På jakt efter den goda affären 
 På jakt efter den goda affären 
 – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen 
 Delbetänkande av Upphandlingsutredningen 2010 
 Stockholm 2011 
 SOU 2011:73 
 SOU och Ds kan köpas från Harris kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Harris Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Sanchez. 
 Tryckt av Sanchez. 
 Stockholm 2011 
 ISBN  
 978-91-38-23648-2 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till Statsrådet Murphy 
 Genom beslut den 9 september 2010 (dir. 2010:86) bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera upphandlingsregelverket och göra en översyn av upphandlingsstatistiken. Genom beslut den 15 septem- ber 2010 förordnades Rose till särskild utredare. 
 Som experter förordnades den 15 december 2010 avdelnings- chefen Arnold, professorn Arnold, departements- sekreteraren Cherry, juristen Miller, närings- politiske experten Murphy, upphandlingschefen Taylor, jur. kand. Torres, avdelningschefen Pace, pro- fessorn Lynn, inköpsdirektören Bishop, förbunds- juristen Fowler, kanslirådet Ross, kanslirådet Taylor, departementsrådet Harris, departementsrådet Meadows, kanslirådet Ferguson, departementssekreteraren Pennington, departementssekreteraren Brown, departementssekreteraren White och departementssekre- teraren Odom. 
 Som utredningens huvudsekreterare anställdes kanslirådet Munoz från den 15 november 2010. Docenten Huynh anställdes från den 1 januari 2011 som sekreterare med särskilt upp- drag gällande upphandlingsstatistiken. Jur. kand. Gonzalez anställdes som biträdande sekreterare från den 2 februari 2011. 
 Utredningen har antagit namnet Upphandlingsutredningen 2010. 
 Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet  
 På jakt efter den goda affären  
  
 -  
  
 analys och erfarenheter av den offentliga upp- handlingen  
 (SOU 2011:73). Utredningens arbete går vidare. 
 Stockholm i november 2011 
 Rose 
 / Munoz Gonzalez Huynh 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 1 
  
 Uppdraget ................................................................. 
  
 25 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................. 
  
 25 
  
 1.2 
  
 Betänkandets syfte................................................................... 
  
 26 
  
 1.3 
  
 Betänkandets avgränsning ....................................................... 
  
 27 
  
 1.4 
  
 Metod för prioritering av frågor ............................................. 
  
 27 
  
 1.5 
  
 Utredningens utåtriktade arbete............................................. 
  
 28 
  
 1.6 
  
 Externa uppdrag till myndigheter och konsulter................... 
  
 30 
  
 1.7 
  
 Upphandlingsenkäten.............................................................. 
  
 31 
  
 1.8 
  
 Europeiska kommissionens utvärdering................................. 
  
 33 
  
 1.9 
  
 Definitioner och andra viktiga begrepp.................................. 
  
 33 
  
 2 
  
 Målet med den offentliga upphandlingen och 
  
 utgångspunkter för utredningsarbetet ........................... 
  
 37 
  
 2.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 37 
  
 2.2 
  
 Upphandlingsdirektivens mål ................................................. 
  
 38 
  
 2.3 
  
 Mål för Sveriges offentliga upphandling................................. 
  
 39 
  
 2.4 
  
 Miljömässigt och socialt hållbar upphandling........................ 
  
 39 
  
 2.5 
  
 Verka för att de mindre företagen i ökad utsträckning 
  
 deltar i offentlig upphandling.................................................. 
  
 40 
  
 2.6 Offentlig upphandling för ökad innovation........................... 
  
 41 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:73 
  
 2.7 
  
 Upphandlingsutredningen vill ha den goda affären i 
  
 fokus vid översynen av upphandlingsregelverket................... 
  
 42 
  
 2.8 
  
 Andra utgångspunkter för utredningsarbetet......................... 
  
 46 
  
 3 
  
 Översynen av det europeiska upphandlingsregelverket .... 
  
 49 
  
 3.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 49 
  
 3.2 
  
 Bakgrund till Europeiska kommissionens utvärdering 
  
 och översyn av upphandlingsdirektiven.................................. 
  
 50 
  
 3.3 
  
 Grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare 
  
 europeisk upphandlingsmarknad............................................. 
  
 53 
  
 3.4 
  
 Kommissionens konsultrapporter........................................... 
  
 59 
  
 3.5 
  
 Kommissionens slutsatser av utvärderingen........................... 
  
 60 
  
 4 
  
 Den offentliga upphandlingens samhällsekonomiska 
  
 effektivitet ................................................................. 
  
 65 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................... 
  
 65 
  
 4.2 
  
 Beskrivning av omfattningen av den offentliga 
  
 upphandlingen .......................................................................... 
  
 66 
  
 4.3 
  
 Upphandlingsregelverkets transaktionskostnader och 
  
 effektiviseringsvinster .............................................................. 
  
 74 
  
 4.4 Allmänt om förenklingsåtgärder ............................................. 
  
 77 
  
 4.5 
  
 Prövningen av upphandlingsmål i allmän 
  
 förvaltningsdomstol ................................................................. 
  
 79 
  
 4.6 
  
 Beloppsgränserna för direktupphandling................................ 
  
 91 
  
 4.7 
  
 Förhandlad upphandling med föregående annonsering......... 
  
 98 
  
 4.8 
  
 Dialog mellan upphandlande myndigheter och företag....... 
  
 103 
  
 4.9 
  
 Elektronisk upphandling – en förenklingsåtgärd för alla?...108 
  
 4.10 Ramavtal.................................................................................. 
  
 112 
  
 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 Innehåll 
  
 4.11 
  
 Problem att upphandla god kvalitet?.................................... 
  
 128 
  
 4.12 
  
 Priskontroll ............................................................................ 
  
 131 
  
 4.13 
  
 Relativa utvärderingsmodeller och kravet på viktning ........ 
  
 133 
  
 4.14 
  
 Strategiska upphandlingar och förbättrad 
  
 upphandlingskompetens........................................................ 
  
 139 
  
 4.15 
  
 Uppföljning och utvärdering................................................. 
  
 147 
  
 4.16 
  
 Valfrihet inom LOU.............................................................. 
  
 151 
  
 4.17 
  
 Uteslutning av leverantörer................................................... 
  
 155 
  
 4.18 
  
 Korruption och jäv vid offentlig upphandling ..................... 
  
 161 
  
 4.19 
  
 Problemupphandlingar .......................................................... 
  
 163 
  
 5 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt 
  
 styrmedel ................................................................ 
  
 183 
  
 5.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 183 
  
 5.2 
  
 Miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig 
  
 upphandling............................................................................ 
  
 184 
  
 5.3 
  
 Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå 
  
 samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet ....................... 
  
 194 
  
 5.4 
  
 Miljöhänsyn vid offentlig upphandling – lagstiftning 
  
 och upphandlingsprocessen................................................... 
  
 199 
  
 5.5 
  
 Socialt ansvarsfull offentlig upphandling – lagstiftning 
  
 och upphandlingsprocessen................................................... 
  
 207 
  
 5.6 
  
 Intressenternas erfarenheter av miljöhänsyn och social 
  
 hänsyn i offentlig upphandling ............................................. 
  
 215 
  
 5.7 
  
 Krav i upphandlingar som går längre än EU:s 
  
 minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning........... 
  
 224 
  
 5.8 
  
 Uppföljnings- och spårbarhetsproblem................................ 
  
 227 
  
 5.9 
  
 Förstärkt upphandlingsstöd.................................................. 
  
 230 
  
 5.10 
  
 Gröna innovationer och andra hållbara lösningar................ 
  
 232 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:73 
  
 5.11 
  
 Livscykelanalyser.................................................................... 
  
 236 
  
 5.12 
  
 Ställa krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal........ 
  
 238 
  
 5.13 
  
 Arbetsmiljökrav och krav på efterlevnad av ILOs 
  
 kärnkonventioner vid offentlig upphandling........................ 
  
 243 
  
 5.14 
  
 Ställda krav bör även omfatta underentreprenörer .............. 
  
 245 
  
 5.15 
  
 ILO-konvention 
  94................................................................ 
  
 246 
  
 5.16 
  
 Upphandling eller bidragsgivning ......................................... 
  
 248 
  
 5.17 
  
 Reserverade kontrakt till skyddade verkstäder eller 
  
 program för skyddade anställningar...................................... 
  
 250 
  
 5.18 
  
 Små och medelstora företags medverkan i offentliga 
  
 upphandlingar......................................................................... 
  
 252 
  
 6 
  
 Nationell upphandlingsstatistik .................................. 
  
 275 
  
 6.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 275 
  
 6.2 
  
 Upphandlingsutredningens statistikuppdrag ....................... 
  
 277 
  
 6.3 
  
 Det utåtriktade arbetet – statistik ......................................... 
  
 279 
  
 6.4 
  
 Nuvarande statistikinsamling ................................................ 
  
 280 
  
 6.5 
  
 Transaktionsdatabasen........................................................... 
  
 285 
  
 6.6 
  
 Nyttan med nationell upphandlingsstatistik ........................ 
  
 288 
  
 6.7 
  
 Ett sätt att definiera vad som är upphandlingsstatistik........ 
  
 296 
  
 6.8 
  
 Upphandlingsdata i förhållande till befintliga underlag 
  
 för rapportering till TED....................................................... 
  
 301 
  
 6.9 
  
 Tre alternativa lösningar ........................................................ 
  
 309 
  
 6.10 
  
 Elektroniska upphandlingssystem......................................... 
  
 315 
  
 6.11 
  
 Upphandlande myndigheters användning av e- 
  
 upphandling ............................................................................ 
  
 318 
  
 6.12 
  
 Exemplet Italien ..................................................................... 
  
 319 
  
 6.13 
  
 Exemplet Skottland................................................................ 
  
 321 
  
 8 
  
 SOU 2011:73 
  
 Innehåll 
  
 6.14 
  
 Exemplet Inköp Gävleborg ................................................... 
  
 324 
  
 6.15 
  
 Exemplet Försvarsmakten – projekt UEFA ........................ 
  
 325 
  
 6.16 
  
 Upphandlingsutredningens bedömning och fortsatta 
  
 arbete ...................................................................................... 
  
 328 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. 
  
 331 
  
 Bilaga 2 Deltagare i Upphandlingsutredningens 2010 
  
 referensgrupper ................................................................ 
  
 345 
  
 Bilaga 3 
  
 Översikt över regelverk och historia .............................. 
  
 347 
  
 Bilaga 4 Upphandlingsprocessen................................................... 
  
 357 
  
 Bilaga 5 
  
 Omfattningen av den offentliga upphandlingen ............ 
  
 366 
  
 Bilaga 6 
  
 En analys av transaktionskostnader vid offentlig 
  
 upphandling...................................................................... 
  
 385 
  
 9 
 Sammanfattning 
 Upphandlingsutredningens huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upphandlings- statistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Översynen görs parallellt med en motsvarande översyn inom EU. Utredningen har som uppgift att nära följa EU:s översyn och att tydliggöra viktiga svenska erfarenheter av regelverket, inklusive ge förslag till förändringar. 
 Det närmare syftet med utredningens uppdrag är att utreda om dagens regelverk i tillräcklig utsträckning möjliggör för upp- handlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Syftet med statistikuppdraget är att föreslå metoder för regel- bunden insamling samt utreda och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas för att utvärdera och följa upp via upphandlingen förd politik och bedöma effekterna av framtida reformer på området. 
 Den översyn som genomförs på  
 EU-nivå 
  har bland annat omfattat en konsultation i form av en grönbok. Upphandlings- utredningen har bidragit med underlag till regeringens svar på grönboken. 
 Delbetänkandet är omvärlds- och problembeskrivande och anger utredningens vägval inför det fortsatta arbetet. Utredningen återkommer med förslag i slutbetänkandet. Detta innebär också att konsekvensanalyser och finansieringsfrågor återstår. 
 Utredningen behandlar inte förändringar av andra direktiv än de som rör det klassiska direktivet eller försörjningsdirektivet. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:73 
  
 Kritik mot upphandlingsreglerna 
 Utredningsarbetet genomförs i en situation där upphandlings- regelverket och dess tillämpning är föremål för växande kritik. Synpunkter som framförs går exempelvis ut på att regelverket är krångligt, stelbent och brister i tydlighet. Många myndigheter anses vidare inte uppmärksamma upphandlingen på ett sätt som motsvarar dess betydelse. Det kan bero på resursbrist eller att frågan inte prioriteras. 
 De många kontakter utredningen haft under arbetets gång har gett en rik och mångfacetterad bild av den offentliga upp- handlingen och förutsättningarna att göra goda affärer. Flera förslag har också väckts som syftar till förenklingar och för- bättringar. 
 Det har också framförts att offentlig sektor saknar helhetssyn på anskaffningen av varor och tjänster. Det kortsiktiga perspektivet beror bland annat på det s.k. stuprörstänkandet som förvaltnings- strukturen och budgetsystemet bidrar till. Synsättet leder inte sällan till att produkter med ett billigt inköpspris väljs trots att kostnaden blir högre på längre sikt och att produkten kan vara sämre ur ett miljöperspektiv. 
 Utgångspunkter för utredningens arbete 
 Utredningen konstaterar att upphandlingsdirektiven har som primärt mål att främja den gränsöverskridande handeln. Upp- handlingsdirektiven spelar således en viktig roll när det gäller att stärka den inre marknaden. De upphandlande myndigheterna och enheterna lägger visserligen vikt vid den förbättrade konkurrens som gränsöverskridande handel medför men deras primära syfte med upphandlingen är enligt utredningens erfarenhet att göra goda affärer. 
 Utredningen anser, mot bakgrund av den dialog som förts med intressenterna på området, att den huvudsakliga utgångspunkten för översynen av upphandlingsregelverket därför bör vara  
 den goda affären 
 . Med den goda affären avses att tillgodose verksamheternas behov, inklusive kvalitativa aspekter, till lägsta möjliga total- kostnad. Den goda affären inkluderar också ett medborgar- perspektiv, eftersom merparten av det som upphandlas på ett eller annat sätt, syftar till att möjliggöra god service till medborgarna. 
 12 
  
 SOU 2011:73 
  
 Sammanfattning 
  
 Utredningen anser att översynen ska bidra till att förenkla den offentliga upphandlingen. Tydligare och enklare regler samt en smidigare tillämpning förväntas öka effektiviteten i upphandlingen. Därmed stimuleras också den gränsöverskridande handeln. 
 En viktig utgångspunkt är att särskilt beakta de mindre företagens och upphandlande myndigheternas förutsättningar. 
 En bild av den offentliga upphandlingen 
 För hela året 2010 annonserades drygt 19 000 upphandlingar. Ungefär en fjärdedel var upphandlingar över EU:s tröskelvärden medan resten avsåg upphandlingar där under. De annonserade upphandlingarnas totala värde kan inte säkerställas på samma sätt. På basis av tidigare analyser, anser utredningen att den mest rimliga uppskattningen är att det totala värdet för samtliga upp- handlingspliktiga varor och tjänster årligen uppgår till mellan 480 och 580 miljarder kronor. Det motsvarar mellan 15,5 och 18,5 procent av BNP. 
 Sammanlagt överprövades drygt fem procent av de upp- handlingar som annonserades under 2010. Av dessa rörde ca 40 procent upphandlingar över tröskelvärdena. 
 Det förenklade respektive det öppna förfarandet är de mest förekommande upphandlingsformerna. Övriga förfaranden står endast för ett fåtal procent. En tredjedel av antalet upphandlingar beräknas ske i form av ramavtalsupphandlingar. Ramavtalen upp- skattas utgöra totalt 40 procent av det totala värdet som upp- handlas. Antalet anbud uppgår i snitt till ca 5,5 per upphandling. 
 Knappt 19 procent av de anbud, som företag med färre än tio anställda (mikroföretag) lägger, är vinnande anbud. Andelen för övriga företagskategorier varierar mellan 32 och 35 procent. I sammanhanget är små företag sådana som har mellan 10 och 49 anställda. De medelstora företagen har 50 till 249 anställda. Övriga företag betecknas som stora. 
 Drygt 40 procent av samtliga anbud lämnas av mikroföretag. Detta leder till att denna grupp står för ca 30 procent av det totala antalet vinnande anbud vilket är jämförbart med de små företagens andel. Medelstora företag vinner ca en femtedel av alla upp- handlingar och de stora företagen står enligt undersökningen för en lika stor andel. 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:73 
  
 Effektivitetsvinster och transaktionskostnader 
 Enligt en analys som utredningen låtit utföra konstateras att det inte föreligger några större skillnader i den tid som det tar att upphandla olika sorters varor och tjänster. Det är således inga uppenbara skillnader mellan att upphandla exempelvis städ- och konsulttjänster. Skillnaderna är däremot stora mellan olika upphandlingsförfaranden. Direktupphandling, utan krav på formell anbudsgivning, kräver minst tid att genomföra, medan det öppna förfarandet är mest tidskrävande. Den totala transaktionskostnaden för upphandlande myndigheter och enheter, som lyder under LOU eller LUF, uppskattas till ungefär 1,1 miljard per år, vilket motsvarar kostnaden för drygt 2 000 heltidsårsarbeten. 
 Undersökningar som  
 EU-kommissionen 
  låtit utföra uppskattar att det öppna förfarandet leder till en prissänkning motsvarande 3,8 procent av kontraktets slutliga värde. 
 Den slutsats man kan dra är att upphandlingsregelverket visserligen medför betydande transaktionskostnader men att dessa bör ses som en god investering för att erhålla billigare och bättre varor och tjänster. Slutsatsen ska inte tolkas som att den offentliga upphandlingen inte kan effektiviseras. 
 En bred dialog med intressenterna 
 Utredningens arbete har bedrivits under stor öppenhet. Utred- ningen har arrangerat ett flertal seminarier för intressenter på olika platser i Sverige. Flera hundra personer har deltagit, framförallt upphandlare, företagsrepresentanter och förtroendevalda. Särskilda temainriktade seminarier har också genomförts om statistik, miljö- och sociala hänsyn samt livsmedelsupphandlingar. Vidare har utredningen arrangerat ett seminarium på temat transformativa lösningar med inriktning på funktionsupphandling. Ett trettiotal dialogmöten med olika intressentgrupper har också genomförts. Utredningen har också en expertgrupp och två referensgrupper som har bidragit till arbetet. I februari 2011 lanserade utredningen en hemsida där olika intressenter bjuds in till diskussion och dialog. För utredningen har alla dessa kontaktytor varit av stor betydelse och utgjort ett viktigt underlag till delbetänkandet. 
 14 
  
 SOU 2011:73 
  
 Sammanfattning 
  
 Prioriterade frågor i utredningsarbetet 
 Utredningen har med stöd av det utåtriktade arbetet och egna analyser prioriterat följande frågeställningar/problemområden. Det har framförts att upphandlingar av vissa varor och tjänster är särskilt problematiska. Utredningen har därför valt att särskilt beskriva erfarenheter och synpunkter gällande  
 livsmedels-, 
  konsult- och byggentreprenadupphandlingar. 
 Prövning av upphandlingsmål i allmän förvaltningsdomstol 
 Det ökade antalet överprövningar och de skärpta rättsmedlen har tydligt påverkat den offentliga upphandlingen. De problem som utkristalliserats är framför allt kopplade till domstolarnas handlägg- ningstider och en oförutsebar kammarrättspraxis. Denna utveck- ling har enligt intressenterna medfört att upphandlande myndig- heter försöker undvika överprövningar vilket sker på bekostnad av den goda affären. Utredningen har för avsikt att närmare analysera åtgärder som kan bidra till att antalet överprövningar minskar, att förvaltningsdomstolarnas handläggningstider förkortas och en mer förutsebar kammarrättspraxis. 
 Utredningen har i samband med regeringens grönbokssvar särskilt tagit upp ett problem som myndigheter möter i samband med överprövningar. Utredningen har framfört att det bör införas bestämmelser som innebär att de upphandlande myndigheterna kan fullgöra sina obligatoriska uppgifter under pågående domstols- prövning och under den tid som därefter krävs för att genomföra en ordinarie upphandling. Undantagsförfarandet förhandlad upp- handling utan föregående annonsering, dvs. direktupphandling, föreslås vara tillämpligt i nämnda situationer. 
 Beloppsgränserna för direktupphandling; 
 Beloppsgränsen för direktupphandling har enligt många intres- senter lett till strukturella förändringar av den offentliga upp- handlingen. Små myndigheter som upphandlar mycket sällan och tidigare inte ansett sig behöva upphandla enligt regelverket, har t.ex. i och med den införda gränsen behövt skaffa kunskap om regelverket och fått ökade kostnader. Flera intressenter menar att deras kostnader som rör upphandling har stigit sedan gränsen 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:73 
  
 införts. Intressenter som representerar små företag har framfört att de missgynnas av den införda beloppsgränsen. Andra företags- representanter anser dock att gränserna ska vara kvar eller sänkas. Utredningen överväger att föreslå att beloppsgränserna för direktupphandling höjs. Det skulle kunna innebära ett förslag, med flera olika beloppsgränser, beroende på föremålet för upp- handlingen. 
 Ökade möjligheter till förhandling och dialog mellan parterna 
 Utredningen gör bedömningen att ökade möjligheter till för- handling inom den klassiska sektorn på ett verksamt sätt skulle kunna bidra till att den goda affären och, inte minst möjligheterna till innovativa lösningar, hamnar i fokus för den offentliga upphandlingen. Det förhandlade förfarandet med föregående annonsering bör få ske på samma villkor i klassisk sektor som i försörjningssektorerna. Utredningen anser vidare att det är angeläget att uppmuntra till ökad dialog mellan parterna. EU- kommissionen bör enligt utredningen komma med vägledning på området. 
 Användningen av elektronisk upphandling 
 Elektroniska upphandlingssystem har stor betydelse för den offentliga upphandlingens utveckling. Utökad användning av elektroniska lösningar är t.ex. något som enligt utredningens bedömning kan ha positiva effekter på små och medelstora företags intresse och möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Det kan i sin tur inverka positivt på konkurrensen. Upp- handlingsutredningen har för avsikt att i samråd med bl.a. Kammarkollegiet ytterligare utreda behovet, möjligheterna och problemen med att utveckla sådana elektroniska system. 
 Förbättra ramavtalen 
 Det har påtalats från många håll att reglerna om ramavtal har lett till strukturella förändringar av vissa marknader. Framför allt avses då de stora samordnade ramavtalen. Ramavtalen styr mot större leverantörer vilket försämrar konkurrensen enligt många intres- 
 16 
  
 SOU 2011:73 
  
 Sammanfattning 
  
 senters mening. Det finns även risk för att ramavtalen inte leder till goda affärer eftersom det ofta krävs att de olika beställarna kompromissar med sina önskemål. Samordnade ramavtal anses samtidigt ha ett stort värde för mindre upphandlande myndigheter med begränsade resurser. 
 Utredningen menar att kravet på att minst tre leverantörer ska antas till ett ramavtal kan medföra onödiga transaktionskostnader för både upphandlande myndigheter och företag. Utredningen anser därför att det klassiska direktivet bör ändras på så sätt att ramavtal får tecknas med valfritt antal leverantörer. 
 Det finns anledning att närmare utreda behovet av och möjligheterna att införa förtydliganden eller undantag från ramavtalsbestämmelsernas krav vid avrop av vissa särskilda sociala tjänster. Utredningen överväger vidare att föreslå att förfarandet dynamiska inköpssystem införs i LOU. Enligt utredningens bedömning skulle införandet av sådana system kunna underlätta upphandlande myndigheters hantering av avrop. Utredningen överväger även förslag som syftar till att öka parternas avtalstrohet. En förbättrad inköpsstatistik och elektroniska beställningssystem är i sammanhanget viktiga åtgärder. 
 Behov av förbättrad priskontroll 
 Utredningen konstaterar att det bl.a. i livsmedels- och bygg- upphandlingar förekommer stora prisfluktuationer under avtals- tiden. Utredningens uppfattning är att det därför kan finnas behov av särskild vägledning om kontraktsutformning och förbättrad uppföljning. 
 Utvärderingsmodeller och viktningskrav 
 Användningen av så kallade relativa utvärderingsmodeller kan leda till godtycklig kontraktstilldelning och därmed till samhälls- ekonomiskt ineffektiva utfall. Trots det används sådana modeller i stor utsträckning. Utredningen anser att det behövs vägledning om vilka utvärderingsmodeller som är lämpliga att använda i olika situationer. 
 Upphandlingsutredningen uppmärksammar också de problem som uppstår när viktning i procent används vid utvärderingen. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:73 
  
 Risken är stor att utvärderingen blir mindre transparent och därtill mindre förutsägbar. I syfte att förenkla upphandlingsregelverket kan formuleringarna om viktning behöva ses över. 
 Den offentliga upphandlingens strategiska betydelse och förbättrad upphandlingskompetens 
 Flera av de uppmärksammade problemen inom den offentliga upphandlingen har ett tydligt samband med att många myndig- hetsledningar inte axlat rollen som strategiska köpare. Utredningen kommer därför att närmare utreda de offentliga upphandlings- funktionernas strategiska ställning. Syftet är att närmare analysera värdet av att upphandlingen ses som en del av en myndighets strategiska arbete, belysa goda exempel, analysera framgångs- faktorer och hur sådana kan inspirera andra upphandlande myndig- heter och enheter. 
 Utredningen överväger även att föreslå att ett nytt forsk- ningsfält etableras, bland annat genom inrättande av en professur i offentlig upphandling. En ny grundutbildning på högskolenivå är en del av detta förslag. Slutligen överväger utredningen att kraftigt förstärka den statliga upphandlingsstödjande verksamheten. 
 Uppföljning och utvärdering av kontrakt 
 Utredningens arbete, bl.a. den enkät som utredningen genomfört bland upphandlande myndigheter och enheter, visar att uppfölj- ningen av avtal är mycket bristfällig. Det gör att myndigheterna riskerar att inte få det man betalar för. Ett ytterligare problem består i att få upphandlingar blir föremål för systematisk utvärdering. Det medför att de upphandlande myndigheterna och enheterna löper stor risk att gå miste om värdefulla erfarenheter inför framtida upphandlingar. 
 Förekomsten av uppföljning och utvärdering är en prioriterings- eller resursfråga som hänger nära samman med den ofta bristande förståelsen hos myndigheternas ledningar för den offentliga upp- handlingens strategiska betydelse. Förbättrad uppföljning och utvärdering är viktig, inte minst i förhållande till små och medelstora företags möjligheter och intresse av att delta i offentliga upphandlingar. Uppföljning och utvärdering av krav och kriterier 
 18 
  
 SOU 2011:73 
  
 Sammanfattning 
  
 som rör miljöhänsyn och sociala hänsyn är av särskild betydelse. Sådant arbete inkluderar bl.a. frågor om hur den upphandlande myndigheten kan spåra och kontrollera varors ursprung. 
 Utredningen kommer noga att överväga förslag som kan bidra till att uppföljning och utvärdering förbättras. En förbättrad natio- nell upphandlingsstatistik förväntas ge ökade förutsättningar för att utveckla både uppföljningen av enskilda kontrakt och utvär- deringen av upphandlingen. 
 Valfrihetsförfarande i LOU 
 Syftet med ett valfrihetsförfarande är att den upphandlande myndigheten ska kunna ge enskilda personer möjlighet att påverka vem som tillhandahåller exempelvis hemtjänst, äldreomsorg, skolskjuts, färdtjänst etc. Utredningen har för avsikt att närmare utreda förutsättningarna för att införa ett valfrihetsförfarande i LOU. 
 Hur upphandlar man kvalitet? 
 Priset spelar enligt många intressenter en allt för stor roll i många upphandlingar. Intressenterna konstaterar att det är svårt att definiera, ställa krav på och utvärdera kvalitet. 
 Utredningen anser att förslagen om ökade förhandlings- möjligheter och förbättrad dialog kommer att bidra till kvalitets- förbättringar. Dessutom bör införandet av ett valfrihetsförfarande inom LOU rimligen leda till att den enskildes behov och uppfattningar om kvalitet hamnar i fokus. Förstärkta resurser för, och betoning av, uppföljning och utvärdering har också som syfte att förbättra kvaliteten i de varor och tjänster som upphandlas. 
 Uteslutning av leverantörer 
 Reglerna om uteslutning av leverantörer är svåra att tillämpa och bör därför förtydligas. Vidare anser utredningen att kommissionen bör komma med vägledning avseende reglernas tillämpning. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet 
 I syfte att utveckla och förbättra den strategiska användningen av upphandling som verktyg för att nå prioriterade samhällspolitiska mål anser utredningen att kommissionen bör ta fram en veten- skapligt baserad vägledning som tydliggör i vilka sammanhang offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt effektivt och verksamt styrmedel i arbetet för en hållbar utveckling. 
 Krav i upphandlingar som går utöver EU:s minimilagstiftning och harmoniserande lagstiftning 
 Utredningen anser att det behövs en närmare analys av vad EU- domstolens praxis innebär för möjligheterna att i upphandlingar ställa miljökrav och sociala krav som går längre än  
 EU-rättsliga 
  minimiregleringar och harmoniserande lagstiftning. I en sådan analys bör  
 EU-rättens 
  allmänna utveckling på miljöområdet och det sociala området beaktas. Analysen förväntas också belysa vad som gäller för upphandlingar under tröskelvärdena och av B- tjänster. 
 Gröna innovationer och andra hållbara lösningar 
 Under utredningen har det framkommit att det finns behov av att driva på en mer hållbar affärsutveckling och av att främja inno- vationer. På många områden, exempelvis infrastrukturområdet, behövs nya hållbara lösningar som möter de upphandlande myndig- heternas behov. Marginella förändringar inom nuvarande teknik är ofta inte tillräckliga. I stället för att ställa detaljerade produktkrav bör upphandlingen specificera vilken funktion som eftersträvas. På så sätt kan offentlig upphandling lämna ett viktigt bidrag till innovationer och gröna tekniksprång. 
 Beställarna och upphandlarna besitter en stor potential som utvecklare av den offentliga sektorn. Genom kompetenshöjande åtgärder kan denna kapacitet tas tillvara. Dessutom behövs det vägledning som på ett tydligt sätt beskriver motiv och fördelar med att ställa funktions- och prestandakrav samt hur sådana upphandl- ingar kan genomföras. De regler som tillåter informationsutbyte 
 20 
  
 SOU 2011:73 
  
 Sammanfattning 
  
 mellan parterna kan också behöva förtydligas, bl.a. bestämmelserna om konkurrenspräglad dialog och förhandlad upphandling. 
 Livscykelanalyser 
 Från utredningens perspektiv framstår det som viktigt att inte begränsa hållbarhetskraven på en vara eller tjänst till själva användningsfasen. Ofta kan en betydande del av olika produkters miljöpåverkan hänföras till hur de tillverkas samt hur avfall och restprodukter hanteras. Upphandlingsutredningen har för avsikt att noga följa utvecklingen på området beträffande livscykel- analyser. 
 Krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal samt krav på arbetsmiljö och ILO:s kärnkonventioner 
 Det finns utrymme att ställa krav på minimilöner, arbetsvillkor, arbetsmiljö samt att ILO:s kärnkonventioner följs vid offentliga upphandlingar. Sådana krav utformas lämpligen som särskilda kontraktsvillkor. Utredningen bedömer att det finns behov av upp- handlingsstödjande åtgärder på området. 
 Upphandling kontra bidragsgivning 
 I syfte att bidra till ökad rättslig förutsägbarhet har utredningen för avsikt att försöka klarlägga vad som skiljer offentlig upphandling från bidragsgivning. Även upphandlingsstödjande åtgärder kan komma att övervägas. 
 Reserverade kontrakt till skyddade anställningar 
 Upphandlingsutredningen överväger att föreslå att upphandlings- direktivens bestämmelser om reserverade kontrakt till skyddade verkstäder eller program för skyddade anställningar införs. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:73 
  
 Små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar 
 De problem som små och medelstora företag upplever är i stort sett gemensamma inom EU. Företagens anser att det är kompli- cerat och tar lång tid att lämna anbud. De mindre företagen saknar inte sällan kapacitet att leverera den vara eller tjänst som efterfrågas eftersom kontrakten är för omfattande. Företagen anser också att irrelevanta krav är vanliga. Vidare följs ställda krav sällan upp. Det leder till att mindre seriösa företag kan få kontrakt trots att de inte har för avsikt att leva upp till kraven. 
 Det är emellertid svårt att från befintliga studier dra säkra slutsatser om de små och medelstora företagens deltagande i offentliga upphandlingar. En förbättrad nationell upphandlings- statistik är en viktigt del för att belysa om, när och i vilka typer av upphandlingar det är viktigt att vidta åtgärder för att öka konkurrensen. 
 Utredningen överväger flera åtgärder i syfte att öka små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upp- handlingar. Vägledning gällande uppföljning och utvärdering är en viktig åtgärd. Utökad användning av elektroniska lösningar, ökade möjligheter till förhandling, förändrade regler om ramavtal och införande av valfrihetsförfarande inom LOU är andra exempel. 
 En förbättrad nationell upphandlingsstatistik 
 Upphandlingsutredningen har funnit att både upphandlare och leverantörer i allmänhet ställer sig positiva till, och ser nyttan med, en förbättrad upphandlingsstatistik. Utredningen anser att det därför finns goda förutsättningar för en bättre utvecklad nationell upphandlingsstatistik. 
 I betänkandet beskrivs tre alternativa nivåer på upphandlings- statistiken som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Alternativ 1 utgår i princip från att förbättra dagens rutiner för den stati- stikinsamling som medlemsstaterna är ålagda att göra. I detta alternativ baseras informationen enbart på de variabler som samlas in med hjälp av de standardformulär som används för rap- porteringen till EU. Alternativ 2 innebär att alternativ 1 utökas med uppgifter om upphandlingar under tröskelvärdena. Alternativ 3 innebär en utökning av alternativ 2 med information ur andra 
 22 
  
 SOU 2011:73 
  
 Sammanfattning 
  
 upphandlingsdokument än standardformulären. Utredningen anser att alternativ 3 är att föredra. 
 Statistikinsamlingen kan utökas med att också omfatta uppgifter från ekonomisystem och överprövningar. Det skulle bland annat förbättra möjligheten att samla in uppgifter om ramavtal och LOV- upphandlingar. En upphandlingsstatistik som bygger på informa- tion från ekonomisystemen är i princip en förutsättning för att statistiken ska nå en acceptabel kvalitet. Utan länkning – mellan ekonomisystemen, avtalsdatabaserna och annan upphandlings- relaterad information – blir bilden av den offentliga upphandlingen inte rättvisande. Utredningen anser vidare att den nationella upphandlingsstatistiken ska ägas av staten. 
 I utredningens arbete med förslag på nationell upphandlings- statistik ska nyttan av statistiken vägas mot de resurser som krävs för att samla in och hantera denna. Upphandlingsutredningen gör bedömningen att flertalet intressenter på området – staten, enskilda upphandlande myndigheter och enheter, potentiella leverantörer och forskare – har nytta av en förbättrad statistik. Den är nödvändig för att på nationell och lokal nivå kunna utvärdera de politiska mål som den offentliga upphandlingen ska bidra till. En förbättrad statistik är också nödvändig för att en upphandlande myndighet eller enhet ska kunna följa upp sina kontrakt. Vidare ges den upphandlande myndigheten en möjlighet att identifiera eventuella anbudskarteller. 
 I sitt fortsatta arbete kommer utredningen att analysera frågan om och hur direktupphandlingar ska ingå i statistiken. En annan viktig fråga för det fortsatta arbetet är också hur och för vem statistiken ska vara sökbar. 
 23 
 1 Uppdraget 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Upphandlingsutredningen 2010 huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhälls- politiskt perspektiv samt se över systemet för insamling av upp- handlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. 
  
 1 
  
 Från den 1 januari 2008 gäller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) inom den klassiska sektorn och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, trans- porter och posttjänster (LUF) för upphandling inom försörj- ningssektorerna. Det svenska upphandlingsregelverket och de europeiska upphandlingsdirektiven har utvecklats successivt under senare delen av  
 1900-talet 
  och reglerar processen från annonser- ingen av upphandlingen till tilldelningen av upphandlings- kontraktet. För närmare beskrivning av upphandlingsregelverket, den offentliga upphandlingens historik och upphandlingsprocessen hänvisas till bilaga 3 och 4. 
 Syftet med Upphandlingsutredningens uppdrag är att utreda om regelverket i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utred- ningen ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjlig- heterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs ifrån EU och i Sverige. Utredningen ska föreslå metoder för statistikinsamlingen och vilka uppgifter som ska samlas in. 
  
 1  
 Dir. 2010:86, se bilaga 1. 
 25 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2011:73 
  
 Utredningen ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbets- marknadens parter, företag och intresseorganisationer. Utred- ningen ska också följa den europeiska kommissionens arbete med att utvärdera det europeiska upphandlingsregelverket. 
  
 1.2 
  
 Betänkandets syfte 
  
 Det huvudsakliga syftet med delbetänkandet är att beskriva förut- sättningarna för den offentliga upphandlingen samt vilka problem och frågeställningar som Upphandlingsutredningen bör prioritera i sitt fortsatta arbete. 
 Betänkandet avser att ge en bild av den offentliga upphand- lingens omfattning. Det innehåller en grundläggande analys av den samhällsekonomiska nyttan med offentlig upphandling och beskriver värdet av en förbättrad upphandlingsstatistik. I ett särskilt kapitel återges erfarenheter av miljömässigt och socialt ansvarsfull offentlig upphandling samt de små och medelstora företagens möjligheter att delta och vinna upphandlingar. Betänkandet beskriver också regelverkets och upphandlingspolitikens utveckling i Sverige och EU. 
 Delbetänkandet ska också ge regeringen ett underlag till den pågående översynen av EU:s upphandlingsdirektiv. Betänkandet återger därför de frågor som ingår i utredningens remissvar 
  
 2  
  
 till regeringen i anledning av kommissionens grönbok om en moderni- sering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad. 
  
 3 
  
 De prioriterade problemen och frågeställningarna baseras på erfarenheter, från upphandlande myndigheter, upphandlande enheter, företag, berörda intresseorganisationer, upphandlingsstödjande organisationer i statlig regi, arbetsmarknadens parter och andra viktiga intressenter, som utredningen tagit del av. Vidare bygger de prioriterade frågeställningarna på tidigare utredningars förslag och resultaten av vetenskaplig forskning som kommit till utredningens kännedom. 
 Avslutningsvis spelar delbetänkandet en viktig roll eftersom det ger intressenterna ytterligare tillfälle att ange om rätt frågor har prioriterats eller argumentera för att andra val bör göras. I det 
  
 2 
  
 Se avsnitt 3.3. 
  
 3 
  
 (KOM(2011)15. 
  
 26 
  
 SOU 2011:73 
  
 Uppdraget 
  
 sammanhanget bör nämnas att regeringen genom yttrandet över grönboken till kommissionen 
  
 4  
  
 tagit ställning i ett antal frågor. Upphandlingsutredningen kommer i det fortsatta arbetet att utgå från dessa ställningstaganden som framgår av kapitel 4 och 5. 
 Utredningen välkomnar förslag på hur de aktuella frågeställ- ningarna i övrigt kan omhändertas och åtgärdas. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets avgränsning 
  
 Utredningen behandlar inte frågor som rör 
  
 förändringar av andra direktiv än det klassiska direktivet 
  
 5 
  
 , och försörjningsdirektivet 
  
 6 
  
 , 
  
 frågor som omfattas av  
  
 betänkandet Offentlig upphandling från eget företag?! – och vissa andra frågor, 
  
 7 
  
 organisationen av det statliga upphandlingsstödet, 
  
 8 
  
 bestämmelserna om rättsmedel vid offentlig upphandling, samt 
  
 tjänstekoncessioner och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i annat avseende än i fråga om upphandlingsstatistik. 
  
 Utredningen ska därutöver endast beakta de förslag som ingår i betänkandet Innovationsupphandling. 
  
 9 
  
 1.4 
  
 Metod för prioritering av frågor 
  
 Synpunkterna på den offentliga upphandlingen och upphandlings- regelverket förutsågs vara och har varit många och skiftande. Utredningen har därför tvingats att noga överväga vilka frågeställ- ningar som ska prioriteras i det fortsatta arbetet. Alla fråge- 
  
 4 
  
 Svar på Europeiska kommissionens grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad, KOM(2011) 15 slutlig, dnr S 2011/1259/RU. 
  
 5 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG Samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster. 
  
 6 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG Samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. 
  
 7 
  
 SOU 2011:43. 
  
 8 
  
 Frågan hanteras i Upphandlingsstödutredningen (S2011:09) med kommittédir. 2011:78. 
  
 9 
  
 SOU 2010:56. 
  
 27 
  
 Uppdraget 
  
 SOU 2011:73 
  
 ställningar som anges i delbetänkandet och föreslås ingå i utred- ningens fortsatta arbete ska 
  
 1. 
  
 vara tydligt förankrade i utredningens direktiv, 
  
 2. 
  
 tydligt bidra till utredningens effektmål, samt 
  
 3. 
  
 vara juridiskt, ekonomiskt och politiskt genomförbara. 
  
 Utredningen har aktivt tagit hjälp av de personer och organisa- tioner som deltagit i utredningens utåtriktade arbete. I samband med möten och hearingar runt om i landet har deltagarna bl.a. fått i uppgift att ange vilka tre frågor som de anser vara mest angelägna för Upphandlingsutredningens arbete. Utredningens experter och referensgruppdeltagare har varit viktiga diskussionspartner i detta arbete vilket resulterat i ett omfattande underlag inför arbetet med delbetänkandet. 
  
 1.5 
  
 Utredningens utåtriktade arbete 
  
 Utredningens arbete har bedrivits med hjälp av en expertgrupp och referensgrupper 
  
 10  
  
 för den klassiska sektorn respektive försörjnings- sektorerna. 
 Upphandlingsutredningen arrangerade under februari och mars 2011 sju hearingar i Umeå, Stockholm (2 möten), Jönköping, Östersund, Göteborg och Malmö. Vid dessa hearingar deltog cirka 260 personer; bl.a. inköpare från upphandlande myndigheter och enheter, förtroendevalda och företag. För att åstadkomma bästa möjliga förutsättningar för en konstruktiv dialog begränsades antalet mötesdeltagare och platserna var kvoterade. Ytterligare en hearing genomfördes i mars i samband med Landstingsförbundets upphandlingsgrupps (LFU) upphandlingskonferens i Uppsala. Vid samtliga hearingar diskuterades målet med den offentliga upphand- lingen och vilka frågor som Upphandlingsutredningen bör priori- tera i sitt arbete, inklusive olika frågeställningar med anledning av utredningens statistikuppdrag. 
 Särskilda hearingar om statistikuppdraget respektive miljö- hänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling genomfördes under maj och juni 2011. I augusti 2011 genomfördes en särskild hearing om upphandling av livsmedel. 
  
 10  
 Se bilaga 2. 
 28 
  
 SOU 2011:73 
  
 Uppdraget 
  
 Under våren 2011 genomförde utredningen dessutom dialog- möten med företrädare för ett stort antal intresseorganisationer, inklusive arbetsmarknadens parter, i syfte att bereda dem tillfälle att bidra med underlag och förslag avseende de frågor som ingår i utredningens uppdrag. De organisationer som deltog i dialog- mötena var Sveriges Kommuner och Landsting, nätverket SmåKom, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Företagarförbundet, Föreningen Byggherrarna, Sveriges Offentliga Inköpare (SOI), Lands- organisationen (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Offentliganställdas förhandlingsråd (OFR) och Arbetsgivarverket. 
 Utredningen har därutöver på eget och andras initiativ genom- fört ett flertal möten med enskilda organisationer, bl.a. företrädare för socialt företagande, Famna – riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte, Skatteverket, Bemanningsföretagen, upp- handlings- och miljöfrågegrupperna inom Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Landstings referensgrupp för upphand- lingsfrågor, Kammarkollegiet, Återvinningsindustrierna, Tjänste- tandläkarna, Institutet för kvalitetsutveckling, branschorganisatio- nen SILF, Vinnova, Tillväxtanalys, Avfall Sverige, Försvarsmakten, Inköp Gävleborg, Göteborgs kommun och Upphandlingsbolag. 
 Utredningen har också i olika sammanhang haft kontakt med forskare och tagit del av både svenska och utländska forsknings- resultat på upphandlingsområdet. 
 Som en del i det utåtriktade arbetet lanserades den 4 februari 2011 utredningens hemsida www.upphandlingsutredningen.se. På webbplatsen har utredningen bjudit in till diskussion och dialog om utredningens uppdrag genom bl.a. webbenkäter, möjlighet att lämna kommentarer på rapporter och bloggar och direktkontakt med utredningen. Fram till tryckning av delbetänkandet har ett hundratal inlägg gjorts på hemsidan. 
 Utredningen har under våren och sommaren 2011 även med- verkat vid bl.a. Upphandlingsdagarna i Stockholm, Miljöstyrnings- rådets konferens om Grön offentlig upphandling i Stockholm, LFU:s konferens i Uppsala, SOI:s årliga konferens i Tylösand, SmåKoms rikskonferens i Rättvik, Upphandlingsjuridiskt nätverk i Stockholm, Kammarkollegiets seminarium i Almedalen. 
 Till utredningen har även inkommit särskilda skrivelser från bl.a. TCO och LO, SOI, advokatfirman Mcclure, Stockholms Handels- kammare, branschföreningen Svensk Hörsel, Servera R & För fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139) att ett system med fixerade beloppsgränser skulle leda alltför långt och medföra praktiska pro- blem för de upphandlande myndigheterna. Kommittén föreslog att den upphandlande myndigheten själv skulle få bestämma procedur- reglerna om upphandlingens värde beräknades understiga sju bas- belopp. 
 79  
 Förslaget genomfördes emellertid inte. 
 Upphandlingsutredningen 2004 (SOU 2006:28) lät genomföra undersökningar av hur begreppet lågt värde tolkades av olika myndigheter. Resultatet visade stor variation. Tillämpningen av begreppet lågt värde varierade mellan 0,3 och 10 prisbasbelopp för olika upphandlande myndigheter och olika upphandlingsföre- 
  
 78 
  
 Prop. 2006/07:128, s. 428f. 
  
 79 
  
 SOU 2001:31,  
  
 Mer värde för pengarna 
 , s. 336. 
 92 
  
 SOU 2011:73 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 mål. Av en enkätundersökningen framgick att flertalet av de kom- muner och statliga myndigheter som besvarat enkäten ansåg att lågt värde skulle behållas och någon fast gräns inte införas. 
 Upphandlingsutredningen 2004 föreslog i slutbetänkandet att direktupphandling skulle få användas om upphandlingens värde uppgick till högst 10 procent av tröskelvärdet för varor och tjänster och till högst 1 procent av tröskelvärdet för byggentreprenader. Vidare kunde gränsen höjas till 20 procent av tröskelvärdet för varor och tjänster om det förelåg särskilda skäl. 
 Regeringen föreslog i prop. 2009/2010:180 med stöd av den stora variationen i tillämpningen av uttrycket lågt värde att detta skulle ersättas med ett i lagen angivet belopp. 
  
 80  
  
 I förenklande syfte borde beloppsgränserna, enligt regeringens mening, fastställas i förhållande till enbart ett tröskelvärde per lag och inte flera så som Upphandlingsutredningen 2004 föreslagit. Inte heller möjligheten till höjning av gränsen till 20 procent av tröskelvärdet för varor och tjänster i särskilda fall sammanföll med regeringens förenklings- syfte. Förslaget byggde till stor del på en rapport till Expertgrup- pen för studier i offentlig ekonomi (ESO) 
  
 81  
  
 där bl.a. redogörs för transaktionskostnader och vinster förenade med offentlig upp- handling. Enligt rapporten är ett gränsvärde för direktupphandling på omkring 150 000 – 200 000 kronor väl motiverat. Remissutfallet var dock blandat och med tonvikt åt det kritiska hållet. Regering- ens förslag beslutades av riksdagen och trädde i kraft 15 juli 2010. 
  
 4.6.3 
  
 Beloppsgränser i andra medlemsstater 
  
 En utblick till andra medlemsstater i EU ger en mycket varierad bild. Samtliga medlemsstater har en fastställd gräns för när det är tillåtet att handla direkt från en leverantör utan krav på föregående annonsering. För Nederländerna och Ungern gäller direktivens tröskelvärden som gräns för direkttilldelning av kontrakt. Med- lemsstater vilka har lägre värden är till exempel Frankrike som har 4 000 euro, Belgien med 5 500 euro och Cypern med 1 700 euro. Bland de länder som har högre gräns finns Österrike med 40 000 euro inom den klassiska sektorn, Tjeckien med 70 000 euro för den klassiska sektorn för varor och tjänster men 210 000 euro för bygg- 
  
 80 
  
 Prop. 2006/07:128, s. 288. 
  
