sou 2023 96  
  
 En reform för datadelning 
  
 Betänkande av Utredningen om interoperabilitet vid datadelning 
  
 Stockholm 2023 
  
 SOU 2023:96 
  
 SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument. 
  
 Svara på remiss – hur och varför 
  
 Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. 
  
 Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. 
  
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet 
  
 Omslag: Sullivan 
  
 Tryck och remisshantering: Sullivan, Stockholm 2023 
  
 ISBN  
 978-91-525-0810-7 
  (tryck) 
  
 ISBN  
 978-91-525-0811-4 
  (pdf) 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet Erik Slottner 
  
 Regeringen beslutade den 14 juli 2022 att uppdra åt en särskild utre- dare att analysera befintlig styrning och reglering av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offent- liga förvaltningen till externa aktörer. Utredaren ska utifrån analysen föreslå om och hur styrning och reglering av interoperabilitet bör och kan utvecklas. 
  
 Som särskild utredare förordnades från och med den 15 septem- ber 2022 rättschefen Stark. 
  
 Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 
  
 15 september 2022 verksjuristen, numera rättssakkunnig, Vasquez. Som utredningssekreterare anställdes från och med den 
  
 15september 2022 juristen Bell och verks- juristen Johnson. Bell avslutade sitt arbete i utredningen den 31 maj 2023. Som utredningssekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 juni 2023 juristen Brown. 
  
 Som experter att biträda utredningen förordnades den 15 september 2022 verksamhetsstrategen Russell (Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap), utredaren Fox (Statskontoret), verksamhetsutvecklaren Turner (Försäkringskassan), integrationsarkitekten Curry (Västra Götalandsregionen), kanslirådet Henderson (Finansdepartementet), juristen Turner (Svenskt näringsliv), dataarkitekten Cabrera (Myndig- heten för digital förvaltning), säkerhetsexperten  
 Ramos 
  Farmer (Amelsec), ämnesrådet Hill (Finansdeparte- mentet), juristen Owen (Lantmäteriet), verkställande direk- tören Hancock (Iteam), departementssekreteraren Brewer (Socialdepartementet), kanslirådet Hubbard (Närings- departementet), rättsliga experten Phillips (Skatteverket) och strategiska informationsarkitekten Kirby (Försvarsmakten). 
  
 Som experter att biträda utredningen förordnades den 22 november 2022 departementssekreteraren Deleon (Finansdepartementet) och den 2 oktober 2023 utredaren Murphy  
 (E-hälsomyndigheten). 
  
 Utredningen, som har tagit sig namnet Utredningen om inter- operabilitet vid datadelning, redogör för uppdraget med användande av  
 vi-form 
  även om det inte funnits fullständig samsyn i alla delar. 
  
 Utredningen överlämnar härmed betänkandet En reform för data- delning (SOU 2023:96). Uppdraget är med detta slutfört. 
  
 Stockholm i december 2023. 
  
 Stark 
  
 /Wenche Reed 
  
 Mathea Carson 
  
 Johnson 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 15 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 23 
  
 1 
  
 Författningsförslag..................................................... 
  
 31 
  
 1.1Förslag till lag (202X:000) om den offentliga 
  
 förvaltningens interoperabilitet ............................................. 
  
 31 
  
 1.2Förslag till förordning (202X:000) om den offentliga 
  
 förvaltningens interoperabilitet ............................................. 
  
 33 
  
 1.3Förslag till förordning (202X:000) om ändring i förordningen (2018:1486) med instruktion 
  
 för Myndigheten för digital förvaltning 
  
 ................................ 34 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och arbete................................ 
  
 35 
  
 2.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................ 
  
 35 
  
 2.2 
  
 Utredningens arbete ............................................................... 
  
 36 
  
 2.3Utgångspunkter för utredningens arbete 
  
 och avgränsningar.................................................................... 
  
 37 
  
 2.3.1 
  
 Hur data ska delas.................................................... 
  
 37 
  
 2.4 
  
 Centrala begrepp..................................................................... 
  
 37 
  
 2.4.1 
  
 Interoperabilitet....................................................... 
  
 38 
  
 2.4.2 
  
 Datadelning.............................................................. 
  
 41 
  
 2.4.3 
  
 Offentlig förvaltning ............................................... 
  
 42 
  
 2.4.4 
  
 Sektorer och sektorsspecifik styrning.................... 
  
 44 
  
 2.5 
  
 Betänkandets disposition........................................................ 
  
 45 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2023:96 
  
 3 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver 
  
 interoperabilitet......................................................... 
  
 47 
  
 3.1 
  
 Förvaltnings- och digitaliseringspolitikens mål.................... 
  
 47 
  
 3.1.1 
  
 Målet för den statliga förvaltningspolitiken .......... 
  
 47 
  
 3.1.2 
  
 Målet för digitaliseringspolitiken ........................... 
  
 48 
  
 3.1.3 
  
 Andra politikområden ............................................ 
  
 50 
  
 3.2Behov av bättre interoperabilitet 
  
 har identifierats tidigare ......................................................... 
  
 50 
  
 3.2.1Förvaltningen har inte styrts genom 
  
 tydliga krav .............................................................. 
  
 54 
  
 3.3 EU:s mål och prioriteringar ................................................... 
  
 55 
  
 3.3.1 
  
 Det digitala decenniet ............................................. 
  
 56 
  
 3.3.2 
  
 Digitala rättigheter och principer........................... 
  
 57 
  
 3.3.3En  
 EU-strategi 
  för data och gemensamma 
  
 europeiska dataområden ......................................... 
  
 58 
  
 3.4Målen och utvecklingen föranleder behov 
  
 av interoperabilitet.................................................................. 
  
 59 
  
 4 
  
 Interoperabilitet vid datadelning.................................. 
  
 61 
  
 4.1 
  
 Inledning ................................................................................. 
  
 61 
  
 4.2 
  
 Nyttor med interoperabilitet och datadelning ..................... 
  
 61 
  
 4.2.1 
  
 Förmåga att möta kommande kriser...................... 
  
 63 
  
 4.2.2 
  
 Förmåga att hantera komplexa, 
  
 sektorsövergripande samhällsutmaningar.............. 
  
 66 
  
 4.2.3Effektivisera och förenkla medborgares möte 
  
 med den offentliga förvaltningen ........................... 
  
 68 
  
 4.2.4Effektivisera kärnverksamheterna i offentlig 
  
 förvaltning ............................................................... 
  
 71 
  
 4.2.5 
  
 Möjliggöra kunskapsbaserad förvaltning............... 
  
 75 
  
 4.2.6Möjliggöra ökat vidareutnyttjande av data 
  
 från den offentliga förvaltningen............................ 
  
 76 
  
 4.2.7Möjliggöra regeringens uppsatta mål 
  
 med digitaliseringen ................................................ 
  
 76 
  
 6 
  
 SOU 2023:96 
  
 Innehåll 
  
 4.3 Utmaningar och hinder för interoperabilitet ........................ 
  
 77 
  
 4.3.1 
  
 Utmaningar av allmän karaktär............................... 
  
 79 
  
 4.3.2Utmaningar kopplade till rättslig 
  
 interoperabilitet ....................................................... 
  
 82 
  
 4.3.3Utmaningar kopplade till organisatorisk 
  
 interoperabilitet ....................................................... 
  
 83 
  
 4.3.4Utmaningar kopplade till semantisk 
  
 interoperabilitet ....................................................... 
  
 84 
  
 4.3.5Utmaningar kopplade till teknisk 
  
 interoperabilitet ....................................................... 
  
 85 
  
 4.3.6 
  
 Utmaningar kopplade till säkerhet ......................... 
  
 91 
  
 4.4 Exempel på lösningar för interoperabilitet............................ 
  
 91 
  
 4.4.1Ramverk som utgångspunkter för 
  
 interoperabilitet ....................................................... 
  
 92 
  
 4.4.2 
  
 Informationsmodeller ............................................. 
  
 96 
  
 4.4.3 
  
 Autentisering, auktorisation och behörigheter ..... 
  
 98 
  
 4.4.4 
  
 Specifikation för metadata ...................................... 
  
 99 
  
 4.4.5Vokabulärer, taxonomier och 
  
 begreppsmodeller .................................................. 
  
 100 
  
 4.4.6 
  
 Vägledningar om informationshantering ............. 
  
 101 
  
 4.4.7 
  
 Öppen källkod ....................................................... 
  
 101 
  
 4.4.8 
  
 Specifikationer för informationsutbyte ............... 
  
 102 
  
 4.4.9 
  
 API:er..................................................................... 
  
 102 
  
 4.5 
  
 Bristande interoperabilitet står i vägen för datadelning...... 
  
 103 
  
 5 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning ...................... 
  
 105 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................ 
  
 105 
  
 5.2 
  
 Normgivning ......................................................................... 
  
 105 
  
 5.2.1 
  
 Restkompetensen .................................................. 
  
 106 
  
 5.2.2Föreskriftsrätt, myndigheters självständighet 
  
 och kommunal självstyrelse .................................. 
  
 107 
  
 5.2.3Regeringens möjligheter att styra statliga 
  
 myndigheter ........................................................... 
  
 108 
  
 5.3 Styrningen ska vara förenlig med  
 EU-rätten....................... 
  
 108 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2023:96 
  
 6 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet .............. 
  
 113 
  
 6.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 113 
  
 6.2 
  
 Författningsreglerad styrning om datadelning ................... 
  
 113 
  
 6.2.1 
  
 Övergripande styrning av nationell 
  
 interoperabilitet saknas ......................................... 
  
 113 
  
 6.2.2Exempel på interoperabilitetsstyrning 
  
 genom myndighetsföreskrifter............................. 
  
 116 
  
 6.3Samverkan och samarbeten om datadelning inom 
  
 offentlig förvaltning ............................................................. 
  
 118 
  
 6.3.1 
  
 Myndighetssamverkan om datadelning ............... 
  
 118 
  
 6.3.2 
  
 Regeringsuppdrag om datadelning....................... 
  
 120 
  
 6.4Framväxten av den förvaltningsgemensamma digitala 
  
 infrastrukturen – Ena ........................................................... 
  
 120 
  
 6.4.1Uppdraget om säker och effektiv tillgång 
  
 till grunddata ......................................................... 
  
 121 
  
 6.4.2Redovisning av uppdraget om tillgång 
  
 till grunddata ......................................................... 
  
 122 
  
 6.4.3Uppdraget om ett säkert och effektivt 
  
 elektroniskt informationsutbyte inom 
  
 den offentliga sektorn........................................... 
  
 123 
  
 6.4.4 
  
 Redovisning av uppdraget om 
  
 informationsutbyte ............................................... 
  
 124 
  
 6.4.5Uppdrag om ett nationellt ramverk för 
  
 grunddata ............................................................... 
  
 125 
  
 6.4.6Delredovisningar av uppdraget om nationellt 
  
 ramverk för grunddata .......................................... 
  
 126 
  
 6.4.7Uppdraget om en digital infrastruktur 
  
 för informationsutbyte ......................................... 
  
 128 
  
 6.4.8Delredovisningar av uppdraget om en digital 
  
 infrastruktur för informationsutbyte................... 
  
 129 
  
 6.4.9Slutredovisning av uppdragen om grunddata 
  
 och en digital infrastruktur ................................... 
  
 130 
  
 6.4.10Uppdrag att fortsätta etableringen 
  
 av en digital infrastruktur...................................... 
  
 130 
  
 6.4.11Slutredovisning av uppdrag att fortsätta 
  
 etableringen av en digital infrastruktur ................ 
  
 131 
  
 8 
  
 SOU 2023:96 
  
 Innehåll 
  
 6.4.12 Roller och styrning inom Ena............................... 
  
 132 
  
 6.4.13 Reflektioner avseende styrningen av Ena ............ 
  
 135 
  
 6.5 Myndighetens för digital förvaltning uppdrag .................... 
  
 137 
  
 6.5.1Diggs roll avseende vidareutnyttjande av data 
  
 från den offentliga sektorn.................................... 
  
 138 
  
 6.6 
  
 Olika styrningsverktyg inom sektorerna ............................ 
  
 139 
  
 6.7 
  
 EU:s styrning av interoperabilitet ....................................... 
  
 142 
  
 6.7.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 142 
  
 6.7.2 
  
 Det europeiska ramverket för interoperabilitet... 
  
 142 
  
 6.7.3Mot ett  
 EU-gemensamt, 
  bindande regelverk 
  
 om interoperabilitet............................................... 
  
 143 
  
 6.7.4 
  
 Förslag till Interoperabilitetsförordning.............. 
  
 144 
  
 6.7.5Öppna  
 data-direktivet 
  och det svenska 
  
 genomförandet....................................................... 
  
 149 
  
 6.7.6 
  
 Dataförvaltningsförordningen.............................. 
  
 152 
  
 6.7.7 
 Inspire-direktivet 
  och det svenska 
  
 genomförandet....................................................... 
  
 156 
  
 6.7.8 
  
 Den föreslagna dataförordningen......................... 
  
 157 
  
 6.8 
  
 Slutsatser om styrning av interoperabilitet ......................... 
  
 158 
  
 7 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning ................. 
  
 161 
  
 7.1 
  
 Vikten av säkerhet vid datadelning ...................................... 
  
 161 
  
 7.1.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 161 
  
 7.1.2 
  
 EU-reglering 
  med krav på säkerhet...................... 
  
 162 
  
 7.1.3 
  
 Krav på statliga myndigheters beredskap............. 
  
 164 
  
 7.1.4 
  
 Säkerhetsskydd ...................................................... 
  
 165 
  
 7.2 
  
 Säkerhetsaspekter vid ökad datadelning .............................. 
  
 166 
  
 7.3 
  
 Förvaltningsgemensamma informationsmodeller .............. 
  
 167 
  
 7.4 
  
 Krav på informationsklassning............................................. 
  
 169 
  
 7.5 
  
 Ömsesidig tillit – koordinerade skyddsnivåer..................... 
  
 170 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2023:96 
  
 8 
  
 Internationell utblick................................................ 
  
 173 
  
 8.1Styrning och organisering av interoperabilitet 
  
 vid datadelning i Finland ...................................................... 
  
 173 
  
 8.1.1Lagen om informationshantering inom 
  
 den offentliga förvaltningen ................................. 
  
 174 
  
 8.1.2Lagen om förvaltningens gemensamma 
  
 stödtjänster för  
 e-tjänster ..................................... 
  
 177 
  
 8.1.3 
  
 Informationshanteringsnämnden......................... 
  
 177 
  
 8.1.4Informationshanteringskartan för den 
  
 offentliga förvaltningen ........................................ 
  
 179 
  
 8.1.5 
  
 Interoperabilitetsplattformen............................... 
  
 180 
  
 8.2 Styrning och organisering av interoperabilitet i Norge...... 
  
 181 
  
 8.2.1Digitaliseringsdirektoratet och ramverket 
  
 för digitalt samarbete ............................................ 
  
 183 
  
 8.2.2Ekosystem för sammanhållna (sömlösa) 
  
 tjänster ................................................................... 
  
 184 
  
 8.2.3 
  
 Fields datakatalog och Aguirre ............................... 
  
 185 
  
 8.3Styrning och organisering av interoperabilitet 
  
 i Danmark.............................................................................. 
  
 186 
  
 8.3.1 
  
 Digitaliseringsstyrelsen......................................... 
  
 186 
  
 8.3.2 
  
 Datavejviser ........................................................... 
  
 187 
  
 8.3.3 
  
 Styrelsen for Dataforsyning og Infrastruktur ..... 
  
 188 
  
 8.4Styrning och organisering av interoperabilitet 
  
 i Frankrike............................................................................. 
  
 189 
  
 8.4.1 
  
 Rättslig reglering om interoperabilitet ................ 
  
 189 
  
 8.4.2 
  
 Initativ för enklare datadelning i Frankrike ........ 
  
 190 
  
 8.5 
  
 Styrning och organisering av interoperabilitet i Estland .... 
  
 190 
  
 8.6 
  
 Internationella jämförelser................................................... 
  
 192 
  
 8.7 
  
 Slutsatser ............................................................................... 
  
 193 
  
 10 
  
 SOU 2023:96 
  
 Innehåll 
  
 9 
  
 Utredningens förslag................................................ 
  
 197 
  
 9.1Det krävs mer och tydligare styrning 
  
 av interoperabilitet ................................................................ 
  
 197 
  
 9.2En reform för att uppnå interoperabilitet 
  
 vid datadelning ...................................................................... 
  
 199 
  
 9.3Politiskt mål: Den offentliga förvaltningen 
  
 ska vara fullt interoperabel ................................................... 
  
 200 
  
 9.4En ny lag för att styra den offentliga 
  
 förvaltningens interoperabilitet............................................ 
  
 201 
  
 9.4.1 
  
 Lagen ska tillämpas av offentlig förvaltning ........ 
  
 203 
  
 9.4.2 
  
 Lagens avgränsning mot andra författningar ....... 
  
 207 
  
 9.5 Vissa definitioner ska föras in i lagen .................................. 
  
 211 
  
 9.5.1 
  
 En definition av data.............................................. 
  
 211 
  
 9.5.2 
  
 Datadelning............................................................ 
  
 212 
  
 9.5.3 
  
 Interoperabilitet vid datadelning .......................... 
  
 215 
  
 9.5.4 
  
 Interoperabilitetslösningar.................................... 
  
 216 
  
 9.5.5 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar.................. 
  
 218 
  
 9.6 Styrning av interoperabilitet vid datadelning ...................... 
  
 220 
  
 9.6.1Nationella interoperabilitetslösningar 
  
 ska användas vid datadelning ................................ 
  
 220 
  
 9.6.2Bemyndigande att meddela föreskrifter 
  
 om nationella interoperabilitetslösningar............. 
  
 228 
  
 9.7 Hur styrningen ska utformas och organiseras .................... 
  
 229 
  
 9.7.1 
  
 Digg ska ta fram nationella 
  
 interoperabilitetslösningar i samarbete ................ 
  
 233 
  
 9.7.2 
  
 Digg ska analysera nyttor och kostnader 
  
 med nationella interoperabilitetslösningar........... 
  
 239 
  
 9.7.3Digg får meddela föreskrifter om nationella 
  
 interoperabilitetslösningar .................................... 
  
 240 
  
 9.7.4 
  
 Digg ska stödja den offentliga förvaltningen....... 
  
 242 
  
 9.7.5Digg ska delta i europeiskt arbete för 
  
 interoperabilitet ..................................................... 
  
 243 
  
 9.7.6Digg ska årligen rapportera om utvecklingen 
  
 av interoperabilitet................................................. 
  
 245 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2023:96 
  
 9.8 Inget behov av sanktioner i dagsläget.................................. 
  
 245 
  
 9.9Styrning inom sektorer eller områden bör ske genom 
  
 speciallagstiftning ................................................................. 
  
 246 
  
 9.10 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 – koordinerade skyddsnivåer?.............................................. 
  
 250 
  
 9.11 
  
 Behov av fortsatt utredning ................................................. 
  
 253 
  
 9.11.1 Sektorspecifik styrning av interoperabilitet 
  
 vid datadelning....................................................... 
  
 253 
  
 9.11.2 
  
 Registerförfattningar och offentlighets- 
  
 och sekretesslagen ................................................. 
  
 253 
  
 9.11.3 Obligatorisk användning av tjänster .................... 
  
 254 
  
 9.11.4 
  
 Privata aktörer ....................................................... 
  
 256 
  
 10 
  
 Ikraftträdande ......................................................... 
  
 257 
  
 11 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ 
  
 259 
  
 11.1 
  
 Våra förslag skapar förutsättningar för styrning ................ 
  
 259 
  
 11.2 
  
 Konsekvenser av utebliven styrning (nollalternativet) ...... 
  
 262 
  
 11.3 
  
 Konsekvenser i form av nyttor ............................................ 
  
 263 
  
 11.4 
  
 Konsekvenser i form av kostnader ...................................... 
  
 269 
  
 11.4.1 Kostnader för användning av nationella 
  
 interoperabilitetslösningar.................................... 
  
 269 
  
 11.4.2 Digg ska utreda kostnader som följer av 
  
 nationella interoperabilitetslösningar .................. 
  
 271 
  
 11.4.3 Hur kan ökade kostnader finansieras?................. 
  
 272 
  
 11.5 
  
 Konsekvenser för kommuner och regioner ........................ 
  
 273 
  
 11.5.1 Nyttor för kommuner och regioner .................... 
  
 273 
  
 11.5.2 Kostnader för kommuner och regioner............... 
  
 276 
  
 11.5.3 
  
 Den kommunala självstyrelsen............................. 
  
 278 
  
 11.5.4 Finansiering för kommuner och regioner ........... 
  
 279 
  
 11.6 
  
 Konsekvenser för företag..................................................... 
  
 286 
  
 11.7 
  
 Konsekvenser för sysselsättningen...................................... 
  
 287 
  
 12 
  
 SOU 2023:96 
  
 Innehåll 
  
 11.8 
  
 Konsekvenser för jämställdheten mellan män och 
  
 kvinnor................................................................................... 
  
 288 
  
 11.9 
  
 Konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen..... 
  
 289 
  
 11.10 
  
 Konsekvenser för brottsbekämpning 
  
 och brottsförebyggande arbete ............................................ 
  
 289 
  
 11.11 
  
 Konsekvenser för den personliga integriteten .................... 
  
 289 
  
 11.12 
  
 Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som 
  
 följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ......... 
  
 291 
  
 11.13 
  
 Konsekvenser för Digg......................................................... 
  
 292 
  
 11.14 
  
 Konsekvenser för Myndigheten för samhällsskydd och 
  
 beredskap............................................................................... 
  
 293 
  
 12 
  
 Författningskommentar ............................................ 
  
 295 
  
 12.1 
  
 Förslaget till lag om den offentliga förvaltningens 
  
 interoperabilitet..................................................................... 
  
 295 
  
 Bilaga 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2022:118 ......................................... 
  
 301 
  
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 Inledning 
  
 Sverige har sedan lång tid tillbaka haft som ambition att vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Datadelning inom och med den offentliga förvaltningen spelar en central roll i att leva upp till målen för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Målen kan inte nås utan bättre förutsättningar än i dag för interoper- abilitet vid datadelning. Dagens brister i interoperabiliteten försvårar 
  
 –och hindrar i vissa fall – datadelning inom offentlig förvaltning och med externa aktörer. Den datadelning som sker inom och med offentlig förvaltning är inte tillräckligt interoperabel, likartad eller effektiv för att leva upp till kommande krav från EU eller för att realisera nyttor med datadelning. I vissa fall är datadelningen så olikartad att manuell hantering krävs och det leder bl.a. till en sämre datakvalitet, spårbarhet och riktighet. 
  
 Sammantaget leder bristerna till att de nyttor som datadelningen kan ge inte realiseras och att digitaliseringen av offentlig förvaltning bromsas. Det finns stora nyttor för individer och offentlig förvalt- ning med interoperabilitet vid datadelning, såsom ett förbättrat in- formationsutbyte mellan myndigheter, bättre service för enskilda, en högre tillgänglighet, delaktighet, datakvalitet, effektivitet och tillit. Interoperabiliteten har också stor betydelse för samhällets innovation och ger s.k. nätverkseffekter. 
  
 Offentlig förvaltnings förmåga att möta vår tids stora utmaningar avseende brottsbekämpning, klimatförändringar, pandemier, energi- försörjning och bättre medborgarservice kan bara säkerställas med hjälp av data som kan delas inom och med förvaltningen. När inter- operabiliteten brister blir utmaningarna mycket svårare att hantera. 
  
 Den offentliga förvaltningens datadelning sker i dag utifrån så olika förutsättningar att det krävs en tydlig och sammanhållen styrning i 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2023:96 
  
 form av ett nytt regelverk för att uppnå interoperabilitet. Den tvingande styrning som finns i dagsläget är ytterst begränsad och sker primärt sektorsvis och inte gemensamt för hela offentlig förvaltning. Vår bedömning är att det krävs att grundläggande förutsättningar för data- delning utgår från ett tydligt och sammanhängande regelverk om inter- operabilitet som gäller för hela offentlig förvaltning. Behovet av en sam- manhållen och likartad styrning har utifrån vår analys visat sig vara särskilt stort inom och mellan kommuner och regioner. Bristen på interoperabilitetsstyrning i Sverige ska även ses i ljuset av andra euro- peiska länder, särskilt de nordiska grannländerna som samtliga har kommit betydligt längre än Sverige i dessa frågor. Även i konsekvens- analysen till Europeiska kommissionens förslag till interoperabilitets- förordning1 lyfts bristande styrning och samordning på alla admini- strativa nivåer och mellan sektorer som orsaker till den bristande interoperabiliteten inom EU. 
  
 Vi presenterar i detta betänkande vårt förslag till ett nytt regel- verk för att skapa interoperabilitet vid datadelning inom och med hela den offentliga förvaltningen. 
  
 Vårt uppdrag 
  
 Vårt uppdrag har varit att analysera befintlig styrning och reglering av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer. I uppdraget har ingått att utifrån analysen föreslå om och hur styrning och regler- ing av interoperabilitet vid datadelning bör utvecklas och organiseras på ett effektivt och säkert sätt. Det har vidare ingått att 
  
 •avgöra om det finns ett behov av föreskriftsrätt på området och föreslå föreskriftsrättens omfattning, med en effektiv samordning mellan den sektorsövergripande och sektorsspecifika nivån, 
  
 •överväga om det finns behov av en reglering av en förvaltnings- gemensam informationsmodell, 
  
 1Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM [2022] 720 final), se Impact Assessment Report (SWD [2022] 721 final). 
  
 16 
  
 SOU 2023:96 
  
 Sammanfattning 
  
 •lämna de författningsförslag som övervägandena föranleder, med hänsyn tagen till de befintliga krav som finns i fråga om bl.a. arki- vering, säkerhet, det offentlighets- och sekretessrättsliga regelverket och dataskyddsregelverket, samt 
  
 •bedöma behovet av ytterligare utredningsinsatser. 
  
 Att beakta ett eventuellt behov av stärkt informationssäkerhet som föranleds av stärkt interoperabilitet har ingått i uppdraget, dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informationssäkerhet, säker- hetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 Våra förslag i korthet 
  
 Vi föreslår att det ska vara ett politiskt mål att offentlig förvaltnings mest angelägna datadelning ska vara fullt interoperabel senast år 2030. De politiska ambitionerna avseende interoperabilitet uppfattas av många myndigheter och andra aktörer som otydliga när det kommer till interoperabilitet. Vår bedömning är att hur väl Sverige ska lyckas uppnå det övergripande målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter, målen för digitaliserings- politiken och det förvaltningspolitiska målet är avhängigt av att den offentliga förvaltningen blir interoperabel. Inget av dessa mål näm- ner emellertid interoperabilitet och hittills har regeringens styrning inte utgått från en uttalad ambition att förvaltningen ska bli inter- operabel. De politiska initiativ som har tagits avseende datadelning och interoperabilitet har främst gällt inom olika sektorer. 
  
 I andra länder, såsom Finland, Danmark, Norge och Frankrike har både ambitionerna för och styrningen av förvaltningen varit tydligare. 
  
 Interoperabilitet vid datadelning är en viktig förutsättning för att lyckas med samhällets digitalisering. Om nyttorna med datadelning och interoperabilitet ska kunna realiseras fullt ut behöver även poli- tiken arbeta utifrån ett mål att förvaltningen ska vara interoperabel. Ett mål bör vara mätbart. Ett konkret sätt att mäta interoperabilitet är att i framtiden mäta i vilken omfattning den offentliga förvaltningen använder de nationella interoperabilitetslösningarna och interoper- abilitetslösningarna för olika sektorer. 
  
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2023:96 
  
 En lag om den offentliga förvaltningens interoperabilitet 
  
 Vi föreslår att styrning för att uppnå interoperabilitet vid datadel- ning ska samlas i en ny lag benämnd lagen om den offentliga förvalt- ningens interoperabilitet. Det saknas i dag nationell styrning som gäller för hela offentlig förvaltning i syfte att data som delas ska vara inter- operabel eller att den ska delas på ett interoperabelt sätt. 
  
 Styrningen av den offentliga förvaltningen när den delar data är i dag ytterst begränsad och sker i många fall i form av rekommen- dationer som är frivilliga att följa, genom sektorsvis styrning eller genom kortsiktiga regeringsuppdrag. Dagens brister i interoperabili- teten försvårar – och hindrar i vissa fall – datadelning inom offentlig förvaltning och datadelning med externa aktörer. Nivån av nationell, förvaltningsgemensam, interoperabilitet är inte tillräcklig för att reali- sera datadelningens nyttor eller för att uppnå EU:s eller Sveriges mål för offentlig förvaltnings digitalisering och styrningen är inte till- räcklig för att möta kommande  
 EU-krav 
  på interoperabilitet. Våra nordiska grannländer har samtliga kommit betydligt längre än Sverige i att skapa regelverk och system för interoperabilitet. 
  
 Den lag som vi föreslår ska tillämpas vid den offentliga förvalt- ningens datadelning. Lagen ska inte påverka tillämpningen av bestäm- melser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data, eller som begränsar en sådan rätt, såsom regelverket om offentlighet och sekretess. Den ska inte heller påverka tillämp- ningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av personuppgifter. 
  
 I den offentliga förvaltningen ingår statliga myndigheter, kommu- ner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag och det är dessa som ska tillämpa kraven i lagen. För att få den nytta och effekt av datadelning som eftersträvas med interoperabilitet samt för att få gynnsamma effekter på digitaliseringen behöver hela den offentliga förvaltningen gå i samma riktning. 
  
 Viktiga definitioner förs in i lagen 
  
 Vi föreslår ett antal definitioner i lagen. Data definieras som infor- mation i digitalt format oberoende av medium. Uttrycket används som samlingsbegrepp för att beskriva all information som omfattas av tillämpningsområdet. Uttrycket har en vidsträckt innebörd och 
  
 18 
  
 SOU 2023:96 
  
 Sammanfattning 
  
 det saknar betydelse om innehållet är läsbart för det mänskliga ögat eller om det endast kan uttolkas  
 maskin-till-maskin. 
  Information på pappershandlingar omfattas inte av uttrycket data. 
  
 Datadelning definieras som att tillhandahålla data eller ta del av data. Uttrycket innebär således både att dela med sig av data och att ta del av data. Datadelning kan t.ex. ske på grund av att en myndighet har en uppgiftsskyldighet, på grund av uppgiftsutbyte inom ärende- hantering eller någon annan form av informationsförsörjning. 
  
 Interoperabilitet vid datadelning definieras som förmågan att till- handahålla eller ta del av data genom informationssystem som inter- agerar med varandra. För att uppnå interoperabilitet vid datadelning krävs att både den tillhandahållande och mottagande myndigheten följer samma interoperabilitetslösning eller krav, t.ex. en viss öppen standard eller specifikation. 
  
 Interoperabilitetslösning definieras som en återanvändbar resurs som avser rättsliga, organisatoriska, semantiska eller tekniska krav, såsom konceptuella ramverk, riktlinjer, referensarkitekturer, tekniska specifikationer, standarder, tjänster och applikationer, samt doku- menterade tekniska komponenter, såsom källkod, som syftar till att uppnå interoperabilitet vid datadelning. En interoperabilitetslösning innehåller således beskrivningar av olika krav som informations- system ska följa för att kunna interagera med varandra och skapa inter- operabilitet vid datadelning, t.ex. maskinläsbara format, såsom JSON, och olika gränssnitt, t.ex. API. Begreppet har samma innebörd som i EU:s kommande interoperabilitetsförordning. 
  
 En nationell interoperabilitetslösning definieras som en interoper- abilitetslösning som är gemensam för den offentliga förvaltningen. Lösningen används även mellan sektorer och områden med olika för- valtningsregleringar och utgår från behoven. Framtida styrning inom olika sektorer behöver utgå från de nationella interoperabilitetslös- ningarna och kan vara mer detaljerad. 
  
 Krav på att använda nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Vi föreslår att offentlig förvaltning ska använda nationella interoper- abilitetslösningar som meddelas genom föreskrifter, i syfte att uppnå interoperabilitet vid datadelning. Lösningarna ska dock inte användas om det av säkerhetsskäl är olämpligt för de data som omfattas av 
  
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2023:96 
  
 datadelningen. En myndighet, Myndigheten för digital förvaltning (Digg), ska ansvara för att ta fram lösningarna och får föreskriva om dem. Digg kan också välja att rekommendera nationella interoper- abilitetslösningar, som inte blir tvingande att använda. Vår bedöm- ning är att det med sådan styrning blir tydligt för offentlig förvaltning vilka åtgärder som behöver vidtas. I syfte att säkerställa att lösningarna blir ändamålsenliga föreslår vi ett krav på samarbete med offentlig förvaltning och externa aktörer (privata) vid framtagandet av lös- ningarna och att föreskrifter får meddelas först efter att berörda aktö- rer getts tillfälle att yttra sig. 
  
 Andra uppgifter som Digg får ansvar för 
  
 Digg ska därtill bl.a. analysera effekten (nyttor och kostnader) som kravet på att använda nationella interoperabilitetslösningar har på offentlig förvaltning och rapportera till regeringen om utvecklingen. Vi föreslår också att Digg ska vara behörig myndighet enligt arti- kel 17 i EU:s kommande interoperabilitetsförordning. 
  
 Sektorsspecifik interoperabilitetsstyrning 
  
 Vår bedömning är att interoperabilitet vid datadelning inom sektorer eller områden med olika förvaltningsregleringar bör styras genom lag- stiftning för respektive sektor eller område. Det finns behov av fort- satt utredning av förutsättningarna för att införa styrning av interoper- abilitet inom fler sektorer eller områden motsvarande Utredningen om infrastruktur för hälsodata som nationellt intresse (S 2022:10) som nu pågår. 
  
 20 
  
 SOU 2023:96 
  
 Sammanfattning 
  
 Uppdrag till MSB om skyddsnivåer 
  
 Vi föreslår också att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska ges i uppdrag att utreda om adekvata, gemensamma och koordinerade skyddsnivåer eller andra lämpliga säkerhetsåtgärder kan användas vid datadelning inom hela den offentliga förvaltningen och med externa aktörer. I uppdraget bör ingå att bedöma om be- fintlig rådgivning och befintligt stöd som finns i dag till samtliga myn- digheter är tillräckligt eller om stödet behöver stärkas bl.a. till följd av ökad datadelning. 
  
 21 
  
 Summary 
  
 Introduction 
  
 Sweden has long had the ambition of being best in the world at harness- ing the possibilities of digital transformation. Data sharing within and with public administration is key to achieving the aims of public administration’s digital transformation. Guerra be achieved without first improving the current interoperability conditions for data sharing. The current lack of interoperability complicates – and in certain cases impedes – data sharing within public administration and with external actors. The data sharing that takes place within and with public administration is not sufficiently interoperable, uniform or effective to satisfy the forthcoming EU requirements or to realise the benefits of data sharing. In certain cases, data sharing takes place between systems so dissimilar that manual processing is required, re- sulting in poorer data quality, traceability, correctness, etc. 
  
 Due to the collective shortcomings, the potential benefits of data sharing cannot be realised and the digital transformation of public administration is hindered. Interoperability offers major benefits for individuals and public administration, such as improved exchange of information between government agencies, better service for individuals and greater accessibility, participation, data quality, effectiveness and public trust. Interoperability is also very important for the innova- tion of society and produces network effects. 
  
 The public sector’s ability to address the major challenges of our time as regards law enforcement, climate change, pandemics, energy supply and better service to citizens can only be ensured using data that can be shared within and with public administration. When inter- operability is lacking, challenges become much more difficult to manage. 
  
 Public administration’s data sharing currently takes place under conditions that vary to the extent that clear and cohesive governance 
  
 23 
  
 Summary 
  
 SOU 2023:96 
  
 is needed in the form of a new regulatory framework so as to achieve interoperability. The binding governance currently in place is extremely limited and applies primarily within individual sectors rather than collectively for all parts of public administration. Our assessment is that fundamental conditions for data sharing must be based on a clear and cohesive regulatory framework on interoperability that applies to all parts of public administration. Based on our analysis, the need for cohesive and uniform governance has proved especially important within and between municipalities and regions. The lacking inter- operability governance in Sweden should also be viewed in comparison with other European countries, particularly the other Nordic countries, which have all made significantly more progress in this area. The impact assessment for the proposed Interoperable Europe Act1 also highlights lacking governance and coordination at all administrative levels and between sectors as causes for the lacking interoperability within the EU. 
  
 Patterson report presents our proposals for a new regulatory frame- work to establish interoperability in data sharing within and with all parts of public administration. 
  
 Our remit 
  
 Our remit has been to analyse existing systems of governance and regulation of interoperability in data sharing within public administra- tion and between public administration and external actors. Our remit has included, based on our analysis, proposing Wheeler how systems of governance and regulation of interoperability in data sharing should be developed and organised effectively and securely. It has also included: 
  
 •determining Marsh right to issue regulations in this area is needed and, if so, proposing the scope of said right, with effective coordination at  
 cross-sectoral 
  and sectoral level; 
  
 •considering whether regulation of a common information model for all parts of public administration is needed; 
  
 1Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down measures for a high level of public sector interoperability across the Union (COM [2022] 720 final), see Impact Assessment Report (SWD [2022] 721 final). 
  
 24 
  
 SOU 2023:96 
  
 Summary 
  
 •presenting legislative proposals based on our considerations, taking into account existing requirements concerning areas such as archiv- ing, security, the regulatory framework for public access to informa- tion and secrecy, and the regulatory framework for data protec- tion; and 
  
 •assessing the need for further investigation. 
  
 Part of our remit has been to consider a potential need for stronger information security arising from enhanced interoperability. How- ever, this does not include proposing amendments to the regulatory framework for information security, protective security, data protec- tion or public access to information and secrecy. 
  
 Our proposals in brief 
  
 We propose defining the policy objective as achieving full interoper- ability for the most important data sharing of public administration by 2030. Many government agencies and other actors find that inter- operability policy ambitions are unclear. Our assessment is that public administration must become interoperable for Sweden to succeed in achieving its overarching objective of being best in the world at utilis- ing the possibilities of digital transformation and the aims of digital transformation policy and administrative policy. In the meantime, none of those objectives explicitly mention interoperability, and the Govern- ment’s system of governance thus far has not Weaver based on a stated ambition of public administration becoming interoperable. Political initiatives regarding data sharing and interoperability have been taken primarily within individual sectors or areas having different admin- istrative regulations. 
  
 In other countries such as Denmark, Finland, France and Norway, ambitions and governance of interoperability concerning all parts of public administration have been clearer. 
  
 Interoperability in data sharing is an important prerequisite for succeeding in the digital transformation of society. To fully realise the benefits of data sharing and interoperability, policy must be based on the objective of public administration becoming interoperable. An objective should be measurable, and a concrete way of measuring interoperability in future is to measure the extent to which public 
  
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2023:96 
  
 administration employs interoperability solutions at national level and at sectoral level. 
  
 A public administration interoperability act 
  
 We propose that governance to achieve interoperability in data sharing should be set out in a new public administration interoperability act. There is currently no national system of governance applicable to all parts of public administration aimed at requiring shared data to be interoperable or data to be shared in an interoperable way. 
  
 Currently, governance of public administration’s data sharing is extremely limited and is in many cases implemented in the form of  
 non-binding 
  recommendations, on a  
 sector-specific 
  basis or as short- term government assignments. Current interoperability shortcomings complicate – and in certain cases impede – data sharing within public administration and data sharing with external actors. The current level of national (applicable to all parts of public administration) inter- operability is not sufficient to realise the benefits of data sharing or to achieve the EU’s or Sweden’s aims for the digital transformation of public administration. Moreover, the governance is inadequate to meet forthcoming EU interoperability requirements. Our Nordic neigh- bours have all made significantly greater progress than Sweden on establishing a regulatory framework and a system for interoperability. 
  
 The act we propose would govern public administration’s data sharing. The act should not affect the application of provisions of any act or ordinance granting access to data or limiting such rights, such as the public access to information and secrecy regulatory framework. Nor should it affect the application of provisions of any act or ordi- nance on personal data privacy. 
  
 Public administration comprises government agencies, munic- ipalities, regions, local authority federations and municipal companies. Rowe organisations will be subject to the requirements set out by the act. All parts of public administration need to be moving in the same direction to realise the benefits and effects of data sharing that are the aim of interoperability, and to harness the beneficial effects of digital transformation. 
  
 26 
  
 SOU 2023:96 
  
 Summary 
  
 Important definitions under the act 
  
 We propose a number of definetions under the act. ‘Data’ refers to information in digital format, irrespective of medium. It is an umbrella term for all types of information falling within the scope of applica- tion. The term has broad meaning and applies regardless of whether the content is legible to the human eye or can only be interpreted through  
 machine-to-machine 
  interaction. Data does not refer to in- formation on a paper document. 
  
 ‘Data sharing’ is defined as providing or accessing data. Data shar- ing can take place, for example, when a government agency is obliged to provide information, when information is exchanged in case pro- cessing or when information is provided in some other way. 
  
 ‘Interoperability in data sharing’ is defined as the capability to provide or to access data by use of information systems that interact with each other. To achieve interoperability in data sharing, both the providing and accessing parties must employ the same interoper- ability solution or requirements, such as certain open standards or specifications. 
  
 ‘Interoperability solution’ refers to a reuseable asset concerning legal, organisational, semantic or technical requirements to enable  
 cross-border 
  interoperability, such as conceptual frameworks, guide- lines, reference architectures, technical specifications, standards, ser- vices and applications, Cameron as documented technical components, such as source code, with the aim of achieving interoperability in data sharing. An interoperability solution therefore comprises descrip- tions of various requirements that information systems must have to interact with each other and achieve interoperability in data sharing. This includes  
 machine-readable 
  formats such as Javascript Object Notation (JSON) and various interfaces such as an Application Pro- gramming Interface (API). The meaning of this term is the same as in the proposal for an Interoperable Europe Act. 
  
 A ‘national interoperability solution’ is defined as a common inter- operability solution employed by all parts of public administration. The solution is also employed between sectors and areas having dif- ferent administrative regulations, and based on need. Future gover- nance within various sectors needs to be based on national interoper- ability solutions and may be more detailed in its requirements. 
  
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2023:96 
  
 Requirements on employing national interoperability solutions 
  
 We propose that public administration should employ national inter- operability solutions communicated in the form of a regulation by the Agency for Digital Government with the aim of achieving inter- operability. However, those solutions should not be employed if they are deemed unsuitable for the data to be shared based on security aspects. The Agency for Digital Government will be responsible for developing the national interoperability solutions, and may prescribe which national interoperability solutions are to be employed. The Agency for Digital Government can also chose to recommend na- tional interoperability solutions, that would not be mandatory to employ. Our assessment is that such governance would make it clear which measures are to be taken by public administration. To ensure that the solutions are fit for purpose, we propose requiring that public administration and (private) actors collaborate on the development of the solutions and that regulations cannot be announced until those who are affected by the regulations has been consulted. 
  
 Other tasks for the Agency for Digital government 
  
 The Agency would also analyse the effects (costs and benefits) of a requirement to employ national interoperability solutions on public administration and report on the progress of development to the Government. We further propose that the Agency for Digital Govern- ment should be the national competent authority in Clark 17 of the EU:s forthcoming Interoperable Europe Act. 
  
 Sector governance 
  
 Our assessment is that interoperability in data sharing within sectors or areas having different administrative regulations should be gover- ned through legislation for the relevant sector or area. There is need for further investigation of the conditions for introducing governance of interoperability within sectors or areas equivalent to the Inquiry on infrastructure for health data as a national interest (S 2022:10), which is currently in progress. 
  
 28 
  
 SOU 2023:96 
  
 Summary 
  
 Task for the Swedish Civil Contingencies 
  
 Agency on protection levels 
  
 We also propose that the Swedish Civil Contingencies Agency should be tasked with investigating Thomas, common and coor- dinated protection levels or other suitable security measures can be used in data sharing within all parts of public administration and with external actors. This task should include assessing whether advice or support currently available to all government agencies is sufficient or if further support is needed due to increased data shar- ing, etc. 
  
 29 
  
 1 Författningsförslag 
  
 1.1Förslag till lag (202X:000) om den offentliga förvaltningens interoperabilitet 
  
 Härigenom föreskrivs följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § I denna lag finns bestämmelser om interoperabilitet vid data- delning. 
  
 Lagen ska tillämpas av den offentliga förvaltningen vid datadel- ning. Med den offentliga förvaltningen avses i denna lag statliga myn- digheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag. 
  
 Med kommunala bolag avses sådana bolag som omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
  
 2 § Denna lag påverkar inte tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data, eller som begränsar en sådan rätt. 
  
 Lagen påverkar inte heller tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av personuppgifter. 
  
 Ord och uttryck i lagen 
  
 3 § I lagen avses med 
  
 data: information i digitalt format oberoende av medium, 
  
 datadelning: att tillhandahålla data eller ta del av data, 
  
 31 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 interoperabilitet vid datadelning: förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med var- andra, 
  
 interoperabilitetslösning: en återanvändbar resurs som avser rätts- liga, organisatoriska, semantiska eller tekniska krav, såsom koncep- tuella ramverk, riktlinjer, referensarkitekturer, tekniska specifika- tioner, standarder, tjänster och applikationer, samt dokumenterade tekniska komponenter, såsom källkod, som syftar till att uppnå inter- operabilitet vid datadelning, 
  
 nationell interoperabilitetslösning: interoperabilitetslösning som är gemensam för den offentliga förvaltningen. 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar 
  
 4 § Den offentliga förvaltningen ska vid datadelning använda natio- nella interoperabilitetslösningar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 §. 
  
 Första stycket ska inte tillämpas för de data som omfattas av data- delningen om det är olämpligt med hänsyn till krav på informations- säkerhet eller krav på skydd av Sveriges säkerhet. 
  
 Bemyndigande 
  
 5 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025. 
  
 32 
  
 SOU 2023:96 
  
 Författningsförslag 
  
 1.2Förslag till förordning (202X:000) om den offentliga förvaltningens interoperabilitet 
  
 Härigenom föreskrivs följande. 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § Denna förordning kompletterar lagen (202X:000) om den offent- liga förvaltningens interoperabilitet. 
  
 2 § Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i lagen (202X:000) om den offentliga förvaltningens interoper- abilitet. 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar 
  
 3 § Myndigheten för digital förvaltning ska 
  
 1.ta fram nationella interoperabilitetslösningar i samarbete med offentlig förvaltning och andra aktörer, samt 
  
 2.analysera vilka nyttor och kostnader som användning av natio- nella interoperabilitetslösningar innebär för den offentliga förvaltningen. 
  
 Bemyndigande 
  
 4 § Myndigheten för digital förvaltning får, efter att berörda aktörer getts tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om nationella interoper- abilitetslösningar enligt 5 § lagen om den offentliga förvaltningens interoperabilitet. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025. 
  
 33 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 1.3Förslag till förordning (202X:000) om ändring i förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning 
  
 Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2018:1486) med in- struktion för Myndigheten för digital förvaltning ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 a § 
  
 Myndigheten ska 
  
 1. stödja den offentliga förvalt- 
  
 ningen i syfte att uppnå interoper- 
  
 abilitet, 
  
 2. beakta internationellt inter- 
  
 operabilitetsarbete, 
  
 3. vara behörig myndighet enligt 
  
 artikel 17 i Europaparlamentets och 
  
 rådets förordning (EU) nr XXXX/ 
  
 xxxx om åtgärder för en hög nivå 
  
 av interoperabilitet inom den offent- 
  
 liga sektorn i hela unionen (akten 
  
 om ett interoperabelt Europa), och 
  
 4. årligen rapportera till reger- 
  
 ingen om hur den offentliga förvalt- 
  
 ningens interoperabilitet utvecklas. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025. 
  
 34 
  
 2Utredningens uppdrag och arbete 
  
 2.1Utredningens uppdrag 
  
 Regeringen beslutade den 14 juli 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera befintlig styrning och reglering av interoper- abilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer. Utredaren ska utifrån analysen föreslå om och hur styrning och reglering av interoperabi- litet bör och kan utvecklas. Syftet är att öka den offentliga förvalt- ningens förmåga att samverka digitalt genom att dela data på ett effek- tivt och säkert sätt samtidigt som den personliga integriteten värnas och säkerheten i systemen och i samhället förblir robust. Utrednings- arbetet ska utgå från det arbete som Myndigheten för digital förvalt- ning utför när det gäller den digitala infrastrukturen Ena (Sveriges digitala infrastruktur). 
  
 Utredaren ska bl.a. 
  
 •överväga om och hur regleringen av sektorsövergripande inter- operabilitet bör och kan utvecklas, om det finns ett behov av före- skriftsrätt på området och i så fall föreslå föreskriftsrättens om- fattning, 
  
 •överväga hur en möjlig föreskriftsrätt bör fördelas så att det blir en effektiv samordning mellan den sektorsövergripande och sektors- specifika nivån, 
  
 •överväga hur en effektiv styrning av interoperabilitet bör organiseras, 
  
 •överväga om det finns behov av en reglering av en förvaltnings- gemensam informationsmodell, 
  
 35 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2023:96 
  
 •lämna de författningsförslag som övervägandena föranleder, med hänsyn tagen till de befintliga krav som finns i fråga om bl.a. arki- vering, informations- och cybersäkerhet, nationell säkerhet, det offentlighets- och sekretessrättsliga regelverket samt tillämplig data- skyddsreglering, och 
  
 •bedöma behovet av ytterligare utredningsinsatser. 
  
 Utredaren ska beakta eventuella behov av stärkt informationssäker- het som föranleds av stärkt interoperabilitet. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informationssäkerhet, säker- hetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 2.2Utredningens arbete 
  
 Utredningsarbetet påbörjades den 15 september 2022. Utredningen har under arbetets gång i enlighet med våra direktiv inhämtat syn- punkter och fört dialog med statliga myndigheter, kommuner, regio- ner och företag. Vi har även inhämtat synpunkter från bl.a. sam- verkansprogrammet eSam, Sveriges kommuner och regioner, Svenskt näringsliv samt branschorganisationer. Dialog har också förts med representanter från Danmark, Finland och Norge. Vi har arrangerat två workshops med företrädare från den offentliga förvaltningen respektive näringslivet och intresseorganisationer. 
  
 Vidare har vi löpande fört dialog med utredningen Hälsodata som nationellt intresse – en lagstiftning för interoperabilitet (S 2022:98) och Utredningen om sekundäranvändning av hälsodata (S 2022:04). Möten har även hållits med Fastighetsregisterlagsutredningen (Ju 2022:09), Utredningen om  
 e-recept 
  och patientöversikter inom EES (S 2020:10), Bidragsbrottsutredningen (S 2021:03) samt med bokstavsutredaren för genomförandet av EU:s dataförvaltningsförordning. 
  
 36 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 2.3Utgångspunkter för utredningens arbete och avgränsningar 
  
 2.3.1Hur data ska delas 
  
 En viktig utgångspunkt är att vår utredning tar sikte på hur data delas, inte att data ska delas. Våra direktiv omfattar inte att reglera nya skyl- digheter för den offentliga förvaltningen att dela data eller försörja samhället med information. Delning av data ska utgå från befintliga rättsliga förutsättningar, som exempelvis lagstadgat informations- försörjningsansvar eller skyldighet att lämna uppgifter. Vidare kan det i verksamhetsreglering framgå att data ska delas. Delning av data måste därutöver vara förenlig med EU:s dataskyddsförordning1 och anslu- tande nationell reglering till skydd av personuppgifter samt med offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
  
 Enligt vårt synsätt är styrning av hur data delas en förutsättning för att effektiv datadelning ska uppnås och för att delning av data ska öka över tid. Samma synsätt återfinns i EU:s reglering om data som tillgängliggörs för vidareutnyttjande, i öppna  
 data-direktivet2 
  och data- förvaltningsförordningen3, som harmoniserar regler för bl.a. format och villkor för vidareutnyttjande. 
  
 2.4Centrala begrepp 
  
 I betänkandet använder vi oss av vissa begrepp som är centrala för att förstå betänkandet och våra förslag. I detta avsnitt beskriver vi vad vi avser med begreppen. 
  
 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 
  
 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning). 
  
 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/868 av den 30 maj 2022 om europeisk dataförvaltningsförordning och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 (dataförvaltnings- akten). 
  
 37 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2023:96 
  
 2.4.1Interoperabilitet 
  
 IT-standardiseringsutredningen 
  menade att ett av de mer betydelse- fulla skälen att standardisera informationsteknik är att man säker- ställer att olika delar kan samverka; fysiska apparater och sladdar ska fungera ihop och metoder för att överföra data måste vara oberoende av vem som tillverkat apparaterna.4 Utöver det behövs samstämmig- het i presentation av överförda data och t.o.m. viss tolkning av dem. Utredningen menade också att denna förmåga till samverkan i regel kallas interkonnektivitet eller interoperabilitet, varav interoperabilitet är det mest förekommande begreppet. 
  
 I artikel 3.7 i Inspiredirektivet5 definieras interoperabilitet som möjlighet att kombinera rumsliga datamängder och få tjänster att sam- verka, utan regelbundet återkommande manuellt ingripande, så att resultatet blir sammanhängande och så att mervärdet hos dessa data- mängder och datatjänster ökar. 
  
 I Europeiska kommissionens förslag till interoperabilitetsförord- ning6 definieras gränsöverskridande interoperabilitet som en förmåga som gör det möjligt för nätverks- och informationssystem att an- vändas av offentliga myndigheter i olika medlemsstater och av unionens institutioner, organ och byråer för att interagera med varandra genom datadelning med hjälp av elektronisk kommunikation (artikel 2.1). Rådet har inför förhandlingarna med Europaparlamentet föreslagit en annan definition: ”förmågan hos unionsenheter och offentliga organ i medlemsstaterna att interagera med varandra över gränserna genom att dela data, information och kunskap genom digitala processer och följa de rättsliga, organisatoriska, semantiska och tekniska kraven relaterade till sådan gränsöverskridande interaktion”.7 Vi vet i skrivande stund ännu inte vilken den slutliga definitionen kommer att bli. 
  
 4Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samordning av offentlig  
 IT-standardisering 
  (SOU 2007:47), s. 71. 
  
 5Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 
  
 6Förslag till Europarlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM [2022] 720 final). 
  
 7På engelska: ”the ability of Union entities and public sector bodies of Member States to interact with each other across borders by sharing data, information and knowledge through digital processes and following the legal, organisational, semantic and technical requirements related to such  
 cross-border 
  interaction”, Rådets mandat för förhandlingar med Europaparla- mentet (rådsdokument 12898/23), 29 september 2023. 
  
 38 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 I kommissionens förslag till dataförordning8 definieras interoper- abilitet något annorlunda: ”förmågan hos två eller fler dataområden eller kommunikationsnät, system, produkter, applikationer eller kom- ponenter att utbyta och använda data för att utföra sina funktioner” (artikel 2.19). 
  
 I det Europeiska ramverket för interoperabilitet (EIF) definieras interoperabilitet som ”organisationers förmåga att interagera mot ömsesidigt fördelaktiga mål, vilket inbegriper utbyte av information och kunskap mellan dessa organisationer, genom de affärsprocesser de stödjer, genom utbyte av data mellan deras  
 IKT-system”.9 
  
 E-delegationen 
  definierade interoperabilitet som förmåga och möjlighet hos system, organisationer eller verksamhetsprocesser att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra genom att överenskomna regler följs.10 Denna definition användes också av Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen11 och används inom Ena.12 
  
 Vi kan konstatera att de definitioner som används för att beskriva interoperabilitet i och för sig skiljer sig åt till sina ordalydelser, men att de i allmänhet tar sikte på förmågan hos informationssystem att fungera tillsammans vid utbyte av data. Ibland innehåller definitio- nerna också förmågor hos verksamheter och organisationer. När vi använder begreppet interoperabilitet vid datadelning avser vi förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra. 
  
 Fyra lager av interoperabilitet 
  
 Enligt EIF behöver interoperabilitet betraktas utifrån fyra lager: juri- dik, organisation, semantik och teknik. Interoperabilitet inom samt- liga lager behöver föreligga för att uppnå full interoperabilitet. Från ett omvänt perspektiv kan dessa fyra lager agera som hinder mot inter- 
  
 8Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om harmoniserade regler för skälig åtkomst till och användning av data (dataakten) (COM [2022] 68 final). 
  
 9På engelska ”the ability of organisations to interact towards mutually beneficial goals, in- volving the sharing of information and knowledge between Simmons organisations, through the business processes they support, by means of the exchange of data between their ICT systems”,  
 https://joinup.ec.europa.eu/collection/nifo-national-interoperability-framework- 
  
 observatory/1-introduction 
  (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 10 
 E-delegationen, 
  Vägledning för digital samverkan, version 4.1 (2015). 
  
 11Framtidens teknik i omsorgens tjänst (SOU 2020:14), s. 52. 
  
 12Digg m.fl., Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (Dnr:  
 2019-100), 
  s. 4. 
  
 39 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2023:96 
  
 operabilitet: utan exempelvis rättsliga, organisatoriska, semantiska eller tekniska förutsättningar på plats uppstår brister i interoperabiliteten. 
  
 Rättslig interoperabilitet 
  
 Rättslig interoperabilitet innebär att det inte finns rättsliga hinder mot att dela de data som ska delas. Digitaliseringsrättsutredningen konstaterade 2018 att de rättsliga hindren för digitalisering kan kate- goriseras utifrån rättsliga hinder, rättsliga osäkerheter och avsaknad av reglering.13 Vi anser att de rättsliga hindren för interoperabilitet vid datadelning kan kategoriseras på samma sätt. Ett exempel på bris- tande rättslig interoperabilitet är om data omfattas av sekretess och därför inte får delas till en annan aktör. Ett annat exempel är om data inte kan delas mellan två aktörer därför att det finns rättsliga osäker- heter eller olika rättsliga tolkningar mellan de två aktörerna som medför att de avstår från att dela data. Om det inte finns rättsliga förutsätt- ningar för datadelning så utgör detta en brist för interoperabiliteten vid datadelning. 
  
 Vi vill emellertid understryka att det givetvis finns legitima rätts- liga hinder för datadelning i form av exempelvis sekretess för upp- gifter, och att varje sådant hinder inte bör ses som en interoper- abilitetsbrist som behöver undanröjas. 
  
 Organisatorisk interoperabilitet 
  
 Organisatorisk interoperabilitet avser förmågan hos organisationer som deltar i datautbyte att säkerställa att deras verksamheter och processer kan dela och använda data. Här ingår också enligt vår upp- fattning tillit mellan inblandade parter, som är en central del i att lyckas med interoperabilitet. Den som delar data och den som ska an- vända delade data bör kunna ha tillit till den eller de aktörer som an- vänder respektive delar data. 
  
 13Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 133. 
  
 40 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 Semantisk interoperabilitet 
  
 Semantisk interoperabilitet tar sikte på den data som utbyts och att den går att förstå genom hela utbyteskedjan.14 Det kan bl.a. innebära att använda begrepp vars innebörd är gemensam för de inblandade parterna eller att data beskrivs på ett sådant sätt att den går att förstå. Det kan också handla om att data delas i sådana format att data enkelt kan bearbetas och användas av dem som tar del av data. Om det föreligger semantiska hinder mot att dela data, exempelvis därför att en datamängd som delas är strukturerad på ett sådant sätt att den inte enkelt kan bearbetas av en maskin, så utgör detta en brist för inter- operabiliteten vid datadelning. 
  
 Teknisk interoperabilitet 
  
 Teknisk interoperabilitet innebär att de tekniska förutsättningarna finns på plats för att kunna dela data. Teknisk interoperabilitet avser oftast infrastrukturen, hårdvaran och mjukvaran som används för datadelning. Det kan också beskrivas som de tekniska förutsätt- ningarna för att två system ska kunna utbyta information.15 Delar som ingår i den tekniska interoperabiliteten är bl.a. tjänster för det faktiska datautbytet och säkra kommunikationsprotokoll.16 
  
 2.4.2Datadelning 
  
 Våra direktiv definierar inte vilken slags datadelning som avses. I direktiven nämns emellertid vikten av att kunna kombinera data- mängder med varandra, att kunna dela data för att effektivisera verk- samheter, möta samhällsutmaningar och delning av stora maskinläs- bara datamängder. Direktiven avser inte sådant tillhandahållande och mottagande som sker i enstaka fall, som exempelvis utlämnande av allmän handling eller enstaka uppgiftsutbyten mellan myndigheter. Snarare ska det vara fråga om någon form av informationsförsörj- ning i syfte att skapa nytta med datadelningen. Digitaliseringsrätts- 
  
 14Europeiska kommissionen, Europeiska interoperabilitetsramen – genomförandestrategi (COM [2017] 134 final, bilaga 2), s. 27. 
  
 15https://finto.fi/tt/sv/page/t14 (hämtad  
 2023-11-08). 
  
 16Europeiska kommissionen, Europeiska interoperabilitetsramen – genomförandestrategi (COM [2017] 134 final, bilaga 2), s. 27. 
  
 41 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2023:96 
  
 utredningen beskrev informationsförsörjning som digitala uppgifts- utbyten mellan myndigheter inom ramen för ärendeprocesser eller på grund av uppgiftsskyldigheter, men också sådant tillhandahållande som sker av myndigheter med författningsreglerat ansvar att försörja samhället med information.17 
  
 2.4.3Offentlig förvaltning 
  
 Det framgår av utredningens direktiv att uppdraget avser interoper- abilitet vid datadelning inom offentlig förvaltning och från offentlig förvaltning till externa aktörer. Offentlig förvaltning definieras inte i direktiven och en allmänt vedertagen definition av offentlig förvalt- ning saknas i övrigt. Vi har därför varit nödgade att definiera vad som avses med offentlig förvaltning inom ramen för vårt arbete. 
  
 Begreppet offentlig förvaltning kan i bred mening beskrivas som all den organisation som bereder och verkställer statsmakternas (reger- ingens och riksdagens) beslut.18 Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns för rättsskipningen domstolar och för den offentliga för- valtningen statliga och kommunala myndigheter. Statliga myndigheter lyder under regeringen. 
  
 Av 1 kap. 7 § RF framgår att det i Sverige finns kommuner på lokal och regional nivå. Kommuner på lokal nivå kallas kommuner och kommuner på regional nivå kallas regioner, vilket också framgår av 1 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) (KL) där det föreskrivs att Sverige indelat i kommuner och regioner. Enligt 1 kap. 2 § KL sköter kommuner och regioner på demokratins och den kommunala själv- styrelsens19 grund de angelägenheter som anges i lagen eller annan författning. De får också, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar (3 kap. 11 § KL). 
  
 Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommu- nen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier och med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handels- bolag där kommunen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan (10 kap. 2 § KL). I 10 kap.  
 3–4 
  § KL föreskrivs villkor som ska 
  
 17Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 444. 
  
 18https://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/f%C3%B6rvaltning (hämtad  
 2023-11-15). 
  
 19Se mer i kapitel 5. 
  
 42 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 vara uppfyllda för att skötseln ska få lämnas över till ett helägt respek- tive delägt kommunalt bolag. 
  
 Enligt 3 kap. 8 § KL får kommuner och regioner bilda kommu- nalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. I ett kommunalförbund ska det som beslutande församling finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirek- tion (9 kap. 3 § KL). 
  
 I 1 § andra stycket förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning föreskrivs att med offentlig för- valtning avses statliga myndigheter, kommuner och regioner. Enligt Riksarkivet avses med offentlig förvaltning såväl statliga myndig- heter som kommuner och landsting (nuvarande regioner).20 
  
 Ett närliggande begrepp till offentlig förvaltning är offentlig sek- tor. Lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data, ska tillämpas av myndigheter och offentliga företag när det gäller data som har samband med en tjänst av allmänt intresse som företaget tillhandahåller och som inte är direkt konkurrensutsatt. Med myndighet jämställas ett s.k. offentligt styrt organ när det gäller data som har samband med en tjänst av allmänt intresse som organet tillhandahåller. 
  
 I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105) finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlig och rätten att ta del av sådana handlingar. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet. Med myndighet avses ett organ som ingår i den statliga och kom- munala förvaltningen. Regeringen, förvaltningsmyndigheterna, dom- stolarna och de kommunala nämnderna är myndigheter. Med myn- dighet jämställs i 2 kap. TF också riksdagen och beslutande kommunal församling (5 §). Däremot är inte bolag, föreningar eller stiftelser myndigheter även om staten eller en kommun helt äger eller be- stämmer över dem. I 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) föreskrivs emellertid att rätten att ta del av all- männa handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestäm- mande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser ska vid till- lämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myn- digheter. 
  
 20 
 https://riksarkivet.se/offentlig-forvaltning 
  (hämtad  
 2023-11-09). 
  
 43 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2023:96 
  
 Vi kan konstatera att begreppen offentlig förvaltning och offent- lig sektor när de används i författningar inte fullt ut omfattar samma aktörer. Vid bedömningen avseende hur offentlig förvaltning ska definieras inom ramen för vårt arbete har vi vägt in relevanta regel- verk, de behov avseende styrning av interoperabilitet vid datadelning 
  
 vihar identifierat samt vad vi anser är lämpligt och ändamålsenligt. Vi har också vägt in att det principiellt inte ska spela någon roll hur den offentliga förvaltningen har valt att utföra en viss verksamhet som åligger den. En princip om organisationsneutralitet ska med andra ord tillämpas. Som framgår ovan kan exempelvis kommuner och regio- ner besluta att utföra sina åligganden genom bl.a. nämnder eller genom kommunala bolag. De kan också bilda kommunalförbund. 
  
 Vi har därför valt att definiera offentlig förvaltning som statliga myndigheter, statliga myndigheter, kommuner, regioner, kommunal- förbund och kommunala bolag. Med kommunala bolag menas sådana bolag som avses i 2 kap. 3 § OSL. Däremot har vi inte funnit skäl till att låta ekonomiska föreningar och stiftelser som också nämns i samma bestämmelse omfattas av begreppet offentlig förvaltning. 
  
 2.4.4Sektorer och sektorsspecifik styrning 
  
 I vår utredning använder vi begreppet sektor och sektorsspecifik styrning. Vi har inte definierat begreppet sektor, men vi menar i all- mänhet att en sektor består av en begränsad mängd aktörer som agerar inom samma avgränsade område, eller hanterar samma, eller liknande sorters datamängder eller har gemensam verksamhetsregler- ing, som exempelvis hälso- och sjukvården. När vi talar om sektors- specifik styrning menar vi således sådan styrning som träffar enbart aktörer i en viss sektor. 
  
 På  
 EU-nivå 
  används i dag begreppet dataområden, som exem- pelvis i förslaget om ett europeiskt hälsodataområde (EHDS).21 Inom arbetet med grunddata, som bedrivs inom ramen för Ena22, används begreppet grunddatadomän och avser där grunddata som hör ihop 
  
 21Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ett europeiskt hälsodataområde (COM[2022] 197 final). 
  
 22Se kapitel 6. 
  
 44 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 inom ett område t.ex. person, företag samt fastighets- och geografisk information.23 
  
 2.5Betänkandets disposition 
  
 I kapitel 3 presenteras svenska och europeiska politiska mål avseende digitalisering. 
  
 I kapitel 4 redovisas utredning och analys av den offentliga för- valtningens interoperabilitet vid datadelning. 
  
 Kapitel 5 beskriver förutsättningarna för styrning genom författ- ningar och i kapitel 6 presenteras nuvarande styrning av interoper- abilitet vid datadelning. 
  
 I kapitel 7 behandlas behovet av informationssäkerhet vid data- delning. 
  
 Kapitel 8 innehåller en internationell utblick. 
  
 I kapitel 9 finns våra överväganden och förslag. Kapitel 10 behandlar förslagens ikraftträdande. 
  
 I kapitel 11 redovisas förslagens konsekvenser och i kapitel 12 finns författningskommentarerna. 
  
 23Myndigheten för digital förvaltning, Ramverk för nationella grunddata inom den offentliga förvalt- ningen, Version 2.0, 13 januari 2023. 
  
 45 
  
 3En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 3.1Förvaltnings- och digitaliseringspolitikens mål 
  
 3.1.1Målet för den statliga förvaltningspolitiken 
  
 Målet för den statliga förvaltningspolitiken i Sverige är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt  
 EU-arbete.1 
  Regeringens förvaltningspolitik omfattar alla myndigheter under regeringen. I pro- positionen2 där regeringen formulerade målet för den statliga förvalt- ningspolitiken gjordes flera uttalanden om förvaltningens digitali- sering, bl.a. sägs att offentliga och privata aktörer bör samverka för att skapa tjänster, som bl.a. genom automatisering och självservice möter människors och företags behov i olika situationer. Vidare sägs att den offentliga förvaltningen borde samverka kring delning och åter- användning av information för att åstadkomma minskat uppgifts- lämnande.3 
  
 Det framgår tydligt att digitalisering anses vara ett viktigt medel för att nå det förvaltningspolitiska målet. Målet är, trots att det är över tio år gammalt, fortsatt relevant eftersom det är formulerat på ett sådant sätt att det går att tillämpa och styras av över tid.4 
  
 Det förvaltningspolitiska målet avser endast myndigheter under regeringen och omfattar inte kommuner och regioner. I propositio- nen där målet föreslogs konstaterade regeringen emellertid att staten 
  
 1Prop. 2009/10:175 s. 27. 
  
 2Prop. 2009/10:175. 
  
 3Prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 22 s. 104. 
  
 4Statskontoret har gjort en liknande bedömning men har även konstaterat att målet i praktiken har ett begränsat genomslag i myndigheternas arbete. Se Statskontoret, En innovativ och sam- verkande förvaltning – 10 år med det förvaltningspolitiska målet, s.  
 6–7. 
  
 47 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 och den kommunala sektorn har ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunktioner och att det därför behövs ett bra samspel och en tydlighet i ansvarsfördelningen och i statens styrning.5 
  
 I senare propositioner har det framförts att det är viktigt att ut- veckling och införande av en långsiktigt hållbar och säker digital infra- struktur stöder fortsatt hög kvalitet inom utbildning, vård och om- sorg, socialtjänst och andra välfärdsområden, inte minst i ljuset av den växande hotbilden från antagonistiska aktörer.6 Det framförs också att det är ett delat ansvar mellan staten, kommunerna och regionerna att utveckla välfärden.7 
  
 År 2020 tecknade regeringen och Sveriges kommuner och regio- ner, SKR, en avsiktsförklaring vars syfte var att etablera en process mellan staten, kommuner och regioner för utveckling och införande av en långsiktigt hållbar digital infrastruktur till stöd för välfärden.8 Samma år ingick regeringen och SKR en överenskommelse om äldre- omsorg som syftade till att ge kommunerna bättre förutsättningar att verksamhetsutveckla genom digitalisering inom äldreomsorgen.9 Fler överenskommelser har tecknats mellan staten och SKR efter det. 
  
 I budgetpropositionen för 2024 föreslog regeringen att satsa 77 mil- joner kronor år 2024 och beräknade 123 miljoner kronor år 2025 samt 141 miljoner kronor år 2026 för att utveckla en nationell gemensam digital infrastruktur för hälso- och sjukvården där staten tar ett större ansvar. Regeringen skriver att infrastruktur med gemensamma stan- darder ska möjliggöra att hälsodata blir tillgängliga i hela vårdkedjan för all vård, såväl kommunal och regional vård som tandvård, oavsett huvudman.10 
  
 3.1.2Målet för digitaliseringspolitiken 
  
 Digitaliseringspolitiken handlar om att använda och främja de möj- ligheter som digitaliseringen för med sig för samhället: för individer, näringsliv, civilsamhälle och offentlig förvaltning.11 Det övergripande 
  
 5Prop. 2009/10:175 s. 28. 
  
 6Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 22 s. 107. 
  
 7Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 22 s. 107. 
  
 Reynolds avsiktsförklaring mellan staten och Sveriges kommuner och regioner om utveckling av väl- färdens digitala infrastruktur, 2020, s. 4. 
  
 9Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner om äldreomsorg – teknik, kvalitet och effektivitet med den äldre i fokus, 2020, s. 6. 
  
 10Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 9 s. 45. 
  
 11 
 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/digitaliseringspolitik/ 
  (hämtad  
 2023-08-17). 
  
 48 
  
 SOU 2023:96 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 målet för digitaliseringspolitiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.12 Målet har varit väg- ledande för digitaliseringspolitiken i över ett decennium. Det har kom- pletterats med bl.a. strategier, exempelvis För ett hållbart digitaliserat Sverige – En digitaliseringsstrategi.13 I strategin hänvisas uttryckligen till målet. 
  
 Det finns andra strategier för digitaliseringspolitiken som inte uttryckligen hänvisar till målet men som har samma syfte. Ett exem- pel är Data – en underutnyttjad resurs för Sverige: En strategi för ökad tillgång av data för bl.a. artificiell intelligens och digital innovation14, som regeringen beslutade 2021. I strategin uttalas att Sverige bättre ska dra nytta av tillgängliga data med hjälp av de dataanalyser som kan göras med till t.ex. AI, såväl inom olika sektorer som mellan sektorer. Enligt strategin innebär det i sin tur ett behov att främja interoper- abilitet mellan olika sektorer och dataområden samt att definiera riks- intressanta, särskilt värdefulla och strategiska datamängder som krä- ver nationell styrning. 
  
 Eftersom målet är avhängigt hur Sverige presterar i relation till resten av världen, används diverse globala och europeiska mätningar för att bedöma om Sverige når målet eller inte. För att följa upp digi- taliseringspolitiken används bl.a. indikatorer från Europeiska kom- missionens senast publicerade index Digital Economy och Society Index (DESI) samt Eurostat som visar Sverige i relation till övriga länder inom Europeiska unionen.15 I budgetpropositionen för 2024 konstaterade regeringen att Sverige placerar sig högt när det kommer till att använda digitaliseringens möjligheter men att vi hamnar efter ledande länder som Danmark och Finland, särskilt vad gäller digitali- sering inom den offentliga förvaltningen.16 Sammanfattningsvis be- dömde regeringen att Sverige i dagsläget inte når det övergripande målet med digitaliseringspolitiken men att det finns goda förutsättningar för att i huvudsak uppnå målen i EU:s policyprogram för det digitala decenniet 2030.17 
  
 När det gäller digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är regeringens mål en enklare vardag för medborgare, en öppnare för- 
  
 12Prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 22 s. 84, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. 
  
 13N2017/03643/D. 
  
 14I2021/02739. 
  
 15Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 22 s. 93. 
  
 16Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 22 s. 105. 
  
 17Prop. 2021/22:1 Utgiftsområde 22 s. 93. 
  
 49 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 valtning som stöder innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.18 
  
 3.1.3Andra politikområden 
  
 Datadelning är relevant för många politikområden. Som exempel kan nämnas att målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet.19 Inom ramen för politikområdet finns i dagsläget bl.a. behov som inkluderar informationsutbyte som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar och brott mot välfärds- systemen. Vidare behövs utbyte av uppgifter för planering, genom- förande och efterarbete vid myndighetsgemensamma kontroller av arbetsplatser i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brotts- lighet i arbetslivet.20 
  
 3.2Behov av bättre interoperabilitet har identifierats tidigare 
  
 Nyttorna förenade med datadelning och behovet av interoperabilitet har identifierats sedan lång tid tillbaka, liksom den starka kopplingen till de politiska målen. Ibland har emellertid andra termer använts. I budgetpropositionen för 2020 uttalade regeringen att digitalt infor- mationsutbyte kräver gemensamma standarder och begreppsmodeller. Regeringen uttalade även att en infrastruktur som möjliggör digitalt informationsutbyte är en nödvändighet för att nå målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.21 
  
 Det har under åren vidtagits olika åtgärder som har haft till syfte att öka interoperabiliteten i den offentliga förvaltningen. Det har också genomförts utredningar som på olika sätt har berört frågan hur den offentliga förvaltningens interoperabilitet kan förbättras och som har lämnat olika förslag. Utredningarnas uppdrag har inte varit begränsade till enbart interoperabilitet men frågan har berörts i utredningarna. Nedan redogör vi för några exempel på åtgärder och utredningar. 
  
 18 
 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/digitaliseringspolitik/mal-for- 
  digitaliseringspolitik/ (hämtad  
 2023-04-04). 
  
 19 
 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/rattsvasendet/mal-for-rattsvasendet/ 
  (hämtad  
 2023-08-28). 
  
 20Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13), s. 83. 
  
 21Prop. 2019/20:1 Utgiftsområde 22 s. 114. 
  
 50 
  
 SOU 2023:96 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 Nämnden för elektronisk förvaltning  
 (e-nämnden) 
  bildades 2004 och hade till uppgift att stödja utvecklingen av ett säkert och effek- tivt elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter samt mellan myndigheter och enskilda. Nämnden fick bl.a. besluta om de stan- darder eller liknande krav som skulle vara gemensamma för det elek- troniska informationsutbytet för myndigheter under regeringen samt bistå med information och utarbeta riktlinjer.22 Nämnden beslutade emellertid aldrig om några föreskrifter. Däremot togs ett antal väg- ledningar och riktlinjer fram. Två exempel är Riktlinjer för teckenupp- sättning för namnskrivning i svensk elektronisk förvaltning  
 (e-nämn- 
  den 05:05) och Vägledning för myndighetsföreskrifter vid införande av  
 e-tjänster 
  
 (e-nämnden 
  05:03). Nämnden lades ner i slutet av 2005 i samband med att Verket för förvaltningsutveckling (Verva) inrättades. 
  
 Verva inrättades 2006 och var central förvaltningsmyndighet för utveckling av en sammanhållen statlig förvaltning.23 Myndigheten hade i 3 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elek- troniska informationsutbyte ett bemyndigande att meddela föreskrif- ter i fråga om standarder eller liknande krav som skulle vara gemen- samma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen, dvs. motsvarande bemyndigande som  
 e-nämnden 
  hade i sin instruktion. Verva meddelade med stöd av bemyndigandet före- skrifter om statliga myndigheters arbete med säkert elektroniskt in- formationsutbyte.24 Syftet med föreskrifterna var att i förvaltningen skapa förutsättningar för ett säkert och förtroendefullt elektroniskt informationsutbyte genom att myndigheterna bedriver sin verksam- het med den säkerhet som är nödvändig med hänsyn till den enskilda myndighetens förutsättningar. Vidare meddelade Verva föreskrifter om att en särskild standard skulle följas vid statliga myndigheters elektroniska fakturahantering.25 Myndigheten publicerade bl.a. Väg- ledningen  
 24-timmarswebben, 
  som syftade till att ge stöd i arbetet med att använda webben som en kanal för att effektivisera myndigheternas ärenden och processer. Verva lades ned vid årsskiftet 2008/2009. 
  
 221 § förordningen (2003:769) med instruktion för Nämnden för elektronisk förvaltning. 
  
 231 § förordning (2005:860) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling. 
  
 24Vervas föreskrifter om statliga myndigheters arbete med säkert elektroniskt informations- utbyte, (VERVAFS 2007:2). I föreskrifterna ställdes krav på att myndigheterna skulle tillämpa ett ledningssystem för informationssäkerhet i former enligt  
 ISO/IEC-standarderna 
  27001 och 27002. Motsvarande krav ställs sedan 2009 av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i föreskrifterna om informationssäkerhet för statliga myndigheter, i sin senaste version MSBFS 2020:6. 
  
 25Vervas föreskrifter om statliga myndigheters elektroniska fakturor (VERVAFS 2007:1). 
  
 51 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 I anslutning till att Verva lades ned inrättades 2009 en delegation för  
 e-förvaltning 
  efter beslut av regeringen.26 Delegationen antog namnet  
 E-delegationen 
  och arbetet pågick under flera års tid. Delega- tionen bedrev arbete inom många områden inom  
 e-förvaltning, 
  bl.a. inom området interoperabilitet. Delegationen hade emellertid inte mandat att utfärda myndighetsföreskrifter. Delegationen överläm- nade sammanlagt tretton betänkanden varav slutbetänkandet27 över- lämnades i juni 2015. 
  
 År 2018 bildades Myndigheten för digital förvaltning (Digg). Myn- dighetens övergripande uppdrag är att samordna och stödja den för- valtningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.28 Läs mer om myndig- hetens uppdrag och arbete i kapitel 6. 
  
 År 1997 föreslog Grunddatabasutredningen att det skulle införas en lag om grunddata.29 Lagförslaget syftade till att tillgodose samhällets behov av grunddata i register och databaser inom offentlig förvaltning. Det innehöll en definition av grunddata, och regeringen skulle be- myndigas att bestämma vilka uppgifter som skulle utgöra grunddata samt vilka myndigheter som skulle ansvara för sådana data. Ansvaret innebar bl.a. att skapa god tillgänglighet till grunddata, informera om de grunddata som finns tillgängliga, upplysa om formerna för åtkomst till grunddata, samt utveckla och redovisa grunddatas kvalitet. Det föreslogs vidare att en särskild nämnd skulle inrättas för styrning och samordning. Nämnden skulle enligt utredningens förslag få meddela ytterligare föreskrifter som behövdes för att uppnå syftena med myn- digheternas ansvar. Bemyndigandet innefattade enligt utredningen bl.a. möjlighet att föreskriva om standardisering och förvaltning om det behövdes för att uppnå enhetlighet. 
  
 Förslaget behandlades av regeringen i propositionen Statlig för- valtning i medborgarnas tjänst.30 Regeringen konstaterade att arbetet med att dra upp riktlinjer för den mest grundläggande informationen, dvs. grunddata, var ett prioriterat område. Den konstaterade emeller- tid också att det krävdes en bredare och djupare analys av vissa frågor innan ställning kunde tas till omfattningen av det offentliga åtagan- det för grunddata. Vissa frågor, såsom definition av grunddata och 
  
 26Dir. 2009:19. 
  
 27En förvaltning som håller ihop (SOU 2015:66). 
  
 281 § 1 st. förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 29Grunddata – i samhällets tjänst (SOU 1997:146). 
  
 30Prop. 1997/98:136. 
  
 52 
  
 SOU 2023:96 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 precisering av myndigheternas ansvar, behövde klarläggas ytterligare. Utredningens lagförslag genomfördes inte men ett flertal myndigheter arbetar i dag utifrån ett grunddataperspektiv (se mer i kapitel 6). 
  
