sou 2024 48  
  
 Ett ändamålsenligt samhällsskydd 
  
 Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen 
  
 Volym 1 
  
 Betänkande av Utredningen om påföljder, återfall och verkställighet 
  
 Stockholm 2024 
  
 SOU 2024:48 
  
 SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument. 
  
 Svara på remiss – hur och varför 
  
 Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. 
  
 Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser. 
  
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet 
  
 Omslag: Horn 
  
 Omslagsbild: Nelson 
  
 Tryck och remisshantering: Horn, Stockholm 2024 
  
 ISBN  
 978-91-525-0964-7 
  (tryck) 
  
 ISBN  
 978-91-525-0965-4 
  (pdf) 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet 
  
 Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att uppdra åt en särskild ut- redare att överväga och föreslå ändringar bland annat i lagstiftningen om villkorlig frigivning och skyddstillsyn som kan innebära ett för- stärkt samhällsskydd vid allvarlig och upprepad brottslighet, minska risken för återfall i brott, leda till ökad trygghet för brottsoffer samt medföra skärpta reaktioner vid misskötsamhet eller återfall i brott (dir. 2022:95). Samma dag förordnades justitierådet Carpenter som särskild utredare. 
  
 Genom tilläggsdirektiv den 1 juni 2023 fick utredaren bland annat i uppdrag att överväga om det bör införas en ny tidsobestämd frihets- berövande påföljd och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på hur en sådan påföljd kan utformas. Utredaren skulle också, oav- sett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall och föreslå kriminalisering av rymning och avvikelser från verkställig- heten av vissa frihetsberövanden. Utredaren skulle vidare, oavsett ställ- ningstagande i sak, lämna förslag på en skärpt reglering som innebär att villkorlig frigivning som huvudregel inte beviljas, annat än om det finns särskilda skäl, och att villkorlig frigivning i så fall kan ske tidi- gast efter tre fjärdedelar av strafftiden. Uppdraget vidgades också till att omfatta vissa frågor om prövotid och övervakning i samband med villkorlig frigivning, permission och särskilda utslussningsåtgärder. Utredningstiden förlängdes med sex månader (dir. 2023:74). 
  
 Som sakkunnig i utredningen förordnades den 21 september 2022 dåvarande vid Justitiedepartementet rättssakkunniga sedermera kansli- rådet, numera rådmannen vid Eskilstuna tingsrätt, Mejia Rimsten. Som experter att biträda utredningen förordades samma dag advokaten Hamilton (Sveriges Advokatsamfund), verksjuristen 
  
 Miller (Rättsmedicinalverket), rättschefen och avdelnings- chefen på Rättsavdelningen Nelson (Kriminalvården), universitetsadjunkten Taylor (Nationellt Centrum för kvinnofrid), chefsrådmannen Parks (Helsingborgs tings- rätt), tillsynschefen Rivera (Åklagarmyndigheten), en- hetschefen Baker (Brottsförebyggande rådet), docenten och universitetslektorn Gordon (Stockholms universitet), frivårdschefen Ray (Kriminalvården) och jur. Perkins (Brottsoffermyndigheten). 
  
 Den 18 januari 2024 entledigades Mejia Rimsten och rättssakkunniga Thompson och Barton (Justitiedeparte- mentet) förordnades i stället som sakkunniga. 
  
 Tingsfiskalen Norris har varit utredningens sek- reterare sedan den 2 augusti 2022. 
  
 Utredningen har antagit namnet Utredningen om påföljder, åter- fall och verkställighet (Ju 2022:10). 
  
 Experterna och de sakkunniga har i de flesta delarna ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet är därför skrivet 
  
 i 
 vi-form. 
  Experterna Taylor och Hamilton har dock avgett ett särskilt yttrande när det gäller frågan om en ny tidsobestämd påföljd. Det särskilda yttrandet fogas till betänkandet. 
  
 Härmed överlämnas betänkandet Ett ändamålsenligt samhälls- skydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen (SOU 2024:48). Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 
  
 Stockholm i juli 2024 
  
 Carpenter 
  
 Fischer 
  
 Innehåll 
  
 VOLYM 1 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 33 
  
 DEL 1 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Författningsförslag..................................................... 
  
 51 
  
 1.1 
  
 Förslag till säkerhetsstrafflag (2028:000) .............................. 
  
 51 
  
 1.2 
  
 Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) .......... 
  
 59 
  
 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) 
  
 om internationellt samarbete rörande verkställighet 
  
 av brottmålsdom ..................................................................... 
  
 79 
  
 1.4 Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)................ 
  
 80 
  
 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) 
  
 om intensivövervakning med elektronisk kontroll............... 
  
 84 
  
 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) 
  
 om belastningsregister .......................................................... 
  
 101 
  
 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra 
  
 tvångsåtgärder ....................................................................... 
  
 104 
  
 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) 
  
 om internationell rättslig hjälp i brottmål ........................... 
  
 105 
  
 1.9Förslag till lag om ändring i offentlighets- och 
  
 sekretesslagen (2009:400)..................................................... 
  
 107 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.10 
  
 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)....... 
  
 109 
  
 1.11 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) 
  
 om erkännande och verkställighet av frihetsberövande 
  
 påföljder inom Europeiska unionen .................................... 
  
 120 
  
 1.12 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1250) 
  
 om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ............... 
  
 122 
  
 1.13 
  
 Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251) ... 
  
 123 
  
 1.14 
  
 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) 
  
 om polisens behandling av personuppgifter inom 
  
 brottsdatalagens område ...................................................... 
  
 126 
  
 1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) 
  
 om Tullverkets behandling av personuppgifter inom 
  
 brottsdatalagens område ...................................................... 
  
 128 
  
 1.16 Förslag till säkerhetsstrafförordning (2028:000) ............... 
  
 130 
  
 1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med 
  
 elektronisk kontroll.............................................................. 
  
 133 
  
 1.18Förslag till förordning om ändring 
  
 i förordning (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande 
  
 påföljder inom Europeiska unionen 
  
 .................................... 139 
  
 1.19 
  
 Förslag till förordning om ändring 
  
 i fängelseförordningen (2010:2010) 
  
 .................................... 140 
  
 DEL 2 Bakgrund 
  
 2 
  
 Utredningens uppdrag och arbete .............................. 
  
 147 
  
 2.1 
  
 Utredningsuppdraget ........................................................... 
  
 147 
  
 2.2 
  
 Utredningens arbete............................................................. 
  
 148 
  
 2.3 
  
 Betänkandets disposition ..................................................... 
  
 149 
  
 6 
  
 SOU 2024:48Innehåll 
  
 3 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken ............ 
  
 153 
  
 3.1 
  
 Lägesbild avseende brottsutvecklingen i Sverige ................ 
  
 153 
  
 3.1.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 153 
  
 3.1.2 
  
 Kort om kriminalstatistiken.................................. 
  
 154 
  
 3.1.3 
  
 Brottsutvecklingen i allmänhet............................. 
  
 156 
  
 3.1.4 
  
 Det dödliga våldet, särskilt skjutvapenvåldet....... 
  
 158 
  
 3.1.5 
  
 Särskilt om dödligt våld mot kvinnor................... 
  
 161 
  
 3.1.6 
  
 Antalet mord i övriga Norden .............................. 
  
 162 
  
 3.1.7 
  
 Andelen utredda brott minskar ............................ 
  
 162 
  
 3.1.8Straffmassan ökar, liksom medelbeläggningen 
  
 i anstalt ................................................................... 
  
 164 
  
 3.2 Återfall i brott ....................................................................... 
  
 165 
  
 3.2.1 
  
 Allmänt om återfallsstatistiken............................. 
  
 165 
  
 3.2.2Återfall i brott totalt sett enligt den 
  
 senaste statistiken .................................................. 
  
 167 
  
 3.2.3Närmare om återfall i brott efter avtjänat 
  
 fängelsestraff.......................................................... 
  
 169 
  
 3.2.4 
  
 Särskilt om återfall under övervakning................. 
  
 175 
  
 3.2.5Finns särskild statistik avseende återfall 
  
 för de som ingår kriminella nätverk?.................... 
  
 176 
  
 3.2.6 
  
 Återfall i allvarlig brottslighet samt 
  
 efter längre strafftider............................................ 
  
 177 
  
 3.3Våra reflektioner med anledning av brottsutvecklingen 
  
 och återfallsstatistiken .......................................................... 
  
 187 
  
 4 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv............... 
  
 191 
  
 4.1 
  
 Inledning................................................................................ 
  
 191 
  
 4.2 
  
 Samhällsskydd som begrepp................................................. 
  
 192 
  
 4.3Möjligheter att beakta samhällsskyddsaspekter 
  
 i det nuvarande straffrättssystemet ...................................... 
  
 193 
  
 4.3.1Rättspsykiatrisk vård med särskild 
  
 utskrivningsprövning ............................................ 
  
 193 
  
 4.3.2Omvandling av fängelse på livstid 
  
 samt ansökan om nåd............................................. 
  
 193 
  
 4.3.3Samhällsskydd i fängelselagen 
  
 och vid sluten ungdomsvård.................................. 
  
 194 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 4.4 Samhällsskydd i några utvalda betänkanden ....................... 
  
 197 
  
 4.4.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 197 
  
 4.4.2Straffansvarsutredningen, 
  
 Psykansvarskommittén 
  
 och Psykiatrilagsutredningen ............................... 
  
 198 
  
 4.4.3 
  
 Strafftidsutredningen och 
  
 Frigivningsutredningen ........................................ 
  
 199 
  
 4.5 Närmare om samhällsskydd och brottsofferperspektiv..... 
  
 201 
  
 4.5.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 201 
  
 4.5.2 
  
 FN:s brottsofferdeklaration ................................. 
  
 203 
  
 4.5.3Statens ansvar att förebygga, utreda 
  
 och lagföra brott.................................................... 
  
 203 
  
 4.5.4 
  
 EU:s brottsofferdirektiv ....................................... 
  
 207 
  
 4.5.5 
  
 Särskilt om mäns våld mot kvinnor ..................... 
  
 209 
  
 4.5.6Brottsofferperspektivet i en svensk 
  
 straff- och processrättslig kontext ....................... 
  
 211 
  
 4.6Våra sammanfattande slutsatser om samhällsskydd 
  
 och brottsofferperspektiv .................................................... 
  
 221 
  
 5 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande 
  
 arbete och upphörandeforskningen ............................ 
  
 229 
  
 5.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 229 
  
 5.2 
  
 Kort om fängelsepopulationen ............................................ 
  
 229 
  
 5.2.1 
  
 Allmänt .................................................................. 
  
 229 
  
 5.2.2 
  
 Fängelsepopulationens levnadsförhållanden ....... 
  
 230 
  
 5.2.3 
  
 Våra reflektioner ................................................... 
  
 234 
  
 5.3Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete 
  
 genom behandlingsprogram................................................. 
  
 235 
  
 5.3.1 
  
 Allmänt om behandlingsprogram ........................ 
  
 235 
  
 5.3.2 
  
 Närmare om behandlingsprogrammen ................ 
  
 236 
  
 5.3.3 
  
 Återfallsförebyggande arbete i frivård ................. 
  
 238 
  
 5.3.4Vikten av stöd under steget till ett liv i frihet 
  
 för att minska återfallen ........................................ 
  
 241 
  
 8 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 5.4Om upphörandeforskningen – faktorer av betydelse 
  
 för att sluta begå brott .......................................................... 
  
 243 
  
 5.4.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 243 
  
 5.4.2 
  
 Upphörande som en process ................................ 
  
 243 
  
 5.4.3Vilka omständigheter kan underlätta 
  
 ett upphörande?..................................................... 
  
 245 
  
 5.4.4Vilka omständigheter kan försvåra 
  
 ett upphörande?..................................................... 
  
 248 
  
 5.4.5Rättsliga konsekvenser kan både underlätta 
  
 och försvåra upphörandeprocessen ...................... 
  
 251 
  
 5.4.6 
  
 Upphörandet kräver förändring av balansen ....... 
  
 251 
  
 6 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott ............. 
  
 255 
  
 6.1 
  
 Inledning................................................................................ 
  
 255 
  
 6.2Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv 
  
 – det aktuella forskningsläget............................................... 
  
 256 
  
 6.2.1 
  
 Allmänt om riskbedömningar............................... 
  
 256 
  
 6.2.2Vad säger forskningen om 
  
 riskbedömningars tillförlitlighet? ......................... 
  
 259 
  
 6.3 
  
 Riskbedömningar i praktiken............................................... 
  
 263 
  
 6.3.1 
  
 Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket ........ 
  
 263 
  
 6.3.2 
  
 Riskbedömningar i domstol.................................. 
  
 266 
  
 6.3.3 
  
 Riskbedömningar inom Kriminalvården .............. 
  
 266 
  
 DEL 3 Påföljdsfrågor 
  
 7 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet 
  
 under skyddstillsyn m.m........................................... 
  
 277 
  
 7.1 
  
 Om uppdraget ....................................................................... 
  
 277 
  
 7.2 
  
 Om skyddstillsyn.................................................................. 
  
 277 
  
 7.2.1 
  
 Kort bakgrund till nuvarande ordning ................. 
  
 277 
  
 7.2.2 
  
 Förutsättningarna för skyddstillsyn ..................... 
  
 278 
  
 7.2.3Prövotid, övervakning och allmänna 
  
 skötsamhetskrav .................................................... 
  
 282 
  
 7.2.4 
  
 Särskilda föreskrifter ............................................. 
  
 284 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.2.5 
  
 Elektronisk övervakning....................................... 
  
 288 
  
 7.2.6 
  
 Särskilt om skyddstillsyn med kontraktsvård ..... 
  
 290 
  
 7.3 Åtgärder vid misskötsamhet under skyddstillsyn .............. 
  
 291 
  
 7.3.1 
  
 Den så kallade misskötsamhetstrappan ............... 
  
 291 
  
 7.3.2Om Kriminalvårdens hantering 
  
 av misskötsamhet .................................................. 
  
 292 
  
 7.3.3 
  
 Talan om påföljdsomvandling .............................. 
  
 295 
  
 7.3.4 
  
 Omhändertagande................................................. 
  
 298 
  
 7.3.5Närmare om kraven för undanröjande 
  
 av skyddstillsyn ..................................................... 
  
 299 
  
 7.3.6Något om undanröjande av villkorlig dom 
  
 som förenats med samhällstjänst.......................... 
  
 305 
  
 7.3.7 
  
 Processuella regler................................................. 
  
 306 
  
 7.4 Vissa statistiska uppgifter avseende skyddstillsyn.............. 
  
 307 
  
 7.4.1Påbörjade verkställigheter och framställningar 
  
 om undanröjande................................................... 
  
 307 
  
 7.4.2 
  
 Kort om återfall i brott efter skyddstillsyn ......... 
  
 308 
  
 7.5 Nordisk utblick .................................................................... 
  
 309 
  
 7.5.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 309 
  
 7.5.2 
  
 Danmark ................................................................ 
  
 309 
  
 7.5.3 
  
 Norge ..................................................................... 
  
 309 
  
 7.5.4 
  
 Finland ................................................................... 
  
 310 
  
 7.5.5 
  
 Island...................................................................... 
  
 311 
  
 7.5.6 
  
 Sammanfattande bedömning ................................ 
  
 311 
  
 7.6 Våra överväganden och förslag ............................................ 
  
 312 
  
 7.6.1 
  
 Tre utgångspunkter för våra överväganden ......... 
  
 312 
  
 7.6.2Det ska förtydligas när misskötsamhet 
  
 är allvarlig............................................................... 
  
 316 
  
 7.6.3 
  
 Ett skyndsamhetskrav ska införas i lagtexten ..... 
  
 324 
  
 7.6.4Gränsen för när rätten kan underlåta 
  
 att undanröja skyddstillsynen ska höjas............... 
  
 328 
  
 7.6.5 
  
 Ett förtydligande om den 
  
 behandlingsansvariges anmälningsplikt ............... 
  
 331 
  
 7.7Möjligheten att förena skyddstillsyn med fängelse 
  
 ska utökas.............................................................................. 
  
 331 
  
 7.8 När bör verkställigheten av en skyddstillsyn inledas?........ 
  
 335 
  
 10 
  
 SOU 2024:48Innehåll 
  
 8 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret ...... 
  
 339 
  
 8.1 
  
 Om uppdraget ....................................................................... 
  
 339 
  
 8.2 
  
 Mänskliga fri- och rättigheter .............................................. 
  
 340 
  
 8.2.1 
  
 Särskilt om rörelsefriheten 
  
 och möjligheten att begränsa den ......................... 
  
 340 
  
 8.2.2 
  
 Våra slutsatser mot bakgrund av 
  
 rättighetsregleringen ............................................. 
  
 351 
  
 8.3Vilka möjligheter finns det att besluta var en dömd 
  
 person får eller inte får vistas?.............................................. 
  
 352 
  
 8.3.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 352 
  
 8.3.2I frivård under övervakning vid skyddstillsyn 
  
 och villkorlig frigivning ......................................... 
  
 352 
  
 8.3.3 
  
 Intensivövervakning med elektronisk kontroll ... 
  
 356 
  
 8.3.4 
  
 Ungdomsövervakning ........................................... 
  
 357 
  
 8.3.5 
  
 Sammanfattande reflektioner................................ 
  
 358 
  
 8.4Vissa administrativa förbud och ett par nyligen lämnade 
  
 förslag 
  
 .................................................................................... 
  
 358 
  
 8.4.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 358 
  
 8.4.2 
  
 Lagen om kontaktförbud ...................................... 
  
 359 
  
 8.4.3Tillträdesförbud till butik, badanläggningar 
  
 och bibliotek samt till idrottsarrangemang .......... 
  
 363 
  
 8.4.4 
  
 Lagen om preventiva vistelseförbud..................... 
  
 364 
  
 8.4.5 
  
 Vistelseförbud för barn i skyddande syfte ........... 
  
 365 
  
 8.4.6 
  
 Sammanfattande slutsatser.................................... 
  
 366 
  
 8.5 En internationell utblick...................................................... 
  
 366 
  
 8.5.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 366 
  
 8.5.2 
  
 Danmark................................................................. 
  
 367 
  
 8.5.3 
  
 Norge ..................................................................... 
  
 372 
  
 8.5.4 
  
 Finland ................................................................... 
  
 376 
  
 8.5.5 
  
 England och Wales ................................................ 
  
 377 
  
 8.5.6 
  
 Sammanfattning..................................................... 
  
 378 
  
 8.6 Den fysiska miljöns betydelse för brottsligheten ............... 
  
 379 
  
 8.6.1 
  
 Kriminella arenor................................................... 
  
 379 
  
 8.6.2 
  
 Insatser mot ”hot spots” ....................................... 
  
 381 
  
 11 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 8.6.3Regleringen i Danmark är i viss 
  
 mån utvärderad … ................................................ 
  
 385 
  
 8.6.4… men mer vetenskapligt inriktad forskning 
  
 saknas helt .............................................................. 
  
 387 
  
 8.7 Våra överväganden................................................................ 
  
 388 
  
 8.7.1Finns det något behov av ytterligare möjligheter att föreskriva var en dömd 
  
 person får eller inte får vistas?.............................. 
  
 388 
  
 8.8Det ska vara möjligt att besluta om vistelseföreskrifter 
  
 för att skydda brottsoffer och det ska förtydligas 
  
 att flera föreskrifter kan beslutas samtidigt ........................ 
  
 392 
  
 8.8.1 
  
 Skälen för vår bedömning och våra förslag.......... 
  
 392 
  
 8.8.2 
  
 Förtydligandet om flera föreskrifter.................... 
  
 394 
  
 8.8.3Bör vistelseförbud kunna omfatta större geografiska områden och gälla 
  
 under längre tid?.................................................... 
  
 394 
  
 8.8.4 
  
 Sammanfattning och vidare läsning ..................... 
  
 395 
  
 8.9Bör det införas en föreskriftsmöjlighet som innebär 
  
 förbud att kontakta brottsoffret?........................................ 
  
 396 
  
 8.9.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 396 
  
 8.9.2 
  
 Skälen för vår bedömning..................................... 
  
 397 
  
 9 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd 
  
 frihetsberövande påföljd ........................................... 
  
 399 
  
 9.1 
  
 Om uppdraget....................................................................... 
  
 399 
  
 9.2 
  
 Om nuvarande tidsobestämda påföljder ............................. 
  
 400 
  
 9.2.1 
  
 Fängelse på livstid ................................................. 
  
 400 
  
 9.2.2 
  
 Omvandling av fängelse på livstid........................ 
  
 402 
  
 9.2.3Rättspsykiatrisk vård med särskild 
  
 utskrivningsprövning ............................................ 
  
 405 
  
 9.3Vilken plats har ytterligare en tidsobestämd påföljd 
  
 i dagens påföljdssystem? ...................................................... 
  
 408 
  
 9.3.1 
  
 Inledning och vissa avgränsningar........................ 
  
 408 
  
 9.3.2 
  
 Utgångspunkter för vår bedömning .................... 
  
 409 
  
 9.3.3 
  
 Vad talar för att återinföra en 
  
 preventiv tidsobestämd påföljd?........................... 
  
 410 
  
 12 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 9.3.4 
  
 Vad talar emot att återinföra en 
  
 preventiv tidsobestämd påföljd? ........................... 
  
 413 
  
 9.3.5Sammanvägd bedömning – finns det skäl för att införa en ny preventiv tidsobestämd 
  
 påföljd?................................................................... 
  
 416 
  
 9.4 Förslag till utformning av påföljden .................................... 
  
 418 
  
 9.4.1 
  
 Inledande utgångspunkter .................................... 
  
 418 
  
 9.4.2En ny straffrättslig påföljd och dess plats 
  
 i systemet ............................................................... 
  
 418 
  
 9.4.3 
  
 När ska straffet kunna dömas ut?......................... 
  
 421 
  
 9.4.4Vilka övriga kriterier ska avgränsa 
  
 tillämpningsområdet?............................................ 
  
 427 
  
 9.4.5 
  
 Fyra typfall............................................................. 
  
 433 
  
 9.4.6Varaktigheten av säkerhetsstraff 
  
 samt momentet av tidsobestämdhet ..................... 
  
 435 
  
 9.5 Särskild riskutredning........................................................... 
  
 440 
  
 9.5.1 
  
 När ska rätten inhämta en särskild 
  
 riskutredning?........................................................ 
  
 440 
  
 9.5.2Närmare om riskbedömningarna 
  
 samt vem som ska ansvara ..................................... 
  
 442 
  
 9.5.3Något om relationen mellan rättspsykiatrisk undersökning och riskutredning enligt 
  
 säkerhetsstrafflagen inför påföljdsvalet................ 
  
 444 
  
 9.5.4 
  
 Den särskilda riskutredningen i praktiken........... 
  
 446 
  
 9.5.5Avslutande reflektion om farlighet 
  
 eller risk för fortsatt brottlighet............................ 
  
 448 
  
 9.6 Verkställigheten av säkerhetsstraff ...................................... 
  
 449 
  
 9.6.1Verkställigheten ska vara anpassad utifrån 
  
 att det är ett tidsobestämt straff............................ 
  
 449 
  
 9.6.2 
  
 Huvudman för säkerhetsstraffet 
  
 och närmare regler om verkställigheten ............... 
  
 453 
  
 9.6.3Närmare om permission, annan vistelse 
  
 utanför anstalt och avtjänande under 
  
 öppnare former ...................................................... 
  
 457 
  
 9.7Hur ska utslussning ske och på vilket sätt 
  
 ska ett säkerhetsstraff upphöra?........................................... 
  
 460 
  
 9.7.1 
  
 Villkorad utslussning............................................. 
  
 461 
  
 13 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.7.2Vilka kriterier bör beaktas 
  
 i tillståndsprövningen?.......................................... 
  
 462 
  
 9.7.3Vilken risknivå bör gälla 
  
 i utslussningsprövningen? .................................... 
  
 464 
  
 9.7.4 
  
 Övervakning och villkor ....................................... 
  
 465 
  
 9.7.5Om systemet med villkorlig 
  
 frigivning avskaffas................................................ 
  
 466 
  
 9.8Regler för domstolsprövningen av förlängning 
  
 och tillstånd till villkorad utslussning ................................. 
  
 467 
  
 9.8.1 
  
 Tvåpartsförfarande ................................................ 
  
 467 
  
 9.8.2Offentligt biträde och närmare 
  
 om handläggningen ............................................... 
  
 468 
  
 9.8.3 
  
 Preskription av säkerhetsstraff............................. 
  
 471 
  
 9.9 
  
 Sekretess................................................................................ 
  
 471 
  
 9.9.1 
  
 Sekretess i domstol ............................................... 
  
 472 
  
 9.9.2 
  
 Sekretessbrytande bestämmelser.......................... 
  
 473 
  
 9.10 
  
 Åtgärder vid misskötsamhet under villkorad utslussning.... 
  
 474 
  
 9.11 
  
 Ny eller nyupptäckt brottslighet......................................... 
  
 475 
  
 9.11.1 
  
 Särskilda hänsyn gör sig gällande 
  
 med anledning av att säkerhetsstraffet 
  
 är tidsobestämt ...................................................... 
  
 476 
  
 9.11.2 
  
 Huvudregeln ska vara konsumtionsdom … ....... 
  
 476 
  
 9.11.3 
  
 … men ny gemensam påföljd bör vara möjligt, 
  
 dock ej att döma särskilt ....................................... 
  
 478 
  
 9.12 
  
 Utvisning av personer som dömts till säkerhetsstraff........ 
  
 478 
  
 9.13 
  
 Överförande av straffverkställighet..................................... 
  
 480 
  
 9.13.1 
  
 Ett antal följdändringar behövs 
  
 om säkerhetsstraffet införs ................................... 
  
 480 
  
 9.13.2Lagen (2015:96) om erkännande 
  
 och verkställighet av frihetsberövande 
  
 påföljder inom Europeiska unionen 
  
 med tillhörande förordning .................................. 
  
 481 
  
 9.13.3Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet 
  
 av brottmålsdom ................................................... 
  
 482 
  
 14 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 9.13.4Lagen (2000:562) om internationell 
  
 rättslig hjälp i brottmål .......................................... 
  
 483 
  
 9.13.5Lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge 
  
 angående verkställighet av straff m.m................... 
  
 483 
  
 DEL 4 Återfallsregleringen 
  
 10 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff ............. 
  
 487 
  
 10.1 
  
 Om uppdraget ....................................................................... 
  
 487 
  
 10.2 
  
 Minsta avtjänad strafftid (minimitid) innan villkorlig 
  
 frigivning kan äga rum .......................................................... 
  
 488 
  
 10.2.1 
  
 Den nuvarande ordningen..................................... 
  
 488 
  
 10.2.2 Tidigare överväganden avseende minimitid ......... 
  
 490 
  
 10.2.3 De nordiska länderna och Tyskland 
  
 samt England och Wales........................................ 
  
 498 
  
 10.3 
  
 Allmänna fängelseminimum................................................. 
  
 499 
  
 10.3.1 Fängelsestraffets nedre gräns i dag ....................... 
  
 499 
  
 10.3.2 
  
 Tidigare överväganden gällande 
  
 allmänna fängelseminimum................................... 
  
 500 
  
 10.3.3 I vilken utsträckning används 
  
 straff understigande en månad? ............................ 
  
 505 
  
 10.3.4 Nordisk samt tysk utblick .................................... 
  
 507 
  
 10.4 
  
 Överväganden och förslag avseende minimitid 
  
 och allmänna fängelseminimum ........................................... 
  
 507 
  
 10.4.1 Skälen för vår bedömning och våra förslag .......... 
  
 508 
  
 10.4.2 Ett följdförslag avseende höjt bötesmaximun ..... 
  
 512 
  
 10.5 
  
 Om prövotid ......................................................................... 
  
 513 
  
 10.5.1 
  
 Gällande rätt .......................................................... 
  
 513 
  
 10.5.2 Kort bakgrund till den nuvarande ordningen 
  
 och innebörden i praktiken ................................... 
  
 514 
  
 10.5.3 Ordningen i de nordiska länderna ........................ 
  
 515 
  
 10.6 
  
 Överväganden och förslag avseende prövotid..................... 
  
 516 
  
 10.6.1 Skälen för vår bedömning och våra förslag .......... 
  
 516 
  
 15 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 10.7 Om övervakning ................................................................... 
  
 523 
  
 10.7.1Kort om den nuvarande ordningen 
  
 och vägen fram till den .......................................... 
  
 523 
  
 10.7.2 
  
 Om övervakarens uppgifter.................................. 
  
 526 
  
 10.7.3 
  
 Statistik .................................................................. 
  
 527 
  
 10.7.4 Ordningen i de nordiska länderna........................ 
  
 529 
  
 10.7.5Förslag från Utredningen om 
  
 frihetsberövande påföljder för unga..................... 
  
 530 
  
 10.8 
  
 Överväganden och förslag avseende övervakning .............. 
  
 531 
  
 10.8.1 Skälen för vår bedömning och våra förslag.......... 
  
 531 
  
 10.9 
  
 Ny villkorlig frigivning efter beslut om förverkande 
  
 av villkorligt medgiven frihet? ............................................. 
  
 535 
  
 10.9.1 
  
 Gällande rätt .......................................................... 
  
 535 
  
 10.9.2 
  
 Kort bakgrund ....................................................... 
  
 537 
  
 10.9.3 
  
 Tidigare överväganden .......................................... 
  
 539 
  
 10.9.4Praktiska problem med anledning 
  
 av den nuvarande ordningen ................................. 
  
 541 
  
 10.9.5Uttalanden om parallella prövotider 
  
 i förarbeten och praxis........................................... 
  
 544 
  
 10.9.6 
  
 Statistik avseende förverkandebeslut ................... 
  
 546 
  
 10.9.7 
  
 Ordningen i de nordiska länderna........................ 
  
 548 
  
 10.10 
  
 Överväganden och förslag avseende 
  
 ny villkorlig frigivning efter förverkande ............................ 
  
 551 
  
 10.10.1 
  
 Skälen för vår bedömning och våra förslag.......... 
  
 551 
  
 11 
  
 En skärpt återfallsreglering ....................................... 
  
 557 
  
 11.1 
  
 Om uppdraget....................................................................... 
  
 557 
  
 11.2 
  
 Gällande rätt ......................................................................... 
  
 558 
  
 11.2.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 558 
  
 11.2.2 
  
 Allmänt om påföljdsvalet, särskilt 
  
 om straffvärde och brottslighetens art................. 
  
 559 
  
 11.2.3 
  
 Närmare om återfallets betydelse 
  
 för påföljdsvalet..................................................... 
  
 560 
  
 11.2.4Sammanfattande slutsatser om betydelsen 
  
 av straffvärde, art och återfall för 
  
 påföljdsbestämningen ........................................... 
  
 562 
  
 16 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 11.2.5 Förverkande av villkorligt medgiven frihet.......... 
  
 563 
  
 11.2.6 Återfallets betydelse för straffmätningen ............ 
  
 565 
  
 11.2.7 
  
 Högsta domstolens tillämpning 
  
 av 29 kap. 4 § brottsbalken .................................... 
  
 567 
  
 11.2.8 Kort om bestämmelsen i 26 kap. 3 § 
  
 brottsbalken ........................................................... 
  
 568 
  
 11.2.9 
  
 Övriga straffskalehöjande regler........................... 
  
 568 
  
 11.3 Varför ska gärningspersonens tidigare brottslighet 
  
 ges betydelse i påföljdsbestämningen? ................................ 
  
 570 
  
 11.4 En återfallsreglering växer fram ........................................... 
  
 572 
  
 11.4.1 Särskilt om bakgrunden till 26 kap. 3 § 
  
 brottsbalken ........................................................... 
  
 572 
  
 11.4.2 Närmare om framväxten av 29 kap. 4 § 
  
 brottsbalken ........................................................... 
  
 579 
  
 11.4.3 
  
 Gängbrottsutredningens förslag, 
  
 den efterföljande lagrådsremissen 
  
 och Lagrådets yttrande.......................................... 
  
 589 
  
 11.5 Ordningen i de nordiska länderna ....................................... 
  
 595 
  
 11.6 Överväganden och förslag avseende återfallsskärpning ..... 
  
 596 
  
 11.6.1 Inledande utgångspunkter och något 
  
 om behovet av en förändring................................. 
  
 596 
  
 11.6.2 Överväganden och förslag avseende 
  
 straffskaleregeln i 26 kap. 3 § ................................ 
  
 598 
  
 11.6.3 Överväganden och förslag avseende 
  
 återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 § .................. 
  
 603 
  
 11.6.4Sammanfattande bedömning avseende 
  
 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § ..................................... 
  
 608 
  
 11.6.5Överväganden och förslag avseende 34 kap. 
  
 om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom ..... 609 
  
 17 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 VOLYM 2 
  
 DEL 5 Straffverkställighet 
  
 12 
  
 Villkorlig frigivning ................................................... 
  
 617 
  
 12.1 
  
 Om uppdraget....................................................................... 
  
 617 
  
 12.2 
  
 Verkställigheten av ett fängelsestraff .................................. 
  
 619 
  
 12.2.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 619 
  
 12.2.2 
  
 Verkställighetens mål............................................ 
  
 620 
  
 12.2.3 Verkställighetens utformning och planering....... 
  
 621 
  
 12.2.4Särskilt om brottsofferperspektivet under 
  
 verkställigheten av ett fängelsestraff.................... 
  
 624 
  
 12.2.5 Kort sammanfattning av regler om 
  
 straffverkställighet i övriga nordiska länder ........ 
  
 626 
  
 12.3 Regler om villkorlig frigivning............................................. 
  
 626 
  
 12.3.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 626 
  
 12.3.2 En presumtion för villkorlig frigivning ............... 
  
 627 
  
 12.3.3 Särskilda skäl mot villkorlig frigivning 
  
 vid frigivningstidpunkten ..................................... 
  
 628 
  
 12.3.4 Beslutet om uppskjuten villkorlig frigivning....... 
  
 632 
  
 12.3.5 Statistik avseende beslut om uppskjuten 
  
 villkorlig frigivning inklusive antalet dagar ......... 
  
 633 
  
 12.3.6 Kort om varning enligt fängelselagen 
  
 och om några processuella regler.......................... 
  
 635 
  
 12.3.7 Prövotid, övervakning och omhändertagande..... 
  
 637 
  
 12.4 Ordningen i de nordiska länderna m.m. ............................. 
  
 638 
  
 12.5 Utgångspunkter för villkorlig frigivning ............................ 
  
 640 
  
 12.5.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 640 
  
 12.5.2 Den villkorliga frigivningen är en del 
  
 av verkställigheten av ett fängelsestraff ............... 
  
 641 
  
 12.5.3 Den villkorliga frigivningens roll i en 
  
 rättssäker och meningsfull kriminalvård.............. 
  
 643 
  
 12.5.4Syftet med villkorlig frigivning är att anpassa den dömde i samhället och därigenom öka 
  
 samhällsskyddet .................................................... 
  
 645 
  
 12.5.5 Avslutande reflektioner ........................................ 
  
 647 
  
 18 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 12.6 Ska det finnas en presumtion för villkorlig frigivning? ...... 
  
 648 
  
 12.6.1 Behovet av att utreda åtgärder och 
  
 en utgångspunkt för våra överväganden............... 
  
 648 
  
 12.6.2 Kort historisk tillbakablick ................................... 
  
 649 
  
 12.6.3 Ett visst ökat samhällsskydd genom 
  
 förlängda frihetsberövanden … ........................... 
  
 653 
  
 12.6.4… men samhällsskyddet ökas endast tillfälligt 
  
 genom längre frihetsberövanden .......................... 
  
 655 
  
 12.6.5 Forskningsgenomgång .......................................... 
  
 656 
  
 12.6.6 Möjligheten att reagera med adekvata 
  
 sanktioner vid misskötsamhet i anstalt 
  
 och under prövotiden minskar ............................. 
  
 665 
  
 12.6.7Kostnadseffektivitet och Kriminalvårdens 
  
 kapacitetsbehov ..................................................... 
  
 666 
  
 12.6.8 Omvärldsfaktorer .................................................. 
  
 668 
  
 12.6.9Det finns en risk att de som är i störst behov av kontroll och stöd får sämre förutsättningar 
  
 att upphöra med brott ........................................... 
  
 668 
  
 12.6.10 
  
 Den villkorliga frigivningen som 
  
 en del av straffsystemet ......................................... 
  
 670 
  
 12.6.11 
  
 Skäl som talar för en omvänd presumtion ........... 
  
 671 
  
 12.7 Ska kvotdelen ändras?........................................................... 
  
 672 
  
 12.7.1 
  
 Inledning ................................................................ 
  
 672 
  
 12.7.2 
  
 Hur mycket förlängs tiden i anstalt 
  
 med tre fjärdedelar?............................................... 
  
 674 
  
 12.7.3 
  
 Effekterna av en förlängd anstaltstid 
  
 är oklara och kostnaden är stor............................. 
  
 675 
  
 12.7.4 
  
 Ordningen i övriga Norden .................................. 
  
 676 
  
 12.8 Våra slutsatser avseende presumtionen för villkorlig 
  
 frigivning och avtjänad kvotdel ............................................ 
  
 676 
  
 12.9 Ett förslag avseende villkorlig frigivning............................. 
  
 681 
  
 12.9.1 
  
 Syftet med villkorlig frigivning, vad det 
  
 innebär samt vad förverkande av villkorligt 
  
 medgiven frihet innebär ska komma till 
  
 uttryck i lagtexten.................................................. 
  
 681 
  
 19 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 13 
  
 Permission och särskilda utslussningsåtgärder ............ 
  
 683 
  
 13.1 
  
 Om uppdraget....................................................................... 
  
 683 
  
 13.2 
  
 Möjligheter till verkställighet utanför anstalt ..................... 
  
 684 
  
 13.2.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 684 
  
 13.2.2 
  
 Permission ............................................................. 
  
 685 
  
 13.2.3 
  
 Särskilda utslussningsåtgärder.............................. 
  
 701 
  
 13.3 
  
 Kort om forskningen............................................................ 
  
 722 
  
 13.3.1 
  
 Vikten av öppenhet ............................................... 
  
 722 
  
 13.3.2Två rapporter om de särskilda utslussningsåtgärdernas effekter på återfall 
  
 i brott ..................................................................... 
  
 723 
  
 13.3.3Av Kriminalvårdens identifierade problem och lösningsförslag avseende 
  
 utslussningsåtgärderna.......................................... 
  
 724 
  
 13.4 
  
 En säkerhetsmässig ram: särskilda villkor 
  
 för långtidsdömda................................................................. 
  
 727 
  
 13.5 
  
 Ordningen i övriga nordiska länder .................................... 
  
 729 
  
 13.5.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 729 
  
 13.5.2 
  
 Norge ..................................................................... 
  
 729 
  
 13.5.3 
  
 Danmark ................................................................ 
  
 733 
  
 13.5.4 
  
 Island...................................................................... 
  
 738 
  
 13.5.5 
  
 Finland ................................................................... 
  
 741 
  
 13.5.6 
  
 Sammanfattning av genomgången 
  
 av förhållandena i de nordiska länderna ............... 
  
 746 
  
 13.6 
  
 Kort om ett par internationella instrument ........................ 
  
 746 
  
 13.7 
  
 Utgångspunkter för våra överväganden 
  
 avseende möjligheten att avtjäna del 
  
 av ett fängelsestraff utanför anstalt ..................................... 
  
 748 
  
 13.7.1 Skälen för våra utgångspunkter............................ 
  
 749 
  
 13.8 
  
 Våra överväganden och förslag gällande permission .......... 
  
 752 
  
 13.8.1 
  
 De grundläggande förutsättningarna 
  
 för permission ska inte ändras … ......................... 
  
 752 
  
 13.8.2… men det finns skäl att föra in vissa 
  
 grundläggande kriterier i lagtexten ...................... 
  
 753 
  
 20 
  
 SOU 2024:48Innehåll 
  
 13.8.3 
  
 Särskilt om kvalifikationstiden 
  
 och om omfattningen av permissioner ................. 
  
 755 
  
 13.9 
  
 Särskilda utslussningsåtgärder.............................................. 
  
 756 
  
 13.9.1 Inledande utgångspunkter för våra 
  
 överväganden ......................................................... 
  
 756 
  
 13.9.2 Tydligare koppling mellan beviljande 
  
 av utslussningsåtgärder och deltagande 
  
 i behandlingsprogram i lagtext.............................. 
  
 758 
  
 13.9.3 
  
 Utslussningsåtgärderna ska samlas 
  
 i en åtgärd och i stället benämnas 
  
 frigivningsförberedande åtgärder ......................... 
  
 759 
  
 13.9.4 Kvalifikationstiden ska vara gemensam................ 
  
 762 
  
 14 
  
 Avtjänande av fängelsestraff med elektronisk 
  
 övervakning ............................................................ 
  
 769 
  
 14.1 
  
 Inledning................................................................................ 
  
 769 
  
 14.2 
  
 Kort om intensivövervakning med elektronisk kontroll .... 
  
 769 
  
 14.2.1 Vad innebär det att verkställa straffet 
  
 med elektronisk kontroll? ..................................... 
  
 769 
  
 14.2.2 Vilka typer av fängelsestraff kan avtjänas 
  
 genom IÖV? .......................................................... 
  
 771 
  
 14.2.3När får ett eller flera fängelsestraff 
  
 avtjänas genom IÖV? ............................................ 
  
 772 
  
 14.2.4Vid misskötsamhet avtjänas resten av straffet 
  
 i anstalt ................................................................... 
  
 774 
  
 14.2.5Kort om elektronisk övervakning under slutet av ett fängelsestraff (tidigare  
 IÖV-utsluss, 
  
 nu utökad frigång)................................................. 
  
 775 
  
 14.2.6Hur många avtjänar fängelsestraff 
  
 genom IÖV? .......................................................... 
  
 776 
  
 14.2.7 Hur många återfaller i brott efter IÖV? .............. 
  
 776 
  
 14.2.8 
  
 Även de internationella erfarenheterna är goda... 
  
 778 
  
 14.3 Överbeläggningen i anstalterna och dess effekter .............. 
  
 779 
  
 14.3.1 
  
 Särskilt om Kriminalvården .................................. 
  
 779 
  
 14.3.2Framtida verksamhetsvolymer 
  
 i Kriminalvården .................................................... 
  
 783 
  
 21 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 14.3.3 Ytterligare effekter av överbeläggning 
  
 i anstalterna............................................................ 
  
 784 
  
 14.3.4 Överbeläggning är en internationell trend .......... 
  
 787 
  
 14.3.5 Internationella rapporter varnar 
  
 för överbeläggningens effekter............................. 
  
 788 
  
 14.3.6 Överbeläggningens effekter enligt FN ................ 
  
 790 
  
 14.4 Behovet av alternativa sätt att avtjäna fängelsestraff 
  
 är såväl stort som brådskande .............................................. 
  
 791 
  
 14.4.1Ytterligare ett alternativt sätt att verkställa ett fängelsestraff på bör införas så snart 
  
 som möjligt............................................................ 
  
 791 
  
 14.4.2 Skälen för vårt förslag ........................................... 
  
 791 
  
 14.4.3Avtjänande av fängelsestraff med elektronisk 
  
 övervakning i ett kontrollerat boende ................. 
  
 792 
  
 14.4.4Ansvaret för verkställigheten av fängelsestraff 
  
 i kontrollerat boende m.m. ................................... 
  
 801 
  
 14.4.5 
  
 Fängelselagen bör gälla i vissa delar ..................... 
  
 802 
  
 14.4.6 
  
 Åtgärder vid misskötsamhet................................. 
  
 804 
  
 14.4.7Det ska skapas en gemensam lag för 
  
 avtjänande av fängelsestraff genom IÖV 
  
 och kontrollerat boende ....................................... 
  
 805 
  
 14.4.8 
  
 Övriga frågor ......................................................... 
  
 806 
  
 14.4.9 Tillämpningsområdet för IÖV ska utökas .......... 
  
 807 
  
 DEL 6 Övriga frågor 
  
 15 
  
 Bör rymningar och avvikelser kriminaliseras? .............. 
  
 815 
  
 15.1 
  
 Om uppdraget....................................................................... 
  
 815 
  
 15.2 
  
 Verkställighet av fängelsestraff............................................ 
  
 816 
  
 15.2.1 
  
 Om Kriminalvårdens säkerhetsarbete 
  
 och om anstaltsklasserna....................................... 
  
 816 
  
 15.2.2Kort bakgrund till den nuvarande 
  
 ordningen med säkerhetsklasser........................... 
  
 818 
  
 15.2.3 
  
 Om Kriminalvårdens säkerhetsregister ............... 
  
 819 
  
 15.2.4 
  
 Rymning eller avvikelse?....................................... 
  
 820 
  
 15.2.5 
  
 Avbrott genom avvikelse ...................................... 
  
 820 
  
 22 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 15.2.6Vissa särskilda befogenheter vid rymning 
  
 samt om avbrott i verkställigheten ....................... 
  
 822 
  
 15.3 
  
 Verkställighet av beslut om häktning .................................. 
  
 823 
  
 15.3.1 Allmänt om häkteslagen och 
  
 om förutsättningarna för häktning ....................... 
  
 823 
  
 15.3.2 Hur ska de häktade behandlas?............................. 
  
 824 
  
 15.3.3 
  
 Beslutsmyndighet .................................................. 
  
 826 
  
 15.4 
  
 Statistik avseende rymningar 
  
 och avvikelser från anstalt och häkte.................................... 
  
 826 
  
 15.5 
  
 Verkställighet av sluten ungdomsvård................................. 
  
 827 
  
 15.5.1 Kort om påföljdsbestämning för unga 
  
 lagöverträdare och viss statistik ............................ 
  
 827 
  
 15.5.2 Närmare om påföljden sluten ungdomsvård ....... 
  
 828 
  
 15.5.3 
  
 Närmare om genomförandet 
  
 av den slutna ungdomsvården ............................... 
  
 830 
  
 15.5.4SiS riktlinjer för sluten ungdomsvård 
  
 och SiS säkerhetsprojekt ....................................... 
  
 831 
  
 15.5.5Statistik avseende rymningar och avvikning 
  
 från sluten ungdomsvård....................................... 
  
 834 
  
 15.6 Verkställighet av beslut om förvar ....................................... 
  
 835 
  
 15.6.1 
  
 Förutsättningar för förvar av vuxna och barn...... 
  
 835 
  
 15.6.2 
  
 Tidsgränser för förvar ........................................... 
  
 837 
  
 15.6.3Behörighet att fatta beslut och 
  
 om ny prövning samt omprövning ....................... 
  
 838 
  
 15.6.4 
  
 Ansvarig myndighet och kort om transporter..... 
  
 838 
  
 15.6.5 
  
 Behandlingen av de som hålls i förvar .................. 
  
 840 
  
 15.6.6Antalet utlänningar som hålls i förvar 
  
 samt statistik .......................................................... 
  
 841 
  
 15.7 Kort om några angränsande kriminaliseringar 
  
 och överlämnande enligt en arresteringsorder .................... 
  
 842 
  
 15.7.1 Främjande av flykt och skyddande 
  
 av brottsling ........................................................... 
  
 842 
  
 15.7.2Överlämnande enligt en europeisk 
  
 och nordisk arresteringsorder ............................... 
  
 844 
  
 23 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 15.8 Tidigare överväganden om kriminalisering av rymningar 
  
 och andra avvikelser.............................................................. 
  
 845 
  
 15.8.1Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten 
  
 och allmänheten .................................................... 
  
 845 
  
 15.8.2Säkert inlåst? En granskning av rymningarna 
  
 från Kumla, Hall, Norrtälje och 
  
 Mariefred 2004 ...................................................... 
  
 846 
  
 15.8.3 
  
 Framtidens kriminalvård....................................... 
  
 846 
  
 15.9 Nordisk utblick .................................................................... 
  
 848 
  
 15.9.1 
  
 Danmark ................................................................ 
  
 848 
  
 15.9.2 
  
 Norge ..................................................................... 
  
 849 
  
 15.9.3 
  
 Finland ................................................................... 
  
 850 
  
 15.9.5 
  
 Island...................................................................... 
  
 852 
  
 15.9.6Sammanfattande reflektioner utifrån 
  
 de nordiska ländernas regleringar......................... 
  
 852 
  
 15.10 
  
 Om principer för kriminalisering ........................................ 
  
 852 
  
 15.10.1 
  
 Inledning................................................................ 
  
 852 
  
 15.10.2 
  
 Närmare om kriminaliseringsprinciperna............ 
  
 854 
  
 15.11 
  
 Överväganden avseende kriminalisering av rymningar 
  
 och avvikelser........................................................................ 
  
 858 
  
 15.11.1 
  
 Är kriminaliseringsprinciperna uppfyllda? .......... 
  
 858 
  
 15.11.2 
  
 Finns det ett behov av en kriminalisering?.......... 
  
 861 
  
 15.11.3 
  
 Vår sammanfattande bedömning och slutsats ..... 
  
