjer för förvaltningen, 
  
 utvärderingar av förvaltningen, samt 
  
 grundläggande regler i lag. 
  
 11.5.1 
  
 Regeringens styrning av förvaltningsbolagen 
  
 Förslag:  
 En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas som anger över- gripande strategisk inriktning av ägarpolitiken och förvaltningen på flera års sikt. Ägarstrategin ska ligga till grund för rege- ringens styrning av förvaltningsbolagen. För att ge riksdagen inflytande i övergripande och strategiska frågor som rör statens ägande och förvaltningen av bolagen föreslås att ägarstrategin underställs riksdagens godkännande. Detta bör kunna ske en gång per mandatperiod. Regeringen ska fastställa årliga riktlinjer för förvaltningen av de statliga bolagen. En ägarfunktion i Rege- ringskansliet behövs som stöd för regeringens ägarstyrning av förvaltningsbolagen. 
 Skälen för utredarens förslag: 
 En utvecklad strategisk ägarstyrning 
 Inrättandet av förvaltningsbolag kommer att innebära nya förut- sättningar för regeringens ägarstyrning av portföljbolagen. Rege- ringens styrning av de portföljbolagen kommer i huvudsak att ske genom förvaltningsbolagen. Vidare kommer förvaltningen att övergå från en offentligrättslig verksamhetsform till en privat- rättslig, dvs. aktiebolagsform, vilket minskar utrymmet för en löpande styrning. 
 251 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 Styrningen av statens ägande och förvaltning av bolagen kom- mer därför i högre grad att behöva ske med utgångspunkt i ett övergripande ägarperspektiv. Detta kräver att riksdagen och sedan regeringen kan formulera tydliga mål och stabila ramar för statens ägande och för förvaltningen av bolagen på flera års sikt. Ansvaret för att verkställa denna styrning läggs sedan på förvaltnings- bolagen. Regering och riksdag kan därefter som ägare utvärdera resultaten och vid behov utkräva ansvar. 
 En jämförelse kan göras med den nya strategiska inriktningen av styrningen av statsförvaltningen som är under utveckling. Rege- ringen ska utifrån en samlad politisk målbild och analys för ett visst verksamhetsområde precisera mål och uppgifter för den enskilda myndigheten eller verksamheten. Styrningen av myndigheter ska vara strategisk med vilket avses att den tydligt ska inriktas på verk- samhetens resultat och ett medborgarperspektiv och allmänt syfta till att skapa goda förutsättningar och ramar för verksamhetens utförande. Myndigheter ska som regel ha stor frihet i verkställandet av de uppgifter och mål som angivits. Regeringen ska dock kunna differentiera styrningen och avgöra i med vilken detaljgrad den vill styra olika verksamheter. 
 12 
  
 Utredaren föreslår mot denna bakgrund att regeringen utvecklar formerna för en strategisk planering av ägarpolitiken med inrikt- ning på övergripande och långsiktiga frågor i det statliga ägandet och förvaltningen. En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas som redovisar övergripande strategisk inriktning av ägarpolitiken på flera års sikt. Ägarstrategin bör kunna innehålla följande: 
  
 övergripande bedömning av mål, motiv och principer för det statliga företagsägandet, 
  
 omvärldsanalys med fokus på vilka faktorer som kan påverka det statliga ägandet, 
  
 målbild på medellång/lång sikt för det statliga ägandet, 
  
 långsiktig strategisk inriktning av ägarstyrning och förvaltning av bolag/bolagsgrupper. 
  
 En långsiktig ägarstrategi kan ses som en utveckling av den nu- varande ägarpolicyn men med ett mer strategiskt och flerårigt dy- namiskt perspektiv. En utvecklad ägarstrategi ligger också i linje 
  
 12  
 Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr 2009/10:315 (se avsnitt 12.1). Se även www.regeringen.se 
 252 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 med de rekommendationer som OECD ger och ligger vidare i linje med de förvaltningsmodeller som tillämpas hos större privata ägare. De statliga bolagens uppdrag och verksamhet behöver sättas in i ett bredare omvärldsperspektiv, och en analys göras av motiven för statens ägande och bolagens uppdrag och mål. Strategin bör även kunna redovisa lämpliga kategoriseringar som är relevanta för styr- ningen och den mer operativa förvaltningen. 
 Den långsiktiga ägarstrategin utgör sedan grunden för regering- ens styrning av förvaltningen av de statliga bolagen, dvs. att ut- forma tydliga uppdrag och mål för förvaltningsbolagen och för att ange riktlinjer för den närmare styrning och förvaltningen av bo- lagen. Enligt utredarens mening bör den långsiktiga ägarstrategin också ligga till grund för en förankring med riksdagen i frågor som rör övergripande och långsiktiga mål och principer för statens ägande och förvaltningen av bolagen. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.5.2 nedan. 
 Regeringen ansvarar för styrningen av förvaltningsbolagen 
 Regeringen styr förvaltningsbolagens uppdrag genom bolagsord- ningen, som fastställs på bolagsstämman. Härutöver kan regeringen besluta om särskilda ägaranvisningar med preciseringar av förvalt- ningsbolagens mål, uppgifter, vissa riktlinjer för förvaltningen, han- tering av utdelningar och andra aktuella frågor. Även sådana ägar- anvisningar bör fastställas vid förvaltningsbolagens bolagsstämma för att bli formellt bindande för bolagets styrelse. Regeringen utser också styrelseordförande och styrelseledamöter i förvaltnings- bolagen, och har härigenom ett annat viktigt styrmedel och instru- ment för ansvarsutkrävande. 
 Regeringen ansvarar för att lämpliga former för uppföljning och avstämning utvecklas. Regeringen har skyldighet att följa förvalt- ningsbolagens verksamhet genom att ställa tydliga krav på rappor- tering och information från förvaltningsbolagen. Regelbundna möten bör hållas med bolagens ordförande och vid behov även verkställande ledning. Mötena bör dokumenteras för att säkerställa krav på öppenhet och insyn. Möten bör kunna hållas med förvalt- ningsbolagen  
 2–4 
  gånger per år. Under förvaltningsbolagens uppbyggnad, bör möten hållas tätare för att ge möjlighet att ha god insyn och vid behov kunna stödja processen. 
 253 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 Regeringen har kvar möjligheten att styra eller ge närmare anvis- ningar för styrningen av vissa bolag där det bedöms nödvändigt. Detta kan röra bolag som allmänt eller temporärt, t.ex. i ett över- gångsskede, bedöms ha ett särskilt behov av en politiskt förankrad styrning. Regeringens styrning kan här innebära att särskilda ägar- direktiv beslutas för vissa portföljbolag., I så fall beslutas dessa genom ägardirektiv vid bolagsstämma i förvaltningsbolaget, som i sin tur ansvarar för att dessa fastställs och genomförs av port- följbolagen. Regeringen kan få insyn i styrelsetillsättning genom att i ägaranvisning till förvaltningsbolaget ange att samråd med rege- ringen ska ske i vissa fall, t.ex. inför nominering av styrelseord- förande i större bolag. Generellt bör dock sådan särskild styrning tillämpas restriktivt med hänsyn till behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan regeringen och förvaltningsbolagen. 
 Som utredaren tidigare påpekat har många statliga bolag oklara eller opreciserade uppdrag och ibland inbyggda målkonflikter som behöver klargöras. Det är också angeläget att bolagens uppdrag anpassas till omvärldsförändringar och ändrad politik eller lagstift- ning inom det område där bolaget verkar. Om bolagen inte har tydliga uppdrag och mål kan inte styrningen av bolagen bli effektiv. Otydliga uppdrag och mål för bolagen försvårar också uppföljning och bedömning av förvaltningsbolagens verksamhet och presta- tioner. 
 Som ett led i en utvecklad ägarstyrning är det därför angeläget att det pågående arbetet med att tydliggöra de statliga bolagens grundläggande uppdrag och mål fortsätter. Detta kan kräva en process där regeringen tar initiativ till att ompröva och föreslå nya tydligare uppdrag och mål för de statliga bolagen. Sådana förslag bör i likhet med vad som gjorts tidigare presenteras i proposition och underställas riksdagens prövning. Analyser och underlag bör kunna utarbetas på basis av bland annat den kompetens som ut- vecklas i förvaltningsbolagen. 
 Årliga riktlinjer för förvaltningen 
 Regeringen bör årligen besluta om riktlinjer för förvaltningen. En sådan ordning bidrar till att öka tydligheten i regeringens ägar- styrning och stödjer en ökad öppenhet i statens agerande som ägare. 
 En modell bör utvecklas liknande den som gäller för stats- skuldsförvaltningen. Regeringen fastställer övergripande mål och 
 254 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 principer för statsskuldsförvaltningen i ett årligt riktlinjebeslut på grundval av förslag från Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret an- svarar sedan för det strategiska och operativa genomförandet av förvaltningen inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat. 
 En ordning där regeringen utfärdar årliga riktlinjer för förvalt- ningen efter förslag från förvaltningsbolaget tydliggör ansvaret mellan styrande och verkställande nivå och säkerställer en förankring hos regeringen av principiella överväganden som rör förvaltningen av bolagen. 
 Ägarfunktion i Regeringskansliet 
 Regeringen behöver som stöd för sin ägarstyrning ha kvar resurser i Regeringskansliet. I linje med tidigare utvecklingsarbete, och med beaktande av OECD:s riktlinjer, bör ambitionen fortsatt vara att koncentrera resurserna till en samlad ägarfunktion i Rege- ringskansliet. 
 Den nya ägarfunktionen i Regeringskansliet ska i första hand ha fokus på det strategiska ägarperspektivet, medan den operativa förvaltningen av bolagen handhas av de föreslagna förvaltnings- bolagen. Ägarfunktionen ska stödja regeringen i dess roll som före- trädare för ägaren. En central uppgift är att stödja regeringen i styrningen av förvaltningsbolagen. I detta ingår att utse styrelser och styrelseordförande i förvaltningsbolagen och utforma styr- ningen i form av bolagsordning och andra ägardirektiv som antas vid bolagsstämma i förvaltningsbolagen. 
 En viktig uppgift för ägarfunktionen kommer att vara att stöda samordningen i Regeringskansliet som helhet och att utveckla ett gott samarbete och kunskapsutbyte mellan ägarfunktionen och fackdepartementen som stöd för regeringens strategiska ägarstyr- ning och i styrningen av förvaltningsbolagens verksamhet. I detta ingår bland annat att samordna den styrning och kommunikation som i dag går direkt mellan ansvarigt fackdepartement och ett en- skilt bolag. 
 Dimensionering och kompetensbehov ska bedömas med utgångs- punkt i den nya rollen och uppgiften. Som övergripande inriktning bör gälla att Regeringskansliets ägarfunktion inte dubblerar den kompetens som ska finnas i förvaltningsbolagen. Samtidigt som ska ägarfunktionen ha tillräckliga resurser för att kunna göra en själv- ständig analys och bedömning av rapportering och underlag från 
 255 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 förvaltningsbolagen. Initialt kommer arbetet med utformningen av en långsiktig strategi för statens ägande att behöva resurser. 
 Ägarfunktionen bör kunna vara mindre mätt i antalet tjänster än nuvarande enhet för statligt ägande. Samtidigt behöver kompe- tensen breddas för att avspegla det bredare samordningsuppdraget. Utöver specifik expertkompetens inom ekonomi och finansiell analys bör också finnas tjänstemän med lång erfarenhet och bred kompetens från övriga Regeringskansliet. 
 Ökad öppenhet och information om ägarpolitiken 
 Redovisning och information om statens ägande av bolag, rege- ringens ägarpolitik, den långsiktiga ägarstrategin och riktlinjer för förvaltningen bör göras lätt tillgängliga för allmänheten och på så sätt bidra till en ökad öppenhet och kommunikation kring det stat- liga företagandet, mål, motiv och värdegrund. Information och kommunikation är också en viktig uppgift för förvaltningsbolagen. 
 Regeringens ägarfunktion bör ha ett övergripande ansvar att samordna information och kommunikation i ägarpolitiska frågor och tillse att förvaltningsbolagen utvecklar en fullgod information och kommunikation om sin verksamhet. 
  
 11.5.2 
  
 Riksdagens inflytande och insyn 
  
 Bedömning och förslag:  
 Det behöver också säkerställas att riksdagen får den insyn och information avseende förvaltningen som är nödvändig. Riksdagen ska ges möjlighet att ta ställning till den övergripande strategiska inriktningen av förvaltningen av statens ägande av bolag. Möjligheten för riksdagsledamöter att närvara vid bolagstämma i vissa statligt ägda bolag ska fortsatt gälla även om ett bolag förvaltas av ett förvaltningsbolag. Riksrevisionen ska ha möjlighet att granska både förvaltnings- bolagen och de portföljbolag där staten har ett betydande ägan- de. Riksdagen bör också få utvärderingar som underlag för gransk- ningar av förvaltningen. 
 256 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Skälen för utredarens förslag: 
 Bakgrund 
 Regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen sker på mandat av riksdagen. Grundläggande bestämmelser för förvaltningen av de statliga bolagen finns i regeringsformen och innebär att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. 
 13  
 Närmare bestämmelser finns i budgetlagen som anger att riksdagens bemyndigande krävs i fråga om förvärv av aktier, tillskjutande av kapital till bolag, försäljning av aktier eller på annat sätt minskning av ägandet i bolag där staten äger minst hälften av aktierna och rösterna. Härutöver gäller att riksdagens god- kännande vid väsentliga ändringar av bolagens inriktning. 
 14 
  
 Riksdagen har flera instrument för insyn i de statliga bolagen och i förvaltningen av dessa. Regeringen lämnar varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för företag med statligt ägande. Härutöver redovisas delårsrapporter för de statliga bolagen. Riks- dagsledamöterna har som företrädare för aktieägarna vidare möjlig- het att närvara vid bolagsstämmor i de aktiebolag där staten äger minst 50 procent av aktierna under förutsättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag, har minst 50 anställda. 
 15  
 Härutöver har riksdagen genom konstitutionsutskottet möjlighet att granska regeringens förvaltning av de statliga bolagen. Riksrevisionen har möjlighet att utse revisorer i bolag och stiftelser som till minst 50 procent ägs av staten, så kallad förordnanderevision. 
 16  
 Riks- revisionen kan också initiera och utföra särskilda granskningar av förvaltningen och av bolagens verksamhet inom ramen för sin effektivitetsrevision. 
 Utredarens bedömning och utgångspunkt är att kompetens- och ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen inte ska för- ändras som följd av de förslag som redovisas angående en förändrad förvaltningsorganisation. Fortsatt gäller det förhållande att rege- ringen är ansvarig inför riksdagen för förvaltningen av de statliga bolagen, även om denna förvaltning handhas av förvaltnings- aktiebolag. Det behöver emellertid säkerställas att riksdagen får den insyn, information och underlag som krävs för att riksdagen ska kunna utöva en övergripande styrning och granskning av förvalt- 
  
 13 
  
 9 kap. 9 § RF. 
  
 14 
  
 8 kap. 3 § och 4 § budgetlagen (2011:203). 
  
 15 
  
 Prop. 1980/81: 22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147. 
  
 16 
  
 2 § p 4 lag 2002:1022 om revision av statlig verksamhet m.m. 
  
 257 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 ningen i sin egenskap som företrädare för ägarna och landets med- borgare. Bedömningar och förslag redovisas i det följande. 
 Riksdagen bör besluta i övergripande strategiska frågor 
 Staten äger många företag och det statliga ägandet är omfattande. Det samlade värdet på statens bolagsportfölj bedöms uppgå till ca 600 miljarder kronor. Utöver de ekonomiska värdena står många statligt ägda bolag för såväl viktiga samhällsfunktioner i landet som för sysselsättning. 
 Samtidigt finns det till skillnad från andra stora politikområden inga tydliga krav fastlagda på vilken information eller beslutsunder- lag som riksdagen behöver för sitt bemyndigande avseende förvalt- ningen av de statliga bolagen. Genom att frågorna om förvalt- ningen av de statliga bolagen bara till viss del hanteras inom ramen för budgetprocessen saknas enligt utredarens bedömning en tydlig ram eller process för hur den övergripande inriktningen av ägar- politiken ska förankras och redovisas för riksdagen. I nuläget sker den samlade redovisningen i den särskilda skrivelsen till riksdagen med verksamhetsberättelsen för de statligt ägda bolagen som redo- gör för det senaste verksamhetsåret. Denna skrivelse har emellertid inte till syfte att utgöra ett underlag för en förankring av politikens framtida inriktning. Det kan vidare noteras att verksamhetsberätt- elsen i huvudsak är deskriptiv och därmed inte utgör någon egent- lig utvärdering eller bedömning av förvaltningen och dess verksam- het och resultat. Den kan därför inte jämföras med de utvär- deringar som görs av förvaltningen av till exempel statsskulden eller  
 AP-fondernas 
  förvaltning. 
 Utredaren bedömer att det med hänsyn till politikområdets om- fattning och att de statliga bolagen ytterst ägs av landets medborg- are, är angeläget att säkerställa riksdagens inflytande på övergrip- ande strategisk nivå när det gäller ägarpolitiken och förvaltningen av de statliga bolagen. För att kunna utöva inflytande måste riks- dagen få ett underlag som beskriver politikens inriktning i ett framåtsyftande perspektiv. Utredaren föreslår därför att regeringen ska redovisa sin långsiktiga ägarstrategi för riksdagen med ett intervall om  
 3–5 
  år eller en minst en gång per mandatperiod. Riks- dagen får därigenom möjlighet att regelbundet och samlat ta ställ- ning till övergripande principer och långsiktig strategisk inriktning 
 258 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 av statens företagande, ägarstyrningen och förvaltningen och får härigenom en tydligare ägarroll. 
 Riksdagens möjligheter till insyn i förvaltning 
 Riksdagsledamöter har möjlighet att närvara vid bolagsstämmor i aktiebolag där staten har bestämmande inflytande. Denna ordning gäller sedan 1980 och tillkom i syfte att öka riksdagens och leda- möternas insyn i de statligt ägda bolagen. Av detta följer att om staten direkt äger minst hälften av aktierna i ett sådant bolag har bolaget normalt i sin bolagsordning en bestämmelse om riksdags- ledamots närvaro i bolagsstämma. Innebörden av bestämmelsen är att riksdagsledamot efter anmälan har rätt att närvara vid bolags- stämma och i anslutning till denna ställa frågor. 
 Regeln om riksdagsledamots närvaro vid bolagsstämma gäller i dag endast bolag där staten direkt äger minst hälften av aktierna. I den nya organisation för förvaltningen som föreslås av utredaren skulle regeln vara tillämplig endast på förvaltningsbolagen, men inte i fråga om portföljbolagen, eftersom dessa aktier ägs indirekt via förvaltningsbolagen. 
 Utredaren bedömer att det är angeläget att riksdagsledamöters möjlighet till insyn i bolagen genom deltagande i bolagsstämma inte försämras. Tillämpningen av regeln bör därför ändras så att riksdagsledamöter ges möjlighet att närvara vid bolagsstämma även i de bolag med mer än 50 anställda där staten indirekt genom för- valtningsbolagen äger minst hälften av aktierna. Regeringen be- höver därför i styrningen av förvaltningsbolagen tillse att bestäm- melsen finns med i bolagsordning för de portföljbolag där statens ägande uppgår till minst hälften. 
 Utredaren bedömer härutöver att det bör vara angeläget att ge riksdagen och ledamöter möjlighet att få ökad kunskap och infor- mation om förvaltningsbolagens verksamhet. Lämpliga former bör utvecklas för seminarier eller informationsmöten och andra aktivi- teter som bidrar till detta. Sådana former för informationsutbyte har som exempel utvecklats i Finland i samband med bildandet av holdingbolaget Solidium, som förvaltar delar av finska statens ägande i noterade bolag (se avsnitt 6.3.1). 
 259 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 Riksrevisionen 
 Riksrevisionens granskningar är ett viktigt instrument för riks- dagens kontrollmakt. Som framgått av tidigare redovisningar har Riksrevisionen i dag möjlighet av granska statligt ägda bolag under vissa förutsättningar, bl.a. att det statliga ägandet är betydande och är reglerat i lag. Granskningen avser dels effektivitetsrevisioner men också möjligheten att förordna revisorer i de statliga bolagen. 
 Utredaren anser att denna möjlighet för Riksrevisionen att granska de statliga bolagen inte bör försämras som följd av den organi- satoriska förändring som föreslås. Enligt utredarens bedömning medger nuvarande regler att Riksrevisionen kan granska förvalt- ningsbolagen. Däremot krävs det en lagändring för att även i fort- sättningen kunna granska de portföljbolag där staten genom för- valtningsbolagen kommer att ha ett betydande ägande. Av detta skäl föreslår utredaren en lagändring (se avsnitt 11.5.3). 
 Utvärderingar av förvaltningen 
 Förvaltningen av statliga bolag bör i likhet med annan förvaltning bli föremål för grundliga granskningar och utvärderingar som under- lag för regeringens och riksdagens styrning. En modell bör därför införas där förvaltningen genomgår en utvärdering av en oberoende part som omfattar en grundlig genomgång av förvaltningens operationella beslut och verksamhet samt en bedömning av de resultat som uppnåtts. Utvärderingen bör genomföras vartannat år och omfatta en tidsperiod om ca fem år. Regeringen bör åläggas att redovisa utvärderingen samt en bedömning av resultaten av utvär- deringen i en särskild skrivelse till riksdagen, som därigenom får ett underlag för granskning av regeringens handhavande av förvalt- ningen av bolagen. 
  
 11.5.3 
  
 Samlad reglering 
  
 Förslag:  
 Grundläggande bestämmelser för styrningen av förvalt- ningen av statens ägande av bolag regleras i lag. 
 260 
  
 SOU 2012:14 
  
 Överväganden och förslag 
  
 Skälen för utredarens förslag: 
 Regeringens mandat att förvalta statens ägande i bolag regleras i regeringsformen. Där framgår vidare att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens till- gångar. Ytterligare bestämmelser som rör förvärv och överlåtelse av aktier och finansiering av kapitaltillskott finns i budgetlagen. 
 Härutöver finns ingen reglering i lag av regeringens förvalt- ningsmandat när det gäller statligt ägda bolag. I Statens ägarpolicy finns riktlinjer för styrningen och förvaltningen av bolag med stat- ligt ägande. Dessa riktlinjer berör dock i första hand statens roll och agerande som ägare gentemot bolagen. Ägarpolicyn berör dock inte regeringens befogenheter i förhållande till riksdagen. 
 Som framgått av utredarens redovisningar är statens ägande av bolag mycket omfattande. I nuläget äger staten helt eller delvis nära 60 bolag, varav vissa är mycket stora och representerar stora eko- nomiska värden. Det kan anföras att förvaltningen av statens ägande av bolag borde vara föremål för en heltäckande eller samlad reg- lering i lag som gäller för annan medelsförvaltning i staten. En jämförelse kan här göras med andra former av förvaltning i staten som regleras i lag, t.ex. förvaltningen av statsskulden och AP- fondernas verksamhet. I Finland finns sedan 2008 en lag om statens bolagsinnehav och ägarstyrning.  
 17  
 Lagen tillämpas på besluts- fattande som gäller statens bolagsinnehav och på statens ägar- styrning i bolag med statlig majoritet och i statens intressebolag. I lagen regleras befogenhetsfördelningen mellan riksdag, regering och bolag i frågor som rör förändringar i statens ägande genom köp eller försäljning m.m. Statsbolagslagen anger också vilket mandat ett externt förvaltningsorgan ska ha, om denna ordning tillämpas. 
 Utredaren förslag innebär att den operativa förvaltningen av statens ägande av bolag flyttas från regeringen och Regerings- kansliet till två av staten helägda förvaltningsaktiebolag. Inne- börden är att den operativa ägarstyrningen av portföljbolagen ska utövas av aktiebolag som är juridiskt åtskilda från staten och att 
 denna ägarstyrning överförs från ett offentligrättsligt till privat- rättsliga subjekt.  
 Utredaren redovisar vidare bedömningen att 
  
 r 
 egeringen fortsatt ska ha det övergripande ansvaret för förvalt- ningen av statens ägande i bolag, även om denna förvaltning i ope- rativa delar handhas av två förvaltningsbolag. Denna förändring av 
  
 17  
 Se avsnitt 6.3. 
 261 
  
 Överväganden och förslag 
  
 SOU 2012:14 
  
 förvaltningsorganisationen kan därför bedömas medföra ett ökat behov av tydliga regler för förvaltningen. 
 Utredaren föreslår mot denna bakgrund att grundläggande be- stämmelser för förvaltningen av de statligt ägda bolagen bör reg- leras i lag. En sådan reglering bör innehålla övergripande bestäm- melser om regeringens grundläggande ansvar för styrningen av förvaltningsaktiebolagen. I detta bör kunna ingå skyldigheten att utfärda årliga riktlinjer för förvaltningsbolagens verksamhet. Det bör vidare regleras att budgetlagens bestämmelser om köp och för- säljning samt kapitaltillskott avseende statens aktier i bolag fortsatt ska gälla och vara bindande för regeringens och förvaltnings- bolagens förvaltning, med undantag av vad som föreslås i fråga om finansiering av förvaltningsbolagens verksamhet samt mindre kapi- taltillskott (jfr avsnitt 11.4.2 och 11.4.3). Vidare föreslås en be- stämmelse om att regeringen ska genomföra utvärderingar av för- valtningen och redovisa resultat och bedömningar på grundval av dessa utvärderingar i en skrivelse till riksdagen vartannat år. 
 Utredaren har övervägt frågan om en reglering lämpligast bör ske genom en ny fristående lag eller i form av en komplettering av budgetlagen. En fristående lag har bedömts lämpligast då förvalt- ningsbolagen är privaträttsliga subjekt. Samtidigt kan en reglering i ett särskilt kapitel i budgetlagen vara ett alternativ. Utredarens lämnar ett författningsförslag med författningskommentarer. 
 262 
 12 Författningskommentarer 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag (2012:000) om förvaltning av ägande i vissa statligt ägda aktiebolag 
  
 Lagens tillämpningsområde 
 1 § 
 I paragrafen anges tillämpningsområdet för lagen. Vad som avses med  
 statens förvaltningsbolag  
 framgår av 2 §. 
 Med  
 förvaltning av ägandet  
 avses dels utövande av de rättigheter som tillkommer aktieägare enligt aktiebolagslagen (2005:551), dels andra åtgärder genom vilka staten företrädd av regeringen medverkar i styrningen av de statliga förvaltningsbolagen. Sådana andra åtgärder kan avse t.ex. beslut kring kapitalstrukturen i förvaltningsbolagen. 
 Statens förvaltningsbolag 
 2 § 
 I paragrafen finns en definition av statens förvaltningsbolag. Förvaltningsbolagen är de två aktiebolag som är helägda av staten och som bildats för att förvalta ägandet i de bolag som genom förslaget blir portföljbolag. Portföljbolagen är de bolag som före förslagets genomförande förvaltats av Regeringskansliet. 
 Förvaltningsbolagens huvudsakliga verksamhet är förvaltning av ägande av aktier som överlåtits till bolagen från staten eller förvärvats av bolagen efter godkännande av regeringen. 
 Det ena förvaltningsbolaget förvaltar aktieinnehav i bolag vars huvudsakliga ägaruppdrag är ekonomiskt värdeskapande. Det andra förvaltningsbolaget förvaltar aktieinnehav i bolag vars huvudsakliga ägaruppdrag är skapande av samhällsnytta. 
 263 
  
 Författningskommentarer 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bestämmelser om vilka principer och riktlinjer som ska gälla för förvaltningsbolagens ägarförvaltning av sina respektive aktieinne- hav finns i 3 och 4 §§. 
 Bestämmelser om utdelningar och finansiering finns i 5 §. Bestämmelser om villkor för förändringar i förvaltningsbolagens 
 aktieinnehav m.m. finns i 6 och 7 §§. 
 Principer och riktlinjer för förvaltningen 
 3 § 
 I paragrafens  
 första stycke  
 finns bestämmelser om att regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag ska utövas i enlighet med dels de principer som fastställs av riksdagen, dvs. riksdagens långsiktiga ägarstrategi med övergripande strategiska mål för det statliga ägandet av bolag, dels bestämmelserna i  
 4–8 
  §§. Bestämmelsen är riktad till regeringen i dess egenskap av före- trädare för staten som ensam aktieägare i förvaltningsbolagen. 
 I  
 andra stycket  
 finns bestämmelser om att regeringen även an- svarar för att tillse att de principer som avses i första stycket får genomslag också på den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen, dvs. förvaltningen av aktieinnehaven i de s.k. portföljbolagen. 
 Regeringens möjlighet att direkt påverka den verksamhet som utövas av förvaltningsbolagen följer av regeringens mandat att företräda staten i dess egenskap av enda aktieägare i förvaltnings- bolagen. Regeringens möjlighet att tillse att något sker i förvalt- ningsbolagen beror ytterst på bestämmelserna om aktieägares befogenheter enligt aktiebolagslagen. Aktieägares rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas på bolagsstämma, och bolags- stämman är bolagets högsta beslutande organ. Även om för- valtningen av bolagets angelägenheter inte tillhör bolagsstämmans primära kompetensområde kan bolagsstämman ge bolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor. Förvaltningsbolagens skyldighet att iaktta de aktuella principerna förutsätts framgå av förvaltnings- bolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv. 
 264 
  
 SOU 2012:14 
  
 Författningskommentarer 
  
 4 § 
 I paragrafen finns bestämmelser om att regeringen årligen ska fastställa riktlinjer för den förvaltning som avses i 3 §, dvs. dels den förvaltning som utövas av regeringen i förhållande till de statliga förvaltningsbolagen, dels den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen i förhållande till portföljbolagen. 
 Att riktlinjerna ska vara förenliga med de principer som avses i 3 § följer av hänvisningen till 3 §. Förvaltningsbolagens skyldighet att iaktta riktlinjerna förutsätts framgå av förvaltningsbolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv. 
 Utdelningar och finansiering 
 5 § 
 I paragrafen finns bestämmelser om hur statens förvaltningsbolag ska hantera utdelningar som de erhåller i egenskap av ägare av portföljbolagen. 
 Enligt bestämmelserna i  
 första stycket  
 ska samtliga utdelningar betalas till staten, om inte annat följer av bestämmelserna i andra stycket. 
 I  
 andra stycket  
 finns bestämmelser om att regeringen efter bemyndigande av riksdagen får godkänna att förvaltningsbolagen behåller en  
 del av  
 de utdelningar bolagen erhåller från sina port- följbolag. Dessa medel ska användas för att finansiera förvaltnings- bolagens verksamhet. En mindre del av utdelningarna ska kunna få användas för att tillskjuta kapital i portföljbolag. Sådana kapital- tillskott får endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi och i syfte att utveckla bolagets värde- skapande förmåga. Frågorna förutsätts beredas inom ramen för den årliga budgetprocessen. Detta innebär att riksdagen årligen, på för- slag från regeringen, beslutar hur stor del av årets utdelningar som föreslås få disponeras av förvaltningsbolagen för deras verksamhet och för eventuella kapitaltillskott. Om det uppstår behov under året av ytterligare kapitaltillskott till något bolag, förutsätts detta, liksom i dag, föregås av riksdagens beslut. 
 265 
  
 Författningskommentarer 
  
 SOU 2012:14 
  
 Förändringar i innehav av aktier och andelar m.m. 
 6 § 
 I paragrafen finns bestämmelser om krav på riksdagens be- myndigande i vissa fall. Bestämmelserna i  
 första stycket  
  
 1–3 
  
 svarar mot bestämmelserna i 8 kap. 3 § första stycket och 4 § andra stycket budgetlagen (2011:203), och klargör att dessa gäller för regeringen också när den agerar i egenskap av företrädare för staten som aktieägare i förvaltningsbolagen. 
 Förvaltningsbolagens möjlighet att tillskjuta kapital till port- följbolagen förutsätts bli bestämt av riksdagen inom ramen för den årliga budgetprocessen och med en tillämpning av 5 § andra stycket 2. 
 Att riksdagens bemyndigande krävs för förändringar av statens aktieinnehav i förvaltningsbolagen och för kapitaltillskott till dessa bolag följer direkt av de aktuella bestämmelserna i budgetlagen. 
 7 § 
 I paragrafen finns bestämmelser om att förvaltningsbolagen måste inhämta regeringens godkännande i vissa fall. Av 6 § framgår att det finns begränsningar i regeringens möjlighet att ge sådant godkännande. 
 Bestämmelserna i  
 första stycket  
  
 1–3 
  har sin grund i 8 kap. 3 § första stycket och 4 § andra stycket budgetlagen (2011:203), jfr. kommentaren till 6 §. 
 Genom krav på aktieägarens – företrädda av regeringen – god- kännande blir även de statliga förvaltningsbolagen indirekt bundna av de begränsningar i regeringens befogenheter som gäller enligt budgetlagen. 
 Förvaltningsbolagens skyldighet att i vissa fall inhämta regeringens godkännande förutsätts också framgå av förvaltnings- bolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv. 
 266 
  
 SOU 2012:14 
  
 Författningskommentarer 
  
 Riksdagsledamöters närvarorätt 
 8 § 
 I paragrafen finns bestämmelser som utsträcker den närvarorätt som riksdagsledamöter haft i statligt ägda bolag sedan 1981 till att gälla inte bara i de statliga förvaltningsbolagen, utan även i av förvaltningsbolagen majoritetsägda bolag som har mer än 50 an- ställda. Med majoritetsägda bolag avses bolag i vilka förvaltnings- bolagen innehar mer än hälften av aktierna eller rösterna. 
 Granskning 
 9 § 
 I paragrafens  
 första stycke  
 finns bestämmelser om Riksrevisionens möjlighet att granska verksamheten inte bara i de statliga förvaltningsbolagen, utan även i vissa av förvaltningsbolagen ägda bolag. Bestämmelsen är utformad efter mönster från 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 
 I  
 andra stycket  
 finns bestämmelser av betydelse vid till- lämpningen av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen, där det finns be- stämmelser om Riksrevisionens möjlighet att förordna en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer. 
 Redovisning och utvärdering m.m. 
 10 § 
 I paragrafen finns bestämmelser om den årliga resultatredovisning och redogörelse för förvaltningen som regeringen ska överlämna till riksdagen. Den årliga redovisningen och redogörelsen kommer bl.a. att bygga på den redovisning och redogörelse som de statliga förvaltningsbolagen ska lämna till regeringen enligt 11 §. 
 11 § 
 I paragrafen finns bestämmelser om den årliga resultatredovisning och redogörelse för förvaltningen som statens förvaltningsbolag ska överlämna till regeringen. Att statens förvaltningsbolag därut- 
 267 
  
 Författningskommentarer 
  
 SOU 2012:14 
  
 över är skyldiga att bl.a. upprätta årsredovisningshandlingar följer av bestämmelserna i årsredovisningslagen m.m. 
 12§ 
 I paragrafen finns bestämmelser om den särskilda utvärdering som ska göras av den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen. Bestämmelsen har utformats på samma sätt som bestämmelserna om utvärdering av statsskuldsförvaltningen i 5 kap. 7 § budgetlagen. 
 268 
 13 Konsekvenser av förslagen 
  
 13.1 
  
 Inledning 
  
 Utredarens förslag att föra över Regeringskansliets ansvar för ägar- förvaltningen av bolag med statligt ägande till två nybildade förvaltningsbolag kommer att ge upphov till en rad olika konse- kvenser av såväl ekonomisk, juridisk, organisatorisk samt praktisk natur. Även verksamhets- och personalmässiga konsekvenser kommer att uppstå. 
 Det förslag som utredaren lämnar innebär således relativt stora förändringar för Regeringskansliet och portföljbolagen jämfört med den nuvarande situationen. Inom den korta tidsram som ut- redaren har haft till sitt förfogande har det dock inte varit möjligt att i detalj utreda alla konsekvenser av förslagen. Av detta skäl bedömer utredaren att det behöver göras fördjupade konsekvens- bedömningar för portföljbolagen inom vissa områden (t.ex. när det gäller ägarförändringsklausuler, garantier och krediter som finns i portföljbolagen). Vidare bör vissa engångskostnader som t.ex. vendor due diligence i anslutning till det fortsatta berednings- arbetet i Regeringskansliet beräknas. 
 Enligt direktiven ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska också bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utöver vad som framgår av direktiven har utredaren även valt att redovisa konsekvenser för verksamhet och personal. 
 Konsekvenserna kan delas upp dels i sådana som är av engångs- karaktär och starkt knutna till själva ombildningen av ägarför- valtningen, dels i sådana som är av mer permanent karaktär. 
 269 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 En del av konsekvenserna av förslagen har redan redovisats. Dessa konsekvensbedömningar kommer inte att återupprepas här utan endast beröras i tillämpliga delar. 
 Sammantaget bedömer utredaren att förslaget att föra över ägar- förvaltningen från Regeringskansliet till de två förvaltningsbolagen kommer att påverka det statliga ägandet på ett positivt sätt. Här- igenom skapas goda förutsättningar att öka det ekonomiska värde- skapandet och samhällsnyttan i portföljbolagen. Det politiska in- flytandet på strategisk nivå ökar och riksdagens roll och möjlighet till uppföljning stärks. Vidare skapas stabila och långsiktiga förut- sättningar för portföljbolagens verksamhet och utveckling. För- slaget bidrar också till att renodla Regeringskansliet från operativa och administrativa uppgifter. Slutligen bidrar förslaget även till att få till stånd en hantering av regeringens dubbla roller som ägare och reglerare som är tydligare än i dagsläget. 
 I det följande kommer bara de viktigaste konsekvenserna att be- lysas. Under utredningens gång har en mängd mindre frågor och konsekvenser identifierats som av praktiska skäl inte redovisas här. Dessa finns dokumenterade i underlagspromemorior m.m. som kan användas i en fortsatt beredningsprocess. 
  