 I betänkandet Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samord- ning av offentlig  
 IT-standardisering 
  (SOU 2007:47) lämnade  
 IT-stan- 
  dardiseringsutredningen ett flertal förslag med bäring på  
 it-standar- 
  disering och elektroniskt informationsutbyte. Utredningen föreslog bl.a. att en central kanslifunktion skulle inrättas vid Verva för att utveckla och förvalta förutsättningarna för interoperabilitet (ett inter- operabilitets- och standardiseringskansli). Kanslifunktionen föreslogs samordna, förankra, publicera och underhålla de förvaltningsgemen- samma kravspecifikationerna samt ge metod- och expertstöd i  
 it-stan- 
  dardiseringsfrågor inom den offentliga förvaltningen, särskilt avseende begreppsstandarder. Som vägledning i detta arbete ansåg utredningen att en form (arkitektur) för att främja interoperabilitet inom den offent- liga förvaltningen borde utvecklas och förvaltas. En öppen webbbaserad katalogtjänst för de gemensamma kravspecifikationerna föreslogs också. Utredningen föreslog dessutom att 2 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte skulle kom- pletteras. Enligt bestämmelsen ska en myndighet i sin verksamhet främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informa- tionsutbyte inom den offentliga förvaltningen. Utredningen föreslog att bestämmelsen bl.a. skulle kompletteras med ett krav att använd- ningen av tekniska specifikationer för elektronisk informationshan- tering som överensstämmer med en nationell eller internationell stan- dard som godkänts av ett erkänt standardiseringsorgan skulle främjas. Kompletteringarna infördes inte i förordningen. 
  
 Digitaliseringsrättsutredningen gjorde flera iakttagelser avseende användning av informationsstandarder i den offentliga förvaltningen.31 Inom ramen för utredningens kartläggningsarbete hade det tydligt framgått att myndigheter har behov av gemensamma informations- standarder och att det efterfrågades standarder för bl.a. digitala for- mat, certifikat, gränssnitt och metadata. I kartläggningsarbetet hade det påtalats att det behövs en samordning av vilka krav på standarder som ska ställas av det offentliga när system utvecklas eller upphand- las. Att det inte funnits någon utpekad aktör som haft ansvar för frågan om gemensamma standarder för informationshanteringen inom den offentliga förvaltningen hade under kartläggningen påpekats vara 
  
 31Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s.  
 92–93. 
  
 53 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 en brist. Utredningen konstaterade vidare att det på föreskriftsnivå behöver finnas en samordning för att få en helhetssyn i relation till det som omfattar hela förvaltningen och det som enbart omfattar ett visst område. Utredningen lämnade inga förslag avseende informa- tionsstandarder men noterade att regeringen vid tidpunkten hade fattat beslut om att inrätta Digg. Vi beskriver Diggs uppdrag i kapitel 6. Där beskrivs också uppdraget att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur. 
  
 3.2.1Förvaltningen har inte styrts genom tydliga krav 
  
 Det har under lång tid i Sverige bedrivits arbete för att utveckla den offentliga förvaltningens digitalisering på ett samordnat sätt. Arbetet har tagit sig olika former. Syftet har formulerats på olika sätt men vår bedömning är att det övergripande syftet har varit dels att förvalt- ningen ska arbeta mer enhetligt för att få en mer sammanhängande förvaltning, dels att förvaltningen ska få stöd i sitt digitaliseringsarbete. Det har bl.a. handlat om att hjälpa förvaltningen att reda ut den kom- plexitet som digitalisering ofta innebär, exempelvis genom att be- skriva hur olika bedömningar kan göras. 
  
 När det gäller styrning av förvaltningen kan vi konstatera att det primärt har rört sig om exempelvis vägledningar och i vissa fall rekom- mendationer. Författningsstyrning genom lagar, förordningar och myn- dighetsföreskrifter har varit begränsad. Detta trots att vissa instanser har haft mandat att meddela myndighetsföreskrifter på området samt att det har lämnats förslag från kommittéer och andra myndigheter om sådan styrning. De mandat (bemyndiganden) som har funnits på plats har varit begränsade till myndigheter under regeringen och har således inte omfattat kommuner och regioner. Som exempel kan nämnas Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet för statliga myndigheter samt säkerhets- åtgärder i informationssystem för statliga myndigheter.32 
  
 Det går inte att ge ett entydigt svar till varför tydligare krav genom författning inte har blivit verklighet. Vi kan emellertid konstatera att digitalisering är ett komplext område som utvecklas snabbt. Det ut- 
  
 32Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet för statliga myndigheter (MSBFS 2020:6) respektive myndigheten för samhällsskydd och bered- skaps föreskrifter om säkerhetsåtgärder för informationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7). 
  
 54 
  
 SOU 2023:96 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 vecklas ständigt ny teknik som den offentliga förvaltningen måste förhålla sig till. Vår uppfattning är att mycket av det stöd som finns att tillgå har varit på en övergripande och beskrivande nivå, även om det finns exempel på mer detaljerat stöd. Mycket har haft formen av ”så här kan ni tänka”, ”beakta det här” eller ”säkerställ detta”. Stödet pekar många gånger på vad som ska göras men sällan hur det ska göras. Det blir i stället upp till varje aktör inom förvaltningen att göra be- dömningen. Vi kan vidare konstatera att tydligare styrning inte har blivit verklighet, trots förslag under särskilt 1990- och  
 00-talet. 
  
 3.3EU:s mål och prioriteringar 
  
 EU har begränsade möjligheter att styra de offentliga förvaltningarna i respektive medlemsstat (se mer i kapitel 5). Det förhindrar emeller- tid inte att unionen formulerar mål och prioriteringar för förvalt- ningarna eller mål som på olika sätt påverkar förvaltningarna. Exem- pelvis omfattar och påverkar EU:s ambitioner avseende den inre marknaden, där den digitala inre marknaden på senare år att fått stort fokus, även medlemsstaternas offentliga förvaltningar. Kommissio- nen konstaterade 2015 i sin strategi för den digitala inre marknaden att transformeringen av den globala ekonomin till en digital ekonomi väcker utmanande politiska frågor för offentliga myndigheter som kräver samordnade  
 EU-insatser.33 
  Regeringen konstaterade i budget- propositionen för 2016 att arbete och erfarenheter från  
 e-förvalt- 
  ningsarbete inom EU kan vara till användning i den svenska för- valtningen.34 2016 presenterade kommissionen en handlingsplan för  
 e-förvaltning 
  för åren  
 2016–2020.35 
  I handlingsplanen presenterade kommission visionen att offentliga förvaltningar och institutioner i Europeiska unionen senast 2020 skulle vara öppna, effektiva och in- kluderande. De skulle tillhandahålla gränslösa, individanpassade, an- vändarvänliga och obrutna digitala offentliga tjänster åt alla med- borgare och företag i EU samt använda innovativa metoder för att utforma och tillhandahålla bättre tjänster som är anpassade till med- borgarnas och företagens behov och önskningar. Slutligen skulle de utnyttja de möjligheter som den nya digitala miljön erbjuder för att underlätta sina kontakter med intressenter och med varandra. Kom- 
  
 33COM(2015) 192 final, s. 3. 
  
 34Prop. 2015/16:1 Utgiftsområde 22 s. 120. 
  
 35COM(2016) 179 final. 
  
 55 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 missionens vision var således kompatibel med de svenska målen och ambitionerna för digitaliseringspolitiken och målen för den offent- liga förvaltningen. 
  
 Nedan redogör vi för mål, ambitioner och initiativ som har till- kommit efter strategin för den digitala marknaden och handlings- planen för  
 e-förvaltning. 
  
 3.3.1Det digitala decenniet 
  
 Det digitala decenniet är parlamentets och rådets policyprogram inom digitaliseringsområdet.36 Programmet innehåller mål för 2030 inom fyra områden: kompetens, digital omställning av näringslivet, säker och hållbar digital infrastruktur och digitalisering av offentlig service. Styrningen av programmet bygger på en samarbetsmekanism där kom- missionen och medlemsstaterna utifrån prognoser tillsammans sätter nationella mål för digitaliseringen. 
  
 Inom området Kompetens är målsättningen att det ska finnas 
  
 20 miljoner  
 it-specialister, 
  där en större andel än i dagsläget ska vara kvinnor. Därutöver ska minst 80 procent av befolkningen ha grund- läggande digitala färdigheter. 
  
 Inom området Digital omställning av näringslivet är målet att 
  
 75 procent av EU:s företag 2030 ska använda molntjänster, AI eller stordata. Över 90 procent av de små och medelstora företagen ska ha åtminstone en grundläggande digitaliseringsnivå. 
  
 Inom området Säker och hållbar digital infrastruktur är målsätt- ningen att det ska finnas snabbt internet för alla, att EU:s andel av världsproduktionen av halvledare ska fördubblas, att det ska finnas 10 000 klimatneutrala och säkra kantnoder och att databehandling ska kunna ske med hjälp av den första datorn med kvantacceleration. 
  
 Inom området Digitalisering av offentlig service är målet för år 2030 att viktig offentlig service ska finnas tillgänglig till 100 procent på nätet, att alla i EU ska ha tillgång till sina patientjournaler på nätet och att 80 procent av alla medborgare i EU ska kunna skaffa ett digitalt id. 
  
 Programmet bygger på kommissionens meddelande Digital kom- pass 2030: den europeiska vägen in i det digitala decenniet.37 I meddelan- 
  
 36Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2022/2481 av den 14 december 2022 om inrät- tande av policyprogrammet för det digitala decenniet 2030. 
  
 37COM(2021) 118 final. 
  
 56 
  
 SOU 2023:96 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 det konstaterar kommissionen bl.a. att Europa måste utnyttja digita- liseringen till att genomföra ett paradigmskifte för hur medborgare, offentliga förvaltningar och demokratiska institutioner interagerar och säkerställa interoperabilitet på alla förvaltningsnivåer och för alla offentliga tjänster.38 
  
 3.3.2Digitala rättigheter och principer 
  
 Europaparlamentet, rådet och kommissionen antog i december 2022 en interinstitutionell förklaring om digitala rättigheter och principer för det digitala decenniet.39 
  
 De digitala rättigheter och principer som beskrivs i förklaringen kompletterar befintliga rättigheter, t.ex. de som är inskrivna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och i lagstiftningen om data- skydd och integritet. Förklaringen ska hjälpa allmänheten att förstå sina digitala rättigheter och vägleda  
 EU-länderna 
  och företagen i arbetet med ny teknik. Syftet är att alla i EU ska få ut så mycket som möjligt av den digitala omställningen. 
  
 Rättigheterna och principerna är följande: 
  
 •Sätta människorna och deras rättigheter i centrum för den digi- tala omställningen: Digital teknik bör skydda människors rättig- heter, stödja demokratin och se till att alla digitala aktörer agerar ansvarsfullt och säkert. EU främjar dessa värden i hela världen. 
  
 •Bidra till solidaritet och inkludering: Tekniken bör föra oss samman, inte skapa klyftor. Alla bör ha tillgång till internet, digi- tala färdigheter, digitala offentliga tjänster och rättvisa arbets- villkor. 
  
 •Säkerställa valfrihet på nätet: Människor bör kunna dra nytta av en rättvis digital miljö, vara skyddade mot olagligt och skadligt innehåll och känna sig trygga när de interagerar med ny och fram- växande teknik såsom artificiell intelligens. 
  
 •Främja delaktighet i det digitala offentliga rummet: Allmän- heten bör kunna delta i det demokratiska livet på alla nivåer och ha kontroll över sina personuppgifter. 
  
 38COM(2021) 118 final, s. 12. 
  
 39Europeisk förklaring om digitala rättigheter och principer för det digitala decenniet (2023/ C 23/01). 
  
 57 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 •Öka människors trygghet, säkerhet och egenmakt: Den digitala miljön bör vara säker och trygg. Alla, såväl barn som gamla, bör känna att de har kontroll och är skyddade. 
  
 •Främja en hållbar digital framtid: Digitala apparater bör bidra till hållbarhet och den gröna omställningen. Människor måste känna till deras miljöpåverkan och energiförbrukning. 
  
 I sin årliga lägesrapport om det digitala decenniet ska kommissionen utvärdera hur de digitala principerna följs. Kommissionen ska också göra en Eurobarometerundersökning varje år för att samla in kvalita- tiva uppgifter och ta reda på invånarnas syn på hur de digitala prin- ciperna tillämpas i de olika medlemsländerna. 
  
 3.3.3En  
 EU-strategi 
  för data och gemensamma europeiska dataområden 
  
 EU:s datastrategi 
  
 En  
 EU-strategi 
  för data är ett policydokument från kommissionen.40 Syftet med datastrategin är att öka användningen av och efterfrågan på data och databaserade produkter och tjänster på den inre markna- den. Målet är att skapa ett gemensamt europeiskt dataområde, som i strategin beskrivs som ett område där både personuppgifter och icke- personuppgifter, inklusive känsliga företagsuppgifter, är säkra och sam- tidigt åtkomliga för företag. 
  
 Den problembild som identifieras som utgångspunkt för data- strategin består i fragmenterad reglering av åtkomst till och använd- ning av data, obalanserat marknadsinflytande med påverkan på kon- kurrensen som följd, bristande datakvalitet och interoperabilitet mellan data inom och mellan sektorer, bristande styrning av dataanvänd- ning, bristande utbud av och efterfrågan på molnbaserad datainfra- struktur och datateknik, ökade möjligheter för enskilda personer att utöva sina rättigheter som inte fullt ut tas tillvara, brist på kompetens inom dataanalys samt utmaningar kopplade till informations- och cybersäkerhet. 
  
 40COM(2020) 66 final. 
  
 58 
  
 SOU 2023:96 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 Europeiska dataområden 
  
 De gemensamma europeiska dataområdena utvecklas ytterligare i ett arbetsdokument från kommissionen.41 Där anges bl.a. följande. In- rättandet av  
 EU-gemensamma, 
  interoperabla dataområden i strate- giska sektorer syftar till att undanröja juridiska och tekniska hinder för datadelning genom att kombinera nödvändiga verktyg, infrastruk- turer och regler. Ett  
 EU-gemensamt 
  dataområde samlar relevant data- infrastrukturer och styrningsramverk för att underlätta datainsamling och datadelning. Exempel på europeiska gemensamma dataområden som identifieras i kommissionens arbetsdokument är bl.a. industri (”Industrial manufacturing data space”), miljö (”Green Deal data space”), hälsa (”Health data space”) och offentlig administration (”Data spaces for public administrations”). 
  
 Det finns en rad olika åtgärder som EU kan vidta för att främja och styra inrättandet av ett dataområde, såsom olika former av finan- siering och införande av lagstiftning som reglerar dataområdet. I dags- läget finns bara ett förslag till sådan reglering. Det träffar hälso- dataområdet i form av ett förslag till förordning om det europeiska hälsodataområdet.42 Förslaget är just nu föremål för förhandling i rådet och i parlamentet. När det gäller övriga dataområden, kan EU- regleringar tillkomma framöver. 
  
 3.4Målen och utvecklingen föranleder behov av interoperabilitet 
  
 Givet de fastställda politiska målen i Sverige och EU samt den tek- niska utvecklingen bedömer vi att den offentliga förvaltningen inte bara behöver fortsätta att utveckla sina verksamheter med hjälp av digitalisering, den behöver också gör det på ett mer effektivt sätt än i dag. Datadelning inom och från den offentliga förvaltningen är en förutsättning för att aktörerna ska kunna utföra sina uppgifter och kommer att spela en central roll för att nå de politiska målen. 
  
 Datadelning är således en förutsättning för att förvaltningen i framtiden ska bli mer innovativ, rättssäker, samverkande och effek- 
  
 41Europeiska kommissionen, Commission Staff Working Document on Common European Data Spaces (SWD[2022] 45 final). 
  
 42Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ett europeiskt hälsodataområde (COM[2022] 197 final). 
  
 59 
  
 En effektivare offentlig förvaltning kräver interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 tiv. Kvalitet, service och tillgänglighet kan höjas genom att data kan delas inom eller med den offentliga förvaltningen (se mer i kapitel 4). Interoperabilitet nämns inte i de svenska politiska målen men är en förutsättning för att målen ska kunna nås. En modern offentlig för- valtning kan t.ex. inte vara samverkande utan att vara interoperabel när den delar data. Att sträva efter interoperabilitet vid datadelning bör därför vara en självklarhet för den offentliga förvaltningen. 
  
 60 
  
 4 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 4.1Inledning 
  
 Den offentliga förvaltningen hanterar och delar dagligen stora mäng- der data. Data spelar en central roll i förvaltningen och är nödvändig för att kunna bedriva den dagliga verksamheten, för att kunna planera verksamheten och för att kunna fatta beslut. Data som behövs kan vara producerad i verksamheten eller hämtas eller lämnas från andra aktörer, inklusive data från enskilda. För vissa myndigheter utgör han- tering av data själva kärnverksamheten, t.ex. för statistikmyndigheterna samt för myndigheter som har stora register som förser samhället med nödvändig information som Skatteverket och Bolagsverket. 
  
 I detta kapitel presenterar vi nyttor med interoperabilitet, utma- ningar och hinder för interoperabilitet och exempel på lösningar för att förbättra interoperabiliteten. 
  
 4.2Nyttor med interoperabilitet och datadelning 
  
 Datadelning leder i sig inte till att nyttor realiseras. Det är först när data som delas också kan användas som nyttor kan realiseras. Den centrala roll som data spelar i den offentliga förvaltningen innebär att tillgång till användbara data är en förutsättning för att förvaltningen ska klara av sitt uppdrag. 
  
 Syftet med att datadelningen inom och med den offentliga för- valtningen ska vara interoperabel är inte nödvändigtvis interoperabi- liteten i sig. Interoperabilitet vid datadelning är i stället en nödvändig förutsättning för att kunna dela data som sedan, kan användas. Den är därför en nödvändig förutsättning för den fortsatta digitaliseringen av offentlig förvaltning, för effektiviteten hos densamma och för att uppnå nätverkseffekter. Vidare är interoperabilitet även en förutsätt- ning för innovation och en hållbar tillväxt. Interoperabilitet kan också 
  
 61 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 bidra till tillit mellan myndigheter och andra aktörer i offentlig för- valtning, bl.a. genom ett koordinerat arbetssätt och koordinerade skyddsnivåer. Interoperabiliteten vid datadelning kan därmed leda till en höjd informationssäkerhet och ett bättre skydd av Sveriges säkerhet. I konsekvensanalysen avseende kommissionens förslag till interoper- abilitetsförordning (interoperabilitetsförordningen) anges att inter- operabiliteten är en nyckelförutsättning för en framgångsrik digita- lisering av offentlig sektor.1 Den slutsatsen är enligt vår bedömning i högsta grad relevant även för svenska, nationella förhållanden. Det finns ett flertal rapporter som betonar värdet av ökad datadelning, även om nyttan med datadelningen är svår att kvantifiera. När det gäller kvantitativa nyttor anser OECD – mot bakgrund av ett antal studier – att ökad datadelning från offentlig förvaltning kan leda till ökade sociala och ekonomiska fördelar, de senare motsvarande 0,1 till 1,5 procent av BNP.2 
  
 Regeringen konstaterar i strategin Data – en underutnyttjad resurs för Sverige – att god tillgång till data är en allt viktigare förutsättning för innovation, hållbar tillväxt, och minskad resursåtgång.3 I samma strategi framförs som mål att statliga myndigheter och statliga före- tag år 2023 ska ha en god förmåga att dela data på ett både öppet och kontrollerat sätt. 
  
 Att uppnå interoperabilitet vid datadelning inom och med offent- lig förvaltning är mer konkret av avgörande betydelse för samhällets förmåga att hantera komplexa samhällsutmaningar som ofta kräver sektorsöverskridande datadelning. En effektiv datadelning mellan myn- digheter och andra aktörer – även mellan olika sektorer eller områden 
  
 –är av avgörande betydelse för att kunna möta nuvarande och kom- mande kriser såsom pandemier, klimathot, gängbrottslighet och i beredskapssituationer. Interoperabilitet för en effektiv datadelning handlar också om att klara samhällets välfärdsuppdrag, som att effek- tivisera och förbättra myndigheters kärnverksamheter och motarbeta bidragsbrottslighet. Det handlar även om att lösa samhällets kompe- tensförsörjning, liksom att effektivisera och förenkla medborgarnas möte med den offentliga förvaltningen, att möjliggöra en kunskaps- baserad förvaltning, samt uppnå regeringens digitaliseringsmål. 
  
 1Europeiska kommissionen, Impact Assessment Report (SWD[2022] 721 final). 
  
 2OECD Digital Economy Outlook 2020, s.  
 138–139. 
  
 3Regeringen, Data – en underutnyttjad resurs för Sverige: En strategi för ökad tillgång av data för bl.a. artificiell intelligens och digital innovation (I2021/02739), 20 oktober 2021, s. 1. 
  
 62 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 En datamängd kan givetvis analyseras enskilt. Genom att kombinera datamängder kan emellertid analysmöjligheterna öka. 
  
 Den offentliga förvaltningen står för en viktig del av produktio- nen av de datamängder som det digitala samhället bygger på.4 Enligt skäl 13 i öppna datadirektivets5 ingress utgör information från den offentliga sektorn eller information som samlas in, framställs, repro- duceras och sprids inom ramen för en offentlig verksamhet eller en tjänst av allmänt intresse, ett betydelsefullt utgångsmaterial för pro- dukter och tjänster med digitalt innehåll. Det framgår vidare att in- formationen kommer att bli en ännu viktigare innehållsresurs genom utvecklingen av avancerad digital teknik såsom artificiell intelligens, distribuerad databasteknik och sakernas internet. 
  
 Det finns således många goda skäl till att data behöver delas. Vi beskriver nedan de mest angelägna samhällsområden som vi har iden- tifierat, där förbättrad interoperabilitet skulle leda till den ökade data- delning som krävs för att förvaltningen ska kunna möta nutida och framtida samhällsutmaningar på ett effektivt sätt. 
  
 4.2.1Förmåga att möta kommande kriser 
  
 Framtida kriser kan inte förutses. Men det kan förutses att data be- hövs när kriser uppstår. Genom standardiserade sätt för att utbyta data kan den offentliga förvaltningen enkelt och snabbt dela data när behov uppstår. Att datadelningen är standardiserad är således en för- utsättning för att hantera plötsligt uppkomna kriser som exempelvis krig, skogsbränder och pandemier. 
  
 Det betyder i sin tur att interoperabilitet är nödvändigt för att kunna agera tillsammans i ett krisläge.6 Ett tydligt exempel på detta finns inom totalförsvaret. Totalförsvaret är indelat i militär verksam- het (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar) som bedrivs av bl.a. statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilliga försvarsorganisationer.7 Det är således många myndigheter och andra aktörer som behöver arbeta tillsammans. Inom ramen för totalförsvaret används en mängd olika system som måste kunna kom- 
  
 4Dir. 2022:118, s. 4. 
  
 5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. 
  
 6Prop. 2020/21:30 s. 76. 
  
 7 
 https://www.fhs.se/utbildning/vara-amnen-och-omraden/totalforsvar.html 
  
 (hämtad  
 2023-10-04). 
  
 63 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 municera med och förstå varandra. Systemen måste kunna dela stora mängder data, även i realtid. Det kan också uppstå behov inom total- försvaret att snabbt kunna ta del av nya kategorier data för att kunna agera effektivt i ett krisläge.8 
  
 Behov av nya datadelningar kan uppstå snabbt i en krissituation. Som ett nyligt exempel ska nämnas  
 covid-19-pandemin. 
  Corona- kommissionen pekade i sina betänkanden på betydelsen av data med hög kvalitet. Kommissionen pekade också på att detaljerade uppgif- ter med kort eftersläpning, t.ex. om hälsoläget eller det ekonomiska läget i olika delar av samhället, är en nödvändig förutsättning för att övervaka en kris medan den pågår samt för att kunna besluta om ända- målsenliga åtgärder i krishanteringen, dvs. att ”fatta rätt beslut vid rätt tillfälle”.9 Enligt uppgift kunde det under pandemin krävas dag- liga telefonsamtal till varje region, och ibland till varje sjukhus i en region, för att få aktuella siffror över hur många patienter som var inlagda och hade konstaterad covid totalt i landet. Det kan jämföras med Norge, där dessa uppgifter delades via API. 
  
 Att data är en förutsättning för att klara framtida pandemier har uttryckts också av Folkhälsomyndigheten. Folkhälsomyndigheten beskriver att bättre tillgänglighet till korrekta hälsodata krävs för att styra åtgärder rätt, och att samverkan kring hälsodata behöver inten- sifieras: datainhämtning behöver bli snabbare, vara automatiserad och mer detaljerad. Därutöver har data som samlats in om hanter- ingen av pandemin kunnat visa vilka effekter som åtgärder som vid- togs hade på bl.a. elever i grundskolor, och bostadsområden med hög befolkningstäthet.10 Vår uppfattning är att snabb tillgång till data från olika källor och sektorer som kan sambearbetas är en förutsättning för att kunna hantera framtida pandemier och läsa av tidigare kriser. 
  
 Ett tydligt behov av sektorsöverskridande interoperabilitet upp- stod vid  
 covid-19-krisen 
  när Statens Veterinärmedicinska anstalt (SVA) fick i tillfälligt uppdrag av regeringen att använda sina analysmetoder för att bistå i arbetet diagnostik av  
 covid-19-viruset 
  inom ramen för pandemibekämpningen. När SVA skulle dela resultatet av sina ana- lyser med regionerna fanns det inga inarbetade sätt att dela data med 
  
 8Begreppet interoperabilitet har en mer omfattande innebörd för totalförsvaret än den defini- tion som vi använder. Inom totalförsvaret innefattas t.ex. förmågan att kunna öva och agera till- sammans i skarpt läge med även metodmässig och teknisk interoperabilitet. Prop. 2020/21:30 s. 109. 
  
 9Sverige under pandemin (SOU 2022:10), s. 679 och 680. 
  
 10Folkhälsomyndighetens generaldirektör Austin, Så måste Sverige rusta inför nästa pandemi, DN Debatt, 13 maj 2023. 
  
 64 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 humansjukvården på, och de olika regionerna använde sig av olika system som krävde särskilda anpassningar för att kunna dela data som behövde delas, samtidigt som det var brådskande.11 Det ledde till att det tog längre tid att genomföra uppdraget och det kan antas att kost- naderna för datadelning hade blivit lägre om det inte hade krävts sär- skilda anpassningar för olika slags system. 
  
 När en stor kris uppstår behöver många åtgärder vidtas snabbt.  
 Covid-19-pandemin 
  och de stora skogsbränderna under senare år är tydliga exempel på sådana kriser. Sådana skogsbränder kräver att många människor snabbt evakueras, i vissa fall till andra kommuner eller regioner än där de är bosatta. Invånarna behöver både sjukvård, mat- leveranser och stöd i form av pengar. För att kunna hantera sådana kriser på bästa sätt behöver myndigheterna ha tillgång till informa- tion om personerna, om var de befinner sig och om vägar, bebyggelse, skog och områdets geografi, vilket i dagsläget inte fungerar tillräck- ligt bra.12 För att krishanteringen ska fungera bättre krävs att myn- digheterna snabbt och säkert kan utbyta de data som behövs för att kunna hantera krisen. Myndigheternas  
 it-system 
  måste kunna utbyta data. Enkel och interoperabel tillgång till den data som behövs sak- nas emellertid i dag. Enligt vår bedömning försämrar detta Sveriges beredskap vid allvarliga kriser. 
  
 MSB konstaterar i en rapport om brandsommaren 2018 att be- kämpning av skogsbränder kräver situationsmedvetenhet vilket i sin tur förutsätter bl.a. geodata av hög kvalitet. Skogsbrukets ”skogs- kartor” är enligt MSB oundgängliga eftersom de ger både topografisk information och information om bränslesituationen i grova drag med ett färskt ortofoto13 som bakgrund. Myndigheten menade sam- tidigt att det när rapporten skrevs inte fanns någon mekanism för att snabbt ge räddningstjänsterna tillgång till dessa kartor.14 Brist på till- gång till kartor var även ett problem under skogsbränderna i Värm- land 2014. Ett problemområde för polisen var bristen på heltäckande kartor.15 
  
 11Enligt underlag till utredningen från SVA. 
  
 12Åke Crawford m.fl., Här är den svaga punkten för Sveriges beredskap, DN Debatt, 11 april 2023. 
  
 13Skalriktiga flygbilder. 
  
 14Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Brandsommaren 2018 – Vad hände, och varför? s.  
 146–147. 
  
 15Crismart, Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogsbranden i Väst- manland 2014, s. 89. 
  
 65 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 Ytterligare ett exempel på brister vid datadelning uppstod under utbrottet av svinpest bland vildsvin under hösten 2023. Vid utbrottet fanns inte några inarbetade tekniska kanaler för rapportering mellan de involverade aktörerna som deltog i bekämpningen. I det tidiga skedet skedde kommunikationen enbart skriftligt via  
 e-post 
  eller muntligt via telefon. För att kunna dela data främst med Jordbruks- verket, Länsstyrelsen och jägarna skapade SVA helt nya system. För att utveckla system behövde myndigheten själv utveckla system för hur informationen skulle samlas in och sammanställas för att användas i vidare rapporter och lägesbilder. Slutresultatet upplevs som väldigt bra, men bygger på att system för insamlande, sammanställning och delning eller överföring har utvecklats under pågående händelse.16 
  
 4.2.2Förmåga att hantera komplexa, sektorsövergripande samhällsutmaningar 
  
 Sverige står inför en rad komplexa samhällsutmaningar som kräver sektorsövergripande datadelning, som exempelvis brottslighet, klimat- förändringar och förändringar på arbetsmarknaden. Förmågan att dela data behöver därvid ses ur ett bredare perspektiv än bara förmågan att kunna dela data inom sektorer. Data behöver kunna delas mellan aktörer inom offentlig förvaltning oaktat vilken sektor en aktör till- hör. Det är därför viktigt att standardisering av datadelning sker på nationell nivå där den måste vara gemensam. 
  
 Datadelning har stor betydelse för att förbättra möjligheterna till brottsbekämpning och brottsförebyggande arbete. Analyser av data kan exempelvis bidra till att bedöma risker i syfte att sätta in insatser eller vidta åtgärder där de gör mest nytta. Ökad tillgång till data kan även bidra till att misstänkta brott upptäcks17 samt förbättra förut- sättningarna för att utreda brott. Det finns emellertid hinder mot ett effektivt informationsutbyte på detta område. 
  
 I delbetänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37) redovisas bl.a. flera statliga myndigheters och kommuners upplevelser avseende möjligheter att motverka felaktiga utbetalningar. Sammanfattningsvis menar många myndigheter att ett ökat informationsutbyte skulle effektivisera arbetet. Det konstateras 
  
 16Enligt underlag till utredningen från SVA. 
  
 17Se t.ex. skälen för inrättandet av Utbetalningsmyndigheten (prop. 2022/23:34). 
  
 66 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 också att det kan vara tillåtet för en beslutande myndighet att via direkt- åtkomst inhämta vissa uppgifter från en annan myndighet, men att det ibland saknas  
 it-stöd 
  som möjliggör en sådan överföring.18 I vissa fall finns dessutom rättsliga hinder mot informationsutbyte, exempel- vis på grund av sekretess eller dataskyddsbestämmelser. 
  
 I en rapport om informationsutbyte mellan myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor angående utbetalningar från välfärds- systemen, anges att det på flera håll finns ytterligare behov av tekniska lösningar som möjliggör elektroniskt utbyte av uppgifter i större ut- sträckning än vad som sker i dag.19 Det anges också att avsaknad av digitala lösningar mellan vissa av de berörda aktörerna innebär att upp- gifter inte delas trots att det är förenligt med gällande rätt. Vidare kon- stateras att det fortfarande finns hinder som beror på myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas digitala infrastrukturer.20 
  
 Ett exempel från ett annat område – väderdata – belyser hur kom- binerandet av olika datamängder kan öka nyttan av datadelning. Data om väder kan användas inom olika sektorer och för olika ändamål, som sjöfart och jordbruk, där data kan användas för bl.a. planering. När det går att kombinera väderdata med jordbruksdata, möjliggörs dock även analyser av hur vädret påverkar skörden och när det är bäst att så och skörda. Rymdstyrelsen menar att data som avser jordbruk även kan användas för att analysera förändringar på kalfjället eller i öppet hav.21 
  
 Ett annat exempel på nyttan med att kombinera data från olika sektorer rör s.k. livslångt lärande.22 Sju statliga myndigheter23 som tillsammans arbetat med ett regeringsuppdrag om livslångt lärande, har konstaterat att digitaliseringen ger stora möjligheter att skapa skräd- darsydda tjänster för matchning, utbildning, vägledning och progno- ser.24 När tjänster byggs utifrån ett livslångt  
 lärande-perspektiv 
  kan 
  
 18Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37), s. 320. 
  
 19Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13), s.  
 173–174. 
  
 20Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13), s.  
 173–174. 
  
 21Swedish Space Data Lab, Nationellt rymddatalabb – för planetens bästa, s. 2. 
  
 22Begreppet livslångt lärande används för att beskriva individers möjligheter att upprätthålla och utveckla de kunskaper och färdigheter som behövs under hela arbetslivet, särskilt mot bak- grund av en föränderlig arbetsmarknad som präglas av strukturomvandling och teknisk utveck- ling. Se Riksrevisionens rapport Det livslånga lärandet inom högre utbildning (RIR 2016:15). 
  
 23Arbetsförmedlingen, Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket, Statistiska centralbyrån, Universitets- och högskolerådet, Verket för innovations- system (Vinnova). 
  
 24Arbetsförmedlingen, Uppdrag att utveckla en sammanhållen datainfrastruktur för kompetens- försörjning och livslångt lärande, s. 18. 
  
 67 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 data behövas från många olika myndigheter och organisationer. En tjänst för enskilda personer kan t.ex. behöva hämta data från skolor och andra utbildningsinstitut samt från personens arbetsgivare. De sju myndigheterna har emellertid även konstaterat att de flesta tjänster i dag byggs i egna, separata system med egna data, eget språk och låsta tekniska strukturer vilket leder till att utvecklingen sker i stup- rör där allt från utbud till kompetensdata hamnar i informationssilos och inte delas.25 Bättre förutsättningar för datadelning skulle kunna bidra till att stärka individers ställning på arbetsmarknaden, sam- tidigt som privat och offentlig sektors kompetensbehov tillgodoses.26 Annorlunda uttryckt försvåras sannolikt regeringens och myndig- heternas insatser för att få ner arbetslösheten av bristande interoper- abilitet inom området. 
  
 Aktuella data av god kvalitet behövs även för ett effektivt och ändamålsenligt arbete med klimatomställning. Klimatkommunerna27 har t.ex. uppmanat regeringen och dess myndigheter att göra en ordent- lig satsning för att se till att kommunerna via Sveriges Dataportal, dataportal.se får tillgång till tillförlitlig, aktuell och heltäckande energi- och klimatstatistik att använda i sitt omställningsarbete.28 
  
 Den statliga myndigheten Tillväxtanalys har konstaterat att till- gång till data och standardiserade metoder även är avgörande för att finansmarknadens aktörer ska kunna utvärdera portföljens29 klimat- exponering och mäta hur de investerande företagen arbetar med sina hållbarhetsmål.30 
  
 4.2.3Effektivisera och förenkla medborgares möte med den offentliga förvaltningen 
  
 Ett viktigt skäl för ökad datadelning är att medborgarnas förvänt- ningar på den offentliga förvaltningen ökar och att delning av data krävs för att förvaltningen ska kunna svara upp mot dessa förvänt- 
  
 25Arbetsförmedlingen, Uppdrag att utveckla en sammanhållen datainfrastruktur för kompetens- försörjning och livslångt lärande, s. 18. 
  
 26Se bl.a. regeringsuppdrag att utveckla en sammanhållen datainfrastruktur för kompetens- försörjning och livslångt lärande, N2021/01915. 
  
 27En förening för kommuner och regioner som jobbar aktivt med lokalt klimatarbete,  
 https://klimatkommunerna.se/om-oss/ 
  (hämtad  
 2023-09-14). 
  
 28 
 https://www.aktuellhallbarhet.se/alla-nyheter/debatt/brist-pa-klimatdata-forsvarar- 
  
 kommunernas-klimatarbete--har-ar-vara-forslag/ 
  (hämtad  
 2023-09-12). 
  
 29Med portfölj avses här samlade tillgångar av t.ex. aktier och andra värdepapper. 
  
 30Tillväxtanalys, Näringslivets klimatomställning (PM 2022:10), s. 92. 
  
 68 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 ningar. Som exempel utvecklar och tillhandahåller offentlig förvalt- ning  
 e-tjänster 
  som medborgare kan använda, på webbplatser eller i applikationer. Inte sällan förbättras användarupplevelsen av sådana tjänster om data som används i tjänsten kan hämtas från olika aktö- rer, så att den enskilde inte själv behöver fylla i uppgifter. Därtill bör enskilda som tillhandahåller data till den offentliga förvaltningen kunna göra detta på ett enkelt och standardiserat vis. En annan förväntan på den offentliga förvaltningen är att samma data inte ska behöva läm- nas flera gånger av en enskild, som beskrivs i avsnittet ovan om minskat uppgiftslämnande. 
  
 Vår utredning tar inte sikte på tillhandahållande av  
 e-tjänster 
  och liknande till enskilda. Vi menar emellertid att interoperabitet vid data- delning är en förutsättning för att den offentliga förvaltningen på sikt ska kunna tillhandahålla sådana tjänster som förenklar medborgares kontakt med dem. 
  
 Genom ökad interoperabilitet vid datadelning kan existerande tjäns- ter förbättras och nya tjänster utvecklas som kan underlätta med- borgarnas vardag, särskilt ur ett livshändelseperspektiv. Olika hän- delser i livet kan aktualisera att data från olika myndigheter i olika sektorer inom förvaltningen måste användas. Om dessa kan dela data mellan sig finns möjligheter att underlätta för medborgaren som inte själv behöver överlämna uppgifter till respektive myndighet. 
  
 Om det exempelvis fanns en tjänst för medborgaren att kommu- nicera med hela förvaltningen skulle vardagen förenklas. En tjänst som gjorde det möjligt för medborgaren att samlat ta emot informa- tion från hela den offentliga förvaltningen, t.ex. tider för vårdbesök, recept för läkemedel och olika beslut eller intyg, skulle ge medbor- garen en samlad bild över kontakterna med förvaltningen och spara tid. En förutsättning för en sådan tjänst är dock att data som visas i tjänsten kan delas på ett interoperabelt sätt till tjänsten, och att data är strukturerad på ett sådant sätt att den enkelt kan visas och användas i applikationen. 
  
 Det finns goda exempel på den här typen av medborgartjänster i andra länder. Ett exempel är appen Diia i Ukraina (som vi beskriver närmare i kapitel 8). Över 70 offentliga tjänster är tillgängliga genom appen och medborgarna får tillgång till bl.a. digitala handlingar så- som  
 id-kort 
  och körkort.31 I Norge finns Norge.no och Altinn (se kapitel 8). I Sverige finns Verksamt, som samlar kommunikationen 
  
 31https://diia.gov.ua/ (hämtad  
 2023-12-04). 
  
 69 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 mellan företag och myndigheter. Ett annat svenskt exempel är tjäns- ten minPension som samlar information från staten och pensions- bolagen om enskilda medborgarens pension och visar den samlat.32 Ytterligare exempel, som visserligen inte omfattar den offentliga för- valtningen men som illustrerar vad som är möjligt, är att bankkunder i en bankapp också kan se sina konton hos andra banker. 
  
 Inom Ena, den digitala infrastruktur som har etablerats under led- ning av Myndigheten för digital förvaltning (Digg), finns byggblock som förbättrar förutsättningarna för förvaltningen att samlat kom- municera med medborgarna, exempelvis byggblocket  
 API-hantering 
  och byggblocket Mina ärenden. Mina ärenden är ett sätt att standar- disera hur ärendeåterkoppling kan fungera och syftar till att förbättra det digitala mötet med det offentliga för privatpersoner och företag.33 Sedan tidigare finns också den väletablerade tjänsten Pratt medde- landen (Digital post) som tillhandahålls av Digg, som gör det möjligt för myndigheter att skicka digital post till medborgares digitala brev- lådor. Mina meddelanden hanterar i dagsläget enbart envägskommu- nikation från myndigheter. 
  
 En samlad tjänst eller en app för medborgare kan, utöver att visa information från förvaltningen, också underlätta kontakter som initie- ras av medborgare. Som exempel kan nämnas när en skolelev blir sjuk och inte kan gå till skolan. Vårdnadshavaren behöver meddela detta till skolan och Försäkringskassan, för det fall hen behöver vårda bar- nen samt ansöka om tillfällig föräldrapenning. Det kan också krävas kontakter med hälso- och sjukvården. Det handlar om att lämna samma uppgift till flera myndigheter eller andra aktörer inom skilda sektorer eller områden. I en sådan situation, för att omhänderta be- hovet hos vårdnadshavaren och skoleleven, måste det finnas inter- operabilitet över sektorer, eftersom databehovet i en sådan app eller tjänst inte är begränsat till enbart en sektor. 
  
 Förvaltningsgemensam interoperabilitet skulle även förbättra möj- ligheterna till ökad automatisering, där en samlad tjänst för med- borgare kan vara navet utifrån medborgarens perspektiv. Om olika myndigheters system (eller tjänster) kommunicerar med varandra så behöver medborgaren bara använda en tjänst eller app. I exemplet med den sjuka skoleleven skulle det räcka med att vårdnadshavaren 
  
 32Verksamheten drivs och finansieras till hälften av staten, till hälften av pensionsbolagen,  
 https://www.minpension.se/om-minpension 
  (hämtad  
 2023-09-06). 
  
 33https://www.skatteverket.se/omoss/samverkan/offentligaaktorer/minaarenden.4.339cd9fe 17d1714c07787cb.html (hämtad  
 2023-09-06). 
  
 70 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 genom tjänsten meddelar att eleven är sjuk. Elevens skola får infor- mation och vårdnadshavaren får frågan om hen också vill ansöka om tillfällig föräldrapenning samt boka tid för vårdbesök. Om de in- blandade myndigheterna behöver kompletterande uppgifter som en annan myndighet har kan de dela uppgifterna mellan sig. I vissa fall kan datadelningen vara förenad med ett samtycke från vårdnadshava- ren som den lämnar genom den samlade tjänsten. 
  
 För att vara praktiskt möjlig att utveckla och vara hanterbar krävs interoperabilitet mellan framför allt myndigheter men även vissa privata aktörer. Myndigheterna måste t.ex. utgå från samma tekniska och semantiska specifikationer. Det kan i teorin vara möjligt att bygga en sådan tjänst utifrån dagens förutsättningar men eftersom tekni- Stone och semantiken skiljer sig åt inom förvaltningen skulle det krävas omfattande utvecklingsinsatser. Tjänsten skulle behöva hantera ett brett spektrum av tekniska förutsättningar, och en stor mängd be- grepp skulle behöva beskrivas eller definieras. Behovet av sådana åt- gärder minskar betydligt om förvaltningen utgår från förvaltnings- gemensamma specifikationer. 
  
 De rättsliga förutsättningarna för en samlad tjänst för medbor- gare behöver självfallet utredas vidare. Det kan emellertid konsta- teras att det inom den offentliga förvaltningen redan i dag finns s.k. egna utrymmen34 där myndigheter erbjuder olika typer av tjänster för medborgare. Det finns således inom förvaltningen redan erfaren- het av att även ur ett rättsligt perspektiv utveckla tjänster utifrån an- vändarens behov. Det rör sig i dag dock om olika tjänster som kräver separat inloggning och åtkomst. 
  
 4.2.4Effektivisera kärnverksamheterna i offentlig förvaltning 
  
 Den offentliga förvaltningen behöver dela data för att utföra sina upp- gifter inom kärnverksamheterna. Det handlar bl.a. om att dela data inom ramen för ärendehandläggning och vid samverkan. Genom att standardisera hur data utbyts förenklas arbetet inom kärnverksam- heterna och mindre fokus behöver läggas på kostsamma processer att etablera nya metoder för datadelning eller på manuell hantering av data. Kostnadsbesparingar kan bl.a. bestå i att manuell överföring 
  
 34Eget utrymme kan beskrivas som ett skyddat förvar som tillhandahålls elektroniskt endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för användarens räkning. 
  
 71 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 av uppgifter eller manuell insamling av uppgifter som redan finns i olika system inte längre behövs och genom automatisering av data- delning kan man undvika de kostnader som manuell hantering medför. 
  
 Handläggningen av ekonomiskt bistånd är ofta helt beroende av att kommunen kan få uppgifter från olika myndigheter såsom För- säkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket. I dagsläget för- svåras handläggningen både av sekretessbestämmelser och svårigheten att få del av uppgifter på ett enkelt sätt.35 Många kommuner har i dag ingen särskild automatiserad eller organiserad kontroll med inrikt- ning på att hitta felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott.36 
  
 I dag baseras den officiella statistiken på skolområdet helt på manuell datainsamling, där myndigheter och andra aktörer skickar in efterfrågade uppgifter till Statistiska centralbyrån (SCB) som filer. Filerna är uttagna från aktörernas datasystem eller manuellt ifyllda. Uppgifterna i sig håller en hög kvalitet enligt SCB men uppgiftsläm- narbördan är betungande. SCB arbetar med att utreda förutsättningarna för att hämta in sådana uppgifter direkt från de skoladministrativa systemen i syfte att minska uppgiftslämnarbördan.37 
  
 Inom ramen för att förbättra kärnverksamheterna inom offentlig förvaltning ska också nämnas förmågan till ökad insyn, minskat upp- giftslämnande och automatisering samt användning av ny teknik. 
  
 Ökad insyn 
  
 Ökad tillgång till data ökar förutsättningarna för insyn i den offent- liga förvaltningens verksamheter. Data är information som kan visa hur myndigheter agerar. Det kan bl.a. visa vilka beslut som fattas och på vilka grunder i olika delar av landet, eller hur förvaltningen an- vänder sina medel. I Sverige omfattas den offentliga förvaltningen sedan länge av handlingsoffentligheten vilket bidrar till medborgarnas möjligheter till insyn. Genom att öka informationsspridningen med hjälp av datadelning, det vill säga att information tillgängliggörs i digitala format, kan transparensen och möjligheterna att analysera 
  
 35Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott Administrativt sanktionssystem och effektivare han- tering av misstänkta brott (SOU 2022:37), s. 226. 
  
 36Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott Administrativt sanktionssystem och effektivare han- tering av misstänkta brott (SOU 2022:37), s. 224. 
  
 37Enligt underlag från SCB. Se även regeringsbeslut, Utbildningsdepartementet, Ändring av regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende anslag 4:4 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning,  
 2923-05-04, 
  U2023/01545. 
  
 72 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 hur förvaltningen utför sitt uppdrag öka ytterligare. Genom bättre insyn för bl.a. media kan förtroendet hos allmänheten öka och behov av förbättringar i myndigheternas arbete identifieras. 
  
 Minskat uppgiftslämnande och hämta från bästa källan 
  
 Genom att hämta data direkt från den bästa källan sparas både tid och resurser. Det innebär att den bästa källan måste kunna dela data under sådana förutsättningar att hela förvaltningen kan ta del av den när den behövs. Förbättrade möjligheter att hämta data från bästa källan är viktigt för att kunna effektivisera förvaltningens arbete och ge enskilda bättre service. Enskilda myndigheter behöver då inte bygga upp eller förvalta egna databaser över sådan data som de enkelt kan hämta direkt från andra. 
  
 Ökad datadelning mellan myndigheter inom förvaltningen kan även realisera principen om att en uppgift endast ska behöva lämnas en gång (”once only principle”).38 På så sätt kan behovet av att med- borgare, företag – och i vissa fall andra myndigheter – behöver lämna samma uppgift flera gånger minska. Om en viss uppgift, om t.ex. ett företag, en gång har lämnats till en myndighet inom förvaltningen ska uppgiften enligt denna princip inte behöva lämnas till den offent- liga förvaltningen igen. De myndigheter som behöver uppgiften häm- tar den i stället från källan, vilket också leder till att data av hög kva- litet används. Principen kommer exempelvis till uttryck i förordningen (2018:1264) om digitalt inhämtande av uppgifter från företag, där det föreskrivs att de statliga myndigheter som omfattas så långt det är möjligt ska använda sådana uppgifter om företag som finns till- gängliga inom statsförvaltningen så att företag inte behöver lämna samma uppgifter flera gånger.39 En rekommendation i det svenska ram- verket för digital samverkan är att privatpersoner och företag, så långt som möjligt, enbart ska behöva lämna en uppgift en gång till myn- digheter.40 
  
 I regeringsuppdraget om Säker och effektiv tillgång till grunddata identifierade myndigheterna i uppdraget att det förekommer att myn- 
  
 38The Once only principle framgår också av Tallindeklarationen som Sverige har anslutit sig till, se Tallindeklarationen om  
 e-förvaltning 
  av den 6 oktober 2017 på  
 www.eu2017.ee/news/insights/tallinn-declaration-egovernment-ministerial-meeting- 
  
 duringestonian-presidency. 
  
 394 § förordning om digitalt inhämtande av uppgifter från företag. 
  
 40Myndigheten för digital förvaltning, Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3, s. 31. 
  
 73 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 digheter som behöver hämta uppgifter från en annan myndighet inte sällan köper data via marknadstjänster i stället för att hämta direkt från den myndighet som tillhandahåller data. Sådana parallella struk- turer driver kostnader i olika former och riskerar sämre kvalitet på data, än om det skulle hämtas från källan.41 
  
 När det handlar om att dela uppgifter mellan myndigheter måste dock sekretessregelverket och reglerna om skydd för personuppgif- ter beaktas. Sekretess gäller som huvudregel mellan myndigheter men det finns ett stort antal uppgiftsskyldigheter och sekretessbrytande bestämmelser.42 
  
 Automatisering och användning av ny teknik 
  
 Myndigheter kan med stöd av förvaltningslagen (2017:900)43 respek- tive kommunallagen (2017:725)44 fatta vissa beslut automatiserat. Automatiserat beslutsfattande kan beskrivas som när en hel ärende- process har automatiserats, så att beslut kan fattas av ett  
 it-system 
  utan att en handläggare tittar på ärendet.45 Automatiserat besluts- fattande kan bidra till bl.a. effektivisering och kostnadsbesparingar. En förutsättning för att kunna fatta beslut automatiserat är emeller- tid att myndigheten har tillgång till relevanta data och data av hög kvalitet samt ändamålsenliga system. Kraven på handläggningen av ett ärende är således inte lägre ställda vid automatiserat beslutsfat- tande än vid manuellt beslutsfattande. Om tillgången till data inom den offentliga förvaltningen ökar kan fler ärenden än i dag bli före- mål för automatiserat beslutsfattande. Artificiell intelligens (AI) kan bl.a. användas för att sortera stora mängder information och göra ana- lyser. Välfungerande och säkra  
 AI-modeller 
  kräver stora mängder data av hög kvalitet för att kunna tränas, något ökad tillgång till data genom datadelning kan bidra till. Ökad delning av data som håller hög kvalitet kan således leda till mer ändamålsenliga  
 AI-modeller 
  som i sin 
  
 41Bolagsverket, Myndigheten för Digital förvaltning, Lantmäteriet, Skatteverket, Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF, s. 18. 
  
 428 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). För uppgiftsskyldigheter se t.ex. 
  
 2och 3 §§ förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten att lämna uppgifter till andra myndigheter. 
  
 4328 § förvaltningslagen. 
  
 446 kap. 37 § kommunallagen. 
  
 45Riksrevisionen, Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister (RIR 2020:22), s. 22. 
  
 74 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 tur kan stödja förvaltningen i att bli mer effektiv och mer träffsäker i sina analyser och bedömningar. 
  
 Det är sannolikt att AI kommer att kunna användas alltmer inom offentlig förvaltning. Som ett exempel på att regeringen vill se ökad användning av AI i den offentliga förvaltningen kan nämnas att Digg tillsammans med flera andra myndigheter har haft ett regeringsupp- drag om att främja offentlig förvaltnings förmåga att använda artifi- ciell intelligens.46 Myndigheterna konstaterade att vikten av god data- kvalitet och tillgång till data är en förutsättning för att lyckas med  
 AI-initiativ.47 
  Digg,  
 E-hälsomyndigheten 
  och Socialstyrelsen fick under hösten 2023 ett regeringsuppdrag att genomföra kompetenshöjande insatser till kommuner för AI i socialtjänsten.48 
  
 Inom EU pågår för närvarande förhandlingar om den kommande  
 AI-förordningen 
  som reglerar bl.a. hur AI får användas. Förordningen kommer att omfatta även den offentliga förvaltningens användning av AI.49 
  
 4.2.5Möjliggöra kunskapsbaserad förvaltning 
  
 Att dela data handlar i strikt mening om att dela information och kunskap. En myndighet som ska fatta ett beslut bör basera beslutet på aktuella data av hög kvalitet. Data kan emellertid vara inaktuell på grund av att det tar lång tid att samla in den. Ett exempel på detta är statistik avseende utsläpp och upptag av växthusgaser. Sådan statistik publiceras av Naturvårdsverket i november eller december året efter det sista året i referensperioden, vilket innebär att framställnings- tiden är omkring elva månader.50 När den nationella utsläppsstatisti- Stone nått fram till andra kvartalet 2022, har siffrorna för år 2020 just kommit från kommunerna till Naturvårdsverket.51 Eftersläpningen kan försena viktiga analyser och snabba insatser inom området. Den primära orsaken till eftersläpningen är enligt uppgift till utredningen 
  
 46Uppdrag att främja offentlig förvaltnings förmåga att använda artificiell intelligens, I2021/01825. 
  
 47Delrapport i regeringsuppdraget I2019/01416/DF || I2019/01020/DF (delvis). 
  
 48Uppdrag att stödja kommunernas användning av artificiell intelligens inom socialtjänsten, Diarienummer: Fi2023/02301. 
  
 49Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om harmoniserade regler för artificiell intelligens (rättsakter om artificiell intelligens) och om ändring av vissa unionslagstiftningsakter (COM[2021] 206 final). 
  
 50Naturvårdsverket, Kvalitetsdeklaration Utsläpp och upptag av växthusgaser, 29 november 2022, s. 18. 
  
 51 
 https://www.aktuellhallbarhet.se/alla-nyheter/debatt/med-battre-klimatdata-kan-vi- 
  
 accelerera-klimatomstallningen/ 
  (hämtad  
 2023-09-12). 
  
 75 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 att data som rapporteras inte är strukturerad och kräver mycket manu- ellt efterarbete. 
  
 Att data behöver vara aktuell och av hög kvalitet för att kunna användas framhölls också av de myndigheter som deltog i regerings- uppdraget Säker och effektiv tillgång till grunddata.52 
  
 4.2.6Möjliggöra ökat vidareutnyttjande av data från den offentliga förvaltningen 
  
 EU:s reglering om vidareutnyttjande av data från den offentliga sek- torn i öppna  
 data-direktivet53 
  och dataförvaltningsförordningen54 syftar till att främja vidareanvändningen av data. Härmed menas användan- det av data för andra ändamål än dem för vilka data ursprungligen togs fram. Den bärande tanken med  
 EU-regleringarna 
  är att data som produceras inom offentlig sektor ska komma till nytta även utan- för den offentliga sektorn. Data kan då användas för nya produkter och tjänster samt för innovation och utveckling av AI. För detta syfte behöver den data som tillgängliggörs för vidareutnyttjande vara inter- operabel. Dataförvaltningsförordningen är direkt tillämplig så som lag i Sverige och öppna  
 data-direktivet 
  har implementerats i svensk rätt genom lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen). 
  
 4.2.7Möjliggöra regeringens uppsatta mål med digitaliseringen 
  
 Sverige har sedan lång tid tillbaka haft som ambition att vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.55 Regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är en enklare var- dag för medborgare, en öppnare förvaltning som stöder innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.56 
  
 52Bolagsverket, Myndigheten för Digital förvaltning, Lantmäteriet, Skatteverket, Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF. 
  
 53Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning). 
  
 54Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/868 av den 30 maj 2022 om europeisk dataförvaltning och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 (dataförvaltningsakten). 
  
 55Prop. 2011/12:1, Utgiftsområde 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. 
  
 56 
 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/digitaliseringspolitik/mal-for- 
  digitaliseringspolitik/ (hämtad  
 2023-11-28). 
  
 76 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Därtill finns det förvaltningspolitiska målet och EU:s ambitioner (se kapitel 3). Bakom dessa mål och ambitioner ligger datadelningens möj- ligheter att bidra till lösningar på vår tids stora samhällsutmaningar och ödesfrågor inom klimat, brottsbekämpning, säkerhet, demokrati- utveckling samt transparens i förvaltningen. 
  
 Datadelning inom och med den offentliga förvaltningen spelar en central roll i att leva upp till målen för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. Utredningens bedömning är att målen med digitali- seringen för offentlig förvaltning inte kan nås utan bättre förutsätt- ningar än i dag för interoperabilitet vid datadelning. Utan en tillräck- ligt hög grad av interoperabilitet kommer det inte vara möjligt att realisera datadelningens nyttor. I konsekvensanalysen till kommis- sionens förslag till interoperabilitetsförordning anges att interoper- abiliteten är en nyckelförutsättning för en framgångsrik digitalisering av offentlig sektor.57 Det gäller enligt vår uppfattning även för svenska, nationella förhållanden. 
  
 4.3Utmaningar och hinder för interoperabilitet 
  
 Det finns ett flertal utmaningar kopplade till interoperabilitet som hindrar eller försvårar effektiv datadelning. Vi kan dock till att börja med konstatera att det är svårt att kvantifiera graden av interoper- abilitet. Även om offentlig förvaltning redan i dag delar stora mäng- der data så finns det många olika typer av interoperabilitetsbrister. Vissa utmaningar är svårare att överkomma än andra. 
  
 I de europeiska och svenska ramverken för interoperabilitet, vilka 
  
 vibeskriver mer nedan, betraktas interoperabilitet utifrån fyra olika lager: rättslig, organisatorisk, semantisk och teknisk. Enligt det syn- sättet kan hinder för interoperabilitet vid datadelning finnas i ett eller flera lager. Om det exempelvis finns tekniska förutsättningar för att utbyta data, men data ur ett semantiskt perspektiv inte går att använda när det har utbytts, så finns inte full interoperabilitet vid datadelning. På samma sätt kan det finnas organisatoriska eller rätts- liga hinder för att dela data, fastän de tekniska och semantiska för- utsättningarna i och för sig finns på plats. Vi har därför valt att belysa de utmaningar som finns för interoperabilitet utifrån dessa fyra lager. 
  
 57Europeiska kommissionen, Impact Assessment Report (SWD[2022] 721 final). 
  
 77 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 Det är emellertid inte ovanligt att två eller flera av dessa lager sam- tidigt utgör hinder för interoperabiliteten vid datadelning. 
  
 Vår utredning och analys visar att myndigheter inom den offent- liga förvaltningen använder många olika tekniska lösningar för att dela data och för att samla in data. Exempel på lösningar är REST eller SOAP API:er, spridnings- och hämtningssystem (SHS), över- föring via  
 e-post 
  och överföring av eller publicering av  
 Excel-filer. 
  Det finns också flera exempel på  
 e-tjänster 
  där den som ska dela data (vanligen rapportera uppgifter) först behöver logga in, för att sedan manuellt föra in data eller överföra filer med data. Data kan överföras i små mängder, exempelvis data om ett företag eller också överföras i stora samlingar (s.k. batcher). Kartläggningen visar att det inte finns allmänt vedertagna sätt för den offentliga förvaltningen att dela data. 
  
 Det finns många register som statliga myndigheter ansvarar för. De är utformade som tjänster genom vilka den övriga förvaltningen och allmänheten kan ta del av olika uppgifter. Som exempel kan nämnas att Bolagsverket tillhandahåller företagsinformation, Skatteverket till- handahåller folkbokföringsuppgifter och Transportstyrelsen tillhanda- håller uppgifter om landets alla fordon och körkortsinnehavare. Dessa tre myndigheter och många fler erbjuder möjligheten att köpa upp- gifter ur respektive register elektroniskt. Bolagsverket tillhandahåller t.ex. en  
 e-tjänst58 
  för att hämta företagsinformation men det är också möjligt att hämta uppgifter via API.59 Många aktörer inom offentlig förvaltning tillgängliggör också data som öppna data. Flera av dem har gjort det möjligt att söka efter sådana data via Sveriges Data- portal, dataportal.se, som drivs av Digg. Att publicera datamängder på Sveriges Dataportal kan bidra till att förbättra interoperabiliteten. 
  
 Interoperabilitetsproblem har sedan tidigare identifierats inom olika sektorer. I Sverige finns t.ex. ett stort antal vårdgivare. Vissa är offentliga, andra är privata och det är inte ovanligt att patienter be- handlas av olika vårdgivare. Delning av hälsodata är emellertid för- enat med svårigheter, t.ex. om en patient flyttar från en region till en annan. Socialstyrelsen har konstaterat att de uppgifter som är av in- tresse är av olika typ, finns i olika källor, finns ostrukturerat eller sammanställda i varierande grad, form och för olika syften.60 
  
 58 
 https://foretagsinfo.bolagsverket.se/sok-foretagsinformation-web/ 
  (hämtad  
 2023-09-15). 
  
 59https://bolagsverket.se/apierochoppnadata/apiforatthamtaforetagsinformation.3988.html (hämtad  
 2023-09-15). 
  
 60Socialstyrelsen, Kartläggning av datamängder av nationellt intresse på hälsodataområdet – slut- rapport, s. 18. 
  
 78 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Trots att transport- och trafikdata har delats under många år finns hinder för interoperabel datadelning. Trafikverket har konstaterat att den digitala mognaden varierar stort mellan olika offentliga aktö- rer, inte minst vad gäller hur olika kommuner hanterar datamäng- der.61 Vidare saknas gemensamma arbetssätt och standarder för hur data kopplade till transportsystemet ska bearbetas och hanteras.62 
  
 4.3.1Utmaningar av allmän karaktär 
  
 Användarperspektivet 
  
 Användarnas perspektiv är viktigt att beakta vid all  
 it-utveckling 
  och därmed även för att skapa interoperabilitet. Att sätta användaren i centrum är en av principerna i det svenska ramverket för digital sam- verkan.63 Med användare avses här den eller de som tar del av och ska använda data som delas, såsom myndigheter, medborgare eller före- tag. Om användarnas behov inte beaktas eller tillgodoses finns det en risk för att de inte kan ta del av eller använda data eller informa- tion som de behöver. Vissa myndigheter och andra aktörer saknar forum där dialog kan föras med användarna. 
  
 Ett viktigt område för medborgare och kommuner är skolan. Här är det av betydelse att information kan delas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt mellan skola, föräldrar och elever. I dag är det inte ovanligt att barn från samma familj går i olika skolor och ibland även i skolor i olika kommuner. Det är vanligt att viktig information till föräldrarna delas genom olika system eller digitala tjänster vilket innebär att föräldrarna måste logga in och identifiera sig i flera, olika system eller applikationer (appar) för att kunna ta del av informa- tionen och kommunicera med skolorna. Om samma standarder hade använts vid utveckling av digitala system och tjänster skulle s.k. aggre- gatortjänster kunna användas för att sammanställa information från flera olika skolor och presentera informationen till föräldrarna sam- lad i en app i stället för i flera appar. Om öppna standarder användes vid utveckling av digitala system och appar skulle, förutom fördelarna 
  
 61Trafikverket, Grunddatadomän transportsystem: Samverkansuppdrag mellan transportmyndig- heterna för att bedriva en utforskande utveckling att utreda en grunddatadomän för information kopplat till transportsystemet, 2022, s. 18. 
  
 62Trafikverket, Grunddatadomän transportsystem: Samverkansuppdrag mellan transportmyndig- heterna för att bedriva en utforskande utveckling att utreda en grunddatadomän för information kopplat till transportsystemet, 2022, s. 18. 
  
 63Myndigheten för digital förvaltning, Ramverk för digital samverkan 1.3, s. 11. 
  
 79 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 för föräldrar och elever, också förutsättningarna för att återanvända samma tekniska lösningar öka och därmed skulle kostnaderna för  
 it-utveckling 
  för samhället kunna minska. En bättre interoperabilitet mellan olika skolplattformar skulle även kunna ge upphov till fler innovationer och tjänster utformade med hjälp av t.ex.  
 AI-teknik. 
  
 Samma problematik som på skolområdet finns även när det gäller andra tjänster för medborgare som förutsätter interoperabilitet, t.ex. parkeringsappar och elladdstolpar för bilar, där olika appar ofta erbjuds i olika kommuner. 
  
 Riksrevisionen har gjort bedömningen att det finns brister i an- vändbarhet och tillgänglighet i digitala tjänster som statliga myndig- heter tillhandahåller och att detta beror på att myndigheterna i otill- räcklig omfattning arbetar med användarinvolvering.64 
  
 Nyttan med datadelning uppstår hos någon annan 
  
 Ett ofta anfört skäl till att interoperabilitet vid datadelning inte prio- riteras, är att nyttan kan uppstå hos någon annan än exempelvis den statliga myndighet som skapat lösningar för att tillgängliggöra eller dela data. Den myndighet eller annan aktör inom offentlig förvalt- ning som ska tillgängliggöra en viss datamängd behöver göra de in- vesteringar som krävs för att uppnå interoperabilitet, utan att alltid själv kunna tillgodoräkna sig en motsvarande nytta. Utan sådana in- vesteringar kan konsekvensen bli att nyttorna i form av en mer effek- tiv och interoperabel datadelning inte realiseras för förvaltningen och privat sektor i sin helhet. Kravet på statliga myndigheter att vara effek- tiva och att hushålla med statens medel, kan medföra en förståelig försiktighet hos dessa myndigheter avseende investeringar för att uppnå samhällsnyttor som inte syns direkt i den egna myndighetens verksamhet.65 
  
 Att beräkna nyttorna kan vara svårt, särskilt för den aktör som ska dela data. Digg tillhandahåller ett beräkningsverktyg för nyttor 
  
 64Riksrevisionen, Digitala tjänster till privatpersoner – stora utvecklingsmöjligheter för statliga myndigheter (RiR 2023:6), s. 42. 
  
 65Enligt 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning inför reger- ingen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. 
  
 80 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 och kostnader.66 Verktyget kan fungera som ett stöd för myndig- heter som ska dela data. 
  
 Höga kostnader och brist på kompetens 
  
 Kostnaderna för att uppnå interoperabilitet kan vara höga. Det rör sig primärt om kostnader för att införskaffatekniska och semantiska lösningar, system, samt att skapa funktioner för datadelning eller för att förändra nuvarande system. Många gånger kan kostnaderna för att lämna eller ”ta sig ur” befintliga lösningar, som offentlig förvalt- ning t.ex. upphandlat, dock vara större än att återanvända eller skapa exempelvis ett API. Många system inom offentlig förvaltning är gamla. Extra kostnader för interoperabilitet kan föranledas av behovet av olika tekniska eller semantiska åtgärder, som exempelvis att forma- tera existerande data eller att ta fram gemensamma definitioner med andra myndigheter. Myndigheter måste dock löpande även av andra skäl införskaffa nya system eller vidareutveckla existerande system. 
  
 Det har av flera, särskilt mindre myndigheter, framförts att det är svårt att ha eller få tag i all den kompetens inom it eller interoper- abilitet som behövs för att kunna dela data. Arbetsgivarverket har kon- staterat att det generellt råder brist på  
 it-kompetens 
  inom staten.67 
  
 Svårt att hitta data 
  
 Redan svårigheten att överhuvudtaget hitta var rätt data finns, inne- bär förstås ett hinder mot att data efterfrågas och sedan delas. Att data ska vara enkla att hitta är en av  
 FAIR-principerna 
  (findable) och utgör därför en viktig del av regleringen i både öppna datadirektivet, som har implementerats i svensk rätt genom öppna datalagen och i dataförvaltningsförordningen. Principen möjliggör för vidareutnytt- jare av data att hitta data som tillgängliggörs både öppet och skyddat. I en rapport från Statskontoret från 2018 anges att få myndigheter publicerar tydlig information på sin webbplats om vilka öppna data 
  
 66 
 https://www.digg.se/analys-och-uppfoljning/analys-och- 
  
 berakningsverktyg/berakningsverktyg-for-nyttor-och-kostnader?page=1 
  (hämtad  
 2023-11-16). 
  
 67 
 https://www.arbetsgivarverket.se/nyheter--press/nyheter/2022/aterigen-svarare-att- 
  
 rekrytera-it-kompetens/ 
  (hämtad  
 2022-12-16). 
  
 81 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 den har.68 Brister i tydlig information om öppna data leder till svårig- heter för användare att hitta data. 
  
 Sedan 2018 har ny lagstiftning börjat gälla. Med öppna datalagen infördes en så kallad informationsplikt, där myndigheter som tillgäng- liggör data för vidareutnyttjande ska informera Digg om metadata om sådan data.69 Mot bakgrund av dataförvaltningsförordningen införs en skyldighet för offentliga myndigheter att tillhandahålla informa- tion till Digg om sådana data som delas.70 Innebörden av detta är att Digg ska föra en förteckning över data som är tillgängliga för vidare- utnyttjande, både öppna data och s.k. skyddade data. Digg tillhanda- håller i dag olika sätt för att lämna metadata till Sveriges dataportal och det är möjligt att dela metadata både genom att lämna metadata direkt till Digg, eller genom att koppla samman lokala kataloger med Sveriges dataportal.71 
  
 En informationsmodell kan peka ut var vissa datamängder finns. En sådan modell kan underlätta tillgången till och användningen av data. Det saknas en förvaltningsgemensam informationsmodell för den offentliga förvaltningen i Sverige. Vi beskriver informations- modeller i avsnitt 4.4.2. 
  
 4.3.2Utmaningar kopplade till rättslig interoperabilitet 
  
 Data inom den offentliga förvaltningen får endast delas om det finns rättsliga förutsättningar för det. Om en viss uppgift inte får delas saknas rättslig interoperabilitet. Våra samtal med myndigheter ger en bild av att det ibland finns en osäkerhet avseende om de rättsliga förutsättningarna för datadelning är uppfyllda eller inte. I vissa fall leder osäkerheten till att myndigheten väljer att inte dela data, i syfte att inte bryta mot eventuella legala hinder mot delningen. Vi har även blivit uppmärksammade på situationer där myndigheter väljer att inte dela data om det inte uttryckligen framgår av lag, förordning eller myndighetsföreskrifter att de ska dela data, trots att delningen inte hindras av sekretess eller registerförfattningar. 
  
 68Statskontoret, Hinder för att använda myndigheternas öppna data, s. 27. 
  
 692 kap. 6 § öppna datalagen. 
  
 70Genomförande av EU:s dataförvaltningsförordning (Ds 2023:24), s. 22 och 32. 
  
 71 
 https://www.digg.se/kunskap-och-stod/oppna-och-delade-data/offentliga- 
  
 aktorer/information-om-oppna-datalagen/lamna-metadata-till-sveriges-dataportal 
  (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 82 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Digitaliseringsrättsutredningen konstaterade 2018 att de juridiska hindren för digitalisering kan kategoriseras utifrån rättsliga hinder, rättsliga osäkerheter och avsaknad av reglering.72 Vi anser att de juri- diska hindren för interoperabilitet kan kategoriseras på samma sätt. 
  
 De rättsliga hindren för interoperabilitet består dock främst av att en aktör är förhindrad att dela data ur ett rättsligt perspektiv. Många myndigheter har framfört att sekretessregelverket hindrar ökad data- delning och att möjligheterna att dela data mellan myndigheter be- höver förbättras. Sekretess kan t.ex. leda till att en medborgare måste lämna över en uppgift till två myndigheter, i stället för att den delas mellan dem. Vårt uppdrag innefattar emellertid inte att föreslå änd- ringar i regelverket för sekretess, och inte heller förändringar i myn- digheters skyldigheter att dela data eller uppgifter. 
  
 4.3.3Utmaningar kopplade till organisatorisk interoperabilitet 
  
 Vår utredning och analys visar att många myndigheter har en insikt i nyttorna med datadelning och att interoperabilitet är en förutsätt- ning för att datadelning ska vara effektiv. Däremot framkommer att det inte är en självklarhet för alla myndigheter att i praktiken sträva efter datadelning och interoperabilitet. Vissa har framfört att de upp- fattar den politiska inriktningen och viljan på nationell nivå som otyd- lig när det gäller hantering av data. Det har bl.a. uttryckts som att ”det är oklart vad staten vill med våra data”. 
  
 På det sätt som förvaltningen är organiserad med fristående myn- digheter och ett stort antal självstyrande kommuner och regioner är det inte självklart att varje myndighet (statlig, kommunal eller regio- nal) har möjlighet att se till interoperabilitet och nyttorna med data- delning ur ett helhetsperspektiv. Avsaknaden av sådan styrning har lett till många olika lösningar. Inom vissa områden eller för vissa myn- digheter är incitamenten att dela data dessutom låga. Liknande obser- vationer har gjorts tidigare, bl.a. av Statskontoret, som i en rapport från 2018 konstaterade att myndighet upplever svaga incitament för att dela öppna data och att de upplever att den egna vinsten av detta arbete är liten.73 
  
 72Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 133. 
  
 73Statskontoret, Hinder för att använda myndigheternas öppna data (2018:6), s. 44. 
  
 83 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 När nya system ska utvecklas eller upphandlas, eller när befintliga system ska förändras, är det inte självklart att konsekvenserna för interoperabiliteten beaktas. Det kan bero på att behoven av systemen uppfattas som rent interna, att myndigheten anser att andra myn- digheter får anpassa sig om de vill ta del av deras data eller att myn- digheterna endast utgår från den egna organisationens uppdrag och kostnader. Vissa myndigheter har angett att de har väl upparbetade samarbeten med andra myndigheter som de delar data med och att det inom ramen för sådana samarbeten kan föras diskussioner om interoperabilitetskonsekvenser (se även om användarperspektivet nedan). Kommuner har emellertid gett uttryck för att det är svårt för dem att göra förändringar eller ens ingå i samverkan. 
  
 Ytterligare något som bidrar till att försvåra arbetet med datadel- ning och interoperabilitet är enligt flera myndigheter att det saknas ett tydligt ansvar för en eller flera myndigheter eller andra aktörer inom offentlig förvaltning att leda arbetet eller som har mandat att besluta vad som faktiskt ska gälla. Det går att genom samverkan eller samarbete tillsammans komma överens i frågor om interoperabilitet. Förr eller senare kan deltagande myndigheter emellertid komma till en punkt där det inte går att komma överens. Någon måste då ha mandat att fatta avgörande beslut för att arbetet ska komma vidare. 
  
 En frågeställning som är relevant ur ett organisatoriskt perspektiv är vem som ska anpassa sig. I avsaknad av styrning och utpekade krav kan det för organisationer vara en utmaning att acceptera att de be- höver anpassa sig för att uppnå interoperabilitet. Detta särskilt om anpassningen kräver förändringar av teknik eller arbetssätt som leder till ökade kostnader. 
  
 4.3.4Utmaningar kopplade till semantisk interoperabilitet 
  
 Vår utredning och analys visar att det ofta är de semantiska utmaningarna som är svårast att lösa och att förbättrad semantisk interoperabilitet skulle få stora positiva effekter för datadelning och interoperabilitet. Totalförsvarets forskningsinstitut konstaterar i en rapport att pro- blem kopplat till användningen av olika dataformat eller rena anslut- ningsproblem alltför ofta avleder uppmärksamheten från det som 
  
 84 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 verkligen är huvudproblemet – att förstå och tolka informationen på ett konsekvent sätt.74 
  
 Exempel på begrepp där definitionen inte är självklar och kan ha getts olika innebörd av olika myndigheter är begreppen: ansökan, närings- idkare, organisation, samfälligheter och samfällighetsföreningar. Det saknas fastställda förvaltningsgemensamma definitioner och olika pro- blem kan uppstå när myndigheterna delar data. Om data delas utan definitioner av de begrepp som används, uppstår problem eftersom mottagaren inte vet vad begreppen avser. 
  
 En semantisk skillnad som många troligen har stött på är hur per- sonnummer skrivs. Bestämmelser om personnummer finns i folkbok- föringslagen (1991:481). Där föreskrivs att ett personnummer består av födelsetid, födelsenummer och kontrollsiffra samt har sammanlagt tio siffror.75 Födelsetiden anges med sex siffror, två för året, två för månaden och två för dagen, i nu nämnd ordning. Födelsenumret består av tre siffror och är udda för män och jämnt för kvinnor. Mellan födelsetiden och födelsenumret sätts ett bindestreck som byts mot ett plustecken det år en person fyller 100 år. Av samma bestämmelse framgår emellertid också att om det inte är obehövligt ska födelse- tiden i personnumret lagras med åtta siffror i register som förs med hjälp av automatisk databehandling; fyra för året, två för månaden och två för dagen. Personnummer kan således ha två olika format, 12 siffor eller tio siffor och kan vara lagrade i de olika formaten i olika register eller system. 
  
 4.3.5Utmaningar kopplade till teknisk interoperabilitet 
  
 Verksamhetssystem som används i den offentliga förvaltningen fyller primärt funktionen att stödja respektive organisations egna behov. Historiskt har applikationer och system inom offentlig förvaltning utvecklats utifrån ett  
 nerifrån-och-upp-perspektiv 
  i syfte att försöka lösa domänspecifika eller lokala problem.76 Många system har därför inte utvecklats med förvaltningsövergripande datadelning och inter- operabilitet som utgångspunkt. Ett fokus på den egna verksamhetens behov har dessutom lett till att det inom den offentliga förvaltningen 
  
 74Totalförsvarets forskningsinstitut, Semantisk interoperabilitet, s. 10. 
  
 7518 § folkbokföringslagen (1991:481). 
  
 76Europeiska kommissionen, Europeiska interoperabilitetsramen – genomförandestrategi (COM [2017] 134 final), bilaga 2, s. 27. 
  
 85 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 har upphandlats och utvecklats system som har dåliga, eller helt sak- nar, förutsättningar för att vara interoperabla med andra system. Det har även ett samband med det tekniska arv som finns inom den offentliga förvaltningen. Riksrevisionen konstaterade år 2019 att det finns föråldrade  
 it-system 
  hos ett stort antal myndigheter i Sverige och att flertalet av dessa är verksamhetskritiska  
 it-system. 
  Vidare konstaterade Riksrevisionen att föråldrade  
 it-system 
  kräver mycket resurser, vilket bl.a. innebär att det är svårt eller omöjligt att utveckla nya tjänster eller funktionalitet eller att förändra och utveckla be- fintliga verksamhetsprocesser.77 Problemen med gamla system på- verkar fortfarande förvaltningen. Exempelvis angav Försäkringskassan i sin årsredovisning för 2022 att myndigheten fortfarande har kvar en hög andel föråldrade  
 it-system 
  och underliggande tekniska platt- formar och att investeringsbehovet därför bedöms vara stort även de kommande åren.78 Vissa system som fortfarande används inom för- valtningen kan vara så gamla att det endast är en begränsad krets per- soner som har tillräcklig kompetens för att kunna förvalta och ut- veckla dem. 
  
 Som nämns i avsnitt 4.3 visar vår analys och slutsatser att myn- digheter och andra aktörer inom den offentliga förvaltningen använ- der många olika tekniska lösningar för att dela data och för att samla in data. Lösningar byggs ibland i dialog med dem som ska rapportera data och vår uppfattning är att många myndigheter beaktar förut- sättningar hos dem som ska rapportera till myndigheten. 
  
 Ur ett interoperabilitetsperspektiv finns emellertid flera aspekter som bör belysas. Ett rimligt antagande är att uppgifterna som ska rapporteras i de allra flesta fall redan finns i digital form i ett verk- samhetssystem hos den som ska rapportera. Det finns därför effek- tivitetsvinster att uppnå om uppgifterna kan överföras  
 maskin-till- 
  maskin, dvs. utan inslag av manuell hantering. Det kan illustreras med regionernas webbtjänst Anthony, som används för hantering av läke- medel till patienter som samtyckt till att få sin medicin i dospåsar. Anthony är inte ett journalsystem och läkemedel som förskrivs i syste- met måste även dokumenteras i det ordinarie vårdsystemet. Vissa regioner har en automatisk funktionalitet som läser in det som för- 
  
 77Riksrevisionen, Föråldrade  
 it-system 
  – hinder för en effektiv digitalisering (RIR 2019:28), s. 56. 
  
 78Försäkringskassan, Försäkringskassans årsredovisning 2022, s. 163. 
  
 86 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 skrivs i webbtjänsten i det egna systemet men andra behöver doku- mentera det Wallace 
  
 Manuell hantering tar resurser i anspråk och riskerar även att leda till fel. Uppgifter som matas in kan bli fel eller så kan fel fil eller fel version av en fil laddas upp. Att skapa en lösning för överföring  
 maskin-till-maskin 
  kan dock kräva ansenliga resurser, särskilt om förutsättningarna hos de som ska rapportera uppgifterna skiljer sig mycket åt. 
  
 En annan aspekt är att bristen på vedertagna lösningar riskerar att leda till att hjulet måste uppfinnas på nytt varje gång ett nytt infor- mationsutbyte ska etableras. I Diggs byggblocksbeskrivning av API- hantering framkommer att myndigheter som använder eller är poten- tiella användare av API:er för att dela data, menar att det finns för många alternativ när det kommer till utformning av API:er.80 Det krävs insatser i form av tid och pengar för att genomföra förstudier om hur de tekniska förutsättningarna för informationsutbytet ska se ut. Det har under utredningen inte framkommit något som tyder på att datadelning inom eller från den offentliga förvaltningen har så unika förutsättningar att redan etablerade och välbeprövade lösningar och arbetssätt inte skulle kunna användas. 
  
 Ytterligare en aspekt är att tillhandahållandet av lösningar som skiljer sig åt kan öka behovet av stöd till de som ska rapportera upp- gifter. Ibland kan det räcka med att publicera information om den aktuella lösningen, som bland andra Försäkringskassan har gjort om SHS81, Bolagsverket om SSBTGU82 och SCB om sin generiska API- tjänst.83 Skatteverkets tjänst Navet är troligen en av de vanligaste tjäns- terna som offentlig förvaltning använder.84 Dokumentation kan räcka 
  
 79SLIT  
 –nätverket 
  för Sveriges  
 it-direktörer, 
  IT och digitalisering i hälso- och sjukvården 2022, s. 15. 
  
 80Digg,  
 API-hantering 
  – Byggblocksbeskrivning Informationshantering, s.  
 1–2, 
  hämtad  
 2023-06-15 
  från  
 https://www.digg.se/ledning-och-samordning/ena---sveriges-digitala- 
  infrastruktur/byggblock/byggblocksbeskrivningar. 
  
 81Spridnings- och hämtningssystemet (SHS) är en metod för ett säkert utbyte av information. Informationsutbytet är standardiserat, vilket innebär att samma teknik används vare sig mot- tagaren är ett internt verksamhetssystem eller en annan myndighet. SHS utgör i dag grund- bulten i många myndigheters kommunikationssystem. Se också  
 https://www.forsakringskassan.se/myndigheter-och-samarbetspartner/e-tjanster-for- 
  
 myndigheter-och-samarbetspartner/informationsplats-for-spridnings--och- 
  
 Young 
  (hämtad  
 2023-10-07). 
  
 82https://bolagsverket.se/omoss/utvecklingavdigitalatjanster/densammansattabastjanstenfor grundlaggandeuppgifteromforetag.2227.html (hämtad  
 2023-11-07). 
  