 866 
  
 16 
  
 Konsekvensutredning ............................................... 
  
 869 
  
 16.1 
  
 Inledning ............................................................................... 
  
 869 
  
 16.2 
  
 Vilka berörs av våra förslag? ................................................ 
  
 871 
  
 16.2.1 
  
 Dömda personer, brottsoffer och anhöriga......... 
  
 871 
  
 16.2.2 
  
 Kriminalvården...................................................... 
  
 872 
  
 16.2.3 
  
 Övriga rättsvårdande myndigheter ...................... 
  
 872 
  
 16.2.4Kommuner och regioner samt hälso- och 
  
 sjukvård.................................................................. 
  
 873 
  
 16.3 Ekonomiska konsekvenser och finansiering....................... 
  
 873 
  
 16.3.1Övergripande effekter av våra förslag 
  
 och vissa ingångsvärden ........................................ 
  
 873 
  
 24 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 16.3.2 
  
 Säkerhetsstraff ....................................................... 
  
 875 
  
 16.3.3 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet 
  
 under verkställighet av skyddstillsyn ................... 
  
 882 
  
 16.3.4 Ingen ny villkorlig frigivning från 
  
 förverkad del .......................................................... 
  
 883 
  
 16.3.5 Förslaget om en tydligare presumtion 
  
 för helt förverkande av villkorligt medgiven 
  
 frihet vid återfall i brott ......................................... 
  
 885 
  
 16.3.6 
  
 Skärpningar av återfallsregleringen 
  
 i 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § ................................... 
  
 886 
  
 16.3.7Utökat utrymme att använda vistelseföreskrift 
  
 enligt 26 kap. brottsbalken.................................... 
  
 887 
  
 16.3.8 
  
 Sammantagen beräkning av kostnadsökningar .... 
  
 888 
  
 16.3.9 
  
 Förslaget om höjning av allmänna 
  
 straffminimum samt slopande av minimitid 
  
 för villkorlig frigivning.......................................... 
  
 888 
  
 16.3.10Ett vidgat tillämpningsområdet för  
 28:3-fängelse 
  genom höjning av minimi- och 
  
 maximitiden ........................................................... 
  
 890 
  
 16.3.11 
  
 Förslagen om utökat användningsområde 
  
 för avtjänade genom elektronisk övervakning 
  
 och en ny avtjänandeform ..................................... 
  
 891 
  
 16.3.12 
  
 Frigivningsförberedande åtgärder ........................ 
  
 893 
  
 16.3.13 
  
 Sammantagen beräkning av kostnadsökningar 
  
 och kostnadsminskningar ..................................... 
  
 894 
  
 16.3.14 
  
 Förslag som inte medför några 
  
 kostnadsökningar .................................................. 
  
 895 
  
 16.3.15 
  
 Finansiering av den beräknade 
  
 kostnadsökningen.................................................. 
  
 895 
  
 16.4 Övriga konsekvenser ............................................................ 
  
 897 
  
 16.4.1 
  
 Konsekvenser för brottsligheten 
  
 och det brottsförebyggande arbetet ..................... 
  
 897 
  
 16.4.2Hur bidrar förslaget till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen om jämställd hälsa och att mäns våld 
  
 mot kvinnor ska upphöra? .................................... 
  
 897 
  
 16.4.3 Konsekvenser för barns rättigheter ...................... 
  
 898 
  
 25 
  
 InnehållSOU 2024:48 
  
 17 
  
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 
  
 899 
  
 17.1 
  
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ....................... 
  
 899 
  
 17.1.1 
  
 Ikraftträdande........................................................ 
  
 899 
  
 17.1.2 Skälen för vårt förslag ........................................... 
  
 899 
  
 17.1.3 
  
 Övergångsbestämmelser....................................... 
  
 900 
  
 17.1.4 Skälen för våra förslag och bedömningar ............ 
  
 900 
  
 DEL 7 Författningskommentar 
  
 18 
  
 Författningskommentar ............................................ 
  
 909 
  
 18.1 
  
 Förslaget till säkerhetsstrafflag (2028:000)......................... 
  
 909 
  
 18.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)..... 
  
 949 
  
 18.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) 
  
 om internationellt samarbete rörande verkställighet 
  
 av brottmålsdom................................................................... 
  
 995 
  
 18.4 
  
 Förslaget till om ändring i passlagen (1978:302)................ 
  
 996 
  
 18.5 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) 
  
 om intensivövervakning med elektronisk kontroll ............ 
  
 998 
  
 18.6 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) 
  
 om belastningsregister......................................................... 
  
 1017 
  
 18.7 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714) 
  
 om ersättning vid frihetsberövanden och andra 
  
 tvångsåtgärder...................................................................... 
  
 1018 
  
 18.8 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) 
  
 om internationell rättslig hjälp i brottmål.......................... 
  
 1019 
  
 18.9 
  
 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och 
  
 sekretesslagen (2009:400) ................................................... 
  
 1020 
  
 18.10 Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)...1022 
  
 18.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:96) 
  
 om erkännande och verkställighet av frihetsberövande 
  
 påföljder inom Europeiska unionen ................................... 
  
 1033 
  
 26 
  
 SOU 2024:48Innehåll 
  
 18.12 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1250) 
  
 om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande.............. 
  
 1034 
  
 18.13 
  
 Förslaget till lag om ändring i strafftidslagen 
  
 (2018:1251).......................................................................... 
  
 1035 
  
 18.14 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693) 
  
 om polisens behandling av personuppgifter inom 
  
 brottsdatalagens område..................................................... 
  
 1039 
  
 18.15 
  
 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1694) 
  
 om Tullverkets behandling av personuppgifter inom 
  
 brottsdatalagens område..................................................... 
  
 1040 
  
 DEL 8 Förslag som inte följer 
  
 av utredningens ställningstaganden 
  
 19 
  
 Författningsförslag som inte följer av utredningens 
  
 ställningstaganden ................................................ 
  
 1045 
  
 19.1 
  
 Alternativa förslag till lag om ändring 
  
 i brottsbalken (1962:700) ................................................... 
  
 1045 
  
 19.1.1 Alternativt förslag i första hand ......................... 
  
 1045 
  
 19.1.2 Alternativt förslag till lag om ändring 
  
 i brottsbalken (1962:700).................................... 
  
 1047 
  
 19.2 
  
 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ..... 
  
 1059 
  
 19.3 
  
 Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251).... 
  
 1062 
  
 20 
  
 Förslag till ytterligare vistelseförbud 
  
 inom påföljdssystemet............................................ 
  
 1063 
  
 20.1 
  
 Direktiven............................................................................ 
  
 1063 
  
 20.2 
  
 Allmänna överväganden om hur 
  
 vistelseförbudet bör utformas ............................................ 
  
 1064 
  
 20.2.1 Inledande om syftet med vistelseförbud ............ 
  
 1064 
  
 20.2.2 Förhållandet till vissa grundläggande 
  
 fri- och rättigheter samt barnkonventionen....... 
  
 1064 
  
 20.2.3 Tydlig och preciserad lagstiftning samt 
  
 tydliga förbud ...................................................... 
  
 1065 
  
 27 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2024:48 
  
 20.3 Närmare om utformningen av ett vistelseförbud .............. 
  
 1066 
  
 20.3.1 När ska vistelseförbud kunna meddelas?............ 
  
 1066 
  
 20.3.2 Var vistelseförbud ska gälla och under 
  
 vilken tid ............................................................... 
  
 1069 
  
 20.3.3 Kravet på proportionalitet och uppgifter 
  
 om den övervakades position .............................. 
  
 1072 
  
 20.3.4 Kriminalvården ska kunna besluta 
  
 om undantag från vistelseförbud och 
  
 om elektronisk övervakning ................................ 
  
 1074 
  
 20.3.5 Var i brottsbalken ska reglerna om 
  
 särskilda vistelseförbud föras in?......................... 
  
 1076 
  
 20.3.6 Misskötsamhet och straffansvar.......................... 
  
 1076 
  
 20.3.7Ett förslag på kriminalisering av överträdelse av särskilt vistelseförbud och hindrande 
  
 av elektronisk övervakning .................................. 
  
 1078 
  
 20.3.8Regelbundna omprövningar och hävande 
  
 av förbudet............................................................ 
  
 1082 
  
 21 
  
 Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl 
  
 och efter tre fjärdedelar .......................................... 
  
 1085 
  
 21.1 
  
 Direktiven ............................................................................ 
  
 1085 
  
 21.2 
  
 Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl .................... 
  
 1086 
  
 21.2.1 Omvänd presumtion samt vilka kriterier 
  
 som ska utgöra särskilda skäl för villkorlig 
  
 frigivning i ett reformerat system........................ 
  
 1086 
  
 21.2.2 
  
 Prövningsförfarandet ........................................... 
  
 1089 
  
 21.3 
  
 Övervakning i ett system utan villkorlig frigivning 
  
 samt åtgärder vid misskötsamhet ....................................... 
  
 1093 
  
 21.3.1 
  
 Skälen för förslaget .............................................. 
  
 1093 
  
 21.3.2 
  
 Reaktioner vid misskötsamhet ............................ 
  
 1096 
  
 21.4 
  
 Återfall i brott och villkorlig frigivning ............................. 
  
 1098 
  
 21.4.1 
  
 Skälen för bedömningen ...................................... 
  
 1098 
  
 21.5 
  
 Ett alternativt förslag vid allvarlig 
  
 och integritetskränkande brottslighet? .............................. 
  
 1099 
  
 21.5.1 Särreglering vid allvarlig brottslighet .................. 
  
 1099 
  
 28 
  
 SOU 2024:48 
  
 Innehåll 
  
 21.5.2 Lagtekniska modeller: senarelagd 
  
 frigivningstidpunkt eller större kvotdel? ........... 
  
 1101 
  
 21.5.3Utformningen av ett alternativt förslag med i första hand en större kvotdel vid vissa särskilt allvarliga integritetskränkande brott 
  
 och i andra hand för alla ...................................... 
  
 1102 
  
 21.5.4 
  
 Skälen för förslaget.............................................. 
  
 1102 
  
 22 
  
 En minskad möjlighet till permission 
  
 för vissa dömda ..................................................... 
  
 1105 
  
 22.1 
  
 Ett alternativt förslag som innebär 
  
 att rätten till permission inskränks..................................... 
  
 1105 
  
 22.1.1 Uppdraget och vissa inledande anmärkningar ... 
  
 1105 
  
 22.1.2 Rätten till permission inskränks för 
  
 de dömda som har kopplingar till 
  
 en kriminell gruppering....................................... 
  
 1106 
  
 23 
  
 Kriminalisering av rymning ..................................... 
  
 1111 
  
 23.1 
  
 Direktiven............................................................................ 
  
 1111 
  
 23.2 
  
 En ny brottstyp ................................................................... 
  
 1111 
  
 23.2.1 
  
 Rymning............................................................... 
  
 1111 
  
 23.2.2 Vilka bör omfattas av straffansvar? .................... 
  
 1112 
  
 23.2.3Brottstypens konstruktion – den brottsliga 
  
 gärningen.............................................................. 
  
 1112 
  
 23.2.4 Även försök ska vara straffbart........................... 
  
 1114 
  
 23.2.5 
  
 Brottstypens beteckning ..................................... 
  
 1114 
  
 23.2.6 
  
 Straffskala och gradindelning.............................. 
  
 1115 
  
 23.2.7Gärningen ska inte utgöra brott 
  
 vid mindre allvarliga fall....................................... 
  
 1116 
  
 23.2.8 
  
 Brottstypens placering ........................................ 
  
 1117 
  
 23.2.9 
  
 Brottslighetskonkurrens ..................................... 
  
 1117 
  
 23.2.10 
  
 Förbud mot dubbelbestraffning ......................... 
  
 1118 
  
 29 
  
 InnehållSOU 2024:48 
  
 24 
  
 Konsekvenser av de förslag som utredningen 
  
 inte står bakom ...................................................... 
  
 1119 
  
 24.1 
  
 Inledning .............................................................................. 
  
 1119 
  
 24.2 
  
 Vilka berörs av förslagen? ................................................... 
  
 1119 
  
 24.2.1 Skälen för vår bedömning.................................... 
  
 1119 
  
 24.3 
  
 Ekonomiska konsekvenser och finansiering...................... 
  
 1121 
  
 24.3.1 Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl 
  
 samt efter tre fjärdedelar av strafftiden............... 
  
 1121 
  
 24.3.2 Kostnaden av att öka kvotdelen för de som 
  
 dömts till fängelse i minst sex år för viss 
  
 integritetskränkande brottslighet........................ 
  
 1129 
  
 24.3.3 Kostnaden av att höja kvotdelen för alla ............ 
  
 1131 
  
 24.4 
  
 Övriga förslag om ändringar i brottsbalken....................... 
  
 1132 
  
 24.4.1 
  
 Kriminalisering av rymning ................................. 
  
 1132 
  
 24.4.2 Skälen för vår bedömning.................................... 
  
 1132 
  
 24.4.3 Förslaget om särskilda vistelseförbud................. 
  
 1133 
  
 24.4.4 
  
 Övriga förslag....................................................... 
  
 1134 
  
 24.5Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
  
 samt för barns rättigheter.................................................... 
  
 1135 
  
 24.5.1 Skälen för vår bedömning.................................... 
  
 1135 
  
 25 
  
 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 
  
 avseende de alternativa förslagen ............................ 
  
 1137 
  
 25.1 
  
 Villkorlig frigivning endast vid särskilda skäl samt 
  
 efter tre fjärdedelar av strafftiden liksom övriga 
  
 ändringar av reglerna om villkorlig frigivning.................... 
  
 1137 
  
 25.1.1 Skälen för förslaget .............................................. 
  
 1137 
  
 25.2 
  
 Kriminalisering av rymning samt särskilt vistelseförbud 
  
 och överträdelse av sådant................................................... 
  
 1139 
  
 25.3 
  
 Minskad rätt till permission ................................................ 
  
 1140 
  
 30 
  
 SOU 2024:48Innehåll 
  
 26 
  
 Författningskommentar till de förslag som inte 
  
 följer av utredningens ställningstaganden................. 
  
 1141 
  
 26.1 
  
 Alternativa författningsförslag........................................... 
  
 1141 
  
 26.1.1 Det i första hand alternativa förslaget till lag 
  
 om ändring i brottsbalken (1962:700)................ 
  
 1141 
  
 26.2 
  
 De alternativa förslagen till lag om ändring 
  
 i brottsbalken (1962:700) ................................................... 
  
 1144 
  
 26.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .... 
  
 1166 
  
 26.4 
  
 Förslaget till lag om ändring i strafftidslagen 
  
 (2018:1251).......................................................................... 
  
 1169 
  
 Särskilt yttrande ............................................................ 
  
 1171 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2022:95 ......................................... 
  
 1177 
  
 Bilaga 2 
  
 Kommittédirektiv 2023:74 ......................................... 
  
 1193 
  
 Bilaga 3 Tillkännagivanden som behandlas i betänkandet...... 
  
 1207 
  
 Bilaga 4 
  
 En ny tidsobestämd påföljd 
  
 och Europakonventionen samt 
  
 en kort historisk exposé ............................................. 
  
 1211 
  
 31 
  
 Sammanfattning 
  
 Vårt uppdrag 
  
 Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att lämna förslag som särskilt vid allvarlig och upprepad brottslighet ökar samhällsskyddet, minskar risken för återfall i brott, leder till ökad trygghet för brottsoffer samt medför skärpta reaktioner vid återfall i brott. 
  
 Vi har i det sammanhanget haft i uppdrag att överväga och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag samt fullständiga författnings- förslag om 
  
 1.en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd, 
  
 2.en skärpt reglering som innebär att villkorlig frigivning endast beviljas om det finns särskilda skäl, och i så fall som tidigast efter att tre fjärdedelar av strafftiden har avtjänats, samt de ändringar som behövs för att säkerställa att stöd och kontroll, till exempel i form av övervakning, kan komma till stånd även i de fall villkorlig frigivning inte sker, 
  
 3.ändringar angående prövotid efter villkorlig frigivning som be- hövs för att säkerställa att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid, 
  
 4.en ny brottspåföljd om vistelseförbud och en reglering av över- trädelse av ett sådant förbud, 
  
 5.ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet av skyddstillsyn och vid återfall i brott, 
  
 6.ändringar som innebär att tillämpningsområdet utvidgas för regeln som möjliggör överstigande av straffskalan för brottet i vissa åter- fallssituationer (26 kap. 3 § brottsbalken), 
  
 33 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.kriminalisering av rymning och avvikelser från verkställigheten av ett fängelsestraff, sluten ungdomsvård, beslut om häktning på grund av misstanke om brott och beslut om förvar avseende utlänningar, 
  
 8.ändringar i reglerna om permission i syfte att inskränka rätten till och skärpa villkoren för permission och annan tillfällig vistelse utan- för anstalt, och 
  
 9.ändringar som innebär en tydligare koppling mellan beviljande av permission och särskilda utslussningsåtgärder och deltagande i åter- fallsförebyggande åtgärder. 
  
 Därtill har vi haft i uppdrag att överväga, och om lämpligt, föreslå änd- ringar av regelsystemet i en del andra frågor, bland annat angående om villkorlig frigivning på nytt ska ske från reststraffet när förverk- ande av villkorligt medgiven frihet har beslutats, om allmänna fäng- elseminimum ska höjas och om det bör införas en möjlighet att med- dela en särskild föreskrift som förbjuder den dömde att kontakta brottsoffret. 
  
 Ett ändamålsenligt samhällsskydd 
  
 Utredningens lagförslag i korthet 
  
 •En ny tidsobestämd påföljd, säkerhetsstraff, avsett för särskilt all- varliga situationer av återfall eller flerfaldig brottslighet av synner- ligen allvarlig karaktär vid brott mot liv, hälsa, frihet eller frid och där det finns en påtaglig risk för återfall i sådan brottslighet, ska införas. 
  
 •Systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett flertal hän- seenden, men presumtionen för villkorlig frigivning ska behållas, liksom kvotdelen om två tredjedelar som måste avtjänas i anstalt innan villkorlig frigivning. De skärpande inslagen är att 
  
 –allmänna fängelseminimum ska höjas till en månad, 
  
 –alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning, 
  
 –prövotiden ska förlängas till minst två år, 
  
 –det ska finnas en presumtion för övervakning, 
  
 34 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 –presumtionen för att hela reststraffet ska förverkas vid återfall i brott ska förtydligas, och 
  
 –det ska inte längre ske någon ny villkorlig frigivning från ett rest- straff som förklarats förverkat med anledning av misskötsam- het eller återfall i brott. 
  
 •Reaktionerna vid misskötsamhet under skyddstillsyn ska skärpas och beslutas snabbare. 
  
 •Användningsområdet för skyddstillsyn i kombination med fäng- else enligt 28 kap. 3 § brottsbalken ska utökas. 
  
 •En ny verkställighetsform – avtjänande av fängelsestraff i kon- trollerat boende med elektronisk övervakning – ska införas. 
  
 •En vistelseföreskrift enligt 26 kap. 16 § 7 brottsbalken ska kunna beslutas i syfte att skydda brottsoffret. 
  
 •Reglerna i 26 kap. 3 och 29 kap. 4 §§ brottsbalken, som är tillämp- liga i återfallssituationer, ska ändras i skärpande riktning. 
  
 •Det ska förtydligas att deltagande i återfallsförebyggande åtgärder ska beaktas vid prövningen av om permission eller särskilda ut- slussningsåtgärder ska beviljas. 
  
 •Om förslagen genomförs beräknas de årliga kostnadsökningarna uppgå till 766 miljoner kronor för Kriminalvården och för Rätts- medicinalverket 6,3 miljoner kronor. Rättsmedicinalverket behö- ver därtill tilldelas ett belopp om 9,7 miljoner kronor som ett en- gångsbelopp. 
  
 •Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026, dock inte säker- hetstraffet som föreslås införas den 1 januari 2028. 
  
 Alternativa lagförslag utifrån direktiven som utredningen inte förordar 
  
 •En reglering som säkerställer att villkorlig frigivning endast be- viljas vid särskilda skäl samt i så fall efter att tre fjärdedelar av straff- tiden har avtjänats. Därtill presenteras ytterligare en modell, som enligt utredningens uppfattning är mer ändamålsenlig än en regler- ing som bygger på särskilda skäl, vilken innebär att domstol i vissa 
  
 35 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 fall kan besluta om villkorlig frigivning enligt en högre kvotdel (tre fjärdedelar). 
  
 •Hur övervakning kan ordnas också för de som inte blir villkorligt frigivna. 
  
 •En ny påföljd, eller tilläggssanktion, vistelseförbud, och kriminali- sering av överträdelse av ett sådant förbud. 
  
 •Kriminalisering av rymning. 
  
 •Minskad rätt till permission för vissa dömda. 
  
 •Om de alternativa förslagen genomförs beräknas de årliga kostnads- ökningarna uppgå till 7,1 miljarder kronor för Kriminalvården. För de övriga rättsvårdande myndigheterna är de tillkommande kost- naderna sådana att de ryms inom befintliga kostnadsramar. 
  
 •De alternativa lagförslagen förslås vad gäller villkorlig frigivning träda i kraft den 1 januari 2030 och i övrigt den 1 juli 2026. 
  
 Samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 Enligt utredningens direktiv är en utgångspunkt att de förslag som lämnas ska öka samhällsskyddet samt leda till ökad trygghet för brotts- offer. Vi har därför ansett att det varit angeläget att ge dessa begrepp ett mer konkret innehåll och på så sätt klargöra de egentliga grund- erna och målen för åtgärder som föreslås i samhällsskyddets och brotts- offrens intresse. 
  
 Samhällsskydd handlar om att staten i vissa fall har ett ansvar för att skydda sina medborgare från en persons (fortsatta) brottslighet. Samhällsskydd handlar således om ett skydd för samhället i kollektiv bemärkelse. I vissa fall är brottsligheten av sådant slag att behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt. 
  
 Vi konstaterar inledningsvis i betänkandet att samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov av skydd mot (ytterligare) brottslighet, redan i dag är en integrerad del av det straffrättsliga systemet och att det är självklart att påföljdssystemet ska vara uppbyggt så att det bi- drar till ett effektivt och rättssäkert samhällsskydd. 
  
 Brottsofferperspektivet är främst kopplat till en rad individuella rättigheter som erkännande, stöd och information i processen enligt till exempel EU:s brottsofferdirektiv, men också de rättigheter som 
  
 36 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 finns i Europakonventionen som handlar om rätten att i vissa fall skyddas från brott. Brottsofferundersökningar och annan forskning ger inget stöd för att det är just samhällsskyddsaspekter, i den mer inskränkta betydelsen längre straff och fler i fängelse, som är det som brottsoffer främst efterfrågar. En human behandling av dömda och stöd under verkställigheten kan ligga väl i linje med brottsoffrens in- tresse av att på lång sikt åstadkomma ett samhällsskydd som kommer dem till godo. Även återfallsförebyggande åtgärder kan vara ett sätt att öka potentiella brottsoffers förtroende för rättsväsendet, men sådana åtgärder måste kombineras med andra åtgärder som ger brottsoffret tillgång till och rättvisa i rättsprocessen. 
  
 Det som har varit vägledande i vårt arbete och våra överväganden har varit frågan hur det straffrättsliga systemet ska vara utformat för att minska brottsligheten över tid, det vill säga hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas i realiteten samt på ett robust och bestående sätt. Ett återfallsförebyggande arbete i syfte att anpassa den dömde till samhället och samhällsskydd bör inte ses som varandras motsatser utan som delar som överlappar varandra. En sådan inriktning står inte heller i konflikt med brottsofferperspektivet, utan leder tvärtom till att det stärks. 
  
 Villkorlig frigivning och frågor relaterade till fängelsestraff 
  
 Presumtionen för villkorlig frigivning och kravet på avtjänad kvotdel 
  
 Enligt gällande regelverk ska den dömde villkorligt friges efter att två tredjedelar av straffet, dock minst 30 dagar, har avtjänats. Tidpunkten ska dock skjutas upp om det finns särskilda skäl. Vår bedömning är att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett antal avseenden. 
  
 Den villkorliga frigivningen har funnits i svensk rätt sedan början av  
 1900-talet 
  och fungerar i huvudsak väl. Återfallsstatistiken visar till exempel att andelen som återfaller i brott efter avslutad fängelse- verkställighet har gått ner över tid. Genom den villkorliga frigiv- ningen ställs den dömde under övervakning och villkor samt får där- igenom stöd och kontrolleras under den dokumenterat svåra tiden som en övergång från ett liv i anstalt till ett liv i frihet innebär. Förutsätt- ningarna för att han eller hon ska anpassas i samhället ökar genom att övergången är successiv och eftersom det vilar ett latent hot om 
  
 37 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 återintagning i anstalt vid misskötsamhet talar mycket för att den villkorliga frigivningen fungerar brottsavhållande. 
  
 Vår bedömning är att därför att den villkorliga frigivningen bidrar till ett ökat samhällsskydd. Utifrån statistik, undersökningar och kriminologisk forskning har vi inte kunnat finna något stöd för att en minskad rätt till villkorlig frigivning skulle minska brottsligheten ens i ett kortare perspektiv, med undantag för den längre tid under vilken individen hålls inlåst. 
  
 Det är snarare mycket som talar för att det kommer att bli tvärt- om, det vill säga att brottsligheten riskerar att öka om villkorlig frigiv- ning blir ett undantag i stället för en huvudregel. Ändringen framstår som särskilt allvarlig för lagöverträdare under 18 år om reformen att sluten ungdomsvård ska utmönstras och ersättas av fängelsestraff genomförs. Vi avråder därför från en sådan förändring. 
  
 Även kostnadsmässiga skäl talar starkt emot ett genomförande. Den årliga kostnadsökningen för Kriminalvården i ett system där villkor- lig frigivning endast beviljas vid särskilda skäl samt i så fall efter tre fjärdedelar beräknas totalt uppgå till drygt 7 miljarder kronor. 
  
 Eftersom vi enligt direktiven är ålagda att lämna ett förslag som innebär att villkorlig frigivning endast beviljas om det finns särskilda skäl, och i så fall som tidigast efter att tre fjärdedelar av strafftiden har avtjänats, lämnar vi ett sådant förslag i kapitel 21. 
  
 Särskilda skäl för villkorlig frigivning ska enligt förslaget vara att den dömde har deltagit i återfallsförebyggande åtgärder eller följt de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Kriminalvården ska avgöra om förutsättningarna för villkorlig frigivning är uppfyllda. 
  
 För att också de som inte villkorligt friges ska kunna bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder även efter frigivningen föreslås att en prövotid om ett år, det vill säga även i de fall som villkorlig frigivning inte sker, ska följa på alla tidsbestämda fängelsestraff om ändringen genomförs. 
  
 Vi redovisar ett ytterligare alternativt förslag, som vi inte förordar men som vi menar är mer träffsäkert, lämpligt och kostnadseffektivt än det förslag som vi är ålagda att lämna. Enligt detta ska merparten av de dömda alltjämt villkorligt friges efter att två tredjedelar, men minst 30 dagar av strafftiden har avtjänats, men domstolen ska i vissa kvalificerade fall kunna besluta om en annan kvotdel (3/4) i brott- målsdomen. 
  
 38 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 Fler träffsäkra åtgärder avseende villkorlig frigivning 
  
 Vår bedömning är att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning ska skärpas i ett antal avseenden. 
  
 Vi föreslår att det ska tydliggöras att villkorlig frigivning inte inne- bär en straffavkortning. I stället är det så att straffet fortsatt avtjänas, men den dömde är inte intagen i anstalt utan ute i samhället, dock under sträng kontroll och ibland underkastad ingripande villkor. För att råda bot på den felaktiga förståelsen av villkorlig frigivning före- slår vi att det ska införas en bestämmelse i brottsbalken som inne- håller en närmare beskrivning av vad den villkorliga frigivningen inne- bär och syftar till. 
  
 En skärpande åtgärd som vi förordar och bedömer är träffsäker är att det inte längre ska ske någon villkorlig frigivning efter det att övervakningsnämnd eller domstol förverkat hela eller delar av ett reststraff på grund av misskötsamhet eller vid återfall i brott. Vid sådana beslut om förverkande ska således hela den förverkade tiden avtjänas i anstalt, vilket innebär rejält förlängda anstaltstider, men utan att de fördelar som villkorlig frigivning innebär går förlorade. 
  
 I syfte att säkerställa att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid efter den villkorliga frigivningen föreslår vi också att prövotiden alltid ska vara minst två år, i stället för nuvarande ett år, i de fall den inte korresponderar med den återstående strafftiden. 
  
 På så sätt sträcks också tiden ut under vilken det är möjligt att bland annat förverka villkorligt medgiven frihet. Även det innebär en skärpning. 
  
 I linje med vår utgångspunkt att det tydligare ska framgå att straffet fortsatt avtjänas under villkorlig frigivning lämnar vi också ett för- slag om att det ska föreligga en presumtion för övervakning av den som är villkorligt frigiven. Övervakning ska kunna underlåtas om det saknas anledning att anta att den dömde kommer att återfalla i brott eller om det finns särskilda skäl, till exempel för att den dömde redan är under övervakning med anledning av en annan påföljd. 
  
 39 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 Samtliga som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning och allmänna straffminimum ska höjas till 30 dagar 
  
 Vår bedömning är att systemet med villkorlig frigivning för med sig så många fördelar att det bör omfatta alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff. Vi föreslår därför att den så kallade minimitiden om minst 30 dagars avtjänade ska tas bort. 
  
 För att motverka alltför korta avtjänandetider bör dock allmänna fängelseminimum höjas från 14 dagar till 30 dagar i samband med en sådan ändring. Möjligheten att använda bötesstraff bör ökas i viss mån för att i några fall kunna ersätta fängelsestraff som understiger 30 dagar i det nuvarande systemet. 
  
 Påföljdsfrågor 
  
 Säkerhetsstraff – en ny tidsobestämd påföljd 
  
 Frågan om att återinföra en tidsobestämd frihetsberövande påföljd inrymmer mycket svåra etiska och rättsstatliga avvägningar och ställ- ningstaganden som ytterst handlar om att finna en godtagbar avväg- ning mellan å ena sidan det legitima kravet på skydd mot framtida allvarliga gärningar från gärningspersonens sida och å andra sidan att samhällets ingripande så långt som möjligt ska stå i proportion till den begångna gärningen, det vill säga svara mot brottslighetens allvar. 
  
 Vi föreslår att en ny tidsobestämd påföljd – säkerhetsstraff – ska införas i brottsbalken. Straffet ska kunna dömas ut i stället för fäng- else på viss tid i vissa väl avgränsade och särskilt allvarliga fall av djupt integritetskränkande brottslighet mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 Om brottet eller den samlade brottsligheten har ett straffvärde som motsvarar fängelse på livstid, eller om förutsättningarna är sådana att den dömde ska överlämnas till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, ska de påföljderna väljas i första hand. Detta eftersom det i de fallen sker en riskbedömning inför frigivningen var- för samhällsskyddsaspekterna redan är tillräckligt tillgodosedda. 
  
 Vi motiverar vårt ställningstagande utifrån att det i de mest allvar- liga fallen där återfallsrisken är påtaglig framstår som motiverat med ett mer riskbaserat, preventivt ingripande som sträcker sig utöver brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vi är också 
  
 40 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 öppna med att det är fråga om en avvikelse från den grundläggande straffrättsliga principen att ingripandet ska stå i proportion till gär- ningens allvar. Straffet motiveras av att det behövs för att möta ett särskilt stort behov av samhällsskydd. 
  
 Vår bedömning är att nuvarande straffskalor – även med beaktande av de straffskalehöjande reglerna i 26 kap. 2 och 3 §§ och den sär- skilda återfallsregleringen i 29 kap. 4 § brottsbalken – inte räcker till i ett begränsat antal särskilt allvarliga fall. 
  
 Enligt förslaget ska säkerhetsstraff kunna aktualiseras i två typ- fall: återfallssituationen och flerbrottsfallet. 
  
 I återfallssituationen ska den dömde ha dömts till ett fängelse- straff om minst fyra år för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid och därefter återfalla i minst lika allvarlig brottslighet av samma typ. I fler- brottsfallet ska den dömde i stället vid ett och samma tillfälle dömas för flerfaldig brottslighet, så kallad seriebrottslighet, som samman- taget är synnerligen allvarlig. Det kan vara serievåldtäktsmän eller gärningspersoner som begår mycket allvarliga våldsbrott mot en part- ner eller ett barn. I flerbrottsfallet ska krävas att straffvärdet mot- svarar omkring sex års fängelse. 
  
 För båda fallen ska därtill krävas att det är fråga om brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid samt att det finns en påtaglig risk för återfall i sådan allvarlig brottslighet. Det betyder att ekono- misk brottslighet, vapenbrott och narkotikabrott inte kommer att kunna leda till ett säkerhetstraff. 
  
 Rätten ska ha möjlighet att inhämta en utredning om risk för åter- fall i brott innan påföljden bestäms till säkerhetsstraff. Rättsmedici- nalverket ska ansvara för riskutredningen. 
  
 Om påföljden bestäms till säkerhetsstraff ska rätten fastställa en minimitid som ska motsvara längden på det straff som skulle ha dömts ut om fängelse på viss tid hade valts som påföljd. Under denna tid ska den dömde alltid vara frihetsberövad och det ska inte ske någon villkorlig frigivning. 
  
 Rätten ska också fastställa en maximitid för den totala tid under vilken säkerhetsstraffet ska verkställas. Maximitiden ska vara högst 18 år, men får vara upp till 24 år om det för brottet eller något av brotten finns fängelse på livstid i straffskalan. Genom en sådan tids- ram tydliggörs att utgångspunkten är att straffet inte ska pågå längre än under den tiden och avsikten är också att ordningen ska minska de skadeverkningar som tidsobestämdheten kan innebära. 
  
 41 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 Tidsobestämdheten består av att maximitiden ska kunna förlängas med upp till tre år åt gången om ett fortsatt frihetsberövande är ound- gängligen påkallat för att tillgodose behovet av samhällsskydd. Den så kallade förlängningsventilen är således avsedd att användas endast i exceptionella fall och ska alltid beslutas av allmän domstol. Ett säker- hetsstraff får aldrig förlängas utan att en särskild utredning om den dömdes återfallsrisk har inhämtats från Rättsmedicinalverket. 
  
 Säkerhetsstraffet har således utformats för att tillgodose en ord- ning som innebär att de allra flesta friges innan maximitiden är slut. För att det ska vara möjligt krävs att verkställigheten redan från bör- jan är inriktad på att förbereda den dömde för ett liv utanför anstalt. Det kan handla om behandling, andra återfallsförebyggande åtgärder eller deltagande i annan verksamhet. 
  
 Kriminalvården ska utse en koordinator för den dömde som ska ge henne eller honom erforderligt stöd under tiden som säkerhets- straffet avtjänas. Efter en viss tid, men alltid minst två år, ska den dömde kunna beviljas tillstånd till kortare permissioner, i princip undantags- löst under sträng bevakning av medföljande personal. 
  
 Efter minimitidens utgång ska den dömde, efter tillstånd från all- män domstol, kunna slussas ut i samhället genom en åtgärd som vi benämner villkorad utslussning. Ett sådant tillstånd får inte meddelas utan att det har inhämtats en särskild utredning om den dömdes åter- fallsrisk från Rättsmedicinalverket. Om det behövs för att tiden för utslussning ska bli tillräckligt lång för att tillgodose behovet av sam- hällsskydd ska maximitiden även kunna förlängas av det skälet, också i de fallen efter beslut av domstol. 
  
 Om tillstånd till villkorad utslussning beviljas ska Kriminalvården noga, utifrån identifierade risker och behov hos den dömde, anordna en gradvis och säker utslussning till ett liv utanför anstalt. Inlednings- vis ska tiden utanför anstalt vara mycket kort och under övervakning eller bevakning om det behövs, men den kan därefter successivt trap- pas upp vid goda resultat och så småningom ersättas med vistelser utanför anstalt på egen hand under elektronisk övervakning. 
  
 Villkor ska regelmässigt beslutas. Utslussningen ska ske under säkerhetsmässigt försvarliga former, vilket innebär att behovet av samhällsskydd ska vara avgörande för alla åtgärder som beslutas. Här bedömer vi att de erfarenheter som Kriminalvården har avseende ut- slussningsarbete av de livstidsdömda och andra långtidsdömda kom- mer att vara värdefulla. 
  
 42 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 Om den dömde missköter sig ska han eller hon omedelbart kunna återintas i anstalt dels av Kriminalvården, dels efter beslut att upp- häva tillståndet till villkorad utslussning av övervakningsnämnd eller i vissa fall domstol. I första hand ska dock mindre allvarlig missköt- samhet hanteras genom att formerna för utslussningen förändras i enlighet med vad Kriminalvården beslutar. 
  
 Vid ny eller nyupptäckt brottslighet ska särskilda regler i 34 kap. brottsbalken gälla eftersom säkerhetsstraffets tidsobestämda karaktär gör att reglerna om ny påföljdsbestämning måste vara mer flexibla än i fråga om vad som gäller för tidsbestämda straff. I första hand ska rätten besluta att det tidigare ådömda säkerhetsstraffet ska avse också tillkommande brottslighet, men det ska finnas vissa möjligheter att undanröja säkerhetsstraffet och i stället döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Rätten ska också kunna besluta om en ny minimitid om det är fråga om allvarligare brottslighet, och i vissa fall, även kunna besluta om förlängd maximitid. Ett säkerhets- straff är tillfullo avtjänat när maximitiden är slut. 
  
 Vi anser inte att gärningspersoner som var under 18 år när brottet begicks ska kunna dömas till säkerhetsstraff. Däremot ska brott före 18 års ålder kunna beaktas om den dömde därefter på nytt begår sådan allvarlig brottslighet som kan leda till säkerhetsstraff. 
  
 Vår bedömning är att den föreslagna konstruktionen svarar såväl mot de krav som gäller enligt art. 5.1 a i Europakonventionen som mot de krav för tidsobestämda påföljder som följer av Europadom- stolens praxis. 
  
 Skärpta reaktioner under skyddstillsyn samt utökad användning av skyddstillsyn och fängelse 
  
 Vi föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i 28 kap. brottsbal- Reyes som ger domstolen bättre vägledning i bedömningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. På så sätt menar vi att det kommer att bli tydligare när det är fråga om så allvarlig misskötsam- het att skyddstillsynen ska undanröjas och ersättas av en annan på- följd. Det ska också bli svårare för domstol att underlåta ett undan- röjande när åklagaren väl har väckt en sådan talan. 
  
 Vi föreslår vidare att det ska införas ett skyndsamhetskrav i lag- texten för mål om undanröjande av skyddstillsyn. Även om det inte 
  
 43 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 ska införas någon lagstadgad frist anser vi att målsättningen för dom- stolarnas handläggning ska vara att målet om undanröjande ska av- göras inom två månader från det att ansökan kom in till domstolen. 
  
 Mot bakgrund av den allvarliga beläggningsgraden i landets an- stalter, men också för att det i övrigt finns goda skäl för en utökad användning särskilt för unga lagöverträdare, föreslår vi vidare att det ska vara möjligt att i fler fall förena en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff (gränsen ska höjas från tre till sex månader och minimi- tiden höjas från 14 dagar till en månad som en följd av att vi föreslår en sådan höjning av allmänna fängelseminimum). 
  
 Vistelseförbud 
  
 Vår bedömning är att det finns något behov av ytterligare möjlig- heter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas. Såväl för de som dömts till skyddstillsyn som för de som är villkorligt fri- givna efter ett fängelsestraff finns det möjlighet att med stöd av 26 kap. 16 § 7 brottsbalken besluta om en vistelseföreskrift. Ett sådant för- bud kan också övervakas elektroniskt. Dessutom finns möjlighet att dels meddela preventiva vistelseförbud utan brottsmisstanke enligt lagen (2024:7) om preventiva vistelseförbud, dels möjlighet att be- sluta om kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud samt därutöver ytterligare ett antal administrativa förbud. 
  
 Vi bedömer dock att det finns skäl att förtydliga att en vistelse- föreskrift enligt 26 kap. 16 § 7 brottsbalken får beslutas också för att tillgodose målsägandens behov av trygghet och föreslår därför en sådan utvidgning. 
  
 Då det följer av våra direktiv att vi ska lämna ett förslag på ytter- ligare vistelseförbud gör vi det i kapitel 20. I enlighet med vad som anges i våra direktiv har vi låtit den danska bestämmelsen om uppe- hållsförbud (opholdsforbud) enligt 79 a § straffeloven tjäna som ut- gångspunkt för förslaget. I vissa fall ska domstolen samtidigt som ett fängelsestraff döms ut kunna besluta om ett särskilt vistelseförbud som ska gälla när den dömde friges från fängelsestraffet. 
  
 Förbudet ska kunna övervakas elektroniskt och den som bryter mot förbudet ska kunna dömas för överträdelse av särskilt vistelseförbud till fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd 
  
 44 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 eller kan fortgå, ska kunna dömas för hindrande av elektronisk över- vakning av särskilt vistelseförbud till böter eller fängelse i högst ett år. 
  
 Föreskrift om förbud att kontakta brottsoffret 
  
 Även om det vid en första anblick framstår som självklart att det ska finnas en möjlighet att besluta om en föreskrift som innebär ett för- bud för den dömde att kontakta målsäganden är vår slutsats att nack- delarna med ett sådan ordning väger så tungt att det inte är lämpligt. 
  
 Den mest uppenbara nackdelen är att det inte är möjligt att på ett tillräckligt effektivt sätt kontrollera en föreskrift om förbud att kon- takta brottsoffret. Många kontakter kommer att ske digitalt och sådana kontakter kan inte övervakas med nuvarande teknik. En före- skrift som inte går att kontrollera riskerar att bli helt tandlös och ge målsäganden en falsk känsla av trygghet i stället för en reell trygghet, vilket vi inte kan förorda. 
  
 I stället bör kontaktförbud eller vistelseföreskrift med elektronisk övervakning användas om målsäganden behöver sådant skydd. Här bör också beaktas att Utredningen om en översyn av kontaktför- budslagstiftningen (SOU 2024:13) har föreslagit vissa ändringar som bedöms leda till att ansökta och beviljade kontaktförbud kommer att öka med  
 30–40 
  procent. 
  
 Återfall i brott 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Regeln om återfallsskärpning i 29 kap. 4 § brottsbalken föreslås för det första få en ny lagteknisk struktur i syfte att underlätta för rätts- tillämparen och därmed öka användandet av bestämmelsen i de fall det bedöms påkallat. Bestämmelsen ska också tydliggöras på ett sätt som bland annat Lagrådet förordat. Det ska framgå att rätten i skärpande riktning vid straffmätningen ska ta hänsyn till om det är fråga om återfall i de fall den tidigare brottsligheten inte i tillräcklig utsträckning har beaktats genom påföljdvalet eller genom förverk- ande av villkorligt medgiven frihet. Tidigare gav lagtexten uttryck av att ”i tillräcklig utsträckning” endast tog sikte på förverkande av 
  
 45 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 villkorligt medgiven frihet, vilket vi ändrar på. Även detta bedöms leda till att bestämmelsen tillämpas i fler fall. 
  
 Gällande 26 kap. 3 § brottsbalken, som innebär att straffskalan kan överskridas i vissa flagranta återfallssituationer, lämnar vi ett förslag som innebär dels att bestämmelsen kommer vara tillämplig i fler fall, dels att straffskalan ska kunna överskridas med sex år i stället för som för närvarande fyra år. 
  
 Även gällande 34 kap. 5 § brottsbalken föreslår vi förtydliganden i två avseenden. Vår bedömning är att detta innebär en skärpning på så sätt att domstolarna i fler fall kommer att besluta om att förverka hela den villkorligt medgivna friheten (det reststraff som återstod vid den villkorliga frigivningen). 
  
 Det ska för det första tydligare framgå att det föreligger en pre- sumtion för att hela reststraffet (den villkorligt medgivna friheten) ska förklaras förverkat vid återfall i brott under prövotiden. Rätten ska således anföra skäl för att förverka endast del eller för att helt underlåta att förverka. 
  
 För det andra ska det framgå av lagtexten att det också är relevant att beakta tiden mellan frigivning från fängelsestraff och återfall vid bedömningen av om det finns skäl för att förverka del eller underlåta förverkande av den villkorligt medgivna friheten. Detta har gällt sedan tidigare enligt Högsta domstolens praxis, men vi bedömer att det är en fördel att det anges i lagtext. 
  
 Straffverkställighet 
  
 Permission 
  
 Vi anser inte att reglerna om permission bör förändras då vi inte har funnit några skäl som talar för att det behövs eller är lämpligt. Permis- sion är en viktig del i såväl den dömdes anpassning i samhället som i Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete. Det är också mycket ovanligt med misskötsamhet under permissioner. 
  
 Det finns däremot skäl att ändra lagtexten i syfte att skapa en tydligare koppling mellan beviljande av permission samt särskilda ut- slussningsåtgärder å ena sidan och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder å andra sidan. Förslaget innebär att det ska tydliggöras i lagtexten att deltagande i åtgärder som syftar till att förebygga åter- fall i brott eller på annat främja den dömdes anpassning i samhället 
  
 46 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sammanfattning 
  
 utgör en del av permissionsprövningen. Även att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten ska kunna beaktas. 
  
 Då vi är ålagda att lämna ett förslag som innebär att rätten till permission inskränks och villkoren för permission och annan tillfällig vistelse utanför anstalt skärps i vissa fall finns ett sådant förslag i kapitel 22. Det innebär att det vid permissionsprövningen, liksom då eventuella villkor beslutas, särskilt ska beaktas om den intagne är in- volverad i en kriminell gruppering eller motsvarande. 
  
 Vid en sådan koppling ska det inte heller vara möjligt att vid sär- skilda skäl bevilja permission innan den så kallade kvalifikationstiden (alltid en fjärdedel av strafftiden, dock minst två månader) har av- tjänats. 
  
 Särskilda utslussningsåtgärder 
  
 Avseende de särskilda utslussningsåtgärderna i 11 kap. fängelselagen föreslår vi att de ska döpas om till frigivningsförberedande åtgärder. Syftet är att namnet bättre ska avspegla åtgärdernas egentliga inne- börd. Det ska heller inte längre pekas ut fyra olika åtgärder i lag- texten utan i stället ska det vara upp till Kriminalvården att besluta om lämpliga frigivningsförberedande åtgärder utifrån varje intagens individuella behov. Vår bedömning är att denna ordning är positiv såväl ur ett återfallsförebyggande som ur ett kontrollperspektiv efter- som den bidrar till en mer individualiserad övergång från livet i an- stalt till livet i frihet. 
  
 Frigivningsförberedande åtgärder ska kunna beviljas när minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats. Det ska dock in- föras en ventil som möjliggör åtgärder redan dessförinnan i vissa fall. 
  
 Övriga frågor 
  
 Kriminalisering av rymning 
  
 Mot bakgrund av att det är så få rymningar och andra avvikelser an- ser utredningen inte att det finns tillräckliga skäl för att kriminalisera rymning och andra avvikelser från anstalt, häkte, särskilda ungdoms- hem eller förvar. Ett förslag i enlighet med direktiven lämnas dock i 
  
 47 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2024:48 
  
 kapitel 23. Det innebär att det blir straffbart att rymma från verk- ställigheten av ett fängelsestraff, sluten ungdomsvård, beslut om häkt- ning på grund av misstanke om brott och beslut om förvar avseende utlänningar. 
  
 Straffet för den nya brottstypen rymning ska vara fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. 
  
 Gärningen ska inte utgöra brott, om den med hänsyn till omstän- digheterna är mindre allvarlig. 
  
 En ny verkställighetsform samt utökad möjlighet att avtjäna straffet i eget boende med elektronisk övervakning 
  
 Den nuvarande beläggningssituationen i landets anstalter är sådan att det finns ett uppenbart behov av ytterligare alternativ till verk- ställighet av fängelsestraff i anstalt. Vi föreslår därför en ny verkstäl- lighetsform: avtjänande av fängelsestraff i ett kontrollerat boende med elektronisk övervakning. 
  
 Kriminalvården ska kunna besluta om att fängelsestraff upp till ett och halvt år ska kunna avtjänas på detta sätt. Avtjänandeformen är i princip lika ingripande som verkställighet i fängelse och betydligt mer ingripande än avtjänande med elektronisk kontroll i den dömdes bostad (s.k. IÖV). Vi bedömer att det är ett trovärdigt och ändamåls- enligt alternativ till verkställighet i fängelse som tillgodoser brotts- offerintressen genom att uppfylla höga krav på samhällsskydd och förebygga återfall i brott. 
  
 Av samma skäl föreslår vi att gränsen för när Kriminalvården kan besluta om avtjänande av fängelsestraff i den enskildes bostad med elektronisk kontroll ska höjas från strafftider upp till sex månader till strafftider upp till nio månader. 
  