 13.2 
  
 Konsekvenser för verksamhet och personal 
  
 Inledning 
 Förslaget att föra över ägarförvaltningen från Regeringskansliet till de två förvaltningsbolagen kommer att få konsekvenser av organisatorisk och verksamhetsmässig karaktär. För Regerings- kansliets del kan förslaget medföra att personal med central kompetens går över till förvaltningsbolagen. 
 En viktig uppgift blir att säkerställa att den nya ägarfunktionen i Regeringskansliet anpassas och bemannas för att hantera den nya ägarrollen och styrningen av förvaltningsbolagen. Regeringen kommer fortsatt att behöva ha resurser för analys, utarbetande av ägarstrategi och ägarplaner samt för samråd och beredning. Dessa resurser bör i så hög grad som möjligt koncentreras till en samlad funktion i Regeringskansliet. Antalet tjänster torde kunna minskas jämfört med dagsläget samtidigt som kompetensen kan komma att behöva breddas. 
 270 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 I Regeringskansliet arbetar för närvarande sammanlagt cirka 40– 45 personer med förvaltning av statligt ägande i bolag. Vid Finans- departementet är förvaltningen samlad i två enheter som sorterar under avdelningen för kommuner och statligt ägande (KSÄ). Dessa enheter har tillsammans cirka 25 medarbetare. Förvaltningen vid övriga departement  
 (Justitie-, 
 Kultur-, 
 Miljö-, 
 Närings-, 
 Social-, 
  Utbildning- samt Utrikesdepartementen) sker oftast inom ramen för det övriga linjearbetet. Ungefär  
 15–20 
  personer arbetar med dessa uppgifter. 
 Utredaren har gjort översiktliga uppskattningar om dimensio- neringen av personal när det gäller den föreslagna organisations- strukturen. Enligt dessa uppskattningar bedöms att numerären kommer att vara större än i nuläget. Förvaltningsbolagen förutsätts dock genomföra bemanningen med utgångspunkt från de kompe- tenskrav som gäller för respektive bolags verksamhet. 
 Nedan belyses översiktligt förslagets personalkonsekvenser när det gäller frågor om verksamhetsövergång, lönevillkor och övriga anställningsförmåner som kan komma att gälla i bolagen. Det är dock viktigt att påpeka att det i detta tidiga skede inte är möjligt att med någon större noggrannhet redovisa alla konsekvenser av förändringarna. 
 Allmänt om reglerna vid övergång av verksamhet 
 En viktig fråga i anslutning till förslaget att föra över ägarför- valtningen från Regeringskansliet till förvaltningsbolagen är om förändringen är att betrakta som verksamhetsövergång eller ej. Med övergång av verksamhet avses att ett företag eller en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. Då gäller 6 b § i anställningsskyddslagen (LAS), vilket inne- bär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbetsgivaren till den mottagande arbetsgivaren. Det är mottagande arbetsgivare, i detta fall förvaltningsbolagen, som gör bedömningen om det föreligger en verksamhetsövergång eller inte enligt 6 b § LAS. 
 Arbetsgivarverket gör den preliminära bedömningen att det i detta fall rör sig om övergång av verksamhet. 
 Om förändringen ska betraktas som verksamhetsövergång inne- bär det att den berörda personalen i Regeringskansliet har rätt att övergå till de nya förvaltningsbolagen, åtminstone de som till över- 
 271 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 vägande del (dvs. 50 procent eller mer) arbetar med förvaltning av statligt ägande i bolag, på de villkor som regleras i de enskilda anställningsavtalen 
 1 
 . Enligt 6 b § LAS kan personalen motsätta sig verksamhetsövergången och välja att stanna kvar i Regeringskansliet. Om detta leder till att det uppstår övertalighet i Regeringskansliet, får denna hanteras med beaktande av tillämpliga arbetsrättsliga regler. 
 Kollektivavtalen 
 Om det är fråga om en verksamhetsövergång har det även betydelse för kollektivavtalen, vilket regleras i 28 § medbestämmandelagen (MBL). 
 Två olika situationer kan uppkomma beroende på om den mottagande arbetsgivaren, dvs. de två förvaltningsbolagen, tecknar kollektivavtal eller ej. I det fall den nya arbetsgivaren inte har tecknat ett eget kollektivavtal så följer med automatik att den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal gäller i tillämpliga delar. 
 I det fall den förvärvande arbetsgivaren har tecknat ett kollektiv- avtal så gäller tredje stycket 28 § MBL. Innebörden i detta är att arbetsgivaren är skyldig att under högst ett år tillämpa de gamla kollektivavtalen, som dock oftast ersätts av ett inrangeringsavtal. 
 Trygghetsfrågor och fortsatta pensionslösningar kan fordra sär- skild hantering vid verksamhetsövergång enligt vad som anges i 6 § LAS. Inom dessa områden gäller den nya arbetsgivarens villkor, som alltså kan skilja sig från de villkor som tillämpats hos den tidigare arbetsgivaren. 
 Inrangeringsavtal 
 En förhandling om s.k. inrangeringsavtal 
 2  
 ska ske mellan de nya förvaltningsbolagen och de fackliga organisationerna. Resultatet av en sådan förhandling kan få olika utfall, nämligen 
  
 ett inrangeringsavtal i vilket den övergående personalen erbjuds ett kollektivavtal med i princip oförändrade villkor, eller 
  
 1 
  
 Detta gäller dock ej arvoden för styrelseuppdrag i bolag med statligt ägande (se nedan). 
  
 2 
  
 Ett avtal som sluts hos förvärvaren för att reglera vilka villkor som ska gälla övergångsvis för de anställda som går över i samband med verksamhetsövergången. 
  
 272 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 att all personal inrangeras på det kollektivavtal som gäller hos den arbetsgivarorganisation där förvaltningsbolagen valt att bli medlemmar. 
  
 Arbetsgivartillhörighet 
 För de nya förvaltningsbolagen finns olika alternativ för arbets- givartillhörighet. Kollektivavtalen kan skilja sig åt beroende på vilken arbetsgivarorganisation som bolagen väljer att ansluta sig till. 
 Det är även möjligt för förvaltningsbolagen att ansöka om medlemskap i Arbetsgivarverket som s.k. frivillig medlem. Ett sådant medlemskap skulle innebära att nuvarande villkor i princip fortsätter att tillämpas. Dock skulle personalen inte längre vara statsanställd, och lagen om offentlig anställning skulle inte längre tillämpas. 
 Enligt utredarens uppfattning är det viktigt att förvaltnings- bolagen från start har ordnade anställningsvillkor genom kollektiv- avtal. De nybildade bolagen bör således tydligt redovisa vilka kollektivavtalade anställningsvillkor som kommer att gälla för personalen. 
 Pensionsskuld 
 De nya förvaltningsbolagen kommer inte att överta någon pensionsskuld för förmåner enligt det statliga tjänstepensions- avtalet PA 03. De avgiftsbestämda pensionerna enligt PA 03 är externt fonderade, medan de förmånsbestämda pensionerna är finansierade och garanterade genom en inomstatlig försäkrings- modell, där utfästelserna redovisas av Statens tjänstepensionsverk (SPV). Anställningsmyndigheten har fullgjort sina åtaganden genom att betala avgifter respektive försäkringstekniskt beräknade premier till SPV. Anställda som vid övergången får en annan pensions- lösning än PA 03 har rätt till försäkringskapitalet för tillgodoräknad avgiftsbestämd pension och ett fribrev 
 3  
 för intjänad förmånsbestämd pension. 
  
 3  
 Fribrev består av den intjänade pensionsrätt som en försäkrad har efter att premie- inbetalningarna har avbrutits i förtid. Benämningen används även för intjänad del av löpande försäkring. Fribrev enligt PA 03 värdesäkras årligen med prisbasbeloppets förändring. 
 273 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 Arvoden för styrelseuppdrag i bolag med statligt ägande 
 Vissa tjänstemän i Regeringskansliet är styrelseledamöter i de för- valtade bolagen. För dessa styrelseuppdrag erhåller de ett särskilt arvode från Regeringskansliet, i stället för att få styrelsearvoden direkt från bolagen. 
 Det är en fråga för de nya förvaltningsbolagsledningarna att av- göra om ett liknande system ska tillämpas av förvaltningsbolagen. 
  
 13.3 
  
 Ekonomiska konsekvenser 
  
 Inledning 
 Enligt direktiven ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Nedan redovisas effekter och konsekvenser av förslaget bl.a. avseende förvaltningskostnader, kapitaltillskott, vinstutdelningar samt uppbyggnads- och omställningskostnader. Konsekvenser redovisas också för statens ekonomiska informationsgivning och redovisning. 
 Effekter på statens budget 
 Utgifter 
 Förvaltningskostnader 
 De nuvarande kostnaderna för ägarförvaltningen i Regerings- kansliet har redovisats i avsnitt 3.4.4. Dessa består dels av interna kostnader (lönekostnader m.m.) som har beräknats till cirka 50 miljoner kronor och som finansieras med anslaget 4:1 regerings- kansliet 
 4 
 , dels av externa tjänster (konsultkostnader m.m.) som har beräknats till cirka 65 miljoner kronor i genomsnitt de senaste åren och som finansieras med anslaget 1:18 Kostnader för om- strukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. De totala förvaltningskostnaderna uppgår således till cirka 115 miljoner kronor. 
  
 4  
 För 2011 är Regeringskansliets anslag cirka 6,25 miljarder kronor. Anslaget täcker bl.a. kostnader för personal och lokalhyror samt övriga driftskostnader. Antalet anställda i Regeringskansliet är cirka 4 350 personer, varav cirka 200 är politiskt rekryterade. 
 274 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Kostnaden för utredarens förslag där den operativa ägarför- valtningen har förts över till två förvaltningsbolag har redovisats i avsnitt 11.4.2. I förslaget har de interna kostnaderna beräknats till cirka 150 miljoner kronor och externa tjänster till cirka 25 miljoner kronor. De högre interna kostnaderna jämfört med den nuvarande ordningen beror på en väsentligt höjd ambitionsnivå avseende både numerär och kompetens. 
 Kostnaderna föreslås finansieras genom att förvaltningsbolagen får disponera medel motsvarande förvaltningskostnaderna från vinstutdelningar som lämnas av portföljbolagen (se avsnitt 11.4.2). 
 I avsnitt 11.5.1 föreslår utredaren att det även fortsatt bör finnas en ägarfunktion i Regeringskansliet. Denna bedöms dock kunna vara mindre mätt i antalet tjänster än nuvarande enhet för statligt ägande. Utredaren har inte haft tillräckligt underlag för att kunna göra någon noggrannare beräkning av kostnaderna för den nya ägarfunktionen. I stället har en grov uppskattning gjorts av dessa kostnader på cirka  
 10–15 
  miljoner kronor för interna kostnader. Initialt kan det finnas ett behov av extra medel för köp av externa tjänster. På sikt förutsätts detta behov att minska i takt med att verksamheten går över i ett fortvarighetstillstånd. Dessa kostnader finansieras från regeringskanslianslaget. 
 De totala förvaltningskostnaderna i förslaget beräknas således uppgår till cirka  
 185–190 
  miljoner kronor. 
 275 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 Eftersom den minskade inleveransen (cirka 175 miljoner kronor) från vinstutdelningar mot inkomsttitel överstiger utgifts- minskningen (cirka  
 100–105 
  miljoner kronor) leder förslaget till en saldoförsvagning med cirka  
 70–75 
  miljoner kronor på stats- budgeten. Utredaren gör dock bedömningen att den ökade ambitionsnivån i ägarförvaltningen kommer att leda till en för- bättrad värdeutveckling för portföljbolagen och högre utdelningar jämfört med nuvarande ordning. Som exempel kan nämnas att en värdeökning av portföljbolagsinnehavet med en procent motsvarar cirka 6 miljarder kronor. I relation till storleken på det kapital som förvaltas utgör de ökade förvaltningskostnaderna endast någon hundradels procent. 
 I det här fallet leder den minskade anslagsbelastningen till en nedjustering av utgiftstaket. Utrymmet under taket ökar således inte trots minskad anslagsbelastning. 
 Kapitaltillskott 
 Frågan om kapitaltillskott till portföljbolagen har redovisats i av- snitt 11.4.3. I den nuvarande ordningen finansieras kostnaderna för kapitaltillskott med anslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag. År 2010 belastades anslaget med cirka 3 miljarder kronor. 
 Enligt utredarens förslag bör förvaltningsbolagen få omfördela vinstmedel mellan portföljbolagen i värdeskapande syfte. Detta 
 276 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 förutsätts ske inom en begränsad ram vars storlek årligen beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen. Kostnaderna för denna typ av mindre kapitaltillskott föreslås finansieras genom att förvalt- ningsbolagen får disponera medel från vinstutdelningar som lämnas av portföljbolagen. 
 5  
 Större kapitaltillskott ska dock även fort- sättningsvis underställas riksdagen för beslut och finansieras med anslag. 
 Eftersom den minskade inleveransen från vinstutdelningar mot inkomsttitel motsvarar utgiftsminskningen på budgeten är förslaget saldoneutralt på statsbudgeten. Även i detta fall leder den minskade anslagsbelastningen till en nedjustering av utgiftstaket. Utrymmet under taket ökar således inte trots minskad anslags- belastning. 
 Som nämnts i avsnitt 11.4.3 anser utredaren att vissa detaljer i förslaget rörande möjligheten att ge begränsade kapitaltillskott behöver utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgivit att ut- arbeta ett detaljerat förslag och redovisa alla konsekvenser av detta. 
 Inkomster 
 Vinstutdelningar 
 Vinstutdelningar från portföljbolagen redovisas för närvarande mot inkomsttitel 2411 Inkomster av statens aktier på statsbudgeten samma år som utdelningen betalas till staten. 
 Enligt förslaget (se avsnitt 11.4.3) ska vinstutdelningar från portföljbolagen även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida. Dock föreslås att förvaltnings- bolagen får undanta en mindre andel av vinstutdelningarna för att täcka sina förvaltningskostnader samt för vissa begränsade kapital- omflyttningar mellan portföljbolagen, vilket redovisats ovan. 
 De vinstutdelningar som portföljbolagen betalar till förvalt- ningsbolagen kommer att betalas ut till staten när räkenskaperna har avslutats och bolagsstämman har beslutat om utdelningar. Om statsmakterna vill att inkomsterna ska redovisas vid samma tillfälle som i den nuvarande ordningen kan portföljbolagen behöva 
  
 5  
 Förslaget kan illustreras med ett exempel avseende 2010 års siffror då kapitaltillskott motsvarande cirka 3 miljarder kronor betalades ut från anslag. Enligt utredarens förslag skulle i stället exempelvis 0,5 miljarder kronor få disponerats av förvaltningsbolagen för kapitaltillskott och 2,5 miljarder kronor från anslag. 
 277 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 tidigarelägga sina bolagsstämmor med någon månad. Ett alternativ är att förvaltningsbolagen i stället senarelägger sina stämmor. Här- igenom kommer staten att tillföras likviditet på samma sätt som nu och redovisningen mot inkomsttitel blir densamma. Förvaltnings- bolagens bolagsstämmor och utdelningar till staten bör således ske samma budgetår som portföljbolagen har sina bolagsstämmor och utdelningar. 
 Förvaltningsbolagens uppbyggnadskostnader och omställnings- kostnader i Regeringskansliet 
 I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppstår olika typer av uppbyggnadskostnader. Dessa avser allt som måste finnas på plats när förvaltningsbolagen ska börja bedriva sin verksamhet. Exempel på detta är kostnader för lokaler, inrangering av löne- och anställningsvillkor, viss rekrytering, olika  
 IT-stöd 
  för ekonomi och administration, plattform för  
 IT-stöd 
  och telefoni, kommunikations- och informationsinsatser, kostnader för namnbyte och varumärkes- arbete etc. Utredaren har i avsnitt 11.4.2. gjort en grov beräkning av storleken på dessa kostnader och bedömer att den sammanlagda upp- byggnadskostnaden för förvaltningsbolagen kommer att uppgå till cirka 20 miljoner kronor. 
 Förvaltningsbolagens uppbyggnadskostnader föreslås finans- ieras med en kortsiktig kredit för respektive förvaltningsbolag i Riksgäldskontoret på marknadsmässiga villkor. Dessa kan sedan omvandlas till banklån efter bolagens inrättande. Det är en modell som har tillämpas i samband med inrättandet av andra bolag. 
 De omställningskostnader som uppstår i Regeringskansliet är av engångskaraktär och består i att skilja ut sådant som ska föras till de nya förvaltningsbolagen som viss dokumentation, elektroniska handlingar, arkiv etc. Kostnader kan också uppkomma i arbetet med att förbereda och anpassa organisationen för nya och för- ändrade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Dessa kostnader har grovt uppskattats till cirka  
 2–3 
  miljoner kronor. 
 278 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Kostnader för finansiell och juridisk rådgivning 
 I avsnitt 13.4 framgår att det i den fortsatta beredningen av för- slaget i Regeringskansliet kommer att bli nödvändigt att låta göra genomgångar av bl.a. vilka ägarförändringsklausuler samt eventuella krediter och garantier som finns i portföljbolagen. Utredaren föreslår även att genomgångar (s.k. vendor due diligence), med stöd av extern finansiell och juridisk expertis, genomförs avseende portföljbolagen inför överföringen av statens aktier till förvalt- ningsbolagen. Det är främst i de större bolagen som det är viktigt att göra noggranna genomgångar. Exempel på områden som behöver analyseras är bolagens ekonomiska och finansiella ställning, legala frågor (t.ex. pågående tvister, låneavtal, avtal rörande kund- och leverantörsförhållanden, aktieägaravtal i de delägda bolagen etc), skattefrågor samt tekniska frågor. Mot bakgrund av den pressade tidsplan som utredaren har haft har det inte varit möjligt att göra beräkningar av hur stora kostnaderna blir för detta arbete. Dessa kostnader, som är av engångskaraktär, föreslås finansieras med an- slaget 1:18 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. 
 Kostnader för portföljbolagen 
 I portföljbolagen kan finnas ägarförändringsklausuler, garantier och krediter som är utformade med hänsyn till bl.a. portfölj- bolagens kreditvärdighet, vilka i sin tur påverkas av kredit- värdigheten hos bolagets ägare. Det bör därför beaktas att t.ex. kreditvärdigheten hos ett helägt statligt förvaltningsbolag skulle kunna bedömas på ett annat sätt än statens kreditvärdighet. Det kan inte uteslutas att en leverantör eller kreditgivare föredrar ett direkt statligt ägande av portföljbolagen än ett indirekt ägande. Detta skulle kunna leda till ändrade villkor som medför ökade kostnader för portföljbolagen, t.ex. ökade upplåningskostnader. 
 279 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 Övriga finansiella konsekvenser 
 Redovisning i staten 
 I Statens årsredovisning värderas statens ägande i bolag i enlighet med den s.k. kapitalandelsmetoden 
 6 
 . Under förutsättning att aktierna överförs från staten till förvaltningsbolagen till bokfört värde påverkas inte statens redovisade nettoförmögenhet. Om en motsvarande omstrukturering skett i det privata näringslivet hade, i den juridiska personen, transaktionen ansetts utgöra ett byte av tillgångar, vilket innebär att ingen förändring av det bokförda värdet hade redovisats. 
 Redovisning i de två förvaltningsbolagen 
 Enligt statens ägarpolicy ska de statliga bolagen upprätta sina externa finansiella rapporter i enlighet med IFRS, så långt det är möjligt med beaktande av årsredovisningslagen (1995:1554). Det saknas dock explicita regler i IFRS för till vilket värde de båda förvaltningsbolagen ska redovisa den erhållna apportegendomen. 
 Det två förvaltningsbolagen ska upprätta koncernredovisning i enlighet med IFRS för sin respektive koncerner. Det innebär att deras dotterbolag kommer att konsolideras och redovisas enligt 
 full konsolidering och därmed inte på samma sätt som i staten genom användande av kapitalandelsmetoden. Då transaktionen inte anses utgöra något rörelseförvärv, eftersom inga oberoende parter har deltagit i transaktionen, uppkommer inga nya värderingar i koncernredovisningen. 
 Underlag till årsredovisning för staten 
 Om aktierna överförs från staten till förvaltningsbolagen kommer staten att ha ett indirekt ägande av portföljbolagen, vilket medför att information om enskilda företag inte kommer att kunna utläsas direkt från den finansiella redovisningen i årsredovisningen för staten. 
  
 6  
 Metoden innebär att statens andel av bolagens egna kapital tas upp som en tillgång i balans- räkningen. Årets andel av bolagens resultat redovisas i resultaträkningen. Metoden används för att värdera både dotter- och intresseföretag. Av statens årsredovisning för 2010 framgår att det bokförda värdet av statens ägande i bolag var närmare 350 miljarder kronor enligt denna värderingsmetod. Detta kan jämföras med marknadsvärdet som beräknats till cirka 600 miljarder kronor (se avsnitt 2.1) 
 280 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Av 10 kap. 5 § budgetlagen framgår att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten till riksdagen senast den 15 april. Kammarkollegiet har till uppgift att ställa samman det underlag avseende statens ägande i bolag som ska redovisas i statens årsredovisning. Som nämnt ovan görs en värdering enligt kapital- andelsmetoden i denna. 
 Av förordningen (2011:231) om underlag till årsredovisning för staten framgår att ESV och Riksgäldskontoret ska lämna ett underlag till en årsredovisning för staten till regeringen senast den 15 mars. Regeringen behöver få in uppgifter om bolag med statligt ägande även framöver. Om förvaltningsbolagen sammanställer en koncernredovisning samt att vinstutdelningar och begränsade kapitaltillskott sker via förvaltningsbolagen kan arbetet med att sammanställa uppgifter till årsredovisning för staten förenklas. För att regeringen ska kunna ta fram en sammanställd årsredovisning till riksdagen behöver dock förvaltningsbolagen upprätta en koncernredovisning i form av bokslutskommuniké senast vid månadsskiftet februari/mars. 
 Den löpande redovisningen 
 Genom konstruktionen med de två förvaltningsbolagen får staten ett indirekt ägande av portföljbolagen. Detta innebär att statens ägande koncentreras till de två förvaltningsbolagen som upprättar koncernredovisning, hanterar vinstutdelningar och visst kapital- tillskott till de enskilda portföljbolagen. 
 I Regeringskansliet kommer det att behövas en funktion som svarar för att hantera förvaltningsbolagens relationer till staten som är av ekonomisk karaktär. Innehavet i och de ekonomiska relation- erna med förvaltningsbolagen behöver också redovisas. 
 Redovisningen av statligt ägande i bolag hanteras för närvarande av Kammarkollegiet. 
 7  
 Genom förslaget förenklas redovisningen eftersom den endast kommer att avse två förvaltningsbolag. 
  
 7  
 Kammarkollegiet ansvarar för att värdera och redovisa innehavet för de aktier och andelar i bolag som Regeringskansliet förvaltar. Kollegiet bevakar och redovisar utdelningar, köp, försäljningar, aktieägartillskott och andra ekonomiska händelser samt förvarar utgivna aktie- brev. Kammarkollegiets kostnader för den ekonomiadministrativa hanteringen av statens ägande i bolag var 2010 cirka 1 miljon kronor. 
 281 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 13.4 
  
 Rättsliga konsekvenser 
  
 13.4.1 
  
 Inledning 
  
 I avsnitt 11.4.1 föreslår utredaren att statens innehav av aktier 
 8  
 i de aktuella bolagen (portföljbolagen) ska överföras till två nybildade aktiebolag (förvaltningsbolagen), i vilka staten ska inneha samtliga aktier. 
 I detta avsnitt behandlas vissa rättsliga konsekvenser med an- ledning av utredarens förslag, nämligen frågor kring framtida förvärv och avyttringar, kapitaltillskott, statsstöd, koncentrations- prövning, ägarförändringsklausuler, garantier och krediter, m.m.  
 9 
  
 Inledningsvis redovisas några av de utgångspunkter som ligger till grund för utredarens bedömningar. 
  
 13.4.2 
  
 Utgångspunkter 
  
 Förvaltning och förfogande över statens aktieinnehav (ägarförvalt- ningen) regleras ytterst genom 9 kap. 8 § första stycket regerings- formen, där det anges att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Förutsättningarna för att göra förändringar i statens aktieinnehav regleras i 8 kap. 3 och 4 §§ budgetlagen, där det framgår att viktigare förändringar kräver riks- dagens bemyndigande. De aktuella bestämmelserna i budgetlagen är inte bara en närmare reglering av regeringens befogenhet att förfoga över vissa statliga tillgångar, utan också ett klargörande av riksdagens rätt att besluta om i vilka former statens verksamhet ska bedrivas, dvs. om en verksamhet ska bedrivas av en myndighet eller ett aktiebolag. 
 10  
 Utredarens utgångspunkt har varit att riksdagens inflytande över de statligt ägda bolagen inte ska minska genom förslaget. Utredaren anser att det tydligt bör framgå vilka be- fogenheter riksdagen, regeringen och förvaltningsbolagen får 
  
 8  
 Staten är aktieägare i portföljbolagen. Kammarkollegiet ansvarar för att när det gäller statens aktier och andelar i bolag som förvaltas av Regeringskansliet värdera och redovisa detta innehav, förvara utgivna aktiebrev om inte någon annan myndighet gör det samt bevaka och redovisa utdelningar, köp, försäljningar, aktieägartillskott och andra ekonomiska händelser, se 5 § 5 förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Regeringen och Regeringskansliet ansvarar för  
 förvaltningen av aktieinnehaven (ägarför- valtningen) 
 , dvs. agerar som representant för aktieägaren staten. I ägarförvaltningen ingår 
 ägarstyrningen 
 . 
  
 9 
  
 Dir. 2011:33 s.  
  
 11-12 
  
 10 
  
 Prop. 2010/11:40 s. 87. 
  
 282 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 genom förslaget och föreslår därför en ny, samlad reglering för regeringens ägarförvaltning, se även avsnitt 13.4.3 nedan. 
 I utredarens förslag sker det en faktisk överföring av tillgångar (aktier) från offentligrättsliga subjekt (staten och dess myndig- heter) till privaträttsliga subjekt (aktiebolag). 
 11  
 Med offentlig- rättsliga subjekt menas här organisationsformer som regleras i stats- och förvaltningsrätten. Med privaträttsliga subjekt menas organisationsformer som regleras i den privata associationsrätten. Ett privaträttsligt subjekt i form av ett aktiebolag regleras i grunden genom aktiebolagslagen (2005:551), i fortsättningen benämnd ABL, och detta gäller även om bolaget är helägt av staten och även om bolaget fullgör särskilda samhällsuppdrag eller förvaltnings- uppgifter. 
 Utgångspunkten i förvaltningsrätten är att statliga förvaltnings- myndigheter 
 12  
 lyder under regeringen, men är samtidigt själv- ständiga i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag 
 13 
 . Myndig- heterna ska i sin verksamhet bl.a. följa bestämmelserna i för- valtningslagen (1986:223), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, myndig- hetsförordningen 
 14  
 (2007:515) och instruktion för myndigheten. Myndigheterna är ålagda ett allmänt krav på saklighet och opartisk- het, och är underkastade den kontroll av verksamheten som utövas av riksdagens ombudsmän (justitieombudsmän) och Riksrevi- sionen. 
 Utgångspunkten i ABL är att bolagets verksamhet styrs av bolagsordningen, och att aktieägares beslutanderätt i bolaget utövas på bolagsstämma samt att revisorn granskar verksamheten. Beträffande granskning kan särskilt noteras att Riksrevisionen får granska den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten är ägare eller genom tillskott av statliga anslags- medel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett be- stämmande inflytande över verksamheten. 
 15 
  
 11  
 Jfr. SOU 2010:3 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria 
 vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag och SOU 2007:78 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenad- verksamheter i Banverket och Vägverket 
  
 12 
  
 Myndigheter under riksdagen lyder inte under regeringen. 
  
 13 
  
 Se 12 kap. 2§ regeringsformen 
  
 14 
  
 Myndighetsförordningen är inte tillämplig på Regeringskansliet, jfr.1 § andra stycket instruktionen (1996:1515) för regeringskansliet. 
  
 15 
  
 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. 
  
 283 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 13.4.3 
  
 Framtida förvärv och avyttring, kapitaltillskott m.m. 
  
 Utredarens bedömning:  
 För att tydliggöra riksdagens, regeringens och förvaltningsbolagens befogenheter avseende framtida förvärv och avyttringar av aktier samt kapitaltillskott föreslås en ny, särskild reglering. 
 Bakgrund 
 : 
  
 Regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen sker på mandat av riksdagen. Grundläggande bestämmelser för förvaltningen av de statliga bolagen finns i regeringsformen och innebär att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. 
 16  
 Närmare bestämmelser finns i budgetlagen 8 kap. 3 och 4 §§ som anger att riksdagens bemyndigande krävs i fråga om förvärv av aktier, tillskjutande av kapital till bolag och försäljning av aktier eller annan minskning av ägandet i bolag där staten äger minst hälften av aktierna och rösterna. 
 Skäl för utredarens bedömning 
 : 
  
 När det gäller regeringens ägarförvaltning av aktierna i statens förvaltningsbolag kommer bestämmelserna i budgetlagen om krav på riksdagens bemyndigande alltjämt att vara direkt tillämpliga på regeringen i dess egenskap av företrädare för aktieägaren staten. Även om det kan anses följa redan av budgetlagen att regeringen inte kan tillåta förvaltningsbolagen att vidta sådana åtgärder som regeringen inte får vidta utan riksdagens bemyndigande anser utredaren att motsvarande bestämmelser för tydlighets skull också bör tas in i den nya lagen. 
 När det däremot gäller förvaltningen av aktierna i portfölj- bolagen kommer denna att skötas av de statliga förvaltnings- bolagen, som inte lyder under bestämmelserna i budgetlagen. Mot denna bakgrund måste det särskilt säkerställas att också för- valtningsbolagen blir bundna av de bestämmelser som gäller för regeringen. Enligt utredarens bedömning bör detta ske genom sär- skilda bestämmelser i den nya lag som föreslås. Bestämmelserna i den nya lagen bör därför riktas till såväl regeringen i dess egenskap av ensam aktieägare i de statliga förvaltningsbolagen som direkt till förvaltningsbolagen. Därutöver bör motsvarande bestämmelser också tas in i förvaltningsbolagens bolagsordningar samt i ägar- direktiv, för att de inte ska finnas någon oklarhet kring att de 
  
 16  
 9 Kap. 9 § RF. 
 284 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 aktuella begränsningarna binder bolagsorganen. I avsnitt 11.4.3 lämnar utredaren förslag när det gäller vinstutdelningar och kapital- tillskott. Utredarens förslag till reglering finns i avsnitt 11.5.3 och i författningsförslaget jämte kapitel 12 författningskommentarer. 
  
 13.4.4 
  
 Statsstöd 
  
 Utredarens bedömning 
 : Utredarens förslag om överföring av statens aktieinnehav till förvaltningsbolagen bedöms inte i sig kräva någon anmälan till kommissionen enligt reglerna om statligt stöd. 
 Bakgrund 
 : 
  
 Bestämmelser om statligt stöd finns i artiklarna  
 107–109 
  i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF). Artikel 107.1 innehåller ett generellt förbud mot stöd som ges av en medlemsstat, eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår att statligt stöd i vissa fall är, eller kan vara, förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Statsstödsreglerna bygger på ett system med förhandsgranskning, och enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla alla planer på att vidta eller ändra stöd- åtgärder till kommissionen. Närmare bestämmelser om förfarandet vid granskning av stöd finns i bl.a. rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i  
 EG-fördraget. 
  
 För 
 17  
 att det ska vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF krävs det att stödet 
  
 1. 
  
 ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 
  
 2. 
  
 snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, 
  
 3. 
  
 gynnar vissa företag eller viss produktion, samt 
  
 4. 
  
 påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
  
 När det gäller  
 punkten 1  
 kan det noteras att det krävs en  
 överföring  
 av statliga medel, men att det inte måste vara fråga om direkta överföringar. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta 
  
 17  
 Beskrivningen i detta avsnitt bygger på SOU 2011:69 s. 76 ff. 
 285 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmån- liga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar och skatte- lättnader. 
 När det gäller  
 punkten 3  
 – gynnande av vissa företag eller viss produktion – krävs det att åtgärden dels ska innebära  
 en ekonomisk fördel  
 för mottagaren, dels att åtgärden är  
 selektiv 
 . Bedömningen av huruvida en åtgärd innebär en ekonomisk fördel avgörs utifrån om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor. Beträffande åtgärder som en medlemsstat såsom ägare till offentliga företag vidtar i förhållande till sina företag görs bedömningen av om åt- gärden innebär en ekonomisk fördel utifrån  
 principen om den marknadsekonomiske investeraren 
 . Denna princip innebär att en åtgärd av nämnt slag innebär en ekonomisk fördel om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor. 
 Skäl för utredarens bedömning: 
 Reglerna om statligt stöd är av betydelse när det gäller själva bildandet av förvaltningsbolagen, men också i den framtida löpande verksamheten. 
 Bildandet av förvaltningsbolagen och överföringen av statens aktier 
 Förvaltningsbolagen kommer att bildas genom att staten tecknar sig för samtliga aktier i förvaltningsbolagen. Betalning för aktierna sker genom att staten överlåter statens aktieinnehav i portfölj- bolagen till förvaltningsbolaget. Transaktionen kan beskrivas på det sättet att statens tillgångar i form av aktier i portföljbolagen byts ut mot aktier i förvaltningsbolagen. Med ett sådant synsätt kan det ifrågasättas om det över huvud taget ska anses ske någon  
 överföring  
 av statliga medel i den mening som torde avses i reglerna om statsstöd, eftersom det snarast är fråga om en omstrukturering av statens befintliga innehav. 
 Det kan dock hävdas att bestämmelserna i EUF ska tolkas på det sättet att varje form av överföring av tillgångar som ägs av staten (statliga medel) till ett privaträttsligt subjekt ska anses ut- göra statligt stöd. Med en sådan tolkning innehåller bildandet av förvaltningsbolagen en form av statligt stöd, eftersom statens 
 286 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 aktier i portföljbolagen används som kapitaltillskott i samband med bildandet av förvaltningsbolagen. Det får därmed inte uppstå någon ekonomisk fördel för förvaltningsbolagen, och värderingen av de aktier som överlåts måste göras i enlighet med unionsrättsliga principer. Om kapitaltillskottet sker i utbyte mot aktier till mot- svarande värde borde det rimligen vara villkor som skulle accep- teras av en privat investerare och därmed inte anses utgöra statligt stöd. 
 Vad som nu sagts innebär att värderingsfrågor i samband med överföringen av aktier är av central betydelse för bedömningen av hur förslaget förhåller sig till statsstödsreglerna. Om förvaltnings- bolagen i samband med bildandet tillförs medel till ett värde som överstiger värdet av statens nuvarande innehav torde den över- skjutande delen kunna komma att betraktas som en  
 överföring 
 , och dessutom en sådan typ av överföring som ger förvaltningsbolagen en  
 selektiv ekonomisk fördel 
 . 
 Överföringar av medel från förvaltningsbolagen till portföljbolagen 
 I  
 Frankrike mot kommissionen  
 prövade  
 EU-domstolen 
  om lån, garantier och kapitaltillskott från två banker skulle anses härröra ur statliga medel. Bankerna ingick i en koncern. Den franska staten ägde 80 procent av aktierna och hade nästan 100 procent av aktierna i moderbolaget. Ordföranden och två tredjedelar av styrelse- medlemmarna utnämndes av staten.  
 EU-domstolen 
  konstaterade att moderbolaget kontrollerades av staten och att detta bolag och dess dotterbolag således var offentliga företag. Lånen, garantierna och kapitaltillskotten från de nämnda bankerna ansågs härröra från statliga medel, eftersom staten genom sitt dominerande inflytande över bankerna kunde bestämma över användningen av deras medel. 
 18 
  
 Vad som nu sagts torde innebära att förvaltningsbolagen i sin framtida löpande verksamhet måste iaktta bestämmelserna om statsstöd vid eventuella kapitaltillskott eller dylikt till portfölj- bolagen. Det kan konstateras att huruvida en viss åtgärd av det slag som nämnts ovan utgör otillåtet statligt stöd eller inte måste bedömas i det enskilda fallet, och att det ytterst är en fråga som av- görs av  
 EU-domstolen. 
  Frågan nu är om det behövs någon särskild reglering med anledning av utredarens förslag. 
  
 18  
 SOU 2011:69 s. 77. 
 287 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 Utredaren har utgått från att både förvaltningsbolagen och portföljbolagen kommer att agera marknadsmässigt och i enlighet med den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen. 
 I detta sammanhang bör det nämnas att det för vissa av port- följbolagen redan finns särskild reglering av dessa frågor. I för- ordningen (2009:41) om statlig finansiering genom Almi Företags- partner AB och bolag som ingår i dess koncern framgår det av 9 § att viss sådan finansiering lämnas som stöd av mindre betydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 och endast får lämnas med de begränsningar som följer av förordningen samt av  
 18–20 
  §§ förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Liknande bestämmelser finns också i 3 § förordningen (2009:268) om statlig finansiering genom Innovationsbron AB och dess dotterbolag samt i 5 § förordningen (2008:1272) om Swedfund International AB:s stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i Wall samarbets- länder. Utredarens förslag kräver inte i sig några ändringar i nyss nämna förordningar, eftersom de riktar sig till portföljbolagen. En särskild frågeställning som uppkommer genom utredarens förslag är om förordningen om statligt stöd behöver göras tillämplig på förvaltningsbolagen, vilket ytterst beror på i vilken utsträckning förvaltningsbolagen ska tillåtas avvika från den marknads- ekonomiska investerarprincipen. Till detta kommer frågeställningar kring den mer praktiska beredningen av frågor kring tillämpningen av statsstödsreglerna och den marknadsekonomiska investerar- principen när ägarförvaltningen av portföljbolagen förs över från regeringen och dess beredningsorgan regeringskansliet till förvalt- ningsbolagen. Nu nämnda frågor behöver hanteras i den fortsatta beredningen av utredarens förslag, eftersom tiden inte medgett att detta behandlats inom ramen för utredningen. 
 Mot denna bakgrund gör utredaren bedömningen att det inte krävs någon ytterligare reglering kring dessa frågor. 
  
 13.4.5 
  
 Koncentrationsprövning m.m. 
  
 Utredarens bedömning 
 : Utredarens förslag om att överföra statens innehav av aktier till förvaltningsbolagen kan komma att kräva en anmälan om företagskoncentration till EU- kommissionen. 
 288 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Bakgrund 
 : 
  
 Bestämmelser om företagskoncentrationer och koncentrations- prövning finns i konkurrenslagen (2008:579) och i rådets för- ordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer  
 (EU-förordningen). 
  
 Enligt 1 kap. 9 § konkurrenslagen uppstår en företagskoncentra- tion om kontrollen av företag varaktigt förändras till följd av 
  
 1. 
  
 att två eller flera tidigare självständiga företag slås samman, eller 
  
 2. 
  
 att antingen en eller flera personer, som redan kontrollerar minst ett företag, eller också ett eller flera företag genom för- värv av värdepapper eller tillgångar, genom avtal eller på annat sätt direkt eller indirekt får kontroll över ett eller flera företag eller delar därav. 
  
 Bildandet av ett gemensamt företag som på varaktig basis fyller en självständig ekonomisk enhets samtliga funktioner utgör en företagskoncentration enligt punkt 2 ovan. 
 Av 4 kap. 6 § konkurrenslagen framgår att en företags- koncentration ska anmälas till Konkurrensverket, om de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning föregående räkenskapsår i Sverige som överstiger en miljard kronor, och minst två av de berörda företagen har haft en omsättning i Sverige föregående räkenskapsår som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen. Av artikel 4 i  
 EU-förordningen 
  framgår att koncentra- tioner med en gemenskapsdimension ska anmälas till kommissionen, dvs. om de berörda företagens sammanlagda omsättning överstiger vissa tröskelvärden. 
 Av 4 kap. 1 § konkurrenslagen framgår att en företags- koncentration ska förbjudas om koncentrationen är ägnad att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. Vid pröv- ningen ska det särskilt beaktas om företagskoncentrationen medför att en dominerande ställning skapas eller förstärks. 
 Några särskilda undantag för statligt ägda företag finns inte. 
 289 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 Skäl för utredarens bedömning: 
  
 Koncern-reglerna 
  i ABL 
 Inledningsvis kan det konstateras att bestämmelserna om moder- bolag, dotterföretag och koncern i 1 kap.  
 11–12 
  §§ ABL kommer att gälla för förvaltningsbolagen, vilket innebär att i vart fall vissa av portföljbolagen kommer att anses ingå i en – eller flera – koncerner. 
 19  
 Detta är en skillnad jämfört med idag, eftersom staten inte ansetts kunna jämställas med ett moderbolag i aktiebolags- lagens mening. 
 Att koncernreglerna blir tillämpliga innebär bl.a. att bolag som är moderbolag kommer att bli skyldiga att upprätta s.k. koncern- redovisning, jfr. 7 kap. årsredovisningslagen (1995:1554). Att ett företag utgör moderbolag i en koncern har också aktiebolags- rättsliga konsekvenser, bl.a. i fråga om bolagets möjligheter att dela ut vinst. Vid utdelning ska hänsyn även tas till de krav som koncernverksamhetens art, omfattning och risker ställer på koncernens egna kapital samt till koncernens konsolideringsbehov, likviditet och ställning i övrigt. Det finns vidare särskilda regler i ABL kring 
  
 - 
  
 dotterföretags möjlighet att teckna, förvärva eller som pant motta aktier i sitt moderbolag, 
  
 - 
  
 styrelseledamöters och VD:s anmälningsplikt i fråga om aktie- innehav i koncernbolag, 
  
 - 
  
 styrelsens och VD:s upplysningsskyldighet gentemot bolags- stämman, 
  
 - 
  
 revisorsjäv, 
  
 - 
  
 val av revisor i dotterföretag, 
  
 - 
  
 tillämpningsområdet för låneförbudet, och 
  
 - 
  
 reglerna om inlösen av aktier i dotterföretag. 
  
 19  
 Ett aktiebolag är moderbolag och en annan juridisk person är dotterföretag, om aktie- bolaget t.ex. innehar mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juridiska personen (röstmajoritet). Moderbolag och dotterföretag utgör tillsammans en koncern. Kännetecknande för en koncern anses i allmänhet vara att moderföretaget har ett bestämmande inflytande över dotterföretagen. 
 290 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Koncentrationsreglerna i konkurrenslagen 
 Utredarens förslag innebär att förvaltningsbolagen genom förvärv av värdepapper får kontroll över flera företag, vilket vid en strikt bokstavstolkning av bestämmelserna i konkurrenslagen synes innebära att det per definition uppstår en företagskoncentration, jfr. 1 kap. 9 § 2 konkurrenslagen. Med hänsyn till de aktuella före- tages sammanlagda omsättning, och gällande tröskelvärden får det dessutom antas att företagskoncentrationen ska anmälas till EU- kommissionen, jfr. artikel 1.2 i  
 EU-förordningen. 
  
 Enligt utredaren är det rimligt att utgå från att den - eller de – företagskoncentration(er) som eventuellt anses uppstå inte är av sådan art att de kommer att förbjudas i enlighet med 4 kap. konkurrenslagen. Bedömningen grundas på att en förändring av statens nuvarande direkta ägande till ett indirekt ägande genom helägda förvaltningsbolag inte i sak torde förändra förut- sättningarna för konkurrens. Samtidigt innebär förslaget att vissa bolag som i dag är separata koncerner, men verksamma inom samma sektor, t.ex. bank, i framtiden kommer att befinna sig i en och samma koncern. Det kan därmed inte uteslutas att otillåtna företagskoncentrationer skulle kunna anses uppstå genom förslaget. 
 När det gäller den framtida löpande verksamheten bör det sär- skilt nämnas att företagskoncentrationer i konkurrenslagens mening inte anses uppstå inom en koncern. 
 20  
 Som framgått ovan kommer förvaltningsbolagen och dess dotterbolag att utgöra koncerner, vilket alltså innebär att framtida omstruktureringar inom koncernerna inte träffas av koncentrationsreglerna i kon- kurrenslagen. 
  
 13.4.6 
  
 Ägarförändringsklausuler 
  
 Utredarens bedömning 
 : Utredarens förslag kan medföra att ägarförändringsklausuler utlöses. I den fortsatta beredningen av utredarens förslag bör därför en särskild, detaljerad genomgång göras av vilka ägarförändringsklausuler som finns i portfölj- bolagen. 
  
 20  
 Prop. 2007/08:135, bet. 2007/08:NU14, rskr. 2007/08:237 
 291 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bakgrund 
 : Med ägarförändringsklausuler menas vanligen klausuler i avtal som utlöses i händelse av ändrade ägarförhållanden i ett bolag. En ägarförändringsklausul kan t.ex. avse särskilda ersättningar som utgår till ledande befattningshavare som får avsluta sitt uppdrag till följd av att bolaget får nya ägare. En annan typ av ägarförändrings- klausuler är villkor i avtal om t.ex. tillhandahållande av produkter eller tjänster som innebär att leverantören har rätt att säga upp avtalet om det mottagande bolaget får nya ägare. Ytterligare exempel är när kreditgivare enligt kreditavtalet har rätt att säga upp krediten om bolaget får nya ägare. Ägarförändringsklausuler kan också finnas i villkor för finansiella instrument som utfärdats av bolag, eftersom en ägarförändring skulle kunna förändra värderingen av det finansiella instrumentet eller t.o.m. innehålla villkor om förtida inlösen eller dylikt. Slutligen kan här nämnas s.k. hembuds- klausuler, som förenklat innebär att en aktieägare som avser överlåta sina aktier i ett bolag till någon annan kan vara skyldig att först erbjuda aktierna till någon av de andra aktieägarna i bolaget. 
  
 Skäl för utredarens bedömning 
 : Utredarens förslag innebär att förvaltningsbolagen kommer att överta statens direkta ägande i portföljbolagen. Eftersom det alltså kommer att ske en ägar- förändring får det antas att eventuella ägarförändringsklausuler kommer att utlösas. Utan kunskap om omfattningen och den närmare utformningen av eventuella ägarklausuler går det inte att bedöma huruvida denna typ av klausuler kommer att medföra några särskilda problem i praktiken. 
 Enligt utredaren bör det i detta sammanhang å den ena sidan beaktas att den ägarförändring som är aktuell, dvs. att ett direkt statligt ägande ersätts med ett indirekt statligt ägande via för- valtningsbolagen, inte rimligen är fullt jämförbart med ett mer traditionellt ägarbyte. Samtidigt bör det å den andra sidan beaktas att t.ex. kreditvärdigheten hos ett statligt förvaltningsbolag skulle kunna bedömas på ett annat sätt än statens kreditvärdighet. Det kan vidare inte uteslutas att t.ex. en leverantör anser att statens direkta ägande av kunden av någon anledning är att föredra framför ett indirekt ägande. I den fortsatta beredningen av utredarens förslag bör därför en detaljerad genomgång göras av vilka ägarförändringsklausuler som finns i portföljbolagen samt en bedömning om möjligheten att omförhandla dessa. 
 292 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 13.4.7 
  
 Garantier och krediter 
  
 Utredarens bedömning 
 : Utredarens förslag bedöms inte med- föra behov av författningsändringar med avseende på garantier och krediter. Däremot skulle förslaget kunna inverka på redan lämnade garantier och krediter till de bolag som genom förslaget blir portföljbolag. I den fortsatta beredningen av utredarens förslag bör därför en särskild genomgång göras av de eventuella garantier och krediter som finns i portföljbolagen. 
 Skäl för utredarens bedömning: 
 I portföljbolagen kan det finnas garantier och krediter som har lämnats av såväl offentligrättsliga som privaträttsliga subjekt. I likhet med vad som anförts ovan när det gäller ägarförändrings- klausuler går det inte att i detalj bedöma hur utredarens förslag kan komma att påverka eventuella garantier och krediter hos port- följbolagen, utan närmare kunskap om omfattningen och den närmare utformningen av dessa garantier och krediter. 
 När det gäller garantier och krediter som meddelats av offentlig- rättsliga organ finns det bestämmelser i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet, förordningen (2011:211) om utlåning och garantier eller lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut med tillhörande förordning. 
 Utredarens förslag bedöms inte föranleda något behov av ändringar i nyss nämnda bestämmelser. Bestämmelserna innehåller inte heller några formella hinder mot att redan meddelade lån, garantier och kapitaltillskott som kan finnas i portföljbolagen fort- lever. 
 Bestämmelserna bedöms inte heller innehålla några formella hinder mot att offentligrättsliga subjekt även i framtiden - i enlig- het med det regelverk som redan finns - lämnar lån, garantier och kapitaltillskott till såväl förvaltningsbolagen som portföljbolagen. 
 Eftersom nämnda bestämmelser gäller för lån, garantier och kapitaltillskott som meddelas av offentligrättsliga subjekt kommer bestämmelserna inte att vara tillämpliga på förvaltningsbolagen, som i dessa delar istället ska följa regleringen i ABL. 
 I likhet med vad som gäller för lån, garantier och krediter som lämnats av offentligrättsliga subjekt torde villkoren för lån, garan- tier och krediter som lämnats av privaträttsliga subjekt vara ut- 
 293 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 formade med hänsyn till bl.a. portföljbolagets kreditvärdighet, som i sin tur torde påverkas av kreditvärdigheten m.m. hos bolagets ägare. Mot denna bakgrund måste utgångspunkten vara att ut- redarens förslag kan komma att påverka de lån, garantier och krediter från privaträttsliga subjekt som finns hos portföljbolagen. Här hänvisas även till vad som anförts ovan om finansiella instru- ment. I likhet med vad som anförts ovan vid behandlingen av ägarförändringsklausuler bör det dock beaktas att det här är fråga om en särskild form av ägarförändring. 
  
 13.4.8 
  
 Ägar- och ledningsprövning 
  
 Utredarens bedömning:  
 Utredarens förslag innebär att bankaktie- bolag formellt byter ägare, vilket innebär att förvaltningsbolagens förvärv av dessa portföljbolag bara får ske efter tillstånd från Finansinspektionen. Senare avyttringar och förvärv av aktier i portfölj- bolag som är bankaktiebolag ska anmälas till Finansinspektionen i enlighet med bestämmelserna i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 
 Bakgrund: 
 För de portföljbolag som är bankaktiebolag 
 21  
 är lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse tillämplig. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om prövning av ägares lämplighet. Enligt be- stämmelserna får ett direkt eller indirekt förvärv av aktier i ett kreditinstitut, som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav, endast ske efter tillstånd av Finansinspektionen. 
 22  
 Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på visst sätt representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. 
 23  
 Tillstånd ska inhämtas före förvärvet, och ansökan om tillstånd ska göras skriftligt. Tillstånd ska ges till förvärv om vissa närmare angivna förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande 
  
 21 
  
 Nordea och SBAB 
  
 22 
  
 14 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse 
  
 23 
  
 1 kap. 5 § 14 
  
 294 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 över ledningen av ett kreditinstitut och att det kan antas att det tilltänkta förvärvet är sunt. 
 24 
  
 I lagen finns också bestämmelser om att den som har beslutat att avyttra ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut skriftligen ska underrätta Finansinspektionen om detta och att ett kreditinstitut som får kännedom om att aktier förvärvats eller avyttrats i enlighet med de nu aktuella bestämmelserna genast ska anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen. 
 25  
 Slutligen finns bestämmelser om att en juridisk person som har ett kvalificerat innehav av aktier i ett kreditinstitut ska anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till Finansinspektionen. 
 26 
  
 Skäl för utredarens bedömning: 
 Eftersom statens nuvarande innehav i såväl Nordea som Heath torde utgöra s.k. kvalificerade innehav blir bestämmelserna i bank- och finansieringsrörelselagen om prövning av ägares lämplighet tillämpliga, vilket bl.a. innebär krav på tillstånd för förvaltnings- bolagets förvärv av aktierna i nämnda bolag. Vidare torde be- stämmelserna om underrättelse till Finansinspektionen vid av- yttring och anmälan till Finansinspektionen vid kännedom om av- yttring respektive förvärv bli tillämpliga. 
  
 13.4.9 
  
 Lagen om offentlig upphandling 
  
 Utredarens bedömning 
 : Förutsatt att förvaltningsbolagens verk- samhet, dvs. ägarförvaltning avseende portföljbolagen, tillgodoser behov som är av industriell eller kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling, är lagen inte tillämplig på förvaltningsbolagen. 
 Bakgrund 
 : 
  
 Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) gäller för offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner. 
 27  
 Med offentlig upphandling avses de åt- gärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller 
  
 24 
  
 14 kap. 2 § 
  
 25 
  
 14 kap. 3 och 4 §§ 
  
 26 
  
 14 kap. 5 § 
  
 27 
  
 1 kap. 2 § 
  
 295 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 byggentreprenader. 
 28  
 Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter. 
 29  
 Vid tillämpningen av lagen ska med myndighet jämställas bl.a. offentligt styrda organ. 
 30  
 Med offent- ligt styrda organ avses bl.a. sådana bolag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Vid bedömningen av om en viss verksamhet är av industriell eller kommersiell karaktär ska hänsyn tas till samtliga faktiska och relevanta omständigheter, så- som t.ex. konkurrensförhållanden och vinstsyfte.  
 31 
  
 Skäl för utredarens bedömning 
 : 
  
 Enligt utredaren måste utgångspunkten rimligen vara att den verk- samhet som ska bedrivas av förvaltningsbolagen, dvs. förvaltning av ägandet i portföljbolagen, anses vara verksamhet av kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling. Detta är dock ytterst en fråga för bolagets styrelse och rätts- tillämpningen att ta ställning till när samtliga faktiska och relevanta omständigheter är kända. 
  
 13.5 
  
 Behov av författningsändringar i övrigt 
  
 Utredarens bedömning 
 : I den nya lagen bör det tas in be- stämmelser som säkerställer att Riksrevisionen får granska även portföljbolag i vilka förvaltningsbolagen har bestämmande in- flytande. 
 Något behov av författningsändringar i övrigt med anledning av utredarens förslag bedöms inte finnas. 
 Av 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår det att Riksrevisionen får granska verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. För att säkerställa att Riksrevisionen får granska portföljbolag i vilka 
  
 28 
  
 2 kap. 13 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) 
  
 29 
  
 2 kap. 19 § första stycket LOU 
  
 30 
  
 2 kap. 19 § andra stycket 2 
  
 31 
  
 Mål nr  
  
 6937–09, 
  Kammarrätten i Stockholm (AB Svenska Spel). Jfr. även prop. 2006/07:128 s.148. 
 296 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 förvaltningsbolagen har ett bestämmande inflytande bör det i den nya lagen tas in särskilda bestämmelser om detta. 
 När det sedan gäller behovet av författningsändringar i övrigt gör utredaren följande bedömningar. 
 Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen samt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) kommer att vara tillämpliga på de hand- lingar och uppgifter om förvaltningsbolagen och portföljbolagen m.m. som hanteras inom ramen för den del av den statliga ägar- förvaltningen som kommer att finnas kvar hos Regeringskansliet. De i huvudsak relevanta bestämmelserna om sekretess i förhållande till uppgifter om statligt ägda bolag finns i 19 kap. 1 och 3 §§, 30 kap. 23 § och 31 kap. 17 § OSL. Utredarens förslag bedöms inte föranleda behov av ändringar i dessa regler. 
 Utredarens förslag bedöms inte heller föranleda något behov av ändringar i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella för- bindelser m.m. Lagen bedöms bli tillämplig även på de två för- valtningsbolagen. 
  
 13.6 
  
 Konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning 
  
 I detta avsnitt redovisas en konsekvensutredning enligt för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (Förordningen). 
 Utredaren föreslår bl.a. att grundläggande bestämmelser för styrningen av förvaltningen av statens ägande av bolag regleras i en ny och fristående lag. De som omfattas och påverkas av för- fattningsförslaget är regeringen och de två föreslagna för- valtningsbolagen samt indirekt även portföljbolagen. I avsnitt 11.5.3 redogörs för bakgrund och motiv för lagreglering och i Kapitel 12 redovisas författningskommentarer. 
 Enligt 6 § i Förordningen ska en konsekvensutredning innehålla redogörelser för ett antal olika frågeställningar, vilka redovisas nedan (kursiv). I den mån det har varit möjligt har i första hand referenser lämnats till avsnitt i betänkandet som belyser fråge- ställningarna. 
 297 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå 
 I Kapitel 9 lämnar utredaren en utförlig beskrivning av de problem som finns i den nuvarande ägarförvaltningen och vilka effekter de leder till. Utredarens mål och förslag till åtgärder i syfte att nå målen redovisas i Kapitel 11. 
 En beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd 
 Utredarens förslag innebär att den operativa förvaltningen av statens ägande av portföljbolag flyttas från Regeringskansliet till två helägda förvaltningsaktiebolag (se avsnitt 11.3). Innebörden är att ägarstyrningen överförs från ett offentligrättsligt subjekt till ett privaträttsligt. Enligt utredaren torde en sådan förändring av för- valtningsorganisationen i sig medföra ett ökat behov av en samlad reglering. Avsaknaden av en reglering av nu aktuella frågor skulle enligt utredaren kunna leda till en minskad tydlighet och öppenhet samt även begränsa möjligheterna att utveckla ett samlat ägar- politiskt ramverk (se avsnitt 11.5) för denna förvaltning. En jäm- förelse kan även göras med annan statlig medelsförvaltning som representerar stora ekonomiska värden, som t.ex. statsskulds- förvaltningen och  
 AP-fondernas 
  verksamhet, vilka är reglerade i lag. En jämförelse kan också göras med den lagreglering som finns i Finland sedan 2008 och som gäller statens bolagsinnehav och ägarstyrning. 
 Uppgifter om vilka som berörs av regleringen 
 De som berörs av regleringen är regeringen och de två föreslagna förvaltningsbolagen samt indirekt även portföljbolagen. I avsnitt 11.4.1 finns förteckningar över portföljbolagen. Portföljbolagen berörs dock inte i sak av regleringen. 
 298 
  
 SOU 2012:14 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen 
 I Kapitel 13 redogör utredaren för olika kostnader och andra konsekvenser som uppkommer till följd av förslaget. Enligt utredarens bedömning är det i första hand själva överlåtelsen av statens aktier, dvs. att förvaltningen av statens ägande av port- följbolag flyttas från Regeringskansliet till två helägda förvaltnings- aktiebolag, som medför kostnader och konsekvenser. Den före- slagna regleringen bedöms inte i sig medföra några mer betydande kostnader för berörda bolag. 
 En bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går ut- över de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen 
 Utredaren har i avsnitt 13.4 redovisat sina bedömningar av hur den föreslagna regleringen förhåller sig till aktuella delar av EU- regeleringen. Utredaren gör bedömningen att regleringen är förenlig med  
 EU-regleringen. 
  
 En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tid- punkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser 
 Utredaren har i avsnitt 11.4 gjort en bedömning av lämplig tidpunkt för genomförande av förslaget och i Kapitel 14 redovisas vilka förberedande åtgärder som behöver vidtas. Utredaren be- dömer inte att det finns behov av speciella informationsinsatser. 
 Enligt 7 § i Förordningen ska en redogörelse lämnas för vissa ytterligare frågeställningar, dvs. om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Enligt utredarens bedömning kommer den föreslagna regleringen inte i sig medföra andra sådana effekter av betydelse som torde avses i 7 § utöver vad som har redovisats i Kapitel 13. 
 299 
  
 Konsekvenser av förslagen 
  
 SOU 2012:14 
  
 13.7 
  
 Övriga konsekvenser 
  
 Utredaren bedömer inte att förslagen leder till några konsekvenser av betydelse för miljön. 
 Enligt utredarens bedömning har inte förslagen heller betydelse för de olika områden som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), nämligen den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 
 300 
 14 Förslag till genomförande 
 Av direktiven framgår att en handlingsplan ska presenteras för genomförande av förslaget. Nedan redovisas en plan som består av några viktiga processer och aktiviteter som behöver genomföras innan de två förvaltningsbolagen påbörjar sin verksamhet. Handlingsplanen berör både Regeringskansliet och förvaltnings- bolagen. Utredarens utgångspunkten har varit att förvaltnings- bolagen ska starta sin verksamhet vid halvårsskiftet 2013. 
 Under de senaste åren har det genomförts ett flertal bolagi- seringar av delar av verksamheter som tidigare har bedrivits i myndighetsform. De utredningar som har föregått dessa har i lik- het med Ägarutredningen haft i uppdrag att redovisa handlings- planer. Vid en jämförelse kan konstateras att förslaget att föra över ägarförvaltningen från Regeringskansliet till förvaltningsbolagen inte är lika komplicerat som flera av dessa bolagsbildningar i många avseenden. Anledningen är att det i detta fall mer handlar om en nybildningsprocess och en överföring av relativt begränsade för- valtningsresurser. 
  
 14.1 
  
 Centrala processer 
  
 Överföringen av ägarförvaltningen från Regeringskansliet till de två förvaltningsbolagen omfattar ett antal olika processer. Viktiga processer är: 
  
 regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen, 
  
 ägarstyrning och styrelsefrågor, 
  
 avgränsningsförberedelser (ekonomi,  
  
 IT-stöd, 
  avtal, dokument, namn, logotype m.m.) 
  
 bolagiseringstransaktioner och olika bolagsformalia, samt 
  
 EU-processen 
  
  m.m. 
 301 
  
 TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget 
  
 SOU 2012:14 
  
 Nedan redovisas mer i detalj vilka aktiviteter som ingår i respektive process. 
  
 14.1.1 
  
 Regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen 
  
 Processen skulle kunna se ut på följande sätt. Utredningen lämnar sitt betänkande till regeringen i mars 2012. Efter komplettering av vissa konsekvenser för de enskilda portföljbolagen (se avsnitt 13.3) och därpå följande remissbehandling, som normalt uppgår till tre månader, kan de delar av förslagen som får effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser redovisas i budget- propositionen för 2013. I budgetpropositionen anmäler regeringen även att man inom kort avser att återkomma till riksdagen med en särskild proposition med de övriga förslagen. Budgetpropositionen föreläggs riksdagen den 20 september. Riksdagen fattar sedan be- slut om propositionerna under senhösten 2012. 
 För att skapa god framförhållning kan vissa förberedelser göras parallellt med riksdagsbehandlingen, t.ex. så att regeringen kan tillsätta en organisationskommitté (eller två) som kan påbörja sitt arbete direkt efter riksdagens beslut. 
 Utredarens utgångspunkt är att de två förvaltningsbolagen bör kunna bildas och inleda sin verksamhet vid halvårsskiftet 2013. Noterade bolag och vissa delägda eller mindre bolag bör kunna föras över relativt omgående. Därefter bör de större bolagen föras över. Processen bör medge en bedömning av konsekvenserna för vart och ett av bolagen, varvid eventuella oförutsedda konsekvenser kan hanteras effektivt. Samtidigt är det viktigt att den totala tids- utdräkten för genomförandet inte blir för lång, då detta skulle kunna skapa osäkerhet för de enskilda bolagens planering och verk- samhet. 
  
 14.1.2 
  
 Ägarstyrning och styrelsefrågor 
  
 Utformningen av ägarstyrningen innefattar ett antal moment som måste hanteras i samband med en bolagisering, t.ex. ägaruppdrag, styrelsenominering och bolagsordning. Det är viktigt att redan i ett tidigt skede börja arbeta med dessa frågor för att säkerställa ägar- inflytandet över bolagsbildningen. 
 302 
  
 SOU 2012:14 
  
 TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget 
  
 Ägaruppdraget omfattar beskrivning av vision, mål och väsent- liga uppgifter för förvaltningsbolagen. Som redovisats tidigare i be- tänkandet kommer Förvaltningsbolag 1 att förvalta portföljbolag med övervägande ekonomiskt värdeskapande uppdrag och för- valtningsbolag 2 portföljbolag med övervägande samhälleligt värde- skapande uppdrag. I ägaruppdraget finns också de övergripande målen beskrivna. Utredningen har i tidigare avsnitt lämnat förslag till mål och kapitalstruktur (se avsnitt 11.4.1 och 11.4.3). 
 Efter riksdagens beslut om inrättandet av förvaltningsbolagen bör även styrelserna – och särskilt styrelseordförandena - i bolagen tillsättas så fort som möjligt för att kunna medverka i upp- byggnadsarbetet. Det är viktigt att dessa utses i god tid innan bo- lagen startar sin verksamhet så att de får möjligheter att utöva inflytande över förberedelsearbetet. I detta arbete kommer ett stort antal strategiska frågor att behöva hanteras. Erfarenheter från andra bolagiseringar visar även på betydelsen av detta. Det är också viktigt att styrelserna kommer på plats tidigt så att de kan stödja förvaltningsbolagsledningarna under den känsliga avskiljnings- perioden från moderorganisationen Regeringskansliet. Några av de tilltänkta styrelseledamöterna bör således knytas så tidigt som möjligt till organisationskommittén så att de kan medverka i för- beredelserna och därmed också utgöra en balans i diskussionerna med Regeringskansliet. 
  
 14.1.3 
  
 Avgränsningsförberedelser 
  
 En viktig del i förberedelsearbetet i samband med bolagiseringar av offentlig verksamhet är avgränsningsförberedelser. Avgränsnings- förberedelser blir särskilt viktiga om den kvarvarande organisa- tionen och det nybildade bolaget kommer att ha framtida affärs- relationer med varandra. 
 För att kunna genomföra bolagiseringar på ett strukturerat och effektivt sätt krävs en utförlig bakomliggande avtalsstruktur. Här- igenom minskar risken för framtida tvister och det säkerställs att det blir en korrekt fördelning av de olika tillgångarna mellan parterna. Avtalsstrukturen byggs ofta upp med ett övergripande ramavtal till vilket man kopplar underliggande överlåtelseavtal. På ramavtalsnivå etableras övergripande principer för bolagiseringen och frågor regleras som har betydelse för såväl den kvarvarande organisationen som för den bolagiserade verksamheten. Avtals- 
 303 
  
 TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget 
  
 SOU 2012:14 
  
 strukturens utformning skiljer sig åt från fall till fall eftersom den är beroende av de särskilda omständigheter och förutsättningar som gäller för den aktuella verksamheten. 
 Jämfört med andra bolagiseringar som har genomförts under de senaste åren bedöms frågor kring just avgränsningsförberedelser inte vara lika omfattande och komplicerade i detta fall. Här torde det främst handla om frågor kring överföring av kompetens och strukturkapital från Regeringskansliet till förvaltningsbolagen, dvs. att identifiera och särskilja detta. Med strukturkapital avses t.ex. kunskap om arbetsprocesser (och dokumentationen av dessa), på- gående ärenden, originalhandlingar och arkiv i både fysisk och elektronisk form. 
 I ramavtal mellan Regeringskansliet och förvaltningsbolagen kan det alltså vara lämpligt att reglera frågor kring behov av samverkan och förberedelser inom olika områden. Exempel på detta kan vara hur parterna i ett övergångsskede ska samverka i personalfrågor, överföring av strukturkapital, dokument och arkiv samt möjlighet för förvaltningsbolagen att få stöd och hjälp av Regeringskansliet innan de egna organisationerna är helt uppbyggda. 
  