 81 
  
 Mccormick, Duncan,  
  
 Regelverk och praxis offentlig upphandling 
 , Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) 2009:2, Myers AB, Stockholm, 2009. 
 93 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 SOU 2011:73 
  
 entreprenader. I Danmark behöver annonsering av upphandlingar understigande 67 000 euro inte göras, i Finland gäller en gräns på 150 000 euro för byggentreprenader, samma gäller i Portugal men där gäller en lägre gräns om 75 000 euro för varor och tjänster. Flera medlemsstater har olika gränser för byggentreprenader respektive varor och tjänster. 
 82 
  
 4.6.4 
  
 Intressenternas erfarenheter och förslag 
  
 Beloppsgränsen för direktupphandling har varit föremål för ingå- ende diskussion vid utredningens möten med företrädare för bl.a. SmåKom, SOI, SKL, SKL:s referensgrupp för offentlig upphand- ling, arbetsmarknadens parter (Arbetsgivarverket) och Byggher- rarna. Dessa organisationer har samtliga menat att gränsen bör höjas. Även vid utredningens hearingar ute i landet har frågan om gränsen för direktupphandling regelmässigt kommit upp. Det har också framförts att beloppsgränsen bör ligga kvar på nuvarande nivå. De synpunkter som kommit in under utredningens utåtrik- tade arbete överensstämmer i mångt och mycket med de som framfördes då förslaget med fasta beloppsgränser remitterades under hösten 2009. 
 SOI har framfört att den införda gränsen har lett till strukturella förändringar i inköpsmönstret hos upphandlande myndigheter. Vid ett expertgruppsmöte anfördes att myndigheter, som upphandlar mycket sällan och tidigare inte ansett sig behöva upphandla enligt regelverket, i och med den införda gränsen har behövt skaffa kun- skap om regelverket. 
 Ett skäl till att höja gränsen, som har framförts från leverantörs- sidan, är att det är förenat med höga kostnader att delta i offentliga upphandlingar. Kostnaderna för att delta i en direktupphandling anses vara avsevärt lägre. Framför allt är det administrationen kring en direktupphandling som anses vara enklare, både för upphand- lande myndigheter och anbudsgivare. Sedan beloppsgränsen fast- ställts i lag gör flera intressenter bedömningen att kostnaderna har stigit. I samband med en hearing uttalades också att det behövs klargöranden för hur beräkningen av kontraktsvärdet ska ske och därmed hur själva gränsen för direktupphandling ska tolkas. Nuva- 
  
 82  
 Vilka regler, rörande exempelvis förfaranden, tidsfrister, annonsering, rättsmedel m.m. som gäller mellan gränsen för direktupphandling och direktivens gränser varierar också stort mellan medlemsstaterna. 
 94 
  
 SOU 2011:73 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 rande regler anses inte ge ett tydligt besked. Det har också fram- förts att den gräns som införts inte har någon bärighet på själva föremålet för upphandlingen och att komplexiteten, eller avsakna- den av en sådan, också borde påverka om direktupphandling får ske eller inte. Kritikerna menar att en fastställd beloppsgräns är allt för oflexibel och att andra hänsyn kan behöva tas. 
 Leverantörer som representerar små företag har framfört att de missgynnas av den införda beloppsgränsen. De menar att en högre, eller mer flexibel gräns skulle leda till bättre möjligheter för små och medelstora företags att få kontrakt. Denna ståndpunkt stöds bl.a. av organisationen SmåKom. Det är, enligt SmåKom framför allt den upplevda byråkratiska hanteringen av upphandlingsproces- sen som skrämmer de små företagen att delta. Det hävdas av intres- senter att de små företagen har störst möjlighet att få kontrakt som omfattar värden vilka understiger gränsvärdena för direktupphand- ling. 
 Organisationen Företagarna, som företräder små företag, och även Svenskt Näringsliv, vars medlemmar till 70 procent består av små företag, har dock en annan inställning. I remissvaren inför lag- ändringen anförde de att den föreslagna gränsen är för hög, ett argument de upprepat i samtal med utredningen. De förespråkade tillsammans med Almega, Stockholms Handelskammare och Kon- kurrenskommissionen 
  
 83  
  
 en gräns om högst 100 000 kronor, som organisationerna senare justerat till 200 000 kronor. Som skäl angavs bl.a. att den föreslagna gränsen skulle minska små och medelstora företags möjligheter att konkurrera eftersom företagen inte får kännedom om upphandlingar som inte annonseras ut. Vidare menade organisationerna att en hög gräns skulle leda till en större frestelse att dela upp upphandlingar för att undvika EU:s regelverk. Den föreslagna gränsen om 287 000 kronor ansågs också vara högt över den nivå då det är samhällsekonomisk lönsamt att använda upphandlingsreglerna. 
 84 
  
 Att beloppsgränsen är låg, framför allt gällande byggentreprena- der, har framförts vid ett antal möten från exempelvis SKL, SKL:s referensgrupp för upphandlingsfrågor och föreningen Byggher- rarna. Den sistnämnda föreningen menar att det är föremålets komplexitet, tillsammans med den beloppsmässiga storleken på det 
  
 83 
  
 Konkurrenskommissionen är en expertgrupp inom Stiftelsen den nya välfärden. 
  
 84 
  
 Mccormick, Duncan,  
  
 Regelverk och praxis offentlig upphandling 
 , Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) 2009:2, Myers AB, Stockholm, 2009. 
 95 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 SOU 2011:73 
  
 avsedda kontraktet, som borde vara styrande när det gäller vilken detaljnivå på förfarandet som ska krävas. 
 Det har också anförts att själva utgångspunkten för diskussio- nen om direktupphandling är felaktig. Det är inte så att upphand- lingar under beloppsgränsen görs utan beaktande av konkurrens menar flera aktörer. Det är mycket vanligt att upphandlande myn- digheter och enheter har regler för hur en direktupphandling ska gå till, hur många leverantörer som ska tillfrågas etc. Det är enligt flera upphandlare således inte fråga om att underlåta konkurrensutsätt- ning i samband med ett inköp. 
 Flera intressenter kritiserar rapporten Curtis och praxis i offentlig upphandling 
  
 85  
  
 som ligger till grund för den nuvarande beloppsgränsen för direktupphandling. I rapporten anges att en formaliserad upphandlingsprocedur blir lönsam redan vid ganska låga värden. Enligt kritikerna bygger rapporten på ett bristande empiriskt underlag och de beräkningar som lett fram till de angivna summorna utgår från att ett direktinköp inte är föremål för någon form av konkurrensutsättning. 
 Ett flertal intressenter har anfört att gränserna för direktupp- handling bör följa de av EU fastställda tröskelvärdena. SOI har framfört att en lagom nivå för direktupphandling enligt deras erfa- renhet skulle vara 600.000 kronor. SKL är av samma åsikt och menar att gränsen av effektiviseringsskäl bör läggas på denna nivå. SKL hänvisar till hur Danmark har organiserat direktupphandlingar och menar att detta tillvägagångssätt kan tjäna som förebild för Sverige. 
 Önskemål om något slags tekniskt stöd för små upphandlande myndigheter, vars kontraktsvärden till stor del understiger grän- serna för direktupphandling, har också framförts. 
 Flera intressenter menar att det bör utredas ytterligare på vilken nivå en gräns bör ligga för att det ska vara lönsamt för både upp- handlande myndigheter och enheter samt för leverantörer. Det har framförts att i en sådan utredning bör ingå hur en höjning av kun- skaps- och kompetensnivån påverkar transaktionskostnaderna. 
 Från upphandlande enheter som har att tillämpa LUF och den högre gräns för direktupphandling som finns i denna lagstiftning har några klagomål eller synpunkter inte framförts. 
  
 85  
 Mccormick, Duncan,  
 Regelverk och praxis offentlig upphandling 
 , Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) 2009:2, Myers AB, Stockholm, 2009, s. 125 f. 
 96 
  
 SOU 2011:73 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 4.6.5 
  
 Upphandlingsutredningens fortsatta arbete 
  
 Utredningen konstaterar att det föreligger en omfattande kritik mot den rapport som ligger till grund för fastställandet av belopps- gränserna för direktupphandling som införts i LOU och LUF. Det empiriska underlaget anses bl.a. vara bristfälligt och de jämförelser som görs mellan reglerade förfaranden och direktupphandling byg- ger på en felaktigt föreställning om att direktupphandling inte är föremål för någon form av konkurrensutsättning. Som tidigare nämnts har Black vid Lunds universitet för Upp- handlingsutredningens räkning analyserat transaktionskostnaderna i samband med offentlig upphandling. 
  
 86  
  
 Givet de uppskattningar som görs om transaktionskostnaderna är slutsatsen i analysen, att om det allmänna i snitt får 2,5 procent lägre pris genom att använda regelverket för offentlig upphandling, uppgår det kritiska värdet – dvs. gränsen när det är effektivt att använda förfarandereglerna i 15 kap. LOU och LUF – till drygt 845 000 kronor. Uppgår prissänkningen till i snitt 5 procent, vilket enligt författaren är en något optimistisk siffra, är den effektiva gränsen, eller det kritiska värdet, ca 423 000 kr. Om vi i stället antar att offentlig upphandling leder till en prissänkning om endast 1 procent så uppgår det kritiska värdet till hela 2,1 miljoner kronor. Parks menar att gränsen för direktupphandling enligt LOU är för låg och före- språkar en höjning. 
 Analysens slutsatser är intressanta och är i linje med vad som framförts under utredningens utåtriktade arbete och vad flera remissinstanser anförde inför lagändringen. Utredningen överväger därför att i sitt slutbetänkande föreslå att beloppsgränserna för direktupphandling höjs. Ett sådant förslag skulle kunna innebära införandet av flera olika beloppsgränser beroende på föremålet för upphandlingen. I vart fall finns det anledning att överväga att höja beloppsgränsen för direktupphandling avseende upphandling av byggentreprenader till en högre gräns än för varor och tjänster. I sammanhanget måste utredningen beakta  
 EU-domstolens 
  praxis 
  
 87  
  
 om offentliga upphandlingar av gränsöverskridande intresse och  
 EU-kommissionens 
  eventuella arbete med att förtydliga begreppets 
  
 86 
  
 Se vidare avsnitt 2. 
  
 87 
  
 Bl.a.  
  
 C-231/03 
  Coname,  
 C-59/00 
  Bent Dennis och  
 C-507/03 
  Kommis- sionen mot Irland. 
 97 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 SOU 2011:73 
  
 innebörd i samband med direktivöversynen. 
  
 88  
  
 Utredningen bedömer att upphandlande myndigheter och enheter behöver vägledning om hur direktupphandlingar kan genomföras och hur bestämmelserna ska tolkas. Utredningen välkomnar den vägledning som Kammarkollegiet nyligen har publicerat gällande direkt- upphandling. 
  
 89 
  
 4.7 
  
 Förhandlad upphandling med föregående annonsering 
  
 4.7.1 
  
 Bestämmelser om förhandling och förhandlat förfarande 
  
 Den upphandlande myndigheten får enligt gällande rätt förhandla med en eller flera anbudsgivare vid förenklad upphandling eller urvalsupphandling enligt 15 kap. LOU och LUF. 
 Förhandlat förfarande  
 med  
 föregående annonsering är ett huvudförfarande vid upphandling över tröskelvärdena som omfat- tas av LUF. Det är däremot ett undantagsförfarande vid upphand- ling över tröskelvärdena enligt LOU. Förhandlat förfarande  
 utan  
 föregående annonsering är ett undantagsförfarande enligt både LOU och LUF. Respektive lagstiftning anger under vilka omstän- digheter som förhandlat förfarande utan föregående annonsering får ske. 
 Vid förhandlat förfarande med föregående annonsering sker först en kvalificering och eventuellt en begränsning av antalet anbudssökande. Den upphandlande myndigheten ska förhandla med anbudsgivarna om de anbud som de har lämnat för att anpassa anbuden till de krav som den upphandlande myndigheten har angett i annonsen, förfrågningsunderlaget etc. och för att få fram det bästa anbudet enligt den valda utvärderingsgrunden. 
  
 90  
  
 En upp- handlande myndighet får i annonsen eller förfrågningsunderlaget ange att förhandlat förfarande med föregående annonsering ska äga rum i successiva steg för att minska det antal anbud som förhand- 
  
 88 
  
 Se Kommissionens grönbok KOM (2011) 15 slutlig, fråga 29 och Kommissionens tolk- ningsmeddelande om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis omfattas av direktiven om offentlig upphandling (2006/C 179/02). 
  
 89 
  
 Kammarkollegiet,  
  
 Direktupphandling,  
 vägledning 2011:06, 2011. 
  
 90 
  
 4 kap. 3 § LOU. 
  
 98 
  
 SOU 2011:73 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 lingen ska omfatta. Därvid ska de tilldelningskriterier som anges i annonsen, förfrågningsunderlaget etc. tillämpas. 
  
 91 
  
 Motsvarande bestämmelser saknas i LUF. 
  
 4.7.2 
  
 Önskemål om ökade förhandlingsmöjligheter 
  
 Upphandlingsutredningen har i sitt utåtriktade arbete erfarit att en av de upphandlande myndigheternas mest prioriterade önskemål är ökade möjligheter till förhandling vid upphandlingar som regleras i det klassiska direktivet (2004/18/EG). Myndigheterna ställer sig frågande till att det förhandlade förfarandet med föregående annonsering är ett huvudförfarande inom försörjningssektorerna men inte i den klassiska sektorn. SOI och SKL har i möten med utredningen understrukit behovet av ökade förhandlingsmöjlighe- ter. Upphandlingsutredningen har genom sin utåtriktade verksam- het uppfattat att många enskilda företag också anser att det skulle finnas fördelar med ökade förhandlingsmöjligheter. Flera av företa- gens intresseorganisationer har emellertid framfört uppfattningen att nuvarande förhandlingsmöjligheter är tillräckliga. 
 Många företag anger i intervjuer att de vill minska beroendet av det skriftliga materialet i anbudsprocessen. 
  
 92  
  
 För att uppnå detta vill de ha större möjligheter att kommunicera med de upphand- lande myndigheterna. I Tillväxtverkets särskilda rapport till utred- ningen framkommer att flera tjänsteföretag på  
 IT-området 
  upple- ver att det är svårt att åstadkomma en god och flexibel relation med kunder inom offentlig sektor. Detta förhållande upplevs sedan sätta hinder i vägen för effektivast möjliga problemlösning. 
 Omfattande och komplexa förfrågningsunderlag bidrar till att inte minst de mindre företagen upplever att offentlig upphandling är krånglig och ibland till och med så besvärlig att de avstår från att lämna anbud. 
  
 93  
  
 Krångelfaktorn har enligt Företagarnas panel- undersökning ökat under de senaste tre åren. 
  
 94 
  
 Stockholms Handelskammare anser att användningen av för- handlad upphandling över tröskelvärdena skulle kunna breddas för att möjliggöra större flexibilitet i samspelet mellan upphandlare och 
  
 91 
  
 4 kap. 4 § LOU. 
  
 92 
  
 Nutek,  
 Offentlig upphandling – vad tycker företagen är krångligt?,  
 R 2008:06, 2008, s. 27. 
  
 93 
  
 Tillväxtverket,  
 Hur kan upphandlande myndigheter/enheter öka företagens deltagande i offentliga upphandlingar? – en redogörelse av Tillväxtverkets uppdrag från Upphandling- sutredningen 2010 
 , opublicerad, s. 23. 
  
 94 
  
 Företagarna,  
 Offentlig upphandling – något för små företag? 
 , juli 2011, s. 6 ff. 
  
 99 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 SOU 2011:73 
  
 leverantör. Handelskammaren anger att det främsta syftet med förhandling är att möjliggöra goda affärer och att i detta hänseende skiljer sig inte offentliga upphandlingar från inköp i den privata sektorn. Handelskammaren anger att förhandling borde vara ett viktigt verktyg för upphandlare, särskilt vid upphandlingar under tröskelvärdena. De upphandlande myndigheterna utnyttjar alltför sällan förhandlingsmöjligheterna när de tillåts. 
  
 95 
  
 Under utredningens utåtriktade möten har framförts att de begränsade förhandlingsmöjligheterna (vid det öppna och selektiva förfarandena) leder till komplexa förfrågningsunderlag, med ofta alltför många krav, som i sin tur hindrar innovationsfrämjande upphandling. Företag har i intervjuer angett att de vill ha ökade kommunikationsmöjligheter så att de kan erbjuda alternativa och nya tekniker och lösningar till de upphandlande myndigheterna. 
  
 96 
  
 Komplexa förfrågningsunderlag riskerar i större utsträckning att bli felaktiga. I och med det löper de upphandlande myndigheterna sannolikt också högre risk för att den enskilda upphandlingen blir föremål för överprövning. 
 Samtidigt som många krav har ställts om ökade möjligheter till förhandling har synpunkten framförts att det saknas praktisk väg- ledning eller riktlinjer för vad som får omfattas av förhandlingen och när sådan är tillåten. 
 Vad avses t.ex. med  
 EU-domstolens 
  praxis om förändrade för- utsättningar? 
  
 97  
  
 Det råder vidare delade meningar om priset kan vara föremål för förhandling. Får man exempelvis förhandla om ett  
 skall-krav 
  som inte uppfyllts eller om en höjd nivå på uppfyllan- det av ett  
 bör-krav? 
  Vidare har framförts önskemål om bättre vägledning om hur en förhandling bör dokumenteras. 
  
 98 
  
 Det har också framförts att upphandlande myndigheter ibland saknar tillräckliga resurser för att genomföra professionella för- handlingar. Som bevis på detta nämns att förhandlingar relativt säl- lan tillämpas trots att de är tillåtna vid många typer av upphand- lingsförfaranden. 
  
 99  
  
 Vidare har det påpekats att ökade förhandlings- möjligheter leder till ökad risk för skönsmässighet och därmed ökat utrymme för korrupta beteenden och protektionistiska val. 
  
 95 
  
 Handelskammarens skrivelse till Upphandlingsutredningen, 3 maj 2011, dnr Fi2010:06/2011/19. 
  
 96 
  
 Nutek, R 2008:06, s. 27. 
  
 97 
  
 C-454/06 
  
  Pressetext Nachrichtenagentur, punkterna 44 och 46. 
  
 98 
  
 Moore, skrivelse till Upphandlingsutredningen, 28 mars 2011, dnr Fi2010:06/2011/17. 
  
 99 
  
 Se exempelvis avsnitt 5.3 i bilaga 6. 
  
 100 
  
 SOU 2011:73 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 4.7.3 
  
 Upphandlingsutredningens bedömning 
  
 Utredningen anser att goda affärer uppkommer först när både myndigheter och leverantörer rätt förstår behoven, förfrågnings- underlaget, anbudet, villkoren och förväntningarna på avtalet. Utredningen bedömer att utökade möjligheter till förhandling inom klassisk sektor på ett verksamt sätt skulle kunna bidra till att den goda affären åter hamnar i fokus för den offentliga upphand- lingen. Utredningen anser också att mycket talar för att dagens situation, med ofta mycket långtgående kravspecifikationer, leder till att upphandlande myndigheter, som regel oavsiktligt, begränsar möjligheterna för olika företag att lämna anbud med nya eller inno- vativa lösningar på myndighetens behov. Ökade möjligheter till förhandling och klargörande av möjligheterna att föra dialog fram- står som en viktig förutsättning för att underlätta den tekniska utvecklingen mot varor och tjänster med minskad påverkan på miljön. 
 Upphandlingsutredningen anser att risken för missbruk och korruption inte ska underskattas men att sådana avarter ska hante- ras inom ramen för de nationella jävs- och straffrättsbestämmel- serna. 
 Utredningen anser också att förhandlat förfarande med föregå- ende annonsering, bör få ske på samma villkor i klassisk sektor som i försörjningssektorerna. Det ska således redan i annonseringsske- det stå klart för företagen om förhandling kommer att ske. Det bör också tydligt framgå av direktiven att förhandlingen ska doku- menteras. 
 Det har också kommit till utredningens kännedom att Kammar- kollegiets upphandlingsstöd har för avsikt att inom kort publicera en vägledning om dialog och förhandling samt en vägledning för att undvika korruption och jäv i upphandlingar. Vägledningen väl- komnas eftersom behovet av stödjande åtgärder, bl.a. mot bak- grund av Walker analys (se ovan under avsnitt 4.3), verkar vara omfattande. 
 101 
  
 Upphandlingsregelverkets samhällsekonomiska effektivitet 
  
 SOU 2011:73 
  
 4.7.4 
  
 Utvärdering och översyn av upphandlingsdirektiven 
  
 Grönboken 
 Frågan om utökade förhandlingsmöjligheter har ingående behand- lats i utredningens remissvar till regeringen med anledning av kommissionens grönbok. 
 Upphandlingsutredningen anger också att kommissionen bör ge närmare vägledning i frågor om var exempelvis gränserna för lika- behandlingsprincipen går, vad som avses med väsentliga förändr- ingar i en upphandling, vad som krävs för att förfarandet ska anses tillräckligt transparent m.m. Regeringen har tagit ställning för att förhandlat förfarande med föregående annonsering bör vara ett huvudförfarande i det klassiska direktivet sitt svar till kommissio- nen. Frågan har dessutom givits särskild prioritet. 
  
 EU-kommissionens 
  utvärdering 
 Av kommissionens utvärderingsrapport framgår att den genom- snittliga tid som det förhandlade förfarandet tar från annonsering till dess att ansökningarna inkommit om att delta i upphandlingen uppgår till 40 dagar. Därefter tar det i snitt 127 dagar i anspråk för upphandlande myndigheter/enheter och anbudsgivare att slutföra upphandlingen. Tiden är beräknad mot bakgrund att det i snitt inkommer 4.8 anbud vid förhandlade förfaranden. 
  
 100 
  
 Siffran om 167 dagar (40+127) kan jämföras med de genom- snittliga siffrorna för öppet förfarande (49+53 dagar) och selektivt förfarande (40+160 dagar). 
 Skillnaden i tid mellan ett förhandlat och öppet förfarande för- klaras främst av att det tar tid att genomföra förhandlingar. Skillna- den kan möjligen också förklaras av att det förhandlade förfarandet normalt rör upphandlingar av mera komplex natur. Förhandlat förfarande används enligt utvärderingen oftare av större upphand- lande myndigheter och enheter med lång erfarenhet av upphand- ling. Studierna visar också att fler gränsöverskridande kontrakt sluts vid förhandlat förfarande jämfört med snittet för övriga förfa- randen. 
  
 101 
  
 100 
  
 I det öppna förfarandet inkommer i snitt 5.7 anbud och i det selektiva förfarandet 5.5. 
  
 101 
  
 Commission staff working paper,  
 Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation 
 , del 1, 27 juni 2011, Hunter final, s. 118 ff. Se även PwC, London Economics & US Joint Forces Command, JOE 2008 and JOE 2010. 
  
 187 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 lingen hittills byggt på en tillväxt som varit utpräglat resurs- intensiv. 
  
 11  
  
 En konsekvens har blivit att våra samhällen domineras av strukturer, teknologier och konsumtionsmönster som är ineffek- tiva vad gäller att utnyttja energi och material. Samtidigt kan konstateras att prisutvecklingen för både energi och många viktiga råvaror sedan ett tiotal år tillbaka är i kraftigt stigande. 
 Motiven för att radikalt förbättra effektiviteten i resurs- användningen är därför starka, enligt kommissionens förslag. Bland tänkbara åtgärder föreslås att 
  
 ersätta dagens, mer eller mindre, linjära materialflöden med till övervägande delen slutna kretslopp, där återbruk och åter- vinning samt längre livslängd på produkterna blir normen, 
  
 ge naturkapitalet och ekosystemens tjänster ett tydligt värde i den ekonomiska modellen, samt 
  
 stärka tryggheten i energiförsörjningen genom en snabb utbyggnad av alternativa energiformer samt ökade investeringar i energieffektivitet. En bonuseffekt skulle vara att utsläppen av växthusgaser samtidigt minskar. 
  
 Vad som under alla förhållanden krävs är nya och utvecklade incitamentsstrukturer inom ekonomin för att uppmuntra investe- ringar i såväl förnybar energi som effektivare energi- och materialanvändning. För att uppnå detta krävs beslut i form av regleringar och ekonomiska styrmedel, både på internationell och nationell nivå. Erfarenheten visar att sådana beslut, inte minst på internationell nivå, är svåra att genomföra. Kompletterande styr- medel, som till exempel offentlig upphandling, kommer därför att behöva prövas för att bidra till utvecklingen mot ett mera hållbart samhälle. 
  
 12 
  
 11 
  
 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions,  
  
 Roadmap for a  
  
 Resource-Efficient 
  
  Europé 
 , Bryssel den 20 september 2011, COM (2011) 571 final. 
  
 12 
  
 IPCC 2007 4th AR, MEA,  
  
 Millenium Ecosystem Assessment 
 , 2005, Smith, Nature september 2009, Roadmap to a  
 Resource-Efficient 
  Europé, EC, september 2011, JOE 2008 och JOE 2010 och IEA World Energy Outlook 2010. 
 188 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 Europeisk och nationell politik för miljöanpassad offentlig upphandling 
 Principerna för miljöanpassad upphandling började utvecklas i slutet av  
 1980-talet 
  i ett antal europeiska länder. Under den s.k. Cardiffprocessen 1999 beslutades om integrering av miljöhänsyn i EU:s samtliga beslut. Offentlig upphandling nämns i det samman- hanget som ett strategiskt styrmedel. 
 I den s.k. Lissabonstrategin från år 2000 formulerade EU målet att till 2010 göra Europa till den mest konkurrenskraftiga, dynamiska och kunskapsbaserade ekonomin, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en hög grad av social sammanhållning. 
  
 13  
  
 Ett tillägg till strategin markerade en vändpunkt. Den framhåller att ekonomisk tillväxt och social sammanhållning måste ske utan att miljön förstörs. 
  
 14 
  
 Under 2001 lade  
 EU-kommissionen 
  fram ett meddelande om möjligheterna att inom ramen för upphandlingsdirektiven kunna inkludera miljökriterier i offentliga upphandlingar. 
  
 15  
  
 I ett senare meddelande om integrerad produktpolitik, IPP, omnämndes för första gången att den miljöanpassade upphandlingen har god potential att bidra till att nå de fastställda miljömålen inom EU. 
  
 16 
  
 EU-kommissionen 
  rekommenderade EU:s medlemsländer att senast under 2006 utveckla nationella handlingsplaner för miljö- anpassad offentlig upphandling. I slutet av 2009 hade 18 medlems- länder påbörjat arbetet med handlingsplaner för att stärka och effektivisera den miljöanpassade offentliga upphandlingen. 
  
 17  
  
 I den svenska handlingsplanen, Miljöanpassad offentlig upphandling, uttalas att miljökrav dittills inte ställs i den utsträckning som är möjlig. I planen anges att andelen 
  
 offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka, 
  
 statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka, samt 
  
 myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka. 
  
 18 
  
 13 
  
 Lisbon European Council, Presidency Conclusions,  
  
 23-24 
  mars 2000. 
  
 14 
  
 COM (2000)264 final. 
  
 15 
  
 Commission Interpretative Communication on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating environmental considerations into public procurement. COM (2002) 274 final. 
  
 16 
  
 Integrated Product Policy on Environmental  
  
 Life-Cycle 
  Thinking. COM (2003) 302 final. 
  
 17 
  
 Adelphi,  
 Strategic use of public procurement in Europe 
 , Final report to the European Commisson, MARKT72010/02/C, s.  
  
 69-80. 
  
 18 
  
 Regeringen,  
  
 Miljöanpassad offentlig upphandling 
 , regeringens skrivelse 2006/07:54. 
 189 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 Naturvårdsverket har regelbundet följt upp målen i handlings- planen samt utvärderat och lämnat förslag på hur planen kan revideras. 
  
 19 
  
 Utöver de nationella handlingsplanerna förutsåg  
 EU-kommis- 
  sionen behovet av att stärka informationsinsatserna till de upp- handlande myndigheterna i syfte att deras upphandlingar ska bli mer miljöanpassade. Resultatet blev en handbok, förslaget om en verktygslåda med miljökrav och lanseringen av en särskild hemsida om miljöanpassad offentlig upphandling.  
  
 20 
  
 I 2004 års upphandlingsdirektiv beskrivs möjligheterna att på frivillig basis ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Direktiven medger att miljökrav får ställas i olika faser av upphandlings- processen under förutsättning att de är förenliga med de grund- läggande principerna om  
 icke-diskriminering, 
  likabehandling, transparens (öppenhet och förutsägbarhet), proportionalitet och ömsesidigt erkännande. 
 Under 2004 lanserade kommissionen även en handlingsplan för att stimulera användningen av miljöteknik i syfte att minska de ekonomiska, finansiella och institutionella hinder som förekommer i arbetet med att främja utveckling av ny miljöteknik. Offentlig upphandling omnämns här som ett instrument för att förbättra marknadsförutsättningarna för och underlätta tillämpningen av miljöteknik. 
  
 21 
  
 Samma år publicerade the  
 High Level Group on the Revision of Lisbon Strategy for Growth and Employment  
 en rapport i vilken det också rekommenderades att myndigheter på det nationella planet ska utarbeta handlingsplaner. 
  
 22 
  
 Inom ramen för EU:s strategi för hållbar utveckling fastställdes målet att samtliga medlemsstater år 2010 skulle ställa miljökrav i samma omfattning som de medlemsländer som ledde utvecklingen 2006. Målet ingick också i den övergripande handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion och hållbar industripolitik, under beteckningen SCP/SIP, som innehåller ramar för genom- 
  
 19  
  
 Naturvårdsverket,  
 Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upp- handling 
 , rapport 6329, januari 2010. 
  
 20 
  
 European Commission,  
 Buying green! A handbook on environmental public procurement 
 . Office for Official Pubilcatoins for the European Communites , 2004. 
  
 21 
  
 Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och social kommittén samt regionkommittén,  
  
 Rapport om handlingsplanen för miljöteknik, 
  
 (2005–2006), 
  SEK (2004) 413. 
  
 22 
  
 Kok, W., Ed. (2004). Facing the Challenge. The Lisbon strategy for growth and employ- ment. Luxembourg. European Communities. 
  
 190 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 förande av ett paket med olika instrument för att förbättra produkters energieffektivitet och miljöprestanda. 
  
 23 
  
 Under 2008 presenterade kommissionen sitt förslag om offent- lig upphandling för en bättre miljö med en uppföljning och vidareutveckling av målen för den offentliga upphandlingen, i enlighet med handlingsplanen för SCP/SIP. 
  
 24  
  
 Därutöver föreslogs ett gemensamt politiskt mål att 50 procent av den offentliga upphandlingen ska kunna betecknas som miljöanpassad senast vid utgången av 2010. 
  
 25 
  
 5.2.3 
  
 Utvecklingen av socialt ansvarsfull offentlig upphandling 
  
 Offentlig upphandling för en socialt hållbar utveckling 
 Offentlig upphandling har under en lång tid använts som ett instrument för att nå sociala mål. USA, England och Frankrike ställde redan på  
 1800-talet 
  sociala krav på företag som ville teckna kontrakt med offentlig sektor. Brittiska House of Commons antog också 1891 en resolution om rättvisa löner. Resolutionen innebar att ministerierna blev skyldiga, att i alla kontrakt med privata företag, inkludera en klausul om att arbetarna skulle betalas allmänt accepterade lönenivåer för utfört arbete. Efter första världskriget utvecklades användningen av sociala hänsyn till att inkludera invalidiserade, före detta soldaters behov av arbete. Detta synsätt utvecklades ytterligare efter andra världskriget och då inkluderades även andra personer med funktionshinder. Under denna tid etable- rades möjligheten att reservera kontrakt till s.k. skyddade verk- städer, där personer med funktionsnedsättningar är anställda. Där- efter har utvecklingen fortsatt i syfte att minska diskrimineringen av olika grupper i samhället och för att främja större jämlikhet. Under  
 1980-talet 
  började olika europeiska upphandlande myndig- 
  
 23 
  
 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Community of the Regions: The Sustainable Consumption and Production and the Sustainable Industry Policy (Action Plan), COM (2006) 397 final, Brussels. 
  
 24 
  
 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, The European Economic and Social Committee and the Committe of the Regions: the Sustainable Consumption and Production and Sustainable Industrial Policy (Action Plan). COM (2008) 397 final. Brussels. 
  
 25 
  
 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council: The European Economic and Social Committee and the Committe of the Regions: Public procurement for a better environment (Impact assessment). COM (2010)400 final, Brussels. 
  
 191 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 heter, bl.a. tyska förbundsstater och italienska kommuner, att använda offentlig upphandling för att motverka diskriminering på grund av kön. 
  
 26 
  
 Både i Sverige och på  
 EU-nivå 
  förs sedan många år en bred diskussion om förutsättningarna att främja sociala mål i samband med offentlig upphandling. De områden som oftast nämns är sysselsättningspolitiska mål, jämställdhet,  
 anti-diskriminering, 
  att bryta socialt utanförskap, att särskilt uppmärksamma människor med olika handikapp, rättvis handel samt tillämpningen av ILO:s kärnkonventioner. Från fackliga organisationer framhålls också krav på att kontrakt med utländska leverantörer ska innehålla bestämmelser om att de anställnings- och lönekrav som tillämpas är i nivå med svenska kollektivavtal inom branschen. 
 På  
 EU-nivå 
  refereras ofta till EU:s sociala modell och därmed avses en utveckling som är hållbar både ur miljömässig och social synpunkt. Särskild uppmärksamhet ges åtgärder som syftar till att allmänt förbättra människors arbets- och levnadsförhållanden. Kommissionen har i handledningen Socialt ansvarsfull upp- handling – En handledning till sociala hänsyn i offentlig upp- handling angett följande potentiella fördelar med att ställa sociala krav i samband med offentlig upphandling: 
  
 bidra till att social- och arbetslagstiftning efterlevs, bland annat relaterade nationella och internationella politiska åtaganden/ agendor, 
  
 stimulera socialt medvetna marknader, 
  
 visa på en socialt ansvarsfull samhällsstyrning, 
  
 stimulera integration, samt 
  
 säkra effektivare användning av de offentliga utgifterna. 
  
 27 
  
 Utredningen delar i allt väsentligt kommissionens syn på vilka fördelar som finns med att ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. 
  
 26 
  
 McCrudden, Garcia,  
 Using public procurement to achieve social Parrish, Natural Resources Forum 28 (2004), s.  
  
 257–267. 
  
 27 
  
 Europeiska kommissionen,  
 Socialt ansvarsfull upphandling, en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling 
 , 2011. 
  
 192 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 Europeisk politik för socialt ansvarsfull offentlig upphandling 
 Det var länge relativt oklart om, hur och när sociala hänsyn kunde beaktas vid offentlig upphandling.  
 EU-kommissionen 
  tog därför under 2001 fram ett tolkningsmeddelande för att förtydliga möjlig- heten att beakta och integrera sociala hänsyn i processerna kring offentlig upphandling mot bakgrund av gällande lagstiftning. 
  
 28  
  
 Det rättsliga utrymmet att beakta sociala hänsyn i offentlig upphandling befästes i och med tillkomsten av 2004 års upphandlingsdirektiv. I direktiven anges i vilka delar av upphandlingsförfarandet som de upphandlande myndigheterna och enheterna får beakta sociala hänsyn (se avsnitt 5.5). 
 Under de senaste tjugo åren har EU steg för steg utvecklat den sociala dimensionen. Under 2008 antogs exempelvis den förnyade sociala agendan. Här anges bl.a. vilka möjligheter som finns att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling och den visar hur sociala hänsyn kan integreras i unionens inremarknadspolitik. 
  
 29 
  
 I sammanhanget bör även nämnas Europaparlamentets resolu- tion om rättvis handel och utveckling i vilken europeiska myndig- heter uppmanas att kräva rättvisemärkta produkter i sina upphandl- ingar. Parlamentet uppmanar också kommissionen att anta rikt- linjer för upphandling av rättvisemärkta produkter. 
  
 30 
  
 I ett meddelande från 2009 tar kommissionen upp möjligheterna att ställa etiska krav i offentlig upphandling. En av många frågor som tas upp i meddelandet rör rättvisemärkning. Kommissionen understryker att upphandlande myndigheter inte kan ställa speci- fika krav på att varorna ska vara rättvisemärkta, eftersom det skulle kunna utesluta varor, som inte har just denna märkning, men som uppfyller liknande standarder för rättvis handel. Kommissionen påpekar också att etiska krav måste ha ett samband med föremålet för upphandlingen. Om etiska krav avser genomförandet av det upphandlade kontraktet så ska kraven vara kopplade till genom- förandet, t.ex. minimilön för de arbetstagare som ska utföra det 
  
 28 
  
 Om gemenskapslagstiftning med tillämpning på offentlig upphandling och om möjlig- heterna att ta sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Tolkningsmeddelande KOM (2001) 
  
 566 
  
 slutlig, 15 oktober 2001. 
  
 29 
  
 Meddelande till kommissionen från Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionala kommittén om en En förnyad social agenda: Möjlig- heter, tillgång och solidaritet i framtidens Europa. KOM (2008) 412 slutlig, av den 2 juli 2008. 
  
 30 
  
 European Parliament,  
  
 Report on fair trade and development 
 , 6 juni 2006 final (2005/2245(INI)). 
 193 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 arbete som omfattas av upphandlingen. 
  
 31  
  
 Under 2010 publicerade kommissionen också en vägledning om socialt ansvarsfull upp- handling med syfte att förtydliga vilka möjligheter som finns att beakta sociala hänsyn. 
  
 32 
  
 Kommissionen har även tagit fram ett meddelande och en vägledning om s.k. sociala tjänster i allmänhetens intresse och vad som gäller för dessa tjänster i förhållande till EU:s upp- handlingsregelverk. 
  
 33 
  
 5.3 
  
 Offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet 
  
 Det finns som ovan nämnts tydliga politiska ambitioner inom EU att använda den offentliga upphandlingen som instrument för att främja hållbar utveckling utifrån miljömässiga och sociala utgångs- punkter. Förutom upphandlingsdirektiven och de dokument och strategier som ovan nämns framgår detta också av olika rådsslut- satser i frågor som bl.a. rör hållbar utveckling, klimat, kemikalie- användningen, hushållningen med energi och naturresurser (inklu- sive färskvatten), skyddet av biologisk mångfald och grundläggande arbetsförhållanden. 
 Den svenska handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upp- handling anger, förutom målet att rent allmänt driva på marknaden för miljö- och klimatanpassade produkter, att den miljöanpassade upphandlingen också förväntas ha potential att stimulera inno- vation och tekniksprång inom olika sektorer. 
  
 34  
  
 Motsvarande handlingsplan saknas på det sociala området. 
 Om och när offentlig upphandling ska övervägas som styrmedel inom områden som miljöhänsyn 
  
 35  
  
 och sociala hänsyn bör en jäm- förelse alltid ske gentemot effektiviteten av andra styrmedel. Resurserna är begränsade och en bedömning behöver göras för att 
  
 31 
  
 Kommissionens meddelande,  
 Att bidra till en hållbar utveckling: rättvis handel och icke- statliga handelsrelaterade system för hållbar utveckling 
 , KOM(2009) 215 slutlig. 
  
 32 
  
 Europeiska kommissionen,  
 Socialt ansvarsfull upphandling, en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling 
 , 2011. 
  
 33 
  
 Kommissionens meddelande  
 Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av all- mänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande 
 , KOM(2007) 724 slutlig. Se också Commission staff working document,  
 Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest 
 , SEC (2010)1545 final. 
  
 34 
  
 Regeringen,  
  
 Miljöanpassad offentlig upphandling 
 , regeringens skrivelse 2006/07:54. 
  
 35 
  
 Med begreppet avses hänsyn till miljö, klimat och resursanvändningen. 
  
 194 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 komma fram till om styrmedlet är kostnadseffektivt i det enskilda fallet. Utifrån ett samhällsperspektiv är generella styrmedel, av typen miljöskatter, avgifter och obligatoriska normer, som regel att föredra. De omfattar, till skillnad från offentlig upphandling, alla aktörer och tvingar samhället i stort att främja ett särskilt mål. 
 Specifikt för miljöområdet kan konstateras, att för miljö- problem, där ekonomiska styrmedel ger god måluppfyllelse, finns egentligen inget behov av kompletterande styrmedel. Många gene- rella styrmedel har också introducerats under årens lopp, både på  
 EU-nivå 
  och i Sverige. För de allra flesta miljöproblem är det dock långt till måluppfyllelse. Miljömålsrådet konstaterade till exempel i en rapport år 2008 att majoriteten av de svenska miljömålen inte kommer att nås med de politiska åtgärder som hittills tillämpats. Det är därför naturligt att söka efter kompletterande styrmedel, som exempelvis offentlig upphandling. 
 Ett avgörande problem i sammanhanget består i bristen på vetenskapliga studier och erfarenhetsunderlag. Såvitt utredningen har kunnat bedöma saknas helt och hållet studier av den socialt ansvarsfulla upphandlingens effektivitet som styrmedel. På miljö- området finns ett fåtal studier och ett par av dem omnämns i den följande texten. 
 I en rapport till Konkurrensverket beskriver författarna Wilson, Duarte och Davila hur miljöhänsyn i samband med offentlig upphandling kan ses som ett komplement eller substitut till andra styrmedel. 
  
 36  
  
 De konstaterar samtidigt att offentlig upphandling endast under särskilda omständigheter kan betraktas som ett kostnadseffektivt styrmedel på miljöområdet. I en rapport från OECD görs samma typ av konstaterande.  
  
 37 
  
 När krav på miljöhänsyn övervägs inom upphandlingen finns enligt Wilson m.fl. anledning att särskilt beakta följande aspekter 
  
 vilka miljö, klimat- eller resursproblem förorsakar den vara som är föremål för en upphandling? 
  
 omfattas denna typ av påverkan av andra typer av regleringar, och är i sådana fall dessa regleringar tillräckliga för att möta de miljömål som är uppställda? 
  
 36 
  
 Wilson, Duarte och Davila,  
  
 Miljöhänsyn i offentlig upphandling 
 , Konkurrens- verkets uppdragsforskning 2009:1, 2009. 
  
 37 
  
 OECD,  
 The Environment Performance of Public Procurement 
 , 2003. 
  
 195 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 är föremålet för upphandlingen tillräckligt signifikant för att ha en påverkan på marknaden? 
  
 är kostnaden för att genomföra åtgärden – i detta fall kravet på miljö- eller klimathänsyn – rimlig i förhållande till den uppskattade nyttan? 
  
 hur förhåller sig kostnaden för att genomföra åtgärden till andra tänkbara styrmedel? 
  
 vilken betydelse ska miljökraven ges i relation till andra krav inom den planerade upphandlingen och hur ska avvägningen slutligt ske? 
  
 Enligt  
 OECD-rapporten 
  fungerar offentlig upphandling bäst som styrmedel när det offentliga är en stor aktör, som till exempel beträffande försvarsmaterial och investeringar i infrastruktur. När det offentliga svarar för en mindre del av marknaden, krävs god koordinering mellan olika offentliga myndigheter för att effekten på marknaden ska vara märkbar. I studien framhålls också att specifika miljökrav inom upphandlingen kan ha stor effekt på lokal nivå, där generella styrmedel som regel inte är möjliga. 
 I  
 OECD-studien 
  lyfts särskilt den offentliga upphandlingens betydelse i samband med utvecklingen av innovativa lösningar och produkter. Erfarenheterna från NUTEKs teknikupphandlingar under  
 1990-talet 
  pekar också på detta. I  
 OECD-studien 
  hänvisas till motsvarande internationella erfarenheter, inte minst inom området energiutrustning. 
 Avsaknaden i stort av detaljerade studier vad gäller använd- ningen av den offentliga upphandlingen som styrmedel för ökad miljö- och klimathänsyn och vilka effekter de har lett till, gör det svårt att dra generella slutsatser på området. Detta framhålls för övrigt i den rapport som Miljöstyrningsrådet utarbetat för utred- ningens räkning. Miljöstyrningsrådet framhåller I de slutsatser som Miljöstyrningsrådet drar måste det tyvärr konstateras att det i nuläget inte är möjligt att någorlunda detaljerat uttala sig om vilka miljöeffekter som kan förväntas av den miljöanpassade offentliga upphandlingen eftersom det saknas empiriska underlag för en sådan bedömning – endast hypotetiska resonemang är möjliga att föra. 
  
 38  
  
 Vetenskapliga studier av effekterna av sociala krav och 
  
 38  
  
 Miljöstyrningsrådets,  
 Miljö, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling 
 , rapport till Upphandlingsutredningen 2010, den 15 september 2011, s. 111. Uttalandet är hämtat 
  
 196 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 kriterier i samband med offentlig upphandling finns, såvitt utred- ningen kunnat bedöma, inte alls att tillgå. 
 Detta är också bakgrunden till att utredningen, i sitt remissvar till regeringen i anledning av  
 EU-kommissionens 
  grönbok, påtalade att kommissionen bör uppmanas att utveckla en vetenskapligt baserad vägledning som tydliggör i vilka sammanhang offentlig upphandling utgör ett samhällsekonomiskt effektivt och kraftfullt styrmedel i arbetet för en hållbar utveckling. I avvaktan på en sådan mera genomgripande analys och därpå följande vägledning blir uppgiften att så noga det går göra en bedömning av i vilka sammanhang den offentliga upphandlingen kan utgöra ett verksamt styrmedel vad gäller att ta miljömässiga eller sociala hänsyn. 
 Kostnadseffektivitet 
  
 39  
  
 är en viktig utgångspunkt när det gäller att avgöra i vilken utsträckning offentlig upphandling ska utnyttjas som politiskt styrmedel, men även andra aspekter måste noga övervägas. Utredningen konstaterar att det – utöver kostnads- effektivitet – finns ett antal kriterier som bör beaktas vid valet av styrinstrument inom miljö- och klimatpolitiken. Dessa är  
 måluppfyllelse –  
 dvs. graden av träffsäkerhet 
 , flexibilitet –  
 enkel och specifik att tillämpa  
 – och rättvisa –  
 kan bidra till att hjälpa till att adressera miljö- och sociala problem i olika utvecklingsländer 
 . 
  
 40  
  
 Både vad gäller flexibilitet och måluppfyllelse, men också för att påverka miljö- och sociala förhållanden utanför vårt lands gränser, kan offentlig upphandling vara ett verksamt styrmedel. 
 Utredningen vill bredda resonemanget genom att redovisa ett antal typfall då specifika krav på miljö- eller sociala hänsyn kan vara aktuella att ställa 
  
 När till exempel föremålet för upphandlingen representerar ett bättre miljöalternativ, som till exempel när en kommun väljer att prioritera lågenergihus eller handikappanpassade hus för olika kommunala institutioner, utgör detta exempel på ett val med hög grad av måluppfyllelse och som måste anses legitimt utifrån upphandlingsregelverket. 
  
 När en upphandlande myndighet, till exempel en kommun, väljer att ge prioritet åt vissa miljökvalitetskrav, som till exempel 
  
 från Statskontoret,  
 Miljökrav vid offentlig upphandling – samhällsekonomiska konsekvense 
 r, Rapport 1999:28. 
  
 39 
  
 Dvs. allokering av åtgärder som leder till att uppsatta mål nås till lägsta kostnad. 
  
 40 
  
 Bates, Henderson, Huff och Kim,  
  
 Environmental Economics in Theory and Practice 
 , Basinstoke: Palgrave Macmillan, 2007. 
 197 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 ekologiskt odlade livsmedel, i en ambition att till exempel erbjuda sina skolelever mat med mindre risk för kontamination av bekämpningsmedel. Detta är primärt en demokratifråga och bör inte kunna ifrågasättas. Här är graden av måluppfyllelse hög. 
  
 När den offentliga upphandlingen ställer specifika miljökrav på produkter som ska användas i en kommun, där motivet kan vara att miljön i kommunen är särskilt känslig och där generella styrmedel, exempelvis miljöskatter, inte är aktuella, antingen p.g.a. politiska skäl eller därför att de inte förmår fånga upp det lokala problemet tillräckligt väl. Denna situation är inte sällan förekommande, inte minst eftersom många kommuner valt att ha högre ambitioner när det till exempel gäller utsläpp från trafiken eller användningen av kemikalier, än vad som gäller på nationell nivå. 
  
 När miljö- och klimatkrav ställs primärt i syfte att påverka miljö- eller klimatprestanda hos en produkt, inklusive påverkan under produktionsfasen, dvs. i den mån  
  
 EU-rätten 
  medger det. Det är i dylika situationer som en avvägning mot andra styr- medel framstår som både angelägen och nödvändig. Här är det kostnadseffektiviteten som avgör och här är, som redan anförts, bristen på erfarenhetsunderlag ett problem. 
  
 När syftet är att driva fram innovativa lösningar, t.ex. av transformativ karaktär. I sådana sammanhang är det orealistiskt att räkna med att marknaden spontant skulle erbjuda vad som långsiktigt framstår som erforderlig nivå i form av miljö- prestanda. Väl riktade krav inom en offentlig upphandling kan erfarenhetsmässigt ge goda resultat i form av kraftigt lägre klimat- eller miljöpåverkan, inte minst om de nya lösningarna accepteras av marknaden i övrigt 
  
 När en upphandlande myndighet vill bidra till att varor som importeras från utvecklingsländer producerats enligt socialt eller miljömässigt ansvarsfulla förhållanden. Kriteriet i detta sam- manhang handlar om global rättvisa. Både arbetsmässiga och miljömässiga villkor, i det land från vilket importen sker, kan påverkas till det bättre. 
  
 Som redan understrukits saknas många gånger vetenskapligt underlag för att bedöma kostnadseffektiviteten i samband med ställandet av miljökrav. Samtidigt måste det återigen konstateras att 
 198 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 vad gäller många typer av miljöpåverkan, inte minst klimat- påverkan, visar forskningen att de beslut som hittills fattat inte räcker till för att möta uppställda mål. Vad gäller klimatutsläppen är den officiella målsättningen inom EU att minska utsläppen med  
 80–90 
  % till 2050 vilket gör att krav på klimathänsyn inom upphandlingen i det stora flertalet borde kunna ge positiva bidrag i arbetet med att nå målen. 
 Upphandlingsutredningen anser slutligen att det finns klara fördelar med att låta de upphandlande myndigheterna och enheterna själva besluta om vad de ska upphandla. Styrning från central nivå, dvs. vad som ska upphandlas och hur kraven ska vara utformade, riskerar att hamna fel i förhållande till den enskilda upphandlande myndighetens eller enhetens behov och begränsar den offentliga upphandlingens möjligheter att vara ett flexibelt styrinstrument. Upphandlingsutredningen anser således att upp- handlingsdirektiven bör fortsätta att huvudsakligen reglera hur upphandlingsförfarandet ska gå till och inte vad som ska upphandlas. 
 Utredningen utesluter därmed inte att det kan finnas behov av att använda offentlig upphandling för att uppnå exempelvis miljö- mål inom vissa produktområden, genom att i vissa fall ange vad som ska upphandlas. Ett aktuellt exempel är den särskilda lag- stiftningen om bl.a. miljökrav på statliga myndigheters bilar och bilresor. 
  
 41  
  
 Utredningen anser att kommissionen noga bör analysera på vilka områden liknande regleringar skulle kunna vara ett effek- tivt styrmedel. Denna typ av reglering bör dock ske i särskild lagstiftning. 
  
 5.4 
  
 Miljöhänsyn vid offentlig upphandling – lagstiftning och upphandlingsprocessen 
  
 5.4.1 
  
 Allmänt om EU:s miljölagstiftning 
  
 EU:s miljölagstiftning har utvecklats successivt allt sedan fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, Rom- fördraget, 1957. Framför allt den Europeiska enhetsakten (1987), Maastrichtfördraget (1993), Amsterdamfördraget (1999) och 
  
 41  
 Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Riksrevisionen reviderar för närvarande effekterna av den aktuella förordningen. Utredningen har för avsikt att återge Riksrevisionens slutsatser i slutbetänkandet. 
 199 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 Lissabonfördraget (2009) har inneburit att miljöpolitiken succes- sivt flyttat fram positionerna i förhållande till EU:s övriga politikområden. Artikel 11  
 EUF-fördraget 
  föreskriver att [m]iljö- skyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja hållbar utveckling. I dag hör bindande miljöregler till EU:s mer omfat- tande lagstiftningsområden. EU:s lagstiftning på miljöområdet har sin grund dels i fördragets artiklar om miljöskydd, dels i de artiklar som syftar till att underlätta rörligheten på den inre marknaden. 
 Den miljölagstiftning som antas i syfte att underlätta den inre marknadens funktion återfinns artikel 114  
 EUF-fördraget. 
  Denna lagstiftning skapar en harmoniserad nivå för miljöskyddet inom EU som inte medger att enskilda medlemsländer inför strängare bestämmelser på de harmoniserade områdena annat än i vissa undantagsfall. De regler som rör miljöskydd återfinns i artiklarna 191, 192 och 193  
 EUF-fördraget. 
  Här beskrivs målen och prin- ciperna för miljöpolitiken. Dessa bestämmelser är den rättsliga grunden för EU:s befogenhet att anta rättsakter och minimiregler på miljöområdet. I artikel 193 anges att det är möjligt för en medlemsstat att anta strängare åtgärder för att skydda vissa särskilt angivna miljöaspekter, förutsatt att åtgärderna är förenliga med fördragen och anmäls till kommissionen. 
  