 48 
  
 DEL 1 
  
 Författningsförslag 
  
 1 Författningsförslag 
  
 1.1Förslag till säkerhetsstrafflag (2028:000) 
  
 Härigenom föreskrivs följande. 
  
 1 kap. Inledande bestämmelser 
  
 1 § Vid verkställighet av säkerhetsstraff enligt 33 kap. brottsbalken gäller denna lag samt följande bestämmelser i fängelselagen (2010:610): 
  
 1 kap.  
 4–6 
  §§ om verkställighetens mål och utformning, 2 kap.  
 1–2, 
  
 4–5 
  §§ om placering, 
  
 3–9 
  kap. om sysselsättning, ersättning, fritid, personliga tillhörig- heter, vistelse i gemensamhet och avskildhet, besök och andra kontak- ter, särskilda kontroll- och tvångsåtgärder samt  
 hälso-och 
  sjukvård, 10 kap.  
 2–3 
  §§ om särskild permission och inställelse vid domstol 
  
 eller annan myndighet, 
  
 12 kap. 1,  
 3–4 
  §§ om varning och handläggning, 12 a kap. om avbrott i verkställigheten, och 
  
 15 kap.  
 1–4 
  a §§ om straff och förpassning m.m. 
  
 2 § Bestämmelser om när säkerhetsstraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas finns i strafftidslagen (2018:1251). 
  
 2 kap. Verkställighetens innehåll 
  
 1 § Vid verkställighetens utformning enligt 1 kap. 5 § andra stycket fängelselagen (2010:610) ska särskild vikt läggas vid att minska risken för ny brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 51 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 2 § Kriminalvården ska förordna en särskild koordinator för den intagne. Koordinatorn ska hålla regelbunden kontakt med den intagne och träffa henne eller honom under verkställigheten. 
  
 Koordinatorn ska genom kontroll, stöd och hjälp verka för att verk- ställighetsplanen följs. 
  
 Till särskild koordinator ska tjänsteman eller annan lämplig person förordnas. 
  
 Om det finns skäl för det får Kriminalvården entlediga koordina- torn och i stället förordna någon annan. 
  
 3 § Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt får vistas utanför an- stalten under verkställigheten i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag eller enligt de bestämmelser i fängelselagen som är tillämpliga en- ligt 1 kap. 1 §. 
  
 En intagen får under verkställigheten även vistas utanför anstalten 
  
 1.om han eller hon ska genomgå en utredning om risk för återfall 
  
 ibrott enligt 4 kap. 1 eller 2 §§, dock endast i den utsträckning som den myndighet som ansvarar för utredningen bedömer är nödvändigt för att utredningen ska kunna genomföras, och 
  
 2.om det sker med stöd av bestämmelser i annan lag om tillfälligt överförande av frihetsberövade personer till en annan stat. 
  
 Som vistelse utanför anstalt anses inte att en intagen, genom Kri- minalvårdens försorg, transporteras utanför en anstalt med anledning av att ett beslut enligt lagen ska verkställas. 
  
 4 § För att underlätta den intagnes anpassning i samhället får han eller hon beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid (permission) om 
  
 1.minst tre fjärdedelar, dock minst två år, av minimitiden har av- tjänats, 
  
 2.det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt miss- sköta sig, och 
  
 3.samhällsskyddet kan upprätthållas. 
  
 5 § En intagen som inte har beviljats tillstånd till villkorad utsluss- ning enligt 33 kap. 3 § brottsbalken ska, om det inte är uppenbart obe- hövligt, stå under bevakning då han eller hon vistas utanför anstalt. 
  
 52 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 6 § Ett tillstånd till vistelse utanför anstalt enligt  
 3–4 
  §§ ska förenas med de villkor som behövs. 
  
 Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att med- delade villkor följs. 
  
 7 § Vid prövning enligt denna lag ska sådana villkor som uppställs för överförande av straffverkställighet från en annan stat till Sverige följas. 
  
 8 § I anslutning till en vistelse utanför anstalt enligt denna lag, 4 kap. 29, 29 a och 31 §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål samt 2 kap. 12 § och 3 kap. 3 § lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder får en intagen tillfälligt placeras i häkte, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl eller med hänsyn till transport- förhållandena. 
  
 3 kap. Förlängning av säkerhetsstraffets maximitid och villkorad utslussning 
  
 1 § I 33 kap.  
 3–5 
  §§ brottsbalken finns bestämmelser om att säker- hetsstraffet (maximitiden) kan förlängas och att den dömde kan be- viljas tillstånd till villkorad utslussning. 
  
 2 § En ansökan om förlängning av maximitiden ska göras av åklagare. Kriminalvården ska anmäla till åklagare om det finns skäl att ansöka om förlängning. 
  
 3 § Om ansökan om förlängning inte görs senast sex månader före det att maximitiden löper ut, upphör säkerhetsstraffet vid maximi- tidens utgång. Har ansökan gjorts i rätt tid får rätten besluta att säker- hetsstraffet ska fortgå till dess att saken är slutligt avgjord. 
  
 4 § En ansökan om tillstånd till villkorad utslussning får göras av den dömde eller av Kriminalvården. Kriminalvårdens beslut att ansöka om tillstånd till villkorad utslussning får inte överklagas. 
  
 5 § En ansökan om tillstånd till villkorad utslussning får göras tidi- gast ett år före minimitidens utgång. Om en ansökan från den dömde avslås, får en ny ansökan av henne eller honom göras tidigast ett år efter det att beslutet fått laga kraft. 
  
 53 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 6 § En ansökan om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska vara skriftlig och tas upp av den tings- rätt som först avgjort det mål där säkerhetsstraffet dömts ut eller av den tingsrätt inom vars domkrets den anstalt som den dömde är in- skriven i är belägen. 
  
 Åklagaren ska vara den dömdes motpart. 
  
 7 § I ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska den dömde ha rätt till ett offentligt bi- träde, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. 
  
 8 § I ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska parterna ges tillfälle att yttra sig över det som tillförts ärendet genom någon annan. 
  
 Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges till- fälle till det om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 9 § I ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och om tillstånd till villkorad utslussning ska rätten, om det inte är uppenbart obehövligt, inhämta yttrande från Kriminalvården. 
  
 10 § Frågor om förlängning av säkerhetsstraff och tillstånd till vill- korad utslussning ska handläggas skyndsamt. 
  
 11 § När tingsrätten avgör en fråga om förlängning av säkerhets- straff eller om tillstånd till villkorad utslussning ska den bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Rättens avgörande sker genom beslut. 
  
 I övrigt gäller vad som föreskrivs om brottmål i rättegångsbalken. 
  
 4 kap. Om särskild riskutredning 
  
 1 § I brottmål får rätten, innan påföljden bestäms till säkerhetsstraff enligt 33 kap. 1 § brottsbalken, besluta om att inhämta en särskild utredning med utlåtande om risken för att den tilltalade begår nya brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid (särskild risk- utredning). 
  
 54 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Beslut om att inhämta en särskild riskutredning får bara meddelas, om övertygande bevisning har presenterats om att den tilltalade har begått brott som kan föranleda att påföljden bestäms till säkerhets- straff. 
  
 2 § Rätten ska besluta om att inhämta en särskild riskutredning i ärenden om förlängning av säkerhetsstraff och i ärenden om tillstånd till villkorad utslussning. En sådan utredning behöver dock inte in- hämtas om det är uppenbart obehövligt. 
  
 En ansökan om förlängning av säkerhetsstraff eller tillstånd till vill- korad utslussning får inte bifallas utan att en sådan utredning har in- hämtats. 
  
 3 § En särskild riskutredning som beslutats enligt 1 eller 2 §§ ska ut- föras med största möjliga skyndsamhet. 
  
 Ett utlåtande avseende risken för att den tilltalade eller den dömde begår nya brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid samt de omständigheter som bedömningen grundas på ska utan dröjsmål ges in till rätten när undersökningsarbetet har avslutats. Utlåtandet ska ges in inom fyra veckor, om den misstänkte är häktad, och annars inom sex veckor från det att beslutet om riskutredning kom in till ansvarig myndighet. 
  
 Rätten får medge anstånd, om det finns synnerliga skäl. 
  
 4 § En tilltalad som inte är häktad är skyldig att inställa sig för ut- redning på tid och plats som den som ska avge utlåtandet över bedöm- ningen bestämmer. Såvitt möjligt ska utredningen genomföras så att den tilltalade inte hindras i sin förvärvsverksamhet eller utsätts för någon annan olägenhet. 
  
 På begäran av den som ska avge utlåtande enligt 1 § ska Polis- myndigheten, om den tilltalade är på fri fot, lämna biträde för att in- ställa den misstänkte till riskutredningen. 
  
 5 § Sådana uppgifter om den tilltalade eller dömde som behövs för genomförandet av en riskutredning enligt  
 1–2 
  §§ ska lämnas ut av 
  
 1.Försäkringskassan, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 
  
 2.Arbetsförmedlingen, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 11 eller 12 § samma lag, 
  
 55 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 3.Kriminalvården, trots att uppgifterna omfattas av sekretess en- ligt 35 kap. 15 § samma lag, 
  
 4.Migrationsverket, trots att uppgifterna omfattas av sekretess en- ligt 37 kap. 1 § samma lag, 
  
 5.Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 38 kap. 1 § första stycket 1, 2, 3 eller 5 samma lag, och 
  
 6.den som bedriver verksamhet där det gäller sekretess enligt 25 kap.  
 1–5 
  §§ eller 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller tystnadsplikt enligt 29 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) eller 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659), trots sekretess eller tystnadsplikt. 
  
 6§ Ett  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  
 svett-, 
  blod- eller hårprov får tas på en person som genomgår en riskutredning om det behövs för att kunna bedöma personens psykiska eller kroppsliga tillstånd. 
  
 En urinprovtagning får inte utföras eller bevittnas av någon av mot- satt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. 
  
 5 kap. Krav på den dömde under villkorad utslussning 
  
 1 § Den som genomgår villkorad utslussning ska ställas under över- vakning. Om inte annat beslutas upphör övervakningen vid maximi- tidens utgång. 
  
 Kriminalvården får besluta att övervakningen ska upphöra vid en tidigare tidpunkt, men endast om behovet av samhällsskydd kan till- godoses utan övervakning och det inte finns en beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets full- görande eller på annat sätt missköta sig. 
  
 2 § Vad som föreskrivs i 26 kap. 11 §,  
 13–17 
  §§, 18 § första stycket och 19 § första stycket brottsbalken ska tillämpas även beträffande den som är under villkorad utslussning. Därutöver får en särskild före- skrift avse hur och på vilket sätt den dömde får använda elektronisk kommunikationsutrustning. 
  
 Vid tillämpningen av 26 kap. 11 och 18 §§ brottsbalken ska det som föreskrivs om prövotid i stället avse maximitiden. 
  
 56 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Om det behövs för att underlätta övergången till verkställighet utanför anstalt får Kriminalvården även besluta om sådana åtgärder som finns i 11 kap. fängelselagen (2010:610). 
  
 6 kap. Upphävande av tillstånd till villkorad utslussning 
  
 1 § Ett beslut om tillstånd till villkorad utslussning ska upphävas om den dömde allvarligt åsidosätter vad som åligger henne eller honom enligt denna lag eller enligt särskilda föreskrifter som meddelats med stöd av 5 kap. 2 §. 
  
 Frågan om upphävande av tillståndet enligt första stycket prövas av övervakningsnämnden efter anmälan av Kriminalvården. 
  
 Bestämmelser om åtgärder när den som dömts till säkerhetsstraff har begått ett annat brott finns i 34 kap. brottsbalken. 
  
 2 § Frågor som avses i detta kapitel ska avgöras skyndsamt och prö- vas av den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde den an- stalt ligger där den dömde är intagen. 
  
 Om det finns särskilda skäl, får även en annan övervakningsnämnd pröva sådana frågor. 
  
 3 § Övervakningsnämndens beslut enligt denna lag gäller omedel- bart, om inte något annat beslutas. 
  
 Den dömde får hos allmän domstol inom vars domkrets den an- stalt ligger där den dömde är inskriven överklaga ett beslut som fat- tats av en övervakningsnämnd enligt denna lag. 
  
 Övervakningsnämnden ska inte vara part i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till hovrätten. 
  
 7 kap. Övriga bestämmelser 
  
 1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om verkställighet som sker enligt denna lag. 
  
 Föreskrifter om genomförande av en särskild riskutredning som avses i 4 kap. och gällande ansökan, utredning eller beslut enligt lagen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. 
  
 57 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 2 § Om inte annat framgår, fattas beslut om verkställighet enligt denna lag av Kriminalvården. Besluten gäller omedelbart, om inte något annat beslutas. 
  
 Beslut enligt första stycket får överklagas till allmän förvaltnings- domstol inom vars domkrets den anstalt är belägen som den intagne var inskriven i när det beslut som överklagas fattades. 
  
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
  
 3 § Ett beslut får inte överklagas enligt 2 § innan beslutet har om- prövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått henne eller honom emot. Ett överkla- gande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning. 
  
 Vid omprövning enligt första stycket får beslutet inte ändras till den klagandes nackdel. 
  
 4 § En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ha kommit in till Kriminalvården inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet. I begäran om omprövning ska den klagande ange vilket beslut som avses och vilken ändring i beslutet som han eller hon begär. 
  
 Kriminalvården prövar om skrivelsen med begäran om ompröv- ning har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent ska den avvisas, om inte förseningen beror på att myndigheten lämnat den klagande felaktig underrättelse om hur man begär omprövning. 
  
 5 § I fråga om den som avtjänar säkerhetsstraff och som ska utvisas med anledning av brott efter beslut enligt utlänningslagen (2005:716) får verkställighet av beslutet ske om 
  
 1.det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet, och 
  
 2.den dömde har beviljats tillstånd till villkorad utslussning enligt 33 kap. 3 § brottsbalken. 
  
 Säkerhetsstraffet upphör när beslutet om utvisning har verkställts. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 58 
  
 1.2Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken (1962:700) dels att rubriken till 26 kap. ska ha följande lydelse, 
  
 dels att 1 kap. 3 och 5 §§, 25 kap. 2 och 6 §§, 26 kap. 1,  
 3–4, 
  6, 8, 10,  
 12–13, 
  16, 21, 23 och 25 §§, 27 kap. 2 §, 28 kap.  
 2–3, 
  6 b,  
 8–9 
  §§, 29 kap. 4 §, 30 kap. 1 och 6 §§, 34 kap. 1 och 5 §§ och 38 kap. 19 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels att det ska införas ett nytt kapitel, 33 kap., av följande lydelse, dels att det ska införas 5 nya paragrafer, 26 kap. 4 a §, 28 kap. 8 a § 
  
 och 34 kap.  
 9–11 
  §§ av följande lydelse, 
  
 dels att det närmast före 26 kap. 1, 4, 10 och 21 §§, 33 kap. 1 § och 
  
 34 kap. 9 § ska införas nya rubriker av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1kap. 3 §1 
  
 Med påföljd för brott förstås i 
  
 Med påföljd för brott förstås i 
  
 denna balk straffen böter och fäng- 
  
 denna balk straffen böter, fäng- 
  
 else samt villkorlig dom, skydds- 
  
 else och säkerhetsstraff samt villkor- 
  
 tillsyn och överlämnande till sär- 
  
 lig dom, skyddstillsyn och över- 
  
 skild vård. 
  
 lämnande till särskild vård. 
  
 5 §2 
  
 Fängelse är att anse som ett 
  
 Fängelse och säkerhetsstraff är 
  
 svårare straff än böter. 
  
 att anse som svårare straff än böter. 
  
 Om förhållandet mellan fäng- 
  
 Om förhållandet mellan fäng- 
  
 else samt villkorlig dom och 
  
 else och säkerhetsstraff samt vill- 
  
 skyddstillsyn föreskrivs i 30 kap. 
  
 korlig dom och skyddstillsyn före- 
  
 1 §. 
  
 skrivs i 30 kap. 1 §. 
  
 25kap. 2 §3 
  
 Dagsböter skall bestämmas 
  
 Dagsböter ska bestämmas till 
  
 till ett antal av minst trettio och 
  
 ett antal av minst trettio och 
  
 högst etthundrafemtio. 
  
 högst tvåhundra. 
  
 1Senaste lydelse 1988:942. 
  
 2Senaste lydelse 1988:942. 
  
 3Senaste lydelse 2006:574. 
  
 59 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 Varje dagsbot fastställs till ett visst belopp från och med femtio till och med ettusen kronor, efter vad som bedöms som skäligt med hänsyn till den tilltalades inkomst, förmögenhet, försörjningsskyl- dighet och ekonomiska förhållanden i övrigt. Om det finns särskilda skäl, får dagsbotens belopp jämkas. 
  
 Minsta bötesbelopp är sjuhundrafemtio kronor. 
  
 6 §4 
  
 Böter som gemensamt straff för flera brott döms ut i dagsböter, om något av brotten bör föranleda dagsböter. 
  
 Som gemensamt straff får dags- 
  
 Som gemensamt straff får dags- 
  
 böter bestämmas till ett antal av 
  
 böter bestämmas till ett antal av 
  
 högst tvåhundra och penning- 
  
 högst tvåhundrafemtio och pen- 
  
 böter till ett belopp av högst tio- 
  
 ningböter till ett belopp av högst 
  
 tusen kronor. 
  
 tiotusen kronor. 
  
 Om det för något av brotten är föreskrivet ett visst lägsta bötes- straff, får detta inte underskridas. 
  
 26 kap. 
  
 Om fängelse 
  
 Om fängelsestraff 
  
 Om straffskalans utformning 
  
 1 §5 
  
 Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är 
  
 föreskrivet för brottet. 
  
 Fängelse på viss tid får inte 
  
 Fängelse på viss tid får inte 
  
 understiga fjorton dagar och inte 
  
 understiga en månad och inte 
  
 överstiga tio år. Om fängelse på 
  
 överstiga tio år. Om fängelse på 
  
 längre tid än tio år och på livstid 
  
 längre tid än tio år och på livstid 
  
 är föreskrivet för brottet eller om 
  
 är föreskrivet för brottet eller om 
  
 det följer av 2, 3 eller 3 a §, får 
  
 det följer av 2, 3 eller 3 a §, får 
  
 dock fängelse på viss tid bestäm- 
  
 dock fängelse på viss tid bestäm- 
  
 mas till högst arton år. När fäng- 
  
 mas till högst arton år. När fäng- 
  
 else i förening med skyddstillsyn 
  
 else i förening med skyddstillsyn 
  
 döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller 
  
 döms ut enligt 28 kap. 3 § gäller 
  
 i fråga om tiden för fängelse- 
  
 i fråga om tiden för fängelse- 
  
 4Senaste lydelse 2006:574. 
  
 5Senaste lydelse 2023:257. 
  
 60 
  
 Den som dömts till fängelse ska för verkställighet av straffet berövas friheten genom att tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet. 
  
 Det finns särskilda bestämmel- ser om att fängelsestraff kan verk- ställas i häkte, genom elektronisk 
  
 61 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 straffet vad som föreskrivs i den 
  
 straffet vad som föreskrivs i den 
  
 paragrafen. 
  
 paragrafen. 
  
 I fråga om fängelse som förvandlingsstraff för böter finns särskilda föreskrifter. 
  
 3 §6 
  
 Har någon dömts till fängelse 
  
 Har någon dömts till fängelse 
  
 i lägst två år och begår han eller 
  
 i lägst två år och begår han eller 
  
 hon, sedan domen har fått laga 
  
 hon, sedan domen har fått laga 
  
 kraft, brott som är belagt med 
  
 kraft, brott för vilket är föreskri- 
  
 fängelse i mer än sex år, får för 
  
 vet fängelse i sex år eller mer, får 
  
 återfallet dömas till fängelse på 
  
 för återfallet dömas till fängelse 
  
 viss tid som med fyra år över- 
  
 på viss tid som med sex år över- 
  
 stiger det högsta straff som kan 
  
 stiger det högsta straff som kan 
  
 följa på brottet eller, om det är 
  
 följa på brottet eller, om det är 
  
 fråga om flera brott, det högsta 
  
 fråga om flera brott, det högsta 
  
 straff som med tillämpning av 
  
 straff som med tillämpning av 
  
 2 § kan följa på brotten. Straffet 
  
 2 § kan följa på brotten. Straffet 
  
 får dock inte överstiga arton år. 
  
 får dock inte överstiga arton år. 
  
 Brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år får inte läggas till grund för en sådan förhöjning som anges i första stycket. 
  
 En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk. 
  
 Om verkställighet av fängelsestraff och om villkorlig frigivning 
  
 4 §7 
  
 Den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tas in i kriminalvårdsanstalt om inte annat är särskilt föreskrivet. 
  
 6Senaste lydelse 2018:1253. 
  
 7Senaste lydelse 2018:1253. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 övervakning i eget boende eller kontrollerat boende, i en frigivnings- förberedande åtgärd eller under prövotid vid villkorlig frigivning. 
  
 4 a § 
  
 Den som dömts till fängelse på viss tid får beviljas villkorlig fri- givning i syfte att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället och därigenom minska risken för återfall i brott. 
  
 Villkorlig frigivning innebär att den dömde får avtjäna viss tid av ett fängelsestraff utanför anstalt under kontroll och villkor. 
  
 Förverkande av villkorligt med- given frihet innebär att den dömde på grund av misskötsamhet eller återfall i brott helt eller delvis får avtjäna det straff som återstod då han eller hon villkorligt frigavs från anstalt (reststraffet). 
  
 6 §8 
  
 När två tredjedelar av ett tids- 
  
 När två tredjedelar av ett tids- 
  
 bestämt fängelsestraff, dock minst 
  
 bestämt fängelsestraff har avtjä- 
  
 trettio dagar, har avtjänats ska 
  
 nats ska den dömde, om inte annat 
  
 den dömde friges villkorligt. 
  
 följer av 6 a §, villkorligt friges. 
  
 Om en utländsk dom verkställs i Sverige och det framgår att den dömde kommer att vara frihetsberövad under avsevärt längre tid än om verkställighet hade skett i den andra staten, ska villkorlig frigiv- ning ske vid en tidigare tidpunkt än vad som följer av första stycket. 
  
 Villkorlig frigivning får inte 
  
 Villkorlig frigivning får inte 
  
 ske från fängelse som har dömts 
  
 ske från fängelse som har dömts 
  
 ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett 
  
 ut enligt 28 kap. 3 §, från ett för- 
  
 förvandlingsstraff för böter. 
  
 vandlingsstraff för böter eller från 
  
 ett reststraff som förklarats helt eller 
  
 8Senaste lydelse 2018:1253. 
  
 62 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 delvis förverkat med stöd av 19 § 
  
 andra stycket eller 34 kap. 5 §. 
  
 8 §9 
  
 Om flera fängelsestraff verk- 
  
 Om flera fängelsestraff verk- 
  
 ställs samtidigt, ska vid tillämp- 
  
 ställs samtidigt, ska vid tillämp- 
  
 ning av 6 § första stycket hänsyn 
  
 ning av 6 § första stycket hänsyn 
  
 tas till den sammanlagda fängelse- 
  
 tas till den sammanlagda fängelse- 
  
 tiden. Detta gäller dock inte tid 
  
 tiden. Detta gäller dock inte tid 
  
 för fängelse som verkställs med 
  
 för fängelse som verkställs 
  
 tillämpning av 6 § andra stycket 
  
 1. med tillämpning av 6 § andra 
  
 eller som dömts ut enligt 28 kap. 
  
 stycket, 
  
 3 § eller förvandlingsstraff för böter. 
  
 2. efter dom enligt 28 kap. 3 §, 
  
 3. som förvandlingsstraff för 
  
 böter, eller 
  
 4. på grund av beslut om för- 
  
 verkande av villkorligt medgiven 
  
 frihet enligt 19 § andra stycket eller 
  
 34 kap. 5 §. 
  
 Såsom avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i lagen (2018:1250) om tillgodoräk- nande av tid för frihetsberövande. 
  
 Om prövotid, övervakning och särskilda föreskrifter 
  
 10§10 
  
 Efter den villkorliga frigiv- 
  
 Efter den villkorliga frigiv- 
  
 ningen gäller en prövotid som 
  
 ningen gäller en prövotid som 
  
 motsvarar den strafftid som åter- 
  
 motsvarar den strafftid som åter- 
  
 står vid frigivningen, dock minst 
  
 står vid frigivningen, dock minst 
  
 trehundrasextiofem dagar. 
  
 två år. 
  
 Straffet är helt verkställt vid 
  
 Ett fängelsestraff är helt verk- 
  
 prövotidens utgång förutsatt att 
  
 ställt vid prövotidens utgång om 
  
 villkorligt medgiven frihet inte 
  
 villkorligt medgiven frihet inte 
  
 längre kan förklaras förverkad. 
  
 längre kan förklaras förverkad. 
  
 9Senaste lydelse 2018:1253. 
  
 10Senaste lydelse 2019:464. 
  
 63 
  
 Den som villkorligt friges ska ställas under övervakning. 
  
 Kriminalvården får besluta att den som villkorligt friges inte ska ställas under övervakning, om det saknas anledning att befara att han eller hon kommer att göra sig skyl- dig till fortsatt brottslighet eller om det finns särskilda skäl. 
  
 Övervakningen upphör vid prövotidens utgång, när straffet är helt verkställt eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården be- slutar. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 12§11 
  
 Den som är villkorligt frigiven ska ställas under övervakning om det behövs för att minska risken att han eller hon begår nya brott eller för att på annat sätt under- lätta hans eller hennes anpassning i samhället. 
  
 Beslut i fråga om övervakning meddelas av Kriminalvården. 
  
 Om inte annat har beslutats upp- hör övervakningen vid prövotidens utgång. 
  
 13§12 
  
 Övervakningen och kriminal- 
  
 Kriminalvården ansvarar för 
  
 vården i frihet i övrigt bedrivs under 
  
 den fortsatta verkställigheten av 
  
 ledning av Kriminalvården. 
  
 fängelsestraffet efter villkorlig fri- 
  
 givning från anstalt. 
  
 Kriminalvården förordnar övervakare och får förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen. 
  
 16§13 
  
 Om det behövs för att minska 
  
 Om det behövs för att minska 
  
 risken att den som står under 
  
 risken att den som står under 
  
 övervakning begår nya brott eller 
  
 övervakning begår nya brott eller 
  
 för att på annat sätt underlätta 
  
 för att på annat sätt underlätta 
  
 hans eller hennes anpassning i sam- 
  
 hans eller hennes anpassning i sam- 
  
 hället, får Kriminalvården besluta 
  
 hället, får Kriminalvården besluta 
  
 om en särskild föreskrift som ska 
  
 om särskilda föreskrifter som ska 
  
 11Senaste lydelse 2019:464. 
  
 12Senaste lydelse 2019:464. 
  
 13Senaste lydelse 2021:249. 
  
 64 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 följas av den övervakade. En så- dan föreskrift ska beslutas för en viss tid, högst ett år åt gången. 
  
 En särskild föreskrift får avse 
  
 1.på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården, 
  
 2.skyldighet för den överva- kade att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning, 
  
 3.deltagande i återfallsföre- byggande eller missbruksrelaterad programverksamhet, 
  
 4.missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling, 
  
 5.arbete, utbildning eller annan sysselsättning, 
  
 6.kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet, 
  
 7.vistelseort eller andra an- visningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller 
  
 8.skyldighet att lämna  
 blod-, 
  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  svett- eller  
 Parks 
  för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alkohol, andra beroendefram- kallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen 
  
 följas av den övervakade. En före- skrift enligt tredje stycket 7 får även beslutas om det kan antas behövas för att tillgodose målsägandens be- hov av trygghet. 
  
 En särskild föreskrift ska be- slutas för en viss tid, högst ett år åt gången, och får avse 
  
 1.på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kontakt med övervakaren eller Kriminalvården, 
  
 2.skyldighet för den överva- kade att lämna underrättelse till övervakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning, 
  
 3.deltagande i återfallsföre- byggande eller missbruksrelaterad programverksamhet, 
  
 4.missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling, 
  
 5.arbete, utbildning eller annan sysselsättning, 
  
 6.anvisat boende eller andra anvisningar om boendet, 
  
 7.vistelseort eller andra an- visningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller 
  
 8.skyldighet att lämna  
 blod-, 
  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  svett- eller  
 Parks 
  för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alkohol, andra beroendefram- kallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen 
  
 65 
  
 FörfattningsförslagSOU 2024:48 
  
 (1991:1969) om förbud mot vissa 
  
 (1991:1969) om förbud mot vissa 
  
 dopningsmedel eller någon så- 
  
 dopningsmedel eller någon så- 
  
 dan vara som omfattas av lagen 
  
 dan vara som omfattas av lagen 
  
 (1999:42) om förbud mot vissa 
  
 (1999:42) om förbud mot vissa 
  
 hälsofarliga varor. 
  
 hälsofarliga varor. 
  
 Om den övervakade är skadeståndsskyldig på grund av brottet, får en särskild föreskrift beslutas om när och hur skadeståndsskyl- digheten ska fullgöras. En sådan föreskrift får beslutas endast i den utsträckning det inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället, med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska situation eller övriga omständigheter. 
  
 Övriga bestämmelser 
  
 21 §14 
  
 Bestämmelser om förverkande 
  
 Bestämmelser om förverkande 
  
 av villkorligt medgiven frihet när 
  
 av villkorligt medgiven frihet när 
  
 den som dömts till fängelse har 
  
 den som dömts till fängelse har 
  
 begått ett annat brott finns i 
  
 begått ett nytt brott under prövo- 
  
 34 kap. 
  
 tid finns i 34 kap. 
  
 23 §15 
  
 Förklaras villkorligt medgiven 
  
 Vid frågor om när fängelsestraff 
  
 frihet helt eller delvis förverkad, 
  
 får verkställas och vid strafftids- 
  
 ska med avseende på frågan om ny 
  
 beräkning enligt strafftidslagen 
  
 villkorlig frigivning vad som för- 
  
 (2018:1251) ska vad som förver- 
  
 verkats anses som nytt fängelse- 
  
 kats av villkorligt medgiven frihet 
  
 straff. Detsamma ska gälla vid 
  
 anses som ett fängelsestraff. 
  
 beräkning av strafftid enligt straff- 
  
 tidslagen (2018:1251). 
  
 25 §16 
  
 Förekommer till verkställighet på en gång dom på fängelse på livstid och dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård, ska livstidsstraffet träda i stället för den andra påföljden. 
  
 14Senaste lydelse 2019:464. 
  
 15Senaste lydelse 2018:1253. 
  
 16Senaste lydelse 2020:617. 
  
 66 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Vad som föreskrivs avseende dom på fängelse på livstid ska även gälla vid dom på säkerhetsstraff. 
  
 Förekommer till verkställighet på en gång en dom på fängelse på viss tid i minst två år och en dom på böter eller förvandlingsstraff för böter som har meddelats innan den förstnämnda påföljden har börjat verkställas, ska fängelsestraffet träda i stället för den andra påföljden. 
  
 27kap. 
  
 2 §17 
  
 Villkorlig dom får förenas med 
  
 Villkorlig dom får förenas med 
  
 dagsböter, högst tvåhundra, vare 
  
 dagsböter, högst tvåhundrafemtio, 
  
 sig böter har föreskrivits för brot- 
  
 vare sig böter är föreskrivet för 
  
 tet eller inte. 
  
 brottet eller inte. 
  
 28kap. 
  
 2 §18 
  
 Skyddstillsyn får förenas med 
  
 Skyddstillsyn får förenas med 
  
 dagsböter, högst tvåhundra, vare 
  
 dagsböter, högst tvåhundrafemtio, 
  
 sig böter har föreskrivits för 
  
 vare sig böter är föreskrivet för 
  
 brottet eller inte. 
  
 brottet eller inte. 
  
 3§19 
  
 Skyddstillsyn får förenas med 
  
 Skyddstillsyn får förenas med 
  
 fängelse i lägst fjorton dagar och 
  
 fängelse i lägst en och högst sex 
  
 högst tre månader. 
  
 månader. 
  
 Om rätten förenar skyddstillsyn med fängelse, får den inte sam- tidigt döma till böter enligt 2 § eller meddela föreskrift om samhälls- 
  
 tjänst. 
  
 Om förhållandena kräver det, 
  
 Om förhållandena kräver det, 
  
 får rätten förordna att domen på 
  
 får rätten förordna att domen på 
  
 fängelse skall gå i verkställighet 
  
 fängelse kan verkställas trots att 
  
 trots att den inte har vunnit laga 
  
 den inte fått laga kraft. 
  
 kraft. 
  
 17Senaste lydelse 1991:240. 
  
 18Senaste lydelse 1991:240. 
  
 19Senaste lydelse 1998:604. 
  
 67 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 6 b §20 
  
 I fall som avses i 30 kap. 9 § andra stycket 3 ska rätten, om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd. 
  
 I ett sådant fall ska det vidare i domen alltid beslutas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa. 
  
 I samband med en sådan be- 
  
 Den som ansvarar för behand- 
  
 handlingsplan får det beslutas att 
  
 lingen ska anmäla till Kriminalvår- 
  
 den som ansvarar för behand- 
  
 den och åklagaren, om den dömde 
  
 lingen ska anmäla till Kriminal- 
  
 allvarligt åsidosätter sina skyldig- 
  
 vården och åklagaren, om den 
  
 heter enligt behandlingsplanen. 
  
 dömde allvarligt åsidosätter sina 
  
 skyldigheter enligt planen. 
  
 8§21 
  
 Om den dömde på ett allvar- 
  
 Om den dömde på ett allvar- 
  
 ligt sätt har brutit mot vad som 
  
 ligt sätt har brutit mot vad som 
  
 gäller för honom eller henne och 
  
 gäller för henne eller honom och 
  
 det kan antas att han eller hon 
  
 det kan antas att han eller hon 
  
 inte kommer att rätta sig genom 
  
 inte kommer att rätta sig genom 
  
 någon sådan åtgärd som Kriminal- 
  
 någon sådan åtgärd som Kriminal- 
  
 vården kan vidta, ska myndigheten 
  
 vården kan vidta, ska myndigheten 
  
 begära att åklagare vid domstol 
  
 skyndsamt begära att åklagare vid 
  
 för talan om att skyddstillsynen 
  
 domstol för talan om att skydds- 
  
 ska undanröjas. Även utan be- 
  
 tillsynen ska undanröjas. Även 
  
 gäran från Kriminalvården får en 
  
 utan begäran från Kriminalvården 
  
 sådan talan väckas, om den dömde 
  
 får en sådan talan väckas, om den 
  
 i fall som avses i 6 b § första 
  
 dömde i fall som avses i 6 b § 
  
 stycket på ett allvarligt sätt har 
  
 första stycket på ett allvarligt sätt 
  
 brutit mot vad som gäller enligt 
  
 har brutit mot vad som gäller 
  
 hans eller hennes behandlings- 
  
 enligt hans eller hennes behand- 
  
 plan. 
  
 lingsplan. 
  
 Talan ska anhängiggöras före prövotidens utgång. 
  
 20Senaste lydelse 2019:464. 
  
 21Senaste lydelse 2021:249. 
  
 68 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 8 a § 
  
 Prövningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för henne eller honom enligt skyddstillsynen ska ske genom en helhetsbedömning. Det ska då särskilt beaktas om han eller hon 
  
 1.inte har medverkat till att övervakningen kan verkställas, 
  
 2.har brutit mot de beslutade föreskrifter och villkor som gäller under verkställigheten, eller 
  
 3.trots att varning har med- delats, har fortsatt att missköta sig. 
  
 Om det vid bedömningen en- ligt första stycket är uppenbart att den dömde inte har för avsikt att följa det som gäller för henne eller honom ska misskötsamheten alltid anses som allvarlig. 
  
 9§22 
  
 Om skyddstillsynen undanröjs, ska rätten bestämma en annan påföljd för brottet och då ta skälig hänsyn till vad den dömde har undergått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut enligt 2 eller 3 §. I ett sådant fall får rätten döma till fängelse på kortare tid än vad som är föreskrivet för brottet. Har uppgift som avses i 2 a § andra stycket eller 6 b § första stycket lämnats i domen ska rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta 
  
 när straffets längd bestäms. 
  
 Om det inte finns tillräckliga 
  
 Föreligger synnerliga skäl får 
  
 skäl för att undanröja skyddstill- 
  
 rätten i stället för att undanröja 
  
 synen, får rätten i stället besluta 
  
 skyddstillsynen besluta om åtgärd 
  
 om åtgärd som avses i 7 §. En så- 
  
 som avses i 7 §. En sådan åtgärd 
  
 dan åtgärd får inte beslutas efter 
  
 får inte beslutas efter prövotidens 
  
 prövotidens utgång. 
  
 utgång. 
  
 22Senaste lydelse 2020:373. 
  
 69 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 29kap. 
  
 4 §23 
  
 Vid straffmätningen ska rätten, 
  
 Utöver brottets straffvärde 
  
 utöver brottets straffvärde, i 
  
 ska rätten vid straffmätningen i 
  
 skärpande riktning ta hänsyn till 
  
 skärpande riktning ta hänsyn till 
  
 om den tilltalade tidigare gjort 
  
 om den tilltalade tidigare gjort 
  
 sig skyldig till brott, om inte för- 
  
 sig skyldig till brott. Det gäller 
  
 hållandet beaktas genom påföljds- 
  
 dock endast om den tidigare brotts- 
  
 valet eller i tillräcklig utsträckning 
  
 ligheten inte i tillräcklig utsträck- 
  
 genom förverkande av villkorligt 
  
 ning beaktas genom påföljdsvalet 
  
 medgiven frihet. Vid denna bedöm- 
  
 eller genom att villkorligt med- 
  
 ning ska särskilt beaktas vilken 
  
 given frihet förklaras förverkad. 
  
 omfattning den tidigare brottslig- 
  
 heten haft, vilken tid som förflutit 
  
 mellan brotten samt om den 
  
 tidigare och den nya brottsligheten 
  
 är likartade eller brottsligheten i 
  
 båda fallen är särskilt allvarlig. 
  
 Vid bedömningen av den tidi- 
  
 gare brottslighetens betydelse för 
  
 straffmätningen ska särskilt beaktas 
  
 1. vilken omfattning den tidi- 
  
 gare brottsligheten haft, 
  
 2. vilken tid som förflutit mel- 
  
 lan brotten eller mellan tidpunkten 
  
 för villkorlig frigivning och den nya 
  
 brottsligheten, 
  
 3. om den tidigare och den nya 
  
 brottsligheten är likartad, och 
  
 4. om brottsligheten i båda fal- 
  
 len är särskilt allvarlig eller om den 
  
 nya brottsligheten är mer allvarlig 
  
 än den tidigare brottsligheten. 
  
 23Senaste lydelse 2010:370. 
  
 70 
  
 Vid val av påföljd är fängelse och säkerhetsstraff att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skyddstillsyn. Säkerhetsstraff är att anse som ett svårare straff än fängelse med undantag för fäng- else på livstid. 
  
 Bestämmelser om använd- ningen av överlämnande till sär- skild vård samt om säkerhetsstraff finns i 31, 32 och 33 kap. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 30kap. 
  
 1 §24 
  
 Vid val av påföljd är fängelse att anse som en svårare påföljd än villkorlig dom och skydds- tillsyn. 
  
 Bestämmelser om använd- ningen av överlämnande till sär- skild vård finns i 31 och 32 kap. 
  
 6§25 
  
 Den som har begått ett brott 
  
 Den som har begått ett brott 
  
 under påverkan av en allvarlig 
  
 under påverkan av en allvarlig 
  
 psykisk störning ska i första hand 
  
 psykisk störning ska i första hand 
  
 dömas till en annan påföljd än 
  
 dömas till en annan påföljd än 
  
 fängelse. Rätten får döma till fäng- 
  
 fängelse eller säkerhetsstraff. Allen 
  
 else endast om det finns synner- 
  
 ten får döma till fängelse eller 
  
 liga skäl. Vid bedömningen av om 
  
 säkerhetsstraff endast om det finns 
  
 det finns sådana skäl ska rätten 
  
 synnerliga skäl. Vid bedömningen 
  
 beakta 
  
 av om det finns sådana skäl ska 
  
 rätten beakta 
  
 1. om brottet har ett högt 
  
 1. om brottet har ett högt 
  
 straffvärde, 
  
 straffvärde, 
  
 2. om den tilltalade saknar eller 
  
 2. om den tilltalade saknar eller 
  
 har ett begränsat behov av psykiat- 
  
 har ett begränsat behov av psykiat- 
  
 risk vård, 
  
 risk vård, 
  
 3. om den tilltalade i anslut- 
  
 3. om den tilltalade i anslut- 
  
 ning till brottet själv har vållat 
  
 ning till brottet själv har vållat 
  
 sitt tillstånd genom rus eller på 
  
 sitt tillstånd genom rus eller på 
  
 något annat liknande sätt, samt 
  
 något annat liknande sätt, samt 
  
 4. omständigheterna i övrigt. 
  
 4. omständigheterna i övrigt. 
  
 Rätten får inte döma till fäng- 
  
 Rätten får inte döma till fäng- 
  
 else, om den tilltalade till följd av 
  
 else eller säkerhetsstraff, om den 
  
 24Senaste lydelse 2006:891. 
  
 25Senaste lydelse 2008:320. 
  
 71 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 den allvarliga psykiska störningen 
  
 tilltalade till följd av den allvar- 
  
 har saknat förmåga att inse gär- 
  
 liga psykiska störningen har sak- 
  
 ningens innebörd eller att anpassa 
  
 nat förmåga att inse gärningens 
  
 sitt handlande efter en sådan in- 
  
 innebörd eller att anpassa sitt 
  
 sikt. Detta gäller dock inte om den 
  
 handlande efter en sådan insikt. 
  
 tilltalade har vållat sin bristande 
  
 Detta gäller dock inte om den 
  
 förmåga på det sätt som anges i 
  
 tilltalade har vållat sin bristande 
  
 första stycket 3. 
  
 förmåga på det sätt som anges i 
  
 första stycket 3. 
  
 Om rätten i fall som avses i första eller andra stycket finner att någon påföljd inte bör dömas ut, ska den tilltalade vara fri från på- följd. 
  
 33 kap. Om säkerhetsstraff 
  
 1 § 
  
 Den som 
  
 1. tidigare har dömts till fäng- else i lägst fyra år för ett eller flera brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, och därefter återfaller i sådan brottslighet av minst lika allvarligt slag, eller 
  
 2. vid ett och samma tillfälle ska dömas för upprepad brottslig- het mot annans liv, hälsa, frihet eller frid och som sammantaget är syn- nerligen allvarlig, får, om påföljden inte ska bestämmas till fängelse på livstid eller rättspsykiatrisk vård, dömas till säkerhetsstraff om det finns en påtaglig risk för att han eller hon återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid likartat slag och ett tidsbestämt fängelsestraff eller andra åtgärder inte är tillräckliga för att tillgodose behovet av samhällsskydd. 
  
 72 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Den som har begått brott innan han eller hon fyllt arton år får inte dömas till säkerhetsstraff. Brott som någon har begått innan han eller hon fyllt arton år får dock beaktas vid prövningen enligt första stycket om det finns särskilda skäl. 
  
 2 § 
  
 När rätten bestämmer påföljden till säkerhetsstraff ska den i dom- slutet fastställa den minsta tiden för frihetsberövande i kriminal- vårdsanstalt (minimitiden) och den tid som verkställigheten av säker- hetsstraffet ska pågå (maximitiden). 
  
 Minimitiden ska motsvara läng- den av det fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd. 
  
 Maximitiden ska bestämmas till lägst 10 år och högst 18 år, eller högst 24 år om det för brottet, eller något av brotten, finns fängelse på livstid i straffskalan. 
  
 Maximitiden kan förlängas en- ligt vad som framgår av 5 §. 
  
 3 § 
  
 Rätten får besluta om tillstånd till villkorad utslussning. Ett sådant tillstånd innebär att Kriminalvår- den får besluta att den dömde får vistas utanför anstalt med särskilt stöd och under kontroll. Några ut- slussningsåtgärder får dock inte ske före minimitidens utgång. 
  
 I den utsträckning det är möj- ligt, utan att behovet av samhälls- 
  
 73 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 skydd eftersätts, ska utslussningen särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att minska risken för åter- fall i brott och underlätta den dömdes anpassning i samhället. 
  
 4 § 
  
 Vid prövning av om tillstånd till villkorad utslussning ska bevil- jas ska rätten särskilt beakta 
  
 1.risken för att den dömde åter- faller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, 
  
 2.den tid som den dömde har avtjänat, 
  
 3.vad som av domen framgår om brottslighetens karaktär, 
  
 4.om den dömde allvarligt har åsidosatt vad som gäller för verk- ställigheten, och 
  
 5.om den dömde har medver- kat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja hans eller hennes anpassning i samhället. 
  
 5 § 
  
 Säkerhetsstraffets maximitid får förlängas om ett fortsatt frihets- berövande är oundgängligen på- kallat för att tillgodose behovet av samhällsskydd. 
  
 Maximitiden får också förlängas om det behövs för att villkorad utslussning enligt 3 § ska kunna pågå under tillräckligt lång tid för att tillgodose behovet av samhälls- skydd. 
  
 Maximitiden får förlängas med högst tre år vid varje tillfälle. 
  
 74 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 6 § 
  
 Ytterligare bestämmelser om säkerhetsstraff finns i säkerhetsstraff- lagen (2028:000). 
  
 34kap. 
  
 1 §26 
  
 Om den som har dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ung- domsvård har begått ett annat brott före domen (nyupptäckt brott) eller om den dömde begår ett nytt brott efter domen men innan på- följden helt har verkställts eller annars upphört (nytt brott), ska rätten bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. 
  
 I stället för att bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten får rätten, i de fall som avses i 3 och 4 §§, besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också den brottsligheten, eller undanröja den utdömda påföljden och döma till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. 
  
 Undergår den dömde fängelse på livstid får rätten endast besluta att den tidigare utdömda påföljden ska avse också den tillkommande brottsligheten. 
  
 För den som undergår säkerhets- straff finns särskilda bestämmelser i  
 9–11 
  §§. 
  
 Cruz 
  
 Tillämpas 1 § första stycket 
  
 Om 1 § första stycket tilläm- 
  
 eller 3 § i fråga om någon som vill- 
  
 pas avseende ny brottslighet under 
  
 korligt frigetts från fängelse, ska, 
  
 prövotid för någon som villkor- 
  
 om brottet har begåtts under prövo- 
  
 ligt frigetts från fängelse, ska hela 
  
 tiden, den villkorligt medgivna 
  
 den villkorligt medgivna friheten 
  
 friheten eller en del av denna för- 
  
 förklaras förverkad om inte sär- 
  
 klaras förverkad om inte särskilda 
  
 skilda skäl talar mot det. 
  
 skäl talar mot det. 
  
 26Senaste lydelse 2020:617. 
  
 27Senaste lydelse 2019:464. 
  
 75 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka en- dast en del av villkorligt med- given frihet får rätten beakta 
  
 1.om den nya brottsligheten 
  
 iförhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, 
  
 2.om lång tid har förflutit mel- lan brotten, eller 
  
 3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. 
  
 Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § första stycket eller förlänga prövotiden med högst trehundrasextiofem dagar ut- över den tid som följer av 26 kap. 10 §. Rätten får dock inte besluta om elektronisk övervakning en- ligt 26 kap. 17 §. 
  
 En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövo- tidens utgång. Förverkande får be- slutas endast om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång. 
  
 Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att endast för- verka en del av villkorligt med- given frihet får rätten beakta 
  
 1.om den nya brottsligheten 
  
 iförhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, 
  
 2.om lång tid har förflutit mel- lan brotten eller mellan tidpunk- ten för den villkorliga frigivningen och den nya brottsligheten, eller 
  
 3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. 
  
 Om påföljden bestäms till säker- hetstraff ska villkorligt medgiven frihet inte förverkas. 
  
 Om rätten inte beslutar om förverkande enligt första stycket, får den besluta om åtgärd som avses i 26 kap. 19 § första stycket eller förlänga prövotiden med högst ett år utöver den tid som följer av 26 kap. 10 §. Rätten får dock inte besluta om elektronisk övervakning enligt 26 kap. 17 §. 
  
 En åtgärd enligt fjärde stycket får beslutas endast före prövo- tidens utgång och inte i något fall om påföljden bestäms till säkerhets- straff. Förverkande av villkorligt medgiven frihet får beslutas en- dast om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövo- tidens utgång. 
  
 76 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Särskilda bestämmelser om den dömde undergår säkerhetsstraff 
  
 9 § 
  
 Om den som undergår säker- hetsstraff ska dömas för ny eller nyupptäckt brottslighet, ska rätten besluta att det tidigare utdömda säkerhetsstraffet ska avse också den tillkommande brottsligheten. 
  