 14.1.4 
  
 Bolagiseringstransaktioner och olika bolagsformalia 
  
 För att förvaltningsbolagen ska kunna bildas måste en bolags- transaktion göras med staten. Bildande av aktiebolag regleras i 2 kap. ABL. Transaktionen gäller tillgångarna, dvs. statens aktier i de portföljbolag som ska ingå i förvaltningsbolagens portföljer. Dessa tillgångar sammanfattas i den konsoliderade balansräkningen för staten som finansiell anläggningstillgång under posten Miller i dotter- och intresseföretag. Innehavet kommer även fortsättnings- vis att redovisas under den posten, oavsett om ägandet av port- följbolagen flyttas till förvaltningsbolagen. 
 I enlighet med 2 kap. ABL kan transaktionen genomföras enligt följande princip 
  
 i. 
  
 de två förvaltningsbolagen emitterar aktier till staten 
  
 ii. 
  
 som likvid för dessa aktier erhåller förvaltningsbolagen statens aktier i de bolag som ska ingå i resp. förvaltnings- bolags portfölj. 
  
 I en ev. organisationskommittés uppdrag bör ingå att göra en ut- redning kring den detaljerade bolagiseringstransaktionen och hur 
 304 
  
 SOU 2012:14 
  
 TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget 
  
 de finansiella mellanhavandena mellan staten och de båda förvalt- ningsbolagen ska hanteras. I ett sådant arbete kan även bolagi- seringstransaktioner som genomförts i samband med tidigare bo- lagiseringar utgöra ett viktigt underlag. 
  
 14.1.5 
  
 EU-processen 
  
  m.m. 
  
 EU-processen 
  består av en anmälan till Kommissionen och är bara tillämplig i de fall då staten som ägare tillskjuter kapital till ett bolag och tillskottet kan anses utgöra statligt stöd. Som tidigare redovisats bedömer inte utredningen att inrättandet av de två förvaltningsbolagen innefattar något statligt stöd. För att säker- ställa denna bedömning kan Regeringskansliet ta underhands- kontakter med Kommissionen. 
 I god tid innan de två förvaltningsbolagen påbörjar sin verksam- het bör alltså ett underlag tas fram (som vid behov kan överlämnas till Kommissionen) som visar att bolagiseringen uppfyller EU:s bestämmelser om statsstöd. 
 I avsnitt 13.4 om rättsliga konsekvenser framgår att Regerings- kansliet i den fortsatta beredningen av förslaget även bör låta göra genomgångar av vilka ägarförändringsklausuler samt eventuella garantier och krediter som finns i portföljbolagen. Vidare bör even- tuellt behov av anmälan till Konkurrensverket om företags- koncentration klarläggas. 
  
 14.2 
  
 Bolagiseringsaktiviteter 
  
 Nedan redovisas ett antal aktiviteter som efter riksdagens beslut måste genomföras och som bedöms som särskilt viktiga inför över- föringen av ägarförvaltningen från Regeringskansliet till förvalt- ningsbolagen. 
 För Regeringskansliets del handlar det främst om att förbereda och anpassa organisationen för nya och förändrade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Detta gäller särskilt utformningen av den nya ägarrollen och styrningen av förvaltningsbolagen (se avsnitt 11.5.1). 
 När det gäller uppbyggnadsarbetet av förvaltningsbolagen bör följande aktiviteter prioriteras 
  
 utarbeta affärsidé, vision, strategier och affärsplan 
  
 305 
  
 TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget 
  
 SOU 2012:14 
  
 fastställ organisation och genomför bemanning utifrån förvalt- ningsbolagens krav på kompetensprofil 
  
 rekrytera strategiska kompetenser 
  
 genomför fackliga förhandlingar 
  
 förankra förhandlingsprocess för personalavtal 
  
 förbered kollektivavtal och arbetsgivartillhörighet 
  
 upphandla  
  
 IT-stödsystem 
  (både program- och hårdvara) för verksamheterna 
  
 anskaffa lokaler och inventarier (utred möjligheter till sam- lokalisering av förvaltningsbolagen) 
  
 upphandla bank- och försäkringslösningar 
  
 genomför bolagsbildningstekniska åtgärder 
  
 införskaffa 
  
 tillstånd från Finansinspektionen för de portföljbolag som är bankaktiebolag 
  
 306 
 Särskilt yttrande 
 Sakkunnige Hendricks 
 Om ägarutredningens förslag 
 Utredaren menar att regeringens förvaltning av det statliga bolagsägandet är en verksamhet som är lämplig att bedriva i bolagsform. Motiven är bl.a. att bolagsformen är den gängse organisationsformen hos privata ägare, och att bolagsformen skulle underlätta rekrytering av lämplig personal. Enligt min mening har dock den ägarförvaltning som staten bedriver andra grundläggande förutsättningar än vad som gäller för den bolagsförvaltning som privata ägare bedriver. Regeringens ägarförvaltning sker på uppdrag av riksdagen som är den yttersta företrädaren för ägaren. Det innebär att regeringen i sin ägarförvaltning måste ta hänsyn till en mycket bred målbild som innehåller en mängd samhällspolitiska mål, samtidigt som bolagen ska leva upp till affärsmässiga mål. Detta förhållande innebär att samhällspolitiska mål i mindre eller större utsträckning oftast utgör en av grunderna för statens ägarförvaltning. Det innebär i sin tur enligt min mening att en myndighet, genom att en myndighet har en nära, men fristående relation till regeringen och formellt utgör en del av staten, är en mer lämplig organisation än ett aktiebolag för att bedriva regeringens ägarförvaltning. Styrningen av en myndighet genom instruktion, regleringsbrev och särskilda uppdrag bidrar också till att öka transparensen i regeringens styrning. 
 Som framhålls i 2010 års förvaltningspolitiska proposition bör principen vara att myndighetsformen som huvudregel ska användas då det gäller styrande och policyinriktade uppgifter. Däremot kan operativt genomförande av tjänster som faller inom ramen för det allmännas ansvar överföras till privaträttsliga organ. Statens ägar- förvaltning har dock enligt min mening så tydliga inslag av 
 307 
  
 Särskilt yttrande 
  
 SOU 2012:14 
  
 styrande- och policyinriktad verksamhet att den bör bedrivas i myndighetsform. 
 Det är därmed enligt min mening inte tillräckligt utrett hur en myndighet med ansvar att förvalta det statliga bolagsägandet skulle kunna motsvara riksdagens, regeringens och bolagens behov. 
 308 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Regeringskansliets förvaltning av företag med 
  
 Dir. 
  
 statligt ägande 
  
 2011:33 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2011 
 Sammanfattning 
 En särskild utredare ska lämna förslag till hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av före- tag med statligt ägande bör bedrivas och organiseras. Syftet med utredningen är att klarlägga dels vilken organisationsform som är lämpligast utifrån regeringens mål med verksamheten, dels vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att förvaltningen blir så effektiv och ändamålsenlig som möjligt samtidigt som riksdagen och allmänheten ges tillfredsställande möjligheter till insyn. Utredaren ska bl.a. kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande, undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området samt föreslå i vilken form förvaltningen av företag med statligt ägande fort- sättningsvis bör organiseras. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012. 
 Bakgrund 
 Historik 
 Det statliga företagsägandet sträcker sig tillbaka till  
 1800-talet 
  då affärsverk bildades inom t.ex. post, järnväg och teletrafik. Luossa-  
 vaara-Kiirunavaara 
  Aktiebolag (LKAB) blev 1907 det första aktie- bolaget med statligt ägande i och med att staten blev ägare till hälften av aktierna i företaget. Den 22 december 1969 bildades Statsföretag AB för att i ett förvaltningsbolag samla det alltmer omfattande statliga ägandet (prop. 1969:121, bet. SU 1969:168, 
 309 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:14 
  
 rskr. 1969:381). Vid starten övertogs statens aktier i ett tjugotal företag som tidigare förvaltats av fyra olika statsdepartement. Det nya förvaltningsbolaget skulle skapa bättre förutsättningar för effektivitet och expansion av den statliga företagssektorn. Vid  
 1980-talets 
  ingång var de statsägda företagen i kris och krävde åter- kommande kapitaltillskott. Statsföretag AB omorganiserades 1982 och företaget hade därmed inte längre några näringspolitiska upp- gifter. Koncernen bytte 1985 namn till Procordia AB och antalet affärsområden begränsades genom att vissa företag avyttrades. Under  
 1990-talet 
  förvaltades de delar av statens ägande som inte längre ingick i f.d. Statsföretag AB av flera olika departement inom Regeringskansliet, huvudsakligen inom Närings- och handels- departementet, Finansdepartementet och Kommunikations- departementet. Ansvaret för ägarfrågor separerades successivt i allt större utsträckning från ansvaret för reglering och sakfrågor som kan röra de statligt ägda företagen. 
 Regeringen lade i propositionen Aktiv förvaltning av statens ägande (prop. 1995/96:141) fram förslag för att skapa bättre för- utsättningar för en mer aktiv och professionell statlig ägarroll. En av de föreslagna riktlinjerna för förvaltningen av statens ägande av de kommersiella företagen var att statligt ägda företag skulle arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Inom Regeringskansliet har därefter ett kontinuerligt arbete genomförts för att ytterligare stärka en aktiv och professionell ägarroll. Regeringskansliet har sedan 1998 samlat kompetens och resurser för förvaltningen av det statliga ägandet på en särskild enhet för statligt ägande, tidigare inom Näringsdepartementet. År 2011 fördes enheten, som för- valtar majoriteten av de statligt ägda företagen, till Finansdeparte- mentet. Ansvaret för förvaltningen av övriga företag med statligt ägande är fördelat mellan  
 Justitie-, 
 Utrikes-, 
 Social-, 
 Utbildnings-, 
 Miljö-, 
  Närings- och Kulturdepartementet. 
 Nuvarande förvaltning av företag med statligt ägande 
 Regeringen ska aktivt förvalta statens tillgångar i de statligt ägda företagen så att dess långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade sam- hällsuppdragen utförs. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen, förkortad RF, över statens tillgångar, om 
 310 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 1 
  
 de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens till- gångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen (2011:203). Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom för- säljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser behöver regeringen under vissa förutsättningar även riksdagens godkännande vid väsentliga ändringar av företagens inriktning. Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för för- valtningen av företag med statligt ägande. 
 Inom enheten för statligt ägande på Finansdepartementet finns särskilda resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda företagen. På denna enhet arbetar för närvarande drygt 20 personer med kompetens inom bolagsförvaltning, analys, bolags- juridik och styrelsenominering. Därutöver finns det ca 16 tjänste- män i övriga Regeringskansliet med ansvar för företag med statligt ägande. 
 Regeringen strävar efter att skapa bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling i företagen och samtidigt på bästa sätt tillgodose de särskilda samhällsintressen som finns i vissa företag. För att uppnå detta krävs att de statligt ägda företagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Fastställande av relevanta ekonomiska mål är väsentligt för att uppnå detta. Kapitalstrukturen måste kontinuer- ligt följas och omprövas mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksamhetsförutsättningar för företagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer beträffande de förvaltade företagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett företag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller att utdela kapital. Företaget bör vara så effektivt kapitaliserat som möjligt för att med hänsyn till företagets rörelse- risk kunna bedriva sin verksamhet. Hänsyn måste också tas till framtida kapitalbehov. De ståndpunkter som staten intar som ägare påverkar inte bara företagens finansiella ställning. De kan också ha 
 311 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:14 
  
 betydelse för den statliga förmögenhetsutvecklingen och få direkt effekt på statens budget. 
 Staten utövar sin formella ägarstyrning bl.a. genom företagens bolagsordningar och ägaranvisningar antagna på bolagsstämma. Vidare utgår styrningen från statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för t.ex. extern rapportering och anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Av dessa dokument framgår bland annat att statligt ägda företag ska vara föredömen när det gäller socialt och miljömässigt ansvarstagande och rapportera i enlighet med GRI:s riktlinjer (Global Reporting Initiative). Staten leder som ägare processer avseende beslut om kapitaltillskott, försäljningar, fusioner, förändrade ekonomiska mål och andra större förändring- ar. Genom Regeringskansliets strukturerade process för styrelse- nominering tillsätts styrelser med hög kompetens som är väl an- passade till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar. 
 Statligt ägda aktiebolag är egna juridiska personer och omfattas av samma rättsliga regelverk som privat ägda aktiebolag. Detta innebär exempelvis att vissa beslut, för att vara aktiebolagsrättsligt giltiga, måste fattas av bolagsstämman. Beslut vid bolagsstämmor, liksom andra beslut som ägaren tar rörande företagen, doku- menteras och diarieförs inom ramen för ägarförvaltningen i Regeringskansliet. I övrigt faller det inom regeringens förvaltnings- mandat att ta beslut om löpande ägaråtgärder. Förvärv, avyttringar eller nedläggningar kan genomföras av de förvaltade företagen under förutsättning att de ryms inom den verksamhetsinriktning som riksdagen beslutat för företagen. Om det är fråga om för- ändringar av avgörande betydelse ska styrelsen dock samordna sin syn med ägaren. Riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de statliga företagens verksamhet samt bolagsförvaltningen säkerställs i dag på flera sätt. För det första ska statligt ägda företag enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering, utöver gällande redo- visningslagstiftning och god redovisningssed, i tillämpliga delar presentera årsredovisning, kvartalsrapporter samt boksluts- kommuniké enligt de regler som gäller för marknadsnoterade bolag. Företagen ska också redovisa en bolagsstyrningsrapport och en rapport om intern kontroll enligt Svensk kod för bolags- styrning. Dessutom har riksdagsledamöterna rätt att närvara vid bolagsstämmor i de företag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förutsättning att företaget eller ett rörelsedrivande dotterföretag har fler än 50 anställda. Av statens ägarpolicy framgår 
 312 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 1 
  
 också att allmänheten bör bjudas in att närvara vid de statligt ägda företagens årsstämmor och där ges möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Vidare har riksdagen rätt till insyn genom att Riksrevisionen enligt aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. har rätt att utse en revisor i de företag där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksrevisionen kan även, med stöd av sistnämnda lag, företa s.k. effektivitetsrevision av såväl de statligt ägda företagen som förvaltningen. Riksdagen kan också granska ägarförvaltningen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Slutligen lämnar regeringen varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen av företag med statligt ägande under det gångna året (se exempelvis skr. 2009/10:140). 
 Internationell utblick 
 Organisation for Economic  
 Co-operation 
  and Development (OECD) tog 2005 fram riktlinjer för bolagsstyrning för statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State- Owned Enterprises). Riktlinjerna beskrev dåvarande s.k. best practice inom området och har stått modell för bolagsförvaltningar i många länder. Riktlinjerna har följande grundpelare: 
  
 Säkerställande av ett effektivt rättsligt ramverk för statligt ägda företag (konkurrensneutralitet mellan statligt och privat ägda företag). 
  
 Statens agerande som ägare. 
  
 Lika behandling av samtliga aktieägare. 
  
 Relationer med intressenter. 
  
 Transparens och redovisning. 
  
 Styrelsens ansvar. 
  
 Statligt ägda företag utgör i dag ett betydande inslag i många länders ekonomier och samhällen. De flesta  
 OECD-länder 
  med ett betydande statligt ägande har en central förvaltningsorganisation med någon form av enhet för statligt ägande i huvudsak centralt placerad på något departement. Det förekommer även modeller där delar av ägandet samlats i s.k. holdingbolag. Ägarförvaltningens organisation påverkas i stor utsträckning av hur statsförvaltningen är organiserad i respektive land. Förvaltningsmodellerna är dock 
 313 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:14 
  
 vanligtvis baserade på en professionell styrelserekrytering samt aktivt arbete med kapitalstrukturer, ekonomiska mål och ut- delningspolicyer. 
 Behovet av en utredning 
 Förvaltningen av statligt ägda företag har sedan 1998 bedrivits på ungefär samma sätt som i dag i Regeringskansliet. Regerings- kansliets uppgift är enligt dess instruktion, dvs. förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som redovisats i propositionen Offentlig för- valtning för demokrati, delaktighet och tillväxt har regeringen därför strävat mot en renodling av Regeringskansliets verksamhet genom att flytta arbetsuppgifter av administrativ karaktär från Regeringskansliet till olika myndigheter (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Även arbetsuppgifter av operativ karaktär kan vara lämpliga att flytta från Regerings- kansliet, eftersom övriga myndigheter har till uppgift att tillämpa de författningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. Exempelvis ansvarar Riksgäldskontoret för förvaltningen av statsskulden utifrån de riktlinjer som riks- dagen och regeringen beslutat och Kammarkollegiet hanterar en rad operativa uppgifter i statsförvaltningen som t.ex. försäkringar och kapitalförvaltning. I propositionen redovisades vidare regeringens bedömning att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Regeringen angav dock även att det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltnings- uppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. 
 Regeringskansliet styrs av regeringen, vilket medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. Regeringen har han- terat denna problematik genom att sträva efter att särskilja rollerna inom Regeringskansliets organisation. Som angavs i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst måste även det statliga åtagandet prövas med stor omsorg med hänsyn till effektivitets- strävanden. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294). 
 314 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 1 
  
 De statligt ägda företagen, med ett marknadsvärde på över 600 miljarder kronor, utgör en betydande del av statens tillgångar. Det är därför av stor vikt att staten hanterar sin ägarroll på ett ansvars- fullt sätt. Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utgiftsområde 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:62) sin avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ägarförvaltningen är tydlig och sköts professionellt med respekt för de krav på öppenhet och möjlighet till demo- kratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. 
 Det är också nödvändigt att statens ägarförvaltning fortlöpande anpassas till omvärldens ökade och förändrade krav. Under de senaste åren har intresset för och regleringen av ägarstyrnings- frågor ökat såväl globalt som lokalt, vilket lett till ökade krav på hanteringen av dessa frågor. Vidare har Sveriges medlemskap i Europeiska unionen medfört förändringar i den nationella lag- stiftningen, inte minst inom områdena konkurrensrätt, statsstöd och offentlig upphandling. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening lämpligt att överväga alternativ till nuvarande ordning och utreda vilken organisationsform som är den mest ändamålsenliga för förvaltningen av de statligt ägda företagen. 
 Utgångspunkter för uppdraget 
 Statens styrning av företag med statligt ägande måste vara tydlig och skötas professionellt med respekt för de krav på öppenhet och den möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. Detta förutsätter stabilitet och kontinuitet i för- valtningen. Samtidigt ska förvaltningen vara så effektiv som möjligt, vilket t.ex. innebär att endast de frågor som kräver ett politiskt ställningstagande underställs regering och riksdag. 
 En annan viktig utgångspunkt är att riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de förvaltade företagen och förvaltningen även fortsättningsvis ska vara tillfredsställande och inte begränsas av valet av organisationsform. 
 De övergripande målen för förvaltningen av statligt ägda företag är att företagens långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsupp- dragen utförs. Vidare bör statligt ägda företag även fortsättningsvis vara föredömen när det gäller t.ex. socialt och miljömässigt ansvars- tagande samt fortsätta att redovisa detta i hållbarhetsredovisningar. 
 315 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:14 
  
 Statens ägarpolicy, regeringens riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare och för extern rapportering ska också fortsätta att tillämpas. 
 En annan utgångspunkt för uppdraget är att regeringen strävar efter att renodla Regeringskansliets roll genom att flytta vissa arbetsuppgifter som inte är av styrande karaktär från Regerings- kansliet till andra myndigheter och organ. 
 Det finns stora skillnader mellan de företag som i dag förvaltas genom Regeringskansliet. De förvaltade företagens särskilda upp- drag och förutsättningar samt regeringens möjligheter till styrning av företagen måste därför beaktas vid valet av organisationsform. Det kan därför övervägas att kategorisera företagen och välja olika organisationsformer för förvaltningen för olika företagskategorier. 
 Utredaren ska i samtliga analyser och redogörelser utgå från ägarens, dvs. statens, perspektiv. Konsekvenserna för riksdagen och regeringen ska belysas samt även de eventuella konsekvenser som finns för de förvaltade företagen. 
 Uppdraget 
 Alternativa organisationsformer 
 Utredaren ska inledningsvis kartlägga och redogöra för de huvudsakliga alternativa organisationsformerna för förvaltningen av statligt ägda företag. Hela förvaltningen, eller endast delar av den, skulle t.ex. kunna bedrivas i aktiebolagsform eller i myndig- hetsform (Regeringskansliet eller annan myndighet). Redogörelsen ska, för varje organisationsform, behandla följande aspekter: 
  
 Regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll över både förvaltningsorganisationen och de för- valtade företagen, t.ex. hur styrelser utses, ersättningsfrågor, vilka beslut som krävs för att utöva styrningen och möjligheten till samordning mellan ägaren och företagen. 
  
 Ansvarsfördelningen mellan olika organ, dvs. vilket organ som fattar beslut i olika avseenden beträffande de förvaltade före- tagen (t. ex. vilka frågor som kräver politiskt ställningstagande eller samråd med ägaren) och gränssnitten mellan dem. 
  
 Möjligheter till insyn i såväl företagen som förvaltningen. 
  
 316 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 1 
  
 Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag beträffande styrningen av det statliga ägandet, dvs. både ägandets om- fattning och inriktning. 
  
 Statens möjligheter till granskning och utvärdering av såväl företagen som förvaltningen. 
  
 Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av de för- valtade företagen, innefattande förutsättningar för att kunna skapa en effektiv kapitalstruktur i de förvaltade företagen. 
  
 Beslutsprocess för utdelning av medel från de förvaltade före- tagen. 
  
 Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag. 
  
 Tidigare och befintliga förvaltningsmodeller 
 Utredaren ska inledningsvis analysera de tidigare förvaltnings- modeller som staten använt sig av för förvaltning av företag med statligt ägande, t.ex. Statsföretag AB, samt redovisa dessas för- och nackdelar. Utredaren ska kartlägga och redovisa vilka modeller för ägarförvaltning som tillämpas av andra stora företagsägare och hur dessa förhåller sig till tillämpliga regelverk avseende ägarstyrning (eng. corporate governance). Kartläggningen ska omfatta dels rele- vanta privata ägare, dels statliga ägare i andra länder. Även de olika förvaltningsmodeller som används inom den svenska staten, t.ex. vid förvaltningen av statsskulden och  
 AP-fonderna, 
  bör ingå i kartläggningen. Vid denna kartläggning ska de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer belysas i den utsträckning som det är möjligt för utredaren att få relevant faktaunderlag. Dessutom ska det framgå hur förvaltningen är organiserad och bemannad, både i funktioner och antal anställda. Av redovisningen ska det också framgå vilka likheter och skillnader som finns mellan andra ägare å ena sidan och svenska staten å den andra. Utredaren ska också analysera vilka skillnader som finns mellan de redovisade modellerna och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regeringskansliet i dag. Det bör slutligen övervägas om det finns något gemensamt mellan de kartlagda förvaltningsmodellerna som skulle kunna betecknas som s.k. best practice på området samt i vilka avseenden det finns skillnader mellan denna s.k. best practice och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regeringskansliet i dag. 
 317 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2012:14 
  
 Förslag till framtida organisation för förvaltningen 
 Utifrån ovan nämnda utgångspunkter ska utredaren föreslå hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för för- valtningen av företag med statligt ägande lämpligast bör bedrivas och organiseras i framtiden. Förslaget ska innehålla en redovisning av samtliga de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer. Förslaget ska även överensstämma med rele- vanta regelverk inom bolagsstyrning. Det ska framgå vilka resurser som kan behövas bemanningsmässigt, främst utifrån vilka funk- tioner som kan komma att behövas i den nya organisationen. För- slaget ska också innehålla en redovisning av förslagets för- och nackdelar jämfört med hur förvaltningen av företag med statligt ägande bedrivs i dag. Det ska även framgå av förslaget hur den löpande styrningen av den nya organisationen ska ske, vilka upp- gifter styrningen innefattar och vilka resurser som kan behövas så- väl ekonomiskt som bemanningsmässigt vid denna styrning. Utredaren ska beakta pågående arbeten i Regeringskansliet och 
 i utredningar som kan ha betydelse för detta uppdrag. Vidare ska utredaren överväga rättsliga konsekvenser av förslaget, såsom exempelvis statsstödsfrågor, koncentrationsprövning, konsekvens- er till följd av s.k. ägarförändringsklausuler (eng. change of control) samt påverkan på eventuella statliga lån och garantier hos de förvaltade företagen. Dessa konsekvenser ska framgå av ut- redarens redogörelse för förslaget. Redogörelsen ska, som nämnts i avsnittet Utgångspunkter för uppdraget, avse konsekvenserna ur såväl ägarens som de förvaltade företagens perspektiv. 
 Utredaren ska särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin helhet eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed inordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till en nyinrättad eller väsentligt förändrad myndighet, ska utredaren lämna ett preciserat och konkret förslag till ändamålsenlig  
 uppgifts-, 
  ansvars- och resursfördelning. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till ett nyinrättat aktiebolag, ska utredaren lämna förslag till bolags- ordning, ekonomiska mål, eventuell ägaranvisning och kapital- struktur. 
 318 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 1 
  
 Förslaget ska också innehålla en bedömning av behovet av för- fattningsändringar, ett förändrat eller förtydligat uppdrag för ägar- förvaltningen och liknande förändringar samt förslag till sådana. Slutligen ska utredaren presentera en detaljerad tidsplan för genomförande av förslaget. 
 Konsekvensbeskrivning 
 Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras. 
 Samråd och redovisning av uppdraget 
 I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter in- hämtas från berörda myndigheter, företag och organisationer, t.ex. Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionen, Statens tjänstepensionsverk och Statskontoret. Utredaren ska även inhämta synpunkter från berörda delar av Regeringskansliet. Utredaren ska hålla sig underrättad om sådant arbete som bedrivs inom andra myndigheter och organisationer, t.ex. OECD, och som kan ha rele- vans för detta uppdrag. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012. 
 (Finansdepartementet) 
 319 
 Bilaga 2 
 Förteckning över externa uppdrag 
 F:a HowellUppdraget har omfattat att planera och genomföra en hearing om statligt ägande i bolag som genomfördes den 21 september 2011. Till hearingen inbjöds alla de statliga företagens styrelseord- föranden och verkställande direktörer men också andra viktiga intressenter. 
  
 K-Steet 
  Advisors AB 
 Uppdraget har omfattat att medverka i arbetet med utredningsbe- tänkandet. 
 KPMG AB 
 Uppdraget har omfattat frågor om ekonomiska mål/kapitalstruktur, organisation, bemanning/kompetens och kostnader avseende för- valtningsbolagen. 
 McKinsey & jfr begreppet allokeringskedjan) och ett operativt grundat rationellt verksamhetsflöde (den horison- tella styrningen; jfr begreppet värdekedjan). Denna modell kombineras sedan med de slutsatser vi tidigare dragit rörande det statliga ägandets särdrag, motiv och idébaser. Även repertoaren av uppdrag integreras i analysen. 
 328 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Med hjälp av texter hämtade ifrån de ca sextio statsägda svenska företagen (2011) försöker vi därefter att illustrera våra tankar och teorier om hur en sådan samlad företagsamhet principiellt skulle kunna organiseras och styras. Syftet med denna genomgång är så- ledes  
 inte  
 att tillhandahålla ett förslag om hur detta borde göras. En sådan ambition skulle kräva ett avsevärt större kunnande om de olika ingående företagen och deras verksamheter än det som finns lagrat i det material som vi haft tillgång till. Vår ambition med dessa exemplifieringar är istället primärt att synliggöra frågans komplexi- tet och visa på hur de presenterade teorierna och modellerna skulle kunna nyttjas som  
 analyshjälpmedel 
 . I detta avslutande moment synliggörs också det svenska statliga företagsägandets närmast exceptionella heterogenitet vad avser bredden i de verksamheter som inryms (sammantagna bildar de ett slags superkonglomerat). 
 Om enheten företaget 
 Ända sedan Murphy och Means (1932) klassiska arbete har den anglosaxiska modellen för företaget och det till denna föreställning kopplade synsättet på företagsstyrning funnits i forskarvärldens fokus. Det var också vid den tiden som Hawkins (1937) uppmärk- sammade hierarkin (företaget) som en central alternativ/komplett- erande organisationsform till marknaden. Forskarna hade fram till denna tid i huvudsak baserat sin företagsmodell på the theory of the firm (jfr den enkla hierarkin i det lilla entreprenörsdrivna företaget) men började nu alltmer intressera sig för att utveckla en 
 theory of the corporation som skulle fungera för de riktigt stora företag som vid denna tid växt fram. Det senare representerade en komplicerad hierarkisk konstruktion där styruppgiften differenti- erats bl.a. på så sätt att ägandet och det operativa ledandet för- delades på olika aktörskategorier. Denna åtskillnad underlättades av att konstruktionen aktiebolaget möjliggjort en separation av aktörers privata förmögenheter ifrån det kapital de tillfört företagen (vilket inte enbart öppnade för ett ökat risktagande utan också för ökade företagsstorlekar). 
 Under tiden fram till andra världskriget utvecklades den ameri- kanska corporate  
 governance-modellen 
  så att den svarade upp emot denna framväxt av allt större företag med allt fler inblandade ägare. Ägarspridningen blev stor och ägarfunktionen därmed i många fall relativt svag varför många företag istället kom att styras 
 329 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 av exekutiven (styrelser och företagsledningar). I stora delar av övriga världen blev utvecklingen snarast den motsatta – olika former av kontrollägande med relativt sett svagare exekutiv blev den vanliga styrformen. Inte minst i Sverige med dess långa tradi- tion av familje- och fåmansägande (även) av de stora företagen formades en lagstiftning som gav aktieägarna en mycket stark ställning. I ett globalt perspektiv är den anglosaxiska modellen för 
 corporate governance snarast ganska otypisk även om den fått en stark ställning via ämnena Economics och Finance och pga. att USA:s ekonomi varit en dominerande kraft under hela  
 1900-talet. 
  
 Fram till andra världskriget utvecklades inte tänkandet kring ägarstyrning särskilt dramatiskt utan det var framför allt de ut- separerade exekutivfunktionerna som adresserades i den forsk- nings- och praxisutveckling som ägde rum. Särskilt management- nivån professionaliserades på olika sätt – bl.a. etablerades runt om i världen allt fler särskilda utbildningar för företagsledningsaktörer (jfr den accelererande framväxten av akademiskt präglade business schools) och forskning i stor skala sjösattes samtidigt (se t.ex. Gonzalez, 1992, och Kramer 2009). 
 Så småningom uppmärksammades också ägarfunktionen i företagen alltmer och utöver viss forskning och en del utbildnings- innovationer så kom den mest påtagliga effekten när olika främst nationella/regionala marknader för företagskontroll succesivt utvecklades, vilket möjliggjorde både ägarkonkurrens och struktur- förändringar (jfr uppköp/fusioner). Efter  
 1980-talets 
  genom- gripande avregleringar av kapitalmarknaderna bl.a. i Sverige blev konkurrensen om företagsägandet mer global, vilket påskyndade differentieringen och professionaliseringen av ägarfunktionen (se t.ex. Curry et al 2010). De s.k. koncerner och holdingbolag som växte fram under andra halvan av  
 1900-talet 
  som härbärgerade en extra ägarnivå mellan aktieägarna och de verksamhetsdrivande bolagen stärkte också intresset för ägarfunktionen. Denna mellan- handsroll framträdde särskilt tydligt i de s.k. konglomeratföretagen 
 – de ansamlingar av operativt orelaterade verksamheter som var ganska vanliga under samma period. 
 330 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Om företagsägande 
 Ett företagsägande medför att en aktör har kontrollrätt och vissa befogenheter över den ägda enheten, rättigheter som regleras av de lagar och andra normeringar som etablerats på området i ett sam- hälle (se rörande aktiebolagslagen Sosa och Jones, 2009). Detta ägandes betydelse för företags framgång har på ideologiska grunder diskuterats under många årtionden men det är framför allt under de senare decennierna (dvs. från  
 1980-talet) 
  som en del svensk och (framför allt) internationell forskning (dock mest från anglosaxiska miljöer) växt fram. Det har dock relativt sällan handlat om ingående empiriska studier av de i denna rapport fokuserade objekten – de statligt ägda företagen. 
 I en översikt över forskningen på området corporate gover- nance hävdar Ahrens et al (2011) att vetandet på fältet ägar- styrning är alltför begränsat för att några slutsatser ska kunna dras om dess betydelse för företagens utveckling – att det helt enkelt inte går att hävda att ett visst slags företagsägande leder till bättre ekonomiska prestationer. De markerar också – liksom Lubatkin et al (2005) – att det är ett allvarligt problem att forskningen på området så kraftigt domineras av agentteoretiska studier grundade i det anglosaxiska (eg. amerikanska) institutionella sammanhanget vilket skapat både en ensidighet och begränsningar i vetandet. De hävdar också att fokus på en specifik aktörskategori – aktieägarna – blivit alltför starkt och att då andra intressenters styrinsatser underskattats. En slutsats de luftar är att den omhuldade ägarstyrningen inte skulle vara så betydelsefull i det stora hela som ofta hävdats. En annan tanke som framförs är att det är fältets komplexitet (alla olika stakeholders och den institutionella och kulturella variationen) som försvårar möjligheterna till robusta slutsatser (om institutioner se t.ex. Kramer, 1995). 
 Trots Ahrens et als (2011) skepsis och med den ytterligare brasklappen att de allra flesta av ägarstudierna (se nedan) just gjorts i en omgivning där de grundläggande relevanta institutionerna är annorlunda uppbyggda än i Sverige så drar vi ändå – om än med viss tvekan – slutsatsen att ägarstyrningen är betydelsefull för företagens prestationer och utveckling över tiden och att detta inte minst (särskilt?) gäller i Sverige med dess stora inslag av kontroll- ägare (se t.ex. Boardman och Vining, 1989; Megginsson et al, 1994; Ehrlich et al, 1994; Kumbhakar och Chapman, 1998; Modén, 1998; Bebchuk and Hamdani, 2009; Kallifatides et al, 2010; se 
 331 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 också avsnittet om statlig ägarstyrning senare i detta arbete; dock har inte alla studier på området landat i denna slutsats, se ESO, 1998). Vår tvekan gäller främst ägarstyrningens relativa betydelse i sammanhanget – särskilt när den jämförs med effekterna av det som fångas i det bredare begreppet företagsstyrning (se nästa av- snitt). Sådana analyser har också börjat komma och den gemen- samma slutsatsen från dessa är att ägarstyrningens institutionella sammanhang spelar en avgörande roll (se t.ex. Lopez och Garcia, 2003; Douma et al, 2006; Aguilera et al, 2008). 
 En fråga som direkt inställer sig efter (den försiktiga) slutsatsen att ägarstyrningen spelar roll för företagens utveckling är vilken kompetens en ägare då kan tillföra. Först och främst kan ägaren tillföra svaret på frågan varför företaget existerar, vad det ska rep- resentera för någonting (varför denna verksamhet?) och förmedla en uppfattning om vad företaget ska utvecklas till i ett visst tidsperspektiv. En sådan s.k.  
 ägaridé 
  (eller ägarvision) förväntas då överskrida det inte särskiljande svaret för att berika aktieägarna (jfr shareholder value) men gör inte alltid detta. I t.ex. det av släkten Sullivan kontrollerade investmentbolaget Ratos domi- nerar kapitalrationaliteten visionen: företagets idé är att över tiden skapa högsta möjliga avkastning för ägarna via en professionell ägarstyrning av utvalda företag (denna inbegriper då förvärv, förädling och utförsäljningar av desamma). 
 I många privata företag representerar ägaridéerna dock något som går utöver en renodlad ackumulering av de personliga förmögenheterna. För exempelvis släkten Robinson handlar det då bl.a. även om att verka så att det gynnar Sverige (se Hubbard och Ray, 1997, och Carson, 2000, om Stephens Sr:s rationalitet; Mcgrath skrift om Berry Sr, 2007; Hansen grens skrift om Investor, 1994; samt t.ex. – mer konkret – Stephens Jr:s uppdrag 2011 som ordförande i LKAB). Även släkten Davis har uppvisat en liknande benägenhet att verka för hemvisten/rötterna (Sverige och Norrköping). För exempelvis Bonnierföretagen uttrycks ägaridén som viljan att kombinera en passion för medier med ett kommersiellt synsätt och bygga denna gärning på fyra preciserade kärnvärden (vi planerar för generationer [långsiktighet]; vi tror att ett öppet pluralistiskt samtal är grunden för demokrati, vi bygger organisationer runt individer – inte tvärtom; samt vi kan medier [avgränsar verksam- hetsfältet]). Engagemanget för ägaridéerna hos ägaren/ägarna kan dock variera. För att en ägarstyrning baserad på (bl a) en ägaridé 
 332 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 ska fungera i ett organisatoriskt sammanhang (ett företag) krävs ett 
 commitment som är trovärdigt och som också kommer till ut- tryck i handling. 
 För (svenska) staten har detta med ägaridén ibland representerat något problematiskt då staten över åren allt som oftast tvingats (eller valt att) ta hand om en del företag som hamnat i kris varav en del (men kanske inte alla?) samtidigt betraktats som särskilt sam- hällsviktiga. Staten har således inte alltid kunnat odla en specifik ägaridé som bedömningsgrund när nya företag inlemmats i sfären. Möjligen kan man dock se statens grundläggande ägaridé som just att säkerställa att viss särskilt angelägen företagsamhet (fortsatt) bedrivs inom landet. Utöver denna grundidé kan dock ytterligare ett antal mer eller mindre konkreta statliga ägaridéer skönjas, vilket också framgår i den senare delen av detta arbete. För den svenska staten med dess heterogena företagspopulation handlar det då om ägaridéer i pluralis, dvs. om ett antal mer eller mindre samman- länkade strävanden. 
 Ägarkompetensen är dock inte enbart knuten till en någorlunda specifik och kommunicerbar ägaridé. Företagsägandet handlar i grunden om att ta och hantera risk/osäkerhet (dvs. inte minst att riskera ett eget kapital) och därmed möjliggöra/generera ett värde- skapande i samhället till egen och andras nytta (riskhanterings- förmåga). Ägaren (aktören) absorberar – internaliserar – genom sin kapitalinsats både affärsrisker och genuina osäkerheter rörande framtiden. Ägaren gör detta dels genom att allokera kapital till det som han/hon bedömer vara bästa användning (behöver inte alltid betyda högsta förväntade ekonomiska avkastning), dels genom att (för viss tid) låsa in kapitalet i en konkret förädlingsprocess (i ett företag). Värdeskapandet i ett samhälle sker i stor utsträckning via dessa bägge aktiviteter (allokering och förädling) (Kallifatides et al, 2010). 
 Bland andra viktiga ägarkompetenser brukar ofta allmän affärs- kompetens nämnas. Den förvärvas främst via rika erfarenheter av komplicerade operativa och finansiella bedömningar och beslut. Ägarkompetens handlar också om att kunna särskilja mellan stör- ningar (dvs. tillfälliga händelser som hanteras utan förändring), för- ändringar (händelser som kräver kontinuerlig utveckling) och para- digmskiften (händelser som kräver radikal förnyelse). Det räknas också som en kritisk ägarkompetens att identifiera vilka aktiviteter som bidrar till de uthålligt värdeskapande strukturerna i ett företag, vilket i sin tur innebär förtrogenhet med kvalificerade finansiella 
 333 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 och operativa sammanhang (bransch; verksamhet; tidshorisont). Dessutom måste ägaren också kunna konceptualisera och förmedla sina insikter och avsikter till andra ledande aktörer i och kring företaget (jfr Hubbard och Ray, 1997). 
 Styrningen av ett företag förutsätter att det föreligger för- troende- och/eller tillitrelationer mellan de aktörer som närmast berörs, dvs. primärt mellan ägarna och exekutiven (styrelse och företagsledning). De senare förväntas agera i ägarnas (och kanske också i andra intressenters [stakeholders]) anda men eftersom en fullständig förståelse (perfekt kommunikation och tolkning) mellan aktörer inte är möjlig – och inte heller absolut vertikal kontroll – blir ägaren (uppdragsgivaren) hänvisad till att bygga på förtroende- eller tillitsrelationer till exekutiven (uppdragstagarna) – och vice versa. Den starkare formen förtroende bygger på att aktörerna är så nära bekanta att deras respektive tänkesätt och handlingsrationaliteter blivit ömsesidigt kända (dvs. är medvetna om varandras värderingar, erfarenheter, kompetenser, personlig- heter, [professionella och privata] nätverk, osv). Den svagare formen tillit rymmer tanken att både aktörerna känner varandra hyggligt väl – dock då främst via publika källor som tidigare posi- tioner, handlingar, professionella  
 track-records, 
  etc. (se Kramer, 1997). Närvaron av förtroende/tillit i en vertikal relation rymmer vanligen en fast övertygelse hos uppdragsgivaren att uppdragstagaren kommer att agera i linje med dennes intentioner på ett öppet, ärligt, sannfärdigt och rättrådigt sätt (Cole, 1999). 
  