 5.4.2 
  
 LOU:s och LUF:s  
  
 bör-regler 
  om miljöhänsyn och sociala hänsyn 
 I LOU och LUF anges riksdagens och regeringens målsättning med miljöhänsyn och sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. 
  
 42  
  
 Enligt bestämmelserna bör upphandlande myndig- heter och enheter beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. I propositionen Nya rättsmedel på upphandlingsområdet anges att motivet till bestämmelserna är den ökade betoningen av miljö- hänsyn och sociala aspekter i unionsrätten samt Sveriges inställning i dessa frågor. Målsättningsbestämmelserna syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter och enheter som ännu inte prövat möjligheten att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Att miljöhänsyn och sociala hänsyn bör beaktas om upphandlingens art motiverar detta innebär enligt 
  
 42  
 1 kap. 9 a § LOU och 1 kap. 24 a § LUF. 
 200 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 förarbetena framför allt att eventuella krav ska vara relevanta och förenliga med  
 EU-rätten. 
  
 43 
  
 5.4.3 
  
 Särskild lagstiftning som reglerar miljöhänsyn vid offentlig upphandling 
  
 Utöver LOU:s och LUF:s generella bestämmelser finns ett antal speciallagar som reglerar miljöhänsyn vid offentliga upphandlingar. Några är tvingande och andra är frivilliga. 
 Inom EU finns bl.a. en förordning om miljömärkning för att främja produkter som har hög miljöprestanda. Förordningen anger bl.a. att medlemsstaterna bör överväga att fastställa mål för den offentliga upphandlingen av miljöanpassade produkter. 
  
 44 
  
 I EU:s förordning om effektivitetsmärkning regleras att statliga myndigheter, som upphandlar kontorsutrustning över tröskel- värdena, ska ange samma energieffektivitetskrav som i de gemen- samma specifikationerna enligt EU:s program Energy Star. 
  
 45 
  
 Det s.k. energitjänstedirektivet föreskriver bland annat att medlemsstaterna ska se till att den offentliga sektorn föregår med gott exempel när det gäller effektiv slutanvändning av energi. 
  
 46  
  
 Sverige har i det sammanhanget beslutat att genomföra ett antal åtgärder som gäller vid offentlig upphandling. 
  
 47 
  
 Enligt energimärkningsdirektivet ska upphandlande myndig- heter sträva efter att enbart upphandla produkter, dvs. sådana varor som omfattas av direktivet, som uppfyller kriterierna för de högsta prestandanivåerna och tillhör den högsta energieffektiviserings- klassen. Av den svenska lagstiftning som genomför direktivet framgår att uppmaningen gäller vid upphandlingar enligt LOU som överstiger tröskelvärdena. 
  
 48 
  
 I direktivet om rena och energieffektiva vägtransportfordon och den svenska lagstiftning som genomför direktivet anges att upphandlande myndigheter och enheter är skyldiga att ta hänsyn till energiförbrukning och miljöpåverkan när de upphandlar 
  
 43 
  
 Prop. 2009/10:180, s. 268 ff. 
  
 44 
  
 66/2010. 
  
 45 
  
 106/2008. 
  
 46 
  
 Direktiv 2006/32/EG. 
  
 47 
  
 Se förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter och förordning (2009:1533) om statligt stöd till energieffektivisering i kommuner och landsting. 
  
 48 
  
 Direktiv 2010/30/EU och lagen (2011:721) om märkning av energirelaterade produkter. 
  
 201 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 vägtransportfordon. 
  
 49  
  
 Liknande krav återfinns i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Vidare finns i förordningen om statliga myndigheters miljöledningsarbete krav på miljöanpassning av myndigheternas upphandlingar. 
  
 50 
  
 I  
 EU-förordningen 
  om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter finns harmoniserade bestämmelser för eko- logisk produktion. Vid offentlig upphandling av ekologiska livs- medel ska hänvisning ske till dessa regler. 
  
 51 
  
 Utöver den ovan beskrivna lagstiftningen finns en förordning och riktlinjer för det frivilliga miljöledningssystemet EMAS (Eco- management and audit scheme). Förordningen anger att myndig- heter bör hänvisa till EMAS eller motsvarande miljöledningssystem som särskilda villkor för fullgörande av byggentreprenad- och tjänstekontrakt. 
  
 52 
  
 5.4.4 
  
 Miljöhänsyn i upphandlingsprocessen 
  
 De olika moment som vanligtvis ingår i en upphandlingsprocess är behovsanalys, marknadsanalys, upprättande av förfrågnings- underlag, annonsering, uteslutning och kvalificering av leveran- törer, anbudsutvärdering, kontraktstilldelning (tilldelningsbeslut och kontraktsskrivning), avrop och uppföljning (se bilaga 4). Enligt upphandlingsreglerna får upphandlande myndigheter och enheter beakta miljöhänsyn i hela upphandlingsprocessen. Reglerna och förutsättningarna för hur det ska gå till varierar mellan förfarandets olika delar. 
  
 49 
  
 Direktiv 2009/33 och lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. 
  
 50 
  
 Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. 
  
 51 
  
 Rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91. 
  
 52 
  
 Förordning 1221/2009/EG. 
  
 202 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 Tabell 5.1 Olika typer av upphandlingskriterier, vad de syftar till, deras innebörd samt exempel 
  
 Kriterieslag 
  
 Syfte 
  
 Innebörd 
  
 Exempel 
  
 Kvalificeringskrav 
  
 Krav på 
  
 För uteslutning eller 
  
 Krav på teknisk förmåga 
  
 anbudsgivaren 
  
 kvalificering av 
  
 och kapacitet att utföra 
  
 anbudsgivare 
  
 uppdraget 
  
 Teknisk 
  
 Krav på det som 
  
 För att tydliggöra sitt 
  
 Krav på en föreskriven 
  
 specifikation 
  
 ska upphandlas, 
  
 behov 
  
 miljöklassning av fordon 
  
 dvs. på före- 
  
 eller på att livsmedel 
  
 målet för upp- 
  
 ska vara ekologiskt 
  
 handlingen 
  
 producerade 
  
 Tilldelnings- 
  
 Bedömning av 
  
 För bedömning av det 
  
 Omfattning av energi- 
  
 kriterier 
  
 graden av miljö- 
  
 mest ekonomiskt 
  
 förbrukning eller 
  
 prestanda 
  
 fördelaktiga anbudet 
  
 användning av 
  
 dvs. den kvalitet 
  
 förnybara bränslen 
  
 (miljö/hållbarhet) 
  
 man är beredd att 
  
 betala extra för 
  
 Särskilda 
  
 Krav som ska 
  
 För tillkommande 
  
 Redovisa införandet av 
  
 kontraktsvillkor 
  
 uppfyllas under 
  
 krav, som ej behöver 
  
 miljöledningssystem, att 
  
 avtalsperioden 
  
 vara uppfyllda när 
  
 förare genomgått kurs i 
  
 anbud lämnas 
  
 Eco-Driving 
  
 möjliggör bl.a. 
  
 infasning av 
  
 leverantörer 
  
 Uppföljning 
  
 Bedömning av 
  
 Säkerställande att 
  
 Krav på dokumentation 
  
 uppfyllande av 
  
 man får en seriös 
  
 som redogör för hur 
  
 kontraktsvillkor 
  
 leverantör samt att 
  
 krav/kriterier uppfylls, 
  
 leveranser överens- 
  
 t.ex. en miljöredovisning 
  
 stämmer med avtal 
  
 enligt Potter. 
  
 Behovs- och marknadsanalys 
 Behovsanalysen syftar till att ge information om vilket eller vilka behov som föreligger i en organisation och som ska bli föremål för upphandling. Marknadsanalysen syftar till att ge information om vad marknaden har att erbjuda. Dessa två inledande faser i upp- handlingsprocessen varken regleras eller definieras i upphandlings- lagstiftningen. De upphandlande myndigheterna och enheterna har med andra ord stor frihet att definiera vad som ska upphandlas, t.ex. fordon som drivs med biogas eller har en viss bränsle- 
 203 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 effektivitet. Behovs- och marknadsanalysen, utgör grunden för innehållet i förfrågningsunderlaget, har stor inverkan på vilken teknik som upphandlas och vilka miljöhänsyn eller miljöaspekter som kan och bör beaktas i den enskilda upphandlingen. 
 Krav på leverantören 
 Krav på leverantören syftar till att bedöma potentiella leverantörers ekonomiska kapacitet och tekniska förmåga att leverera eller utföra de tjänster som upphandlingen avser. Kraven kan således avse exempelvis utbildning, yrkeserfarenheter och personalens kvalifika- tioner. Den upphandlande myndigheten eller enheten kan också ställa krav på anbudsgivarens miljöarbete där så är relevant. Vid vissa typer av upphandlingar får en upphandlande myndighet således, beaktat unionsrätten, begära att leverantörerna anger de miljöskyddsåtgärder som de kommer att vidta när de utför kontraktet. 
  
 53  
  
 De krav som ställs kan tas ur kriteriedokumenten för olika miljöledningssystem som finns på marknaden. Som ett bevis på att en anbudsgivare uppfyllt kraven kan i sådana fall vara certifikat enligt miljöledningssystemen ISO 14001 eller EMAS, men också likvärdiga bevis måste tillåtas. Bestämmelserna i LUF om miljöskyddsåtgärder är något mer flexibla i jämförelse med motsvarande bestämmelser i LOU. 
 Anbudsgivare som har brutit mot miljölagstiftning kan uteslutas från upphandlingen om det finns en lagakraftvunnen dom för brott avseende yrkesutövningen. Det är också möjligt att utesluta en leverantör som har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen utan att det föreligger en dom. Det krävs då att den upphandlande myndigheten på annat sätt kan visa på det begångna felet. 
  
 54 
  
 Krav på varan eller tjänsten 
 Kraven på varan eller tjänsten som är föremål för upphandlingen formuleras i en kravspecifikation. 
  
 55  
  
 Kraven styrs av den upp- handlande myndighetens eller enhetens behov. Den tekniska specifikationen ska hänvisa till en teknisk standard eller utformas 
  
 53 
  
 11 kap. 11 § 7 p. LOU. 
  
 54 
  
 Se 10 kap. 2 § LOU och 10 kap. 3 § LUF och avsnitt 4.17. 
  
 55 
  
 6 kap. 1 till och med 4 §§ LOU och LUF. 
  
 204 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 som prestanda- eller funktionskrav. Myndigheten kan även ställa exempelvis miljökrav på materialinnehåll i en vara. 
  
 56  
  
 Prestanda- och funktionskrav kan även de omfatta miljöegenskaper. Den upp- handlande myndigheten får också under vissa förutsättningar använda sig av tekniska specifikationer som återfinns i miljö- märkningskriterier. 
  
 57  
  
 I sådana fall kan olika miljömärken som är kopplade till kriterierna utgöra ett bevismedel för att kraven är uppfyllda. Den upphandlande myndigheten eller enheten kan emel- lertid inte kräva att en vara är försedd med ett specifikt miljömärke, utan måste acceptera även andra likvärdiga bevismedel. Till- verkningsprocessen kan i vissa fall beaktas i upphandlingen. Det framgår bl.a. av  
 EU-domstolen 
  avgörande i  
 Preussen Elektra  
 som behandlar frågan om det är förenligt med  
 EG-fördragets 
  bestäm- melser, om förbud mot kvantitativa importrestriktioner, att i nationell lagstiftning kräva att vissa upphandlande enheter köper lokalproducerad el från förnybara källor. 
  
 58 
  
 Tilldelningskriterier 
 Upphandlande myndigheter och enheter kan välja mellan att anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller det anbud som har det lägsta priset. När den förstnämnda utvärderings- grunden väljs ska myndigheten eller enheten i förfrågnings- underlaget ange vilka kriterier som den tar hänsyn till i utvär- deringen av anbuden. 
  
 59  
  
 Vid beaktande av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet finns det möjligheter att väga in även andra alternativ än priset, såsom exempelvis miljöprestanda eller sociala prestanda. I  
 EU-domstolens 
  avgörande i  
 Concordia Bus  
 ville den upphandlande myndigheten i anbudsutvärderingen premiera bussar med lägre utsläpp av luftföroreningar inom tätorter.  
 EU-domstolen 
  konstaterade att det är tillåtet att tillämpa  
 icke-ekonomiska 
  tilldelningskriterier under förutsättning att de 
  
 är kopplade till kontraktsföremålet, 
  
 är specifika och objektivt kvantifierbara, 
  
 56 
  
 RÅ 2010 ref 78. 
  
 57 
  
 6 kap. 7 § LOU och LUF. 
  
 58 
  
 EU-domstolens 
  
  avgörande i mål  
 C-448/01 
  EVN Wienstrom. Beträffande ekologisk produktion se rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91. 
  
 59 
  
 12 kap. 1 § LOU och LUF. 
  
 205 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 har offentliggjorts i förväg, samt 
  
 är förenliga med  
  
 EU-rättens 
  grundläggande principer.  
  
 60 
  
 Vid val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet är det således upp till den upphandlande myndigheten att avgöra i vilken grad de önskar att miljöhänsyn ska vara avgörande vid valet av anbuds- givare. I  
 EVN Wienstrom  
 behandlade  
 EU-domstolen 
  frågan om det är tillåtet att i samband med utvärderingsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ta hänsyn till att bl.a. den el som upphandlas kommer från förnybara energikällor. Av domen framkommer att ett sådant tilldelningskriterium är tillåtet, men att det måste vara förenat med krav som gör det möjligt att säkerställa en verklig kontroll av att korrekt information lämnats i anbuden. 
 Som tidigare beskrivits finns även krav på viktning eller rangordning av tilldelningskriterierna. 
  
 61  
  
 I samband med upp- handlingar med utvärderingsgrunden lägsta pris kan miljö- kriterier inte beaktas vid utvärderingen men väl utgöra obliga- toriska krav på varan eller tjänsten. 
 Information om miljöskydd 
 För att underlätta framför allt för utländska anbudsgivare kan den upphandlande myndigheten eller enheten informera om de bestäm- melser om bl.a. miljöskydd som gäller för att utföra kontraktet. Myndigheten kan även informera om var sådana upplysningar finns att tillgå. Det kan ha betydelse eftersom tillämpliga nationella regler bör beaktas när anbudet utformas. 
  
 62 
  
 Särskilda villkor för fullgörande av kontraktet 
 Särskilda kontraktsvillkor kan användas på olika sätt för att förvissa sig om att en leverantör tar tillfredsställande miljöhänsyn vid kontraktets utförande. 
  
 63  
  
 Kontraktsvillkoren behöver inte vara uppfyllda vid anbudsgivningen men väl under kontraktstiden och ger således den kontrakterade leverantören möjlighet till omställ- ning. Exempel på sådana kontraktsvillkor kan röra tjänstens 
  
 60 
  
 EU-domstolens 
  
  avgörande i mål  
 C-513/99 
  Concordia Bus. 
  
 61 
  
 Se avsnitt 4.13 som behandlar viktningskravet. 
  
 62 
  
 6 kap. 12 § LOU och 6 kap. 13 § LUF. 
  
 63 
  
 6 kap. 13 § LOU och 6 kap. 14 § LUF. 
  
 206 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 utförande t.ex. att löpande rapportera och redovisa genomfört arbete, införande av ett helt eller delar av ett miljöledningssystem eller viss utbildning av personal i miljöanpassad körning (Eco- driving). Villkoren ska vara förenliga med de grundläggande princi- perna och framgå av förfrågningsunderlaget eller annonsen. Om en anbudsgivare inte accepterar kontraktsvillkoren ska dennes anbud förkastas. 
 Uppföljning och utvärdering 
 En uppföljning säkerställer att leverantören följer sina åtaganden och håller utlovad kvalitet bland annat beträffande ställda miljö- krav. Om den upphandlande myndigheten eller enheten inte följer upp kraven i ett kontrakt kan det leda till att leverantören inte tar ställda krav på allvar. Det finns således en risk för att konkurrensen snedvrids om den kontrakterade leverantören – till skillnad från hans eller hennes konkurrenter – inte lever upp till ställda krav. 
  
 64 
  
 Med utvärdering avses en systematisk efterhandsbedömning av utfallet av en genomförd upphandling. Syftet med utvärderingen är framåtsyftande, att exempelvis utveckla och förbättra upp- handlingsrutinerna och förfrågningsunderlagen inför framtida upphandlingar. Utvärderingen av miljökrav kan leda fram till att de får en annan utformning. Utvärderingen kan exempelvis visa att miljömålen skulle kunna uppnås på ett mer effektivt sätt om kraven i förfrågningsunderlaget justerades. En systematisk utvärdering bidrar till att höja upphandlingsverksamhetens kvalitet och resultat. 
  
 5.5 
  
 Socialt ansvarsfull offentlig upphandling – lagstiftning och upphandlingsprocessen 
  
 5.5.1 
  
 Allmänt om EU:s sociala lagstiftning 
  
 Den sociala lagstiftningen inom EU har likt lagstiftningen gällande miljö utvecklats successivt. Genom den Europeiska enhetsakten (1987) tillfördes bestämmelser till fördraget som innebar att rådet genom kvalificerad majoritet kunde anta minimikrav för att i fråga om arbetsmiljön, främja förbättringar av arbetstagares hälsa och säkerhet. Till Maastrichtfördraget (1993) antogs det sociala proto- 
  
 64  
 Se även avsnitt 4.15 om uppföljning och utvärdering. 
 207 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 kollet som en bilaga till fördraget, vilket utvidgade gemenskapens befogenheter på det sociala området. Protokollets mål var bl.a. att främja sysselsättning, förbättra levnads- och arbetsvillkor och integrera mindre gynnade personer på arbetsmarknaden. Genom Amsterdamfördraget (1999) utökades EU:s inflytande ytterligare i frågor om bl.a. sysselsättning, socialpolitik och jämställdhet. Lissabonfördraget (2009) bekräftar tidigare fördrags rättigheter på det sociala området. De grundläggande sociala rättigheterna, som fastställts i EU:s stadga om de grundläggande fri- och rättigheterna, görs rättsligt bindande.  
 EU-domstolen 
  har också genom fördraget givits större möjligheter att se till att stadgan tillämpas korrekt 
 . 
  
 I artiklarna 8, 9 och 10 i  
 EUF-fördraget 
  anges att unionen i all sin verksamhet ska 
  
 syfta till att undanröja bristande jämställdhet mellan män och kvinnor och främja jämställdhet mellan dem, 
  
 beakta krav som är förknippade med främjandet av bl.a. hög sysselsättning, fullgott socialt skydd, kamp mot social utestängning, samt, 
  
 söka bekämpa all diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. 
  
 Med stöd av  
 EUF-fördragets 
  artiklar 8, 9 och 10 har flera rättsakter antagits. Ett direktiv om genomförandet av principen om lika möjligheter och likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet antogs 2006. 
  
 65  
  
 Direktivet ersatte fyra äldre direktiv och behandlar lika tillträde till anställning (inklusive befordran och yrkes- utbildning), arbetsvillkor (inklusive lön) och företags- eller yrkesbaserade system för social trygghet. 
 Ett annat direktiv som grundar sig på ovanstående fördrags- artiklar har som syfte att fastställa allmänna ramar för att garantera respekten för principen om likabehandling av alla människor i Europeiska unionen, oavsett deras religion eller övertygelse, even- tuella funktionshinder, ålder eller sexuella läggning, när det gäller tillträde till anställning eller yrke, befordran, yrkesutbildning, anställnings- och arbetsvillkor samt medlemskap i vissa organisa- tioner 
 . 
  
 66 
  
 65 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/54/EG av den 5 juli 2006. 
  
 66 
  
 Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling. 
  
 208 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 5.5.2 
  
 Relevant lagstiftning vid socialt hänsynstagande i samband med offentlig upphandling 
  
 Upphandlingsdirektiven, LOU och LUF 
 2004 års upphandlingsdirektiv samt LOU och LUF anger uttryck- ligen olika sätt att ta sociala hänsyn i samband med offentlig upphandling. Det finns möjlighet för t.ex. bekämpning av arbets- löshet, inklusive särskilda åtgärder riktade till ungdomar. Det finns också möjligheter att tillgodose speciella behov hos särskilt miss- gynnade befolkningsgrupper som i sin tur är användare av bygg- nader, kollektivtrafik eller olika tjänster t.ex. bussar med låga golv eller datorer med blindskrift. 
 Den s.k.  
 bör-regeln 
  gäller även sociala hänsyn. Den anger att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta (se avsnitt 5.4). 
 Det anges uttryckligen i upphandlingsdirektiven att ILOs s.k. kärnkonventioner kan beaktas i offentliga upphandlingar i form av villkor för fullgörande av kontraktet. 
  
 67 
  
 ILOs kärnkonventioner 
 International Labour Organization (ILO) är FN:s fackorgan som utarbetar konventioner för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. Genom 1998 års deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet kom alla  
 ILO-medlemmar 
  överens om att varje medlemsstat är skyldig att främja grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet. Det gäller även de stater som inte har ratificerat de s.k. kärnkonventionerna. EU:s medlemsstater, EES- länderna och Schweiz m.fl. har ratificerat kärnkonventionerna som har en särställning jämfört med andra konventioner. 
  
 67  
 Beaktandesats 34 i det klassiska direktivet och beaktandesats 45 i försörjningsdirektivet. 
 209 
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel SOU 2011:73 
 Tabell 5.2 Översikt,  
 ILO-konventioner 
  
 Kärnkonventionerna 
  
 ILO-konvention 
  
 Innebörd 
  
 Nr 87 och 98 
  
 Om förenings- och förhandlingsrätt 
  
 Nr 138 
  
 Om barnarbete/minimiålder 
  
 Nr 100 och 111 Om lika lön och diskriminering 
  
 Nr 29 och 105 
  
 Om förbud mot tvångs- och slavarbete 
  
 Nr 182 
  
 Om de värsta formerna av barnarbete 
  
 Lagstiftning som avser sociala hänsyn vid offentlig upphandling 
 Utöver LOUs och LUFs bestämmelser, inklusive den ovan beskrivna  
 bör-regeln, 
  om sociala hänsyn finns anledning att kort redogöra för speciallagstiftningen på området. Den lagstiftning som avses är  
 EU-regler 
  och nationella bestämmelser om sociala hänsyn som upphandlande myndigheter och enheter måste beakta vid offentlig upphandling. Hit hör exempelvis direktivet om minimikrav på hälsa och säkerhet 
  
 68 
  
 , utstationeringsdirektivet 
  
 69  
  
 och överlåtelsedirektivet 
  
 70 
  
 . Det finns även andra arbetsrättsliga bestäm- melser om samverkansförhandlingar och fackligt veto som kan komma att aktualiseras vid offentliga upphandlingar. 
  
 71 
  
 Vidare är kommuner och landsting som sluter avtal med privata utförare skyldiga att beakta intresset av att, genom avtal, till- försäkra sådan information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur kommunala uppgifter utförs. 
  
 72 
  
 De största statliga myndigheterna i Sverige är skyldiga att använda s.k. antidiskrimineringsklausuler i vissa upphandlings- kontrakt. Syftet med klausulerna är att öka medvetenheten om och efterlevnaden av diskrimineringslagstiftningen. Klausulerna regleras i antidiskrimineringsförordningen 
  
 73  
  
 och Konkurrensverket har utarbetat allmänna råd för förordningens tillämpning. 
  
 74 
  
 EU:s förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg anger att behöriga myndigheter får fastställa sociala och kvalitetsmässiga kriterier för att upprätthålla och höja kvalitetsstandarden inom 
  
 68 
  
 Direktiv 92/57/EEG. 
  
 69 
  
 Direktiv 96/71/EG. 
  
 70 
  
 Direktiv 2001/23/EG 
  
 71 
  
 11, 12, 14 och 38 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 
  
 72 
  
 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900). 
  
 73 
  
 SFS 2006:260. 
  
 74 
  
 KKVFS 2010:2. 
  
 210 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 olika sociala områden. Exempel på sådana kriterier är minimikrav för arbetsvillkor, passagerares rättigheter, behov hos personer med nedsatt rörlighet, miljöskydd, passagerarnas säkerhet och arbets- tagarnas säkerhet. Kriterierna kan vara skyldigheter enligt kollaktivavtal samt andra bestämmelser och överenskommelser om arbetsplatser och social trygghet. 
  
 75  
  
 Bestämmelserna genomförs i lagen om kollektivtrafik som träder i kraft den 1 januari 2012. 
  
 76 
  
 5.5.3 
  
 Sociala hänsyn i upphandlingsprocessen 
  
 Allmänt 
 Utrymmet för att beakta sociala hänsyn i offentlig upphandling följer i stort samma principer som för den miljöanpassade offentlig upphandlingen. Viktiga moment under inköpsprocessen, som inte regleras i upphandlingslagarna, är således behovs- och marknads- analysen samt kontraktsuppföljningen. 
  
 77 
  
 Krav på leverantören 
 När en social tjänst, exempelvis vård av missbrukare, utgör före- målet för upphandlingen är det naturligt att efterfråga nödvändig kompetens och erfarenhet för att tjänsten ska utföras med önskvärd kvalitet. Men även om föremålet för upphandlingen inte är av direkt social karaktär kan det finnas anledning att beakta sociala aspekter. 
 Av upphandlingslagarna framgår, som tidigare nämnts, att en leverantör får uteslutas från att delta i upphandlingen om leveran- tören genom lagakraftvunnen dom är dömd för brott avseende yrkesutövningen respektive har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen och den upphandlande myndigheten eller enheten kan visa detta. 
  
 78  
  
 De relaterade bestämmelserna avser inte uttryck- ligen sociala hänsyn men är enligt förarbetena tillämpliga vid brott mot social lagstiftning och vid allvarliga fel i yrkesutövningen som rör sociala frågor. 
  
 79  
  
 Det innebär att uteslutningsgrunderna kan vara 
  
 75 
  
 Förordning 1370/2007/EG. 
  
 76 
  
 Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Prop. 2009/10:200  
  
 Ny kollektivtrafiklag 
 . 
  
 77 
  
 Se avsnitt 5.4 och bilaga 4. 
  
 78 
  
 10 kap. 2 § första stycket 3 och 4 LOU och 10 kap. 3 § första stycket 3 och 4 LUF. 
  
 79 
  
 Prop. 2009/10:180,  
  
 Nya rättsmedel på upphandlingsområdet 
 , , s. 269. Se också avsnitt 4.17. 
 211 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 tillämpliga vid överträdelser av sådan lagstiftning som syftar till att främja arbetsmarknads- eller socialpolitiska mål. 
 Krav på varan eller tjänsten 
 Upphandlingsreglerna anger uttryckligen att en upphandlande myndighet bör bestämma tekniska specifikationer med hänsyn till tillgänglighet för personer med funktionshinder eller utformning med tanke på samtliga användares behov. 
  
 80  
  
 Detta kan exempelvis handla om tillgänglighetsanpassning av en byggnad eller anpassning av kollektiva färdmedel för att underlätta för funktionshindrade. 
 Tilldelningskriterier 
 I upphandlingsdirektiven anges att sociala hänsyn kan användas som tilldelningskriterium när upphandlande myndigheter och enheter ska avgöra vilket anbud som är det ekonomiskt mest för- delaktiga. Sociala tilldelningskriterier kan användas om de hjälper till att bedöma kvaliteten hos en tjänst som är avsedd för exempelvis en viss missgynnad samhällsgrupp. 
  
 81  
  
 Det finns emel- lertid olika tolkningar om hur detta får gå till. 
  
 82  
  
 EU-domstolens 
  avgörande  
 Nord  
  
 Pas-de-Calais 
  
 avser frågan om en lokal åtgärd för att bekämpa arbetslöshet kunde ingå i upphandlingen såsom ett tilldelningskriterium vid utvärderingen av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Domstolen konstaterade att direktivet inte utesluter all möjlighet för de upphandlande myndigheterna att som kriterium använda ett villkor som har samband med att bekämpa arbetslöshet. Förutsättningen är att kriteriet är förenligt med alla grundläggande principer i gemenskapsrätten, särskilt  
 icke-diskrimi- 
  neringsprincipen. Domstolen prövade inte om kriteriet i den aktuella upphandlingen var diskriminerande eller inte. 
  
 83 
  
 80 
  
 6 kap. 1 § LOU och LUF. 
  
 81 
  
 Beaktandesats 46 det klassiska direktivet och beaktandesats 55 försörjningsdirektivet. 
  
 82 
  
 Se exempelvis kommissionens tolkning av  
  
 Nord Pas de Calais  
 i Socialt ansvarsfull upp- handling, en handledning till socialt ansvarsfull upphandling, s. 40. 
  
 83 
  
 EU-domstolens 
  
  avgörande, mål  
 C-225/98. 
  
 212 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 Information om arbetarskydd och arbetsvillkor 
  
 Upphandlingslagarna anger att gällande lagar, förordningar och kollektivavtal om anställningsvillkor och arbetarskydd, på såväl nationell nivå som unionsnivå, är tillämpliga vid fullgörandet av ett offentlig kontrakt om dessa bestämmelser och tillämpningen av dem överensstämmer med unionsrätten. En upphandlande myndig- het får i förfrågningsunderlaget upplysa om vilka organisationer som kan lämna anbudssökande och anbudsgivare information om de bestämmelser som gäller vid de tjänster eller byggentreprenader som omfattas av upphandlingen. Om den upphandlande myndig- heten har lämnat upplysningar om arbetarskydd och arbetsvillkor ska den begära att anbudssökande eller anbudsgivare bekräftar att hänsyn tagits till bestämmelserna vid utformningen av anbudet. 
  
 84  
  
 I  
  
 EU-domstolens 
  
  avgörande  
  
 Williams  
  
 behandlas bl.a. frågan om det i nationell lag är tillåtet att reglera att upphandlade entreprenörer ska betala löner i enlighet med det kollektivavtal som gäller på den ort där tjänsten ska utföras. Avgörandet, som behandlas närmare i avsnitt 5.12, har i vissa avseenden betydelse för möjligheterna att införa nationella regler om krav på villkor i kollektivavtal i samband med offentliga upphandlingar.  
  
 85 
  
 Särskilda villkor för fullgörande av kontraktet 
 I  
 EU-domstolens 
  avgörande i  
 Beentjes  
 från 1987 behandlas bl.a. frågan om att, genom särskilda kontraktsvillkor, ålägga den antagne leverantören att anlita arbetslösa i närområdet vid fullgörande av kontraktet.  
 EU-domstolen 
  ansåg att sådana krav är förenliga med upphandlingsdirektivet, under förutsättning att de inte är direkt eller indirekt diskriminerande och att de anges i annonsen som föregår upphandlingen. 
  
 86  
  
 Numera är det uttryckligen angivet i lagtexten att det är tillåtet att ställa krav på social hänsyn i form av särskilda villkor för kontraktets utförande. 
 De särskilda villkoren anses vara den del av upphandlings- processen där det finnas störst möjligheter att beakta arbets- och anställningsvillkor. Det är framför allt möjligt att ställa sådana villkor vid köp av tjänster och byggentreprenader eftersom de rör kontraktets utförande. Villkoren ska avse den del av leverantörens 
  
 84 
  
 6 kap. 12 § LOU och 6 kap. 13 § LUF. 
  
 85 
  
 EU-domstolens 
  
  avgörande, mål  
 C-346/06. 
  
 86 
  
 EU-domstolens 
  
  avgörande, mål  
 C-31/87. 
  
 213 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 verksamhet som upphandlas och inte leverantörens verksamhet i allmänhet. Särskilda kontraktsvillkor om exempelvis arbetsmiljö kan tillämpas vid varuupphandling där varan ännu inte har tillverkats, dvs. om den tillverkas på uppdrag eller efter beställning av den upphandlande myndigheten. 
  
 87 
  
 Exempel på vad som kan omfattas av ett tillkommande kontraktsvillkor är krav på efterlevnad av ILO:s kärnkonventioner 
 – under vissa förutsättningar – villkor i svenska kollektivavtal, krav på att anställa arbetslösa eller anordna utbildning för arbetslösa eller ungdomar i samband med kontraktets utförande, antidiskri- mineringsklausuler enligt antidiskrimineringsförordningen och åtaganden avseende arbetsmiljön under kontraktets utförande. 
  
 88 
  
 Vid beaktande av sociala hänsyn förekommer att upphandlande myndigheter fastställer en uppförandekod som leverantörer ska eller bör följa. Ofta används branschrelaterade, regionala eller internationella standarder och konventioner som fastställts av exempelvis ILO eller inom FN:s Global Compact. 
 Sociala märkningar 
 Det finns ett antal sociala märkningssystem, t.ex. rättvisemärkt/ fairtrade, Rain Forest Alliance m.fl. Märkena innehåller specifika- tioner om ett företags hantering av socialt ansvarstagande i sin verksamhet. Sociala faktorer rör arbetsförhållanden hos leveran- tören och är därför av organisatorisk karaktär. Eftersom de rör leverantörer hör de hemma i kvalificeringsfasen i en upphandling eller får användas som ett särskilt kontraktsvillkor som måste uppfyllas först när kontraktet ska utföras. I den mån specifika- tionerna är förenliga med  
 EU-rätten 
  kan den sociala märkningen utgöra ett av flera bevismedel på att kraven är uppfyllda. 
  
 89 
  
 Uppföljning 
 Att beakta på vilket sätt man kan säkerställa att leverantörerna verkligen lever upp till de krav som ställts framstår som särskilt viktigt när det gäller sociala hänsyn. Normalt begär de upphandlade 
  
 87 
  
 Prop. 2006/07:128,  
 Ny upphandlingslagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster 
 , s. 201. 
  
 88 
  
 Konkurrensverket,  
 Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling 
 , 2011, s. 39 f. 
  
 89 
  
 Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling 
  
 , skrift 2011, s. 36. 
  
 214 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 myndigheterna att leverantörerna skriftligen bekräftar att de följer ställda krav genom ingivande av självdeklarationer, men det finns också möjlighet att utföra revisioner som inkluderar stickprovs- kontroller av leverantörer, uppfyllande av specifikt ställda mål, redovisning av indikatorer samt genomförda utbildningar och kurser m.m. 
  
 90  
  
 Svårigheterna med uppföljning uppmärksammas i avsnitt 5.8. 
  
 5.6 
  
 Intressenternas erfarenheter av miljöhänsyn och social hänsyn i offentlig upphandling 
  
 Upphandlingsutredningen har som en av sina uppgifter att beskriva erfarenheterna av att ta miljö- och sociala hänsyn inom verk- samheten. I Miljöstyrningsrådets rapport till utredningen görs en genomgång av utvecklingen på detta område. Enligt rapporten har den offentliga upphandlingen på relativt kort tid kommit att utvecklas till ett allt mera aktivt instrument för i första hand miljömässiga hänsyn. Sociala hänsyn beaktas också i ökande grad även om det inte sker i samma omfattning som miljöhänsynen. 
  
 5.6.1 
  
 Erfarenheter på  
  
 EU-nivå 
  
 Både  
 EU-kommissionen 
  och svenska regeringen har tagit en rad initiativ för att stärka den offentliga upphandlingens roll i arbetet för en mer hållbar utveckling. Ett tydligt exempel på EU:s ambition på området är de mål som satts upp för unionen i förslaget Proposal on Public Procurement for a Better Environ- ment från 2008 avseende omfattningen av miljökrav i offentlig upphandling. 
  
 91  
  
 Där föreslogs ett gemensamt politiskt mål om att hälften av den offentliga upphandlingen skulle betraktas som grön år 2010. Andra exempel är fastställandet av de s.k. Europa  
 2020-målen, 
  EU:s Energistrategi och  
 EU-kommissionens 
  grönbok om modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad och effek- tivare upphandlingsregler. Till detta kan nämnas den s.k. Montirapporten om en ny strategi för Europas gemensamma 
  
 90 
  
 Miljöstyrningsrådet,  
 Miljö, ekonomiska och sociala hänsyn i offentlig upphandling 
 , rapport till Upphandlingsutredningen 2010, den 15 september 2011, s. 23. 
  
 91 
  
 COM (2008) 400 final. 
  
 215 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 marknad. 
  
 92  
  
 I rapporten anges bl.a. vikten av att nya innovativa marknader med hållbar inriktning, s.k.  
 lead markets 
 , utvecklas. De bör vara anpassade till det allmänna syftet med den interna marknaden. 
  
 EU-kommissionen 
  arbetar med att förmedla aktuell information i frågor om miljöanpassad offentlig upphandling. Man anordnar t.ex. regelbundna möten för miljöupphandlingsexperter, GPP Expert Meetings, där representanter från medlemsländerna deltar. Kommissionen har också tagit fram en särskild hemsida om miljö- anpassad offentlig upphandling som bl.a. länkar till motsvarande initiativ inom medlemsländerna och på det internationella planet. Kommissionen har också påbörjat uppbyggnaden av en verktygs- låda med miljökriterier för upphandlade varor, tjänster och entre- prenader. Hittills har miljökriterier utvecklats för arton olika produktområden. 
  
 93 
  
 EU:s ambitioner inom den miljöanpassade upphandlingen står dessvärre inte i samklang med de resurser som avsatts för att leda arbetet. Ett fåtal personer på kommissionens miljödirektorat ansvarar för EU:s arbete på detta område. Detta begränsar möjlig- heterna för kommissionen att ta egna initiativ och driva utveck- lingen i den omfattning som frågans höga prioritet motiverar. De begränsade personella resurserna leder också till ett stort behov av att anlita utomstående experter i arbetet att exempelvis utveckla  
 EU-gemensamma 
  upphandlingskriterier för olika produktområden. De konsulter som anlitats har haft olika kunskaper och erfarenheter, vilket lett till ojämn kvalitet i de förslag till kriterier som hittills utvecklats. 
  
 5.6.2 
  
 Erfarenheter i Sverige 
  
 Upphandlingsstöd och handlingsplan 
 Den svenska regeringen var tidigt ute med att etablera former för ett samlat nationellt upphandlingsstöd för miljöanpassad offentlig upphandling. En kommitté för ekologisk hållbar upphandling (EKU) tillsattes 1998 med uppgift att utveckla kriterier för miljö- mässigt hållbar upphandling. En del av uppgiften bestod i att utarbeta en gemensam och allmänt tillgänglig databas, EKU- 
  
 92 
  
 Redogörelse finns i kapitel 3. 
  
 93 
  
 Se http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm 
  
 216 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 verktyget, med förslag på lämpliga upphandlingskriterier. Under 2003 överfördes utvecklingen av  
 EKU-verktyget 
  till Miljö- styrningsrådet och namnet ändrades till Miljöstyrningsrådets upphandlingsverktyg. 
 Ambitionerna manifesterades också i andra beslut, där generella upphandlingsmål kopplades till olika prioriterade miljöproblem. Ett exempel är fastställandet av mål för upphandling av miljöbilar och ekologiska livsmedel. 
 Under 2007 antog riksdagen en svensk handlingsplan för miljö- anpassad offentlig upphandling. 
  
 94  
  
 I handlingsplanen slog regeringen fast visioner och nationella mål som skulle gälla fram till 2010. Aktiviteterna inom handlingsplanen, följs upp vart tredje år, och avser bl.a. utveckling av miljökriterier för olika områden och stöd i anslutning till användningen av miljökriterierna, t.ex. i form av rådgivning och riktade utbildningar. 
 Regeringen har en tradition att söka samarbete med marknadens olika parter i olika frågor. Miljöanpassad upphandling är ett sådant område. Genom näringslivets deltagande i utvecklingen och fram- tagandet av olika miljökriterier säkerställs att företagens kunskaper om produkterna, allt ifrån produktionsmetoder till innehåll och miljöprestanda, tas tillvara. Näringslivet har visat engagemang och intresse av att samverka i dessa frågor samt har på det sättet bl.a. kunnat ge företagen tidig insikt kring kommande miljökrav. Ett problem i sammanhanget är dock att det i regel är svårt för mindre och medelstora företag att delta i den samverkan som erbjuds. Det gör att näringslivets synpunkter i allt väsentligt tillhandahålls av representanter för stora företag och branschorganisationer. 
 Under våren 2010 föreslog regeringen att vikten av hållbar upphandling skulle förtydligas ytterligare i LOU och LUF. Försl- aget ledde som tidigare nämnts till de s.k.  
 bör-reglerna. 
  
 95 
  
 Bestäm- melserna ska ses som en målformulering som förmedlar statsmakternas intentioner att upphandlande myndigheter och enheter inte bara får utan också bör beakta miljö- och sociala aspekter. Vilka effekter som införandet av  
 bör-reglerna 
  har lett till har ännu inte varit föremål för utvärdering. 
  
 94 
  
 Regeringens skrivelse 2006/07:54,  
  
 Miljöanpassad offentlig upphandling 
 . 
  
 95 
  
 Se avsnitt 5.4. 
  
 217 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 Miljökrav och sociala krav i upphandling – en ökande trend 
 Trenden att allt fler ställer miljökrav i offentliga upphandlingar har dokumenterats på olika sätt. Ett exempel härrör från arbetet med regeringens handlingsplan, där Naturvårdsverket fick ansvar för att kartlägga i vilken omfattning miljökrav ställs inom den offentliga sektorn. 
  
 96 
  
 Diagram 5.1 Svar på Naturvårdsverkets enkät 2009 avseende användningen av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier. 
  
 2009 
  
 57% 
  
 1% 
  
 7% 
  
 34% 
  
 2007 
  
 50% 
  
 0% 6% 
  
 43% 
  
 2004 
  
 42% 
  
 6% 
  
 13% 
  
 39% 
  
 0% 
  
 10% 
  
 20% 
  
 30% 
  
 40% 
  
 50% 
  
 60% 
  
 70% 
  
 80% 
  
 90% 
  
 100% 
  
 Ja 
  
 Ibland 
  
 Vet ej 
  
 Inget svar 
  
 Nej 
  
 En återspegling av den allt större omfattningen av miljökrav i den offentliga upphandlingen är att användningen av Miljöstyrnings- rådets upphandlingskriterier har ökat från 42 procent (2004) till 57 procent (2009). När man analyserar utfallen för respektive mål- grupp framkommer att landsting och kommuner använder sig av miljökriterier i betydligt större utsträckning (89 respektive 75 pro- cent) än vad gäller för statliga myndigheter. D 
 är används kriteri- erna i endast 27 procent av upphandlingarna. 
  
 97 
  
 96 
  
 Naturvårdsverket,  
 Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling, En enkätstudie 2009,  
 Rapport 9957, oktober 2009. 
  
 97 
  
 Miljöstyrningsrådet,  
  
 Miljö-, 
  ekonomiska och social hänsyn i offentlig upphandling, den 15 september 2011, s. 32. 
 218 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 Många enskilda upphandlare anser att även de sociala kraven i offentliga upphandlingar ökar. Här finns dock inte tillgång till statistik som motsvarar den som finns på miljöområdet. 
 I en  
 EU-studie 
  om grön och hållbar offentlig upphandling som presenterades 2010 placerade sig Sverige i topp jämfört med andra ledande medlemsländer. 
  
 98  
  
 EU-studien 
  utvärderade olika länders arbete med att ta fram upphandlingskriterier och hjälpmedel till upphandlare i form av miljökrav med tillhörande förslag till lämpliga verifikat. 
 I en parallell utvärdering av organisationen World Economy, Ecology & Se http://www.msr.se/sv/ 
  
 Livsmedel/Upphandla-livsmedel/Krav-pa-miljo--och-djurskydd/ 
  samt Förvaltningsrätten i Falun den 1 augusti 2011 dom i mål  
 5694-10 
  och Förvaltningsrätten i Uppsala den 29 april 2011 dom i mål nr  
 8227-10. 
  
 124  
 Se avsnitt 4.15. 
 229 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 SOU 2011:73 
  
 utreda de offentliga upphandlingsfunktionernas strategiska ställning i syfte bl.a. att analysera nyttan och behovet av särskilda satsningar på ett mera uttalat strategiskt upphandlingsarbete. 
  
 125  
  
 Utredningen överväger dessutom behovet av att förstärka den statliga upphandlingsstödjande verksamheten i fråga om uppfölj- ningsåtgärder. Utredningen kommer att noga följa frågan både på nationell nivå och på  
 EU-nivå. 
  Utredningen är medveten om att det redan i dag finns märkningssystem inom olika varugrupper som kan utgöra en lösning i arbetet med att spåra och kontrollera varors ursprung. Vidare kan initiativ av det slag som tagits av SKL Kommentus Inköpscentral vara en effektiv väg att gå. 
 Utredningen kommer också att följa upp resultatet av de initiativ som tagits på  
 EU-nivå 
  på detta område, som till exempel vad gäller frågan om import av hållbart timmer. 
  
 126 
  
 5.9 
  
 Förstärkt upphandlingsstöd 
  
 5.9.1 
  
 Intressenternas erfarenheter och synpunkter 
  
 Upphandlingsutredningen har i samband med sitt utåtriktade arbete fått kännedom om att det finns omfattande behov av upphandlingsstödjande åtgärder framför allt på det sociala/etiska området men även i viss mån på miljöområdet. Det finns också ett uttalat önskemål om ett sammanhållet stöd eftersom det ofta är svårt för den enskilde upphandlaren att kombinera olika upp- handlingsverktyg och vägledningar. Som redovisats ovan föreligger ett stort behov av hjälp och stöd beträffande spårbarhet och uppföljning, särskilt när det gäller ställda miljö- och etiska krav. 
 LO och TCO har uttryck ett allmänt önskemål om att Upp- handlingsutredningen bör medverka till att klargöra hur sociala och etiska krav vid offentlig upphandling lämpligen kan utformas. Exempelvis nämner organisationerna att det behövs information om när reglerna om verksamhetsövergång kan bli tillämpliga vid offentliga upphandlingar. Vidare vill man se exempel på hur kraven på efterlevnad av ILO:s kärnkonventioner kan utformas. LO och 
  
 125 
  
 Se avsnitt 4.14. 
  
 126 
  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010, av den 20 oktober 2010, om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden. 
  
 230 
  
 SOU 2011:73 
  
 Offentlig upphandling som samhällspolitiskt styrmedel 
  
 TCO har dessutom lyft frågan om möjligheterna att ställa krav på meddelarskydd i offentliga kontrakt. 
  
 127 
  
 De arbetsintegrerande företagen/sociala företagen har också påtalat behovet av konkret vägledning framför allt om hur särskilda kontraktsvillkor kan utformas i syfte att verka för att företag – som anställer arbetslösa, funktionshindrade eller andra utsatta grupper – ges bättre möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. 
  
 128 
  
 Naturvårdsverket har i en enkätundersökning funnit att en viktig orsak till att miljöhänsyn inte tas i den offentliga upp- handlingen beror på osäkerhet om hur miljökrav får utformas i förhållande till det regelverk som styr den offentliga upp- handlingen. 
  
 129  
  
 Miljöstyrningsrådet anger i sin rapport till utred- ningen att det överlag saknas närmare vägledning inom vissa områden, exempelvis hur miljöledningssystem kan komma till användning i upphandlingsprocessen. 
 Upphandlingsstödjande åtgärder, inklusive information och vägledning, bör inte bara komma upphandlande myndigheter och enheter till godo. Även anbudsgivare och leverantörerna bör få tillgång till hjälp och stöd. Näringslivsorganisationerna har upp- märksammat utredningen på att särskilt de mindre företagen möter svårigheter när det ställs krav på uppföljning av sociala krav och miljökrav i deras underleverantörsled. 
  
 5.9.2 
  
 Upphandlingsutredningens fortsatta arbete 
  
 Upphandlingsutredningen överväger att föreslå ytterligare sats- ningar på upphandlingsstödjande åtgärder för att underlätta både för upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer att beakta miljö- och sociala hänsyn i samband med upphandling, anbudsgivning och fullgörande av kontrakt. I det sammanhanget kommer Upphandlingsutredningen att föra diskussioner med den pågående Upphandlingsstödsutredningen. 
 Det bör i sammanhanget nämnas att Justitieministern aviserat avsikten att låta utreda frågan om meddelarskyddet bör utvidgas till privata verksamheter som är finansierade med skattemedel. 
  
 130 
  
 127 
  
 TCO & EC (1990), Communication from the Commission COM(90)166, Brussels, 7 May 1990; EC (1992),  
  
 Promoting SME participation in public procurement in the Community,  
 SEC(92)722, Brussels, 1 June 1992. 
  
 179 
  
 GHK och Technopolis,  
 Evaluation of SME Access to Public Procurement Markets in the EU 
 , slutrapport, http://ec.europa.eu/enterprise/newsroom/cf/document.cfm? action=display&  
 upphandlings-, 
  delkontrakts- och anbudsnivå. Utgångs- punkten är ett traditionellt fastprisavtal vilket medför att ramavtals- och  
 LOV-upphandlingar 
  behandlas i särskild ordning. Med utgångspunkt i dessa tre nivåer presenteras i avsnitt 6.9 den information som efterfrågas i de standardformulär som utgör grunden för rapporteringen till TED. Detta kompletteras med en 
  
 4 
  
 Perez, Romero (2008),  
 Offentlig upphandling och offentliga inköp. Omfattning och sam- mansättning 
 , Konkurrensverket, forskningsrapport. 
  
 5 
  
 Konkurrensverket,  
 Bättre statistik om offentliga upphandlingar 
 , 2011. 
  
 276 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 presentation av andra tänkbara informationskällor. Upphandlings- utredningen identifierar tre olika huvudalternativ för nationell upphandlingsstatistik och de presenteras i avsnitt 6.10. Med anledning av att utredningen förespråkar att insamlingen av stati- stiken i så hög grad som möjligt ska ske elektroniskt återges de huvudsakliga slutsatserna från Kammarkollegiets rapporter om elektroniska upphandlingssystem, se avsnitt 6.11, och upp- handlande myndigheters användning av elektroniska upphandlings- system, se avsnitt 6.12. I avsnitt 6.13 redogörs för hur man i Italien, med hjälp av upphandlingsdata, arbetar systematiskt med upp- följning av den offentliga upphandlingen. I Skottland har offentlig upphandling varit föremål för utredning och ett utfall av denna var nationell upphandlingsstatistik. Erfarenheterna från Skottland åter- ges i avsnitt 6.14 följt av en redogörelse av Inköp Gonzalez arbete med uppföljning och statistik i avsnitt 6.15 samt Försvarsmaktens  
 UEFA-projekt, 
  se avsnitt 6.16. Avsnitt 6.17 innehåller en sam- manfattande diskussion samt några frågor som utredningen bör se över i sitt fortsatta arbete. 
  