 83 
 https://www.scb.se/lamna-uppgifter/lamna-uppgifter-via-api/ 
  (hämtad  
 2023-11-08). 
  
 84https://www.skatteverket.se/offentligaaktorer/informationsutbyte/navethamtauppgiftero mfolkbokforing.4.18e1b10334ebe8bc80001754.html (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 87 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 långt även om det inte alltid är tillräckligt. Myndigheterna som ska rapportera uppgifter eller ansluta sig kan behöva ytterligare stöd som den som tillhandahåller lösningen behöver lägga resurser på att erbjuda. En större spridning av olika lösningar för insamling av uppgifter ökar det sammantagna behovet av stöd till den offentliga förvaltningen, dvs. till dem som ska rapportera och eller använda lösningar. Digg har i en beskrivning av byggblocket  
 API-hantering 
  bl.a. konstaterat att de som hämtar data via API:er upplever det svårt att förstå vad API:er gör och hur olika format hanteras. Myndigheter som använ- der eller är potentiella användare av API:er för att dela data menar att det finns för många alternativ när det kommer till utformning av API:er. De anser att det finns behov av en nationell, gemensam, infrastruktur för hantering av API:er i digitala tjänster.85 Mot bak- grund av vår utredning och analys gör vi samma bedömning. API:er, som möjliggör överföring  
 maskin-till-maskin, 
  är ett komplext om- råde och det finns många vägval att göra. Komplexiteten gör att det kan vara svårt att ta till sig vad som behöver göras samt att förstå väg- valen fullt ut. Om det saknas riktning när det gäller vägvalen kan olika myndigheter göra olika vägval, vilket i sin tur leder till att de API:er som används i offentlig förvaltning skiljer sig så mycket åt att data inte går att dela på ett effektivt sätt. 
  
 Data delas i olika format 
  
 Även specifikationerna för de data som delas skiljer sig ofta åt. Data kan finnas i olika format med olika struktur. Exempel på filformat är XML, JSON, CSV och XLS (Excel). Inom den offentliga förvalt- ningen är det i dag också vanligt att data finns i  
 PDF-filer. 
  
 PDF-filer 
  har tidigare visat sig problematiska att analysera maskinellt p.g.a. hur formatet är uppbyggt. Nu är det emellertid enklare att analysera Lamb filer och extrahera information med hjälp av maskininlärningsverk- tyg. Det kan sägas gå trender i att använda olika format i takt med att nya format skapas. T.ex. användes XML mycket för ett antal år sedan. I dag används JSON mer. Användning av JSON innebär bl.a. mindre filstorlek vilket gör överföringen snabbare. 
  
 85Myndigheten för digital förvaltning,  
 API-hantering 
  – Byggblocksbeskrivning Informationshan- tering, s.  
 1–2, 
  hämtad  
 2023-06-15 
  från  
 https://www.digg.se/ledning-och-samordning/ena--- 
  
 sveriges-digitala-infrastruktur/byggblock/byggblocksbeskrivningar. 
  
 88 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Olika format tjänar olika syften men även här ser vi att den stora variationen av olika format kan påverkar interoperabiliteten negativt. 
  
 It-systemen 
  inom förvaltningen kan inte kommunicera med varandra 
  
 Att utgångspunkterna för utveckling och upphandling av system har skiljt sig åt har resulterat i att olika myndigheter har olika förutsätt- ningar att dela data. 
  
 Olika system som upphandlas är inte nödvändigtvis interoperabla med varandra, trots att de används inom samma sektor och för i princip samma ändamål. De flesta verksamhetssystem är framtagna för att stödja verksamheten utifrån verksamhetens behov, inte för att t.ex. lämna uppgifter eller statistik. För att nå det senare krävs kom- petens i kravställningen. Vissa system har inte ens funktioner för att dela data. Det har för utredningen uppgetts att vissa leverantörer inte ens tillhandahåller informationsmodeller till sina kunder. 
  
 Exempel på system som har interoperabilitetsbrister i relation till andra system är regionernas journalsystem som många gånger inte kan lämna uppgifter till nationella register.86 Det är också vanligt att de inte heller kan dela journaluppgifter direkt mellan sig. Inera till- handahåller tjänsten Nationell patientöversikt (NPÖ) som gör det möjligt för vårdgivare att dela journalinformation från hälso- och sjuk- vården med varandra.87 Det krävs alltså en tredje part för delning av uppgifterna. 
  
 Trots att standarder i vissa fall finns används de inte alltid, efter- som det inte är tvingande att göra det. Skolområdet har nämnts som ett område där det finns en standard som skulle underlätta datadel- ning (den s.k. SS 12 00088) men som inte används i hela branschen. Svårigheten att dela data kan även gälla internt hos en myndighet när det finns två olika system som inte är interoperabla med varandra hos olika verksamhetsgrenar inom myndigheten. 
  
 Det finns även utmaningar när parter ska enas om informations- utbyte eller datadelning och de har vitt skilda tekniska förutsättningar (det s.k. ”tekniska gapet”). Systemen kan skilja sig åt men parternas 
  
 86 
 https://healthpolicy.se/halsodata-far-inte-fastna-i-vardens-it-system/ 
  (hämtad  
 2023-09-12). 
  
 87 
 https://www.inera.se/tjanster/alla-tjanster-a-o/npo---nationell-patientoversikt 
  
 (hämtad  
 2023-09-12). 
  
 88Läs mer i kapitel 6. 
  
 89 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 förutsättningar att göra faktiska anpassningar kan också skilja sig åt. Det i sin tur kan leda till svårigheter att tillsammans komma överens om tekniska lösningar. 
  
 Bristande interoperabilitet kan leda till inlåsning 
  
 Bristande interoperabilitet kan även leda till så kallad inlåsning. Det innebär att en myndighet som använder ett system inte kan överföra data till ett annat system på ett enkelt sätt, för det fall myndigheten vill byta till ett annat system. Svårigheten kan uppkomma p.g.a. olika standarder hos systemen. Effekten kan bli att myndigheten vid en upphandling ser sig tvungen att ställa krav på samma standard som det befintliga systemet eller att föra över data manuellt till det nya systemet. Ett annat alternativ är att data i det första systemet for- materas om till att passa i det nya systemet. Sådan formatering kan emellertid vara komplicerad och kostsam och kan därför vara svår att motivera. En annan lösning är att myndighetens personal har fortsatt tillgång till det första systemet och kopierar uppgifterna manuellt till det nya systemet när de behöver uppgifterna. 
  
 Inlåsningen kan även bero på andra orsaker än att olika standarder tillämpas. Det förekommer att myndigheter inte kan få tillgång till de data de har i  
 it-systemen 
  eftersom systemleverantören i avtalet har förbehållit sig exklusiv rätt till dessa data. Myndigheterna har i dessa situationer inte ställt krav i upphandlingen på tillgång till data. Det kan även leda till att myndigheten inte fullt ut kan analysera data. 
  
 Inlåsningsproblem kan också uppstå vid användning av moln- tjänster. Det ska förhindras genom kommissionens förslag till för- ordning om harmoniserade regler för skälig åtkomst till och använd- ning av data (dataförordningen).89 Förslaget innehåller bestämmelser om portabilitet mellan så kallade databehandlingstjänster. Bestäm- melser som syftar till att göra det lättare att byta tjänsteleverantör finns sedan tidigare i  
 EU-förordningen 
  det fria flödet av andra data än personuppgifter.90 När det gäller personuppgifter, finns en rätt till dataportabilitet i dataskyddsförordningens artikel 20. 
  
 89Förslag till Europarlamentets och rådets förordning om harmoniserade regler för skälig åt- komst till och användning av data (dataförordningen) (COM(2022) 68 final). 
  
 90Förordning (EU) 2018/1807 om en ram för det fria flödet av andra data än personuppgifter i Europeiska unionen (artikel 6). 
  
 90 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Digg har publicerat en rekommendation för upphandling av data. I rekommendationen konstateras bl.a. att offentliga verksamheter behöver säkra rätten till sina data för att kunna använda information effektivt och säkert över tid. Rekommendationen innehåller exem- pel på kravtexter för att underlätta anskaffning eller hantering av data som en del av en upphandling av  
 it-system 
  eller digitala tjänster. 
  
 4.3.6Utmaningar kopplade till säkerhet 
  
 Det finns ibland en osäkerhet hos myndigheter som ska dela data, av- seende i vad mån myndigheter som tar emot data kommer att skydda informationen tillräckligt. Det kan leda till att informationen inte delas av säkerhetsskäl och gäller främst när de data som ska delas, t.ex. på grund av en begäran, härrör från avsändarens verksamhet. Det kan också handla om osäkerhet avseende vilka säkerhetsåtgärder som regelverket för informationssäkerhet kräver eller olika tolkningar av regelverket. Myndigheter har även olika säkerhetsföreskrifter och olika sekretessbestämmelser att tillämpa. 
  
 När det gäller säkerhetsfrågor handlar det, något förenklat, om att skapa förutsättningar för en ömsesidig tillit mellan alla myndig- heter som tillhandahåller eller tar emot data. Avsändaren av informa- tion behöver kunna lita på att mottagaren omgärdar den med mot- svarande nivå av säkerhet. Det handlar alltså inte om att vidta exakt samma säkerhetsåtgärder, exempelvis kryptering eller tvåfaktors- autentisering, men något som motsvarar dessa åtgärder utifrån de risker och hot som är aktuella för den mottagande myndigheten. Mot- tagaren behöver i sin tur kunna lita på att avsändaren kan säkerställa att informationen är korrekt och att det finns en tillförlitlig tillgång till informationen över tid. Det kan också handla om osäkerhet av- seende vilka säkerhetsåtgärder som regelverket för informationssäker- het kräver eller olika tolkningar av regelverket. 
  
 4.4Exempel på lösningar för interoperabilitet 
  
 Det har under lång tid pågått många initiativ som direkt eller indirekt har förbättrat interoperabiliteten i förvaltningen och som har lett till en mer effektiv datadelning genom automatiserade utbyten. Dessa initiativ är många gånger avgränsade till en viss sektor, en viss infor- 
  
 91 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 mationsutbytesprocess eller en viss datamängd och har utvecklats för specifika behov av datautbyte. Det finns i dagsläget inte några all- mänt vedertagna sätt för den offentliga förvaltningen att arbeta med datadelning och interoperabilitet. Variationen av olika tillvägagång- sätt och lösningar är stor avseende t.ex. teknik, semantik och hur arbetet är organiserat. Det finns emellertid exempel på initiativ som har en förvaltningsgemensam utgångspunkt, inte minst de byggblock som tas fram inom ramen för Kline 
  
 När vi talar om lösningar för interoperabilitet avser vi olika slags specifikationer, standarder eller liknande lösningar som används för att åstadkomma datadelning inom och från den offentliga förvaltningen. Det kan t.ex. röra sig om en specifikation för vilket format data ska utbytas i eller vilka gränssnitt som ska användas för ett specifikt data- utbyte. 
  
 Inom EU förväntas arbete med så kallade interoperabilitetslös- ningar att ske på ett strukturerat sätt i samarbetet för interoper- abilitet som regleras i  
 EU-kommissionens 
  förslag till interoperabili- tetsförordning.92 Enligt förslaget ska interoperabilitetslösningar kunna rekommenderas av Styrelsen för ett Combs. Lösningarna ska kunna tillgängliggöras och återanvändas mellan medlemsländerna. De rekommenderade lösningarna ska finnas tillgängliga på en gemen- sam portal. 
  
 4.4.1Ramverk som utgångspunkter för interoperabilitet 
  
 På både svensk och europeisk nivå pågår arbete med att förbättra interoperabiliteten. Nedan presenterar vi två ramverk som bägge syftar till att förbättra interoperabilitet: Det Europeiska ramverket för in- teroperabilitet (EIF) och Svenskt ramverk för digital samverkan. Den sistnämnda utgör den svenska implementeringen av EIF. Ram- verken är på en övergripande nivå och innehåller bl.a. principer och rekommendationer om hur interoperabilitet kan uppnås. I våra direktiv nämns att arbetet i utredningen ska bedrivas med utgångspunkt i rele- vanta strategier och ramverk, bl.a. EIF och Svenskt ramverk för digi- tal samverkan. 
  
 91Läs mer om Ena i kapitel 6. 
  
 92Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720 final). 
  
 92 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Det europeiska ramverket för interoperabilitet 
  
 EIF introducerades 2004 som en åtgärd för att främja interoper- abilitet mellan offentliga aktörer. Ramverket har därefter uppdaterats 2010 och 2017. Ramverket innehåller en samling principer, modeller och rekommendationer som stöd till offentliga myndigheter på olika nivåer i unionens medlemsstater vid utformning och tillhandahållande av digitala tjänster inom offentlig förvaltning i syfte att dessa ska vara interoperabla. Enligt EIF sker interoperabilitetsstyrning genom att beakta samtliga lager av interoperabilitet: rättslig, organisatorisk, seman- tisk och teknisk. 
  
 I EU:s kommande interoperabilitetsförordning bildar EIF en vik- tig utgångspunkt för interoperabilitetsarbetet. Bl.a. ska myndigheter i sina interoperabilitetsbedömningar ta hänsyn till EIF, och natio- nella interoperabilitetsramverk ska beakta EIF. 
  
 Svenskt ramverk för digital samverkan 
  
 Det svenska ramverket för digital samverkan utgör den svenska an- passningen av det EIF. Ramverket togs ursprungligen fram av eSams arkitekturgrupp 2018 och har därefter reviderats. Sedan 2020 för- valtas ramverket av Digg. Syftet med ramverket är att utgöra under- lag för offentliga organisationers samverkan. Ramverket innehåller en uppsättning av principer, med tillhörande rekommendationer av hur offentliga organisationer ska förhålla sig till principerna. Rekom- mendationerna är formulerade som uppmaningar. I principen om 
  
 •samverkan anges att den offentliga sektorn bör stärka sin förmåga att agera utifrån ett helhetsperspektiv för att skapa större samlad samhällsnytta. 
  
 •juridiken anges att rättsligt arbete behöver förhålla sig till att olika organisationer kan omfattas av olika författningar, eller att olika organisationer tolkar det gemensamma författningsstödet på olika sätt. För att möjliggöra samverkan trots detta bör den som till- lämpar ramverket arbeta aktivt med juridiken och säkerställa lika- dana tolkningar och bidra till rättsutveckling där det behövs. 
  
 93 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 •öppna upp framhålls vikten av att data är en resurs som ska kunna användas av andra än den egna organisationen. För detta syfte bör myndigheter verka för att tillgängliggöra öppna data, och skapa tekniska gränssnitt för att myndigheter utanför organisationen som är behöriga ska kunna nyttja funktionaliteten. Öppna specifika- tioner och öppna standarder, som är fria att använda, och som möjliggör att produkter som följer standarden blir kompatibla bör användas. 
  
 •skapa transparens till den interna hanteringen framhålls vikten av att privatpersoner och företag ska kunna förstå offentliga organi- sationers processer och ärenden. 
  
 •återanvänd från andra framhålls vikten av att ta tillvara befintliga lösningar och produkter, som exempelvis återanvändning av  
 it-lös- 
  ningar som programvarukomponenter, gränssnitt för tillämpnings- program och standarder. 
  
 •se till att information och data kan överföras anges att tillgång till och effektivt utbyte av information är en grundförutsättning för framgångsrik digitalisering, och data behöver kunna överföras och återanvändas mellan myndigheter och tekniska system. 
  
 •sätt användaren i centrum framhålls att användarnas olika behov och krav ska vara vägledande för vilka tjänster som utvecklas samt för hur tjänsterna utformas och utvecklas. De ska också ges möj- lighet att delta i utformningen av nya tjänster och bidra till för- bättringen av tjänsterna. Häri ligger också att myndigheter ska jobba med digitalt som standard och som förstahandsval. 
  
 •gör digitala tjänster tillgängliga och inkluderande anges att alla ska ha jämlika möjligheter att nyttja offentliga tjänster och de ska ha god tillgänglighet. 
  
 •gör det säkert anges att man ska kunna ha tillit till att informations- behandlingen sker i en säker och pålitlig miljö och i enlighet med gällande bestämmelser. Information ska hanteras enligt princi- perna om tillgänglighet, riktighet och konfidentialitet. 
  
 •hitta rätt balans för den personliga integriteten anges att offentliga organisationer behöver hitta rätt avvägning mellan den personliga integriteten och andra aspekter som säkerställer att privatpersoners privatliv skyddas på ett ändamålsenligt sätt och att information 
  
 94 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 som tillhandahålls av privatpersoner och företag behandlas för- troligt, är äkta och fullständig. 
  
 •använd ett språk som användarna förstår framhålls att offentliga organisationer måste beakta flerspråkighet vid utformningen av tjänster, inte minst för att möjliggöra gränsöverskridande använd- ning inom EU. 
  
 •gör administrationen enkel anges att administrativa processer be- höver förenklas, bl.a. genom att ta tillvara digitaliseringens möj- ligheter. 
  
 •ha helhetssyn på informationshantering framhålls att data är en gemen- sam resurs, där offentliga organisationer behöver ha beredskap för datas hela livscykel: hantering, bevaring och tillgängliggörande av data för att säkerställa att data är autentisk, tillförlitlig, fullständig och användbar. 
  
 Hur det svenska ramverkets rekommendationer och principer kan användas i offentlig förvaltnings interoperabilitetsarbete 
  
 Det svenska ramverket bildar en sammanhållen ansats för hur offent- lig förvaltning kan arbeta med interoperabilitet. 
  
 Ramverket avser digital samverkan medan vår utredning tar sikte på interoperabel datadelning. EIF i sin tur tar sikte på tillhandahål- lande av offentliga tjänster. Datadelningen utgör en grundläggande förutsättning både för digital samverkan och för tillhandahållandet av digitala tjänster. 
  
 En svårighet i att tillämpa Ramverkets rekommendationer och principer är att det saknas konkret vägledning om exempelvis vilka öppna standarder och specifikationer som ska användas, eller hur offentlig förvaltning ska kunna återanvända befintliga lösningar. Ram- verket kan sägas vägleda i vad som bör göras, men inte hur det ska göras. På Diggs webbplats anges att ett stöd behöver knytas till ram- verket, t.ex. vägledningar för metodik, förtydliganden och preciser- ingar om hur principer ska tolkas samt hur rekommendationer ska genomföras.93 
  
 Vissa av de rekommendationer som framhålls i Ramverket utgör redan författningsreglerade krav, där principen om tillgänglighet är 
  
 93Myndigheten för digital förvaltning, Svenskt ramverk för digital samverkan. 
  
 95 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 författningsreglerad genom lagen (2018:1937) och förordningen (2018:1938) som genomför EU:s webbtillgänglighetsdirektiv.94 Prin- cipen om skyddet för den personliga integriteten är författnings- reglerad genom dataskyddsförordningen och kompletterande nationell reglering. Principen om säkerhet utgår också från författningsregle- rade krav om informations- och cybersäkerhet. För att öka förmågan till efterlevnad av sådana krav kan det vara lämpligt med ytterligare vägledning och rekommendationer. 
  
 Principerna om samverkan, återanvändbarhet, att sätta använda- ren i centrum och säkerhet utgör viktiga delar i att skapa interoper- abilitet i offentlig förvaltning. 
  
 Principen om juridik är också viktig för att säkerställa att det inte finns rättsliga hinder för interoperabiliteten, och för detta syfte kan juridisk vägledning vara skapa förutsättningar för interoperabilitet. 
  
 Principerna i ramverket om att öppna upp och se till att infor- mation och data kan överföras utgör sådana rekommendationer som 
  
 vibedömer kan vidareutvecklas till att bli konkreta krav för inter- operabilitet vid datadelning, både i fråga om standarder, specifikatio- ner och gränssnitt. 
  
 4.4.2Informationsmodeller 
  
 I utredningens direktiv anges att vi ska överväga om det finns behov av en reglering av en förvaltningsgemensam informationsmodell. Som skäl för det anges bl.a. följande. En ökad förmåga att dela data inom den offentliga förvaltningen ställer högre krav på samlad informations- säkerhet och detta kan uppnås genom att krav ställs på gemensamma informationsmodeller. Dessa kan i sin tur stödja organisationer i offentlig förvaltning i arbetet med mer koordinerade skyddsnivåer. Organisationer i den offentliga förvaltningen skyddar i dag sin infor- mation utifrån sina egna organisatoriska förutsättningar och behov. Detta kan leda till att skyddet för samma information varierar inom den offentliga förvaltningen. Utan möjlighet att ge en gemensam in- 
  
 94Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av den 26 oktober 2016 om tillgäng- lighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer. 
  
 96 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 riktning för nivån på skyddet blir det svårare att säkerställa att sam- hällets gemensamma intresse av skydd kan omhändertas.95 
  
 Vi har övervägt behovet både av en gemensam modell eller metod för att lättare koordinera skyddsnivåer för säkerhet som avses i direk- tiven – och behovet av en förvaltningsgemensam informationsmodell för att exempelvis strukturera och koda information. Informations- modeller eller metoder för struktur och kodning av information finns hos många myndigheter och andra organisationer för t.ex. överför- ing av data mellan de egna systemen. Informationsmodeller används också inom vissa sektorer samt mellan myndigheter för att under- lätta informationsutbyte eller datadelning. 
  
 Under vårt arbete har myndigheter framfört att det finns behov av att utreda en förvaltningsgemensam informationsmodell för struk- turering och kodning av data, som inte i första hand handlar om säker- het. Olika informationsmodeller, begrepp och koder används inom offentlig förvaltning i dag vilket bl.a. bidrar till att semantisk och tek- nisk interoperabilitet inte uppnås. 
  
 En förvaltningsgemensam informationsmodell, i syfte att tillgodose säkerhetsaspekterna vid en ökad datadelning, som nämns i direk- tiven, beskrivs närmare i kapitel 7. Exempel på informationsmodeller som tagits fram gemensamt av flera myndigheter finns exempelvis inom samhällsbyggnadsprocessen (Smartare samhällsbyggnadsprocess) och inom Ramverket för nationella grunddata (ramverket). Myndig- heterna som ingår i ramverket fick i ett regeringsuppdrag i uppgift att ta fram en gemensam informationsmodell för grunddata. Flera infor- mationsmodeller har tagits fram för olika syften inom ramverket (se nedan under rubriken Ramverk för nationella grunddata inom den offentliga förvaltningen). 
  
 Andra informationsmodeller som används eller har tagits fram av olika myndigheter är Socialstyrelsens nationella informationsstruk- tur (2023:1) samt Modeller för hälso- och sjukvård. Skatteverket har tillsammans med Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Försäkringskassan och Kronofogden tagit fram myndighetsgemensamma begrepps- och informationsmodeller för att utbyta ärendeinformation. Det är dock osäkert om dessa modeller används i dag. Även Riksarkivets förvalt- 
  
 95Kommittédirektiv Utvecklad reglering och styrning av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer (Dir. 2022:118). 
  
 97 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 ningsgemensamma specifikationer (FGS) kan ses som en slags infor- mationsmodell. 
  
 Vad är en informationsmodell? 
  
 Det finns flera former av informationsmodeller som tjänar olika syften. Det finns många olika beskrivningar av vad en informationsmodell är men generellt så handlar det om sätt eller processer för att struk- turera och benämna (koda) information för att se till att olika system, organisationer eller myndigheter tolkar information eller data på samma sätt och pratar samma språk, exempelvis vid datadelning. eSam och  
 E-hälsomyndigheten 
  har beskrivit en informationsmodell på föl- jande sätt. En informationsmodell är en grafisk beskrivning av de in- formationsobjekt en viss verksamhet behöver och hur de relaterar till varandra. Socialstyrelsen har en längre beskrivning av vad en in- formationsmodell är. En informationsmodell har en direkt koppling till en begreppsmodell. Informationsmodellen visar vilken informa- tion om begreppen i begreppsmodellen som ska dokumenteras och hur detta ska göras. Informationsmodeller är lösningsoberoende och ska visa relationerna mellan olika informationsklasser i en verksam- het, oavsett i vilket eller vilka  
 it-stöd 
  de tillämpas. 
  
 4.4.3Autentisering, auktorisation och behörigheter 
  
 En förutsättning som ofta krävs vid datadelning är tillit mellan de parter som delar data. Tillit är enligt vår uppfattning även en förut- sättning när data tillgängliggöras fritt utan begränsningar, eftersom den som vill använda data behöver kunna lita på att datat är korrekt. Vid annan typ av datadelning där information är känslig behöver emellertid tillit också inkludera att tillräckligt skydd mot obehörig åtkomst uppfylls, genom lämpliga säkerhetsåtgärder, exempelvis när känsliga uppgifter ska delas mellan två parter. 
  
 Tillit mellan parter skapas på olika sätt, exempelvis genom att användningen av den data som delas är förenad med olika villkor eller genom att kvaliteten har säkerställts. En viktig beståndsdel som många gånger aktualiseras vid datadelning mellan två myndigheter är att den som delar data ska vara säker på att det är rätt person eller personer med rätt behörighet hos den andra parten som har möjlighet att ta 
  
 98 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 del den aktuella datamängden. Det kan alltså krävas autentisering kom- binerat med en behörighetskontroll.96 
  
 Utredningen om betrodda tjänster föreslog 2021 att det skulle införas en ny lag om att skapa bättre förutsättningar för organisa- tionsöverskridande användning av  
 e-tjänstelegitimationer.97 
  Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. I december 2022 till- satte regeringen en utredning som ska undersöka och lämna förslag på hur staten kan utfärda en  
 e-legitimation.98 
  Utredaren ska också se över behovet av anpassningar som följer av den reviderade Blevins 
  
 Digg erbjuder ett avtal om förbetald  
 e-legitimering.100 
  Förlitande parter, dvs. den part som ska lita på en  
 e-tjänstelegitimation, 
  får genom att ingå avtalet möjlighet att ta emot  
 e-tjänstelegitimationer 
  i sina  
 e-tjänster. 
  De  
 e-tjänstelegitimationer 
  som ingår i avtalet har granskats och godkänts av Digg. Inom Ena finns byggblocket Auktorisation. Inom ramen för byggblocket pågår arbete med en referensarkitektur som beskriver informationsutbyte inom den digitala infrastrukturen med stöd av både identitet (autentisering) och åtkomst (auktorisa- tion).101 
  
 Lösningar som avser autentisering, auktorisation och behörigheter i relation till datadelning kan vara interoperabilitetslösningar. 
  
 4.4.4Specifikation för metadata 
  
 DCAT-AP-SE 
  är en metadataspecifikation som används för att be- skriva datamängder. Specifikationen anger vilka uppgifter som meta- data ska innehålla, dvs. vilka data som ska användas för att beskriva en datamängd.  
 DCAT-AP-SE 
  är publicerad på Diggs webbplats Data- portal.se och är fri att använda utan restriktioner. Genom att specifika- tionen används av olika aktörer som beskriver sina data blir metadata likadant utformade oavsett vilken datamängd den avser. När sådana 
  
 96MSB ställer t.ex. krav på statliga myndigheter att använda lösningar för autentisering in- klusive flerfaktorsautentisering i sina föreskrifter om säkerhetsåtgärder i informationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7). 
  
 97Användning av  
 e-legitimation 
  i tjänsten i den offentliga förvaltningen (SOU 2021:62). 
  
 98Dir. 2022:142. 
  
 99Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 910/2014 vad gäller inrättandet av en ram för europeisk digital identitet (COM[2021] 281 final). 
  
 100 
 https://www.digg.se/digitala-tjanster/e-legitimering/e-legitimering-for-dig-som- 
  
 offentlig-aktor/e-legitimering-for-medarbetare 
  (hämtad  
 2023-11-28). 
  
 101Digg, Auktorisation – Byggblocksbeskrivning. 
  
 99 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 metadata samlas på en och samma plats, exempelvis i datakataloger, blir de enkelt överskådliga. 
  
 DCAT-AP-SE 
  är en svensk anpassning av den europeiska meta- dataspecifikationen  
 DCAT-AP, 
  som i sin tur är en anpassning av den internationella rekommendationen DCAT som utges av W3C (World Wide Web Consortium). Den svenska anpassningen är framtagen på uppdrag av Digg med bidrag från ett stort antal olika myndigheter och andra aktörer, som exempelvis SKR, Bolagsverket, Lantmäteriet, SCB och Region Västerbotten.102 
  
 4.4.5Vokabulärer, taxonomier och begreppsmodeller 
  
 En vokabulär kan beskrivas som en lista med begrepp som kan an- vändas för indexering. Ett exempel på  
 EU-nivå 
  är Core Vocabularies som är förenklade och återanvändbara datamodeller för de grund- läggande egenskaperna av en entitet, som går att bygga vidare på. Modellerna är kontextneutrala, vilket innebär att de kan ligga till grund för mer specificerade modeller utifrån en given kontext. Core Voca- bularies finns för olika områden, exempelvis person och företag. 
  
 I en taxonomi definieras olika begrepp och grupperas hierarkiskt. Bolagsverket, Bokföringsnämnden, FAR, Finansinspektionen, Skatte- verket och SCB har genom samarbete tagit fram publika svenska taxonomier för bl.a. inkomstdeklaration för aktiebolag och ekono- miska föreningar samt företagsekonomisk statistikrapportering.103 
  
 En begreppsmodell visualiserar hur begrepp förhåller sig till var- andra. Bolagsverket, Lantmäteriet, Skatteverket och SCB har tagit fram en begreppsmodell104 som visar hur grundläggande begrepp om före- tag förhåller sig till varandra för myndigheterna. Syftet är att göra det lättare för myndigheter att hämta uppgifter från en annan myndighet i stället för att begära uppgifterna från företag, dvs. att återanvända uppgifter. Även MSB har en termbank.105 
  
 102https://docs.dataportal.se/dcat/sv/#intro (hämtad  
 2023-09-13). 
  
 103https://www.taxonomier.se/ (hämtad  
 2023-09-07). 
  
 104 
 https://samverkan.bolagsverket.se/gu/ConceptModel/288841c9-624f-47bb-a007- 
  9dbd21f2675b.html (hämtad  
 2023-09-15). 
  
 105 
 https://www.informationssakerhet.se/nyheter/ny-termbank-for-informationssakerhet/ 
  (hämtad  
 2023-10-19). 
  
 100 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 4.4.6Vägledningar om informationshantering 
  
 Vägledningar om informationshanteringar kan hjälpa organisationer i arbetet att kartlägga och analysera den information de är beroende av. De kan också ge stöd och vägledning i bedömningar som måste göras om hur olika informationsmängder ska hanteras. Vägledningar kan utgå från olika perspektiv. MSB och Riksarkivet har t.ex. publi- cerat en vägledning för processorienterad informationskartläggning som syftar till att stödja organisationer att vidta rätt åtgärder för skydd och långsiktigt bevarande.106 MSB har även ett metodstöd för syste- matiskt informationssäkerhetsarbete.107 Ett annat perspektiv på in- formationshantering är tillgängliggörande av informationen. Digg har t.ex. publicerat en vägledning för att tillgängliggöra information. I den vägleds myndigheter i det praktiska arbetet med att tillgänglig- göra information som öppna och delade data.108 
  
 4.4.7Öppen källkod 
  
 Öppen källkod är ett begrepp som används för att beskriva att den källkod som används för att ta fram en programvara är fritt tillgäng- lig för användare. Med öppen programvara avses enligt eSams defini- tion programvara som för alla är tillgänglig att använda, läsa, modi- fiera och vidaredistribuera.109 Digg använder samma definition och har tagit fram ett internt policydokument om användning av öppen källkod. I dokumentet anges att den programvara som utvecklas och anskaffas för myndighetens verksamhet i första hand ska publiceras som öppen källkod.110 
  
 När källkoden hanteras på ett öppet sätt kan en användare fritt studera, ändra och dela med sig av källkoden. Det är ett sätt att sprida den källkod som man själv som aktör använder, för att andra ska kunna återanvända källkoden och antingen bygga likadan programvara eller för att utveckla källkoden för egna syften. 
  
 106Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Riksarkivet, Vägledning för process- orienterad informationskartläggning, 2012. 
  
 107 
 https://www.msb.se/sv/amnesomraden/informationssakerhet-cybersakerhet-och-sakra- 
  
 kommunikationer/systematiskt-informationssakerhetsarbete/metodstod-for-systematiskt- 
  informationssakerhetsarbete/(hämtad  
 2023-10-19). 
  
 108 
 https://www.digg.se/kunskap-och-stod/oppna-och-delade-data/offentliga- 
  
 aktorer/vagledning-for-att-tillgangliggora-information 
  (hämtad  
 2023-09-12). 
  
 109Delning och användning av öppen källkod,  
 ES2022-09. 
  
 110Riktlinjer för utveckling och publicering av öppen programvara,  
 2022-08-29, 
  Ärendenum- mer:  
 2022-2607. 
  
 101 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 4.4.8Specifikationer för informationsutbyte 
  
 Riksarkivet har utarbetat en förvaltningsgemensam specifikation för strukturering och överföring av information (FGS).111 FGS utgör tek- niska specifikationer för struktur och innehåll och kan beskrivas som krav på metadata för märkning och paketering av information när den ska överföras mellan olika verksamhetssystem eller till ett  
 e-arkiv. 
  Specifikationerna kan användas vid informationsutbyten, vid byten av system och som underlag vid utveckling av  
 e-tjänster. 
  Syftet är att förenkla organisationers informationsutbyten, byten av verksamhets- system, publicering av informationsmängder som öppen data samt  
 e-arkivering 
  av information. Specifikationerna är i dagsläget rekom- mendationer och fria att använda men uppdateras inte längre. 
  
 4.4.9API:er 
  
 En förutsättning för att data ska kunna delas mellan system är att systemen kan kommunicera med varandra. Ett vanligt sätt för myn- digheter inom offentlig förvaltning att utbyta data är genom så kallade applikationsprogrammeringsgränssnitt, API:er (application program- ming interface). Ett API kan enkelt beskrivas som en bro mellan två eller flera program, system eller applikationer vilka tack vare API:et kan utbyta data med varandra.112 API:er kan ha olika grad av kom- plexitet och kan innebära en enkel länk till en databas för att hämta specifika data eller datamängd, ett webbgränssnitt eller mer komplexa strukturer.113 I öppna datalagen definieras ett API som en regelupp- sättning för dynamiskt datautbyte mellan programvaror.114 Det är en- ligt förarbetena alltså fråga om ett ordnat sätt att hämta och lämna data.115 
  
 Det finns få rättsliga krav på myndigheters användning av API:er, men sådana krav finns bl.a. i öppna datalagen och i  
 EU-kommis- 
  sionens genomförandeakt till öppna datadirektivet. Snarare har an- vändandet av API:er vuxit fram för att det har funnits behov av att utbyta data mellan system inom och mellan myndigheter. 
  
 111 
 https://riksarkivet.se/intro-fgs 
  (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 112https://www.skatteverket.se/omoss/digitalasamarbeten/utvecklingavapierochoppnadata/ kunskapochinspiration/vadarettapi.4.96cca41179bad4b1aaa4b8.html (hämtad  
 2023-05-17). 
  
 113Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning) skäl 32. 
  
 1141 kap. 4 § öppna datalagen. 
  
 115Prop. 2021/22:225 s. 41. 
  
 102 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Digg tillhandahåller en så kallad  
 REST-API-profil 
  som syftar till att offentliga aktörer ska kunna utveckla API:er på ett effektivare sätt och bidra till en högre kvalitet på API:er.  
 REST-API-profilen 
  fokuserar främst på externt informationsutbyte, där förmågan hos myndigheters system att kunna fungera och kommunicera med var- andra behöver förbättras.116 Profilen innehåller en rad rekommenda- tioner som avser bl.a. begrepp, dokumentation och format. REST-  
 API-profilen 
  utgör ett byggblock inom Ena. 
  
 REST-API-profilen 
  utgör ett exempel på en interoperabilitetslös- ning, eftersom den beskriver krav på API:er som syftar till att under- lätta datadelning mellan myndigheter. 
  
 4.5Bristande interoperabilitet står i vägen för datadelning 
  
 Den offentliga förvaltningen har redan i dag ett stort behov av att dela data för att kunna bedriva sina verksamheter. Behoven kommer att öka. Vi kan dock konstatera att datadelning i dagsläget är förenat med många utmaningar vad gäller interoperabilitet. Bristerna leder till att den offentliga förvaltningen inte har möjlighet att exempelvis han- tera kriser, utveckla sina kärnverksamheter eller möta medborgarnas behov på ett sätt som hade varit möjligt om interoperabiliteten hade varit bättre. 
  
 Det finns utmaningar inom samtliga lager av interoperabilitet. Utmaningarna förefaller vara störst inom teknisk och semantisk inter- operabilitet. Behoven av organisatorisk och rättslig interoperabilitet är emellertid också viktiga. Utmaningarna leder till att förvaltningen i vissa fall delar data på ett mindre effektivt sätt än vad som annars hade varit möjligt. Det leder också till att data inte delas, trots att det inte finns några rättsliga hinder. 
  
 Det saknas i dagsläget vedertagna tillvägagångssätt för förvalt- ningen att dela data, vilket har resulterat i en stor variation av lös- ningar för datadelning. Avsaknad av vedertagna tillvägagångssätt leder till att förvaltningen måste lägga mycket tid och resurser på att ut- veckla lösningar för datadelning, samt fastställa förutsättningarna för datadelningen, när nya datadelningar ska etableras. Det har formu- 
  
 116 
 https://www.digg.se/om-oss/nyheter/nyheter/2022-07-12-rest-api-profil-okar- 
  
 kvaliteten-pa-apier 
  (hämtad  
 2023-11-15). 
  
 103 
  
 Interoperabilitet vid datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 lerats som att hjulet måste uppfinnas på nytt varje gång. Detta driver också kostnaderna. 
  
 Det finns tjänster och samarbeten som har förbättrat interoper- abiliteten mellan olika myndigheter. Inom dessa områden kan det ha etablerats tekniska förutsättningar för att dela data, exempelvis i form av  
 de-factostandarder. 
  Att skapa goda förutsättningar för datadel- ning inom ett avgränsat område kan emellertid vara nog så svårt. Att skapa förutsättningar för datadelning mellan områden kan vara än mer komplext. Vår bedömning är att det inom många sektorer upp- levs som en stor utmaning att uppnå interoperabilitet. Det arbete som bedrivs saknar dessutom många gånger en förvaltningsgemensam dimension. Det föreligger därför en risk att sektorerna bygger in sig i lösningar som inte är interoperabla med andra sektorer. Vår be- dömning är att det finns många exempel på data som i framtiden kan behöva bättre förutsättningar för att kunna kombineras, såsom jord- bruksdata, trafikdata, data om utsläpp, väder- och klimatdata samt hälsodata. För att förutsättningarna ska bli bättre behövs gemen- samma utgångspunkter att utgå från. 
  
 Vi ser en stor potential i en mer sammankopplad förvaltning genom ökad delning av data  
 maskin-till-maskin. 
  Datadelning kan bli mer effektiv och realisera fler nyttor genom förbättrade datadelnings- möjligheter mellan verksamhetssystem eller, i vissa fall, direkt från uppkopplade produkter (IoT) utan inslag av manuell hantering. Att enbart sträva efter datadelning  
 maskin-till-maskin 
  räcker emellertid inte enligt vår bedömning. Den variation av olika lösningar som finns i dag visar att det finns många lösningar att välja mellan. 
  
 Behovet av förbättrad semantisk interoperabilitet är något som många myndigheter och andra organisationer framhåller. Maskiner och människor måste kunna förstå de data som delas. Detta kan upp- nås bl.a. genom att enas om definitioner av begrepp och att använda gemensamma taxonomier. Det krävs alltså grundläggande semantiska utgångspunkter för den offentliga förvaltningens data, vilket möjlig- gör interoperabel datadelning inom och mellan sektorer. 
  
 Det finns ett antal framtagna lösningar som skulle kunna användas av hela, eller stora delar, av den offentliga förvaltningen men som inte används därför att de inte är tvingande att använda eller inte är tillräckligt tydliga. Exempel på det är EIF och det svenska Ramverket för digital samverkan, som skulle kunna bilda utgångspunkter för hur den offentliga förvaltningen arbetar med interoperabilitet. 
  
 104 
  
 5Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 5.1Inledning 
  
 Den offentliga förvaltningen kan styras genom bindande eller icke bindande styrning. Med styrning menar vi en handlingsdirigerande åtgärd, t.ex. en författning, men vi avser även icke bindande styrning, såsom rekommendationer. I detta kapitel redogör vi för de grund- läggande förutsättningarna att styra den offentliga förvaltningen genom författningar, i syfte att belysa riksdagens och regeringens utrymme för att styra. Beskrivningen är dock inte avsedd att vara heltäckande och förutsättningarna skiljer sig åt mellan olika kategorier av myn- digheter och andra aktörer inom förvaltningen. I kapitel 6 redogör vi för nuvarande och kommande styrning av interoperabilitet vid data- delning. 
  
 En myndighet eller en annan aktör inom den offentliga förvalt- ningen har utrymme för att fatta många olika beslut om sin egen verk- samhet. Verksamheten måste emellertid alltid bedrivas inom ramarna för de rättsliga bestämmelser som finns. 
  
 5.2Normgivning 
  
 Normgivningsmakten, det vill säga rätten att besluta om rättsregler, regleras främst i 8 kap. regeringsformen (RF) men även andra kapitel innehåller bestämmelser om normgivning. På det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området regleras normgivningsmakten utöver vad som följer av RF:s regler om grundlag, i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Dessa bestämmelser behandlas inte i det föl- jande eftersom vårt uppdrag inte omfattar det området. 
  
 105 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 SOU 2023:96 
  
 RF anförtror normgivningsmakten på olika områden åt riksdagen och regeringen samt, efter delegation, till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Endast dessa offentliga organ kan utöva normgiv- ningsmakt i RF:s mening. Enligt RF kan det organ som anförtrotts normgivningskompetens inte delegera denna utan uttryckligt lagstöd eller stöd i bemyndiganden. Ett bemyndigande att meddela föreskrif- ter ska alltid ges i lag eller förordning.1 
  
 Enligt 8 kap. 1 § RF är normgivningsmakten fördelad mellan riks- dagen och regeringen. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. Dessa regler kallas i 8 kap. RF för föreskrifter. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndi- gande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter. 
  
 När riksdagen delegerar normgivningsmakt till regeringen enligt 8 kap. 3 § RF kan det finnas ett praktiskt behov av att möjliggöra för regeringen att delegera denna makt vidare till en förvaltningsmyndig- het. Riksdagen kan därför medge att regeringen bemyndigar en för- valtningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF). 
  
 5.2.1Restkompetensen 
  
 Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos regeringen (regeringens primärområde) hör föreskrifter om verkstäl- lighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen, den s.k. restkompetensen (8 kap. 7 § första stycket 2 RF). Regeringen kan med stöd av 8 kap. 13 § tredje stycket RF delegera normgivningskompetens inom hela sitt primärområde till förvaltnings- myndigheter och domstolar. Bemyndigandet ges i allmänhet i en för- ordning. 
  
 Regeringsformen medger dock att riksdagen meddelar föreskrifter även inom regeringens primärområde (8 kap. 14 § RF). Om riksdagen lagstiftar i en fråga som faller inom regeringens kompetensområde, får regeringen eller en myndighet som tidigare har fått normgivningskom- petens på det området inte längre besluta föreskrifter i ämnet så länge lagstiftningen består (den formella lagkraftens princip, 8 kap. 17 §). 
  
 18 kap. 1 § andra stycket RF. 
  
 106 
  
 SOU 2023:96 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 5.2.2Föreskriftsrätt, myndigheters självständighet och kommunal självstyrelse 
  
 Såsom redogjorts för är RF:s regler om normgivningsmaktens för- delning i huvudsak samlade i 8 kap. Främst syftar reglerna till att för- dela normgivningskompetensen mellan riksdag och regering. Kapitlet reglerar dock också möjligheterna att överlåta normgivningskom- petens till myndigheter och kommuner (8 kap. 1 § RF.) Myndigheter har dock inte någon egen direkt på RF grundad rätt att besluta om föreskrifter, utan denna rätt är beroende av bemyndigande i lag och förordning.2 
  
 Kommunallagen (KL [2017:725]) KL reglerar bl.a. kommunernas angelägenheter och grundläggande befogenheter. I lagen finns be- stämmelser om kommuners organisation och beslutsfattande. Lagen utgör genom dessa regler grunden för förverkligandet av den kom- munala självstyrelsen enligt regeringsformen. Bestämmelser om vilka uppgifter kommunerna har finns också i andra lagar, exempelvis i socialtjänstlagen och skollagen (2010:800). Sverige har vidare ratifi- cerat den Europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. 
  
 Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och är en viktig del av vårt demokratiska system. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv- styrelse. Enligt 1 kap. 7 § finns kommuner på lokal och regional nivå. I samband med den senaste översynen av RF infördes ett nytt kapitel om kommunerna. Den nya regleringen markerar kommunernas särskilda betydelse i det svenska demokratiska systemet. Någon all- män definition av vad som avses med kommunal självstyrelse finns inte. Enligt 14 kap. 2 § RF sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt övriga angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala självstyrelsens grund. Av bestäm- melsen framgår att det i lag finns närmare bestämmelser om den kom- munala självstyrelsen. I förarbetena till 1974 års regeringsform uttala- des att det varken var lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor samt att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna änd- 
  
 2Se även Weber, Wood, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 1999 s.  
 51–56, 
  
 73–77, 
  100. 
  
 107 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 SOU 2023:96 
  
 ras i takt med samhällsutvecklingen. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Inskränk- ningar måste således vara proportionerliga. 
  
 Föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattning samt kom- munernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas genom lag (8 kap. 2 § 3 RF). 
  
 Mot denna bakgrund kan vi konstatera att statliga myndigheter, kommuner och regioners verksamhetsområden är begränsade till vad som framgår av den lagstiftning som styr dem och myndigheterna har inte heller några befogenheter att styra andra myndigheter utöver vad som följer av uttryckliga bemyndiganden i lag och förordning. 
  
 Om myndigheter skapar överenskommelser i samverkan ger det dem inte några ytterligare rättsliga befogenheter att styra varandra eller andra myndigheter.3 För att exempelvis Digg ska kunna före- skriva på en förvaltningsgemensam nivå, det vill säga för andra stat- liga myndigheter, kommuner och regioner krävs ett bemyndigande i förordning som i sin tur bygger på ett bemyndigande i lag för regeringen. 
  
 5.2.3Regeringens möjligheter att styra statliga myndigheter 
  
 På den statliga förvaltningsnivån har regeringen olika medel för att styra de statliga myndigheterna, varav delar av styrningen sker genom författningar. Styrning sker huvudsakligen genom tilldelning av medel, bestämmelser i myndigheternas instruktioner, myndigheternas år- liga regleringsbrev samt genom att myndigheterna ges regeringsupp- drag. Regeringen styr också myndigheterna genom val av lednings- form och tillsättning av myndighetsledning. 
  
 5.3Styrningen ska vara förenlig med  
 EU-rätten 
  
 Den Europeiska unionen är ett mellanstatligt samarbete. Med med- lemskap i unionen följer rättigheter och skyldigheter. Medlemsstaterna ska följa det regelverk som finns på  
 EU-nivå. 
  EU:s regelverk utgörs av det som kallas primärrätten respektive sekundärrätten. Primär- 
  
 3Se prop. 2016/17:180 s. 292 f. och s. 71, 8 kap. RF jfr legalitetsprincipen i 1 kap. 1 § tredje stycket RF. 
  
 108 
  
 SOU 2023:96 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 rätten utgörs av EU:s fördrag. Fördragen är bindande avtal mellan EU:s medlemsstater och är i dagsläget fyra.4 De innehåller över- gripande bestämmelser om unionen, hur den ska arbeta samt rättig- heter och skyldigheter för unionens medlemsstater. Fördragen sätter också ramarna för vilka beslut om får eller ska fattas på  
 EU-nivå 
  och vilka beslut som får fattas av medlemsstaterna själva. Medlemssta- terna ska vara lojala mot EU och de beslut som fattas av unionen. Denna plikt kallas lojalitetsplikten. Enligt artikel 4.3 andra stycket i EUF ska medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som föl- jer av fördragen eller av unionens institutioners akter. 
  
 Av artikel 4.1 EUF framgår att varje befogenhet som inte har till- delats unionen i fördragen tillhör medlemsstaterna, även kallad prin- cipen om avgränsningen av unionens befogenheter. Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna.5 EU kan endast vidta åtgärder inom de områden och inom de ramar som med- lemsstaterna har kommit överens om. Dessa områden framgår av fördragen. Inom vissa områden medlemsstaterna kommit överens om att överlämna all befogenhet till EU. Ett exempel på det är han- delspolitiken (handel med länder utanför EU), där EU har så kallade exklusiva befogenheter.6 Det innebär att EU förhandlar och vidtar handelsåtgärder i relation till länder utanför EU. EU:s medlemsstater kan inte själva göra det. 
  
 Inom många områden är befogenheterna mellan EU och medlems- staterna delade. Exempel på sådana områden är den inre marknaden, miljö, transport och energi. Inom de områden där befogenheterna är delade får medlemsstaterna utöva sin befogenhet när EU inte utövar, eller har beslutat att inte utöva, sin befogenhet. Om det inte finns sekundärrätt inom ett område kan medlemsstaterna därför välja att själva vidta lagstiftningsåtgärder. 
  
 Inom vissa områden, som inte omfattas av den exklusiva eller delade befogenheten, kan EU endast samordna eller komplettera medlems- 
  
 4Fördraget om Europeiska unionen (EUF), Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF), Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 
  
 5Artikel 5.2 EUF. 
  
 6Artikel 3 EUF. 
  
 109 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 SOU 2023:96 
  
 ländernas åtgärder. Medlemsstaterna kan inte hindras från att vidta lagstiftningsåtgärder inom dessa områden. Denna befogenhet kallas stödjande befogenhet. 
  
 Av intresse för denna utredning är vilken befogenhet EU har i relation till medlemsstaternas offentliga förvaltningar. Medlemssta- ternas offentliga förvaltningar omfattas inte av EU:s exklusiva eller delade behörighet. EU har därför inte möjlighet att lagstifta om län- dernas förvaltningar. Det innebär emellertid inte att EU saknar befo- genhet att lagstifta om sådant som påverkar förvaltningarna. Det finns en stor mängd  
 EU-lagstiftning 
  som ställer krav på medlemsstaternas myndigheter. I vissa fall är det lagstiftning som omfattar en bred krets aktörer, där myndigheter ingår, exempelvis EU:s dataskydds- förordning som nämns ovan. I andra fall är det lagstiftning som rik- tar sig direkt till myndigheter och s.k. offentligrättsliga organ, exem- pelvis webbtillgänglighetsdirektivet7 och upphandlingsdirektivet8. EU är dessutom beroende av medlemsstaterna och dess myndigheter i att genomföra EU:s politik. 
  
 Sekundärrätten utgörs av  
 EU-lagstiftning 
  som beslutas med stöd av primärrätten, såsom direktiv och förordningar. Om EU beslutar om en sekundärrättsakt har unionen valt att utöva sin befogenhet. Ett  
 EU-direktiv 
  är en  
 EU-rättsakt 
  som ska göras om till nationell lagstiftning i alla medlemsstater. Direktiv kan också vara s.k. fullhar- moniseringsdirektiv. Dessa ger inte utrymme för medlemsstaterna att gå längre, exempelvis införa hårdare krav än de som fastställs i det aktuella direktivet. Förordningar är direkt tillämpliga i medlemssta- terna vilket innebär att de inte ska genomföras igenom nationell lag- stiftning. Däremot kan  
 EU-förordningar 
  innebära att medlemsstaterna måste vidta kompletterande lagstiftningsåtgärder eller andra åtgär- der. Ett exempel är EU:s dataskyddsförordning9 som i Sverige kom- pletteras av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning. Exempel på andra åtgärder är när medlemsstaterna pekar ut vilken eller vilka myndigheter som ska vara 
  
 7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av den 26 oktober 2016 om tillgäng- lighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer. 
  
 8Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. 
  
 9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 
  
 110 
  
 SOU 2023:96 
  
 Förutsättningar för författningsstyrning 
  
 exempelvis tillsynsmyndigheter (vilket i och för sig kan göras genom författning, såsom är fallet i Sverige10). 
  
 Bedömningen om det nationella utrymmet att styra, när EU ut- övat sin befogenhet, måste göras med beaktande av de åtgärder EU har vidtagit. När det kommer till interoperabilitet vid datadelning inom och från den offentliga förvaltningen i medlemsstaterna finns det, som vi redogör för i kapitel 6,  
 EU-lagstiftning 
  som reglerar delar av detta område. För det som omfattas av dessa rättsakter har EU således utövat sin befogenhet och medlemsstaterna är förhindrade att själva lagstifta. Området är emellertid endast delvis reglerat på EU- nivå och det finns därför utrymme för medlemsstaterna att själva reglera det som inte omfattas. Dessutom omfattas inte medlemsstaternas offentliga förvaltningar som sådana av EU:s befogenheter. Befogen- heten ligger således hos medlemsstaterna. 
  
 10Se t.ex. 3 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning där det föreskrivs att Integritetsskyddsmyndigheten är tillsynsmyndighet. 
  
 111 
  
 6Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 6.1Inledning 
  
 Vi har i kapitel 4 redogjort för interoperabiliteten vid datadelning inom och med den offentliga förvaltningen. I detta kapitel undersöker 
  
 vihur den offentliga förvaltningens datadelning styrs, dvs. vilka krav som den offentliga förvaltningen har att förhålla sig till vid datadelning. 
  
 Det finns styrning i olika former som den offentliga förvaltningen måste förhålla sig till och beakta när den delar data. Sådan styrning kan ske genom bindande, författningsreglerade krav i nationell rätt eller  
 EU-rätt, 
  eller genom  
 icke-bindande 
  styrning i form av t.ex. rekommendationer och vägledningar. Styrning kan ske på nationell, förvaltningsgemensam nivå eller inom enskilda sektorer. 
  
 Redogörelsen i kapitlet är avgränsad till styrning av datadelning och interoperabilitet vid datadelning. Vi har således valt att inte in- kludera exempelvis övergripande bestämmelser om samverkan. 
  
 6.2Författningsreglerad styrning om datadelning 
  
 6.2.1Övergripande styrning av nationell interoperabilitet saknas 
  
 Det finns i Sverige ingen författning som styr nationell eller förvalt- ningsgemensam interoperabilitet vid datadelning eller teknisk utveck- ling. Målen för den offentliga förvaltningen som beskrivs i kapitel 3 har alltså inte kompletterats med någon författningsreglerad inrikt- ning mot hur målen ska uppnås vad gäller interoperabilitet. 
  
 Den bindande styrning som finns för hantering av data i svensk nationell rätt kan snarare sägas främst ha fokus på vikten av en god 
  
 113 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 offentlighetsstruktur1, informationssäkerhet2 och säkerhetsskydd3, integritetsskydd4 och arkivhantering.5 Syftet med sådan styrning är framför allt att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i offentlig förvaltning, att säkerställa konfidentialitet, riktighet och tillgänglig- het, att säkerställa skyddet för den personliga integriteten samt att bevara data för framtida behov och forskning, men inte att säker- ställa datadelning inom och med den offentliga förvaltningen. 
  
 Vår bedömning är att behov av interoperabilitet implicit framgår av det grundläggande regelverket för myndigheternas verksamhet och informationshantering men att interoperabilitet inte utgör ett ut- tryckligt syfte. 
  
 Inom EU finns emellertid ett antal bindande krav på datadelning som antingen är bindande direkt genom att de följer av  
 EU-förord- 
  ning eller efter genomförande i svensk rätt. Som exempel på detta kan nämnas dataförvaltningsförordningen6 och öppna  
 data-direktivet7 
  som genomförts genom lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen). I öppna datalagen finns grundläggande krav på format som ska användas när data delas.8 Vid införandet av lagen angav regeringen att en myndighet skulle kunna bemyndigas att meddela verkställighetsföreskrifter om precisering av vilka format som ska tillämpas.9 Något sådant bemyndigande har dock inte getts. 
  
 Reglering som enbart omfattar statliga myndigheter 
  
 Det finns exempel på styrning i författningar som endast avser stat- liga myndigheter och som, åtminstone i vissa delar, får anses ha inter- operabilitet som syfte. Nedan presenterar vi exempel på sådan styr- 
  
 1Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
  
 2Se bl.a. förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. 
  
 3Säkerhetsskyddslagen (2018:585). 
  
 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) samt anslutande nationell reglering. 
  
 5Arkivlagen (1990:782). 
  
 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/868 av den 30 maj 2022 om europeisk dataförvaltning och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 (dataförvaltningsakten). 
  
 7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning). 
  
 82 kap.  
 2–4 
  §§ öppna datalagen. 
  
 9Prop. 2021/22:225 s. 39. 
  
 114 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 ning, varav två omfattar alla statliga myndigheter och ett avser en begränsad krets av dem. 
  
 Bestämmelser om arkiv hos den offentliga förvaltningen finns i arkivlagen (1990:782), arkivförordningen (1991:446) och vissa av Riks- arkivets föreskrifter. Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om tekniska krav för elektroniska handlingar,  
 RA-FS 
  2009:2, (upptag- ningar för automatiserad behandling) omfattar statliga myndigheter.10 Kraven ska tillämpas vid framställning, bevarande hos myndighet och överlämnande till arkivmyndighet.11 Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om format för databaser och register. Databaser och register ska ges formaten som sekventiella filer med fast fält- och post- längd, sekventiella filer med teckenseparerade fält eller Extensible Markup Language (XML).12 Detta är krav som påverkar utveckling av databaser och register och som enligt vår bedömning också kan påverka interoperabiliteten. 
  
 I förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte föreskrivs att en myndighet i sin verksamhet ska främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informa- tionsutbyte inom den offentliga förvaltningen.13 Interoperabilitet får anses främja ett säkert och effektivt elektroniskt informationsut- byte. Det framgår emellertid inte av bestämmelsen vilka åtgärder myndigheter ska vidta för att främja utbytet utifrån de aspekter som anges. Det finns inget bemyndigande för en myndighet att meddela ytterligare föreskrifter som skulle kunna komplettera bestämmelsen. 
  
 Förordningen (2018:1264) om digitalt inhämtande av uppgifter från företag innehåller bestämmelser som får anses förutsätta inter- operabilitet. Den omfattar de statliga myndigheter som anges i en bilaga till förordningen. En myndighet ska så långt det är möjligt an- vända sådana uppgifter om företag som finns tillgängliga inom stats- förvaltningen, så att företag inte behöver lämna samma uppgifter flera gånger.14 Bestämmelsen ger uttryck för principen om ”en upp- gift en gång”, som vi redogör för i kapitel 4. En myndighet ska, när den utvecklar ett system för inhämtande av uppgifter från företag, utforma systemet så att företags uppgiftslämnande och därmed sam- manhängande kommunikation med företag som huvudregel sker digi- 
  
 101 kap. 6 §  
 RA-FS 
  2009:2. 
  
 111 kap. 1 §  
 RA-FS 
  2009:2. 
  
 123 kap. 1 §  
 RA-FS 
  2009:2. 
  
 132 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 
  
 144 § förordningen (2018:1264) om digitalt inhämtande av uppgifter från företag. 
  
 115 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 talt.15 Ett sådant system ska vara säkert och bygga på vanligt före- kommande tekniska lösningar, och när det är lämpligt ska öppna standarder användas. Dessutom ska systemet stödja ett samordnat inhämtande av strukturerade uppgifter i statsförvaltningen. Reger- ingen har genom bestämmelsen pekat ut riktningen för de statliga myndigheterna för det fortsatta arbetet med sina system men på en övergripande nivå. Tillväxtverket och Bolagsverket ska svara för råd- givning och uppföljning samt bistå i myndigheternas samordning.16 Statskontoret har följt upp hur förordningen tillämpas. Enligt Stats- kontoret tillämpar en majoritet av myndigheterna förordningen när de hämtar in uppgifter från företag (det sker i första hand genom SSBTGU17) men tolkningsutrymmet i förordningen leder till att myn- digheterna blir osäkra på vilka krav som förordningen faktiskt ställer på dem.18 
  
 6.2.2Exempel på interoperabilitetsstyrning genom myndighetsföreskrifter 
  
 Vi har identifierat ett antal exempel på myndighetsföreskrifter som reglerar interoperabilitet vid datadelning. Nedan presenterar vi några av dessa exempel. Det är inte en uttömmande uppräkning av vilka myndigheter som har bemyndigande att meddela föreskrifter om interoperabilitet vid datadelning. Vi kan konstatera att de exempel på styrning som vi har identifierat i vår utredning och analys främst avser specifika situationer av datadelning, som exempelvis en viss upp- giftsskyldighet för ett visst syfte. 
  
 Statistiska centralbyrån (SCB) har med stöd av förordningen (2001:100) om den officiella statistiken19 meddelat föreskrifter och allmänna råd om bl.a. offentliggörande av officiell statistik.20 Enligt föreskrifterna ska den officiella statistiken tillgängliggöras som öppna data i maskinläsbara format.21 Det föreskrivs inte vilka maskinläsbara format som ska användas men av de allmänna råden till bestämmel- 
  
 155 § förordningen (2018:1264) om digitalt inhämtande av uppgifter från företag. 
  
 167 § förordningen (2018:1264) om digitalt inhämtande av uppgifter från företag. 
  
 17Se mer i avsnitt 6.3.1. 
  
 18Statskontoret, Enklare för företag? Uppföljning av myndigheternas tillämpning av förordning (2018:1264) om inhämtande av uppgifter från företag (2023:10), s. 21. 
  
 1916 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 
  
 20Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd om offentliggörande m.m. av officiell statistik  
 (SCB-FS 
  2023:6). 
  
 2111 §  
 SCB-FS 
  2023:6. 
  
 116 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 sen framgår att öppna standarder och format som möjliggör ett till- gängliggörande på Sveriges Dataportal hos Myndigheten för digital förvaltning bör användas. Enligt de allmänna råden bör också användar- handledningar och beskrivningar finnas tillgängliga. 
  
 Boverkets föreskrifter om detaljplan (BFS 2020:5) innehåller be- stämmelser till plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och bygg- förordningen (2011:338) om detaljplanens reglering och om detalj- planens digitala information. En detaljplan består av en plankarta med bestämmelser och till varje detaljplan hör en planbeskrivning som förklarar syftet med planen och på vilket sätt den ska genomföras.22 I Boverkets föreskrifter fastställs bl.a. hur olika användningsbestäm- melser i en detaljplan ska formuleras samt vilken bestämmelsekod som ska användas. Detaljplansbestämmelser om torg ska exempelvis använda formuleringen ”Torg” och bestämmelsekoden ”DP_AP_Torg”.23 Genom föreskrifterna standardiseras således formuleringar och koder. 
  
 Socialstyrelsen har meddelat föreskrifter om uppgiftsskyldighet till Socialstyrelsens patientregister.24 De uppgifter som omfattas av föreskrifterna ska lämnas till Socialstyrelsen genom myndighetens elektroniska tjänster för filöverföring.25 Ytterligare preciseringar om hur uppgifterna ska lämnas och deras format finns i bilagor till före- skrifterna. Av bilagorna framgår bl.a. att uppgifterna ska lämnas i separata textfiler och att uppgifterna ska skiljas åt med semikolon. Vidare fastställs format för personnummer och att diagnoskoder ska ha sju tecken och registreras enligt Internationell statistisk klassifi- kation av sjukdomar och relaterade hälsoproblem – Systematisk för- teckning  
 (ICD-10-SE).26 
  
 Myndigheten för digital förvaltning har bemyndigats att meddela föreskrifter om sådana data som ska lämnas till metadataförteckning över data som tillgängliggörs för vidareutnyttjande enligt öppna data- lagen. Myndigheten har emellertid valt att rekommendera vilken data 
  
 22 
 https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/detaljplan/handlingar/ 
  (hämtad  
 2023-09-19). 
  
 234 kap. 2 § BFS 2020:5. 
  
 24Socialstyrelsens föreskrifter om uppgiftsskyldighet till Socialstyrelsens patientregister  
 (HSLF-FS 
  2023:33). 
  
 256 §  
 HSLF-FS 
  2023:33. 
  
 26 
 https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/klassifikationer-och-koder/icd-10/ 
  (hämtad  
 2023-09-19). 
  
 117 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 som ska lämnas, genom att peka på den standard som ska tillämpas, i stället för att meddela föreskrifter.27 
  
 6.3Samverkan och samarbeten om datadelning inom offentlig förvaltning 
  
 6.3.1Myndighetssamverkan om datadelning 
  
 Idag är det, utöver de rättsligt bindande krav som vi identifierat, upp till varje aktör inom offentlig förvaltning att bestämma hur data ska delas och hur den tekniska utvecklingen ska ske. Det innebär att aktörerna har stor autonomi när de väljer hur data ska delas. För att ändå kunna dela data mellan varandra har aktörerna själva etablerat sätt för datadelning och somliga av dem har reglerat datadelningen i överenskommelser eller avtal sinsemellan. 
  
 Myndighetssamverkan om datadelning kan sägas vara en form av styrning av datadelning. Om en aktör definierar förutsättningarna för delningen av de data som aktören tillhandahåller, behöver den mottagande aktören anpassa sig efter dessa förutsättningar. Om en stat- lig myndighet exempelvis tillhandahåller data till många kommuner, kräver det att kommunerna anpassar sitt mottagande till de förutsätt- ningar som den statliga myndigheten har satt upp för datadelningen. 
  
 Data som delas automatiserat mellan aktörer inom offentlig för- valtning delas bl.a. inom ramen för ärendehantering eller på grund av uppgiftsskyldigheter. Sådan datadelning kan ske via bilaterala tekniska förbindelser eller via större, sammanhållna tjänster. Två exempel på det senare är Sammansatta bastjänsten för grundläggande uppgifter om företag (SSBTGU) och Sammansatt bastjänst ekonomiskt bistånd (SSBTEK). 
  
 SSBTGU tillhandahålls av Bolagsverket, Skatteverket och Statistiska centralbyrån (SCB) och de uppgifter som tjänsten förmedlar hämtas från dessa myndigheter.28 Bolagsverket ansvarar för tjänsten. Med den sammansatta bastjänsten kan företagare när de är i en kommuns  
 e-tjänst 
  återanvända sina företagsuppgifter som redan finns hos andra 
  
 27 
 https://www.digg.se/kunskap-och-stod/oppna-och-delade-data/offentliga- 
  
 aktorer/information-om-oppna-datalagen/lamna-metadata-till-sveriges-dataportal 
  (hämtad  
 2023-09-04). 
  
 28https://www.bolagsverket.se/omoss/utvecklingavdigitalatjanster/densammansattabastjansten 
  
 forgrundlaggandeuppgifteromforetag/saharfungerardensammansattabastjansten.2229.html (hämtad  
 2023-06-21). 
  
 118 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 myndigheter. Myndigheter kan även hämta företagsuppgifter till sina verksamhetssystem. 
  
 Genom tjänsten SSBTEK kan handläggare inom socialtjänstens verksamhetsområde ekonomiskt bistånd få information från ett flertal myndigheter och från  
 a-kassorna.29 
  Sveriges Kommuner och Regioner har uppdraget att förvalta tjänsten medan Försäkringskassan ansvarar för teknisk förvaltning och drift av tjänsten. De organisationer som lämnar information genom tjänsten är i dagsläget Transportstyrelsen, Sveriges  
 a-kassor, 
  Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Migrationsverket.30 Tjänsten har enligt uppgift till utredningen ersatt motringningar som tidigare var mycket tidskrävande. 
  
 Ett annat exempel där interoperabilitet har uppnåtts inom ramen för ärendehantering finns på rättsväsendets område. Sedan många år har myndigheter inom rättsväsendet, eller som bedriver verksamhet inom rättsväsendet, bl.a. Domstolsverket, Polismyndigheten, Skatte- verket och Åklagarmyndigheten, samverkat för att utbyta data inom ramen för brottmålsprocessen. I förordningen (2014:1085) om rätts- väsendets informationshantering finns bestämmelser om att när myn- digheterna lämnar uppgifter till varandra så ska de överföras i ett sådant format att de kan användas med hjälp av automatiserad be- handling hos den mottagande myndighetens verksamhet och användas för automatiserad uppföljning och statistik. Samverkansarbetet regle- ras i förordningen (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering men arbetet påbörjades redan i mitten av  
 1990-talet.31 
  Arbetet har lett till att uppgifter kan delas mellan de olika myndigheternas verksamhets- system. 
  
 29 
 https://www.forsakringskassan.se/myndigheter-och-samarbetspartner/e-tjanster-for- 
  
 myndigheter-och-samarbetspartner/ssbtek/allman-information-om-ssbtek 
  (hämtad  
 2023-06-21). 
  
 30https://skr.se/integrationsocialomsorg/ekonomisktbistandforsorjning/ssbtekdigitaltjanstfor ekonomisktbistand.2998.html (hämtad  
 2023-06-21). 
  
 31 
 https://bra.se/om-bra/organisation/rattsvasendets-digitalisering---en- 
  myndighetssamverkan.html (hämtad  
 2023-09-15). 
  
 119 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 6.3.2Regeringsuppdrag om datadelning 
  
 Regeringen använder i hög utsträckning tillfälliga regeringsuppdrag för att genomföra digitaliseringspolitiken.32 Regeringsuppdrag kan emellertid bara riktas till statliga myndigheter och kan därför inte vara styrande för kommuner och regioner. 
  
 Regeringen har genom ett flertal regeringsuppdrag till statliga myn- digheter gett dem i uppdrag att på olika sätt arbeta för bättre tillgång till data eller bättre förutsättningar för datadelning. Uppdragen kan vara avgränsade till att omfatta ett fåtal myndigheter, utpekade data- mängder eller vara avgränsade till en utpekad sektor. Det finns emeller- tid exempel på uppdrag som haft en bredare ansats. Regeringsuppdragen avseende etablerandet av den förvaltningsgemensamma digitala infra- strukturen, som vi redogör för nedan, är exempel på sådana uppdrag (se nedan). Ett annat exempel är uppdraget till åtta33 statliga myn- digheter att utveckla en sammanhållen datainfrastruktur för kom- petensförsörjning och livslångt lärande.34 Utifrån perspektivet livs- långt lärande kan det vara relevant att kombinera data från olika delar av förvaltningen och från t.ex. företag, såsom data från arbetslivet och data från skolväsendet och högre utbildningar. 
  
 6.4Framväxten av den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen – Ena 
  
 Det mest konkreta exemplet på regeringens försök att styra inter- operabilitet på en övergripande nivå är genom flera regeringsuppdrag som lett fram till det som Myndigheten för digital förvaltning (Digg) benämner Perez, Sveriges digitala infrastruktur. Regeringsuppdragen har inte primärt avsett interoperabilitet, men förbättrad interoper- abilitet måste ändå förstås som ett av målen med uppdragen. 
  
 I detta avsnitt redogör vi för uppdragen och dess innehåll samt för hur Ena fungerar i dagsläget. I våra direktiv anges att utrednings- arbetet ska utgå från det arbete som Digg utför när det gäller Sveriges digitala infrastruktur. En viktig utgångspunkt för våra förslag blir därför 
  
 32Statskontoret, Fortsatta former för digitaliseringspolitiken – Utvärdering av Digitaliseringsrådet och kartläggning av regeringens styrning, s. 33. 
  
 33Arbetsförmedlingen, Skolverket, Myndigheten för yrkeshögskolan, Vetenskapsrådet, Univer- sitets- och högskolerådet, Statistiska centralbyrån, Myndigheten för digital förvaltning och Vinnova. 
  
 34N2021/01915. 
  
 120 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 att överväga om den styrmodell som utvecklats för den digitala infra- strukturen är ändamålsenlig även för styrningen av interoperabilitet. 
  
 6.4.1Uppdraget om säker och effektiv tillgång till grunddata 
  
 Regeringen uppdrog i maj 2018 åt Bolagsverket, Lantmäteriet och Skatteverket att tillsammans lämna förslag som syftar till att skapa en säker och effektiv tillgång till grunddata35, genom att bl.a. tydlig- göra ansvaret för och öka standardiseringen av sådana data. Som bak- grund till att uppdraget lämnades angavs bl.a. att brister på nationell digital infrastruktur hade lett till många myndighetsspecifika lös- ningar vilket resulterat i en ineffektiv ordning för den offentliga sektorn som helhet samt att regeringen därför avsåg att stärka styrningen och samordningen av den offentliga sektorns informationsförsörjning genom att tydliggöra ansvarsfördelningen och öka standardiseringen. 
  
 Uppdraget till myndigheterna innefattade att med beaktande av sina egna grunddata beskriva behoven och nyttan av grunddata, för såväl den offentliga sektorn som privatpersoner, organisationer och företag, och utifrån behov och nytta identifiera vilka egenskaper som kännetecknar grunddata samt lämna förslag på eventuella ytterligare uppgifter som borde definieras som grunddata. Myndigheterna upp- drogs vidare att lämna förslag på riktlinjer för hantering av grunddata och för ansvariga myndigheters hantering av sådana data. Som exempel på vad riktlinjerna skulle kunna omfatta angavs till bl.a. gemensamma rutiner, modeller, begrepp och behov av samordning. Myndigheterna uppdrogs även att lämna förslag till åtgärder för att tydliggöra an- svaret för och öka standardiseringen av grunddata. 
  
 Uppdraget ändrades i september 2018, efter att myndigheten Digg inrättats, såtillvida att Digg blev samordnande myndighet för upp- draget.36 Uppdraget slutredovisades den 30 april 2019.37 
  
 35Fi2018/02149/DF. 
  
 36Fi2018/03036/DF. 
  
 37Myndigheten för digital förvaltning, Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF, dnr  
 2018-31. 
  
 121 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 6.4.2Redovisning av uppdraget om tillgång till grunddata 
  
 Myndigheterna i regeringsuppdraget, Lantmäteriet, Bolagsverket, Skatteverket och Digg avgränsade sin slutredovisning av uppdraget till rättsliga, organisatoriska och semantiska aspekter av interoper- abilitet, och angav att de tekniska aspekterna på interoperabilitet han- terades i redovisningen av uppdraget om informationsutbyte. Grund- data definierades i redovisningen av uppdraget som uppgifter, inom offentlig förvaltning, som flera aktörer har behov av och som är vik- tiga i samhället, oberoende av om de är utpekade i särskilda register eller inte. 
  
 En del av uppdraget var att genomföra en behovsanalys. Bland de gemensamma behoven som identifierades fanns bl.a. behov av en modell för grunddata som tydliggör vilka grunddata som finns och vad dessa grunddata representerar. Vidare identifierades behov av att standardisera grunddatas innehåll och säkerställa att samma seman- tik använts för alla aktörer, en välfungerande process för att fatta beslut om att tillgängliggöra grunddata, att göra grunddata tillgäng- liga utan kostnad, att göra grunddata beständiga i tiden, en digital infrastruktur samt behov av ett tydligt ansvar för grunddata. Några av de nyttor som identifierades var att aktörer ges tillgång till stan- dardiserade grunddata med känd åtkomlighet, kvalitet och aktualitet, att tillgång till grunddata skapar en potential för effektivisering samt bättre kontroll och styrning och att digitaliseringen av de offentliga processerna underlättas och påskyndas. 
  
 Myndigheterna föreslog i slutredovisningen av uppdraget ett antal gemensamma principer och riktlinjer för grunddata, bl.a. följande: 
  
 –Grunddata ska hämtas från källan. 
  
 –Grunddata ska leva upp till fastställda krav gällande informationens tillgänglighet, interoperabilitet, kvalitet, informationssäkerhet och aktualitet. 
  
 –Grunddata ska vara nationellt avgiftsfria inom offentlig förvaltning. 
  
 –Tillgängliggörande av grunddata ska styras av användarbehov. 
  
 –Tillgängliggörande sker i en formell process. 
  
 För att tydliggöra ansvaret för och öka standardiseringen av grund- data föreslogs i slutrapporten att det skulle etableras ett nationellt 
  
 122 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 ramverk för grunddata samt grunddatadomäner för företag, person och fastighetsinformation samt geografisk information. I ramverket skulle ansvaret för grunddata regleras på två nivåer, dels i form av ett förvaltningsansvar för principer och riktlinjer på nationell nivå som skulle åligga Digg, dels ett förvaltningsansvar för domängemensamma principer och riktlinjer för s.k. grunddatadomäner, där ansvaret för respektive grunddatadomän skulle åligga Bolagsverket för grunddata- domänen Företag, Skatteverket för grunddatadomänen Person och Lantmäteriet för grunddatadomänen Fastighetsinformation och geo- grafisk information. 
  
 6.4.3Uppdraget om ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn 
  
 Regeringen uppdrog i maj 2018 åt Bolagsverket, Domstolsverket,  
 E-hälsomyndigheten, 
  Försäkringskassan, Lantmäteriet och Skatte- verket att lämna förslag som syftar till att skapa ökad säkerhet och effektivitet i samband med elektroniska informationsutbyten inom och med den offentliga sektorn, bl.a. genom ökad standardisering.38 
  
 Som bakgrund till uppdraget angavs bl.a. följande. Statliga myn- digheter, kommuner och landsting har i huvudsak utvecklat lösningar för elektroniskt informationsutbyte utifrån sina egna verksamheters behov och förutsättningar, vilket lett till en mängd lösningar som löser samma behov på olika sätt, vilket lett till ineffektivitet vid digi- tal samverkan inom och med den offentliga sektorn. Med elektro- niskt informationsutbyte avsågs för uppdragets vidkommande ett systematiserat tillgängliggörande av grunddata, samt annat utbyte av strukturerad och ostrukturerad information, exempelvis ärendestatus och meddelanden mellan aktörer. 
  
 Uppdraget slutredovisades den 15 augusti 2019.39 
  
 38Fi2010/02150/DF. 
  
 39Myndigheten för digital förvaltning, Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn, Slutrapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/ 03037/DF och I2019/01061/DF, dnr  
 2019-100. 
  
 123 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 6.4.4Redovisning av uppdraget om informationsutbyte 
  
 Myndigheterna genomförde en behovsanalys avseende informations- utbyte inom offentlig sektor som resulterade i att förvaltningsgemen- samma behov identifierades inom följande områden: 
  
 –Informationshantering: Behov av att kunna lita på information och kunna bedöma informationskvaliteten. 
  
 –Tillit och säkerhet: Behovet av att bl.a. kunna kontrollera att en identifierad aktör har rätt att få ta del av informationen. 
  
 –Informationsutbyte: Behovet av att bl.a. kunna söka, sammanställa, filtrera, delge, få åtkomst till och få uppdateringar på information från flera källor (omfattande synkron och asynkron meddelande- hantering). 
  
 –Digitala tjänster: Behovet av att bl.a. kunna sätta villkor för infor- mationsutbyte i digitala tjänster. 
  
 Myndigheterna genomförde även en omvärldsanalys där befintliga nationella lösningar för informationsutbyte och lösningar från om- världen beskrevs och analyserades för att ta tillvara på lärdomar och insikter. Omvärldsanalysen visade att de nationella befintliga lös- ningarna behöver kompletteras med gemensamma regelverk, standar- der och förvaltningsgemensamma byggblock för att möjliggöra infor- mationsutbyte mellan sektorer i det offentliga och med privat sektor. 
  
 Utifrån resultatet av analyserna föreslog myndigheterna att det skulle finnas fyra kategorier av förvaltningsgemensamma byggblock i ett ekosystem med förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte: Digitala tjänster, Informationsutbyte, Informa- tionshantering samt Tillit och säkerhet. Lösningen beskrevs som en konceptuell arkitektur och förslag lämnades även gällande styrfor- mer och reglering av ansvar för byggblocken. 
  
 För att realisera byggblocken föreslog myndigheterna ett antal förutsättningsskapande åtgärder som bedömdes vara nödvändiga första steg mot ett säkrare och effektivare informationsutbyte. Myndig- heternas tolkning av målbilden enligt uppdraget var att det i Sverige ska finnas en förvaltningsgemensam digital infrastruktur med för- valtningsgemensamma lösningar som bidrar till effektivt och säkert informationsutbyte och som är tydligt reglerade avseende myndig- hetsansvar. Myndigheterna föreslog därför att regeringen skulle säker- 
  
 124 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 ställa en nationell styrning för att kunna besluta om aktiviteter för utveckling och realisering av en förvaltningsgemensam digital infra- struktur för informationsutbyte. Avseende byggblocken så föreslogs att i ansvaret för ett byggblock, som tilldelades en myndighet, skulle ingå ett ansvar för att samordna tekniska, semantiska och organisa- toriska aspekter av byggblocket, utan att det uppstod onödiga över- lapp i ansvar i förhållande till andra myndigheter. 
  
 Vidare föreslogs nya regeringsuppdrag och finansiering för att ana- lysera, utveckla och realisera en färdplan och realisera de prioriterade byggblocken. Slutligen föreslogs inrättande av ett rättsligt berednings- organ, för att säkerställa att det finns långsiktiga rättsliga förutsättningar för byggblocken att tas fram. Myndigheterna tog i genomförandet av uppdraget inte höjd för hantering av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. 
  
 6.4.5Uppdrag om ett nationellt ramverk för grunddata 
  
 Regeringen uppdrog i december 2019 åt Bolagsverket, Lantmäteriet, Digg, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Skatteverket att tillsammans etablera ett nationellt ramverk för grund- data inom den offentliga förvaltningen i enlighet med de förslag som ingick slutrapporten av 2018 års uppdrag om grunddata.40 
  
 I uppdraget ingick bl.a. att ta fram en gemensam informations- modell för utpekade grunddatadomäner, gemensamma beskrivnings- sätt och en kvalitetsmärkning för grunddata, samt att identifiera och beskriva förhållandet till domänspecifika ramverk. Myndigheterna upp- drogs även att etablera gemensamma arbetsformer, rutiner och en organisation för utveckling och förvaltning av såväl nationellt som domänspecifika ramverk. Om det fanns behov av tydligare rättslig grund för den beskrivna strukturen, skulle myndigheterna lämna för- fattningsförslag med reglering av myndigheternas ansvar och upp- gifter inom det etablerade nationella ramverket, inklusive förslag på eventuell föreskriftsrätt till stöd för myndigheternas respektive ansvar. 
  
 Myndigheterna uppdrogs vidare att ta fram en långsiktig plan för den fortsatta utvecklingen och förvaltningen av det nationella ram- verket och grunddatadomänerna samt att påbörja etableringen av 
  
 40 
 2019-12-11, 
  I2019/03307/DF, I2019/01361/DF (delvis), I2019/ 01412/DF, I2019/01447/DF. 
  
 125 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 grunddatadomänerna företag, person samt fastighet och geografisk information. 
  