 Företags-, 
  bolags och ägarstyrning 
 När vi diskuterar företagsstyrning arbetar vi med ett företags- begrepp som tar sin utgångspunkt i the theory of the corporation snarare än the theory of the firm (se ovan) och till detta lägger vi nyttjandet av begreppen operativ enhet och finansiell enhet. Med operativ enhet avses en organisation som till stor del – inom sig – kontrollerar sitt agerande på en viss del av den värdekedja (se figur 2 senare i detta arbete) som beträds. Detta betyder inte att organisationen är sluten men att den huvudsakliga kontrollen över de kritiska resurserna och omvandlingen av desamma – dvs. inflödet, förädlingsprocessen och utflödet – ligger inom enheten ifråga. Trots en sådan höggradig autonomi är dock ett visst mått av operativt beroende – som sammanhänger med värdekedjors grund- 
 334 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 läggande integrativa beskaffenhet – ändå alltid närvarande, vilket försvårar avgränsningar av företag på denna grund. 
 Med finansiell enhet avses en organisation som huvudsakligen är självständig i förhållande till de kapitalflöden som krävs för verksamheten ifråga. Detta betyder att enheten inte är en del av ett överordnat resursfördelande system (t.ex. ingår i en ägarsfär) eller åtminstone att den är höggradigt självständig i förhållande till detsamma (Östman, 2009). Här bör då noteras att de svenska statligt (del)ägda företagen just ingår i en stor ägarsfär (undantag: några minoritetspositioner) – och dessutom en som härbärgerar i huvudsak orelaterade verksamheter. Många av de statliga företagen verkar således i skilda värdekedjor, så potentiellt föreligger något av ett superkonglomerat. 
 Vår syn på vilket slags enhet som konstituerar ett företag ligger 
 även till grund för hur företeelsen  
 corporate  
 governance bestäms.  
 Governance-forskningen 
  har på senare år vidgats till att omfatta olika slags organisationer – inte enbart inriktats på studier av kommersiella (aktie)bolag (se t.ex. Lopez, 2010, och Harris et al, 2011). När det gäller den i detta arbete fokuserade företeelsen corporate governance så förekommer det flera bestämningar i den vetenskapliga litteraturen (se Reyes, 2007). Ofta emanerar denna variation helt enkelt ur att forskarna beträtt detta relativt nya fält från olika perspektiv. De representerar skilda forskningstraditioner (discipliner) och bär från dessa med sig specifika redan inarbetade begreppsvärldar. En mer gemensam språkrymd kring corporate governance håller på att utvecklas men även en bit in på  
 2000-talet 
  kvarstår olikheter som skapar otydligheter. I likhet med bl.a. Allen (1995) och Reyes (2007) använder vi i det följande begreppet  
 företagsstyrning  
 som den svenska motsvarigheten till det engelskspråkiga uttrycket Wright. Termen företag är vald som förled i stället för det språkligt mer närliggande bolag då det ytterst inte enbart handlar om styrning som adresserar associationsformen aktiebolaget. Det handlar här om styrning av alla slags rättsligt reglerade enheter även om forskningstraditionen har sin rot i bolagsvärlden och dess relation till kapitalmarknaderna. 
 Företagsstyrning (liksom Wright och bolags- styrning) representerar ett relativt brett begrepp inte minst i jämförelse med den företeelse vi i det följande kommer att foku- sera: ägarstyrning. Företagsstyrning omfattar hela den flora av kulturella och institutionella strukturer och processer som direkt 
 335 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 eller indirekt via olika aktörer påverkar hur företag utvecklas över tiden (se även Reyes, 2007). Det handlar således om alla de normerande sediment som existerar, t.ex. i form av lagar, regleringar, koder och sedvanor. Termen flora är vald för att markera att många av konstruktionerna och de styrande aktiviteterna är okoordinerade, dvs. saknar en samlad systemkaraktär. Företagsstyrningen formas därvid av en bredare krets av aktörer än enbart aktieägarna – nämligen av alla intressenter i och kring företagen (jfr stakeholders; ett uttryck som refererar till alla de aktörskategorier utan vars stöd ett företag inte skulle existera; se Robinson och Shields, 1983). Det som dessa intressenter då primärt kan inrikta sig på är – utöver att inleda/avsluta relationerna till ett företag – att bygga, vidmakthålla eller rasera de institutioner som påverkar företagens utveckling. Ägarstyrning blir då ett snävare begrepp som tar fasta på en enskild aktörskategoris insatser (ägarens/ägarnas) och den kan såväl begränsas till påverkan via  
 köp-/försäljningar 
  av aktier som ta sig mer aktiva, direkt verksamhetspåverkande former och pågå kortare eller längre tid. 
 Det är några institutioner som är särskilt betydelsefulla för företags- och ägarstyrningens funktionssätt. En sådan är marknaden för ägarkontroll. En väl fungerande kapital- och kontrollmarknad möjliggör en konkurrens mellan potentiella ägare (ägarkompe- tenser) om makten över företagen och utfallen av dessa skiften är ofta avgörande för hur väl verksamheterna ifråga utvecklas. En annan för ägarstyrningen lika betydelsefull marknad är den som konstruerats för exekutiva aktörer. Konkurrensen mellan aktörerna om dessa maktpositioner bestämmer ytterst kvaliteten i (främst) den operativa styrningen. Till dessa två marknader tillkommer en tredje som också den är av avgörande betydelse för hur företag utvecklas: avsättningsmarknaden. Väl fungerande produkt- och tjänstemarknader disciplinerar företagen och påverkar deras fram- tider. När det gäller staten som aktör är den enheten unik i att den såväl formar dessa marknadsinstitutioner (reglerar desamma och hanterar de potentiella sanktionerna) som fungerar som aktörer på desamma (de statliga företagen). Staten är således  
 samtidigt  
 både företagsstyrare i allmänhet och ägarstyrare i särskilda fall och det får konsekvenser för både företagsägandet och företagsstyrningen. 
 336 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Något om företagsstyrning i olika länder och regioner 
 Det är inledningsvis på sin plats att framhålla den relativt stora enighet som framträder i forskningslitteraturen vad gäller hur viktigt ett lands utformning av sin företagsstyrning är för dess makro- ekonomiska funktionssätt (se t.ex. Dillon och White, 2008). När det gäller denna övergripande styrning kan endast en solid slutsats dras: det finns inget (känt) enskilt bästa sätt att utforma denna (se bl.a. La Porta et al, 1998; Aoki, 2001; English, 2004; Hofstetter, 2006). Det betyder dock inte nödvändigtvis att alla sätt att styra och organisera fungerar (lika) bra – inte heller att exempelvis kulturella och institutionella olikheter legitimerar varje enskild lösningsidé eller att allting beror på omständigheterna. Från de forsknings- ansträngningar som hittills gjorts kan man åtminstone identifiera några ingredienser kopplade till händelser, institutioner och kultu- rella faktorer som spelar en större roll än många andra när det gäller att konstruera effektiva former för företagsstyrning. Detta till trots förefaller huvudslutsatsen vara att det är svårt att finna övertygande empiriska belägg för att någon av grundmodellerna med sina variationer – den anglosaxiska, kontinentaleuropeiska och Japanska 
 – skulle vara överlägsen de andra. Konklusionen är istället att var modell är del av ett större institutionellt sammanhang som växt fram över långa tidsrymder i relativt unika kulturella miljöer. Denna slutsats leder i sin tur till insikten att införlivandet av olika beståndsdelar hämtade ifrån främmande grundmodeller måste göras med mycket stor försiktighet och efter noggranna över- väganden. En orsak till att det är svårt att utpeka någon modell som överlägsen kan också vara att kunskapsläget ännu är för bräckligt och att verkligt gedigna jämförelser kräver omfattande empiriska studier – något som inte alltid låter sig förenas med (går)dagens svaghet för mindre (empiriska) studier anpassade till tidskrifts- formatet. 
 En av de mer grundläggande institutionella skillnader som föreligger mellan å ena sidan nord- och kontinentaleuropa och Japan och å andra sidan UK och USA är den som rör ägarbilden i respektive ekonomisk sfär. I framför allt USA är ägandet av de noterade stora företagen spritt och därmed (kapital)marknads- baserat (dvs. ägartransaktionerna är marknadsdrivna även om exekutivens ställning i grunden är relativt stark) och ligger i stor utsträckning under mellanhänders kontroll (här förelåg tidigt ett utbrett institutionellt ägande). Shareholder value står i fokus och 
 337 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 börsstorleken totalt sett är betydande i relation till respektive lands 
 BNP. Den andra ytterligheten representeras av Japan, Tyskland och Frankrike med primärt relationsdrivna och relativt stabila (kontroll)ägarförhållanden som grundar en hierarkiskt baserad ägarstyrning och med börser som motsvarar en relativt låg procent av respektive lands BNP. Vad gäller denna senare grupp så pekar Brown och Flores (2011) på att det japanska systemet rymmer ett särskilt markerat  
 stakeholder-perspektiv, 
  vilket innebär att andra intressen än aktieägarnas betonas både i regleringar och praktiker. 
 Det finns en betydande internationell forskning på området företagsstyrning och tillika en del arbeten specifikt om ägarstyrning men ett mer begränsat utbud av empiriska studier av statligt ägande. När det gäller företagsstyrningsområdet mer allmänt så har det institutionaliserats som ett relativt självständigt forsknings- och utbildningsfält genom att det både producerats läroböcker för akademisk nivå (t.ex. Monks and Minow, 2008/1995) och special- inriktade vetenskapliga tidskrifter (t.ex. International Governance Journal, Corporate Governance: An International Review och Journal of Management and Governance). Mycket av detta tid- skriftsmaterial har under  
 2000-talets 
  första årtionde handlat om de olika bolagsorganens roll i styrprocesserna ofta med ett särskilt fokus på styrelsens roll. 
 Det finns också ett betydande antal skrifter producerade under  
 2000-talet 
  som beskriver systemen för företagsstyrning i olika länder (de enkla citationstecknen indikerar här att själva system- karaktären är begränsad – ingredienserna är ofullkomligt inte- grerade). En del av dessa arbeten har delvis uttalade komparativa ambitioner (Krause, 2004; Dillon och White, 2008) – andra uppger främst deskriptiva syften (Arun and Gardner, 2009; Mendez, 2011). I Krause (2004) redovisades tanken att vad gällde några av de fundamentala ingredienserna i corporate governance så pågick en global anpassning till den anglosaxiska modellen. Samma iakt- tagelse redovisade bl.a. Ohmae (1995), Brodin et al (2000) samt West och Welch (2001) och detta på goda grunder. Den tendensen kunde skönjas i de förändringar i praktikerna som då uppträdde. Det förefaller dock som om tron på nyttan av denna konvergens börjat försvagas åtminstone bland reglerande aktörer. Det är däremot mer oklart om de slutliga finansiärerna (ägarna) och/eller deras mellanhänder (främst institutionerna) förändrat sina handlingsrationaliteter och därmed bidragit till en sådan för- svagning. 
 338 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 I en senare skrift fungerar Krause (2006a) som redaktör för en volym om företagsstyrning som främst uppvisar deskriptiva ambi- tioner. I denna skrift redogör ett antal forskare för systemen för företagsstyrning i ett antal  
 EU-länder 
  (Frankrike, Holland, Italien, Spanien och UK), i delar av östra och mellersta Europa (Polen och Ryssland) och i delar av Asien (Japan, Kina och Singapore) utan att jämförelser mellan vare sig länder eller regioner görs (boken utgör helt enkelt en samling fallstudier). I en samtida pendang till fall- studieboken (Krause, 2006b) diskuterade samma författare (med några undantag) de olika ländersystemen för företagsstyrning 
 (därvid tillkom USA och Australien) men även där utan särskilt långtgående komparativa ambitioner. Monks och White (2008) drog dock vissa slutsatser på basis av länderjämförelser i huvudsak baserade på föreställningen att företag är inbäddade i stater och att modellerna för företagsstyrning därför utvecklats på olika sätt i olika länder. 
 Den tidigare dominerande uppfattningen i forskarvärlden att det pågick en global konvergering av systemen för företagsstyrning till den anglosaxiska modellen började i början av  
 2000-talet 
  alltmer ifrågasättas. Detta trots den pågående försvagningen av national- statens ställning och den på motsvarande sätt stärkta rollen både för vissa superstatliga konstruktioner (t.ex. EU) och för de inter- nationella storföretagen. Forskarna på området betraktade allt oftare dessa system som djupt rotade i de kulturer och de institu- tioner som över åren växt fram i respektive land/region, vilket skapat komplexa interna bindningar som bedömts vara mycket svåra att bryta upp (Grandori, 2004; Kallifatides et al, 2010; Jacobsson och West, 2011). Många författare pekade vidare på att länderskillnaderna inte enbart gällde de kulturer och institutioner som reglerar företagens handlande men också aktörer- nas (t.ex. investerarnas) tänke- och handlingsrationaliteter. 
 Ägarstyrningens nya kontext i (bl a) Sverige 
 De senaste årtiondena har inte minst i Sverige medfört dramatiska förändringar när det gäller de konkreta förutsättningarna för ägarnas (och de andra aktörernas) styraktiviteter. Det betyder inte att de ovan beskriva centrala institutionerna (marknaderna för ägande, exekutivkompetens och avsättning) förlorat i relevans eller betydelse – tvärtom kan man hävda att speciellt den förstnämnda av 
 339 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 dessa tre marknader börjat fungera mer effektivt i ett globalt perspektiv. Även marknaden för exekutivkompetens har vidgats (om än långsamt) medan liberaliseringen av avsättningsmarknad- erna fortsatt och intensifierats. Denna allmänt ökade resurs- rörlighet har stimulerat ett globaliserat tänkande och handlande där en företagslokalisering liksom dess ägande och management i princip kan involvera vilket land som helst. Alla (svenska) företag har således potentiellt blivit en angelägenhet för alla världens kapitalägare. 
 Den enskilt viktigaste förändringen för företagen som skett under de senaste årtiondena är sannolikt att en finanskapitalistisk realitet ersatt den industrikapitalistiska motsvarighet som dominerat  
 1900-talet 
  och detta har dramatiskt påverkat hur företagen ägs och styrs (se Curry et al, 2010). Söker man en tidpunkt för detta skifte så är det starkt kopplat till slutet av detta århundrade när kapitalmarknaderna på många håll i världen avreglerades (i Sverige i slutet av  
 1980-talet). 
  Denna närmast om- välvande förändring har inneburit att de finansiella krafterna stärkts både i samhället och i företagen och i det senare fallet på bekostnad av de operativa krafterna.  
 Detta har medfört att ägarna hamnat i förarsätet och att företag mer och mer utvecklas till arenor för ägares placeringar snarare än till enheter/ verksamheter som via exekutiven söker finansiering för att forma uthålliga värdeskapande strukturer. 
  
 Under den period då finanskapitalismen växte fram skapades ett antal nya förmögenheter i Sverige och därmed grundades en ny generation kontrollägare på börsen med en delvis ny syn på 
 ägarstyrning. Denna ägarvåg avklingade dock och tillväxten vad gällde företagsägande kom att ske utanför börsen via s.k. riskkapitalbolag och via ett ökat internationellt ägande (ofta då institutionellt men även statligt) (Wright och Meyers, 
 2011). Framväxten av en supernationell nivå i Europa under 1900- talets sista årtionden (EU) – och inte minst det svenska inträdet på densamma – har också varit viktig för hur företags- och ägar- styrningen formats i landet, liksom exempelvis att skattesystemet förändrats på flera vitala punkter. 
 Avregleringen av de finansiella marknaderna runt om i världen åtföljdes av en spridning av en särskild ideologi på området före- tags- och ägarstyrning. Detta skedde under ett par decennier när den anglosaxiska formen av kapitalism erövrade delar av världen (inte minst Sverige) understödd av en akademikerpräglad import av amerikanska tänkesätt och konstruktioner (så t.ex. etablerades 
 340 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 ämnet Finance just på  
 1980-talet 
  i Sverige och då som ett själv- ständigt fält mer integrerat i ett kapitalmarknads- än företags- tänkande). Med finansmarknadernas tillväxt i både omfång och betydelse flyttade företagsstyrningen allt högre upp den finansiella hierarkin bort från den tidigare närheten till det operativa verksamhetsbaserade flödena och samtidigt växte det kortsiktiga perspektivet i styrka (Brodin et al, 2000; Kallifatides et al, 2010). Denna marknadsliberala finanskapitalism odlade en tveksamhet till staten som företagsägare och en våg av privatiseringar sköljde över stora delar av västvärlden, åtminstone inledningsvis främst på ideo- logiska grunder. I denna process avskaffades en hel del statliga monopol (t.ex. inom fält som telekommunikationer, etermedia, postservice och järnvägstrafik). Vid denna tid började också an- slags- (t.ex. kommunal verksamhet) och donationsdrivna organisa- tioner alltmer anta pseudokommersiella former (bildandet av aktiebolag exploderade) och de redan tidigare kommersiellt in- riktade organisationerna blev allt mer dominerande och utvidgade sina domäner också till de offentliga och ideella sektorerna av samhället (Östman, 2009). 
 De senaste årtiondenas närmast slagordsbaserade (jfr share- holder value) eklektiska svenska import av anglosaxiska (främst engelska) ideal, konstruktioner och normer på företagsstyrnings- området fungerade inte helt som förväntat och en reaktion mot detta har växt fram under de senaste åren. Kritiken har då gällt en modell som både har sina rötter och sin kärna i modern ameri- kanskinspirerad Nationalekonomi och i nutida capital market- baserad Finansiell ekonomi (se t.ex. Cook, 2004, för en översikt samt även Chavez, 2009, och Curry et al, 2010). Även internationellt har tveksamheten till att anamma just denna modell för företagsstyrning tilltagit. Samma utveckling bort från den anglosaxiska modellen uppträder på  
 2010-talet 
  också allt oftare i EUs publikationer på området. Denna supernationella enhets texter andas alltmer omreglering och därvid en anpassning till den nord- och kontinentaleuropeiska ägarbilden och ägartraditionen och avlägsnar sig därmed från den marknadsliberala modell som dominerat diskussionerna på företagsstyrningsområdet under de senare årtiondena. 
 Kallifatides et al (2010) visade i en omfattande studie av det sydafrikanska företaget Old Mutuals fientliga förvärv av den svenska nationalklenoden Skandia vad som kan inträffa när den svenska (eller den nord- och kontinentaleuropeiska) grund- 
 341 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 modellen för företagsstyrning utmanas av starka aktörer som är skolade i den brittiska varianten av den anglosaxiska motsvarig- heten. I boken framträder inte minst de problem som uppstått pga. att den svenska modellen under åren inte vidareutvecklats på sina egna kontextuella villkor, så att den skulle kunna förväntas fungera effektivt även i en sådan konfrontation. Även West och Welch (2011) har beskrivit hur den svenska modellen påverkats av (bl a) globaliseringen av de finansiella marknaderna. 
 Under de senaste åren förefaller (själv)kritiken på företags- styrningsfältet att ha växt i USA (måhända stimulerad av de upp- repade allvarliga globala finanskriserna?) särskilt bland investerare av alla slag (småsparare, institutioner och storägare) och politiker. Det pågår en omprövning av bl.a. exekutivens ansvarighet för företagens utveckling, deras ersättningssystem, revisorernas roll, skyddet för s.k.  
 whistle-blowers, 
  sätten på vilka styrelser formeras, hur röstfullmakter och mäklarröstande hanteras (se t.ex. bakgrunden till tillkomsten av  
 Sarbanes-Oxley-lagen 
  [SOX] och Cole, 2008). I en stor empirisk studie som involverar amerikanska institutionella investerare och styrelseledamöter (inklusive Smith) var de viktigaste empiriska resultaten att de tillfrågade aktörerna förordade att positionerna styrelseordförande och CEO personellt hölls isär och i linje med detta förespråkade de också en allmänt sett från företagsledningen mer oberoende styrelse som samtidigt borde göras mer tydligt ansvarig för företagens utveckling. Även denna studies aktörer rekommenderade en reformering av ersättningssystemen till företagsledningarna (både nivåer och for- mer) (Carr, 2004). Man kan notera att många av önskemålen var sådana som sedan urminnes tider funnits materialiserade i den svenska modellen för företagsstyrning (även om det inte är särskilt troligt att den svenska modellen varit inspirationskällan för den amerikanska självkritiken). 
 Ovanpå allt detta så har välståndet och livslängden fortsatt att öka i Sverige och med detta aktieägandet (om än främst indirekt via fonder). Därtill har vissa politiska beslut fattats som försatt stora grupper av medborgare i ett starkt beroende av aktiemarknaden som finansiell källa både på kort (konsumtion) och lång sikt (pensioner). Något liknande (om än ofta inte alls i så hög ut- sträckning) har också gällt medborgare i andra välutvecklade länder, vilket medfört att det rörliga och för aktieinvesteringar tillgängliga riskkapitalet ökat och att nya ägarkategorier med ett betydande antal individer tillkommit vilket både påverkat den 
 342 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 globala ägarstrukturen och vilka rationaliteter som ytterst styr företagen (se Curry et al, 2010). 
 Statens speciella ställning och några konsekvenser för ägandet av företag 
 Forskning om statligt företagsägande är viktigt eftersom staten är en betydande företagsägare i många länder. Statsägda kommersiella tillgångar är sannolikt den största tillgångsklassen globalt (se www.detterco.com). I jämförelse med många andra länder är den svenska staten en mindre framträdande (nationell) företagsägare (motsvarar  3 procent av värdet på Stockholmsbörsen) och 
 ägandet är i huvudsak koncentrerat till svenska företag. Det finns också ett ansenligt utländskt statligt ägande i svenska företag – både i sådana som fortfarande styrs av svenska ägare (t.ex. TeliaSonera) och i sådana som har utländska kontrollägare men där den huvudsakliga verksamheten ligger i Sverige (t.ex. Volvo Car). Detta betydande utländska statliga ägande komplicerar omständigheterna när statligt ägande i allmänhet och svenskt statligt ägande i synnerhet diskuteras och praktiseras. Situationen är sådan att den svenska staten måste förhålla sig till det faktum att andra stater (del)äger betydande verksamheter i Sverige och utveckla en policy och praktik för de svenska statligt ägda företagen som harmonierar med sättet att förhålla sig till de utländska statsmakternas ägande. 
 I detta avsnitt diskuteras statens speciella (och mindre speciella) ställning i ett antal avseenden som kan ha bäring på organiseringen och styrningen av de ägda företagen. Det bör redan inledningsvis tydligt markeras att  
 staten kan agera (genom att styra, finansiera, kontrollera och reglera) på andra sätt än genom direkt eller indirekt företagsägande för att åstadkomma en del av de värden som efter- strävas  
 (se även t.ex. Shleifer, 1998). I detta sammanhang är det också på sin plats att peka på att statens ägande varierar i om- fattning i de olika företagen. Denna variation i ägandet har betydelse för statens möjlighet att verka med en begränsad kapitalinsats ( 
 samtidigt  
 driva sina mer eller mindre unika syften/motiv till engagemangen ifråga. Statens ställning som just statsmakt gör att sådana särskilda ideal/värden i många fall inte låter sig hävdas antingen av maktskäl (staten är i minoritet) eller för att de (trots en dominerande ägarställning) inte 
 343 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 utan konflikter låter sig förenas med den etablerade kapitalrationalitet rörande listade företag som (re)produceras i börsmiljöer både nationellt och globalt. 
 Det är viktigt att notera att ett statligt delägande kan föreligga med olika slags medägare. Om delägandet är knutet till noterade bolag är möjligheterna för staten att realisera sina särskilda skäl för ägandet avsevärt mer begränsade än när samägandet sker i kring en (gemensam) uppgift av icke kapitalrationell karaktär. De noterade företag där staten är delägare styrs ytterst av den klassiska företags- ekonomiska rationalitet som dominerar på de traditionella kapital- och kontrollmarknaderna. Här bör dock noteras att också för de företag där statens huvudsakliga avsikt med sitt ägande är värde- tillväxt och kapitalavkastning behöver inte ambitionerna vara de- samma som för övriga ägare. Där staten exempelvis kan se ett långsiktigt skapande av värde som huvudmål kan andra delägare arbeta mer kortsiktigt. I merparten av de statligt ägda företagen är dock staten helägare och i viss mening förenklar det styrproblema- tiken. I en annan bemärkelse förenklar dock ett delägande, nämligen i de fall staten kan ta rygg på en kontrollägare och där- med spara en del av sina styrkostnader (staten som  
 free-rider). 
  