 Om det föreligger särskilda skäl får rätten i stället undanröja säker- hetsstraffet och döma till gemensam påföljd för den samlade brottslig- heten. 
  
 10§ 
  
 När rätten beslutar att ett tidi- 
  
 gare utdömt säkerhetsstraff ska avse också tillkommande brottslighet och det är fråga om ny brottslighet ska en ny minimitid fastställas, om det är påkallat med hänsyn till den nya brottslighetens allvar. 
  
 Är det fråga om nyupptäckt brottslighet får rätten fastställa en ny minimitid endast i de fall den nyupptäckta brottsligheten påtag- ligt skulle ha påverkat säkerhets- straffets längd, om det hade dömts ut för den samlade brottsligheten. 
  
 Om minimitiden förlängs får även maximitiden förlängas, dock endast om den tillkommande brotts- ligheten är av sådan beskaffenhet som avses i 33 kap. 1 § första stycket 1. 
  
 77 
  
 Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ ska handläggas skyndsamt av domstolen. Detsamma gäller mål om undanröjande av skydds- tillsyn enligt 28 kap.  
 8–9 
  §§. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 11 § 
  
 Om rätten fastställer en ny minimitid som med minst ett år överstiger den tidigare minimi- tiden ska ett tillstånd till villkorad utslussning upphävas, om inte syn- nerliga skäl talar emot det. 
  
 38 kap. 
  
 19 §28 
  
 Mål om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ ska handläggas skyndsamt av domstolen. 
  
 1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026, dock inte reglerna i 1 kap. 3 och 5 §§, 26 kap. 25 §, 30 kap. 1 och 6 §§, 33 kap., 34 kap. 1, 5 §§ tredje och femte stycket och 34 kap.  
 9–11 
  §§ som träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 2.Bestämmelsen i 26 kap. 6 § första stycket i dess nya lydelse ska tillämpas även för fängelsestraff som har dömts ut före ikraftträdandet. 
  
 3.Bestämmelserna i 26 kap. 6 § tredje stycket, 8 och 10 §§ i sin nya lydelse tillämpas inte för fängelsestraff som dömts ut före ikraft- trädandet. 
  
 28Senaste lydelse 2021:249. 
  
 78 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom 
  
 Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1972:260) om internationellt sam- arbete rörande verkställighet av brottmålsdom ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse 
  
 12 §1 
  
 Har frihetsberövande påföljd ådömts genom den utländska domen, får rätten inte bestämma strängare påföljd än i denna dom. Detta gäller även om den ådömda påföljden är lindrigare än den lindrigaste påföljd som enligt svensk lag kan följa på brottet eller brotten. 
  
 Är påföljden böter, bestämmer 
  
 Är påföljden böter, bestämmer 
  
 rätten, med tillämpning av den 
  
 rätten, med tillämpning av den 
  
 växelkurs som gäller vid tiden för 
  
 växelkurs som gäller vid tiden för 
  
 beslutet, ett bötesbelopp som i 
  
 beslutet, ett bötesbelopp som i 
  
 svenska kronor motsvarar belop- 
  
 svenska kronor motsvarar belop- 
  
 pet av böterna. Är i svensk lag för 
  
 pet av böterna. Är i svensk lag för 
  
 motsvarande brott föreskrivet 
  
 motsvarande brott föreskrivet 
  
 penningböter, får dock inte be- 
  
 penningböter, får dock inte be- 
  
 stämmas ett högre bötesbelopp 
  
 stämmas ett högre bötesbelopp 
  
 än fyratusen eller, om påföljden 
  
 än fyratusen eller, om påföljden 
  
 avser flera brott, tiotusen kronor. 
  
 avser flera brott, tiotusen kronor. 
  
 Är i svensk lag inte föreskrivet 
  
 Är i svensk lag inte föreskrivet 
  
 svårare straff än böter, får inte 
  
 svårare straff än böter, får inte 
  
 bestämmas ett högre bötesbelopp 
  
 bestämmas ett högre bötesbelopp 
  
 än etthundrafemtiotusen, eller, om 
  
 än tvåhundratusen, eller, om på- 
  
 påföljden avser flera brott, två- 
  
 följden avser flera brott, två- 
  
 hundratusen kronor. 
  
 hundrafemtiotusen kronor. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026. 
  
 1Senaste lydelse 2009:1429. 
  
 79 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.4Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) 
  
 Härigenom föreskrivs att 7 och 12 §§ passlagen (1978:302) ska ha följ- ande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 7 §1 
  
 Passansökan ska avslås, om 
  
 1.bestämmelserna i 6 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen, 
  
 2.ansökan avser pass för barn under arton år och barnets vård- nadshavare inte har lämnat med- givande och det inte finns synner- liga skäl att ändå utfärda pass, 
  
 3.sökanden är anhållen, häk- tad eller underkastad övervakning enligt 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken eller reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § samma balk, 
  
 4.sökanden är föremål för ett beslut om övervakningsåtgärder enligt 2 kap. 1 § lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgär- der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande, 
  
 5.sökanden är föremål för en uppföljningsförklaring som av- ser en övervakningsåtgärd enligt 3 kap. 3 §  
 3–5 
  lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgär- 
  
 Passansökan ska avslås, om 
  
 1.bestämmelserna i 6 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen, 
  
 2.ansökan avser pass för barn under arton år och barnets vård- nadshavare inte har lämnat med- givande och det inte finns synner- liga skäl att ändå utfärda pass, 
  
 3.sökanden är anhållen, häk- tad eller underkastad övervakning enligt 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken eller reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § samma balk, 
  
 4.sökanden är föremål för ett beslut om övervakningsåtgärder enligt 2 kap. 1 § lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgär- der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande, 
  
 5.sökanden är föremål för en uppföljningsförklaring som av- ser en övervakningsåtgärd enligt 3 kap. 3 §  
 3–5 
  lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgär- 
  
 1Senaste lydelse 2015:486. 
  
 80 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande, 
  
 6.sökanden är efterlyst och ska omhändertas omedelbart vid anträffandet, 
  
 7.sökanden genom en dom som har fått laga kraft har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta att han eller hon har för avsikt att undandra sig verkställigheten, 
  
 8.sökanden avtjänar fängelse- straff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år och sökanden inte har villkor- ligt frigivits, 
  
 9.sökanden genomgår sluten ungdomsvård och den samman- lagda vårdtiden är minst ett år, 
  
 10.sökanden genomgår rätts- psykiatrisk vård med särskild ut- skrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, eller 
  
 11.sökanden enligt 2 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § konkurslagen (1987:672) är ålagd att lämna ifrån sig sitt pass eller förbud att ut- färda pass för sökanden har med- delats enligt samma bestämmelser. 
  
 der inom Europeiska unionen och åklagare inte har lämnat medgiv- ande, 
  
 6.sökanden är efterlyst och ska omhändertas omedelbart vid anträffandet, 
  
 7.sökanden genom en dom som har fått laga kraft har dömts till frihetsberövande påföljd, som inte har börjat verkställas, och det finns sannolika skäl att anta att han eller hon har för avsikt att undandra sig verkställigheten, 
  
 8.sökanden avtjänar fängelse- straff och den sammanlagda tiden att avtjäna är fängelse i minst ett år och sökanden inte har villkor- ligt frigivits, 
  
 9.sökanden avtjänar säkerhets- 
  
 straff, 
  
 10.sökanden genomgår sluten ungdomsvård och den samman- lagda vårdtiden är minst ett år, 
  
 11.sökanden genomgår rätts- psykiatrisk vård med särskild ut- skrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, eller 
  
 12.sökanden enligt 2 kap. 12 § eller 6 kap. 6 § konkurslagen (1987:672) är ålagd att lämna ifrån sig sitt pass eller förbud att ut- färda pass för sökanden har med- delats enligt samma bestämmelser. 
  
 81 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 12 §2 
  
 Passmyndigheten ska återkalla 
  
 Passmyndigheten ska återkalla 
  
 ett gällande pass, om 
  
 ett gällande pass, om 
  
 1. passinnehavaren har förlorat 
  
 1. passinnehavaren har förlorat 
  
 eller efter ansökan har befriats 
  
 eller efter ansökan har befriats 
  
 från sitt svenska medborgarskap, 
  
 från sitt svenska medborgarskap, 
  
 2. passet avser barn under 
  
 2. passet avser barn under 
  
 arton år och barnets vårdnads- 
  
 arton år och barnets vårdnads- 
  
 havare eller, om barnet vistas här 
  
 havare eller, om barnet vistas här 
  
 i landet och står under vårdnad 
  
 i landet och står under vårdnad 
  
 av båda föräldrarna, en av dem 
  
 av båda föräldrarna, en av dem 
  
 begär att passet ska återkallas och 
  
 begär att passet ska återkallas och 
  
 det inte finns synnerliga skäl mot 
  
 det inte finns synnerliga skäl mot 
  
 återkallelse, 
  
 återkallelse, 
  
 3. en passinnehavare, som är 
  
 3. en passinnehavare, som är 
  
 efterlyst och ska omhändertas 
  
 efterlyst och ska omhändertas 
  
 omedelbart vid anträffandet, uppe- 
  
 omedelbart vid anträffandet, uppe- 
  
 håller sig utomlands och det av 
  
 håller sig utomlands och det av 
  
 särskilda skäl är motiverat att 
  
 särskilda skäl är motiverat att 
  
 passet återkallas, 
  
 passet återkallas, 
  
 4. passinnehavaren genom en 
  
 4. passinnehavaren genom en 
  
 dom som har fått laga kraft har 
  
 dom som har fått laga kraft har 
  
 dömts till frihetsberövande på- 
  
 dömts till frihetsberövande på- 
  
 följd, som inte har börjat verk- 
  
 följd, som inte har börjat verk- 
  
 ställas, och det finns sannolika 
  
 ställas, och det finns sannolika 
  
 skäl att anta att han eller hon har 
  
 skäl att anta att han eller hon har 
  
 för avsikt att undandra sig verk- 
  
 för avsikt att undandra sig verk- 
  
 ställigheten, 
  
 ställigheten, 
  
 5. passinnehavaren avtjänar 
  
 5. passinnehavaren 
  
 avtjänar 
  
 fängelsestraff och den samman- 
  
 fängelsestraff och den samman- 
  
 lagda tiden att avtjäna är fängelse 
  
 lagda tiden att avtjäna är fängelse 
  
 i minst ett år och innehavaren inte 
  
 i minst ett år och innehavaren inte 
  
 har villkorligt frigetts, 
  
 har villkorligt frigetts, 
  
 6. passinnehavaren 
  
 avtjänar 
  
 säkerhetsstraff, 
  
 6. passinnehavaren genomgår 
  
 7. passinnehavaren genomgår 
  
 sluten ungdomsvård och den sam- 
  
 sluten ungdomsvård och den sam- 
  
 manlagda vårdtiden är minst ett år, 
  
 manlagda vårdtiden är minst ett år, 
  
 2Senaste lydelse 2020:351. 
  
 82 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 7. passinnehavaren genomgår 
  
 8. passinnehavaren genomgår 
  
 rättspsykiatrisk vård med särskild 
  
 rättspsykiatrisk vård med särskild 
  
 utskrivningsprövning enligt lagen 
  
 utskrivningsprövning enligt lagen 
  
 (1991:1129) om rättspsykiatrisk 
  
 (1991:1129) om rättspsykiatrisk 
  
 vård, 
  
 vård, 
  
 8. det fanns hinder mot att be- 
  
 9. det fanns hinder mot att be- 
  
 vilja passansökan enligt 7 § vid 
  
 vilja passansökan enligt 7 § vid 
  
 tiden för passets utfärdande och 
  
 tiden för passets utfärdande och 
  
 hindret fortfarande består, 
  
 hindret fortfarande består, 
  
 9. någon annan än den för vil- 
  
 10. någon annan än den för 
  
 Reyes passet är utställt förfogar över 
  
 vilken passet är utställt förfogar 
  
 passet, eller 
  
 över passet, eller 
  
 10. passinnehavaren är under- 
  
 11. passinnehavaren är under- 
  
 kastad ett utreseförbud enligt 
  
 kastad ett utreseförbud enligt 
  
 31 a § lagen (1990:52) med sär- 
  
 31 a § lagen (1990:52) med sär- 
  
 skilda bestämmelser om vård av 
  
 skilda bestämmelser om vård av 
  
 unga eller ett tillfälligt utreseför- 
  
 unga eller ett tillfälligt utreseför- 
  
 bud enligt 31 d § samma lag. 
  
 bud enligt 31 d § samma lag. 
  
 Ett särskilt pass ska dessutom återkallas, när de skäl som har för- anlett passets utfärdande inte längre finns. 
  
 Vad som sägs i första stycket 2 ska inte gälla i det fall pass har ut- färdats utan vårdnadshavares medgivande enligt 11 § andra stycket. 
  
 Vad som sägs i första stycket 10 ska inte gälla i det fall pass har utfärdats enligt 7 a § andra stycket eller 11 §. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 83 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll 
  
 Härigenom föreskrivs följande i fråga om lagen (1994:451) om inten- sivövervakning med elektronisk kontroll 
  
 dels att den nya 8 a § ska betecknas 8 g §, 
  
 dels att rubriken till lagen ska ha följande lydelse, 
  
 dels att 8 a och 14 §§ i stället för lydelsen enligt lagen (2022:734) om ändring i den lagen ska ha följande lydelser, 
  
 dels att 1,  
 2–4, 
  
 5–8, 
  
 9–17 
  §§ ska ha följande lydelse, 
  
 dels att det ska införas 8 nya paragrafer, 1 a, 4 a, 8  
 a–f 
  §§, av följ- ande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Lag (1994:451) om 
  
 Lag (1994:451) om avtjänande 
  
 intensivövervakning med 
  
 av fängelsestraff med elektronisk 
  
 elektronisk kontroll 
  
 övervakning i den enskildes 
  
 bostad eller i ett kontrollerat 
  
 boende 
  
 1 §1 
  
 Denna lag är tillämplig vid verk- 
  
 Denna lag är tillämplig vid verk- 
  
 ställighet av dom på fängelse, dock 
  
 ställighet av dom på fängelse, dock 
  
 inte fängelse som ådömts enligt 
  
 inte fängelse som ådömts enligt 
  
 28 kap. 3 § brottsbalken, om den 
  
 28 kap. 3 § brottsbalken. 
  
 dömde skall avtjäna fängelse i högst sex månader. 
  
 Beslut om verkställighet enligt denna lag får inte fattas 
  
 1. om den dömde vid tidpunk- ten för prövningen är häktad eller intagen i anstalt av någon annan anledning än för verkställighet av det straff som prövningen avser, eller 
  
 2. om det finns en beaktansvärd risk för att den dömde under verk- ställigheten kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande, 
  
 1Senaste lydelse 2005:42. 
  
 84 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 allvarligt missköta sig, eller om det 
  
 annars finns särskilda skäl mot att 
  
 straffet avtjänas med elektronisk 
  
 övervakning. 
  
 1 a § 
  
 Kriminalvården ansvarar för 
  
 verkställighet av fängelsestraff med 
  
 stöd av denna lag. 
  
 2 §2 
  
 I fall som avses i 1 § får det 
  
 Avtjänande av fängelsestraff med 
  
 beslutas att fängelsestraffet ska verk- 
  
 elektronisk övervakning sker an- 
  
 ställas utanför anstalt. Ett sådant 
  
 tingen i den enskildes bostad eller 
  
 beslut får inte fattas, om den dömde 
  
 genom att den dömde är placerad 
  
 vid tidpunkten för prövningen är 
  
 i ett kontrollerat boende. 
  
 häktad eller intagen i kriminal- 
  
 vårdsanstalt av någon annan anled- 
  
 ning än för verkställighet av det straff som prövningen avser eller om särskilda skäl annars talar mot verkställighet utanför anstalt. 
  
 Om den dömde tidigare har avtjänat ett straff utanför anstalt i form av intensivövervakning, får ett nytt beslut om sådan verkstäl- lighet fattas först efter att det för- flutit en period av minst tre år under vilken den dömde inte be- 
  
 Verkställigheten ska förenas med ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden eller det kontrol- lerade boendet annat än på särskilt angivna tider och för bestämda ändamål såsom förvärvsarbete, ut- bildning, vård, behandling, brotts- och missbruksrelaterad program- verksamhet och nödvändiga inköp. 
  
 Den dömde kan också om det är lämpligt, för att underlätta hans eller hennes anpassning i sam- hället, för andra ändamål tillåtas att för viss kort tid vistas utanför bostaden eller det kontrollerade boendet. 
  
 2Senaste lydelse 2022:1097. 
  
 85 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 gått något brott som har lett till strängare påföljd än böter. 
  
 För verkställigheten utanför an- stalt gäller denna lag. Verkställig- heten bedrivs under ledning av Kriminalvården. 
  
 Efterlevnaden av förbudet ska kontrolleras med elektroniska hjälp- medel. 
  
 3 §3 
  
 Verkställigheten utanför an- 
  
 Kriminalvården får besluta att 
  
 stalt sker i form av intensivöver- 
  
 fängelsestraff ska avtjänas med elek- 
  
 vakning i förening med ett förbud 
  
 tronisk övervakning i den enskil- 
  
 för den dömde att vistas utanför 
  
 des bostad, om den dömde ska av- 
  
 bostaden annat än på särskilt an- 
  
 tjäna fängelse i högst nio månader, 
  
 givna tider och för bestämda ända- 
  
 eller i ett kontrollerat boende, om 
  
 mål såsom förvärvsarbete, utbild- 
  
 den dömde ska avtjäna fängelse i 
  
 ning, vård, nödvändiga inköp och 
  
 högst ett år och sex månader. 
  
 liknande. Efterlevnaden av förbu- 
  
 det skall kontrolleras med elek- 
  
 troniska hjälpmedel. 
  
 Kriminalvården får besluta att 
  
 avtjänande av fängelse i ett kon- 
  
 trollerat boende får övergå till att 
  
 verkställas i den enskildes bostad 
  
 när halva strafftiden har avtjänats. 
  
 Om den dömde tidigare har av- 
  
 tjänat fängelsestraff med elektro- 
  
 nisk övervakning, får ett nytt be- 
  
 slut om sådan verkställighet fattas 
  
 först efter att det förflutit en period 
  
 av minst tre år under vilken den 
  
 dömde inte begått något brott som 
  
 har lett till strängare påföljd än 
  
 böter. 
  
 Det som anges i tredje stycket 
  
 utgör inte hinder mot att den som 
  
 avtjänat fängelsestraff med elektro- 
  
 nisk övervakning i sin bostad får 
  
 avtjäna nytt fängelsestraff med elek- 
  
 3Senaste lydelse 1994:451. 
  
 86 
  
 Den dömde ska under verk- ställigheten iaktta skötsamhet, efter förmåga försöka försörja sig och rätta sig efter vad som åligger henne eller honom enligt denna lag och enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. 
  
 Under verkställigheten ska den dömde avhålla sig från alkohol och andra beroendeframkallande medel, sådana medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel samt så- dana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. 
  
 Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller lik- nande skäl, skyldig att under verk- ställigheten på begäran lämna  
 blod-, 
  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av så- dana medel eller varor som avses i andra stycket. 
  
 87 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 tronisk övervakning i ett kontrol- lerat boende. 
  
 4 §4 
  
 Den dömde ska under verk- ställigheten utanför anstalt iaktta skötsamhet, efter förmåga söka försörja sig samt i övrigt rätta sig efter vad som åligger honom en- ligt denna lag och enligt föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Han eller hon ska avhålla sig från alkohol och andra beroendefram- kallande medel, sådana medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel samt sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. 
  
 Den dömde är, om inte annat motiveras av medicinska eller lik- nande skäl, skyldig att under verk- ställigheten på begäran lämna  
 blod-, 
  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av sådana medel eller varor som av- ses i första stycket andra meningen. 
  
 4Senaste lydelse 2008:37. 
  
 Vid verkställighet i den enskil- des bostad ska den dömde betala en avgift, om det är motiverat med hänsyn till hans eller hennes möjligheter att få inkomst under verkställigheten. 
  
 Avgiften uppgår till 100 kro- nor per dag som verkställigheten ska pågå, dock högst 18 000 kro- nor för hela verkställighetsperio- den. Avgiften ska betalas i förskott och tillföras brottsofferfonden. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera att den dömde avhåller sig från alkohol. 
  
 4 a § 
  
 Vid verkställighet i kontrollerat boende får den dömde inte placeras så att han eller hon vistas tillsam- mans med dömda av motsatt kön. En dömd får dock medges att vis- tas med dömda av motsatt kön om det är lämpligt och de övriga dömda som vistas på det kontrollerade bo- endet samtycker till det. 
  
 En dömd person som är under arton år får inte placeras så att han eller hon vistas tillsammans med dömda över arton år, om det inte kan anses vara till hans eller hen- nes bästa. 
  
 En dömd person får medges att ha sitt spädbarn hos sig, om det kan anses vara till barnets bästa. 
  
 5 §5 
  
 Den dömde ska betala en av- gift, om det är motiverat med hän- syn till hans eller hennes möjlig- heter att få inkomst under verk- ställigheten utanför anstalt. 
  
 Avgiften uppgår till 100 kro- nor per dag som verkställigheten ska pågå, dock högst 12 000 kro- nor för hela verkställighetsperio- den. Avgiften ska betalas i förskott och tillföras brottsofferfonden. 
  
 5Senaste lydelse 2022:1868. 
  
 88 
  
 Under den tid verkställigheten pågår ska Kriminalvården utöva noggrann tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig under- rättad om hans eller hennes för- hållanden. 
  
 Verkställigheten ska utformas så att den dömdes anpassning i sam- hället främjas och i den mån kravet på samhällsskydd inte eftersätts särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För den dömde ska det upprättas en individuellt utformad verkställig- hetsplan. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 6 §6 
  
 Kriminalvården skall under den tid verkställigheten utanför anstalt pågår utöva noggrann tillsyn över den dömde och fortlöpande hålla sig underrättad om hans förhål- landen. 
  
 Myndigheten skall också ge- nom förmedling av stöd och hjälp verka för att den dömde inte fortsätter att begå brott och för att hans anpassning i samhället även i övrigt främjas. 
  
 Kriminalvården kan vid behov förordna en eller flera personer att biträda vid tillsynen. 
  
 7 §7 
  
 Den dömde skall under verk- 
  
 Den dömde ska under verk- 
  
 ställigheten utanför anstalt hålla 
  
 ställigheten i sin bostad hålla Kri- 
  
 Kriminalvården underrättad om 
  
 minalvården underrättad om för- 
  
 förhållanden som har betydelse 
  
 hållanden som har betydelse för 
  
 för verkställigheten, på kallelse 
  
 verkställigheten, på kallelse inställa 
  
 inställa sig hos myndigheten och 
  
 sig hos myndigheten och i övrigt 
  
 i övrigt enligt myndighetens an- 
  
 enligt myndighetens anvisningar 
  
 visningar upprätthålla förbindelse 
  
 upprätthålla förbindelse med 
  
 med denna. I den mån Kriminal- 
  
 denna. 
  
 vården har bestämt det, gäller vad 
  
 som nu sagts om myndigheten även 
  
 den som förordnats att biträda vid 
  
 tillsynen. 
  
 Kriminalvården kan vid behov 
  
 förordna en eller flera personer att 
  
 biträda vid tillsynen. I den mån 
  
 6Senaste lydelse 2005:981. 
  
 7Senaste lydelse 2005:981. 
  
 89 
  
 Kriminalvården ska besluta om särskilda föreskrifter gällande 
  
 1. vilken bostad eller vilket kon- trollerat boende den dömde ska ha eller vara placerad i under verk- ställighetstiden, 
  
 2. vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvs- verksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning, 
  
 3. under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vis- tas utanför bostaden eller det kon- trollerade boendet, 
  
 4. på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med Kriminalvården och den som enligt 7 § förordnats att biträda vid tillsynen, och 
  
 5. det belopp som den dömde ska betala enligt 5 § och när be- talning ska ske. 
  
 Särskilda föreskrifter får också avse 
  
 1. en skyldighet för den dömde att delta i läkarvård, nykterhets- vård eller annan vård eller behand- ling eller i särskilt anordnade pro- gram eller verksamheter som med 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 Kriminalvården har bestämt det, gäller vad som nu sagts om myn- digheten även den som förordnats att biträda vid tillsynen. 
  
 8 §8 
  
 Vid verkställighet utanför an- stalt ska Kriminalvården besluta om särskilda föreskrifter som ska avse 
  
 1. vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, 
  
 2. vad som ska gälla i fråga om arbetsanställning, annan förvärvs- verksamhet, utbildning eller annan sådan sysselsättning, 
  
 3. under vilka tider och för vilka ändamål den dömde får vis- tas utanför bostaden, 
  
 4. på vilket sätt och i vilken omfattning den dömde ska hålla kontakt med Kriminalvården och den som enligt 7 § förordnats att biträda vid tillsynen, och 
  
 5. det belopp som enligt 5 § den dömde ska betala och när be- talning ska ske. 
  
 Särskilda föreskrifter får också avse 
  
 1. en skyldighet för den dömde att delta i läkarvård, nykterhets- vård eller annan vård eller behand- ling eller i särskilt anordnade pro- gram eller verksamheter som med 
  
 8Senaste lydelse 2022:1097. 
  
 90 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 hänsyn till den dömdes förhållan- 
  
 hänsyn till den dömdes förhållan- 
  
 den framstår som lämpliga, och 
  
 den framstår som lämpliga, 
  
 2. förbud för den dömde att 
  
 2. förbud för den dömde att 
  
 vistas på en särskilt angiven plats 
  
 vistas på en särskilt angiven plats 
  
 eller inom ett särskilt angivet om- 
  
 eller inom ett särskilt angivet om- 
  
 råde. 
  
 råde, och 
  
 3. hur och på vilket sätt den 
  
 dömde får använda elektronisk 
  
 kommunikationsutrustning. 
  
 Elektroniska hjälpmedel får 
  
 Elektroniska hjälpmedel får 
  
 användas för att kontrollera att en 
  
 användas för att kontrollera att en 
  
 föreskrift enligt andra stycket följs. 
  
 föreskrift enligt andra stycket 2 
  
 följs. 
  
 8 a § 
  
 För den som ska avtjäna fäng- 
  
 elsestraff i ett kontrollerat boende 
  
 ska Kriminalvården tillse att den 
  
 dömde ges möjlighet till sysselsätt- 
  
 ning. 
  
 Den dömde har rätt till ersätt- 
  
 ning från Kriminalvården om han 
  
 eller hon har utfört eller deltagit i 
  
 sysselsättning som anordnats av 
  
 Kriminalvården och ersättning för 
  
 sysselsättningen inte betalas ut av 
  
 någon annan. 
  
 I fråga om ersättning tillämpas 
  
 även 3 kap.  
 4–6 
  §§ fängelselagen 
  
 (2010:610). 
  
 8 b § 
  
 Vid verkställighet i kontrollerat boende ska den dömde ges möjlighet att på lämpligt sätt 
  
 1.ägna sig åt fysisk aktivitet och annan fritidssysselsättning, 
  
 2.följa vad som händer i om- världen, 
  
 91 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 3.utöva sin religion, och 
  
 4.sammanträda med andra in- tagna för överläggning i frågor som är av gemensamt intresse för de som vistas på det kontrollerade boendet (förtroenderåd). Ett förtroenderåd ska ges möjlighet att på lämpligt sätt överlägga med ledningen för det kontrollerade boendet. 
  
 8 c § 
  
 Vid verkställighet i kontrollerat boende ska i fråga om personliga tillhörigheter 5 kap. fängelselagen (2010:610) tillämpas. 
  
 8 d § 
  
 Vid verkställighet i kontrollerat boende ska de dömda vistas i gemen- samhet. 
  
 Dömda får placeras i enrum. Två eller flera dömda får placeras i samma rum. Kriminalvården be- slutar om placering utifrån vad som är lämpligt. 
  
 De dömda får hållas avskilda från varandra i anslutning till dygnsvilan. 
  
 8 e § 
  
 Vid verkställighet i kontrollerat boende ska i fråga om besök och för- sändelser 7 kap.  
 1–3 
  och  
 7–10 
  §§ fängelselagen (2010:610) tillämpas och i fråga om kontroll- och tvångsåtgärder ska bestämmelserna i 8 kap.  
 1–11 
  och 13 §§ fängelse- lagen tillämpas. 
  
 92 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 8 f § 
  
 Vid verkställighet i kontrolle- 
  
 rat boende ska i fråga om hälso- 
  
 och sjukvård 9 kap. fängelselagen 
  
 (2010:610) tillämpas. 
  
 8 g §9 
  
 Vid verkställighet utanför an- 
  
 Vid verkställighet enligt denna 
  
 stalt av en dom på fängelse i sex 
  
 lag av en dom på fängelse i lägst 
  
 månader ska Kriminalvården före- 
  
 sex månader ska Kriminalvården 
  
 lägga den dömde att lämna finger- 
  
 förelägga den dömde att lämna 
  
 avtryck, om den dömde inte finns 
  
 fingeravtryck, om den dömde inte 
  
 i det fingeravtrycksregister som 
  
 finns i det fingeravtrycksregister 
  
 förs av Polismyndigheten enligt 
  
 som förs av Polismyndigheten en- 
  
 lagen (2018:1693) om polisens 
  
 ligt lagen (2018:1693) om polisens 
  
 behandling av personuppgifter 
  
 behandling av personuppgifter 
  
 inom brottsdatalagens område. 
  
 inom brottsdatalagens område. 
  
 Fingeravtrycken ska lämnas så 
  
 Fingeravtrycken ska lämnas så 
  
 snart som möjligt efter det att 
  
 snart som möjligt efter det att 
  
 verkställigheten har inletts. Av 
  
 verkställigheten har inletts. Av 
  
 föreläggandet ska det framgå att 
  
 föreläggandet ska det framgå att 
  
 beslutet om verkställighet utanför 
  
 beslutet om verkställighet enligt 
  
 anstalt kan komma att upphävas 
  
 denna lag kan komma att upphävas 
  
 om föreläggandet inte följs. 
  
 om föreläggandet inte följs. 
  
 Kriminalvården får förelägga den dömde att lämna fingeravtryck på nytt, om det finns särskilda skäl. 
  
 Fingeravtrycken ska tas av Polismyndigheten. 
  
 9§10 
  
 Kriminalvården prövar, på 
  
 Kriminalvården prövar, på 
  
 skriftlig ansökan av den dömde 
  
 skriftlig ansökan av den dömde 
  
 eller på eget initiativ, om ett fäng- 
  
 eller på eget initiativ, om ett fäng- 
  
 elsestraff ska verkställas utanför 
  
 elsestraff ska verkställas enligt 
  
 anstalt. 
  
 denna lag. 
  
 9Lydelse enligt 2022:734 (träder i kraft den dag som regeringen bestämmer). 
  
 10Senaste lydelse 2022:1097. 
  
 93 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 Kriminalvårdens beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. 
  
 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 
  
 10§11 
  
 Kriminalvården skall informera 
  
 Kriminalvården ska informera 
  
 dömda som avses i 1 § om inne- 
  
 dömda som avses i 1 och 3 §§ om 
  
 hållet i denna lag. 
  
 innehållet i denna lag. 
  
 11§12 
  
 Har den dömde ansökt om att 
  
 Har den dömde ansökt om att 
  
 få undergå verkställighet av dom 
  
 få avtjäna fängelsestraff enligt denna 
  
 på fängelse utanför anstalt, får han 
  
 lag, får han eller hon inte tas in i 
  
 eller hon inte tas in i en kriminal- 
  
 en kriminalvårdsanstalt för att på- 
  
 vårdsanstalt för att påbörja verk- 
  
 börja verkställigheten innan Guzman 
  
 ställigheten innan Kriminalvården 
  
 minalvården prövat ansökan. 
  
 prövat ansökan. Den dömde får 
  
 Den dömde får dock dessför- 
  
 dock dessförinnan tas in i en kri- 
  
 innan tas in i en kriminalvårds- 
  
 minalvårdsanstalt för verkställig- 
  
 anstalt för verkställighet av straf- 
  
 het av straffet, om 
  
 fet, om 
  
 1. ansökan har gjorts efter den 
  
 1. ansökan har gjorts efter den 
  
 dag han eller hon enligt föreläg- 
  
 dag han eller hon enligt föreläg- 
  
 gande som avses i 6 § första 
  
 gande som avses i 6 § första 
  
 stycket strafftidslagen (2018:1251) 
  
 stycket strafftidslagen (2018:1251) 
  
 senast skulle ha inställt sig vid en 
  
 senast skulle ha inställt sig vid en 
  
 kriminalvårdsanstalt för verkstäl- 
  
 kriminalvårdsanstalt för verkstäl- 
  
 lighet av straffet, 
  
 lighet av straffet, 
  
 2. han eller hon tidigare har 
  
 2. han eller hon tidigare har 
  
 gjort en ansökan om att få undergå 
  
 gjort en ansökan om att få avtjäna 
  
 verkställighet av straffet utanför 
  
 straffet enligt denna lag, 
  
 anstalt, 
  
 3. det är uppenbart att ansökan 
  
 3. det är uppenbart att ansökan 
  
 inte gäller ett fall som avses i 1 § 
  
 inte gäller ett fall som avses i 1 och 
  
 denna lag, 
  
 3 §§, 
  
 4. det är uppenbart att ansökan 
  
 4. det är uppenbart att ansökan 
  
 inte kan bifallas på grund av be- 
  
 inte kan bifallas på grund av be- 
  
 11Senaste lydelse 2005:981. 
  
 12Senaste lydelse 2018:1256. 
  
 94 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 stämmelsen i 2 § andra stycket, eller 
  
 5. han eller hon är häktad. 
  
 stämmelsen i 3 § tredje stycket, eller 
  
 5. han eller hon är häktad. 
  
 Olsen 
  
 Bestämmelser om när fäng- 
  
 Bestämmelser om när fäng- 
  
 elsestraff får verkställas och hur 
  
 elsestraff får verkställas och hur 
  
 strafftid ska beräknas finns i straff- 
  
 strafftid ska beräknas finns i straff- 
  
 tidslagen (2018:1251). Bestäm- 
  
 tidslagen (2018:1251). Bestäm- 
  
 melserna i 6 § andra och tredje 
  
 melserna i 6 § andra och tredje 
  
 styckena, 7 § första stycket 1 och 2 
  
 styckena, 7 § första stycket 1 och 2 
  
 och andra stycket samt  
 14–16 
  §§ 
  
 och andra stycket samt  
 14–16 
  §§ 
  
 i den lagen om förpassning, an- 
  
 i den lagen om förpassning, an- 
  
 stånd och uppskov med verkstäl- 
  
 stånd och uppskov med verkstäl- 
  
 lighet ska dock inte gälla i fråga 
  
 lighet ska dock inte gälla i fråga 
  
 om verkställighet utanför anstalt 
  
 om verkställighet enligt denna lag. 
  
 enligt denna lag. 
  
 Vid tillämpning av 6 § första 
  
 Vid tillämpning av 6 § första 
  
 stycket strafftidslagen på verkstäl- 
  
 stycket strafftidslagen på verkstäl- 
  
 lighet utanför anstalt enligt denna 
  
 lighet enligt denna lag ska den 
  
 lag ska den dömde föreläggas att 
  
 dömde föreläggas att 
  
 påbörja verkställigheten i sin bo- 
  
 – i sin bostad en viss dag på- 
  
 stad en viss dag. Strafftiden ska 
  
 börja verkställigheten av straffet, 
  
 räknas från och med den dagen. 
  
 eller 
  
 Bestämmelsen i 19 § strafftidslagen 
  
 – en viss dag inställa sig vid det 
  
 om sammanläggning av fängelse- 
  
 kontrollerade boendet där straffet 
  
 straff ska inte tillämpas under verk- 
  
 ska verkställas. 
  
 ställigheten utanför anstalt om den 
  
 sammanlagda fängelsetiden då kom- 
  
 mer att överstiga etthundraåttio 
  
 dagar. 
  
 För den som verkställer ett 
  
 straff i sin bostad ska strafftiden räk- 
  
 nas från och med den dag som av- 
  
 ses i andra stycket. 
  
 Bestämmelsen i 19 § strafftids- 
  
 lagen om sammanläggning av fäng- 
  
 elsestraff ska inte tillämpas under 
  
 13Senaste lydelse 2018:1256. 
  
 95 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 verkställigheten enligt denna lag om den sammanlagda fängelse- tiden då kommer att överstiga 
  
 1. 9 månader vad avser straff som avtjänas i den enskildes bostad, eller 
  
 2. 1 år och 6 månader vad av- ser straff som avtjänas i kontrolle- rat boende. 
  
 I fråga om avbrott i verkställigheten utanför anstalt ska 12 a kap.  
 1–3 
  §§ fängelselagen tillämpas. 
  
 13 §14 
  
 Kriminalvården beslutar om 
  
 Kriminalvården tar emot och 
  
 föreskrifter enligt 8 §. Myndig- 
  
 redovisar den i 5 § angivna av- 
  
 heten tar emot och redovisar den 
  
 giften. 
  
 i 5 § angivna avgiften. 
  
 Om den dömdes personliga 
  
 Om den dömdes personliga 
  
 förhållanden föranleder det, får 
  
 förhållanden föranleder det, får 
  
 Kriminalvården ändra en före- 
  
 Kriminalvården ändra en före- 
  
 skrift enligt 8 § första stycket 
  
 skrift enligt 8 § första stycket 
  
 eller ändra, upphäva eller med- 
  
 eller ändra, upphäva eller med- 
  
 dela en ny föreskrift enligt 8 § 
  
 dela nya föreskrifter enligt 8 § 
  
 andra stycket. 
  
 andra stycket. 
  
 Kriminalvårdens beslut gäller omedelbart om inte annat förordnas. 
  
 14 §15 
  
 Beslutet om verkställighet 
  
 Beslutet om verkställighet 
  
 utanför anstalt ska upphävas, om 
  
 enligt denna lag ska upphävas, om 
  
 den elektroniska kontroll som av- 
  
 den elektroniska övervakningen 
  
 ses i 3 § annat än tillfälligt blir 
  
 annat än tillfälligt blir omöjlig att 
  
 omöjlig att upprätthålla. Vistelse 
  
 upprätthålla. Vistelse på sjukhus 
  
 på sjukhus eller därmed jämför- 
  
 eller därmed jämförlig inrättning 
  
 lig inrättning ska dock inte för- 
  
 ska dock inte föranleda upphäv- 
  
 anleda upphävande av beslut om 
  
 ande av beslut om verkställighet 
  
 verkställighet utanför anstalt. 
  
 enligt denna lag. 
  
 14Senaste lydelse 2005:981 (upphör att gälla den dag som regeringen bestämmer). 
  
 15Senaste lydelse 2018:1256. 
  
 96 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 Beslut om verkställighet utan- 
  
 Beslut om verkställighet enligt 
  
 för anstalt ska upphävas om den 
  
 denna lag ska upphävas om den 
  
 dömde 
  
 dömde 
  
 1. åsidosätter vad som åligger 
  
 1. åsidosätter sina skyldigheter 
  
 honom eller henne enligt denna 
  
 enligt denna lag eller enligt en för- 
  
 lag eller enligt en föreskrift som 
  
 eskrift som meddelats med stöd 
  
 meddelats med stöd av lagen och 
  
 av lagen och det som ligger henne 
  
 det som ligger honom eller henne 
  
 eller honom till last inte är av 
  
 till last inte är av mindre betydelse, 
  
 mindre betydelse, 
  
 2. begär att så ska ske, 
  
 2. begär att så ska ske, 
  
 3. inte följer föreläggandet att 
  
 3. inte följer föreläggandet att 
  
 påbörja verkställigheten eller, när 
  
 påbörja verkställigheten eller, när 
  
 verkställigheten ska påbörjas, är 
  
 verkställigheten ska påbörjas, är 
  
 häktad eller intagen i kriminal- 
  
 häktad eller intagen i kriminal- 
  
 vårdsanstalt av någon annan anled- 
  
 vårdsanstalt av någon annan anled- 
  
 ning än för verkställighet av det 
  
 ning än för verkställighet av det 
  
 straff som beslutet avser, eller 
  
 straff som beslutet avser, eller 
  
 4. innan verkställigheten har 
  
 4. innan verkställigheten har 
  
 påbörjats, antingen döms på nytt 
  
 påbörjats, antingen döms på nytt 
  
 till fängelse eller får villkorligt 
  
 till fängelse eller får villkorligt 
  
 medgiven frihet förverkad enligt 
  
 medgiven frihet förverkad enligt 
  
 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § 
  
 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § 
  
 brottsbalken på sådan tid att han 
  
 brottsbalken på sådan tid att han 
  
 eller hon ska avtjäna fängelse i 
  
 eller hon ska avtjäna fängelse i 
  
 mer än etthundraåttio dagar. 
  
 mer än nio månader vad avser av- 
  
 tjänande i egen bostad, och mer än 
  
 18 månader vad avser avtjänande 
  
 i kontrollerat boende. 
  
 14§16 
  
 Beslutet om verkställighet 
  
 Beslutet om verkställighet 
  
 utanför anstalt ska upphävas, om 
  
 enligt denna lag ska upphävas, om 
  
 den elektroniska kontrollen som 
  
 den elektroniska övervakningen 
  
 avses i 3 § annat än tillfälligt blir 
  
 annat än tillfälligt blir omöjlig att 
  
 omöjlig att upprätthålla. Vistelse 
  
 upprätthålla. Vistelse på sjukhus 
  
 på sjukhus eller därmed jämför- 
  
 eller därmed jämförlig inrättning 
  
 lig inrättning ska dock inte leda 
  
 ska dock inte föranleda upp- 
  
 16Lydelse 2022:734 (träder i kraft den dag som regeringen bestämmer). 
  
 97 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 till att ett beslut om verkställig- het utanför anstalt upphävs. 
  
 Beslut om verkställighet utan- för anstalt ska upphävas om den dömde 
  
 1.åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom eller henne till last inte är av mindre betydelse, 
  
 2.begär att så ska ske, 
  
 3.inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminal- vårdsanstalt av någon annan an- ledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser, 
  
 4.innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § brottsbalken på sådan tid att han eller hon ska avtjäna fängelse i mer än etthundraåttio dagar, eller 
  
 5.inte följer ett föreläggande enligt 8 a § att lämna fingeravtryck. 
  
 hävande av beslut om verkställig- het enligt denna lag. 
  
 Beslut om verkställighet enligt denna lag ska upphävas om den dömde 
  
 1.åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt en föreskrift som meddelats med stöd av lagen och det som ligger honom eller henne till last inte är av mindre betydelse, 
  
 2.begär att så ska ske, 
  
 3.inte följer föreläggandet att påbörja verkställigheten eller, när verkställigheten ska påbörjas, är häktad eller intagen i kriminal- vårdsanstalt av någon annan an- ledning än för verkställighet av det straff som beslutet avser, 
  
 4.innan verkställigheten har påbörjats, antingen döms på nytt till fängelse eller får villkorligt medgiven frihet förverkad enligt 26 kap. 19 § eller 34 kap. 5 § brottsbalken på sådan tid att han eller hon ska avtjäna fängelse i mer än nio månader vad avser avtjä- nande i egen bostad, och mer än 18 månader vad avser avtjänande 
  
 ikontrollerat boende, eller 
  
 5.inte följer ett föreläggande enligt 8 g § att lämna fingeravtryck. 
  
 15§17 
  
 Övervakningsnämnden prö- 
  
 Övervakningsnämnden prö- 
  
 var, efter anmälan av Kriminal- 
  
 var, efter anmälan av Kriminal- 
  
 vården, frågan om upphävande 
  
 vården, frågan om upphävande 
  
 av beslut om verkställighet utan- 
  
 av beslut om verkställighet enligt 
  
 17Senaste lydelse 2018:1256. 
  
 98 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 för anstalt. Nämnden får också självmant ta upp frågan till pröv- ning. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 § som belöper på tid efter det att verkställigheten utanför anstalt upphört. 
  
 Beslutet om verkställighet utanför anstalt får inte upphävas efter den fastställda dagen för strafftidens slut. 
  
 denna lag. Nämnden får också självmant ta upp frågan till pröv- ning. Om det finns synnerliga skäl, får nämnden besluta om återbetalning av avgift enligt 5 § som belöper på tid efter det att verkställigheten enligt denna lag upphört. 
  
 Beslutet om verkställighet enligt denna lag får inte upphävas efter den fastställda dagen för strafftidens slut. 
  
 16§18 
  
 Uppkommer fråga om att upp- 
  
 Uppkommer fråga om att upp- 
  
 häva beslut om verkställighet utan- 
  
 häva beslut om verkställighet en- 
  
 för anstalt, får Kriminalvården 
  
 ligt denna lag, får Kriminalvården 
  
 bestämma att beslutet tills vidare 
  
 bestämma att beslutet tills vidare 
  
 inte skall gälla. Kriminalvårdens be- 
  
 inte ska gälla. Kriminalvårdens be- 
  
 slut gäller omedelbart. Övervak- 
  
 slut gäller omedelbart. Övervak- 
  
 ningsnämnden skall senast den 
  
 ningsnämnden ska senast den 
  
 första arbetsdagen efter den dag 
  
 första arbetsdagen efter den dag 
  
 då ett sådant beslut meddelats 
  
 då ett sådant beslut meddelats 
  
 pröva om det skall bestå. Faststäl- 
  
 pröva om det ska bestå. Faststäl- 
  
 ler inte nämnden beslutet inom 
  
 ler inte nämnden beslutet inom 
  
 den tiden, upphör det att gälla. 
  
 den tiden, upphör det att gälla. 
  
 I fall då beslut om verkställig- 
  
 Om ett beslut om verkställig- 
  
 het utanför anstalt tills vidare inte 
  
 het enligt denna lag tills vidare 
  
 skall gälla skall övervaknings- 
  
 inte ska gälla ska övervaknings- 
  
 nämnden skyndsamt ta upp frå- 
  
 nämnden skyndsamt ta upp frå- 
  
 gan om upphävande av beslutet 
  
 gan om upphävande av beslutet 
  
 till slutlig prövning. 
  
 till slutlig prövning. 
  
 Beslut enligt denna paragraf får inte meddelas efter den fastställda dagen för strafftidens slut. 
  
 18Senaste lydelse 2005:981. 
  
 99 
  
 FörfattningsförslagSOU 2024:48 
  
 17 §19 
  
 Om övervakningsnämnden be- 
  
 Om övervakningsnämnden be- 
  
 stämmer att beslutet om verk- 
  
 stämmer att beslutet om verk- 
  
 ställighet utanför anstalt ska upp- 
  
 ställighet enligt denna lag ska upp- 
  
 hävas eller om det bestäms att 
  
 hävas eller om det bestäms att 
  
 beslutet tills vidare inte ska gälla, 
  
 beslutet tills vidare inte ska gälla, 
  
 ska den dömde, om verkställig- 
  
 ska den dömde, om verkställig- 
  
 heten har påbörjats, föras till en 
  
 heten har påbörjats, föras till en 
  
 kriminalvårdsanstalt för fortsatt 
  
 kriminalvårdsanstalt för fortsatt 
  
 verkställighet av fängelsestraffet. 
  
 verkställighet av fängelsestraffet. 
  
 Polismyndigheten ska förpassa 
  
 Polismyndigheten ska förpassa 
  
 den dömde till en sådan anstalt. 
  
 den dömde till en sådan anstalt. 
  
 Om det bedöms kunna ske utan fara för att den dömde undandrar sig verkställighet, får Polismyndigheten förelägga honom eller henne att inställa sig vid kriminalvårdsanstalten i stället för att förpassa honom eller henne dit. 
  
 1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026. 
  
 2.Äldre bestämmelser gäller dock fortfarande för de som fått ett beslut om verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll före ikraftträdandet. 
  
 19Senaste lydelse 2018:1256. 
  