 Den 17 december 2020 beslutade regeringen att förlänga upp- draget till 1 december 2021.41 
  
 6.4.6Delredovisningar av uppdraget om nationellt ramverk för grunddata 
  
 Uppdraget om nationellt ramverk för grunddata delredovisades den 28 februari 202042 och den 29 januari 202143, samt slutredovisades den 1 december 2021. Den första delredovisningen innehåller framför allt en redovisning av den långsiktiga planen för inrättandet av ram- verket samt en redovisning av uppskattade kostnader. I den andra del- redovisningen ingår bl.a. en fördjupad beskrivning av begreppet natio- nella grunddata, beskrivning av organisation i grunddatadomäner och styrning av grunddata inom ramen för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen, finansiering och en långsiktig, strategisk plan för utveckling. 
  
 Av den fördjupade beskrivningen av begreppet grunddata fram- går bl.a. följande. Nationella grunddata utgör en delmängd av grund- data. När fler grunddatamängder följer det nationella ramverket för grunddata så kommer mängden nationella grunddata att bli större och målet är att samtliga grunddata på sikt ska vara nationella grund- data. Ramverket för nationella grunddata är ett styrdokument inom den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen för informations- utbyte. Förvaltning och utveckling av ramverket kommer att ske inom ett av de i den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen in- gående kompetensområdena – kompetensområdet grunddata. 
  
 Vidare framgår att ramverket för nationella grunddata inom den offentliga förvaltningen omfattar de överenskomna egenskaper, prin- ciper, riktlinjer, metoder och beskrivningssätt som är gemensamma för alla grunddatadomäner. Respektive grunddatadomän kan själva utfärda styrdokument, för den egna grunddatadomänen och dess 
  
 41I2020/03367, I2020/02753 (delvis). 
  
 42Myndigheten för digital förvaltning, delrapport, Uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen I2019/03307/DF, I2019/01361/DF (delvis), I2019/01412/DF, I2019/01447/DF, AD 2019:585. 
  
 43Myndigheten för digital förvaltning, delredovisning, Uppdrag att etablera ett nationellt ram- verk för grunddata inom den offentliga förvaltningen I2019/03307/DF, I2019/01361/DF (delvis), I2019/01412/DF, I2019/01447/DF, I2020/03367, I2020/02753 (delvis), AD 2019:585. 
  
 126 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 grunddataproducenter så länge dessa stödjer målbilden för nationella grunddata och den förvaltningsgemensamma digitala infrastruktu- ren för informationsutbyte. 
  
 Standarder nämns särskilt kopplat till ramverket och nationella grunddata, bl.a. enligt följande. Det är viktigt att respektive grund- datadomän beskriver vilka standarder som tillämpas och var dessa finns att ta del av. I ramverket för nationella grunddata inom den offentliga sektorn föreslås inte några gemensamma standarder. Frågan om en ökad standardisering inom ramverket för nationella grund- data bör enligt vår bedömning vara under löpande utvärdering för att ställning ska kunna tas till när och om en ökad mognad eller ökat värde motiverar att standarder beslutas och tillämpas. 
  
 Gällande specifikationer nämns bl.a. följande. En specifikation är ett kravdokument på informationen där de viktigaste kraven som ställs är dem på informationsstruktur och datakvalitet. Specifikatio- nen ställer krav på den som ska producera datamängden och hjälper konsumenten att förstå den information som specifikationen om- fattar både ur ett användbarhetsperspektiv och ett tekniskt perspek- tiv. Grunddatadomänansvariga ansvarar för att enhetliga specifika- tioner tas fram för nationella grunddata inom domänen. 
  
 Förslag till förordning 
  
 När det gäller styrning av nationella grunddata framgår bl.a. följande av myndigheternas delredovisning. Myndigheterna föreslår en rätts- lig reglering i form av en förordning som tydligt pekar ut att det finns ett ansvar på nationell nivå och på domännivå för att samordna han- teringen av grunddata. Syftet med regleringen är att skapa förutsätt- ningar för en säker och effektiv hantering av och tillgång till grunddata. De myndigheter som föreslås få utpekade åtaganden är Digg, Lant- mäteriet, Skatteverket och Bolagsverket.44 Myndigheternas uppfatt- ning var att förslaget till förordning i huvudsak skulle få ekonomiska konsekvenser för de ingående myndigheterna genom ett tydligare an- svar och fler uppgifter, vilket skulle kräva finansiering. 
  
 44Samordnad hantering av grunddata, bilaga författningsförslag till Myndigheten för digital förvalt- ning, delredovisning, Uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen I2019/03307/DF, I2019/01361/DF (delvis), I2019/01412/DF, I2019/01447/DF, I2020/03367, I2020/02753 (delvis), AD 2019:585. 
  
 127 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 I den föreslagna förordningen angavs i första hand ansvaret för de s.k. grunddatadomänerna person, företag samt fastighetsinforma- tion och geografisk information, samt ansvariga myndigheters skyl- digheter avseende samverkan och återrapportering. 
  
 Myndigheterna föreslog inte något bemyndigande för myndig- heterna att föreskriva inom respektive ansvarsområde. Anledningen till detta angavs vara att det inte fanns något rättsligt åtagande för pro- ducenter av grunddata att koppla ett sådant bemyndigande till, då myndigheterna inte heller föreslog någon skyldighet avseende t.ex. informationsproduktion och informationsförsörjning för producen- ter av grunddata. Myndigheterna bedömde emellertid att det på sikt fanns behov av en rättslig reglering om skyldigheter för producenter av grunddata, såväl statliga som kommunala, med avseende på infor- mationsförsörjning. 
  
 6.4.7Uppdraget om en digital infrastruktur för informationsutbyte 
  
 Regeringen uppdrog i december 2019 åt Bolagsverket, Domstolsverket,  
 E-hälsomyndigheten, 
  Försäkringskassan, Lantmäteriet, Digg, MSB, Riksarkivet samt Skatteverket att tillsammans under ledning av Digg etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informa- tionsutbyte.45 
  
 Med förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informations- utbyte avsågs i uppdraget en sammansättning av olika byggblock eller komponenter som understödjer och möjliggör ett säkrare och mer effektivt  
 sektors-, 
  förvaltnings- och gränsöverskridande elektroniskt informationsutbyte inom och med den offentliga förvaltningen. Med byggblock avsågs i uppdraget en grundläggande infrastrukturkom- ponent som kan användas i mer komplexa digitala tjänster inom den offentliga förvaltningen. Ett byggblock kan bestå av tekniska för- mågor, men även av standardiserade modeller och mönster som ska kunna användas vid olika typer av informationsutbyte. 
  
 Myndigheterna uppdrogs att gemensamt ta fram en lämplig struk- tur med gemensamma arbetsformer, rutiner, organisation och ansvars- fördelning för analys, kravställning, utveckling och förvaltning av de byggblock som ska ingå i infrastrukturen. Arbetet skulle ta utgångs- 
  
 45I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/ 01361/DF (delvis), I2019/ 02220/DF. 
  
 128 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 punkt i de förslag som presenterades i rapporten från 2018 års reger- ingsuppdrag om ett säkert och effektivt informationsutbyte. 
  
 Vidare angavs i uppdraget att om det fanns behov av tydligare rättslig grund för den beskrivna strukturen, skulle myndigheterna lämna författningsförslag som reglerade myndigheternas uppgifter och ansvar inom den förvaltningsgemensamma digitala infrastruk- turen för informationsutbyte, innefattande förslag på eventuell rätt att föreskriva till stöd för myndigheternas respektive ansvar samt even- tuella bemyndiganden att ta ut avgifter från andra myndigheter för nyttjande av byggblock inom den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen för informationsutbyte. 
  
 6.4.8Delredovisningar av uppdraget om en digital infrastruktur för informationsutbyte 
  
 I februari 2020 lämnades en första delredovisning av uppdraget, som i huvudsak bestod i en långsiktig plan för etableringen av infrastruk- turen.46 En del i den långsiktiga planen bestod i en övergripande be- skrivning av styrning av den förvaltningsgemensamma digitala infra- strukturen. Myndigheterna gjorde bedömningen att för att syftet med den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen skulle gå att uppnå krävdes en förvaltningsgemensam funktion, som skulle skapa förutsättningar för bl.a. styrning och normering av infrastrukturen. Vidare innehöll delredovisningen en redogörelse för arbetet med att inrätta byggblock. 
  
 Nästa delredovisning av arbetet med att etablera den förvalt- ningsgemensamma digitala infrastrukturen lämnades i januari 2021.47 I delredovisningen lämnades även vissa författningsförslag avseende den formella styrningen av infrastrukturen. Förordningen som före- slogs syftade till att ge en rättslig grund för samverkansarbetet och enskilda ansvar inom infrastrukturen.48 Myndigheterna i uppdraget lämnade också förslag på att en statlig utredning skulle tillsättas för 
  
 46Myndigheten för digital förvaltning, delredovisning, Övergripande långsiktig plan, Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), I2019/02220/DF), AD 2019:582. 
  
 47Myndigheten för digital förvaltning, delredovisning, Uppdrag att etablera en förvaltnings- gemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), I2019/02220/DF, I2020/03366, I2020/02753), AD 2019:582. 
  
 48Myndigheten för digital förvaltning, Bilaga författningspromemoria, Uppdrag att etablera en för- valtningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte (I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), I2019/02220/DF, I2020/ 03366, I2020/02753), AD 2019:582. 
  
 129 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 att utreda behovet av en sammanhållen lagstiftning inom området för informationsöverföring inom förvaltningen. 
  
 6.4.9Slutredovisning av uppdragen om grunddata och en digital infrastruktur 
  
 Uppdraget om nationellt ramverk för grunddata och uppdraget att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur slutredovisa- des gemensamt.49 Slutredovisningen innehåller bl.a. redovisning av ett antal användarscenarion som tagits fram för att exemplifiera hur offentlig förvaltning kan ansluta sig till infrastrukturen och använda relevanta byggblock och nationella grunddata från grunddatadomä- nerna och en fördjupad analys kring långsiktig finansiering för infra- strukturen. 
  
 6.4.10Uppdrag att fortsätta etableringen av en digital infrastruktur 
  
 Regeringen uppdrog i januari 2022 åt Digg, Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Domstolsverket,  
 E-hälsomyndigheten, 
  Försäkrings- kassan, Lantmäteriet, MSB, Riksarkivet, SCB, Skatteverket samt Trafikverket att tillsammans fortsätta etableringen av en förvaltnings- gemensam digital infrastruktur för informationsutbyte.50 Uppdraget slutredovisades i januari 2023. 
  
 I regeringsbeslutet anges bl.a. följande rörande uppdraget. Myndig- heterna ska gemensamt arbeta i och utveckla den struktur för arbetet som etablerats inom ramen för tidigare uppdrag med gemensamma arbetsformer, rutiner, organisation och ansvarsfördelning för analys, kravställning, utveckling och förvaltning av de komponenter, i form av byggblock, grunddatadomäner, kompetensområden med mera, som ska ingå i infrastrukturen. Digg ska föra en förteckning över de komponenter som ingår i den förvaltningsgemensamma digitala in- frastrukturen och ansvara för och förvalta den långsiktiga planen. 
  
 49Myndigheten för digital förvaltning, slutrapport, Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte samt uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen, Diarienummer: I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), I2019/02220/DF, I2020/03366, I2020/02753, I2019/03307/DF, I2019/01412/DF, I2019/01447/DF, I2020/03367 I2020/02753 (delvis), 2019:582, 2019:585. 
  
 50I2022/00102. 
  
 130 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 Myndigheterna ska bistå Digg i att redovisa utvecklingen av den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen i förhållande till den långsiktiga planen. Myndigheterna ska ta fram gemensamma specifi- kationer, standarder, format, arbetssätt och liknande krav som stöd för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. 
  
 Inom ramen för uppdraget ska Digg förvalta och, tillsammans med de myndigheterna som ansvarar för grunddatadomäner, vidare- utveckla det nationella ramverket för grunddata. Myndigheterna ska även fortsätta etableringen av grunddatadomäner för områdena före- tag, person och fastighetsinformation samt geografisk information i enlighet med de förslag som lämnats i rapporten från regeringsupp- draget om säker och effektiv tillgång till grunddata. 
  
 Bolagsverket, som enligt förordningen (2007:1110) med instruk- tion för Bolagsverket, ansvarar för registreringsärenden som gäller bl.a. aktiebolag ska ansvara för domänen företag. Skatteverket, som ansvarar för folkbokföringen enligt förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket, ska ansvara för domänen person. Lant- mäteriet, som enligt förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet, ansvarar för fastighetsinformation och geografisk infor- mation ska ansvara för domänen avseende sådan information. Att vara domänansvarig innefattar att, i samverkan med berörda aktörer etablera, anpassa, utveckla och förvalta arbetsformer, rutiner och orga- nisation för domänen samt att identifiera information inom grund- datadomänen som bör anpassas utifrån det nationella ramverket. 
  
 6.4.11Slutredovisning av uppdrag att fortsätta etableringen av en digital infrastruktur 
  
 Myndigheterna i uppdraget om att fortsätta etableringen av en digital infrastruktur slutredovisade uppdraget i januari 2023.51 I rapporten introduceras namnet Perez – Sveriges digitala infrastruktur. 
  
 Av rapporten framgår att arbetet med infrastrukturen har kom- mit in i en fas av leverans av konkreta och nyttoskapande kompo- nenter. Rapporten innehåller en bilaga med förteckning över kom- ponenter i Ena och en färdplan för åren  
 2023–2026. 
  
 Myndigheterna konstaterar i rapporten att det finns ett stort in- tresse från offentlig sektor att nyttja komponenterna inom infra- 
  
 51Myndigheten för digital förvaltning, slutrapport, Uppdrag att fortsatt etablera en förvaltnings- gemensam digital infrastruktur för informationsutbyte Diarienummer: (I2022/00102),  
 2022-0087. 
  
 131 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 strukturen. De konstaterade också att det krävs långsiktighet och ett gemensamt rättsligt stöd för att utföra arbetet, med en finansiering som motsvarar behoven över tid. 
  
 6.4.12Roller och styrning inom Ena 
  
 Roller inom Ena 
  
 Det strategiska arbetet inom Ena leds av en infrastrukturansvarig myndighet – Digg – i samråd och samverkan med andra aktörer. Den infrastrukturansvariga myndigheten beslutar om styrande dokument, initierar utforskande utveckling, kvalificerar och prioriterar behov samt föreslår byggblocks- och grunddatadomänansvariga myndig- heter till regeringen. Den infrastrukturansvariga myndigheten an- svarar även för det nationella ramverket för grunddata, utser ansvariga för kompetensområden samt leder arbetet i samordningsforumen. Ansvaret regleras i en överenskommelse som myndigheterna inom Ena har ingått. 
  
 Olika kompetensområden samlar expertkunskaper som stödjer arbetet med att utveckla infrastrukturens beståndsdelar. Ett kom- petensområde byggs upp av resurser från en eller flera organisationer i syfte att ge stöd inom områden som exempelvis informations- säkerhet, arkitektur, juridik eller data. Den organisation som är ut- pekad som ansvarig för ett kompetensområde har ett viktigt uppdrag att utforma styrning, omvärldsbevaka och ge rekommendationer som berör infrastrukturen. Den kompetensområdesansvariga myndigheten har befogenhet att besluta om styrdokument inom kompetensområdets sakområde och ansvarar för att styrdokument inom infrastrukturen efterlevs. 
  
 Inom ramen för infrastrukturen finns flera samordningsforum där strategiska, taktiska och operativa perspektiv och frågeställningar avhandlas. Forumen har en viktig funktion i framtagande av vision och målbild, utformning och genomförande av den långsiktiga planen samt i diskussioner kring prioriteringar och vägvalsfrågor. 
  
 Inom området utforskande utveckling sker kunskapsskapande, behovsinsamling och bekräftelse av behov samt kravformulering. Där analyseras vilka rättsliga och finansiella förutsättningar en ansvarig aktör behöver, mot bakgrund av att utveckling och förvaltning av infrastrukturens beståndsdelar kräver ett långsiktigt åtagande. Resul- 
  
 132 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 tatet från den utforskande utvecklingen blir beslutsunderlag för den infrastrukturansvariga myndigheten för exempelvis etablering av ett nytt byggblock eller en grunddatadomän. 
  
 Byggblocksansvarig myndighet ansvarar för utveckling och för- valtning av tilldelat byggblock samt för att bereda underlag som ska lyftas till samordningsforum. Kvartalsvis ska status för pågående arbete inom byggblocket följas upp och rapporteras till infrastrukturansva- rig myndighet. Byggblocksansvarig myndighet ansvarar för att styr- dokument inom infrastrukturen efterlevs och för att ta fram styr- dokument gällande det egna byggblocket. Byggblocksansvarig ansvarar också för att styra och organisera arbetet inom byggblocket, samt att samverka med relevanta aktörer (inom och utanför infrastruk- turen) för byggblockets räkning. Byggblocksansvarig myndighet har befogenhet att teckna avtal för det egna byggblocket, besluta om ut- veckling och förvaltning inom byggblocket samt om styrande doku- ment för byggblocket. Byggblocksansvarig myndighet har befogenhet att samordna arbetet med säkerhetsskydd och informationssäkerhet kopplat till byggblocket. 
  
 En grunddatadomänansvarig myndighet är ansvarig för utveck- ling och förvaltning av tilldelad grunddatadomän. Grunddatadomän- ansvarig myndighet ansvarar för att tillgängliggöra och tillhandahålla grunddatadomänens nationella grunddata samt att bereda underlag som ska lyftas till samordningsforum. Grunddatadomänansvarig myn- dighet ansvarar även för att styrdokument inom infrastrukturen efter- levs och att, där så behövs, ta fram styrdokument gällande den egna grunddatadomänen. Grunddatadomänansvarig myndighet styr och organiserar arbetet inom grunddatadomänen och samverkar med relevanta aktörer (inom och utanför infrastrukturen) för grunddata- domänens räkning samt tecknar avtal för grunddatadomänen. Grund- datadomänansvarig myndighet har befogenhet att besluta om utveckling och förvaltning inom grunddatadomänen. Grunddatadomänansva- rig myndighet rapporterar till infrastrukturansvarig myndighet och har för detta ändamål befogenhet att följa upp grunddataproducenter samt beslutar om styrande dokument för grunddatadomänen. Infor- mationssäkerhetsarbetet inom grunddatadomänen följer den grund- datadomänansvariga myndighetens linjeansvar, och myndigheten sam- ordnar arbetet med säkerhetsskydd och informationssäkerhet inom grunddatadomänen. 
  
 133 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 Grunddataproducent är en aktör som tillgängliggör och tillhanda- håller nationella grunddata genom en eller flera grunddatadomäner. Grunddataproducenten ska efterleva styrdokument och rapportera status för pågående arbete inom grunddatadomänen till grunddata- domänansvarig myndighet. 
  
 Styrning av Ena 
  
 Regeringens styrning av  
 Ena-myndigheterna 
  
 Regeringens styrning av Ena har hittills bestått av de ovan beskrivna regeringsuppdragen, anslag till Digg som Digg även haft möjlighet att fördela som bidrag till andra aktörer samt en instruktionsenlig uppgift för Digg att ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Regeringsuppdragen har redogjorts för i föregående avsnitt. 
  
 När det gäller den finansiella styrningen så disponerade Digg under 2022 79,5 miljoner kronor för utveckling och förvaltning av förvalt- ningsgemensam digital infrastruktur, med möjlighet att lämna bidrag till statliga myndigheter, regioner och kommuner samt till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt Inera. Under 2021 var beloppet 56,75 miljoner kronor. 
  
 Av Diggs instruktion framgår bl.a. följande. I den inledande para- grafen anges att Digg ska ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen i enlighet med vad som anges i  
 3–5 
  §§ i för- ordningen. Det är egentligen bara 4 § andra punkten som mer gene- rellt gäller den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen; där anges att Digg ska samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvalt- ningens elektroniska informationsutbyte. 
  
 Det har inte genomförts några förändringar i övriga berörda myn- digheters instruktioner. Regeringen har dock i det senast lämnade regeringsuppdraget utpekat Bolagsverket, Lantmäteriet och Skatte- verket som ansvariga för grunddatadomänerna företag, person samt fastighetsinformation och geografisk information. Bolagsverket ska dessutom, enligt sitt regleringsbrev för budgetåret 2023, ansvara för utveckling, förvaltning, teknisk drift av och support för den natio- nella förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen för en stan- 
  
 134 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 dardiserad samt säker digital fullmaktshantering för företag och privat- personer.52 
  
 Myndigheternas styrning av Ena 
  
 Den samverkan som nu sker inom Ena baseras på en överenskommelse som är ingången mellan de samverkande myndigheterna. I överens- kommelsen dokumenteras vad de samverkande myndigheterna överens- kommit rörande forum för samverkan, långsiktig plan för samverkan, kompetensområden, styrande dokument, anslutning till och ändring av överenskommelsen, samt ansvar och befogenheter för de samver- kande myndigheterna. 
  
 Överenskommelsen innebär följande fördelning av de samverkande myndigheternas ansvar och roller. Den långsiktiga planen för infra- strukturen utformas i samverkan mellan de myndigheter som är del av överenskommelsen. Det är Digg som ansvarar för och förvaltar den långsiktiga planen. Styrande dokument tas fram i syfte att stödja den långsiktiga planen och finns på två nivåer. De beslutas av den infrastrukturansvariga myndigheten eller, efter delegation, av kom- petensområdesansvarig myndighet, grunddatadomänansvarig myn- dighet eller byggblocksansvarig myndighet. Stödjande dokument ger stöd i tillämpningen och efterlevnaden av styrande dokument, och beslutas av den som beslutat om ett styrande dokument. 
  
 Ändring av överenskommelsen sker efter konsensusbeslut mellan de samverkande myndigheterna som är del av överenskommelsen. 
  
 6.4.13Reflektioner avseende styrningen av Ena 
  
 Den styrning som getts av regeringen har nästan uteslutande varit av tidsbegränsad natur, i form av regeringsuppdrag och tilldelning av tillfälliga medel. Undantaget är bestämmelsen i Diggs instruktion om att myndigheten är infrastrukturansvarig. Rollen som infrastruk- turansvarig är dock inte förenad med några egentliga och konkreta mandat gällande infrastrukturen i allmänhet och det informations- utbyte som regeringsuppdragen avsett ska komma till stånd i syn- nerhet. Rollen som infrastrukturansvarig är mer konkret och förenad med större mandat i förhållande till de andra uppgifter som myn- 
  
 52N2022/02409, N2022/02446(delvis), N2022/00535 m.fl. 
  
 135 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 digheten har kopplat till elektronisk identifiering och underskrift, valfrihetssystem, elektroniska försändelser och elektroniska inköps- processer. När det gäller frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte så är Diggs uppdrag begränsat till att samordna dessa frågor och innebär inget mandat att styra med bindande verkan. 
  
 Myndigheten har inte mandat att ensam eller tillsammans med de andra myndigheterna som samverkar inom ramen för Ena fatta några egentliga bindande beslut avseende den digitala infrastrukturen och det informationsutbyte som är avsett att äga rum med hjälp av den eller kopplat till grunddatahanteringen, utan allt arbete som bedrivs baseras på överenskommelsen, som inte har någon rättslig verkan. De samverkande myndigheterna har föreslagit att den samverkan som bedrivs inom Ena ska ges en normmässig förankring, men regeringen har ännu inte valt att gå vidare med de förslag på förordningar som lämnats. 
  
 Det kan även konstateras att den styrning som getts av regeringen genom nya uppdrag kan betecknas som närmast reaktiv, där efter- följande regeringsuppdrag nästan uteslutande baserats på vad som efterfrågats av myndigheterna i tidigare lämnade redovisningar. 
  
 Att regeringens styrning och finansiering av Ena varit ryckig fram- går även av Riksrevisionens rapport Digitala tjänster till privatpersoner – stora utvecklingsmöjligheter för statliga myndigheter. Riksrevisionen anser att det finns en otydlighet kring vad Ena ska innehålla och att Digg saknar verktyg för att få myndigheter att ansluta sig till Mccarthy Regeringen konstaterade i sin skrivelse med anledning av rapporten att regeringen delvis instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att Digg bör tilldelas föreskriftsrätt inom ramen för arbetet med Ena i syfte att stärka enhetligheten i myndigheternas arbete med digitalisering.54 
  
 Vår iakttagelse är att den samverkan som byggts upp i Ena utgör en självklar utgångspunkt för vårt arbete, men att den inte är tydligt fokuserad på interoperabilitet och heller inte tydligt pekar ut ansvar och mandat för att förbättra interoperabiliteteten. Vidare har effek- ten på interoperabiliteten av den samverkan som sker inom ramen för Ena inte haft önskat genomslag i den offentliga förvaltningen. 
  
 53Riksrevisionen, Digitala tjänster till privatpersoner – stora utvecklingsmöjligheter för statliga myndigheter (RiR 2023:6), s. 63 f. 
  
 54Regeringens skrivelse, Skr. 2023/24:7, Riksrevisionens rapport om digitala tjänster till privat- personer. 
  
 136 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 Mot denna bakgrund anser vi att det krävs en ökad styrning av inter- operabiliteten för att uppnå effekter som inte är möjliga att uppnå inom Ena utifrån de förutsättningar som råder i dagsläget. 
  
 6.5Myndighetens för digital förvaltning uppdrag 
  
 Myndigheten för digital förvaltning, Digg, etablerades 2018 i syfte att samordna och stödja den offentliga förvaltningens digitalisering. 
  
 Myndigheten har den övergripande uppgiften att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.55 Upp- draget inkluderar de flesta statliga myndigheterna samt kommuner och regioner. 
  
 Digg ansvarar enligt sin instruktion för den förvaltningsgemen- samma digitala infrastrukturen. I den uppgiften ingår att ansvara för den offentliga förvaltningens tillgång till infrastruktur och tjänster för elektronisk identifiering och underskrift, att tillhandahålla och administrera valfrihetssystem, samt att ansvara för den svenska Chambers noden. Därutöver ska Digg främja användningen av den myndighets- gemensamma infrastrukturen för säkra elektroniska försändelser, samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikatio- ner och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte, främja elektroniska inköpsprocesser inom den offentliga förvaltningen och ansvara för frågor om anslutning till den europeiska infrastrukturen för elektroniska inköp samt ge stöd och lämna information till privata leverantörer avseende elektroniska fak- turor. Digg har möjlighet att i vissa fall förelägga en leverantör som inte använder korrekt standard för sina elektroniska fakturor, jfr 4 och 7 §§ lagen (2018:1277) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Föreläggandet får förenas med vite. I anslut- ning till detta ansvar får Digg meddela föreskrifter om hanteringen av beställningar och om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte i samband med beställning, leverans och fakturering av varor och tjänster.56 Särskilt uppgiften att ”samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens 
  
 551 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 563 § andra stycket förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informa- tionsutbyte. 
  
 137 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 elektroniska informationsutbyte” är intressant ur interoperabilitets- synpunkt. Uppgiften är dock begränsad till samordning, och inne- fattar inte något mandat att besluta om krav kopplade till interoper- abilitet. 
  
 Sammanfattningsvis kan konstateras att Digg har ett uppdrag som i viss utsträckning innefattar interoperabilitet, men som är begränsat till samordning. Digg har med andra ord inte några möjligheter att besluta om tvingande standarder, format, specifikationer eller andra krav som ska gälla vid informationsutbyte och datadelning. 
  
 6.5.1Diggs roll avseende vidareutnyttjande av data från den offentliga sektorn 
  
 Digg har också i uppgift att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande och vidareutnyttjande av öppna data från den offentliga förvaltningen.57 Uppgiften avser att främja området för till- gängliggörande av data för vidareutnyttjande, och innebär inget fak- tiskt mandat att med bindande verkan styra andra myndigheter i fråga om data som tillgängliggörs för vidareutnyttjande. För detta syfte har myndigheten däremot tagit fram ett antal rekommendationer och väg- ledningar som syftar till att öka den offentliga sektorns tillgänglig- görande av data för vidareutnyttjande.58 
  
 I september 2023 trädde EU:s dataförvaltningsförordning i kraft. Dataförvaltningsförordningen kompletterar öppna  
 data-direktivet 
  på så vis att den reglerar tillgängliggörande av vissa skyddade kategorier av data för vidareutnyttjande. Utredningen om genomförandet av för- ordningen i Sverige har föreslagit att Williams roll på området att främja tillgängliggörande och vidareutnyttjande av öppna data ska formu- leras till att avse data, inte bara öppna data.59 På så vis inkluderas i myndighetens främjandeuppdrag även sådana data som tillgänglig- görs enligt dataförvaltningsförordningen. Vidare föreslås Digg som behörigt organ enligt artikel 7 dataförvaltningsförordningen och som ansvarig för en gemensam informationspunkt enligt artikel 8 data- 
  
 576 § 2 förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 58Se exempelvis  
 https://www.digg.se/kunskap-och-stod/oppna-och-delade-data/offentliga- 
  
 aktorer/nationella-principer-for-att-tillgangliggora-information 
  
 (hämtad2023-09-23) 
  samt  
 https://www.digg.se/kunskap-och-stod/oppna-och-delade-data/offentliga- 
  
 aktorer/rekommendation-om-oppna-licenser-och-immaterialratt 
  (hämtad  
 2023-09-04). 
  
 59Genomförande av EU:s dataförvaltningsförordning (Ds 2023:24). 
  
 138 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 förvaltningsförordningen. Uppgiften att vara behörigt organ enligt artikel 7 ska också utföras av SCB enligt förslaget. 
  
 Uppgiften att vara behörigt organ enligt artikel 7 dataförvaltnings- förordningen innebär i stort att stödja andra offentliga myndigheter i att tillgängliggöra skyddade data för vidareutnyttjande. Uppgiften innehåller inte något mandat att med bindande verkan styra andra myndigheter. 
  
 Syftet med regleringen i öppna datadirektivet och i dataförvalt- ningsförordningen är att data som tillgängliggörs av den offentliga förvaltningen ska kunna vidareutnyttjas. För detta syfte bör sådana data vara interoperabla och möjliga att kombinera med andra data- mängder. Vi beskriver regleringen i öppna  
 data-direktivet 
  och data- förvaltningsförordningen i avsnitt 6.7.5. 
  
 Trots att Digg inte kan meddela bindande föreskrifter om till- ämpningen av öppna datalagen eller dataförvaltningsförordningen, utöver verkställighetsföreskrifter om den förteckning som ska föras enligt 2 kap. 6 § öppna datalagen60, har myndigheten enligt vår be- dömning en helt central roll på området inom den offentliga förvalt- ningen, som myndigheten utför genom vägledningar och stöd. 
  
 6.6Olika styrningsverktyg inom sektorerna 
  
 Med sektor avser vi en begränsad mängd aktörer som agerar inom samma avgränsade område, eller hanterar samma, eller liknande sor- ters datamängder eller har gemensam verksamhetsreglering, t.ex. hälso- data, vilket vi har beskrivit i kapitel 2. Det finns i Sverige ingen sam- manhållen reglering av sektorer, som exempelvis en lagstiftning som pekar ut vilka aktörer eller datamängder som ingår i olika sektorer. Trots detta menar vi att det är tydligt att det pågår etablering av olika sektorer i Sverige. Exempel på sådana sektorer är området för hälso- data, skolsektorn och de grunddatadomäner som har etablerats inom ramen för Ena. 
  
 Kännetecknande för de sektorer som vi har identifierat är att det finns en eller flera statliga myndigheter som har anspråk på att styra hur datadelningen ska ske inom den sektorn. De statliga myndigheterna kan sakna rättsliga möjligheter att med bindande verkan styra data- delningen som sker inom sektorn, men kan vidta andra åtgärder för 
  
 60Se 6 a § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 139 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 att med  
 icke-bindande 
  styrning åstadkomma harmonisering av den data som delas inom sektorn. Sådan styrning kan då avse andra stat- liga myndigheter, kommuner, regioner och privata aktörer. Nedan redo- gör vi för exempel på styrning från vissa sektorer. 
  
 När det gäller geodata har Lantmäteriet ett nationellt samordnings- ansvar för produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom området för geografisk information och fastighetsinformation (geodataområdet) enligt 4 § myndighetens instruktion.61 Lantmäteriet har inom ramen för sitt samordningsansvar etablerat Nationella Geo- dataplattformen, en infrastruktur där geodata tillgängliggörs. Lant- mäteriet tar för detta syfte fram specifikationer för olika datamängder, som beskriver hur olika datamängder ska tillgängliggöras.62 Styr- ningen är således kopplad till anslutning till plattformen. Vidare regle- ras geodata av tvingande lagstiftning om ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation, för vilket Lantmäteriet har samordningsansvar (Inspire). Vi beskriver denna reglering närmare i avsnitt 6.7.7. 
  
 Skolverket har en central roll i skolsektorn. Enligt skollagen (2010:800) ska huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn till Skolverket.63 Enligt förordningen (2020:833) om skolenhetsregister ska Skolverket föra ett allmänt skolenhetsregister.64 Möjlighet för Skolverket och Skolinspektionen att meddela föreskrifter om uppgiftslämnande finns bl.a. i förord- ningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. Skolverket har exempelvis meddelat före- skrifter (SKOLFS 2011:142) som kompletterar förordningen. Före- skrifterna preciserar vilka uppgifter som ska lämnas, däremot inte hur de ska lämnas. Ett antal aktörer65 inom skolväsendet har tillsam- mans tagit fram standarden SS 1200066. Standarden är en överens- kommelse om hur olika  
 it-system 
  ska kommunicera med varandra. Den specificerar hur data ska överföras från ett system till ett annat, 
  
 61Förordningen (2009:496) med instruktion för Lantmäteriet. 
  
 62 
 https://www.lantmateriet.se/sv/nationella-geodataplattformen/datamangder/befintliga- 
  
 och-paborjade-datamangder/ 
  (hämtad  
 2023-09-18). 
  
 6329 kap. 19 a § Förordningen (2020:833) om skolenhetsregister. 
  
 642 §. 
  
 65Bl.a. Internetstiftelsen, Skolverket, Swedish EdTech Industry och ett flertal företag. 
  
 66SS 12000:2020/korr 1:2022. 
  
 140 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 på vilket sätt och hur data ska ser ut.67 Det finns i dagsläget inget författningskrav som innebär att standarden måste användas av aktö- rer inom skolväsendet. Skolverket rekommenderar dock standarden sedan november 2021.68 
  
 Inom transport- och trafikområdet delas det redan stora mängder data. På  
 EU-nivån 
  finns exempel på reglering av interoperabilitet på området. Genom det s.k.  
 ITS-direktivet69 
  inrättas ett ramverk för ett samordnat och enhetligt införande och användning av intelligenta transportsystem. Direktivet innehåller bestämmelser om hur specifi- kationer och nödvändiga standarder för åtgärder inom prioriterade områden ska tas fram. Det finns också nationella exempel på styr- ning inom transport- och trafikområdet. Kollektivtrafikföretag ska t.ex. lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikantinformation.70 Enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafikantinformation (TSFS 2012:2) ska information om trafikutbud lämnas till Samtra- fiken i Sverige AB.71 Information om trafikutbud lämnas genom elek- tronisk överföring.72 Av de allmänna råden till paragrafen kan elek- tronisk överföring av information om trafikutbud lämpligen ske genom det gemensamma transportformat av trafikdata som tillhandahålls av Samtrafiken i Sverige AB. Vilka uppgifter som ska lämnas regleras i avtalet mellan Samtrafiken och trafikföretagen om gemensam trafi- kantinformation. 
  
 Dessa exempel visar att det finns olika former av styrning inom sektorer när det gäller interoperabilitet. Det finns exempel på för- fattningsstyrning av interoperabilitet både på nationella nivå och på  
 EU-nivå. 
  Styrningen kan också ske genom rekommendationer eller genom att aktörerna i sektorn ansluter sig till olika tjänster, såsom plattformar, och därigenom måste leva upp till de krav som anslut- ningen ställer. 
  
 67https://www.sis.se/produkter/informationsteknik-  
 kontorsutrustning/ittillampningar/ittillampningar-inom-utbildning/ss-120002020korr- 
  12022/ (hämtad  
 2022-12-20). 
  
 68 
 https://www.skolverket.se/om-oss/press/pressmeddelanden/pressmeddelanden/2021-11-09- 
  
 skolverket-rekommenderar-en-gemensam-teknisk-standard---ska-underlatta-for-skolor 
  (hämtad  
 2023-11-08). 
  
 69Direktiv 2010/40/EU om ett ramverk för införande av intelligenta transportsystem på väg- transportområdet och för gränssnitt mot andra transportslag. 
  
 704 kap. 2 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska kollektivtrafikföretag. 
  
 716 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafi- kantinformation (TSFS 2012:2). 
  
 728 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet och trafi- kantinformation (TSFS 2012:2). 
  
 141 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 6.7EU:s styrning av interoperabilitet 
  
 6.7.1Inledning 
  
 I detta avsnitt behandlas den generella styrning som ges av EU av- seende interoperabilitet. Avsnittet tar sin utgångspunkt i det europeiska ramverket för interoperabilitet (EIF), som vi har beskrivit närmare i kapitel 4. Utvärderingen av ramverket har resulterat i att kommis- sionen lagt fram ett förslag om en förordning om interoperabilitet.73 Utöver ramverket och denna förordning berörs i avsnittet andra  
 EU-rättsakter 
  som har beslutats eller är under förhandling, som har betydelse för vilka förslag vi kan lägga om en nationell interoper- abilitetsreglering. 
  
 6.7.2Det europeiska ramverket för interoperabilitet 
  
 Det europeiska ramverket för interoperabilitet (EIF) introducerades 2004 som en åtgärd för att främja interoperabilitet mellan offentliga aktörer. EIF här därefter uppdaterats 2010 och 2017. År 2020 genom- förde kommissionen en utvärdering av ramverket.74 Utvärderingen visade att ramverket haft betydelse på en strategisk nivå i design och tillhandahållande av digitala offentliga tjänster och för utformning av digitala strategier, men att kopplingen mellan övergripande väg- ledning och den operativa implementeringen, särskilt på regional och kommunal nivå, inte kommit till stånd. Utvärderingen visade också att ramverkets frivilliga natur lett till ett ojämnt genomslag inom EU och i medlemsstaterna. Till följd av detta saknas data som kan använ- das för att göra nyttokostnadsanalyser och jämförelser mellan stater. 
  
 Kommissionen drog utifrån utvärderingen flera slutsatser om hur ramverket kunde förbättras och förstärkas för att få bättre genom- slag, såsom att tydliggöra ramverket och förstärka ramverkets stra- tegiska funktion. Avslutningsvis konstaterades att en utvecklad inter- operabilitet inom offentlig sektor skulle kunna åstadkommas genom bindande regler om interoperabilitet och en förstärkt styrning. 
  
 73Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa), (COM[2022] 720 final). 
  
 74Europeiska kommissionen, Final evaluation of the European Interoperability Framework (EIF) (SWD[2022] 720 final). 
  
 142 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 I Sverige finns en motsvarighet till EIF: Svenskt ramverk för digital samverkan.75 Ramverket togs ursprungligen fram av eSam. Ramverket utgår från EIF men är anpassat till svenska förutsättningar.76 Digg förvaltar det svenska ramverket för interoperabilitet. Vi redogör för det svenska ramverket i kapitel 4. 
  
 6.7.3Mot ett  
 EU-gemensamt, 
  bindande regelverk om interoperabilitet 
  
 Utvärderingen av EIF resulterade i att kommissionen i november 2022 föreslog ett nytt regelverk för interoperabilitet inom unionen: Inter- operable Europe Act, interoperabilitetsförordningen.77 Inom ramen för framarbetandet av förslaget till nytt regelverk genomfördes en konsekvensanalys.78 I konsekvensanalysen identifieras den problem- bild som ska lösas genom det föreslagna regelverket. I problem- beskrivningen konstateras att interoperabiliteten hos nätverk och digitala informationssystem som används för att tillhandahålla offent- lig service inom unionen är begränsad. Det konstateras att det saknas studier som påvisar vilken effekt som den bristande interoperabi- liteten faktiskt får på den offentliga sektorns digitala transformation, men att interoperabiliteten är en nyckelförutsättning för en fram- gångsrik digitalisering av offentlig sektor. 
  
 En konsekvens av den bristande interoperabiliteten är bristfälliga digitala offentliga tjänster, som inte har förutsättningar att nå sin fulla potential och bidra till en digital inre marknad. Det konstateras vidare att även om EIF har bidragit med värde så är den gränsöverskridande interoperabiliteten begränsad och drivs av behov kopplade till sektorer. En av drivkrafterna har varit  
 EU-lagstiftning 
  inom specifika områ- den, som  
 eIDAS-förordningen79 
  och  
 SDG-förordningen.80 
  
 75Myndigheten för digital förvaltning, Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3. 
  
 76Myndigheten för digital förvaltning, Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3, s. 2. 
  
 77Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720 final). 
  
 78Europeiska kommissionen, Impact Assessment Report (SWD[2022]721 final). 
  
 79Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektro- nisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG. 
  
 80Europarlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om in- rättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012. 
  
 143 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 Bristande styrning och samordning mellan kommissionen och med- lemsstaterna på alla administrativa nivåer och mellan sektorer lyfts som orsaker till den bristande interoperabiliteten. I synnerhet gäller detta i gränsöverskridande sammanhang. Andra orsaker till bristande interoperabilitet som identifieras är avsaknaden av gemensamma minimi- specifikationer och standarder samt att det saknas en ansats att till- lämpa interoperabilitet som utgångspunkt (’interoperability by default’) vid utformning och implementering av EU:s politik. 
  
 6.7.4Förslag till Interoperabilitetsförordning 
  
 Förordningen är under förhandling 
  
 Interoperabilitetsförordningen är under 2023 föremål för förhand- ling.81 Eftersom beslut om det nya regelverket ännu inte fattats går det inte med säkerhet att säga hur de nya reglerna kommer att se ut. Följande redogörelse utgår primärt från kommissionens ursprungs- förslag till interoperabilitetsförordning. 
  
 Innehåll och tillämpningsområde 
  
 Syftet med interoperabilitetsförordningen är att främja utvecklingen av interoperabla transeuropeiska infrastrukturer för digitala offent- liga tjänster. I förordningen fastställs krav för att främja gränsöver- skridande interoperabilitet i nätverks- och informationssystem som används för att tillhandahålla eller förvalta offentliga tjänster i unionen, genom införande av gemensamma regler och en ram för samordning avseende den offentliga sektorns interoperabilitet. 
  
 Förordningen ska tillämpas av offentliga myndigheter i medlems- staterna och av unionens institutioner, organ och byråer som till- handahåller eller förvaltar nätverks- eller informationssystem som gör det möjligt att leverera eller förvalta offentliga tjänster elektroniskt. 
  
 81Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720). Se även Parlamentets förhandlingsmandat, Draft European parliament Legisla- tive resolution on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council laying down measures for a high level of public sector interoperability across the Union (Inter- operable Europe Act) (COM(2022)0720 –  
 C9-0387/2022 
  – 2022/0379[COD]) samt rådets för- handlingsmandat, Interoperable Europe Act, Council’s negotiating mandate Jennings, 6 oktober 2023. 
  
 144 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 De flesta kraven i förordningen är begränsade till gränsöverskri- dande situationer. Det finns dock vissa krav som är av generell karak- tär t.ex. ett krav på utbyte och återanvändning av interoperabilitets- lösningar. Det är i dagsläget osäkert om detta krav är begränsat till gränsöverskridande situationer. 
  
 Interoperabilitetsbedömningar 
  
 Om en offentlig myndighet eller en unionsinstitution, en unions- byrå eller ett unionsorgan har för avsikt att inrätta ett nytt eller väsentligt ändra ett befintligt nätverks- och informationssystem som gör det möjligt att leverera eller förvalta offentliga tjänster elektro- niskt, ska den aktuella aktören i vissa fall göra en bedömning av den planerade åtgärdens inverkan på gränsöverskridande interoperabilitet, en s.k. interoperabilitetsbedömning. En interoperabilitetsbedömning får genomföras även när en sådan inte är obligatorisk. 
  
 Interoperabilitetsbedömningen ska utföras innan beslut fattas om bindande de rättsliga, organisatoriska, semantiska eller tekniska kra- ven för det nya eller ändrade nätverks- och informationssystemet. En interoperabilitetsbedömning får utföras för en uppsättning krav och flera nätverks- och informationssystem. 
  
 Den berörda aktören ska offentliggöra en rapport där den pre- senterar resultatet av interoperabilitetsbedömningen på sin webbplats. 
  
 Interoperabilitetsbedömningen ska åtminstone innehålla: 
  
 –en beskrivning av den planerade åtgärden och dess inverkan på den gränsöverskridande interoperabiliteten hos ett eller flera berörda nätverks- och informationssystem, inbegripet de beräknade kost- naderna för anpassning av de berörda nätverks- och informations- systemen, 
  
 –en beskrivning av graden av anpassning av de berörda nätverks- och informationssystemen till EIF, och till lösningarna för ett in- teroperabelt Europa, efter åtgärden och där graden av anpassning har förbättrats jämfört med före åtgärden, samt 
  
 –en beskrivning av de programmeringsgränssnitt (API) som möj- liggör  
 maskin-till-maskin-interaktion 
  med de data som anses rele- vanta för gränsöverskridande utbyte med andra nätverks- och in- formationssystem. 
  
 145 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 Den berörda aktören ska samråda med mottagarna av de tjänster som påverkas eller deras företrädare om den planerade åtgärden om den direkt påverkar mottagarna. Detta samråd påverkar inte skyddet av kommersiella eller allmänna intressen eller säkerheten i sådana system. 
  
 Regulatoriska sandlådor 
  
 Genom interoperabilitetsförordningen införs regulatoriska sandlådor. En regulatorisk sandlåda kan inrättas bl.a. för att främja innovation och underlätta utveckling och införande av innovativa digitala inter- operabilitetslösningar för offentliga tjänster. 
  
 Regulatoriska sandlådor ska tillhandahålla en kontrollerad miljö för utveckling, testning och validering av innovativa interoperabili- tetslösningar som stöder gränsöverskridande interoperabilitet i nät- verks- och informationssystem som används för att tillhandahålla eller förvalta offentliga tjänster som ska levereras eller förvaltas elek- troniskt under en begränsad tid innan de tas i bruk. 
  
 Regulatoriska sandlådor ska drivas under de deltagande offentliga myndigheternas ansvar. Om sandlådan innebär att personuppgifter behandlas ska sandlådan drivas under myndigheter som utövar till- syn över personuppgiftsbehandling. 
  
 Inrättandet av regulatoriska sandlådor ska bidra till att förbättra rättssäkerheten genom samarbete mellan de myndigheter som är in- volverade i den regulatoriska sandlådan i syfte att säkerställa efter- levnad av interoperabilitetsförordningen och, när så är lämpligt, av annan unionslagstiftning och medlemsstaternas lagstiftning. 
  
 Kommissionen ska på gemensam begäran av minst tre deltagande offentliga myndigheter ge tillstånd till inrättandet av en regulatorisk sandlåda. Om sandlådan inrättas för interoperabilitetslösningar som stöder gränsöverskridande interoperabilitet i nätverks- och informa- tionssystem som används för att tillhandahålla eller förvalta offent- liga tjänster som ska levereras eller förvaltas elektroniskt av en eller flera av unionens institutioner, organ eller byråer, eventuellt med del- tagande av offentliga myndigheter, behövs inget tillstånd. 
  
 146 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 Styrelsen för ett interoperabelt Europa 
  
 Genom interoperabilitetsförordningen inrättas en ny expertgrupp under kommissionen: Styrelsen för ett interoperabelt Europa. Styrel- sen ska underlätta strategiskt samarbete och informationsutbyte om gränsöverskridande interoperabilitet i nätverks- och informations- system som används för att tillhandahålla eller förvalta offentliga tjänster som ska levereras eller förvaltas elektroniskt i unionen. Sty- relsen ska bestå av en företrädare för varje medlemsstat och en före- trädare som utses av var och en av kommissionen, regionkommittén samt Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Styrelsens ord- förandeskap ska innehas av kommissionen. 
  
 Styrelsen ska ha till uppgift att bl.a. föreslå åtgärder för att främja delning och återanvändning av interoperabla lösningar och att anta riktlinjer, inbegripet praktiska checklistor, för innehållet i interoper- abilitetsbedömningar. 
  
 EIF och interoperabilitetslösningar EIF 
  
 Styrelsen för ett interoperabelt Europa ska övervaka den övergripande samstämmigheten hos utvecklade eller rekommenderade interoper- abilitetslösningar och vid behov föreslå åtgärder för att säkerställa deras kompatibilitet med andra interoperabilitetslösningar som har ett gemensamt syfte. 
  
 Styrelsen ska vidare bl.a. föreslå att kommissionen antar EIF. Kommissionen får anta EIF och ska då offentliggöra ramverket i Europeiska unionens officiella tidning. 
  
 EIF ska tillhandahålla en modell och en uppsättning rekommen- dationer om juridisk, organisatorisk, semantisk och teknisk inter- operabilitet, som riktar sig till alla enheter som omfattas av denna förordnings tillämpningsområde, för deras interaktion med varandra genom deras nätverks- och informationssystem. EIF ska beaktas i interoperabilitetsbedömningarna (se ovan). 
  
 Kommissionen får, efter samråd med styrelsen för ett interoper- abelt Europa, anta andra interoperabilitetsramverk (”specialiserade interoperabilitetsramverk”) som är inriktade på behoven för specifika sektorer eller administrativa nivåer. De specialiserade interoperabi- litetsramverken ska baseras på EIF. Styrelsen för ett interoperabelt Europa ska bedöma anpassningen av de specialiserade interoperabi- 
  
 147 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 litetsramverkena till EIF. Kommissionen ska offentliggöra de specia- liserade interoperabilitetsramverken på portalen för ett interoperabelt Europa. 
  
 Om en medlemsstat utvecklar nationella interoperabilitetsram- verk och andra relevanta nationella policyer, strategier eller riktlinjer ska de ta hänsyn till EIF. 
  
 Styrelsen för ett interoperabelt Europa ska rekommendera inter- operabilitetslösningar för gränsöverskridande interoperabilitet i nät- verks- och informationssystem som används för att tillhandahålla eller förvalta offentliga tjänster som ska levereras eller förvaltas elek- troniskt i unionen. När en interoperabilitetslösning rekommenderas av styrelsen för ett interoperabelt Europa ska den förses med märk- ningen ”Lösning för ett interoperabelt Europa” och offentliggöras på portalen för ett interoperabelt Europa (se mer nedan). 
  
 Tillgängliggörande, utbyte och återanvändning av interoperabilitetslösningar 
  
 De aktörer som omfattas av interoperabilitetsförordningen ska till- gängliggöra interoperabilitetslösningar som stöder de offentliga tjäns- ter som aktören tillhandahåller eller förvaltar elektroniskt. Det till- gängliggjorda innehållet ska omfatta den tekniska dokumentationen och, i tillämpliga fall, den dokumenterade källkoden. 
  
 För att göra det möjligt för andra aktörer som vill återanvända interoperabilitetslösningen att självständigt förvalta interoperabilitets- lösningen ska den tillgängliggörande aktören specificera de garantier som kommer att tillhandahållas den återanvändande aktören i fråga om samarbete, stöd och underhåll. 
  
 En återanvändande aktör får anpassa interoperabilitetslösningen efter sina egna behov. 
  
 Kommissionen ska tillhandahålla en portal (portalen för ett inter- operabelt Europa) som en enda kontaktpunkt för information som rör gränsöverskridande interoperabilitet i nätverks- och informations- system som används för att tillhandahålla eller förvalta offentliga tjänster som ska levereras eller förvaltas elektroniskt i unionen. Por- talen ska vara elektroniskt tillgänglig och kostnadsfri. Kommissio- nen ska på elektronisk väg offentliggöra interoperabilitetslösningar och EIF på portalen, i format som är öppna, maskinläsbara, tillgäng- liga, sökbara och återanvändbara, tillsammans med deras metadata. 
  
 148 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 Skyldigheten att tillgängliggöra interoperabilitetslösningar kan fullgöras genom att interoperabilitetslösningen offentliggörs på por- talen för ett interoperabelt Europa eller en portal, katalog eller data- katalog som är ansluten till portalen för ett interoperabelt Europa. 
  
 Nationella behöriga myndigheter och interoperabilitetssamordnare 
  
 Varje medlemsstat ska utse en eller flera behöriga myndigheter som ansvariga för tillämpningen av interoperabilitetsförordningen. En be- hörig myndighet har till uppgift att bl.a. utse en medlem till styrelsen för ett interoperabelt Europa, samordna alla frågor som rör interoper- abilitetsförordningen inom medlemsstaten, stödja offentliga myndig- heter i medlemsstaten för att inrätta eller anpassa sina förfaranden för interoperabilitetsbedömningar, samt stödja de nationella offent- liga myndigheternas samarbete med relevanta offentliga myndig- heter i andra medlemsstater när det rör frågor som omfattas av inter- operabilitetsförordningen. 
  
 Alla unionsinstitutioner, unionsorgan och unionsbyråer som till- handahåller eller förvaltar nätverks- och informationssystem som gör det möjligt att leverera eller förvalta offentliga tjänster elektro- niskt ska utse en interoperabilitetssamordnare under överinseende av deras högsta ledningsnivå för att säkerställa bidraget till genom- förandet av förordningen. Interoperabilitetssamordnaren ska hjälpa de berörda avdelningarna att inrätta eller anpassa sina förfaranden för att genomföra interoperabilitetsbedömningen. 
  
 6.7.5Öppna  
 data-direktivet 
  och det svenska genomförandet 
  
 Öppna  
 data-direktivet82 
  syftar till att främja den inre marknaden för data, där data som tagits fram och skapats av den offentliga sektorn kan användas av andra för andra syften än för vilka den togs fram. 
  
 Direktivet antogs av EU 2019 och Sverige har genomfört direktivet genom lagen (2022:225) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen). 
  
 82Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning). 
  
 149 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 Öppna datalagen ska tillämpas av myndigheter, både statliga och kommunala, samt offentligt styrda organ och vissa offentliga före- tag.83 Lagen ska tillämpas av dessa aktörer när data tillgängliggörs för vidareutnyttjande, både efter begäran av enskilda och när data till- gängliggörs på eget initiativ, t.ex. genom publicering på en aktörs hem- sida. Lagen ska i vissa fall tillämpas när data delas för vidareutnytt- jande mellan myndigheter men ska som huvudregel inte tillämpas när myndigheter rutinmässigt utbyter data med varandra, eftersom det då inte föreligger något vidareutnyttjandesyfte.84 
  
 Öppna datalagen innehåller krav på hur data ska göras tillgängliga för vidareutnyttjande. Lagen uppställer krav på avgifter, villkor och format när data tillgängliggörs för vidareutnyttjande. 
  
 När en aktör på eget initiativ har tillgängliggjort data för vidare- utnyttjande ska information om dessa data (metadata) finnas tillgäng- lig i en förteckning som ska publiceras av Digg (metadatakatalog).85 I december 2022 antog Kommissionen genomförandeakten om värdefulla datamängder.86 Med värdefulla datamängder avses enligt artikel 2.10 i öppna datadirektivet handlingar vars vidareutnyttjande är förknippat med stora fördelar för samhället, miljön och ekonomin, framför allt på grund av deras lämplighet för att skapa mervärdes- tjänster, applikationer och nya högkvalitativa och anständiga arbets- tillfällen, och antalet potentiella mottagare av de mervärdestjänster och mervärdesapplikationer som bygger på dessa dataset. Genom- förandeakten syftar till att specificera hur vissa utpekade datamäng- der ska tillgängliggöras för vidareutnyttjande, enligt sex tematiska 
  
 kategorier. 
  
 Formatkraven möjliggör interoperabilitet vid vidareutnyttjande 
  
 Det grundläggande kravet på format i öppna datadirektivet följer av artikel 5.1 där det föreskrivs att handlingar ska göras tillgängliga i befintliga format och språkversioner samt, om möjligt och lämpligt, på elektronisk väg, i format som är öppna, maskinläsbara, tillgäng- liga, sökbara och som kan vidareutnyttjas, tillsammans med tillhörande 
  
 831 kap.  
 5–7 
  §§ lagen (2022:225) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. 
  
 841 kap. 8 § lagen (2022:225) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. 
  
 856 a § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 86Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2023/138 av den 21 december 2022 om fast- ställande av en förteckning över särskilda värdefulla dataset och arrangemangen för offentlig- görande och vidareutnyttjande av dessa. 
  
 150 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 metadata. Både format och metadata ska, när så är möjligt, vara för- enliga med formella öppna standarder. 
  
 Bestämmelsen har genomförts genom 2 kap. 2 § öppna datalagen som föreskriver att data ska tillgängliggöras i det befintliga formatet eller, om sökanden begär det och det är lämpligt samt praktiskt och tekniskt möjligt, i ett format som är öppet, maskinläsbart, och i före- kommande fall, tillgängligt och sökbart, tillsammans med tillhörande metadata. 
  
 Regleringen i öppna datadirektivet, och i öppna datalagen i sin tur, innehåller i vår mening grundläggande krav på format vid datadel- ning som möjliggör interoperabilitet. 
  
 Kravet på maskinläsbart format är centralt för regleringen i öppna datadirektivet. Med maskinläsbart format avses enligt artikel 2.13 i direktivet ett filformat som är strukturerat på ett sådant sätt att till- lämpningsprogramvara enkelt kan identifiera, känna igen och extra- hera specifika uppgifter, inklusive enskilda faktauppgifter, och deras interna struktur. I skäl 35 i direktivets ingress anges att maskinläs- bara data ska anses vara data kodade i filer som är strukturerade i ett maskinläsbart format. Maskinläsbara format kan vara öppna eller pro- prietära. I samma skäl anges också att medlemsstaterna bör, när så är möjligt och lämpligt, uppmuntra användningen av i unionen eller internationellt erkända öppna, maskinläsbara format. Öppna eller pro- prietära format definieras inte i direktivet men med proprietärt avses ett format som inte är standardiserat utan har skapats för ett spe- cifikt syfte.87 
  
 Regleringen av API:er, där det finns grundläggande reglering om användning av sådana avseende värdefulla datamängder och dynamiska data, motiveras bl.a. i skäl 32 i direktivets ingress. Där anges att det finns ett allmänt värde i att vidareutnyttja och utbyta data via lämplig användning av API:er, eftersom detta kommer att hjälpa utvecklare och nystartade företag att skapa nya tjänster och produkter. Vidare anges att API:er är en avgörande förutsättning för att skapa värde- fulla ekosystem kring datatillgångar som ofta är outnyttjade. 
  
 Även kraven på de s.k. metadatakatalogerna möjliggör för att data ska vara enkla att hitta för den som vill vidareutnyttja data. Utan att det direkt framgår av direktivet har standarden  
 DCAT-AP 
  pekats ut som standard för metadata i sådana tillgångsförteckningar. Genom att samma standard har implementerats på Sveriges dataportal har 
  
 87Prop. 2021/22:225 s. 74. 
  
 151 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 interoperabilitet mellan den svenska och den europeiska dataportalen åstadkommits.88 
  
 I direktivets skäl anges att EIF bör, när så är lämpligt, tas i be- aktande vid utformningen av tekniska lösningar för vidareutnyttjande av handlingar. 
  
 6.7.6Dataförvaltningsförordningen 
  
 Allmänt 
  
 Dataförvaltningsförordningen89 reglerar 
  
 •villkoren för vidareutnyttjande inom unionen av vissa kategorier av data som innehas av offentliga myndigheter, 
  
 •en ram för anmälan av och tillsyn över tillhandahållandet av data- förmedlingstjänster, 
  
 •en ram för frivillig registrering av enheter som samlar in och be- handlar data som tillhandahålls för altruistiska ändamål samt 
  
 •en ram för inrättandet av en europeisk datainnovationsstyrelse. 
  
 Villkor för vidareutnyttjande 
  
 I dataförvaltningsförordningen fastställs villkor för vidareutnyttjande av vissa kategorier av skyddade data som innehas av offentliga myn- digheter. Det rör sig om data som omfattas av bl.a. skydd för per- sonuppgifter och statistiksekretess. Regelverket harmoniserar hur skyd- dade data tillgängliggörs för vidareutnyttjande och kompletterar på så vis öppna  
 data-direktivet, 
  som inte tillämpas på skyddade data. Genom regleringen om vidareutnyttjande så harmoniseras hur skyd- dade data tillgängliggörs med avseende på villkor, exklusiva rättigheter samt avgifter, vilket utgör ett steg mot juridisk interoperabilitet av- seende delning av sådana data. Det finns dock ingen uttrycklig regler- 
  
 88 
 https://www.digg.se/kunskap-och-stod/oppna-och-delade-data/offentliga- 
  
 aktorer/information-om-oppna-datalagen/lamna-metadata-till-sveriges-dataportal 
  (hämtad  
 2023-06-30). 
  
 89Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/868 av den 30 maj 2022 om europeisk dataförvaltning och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 (dataförvaltningsakten). 
  
 152 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 ing om vilka format som data ska tillgängliggöras i, till skillnad från öppna  
 data-direktivet. 
  
 Varje medlemsstat ska utse ett eller flera behöriga organ för att bistå de offentliga myndigheterna som beslutar om tillgång till dessa data. I de behöriga organens uppgifter ingår att ge vägledning och tekniskt stöd om hur data bäst kan struktureras och lagras så att dessa data är lättillgängliga, dvs. åtgärder som i alla fall indirekt är kopplade till interoperabilitet och får antas främja denna. Sådan vägledning som tas fram kan väntas få betydelse för den semantiska och tekniska interoperabiliteten. 
  
 Medlemsstaterna ska därutöver inrätta gemensamma informations- punkter som ska innehålla information om tillämpningen av bestäm- melserna om villkor för vidareutnyttjande m.m. De gemensamma informationspunkterna ska också tillhandahålla en sökbar tillgångs- förteckning som innehåller en översikt över alla tillgängliga datakällor tillsammans med relevant information som beskriver tillgängliga data, inbegripet bl.a. dataformat. Även denna åtgärd får förutsättas bidra till interoperabiliteten vid datadelning. 
  
 Parker 
  
 Genom dataförvaltningsförordningen införs även en reglering av leverantörer av dataförmedlingstjänster. Dataförmedlingstjänster defi- nieras i dataförvaltningsförordningen som tjänster som syftar till att med tekniska, rättsliga eller andra medel upprätta affärsförbindelser mellan ett obestämt antal registrerade och datainnehavare och data- användare. Tjänster som berikar eller förädlar data, tjänster som för- medlar upphovsrättsligt skyddat material och datadelningstjänster som erbjuds av myndigheter undantas från begreppet. Själva införan- det av regleringen av dataförmedlingstjänster bidrar till juridisk inter- operabilitet inom unionen och medlemsstaterna. Utöver detta finns vissa bestämmelser som kan bidra till ökad interoperabilitet vid data- delning. En leverantör av dataförmedlingstjänster ska främja utbyte av data i det format som den erhåller data, men kan konvertera data bl.a. för att öka interoperabiliteten inom och mellan sektorer, om data- innehavaren begär det, om det föreskrivs i unionsrätten eller för att säkerställa harmonisering med internationella eller europeiska data- standarder. Leverantören av en dataförmedlingstjänst ska dessutom 
  
 153 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa interoperabilitet med andra dataförmedlingstjänster bl.a. genom att tillämpa allmänt använda öppna standarder inom den sektor där leverantören är verksam. 
  
 Dataaltruism 
  
 Med dataaltruism avses frivillig delning av data på grundval av sam- tycke från registrerade eller tillstånd från datainnehavare utan krav på eller mottagande av ersättning när de gör uppgifterna tillgängliga för mål av allmänintresse. Dataförvaltningsförordningen reglerar s.k. dataaltruismorganisationer, dvs. juridiska,  
 icke-vinstdrivande 
  perso- ner som bildats i enlighet med nationell rätt för att uppfylla mål av allmänt intresse och som utför dataaltruismåtgärder. 
  
 Kommissionen ska skapa en regelbok som fastställer bl.a. rekom- mendationer om relevanta interoperabilitetsstandarder. Regelboken ska utarbetas i nära samarbete med dataaltruismorganisationer och berörda parter. Det framgår inte om rekommendationerna om inter- operabilitetsstandarderna ska vara begränsade till dataaltruismorga- nisationers verksamhet eller gälla mer generellt, men den relevanta bestämmelsens placering i förordningen skulle kunna indikera på det tidigare.90 
  
 Europeiska datainnovationsstyrelsen 
  
 Europeiska datainnovationsstyrelsen kommer att spela en central roll 
  
 iutvecklingen av interoperabilitet vid datadelning på  
 EU-nivå. 
  Sty- relsen är en expertgrupp som ska bestå av företrädare för de behöriga myndigheterna för dataförmedlingstjänster och de behöriga myndig- heterna för registrering av dataaltruismorganisationer i alla medlems- stater, Europeiska dataskyddsstyrelsen, Europeiska datatillsynsman- nen, Enisa, kommissionen,  
 EU-företrädare 
  för små och medelstora företag eller en företrädare utsedd av nätverket av företrädare för små och medelstora företag och andra företrädare för relevanta organ inom enskilda sektorer samt organ med specifik sakkunskap. Kom- missionen ska vara ordförande vid styrelsens sammanträden och till- 
  
 90Ytterligare en interoperabilitetsåtgärd som föreskrivs i dataförvaltningsförordningen finns i artikel 25, där det framgår att kommissionen även ska anta genomförandeakter för att införa ett europeiskt formulär för samtycke till dataaltruism i syfte att främja insamling av data baserat på dataaltruism. 
  
 154 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 handahålla ett sekretariat. Styrelsen ska enligt dataförvaltningsför- ordningen bestå av minst tre undergrupper, varav en för tekniska dis- kussioner om standardisering, portabilitet och interoperabilitet. 
  
 I styrelsens uppgifter ingår bl.a. att: 
  
 •rådge kommissionen om prioriteringsordningen för sektorsöver- gripande standarder som ska användas och utvecklas för bl.a. data- användning och sektorsöverskridande datadelning mellan fram- växande gemensamma europeiska dataområden, 
  
 •bistå kommissionen med att förbättra den gränsöverskridande, sektorsövergripande interoperabiliteten för data och datadelnings- tjänster mellan olika sektorer och områden, baserat på befintliga europeiska, internationella eller nationella standarder, 
  
 •föreslå riktlinjer för gemensamma europeiska dataområden (i form av ändamåls- eller sektorspecifika eller sektorsöverskridande in- teroperabla ramar med allmänna standarder för att underlätta data- delning i unionen), 
  
 –underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna rörande fast- ställandet av harmoniserade villkor som möjliggör vidareutnytt- jande kategorier av skyddade data som regleras i dataförvalt- ningsförordningen, samt 
  
 –rådge kommissionen om förbättring av det internationella regel- verket för  
 icke-personuppgifter, 
  inbegripet standardisering. 
  
 Flera av styrelsens uppgifter syftar till att främja interoperabiliteten inom unionen, och är i stor utsträckning kopplade till de gemen- samma europeiska dataområdena. Det framgår också av skäl 54 i för- ordningens ingress att styrelsen bör bistå kommissionen i samord- ningen av nationella arbetsmetoder och strategier på de områden som omfattas av denna förordning och stödjandet av sektorsövergripande dataanvändning genom iakttagande av principerna i EIF. 
  
 Förslag till genomförande i Sverige 
  
 Eftersom dataförvaltningsförordningen är en  
 EU-förordning 
  är den direkt tillämplig i Sverige. Medlemsstaterna kan emellertid behöva komplettera vissa av förordningens bestämmelser med nationella 
  
 155 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 bestämmelser. I Genomförande av EU:s dataförvaltningsförordning (Ds 2023:24) lämnas förslag till dataförvaltningsförordningens genom- förande i Sverige. I departementspromemorian föreslås bl.a. en lag och förordning med kompletterande bestämmelser till dataförvaltnings- förordningen, ändringar i lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data samt att de uppdrag/arbetsuppgifter som föreskrivs i dataförvaltningsförordningen tilldelas Post- och telesty- relsen, SCB respektive Digg. 
  
 6.7.7 
 Inspire-direktivet 
  och det svenska genomförandet 
  
 Inspire-direktivet 
  syftar till att skapa en rättslig ram för hantering och spridning av rumslig (geografisk information) via internet.91  
 Inspire-direktivet 
  har genomförts i svensk rätt genom lagen92 och förordningen93 om geografisk miljöinformation. Syftet med lagen är att etablera en infrastruktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektroniskt format och som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljö. 
  
 Lagen föreskriver att det ska finnas aktörer som är utpekat infor- mationsansvariga för geografisk miljöinformation. Vilka aktörer som ansvarar för respektive informationsmängd pekas ut i förordningen. Kravet på de informationsansvariga innebär i korthet att aktören ska hålla sådan information, och tillhörande informationshanterings- tjänster, tillgängliga för andra som medverkar i eller använder systemet. De informationsansvariga ska också tillhandahålla metadata om sin information och om sina informationshanteringstjänster. I förord- ningen finns detaljerade krav på informationshanteringstjänster och på vilken information som metadata ska innehålla. Lantmäteriet ansvarar för den övergripande samordningen av den svenska Inspire- infrastrukturen. 
  
 Regleringen i  
 Inspire-direktivet, 
  och i den svenska lagstiftningen, utgör i vår mening en tydlig rättslig ram för interoperabilitet. Detta genom att lagstiftningen pekar ut aktörer med särskilt ansvar, och föreskriver att data ska delas, hur data ska delas (tjänster och meta- 
  
 91Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 
  
 92Lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. 
  
 93Förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. 
  
 156 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 data) samt hur aktörer ska samverka och samordna sitt arbete för detta syfte. På så vis innehåller lagstiftningen juridisk, organisatorisk, semantisk och teknisk interoperabilitet. Vad man dock kan notera är att kraven är relativt detaljerade redan på förordningsnivå, vilket en- ligt vår bedömning kan medföra vissa inlåsningar och mindre möjlig- het till en flexibel reglering som möter behov i en snabbt föränderlig digital miljö. 
  
 6.7.8Den föreslagna dataförordningen 
  
 Allmänt 
  
 Kommissionen presenterade i februari 2022 ett förslag på en EU- förordning med bestämmelser om bl.a. delning av data till konsu- menter, företag och myndigheter, byte av databehandlingstjänst och interoperabilitet.94 Vi har valt att kalla förordningen för dataförord- ningen.95 Eftersom slutgiltigt beslut om det nya regelverket ännu inte fattats går det inte med säkerhet att säga hur de nya reglerna kommer att se ut. Vi utgår därför från de föreslagna bestämmelserna om inter- operabilitet som finns i kommissionens förslag. 
  
 Byte av databehandlingstjänst 
  
 I kapitel VI i förordningsförslaget regleras byte av databehandlings- tjänster. Syftet med reglerna är att underlätta byte mellan data- behandlingstjänster och att på så vis motverka inlåsningseffekter och främja konkurrensen. I kapitlet föreskrivs bl.a. att när det gäller andra databehandlingstjänster än infrastrukturtjänster så ska leverantörer av databehandlingstjänster säkerställa kompatibilitet med öppna inter- operabilitetsspecifikationer eller europeiska standarder för interoper- abilitet. 
  
 Om öppna interoperabilitetsspecifikationer eller europeiska stan- darder inte finns för den berörda tjänstetypen ska leverantören av databehandlingstjänster på kundens begäran exportera alla data som genererats eller samgenererats, inbegripet relevanta dataformat och 
  
 94Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om harmoniserade regler för skälig åtkomst till och användning av data (dataakten) (COM[2022] 68 final). 
  
 95I den svenska översättningen av kommissionens förslag kallas förordningen för dataakten. 
  
 157 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 datastrukturer, i ett strukturerat, allmänt använt och maskinläsbart format. 
  
 Interoperabilitet 
  
 Kommissionens förslag innehåller ett kapitel VIII, benämnt ”Inter- operabilitet”. Kapitlet innehåller tre artiklar med grundläggande krav som måste vara uppfyllda när det gäller interoperabiliteten mellan ansvariga för dataområden och leverantörer av databehandlingstjänster, såväl som grundläggande krav för smarta avtal. Genom kapitlet möj- liggörs även öppna specifikationer och europeiska standarder för data- behandlingstjänsternas interoperabilitet för att främja en gränslös molnmiljö med flera aktörer. 
  
 6.8Slutsatser om styrning av interoperabilitet 
  
 I Sverige saknas en nationell övergripande lagstiftning som styr interoperabilitet när den offentliga förvaltningen delar data. Det har resulterat i att myndigheter och andra aktörer inom offentlig för- valtning inte behöver följa gemensamma krav vid datadelning och att den tekniska utvecklingen inte har skett på ett likriktat vis. Data delas därför i många olika format eller gränssnitt. Det försvårar data- delningen och användningen av den data som delas, nätverkseffekter uteblir och kostnader för offentlig förvaltnings  
 it-tjänster 
  ökar.96 Dess- utom leder det till att trösklarna för att initiera delning av nya data blir höga. 
  
 Förvaltningsgemensamma ansatser finns emellertid. Digg har in- rättats med uppdraget att samordna och stödja den förvaltnings- gemensamma digitaliseringen. Myndigheten har dock inget mandat att genom tvingande bestämmelser styra förvaltningens datadelning mot interoperabilitet. Den styrning som i dagsläget finns på området är inte bindande och har hittills inte lett till en tillräckligt hög nivå av interoperabilitet hos den offentliga förvaltningen. Även samver- kan inom Ena har ett förvaltningsgemensamt perspektiv. Det är dock endast samverkan och det finns ingen reglering som ålägger offentlig förvaltning att använda de byggblock som tagits fram inom ramen 
  
 96På fyra år (mellan 2019 och 2023) har statliga myndigheter, regioner och kommuners kostnader för  
 it-tjänster 
  ökat med 25 procent enligt en rapport från Tendium, Den offantliga  
 IT-marknaden. 
  
 158 
  
 SOU 2023:96 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 för Ena, eller att följa samma krav vid datadelning. Vi kan också kon- statera att samverkan i Ena utgår från regeringsuppdrag som förnyats vartefter. Det har därmed saknats en tillräcklig långsiktighet i arbetet. Att uppnå förvaltningsgemensam interoperabilitet inom den offentliga förvaltningen kommer att ta tid, vilket gör en större långsiktighet i styrningen mycket viktig. 
  
 Inom sektorer har det under en längre tid pågått arbete för att uppnå interoperabel datadelning. Vissa sektorer har kommit längre än andra. Förutsättningarna för att styra hur data ska delas skiljer sig åt mellan sektorerna. Styrningen sker primärt genom åtgärder som inte är tvingande, exempelvis genom vägledningar, men det finns exempel på styrning genom författning. Möjligheterna till tvingande styrning av datadelning inom sektorerna mot att bli interoperabel, behöver förbättras. Förutsättningarna för datadelning skiljer sig i dagsläget åt mellan sektorerna men gemensamt för dem är att data- delning som sker  
 maskin-till-maskin 
  kan bidra till realisering av många nyttor, bl.a. kan resurser frigöras som i stället kan användas till kärn- verksamheterna. Vår bedömning är att styrningen inom sektorerna måste utgå från ett förvaltningsgemensamt perspektiv eftersom data som delas inom en viss sektor kan ha stort värde för myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning som vanligen inte agerar inom sektorn. Som vi beskriver i kapitel 4 kan det uppstå situationer, såsom nationella kriser, när data från olika sektorer snabbt måste kunna delas mellan sektorerna och olika myndigheter eller andra aktö- rer för att hantera situationen. Styrningen inom sektorerna får inte styra mot att datadelningen sker på ett sådant sätt att sektorn inte blir interoperabel med andra sektorer. 
  
 Det finns viss reglering om hur data ska delas i myndighetsföre- skrifter. Dessa har emellertid ofta ett internt perspektiv och är ut- formade utifrån ändamålen hos den myndighet som meddelar före- skrifterna. Vi vill dock påpeka att det finns undantag, exempelvis SCB:s föreskrifter som nämns ovan. 
  
 Det finns ett flertal exempel på när regeringen genom regerings- uppdrag har styrt statliga myndigheter mot bättre förutsättningar för datadelning. Uppdragen utgår emellertid sällan från ett nationellt, förvaltningsgemensamt perspektiv. Den samverkan som sker mellan de myndigheter som omfattas av ett regeringsuppdrag syftar av natur- liga skäl till att lösa uppdraget. Om uppdraget saknar en förvaltnings- 
  
 159 
  
 Styrning av datadelning och interoperabilitet 
  
 SOU 2023:96 
  
 gemensam dimension är risken stor att den datadelning som upp- draget avser inte är interoperabel med övriga förvaltningen. 
  
 EU har fastställt tydliga mål vad gäller digitaliseringen. Allt fler av unionens rättsakter styr mot dessa mål. På  
 EU-nivå 
  har inter- operabilitet identifierats som en förutsättning för att nå målen. Detta präglar rättsakterna och uppbyggnaden av olika digitala tjänster. Sverige kommer i egenskap av medlemsstat i unionen att behöva an- passa sig till ökade krav på datadelning och interoperabilitet. Utred- ningens uppfattning är att vi behöver utgå från och nyttja initiativen i syfte att förbättra även den nationella interoperabilitet i Sverige. Utöver de anpassningar vi måste göra finns goda möjligheter att åter- använda lösningar som tas fram på  
 EU-nivå. 
  Myndigheter och andra aktörer inom den offentliga förvaltningen i Sverige ska inte behöva skapa egna lösningar eller uppfinna hjulet på nytt varje gång när de ska dela nya data eller dela data med nya aktörer. 
  
 Att det finns  
 EU-lagstiftning 
  på detta område hindrar enligt vår bedömning inte medlemsstaterna från att vidta egna lagstiftnings- åtgärder som syftar till att förbättra interoperabiliteten i de egna offentliga förvaltningarna.  
 EU-lagstiftningen 
  måste dock självfallet tas i beaktande när nationell lagstiftning utformas. I kommissionens förslag till interoperabilitetsförordning introduceras begreppet inter- operabilitetslösning. Förslaget innehåller emellertid inget krav att an- vända lösningarna. Förslaget hindrar inte heller i övrigt medlemssta- terna att vidta lagstiftningsåtgärder avseende interoperabilitet i deras offentliga förvaltningar. Den  
 EU-lagstiftning 
  som i dagsläget finns avser endast delar av den offentliga förvaltningens datadelning, exem- pelvis när förvaltningen delar data för vidareutnyttjande. 
  
 160 
  
 7Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 7.1Vikten av säkerhet vid datadelning 
  
 7.1.1Inledning 
  
 Samhällets digitalisering, inbegripet en omfattande delning av data, ger många fördelar och möjligheter för vår välfärd men leder också till nya risker genom en större exponering av information (data) och informationssystem.1 Tillräckliga säkerhetsåtgärder för att skydda den offentliga förvaltningens information och informationssystem är centrala förutsättningar för att digitaliseringens och datadelningens möjligheter ska kunna tas tillvara. Ett bristande systematiskt och risk- baserat informationssäkerhetsarbete kan medföra att information kan komma obehöriga till del, att organisationer inte får åtkomst till sin information eller att informationen blir förvanskad eller förstörd. Det är bl.a. viktigt att införa säkerhetsåtgärder för att skydda informa- tion i informationssystem.2 
  
 Regeringen utfärdade 2016 en nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet för att stärka informations- och cybersäkerheten och främja målen för Sveriges säkerhet och  
 it-politik.3 
  I strategin uttrycks regeringens övergripande prioriteringar och mål- sättningar. Strategin ska bidra till att skapa långsiktiga förutsätt- ningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cybersäkerhet samt att höja medvetenheten och kunskapen i hela samhället. Strategin omfattar statliga myndigheter, kommuner, regioner, företag, organisationer och privatpersoner. Det är enligt 
  
 1Begreppet informationssystem används av MSB för applikationer, tjänster eller andra kom- ponenter som hanterar information. I begreppet ingår också nätverk och infrastruktur (se MSB, Vägledning Säkerhetsåtgärder i informationssystem (MSB2032), oktober 2022). 
  
 2MSB, Vägledning Säkerhetsåtgärder i informationssystem (MSB2032), oktober 2022. 
  
 3Skr. 2016/17:213. 
  
 161 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 strategin sex områden inom samhällets informations- och cyber- säkerhet som behöver prioriteras. Viktiga områden för att en ökad datadelning ska vara möjlig utan att säkerheten eftersätts är att säker- ställa en systematisk och samlad ansats i arbetet med informations- och cybersäkerhet, att öka säkerheten i nätverk, produkter och system och att stärka förmågan att förebygga, upptäcka och hantera cyber- attacker och andra  
 it-incidenter. 
  Regeringen har nu påbörjat ett arbete med en ny strategi på området, något som bl.a. följer av kraven i kom- mande  
 EU-reglering. 
  
 Av offentliga myndighetsrapporter och utredningar m.m. fram- kommer att det finns allvarliga brister i informations- och cyber- säkerheten på olika områden. Detta gäller såväl statliga myndigheters verksamhet som regioner och kommuner men även andra organisa- tioner och inom näringslivet. Bristerna avser både det systematiska informationssäkerhetsarbetet och säkerheten i olika nätverks- och informationssystem. Vidare framkommer att det finns allvarliga bris- ter i styrning och organisering, kunskap och kompetens samt resurs- tilldelning inom området för informations- och Roberts 
  
 RaymondEU-reglering 
  med krav på säkerhet 
  
 EU har aviserat många nya regleringar och andra typer av satsningar på informations- och cybersäkerhetsområdet. Initiativen förväntas påverka såväl svensk som europeisk säkerhet i stor utsträckning lik- som roller, uppdrag och uppgifter hos offentliga och privata aktörer i Sverige. 
  
 EU införde krav på säkerhet i nätverk och informationssystem 2016 genom  
 NIS-direktivet.5 
  Direktivet är införlivat i svensk rätt genom lagen (SFS 2018:1174) om informationssäkerhet för sam- hällsviktiga och digitala tjänster och förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. 
  
 NIS-direktivet 
  innehåller rättsliga åtgärder för att öka den över- gripande cybersäkerhetsnivån i EU genom att säkerställa 
  
 4Se exempelvis Long rapport Det systematiska informationssäkerhetsarbetet i den offentliga förvaltningen – Resultatredovisning Infosäkkollen 2021 och Sveriges säkerhet – behov av starkare skydd för nätverks- och informationssystem (SOU 2021:63). 
  
 5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen. 
  
 162 
  
 SOU 2023:96 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 •medlemsstaternas beredskap genom att kräva att de är tillräckligt utrustade. T.ex. med en  
 CSIRT-enhet 
  (Computer Security Incident Response Team) och en behörig myndighet för nationella nät- verks- och informationssystem (NIS), 
  
 •samarbete mellan alla medlemsstater genom att inrätta en sam- arbetsgrupp för att stödja och underlätta strategiskt samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaterna, 
  
 •en säkerhetskultur inom alla sektorer som är avgörande för vår ekonomi och vårt samhälle och som i hög grad är beroende av IKT, såsom energi, transport, vatten, bankverksamhet, finansmark- nadsinfrastruktur, hälso- och sjukvård och digital infrastruktur. 
  