 6.2 
  
 Upphandlingsutredningens statistikuppdrag 
  
 Upphandlingsutredningens uppdrag om nationell upphandlings- statistik omfattar att utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling. Denna ska möjliggöra jämförelser över tid men även tillåta att nya uppgiftskrav läggs till eller att gamla revideras. Vidare ska utredningen utreda, tydligt motivera och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlings- statistiken ska kunna användas som ett instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av fram- tida reformer på upphandlingsområdet. Inom ramen för uppdraget ska behovet av att kunna följa upp i vilken omfattning företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar särskilt beaktas. 
 Så långt det är möjligt ska utredningen redogöra för i vilken omfattning de uppgifter som upphandlande myndigheter och enheter ska lämna in till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndigheten eller enheten. I de fall företag berörs av insamlingen av upphandlingsstatistiken ska den admini- strativa bördan förenat med detta minimeras. 
 277 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 Utredningen ska överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag. 
 Avslutningsvis ska utredningen lämna sådana författningsförslag som anses motiverade. När det gäller utredningens statistikuppdrag omfattas även LOV. 
 Upphandlingsutredningen tolkar uppdraget som att den natio- nella upphandlingsstatistiken ska innehålla upphandlande myndig- heters och enheters genomförda upphandlingar över tid och att rutinerna för insamlingen av denna statistik bör vara så pass flexibla att nya uppgifter kan läggas till eller att befintliga uppgifter ändras eller tas bort. Tidsaspekten gör att de data som samlas in ska finnas kvar oavsett vem som handhar själva statistikinsamlingen. Brewer nerna för insamling av statistiken bör alltså inte vara avhängiga utföraren av densamma. Utredningen utgår från att den nationella statistiken ska vara tillbakablickande och ägas av staten. Med tillbakablickande menas att statistiken omfattar avslutade upp- handlingar där insamling sker på årsbasis och analys över tiden, bakåt, är möjlig. Baserat på information om genomförda upp- handlingar kan lärdomar av nytta inför framtida upphandlingar dras. 
 Med anledning av att den nationella upphandlingsstatistiken ska göra det möjligt att följa upp förd politik i form av exempelvis deltagande från företag av olika storlek, miljömässiga eller sociala hänsyn finns det goda skäl att nogsamt överväga vilken information som ska samlas in och vilken detaljeringsnivå data ska hålla. Utgångspunkten i detta arbete är att väga nyttan av ytterligare detaljeringsgrad mot kostnaden för att samla in och hantera denna information. 
 I delbetänkandet redogör utredningen för tre olika alternativa lösningar avseende detaljeringsgrad gällande den nationella upp- handlingsstatistiken. Det är inte utredningens avsikt att i del- betänkandet peka ut det scenario som med hänsyn tagen till kostnaderna vore mest lämpligt för Sverige. Delbetänkandet kommer inte heller att behandla frågan om hur insamlingen ska organiseras eller hur statistiken ska vara sökbar och för vem. 
 Avsikten med delbetänkandet är att utifrån gällande förut- sättningar när det gäller nuvarande statistikinsamling, förekomst och bruk av elektroniskt upphandlingsstöd, erfarenheter från Italien, Skottland och svenska exempel identifiera alternativa lös- 
 278 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 ningar för Sverige och de frågor som behöver ytterligare beredning inför slutbetänkandet. 
 I det fortsatta diskuteras statistikfrågan generellt för LOU, LUF och LOV. Eventuella avvikelser beroende på lagstiftning eller typ av kontrakt hanteras i särskild ordning. 
  
 6.3 
  
 Det utåtriktade arbetet – statistik 
  
 Inom ramen för utredningens utåtriktade arbete diskuterades behovet av nationell upphandlingsstatistik vid åtta möten runt om i landet. 
 Statistikfrågan har också behandlats vid särskilda möten om bl.a. erfarenheter från Skottland, Konkurrensverkets statistikuppdrag och exempel från kommuner och landsting. 
 Statistik på  
 LOV-området 
  har också behandlats vid ett dialog- möte med Kammarkollegiet och representanter för Sveriges Kom- muner och Landsting, (SKL) och Sverige Offentliga Inköpare (SOI). Statistik inom ramen för uppföljning och som en del av det inköpsstrategiska arbetet har diskuterats vid dialogmöte med Inköp Gävleborg. Statistikfrågan har också behandlats som en bland andra frågor vid övriga dialogmöten. 
 Den samlade bilden av de möten som hölls runt om i landet är att såväl upphandlande myndigheter och enheter som potentiella leverantörer är positiva till förbättrad nationell statistik på upp- handlingsområdet. Deltagarna identifierade en hel del frågor och från upphandlarna finns en viss oro för en ökad arbetsbörda i samband med inrapportering. Generellt uttryckte upphandlarna ett behov av avtalsuppföljning och angav att det i nuläget inte sker i tillräcklig grad. Som orsak nämndes bristande resurser samt att upphandlingsfrågorna inte har den strategiska betydelse i den egna organisationen som upphandlarna tycker att den borde ha. 
 SKL och SOI har i samband med expertgruppsmöten uttryckt att det är viktigt att beakta den resursåtgång som är förenad med deras medlemmars inrapportering av statistiken. De understryker även vikten av att den nationella upphandlingsstatistiken är till nytta för deras medlemmar. SOI har i dialogmöte med utredningen understrukit vikten av att den nuvarande statistikinsamlingen förbättras. 
 Upphandlingsutredningens generella intryck är att olika aktörer är positiva eller i alla fall inte negativa till inrättandet av en nationell 
 279 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 upphandlingsstatistik samt att de kan identifiera en nytta för den egna verksamheten och ett behov av analyser på en mer aggregerad nivå. 
  
 6.4 
  
 Nuvarande statistikinsamling 
  
 Konkurrensverket har sedan 2007 ansvaret för att samla in statistik på upphandlingsområdet. Myndigheten har gett Statistiska Central- byrån (SCB) i uppdrag att samla in de uppgifter som Sverige enligt EU:s direktiv och GPA är skyldiga att publicera i Tenders Elec- tronic Daily (TED). 
  
 6  
  
 Det är i huvudsak uppgifter om upp- handlingar som överstiger tröskelvärdena som samlas in, men för statliga myndigheter och upphandlingar inom försörjningssekto- rerna omfattas även upphandlingar under tröskelvärdena. 
 Statistiken om upphandlingar över tröskelvärdena baseras i huvudsak på de efterannonser som rapporteras till TED. Det finns områden som är undantagna från skyldigheten att rapportera till TED och därför inte ingår i statistiken. Några av dessa områden är kontrakt som inte omfattas av direktiven, 
  
 7  
  
 B-tjänster, 
  tjänste- koncessioner, valfrihetssystem enligt LOV, kontrakt som tilldelats enligt annan lagstiftning och kontrakt som rör väsentliga säker- hetsintressen. 
 De uppgifter som samlas in via TED publiceras på Eurostat 
  
 8  
  
 under Statliga finanser och där mer specifikt Övriga statliga indikatorer. Här finns information på medlemsstatsnivå gällande annonserade upphandlingar över tröskelvärdena som andel av total offentlig upphandling 
  
 9  
  
 och som andel av bruttonationalprodukten (BNP). 
  
 10 
  
 Kommissionens förordning (EG) NR 1564/2005 fastställer de standardformulär som utgör grunden för meddelanden inom ramen för upphandlingsdirektiven och därmed underlag till de uppgifter 
  
 6 
  
 TED är EU:s gemensamma elektroniska databas för annonsering och efterannonsering av upphandlingar som överstiger tröskelvärdena. 
  
 7 
  
 Exempelvis vissa typer av förvärv, anskaffning, utveckling, produktion eller samproduktion av programmaterial avsett för radio- och TV program, finansiella tjänster, anställningar, forskning och utveckling, verksamhet kopplad till förvaltning av statsskulden eller som avser tjänster från en centralbank. Se Konkurrensverket,  
  
 Bättre statistik om offentliga upp- handlingar 
 , Rapport 2011:5, 2011. 
  
 8 
  
 Se http://appsso.eurostat.ec.europa.nu. 
  
 9 
  
 Se http://appsso.eurostat.ec.europa.nu för en beskrivning av hur detta beräknas. 
  
 10 
  
 De upphandlingar som saknar uppgift om värde har i denna statistik tilldelas ett värde motsvarande genomsnittsvärdet för de upphandlingar där detta redovisats. 
  
 280 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 som publiceras i TED. Totalt finns 13 olika standardformulär. 
  
 11  
  
 De myndigheter och enheter som är skyldiga att rapportera till TED kan göra detta via standardformulären med det finns också möjlighet att lämna in uppgifter i elektroniskt format via Andrade eller eSenders. 
  
 12 
  
 Den information som finns i TED finns inte tillgänglig i andra former än de som nämnts ovan. De data som utgör underlag för beräkningarna finns alltså inte publikt tillgängliga i ett format som medger systematisk filtrering eller analys av data. Detta är en brist som påpekats av forskare i juridik och ekonomi i samband med en konferens organiserad av Konkurrensverket. 
  
 13  
  
 Dessa data brukar dock användas av de konsulter som i olika sammanhang har EU- kommissionens uppdrag att utreda olika upphandlingsrelaterade frågeställningar. En publicering av de data som ligger till grund för de uppgifter som i dag redovisas på Eurostats hemsida gör statistiken tillgänglig för forskare, inom olika discipliner, och därmed finns, menar forskarna, förutsättningar för bättre besluts- underlag till  
 EU-kommissionen 
  i form av forskningsbaserade rapporter. Utredningen delar den uppfattningen. 
 Vilken typ av information som samlas in varierar för olika typer av upphandlande myndigheter och enheter samt beroende på om upphandlingen regleras av LOU eller LUF. Den statistik som samlas in baseras på den lägsta kravnivån när det gäller vad som måste samlas in. Den innerhåller i huvudsak information om antal kontrakt, värden och förfaranden. Det finns ingen information om till exempel antalet anbudsgivare eller de anbud som lämnats in. 
  
 14 
  
 Statistik om upphandlingar under tröskelvärdet samlas in via två enkätundersökningar som årligen genomförs av SCB. Enkäten omfattar även direktupphandlingar. 
 Det förekommer i dagsläget ingen systematisk insamling av statistik om  
 LOV-upphandlingar. 
  
 Nedan följer en genomgång, baserad på Konkurrensverkets rapport från 2011 
  
 15  
  
 av vilka uppgifter som ingår i den befintliga statistiken gällande LOU och LUF. Dessutom diskuteras förut- sättningarna för statistik gällande  
 LOV-reglerade 
  upphandlingar. 
  
 11 
  
 Se avsnitt 6.9 för en redogörelse av de olika standardformulären. 
  
 12 
  
 Se http://simap.europa.eu. 
  
 13 
  
 Konferensen The cost of different Goals of public procurement, den 31 augusti 2011. 
  
 14 
  
 Se Konkurrensverket,  
  
 Bättre statistik om offentliga upphandlingar 
 , Rapport 2011:5, 2011. 
  
 15 
  
 Se Konkurrensverket,  
  
 Bättre statistik om offentliga upphandlingar 
 , Rapport 2011:5, 2011. 
 281 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 Detta baseras på en rapport från Kammarkollegiet från 2010, 
  
 16  
  
 information på valfrihetswebben samt dialogmöte med Kammar- kollegiet. De statliga ramavtalen omfattas av den så kallade tran- saktionsdatabasen. Med anledning av att denna också ger vissa förutsättningar för statistikinsamling presenteras delar ur Stats- kontorets rapport från 2010 gällande ett utvecklat upphandlings- stöd. 
  
 17 
  
 6.4.1 
  
 Statistik inom ramen för  
  
 LOU-upphandlingar 
  över tröskelvärdena 
 För upphandlingar som överstiger tröskelvärdena ska enligt det klassiska direktivet 
  
 18  
  
 samt GPA följande uppgifter minst samlas in: 
  
 antal tilldelade kontrakt per upphandlande myndighet, 
  
 kontraktets värde, 
  
 upphandlingsförfarande, 
  
 CPV-kod, 
  
 19 
  
 nationalitet på den leverantör som tilldelats kontraktet, 
  
 totalt kontraktsvärde i de fall förhandlat förfarande utan föregående annonsering tillämpats, samt 
  
 totalt kontraktsvärde när tilldelning skett enligt undantag från GPA. 
  
 Uppgifterna ska delas upp så att det är möjligt att filtrera antalet kontrakt per myndighet och kontraktsvärden på upphandlings- förfarande,  
 CPV-kod 
  samt nationalitet på den leverantör som tilldelats kontraktet. 
 Undantag enligt GPA avser bland annat skydd av säkerhets- intressen vid upphandling av vapen, ammunition eller annan krigsmateriel. 
  
 20 
  
 16 
  
 Kammarkollegiet,  
 Målgruppernas användning av Valfrihetswebben 
 , 27 augusti 2010, dnr  
  
 24.1-5248-10, 
  
  rapport till regeringen. 
  
 17 
  
 Statskontoret,  
  
 Ett utvecklat upphandlingsstöd 
 ,  
 2010/95-5, 
  2010. 
  
 18 
  
 Artikel  
  
 Waltersi direktiv 2004/18/EG samt artikel 19 punkt 5 
  
 19 
  
 CPV-kod, 
  
  CPV står för Common Procurement Vocabulary och är en huvudordlista för att beskriva föremålet för upphandlingen. 
  
 20 
  
 Artikel 23 GPA. 
  
 282 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 B-tjänster 
  över tröskelvärdet behöver inte annonseras i TED men måste efterannonseras. 
 Motsvarande information samlas in om statliga myndigheters upphandlingar över tröskelvärdena. Men när förhandlat förfarande utan föregående annonsering tillämpats ska även skälen till till- lämpningen redovisas. För upphandlingar under tröskelvärdet som genomförs av statliga myndigheter samlas det totala kontrakts- värdet per upphandlande myndighet in. Denna statistik omfattar inte exempelvis  
 B-tjänster. 
  
 6.4.2 
  
 Statistik inom ramen för  
  
 LUF-upphandlingar 
  över tröskelvärdena 
 För upphandlingar över tröskelvärdet ska enligt försörjnings- direktivet GPA följande uppgifter minst samlas in: 
  
 21 
  
 totalt värde av tilldelade kontrakt per upphandlande enhet 
  
 CPV-kod 
  
 totalt kontraktsvärde i de fall förhandlat förfarande utan före- gående annonsering tillämpats 
  
 totalt kontraktsvärde när tilldelning skett enligt undantag från GPA. 
  
 Uppgifterna ska göra det möjligt att filtrera kontraktsvärde bero- ende på vad upphandlingen avser. För upphandlingar understigande tröskelvärdena ingår endast ett totalt värde per verksamhets- kategori, t.ex. post, transporter eller distribution av gas eller värme, distribution av el, samt den information som är nödvändig för att kontrollera tillämpningen av GPA. SCB samlar in denna informa- tion via en enkät. 
  
 21  
 Artikel 19 punkt 5  
 (a-d). 
  
 283 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 6.4.3 
  
 Statistik gällande statliga myndigheters upphandlingar under tröskelvärdena 
  
 För statliga myndigheters upphandlingar understigande tröskel- värdena, inklusive direktupphandling, samlas följande uppgifter in: 
  
 värdet av upphandlingar som avslutades under året, och 
  
 uppskattat värde av under året upphandlande ramavtal (ej värdet av avrop från ramavtal). 
  
 Dessa uppgifter samlas in via en enkät som utformas av Kon- kurrensverket och hanteras av SCB. Uppgifterna redovisas som ett totalbelopp för varor, tjänster och byggentreprenader. Det sker alltså ingen särredovisning av ramavtalen. Uppgifterna redovisas som totalbelopp fördelade på varor, tjänster och byggentre- prenader. 
  
 6.4.4 
  
 Statistik i Räkenskapssammandraget 
  
 Viss information om inköp genomförda av kommuner och lands- ting återfinns i Räkenskapssammandraget (RS). Statistiken i RS baseras på kommunernas och landstingens bokslut och samlas in av SCB. 
  
 22  
  
 RS består av ekonomisk statistik och syftar till att på årsbasis ge information om kommunernas och landstingens ekonomi, nuläge och utveckling. Inrapporteringen till RS sker via blanketter och är ett resurskrävande arbete som kräver en hel del manuellt arbete från kommunernas och landstingens sida. 
 Uppgifterna i RS används bland annat till att skapa nyckeltal för att beskriva vad olika verksamheter kostar i kommun och landsting. 
 Verksamhet producerad i egen regi och av annan tillhandahållare (privata företag, stiftelser, personalkooperativ, etc.) redovisas var för sig. Det gör att RS statistiken kan användas för att ge en bild av hur stor del av kommunernas respektive landstingens ekonomier som utgörs av produktion i egen regi kontra av andra tillhanda- hållare, dvs. köp av verksamhet. Det senare ska inte förväxlas med offentlig upphandling då RS även innehåller inköp som är undantagna från upphandlingslagstiftningen. I RS saknas möjlighet att från köp av verksamhet urskilja inköp som regleras av LOU, LUF eller LOV. 
  
 22  
 Se www.scb.se. 
 284 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 6.4.5 
  
 Statistik inom ramen för  
  
 LOV-upphandlingar 
  
 Kammarkollegiet handhar och har utvecklat en nationell databas, valfrihetswebben, 
  
 23  
  
 för annonsering inom de områden som regleras av LOV. Valfrihetswebben omfattar i första hand hälso- och sjuk- vård samt socialtjänster men sedan i juli 2010 kan även Arbets- förmedlingen välja att tillämpa LOV vid upphandlingar inom ramen för sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag. 
 En utvärdering genomförd under 2010 visar bland annat att landstingen inte använder valfrihetswebben i någon högre utsträck- ning utan i första hand tycks välja de egna hemsidorna eller andra annonsplatser som kommunikationskanal. Det synes också gälla för kommunerna. 
  
 24 
  
 Valfrihetswebben innehåller inte någon systematiserad och sökbar statistik på de upphandlingar som annonserats där. Det som finns är alltså bristfälliga uppgifter om antalet annonser på Valfrihetswebben. Det går inte att utläsa av den befintliga informationen hur många och vilka valfrihetssystem som finns i Sverige. Det saknas också information om hur många och vilka leverantörer som är anslutna till valfrihetssystemen. Enligt Kammarkollegiet kan frånvaron av gemensamma definitioner av viktiga begrepp inom sjuk- och hälsovården skapa problem vid ett införande av nationell statistik om  
 LOV-upphandlingar. 
  Vidare anser Kammarkollegiet att  
 CPV-koderna 
  är alltför generella för att på ett rättvisande sätt spegla de tjänster som upphandlas inom ramen för LOV. 
  
 6.5 
  
 Transaktionsdatabasen 
  
 Ekonomistyrningsverket (ESV) har på uppdrag av regeringen utvecklat en transaktionsdatabas (TDB) som innehåller uppgifter om statliga myndigheters inköp av varor och tjänster från utom- statliga leverantörer. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat TDB. 
  
 25  
  
 Den initiala ambitionen var att TDB skulle täcka 90 procent av de statliga myndigheternas inköp men den ambi- tionen har inte uppnåtts. Uppskattningsvis omfattar TDB 50 procent av de statliga inköpen. Inledningsvis ingick 70 statliga 
  
 23 
  
 Se www.valfrihetswebben.se. 
  
 24 
  
 Kammarkollegiet, Målgruppernas  
  
 användning av Valfrihetswebben 
 , 27 augusti 2010, dnr  
 24.1-5248-10, 
  rapport till regeringen, 2010. 
  
 25 
  
 Statskontoret,  
  
 Ett utvecklat upphandlingsstöd 
 ,  
 2010/95-5, 
  2010. 
 285 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 myndigheter i TDB men av olika anledningar har sex av dem utgått. 
  
 26 
  
 Grundtanken med TDB var att skapa förutsättningar för en effektiv och rationell upphandlingsprocess och därmed identifiera förutsättningar för fler statliga ramavtal. Dessutom skulle TDB fungera som ett stöd för andra statliga myndigheter, bidra till en effektivisering av beräkningen av  
 EU-avgiften 
  samt kunna användas av inrapporterande myndigheter. De myndigheter som ingår i den statliga inköpssamordningen använder TDB för analyser, för att följa upp befintliga ramavtal och för att kontrollera leverantörernas inrapportering av försäljningsstatistik då det är leverantörerna som sköter inrapporteringen till TDB. 
 TDB innehåller uppgifter om myndigheters inköp, leverantörers namn och organisationsnummer, inköpets belopp och konto för inköpet. Myndigheternas inköp klassificeras efter  
 s-koder. 
  
 27 
  
 Data- basen har utretts vid ett flertal tillfällen och det gemensamma intrycket tycks vara att TDB används i mindre utsträckning än vad som förväntades. Flera av de myndigheter som är ansvariga för den statliga inköpssamordningens ramavtal använder sig av andra verktyg för kontroll och uppföljning. Huvudskälen till detta tycks vara problem med TDB:s tillförlitlighet och täckningsgrad. Även Statskontorets utredning visar på brister med TDB och att det huvudsakliga användningsområdet för TDB tycks vara att kontrol- lera avtalstroheten och att leverantörerna sköter inrapporteringen till databasen. Databasen används också, om än i mindre omfatt- ning, i samband med att nya ramavtal ska tecknas. 
 Statskontoret 
  
 28  
  
 rapporterar att en hel del av inköpen inte s- klassificeras vilket gör att en stor andel av inköpen hamnar i kategorin övrigt. Statskontoret menar vidare att  
 s-koderna 
  inte på ett rättvisande sätt visar vilka varor och tjänster som köps. Det saknas också information om inköpet är ett avrop från ett statligt ramavtal eller någon annan form av upphandling. Detta begränsar TDB:s användbarhet. 
 Driftskostnaden för TDB rapporteras vara relativt låg. Enligt Statskontoret 
  
 29  
  
 ligger de faktiska driftskostnaderna i intervallet 
  
 26 
  
 Dessa är Arbetsförmedlingen, Trafikverket, Linnéuniversitetet, Lärarhögskolan I Stock- holm, Pensionsmyndigheten och Riksförsäkringsverket. 
  
 27 
  
 S-kod 
  
  står för statlig inrapporteringskod och används i samband med inrapportering av ekonomisk information till statsredovisningen.  
 S-koderna 
  har samma struktur som den statliga baskontoplanen men är mindre detaljerade. 
  
 28 
  
 Statskontoret,  
  
 Ett utvecklat upphandlingsstöd 
 ,  
 2010/95-5, 
  2010. 
  
 29 
  
 Statskontoret,  
  
 Ett utvecklat upphandlingsstöd 
 ,  
 2010/95-5, 
  2010. 
 286 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 50 000 till 100 000 kronor per år. Till detta kommer en beräknad kostnad för inrapporterande myndigheter motsvarande cirka 170 000 kronor per år. Ekonomistyrningsverket har aviserat en uppgradering av TDB, vilket beräknas kosta 2 miljoner kronor. Till intäktssidan räknas besparingar i form av lägre priser och administrativa skalfördelar. Det är dock enligt Statskontoret svårt att få en bra bild av hur stora intäkterna är. 
 Statskontoret menar att det finns förutsättningar för en förbättrad uppföljning och utveckling av den upphandlings- stödjande verksamheten om det årligen samlas in uppgifter om omfattningen av myndigheters inköp, vilka leverantörer som leve- rerat varor och/eller tjänster, uppgifter om vilken typ av inköp som har gjorts (avrop på statligt eller eget ramavtal, upphandling, sam- ordnad upphandling eller direktupphandling) och fördelning av inköp på produktkategorier. En sådan databas gör det möjligt att bedöma inom vilka produktområden det finns behov och potential för gemensamma insatser, analysera små- och medelstora företags möjligheter att delta i statliga upphandlingar, samt utvärdera om det allmänna upphandlingsstödet verkligen ges inom de områden där det tycks ha störst relevans. Med en förbättrad databas blir det också möjligt att följa upp och utvärdera via upphandlingen förd politik i EU och Sverige. 
 Statskontoret föreslår att TDB i sin nuvarande form avvecklas och menar att det finns skäl att överväga en utveckling av en ny databas. Införandet av en ny databas bygger enligt Statskontoret på att upphandlande myndigheter ställer krav i upphandlingar på att leverantörer ska märka varor och tjänster med produktkoder, att det skapas enhetliga standarder för pris- och produktinformation, att det utvecklas  
 e-handelslösningar 
  och ekonomisystem som kan hantera informationen samt att transaktionsdatabasen kan hantera informationen. Detta kräver enligt Statskontoret en utvecklad inrapportering som kan ske via det system för  
 e-beställning 
  som utarbetas av Ekonomistyrningsverket och att en upphandlings- myndighet förvaltar den utvecklade databasen. Förslaget innebär att en och samma myndighet står för upphandlingsstöd och förvaltning av databasen. Databasen föreslås finansieras via ram- avtalsavgifterna. 
 287 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 6.6 
  
 Nyttan med nationell upphandlingsstatistik 
  
 Inrättande av nationell statistik om offentlig upphandling kan motiveras utifrån flera centrala syften varav utredningen har identi- fierat möjlighet till jämförelser och analys, utvärdering av via den offentliga upphandlingen förd politik, systematiserad avtals- uppföljning och korruptionsbekämpning. En nationell upp- handlingsstatistik baserad på genomförda upphandlingar kan alltså vara till nytta för olika aktörer i samhället. 
  
 6.6.1 
  
 Möjlighet till jämförelser och analys 
  
 Nationell upphandlingsstatistik kan ge möjligheter till jämförelser och analys för enskilda myndigheter eller enheter, potentiella leverantörer, beslutsfattare och forskare. Nedan diskuteras nyttan för dessa aktörer förutsättningslöst, dvs. utan att ta hänsyn till hur statistiken ska organiseras eller för vem den ska vara sökbar. 
 Den enskilda myndigheten eller enheten 
 Med en nationell upphandlingsstatistik blir det möjligt för den enskilda myndigheten eller enheten att jämföra sig upphandlings- mässigt med ett snitt av Sverige. Beroende på hur statistiken ser ut kan det också bli möjligt att jämföra sig med ett snitt av myndigheter och enheter inom till exempel samma verksam- hetsområde, av samma storlek eller samma geografiska lokalisering. Jämförelsen kan till exempel göras med avseende på 
  
 vilka företag som får kontrakt (finns det dominanta företag som i stort sett får kontrakt med alla myndigheter och enheter i Sverige eller är marknaden mer splittrad?) 
  
 vad som köps in (väljer jämförbara upphandlande myndigheter eller enheter att bedriva det, som den egna myndigheten eller enheten upphandlar, i egen regi?) 
  
 vad andra myndigheter eller enheter betalar för samma typ av vara, tjänst eller byggentreprenad som den egna myndigheten eller enheten upphandlar (är priset rimligt?) 
  
 288 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 vilken typ av avtal andra myndigheter och enheter ingår när vissa varor eller tjänster upphandlas (ramavtal eller traditionella avtal) 
  
 vilka lärdomar som kan dras av hur andra myndigheter eller enheter utformar sina upphandlingar med avseende på t.ex. förfarande, utvärderingsgrund, antal delkontrakt i en och samma upphandling, kontraktstider och optionstider? 
  
 Dessa omständigheter kan påverka konkurrensgraden, prisbilden och varans, tjänstens eller entreprenadens kvalitetsnivå och borde därför vara av intresse för den enskilda myndigheten. 
 Genom att filtrera data kan intressanta samband utvärderas. Det kan t.ex. vara av intresse att, givet att en upphandling överstiger tröskelvärdet, se om förfarandet har betydelse för konkurrens- graden eller priset. En annan intressant filtrering är huruvida upp- handlingar som omfattar ett kontrakt tycks attrahera färre, lika många eller fler anbudsgivare än upphandlingar omfattande flera delkontrakt. Det är inte bara av intresse att se hur själva kon- kurrensgraden påverkas, det kan också vara av intresse att se vilka företag som visar intresse för upphandlingen beroende på hur denna är utformad. En sådan analys kan visa vilka effekter upphandlingens utformning har på intresset från företag som tidigare inte deltagit i upphandlingar. Om det är nya typer av företag i termer av geografisk hemvist, ägarformer 
  
 30  
  
 eller storlek som är intresserade, eller om det är samma företag och samma typ av företag som lägger anbud oavsett hur upphandlingen är utformad. 
 Analysen är relevant inför utformningen av framtida upp- handlingar och kan underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att identifiera samordningsmöjligheter och eventuella förbättringsmöjligheter för att därmed göra bättre upphandlingar i termer av högre kvalitet, bättre avtalsvillkor, och lägre priser. 
 Statistiken kan sammanfattningsvis användas som en viktig del i det inköpsstrategiska arbetet och utgör en viktig komponent i myndighetens eller enhetens arbete med att se över hur effektivt uppdragen genomförs. 
  
 30  
 FAMNA  
 (non-profitföretagens 
  förbund) har till utredningen framfört att kommuner och landsting bör åläggas att lämna in uppgifter om omfattningen av inköp från idéburna organisationer. 
 289 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 Potentiella leverantörer 
 Nationell upphandlingsstatistik kan även vara till nytta för potentiella leverantörer. Statistiken kan utformas och vara sökbar på ett sådant sätt att den kan underlätta för potentiella leverantörer att identifiera intressanta marknader. Om statistiken innehåller information om enskilda kontrakts avtalstider kan potentiella leverantörer identifiera upphandlingscyklerna, dvs. se när intres- santa kontrakt kommer att upphandlas igen och förbereda sig för detta. Nationell upphandlingsstatistik skulle därmed kunna leda till minskade inträdeströsklar vilket i sin tur kan ha en positiv effekt på konkurrensgraden och leda till lägre priser och högre kvalitet. 
 Aggregerad analys på nationell eller regional nivå 
 Den befintliga upphandlingsstatistiken omfattar i första hand uppgifter om upphandlingar som överstiger tröskelvärdena. Baserat på de annonser som publiceras i TED kan Sverige jämföras med övriga EU; enskilda stater, delar eller hela EU. Jämförelsen kan göras utifrån de i TED annonserade upphandlingarnas andel av den offentliga sektorns totala offentliga upphandling eller som andel av brutto nationalprodukten (BNP). Rapporteringen till TED är som tidigare nämnts bristfällig. Med tanke på att viss upphandling under tröskelvärdena inte ingår i de uppgifter som rapporteras in till EU kan denna statistik behöva förbättras och utvidgas. 
 Den befintliga statistiken om offentliga upphandling i Sverige ger enligt Upphandlingsutredningen inte en tillräcklig grund för en övergripande kvalitativ analys av vilka värden som svensk offentlig upphandling uppgår till, vad som upphandlas eller ens enkla indikatorer på hur upphandlingarna går till såsom förfarande och utvärderingsgrund. 
 Förbättrad statistik som också innehåller offentliga upp- handlingar under tröskelvärdena,  
 B-tjänster 
  oavsett värde och kanske direktupphandling skulle kunna ge en god grund för en analys av den offentliga upphandlingen i Sverige. Genom tillgång till kvalitativa data om den offentliga upphandlingen kan vi förutom de grundläggande uppgifterna om belopp, typ av inköp och utformning av själva upphandlingen, t.ex. förfarande, utvärderingsgrund, avtalstid och optionstid, analysera vilka effekter olika utformning av upphandlingen får på t.ex. konkurrensgrad och 
 290 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 prisnivå. Den analys som de enskilda upphandlande myndigheterna och enheterna kan göra kan alltså även göras för delar av landet (regional nivå) eller för landet som helhet (nationell nivå). 
 Väl utformad statistik på upphandlingsområdet gör det möjligt att initiera, analysera och utvärdera förutsättningarna för en effek- tivare upphandling. Nationell upphandlingsstatistik är också en förutsättning för att utvärdera och analysera effekter av förändr- ingar av upphandlingsregelverket, exempelvis förstärkta rättsmedel. 
 Forskning 
 Forskning är ett viktigt komplement till de analyser och utvär- deringar som genomförs av t.ex. myndigheter, privata konsulter och olika intresseorganisationer. Offentlig upphandling är ett ämne som forskningsmässigt är intressant för flera discipliner men som det forskas relativt lite på. Frågor relaterade till offentlig upp- handling kan studeras av t.ex. jurister, nationalekonomer, företags- ekonomer, ingenjörer, beteendevetare och historiker. Ämnes- området lämpar sig förmodligen väl för tvärvetenskapliga analyser. 
 Forskning om offentlig upphandling baserad på någon form av upphandlingsdata av någorlunda hög detaljeringsgrad bygger i dagsläget på att forskaren själv samlar in och processar data. Det finns för närvarande inte någon databas (i Sverige eller på EU- nivå), offentlig eller kommersiell, som på ett enkelt och systematiskt sätt gör det möjligt för forskare att få tillgång till sådana data. De annonsdatabaser som finns underlättar identifika- tionen av genomförda upphandlingar men den information som finns i annonser, förfrågningsunderlag, tekniska beskrivningar och avtalsutkast måste i regel kompletteras med anbudssamman- ställning och beslutsprotokoll för att ge en någorlunda fullständig bild av den genomförda upphandlingen. Denna typ av dokument måste relativt ofta hämtas från upphandlande myndigheter eller enheter. Därefter skapas databasen manuellt. 
 Det säger sig själv att denna typ av datainsamling är resurs- krävande och kan effektiviseras. En nationell upphandlingsstatistik med goda filtreringsmöjligheter underlättar forskningen och kan stimulera till ökad empirisk forskning på upphandlingsområdet av värde för både praktiker och beslutsfattare. 
 291 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 6.6.2 
  
 Utvärdering av den offentliga upphandlingen som politiskt styrmedel 
  
 Från politiskt håll inom EU och i Sverige framförs den offentliga upphandlingen som ett medel för att nå samhälleliga mål. Grund- tanken är att upphandlande myndigheter eller enheter som betydande aktörer på de marknaderna där de agerar har möjlighet att påverka leverantörerna till en miljömässig och socialt mer hållbar produktion samt stimulera till innovationer. Ett annat område som prioriteras är de små och medelstora företagens förutsättningar att delta i offentliga upphandlingar och erhålla offentliga kontrakt. 
 Detta gör den offentliga upphandlingen till ett politiskt styr- instrument och precis som i fallet med andra politiska styr- instrument kan det behöva utvärderas. 
 Utvärderingen kan dels avse den offentliga upphandlingen i förhållande till andra styrinstrument och dels i förhållande till något specifikt eller några specifika politiskt mål. Detta gör att nationell upphandlingsstatistik har ett policyvärde. 
 Utan nationell upphandlingsstatistik blir det svårt och sannolikt resurskrävande att utvärdera den offentliga upphandlingen som styrinstrument utifrån till exempel kriterierna kostnadseffektivitet, måleffektivitet, rättvisa eller flexibilitet. 
  
 31  
  
 Nedan ges en kort förklaring till begreppen och för enkelhetens skull utgår presen- tationen från offentlig upphandling som medel för att hantera miljöproblem. 
  
 Kostnadseffektivitetskriteriet innebär att vi bör välja sådana styrinstrument som kan åtgärda (miljö)problemet till lägst kostnad. 
  
 32 
  
 Kravet på måleffektivitet innebär att vi ska välja styrinstrument som når uppsatta (miljö)mål. Måleffektiva styrinstrument är inte alltid kostnadseffektiva men kan vara motiverade ändå, vid t.ex. (miljö)problem som måste åtgärdas snabbt. 
  
 31 
  
 Bates, Henderson, Huff och Kim,  
  
 Environmental Economics in Theory and Practice 
 , Basinstoke: Palgrave Macmillan, 2007. 
  
 32 
  
 Detta innebär att den marginella reningskostnaden skall vara lika stor för samtliga källor till problemet. Det betyder att två företag med olika produktionsteknologi på marginalen (den sist producerade enheten) ska ha lika kostnad för att anpassa sig till de krav och kriterier som ställts. Se även Duarte, Williamson,  
  
 Brown och Harris, 
 Assessment of Green Public Procurement as a Policy Tool,  
 Cost-efficiency 
  and Competition Considerations 
 , Umeå Economic Studies No 775, 2009, för en diskussions av miljöhänsyn i offentlig upphandling och kostnadseffektivitet. 
  
 292 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 Rättvisekriteriet kan förenklat sägas beröra fördelningsmässiga aspekter på (miljö)politik. Det kan till exempel vara så att olika delar av populationen eller geografiska områden påverkas olika av ett styrinstrument. Styrinstrument kan vara kostnads- effektiva och/eller måleffektiva men orättvisa och därför svåra att tillämpa. Det kan alltså finnas fördelningsmässiga skäl att välja ett annat styrinstrument men det medför i så fall ett högre resursuttag än ett kostnadseffektivt alternativ. 
  
 Flexibilitetskriteriet kan t.ex. handla om styrinstrumentets för- måga att hantera specifika situationer i form av t.ex. lokala miljöproblem. 
  
 En nationell upphandlingsstatistik som ska göra det möjligt att utvärdera via upphandlingen förd politik ställer särskilda krav på statistiken. Det räcker till exempel inte enbart att veta om det har ställts sociala krav eller miljökrav eller tagits social- eller miljö- mässiga hänsyn vid anbudsutvärderingen för att veta om den offentliga upphandlingen bidrar till ett socialt och miljömässigt hållbart samhälle. Förutom att kunskap behövs om hur 
  
 33  
  
 och vilken hänsyn som togs, i termer av utvärdering av anbud, krävs infor- mation om vilka sociala eller miljömässiga problem som hänsynen avsett att åtgärda eller bidra till reduktion av. Vid miljöhänsyn behövs också information om olika produkters miljöprestanda och hur miljöanpassade produkter skiljer sig åt från icke miljöanpassade produkter. 
 Information om hur olika hänsyn tagits kan fås ur de dokument som omger enskilda upphandlingar, t.ex. förfrågningsunderlag. Det är dock tveksamt om upphandlingsdokumenten innehåller information om vilka problem som hänsynen avsett att åtgärda, miljöprestanda, utsläppsnivåer, energiförbrukning eller andra i förhållande till hänsynens syfte relevanta mått. 
 Utan denna information blir det svårt att utvärdera upp- handlingens effekt på de problem som den särskilda hänsynen avser att åtgärda eller analysera den offentliga upphandlingens effekter på sociala eller miljömässiga förhållanden i förhållande till andra styrinstrument, t.ex. skatter, subventioner, riktade satsningar och regleringar. 
  
 33  
 Se Lundberg, Williamson och  
 Brown,  
 The Pivotal Nature of Award Methods in Green Public Procurement, Environmental Economics 
 , 2(3), 2011, s.  
 61-70, 
  för en beskrivning av utvärderingsmodellens betydelse för upphandlingens funktion som styrinstrument inom miljöområdet. 
 293 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 Det är sannolikt för resurskrävande att samla in denna typ av information inom ramen för den nationella upphandlings- statistiken. En rimlig utgångspunkt är därför att betrakta upp- handlingsstatistiken som en bra grund för urval av upphandlingar för att sedan, om möjligt, göra en djupare analys av offentlig upphandling som styrinstrument inom olika politikområden. 
  
 6.6.3 
  
 Karteller 
  
 Den nationella upphandlingsstatistiken kan utgöra ett viktigt underlag för att följa upp den offentliga upphandlingen i syfte att förebygga och underlätta upptäckt av eventuella anbudskarteller. Här avses främst anbudskarteller mellan olika anbudsgivare. 
 Anbudsdata kan underlätta upptäckter av anbudskarteller eller indikera beteenden från anbudsgivarna som kan vara intressanta att närmare analysera. Det är dock inte rimligt att tro att analyser av karteller baserade på anbudsdata ensamt kan fälla en anbudskartell i domstol. 
 I dag kan en upphandlande myndighet eller enhet på eget initiativ följa upp och analysera de upphandlingar som genomförts vid den egna myndigheten eller enheten. Genom en systematisk genomgång av genomförda upphandlingar finns en möjlighet att upptäcka avvikande mönster i anbudsgivarnas beteende. Exempel på sådana mönster är att anbudsgivarna turas om att över tid vinna olika upphandlingar eller inom ramen för en upphandling har delat upp olika delkontrakt mellan sig. 
 Ett annat sätt att organisera anbudskarteller är geografisk upp- delning eller någon slags turordning där anbudsgivarna alternerar mellan olika upphandlande myndigheter eller enheter. För sådana upptäckter räcker det inte med att analysera anbudsdata hos den enskilda myndigheten eller enheten. Nationell upphandlings- statistik kan däremot bidra till sådana upptäckter. 
  
 6.6.4 
  
 Avtalsuppföljning 
  
 Vid utredningens utåtriktade arbete och den enkätundersökning som utredningen genomfört har det framkommit att det finns ett stort behov av, men för lite resurser till, avtalsuppföljning (se avsnitt 4.15). Även Produktivitetskommittén belyser vikten av 
 294 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 goda förutsättningar för uppföljning av ingångna ramavtal och att det finns skäl att misstänka att denna kan förbättras. 
  
 34 
  
 Avtalsuppföljning kan dels ske i syfte att se till att ingångna kontrakt följs, dels för att tillse att inköp och avrop sker i enlighet med upphandlingsreglerna och med ingångna ramavtal. Otillåten direktupphandling medför att den upphandlande myndigheten eller enheten riskerar att få betala en upphandlingsskadeavgift och avtalsbrott medför risk för skadeståndstalan gentemot myndig- heten eller enheten. Det finns också en risk för att inköp utanför ramavtalen medför sämre villkor och en lägre kvalitet även om inköpet vid inköpstillfället verkar vara identisk. 
 Brister i avtalstroheten kan påverka upphandlande myndighets eller enhets trovärdighet i förhållande till potentiella leverantörer. Det är rimligt att utgå från att potentiella leverantörer inte finner det motiverat att investera resurser i anbud och kontrakt i ram- avtalsupphandlingar som med hög sannolikhet kommer att leda till få eller inga avrop riktade mot det egna företaget. Detta riskerar i en förlängning att medföra negativa effekter på konkurrensgraden vid den upphandlande myndigheten eller enhetens framtida upphandlingar. 
 Nationell upphandlingsstatistik som också länkar till ekonomi- administrativa system och särskilt fakturahantering kan göra det möjligt för den enskilda myndigheten eller enheten att själv kontrollera hur inköpen förhåller sig till ingångna avtal alternativt om det sker inköp av sådan art som borde ha upphandlats. Den nationella statistiken blir då ett verktyg i den egna verksamhets- utvecklingen. Detta kan vara av särskilt stort värde hos stora, decentraliserade, myndigheter där det är långt mellan den avdelning som sköter upphandlingarna och beställarna som gör inköpen. Statistiken ger därmed myndigheten eller enheten ett verktyg i dess strategiska inköpsarbete. 
 Frågan om länkning till ekonomisystem kommer att behandlas vidare under den del av kapitlet som behandlar tänkbara alternativ för en nationell upphandlingsstatistik. Denna fråga är också starkt kopplad till frågan om hur, i vilka delar och för vem statistiken ska vara sökbar. 
  
 34  
 Produktivitetskommitténs tredje rapport, N2009:10/2011/7, promemoria. 
 295 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 6.7 
  
 Ett sätt att definiera vad som är upphandlingsstatistik 
  
 Enligt Svenska akademins ordlista är statistik vetenskapen om metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data. I detta avsnitt behandlas frågan om vad upphandlingsstatistik är i termer av vilka olika typer av data som denna kan tänkas omfatta. Avsnittet utgår från det som kan betraktas som en traditionell upphandling, dvs. en upphandling omfattande ett eller flera delkontrakt där såväl omfattning som pris avtalas i och med att kontraktet undertecknas. Vidare diskuteras eventuella skillnader i möjligheten att samla in data om ramavtalsupphandlingar och upphandlingar enligt LOV. Viss data blir nämligen känd i och med att upphandlingen publiceras via annons och förfrågningsunderlag medan annan data blir känd i och med att upphandlingen avslutas. I vissa typer av upphandlingar är det dessutom så att viss informa- tion, t.ex. volym och pris, inte alltid blir kända i och med att upphandlingen avslutats. Det kan krävas information från ekonomisystem för att få kännedom om detta. 
 Upphandlingsdata kan grovt delas in i tre nivåer (se figur 6.1): 
  
 Upphandlingsnivå 
  
 Delkontraktsnivå 
  
 Anbudsnivå 
  
 Upphandlingsnivå omfattar uppgifter avseende själva upphandl- ingen. Delkontraktsnivå utgörs av uppgifter om i en och samma upphandling ingående delkontrakt. Daniel är uppgifter om de anbud som lämnats på delkontrakten. En upphandling kan omfatta ett eller flera kontrakt. På var och ett av delkontrakten kan i sin tur ett eller flera anbud lämnas. Vilken typ av data som kan samlas in under respektive nivå diskuteras nedan. Avsnittet innehåller också en diskussion kring överprövningar och insamling av sådana uppgifter. 
 296 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 Figur 6.1 Nivåer i upphandling 
  
 6.7.1 
  
 Upphandlingsnivå 
  
 Data på upphandlingsnivå är den mest aggregerade nivån och utgörs i huvudsak av uppgifter om hur själva upphandlingen är utformad. Uppgifter på upphandlingsnivå är gemensamma för alla i en och samma upphandling ingående delkontrakt. Annons, för- frågningsunderlag, efterannons och tilldelningsbeslut utgör tänk- bara underlag för insamling av statistik på denna nivå. Från dokument av den här typen kan information hämtas om till exempel 
  
 vilka som upphandlar, dvs. information om upphandlande myndighet eller enhet (officiellt namn, typ av myndighet eller enhet och huvudsakliga verksamheter), 
  
 tidpunkt för upphandlingen, 
  
 föremålet för upphandlingen (myndighetens egen benämning, om det är vara, tjänst, tjänstekategori, byggentreprenad, bygg- koncession eller projekttävlan,  
  
 NUTS-kod 
  och  
 CPV-kod), 
  
 plats för genomförande, 
  
 297 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 lagstiftning (LOU, LUF eller LOV), 
  
 förfarande, 
  
 om upphandlingen är samordnad eller inte (vilka som är med i den samordnade upphandlingen), 
  
 vilka krav som ställts på leverantören och föremålet för upp- handlingen, 
  
 utvärderingsgrund (lägsta pris eller ekonomiskt mest fördel- aktiga anbud), 
  
 utvärderingsmodell, 
  
 upphandlingens värde, 
  
 kontraktsvillkor så som avtalsform (traditionellt avtal eller ramavtal), kontraktsperiod och eventuell optionstid, 
  
 antalet inkomna och kvalificerade anbud, samt 
  
 vinnaren och dennes anbud när upphandlingen omfattar ett enda kontrakt (vid flera delkontrakt återfinns denna information på delkontraktsnivå). 
  
 Det är på upphandlingsnivån som det framgår om till exempel sociala eller miljömässiga hänsyn tagits vid kvalificeringen av anbudsgivare, via kravspecifikationen, i utvärderingen av anbuden eller som särskilda kontraktsvillkor. Detta är sådan information som kan vara till nytta vid utvärderingen av den offentliga upphandlingen som styrinstrument inom olika politikområden. För en någorlunda kvalitativ utvärdering av upphandling som styr- instrument krävs dock också information om vilka krav och kriterier som ställts och bland annat hur dessa har beaktats i utvärderingen av anbuden (utvärderingsmodell) samt vilket problem hänsynen syftat till att åtgärda. 
 Det är viktigt att ta hänsyn till uppgifter på upphandlingsnivå vid jämförelser mellan flera upphandlingar från samma eller olika produktområden och mellan olika upphandlande myndigheter och enheter. 
 298 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 6.7.2 
  
 Delkontraktsnivå 
  
 Data omfattande upphandlingar på delkontraktsnivå inkluderar sådan information som skiljer sig åt mellan olika delkontrakt i en upphandling. Det kan röra sig om karaktäristika hos själva före- målet för det enskilda delkontraktet, leveransort, antalet anbuds- givare, vem som erhöll delkontraktet och vinnande pris. Vid t.ex. städtjänstupphandlingar förekommer upphandlingar som omfattar flera delkontrakt. Delkontrakten skiljer sig då åt i objektsstyp, dvs. om det exempelvis är en skola, barnomsorgslokal eller kontorslokal som ska städas. Delkontrakten kan också skilja sig åt i volym. Delkontraktsspecifika uppgifter är information som är viktiga att ta hänsyn till vid jämförelser mellan flera olika delkontrakt, mellan och inom enskilda upphandlingar. 
  
 6.7.3 
  
 Anbudsnivå 
  
 Data på anbudsnivå ger information om vilka företag som deltagit i upphandlingen, vilka delkontrakt de lagt anbud på och vilka anbud de lagt. Om anbudssammanställningen läggs till de dokument som kan utgöra grund för statistiken kan information om hur enskilda anbudsgivare utvärderats i olika kvalitetsdimensioner också utvin- nas. En utvärdering eller analys av hur företag av olika storlek eller typ alternativt geografisk hemvist beter sig i upphandlingar eller vilka chanser de har att vinna kontrakt kräver att företagens organisationsnummer också läggs till statistiken. Det möjliggör att information hämtas från andra databaser som innehåller företags- specifik information. 
  
 6.7.4 
  
 Ytterligare information 
  
 Utöver de uppgifter som nämnts ovan kan det vara av intresse att känna till om upphandlingen överprövats i domstol och i så fall vad överprövningen resulterade i. Visma Opic AB och Konkur- rensverket tillhandahåller i dag databaser omfattande över- prövningar i upphandlingsmål. Denna information kan naturligtvis också hämtas från Domstolsverket. 
 299 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 Konkurrensverket 
  
 35  
  
 förespråkar att upphandlingsstatistiken även ska innehålla information om i vilken databas upphandlingen annonserats. Detta motiveras med att det i regel är en av de olika befintliga annonsdatabaserna som tar emot och kvalitetssäkrar annonsen. Det är från ett konkurrensperspektiv viktigt att tillhandahållarna byter annonser med varandra. Denna information finns i regel i likhet med information om eventuell överprövning och val av annonsdatabas inte i de standarddokument 
  
 36  
  
 som normalt omger en upphandling. 
  
 6.7.5 
  
 Ramavtal 
  
 En del av den information som nämnts på  
 upphandlings-, 
  del- kontrakts- och anbudsnivå finns av förklarliga skäl inte tillgänglig för ramavtal. Värde, pris och volym är i regel okända vid tid- punkten för upphandlingen. Den faktiska volymen, det faktiska värdet för hela avtalsperioden och vad olika delar av upphandlingen betingat för pris är som regel inte kända förrän avtalsperioden, inklusive eventuella optioner löpt, ut. Om denna information ska ingå i den nationella upphandlingsstatistiken måste den samlas in på annat sätt t.ex. genom länkning till ekonomisystem. 
  