 100 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister 
  
 Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1998:630) om belastningsregister ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 17 §1 
  
 Utöver vad som följer av 16 § 
  
 Utöver vad som följer av 16 § 
  
 ska uppgifter om 
  
 ska uppgifter om 
  
 1. fängelse- eller förvandlings- 
  
 1. fängelse- eller förvandlings- 
  
 straff för böter gallras tio år efter 
  
 straff för böter gallras tio år efter 
  
 frigivningen, 
  
 frigivningen, 
  
 2. fängelsestraff som ska anses 
  
 2. fängelsestraff som ska anses 
  
 helt verkställt genom tidigare fri- 
  
 helt verkställt genom tidigare fri- 
  
 hetsberövande eller från vilket 
  
 hetsberövande eller från vilket 
  
 någon genom beslut om nåd helt 
  
 någon genom beslut om nåd helt 
  
 har befriats gallras tio år efter do- 
  
 har befriats gallras tio år efter do- 
  
 men eller beslutet, 
  
 men eller beslutet, 
  
 3. fängelsestraff som har fallit 
  
 3. fängelsestraff som har fallit 
  
 bort enligt 
  
 35 kap. 8 eller 9 § 
  
 bort enligt 
  
 35 kap. 8 eller 9 § 
  
 brottsbalken eller förvandlings- 
  
 brottsbalken eller förvandlings- 
  
 straff för böter som har fallit bort 
  
 straff för böter som har fallit bort 
  
 enligt 18 eller 21 § bötesverkstäl- 
  
 enligt 18 eller 21 § bötesverkstäl- 
  
 lighetslagen (1979:189) gallras fem 
  
 lighetslagen (1979:189) gallras fem 
  
 år efter det att straffet föll bort, 
  
 år efter det att straffet föll bort, 
  
 4. säkerhetsstraff gallras tio år 
  
 efter maximitidens utgång, 
  
 4. skyddstillsyn eller villkorlig 
  
 5. skyddstillsyn eller villkorlig 
  
 dom gallras 
  
 dom gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- 
  
 a) tio år 
  
 efter 
  
 domen 
  
 eller 
  
 slutet, eller 
  
 beslutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller 
  
 b) fem år efter domen eller 
  
 beslutet, om uppgiften avser en 
  
 beslutet, om uppgiften avser en 
  
 person som var under 18 år vid 
  
 person som var under 18 år vid 
  
 tidpunkten 
  
 för brottet eller 
  
 tidpunkten 
  
 för 
  
 brottet 
  
 eller 
  
 brotten, 
  
 brotten, 
  
 1Senaste lydelse 2024:8. 
  
 101 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 5.sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts, 
  
 6.ungdomsvård, ungdoms- tjänst eller ungdomsövervakning gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- slutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten, 
  
 7.överlämnande till vård en- ligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- slutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten, 
  
 8.överlämnande till rättspsyk- iatrisk vård gallras tio år efter ut- skrivningen, 
  
 9.böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännan- det av strafföreläggandet eller före- läggandet av ordningsbot, 
  
 10.att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- slutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten, 
  
 6.sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts, 
  
 7.ungdomsvård, ungdoms- tjänst eller ungdomsövervakning gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- slutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten, 
  
 8.överlämnande till vård en- ligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- slutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten, 
  
 9.överlämnande till rättspsyk- iatrisk vård gallras tio år efter ut- skrivningen, 
  
 10.böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännan- det av strafföreläggandet eller före- läggandet av ordningsbot, 
  
 11.att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras 
  
 a) tio år efter domen eller be- slutet, eller 
  
 b) fem år efter domen eller be- slutet, om uppgiften avser en per- son som var under 18 år vid tid- punkten för brottet eller brotten, 
  
 102 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 11.åklagares beslut att inte åtala för brott gallras 
  
 a) tio år efter beslutet, eller b) tre år efter beslutet, om upp- 
  
 giften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet, 
  
 12.beslut om kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kon- taktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder gallras tio år efter beslutet, 
  
 13.beslut om tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om till- trädesförbud vid idrottsarrange- mang och lagen (2021:34) om till- trädesförbud till butiker, bad- anläggningar och bibliotek gall- ras fem år efter beslutet, och 
  
 14.beslut om vistelseförbud enligt lagen (2024:7) om preven- tiva vistelseförbud gallras 
  
 a) tio år efter beslutet, eller b) fem år efter beslutet, om 
  
 uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för beslutet. 
  
 12.åklagares beslut att inte åtala för brott gallras 
  
 a) tio år efter beslutet, eller b) tre år efter beslutet, om upp- 
  
 giften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för brottet, 
  
 13.beslut om kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kon- taktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder gallras tio år efter beslutet, 
  
 14.beslut om tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om till- trädesförbud vid idrottsarrange- mang och lagen (2021:34) om till- trädesförbud till butiker, bad- anläggningar och bibliotek gall- ras fem år efter beslutet, och 
  
 15.beslut om vistelseförbud enligt lagen (2024:7) om preven- tiva vistelseförbud gallras 
  
 a) tio år efter beslutet, eller b) fem år efter beslutet, om 
  
 uppgiften avser en person som var under 18 år vid tidpunkten för beslutet. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 103 
  
 Den som har avtjänat fäng- elsestraff, säkerhetsstraff, sluten ungdomsvård eller förvandlings- straff för böter har rätt till ersätt- ning, om det efter överklagande eller anlitande av särskilt rätts- medel meddelas frikännande dom eller döms ut en mindre ingrip- ande påföljd eller om den dom som har legat till grund för verk- ställigheten undanröjs utan beslut om ny handläggning. Detsamma gäller den som efter beslut av dom- stol enligt 31 kap. 3 § brottsbal- Reyes har varit intagen för rätts- psykiatrisk vård. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder 
  
 Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1998:714) om ersättning vid fri- hetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4 §1 
  
 Den som har avtjänat fäng- elsestraff, sluten ungdomsvård eller förvandlingsstraff för böter har rätt till ersättning, om det efter överklagande eller anlitande av särskilt rättsmedel meddelas fri- kännande dom eller döms ut en mindre ingripande påföljd eller om den dom som har legat till grund för verkställigheten undan- röjs utan beslut om ny handlägg- ning. Detsamma gäller den som efter beslut av domstol enligt 
  
 31 kap. 3 § brottsbalken har varit intagen för rättspsykiatrisk vård. 
  
 Denna lag träder i kraft 1 januari 2028. 
  
 1Senaste lydelse 1998:714. 
  
 104 
  
 En svensk domstol får begära att en frihetsberövad person som, enligt lagen (1972:260) om in- ternationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, avtjänar ett i Sverige utdömt fängelse- eller säkerhetsstraff i en annan stat, förs över till Sverige för att inställa sig till en ny pröv- ning av den dom som verkstäl- ligheten gäller. Av ansökan ska det framgå att den frihets- 
  
 105 
  
 Efter ansökan av en annan stat får en frihetsberövad person, som avtjänar ett fängelse- eller ett säker- hetsstraff i Sverige enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, överföras till den stat där straffet har utdömts för att där inställa sig för en ny prövning av domen. Ett sådant överförande får ske endast om den frihetsberövade samtycker till det. Samtycket ska framgå av ansö- kan. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål 
  
 Härigenom föreskrivs att 4 kap. 29 a och 31 a §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 4kap. 29 a §1 
  
 Efter ansökan av en annan stat får en frihetsberövad person, som avtjänar ett fängelsestraff i Sverige enligt lagen (1972:260) om inter- nationellt samarbete rörande verk- ställighet av brottmålsdom, över- föras till den stat där fängelse- straffet har utdömts för att där inställa sig för en ny prövning av domen. Ett sådant överförande får ske endast om den frihets- berövade samtycker till det. Sam- tycket ska framgå av ansökan. 
  
 31 a §2 
  
 En svensk domstol får begära att en frihetsberövad person som, enligt lagen (1972:260) om in- ternationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, avtjänar ett i Sverige utdömt fängelsestraff i en annan stat, förs över till Sverige för att inställa sig till en ny prövning av den dom som verkställigheten gäller. Av ansökan ska det framgå att den 
  
 1Senaste lydelse 2013:836. 
  
 2Senaste lydelse 2013:836. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 frihetsberövade samtycker till att 
  
 berövade samtycker till att över- 
  
 överföras. 
  
 föras. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 106 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.9Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 
  
 Härigenom föreskrivs att 35 kap. 13 och 17 §§ offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 35kap. 
  
 13 §1 
  
 Sekretess gäller hos domstol i 
  
 Sekretess gäller hos domstol i 
  
 brottmål samt i annat mål eller 
  
 brottmål samt i annat mål eller 
  
 ärende som bestämmelserna om 
  
 ärende som bestämmelserna om 
  
 förundersökning i brottmål är 
  
 förundersökning i brottmål är 
  
 tillämpliga på, för uppgift om en 
  
 tillämpliga på, för uppgift om en 
  
 enskilds hälsotillstånd eller andra 
  
 enskilds hälsotillstånd eller andra 
  
 personliga förhållanden som fram- 
  
 personliga förhållanden som fram- 
  
 kommer vid särskild personutred- 
  
 kommer vid särskild personutred- 
  
 ning, rättspsykiatrisk undersök- 
  
 ning, särskild riskutredning, rätts- 
  
 ning eller annan sådan utredning, 
  
 psykiatrisk undersökning eller 
  
 om det av särskild anledning kan 
  
 annan sådan utredning, om det av 
  
 antas att den enskilde eller någon 
  
 särskild anledning kan antas att 
  
 närstående till denne lider men 
  
 den enskilde eller någon närstå- 
  
 om uppgiften röjs. Motsvarande 
  
 ende till denne lider men om upp- 
  
 sekretess gäller i en annan myn- 
  
 giften röjs. Motsvarande sekre- 
  
 dighets verksamhet för att bistå 
  
 tess gäller i en annan myndighets 
  
 domstol med sådan utredning. 
  
 verksamhet för att bistå domstol 
  
 med sådan utredning. 
  
 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. 
  
 17 §2 
  
 Sekretess gäller i ärende om nåd 
  
 Sekretess gäller i ärende om nåd, 
  
 och i ärende enligt lagen (2006:45) 
  
 i ärende om förlängning av säker- 
  
 om omvandling av fängelse på 
  
 hetsstraff eller tillstånd till villkorad 
  
 livstid för uppgift om en en- 
  
 utslussning enligt 33 kap.  
 3–5 
  §§ 
  
 skilds hälsotillstånd eller andra 
  
 brottsbalken och i ärende enligt 
  
 personliga förhållanden, om det 
  
 lagen (2006:45) om omvandling 
  
 av särskild anledning kan antas att 
  
 av fängelse på livstid för uppgift 
  
 1Senaste lydelse 2009:400. 
  
 2Senaste lydelse 2009:400. 
  
 107 
  
 FörfattningsförslagSOU 2024:48 
  
 den enskilde eller någon närstå- 
  
 om en enskilds hälsotillstånd eller 
  
 ende till denne lider men om upp- 
  
 andra personliga förhållanden, om 
  
 giften röjs. Motsvarande sekretess 
  
 det av särskild anledning kan an- 
  
 gäller även hos en myndighet som 
  
 tas att den enskilde eller någon 
  
 lämnar biträde i sådana ärenden. 
  
 närstående till denne lider men 
  
 om uppgiften röjs. Motsvarande 
  
 sekretess gäller även hos en myn- 
  
 dighet som lämnar biträde i så- 
  
 dana ärenden. 
  
 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 108 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.10Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om fängelselagen (2010:610) dels att rubrikerna närmast före 11 kap.  
 1–6 
  §§ ska utgå, 
  
 dels att 1 kap. 1 och  
 7–8 
  §§, 10 kap. 1 §, 11 kap.  
 1–11 
  §§ och 13 kap. 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse, 
  
 dels att rubriken till 11 kap. ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1kap. 1 §1 
  
 Denna lag innehåller bestäm- 
  
 Denna lag innehåller bestäm- 
  
 melser om verkställighet av fäng- 
  
 melser om verkställighet av fäng- 
  
 else i kriminalvårdsanstalt. Bestäm- 
  
 else i kriminalvårdsanstalt. Bestäm- 
  
 melserna avser 
  
 melserna avser 
  
 – placering (2 kap.), 
  
 – placering (2 kap.), 
  
 – sysselsättning och ersättning 
  
 – sysselsättning och ersättning 
  
 (3 kap.), 
  
 (3 kap.), 
  
 – fritid (4 kap.), 
  
 – fritid (4 kap.), 
  
 – personliga 
  
 tillhörigheter 
  
 – personliga 
  
 tillhörigheter 
  
 (5 kap.), 
  
 (5 kap.), 
  
 – vistelse i gemensamhet och 
  
 – vistelse i gemensamhet och 
  
 avskildhet (6 kap.), 
  
 avskildhet (6 kap.), 
  
 – besök och andra kontakter 
  
 – besök och andra kontakter 
  
 (7 kap.), 
  
 (7 kap.), 
  
 – särskilda 
  
 kontroll- och 
  
 – särskilda 
  
 kontroll- och 
  
 tvångsåtgärder (8 kap.), 
  
 tvångsåtgärder (8 kap.), 
  
 – hälso- och sjukvård (9 kap.), 
  
 – hälso- och sjukvård (9 kap.), 
  
 – permission och annan till- 
  
 – permission och annan till- 
  
 fällig vistelse 
  
 utanför anstalt 
  
 fällig vistelse 
  
 utanför anstalt 
  
 (10 kap.), 
  
 (10 kap.), 
  
 – särskilda utslussningsåtgärder 
  
 – frigivningsförberedande åtgär- 
  
 (11 kap.), 
  
 der (11 kap.), 
  
 – varning och uppskjuten vill- 
  
 – varning och uppskjuten vill- 
  
 korlig frigivning (12 kap.), samt 
  
 korlig frigivning (12 kap.), 
  
 –avbrott i verkställigheten (12 a kap.) samt 
  
 1Senaste lydelse 2010:610. 
  
 109 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 – beslut och överklagande 
  
 – beslut och överklagande 
  
 m.m.  
 (13–15 
  kap.). 
  
 m.m.  
 (13–15 
  kap.). 
  
 7 §2 
  
 För en intagen som avtjänar 
  
 För en intagen som avtjänar 
  
 fängelse i lägst fyra år ska det, 
  
 fängelse i lägst fyra år ska det, 
  
 om det inte är uppenbart obe- 
  
 om det inte är uppenbart obe- 
  
 hövligt, beslutas om de särskilda 
  
 hövligt, beslutas om de särskilda 
  
 villkor som av säkerhetsskäl är 
  
 villkor som av säkerhetsskäl är 
  
 nödvändiga när det gäller 
  
 nödvändiga när det gäller 
  
 1. placering i anstalt, 
  
 1. placering i anstalt, 
  
 2. vistelse utanför anstalt en- 
  
 2. vistelse utanför anstalt en- 
  
 ligt 10 kap. 1 och 2 §§, och 
  
 ligt 10 kap. 1 och 2 §§, och 
  
 3. särskilda utslussningsåtgär- 
  
 3. frigivningsförberedande åt- 
  
 der enligt 11 kap. 1 §. 
  
 gärder enligt 11 kap. 1 §. 
  
 Om det finns särskilda skäl ska villkor enligt första stycket också beslutas för en intagen som har dömts till fängelse i lägst två år. 
  
 8 §3 
  
 Prövning av vilka särskilda villkor som ska gälla för verkställig- heten enligt 7 § ska ske så snart verkställigheten påbörjas eller annars när det finns behov av det. Villkoren ska omprövas när det finns an- 
  
 ledning till det. 
  
 Ett beslut om placering, per- 
  
 Ett beslut om placering, per- 
  
 mission, särskild permission eller 
  
 mission, särskild permission eller 
  
 särskilda utslussningsåtgärder får 
  
 frigivningsförberedande åtgärder 
  
 inte meddelas i strid med de sär- 
  
 får inte meddelas i strid med de 
  
 skilda villkoren. 
  
 särskilda villkoren. 
  
 10kap. 1 §4 
  
 En intagen får, för att under- 
  
 För att underlätta den intagnes 
  
 lätta hans eller hennes anpassning 
  
 anpassning i samhället får han eller 
  
 i samhället, beviljas tillstånd att 
  
 hon beviljas tillstånd att vistas 
  
 vistas utanför anstalt för viss 
  
 utanför anstalt för viss kort tid 
  
 kort tid (permission) om 
  
 (permission) om 
  
 2Senaste lydelse 2010:610. 
  
 3Senaste lydelse 2010:610. 
  
 4Senaste lydelse 2010:610. 
  
 110 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 1. minst en fjärdedel av straff- 
  
 1. minst en fjärdedel av straff- 
  
 tiden, dock minst två månader, 
  
 tiden, dock minst två månader, 
  
 har avtjänats, och 
  
 har avtjänats, och 
  
 2. det inte finns en påtaglig 
  
 2. det inte finns en påtaglig 
  
 risk för att den intagne kommer 
  
 risk för att den intagne kommer 
  
 att begå brott, undandra sig straf- 
  
 att begå brott, undandra sig straf- 
  
 fets fullgörande eller på annat 
  
 fets fullgörande eller på annat 
  
 sätt missköta sig. 
  
 sätt missköta sig. 
  
 I prövningen ska särskilt beak- 
  
 tas om den intagne 
  
 1. inte har deltagit i eller har 
  
 misskött anvisade åtgärder som syf- 
  
 tar till att förebygga återfall i brott 
  
 eller på annat sätt främja hans eller 
  
 hennes anpassning i samhället, eller 
  
 2. annars på ett allvarligt sätt 
  
 har brutit mot de föreskrifter och vill- 
  
 kor som gäller för verkställigheten. 
  
 För en intagen som avtjänar ett livstidsstraff ska tiden enligt första stycket 1 bestämmas som om strafftiden är arton år. 
  
 Om det finns särskilda skäl får permission beviljas trots att den tid som avses i första stycket 1 inte förflutit. 
  
 11 kap. 
  
 Särskilda utslussningsåtgärder Frigivningsförberedande åtgärder 
  
 1 §5 
  
 En intagen får, för att minska 
  
 För att minska risken för att en 
  
 risken för att han eller hon åter- 
  
 intagen återfaller i brott eller för att 
  
 faller i brott eller för att på annat 
  
 på annat sätt underlätta hans eller 
  
 sätt underlätta hans eller hennes 
  
 hennes anpassning i samhället får 
  
 anpassning i samhället, beviljas 
  
 Kriminalvården bevilja den in- 
  
 tillstånd till vistelse utanför an- 
  
 tagne en frigivningsförberedande 
  
 stalt genom följande utslussnings- 
  
 åtgärd, vilket innebär att den in- 
  
 åtgärder: 
  
 tagne får tillstånd att avtjäna en del 
  
 1. frigång enligt 2 §, 
  
 av fängelsestraffet utanför anstalt 
  
 2. vårdvistelse enligt 3 §, 
  
 under kontrollerade former. 
  
 5Senaste lydelse 2010:610. 
  
 111 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 3. vistelse i halvvägshus enligt 
  
 Vid bedömningen av om en fri- 
  
 4 §, och 
  
 givningsförberedande åtgärd ska 
  
 4.utökad frigång enligt 5 §. beviljas ska särskilt beaktas om den intagne har behov av 
  
 1.introduktion i arbetslivet eller 
  
 iannan verksamhet som kan främja en stabil tillvaro efter frigivningen, 
  
 2.vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller mot något annat sär- skilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, vilket inte på ett till- fredställande sätt kan behandlas i anstalt, eller 
  
 3.särskilt stöd eller tillsyn på ett sätt som inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt i anstalt. 
  
 Den intagne får också beviljas en frigivningsförberedande åtgärd om han eller hon har tillgång till bostad samt arbetar, får behand- ling eller deltar i utbildning eller särskilt anordnad verksamhet. Åt- 
  
 gärden ska inledningsvis kombi- neras med elektronisk kontroll under högst sex månader. 
  
 Vistelse utanför anstalt enligt första stycket  
 2–4 
  ska planeras så att den kan pågå fram till tidpunk- ten för villkorlig frigivning. 
  
 2 §6 
  
 Frigång innebär att en intagen 
  
 En frigivningsförberedande åt- 
  
 under dagtid utanför anstalt utför 
  
 gärd får inte beviljas om det finns 
  
 arbete, får behandling eller deltar 
  
 en beaktansvärd risk för att den in- 
  
 i utbildning eller särskilt anord- 
  
 tagne kommer att begå brott, 
  
 nad verksamhet. 
  
 undandra sig fängelsestraffets full- 
  
 6Senaste lydelse 2010:610. 
  
 112 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Frigång får beviljas en intagen som har behov av introduktion i arbets- livet eller i annan verksamhet som kan främja en stabil tillvaro efter frigivningen, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt miss- sköta sig. 
  
 görande eller på annat sätt allvar- ligt missköta sig under den tid som fängelsestraffet verkställs utanför an- stalt. I denna bedömning ska sär- skilt beaktas om den intagne 
  
 1.inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället, eller 
  
 2.annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställig- heten. 
  
 3 §7 
  
 Vårdvistelse innebär att en in- 
  
 En frigivningsföreberedande åt- 
  
 tagen är placerad i ett sådant hem 
  
 gärd får beviljas när minst halva 
  
 som avses i 6 kap. 1 § socialtjänst- 
  
 strafftiden, dock minst tre månader, 
  
 lagen 
  
 har avtjänats. 
  
 Om det finns särskilda skäl får 
  
 en sådan åtgärd beviljas trots att 
  
 den tid som avses i första stycket 
  
 inte har förflutit. 
  
 Vårdvistelse får beviljas en in- 
  
 tagen som har behov av vård eller 
  
 behandling mot missbruk av bero- 
  
 7Senaste lydelse 2010:610. 
  
 113 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 endeframkallande medel eller mot något annat särskilt förhållande som kan antas ha samband med hans eller hennes brottslighet, om det inte finns någon beaktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt all- varligt missköta sig. 
  
 4 §8 
  
 Vistelse i halvvägshus innebär 
  
 En frigivningsförberedande åt- 
  
 att en intagen är placerad i ett av 
  
 gärd ska planeras så att den kan 
  
 Kriminalvården kontrollerat hem 
  
 pågå fram till tidpunkten för vill- 
  
 som är anpassat för att ge intagna 
  
 korlig frigivning. 
  
 särskilt stöd och tillsyn. 
  
 Vistelse i halvvägshus får be- 
  
 viljas en intagen som har behov av 
  
 särskilt stöd eller tillsyn om 
  
 1.minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats, 
  
 2.det inte finns någon beaktans- värd risk för att han eller hon kom- mer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig, och 
  
 3.han eller hon utför arbete, får behandling eller deltar i utbild- ning eller särskilt anordnad verk- samhet. 
  
 Den intagne får inte vistas utan- för halvvägshuset annat än på sär- skilt bestämda tider. 
  
 8Senaste lydelse 2010:610. 
  
 114 
  
 En frigivningsförberedande åt- gärd ska förenas med de villkor som behövs för att syftet med den frigiv- ningsförberedande åtgärden ska uppnås eller för att Kriminalvår- den ska kunna utöva nödvändig kontroll. 
  
 Kriminalvården ska kontrollera att den dömde följer villkoren. Elek- troniska hjälpmedel får användas för att kontrollera meddelade villkor. 
  
 Om det finns särskilda skäl får Kriminalvården besluta om villkor om missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling som ska gälla för tiden efter villkorlig fri- givning. 
  
 Kriminalvården får ändra, upp- häva eller besluta nya villkor om det på grund av nya omständig- heter finns skäl för det. 
  
 115 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 5 §9 
  
 Utökad frigång innebär att en intagen under kontrollerade for- mer avtjänar fängelsestraffet i sin bostad. 
  
 Utökad frigång får beviljas om 
  
 1.minst halva strafftiden, dock minst tre månader, har avtjänats, 
  
 2.det inte finns någon be- aktansvärd risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt allvarligt missköta sig, 
  
 3.han eller hon har tillgång till bostad, och 
  
 4.han eller hon utför arbete, får behandling eller deltar i ut- bildning eller särskilt anordnad verksamhet. 
  
 9Senaste lydelse 2010:610. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 6§10 
  
 Ett tillstånd till en utslussnings- 
  
 Om en frigivningsförberedande 
  
 åtgärd ska förenas med de villkor 
  
 åtgärd innebär att den intagne pla- 
  
 som behövs för att syftet med åt- 
  
 ceras i eget boende, ett anvisat bo- 
  
 gärden ska uppnås eller för att 
  
 ende, på ett behandlingshem eller 
  
 Kriminalvården ska kunna utöva 
  
 på annan institution får han eller 
  
 nödvändig kontroll. Elektroniska 
  
 hon inte lämna boendet annat än 
  
 hjälpmedel får användas för att 
  
 på särskilt bestämda tider. 
  
 kontrollera meddelade villkor. 
  
 Om det på grund av nya om- 
  
 ständigheter finns skäl för det, får 
  
 Kriminalvården ändra, upphäva 
  
 eller besluta nya villkor. 
  
 Om det finns särskilda skäl, får 
  
 Kriminalvården förena en vård- 
  
 vistelse enligt 3 § med en föreskrift 
  
 enligt 26 kap. 16 § andra stycket 4 
  
 brottsbalken som ska gälla för tiden 
  
 efter villkorlig frigivning. Om det 
  
 på grund av nya omständigheter 
  
 finns skäl för det, får Kriminal- 
  
 vården ändra, upphäva eller be- 
  
 sluta en ny föreskrift. 
  
 7§11 
  
 Den som är beviljad en ut- 
  
 Den som är beviljad en frigiv- 
  
 slussningsåtgärd är skyldig att på 
  
 ningsförberedande åtgärd är skyldig 
  
 begäran lämna  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 att på begäran lämna  
 urin-, 
  utand- 
  
 saliv-, 
  
 svett-, 
  blod- eller hårprov 
  
 nings-, 
  
 saliv-, 
  
 svett-, 
  blod- eller 
  
 för kontroll av att han eller hon 
  
 hårprov för kontroll av att han 
  
 inte är påverkad av alkohol, nar- 
  
 eller hon inte är påverkad av alko- 
  
 kotika, något annat berusnings- 
  
 hol, narkotika, något annat berus- 
  
 medel, något sådant medel som 
  
 ningsmedel, något sådant medel 
  
 avses i 1 § lagen (1991:1969) om 
  
 som avses i 1 § lagen (1991:1969) 
  
 förbud mot vissa dopningsmedel 
  
 om förbud mot vissa dopnings- 
  
 eller någon sådan vara som om- 
  
 medel eller någon sådan vara som 
  
 10Senaste lydelse 2010:610. 
  
 11Senaste lydelse 2010:610. 
  
 116 
  
 Den som bedriver verksamhet i ett kontrollerat hem i enskild regi enligt 9 § eller ett hem för vård enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska 
  
 1. fortlöpande hålla Kriminal- vården underrättad om hur verk- samheten fortskrider, 
  
 117 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 fattas av lagen (1999:42) om för- bud mot vissa hälsofarliga varor. 
  
 omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. 
  
 Griffin 
  
 Ett tillstånd till en utslussnings- 
  
 En frigivningsförberedande åt- 
  
 åtgärd ska upphävas om 
  
 gärd ska upphävas och den intagne 
  
 1. det inte längre finns förut- 
  
 omedelbart föras till en anstalt för 
  
 sättningar för åtgärden, eller 
  
 fortsatt verkställighet av fängelse- 
  
 2. den intagne inte rättar sig 
  
 straffet i anstalten om 
  
 efter de villkor som meddelats 
  
 1. det inte längre finns för- 
  
 eller fullgör de skyldigheter som 
  
 utsättningar för åtgärden, eller 
  
 gäller för utslussningsåtgärden. 
  
 2. den intagne inte rättar sig 
  
 efter de villkor som meddelats 
  
 eller fullgör de skyldigheter som 
  
 gäller för åtgärden och det som 
  
 ligger henne eller honom till last 
  
 inte är av mindre betydelse. 
  
 9§13 
  
 Om ett tillstånd till en påbör- 
  
 Kriminalvården får anlita ett 
  
 jad utslussningsåtgärd upphävs, 
  
 bolag, en förening, en samfällighet 
  
 ska den intagne omedelbart föras 
  
 eller en stiftelse för verksamhet i 
  
 till en anstalt för fortsatt verkstäl- 
  
 ett kontrollerat hem som är anpas- 
  
 lighet av straffet i anstalten. 
  
 sat för att ge intagna särskilt stöd 
  
 och tillsyn. 
  
 10§14 
  
 Kriminalvården får anlita ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för verksamhet med halvvägshus. 
  
 12Senaste lydelse 2010:610. 
  
 13Senaste lydelse 2010:610. 
  
 14Senaste lydelse 2010:610. 
  
 Den som är anställd av eller har ett uppdrag hos ett bolag, en före- ning, en samfällighet eller en stif- telse som bedriver ett kontrollerat hem eller annan verksamhet som innebär vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel eller liknande, får inte obe- hörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av sin anställ- ning eller sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhål- landen eller förhållanden av bety- delse för att utreda och lagföra brott. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 2. samråda med Kriminalvår- den i frågor av större vikt, och 
  
 3. omedelbart anmäla om den intagne inte rättar sig efter de vill- kor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för den fri- givningsförberedande åtgärden. 
  
 11§15 
  
 Den som bedriver ett halvvägs- hus i enskild regi enligt 10 § eller ett hem för vårdvistelse enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska 1. fortlöpande hålla Kriminal- vården underrättad om hur verk- 
  
 samheten fortskrider, 
  
 2. samråda med Kriminalvår- den i frågor av större vikt, och 
  
 3. omedelbart anmäla om den intagne inte rättar sig efter de vill- kor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för utsluss- ningsåtgärden. 
  
 13kap. 
  
 3 §16 
  
 En fråga om att upphäva ett 
  
 En fråga om att upphäva ett 
  
 tillstånd till en påbörjad vårdvist- 
  
 tillstånd till en frigivningsförbered- 
  
 else, en vistelse i halvvägshus eller 
  
 ande åtgärd prövas av en över- 
  
 en utökad frigång prövas av en 
  
 vakningsnämnd efter en anmälan 
  
 övervakningsnämnd efter en an- 
  
 av Kriminalvården. Nämnden får 
  
 mälan av Kriminalvården. Nämn- 
  
 också självmant ta upp frågan till 
  
 den får också självmant ta upp 
  
 prövning. 
  
 frågan till prövning. 
  
 15Senaste lydelse 2010:610. 
  
 16Senaste lydelse 2010:610. 
  
 118 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 5§17 
  
 En fråga om att upphäva ett 
  
 En fråga om att upphäva ett 
  
 tillstånd till en utslussningsåtgärd 
  
 tillstånd till en frigivningsförbered- 
  
 enligt 3 och 4 §§ prövas av den 
  
 ande åtgärd enligt 3 och 4 §§ prö- 
  
 övervakningsnämnd inom vars 
  
 vas av den övervakningsnämnd 
  
 verksamhetsområde det frivårds- 
  
 inom vars verksamhetsområde det 
  
 kontor där den intagne är in- 
  
 frivårdskontor där den intagne är 
  
 skriven är beläget. Om det finns 
  
 inskriven är beläget. Om det finns 
  
 särskilda skäl, får en annan över- 
  
 särskilda skäl, får en annan över- 
  
 vakningsnämnd pröva en sådan 
  
 vakningsnämnd pröva en sådan 
  
 fråga. 
  
 fråga. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026. 
  
 17Senaste lydelse 2010:610. 
  
 119 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet 
  
 av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen 
  
 Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 3 kap. 12 och 21 §§ i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande på- följder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse 
  
 1 kap. 
  
 4 §1 
  
 Med en svensk dom på frihets- 
  
 Med en svensk dom på frihets- 
  
 berövande påföljd avses i denna 
  
 berövande påföljd avses i denna 
  
 lag en dom eller ett slutligt beslut 
  
 lag en dom eller ett slutligt beslut 
  
 1. som har meddelats av en 
  
 1. som har meddelats av en 
  
 svensk domstol, 
  
 svensk domstol, 
  
 2. som avser fängelse, över- 
  
 2. som avser fängelse, säker- 
  
 lämnande till rättspsykiatrisk vård 
  
 hetsstraff, överlämnande till rätts- 
  
 eller sluten ungdomsvård, och 
  
 psykiatrisk vård eller sluten ung- 
  
 domsvård, och 
  
 3. som har fått laga kraft. 
  
 3. som har fått laga kraft. 
  
 3 kap. 
  
 12 §2 
  
 Om den frihetsberövande påföljden i den utländska domen behö- ver anpassas för att kunna verkställas i Sverige, ska Kriminalvården 
  
 1.besluta i fråga om påföljdens art eller längd, eller 
  
 2.överlämna åt Åklagarmyndigheten att göra en ansökan hos tings- rätten om att en ny påföljd ska bestämmas. 
  
 Beslut enligt första stycket 1 får meddelas endast om anpassningen av påföljden är av enklare slag. 
  
 En utländsk dom på frihets- 
  
 En utländsk dom på frihets- 
  
 berövande påföljd får, med hän- 
  
 berövande påföljd får, med hän- 
  
 syn till dess art, endast anpassas 
  
 syn till dess art, endast anpassas 
  
 till fängelse, överlämnande till 
  
 till fängelse, säkerhetsstraff, över- 
  
 1Senaste lydelse 2015:96. 
  
 2Senaste lydelse 2015:96. 
  
 120 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 rättspsykiatrisk vård eller sluten 
  
 lämnande till rättspsykiatrisk vård 
  
 ungdomsvård. 
  
 eller sluten ungdomsvård. 
  
 En frihetsberövande påföljd som har anpassats enligt första stycket får inte bli strängare än den ursprungliga frihetsberövande påföljden. 
  
 21 §3 
  
 Verkställighet i Sverige ska ske 
  
 Verkställighet i Sverige ska ske 
  
 enligt vad som gäller vid verkstäl- 
  
 enligt vad som gäller vid verkstäl- 
  
 lighet av fängelse, sluten ung- 
  
 lighet av fängelse, säkerhetsstraff, 
  
 domsvård eller överlämnande till 
  
 sluten ungdomsvård eller över- 
  
 rättspsykiatrisk vård, om inte 
  
 lämnande till rättspsykiatrisk vård, 
  
 annat följer av denna lag. 
  
 om inte annat följer av denna lag. 
  
 Verkställighet får ske även om påföljden är strängare än vad som enligt svensk lag hade kunnat följa på brottet eller brotten. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 3Senaste lydelse 2018:1261. 
  
 121 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande 
  
 Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 §1 
  
 Om någon har dömts till fäng- 
  
 Om någon har dömts till fäng- 
  
 else på viss tid eller till sluten 
  
 else på viss tid, till säkerhetsstraff 
  
 ungdomsvård och den dömde 
  
 eller till sluten ungdomsvård och 
  
 med anledning av de brott som 
  
 den dömde med anledning av de 
  
 prövats i målet eller som påfölj- 
  
 brott som prövats i målet eller 
  
 den avser har varit frihetsberövad 
  
 som påföljden avser har varit fri- 
  
 i Sverige eller utomlands under en 
  
 hetsberövad i Sverige eller utom- 
  
 sammanhängande tid av minst 
  
 lands under en sammanhängande 
  
 24 timmar, ska tiden för frihets- 
  
 tid av minst 24 timmar, ska tiden 
  
 berövandet tillgodoräknas den 
  
 för frihetsberövandet tillgodo- 
  
 dömde som verkställighet av på- 
  
 räknas den dömde som verkstäl- 
  
 följden. 
  
 lighet av påföljden. 
  
 Tillgodoräknande ska dock inte ske om 
  
 1.tiden för frihetsberövandet redan tillgodoräknats den dömde, 
  
 eller 
  
 2.den dömde samtidigt avtjänat sådan frihetsberövande påföljd i annat mål. 
  
 Villkor som uppställts vid överförande av verkställighet från en annan stat till Sverige ska gälla vid tillämpning av denna paragraf. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 1Senaste lydelse 2018:1250. 
  
 122 
  
 När ett fängelsestraff på viss tid eller ett säkerhetsstraff verkställs ska strafftiden beräknas i dagar. Ett fängelsestraff i månader eller år ska omräknas till dagar. Med en månad ska avses trettio dagar och med ett år trehundrasextio- fem dagar. 
  
 Denna lag innehåller bestäm- melser om när fängelsestraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas. 
  
 Vad som föreskrivs om fäng- elsestraff i denna lag ska gälla även för säkerhetsstraff. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.13Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251) 
  
 Härigenom föreskrivs att 1,  
 18–19 
  och 21 §§ i strafftidslagen (2018:1251) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 1 §1 
  
 Denna lag innehåller bestäm- melser om när fängelsestraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas. 
  
 18 §2 
  
 När ett fängelsestraff på viss tid verkställs ska strafftiden be- räknas i dagar. Ett fängelsestraff i månader eller år ska omräknas till dagar. Med en månad ska av- ses trettio dagar och med ett år trehundrasextiofem dagar. 
  
 19 §3 
  
 Om flera fängelsestraff på viss tid verkställs samtidigt, ska den sammanlagda fängelsetiden i dagar läggas till grund för beräkningen av strafftiden. 
  
 Detta gäller dock inte tid för fängelse som verkställs enligt följ- ande bestämmelser i brottsbalken (1962:700) 
  
 1.med tillämpning av 26 kap. 6 § andra stycket, 
  
 2.efter dom enligt 28 kap. 3 §, 
  
 1Senaste lydelse 2018:1251. 
  
 2Senaste lydelse 2018:1251. 
  
 3Senaste lydelse 2018:1251. 
  
 123 
  
 En dömd ska meddelas ett strafftidsbeslut som fastställer 
  
 1. dagen för strafftidens början, 
  
 2. fängelsestraffets längd i dagar, 
  
 3. antalet dagar som ska till- godoräknas av tidigare frihets- berövande, 
  
 4. dagen för strafftidens slut, 
  
 5. tidigaste dag för villkorlig fri- givning, 
  
 6. återstående strafftid i dagar, och 
  
 7. dagen för prövotidens utgång. Om ett beslut enligt första stycket avser ett fängelsestraff på livstid, ska 
  
 beslutet fastställa 
  
 1. dagen för strafftidens början, och 
  
 2. antalet dagar som ska tillgodo- räknas av tidigare frihetsberövande om straffet tidsbestäms. 
  
 Om ett beslut enligt första stycket avser ett säkerhetsstraff, ska beslutet fastställa 
  
 1. dagen för strafftidens början, 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 3. som förvandlingsstraff för böter, eller 
  
 4. på grund av beslut om för- verkande av villkorligt medgiven frihet enligt 19 § andra stycket eller 34 kap. 5 § (reststraff). 
  
 21 §4 
  
 En dömd ska meddelas ett strafftidsbeslut som fastställer 
  
 1. dagen för strafftidens början, 
  
 2. fängelsestraffets längd i dagar, 
  
 3. antalet dagar som ska till- godoräknas av tidigare frihets- berövande, och 
  
 4. dagen för strafftidens slut. 
  
 Om fängelsestraffet uppgår till mer än trettio dagar, ska beslutet även fastställa 
  
 1. tidigaste dag för villkorlig fri- givning, 
  
 2. återstående strafftid i dagar, och 
  
 3. dagen för prövotidens utgång. Om ett beslut enligt första stycket avser ett fängelsestraff på livstid, 
  
 ska beslutet fastställa 
  
 1. dagen för strafftidens början, och 
  
 4Senaste lydelse 2018:1251. 
  
 124 
  
 SOU 2024:48 
  
 2. antalet dagar som ska till- godoräknas av tidigare frihets- berövande om straffet tidsbestäms. 
  
 . 
  
 Författningsförslag 
  
 2. minimitidens längd i dagar, 
  
 3. antalet dagar som ska tillgodo- räknas av tidigare frihetsberövande, och 
  
 4.dagen för maximitidens slut. 
  
 Beslutet ska meddelas utan dröjsmål. 
  
 1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026 i fråga om 19 § och 21 § första och andra stycket och i övrigt den 1 januari 2028. 
  
 2.19 § i den äldre lydelsen gäller fortfarande för de som har dömts till fängelse före ikraftträdandet. 
  
 125 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område 
  
 Härigenom föreskrivs att 4 kap. 7 och 8 §§ lagen (2018:1693) om poli- sens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse 
  
 4 kap. 
  
 7 §1 
  
 Personuppgifter som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet som anges i 3 kap. 2 § första stycket 1 får, om de be- handlas i ett ärende, inte behandlas längre än ett år efter det att ären- det avslutades. 
  
 Om personuppgifterna inte behandlas i ett ärende får de inte be- handlas längre än tre år efter utgången av det kalenderår då registrer- ingen avseende personen gjordes. Personuppgifter som kan antas ha samband med brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer får inte behandlas längre än fem år efter utgången av det kalenderår då registreringen gjordes. Om en ny registrering beträffande personens anknytning till brottslig verksamhet görs före utgången av de tidsfristerna, får de person- uppgifter som redan finns om personen fortsätta att behandlas så länge någon av uppgifterna får behandlas. 
  
 Den tid då en misstänkt person 
  
 Den tid då en misstänkt person 
  
 avtjänar ett fängelsestraff eller 
  
 avtjänar ett fängelsestraff, ett 
  
 genomgår sluten ungdomsvård 
  
 säkerhetsstraff eller genomgår slu- 
  
 eller rättspsykiatrisk vård med 
  
 ten ungdomsvård eller rättspsyk- 
  
 särskild utskrivningsprövning ska 
  
 iatrisk vård med särskild utskriv- 
  
 inte räknas med vid beräkningen 
  
 ningsprövning ska inte räknas 
  
 av de tidsfrister som anges i 
  
 med vid beräkningen av de tids- 
  
 andra stycket. 
  
 frister som anges i andra stycket. 
  
 1Senaste lydelse 2018:1693. 
  
 126 
  
 Den tid då en övervakad per- son avtjänar ett fängelsestraff, ett säkerhetsstraff eller genomgår slu- ten ungdomsvård eller rättspsyk- iatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning ska inte räknas med vid beräkningen av den tidsfrist som anges i första stycket. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 8 §2 
  
 Personuppgifter som behandlas i samband med sådan övervakning som avses i 3 kap. 2 § första stycket 2 får inte behandlas längre än tio år efter utgången av det kalenderår då den senaste registreringen av- seende personen gjordes. 
  
 Den tid då en övervakad per- son avtjänar ett fängelsestraff eller genomgår sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning ska inte räknas med vid beräkningen av den tidsfrist som anges i första stycket. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 2Senaste lydelse 2018:1693. 
  
 127 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.15Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1694) om Tullverkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område 
  
 Härigenom föreskrivs att 4 kap. 8 och 9 §§ lagen (2018:1694) om Tull- verkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse 
  
 4 kap. 
  
 8 §1 
  
 Personuppgifter som kan antas ha samband med sådan brottslig verksamhet som anges i 3 kap. 2 § första stycket 1 får, om de behand- las i ett ärende, inte behandlas längre än ett år efter det att ärendet avslutades. 
  
 Om personuppgifterna inte behandlas i ett ärende får de inte be- handlas längre än tre år efter utgången av det kalenderår då registrer- ingen avseende personen gjordes. Personuppgifter som kan antas ha samband med brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer får inte behandlas längre än fem år efter utgången av det kalenderår då registreringen gjordes. Om en ny registrering beträffande personens anknytning till brotts- lig verksamhet görs före utgången av de tidsfristerna, får de upp- gifter som redan finns om personen fortsätta att behandlas så länge någon av uppgifterna får behandlas. 
  
 Den tid då en misstänkt per- 
  
 Den tid då en misstänkt per- 
  
 son avtjänar ett fängelsestraff 
  
 son avtjänar ett fängelsestraff, ett 
  
 eller genomgår sluten ungdoms- 
  
 säkerhetsstraff eller genomgår slu- 
  
 vård eller rättspsykiatrisk vård 
  
 ten ungdomsvård eller rättspsyk- 
  
 med särskild utskrivningsprövning 
  
 iatrisk vård med särskild utskriv- 
  
 ska inte räknas med vid beräk- 
  
 ningsprövning ska inte räknas med 
  
 ningen av de tidsfrister som an- 
  
 vid beräkningen av de tidsfrister 
  
 ges i andra stycket. 
  
 som anges i andra stycket. 
  
 1Senaste lydelse 2018:1694. 
  
 128 
  
 Den tid då en övervakad per- son avtjänar ett fängelsestraff, ett säkerhetsstraff eller genomgår slu- ten ungdomsvård eller rättspsyk- iatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning ska inte räknas med vid beräkningen av den tidsfrist som anges i första stycket. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 9 §2 
  
 Personuppgifter som behandlas i samband med sådan övervakning som avses i 3 kap. 2 § första stycket 2 får inte behandlas längre än tio år efter utgången av det kalenderår då den senaste registreringen av- seende personen gjordes. 
  
 Den tid då en övervakad per- son avtjänar ett fängelsestraff eller genomgår sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård med sär- skild utskrivningsprövning ska inte räknas med vid beräkningen av den tidsfrist som anges i första stycket. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 2Senaste lydelse 2018:1694. 
  
 129 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.16Förslag till säkerhetsstrafförordning (2028:000) 
  
 Härigenom föreskrivs följande. 
  
 Tillämpningsområde 
  
 1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar säkerhetsstrafflagen (2028:000). 
  
 Därtill gäller vad som föreskrivs i fängelseförordningen (2010:2010). 
  
 Yttrande från Kriminalvården 
  
 2 § Kriminalvårdens yttrande enligt 3 kap. 9 § säkerhetstrafflagen (2028:00) ska innehålla en redogörelse för verkställigheten av straffet och för andra omständigheter som kan vara av betydelse för rättens bedömning. 
  
 När Kriminalvården lämnar yttrandet ska även de handlingar som är relevanta för frågan om förlängning av säkerhetsstraffet eller till- stånd till villkorad utslussning överlämnas till rätten. 
  
 Särskild riskutredning 
  
 3 § Rättsmedicinalverket ansvarar för genomförandet av en särskild riskutredning enligt 4 kap. 1 och 2 §§ säkerhetsstrafflagen (2028:000). 
  
 När rätten har meddelat beslut om att inhämta en sådan riskutred- ning ska rätten underrätta Rättsmedicinalverket om beslutet och över- lämna de handlingar i ärendet som behövs för genomförandet av ut- redningen. 
  
 4 § Utredningen ska innehålla ett utlåtande med bedömning av risken för att den tilltalade eller den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Om risk för återfall konsta- teras ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. 
  
 Ett utlåtande som avses i första stycket avges av en läkare, psyko- log eller någon annan som deltagit i utredningen och som med hän- syn till utbildning och erfarenhet är lämpad för uppgiften. 
  
 Utredningen ska lämnas till rätten och Kriminalvården. 
  
 130 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 5 § Kriminalvården svarar för kostnader med anledning av den döm- des inställelse till Rättsmedicinalverket. 
  
 6 § Rätten får inhämta yttrande från Socialstyrelsen över en särskild riskutredning. 
  
 Om det behövs ska Socialstyrelsen komplettera utredningen. Socialstyrelsen ska till den som på styrelsens uppdrag kompletterar 
  
 en utförd utredning, betala ersättning av allmänna medel med belopp som styrelsen bestämmer. 
  
 7 § Det som anges i 4 kap. 5 § säkerhetsstrafflagen (2028:000) om utlämnande av uppgifter från verksamhet där sekretess eller tystnads- plikt annars gäller, är tillämpligt även för Socialstyrelsen i de fall styrel- sen kompletterar en genomförd utredning. 
  
 Underrättelser och övriga bestämmelser 
  
 8 § När en ansökan från den dömde om villkorad utslussning kom- mit in till domstolen ska rätten utan dröjsmål underrätta Kriminal- vården och Åklagarmyndigheten om ansökan. 
  
 9 § När ett beslut att inhämta en särskild riskutredning enligt 4 kap. säkerhetsstrafflagen (2028:000) har meddelats ska rätten underrätta den tilltalade eller den dömde, Kriminalvården och Åklagarmyndig- heten om beslutet. 
  
 10 § Om det finns ett förordnande om utvisning i brottmålsdomen ska rätten underrätta Polismyndigheten när ett beslut om tillstånd till villkorad utslussning har meddelats. 
  
 11 § Rättsmedicinalverket får meddela närmare föreskrifter om 
  
 1.genomförandet av särskilda riskutredningar som avses i 4 kap. säkerhetsstrafflagen (2028:000), 
  
 2.innehåll och utformning av sådant utlåtande som enligt 4 § första stycket ska ingå i utredningen, och 
  
 3.kompetenskrav för den som enligt 4 § andra stycket får avge ut- låtande om risk för återfall i brottslighet. 
  
 Innan Rättsmedicinalverket meddelar föreskrifter enligt första stycket 3 ska verket samråda med Socialstyrelsen. 
  
 131 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 12 § Kriminalvården får meddela ytterligare föreskrifter om verk- ställighet enligt säkerhetsstrafflagen (2028:000) och denna förordning. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028. 
  
 132 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1060) om intensivövervakning med elektronisk kontroll 
  
 Härigenom föreskrivs följande i fråga om förordningen (1994:1060) om verkställighet av intensivövervakning med elektronisk kontroll 
  
 dels att rubriken ska ha följande lydelse, dels att  
 1–12 
  §§ ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Förordning (1994:1060) 
  
 Förordning om avtjänande 
  
 om intensivövervakning 
  
 av fängelsestraff med elektronisk 
  
 med elektronisk kontroll 
  
 övervakning i den enskildes 
  
 bostad eller i ett kontrollerat 
  
 boende 
  
 1 §1 
  
 När en domstol underrättar 
  
 När en domstol underrättar 
  
 den som dömts till fängelse i högst 
  
 den som dömts till fängelse i högst 
  
 sex månader om utgången i målet, 
  
 nio månader om utgången i målet, 
  
 skall domstolen skriftligen infor- 
  
 ska domstolen skriftligen infor- 
  
 mera den dömde om möjligheten 
  
 mera den dömde om möjlig- 
  
 att verkställa straffet genom inten- 
  
 heten att verkställa straffet med 
  
 sivövervakning med elektronisk 
  
 elektronisk kontroll i eget bo- 
  
 kontroll. 
  
 ende enligt lagen (1994:451) om 
  
 avtjänande av fängelsestraff med 
  
 elektronisk övervakning i den en- skildes bostad eller i ett kontrol- lerat boende. 
  