 Privata och offentliga aktörer som av medlemsstaterna identifierats som leverantörer av samhällsviktiga tjänster inom ovannämnda sek- torer måste vidta lämpliga säkerhetsåtgärder och underrätta berörda nationella myndigheter om allvarliga incidenter. Viktiga leverantörer av digitala tjänster, såsom sökmotorer, molntjänster och  
 e-marknads- 
  platser, måste uppfylla kraven på säkerhet och anmälan enligt direktivet. 
  
 I januari 2023 trädde ett nytt  
 EU-direktiv 
  i kraft: direktivet om en hög gemensam cybersäkerhet i hela unionen (kallat NIS2).6 NIS2- direktivet ersätter det ursprungliga  
 NIS-direktivet. 
  Det syftar till att ytterligare harmonisera hur medlemsstaterna utformar säkerhets- krav, incidentrapportering, tillsyn och sanktioner. Dessutom stärks samverkan på  
 EU-nivå 
  och tillämpningsområdet utvidgas till att om- fatta fler sektorer och aktörer. Här kan särskilt noteras att en av de nya sektorerna i NIS2 utgörs av offentlig förvaltning. 
  
 EU har dessutom antagit det s.k.  
 Carroll 
  Enligt CER- direktivet ska medlemsstaterna säkerställa förmågan hos samhälls- viktig verksamhet att förebygga, motstå och hantera störningar eller avbrott i verksamheten. Detta ska gälla oavsett om störningen eller avbrottet har föranletts av t.ex. naturolyckor, terroristattacker, pan- demier eller andra allvarliga händelser. Direktivet ålägger aktörerna skyldigheter att bl.a. vidta åtgärder för att stärka sin motståndskraft och att rapportera incidenter. Det innehåller precis som  
 NIS2-direk- 
  
 6Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2555 av den 14 december 2022 om åtgär- der för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen, om ändring av förordning (EU) nr 910/2014 och direktiv (EU) 2018/1972 och om upphävande av direktiv (EU) 2016/1148. 
  
 7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2557 av den 14 december 2022 om kritiska entiteters motståndskraft och om upphävande av rådets direktiv 2008/114/EG. 
  
 163 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 tivet bestämmelser om tillsyn och sanktioner samt reglerar hur med- lemsstaterna ska samverka. Alla aktörer som omfattas av  
 CER-direk- 
  tivet omfattas av  
 NIS2-direktivet. 
  Kombinationen av NIS2- och CER- direktiven ger möjlighet att stärka motståndskraften i samhällsviktig verksamhet på ett samlat sätt och utifrån ett allriskperspektiv. Med- lemsstaterna ska ha implementerat de båda direktiven i sin nationella lagstiftning på ett samordnat sätt senast den 18 oktober 2024. 
  
 I februari 2023 tillsatte regeringen en utredning om genom- förandet av  
 NIS2-direktivet 
  och EU:s direktiv om kritiska entiteters motståndskraft (CER).8 Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 23 februari 2024. Tills den nya nationella regleringen är på plats gäller det nuvarande nationella  
 NIS-regelverket.9 
  
 7.1.3Krav på statliga myndigheters beredskap 
  
 Statliga myndigheter ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Bestämmelser finns i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (bered- skapsförordningen). Det finns 60 statliga myndigheter som är s.k. beredskapsmyndigheter, vilka har särskild betydelse för samhällets civila beredskap. Myndigheterna ska ha god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter, hantera fredstida krissituationer och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap. Genom förord- ningen har ett antal beredskapssektorer inrättats. I beredskapssek- torerna ingår ett antal beredskapsmyndigheter. För varje sektor finns en sektorsansvarig myndighet som leder arbetet med att samordna åtgärder både inför och vid fredstida krissituationer och höjd be- redskap. En sektor är Försörjning av grunddata, som Skatteverket ansvarar för. Övriga myndigheter som ingår är Bolagsverket, Lant- mäteriet och Myndigheten för digital förvaltning. Med försörjning av grunddata avses att uppgifter inom den offentliga förvaltningen, som flera aktörer har behov av och som är viktiga i samhället, är till- gängliga även under höjd beredskap och vid fredstida kriser.10 Det 
  
 8Kommittédirektiv Genomförande av EU:s direktiv om åtgärder för en hög gemensam cyber- säkerhetsnivå i hela unionen och EU:s direktiv om kritiska entiteters motståndskraft (Dir. 2023:30). 
  
 9Lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster och för- ordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. 
  
 10Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25), s. 234. 
  
 164 
  
 SOU 2023:96 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 handlar också om att informationen ska finnas kvar över tid utan att förstöras eller förvanskas samt att informationen ska skyddas mot obehörig insyn. 
  
 Samtliga statliga myndigheter ska även se till att informations- hanteringen uppfyller krav på säkerhet och rapportera  
 it-incidenter 
  enligt 13 och 14 §§ beredskapsförordningen. Ytterligare bestämmel- ser finns i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter med krav på att statliga myndigheter bedriver ett syste- matiskt och riskbaserat informationssäkerhetsarbete11 samt vidtar säkerhetsåtgärder i sina informationssystem.12 MSB har även utfärdat närmare föreskrifter om rapportering av  
 it-incidenter.13 
  
 7.1.4Säkerhetsskydd 
  
 I säkerhetsskyddslagen (2018:585) finns bestämmelser om informa- tionssäkerhet. Lagen gäller för den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet.14 Enligt 2 kap. 2 § i den lagen ska informationssäkerhet förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, och förebygga skadlig in- verkan i övrigt på uppgifter och informationssystem som gäller säker- hetskänslig verksamhet. I säkerhetskyddsförordningen (2021:955) finns bl.a. bestämmelser om förberedande åtgärder inför driftsättning av ett informationssystem, samt säkerhetskrav för informations- system som används i säkerhetskänslig verksamhet. Ytterligare be- stämmelser finns i Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2022:1). I 3 kap. 12 § föreskrivs att verksamhetsutövaren ska se till att nödvändiga säkerhetsskyddsåtgärder vidtas vid distribution av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter inom och utom verksamheten. 
  
 11Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet för statliga myndigheter (MSBFS 2020:6). 
  
 12Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om säkerhetsåtgärder i infor- mationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7). 
  
 13Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om rapportering av  
 it-incidenter 
  för statliga myndigheter (MSBFS 2020:8). 
  
 14Verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (1 kap. 1 §). 
  
 165 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 7.2Säkerhetsaspekter vid ökad datadelning 
  
 Datadelning kan i sig öka säkerhetsriskerna eftersom det är en mer komplex situation än om endast en part ska förvara och bearbeta data. När data delas ökar antalet parter som är inblandade och dessutom ska data överföras mellan dem. Det öppnar för sårbarheter och det är därför viktigt att känsliga data hanteras på ett säkert sätt och att riskerna läggs på en acceptabel nivå. Som framgår ovan finns redan reglering som syftar till att öka säkerheten i den offentliga förvaltningen. 
  
 Delning av data inom och från den offentliga förvaltningen och i samhället i stort kommer att öka. En sådan utveckling tror vi är oundviklig trots de säkerhetsrisker det potentiellt innebär. Nyttorna med ökad datadelning kommer att vara pådrivande i utvecklingen men nödvändig säkerhet måste säkerställas. De risker som är för- knippade med datadelning kan bli allvarligare om delningen ökar. En förutsättning för att kunna dra nytta av den ökade datadelningen är att de som delar och hanterar data beaktar de regelverk som finns och vidtar de säkerhetsåtgärder som krävs. 
  
 Ökad datadelning innebär att källorna till data blir fler. Det kan även innebära att källorna innehåller mer data. En risk som måste beaktas vid ökad datadelning är möjligheterna att aggregera data, vilket innebär att vissa data kombineras med andra data som tillsam- mans bildar nya mer känsliga data. Ett av syftena med att förbättra interoperabiliteten vid datadelning är att göra det lättare att kombi- nera data eftersom det finns stora nyttor med att kunna analysera olika data från olika källor på ett samlat sätt. Det är emellertid för- knippat med risker. Delning av vissa data som bedöms som harmlösa utifrån sitt informationsinnehåll kan göra att datadelningen framstår som okomplicerad. Men om dessa data kombineras med andra data kan de tillsammans öka säkerhetsriskerna exempelvis genom att enklare visa på olika förhållanden eller sårbarheter som kan utnyttjas. Risk- bedömningen för den som ska dela med sig av data kan bli mer kom- plex än tidigare eftersom bedömningen i vissa fall behöver ta hänsyn till riskerna med aggregerade data. Riskerna med aggregerade data måste bedömas utifrån vilka data som delas, samt under vilka förut- sättningar delade data kan kombineras och aggregeras med andra data samt därmed bli känsliga eller känsligare. Riskerna och nivån av risk kan exempelvis skilja sig åt om data delas genom en sluten infrastruk- 
  
 166 
  
 SOU 2023:96 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 tur eller om data delas öppet för vem som helst att ta del av (till- gängliggörande för vidareutnyttjande). 
  
 Säkerheten, det vill säga skyddet för informationens konfidentia- litet, riktighet och tillgänglighet, behöver inte bli sämre vid ökad data- delning. Om riskerna hanteras på rätt sätt och rätt åtgärder vidtas kan säkerheten höjas jämfört med dagens situation. I kapitel 4 be- skriver vi att det i dagsläget förekommer att data delas genom manuell hantering, exempelvis genom att en människa måste läsa av uppgifter i ett system och sedan skriva in dem i ett annat. Ett annat förfarande är att filer laddas upp manuellt i ett system i stället för att överföras  
 maskin-till-maskin. 
  Myndigheter och andra aktörer kan också välja att ge personer från mottagande organisation åtkomst direkt till de egna informationssystemen. Om den typen av förfaranden tillämpas vid datadelning mellan organisationer kan det krävas inloggning och behörighetshantering hos den organisation som ska ta emot data eller tillhandahålla data. Organisationerna kan behöva föra register över personer i andra organisationer som är behöriga att logga in i syste- men. Organisationerna som delar data måste samtidigt säkerställa att de har rutiner för att direkt kunna meddela mottagande organisation när en person inte längre är behörig att dela data. Ökad datadelning  
 maskin-till-maskin 
  minskar behovet av denna typ av behörighets- hantering. 
  
 7.3Förvaltningsgemensamma informationsmodeller 
  
 Informationsmodeller eller metoder för struktur och kodning av in- formation finns hos många myndigheter och andra aktörer för t.ex. överföring av data mellan de egna systemen men också inom vissa sektorer, samt mellan två eller flera aktörer för att underlätta infor- mationsutbyte eller datadelning. 
  
 En förbättrad interoperabilitet ställer nya krav på offentlig för- valtning att hantera informationen på ett konsekvent och säkert sätt. Detta kan t.ex. uppnås genom att krav ställs på gemensamma infor- mationsmodeller som i sin tur kan stödja organisationer i offentlig förvaltning i arbetet med mer koordinerade skyddsnivåer. 
  
 Såsom angavs i kapitel 4 ingår det i utredningens uppdrag att över- väga förvaltningsgemensamma informationsmodeller för att uppnå en högre informationssäkerhet vid en ökad förmåga att dela data inom 
  
 167 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 offentlig förvaltning. Ökad interoperabilitet ställer nya krav på offent- lig förvaltning att hantera informationen på ett konsekvent och säkert sätt.15I vårt uppdrag ingår alltså att överväga om det finns behov av en reglering av en eller flera förvaltningsgemensamma informations- modeller. I kapitel 4 redogörs för informationsmodeller som handlar om strukturering och kodning av data. I detta kapitel riktas fokus mot informationsmodeller som syftar till att tillgodose säkerhetsaspek- terna vid ökad datadelning. En sådan informationsmodell skulle exem- pelvis kunna innehålla en struktur som stöd för användningen av koordinerade skyddsnivåer. Organisationer i den offentliga förvalt- ningen skyddar i dag sin information utifrån sina egna organisato- riska förutsättningar och behov. Detta innebär att skyddet för samma information varierar inom den offentliga förvaltningen. Vid datadel- ning kan detta medföra två huvudsakliga olika utmaningar. 
  
 1.Att upprätta en ömsesidig tillit: Om organisationer som ska dela eller ta emot data ska inte känner tillräcklig tillit till hur mot- parterna skyddar data avseende konfidentialitet, riktighet eller till- gänglighet kan viljan att dela data hämmas. Behovet av att kunna förmedla och följa upp krav på skydd är relativt enkelt att om- händerta när det är ett begränsat antal organisationer som deltar 
  
 idatadelningen. Det blir betydligt mer komplicerat att förmedla och följa upp sådana krav när hela den offentliga förvaltningen ska delta i datadelningen. 
  
 2.Att hantera komplexa beroenden och aggregering: När data delas 
  
 istörre omfattning för att bygga fler samhällstjänster, som allt fler blir beroende av, blir samhällets samlade intresse av att infor- mation skyddas större. Samtidigt blir det svårare för den enskilda organisationen att inför delningen av data få en god bild över om det kommer att ske någon aggregering utanför organisationens hantering och vilka konsekvenser detta kan medföra. Utan möj- lighet att ge en gemensam inriktning för nivån på skyddet blir det svårare att säkerställa att samhällets gemensamma intresse av skydd kan omhändertas.16 
  
 15Kommittédirektiv Utvecklad reglering och styrning av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer (Dir. 2022:118). 
  
 16Kommittédirektiv Utvecklad reglering och styrning av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer (Dir. 2022:118). 
  
 168 
  
 SOU 2023:96 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 7.4Krav på informationsklassning 
  
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har, som nämnts tidigare, meddelat föreskrifter om sådana säkerhetskrav som avses i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap (beredskapsförordningen) liksom föreskrifter om systematiskt och riskbaserat informationssäkerhetsarbete enligt 11 § lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster.17 MSB har bl.a. föreskrivit om en skyldighet för statliga myndigheter att klassa sin information i föreskrifterna om statliga myndigheters informationssäkerhet (6 § MFBFS 2020:6) och motsvarande för leve- rantörer av samhällsviktiga och digitala tjänster, s.k.  
 NIS-leverantörer 
  (8 § MSBFS 2018:8). 
  
 Long föreskriftsrätt för säkerhetsåtgärder gäller alltså för stat- liga myndigheter men inte för kommuner och regioner förutom i de delar där de har en roll som  
 NIS-leverantör 
  för att skydda sina nät- verk och informationssystem för samhällsviktiga tjänster. Föreskrifts- rätten avser hur en myndighet eller  
 NIS-leverantör 
  utför sitt interna säkerhetsarbete, och inkluderar endast generella krav för statliga myn- digheter att hantera risker när de anlitar en extern aktör för att be- handla myndighetens information. Det tar främst sikte på utkon- traktering och leverantörer av  
 it-tjänster. 
  I  
 NIS2-direktivet 
  omfattas statliga myndigheter och regioner av säkerhetskrav i sin helhet. Den nu pågående statliga utredningen ska även bedöma om kommuner ska omfattas.18 
  
 MSB ger vägledning om informationsklassning i sitt metodstöd för systematiskt informationssäkerhetsarbete som riktar sig till alla organisationer. För att den information som en organisation an- svarar för ska uppfylla krav på informationssäkerhet ska den värderas utifrån tre säkerhetsaspekter: konfidentialitet, riktighet och tillgäng- lighet. Det betyder att informationen endast är tillgänglig för behö- riga, är korrekt och inte obehörigt ändrad, samt kan kommas åt av behöriga när de behöver den. Utifrån resultatet av informationsklass- ning och en riskbedömning införs därefter säkerhetsåtgärder så att informationen skyddas på rätt nivå. Andra aspekter kan förekomma i en organisations klassningsarbete, såsom spårbarhet och oavvislig- het, men klassning utifrån dessa aspekter bedöms enligt MSB inte 
  
 177 § förordningen (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. 
  
 18Genomförande av EU:s direktiv om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen och EU:s direktiv om kritiska entiteters motståndskraft (Dir. 2023:30). 
  
 169 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 nödvändig. De säkerhetsåtgärder som en klassning utifrån spårbar- het tillför kan exempelvis tillgodoses genom klassning utifrån kon- fidentialitet och riktighet. 
  
 De ovan nämnda föreskrifterna för statliga myndigheter (MSBFS 2020:6) anses utgöra ramen för det systematiska informationssäker- hetsarbetet, oavsett vilken typ av information det gäller. I det syste- matiska informationssäkerhetsarbetet ingår att organisationen – ut- ifrån sin omvärldsbevakning, inventering av sina och andras behov, sin informationsklassning samt riskanalys med mera – ska välja och därefter införa ändamålsenliga säkerhetsåtgärder. Därefter ska orga- nisationen utvärdera effekten och vid behov förbättra åtgärderna. Arbetet behöver enligt Long vägledning göras löpande för att kunna omhänderta exempelvis ny teknisk utveckling eller ett förändrat säker- hetsläge.19 
  
 Kommuner, regioner och deras bolag använder SKR:s verktyg KLASSA. Verktyget utgör ett  
 it-stöd 
  för visst informationssäkerhets- arbete. Verktyget ger, genom självskattning, en kontroll av regelefter- levnad (compliance) för informationssäkerhet. 
  
 7.5Ömsesidig tillit – koordinerade skyddsnivåer 
  
 Egna krav på säkerhetsåtgärder tas fram med stöd av informations- klassning och riskbedömning och utgör en central del i varje organi- sations systematiska informationssäkerhetsarbete. Myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning omfattas i viss utsträckning av krav på både informationsklassning och riskbedömning. Det finns stöd att tillgå för hur både klassning och bedömning av risker kan genomföras.20 Genom den kommande regleringen i  
 NIS2-direktivet 
  kommer alla statliga myndigheter, och eventuellt också regioner och kommuner att omfattas av krav på informations- och cybersäkerhet. 
  
 Datadelning innebär att fler organisationer ska hantera informa- tionen som ska skyddas. För att skapa samsyn kring säkerhet vid datadelning och därmed ömsesidig tillit till hur andra myndigheter 
  
 19MSB:s vägledning Säkerhetsåtgärder i informationssystem, MSB2032, oktober 2022. 
  
 20Se framför allt Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informa- tionssäkerhet för statliga myndigheter (MSBFS 2020:6), Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet för leverantörer av samhällsviktiga tjänster (MSBFS 2018:8), Metodstöd för systematiskt informationssäkerhetsarbete på www.informationssäkerhet.se och Sveriges kommuner och regioners (SKR) verktyg KLASSA,  
 it-stöd 
  för informationssäkerhetsarbete. 
  
 170 
  
 SOU 2023:96 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 skyddar information är det centralt att de inte bara har förmåga att arbeta systematiskt med informationssäkerhet själva. De behöver även vara överens om vilka säkerhetsåtgärder som krävs för att skydda den data som delas inklusive styrkan hos åtgärderna. För att göra det enklare att förmedla och följa upp säkerhetskrav, särskilt när många myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning del- tar i datadelningen, skulle det kunna vara lämpligt att använda stan- dardiserade säkerhetsåtgärder i form av koordinerade skyddsnivåer. De myndigheter som ska dela information behöver då endast jäm- föra sina egna krav på säkerhetsåtgärder för den information som ska delas med de säkerhetsåtgärder som beskrivs i respektive skyddsnivå för att identifiera vilken koordinerad skyddsnivå som ska användas vid datadelning. De koordinerade skyddsnivåerna skulle ge offentlig förvaltning ett sätt att beskriva säkerhetsbehoven vid datadelning på ett standardiserat sätt. Detta skulle förenkla arbetet med att skapa en ensad säkerhetsnivå vid datadelning, särskilt vid datadelning en till många respektive många till många. Tillit till varandras skydd av informationen minskar risken för att datadelning väljs bort av säker- hetsskäl och ökar därmed möjligheterna för fler att i ökad utsträck- ning dela data. En annan fördel med att standardisera säkerhets- arbetet vid datadelning genom koordinerade skyddsnivåer skulle vara att det blir enklare att ta fram ett heltäckande stöd och vägledning för säkerhetsarbetet. 
  
 Fråga har uppkommit om det räcker med stöd i form av koordi- nerade eller gemensamma skyddsnivåer eller om det också behövs en förvaltningsgemensam modell för informationsklassning. Informa- tionsklassning hjälper en organisation att värdera sin information på ett enhetligt sätt utifrån interna och externa krav på konfidentialitet, riktighet och tillgänglighet. 
  
 En informationsklassningsmodell är ett viktigt och organisations- nära stöd för att värdera information utifrån både organisationens uppdrag och syftet med informationsbehandlingen. Det är viktigt att klassningsmodellen utformas på ett sätt som uppfyller de behov som organisationen har och den kan därför se ut på olika sätt hos olika organisationer. 
  
 Utredningens bedömning är dock att en förvaltningsgemensam modell för informationsklassning inte är en nödvändig förutsättning för att kunna använda koordinerade skyddsnivåer vid datadelning. Det mottagaren behöver veta är vilka och hur starka säkerhetsåt- 
  
 171 
  
 Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 SOU 2023:96 
  
 gärder som krävs, t.ex. flerfaktorsautentisering, kryptoalgoritmer eller säkerhetskopiering. Detta framgår inte av en klassningsmodell. Det är, som nämnts ovan, svårt att ta fram en informationsklassnings- modell som svarar mot alla organisationers behov. Krav på att an- vända en förvaltningsgemensam klassningsmodell vid datadelning skulle därför innebära att vissa myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning blev tvungna att använda en klassningsmodell för sin in- formationshantering som inte är anpassad till deras behov. Alternativt skulle offentlig förvaltning behöva använda en informationsklass- ningsmodell för data som ska delas och en annan informationsklass- ningsmodell för övrig internt hanterad information. 
  
 Att införa en gemensam modell för informationsklassning är så- ledes inte rätt åtgärd för det som regeringen vill uppnå, vilket är en adekvat säkerhet som också underlättar interoperabilitet i hela den offentliga förvaltningen. Däremot är det centralt att varje myndighet eller annan aktör i offentlig förvaltning genomför informationsklass- ning och riskbedömning för att kunna välja rätt skyddsnivå för sina informationsmängder. 
  
 En förvaltningsgemensam informationsmodell som tillhandahåller en struktur som stöd för användningen av koordinerade skyddsnivåer skulle kunna utgöra en interoperabilitetslösning. De koordinerade skyddsnivåerna behöver tas fram och förvaltas av en myndighet. Mot bakgrund av nya hot och risker samt teknisk utveckling kan säker- hetsåtgärder i en skyddsnivå behöva justeras vartefter eller komplet- teras. Ju mer specificerade säkerhetsåtgärderna är desto viktigare är det att de regelbundet ses över för att motsvara behoven av säkerhet. En lösning som ena dagen anses ge ett tillräckligt skydd kan exem- pelvis visa sig innehålla sårbarheter som gör att lösningen behöver kompletteras med ytterligare säkerhetsåtgärder temporärt tills sår- barheten är hanterad eller tills lösningen är utbytt. 
  
 För att kunna upprätthålla tilliten till att de koordinerade skydds- nivåerna ger det skydd som avses är det lämpligt att tilldela en myn- dighet, eventuellt i samverkan med andra, uppgiften att ta fram, för- valta och publicera de gemensamma skyddsnivåerna. Utredningens bedömning är att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är den myndighet som bör få detta uppdrag. Mot bakgrund av det lång- siktiga behovet är det lämpligt att uppdraget tydliggörs genom ett fler- årigt regeringsuppdrag alternativt i myndighetens instruktion. 
  
 172 
  
 8 Internationell utblick 
  
 Att använda kunskaper om andra länders styrning, organisering och val av interoperabilitetslösningar kan hjälpa oss att förstå vilka åtgär- der de har vidtagit för att öka interoperabiliteten vid datadelning, för att – om möjligt – i nästa steg kunna bedöma vilka lösningar som fun- gerat bra för att öka interoperabiliteten i dessa länder. 
  
 Finland, Norge och Danmark är länder som utredningen har stu- derat närmare, bl.a. eftersom samtliga placerat sig högre än Sverige i rapporter om t.ex. offentlig sektors tillgängliggörande av data och interoperabilitet. Finland var tidiga med att lagstifta om informations- förvaltning och interoperabilitet samt har en liknande förvaltnings- organisation som Sverige, vilket utifrån utredningens uppdrag har gjort landets lösningar särskilt intressanta. 
  
 8.1Styrning och organisering av interoperabilitet vid datadelning i Finland 
  
 I Finland har styrning i form av bl.a. lagstiftning om informations- förvaltning och främjande av interoperabilitet funnits sedan 2011. Sedan den 1 januari 2020 gäller lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (informationshanteringslagen) och sedan 2016 lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för  
 e-tjänster.1 
  I informationshanteringslagen sammanställdes relevanta bestämmelser från tre andra lagar – lagen om offentlighet i myndigheternas verk- samhet (621/1999), lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (634/2011) och lagen om elektro- nisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003). Genom 
  
 1Lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019), https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2019/20190906 (hämtad  
 2023-10-25) 
  och lagen om för- valtningens gemensamma stödtjänster för  
 e-tjänster 
  (2016/571), https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2016/20160571 (hämtad  
 2023-10-25). 
  
 173 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 den nya lagen upphävdes lagen om styrning av informationsförvalt- ningen inom den offentliga förvaltningen. De andra två lagarna gäller dock fortfarande. Genom den nya lagen avvecklades också tekniska regleringar i speciallagstiftning. Regeringen konstaterade i förarbetena till informationshanteringslagen att regleringen var splittrad och i många avseenden föråldrad i förhållande till förvaltningens faktiska verksamhetsmiljö och därför behövde reformeras.2 
  
 8.1.1Lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen 
  
 Informationshanteringslagen har tre syften: 
  
 •att säkerställa en enhetlig och kvalitativ hantering samt informa- tionssäker behandling av myndigheternas informationsmaterial så att offentlighetsprincipen förverkligas, 
  
 •att möjliggöra ett tryggt och effektivt utnyttjande av myndig- heternas informationsmaterial så att myndigheterna i enlighet med god förvaltningssed kan sköta sina uppgifter och tillhandahålla förvaltningskunderna tjänster på ett kvalitativt sätt och med gott resultat, 
  
 •att främja interoperabiliteten mellan informationssystem och in- formationslager3. 
  
 Av lagens förarbeten framgår att lagen är en implementering av bl.a. det europeiska ramverket för interoperabilitet (EIF)4 trots att det inte anges explicit i lagen.5 Lagen tillämpas på informationshantering och på användning av informationssystem då myndigheter behand- lar informationsmaterial, om inte något annat föreskrivs i en annan lag. Fokus för den nya lagen är att främja interoperabiliteten mellan informationssystem och informationslager. Den har därmed ett större fokus på datadelning än den gamla lagen som mer tog sikte på för- valtning. Lagens syfte avser dock interoperabilitet mellan informa- 
  
 2Proposition RP 284/2018 rd. 
  
 3Informationslager är en centraliserad lagringsplats som lagrar strukturerade data (t.ex. data- bastabeller och Excelblad) och halvstrukturerade data (t.ex.  
 XML-filer). 
  
 4Vi beskriver ramverket i kapitel 4. 
  
 5Proposition RP 284/2018 rd. 
  
 174 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 tionssystem och informationslager, det vill säga inte interoperabilitet i relation till tredje part. 
  
 I lagen finns även bestämmelser om hur aktörer inom offentlig förvaltning ska ordna sin informationshantering och ett krav på upp- rättande av informationshanteringsmodell. 
  
 Finansministeriet ansvarar för den allmänna styrningen av inter- operabiliteten mellan den offentliga förvaltningens informationslager och informationssystem. Ministeriet ska dels ombesörja uppdater- ingen av den offentliga förvaltningens informationshanteringskarta, dels upprätthålla allmänna riktlinjer för utveckling av informations- hanteringen inom den offentliga förvaltningen i syfte att främja inter- operabiliteten mellan de gemensamma informationslagren och infor- mationssystemen. 
  
 Myndigheterna ska som huvudregel genomföra regelbundet åter- kommande och standardiserad elektronisk överföring av information mellan informationssystem via tekniska gränssnitt, om den mottagande myndigheten enligt lag har rätt till informationen. De ska även, i syfte att möjliggöra och säkerställa interoperabiliteten för informations- systemen inom den offentliga förvaltningen, planera och beskriva sin övergripande arkitektur. Vidare ska de iaktta den utarbetade och upp- daterade övergripande arkitekturen och de beskrivningar samt defini- tionen av interoperabiliteten som den övergripande arkitekturen för- utsätter, samt beskrivningar och definitioner av interoperabiliteten mellan informationssystemen enligt ansvarsområde. Finansministe- riet ska planera och beskriva den offentliga förvaltningens verksam-  
 hets-, 
  
 informations-, 
  system- och teknikarkitektur (övergripande arkitektur). 
  
 Inom sina ansvarsområden ska ministerierna (departementen) se till att beskrivningar och definitioner av interoperabiliteten mellan informationssystemen inom deras ansvarsområden utarbetas och uppdateras. Informationshanteringslagen förutsätter att ministerierna upprätthåller riktlinjerna för interoperabiliteten inom sina respek- tive ansvarsområden. Genom förordning får ministeriet utfärda be- stämmelser om innehållet i beskrivningar och definitioner av inter- operabiliteten mellan informationssystemen inom ansvarsområdet. Vidare föreskrivs i lagen att det genom förordning får utfärdas be- stämmelser om det beroende av och förhållande till informations- systemen hos myndigheterna inom den offentliga förvaltningen som förutsätts av dessa informationssystem med tanke på interoperabi- 
  
 175 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 liteten. Detta gäller avseende beskrivningar och definitioner av inter- operabiliteten som även omfattar informationssystem som samman- slutningar eller stiftelser som utövar offentlig makt använder när de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. 
  
 Enligt informationsförvaltningslagen får statsrådet, i förordning, utfärda bestämmelser om den gemensamma övergripande arkitektu- ren för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen. Detta gäller  
 informations-, 
  system- och teknikarkitektur samt inne- hållet i de beskrivningar och definitioner av interoperabiliteten som den övergripande arkitekturen förutsätter. 
  
 Av förarbetena till lagen framgår inte vad som avses med förut- sättningarna för interoperabilitet enligt informationsförvaltningslagen. Däremot konstateras det i motiveringen att finansministeriet i defi- nitionerna och beskrivningarna av den övergripande arkitekturen ska precisera i vilken omfattning, i vilka avseenden och hur noggrant myndigheterna inom den offentliga förvaltningen ska beskriva sin arkitektur. 
  
 Vidare har delegationen för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen bl.a. till uppgift att utfärda rekommenda- tioner om informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen  
 (JHS-rekommendationer). 
  Finansministeriet får besluta att en sådan rekommendation, när det gäller den gemensamma övergripande arki- tekturen för informationsförvaltningen och de beskrivningar och defi- nitioner av interoperabiliteten som den övergripande arkitekturen förutsätter, ska vara standard för informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (nedan  
 JH-standard). 
  
 Informationsförvaltningslagen innehåller även en bestämmelse om främjande av informationsutbytet mellan myndigheter. Vidare föreskrivs att innan statliga ämbetsverk och inrättningar samt sta- tens affärsverk eller domstolar och andra rättskipningsorgan för sin del beslutar om upphandling som gäller informationsförvaltning eller om annan sådan upphandling som gäller informationsförvaltning och som avgörs av myndigheter och finansieras med anslag i statsbud- geten, ska myndigheten begära finansministeriets utlåtande i frågan, om upphandlingen har vittgående betydelse för verksamheten eller betydande ekonomiskt värde. I offentlighetslagen föreskrivs att en myndighet, för att införa och genomföra en god informationshanter- ing, ska se till att dess handlingar och datasystem samt uppgifterna i dem är behörigen tillgängliga, användbara, skyddade och integrerade 
  
 176 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 samt även sörja för andra omständigheter som påverkar kvaliteten på uppgifterna. Det föreskrivs också vilka åtgärder myndigheterna i syn- nerhet ska vidta för att genomföra en god informationshantering, bl.a. genom planer och beskrivningar. 
  
 8.1.2Lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för  
 e-tjänster 
  
 Så som tidigare nämnts styrs arbetet med interoperabilitet i Finland även av lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för  
 e-tjäns- 
  ter.6 Syftet med lagen är att förbättra tillgången och kvaliteten på offentliga tjänster, att förbättra tjänsternas informationssäkerhet samt interoperabilitet. Syftet är också att förbättra styrningen av tjäns- terna och att främja effektiviteten och produktiviteten inom den offentliga förvaltningens verksamhet. Lagen innehåller bestämmel- ser om den offentliga förvaltningens gemensamma stödtjänster för  
 e-tjänster, 
  om kraven på stödtjänsterna, om åligganden som hänför sig till produktionen av stödtjänster samt om behandlingen av per- sonuppgifter och andra uppgifter i samband med produktionen. Exem- pel på gemensamma stödtjänster är en informationsförmedlingskanal som används för att överföra och lämna ut uppgifter som ingår i myn- digheters datalager och tillhandahålla elektroniska tjänster (nationell servicekanal) samt en tjänst som samlar enhetligt presenterade upp- gifter som gäller myndighetens tjänster och erbjuder centraliserad och offentlig tillgång till och användning av dem (servicedatalager). I lagen finns dessutom bestämmelser om rätten och skyldigheten för bland andra statliga myndigheter och kommuner att använda gemensamma stödtjänster för  
 e-tjänster 
  och om förutsättningarna för att använda tjänsterna. 
  
 8.1.3Informationshanteringsnämnden 
  
 Informationshanteringsnämnden för den offentliga förvaltningen är en myndighet som grundar sig på sektorsövergripande sakkunnig- samarbete och lyder under Finansministeriet. Informationshanter- ingsnämnden främjar genomförandet av de förfaranden, kraven för informationshantering och informationssäkerhet som anges i informa- 
  
 6https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2016/20160571 (hämtad  
 2023-11-27). 
  
 177 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 tionshanteringslagen. Informationshanteringsnämnden är inte någon allmän myndighet för informationshantering, utan dess uppgifter hän- för sig specifikt till informationshanteringslagen. Nämnden övervakar efterlevnaden av lagen vid statens ämbetsverk och inrättningar samt i kommuner och samkommuner genom att bedöma 
  
 –uppfyllandet av kraven på organisering av informationshanteringen vid informationshanteringsenheterna, 
  
 –utarbetandet och upprätthållande av informationshanterings- modeller, 
  
 –utförandet av konsekvensbedömningar som gäller förändringar inom informationshanteringen, 
  
 –omvandlingen av datamaterial till elektronisk form, 
  
 –tillgången till informationsmaterial i maskinläsbar form, 
  
 –användningen av tekniska gränssnitt (t.ex. ska API:er som utgångs- punkt användas), 
  
 –användning av behörighetsstyrning, 
  
 –upprättandet och publiceringen av beskrivningar av handlingars offentlighet, 
  
 –tillgodoseendet av kraven på ärendehantering och informations- hantering i fråga om tjänster. 
  
 I Informationshanteringsnämndens rekommendationer om tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser (2021:38) står bl.a. följande om kraven på interoperabilitet. Kraven på interoperabilitet för de tek- niska gränssnittens del förutsätter att man beaktar och säkerställer interoperabiliteten för den tekniska överföringen (gränssnittet och överföringsförbindelsen), den semantiska överföringen (ordlistorna och kodlistorna) samt för informationsmodelleringen (metadata och struktur). De ordlistor som används bör basera sig på de lagstadgade begreppen och de ska inte omdefinieras med en annan betydelse eller innebörd. Detta följer av att man enligt grundlagen ska följa lagen i all offentlig verksamhet. För att främja interoperabiliteten rekom- menderas att man i beskrivningen använder gemensamma ordlistor, informationsmodeller och kodlistor. Exempel på rekommendationer från nämnden är 
  
 178 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 –Rekommendation för en informationshanteringsmodell 
  
 –Rekommendation om metadata för myndigheters handlingar i sam- band med tjänsteproduktion 
  
 –Rekommendation om metadata för ärendehantering 
  
 –Rekommendationer om tekniska gränssnitt och elektroniska för- bindelser. 
  
 Den sistnämnda rekommendationen innehåller alltså preciseringar som gäller elektronisk överföring enligt informationshanteringslagen. Trots att den inte är bindande så redogör den för hur myndigheterna kan genomföra elektronisk överföring på det sätt som krävs enligt informationshanteringslagen. Att följa rekommendationen förenklar således för alla aktörer och säkerställer att kraven i lagen uppfylls. Finansministeriets uppfattning är att rekommendationerna i stor ut- sträckning följs. Det är en förutsättning för att tillämpa det som anses vara god praxis. 
  
 8.1.4Informationshanteringskartan för den offentliga förvaltningen 
  
 Informationshanteringskartan för den offentliga förvaltningen är en beskrivning av hur informationshanteringen är ordnad inom den offentliga förvaltningen.7 Med hjälp av kartan kan myndigheterna planera och utveckla interoperabiliteten hos informationslagren och informationssystemen inom den offentliga förvaltningen. Syftet med kartan är att ge olika aktörer en allmän överblick över vad som avses med gemensamma informationslager hos den offentliga förvaltningen, vilka uppgifter som förs i dem och hur uppgifterna i lagren utnyttjas, hur uppgifter lämnas ut mellan lagren samt under vilka förutsättningar aktörer kan få tillgång till uppgifter för sina behov. Med hjälp av in- formationshanteringskartan kan alla aktörer bedöma vilka konse- kvenser omfattande administrativa eller strukturella ändringar har för de aktörer som ansvarar för informationshanteringen och för aktö- rernas informationshantering. Kartan innehåller i dagsläget den offent- liga förvaltningens gemensamma informationslager – informations- 
  
 7 
 https://www.granskaforvaltningen.fi/informationshanteringskartan-for-den-offentliga- 
  forvaltningen/ (hämtad  
 2023-11-27). 
  
 179 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 lagrets namn, ändamål, datainnehåll och de myndigheter som ansvarar för förvaltningen av informationslagret samt utlämnande av uppgifter ur den offentliga förvaltningens gemensamma informationslager. Finansministeriet har enligt informationshanteringslagen något som kan liknas vid ett förvaltningsgemensamt ansvar för att kartan bildar ett enhetligt och innehållsmässigt konsekvent informationsmaterial. Respektive ministerium har i uppgift att hålla kartan uppdaterad ut- ifrån sina respektive ansvarsområden. 
  
 8.1.5Interoperabilitetsplattformen 
  
 Interoperabilitetsplattformen administreras och förvaltas av Myn- digheten för digitalisering och befolkningsdata. Plattformen finns bl.a. för att stödja förvaltningen i  
 API-utveckling 
  och beskrivning av data. Plattformen består av olika verktyg såsom ordlistor, (färdiga) koder, datamodeller och datadefinitioner som behövs i dataflödet och 
  
 iannan informationshantering. Interoperatibilitetsplattformen är av- sedd både för den offentliga förvaltningen och för den privata sektorn. Verktygen i plattformen kan utan avgift användas för terminologiskt arbete med ordlistor, för att administrera koder och för datamodel- lering. I stället för att varje organisation definierar innehållet i be- greppet person och den information som hör samman med begreppet görs beskrivningen i interoperablitetsplattformen. De som produce- rar datainnehållet ansvarar för att definiera sin information samt för att den är uppdaterad och av god kvalitet. Tekniskt är beskrivningarna för de ordlistor, koder och datamodeller som förs över till interoper- abilitetsplattformen s.k. länkad data, det vill säga specificerade webb- resurser som har en egen bestående beteckning som kan hänvisas till. 
  
 Det system för styrning och den plattform som används i Estland används numera även i Finland, Island, Färöarna och flera utom- nordiska länder. Sedan 2018 har Estland och Finland kopplat sam- man sina  
 X-Road-implementationer 
  för att kunna utbyta data över landsgränserna (se mer om  
 X-Road 
  under avsnittet om Estland). 
  
 180 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 8.2Styrning och organisering av interoperabilitet i Norge 
  
 Historiskt sett har arbetet med att dela data, informationshantering och tillhörande metadata i Norge initierats av förvaltningsmyndig- heten Brønnøysundregistrene8 som tagit fram olika register, exem- pelvis Enhetsregistret (ER 1995) och Oppgaveregisteret (OR 1997). Myndigheten har även tagit fram Turner och tillhörande metadata- lösning (SERES) 2003 i nära samarbete med andra statliga myndig- heter, bland andra norska motsvarigheterna till Skatteverket och SCB. Arbetet för att främja datadelning och interoperabilitet – med fokus på användarperspektivet – har därefter fortsatt med bl.a. sam- verkan och utvecklande av tjänster10, riktlinjer från Kommunal- og distriktsdepartementet, ett ramverk med stöd och vägledning och så småningom även ekosystemet för digital hantering11. Altinn har gett alla invånare och företag en enda digital plattform för kommunika- tion med alla myndigheter. 
  
 Arbetet med datadelning och tjänster utgår till stor del från EU:s förhållningssätt till samarbete och t.ex. European Interoperability Reference Architecture (EIRA) samt EIF.12 
  
 Datadelning och vidareutnyttjande (vidarebruk) för myndigheter anges i en s.k. rundskriv till offentleglova (offentlighetslagen) från regeringen Det finns inget krav i lag men offentleglova genomför  
 EU-direktivet 
  från 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.13 En rundskriv innehåller tolkningar av lagar och föreskrifter och uppdateras vartefter reglerna ändras. Det finns inte heller någon lag om infrastruktur men det anges i rundskriv även att Aguirre bör användas och att myndigheter bör publicera data i en dataportal (en s.k. felles datakatalog).14 
  
 8Brønnøysundregistrene är en norsk förvaltningsmyndighet med ansvar för en rad nationella kontroll- och registreringsordningar. 
  
 9Altinn är en infrastruktur för datadelning, se även beskrivning av Aguirre under rubriken Fields datakatalog och Aguirre.  
 https://docs.altinn.studio/nb/community/about/open-source/ 
  (hämtad  
 2023-05-15). 
  
 10 
 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/en-digital-offentlig- 
  sektor/id2653874/?ch=1 (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 11 
 https://www.digdir.no/handlingsplanen/felles-okosystem-nasjonal-digital-samhandling- 
  
 og-tjenesteutvikling/1256 
  (hämtad  
 2023-10-26). 
  
 12Se beskrivning i kapitel 4. 
  
 13Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn. 
  
 14data.norge.no. 
  
 181 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 Mot bakgrund av EU:s senare direktiv om öppna data och vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn15, samt en rapport från OECD 2017 att Norge låg långt ner på listan av länder när det gäller digitalisering och datadelning mellan sektorer samt mellan kommuner och staten, tog Kommunal- og moderniseringsdeparte- mentet fram riktlinjer 2017 om vidareutnyttjande av offentliga data som nu förvaltas av Kommunal- og distriktsdepartementet. Syftet med riktlinjerna är att säkerställa samtliga lager av interoperabilitet för bästa möjliga användning av offentlig information. 
  
 Av riktlinjerna framgår bl.a. följande. Att tillgängliggöra offent- liga data handlar om mer än att publicera data så att det går att hitta den på en webbplats. Data måste göras tillgängliga på ett sätt som gör det möjligt för användarna att inse dess värde. Detta innebär att det måste beskrivas väl både hur data kan användas (lagligt) och hur data tekniskt görs tillgängliga (format och eventuellt applikations- programmeringsgränssnitt). Att tillgängliggöra offentliga data är ett viktigt bidrag till innovation, affärsutveckling och transparens i sam- hället. Att ge tillgång till offentliga data innebär att näringsliv, fors- kare, civilsamhället och offentlig sektor själva kan använda sig av in- formation som förvaltas av offentlig sektor – för värdeskapande, ökad effektivitet och ökad öppenhet och transparens. I riktlinjerna anges vidare mer konkret vad offentliga organisationer rekommenderas att göra för att datadelning och vidareutnyttjande ska fungera. 
  
 Som ett resultat av antagna politiska mål och de erkännanden som följde på den digitala agendan 2016 och den ovan nämnda OECD- rapporten 2017 undertecknade Norge Tallinndeklarationen (den 6 oktober 2017) tillsammans med EU och andra Eftaländer. I för- klaringen ålades Norge att genomföra EIF genom separata nationella ramar. Den första versionen av detta nationella ramverk, ett nationellt interoperabilitetsramverk (NIF), utarbetades 2018. Ramverket kalla- des i den första versionen Norwegian Architecture Framework for Interaction men heter numera Framework for digital collaboration.16 
  
 15Se beskrivning av direktivet i kapitel 6. 
  
 16Ramverket för digitalt samarbete:  
 https://www.digdir.no/digital-samhandling/rammeverk- 
  
 digital-samhandling/2148#teknisk_samhandlingsevne 
  (hämtad  
 2023-11-27). 
  
 182 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 8.2.1Digitaliseringsdirektoratet och ramverket för digitalt samarbete 
  
 Den 1 januari 2020 bildades myndigheten Digitaliseringsdirektoratet (Digdir).17 Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) lades ner och förvaltningen av Aguirre togs över av Digdir. Myndighetens primära uppdrag är att genomföra regeringens digitaliseringsstrategi18 i nära samarbete med många andra aktörer inom både offentlig och privat sektor. Digdirs arbete riktar sig således till staten, kommuner, före- tag och medborgare. Digdirs bedömning är att myndigheten måste samordna utvecklingen av digitala tjänster mellan sektorer och på förvaltningsnivå för att främja datadelning, en användarorienterad tjänsteutveckling samt främja samarbete mellan aktörer inom stats- förvaltningen, kommunerna och näringslivet. 
  
 Digdir förvaltar ett ramverk för digitalt samarbete. Det mest cen- trala i ramverket är uppdelningen i juridisk, organisatorisk, seman- tisk och teknisk interoperabilitet. Enligt Digdir är dessa områden absolut nödvändiga att arbeta med för att uppnå interaktion och interoperabilitet mellan organisationer. Ramverket bygger på EIF:s lagermodell och används för samverkan samt för att bidra till att den offentliga sektorn blir mer homogen. Exempelvis finns en samarbets- arkitektur som gör det möjligt för myndigheter och företag att inter- agera med och återanvända information från andra. Ramverket används också för att ge organisationer stöd vid digital informationsförvaltning och utveckling avseende alla de fyra lagren av interoperabilitet. Den vägledning som finns inom ramverket kan användas av organisatio- ner för att se till att de lösningar för datadelning som skapas är inter- operabla med andra. 
  
 Digdirs bedömning är att offentliga organisationer i stor utsträck- ning följer departementets riktlinjer och vägledningen i ramverket men att det är mycket arbete kvar för att skapa interoperabilitet i alla delar t.ex. mellan sektorer. 
  
 17 
 https://www.digdir.no/digdir/digitaliseringsdirektoratets-strategi/2497 
  Digdir anges som regeringens främsta verktyg för en effektiv och samordnad digitalisering av den offentliga sektorn, och av samhället i stort, samt ska bidra till digitaliseringen i näringslivet. 
  
 18 
 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/en-digital-offentlig-sektor/id2653874/?ch=2 
  (hämtad  
 2023-11-28). 
  
 183 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 8.2.2Ekosystem för sammanhållna (sömlösa) tjänster 
  
 Under de senaste åren har Direktoratet för digitalisering arbetat med att definiera och producera ett s.k. nationellt ekosystem för gemen- samt sammanhängande och interagerande tjänster som innefattar digital samverkan och tjänsteutveckling (ekosystemet för nationell digital samverkan och tjänsteutveckling). 
  
 Viktiga övergripande aspekter relaterade till hantering och han- tering av samarbetsarkitektur som Digdir beskriver i ramverket är: 
  
 –Politiskt stöd. Politiskt stöd är nödvändigt för att skapa en vilja till förändring för samverkan mellan nationella aktörer. Ett effek- tivt samarbete förutsätter att alla intressenter delar visionen om samarbete och är överens om de konkreta resultaten av arbetet. Samverkan inom offentlig sektor förutsätter att arbetet priorite- ras tillräckligt politiskt och att tillräckliga resurser frigörs för de olika insatserna. 
  
 –Tillräcklig expertis. Brist på intern kompetens kan vara ett hinder för arbetet med samverkanslösningar. Arbetet med att utveckla den egna förmågan inom området bör ingå i respektive sektors plan för kompetensutveckling. Detta gäller alla olika interoperabilitets- områden (rättslig, organisatorisk, semantisk och teknisk inter- aktion). 
  
 –Hållbara lösningar. Användningen av interoperabilitetslösningar måste vara förutsägbar. För den enskilde användaren är det viktigt att lösningarna är tillgängliga på lång sikt. 
  
 Ekosystemet skapas genom hur organisationer interagerar – över sek- torer, discipliner (sakområden) och nationsgränser. De olika aktörerna behöver bidra till att uppnå målen i regeringens digitaliseringsstra- tegi. För att uppnå dessa mål bidrar ”ekosystemaktörer” med gemen- samma resurser, och arbetar under en uppsättning ramvillkor. Allt detta är tänkt att bidra till att skapa den samarbetskapacitet som krävs för att uppnå målen. 
  
 Ekosystemet i sig är både ett sätt att samverka, och en samling verktyg och lösningar som fler kan använda för att utveckla digitala tjänster. Genom att interagera i ekosystemet kan organisationerna göra tjänsterna sammanhängande och bilda det som kallas sömlösa tjänster. 
  
 184 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 8.2.3Felles datakatalog och Aguirre 
  
 Digdir ansvarar för drift och utveckling av den offentliga webb- platsen Fields datakatalog – data.norge.no  
 (FDK-data). 
  Webbplatsen ger en översikt över beskrivningar av datamängder, begrepp, API:er och informationsmodeller. Innehållet tillhandahålls av olika organi- sationer, både offentliga och privata. 
  
 Fields datakatalog – data.norge.no är indelat i två huvuddelar: 
  
 –en portal där det finns beskrivningar av datamängder, begrepp, API:er och informationsmodeller från olika verksamheter och 
  
 –kataloger/mappar/register för att lägga till innehåll, där alla aktörer kan lägga in beskrivningar av sina data 
  
 Fields datakatalog har två möjligheter för de organisationer som läg- ger in data i katalogerna: 
  
 –lägga in en egen katalog som kan tillgängliggöras och delas med ett s.k. skördeslutdatum 
  
 –registrera sin organisation och få en översikt över organisationens egna datamängder, koncept, API:er och bearbetningsaktiviteter. De publicerade beskrivningarna visas automatiskt i portalen. Privata företag som vill använda katalogerna kan också använda lösningarna enligt överenskommelse 
  
 Den tekniska nivån – med faktisk delning av data – är inriktad på infrastrukturen för delning av data, där det till stor del är API:er som används. När det gäller standarder för datadelning, så används  
 DCAT-AP 
  för att beskriva dataset (datamängder). De använder även  
 CPSV-AP 
  för att beskriva tjänster.19 De använder även tillägg till DCAT för att beskriva informationsmodeller (som realiseras genom API:er). 
  
 På den tekniska nivån finns alltså även Altinn (DAN) som är en infrastruktur för att dela data.20 Lösningen är även anpassad för del- ning av  
 icke-öppna 
  data och personuppgifter. Grunden för behand- lingen som krävs för att hämta dessa uppgifter förutsätter att ”kon- sumenten” har en rättslig grund för att hämta informationen eller får ett samtycke från en behörig representant för aktör om vilken in- 
  
 19The Core Public ServiceVocabulary Application profile. 
  
 20data.altinn.no. 
  
 185 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 formationen samlas in. DAN erbjuder olika lösningar som gör det möjligt för konsumenten att dokumentera att grunden för behand- lingen finns, t.ex. genom Altinns samtyckeslösning eller genom en specifik  
 e-legitimation. 
  
 I de fall datakällorna lämnar ut personuppgifter eller andra upp- gifter som omfattas av sekretess eller andra begränsningar är Digdir skyldig att ingå personuppgiftsbiträdesavtal med de parter som har ansvar för behandlingen. 
  
 För delning av data som inkluderar den privata sektorn har Norge några goda exempel som fungerar väl 
  
 –samtyckesbaserad låneansökan där bankerna samlar in uppgifter från skatteregistret och från arbetsgivar- och arbetstagarregistret 
  
 –försäljning och köp av fastigheter där fastighetsmäklaren får in- formation från banker och myndigheter 
  
 –under första kvartalet 2024 kommer tjänsten Settlement after death att lanseras där information från offentliga och privata sektor kom- mer att samlas för att underlätta enklare dödsboförvaltning. 
  
 8.3Styrning och organisering av interoperabilitet i Danmark 
  
 I Danmark finns en modell för prioritering och finansiering av Digi- taliseringssatsningar genom överenskommelser mellan stat, kommun och region. I den modellen har också privat sektor en tydlig roll genom en gemensam digitaliseringsstrategi med medföljande finansiering och styrstruktur.21 
  
 8.3.1Digitaliseringsstyrelsen 
  
 Digitaliseringsstyrelsen inrättades 2011 under Finansministeriet och lyder sedan den 15 december 2022 under Digitaliserings- og Ligestillings- ministeriet. Digitaliseringsstyrelsen ansvarar för att genomföra den danska regeringens politik och utveckla den digitala offentliga sek- 
  
 21Digitaliseringsstyrelsen, Den fællesoffentlige strategi for  
 2022–2025, 
  
 https://digst.dk/strategier/den-faellesoffentlige-digitaliseringsstrategi/ 
  (hämtad  
 2023-10-30). 
  
 186 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 torn samt för stora delar av den danska offentliga digitala tjänste- infrastrukturen. 
  
 Digitaliseringsstyrelsen ansvarar även för den kontinuerliga ut- vecklingen av en samlad digital offentlig sektor och för en mängd olika digitala verktyg och lösningar för att skapa en samlad nationell infrastruktur för digitala tjänster. I ansvaret ligger att underlätta sam- verkan mellan samtliga offentliga aktörer, inklusive regionala och kom- munala förvaltningar. Fokus för de digitala tjänsterna är människors och företags behov. Det nationella Digital  
 Post-systemet 
  har gett alla invånare och företag en enda digital plattform för kommunika- tion med alla offentliga myndigheter i Danmark. 
  
 Den gemensamma offentliga digitala arkitekturen består av led- nings- och arkitekturprinciper, riktlinjer och standarder. 
  
 Myndigheten arbetar med publika  
 it-projekt 
  med användning av gemensamma komponenter och design i digitala lösningar för att skapa mer datadelning och sammanhållen service. En gemensam offentlig webbplats om gemensam offentlig digital arkitektur och ett verktyg som heter  
 FORM-online 
  som ger enkel tillgång till en gemensam offentlig uppgiftskatalog. 
  
 Myndigheten bygger och delar infrastrukturkomponenter för att säkerställa att samma typ av komponenter inte behöver byggas många gånger. I stället bjuds den offentliga sektorn (och i möjligaste mån även den privata sektorn) in att använda komponenter och närliggande tjänster. 
  
 8.3.2Datavejviser 
  
 Datavejviser.dk är en katalog över tillgängliga data från den offent- liga sektorn och som tillhandahålls av Digitaliseringsstyrelsen. Data- vejviser utökas löpande över de kommande åren i ett samarbete mellan Digitaliseringsstyrelsen och Erhvervsstyrelsen.22 
  
 Syftet med Datavejviser är att göra det enklare för verksamheter, forskare, myndigheter och civilsamfundet att hitta tillgängliga offent- liga data. 
  
 22Erhvervsstyrelsen har ett brett ansvarsområde som sammantaget ska göra den enklare och mer attraktivt att bedriva verksamhet i Danmark. 
  
 187 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 Datavejviser ger användaren en överblick och leder användaren vidare till de plattformar där data är tillgängliga, t.ex. från Danmarks Miljöportal, Statistikbanken eller Datafordeleren. 
  
 Datavejviseren tillhandahåller datasetbeskrivningar i den allmänt tillgängliga och europeiska interoperabla standarden  
 DCAT-AP-DK. 
  
 8.3.3Styrelsen for Dataforsyning og Infrastruktur 
  
 Styrelsen for Dataforsyning og Infrastruktur är ett statligt bolag, som etablerades den 1 januari 2016. Styrelsen förser den offentliga och privata sektorn med data av hög kvalitet och skapar en digital infra- struktur, som bidrar till att göra det möjligt att fatta viktiga sam- hälleliga beslut på bästa möjliga grund. Styrelsen sorterar under  
 Klima-, 
  Energi- og Forsyningsministeriet och består av 16 kontor inom varsitt specialområde. 
  
 Datafordeler.dk 
  
 Styrelsen tillhandahåller Datafordeleren. Med grunddataprogrammet, som övergick i drift 2019, har grunddata gjorts tillgänglig för myn- digheter, privata verksamheter och medborgare. Grunddata kan som utgångspunkt användas fritt av alla och hämtas säkert via Datafor- deleren. 
  
 Via datafordeler.dk går det att hitta metadata och annan relevant information och beskrivningar om den grunddata som tillgänglig- gjorts. Syftet är att främja och utveckla internationella och nationella öppna standarder, specifikationer och guider. Med fler och fler orga- nisationer som arbetar i enlighet med dessa dokument kan högre nivåer av interoperabilitet uppnås. Detta gäller även den privata sek- torn, som också kan ta del av de öppna standarderna, specifikationerna och metoderna. Dessutom hjälper de gemensamma riktlinjerna och öppna standarderna den offentliga sektorn att minimera leveran- törsinlåsning på grund av proprietära lösningar. 
  
 Common Digtal Architectur: en ramarkitektur, riktlinjer för arki- tekturdokumentation, riktlinjer för projektgranskningar, fyra tema- specifika referensarkitekturer och ett större antal specifikationer, regler, modell- och instruktionstexter. 
  
 188 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 8.4Styrning och organisering av interoperabilitet i Frankrike 
  
 Styrningen av  
 e-förvaltning 
  i Frankrike finns under premiärministern och ministern för offentlig förvaltnings transformation och statsför- valtning23. DINUM är ett direktorat som sorterar under detta departe- ment. Inom direktoratets ansvarsområden ligger att leda, stötta och koordinera utvecklingen den offentliga förvaltningens informations- och kommunikationssystem, i syfte att förbättra kvaliteten, effekti- viteten och tillförlitligheten av dessa. DINUM utvecklar och tillhanda- håller också flera gemensamma tjänster, såsom det gemensamma nätverket för offentligt datautbyte (Réseau interministériel de l’État, RIE), den digitala  
 ID-federationslösningen 
  FranceConnect och gemen- samma  
 API-kataloger, 
  se mer nedan. 
  
 8.4.1Rättslig reglering om interoperabilitet 
  
 I Frankrike finns sedan 2005 en lag som reglerar den offentliga för- valtningens digitalisering och informationsutbyte.24 Lagen reglerar bl.a. säkerhetskrav och interoperabilitetskrav för den offentliga för- valtningens informationssystem. I lagen finns reglering om ett allmän interoperabilitetsramverk (référentiel général d’interopérabilité) som fastställer regler för hur interoperabilitet mellan informations- system ska uppnås (artikel 11). I lagen regleras också hur interoper- abilitetsramverket ändras och godkänns. Den offentliga förvaltningen hade, avseende de informationssystem som redan användes när lagen trädde i kraft, tre år på sig att anpassa sig efter interoperabilitetsram- verket (artikel 14). 
  
 Frankrikes interoperabilitetsramverk, som avses i lagen, godkändes genom ett dekret 2007.25 Den senaste versionen av interoperabilitets- ramverket godkändes 2016.26 
  
 23Vår översättning av Minister for Public Sector Transformation and the Civil Service. 
  
 24Ordonnance n°  
 2005-1516 
  du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives. 
  
 25Décret n°  
 2007-284 
  du 2 mars 2007 fixant les modalités d’élaboration, d’approbation, de modification et de publication du référentiel général d'interopérabilité. 
  
 26Arrêté du 20 avril 2016 portant approbation du référentiel général d’interopérabilité. 
  
 189 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 8.4.2Initativ för enklare datadelning i Frankrike 
  
 I Frankrike har det vidtagits en rad olika initiativ för att förenkla data- utbyte mellan myndigheter och för att förbättra  
 e-tjänster 
  för en- skilda. Vi presenterar nedan några av dessa. 
  
 •DINUM tillhandahåller en  
 API-katalog 
  som innehåller adresser till API:er. I katalogen är det möjligt att söka efter olika datateman och vilka myndigheter som tillhandahåller API:et. Det är möjligt att hitta både sådana API:er som är öppna och sådana som kräver viss behörighet för att använda.27 
  
 •Datapass är en auktorisationstjänst som tillhandahålls av DINUM och som används för standardiserad auktorisering. Aktörer kan ansluta sig till tjänsten som sedan används för att hämta sådan data hos offentliga aktörer som är begränsad. 
  
 •Gemensamt nätverk som möjliggör för datautbyte mellan myn- digheter, som syftar till att underlätta och säkra datautbyten, som också tillhandahålls av DINUM.28 
  
 8.5Styrning och organisering av interoperabilitet i Estland 
  
 Estland har länge legat i framkant när det gäller digitalisering av sam- hället i stort. Grunden till digitaliseringen är ett datautbyteslager som hanteras centralt och standardiserat mellan informationssystem med öppen källkod – ett system för interoperabilitet  
 (X-Road). 
  
 X-road 
  kan även beskrivas som en struktur för styrning och en teknisk platt- form och kallas ibland för  
 ”e-Estlands 
  ryggrad” genom att offentliga och privata organisationer kopplas ihop och fungerar tillsammans.29 
  
 Förutom att skapa interoperabilitet över Internet säkerställer  
 X-Road 
  konfidentialitet och integritet. På ett standardiserat sätt kopp- lar lösningen ihop olika informationssystem. Utgående data signeras och krypteras, medan ingående data autentiseras och loggas. Varje organisation skapar och förvaltar sina egna data. Offentliga och privata 
  
 27https://api.gouv.fr/ (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 28Europeiska kommissionen, Digital Public Administration Factsheet 2023, Frankrike. 
  
 29Se t.ex. Datautbytesskikt  
 X-Road, 
  Myndigheten för informationssystem, Estland, februari 2016, Introduktion till  
 X-Road 
  (del 1), Myndigheten för informationssystem, Estland, den 
  
 8augusti 2016. 
  
 190 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 organisationer kan också hämta data för att undvika att data duplice- ras. All data förblir oförändrad och krypterad medan den är i rörelse. 
  
 X-Road 
  kan överföra stora dataset och göra sökningar i flera in- formationssystem samtidigt. Systemet är skalbart, så att det går att utöka skalan på mjukvaran i takt med att nya tjänster ansluts.30 
  
 Ett exempel på användning är att när ett barn föds i Estland skickas data om barnet från sjukhuset till befolkningsregistret. Därifrån skickas data automatiskt till sjukvårdssystemet för att barnet ska få sjuk- vårdsförsäkring och en husläkare. Några år senare vet skolsystemet när barnet ska börja i skolan. 
  
 X-Road 
  används numera även i Finland, Island, Färöarna och flera utomnordiska länder. Det går också att koppla samman  
 X-Road- 
  implementationer mellan länder. Sedan 2018 har Estland och Finland kopplat samman sina  
 X-Road-implementationer 
  för att kunna utbyta data över landsgränserna.31 
  
 Finland och Estland har även tillsammans grundat Nordiska insti- tutet för interoperabilitetslösningar (NIIS) genom ett samarbets- avtal mellan ländernas regeringar. Institutets uppdrag är att utveckla  
 e-förvaltningslösningar, 
  som utgår från  
 X-Road. 
  NIIS ansvarar för utvecklingen av  
 X-Road-kärnan 
  och ger stöd till sina medlemmar. NIIS är både en nätverks- och samarbetsplattform och ansvarar för  
 it-utveckling 
  i medlemmarnas gemensamma intresse. Institutet foku- serar på praktiskt samarbete, erfarenhetsutbyte och främjande av innovation. Institutets verksamhetsmodell kan sägas vara något helt unikt i världen. Sedan 2021 är även Island medlem i NIIS.32 Vår bedömning är att förutsättningarna för att införa  
 X-road 
  inte hand- lade så mycket om teknik utan mer om ledning och styrning, lagstift- ning, finansiering och utbildning. 
  
 30Introduktion till  
 X-Road 
  (del 1), Myndigheten för informationssystem, Estland, den 8 augusti 2016, Källkoder som släppts till centrala komponenter i  
 X-Road 
  som används av Estland och 
  
 Finland”, Befolkningsregistercentralen Finland, den 3 oktober 2016. 
  
 31”Finlands och Estlands informationslager anslöt sig till varandra den 7 februari”. Befolk- ningsregistercentralen Finland och Petteri Kivimäki MyData 2018 Talarens profiler, Helsingfors, Finland, Nd. 
  
 32Nordiska institutet för interoperabilitetslösningar (NIIS), www.niis.org. 
  
 191 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 8.6Internationella jämförelser 
  
 Digital förvaltning 
  
 I OECD:s senaste mätning över digital förvaltning placerar sig Sverige under OECD:s genomsnitt.33 Mätningen avser de grundläggande för- mågorna i digital förvaltning: digitalt som utgångspunkt, datadriven offentlig förvaltning, förvaltning som plattform, öppenhet som ut- gångspunkt, användardrivenhet och proaktivitet.34 Särskilt i fråga om öppenhet har Sverige bottenresultat i mätningen och OECD kon- staterar att det finns stort utrymme för förbättring. Även i fråga om proaktivitet har Sverige enligt OECD stor förbättringspotential. 
  
 Ifråga om datadriven offentlig förvaltning konstaterar OECD också att Sverige behöver skapa ett holistiskt, strategiskt angreppssätt i fråga om datadelning, särskilt i fråga om bl.a. infrastruktur för data- delning och standarder som möjliggör för offentliga aktörer att an- vända data på effektivt och strategiskt vis. 
  
 I  
 EU-kommissionens 
  årliga undersökning eGovernment Benchmark mäts olika indikatorer för  
 e-förvaltning 
  i europeiska länder utifrån en rad olika indikatorer: användarvänlighet35, transparens, nyckel- förmågor36 och gränsöverskridande tjänster. Länderna mäts bl.a. ut- ifrån onlinetillgänglighet, transparens i utformning av tjänster och hantering av personuppgifter, och användning av eID och digital post. Sverige hamnar i jämförelse med andra länder på plats 16, men har en högre poäng än genomsnittslandet.37 Sverige ligger dock sämst till av samtliga nordiska länder enligt undersökningen. 
  
 Myndigheten för digital förvaltning, Digg, har med anledning av kommissionens mätning konstaterat att ett skäl till att Sverige halkar efter i fråga om digitalisering av den offentliga förvaltningen är att den svenska förvaltningen var tidig med att digitalisera sina tjänster, men att digitaliseringen skedde separat hos respektive aktör. För- väntningarna på digitaliseringen har under åren skiftat och i dag är ut- maningen enligt Digg att få olika aktörers tjänster att fungera sömlöst tillsammans.38 
  
 33OECD, Digital government index, 2020. 
  
 34Vår översättning av begreppen digital by design, data driven public sector, government as a platform, open by default,  
 user-driven, 
  proativeness. 
  
 35Vår översättning av ”user centricity”. 
  
 36Vår översättning av ”key enablers”. 
  
 37Europeiska kommissionen, eGovernment Benchmark 2023 Factsheets. Framtagen av Capgemini, Sogeti, IDC och Politecnico di Milano på uppdrag av kommissionen. 
  
 38Myndigheten för digital förvaltning, Delad bild av Sverige i nya internationella mätningar, 
  
 6november 2023,  
 https://www.digg.se/om-oss/nyheter/nyheter/2023-11-06-delad-bild-av- 
  
 sverige-i-nya-internationella-matningar 
  (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 192 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 Tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande 
  
 Utredningen har tagit del av olika studier och rapporter som har under- sökt bl.a. tillgängliggörandet av öppna data och interoperabilitet i olika länder, t.ex. OECD:s index för öppna data, användbara och vidareutnyttjande (OURdata), 2019.39 Det är dock svårt att dra några säkra slutsatser om hur väl just interoperabiliteten fungerar i de olika länderna utifrån dessa dokument. Vi kan dock konstatera att Norge, Danmark och Finland placerar sig högre än Sverige. Sammantaget i OURdata 2019 placerar sig Norge högst (15) av de nordiska länderna och ligger också högre än  
 OECD-genomsnittet. 
  Därefter kommer Danmark (27), Finland (28) och Sverige (31). Norge placerar sig framför allt mycket högt på tillgängliggörande, tillgänglighet, åtkomst (availability and accessibility) men lägre på statligt stöd för åter- användning av data. OURdata 2017 och 2019 var också en av anled- ningarna till att NIF bildades i Norge (2018) och att departementet utfärdade riktlinjer med stöd och rekommendationer (2020). 
  
 8.7Slutsatser 
  
 Sammantaget kan vi konstatera att det varierar hur de nordiska län- derna har hanterat anpassningen till bl.a. EIF och hur arbetet med styrning av interoperabilitet vid datadelning i övrigt har organiserats och bedrivits – både när det gäller bindande styrning och sådan som inte är bindande. I Finland har t.ex. lagstiftning och en organisa- tionsstruktur med en tydlig ansvarsfördelning mellan olika centrala aktörer (departement och myndigheter) varit framgångsrikt. Danmark och Norge har valt att utveckla en digital infrastruktur utifrån använ- darnas behov med nationella tjänster, plattformar, samverkansstruk- turer, samt har huvudsakligen arbetat med icke bindande styrning i form av t.ex. riktlinjer och rekommendationer, stöd (vägledning), avtal och överenskommelser. Gemensamt för alla länderna är den politiska viljan och den starka kopplingen till finansiering. Finland har utifrån EU:s arbete med bl.a. EIF arbetat aktivt med att skapa förutsättningar för interoperabilitet vid datadelning i drygt tio år. Även 
  
 39 
 https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/egovernment-benchmark-2022, 
  
 https://publicadministration.un.org/en/Research/UN-e-Government-Surveys, 
  
 https://www.oecd.org/gov/digital-government/policy-paper-ourdata-index-2019.htm 
  (hämtade  
 2023-05-03). 
  
 193 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 Frankrike har lagreglerat interoperabilitet för den offentliga förvalt- ningen utifrån ett interoperabilitetsramverk. 
  
 Informationshanteringslagen i Finland, som är en implementer- ing av EIF, skapar förutsättningar för styrning av hela den offentliga förvaltningen. Vid förändringarna av lagstiftningen 2020 tydliggjor- des styrningsfunktionerna och kraven på organisationer i offentlig förvaltning. Informationshanteringsnämndens mandat och ansvar utökades genom att nämnden blev en egen myndighet. Enligt utred- ningens samtal med Finansministeriet ledde dessa förändringar till att arbetet med interoperabilitet blev tydligare och bättre. Nuvarande beslutsprocess är även mer transparent än den tidigare. Informations- hanteringslagen – med dess olika krav på t.ex. användande av inter- operabilitetslösningar tillsammans med konsekvensbedömningarna som är knutna till finansiering – och Informationshanteringsnämnden är de viktigaste delarna för att skapa interoperabilitet vid datadelning 
  
 iFinland enligt Finansministeriets uppfattning. Informationshanter- ingsnämnden får utvärdera hur myndigheter tillämpar informations- hanteringslagen, vilket gör att förbättringar kan göras kontinuerligt. 
  
 Genom att Finansministeriet har det övergripande ansvaret för interoperabiliteten, och andra departement har ansvar för sina respek- tive områden, har det skapats en tydlighet i Finland. Finansministeriet får även fatta vissa bindande beslut som riktar sig till statliga myndig- heter, t.ex. avseende användning av vissa beskrivningar av informa- tion (metadata), när myndigheter erbjuder tjänster eller utbyter in- formation. Den möjligheten har ministeriet dock ännu inte använt, men kan enligt uppgift komma att göra det framöver. Eftersom myn- digheterna inte alltid följer nämndens rekommendationer är bedöm- ningen att det finns ett behov av en starkare styrning. 
  
 Utredningens bedömning är att de viktigaste delarna i Finlands system för att skapa interoperabilitet är den tydliga nationella styr- ningen i form av lagstiftning med krav på offentliga aktörer att an- vända gemensamma interoperabilitetslösningar såsom nationella tek- niska gränssnitt (API:er) och informationsmodellen (Tietomallit) samt krav på att göra konsekvensbedömningar med en tydlig koppling till finansiering. Av stor betydelse är även inrättandet av Informa- tionshanteringsnämnden. Vidare finns en organisation med en tydlig ansvarsfördelning, t.ex. mellan ministerierna och Informationshan- teringsnämnden. 
  
 194 
  
 SOU 2023:96 
  
 Internationell utblick 
  
 Lagstiftningen i Finland togs fram tidigt mot bakgrund av EU:s ramverk. Systemet för att skapa interoperabilitet har därmed funnits under många år och även förbättrats, bl.a. genom att Informations- hanteringsnämnden gjorts till en fristående myndighet. Finland har hittills haft fokus på styrning på nationell (förvaltningsgemensam) nivå, och centralt har inga särskilda lösningar för olika sektorer eller områden har skapats. Vidare utgör informationshanteringskartan, interoperabilitetsplattformen och informationsmodellen viktiga delar i det som utredningen uppfattar som ett tydligt och genomtänkt system för att skapa interoperabilitet för samtliga lager av interoper- abilitet. En viktig hörnsten i arkitekturen är Informationshanter- ingskartan. Informationshanteringskartan och Interoperabilitetsplatt- formen kan jämföras med Dataportalen i Sverige. Plattformen i Finland innehåller dock mer stöd och kartan innehåller mer information än Dataportalen, t.ex. avseende ändamål och datainnehåll. Tillgången till färdiga koder och datamodeller vid systemutveckling är kost- nadseffektivt och förbättrar kompatibiliteten mellan de olika aktörer- nas system. Att alla aktörer använder enhetliga begrepp underlättar tjänsteplaneringen och förståelsen. Genom att ordlistor, koder och datamodeller som tidigare skapats i plattformen används i så hög grad som möjligt, behöver inte varje organisation själv definiera innehållet i begreppen och den information som är kopplad till detta. Utred- ningens bedömning är att användningen av verktygen med enhetliga begrepp underlättar begripligheten, förbättrar den semantiska inter- operabiliteten och är kostnadseffektiv. 
  
 Mot bakgrund av bl.a. samtal med departement och myndigheter i Finland så är utredningens bedömning att det även tidigt funnits och fortfarande finns en tydlig politisk viljeinriktning för att skapa interoperabilitet. Den nationella finansieringen av implementering och förvaltning har också varit av stor betydelse. Sammantaget har det lett till att myndigheter, invånare, företag och leverantörer har tillit till systemet och lösningarna. Exakt hur stor effekt den nya informa- tionshanteringslagen har fått har dock inte utvärderats helt än i Finland men Finansministeriets bedömning är att interoperabiliteten är god, även om man anser att det finns vissa förbättringsområden. 
  
 Norge och Danmark har sedan länge centrala digitaliseringsfunk- tioner på plats. Utredningens bedömning är att viktiga faktorer för att skapa interoperabilitet i Norge har varit att etablera en nationell digital infrastruktur, ett ramverk med stöd och arkitekturprinciper 
  
 195 
  
 Internationell utblick 
  
 SOU 2023:96 
  
 och att en myndighet gjorts ansvarig för arbetet med digitalisering och interoperabilitet. Den norska regeringens rundskrivelse och rikt- linjer är också centrala. I Sverige har arbetet med interoperabilitet byggt på frivillighet och i den mån det har funnits nationella lösningar har offentlig förvaltning kunnat välja att avstå från dem. Dataportalen är ett exempel på det, där uppladdningen av öppna data från statliga myndigheter inte alltid görs. 
  
 En viktig faktor i Danmark är enligt utredningens bedömning att det skapats en nationell digital infrastruktur och att Digitaliserings- styrelsen har varit placerad under Finansministeriet (i dag under det nybildade Digitaliserings- og Ligestillingsministeriet) vilket gör att frågorna får ett större ekonomiskt fokus. Exempelvis ges stöd till ett särskilt  
 it-råd 
  som gör riskbedömningar av stora digitaliseringspro- jekt och bereder underlag för nya initiativ som en del av Finans- departementets budgetprocess. Målsättningen är att investeringarna ska betala sig själva över tid. Kommunernas insatser för interoper- abilitet knyts i viss mån även till det danska systemet för statlig finan- siering av kommunerna, dvs. att det finns ett tydligt ekonomiskt inslag i kommunernas incitament för att utveckla interoperabiliteten. 
  
 Ytterligare en slutsats vi kan dra är att detaljerade bestämmelser och detaljerad vägledning ges av myndigheter eller nämnder i de nor- diska länderna. Detaljerna fastställs inte i lag. Vi kan vidare konsta- tera att de detaljerade bestämmelserna eller rekommendationerna i de nordiska länderna har mycket gemensamt. 
  
 Genom  
 X-Road 
  kan data utbytas mellan offentliga och privata organisationer på ett standardiserat och säkert sätt. När Estland ska- pade den första versionen av  
 X-Road 
  hade digitaliseringen i andra i europeiska länder mycket längre än i Estland. Estland hade på så sätt andra förutsättningar att bygga nytt och rätt från början, jämfört med länder som utvecklat sina system tidigare och successivt. Där- igenom har Estland vid utvecklingen av  
 X-Road 
  kunnat skapa ett väl genomtänkt och interoperabelt system med ny teknik. Utredningen har inte sett det möjligt att i Sverige göra på samma sätt i dag då det skulle innebära ett alltför stort omtag med stora kostnader för offentlig förvaltning. 
  
 196 
  
 9 Utredningens förslag 
  
 9.1Det krävs mer och tydligare styrning av interoperabilitet 
  
 Det finns hinder för datadelning utifrån samtliga lager av interoper- abilitet, dvs. utifrån de rättsliga, organisatoriska, tekniska och seman- tiska lagren, vilket vi har redogjort för i kapitel 4. Data utbyts ofta manuellt genom överföring av filer, vilket är tidsödande, i stället för att utbytas automatiserat. Den offentliga förvaltningen behöver ofta utveckla, utforma eller upphandla egna lösningar eller samverka på olika sätt när data ska delas. För att etablera nya former av datadel- ning inom offentlig förvaltning krävs inledningsvis ett kostsamt och tidsödande arbete. Vid akuta behov av datadelning finns det sällan be- fintliga eller vedertagna sätt att dela data på som kan användas. Detta är onödigt dyrt och ineffektivt och kan utgöra ett hinder för Sverige i hanteringen av kommande kriser och komplexa samhällsproblem. Brister i interoperabilitet innebär också hinder för den offentliga för- valtningen att utföra sin kärnverksamhet på ett kostnadseffektivt sätt. 
  
 Det tydligaste skälet till de brister som vi har identifierat är av- saknaden av styrning av interoperabilitet, vilket resulterat i att varje myndighet eller aktör själv bestämmer över sin egen tekniska utveck- ling med resultatet att utvecklingen inte sker på ett likformigt eller standardiserat vis. Den direkta styrning som finns i Sverige i dags- läget är begränsad i sin omfattning och sker primärt sektorsvis, inte gemensamt för hela offentlig förvaltning. Vad gäller statliga myndig- heter har regeringen möjlighet att styra mot åtgärder som gagnar interoperabiliteten, men har bara utnyttjat dessa mycket försiktigt. När det kommer till kommuner och regioner har regeringen i dag inga möjligheter att styra mot åtgärder som uttryckligen och direkt gynnar interoperabiliteten. Behovet av en sammanhållen och likartad styrning har vid vår utredning och analys visat sig vara särskilt stort 
  
 197 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 inom och mellan kommuner och regioner. Bristande styrning och samordning på alla administrativa nivåer och mellan sektorer orsakar bristande interoperabilitet inom EU, enligt konsekvensanalysen till EU:s interoperabilitetsförordning.1 Vi kan även konstatera att Sverige i förhållande till andra europeiska länder, inbegripet de nordiska grann- länderna, ligger efter i utvecklingen av styrningen av datadelning och interoperabilitet, vilket vi har redogjort för i kapitel 8. 
  
 Vår slutsats är därför att det krävs mer och tydligare styrning av interoperabilitet vid datadelning. Sådan styrning behöver möjliggöra för offentlig förvaltning att dela data. Styrningen måste enligt vår uppfattning avse gemensamma krav som ska efterlevas vid datadel- ning och som därmed standardiserar hur den offentliga förvaltningen delar data och skapar interoperabitet vid datadelning. 
  
 Syftet med att datadelningen inom och med den offentliga för- valtningen ska bli interoperabel är dock inte själva interoperabili- teten i sig. En förbättrad interoperabilitet vid datadelning är i stället en absolut nödvändig förutsättning för att kunna dela data på ett effek- tivt sätt. Som vi har beskrivit i kapitel 2 så omfattar våra förslag inte några skyldigheter för den offentliga förvaltningen att dela data eller försörja samhället med information. Däremot är styrning av inter- operabilitet en förutsättning för att en effektivare datadelning ska uppnås och även för att delning och användning av data ska öka över tid. Den tekniska utvecklingen kommer visserligen att leda till att den offentliga förvaltningen fortsatt digitaliserar sina verksamheter, men i avsaknad av styrning kommer den alltför låga nivån av inter- operabilitet att bestå eller bli ännu sämre. 
  
 Vi har i kapitel 4 angett vad vi ser som några av de viktigaste syftena med interoperabel datadelning. Det rör sig om offentlig förvaltnings förmåga att möta kommande kriser, att hantera komplexa samhälls- utmaningar som kräver sektorsöverskridande datadelning, att effekti- visera och förenkla medborgarnas möte med den offentliga förvalt- ningen, att effektivisera kärnverksamheterna inom offentlig förvaltning, att möjliggöra en kunskapsbaserad förvaltning, att möjliggöra ett ökat vidareutnyttjande av data från den offentliga förvaltningen, och att uppnå regeringens uppsatta mål för digitaliseringen. Genom mer, tydligare och sammanhållen styrning av den offentliga förvaltningens datadelning i syfte att den ska bli interoperabel så kan dessa mål reali- seras. Interoperabilitet kan också bidra till tillit mellan myndigheter 
  
 1Europeiska kommissionen, Impact Assessment Report (SWD[2022] 721 final). 
  
 198 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 och andra aktörer i offentlig förvaltning, bl.a. genom ett koordinerat arbetssätt och koordinerade skyddsnivåer. Interoperabilitet vid data- delning kan därmed även leda till en höjd informationssäkerhet och ett bättre skydd av Sveriges säkerhet. 
  
 9.2En reform för att uppnå interoperabilitet vid datadelning 
  
 Vi föreslår en reform som syftar till att den datadelning som sker inom och med offentlig förvaltning ska bli interoperabel. I detta avsnitt presenterar vi övergripande våra förslag. I resterande del av detta kapitel presenterar vi varje förslag med tillhörande motiveringar. 
  