 En väsentlig del av teoribildningen kring statligt agerande i och kring näringslivet bygger på föreställningen att statens uppgift är att bidra till att medborgarnas samlade välfärd maximeras och fördelas på ett legitimt sätt. Statliga företag är därvid – liksom alla andra statliga organ – ytterst skapade av medborgarna för att agera i deras (dvs. de många människornas) intresse (t.ex. Walker och Yarrow, 1988). De argument emot staten just som företagsägare som har framförts i debatter på olika formella och informella arenor grundas vanligen i att det upplevs finnas välfärdsfördelar förknippade med en uppdelning av statens och näringslivets roller, att företag ofta kan gynnas av att istället drivas med ett privat ägande samt att med mindre statligt ägande så får fler medborgare möjlighet att bli (direkta) ägare. Det är emellertid tveksamt om de senare två argumenten håller för en seriös prövning. Som framgår nedan är forskningsläget relativt osäkert när det gäller upp- fattningen att statligt ägande mer regelmässigt skulle vara under- lägset motsvarande privata dito. När det gäller det tredje argu- mentet så är ägandet av aktier i Sverige så spritt bland medborgarna att en större ökning av denna population dels är rätt osannolik, dels också troligen utan större praktisk betydelse. Det förstnämnda argumentet – däremot – förtjänar att tas på stort allvar. Det är 
 344 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 tveklöst en komplikation att staten både beslutar om de lagar och regleringar som normerar villkoren för företagsamheten i landet (inklusive de som rör företags- och ägarstyrning) och parallellt med detta agerar som företagare i konkurrens med andra aktörer. 
 Staten är således med ena handen företagsägare och med den andra handen regelsättare, regeltolkare, regelförändrare, över- vakare och rättskipare, vilket medför att staten har en särskild och delikat uppgift både i regleringsarbetet och när det gäller styr- ningen av de ägda företagen och deras aktioner på de olika (konkurrens)marknaderna. Ovanpå allt detta ska staten med båda händer i sina gärningar verka för att en betydande företagssektor 
 (re)produceras och vidareutvecklas, så att välfärden för de många människorna i samhället befordras. 
 Ett ytterligare skäl till en viss tveksamhet rörande statligt före- tagsägandes lämplighet hänger samman med att de (hel)ägda företagen vanligen inte uppfattas tillhöra marknaden för företags- kontroll (vare sig av potentiella köpare eller säljare) och därmed försvinner en disciplinerande kraft. M a o: det kan saknas ägar- konkurrens – ett  
 marknadstryck  
 – som skulle kunna påverka effek- tiviteten positivt. Till detta kommer att staten som ägare tradi- tionellt – åtminstone informellt – signalerar till aktörer i och utanför företagen ifråga att konkurs inte är ett sannolikt alternativ (dvs. det är underförstått att skattebetalarna kommer till und- sättning). En sådan reducerad konkursrisk skulle kunna sänka det  
 hierarkiska  
 effektivitetstrycket. Dock bör tillfogas att en låg eller närmast försumbar konkursrisk även föreligger för vissa stora privata företag t.ex. inom bank- och finanssektorn (jfr de allvarliga finanskriser som hittills uppträtt) och för andra stora samhälls- viktiga företag (jfr t.ex. amerikanska statens hantering av General Motors). Detta kan på ett liknande sätt påverka (potentiella) privata ägares och exekutivs tänke- och handlingssätt. En annan komplikation som skulle kunna snedvrida konkurrensen är att statliga företag kan åtnjuta upplåningsfördelar, eftersom risken för långivarna blir mer begränsad än i motsvarande privata företag (staten garanterar). 
 Det föreligger också ett antal komplikationer vid statligt ägande som inte på samma sätt som de skäl som ovan listats spelar roll för den allmänna lämpligheten av denna ägarform. Dessa komplika- tioner adresserar staten som en ägare för vilken styrförut- sättningarna skiljer sig en del ifrån de villkor som dominerar inom den privata sektorn. Det gäller då först och främst den mer 
 345 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 komplexa hierarki som av närmast konstitutionella skäl upp- kommer och att i densamma möts någonstans (eller på flera ställen) två rationaliteter – den politiska och den kommersiella – som kan vara svårförenade (Sjöstrand, 1997). Komplexiteten har sin grund i de många nivåer som föreligger mellan de slutliga ägarna (uppdragsgivarna) medborgarna och företagsledningarna i de ägda företagen (jfr hierarkin medborgare – Riksdag – Regering – Departement/Statsråd – politiskt tillsatta tjänstemän – statligt till- satta (opolitiska) tjänstemän – [holdingsbolagsstyrelse – holding – bolagsledning] – bolagsstyrelse – bolagsledning; se Figur 1 nedan). 
 Det är uppenbarligen inte alldeles oproblematiskt för staten som 
 ägare att inhämta och sedan översätta de oräkneliga medborgerliga viljorna – via alla mellanled – till entydiga bolagsstrategier (se också Walker och Yarrow, 1988). Någon av de hierarkiska nivåerna kan måhända elimineras men det kvarstår ändå en särskild komplexitet i själva antalet nivåer. I privata motsvarigheter är nivåantalet mer begränsat (jfr hierarkin kontrollägare – [holdingbolagsstyrelse – holding – bolagsledning] – bolagsstyrelse – bolagsledning). Det är dock viktigt att notera att även i privatägda noterade företag finns en främmande översättande aktörskategori inplacerad mellan de yttersta ägarna spararna (i Sverige handlar det även i detta fall om de flesta medborgarna) och exekutiven i företagen: tjänstemännen i de privata fondbolagen. Här är relationen till de slutliga ägarna också svagt utvecklad (inget egentligt utbyte förekommer annat än  
 köp-/säljtransaktioner). 
  Den heterogenitet i olika relevanta av- seenden som sannolikt finns i den omfattande ägarpopulationen reduceras också i detta fall dramatiskt på mellanhandsnivån, där en konventionell kapitalrationalitet (ofta t o m en kortsiktig sådan utan bivillkor) görs till handlingsgrund. Dock föreligger för dessa fonder en fundamental skillnad i förhållande till de företag där staten utgör mellanhanden, då sparare hos privata kapitalförvaltare kan köpa/sälja sina andelar (även om det finns trögheter i sys- temet) – den enskilde medborgaren saknar möjlighet att agera på ett motsvarande sätt. 
 Det är dock som nämnts inte enbart komplexiteten i sig som skapar särskilda svårigheter i den statliga hierarkin. Den grundas dessutom i två olika aktörsrationaliteter som kan vara svåra att förena. Någonstans i hierarkin möter en politiskt formad (vanligen idealbaserad) aktörsrationalitet en kommersiell (vanligen kapital- rationell) dito, där de förstnämnda aktörerna främst agerar på basis av medborgerligt uttryckta värderingar och via offentliga regel- 
 346 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 system medan de sistnämnda aktörerna betonar ett företags- ekonomiskt tänkande och fokuserar kapitalrelaterade frågor och affärer (Sjöstrand, 1997). Dessutom sker det relativt sällan i Sverige att personer rör sig mellan de båda sektorerna varför få aktörer har en gedigen erfarenhet av att tillämpa bägge rationaliteterna. 
 Statligt ägande utövas också ofta opersonligt (för med- borgarna/ägarna okända personer hanterar deras inbetalade [skatte]medel) i motsats till det privata ägandet som ofta är per- sonligt och synligt inte minst via affärspressen och övriga medias bevakning (som exploderat enär nästan alla medborgare blivit aktieägare också i privata företag). Staten tillhör den kategori av ägare som utövar ägandet å andra individers vägnar (uppdrag från medborgarna). Den typen av ägande har även blivit alltmer fram- trädande i noterade företag i Sverige (jfr det institutionella ägandets dramatiska tillväxt). Denna kategori av ägarföreträdare – mellan- händerna – representerar inte en homogen grupp huvudmän som givits samma uppdrag – här föreligger – åtminstone potentiellt – både hos de slutliga ägarna och deras företrädare betydande skillnader vad gäller ambitioner, riskbenägenhet, tidshorisont, ideal, kompetens, osv. Staten är således i likhet med många andra aktörer en mellanhand men som företagsägare en speciell sådan med ett särskilt medborgaruppdrag: att på bästa sätt hantera en population av (del)ägda företag. 
 Men även om ett statligt såväl som privat ägande är opersonligt så hanteras det alltid av enskilda individer och därmed av männi- skor med sina specifika ambitioner och rationaliteter. När det gäller politikers handlande hävdar en del forskare att föreställningen att den aktörskategorin skulle agera principiellt annorlunda än mellan- händer på den privata sektorn (jfr ägarinstitutioner) inte håller för en empirisk prövning (bl.a. Walker och Yarrow, 1988). Politiker vill visserligen bli omvalda och denna målsättning skulle för den enskilde kunna antas vara överordnad ett företags bästa men samma resonemang har också en viss bäring på människor som sitter i privata företags exekutiva positioner – även de vill ofta sitta kvar. Idealt sett skulle man kunna tänka sig att det säkraste sättet för en politiker att bli omvald vore att personen verkade just för ett effektivt statligt företagsägande – det förutsätter dock att upp- dragsgivarna (medborgarna) både är informerade om detta och att de tillmäter just denna insats ett stort värde även i förhållande till andra konkurrerande insatser (problemet med transparensen gäller 
 347 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 även individers förhållande till sina privata fondbolag) (se Walker och Yarrow, 1989). 
 Att politiker (ibland explicit som statens ägarföreträdare; ibland på oklara mandat) då och då intervenerar direkt i styrprocesserna 
 (dock oklart hur ofta/mycket) ses ibland som ett problem och det hävdas då ofta att dessa ägarinterventioner skulle vara något speciellt för statligt ägda företag. Det empiriska stödet för att detta sker mer sällan i privatägda företag saknas dock. En lång rad prominenta privata företagsägares interventioner har beskrivits i media och nått allmän kännedom så även inom denna sektor förekommer direkta ägarinterventioner i exekutiva förlopp (Stephens Sr och Rush utgör två [bland många] exempel på just detta). En skillnad är dock att i de privata företagen råder det sällan oklarhet om i vilken egenskap någon intervenerar (t.ex. som huvudägare). I de statliga företagen föreligger också en prin- cipiell komplikation i relationen mellan politikernivån (ägarna) och de anställda tjänstemännen (exekutiven) i det att de förra oftare byts ut vilket ger de senare en informations- och kunskapsfördel. För de privata storföretagen förhåller det sig istället ofta tvärtom: exekutiven byts oftare än huvudägarna. 
 När det gäller förhållandet mellan den politiska nivån (ägar- nivån) och verksamhetsnivån (exekutivnivån) finns det ibland ett intresse bland politiska aktörer (förtroendevalda såväl som tjänste- män) att erövra vissa positioner för den egna kretsen (t.ex. i styrelser; se t.ex. Shleifer och Thomas, 1994). Detta att placera ut 
 ägarföreträdare ute i verksamheten (på exekutivnivåerna) före- kommer dock även inom den privata sektorn (ett exempel är Bonniers). Det som då blir viktigt är att ägaraktören förstår vilken roll (ofta inte en ägarroll utan en exekutivroll) han/hon har i det sammanhanget så att inte ägandet kommer att utövas kakafoniskt. 
 Det är även viktigt att notera att staten (oftast?) verkar på områden där en mer sammansatt målbild föreligger. I dessa sammanhang talas det då ofta något oegentligt om att statens målbild är otydlig men det handlar helt enkelt om att verksamheter också kan ha andra än kapitalbaserade mål som då kan vara svårare att sätta siffror på eller sammanväga till något endimensionellt helt (se Fowler och Kramer, 1979). Ett annat sätt att formulera statens ofta lite annorlunda ambitioner med sitt ägande är att peka på att en del statliga företag, liksom de flesta andra organisationer som i betydande utsträckning är anslags- och donationsdrivna, vill säkerställa viss verksamhet för att dessa aktiviteter förväntas 
 348 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 tillfredsställa ett behov för en viss population av medborgare (nutida som framtida). I dessa fall får det medborgerliga ägar- uppdraget – manifesterat via det engagerade statliga kapitalet – ofta en långsiktig användning. För dessa företag är ofta själva verksamheterna absoluta nödvändigheter och samtidigt både besvärliga att rationalisera och svåra att finansiera via verksam- heterna som sådana och det även på lång sikt. Kopplingen mellan det finansiella och det operativa flödet blir här tydlig (se Smith, 2009, och figur 2 i nästa avsnitt). 
 För andra statliga organisationer – de som har en betydande del av sina intäkter via kommersiella marknadstransaktioner – är den yttersta avsikten inte att bedriva en verksamhet för specifika nyttjare – kopplingen mellan det vertikala och horisontella flödet begränsas därför till utbytet av kapitalet. Detta betyder att staten kan flytta detta kapital till de verksamheter som förväntas ge bäst avkastning (se Smith, 2009). Till allt detta kan fogas att det ofta samtidigt finns en underskattning av sammansattheten i den faktiska målbilden i privatägda företag – där idealiseras ofta mål- bilden i kapitalrationella termer trots att många kontrollägare samtidigt gynnar sina speciella ideal eller intressen (jfr bland mycket annat många sponsringsaktiviteter). 
 Till sist: staten har också en viss särställning genom att särskilda krav på transparens kan föreligga bl.a. eftersom de många yttersta ägarna – medborgarna – har ett intresse av att kunna kontrollera att verksamheterna drivs på acceptabla sätt (jfr diskussionen om staten som förebild och att särskilda etiska riktlinjer för de statsägda före- tagen formulerats). Det kan då finnas behov av att synliggöra detta för allmänheten och framför allt kan en höggradig transparens vara viktig för att förebygga medborgerliga misstankar om korruption. Även bland den privata sektorns företag finns dock starka krav på öppenhet. Det gäller då främst de noterade företagen. För de stora onoterade företagen inklusive riskkapitalbolagen är dock trans- parensen mer begränsad. 
 Ovanstående framställning skulle kunna summeras på följande sätt: 
 [i] Staten beslutar om de lagar och regleringar som normerar villkoren för företagsamheten i landet. Staten är således regel- sättare, regeltolkare, regelförändrare, övervakare och rättskipare, vilket medför att staten som företagsägare har en särskild och delikat uppgift inte minst när det gäller styrningen av de ägda 
 349 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 företagens konkurrensbeteende på de olika marknaderna (jfr OECDs teser, 2005). 
  
 [ii] 
  
 Staten ska verka för att det finns en betydande företags- sektor i landet över tiden vilket påverkar både det statliga ägandet som sådant och  
  
 köp-/säljtransaktioner 
  av statligt ägda företag. Jämför ett samhälles behov av företagsamhet och arbetstillfällen (och en skattebas) för (re)produktionen av välfärden för de många människorna i samhället. 
  
 [iii] 
  
 Staten har ett särskilt ansvar för att vissa särskilt samhälls- viktiga funktioner fungerar och dessutom för att förverkliga olika medborgaruppdrag. 
  
 [iv] 
  
 En stat är (vanligen) en relativt bestående konstruktion som rymmer möjligheten till långa perspektiv bl.a. i rollen som företags- ägare (även om statens företrädare varierar över tiden). 
  
 [v] 
  
 Statens företag kan genom huvudmannens storlek ha en fördel när det gäller vilka risker som kan tas och beträffande kostnaderna för lånekapital (även om finansieringen ska ske på 
  
 kapitalmarknadens villkor; jfr OECDs teser, 2005). 
  
 [vi] 
  
 Staten som företagsägare förväntas fungera som förebild på områden som medborgarna angett vara viktiga (t.ex. ta miljö- mässigt och socialt ansvar, verka för jämställdhet och mångfald, motverka diskriminering samt ge rimliga ersättningar till ledande befattningshavare). 
  
 [vii] 
  
 Det statliga företagsägandet är förenat med särskilda komplikationer (bl.a. hög hierarkisk komplexitet, svårförenliga rationaliteter, sammansatta uppdrag, m m) både när det gäller organiseringen av helheten (superkonglomeratet) och utformning- en av styrprocesserna. 
  
 [viii] 
  
 Staten verkar i sammanhang där intäkterna kan ha olika källor. Det kan handla om alltifrån ett renodlat hierarkiskt grundat anslagsflöde till ett renodlat marknadsbaserat kommersiellt dito. Många statligt ägda företag rymmer dock hyggligt påtagliga flöden från bägge dessa källor. En näraliggande distinktion rör om de företag som är kommersiellt marknadskopplade verkar på fun- gerande konkurrensmarknader eller i mer oligopol- eller monopol- liknande miljöer. 
  
 [ix] 
  
 Den statliga ägarstyrningen – som ytterst ska representera medborgarintresset – rymmer ett särskilt krav på transparens och deltagande från olika led i ägarhierarkin. 
  
 350 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Begreppet staten rymmer olika uppdrag/uppdragsgivare 
 I föregående avsnitt beskrevs och analyserades olika argument kring om en stat kan äga företag och om ett sådant förhållande kan leda till komplikationer av något slag. I det följande tas det statliga ägandet för givet och istället fokuseras på den variation som före- ligger när det gäller orsakerna till och motiven bakom statligt ägande. Sådana olikheter har historiskt haft en avgörande betydelse för hur det statliga företagsägandet organiserats och utövats. 
 Statligt företagsägande har bl.a. motiverats med att det för vissa slags verksamheter föreligger s.k. naturliga monopol i stället för väl fungerande marknadsförhållanden. Naturliga monopol mot- svarar en marknadssituation som endast innehåller en producent och uppkommer i branscher med höga inträdeströsklar (t.ex. stora kapitalkrav) där stordriftsfördelar medför att det är samhälls- ekonomiskt mest effektivt med en monopolist (en statlig sådan ger då medborgerlig kontroll både över verksamheten och fördelningen av vinsterna). Ibland har etablerandet av ett statligt monopol också skett för att förhindra en förväntad framväxt av ett privat monopol. 
 Historiskt har naturliga monopol främst funnits på infra- strukturområdet (vägar, järnvägsspår, flygfält, vattenvägar, rör [för gas, vatten och avlopp], post, kablage  
 [el-, 
  telefoni, TV, m m], m m). Dock har forskningsrön och den därmed sammanhängande tekniska utvecklingen med tiden förändrat denna bild (jfr t.ex. fälten telefoni och  
 TV-distribution). 
  Naturliga monopol kan således erodera och därför är en kontinuerlig omprövning av statens engagemang på denna grund på sin plats. I en del fall har staten med tiden ersatt monopolmodellen med direktiv, regleringar och särskild tillsyn. Det kan noteras att en del av de mest själv- klara naturliga monopolen initialt inte fungerat som statliga sådana. Exempelvis telefoni och järnvägar växte fram som kombinationer av privata och statliga intressen (bl.a. pga. kapitalkraven/den höga risknivån). (Finansiella) kriser drev dock en del av dessa privata verksamheter in i det statliga monopolets form (räddningsaktioner). 
 Statens engagemang har m a o ibland grundats i marknadsmiss- lyckanden (den privata sektorns har fallerat) (se Gratzer et al, 2010). 
 Ett annat motiv till statligt företagande har varit förekomsten av s.k. externa effekter. Med detta uttryck avses en positiv eller negativ effekt från en handling (ett utbyte) som påverkar nyttan för en icke direkt involverad aktör (tredje man). De forsknings- rön som görs fritt tillgängliga via akademiska kanaler (t.ex. konfe- 
 351 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 renser och publikationer) exemplifierar dessa externaliteters posi- tiva sida medan t.ex. företags utsläpp av föroreningar representerar den negativa sidan. Det förstnämnda förhållandet indikerar att privata företag saknar företagsekonomiska incitament att bedriva sådan grundläggande forskning som inte självklart inom över- skådlig tid kan omsättas i egna kommersiella fördelar (därför är universitet vanligen statliga eller donationsfinansierade). Det senare förhållandet följer av att privata företag saknar ekonomiska incita- ment att begränsa sitt spridande av gifter i naturen när skadorna primärt drabbar andra aktörer och intressen samtidigt som den egna konkurrenskraften på marknaden stärks (åtminstone så länge skadeverkningarna inte är uppmärksammade). 
 Förekomsten av externaliteter representerar således ett slags misslyckanden för marknaden som styr- och organiseringsform – den klarar inte av att generera en samhällsekonomiskt optimal resursanvändning. Ett sätt att komma till rätta med detta är då genom att etablera statliga monopolföretag på vissa områden där då dessa (negativa) externaliteter hanteras (staten säkerställer ett flöde av grundforskning tillgängligt för alla; ett statligt företag säker- ställer rena utsläpp). Det finns dock alternativa sätt att lösa detta problem främst då genom lagstiftning och/eller metoder för att internalisera dessa kostnader i företagen (t.ex. via avgifter, skatter, anslag eller subventioner). Det kan dock vara förenat med stora svårigheter att identifiera och kvantifiera externa effekter men liksom för frågan vad som konstituerar naturliga monopol sker en kunskapsutveckling som möjliggör att det som förut krävde ett statligt företagande senare kan hanteras via åtgärder som istället positivt påverkar en privat konkurrensmarknads funktionssätt (se t.ex. Jordahl, 2009, och Gratzer et al, 2010). Staten kan även i företagandets form engagera sig i att skapa för nationen gynnsamma effekter – sådana som gäller såväl medborgare som alla slags organisationer – och där statsapparaten representerar en redan färdig apparat för att tillvarata ett sådant allmänt intresse. 
 Motiven till etablerandet av statligt ägda företag är dock fler än de som aktualiseras via förekomsten av naturliga monopol och externa effekter. En statsmakt har också ofta många  
 specifika medborgerliga uppdrag  
 som tillkommit i de demokratiska process- erna över åren vid olika tidpunkter och vars beständighet kan variera. Det handlar då vanligen om samhällsviktiga funktioner som det anses olämpligt eller alltför osäkert att överlämna till före- tag på den privata marknaden att säkerställa. Det kan då gälla 
 352 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 produktion och tjänster som är knutna till den nationella säker- heten i relativt bred bemärkelse, dvs. inte exklusivt knutna enbart till rikets försvar eller medborgarnas allmänna säkerhet. Det kan exempelvis handla om att säkra att grundläggande infrastrukturer fungerar så att samhälleliga kriser/kollapser undviks (jfr områden som elproduktion och eldistribution; fungerande system för vatten och avlopp, betalningar, kommunikation [datatrafik], m m). Även de medborgerliga uppdrag som gäller folkhälsa och folkligt skydd som bedrivs i det statliga företagandets form kan ses som ett samhälles skyddsanordningar emot en tänkbar samhällsfarlig ut- veckling (t.ex. förhindra ett utbrett improduktivt drogberoende). 
 Medborgarna ger även regelmässigt staten i uppgift att säker- ställa omfördelningar (jfr beskattning) – något som ibland även kan ta sig det statliga företagandets form. Det kan exempelvis gälla ett ekonomiskt och organisatoriskt stöd till människor med funk- tionshinder genom att möjliggöra anställningar i ett statligt företag för (en del av dem) så att de kan delta i välfärdsbyggandet också som producenter. Det kan också handla om att inte enbart försöka säkerställa att alla ska med i detta samhällsbygge utan också om att hela Sverige ska leva, dvs. att vissa regionala omfördelningar av resurser genomförs i det statliga företagandets form. 
 De medborgerliga uppdragen kan också gälla att säkerställa att gemensamma naturresurser (t.ex. rekreationsområden, urskogar, vattentäkter, fauna och flora) inte förstörs/exploateras liksom att säkerställa (re)produktionen av ett kulturarv till gagn för kommande generationer. Principiellt gäller de senare exemplen att staten i företagandets form också företräder en del av de från- varandes – dvs. de avlidnas och oföddas – intressen. Det handlar också att en del samhälleliga uppgifter har en så lång tidshorisont och därmed är förenade med så stort risktagande att det privata entreprenörskapet och kapitalet tvekar att engagera sig. Statens unika riskkapacitet genom sin storlek och beskattningsrätt möjlig- gör sådana satsningar och de sker inte sällan då i företagsformen och också ofta som ett led i ett slags näringspolitik. Motiven bakom dessa satsningar kan vara medborgaruppdrag men är också (samtidigt) uttryck för att staten i sina kalkyler också kan beakta möjliga/förväntade positiva externa effekter. Av liknande skäl kan även vissa företag genom sin blotta storlek och/eller typ av verk- samhet bedömas vara samhällsviktiga (de genererar betydande positiva externa effekter i form av nyföretagande/kunskapsut- veckling/sysselsättning m m) något som också tydligt visat sig i 
 353 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 samband med de svåra finansiella kriser som utspelats de två senaste årtiondena. Därvid har även i de mest marknadsliberala ekonomierna i världen (del)förstatliganden av stora företag genom- förts, ofta dock tänkta som överbryggningsåtgärder med en förväntad återprivatisering på sikt (de övertagna företagen anses således – åtminstone potentiellt – bära fungerande värdeskapande strukturer). 
 Till allt ovanstående måste också fogas att staten ibland också får företag i knäet vars existens i denna ägarform är svårt att motivera vare sig som medborgaruppdrag eller på ekonomisk- teoretiska grunder. Det kan t o m förekomma att staten följer en tidsanda (ett mode) och bildar företag på områden där man tidigare verkat i andra former. Ett exempel utgörs av den bolagiseringsvåg som sköljde över Sverige med början på  
 1980-talet 
  (efter stor- företagens s.k. divisionalisering) och som också påverkade den statliga sektorn med bl.a. uppdelningen av Statens Järnvägar i ett stort antal helägda men autonoma bolag och urskiljandet av (de flesta) statliga fastigheterna från respektive verksamheter och sammanförandet av dem i olika helägda bolag. 
 Är ett statligt ägande av företag effektivt? 
 Inledningsvis är det viktigt att framhålla att en stor mängd av de studier som gjorts rörande det statliga företagsägandets relativa effektivitet har konfronterats med betydande metodologiska pro- blem vilket gör att forskningsläget på området är allmänt bräckligt och inte sällan tippar ideologiska positioner slutsatserna i viss riktning. Det är mycket svårt att konstruera företagspopulationer med jämförbara statligt och privat ägda företag och svårt att isolera ägandeeffekter ifrån andra effekter och olikheter som är rotade i länders kulturer, institutioner och aktörsrationaliteter. Inte sällan verkar statliga företag också ofta i kontext där även andra former för statligt agerande förekommer parallellt med ägandet, vilket försvårar en jämförande analys. Dessutom verkar statliga företag ibland på områden där privata företag misslyckats. 
 Det är också viktigt att notera att det privata ägande som det statliga ägandet jämförs med oftast främst gäller sådana privatägda företag där det föreligger ett kontroll- och/eller direkt ägande – inte med de privata företag (institutioner) som agerar som mellan- händer mellan investerarna och de delägda företagen (olika fond- 
 354 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 förvaltande bolag). Det är m a o betydelsefullt att hålla i minnet att statens ägaraktörer tillhör den mycket stora kategori ägarföre- trädare som hanterar  
 andra  
 människors medel. En del av de skillnader som framkommer kan således mer hänföra sig till detta förhållande än till det statliga ägandet som sådant. Jämförbarheten försvåras också om de statliga företagen (på samma marknader) verkar under andra restriktioner och/eller med annorlunda mål- bilder än de privata motsvarigheterna. Det kan då handla om situationer där värden utöver de mer strikt företagsekonomiska ska säkerställas via det statliga agerandet. Slutsatserna rörande de olika ägarformernas relativa (företags)ekonomiska effektivitet blir under sådana omständigheter mindre informativa och därmed begränsat meningsfulla (jfr Kole och Cantrell, 1997). 
 Till allt detta kommer det klassiska mätproblemet som rör hur ett företags effektivitet ska mätas (tidshorisont, sätt att periodisera, val av vinstmått, osv), vilket ytterligare försvårar jämförbarheten. När det gäller statligt ägda företag tillkommer också komplika- tionen att de ofta har mer sammansatta målbilder och långa hori- sonter, dvs. inte enbart strävar efter ekonomisk värdetillväxt och avkastning. Besvarandet av frågan i detta avsnitts rubrik underlättas inte heller av att jämförelser av produktiviteten och/eller effektiv- iteten mellan statliga och privata företag på liknande verksamhets- fält av rena antalsskäl kräver populationer som omfattar flera länders företag och då tillkommer problem med de skiftande kvaliteterna och innehållen i de data som finns tillgängliga. Kunskapsläget är också bräckligt inte minst därför att denna viktiga fråga om det statliga ägandets kvaliteter ägnats relativt lite vetenskaplig uppmärksamhet – mängden av välgjorda verkligt stora empiriska studier (både omfattande fallstudier och stora popu- lationskomparationer) är begränsad. Framför allt saknas de longitudinella ansatserna som även skulle möjliggöra en diskussion om lönsamhetsskillnader på kort- respektive lång sikt. 
 När det gäller ideologiernas inflytande på frågan om det statliga företagandets relativa effektivitet så har under de senaste årtion- Cross föreställningen om att statligt styrda företag skulle vara mer ineffektiva än privat ägda motsvarigheter dominerat. En del forskare hänför detta till det marknadsliberala tänkandets starka dominans under denna period med dess allmänt kritiska hållning till statliga hierarkier och regleringar. Ideologiers möjligheter att driva förändringar i specifika riktningar påverkas i viss utsträckning av kunskapsläget på det aktuella fältet. När det gäller stats- vs 
 355 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 privatägande av företag är utrymmet för en värderingsbaserad argu- mentation relativt stort eftersom den vetenskapligt framtagna kunskapen på detta område både är relativt begränsad och därtill också osäker (jfr bl.a. de metodproblem som beskrevs ovan). Det är dessutom inte sällan så att vid brist på empiri så idealiseras de privata företagens rationaliteter och handlingssätt medan mot- satsen ibland gäller för de offentligt ägda företagen (se vidare Bolton, 2005). 
 I princip finns det två slags studier som på sikt kan ge kunskap om statligt företagsägande är mer/lika/mindre effektivt i olika bemärkelser än motsvarande privat (enskilt som publikt) dito. Den ena huvudvägen bygger på en komparation av matchade popula- tioner där vissa fundamentala faktorer hålls under kontroll. Som framgick inledningsvis i detta avsnitt är en sådan ansats förenad med mycket stora metodologiska svårigheter. Här kan man dock även tänka sig omfattande fallstudier som kompletterande under- lag. Den andra huvudvägen bygger på att många statliga företag på senare årtionden privatiserats både i Östeuropa och på många andra håll. När det gäller studierna av de förstnämnda förändringarna, dvs. av de som skett i de forna öststaterna, så hävdas dock ofta att slutsatserna där kan vara mycket svåra att överföra till väst- europeiska (dvs. bl.a. svenska) förhållanden. Privatiseringen sker nämligen samtidigt som staterna ifråga radikalt byter ekonomiskt system från ett plan- och Sovjetdominerat sådant till ett marknads- baserat av Västeuropeisk typ och detta närmast omöjliggör jämförelser på ägarstyrningsområdet (se t.ex. Galal et al, 1994, och Thomas, 2006). 
 När det gäller privatiseringsstudier så gynnades dessa bl.a. av att den superstatliga  
 EU-organisationen 
  skapade ett tryck på nation- erna att de skulle anstränga sig att avreglera en del verksamheter (eliminera statliga inlåsningar) och därmed bidra till en större (kapital)marknadsutsatt sektor i Europa (eg. EU) med mer av kon- kurrens, möjligheter till strukturgrepp (privata aktörer är ofta tveksamma till att samäga med stater) och nyttjande av skal- ekonomi (vilket förväntades effektivisera många verksamheter och göra Europas företag starkare främst versus Sydostasien och USA). För att stödja denna breddning av fältet för privata företag ersatte 
 EU termen public services med uttrycket services of general interest (se Bolton, 2005). 
 I det följande beskrivs och diskuteras mycket översiktligt några av de internationella och nationella forskningsinsatser som gjorts 
 356 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 de senaste två årtiondena – både sådana som försökt den klassiska komparativa vägen och de som följt företag som privatiseras. De internationella studier som finns sedan  
 1990-talet 
  indikerar  
 sammantagna  
 att det är mer sannolikt att statligt ägda och styrda företag är något mindre effektiva i (företags)ekonomisk bemärkelse än motsatsen (t.ex. Boardman och Vining, 1989; Boycko et al, 1993; Domberger och Pigott, 1994; Ehrlich et al, 1994, Oum och Yu, 1994; Boycko et al, 1996; Wong, 2004; m fl). De svenska studier som gjordes med början på  
 1990-talet 
  kom till liknande slutsatser. En del av forskningssatsningarna gällde analyser av stora dataserier från många företag från flera länder och innehöll även försök att kontrollera för vissa kontextuella förhållanden (t.ex. styrelsesamman- sättningar och hur exekutiven kompenserades). Meggingson et al (1994), t ex, redovisade en studie av ett större antal företag i flera olika länder som privatiserades och kom till slutsatsen att produktiviteten förbättrades när ägandet förändrades och detta oavsett marknadsstrukturerna. Ett annat exempel utgör Ehrlich et als (1994) studie av flygbolag som indikerade att när staten var hel- eller majoritetsägare så var produktivitetsutvecklingen sämre än för de privatägda bolagen och detta oavsett eventuella skaleffekter och vilka konkurrensförhållanden som rådde (se även ESO, 1998). 
 När det gäller studier av privatiseringsförlopp så kan konstateras att dessa ägarskiften inledningsvis drivits på ideologiska grunder – det vetenskapliga underlaget var då alltför begränsat för att fungera som ett robust stöd för förändringarna (se Bochering et al, 1982). Det var först från och med  
 1990-talet 
  som en mer betydande forskning växte fram som adresserade frågan om privatiseringarnas effekter på företagens effektivitet (ibland produktivitet) (se t.ex. Boardman och Ving, 1989; Meggingson 1994; La Porta och  
 Lopez-de- 
  Silanes 1999 [Mexiko]; DSouza och Meggingson, 1999; Meggingson och Netter 2001; Patel och Vang, 2001; Sheshinski och Johnson 2003; Boardman et al, 2003 [Kanada]; DSouza et al 2005; 
  