 Sådan information behöver dock inte lämnas om den redan har lämnats av en lägre domstol. 
  
 2 §2 
  
 I fall som avses i 1 § lagen 
  
 I fall som avses i 1 § lagen 
  
 (1994:451) om intensivövervak- 
  
 (1994:451) om avtjänande av fäng- 
  
 ning med elektronisk kontroll 
  
 elsestraff med elektronisk övervak- 
  
 behöver det inte utfärdas ett före- 
  
 ning i den enskildes bostad eller i ett 
  
 1Senaste lydelse 2007:103. 
  
 2Senaste lydelse 2019:99. 
  
 133 
  
 Meddelar en allmän förvalt- ningsdomstol eller en övervak- ningsnämnd beslut i mål eller ärende enligt lagen (1994:451) om avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i den en- skildes bostad eller i ett kontrol- lerat boende, ska en kopia av be- slutet utan dröjsmål skickas till Kriminalvården. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 läggande om inställelse vid krimi- nalvårdsanstalt enligt 6 § första stycket strafftidslagen (2018:1251) förrän Kriminalvården fått till- fälle att informera den dömde om innehållet i lagen om intensivöver- vakning med elektronisk kontroll. 
  
 kontrollerat boende behöver det inte utfärdas ett föreläggande om inställelse vid kriminalvårdsanstalt enligt 6 § första stycket strafftids- lagen (2018:1251) förrän Krimi- nalvården fått tillfälle att infor- mera den dömde om innehållet i den nämnda lagen. 
  
 3 §3 
  
 Meddelar en allmän förvalt- ningsdomstol eller en övervak- ningsnämnd beslut i mål eller ärende enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektro- nisk kontroll, ska en kopia av be- slutet utan dröjsmål skickas till Kriminalvården. 
  
 4 §4 
  
 Har verkställighet utanför an- 
  
 Har verkställighet enligt lagen 
  
 stalt enligt lagen (1994:451) om 
  
 (1994:451) avtjänande av fäng- 
  
 intensivövervakning med elektro- 
  
 elsestraff med elektronisk övervak- 
  
 nisk kontroll påbörjats och beslu- 
  
 ning i den enskildes bostad eller i 
  
 tar övervakningsnämnden att be- 
  
 ett kontrollerat boende påbörjats 
  
 slutet om sådan verkställighet ska 
  
 och beslutar övervakningsnämn- 
  
 upphävas eller beslutar Kriminal- 
  
 den att beslutet om sådan verk- 
  
 vården att beslutet tills vidare inte 
  
 ställighet ska upphävas eller beslu- 
  
 ska gälla, ska nämnden eller myn- 
  
 tar Kriminalvården att beslutet 
  
 digheten underrätta Polismyndig- 
  
 tills vidare inte ska gälla, ska nämn- 
  
 heten. Underrättelsen ska innehålla 
  
 den eller myndigheten underrätta 
  
 uppgift om den ort där den dömde 
  
 Polismyndigheten. 
  
 vistas eller senast har vistats eller 
  
 har sin hemort. När Polismyndig- 
  
 heten omhändertar den dömde för 
  
 3Senaste lydelse 2011:145. 
  
 4Senaste lydelse 2019:99. 
  
 134 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 förpassning till en kriminalvårds- anstalt eller ett häkte, ska myndig- heten omedelbart underrätta över- vakningsnämnden och Kriminal- vården om datum och tidpunkt för omhändertagandet. 
  
 Meddelar Kriminalvården ett sådant beslut som avses i första stycket, ska myndigheten underrätta den aktuella övervakningsnämn- den. Om beslutet meddelas under en sådan dag som anges i 5 § eller nära inpå en sådan dag, ska under- rättelse också lämnas till den över- vakningsnämnd som har eller kom- mer att ha beredskap. Denna nämnd behöver dock inte underrättas om beslutet meddelas nära inpå en arbetsdag. 
  
 Underrättelsen ska innehålla uppgift om den ort där den dömde vistas eller senast har vistats eller har sin hemort. När Polismyndig- heten omhändertar den dömde för förpassning till en kriminalvårds- anstalt eller ett häkte, ska myndig- heten omedelbart underrätta över- vakningsnämnden och Kriminal- vården om datum och tidpunkt för omhändertagandet. 
  
 Meddelar Kriminalvården ett sådant beslut som avses i första stycket, ska myndigheten under- rätta den aktuella övervaknings- nämnden. Om beslutet meddelas under en sådan dag som anges i 5 § eller nära inpå en sådan dag, ska underrättelse också lämnas till den övervakningsnämnd som har eller kommer att ha beredskap. Denna nämnd behöver dock inte underrättas om beslutet meddelas nära inpå en arbetsdag. 
  
 5 §5 
  
 Mellan kl. 09.00 och 13.00 
  
 Mellan kl. 09.00 och 13.00 
  
 under söndag, annan allmän helg- 
  
 under söndag, annan allmän helg- 
  
 dag, lördag, midsommarafton, jul- 
  
 dag, lördag, midsommarafton, jul- 
  
 afton och nyårsafton skall övervak- 
  
 afton och nyårsafton ska övervak- 
  
 5Senaste lydelse 1996:1088. 
  
 135 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 ningsnämnderna ha beredskap för 
  
 ningsnämnderna ha beredskap för 
  
 prövning av frågor om upphäv- 
  
 prövning av frågor om upphäv- 
  
 ande av beslut om verkställighet 
  
 ande av beslut om verkställighet 
  
 utanför anstalt. Beredskapen skall 
  
 utanför anstalt. Beredskapen ska 
  
 fullgöras av ordförandena i nämn- 
  
 fullgöras av ordförandena i nämn- 
  
 derna. 
  
 derna. 
  
 6 §6 
  
 Kriminalvården indelar över- 
  
 Kriminalvården indelar över- 
  
 vakningsnämnderna i tre bered- 
  
 vakningsnämnderna i tre bered- 
  
 skapsområden. En övervaknings- 
  
 skapsområden. En övervaknings- 
  
 nämnd i varje beredskapsområde 
  
 nämnd i varje beredskapsområde 
  
 skall ha beredskap under tid som 
  
 ska ha beredskap under tid som 
  
 anges i 5 §. 
  
 anges i 5 §. 
  
 7 §7 
  
 Den övervakningsnämnd som 
  
 Den övervakningsnämnd som 
  
 Kriminalvården bestämmer skall 
  
 Kriminalvården bestämmer ska 
  
 svara för samordningen av bered- 
  
 svara för samordningen av bered- 
  
 skapen inom beredskapsområdet. 
  
 skapen inom beredskapsområdet. 
  
 Övervakningsnämnderna inom beredskapsområdet fördelar be- redskapen mellan sig. Om nämnderna inte kan enas om fördelningen avgörs frågan av Kriminalvården. 
  
 8 §8 
  
 En övervakningsnämnd som 
  
 En övervakningsnämnd som 
  
 har beredskap skall underrätta 
  
 har beredskap ska underrätta 
  
 andra övervakningsnämnder om 
  
 andra övervakningsnämnder om 
  
 sin befattning med ärenden som 
  
 sin befattning med ärenden som 
  
 normalt skulle ha handlagts av 
  
 normalt skulle ha handlagts av 
  
 dessa nämnder. 
  
 dessa nämnder. 
  
 9 §9 
  
 Kriminalvården får meddela 
  
 Kriminalvården får meddela 
  
 närmare föreskrifter om bered- 
  
 närmare föreskrifter om bered- 
  
 skapen i övrigt samt ytterligare 
  
 skapen i övrigt samt ytterligare 
  
 6Senaste lydelse 2005:1012. 
  
 7Senaste lydelse 2005:1012. 
  
 8Senaste lydelse 1996:1088. 
  
 9Senaste lydelse 2005:1012. 
  
 136 
  
 Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i den en- skildes bostad eller i ett kontrol- lerat boende. 
  
 137 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 föreskrifter om verkställigheten av lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kon- troll. 
  
 föreskrifter om verkställigheten av lagen (1994:451) om avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i den enskildes bo- stad eller i ett kontrollerat boende 
  
 10§10 
  
 Om Kriminalvården beslutar 
  
 Om Kriminalvården beslutar 
  
 att en person som är dömd för 
  
 att en person som är dömd för 
  
 ett brott som har riktat sig mot 
  
 ett brott som har riktat sig mot 
  
 någons liv, hälsa, frihet eller frid 
  
 någons liv, hälsa, frihet eller frid 
  
 ska verkställa fängelsestraffet ge- 
  
 ska verkställa fängelsestraffet i 
  
 nom intensivövervakning med elek- 
  
 sin bostad eller i ett kontrollerat 
  
 tronisk kontroll, ska Kriminal- 
  
 boende, ska Kriminalvården under- 
  
 vården underrätta målsäganden 
  
 rätta målsäganden om beslutet. 
  
 om beslutet. 
  
 Underrättelsen ska utformas på ett sätt som är lämpligt med hän- syn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den ska innehålla in- formation om de regler som gäller för meddelande av kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud. 
  
 11§11 
  
 Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst skall också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete enligt en föreskrift som meddelats med stöd av 8 § första stycket 2 lagen (1994:451) om intensivövervakning med elek- tronisk kontroll. 
  
 10Senaste lydelse 2011:971. 
  
 11Senaste lydelse 2007:103. 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 12§12 
  
 För varje person som under- 
  
 För varje person som under- 
  
 går verkställighet genom inten- 
  
 går verkställighet av sitt fängelse- 
  
 sivövervakning med elektronisk 
  
 straff i den egna bostaden eller i 
  
 kontroll skall föras journal enligt 
  
 kontrollerat boende med elektro- 
  
 föreskrifter som Kriminalvården 
  
 nisk kontroll ska det föras journal 
  
 meddelar. 
  
 enligt föreskrifter som Kriminal- 
  
 vården meddelar. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026. 
  
 12Senaste lydelse 2005:1012. 
  
 138 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 1.18Förslag till förordning om ändring 
  
 i förordning (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen 
  
 Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 a § förordningen (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2kap. 
  
 1 a §1 
  
 Om det enligt lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen finns för- utsättningar för att sända över en dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för att där erkännas och verkställas, ska den dömde upplysas om detta om han eller hon befinner sig i Sverige. Den dömde ska även upplysas om innebörden av att domen erkänns och 
  
 verkställs i den andra staten. 
  
 Ansvaret för att upplysa den 
  
 Ansvaret för att upplysa den 
  
 dömde har 
  
 dömde har 
  
 1. Kriminalvården, om påfölj- 
  
 1. Kriminalvården, om påfölj- 
  
 den är fängelse, 
  
 den är fängelse eller säkerhetsstraff, 
  
 2. Statens institutionsstyrelse, 
  
 2. Statens institutionsstyrelse, 
  
 om påföljden är sluten ungdoms- 
  
 om påföljden är sluten ungdoms- 
  
 vård, och 
  
 vård, och 
  
 3. chefsöverläkaren vid den 
  
 3. chefsöverläkaren vid den 
  
 sjukvårdsinrättning där den dömde 
  
 sjukvårdsinrättning där den dömde 
  
 är inskriven, om påföljden inne- 
  
 är inskriven, om påföljden inne- 
  
 bär överlämnande till rättspsyk- 
  
 bär överlämnande till rättspsyk- 
  
 iatrisk vård. 
  
 iatrisk vård. 
  
 Denna lag träder i kraft 1 januari 2028. 
  
 1Senaste lydelse 2020:387. 
  
 139 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.19Förslag till förordning om ändring 
  
 i fängelseförordningen (2010:2010) 
  
 Härigenom föreskrivs i fråga om fängelseförordningen (2010:2010) dels att 6, 9,  
 32–35 
  §§ ska ha följande lydelse, 
  
 dels att rubriken närmast före 32 § ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 6 §1 
  
 En 
  
 verkställighetsplan ska 
  
 En verkställighetsplan ska 
  
 grundas på en utredning om den 
  
 grundas på en utredning om den 
  
 intagnes behov av stöd och kon- 
  
 intagnes behov av stöd och kon- 
  
 troll och om vilka åtgärder som 
  
 troll och om vilka åtgärder som 
  
 bör vidtas under verkställigheten 
  
 bör vidtas under verkställigheten 
  
 för att minska risken för återfall 
  
 för att minska risken för återfall 
  
 i brott. Förutsättningarna för att 
  
 i brott. Förutsättningarna för att 
  
 bevilja den intagne ett tillstånd 
  
 bevilja den intagne ett tillstånd 
  
 till en 
  
 sådan utslussningsåtgärd 
  
 till en sådan frigivningsförbered- 
  
 som avses i 11 kap. 1 § fängelse- 
  
 ande åtgärd som avses i 11 kap. 
  
 lagen (2010:610) ska särskilt över- 
  
 1 § fängelselagen (2010:610) ska 
  
 vägas. 
  
 särskilt övervägas. 
  
 Vid utformningen av verkställighetsplanen ska hänsyn tas till an- staltstidens längd och den intagnes motivation till förändring. Hän- syn ska också tas till brottsoffer och andra som berörs av verkställig- heten. 
  
 Verkställighetsplanen ska följas upp fortlöpande och ändras när det finns anledning till det. 
  
 9 §2 
  
 Kriminalvården ska före vill- 
  
 En övervakare enligt 26 kap. 
  
 korlig frigivning pröva om den in- 
  
 12 § brottsbalken ska förordnas i 
  
 tagne ska stå under övervakning 
  
 så god tid att han eller hon kan 
  
 enligt 26 kap. 12 § brottsbalken. 
  
 förbereda uppdraget. 
  
 Om Kriminalvården beslutar om 
  
 övervakning, ska en övervakare 
  
 förordnas i så god tid att han eller 
  
 hon kan förbereda uppdraget. 
  
 1Senaste lydelse 2010:2010. 
  
 2Senaste lydelse 2020:292. 
  
 140 
  
 Vid en frigivningsförberedande åtgärd enligt 11 kap. 1 § tredje stycket får Kriminalvården för- ordna att andra lämpliga perso- ner än anställda vid myndigheten ska biträda vid kontrollen av att den intagne rättar sig efter de villkor som har meddelats och i övrigt fullgör de skyldigheter som gäller för åtgärden. 
  
 Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete inom ramen för en sådan frigivningsförberedande åt- gärd som avses i 11 kap. fängelse- lagen (2010:610). 
  
 SOU 2024:48 
  
 Författningsförslag 
  
 Till övervakare ska en tjänste- man vid Kriminalvården eller annan lämplig person förordnas. 
  
 En tjänsteman vid Kriminal- vården eller annan lämplig person ska utses till övervakare. 
  
 Särskilda utslussningsåtgärder 
  
 Frigivningsförberedande 
  
 åtgärder 
  
 32 §3 
  
 Bestämmelserna i förordningen (1989:929) om ersättning av all- männa medel för skada orsakad av den som utför samhällstjänst ska också tillämpas på skada som orsakats av den som utför oav- lönat arbete inom ramen för en sådan utslussningsåtgärd som avses i 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610) 
  
 33 §4 
  
 Vid utökad frigång får Krimi- nalvården förordna att andra lämp- liga personer än anställda vid myn- digheten ska biträda vid kontrollen av att den intagne rättar sig efter de villkor som har meddelats och i övrigt fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgärden. 
  
 34 §5 
  
 Om ett tillstånd till en utsluss- 
  
 Om ett tillstånd till en frigiv- 
  
 ningsåtgärd upphävs, ska myn- 
  
 ningsförberedande åtgärd upphävs, 
  
 digheten som har fattat beslutet 
  
 ska myndigheten som har fattat 
  
 underrätta Polismyndigheten. 
  
 beslutet underrätta Polismyndig- 
  
 Underrättelsen ska innehålla upp- 
  
 heten. Underrättelsen ska inne- 
  
 3Senaste lydelse 2010:2010. 
  
 4Senaste lydelse 2010:2010. 
  
 5Senaste lydelse 2014:1183. 
  
 141 
  
 Om en intagen avtjänar fäng- elsestraff eller säkerhetsstraff för ett brott som har riktats mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, ska målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om 
  
 1. i vilken anstalt den intagne är placerad, 
  
 2. den intagne förflyttas till en annan anstalt eller överförs till en annan stat för verkställighet av straffet där, 
  
 3. den intagne vistas utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap. 1 § eller 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610), 
  
 4. den intagne, eller Kriminal- vården, ansöker om omvandling enligt lagen (2006:45) om om- vandling av fängelse på livstid, 
  
 5. den intagne, eller Kriminal- vården, ansöker om tillstånd till villkorad utslussning enligt 33 kap. brottsbalken, 
  
 6. den intagne friges, 
  
 7. den intagne rymmer eller fritas, eller 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2024:48 
  
 gift om den ort där den intagne 
  
 hålla uppgift om den ort där den 
  
 vistas, senast har vistats eller har 
  
 intagne vistas, senast har vistats 
  
 sin hemort. 
  
 eller har sin hemort. 
  
 Polismyndigheten ska förpassa 
  
 Polismyndigheten ska förpassa 
  
 den intagne för fortsatt verkstäl- 
  
 den intagne för fortsatt verkstäl- 
  
 lighet till den anstalt som Krimi- 
  
 lighet av fängelsestraffet till den 
  
 nalvården anger. 
  
 anstalt som Kriminalvården anger. 
  
 Polismyndigheten ska omedelbart underrätta Kriminalvården när den intagne har omhändertagits för förpassning enligt första stycket. 
  
 35 §6 
  
 Om en intagen avtjänar straff för ett brott som har riktats mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, ska målsäganden tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om 
  
 1. i vilken anstalt den intagne är placerad, 
  
 2. den intagne förflyttas till en annan anstalt eller överförs till en annan stat för verkställighet av straffet där, 
  
 3. den intagne vistas utanför anstalt enligt 9 kap. 1 §, 10 kap.  
 1–4 
  §§ eller 11 kap. 1 § fängelse- lagen (2010:610), 
  
 4. den intagne, eller Kriminal- vården, ansöker om omvandling enligt lagen (2006:45) om om- vandling av fängelse på livstid, 
  
 . 
  
 5. den intagne friges, 
  
 6. den intagne rymmer eller fritas, eller 
  
 6Senaste lydelse 2015:115. 
  
 142 
  
 SOU 2024:48Författningsförslag 
  
 7. den intagne uteblir efter per- 
  
 8. den intagne uteblir efter per- 
  
 mission eller någon annan vistelse 
  
 mission eller någon annan vistelse 
  
 utanför anstalten 
  
 utanför anstalten. 
  
 En begärd underrättelse om en planerad vistelse utanför anstalten behöver inte lämnas i de fall en underrättelse på grund av beslutad bevakning eller andra förhållanden framstår som uppenbart obehöv- lig. Detsamma gäller när en underrättelse kan befaras medföra fara för den intagnes liv eller hälsa. 
  
 Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028 i fråga om 35 §  
 5–8 
  och i övrigt den 1 juli 2026 
  
 143 
  
 DEL 2 
  
 Bakgrund 
  
 2Utredningens uppdrag och arbete 
  
 2.1Utredningsuppdraget 
  
 Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att uppdra åt en särskild ut- redare att överväga och föreslå ändringar i bland annat lagstiftningen om villkorlig frigivning och skyddstillsyn som kan innebära ett för- stärkt samhällsskydd vid allvarlig och upprepad brottslighet, minska risken för återfall i brott, leda till ökad trygghet för brottsoffer samt medföra skärpta reaktioner vid misskötsamhet eller återfall i brott. En fullständig uppdragsbeskrivning finns i våra direktiv (dir. 2022:95), som bifogas som bilaga 1 till betänkandet. 
  
 Den 1 juni 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för ut- redaren (dir. 2023:74). Genom dessa fick utredaren bland annat i upp- drag att överväga om det bör införas en ny tidsobestämd frihetsberö- vande påföljd och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på hur en sådan påföljd kan utformas. 
  
 Utredaren skulle också, oavsett ställningstagande i sak, föreslå änd- ringar som innebär att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall och föreslå kriminalisering av rymning och avvikelser från verkställigheten av vissa frihetsberövanden. 
  
 Utredaren skulle vidare, oavsett ställningstagande i sak, lämna för- slag på en skärpt reglering som innebär att villkorlig frigivning som huvudregel inte beviljas, annat än om det finns särskilda skäl, och i så fall tidigast efter tre fjärdedelar av strafftiden. 
  
 Uppdraget vidgades också till att omfatta vissa frågor om prövo- tid och övervakning i samband med villkorlig frigivning, permission och särskilda utslussningsåtgärder. Utredningstiden förlängdes med sex månader. Tilläggsdirektiven, där uppdraget i denna del beskrivs närmare, bifogas som bilaga 2. 
  
 147 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2024:48 
  
 2.2Utredningens arbete 
  
 Vårt arbete har bedrivits enligt sedvanlig metod för utredningsarbete och med regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen haft tio protokollförda samman- träden och därutöver två tvådagars internatsammanträden. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter förekommit mellan den särskilde utredaren, sekreteraren samt utredningens sakkunniga och experter. Genom expertgruppen har information löpande utbytts med de myndigheter som varit representerade i expertgruppen. 
  
 Under arbetet har vi inhämtat statistik och annan information som 
  
 vibedömt relevant från Brottsförebyggande rådet (Brå) och Krimi- nalvården. Övervägandena om de ekonomiska konsekvenserna med anledning av våra författningsförslag samt de förslag vi är ålagda att lämna har skett i dialog med Kriminalvården. 
  
 Vi har också studerat lagstiftningen i de nordiska länderna och för vissa frågor även lagstiftningen i Tyskland samt England och Wales. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten och praxis liksom annan information har inhämtats från officiella webbplatser men främst genom biblioteksstudier. 
  
 Vi har hållit oss informerade om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet på för vårt uppdrag rele- vanta områden genom sakkunnigrepresentanterna i utredningen, men 
  
 vihar därutöver samrått med Utredningen om frihetsberövande på- följder för unga (Ju 2021:17), Utredningen om en översyn av kon- taktförbudslagstiftningen (Ju 2022:14) och Straffreformutredningen (Ju 2023:14) samt med den utredare som har haft i uppdrag att utreda vissa särskilda befogenheter vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (S 2022:C). 
  
 Den särskilde utredaren och sekreteraren har även samrått med representanter från Rättsmedicinalverket om de frågeställningar som kan förväntas uppstå med anledning av att myndigheten förordas an- svara för de riskbedömningar som ska genomföras inom ramen för det föreslagna säkerhetsstraffet. 
  
 Utredningen har vid ett expertgruppsmöte fått en redogörelse för Kriminalvårdens arbete med beslut om uppskjuten villkorlig frigiv- ning enligt 26 kap. 6 a § brottsbalken av Gutierrez, Young, Robinson och Thomas som arbetar med dessa frå- gor vid Kriminalvårdens huvudkontor. 
  
 148 
  
 SOU 2024:48 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 Utredningens sekreterare har deltagit vid ett lunchseminarium i straffrätt vid Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet samt vid ett kammarseminarium vid Juridiska fakulteten vid Uppsala univer- sitet, där också den särskilde utredaren och sekreteraren har presen- terat utvalda delar av utredningens arbete vid ett högre seminarium i straffrätt. Sekreteraren har därtill deltagit vid ett seminarium med temat riskbaserat ingripande – reformbehov och rättsutveckling med forskar- gruppen Centrum för etik, juridik och mental hälsa (CELAM) vid Göteborgs universitet, vid vilket delar av utredningens arbete med anledning av det föreslagna säkerhetsstraffet presenterades och dis- kuterades. 
  
 Vid seminariet deltog också representanter från Kalla  
 Fall-gruppen 
  vid Polisregion Syd, med vilka utredningen även därutöver har ut- bytt erfarenheter under utredningens gång. Frågan har gällt hur ett begränsat klientel med hög återfallsrisk, och där nuvarande lagstift- ning inte räcker till för att möta upp med adekvata skyddsåtgärder och lösningar, skulle kunna hanteras i ett reformerat system. Fokus har varit på vad som behövs för att dessa personer inte ska återfalla i brottslighet. 
  
 Den särskilde utredaren och sekreteraren har haft ett möte med professorn i straffrätt vid Bergens universitet, Ramos, och därigenom tagit del av de norska erfarenheterna av förvaringsstraffet. Sekreteraren har också haft kontakt med Kriminalomsorgens høg- skole og utdanningssenter (KRUS) i Norge avseende vissa statistiska uppgifter. Vissa särskilda frågor har också ställts via mejl till det norska Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), sektionen för straffegjennom- føringsrett. 
  
 2.3Betänkandets disposition 
  
 Betänkandet innehåller 26 kapitel och är uppdelat i två volymer, varav kapitel  
 1–11 
  finns i den första och kapitel  
 12–26 
  i den andra. 
  
 Våra lagförslag finns i betänkandets första kapitel. I kapitel 2 (detta kapitel) redogör vi för utredningens uppdrag och arbete. I kapitel  
 3–6 
  finns ett antal bakgrundskapitel, som vi menar är relevanta för att våra ställningstaganden ska bli så ändamålsenliga och träffsäkra som möjligt. 
  
 149 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 SOU 2024:48 
  
 I kapitel 3 beskrivs den svenska brottsutvecklingen över tid, främst utifrån statistiska uppgifter från Brå och Kriminalvården. Kapitel 4 innehåller en text om samhällsskydd och brottsofferperspektiv. I kapi- tel 5 beskriver vi fängelsepopulationen, Kriminalvårdens återfallsföre- byggande arbete och den så kallade upphörandeforskningen; en teori- bildning som fokuserar på vilka faktorer som kan vara avgörande för en persons beslut att sluta begå brott. I kapitel 6 finns en genomgång av riskbedömningar och med vilken grad av säkerhet det utifrån det nuvarande forskningsläget går att förutsäga återfall i brott. 
  
 Därefter behandlas i kapitel  
 7–15 
  var och en av de frågeställningar som vi har haft att analysera och ta ställning till. Kapitel  
 7–11 
  handlar om påföljdsfrågor, kapitel  
 12–14 
  om straffverkställighet och kapitel 15 om kriminalisering av rymning. Varje kapitel inleds med en beskriv- ning av gällande rätt, som också innehåller en redogörelse för sådana grundläggande fri- och rättigheter som aktualiseras med anledning av den aktuella frågan. Inte sällan följer en historisk beskrivning av reglernas framväxt, i syfte att ge läsaren en djupare förståelse för de frågekomplex som analyseras. Regler tillkommer i ett sammanhang och det sammanhanget är ofta av betydelse för en förståelse av den gällande straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Därefter redo- visas i vart och ett av kapitlen hur de nordiska länderna, samt ibland även hur Tyskland samt England och Wales, har löst den fråga som analyseras. Redogörelsen över andra länders regleringar gör inte an- språk på att vara fullständig. 
  
 I kapitel 7 behandlas frågan om skärpta reaktioner under skydds- tillsyn och i kapitel 8 analyseras om det finns behov av ytterligare möjligheter att kunna bestämma var en dömd person får eller inte får vistas. Kapitel 9 ägnas åt frågan om en ny tidsobestämd frihetsberö- vande påföljd och i kapitel 10 behandlas ett antal frågeställningar som har koppling till tidsbestämda fängelsestraff. I kapitel 11 analy- seras återfallsregleringen i 26 kap. 3 §, 29 kap. 4 § och 34 kap. 5 § brottsbalken. 
  
 I kapitel 12 behandlas frågan om villkorlig frigivning och i kapi- tel 13 frågor om permission och särskilda utslussningsåtgärder. En ny verkställighetsform – avtjänande av fängelsestraff med elektronisk övervakning i ett kontrollerat boende – föreslås i kapitel 14. Våra överväganden om kriminalisering av rymning finns i kapitel 15. 
  
 I kapitel 16 redovisas konsekvenserna av de förslag som utred- ningen lämnar och står bakom. Kapitel 17 innehåller utredningens 
  
 150 
  
 SOU 2024:48 
  
 Utredningens uppdrag och arbete 
  
 överväganden i fråga om lagstiftningens ikraftträdande och behovet av övergångsbestämmelser. 
  
 Författningskommentaren finns i kapitel 18. 
  
 Därefter följer fem kapitel med förslag som utredningen, oavsett ställningstagande i sak, är ålagda att lämna. Dessa kapitel innehåller även överväganden om hur förslagen bör utformas. I kapitel 19 finns författningsförslagen, i kapitel 20 ett förslag om en ny brottspåföljd om vistelseförbud, liksom kriminalisering av överträdelse av ett så- dant förbud. Ett förslag som innebär att villkorlig frigivning endast ska beviljas vid särskilda skäl samt i sådana fall först efter att tre fjärde- delar av strafftiden har avtjänats finns i kapitel 21. Här presenteras också ett ytterligare förslag som utredningen menar är att föredra framför ett sådant system som efterfrågas i tilläggsdirektiven. Ett för- slag som innebär minskad rätt till permission för vissa dömda finns i kapitel 22 och kapitel 23 innehåller ett förslag om kriminalisering av rymning. 
  
 I kapitel 24 redovisas konsekvenserna av de alternativa förslagen i kapitel  
 19–23 
  och kapitel 25 innehåller överväganden i fråga om ikraft- trädande och behovet av övergångsbestämmelser avseende samma förslag. Författningskommentaren till de alternativa förslagen finns i kapitel 26. 
  
 Betänkandet avslutas med ett särskilt yttrande och de fyra bilagor som fogats till betänkandet. Bilaga 1 och 2 innehåller som redan påpe- kats direktiv och tilläggsdirektiv, medan de tillkännagivanden som ut- redningen har beaktat i sina överväganden är sammanfattade i bilaga 3. Där anges också i vilket kapitel respektive tillkännagivande behandlas. 
  
 I bilaga 4 finns en kort bakgrundsteckning av de tidigare tids- obestämda påföljderna förvaring och internering som funnits i svensk rätt, en genomgång av Europakonventionen och Europadomstolens praxis avseende tidsobestämda påföljder samt en presentation av vissa närliggande regleringar i Norden och Tyskland samt England och Wales. 
  
 151 
  
 3Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 3.1Lägesbild avseende brottsutvecklingen i Sverige 
  
 3.1.1Inledning 
  
 Den här utredningen har tillsatts för att lämna förslag som ökar skyddet mot allvarlig och upprepad brottslighet samt minskar och förhindrar återfall i brott.1 I direktiven anges också att det kan finnas behov av att genomföra vissa justeringar av påföljdssystemet för att möta de utmaningar som gängkriminaliteten innebär. 
  
 Utredningen har således fått sitt uppdrag mot bakgrund av de sen- are årens brottsutveckling, där den grova våldsbrottsligheten i form av skjutningar samt sprängningar har ökat och den organiserade brotts- ligheten påverkar allt fler delar av samhället. Polisen bedömer i sin senaste lägesbild att 14 000 personer är aktiva i kriminella nätverk.2 Brottsligheten drabbar i större utsträckning tredje man samt innebär betydande kostnader för samhället, såväl i ekonomiska termer som i lidande bland de brottsutsatta.3 
  
 1Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet, se prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:JuU1och rskr. 1997/98:87. Regeringen har antagit en nationell strategi för att stärka det brottsförebyggande arbetet, se skr. 2023/24:68. 
  
 2Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, Lägesbild över aktiva gängkriminella i Sverige. År 2023 var folkmängden i Sverige 10 551 707 enligt SCB, varför det på befolknings- nivå motsvarar 0,13 procent. 
  
 3I Sverige drabbades minst 46 utomstående i 36 skjutningar och sprängningar, varav 14 avled och 32 skadades under  
 2011–2020. 
  Det var dock endast fyra individer de första tre åren men 
  
 24de sista tre åren, vilket visar en femfaldig ökning. Sett över tid har det varit ungefär fem utom- stående personer årligen som drabbats av fysiska skador och död genom skjutningar och spräng- ningar som sker i den kriminella miljön, se Polismyndigheten, Skjutningar och beslag av skjut- vapen i Polisregion Stockholm under 2020 s. 27 med vidare hänvisning till Harris, Risken för tredje man att skadas eller dödas i skjutningar och sprängningar i kriminella miljöer i Sverige 2011 till 2020. Se också Europol, Serious and organised crime threat assessment s. 10 och Polisregion Stockholm, Underrättelseenheten, Kriminella nätverk inom den organiserade brotts- ligheten i polisregion Stockholm (2019) s. 12. 
  
 153 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Organiserad brottslighet var 2023 för andra året i rad ett av de om- råden som allmänheten oroar sig mest för.4 I den Nationella trygg- hetsundersökningen (NTU)5 2023 uppgav drygt 85 procent av de som svarade att de tror att brottsligheten i Sverige ökat kraftigt eller något de senaste tre åren (2022 var motsvarande andel 80 procent). 
  
 Samtidigt var nivån av självrapporterad utsatthet för brott mot enskild person 20,1 procent år 2023, vilket förvisso å ena sidan var en ökning från 2022 då det var 19,5 procent, men å andra sidan var andelen 2022 den lägsta sedan 2016.6 Trenden över tid är i stället att den självrapporterade utsattheten för brott minskar. Det finns således en diskrepans mellan allmänhetens bild av brottsligheten och den upp- levda brottsligheten.7 I detta kapitel är därför målet att skapa en nyan- serad och saklig bild över hur det faktiskt förhåller sig med brotts- utvecklingen i Sverige. En sådan analys är nödvändig om det ska vara möjligt att analysera om föreslagna åtgärder (eller sådana åtgärder som 
  
 viär ålagda att lämna förslag om) är effektiva sätt att möta det allvar- liga samhällsproblem som den organiserade brottsligheten ostridigt utgör. 
  
 3.1.2Kort om kriminalstatistiken 
  
 Det är Brottsförebyggande rådet, Brå, som ansvarar för den officiella kriminalstatistiken i Sverige. Den anmälningsstatistik som ingår i kri- minalstatistiken redovisar inflödet av brott till rättsväsendet. Brotts- liga gärningar som inte kommer till rättsväsendets kännedom ingår 
  
 4 
 SOM-institutet, 
  Göteborgs universitet, Svenska trender:  
 1986–2022 
  s. 17. Frågeformuleringen var “Om du ser till läget i dag, hur oroande upplever du själv följande inför framtiden?” Av de som besvarade frågan svarade 60 procent att de anser att den organiserade brottsligheten är mycket oroande. Det syntes dock en nedgång från 2021, då det var 67 procent. Se också NTU 2023, där 53 procent uppgav att de är oroliga över brottsligheten, vilket var en ökning från 2019 då det var 43 procent och den högsta nivån sedan mätningarna startade. År 2022 var det 46 procent. 
  
 5Nationella trygghetsundersökningen (NTU) är en frågeundersökning som sedan 2006 genom- förs årligen av Brottsförebyggande rådet (Brå). Undersökningen riktar frågor om utsatthet för brott, upplevelse av trygghet samt förtroende för och erfarenheter av rättsväsendet till ett slumpmässigt urval av personer mellan 16 och 84 år i befolkningen. 
  
 6NTU 2023. 12,7 procent av hushållen uppgav att de hade utsatts för egendomsbrott, 2,8 pro- cent av befolkningen uppgav att de utsatts för misshandel, 7,7 procent för hot, 4,7 procent för sexualbrott och 1 procent för personrån. 
  
 7Även i prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 beskrivs att den sammantagna brottsutvecklingen uppvisar två parallella trender som pekar åt olika håll, se s. 37: ”Dels en negativ och mycket allvarlig utveckling vad gäller organiserad brottslighet, där det dödliga skjutvapenvåldet ökar och fler barn och unga involveras i och utnyttjas av kriminella nätverk. Samtidigt syns en positiv utveckling genom att den självrapporterade utsattheten för brott mot person och egen- dom sjunker och att färre ungdomar uppger att de utsatts för eller varit delaktiga i brott.” 
  
 154 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 således inte i anmälningsstatistiken (men kan i stället fångas upp av brottsofferundersökningen NTU t.ex.). Därtill påverkas kriminal- statistiken av upptäcktsrisken och anmälningsbenägenheten, vilka är två faktorer som varierar över tid. Dessutom är anmälningsbenägen- heten lägre ju lindrigare brott det är fråga om, varför de grövre brotten är överrepresenterade i kriminalstatistiken. Det är slutligen ovanligare att brott som begås av närstående anmäls, varför den typen av brott i stället är underrepresenterade. 
  
 Gällande de flesta brottstyper är det därför vanskligt att anta att anmälningsstatistiken speglar den faktiska brottsutvecklingen. Den kunskap som finns genom kriminalstatistiken gällande merparten av den allvarliga brottsligheten är således bristfällig och frågan om brotts- ligheten i Sverige ökar eller minskar – den faktiska brottsutveck- lingen – är därmed mycket svår att besvara.8 
  
 Ett undantag är det dödliga våldet, där Brottsförebyggande rådets statistikrapporter om Konstaterade fall av dödligt våld ger en tillför- litlig bild av utvecklingen. Tillförlitligheten beror dels på att det är mycket ovanligt att fall av dödligt våld inte anmäls till polisen, dels på att statistiken bygger på en detaljerad granskning av uppgifter i samtliga ärenden för att utesluta de fall som inte handlar om dödligt våld (t.ex. fall där det vid utredning visar sig att dödsfallet berodde på en olycka, naturliga orsaker eller självmord). Det finns också alter- nativa statistiska källor som kan användas för att få en mer tillför- litlig bild av det allvarliga,  
 icke-dödliga 
  våldets utveckling än den som framgår av kriminalstatistiken. Det handlar framför allt om uppgif- ter från patientregistret, som ger en relativt tillförlitlig bild över ut- vecklingen av antalet personer som sökt vård för skador med anled- ning av våld.9 
  
 För att kompensera för kriminalstatistikens brister som indikator på brottsutvecklingen används också frågeundersökningar, där stora delar av befolkningen tillfrågas om vilka brott de drabbats av, för att analysera utvecklingen av vissa brottstyper. De viktigaste är NTU 
  
 8Se t.ex. Garcia och Chapman, Brottsligheten och samhället kap. 2, som förklarar vilka svårig- heter som är förknippade med att studera brottslighetens omfattning och karaktär. 
  
 9Brå, Kortanalys 5/2022 – Brottsutvecklingen till och med 2021 s. 6,  
 Brå-rapport 
  2019:5, Indika- torer på sexualbrottsutvecklingen  
 2005–2017 
  s. 7 och  
 Brå-rapport 
  2014:8, Brott i nära relatio- ner. En nationell kartläggning samt Nationellt centrum för kvinnofrid, Rapport 2014:1, Våld och hälsa. En befolkningsundersökning om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopp- lingen till hälsa s. 67. 
  
 155 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 och Skolundersökningen om brott (SUB).10 I avsnittet nedan redo- görs för vissa viktiga iakttagelser utifrån de nu nämnda undersök- ningarna där så anses erforderligt, men i huvudsak används den offi- ciella kriminalstatistiken från Brå. 
  
 3.1.3Brottsutvecklingen i allmänhet 
  
 Utvecklingen av de dödliga kriminella konflikterna som beskrivs när- mare i nästa avsnitt har bidragit till en motsägelsefull våldsutveckling i Sverige. Den totala våldsnivån har nämligen inte ökat sedan början av  
 1990-talet, 
  utan det är i stället just skjutvapenvåldet som såväl har ökat som blivit grövre.11 
  
 Även om det som framhållits just ovan är vanskligt att uttala sig om brottsutvecklingen på ett generellt plan finns det mycket som tyder på att den samlade brottsligheten i Sverige har planat ut över tid, snarare än ökat.12 Antalet anmälda brott under 2022 minskade med två procent jämfört med året innan och anmälda brott mot person minskade med 6 procent under samma år. Tillgreppsbrotten, som har minskat kontinuerligt över tid, var den enda brottskategori där an- talet anmälningar ökade marginellt under 2022 jämfört med 2021 (+1,2 procent). De anmälda personrånen minskade i stället med 11 procent jämfört med 2021. Bostadsinbrotten har blivit färre, kortbedrägerierna likaså, medan försäljningsbedrägerierna ökat.13 Ur ett längre tidsperspektiv så anmäldes 26 procent färre brott 2022 jäm- fört med 2013.14 
  
 Sexualbrottslagstiftningen har förändrats vid flera tillfällen under  
 2000-talet, 
  med nya brottstyper och flera utvidgningar av vad som 
  
 10Enligt senaste SUB (2021) uppgav hälften (50,2 procent) av eleverna att de begått något brott (stöldbrott, våldsbrott, skadegörelse eller provat narkotika) vid minst ett tillfälle under de se- naste tolv månaderna. Det är något lägre än vid den föregående mätningen 2019, då andelen uppgick till 51,7 procent. 
  
 11Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, SBU utvärderar 369 s. 8 med vidare hänvisning till Garcia, Våldsutvecklingen i Sverige, i Rostami m.fl. (red.), Det svenska tillståndet: en antologi om brottsutvecklingen i Sverige. Se också Åklagarmyndig- hetens årsredovisning 2023 där det framkommer att antalet inkomna brottsmisstankar av- seende mord och dråp (inklusive försöksbrott) ökade med 53 procent mellan 2022 och 2023, se s. 18. 
  
 12Se t.ex. Tham, Kriminalpolitik. Brott och straff i Sverige sedan 1965 s. 41 ff. I Åklagarmyn- dighetens årsredovisning för 2023 framgår också att antal inkomna brottsmisstankar var lägre 2023 (388 381) än 2022 (390 012) och betydligt lägre än 2019 (436 717). 
  
 13Brå, Kriminalstatistik, Anmälda brott. Slutlig statistik 2022. Jämfört med 2006 har de anmälda bedrägeribrotten ökat med 270 procent, se Polismyndigheten, De dödliga bedrägerierna s. 21. 
  
 14Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 8. 
  
 156 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 definieras som våldtäkt. Den faktiska utvecklingen av sexualbrotten är därför särskilt svårbedömd.15 De anmälda sexualbrotten minskade under 2022 med 11 procent jämfört med 2021, men dessförinnan hade de ökat kontinuerligt mellan 2016 och 2021. Brå sammanfattar utveck- lingen på följande sätt. 
  
 En samlad bedömning är att det kan ha skett ökningar av framför allt de mindre grova sexualbrotten, där det inte förekommer våld eller tvång, under perioden efter 2012, men att det samtidigt också skett föränd- ringar, möjligen i både ökande och minskande riktning, i sexualbrotts- utsattas benägenhet att berätta om sin utsatthet i frågeundersökningar.16 
  
 Även sett till Åklagarmyndighetens statistik över antal brottsmiss- tankar som lett till lagföring under  
 2019–2023 
  är trenden svagt nedåt- gående avseende sexualbrott: 2020 var det 5 175, 2021 var det 5 860, 2022 var det 5 662 och 2023 var det 4 985.17 
  
 Det finns varken statistik eller forskning som tyder på en gene- rellt ökad ungdomsbrottslighet, utan den har tvärtom enligt flera studier minskat.18 Det som i stället har förändrats är just det dödliga våldet bland unga män i kriminella miljöer (se nedan).19 Antalet in- komna brottsmisstankar avseende ungdomsbrott  
 (15–18 
  år) till Åklagar- myndigheten ökade dock med 7 procent 2023. Detsamma gällde antal brottsmisstankar som ledde till lagföring.20 
  
 I en nyligen genomförd rapport av Brå, Grovt våld i skolan. En be- skrivning av omfattning, karaktär och utveckling fram till och med 2022, är slutsatsen att det grova skolvåldet inte har ökat under de senaste 15 åren. Det är också ett begränsat fenomen: tre av fyra skolor har inte haft någon händelse av grovt våld under det senaste läsåret. Nio av tio gärningspersoner är pojkar. Det finns dock resultat som vittnar om att grovt skolvåld är ett delvis allvarligare och delvis annorlunda problem nu jämfört med på  
 00-talet. 
  I Brås förra rapport (2009) om grövre skolvåld konstaterades att Sverige varit i princip förskonat från dödliga våldsdåd i skolan, men i denna rapport har sju fall av 
  
 15Brå, Brottsutvecklingen till och med 2021, kortanalys 5/2022. 
  
 16Brå, a.rapport s. 34. Se också prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 9 f. 
  
 17Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 32. 
  
 18SiS, Kapacitetsrapport, Sis återrapportering 2023 (dnr S2023/03077) s. 25 f. med vidare hän- visning till Anderson, Changing routine activities and the decline of youth crime: A repeated  
 cross-sectional 
  analysis of  
 self-reported 
  delinquency in Sweden,  
 1999–2017, 
  Criminology, Volume 59, Issue 2 s.  
 351–386. 
  Se också Greene m.fl., Den svenska ungdomsbrottsligheten. 
  
 19Ökningen är särskilt stor bland barn under 15 år. Under 2023 ökade antalet pågående för- undersökningar om mord eller dråp (inklusive försök) hos Åklagarmyndigheten med 77 pro- cent, se Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 42. 
  
 20Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 43. 
  
 157 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 fullbordat dödligt våld i skolmiljö identifierats för perioden  
 2010–2022. 
  Antalet är enligt Brå för litet för att det ska vara möjligt att uttala sig om någon särskild utveckling inom perioden, men resultaten visar på en ökad förekomst av särskilt allvarliga fall.21 
  
 3.1.4Det dödliga våldet, särskilt skjutvapenvåldet 
  
 Under  
 1990-talet 
  uppgick det dödliga våldet i Sverige till i genomsnitt 100 fall per år, en nivå som under  
 2000-talet 
  minskade till 91 fall per år. Minskningen fortsatte några år in på  
 2010-talet, 
  men därefter vände antalet uppåt. Under slutet av  
 2010-talet 
  och inledningen av 2020- talet  
 (2018–2022) 
  har det genomsnittliga antalet legat på 114 fall per år.22 År 2022 var det 116 fall av dödligt våld i Sverige och 2023 var det 121 fall.23 
  
 Sett till andelen fall per 100 000 invånare så minskade det dödliga våldet från 1,1 till 0,71 dödade per 100 000 invånare mellan 2002 och 2012. Från 2013 ökade våldet och uppgick 2023 till 1,15 dödade per 100 000 invånare.24 
  
 Av de totala 116 fallen av dödligt våld 2022 användes skjutvapen i 63 fall, vilket utgör 54 procent. 2023 var det en minskning till 53 fall och 44 procent. Motsvarande utfall för 2021 var 45 fall (40 %). Offret var en man eller en pojke i 98 procent av fallen och ökningen av det dödliga skjutvapenvåldet finns främst bland män under 29 år.25 Enligt uppgifter från Socialstyrelsens patientregister har antalet personer som vårdas i sluten eller specialiserad öppenvård till följd av skottskada ökat de senaste tio åren från 82 personer 2013 till 107 personer 2022, och av dessa är en majoritet män. Antalet har dock minskat sedan 2018, då det var 148 personer som vårdades. 
  
 21 
 Brå-rapport 
  2024:3. I rapporten definieras grovt skolvåld som fysiskt våld som lett till någon typ av vårdbehov, vilket i första hand avser grov misshandel eller mord och dråp, inklusive försök och förberedelse. 
  
 22Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 18 f. och 10. 
  
 23Brå, tabell 22. Konstaterade fall av dödligt våld, totalt och uppdelat på om skjutvapen använts samt kön på brottsoffret, i hela landet,  
 2013–2022 
  och Brå, Konstaterade fall av dödligt våld. En granskning av anmält dödligt våld 2023 s. 3. 
  
 24Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 14 samt avseende 2023 s. 4. 
  
 25Brå, a. rapport s. 15 och Harris m.fl., Increased Gun Violence Among Young Males in Sweden: A Descriptive National Survey and International Comparison. Eur J Crim Pol Res (2019) 25 s.  
 365–378. 
  Den trenden är global, se UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 23. 
  
 158 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 I världen begås omkring 40 procent av alla mord med skjutvapen och drygt 20 procent begås i gängkontext.26 I Sverige anses åtta av tio fall av dödligt skjutvapenvåld ske i den kriminella miljön.27 Nära hälf- ten (48 %) av alla offer för dödligt skjutvapenvåld i landet mellan  
 2008–2013 
  anses ha varit en del av en kriminell konflikt. Motsvar- ande för perioden  
 1990–1995 
  var mindre än en femtedel (18 %).28 Ungefär 40 procent av skjutningarna har koppling till utsatta om- råden.29 En tredjedel av alla offer har själva varit misstänka för lik- nande brottslighet.30 Det dödliga skjutvapenvåldet är med andra ord i stor utsträckning synonymt med dödligt våld i kriminella miljöer. 
  
 Figur 3.1 Dödligt våld och användning av skjutvapen 
  
 Antal konstaterade fall av dödligt våld, totalt och uppdelat på om skjutvapen använts eller inte,  
 2013–2022 
  
 Källa: Figur ur Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 15. 
  