 Den lag som vi föreslår reglerar en skyldighet för den offentliga förvaltningen att använda nationella interoperabilitetslösningar. Lös- ningarna kan avse exempelvis standarder, specifikationer och andra liknande lösningar eller krav som ska tillämpas vid datadelning. De interoperabilitetslösningar som den offentliga förvaltningen ska till- lämpa ska meddelas genom myndighetsföreskrifter. 
  
 En myndighet, Myndigheten för digital förvaltning (Digg), ska ansvara för att ta fram lösningarna och får föreskriva om dem. Digg kan också välja att rekommendera nationella interoperabilitetslös- ningar, som inte blir tvingande att använda. 
  
 De nationella interoperabilitetslösningarna ska tas fram i samarbete mellan myndigheter och andra aktörer, exempelvis privata aktörer. Att de tas fram i samarbete möjliggör att de lösningar som tas fram möter de behov som finns, och att de utformas på ändamålsenliga sätt och blir möjliga att använda. 
  
 Användningen av de nationella interoperabilitetslösningarna ska följas upp av Digg, i syfte bl.a. att säkerställa att de krav som ställs skapar avsedda nyttor. 
  
 Digg ska vara behörig myndighet för EU:s kommande interoper- abilitetsförordning. På så vis kan Digg ta till vara det europeiska arbetet med interoperabilitet och säkerställa att det svenska arbetet med inter- operabilitet utvecklas i linje med det europeiska. 
  
 199 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 9.3Politiskt mål: Den offentliga förvaltningen ska vara fullt interoperabel 
  
 Utredningens bedömning: Det bör vara ett politiskt mål att offent- lig förvaltnings mest angelägna datadelning ska vara fullt inter- operabel senast år 2030. 
  
 Skälen för utredningens bedömning 
  
 Det har under utredningens arbete framkommit att de politiska ambi- tionerna uppfattas som otydliga när det kommer till interoperabilitet. Hur väl Sverige ska lyckas uppnå det övergripande målet att vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter, målen för digi- taliseringspolitiken och det förvaltningspolitiska målet är avhängigt av att den offentliga förvaltningen blir interoperabel. Inget av dessa mål nämner emellertid interoperabilitet. De styrningsåtgärder som hittills har vidtagits av regeringen, såsom regeringsuppdragen som resul- terat i  
 Ena-samarbetet, 
  har inte heller utgått från en uttalad ambition att förvaltningen ska bli interoperabel. 
  
 Det finns initiativ som syftar till att underlätta datadelning, exem- pelvis för hälso- och sjukvården. Dessa initiativ syftar primärt till att underlätta datadelning inom det aktuella området eller den aktuella sektorn. Men det framstår som otydligt vilka de politiska ambitio- nerna är för förvaltningen som helhet när det kommer till interoper- abilitet. I andra länder, såsom Finland, Danmark, Norge och Frankrike är ambitionerna tydligare (se kapitel 8). 
  
 Interoperabilitet vid datadelning är en viktig förutsättning för att lyckas med samhällets digitalisering. En interoperabel offentlig för- valtning kan bättre möta medborgarnas behov. Det behövs därför ett tydligt politiskt mål för digitaliseringspolitiken genom beslut från riks- dagen om att den offentliga förvaltningen ska vara interoperabel. Vi bedömer att myndigheterna inte uppfattar att de har krav på sig att verka för interoperabilitet, särskilt inte förvaltningsgemensam inter- operabilitet. Om nyttorna med datadelning och interoperabilitet ska kunna realiseras fullt ut behöver även politiken arbeta utifrån ett mål att förvaltningen ska vara interoperabel. Vår bedömning är att reger- ingen bör föreslå att riksdagen beslutar om ett nytt mål för digitali- seringspolitiken. 
  
 200 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Ett mål bör vara mätbart. Vi konstaterar i kapitel 4 att det är svårt att mäta interoperabilitet. Ett politiskt mål att förvaltningen ska vara interoperabel kan alltså vara förenat med en risk att det blir svårt att mäta. Ett konkret sätt att mäta interoperabilitet är dock att mäta i vilken omfattning den offentliga förvaltningen använder nationella interoperabilitetslösningar och andra interoperabilitetslösningar för olika sektorer. 
  
 Eftersom det hittills har saknats interoperabilitetsstyrning för hela den offentliga förvaltningen kommer det att ta tid för förvaltningen att bli fullt interoperabel. Det är dock viktigt att ett uttalat mål kom- mer på plats. Tidsgränsen bör dessutom stimulera att arbetet kommer igång. Vi föreslår därför att målet bör avgränsas till sådan datadelning som är mest angelägen. Det kan avse exempelvis sådan data som be- höver kunna delas för att underlätta hantering av angelägna samhälls- utmaningar eller för att utveckla viktiga tjänster som tillhandahålls till medborgare. 
  
 9.4En ny lag för att styra den offentliga förvaltningens interoperabilitet 
  
 Utredningens förslag: Styrning för att uppnå interoperabilitet vid datadelning ska samlas i en ny lag. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Vi har kunnat konstatera att det saknas nationell styrning som gäller för hela offentlig förvaltning i syfte att data som delas ska vara inter- operabel eller att den ska delas på ett interoperabelt sätt. Styrningen av den offentliga förvaltningen när den delar data är i dag ytterst be- gränsad och sker i många fall genom rekommendationer som är fri- villiga att följa eller genom tidsbegränsade regeringsuppdrag (se kapitel 6). Dessa iakttagelser har även gjorts av Statskontoret som i en rapport år 2018 konstaterade att aktörer inom förvaltningen upp- lever svaga incitament för att dela öppna data och att myndigheterna upplever att den egna vinsten av detta arbete är liten.2 Dagens nivå av förvaltningsgemensam interoperabilitet är inte tillräcklig för att 
  
 2Statskontoret, Hinder för att använda myndigheternas öppna data (2018:6), s.  
 44–45. 
  
 201 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 realisera datadelningens nyttor eller för att uppnå EU:s eller Sveriges mål för offentlig förvaltnings digitalisering.3 Förutsättningarna för att styra förvaltningen mot interoperabilitet vid datadelning behöver därför bli mycket bättre. Det behövs enligt vår bedömning möjlig- heter att styra den offentliga förvaltningen genom tvingande bestäm- melser i syfte att skapa förvaltningsgemensam interoperabilitet så att datadelningen blir mer effektiv och nyttorna med den kan uppnås. Det kommer även att behövas mer styrning för att efterleva  
 EU-lag- 
  stiftning. 
  
 En ny lag behövs 
  
 Utredningens uppdrag omfattar datadelning inom den offentliga för- valtningen och från förvaltningen till externa aktörer. Enligt definitio- nen i den lag som vi föreslår ingår statliga myndigheter, kommuner, kommunalförbund, regioner och kommunala bolag i den offentliga förvaltningen. Enligt regeringsformen ska föreskrifter som avser kom- munernas befogenheter och deras åligganden meddelas genom lag och det krävs därmed bemyndigande i lag för att regeringen ska få be- sluta om åligganden för kommunerna och regionerna (se kapitel 5). De bestämmelser om styrning av interoperabilitet som vi ser som nöd- vändiga behöver således anges i lag för att kunna omfatta hela den offentliga förvaltningen. 
  
 Utredningen har övervägt att placera de bestämmelser vi anser är nödvändiga i redan existerande författningar. Lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen) syftar till att främja den offentliga sektorns tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande, särskilt i form av öppna data.4 Lagen genom- för EU:s s.k. öppna  
 data-direktiv.5 
  Lagen ska tillämpas av bl.a. myn- digheter6 och bestämmelserna aktualiseras när en myndighet ska till- gängliggöra data för vidareutnyttjande. Lagen omfattar emellertid inte de uppgiftsutbyten som förekommer mellan myndigheter.7 Det inne- bär att lagen inte omfattar stora delar av den datadelning som vi anser 
  
 3Se bl.a. EU:s digitala mål som rör den offentliga förvaltningen, artikel 4 i Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2022/2481 av den 14 december 2022 om inrättande av policyprogram- met för det digitala decenniet 2030. 
  
 41 kap. 1 § öppna datalagen. 
  
 5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (omarbetning). 
  
 61 kap. 5 § första stycket första punkten öppna datalagen. 
  
 71 kap. 8 § andra stycket första punkten öppna datalagen, se också prop. 2021/22:225 s. 30. 
  
 202 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 behöver regleras. Lagen är därför inte lämplig att använda för att in- föra de nya bestämmelser som det är frågan om här. 
  
 Även kravställning vid upphandling är en viktig komponent i att öka interoperabiliteten eftersom många system som hanterar och delar data upphandlas. Interoperabilitet bör självklart beaktas vid upphand- ling. Emellertid sker också egenutveckling av system och tjänster inom den offentliga förvaltningen. Därför skulle det inte räcka att införa interoperabilitetskrav i det regelverk som styr upphandlingar. 
  
 Utredningen har även övervägt om bestämmelser om interoper- abilitet skulle kunna placeras i förvaltningslagen (2017:900). Inter- operabilitet kommer att vara så central för den offentliga förvalt- ningens fortsatta tekniska utveckling att det går att argumentera för att krav på interoperabilitet ska ses som en av grunderna för god för- valtning. Bestämmelser om interoperabilitet skulle i sådana fall kunna införas i förvaltningslagen. De bestämmelser som vi anser nödvän- diga är dock delvis av teknisk art och kräver anslutande förordning och myndighetsföreskrifter för att kunna tillämpas fullt ut. Sådana bestämmelser framstår därmed som främmande i förhållande till för- valtningslagens övriga bestämmelser. Förvaltningslagen styr inte heller alla delar av kommuner och regioner m.fl. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att införa de nya bestämmelserna i förvaltningslagen. 
  
 Sammantaget gör utredningen bedömningen att en ny lag ska in- föras. Det namn vi föreslår är lagen om den offentliga förvaltningens interoperabilitet. 
  
 9.4.1Lagen ska tillämpas av offentlig förvaltning 
  
 Utredningens förslag: Statliga myndigheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag ska tillämpa den före- slagna lagen. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Det framgår av utredningens direktiv att vi ska analysera och föreslå styrning av interoperabilitet vid datadelning inom offentlig förvalt- ning och från offentlig förvaltning till externa aktörer. Begreppet 
  
 203 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 offentlig förvaltning och vilka organisationer som enligt vår defini- tion omfattas av begreppet diskuteras i kapitel 2. 
  
 Det delas redan stora mängder data mellan statliga myndigheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag. Likaså delar dessa data till andra aktörer, såsom företag. Genom ökad in- teroperabilitet kan stora nyttor för individ och samhälle uppnås, bl.a. i form av effektivitetsvinster och bättre service till enskilda. Det kan även bidra till en högre datakvalitet, tillgänglighet och innovation. Nyttan av att använda interoperabilitetslösningar ökar ju fler som använder dem, vilket brukar beskrivas som nätverkseffekt. Om endast en part använder en interoperabilitetslösning uppnås inte interoper- abilitet, men ju fler som använder samma lösning, desto fler kan datadelning ske till. Detta är ett skäl till att styrningen av användning av interoperabilitetslösningar bör omfatta en så bred krets av myn- digheter och andra aktörer som möjligt. Ett annat skäl är att vi be- dömer att behoven av att kunna dela data inom och med den offentliga förvaltningen kommer att öka över tid eftersom datadelning kom- mer att vara en förutsättning för att kunna bedriva kärnverksamhet effektivt. 
  
 Om endast delar av förvaltningen skulle omfattas, exempelvis en- dast statliga myndigheter, finns en risk att förutsättningarna för att realisera nyttorna försämras. Kommuner har exempelvis uppgifts- skyldigheter till flera statliga myndigheter. Kommuner ägnar sig i dag åt tidskrävande administrativt arbete när statliga myndigheter begär in uppgifter, som kommunerna är skyldiga att lämna enligt författ- ning, på olika sätt, i olika format eller i olika typer av  
 e-tjänster. 
  Kommuner och regioner behöver dessutom tillhandahålla data och ta del av data från olika myndigheter och andra aktörer inom ramen för sina välfärdsuppdrag. Genom att inkludera såväl statliga myndig- heter som kommuner, regioner, kommunförbund och kommunala bolag förbättras förutsättningarna för en mer sammanhållen, effek- tiv och säker förvaltning. 
  
 Möjligheterna för kommuner och regioner att själva välja hur de organiserar sin verksamhet har lett till att den i vissa fall bedrivs av en nämnd och i andra fall av kommunala bolag eller privata företag. De kan också bilda kommunalförbund. När det gäller behovet av att öka den offentliga förvaltningens interoperabilitet vid datadelning ska kommunernas val av organisation inte spela någon roll. För att kunna uppnå interoperabilitet inom hela den offentliga förvaltningen 
  
 204 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 ska organisationsneutralitet tillämpas. Att välja att inrätta kommu- nala bolag eller kommunalförbund för att undgå kravet på att till- lämpa nationella interoperabilitetslösningar ska inte vara möjligt. Lös- ningarna syftar till att förbättra interoperabiliteten för all verksamhet inom den offentliga förvaltningen, oavsett i vilken form den bedrivs. Kommunala bolag och kommunalförbund ska därför omfattas av den lag som vi föreslår och därmed av kravet på att tillämpa de natio- nella interoperabilitetslösningar som kommer att meddelas genom föreskrifter. Med kommunalförbund förstås här sådana förbund som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725). Med kommunala bolag avses aktiebolag och handelsbolag där kommuner eller regioner ut- övar ett rättsligt bestämmande inflytande. Definitionen är densamma som i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av andra stycket samma paragraf framgår att kommuner och regioner ska an- ses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans 
  
 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 
  
 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i sty- relsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 
  
 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. 
  
 Av 2 kap. tredje stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen framgår att det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen (TF) om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla också handlingar hos dessa bolag. Kommunala bolag som till- lämpar tryckfrihetsförordningen vad gäller rätten att ta del av allmänna handlingar omfattas således av våra förslag. Bestämmelsen har fun- nits länge8 och bolagen har därför under lång tid tillämpat tryckfri- hetsförordningens bestämmelser. De bolag som tillämpar bestämmel- serna omfattas också av våra förslag. 
  
 Enligt 2 kap. 3 § TF ska även ekonomiska föreningar och stiftel- ser av där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande 
  
 8Motsvarande bestämmelse fanns i 1 kap. 9 § i den tidigare sekretesslagen (1980:100), som upp- hävdes genom den nu gällande lagen. 
  
 205 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 inflytande tillämpa lagens bestämmelser om rätten att ta del av all- männa handlingar. Vi har emellertid inte funnit skäl för att ekono- miska föreningar och stiftelser ska omfattas av den lag vi föreslår. 
  
 I våra utredningsdirektiv ingår inte privata företag (se mer nedan). Dessa omfattas därmed inte av kravet på att tillämpa nationella inter- operabilitetslösningar. Den offentliga förvaltningen ska dock ställa krav på att de används när den genomför upphandlingar. 
  
 Kommissionens förslag till interoperabilitetsförordning9 ska till- lämpas av offentliga myndigheter. Definitionen av offentliga myn- digheter är densamma som i öppna datadirektivet.10 Offentliga myn- digheter definieras i direktivet som statliga, regionala eller lokala myndigheter och offentligrättsliga organ eller sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller av ett eller flera sådana offent- ligrättsliga organ. För att ett organ ska vara ett offentligrättsligt organ ska det särskilt ha inrättats för att tillgodose behov av allmänt in- tresse, som inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Det ska vara en juridisk person och, något förenklat, vara finansierat av stat- liga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrätts- liga organ, alternativt att hälften av ledamöterna i organisationens styrelse eller motsvarande ledningsorgan utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra offentligrättsliga organ. Den definition av offentlig förvaltning som vi föreslår omfattar många av de myndigheter och andra aktörer som omfattas av kommissionens förslag. 
  
 Privata aktörer omfattas inte av förslaget 
  
 Det har under vårt utrednings- och analysarbete framförts att även privata aktörer borde omfattas av en kommande styrning av inter- operabiliteten. Här nämns framför allt privata aktörer som utför samma tjänster åt kommuner och regioner, som kommuner och regioner annars utför själva, eller privata aktörer som omfattas av samma lag- stiftning som kommuner och regioner, t.ex. privata vårdgivare som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen och skolor med privata huvud- 
  
 9Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720 final). 
  
 10Artikel 2.4 i förslaget till interoperabilitetsförordning som hänvisar till artikel 2.1 i öppna data- direktivet. 
  
 206 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 män. I vissa sektorer kan de som agerar i sektorn utgöras av en bland- ning av myndigheter, offentligt finansierade privata aktörer och pri- vata aktörer utan offentlig finansiering. Data kan behöva delas mellan alla aktörer inom en sektor, oavsett om det är privaträttsliga eller offentligrättsliga subjekt. 
  
 Vår bedömning är att det i framtiden även kommer att behövas styrning av interoperabiliteten inom sektorer (se avsnitt 9.9). Privata aktörer i en sektor kommer förmodat att omfattas av den styrning som avser den aktuella sektorn. De kommer dock inte omfattas av våra förslag, dvs. den förvaltningsgemensamma styrningen. Det är dock viktigt att styrningen inom en sektor beaktar den styrning som finns på förvaltningsgemensam nivå, bl.a. i syfte att förbättra inter- operabiliteten mellan sektorer. Den förvaltningsgemensamma styr- ningen förväntas därför på sikt få effekt även inom sektorer och för alla de aktörer som agerar där, oavsett om de är offentliga eller pri- vata. Det kommer dessutom vara möjligt för privata aktörer att fri- villigt tillämpa de nationella interoperabilitetslösningarna. 
  
 I den mån privata aktörers tjänster eller produkter upphandlas av myndigheter eller andra aktörer inom den offentliga förvaltningen kommer de att påverkas av våra förslag eftersom kraven i upphand- lingarna ska utgå från den förvaltningsgemensamma styrningen. 
  
 9.4.2Lagens avgränsning mot andra författningar 
  
 Utredningens förslag: Den föreslagna lagen ska inte påverka till- lämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data, eller som begränsar en sådan rätt. 
  
 Lagen påverkar inte heller tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av personuppgifter. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Den offentliga förvaltningens skyldigheter och möjligheter att dela data regleras i olika författningar. Den lag som vi föreslår ska inte påverka de rättsliga förutsättningarna för att tillhandahålla eller ta del av data. Vi föreslår därför att det i lagen införs en bestämmelse som 
  
 207 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 reglerar förhållandet mellan den lag som vi föreslår och andra författ- ningar som reglerar förutsättningarna för att få tillgång till data, eller som begränsar en sådan rätt. Den bestämmelse som vi föreslår är lika- lydande med bestämmelsen i 1 kap. 2 § öppna datalagen. 
  
 Med bestämmelser som ger någon rätt att få tillgång till data avses exempelvis författningar som reglerar myndigheters tillhandahållande av uppgifter ur register. Bestämmelsen förtydligar att bedömningen av huruvida det föreligger en möjlighet att dela data ska göras utifrån annan lagstiftning än den lag som vi föreslår. Denna lag medför så- ledes ingen skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar eller upp- gifter ur allmänna handlingar i digitalt format. Den utgör därmed inte ett sådant undantag från utskriftsregeln som avses i tryckfrihetsför- ordningen.11 
  
 Med bestämmelser som begränsar sådan rätt avses huvudsakligen bestämmelser om sekretess för uppgifter som gäller enligt offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) och som kan begränsa möjlig- heten att dela data. 
  
 Genom bestämmelsens andra stycke förtydligas att dataskydds- förordningen och anslutande nationell reglering ska ha företräde fram- för den lag som vi föreslår, och att all datadelning ska ske i förenlig- het med dessa författningar. 
  
 Lagen medför ingen skyldighet att dela data i digitala format 
  
 Den lag som vi föreslår innebär ingen skyldighet för den offentliga för- valtningen att ge tillgång till information. På samma sätt reglerar lagen inte heller någon skyldighet för offentlig förvaltning att dela infor- mation i digitala format. Lagen medför inte heller någon skyldighet för offentlig förvaltning att föra över sådana uppgifter som finns i fysiska handlingar till digital form. 
  
 Mot bakgrund av vår utredning och analys anser vi dock att det är en fördel att offentlig förvaltning delar information i digitala format. Det ligger emellertid utanför vårt uppdrag att reglera att allt infor- mations- eller uppgiftsutbyte som sker ska ske digitalt. Vår utredning har visat att uppgiftsutbyte i väldigt stor utsträckning ändå sker digi- talt. Vi bedömer därför att interoperabiliteten vid datadelning kan 
  
 112 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen. 
  
 208 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 åstadkommas även utan att det finns en skyldighet att dela infor- mation i digitala format. 
  
 Lagens krav ska i vissa fall tillämpas när data tillgängliggörs för vidareutnyttjande 
  
 Den lag som vi föreslår reglerar offentlig förvaltnings datadelning. Öppna datalagen reglerar när data tillgängliggörs för vidareutnyttjande, dvs. när data tillgängliggörs av den offentliga sektorn i syfte att data ska kunna bearbetas för valfritt ändamål. 
  
 Eftersom den lag som vi föreslår reglerar bl.a. tillhandahållande av data, oaktat för vilket syfte sådant tillhandahållande sker, kan den sägas bilda huvudregel i förhållande till öppna datalagen på så vis att den lag som vi föreslår ska tillämpas på tillhandahållande av data. Öppna datalagen ska i sin tur tillämpas i de fall då syftet är vidareutnyttjande, se 1 kap. 8 § öppna datalagen samt definitioner i 1 kap. 4 § öppna datalagen. 
  
 Det finns dock en viss skillnad i tillämpningsområde avseende vilka myndigheter och andra aktörer som omfattas av lagarna, då den lag som vi föreslår ska tillämpas av offentlig förvaltning medan öppna datalagen ska tillämpas av statliga myndigheter, kommuner och regio- ner (med vissa undantag) samt av offentligt styrda organ och offent- liga företag.12 Att lagarna delvis har olika tillämpningsområde avse- ende vilka aktörer som omfattas motiverar dock inte att avgränsa lagarnas tillämpningsområden. Det kommer att vara upp till respektive aktör att avgöra om den omfattas av både den lag som vi föreslår och öppna datalagen och vilken lag som ska tillämpas vid datadelning. 
  
 I öppna datalagen anges att om det i någon annan lag eller i en förordning finns mer långtgående krav i fråga om tillgängliggörande av data än i denna lag, ska de kraven tillämpas.13 Bestämmelsen tar huvudsakligen sikte på exempelvis formatkrav som finns i annan för- fattning som exempelvis lagen (2010:1767) om geografisk miljöin- formation och förordningen (1984:692) om det allmänna företags- registret.14 Vissa av kraven som kan komma att meddelas med stöd av den lag som vi föreslår kan vara mer långtgående än kraven i öppna 
  
 12Se närmare om vilka aktörer som omfattas av öppna datalagen i 1 kap.  
 5–7 
  §§ öppna data- lagen. 
  
 13Se 1 kap. 3 § öppna datalagen. 
  
 14Prop. 2021/22:225 s. 72. 
  
 209 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 datalagen, exempelvis i fråga om format som regleras i öppna data- lagen.15 Innebörden av subsidiaritetsbestämmelsen i öppna datalagen16 är att krav som meddelas med stöd av den lag vi föreslår i tillämpliga fall kommer att ha företräde framför öppna datalagens krav, i de fall som kraven i den lag som vi föreslår är mer långtgående (jfr 1 kap. 3 § öppna datalagen). 
  
 EU-rättsliga 
  krav vid datadelning och på interoperabilitet har företräde framför den lag som vi föreslår 
  
 Vi har beskrivit det  
 EU-rättsliga 
  utrymmet för att styra och vilket utrymme som finns för nationell reglering (se kapitel 5 och 6). Så som vi har konstaterat är området för interoperabilitet endast delvis reglerat på  
 EU-nivå 
  och det finns därför utrymme för medlems- staterna att själva reglera det som inte omfattas. 
  
 EU-rätten 
  har företräde framför nationell rätt. Det innebär att  
 EU-rättslig 
  lagstiftning ska tillämpas före nationella regleringar.17 För det fall att det skulle finnas en normkonlikt mellan krav som följer av den lag som vi föreslår och krav som följer av  
 EU-rätten 
  så kom- mer de  
 EU-rättsliga 
  kraven att ha företräde, t.ex. ett specifikt krav på format eller gränssnitt för ett visst datautbyte. Om ett  
 EU-rätts- 
  ligt krav skiljer sig från ett krav som har reglerats med stöd av den lag som vi föreslår ska det  
 EU-rättsliga 
  kravet tillämpas. Detta behöver inte särskilt regleras i den lag som vi föreslår. 
  
 Målsättningen med våra förslag är emellertid att de krav på inter- operabilitet vid datadelning som föreskrivs med stöd av den lag som 
  
 viföreslår, och som blir bindande för hela den offentliga förvalt- ningen, i så stor utsträckning som möjligt ska överensstämma med eventuella krav vid datadelning som följer av  
 EU-rätten. 
  Den lag som 
  
 viföreslår får dock inte leda till en dubbelreglering vid krav på data- delning, eftersom Sverige är förhindrat att reglera samma områden som regleras av  
 EU-rätten. 
  De krav som ställs med stöd av lagen, och den anpassning av data som sker för de syften som föreskrivs i lagen, ska möjliggöra följsamhet till eventuella krav som föreskrivs i EU- 
  
 152 kap. 2 § öppna datalagen. 
  
 161 kap. 3 § öppna datalagen. 
  
 17Domstolens dom den 15 juli 1964. Williams mot E.N.E.L. Begäran om förhandsavgörande: Giudice conciliatore di Milano – Italien. Mål  
 6-64. 
  
 210 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 rätten för samma typ av data. På så vis möjliggör lagen också ett mer effektivt införande och efterlevande av eventuella  
 EU-rättsliga 
  krav. 
  
 9.5Vissa definitioner ska föras in i lagen 
  
 9.5.1En definition av data 
  
 Utredningens förslag: En definition av data ska föras in i lagen. Data ska definieras som information i digitalt format oberoende av medium. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Den lag som vi föreslår reglerar sättet för datadelning. Det krävs därför en definition av data. I svensk rätt i bl.a. tryckfrihetsförord- ningen och registerförfattningar, är det vanligt förekommande att tala om uppgifter i digital form så som upptagning för automatiserad behandling. Vi anser emellertid att begreppet data är mer ändamåls- enligt att använda för vår reglering, både utifrån att våra direktiv tar sikte på data och därför att  
 EU-rättsakter, 
  som öppna  
 data-direktivet 
  och dataförvaltningsförordningen18, använder begreppet data för att beskriva information i digitala format. 
  
 I öppna datalagen definieras data som information i digitalt for- mat oberoende av medium (1 kap. 4 §). Lagen genomför EU:s öppna datadirektiv från 2019 och tar uteslutande sikte på tillgängliggörande av information i digitala format för vidareutnyttjande.19 Vid genom- förandet av direktivet valde den svenska lagstiftaren att använda en annan term än handling och menade att det var en fördel att infor- mation inte har samma tydliga koppling till fysiska dokument som handling.20 Med data avses i lagen all information i digitalt format oberoende av medium, det vill säga allt informationsbärande innehåll och alla delar av ett informationsbärande innehåll oberoende av i vilket digitalt format det innehas.21 Trots att definitionen i sig kan tolkas som ett likhetstecken mellan information och data tydliggör lagens 
  
 18Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/868 av den 30 maj 2022 om europeisk dataförvaltning och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 (dataförvaltningsakten). 
  
 19Prop. 2021/22:225 s. 19. 
  
 20Prop. 2021/22:225 s. 18. 
  
 21Prop. 2021/22:225 s. 19. 
  
 211 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 förarbeten att data kan ses som bärare av information. Vi använder oss därför av samma definition av data som i 4 § öppna datalagen. Data är således information i digitalt format oberoende av medium. Ett tungt vägande skäl till att välja samma definition som i öppna datalagen är att olika definitioner skulle kunna leda till oklarheter och tillämpningssvårigheter för myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning. Det ska här noteras att dataförvaltningsförordningen har en något annorlunda lydande definition av data. Den utredning som har föreslagit kompletterande bestämmelser till dataförvaltnings- förordningen har emellertid bedömt att definitionerna i allt väsentligt är likalydande och att definitionen av data i öppna datalagen inte be- höver ändras.22 
  
 9.5.2Datadelning 
  
 Utredningens förslag: En definition av datadelning ska föras in i lagen. Datadelning ska definieras som att tillhandahålla data eller ta del av data. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Datadelning innebär enligt vårt synsätt både att dela med sig av egna data och att ta del av någon annans data. Begreppet datadelning bör således innefatta både att tillhandahålla och att ta del av data. Att även mottagandet av data bör inkluderas, motiveras bl.a. av behovet att förenkla för kommuner och regioner som är skyldiga att lämna data till olika statliga myndigheter, vilka i sin tur efterfrågar data i varierande format. Ett sådant synsätt på datadelning är dessutom naturligt när 
  
 vitalar om interoperabilitet vid datadelning, där två eller flera infor- mationssystem behöver kunna utbyta data på ett interoperabelt sätt. 
  
 Att använda begreppet datadelning innebär att vi tydligt behöver definiera vad som avses med datadelning. Datadelning definieras i data- förvaltningsförordningen som en registrerads eller datainnehavares tillhandahållande av data till en dataanvändare för gemensam eller individuell användning av dessa delade data, baserat på frivilliga avtal, unionsrätt eller nationell rätt, direkt eller via en förmedlare, t.ex. 
  
 22Genomförande av EU:s dataförvaltningsförordning (Ds 2023:24), s. 88. 
  
 212 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 inom ramen för öppna eller kommersiella licenser mot en avgift eller kostnadsfritt.23 En datainnehavare kan vara en offentlig myndighet.24 Förordningens definition av datadelning inbegriper således både till- handahållande av data och användningen av data. På så vis ligger be- greppet datadelning som det definieras i dataförvaltningsförordning nära vad vi avser med datadelning. Definitionen återspeglar dock inte helt det vi avser med datadelning, bl.a. eftersom vi behöver en mer generell definition av hur data delas. Datadelning i den lag som vi föreslår avser inte tillhandahållande från en registrerad. Vi ser därför anledning att definiera datadelning på annat sätt. 
  
 I annan lagstiftning används en rad olika begrepp för att beskriva när en myndighet tillhandahåller data till en utomstående aktör. I öppna datalagen används begreppet tillgängliggörande. Tillgängliggörande definieras inte särskilt men används för att reglera de situationer i vilken en aktör som omfattas av lagen gör data tillgänglig för vidare- utnyttjande.25 Vi har övervägt om begreppet tillgängliggörande ska användas. En fördel med det skulle vara att använda ett redan etable- rat begrepp. Vi har emellertid valt att inte använda detta begrepp eftersom vi ser behov av att i vissa avseenden tydliggöra en gräns- dragning mellan våra förslag och bestämmelserna i öppna datalagen (se avsnitt 9.4.2). Begreppet tillgängliggörande leder tanken till att data kan användas fritt av vem som helst för valfritt ändamål. Den datadelning som vår reglering tar sikte på är bredare än tillgänglig- görande av data för vidareutnyttjande. Begreppet datadelning är också det som används i våra direktiv. 
  
 Mot denna bakgrund anser vi att termen tillhandahållande är lämp- lig att använda. Tillhandahållande används också i definitionen av be- greppet datadelning i EU:s dataförvaltningsförordning.26 Tillhanda- hållande definieras i Svenska Akademiens ordlista som att ställa till någons förfogande. Vidare bedömer vi att begreppet tillhandahållande också inrymmer sättet på vilket något ställs till förfogande. Begreppet tillhandahållande ligger således närmast vad vi avser med datadelning. 
  
 För att den lag som vi föreslår ska fungera behöver datadelning även innefatta att ta del av data, och även för detta behövs ett be- grepp. I öppna datalagen och i dataförvaltningsförordningen används begreppet vidareutnyttjande, vilket tar sikte på hur en mottagare av 
  
 23Artikel 2.10 dataförvaltningsförordningen. 
  
 24Artikel 2.8 dataförvaltningsförordningen. 
  
 251 kap. 8 § öppna datalagen. 
  
 26Artikel 2.10 dataförvaltningsförordningen. 
  
 213 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 data kan och får bearbeta data från offentliga aktörer. Begreppet vidareutnyttjande tar i direktivet huvudsakligen sikte på hur data an- vänds hos mottagaren av data samt i vilken utsträckning som den till- handahållande myndigheten kan begränsa vidareutnyttjandet. Vi ser i stället ett behov av att ringa in själva mottagandet av data. Hur data sedan används hos den offentliga aktören regleras av annan lagstiftning. Av det skälet ligger begreppet att ta del av data närmast till hands. 
  
 Den myndighet som tillhandahåller data blir då att se som till- handahållande myndighet och den myndighet som tar del av data blir mottagande myndighet. Detta hindrar inte att också privata aktörer kan vara mottagare av data, och på samma vis kan privata aktörer till- handahålla data som den offentliga förvaltningen tar del av. I enlighet med våra direktiv kan dock våra förslag inte innehålla krav som är tillämpliga på privata aktörer. 
  
 Alternativ som utredningen har övervägt 
  
 Våra direktiv definierar inte vilken slags datadelning som avses. I direk- tiven nämns emellertid vikten av att kunna kombinera datamängder med varandra, att kunna dela data för att effektivisera verksamheter, möta samhällsutmaningar och dela stora maskinläsbara datamäng- der. Sådant tillhandahållande som sker i enstaka fall, som exempelvis uppgiftsutbyte mellan myndigheter i enstaka, enskilda ärenden avses således inte med begreppet datadelning enligt vår bedömning. Det ska snarare vara fråga om en mer omfattande och systematisk data- delning – eller en återkommande datadelning för att tillgodose myn- digheters behov av data. Mot bakgrund av vad som anges i direktiven 
  
 –och för att avgränsa de situationer vid datadelning som avses – har vi övervägt att reglera lagens tillämpningsområde som återkommande datadelning. 
  
 Begreppet återkommande är dock inte tillräckligt precist för den datadelning som avses och skulle även kunna leda till tolkningssvå- righeter. Det är inte heller enbart återkommande datadelning som skulle behöva regleras utan även systematisk datadelning eller mer omfattande datadelning vid enstaka tillfällen. Vi har således vid en sammantagen bedömning valt att inte uttryckligen definiera tillämp- ningsområdet som återkommande datadelning i den lag som vi före- slår. Den datadelning som lagen ska tillämpas på är dock den som är 
  
 214 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 återkommande, systematisk eller som endast sker vid enstaka tillfällen men då är mer omfattande. 
  
 9.5.3Interoperabilitet vid datadelning 
  
 Utredningens förslag: En definition av interoperabilitet vid data- delning ska föras in i lagen. Interoperabilitet vid datadelning ska definieras som förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Den lag och den styrning som ska ske med grund i den lag vi föreslår syftar till att åstadkomma interoperabilitet vid datadelning. Det krävs därför en definition av vad vi avser med interoperabilitet vid data- delning och en vedertagen sådan saknas. Vi har i kapitel 2 beskrivit att det finns en mängd olika definitioner av interoperabilitet, och vi ser ett tydligt behov av att även definiera vad vi avser med begreppet i den lag som vi föreslår. Vi kan konstatera att de definitioner som används för att beskriva interoperabilitet och som vi har beskrivit i kapitel 2 i och för sig skiljer sig åt till sina ordalydelser, men att de i allmänhet tar sikte på förmågan hos  
 it-system 
  att fungera tillsam- mans vid utbyte av data. Ibland innehåller definitionerna också för- mågor hos verksamheter och organisationer. Vi anser att definitio- nen bör ta sikte på förmågan till datadelning, och användningen av informationssystem för datadelning. Vi föreslår därför att definitio- nen av interoperabilitet ska vara förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra. 
  
 Med förmågan avses förmågan hos de myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning som omfattas av den lag som vi föreslår, se avsnitt 9.4.1. Förmågan ska inrymma samtliga förutsätt- ningar som behöver föreligga hos en myndighet eller annan aktör inom offentlig förvaltning för att datadelning ska fungera. Vi har genom- gående i vår utredning beskrivit att interoperabilitet behöver avse både tekniska, semantiska, rättsliga och organisatoriska aspekter. För- måga i vår definition ska därför förstås som att det inrymmer alla dessa aspekter av interoperabilitet. Vi anser också att definitionen tydligt 
  
 215 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 behöver knytas till föremålet för vår reglering, nämligen datadelning och därmed att tillhandahålla eller ta del av data. Delning av data sker i sin tur genom informationssystem, vilket kan förstås som  
 it-system, 
  som interagerar med varandra. 
  
 Definitionen omfattar därmed datadelning mellan två myndigheter eller andra aktörer inom offentlig förvaltning och när en myndighet eller annan aktör inom offentlig förvaltning tillhandahåller data, eller tar del av data från en privat aktör. 
  
 9.5.4Interoperabilitetslösningar 
  
 Utredningens förslag: En definition av interoperabilitetslösning ska föras in i lagen. Interoperabilitetslösning ska definieras som en återanvändbar resurs som avser rättsliga, organisatoriska, seman- tiska eller tekniska krav, såsom konceptuella ramverk, riktlinjer, referensarkitekturer, tekniska specifikationer, standarder, tjänster och applikationer, samt dokumenterade tekniska komponenter, såsom källkod, som syftar till att uppnå interoperabilitet vid data- delning. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 De krav som ska gälla vid datadelning behöver kunna innefattas i ett samlingsbegrepp. Vi har därför valt att använda begreppet interoper- abilitetslösning. En interoperabilitetslösning är en återanvändbar resurs som avser rättsliga, organisatoriska, semantiska eller tekniska krav, såsom konceptuella ramverk, riktlinjer, referensarkitekturer, tekniska specifikationer, standarder, tjänster och applikationer, samt dokumen- terade tekniska komponenter, såsom källkod, som syftar till att uppnå interoperabilitet vid datadelning. 
  
 Definitionen som vi har valt är i princip likalydande med den defi- nition som används i interoperabilitetsförordningen som just nu är under förhandling27 förutsatt att den inte ändras under förhandlingens 
  
 27Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720 final). Under år 2023 har förslaget förhandlats inom EU. Vi utgår därför i vår framställning från, utöver kommissionens förslag, också rådets och Europaparlamentets 
  
 216 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 gång. Skulle definitionen i interoperabilitetsförordningen ändras något bör samma ändring göras i den lag som vi föreslår. 
  
 Vi anser att definitionen i förslaget till interoperabilitetsförord- ning ringar in alla de olika slags lösningar som kan användas för att ställa krav vid datadelning. En skillnad i vårt förslag, jämfört med definitionen i interoperabilitetsförordningen, är att interoperabilitets- lösningarna ska syfta till att uppnå en förmåga hos informations- system att interagera med varandra genom datadelning. Eftersom interoperabilitetslösningar kommer att användas för att styra data- delning så krävs det att definitionen inrymmer detta syfte. 
  
 Att vi använder samma definition som i interoperabilitetsförord- ningen innebär att de lösningar som anses vara interoperabilitetslös- ningar enligt den lag som vi föreslår också kan anses vara interoper- abilitetslösningar enligt interoperabilitetsförordningen. 
  
 Definitionen av interoperabilitetslösning som vi föreslår inrym- mer ett stort antal olika lösningar. De kan avse rättsliga, organisa- toriska, semantiska eller tekniska krav för att möjliggöra interoper- abilitet. Som ett exempel kan här nämnas programkod, en standard för applikationsprogrammeringsgränssnitt eller en checklista för rätts- liga förutsättningar för interoperabilitet vid datadelning. En inter- operabilitetslösning innehåller någon form av beskrivning på hur något ska utföras, och som därför kan återanvändas av någon annan. För att en sådan resurs ska anses vara en interoperabilitetslösning så ska den slutligen syfta till att uppnå förmåga hos offentlig förvalt- ning att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra. 
  
 En fråga i vår utredning har varit om tjänster ska ingå i definitio- nen av interoperabilitetslösning och i så fall vilka typer av tjänster som ska ingå. Vår bedömning är att tjänster kommer att ingå i defini- tionen av interoperabilitetslösning i interoperabilitetsförordningen.28 Vår bedömning är att tjänster även ska ingå i definitionen i den lag som vi föreslår. De tjänster som avses kan exempelvis vara olika former av s.k. växeltjänster, dvs. tjänster som växlar från ett format till ett annat. En tjänst kan även vara ett API. Däremot avses inte s.k. 
  
 förhandlingsmandat avseende förordningen. Se Draft European parliament Legislative resolu- tion on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council laying down measures for a high level of public sector interoperability across the Union (Interoper- able Europe Act) (COM[2022]0720 – C9 0387/2022 – 2022/0379[COD]) samt Interoperable Europe Act, Council’s negotiating mandate Jennings, 6 oktober 2023. 
  
 28Se definitionerna i respektive förhandlingsmandat för rådet och Europaparlamentet (se fotnot 27). 
  
 217 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 e-tjänster 
  eller sådana tjänster som tillhandahålls av en statlig myn- dighet som anropas från en annan myndighet eller annan aktör inom den offentliga förvaltningen, såsom Bolagsverkets tjänst Mina ombud eller Diggs tjänster Säker digital kommunikation (SDK) och Digital post. Även om sådana tjänster i och för sig underlättar datadelning inom den offentliga förvaltningen, så utgör de inte sådana generellt återanvändbara resurser som avser förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra. Det är därför viktigt att understryka att den lag som vi föreslår inte reglerar sådana specifika tjänster som används genom att anropa en viss tjänst som tillhandahålls av någon annan myndighet eller annan aktör inom offentlig förvaltning. Gränsdragningen är viktig efter- som den innebär att det bemyndigande att föreskriva om användning av vissa interoperabilitetslösningar som vi föreslår inte kan avse att föreskriva om en skyldighet för myndigheter eller andra aktörer inom offentlig förvaltning att ansluta sig till sådana tjänster. Det kommer således stå dem fritt att välja vilka specifika  
 e-tjänster 
  som upphand- las, men däremot kommer det finnas generella interoperabilitetskrav som tjänster måste uppfylla. Dessa krav framgår av de nationella inter- operabilitetslösningar som Digg kommer föreskriva om. 
  
 9.5.5Nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Utredningens förslag: En nationell interoperabilitetslösning ska definieras som en interoperabilitetslösning som är gemensam för den offentliga förvaltningen. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Vissa interoperabilitetslösningar kommer att behöva användas av samtliga aktörer inom den offentliga förvaltningen. Det behövs där- för en definition av sådana interoperabilitetslösningar. Vi föreslår där- för att begreppet nationell interoperabilitetslösning ska införas i lagen, och att definitionen av en nationell interoperabilitetslösning ska vara interoperabilitetslösning som är gemensam för den offentliga för- valtningen. 
  
 218 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Vi har övervägt om definitionen ska innehålla att samtliga myn- digheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning ska vara be- rörda av en interoperabilitetslösning för att den ska anses vara natio- nell. Detta skulle dock inte vara en ändamålsenlig reglering. I stället ska nationell definieras utifrån behovet av att alla myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning ska tillämpa en viss inter- operabilitetslösning. Om en interoperabilitetslösning exempelvis av- ser en viss datamängd, behöver den givetvis enbart användas av de myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning som fak- tiskt behandlar datamängden. 
  
 Genom att förtydliga den nationella karaktären på vissa inter- operabilitetslösningar möjliggör vi också för att i framtiden reglera vilka interoperabilitetslösningar som behöver vara gemensamma inom vissa sektorer. Vi utvecklar förhållandet mellan den nationella styr- ningen och styrning inom sektorer i avsnitt 9.9. 
  
 Vi har löpande i vår utredning använt begreppet förvaltnings- gemensam när vi avser något som är gemensamt för den offentliga förvaltningen. Vi har därför övervägt att benämna de gemensamma interoperabilitetslösningarna som förvaltningsgemensamma interoper- abilitetslösningar. Vi har emellertid valt att använda begreppet natio- nell. Nationell avser dock som begrepp något som är gemensamt för hela Sverige, och är inte begränsat till den offentliga förvaltningen. På sikt bör emellertid även privata aktörer kunna omfattas av inter- operabilitetsstyrningen, vilket vi utvecklar i avsnitt 9.11.4. Vi anser därför att definitionen inte bör anges som förvaltningsgemensam. Vidare anser vi att begreppet nationell gör sig bättre språkligt för att använda i kommunikation om interoperabilitetslösningar än begreppet förvaltningsgemensam. Att vi benämner lösningarna som nationella hindrar givetvis inte att vi också talar om förvaltningsgemensam inter- operabilitet eller förvaltningsgemensam nivå av styrning. 
  
 219 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 9.6Styrning av interoperabilitet vid datadelning 
  
 9.6.1Nationella interoperabilitetslösningar ska användas vid datadelning 
  
 Utredningens förslag: Den offentliga förvaltningen ska vid datadel- ning använda nationella interoperabilitetslösningar som har före- skrivits med stöd av lag. 
  
 Första stycket ska inte tillämpas för de data som omfattas av datadelningen om det är olämpligt med hänsyn till krav på infor- mationssäkerhet eller krav på skydd av Sveriges säkerhet. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Vår utredning och analys visar att det finns hinder för datadelning utifrån rättsliga, organisatoriska, tekniska och semantiska perspek- tiv, dvs. inom alla de fyra lagren av interoperabilitet som anges i våra direktiv. Det främsta skälet till det är att det i Sverige har saknats ett sammanhållet regelverk med krav på hur data ska utbytas. Den data- delning som sker i dag fungerar därför att statliga myndigheter, kom- muner och regioner bilateralt eller i samverkan med flera myndig- heter, har kommit överens om hur data ska delas. Det är ofta dyrt och resurskrävande för myndigheter att komma överens om hur data ska delas, vilket vi beskriver närmare i kapitel 4. Det är även kost- samt och ineffektivt för samhället i stort. 
  
 Situationen i Sverige är härvidlag bristfällig i jämförelse med län- der som Finland, Estland, Norge och Danmark. I dessa länder finns i mycket större utsträckning strukturer för styrning och organisering av interoperabilitet, tekniska plattformar eller standardiserade infor- mationssystem samt användning av t.ex. öppen källkod som organi- sationer och individer har tillgång till (se kapitel 8). 
  
 Det som behövs i Sverige är krav på att använda nationella, för- valtningsgemensamma standarder, specifikationer eller liknande lös- ningar som beskriver rättsliga, organisatoriska, semantiska eller tek- niska förutsättningar som syftar till att uppnå interoperabilitet vid data- delning och som efterlevs av den offentliga förvaltningen. Vi föreslår därför en skyldighet för offentlig förvaltning att använda nationella 
  
 220 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 lösningar vid datadelning. Sådana gemensamma krav ska säkerställa att datadelning sker på ett mer standardiserat och ändamålsenligt sätt. 
  
 Den lag som vi föreslår ska tillämpas vid datadelning. Innebörden av det är att de bindande nationella interoperabilitetslösningarna ska användas när data delas, det vill säga när en myndighet eller en annan aktör som ingår i offentlig förvaltning tillhandahåller eller tar del av data. 
  
 Kravet på att använda de interoperabilitetslösningar som kommer att föreskrivas om för offentlig förvaltning ska därmed vara tillämp- ligt både på den som tillhandahåller data och på den som tar del av data. Vår bedömning är att krav som enbart träffar tillhandahållandet av data, skulle riskera att inte uppnå syftet med lagstiftningen efter- som det även är datadelning mellan myndigheters system som be- höver vara interoperabel. Det innebär att både den tillhandahållande och mottagande myndigheten behöver följa samma krav. 
  
 Privata aktörer som tar del av data eller tillhandahåller data träffas inte av kraven på att använda interoperabilitetslösningar, men de kan vara mottagare av data på så vis att de tar del av data som tillhanda- hålls av myndigheter eller andra aktörer inom offentlig förvaltning. Därtill kommer att offentlig förvaltning vid upphandlingar som inne- bär att tjänster eller produkter upphandlas från privata aktörer för att utföra uppgifter för deras räkning som inkluderar datadelning, att behöva ställa krav på användande av de nationella interoperabilitets- lösningar som Digg föreskrivit om, t.ex. vissa gränssnitt eller format. Vi bedömer att privata aktörers möjlighet att nyttja data kommer att öka i och med att myndigheter kommer att tillhandahålla data på det sätt som följer av bestämmelserna. Användning av nationella interoper- abilitetslösningar inom den offentliga förvaltningen kommer således att förenkla för alla mottagare att veta vilka utgångspunkter som gäller för den data de tar del av. 
  
 Digitala tjänster som offentlig förvaltning erbjuder medborgare 
  
 I utredningens direktiv ingår inte att föreslå reglering av digitala  
 e-tjänster 
  som offentlig förvaltning erbjuder medborgare, t.ex. Mina sidor. Utredningens bedömning är dock att även sådana tjänster be- höver göras tillgängliga på ett interoperabelt sätt framöver så att nya gränssnitt, t.ex. applikationer eller  
 AI-lösningar, 
  kan utvecklas för att skapa nytta genom de tjänster som erbjuds medborgare. Det är 
  
 221 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 även ett sätt att möjliggöra innovation. Vidare skulle det innebära en möjlighet för offentlig förvaltning att på sikt minska sina kostnader för interoperabilitet eftersom alla myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning inte skulle behöva utveckla eller upphandla sina egna gränssnitt eller lösningar utan i stället kan återanvända sådana som redan finns. 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar ska inte tillämpas om det är olämpligt av säkerhetsskäl 
  
 Det kan finnas situationer i vilka en myndighet behöver göra avsteg från de åtgärder för interoperabilitet som ska vidtas enligt den nya lagen. Krav på informationssäkerhet eller skydd av Sveriges säkerhet kan innebära att vissa data inte bör delas på vissa sätt. Det kan vara aktuellt exempelvis när aggregering och ackumulering av data ibland innebär risker som kan kräva särskilda bedömningar (se mer i kapitel 7). Det behövs därför en möjlighet till undantag från kraven i den nya lagen. Undantaget innebär att offentlig förvaltning inte ska använda en nationell interoperabilitetslösning om det är olämpligt med hänsyn till krav på informationssäkerhet eller krav på skydd av Sveriges säkerhet. 
  
 Det bör vara upp till varje myndighet eller annan aktör som om- fattas av lagen att bedöma huruvida en nationell interoperabilitets- lösning är olämplig att använda i det enskilda fallet av säkerhetsskäl. Möjlighet finns att få stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) vid sådana bedömningar. Det är en mer ändamåls- enlig lösning än att den myndighet som utfärdar föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar ska försöka beakta de unika för- utsättningar eller behov av skydd som kan finnas hos olika myndig- heter för olika data. Huvudregeln är dock att nationella interoper- abilitetslösningar som har meddelats genom föreskrifter ska tillämpas. 
  
 Redan vid framtagandet av nationella interoperabilitetslösningar ska emellertid krav på skydd för Sveriges säkerhet och informations- säkerhet beaktas, vilket vi beskriver i avsnitt 9.7.3. Det undantag som 
  
 viföreslår kommer därför endast att bli aktuellt att tillämpa vid en- staka tillfällen. 
  
 222 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Alternativ som vi har övervägt men avfärdat 
  
 Vi har övervägt att direkt i den lag som vi föreslår också föra in krav om att de myndigheter och andra aktörer som omfattas av lagen ska tillämpa maskinläsbara format och lämpliga gränssnitt vid datadel- ning. Sådana format förbättrar möjligheterna för mottagarens system att ta emot och bearbeta data i sina system. Data kan då bearbetas automatiserat utan att det krävs någon hantering av en människa. Data behöver utbytas via någon form av gränssnitt, företrädelsevis API:er, för att säkerställa att den återkommande datadelningen inom och med den offentliga förvaltningen ska ske  
 maskin-till-maskin 
  och att den inte ska kräva manuella ingrepp. 
  
 Redan i dag förekommer det i stor utsträckning att myndigheter delar data i maskinläsbara format  
 maskin-till-maskin, 
  utan att det finns uttryckliga krav i författning att data ska delas på det sättet. I öppna datalagen finns sådana bestämmelser. Datadelning maskin-  
 till-maskin 
  är enligt utredningen önskvärd och behöver öka bland myndigheter, för att undvika kostsam manuell hantering och för att säkerställa ett effektivt datautbyte och korrekta data. 
  
 På sikt bör datadelning inom och med offentlig förvaltning ske helt automatiserat och i maskinläsbara format för att vara effektiv. Vi har dock funnit att ett krav i lag på att tillämpa API:er skulle inne- bära att den datadelning som i dag fungerar väl med användning av annan teknik än API skulle behöva ställa om, och att det skulle vara en omfattande och kostsam åtgärd för de myndigheter som delar data manuellt att ställa om till att dela via API:er redan vid lagens införande. Vissa myndigheter och andra aktörer inom offentlig för- valtning kan också ha upphandlat tjänster med avtalstider som det är kostsamt att ta sig ur innan avtalstiden löpt ut. På sikt bör dock den offentliga förvaltningen styras mot att tillämpa API:er vid datadel- ning, vilket kan ske successivt genom Diggs föreskrifter. Detsamma gäller för kravet på att använda maskinläsbara format för den data som delas. 
  
 Framtida nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Det kommer att krävas ett flertal nationella interoperabilitetslösningar som kan styra och stödja den offentliga förvaltningen i arbetet med att uppnå interoperabilitet vid datadelning. Det finns redan många 
  
 223 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 lösningar framtagna för att uppnå interoperabilitet, vilka vi har be- skrivit närmare i kapitel 4. Det är enligt vår uppfattning viktigt att det fortsatta arbetet med nationella interoperabilitetslösningar utgår från en princip om att redan existerande och ändamålsenliga lösningar ska tas till vara samt återanvändas. Om de är lämpliga bör de tjäna som utgångspunkt när nationella interoperabilitetslösningar tas fram, antingen delar av dem eller i sin helhet. Vi lämnar inga förslag avse- ende framtida nationella interoperabilitetslösningar men däremot exemplifierar vi vilka lösningar som kan vara lämpliga att utgöra natio- nella interoperabilitetslösningar. I avsnitt 9.7.3 beskriver vi hur fram- tagande av nationella interoperabilitetslösningar ska gå till. 
  
 Ramverken för interoperabilitet bör bilda utgångspunkt för interoperabilitetslösningar 
  
 I kapitel 4 har vi beskrivit det Europeiska ramverket för interoper- abilitet (EIF) och den svenska motsvarigheten Svenskt ramverk för digital samverkan. Båda ramverken innehåller principer och rekom- mendationer för hur organisationer ska arbeta för att säkerställa in- teroperabilitet. Ramverken lämpar sig inte i sina befintliga former som bindande nationella interoperabilitetslösningar men det finns starka skäl för att styrningen för interoperabilitet bör utgå från, och komplettera, det europeiska och svenska ramverket för interoper- abilitet. Ramverkens principer och rekommendationer kan omsättas till bindande krav i tillämpliga delar. Det kan exempelvis vara specifi- kationer för hur data ska vara strukturerad, specifikationer för hur data ska överföras samt taxonomier eller gemensamma utgångspunkter för att arbeta tillsammans för att uppnå interoperabilitet. Att ram- verken används som utgångspunkt för interoperabilitetslösningar i Sverige är också i linje med hur arbetet med interoperabilitetslös- ningar kommer att ske på  
 EU-nivå, 
  där EIF kommer att bilda ut- gångspunkt för interoperabilitetsarbetet. 
  
 224 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Exempel på interoperabilitetslösningar som kan vara nationella 
  
 –API:er för datadelning. Digg har i samverkan med myndigheter och andra aktörer tagit fram en s.k. REST  
 API-profil, 
  som beskrivs i kapitel 4. Den skulle kunna utgöra utgångspunkt för en styrning avseende gränssnitt som används vid datadelning. 
  
 –förvaltningsgemensamma grunddefinitioner av vissa begrepp som förekommer inom hela förvaltningen (såsom ”person”, ”adress” och ”företag”) samt modeller för versionshantering av grund- definitionerna. 
  
 –modeller för samverkan för interoperabilitet (jfr  
 E-hälsomyndig- 
  hetens arbete och systematik för att välja ut och tillgängliggöra nationella, gemensamma specifikationer som ska underlätta infor- mationsutbyte inom samt mellan hälso- och sjukvård samt social- tjänst). 
  
 –gemensamma modeller för metadata som anger hur och när meta- data ska produceras och tillgängliggöras (jfr den s.k. ”byggblocks- beskrivningen” avseende metadata som har tagits fram inom sam- arbetet i Ena). 
  
 –förvaltningsgemensamma informationsmodeller (se det särskilda avsnittet nedan om en sådan informationsmodell). 
  
 Förvaltningsgemensamma informationsmodeller om datastrukturering som interoperabilitetslösning 
  
 I dag används många olika informationsmodeller eller metoder för t.ex. strukturering och märkning av data i offentlig förvaltning och hos andra aktörer.29 De informationsmodeller som tillämpas inom en organisation eller gemensamt av två eller fler myndigheter eller andra organisationer, enligt en överenskommelse, tar dock inte nöd- vändigtvis hänsyn till andra organisationers behov. Att strukturera och använda samma koder för information och datamängder eller att använda t.ex. en gemensam informationsutbytesmodell skulle enligt utredningens bedömning kunna skapa interoperabilitet och därmed förenkla myndigheters informationsutbyte med varandra samt med andra aktörer. Det skulle också förenkla informationsutbytet mellan 
  
 29Se kapitel 4 om informationsmodeller. 
  
 225 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 olika elektroniska system internt inom en organisation. Om sådana standarder används som är anpassningar av europeiska eller inter- nationella standarder (utbytesformat) så skulle även det gränsöver- skridande informationsutbytet underlättas. Finland har informations- modeller som beskrivs som sådant ett verktyg för datamodellerare och informationsarkitekter i organisationer inom den offentliga för- valtningen som heter Tieto mallit. Tieto mallit används för att beskriva datasystemens och gränsytornas informerande innehåll och datastruk- turer. Tieto mallit gör den logiska datamodelleringen av offentliga data inom den offentliga förvaltningen offentlig, vilket underlättar användningen av informationsmodeller över organisationsgränserna.30 
  
 En bred användning av gemensamma informationsmodeller inom den offentliga förvaltningen kan vidare bidra till att de elektroniska verksamhetssystemen som finns på marknaden anpassas av leveran- törer så att de kan ta emot respektive exportera information enligt samma standarder eller specifikationer. Det skulle därmed på sikt kunna minska kostnaderna för den offentliga förvaltningen men även för privata aktörer som utför tjänster åt offentlig förvaltning. Exempelvis så skulle många organisationer att kunna minska sina kostnader för konvertering av information. Äldre system som inne- håller information som organisationen behöver ha tillgång till men som man inte kunnat överföra till nya system skulle inte heller be- höva behållas. Om fler organisationer ställer krav på och följer in- formationsmodellernas struktur i nya system från början blir över- föringen av information lättare, oavsett om den ska överföras inom eller utanför organisationen. 
  
 En förvaltningsgemensam informationsmodell (eller flera modeller) för datastrukturering är således något som enligt utredningens be- dömning skulle kunna ta om hand en del av de hinder för datadelning samt de tids- och resurskrävande moment som utredningen identi- fierat. Den får ses som en möjlig interoperabilitetslösning som skulle bidra till både teknisk och semantisk interoperabilitet. 
  
 Det finns olika typer av modeller som skulle kunna fylla syftet att skapa en eller flera förvaltningsgemensamma modeller eller verktyg för strukturering av data eller datamängder och som skulle förbättra interoperabiliteten vid datadelning. Särskilt viktigt är detta naturligt- vis för data som används av många, exempelvis nationella grunddata. 
  
 30https://tietomallit.suomi.fi/ (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 226 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Det är dock inte lämpligt eller möjligt att inom ramen för den här utredningen utreda och föreslå en eller flera gemensamma informa- tionsmodeller som fungerar för hela den offentliga förvaltningen. Frågan kräver en mer omfattande utredning och bedömning i sam- verkan mellan myndigheter och andra aktörer. Utarbetandet av en förvaltningsgemensam informationsmodell på en övergripande nivå är därför något som bör göras av Digg som får ansvaret för att ta fram de nationella interoperabilitetslösningarna. Utgångspunkten för modellen bör vidare tas i sådant arbete som redan är gjort i denna riktning, t.ex. det arbete som tidigare gjorts i Ramverket för natio- nella grunddata. Även det arbete som gjorts i samverkan inom Ena bör kunna tjäna som utgångspunkt, exempelvis byggblocket om meta- data. Detsamma gäller relevant arbete inom kommunsektorn. Även det interoperabilitetsarbete som pågår inom EU behöver beaktas i av- vägningarna om en lämplig modell. 
  
 För att lösningen ska fungera så bra som möjligt och främja data- delning bör kravet på användning gälla för hela offentlig förvaltning. Utredningens bedömning är att den största utmaningen finns avse- ende att skapa en modell för semantisk interoperabilitet. Samtidigt är detta en av de viktigaste förutsättningarna för interoperabilitet som många myndigheter påtalat för utredningen. Semantiken är ofta svår att komma överens om vid samverkan och därför något som en myn- dighet skulle behöva ha det yttersta ansvaret för. Socialstyrelsens nationella informationsstruktur och Riksarkivets förvaltningsgemen- samma specifikationer är goda exempel på när arbetet med semantisk interoperabilitet kommit långt. Utredningen gör således bedömningen att det skulle gynna interoperabiliteten att fastställa en förvaltnings- gemensam modell med styrning på grundläggande definitioner av t.ex. vissa begrepp på gemensam nivå, som därefter kan utvecklas och bli mer detaljerade eller specifika på sektors- eller domännivå. 
  
 Den eller de modeller som väljs på förvaltningsgemensam nivå måste underhållas och förvaltas på samma sätt som andra interoper- abilitetslösningar. Genom den föreskriftsrätt i den förordning som 
  
 viföreslår, samt eventuella föreskriftsrätter för andra myndigheter på sektors- eller domännivå, exempelvis grunddatamyndigheterna, kan interoperabilitetslösningarna relativt lätt förändras vid exempel- vis utveckling av tekniska förutsättningar. 
  
 227 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 9.6.2Bemyndigande att meddela föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om nationella interoperabi- litetslösningar. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 De nationella interoperabilitetslösningar som ska vara tvingande för den offentliga förvaltningen att använda vid datadelning ska med- delas genom föreskrifter. Vi föreslår därför att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om natio- nella interoperabilitetslösningar. Det bemyndigande som vi föreslår innebär en delegation i lag till regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter om nationella interoper- abilitetslösningar som avses i 6 § i den lag som vi föreslår. Bemyndi- gandet ska placeras i lag eftersom kravet på att tillämpa de föreskrifter som meddelas gäller även för kommuner, regioner, kommunala bolag och kommunalförbund. Vi har beskrivit förutsättningarna för sådan delegation i kapitel 5. 
  
 Regeringen bör bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter 
  
 Vi anser att myndighetsföreskrifter lämpar sig bäst för den detaljer- ingsgrad som kommer att krävas för att styra förvaltningens inter- operabilitet. De detaljerade bestämmelser som kommer att behövas lämpar sig inte för lag eller förordning. Bestämmelser i lag och för- ordning tar längre tid att ta fram och ändra än myndighetsföreskrif- ter. På detta sätt skapas en större flexibilitet i styrningen. Ytterligare ett skäl till att den detaljerade styrningen bör ske genom myndig- hetsföreskrifter är att de expertkunskaper som kommer att krävas för att styra förvaltningen på ett ändamålsenligt sätt kommer att finnas vid den myndighet som får i uppdrag att styra och stödja förvaltningen, och den myndigheten har möjlighet att samverka med andra aktörer i syfte att ta fram ändamålsenliga nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 Av dessa skäl är det lämpligt att krav som kan finnas i en nationell interoperabilitetslösning blir bindande genom myndighetsföreskrifter, 
  
 228 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 och inte genom lag eller förordning. Vi utvecklar i avsnitt 9.7 hur styr- ningen ska organiseras och vilken myndighet som bör bemyndigas rätten att meddela föreskrifter. 
  
 Vad bemyndigandet ska avse 
  
 Bemyndigandet avser en rätt att meddela föreskrifter om användning av sådana interoperabilitetslösningar som är gemensamma för den offentliga förvaltningen, dvs. nationella interoperabilitetslösningar. Sådana lösningar blir då tvingande för den offentliga förvaltningen vid datadelning, dvs. när den offentliga förvaltningen tillhandahåller eller tar del av data. Vi har beskrivit innebörden av begreppen interoper- abilitetslösning och nationell interoperabilitetslösning i avsnitt 9.5.4 respektive 9.5.5 samt vad sådana interoperabilitetslösningar kan avse. 
  
 Vi har i avsnitt 9.6.1 beskrivit att det redan av definitionen av en interoperabilitetslösning följer att bemyndigandet inte avser en möj- lighet att meddela föreskrifter om att en myndighet eller annan aktör inom offentlig förvaltning ska ansluta sig till en viss tjänst. Mot bak- grund av vår utredning och analys kommer föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar främst att avse tekniska och semantiska aspekter av datadelning. 
  
 Givetvis kan inte en enda interoperabilitetslösning åstadkomma fullständig interoperabilitet vid datadelning, utan det kommer att krävas ett flertal olika nationella interoperabilitetslösningar för att åstad- komma syftet. 
  
 9.7Hur styrningen ska utformas och organiseras 
  
 Utvecklingen av den offentliga förvaltningens interoperabilitet vid datadelning styrs i dagsläget främst genom enskilda regeringsuppdrag till statliga myndigheter och då mest framträdande genom Ena. Den styrning som givits genom uppdrag till myndigheterna som ingår i Ena har präglats av reaktivitet och kortsiktighet, vilket vi har beskrivit i kapitel 6. Såsom tidigare framgått rekommenderar Statskontoret att tvärsektoriella frågor ska styras som en del av den ordinarie myndig- hetsstyrningen. Mot den bakgrunden bedömer vi att styrningen av interoperabiliteten behöver förändras och bli mer långsiktig. 
  
 229 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 Interoperabilitetens tvärsektoriella karaktär innebär att ansvaret för att uppfylla interoperabilitetskrav och härigenom bidra till en ökad interoperabilitet vid datadelning, ligger på flera myndigheter inom olika sektorer av den offentliga förvaltningen. Vi bedömer att ansvaret behöver ges till en central myndighet som har ett nationellt per- spektiv. Ett sådant perspektiv krävs för att ha förmåga att identifiera bakomliggande orsaker och föreslå lösningar som främjar interoper- abiliteten totalt sett. 
  
 Den omständigheten att interoperabiliteten är en tvärsektoriell fråga kan tala för att ett antal myndigheter, i stället för en enda, ges ett ansvar för att bl.a. stödja interoperabiliteten. Det är också så att samarbetet i Ena hittills har styrts med uppdrag till flera samverkande myndigheter som samordnats av Digg. Vi bedömer dock att en myn- dighet måste ges ett övergripande ansvar och mandat för att göra in- teroperabilitetsarbetet effektivt. Det finns enligt vår bedömning annars en risk för att samverkande myndigheter inte kommer överens och att effektiviteten i interoperabilitetsarbetet blir lidande. Såsom fram- gått i föregående avsnitt föreslår vi därför att endast en myndighet ska få föreskriva om den förvaltningsgemensamma interoperabili- teten. Samma myndighet ska även ha ansvar för att stödja densamma. En sådan ordning skapar bättre förutsättningar för regeringen att få överblick över och att styra interoperabilitetsarbetet. 
  
 Den utpekade myndighetens uppgift avseende interoperabilitet på förvaltningsgemensam nivå bör kompletteras med ett sektors- specifikt ansvar hos en eller flera sektorsmyndigheter. Vi utvecklar detta i avsnitt 9.9. 
  
 Vi har beskrivit Diggs uppdrag i kapitel 6. Redan de uppgifter som i dag framgår av Diggs instruktion31 kan sägas innefatta området för interoperabilitet. Som exempel kan nämnas myndighetens uppgift att enligt instruktionen samordna frågor om gemensamma standar- der, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga för- valtningens elektroniska informationsutbyte.32 Vidare ansvarar myn- digheten enligt instruktionen bl.a. för att delta i och främja nationellt och internationellt standardiseringsarbete inom sitt verksamhets- område, att främja öppen och datadriven innovation samt att ge väg- ledning till den offentliga förvaltningen i juridiska frågor inom ramen 
  
 31Förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 324 § 2 förordning med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 230 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 för den förvaltningsgemensamma digitaliseringen.33 Digg har också lett arbetet med etableringen av Ena, som har utgjort det främsta exem- plet på arbete med sektorsövergripande interoperabilitet i Sverige. 
  
 Uppgiften att styra förvaltningsgemensam interoperabilitet ligger därmed naturligt nära Diggs befintliga uppgifter i dag. I ett förstärkt och förtydligat uppdrag att styra förvaltningsgemensam interoper- abilitet skulle Digg kunna ta tillvara befintlig kompetens, redan ut- fört arbete och upparbetad samverkan med andra myndigheter på området för interoperabilitet. Vi anser att interoperabilitet inte är ett tydligt och uttalat mål med de uppgifter som Digg har i dag. Diggs roll att behöver därför förtydligas på de sätt som vi föreslår. 
  
 Alternativ som utredningen har övervägt 
  
 Vi har övervägt om en befintlig myndighet ska utses till interoper- abilitetsmyndighet eller om en ny myndighet bör inrättas för det syftet. Att inrätta en ny myndighet är en ingripande åtgärd som måste motiveras av starkt vägande skäl. Redan av den anledningen, och mot bakgrund av att det redan finns en myndighet som har ett övergripande uppdrag inom digitalisering (Digg), anser vi att det saknas skäl att inrätta en ny myndighet. 
  
 Vi bedömer att det är viktigt att det finns ett stort förtroende för de nya krav på interoperabilitet som kommer att beslutas av den myn- dighet som ges uppdraget, för att kraven ska få ett effektivt genom- slag. Övergripande krav på interoperabilitet kommer att träffa den offentliga förvaltningen i sin helhet, dvs. statliga myndigheter, kom- muner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag. Ett sätt att skapa förtroende är genom representation. Ett tänkbart alternativ vore därför att inrätta en ny nämndmyndighet. En sådan kan bedriva sin verksamhet på ett sätt som ger goda förutsättningar för en jämlik relation mellan staten, kommunerna och regionerna, eftersom dessa kan finnas representerade i nämnden och därigenom ges möjlighet att delta i beslutsfattandet. Det skulle i sin tur kunna bidra till en bättre förankring av, och ett större förtroende för, de beslut som nämnden fattar. Det skulle möjligen kunna ge bättre förutsättningar för att styrningen ska få genomslag. 
  
 336 § förordning med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 231 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 Vi bedömer dock att representation och delaktighet kan åstad- kommas på ett mindre ingripande sätt än genom att inrätta en nämnd, vilket utvecklas nedan i avsnitt 9.7.3 där vi föreslår att styrningen ska präglas av samarbete med berörda aktörer. 
  
 Diggs styrande roll på området för data för vidareutnyttjande 
  
 Digg har i dag i uppgift att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande och vidareutnyttjande av öppna data från den offentliga förvaltningen.34 Vi har i kapitel 6 beskrivit den styr- ning som inte är bindande som Digg i dag utövar på området för öppna data. Enligt de förslag som presenterats för genomförandet av data- förvaltningsförordningen ska Digg ges i uppgift att främja området för öppna data även när det gäller skyddade data som tillgängliggörs enligt dataförvaltningsförordningen.35 Digg föreslås att utses som behörigt organ36 och som ansvarig för en gemensam informations- punkt37 enligt dataförvaltningsförordningen. 
  
 Vi har i kapitel 6 beskrivit att en utgångspunkt för styrningen på området för data som tillgängliggörs enligt öppna datalagen och data- förvaltningsförordningen är att data ska tillgängliggöras på ett sätt som säkerställer interoperabilitet. Regleringen har därmed en mycket nära koppling till den lag som vi föreslår. Vi ser därför ett behov av att styrning på området för data bör vara likartad, oavsett om data delas enligt den lag som vi föreslår eller enligt öppna datalagen. Vi har också beskrivit att Digg redan i dag utövar  
 icke-bindande 
  styrning på om- rådet, med rekommendationer och vägledningar som riktar sig till hela den offentliga förvaltningen, som arbetar med data vilka tillgängliggörs för vidareutnyttjande. Den roll som Digg har i dag på området för öppna data, och som Digg föreslås att få med anledning av dataförvalt- ningsförordningen, utgör enligt vår bedömning viktiga uppgifter för att styra för interoperabilitet för data som tillgängliggörs för vidare- utnyttjande. Att myndigheten får utökade uppdrag avseende inter- operabilitet vid datadelning enligt våra förslag kompletterar dessa uppgifter väl. 
  
 346 § p. 2 förordning med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 35Genomförande av EU:s dataförvaltningsförordning (Ds 2023:24), s.  
 31–32. 
  
 36Artikel 7 dataförvaltningsförordningen. 
  
 37Artikel 8 dataförvaltningsförordningen. 
  
 232 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 9.7.1Digg ska ta fram nationella interoperabilitetslösningar i samarbete 
  
 Utredningens förslag: Digg ska ta fram nationella interoper- abilitetslösningar i samarbete med offentlig förvaltning och andra aktörer. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Det ska regleras i förordningen att Digg ska ansvara för att ta fram nationella interoperabilitetslösningar. Uppgiften avser både sådana nationella interoperabilitetslösningar som rekommenderas och sådana som meddelas genom föreskrifter. Att uppgiften särskilt ska framgå av förordningen motiveras av att det behöver vara tydligt att arbetet med nationella interoperabilitetslösningar ska bedrivas aktivt och under tydlig ledning av Digg. 
  
 Innebörden av ansvaret att ta fram nationella interoperabilitets- lösningar är att Digg kommer att behöva ha en verksamhet som arbe- tar med framtagande av sådana interoperabilitetslösningar. I ansvaret ligger också ett ansvar för att förvalta nationella interoperabilitets- lösningar som myndigheten rekommenderar eller föreskriver om. Det innebär att Digg bör säkerställa att det finns förvaltning för en nationell interoperabilitetslösning som säkerställer att lösningen hålls uppdaterad vid behov. 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar ska tas fram i samarbete 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar behöver väljas ut och utformas med omsorg för att kunna underlätta den offentliga förvaltningens data- delning. Digg kommer därför att behöva stöd från andra myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning och i viss utsträckning även privata aktörer i framtagandet av nationella interoperabilitets- lösningar. Det gäller oavsett om lösningarna ges i rekommendationer eller i föreskrifter. 
  
 Vi föreslår därför en skyldighet för Digg att samarbeta med myn- digheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning och andra aktö- rer när myndigheten tar fram nationella interoperabilitetslösningar. Syftet med en sådan skyldighet är att andra aktörer än Digg ska kunna 
  
 233 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 bidra både till att identifiera vilka nationella interoperabilitetslös- ningar som det finns behov av, och till att de lösningar som tas fram utformas så att de blir möjliga att tillämpa. Vi ser också behov av att andra aktörer, såsom privata företag, ska delta i samarbetet. Sådana aktörer kan exempelvis finnas bland dem som arbetar med standar- der och specifikationer eller som är leverantörer av it och andra tjäns- ter till den offentliga förvaltningen. 
  
 Att vi föreslår en skyldighet att samarbeta innebär emellertid inte ett krav på att samtliga aktörer som deltar i samarbetet behöver vara helt överens om utformningen av en nationell interoperabilitetslösning. 
  
 Vilka myndigheter och andra aktörer som ska delta i samarbetet 
  
 De som ska delta i samarbetet är offentlig förvaltning och andra aktörer. Med andra aktörer avses privata aktörer, som exempelvis leverantörer av system eller aktörer som arbetar med standarder och specifikationer. 
  
 Vi reglerar dock inte vilka myndigheter eller andra aktörer som ska delta. Det blir upp till Digg att etablera lämpliga samarbetsfor- mer med utvalda aktörer. En aktör kan delta i samarbete antingen därför att den har generell kompetens inom området som lösningen avser, eller därför att lösningen har särskilda beröringspunkter med dess verksamhet. Som exempel är det relevant för en statlig myndig- het som har register att delta i arbete som avser gemensamma be- grepp m.m. Det är också av stor vikt att Digg säkerställer att kom- muner och regioner av olika storlek, geografisk placering och digital mognad deltar i samarbetet för att dessa perspektiv ska kunna be- aktas löpande under framtagandet. Vidare ser vi att MSB kommer att ha en central roll i att stödja Digg i framtagandet av nationella inter- operabilitetslösningar utifrån myndighetens verksamhetsområde. Detta är särskilt viktigt med tanke på att de lösningar som ska tas fram ska kunna användas utan hinder av säkerhets- eller informations- säkerhetsaspekter, se avsnitt 9.6.1. 
  
 Digg leder och samordnar i dag arbetet med Ena, vilket vi har be- skrivit i kapitel 6. Inom Ena har redan ett flertal interoperabilitets- lösningar tagits fram som kan bli nationella interoperabilitetslös- ningar, exempelvis REST  
 API-profilen 
  och Ramverk för nationella grunddata. Vi ser det som naturligt att de myndigheter som i dag 
  
 234 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 samarbetar inom Ena kan fortsätta samarbeta i den samordnings- organisation som de har kommit överens om även i syfte att bidra till att ta fram nationella interoperabilitetslösningar. Samarbete och samverkan med de statliga myndigheter som ingår i Enas samord- ningsorganisation är emellertid inte tillräckligt för att uppfylla sam- arbetsskyldigheten, utan det krävs att samarbete sker med en bredare krets statliga myndigheter, kommuner och regioner samt andra aktörer. 
  
 Hur samarbetet i framtagande ska gå till 
  
 Vi har övervägt att reglera i förordningen hur samarbetet ska gå till. Vi ser det dock som lämpligt att Digg själv bestämmer hur samarbetet ska gå till. Vi beskriver nedan hur vi ser att samarbetet kan gå till. 
  
 Vår bedömning är att processen för att ta fram en nationell inter- operabilitetslösning bör innehålla följande steg: identifiera behov av nationella interoperabilitetslösningar, ta fram sådana lösningar i sam- arbete och slutligen inhämta synpunkter i form av yttranden från be- rörda aktörer. 
  
 1.Identifiering av behov av och prioritering av nationella interoper- abilitetslösningar 
  
 Det kommer att krävas att Digg säkerställer att de nationella interoperabilitetslösningar som tas fram möter de behov som finns, och att myndigheten prioriterar i vilken ordning som sådana lösningar ska tas fram. Det innebär att Digg kommer att behöva etablera rutiner för behovsfångst, där myndigheten kan samla in behov och synpunkter från de aktörer som ska tillämpa nationella interoperabilitetslösningar. Sådan identifiering och prioritering bör ske med stöd av synpunkter från en bred krets av aktörer. 
  
 När ett behov har identifierats bör Digg också undersöka om det redan finns en interoperabilitetslösning som tagits fram av en annan statlig myndighet eller annan aktör som kan återanvändas och bli en nationell interoperabilitetslösning, antingen i sin befint- liga version eller efter viss omarbetning, i enlighet med principen om återanvändning. 
  
 235 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 2.Framtagande av nationella interoperabilitetslösningar i samarbete 
  
 Att ta fram kan innebära både att justera och bygga vidare på en befintlig interoperabilitetslösning eller att ta fram en interoper- abilitetslösning från ax till limpa. I denna fas krävs aktivt samarbete med olika berörda aktörer. Beroende på om interoperabilitetslös- ningen ska avse tekniska, semantiska, rättsliga eller organisatoriska förutsättningar kommer olika kompetenser krävas i arbetet. Här är lämpligt att Digg etablerar eller använder sig av befintliga arbets- grupper för att ta fram nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 3.Inhämtande av synpunkter 
  
 Digg bör inom ramen för samarbetet också säkerställa att myn- digheten inhämtar synpynkter från en bredare krets av berörda aktörer, för att säkerställa att den nationella interoperabilitets- lösningen är utformad på ett ändamålsenligt sätt och är möjlig att tillämpa. Detta bör göras oavsett om en nationell interoperabili- tetslösning ska rekommenderas eller bli bindande genom föreskrift. Om den ska bli bindande genom föreskrift gäller ett uttryckligt krav på att inhämta yttranden från berörda aktörer, se avsnitt 9.7.5. 
  
 Reglering av offentlig förvaltnings deltagande i samarbetet 
  
 Att nationella interoperabilitetslösningar tas fram och används är en angelägenhet för hela den offentliga förvaltningen. Den reglering vi föreslår, att lösningarna ska tas fram i samarbete, innebär att det finns en tydlig förväntan på myndigheter och andra aktörer inom den offentliga förvaltningen att delta i samarbetet. Vi har övervägt om det krävs någon uttrycklig skyldighet i författning för dessa att delta i samarbetet. Det finns huvudsakligen två skäl för att reglera en sådan skyldighet för den offentliga förvaltningen. Det första skälet är att myndigheter och andra aktörer ska ha rättsligt stöd ur legalitetshän- seende för att delta i det aktiva samarbetet. Det andra skälet är att de ska uppfatta att de förväntas delta i samarbetet och även prioritera detta arbete genom att tillsätta resurser. 
  
 I och med den lag vi föreslår bildas en skyldighet för de myndig- heter och andra aktörer i offentlig förvaltning som träffas av lagen att använda nationella interoperabilitetslösningar. Det innebär att de kommer att vara direkt berörda av de lösningar som tas fram, och vi bedömer därför att incitamenten för att delta i sådant samarbete kom- 
  
 236 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 mer att vara starka. Med stöd av den allmänna samverkansskyldig- heten enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) menar vi att dessa myn- digheter och andra aktörer kan delta aktivt i samarbete kring fram- tagande av nationella interoperabilitetslösningar. Vidare omfattas stat- liga myndigheter av skyldigheten att samverka och att löpande utveckla sina verksamheter enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Av samma bestämmelse framgår också att statliga myndigheter ska ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Vi anser att framtagandet av nationella interoperabilitetslös- ningar utgör ett tydligt exempel på sådana fördelar som kan vinnas för staten som helhet. 
  
 Därtill framstår det som rimligt att myndigheter och andra aktö- rer kan prioritera att lägga resurser på att delta i detta samarbete då de är direkt berörda av frågorna. Dessutom leder den tekniska utveck- lingen till att aktörer inom förvaltningen redan utvecklar sina verk- samheter. Vi anser därför inte att det krävs någon ytterligare regler- ing om de berörda aktörernas deltagande i framtagande av nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 Enligt vår bedömning kan regleringen om samarbete med fördel kompletteras av aktiv styrning av regeringen avseende vissa statliga myndigheter. När det exempelvis finns behov av att ta fram en natio- nell interoperabilitetslösning där en viss statlig myndighet har expert- kompetens och därför behöver bidra i stor utsträckning genom om- fattande resurser, kan regeringen exempelvis styra den statliga myn- digheten genom regleringsbrev eller regeringsuppdrag med särskild finansiering för just den insatsen. 
  