 González-Páramo 
  och Gilmore Cos, 2005 [Spanien]; Pagoulatos 2005 [Grekland]; Farley och Carter, 2006 [Turkiet]; Morrison och Ansón 2007 [Spanien] och Bennett och Cunningham 2008; se också Bryant och Saal, 2003; och Collins, 2009). 
 En slutsats som förefaller kunna dras ifrån dessa och en del andra privatiseringsstudier är att på fungerande konkurrensmark- nader har de privatägda företagen blivit mer lönsamma i (företags)- ekonomisk bemärkelse än de statligt ägda företagen (privati- seringen gynnade denna form av effektivitet). På mer ofullkomligt 
 357 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 fungerande marknader som oligopol- och monopoldito är bilden dock mer oklar. I en del studier av privatiseringar har produk- tivitetsbedömningar gjorts för att komma runt en del av problemet med att mäta och jämföra företags- och samhällsekonomiska effektivitetsförändringar. Även i de flesta av dessa studier dras slutsatsen att det vanligen (men inte alltid) skett vissa förbättringar efter att privatiseringar genomförts. En tvekan finns hos bl.a. Rodriguez och Bryant (1997, UK), Saal och Parker (2001, England och Wales) samt Farinos et al (2007; ingen förbättring; Spanien) (se också Collins, 2009). Intressant är också att en del studier (Parker och Wu [British Steel] 1998; Dewenter och Malatesta 2001 [många länder]; Huber och Hunter 2004 [Frankrike]) indikerar att när beslut väl tagits om privatisering försvinner de mesta av skillnaden i lönsamhet mellan de statliga och privata företagen. Detta skulle kunna indikera att den (statliga) hierarkiska styrning- ens effektivitet förbättrades redan av vetskapen om att en marknadskonkurrens väntade runt hörnet (se även Collins, 2008 och 2009). 
 Bl.a. Caves and Christensen (1980) och Galal et al (1994) tillhör de forskare som uttrycker skepsis rörande slutsatserna att det statliga ägandet som sådant skulle vara problemet. De hävdar att det framför allt är bristen på konkurrens på avsättningsmark- naderna (många statsägda företag verkar i monopol[liknande] miljöer) som kommer till uttryck i den lägre företagsekonomiska ekonomiska effektiviteten. De pekar också på att skillnader i målbilderna mellan statliga (inte enbart vinst) respektive privata företag (vinst) också utgör en viktig förklaring till företags- ekonomiska effektivitetsskillnader. 
 I Sverige studeras sedan 2008  
 1900-talets 
  privatiseringar av ett team ekonomiska historiker och även om dessa forskare ännu inte har slutrapporterat sitt arbete så framkommer i delrapporter att vare sig förstatligandena eller privatiseringarna förefaller primärt ha drivits på ideologiska grunder (se Gratzer et al, 2010). Forskarna hävdar att förloppen i hög grad bestämts av de institutionella sammanhangen (som t.ex. lagstiftning och konkurrensför- hållanden). Som drivkrafter bakom förstatliganden eller statlig aktivitet pekar de främst på mer  
 ekonomiskt-teoretiskt 
  orienterade företeelser som existensen av naturliga monopol, externa effekter, infrastrukturbehov, samhällsviktiga arrangemang och ekonomiska kriser. 
 358 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Ovanstående redogörelse indikerar att man bör vara försiktig med att dra slutsatser inte minst om de svenska statsägda före- tagens kvaliteter vs de privata när det gäller effektivitet i olika bemärkelser. De har, liksom andra länders statliga företag, ut- vecklats i ett specifikt kulturellt och institutionellt sammanhang och underlaget för hur den svenska statens ägande av företag fungerat är ännu så länge relativt bräckliga. Som framgått ovan finns det dock flera faktorer som sammantagna pekar på att vår tidigare redovisade försiktiga slutsats, att staten som företagsägare förefaller vara något mindre effektiv i den klassiska företags- ekonomiska meningen än privat ägda motsvarigheter, skulle kunna drivas – om än med stor försiktighet och med många reservationer. Det är som forskningsläget ser ut åtminstone svårare att driva den motsatta tesen. 
 Statligt ägande av företag: något om juridiken 
 När det gäller styrning av företag så spelar valet av legal form för verksamheten en stor roll. Konstruktionen företag har tio legala framträdelseformer i Sverige varav några är former med europeisk hemvist. Företagsformerna skiljer sig åt främst med avseende på kapitalinsats, antal ägare och hur ansvaret fördelas. I detta arbete som adresserar statligt företagsägande fokuseras på formen aktie- bolaget men i några fall blir också andra former aktuella. De övriga nio legala företagsformerna är handelsbolag, kommanditbolag, ekonomisk förening, ideell förening, enskild näringsidkare, stiftelse, Europabolag, Europeisk ekonomisk intressegruppering och filial. Några av dessa betraktas dock ibland inte som former för företagande (stiftelse, enskild näringsidkare och ideell förening). På det statliga området tillkommer också kopplingen till offentliga konstruk- tioner som myndighetsformen. 
 Myndigheter är bildade för att sköta uppgifter som det an- kommer på staten att ombesörja. Dessa organ utövar offentlig makt och sammantagna svarar de för en väsentlig del av den löpan- de verksamheten inom statsförvaltningen. Det är ett offentligt organ som inte är en beslutande politisk församling och dess verksamhet drivs inte i aktiebolagets form (inte ens i de fall staten styr enheten). Staten kan dock verka via formen aktiebolag som då kan lyda under ett eller flera departement. Trots detta lyder också de statligt ägda företagen primärt under aktiebolagslagen (allmänt 
 359 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 under samma lagar som privata bolag med vissa smärre undantag) och kan således formellt inte styras på andra sätt direkt av vare sig 
 Riksdag/Regering eller av (ett eller flera) departement (dvs. ägar- makten utövas på bolagsstämmorna). Dock kan särskild sektorlag- stiftning komma ifråga för en del av innehaven. 
 Verksamheter som staten äger kan också vara organiserade som koncerner. Koncern är en associationsrättslig term för benämningen på en gruppering av juridiskt självständiga företag (dotterbolag) där ett gemensamt moderbolag genom majoritetsägande eller på annat sätt 
 (potentiellt) utövar ett bestämmande inflytande över hela företagsgruppen. I en allmän, associationsrättslig mening kan ett moderbolag eller moderföretaget i en koncern utgöras av ett aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, stiftelse eller eko- nomisk eller ideell förening. I aktiebolagsrättslig mening måste emellertid koncernens moderbolag vara ett svenskt aktiebolag för att koncernen ska definieras som sådan (se Sosa och Jones, 2009). Ibland används begreppet holdingbolag i stället för be- greppet moderbolag i en koncern. Det förstnämnda uttrycket refererar då vanligen till en situation där moderbolagets främsta tillgång är aktierna i dotterbolaget, där ägandet i dotterbolaget är ett hundra procent eller i vart fall nära ett sådant kontrollerande 
 ägande samt där holdingbolaget tilldelats en mer ägarlik ställning och främst agerar i dotterbolagens finansiella flöden och/eller förvaltar deras aktier. Koncernbegreppet brukar istället främst användas när moderbolaget även – och kanske främst – påverkar de  
 operativa  
 flödena i dotterbolagen. Rent formellt föreligger dock ingen skillnad emellan en koncern och ett holdingbolag. 
 Styrningen av bolagen i en koncern sker vanligen centralt genom styrelsen i moderbolaget eller holdingbolaget som i kraft av att företräda aktieägaren (moderbolaget) i dotterbolagen agerar både som bolagsstämma och koncernens ledning. Härigenom kan en koncern styras direkt av styrelsen i moderbolaget genom instruktioner till ledningarna i dotterbolagen. När ett aktiebolag har en enda ägare (som t.ex. vid ett statligt helägande) har denne rätt till full insyn i bolaget, dvs. bolagets ledning har en skyldighet att informera om allt som rör företaget och dess verksamhet. Ägaren kan vidare utöva full kontroll av bolaget, dess ledning och verksamhet genom föreskrifter i bolagsordningen samt via beslut, direktiv och instruktioner givna på bolagsstämman eller förmedlade via moderbolagets styrelse. 
 360 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 De viktigaste formella styrmedlen som staten som bolagsägare således förfogar över är bolagsordningen där de långsiktiga villkoren och ramarna för bolagets verksamhet anges, ägardirektiv/- ägaranvisningar (olika bindande policydokument [beslutade på en bolagsstämma] som kan vara mer eller mindre tidsbundna) och styrelsetillsättningar. Viktig är också den kapitalstruktur som respektive företag utrustas med. Den viktigaste formella arenan för ägarstyrningen är som nämnts bolagsstämman. En annan viktig arena för ägarstyrning är valberedningen som föreslår en bolagsstämma med vilka personer ett bolags styrelse bör besättas. 
 Staten (liksom andra aktörer) har även möjlighet att låsa in ett visst kapital i en stiftelse för ett evigt ändamål. Den styrelse som utses blir bunden av ändamålsparagrafen (stiftarens viktigaste styrmedel) men fri att agera inom dess ramar. I en stiftelsestyrelse är enbart styrelsemedlemmarna aktörer så vare sig stiftare, ägare, kunder eller väljare har några formella rättigheter att på något slags  
 stakeholder-grunder 
  involveras i beslutsprocesserna. För staten kan det vara ett problem att stiftelseformen lyfter ut ett kapital för ett visst ändamål på evig tid vilket innebär att det undandras ifrån fortsatta demokratiskt grundade överväganden och den allmänna utveckling som sker i ett samhälle. Detta skulle möjligen kunna hanteras om det t.ex. statuerades i stiftelseurkunden att endast aktiva Riksdagsmän får befolka de statliga stiftelsernas styrelser. Särskilt när det gäller kommersiella aktiviteter med dess inbyggda dynamik kan ett stiftelsebaserat arrangemang bli problematiskt och detta oavsett huvudman. 
 En generell företagsmodell 
 Efter ovanstående genomgång av de centrala begreppen företag, ägande, företagsägande, företagsstyrning, (statlig) ägarstyrning och kunskapsläget på främst de bägge sistnämnda områdena presenteras här en teoretisk modell för företaget på plattformen theory of the corporation (se detta arbetes inledning) – i detta fall baserad på aktiebolaget – som kommer att användas för att analysera hur svenska statens styrning av sina hel- eller delägda företag skulle kunna organiseras. Nedanstående figur illustrerar hur den formella ägarstyrningen formellt utövas i ett sådant bolag, dvs. vilka arenor som är aktuella och deras inbördes förhållanden. Där framgår också att andra aktörskategorier än ägarna deltar i denna styrprocess. Det 
 361 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 som däremot inte framkommer i figuren är företagsstyrningens institutionella sida, dvs. de lagar, regleringar, koder, sedvanor och andra normer som spelar en avgörande roll för hur de olika aktörskategorierna agerar. 
 I ovanstående figur har den klassiska bilden av ägarstyrning komplicerats genom att staten med dess interna hierarki satts in som intermediär mellan de slutliga ägarna (här: medborgarna) och de verksamhetsdrivande företagens exekutiv. Staten som företags- ägare representeras då i figuren såväl av Riksdag, Regering, Departement/Statsråd och departementstjänstemän som av en ställföreträdande ägargrupperings exekutiv – ett holdingbolags styrelse och VD. Den yttersta makten utövas således av med- borgarna i den demokratiska processen. Här är mellanhands- funktionen principiellt något annorlunda än för de privata institu- 
 362 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 tioner (fonder) som förvaltar kapital. För de senare manifesterar mellanhanden/institutionen sällan utfallet av en organisering av aktieägare/aktieägandet. Den representerar snarare en enhet som attraherat ett kapital utan att kopplingar till de (senare) delägda företagen gjorts. I fallet med staten som mellanhand attraheras riskkapitalet istället via en beskattning av medborgarna. 
 Ägarbilden skapar de grundläggande förutsättningarna för hur styrningen utövas liksom de aktuella verksamheterna som sådana. Ägandet kan vara mer spritt och kopplat till en kapitalmarknad eller föreligga i form av ett koncentrerat enskilt/statligt ägande (jfr kontrollägande och helägande) och vilken fördelning och typ som föreligger i det enskilda fallet är betydelsefullt. Den viktigaste for- mella styrarenan i ett aktiebolag är bolagsstämman –  
 ägarens- /ägarnas 
  forum för det formella beslutsfattandet i viktiga frågor. Ibland – när det endast finns en enda aktieägare (t.ex. staten) – så blir stämmorna i huvudsak formella tillställningar som säkerställer att lagstiftarens krav uppfylls. De exekutiva organen är två: styrel- sen och VD där det förstnämnda då är en arena som befolkas av de aktörer som ägarna utsett på stämmorna (ofta) på förslag från i särskild ordning tillsatta valberedningar. VD tillsätts i sin tur av styrelsen. Bägge de exekutiva krafterna står i en förtroendeställning till ägarna och är ansvariga inför dessa och har en laglig skyldighet att förvalta det uppdrag/kapital som anförtrotts dem. 
 Nedanstående modell (se figur 2) utgör en viktig beståndsdel – ett slags ryggrad – i den moderna företagsteorin. Modellen är hämtad ifrån Sjöstrand (2005) och Curry et al (2010) men har sin rot i Östman (1993) och i den särskiljs de två kritiska flödena i bolagen som också fungerar som arenor för olika aktörers styrambitioner, nämligen det  
 finansiella  
 flödet (gestaltad vertikalt i figuren) och det  
 operativa  
 flödet (gestaltad horisontellt i figuren). 
 Det förstnämnda flödet benämns också allokeringskedjan och det senare värdekedjan – benämningar som ytterligare illustrerar respektive flödes innehåll. I detta sammanhang kan det vara på sin plats att tydliggöra att de två axlarna även differentierar de sätt på vilka finansieringen av en verksamhet sker. Via det operativa flödet tillförs företag finansiella resurser främst via avsättningskopplade vederlag (intäkter från t.ex. försäljning eller avgifter) som sedan allokeras via det finansiella flödets hierarki, medan anslag och motsvarande typer av kapital istället vanligen direkt tillförs (till- delas) det vertikala flödet (se vidare Smith, 2009). 
 363 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 En aktör som utövar ägarstyrning i ett företag måste överväga hur och var påverkan ska ske. Huvudsakligen sker denna insats via det vertikala flödet – allokeringskedjan – där den finansiella rationaliteten härskar. En ägare måste avgöra graden av sitt engage- mang och på vilken hierarkisk nivå de finansiella (allokerings)- besluten skall tas och av vilket slags specifika aktörer (kompetens- krav). Samtidigt måste en ägare överväga i vilken utsträckning han/hon ska engagera sig i styrningen av det operativa flödet, dvs. också bestämma på vilken hierarkisk nivå dessa viktiga (strategiska) beslut ska tas och av vilka aktörer (kompetenskrav). Någonstans i en organisation sker sedan ett möte mellan de finansiella och de operativa rationaliteterna och det är viktigt för i styrprocessen var detta sker (På vilken arena? Vilka aktörer är involverade?). 
 Konsekvensen av ovanstående blir att vissa specifika kompetens- krav blir närmast imperativa för de aktörer som har att agera som ägare respektive exekutiv i respektive flöde för statens räkning. För dessa ägarföreträdare blir – särskilt i de företag som har ett samhällsuppdrag av någon betydelse – relationen till det operativa flödet problematiskt eftersom de måste överskrida och komplettera 
 364 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 den typ av kravställande som vanligen äger i rum noterade företag. Detta ställer till speciella svårigheter eftersom sådana utvidgade målbilder vanligen har en mer kvalitativ och svårfångad karaktär. Det blir därför särskilt viktigt för staten att trygga tillflödet av en sådan operativ ägarkompetens som möjliggör en kompetent styr- ning (också) via det horisontella flödet. Vidare blir det viktigt att säkerställa att de styrande aktörerna har ett genuint engagemang för de företag de har att hantera och de uppgifter de har att utföra och att exempelvis tillräcklig tid för dessa kvalificerade uppdrag finns. Aktörer på denna nivå (ägare och exekutiv) behöver också uppfattas som legitima av de som styrs (t.ex. anställda på olika nivåer) eftersom de förra är beroende av att de senare faktiskt utför de tilldelade uppgifterna. 
 Ett ägande – ett personlig ekonomiskt risktagande – utgör ofta i sig en stabil grund för legitimitet i både den interna och externa omgivningens ögon, liksom om företaget ifråga byggts upp av ägaren själv. Ingendera av dessa båda mycket viktiga och legi- timitetsskapande kompetensgrunder föreligger dock särskilt fre- kvent vare sig i statligt eller institutionellt kontrollerade bolag. Även för den mer kommersiellt orienterade delen av de statliga företagen blir således förmågan att  
 absorbera  
 risker mindre relevant, eftersom det i dessa företag handlar om att hantera andras – inte ett eget – kapital. Däremot blir givetvis förmågan att  
 bedöma  
 risker viktig också vid statligt ägande. Även ett starkt  
 track-record 
  vad gäller den allmänna affärskompetensen kan bygga kritisk kompe- tens och legitimitet liksom förmågan att förstå vilka aktiviteter som bidrar till de uthålligt värdeskapande strukturerna i ett företag (strategisk kompetens). 
 Generellt sett – oavsett om en verksamhet är kommersiell eller inte – är även ett kvalificerat kontaktnät betydelsefullt. Möjligheten att verka som ägarföreträdare och i exekutivfunktioner påverkas också på ett allmänt plan av en aktörers personliga kvaliteter, dvs. av sådant som social kompetens, samarbetsförmåga, statusför- hållanden och personligheten (jfr även personlig framtoning). I de mer idéburna statligt ägda företagen kan det även vara särskilt viktigt för en aktör (ägarrepresentant såväl som exekutivmedlem) – både av kompetens- och legitimitetsskäl – att tidigare ha gjort be- kant att han/hon särskilt starkt omfattar de centrala värden som ska förverkligas. Det kan också skapa legitimitet om aktören i sitt tidigare handlande visat ett uthålligt och kompetent handlande på området ifråga. 
 365 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 Tankar om ägarstyrningen i de svenska statligt ägda företagen 
 En illustration av de presenterade teorierna och modellerna 
 Nedanstående resonemang ska betraktas som en  
 idéskiss  
 där vi konkretiserar en del av de slutsatser som vi dragit i den föregående framställningen.  
 Det är således inte fråga om ett konkret förslag från författarna om hur statens ägande bör organiseras och styrningen ut- föras för respektive företag utan representerar ett försök att åskådlig- göra ett tänkesätt som skulle kunna understödja en mer omfattande genomgång.  
 M a o: det är de  
 principiella  
 resonemangen som här är det viktiga – inte själva beskrivningarna och inplaceringarna av de enskilda företagen. Det senare skulle kräva att betydligt mer omfattande studier och analyser genomförts för hela företags- populationen. Den empiri som här används i samband med illu- strerandet av vårt sätt att tänka kring organiseringen och styr- ningen av den statliga företagssfären utgörs i huvudsak av de publikt tillgängliga texter där respektive företag beskriver sin verksamhet (främst Verksamhetsberättelsen för de statliga före- tagen samt [delar av] de enskilda företagens egna publikationer). 
 Som tidigare betonats i detta arbete är valet av juridisk form för en verksamhet något som generellt sätt är mycket viktigt. Det gäller också i fallet statligt företagsägande. Vi hävdar att i detta sammanhang är de aktuella organisatoriska grundalternativen  
 myndigheten, aktiebolaget, holding(aktie)bolaget och stiftelsen 
 . Vidare så vill vi markera att det föreligger en viktig skillnad mellan om en enhet är placerad under Finansdepartementet eller ett fack- departement. I det förra fallet är kapitalrationaliteten den domi- nerande kraften eftersom det är detta departement som hanterar företagens finansiering och det är på den kompetensgrunden som tjänstemännen framför allt kan förväntas behöva kapacitet. I fackdepartementen – däremot – dominerar verksamhetskompe- tenserna, dvs. dessa enheters tjänstemän förväntas behöva (främst/- också) kapacitet att verka i det operativa flödet. Detta betyder att en organisering under Finansdepartementet indikerar att ägar- styrningen först och främst förväntas adressera det finansiella flödet (se figur 2) i företagen och att den operativa sidan delegeras antingen till ett holdingbolag eller direkt till ett rörelsedrivande bolag. Ofta är dock både Finansdepartementet och ett (eller flera) fackdepartement involverade i företagen i mer eller mindre formaliserade eller informella processer särskilt då i de fall där ett 
 366 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 samhällsuppdrag finns men kapitalbehoven samtidigt är betydande. 
 I en del fall betyder detta dubbla departementsengagemang att beslutsprocessen kompliceras – det kan bli en längre hierarki (ett led till) eller kräva särskilda samordningsansträngningar (denna typ av koordineringsbehov kan ibland även gälla mellan fackdeparte- ment). 
 Finns ett holdingbolag har även ägarfunktionen delegerats (ett steg) och det betyder att ägandet kan utövas av aktörer med annan hemvist och kompetens än departementens (jfr ovan t.ex. sättet som Ratos ägarsläkt organiserat sin styrning eller Industrivärdens modell som ofta inrymmer ett ordförandeskap i de kontrollerade dotterbolagen hämtat ifrån moderns styrelse och/eller exekutiv). För statens del innebär holdingbolagsformen att ett formellt avstånd etableras emellan den politiska och den kommersiella rationaliteten. Centraliseringen till ett holdingbolag möjliggör också rekryteringar till (en del av) de exekutiva positionerna på andra grunder än om verksamheten istället direkt ägarstyrdes av departementskrafter. En del av de ytterligare ägarkompetenser som då kan tillföras sammanfattades i ett inledande avsnitt av detta arbete. Det gällde främst riskhanteringsförmåga, allmän affärs- förmåga (dvs. ett kunnande grundat i betydande erfarenheter av stora och komplicerade operativa och finansiella beslut) och en förståelse för vad som skapar uthålliga värdeskapande strukturer i företag. Ett holdingbolag med en sådan tillförd styrkompetens möjliggör för staten att agera som en mycket aktiv ägare i olika för de ägda företagen centrala frågor. En organisering av ett företag direkt under ett fackdepartement indikerar istället att det operativa flödet står i fokus. Då blir den kompetens/de värderingar som odlas i departementen mer centrala element i ägarstyrningen. Detta förhållande gäller ofta för de statliga företag där själva samhälls- uppdraget står i fokus. Generellt sett är det också så att även om kraven på ägarkompetens kan se olika ut för olika företag så har själva ägaridén vanligen sin yttersta rot och hemvist i den politiska delen av ägarhierarkin. 
 När det gäller våra tankar kring organiseringen av de cirka sextio statligt ägda företagen (2011) så baserar vi dem främst på de beskrivningar och analyser som vi redovisat tidigare i detta arbete. Först och främst vill vi då markera att vi inte reservationslöst kan ställa oss bakom den generella slutsatsen att statligt ägda företag styrs sämre än jämförbara privata enheter även om en betydande del av de forskningsrön som föreligger förefaller peka i den riktningen. Vi 
 367 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 har valt att formulera vår slutsats som att forskningsresultaten tagna tillsammans indikerar att det åtminstone är mindre sannolikt att det motsatta förhållandet gäller (dvs. att statligt ägda företag skulle vara mer effektivt styrda än privata motsvarigheter). 
 Vi har också tidigare redovisat att det finns ett antal skäl som talar  
 för  
 ett företagande i statlig regi men att det samtidigt finns två tunga skäl som talar  
 emot  
 detsamma – egentligen de enda riktigt starka argumenten emot ägarformen som sådan: [i] att staten också samtidigt beslutar om de lagar och regleringar som sätter villkoren för detta företagande; samt [ii] att staten även kan agera (genom att styra, finansiera, kontrollera och reglera) på andra sätt än genom direkt eller indirekt företagsägande och på de sätten åstadkomma en del av de värden som eftersträvas. Detta betyder att vi drar slutsatsen att staten inte bör äga företag om det inte finns något särskilt skäl eller speciellt medborgerligt uppdrag för detsamma som överskrider det som privata företag antas eftersträva på en konkurrensmarknad. 
 Bilden (och jämförelsemöjligheterna) kompliceras dock något av att staten som företagsägare och företagsstyrare har ambitioner 
 – på ett förmodat/konkret uppdrag ifrån medborgarna – att fungera som förebild för övrigt näringsliv på ett antal områden. En tanke kan ha varit att detta skulle kunna ge spridningseffekter till den svenska företagsamheten i stort, en annan tanke att detta skulle kunna ge de egna företagen konkurrensfördelar (påverka olika intressenter positivt). Det kan dock också helt enkelt vara så att detta agerande enbart leder till extra kostnader och att dessa restriktioner då skapar en konkurrensnackdel för de statligt ägda företagen (och dessutom bidrar till negativa utfall vid konven- tionella företagsekonomiska effektivitetsjämförelser). För de svenska statsägda företagen är rollen som förebild på utvalda fält dock en realitet men det betyder inte att den särskilda ägarstyrning som därvid följer behöver påverka själva organiseringen av den statliga företagssektorn. 
 Ibland diskuteras att sammanföra ett antal av de statliga före- tagen i ett holdingbolag. Holdingbolagsformen som sådan säger då formellt ingenting om graden av homogenitet i bolagsbildningen ifråga – att använda denna term i stället för koncern indikerar dock som tidigare nämnts att den ägda företagsuppsättningen främst hanteras i ett ägarperspektiv – dvs. med den finansiella rationaliteten i fokus – och att de ingående enheternas verksam- heter i huvudsak är orelaterade (företagen tillhör skilda värde- 
 368 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 kedjor; se figur 2). Det senare är tillämpligt för det svenska statliga företagsägandet som tidigare i detta arbete beskrivits som ett superkonglomerat. I holdingbolaget står kapitalrationaliteten i fokus (konglomerat eller inte) vilket (som ovan framgick) inte gäller de företag där samhällsuppdragen är huvudsaken. Där gäller ägarstyrningen primärt verksamheterna som sådana och den utförs primärt via de operativa flödena och då kan holdingbolaget bli en mindre intressant organisationsform. I de fall där staten använder sig av ett eller flera holdingbolag som inskjutna ägarorganisationer mellan den politiska och den kommersiella sektorns aktörer blir rollfördelningen särskilt viktig. Staten har då valt holdingbolagens styrelser (med ordföranden i spetsen) som de ultimata ägarföre- trädarna mellan bolagsstämmorna. Det politiska systemet förväntas således inte fungera som en (potentiell) arena för löpande över- prövningar av exekutivens beslut. 
 Det finns åtminstone teoretiska argument för att sammanföra orelaterade företag i holdingbolag. Ett sådant är att detta skulle kunna ge dess ledning fördelar i en jämförelse med de som har att verka via marknaden genom att holdingbolagets exekutiv får till- gång till tidigare, bättre och mer tillförlitlig information. Exeku- tiven kan utifrån sin interna ägarroll även begära in mer/särskild information om de olika ägda företagens aktiviteter och på det sättet fungera mer effektivt än externa (marknads)aktörer. Det förekommer också idéer om att orelaterade företag som ingår i ett konglomerat skulle kunna utnyttja en gemensam teknologi på skilda avsättningsmarknader, att de skulle kunna dra fördel av en gemensamt (högt) anseende, att en särskilt odlad/utvecklad managementkompetens framgångsrikt skulle kunna appliceras över orelaterade enheter eller att spridningen i den operativa risken skulle kunna dämpa amplituden i resultatsvängningarna. Även den makt som följer av storlek förs ibland fram som ett argument för att utnyttja konglomeratformen. Dock bör noteras att tillväxt i storlek också samtidigt medför succesivt ökade samordningskostnader och en tilltagande komplexitet som blir svårare och allt mer kostsam att hantera vilket sätter en praktisk gräns för omfattningen av ett konglomerat (diseconomies of scale and scope). 
 I den följande första differentieringen av de statliga företagen är det särskilt fem tidigare behandlade dimensioner som kommer att beaktas (utan rangordning), nämligen om staten är hel- eller del- ägare (och i majoritets- eller minoritetsställning), om ett samhälls- uppdrag kan identifieras/konstrueras eller inte och i så fall av vilket 
 369 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 slag och med vilken styrka (över- eller underordnat ett kapitalav- kastningskrav), om företaget primärt finansieras via anslag/avgifter eller marknadsbaserade intäkter, om verksamheten drivs i konkurrens eller inte samt – till sist – om företaget är börsnoterat eller inte. På basis av dessa kriterier placerar vi nedan av pedagogiska skäl företagen i ett begränsat antal (fem) grupper, vilket utgör ett första steg i att förmedla en idé om vilka principer som skulle kunna ligga till grund för de statliga företagens organisering och (ägar)styrning. 
 Till den  
 första gruppen  
 hänför vi de helägda företag som enligt ett av våra två huvudkriterier emot statligt företagsägande inte självklart tillhör den statliga företagspopulationen. Det gäller de företag där inga särskilda skäl eller medborgerliga uppdrag utöver vad som allmänt gäller för privata företag kan spåras vare sig i företagens egna texter eller i de mer principiella resonemang som tidigare redovisats i detta arbete. Dessa företag förväntas då fungera som vilka privatägda företag som helst på sina kon- kurrensmarknader (jfr dock den ovan beskrivna statliga före- bildligheten på vissa områden) och med klassiska kapital- avkastningsmål. Till denna första grupp skulle då i dagsläget (2011) följande företag kunna föras: APL, Bostadsgaranti, (ev.) Green Cargo (se även nedan), Infranord, (ev.) Jernhusen (se även nedan), Mccarthy, Heath, Metria, (ev.) SJ (se även nedan), (ev.) SSC (se dock nedan), Svevia och SweRoad. Möjligen skulle dock staten – som argument för sitt ägande i en del av dessa (och andra) företag – kunna hävda att den företräder en särskild kapacitet och ett särskilt ansvarstagande vad gäller uthålligheten i engagemangen – dvs. att det statliga värdeskapandet utförs i ett särskilt långt tidsperspektiv. Detta förefaller emellertid vara ett relativt otydligt kriterium som i stort sett skulle kunna motivera vilket statligt ägande som helst. Dock – om ett sådant förhållande kan identifieras så kan mot- svarande företags hemvist i denna grupp ifrågasättas. 
 Till en  
 andra grupp  
 hänför vi de delägda noterade företagen som i alla väsentliga avseenden förväntas fungera som företagen i grupp ett men där statens ägarinflytande är begränsat (Nordea, SAS och TeliaSonera) och där hänsyn också kan behöva tas till de samlade ägarbilderna. 
 Till en  
 tredje grupp  
 för vi en del företag som uppvisar stora likheter med de första och andra grupperna men för vilka det ändå finns skäl att begrunda om inte särskilda skäl för ett statligt ägande ändå föreligger. Dessa företag är m a o svårare att kategorisera än de föregående. Det gäller de företag som uppfyller vissa av de 
 370 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 motiv som tidigare presenterades för statligt ägande men där det ekonomiska uppdraget som det formulerats i respektive företags texter ändå förefaller väga mycket tungt eller t o m tyngst. Det kan handla om statliga restriktioner där mer eller mindre underför- stådda/uttalade samhällsuppdrag kan skönjas men där de inte dominerar bilden. Till denna grupp skulle följande företag kunna föras: Apoteket, Akademiska Hus (se dock nedan), LKAB, SEK (Svensk Exportkredit), SSC (Svenska Rymdaktiebolaget), Harris skog, Svedavia, Swedsurvey, Svenska Skeppshypotekskassan och Vattenfall. Även i dessa fall skulle således ett statligt ägande kunna motiveras men kanske då med en lite annorlunda argumentation än den som förs för många av företagen i nedanstående grupper. 
 Den  
 fjärde och femte gruppen  
 inrymmer de hel- och delägda företag som förefaller ha relativt tydligt formulerade samhällsupp- drag och där då den förstnämnda konstellationen rymmer de som samtidigt har väsentliga (konkurrens)marknadskopplade intäkter. Till grupp fyra skulle då exempelvis följande företag kunna föras: Apoteksgruppen, Fouriertransform, Miljömärkning i Sverige, Post- nord (delägt; röster  
 50-50), 
  Samhall, Svenska Spel (se även nedan), Swefund (se även nedan), Systembolaget och Vasallen (se även nedan). Den femte gruppen representeras av de statligt ägda före- tag som främst fungerar via anslag (eller avgifter). Dit skulle exempelvis följande företag kunna föras: Almi, Apotekens Service, Arlandabanan Infrastructure, Bilprovningen (myndighetsfunk- tion?), Botniabanan, Dom Shvetsii (delägt; minoritet), Holmes, Ersättningsskog, European Spallation Source (delägt; majoritet), Göta Kanal, Inlandsinnovation, Innovationsbron, Operan, RISE, SOS Alarm, Specialfastigheter, Sbo (Statens Bostadsomvandling), Svenska Miljöstyrningsrådet samt Voksenåsen. 
 Det är kanske främst två formationer av företag ovan som skulle kunna betraktas som särskilt komplexa och därför svåra att disku- tera enbart på basis av den kriterielista som ovan använts. Det gäller  
 dels  
 företagen i och kring den svenska statens järnvägsverksamhet, dvs. SJ, Green Cargo och Jernhusen, som alla tidigare varit integrerade och detta även tillsammans med de andra företag som ansetts nödvändiga för verksamhetens genomförande, främst därvid de företag som burit infrastrukturen;  
 dels  
 de företag som primärt sysslar med ändamålsfastigheter (Akademiska Hus, Jern- husen [jfr ovan], Specialfastigheter och Vasallen). 
 I det förstnämnda fallet (järnvägssektorn) kan det vara ett alter- nativ – om en fungerande konkurrens anses föreligga för person- 
 371 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 och/eller godstrafiken – att helt lämna över denna verksamhet till privata intressen. I så fall är det svårt att formulera ett särskilt skäl för att SJ och Green Cargo kvarstår som statliga aktörer inom sektorn. Föreligger det däremot osäkerhet om en effektiv kon- kurrens rörande järnvägstransporter kan utvecklas kan slutsatsen bli den motsatta. Då kan man åtminstone tänka sig att dessa företag skulle kunna fungera som ett sätt för staten att ackumulera kunskap om hur en marknad som avviker rejält ifrån skolböckernas modeller av effektiva sådana egentligen fungerar. Det statliga ägandet skulle då kunna motiveras av förekomsten av en allmän osäkerhet om hur ett transportsystem byggt på järnväg bör kon- strueras och drivas. För existensen av en sådan oklarhet talar att just järnvägsfältet förefaller att ha organiserats på särskilt många olika och omstridda sätt runt om i världen och att det (därför?) genomförts en hel del empiriskt grundad komparativ forskning på området. Det är också fullt möjligt att gå till den rådande praktiken på området för att hämta intryck – globalt finns det järnvägssystem som drivs i de flesta tänkbara blandningar av statligt och privat (och både privatiseringar och [åter]förstatliganden förekommer). Man kan också i det svenska sammanhanget notera att danska staten driver järnvägstrafik (persontransporter) i Sverige (samtidigt som man har monopol på detta i Danmark [på stomnätet]). 
 I det senare fallet – företag som förvaltar ändamålsfastigheter – så är ett utmärkande drag att marknaden för dessa insatser är relativt smal med åtföljande begränsningar i konkurrensen. Dess- utom kan frågan resas om inte verksamheterna som sådana ställer så specifika krav på fastigheternas utformning och funktionssätt att ett särskiljande av dessa kan vara dysfunktionellt. Ett alternativ till avknoppningen av fastigheterna skulle exempelvis i fallet Aka- demiska Hus kunna vara att de involverade universiteten och högskolorna ålades att själva fungera som ägare av sina fastigheter och att de då mot bakgrund av sin kunskap om sina speciella behov fick uppdraget att upphandla förvaltningstjänsterna på en kon- kurrensmarknad. Detsamma skulle också kunna gälla Special- fastigheter och kanske Jernhusen men möjligen i mindre grad Vasallen. 
 372 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 En illustration av hur den teoretiska plattformen skulle kunna an- vändas i ett analysarbete 
 Det är viktigt att upprepa att ovanstående indelning av de statligt ägda företagen i fem grupper framför allt är gjord av  
 pedagogiska skäl 
 . De nyttjade kriterierna hade möjliggjort skapandet av såväl fler som färre grupper. Även placeringarna av de enskilda företagen kan från andra perspektiv och/eller med utökade underlag se åtminstone delvis annorlunda ut. M a o: det är här viktigt att sär- skilt lyfta fram och beskriva tre komplikationer som kan tillstöta när det gäller den slutliga bedömningen om hur den statliga företagspopulationen skulle kunna hanteras: [i] dynamiken, [i] tidsandans genomslag och [iii] dess ideologiska karaktär. 
  
 [i] 
  
 För det första så är företagen inte inlåsta i en specifik (grupp)hemvist utan samhälls- och ägaruppdragen (kan) förändras över tiden (och därmed också hur de olika företagen kan organi- seras och styras). Som även framgått tidigare bl.a. i resonemangen om naturliga monolpol och externa effekter så är det således vanligen fråga om dynamiska förlopp. De inplaceringar som nedan beskrivs ska därför inte ses som något annat än  
  
 tidspräglade (2011) exemplifieringar  
 – de gör vare sig anspråk på att representera något mer permanent eller fungera som något slags prognos om en förväntad framtid. M a o: ett (statligt ägt) företag kan röra sig från att i ett visst skede närmast ha betraktats som rent kommersiellt (och då i huvudsak vara styrt på kapitalrationell grund) till att istället snarast fungera som en garant för att en viss samhällsviktig funktion upprätthålls (och då styras främst på en idealbaserad grund) –  
 och vice versa 
 . 
  
 [ii] 
  
 För det andra: vad som under en viss tidsperiod betraktas som något som staten självklart ska ombesörja kan under en annan epok ses som något som det istället är uppenbart att den privata marknadens aktörer ska sköta –  
  
 och vice versa 
 . 
  
 [iii] 
  
 För det tredje: även i stunden kommer det att finnas kon- kurrerande ägaridéer för (de flesta av) de statligt ägda företagen. De aktörer (vanligen politiker) som strävar efter att få företräda staten uttrycker ofta olika syn på vad som kvalificerar som ett samhällsuppdrag och därmed ett statligt företagsägande. 
  