 6.7.6 
  
 LOV-upphandlingar 
  
 En del av den information som nämnts ovan är inte relevant när det gäller upphandlingar inom valfrihetssystem enligt LOV. Det finns bl.a. bara ett reglerat förfarande. LOV är ett öppet system med löpande kvalificering och det saknas motsvarande information om anbudspriser, värde, volym, utvärderingsgrunder, utvärderings- modeller eller antal sökanden. 
  
 35 
  
 Konkurrensverket,  
 Bättre statistik om offentliga upphandlingar 
 , Rapport 2011:5, 2011. 
  
 36 
  
 Med standarddokument menas här annons, förfrågningsunderlag, efterannons samt anbudssammanställning och tilldelningsbeslut. Av dessa är det egentligen bara annons och efterannons som följer ett standardformat. 
  
 300 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 6.8 
  
 Upphandlingsdata i förhållande till befintliga underlag för rapportering till TED 
  
 I tabell 6.1 presenteras den information som skulle kunna utgöra grunden för nationell upphandlingsstatistik. Syftet med tabellen är dels att visa på vilken information som är möjlig att utvinna ur TED:s standardformulär, dels att diskutera detta utifrån infor- mation som därutöver genereras under en upphandlingsprocess, avtalsperiod och eventuell överprövning. Standardformulären är: 
 (1) Förhandsmeddelande, (2) Meddelande om upphandling, (3) Meddelande om tilldelning av kontrakt, (4) Periodiskt vägledande meddelande – försörjningssektorerna, (5) Meddelande om upp- handling – försörjningssektorerna, (6) Meddelande om tilldelning av kontrakt – försörjningssektorerna, (7) Kvalificeringssystem – försörjningssektorerna, (8) Meddelande om upphandlarprofil, (9) Meddelande om förenklat anbudsförfarande inom ramen för förenklat inköpssystem, (10) Koncession avseende offentliga bygg- entreprenader, (11) Meddelande om upphandling – kontrakt som tilldelas av koncessionshavare som inte är upphandlande myndig- het, (12) Meddelande om upphandling och (13) Meddelande om resultat av projekttävling. 
 All information som begärs i standardformulären är inte obligatorisk och rapporteras inte in. Se avsnitt 6.5 för beskrivning av vad som är obligatoriskt att rapportera in. Standardformulären kan vara en utgångspunkt för vilken information som ska samlas in om upphandlingsstatiken ska inkludera upphandlingar under tröskelvärdena. 
 Tabell 6.1 är organiserad utifrån de nivåer som presenterades i avsnitt 6.7 och utifrån den lagstiftning som omfattas av utred- ningens uppdrag i statistikdelen, dvs. LOU, LUF och LOV. 
 Ett  
 ja  
 i kolumnen finns i formulär indikerar att data kan finnas tillgängliga i de standardformulär som utgör grunden för rap- porteringen till TED. Det senare gäller dock enbart för upp- handlingar reglerade av LOU eller LUF vilka överstiger tröskel- värdena. 
 Tabell 6.1 innehåller 47 huvudposter varav några kommenteras i den text som följer. 
 Den första posten i tabellen lag (1) indikerar att det är möjligt att utvinna information om vilken lag (LOU, LUF eller LOV) som tillämpats i den aktuella upphandlingen. 
 301 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 På upphandlingsnivå följer ett antal poster om den upp- handlande myndighetens identitet (2). Standardformulären begär inte information om myndighetens eller enhetens organisations- nummer (upphandlingsnivå). Det finns inte heller något mot- svarande uppgiftskrav om det företag (37) som tilldelats kontrakt (delkontraktsnivå). Variablen organisationsnummer (45) finns av denna anledning med under annan information som, trots att den inte finns i standardformulären, anses vara möjlig att via andra informationskällor lägga till statistiken. 
 Information om föremålet för upphandlingen (4) återfinns i standardformulären. Denna inkluderar upphandlande myndig- hetens eller enhetens egen benämning på föremålet,  
 CPV-kod, 
  om föremålet är en vara, tjänst eller byggentreprenad, samt NUTS- kod. 
 Typ av förfarande (5) avser något av de förfaranden som kan väljas vid upphandlingar under respektive över tröskelvärdena. Det förra återfinns enbart i annonsen eller förfrågningsunderlaget medan det senare också finns i standardformulären. Vid påskyndat selektivt och förhandlat förfarande innehåller standardformulären även en motivering till valet av förfarande. Vid konkurrenspräglad dialog och förhandlat förfarande redovisas minskningen av antalet aktörer under dialogen respektive förhandlingen. 
 Standardformulären begär information om begränsningar av antal aktörer som inbjuds att lämna anbud eller delta i upp- handlingen (6). Denna information inkluderar uppgifter om planerat antal aktörer (LOU) eller om huruvida det är ett med- delande om inbjudan till anbudsgivning (LUF). I formuläret anges planerat lägsta antal inbjudna aktörer och i förekommande fall högsta antal. 
 När det gäller en enskild upphandlings uppskattade (9) och slutliga värde (11 och 38) kan detta anges i standardformulären exklusive moms och inklusive moms och i det senare fallet kan momssatsen specificeras. Det går också att utläsa av standard- formulären i vilken enhet det slutliga värdet mäts; det anges antingen som pris per månad eller pris per år. För ramavtal anges det uppskattade värdet för hela ramavtalsperioden. 
 I de fall kontraktstiden (15) varierar för delkontrakt som ingår i en och samma upphandling (ingående) specificeras denna för varje delkontrakt. 
 De uppgifter som ska rapporteras till TED avser upphandlingar av varor, tjänster, byggentreprenader men också projekttävlingar 
 302 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 och byggkoncessioner. I fallet med projekttävling finns det vissa skillnader i de uppgifter som ska rapporteras in. Det finns krav på om tävlingen genererade en eller flera vinnare men det finns inga uppgifter som motsvarar det som i fallet med varor, tjänster och byggentreprenader motsvarar det slutliga värdet, eller priset. Det ska i standardformulären redovisas om ersättning eller priser ges till deltagarna alternativt vinnaren i projekttävlingen (32). 
  
 Tabell 6.1 
  
 Översikt över data på  
 upphandlings-, 
  delkontrakts- och anbudsnivå 
  
 Lagstiftning 
  
 Ram 
  
 Finns i 
  
 Typ av data/information (variabler) 
  
 LOU 
  
 LUF 
  
 LOV 
  
 avtal 
  
 formulär 
  
 UPPHANDLINGSNIVÅ 
  
 1. 
  
 Lag 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 2. 
  
 Upphandlande myndighet/enhet 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Identitet 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Typ av myndighet/enhet och verksamhet 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 3. 
  
 Samordnad upphandling 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 4. 
  
 Föremålet för upphandlingen 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Benämning 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 CPV 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Typ av föremål (vara, tjänst, byggentreprenad) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 NUTS-kod 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 5. 
  
 Typ av förfarande 
 37 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 6. 
  
 Begränsningar av antalet aktörer som inbjuds att lämna anbud eller att 
  
 delta 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 7. 
  
 Obligatoriska krav (föremålet) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 8. 
  
 Huvudplats för byggentreprenad, leverans eller utförande 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 9. 
  
 Uppskattad kostnad/värde (exkl. moms) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 10. 
  
 Total mängd eller omfattning 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 11. 
  
 Det slutliga totala värdet av kontraktet/kontrakten 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 12. 
  
 Typ av kontrakt (trad. upphandling, koncession eller ramavtal) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 13. 
  
 Om ramavtal (antalet eller högsta antal lev. anges) 
  
 Ja 
  
 ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 14. 
  
 Antal delkontrakt (med CPV kod) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 15. 
  
 Kontraktstid & det är sannolikt inte rimligt i förhållande till direkt- upphandlingarnas värde att kräva manuell rapportering. 
 Obetingat omfattningen av de uppgifter som ska samlas in bör inrapporteringen i så hög grad som möjligt ske elektroniskt och i samband med annan obligatorisk rapportering till TED eller annonsering i andra annonsdatabaser. Utgångspunkten är att den nationella upphandlingsstatistiken ska vara systematiskt och elektroniskt sökbar med goda filtreringsmöjligheter. 
  
 6.9.1 
  
 Alternativ 1 
  
 Det första alternativet är att statistiken baseras på de uppgifter som lämnas in till TED. Det betyder att den nationella statistiken när det gäller LOU och LUF endast kommer att omfatta upp- handlingar som överstiger tröskelvärdena. Med anledning av bristerna i rapporteringen till TED måste denna förbättras så att de inlämnade uppgifterna på ett bättre sätt än i dag representerar de LOU- och LUF- upphandlingar som överstiger tröskelvärdena. 
  
 41  
  
 Det behöver således bli en skärpning gällande antalet upp- handlingar som rapporteras in och en högre kvalitet på de svar som lämnas. Vidare måste det ske en översyn av vilka uppgifter som ska vara obligatoriska. Flera av uppgifterna som efterfrågas i standard- formulären är inte obligatoriska att rapportera. 
  
 41  
  
 Konkurrensverket,  
 Bättre statistik om offentliga upphandlingar 
 , Rapport 2011:5, 2011. 
  
 309 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 På motsvarande sätt kan statistik om  
 LOV-upphandlingar 
  baseras på de annonser som finns på valfrihetswebben eller i andra annonsdatabaser. 
 Alternativ 1 innebär att den nationella upphandlingsstatistiken kommer att sakna de variabler i Tabell 6.1 som är markerade med ett  
 nej  
 i kolumnen finns i formulär. Statistiken kommer därmed att innehålla data på upphandlings- och delkontraktsnivå. Det kommer inte att finnas några uppgifter på upphandlingar under tröskelvärdena eller direktupphandlingar eller anbud. 
 Alternativ 1 gör det möjligt att få en bild av svensk offentlig upphandling för upphandlingar över tröskelvärdena samt LOV- upphandlingar. En korrekt bild av vad som upphandlas och för hur mycket det handlas kräver dock att statistiken bygger på informa- tion från ekonomisystem. Alternativ 1 gör det möjligt för upp- handlande myndigheter och enheter att analysera den del av upphandlingen som överstiger tröskelvärdena. Detta innebär förmodligen att statistiken får ett lägre värde för upphandlande myndigheter och enheter som inte genomför eller deltar i upp- handlingar över tröskelvärdena. Statistiken kan inom ramen för alternativ 1 ha ett visst värde för leverantörer i den meningen att de kan identifiera upphandlingscykler och intressanta marknader för större upphandlingar. Det kommer dock inte att vara en tillräcklig grund för en sådan analys och inte heller relevant för företag som primärt är intresserade av de mindre omfattande upphandlingarna. I den mån alternativ 1 har ett värde för forskningen kommer den endast att kunna fokusera på upphandlingar överstigande tröskel- värdena. Samma sak gäller för utvärdering av den offentliga upp- handlingen som styrinstrument inom olika politikområden. Det kommer att vara möjligt att identifiera de upphandlingar över tröskelvärdena som kan vara intressanta att analysera vidare. En sådan analys kräver dock komplettering med information från andra källor (se tidigare diskussion). Det blir dock svårt att på ett enkelt sätt identifiera upphandlingar som kan vara intressanta att studera utifrån små och medelstora företags förutsättningar att delta i offentliga upphandlingar eller i vilken grad upphandlingen stimulerat till innovationer. För detta krävs data på anbudsnivå. 
 Utan data på anbudsnivå försvåras även möjligheten att använda statistiken för upptäckta karteller. Utan länk till ekonomisystem och avtalsdatabaser kan inte den nationella upphandlingsstatistiken utgöra en grund för avtalsuppföljning eller ge en representativ bild 
 310 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 av faktiskt utbetalda belopp eller vad som köps in. Det senare är särskilt problematiskt i samband med ramavtal. 
 Om information om ovanstående är önskvärt behövs ytterligare uppgifter ur förfrågningsunderlag, öppningsprotokoll, anbudssam- manställning, ekonomisystem eller databaser omfattande överpröv- ningar. 
 Alternativ 1 inkluderar inte upphandlingar under tröskelvärdena och utgör därför inte en tillräcklig grund för att ge en rättvisande bild av den totala offentliga upphandlingen i Sverige. 
  
 6.9.2 
  
 Alternativ 2 
  
 Alternativ 2 innebär att alternativ 1 kompletteras med LOU- och  
 LUF-reglerade 
  upphandlingar under tröskelvärdena. Avsaknaden av standardformulär för upphandlingar understigande tröskel- värdena gör att alternativ 2 förutsätter att någon form av rutin för detta upprättas. Helst ska statistik för upphandlingar under och över tröskelvärdena omfattas av samma rutin och om möjligt harmoniserade (elektroniska) formulär. Alternativ 2 innebär att statistiken innehåller all information markerad med  
 ja  
 i kolumnen finns i formulär i tabell 6.1 men inte de variabler som i samma kolumn är markerad med ett  
 nej 
 . 
 Detta innebär att det blir möjligt för myndigheter och enheter att få en bättre bild av enskilda upphandlingar, ett urval av upp- handlingar eller upphandlingen som helhet, vilket även är bra för leverantörer och forskare. Alternativ 2 ger också, jämfört med alternativ 1, en bättre grund för en helhetsbild av svensk offentlig upphandling. De brister som nämndes under alternativ 1 kvarstår om inte data kompletteras med information från andra källor. 
  
 6.9.3 
  
 Alternativ 3 
  
 Alternativ 3 innebär att alternativ 2 kompletteras med information från förfrågningsunderlag, öppningsprotokoll och anbudssamman- ställning. Alternativ 3 innebär att den nationella upphandlings- statistiken kommer att innehålla data på samtliga nivåer, dvs. upp-  
 handlings-, 
  delkontrakts- och anbudsnivå. Detta alternativ inkluderar upphandlingar över och under tröskelvärdena samt  
 LOV-upphandlingar 
  och innebär att variabler markerade med  
 ja 
  
 311 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 och  
 nej  
 i kolumnen finns i formulär i tabell 6.1 kommer att ingå i statistiken. 
 Alternativ 3 ger, jämfört med alternativ 1 och 2, sannolikt förutsättningar för en statistik och analyser av hög kvalitet. Det blir även möjligt att med hjälp av upphandlingsdata hitta indikatorer på karteller. Jämfört med alternativ 1 och 2 blir det inom ramen för alternativ 3 även möjligt att göra något mer omfattande utvär- deringar av via upphandlingen förd politik. I och med att anbuds- givarna och deras anbud blir synliga i statistiken kan olika typer av företags (storlek, ägarform etc.) förutsättningar att delta i offent- liga upphandlingar analyseras. Givet att obligatoriska krav och utvärderingsmodell dokumenteras kan statistiken utgöra ett under- lag för att analysera offentlig upphandlings bidrag till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. För att studera effek- terna på innovationsbenägenheten krävs information om t.ex. förekomsten av dialog och förhandling. 
 För avtalsuppföljning och uppgifter om värden och volymer i samband med ramavtal krävs en länkning till ekonomisystem. I enlighet med alternativ 1 och 2 kan alternativ 3 också utvidgas till att innehålla information om eventuell överprövning. Alternativ 3 är sannolikt, jämfört med alternativ 1 och 2, förenat med en högre nytta för enskilda myndigheter, leverantörer och forskare. Det är alltså inte bara förutsättningar för kartellspårning och bättre analys av den aggregerade offentliga upphandlingen som blir resultatet av alternativ 3. 
  
 6.9.4 
  
 Sammanfattande kommentarer om alternativa lösningar 
  
 Valet av alternativ eller varianter av dessa bör baseras på en av- vägning mellan resursåtgång och nytta. De olika alternativen i för- hållande till omfattning och nivå på statistiken och tänkbar användar- nytta för olika aktörer eller syften sammanfattas i tabell 6.2. 
 312 
 SOU 2011:73 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 Tabell 6.2 
  
 Alternativa lösningar i förhållande till olika aktörers nytta med 
  
 upphandlingsstatistik 
  
 Alternativ 
  
 Nivå 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 Upphandling 
  
 Över tröskelvärdena (Ö) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Under tröskelvärdena (U) 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Direktupphandling (D) 
  
 Nej 
  
 ? 
  
 ? 
  
 LOV 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Delkontrakt 
  
 Över tröskelvärdena (Ö) 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Under tröskelvärdena (U) 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Direktupphandling (D) 
  
 Nej 
  
 ? 
  
 ? 
  
 LOV 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Ja 
  
 Anbud 
  
 Över tröskelvärdena (Ö) 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Under tröskelvärdena (U) 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Direktupphandling (D) 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 LOV 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Ja 
  
 Övrigt 
  
 Karteller 
  
 Nej 
  
 Nej 
  
 Ö & Scottish Procure- ment Directorate 
  
 49  
  
 ansvarar bland annat för insamlingen av upp- handlingsstatistik. 
  
 50  
  
 Myndigheten lyder direkt under den skotska regeringen och har cirka 150 anställda samt en budget på cirka 15 miljoner pund. 
  
 51  
  
 Offentlig upphandling i Skottland omsätter årligen cirka 9 miljarder pund och 99 procent av detta fördelar sig på 180 upphandlande myndigheter. För den sista procentenheten svara tusentalet små upphandlande myndigheter. Offentlig upp- handling i Skottland karaktäriseras av en decentraliserad struktur. Det finns så kallade sektoriella centres of expertise som bistår myndigheterna med råd och sluter ramavtal för de som så önskar. Reformarbetet har ett starkt fokus på den enskilda myndighetens nytta av statistiken. Arbetet karaktäriseras också av en tydlig införandeplan och kommunikation, bred politisk vilja, resurser avsatta för genomförandet, plan för användning av informationen, support och utbildning. 
 Projektet med att skapa en nationell upphandlingsstatistik har resulterat i en databas som innehåller upphandlingsstatistik av hög detaljeringsgrad med goda filtreringsmöjligheter. Datainsamlingen hanteras av ett upphandlat bolag, Booker, och är organiserad i tre steg: 
  
 1. 
  
 utvinning av information ur ekonomisystem (fakturaradnivå) som ger det statistiska grundunderlaget, 
  
 2. 
  
 koppling mot kontraktsregister baserat på efterannonsering i nationell annonsdatabas, samt 
  
 3. 
  
 koppling mot elektroniskt beställningssystem. 
  
 48 
  
 Peters, tid. vid Kammarkollegiet har vid utredningens statistikhearing redogjort för den skotska modellen för upphandlingsstaitsik. Mer om reformarbetet finns att läsa i McClelland Carr,  
  
 Review of Public Procurement in Scottland, Report and Recom- mendations, Edinburgh.  
 2006. Rapporten återfinns på www.scottland.gov.uk. 
  
 49 
  
 Se http://scotland.gov.uk/Topics/Government/Procurement/ 
  
 50 
  
 Myndighetens verksamhet är uppdelad på tre huvudområden: (1) Procurement Scottland som i huvudsak sysslar med ramavtalsslutande på nationell nivå. (2) Procurement Deve- lopment som handar policyfrågor, utveckling, vägledning, annonsportal och statistik. (3) eProcurement Scotl@nd som hanterar elektronisk upphandling, elektronisk beställning och  
  
 e-fakturering. 
  
 51 
  
 Den 12:e september 2011 motsvarar 100 SEK 9,14 GBP. 
  
 321 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 Data utvinns ur  
 excell-mallar 
  och script som körs mot ekonomi- system. Spikes Cavell bearbetar informationen och identifierar unika förekomster av leverantörer och transaktioner kopplade till varje enskild leverantör. Informationen matchas sedan mot natio- nella bolagsregister för manuell komplettering med information om företagsstorlek, omsättning, geografiska områden och huvud- saklig klassificering av företags verksamhetsområden (påminner om  
 SNI-koder 
  
 52 
  
 ). 
  Data uppdateras årligen och sammanställs och presenteras i ett webbaserat verktyg (SPD Information Hub). Med tiden har antalet upphandlande myndigheter som ingår i statistiken minskat och baseras på de 124 största upphandlande myndig- heterna. Detta innebär att statistiken täcker cirka 96 procent av den totala upphandlingsvolymen i Skottland. 
 Det är ett så kallat  
 de facto  
 obligatorium 
  
 53  
  
 för de upphandlande myndigheterna att bidra med uppgifter till statistiken och den beräknade tidsåtgången till detta är två till tre arbetsdagar per myndighet och år. Den totala tiden för bearbetning av informa- tionen för Spikes Cavell uppgår årligen till cirka 4 månader. Den totala årskostnaden för den nationella upphandlingsstatistiken är cirka 450 000 pund. 
 Den statistik som finns i databasen är endast är synlig för den enskilda myndigheten. I övrigt presenteras informationen i aggre- gerat format för t.ex. grupper av produkter, geografiska områden eller typer av myndigheter. Databasen har goda filtrerings- möjligheter. En enskild myndighet kan t.ex. jämföra sin egen upphandling med myndigheter som upphandlat samma typ av produkt, i samma i geografiska område eller inom samma myndig- hetstyp (t.ex. universitet). Statistiken utgör underlag för den samlade bilden av upphandlingen i Skottland. 
 Statistiken möjliggör analyser ur tre huvudsakliga perspektiv som utifrån de tre insamlingsmomenten är: 
 Steg 1: Ekonomisystem 
  
 Möjlighet till samarbete eller potential för ramavtal. Statistiken kan visa fördelning av upphandlande myndigheter på samma leverantör och fördelning av leverantörer per produktområde. 
  
 52  
 SNI står för Svensk näringsgrensindelning och används för att klassificera företags aktiviteter (bransch). Ett företag kan alltså ha flera SNI koder. 
  
 53  
  
 De facto  
 obligatoriet innebär att alla trots att det inte är ett lagstadgat obligatorium bidrar till statistiken. 
 322 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 Nationell statistik som policyunderlag, som innebär att informationen grupperas efter små- och medelstora företag, upphandlande myndighets eller företagens geografiska hemvist och produktområde. 
  
 Verktyg för upphandlare. Statistiken möjliggör inköpsanalys, leverantörsberoenden, fakturavolymer (fördelat på faktura- storlek och leverantör), jämförelser, samarbetsmöjligheter och kontakter. 
  
 Steg 2: Koppling till kontraktsregister baserat på efterannonsering i nationell annonsdatabas 
  
 Möjlighet att analysera vad som köps inom och utanför upp- handlade kontrakt 
  
 Möjlighet för enskilda myndigheter att identifiera bristande rutiner i samband med upphandling och inköp 
  
 Möjlighet till nationell tillsyn (en fråga som noga måste utredas särskilt för svensk del) 
  
 Steg 3: Koppling mot elektroniskt beställningssystem 
  
 Möjlighet att på orderradnivå jämföra kostnadsskillnader mellan myndigheter och leverantörer 
  
 Skottlands databas är i huvudsak inte offentlig och inte heller tillgänglig för forskare. Viss aggregerad information finns dock tillgänglig på en hemsida. 
  
 54 
  
 Den offentliga upphandlingen i Skottland skiljer sig från den i Sverige med avseende på omsättning och organisationsstruktur men det utesluter inte att Sverige kan lära sig mycket av Skottlands modell för nationell upphandlingsstatistik. En viktig fråga att hantera är i vilken utsträckning tillsynsmyndigheten ska ha tillgång till enskilda poster i statistiken när denna baseras på ekonomi- system och medger spårning av inköp som ligger utanför upphandlade avtal. 
  
 54  
 Se http://www.spotlightonspend.org.uk. 
 323 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 6.14 
  
 Exemplet Inköp Gävleborg 
  
 Inköp Gonzalez arbete med upphandlingsstatistik och upp- följning är  
 ett  
 svenskt exempel 
  
 55  
  
 på organisation som pekar på betydelsen av uppföljning i syfte att göra goda affärer. 
  
 56 
  
 Inköp Gävleborg är ett kommunalförbund som består av 10 kom- muner (Bollnäs, Gävle, Hofors, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ockelbo, Ovanåker, Söderhamn och Älvkarleby) och har 40 offentliga kunder, t.ex. en enhet eller förvaltning inom någon av medlemskommunerna. Förbundet styrs av en politisk direktion och är en upphandlande myndighet. Verksamheten leds av en för- bundsdirektör och har tio lokalkontor, fyra upphandlingsteam med sammanlagt 28 medarbetare. Inköp Gävleborg genomför för sina medlemmars räkning upphandlingar och ger stöd och rådgivning. Under 2011 genomfördes 400 upphandlingar varav hälften var samordnade. Det totala värdet uppgick till 2,5 miljarder kronor fördelade på 1 200 avtal. Direktupphandlingen motsvarar cirka en fjärdedel av upphandlingen. Verksamheten finansieras av medlem- marna och avgiften är 0,62 procent i förhållande till inköpsvärdet. 
 Inköp Gävleborg arbetar med systematisk uppföljning av sin upphandling. Uppföljningsarbetet baseras på statistik som utvinns ur ett elektroniskt upphandlingssystem, en avtalsdatabas och medlemskommunernas ekonomisystem (leverantörsreskontra). Ett analysverktyg länkar informationen mellan de olika systemen och möjliggör därmed identifikation av olika upphandlingsmönster. Trots fem olika ekonomisystem och olika kontoplaner fungerar länkningen mellan upphandlings- och ekonomisystem. Systemet är helt öppet för medlemmarna och ses inom förbundet som en god plattform för dialog om upphandlingsfrågor. 
 Statistiken används bland annat till att analysera relationen mellan konkurrensgrad och pris, som ett stöd i avtalsuppföljning och för att följa upp t.ex. i vilken utsträckning upphandlingen omfattar miljöhänsyn och om ställda miljökrav följer Miljö- styrningsrådets rekommendationer. Det finns möjlighet att basera analyserna på data från 2007 och framåt. 
 Statistiken omfattar 75 procent av inköpsvolymen. Byggentre- prenader, tjänsteupphandlingar inom utbildning, hälso- och 
  
 55 
  
 Redogörelsen baseras på ett dialogmöte med Rodriguez från Inköp Gävleborg. 
  
 56 
  
 Det finns fler exempel på svenska upphandlande myndigheter och enheter som syste- matiskt arbetar med uppföljning och statistik, t.ex. Stockholms lokaltrafik, Solna kommun, Botkyrka kommun, Växjö kommun, Falun och Borlänge kommuner i samarbete, Linköping och Norrköping kommuner i samarbete. 
  
 324 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 sjukvård, socialtjänst, kultur, fritids och idrottsverksamhet ingår normalt inte i Inköp Gonzalez verksamhet och därmed inte heller i statistiken. 
 Upphandlingssystemet innehåller också en förenklad modul för direktupphandling varigenom det bland annat är möjligt att hantera förfrågan om intresse till leverantörerna. Den statistik om direkt- upphandlingarna som generas via analysverktyget innehåller bland annat information om hur många leverantörer som tillfrågats och hur många som visat intresse för en upphandling. Det är också möjligt att koppla information om konkurrensgrad till avtals- villkor. 
 Inköp Gävleborg deltar i något som kallas Benchmark i Norr. 
  
 57  
  
 Där utbyter man erfarenheter tillsammans med företrädare från Härnösand, Luleå, Skellefteå, Sundsvall, Umeå och Örnsköldsvik kommuner. Syftet är att förbättra sin egen upphandling och uppföljning. Samtliga kommuner i Benchmark i Norr arbetar med upphandlingsstatistik och uppföljning men de har kommit olika långt i detta arbete. 
 Inom Inköp Gävleborg och Arnold i Norr betraktas upp- följningsrutiner som en viktig del i att förvalta skattemedel på ett så ansvarsfullt sätt som möjligt. Uppföljningen via statistiken ses som en viktig komponent i mätning av produktivitet och som en naturlig del av arbetet med att utveckla olika verksamheter och upphandlingsprocessen. 
 Utifrån den givna beskrivningen av Inköp Gonzalez verk- samhet och statistikrutiner tycks det enligt utredningen finnas stora likheter med de initiativ rörande upphandlingsstatistik som tagits i Skottland. 
  
 6.15 
  
 Exemplet Försvarsmakten – projekt UEFA 
  
 I detta avsnitt redogörs för Försvarsmaktens arbete med statistik och uppföljning på inköpsområdet. Redogörelsen baseras på kontakter med Simmons (Projektledare UEFA) vid Försvars- makten. 
  
 UEFA-projektet, 
  Utveckling och Effektivisering av Försvars- maktens Anskaffningsverksamhet, startade 2009. Projektet syftar till att utveckla och effektivisera Försvarsmaktens anskaff- 
  
 57  
 Benchmark i Norr upphandlar för cirka 600 000 invånares räkning och omfattar drygt 900 avtal. Antalet avtal per upphandlare att hantera varierar mellan 35 och 51. 
 325 
 Nationell upphandlingsstatistik SOU 2011:73 
 ningsverksamhet och därigenom sänka totalkostnaden för myndighetens köp från externa leverantörer. 
  
 58 
  
 Projekt UEFA är starten på ett långsiktigt och genomgripande förändringsarbete där målet är att Försvarsmaktens linjeorgani- sation tillägnar sig ett nytt arbetssätt, nya verktyg och nya kompetenser. Försvarsmaktens egenhanterade inköp uppgår till cirka 7 miljarder kronor per år och genom så kallat strategiskt varu- gruppsarbete räknar myndigheten med att i ett första skede spara 5 procent av den samlade inköpsvolymen, vilket motsvarar mer än 300 miljoner kronor per år i externa kostnader. 
 Till grund för planering och prioritering av den strategiska inköpsverksamheten och som utgångspunkt för myndighetens referenskalkyl, har projekt UEFA tagit fram en s.k. spendanalys (dvs. en detaljerad kartläggning av den externa inköpsvolymen). Spendanalysen kopplar samtliga inköpstransaktioner under två på varandra följande kalenderår till en av projekt UEFA utvecklad varugruppsstruktur (dvs. en kategorisering av samtliga köpta tjänster och produkter). Initialt sammanställdes spendanalysen med hjälp av en separat databas, men i och med utrullningen av system PRIO 
  
 59  
  
 säkrar projektet att varugruppsstrukturen imple- menteras i systemstödet och att myndigheten på sikt har tillgång till automatiserad spendanalys för stora delar av inköpsvolymen. Spendanalysen möjliggör redan i dag spårbarhet ned till varu- gruppsnivå (t.ex. Kontorsmaterial), men kommer i och med införande av bl.a. elektroniska beställningskataloger i system PRIO att medföra spårbarhet ned till artikelnivå (t.ex. Kulspetspenna). 
 Den årliga besparingspotentialen baseras på myndighetens samlade inköpsvolym för kalenderåret 2008 fördelat på ca 80 definierade varugruppsklasser eller kategorier. Med hjälp av erfarenhetsvärden  
 (benchmark-data 
  insamlat av konsultbolag) från strategiska inköpsaktiviteter inom motsvarande varugruppsklasser hos andra verksamheter inom privat och offentlig sektor beräknade projekt UEFA sedan besparingsintervall per varugruppsklass. Besparingsintervallen validerades med representanter för Försvars- maktens anskaffningsverksamhet och den totala aggregerade besparingspotentialen identifierades till 5 till 9 procent av adres- serad inköpsvolym. 
  
 58 
  
 UEFA omfattar enbart Försvarsmaktens egna externa inköpsvolymer och inte de som hanteras av t.ex. FMV, FOI och Fortifikationsverket. 
  
 59 
  
 PRIO är ett integrerat affärsstödssystem vid Försvarsmakten. Logistik och inköp utgör en del av PRIO. För mer information se  
  
 www.forsvarsmakten.se/Om-forsvarsmakten/ 
 Ekonomi-och-planering/Projekt-Prio/. 
  
 326 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 I och med omställningen till strategiskt inköpsarbete genomför Försvarsmakten genomgripande förändringar i anskaffningsverk- samheten. Tillgång till kvalificerad personal, de befintliga avtalens utformning, organisationens förmåga att säkra styrning och efterlevnad av avtal, framförs som viktiga kompententer för att säkra lägre totalkostnad för Försvarsmaktens externa köp. Sedan augusti 2010 arbetar projekt UEFA med implementeringen av strategiskt varugruppsarbete i Försvarsmakten. Hittills har 12 strategiska varugruppsinitiativ eller genomförandeprojekt initierats av UEFA och vinsthemtagningen är på god väg. 
 I de enskilda varugruppsinitiativen kompletteras data från den egna spendanalysen med detaljerad inköpsstatistik från samtliga relevanta leverantörer. Den samlade statistiken nyttjas för detaljerad analys av myndighetens inköpsmönster i syfte att upptäcka och definiera besparingsmöjligheter. Inköpsstatistiken utgör därmed en nyckelkomponent i myndighetens faktabaserade varugruppsstrategier. Därtill nyttjas statistiken ofta som grund för utformning av sortiment och förfrågningsunderlag (FFU). 
 I efterföljande skede, när den beslutade varugruppsstrategin omsätts i t.ex. nya leverantörsavtal, bevakar Försvarsmakten avtals- trohet, sortimentsefterlevnad och nya inköpsmönster med hjälp av egen spendanalys, samt med hjälp av detaljerad inköpsstatistik som avkrävs leverantörerna. Dokumenterade avvikelser från beslutad varugruppsstrategi, t.ex. köp från fel leverantör eller utanför godkänt sortiment, följs upp och åtgärdas för att säkra att de i strategin beskrivna besparingarna också realiseras i konkreta inköp. 
 För att bevaka och säkra vinsthemtagningen följer projekt UEFA upp besparingarna i fyra steg: 
 Identifierade besparingar är de besparingar som Försvarsmakten identifierat på varugruppsklassnivå med stöd av extern benchmark- data enligt processen som beskrivits ovan. 
 Planerade besparingar är de besparingar som Försvarsmakten beskrivit genom en Varugruppsstrategi. Varugruppsstrategin utar- betas av tvärfunktionella team och innehåller en detaljerad analys och handlingsplan för att reducera Försvarsmaktens kostnader för berörd varugrupp eller kombination av varugrupper. 
 Säkrade besparingar är de besparingar som möjliggörs genom t.ex. ett förändrat regelverk för den egna organisationens köp- beteende eller ett nytt avtal med fastslagen prisnivå. 
 Realiserade besparingar är slutligen de faktiska besparingar som kommer Försvarsmakten tillhanda när en inköpstransaktion 
 327 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 SOU 2011:73 
  
 genomförts i enlighet med den nya varugruppsstrategin, till exempel när en vara inhandlats av en  
 Försvarsmakten-anställd 
  till ett nytt lägre pris som i sig är ett resultat av den beslutade varugruppsstrategin. 
 Upphandlingsutredningen anser att Försvarsmaktens projekt visar hur upphandlingsstatistik kan användas i det strategiska inköpsarbetet. 
  
 6.16 
  
 Upphandlingsutredningens bedömning och fortsatta arbete 
  
 Upphandlingsutredningen har inom ramen för sitt utåtriktade arbete funnit att upphandlare och leverantörer generellt ställer sig positiva till och ser nyttan med en förbättrad upphandlingsstatistik. Erfarenheter från Italien, Skottland, Inköp Gävleborg och Försvarsmakten, kartläggning av marknaden för elektronisk upp- handling och upphandlarnas bruk av elektroniskt stöd, de rutiner som finns för inrapportering av statistik till EU och svenska initiativ visar att det finns förutsättningar för en förbättrad natio- nell upphandlingsstatistik. Stöd för en förbättrad statistik återfinns också bland forskare och i rapporter skrivna av t.ex. Kammar- kollegiet, Konkurrensverket, Produktivitetskommittén och Stats- kontoret. 
 Upphandlingsutredningen presenterar därför i delbetänkandet tre alternativa nivåer på upphandlingsstatistiken som utgångspunkt för sitt fortsatta arbete. De tre nivåerna varierar i hur omfattande statistiken kan vara. Alternativ 1 utgår i princip från att rutinerna förbättras för den statistikinsamling som Sverige är ålagd att göra inom ramen för upphandlingar över tröskelvärdena och att informationen enbart baseras på de variabler som genereras via de standardformulär som utgör grunden för rapporteringen till EU. Alternativ 2 innebär att alternativ 1 utökas med upphandlingar under tröskelvärdena med motsvarande innehåll i statistiken som i alternativ 1. Alternativ 3 innebär en utökning av alternativ 2 med variabler som skapas från andra upphandlingsdokument än standardformulären (förfrågningsunderlag, anbudssammanställning etc.). Oavsett vilket alternativ som diskuteras kan statistik- insamlingen utökas med att också omfatta uppgifter från ekonomisystem och överprövningar. Detta förbättrar bland annat möjligheten att få en rättvisande bild av vad som upphandlas och 
 328 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nationell upphandlingsstatistik 
  
 för hur omfattande svensk offentlig upphandling är. Det gör det även möjligt att på ett bättre sätt inkludera ramavtal och LOV- upphandlingar i statistiken liksom att bättre förstå överpröv- ningarna. Utredningen anser att det är mycket som talar för alternativ 3 eller möjligen alternativ 2 och att upphandlings- statistiken också bör baseras på information från ekonomisystem. Alternativ 2 är från ett kvalitetsmässigt perspektiv sämre än alternativ 3. 
 Utredningen anser att statistiken ska ägas av staten även om privata lösningar för annonsering och elektroniskt upphandlings- stöd kan utgöra en del av insamlingen. 
 Upphandlingsutredningen bör i sitt fortsatta arbete fundera kring frågan om och i så fall hur direktupphandlingar ska ingå i statistiken. En annan viktig fråga för det fortsatta arbetet är hur och för vem statistiken ska vara sökbar. Utredningen har också i sitt fortsatta arbete att överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag och se över kostnaderna för en nationell upphandlingsstatistik. 
 Oavsett vilket alternativ som så småningom pekas ut som det mest lämpliga för Sverige anser utredningen att inrapporteringen i så hög grad som möjligt ska samordnas med den rapportering som är obligatorisk och i övrigt också karaktäriseras av skalfördelar och ske elektroniskt. Det gör att samordning med annonsdatabaser och elektroniska upphandlingssystem 
  
 60  
  
 bör eftersträvas. 
 Statistikinsamlingen bör också utmynna i en databas som är systematiskt och elektroniskt sökbar med goda filtrerings- möjligheter. 
  
 60  
 Utredningen har förstått att mindre myndigheter och enheter inte i lika hög grad som större använder sig av elektroniskt stöd i upphandlingsprocessen. Detta gör att utredningen även bör fundera på om alla upphandlande myndigheter och enheter ska ingå i statistiken. Skottland har ju valt att fokusera på de större myndigheterna och dessutom ingår inte volymmässigt små upphandlingar i statistiken. 
 329 
 Bilaga 1 
 Kommittédirektiv 
  
 Utvärdering av upphandlingsregelverket och 
  
 Dir. 
  
 översyn av upphandlingsstatistiken 
  
 2010:86 
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 9 september 2010 
 Sammanfattning av uppdraget 
 En särskild utredare ska utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för even- tuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. 
 Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upp- handlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige. 
 Utredaren ska bl.a. 
  
 kartlägga och redovisa upphandlande myndigheters och enhe- ters samt leverantörers användning och erfarenheter av för- faranden och krav som har sitt ursprung i upphandlings- regelverket, 
  
 kartlägga och analysera erfarenheterna av att använda offentlig upphandling som medel för att verka för samhällspolitiska mål som avser miljöhänsyn, sociala och etiska 
  
 331 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2011:73 
  
 hänsyn samt ökad medverkan av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar, 
  
 analysera om det råder en balans mellan den ekonomiska nyttan med och transaktionskostnaderna för upphandlingsregelverkets huvudsakliga förfaranden, 
  
 lämna förslag på åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet, 
  
 analysera behovet av ytterligare åtgärder för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna använda sin köpkraft i syfte att verka för att prioriterade samhällsmål uppnås, 
  
 utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling, samt 
  
 utreda och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas som instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av framtida reformer på upphandlings- området. 
  
 Utredaren ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag och intresseorganisationer.Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2012. 
 Uppdraget att utvärdera upphandlingsregelverket 
 Utvärdering av regelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv 
 Målet för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv och rättssäker samt ha till syfte att ta till vara konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FiU1). 
 I olika sammanhang framförs det emellertid ibland kritik mot upphandlingsreglernas ekonomiska rationalitet, dvs. huruvida den relativt reglerade offentliga upphandlingen faktiskt lönar sig jäm- fört med en mer avreglerad form av upphandling. 
 332 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 1 
  
 Andra invändningar mot regelverket som uttalats är att det begränsar statens, kommunernas och landstingens möjligheter att använda sin köpkraft för att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. 
 Den övervägande delen av bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU, och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, är föranledda av genomförande av  
 EU-direktiv. 
  I 15 kap. LOU och LUF finns dock bestämmelser som reglerar upphandlingar som inte alls, eller endast i mycket begränsad omfattning, styrs av direktivens obligatoriska bestäm- melser. Sådan upphandling omfattas emellertid av EU:s primärrätt och de grundläggande  
 EU-rättsliga 
  principerna om bland annat ickediskriminering, likabehandling, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Möjligheterna för regeringen och riksdagen att genomföra genomgripande reformer på upphandlingslagstift- ningens område är således begränsade. 
 Europeiska kommissionen har meddelat att den har för avsikt att genomföra en utvärdering av EU:s upphandlingsregler (Evaluation of directives 2004/17/EC and 2004/18/EC, CC/2010/05). Kom- missionen avser att bland annat 
  
 beskriva den ekonomiska omfattningen av den offentliga upp- handling som EU:s upphandlingsregelverk är tillämplig på, 
  
 undersöka upphandlande myndigheters, leverantörers och andra huvudintressenters erfarenheter av krav och förfaranden som har sitt ursprung i EU:s upphandlingsreglering, 
  
 kartlägga och analysera den administrativa börda som är kopplad till upphandlingsreglernas förfaranden och krav, 
  
 kartlägga och analysera nationella erfarenheter av att bland annat använda upphandling för att nå olika samhällspolitiska mål, 
  
 undersöka hur upphandlingsreglerna påverkat mönster och strukturer på upphandlingsmarknaden och vilka konsekvenser regelverket medfört för konkurrensen och den gränsöver- skridande handeln, samt 
  
 försöka analysera makroekonomiska konsekvenser av EU:s upp- handlingsregler. 
  
 333 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2011:73 
  
 Den samlade informationen ska hjälpa kommissionen att utvärdera direktivens kostnadseffektivitet och upphandlingspolitikens använd- barhet för att bidra till andra samhällspolitiska mål. 
 Europaparlamentet har lämnat synpunkter på upphandlings- regelverket i sitt betänkande om nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling (2009/2175 [INI]). Parlamentet anser att syftet med 2004 års översyn av upphandlingsdirektiven ännu inte uppnåtts. Det gäller särskilt beträffande målen att förenkla reglerna och att skapa ett tydligare rättsläge. 
 Kommissionens ordförande fick den 9 maj 2010 ett förslag till en ny strategi för den inre marknaden. Den s.k.  
 Monti-rapporten 
  innehåller rekommendationer om hur EU:s upphandlingsregler bör reformeras för att bli enklare, effektivare och mindre kostsamma för nationella och lokala myndigheter. Vid sidan av denna förändring rekommenderas i rapporten att små och medelstora företags medverkan i offentlig upphandling bör stärkas. Vidare anges att upphandlingen i ökad utsträckning, genom specifika och obligatoriska krav, bör kunna användas för att på  
 EU-nivå 
  uppnå mål om grön tillväxt, social integrering och främjandet av inno- vation. 
 Det finns anledning för regeringen att – mot bakgrund av kommissionens aviserade utvärdering, Europaparlamentets ytt- rande och Montirapporten – låta kartlägga, analysera och utvärdera vilka möjligheter och hinder som EU:s och Sveriges upphandlings- regelverk föranleder. Utredningens förslag ska således belysa relevant  
 EU-rätt 
  men även beakta internationella överenskom- melser på området. Syftet är att ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder på det aktuella området. 
 Upphandlingar enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, för- kortad LOV, omfattas inte av denna del av uppdraget. 
 Upphandlingsreglernas ekonomiska effektivitet 
 Den offentliga upphandlingen omfattar stora summor och sanno- likt genomförs årligen i Sverige tiotusentals upphandlingar. 
 Upphandlingen är både omfattande och av varierande komplexitet. Den omfattar allt från inköp av kopieringspapper till byggande av nya sjukhus och genomförs av tjänstemän i offentliga och privata organisationer med olika erfarenheter och kunskaper 
 334 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 1 
  
 om upphandlingsförfaranden och regelverk. Även leverantörerna består av en heterogen samling av bland annat stora och små aktiebolag samt kooperativa och ideella föreningar, som alla har varierande kunskaper och erfarenheter av offentlig upphandling. 
 Det har emellanåt gjorts gällande att upphandlingsreglerna anses hindra de upphandlande myndigheterna från att göra goda ekono- miska affärer. Tillämpningen av regelverket anges också vara betungande för såväl dem som upphandlar som dem som lämnar anbud. Mot denna bakgrund är det av intresse att undersöka om den offentliga sektorns upphandlingar har lett till effektiviseringar. Effektiviseringar kan bestå av t.ex. besparingar eller att kvaliteten på varan eller tjänsten förbättras utan att priset höjs i motsvarande mån. Utebliven effektivisering skulle kunna bero på att exempelvis konkurrensen i vissa fall inte fungerar eller att transaktions- kostnaderna för vissa upphandlingsförfaranden är alltför höga. Det är emellertid i det närmaste ogörligt att beräkna de samlade makro- ekonomiska effekterna av regelverket, bland annat på grund av avsaknaden av tillräcklig statistik på området. En analys av ett urval av strategiska varor och tjänster bör dock kunna ge en god bild av effektiviseringsmöjligheterna. 
 En annan invändning mot regleringen som ibland framförs är att den i vissa fall tvingar upphandlande myndigheter att, på grund av vad som uppfattas som mindre angelägna formella grunder, utesluta anbudsgivare som lämnat konkurrenskraftiga anbud. De begränsade möjligheterna att kunna förhandla med anbudsgivarna är en ytterligare invändning som ofta nämns som ett hinder vid upphandling över tröskelvärdena enligt bestämmelserna i LOU. Vidare har det framförts kritik mot att det exempelvis saknas till- räckligt empiriskt underlag för de tröskelvärden som valts i upphandlingsdirektiven. Det anges att regelverket är dåligt anpassat till upphandling av s.k. intellektuella tjänster och att det i många fall är svårt att definiera vad som avses med god kvalitet. Införande av elektroniska upphandlingssystem framförs i vissa fall som en möjlighet att tydliggöra och förenkla upphandlingsförfarandet. 
 På europeisk nivå har Europaparlamentet framfört kritik bland annat mot att tillämpningen av upphandlingsdirektiven är betung- ande. I Montirapporten påtalas ett behov av att omforma politiken för offentlig upphandling för att förenkla, effektivisera och minska kostnaderna för nationella och lokala myndigheter. Kommis- sionens utvärderingsinitiativ ger också uttryck för att det finns ett gemensamt europeiskt intresse att se över upphandlingsregelverket 
 335 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2011:73 
  
 ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Sverige bör således ta till- fället i akt och försöka påverka det framtida  
 EU-regelverkets 
  utformning i syfte att få till stånd regeländringar som är motiverade ur ett effektivitetsperspektiv. 
 Bestämmelserna i 15 kap. LOU och LUF reglerar, både volym- och antalsmässigt, större delen av de offentliga upphandlingar som genomförs i Sverige. Det kan därför inte uteslutas att det finns problem i upphandlingssammanhang som behöver lösas genom förändringar av 15 kap. LOU och LUF. 
 Utredaren ska därför 
  
 kartlägga och redovisa ett representativt urval av upphandlande myndigheters och enheters samt, särskilt mindre, leverantörers användning och erfarenheter av förfaranden och krav som har sitt ursprung i upphandlingsregelverket, 
  
 med utgångspunkt i de regler som gäller sedan Sverige blev medlem i EU, redogöra för de strukturella förändringar och ändrade inköpsmönster som upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer anser att upphandlingsreglerna har medfört, 
  
 redogöra för en representativ bild av 
  
 - 
  
 de annonserade upphandlingarnas antal och totala värde, 
  
 - 
  
 det totala antalet annonserade upphandlingar som görs enligt LOU respektive LUF uppdelade på upphandlingar över respektive under tröskelvärdena, 
  
 - 
  
 värdet och antalet annonserade upphandlingar fördelade på varor, A- respektive  
  
 B-tjänster 
  och byggentreprenader, 
  
 - 
  
 vilka upphandlingsförfaranden som tillämpats vid annonserad upphandling över respektive under tröskelvärdena, samt 
  
 - 
  
 hur de annonserade upphandlade kontrakten har fördelats på företag av olika storlek, 
  
 beräkna transaktionskostnaderna för LOU:s och LUF:s huvud- sakliga upphandlingsförfaranden, 
  
 välja ut ett tiotal strategiska varor och tjänster för att beräkna och redogöra för vilka eventuella effektiviseringsvinster som upphandlande myndigheter och enheter har gjort genom att konkurrensutsätta upphandlingen enligt LOU respektive LUF 
  
 336 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 1 
  
 jämfört med att köpa varan eller tjänsten utan föregående konkurrensutsättning, 
  
 analysera om det råder en balans mellan den ekonomiska nyttan med och transaktionskostnaderna för de huvudsakliga för- farandena som regleras i LOU och LUF, 
  
 lämna förslag på åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet, samt 
  
 överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag. 
  