 Alternativ som utredningen har övervägt 
  
 Under utredningen har det framförts till oss att det krävs en långsiktig och tydlig styrning av statliga myndigheter som inskärper deras an- svar, och möjligheter, att tillsätta resurser för att delta i arbetet med nationella interoperabilitetslösningar. Vi har övervägt att peka ut vilka statliga myndigheter som ska delta i samarbetet. En sådan reglering hade exempelvis kunnat bygga på de befintliga statliga myndigheter som deltar i  
 Ena-samarbetet. 
  Vi anser dock att det krävs mer flexi- bilitet i regleringen av vilka myndigheter som ska delta än vad som är möjligt om det regleras direkt i en förordning. Med den reglering 
  
 237 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 som vi föreslår blir det möjligt för Digg att etablera långsiktigt sam- arbete med vissa statliga myndigheter, i likhet med hur myndigheten har reglerat samarbetet inom Ena. En sådan samverkan kan också vid behov kompletteras av enskilda insatser från vissa statliga myndig- heter, som exempelvis behövs vid framtagandet av en viss nationell interoperabilitetslösning. Vissa statliga myndigheter som har verk- samheter som berör hela den offentliga förvaltningen kan exempel- vis delta i samverkan på ett långsiktigt vis. Som ett exempel på detta är MSB, som vi också föreslår ska få ett uppdrag om skyddsnivåer, se avsnitt 9.10. 
  
 Andra myndigheters interoperabilitetslösningar 
  
 Många myndigheter och andra aktörer arbetar i dag med lösningar som kan anses vara interoperabilitetslösningar enligt vår definition. En del av de lösningar som tagits fram skulle kunna användas på för- valtningsgemensam nivå. Dessa lösningar kan bli nationella inter- operabilitetslösningar genom att Digg rekommenderar eller före- skriver om dem. På så vis kan hela den offentliga förvaltningen dra nytta av det arbete som redan har utförts av andra myndigheter och som syftar till att uppnå interoperabilitet vid datadelning. 
  
 Vi föreslår ingen särskild reglering om hur lösningar ska föreslås för Digg, utan vi anser att Digg bör etablera kontaktytor och sam- verkan med andra aktörer i syfte att identifiera sådana lösningar. Det finns givetvis ingen rätt för en statlig myndighet, kommun eller region att få prövat om lösningen kan bli en nationell interoperabili- tetslösning. Som vi ser det ligger det dock i det gemensamma intres- set för offentlig förvaltning att befintliga lösningar kan återanvändas, och därutöver ligger det i Diggs intresse att framtagandet också kan ske av andra aktörer än Digg själva. 
  
 Planering för kommande nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Det kommer att krävas en rad olika nationella interoperabilitetslös- ningar för att åstadkomma interoperabilitet vid datadelning. Den offentliga förvaltningen som omfattas av styrningen med nationella interoperabilitetslösningar kommer att behöva anpassa sin datadel- ning efter dem. Därför är det viktigt att den offentliga förvaltningen 
  
 238 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 som träffas av kraven ges goda förutsättningar att planera för införan- det av dem. Vi anser därför att Digg bör kommunicera tydligt till offentlig förvaltning vilka nationella interoperabilitetslösningar som är planerade att tas fram. Syftet med att kommunicera kommande nationella interoperabilitetslösningar är att skapa förutsebarhet och möjlighet till kostnadsbesparingar för den offentliga förvaltningen. Det möjliggör för den offentliga förvaltningen att planera sin ordi- Flores  
 it-utveckling 
  för att kunna omhänderta kommande krav. Som ett exempel kan den offentliga förvaltningen, om den vet att det inom ett antal år kommer att finnas krav på API:er, avstå från att utveckla en annan slags lösning. Detsamma gäller för sektorsmyndigheter som kommer att veta vilka krav som kommer att tas fram på förvaltnings- gemensam nivå och som kommer att behöva beaktas i arbetet inom sektorn. Vi anser dock inte att detta behöver regleras särskilt. 
  
 9.7.2Digg ska analysera nyttor och kostnader med nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Utredningens förslag: Digg ska analysera vilka nyttor och kost- nader som användning av nationella interoperabilitetslösningar innebär för den offentliga förvaltningen. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 För att förbättra den offentliga förvaltningens interoperabilitet vid datadelning och för att styra den på ett ändamålsenligt sätt krävs att Digg också följer upp vilka nyttor respektive kostnader som använd- ning av de nationella interoperabilitetslösningar innebär. Denna upp- gift ska regleras i den förordning som vi föreslår. 
  
 De åtgärder som vidtas i form av styrning med nationella inter- operabilitetslösningar måste följas upp och utvärderas för att säker- ställa att den nu föreslagna reformen får önskad effekt. De bör följas upp både avseende vilka nyttor som användningen medför, och vilka kostnader som de medför. I uppföljningen bör också ligga att beakta huruvida nationella interoperabilitetslösningar faktiskt används av den offentliga förvaltningen. Om en lösning inte har lett till önskad effekt måste det undersökas varför. Lösningen kan behöva justeras, 
  
 239 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 förvaltningen kanske har behov av mer stöd eller så bedöms lösningen som ändamålsenlig men i behov av hårdare styrning. 
  
 Utredningen är av den bestämda uppfattningen att ökad inter- operabilitet kan leda både till besparingar och initialt till ökade kost- nader. Det kan emellertid variera stort mellan olika organisationer. Dessutom behöver vinsterna av ökad interoperabilitet inte nödvän- digtvis uppstå hos den som delar data. Vinsterna kan många gånger uppstå hos dem som använder de data som delas. Sådana vinster måste också följas upp och analyseras för att ge en förståelse för de sammantagna effekterna av reformen över tid. Analysarbetet bör också kunna ge insikter i om att det är motiverat för myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning att göra nödvändiga investeringar om det förväntas ge positiva effekter på samhällsekonomin i övrigt. Syftet med uppföljningen är primärt att säkerställa att den styrningen som myndigheten utövar är ändamålsenlig, men också att utgöra under- lag för den rapportering till regeringen som vi också föreslår ska ske, se nedan. 
  
 9.7.3Digg får meddela föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Utredningens förslag: Digg får, efter att berörda aktörer getts tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om nationella interoper- abilitetslösningar enligt 5 § lagen om den offentliga förvaltningens interoperabilitet. 
  
 Skäl för utredningens bedömning 
  
 Vi har beskrivit behovet av att nationella interoperabilitetslösningar ska meddelas genom myndighetsföreskrifter och därigenom bli bin- dande för den offentliga förvaltningen att använda vid datadelning i avsnitt 9.6.2. Enligt vår bedömning bör Digg ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar. Att det ska vara Digg som bemyndigas med en sådan föreskriftsrätt är i linje med de förslag som vi i övrigt föreslår angående Diggs roll på området för att styra och stödja den offentliga förvaltningens in- teroperabilitet vid datadelning och utgör ett centralt verktyg för myn- 
  
 240 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 digheten i sin uppgift som styrande och stödjande av den offentliga förvaltningens interoperabilitet vid datadelning. 
  
 Berörda myndigheter och andra aktörer ska ges tillfälle att yttra sig 
  
 Vi föreslår att det bemyndigande som ges Digg ska förenas med en skyldighet att låta de aktörer som berörs av en föreskrift yttra sig om föreskriften innan beslut om föreskrift meddelas. Detta motiveras av att förankringen i den offentliga förvaltningen som berörs av för- slaget är av stor vikt för att lösningarna ska bli så ändamålsenliga som möjligt. Det är också viktigt för förtroendet för den myndighet som ges rätten att föreskriva. De yttranden som ska lämnas kan lämnas i samband med framtagandet av nationella interoperabilitetslösningar, vilket vi har beskrivit i avsnitt 9.7.3 ovan. 
  
 Styrning som sker genom föreskrifter behöver iaktta kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Där framgår att den beslutande myndigheten, innan den beslutar föreskrifterna, ska utreda kostnadsmässiga- och andra konsekvenser.38 Myndigheten ska även ge statliga myndigheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag, organisationer, närings- livet och andra som kostnadsmässigt, eller på något annat betydande sätt berörs, tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. 
  
 Digg kan rekommendera nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Vår bedömning är att Digg kan behöva använda sig av olika verktyg för styrning av offentlig förvaltning. I många fall kan tydliga och skriftliga rekommendationer om användandet av nationella inter- operabilitetslösningar vara tillräckliga. Rekommendationer kommer emellertid inte alltid vara tillräckliga för att en nationell interoper- abilitetslösning ska få genomslag i hela förvaltningen. Det kan komma att krävas att myndigheten meddelar bindande föreskrifter. En lämp- lig ordning kan dock vara att först rekommendera en interoper- abilitetslösning, och att meddela bindande föreskrifter om det önskade resultatet inte uppnås. 
  
 Vi föreslår ingen särskild reglering om att Digg ska rekommen- dera nationella interoperabilitetslösningar, utan vår bedömning är 
  
 384 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. 
  
 241 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 att det står myndigheten fritt att välja att rekommendera lösningar utan någon uttrycklig reglering i lag eller förordning. Redan i dag arbetar Digg med webbplatsen Regler och rekommendationer som avser rekommendationer till den offentliga förvaltningen om de verk- samhetsområden som Digg arbetar med att stödja och främja. Vi har också beskrivit i kapitel 6 att Digg har valt att rekommendera en specifikation för metadata, i stället för att föreskriva om den, vilket Digg i och för sig får anses ha ett bemyndigande för i 6 a § myndig- hetens instruktion. 
  
 Vi har övervägt att i författning reglera att nationella interoper- abilitetslösningar som rekommenderas ska publiceras. Vi anser dock att det inte kräver författningsreglering. Redan i dag arbetar Digg med att publicera sådana lösningar som vi anser kan utgöra nationella interoperabilitetslösningar, både på myndighetens egen hemsida och på webbplatsen Dataportal.se som Digg också tillhandahåller. Om Digg väljer att publicera sådana interoperabilitetslösningar som myn- digheten anser ska vara rekommenderade nationella interoperabili- tetslösningar, blir det dock tydligt för offentlig förvaltning vilka in- teroperabilitetslösningar som bör tillämpas. 
  
 9.7.4Digg ska stödja den offentliga förvaltningen 
  
 Utredningens förslag: Det ska anges i Diggs instruktion att myn- digheten ska stödja den offentliga förvaltningen i syfte att uppnå interoperabilitet. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Ansvaret som Digg ges att föreskriva om nationella interoperabili- tetslösningar för den offentliga förvaltningen behöver kompletteras av ett ansvar att stödja densamma. Detta ska förtydligas i myndig- hetens instruktion. 
  
 Att myndigheten ska ansvara för att stödja den offentliga förvalt- ningen i syfte att uppnå interoperabilitet motiveras av att styrningen behöver kompletteras av hjälpande insatser för att den offentliga för- valtningen enklare ska kunna göra omställningen till interoperabel data- delning. Vi reglerar inte i detalj vad stödet ska avse utan anser att det 
  
 242 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 är upp till Digg att avgöra i vilken form sådant stöd ske ges. Stödet ska dock ges primärt för att hjälpa den offentliga förvaltningen att använda de nationella interoperabilitetslösningar som Digg rekommenderar eller föreskriver om. Stödet avser inte interoperabilitet vid datadel- ning i enstaka fall. Avsikten är inte heller att stödet ska vara av reak- tiv natur på så sätt att enstaka myndigheter eller andra aktörer inom offentlig förvaltning ska kunna kräva aktivt stöd i implementeringen av en nationell interoperabilitetslösning, att jämföra med exempelvis supporttjänster. Snarare ska stödet ta sikte på vägledning och annat proaktivt stöd som kan underlätta för den offentliga förvaltningen att använda nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 9.7.5Digg ska delta i europeiskt arbete för interoperabilitet 
  
 Utredningens förslag: Det ska anges i Diggs instruktion att myn- digheten ska 
  
 –beakta internationellt interoperabilitetsarbete 
  
 –vara behörig myndighet enligt artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr XXXX/xxxx om åtgärder för en hög nivå av interoperabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa). 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Utöver de uppgifter som regleras för Digg i den föreslagna förord- ningen ser vi behov av att vissa uppgifter regleras direkt i myndighetens instruktion. Att uppgifterna ska ligga i myndighetens instruktion motiveras av att uppgifterna tar sikte på uppgifter som myndigheten ska utföra, oberoende av regleringen i den nya lag och förordning som vi föreslår. 
  
 Beakta internationellt interoperabilitetsarbete 
  
 Interoperabilitet är inte enbart en nationell fråga. Som vi har beskrivit i kapitel 6 och kapitel 8 pågår det arbete för att förbättra interoper- abilitet även på  
 EU-nivå 
  och globalt. Det är viktigt att Sverige i så 
  
 243 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 stor utsträckning som möjligt drar nytta av det arbete som bedrivs för att förbättra interoperabiliteten. Den uppgift som vi föreslår till innebär en skyldighet för myndigheten att aktivt beakta det inter- operabilitetsarbete som pågår på internationell nivå. Enligt 7 § myn- dighetsförordningen ska myndigheter ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete. Den skyldighet som vi föreslår tar emeller- tid sikte på att säkerställa att det arbete som bedrivs i Sverige fullt ut tar till vara på utvecklingen på internationell nivå, som exempelvis utveckling av viss teknik eller standarder, att ta tillvara på de nyttor som kan uppstå i det internationella arbetet samt att säkerställa att den styrning som ges i Sverige är förenlig med den internationella utvecklingen. En liknande skrivning finns i Diggs bemyndigande att meddela föreskrifter enligt 3 § andra stycket förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, där det anges att Digg vid utarbetande av föreskrifter ska beakta nationell och internationell standard. 
  
 Vara behörig myndighet enligt artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr XXXX/xxxx om åtgärder för en hög nivå av interoperabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) 
  
 Vi föreslår också att Digg ska pekas ut som behörig myndighet enligt artikel 17 i EU:s kommande interoperabilitetsförordning. Förord- ningen är inte ännu färdigförhandlad men vi anser att det finns starka skäl att förmoda att varje medlemsland kommer att behöva utse en eller flera behöriga myndigheter enligt förordningen. Vilka uppgifter som kommer att åläggas den behöriga myndigheten kommer att framgå direkt av förordningen och vara gällande så som lag i Sverige. 
  
 Det är lämpligt att Digg pekas ut så som behörig myndighet enligt förordningen av samma skäl som vi har anfört i avsnitt 9.7.2 om varför myndigheten ska vara den myndighet i Sverige som styr och stödjer den offentliga förvaltningens interoperabilitet vid datadelning. Därutöver ser vi att ansvaret som regleras i interoperabilitetsförord- ningen, och som i huvudsak avser gränsöverskridande interoperabi- litet, kompletterar det nationella ansvaret som vi reglerar på ett tydligt sätt. Om Digg blir behörigt organ finns möjlighet till stora synergier mellan det europeiska och nationella arbetet. 
  
 244 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Genom att vi föreslår att Digg pekas ut innan förordningen är färdigförhandlad kan frågan beredas och stora tidsvinster kan göras. För det fall att förordningens slutliga lydelser förändras bör givetvis vårt förslag till skrivning i instruktionen anpassas. 
  
 9.7.6Digg ska årligen rapportera om utvecklingen av interoperabilitet 
  
 Utredningens förslag: Det ska anges i Diggs instruktion att myn- digheten årligen ska rapportera till regeringen om hur den offent- liga förvaltningens interoperabilitet utvecklas. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 För att den föreslagna reformen ska få önskad effekt måste även regeringen kontinuerligt följa den samt vidta åtgärder när så krävs. Regeringen ska årligen få en samlad återrapportering från Digg base- rad på uppföljnings- och analysarbetet som Digg ska ansvara för, se avsnitt 9.7.4. Rapporteringen ska hjälpa regeringen att bedöma om och i så fall vilka åtgärder som behöver vidtas. Som exempel på åt- gärder som kan behöva vidtas är att regeringen med tydlig styrning, exempelvis i regeringsuppdrag, pekar på vilka statliga myndigheter som ska bidra till framtagande av nationella interoperabilitetslösningar, se avsnitt 9.7.3, eller vilka särskilda insatsområden som är angelägna och därför behöver prioriteras, se avsnitt 9.3. 
  
 9.8Inget behov av sanktioner i dagsläget 
  
 Under utredningsarbetet har vissa myndigheter och andra aktörer lyft frågan om vad som händer om den offentliga förvaltningen inte följer tvingande nationella interoperabilitetslösningar. Vi har övervägt om det finns behov av ett sanktionssystem, exempelvis i form av till- syn. Vår bedömning är emellertid att ett sådant inte behövs i dagsläget. 
  
 Den offentliga förvaltningen ska följa de författningskrav som de omfattas av. Det inkluderar de framtida interoperabilitetslösningarna som Digg meddelar föreskrifter om. Incitamenten att tillämpa de nationella lösningarna kommer att vara höga eftersom de kommer 
  
 245 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 att underlätta datadelning. Utgångspunkten är därför att de natio- nella interoperabilitetslösningarna kommer att användas, och att det inte behöver finnas några sanktioner. 
  
 Som framgår av avsnitt 9.7.4 föreslår vi att Digg ska få i uppdrag analysera vilka nyttor och kostnader som användning av nationella interoperabilitetslösningar innebär för den offentliga förvaltningen. De åtgärder som vidtas i form av styrning med nationella interoper- abilitetslösningar måste följas upp och i uppföljningen bör ligga att beakta huruvida nationella interoperabilitetslösningar faktiskt används av den offentliga förvaltningen. Om det visar sig att meddelade före- skrifter från Digg inte följs kan det framöver bli aktuellt att överväga att införa sanktioner. Sådana observationer bör ingå i den årliga rap- porteringen som Digg ska ansvara för, se avsnitt 9.7.8. 
  
 9.9Styrning inom sektorer eller områden bör ske genom speciallagstiftning 
  
 Utredningens bedömning: Interoperabilitet vid datadelning inom sektorer eller områden bör styras genom lagstiftning för respek- tive sektor eller område. Det finns behov av fortsatt utredning av förutsättningarna för att införa styrning av interoperabilitet inom sektorer eller områden. 
  
 Skälen för utredningens bedömning 
  
 För att på sikt uppnå en högre grad av interoperabilitet vid datadel- ning inom och med offentlig förvaltning krävs att den förvaltnings- gemensamma styrningen kompletteras med styrning inom sektorer. Den förvaltningsgemensamma styrningen kommer att avse de grund- läggande förutsättningarna som krävs för att åstadkomma interoper- abilitet inom hela den offentliga förvaltningen. Det kan emellertid också krävas en mer detaljerad styrning på sektorsspecifik nivå, som exempelvis kan avse särskilda data som huvudsakligen utbyts inom sektorer. Det är mest lämpligt att åtgärder vidtas så nära de mest be- rörda myndigheterna och andra aktörer som möjligt. Styrningen inom sektorer kommer i de flesta fall att behöva vara mer detaljerad än på förvaltningsgemensam nivå för att få effekt. 
  
 246 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Interoperabilitet inom sektorer bör enligt vår uppfattning lämp- ligen styras av statliga myndigheter som redan har någon form av ansvar inom respektive sektor. Vår bedömning är att den lagstiftning inom sektorer som redan finns bör användas som grund för styrning av interoperabilitet inom respektive sektor. Om utrymme för ytter- ligare styrning saknas bör det vidtas lagstiftningsåtgärder som ger myndigheterna möjlighet till styrning. 
  
 Vi ser därför att det finns behov av fortsatta utredningar om in- förande av sektorsspecifik interoperabilitetsstyrning. 
  
 Etablering av sektorer pågår redan i dag 
  
 Vi har identifierat att det i dag i viss utsträckning sker etablering av sektorer där statliga myndigheter tar fram sektorsspecifik interoper- abilitetsstyrning. Vi ser det som viktigt att sådan etablering fortsätter. 
  
 Vi gör bedömningen att interoperabilitetsarbetet har kommit rela- tivt långt inom vissa sektorer. Som exempel kan nämnas samhälls- byggnadsprocessen avseende geodata, hälso- och sjukvården avse- ende patientdata och skolväsendet avseende elevdata samt etableringen av grunddatadomäner. Inom dessa sektorer finns interoperabilitets- lösningar som kan tillämpas, däremot saknas möjligheter till tvingande styrning inom respektive sektor. De centrala förvaltningsmyndig- heterna inom dessa sektorer, Lantmäteriet,  
 E-hälsomyndigheten 
  och Skolverket har i kontakter med utredningen efterfrågat möjlighet att meddela föreskrifter inom sina respektive sektorer i syfte att styra och förbättra interoperabiliteten. En utredning som tar sikte på en sådan sektorsspecifik styrning är Utredningen om infrastruktur för hälsodata som nationellt intresse (S 2022:10) och Utredningen om ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister (JU 2022:09). 
  
 Vi ser att det finns behov av att förstärka möjligheten till inter- operabilitetsstyrning med möjligheten att meddela bindande före- skrifter om sektorsspecifika interoperabilitetslösningar. Förenklat kan man säga att det som behöver vara gemensamt på förvaltnings- gemensam nivå ska styras med nationella interoperabilitetslösningar, medan det som enbart behöver reglas för en sektor bör regleras där. Genom ett delat ansvar mellan den förvaltningsgemensamma nivå och den sektorsspecifika nivån säkerställs en mer effektiv styrning. 
  
 247 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 Mot denna bakgrund anser vi att det finns behov av fortsatt utred- ning angående förutsättningarna för att införa styrning av interoper- abilitet inom sektorer. 
  
 Förhållande till förvaltningsgemensam styrning 
  
 När styrning tas fram inom sektorer behöver den vara förenlig med krav som ställs på förvaltningsgemensam nivå. Det innebär att styr- ning som tas fram på sektorsspecifik nivå, både styrning som sker genom rekommendationer och genom bindande myndighetsföre- skrifter, ska vara möjlig att tillämpa tillsammans med styrning som ges på förvaltningsgemensam nivå. På så sätt främjas interoperabili- teten mellan sektorer. När det finns styrning mot exempelvis API:er eller definierade centrala begrepp på förvaltningsgemensam nivå så måste styrningen inom respektive sektor utgå från dessa. 
  
 Vi har föreslagit en definition av interoperabilitetslösning som vi anser ska användas även på sektorsspecifik nivå. Med det menar vi att föreskrifter som meddelas med stöd av annan lagstiftning, och som avser att styra interoperabilitet vid datadelning, kan utgöra inter- operabilitetslösningar enligt vår definition. Vidare kan det givetvis finnas sektorsspecifika rekommenderade interoperabilitetslösningar. 
  
 Den sektorsspecifika styrningen av interoperabilitet kommer en- ligt vår bedömning att påverka myndigheter och andra aktörer inom respektive sektor i större utsträckning än den förvaltningsgemen- samma eftersom detaljkraven kommer att fastslås i den sektorsspe- cifika styrningen. En aktör som utvecklar sin verksamhet eller ut- vecklar eller upphandlar ett  
 it-system 
  kommer primärt att rätta sig efter styrningen i den sektorn. Det är därför viktigt att styrningen inom sektorn utgår från och är förenlig med den förvaltningsgemen- samma styrningen. Detta kommer att innebära att den förvaltnings- gemensamma styrningen, som endast omfattar offentlig förvaltning, även kommer att göras gällande i den sektorsspecifika styrningen som också omfattar privata aktörer. På så sätt kan offentlig förvaltning och privata aktörer inom sektorerna vara trygga med att om de följer den sektorspecifika styrningen, så har de goda förutsättningar att vara interoperabla med förvaltningen som helhet. 
  
 Vi har övervägt att införa reglering med krav om att sektorsspe- cifik styrning ska vara förenlig med förvaltningsgemensam styrning. 
  
 248 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Det är dock enligt vår uppfattning inte lämpligt att reglera förhållan- det mellan föreskrifter som meddelas med stöd av den lag som vi föreslår och föreskrifter som i framtiden kan meddelas av andra stat- liga myndigheter med stöd av eventuella nya bemyndiganden i den lag som vi föreslår. Ett alternativ kan vara att framtida bemyndigan- den att meddela föreskrifter om interoperabilitetslösningar på sek- torsnivå ska innehålla ett krav på att sådana ska vara förenliga med nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 Ingen reglering om sektorer i den lag vi föreslår 
  
 Vi har övervägt om den lag som vi föreslår är lämplig att använda för styrning av sektorer, exempelvis genom att lagen skulle göra det möj- ligt för regeringen att bemyndiga myndigheter inom olika sektorer att meddela föreskrifter om interoperabilitet respektive sektor. Det finns emellertid ett starkt skäl som talar mot den lösningen. Våra direktiv är begränsade till datadelning inom och med offentlig för- valtning till externa aktörer. Inom många sektorer i Sverige utförs välfärdstjänster av aktörer som inte ingår i den offentliga förvalt- ningen enligt vår definition. Som exempel på sektorer kan nämnas hälso- och sjukvården, skolväsendet och transportsektorn. Eftersom den lag vi föreslår endast omfattar den offentliga förvaltningen skulle de privata aktörerna inte omfattas av eventuell styrning i form av myndighetsföreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Det skulle leda till att alla aktörer inom vissa sektorer inte omfattas av samma krav. Vi anser att en sådan lösning inte är önskvärd, bl.a. eftersom det kan leda till att villkoren för att bedriva verksamhet inom sektorn då kan skilja sig åt mellan olika aktörer vad gäller interoperabiliteten. Vi kan vidare konstatera att den ordning som vi föreslår är i linje med styrningen av interoperabilitet på  
 EU-nivå, 
  där vissa rättsakter styr övergripande interoperabilitet och andra styr inom respektive sektor (eller dataområde). 
  
 Ytterligare ett skäl som talar emot att reglera sektorsspecifik styr- ning i den lag som vi föreslår är att vi ser att sammansättningen av sektorer behöver utredas ytterligare för att kunna definieras. Vi har identifierat att flera sektorer redan är etablerade, eller på väg att etablera sig, vilket vi beskriver i kapitel 6. En sektorsspecifik styrning kräver 
  
 249 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 emellertid att det finns en tydlig avgränsning av sektorn i fråga, vilket vi inte har utrett inom ramen för denna utredning. 
  
 9.10Informationssäkerhet vid ökad datadelning 
  
 – koordinerade skyddsnivåer? 
  
 Utredningens förslag: MSB ska ges i uppdrag att utreda om ade- kvata, gemensamma och koordinerade skyddsnivåer eller andra lämpliga säkerhetsåtgärder kan användas vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och med den offentliga förvaltningen. I uppdraget ska ingå att bedöma om befintlig rådgivning och be- fintligt stöd som finns i dag till statliga myndigheter, kommuner och regioner är tillräckligt eller om stödet behöver stärkas bl.a. till följd av ökad datadelning. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Interoperabilitet syftar bl.a. till att underlätta organisationers möj- lighet att dela data för att skapa nyttor för individer och samhälle och för att offentlig förvaltning ska kunna fullgöra sina skyldigheter gentemot enskilda. För att det ska vara möjligt måste krav på infor- mationssäkerhet och skydd av personuppgifter upprätthållas, och interoperabiliteten får inte innebära risker för Sveriges säkerhet. 
  
 När det gäller säkerhetsfrågor handlar det, något förenklat, om att skapa förutsättningar för en ömsesidig tillit mellan alla myndig- heter och andra aktörer som tillhandahåller eller tar emot data. När data ska delas mellan många olika aktörer är det inte rimligt att samtliga myndigheter och andra aktörer ska komma överens om säkerhets- åtgärder vid varje tillfälle för datadelning och säkerställa kravefterlev- nad av skyddet hos samtliga aktörer. Avsändaren av information be- höver kunna lita på att mottagaren omgärdar den med minst samma nivå av säkerhet som avsändaren. Mottagaren behöver i sin tur kunna lita på att avsändaren kan säkerställa tillförlitlig tillgång till informa- tionen över tid. 
  
 Enligt vår bedömning förutsätter tillit därmed två saker. Den ena är att avsändare och mottagare kan kommunicera säkerhetskrav på ett tydligt sätt samt att efterlevnaden av dessa säkerhetskrav följs upp. 
  
 250 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Den andra handlar om att organisationer som hanterar information behöver bedriva ett systematiskt informationssäkerhetsarbete som om- fattar all digital informationsbehandling. Organisationerna måste ha möjlighet att omsätta säkerhetskraven till säkerhetsåtgärder på ett effektivt sätt. 
  
 Särskilda frågor uppstår när det gäller aggregering och ackumu- lering av data, samt när det gäller komplexa beroenden. Åtkomst till data kan behöva begränsas för att säkerställa konfidentialitet, medan särskilda åtgärder kan krävas för att säkerställa tillgång till riktiga eller tillgängliga data – även under ansträngda förhållanden. Dessa per- spektiv förutsätter en analys utifrån ett helhetsperspektiv som svår- ligen kan genomföras enskilt av varje organisation i systemet. En sådan analys kräver att involverade myndigheter har insyn i och för- ståelse för var, när, hur och till vad data används för att gemensamt skapa samsyn rörande vilka säkerhetsåtgärder som ska användas. Analysen behöver också beakta vad ny etablering av datadelning inne- bär ur ett totalförsvarsperspektiv, exempelvis vid utvecklandet av nya tjänster som kan skapa beroenden mellan tjänstetillhandahållare och de organisationer som tillhandahåller de data som tjänsten krä- ver för att kunna tillhandahållas. En bedömning av aggregering och ackumulering av data måste också göras i riskanalysen för att kunna välja rätt nivå av säkerhet. 
  
 Utredningens bedömning är att en gemensam modell eller metod för informationsklassning inte tillgodoser dessa behov. Vid samtal med olika myndigheter har utredningen uppfattat att data inte delas när det råder osäkerhet på om mottagaren kommer att omgärda in- formationen med tillräcklig säkerhet. Det kan också handla om oklar- heter avseende regelverk och vad som gäller samt olika uppfattningar mellan myndigheter när det gäller tolkning av vilka krav som regel- verket för informationssäkerhet ställer. För att skapa en säkrare och mer effektiv ordning vid ökad datadelning skulle MSB exempelvis kunna föreskriva om gemensamma koordinerade skyddsnivåer, till- sammans med ett antal beskrivna säkerhetsnivåer. 
  
 Om det fanns gemensamma skyddsnivåer skulle det kunna bli enklare att avgöra vilka säkerhetsåtgärder som blir aktuella vid data- delning och tilliten mellan myndigheterna skulle kunna öka. En större tillit skulle enligt utredningens bedömning få gynnsamma effekter på interoperabiliteten vid datadelning. Att utveckla gemensamma skyddsnivåer skulle således kunna innebära en bättre och mer ända- 
  
 251 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 målsenlig lösning än att organisationer ska göra om eller uppdatera sin informationsklassningsmodell som är anpassad efter organisa- tionens uppdrag och verksamhet. Det skulle innebära att alla organi- sationer kan behålla eller utforma sin egen informationsklassnings- modell, göra riskanalyser och välja säkerhetsåtgärder på det sätt som är ändamålsenligt för deras verksamhet. Vid datadelning skulle de skyddsåtgärder som varje organisation har för informationen internt jämföras med de åtgärder som rekommenderas på varje nivå i de gemensamma skyddsnivåerna. 
  
 Skyddsnivåerna, eller beskrivningen av dem, skulle användas för att på ett tydligt och standardiserat sätt kommunicera vilka säker- hetsåtgärder (exempelvis kryptering) som krävs och hur de ska an- vändas (exempelvis styrkan i krypteringslösningen) vid datadelning för att skydda olika typer av information. Exempelvis har organisa- tioner som hanterar säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ett behov av ytterligare skyddsnivåer för att uppfylla krav i säkerhetsskydds- regelverken. Gemensamma skyddsnivåer skulle kunna skapa förut- sättningar för en ömsesidig tillit mellan alla myndigheter som till- handahåller eller tar emot information. 
  
 En förutsättning för att gemensamma skyddsnivåer vid datadelning ska fungera är att alla myndigheter i hela den offentliga förvaltningen använder sig av dem. Det förutsätter även att alla dessförinnan gör en informationsklassning och riskanalys av de data som ska delas efter- som skyddsnivåerna väljs utifrån klassning och riskanalys. 
  
 Utredningen har fört samtal med MSB om olika alternativ till det som i direktiven anges som en gemensam informationsmodell för ökad säkerhet och har övervägt ett förslag om att skapa förutsätt- ningar i lag för MSB att föreskriva om gemensamma skyddsnivåer för offentlig förvaltning. Främst mot bakgrund av begränsningen i våra direktiv39 har utredningen dock kommit fram till att MSB i stället ska ges ett uppdrag av regeringen att utreda om adekvata, gemen- samma och koordinerade skyddsnivåer eller andra lämpliga säkerhets- åtgärder kan användas vid datadelning inom hela den offentliga för- valtningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer. De gemensamma skyddsnivåerna behöver även förvaltas. Mot bak- grund av nya hot och risker samt teknisk utveckling kan säkerhets- 
  
 39I direktiven (I 2022:118) anges att utredaren ska beakta eventuella behov av stärkt informa- tionssäkerhet som föranleds av stärkt interoperabilitet. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informationssäkerhet, säkerhetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 252 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 åtgärder i en skyddsnivå behöva justeras eller kompletteras. Ju mer specificerade säkerhetsåtgärderna är desto viktigare är det att de regel- bundet ses över för att svara mot behovet. En lösning som ena dagen anses ge ett gott skydd kan visa sig innehålla sårbarheter som gör att lösningen behöver kompletteras med ytterligare säkerhetsåtgärder temporärt tills sårbarheten är hanterad eller tills lösningen är utbytt. För att kunna upprätthålla tilliten till att de gemensamma skydds- nivåerna ger det skydd som avses är det lämpligt att tilldela MSB uppgiften att utreda om adekvata, gemensamma och koordinerade skyddsnivåer eller andra lämpliga säkerhetsåtgärder kan användas vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och med den offentliga förvaltningen. 
  
 9.11Behov av fortsatt utredning 
  
 I vårt uppdrag ingår att bedöma behovet av ytterligare utrednings- insatser. Vi har identifierat ett flertal behov som vi bedömer behöver utredas men som inte har kunnat tas om hand av utredningen. 
  
 9.11.1Sektorspecifik styrning av interoperabilitet vid datadelning 
  
 Den reglering som vi föreslår bör kompletteras med styrning av in- teroperabilitet vid datadelning inom olika sektorer. Vi har beskrivit behovet av sådan utredning i avsnitt 9.9. Frågan om sektorsstyrning bör utredas för respektive sektor. 
  
 9.11.2Registerförfattningar och offentlighets- och sekretesslagen 
  
 Under vår utredning har flera myndigheter framfört till oss att ett stort hinder för datadelning är de rättsliga förutsättningarna för ut- lämnande av uppgifter, utifrån registerförfattningar och offentlighets- och sekretesslagen. Även Digitaliseringsrättsutredningen identifierade att registerförfattningar hindrar eller hämmar digitala informations- utbyten.40 Utredningen bedömde att det bör prioriteras att på ett sam- 
  
 40Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 466. 
  
 253 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 ordnat sätt metodiskt ta om hand de förändringar som behövs av- seende registerförfattningarna. Vi kan konstatera att behovet kvarstår och att frågan om en översyn av registerförfattningar fortfarande ut- gör en angelägen fråga för den offentliga förvaltningens digitalisering. Även eSam har konstaterat att dagens utformning av registerförfatt- ningar utgör ett hinder för myndigheternas digitala transformation.41 Vi anser därför att frågan om registerförfattningarnas innehåll och struktur bör utredas och att en sådan översyn bör ta utgångspunkt i de rekommendationer kring utformning av registerförfattningar som eSam tagit fram. 
  
 När det gäller sekretess som hinder för interoperabel datadelning, vill vi understryka att varje rättsligt hinder för datadelning inte bör undanröjas i syfte att skapa interoperabel datadelning. Vissa hindrande sekretessbestämmelser kommer även framöver att behövas, så länge de avser informationsmängder med högt skyddsvärde och är ändamåls- enligt utformade. Det pågår för närvarande ett antal statliga utredningar avseende sekretessbrytande bestämmelser mellan myndigheter. 
  
 9.11.3Obligatorisk användning av tjänster 
  
 Flera myndigheter har framfört att de ser behov av obligatorisk an- vändning av förvaltningsgemensamma digitala tjänster. Som framgår av avsnitt 9.5.4 är digitala tjänster som sådana inte nationella inter- operabilitetslösningar. Det kan emellertid finnas behov av att en myn- dighet tillhandahåller en digital tjänst som alla myndigheter kan, eller i vissa fall ska, använda. Som exempel kan nämnas tjänster för att säkert överföra meddelanden mellan statliga myndigheter, kommuner och regioner. Det kan också finnas behov att inkludera en vidare krets aktörer som får använda tjänsterna. 
  
 Digitala tjänster gör av naturliga skäl nytta när de används. Om det rör sig om en tjänst för att skicka meddelanden mellan olika myn- digheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning kan realiser- ingen av nyttan av tjänsten uppstå först när ett kritiskt antal myndig- heter har anslutit sig. 
  
 Det kan också vara så att metoder som används i stället för de förvaltningsgemensamma tjänsterna är mindre effektiva eller mindre säkra än att använda än de förvaltningsgemensamma tjänsterna. 
  
 41eSam, En modern registerförfattning (dnr  
 ES2022-06), 
  juni 2022. 
  
 254 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredningens förslag 
  
 Användning av förvaltningsgemensamma digitala tjänster, och i vissa fall obligatorisk användning av dem, har hittills behandlats ut- ifrån enskilda tjänster. Regeringen har t.ex. föreslagit en lag om aukto- risationssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering och för digital post.42 I propositionen uttalar regeringen att den avser att i förordning reglera att statliga myndigheter under regeringen som huvudregel ska använda de tjänster för elektronisk identifiering som tillhandahålls av leverantörer i auktorisationssystem om de kräver elektronisk identifiering av enskilda för åtkomst till myndighetens digitala tjänster.43 
  
 Digg ska enligt förordningen (2018:357) om myndighetsgemen- sam infrastruktur för säkra elektroniska försändelser tillhandahålla en myndighetsgemensam infrastruktur för säkra elektroniska för- sändelser från myndigheter till enskild. Anslutning till infrastrukturen är i dagsläget frivilligt för statliga myndigheter, kommuner och regio- ner. Vissa statliga myndigheter har emellertid i sina regleringsbrev fått i uppdrag att ansluta till infrastrukturen.44 Den 26 januari 2023 fattade regeringen beslut om tilläggsdirektiv till Postfinansierings- utredningen (I 2020:03).45 Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen bl.a. utreda förutsättningarna för att införa en skyldighet för privat- personer, enskilda näringsidkare och juridiska personer att ansluta sig till en digital brevlåda för att kunna ta emot säkra elektroniska för- sändelser från myndigheter. Utredningen ska också undersöka för- utsättningarna för att införa en skyldighet för statliga myndigheter, kommuner och regioner att skicka säkra elektroniska försändelser till digitala brevlådor. 
  
 Förvaltningsgemensamma digitala tjänster kan ha olika målgrupper. Vissa tjänster inkluderar t.ex. enskilda i målgruppen, andra göra det inte. Olika målgrupper kan kräva olika överväganden när ett obliga- torium övervägs. 
  
 Det bör utredas om obligatorisk anslutning och användning ska införas för fler förvaltningsgemensamma digitala tjänster. Sådana ut- redningsinsatser bör enligt vår uppfattning också inkludera en analys av behovet av författningsreglering av den eller de aktuella tjänsterna. Det kan även finnas anledning att överväga att samla regleringen av 
  
 42Prop. 2023/24:6. 
  
 43Prop. 2023/24:6 s. 46. 
  
 44Se t.ex. regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens servicecenter respektive Migrations- verket. 
  
 45Dir. 2023:7. 
  
 255 
  
 Utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 diverse förvaltningsgemensamma digitala tjänster i en samlad lag- stiftning. 
  
 9.11.4Privata aktörer 
  
 Den lag vi föreslår omfattar endast statliga myndigheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag. Skälen till detta redogörs för i avsnitt 9.4.1. Inom många sektorer finns privata aktö- rer som utför samma verksamhet som myndigheter, exempelvis inom skolväsendet och hälso- och sjukvården. De privata aktörerna om- fattas många gånger av samma bestämmelser som myndigheterna, inklusive bestämmelser som innebär att data ska eller får delas. Under vårt arbete har det framförts en önskan från vissa att även privata aktörer ska omfattas av den förvaltningsgemensamma interoperabi- litetsstyrningen. Den interoperabilitetstyrning som fortsatt behöver utvecklas inom respektive sektor kommer att omfatta även de privata aktörerna i sektorn. Enligt vår uppfattning bör det övervägas att låta frågan om huruvida privata aktörer ska omfattas av samma förvalt- ningsgemensamma regelverk som den offentliga förvaltningen, utredas ytterligare. 
  
 256 
  
 10 Ikraftträdande 
  
 Utredningens förslag: Författningarna ska träda i kraft den 1 januari 2025. 
  
 Skälen för utredningens förslag 
  
 Att öka den offentliga förvaltningens interoperabilitet vid datadelning är ett arbete som kommer att ta tid. Utifrån nuvarande förutsätt- ningar är det inte möjligt att från en dag till en annan gå från dagens nivå av interoperabilitet till en fullt interoperabel förvaltning. Den föreslagna lagen och förordningen om den offentliga förvaltningens interoperabilitet behöver träda i kraft så fort som möjligt så att möj- ligheten att styra förvaltningen mot ökad interoperabilitet vid data- delning införs och arbetet kan påbörjas. Med hänsyn till den tid som kan behövas för remissförfarande och fortsatt beredning inom Reger- ingskansliet föreslår vi att lagen och förordningen träder i kraft den 1 januari 2025. 
  
 Också den föreslagna förordningen om ändring i förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning föreslår vi ska träda i kraft den 1 januari 2025. När det gäller förslaget att i förordningen utse Myndigheten för digital förvaltning till behörigt organ enligt artikel 17 i kommissionens förslag till interoperabilitets- förordning1 kan ikraftträdandet behöva justeras utifrån det slutliga innehållet i interoperabilitetsförordningen. Det kan inträffa att det i interoperabilitetsförordningen föreskrivs att medlemsstaterna ska utse behöriga organ enligt artikel 17 tidigare än den 1 januari 2025. 
  
 1Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720 final). 
  
 257 
  
 11Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 11.1Våra förslag skapar förutsättningar för styrning 
  
 Sverige står inför ett antal stora samhällsutmaningar som kräver en väsentligt förbättrad möjlighet att samarbeta effektivt. Staten, kom- munerna, regionerna, näringslivet och de ideella organisationerna be- höver alla kunna dela information utan onödiga hinder som exem- pelvis beror på olika standarder eller olika förståelse av begrepp. 
  
 Interoperabilitet är av avgörande betydelse för offentlig förvalt- nings förmåga att hantera komplexa samhällsutmaningar och möta kommande kriser, vilka ofta kräver sektorsöverskridande datadelning. För att datadelningen ska bli snabbare och enklare vid exempelvis pandemier, motverkande av bidragsbrottslighet, klimathot, gängbrotts- lighet och i beredskapssituationer krävs standardisering. 
  
 Interoperabilitet för att skapa en mer effektiv datadelning handlar också om att klara samhällets välfärdsuppdrag. Det handlar även om att lösa samhällets kompetensförsörjning, liksom att effektivisera och förenkla medborgarnas möte med den offentliga förvaltningen, att möjliggöra en kunskapsbaserad förvaltning samt uppnå regeringens uppsatta mål med digitaliseringen. För allt detta krävs att offentlig förvaltning samarbetar och utbyter stora mängder information i form av data. 
  
 Våra förslag skapar förutsättningar för styrning av den offentliga förvaltningens interoperabilitet. Styrningen sker genom lag där det an- ges att den offentliga förvaltningen ska använda nationella interoper- abilitetslösningar vid datadelning enligt föreskrifter som meddelas av Myndigheten för digital förvaltning (Digg). Digg får ansvar för att ta fram nationella interoperabilitetslösningar och får bemyndigande att meddela föreskrifter om lösningarna, vilket innebär att de måste an- vändas av den offentliga förvaltningen. 
  
 259 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 Det innebär att de märkbara effekterna av förslagen kommer att uppstå först när Digg tagit fram och föreskrivit eller rekommenderat nationella interoperabilitetslösningar och dessa sedan börjat användas av offentlig förvaltning. 
  
 Även om effekten av våra förslag dröjer och konsekvenserna av den framtida styrningen beror på vilka lösningar Digg väljer att rekom- mendera eller föreskriva om gör vi bedömningen att det går att be- skriva vissa förväntade konsekvenser av våra förslag. De närmare konsekvenserna av den framtida styrningen genom nationella inter- operabilitetslösningar beror på vilka lösningar Digg väljer att rekom- mendera eller föreskriva om. Konsekvenserna av enskilda interoper- abilitetslösningar som Digg väljer att meddela föreskrifter om kommer Digg att behöva utreda och beskriva. För att kunna beskriva över- gripande konsekvenser har vi gjort antaganden om vilka lösningar Digg kan komma att rekommendera eller meddela föreskrifter om. 
  
 Olika myndigheter kommer att påverkas olika 
  
 Hur myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning kom- mer att påverkas av våra förslag beror på ett flertal faktorer. En sådan faktor är den digitala mognaden hos olika myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning, som är ett mått på organisatio- nens förmåga att tillgodogöra sig nyttorna med digitalisering. Mog- naden kan påverka hur stora kostnaderna blir för att tillämpa natio- nella interoperabilitetslösningar. Förutsättningarna för organisationer att anpassa sig till styrning som syftar till att öka interoperabiliteten påverkas av de kompetenser och resurser som relaterar till digitali- sering. Begreppet digital mognad syftar till att beskriva detta och kan användas för att definiera organisationernas nuläge. Modellen bygger på en positionering av verksamhetens digitala mognad i två dimen- sioner.1 Dimensionen ”digital förmåga” mäter organisationens för- måga att förstå, fånga och förändra på basis av digitala möjligheter. Dimensionen ”digitalt arv” mäter om existerande infrastruktur stär- ker eller hindrar digital handlingskraft. Återkommande rapportering avseende den offentliga förvaltningens digitala mognad görs av forsk- 
  
 1https://www.digitalforvaltning.se/modell/ (läst  
 2023-11-08). 
  
 260 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 ningskonsortiet Digital förvaltning.2 Ur den senaste publikationen som konsortiet tagit fram framgår att mognadsgraden för kommu- ner, regioner och statliga myndigheter ligger strax under 50 procent, samt att denna utvecklas långsamt över tid.3 Digg:s enkätundersök- ning av myndigheters digitala mognad förstärker den slutsatsen.4 I en rapport om digital mognad bland Sveriges kommuner och regioner gör PwC liknande observationer.5 Den digitala mognaden kan delas in på olika sätt. Ett sätt att dela in den är i låg, medel respektive hög digital mognad. Vid låg mognad har myndigheten eller aktören tagit fram en strategi eller agenda för sitt digitaliseringsarbete samt på- börjat arbetet med att implementera dem. Vid mognad på medelnivå är den digitala strategin eller agendan implementerad i merparten av verksamheten. Hög mognad innebär att digitalisering är integrerad med ordinarie verksamhetsutveckling. 
  
 Vår bedömning är att myndigheter och andra aktörer med hög digital mognad generellt har de bästa förutsättningarna att direkt kunna tillgodogöra sig nyttorna av den ökade interoperabilitetsstyrningen. Detta eftersom de bedöms ha stor erfarenhet av att utveckla verk- samheten med hjälp av digitalisering, inklusive att hantera data effek- tivt. Myndigheter och andra aktörer med mognad på medelnivå eller låg nivå kommer, åtminstone inledningsvis, att ha sämre förutsätt- ningar. Det kan vara svårare för dem att implementera de nationella interoperabilitetslösningarna i sina verksamheter. Den digitala mog- naden kan också påverka kostnaderna. Vårt antagande är att kostna- derna generellt kommer att vara högre ju lägre digital mognad en myn- dighet eller annan aktör har. Det kan dock skilja sig mellan enskilda myndigheter och andra aktörer. 
  
 2Forskningskonsortiet är organiserat som ett initiativ inom ramen för Swedish Center for Digital Innovation och arbetar med klinisk forskning resulterande i metodstöd för offentlig digitalisering. 
  
 3Digital förvaltning, Statusrapport 2023: Digital mognad i offentlig sektor. 
  
 4Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheters digitala mognad och  
 IT-kostnader 
  – En enkät- undersökning riktad till statliga myndigheter (Dnr:  
 2019-469). 
  
 5PwC, Digital mognad i kommuner och regioner, 2023. 
  
 261 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 11.2Konsekvenser av utebliven styrning (nollalternativet) 
  
 Digitalisering och användning av digitala hjälpmedel i olika former utgör redan en viktig del i den offentliga förvaltningens verksamheter. Den offentliga förvaltningen kommer också fortsatt att behöva ut- veckla sina verksamheter med hjälp av digitalisering. Det finns flera skäl till det. Förvaltningen kan med hjälp av digitalisering bli mer effektiv och den kan erbjuda medborgare och företag bättre service i form av digitala tjänster. En central del i en effektiv förvaltning är att den kan använda och dela data. Denna utveckling kommer att fort- sätta oaktat våra förslag men utan tydligare styrning av interoper- abilitet kommer förvaltningen inte fullt ut kunna nyttja de möjlig- heter som digitalisering och datadelning erbjuder. Den problembild 
  
 viredogör för i kapitel 4 kommer i stora delar att bestå och dessutom bli allt svårare att ta sig ur på grund av ökande kostnader och inlås- ningeffekter. Potentialen i den offentliga förvaltningens datadelning kommer inte att realiseras och verksamheterna kommer inte att effek- tiviseras i den mån som hade varit möjlig med ökad interoperabili- tetsstyrning. 
  
 Utan mer och bindande styrning föreligger dessutom risk att bris- terna i interoperabiliteten förvärras. Det beror på att ju mer av verk- samheten som digitaliseras, desto svårare eller kostsammare kan det bli att senare göra förändringar för att bli interoperabel. Om myn- digheterna och andra aktörer inom den offentliga förvaltningen fort- satt väljer olika sätt att dela data utan att beakta ett förvaltnings- gemensamt perspektiv kan kostnaderna och insatserna för att bli interoperabla vid datadelning till slut bli så höga att det är svårt att motivera att åtgärderna ska genomföras. Det innebär att offentlig förvaltning fortsätter att ”bygga in sig” i olika format, standarder och system m.m. som inte är fullt interoperabla. Vår bedömning är att den offentliga förvaltningen i Sverige har en form av interoper- abilitetsskuld som riskerar att växa och bli svårare och dyrare att hantera om inte förvaltningen styrs åt samma håll i en nära framtid. 
  
 Det pågår arbete på sektorsnivå med att förbättra interoperabi- liteten inom respektive sektor, exempelvis inom hälso- och sjukvår- den. I avsaknad av gemensam styrning för offentlig förvaltning finns en risk att interoperabiliteten inom sektorerna utvecklas utan att sek- torerna beaktar varandra, vilket kan leda till stora interoperabilitets- 
  
 262 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 brister mellan dem. Brister som hade varit möjliga att undvika genom mer styrning. En sådan utveckling vore olycklig eftersom behoven att kunna dela data mellan sektorer är stora och enligt vår bedömning kommer att öka i framtiden, t.ex. på grund av samhällsutmaningar och kriser i form av pandemier, klimathot, gängbrottslighet och i beredskapssituationer. 
  
 Dagens krav på informationshantering är inte tillräckliga 
  
 Det ställs redan i dag krav på den offentliga förvaltningens informa- tionshantering. Att vidta åtgärder som förbättrar interoperabiliteten och därmed främjar datadelning kan på sätt och vis redan sägas följa av förvaltningslagen, offentlighets- och sekretesslagen och arkivlagen. I dessa lagar föreskrivs att samverkan ska ske med andra myndig- heter och att allmänna handlingar ska hanteras på ett sätt som med- ger att de både kan delas med och användas av enskilda och andra myndigheter. 
  
 I den digitala förvaltningen kan bristande interoperabilitet närmast jämföras med om analoga handlingar konsekvent skulle lämnas ut på annat språk än svenska. Handlingarna skulle då antingen inte kunna förstås och komma till nytta hos mottagaren eller behöva översättas. 
  
 Vår bedömning är att behov av interoperabilitet redan implicit framgår av det grundläggande regelverket för myndigheternas verk- samhet och informationshantering. De krav på interoperabilitet som kan utläsas ur befintlig reglering innebär dock inte någon skyldighet för offentlig förvaltning att aktivt arbeta med förvaltningsgemensam interoperabilitet som ett konkret mål. Att kraven inte heller har lett till sådant arbete framgår av vår utredning och analys (se kapitel 4). 
  
 11.3Konsekvenser i form av nyttor 
  
 Syftet med den reform vi föreslår för ökad interoperabilitet vid data- delning är att uppnå de nyttor som kan uppstå som en följd av en förbättrad och effektivare datadelning. Vi har i kapitel 4 beskrivit en rad olika syften med interoperabel datadelning, och vilka hinder som uppstår när datadelningen inte är interoperabel. Genom att den offent- liga förvaltningen använder nationella interoperabilitetslösningar kan dessa hinder undanröjas och nyttorna realiseras. De nyttor vi be- 
  
 263 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 skriver nedan är nyttor som uppstår för hela den offentliga förvalt- ningen och för medborgare. I avsnitt 11.5 beskriver vi särskilt nyttor för kommuner och regioner. 
  
 Övergripande om ekonomiska nyttor och kostnader 
  
 Den faktiska styrningen av den offentliga förvaltningen för ökad inter- operabilitet kommer ske genom att Digg tar ansvar för att ta fram nationella interoperabilitetslösningar. Det svårt att med någon exakt- het kvantifiera kostnader och nyttor med digitalisering och ännu svårare att kvantifiera kostnader och nyttor med komponenter som, i likhet med interoperabilitet, möjliggör digitaliseringen. Det går där- för i dagsläget inte att med exakthet fastslå vilka ekonomiska nyttor och kostnader styrningen kommer att leda till. Förutsättningarna för att beräkna nyttor och kostnader kommer dock att vara bättre för Digg när myndigheten gör dessa beräkningar avseende enskilda natio- nella interoperabilitetslösningar. 
  
 Försök att kvantifiera nyttor med förbättrad interoperabilitet har emellertid gjorts. I en studie från kommissionens gemensamma forsk- ningscentrum6 jämförs full interoperabilitet med kostnaden för att inte agera. Enskilda skulle därvid kunna spara upp till 24 miljoner timmar per år på grund av förbättrad interoperabilitet, vilket motsvarar 543 miljoner euro. Företag skulle enligt samma studie kunna spara 30 miljarder timmar eller 568 miljarder euro per år. 
  
 Enligt kommissionens konsekvensanalys avseende förslaget till interoperabilitetsförordning7 beräknas möjliga kostnadsbesparingar som tillskrivs gränsöverskridande interoperabilitet ligga mellan 5,5 och 6,3 miljoner euro för enskilda medborgare och mellan 5,7 och 19,2 mil- jarder euro för företag.8 
  
 Digg har beräknat att nyttan med Ena kommer kunna vara när- mare 10 miljarder kronor under en tioårsperiod, givet att statliga myn- digheter, kommuner och regioner använder sig av infrastrukturen 
  
 6Ulrich, P., Calderon, N., Price, A., Anderson, M., Davis, Williams, Krause, Dodson, F., Quantifying the Benefits of Location Interoperability in the European Union, EUR 31004 EN, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2022, ISBN  
 978-92-76- 
  
 48846-0, 
  doi:10.2760/72064, JRC127330. 
  
 7Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för en hög nivå av inter- operabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen (akten om ett interoperabelt Europa) (COM[2022] 720). 
  
 8Europeiska kommissionen, Impact Assessment Report (SWD[2022]721 final), s. 49. 
  
 264 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 (byggblocken).9 Beräkningen är emellertid inte avgränsad till enbart ökad interoperabilitet. 
  
 Förbättrad kärnverksamhet 
  
 Den offentliga förvaltningen behöver dela data för att utföra upp- gifter i kärnverksamheterna. Det handlar bl.a. om att dela data inom ramen för ärendehandläggning, för uppgiftsskyldigheter och för sam- verkan. Genom våra förslag ges förutsättningar att standardisera hur data utbyts, vilket förenklar för myndigheter och andra aktörer inom offentlig förvaltning att utföra sina kärnverksamheter. Interoper- abilitet innebär att mindre fokus behöver läggas på kostsamma pro- cesser för att etablera nya tjänster för datautbyte eller på manuell hantering av data. I situationer när data redan i dag får delas kommer det att bli lättare att dela data som kan användas i verksamheterna. Minskad manuell hantering av data och minskad resursåtgång för att etablera nya tjänster kommer att frigöra resurser som kan användas till myndigheternas kärnverksamheter. 
  
 En mer sammanhållen förvaltning 
  
 Våra förslag förbättrar förutsättningarna för en mer sammanhållen förvaltning. Interoperabilitet innebär att offentlig förvaltning på ett enklare sätt kan kommunicera digitalt. Det gäller såväl digital kom- munikation inom förvaltningen, dvs. mellan två myndigheter, som kommunikation mellan förvaltningen och medborgare eller företag. Förslagen ger förutsättningar för att minska obehövlig variation mellan olika myndigheter i deras val av exempelvis tekniska lösningar för data- delning. Det kommer att bli lättare att dela data om förutsättningarna för datadelningen redan är kända. 
  
 Nätverkseffekter leder till att nyttorna ökar i takt med att fler använder de nationella interoperabilitetslösningarna. För varje ny myn- dighet eller annan aktör inom offentlig förvaltning som använder en lösning ökar värdet för förvaltningen som helhet. För att illustrera nätverkseffekten kan man i korthet säga att de två första myndigheterna som använder en interoperabilitetslösning kommer kunna dela data 
  
 9Riksrevisionen, Digitala tjänster till privatpersoner – stora utvecklingsmöjligheter för statliga myn- digheter (RiR 2023:6), s. 62. 
  
 265 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 sinsemellan. För den tredje som börjar använda interoperabilitets- lösningen, finns det redan två myndigheter som denne kan enkelt dela data med. På så vis fortsätter nätverkseffekten. För den tjugonde myndigheten eller aktören som börjar använda interoperabilitetslös- ningen finns redan ett stort antal myndigheter och andra aktörer som denne kan dela data med. Incitamenten för att använda en inter- operabilitetslösning ökar alltså för varje myndighet och annan aktör som använder lösningen. 
  
 Det kommer därmed att finnas bättre förutsättningar att till- handahålla och ta del av data från fler myndigheter och andra aktörer. Det innebär också att värdet av en sammanhållen offentlig förvalt- ning kommer att öka för varje ny myndighet och annan aktör som använder interoperabilitetslösningarna, och nätverkseffekter kommer att vara en drivkraft för myndigheterna att ansluta sig. Genom att använda de nationella interoperabilitetslösningarna får myndigheter och andra aktörer tillgång till den övriga förvaltningen. 
  
 Ökad datadelning och tillämpning av principen om en uppgift en gång 
  
 Om det blir lättare att dela data kan det leda till att datadelningen inom förvaltningen och med förvaltningen ökar. Detta eftersom vissa trösklar för att dela data sänks. Den ökade styrningen ger också bättre förutsättningar för den offentliga förvaltningen att tillämpa principen om en uppgift en gång. Medborgare och företag kommer då att behöva lämna samma uppgifter till förvaltningen i mindre om- fattning än i dag och uppgifterna kommer att hämtas av myndigheter från bästa källan. 
  
 Ökad automatisering och mindre manuell hantering 
  
 Våra förslag lägger grunden för styrning som kan leda till att auto- matiseringen i den offentliga förvaltningen kan öka och att behovet av manuell hantering av uppgifter kan minska, t.ex. vid rapportering från kommuner till statliga myndigheter. 
  
 266 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Ökad tillit och säkerhet 
  
 Bristande tillit till hur andra hanterar information från en myndighet kan utgöra hinder för myndigheten att dela data, vid exempelvis osäker- het kring följderna av aggregering och ackumulering av data. Själva uppgiften med att stärka myndigheternas förmåga att bedriva ett systematiskt informationssäkerhetsarbete, och därigenom kunna skydda information på rätt sätt, ligger utanför utredningens uppdrag. För- slaget att låta Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utreda om adekvata, gemensamma och koordinerade skyddsnivåer, eller andra lämpliga säkerhetsåtgärder kan användas vid datadelning anser vi på sikt kommer att ge förvaltningen bättre verktyg för att öka tilliten och säkerheten vid datadelning. 
  
 Påverkan på upphandlingar och mindre inlåsning 
  
 Den framtida styrningen av interoperabilitet väntas på sikt få konse- kvenser för upphandlingar som den offentliga förvaltningen genom- för. När myndigheter upphandlar system som ska kunna dela data måste dessa system vara förenliga med de framtida interoperabilitets- lösningar som Digg har meddelat föreskrifter om. Även rekommen- derade lösningar kommer troligen att påverka upphandlingar eftersom många myndigheter kommer att vilja upphandla system som möjliggör användning till av dessa lösningar. 
  
 Vidare bedömer vi att förslagen på sikt kommer att minska risken för inlåsning i system. Ju fler nationella lösningar som tas fram och som implementeras i förvaltningens system eller tjänster, desto lättare kommer det vara att byta system. Detta eftersom systemen, när det kommer till datadelning, kommer att vara anpassade till samma grund- förutsättningar. Om Digg t.ex. väljer att föreskriva om att data i vissa situationer ska delas genom API:er och i vissa format, så ska de system eller tjänster som upphandlas möjliggöra att föreskrifterna följs. 
  
 Bättre kunskap och möjligheter till vidareutveckling 
  
 Det arbete som en implementering av interoperabilitetslösningar inne- bär kommer inte bara leda till kostnader och direkta nyttor utan även till ökad kunskap om den egna organisationen – både avseende vilken 
  
 267 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 information som finns och hur data är strukturerade och används. Sådan kunskap och även det tillvägagångssätt som används vid en implementering, kan på sikt användas för fortsatt utveckling av den egna verksamheten. 
  
 Nyttor för företag och enskilda 
  
 De beskrivna nyttorna för den offentliga förvaltningen kommer också att komma företag och enskilda till del. Den förväntade konsekven- sen att förslagen leder till förbättrad kärnverksamhet hos den offent- liga förvaltningen, innebär att myndigheter och andra aktörer inom förvaltningen kan fullgöra sina uppdrag bättre, vilket kommer före- tag och enskilda till del. En större tillgång till data bidrar till utveck- ling av smarta tjänster och produkter, ökad transparens och kunskap om offentlig sektor samt förbättringar av befintliga tjänster inom t.ex. transport eller sjukvård. 
  
 På sikt är en förväntad konsekvens av ökad interoperabilitet vid datadelning att företag och enskilda inte behöver lämna samma upp- gifter flera gånger till olika myndigheter inom den offentliga förvalt- ningen. Uppgiftslämnarbördan för företag och enskilda förväntas således minska. 
  
 I Tyskland, som är ett av EU:s medlemsländer med lägst grad av interoperabilitet, beräknas enligt Europeiska kommissionen ytter- ligare digitalisering av offentliga tjänster kunna spara 80 miljoner tim- mar per år för invånare, upp till 1 miljard euro för företag och 64 mil- joner timmar av administration i offentlig sektor.10 Det är förenat med stor osäkerhet att jämföra potentiella effekter i olika länder efter- som förutsättningarna ser olika ut. Men om siffrorna justeras utifrån antalet invånare i Sverige skulle invånarna här kunna spara samman- lagt 10 miljoner timmar per år.11 Med bättre tillgång till data av högre kvalitet kan handläggningen av ärenden hos den offentliga förvalt- ningen effektiviseras, bl.a. genom ökad automatisering. Beslut som av- ser företag och enskilda kan fattas snabbare och bli mer enhetliga eller likformiga. 
  
 10Europeiska kommissionen, Impact Assessment Report (SWD[2022] 721 final), s. 15. 
  
 11Enligt Eurostat hade år 2022 Tyskland 83.24 miljoner invånare och Sverige 10.45, vilket inne- bär att Tyskland hade cirka 8 gånger fler invånare än Sverige,  
 https://ec.europa.eu/eurostat/web/interactive-publications/demography-2023 
  (hämtad  
 2023-11-15). 
  
 268 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 11.4Konsekvenser i form av kostnader 
  
 Kostnaderna för våra förslag kommer huvudsakligen att uppstå när den offentliga förvaltningen ska använda nationella interoperabilitets- lösningar. Eftersom det blir upp till Digg att avgöra vilka nationella interoperabilitetslösningar som ska användas, är det inte i dagsläget klart vilka krav som kommer att gälla för den offentliga förvaltningen vid datadelning. Vi har emellertid kunnat göra vissa antaganden om vilka lösningar som kan bli nationella interoperabilitetslösningar, vilket 
  
 vibeskriver i kapitel 9. Våra antaganden baseras bl.a. på samtal med Digg samt på vilka lösningar i form av vägledningar, rekommenda- tioner och specifikationer som redan nu finns framtagna och som har potential att inom relativt kort tid göras nationella. 
  
 11.4.1Kostnader för användning av nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Kostnaderna för att använda nationella interoperabilitetslösningar kan delas in i implementerings- respektive driftskostnader. Implemen- teringskostnaderna är att betrakta som engångsostnader för det för- ändringsarbete som tillämpningen kommer att kräva. Driftkostnaderna är de löpande kostnaderna som organisationen har för att bibehålla förändringen. 
  
 Myndigheter och andra aktörer inom förvaltningen behöver kart- lägga sina arbetssätt och system för att därefter ta fram en styrmodell bestående av både styrande dokumentation och arbetssätt för att säkra efterlevnaden av regelverket över tid. Även detta väntas leda till kostnader eftersom verksamheten behöver anpassas. 
  
 Beroende på vilken interoperabilitetslösning det rör sig om, be- dömer vi att implementeringskostnaderna kommer att minska för varje implementering. Det gäller exempelvis för tekniska och seman- tiska lösningar eftersom mindre tid kommer att krävas för att förstå lösningen samt eftersom organisationens erfarenhet från tidigare imple- menteringar bör leda till att kommande implementeringar kan genom- föras mer effektivt. 
  
 Vår bedömning är att fördelarna för offentlig förvaltning med att använda nationella interoperabilitetslösningar är många. I stället för att varje myndighet eller annan aktör utvecklar egna lösningar finns framtagna interoperabilitetslösningar som kan användas. I viss mån 
  
 269 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 kan kostnaderna för att använda dem således minska – i jämförelse med att utveckla egna lösningar eller upphandla lösningar från externa aktörer. Både tidsåtgång och kostnader kan minska och det möjlig- gör även utveckling av ny teknik och bättre lösningar. 
  
 Ett räkneexempel 
  
 Inom ramen för  
 Ena-samarbetet 
  har en REST  
 API-profil 
  tagits fram under ledning av Digg. Profilen syftar till att låta myndigheter, kom- muner och regioner ta fram API:er på ett effektivare sätt som utgår från s.k. bästa praxis och krav som tydligt beskriver vad som ska, kan och bör göras. Enligt Digg bidrar användning av profilen till en högre standard och kvalitet på API:erna, både på dokumentationen och själva API:et.12 Profilen beskrivs i kapitel 4. Digg har uppgett att detta är en av de lösningar som myndigheten kan komma att rekommendera eller meddela föreskrifter om. 
  
 Kostnaden för att använda profilen vid datadelningen påverkas av många faktorer. Exempel på sådana faktorer är om existerande API:er ska förändras eller om myndigheten helt saknar erfarenhet av att dela data genom API:er över huvud taget. Kostnaden påverkas också av om myndigheten har egen personal som kan utföra arbetet eller om den måste anlita konsulter. 
  
 Bolagsverket, som har moderniserat sina befintliga API:er genom att använda profilen, har uppgett att det tekniska införandet tog cirka 50 timmar i anspråk.13 Enligt vår bedömning kan emellertid den tid som krävs skilja sig åt mellan olika myndigheter och andra aktörer beroende på vilka förutsättningar de har. Givet en genomsnittlig månadslön om 44 500 kronor för den typ av resurser som krävs inne- bär Bolagsverkets uppskattning en kostnad om cirka 19 000 kronor.14 Denna kostnad bedöms vara lågt beräknad. Vi bedömer att kostna- derna för vissa myndigheter och andra aktörer kan vara betydligt 
  
 12 
 https://www.digg.se/om-oss/nyheter/nyheter/2022-07-12-rest-api-profil-okar-kvaliteten- 
  
 pa-apier 
  (hämtad  
 2023-11-13). 
  
 13Myndigheten uppskattade att inläsning på profilen tog cirka 20 timmar och utveckling cirka 
  
 30timmar. 
  
 14Enligt SCB lönesök är genomsnittslönen för  
 it-arkitekt/systemanalytiker 
  inom offentlig sektor 44 500 kronor. Under antagandet om 160 timmar arbete på en månad, samt att personal- omkostnadspålägget enligt SKR:s data 2022 i snitt var 39,25 procent för kommuner och regioner, innebär det en kostnad á (44 500 × 1,3925)/160 = 387,2890625 kronor/timme. Då 
  
 blir den totala kostnaden utifrån antagandet om 50 arbetstimmar 387,2890625 × 50 = 19 364,453125 kronor. 
  
 270 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 högre, kanske så hög som 200 000 kronor. Bolagsverket har dock be- dömt att det inte finns någon betydande ökning av kostnaderna för att upprätthålla API:et efter implementeringen jämfört med tidigare API. Mot bakgrund av att kostnaderna kan skilja sig så pass mycket åt mellan olika myndigheter och andra aktörer bedömer vi att det inte låter sig göras att i detta läge beräkna eventuell kostnad för hela den offentliga förvaltningen. 
  
 Bolagsverket bedömer själva att de har en hög digital mognad. Implementering eller uppdatering av teknisk interoperabilitet kan innebära en lägre kostnad hos mer mogna organisationer. Vi bedömer att den digitala mognaden är mer relevant för kostnaderna än vilken slags organisation det rör sig om. Det är således mindre relevant om det rör sig om exempelvis en statlig myndighet, kommun eller region. Detta exempel avser dock enbart REST  
 API-profilen. 
  Kostnaderna kan se helt annorlunda ut för andra interoperabilitetslösningar. 
  
 11.4.2Digg ska utreda kostnader som följer av nationella interoperabilitetslösningar 
  
 Innan Digg meddelar föreskrifter om nationella interoperabilitets- lösningar ska myndigheten, i enlighet med konsekvensutrednings- förordningen (2007:1244), utreda och redovisa konsekvenserna. 
  
 Genom den styrningsmodell som vi föreslår kan Digg rekom- mendera användning av nationella interoperabilitetslösningar eller göra användningen obligatorisk genom föreskrifter. Denna modell kommer att ge Digg goda förutsättningar att utreda konsekvenserna av att en specifik lösning skulle bli obligatorisk att använda. Digg bör utreda konsekvenserna av en lösning även innan den rekommenderas. Under tiden som den rekommenderade lösningen används i någon del av förvaltningen kan Digg genom kontakter med de myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning som använder lösningen få underlag inför bedömningen av om lösningen bör bli obligatorisk för hela förvaltningen. Digg kan exempelvis få god inblick i vilka nyttor lösningen har bidragit till hos dem som har använt den, vilka kost- nader den har medfört, om kostnaderna är högre eller lägre än om lös- ningen inte hade använts samt om lösningen behöver ändras innan den blir obligatorisk. 
  
 271 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 11.4.3Hur kan ökade kostnader finansieras? 
  
 Om en tvingande nationell interoperabilitetslösning leder till ökade kostnader för den offentliga förvaltningen kan det finnas behov av finansiering av kostnaderna. Vår bedömning är visserligen att den ökade styrningen av den offentliga förvaltningens interoperabilitet på sikt kommer att leda till minskade kostnader och andra nyttor som överväger kostnaderna. Tidsperspektivet för när minskningen av kost- naderna och nyttorna realiseras kan däremot i vissa fall vara långt. Nyttorna kan också, som vi beskriver i kapitel 4, uppstå hos en annan myndighet eller aktör i förvaltningen än den som behöver göra in- vesteringen. Våra förslag innebär i sig inga högre kostnader för för- valtningen i sin helhet, annat än för Digg. Men eftersom framtida nationella interoperabilitetslösningar som blir obligatoriska kan komma att göra det, ser vi det som viktigt att redan nu behandla frågan om hur eventuella kostnadsökningar kan finansieras. Det ska inte vara Williams ansvar att ensamt säkerställa att formerna för eventuell finan- siering finns på plats innan myndigheten meddelar föreskrifter. 
  
 Det finns olika möjligheter att finansiera eventuellt ökade kost- nader som följer av tvingande förvaltningsgemensamma interoper- abilitetslösningar. Möjligheterna till finansiering av ökade kostnader för kommuner och regioner behandlas i avsnitt 11.5.4 nedan. 
  
 Vad gäller ökade kostnader för statliga myndigheter tillämpas den s.k. lånemodellen. Den innebär att statliga myndigheter som huvud- regel ska finansiera sina verksamhetsinvesteringar med lån i Riksgäl- den. Verksamhetsinvesteringar är anläggningstillgångar som används 
  
 istatens verksamhet, exempelvis  
 it-system 
  eller kontorsutrustning.15 Låneramen för respektive statlig myndighet fastställs av regeringen 
  
 imyndighetens regleringsbrev. För det fall att användning av natio- nella interoperabilitetslösningar leder till ökade kostnader för en statlig myndighet bör det finansieras genom utökning av myndighetens låne- ram. Ett skäl som talar för denna modell är att statliga myndigheter kan ha olika förutsättningar för att använda lösningarna, vilken också kan leda till att kostnaderna skiljer sig åt mellan myndigheterna. 
  
 15 
 https://forum.esv.se/redovisning-och-finansiering/lan-och-rantekonto/vara-finansiering- 
  
 av-verksamhetsinvesteringar/ 
  (hämtad  
 2023-10-20). 
  
 272 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 11.5Konsekvenser för kommuner och regioner 
  
 Våra förslag innebär större konsekvenser för kommuner och regio- ner än för statliga myndigheter, utifrån den aspekten att de genom förslagen kommer att styras mer inom digitaliseringsområdet än stat- liga myndigheter jämfört med dagens situation. I kapitel 3 och 6 redo- gör vi för det förvaltningspolitiska målet och för vissa åtgärder som har vidtagits av regeringen avseende statliga myndigheter. Alla verk- samheter hos kommuner och regioner som delar data med myndig- heter och andra aktörer i offentlig förvaltning berörs av förslagen. 
  
 I detta avsnitt ger vi några exempel på kvantifiering av nyttor med interoperabilitetslösningar samt redovisar resonemang om beräkningar och finansiering. Digg kommer vid framtagandet av en interoperabi- litetslösning behöva analysera även nyttorna för att kunna väga dessa mot de förväntade kostnaderna. 
  
 I avsnittet berörs konsekvenser för kommuner och regioner. Kon- sekvenserna är enligt vår bedömning snarlika för kommunalförbund och kommunala bolag, vilka ävenledes omfattas av våra förslag. Så- ledes gäller det vi skriver om kommuner och regioner i detta avsnitt i allt väsentligt också för kommunalförbund och kommunala bolag. 
  
 11.5.1Nyttor för kommuner och regioner 
  
 En förbättrad interoperabilitet vid datadelning leder till ett stort antal nyttor för hela den offentliga förvaltningen och för medbor- gare, vilka vi har beskrivit i avsnitt 11.3. Dessa nyttor avser alltså även kommuner och regioner. För dessa finns också större nyttor i form av förenklad kärnverksamhet genom effektivisering, förenklad tek- nisk utveckling och förenklat uppgiftslämnande än för statliga myn- digheter. Dessa nyttor, för respektive kommun och region, bildar i sin tur en aggregerad nytta för hela den offentliga förvaltningen. Vi beskriver dessa nyttor nedan. 
  
 Förbättrad kärnverksamhet 
  
 Obligatoriska interoperabilitetslösningar kommer ge kommuner och regioner möjlighet att bedriva en effektivare verksamhet på så vis att inhämtning och rapportering av data, som sker rutinmässigt i verk- 
  
 273 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 samheterna, kommer att förenklas. Det är dock svårt att i dagsläget uppskatta omfattningen av effektiviseringen eller att veta vilka kom- muner, regioner eller delar av dessa som kommer att kunna effektivi- sera verksamheterna och därmed kunna uppnå direkta besparingar relativt omgående. 
  
 Förenklad teknisk utveckling 
  
 Genom tydlig styrning av vilka krav som gäller vid datadelning kom- mer arbetet med teknisk utveckling att förenklas för kommuner och regioner. Det kommer att vara tydligt för kommunerna och regio- nerna vilka nationella interoperabilitetslösningar som är rekommen- derade av Digg eller bindande genom föreskrift samt vilka nationella interoperabilitetslösningar som är planerade att tas fram. Detta möj- liggör för kommuner och regioner att planera samt prioritera sin tek- niska utveckling och det blir tydligt vilka krav som kommer att gälla. 
  
 Enklare att lämna uppgifter 
  
 Rapporteringen från kommuner och regioner till statliga myndigheter är omfattande, tidskrävande och innefattar många gånger manuella inslag. Kommuner och regioner besvarar årligen många enkäter och lämnar stora mängder av uppgifter till statliga myndigheter. Stats- kontoret har konstaterat att det uppstår onödiga merkostnader som beror på att insamlingarna inte är tillräckligt samordnade, är brist- fälligt digitaliserade, sker ofta samt gäller detaljerade uppgifter eller totalundersökningar.16 Statskontoret bedömer i samma rapport att det finns en stor potential i att frigöra resurser genom att staten i större utsträckning tar tillvara digitaliseringens möjligheter när den samlar in uppgifter från kommuner och regioner. 
  
 Sveriges kommuner och landsting (SKL) (nuvarande Sveriges kom- muner och regioner) bedömde 2015 att kommunerna då medverkade i mer än 700 rapporteringsinsamlingar årligen och lade mellan 800 000 och 900 000 timmar per år på rapportering.17 Kostnaden för detta uppskattades till drygt 600 miljoner kronor årligen. Den stora kost- 
  
 16Statskontoret, Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styrning av kommuner och regioner (2022:9), s. 19. 
  
 17Sveriges kommuner och Landsting, Automatiserad  
 informations-/dataöverföring, 
  5 mars 2015. 
  
 274 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 naden antogs bero på omfattande manuella processer. Vi bedömer att mängden uppgifter som ska rapporteras från kommuner inte har minskat sedan 2015, utan snarare har ökat. 
  
 Region Östergötland har påbörjat ett arbete med automatisering av sin datarapportering, i synnerhet av den rapportering som sker till SKR. Inom ramen för arbetet har regionen bedömt att tidsåtgången för de processer som innefattar manuellt arbete varierar mellan allt från 15 minuter till 100 timmar. 
  
 Räkenskapssammandraget (härefter RS) är en årlig insamling av ekonomiska uppgifter från Sveriges samtliga kommuner och regio- ner. Syftet med sammandraget är att på kommun- och riksnivå få tillförlitlig information om kommunernas ekonomi. SCB är ansvarig myndighet för räkenskapssammandraget som genomförs genom att kommunerna fyller i en Excelfil som skickas eller laddas upp på SCB:s hemsida. I en rapport från Statskontoret framkommer att räkenskaps- sammandraget hade en genomsnittlig svarstid på över 100 timmar per kommun 2021.18 Solna kommun inledde 2019 i samverkan med SCB och ett flertal andra kommuner ett arbete med översyn av rap- porteringen i räkenskapssammandraget. I arbetet ingick att fastställa ett antal begreppsdefinitioner för att sedan säkerställa att dessa defi- nitioner återspeglades i den egna redovisningen. Därtill arbetade kom- munen med att säkerställa att det är möjligt att översätta den egna kontoplanen till strukturen i räkenskapssammandraget. Arbetet resul- terade i ett nytt arbetssätt som minskade timmarna som lades på sammandraget väsentligt, från uppskattade cirka 100 timmar till åtta timmar. Andra nyttor som har kunnat realiseras är bl.a. att den kvar- talsvisa rapporteringen har effektiviserats, att den löpande analysför- mågan har förbättrats och att kvaliteten har ökat vilket inneburit att bokslut kan genomföras mer effektivt. Den förbättrade kvaliteten har även inneburit att SCB inte behöver genomföra ett lika omfattande arbete för att kontrollera de data som rapporteras. 
  
 Solna kommuns uppskattning att antalet timmar som krävs för inrapportering till RS är 100 timmar, ligger i linje med Statskontorets uppskattning. Det innebär sammanlagt 31 000 timmar årligen för 290 kommuner och 20 regioner.19 
  
 18Statskontoret, Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styrning av kommuner och regioner (2022:9), s. 28. 
  
 19Gotland är kommun men med regionsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar. 
  
 275 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 Riksrevisionen konstaterar i en rapport att det vanligen är redovis- ningsansvarig funktion som ansvarar för kommunens arbete med RS.20 Den genomsnittliga lönekostnaden för redovisningsekonomer inne- bär att kostnaden beräknas uppgå till totalt cirka 8,9 miljoner kronor för alla kommuner och regioner tillsammans.21 Åtgärder i enlighet med Solna kommun, som leder till en minskning från 100 timmar till 8 timmar, kan leda till besparingar på sammanlagt cirka 8,2 miljoner för kommunerna och regionerna. 
  
 Dessa exempel illustrerar potentialen i en förbättrad interoper- abilitet vad gäller besparingar till följd av minskat behov av manuell hantering. Det finns tveklöst fler rapporteringskrav som i dagsläget innefattar manuell hantering som skulle kunna minskas avsevärt genom förbättrad interoperabilitet, exempelvis genom användning av API:er i enlighet med en fastslagen profil eller öppen källkod. Det möjliggör en högre grad av automatisering och rapportering  
 maskin-till-maskin. 
  Tidsbesparingarna kan frigöra resurser för kommunernas olika verk- samhetsområden. 
  
 Om statliga myndigheter använder nationella interoperabilitets- lösningar för datainsamling behöver kommunerna och regionerna inte göra individuella anpassningar för varje utbytesprocess, för de delar som omfattas av de nationella interoperabilitetslösningarna. Hur stor potentialen faktiskt är går inte att fastställa med säkerhet i nu- läget, men utifrån beräkningarna av SKR år 2015 skulle en  
 10-procentig 
  effektivisering innebära en tidsbesparing på 80  
 000–90 
  000 timmar. Dåvarande SKL beräknade att minskat antal timmar sammanlagt mot- svarade 60 miljoner kronor, dvs. cirka 75 miljoner kronor i dagens penningvärde årligen, för alla kommuner och regioner tillsammans. 
  
 11.5.2Kostnader för kommuner och regioner 
  
 Kostnaderna för att implementera och använda nationella interoper- abilitetslösningar kommer att skilja sig åt beroende på vilken slags lösning det rör sig om. Som framgår av avsnitt 11.1 är vår bedömning att den digitala mognaden hos respektive organisation påverkar kost- 
  
 20Riksrevisionen, Räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser – är kostnads- måtten tillförlitliga? (RiR 2018:23), s. 14. 
  