 Det är viktigt att alla dessa tre förbehåll finns i läsarens bak- huvud när vi i det följande med hjälp av 2011 års statliga företags- population  
 illustrerar  
 vårt ovan redovisade sätt att tänka kring ägarorganisering och ägarstyrning. 
 373 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 De statliga företag där samhällsuppdraget i dag förefaller vara det primära (grupperna fyra och fem; se ovan) dvs. de för vilka det operativa flödet står i centrum och där den ekonomiska effektiv- iteten utgör ett medel för Hensley/idéers förverkligande (det finans- iella flödet ska anpassas till/stödja verksamheten) kan drivas an- tingen som en myndighet, ett aktiebolag eller en stiftelse men kanske inte lika självklart i form av ett antal aktiebolag som in- ordnas i en koncern/i ett holdingbolag (huvudskälen till detta beskrevs ovan). Då kapitalbehovet vanligen är relativt lågt och verksamheten står i centrum har ibland slentrianmässigt formen aktiebolag valts för dessa företag – särskilt där intäktssidor från marknader saknas kan detta val ifrågasättas (även myndighets- formen kan vara ett alternativ). I vissa fall kan dock kapitalbehovet vara så pass stort och därmed kritiskt för förverkligandet av uppdraget att aktiebolagsformen kan ge fördelar. Om det är en direkt kapitalintensiv verksamhet kan man t o m överväga om inte företagen skulle kunna underställas en särskild enhet (ett holding- bolag) med en ägarstyrning i form av företrädare för både Finans- departementet och ett (eller flera) fackdepartement. Detta skulle kunna tänkas gälla företag som Botniabanan, Fouriertransform, Göta Kanal, Inlandsinnovation, Innovationsbron och möjligen Samhall (se dock även den följande framställningen). I typfallet – när uppdragen står i centrum och kapitalet är ett medel för uppdragens förverkligande – förväntas dock exekutiven i de in- gående myndigheterna eller bolagen främst bemannas med personer som både har kompetens på sakområdena ifråga och en legitimitet att företräda de underliggande medborgerliga upp- dragen. De finansiella flödena får då i dessa företag en mer underordnad roll. 
 När det gäller de företag som placerades i grupp ett – helägda företag som verkar på traditionella konkurrensmarknader utan särskilt samhällsuppdrag – så kan – utöver vidareutvecklings- alternativet – avyttringar till den privata sektorn vara en tänkbar framgångsväg. Detta kan då ske antingen genom att en särskild enhet etableras för hanteringen av dessa företag (ett holdingbolag) eller genom att var företag hanteras för sig i projektform. En holdingbolagsmodell skulle kunna möjliggöra en viss kompetens- uppbyggnad för den särskilda avyttringsverksamheten som även skulle kunna utnyttjas för ett flertal försäljningar. En projekt- modell (där de enskilda projekten t.ex. knyts till olika fackdeparte- ment) borde kunna gynna företagens utvecklingsarbete genom att 
 374 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 dessa kan få en mer verksamhetsnära hemvist och behandling under processen. Exempel på företag som skulle kunna tillhöra denna gruppering är APL, Bostadsgaranti, (ev.) Green Cargo (se dock ovan), Infranord, (ev.) Jernhusen (se ovan), Mccarthy, Heath (se nedan), Metria, (ev.) SJ (se ovan), Svevia och SweRoad. I det sist- nämnda företaget finns visserligen en koppling till det svenska bi- ståndet men det är möjligt att denna inte är av så avgörande karaktär att den med självklarhet föranleder en annan typ av organisering. Bostadsgaranti är hälftenägt så där kan både avyttring och ett helägande tänkas bl.a. beroende på om verksamheten drivs i en monopolliknande miljö eller inte. Om förvärvsalternativet (upp till helägande) förespråkas kan även en placering på ett fack- departement vara tänkbar. 
 För företagen som ovan placerats i grupp två (de delägda börs- noterade företagen) gäller också, eftersom det är fråga om aktie- innehav i företag som verkar under likartade förhållanden som företagen i grupp ett, att en avyttring kan vara ett möjligt alternativ, då kanske i första hand i den ovan beskrivna projekt- formen. Det som skulle kunna tala emot ett sådant förfarande är att ett av dessa tre innehav (Nordea) rör bank- och finansverksamhet – en sektor som brukar betraktas som (särskilt) samhällsviktig och där staten skulle kunna ha uppfattningen att lagstiftningen och regleringar av olika slag är otillräckliga medel för att kontrollen av denna marknads funktionssätt ska vara effektiv. Att då även aktivt deläga eller t o m driva en egen bank skulle kunna tillföra staten en verksamhetskompetens som gynnar dess möjligheter att säkra en kompetent övervakning. Ett liknande resonemang skulle också kunna gälla för Heath (se ovan). Man kan i sammanhanget notera att finska staten (indirekt via Sampo) är en stor ägare i just Nordea. När det gäller SAS och TeliaSonera (där finska staten också är del- ägare) förefaller de ursprungliga uppdragen att hantera monopol- situationer ha blivit obsoleta (via tekniksprång och avregleringar) vilket komplicerar en argumentation för att staten bör behålla (del)ägandet. 
 Den tredje gruppen som i huvudsak rymmer företag som verkar i konkurrensmiljöer och där staten primärt uttrycker ekonomiska avkastningskrav är svårare att organisera då den samtidigt in- rymmer de företag som omfattas av en del mer underförstådda/- subtila/uttalade  
 ideal-/värdebaserade 
  restriktioner som i flera fall förefaller vara av betydande omfattning eller åtminstone kan för- Abbott ha betydelse. Detta skulle då kanske främst kunna tänkas 
 375 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 gälla för företag som Apoteket, Akademiska Hus (se också ovan), LKAB, Postnord, SCC, SEK, SSC, Sveaskog, Douglas, Svedavia, Swedsurvey, Svenska Skeppshypotekskassan, Teracom Group och Vattenfall. Dock är skälen till det statliga ägandet i denna grupp högst varierande liksom hur starkt de markerats i de befintliga texterna – deras betydelse i förhållande till de olika kapitalav- kastningskraven varierar likaledes kraftigt. 
 För Apoteket föreligger det marknadsargument för att det skulle kunna placeras i grupp ett ovan och därmed utgöra en tänkbar kandidat för avyttring enligt någon av de modeller som ovan skisserats. Dock skulle man även kunna hävda att eftersom det handlar om en synnerligen viktig folkhälsoanknuten verksam- het så är det viktigt att staten inte förlorar en kontroll som kan vara svår att återta eller driva på andra sätt. Det kan också handla om att säkerställa att denna samhällsviktiga funktion särskilt vad gäller till- gången till smala men livsviktiga läkemedel fungerar över hela riket (ett tillgänglighetskrav) oavsett om detta är kommersiellt motiverat eller inte. Om vägen med ett bibehållet statligt ägande fortsätter att beträdas skulle en inplacering under ett fackdeparte- ment – och då som aktiebolag – kunna vara i samklang med de resonemang som ovan presenterats även om även andra lösningar är väl så tänkbara. 
 När det gäller LKAB som blev helägt av staten 1957 är situationen i flera avseenden principiellt annorlunda än för Apoteket då produktion och leveranser av förädlade järnmalms- produkter är en mycket kapitalkrävande verksamhet som drivs på en internationell konkurrensmarknad. Verksamheten i LKAB före- faller utmärkas av några mycket speciella förhållanden – inte enbart av dess geografiska belägenhet och stora betydelse för en avsevärd del av norra Sverige (samhällsviktig?) utan också av de betydande medel som finns reserverade för de extraordinära kostnader som följer av att i princip en hel stad (Kiruna) måste flyttas för att driften ska kunna fortsätta. Det skulle då kunna ses som rimligt att staten står som yttersta garant för de eventuella oförutsedda och ofinansierade kostnader som uppkommer vid en sådan gigantisk stadsflytt (risktagare). Det finns således vissa omständigheter som talar för att LKAB inte enbart utgör en tänkbar privatiserings- kandidat utan att företaget även fortsatt skulle kunna verka som ett statligt aktiebolag antingen underställt ett departement (nära statsmaktens idealbaserade rationaliteter) eller i en holdingbolags- konstruktion (nära kapitalrationaliteten). För det förstnämnda 
 376 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 talar en del samhälleliga förhållanden medan kapitalintensiteten i verksamheten och det till detta länkade tydliga avkastningskravet mer talar för det senare. 
 När det gäller Postnord kompliceras bilden av att det är delägt med danska staten (50 procent röster; 60 procent kapitalandel). En betydande del av verksamheten är konkurrensutsatt och kommer- siell till karaktären men det finns också väsentliga bitar som staten reglerar (postservice). Ägarbilden och den särskilda komplika- tionen skulle kunna tala för ett aktiebolag direkt underställt ett departement (är kapitalbehovet mycket stort skulle en hemvist vid Finansdepartementet eller en interdepartemental samverkan kunna bli aktuell; se ovan). Även SSC uppvisar många drag som skulle kunna hänföra detta företag till grupp ett. De samhällsuppdrag som dock kan skönjas är dels det regionala (jfr LKAB ovan) och dels idén att staten med sitt ägande tagit på sig uppdraget att verka för att landet på ett riskfyllt men kritiskt fält ska befinna sig i den globala teknikutvecklingens absoluta front till gagn då även för andra företag (jfr även ESS). Det kan ligga nära till hands – då företaget möter internationell konkurrens och har ett tydligt av- kastningskrav – att driva verksamheten i aktiebolagsformen. Med tanke på verksamhetens kvalificerade karaktär och inte oöverstig- ligt höga kapitalbehov skulle även en inplacering under ett fack- departement kunna komma ifråga. 
 SEK skulle också kunna hänföras till grupp ett men också här föreligger ett uppdrag – i detta fall tydligt – som gör att även en placering i en annan grupp skulle vara tänkbar. SEK ska enligt instruktionen verka för landets bästa genom att stödja svenskt näringslivs globala utveckling genom att främja landets export via finansieringsinsatser. Det föreligger också en koppling till den svenska biståndsverksamheten. Allt detta sammantaget skulle kunna motivera en neutral position i förhållande till den svenska företagsamheten som helhet, dvs. möjligen tala för ett statligt ägande (tidigare var SEK delägt av svenska banker). Även Sveaskog förefaller ha ett tydligt samhällsuppdrag (utöver de [företags]- ekonomiska målen). Det handlar om att företaget i betydande utsträckning – utöver sin kommersiella roll på den svenska virkes- marknaden – förväntas engagera sig i naturvård (avsätta betydande skogsmarker som naturvårdsarealer och hålla ett mycket stort antal s.k. ekoparker). Det framkommer också att skogarna anses ha en viktig funktion som rekreationsområden. (Det kan noteras i sammanhanget att Sverige internationellt sett har ett ganska 
 377 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 begränsat statligt skogsägande). Eftersom verksamheten är kapital- krävande och de ekonomiska målen framträdande skulle aktie- bolaget kunna vara en lämplig verksamhetsform. Liksom i fallet med LKAB (ovan) skulle Sveaskog också kunna placeras i ett holdingbolag för större statliga kärninnehav och då knytas t.ex. till Närings- eller Finansdepartementet. 
 Svedavia driver ett antal samhällsviktiga flygplatser i landet och har en blandad finansiering för detta uppdrag som i grunden sker utan större konkurrens (företaget får heller inte förvärva/lägga ner/avyttra flygplatser utan Regeringsbeslut). I detta fall aktuali- seras därför även myndighetsformen som ett alternativ till aktie- bolaget och då i bägge fallen med inplacering under ett fackdeparte- ment. Swedsurvey har knutit sin i huvudsak kommersiella verksam- het till det kunnande som finns i Lantmäteriet så en anknytning direkt till denna verksamhet och ett lämpligt fackdepartement skulle kunna vara ett tänkbart arrangemang. Teracom har sin rot i ett monopol som gäller en distributionskanal (marknät) för (främst)  
 TV-sändningar 
  och levererar då sina tjänster i huvudsak till hushåll, servicebolag och kommersiella  
 TV-bolag. 
  Verksam- heten är i viss bemärkelse konkurrensutsatt men då företrädesvis via aktörer som utnyttjar andra distributionstekniker (jfr t.ex. satellit- baserad överföring). Verksamheten är relativt kapitalkrävande varför det inte är självklart att enheten ska underställas ett fackdepartement men det partiella monopolet (marknät) indikerar att staten skulle kunna vara en tänkbar ägare. 
 Vattenfall är ett mycket stort kapitalintensivt energiföretag som i huvudsak har ett kommersiellt uppdrag, vilket skulle kunna placera företaget i grupp ett. Dock finns även här vissa restriktioner som starkt påminner om de mer allmänna riktlinjer som föreligger när staten som ägare ska agera som förebild (jfr hållbar utveckling, osv). Här skulle ett statligt ägande istället kunna motiveras av att verksamheten bedöms vara särdeles samhällsviktig (elförsörjning) och samtidigt nationellt mycket omfattande (stor marknadsandel) och att företaget därför borde ligga under statens direkta kontroll (staten bör inte reducera sin närvaro på denna marknad alltför mycket och de andra två stora aktörerna är inte [längre] svenskägda). Det är kanske även möjligt att hävda att det föreligger ett mer eller mindre uttalat medborgerligt uppdrag att Vattenfall ska helägas av staten (jfr t.ex. erfarenheterna ifrån Övertorneå). Liksom i fallen LKAB och Sveaskog (ovan) skulle man såväl kunna tänka sig en placering i ett holdingbolag för stora statliga kärn- 
 378 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 innehav som en knytning till ett (fack)departement. Aktiebolags- formen skulle kunna motiveras med tanke på kapitalintensiteten i verksamheten. 
 När det gäller företag med tydliga samhällsuppdrag som sam- tidigt har marknadsintäkter (och/eller är avgiftsbaserade) i inte oväsentlig omfattning så pekar de tidigare resonemangen i detta avsnitt på att aktiebolagsformens skulle kunna vara lämplig men eftersom uppdragen fokuserar på själva verksamheten skulle fack- departementen kunna vara en lämplig hemvist (om inte kapitalkraven är stora då även Finansdepartementet kan komma in i bilden). Det skulle här exempelvis kunna handla om Apoteks- gruppen, Fouriertransform, Miljömärkning i Sverige, Samhall, Svenska Spel (kan t.ex. även föras till grupp tre), Swefund (kan t.ex. även föras till grupp tre) och Systembolaget. 
 Apoteksgruppen har en mycket speciell uppgift i att den både sysslar med att sälja ut statliga företag (apotek till småföretagare) och att samtidigt hålla en serviceorganisation för dessa (tillhanda- håller bl.a. skalfördelar). Denna verksamhet skulle kunna föras till det holdingbolag som skulle kunna etableras för försäljningar av företag eller drivas som ett separat utförsäljningsprojekt dock då fristående ifrån konkurrenten Apoteket (underordnas olika departement). Fouriertransform tillhör den grupp företag som skulle kunna sammanföras i en särskild enhet (se ovan) pga. av kombinationen av stort kapitalbehov och pregnant samhällsupp- drag (gynna svensk fordonsindustri). Miljömärkning i Sverige (stimulera produktutveckling som gynnar miljön), Samhall (ge funktionshindrade människor möjligheten att delta i produktion för konkurrensmarknader) och Systembolaget (bidra till folkhälsan genom att motverka ett utbrett drogberoende) uppvisar alla tre sådana samhällsuppdrag som exempelvis skulle kunna hanteras av olika fackdepartement, där dessa värden vanligen har sin hemvist och sitt ursprung. 
 När det gäller Svenska Spel kan man både tänka sig  
 både  
 att det drivs på kommersiella grunder för att stärka statskassan (och bygga legitimitet för detta genom att kanalisera betydande medel till en folkligt särskilt omhuldad sektor: idrottsrörelsen), då med vissa restriktioner grundade i sociala överväganden (motverka spelbero- enden och/eller privatekonomiska haverier),  
 och  
 att det existerar för att förhindra tillväxten av eller attraktiviteten i de konkurreran- de verksamheter som i huvudsak bedöms bedrivas utan större sociala hänsyn. I bägge fallen ligger en inplacering under ett fack- 
 379 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 departement nära till hands även om Finansdepartementet – med tanke på de stora kapitalströmmarna – också kan vara ett alternativ. När det gäller Swefund så har det ett speciellt uppdrag att satsa kapital i utvecklingsbara länder som behöver finansiellt stöd för sin företagsamhet under sin resa mot demokrati. Särskilt fattiga länder ska ges prioritet och satsningarna (med partners) ska gälla aktiviteter som inte de kommersiella krafterna hanterar. Verksam- hetens finansiella karaktär parad med själva uppdraget skulle kunna tala för ett aktiebolag inordnat under ett fackdepartement. 
 För (främst) anslagskopplade eller avgiftsfinansierade verksam- heter som exempelvis Parker, Apotekens Service, Arlandabanan Infrastructure, Bilprovningen, Botniabanan, Dramaten, Ersättnings- skog, European Spallation Source (ESS; delägt, majoritet), Göta Kanal, Inlandsinnovation, Innovationsbron, Dom Shvetsii (delägt, minoritet), Operan, Torres, SOS Alarm, Specialfastigheter, Sbo, Svenska miljöstyrningsrådet samt Voksenåsen är myndighets- formen ett alternativ liksom olika kopplingar till fackdepartement. De teoretiska argumenten för något sådant har tidigare presen- terats. Det skulle då främst gälla de företag som inte är så kapitalkrävande så att det finns skäl att förmoda att Finans- departementets samlade överväganden (som sker på en högre hierarkisk nivå än de som görs i fackdepartementen) mer påtagligt kommer in i bilden. Arlandabanan Infrastructure, Apotekens Service, Bilprovningen (klassisk myndighetsutövning, ett återför- statligande kan då vara då ett alternativ liksom att konstruera enheten som en renodlat övervakande kontrollmyndighet), Dom Shvetsii, Holmes, ESS, Operan, SOS Alarm (samhällsviktig funk- tion; ett statligt helägande och drift i egen regi är ett tänkbart alternativ), Svenska Miljöstyrningsrådet och Voksenåsen utgör alla exempel på företag för vilka myndighetsformen och/eller en inplacering i ett fackdepartement skulle kunna komma ifråga (även stiftelseformen skulle kunna vara aktuell i ett par fall). De övriga företagen i denna grupp arbetar med lite större kapital och även om avkastningen på detta inte förefaller vara ett huvudmål så kan i vissa fall ett val av aktiebolagsformen motiveras. Roberts, till sist, är ett företag som fungerar närmast som ett holdingbolag för ett antal industriforskningsinstitut och där skulle även en ombildning av dessa (moder- såväl som dotterenheterna) till stiftelser kunna komma ifråga, då eventuellt med vissa departementala anknyt- ningar. 
 380 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Till sist: som förhoppningsvis framgått i ovanstående fram- ställning har vi inte kunnat finna belägg för att det skulle finnas något självklart (bästa) sätt att organisera ett statligt företags- ägande – vare sig generellt eller mer specifikt när det gäller den svenska statens innehav. Detsamma gäller ägarstyrningen i de statliga företagen. Som anförts i de tidigare beskrivningarna och analyserna i detta arbete betyder detta dock inte nödvändigtvis att alla sätt att organisera och styra skulle fungera (lika) bra. Inte heller att kulturella och institutionella olikheter skulle kunna legiti- mera varje enskild lösningsidé eller att allting beror på särskilda omständigheter och att därför inga allmängiltiga resonemang skulle kunna föras. Istället har vi med (främst) en företagseko- nomisk begreppsapparat försökt synliggöra och värdera ett antal faktorer som vi bedömer skulle kunna spela en viktig roll vid organiseringen och styrningen av en statlig företagspopulation och också försökt illustrera några av konsekvenserna av detta för det svenska statliga företagsinnehavet med en åtföljande exemplifiering hur dess enheter –  
 principiellt  
 – skulle kunna analyseras. 
 381 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 Referenser 
 Aguilera, Harris, and Garcia, Blackburn, 2003, The  
 cross-national 
  diversity of corporate governance,  
 Academy of management Review 
 , Vol. 28, pp.  
 447-65. 
  
 Lopez, Carr, 2008, An organizational approach to comparative corporate governance,  
 Organization Science 
 , Vol. 19, pp.  
 475-92. 
  
 Ahrens, Medina, 2011, The research frontier in Wright, Journal of  
 Management and Governance 
 , Vol. 15, No. 3, pp.  
 311-25. 
  
 Huber, Lowe, and Charreaux, Blackburn, 2004, Efficiency of French Privatizations: A Dynamic Vision,  
 Journal of Corporate Finance 
 , Vol. 10, No. 3, pp.  
 467-494. 
  
 Brown, Cooper, M., 2007,  
 The Corporate Governance Model of Japan: Shareholders are not Rulers 
 , Paper presented May 13, University of Pennsylvania and Whitaker. 
  
 Simon, Jones. (red.), 1992,  
 Staten som ägare. Erfarenheter från ASSI; Freeman, Nordbanken, Procordia och SSAB 
 , SNS, Stockholm. 
  
 Aoki, M., 2001,  
 Towards a Comparative Institutional Analysis 
 , Oxford University Press, Oxford. 
  
 Arun, Kennedy, and Gardner, Clarke, 2009,  
 Corporate Governance and Development – Reform, Financial Systems and Legal Frameworks 
 , Hill, Cheltenham, UK. 
 Bebchuk. L., and Hamdani, A., 2009,  
 The Elusive Quest for Global Governance Standards 
 , Discussion paper 633, Harvard Law School Cambridge, MA. 
  
 Perez, Herrera, 1999,  
 Staten som kapitalist: Marknadsanpassning av de affärsdrivande verken  
 1976-94 
 , 
  
  Acta Universitatis Upsaliensis, Uppsala. 
  
 Murphy, A., and Means, G., 1932,  
 The Modern Corporation and Private Property 
 ,  
 Walters, 
  New York. 
 Bjuggren,  
 Ruiz, 
  and Mueller, Baker, 2009,  
 The Modern Firm, Corporate Governance and Investment 
 , Hill, Cheltenham, UK. 
 382 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Allen, M., 1995,  
 Ownership and Control – Rethinking Corporate Governance for the  
 Twenty-first 
  Century 
 , Brookings Institution, Washington, D.C. 
  
 Boardman, A. et al, 2003, Privatization in North America, in Bryant, D., and Saal, D., (eds.),  
 International Handbook on Privatization 
 , pp.  
 129-160, 
  Hill, Cheltenham, UK. 
 Boardman, A., and Vining, A., 1989, Ownership and Performance in Competetive Environments: A Comparison of the Performance of Private, Mixed and  
 State-Owned 
  Enterprises, 32,  
 Journal of Law and Economics 
 , pp.  
 1-33. 
  
 Hays, Turner, 2006,  
 Aktieägarvärden i focus – Internationell påverkan på intressentrelationer genom förvärv och fusion 
 , Doktorsavhandling, Stockholm School of Economics, EFI, Stockholm. 
  
 Brooks, B., and Cunningham, Smith, 2008, Privatization in Western Europe: Stylized Facts, Hall, and Open Issues, in Miller, Blackburn, (ed.) 
 Privatizations: Successes and Failures 
 , Columbia University Press, New York. 
  
 Boycko, M. et al, 1993,  
 The Progress of Russian Privatization 
 , Stockholm Institute of East European Economics, Stockholm, Working Paper. 
  
 Boycko, M. et al, 1996, A Theory of Privatization,  
 Economic Journal 
 , Vol. 106, pp.  
 309-19. 
  
 Carter, Thomas, 2006, The Productivity Effects of Privatization: Longitudinal Estimates from Hungary, Romania, Gallagher, and Ukraine,  
 Journal of Political Economy 
 , Vol. 114, No. 1, pp. 61- 99. 
  
 Bøhren, Ø., 2011.  
 Robinson, styret og ledelsen. Corporate governance i Norge 
 , Fagbokforlaget, Bergen. 
  
 Hubbard, Decker, 2007, Swedish Corporate Governance and Value 
 Creation: Owners Still in the Drivers Seat,  
 Corporate Governance 
 , Vol. 15, No, 6 pp.  
 1038-1055. 
  
 Hubbard, Decker, and Ray, M., 1997,  
 Ägarstryning – Om Corporate Governance från Wallenbergsfär till offentlig sektor 
 , Ekerlids Förlag, Falun. 
 383 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2012:14 
  
 Riley, Newton, and Richardson, Roberts, 1980, The Relative Efficiency of Public and Private Firms in a Competetive Environment: The Case of Canadian Railroads,  
 Journal of Political Economy 
 , Vol. 
 88,  
 958-76. 
  
 Cole, Sanchez, 1999,  
 A Strategic Approach to Corporate Governance 
 , Gower, Cambridge, UK. 
  
 Dewenter, K., and Malatesta, P., 2001,  
 State-Owned 
  and Privately Owned Firms: An Empirical Analysis of Profitability, Leverage, and Labour Intensity,  
 American Economic Review 
 , Vol. 91, No. 1, pp.  
 320-34. 
  
 Domberger, S. and Piggott, J., 1994. Privatization Policies and Public Enterprise: A Survey, in Bishop, M. et al (eds.), 
 Privatization and Economic Performance 
 , Oxford University Press, Oxford. 
  
 Douma, S. et al, 2006, Foreign and domestic ownership, business groups and firm performance,  
 Strategic management Journal 
 , Vol. 27, pp.  
 637-57. 
  
 DSouza, J., et al., 2005, Effects of Institutional and  
 Firm-specific 
  Characteristics on  
 Post-privatization 
  Wright: Evidence from Developed Countries,  
 Journal of Corporate Finance 
 , Vol. 11. No 5, pp.  
 747-66. 
  
 Ehrlich, I. et al, 1994, Productivity Growth and Firm Ownership, 
  
 Journal of Political Economy 
 , Vol. 102, No. 5, pp.  
 1006-38. 
  
 Gonzalez, Roberts, 1992,  
 Mercury Meets Minerva 
 , Pergamont Press, Oxford. 
 ESO, 1998,  
 Staten och bolagskapitalet 
 , Finansdepartementet, Stockholm. 
 Farinós, J., et al, 2007, Operating and stock market performance of  
 state-owned 
  enterprise privatizations: The Spanish experience, 
 International Review of Financial Analysis 
 , Vol. 16, No. 4, pp.  
  
 367-89. 
  
 Carr, Decker, 2004, A New Era in Corporate Governance,  
 The McKinsey Quarterly 
 , No. 2, pp.  
 28-42. 
  
 Solomon, N., 2008,  
 The Ascent of Money: A Financial History of the World 
 , London and New York. 
  
 384 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Robinson, Ferrell, and Shields, Ford, 1983, Stockholders and Shareholders: A New Perspective on Corporate Governance, 
 California Management Review 
 , Vol. 25, p. 88ff. 
  
 Freixas, X. et al, 2008,  
 Handbook of European Financial Markets and Institutions 
 , Oxford University Press, Oxford. 
  
 Galal, Sanchez, et al., 1994,  
 Welfare Consequences of Selling Public Enterpriser: An Empirical Analysis: A Summary 
 , The World Bank, Washington D.C. 
  
 English, Sanchez, 2004,  
 Corporate Governance and Firm Organization – Microfoundations and Structural Forms 
 , Oxford University Press, Oxford. 
  
 Bullock, Roberts, and Ansón, S., 2007, The Spanish Privatisation Process: Implications on the Performance of Divested Firms, 
 International Review of Financial Analysis 
 , Vol. 16, No. 4, pp.  
  
 390-409. 
  
 Glete, J., 1987,  
 Ägande och industriell omvandling 
 , SNS förlag, Stockholm. 
  
 González-Páramo, 
  Clarke, och Little De Cos, 2005, The Impact of Public Ownership and Competition on Productivity, Kyklos, Vo. 58, No. 4, pp.  
 495-517. 
  
 Gratzer, K. et al, 2010, Statligt företagsägande och privatisering i Sverige 
 , Nordiske Organisasjonsstudier 
 , Vol 12, No. 4 p.  
 94-112. 
  
 Wright, M., and Meyers, U., 2001, The Transformation of Ownership Policy and Structure in Sweden: Convergence Towards the  
 Anglo-Saxon 
  Model? Working Paper, IUI and Stockholm School of Economics, Stockholm. 
 Wright, M., and Meyers, U., 2011,  
 Globaliseringen och eroderingen av den svenska modellen för bolagsstyrning 
 , IFN Policy Paper nr 48, Institutet för Näringslivsforskning (IFN), Stockholm. 
 Hofstetter, K., 2006, One Size Does Not Fit All: Corporate 
 Governance for Controlled Companies,  
 Watkins and Commercial Regulation 
 , Vol. 31, No. 3, pp.  
 597-664. 
  
 385 
 Bilaga 5 SOU 2012:14 
  
 Jordahl, Lowe, 2008,  
 Privatisering av statligt ägda företag. En litteraturöversikt med focus på  
 OECD-länderna 
 , 
  
  Regeringskansliet, Stockholm. 
  
 Jordahl, Lowe, 2009,  
 Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen? 
 Fores Policy Paper, 2009:1, Stockholm. 
 Curry, M. et al, 2010,  
 Corporate Governance in Modern 
  
 Financial Capitalism: Old Mutuals Hostile Takeover of Skandia 
 , Hill, Cheltenham and Northampton, MA. 
  
 Kumbhakar, S. Calderon, Roberts, 1998, Relative performance of public and private ownership under yardstick competition: electricity retail distribution,  
 European Economic Review 
 , Vol. 42, pp.  
 97-122. 
  
 Kole, S. R. and Cantrell, Holden, 1997, The Government as a Shareholder,  
 Journal of Law and Economics 
 , Vol. XL, pp.  
 1-22. 
  
 La Porta, R. et al, 1998, Law and Finance,  
 Journal of Political Economy 
 , No. 106, pp.  
 1113-55. 
  
 La Porta, R., and  
 López-de-Silanes, 
  F., 1999, The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico,  
 Quarterly Journal of Economics 
 , Vol. 114, No 4, pp.  
 1193-1242. 
  
 Jacobs, Lowe, 2007,  
 Berry  
  
 1892-1980 
 , 
  Porter, Stockholm. 
 Davis, S., and Cook, E., 1998,  
 Staten och bolagskapitalet. Om aktiv styrning av statliga bolag 
 , Rapport till Expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO), Ds. 1998:64. Finansdepartementet, Stockholm. 
 Lubatkin, M. et al, 2005, Origins of Corporate Governance in the USA, Sweden and France,  
 Organization Studies 
 , Vol. 26, No. 6, pp.  
 867-88. 
  
 Krause, Rivera, 2004,  
 Corporate Governance 
 , Oxford University Press, Oxford. 
  
 Krause, C., 2006a,  
 Handbook on International Corporate Governance – Country Analyses 
 , Hill, Cheltenham, UK. 
  
 Krause, C., 2006b,  
 International Corporate Governance – A Case Study Approach 
 , Hill, Northampton, MA, USA. 
  
 386 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 5 
  
 Rodriguez, S., and Parker, Newton, 1997,  
 The Impact of Privatization: Ownership and Corporate Performance in the UK 
 , Routledge, London. 
 Megginson, Rollins, 1994, The Financial and Operating Performance of Newly Privatized Firms: An International Empirical Analysis,  
 Journal of Finance 
 , Vol. 49, pp.  
 403-52. 
  
 Smith, W., and Netter, J., 2001, From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization,  
 Journal of Economic Literature 
 , Vol. 39, No. 2, pp.  
 321-89. 
  
 Meuller, D., 2009, The Corporation: An Economic Enigma, in Davis,  
 Ruiz, 
  and Meuller, D. (eds.),  
 The Modern Firm, Corporate Governance and Investment 
 , Hill, Cheltenham, UK. 
  
 Modén, K. M., 1998,  
 Owner categories and productivity effects in acqusitions 
 , Stockholm, IUI, mimeographed. 
  
 Dillon, R., and Minow, N., 2008,  
 Corporate Governance 
 , Wiley &height:391px"  id="img1"/DIVDIV id="id_1"TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t10"TRTD class="tr19 td31"> 
 Bilaga 6 
  
 SOU 2012:14 
  
 Källa:  
 KPMG 
  
 392 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 6 
  
 Källa:  
 KPMG 
  
 393 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2012:14 
  
 Källa:  
 KPMG 
  
 394 
 Bilaga 7 
 Ordlista 
 Termer som används i utredningen avseende ägande 
 Termer avseende  
 ledning  
 av företag/bolag är mer allmänt använda än ord och begrepp som beskriver utövande av  
 ägande  
 av företag/bolag. I utredningen används flera termer med utgångspunkt i vedertagen vokabulär bland professionella ägare. En anpassning har i vissa fall gjorts till de speciella förhållanden som gäller för staten som ägare, bl. a. att beslut rörande ägande fattas på flera nivåer än vad som är vanligt för privata ägare. 
 Aktivt ägande 
 Ägande där ägaren spelar en aktiv roll för att utveckla ägda bolag. Detta kan ske genom  
 ägaruppdrag 
 , som kan skrivas in i bolags- ordning eller beslutas på bolagsstämma,  
 ägardirektiv (ägaranvisning 
 ), tillsättning av styrelse, regelbunden uppföljning m.m. Vanligt i fråga om helägda eller majoritetsägda bolag. Motsatsen är  
 passivt ägande 
 , där ägaren inte engagerar sig i hur bolaget sköts. 
 Bolagsstyrning 
 Bolagets styrning i samspel mellan de i aktiebolagslagen fastställda beslutsorganen bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör samt revisor. Engelska  
 Corporate Governance.  
 Jfr  
 ägarstyrning 
 . 
 Bolagsförvaltning 
  
 Se  
 ägarförvaltning 
 . 
  
 Direkt ägande 
 Avser ägande utan mellanled. Motsatsen är  
 indirekt ägande 
 . 
 395 
  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2012:14 
  
 Förvaltningsbolag 
 Bolag som äger aktier i andra bolag ( 
 portföljbolag 
 ) och kan utöva aktivt ägande (ägarstyrning) i dessa. Kallas ibland  
 holdingbolag  
 eller  
 ägar- bolag. 
  
 Holdingbolag 
  
 Se  
 förvaltningsbolag 
 . 
  
 Operativ ägarförvaltning 
 De konkreta åtgärder som i denna utredning  
 förvaltningsbolagen  
 svarar för gentemot  
 portföljbolagen  
 inom ramen för de inriktnings- beslut som fattats av riksdagen och regeringen. Kan också benämnas  
 operativ ägarstyrning 
 . Jfr. ägarstyrning. 
 Operativ ägarstyrning 
  
 Se  
 operativ ägarförvaltning 
 . 
  
 Passivt ägande 
 Ägande där ägaren inte engagerar sig i hur bolaget sköts. Motsatsen är  
 aktivt ägande 
 , där ägaren spelar en aktiv roll för att utveckla ägda bolag. 
 Portföljbolag 
 Bolag som ägs och förvaltas av  
 förvaltningsbolag 
 . 
 Strategisk ägarförvaltning 
 De inriktningsbeslut som fattas av Riksdagen för statens samlade portfölj av hel- och delägda bolag, för de av utredningen föreslagna förvaltningsbolagen samt för enskilda av förvaltningsbolagen ägda bolag ( 
 portföljbolag 
 ). Kan också benämnas  
 strategisk förvaltning  
 eller  
 strategisk ägarstyrning 
 . 
 Strategisk ägarstyrning 
  
 Se  
 strategisk ägarförvaltning 
 . 
  
 Ägaranvisning 
 Av ägaren utfärdade riktlinjer för ett ägt bolag som beslutas vid bolagsstämma i det ägda bolaget. Även benämnt  
 ägardirektiv 
 . 
 Ägarbolag 
  
 Se  
 förvaltningsbolag 
 . 
  
 396 
  
 SOU 2012:14 
  
 Bilaga 7 
  
 Ägardirektiv 
  
 Se  
 ägaranvisning 
 . 
  
 Ägarförvaltning 
 Ägarens förvaltning (handhavande, skötsel) av aktier i bolag. Kan utövas aktivt eller passivt. Benämns ibland  
 bolagsförvaltning  
 främst ifråga om helägda eller majoritetsägda bolag. 
 Ägarplan 
 Ägarens plan på lång och kort sikt över hur ett ägt bolag bör ut- vecklas. Formas på grundval av beslutad strategisk inriktning. 
 Ägarpolitk 
 Ägarens samlade strategiska beslut avseende det samlade ägandet och/eller enskilda ägda bolag 
 Ägarstrategi 
 Ägarens mål och huvudsakliga inriktning för sitt ägande i ett eller flera bolag. 
 Ägarstyrning 
 Ägarens styrning i kraft av sitt ägande. Utövas i huvudsak via bolagsstämman genom beslut om bolagsordning, i förekommande fall särskilda ägaranvisningar, tillsättning av styrelse och revisor, beslut om utdelning respektive emission eller inlösen av aktier m.m. Jfr  
 bolags- styrning. 
  
 Ägaruppdrag 
 Ägarens uppdrag till ett ägt bolags styrelse. Kan innefatta affärs- definition, övergripande mål, grundläggande värderingar och vissa kapitalfrågor. Ägaren utarbetar i regel  
 ägaruppdra 
 g på grundval av en  
 ägarplan  
 som formats med utgångspunkt i strategiska inriktnings- beslut. 
 397 
 Statens offentliga utredningar 2012 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. U. 
  
 2. 
  
 Framtidens högkostnadsskydd i vården. S. 
  
 3. 
  
 Skatteincitament för riskkapital. Fi. 
  
 4. 
  
 Kompletterande regler om person- uppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. A. 
  
 5. 
  
 Högskolornas föreskrifter. U. 
  
 6. 
  
 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. S. 
  
 7. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 
  
 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. M. 
  
 8. 
  
 Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. Ju. 
  
 9. 
  
 Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. A. 
  
 10. 
  
 Läsarnas marknad, marknadens läsare 
  
 – 
  
 en forskningsantologi. Ku. 
  
 11. 
  
 Snabbare betalningar. Ju. 
  
 12. 
  
 Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. Ju. 
  
 13. 
  
 En sammanhållen svensk polis. Ju. 
  
 14. 
  
 Ekonomisk värde och samhällsnytta 
  
 – 
  
 förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Fi. 
  
 Statens offentliga utredningar 2012 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Skadeståndsansvar och försäkringsplikt 
 vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. [8] 
 Snabbare betalningar. [11] 
 Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. [12] 
 En sammanhållen svensk polis. [13] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens högkostnadsskydd i vården. [2] 
 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. [6] 
 Finansdepartementet 
 Skatteincitament för riskkapital. [3] 
 Ekonomisk värde och samhällsnytta 
 – förslag till en ny statlig ägarförvaltning. [14] 
 Utbildningsdepartementet 
 Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. [1] 
 Högskolornas föreskrifter. [5] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 
 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. [7] 
 Kulturdepartementet 
 Läsarnas marknad, marknadens läsare 
 – en forskningsantologi. [10] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Kompletterande regler om personuppgifts- behandling på det arbetsmarknadspolitiska området [4] 
 Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. [9]