 Offentlig upphandling som medel för att uppnå samhällspolitiska mål 
 Den offentliga upphandlingen uppgår till stora belopp under direkt kontroll av offentliga organ. Det har lett till att upphandling betraktas som ett viktigt medel för att nå mål inom andra politik- områden som inte är direkt kopplade till rättsområdet offentlig upphandling. De politikområden som ofta nämns i samband med offentlig upphandling är miljö, sociala och etiska frågor, innovation samt främjandet av små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar. 
 Även på  
 EU-nivå 
  vill man använda de upphandlande myndig- heternas köpkraft för att påverka utvecklingen mot olika samhälls- politiska mål. I Europa  
 2020-strategin 
  anges att upphandling är ett av de marknadsbaserade instrument som bör användas för att förbättra innovation och bidra till omställningen mot en mer energieffektiv och klimatvänlig ekonomi. Kommissionen anger att utvärderingen av EU:s upphandlingsregelverk ska inkludera frågan om behovet av att på  
 EU-nivå 
  vidta åtgärder för att främja att offentlig upphandling används för att uppnå samhällspolitiska mål. 
 Regeringens målsättning på miljöområdet och det sociala området kommer till uttryck i LOU och LUF, där det anges att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta (1 kap. 9 a § LOU respektive 1 kap. 24 § LUF). 
 Sverige har en väl utvecklad nationell politik för miljövänlig offentlig upphandling genom bland annat den nationella handlings- planen för miljöanpassad offentlig upphandling (skrivelsen Miljö- anpassad offentlig upphandling, 2006/07:54) och det arbete som 
 337 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2011:73 
  
 AB Svenska Miljöstyrningsrådet bedriver. Även kommuner och landsting bedriver ett omfattande miljöarbete på upphandlings- området. 
 Det har dock framförts önskemål om att möjligheterna att inkludera sociala och etiska hänsyn i offentliga upphandlingar bättre bör tas till vara (Upphandling och arbete i EU, Sieps 2010:3). 
 Målet att öka innovationen i Europa har föranlett kommissionen att vidta åtgärder. Bland annat har kommissionen tagit fram ett meddelande om s.k. förkommersiell upphandling (KOM[2007] 799). Innovationsupphandlingsutredningen (N 2009:12) har utrett frågor om innovationsupphandlingen i Sverige (betänkandet Inno- vationsupphandling, SOU 2010:56). Betänkandet innehåller bland annat en redovisning av olika former av innovationsupphandling i och utanför Sverige, lagförslag och åtgärder för att öka inno- vationsupphandlingen i Sverige. 
 Små och medelstora företags ökade medverkan i offentlig upp- handling är också föremål för både europeiskt och svenskt intresse. Kommissionens ansvariga avdelningar har inom ramen för tänk småskaligt först – En Small Business Act för Europa bland annat tagit fram en europeisk kodex med bästa praxis för att underlätta små och medelstora företags tillträde till offentlig upphandling (SEC[2008] 2193). I Sverige har Konkurrensverket och Kammar- kollegiet i uppgift att verka för att små och medelstora företag deltar i offentlig upphandling. 
 Emellanåt påtalas att målet att verka för små och medelstora företags medverkan i offentlig upphandling är svårt att förena med övriga prioriterade samhällspolitiska mål. I andra sammanhang anges att just småföretagen är vinnarna när upphandlande myndig- heter ställer exempelvis tuffa miljökrav (Försäljning av miljö- anpassade varor och tjänster – en bra affär för  
 små-företagen! 
  Tillväxtverket, rapport 0006, rev A). 
 För att kunna ta ställning till om det är motiverat att upphandlande myndigheter och enheter i sin upphandling ställer krav som tar hänsyn till miljö, sociala och etiska aspekter samt små och medelstora företag är det angeläget att veta vilka resultat sådana krav kan åstadkomma och har åstadkommit inom respektive politikområde. Det är dock en alltför omfattande uppgift att undersöka detta för varje prioriterat politikområde. Den nuvarande bristfälliga statistiken gör uppgiften närmast omöjlig. Genom att välja ut och redogöra för några olika exempel bör det dock vara möjligt att ge en inblick i vilka effekter som krav och kriterier i 
 338 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 1 
  
 samband med upphandlingar kan åstadkomma på miljön, det sociala och etiska området och beträffande små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar. 
 I sammanhanget är det angeläget att utredaren beaktar att den offentliga upphandlingen ska vara ekonomiskt hållbar och foku- serar på skattebetalarnas intresse av varor och tjänster av god kvalitet till ett ekonomiskt fördelaktigt pris. 
 Utredaren ska därför 
  
 kartlägga och analysera både positiva och negativa erfarenheter av att använda offentlig upphandling som medel för att verka för samhällspolitiska mål som avser miljöhänsyn, sociala och etiska hänsyn samt ökad medverkan av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar, 
  
 redogöra för olika exempel som ger en bild av vilka effekter som krav och kriterier i upphandlingar kan åstadkomma på miljön, det sociala och etiska området och beträffande små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar, 
  
 analysera behovet av ytterligare åtgärder för att verka för de ovan angivna samhällspolitiska målen och lämna nödvändiga förslag med beaktande av de  
  
 EU-rättsliga 
  ramarna, 
  
 beakta Innovationsupphandlingsutredningens förslag, samt 
  
 överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upp- handlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utred- ningens förslag. 
  
 Uppdraget att se över upphandlingsstatistiken 
 Behovet av en förbättrad nationell upphandlingsstatistik 
 Att den offentliga upphandlingen har stor påverkan på samhälls- ekonomin är väl känt. En vanligt förekommande men inte statistiskt säkerställd uppgift är att den offentliga upphandlingen uppgår till ca 500 miljarder kronor årligen. 
 Medlemsstaterna är enligt upphandlingsdirektiven skyldiga att årligen lämna uppgifter för statistikändamål avseende kontrakt över tröskelvärdena som upphandlande myndigheter eller enheter till- delat under föregående år. Uppgifter för upphandlingar över tröskelvärdena är hämtade framför allt från meddelanden om 
 339 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2011:73 
  
 efterannonsering av genomförda upphandlingar som publiceras i databasen Tender Electronic Daliy. Efterannonseringen är brist- fällig vilket medför att statistiken för upphandlingar över tröskel- värdena inte är tillförlitlig. Den statistik avseende upphandlingar under tröskelvärdena som medlemsstaterna är skyldiga att lämna omfattar endast upphandlingar genomförda av statliga myndigheter och av enheter inom försörjningssektorerna. De uppgifter som lämnas bygger dessutom i många fall på myndigheternas och enheternas skönsmässiga bedömningar och sällan på uppgifter om vilka upphandlingar som faktiskt genomförts. 
 Det saknas också statistik som visar på företagens deltagande i offentliga upphandlingar. Vidare saknas statistik som över tid visar hur de upphandlande kontrakten fördelas på företag av olika storlek. Detsamma gäller uppgifter om i vilken utsträckning som små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar. 
 LOV medger ett alternativ till upphandling enligt LOU och bör därför omfattas av statistikuppdraget. Valfrihetssystem enligt LOV får tillämpas på upphandlingar av bl.a. omsorgs- och stöd- verksamheter för äldre och för personer med funktionsnedsättning liksom på hälso- och sjukvårdstjänster. I augusti 2010 hade en majoritet av landets kommuner infört eller beslutat att införa valfrihetssystem enligt LOV. Genom en ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är det fr.o.m. den 1 januari 2010 obligatoriskt för landstingen att inrätta valfrihetssystem inom primärvården. Så kallade vårdvalssystem finns numera i hela landet. Det är, enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, även obligatoriskt för Arbetsförmedlingen att tillämpa LOV vid upphandling av s.k. etableringslotsar. Vidare får Arbetsförmedlingen, enligt lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen, tillämpa valfrihetssystem för att upphandla också andra tjänster inom den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. 
 Bristerna i den nationella statistiken försvårar uppföljning och utvärdering av den upphandlingspolitik som EU, regeringen, landstingen och kommunerna genomför. Lika svårt är det att prognostisera effekterna av den politik som dessa aktörer vill genomföra. Det går således inte att med trovärdighet ange exempelvis vilket aggregerat resultat som miljökrav i samband med offentlig upphandling har uppnått. Inte heller går det i dagsläget att beräkna i vilken omfattning kostnaderna för upphandlande 
 340 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 1 
  
 myndigheter och enheter samt leverantörer kan antas minska om regelverket förenklas. 
 Betungande att lämna statistiska uppgifter 
 Det har i olika sammanhang framhållits att upphandlande myndig- heter, enheter och företag inte sällan upplever att uppgifts- lämnandet är betungande. Statistik över upphandlande myndig- heters och enheters tilldelade upphandlingar samlas in med hänvisning till framför allt LOU, LUF och LOV. Uttryckliga lagstadgade skyldigheter att bistå med statistikuppgifter finns dock inte i någon av dessa lagar. Konkurrensverket ansvarar för att samla in uppgifter som har med tilldelning av vissa kontrakt enligt LOU och LUF att göra, dvs. de uppgifter som Sverige enligt upphandlingsdirektiven är skyldig att lämna till kommissionen. Konkurrensverket, Tillväxtverket och Tillväxtanalys har i uppdrag att följa upp införandet av valfrihetssystem och vårdvalssystem vilket innebär att de bland annat samlar in uppgifter avseende tillämpningen av LOV (dnr S2008/7698, S2009/5070 och N2010/4747). Självklart minskar inte bördan av att flera olika statliga myndigheter samlar in statistiska uppgifter om upphandling enligt LOU, LUF och LOV. Det har även framförts kritik mot att ansvariga myndigheter samlar in samma sorts uppgifter. Vilken myndighet som ska ansvara för att samla in statistik utreds emellertid av Statskontoret (dnr Fi2010/2735). 
 I de fall företag berörs av statistikinsamlingen ska nyttan med statistikkraven vägas mot den administrativa börda som kraven innebär för företagen. 
 Synergieffekter vid insamling av lokal och nationell statistik 
 En viktig aspekt i sammanhanget är vilka behov och vilken nytta som de upphandlande myndigheterna, enheterna och företagen kan ha av att förbättra sin egen inköpsstatistik. Upphandlande myndigheter och enheter kan ha nytta av gemensam inköpsstatistik eftersom den gör det möjligt att sinsemellan jämföra priser, analysera inköpsmönster och leverantörsberoenden. Med en jämförbar inköpsstatistik kan upphandlande myndigheter och enheter, med liknande inköpsbehov, hitta samarbetspartner för att 
 341 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2011:73 
  
 exempelvis utbyta erfarenheter eller samordna sin upphandling med eller på annat sätt förbättra det inköpsstrategiska arbetet. En förbättrad inköpsstatistik som kopplas till den upphandlande myndighetens eller enhetens avtal ger också kontroll över avtalstrohet och direktupphandlingar. Statistikarbete på lokal nivå bedrivs av bl.a. Nacka, Östersunds och Jönköpings kommuner samt kommunalförbundet Inköp Gävleborg. 
 Det är angeläget att, så långt som möjligt, de uppgifter upp- handlande myndigheter och enheter ska lämna till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndigheten eller enheten. Erfarenheter från Skottland visar att en förbättrad inköpsstatistik kan vara ett användbart verktyg i upphandlande myndigheters inköpsverksamhet och samtidigt bidra till att insamlingen och kvaliteten på den nationella statistiken förbättras. 
 Utredaren ska därför 
  
 utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling som möjliggör jämförelser över tid men även tillåter att nya uppgiftskrav läggs till eller att gamla ändras, 
  
 utreda, tydligt motivera och föreslå vilka uppgifter som är nöd- vändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas som instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av framtida reformer på upphandlingsområdet, 
  
 särskilt beakta behovet av att kunna följa upp i vilken omfatt- ning företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar, 
  
 så långt det är möjligt, redogöra för i vilken omfattning de uppgifter som upphandlande myndigheter och enheter ska lämna till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndigheten eller enheten, 
  
 i de fall företag berörs, minimera den administrativa börda som statistikinsamlingen ger upphov till, 
  
 överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag, samt 
  
 lämna sådana författningsförslag som anses motiverade. 
  
 342 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 1 
  
 Övrigt 
 Förslag som resulterar i eventuellt ökade kostnader ska finansieras inom nuvarande ekonomiska ramar för den offentliga upp- handlingen. Om förslaget medför ökade kostnader utöver de eko- nomiska ramarna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. 
 Genomförande och redovisning av uppdraget 
 Utredaren ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag, och intresseorganisationer. Vidare ska utredaren ta initiativ till dialog med berörda intresseorganisationer för att uppmärksamma dem på möjligheten att bidra med underlag och förslag avseende de frågor som ingår i uppdraget. Samråd ska ske med Näringslivets regelnämnd. Utredaren ska också följa kommis- sionens utvärdering av  
 EU-regelverket. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2012. Om utredaren anser det lämpligt, får delar av uppdraget redovisas i ett del- betänkande. 
 (Finansdepartementet) 
 343 
 Bilaga 2 
 Deltagare i Upphandlingsutredningens 2010 referensgrupper 
 Deltagare i referensgruppen för klassisk sektor 
 Zhang – Örebro Universitet Booth – Stockholms Universitet 
 Sanchez – Offentliganställdas förhandlingsråd 
 Walters – Kammarkollegiets statliga inköpssamordning Hunt – Partnerskapet för utveckling av sociala företag Wood Piper – Sjukvårdsleverantörerna 
 Martinez – konsult 
 Davis – Arbetsgivarverket Murray – Naturskyddsföreningen 
 Morris – Sveriges Kommuner och Landsting Gilbert – Svenska kyrkan 
 Campbell – Tjänstemännens Centralorganisation  
 Evans – Statens väg- och transportforskningsinstitut Cortez fram till september 2011 
 därefter Tapia – Naturvårdsverket Huffman – SKL Kommentus 
 Freeman – Swedish Association for Testing, Inspection and Certification 
 Cook – Riksorganisationen för vård och omsorg utan vinstsyfte 
 Warren 
  – Tillväxtanalys 
 Gonzales – Sveriges Kommuner och Landsting Harper fram till juni 2011 
 därefter Green – Företagarförbundet Williams – konsult 
 Campbell – Konjunkturinstitutet Stanley – Ekonomistyrningsverket 
 345 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:73 
  
 Peters – Kammarkollegiets upphandlingsstöd (fram till september 2011 därefter  
 E-legitimationsnämnden) 
  Spencer – Tillväxtverket 
  
 Brown – Umeå Universitet Andrade – nätverket Småkom Thompson – Landsorganisationen Wilson – Konkurrensverket 
  
 Flores – AB Svenska Miljöstyrningsrådet Gonzalez – Diskrimineringsombudsmannen 
 Deltagare referensgruppen försörjningssektorerna 
 Booth – Stockholms Universitet Thompson – Svensk Energi 
 Torres – Svenskt Näringsliv Morton – Stockholm Vatten AB Foster – Svenska Kraftnät 
 Bishop – Trafikverket 
 Trujillo – Svensk Kollektivtrafik, fram till juli 2011, och därefter Ramsey 
 Marcus Miettinen – Luftfartsverket 
 Byrd – Luftfartsverket 
 346 
 Bilaga 3 
 Översikt över regelverk och historia 
 Fördragen och de grundläggande principerna 
 I  
 EU-fördragen 
  finns ingen artikel som uttryckligen reglerar offentlig upphandling. Fördragen innehåller dock flera bestämmel- ser som utgör grund för direktiven på upphandlingsområdet. Dessa, och de principer som utvecklats ur fördragets bestämmelser, kan även ha direkt betydelse för upphandlingar som inte eller endast i begränsad omfattning regleras i direktiven. Vad som avses är upphandlingar vars värde understiger tröskelvärdena eller upp- handling av  
 B-tjänster 
  oavsett värde. Fördragsbestämmelserna och de grundläggande principerna, om exempelvis likabehandling och transparens, blir enligt  
 EU-rätten 
  tillämpliga om de kontrakt som upphandlas har ett bestämt gränsöverskridande intresse. 
  
 1 
  
 Av särskilt intresse på upphandlingsområdet är bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt  
 (EUF-fördra- 
  get) om  
 icke-diskriminering 
  i artikel 18, om förbudet mot kvanti- tativa restriktioner i artiklarna 34 och 35, om etableringsrätt i arti- kel 49 och om fri rörlighet av tjänster i artikel 56. 
  
 2  
  
 Bestämmelserna ger uttryck för och har lett till utvecklingen av flera grundläggande unionsrättsliga principer som  
 EU-domstolen 
  ofta åberopar i upp- handlingsmål. De som avses är principerna om  
 icke-diskriminering, 
  likabehandling, transparens och öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. 
  
 3  
  
 De kan kortfattat beskrivas på följande sätt. 
  
 1 
  
 Se bl.a. domarna i  
  
 EU-domstolens 
  mål  
 C-59/00 
  Burke,  
 Brown, C- 264/03 kommissionen mot Frankrike,  
 C-507/03 
  kommissionen mot Irland,  
 C-532/03 
  kom- missionen mot Irland och  
 C-226/09 
  kommissionen mot Irland. 
  
 2 
  
 Bestämmelserna återfanns tidigare i artiklarna 12, 28, 29, 43 och 49  
  
 EG-fördraget. 
  
 3 
  
 Kommissionens tolkningsmeddelande om gemenskapsrättens tillämplighet på upp- handlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upp- handling, 2006/C 179/2. 
  
 347 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:73 
  
 Ickediskrimineringsprincipen  
  
 innebär ett förbud mot att diskriminera leverantörer på grund av deras nationalitet (med- borgarskap, etablerings- eller verksamhetsland). 
  
 Likabehandlingsprincipen  
 innebär att leverantörer ska behand- las lika och utan ovidkommande hänsyn. En upphandlande myndighet får inte behandla lika fall olika eller olika fall lika, om det inte finns sakliga skäl för detta. 
  
 Transparensprincipen eller öppenhetsprincipen  
  
 innebär att upphandlingar ska präglas av öppenhet och förutsebarhet. Den upphandlande myndigheten får exempelvis inte väsentligt för- ändra förutsättningarna under pågående upphandling. 
  
 Proportionalitetsprincipen  
 innebär att åtgärder som en upp- handlande myndighet vidtar i samband med en upphandling inte får gå utöver vad som är nödvändigt för den aktuella upphand- lingen. Dessutom måste de krav som ställs vara effektiva, dvs. möjliga att kontrollera och ägnade att leda till att det avsedda syftet uppnås. Krav och kriterier i en upphandling ska ha ett samband med kontraktsföremålet och stå i rimlig proportion till det. 
  
 Principen om ömsesidigt erkännande  
  
 innebär att en  
  
 EU-med- 
  
  lemsstats myndigheter är skyldiga att erkänna och acceptera handlingar, t.ex. betyg, intyg och certifikat, som utfärdats av behöriga myndigheter i de andra medlemsstaterna. 
  
 Dessa grundläggande principer är tillämpliga i alla skeden av ett upphandlingsförfarande och gäller i förhållande till alla leverantörer alldeles oavsett om dessa har lämnat anbud i upphandlingen eller inte. Så som svensk rätt genomför principerna gäller dessa oavsett om kontraktet har ett gränsöverskridande intresse eller inte. 
  
 4 
  
 4  
  
 Prop. 2006/07:128,  
 Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster,  
 s. 132 och s. 151. 
  
 348 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 3 
  
 EU:s upphandlingsdirektiv 
 Förfarandedirektiven 
 De fördragsfästa principerna om ickediskriminering och likabe- handling ansågs inte tillräckliga för att skapa en gemensam marknad för offentlig upphandling. Olika nationella upphandlings- regelverk tillsammans med avsaknaden av en skyldighet att konkur- rensutsätta upphandlingskontrakt på den inre marknaden ledde till att medlemsstaternas upphandlingsmarknader förblev nationella. Medlemsstaterna ansåg det därför vara nödvändigt att introducera gemensam lagstiftning på upphandlingsområdet. Rådet antog där- för i början av  
 1970-talet 
  direktiv 71/305/EEG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader för att göra det lättare för företag att utöva sin etableringsrätt och fri- het att tillhandahålla tjänster i konkurrensen om offentliga bygg- entreprenadkontrakt. 
 Några år senare antogs direktiv 77/62/EEG om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor som komplement till förbudet mot restriktioner för den fria rörligheten för varor. Båda direktiven baserades på tre huvudprinciper: 
  
 offentliggörande av upphandlingar inom hela gemenskapen i syfte att utveckla verklig konkurrens mellan leverantörerna i samtliga medlemsstater, 
  
 förbud mot tekniska specifikationer som diskriminerar potenti- ella utländska anbudsgivare, samt 
  
 tillämpning av objektiva kriterier för val av anbudsgivare och tilldelning av kontrakt. 
  
 Dessa direktiv ledde dock inte till önskat resultat. Tillämpningen på nationell nivå färgades fortfarande i allt för stor utsträckning av nationell protektionism. För att råda bot på detta reviderades direktiven och de viktigaste förändringarna rörde: 
  
 Definition av direktivets tillämpningsområde, 
  
 information om villkor för anbudsgivning, 
  
 ett mer transparent, annonserat, förhandlat förfarande, och 
  
 definition av de tekniska specifikationerna. 
  
 349 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:73 
  
 Nästa stora utveckling av sekundärrätten om offentlig upphandling kom när det första försörjningsdirektivet, direktiv 90/531/EEG, antogs. Detta var på många sätt en betydande förändring, inte minst på grund av direktivets tillämpningsområde. Det omfattade inte bara upphandlande myndigheter utan också offentliga och pri- vata företag som bedrev verksamhet med stöd av särskilda eller exklusiva rättigheter. Ett annat villkor för tillämpningen av direkti- vet, var att de upphandlande enheterna skulle bedriva verksamhet inom någon av de fyra sektorer som omfattades av direktivet, dvs. vatten, energi, transporttjänster eller telekommunikation. Försörj- ningsdirektivet byggde på samma tre principer som direktiven för byggentreprenader och varor men dess konkreta genomförandet var något annorlunda. Med tanke på att flera av de upphandlande enheterna var privata företag angavs i skälen (skäl 33) till direktivet att reglerna bör upprätta en ram för god affärssed och vara så flex- ibla som möjligt. Det materialiserade sig i bl.a. ett högre tröskel- värde för varukontrakt, ett fritt val mellan öppet, selektivt och annonserat förhandlat förfarande, fler undantag, och möjligheten att använda kvalifikationssystem eller periodiska meddelanden som ett sätt att uppmana till anbudsgivning avseende i normalfallet mer än ett visst kontrakt. 
 Nästa väsentliga förändring skedde genom antagandet av rådets direktiv 92/50/EEG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster. Direktivet byggde på samma principer som de tidigare direktiven och hade samma struktur. Vissa tjänster uteslöts helt och hållet, medan andra  
 (B-tjänster) 
  omfattades endast av ett fåtal regler. De tjänster  
 (A-tjänster) 
  som omfattades ansågs kunna bidra till att den gränsöverskridande handelns fulla potential skulle kunna förverkligas. 
 Under  
 1990-talet 
  reviderades byggentreprenaddirektivet, varu- direktivet och försörjningsdirektivet i omgångar bl.a. för att åter- spegla innehållet i 1994 års Government Procurement Agreement (GPA, beskrivs nedan). 
 Förutom bl.a. materiella ändringar och tillägg innebar antagan- det av det klassiska direktivet, 2004/18/EG, den 31 mars 2004 att regler i de tre äldre direktiven för klassisk sektor sammanfördes i en rättsakt. Genom direktivet introducerades nya upphandlings- förfaranden som konkurrenspräglad dialog och dynamiska inköps- system. Elektronisk upphandling uppmuntrades genom möjlighe- ten till elektroniska auktioner och annan elektronisk anbudsgiv- ning. Vidare infördes bestämmelserna om ramavtal. Försörjningsdi- 
 350 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 3 
  
 rektivet 2004/17/EG av den 31 mars 2004 ersatte samtidigt det äldre försörjningsdirektivet. Telekommunikationssektorn utmönstra- des och posttjänstesektorn inkluderades i direktivets tillämp- ningsområdet. Vidare infördes en möjlighet att ansöka om undan- tag från direktivets tillämpningsområde för verksamheter som är direkt konkurrensutsatta på marknader med fritt tillträde. 
  
 5 
  
 Rättsmedelsdirektiv och annan sekundärrätt om offentlig upphandling 
 Erfarenheterna av de första förfarandedirektiven om offentlig upp- handling visade att det fanns ett behov av att se till att företag i hela EU skulle få tillgång till effektiva metoder för prövning av upp- handlingar som tilldelats i strid med förfarandebestämmelserna. Effektiva och rättvisa förfaranden är avgörande för att kontrakten i slutändan ska tilldelas de företag som har lämnat det bästa anbudet och syftar till att skapa förtroende för den offentliga upphand- lingen bland företag och allmänhet. Det antogs således rättsme- delsdirektiv för den klassiska sektorn, 89/665/EEG, respektive för- sörjningssektorerna,92/13/EG. Dessa direktiv har nyligen ändrats genom direktiv 2007/66/EG. 
 Den 13 juli 2009 utfärdades Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG om samordning av förfarandena vid tilldel- ning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säker- hetsområdet. I sammanhanget infördes även vissa ändringar i det klassiska direktivet och försörjningsdirektivet. 
 Slutligen kan nämnas att bestämmelser om tilldelning av avtal om allmän trafik finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69, och (EEG) nr 1107/70. 
  
 5  
  
 Commission staff working paper,  
 Evaluation report Impact and effectiveness of EU public procurement 
 , Part 2, SEC(2011) 853 final, 27 juni 2011, s. 175. 
  
 351 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:73 
  
 Government Procurement Agreement 
 Inom Världshandelsorganisationen finns sedan 1994 en mellanstat- lig överenskommelse om offentlig upphandling – Government Procurement Agreement (GPA). Överenskommelsen syftar till att undanröja handelshindrande och diskriminerande upphandlingsla- gar i de anslutna medlemsstaterna. GPA trädde i kraft den 1 januari 1996 och har för närvarande 28 anslutna medlemmar, bland annat EU. 
 GPA är en överenskommelse med rättigheter och skyldigheter som gäller i förhållande till parternas nationella lagar och andra föreskrifter samt förfaranden och praxis för statlig upphandling,  
 government procurement 
 . Dessa rättigheter och skyldigheter är genomförda i upphandlingsdirektiven samt till följd av detta inför- livade i LOU och LUF. 
 Viktiga grundprinciper i GPA är ickediskriminering och öppen- het. Det är exempelvis inte tillåtet att positivt särbehandla natio- nella företag och det ställs krav på publicering av lagar, andra före- skrifter, förfaranden och praxis kring den upphandling som omfattas av GPA. Det krävs att medlemsstaterna har nationella förfaranden i vilka förfördelade leverantörer kan begära prövning av upphandlingsbeslut. Vidare är medlemmarna skyldiga att lämna statistik till övriga avtalsparter avseende sådan upphandling som omfattas av avtalet. 
 GPA omfattar inte all offentlig upphandling i medlemsstaterna utan endast sådan upphandlings som vissa särskilt listade upp- handlande myndigheter och enheter gör. Vidare omfattar avtalet varor men enbart vissa listade tjänster och byggentreprenader. Avtalet blir tillämpligt först när de särskilt angivna tröskelvärdena överskrids. Vilka upphandlande myndigheter och enheter samt tjänster, byggentreprenader och tröskelvärden som avses framgår av bilagor till GPA. Inom GPA räknas tröskelvärdena i särskilda dragningsrätter. Särskilda dragningsrätter definieras i termer av en korg av större valutor som används i internationell handel och finans. 
 GPA lämnar i några begränsade avseenden större frihet för de upphandlande myndigheterna än vad upphandlingsdirektiven, LOU och LUF medger. Det är exempelvis tillåtet att förhandla och använda s.k. kvalifikationssystem inom den klassiska sektorn. Vidare finns utrymme för att ta sociala hänsyn vid anbudsutvärde- ringen. 
 352 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 3 
  
 Unionsrätten har en monistisk inställning gentemot folkrätten. De ingångna internationella avtalen utgör en del av unionens rättskällor. I händelse av konflikt mellan internationella förpliktel- ser och EU:s sekundärrätt har internationella bestämmelser i regel företräde, enligt artikel  
 260-267 
  FEUF. 
 Svensk upphandlingshistoria 
 Redan under  
 1800-talet 
  fanns vissa bestämmelser för hur statliga myndigheter skulle genomföra sina upphandlingar. De äldsta bestämmelserna hade sin grund hos militära organisationer. Mer moderna upphandlingsregler beslutades genom 1920 års upphand- lingsförordning. 
 Främst genom 1952 års upphandlingskungörelse infördes regler som uppvisar likheter med nuvarande regelverk. Exempelvis fanns i det regelverket inte längre några bestämmelser som gav svenska varor företräde framför utländska. Upphandlingskungörelsen utgjorde en instruktion för myndigheterna men innehöll också några bestämmelser som var direkt bindande för motparten. Fram till mitten av  
 1970-talet 
  gällde även vissa företrädesrätter för några utpekade leverantörer, t.ex. fångvårdsanstalterna och Statskonsult. 
 Under 1973 fick de statliga myndigheterna en ny upphandlings- kungörelse (1973:600) med anvisningar utfärdade av Riksrevi- sionsverket. Under 1980 års ändringar bytte regelverket namn till Upphandlingsförordningen. Därefter genomfördes ändringar, bl.a. på grund av nya regler om skattekontroll och genom riksdagens beslut om att Sverige skulle anslutas till det allmänna tull- och han- delsavtalet,  
 General Agreement on Tariffs and Trade, GATT 
 , om offentlig upphandling. Till regelverket hörde föreskrifter, allmänna råd och kommentarer som Riksrevisionsverket utgivit. 
 På grundval av Upphandlingskommitténs betänkande, SOU 1971:88, och efter en överenskommelse mellan kommittén, Riksrevisionsverket, Svenska Kommunförbundet och Lands- tingsförbundet utarbetade de båda förbunden ett normförslag för ett kommunalt upphandlingsreglemente. Kommunförbundets styrelse beslöt 1973 att rekommendera samtliga kommuner och landsting att anta såväl reglementet som anvisningarna. När lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, äldre LOU, trädde i kraft hade samtliga landsting och i stort sett alla kommuner antagit upp- handlingsreglementena. Dessa normer betraktades dock i praktiken 
 353 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:73 
  
 som mer eller mindre dispositiva. Upphandlingsreglementet och Upphandlingsförordningen var 1973 sakligt och språkligt i det närmaste identiska. De största skillnaderna var att statliga myndig- heters upphandlingsbeslut inte fick överklagas medan den kommu- nala besvärsrätten var tillämplig också på beslut i upphandlings- ärenden. 
 Den äldre LOU trädde i kraft den 1 januari 1994, väsentligen till följd av Sveriges anslutning till det Europeiska ekonomiska samar- betsområdet och senare genom vårt medlemskap i EU. Sedan dess har upphandlingslagstiftningen genomgått relativt många föränd- ringar. De har genomförts till följd av kommissionens krav på bättre överensstämmelse med upphandlingsdirektiven, förändrade och nya direktiv och nationell regelöversyn. 
  
 6 
  
 Det svenska upphandlingsregelverket 
 Regler om upphandling återfinns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF. Dessa lagar trädde i kraft den 1 januari 2008 och ersatte då lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. 
 LOU reglerar förfaranden m.m. för offentlig upphandling som görs av, förenklat uttryckt, myndigheter och offentligt styrda organ. Genom LOU genomförs således det klassiska direktivet. LUF reglerar förfaranden m.m. för upphandling inom försörjnings- sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster. Liksom LOU gäller LUF för upphandling som görs av myndigheter och offentligt styrda organ. Därutöver gäller LUF för upphandling som görs dels av företag vilka en myndighet har ett bestämmande infly- tande över, s.k. offentliga företag, dels av privata företag som bedriver verksamhet inom försörjningssektorerna. Upphandling inom de områden som omfattas av LUF har undantagits från till- lämpningsområdet för LOU. Genom LUF genomförs försörj- ningsdirektivet. 
 Utöver bestämmelser om upphandling på direktivstyrda områ- den innehåller LOU och LUF också regler som inte styrs eller endast delvis styrs av  
 EU-direktiven 
  (15 kap. i båda lagarna). Dessa bestämmelser reglerar bl.a. upphandlingar vilkas värde understiger 
  
 6  
 Greene, Lee,  
 Offentlig upphandling – en lagkommentar 
 , u 1:4, Nordstedts juridik AB 1998, s. 11 ff. 
 354 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 3 
  
 de s.k. tröskelvärden som avgränsar tillämpningsområdet för direktiven samt upphandling av s.k.  
 B-tjänster 
  
 7 
  
 som huvudsakligen faller utanför direktivens tillämpningsområde. Tröskelvärdena publiceras i ett tillkännagivande. 
  
 8 
  
 Lagbestämmelser på upphandlingsområdet finns även i lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) som trädde i kraft den 1 januari 2009. I denna lag finns regler om vad som gäller för de kommuner och landsting som vill konkurrensutsätta kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Kontrakt inom ett valfrihetssystem har i lagstiftningsarbetet bedömts vara tjänstekon- cessioner. 
  
 9  
  
 Enligt 5 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) finns en skyldighet för landstingen att organisera primärvården med till- lämpning av LOV så att invånarna fritt kan välja utförare av pri- märvårdens tjänster. Det ska alltså finnas vårdvalssystem för pri- märvården i alla landsting. 
 Vidare finns bestämmelser i lagen (2010:197) om etableringsin- satser för vissa nyanlända invandrare om att Arbetsförmedlingen i vissa fall är skyldig att tillämpa LOV. Arbetsförmedlingen får också tillämpa valfrihetssystem för övrig arbetsmarknadspolitisk verk- samhet med stöd av lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsför- medlingen. 
  
 7 
  
 Se Bilaga 3, LOU. 
  
 8 
  
 Tillkännagivande (2011:1037) av tröskelvärden vid offentlig upphandling. 
  
 9 
  
 Prop. 2008/09:29,  
  
 Lag om valfrihetssystem 
 , s. 52. 
 355 
 Bilaga 4 
 Upphandlingsprocessen 
 Upphandlingsprocessen 
 I denna bilaga återfinns en beskrivning av upphandlingsprocessen. Syftet med beskrivningen är att ge en bakgrund och referensram till de frågeställningar som beskrivs i kapitel  
 4–6. 
  Beskrivningen åter- speglar till stor del upphandlingsprocessen utifrån ett legalt och avtalsmässigt perspektiv. Upphandlingsprocessen kan dock givetvis även beskrivas på andra sätt, t.ex. med tyngdpunkt i ett effektivise- ringsperspektiv. 
  
 1 
  
 Upphandlingsprocessen kan delas in i tre faser: förberedelsen, upphandlingen, uppföljningen/utvärderingen. 
  
 2  
  
 Hur omfattande den upphandlande myndighetens eller enhetens arbete är i den enskilda upphandlingen beror på olika omständigheter, exempelvis varans eller tjänstens ekonomiska och strategiska betydelse, den aktuella marknaden eller den upphandlande myndighetens eller enhetens upphandlingsresurser. 
  
 1  
 Ett exempel på det senare är den beskrivning av upphandlingsprocessen som återfinns i Ekonomistyrningsverkets förstudierapport ESV 2008:14. Där ligger fokus på de delar som inträffar efter kontraktstilldelningen, dvs. beställning och  
 e-faktura. 
  
 2 
 Informationen kommer huvudsakligen från Thompson, Williams &height:668px"  id="img1"/DIVTABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t2"TRTD class="tr7 td6"> 
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:73 
  
 Diagram 1 Antal anbud som företag lämnat i en offentlig upphandling under de senaste 12 månaderna 
 När det gäller fördelningen av kontrakt så har ca 33 procent av de små företagen svarat att de fått ett kontrakt. Av de medelstora företagen har ca 34 procent svarat att de fått fem kontrakt eller fler. 
 Diagram 2 Antal kontrakt som företag fått i en offentlig upphandling under de senaste 12 månaderna 
 380 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 5 
  
 Diagrammen visar att en större andel av de små och medelstora företagen har lämnat flera anbud men inte erhållit kontrakt i samma omfattning. Det bör noteras att 34,3 procent respektive 18,9 procent inte har besvarat frågan om företaget har erhållit något kontrakt. 
 Kommissionens utvärdering 
 Som en del i kommissionens utvärdering har flera studier genom- förts. Studierna bygger på olika källor som exempelvis data från Tender Electronic Daily, befintliga studier, enkäter, intervjuer och specifika fallstudier. I denna bilaga redogörs för den del av dessa studier som ytterligare kan belysa hur den offentliga upphandlingen organiseras i Sverige. Det bör observeras att Tender Electronic Daily sällan innehåller några uppgifter om kontrakts- värden varför angivna värden bygger på skattningar. 
  
 19 
  
 Fördelning mellan varor, tjänster och byggentreprenader 
 En studie visar fördelningen av det totala (uppskattade) kontrakts- värdet fördelat på tjänster (28 procent), varor (38 procent) och byggentreprenader (34 procent) för Sverige för åren  
 2006–2009. 
  
 20 
  
 Siffrorna gäller upphandling inom det klassiska direktivet. 
 Samma studie visar att fördelningen mellan de tre olika kate- gorierna varierar mycket mellan olika medlemsländer. I exempelvis Lawson uppgår andelen för byggentreprenader till hela 86 procent och i Portugal till 60 procent. Som jämförelse kan nämnas Danmark där andelen för byggentreprenader uppgår till 15 procent och i Malta endast 2 procent. Andelen tjänstekontrakt är högre i till exempel Estland (57 procent), i Storbritannien (46 procent) och i Bulgarien och Danmark (44 procent). 
  
 19 
  
 Public procurement indicators 2009, Brussels, 11 november 2010. 
  
 20 
  
 European Commission staff working paper,  
  
 Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation 
 , del 1, Brussels 27.6.2011 SEC (2011) 853 final, figur 6. Jämför Tabell 1. 
 381 
 Bilaga 5 SOU 2011:73 
 Upphandlingsförfaranden 
 Av en studie som behandlar upphandlingsprocessens kostnader och effektivitet finns en del statistik gällande användandet av olika upphandlingsförfaranden över tröskelvärdena. Analysen grundar sig på uppgifter från Tender Electronic Daily som byggts på med uppskattade kontraktsvärden. 
  
 21  
  
 Statistiken visas i tabeller där användandet av de olika förfarandet redovisas både med avseende på frekvens och på värde, med angivandet av median, för perioden  
 2006–2010. 
  
 Medianvärdet för öppet förfarande låg på ca 350 miljoner euro och Sverige ligger över detta värde på ca 500 000 euro (högst hade Danmark med ca 800 000 euro). Totalt användes öppet förfarande i medeltal i strax över 70 procent av alla upphandlingar över tröskel- värdena medan det för Sverige redovisade användandet uppgick till ca 85 procent. 
 Selektivt förfarande användes i Sverige enligt studien i ca 4 procent av upphandlingarna och medianen uppgick till ca 600 000 euro vilket också är medianen för samtliga medlemsstater. För- handlat förfarande med föregående av en annons användes i Sverige i 8 procent av upphandlingarna  
 2006–2010 
  vilket också var medeltalet för hela unionen. 
 Beträffande värdet för förhandlat förfarande med föregående av 
  
 en annons låg 
  
 dock Sverige över medianen på 
  
 en nivå 
  
 om 
  
 ca 
  
 1 100 000 euro 
  
 medan median för hela unionen 
  
 uppgick 
  
 till 
  
 ca 
  
 800 000 euro. I studien finns också en redogörelse för förhandlat förfarande utan föregående annonsering. Detta förfarande användes under perioden i ca 1 procent medan det användes i genomsnitt i ca 6 procent i samtliga medelstater. Beträffande värdet var medianen för Sverige ca 300 000 euro, vilket också var medianen totalt. 
  
 22 
  
 21 
  
 PwC, London Economics and Ecorys,  
 Public Procurement in Europe – Cost and effec- tiveness 
 , s. 13 ff m. hänvisningar. 
  
 22 
  
 Jämför tabell 5 ovan. 
  
 382 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 5 
  
 Fördelning av kontrakt på företag av olika storlek 
 En annan studie 
  
 23  
  
 visar bl.a. hur kontrakt fördelats på företag av olika storlekt. Grunduppgifterna härrör från Tender Electronic Daily och avser åren 2006 till 2008. För Svensk del var fördelningen 41 procent till  
 SME-företag 
  avseende värdet av tilldelade kontrakt över tröskelvärdena för den aktuella perioden. I studien redovisas också en finare nedbrytning utvisande att mikroföretagen får 7 procent, de små företagen 19 procent och de medelstora företagen 15 procent. 
  
 24  
  
 Som en jämförelse kan nämnas att medelvärdet inom unionen enligt studien uppgick till följande: mikroföretagens andel var 6 procent, de små företagens andel 11 procent, de medelstora företagens andel 17 procent (totalt till  
 SME-företag 
  34 procent) innebärande att de stora företagens andel var 66 procent för den undersökta perioden 2006 till 2008. 
 I samma studie redovisas att  
 SME-företagens 
  andel av kontrakten i Sverige förefaller att minska. Detta gäller om två- årsperioden  
 2005–2006 
  jämförs med tvåårsperioden  
 2007–2008. 
  En annan jämförelse visar skillnaden mellan  
 SME-företagens 
  andel av totalekonomin och andelen av offentlig upphandling i genomsnitt för åren  
 2006–2008. 
  För svensk del visar denna jämförelse  
 -11 
  procent. 
 Upphandling inom försörjningssektorerna 
 En studie redovisar att det i Sverige upphandlades inom försörj- ningssektorerna för 1 820 000 euro under tröskelvärdena 2008. 
  
 25  
  
 Summan över tröskelvärdena uppgick till 1 545 000 euro för samma period. 
  
 23 
  
 DG Entrerprise and Industry,  
 Evaluation of SME´s access to public procurement markets in the EU 
 , Final Report, September 2010. 
  
 24 
  
 Jämför med tabell 4. Sifforna skiljer sig åt en hel del. Observera att kommissionen, förutom antal anställda, även använder omsättningssiffror för att kategorisera företagen storleksmässigt. För mikroföretagen gäller färre än tio anställda och högst 2 miljoner euro i omsättning, för små företag  
  
 10–49 
  anställda och högst 10 miljoner euro i omsättning och för medelstora företag mellan  
 50–249 
  anställda och omsättningen får uppgå till högst 50 miljoner euro  
 eller  
 ha balansomslutning på högst 43 miljoner euro. 
  
 25 
  
 Europe Economics,  
 Taking stock of utilities procurement – a report for DG Internal Market 
 , 
  
 11 
  
 february 2011. 
  
 383 
 Bilaga 6 
 En analys av transaktionskostnader vid offentlig upphandling 
 En rapport författad av 
 Parks 
 på uppdrag av Upphandlingsutredningen vid Socialdepartementet 
  
 2011-10-19 
  
 385 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 1 Introduktion 
 All upphandling är förknippad med någon form av kostnader som själva transaktionen ger upphov till. Denna rapport syftar till att analysera transaktionskostnaderna i offentlig upphandling i Sverige och är skriven på uppdrag av Upphandlingsutredningen vid Socialdepartementet. Uppsatsen består av ett par huvudmoment. Det första är en kortfattad litteraturgenomgång av transaktions- kostnadslitteraturen samt en teoretisk analys av transaktions- kostnader i offentlig upphandling och hur dessa kan beräknas. I detta sammanhang betonas hur svåra sådana bestämningar kan vara. Utifrån den teoretiska analysen och en enkät som utformats av SCB i samråd med Upphandlingsutredningen tas statistik fram som utgör underlag för beräkningar av transaktionskostnader samt effektivitetskonsekvenser. Dessa beräkningar vilar på hur mycket tid olika förfarande tar samt hur många olika upphandlingar som de olika myndigheterna och enheterna uppskattar att de har. 
  
 1.1 
  
 Uppdraget och begränsningar 
  
 Uppskattningen av transaktionskostnaderna bygger på enkätsvar. Ett problem med dessa är att svarsfrekvensen på enkäten var tämligen låg (cirka 36 %). Detta gör att frågor kring de svarandes representativitet är berättigade. Ett annat problem är att kvaliteten på svaren från de upphandlande organisationerna är av varierande kvalitet. Dessa problem påtalades tidigt av rapportförfattaren och efter diskussioner med uppdragsgivaren blev beslutet att utifrån föreliggande material trots allt försöka slutföra uppdraget och göra dessa beräkningar. För att hantera de största problemen med enkäten inom en begränsad tidsperiod har en kortfattad bortfalls- analys genomförts samt vissa uppenbara felaktiga svar i enkäten korrigerats och andra har utelämnats. Där det har varit möjligt har vidare jämförelser gjorts med de siffror som tas fram i EU- kommissionens utvärderingsrapport. Varken bortfallsanalysen eller jämförelserna med  
 EU-kommissionens 
  siffror ger anledning till att misstänka att de siffror som tas fram i rapporten är helt felaktiga. Det måste emellertid betonas att man bör tolka de siffror som presenteras med stor försiktighet. 
 386 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 1.2 
  
 Upplägg 
  
 Rapporten inleder med en teori och litteraturgenomgång av transaktionskostnadsanalysen. Här framgår bland annat att begreppet inte är lätt att operationalisera samt att det finns flera konkurrerande definitioner i litteraturen. I nästföljande kapitel presenteras SCBs enkät och för att undersöka om de svarande avviker från de  
 icke-svarande 
  görs en bortfallsanalys. Därefter följer ett kapitel som beräknar transaktionskostnaderna på upp- handlingssidan. Dessa bygger på vilken tidsåtgång som ett mindre antal varor och tjänster förbrukar hos de organisationer som är skyldiga att tillämpa LOU eller LUF enligt enkäten. Utifrån samma enkät görs i det följande kapitlet som följer en effekti- vitetsanalys av upphandlingsregleringen. Här studeras även överprövningarnas resursförbrukning samt hur tidsåtgången fördelar sig på olika delmoment i upphandlingsprocessen. Rap- porten avslutar med några sammanfattande slutsatser. 
  
 2 
  
 Transaktionskostnader och upphandling: teori och problem 
  
 Länge bortsåg ekonomisk teori från att det faktiskt tar resurser i anspråk att köpa och sälja varor och tjänster. Detta är inte så konstigt eftersom många av vardagens upprepade transaktioner är ganska okomplicerade och kräver små resurser att genomföra. Saken blir emellertid genast annorlunda när något mindre vanligt och mer komplicerat ska köpas eller säljas. Ett exempel kan vara att sälja en villa. Många säljare väljer att mot en ganska hög avgift anlita en mäklare som underlättar transaktionen. Hade denna transaktion varit riskfri och okomplicerad, det vill säga förenad med försum- bara transaktionskostnader är det svårt att tro att människor skulle varit beredda att betala tiotusentals kronor för denna tjänst. Transaktionskostnader är en realitet och i detta avsnitt ska något kort sägas om litteraturen om detta begrepp. I samband härmed ska forskningen kring transaktionskostnader och upphandling kom- menteras. 
 387 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 2.1 
  
 Transaktionskostnader – bakgrund 
  
 Den som på allvar först introducerade transaktionskostnader i ekonomisk teori är Cooper. 
  
 1  
  
 I den klassiska artikeln The Nature of the Firm frågar sig Hall varför vissa aktiviteter organiseras inom ett företag och andra utanför företaget via prismekanismen på olika marknader. Om det inte fanns några kostnader förknippade med marknadstransaktioner är det inte uppenbart varför något alls skulle organiseras inom företag och därmed skulle deras existens bli något av en gåta. I artikeln används inte transaktionskostnadsbegreppet direkt, istället talas om the cost of organizing a transaction. Hall gör ej heller något verkligt försök att definiera dessa kostnader men talar bland annat om kostnaden att använda prismekanismen (Hall, 1937, s. 390). 
 Efter att Hall introducerat sin teori att olika allokeringssystem ger upphov till olika transaktionskostnader har en mängd eko- nomer försökt definiera begreppet och även utvecklat det. Wilson (1985) liknar transaktionskostnader med friktion i fysiken och hänvisar bland annat till Chapman tämligen abstrakta beskrivning av dessa kostnader som the costs of running the economic system. Mer handfasta definitioner ges t.ex. av Cooter och Shannon (1997, s.84) som menar att transaktionskostnader helt enkelt är byteskostnader och kan kategoriseras som sök- kostnader, förhandlingskostnader, och kostnader att genomdriva bytet. De abstrakta och delvis olika definitionerna har lett till viss kritik mot begreppet. Exempelvis har vissa ekonomer menat att då transaktionskostnader inte tydligt avgränsats kan det mesta förklaras av dem (se Young, 1977). Samtidigt finns det vissa aspek- ter som begreppets förespråkare menar att det råder konsensus om. Williamson (1979, p. 234) nämner att man är överens om följande: 1. Opportunism är centralt i transaktionskostnadsanalys. 2. Oppor- tunism är särskilt viktigt för ekonomiska aktiviteter när trans- aktionsspecifika investeringar måste göras. 3. Effektiv informa- tionshantering är en väsentlig komponent i transaktionskostnads- analyser. 4. Transaktionskostnadsanalyser ska ses som komparativa studier av olika institutionella lösningar. 
  
 1  
 Det finns vissa kontroverser om vem som först introducerade detta begrepp (se t.ex. Klaes, 2000). Ekonomer hade diskuterat denna typ av kostnader innan Hall artikel från 1937. Få torde dock hävda att någon innan 1937, analyserat transaktionskostnaderna och dess konsekvenser lika djupgående som Hall gjorde i sin artikel. 
 388 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 En ytterligare komponent i transaktionskostnadsanalys är att man antar att det sker en selektion av institutionella lösningar som ekonomiserar transaktionskostnaderna. De lösningar som karak- täriseras av höga transaktionskostnader antas försvinna och ersättas av institutioner med lägre transaktionskostnader. Hur denna selektion går till i detalj har dock inte riktigt förklarats (se Ford och Savage, 1995). 
  
 2.2. 
  
 Empirisk forskning om transaktionskostnader 
  
 De senaste decennierna har stor möda lagts ned på empiriska studier där transaktionskostnader utgör en central förklarings- variabel. Det man försöker förklara är den institutionella lösningen som kan sägas vara den typiska beroende variabeln i dessa studier. Detta gör att man brukar inordna transaktions- kostnadsanalyser under den riktning som går under samlings- termen den nya institutionella ekonomiska teorin. De institutio- nella lösningar som undersökts är bland annat beslutet att köpa en vara externt, att tillverka varan inom företaget, eller att integrera företaget med producenten av denna vara (se t.ex. Miller och Barker, 1982). Även olika utformningar av kontrakt har studerats. Huynh (1985) och Johnson (1993) studerar hur transaktions- kostnader påverkar kontraktslängden, Williamson (1976) samt Gallick (1984) undersöker förekomsten av franchisekontrakt respektive exklusivitetskontrakt som lösningar på vissa trans- aktionskostnadsrelaterade problem. 
 Bortsett från i de enklaste marknadstransaktionerna kan trans- aktionskostnader inte direkt observeras. Man måste istället uppskatta dessa baserat på antal faktorer som det finns skäl för att tro är viktiga för transaktionskostnaderna. De oberoende vari- ablerna i de empiriska studierna utgörs därför av faktorer som antas påverka transaktionskostnaderna. Dessa faktorer utgörs framför allt: av 1. investeringarnas grad av transaktionsspecificitet, 2. graden av osäkerhet, 3. transaktionens komplexitet, 4. trans- aktionernas frekvens (se Ford och Savage, 1995). Det torde inses att bortsett från den sista faktorn rör det sig om svårmätbara faktorer. Man använder sig därför av diverse proxyvariabler som antas samvariera med faktorerna. Exempelvis har arbetsspecifikt humankapital och fysiska avstånd mellan produktionsenheter utgjort proxyvariabler på investeringars grad av transaktions- 
 389 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 specificitet. I andra studier har man använt enkäter där represen- tanter i den bransch som undersöks får ange hur transaktions- specifika investeringarna är och om transaktionen karaktäriseras av stor osäkerhet (se ibid.). 
 För denna rapport har denna tidigare litteratur relevans, men det bör påpekas att den i första hand baseras på lösningar på privata marknader och framför allt i USA. Dessutom är inte fråge- ställningen för denna rapport i första hand är att undersöka varför en viss institutionell lösning valts utan snarare vilka trans- aktionskostnader som är förknippade med den föreliggande upphandlingsregleringen inom den offentliga sektorn i Sverige. Detta är relativt outforskat område. Det finns forskning om olika aspekter inom offentlig upphandling. 
  