 21Den genomsnittliga lönen år 2022 för en redovisningsekonom inom offentlig sektor är 
  
 33000 kronor enligt SCB:s lönesök. Vidare var personalomkostnadspålägget enligt SKR:s data 2022 i snitt 39,25 procent för kommuner och regioner. Kostnaden per timme blir därför 287,2 kronor ([33 000 / 160] × 1,3925 = 287,2). 
  
 276 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 naderna och att den digitala mognaden är mer relevant än vilken form som organisationen har, t.ex. statlig myndighet, kommun eller region. Utifrån räkneexemplet i avsnitt 11.4.1 när det gäller REST  
 API-pro- 
  filen kan kostnaden för kommuner och regioner således variera från 19 000 kronor upp till 200 000 kronor, om profilen ska användas. 
  
 Exempel på skolområdet 
  
 Ett annat sätt att beräkna kostnader som relaterar till digitalisering kan hämtas från Skolverket. Myndigheten driver sedan 2017 ett arbete för att digitalisera de nationella proven. Myndigheten har översikt- ligt räknat på de årliga kostnaderna som relaterar till teknik för kom- munala skolhuvudmän vid en implementering av de digitala nationella proven.22 Myndigheten har delat in skolhuvudmännen efter storlek och, givet denna fördelning, räknat på att en digitalisering av de natio- nella proven innebär en årlig teknikrelaterad kostnad om samman- lagt 20 miljoner kronor för kommunerna.23 Indelningen av huvudmän utifrån storlek innefattar antaganden om antalet systemadministra- törer som behöver vara i tjänst för omställningen. Utöver dessa kost- nader beskriver Skolverket i sin konsekvensutredning att det kan tillkomma kostnader för t.ex. support eller installation av specifik programvara. Därtill nämns att det kommer att uppstå kostnader för bl.a. inlärning av nya arbetssätt och processer, översyn och ändringar av den fysiska miljön samt för att säkerställa tillgång till tillräckligt hög internetkapacitet. Myndigheten bedömer vidare att digitaliser- ingen av de nationella proven kommer att medföra en minskad arbets- börda för administration, rättning och inrapportering för skolpersonal samt minskade materialbehov. Skolverkets sammantagna bedömning är att besparingarna (nyttorna) motsvarar eller överstiger kostna- derna för att anpassa sig till de lösningar som kommer att bli obliga- toriska att använda. 
  
 22Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till föreskrifter om hantering och genom- förandet av digitala nationella prov (Dnr 2023:885). 
  
 23En mycket liten huvudman (upp till 5 000 invånare) (sex procent av kommunerna) beräknas ha kostnader om cirka 12 400 kronor. En liten huvudman (5  
 001–20 
  000 invånare) (52 procent av kommunerna) beräknas ha kostnader om cirka 33 600 kronor. En mellanstor huvudman (20  
 001–200 
  000 invånare) (41 procent av kommunerna) beräknas ha kostnader om cirka 
  
 199400 kronor och en stor huvudman (201 000 invånare eller fler) (en procent av kommunerna) kostnader om cirka 472 000 kronor. 
  
 277 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 11.5.3Den kommunala självstyrelsen 
  
 Vi behandlar den kommunala självstyrelsen i kapitel 5. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självsty- relsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ända- mål som har föranlett den. 
  
 Den kommunala självstyrelsen inskränks genom våra förslag genom att kommuner och regioner kommer att vara skyldiga att använda sådana nationella interoperabilitetslösningar som Digg får meddela föreskrifter om. Kraven i de nationella interoperabilitetslösningarna kommer att avse sådant som kommuner och regioner i dag beslutar själva. Det som omfattas av kommande föreskrifter från Digg kan kommunen eller regionen således inte längre själv besluta om. 
  
 Eftersom inskränkningar i det kommunala självstyret inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen behöver vi motivera varför våra förslag är nödvändiga. 
  
 En utgångspunkt för våra förslag är att nyttan med interoperabel datadelning, där gemensamma krav vid datadelning efterlevs, blir större ju fler myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning som följer samma krav. Den offentliga förvaltningen har digitaliserats under flera decennier utan förvaltningsgemensam styrning. Det har resulterat i bristande interoperabilitet, som vi redovisar i kapitel 4. Eftersom kom- muner och regioner är centrala myndigheter inom den offentliga för- valtningen är det viktigt att även de ingår i den förvaltningsgemen- samma styrningen. Våra förslag innebär tydliga nyttor för alla de verk- samhetsområden som kommuner och regioner ansvarar för (se mer om nyttor i kapitel 4). Bördan av att rapportera uppgifter manuellt kommer att minska avsevärt, och kärnverksamheten och den tekniska utvecklingen kan förenklas, vilket våra exempel visar. 
  
 Vi har övervägt om mindre ingripande åtgärder än styrning genom lag och myndighetsföreskrifter skulle ge önskat resultat. Sådana åt- gärder skulle exempelvis kunna vara enbart rekommendationer från Digg om nationella interoperabilitetslösningar. Vi bedömer emeller- tid att svagare styrning och mindre ingripande åtgärder än de vi före- slår inte skulle leda till den standardisering av datadelning som krävs för att komma till rätta med de samhällsutmaningar Sverige står in- för. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen är således helt nödvändig för att realisera nyttorna. 
  
 278 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Den styrning som vi föreslår genom lag, förordning och myndig- hetsföreskrifter är proportionerlig eftersom mindre ingripande åt- gärder i form av styrning som är frivillig att följa har visat sig inte leda till godtagbara nivåer av interoperabilitet. Det är därför ange- läget att den offentliga förvaltningen kan styras genom tvingande be- stämmelser. Dessutom möjliggör modellen en gradvis upptrappning av kraven på interoperabilitet vid datadelning. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.5.1 kommer kommuner och regioner gradvis att kunna an- passa sin befintliga tekniska utveckling till kommande krav. Vidare säkerställer den modell för samarbete och inhämtande av yttranden vid framtagande av nationella interoperabilitetslösningar att kommu- ners och regioners behov och synpunkter löpande beaktas under fram- tagandet av kraven. Detta säkerställer i sin tur att kommunerna och regionerna har goda förutsättningar att använda de nationella inter- operabilitetslösningar som kommer att rekommenderas eller bli bin- dande genom föreskrifter. 
  
 Vi anser därför att våra förslag om inskränkning i den kommunala självstyrelsen är förenliga med kraven i regeringsformen. 
  
 11.5.4Finansiering för kommuner och regioner 
  
 Att föreslå nya åligganden för kommuner och regioner innebär att frågan om finansiering för dessa åligganden aktualiseras. I detta av- snitt redogör vi för finansieringsprincipen och hur vi anser att finan- siering av de nya åtagandena ska tas om hand. En viktig aspekt är att de åligganden som vi föreslår i allt väsentligt är hänförliga till den befintliga tekniska utveckling som ändå måste ske. 
  
 Vi vill också understryka att de åtgärder som vidtas för att uppnå interoperabilitet vid datadelning bör betraktas som investeringar, där nyttan på sikt vida kommer att överstiga de initiala kostnaderna, vilka kan liknas med en så kallad ”puckelkostnad”. Även om detta för- hållande inte i sig ändrar frågan om finansieringsprincipens tillämp- lighet så anser vi att den samhällsekonomiska nyttan med våra förslag ska beaktas. 
  
 279 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 Finansieringsprincipen 
  
 Enligt finansieringsprincipen ska staten inte ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering, vilket innebär att statliga reformer varken ska vara under- eller överfinan- sierade.24 Kommuner och regioner ska få möjlighet att finansiera nya åligganden med annat än höjda skatter.25 Principen tillämpas om staten ger kommuner och regioner nya uppgifter, avvecklar uppgifter eller ändrar ambitionsnivåer eller regler för befintliga åtaganden. Den ska tillämpas för hela kommunsektorn och gäller när riksdag, regering eller myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verk- samheten.26 Enligt principen bör staten anvisa hur kostnadskrävande förändringar ska finansieras. Vanligtvis finansieras nya åligganden genom att det generella statsbidraget höjs. 
  
 Finansieringsprincipen är inte lagfäst men tillämpas sedan 1993. Den formulerades när den offentliga förvaltningen, precis som i dag, hade ett behov av att kunna utbyta information, men i en tid då med- len och den teknik som stods till buds för att utbyta information hade långt ifrån den kapacitet som finns i dag. 
  
 Principen omfattar dock enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten.27 Principen om- fattar inte statliga åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Konsekvenserna av sådana åtgärder ska däremot beaktas vid den samhällsekonomiska bedömning som görs av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen.28 
  
 Kravet på att använda nationella interoperabilitetslösningar gäller för hela den offentliga förvaltningen och enligt vår definition av offent- lig förvaltning ingår då kommuner och regioner. Förslaget innebär således ett nytt åliggande för dem. Finansieringsprincipen tillämpas bl.a. för nya åligganden inom en sektor, även om det finns fler myn- digheter och andra aktörer än kommuner eller regioner som agerar i sektorn.29 Att principen alltid ska tillämpas när kretsen som omfattas av åliggandena är bredare än enbart kommuner och regioner är emeller- 
  
 24Riksrevisionen, Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt? (RIR 2018:8), s. 16. 
  
 25Prop. 1991/92:150 del II s. 22. 
  
 26Prop. 1993/94:150 Bilaga 7 s.  
 30–33. 
  
 27Prop. 1993/94:150 Bilaga 7 s. 30. 
  
 28Prop. 1993/94:150 Bilaga 7 s. 33. 
  
 29För exempel från skolväsendet, se t.ex. prop. 2017/18:195 s.  
 75–76. 
  
 280 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 tid enligt vår bedömning inte helt självklart. Regeringen har i ett antal propositioner avseende förslag om att införa nya åligganden för offent- lig sektor30, offentliga aktörer31 eller samtliga myndigheter32 (kom- muner och regioner omfattas av samtliga begrepp) gjort olika bedöm- ningar avseende om finansieringsprincipen ska tillämpas eller inte, t.ex. vid införandet av lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen). Det går således att argu- mentera för att finansieringsprincipen inte är tillämplig för detta ålig- gande. I det följande utgår vi emellertid från att finansieringsprincipen är tillämplig på de förslag som vi lämnar. 
  
 Finansiering för tekniska förändringar 
  
 De åligganden som vi föreslår för kommuner och regioner tar i stor utsträckning sikte på teknisk utveckling. Det finns anledning att belysa detta utifrån att finansieringsprincipen inte tillämpas vid förändrade intäkter eller kostnader för kommunerna till följd av tekniska föränd- ringar, vilket framgår av Finansdepartementets s.k. budgetcirkulär.33 
  
 Den tekniska utvecklingen i samhället innebär att även den offent- liga förvaltningen måste göra tekniska förändringar i sina verksam- heter. En teknisk förändring skulle exempelvis kunna sägas vara för handen när antalet olika standarder för datadelning blir så stort och svårhanterligt att åtgärder behöver vidtas för att reducera dem, för att kommuner och regioner ska kunna dela data effektivt med andra myndigheter och med enskilda och därmed efterleva generella krav i befintliga författningar. 
  
 Digitaliseringen av alla delar av samhället innebär såväl nya möj- ligheter som nya skyldigheter för kommuner och regioner. Exempel- vis kan delar av verksamheten effektiviseras och automatiseras vilket leder till besparingar. Å andra sidan kräver digitaliseringen åtgärder som inte hade gjort sig gällande på samma sätt i en rent analog för- valtning. Exempelvis krävs åtgärder för att skydda informationssystem och data  
 (it-säkerhet 
  och informationssäkerhet) samt åtgärder för att 
  
 30Se prop 2017/18 :153 s. 45 och prop. 2021/22:225 s. 68. 
  
 31Se prop. 2017/18:299 s. 80. 
  
 32Se prop. 2021/22:276 s. 135. 
  
 33Se också https://skr.se/skr/ekonomijuridik/ekonomi/prognoserplaneringbudget/finansieringsprincip en/finansieringsprincipenfordjupning.70993.html (hämtad  
 2023-11-17). 
  
 281 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 kunna använda data på ett effektivt och lagenligt sätt (såsom digital arkivering och tillgängliggörande enligt öppna  
 data-lagen). 
  
 Vi vill här understryka att förmågan att dela information i digitala format redan utgör en klar och tydlig förväntan på kommuner och regioner för att effektivt kunna utföra den verksamhet som de är ålagda enligt gällande rätt. Det kan konstateras att det redan ur befintliga författningar kan utläsas ett åliggande för kommuner och regioner att kunna dela data med andra myndigheter och med enskilda. De generellt tillämpliga författningar ur vilka ett sådant åliggande kan ut- läsas är förvaltningslagen, offentlighets- och sekretesslagen och arkiv- lagen. Därutöver finns speciallagstiftning avseende olika typer av ärenden, vars handläggning förutsätter delning av information, som exempelvis plan- och bygglagen (2010:900). I avsnitt 11.2 ovan finns en närmare redogörelse för dessa bestämmelser. Vidare medför lag- reglerade krav på serviceskyldighet m.m. att medborgare förväntar sig att kommuner och regioner anpassar sin verksamhet utifrån tekniska förändringar. De nationella interoperabilitetslösningarna tar i sin tur enbart sikte på hur denna datadelning, som kommuner och regioner redan förväntas göra, ska gå till. 
  
 Mot bakgrund av den samhällsövergripande digitaliseringen finns det anledning att ifrågasätta vilka åtgärder på digitaliseringens om- råde som faktiskt kan anses gå utöver vad som krävs med anledning av den tekniska utvecklingen överlag i samhället. Enligt det resone- manget bör åtgärder och nya krav som följer av nya tekniska möjlig- heter endast undantagsvis och i mycket speciella fall omfattas av finansieringsprincipen. När datadelning som krävs eller förväntas av den offentliga förvaltningen försvåras av exempelvis framväxten av olika standarder och taxonomier, bildar det ett hinder för en ratio- nell hantering av data i förvaltningen. Åtgärder som motverkar detta, i form av standardiserade krav, bör i allt väsentligt anses ingå i vad som krävs med anledning av den tekniska utvecklingen. 
  
 Ett exempel i den riktningen är att regeringen ansåg att finansier- ingsprincipen inte blir tillämplig när det gäller bedömningen i pro- positionen om införandet av ett digitaliserat provsystem för landets skolor.34 Bedömningen att nationella prov ska genomföras digitalt är enligt regeringen en följd av tekniska förändringar och den tekniska utvecklingen i samhället. Vidare ansåg regeringen att skolor behöver 
  
 34Prop. 2017/18:14. 
  
 282 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 anpassa sig till den tekniska utvecklingen av fler skäl än för att genom- föra de nationella proven.35 
  
 Fördelningen mellan stat, kommun och region 
  
 Statlig finansiering kan enligt finansieringsprincipen endast komma i fråga för nationella interoperabilitetslösningar som går utöver åt- gärder som kommuner och regioner ändå hade behövt vidta till följd av tekniska förändringar och krav i befintliga författningar. Vi menar att de nya åligganden som införs för kommuner och regioner i allt väsentligt kommer vara hänförliga till teknisk utveckling. 
  
 Därför ska endast en mindre del av kommunernas och regioner- nas kostnader finansieras genom statliga bidrag. Kostnaderna bör så- ledes i allt väsentligt ligga på kommunerna och regionerna. 
  
 Den sedvanliga ordningen för finansiering 
  
 Om finansieringsprincipen ska tillämpas på införandet av tvingande nationella interoperabilitetslösningar för kommuner och regioner, finns det två ordningar för hur finansiering kan säkerställas. Den sed- vanliga ordningen för finansieringsprincipen är att nya åligganden ska finansieras vid införandet, och att principen inte ska tillämpas retroaktivt. Beräkningar av kostnader som ska finansieras enligt prin- cipen ska således vara genomförda innan ett införande om åliggandet beslutas. 
  
 Om finansieringsprincipen tillämpas enligt den sedvanliga ord- ningen anser vi att det behövs ett konkret exempel att utgå från vid uppskattningen av summan. Här menar vi att de digitala nationella proven kan tjäna som exempel och utgångspunkt eftersom de digitala nationella proven medför tekniska krav som kan jämföras med krav som kommer följa av nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 I fallet med de digitala nationella proven rör det sig om krav an- gående överföringen av användaruppgifter, anslutningen till en iden- titetsfederation samt krav på en inloggningstjänst och  
 e-legitimation 
  för landets samtliga kommuner. Skolverket har i sin konsekvensutred- 
  
 35Prop. 2017/18:14 s. 35. 
  
 283 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 ning36 uppskattat att samtliga kommunala skolors kostnader för tek- niska åtgärder kommer uppgå till cirka 20 miljoner kronor. Vi menar att den summan kan användas även som en på förhand uppskattad finansiering för kommunernas och regionernas genomförande av samt- liga obligatoriska, nationella interoperabilitetslösningar. Uppskatt- ningen avser kostnader för vilka statsbidrag bör ges under det första året då obligatoriska nationella interoperabilitetslösningar finns på plats. Summan avser endast den del av kommunernas och regioner- nas kostnader som i enlighet med resonemangen ovan inte beror på den tekniska utvecklingen i samhället och som därför ska omfattas av finansieringsprincipen. Kommunernas och regionernas totala kost- nader för att använda nationella interoperabilitetslösningar kommer med all sannolikhet vara många gånger större än denna summa. 
  
 En alternativ ordning för finansiering 
  
 För det fall finansieringsprincipen tillämpas kan emellertid ett avsteg från den sedvanliga ordningen övervägas. Det är osäkert om vissa interoperabilitetslösningar medför kostnader samt hur stora de i så fall kommer att vara. Det är då lämpligt att tillämpa en annan ordning för finansieringen som bygger på existerande författningar avseende konsekvensutredningar och på medgivande från regeringen avseende vissa beslut om föreskrifter. 
  
 Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en myndighet innan den beslutar föreskrifter utreda föreskrifternas kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den om- fattning som behövs. Om föreskrifterna kan få effekter för kommuner eller regioner ska konsekvensutredningen innehålla en redogörelse för de överväganden som myndigheten gjort enligt 14 kap. 3 § RF. Detta innebär att Digg ska utreda bl.a. kostnader och särskilt redo- göra för överväganden avseende den kommunala självstyrelsen. 
  
 Enligt förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter ska en förvaltningsmyndighet inhämta medgivande från regeringen innan myndigheten beslutar föreskrifter som vid tillämpningen kan få sådana effekter på kostnader för staten, kommuner eller regioner som inte är oväsentliga. Om Digg bedömer 
  
 36Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till föreskrifter om hantering och genom- förandet av digitala nationella prov (Dnr 2023:885). 
  
 284 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 att föreskrifter om nationella interoperabilitetslösningar kan få sådana effekter ska myndigheten alltså inhämta medgivande från regeringen innan föreskrifterna beslutas. 
  
 Eventuella behov av finansiering för kommuner och regioner av- seende användning av en tvingande interoperabilitetslösning skulle vid tillämpningen av denna ordning behöva hanteras löpande i den årliga, statliga budgetprocessen. Det innebär att Digg i samband med framtagandet av föreskrifter, vid tillämpningen av denna ordning, behöver beräkna kostnaderna för kommuner och regioner. Om Digg bedömer att kostnaderna inte kan hänföras till teknisk utveckling och att finansieringsprincipen ska tillämpas, behöver myndigheten in- komma med underlag till Regeringskansliet som sedan hanteras inom ramen för budgetprocessen. 
  
 Omfördelning i den statliga budgeten 
  
 Oaktat vilken ordning för finansieringen som väljs, behöver en om- fördelning ske i den statliga budgeten för att skapa utrymme för finansieringen. Omfördelningen kan ske på flera olika sätt. 
  
 Finansiering kan ske genom att en del av det generella kommunala statsbidraget, utgiftsområde 25, anslag 1:1 Kommunalekonomisk ut- jämning, får bekosta tillämpningen av obligatoriska interoperabilitets- lösningar. 
  
 Finansiering kan också ske genom en omfördelning från utgifts- område 22 Kommunikationer. Närmare bestämt genom att medel omfördelas från anslaget 1:1 Utveckling av statens transportinfra- struktur till utgiftsområde 25, anslaget 1:1 Kommunalekonomisk ut- jämning 2. 
  
 Finansiering kan även ske genom en minskning av anslagen för de statliga myndigheter som har störst  
 it-budget. 
  Detta kan te sig rim- ligt eftersom det kan förmodas att dessa myndigheter på sikt kom- mer ha stor nytta av ökad interoperabilitet. Minskningen skulle exem- pelvis kunna motsvara en procent av respektive myndighets  
 it-budget. 
  
 285 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 11.6Konsekvenser för företag 
  
 Våra förslag ställer krav på den offentliga förvaltningen, varav kom- munala bolag utgör en del. Dessa bolag kommer att påverkas av för- slagen i likhet med myndigheterna i förvaltningen. De kommer att bli tvungna att använda de nationella interoperabilitetslösningar som Digg får föreskriva om. Även andra företag kommer emellertid på sikt att påverkas av våra förslag, när nationella interoperabilitetslös- ningar används av den offentliga förvaltningen. Förslagen leder till en mer homogen offentlig förvaltning när det gäller datadelning, vilket 
  
 vibedömer har positiva konsekvenser för företag. Förslagen väntas vidare leda till en mer effektiv offentlig förvaltning som kan tillämpa principen om en uppgift en gång (once only principle) i större ut- sträckning än i dag. Det kommer att leda till att företag inte kommer att behöva lämna samma uppgift flera gånger till den offentliga för- valtningen lika ofta som i dag. Det i sin tur kan frigöra resurser hos företag som i dagsläget behöver lämna samma uppgift till olika myn- digheter. Vi bedömer att en kontrollerad uppgift hos en myndighet troligen kommer att gå snabbare att inhämta från myndigheten än att be det aktuella företaget om att lämna uppgiften. 
  
 Förslagen kommer på sikt att leda till att företag som använder data från olika källor inom den offentliga förvaltningen kommer att behöva göra färre anpassningar till respektive källa. 
  
 Systemleverantörer 
  
 En kategori företag som kommer att påverkas av de nationella inter- operabilitetslösningarna är företag som levererar system till den offent- liga förvaltningen. Vi har inte kunnat få fram statistik över hur många företag det rör sig om eller hur många system som levereras till för- valtningen. För att systemen ska kunna användas för datadelning i den offentliga förvaltningen måste de utvecklas i enlighet med rele- vanta inteoperabilitetslösningar. Systemleverantörer kan därför för- vänta sig att den offentliga förvaltningen vid upphandling kommer att ställa krav i enlighet med lösningarna. Våra förslag förväntas leda till att det blir lättare att leverera system till förvaltningen i och med att förutsättningarna blir tydligare, med mindre variationer och med mer långsiktighet. Företag som säljer system till förvaltningen kommer att ha tydligare specifikationer och liknande krav att förhålla sig till. 
  
 286 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 Marknaden kommer bli mer homogen genom att hela den offentliga förvaltningen kommer att ställa samma krav på sina leverantörer, vilket innebär att leverantörer som använder interoperabilitetslös- ningarna får en större marknad att erbjuda sina system till. Samtidigt kan företag som säljer system som inte är förenliga med de nationella interoperabilitetslösningarna inte räkna med att kunna sälja dessa till den offentliga förvaltningen framöver, om de ska användas för data- delning. 
  
 I kapitel 4 konstaterar vi att det i den offentliga förvaltningen finns inlåsningar, dvs. att myndigheter och andra aktörer inom förvalt- ningen blir låsta till att använda ett visst system och att det är förenat med stora svårigheter och kostnader att byta system. Systemleveran- törer som tillämpar en affärsmodell som innefattar inlåsning kom- mer att påverkas av interoperabilitetsstyrningen eftersom ett syftena med styrningen är att förvaltningen inte ska låsas in i specifika system eller lösningar. 
  
 Privata utförare 
  
 Företag som utför sådana tjänster där det finns både offentliga och privata utförare kommer indirekt att påverkas av förslagen. Som exem- pel kan nämnas företag inom hälso- och sjukvården och inom skol- väsendet. Dessa aktörer omfattas inte av förslagen men vår bedömning är att den offentliga förvaltningen kommer att använda de nationella interoperabilitetslösningarna även vid datadelning med dessa aktörer. Som vi beskriver i kapitel 9 ska dessutom den sektorspecifika inter- operabilitetsregleringen, som kan omfatta även privata utförare, vara förenlig med regleringen på förvaltningsgemensam nivå. Sektorspe- cifika interoperabilitetslösningar ska således utgå från de nationella lösningarna. Privata utförare kommer således på sikt att behöva an- passa sig till de nationella interoperabilitetslösningarna. 
  
 11.7Konsekvenser för sysselsättningen 
  
 Våra förslag får inga direkta konsekvenser för sysselsättningen. Där- emot kan det inte uteslutas att framtida interoperabilitetslösningar som tas fram av Digg får konsekvenser för sysselsättningen. Vi be- dömer emellertid att det i dagsläget inte är möjligt att med något mått 
  
 287 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 av exakthet bedöma om, och i så fall hur, sysselsättningen kan komma att påverkas av dessa lösningar. 
  
 11.8Konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor 
  
 Statistik från SCB visar på små skillnader mellan män och kvinnor i användningen av myndigheters webbplatser och olika offentliga digi- tala tjänster.37 Statistik för år 2022 visar exempelvis att 20 procent av kvinnor i åldern  
 16–85 
  respektive 23 procent av männen i samma åldersgrupp har fått tillgång till information från offentliga databaser eller register. 61 procent av kvinnorna och 61 procent av männen har fått tillgång till information som lagras om dem själva, t.ex. om pen- sion eller hälsa. Ungefär nio av tio personer i åldern  
 16–85 
  år använ- der internet i stort sett varje dag utan signifikanta skillnader mellan kvinnor och män.38 Framtida nationella interoperabilitetslösningar som tas fram av Digg bedöms komma att påverka enskilda, bl.a. genom förbättrad digital service från den offentliga förvaltningen. Eftersom skillnaderna mellan män och kvinnor vad gäller användning av myn- digheters offentliga webbplatser och offentliga digitala tjänster är små, bedömer vi utifrån nuvarande kunskapsläge att våra förslag inte får konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor i egenskap av mottagare av digital service från den offentliga förvaltningen (dvs. inte i egenskap av arbetstagare). 
  
 I kommuner var det 792 600 anställda 2022 och i regioner 283 100, tre av fyra anställda var kvinnor.39 Fördelningen mellan män och kvin- nor skiljer sig åt mellan yrkesgrupper. Våra förslag kommer inte att påverka fördelningen eller jämställdheten i övrigt inom den offent- liga förvaltningen. Framtida nationella interoperabilitetslösningar kan emellertid på sikt påverka olika arbetsuppgifter inom förvaltningen. Beroende på hur fördelningen mellan kvinnor och män ser ut som utför arbetsuppgiften, kan kvinnor och män komma att påverkas olika. 
  
 37 
 https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- 
  
 amne/levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/befolkningens-it-anvandning/pong/tabell- 
  
 och-diagram/andel-personer-som-anvant-myndigheters-webbplatser-efter- 
  anvandningsomrade. 
  
 38https://www.scb.se/contentassets/a3faa0cdf5c44382a8343eb4a2e3df04/le0108_2020a01_br _lebr2001.pdf (s.  
 9–10). 
  
 39 
 https://skr.se/download/18.3a0a1c2218723106f76136e6/1680095405576/Personalen-i- 
  
 valfarden-2022.pdf. 
  
 288 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 11.9Konsekvenser för att nå de integrationspolitiska målen 
  
 Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för det inte- grationspolitiska målet. 
  
 11.10Konsekvenser för brottsbekämpning och brottsförebyggande arbete 
  
 Våra förslag väntas på sikt ge bättre förutsättningar även för att dela data som har relevans för brottsbekämpning och brottsförebyggande arbete. Ett behov av ökat informationsutbyte för att förebygga och bekämpa brott har konstaterats av ett flertal utredningar, som även har lämnat förslag till hur de rättsliga förutsättningarna för att dela data i dessa syften kan förbättras.40 Förslag till hur datadelningen ska bli interoperabel saknas däremot. Användning av nationella inter- operabilitetslösningar underlättar den faktiska datadelningen, och eftersom lösningarna ska användas av hela förvaltningen kommer de även att gagna det brottsbekämpande och brottsförebyggande arbetet. 
  
 11.11 Konsekvenser för den personliga integriteten 
  
 Våra förslag innebär inte några nya skyldigheter för offentlig för- valtning att dela data och kommer därför inte att medföra någon ny behandling av personuppgifter. Inte heller kommer de nationella lös- ningar som tas fram och blir bindande med stöd av vår lag och för- ordning kunna medföra några nya skyldigheter att dela data. När data ska eller får delas regleras alltså även fortsättningsvis av annan lagstiftning än den lag och förordning som vi föreslår. Att person- uppgifter ska behandlas i förenlighet med EU:s dataskyddsförord- ning41 och anslutande nationell reglering förtydligas även genom 2 § andra stycket i den lag vi föreslår som anger att lagen inte påverkar tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning 
  
 40Se exempelvis Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13) och Ökat informationsflöde till brotts- bekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69). 
  
 41Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 
  
 289 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 om skyddet av personuppgifter. Våra förslag har således inga direkta konsekvenser för den personliga integriteten. 
  
 En konsekvens av våra förslag är att datadelningen inom och med den offentliga förvaltningen på sikt ökar eftersom förutsättningarna för att dela data förbättras. Det kan innebära att även personupp- gifter delas till fler myndigheter och andra aktörer inom offentlig för- valtning än vad som är möjligt i dag på grund av bristande interoper- abilitet. 
  
 De nationella interoperabilitetslösningar som tas fram med stöd av den lag och förordning som vi föreslår kan även ha påverkan på den personliga integriteten på så vis att kraven i lösningarna kan med- föra förändringar i hur data, inbegripet personuppgifter, delas. Våra förslag kan exempelvis leda till att data som redan delas kan delas genom användning av annan teknik än den som används i dag, om krav på de tekniska förutsättningarna blir gällande i en föreskrift. Detsamma gäller exempelvis semantik, såsom begrepp, där begreppen som an- vänds kan behöva ändras eller där definitionerna av använda begrepp ändras. I linje med vad vi tidigare har påpekat kommer emellertid även detta att bero på vilka nationella interoperabilitetslösningar som Digg tar fram. 
  
 Det är därför viktigt att Digg noga analyserar om de interoper- abilitetslösningar som myndigheten tar fram får några konsekvenser för den personliga integriteten. Digg kommer inte att vara den myn- dighet som behandlar personuppgifterna men om vissa interoper- abilitetslösningar leder, eller kan leda till, behandling av fler person- uppgifter inom förvaltningen är det viktigt att Digg säkerställer att den aktuella lösningen är utformad på ett sådant sätt att behandlingen kan ske i enlighet med regelverket om dataskydd och informations- säkerhet. 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar kan ge myndigheter stöd i att leva upp till kraven i EU:s dataskyddförordning på inbyggt data- skydd och dataskydd som standard och därigenom ha positiva konse- kvenser för den personliga integriteten.42 
  
 Vid användning av nationella interoperabilitetslösningar är det allt- jämt den myndighet eller annan aktör inom offentlig förvaltning som ska behandla personuppgifter och därmed är personuppgiftsansvarig som ansvarar för att behandlingen är laglig och sker i förenlighet med dataskyddsförordningen och anslutande nationell reglering. Digg kom- 
  
 42Artikel 25 dataskyddsförordningen. 
  
 290 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 mer därför att behöva vara lyhörd inför andra myndigheters behov vad gäller skyddet för personuppgifter och informationssäkerhet när nationella interoperabilitetslösningar utformas. 
  
 I viss utsträckning kan det bli fråga om att personuppgifter be- handlas med anledning av de uppgifter för Digg som innebär samråd i framtagandet och remittering av nationella interoperabilitetslös- ningar. Enligt vår bedömning har sådan behandling av personuppgifter ingen betydande påverkan på den personliga integriteten. 
  
 11.12Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen 
  
 Förhållandet mellan nationell kompetens och EU:s kompetens redo- görs för i kapitel 5. Vår bedömning att medlemsstaterna har utrymme att reglera interoperabilitet redovisas i kapitel 6. Där framgår att medlemsstaterna har utrymme att reglera sina nationella offentliga förvaltningar, i den mån  
 EU-reglering 
  saknas. Det faller inom med- lemsstaternas kompetens att organisera och styra sina egna offentliga förvaltningar, även om organisationen och styrningen kan påverkas av  
 EU-rätten 
  och i vissa avseenden också styras på  
 EU-nivå. 
  Det område vi reglerar genom våra förslag regleras endast delvis genom  
 EU-lagstiftning. 
  Det finns på  
 EU-nivå 
  inga övergripande bestäm- melser om hur medlemsstaternas offentliga förvaltningar ska dela data på det sätt som våra förslag gör. Sammantaget är vår bedömning att våra förslag är förenliga med  
 EU-rätten, 
  inklusive kommissionens förslag till interoperabilitetförordning. 
  
 Den lag och de förordningar som vi föreslår utgör enligt vår be- dömning inte sådana tekniska föreskrifter som behöver anmälas i enlighet med EU:s anmälningsdirektiv.43 Förslagen utgör inte heller någon form av reglering av eller krav på tjänster som behöver an- mälas inom ramen för EU:s tjänstedirektiv.44 Digg behöver emeller- tid bedöma om myndighetens nationella interoperabilitetslösningar behöver anmälas enligt dessa direktiv. 
  
 43Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för in- formationssamhällets tjänster (kodifiering). 
  
 44Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden. 
  
 291 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 SOU 2023:96 
  
 11.13 Konsekvenser för Digg 
  
 Digg har i dag ett övergripande uppdrag att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offent- liga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.45 Myndighetens uppdrag specificeras i myndighetens instruktion, regeringsuppdrag, regleringsbrev och specialförfattningar. Våra förslag är i linje med myn- dighetens övergripande uppdrag men innebär att myndigheten kom- mer att få ett utökat uppdrag. Myndigheten arbetar redan med inter- operabilitetsfrågor, bl.a. inom ramen för  
 Ena-samarbetet. 
  
 Digg har i dag inget uppdrag att ta fram nationella interoperabi- litetslösningar men kommer enligt våra förslag att få ett sådant upp- drag. Myndigheten får även andra uppdrag i syfte att skapa förvaltnings- gemensam interoperabilitet. Digg har sedan myndigheten bildades samverkat med många myndigheter och andra aktörer inom den offentliga förvaltningen och har erfarenhet av att samla in behov och beskriva lägesbilder av den offentliga förvaltningens digitalisering. Den erfarenheten kommer myndigheten att kunna dra nytta av i det fort- satta interoperabilitetsarbetet. Myndigheten har även tagit fram väg- ledningar och rekommendationer för förvaltningen och den har således erfarenhet även av sådant arbete. 
  
 Myndighetens uppdrag utökas emellertid och vi bedömer att det kommer att krävas utökade resurser till myndigheten för att kunna genomföra uppdraget. Digg har uppskattat att myndighetens kost- nader för de uppgifter vi föreslår kommer att uppgå till 35 miljoner kronor årligen. Av dessa utgör 4 miljoner kronor kostnader för tek- niska system och  
 it-drift. 
  Övriga kostnader utgörs av 19 årsarbets- krafter som bl.a. avser systemutveckling och  
 it-arkitekter, 
  rättslig och analytisk kompetens, projektledning och samordning samt dataspe- cialister. I den beräknade kostnaden ingår också utveckling och för- valtning av nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 Finansiering av Diggs nya uppgifter skulle kunna ske genom om- fördelning av medlen för politiken för informationssamhället inom utgiftsområde 22, anslagen  
 2:1–7. 
  För Diggs nya uppgifter skulle medel kunna omfördelas från anslaget 1:1 Utveckling av statens transport- infrastruktur till anslaget 2:6 Myndigheten för digital förvaltning. Dessa omfördelningar skulle endast i mycket ringa omfattning på- verka möjligheterna att uppfylla syftena med anslag 1:1 då de invester- 
  
 451 § 1 st. förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 292 
  
 SOU 2023:96 
  
 Konsekvenser av utredningens förslag 
  
 ingskostnader som anslaget bland annat ska täcka är svårprognosti- cerade både i tid och medelsåtgång.46 
  
 11.14Konsekvenser för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 
  
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska enligt våra förslag ges i uppdrag att utreda om adekvata, gemensamma eller koor- dinerade skyddsnivåer – eller andra lämpliga säkerhetsåtgärder – kan användas vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och med den offentliga förvaltningen. MSB kommer att behöva lägga resurser på att genomföra det uppdrag som vi föreslår. Om uppdraget ges i form av ett regeringsuppdrag ska det tillföras särskilda medel. 
  
 MSB förväntas vidare ha en central roll i framtagandet av natio- nella interoperabilitetslösningar för att bevaka frågor om informa- tionssäkerhet och skydd av Sveriges säkerhet. Vi bedömer dock att finansiering av deltagandet kan ske inom befintligt ramanslag. 
  
 46Se Säker och kostnadseffektiv  
 it-drift 
  – förslag till varaktiga former för samordnad statlig  
 it-drift, 
  (SOU 2021:97), s. 413 f. 
  
 293 
  
 12 Författningskommentar 
  
 12.1Förslaget till lag om den offentliga förvaltningens interoperabilitet 
  
 Inledande bestämmelser 
  
 1 § I denna lag finns bestämmelser om interoperabilitet vid datadelning. Lagen ska tillämpas av den offentliga förvaltningen vid datadelning. Med 
  
 den offentliga förvaltningen avses statliga myndigheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kommunala bolag. 
  
 Med kommunala bolag avses sådana bolag som omfattas av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
  
 Paragrafen anger lagens innehåll och klargör när lagen ska tillämpas. Den anger också vilka som ska tillämpa lagen. Övervägandena finns i avsnitt 9.4. 
  
 I första stycket anges att lagen innehåller bestämmelser om inter- operabilitet vid datadelning. Vad som i denna lag avses med datadel- ning och interoperabilitet vid datadelning framgår av 3 §. Den data- delning som lagen ska tillämpas på är den som är återkommande, systematisk eller som endast sker vid enstaka tillfällen men då är mer omfattande. 
  
 I andra stycket anges att det är offentlig förvaltning som ska till- lämpa lagen vid datadelning. Det anges även att det i denna lag är stat- liga myndigheter, kommuner, regioner, kommunalförbund och kom- munala bolag som ingår i offentlig förvaltning. 
  
 I tredje stycket anges att det är de bolag som omfattas av 2 kap. 3 § OSL som avses med kommunala bolag. 
  
 Offentlig förvaltning har ett stort behov av en gemensam och sammanhållen styrning för att skapa interoperabilitet. Nyttan av att använda interoperabilitetslösningar ökar ju fler som använder dem, vilket innebär en så kallad nätverkseffekt. Interoperabilitetsösningarna syftar till att förbättra interoperabiliteten för all verksamhet i den 
  
 295 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2023:96 
  
 offentliga förvaltningen, oavsett i vilken form den bedrivs. För att styr- ningen ska få avsedd nytta och effekt omfattas en bred krets myndig- heter och andra aktörer av lagen. Kommunalförbund och kommunala bolag omfattas av lagen och därmed av kravet på att använda natio- nella interoperabilitetslösningar. Privata företag kommer inte att om- fattas av kravet på att använda nationella interoperabilitetslösningar. Den offentliga förvaltningen ska dock ställa krav på att dessa lösningar används när den genomför upphandlingar. 
  
 2 § Denna lag påverkar inte tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data, eller som be- gränsar en sådan rätt. 
  
 Lagen påverkar inte heller tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av personuppgifter. 
  
 Paragrafen anger hur lagen förhåller sig till författningar som regle- rar tillgång till data, till exempel offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Övervägandena finns i avsnitt 9.4.2. 
  
 Av första stycket framgår att lagen inte påverkar tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data eller som begränsar en sådan rätt. Lagen kan alltså inte åberopas som grund för att data ska delas. Vad som i denna lag avses med data framgår av 3 §. Det saknar betydelse att en lag eller förordning som reglerar rätten till tillgång eller begränsningar i sådan rätt använder en annan term än data för att beskriva den information som omfattas av den författningen. Med lag eller förordning avses även direkt tillämpliga  
 EU-rättsakter. 
  Lagen medför inte heller en skyl- dighet att dela data i digitala format. 
  
 Av andra stycket framgår att lagen inte påverkar tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av per- sonuppgifter. Sådana bestämmelser finns bl.a. i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och i anslutande nationell reglering. Samtliga bestämmelser i sådan reglering som rör skyddet av personuppgifter ska tillämpas utan påverkan av förevarande lag. En bestämmelse som syftar till att skydda en enskilds personliga integritet kan vara av sådan art att den inte ställer upp ett absolut hin- der mot tillgång men påverkar denna rätt på annat sätt. Det kan exem- 
  
 296 
  
 SOU 2023:96 
  
 Författningskommentar 
  
 pelvis finnas hinder mot att tillgängliggöra en personuppgift digitalt om det saknas lämpliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder för att skydda uppgiften. 
  
 Ord och uttryck i lagen 
  
 3 § I lagen avses med 
  
 data: information i digitalt format oberoende av medium, 
  
 datadelning: att tillhandahålla data eller ta del av data, 
  
 interoperabilitet vid datadelning: förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra, 
  
 interoperabilitetslösning: en återanvändbar resurs som avser rättsliga, orga- nisatoriska, semantiska eller tekniska krav, såsom konceptuella ramverk, rikt- linjer, referensarkitekturer, tekniska specifikationer, standarder, tjänster och applikationer, samt dokumenterade tekniska komponenter, såsom källkod, som syftar till att uppnå interoperabilitet vid datadelning, 
  
 nationell interoperabilitetslösning: interoperabilitetslösning som är gemen- sam för den offentliga förvaltningen. 
  
 Paragrafen innehåller en lista med ett antal ord och uttryck som an- vänds i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 9.5. 
  
 Med data avses information i digitalt format oberoende av medium. I lagen används uttrycket data som samlingsbegrepp för att beskriva all information som omfattas av tillämpningsområdet. Uttrycket har en vidsträckt innebörd och omfattar allt informationsbärande digi- talt innehåll, även metadata och rådata, oavsett om det lagras på ett medium eller endast existerar momentant. Det saknar betydelse om innehållet är läsbart för det mänskliga ögat eller om det endast kan uttolkas  
 maskin-till-maskin. 
  Information på pappershandlingar om- fattas inte av uttrycket data. Uttrycket har samma innebörd som i lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (öppna datalagen). 
  
 Med datadelning avses att tillhandahålla data eller ta del av data. Uttrycket datadelning innebär i denna lag således både att dela med sig av data och att ta del av data. Datadelning kan till exempel ske på grund av att en myndighet har en uppgiftsskyldighet, på grund av upp- giftsutbyte inom ärendehantering eller någon annan form av infor- mationsförsörjning. Uttrycket datadelning i denna lag har ett bredare tillämpningsområde än exempelvis tillgängliggörande för vidareutnytt- jande enligt öppna datalagen. När information görs tillgänglig för att användas i myndigheters verksamheter, som inte är konkurrensut- 
  
 297 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2023:96 
  
 satta, är öppna datalagen inte tillämplig eftersom sådant utbyte av information inte utgör ett vidareutnyttjande (se 1 kap. 8 § andra stycket 1 i öppna datalagen och även SOU 2020:55, s. 395). Uttrycket tillhandahållande används även i definitionen av begreppet datadel- ning i EU:s dataförvaltningsförordning (artikel 2.10). 
  
 Om en myndighet eller en annan aktör inom den offentliga för- valtningen endast tillhandahåller tekniska lösningar för att förmedla data mellan andra myndigheter inom förvaltningen, utan att själv ta del av den data som förmedlas, är det inte datadelning enligt denna lag (jfr TF 2 kap. 13 §). Så är exempelvis fallet vid användning av så kallat eget utrymme (se prop. 2016/17:198 och eSam, Eget utrymme hos en myndighet – En vidareutveckling – 2021). 
  
 Med interoperabilitet vid datadelning avses förmågan att tillhanda- hålla eller ta del av data genom informationssystem som interagerar med varandra. Med uttrycket förmågan avses förmågan hos de myn- digheter och andra aktörer som ingår i offentlig förvaltning enligt 1 § andra stycket. Uttrycket omfattar samtliga lager av interoperabi- litet, dvs. tekniska, semantiska, rättsliga och organisatoriska aspekter. Delning av data sker genom informationssystem  
 (it-system) 
  som in- teragerar med varandra. Definitionen omfattar datadelning mellan flera myndigheter eller andra aktörer inom offentlig förvaltning och när offentlig förvaltning tillhandahåller data till en privat aktör. 
  
 Med interoperabilitetslösning menas en återanvändbar resurs som avser rättsliga, organisatoriska, semantiska eller tekniska krav, såsom konceptuella ramverk, riktlinjer, referensarkitekturer, tekniska spe- cifikationer, standarder, tjänster och applikationer, samt dokumen- terade tekniska komponenter, såsom källkod, som syftar till att uppnå interoperabilitet vid datadelning. Sådana lösningar är till exempel maskinläsbara format, såsom JSON, och olika gränssnitt till exempel ett API. De tjänster som avses kan exempelvis vara olika former av s.k. växeltjänster, dvs. tjänster som växlar från ett format till ett annat. En tjänst kan även vara ett API. Däremot avses inte s.k.  
 e-tjänster 
  eller sådana tjänster som tillhandahålls av en statlig myndighet som anropas från en annan aktör inom den offentliga förvaltningen, såsom Bolagsverkets tjänst Mina ombud eller Diggs tjänster Säker digital kommunikation (SDK) och Digital post. Även om sådana tjänster i och för sig underlättar datadelning inom den offentliga förvaltningen, så utgör de inte sådana generellt återanvändbara resurser som avser förmågan att tillhandahålla eller ta del av data genom informations- 
  
 298 
  
 SOU 2023:96 
  
 Författningskommentar 
  
 system som interagerar med varandra. Begreppet har i allt väsentligt samma innebörd som i EU:s kommande interoperabilitetsförordning. 
  
 Med en nationell interoperabilitetslösning avses en interoperabi- litetslösning som är gemensam för offentlig förvaltning. Lösningen används av myndigheter och andra aktörer i offentlig förvaltning, så- ledes även mellan sektorer samt områden med olika förvaltnings- regleringar och bör utgå från behoven hos förvaltningen. Styrningen inom olika sektorer behöver utgå från de nationella interoperabilitets- lösningarna och kan vara mer detaljerad. Digg får föreskriva om natio- nella interoperabilitetslösningar enligt bemyndigande i den anslutande förordning som vi föreslår och lösningarna bli då obligatoriska att använda till skillnad från om Digg i stället väljer att rekommendera interoperabilitetslösningar. 
  
 Listan med ord och uttryck i lagen är inte uttömmande. 
  
 Nationella interoperabilitetslösningar 
  
 4 § Den offentliga förvaltningen ska vid datadelning använda nationella interoperabilitetslösningar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 §. 
  
 Första stycket ska inte tillämpas för de data som omfattas av datadel- ningen om det är olämpligt med hänsyn till krav på informationssäkerhet eller krav på skydd av Sveriges säkerhet. 
  
 Paragrafen anger att nationella interoperabilitetslösningar, som blir bindande genom myndighetsföreskrifter, är obligatoriska att använda för den offentliga förvaltningen när de tillhandahåller eller tar del av data. Övervägandena finns i avsnitt 9.6.1. 
  
 Av första stycket framgår att det är en skyldighet för offentlig för- valtning att använda sådana nationella interoperabilitetslösningar som anges i föreskrifter. 
  
 Andra stycket innehåller ett undantag av vilket det framgår att offentlig förvaltning inte är skyldig att använda de nationella inter- operabilitetslösningar som anges i föreskrift, om det är olämpligt för de data som omfattas av datadelningen med hänsyn till krav på in- formationssäkerhet eller krav på skydd av Sveriges säkerhet. Regler- ingen motiveras av att det kan finnas säkerhetsaspekter som innebär att data inte får eller bör delas på vissa sätt. Även om säkerhetsaspekter givetvis ska beaktas redan när nationella interoperabilitetslösningar tas fram måste varje myndighet och andra aktörer som omfattas av 
  
 299 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2023:96 
  
 lagen vid datadelning beakta de unika behov av säkerhetsskydd som kan finnas för olika data. Aggregering och ackumulering av data kan också ställa andra eller särskilda krav på säkerhetslösningar. 
  
 Bemyndigande 
  
 5 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om nationella interoperabilitetslösningar. 
  
 Paragrafen anger att föreskrifter om nationella interoperabilitetslös- ningar får meddelas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2. 
  
 Bemyndigandet i lagen avser möjligheten att meddela föreskrifter om vilka nationella interoperabilitetslösningar som ska användas av offentlig förvaltning vid datadelning. Bemyndigandet är brett och kan exempelvis avse både att bestämma att vissa gränssnitt, såsom API:er, ska användas samt att en viss  
 API-profil 
  ska användas, till exempel REST  
 API-profil. 
  
 Bemyndigandet är placerat i lag eftersom det är en förutsättning för att skyldigheten ska gälla för kommuner, kommunalförbund, regio- ner och kommunala bolag. 
  
 Ikraftträdande 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025. 
  
 Av bestämmelsen framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2025. Övervägandena finns i kapitel 10. 
  
 300 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2022:118 
  
 Utvecklad reglering och styrning av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen 
  
 och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 14 juli 2022 
  
 Sammanfattning 
  
 En särskild utredare ska analysera befintlig styrning och reglering av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga förvaltningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer. Utredaren ska utifrån analysen föreslå om och hur styrning och reglering av inter- operabilitet bör och kan utvecklas. Syftet är att öka den offentliga för- valtningens förmåga att samverka digitalt genom att dela data på ett effektivt och säkert sätt samtidigt som den personliga integriteten vär- nas och säkerheten i systemen och i samhället förblir robust. Utred- ningsarbetet ska utgå från det arbete som Myndigheten för digital för- valtning utför när det gäller den digitala infrastrukturen Ena (Sveriges digitala infrastruktur). 
  
 Utredaren ska bl.a. 
  
 •överväga om och hur regleringen av sektorsövergripande inter- operabilitet bör och kan utvecklas, om det finns ett behov av före- skriftsrätt på området och i så fall föreslå föreskriftsrättens om- fattning, 
  
 •överväga hur en möjlig föreskriftsrätt bör fördelas så att det blir en effektiv samordning mellan den sektorsövergripande och sek- torsspecifika nivån, 
  
 301 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2023:96 
  
 •överväga hur en effektiv styrning av interoperabilitet bör organi- seras, 
  
 •överväga om det finns behov av en reglering av en förvaltnings- gemensam informationsmodell, 
  
 •lämna de författningsförslag som övervägandena föranleder, med hänsyn tagen till de befintliga krav som finns i fråga om bl.a. arki- vering, informations- och cybersäkerhet, nationell säkerhet, det offentlighets- och sekretessrättsliga regelverket samt tillämplig dataskyddsreglering, och 
  
 •bedöma behovet av ytterligare utredningsinsatser. 
  
 Utredaren ska beakta eventuella behov av stärkt informationssäker- het som föranleds av stärkt interoperabilitet. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informationssäkerhet, säkerhetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Infrastrukturdepar- tementet) senast den 15 december 2023. 
  
 Behovet av en utredning 
  
 Stora samhällsnyttor och effektiviseringsvinster finns att hämta om offentlig förvaltning ökar förmågan att dela data 
  
 Genom att datamängder kombineras från olika datakällor kan stora samhällsnyttor uppnås samtidigt som nya risker kan uppstå. Det finns effektiviseringsvinster att hämta i förvaltningen och inom väl- färden genom utökad digital myndighetssamverkan. Cancerdiagno- stiken kan t.ex. förbättras genom att bilddiagnostikdata inom mam- mografiområdet används för maskininlärning. Jordbruket kan bli mer hållbart om jordobservationsdata och jordbruksstatistik kan kombi- neras med jordbruksdata för att främja ett s.k. precisionsjordbruk. 
  
 Idag är det svårt att nå dessa samhällsnyttor eftersom många offent- liga datorsystem inte kan utbyta data med varandra på ett standardi- serat sätt, dvs. systemen kan inte dela data på ett interoperabelt sätt. 
  
 Teknik- och samhällsutvecklingen medför behov av att den offent- liga förvaltningen ökar sin förmåga att dela data på ett interoperabelt och samtidigt säkert sätt. Därigenom kan myndigheter, regioner och 
  
 302 
  
 SOU 2023:96 
  
 Bilaga 1 
  
 kommuner effektivisera sin verksamhet och samverka för att t.ex. möta komplexa samhällsutmaningar som ökad kriminalitet och segre- gation, klimatomställningen eller välfärdens utveckling. 
  
 Styrning och reglering av interoperabilitet inom offentlig förvaltning behöver utvecklas 
  
 Teknikutvecklingen går snabbt och skapar nya möjligheter för offent- lig förvaltning att använda metoder för datadelning som både är effek- tiva och rättssäkra. Det gäller t.ex. delning av stora maskinläsbara data- mängder som kan användas för utveckling av artificiell intelligens och maskininlärning. I och med utvecklingen av en inre marknad för data finns behov av att myndigheter, regioner och kommuner ökar sin för- måga att dela data mellan många parter, ibland i realtid, inom ramen för ett antal europeiska dataområden. 
  
 Data behöver vara interoperabla för att kunna kombineras med andra datamängder. Något förenklat kan man säga att interoperabili- tet kan uppnås genom att alla parter applicerar samma standarder för dataformat. Detta gäller för den tekniska, semantiska, organisatoriska och juridiska nivån. Interoperabilitet uppnås genom gemensamma tekniska format och specifikationer (teknisk interoperabilitet) och en gemensam modell för hur olika begrepp ska tolkas och definieras (semantisk interoperabilitet). Vidare bör det vara tydligt vilket ansvar varje aktör har över de data som de delar (organisatorisk interoper- abilitet) och det bör finnas gemensamma rättsregler som styr data- delningen (juridisk interoperabilitet). För att interoperabilitet ska vara hållbar över tid krävs dessutom en organisation för styrning av interoperabilitet över tid då standarder och nya dataområden ut- vecklas etc. (styrning av interoperabilitet). 
  
 I dagsläget bygger etablerandet av interoperabilitet på frivilliga väg- ledningar, ramverk, principer och rekommendationer som förvaltas av Myndigheten för digital förvaltning inom ramen för Ena – Sveriges digitala infrastruktur. 
  
 På grund av frivilligheten krävs ofta ett omfattande arbete för myn- digheter, regioner och kommuner för att förhandla och ingå avtal om delning av data baserat på gemensamma standarder för metadata, datakvalitet, ursprungsmärkning, datastruktur, dataformat, vokabu- lärer etc. Möjliga besparingar och effektiviseringar nås inte eftersom många digitala utvecklingsprojekt försenas eller avbryts. 
  
 303 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2023:96 
  
 I dagsläget är regleringen för hur myndigheter, regioner och kom- muner ska samverka på ett effektivt sätt vad gäller interoperabel data- delning bristfällig. Ökad interoperabilitet underlättas sannolikt av en utvecklad styrning och reglering av t.ex. kravställande på gemen- samma standarder vid datadelning. Därigenom kan den digitala sam- verkan mellan myndigheter utvecklas, besparingspotentialer och effek- tiviseringsvinster nås samt värdefulla datamängder delas med privata aktörer. 
  
 Nya formatkrav i öppna  
 data-direktivet 
  ställer krav på en sektorsövergripande reglering och styrning 
  
 Den offentliga förvaltningen står för en viktig del av produktionen av de datamängder som det digitala samhället bygger på. Den 1 augusti 2022 träder lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgänglig- görande av data i kraft. Den nya lagen, som genomför Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (öppna datadirektivet), ska gälla när en myndighet, ett offent- ligt styrt organ eller ett offentligt företag frivilligt eller med stöd i någon annan författning tillgängliggör data i syfte att de ska kunna vidareutnyttjas. I lagen införs det bl.a. krav på format. Öppna data- direktivet stipulerar dessutom att särskilt värdefulla datamängder i flera kategorier ska publiceras som öppna data. Närmare vilka datamängder som kommer att pekas ut som särskilt värdefulla avser Europeiska kommissionen att reglera i en s.k. genomförandeakt. 
  
 Både den nya lagen om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data och genomförandeakten för öppna data kan medföra behov av kompletterande reglering gentemot myndigheter, regioner och kommuner så att dessa tillgängliggöranden kan genomföras på ett effektivt, säkert och sammanhållet sätt. 
  
 Säker och effektiv datadelning ställer krav på sektorsövergripande reglering av informationsmodell 
  
 Organisationer i den offentliga förvaltningen skyddar i dag sin infor- mation utifrån sina egna organisatoriska förutsättningar och behov. Detta kan leda till att skyddet för samma information varierar inom 
  
 304 
  
 SOU 2023:96 
  
 Bilaga 1 
  
 den offentliga förvaltningen. Utan möjlighet att ge en gemensam in- riktning för nivån på skyddet blir det svårare att säkerställa att sam- hällets gemensamma intresse av skydd kan omhändertas. 
  
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i sin Infosäkkoll för 2021 visat på ”bekymmersamma brister” i stora delar av den offentliga förvaltningen (MSB:s rapport Det systematiska in- formationssäkerhetsarbetet i den offentliga förvaltningen – Resultat- redovisning Infosäkkollen 2021). Rapporten visar att många statliga myndigheter inte lever upp till de föreskrifter som MSB införde redan 2009 och att stora delar av den offentliga förvaltningen inte arbetar systematiskt med informationssäkerhet. 
  
 Statliga myndigheter har i enlighet med 19 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap en skyldighet att se till att deras egna informationshanteringssystem uppfyller vissa grundläggande och särskilda säkerhetskrav. Av samma bestämmelse framgår att myndig- heterna därvid särskilt ska beakta behovet av säkra ledningssystem. MSB har rätt att, med beaktande av nationell och internationell stan- dard, meddela föreskrifter om sådana säkerhetskrav som avses i för- ordningen. Förordningen kommer att upphävas den 1 oktober 2022 när förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap träder i kraft. När det gäller dessa bestämmelser om informations- hanteringssystem och Long föreskrifter har dessa överförts i princip oförändrade till den nya förordningen. 
  
 En ökad förmåga att dela data inom den offentliga förvaltningen ställer högre krav på samlad informationssäkerhet. Detta kan t.ex. uppnås genom att krav ställs på gemensamma informationsmodeller som i sin tur kan stödja organisationer i offentlig förvaltning i arbe- tet med mer koordinerade skyddsnivåer. 
  
 Utredningsuppdraget 
  
 Allmänna utgångspunkter 
  
 Syftet med utredningen är att främja utvecklingen av en effektiv och säker digital förvaltning, förstärka möjligheterna till datadriven forsk- ning och främja den digitala ekonomin i Sverige. Utredningsarbetet ska bedrivas i enlighet med på området relevanta strategier, ramverk, statliga uppdrag m.m. samt bidra till att förstärka Myndigheten för 
  
 305 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2023:96 
  
 digital förvaltnings arbete med den digitala infrastrukturen Ena (Sveriges digitala infrastruktur), metadata, öppna data och datadelning. Vidare ska i arbetet hänsyn tas till arkivrättslig reglering, informations- och cybersäkerhet, nationell säkerhet, det offentlighets- och sekretess- rättsliga regelverket samt tillämplig dataskyddsreglering. Det är även viktigt att vid utformningen väga in hur förslagen påverkar närings- livet, då näringslivet ingår bland de externa aktörer som avses kunna nyttiggöra de data som blir mer tillgängliga via förslagen. Detta gäller såväl företags förutsättningar och incitament som vikten av att inte öka den administrativa bördan eller andra kostnader för företag mer än nödvändigt vare sig generellt eller inom en specifik sektor. 
  
 I enlighet med den europeiska datastrategin (COM(2020) 66 final) pågår både lagstiftningsarbete och främjandeåtgärder i syfte att eta- blera en inre marknad för data där interoperabilitet är ett centralt värde inom ramen för utpekade dataområden. Utredarens förslag måste vara förenliga med främjandeåtgärder och relevanta  
 EU-rättsakter 
  på om- rådet, t.ex. förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om harmoniserade regler för skälig åtkomst till och användning av data (dataakten) COM(2022) 68 final, förslaget till Europaparlamen- tets och rådets förordning om dataförvaltning, (dataförvaltnings- akten) COM(2020) 767 final, öppna datadirektivet och Europaparla- mentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upp- rättande av en infrastruktur för rumslig information i Européiska gemenskapen (Inspire), liksom anslutande nationell reglering. Det europeiska ramverket för interoperabilitet (EIF) ställer vidare sedan tidigare upp ett antal principer för hur interoperabilitet kan uppnås, vilka har legat till grund för Svenskt ramverk för digital samverkan (Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3) som i dag förvaltas av Myndigheten för digital förvaltning. 
  
 Enligt regeringens datastrategi Data – en underutnyttjad resurs för Sverige: En strategi för ökad tillgång av data för bl.a. artificiell intelligens och digital innovation (I2021/02739) ska målet vara att Sverige ska vara en ledande datadelningsnation inom AI och digital in- novation med syftet att stärka välfärden, konkurrenskraften och det robusta hållbara samhället. Finland antog som jämförelse en lag om interoperabilitet i offentlig förvaltning redan 2011. Denna lag upp- daterades 2019 till en bredare lag om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019). Finland, Estland och Island driver tillsammans Nordic Institute for Interoperability Solutions (niis.org). 
  
 306 
  
 SOU 2023:96 
  
 Bilaga 1 
  
 Inom forskarsamhället har de s.k.  
 FAIR-principerna 
  utvecklats. Principerna innebär att forskningsdata ska vara sökbara (findable), till- gängliga (accessible), interoperabla (interoperable) och återanvänd- ningsbara (reusable). Enligt regeringens färdplan för det europeiska forskningsområdet (U2019/01576) ska offentligt finansierad forsk- ning i Sverige uppfylla  
 FAIR-principerna 
  så långt som möjligt. 
  
 En utvecklad reglering och ansvarsfördelning för interoperabilitet 
  
 Det är viktigt att delning av data kan ske på ett effektivt och säkert sätt. Detta sker ofta genom att parterna använder samma standarder. I dagsläget sker styrningen av interoperabilitet inom offentlig för- valtning genom frivilliga rekommendationer och ramverk. Detta för- svårar en effektiv digital samverkan mellan myndigheter och skapar långa projekttider. Detta gäller både mellan och inom olika sektorer. Att statliga myndigheter är organisatoriskt fristående och kommun- sektorn självstyrande innebär, vid avsaknad av rättsregler eller annan styrning, att ingen part har mandat att bestämma villkoren för data- delning framför någon annan part. Detta kan medföra särskilda pro- blem inom områden där tvärsektoriell datadelning behövs, men även inom olika sektorer. En ökad reglering kan sannolikt främja ökad inter- operabilitet mellan olika sektorer och värdefulla datamängder. Detta kan i sin tur leda till en generellt sett högre informationssäkerhet. 
  
 För att uppnå målen i regeringens datastrategi samt för att bidra till en inre marknad för data inom EU är det viktigt att analysera be- hovet av en utvecklad reglering av interoperabilitet vid datadelning i syfte att göra datadelningen mer effektiv och säker. Förslag ska motiveras bl.a. utifrån samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet samt minimera omställningskostnader inom offentlig förvaltning. 
  
 Utredaren ska därför 
  
 •analysera hur interoperabilitet styrs och regleras i dag inom den offentliga förvaltningen och vid datadelning från den offentliga förvaltningen till externa aktörer, 
  
 •överväga om och hur regleringen av sektorsövergripande inter- operabilitet bör och kan utvecklas, om det finns ett behov av före- skriftsrätt på området och i så fall föreslå föreskriftsrättens om- fattning, och 
  
 307 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2023:96 
  
 •överväga hur en möjlig föreskriftsrätt bör fördelas så att det blir en effektiv samordning mellan den sektorsövergripande och sektors- pecifika nivån varvid den sektorsspecifika analysen ska begränsas till de områden som utpekas i den nationella datastrategin. 
  
 Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena för- anleder, med hänsyn tagen till de befintliga krav som finns i fråga om bl.a. arkivering, informations- och cybersäkerhet, nationell säkerhet, det offentlighets- och sekretessrättsliga regelverket inklusive sådan reglering som syftar till att skydda uppgifter som kan vara känsliga för företag och för personer om de sprids samt tillämplig dataskydds- reglering. Utredaren ska beakta eventuella behov av stärkt informa- tionssäkerhet som föranleds av stärkt interoperabilitet. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informations- säkerhet, säkerhetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 En tydlig styrning av interoperabilitet 
  
 I Digital Government Review of Sweden – Towards a  
 Data-driven 
  Public Sector rekommenderar OECD regeringen att förstärka styr- ningen av datahanteringen i syfte att öka tillgången till data som kan främja samverkan inom offentlig sektor och stödja digital innovation i ekonomin. OECD rekommenderar regeringen att bl.a. förstärka Myndigheten för digital förvaltnings verkställighetsmakt och utveckla en nationell datainfrastruktur för att främja datadriven innovation och bättre samarbeta med specifika användargrupper (t.ex. de finan- siella och hälsotekniska ekosystemen). 
  
 Myndigheten för digital förvaltning har nyligen lanserat namnet Perez som beteckning på Sveriges digitala infrastruktur. Den samlar olika förvaltningsgemensamma komponenter och etablerar mjuk infrastruktur för att information och data ska kunna utbytas på ett säkert och effektivt sätt. Inom Ena förvaltas i dag ett antal frivilliga ramverk, principer och vägledningar som bl.a. syftar till högre inter- operabilitet. Även andra myndigheter har roller i styrningen av han- teringen av information och data, t.ex. Riksarkivet, Integritetsskydds- myndigheten, MSB och Post- och telestyrelsen. MSB har en uttalad samordningsroll avseende informationssäkerhet inom Ena. Utveck- lingen av Ena går dock långsamt och bygger på frivillighet. Det är 
  
 308 
  
 SOU 2023:96 
  
 Bilaga 1 
  
 därför viktigt att över tid kunna utveckla Ena till en effektiv och säker digital infrastruktur som möjliggör interoperabilitet vid data- delning och effektiva förvaltningsgemensamma tjänster. Samtidigt måste respektive sektor ta ansvar för att utveckla de sektorsspecifika krav på interoperabilitet som behövs. 
  
 Utredaren ska därför 
  
 •överväga hur en effektiv styrning av interoperabilitet bör organi- seras så att effektiva regleringar kan tas fram inom rimlig tid, och 
  
 •överväga hur regleringen av interoperabilitet bör utvecklas över tid så att nödvändig reglering kan utökas vid behov till nya sektorer eller dataområden samtidigt som samordningen mellan de olika nivåerna säkerställs. 
  
 Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena för- anleder, med hänsyn tagen till de befintliga krav som finns i fråga om bl.a. arkivering, informations- och cybersäkerhet, nationell säkerhet, det offentlighets- och sekretessrättsliga regelverket, inklusive sådan reglering som syftar till att skydda uppgifter som kan vara känsliga för företag och för personer om de sprids samt tillämplig dataskydds- reglering. Utredaren ska beakta eventuella behov av stärkt informa- tionssäkerhet som föranleds av stärkt interoperabilitet. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informations- säkerhet, säkerhetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 Utredaren ska även bedöma behovet av utredningsinsatser för ytterligare sektorer eller dataområden. 
  
 Sektorsövergripande reglering av informationsmodellering 
  
 Ökad interoperabilitet ställer nya krav på myndigheter, regioner och kommuner att hantera informationen på ett konsekvent och säkert sätt. Genom att utgå från gemensamma informationsmodeller kan par- terna lättare koordinera t.ex. skyddsnivåer på ett sätt som gör att den samlade informationssäkerheten ökar i den offentliga förvaltningen. 
  
 Utredaren ska därför 
  
 •överväga om det finns behov av en reglering av en förvaltnings- gemensam informationsmodell. 
  
 309 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2023:96 
  
 Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena för- anleder, med hänsyn tagen till de befintliga krav som finns i fråga om bl.a. arkivering, informations- och cybersäkerhet, nationell säkerhet, det offentlighets- och sekretessrättsliga regelverket, inklusive sådan reglering som syftar till att skydda uppgifter som kan vara känsliga för företag och för personer om de sprids samt tillämplig dataskydds- reglering. Utredaren ska beakta eventuella behov av stärkt informa- tionssäkerhet som föranleds av stärkt interoperabilitet. I uppdraget ingår dock inte att föreslå ändringar i regelverken för informations- säkerhet, säkerhetsskydd, dataskydd eller offentlighet och sekretess. 
  
 Konsekvensbeskrivningar 
  
 Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för myndigheter, regioner och kommuner samt för enskilda. Om för- slagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska särskilt ange konsekvenserna för myndigheter och företag i form av ökade kostnader och ökade administrativa bördor. I bedömningarna bör de konsekvensbeskrivningar som har gjorts avseende ovan nämnda rätts- akter för data samt Lantmäteriets nyttoberäkningar angående värde- fulla datamängder (Lantmäteriets dnr 2019:007157) tas i beaktande. 
  
 En inskränkning av den kommunala självstyrelsen bör inte gå ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning måste göras. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, ut- över förslagets konsekvenser, de särskilda avvägningar som bär upp förslaget och som motiverar inskränkningen i den kommunala själv- styrelsen redovisas särskilt. 
  
 Kontakter och redovisning av uppdraget 
  
 Utredaren ska samråda med Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Brotts- förebyggande rådet, Domstolsverket,  
 E-hälsomyndigheten, 
  Försvars- makten, Försäkringskassan, Integritetsskyddsmyndigheten, Lant- mäteriet, MSB, Myndigheten för digital förvaltning, Riksarkivet, Samverkansprogrammet eSam, Statistiska centralbyrån, Skatteverket, Statens skolverk, Trafikverket samt Sveriges Kommuner och Regioner. 
  
 310 
  
 SOU 2023:96 
  
 Bilaga 1 
  
 Samråd ska ske med utredningen Hälsodata som nationellt intresse 
  
 –en lagstiftning för interoperabilitet (S2022:98). Dessutom kan sam- råd ske med de myndigheter som har särskilda uppdrag inom ramen för regeringens datastrategi. Under arbetet ska utredaren även inhämta synpunkter från näringslivet. 
  
 Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Infrastruktur- departementet) senast den 15 december 2023. 
  
 (Infrastrukturdepartementet) 
  
 311 
  
 Statens offentliga utredningar 2023 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju. 
  
 2.En inre marknad för digitala tjänster 
  
 –ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi. 
  
 3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju. 
  
 4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi. 
  
 5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S. 
  
 6.En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. Fi. 
  
 7.På egna ben. 
  
 Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A. 
  
 8.Arbetslivskriminalitet – arbetet 
  
 i Sverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A. 
  
 9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans. 
  
 Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S. 
  
 10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S. 
  
 11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet 
  
 –för ökad försörjningsberedskap. KN. 
  
 12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju. 
  
 13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S. 
  
 14.Organisera för hållbar utveckling. KN. 
  
 15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI. 
  
 16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi. 
  
 17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju. 
  
 18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för 
  
 en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN. 
  
 19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U. 
  
 20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI. 
  
 21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U. 
  
 22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju. 
  
 23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S. 
  
 24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A. 
  
 25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju. 
  
 26.Översyn av entreprenörsansvaret. A. 
  
 27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI. 
  
 28.Samhället mot skolattacker. U. 
  
 29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S. 
  
 30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S. 
  
 31.Framtidens yrkeshögskola 
  
 – stabil, effektiv och hållbar. U. 
  
 32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju. 
  
 33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi. 
  
 34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju. 
  
 35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju. 
  
 36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A. 
  
 37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju. 
  
 38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi. 
  
 39.En inre marknad för digitala tjänster 
  
 –kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi. 
  
 40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S. 
  
 41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A. 
  
 42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD. 
  
 43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi. 
  
 44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju. 
  
 45.Övergångsrestriktioner 
  
 –ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi. 
  
 46.Jakt och fiske i renbetesland. LI. 
  
 47.En utvecklad arbetsgivardeklaration 
  
 –åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi. 
  
 48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S. 
  
 49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi. 
  
 50.En modell för svensk försörjnings- beredskap. Fö. 
  
 51.Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet 
  
 –frågor med anledning 
  
 av Europadomstolens dom. Fö. 
  
 52.Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. S. 
  
 53.En ändamålsenlig arbetsskadeförsäk- ring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. S. 
  
 54.Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter 
  
 –en utvärdering. Fi. 
  
 55.Vem äger fastigheten. Ju. 
  
 56.Några smittskyddsfrågor inom social- tjänsten och socialförsäkringen. S. 
  
 57.Åtgärder för tryggare bostadsområden. Ju. 
  
 58.Kultursamhället – utvecklad sam- verkan mellan stat, region och kommun. Ku. 
  
 59.Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation. U. 
  
 60.Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2. Ju. 
  
 61.En säker och tillgänglig statlig  
 e-legitimation. 
  Fi. 
  
 62.Vi kan bättre! 
  
 Kunskapsbaserad narkotikapolitik med liv och hälsa i fokus. S. 
  
 63.Sveriges säkerhet i etern. Ku. 
  
 64.Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät. KN. 
  
 65.Bättre information om hyresbostäder. Kartläggning av andrahands- marknaden och ett förbättrat lägen- hetsregister. LI. 
  
 66.För barn och unga i samhällsvård. S. 
  
 67.Anonyma vittnen. Ju. 
  
 68.Som om vi aldrig funnits 
  
 –exkludering och assimilering av 
  
 tornedalingar,­kväner och lantalaiset. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan 
  
 –Bradford Cruz tornionlaaksolaisista, kväänistä ja lantalaisista. Slutbetänkande. 
  
 Som om vi aldrig funnits. Vår sanning och verklighet. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Meän tottuus ja toelisuus. Intervjuberättelser. 
  
 Som om vi aldrig funnits. 
  
 Tolv tematiska forskarrapporter. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Kakstoista temattista tutkintoraporttia. Forskarrapporter. Ku. 
  
 69.Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. En ny huvud- regel. Ju. 
  
 70.Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll. LI. 
  
 71.Speciallivsmedel till barn inom öppen hälso- och sjukvård. S. 
  
 72.En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande. LI. 
  
 73.Genomförandet av vaccineringen mot sjukdomen  
 covid-19 
  – en utvärdering. S. 
  
 74.Förenklade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk. LI. 
  
 75.Stärkt konstitutionell beredskap. Ju. 
  
 76.Vidareanvändning av hälsodata för vård och klinisk forskning. S. 
  
 77.Behörig myndighet enligt EU:s avskogningsförordning. LI. 
  
 78.Hemlig dataavläsning – utvärdering och permanent lagstiftning. Ju. 
  
 79.Arbetsrätten under krig och krigsfara. A. 
  
 80.Ett starkare straffrättsligt skydd– mot sexuella kränkningar, bedrägerier 
  
 ivissa fall och brott med hatmotiv avseende kön. Ju. 
  
 81.Ett enklare bilstöd. S. 
  
 82.Ökad kontroll över tandvårdssektorn. S. 
  
 83.Samordnat juridiskt stöd och vägledning för hälso- 
  
 och sjukvårdens digitalisering. S. 
  
 84.En hållbar bioekonomistrategi 
  
 – för ett välmående fossilfritt samhälle. LI. 
  
 85.Långtidsutredningen 2023. Finans­ politisk konjunkturstabilisering. Huvudbetänkande. Fi. 
  
 86.Trends in GDP Growth and its Driving Factors. Bilaga 1 till Långtids­ utredningen 2023. Fi. 
  
 87.Drivkrafter bakom globala trender 
  
 iden neutrala räntan. Bilaga 2 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 88. 
 Ränte-tillväxt-differensen 
  – utveck- ling och drivkrafter. Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 89.Makrotillsynsregleringar och finan- siell stabilitet. Bilaga 4 till Långtids­ utredningen 2023. Fi. 
  
 90.Samspelet mellan finans- och penningpolitik­ i Sverige. Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 91.Penning- och finanspolitisk konjunkturstabilisering. Bilaga 6 till Långtidsutredningen 2023. Fi. 
  
 92.Nytt ramverk för finanspolitiken. Bilaga 7 till Långtidsutredningen­ 2023. Fi. 
  
 93.Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket. Bilaga 8 till Långtids­ utredningen 2023. Fi. 
  
 94.Förändring genom försök. Försöksverksamhet i den kommunala sektorn. Fi. 
  
 95.Uppföljning för utveckling – ett hållbart system för samlad kunskap om villkoren för barn och elever med funktionsnedsättning i förskola och skola. U. 
  
 96.En reform för datadelning. Fi. 
  
 Statens offentliga utredningar 2023 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 På egna ben. 
  
 Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7] 
  
 Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8] 
  
 Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24] 
  
 Översyn av entreprenörsansvaret. [26] 
  
 Genomförande av minimilönedirektivet. [36] 
  
 Förutsättningarna för en ny kollektiv­ avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41] 
  
 Arbetsrätten under krig och krigsfara. [79] 
  
 Finansdepartementet 
  
 En inre marknad för digitala tjänster 
  
 –ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2] 
  
 Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4] 
  
 En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6] 
  
 Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33] 
  
 Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38] 
  
 En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar 
  
 i svensk rätt. [39] 
  
 En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43] 
  
 Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45] 
  
 En utvecklad arbetsgivardeklaration 
  
 –åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47] 
  
 Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar 
  
 i svensk rätt. [49] 
  
 Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter 
  
 – en utvärdering. [54] 
  
 En säker och tillgänglig statlig  
 e-legitimation. 
  [61] 
  
 Långtidsutredningen 2023. Finanspolitisk konjunkturstabilisering. Huvudbetänkande. [85] 
  
 Robertson in GDP Growth and its Driving­ Factors. Bilaga 1 till Långtids­ utredningen 2023. [86] 
  
 Drivkrafter bakom globala trender i den neutrala räntan. Bilaga 2 till Långtids­ utredningen 2023. [87] 
  
 Ränte-tillväxt-differensen 
  – utveckling och drivkrafter. Bilaga 3 till Långtids­ utredningen 2023. [88] 
  
 Makrotillsynsregleringar och finansiell stabilitet. Bilaga 4 till Långtids­ utredningen 2023. [89] 
  
 Samspelet mellan finans- och penning­ politik i Sverige. Bilaga 5 till Långtids­ utredningen 2023. [90] 
  
 Penning- och finanspolitisk konjunktur­ stabilisering. Bilaga 6 till Långtids­ utredningen 2023. [91] 
  
 Nytt ramverk för finanspolitiken. Bilaga 7 till Långtidsutredningen­ 2023. [92] 
  
 Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket. Bilaga 8 till Långtids­ utredningen 2023. [93] 
  
 Förändring genom försök. Försöksverksamhet i den kommunala sektorn. [94] 
  
 En reform för datadelning. [96] 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50] 
  
 Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet 
  
 – frågor med anledning 
  
 av Europadomstolens dom. [51] 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1] 
  
 Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3] 
  
 Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. [12] 
  
 En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17] 
  
 Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22] 
  
 Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25] 
  
 Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32] 
  
 Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34] 
  
 Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35] 
  
 Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37] 
  
 En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44] 
  
 Vem äger fastigheten. [55] 
  
 Åtgärder för tryggare bostadsområden. [57] 
  
 Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2. [60] 
  
 Anonyma vittnen. [67] 
  
 Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. En ny huvudregel. [69] 
  
 Stärkt konstitutionell beredskap. [75] 
  
 Hemlig dataavläsning – utvärdering och permanent lagstiftning. [78] 
  
 Ett starkare straffrättsligt skydd– mot sexuella kränkningar, bedrägerier i vissa fall och brott med hatmotiv avseende kön. [80] 
  
 Klimat- och näringslivsdepartementet 
  
 Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet 
  
 –för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14] 
  
 Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18] 
  
 Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät. [64] 
  
 Kulturdepartementet 
  
 Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun. [58] 
  
 Sveriges säkerhet i etern. [63] Som om vi aldrig funnits 
  
 –exkludering och assimilering av 
  
 tornedalingar,­kväner och lantalaiset. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan 
  
 –Bradford Cruz tornionlaaksolaisista, kväänistä ja lantalaisista. Slutbetänkande. 
  
 Som om vi aldrig funnits. Vår sanning och verklighet. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Meän tottuus ja toelisuus. 
  
 Intervjuberättelser­. 
  
 Som om vi aldrig funnits. 
  
 Tolv tematiska forskarrapporter. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. 
  
 Kakstoista­ temattista tutkintoraporttia. Forskarrapporter. [68] 
  
 Landsbygds- och infrastrukturdepartementet 
  
 Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15] 
  
 Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20] 
  
 Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27] 
  
 Jakt och fiske i renbetesland. [46] 
  
 Bättre information om hyresbostäder. Kartläggning av andrahands- marknaden och ett förbättrat lägen- hetsregister. [65] 
  
 Ordning och reda – förstärkt och tillförlit- lig byggkontroll. [70] 
  
 En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande. [72] 
  
 Förenklade förutsättningar 
  
 för ett hållbart vattenbruk. [74] 
  
 Behörig myndighet enligt EU:s avskogningsförordning. [77] 
  
 En hållbar bioekonomistrategi. 
  
 –för ett välmående fossilfritt samhälle. [84] 
  
 Socialdepartementet 
  
 Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5] 
  
 Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans. 
  
 Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9] 
  
 Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10] 
  
 Patientöversikter inom EES och Sverige. [13] 
  
 Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23] 
  
 Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29] 
  
 Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30] 
  
 Förbättrade möjligheter för barn att 
  
 utkräva­ sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40] 
  
 Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48] 
  
 Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. [52] 
  
 En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring 
  
 –för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. [53] 
  
 Några smittskyddsfrågor inom social­ tjänsten och socialförsäkringen. [56] 
  
 Vi kan bättre! 
  
 Kunskapsbaserad narkotikapolitik med liv och hälsa i fokus. [62] 
  
 För barn och unga i samhällsvård. [66] 
  
 Speciallivsmedel till barn inom öppen hälso- och sjukvård. [71] 
  
 Genomförandet av vaccineringen mot sjukdomen  
 covid-19 
  – en utvärdering. [73] 
  
 Vidareanvändning av hälsodata för vård och klinisk forskning. [76] 
  
 Ett enklare bilstöd. [81] 
  
 Ökad kontroll över tandvårdssektorn. [82] 
  
 Samordnat juridiskt stöd och vägledning för hälso- 
  
 och sjukvårdens digitalisering. [83] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19] 
  
 Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21] 
  
 Samhället mot skolattacker. [28] 
  
 Framtidens yrkeshögskola 
  
 – stabil, effektiv och hållbar. [31] 
  
 Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation. [59] 
  
 Uppföljning för utveckling – ett håll- bart system för samlad kunskap om villkoren för barn och elever med funktionsnedsättning i förskola och skola. [95] 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]