 26UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 13 och 20. 
  
 27UNODC, a. rapport s. 2023 s. 119. 
  
 28 
 Brå-rapport 
  2017:5, Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2015 s. 259. 
  
 29Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2021 s. 15. Polismyndigheten har identifierat omkring 
  
 60utsatta områden, varav omkring 20 är särskilt utsatta. Ett utsatt område är ett geografiskt avgränsat område som karaktäriseras av en låg socioekonomisk status och där kriminella har en inverkan på lokalsamhället. Inverkan är snarare knuten till den sociala kontexten i området än till de kriminellas utstuderade vilja att ta makten och kontrollera lokalsamhället. Effekten blir att de boende i området upplever otrygghet, vilket i sin tur leder till en minskad benägenhet att anmäla brott och att medverka i rättsprocessen. Särskilt utsatta områden kännetecknas av en allmän obenägenhet att delta i rättsprocessen. Det kan även förekomma systematiska hot och våldshandlingar mot vittnen, målsägande och anmälare i området. Situationen i området innebär att det är svårt eller nästintill omöjligt för polisen att fullfölja sitt uppdrag, vilket kräver regelmässig anpassning av arbetssätt eller utrustning. Många gånger har det skett en normalisering vilket lett till att varken polisen eller de boende reflekterar över det avvikande läget i området. Se Polismyndigheten, Lägesbild över utsatta områden. Regeringsuppdrag 2021 samt 2023. 
  
 30 
 Brå-rapport 
  2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 75. 
  
 159 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Som figuren visar har det dödliga skjutvapenvåldet ökat medan det dödliga våldet utan skjutvapen i själva verket har minskat. 
  
 Trots ökningen är den generella nivån av dödligt våld sett till be- folkningens storlek dock inte högre än i början på  
 1990-talet 
  och mycket låg i ett globalt perspektiv.31 I världen var det 5,8 dödade per 100 000 invånare 2021, i Europa 2,2 mot Sveriges 1,08 dödade per 100 000 invånare samma år.32 
  
 Sett över längre tid följer den svenska utvecklingen vad gäller död- ligt skjutvapenvåld utvecklingen i andra länder (Danmark, Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Österrike, Frankrike, England och Wales), men skiljer sig åt från år 2012 vad gäller ökningen av det död- liga våldet i kriminella miljöer. Det gäller i synnerhet dödligt våld med skjutvapen mot  
 20–29-åringar.33 
  En liknande utveckling syns, eller förutses, dock även i vissa delar av övriga Europa.34 
  
 Enligt Brå är de senare årens utveckling av det dödliga skjutvapen- våldet i kriminella miljöer svår att förklara utifrån mer traditionella faktorer, men en rimlig slutsats är enligt myndigheten att ökningen handlar om en särskild gruppdynamik i den kriminella miljön, där skjut- ningar utlöser varandra (s.k. social contagion). Varför en sådan dyna- mik har uppstått just i Sverige är dock i stor utsträckning oklart. Andra faktorer som nämns är bristande brottsbekämpning och före- byggande arbete, konflikter om narkotikamarknader, bristande integ- ration samt ökade socioekonomiska klyftor i samhället. Även vapen- smuggling och tillfällesstrukturer (tillgång till vapen) samt bristande förtroende för rättsväsendet kan vara av betydelse för utvecklingen.35 
  
 31 
 Brå-rapport 
  2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 13 och 30. 
  
 32Bland männen är siffran i USA 15 och i Afrika 12,7, se UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 10 och Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2022 s. 18 f., 10 och 118. Se också Brå- rapport 2021:8, Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 24. År 2020 var det 12 avlidna per miljon i Sverige och 1990 var det  
 14–15 
  personer. 
  
 33SBU, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna, SBU utvärderar nr. 369 s. 8 med vidare hänvisning till Brå, Rapport 2021:8, Död- ligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder. En jämförande studie av nivåer, trender och våldsmetoder och Westfelt, Den svenska våldsbrottsutvecklingen i ett europeiskt perspektiv i Rostami m.fl. (red.), Det svenska tillståndet: en antologi om brottsutvecklingen i Sverige. 
  
 34UNODC, Global Study on Homicide 2023 s. 118 ff. och t.ex. Interpol, Interpol global crime trend summary report, Europol spotlight – the use of volent organized crime groups och Europarådet, The EU’s fight against organized crime. 
  
 35Brå 2021:8 Dödligt skjutvapenvåld i Sverige och andra europeiska länder s. 8 ff. och 66 ff. med vidare hänvisningar till forskning samt rapporter från Polismyndigheten. Se också SBU, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkriminalitet bland barn och unga vuxna (publikation nr. 369) s. 8. 
  
 160 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Antalet sprängdåd har ökat över tid: 2023 registrerades totalt 
  
 350sprängningar (varav 149 fullbordade, 62 försök och 140 förbere- delser).36 År 2022 registrerades 191 sprängningar (varav 90 fullbordade detonationer, 33 försök och 68 förberedelser), medan motsvarade siff- ror 2018 var totalt 154 sprängningar (varav 90 fullbordade, 12 försök och 52 förberedelser). 
  
 3.1.5Särskilt om dödligt våld mot kvinnor 
  
 Under 2023 var offret en kvinna i 33 av de totalt 121 fallen av dödligt våld som registrerades, vilket innebär en andel om 27 procent.37 Det konstaterades tio fall av dödligt våld där offer och förövare hade en parrelation vid tidpunkten för brottet eller tidigare, vilket andels- mässigt var åtta procent av samtliga fall av dödligt våld. Motsvarande andel 2021 var 17 procent (19 fall).38 
  
 I Polismyndighetens årsredovisning för 2023 konstaterar myndig- heten att i flera polisregioner är mäns våld mot kvinnor dödligare än skjutvapenvåldet. Det betyder att det i flera polisregioner är fler kvinnor som dör till följd av våld begånget antingen av en man, som kvinnan har eller har haft en relation med, eller våld begånget av en obekant (dödligt våld som inte är partnervåld), än personer som dör till följd av skjutvapenvåld. Det konstateras vidare att det inte finns några geo- grafiska skillnader i våldet och att storstad, småstad och glesbygd är lika drabbade. I rapporten bedöms också att Polismyndighetens arbete inte nämnvärt har minskat mäns våld mot kvinnor under året samt att större delen av arbetet har varit reaktivt snarare än förebyggande. Att utreda och lagföra männen anses minska våldet på kort sikt genom inlåsning, men bedöms inte minska våldsanvändningen på lång sikt. Däremot har polisen möjlighet att i det förebyggande arbetet tillsam- mans med andra samhällsaktörer bidra till att skapa långsiktiga redu- cerande effekter på våldet. Det förebyggande arbetet avseende mäns våld mot kvinnor anses ha varit relativt underutvecklat i myndig- heten.39 
  
 36Polismyndigheten, Dur 2/Status – Brk: 1312 (detonation) – 1313 (försök/förberedelse). Stati- stik från myndighetens hemsida. 
  
 37Brå, Konstaterade fall av dödligt våld 2023 s. 3. 
  
 38Brå, a. rapport s. 4. 
  
 39Polismyndigheten, Årsredovisning 2023 s. 64. 
  
 161 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 3.1.6Antalet mord i övriga Norden 
  
 Som en jämförelse kan det vara intressant att se hur många mord som begås per år i övriga Norden (Island är undantaget då det är väldigt ovanligt med allvarlig brottslighet där). År 2022 var det 29 mord i Norge (35 år 2023).40 Befolkningen i Norge är dock mindre än i Sverige och uppgår till omkring 5,5 miljoner.41 I Danmark redovisas statistiken för mord och försök till mord samlat och 2022 var det 166 domar som avsåg något av dessa.42 En sökning i den nationella statistikdatabasen ger vid handen att 52 av dessa var fullbordade mord (dråp).43 I Dan- mark uppgår befolkningen till 5,9 miljoner. I Finland var det 79 fall med dödlig utgång (dråp, mord samt dråp under förmildrande om- ständigheter) under 2022.44 Även i Finland är befolkningen ungefär 5,6 miljoner. 
  
 Sveriges befolkning uppgår till drygt 10,5 miljoner, vilket alltså är betydligt fler än i de andra nordiska länderna. Sett per antal invånare är således inte antalet mord högre i Sverige än i övriga nordiska län- der. Det som särskiljer Sverige är däremot att skjutvapen användes i över hälften av de 116 fallen av dödligt våld 2022, liksom att en mycket stor andel skedde inom ramen för kriminella konflikter. Om döds- skjutningarna i kriminella miljöer räknades bort skulle dock Sverige ligga på lägre nivåer av dödligt våld än Finland och Danmark, sett till befolkningens storlek. 
  
 3.1.7Andelen utredda brott minskar 
  
 Ytterligare ett sätt att granska de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förbygga och bekämpa den beskrivna brottsligheten är att se till statistiken över handlagda brott. Av Brås rapport över handlagda brott för 2022 kan utläsas att i 49 procent av de handlagda brotten hade en utredning bedrivits medan resterande hade direkt- avskrivits. Jämfört med året innan var det en minskning med två pro- 
  
 40Politiet, Drap i Norge  
 2013–2023, 
  Nasjonal drapsoversikt s. 6. 
  
 41Uppgifter om befolkning är hämtade från Nordic Statistics,  
 https://pxweb.nordicstatistics.org/pxweb/en/Nordic%20Statistics/?rxid=4bd7ba15-3c4a- 
  
 4793-8711-6db1fc878223 
  den 6 mars 2024. 
  
 42Danmarks Statistik, Kriminalitet 2022 s. 25. 
  
 43https://www.statistikbanken.dk (uppgift hämtad den 4 mars 2024). För tidigare år, se Justits- ministeriets forskningskontor, Drab i Danmark  
 2017–2021. 
  
 44 
 https://www.stat.fi/tup/suoluk/suoluk_vaesto_sv.html#utvecklingen-vissa-typer-brott 
  (uppgift hämtad den 4 mars 2024). 
  
 162 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 cent av andelen utredda brott och en ökning om två procent av an- delen direktavskrivna brott.45 
  
 Andelen handlagda brott som resulterade i en utredning, det vill säga förundersökning, förenklad utredning eller utredning enligt lagen om unga lagöverträdare minskade med åtta procent jämfört med året innan. Denna minskning noterades i samtliga brottskategorier. Person- uppklarade brott, det vill säga brott där minst en misstänkt person har lagförts genom beslut om åtal, strafföreläggande eller åtalsunder- låtelse minskade med tio procent jämfört med 2021. Antalet person- uppklarade brott minskade för samtliga redovisade brottskategorier. Jämfört med 2014 minskade antalet personuppklarade brott med 15 procent.46 Andelen brottsmisstankar som ledde till lagföring ökade dock 2023 med 0,3 procentenheter jämfört med året innan och 2 000 fler personer lagfördes för brott 2023 jämfört med 2022.47 
  
 Även uppklaringsgraden av brott som inneburit dödligt våld har minskat över tid. Under 2014 till 2017 klarades 68 procent av alla fall av dödligt våld upp, vilket kan jämföras med en uppklaringsgrad om mellan cirka 75 och 90 procent under perioden  
 1990–2010.48 
  
 45De handlagda brotten beskriver ett årligt utflöde av anmälda brott från myndigheterna där olika beslut som avslutar handläggningen av brotten har fattats, se Brå, Handlagda brott. Slut- lig statistik 2022. Av Polismyndighetens årsredovisning 2023 framgår att antalet direktavslutade ärenden ökade med 4,2 % 2023 (749 196 brott av 1 254 523 inkomna ärenden direktavslutades, vilket motsvarar 60 %), se s. 46. 
  
 46Brå, Handlagda brott. Slutlig statistik 2022 s. 21. 
  
 47Åklagarmyndighetens årsredovisning 2023 s. 34. 
  
 48 
 Brå-rapport 
  2023:4 s. 17. Se också  
 Brå-rapport 
  2020:4 och 2021:8. 
  
 163 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Figur 3.2 Procentuell utveckling sedan 2007 av antalet skäligen misstänkta personer, ärenden redovisade till åklagare, personuppklarade brott och lagförda personer hos Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten 
  
 Källa: Officiell kriminalstatistik samt Polismyndighetens, Ekobrottsmyndighetens och Åklagarmyndighetens årsredovisningar, bild ur prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 20.49 
  
 3.1.8Straffmassan ökar, liksom medelbeläggningen i anstalt 
  
 Antalet utdömda fängelseår, den så kallade straffmassan, som döms ut varje år har ökat kraftigt över tid. Mellan åren 2017 till 2022 ökade straffmassan med omkring 63 procent (från omkring 8 000 fängelse- år till 13 000 fängelseår).50 
  
 Straffmassan påverkas såväl av längden på fängelsestraffen som av hur många som döms till fängelse. Den genomsnittligt utdömda fäng- elsetiden har under samma period ökat från 9 till 13 månader, vilket är en ökning med 44 procent. Antalet utdömda fängelsestraff har ökat från 10 441 till 12 556, vilket är en ökning med 20 procent. Ökningen i straffmassan beror således främst på att längden på fängelsestraffen har ökat och inte på att fler har dömts till fängelse. 
  
 49Definitionen av personuppklarade brott förändrades något i och med en revidering av statistiken 2014. Detta medförde en generell nivåhöjning av antalet personuppklarade brott. Jämförelser mellan perioden  
 2007–2013 
  och perioden  
 2014–2022 
  ska därför göras med försiktighet. Observera också att den procentuella ökningen  
 2014–2022 
  i figur 3.2 är i relation till nivån 2007, som är beräknad enligt den tidigare definitionen av personuppklarade brott. 
  
 50Brå, tabell 40 F, Domslut med påföljd fängelse, efter fängelsetidens längd i månader,  
 1975–2022. 
  
 164 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Figur 3.3 Utdömd straffmassa i antal fängelseår samt medelbeläggning i anstalt 
  
 Straffmassa (antal fängelseår) samt medelbeläggning (antal personer) 
  
 Källa: Officiell kriminalstatistik samt Kriminalvård och statistik 2022 och Kriminalvårdens årsredovisning. Figur ur prop. 2023/24:1 s. 25. 
  
 3.2Återfall i brott 
  
 3.2.1Allmänt om återfallsstatistiken 
  
 Vår statistikredovisning nedan bygger, om inte annat anges, på Brås slutliga statistikrapport från 2023 som avser återfall bland personer med en så kallad ingångshändelse 2016 (se nedan om begreppet in- gångshändelse).51 Detta är den senaste slutliga återfallsstatistiken som finns att tillgå. Brå har därtill biträtt utredningen med ett särskilt statistikuttag och även Kriminalvårdens återfallsstatistik redovisas i vissa delar. Där avser i stället senaste tillgängliga statistik de som fri- gavs från anstalt eller påbörjade en frivårdsverkställighet 2019 eller tidigare (Kriminalvårdens uppföljningsperiod är tre år; se vidare nedan om skillnaderna mellan Brås och Kriminalvårdens statistik). 
  
 Återfallsstatistiken som publiceras av Brå har som primärt syfte att ge en övergripande bild av nivån, strukturen och utvecklingen för 
  
 51Det finns därtill en preliminär statistikrapport för 2020, dock redovisas endast andelen per- soner som inom loppet av ett år efter en ingångshändelse återfallit i ett nytt lagfört brott. Slutlig återfallsstatistik för 2017 presenterades 30 maj 2024, liksom preliminär statistik för 2021. Denna har dock av skäl hänförliga till tryck- och layoutprocessen inte kunnat beaktas i detta betänkande. 
  
 165 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 de återfall i brott som registreras och lagförs i Sverige.52 Det är dock viktigt att ha med sig att statistiken endast utgår från återfall som kommit till rättsväsendets kännedom och som lett till lagföring. Inte heller återfallsstatistiken ger således en bild av alla återfall i brott som sker i samhället, precis som lagföringsstatistiken inte ger en bild av alla brott som begås. 
  
 I den statistik som Brå redovisar är begreppet ingångshändelse centralt. Den population som studeras utgörs av samtliga personer som under ett kalenderår frigivits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja) eller fått andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare. Dessa händelser kallas i statistiken ingångshändelser. Lagföringar som omfattar brott med endast penningböter i straffskalan och ordningsbotsföreläggandet är dock exkluderade. Därtill inräknas endast personer som var folkbok- förda i Sverige den 31 december respektive referensår i populationen. Personer som avlidit under uppföljningsperioden ingår i populationen fram till dess att de har avlidit. 
  
 Vid tidpunkten för ingångshändelsen startar en uppföljningsperiod om tre år, inom vilka återfall i nya lagförda brott, så kallade återfalls- händelser, studeras. Varje uppföljningsperiod är därmed individuell för varje ingångshändelse. En återfallshändelse motsvarar ett brott som lagförts genom en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafföreläggande eller en utfärdad åtalsunderlåtelse. Villkoren för att ett brott ska in- räknas som en återfallshändelse är således att det skett under upp- följningstiden om tre år och att domen vunnit laga kraft. 
  
 Då det kan ta olika lång tid från att ett brott begås till att domen vinner laga kraft eller till att ett lagföringsbeslut tas, till exempel på grund av överklagande till högre instans, tillämpas en så kallad buffert- period efter uppföljningsperiodens slut. På så sätt hinner så många som möjligt av de brott som begåtts under uppföljningsperioden resultera i lagakraftvunna domar. I den slutliga statistiken är buffertperioden efter uppföljningsperioden tre år, medan den i den preliminära är ett år. Detta innebär att fler domar hinner få laga kraft och komma med i den slutliga statistiken jämfört med den preliminära statistiken. Det är således på grund av uppföljnings- och buffertperioderna som den senaste statistiken som finns att tillgå avser ingångshändelser från 2016. 
  
 52Brå, Återfall i brott, Slutlig statistik för 2010 s. 7. 
  
 166 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Statistiken ger dock vid handen att den totala andelen som åter- faller visar mycket små förändringar över tid. Variationen har varit som störst två procentenheter under de senaste tio åren.53 Även om det just nu är såväl en speciell kriminalpolitisk tid som en oroande brotts- utveckling i vissa miljöer finns det mot bakgrund av den stabilitet som visat sig över tid skäl att tro att återfallsstatistiken kommer att vara relativt stadig även framöver.54 
  
 Brås återfallsstatistik visar generellt högre nivåer än Kriminalvår- dens. Detta har dock flera olika förklaringar och är inte konstigt, bland annat eftersom myndigheterna har olika syften och delvis olika sätt att mäta återfall. 
  
 Brås kriminalstatistik bygger på lagförda brott medan Kriminal- vården redovisar hur många av Kriminalvårdens klienter som återkom- mer för att avtjäna en ny påföljd i anstalt eller frivård. Kriminalvår- dens undersökningspopulation är avgränsad till att omfatta personer som avtjänat en kriminalvårdspåföljd under ett kalenderår (referens- år). Därtill mäter Brå återfallet till ny lagföring medan Kriminalvården mäter återfallet till en ny kriminalvårdspåföljd. Brå redovisar vidare återfall i andra lagföringar än fängelse och frivårdspåföljd, det vill säga även till exempel böter. En annan skillnad gäller populationen. I Brå ingår endast de som är folkbokförda den 31 december det aktu- Byrd referensåret, och större hänsyn tas till dödsfall. Brå har också en längre buffertperiod samt mäter återfall från det att intensivövervak- ning med elektronisk kontroll avslutats medan Kriminalvården börjar mätningen när verkställigheten påbörjas. Även buffertperioden skil- jer sig åt och är kortare hos Kriminalvården (mellan 8 och 21 månader).55 
  
 3.2.2Återfall i brott totalt sett enligt den senaste statistiken 
  
 Allmänt 
  
 Enligt Brås statistik har som sagt andelen återfall i brott inom tre år efter frigivning från anstalt eller påbörjad frivårdspåföljd varit stabil över tid. Av drygt 66 000 personer som hade en ingångshändelse 2016 
  
 53Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 9. 
  
 54Även i vårt särskilda statistikuttag från Brå är skillnaden i återfall mellan perioderna  
 2007–2011 
  respektive  
 2012–2016 
  närmast försumbara. 
  
 55Brå, Utvecklingen av återfall efter fängelse. Beskrivning av Brås och Kriminalvårdens stati- stik och analys av en möjlig förklaring till minskningen, kortanalys 4/2017 s. 7 ff. där skillnaderna noga förklaras. 
  
 167 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 var det 26 302 (40 %) som återföll i något brott minst en gång under uppföljningsperioden på tre år. Av kvinnorna var det 28 procent som återföll och av männen 43 procent. Återfallsrisken är 59 procent högre för män än för kvinnor. Återfallen var som störst bland de mellan  
 15–17 
  år (38 %) och de mellan  
 18–20 
  år (50 %). Endast en femtedel av de över 60 år återföll inom tre år. Tillsammans stod de som återföll för cirka 152 000 återfallsbrott, vilket motsvarar 5,8 återfallsbrott per person. Av dem som återföll gjorde en majoritet (62 %) det inom ett år från ingångshändelsen (mediantid 8 månader och en vecka). 56 
  
 Kriminalvårdens statistik avseende återfall i brott visar i stället en minskning över tid av antalet återfall inom tre år efter avslutade fäng- elseverkställigheter och påbörjade verkställigheter i frivård. Från att 
  
 ibörjan av  
 1990-talet 
  ha legat på 40 procent har andelen minskat sedan 1999 och från 2016 legat stabilt på 30 procent. Av de fängelse- dömda är det fler som återfaller (se vidare nedan) och av de skydds- tillsynsdömda något färre. Av de som avtjänat sitt fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll återfaller endast drygt tio procent inom tre år. Här ses en tydlig nedgång; 2010 var det nästan 20 procent. Av de som avtjänat villkorlig dom återfaller mindre än tio procent inom tre år.57 
  
 Brottstypens och tidigare belastningars betydelse för återfall 
  
 Återfallsstatistiken visar att brottstypen spelar roll för återfallsfrek- vensen. Störst andel återfall finns bland dem som lagförts för brott mot narkotikastrafflagen. Här ses dock den största minskningen sedan 2007 till 2016; från 66 till 53 procent. Minst andel återfall fanns bland dem som dömts för brott mot allmänheten (22 %) och sexualbrott (19 %) som grövsta brott. 
  
 Även enligt Kriminalvårdens återfallsstatistik återfaller personer med sexualbrott som huvudbrott betydligt mer sällan än personer med 
  
 56Vid en jämförelse med den preliminära statistiken för 2020 syns relativt stora skillnader, men där är uppföljningsperioden samt buffertperioden som sagt endast ett år. Det var t.ex. 
  
 17925 personer, eller 24 procent, som återföll i brott inom ett år. Dessa stod för 50 015 återfall i brott, vilket motsvarade 2,8 återfallsbrott per person. Andelen återfall ökade tydligt med antalet belastningar fem år före ingångshändelsen. Bland personer med 9 eller fler tidigare belast- ningar återföll 77 procent. Bland personer utan tidigare belastning låg andelen återfall på 12 pro- cent. Se Brå, Återfall i brott. Preliminär statistik 2020. 
  
 57Kriminalvården, KOS 2022 s. 89 f. 
  
 168 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 andra brottstyper som huvudbrott (omkring 10 procent, medan det vid trafikbrott är 60 % och vid tillgreppsbrott nära 50 %).58 
  
 Andelen återfall ökar tydligt med tidigare belastningar. Av de per- soner som hade minst nio tidigare belastningar återföll 91 procent i brott inom tre år. Även bland dem som hade  
 4–8 
  tidigare belastningar var andelen som återföll hög, 79 procent inom tre år. Drygt hälften av alla personer med en ingångshändelse hade inte någon tidigare be- lastning, och av dem återföll en femtedel i brott någon gång under den treåriga uppföljningsperioden. Statistiken visar således att personer med nio eller fler tidigare belastningar löper 20 gånger högre risk att återfalla i brott än de utan tidigare belastning. 
  
 Att återfallssannolikheten ökar i takt med antalet verkställigheter i anstalt eller frivård framgår också av Kriminalvårdens statistik. Unge- fär 20 procent av de som inte tidigare har en verkställighet inom Krimi- nalvården återfaller i brott inom tre år. Av de som har en tidigare verkställighet återfaller 40 procent, av de som har  
 2–3 
  tidigare verk- ställigheter återfaller 60 procent och av de som har 6 eller fler tidigare verkställigheter återfaller 90 procent.59 
  
 3.2.3Närmare om återfall i brott efter avtjänat fängelsestraff 
  
 En tydlig minskning av återfallen över tid 
  
 I såväl Brås som Kriminalvårdens statistik har återfallen minskat sta- digt över tid sedan början av  
 00-talet 
  bland de som friges från anstalt och så i samtliga strafftidsintervall. Minskningen är dock mindre i Brås statistik, det vill säga avseende lagföringar jämfört med ny kriminal- vårdspåföljd. I stora drag ser dock utvecklingen likadan ut i de båda myndigheternas återfallsstatistik. År 2019 var dock andelen som åter- föll i brott enligt Kriminalvårdens återfallsstatistik den högsta sedan 2011.60 
  
 Kriminalvårdens statistik visar att i slutet av  
 1990-talet 
  återföll omkring 55 procent av de som frigivits från anstalt i brott som ledde till en ny kriminalvårdspåföljd inom tre år efter avslutad fängelse- 
  
 58Kriminalvården, KOS 2022 s. 94. 
  
 59Kriminalvården, KOS 2022 s. 92. Samma resultat ses i Finland, se RP 119/2018 rd s. 6. 
  
 60Kriminalvården, KOS 2022 s. 96. 
  
 169 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 verkställighet, men att det efter en stadig minskning sedan början av  
 2000-talet 
  nu är omkring 40 procent som återfaller inom tre år.61 
  
 Figur 3.4 Andel återfall med frigivning från anstalt som ingångshändelse  
 1994–2014 
  
 Brås preliminära statistik (1 års uppföljningstid), respektive 
  
 Kriminalvårdens statistik (3 års uppföljningstid) 
  
 Källa: Figur ur Brå, Kortanalys 4/2017 s. 10. 
  
 Utfallet skiljer sig åt beroende på anstaltspopulationen 
  
 Andelen återfall efter avslutat fängelsestraff varierar stort beroende på flera faktorer. Män återfaller till exempel i större utsträckning än kvinnor och personer som avtjänat fängelsestraff på två månader upp till ett år återfaller i större utsträckning än personer som avtjänat korta fängelsestraff (upp till en månad) och personer som avtjänat långa straff (två år eller mer). Därtill återfaller personer över 50 år i mindre utsträckning än yngre personer. Även brottstyp spelar roll: personer som avtjänat fängelsestraff för olika sexualbrott återfaller i mindre utsträckning medan personer som avtjänat fängelsestraff för tillgreppsbrott eller narkotikabrott återfaller i större utsträckning. Anstaltspopulationens sammansättning, i betydelsen vilka brott de begått samt deras ålder, har därmed en mycket stark påverkan på den 
  
 61Kriminalvården, KOS 2022 s. 96 och Brå, Kortanalys 4/2017 s. 10 f. Brås slutliga statistik visar samma utveckling som den preliminära statistiken. 
  
 170 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 totala andelen återfall i brott.62 I en kortanalys från Brå kunde man till exempel se en stark samvariation mellan andelen äldre nyintagna och andelen återfall bland samtliga intagna efter avtjänat straff under åren 2003 till 2010.63 
  
 Brå menar således att den minskning som kan ses i återfallen från 2003 till 2010 framför allt tycks hänga samman med den förändrade klientsammansättningen. Enligt analysen är det under dessa år fram- för allt förändringarna i klientpopulationens ålder, tidigare belastning, typ av brottslighet och utdömd strafftid som tycks ha påverkat ned- gången. Under 2011 till 2014 är det däremot mindre klart utifrån Brås analys vad som drivit nedgången.64 
  
 I den aktuella analysen undersöktes inte om förbättrade insatser under tiden i anstalt, till exempel bättre verkställighetsplanering, mer och bättre utbildning i anstalt, fler och mer effektiva program eller bättre utslussningsåtgärder kan ha bidragit till minskningen i återfall. Analysens resultat tyder ändå på att dessa faktorer inte hade någon avgörande betydelse för återfallsminskningen under 2003 till 2010, samtidigt som det inte kan uteslutas att förbättringar i Kriminal- vårdens insatser kan ha spelat större roll för minskningen under 2011 till 2014.65 
  
 Kort om den preliminära statistiken 
  
 Även i den preliminära statistiken, som finns från 2020 i senaste ver- sion i skrivande stund, syns en positiv trend vad gäller återfall i brott efter avslutad fängelsepåföljd. Enligt den preliminära statistiken åter- föll 54 procent av dem som frigavs från fängelse 2003 inom ett år, jämfört med 44 procent bland dem som frigavs 2020 (vilket är en ökning från 2019 då det var 43 procent). 
  
 62Brå, Kortanalys 4/2017 s. 11. Ökningen under  
 1996–1998 
  som syns i figuren ovan är ett mycket tydligt exempel på detta och har att göra med utvecklingen av intensivövervakning med elek- tronisk kontroll. I och med denna blev klientelet med hög risk för återfall i brott kvar i anstalt medan de andra avtjänade med IÖV och således ökade återfallen bland dem som frigavs från anstalt med 13 procentenheter. 
  
 63Brå, a.rapport s. 11. 
  
 64Brå, a. rapport s. 16. 
  
 65Brå, Moss. 
  
 171 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Figur 3.5 Andel frigivna från anstalt som återfaller i brott inom ett år 
  
 Källa: Figur ur prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4 s. 26. 
  
 Specifikt om den senaste slutliga statistiken från Brå 
  
 Särskilt om strafftid och återfall 
  
 År 2016 frigavs 5 956 personer från anstalt, varav 92 procent var män. Av dömda med ingångshändelsen fängelsestraff 2016 återföll 63 pro- cent inom tre år, vilket jämfört med 2007 var en minskning med sex procentenheter. Av de som dömts till sluten ungdomsvård åter- föll 76 procent, vilket jämfört med 2007 var en minskning med sju pro- centenheter. 
  
 Återfallen varierar kraftigt med den utdömda strafftiden (se tabell nedan). Återfallen är som lägst bland dem med strafftider längre än fyra år (37 %), vid strafftider mellan två och fyra år (45 %) och som högst bland dem med strafftider mellan två och sex månader (över 
  
 70%). Som tidigare framhållits är dock trenden över tid nedåtgående i alla strafftidskategorier. 
  
 172 
  
 SOU 2024:48Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Tabell 3.1 
  
 Andel personer som återfallit i brott inom tre år av samtliga som 
  
 frigivits från anstalt 2016 samt förändring jämfört med 2007 
  
 Utdömd strafftid 
  
 Andel återfall 
  
 Förändring i procentenheter 
  
 66 
  
 –3 
  
 > 2 mån och  
  
 76 
  
 –1 
  
 > 4 mån och  
  
 76 
  
 –5 
  
 > 6 mån och  
  
 62 
  
 –7 
  
 > 1 
  
 år och  
  
 54 
  
 –12 
  
 > 2 
  
 år och  
  
 49 
  
 –8 
  
 > 4 
  
 år 
  
 37 
  
 –6 
  
 Källa: Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 15. 
  
 Utifrån Kriminalvårdens återfallsstatistik är återfallen i brott efter avslutad fängelseverkställighet  
 2011–2019 
  efter strafftid fördelade en- ligt följande. 
  
 Tabell 3.2 Återfall i brott inom tre år efter avslutad fängelseverkställighet efter strafftid 
  
 År  
 2011–2019 
  
 Strafftid 
  
 2011 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 Antal 
  
 1066 
  
 1139 
  
 1100 
  
 1121 
  
 999 
  
 985 
  
 1036 
  
 1053 
  
 1012 
  
 Andel 
  
 40 % 
  
 38 % 
  
 39 % 
  
 41 % 
  
 38 % 
  
 38 % 
  
 39 % 
  
 37 % 
  
 38 % 
  
 Antal 
  
 1 224 
  
 1 286 
  
 1211 
  
 1067 
  
 1 025 
  
 964 
  
 899 
  
 920 
  
 910 
  
 Andel 
  
 54 % 
  
 53 % 
  
 49 % 
  
 49 % 
  
 49 % 
  
 49 % 
  
 47 % 
  
 48 % 
  
 48 % 
  
 Antal 
  
 699 
  
 646 
  
 607 
  
 570 
  
 517 
  
 551 
  
 509 
  
 487 
  
 520 
  
 Andel 
  
 42 % 
  
 40 % 
  
 41 % 
  
 42 % 
  
 39 % 
  
 41 % 
  
 41 % 
  
 42 % 
  
 42 % 
  
 Antal 
  
 390 
  
 368 
  
 322 
  
 316 
  
 357 
  
 300 
  
 296 
  
 294 
  
 313 
  
 Andel 
  
 42 % 
  
 38 % 
  
 38 % 
  
 39 % 
  
 41 % 
  
 38 % 
  
 36 % 
  
 36 % 
  
 36 % 
  
 > 2 år 
  
 Antal 
  
 332 
  
 362 
  
 298 
  
 250 
  
 263 
  
 267 
  
 252 
  
 294 
  
 336 
  
 Andel 
  
 26 % 
  
 27 % 
  
 24 % 
  
 22 % 
  
 23 % 
  
 25 % 
  
 23 % 
  
 26 % 
  
 28 % 
  
 Källa: KOS 2022 s. 101 (KVR). 
  
 173 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Tid till första återfallet 
  
 Av den slutliga statistiken avseende de som frigavs från anstalt 2016 framgår vidare att mediantiden till den första återfallshändelsen efter fängelse som påföljd var 157 dagar, det vill säga lite drygt fem månader.66 Mediantiden till återfall har ökat sedan 2007, då den var 126 dagar.67 
  
 Det är också tydligt att ett högre antal tidigare belastningar sam- varierar med en kortare tid till ett första återfall i brott, men över tid har tiden fram till första återfallet ökat. Det nu sagda gäller alla som dömts, de vill säga inte enbart de fängelsedömda. Återfallsintensiteten minskar också över tid. Den är som störst direkt efter en ingångs- händelse, men efter sju månader har den halverats och efter ytter- ligare ungefär ett år är den endast en fjärdedel av den ursprungliga intensiteten. Personer som dömts till fängelse och andra frihetsbe- rövande påföljder uppvisar den största återfallsintensiteten under hela uppföljningsperioden. Skillnaden mot de andra påföljderna är störst i början och minskar över tid. 
  
 Figur 3.6 Återfallsintensitet per månad bland samtliga personer med en ingångshändelse 2016 efter påföljd 
  
 Källa: Bild ur Brå, Slutlig återfallsstatistik 2016 s. 27. 
  
 66Mediantiden till första återfallshändelse för alla påföljder (inte endast fängelse) var cirka åtta månader och en vecka (253 dagar). 
  
 67Brå, tabell 835. Median av antal dagar till första återfall inom 3 år för samtliga personer som återfallit efter en ingångshändelse  
 2007–2016 
  efter mest ingripande påföljd i ingångshändelsen. 
  
 174 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 3.2.4Särskilt om återfall under övervakning 
  
 I en kortanalys från Brå undersöktes särskilt återfall i brott bland de i frivård, det vill säga de som ställts under övervakning i samband den villkorliga frigivningen, de som verkställt sitt fängelsestraff genom intensivövervakning samt de skyddstillsynsdömda.68 Då detta är den enda studie från senare år som undersöker återfall under övervakning finns skäl att redovisa några resultat från studien, trots att den nu är några år gammal.69 
  
 Av alla de som stod under övervakning någon gång under  
 2008–2017 
  var det totalt 37 procent som lagfördes för nya brott under övervak- ningen. Motsvarande andel för de intensivövervakade var 1,5 procent. Siffrorna är dock inte direkt jämförbara eftersom övervakning pågår även efter intensivövervakningen. Tas hänsyn till tidsaspekten be- gicks i genomsnitt 2,5 lagförda brott per personår med övervakning, jämfört med 0,2 brott per personår med intensivövervakning.70 Män återföll i större utsträckning än kvinnor. Andelen återfall var som störst i den yngsta åldersgruppen  
 (15–24 
  år; drygt 45 procent) och avtog mycket kraftigt med stigande ålder (35 procent i gruppen  
 35–44 
  år). 
  
 Även i denna studie syntes en generell minskning i återfallen mellan 2008 och 2013. Andelen som lagfördes för brott under över- vakning minskade från 31 till 27 procent (antalet lagföringsbeslut minskade dock under samma tid varför det inte är fråga om någon faktisk minskning). 
  
 Narkotikabrott (ringa) var den vanligaste brottstypen att återfalla i, därefter följde olovlig körning och tillgreppsbrott (oftast stöld). Dessa tre brottstyper stod för 73 procent av lagförda brott under övervakning. Detta visar att återfallen ofta inte sker i särskilt allvarlig brottslighet. 
  
 Bland dem som begick brott under övervakning inträffade det första återfallsbrottet i genomsnitt efter 134 dagar (median 108 dagar). 
  
 68Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 12 ff. Texten i detta avsnitt härrör från rapporten så länge inget annat anges. Huvudpopulationerna i kortanalysen var personer som hade pågående övervakning (n = 80 898) eller intensivövervakning (n = 22 791) någon gång  
 2008–2017. 
  I en separat analys undersöktes även villkorligt frigivna  
 2008–2017 
  (n = 45 147). De följdes upp i lagföringsregist- ret, som innehåller fällande domar, godkända strafförelägganden och meddelade åtalsunderlåtelser. 
  
 69Det finns så vitt känt endast en ytterligare studie som undersökt brott under övervakning i Sverige och även internationellt är urvalet skralt, se Brå, a.rapport vid not 10. 
  
 70Uträkningen bygger på antalet personår som totalt ingick i undersökningen och togs fram genom att alla individers totala antal dagar med t.ex. intensivövervakning adderades med var- andra för att sedan räknas om till år. 
  
 175 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sannolikheten för återfall i brott var som störst under de första måna- derna med övervakning och avtog därefter successivt bland dem som ännu inte återfallit. 
  
 Även i denna studie stod det klart att återfallsfrekvensen beror på tidigare kriminalvårdsverkställigheter (dvs. i anstalt eller frivård). De med sex eller fler verkställigheter återföll mer än fyra gånger så ofta jämfört med dem utan någon tidigare verkställighet. Näst störst skill- nad syntes mellan personer dömda för olika huvudbrott, framför allt då dömda för trafikbrott återföll i brott nästan fyra gånger så ofta som sexualbrottsdömda. Därefter var skillnaden störst mellan olika åldersgrupper, då de yngsta mer än tre gånger så ofta begick nya brott jämfört med den äldsta åldersgruppen. 
  
 3.2.5Finns särskild statistik avseende återfall för de som ingår kriminella nätverk? 
  
 Det finns ännu ingen allmänt vedertagen definition eller någon legal- definition varken av begreppet organiserad brottslighet eller krimi- nella gäng i svensk rätt.71 Det saknas officiell statistik om hur ofta personer som har en sådan koppling återfaller i brott. 
  
 Enligt Kriminalvården medför dock kopplingar till ett nätverk där till exempel organiserad brottslighet förekommer generellt en ökad risk för återfall i allvarlig brottslighet.72 Enligt Polismyndigheten visar uppföljningen över tid att det är mycket sannolikt att en strategisk person återkommer som aktiv inom organiserad brottslighet efter en tids inkapacitering genom fängelsedom eller av någon annan anledning minskad kapacitet.73 Kriminalvården anser också att de dömda som befinner sig i den organiserade brottslighetens högre skikt har en förhöjd risk att fortsätta brottslighet, fritas och anstifta våldsbrott. Dessa individer bedöms vidare ha en hög avsikt och förmåga att fortsätta sin brottslighet och påverka lokalsamhället på utsidan även 
  
 71Se t.ex. Brå 2002:7, Organiserad brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk s. 47, Brå- rapport 2011:20, Bekämpning av organiserad brottslighet s. 43 med vidare hänvisningar till den internationella debatten,  
 SBU-rapport 
  nr. 369 s. 9, SOU 2014:63 s. 43 f. och SOU 2021:35 s. 76. Gängforskning, och då främst med koppling till ungdomskriminalitet, har bedrivits länge främst av amerikanska kriminologer. Se t.ex. Thrasher (1927), The gang samt vidare hänvisningar i Garcia och Chapman, Brottsligheten och samhället s. 100 ff. 
  
 72SOU 2021:68 s. 391 not 27 med vidare hänvisning till Kriminalvården, Kriminalvårdens stra- tegi för det återfallsförebyggande arbetet mot organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och hedersrelaterade brott s. 7. 
  
 73Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022 s. 30. 
  
 176 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 under frihetsberövandet. De har slutligen en hög förmåga att in- filtrera samt utöva otillåten påverkan på medarbetarna i Kriminalvår- den för att bland annat kunna komma i kontakt med personer utan- för anstalten.74 
  
 3.2.6Återfall i allvarlig brottslighet samt efter längre strafftider 
  
 Allmänt om statistiken 
  
 Brå har bistått utredningen med viss statistik och den redovisas i rele- vanta delar i detta avsnitt. Statistikuttaget tar särskilt sikte på återfall i sådan brottslighet som utredningen utifrån straffrättslig och krimi- nologisk konvention bedömt som allvarlig. Urvalet har skett utifrån kapitel, paragrafer samt stycken i brottsbalken och specialstraffrätten. Endast undantagsvis ingår brottstyper med minimistraff understig- ande ett år. Den allvarliga brottsligheten är uppdelad i fyra kategorier enligt följande. 
  
 Allvarligt brott mot liv och brott mot hälsa 
  
 Mord, dråp, barnadråp, grov misshandel, grov misshandel (synner- ligen grovt brott), vållande till annans död (grovt brott), vållande till kroppsskada (grovt brott), rån, grovt rån, mordbrand och mordbrand (grovt brott). 
  
 Allvarligt brott mot frihet och frid 
  
 Hernandez frihetsberövande, grovt barnfridsbrott, grov fridskränkning, grov kvinnofridskränkning, olaga förföljelse, hedersförtryck, grovt olaga tvång, grovt olaga hot och grovt olaga integritetsintrång. 
  
 74Kriminalvården, KOS 2022 s. 73. 
  
 177 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Allvarligt sexualbrott 
  
 Våldtäkt, våldtäkt (mindre grovt brott), grov våldtäkt, oaktsam våld- täkt, grovt sexuellt övergrepp, oaktsamt sexuellt övergrepp, våldtäkt mot barn, grov våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling och grovt sexuellt ofredande mot barn. 
  
 Allvarligt brott som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet 
  
 Människorov, koppleri, grovt koppleri, människohandel, övergrepp i rättssak, grovt övergrepp i rättssak, grov mened, utpressning, grov utpressning, allmänfarlig ödeläggelse, grov allmänfarlig ödeläggelse, brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor enligt 29 a § (grovt samt synnerligen grovt brott), vapenbrott (ej ringa brott), grovt vapenbrott, synnerligen grovt vapenbrott, narkotikabrott, grovt nar- kotikabrott, grov smuggling, narkotikasmuggling, grov narkotika- smuggling, grovt penningtvättsbrott och näringspenningtvätt (grovt brott).75 
  
 Allmänna anmärkningar 
  
 Det är det grövsta brottet som redovisas, både i ingångshändelsen och i återfallshändelsen. 
  
 Återfall i allvarligt brott mot liv eller hälsa 
  
 I tabell  
 3.3–3.6 
  nedan redovisas antal och andel återfall inom tre år med en ingångshändelse  
 2012–2016 
  (femårsperiod) för de fyra kate- gorierna av allvarlig brottslighet som räknats upp just ovan. 
  
 I tabellernas första kolumn redovisas det totala antalet ingångs- händelser inom respektive kategori, det vill säga oberoende av om ett återfall skett eller inte. I den andra kolumnen redovisas det totala antalet återfall i brott som skett inom tre år efter en ingångshändelse inom respektive kategori. I den här kolumnen behöver inte återfallen 
  
 75Dessa brottstyper begås givetvis även utanför den organiserade brottsligheten – det är svårt att hitta brottstyper som är indikatorer på just organiserad brottslighet. 
  
 178 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 tillhöra någon av kategorierna, utan det är fråga om återfall i vilken brottslighet som helst. De återfall som tillhör någon av de särskilda kategorierna redovisas i stället i kolumn  
 3–6. 
  I den sista kolumnen redovisas summan av antalet återfall inom de fyra kategorierna, liksom andelen utifrån det totala antalet ingångshändelser. 
  
 Tabell 3.3 Återfall efter allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa 
  
 Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa som ingångshändelse  
 2012–2016 
  (sammantaget), totalt och i procent 
  
 Ingångshändelser (t.ex. fri- 
  
 Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom 
  
 givning från anstalt) 
  
 respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall 
  
 Totalt 7 305 som avsåg 
  
 Återfall 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarlig 
  
 allvarliga brott mot liv 
  
 i brott 
  
 brott mot 
  
 brott mot 
  
 sexual- 
  
 brott som 
  
 brottslighet 
  
 och hälsa 
  
 totalt 
  
 liv och 
  
 frihet och 
  
 brott 
  
 utgjort led i 
  
 totalt 
  
 hälsa 
  
 frid 
  
 organiserad 
  
 brottslighet 
  
 Antal 
  
 4 623 
  
 826 
  
 104 
  
 29 
  
 713 
  
 1 672 
  
 Andel 
  
 63 % 
  
 11 % 
  
 1 % 
  
 0 % 
  
 10 % 
  
 23 % 
  
 Av tabell 3.3 framgår att det under åren  
 2012–2016 
  var drygt 7 300 fall av allvarlig brottslighet mot liv och hälsa som ingångshändelser, givet de kriterier (brottstyper) som använts för statistikuttaget. Med ingångshändelse avses samtliga personer som under ett kalenderår fri- givits från anstalt, skrivits ut från sluten ungdomsvård eller rätts- psykiatrisk vård, avslutat intensivövervakning med elektronisk kontroll eller erhållit andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut av åklagare. 
  
 I ungefär två tredjedelar av fallen (4 623 återfall i brott) konsta- terades återfall i någon form av brottslighet inom tre år (det vill säga även t.ex. bötesbrottslighet). Den övervägande återfallsbrottsligheten var dock varken i allvarlig brottslighet mot liv eller hälsa eller i någon av de andra tre formerna av allvarlig brottslighet. Återfall i någon kate- gori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i närmare en fjärdedel av fallen (23 %). 
  
 Återfallsnivån i allvarliga brott mot liv och hälsa var 11 procent under hela perioden (826 återfallshändelser) medan 29 återfallshändel- ser inom tre år avsåg allvarligt sexualbrott. 
  
 179 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Återfall i allvarligt brott mot frihet och frid 
  
 Tabell 3.4 Återfall efter allvarlig brottslighet mot frihet eller frid 
  
 Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet mot frihet eller frid som ingångshändelse  
 2012–2016 
  (sammantaget), totalt och i procent 
  
 Ingångshändelser (t.ex. fri- 
  
 Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom 
  
 givning från anstalt) 
  
 respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall 
  
 Totalt 2 165 som avsåg 
  
 Återfall i 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarlig 
  
 allvarligt brott mot frihet 
  
 brott totalt 
  
 brott mot 
  
 brott mot 
  
 sexual- 
  
 brott som 
  
 brottslighet 
  
 eller frid 
  
 liv och 
  
 frihet och 
  
 brott 
  
 utgjort led i 
  
 totalt 
  
 hälsa 
  
 frid 
  
 organiserad 
  
 brottslighet 
  
 Antal 
  
 903 
  
 76 
  
 79 
  
 12 
  
 108 
  
 275 
  
 Andel 
  
 42 % 
  
 4 % 
  
 4 % 
  
 1 % 
  
 5 % 
  
 13 % 
  
 Som framgår av tabell 3.4 var det under åren  
 2012–2016 
  nästan 2 200 fall av allvarliga brott mot frihet eller frid som ingångshändelser. I unge- fär 40 procent konstaterades återfall i vilken brottslighet som helst inom tre år, vilket är ganska mycket lägre än för de som har brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse. Återfall i någon kategori av all- varlig brottslighet förelåg i stället i drygt en tiondel av fallen (13 %), vilket också är lägre jämfört med föregående kategori (brott mot liv eller hälsa). 
  
 Återfallsnivån såväl i allvarliga brott mot frihet eller frid som liv och hälsa var fyra procent under hela perioden (totalt 76 respektive 79 åter- fallshändelser). Även här är skillnaden mot de som har brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse påtaglig. Antalet återfall efter all- varliga brott mot frihet och frid är således betydligt lägre än vid brott mot liv eller hälsa. 
  