 2  
  
 Däremot saknas forskning som direkt koncentrerar sig på transaktionskostnaderna. Det finns emellertid en nyligen publicerad rapport från  
 EU-kommissionen 
 (EU-kommissionen, 
  2011) som i ett kapitel just behandlar den offentliga upphandlingens transaktionskostnader inom EU. Den föreliggande rapporten kommer att referera till denna längre fram i rapporten. 
  
 2.3 
  
 Transaktionskostnader i upphandling – problem och avgränsningar 
  
 Det torde ha framgått att det finns en del problem med att bestäm- ma transaktionskostnader empiriskt. Det finns olika definitioner och vissa är genuint svåra att operationalisera. Det är rimligt att anta att (åtminstone i samband med offentlig upphandling) transaktionskostnaden huvudsakligen består av den tid som förbrukas i olika moment i samband med upphandlingen. Denna utgångspunkt ligger närmast Cooters och Ulens (1997) definition av transaktionskostnader (se avsnitt 2.1. ovan). 
  
 2  
 Exempelvis undersöker Duarte (2005) hur olika restriktioner i kontraktspecifikationer kan påverka graden av konkurrens i kommunala upphandlingar i Sverige, Dalen, Moen och Cooper (2006) studerar olika teoretiska modeller för att bibehålla kvalitet i offentliga upp- handlingar, Uyarra och Flanagan (2010) analyserar hur offentlig upphandling inverkar på innovationer. För en litteraturgenomgång om utvärdering av offentlig upphandling, se Jones (2011). 
 390 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 Det finns transaktionskostnader både på upphandlingssidan och på försäljningssidan. 
  
 3  
  
 Att skatta försäljningssidans transaktions- kostnader ingick inte i uppdraget varför fokus ligger på upp- handlingssidans transaktionskostnader. Det finns dock viss information i  
 EU-kommissionens 
  rapport om försäljningssidans transaktionskostnader. Dessa baseras i sin tur på siffror från en rapport av PriceWaterhouse Ortega, London Economics och Snyder (som fortsättningsvis betecknas PWC, 2011). Enligt den senare rapporten utgjorde försäljnings- och upphandlingssidans nedlagda arbetstid i genomsnitt 85 % respektive 15 % av den totala tid som lades ner i upphandlingsprocessen i Sverige (se PWC, figur 2.9, s. 83). 
  
 4  
  
 Då det ur ett helhetsperspektiv finns ett värde i att inkludera företagens transaktionskostnader när olika institutionella lösningar jämförs återkommer vi till dessa siffror när en sammanfattande bedömning görs. 
  
 2.4 
  
 Effektivitetskonsekvenser och transaktionskostnader – problem och avgränsningar 
  
 Studier av effektivitetskonsekvenser förutsätter att olika upp- handlingsformer och eventuellt organisationsformer jämförs, vilket i Riley terminologi (se avsnitt 2.1. ovan) motsvaras av komparativa studier av institutionella lösningar. Denna typ av studier är förenade med ett par ytterligare komplikationer. Den första avser vilka effektivitetsvinster respektive förluster som ska inbegripas. En fullt inkluderande studie bör inbegripa samtliga kostnads- och kvalitetsförändringar som uppstår när man går från ett alternativ till ett annat. En sådan studie är mycket svår att genomföra eftersom den kräver information om alternativa lös- ningars konsekvenser och även om de upphandlande organisa- tionernas värdering av varornas eller tjänsternas olika egenskaper. Dessutom bör dessa konsekvenser kunna värderas mot varandra i pekuniära termer. Även om det är möjligt att få fram detaljerad information om den upphandlingsform som för tillfället tillämpas, 
  
 3 
  
 Dessa kan vara betydande på försäljningssidan då det är normalt är flera leverantörer som tävlar om ett potentiellt värdefullt kontrakt och därför har anledning att investera tid i att lägga bud som har en positiv sannolikhet att vinna kontraktet. Inom den så kallade contest- teorin kan det visas att de deltagandes resursförbrukning i vissa tävlingar kan bli betydande och i vissa fall motsvara det totala värde som man tävlar om (se t.ex. Tullock, 1980). 
  
 4 
  
 Anledningen till att huvuddelen av den nedlagda arbetstiden återfinns hos leverantörerna är att det är flera företag (i genomsnitt 5,6) som lägger ned arbete på att vinna varje upp- handling. 
  
 391 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 kan det vara mycket svårt att få fram säker information om hypotetiska alternativ eller om sådana som inte har tillämpats sedan lång tid tillbaka. Exempelvis skulle det krävas att man har kunskap om hur säljande företag skulle agera ifall andra hypotetiska upphandlingsförfarande brukades, vilket man naturligtvis inte kan veta med säkerhet. Ett sätt att minska informationskraven är att jämföra olika kostnadskomponenter för de upphandlingsformer som används mot motsvarande komponenter hos ett givet rimligt alternativ och anta att allt annat är lika (ceteris paribus). Detta innebär att det råder en viss osäkerhet om alternativet är det bästa, men sådana jämförelser är åtminstone möjliga att göra. I denna studie har alternativet som valts varit att upphandla direkt från leverantören utan krav på anbud i viss form. Dessutom avgränsas jämförelsen i första hand till olika transaktionskostnader på beställarsidan. 
  
 2.5 
  
 Beräkning av transaktionskostnaderna i teorin 
  
 I detta avsnitt presenteras ett sätt att bestämma trans- aktionskostnaderna hos de upphandlande organisationerna i teorin givet att all relevant information vore tillänglig. I kapitel 4 beskrivs hur skattningar gjorts utifrån den information som finns i SCBs enkät, vilket avviker något från det som presenteras här. Detta avsnitt tjänar därmed främst som en teoretisk bakgrund till dessa skattningar och kan hoppas över. 
 Det antas att transaktionskostnaden ges av den arbetstid som läggs ned på upphandlingen. I denna tid inkluderas samtliga delmoment som upphandlingen ger upphov till. Detta innebär att delmoment innan (t.ex. behovsidentifiering), under (t.ex. för- handling) och efter (t.ex. arbete med överprövningar) upphandl- ingen görs ingår. Kostnaden bestäms av den totala tid som läggs ned på upphandlingarna multiplicerat med lönekostnaden. Detta kan uttryckas mer formellt genom att numrera de olika typer av varor och tjänster som organisationerna upphandlar. Detta kan göras med en lista i=1,2,3,,  
 V  
 där  
 i  
 betecknar en viss vara (t.ex. lokalvård) och  
 V  
 betecknar den vara med högst nummer (och därmed också antalet olika varutyper). 
  
 5  
  
 På samma sätt kan man göra en lista över alla organisationer som lyder under LOU eller 
  
 5  
 För att förenkla framställningen betecknas det som upphandlas som varor trots att upp- handlingen kan avse även tjänster och byggentreprenader. 
 392 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 LUF. En sådan lista ges av j=1,2,3,,  
 M  
 där  
 j  
 betecknar en organi- sation (t.ex. Tullverket) och M numret på den sista organisationen och även det totala antalet sådana organisationer. 
 Den arbetstid som behövs för upphandlingen av de olika varorna samt den lönekostnad organisationen har för denna tid 
 måste även betecknas. Med  
 t 
  
 i 
  
 j  
 betecknas det totala antalet timmar 
 som organisationen j använder för att upphandla varan  
 i  
 och  
 w 
  
 j  
 betecknar den lönekostnad per timme som organisationen  
 j  
 har för sin upphandlande personal. För att bestämma total upphandlings- kostnad för varorna i=1,2,3,, V på organisationen  
 j  
 summeras helt enkelt produkten av lönekostnaden och arbetstiden för de 
 varor som upphandlas enligt följande formel:  
 C  
  
 j  
  
 =  
  
 i 
  
 i 
  
 = 
  
 = 
  
 1 
  
 V  
  
 t 
  
 i 
  
 j  
  
 w  
  
 j  
 . 
 Notera att för vissa varor är  
 t 
  
 i 
  
 j  
 , då organisationen inte upphandlar 
 samtliga varor. 
 Total upphandlingskostnad för hela landet och därmed trans- aktionskostnaden kräver att man summerar över samtliga organisa- tioner som omfattas av LOU/LUF. Detta ges av följande uttryck: 
  
 C  
  
 =  
 j 
 j 
  
 = 
  
 = 
  
 1 
 M  
 C  
  
 j  
  
 =  
 j 
 j 
  
 = 
  
 = 
  
 1 
 M i 
 i 
  
 = 
  
 = 
  
 1 
 V  
 t 
  
 i 
  
 j  
  
 w 
  
 j 
  
 För att bestämma detta uttryck krävs information om samtliga organisationers tidsanvändning för samtliga varor som upphandlas samt den organisationsspecifika upphandlingslönen. Den senare torde vara mindre svår att få en uppfattning om eftersom den finns tillgänglig. Dessutom finns aggregerad lönestatistik att utgå ifrån vid skattningar. Tidsanvändningen mäts dock normalt inte i orga- nisationerna och finns således inte tillgänglig. Denna information skulle vidare sannolikt vara mycket kostsam att inhämta om det krävdes att den skulle vara heltäckande för samtliga varor och tjänster samt för samtliga organisationer. 
  
 6  
  
 Konsekvensen av detta innebär att transaktionskostnaderna måste vila på mer eller mindre säkra uppskattningar, vilket kommer att framgå i kapitlen fram- över. 
  
 6  
 Dessutom skulle information om olika upphandlingsförfarandens tidsförbrukning vara nödvändig. Detta kommer att tydliggöras i avsnitt 4.1. 
 393 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 3 Data och material 
 SCB hade i samråd med Upphandlingsutredningen uppgiften att utforma en enkät som skulle skickas ut till de viktigaste typerna av organisationer som är skyldiga att följa LOU eller LUF. 
  
 7, 8  
  
 Antalet sådana organisationer var initialt av 891 organisationer. Av dessa uppgav sex att de var nedlagda eller av någon anledning inte hade upphandlingar. Dessutom angav fem att de hade någon form av samordnade upphandlingar med en organisation som skulle svara. Om dessa tas bort är 880 organisationer är skyldiga att följa LOU/LUF och gör upphandlingar. Denna siffra bygger emellertid på antagandet att samtliga organisationer som av olika anledningar inte upphandlar har svarat. Sannolikt finns det fler sådana organi- sationer. Om det antas att andelen (som ej upphandlar) är samma bland de svarande som de  
 icke-svarande, 
  försvinner ytterligare 19 organisationer. Om hänsyn till detta tas blir det skattade antalet organisationer som är skyldiga att följa LOU eller LUF 861. Denna siffra kommer att användas i fortsättningen. 
 Det fanns flera syften med enkäten och analys av trans- aktionskostnader var endast ett. När enkäten utformades gjordes också ett val mellan en mindre omfattande enkät med potentiellt högre svarsfrekvens och en mer omfattande med lägre svars- frekvens. Valet föll på det senare alternativet. Svar kom in från 324 organisationer, vilket utgör drygt 36 % av de organisationer som fick en enkät. Denna relativt låga svarsprocent är naturligtvis problematisk när det gäller skattningar av olika kostnader som avses gälla hela landet och därmed samtliga upphandlande organisationer. SCB gjorde ingen bortfallsanalys varför det också är svårt att med säkerhet veta hur pass representativa de organi- sationer är som har svarat. 
 För att få någon uppfattning om respondenternas grad av representativitet kommer därför här göras en rudimentär bort- fallsanalys där respondenternas fördelning av organisationstyper jämförs med motsvarande fördelning bland de  
 icke-svarande. 
  Dessutom jämförs respondenterna mot  
 icke-svarande 
  i en organisa- tionstyp som kan förväntas vara jämförbara och som dessutom utgör en viktig grupp, nämligen kommunerna. Av denna bort- 
  
 7 
  
 Enkäten gick ut till alla kommuner, landsting och statliga myndigheter. Dessutom fick de som är upphandlande enheter i försörjningssektorerna (och som får Konkurrensverkets statistikenkät) utredningens enkät. 
  
 8 
  
 Det generella samlingsbegreppet organisation kommer att användas för att beteckna de myndigheter och enheter som är skyldiga att följa LOU eller LUF. 
  
 394 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 fallsanalys framgår att det finns vissa skillnader mellan de svarande och  
 icke-svarande, 
  vilket motiverar att man är försiktig med siffror som förutsätter att de svarande utgör en representativ grupp. Samtidigt är skillnaderna tämligen begränsade och knappast alar- merande. 
  
 3.1 
  
 Bortfallsanalys avseende organisationstyp 
  
 Man kan tänka sig att olika kategorier av organisationer har olika upphandlingsbehov och även genomför upphandlingar på olika vis. Det är därför av intresse att veta hur pass representativa de svarande är i detta avseende. I ett dokument om enkäten som Upphandlingsutredningen ställt till förfogande framgår att det bland de svarande finns 97 kommuner (eller inköpsförbund), 10 länsstyrelser, 126 statliga myndigheter, 83 aktiebolag samt åtta landsting (eller regionförbund). I samma dokument finns svars- frekvenser för de olika organisationstyperna som framgår av nedan- stående tabell. 
 Tabell 1 
  
 Kategori 
  
 Antal svar 
  
 Antal 
  
 Svars- 
  
 Andel svar 
  
 Andel i 
  
 utskick 
  
 frekvens 
  
 utskick 
  
 Kommuner 
  
 97 
  
 300 
  
 32,3 
  
 29,9 
  
 33,7 
  
 Landsting 
  
 8 
  
 27 
  
 29,6 
  
 2,5 
  
 3,0 
  
 Länsstyrelser 
  
 10 
  
 21 
  
 47,6 
  
 3,1 
  
 2,4 
  
 Aktiebolag 
  
 83 
  
 298 
  
 27,9 
  
 25,6 
  
 33,4 
  
 Myndighet annan 
  
 126 
  
 245 
  
 51,4 
  
 38,9 
  
 27,5 
  
 Totalt 
  
 324 
  
 891 
  
 36,4 
  
 100 
  
 100 
  
 Svarsfrekvens baserat på organisationskategori 
 I Tabell 1 framgår att vissa kategorier av respondenter har högre svarsfrekvens än andra. Statliga myndigheter och länsstyrelser är överrepresenterade bland de svarade medan kommuner, landsting samt aktiebolag är underrepresenterade. Även om dessa skillnader bör noteras så bör det också uppmärksammas att samtliga organisationstyper är väl representerade och att variationen i svarsfrekvenserna trots allt är begränsad. 
 395 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 3.2 
  
 Bortfallsanalys avseende budget och upphandlingsandel 
  
 En viktig aspekt i transaktionskostnadsanalysen är hur omfattande upphandlingsprocessen är bland de svarande. En grundläggande restriktion för organisationernas upphandling är deras budget. Det är därför viktigt att det inte finns någon stor skevhet i urvalet i detta avseende, t.ex. att endast organisationer med en stor budget och resurser svarar medan de mindre låter bli. För att undersöka detta valdes undergruppen kommuner ut för att undersöka huru- vida det finns skillnad mellan de svarande kommunernas budgetar och de  
 icke-svarandes. 
  Kommuner valdes ut bland annat då verksamheterna i denna kategori organisationer är likartade och även de regleringar som de lyder under. Dessutom finns data om budget lättillgänglig hos SCB för samtliga kommuner. Från årsredovisningar kan man få fram varje kommuns totala kostnader under 2010, vilket ger en god indikation på omfattningen av verksamheten och därmed också upphandlingsbehovet. 
 Genomsnittskostnaden bland kommuner som svarade var 1,6 miljarder och den var 1,8 miljarder bland de icke svarande. Detta är en tämligen marginell skillnad och man kan alltså sluta sig till att omfattningen på verksamheten bland de svarande och icke- svarande är ungefär lika stor. Det ska dock noteras att gruppen som svarat är mer homogen än gruppen som inte svarat. Gruppen som svarat innehåller ingen riktigt stor kommun (varken Stockholm, Göteborg eller Malmö tillhör de som svarat), men heller inte oproportionerligt många små. Det innebär att variansen i kostnads- fördelningen i denna grupp är väsentligt lägre än motsvarande varians i gruppen som inte svarat. 
  
 9 
  
 Även om den totala omfattningen av de svarande kommunernas verksamhet är ungefärligen lika stor som de som inte svarat är det möjligt att de svarande kommunerna har en högre andel upp- handling. Exempelvis är det inte omöjligt att kommuner som anser att upphandling är ett bra sätt att sköta delar av den offentliga verksamheten också är mer motiverade att svara på en omfattande enkät. Det finns ingen lättillgänglig statistik över hur mycket kommunerna upphandlar totalt. Däremot har SCB statistik på hur stor andel av kommunernas verksamhetsbudget för ett antal verksamhetsområden som är upphandlad. Detta kan användas som en grov indikator på kommunernas upphandlingsbenägenhet. Om man studerar andelen som är upphandlad inom verksam- 
  
 9  
 Ett så kallat  
 Kolmogorov-Smirnov 
  test förkastar att de två kostnadsfördelningarna är lika. 
 396 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 hetsområdet infrastuktur så framgår att gruppen som svarat har en genomsnittlig andel upphandlad verksamhet på 17,3 %. Mot- svarande siffra är något högre bland de som inte svarat (20,5 %). Dessa siffror ger inte stöd åt att de kommuner som svarat skiljer sig markant i upphandlingsbenägenhet från övriga. 
 4 Uppskattning av transaktionskostnader 
 I detta kapitel beskrivs hur transaktionskostnaderna skattas utifrån svar på SCBs enkät och siffror inhämtade från Visma Opic AB. Metoden är att skatta kostnaden genom att välja ut upphandlingen av ett fåtal varor och tjänster enligt de olika upphandlings- förfaranden som kan tillämpas enligt LOU/LUF. Genom att studera det antal timmar som genomsnittsorganisationen behöver för att göra en upphandling av olika varor och enligt olika upphandlingsförfaranden kan man få en uppfattning om vilket spann upphandlingskostnaderna rör sig inom. När dessa uppgifter är framtagna kommer olika sammanvägningar att diskuteras som baseras på att den vägda tiden för en typisk upphandling multipliceras med det antal upphandlingar som görs. I samband med att siffrorna tas fram och skattningarna görs, problematiseras vissa aspekter i metoden. 
  
 4.1 
  
 Tidsåtgång 
  
 Ett huvudproblem i en uppskattning av transaktionskostnaden på det sätt som presenterades i det teoretiska avsnittet (se avsnitt 2.5) är att bestämma upphandlingarnas tidsåtgång. Antag att det totala antalet timmar en organisation ägnar åt upphandling under ett år 
 ges av  
 T  
  
 j  
  
 =  
  
 i 
  
 i 
  
 = 
  
 = 
  
 1 
  
 V  
  
 t 
  
 i 
  
 j  
 . Då  
 t 
  
 i 
  
 j  
 anger den totala tid organisationen lägger 
 ner på upphandling av en viss vara under ett år kan man förmoda att denna är starkt beroende av antalet sådana upphandlingar 
 organisationen gör. 
  
 10  
  
 Om  
 n 
  
 i 
  
 j  
 är antalet upphandlingar organisa- tionen gör av vara i under ett år och  
 t  
  
 i 
  
 j  
 är tidsåtgången för en genomsnittlig (eller typisk) upphandling av denna vara i orga- 
  
 10  
 I enlighet med avsnitt 2.5 och för att förenkla framställningen betecknas det som upp- handlas som vara trots att upphandlingen också kan avse såväl tjänster som byggentre- prenader. 
 397 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 nisationen kan tidsåtgången skattas av  
 t 
  
 i 
  
 j  
  
 n 
  
 i 
  
 j 
  
 t  
  
 i 
  
 j  
 . En komplikation avseende  
 t 
  
 i 
  
 j  
 är att man kan förmoda att denna beror på vilket upp- 
 handlingsförfarande (direktupphandling, öppet förfarande m.m.) som tillämpas. För upphandlingsförfarandet  
 u  
 har vi information om tidsåtgången för organisationen  
 j  
 avseende vara  
 i 
 . Denna kan 
 betecknas med  
 t  
  
 i 
  
 j 
  
 , 
  
 u  
 . Vi kan använda dessa observationer till att få 
 fram organisationernas genomsnittliga tidsanvändning för en typisk upphandling av varan  
 i  
 med förfarandet  
 u  
 genom att utgå 
 från formeln:  
 t  
  
 i 
  
 , 
  
 u  
  
 =  
  
 M 
  
 j 
  
 = 
  
 1 
  
 t  
  
 i 
  
 j 
  
 , 
  
 u  
  
 M  
 . 
  
 11  
  
 I Tabell 2 framgår skattningar 
 av tidsanvändning till upphandling för olika varor baserat på upphandlingsform. 
 De formella kraven på de olika upphandlingsförfarandena (förenklat, urval, öppet, selektivt samt förhandlat) finns reglerat i LOU samt LUF. När det gäller direktupphandling avses en upphandling som genomförts utan krav på anbud i viss form. 
  
 12 
  
 Tabell 2 
  
 Dir.upph. 
  
 Förenkl. 
  
 Urval 
  
 Öppet 
  
 Selektivt 
  
 Förhandl. 
  
 Vägt 
  
 genomsn.* 
  
 Lokalvård 
  
 15  
 (29) 
  
 98 
  
 (50) 
  
 91 
  
 (5) 
  
 333  
 (59) 
  
 200 
  
 (1) 
  
 100  
 (1) 
  
 177  
 (145) 
  
 Datorer 
  
 23  
 (25) 
  
 77 
  
 (9) 
  
 50 
  
 (1) 
  
 306  
 (16) 
  
 50 
  
 (1) 
  
 250  
 (1) 
  
 123  
 (53) 
  
 Int. tjänster 
  
 26  
 (82) 
  
 102 
  
 (77) 
  
 114 
  
 (5) 
  
 197  
 (49) 
  
 123 
  
 (6) 
  
 120  
 (12) 
  
 97  
 (231) 
  
 Fastigh.sk. 
  
 17  
 (11) 
  
 112 
  
 (9) 
  
 125 
  
 (2) 
  
 221  
 (18) 
  
 - 
  
 290  
 (2) 
  
 143  
 (42) 
  
 Avfall 
  
 22  
 (8 ) 
  
 57 
  
 (13) 
  
 117 
  
 (3) 
  
 142  
 (28) 
  
 50 
  
 (1) 
  
 - 
  
 100  
 (53) 
  
 Livsm. 
  
 22  
 (4) 
  
 71 
  
 (7) 
  
 - 
  
 327  
 (17) 
  
 - 
  
 - 
  
 219  
 (28) 
  
 Vägt 
  
 23  
 (159) 
  
 95  
 (165) 
  
 105  
 (16) 
  
 255  
 (187) 
  
 117 
  
 (9) 
  
 148  
 (16) 
  
 genomsn.** 
  
 Organisationernas genomsnittliga tidsanvändning i timmar för olika förfarande och olika 
 varor ( 
 t  
  
 i 
  
 , 
  
 u  
 ). Siffror i parentes anger antal organisationer som genomsnittet bygger på. * Vägt genomsnitt för vara baserat på frekvens av upphandlingsformer. ** Vägt genomsnitt 
 för upphandlingsform baserat på frekvens av varor ( 
 t  
  
 u  
 ). 
  
 11  
 Denna formel gäller för det fall att samtliga  
 M  
 organisationer svarar samt har uppgivit att de har haft upphandling av en viss vara ( 
 i 
 ) upphandlingsform ( 
 u 
 ). Då inte alla organisationer svarat på enkäten samt endast en begränsad andel av dessa har genomfört upphandlingar av en viss vara och upphandlingsform betecknar vi antalet organisationer som har sådana upphandlingar med  
 M  
  
 i 
  
 , 
  
 u  
 . När vi bestämmer denna utifrån enkätsvaren blir formeln något modifierad till 
  
 t  
  
 i 
  
 , 
  
 u  
  
 =  
  
 M 
  
 j 
  
 = 
  
 1 
  
 t  
  
 i 
  
 j 
  
 , 
  
 u  
  
 M 
  
 i 
  
 , 
  
 u  
 där  
 t  
  
 i 
  
 j 
  
 , 
  
 u  
  
 =  
  
 0  
 för organisationer som inte svarat eller uppgett att de haft någon 
 upphandling av denna typ. 
  
 12  
 ordalydelse följer LOU (2 kap. 23§) och användes genomgående i enkäten. 
 398 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 När man läser tabellen bör man vara försiktigt med de siffror som endast baseras på ett fåtal observationer. Det finns emellertid en del viktig information i tabellen. För det första uppvisar olika upp- handlingsförfaranden en stor variation i hur mycket tid som organisationerna lägger på dem. Det upphandlingsförfarande som tar minst tid är inte oväntat direktupphandlingar med minsta genomsnittsantal timmar för lokalvård på 15 timmar och högsta för intellektuella tjänster på 26 timmar. Det vägda genomsnittet för 
 upphandlingsformen som kan betecknas med  
 t  
  
 u  
 erhålls om man tar genomsnittet över de olika varorna men låter varornas vikt bestämmas av hur vanliga eller frekventa de är. Det vägda genomsnittet för direktupphandling är 23 timmar. Detta kan jämföras med öppet förfarande där det lägsta genomsnittet ligger på 142 timmar (för avfall) och det högsta på 333 timmar (för lokalvård). Det vägda genomsnittet för detta förfarande är 255 timmar vilket är drygt elva gånger högre än för direktupphandling. Man kan även notera att det förenklade förfarandet har en genomsnittlig tidskostnad som ligger någonstans mittemellan direktupphandling och öppet förfarande med ett vägt genomsnitt om 95 timmar. Detta är logiskt då syftet med detta förfarande är att vara något enklare än det öppna men ändå uppfylla vissa krav (för upphandlingar under tröskelvärdena). 
  
 13  
  
 När det gäller de övriga upphandlingsförfarandena bör man vara försiktig med att dra några slutsatser då antalet observationer för dessa är lågt. Ett tydligt mönster är dock att upphandlingsförfarandena som tillåts under tröskelvärdena (direktupphandling, förenklat förfarande samt urvalsförfarande) kräver samtliga mindre tid än de som måste tillämpas för upphandlingar över tröskelvärdena. Detta är fullt begripligt då den förra typen av upphandlingar gäller mindre kontraktsvärden än de senare. 
  
 14  
  
 Dessutom genererar upphandlingar över tröskelvärdena sannolikt fler anbud än de som ligger under, 
  
 13 
  
 Det finns något olika tröskelvärden för statliga myndigheter och övriga upphandlande myndigheter (kommuner, landsting m.fl.). För de förra är tröskelvärdet drygt 1,2 miljoner och för de senare är det drygt 1,9 miljoner kronor avseende upphandling av varor och tjänster. För upphandling av byggentreprenader gäller ett väsentligt högre tröskelvärde. 
  
 14 
  
 Det finns ingen ekonomisk naturlag som säger att högre kontraktsvärden kräver mer tidsåtgång av upphandlaren. Dock finns några troliga mekanismer som leder till detta. Man kan exempelvis förmoda att variansen (mätt i kronor) i de flesta fall är positivt korrelerad med kontraktsvärdet och om då sannolikheten att hitta det bästa anbudet är bestämd av den tid som organisationen lägger ner i upphandlingen (oavsett kontraktsvärde), kommer det att vara lönsamt att spendera mer tid på upphandlingar med höga kontraktsvärden än på upphandlingar med låga kontraktsvärden. 
  
 399 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 vilket borde göra att vissa moment (som t.ex. utvärdering av leverantörer) tar längre tid. 
 Det kan här vara på sin plats att jämföra dessa siffror med EU- kommissionens som rapporterar att en upphandling i Sverige kräver 21 arbetsdagar hos den upphandlande organisationen. 
  
 15  
  
 Med åtta timmars arbetsdag motsvarar detta 168 timmar. Denna siffra gäller emellertid de mer reglerade upphandlingsförfarandena över tröskelvärdena (dvs. motsvarande öppet, selektivt och förhandlat) där antalet anbud i genomsnitt är 5,6. Om vi tar ett vägt genom- snitt över dessa förfaranden (igen baserat på frekvens) erhålls 239 arbetstimmar, vilket är en högre siffra än den som anges i EU- kommissionens rapport. De två siffrorna är emellertid inte väsens- skilda och vilken oro man bör hysa över skillnaderna beror på den precision man behöver i sina siffror. 
 Avseende upphandlingen av olika typer av varor och tjänster är det viktigt att notera att även om det finns en viss variation i tidsåtgången så är denna väsentligt mindre än den mellan upp- handlingsförfarandena. Det går naturligtvis även att beräkna den vägda genomsnittliga tidsåtgången för olika varor och tjänster (där de olika upphandlingsförfarandenas vikt bestäms av deras respek- tive frekvens). Om vi bortser från de varor som har mindre än 50 observationer (dvs. portionsförpackad livsmedel och fastighets- skötsel) används i genomsnitt 97 timmar vid upphandling av intellektuella tjänster, vilket har lägst tidskostnad och 177 timmar på lokalvård som har högst tidskostnad. Detta innebär att den vara med högst genomsnittlig tidskostnad har knappt dubbelt så hög tidskostnad som den vara med lägst. Om det kan antas att detta mönster även gäller för de varor som inte tagits med i enkäten så har det den viktiga implikationen att upphandlingsformen är viktigare att ta hänsyn till än varutyp när det gäller uppskattningar av tidskostnader. 
  
 4.2 
  
 Antal upphandlingar 
  
 I enkäten ingick frågor om antalet upphandlingar som gjordes vid organisationen under 2010 (dvs.  
 n 
  
 j 
 ). Ett problem med dessa frågor är dock att de är tämligen informationskrävande vilket innebär att kvaliteten på svaren varierar mycket. För att säkerställa en högre tillförlitlighet i antalet upphandlingar har därför siffror inhämtats 
  
 15  
 Se PWC, 2011, figur 2.9, s. 83. 
 400 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 från Visma Opic AB som räknat samtliga upphandlingar som under 2010 annonserats i kända databaser och upphandlingssystem. 
  
 16  
  
 Denna statistik avser fem av de reglerade förfaranden som behandlats tidigare, nämligen förenklat, urval, öppet, selektivt och förhandlat. Dessa står för merparten av antalet reglerade upp- handlingar (se Tabell 3). Utöver detta har Visma Opic registrerat 344 upphandlingar. Av dessa utgör 326 upphandlingar under tröskelvärdet (45 tjänstekoncessioner, 176 ersättningsetableringar och 105 ej angivna) och 18 över tröskelvärdet (6 kvalifika- tionssystem, 8 konkurrenspräglade dialoger och 4 byggkonces- sioner). 
 Det finns emellertid inga uppgifter om antalet direkt- upphandlingar i Visma Opics statistik. För att få en uppskattning av dessa används uppgifterna från SCBs enkät. Om det antas att genomsnittet av samtliga organisationernas uppgifter om andelen direktupphandlingar är korrekt kan denna siffra i kombination med Visma Opics siffror användas för att få erhålla en uppskattning över antalet direktupphandlingar. 
 Ett problem med SCBs enkät är att begreppet direkt- upphandling kan tolkas på olika sätt. Enligt enkäten klargjordes att Med direktupphandling avses upphandlingar som genomförts utan krav på anbud i viss form. Denna definition utesluter i princip inte högst vardagliga inköp (som t.ex. kaffebröd till fikarasten). Då enkäten ställts till upphandlingsansvariga har emellertid inte avsikten varit att få in uppgifter om denna typ av inköp utan upphandlingar av sådan betydelse att ansvariga för upphandling engageras i dem. Efter en del korrigeringar av enkätsvaren för att utesluta bl.a. denna typ av tolkningar kan man komma fram till att direktupphandlingarna utgörs av cirka 73 procent av det totala antalet upphandlingar. 
  
 17  
  
 Det ska sägas att denna siffra är osäker och beror något på vilka svar som inkluderas i SCBs enkät. Vid fram- räknandet av andelen direktupphandlingar har två inkluderings- 
  
 16 
  
 Detta inkluderar bl.a. Jackson och Savage databaser samt upphandlingssystemen e- Avrop,  
  
 EU-Supply, 
  samt Avantra. 
  
 17 
  
 Det finns en mängd olika sätt att missförstå frågorna om antalet upphandlingar i SCBs enkät. Därför har endast svar som är trovärdiga och någorlunda konsistenta tagits med. Ett antal olika problem upptäcktes vid en genomgång av svaren. Vanliga fel var att respondenten inte inkluderade direktupphandlingarna i det totala antalet upphandlingar, att man angav antal när man skulle ange procentandel, att andelarna för de olika upphandlingsformerna ej summerade till 100%, att man i direktupphandlingar sannolikt tog med alla typer av inköp, att man angav noll som svar p.g.a. att man inte ansåg sig kunna svara på frågan om antal. Efter att korrigeringar för svar där det fanns uppenbara missuppfattningar, inkluderades endast svar där andelar summerade till 100% och där svaren om antal i övrigt bedömdes som någorlunda rimliga. 
  
 401 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 metoder använts, den första tillämpade generös inkludering och resulterade i andel på 79 procent, den andra som ställde något mer strikta krav gav andelen 67 procent. Siffran som används (73 procent) är ett vägt genomsnitt av dessa uppskattningar. Om antalet upphandlingar som inte är direktupphandlingar uppgår till 19089 innebär det att antalet direktupphandlingar kan skattas till 51 611 och att det totala antalet upphandlingar blir 70 700 (se Tabell 3). 
 Tabell 3 
  
 Dir upph 
  
 Förenkl 
  
 Urv 
  
 Öppet 
  
 Selekt 
  
 Förh 
  
 Övr 
  
 Summa 
  
 Antal (totalt, 
  
 n 
 u  
 ) 
  
 51 611 
  
 13 526 
  
 310 
  
 4 326 
  
 140 
  
 443 
  
 344 
  
 70 700 
  
 Andel ( %) 
  
 73,0 
  
 19,2 
  
 0,4 
  
 6,1 
  
 0,2 
  
 0,6 
  
 0,5 
  
 100 
  
 Antal (totalt) anger hur många upphandlingar av en viss form respondenterna hade. Genomsnittsantal anger det genomsnittliga antalet upphandlingar av en viss form för en organisation. Andel anger det totala antalet upphandlingar av en viss form dividerat med det totala antalet upphandlingar (70 700). 
 Av Tabell 3 bör det omedelbart stå klart att direktupphandling är det vanligaste upphandlingsförfarandet och att det förenklade förfarandet är näst vanligast med 19 procent. Därefter kommer det öppna förfarandet med 6 procent. 
  
 18  
  
 De övriga upphandlings- formernas antal utgör endast någon enstaka procentenhet till- sammans. 
  
 4.3 
  
 Uppskattning av tidsåtgång och transaktionskostnader 
  
 Vi använder de uppgifter om antal timmar som de olika upp- handlingsförfarandena tar enligt Tabell 2. För att betona osäker- heten i uppskattningen återges i Tabell 4 dels det lägsta genom- snittliga antal timmar (Min tid) som ett upphandlingsförfarande tar för en vara och dels det högsta (Wheeler tid). Vi använder även det vägda antal timmar som ett upphandlingsförfarande (Vägt) tar. Därefter multipliceras antalet upphandlingar av varje förfarande med de olika tiderna och olika totaltider erhålls, vilka i sin tur summeras över samtliga upphandlingsförfaranden (i kolumnen längst till höger i Tabell 4 nedan). Den totaltid som erhålls när man 
  
 18  
 Det kan noteras att i  
 EU-kommissionens 
  rapport som inte hade med direktupphandlingar och förenklade upphandlingar, var även öppet förfarande det vanligaste upphandlingsformen inom EU. 
 402 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 tar den minsta upphandlingstiden för varje vara bör kunna betraktas som en undre gräns för den tid som upphandlingen tar. 
  
 19  
  
 Enligt denna uppskattning ligger den undre gränsen för den tid som används till upphandling på cirka 2,3 miljoner arbetstimmar, vilket motsvarar cirka 1 250 heltids årsarbeten (beräknat på 1 800 timmar/år). Den övre gränsen ligger på ungefär det dubbla nämligen 4,5 miljoner arbetstimmar år eller cirka 2 500 heltids årsarbeten. Någonstans mellan dessa gränser bör den totala upp- handlingstiden ligga under ett år. Använder man de vägda tids- uppgifterna blir siffran 3,7 miljoner arbetstimmar eller 2 075 heltids årsarbeten. Denna siffra bedöms som den bästa uppskattningen utifrån det material som föreligger. 
  
 20 
  
 Tabell 4 
  
 Dir.upph 
  
 Förenkl 
  
 Urval 
  
 Öppet 
  
 Selekt 
  
 Förh 
  
 Övr 
  
 Summa 
  
 Antal 
  
 (totalt) 
  
 51 611 
  
 13 526 
  
 310 
  
 4 326 
  
 140 
  
 443 
  
 344 
  
 70 700 
  
 Min tid 
  
 15 
  
 57 
  
 50 
  
 142 
  
 50 
  
 100 
  
 76 
 * 
  
 - 
  
 Wheeler tid 
  
 26 
  
 112 
  
 125 
  
 333 
  
 200 
  
 290 
  
 165 
 * 
  
 - 
  
 Vägt tid 
  
 23 
  
 95 
  
 105 
  
 255 
  
 117 
  
 148 
  
 131 
 * 
  
 - 
  
 Totaltid 
  
 min 
  
 774 165 
  
 770 982 
  
 15 500 
  
 614 292 
  
 7 000 
  
 44 300 
  
 26 168 
  
 2 252 407 
  
 Totaltid 
  
 max 
  
 1 341 886 
  
 1 514 912 
  
 38 750 
  
 1 440 558 
  
 28 000 
  
 128 470 
  
 56 778 
  
 4 549 354 
  
 Totaltid 
  
 vägd 
  
 1 187 053 
  
 1 284 970 
  
 32 550 
  
 1 103 130 
  
 16 380 
  
 65 564 
  
 45 099 
  
 3 734 746 
  
 Antal upphandlingar samt tider (mätt i timmar) som olika upphandlingsformer tar genomsnittligen och totalt. Tiden för kolumnen med övriga upphandlingar (Övr) har skattats som ett vägt genomsnitt av de fem förfaranden som tas upp i Visma Opics statistik och vars tidsåtgång finns i Tabell 2. 
 Det är okomplicerat att omvandla denna tidsåtgång i kronor om vi utgår från att detta arbete utförs av upphandlare och att det antas att kostnaden helt enkelt består av lönekostnaden för dessa. Medellönen för upphandlare är ungefär 30 000 kr/månaden. Detta är en siffra som är medvetet ungefärlig och väger in olika 
  
 19 
  
 Det är återigen viktigt att påminna om att detta resonemang förutsätter bland annat att de som svarat på enkäten och vars svar kan användas är någorlunda representativa. Det förutsätter också att de varor som vi har tidsuppgifter om också är någorlunda representativa för de upphandlingar som görs. 
  
 20 
  
 Givet att antaganden om representativitet m.m. är uppfyllda så skulle detta vara den siffra som användes. 
  
 403 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 aspekter. 
  
 21  
  
 Den totala lönekostnaden inkluderar emellertid även arbetsgivaravgifter samt avtalsförsäkringar som tillsammans innebär ett påslag om cirka 45 % av lönen (för tjänstemän). Lönekostnaden per månad blir därmed 30 000*1,45= 30 000*1,45=43 500 kr/månad. Används denna siffra får vi en lönekostnad per år om 522 000 för varje heltids årsarbete och i Tabell 5 har kostnaden räknats fram baserat på olika förfarande med de vägda tidsuppgifterna. Den vägda uppskattningen av kostnaden blir cirka 1,1 miljard. Om den undre respektive den övre gränsen för arbetstiden används erhålls drygt 0,6 miljarder samt 1,3 miljarder som gränser för upphandlingssidans årliga totala transaktionskostnader. 
 Tabell 5 
  
 Dir.upph 
  
 Förenkl 
  
 Urval 
  
 Öppet 
  
 Selekt 
  
 Förh 
  
 Övr 
  
 Summa 
  
 Antal 
  
 årsarbeten 
  
 659 
  
 714 
  
 18 
  
 613 
  
 9 
  
 36 
  
 25 
  
 2 075 
  
 Kostnad 
  
 (Mkr) 
  
 344 
  
 373 
  
 9 
  
 320 
  
 5 
  
 19 
  
 13 
  
 1 083 
  
 Antal heltids årsarbete och kostnader för olika upphandlingsformer. 
 Med tanke på den osäkerhet som råder kring siffrorna om direktupphandlingarna kan det vara befogat att även ange vilka transaktionskostnader som avser samtliga upphandlingsförfaranden exklusive direktupphandlingarna. Dessa siffror måste naturligtvis bli lägre men samtidigt kan de betraktas som säkrare. Det totala (vägda) antalet arbetstimmar blir i detta fall drygt 2,5 miljoner vilket motsvarar drygt 1400 heltidsarbeten. I kronor blir den (vägda) totala transaktionskostnaden knappt 740 miljoner. 
  
 21  
 Uppgifterna bygger på en artikel i upphandling24 från  
 2009-04-09. 
  Den exakta genom- snittslönen var 30 443 kr/månaden. Denna siffra är något hög eftersom den inkluderar även privata upphandlare, vilka har en något högre lön än de offentligt anställda. Samtidigt är löneuppgifterna två år gamla varför lönerna torde ha stigit ett par procentenheter. Det skall också påpekas att olika grupper är inblandade i olika stadier i upphandlingsprocessen. Detta gäller såväl upphandlingschefer och upphandlingsjurister med högre löner som upp- handlingsassistenter med lägre löner. Om detta vägs samman är det rimligt att utgå från upphandlarens lönekostnad, vilken ligger mellan de med höga och låga lönerna. Sammantaget och för att göra läsaren uppmärksam på att siffran är ungefärlig väljs 30 000 kr/månaden. 
 404 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 5 Effektivitetskonsekvenser 
 Olika upphandlingsregleringar torde ha en mängd olika konse- kvenser. Exempelvis kan en reglering som tvingar till mer transparenta förfaranden leda till fler anbud, ökad konkurrens och därmed lägre priser. Vidare, kan reglering få upphandlande organi- sationer att mer noggrant specificera klausuler om varors egenskaper som leder till högre kvalitet. Ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv innebär, grovt uttryckt, en effektiv upp- handlingsreglering att uppdraget att producera varan allokeras till den leverantör som kan tillhandahålla varan med en acceptabel kvalitet till lägst kostnad samt att själva upphandlingsprocessen kräver så litet resurser som möjligt. En jämförande analys mellan olika upphandlingsregleringar kräver då information om regler- ingens konsekvenser i termer av de upphandlade varornas kvalitet och pris samt om resurserna upphandlingsprocessen kräver. Denna information finns inte tillgänglig i sin helhet och har dimensioner som kan vara svårfångade. I enkäten finns emellertid en del frågor som möjliggör en viss analys givet att förväntningarna på precision är rimliga. När effektivitetsvinster analyseras ska här tas upp följande frågor: 1.Vilka effekter ger LOU och LUF på pris och kvalitet? Denna fråga analyseras utifrån upphandlarnas egna erfarenheter. 2. Vilka effektivitetsvinster eller förluster innebär LOU och LUF på den tid som används på anbudssidan vid de olika förfarandena? När denna fråga analyseras kommer jämförelse- alternativet att vara direkta inköp av leverantörer. Vi kommer att utgå från den framräknade tidsåtgången för de olika förfarandena under rådande reglering och jämföra med oreglerade direkta inköp. Vi kommer även här att analysera siffror på de olika upphandlings- momentens andelar av tidsåtgången. Då överprövningar är en del av den föreliggande upphandlingsregleringen kommer kostnaden för dessa också att analyseras. Avslutningsvis kommer försäljnings- sidans transaktionskostnader att kort diskuteras samt en samman- vägning av olika konsekvenser analyseras, vilket bland annat har implikationer för vilka tröskelvärden som kan motiveras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. 
 405 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 5.1 
  
 Effekter av LOU och LUF 
  
 på pris och kvalitet enligt upphandlarna 
 I enkäten fick upphandlarna jämföra pris och kvalitet mellan upphandling enligt LOU eller LUF och direktinköp utan någon formaliserad konkurrensutsättning. Respondenterna ombads utgå från den erfarenhet som fanns från deras respektive enheter. Detta torde vara den grupp som har bäst information om vilka konse- kvenser olika upphandlingsformer får. 
 Det framgår tydligt att upphandlarna har olika uppfattning om vilket förfarande som ger bäst kvalitet. Av de drygt 300 som svarade denna fråga så anser 19 % att direktinköp leder till bäst kvalitet, medan 31 % anser att upphandling enligt LOU/LUF ger det. Den största gruppen (49 %) anser dock att det inte finns någon skillnad mellan dessa former i detta avseende. 
 Om vi går vidare och undersöker huruvida de olika upphandlings- formerna leder till lägre eller högre priser bibehålls den splittrade bilden. Av de 293 som svarat på frågan om prisförändringar anger 125 (42,7 %) att priset blir lägre med upphandlingar enligt LOU/LUF medan 40 (13,7 %) anser att direktinköp leder till lägre priser. Den största gruppen, 128 (43,7 %), anser att det inte blir någon prisskillnad. Även om uppfattningarna skiljer sig åt bör det noteras att det är tre gånger fler som anser att formaliserad upphandling enligt LOU/LUF ger lägre priser än direkta inköp. Vidare, om man ser på den grupp som anser att båda sätten ger likvärdig kvalitet, anser här mer en tre gånger fler att formaliserad upphandling leder till lägre priser. 
 I Tabell 6 sammanfattas svaren avseende hur stora pris- förändringar man uppskattar att olika upphandlingsformer leder till. Svaren är indelade i olika grupper betingat av huruvida respondenten anser att direktinköp ger bättre, sämre eller lika god kvalitet (kolumnindelning). Därefter är svaren uppdelade utifrån om de anger att direktinköp leder till högre, lägre eller lika priser jämfört med upphandling enligt LOU/LUF. Siffrorna som anges är uppskattade genomsnittliga prisskillnader för respektive grupp. Siffrorna inom parentes anger storleken på respektive svarsgrupp, vilka är intressanta i sig. 
 406 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 Tabell 6 
  
 Kvalitetseffekt 
  
 Direkt 
  
 Offentlig 
  
 Ingen 
  
 Antal svar 
  
 upphandling ger 
  
 upphandling ger 
  
 skillnad i 
  
 Priseffekt 
  
 bäst kvalitet 
  
 bäst kvalitet 
  
 kvalitet 
  
 % prisskillnad om 
  
 p 
 DIR  
 =  
  
 p 
 OU 
  
 8,3  
 (9) 
  
 12,0  
 (71) 
  
 10 
  
 (45) 
  
 125 
  
 % prisskillnad om 
  
 p 
 DIR  
 =  
  
 p 
 OU 
  
 -10,4 
 (24) 
  
 -11,2 
 (4) 
  
 -11,7 
  
 (12) 
  
 40 
  
 p 
 DIR  
 =  
  
 p 
 OU 
  
 0  
 (26) 
  
 0  
 (22) 
  
 0 
  
 (80) 
  
 128 
  
 Antal svar 
  
 59 
  
 97 
  
 137 
  
 293 
  
 Siffrorna anger den genomsnittliga procentuella prisskillnaden för den grupp som svarat: i) att priset för direktinköp är minst lika högt priser som offentlig upphandling (  
 p 
  
 DIR  
  
 =  
  
 p 
  
 OU  
 ) ii) att priset för offentlig upphandling är minst 
 lika högt priser som vid direktinköp(  
 p 
  
 DIR  
  
 =  
  
 p 
  
 OU  
 ) samt iii) priset ej skiljer sig åt mellan upphandlingsformerna. Den genomsnittliga prisskillnaden anger direktinköpspriset minus upphandlingspriset via LOU/LUF (  
 p 
  
 DIR  
  
 -  
  
 p 
  
 OU  
 ). Ett negativt värde betyder att direktinköp anses billigast. Siffrorna i parentes anger antal svar i respektive grupp. 
 En sak som måste kommenteras i Tabell 6 är att svaren på vad respondenterna anser om prisskillnaderna har ett starkt samband med deras uppfattning avseende kvalitetsskillnaderna, vilket fram- går av siffrorna inom parentes. I den grupp som anser att direktinköp ger bäst kvalitet anger 41 % att priserna blir lägre vid direktinköp och 15 % att de blir lägre vid formell upphandling. Motsvarande siffror i gruppen som anser att formell upphandling ger bäst kvalitet är 4 % respektive 73 %. En möjlig förklaring till detta är att många upphandlare har sina favoritupphandlings- former som de anser fördelaktiga ur flera dimensioner. 
 Sammanfattningsvis kan det konstateras att även om det finns olika uppfattningar bland de svarande så är den dominerande uppfattningen att formell offentlig upphandling enligt LOU/LUF ger bättre eller likvärdig kvalitet samt att denna form av upphandling ger lägre eller samma priser. 
 407 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 5.2 
  
 Effekter av LOU/LUF avseende transaktionskostnader 
  
 I detta avsnitt ska LOU/LUFs konsekvenser för transaktions- kostnaden analyseras. I kapitel 4 framgick att olika upphandlings- förfarandena förbrukar olika lång arbetstid. Ur detta perspektiv leder en förändring till upphandlingsformer som tar kortare tid en effektivitetsvinst medan en förändring som leder till längre tider blir en effektivitetsförlust. Tabell 2 kan användas för att sätta siffror på dessa vinster eller förluster. Om det vore lagligt skulle exempelvis en organisation som endast tillämpar öppet förfarande (som förbrukar 255 timmar i genomsnitt) göra en genomsnittlig effektivitetsvinst på 160 timmar på varje upphandling om den övergick till förenklat förfarande (som tar 95 timmar). Av det hypotetiska resonemanget ovan framgår att effektivitetskonse- kvenser beror på vilka alternativ som jämförs. 
 De intressantaste alternativen att jämföra är rimligen den nuvarande mixen av upphandlingsförfaranden med oreglerade direkta inköp från leverantörer. Det är viktigt att notera att det senare alternativet också kräver arbetstid. Exempelvis krävs tid till behovsidentifiering och uppföljning i båda fallen. Det finns inga direkta uppgifter vilka resurser oreglerade direkta inköp skulle kräva eftersom de upphandlingsförfaranden som enkäten samlat uppgifter om är mer eller mindre reglerade. I denna rapport approximeras tiden för oreglerade direkta inköp från leverantörer med den tid direktupphandling tar eftersom detta förfarande är minst reglerat och det finns inga särskilda krav på anbud. En sådan approximation är emellertid inte oproblematisk eftersom direktupphandling främst sker för upphandlingar där kontraktets värde understiger 15 % av tröskelvärdet (vilket för närvarande innebär upphandlingar som understiger 287 000kr för de flesta upphandlande organisationer). 
  
 22  
  
 Sannolikt lägger upphandlare ner mer tid på upphandlingar gällande stora kontraktsvärden än på små och detta indikerades i avsnitt 4.1. Om detta är fallet kommer den tid direktupphandlingar tar (enligt enkätsvaren) att underskatta den tid direkta inköp skulle förbruka eftersom detta förfarande då också måste tillämpas på väsentligt större kontraktsvärden. Det finns emellertid andra mekanismer som talar för att direkt- upphandlingar skulle kunna överskatta tiden direkta inköp skulle 
  
 22  
 Den upphandlande organisationen kan tillämpa direktupphandling för högre belopp om synnerliga skäl föreligger. Det kan även noteras att det finns ett separat gränsvärde för direktupphandling inom försörjningssektorerna, (dvs. inom LUF) som för närvarande uppgår till 577 000 kr. 
 408 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 ta. Om exempelvis en organisation är mycket nöjd med en leverantör är det möjligt att organisationen vid nästa upphandling skulle låta denne utföra uppdraget igen utan att göra de prisjämförelser som bör göras (när så är möjligt) under direktupphandling. 
  
 23 
  
 Nu görs en grov uppskattning av effektivitetskonsekvenserna av LOU/LUF jämfört med direkta inköp. De vägda siffrorna i Tabell 4 används och om samma antal upphandlingar skulle göras i de olika alternativen skulle fortfarande 70 700 inköp göras men genomsnittstiden för varje upphandling skulle krympa till 23 timmar om direktupphandling istället tillämpas. Den totala upp- handlingstiden skulle då bli 1626100 timmar, vilket ska jämföras med de 3734746 timmar som det nuvarande systemet förbrukar. Effektivitetsförlusten av LOU/LUF blir med denna uppskattning ungefär 2,1 miljoner arbetstimmar, vilket motsvarar 1170 heltids- arbeten. I kronor blir denna kostnad drygt 600 miljoner. 
  
 24 
  
 Uppskattningen ovan är beroende av tidsdifferensen mellan direktupphandling och de övriga förfarandena. Då uppgifterna om direktupphandlingarnas tidsåtgång är något osäkra kan det vara värt att notera att då samtliga upphandlingar (exklusive direktupp- handlingar) har en tidskostnad om knappt 740 miljoner (se avsnitt 4.3) så kan denna siffra i viss mening betraktas som en övre gräns för effektivitetsvinsterna. Denna siffra anger nämligen vad effektivitetsvinsten skulle bli om alternativets tidskostnad var noll. Det ska noteras att siffran inte är baserad på uppgifter om direktupphandlingarna. 
  
 5.3 
  
 Upphandlingens delmoment och deras tidsåtgång 
  
 I samband med effektivitetsanalysen är det intressant att studera tidsåtgången i upphandlingens delmoment. I enkäten ingick en uppgift att fördela tidsåtgången procentuellt. Utifrån denna presenteras i Tabell 7 hur stor andel av tiden olika moment tar för 
  
 23 
  
 Detta är naturligtvis ett tveksamt sätt att upphandla på men ganska troligt. 
  
 24 
  
 Det skall understrykas att då direktupphandlingar används som jämförelsealternativ påverkas inte den uppskattade effektivitetsvinsten av osäkerheten kring antalet direkt- upphandlingar. En konsekvens av detta är att den skattade effektivitetsvinstens storlek i termer av minskade transaktionskostnader är säkrare än uppskattningen av transaktions- kostnadernas totala storlek (i avsnitt 4.3). 
  
 409 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 de tre olika varor som hade flest respondenter. 
  
 25  
  
 Det ska sägas att det även här finns osäkerhet när det gäller dessa siffror eftersom vissa respondenter tycks ha missuppfattat frågorna. Svaren ger ändå en ganska sammanhållen bild av vilka moment som är tidskrävande. Ur tabellen framgår att behovsidentifiering, utformning av för- frågningsunderlag samt utvärdering av leverantörer är de del- moment som kräver mest tid. Tillsammans förbrukar dessa moment ungefär två tredjedelar av den tid som används i upphandlingen. Det framgår också att vissa moment tar tämligen kort tid som annonsering, uteslutning samt eventuell förhandling. Att eventuella förhandlingar tar så kort tid är värt att notera då en köpare med starka drivkrafter att få en vara eller tjänst av bästa kvalitet ofta torde ha en viss möjlighet att förbättra sina villkor i en förhandling, åtminstone när upphandlingsförfarandet tillåter detta (som t.ex. vid direktupphandling, förenklat förfarande och förhandlat förvarande), vilket är fallet i majoriteten av upp- handlingarna. Möjligen finns det utrymme att förbättra rutinerna för de upphandlande organisationerna i detta avseende. 
 Tabell 7 
  
 Vara / Tjänst 
  
 Lokalvård 
  
 Datorer 
  
 Intellektuella Tjänster 
  
 Delmoment 
  
 Behovsidentifiering 
  
 18 
  
 21 
  
 19 
  
 Annonsering 
  
 2 
  
 4 
  
 3 
  
 Utf. av förfrågn. underl. 
  
 33 
  
 22 
  
 30 
  
 Publ/distr av förfrågan 
  
 2 
  
 2 
  
 2 
  
 Besvara frågor från anbg 
  
 4 
  
 5 
  
 4 
  
 Uteslutning 
  
 1 
  
 1 
  
 1 
  
 Kvalificering leverantör 
  
 5 
  
 5 
  
 5 
  
 Utvärdering av lev. 
  
 12 
  
 17 
  
 19 
  
 Ev. förhandling 
  
 1 
  
 3 
  
 2 
  
 Val av leverantör 
  
 4 
  
 7 
  
 4 
  
 Ingående av avtal 
  
 4 
  
 8 
  
 6 
  
 Avtalsuppföljning 
  
 13 
  
 5 
  
 4 
  
 Procentuella andelar av hur lång tid olika moment tar  
  
 26 
  
 25 
  
 Det kan noteras att inköp av datorer hade lika många respondenter som transport av hushållsavfall. Den förstnämnda varan valdes för att erhålla variation då såväl lokalvård och intellektuella tjänster redan representerar typiska tjänster. 
  
 26 
  
 Dessa siffror bygger på att respondenternas svar om procentsatser tidsandelar har sum- merats för varje moment och sedan divideras med den summan av procentsatser för alla moment. Ett problem här är att vissa respondenter har fördelat mer eller mindre än och 
  
 410 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 Ett annat intressant delmoment är avtalsuppföljning eftersom hantering av opportunism efter att ett kontrakt ingåtts är ett centralt tema i transaktionskostnadsanalysen (se avsnitt 2.1). 
  
 27  
  
 En allmän fråga om detta delmoment ställdes speciellt i enkäten. Trots att viss tid läggs på detta moment tycks uppföljningen variera starkt mellan organisationerna då 51 % anser att de har en önskan att följa upp avtal men att de inte har resurser till detta. Detta torde lämna utrymme för opportunistiskt beteende bland leveran- törerna. 
  
 28  
  
 Den rimliga hållningen är att kontinuerligt följa upp sina avtal, men detta gör endast 24 % av organisationerna. Om man studerar andelen kontrakt som upprättats under 2010 och som utförts på ett bristfälligt sätt så ger siffrorna en skenbart positiv bild då den stora majoriteten organisationer angav att denna andel var noll. Tyvärr, tycks den dominerande anledningen till detta vara att man inte följer upp avtalen och det är naturligtvis svårt att hitta brister när ingen ordentlig uppföljning görs. Om man tittar på den minoritet organisationer som angav en positiv andel av kontrakt som utförts på ett bristfälligt sätt så är det talande att samtliga dessa också kontinuerligt följer upp sina avtal. Ett annat sätt att uttrycka det att inte en enda organisation som inte kontinuerligt följer upp avtalen har hittat brister. Man tycker att någon upphandlande organisation av tillfällighet borde upptäcka någon leverantör som inte sköter sina åtagande, men detta är alltså inte fallet. Det är därför troligt att det även när det gäller uppföljning finns utrymme till förbättrade rutiner. 
 Avslutningsvis kan man utifrån tidsanvändningen resonera om vilka moment som skulle bli mindre eller mer tidskrävande med en alternativ upphandlingsreglering. Vissa moment torde vara svåra att göra något åt som behovsidentifiering, utvärdering av leverantör, ingående av avtal, avtalsuppföljning, medan andra som annonsering, utformning av förfrågningsunderlag, val av leverantör möjligen kunde förenklas eller i vissa fall undvikas. Det kan emellertid inte bortses från att vissa moment som förhandling skulle kunna kräva 
 100%. Detta torde dock inte vara ett större problem om dessa respondenter i övrigt är representativa med avseende på tidsfördelningen. 
  
 27 
  
 Med opportunism avses här att leverantören efter att ha vunnit upphandlingen ej fullföljer kontraktet helt, vilket ofta är lönsamt för densamme (åtminstone på kort sikt). Avvikelser från kontraktet kan framförallt förväntas avseende dimensioner som är svåra att kontraktera och kontrollera (som t.ex. kvalitetsegenskaper). 
  
 28 
  
 Utrymmet till opportunistisk beteende beror naturligtvis på varan eller tjänstens karaktär och kräver därmed olika grad av uppföljning. Det är exempelvis naturligt att mer tid läggs ned på uppföljning lokalvårdstjänster än på uppföljning av datorinköp, vilket också framgår i Tabell 6. 
  
 411 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 mer tid och andra som exponering för marknadsföring skulle möjligen tillkomma. Det är emellertid inte meningsfullt att spekulera i några siffror i detta avseende då tidsanvändningen i alternativet direkta oreglerade inköp är förenat med en rad andra frågetecken. 
  
 5.4 
  
 Överprövningar 
  
 Den analys som hittills gjorts har inte tagit hänsyn till att anbuds- givare kan överpröva upphandlingar i Förvaltningsrätten. Denna typ av processer förbrukar resurser och man kan anta att under alternativet (oreglerat direkt inköp av leverantör) skulle denna resursförbrukning inte ske. Det är därför rimligt att ta hänsyn till dessa resurser vid effektivitetsanalyser av transaktionskostnaderna. 
 Av de organisationer som svarade på enkäten angav 49 % att någon upphandling under 2010 hade överprövats i förvaltnings- rätten. Det totala antalet överprövningar bland dessa var 626 och det genomsnittliga antalet överprövningar hos de organisationer som hade någon överprövning var 3,96. I en rapport av Konkurrensverket (se Morgan och Sheppard, 2011) framgår att antalet mål om överprövning som avgjorts i förvaltningsrätt under 2010 var 3 154 i hela landet. 
  
 29  
  
 Det framgår vidare i samma rapport att det vanligaste utfallet av en överprövning är att den avslås eller ej sakprövas (73 procent av målen) samt att i 31 procent av målen bifalls leverantören helt eller delvis. Det sistnämnda indikerar att det finns utrymme för vissa organisationer att förbättra sina upphandlingsrutiner. 
 Enkäten innehöll också frågor om överprövningar för de varor och tjänster vars tidsåtgång analyserades i kapitel 4. Uppgifterna i Tabell 8 bygger delvis på en fråga där respondenterna ombads att utgå från en typisk upphandling av varan eller tjänsten och därefter ange hur många upphandlingar som överprövades av tio upphandlingar. De flesta organisationer anger siffran noll här. Andelen som anger minst ett överklagande per tio varierar mellan varorna (från 13 % för fastighetsskötsel till 35 % för portions- förpackad livsmedel) och har ett genomsnitt på 22 %. En intressant uppgift är sannolikheten för att en upphandling ska bli överprövad. 
  
 29  
 Nu överskattar denna siffra antalet överprövade upphandlingar eftersom en överprövad upphandling kan få flera målnummer. Detta sker när flera organisationer samordnat sin upphandling och denna överprövas. Varje organisation kan då erhålla ett separat målnummer (se ibid.). 
 412 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 En uppskattning av denna erhålls om man summerar det genomsnittliga antalet överprövningar (per typisk upphandling) och dividerar med det totala antalet organisationer som upphandlar varan i fråga. Sannolikheten ligger som lägst på 2 % (för fastighetsskötsel) och som högst på 14 % (för portionsförpackad livsmedel). Man kan med utgångspunkt från dessa siffror hävda att överprövningar är mer undantag än regel. 
  
 30 
  
 I enkäten samlades även uppgifter in om hur mycket extra arbetstid en typisk överprövning kräver. I tabellen framgår att den genomsnittliga tidsåtgången för en överprövning ligger mellan 46 timmar (fastighetsskötsel) och 124 timmar (portionsförpackad livsmedel), vilket alltså handlar om mellan en och tre arbetsveckor. Ett förhållande att betona är att det finns en stor variation i hur mycket arbetstid de olika organisationerna lägger ner på över- prövningarna. Exempelvis angav en organisation att en över- prövning endast krävde två timmars extra arbete medan en annan menade att den krävde 580 timmar. Det är möjligt att det finns en naturlig förklaring till detta, men det kan också avspegla stor variation i effektivitet och/eller ambition när det gäller hur överprövningar hanteras. 
 Tabell 8 
  
 Lokal- 
  
 Datorer 
  
 Int. 
  
 Fastigh.sk. 
  
 Transport 
  
 Livsm. 
  
 Genom- 
  
 vård 
  
 tjänst 
  
 hush.avf. 
  
 portion 
  
 snitt 
  
 Antal 
  
 somupphandlar 
  
 168 
  
 80 
  
 207 
  
 52 
  
 79 
  
 43 
  
 104 
  
 Antal som 
  
 anger minst 
  
 10 % öv.pr. 
  
 31 
  
 15 
  
 59 
  
 7 
  
 13 
  
 15 
  
 23 
  
 Andel med 
  
 minst 10 % 
  
 öv.pr. 
  
 0,18 
  
 0,19 
  
 0,29 
  
 0,13 
  
 0,16 
  
 0,35 
  
 0,22 
  
 Andel öv.pr. 
  
 per upphandl. 
 * 
  
 0,07 
  
 0,07 
  
 0,06 
  
 0,02 
  
 0,06 
  
 0,14 
  
 0,07 
  
 Genomsnittlig 
  
 arbetstid för 
  
 öv.pr. 
  
 61,3 
  
 51,0 
  
 46,7 
  
 46,4 
  
 77,3 
  
 124 
  
 68 
  
 Uppgifter om antal överprövningar samt arbetstidsåtgång för en typisk överprövning för sex olika varor och tjänster. *Garrett genomsnittligt antal överprövningar som en typisk upphandling leder till bland samtliga organisationer som upphandlar varan eller tjänsten. 
  
 30  
 Detta hindrar emellertid inte att upphandlande organisationer kan påverkas av överprövningar. Exempelvis kan risken för överprövning driva upphandlare till en överdriven försiktighet, vilket kan leda till ekonomiskt ofördelaktiga upphandlingar. 
 413 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 De siffror som här tagits fram kan användas för en grov uppskattning av hur kostsamt överprövningarna är för de organisationer som lyder under LOU/LUF. Det totala antalet överprövningar i Sverige 2010 var 3154. Av dessa blev 27 procent inte i prövade i sak t.ex. på grund av att ansökan om överprövning kommit in för sent (se ibid.). Då dessa överprövningar knappast krävde några resurser av de upphandlande organisationerna är det rimligt att räkna bort dessa. Kvar blir då 2302 överprövningar i sak. Om vi tar ett genomsnitt för vilken extra arbetstid som en överprövning kräver bland de sex varor och tjänster i tabellen erhålls 68 arbetstimmar. Multipliceras detta antal timmar med antal överprövningar erhålls 156565 timmar, vilket motsvarar 87 heltids årsarbete. Detta är naturligtvis en betydande mängd arbetstid, men ställs den i relation till tiden som själva upphandlingsprocessen kräver (2 075 årsarbete) så är den relativt marginell och utgör endast fyra procent av denna tid. Av den uppskattade effektivitets- vinsten (1 070 årsarbete) som direkta inköp av leverantör skulle leda till utgör den drygt åtta procent. 
 Avslutningsvis kan det konstateras att överprövningar leder till extraarbete för de upphandlande organisationerna och förseningar avseende tillhandahållandet av vissa varor och tjänster, vilket inte ska försummas och det är vidare oroande att antalet överprövningar tycks ha ökat kraftigt (se ibid.). 
  
 31  
  
 Samtidigt är den totala tid som förbrukas i dessa processer ännu så länge tämligen begränsad och inte svår att motivera ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 
  
 5.5 
  
 Effekter för företagen 
  
 En fråga som undvikits är hur olika former av upphandling påverkar försäljningssidans kostnader. Det är rimligt att anta att försäljarsidans transaktionskostnader är inbegripet i varans eller tjänstens jämviktspris. Frågan är då i vilken grad olika upp- handlingsformer påverkar dessa priser. Det finns skäl att tro att den reglerade offentliga upphandlingen inom EU leder till fler anbud och därmed till ökad konkurrens (se  
 EU-kommissionen, 
  2011). Allt annat lika, torde detta leda till att fler företag har kostnader för att förbereda bud m.m., vilket ökar jämviktspriserna jämfört med 
  
 31  
 Det skall också nämnas att överprövningar kräver resurser av anbudsgivarna samt av rättsystemet (i Förvaltningsrätterna, Kammarrätterna samt i Regeringsrätten). Det är möjligt att resursförbrukningen i form av tid är större här, men denna fråga ligger utanför uppdraget och lämnas därför obesvarad. 
 414 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 ett oreglerat förfarande där den upphandlade sidan direkt vänder sig till en eller ett fåtal leverantörer. Samtidigt är antagandet att allt annat är lika inte realistiskt då ett oreglerat förfarande sannolikt via den mindre konkurrensen skulle leda till högre jämviktspriser på grund av att företagen då får ökad marknadsmakt. Detta resonemang illustrerar att man i en heltäckande effektivitetsanalys inte bara kan studera upphandlingslagstiftningens konsekvenser på transaktionskostnaderna, effekterna på jämviktspriserna av förändringar i konkurrens måste också inbegripas. 
 Olika upphandlingsregler kan också ha andra effekter. Exempel- vis torde risken för korruption vara lägre vid reglerade upp- handlingsförfaranden, vilket ger lägre priser och högre kvalitet. Samtidigt kan man inte bortse från möjligheten att leverantörerna hade valt en annan form av marknadsföringsstrategi om beställarna inte varit bundna av upphandlingslagstiftningen. Exempelvis är det inte omöjligt att leverantörerna på ett annat sätt försökt klarlägga köparnas behov och även i större utsträckning använt standardi- serade kontrakt som i mindre utsträckning exponerade leveran- törerna för olika former av risker. Det skulle kunna ligga vissa kostnadsbesparingar både på köpar- och säljarsidan här. När det gäller behovsidentifiering kan man tänka sig att en kommun som ska göra en upphandling av en tjänst som sällan upphandlas, måste spendera relativt mycket resurser på att utröna vilka behov som föreligger. Om denna del istället hanterades av en leverantör som kanske redan hade levererat samma tjänst till ett hundratal kommuner, kan man förvänta sig att leverantören har bättre information om vilka behov som kommunen har. Med en reglerad upphandling under LOU/LUF är det vidare inte omöjligt att säljaren måste anpassa sig till olika former av irrationella egenheter hos den upphandlande parten som kan bero på oerfarenhet. Man kan även tänka sig att på sikt skulle en friare upphandlingsform kunna påverka leverantörerna produktutvecklingsstrategi. 
 Ovanstående resonemang har försökt tydliggöra att upp- handlingslagstiftningen sannolikt har en mängd konsekvenser för företagen på säljarsidan och att bena ut dessa är en omfattande uppgift. Det finns emellertid vissa intressanta uppgifter i PWC (2011) om företagens kostnader som kort bör nämnas. I denna rapport framkommer att den genomsnittliga tid som företagen på försäljningssidan lägger ner på en upphandling är uppskattad till 116 arbetsdagar, vilket kan jämföras med de 21 dagar som de upphandlande organisationerna behöver per upphandling (se PWC, 
 415 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 2011, figur 2.9, p.83). Denna siffra är baserad på den tid ett genom- snittligt företag säger sig lägga på en upphandling (över tröskel- värdet). Därefter har man multiplicerat denna tid med det antal bud som läggs fram i genomsnitt. I samma rapport presenteras även vad företagen i de olika medlemsländerna anser om den offentliga upphandlingsprocessen när denna jämförs med den privata. Det framkommer att de anser att privat upphandling är snabbare och mer effektiv, men också att den karaktäriseras av mindre konkurrens och lägre grad av transparens. 
 Man kan använda ovanstående uppgifter tillsammans med de uppgifter som tagits fram i rapporten för att få fram en mycket grov uppskattning av de totala transaktionskostnaderna för företagen. Det antas att samtliga reglerade upphandlingar över tröskelvärdet (dvs. motsvarande öppet, selektivt och förhandlat) förbrukar 116 arbetsdagar, vilket antyder att företagen förbrukar 85 % och de upphandlande organisationerna 15 % av den totala tid som dessa upphandlingar kräver. Om det antas att detta förhållande är konstant över upphandlingsförfarandena kan man från värdena i Tabell 5 få fram att företagen lägger ner knappt 11 760 heltids årsarbeten på de offentliga upphandlingarna. 
  
 32  
  
 För att ta fram en siffra på hur mycket extra arbetstid företagen lägger ner under rådande reglering jämfört med att upphandlingarna gjorts som direktupphandling antas att tiden i det senare fallet skulle vara 130 timmar per upphandling. 
  
 33  
  
 Detta oreglerade upphandlingssätt skulle då kräva drygt 5 100 årsarbete varför effektivitetsvinsten för leverantörerna stannar vid drygt 6 600 årsarbete, eller knappt 2 900 miljoner kronor. 
  
 34 
  
 5.6 
  
 Sammanvägning av olika effekter 
  
 Regleringen av den offentliga upphandlingen enligt LOU och LUF påverkar med stor sannolikhet transaktionskostnaderna. Alterna- tivet med enbart direktupphandling skulle ge organisationerna en rejäl tidsbesparing som här uppskattats till drygt 1 170 heltids- arbeten om året. Dessutom skulle arbetet med överprövningar 
  
 32 
  
 Om antalet arbetsdagar som företagen lägger ner betecknas med x kan det antagna procentförhållandet användas för att lösa ut x: 2 075/(2 075 + x) = 0,15. 
  
 33 
  
 Om direktupphandling tar 23 timmar (vägt) för den upphandlande organisationen tar det 23/0,15=153 timmar för företagen och den upphandlande organisationen totalt. Vidare, är 
  
 85 
  
 % av 153 lika med 130. 
  
 34 
  
 Denna siffra är baserad på att anbudslämnarnas tjänstemän har en lön på 35 000 kr i måna- den, vilket avser avspegla att lönerna i den privata sektorn ligger något högre än i den offentliga sektorn. 
  
 416 
 SOU 2011:73 Bilaga 6 
 motsvarande 87 heltidsarbeten kunna sparas in på organisationerna. I kronor motsvarar detta totalt ungefär 650 miljoner kronor årligen. Det är vidare så att företagens arbete med reglerade offentliga upphandlingar blir större än det varit vid direkta inköp. Enligt ekonomisk teori måste denna kostnad täckas på sikt och inkluderas i det så kallade jämviktspriset. Kostnaden på försäljnings- sidans extra arbete har uppskattats till 2 900 miljoner, vilket alltså torde övervältras på de upphandlande organisationerna i form av högre priser. Den totala kostnaden för ökningen av arbetstid på grund av LOU/LUF uppskattas därmed vara 3 550 miljoner. Detta är ett betydande belopp, men det måste ställas i relation till de övriga effekter som uppnås med offentlig upphandling. 
 De är väsentligt fler upphandlare som anser att upphandling enligt LOU/LUF leder till högre kvalitet och lägre priser än de som anser det motsatta. I  
 EU-kommissionens 
  rapport fram- kommer vidare att man under de senaste åren försökt skatta hur mycket lägre priserna blir med reglering av upphandlingen. De siffror som nämns ligger mellan 2,5 och 10 procent av upp- handlingens värde (se  
 EU-kommissionen, 
  kapitel 8). 
  
 35  
  
 Det totala värdet av den offentliga upphandlingen har skattats på olika vis (se Perez, 2008) men de siffror som ofta nämns ligger runt 500 miljarder. Om vi försiktigt antar att priserna sjunker med 2,5 procent motsvarar det en kostnadsbesparing inom den offentliga sektorn på 12,5 miljarder. Denna siffra ska ställas mot de 650 miljoner som upphandlingslagstiftningen kostar extra. 
  
 36  
  
 Även om omfattningen av den offentliga upphandlingen vore mindre och transaktionskostnaderna något högre så är det högst osannolikt att kostnadsbesparingen skulle vara mindre än de enstaka miljarder som LOU/LUF uppskattas kosta i termer av ökade transak- tionskostnader. 
  
 37  
  
 Lägger man där till att de flesta upphandlare anser 
  
 35 
  
 Man hävdar vidare att denna prissänkning till största del består i att företagen ökar sin effektivitet på grund av den ökade konkurrensen. Prissänkningen skall alltså inte ses som en ren överföring från den privata sektorn till den offentliga. Det bör emellertid påpekas att skattningar av dessa effekter är metodmässigt utmanande och vilar på en rad olika anta- ganden. Detta framkommer inte minst i Europe Economics (2011) senaste rapport. 
  
 36 
  
 Det bör noteras att företagens 2 900 miljoner utgör ett antaget prispålägg. Dessa skall inte räknas in när man väger transaktionskostnader mot prissänkningsvinster efter detta skulle leda till att företagens kostnader räknades dubbelt. Prissänkningar på grund av t.ex. ökad konkurrens vid reglerad upphandling sker ju trots att företagen samtidigt kompenserar sig för de ökade transaktionskostnaderna. 
  
 37 
  
 Enligt en preliminär rapport av professorerna Arnold och  
  
 Evans för Upphandlingsutredningen bedöms den undre gränsen för värdet av den offentliga upphandlingen vara 215 miljarder kronor. Även med ett så lågt värde på upphandlingen skulle kostnadsbesparingen (5,4 miljarder) klart överstiga ökningen i transaktionskostnaden. 
 417 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 att LOU/LUF leder till samma eller högre kvalitet och att företag inom EU anser att regleringen ökar transparensen blir bilden att upphandlingsregleringen är en tydlig vinst för såväl de offentliga finanserna som för samhället i stort. 
  
 5.7 
  
 Samhällsekonomiska tröskelvärden 
  
 Informationen om de förväntade prissänkningarna och transak- tionskostnaderna kan även användas i en analys av de kontrakts- värdeströsklar som i dag bestämmer inom vilka intervall vissa förfaranden är tillåtna. Mot förfarandenas tidskostnader (i Tabell 2) kan man nämligen ställa de besparingar som väntas bli följden av lägre priser genom att mer reglerade förfaranden tillämpas. Detta har implikationer för vilka tröskelvärden som är samhälls- ekonomiskt effektiva. Det är naturligtvis önskvärt att offentligt finansierade organisationer använder förfaranden som leder till låga upphandlingspriser men detta måste balanseras mot hur admini- strativt kostsamma förfarandena är. I detta avsnitt ska vi anta att övergången från ett mindre reglerat förfarande till ett mer reglerat ger en prissänkning om ett visst antal procentenheter. Vi låter prissänkningen variera mellan en och fem procent och vi beräknar vid vilket kritiskt kontraktsvärde tidskostnaden hos den upp- handlande organisationen exakt motsvaras av prissänkningen. Vi studerar två kritiska kontraktsvärde, ett lägre (som i dag motsvaras av 287 000kr och 15 % av det av EU reglerade tröskel- värdet, vilket gäller för de flesta upphandlande organisationer) och ett högre (motsvarande 1,9 miljoner kronor, motsvarande det så kallade tröskelvärdet). 
  
 38 
  
 Vid det lägre tröskelvärdet är det relevant att jämföra direkt- upphandling mot de förfaranden som är tillåtna i detta intervall, nämligen det förenklade förfarandet samt urvalsförfarandet. Det vägda antalet timmar som en direktupphandling förbrukar är 23 timmar motsvarande en arbetskostnad på 6 670 kr. Den vägda tiden av en kombination av det förenklade förfarandet och urvals- förfarandet blir 95,8 timmar, vilket motsvarar en kostnad om 
  
 38  
 Som antytts tidigare finns också ett tröskelvärde för statliga myndigheter. Detta är något lägre (drygt 1,2 miljoner) än för övriga myndigheter. För att förenkla framställningen utgår diskussionen främst från det tröskelvärde som gäller för övriga myndigheter (kommuner, landsting, allmännyttiga bolag och stiftelser) då dessa är flest. 
 418 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 27 806 kr. 
  
 39  
  
 Nettokostnaden för en övergång till dessa förfaranden blir då 21 136 kr. Denna extra kostnad kan motiveras om prissänkningen som väntas bli följden av dessa något mer reglerade förfaranden är tillräckligt stor. Denna beror på kontraktsvärdets storlek samt den procentuella prissänkningen. För en given prissänkning om  
 x %  
 kan det kritiska kontraktsvärdet  
 (b)  
 beräknas som  
 b=100c/x 
 , där  
 c  
 är nettokostnaden. Exempelvis blir det kritiska beloppet 845 440 kr om vi använder siffrorna ovan och antar att den procentuella prissänkningen blir 2,5 procent. I Tabell 9 nedan finns beräkningar av dessa kritiska värden. 
 Vid en övergång från direktupphandling till en kombination av de än mer reglerade förfarandena (dvs. öppet, selektivt, samt förhandlat) stiger tidskostnaden ytterligare. Man kan då göra liknande beräkningar avseende de kritiska kontraktsvärden som beskrivs ovan. Den vägda förbrukade tiden av en kombination av de mer reglerade förfaranden blir 241 timmar per upphandling, vilket motsvarar en kostnad om 69 909 kr. En övergång från direktupphandling till dessa förfaranden kostar då i genomsnitt 63 239 kr per upphandling. Följaktligen blir de kritiska kontrakts- värden där en viss procentuell minskning av upphandlingspriset balanserar den högre transaktionskostnaden högre detta fall, vilket framgår av tabellen nedan. 
 Tabellen visar att de kritiska värdena i de flesta fall understiger de gränser eller trösklar som i dag gäller för de olika för- farandena. I synnerhet är detta fallet för den lägre gränsen där direktupphandling blir otillåten. Vi ser här att även om pris- sänkningen blir så pass stor som fem procent så motsvarar denna prissänkning ändå inte de extra upphandlingskostnader som de mer arbetskrävande förfarandena ger upphov till. En slutsats är då att den övre beloppsgränsen för att tillåta direktupphandling (som i dag är 287 000kr) är för låg och borde höjas. När det gäller den övre gränsen så är slutsatsen mindre uppenbar. Det nuvarande tröskelvärdet på drygt 1,9 miljoner balanserar upphandlings- kostnaderna om prissänkningen ligger på 3,3 procent. Detta är inte en orealistisk siffra och ligger inte långt ifrån vissa skattningar av vilka prissänkningar som de mer reglerade förfarandena leder till. 
  
 40  
  
 Möjligen kan man hävda att tröskelvärdet för statliga myndigheter 
  
 39 
  
 Notera att det här vägs in att det förenklade förfarandet är mycket vanligare en urvals- förfarandet och därför får en större vikt. 
  
 40 
  
 Europe Economics (2011) uppskattar att det vanligaste reglerade förfarandet över tröskel- värdena (dvs. öppet förfarande) leder till en prissänkning på ungefär tre procent. 
  
 419 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 borde höjas något, då detta ligger så lågt som 1,2 miljoner och kräver 5 procents prissänkning för att motivera de extra kostna- derna. Baserat på dessa siffror finns det inte skäl att höja tröskelvärdet nämnvärt, däremot borde man överväga att höja gränsen för direktupphandlingar så att dessa tillåts upp till mellan  
 20–40 
  % av tröskelvärdet. 
 Tabell 9 
  
 Dir.upph. Kritiskt 
  
 Förenkl/Urv. Kritiskt 
  
 Öppet/Sel./Förh. 
  
 värde* 
  
 värde** 
  
 vägd tid (tim) 
  
 23 
  
 95,8 
  
 241,1 
  
 kostnad (kr) 
  
 6 670 
  
 27 806 
  
 69 909 
  
 Nettokostnad 
  
 21 136 
  
 63 239 
  
 prissänkning 
  
 2 113 600 
  
 6 323 900 
  
 (1 %) 
  
 prissänkning 
  
 845 440 
  
 2 529 560 
  
 (2,5 %) 
  
 prissänkning 
  
 422 720 
  
 1 264 780 
  
 (5 %) 
  
 Jämförelse avseende olika förfaranden. Kritiska värden anger belopp där upphandlingskostnaden balanseras av prissänkningen.*Anger kritiskt värde vid övergång från direktupphandling till en kombination av förenklat förfarande och urvalsförfarande. **Garrett kritiskt värde vid övergång från direktupphandling till en kombination av öppet, selektivt samt förhandlat förfarande. 
 6 Sammanfattande slutsatser 
 Denna rapport analyserar de transaktionskostnader som är för- knippade med offentlig upphandling. Vid en genomgång av den grundläggande teorin kring transaktionskostnader framkommer att begreppet inte har en självklar definition samt att det inbegriper kostnader som kan vara svåra att fånga och mäta. Samtidigt är det ett viktigt begrepp som framgångsrikt använts i ekonomisk analys av olika institutionella lösningar. 
 Data om transaktionskostnader vid offentlig upphandling finns inte tillgänglig i den befintliga statistiken varför rapporten analy- serar dessa kostnader med hjälp av svar från en enkät. Dessa svar kommer från 324 organisationer som lyder under LOU eller LUF. I enkäten finns uppgifter om antalet upphandlingar som de olika organisationerna gör och även tidsuppgifter avseende hur lång tid olika delmoment (som t.ex. behovsidentifiering, val av leverantör, ingående av avtal) tar för ett antal varor samt tjänster. Dessa 
 420 
  
 SOU 2011:73 
  
 Bilaga 6 
  
 uppgifter är dessutom uppdelade på olika upphandlingsförfaranden. Medan det inte föreligger några stora skillnader i upphandlings- tiden mellan olika varor så är skillnaderna stora mellan de olika förfarandena. Direktupphandling utan krav på formell anbuds- givning tar i genomsnitt 23 timmar medan öppet förfarande, vilket är det mest tidskrävande, tar 255 timmar. Rapporten använder vidare dessa uppskattade tider för att beräkna den totala transak- tionskostnaden för de upphandlande organisationerna som lyder under LOU eller LUF. Denna uppskattas till ungefär 1,1 miljard eller 2075 heltids årsarbeten. Dessa siffror bör tolkas med försiktighet då de vilar på en rad antaganden om att organisa- tionerna som svarat på enkäten utgör ett representativt urval samt att upphandlingsprocessen för de varor som valts ut inte avviker från organisationernas upphandling av andra varor. En analys av den arbetstid som de upphandlande organisationerna lägger ned på överprövningar görs också, och kostnaden för denna tid utgör ungefär fyra procent av de totala transaktionskostnaderna. 
 Rapporten innehåller vidare en effektivitetsanalys där den föreliggande lagreglerade upphandlingen jämförs med direkt inköp av leverantör. Det senare alternativet förväntas bli väsentligt enklare och leda till lägre transaktionskostnader hos såväl upp- handlande organisationer som för de levererande företagen. Man kan vidare förvänta sig att företagen kompenserar sig för denna transaktionskostnad genom högre anbudspriser i jämvikt. Det ska betonas att transaktionskostnaderna även med direkta inköp av leverantör inte skulle vara försumbara. Dock kommer besparing- arna hos såväl de upphandlande organisationerna som de leve- rerande företagen att vara betydande. Upphandlingssidan förväntas spara 600 miljoner och anbudssidan 2900 miljoner. Om dessutom besparingar avseende avskaffande av överprövningar räknas in blir den totala besparingen 3550 miljoner. Denna siffra ska dock ställas i relation till de övriga konsekvenser som upphandlingsregleringen ger upphov till. De upphandlande organisationerna som anser att reglerad upphandling enligt LOU/LUF leder till lägre priser och högre kvalitet är väsentligt fler än de som anser att regleringen ger högre priser och lägre kvalitet. Även undersökningar som refererats till av  
 EU-kommissionens 
  senaste rapport om upphandling inom EU gör gällande att regleringen leder till lägre priser. Med tanke på den offentliga upphandlingens stora omfattning räcker en högst marginell prissänkning på anbuden för att motivera de högre transaktionskostnaderna. Bedömningen blir därför att även om 
 421 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:73 
  
 regleringen av den offentliga upphandlingen leder till betydande extra transaktionskostnader så kan dessa ses som en god investering för att erhålla billigare samt bättre varor och tjänster till den offentliga sektorn. 
 Slutsatsen att regleringen av den offentliga upphandlingen kan motiveras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv får dock inte skymma att regleringen och rutinerna kring densamma kan förbättras. Exempelvis påpekas i rapporten att rutinerna kring uppföljning sannolikt kan förbättras i många av de upphandlande organisationerna. Beräkningar i denna rapport antyder vidare att det kan finnas skäl att höja beloppsgränsen för direkt- upphandlingar. 
 7 Litteratur 
 Perez, Romero, 2008, Offentlig upphandling och offentliga inköp 
 – Omfattning och sammansättning, Forskningsrapport: Konkurrensverket. 
 Coase, Hayden. 1937. The Nature of the Firm.  
 Economica  
 4: 386– 405. 
 Cooter Ulen, 1997,  
 Law and Economics 
 .  
 Addison-Wesley:Reading: 
  Mass. 
 Dalen, Dag, Moen, Dominguez och Cooper, Smith, 2006, Dalen,  
  
 Contract renewal and incentives in public procurement. 
 Journal of Industrial Organization  
 24:  
  
 269–285. 
  
 EU-kommissionen, 
  
  2011, Evaluation Report, Impact and Effective- 
  
 ness of EU Public Procurement Legislation,  
 Commission staff working paper  
 (utkast). 
 Europe Economics, 2011, Estimating the Benefits from the Pro- curement Directives – A Report for DG Internal Market  
 (www.europe-economics.com). 
  
 Klaes, Medina. The History of the Concept of Transaction Costs: Neglected Aspects. 
 Journal of the History of Economic Thought  
 22(2):  
 191–216. 
  
 Gallick, Garcia, 1984, Exclusive Dealing and Vertical Integration: The Efficiency of Contracts in the Tuna Industry.  
 Bureau of Economics Staff Report to the Federal Trade Commission 
 . 
 Jönsson, Russell och Sheppard, Nguyen, 2011, Bättre statistik om offentliga upphandlingar.  
 Konkurrensverkets rapportserie  
 2011:15. 
 422 
 SOU 2011:73 Bilaga 6 
 Huynh, Porter, 1985, Vertical Integration and  
 Long-Term 
  Con- tracts: The Case of Coal Burning Electric Generating Plants. 
 Journal of Law, Economics & Organization  
 1:  
  
 33–80. 
  
  Miller, Andrade och Barker, Mitchell, 1982, Supplier Switching 
  
 Cost and Vertical Integration in the Automobile Industry,  
 Bell Journal of Economics  
 13:  
 206–213. 
  
 Jones, Bappaditya, 2011, Evaluating Public Procure- ment,  
 Review of Market Integration  
 3:  
 21–68. 
  
 Wiley, Stanley, 1977,  
 Long-Term 
  Contracting, Sticky Prices, and Monetary Policy: Comment.  
 Journal of Monetary Economics  
 3:  
 317–323. 
  
 Duarte, Williamson, 2005, Restrictions on Competition in Municipal Competitive Procurement in Sweden.  
 International Advances in Economic Research  
 11(3):  
 353–366. 
  
 Johnson, Watson, 1993, Contracting Practices in Bulk Shipping Markets: A Transactions Cost Explanation.  
 Journal of Law and Economics  
 36:  
 937–76. 
  
 PWC, 2011, Public Procurement in Europe Cost and Effective- ness – A study on procurement 
 regulation. Rapport framställd av PricewaterhouseCoopers, London Economics, Snyder på uppdrag av  
 EU-kommissionen. 
  
 Moreno och Savage, Hartman, 1995, Empirical Research in Transaction Cost Economics: A Review and Assessment, 
 Journal of Law, Economics & Organization  
  
 11:335–361. 
  
  Tullock, Davis, 1980, Efficient Rent Seeking i Johnson 
  
 Ball, Romero och Castro (red.), 
 Toward a Theory of the  
 Rent-Seeking 
  Society 
 . Texas A&M University Press: College Station: TX,  
  
 97–112. 
  
 Uyarra, Freeman och Shelton, Villanueva, 2010, Understanding the Innovation Impacts of Public Procurement.  
 European Planning Studies  
 18:  
 123–143. 
  
 Sutton, Dennis, 1976, Mckee for Natural  
 Monopolies-in 
  General and with Respect CATV,  
 The Bell Journal of Economics  
 7,  
 73–104. 
  
 ------, 
  1979,  
 Transaction-Cost 
  Economics: The Governance of Contractual Relations,  
 Journal of Law, Economics & Economics 
  
 22:  
 233–261. 
  
 -----, 
  
  1985,  
 The Economic of Institutions of Capitalism 
 . The Free Press: New York, NY. 
  
 423 
 Statens offentliga utredningar 2011 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. U. 
  
 2. 
  
 Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. Fi. 
  
 3. 
  
 Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. S. 
  
 4. 
  
 Genomförande av EU:s regelverk om inre vattenvägar i svensk rätt. N. 
  
 5. 
  
 Bemanningsdirektivets genomförande i Sverige. A. 
  
 6. 
  
 Missbruket, Kunskapen, Vården. Missbruksutredningens forskningsbilaga. S. 
  
 7. 
  
 Transporter av frihetsberövade. Ju. 
  
 8. 
  
 Den framtida gymnasiesärskolan 
  
 – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. U. 
  
 9. 
  
 Barnen som samhället svek. 
  
 Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. S. 
  
 10. 
  
 Antidopning Sverige. 
  
 En ny väg för arbetet mot dopning. Ku. 
  
 11. 
  
 Långtidsutredningen 2011. Huvud- betänkande. Fi. 
  
 12. 
  
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
  
 – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. N. 
  
 13. 
  
 Uppföljning av signalspaningslagen. Fö. 
  
 14. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. M. 
  
 15. 
  
 Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. S. 
  
 16. 
  
 Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? Ju. 
  
 17. 
  
 Förvar. Ju. 
  
 18. 
  
 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. M. 
  
 19. 
  
 Tid för snabb flexibel inlärning. U. 
  
 20. 
  
 Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Ju. 
  
 21. 
  
 Utrikesförvaltning i världsklass. UD. 
  
 22. 
  
 Spirit of Innovation. UD. 
  
 23. 
  
 Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. L. 
  
 24. 
  
 Sänkt restaurang- och cateringmoms. Fi. 
  
 25. 
  
 Utökat polissamarbete i Norden och EU. Ju. 
  
 26. 
  
 Studiemedel för gränslös kunskap. U. 
  
 27. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. N. 
  
 28. 
  
 Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 förslag och framåtblick. Ju. 
  
 29. 
  
 Samlat, genomtänkt och uthålligt? 
  
 En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter  
 2006–2009. 
  + Lättläst + Daisy + Punkt- skrift. A. 
  
 30. 
  
 Med rätt att välja 
  
 – 
  
 flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. U. 
  
 31. 
  
 Staten som fastighetsägare och hyresgäst. S. 
  
 32. 
  
 En ny upphovsrättslag. Ju. 
  
 33. 
  
 Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. U. 
  
 34. 
  
 Etappmål i miljömålssystemet. M. 
  
 35. 
  
 Bättre insatser vid missbruk och beroende 
  
 – 
  
 Individen, kunskapen och ansvaret. S. 
  
 36. 
  
 Forskning och utveckling samt försvars- logistik – i det reformerade försvaret. Fö. 
  
 37. 
  
 Rovdjurens bevarandestatus. M. 
  
 38. 
  
 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. S. 
  
 39. 
  
 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. Fi. 
  
 40. 
  
 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. S. 
  
 41. 
  
 Alkoholservering på särskilda boenden. S. 
  
 42. 
  
 En reformerad domstolslagstiftning. Ju. 
  
 43. 
  
 Offentlig upphandling från eget företag?! 
  
 – 
  
 och vissa andra frågor. Fi. 
  
 44. 
  
 Fjärrvärme i konkurrens. N. 
  
 45. 
  
 Förundersökning 
  
 – 
  
 objektivitet, beslag, dokumentation m.m. Ju. 
  
 46. 
  
 FRANS 
  
 Framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i Sverige. N. 
  
 47. 
  
 En samlad ekobrottsbekämpning. Ju. 
  
 48. 
  
 Vård efter behov och på lika villkor 
  
 – 
  
 en mänsklig rättighet. S. 
  
 49. 
  
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
  
 – 
  
 Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. N. 
  
 50. 
  
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
  
 Fud-program 
  2010. M. 
  
 51. 
  
 Fortsatt föräldrar - om ansvar, ekonomi, och samarbete för barnets skull. S. 
  
 52. 
  
 Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäk- ringen. A. 
  
 53. 
  
 Ny instansordning för  
  
 va-målen. 
  S. 
  
 54. 
  
 Större ekonomisk trygghet för förtroendevalda. Rätt till ersättning vid arbetslöshet. A. 
  
 55. 
  
 Kommunaliserad hemsjukvård. S. 
  
 56. 
  
 Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering. M. 
  
 57. 
  
 En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner. A. 
  
 58. 
  
 Skolans dokument – insyn och sekretess. U. 
  
 59. 
  
 Spara i goda tider 
  
 – 
  
 för en stabil kommunal verksamhet 
  
 + Bilagedel. Fi. 
  
 60. 
  
 Ett nationellt kunskapscentrum för arbetsmiljö 
  
 – behov och förutsättningar. A. 
  
 61. 
  
 Vanvård i social barnavård. Slutrapport. S. 
  
 62. 
  
 Underhållsansvaret för statens renskötsel- anläggningar. L. 
  
 63. 
  
 Framgångsrik företagshälsovård 
  
 – möjligheter och metoder. S. 
  
 64. 
  
 Asylsökande ensamkommande barn. En översyn av mottagandet. Ju. 
  
 65. 
  
 Statens roll i framtidens vård- och omsorgssystem – en kartläggning. S. 
  
 66. 
  
 Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet + Bilagor 4 och 5. S. 
  
 67. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare  
  
 e-förvaltning. 
  N. 
  
 68. 
  
 Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension. Del 1 + 2. Fi. 
  
 69. 
  
 Olagligt statsstöd. N. 
  
 70. 
  
 Sänkt moms på vissa tjänster? Fi. 
  
 71. 
  
 Utlämning. Del I + II. Ju. 
  
 72. 
  
 Gymnasial lärlingsutbildning 
  
 – 
  
 med fokus på kvalitet! Hur stärker vi kvaliteten i gymnasial lärlingsutbildning? U. 
  
 73. 
  
 På jakt efter den goda affären 
  
 – 
  
 analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. S. 
  
 Statens offentliga utredningar 2011 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Transporter av frihetsberövade. [7] 
 Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16] Förvar. [17] 
 Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straff- rättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter.  
 [20] 
  
 Utökat polissamarbete i Norden och EU. [25] Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 förslag och framåtblick. [28] En ny upphovsrättslag. [32] 
  
 En reformerad domstolslagstiftning. [42] Förundersökning 
  
 – 
  
 objektivitet, beslag, dokumentation m.m. [45] 
  
 En samlad ekobrottsbekämpning. [47] 
 Asylsökande ensamkommande barn. En översyn av mottagandet. [64] 
 Utlämning. Del I + II. [71] 
 Utrikesdepartementet 
 Utrikesförvaltning i världsklass. [21] Spirit of Innovation. [22] 
 Försvarsdepartementet 
 Uppföljning av signalspaningslagen. [13] 
 Forskning och utveckling samt försvarslogistik 
 – i det reformerade försvaret. [36] 
 Socialdepartementet 
 Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. [3] 
 Missbruket, Kunskapen, Vården. Missbruksutredningens forskningsbilaga. [6] 
 Barnen som samhället svek. 
 Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. [9] 
 Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. [15] 
 Staten som fastighetsägare och hyresgäst. [31] 
 Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret. [35] 
 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. [38] Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. [40] Alkoholservering på särskilda boenden. [41] 
 Vård efter behov och på lika villkor 
 – en mänsklig rättighet. [48] 
 Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull. [51] 
 Ny instansordning för  
 va-målen. 
  [53] Kommunaliserad hemsjukvård. [55] Vanvård i social barnavård. Slutrapport. [61] 
 Framgångsrik företagshälsovård 
 – möjligheter och metoder. [63] 
 Statens roll i framtidens vård- och omsorgs- system – en kartläggning. [65] 
 Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet + Bilagor 4 och 5. [66] 
 På jakt efter den goda affären 
 – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. [73] 
 Finansdepartementet 
 Välfärdsstaten i arbete. 
 Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. [2] 
 Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande. [11] 
 Sänkt restaurang- och cateringmoms. [24] 
 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. [39] 
 Offentlig upphandling från eget företag?! 
 – och vissa andra frågor. [43] 
 Spara i goda tider – för en stabil kommunal verksamhet + Bilagedel. [59] 
 Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension. Del 1 + 2. [68] 
 Sänkt moms på vissa tjänster? [70] 
  
 Utbildningsdepartementet 
 Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. [1] 
 Den framtida gymnasiesärskolan 
 – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. [8] 
 Tid för snabb flexibel inlärning. [19] Studiemedel för gränslös kunskap. [26] 
 Med rätt att välja 
 – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. [30] 
 Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. [33] 
 Skolans dokument – insyn och sekretess. [58] 
 Gymnasial lärlingsutbildning – med fokus på kvalitet! Hur stärker vi kvaliteten i gymnasial lärlingsutbildning? [72] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. [23] 
 Underhållsansvaret för statens renskötselanläggningar. [62] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011 
 – geologin, barriärerna, alternativen. [14] Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18] Etappmål i miljömålssystemet. [34] Rovdjurens bevarandestatus. [37] 
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s Fud- program 2010. [50]. 
 Kunskap på djupet 
 – kunskapsunderlag för havsplanering. [56] 
 Näringsdepartementet 
 Genomförande av EU:s regelverk om inre vattenvägar i svensk rätt. [4] 
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
 – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. [12] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. [27] 
 Fjärrvärme i konkurrens. [44] 
 FRANS 
 Framtida regelverk och ansvarsförhållanden på naturgasmarknaden i Sverige. [46] 
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
 – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. [49] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare  
 e-förvaltning. 
  [67] 
 Olagligt statsstöd. [69] 
 Kulturdepartementet 
 Antidopning Sverige. 
 En ny väg för arbetet mot dopning. [10] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Bemanningsdirektivets genomförande i Sverige. [5] 
 Samlat, genomtänkt och uthålligt? 
 En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter  
 2006–2009. 
  + Lättläst + Daisy + Punkt- skrift. [29] 
 Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen. [52] 
 Större ekonomisk trygghet för förtroendevalda. Rätt till ersättning vid arbetslöshet. [54] 
 En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner. [57] 
 Ett nationellt kunskapscentrum för arbetsmiljö 
 – behov och förutsättningar. [60]