 180 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Återfall i allvarlig sexualbrottslighet 
  
 Tabell 3.5 Återfall efter allvarlig sexualbrottslighet 
  
 Återfall inom tre år efter allvarlig sexualbrottslighet som ingångshändelse  
 2012–2016 
  (sammantaget), totalt och i procent 
  
 Ingångshändelser (t.ex. fri- givning från anstalt) Allvarlig sexualbrottslighet 
  
 Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall 
  
 Totalt 1 614 som avsåg 
  
 Återfall i 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarlig 
  
 allvarlig sexualbrottslighet 
  
 brott totalt 
  
 brott mot 
  
 brott mot 
  
 sexualbrott 
  
 brott som 
  
 brottslighet 
  
 liv och 
  
 frihet och 
  
 utgjort led i 
  
 totalt 
  
 hälsa 
  
 frid 
  
 organiserad 
  
 brottslighet 
  
 Antal 
  
 370 
  
 21 
  
 7 
  
 29 
  
 27 
  
 84 
  
 Andel 
  
 23 % 
  
 1 % 
  
 0 % 
  
 2 % 
  
 2 % 
  
 5 % 
  
 Som framgår av tabell 3.5 var det under åren  
 2012–2016 
  omkring 1 600 fall med allvarliga sexualbrott som ingångshändelser. I drygt 20 procent konstaterades återfall i vilken brottslighet som helst inom tre år, vilket är betydligt lägre än vid brott mot liv eller hälsa samt mycket lägre än brott mot frihet och frid. Återfall i någon kategori av allvarlig brottslighet förelåg i stället i fem procent av fallen, också det mycket lägre än de brottskategorier som gåtts igenom ovan. 
  
 Återfallsnivån i allvarliga sexualbrott var endast två procent under hela perioden (29 återfallshändelser inom tre år) och återfallsnivån i övrig brottslighet också låg – mellan sju och 27 återfallshändelser inom tre år. Det är således mycket ovanligt att de som friges efter att ha avtjänat ett straff för sexualbrottslighet återfaller i brott. Åter- fallsnivåerna efter allvarliga sexualbrott är betydligt lägre än såväl vid brott mot liv eller hälsa som vid brott mot frihet eller frid. 
  
 181 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Återfall i allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet 
  
 Tabell 3.6 Återfall efter allvarlig brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet 
  
 Återfall inom tre år efter allvarlig brottslighet som utgjort led i organiserad brottslighet som ingångshändelse  
 2012–2016 
  (sammantaget), totalt och i procent 
  
 Ingångshändelser (t.ex. fri- 
  
 Återfallshändelser inom tre år från en ingångshändelse inom 
  
 givning från anstalt) 
  
 respektive kategori av brottslighet samt summan av antalet återfall 
  
 Allvarlig brottslighet som 
  
 kan ha utgjort led i 
  
 organiserad brottslighet 
  
 Totalt 20 790 som avsåg 
  
 Återfall i 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarligt 
  
 Allvarlig 
  
 sådan allvarlig brottslighet 
  
 brott 
  
 brott mot 
  
 brott mot 
  
 sexualbrott 
  
 brott som 
  
 brottslighet 
  
 som kan ha begåtts inom 
  
 totalt 
  
 liv och 
  
 frihet och 
  
 utgjort led i 
  
 totalt 
  
 ramen för den organiserade 
  
 hälsa 
  
 frid 
  
 organiserad 
  
 brottsligheten 
  
 brottslighet 
  
 Antal 
  
 12 757 
  
 747 
  
 161 
  
 30 
  
 3 346 
  
 4 284 
  
 Andel 
  
 61 % 
  
 4 % 
  
 1 % 
  
 0 % 
  
 16 % 
  
 21 % 
  
 Tabell 3.6 visar att det var nästan 21 000 allvarliga brott som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet under åren  
 2012–2016, 
  givet de kriterier som använts när brottstyperna valts ut. Återigen bör påpe- kas att dessa brottstyper i stor utsträckning också begås utanför den organiserade brottsligheten. 
  
 Återfall i vilken brottslighet som helst konstaterades i ungefär 
  
 60 procent av fallen, vilket är i linje med de som hade brott mot liv eller hälsa som ingångshändelse. Under de fem åren var det 3 346 återfall i samma form av brottslighet, vilket innebär en andel om 16 procent. Det är således vanligare med återfall i likartad brottslighet i dessa fall jämfört med brott mot liv eller hälsa (där var det 11 %). 
  
 Sett till procentsatserna är återfallsfrekvenserna i gruppen allvar- liga brott mot liv eller hälsa och gruppen för allvarlig brottslighet som utgjort led i organiserad brottslighet relativt lika. Det är dock ovanligare att den som dömts för brottslighet som kan ha utgjort led i organiserad brottslighet återfaller i brott mot liv eller hälsa (11 % respektive 4 %). 
  
 182 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Återfallsstatistik efter längre strafftider 
  
 Återfall efter utdömd strafftid om minst två år 
  
 I tabell 3.7 redovisas antal och andel återfall inom ett, två och tre år av samtliga personer som frigavs från anstalt  
 2012–2016, 
  med en utdömd strafftid på två år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen. De som ingår i redovisningen har således dömts till fängelse även för återfallsbrottet. Här ingår alla typer av brott och statistiken tar i stället för brottstyper sikte på just allvarligheten, genom att endast gälla strafftider på två år eller mer vad avser ingångsbrottsligheten. Återfall inom ett, två och tre år från frigivning redovisas. Detsamma gäller avseende tabell 3.9, men där är strafftiden i stället fyra år. 
  
 Den utdömda strafftiden i återfallshändelsen är indelad i fem kate- gorier: upp till två år, mer än två år och högst tre år, mer än tre år och högst fyra år, mer än fyra år och högst fem år samt mer än fem Henderson Dessa kategorier är heltäckande och samtliga återfall redovisas i den tredje kolumnen ”återfall samtliga”. 
  
 Tabell 3.7 Återfall efter utdömd strafftid på minst 2 år 
  
 Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt  
 2012–2016 
  med en utdömd strafftid på 2 år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent 
  
 Antal frigivna 
  
 Utdömd strafftid i återfallshändelsen 
  
 från anstalt 
  
 med strafftid 
  
 > 2 år 
  
 5 
  
 203 frigivna 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 samtliga 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 T  
  
 2 år > T 
  
 3 år > T 
  
 4 år > T 
  
 T > 5 år 
  
 1 
  
 år 
  
 Antal 
  
 1218 
  
 1026 
  
 91 
  
 44 
  
 17 
  
 40 
  
 Andel 
  
 23 % 
  
 20 % 
  
 2 % 
  
 1 % 
  
 0 % 
  
 1 % 
  
 2 
  
 år 
  
 Antal 
  
 1551 
  
 1315 
  
 105 
  
 53 
  
 24 
  
 54 
  
 Andel 
  
 30 % 
  
 25 % 
  
 2 % 
  
 1 % 
  
 0 % 
  
 1 % 
  
 3 
  
 år 
  
 Antal 
  
 1 711 
  
 1 455 
  
 112 
  
 61 
  
 26 
  
 57 
  
 Andel 
  
 33 % 
  
 28 % 
  
 2 % 
  
 1 % 
  
 0 % 
  
 1 % 
  
 76Det kan här noteras att antalet personer med en ingångshändelse där den utdömda straff- tiden var minst två år och där den utdömda strafftiden i återfallshändelsen var minst sex år var för litet för att redovisa särskilt. 
  
 183 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 Av tabell 3.7 framgår att det var drygt 5 200 personer som frigavs från anstalt med strafftider från två år och uppåt under åren  
 2012–2016.77 
  Under den aktuella perioden hade 23 procent återfallit i något slags brott inom ett år, 30 procent inom två år och 33 procent inom tre år. 
  
 Återfall i brottslighet som renderar strafftider över två och högst tre år är däremot betydligt ovanligare: det är endast omkring 100 åter- fall i sådan brottslighet, vilket ger en andel om ett par procent såväl efter ett, två som tre år. 
  
 I nästa strafftidsintervall är återfallen ännu färre: endast en pro- cent av de som avtjänat strafftid om två år eller mer har inom tre år återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år och högst fyra år. Återfall i brott om minst sex år var så ovanligt att det inte kunde särredovisas och ingår i stället i mer än fem år, där det är en procent som återfallit inom tre år. 
  
 I tabell 3.8 redovisas fördelningen av återfallshändelser i de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet bland alla ingångshändelser  
 2012–2016 
  med en utdömd strafftid om minst två år. 
  
 Tabell 3.8 Frekvenstabell över fördelningen av återfallshändelser, efter en ingångshändelse  
 2012–2016 
  bestående 
  
 av fängelse om minst två år 
  
 Avser återfall i allvarlig brottslighet enligt de kriterier som utredningen använt 
  
 Brottstyp 
  
 Antal återfall 
  
 Andel återfall 
  
 Allvarligt brott mot liv och brott mot hälsa 
  
 282 
  
 5 % 
  
 Allvarligt brott mot frihet och frid 
  
 59 
  
 1 % 
  
 Allvarligt sexualbrott 
  
 32 
  
 1 % 
  
 Allvarligt brott som kan ha utgjort led 
  
 i organiserad brottslighet 
  
 517 
  
 10 % 
  
 Övriga återfall och ej återfall 
  
 4 313 
  
 83 % 
  
 Totalt 
  
 5 203 
  
 100 % 
  
 De allra flesta återfallen avser således inte sådan allvarlig brottslighet som ingår i de kategorier som utredningen använt sig av (se inled- ningen till avsnitt 3.2.6). 
  
 77För perioden  
 2007–2011 
  var det 5 740 personer som frigavs från anstalt efter strafftid om två år eller mer. Av dessa återföll 21 procent inom ett år, 25 procent inom två år och 27 procent inom tre år. 
  
 184 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Återfall efter utdömd strafftid om minst 4 år 
  
 I tabell 3.9 redovisas antal och andel återfall inom ett, två och tre år av samtliga personer som frigavs från anstalt  
 2012–2016 
  med en ut- dömd strafftid på fyra år eller mer utifrån utdömd strafftid i återfalls- händelsen. De som ingår i redovisningen har således dömts till fängelse även för återfallsbrottet. Även i detta fall är den utdömda strafftiden i återfallshändelsen indelad i fem kategorier: upp till två år, mer än två år och högst tre år, mer än tre år och högst fyra år, mer än fyra år och högst fem år samt mer än fem år.78 Dessa kategorier är heltäck- ande och summeringen redovisas i kolumnen ”Återfall samtliga”. 
  
 Tabell 3.9 Återfall efter utdömd strafftid på minst 4 år 
  
 Antal och andel återfall inom 1, 2 och 3 år av samtliga personer som frigivits från anstalt  
 2012–2016 
  med en utdömd strafftid på 4 år eller mer, efter utdömd strafftid i återfallshändelsen, totalt och i procent 
  
 Antal frigivna 
  
 Utdömd strafftid i återfallshändelsen 
  
 från anstalt 
  
 med strafftid 
  
 > 4 år 
  
 1 
  
 689 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 Återfall 
  
 samtliga 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 fängelse 
  
 T  
  
 2 år > T 
  
 3 år > T 
  
 4 år > T 
  
 T > 5 år 
  
 1 
  
 år 
  
 Antal 
  
 293 
  
 239 
  
 22 
  
 11 
  
 11 
  
 10 
  
 Andel 
  
 17 % 
  
 14 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 2 
  
 år 
  
 Antal 
  
 401 
  
 330 
  
 26 
  
 12 
  
 17 
  
 16 
  
 Andel 
  
 24 % 
  
 20 % 
  
 2 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 3 
  
 år 
  
 Antal 
  
 454 
  
 374 
  
 29 
  
 16 
  
 18 
  
 17 
  
 Andel 
  
 27 % 
  
 22 % 
  
 2 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 1 % 
  
 Av tabell 3.9 framgår att det var nästan 1 700 personer som frigavs från anstalt med strafftider från fyra år och uppåt under åren 2012– 2016.79 Under den aktuella perioden hade 17 procent återfallit i brott inom ett år, 24 procent inom två år och 27 procent inom tre år. 
  
 Återfall i brottslighet som renderar strafftider över två och högst tre år är däremot betydligt ovanligare: det är endast en eller ett 
  
 78Antalet personer med en ingångshändelse där den utdömda strafftiden var minst fyra år och där den utdömda strafftiden i återfallshändelsen var minst sex år var för litet. Därför har kategorierna ”mer än fem år och högst sex år” samt ”minst sex år” slagits ihop till ”mer än fem år”. 
  
 79För perioden  
 2007–2011 
  var det 1 857 som frigavs från anstalt med strafftid om fyra år eller mer. Av dessa återföll 17 procent inom ett år, 21 procent inom tre år och 23 procent inom tre år. 
  
 185 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 par procent som återfaller i så allvarlig brottslighet såväl efter ett, två som tre år. 
  
 I nästa strafftidsintervall är återfallen ännu färre: endast en pro- cent av de som avtjänat strafftid om fyra år eller mer har inom tre år återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år och högst fyra år. Återfall i brott om minst sex år var så ovanligt att det inte kunde särredovisas och ingår i stället i mer än fem år, där det är en pro- cent som återfallit inom tre år. 
  
 I tabell 3.10 redovisas fördelningen av återfallshändelser i de fyra kategorierna av allvarlig brottslighet bland alla ingångshändelser  
 2012–2016 
  med en utdömd strafftid om minst fyra år. 
  
 Tabell 3.10 Frekvenstabell över fördelningen av återfallshändelser, efter en ingångshändelse  
 2012–2016 
  bestående 
  
 av fängelse om minst fyra år 
  
 Avser återfall i allvarlig brottslighet enligt de kriterier som utredningen använt 
  
 Brottstyp 
  
 Antal återfall 
  
 Andel återfall 
  
 Allvarligt brott mot liv och brott mot hälsa 
  
 67 
  
 4 % 
  
 Allvarligt brott mot frihet och frid 
  
 16 
  
 1 % 
  
 Allvarligt sexualbrott 
  
 13 
  
 1 % 
  
 Allvarligt brott som kan ha utgjort led 
  
 154 
  
 9 % 
  
 i organiserad brottslighet 
  
 Övriga återfall och ej återfall 
  
 1 439 
  
 85 % 
  
 Totalt 
  
 1 689 
  
 100 % 
  
 Även på denna straffnivå avser de allra flesta återfallen inte sådan all- varlig brottslighet som ingår i de kategorier som utredningen använt sig av (se inledningen till avsnitt 3.2.6). 
  
 186 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 3.3Våra reflektioner med anledning av brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 Ökningen av det dödliga skjutvapenvåldet och sprängningarna i främst kriminella miljöer har drivit på den kriminalpolitiska debatten och lett till strängare straff under en längre tid.80 Det råder ingen tvekan om att utvecklingen utgör ett allvarligt samhällsproblem som måste tas om hand. Flera remissinstanser, till exempel Riksdagens ombuds- män (JO), JK och Advokatsamfundet, men även Lagrådet har dock tidigare påpekat dels att effekterna av redan genomförda utredningar inte utvärderats, dels att det är svårt att utvärdera hur stor den Chapman lerade effekten av straffskärpningar och andra ändringar blivit. För- siktighet har påkallats.81 
  
 Kriminalvården bedömer därtill att omkring 1 000 klienter (cirka fem procent) på anstalter, i häkten och inom frivården har koppling till organiserad brottslighet.82 
  
 Det är inte helt självklart att denna tämligen specifika brottsutveck- ling, som därtill redan har påverkat graden av straffrättslig repression under relativt lång tid, ska påverka utformningen av påföljds- och verkställighetslagstiftningen över hela linjen. Noggranna övervägan- den behövs, liksom träffsäkra förslag. 
  
 Om målet till exempel är att minska antalet brott och antalet åter- fall är det mycket som talar för att det i stället för repressiva åtgärder är mer adekvat att rikta fokus mot att öka uppklarningen, särskilt i den kriminella miljön. Entydig forskning visar att det som tydligast avskräcker individer från att begå brott är just upptäcktsrisken och risken för lagföringen som sådan – inte strängare straff.83 Det är 
  
 80Se t.ex. avsnitt 4.3.2 i prop. 2022/23:53 där inte mindre än tio skärpande propositioner som antagits sedan 2016 räknas upp. Det gäller dock inte bara straffrätten, utan också användningen av processuella tvångsmedel och andra verktyg för att bekämpa brottsligheten, se t.ex. prop. 2017/ 18:231 s. 83 avseende utökad användning av kameraövervakning. Se också prop. 2023/24:102 samt Lagrådets yttrande däri och prop. 2023/24:108 samt Lagrådets yttrande däri. 
  
 81Remisskritiken återgiven i prop. 2022/23:53 s. 36 ff. Se också Lagrådets yttrande, bilaga 5 i a.prop, samt t.ex. JK:s remissyttrande över promemorian Säkerhetszoner – ökade möjligheter för polisen att visitera för att förebygga brott (Ds 2023:31), dnr 2023/9783. 
  
 82SOU 2024:30 s. 138. 
  
 83Detta ligger också i linje med vad den danske kriminologen Garza framhåller om de danska framgångarna mot ”gängen”. De straffinriktade åtgärderna är de minst effektiva och i stället är det som bidragit till den positiva utvecklingen dels sociala insatser för att förbättra livssituationen i utsatta områden, dels över trettio års arbete med gängbrottsligheten och riktade polisiära insatser som gett en bättre uppklarningsprocent på gängrelaterade brott (intervju i SVT nyheter 25 februari 2022). Se också densamme, Kära Sverige: Bli inte för förälskade i den danska kriminalpolitiken! i Tidskrift för kriminalvård, där han också framhåller att kriminal- politiken ytterst är en nödlösning samt Soei, Sverige gör om Danmarks största misstag mot gängen,  
 DN-debatt 
  7 april 2024. 
  
 187 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 också effektivare att använda insatser av typen fokuserad avskräck- ning som kan minska skjutvapenvåld med en fjärdedel, över en tid av i genomsnitt cirka tre år.84 
  
 Även Polismyndigheten har framhållit att det finns en risk med att samhällets gemensamma kraft riktas mot den direkta problembilden, i stället för att motverka nyrekryteringen, främja avhopparverksam- heten och arbeta systematiskt och strategiskt för att motverka till- gången till skjutvapen i samhället.85 
  
 I Polismyndighetens lägesrapport över de utsatta områdena i Sverige understryks att det för att på sikt minska brottsligheten och öka trygg- heten i utsatta områden, där gängkriminaliteten i huvudsak opererar, är avgörande att bedriva långsiktiga och förebyggande åtgärder i sam- verkan med andra aktörer i samhället på strategisk nivå.86 
  
 I den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brotts- lighet var myndigheterna i sin rapport 2021 överens om en relativ för- flyttning till att arbeta mer brottsförebyggande och med brotts- fenomen då det sågs som en viktig väg framåt för att förstärka det gemensamma arbetet.87 
  
 Regeringen lade i mars 2024 fram skrivelsen Barriärer mot brott – en socialpreventiv strategi mot kriminella nätverk och annan brottslig- het, där den presenterade sin inriktning för det brottsförebyggande arbetet. I den framhålls att straffrättsliga åtgärder och satsningar på rättsväsendets förmåga att upptäcka, utreda och lagföra brott behöver kombineras med och i högre utsträckning inriktas mot ett proaktivt arbete för att förebygga att brott alls begås. Ett särskilt fokus ska en- ligt regeringen riktas mot behovet av insatser för att förebygga rek- ryteringen till och socialisering in i kriminella nätverk, att förebygga att barn och unga involveras och utnyttjas i kriminalitet och att bryta 
  
 84 
 SBU-rapport 
  369 s. 5 och 34 ff. Fokuserad avskräckning bygger på teorin om att brott kan förebyggas om gärningspersonen uppfattar att nackdelarna med brottet överväger fördelarna. Metoderna Gruppvåldsintervention (GVI eller Sluta skjut!) och Trefas är exempel på fokuserad avskräckning. Flera utvärderingar tyder på goda resultat, se t.ex. Kvillemo m.fl., Process- utvärdering av TREFAS – förstärkt samverkan och Brå m.fl., Slutredovisning av regerings- uppdraget Ju2021/03330, Sprida strategin gruppvåldsintervention (GVI) i Sverige. 
  
 85Polismyndigheten, Skjutningar och beslag av skjutvapen i Polisregion Stockholm under 2020 s. 6. Se också Polisregion Stockholm, Underrättelseenheten, Kriminella nätverk inom den orga- niserade brottsligheten i polisregion Stockholm (2019) s. 14, där det konstateras att de riktade insatserna som skett mot de kriminella nätverken (frihetsberövanden, omfattande beslag och administrativa åtgärder) i vissa fall har påverkat deras struktur och brottsliga verksamhet negativt, om än temporärt. De flesta nätverk har dock kunnat anpassa sig till dessa oönskade förändringar och därmed bibehållit sin struktur och organisationsförmåga i stora delar. 
  
 86Polismyndigheten, Lägesbild över utsatta områden. Ett regeringsuppdrag 2021 s. 5. 
  
 87Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2021 samt 2022 (dnr A644.668/ 2021 respektive A615.858/2022). 
  
 188 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 en kriminell bana.88 Vi vill för vår del instämma i detta. Långsiktiga, förebyggande åtgärder blir också på lång sikt brottsofferstödjande. 
  
 Vad gäller återfallsstatistiken visar den att många av de som avtjä- nat ett fängelsestraff eller annan kriminalvårdspåföljd återfaller i brott. Det är bland dem som döms till frihetsberövade påföljder som åter- fallsfrekvensen är som högst och risken ökar tydligt med antalet lag- föringar. Samtidigt är det viktigt att framhålla att det är relativt ovanligt att en person som begått ett allvarligt brott återfaller i ett allvarligt brott. Ser man till de som frigivits från fängelsestraff som är minst fyra år långa är det sju procent som inom tre år har återfallit i ett brott som renderat fängelse i mer än tre år (128 av 1 689 frigivna). Av de som har dömts för allvarlig sexualbrottslighet (enligt de kriterier som använts i denna utredning) är det endast två procent (29 av 1 614) som återfallit i ett liknande brott inom tre år. Nämnas kan också att återfallsfrekvenserna i Sverige har varit mycket högre tidigare – ut- vecklingen har under en längre tid varit nedåtgående. Än så länge saknas särskild statistik över i vilken utsträckning de som är aktiva i kriminella nätverk återfaller varför det inte är möjligt att uttala sig specifikt om den gruppen. 
  
 Slutligen vill vi framhålla att i straffrätten står enskilda gärningar, snarare än olika verksamheter, tillhörigheter, lojaliteteter eller gäng- bildningar, i blickfånget. Förslag som lämnas i straffrättslig kontext bör därför i så stor utsträckning som möjligt vara generella och inte specifikt knutna till personer som anses tillhöra kriminella nätverk. Relativt nyligen har det till exempel framgått att det finns en tydlig koppling mellan bedrägeri och skjutvapenvåld, vilket visar att det finns 
  
 88Skr. 2023/24:68 s. 4. Se också Barnrättskommitténs rekommendationer till Sverige (CRC/C/  
 SWE/CO/6–7) 
  där Sveriges rekommenderas att utarbeta en strategi för att förebygga ung- domsbrottslighet baserad på forskning om och analys av de bakomliggande orsakerna till barns inblandning i brottslighet, särskilt organiserad brottslighet, och säkerställa att den omfattar tidiga insatser som riktar sig till barn i riskzonen eller i utsatta situationer, samt stöd till deras familjer. 
  
 189 
  
 Om brottsutvecklingen och återfallsstatistiken 
  
 SOU 2024:48 
  
 en risk med att rikta in sig på vissa brottstyper.89 En utgångspunkt för oss är därför att förslag som lämnas bör vara så generella som möj- ligt, men samtidigt riktas mot sådant som kan förväntas vara effektiva åtgärder för att nå syftet att öka samhällsskyddet. 
  
 I nästa kapitel övergår vi till att analysera begreppet samhällsskydd och hur det är sammankopplat med brottsofferperspektivet. 
  
 89Det finns enligt Polismyndigheten ett samband mellan bedrägeribrotten och skjutvapenvåldet (försök, förberedelse och stämpling till mord eller dråp med användning av skjutvapen) i Sverige. Genom en undersökning omfattande perioden  
 2018–2021 
  står det klart att ungefär 
  
 48procent av de individer som varit skäligen misstänkta för någon form av skjutvapenvåld även har varit skäligen misstänkta för bedrägerier (omfattar kriminaliserade handlingar enligt 
  
 9kap. BrB, men också häleri, ocker, utpressning och bidragsbrottslagen). Det står också klart att den kraftiga ökningen av skjutvapenvåld och bedrägerier under  
 2000-talet 
  sammanfaller i tid, se Polismyndigheten, De dödliga bedrägerierna. En rapport om bedrägeribrottslighet och skjutvapenvåldet s. 4 och Polismyndigheten, Nationellt bedrägericentrum, De organiserade be- drägerierna: En rapport om bedrägerier kopplade till organiserade kriminella miljöer (dnr A354.340/ 2021). Exkluderas häleri och utpressning uppgår andelen till 27 procent. Den ekonomiska brottsligheten i vid bemärkelse har traditionellt inte kopplats till den organiserade brottslig- heten. I SOU 2014:63 angavs till exempel att mycket talade för att den organiserade brottslig- heten skulle utvidga sin verksamhet till att även omfatta ekonomisk brottslighet (med sådan brottslighet avsågs brottslighet i vid bemärkelse inom ramen för en näringsverksamhet och i första hand sådana brott som sker för vinnings skull inom ramen för ett lagligt bedrivet före- tag), se a.bet. s. 57 f. med vidare hänvisning till Brottslighet och trygghet i Malmö, Stockholm och Göteborg. Se också t.ex. SOU 2021:68 s. 71 och 161 samt prop. 2002/23:53 s. 41 där det framgår att kopplingen inte varit helt känd. 
  
 190 
  
 4Om samhällsskydd 
  
 och brottsofferperspektiv 
  
 4.1Inledning 
  
 En utgångspunkt enligt utredningens direktiv är att de förslag som lämnas ska öka samhällsskyddet. Som exempel nämns att hindra brotts- lighet och därigenom öka tryggheten för bland annat brottsoffer, men begreppet konkretiseras inte mer än så. I regeringens budgetpropo- sition för 2024 betonas att fokus flyttas från gärningsmannen till brottsoffer och samhällsskydd, vilket anses innebära ett grundlägg- ande perspektivskifte i hur regeringen ser på brott och straff.1 
  
 Om intresset av samhällsskydd ska ligga till grund för straffrätts- liga åtgärder och om vi ska kunna lämna förslag som är träffsäkra samt kan förväntas vara i någon mån effektiva måste dock begreppet ges ett mer konkret innehåll. Som påpekats i tidigare utredningar är det också viktigt att klargöra de egentliga grunderna och målen för åtgärder som föreslås i samhällsskyddets intresse.2 I detta avsnitt undersöks därför vad som närmare ligger i begreppet samhällsskydd och hur det kan och bör förstås i straffrätten, såväl i påföljdsbestämningen som under den tid som straffet verkställs. 
  
 Samhällsskyddsaspekten har också en koppling till brottsoffer- perspektivet, vilket bland annat framgår av direktiven som anger att utredningen ska föreslå ändringar som ska leda till ökad trygghet för brottsoffer. Men även om brottsofferperspektivet allt oftare förs fram under senare tid åtföljs det sällan av några förtydliganden om vad det faktiskt innebär. Ett mål med detta kapitel är därför att utifrån ett antal internationella rättsakter om brottsoffers rättigheter samt brottsoffer- forskningen förtydliga begreppet och besvara frågan om vad som på bästa sätt ökar brottsoffers och potentiella brottsoffers trygghet. Vad 
  
 1Prop. 2023/24:1 utgiftsområde 4 s. 51 och skr. 2023/24:68 s. 4. 
  
 2Se t.ex. SOU 2002:3 s. 268. 
  
 191 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 ligger i begreppen samhällsskydd och brottsofferperspektiv och vad förenar dessa begrepp? 
  
 4.2Samhällsskydd som begrepp 
  
 Allmänspråkligt är begreppet samhällsskydd kopplat till andra åtgärder än straffrättsliga. Som exempel kan nämnas att inga träffar dyker upp vid en sökning i Nationalencyklopedins uppslagsverk, däremot sker en koppling till bland annat Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap, Försvarsmakten och sprängämnen. Även vid en sökning i rättsdatabasen Williams är de mest relevanta träffarna hänförliga till lik- nande områden och en sökning i Rikstermbanken ger inte någon träff. 
  
 I lagstiftningssammanhang har vi funnit att ordet användes redan på  
 1920-talet. 
  I ett betänkande med förslag till lag om vård av sinnes- sjuka (SOU 1923:74) anses till exempel att vissa sinnessjuka behöver omhändertas i samhällsskyddets intresse för att de är samhällsvådliga eller i högre grad samhällsbesvärliga (”verkliga landsplågor”). Genom att sinnessjuka brottslingar skickades hem vid strafftidens slut utan erforderlig vård och inte sällan snabbt återföll i brott ansågs kravet på samhällsskyddets tillgodoseende vara bristfälligt.3 I betänkandet synliggörs också den avvägning som det inte sällan handlar om i straff- rättsliga sammanhang: ”mot varandra väga de krav, som uppställas å ena sidan från den personliga frihetens och den å andra sidan från sam- hällsskyddets synpunkt.”4 Redan i dessa äldre förarbeten framhålls också vikten av adekvat vård och effektiva hjälp- och övervaknings- åtgärder som en del i att öka samhällsskyddet.5 
  
 3SOU 1923:74 s. 111, 125, 264 och 270. Se också SOU 1926:9, Betänkande med förslag till lag om behandling av vissa arbetsovilliga och samhällsvådliga m.fl. författningar och SOU 1929:9 som är ett betänkande med förslag till lagstiftning om åtgärder mot lösdriveri samt åtgärder mot sedeslöst leverne av samhällsskadlig art. 
  
 4SOU 1923:74 s. 286. Begreppet tycks i någon mån kunna kopplas till den på straffrätten infly- telserika psykiatrikern Miller enligt vad som närmare framgår i a.bet. 
  
 5Se t.ex. 1926:9 s. 53. 
  
 192 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 4.3Möjligheter att beakta samhällsskyddsaspekter i det nuvarande straffrättssystemet 
  
 4.3.1Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning 
  
 Det enda sätt på vilket skyddsaspekter, i betydelsen risk för återfall, kan tillmätas självständig betydelse i dagens påföljdsbestämning är när påföljden bestäms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivnings- prövning. Av 31 kap. 3 § första stycket brottsbalken framgår när rätten får överlämna den dömde till rättspsykiatrisk vård. I andra stycket anges att rätten får besluta att särskild utskrivningsprövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska äga rum om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag. 
  
 I förarbetena motiveras den särskilda utskrivningsprövningen av att det är angeläget att det i vissa fall finns en ordning som särskilt syftar till att behovet av samhällsskydd blir tillgodosett. Det framhålls att skyddsaspekterna måste beaktas noga i de fall där det finns en be- aktansvärd risk för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. Det konstateras vidare att bedömningar av detta slag är vanskliga att göra och att det därför är väsentligt att det sker en grannlaga prövning efter noggranna kriterier.6 
  
 4.3.2Omvandling av fängelse på livstid samt ansökan om nåd 
  
 Enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvand- lingslagen) har den som dömts till fängelse på livstid möjlighet att an- söka om omvandling av livstidsstraffet till fängelse på viss tid. Även Kriminalvården får ansöka om omvandling för en livstidsdömd om det finns särskilda skäl (2 §). En ansökan får göras först när den dömde har avtjänat minst tio år av livstidsstraffet (3 §). 
  
 Lagen trädde i kraft 2006 för att förbättra förutsebarheten, öka tryggheten i systemet, stärka rättssäkerheten samt öka de livstids- dömdas incitament att själva främja sin frigivning och anpassning i samhället. Innan lagen infördes fanns endast möjlighet att söka nåd hos regeringen.7 
  
 6Prop. 1990/91:58 s. 465 f. 
  
 7Prop. 2005/06:35 s. 19 f. 
  
 193 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 I förarbetena motiveras livstidsstraffets fortsatta existens och den valda ordningen med möjlighet till tidsbestämning av straffet av att det utifrån ett samhällsskyddsperspektiv måste konstateras att det kan finnas tillfällen då en livstidsdömd inte bör friges, trots att avtjänandet pågått under lång tid. Det anses vara en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet och som har en hög risk för att återfalla kan hållas frihetsberövad tills en positiv förändring kan påvisas och tillfredsställande förutsättningar för fri- givning föreligger. En intresseavvägning mellan behovet av samhälls- skydd och den intagnes befogade intresse av att friges får då avgöra frågan om frigivning.8 
  
 Vid prövningen av en ansökan om omvandling ska bland annat beaktas om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag. Kriteriet motiveras i förarbetena på så sätt att det är av stor vikt att frigivningen kan ske utan att behovet av samhällsskydd eftersätts samt att ett huvudsakligt syfte med ett sådant krav är att söka minska risken för att den dömde begår ytterligare brott.9 
  
 Med risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag ska förstås en konkret och beaktansvärd risk för återfall i sådan brottslighet. Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall. En kon- kret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet ska leda till att ansökan avslås.10 
  
 Slutligen bör också nämnas att den dömdes återfallsrisk bedöms vid prövning om nåd enligt 12 kap. 9 § regeringsformen.11 
  
 4.3.3Samhällsskydd i fängelselagen och vid sluten ungdomsvård 
  
 I direktiven till det betänkande som sedermera ledde till kriminalvårds- reformen 2005 används begreppet samhällsskydd flitigt. Kommittén skulle till exempel särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställig- heten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kraven på säkerhet och samhällsskydd eftersätts och överväga hur en indivi- dualiserad verkställighet kan uppnås utan att kravet på samhällsskydd eftersätts.12 
  
 8Prop. 2005/06:35 s. 19. 
  
 9A.prop. s. 38 f. 
  
 Williams. samt s. 60. 
  
 11Se t.ex. a.prop. s. 69. 
  
 12Dir. 2002:90 och 2004:33. 
  
 194 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 I sin genomgång av påföljdssystemet och dess straffteorier påstår kommittén att dessa kan delas in i två huvudgrupper: vedergällning och samhällsskydd. Den sistnämnda teorin anses vara den som gäller i dag och utmärks enligt kommittén av att straffet är ett medel för att uppnå ett visst mål. Straffteorier utifrån samhällsskydd påstås också utgöra en så kallad relativ straffteori, vilket enligt kommittén innebär att straffet rättfärdigas utifrån mer rationella grunder, nämligen att upp- rätthålla ordningen i samhället och att skydda den enskilde mot över- grepp.13 Samhällsskyddet kräver enligt kommittén att samhället ska skyddas från eventuell fortsatt brottslig verksamhet, särskilt allvarlig sådan (kravet på samhällsskydd beskrivs vara större vid längre straff- tider än vid korta).14 
  
 Enligt 1 kap. 5 § andra stycket fängelselagen (2010:610) ska verk- ställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på sam- hällsskydd efterges, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Verkställigheten i anstalt ska redan från början inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalt. Lagtexten ger uttryck för Kriminalvårdens uppgift att bedriva återfallsförebyggande arbete, men skrivningen anses också tydliggöra Kriminalvårdens dubbla uppgift att tillgodose såväl den individualpreventiva behandlingstanken som kraven på säkerhet och samhällsskydd.15 
  
 Behandlingstanken anses utgöra en utgångspunkt för fängelse- lagen, men var en grundtanke redan i 1974 års kriminalvårdsreform.16 Det angavs i förarbetena till 1974 års reform att anstaltsvistelsen redan från början skulle inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten, men endast i den utsträckning det kunde ske utan att kravet på samhällsskydd eftersattes.17 Det ansågs själv- klart att en av de största utmaningarna med kriminalvård är att hitta de rätta formerna för att bedriva ett verkningsfullt återfallsförebygg- ande arbete, med bibehållen trovärdighet i verkställigheten och utan att kraven på samhällsskydd och rättssäkerhet eftersätts.18 
  
 13SOU 2005:54 s. 141. Kommitténs förståelse av straffteorierna är något avvikande från den gängse, se t.ex. Clark och Zila, Straffrättens påföljdslära del II kap.  
 8–11. 
  
 14A.bet. s. 462 och 586, där det också framhålls att det inte är motiverat med särregleringar för alla långtidsdömda, utan särskilt för de som ägnar sig åt organiserad eller systematisk kriminell verksamhet, vilket kan vara grov narkotikabrottslighet, men också allvarliga förmögenhetsbrott och brott med internationell anknytning. 
  
 15Se 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården. 
  
 16Prop. 2009/10:135 s. 62 och prop. 1974:20 s. 83. 
  
 17Prop. 1974:20 s. 83 (se 4 § lagen om kriminalvård i anstalt). 
  
 18Prop. 2009/10:135 s. 62. 
  
 195 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 Samhällsskyddstanken motiverar också möjligheterna att enligt 1 kap. 7 § fängelselagen föreskriva särskilda villkor för de långtids- dömda (de som avtjänar fängelse i minst 4 år, eller vid särskilda skäl 2 år), liksom att permission endast får beviljas om det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Särbehandling genom särskilda villkor motiverades i förarbetena av att det finns en grupp intagna som på grund av sin kriminella belastning och sin per- sonliga läggning, dels är svårbehandlade, dels är farliga för sin omgiv- ning och rymningsbenägna. Av hänsyn till samhällsskyddet och den allmänna laglydnaden ansåg lagstiftaren att denna grupp måste be- handlas mer restriktivt än normalklientelet. Dessa individer kan också placeras på anstalter med hög säkerhet och säkerhetsaspekter beaktas särskilt vid olika överväganden med anledning av verkställigheten.19 
  
 När verkställighet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll i slutet av strafftiden infördes på försök i början av  
 2000-talet 
  (då  
 IÖV-utsluss, 
  numera utökad frigång) angavs i förarbetena att sam- hällsskyddsaspekterna måste tillmätas stor vikt och att riskbedöm- ningar måste utgöra en viktig del av den individuella prövningen.20 
  
 Enligt 18 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdoms- vård ska den dömde tillåtas att vistas utanför det särskilda ungdoms- hemmet i den utsträckning som kravet på samhällsskydd medger, om det bedöms lämpligt för att främja hans eller hennes anpassning i sam- hället eller finns andra särskilda skäl. Vad som anges med samhälls- skydd preciseras inte närmare i förarbetena.21 
  
 I SOU 2023:44 – En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga – konstateras att det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet samhällsskydd och att det därför används med olika betydelser. I utredningens sammanhang, som alltså var en översyn av frihetsberövande påföljder för unga, avsågs i första hand verksam- hetens förutsättningar att hindra rymningar och stå emot fritagningar samt skapa förutsättningar för att skydda såväl intagna som personal mot hot och våld.22 
  
 19A. prop. s. 16 och 122. Även bestämmelsen om placering i 2 kap. 1 § fängelselagen, där det anges att intagna inte får placeras så att hon eller han underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, anses ge uttryck för en avvägning mellan den dömdes behov av frihet och behovet av samhälls- skydd samt ordning i anstalterna, se SOU 2005:54 s. 326 och 328. 
  
 20Då 33 a § KvaL, i kraft 1 oktober 2001, se prop. 2000/01:76 s. 20 ff. och 37. 
  
 21Se prop. 1997/98:96. 
  
 22SOU 2023:44 s. 276 f. 
  
 196 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 Sammanfattningsvis kan konstateras att vad som närmare menas med samhällsskydd inte redovisas i något djupare hänseende i för- arbetena till fängelselagen, dess föregångare eller i viss anslutande lag- stiftning. Det är dock tydligt att det handlar om att skydda samhället mot fortsatt allvarlig brottslighet från den dömdes sida. Det finns skrivningar om samhällsskydd i förarbeten som rör påföljdssystemet i ett större perspektiv. I propositionen Vissa reformer av påföljds- systemet anges till exempel att ”Det finns också ett intresse av att på- följdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet.”23 
  
 4.4Samhällsskydd i några utvalda betänkanden 
  
 4.4.1Inledning 
  
 Samhällsskyddsfrågorna har historiskt sett främst varit sammankopp- lade med samhällets behov och möjligheter att skydda sig mot per- soner som på grund av sitt psykiska tillstånd anses samhällsfarliga. Kontexten har således varit de psykiskt störda lagöverträdarna, be- hovet av psykiatrisk vård samt hur risken för återfall i brott eller annat fortsatt olämpligt beteende ska hanteras. Intressant nog är det även under senare år just i relation till de psykiskt störda lagöverträdarna som begreppet samhällsskydd främst har kommit till användning.24 Fokus har varit på samhällets behov och möjligheter att skydda sig mot personer som har en hög benägenhet att återfalla i allvarliga och integritetskränkande brott på grund av sitt psykiska tillstånd. I det kommande avsnittet redovisas kortfattat tre betänkanden där sam- hällsskyddsaspekter har varit föremål för analys och överväganden. 
  
 23Prop. 1997/98:96 s. 76. 
  
 24SOU 1996:185, SOU 2002:3 och SOU 2012:17. Samtliga utredningar har också föreslagit att tillräknelighet ska återinföras som ett krav för straffrättsligt ansvar, om än med lite olika utform- ningar. Den frågan berörs dock inte vidare i detta betänkande. Tillräknelighet kan generellt för- klaras som straffrättslig ansvarsförmåga, och kopplas ofta till att man kan förstå vad man gör och/eller kontrollera sina handlingar – varvid otillräknelighet är avsaknaden av en sådan ansvars- förmåga. I svensk rätt beaktas i stället psykisk sjukdom vid straffmätningen och påföljdsbestäm- ningen, se särskilt 30 kap. 6 § brottsbalken. För vidare läsning i denna fråga, se t.ex. Lavett, Till- räknelighet som straffrättslig ansvarsförutsättning (ak. avh.). 
  
 197 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 4.4.2Straffansvarsutredningen, Psykansvarskommittén och Psykiatrilagsutredningen 
  
 Straffansvarsutredningen utarbetade i betänkandet Straffansvarets gränser (SOU 1996:185) vissa modellförslag avseende ett nytt straff- system för hanteringen av psykiskt störda lagöverträdare. Utredningen var först ut i en serie av tre med att dela upp sina förslag i tre delar för att tydligare kunna koppla olika hänsyn till olika delar: straffrätt, vård och samhällsskydd. Förslaget innebar i korthet att det skulle öppnas en möjlighet att tillgripa tvångsåtgärder enbart utifrån samhällsskydds- aspekter i fråga om personer som bedömdes som farliga med hänsyn till att det förelåg en påtaglig risk för att de till följd av sitt psykiska tillstånd skulle begå nya straffbelagda gärningar av allvarligt slag. Den brottspreventiva tvångsåtgärden var i princip tidsobestämd men skulle kontinuerligt omprövas av domstol.25 
  
 Psykansvarskommittén föreslog i betänkandet Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) att samhällsskyddsåtgärder skulle in- föras som en särskild form av reaktion i det straffrättsliga systemet. Förslaget innebar att åtgärden skulle kunna dömas ut som en form av tidsobestämd påföljd i stället för fängelse vid synnerligen allvarliga brott som varit riktade mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa.26 
  
 Kommittén uppehåller sig något vid samhällsskydd och konsta- terar att det är ett begrepp som är nära förknippat med brottspreven- tion. Syftet med samhällsskyddsåtgärder måste vara att på olika sätt förebygga och därmed förhindra nya brott. Andra relevanta begrepp är enligt kommittén ”social/samhällelig kontroll” och ”risk”. Enligt kommittén är det uppenbart att individrelaterade åtgärder som grun- dar sig på samhällsskydd innefattar riskbedömningar och att samhälls- skyddsåtgärder delvis är av kontrollkaraktär (genom riskhantering).27 
  
 25Se SOU 1996:185, särskilt avsnitt 16.7.5. En strävan att hålla isär vårdbehov och samhälls- skydd har också präglat den psykiatriska tvångslagstiftningen och ledde till omfattande reformer under  
 1990-talet, 
  se t.ex. SOU 1984:64 s. 206 ff., SOU 1998:32 s. 260, prop. 1990/91:58 s. 3 och prop. 1994/95:194 s. 34. Omgivningsskyddet anses inte vara en självständig uppgift för psykiatrin, men det anses inte heller möjligt att hävda en alldeles strikt gräns mellan patientens vårdbehov och skyddet för närstående och andra. Sett ur ett straffrättsligt perspektiv föreligger det helt klart i rättspsykiatrin ett slags spänningsförhållande mellan straffrättens bakåtblickande krav på klandervärdhet och framåtblickande intressen gällande vårdbehov och samhällsskydd, se t.ex. Henson, Straffansvar vid atypiska sinnestillstånd. Skuldprövningen vid allvarlig psykisk störning och tillfällig sinnesförvirring (ak. avh.) s. 28 samt Vetenskapsrådet, Kartläggning av rättspsykia- trisk forskning s. 9. 
  
 26SOU 2002:3 s. 274 ff. 
  
 27A.bet. s. 268. 
  
 198 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 Psykiatrilagsutredningen hade därefter att utgå från att det skulle genomföras en större reform med utgångspunkt i Psykansvarskom- mitténs förslag. I Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) föreslogs att ett system med särskilda skyddsåtgärder skulle införas.28 I utredningen framhålls att samhället har legitima skäl att ta hänsyn till samhällsskyddsaspekten, framför allt vid grova brott mot liv eller hälsa om återfallsrisken bedöms som påtaglig. I dessa situationer kan man enligt kommittén försvara att samhällsskyddet beaktas särskilt, till exempel genom mer preventiva åtgärder.29 
  
 Enligt förslaget skulle åtgärderna kallas för särskilda skyddsåtgärder 
  
 istället för det enligt utredningen olämpliga begreppet samhällsskydds- åtgärder. Utredningen ansåg att benämningen samhällssyddsåtgärder kan tolkas som att åtgärderna syftar till att skydda samhället mot all- varliga samhällsfarliga brott eller gärningar, till exempel uppror. En ytterligare viktig skillnad jämfört med Psykansvarsutredningens för- slag är att Psykiatrilagsutredningen föreslog att systemet med särskilda skyddsåtgärder skulle vara fristående och placeras utanför det straff- rättsliga påföljdssystemet.30 Detta just för att frågor och straff och skydd inte bör blandas samman. 
  
 4.4.3Strafftidsutredningen och Frigivningsutredningen 
  
 I betänkandet En ny strafftidslag (SOU 2016:18) samt i den efterfölj- ande propositionen med samma namn (prop. 2017/18:250) diskuteras samhällsskyddet i relation till möjligheten att bevilja uppskov med verkställighet av ett fängelsestraff.31 Utöver vissa förutsättningar som inte redogörs för här får uppskov beviljas endast i den utsträckning som intresset av samhällsskydd medger det. I betänkandet anges följ- ande om innebörden. 
  
 Vad det således ytterst handlar om är en samlad bedömning av föreligg- ande omständigheter där bl.a. de negativa konsekvenserna för den dömde 
  
 28SOU 2012:17 kap. 10. Förslagen har i vissa delar lett till lagstiftning, se t.ex. prop. 2013/14:222 och prop. 2013/14:119, men de särskilda skyddsåtgärderna behandlas alltjämt inom Regerings- kansliet. 
  
 29SOU 2012:17 s. 306. 
  
 30A.bet. kap. 10. 
  
 31Grundprincipen är att en dom på fängelse får verkställas när den har fått laga kraft i den del som avser fängelsestraff mot den dömde (2 § strafftidslagen). En grundläggande utgångspunkt är vidare att verkställigheten ska påbörjas så snart som möjligt efter det att straffet blivit verk- ställbart. 
  
 199 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 ska ställas mot samhällets krav och intressen. Det innebär när det gäller det senare att också s.k. samhällsskyddsintressen, som t.ex. brottsoffer- perspektiv eller fortsatt brottsaktivitet hos den dömde, ska beaktas. Att prövningen omfattar även behovet av samhällsskydd bör uttryckligen anges i bestämmelsen. Det innebär att den omständigheten att det finns risk för att den dömde kommer att avvika eller att begå nya brott som regel ska leda till att uppskov inte beviljas.32 
  
 I författningskommentaren anges att samhällsskyddsintressen är så- dant som rymningsrisk, risk för fortsatt brottsaktivitet hos den dömde eller hänsyn till brottsoffer.33 
  
 I den efterföljande propositionen framför regeringen att kravet på samhällsskydd fått en ökad betydelse över tid. Det borde därför fram- gå av lagtext att kravet kan utgöra ett skäl mot uppskov.34 Gällande prövningen uttalar regeringen följande. 
  
 Vad det ytterst handlar om är en samlad bedömning av föreliggande om- ständigheter där bl.a. de negativa konsekvenserna för den dömde av att inte beviljas uppskov får ställas mot samhällets krav och intressen. Det innebär när det gäller det senare att också s.k. samhällsskyddsintressen, som t.ex. fortsatt brottsaktivitet hos den dömde eller brottsofferper- spektiv, bör beaktas vid prövningen av om uppskov ska beviljas. Att pröv- ningen redan i dag i viss utsträckning omfattar sådana intressen kommer till uttryck i den nuvarande regleringens andra stycke. Således föreskrivs där att uppskov inte får beviljas om det finns skälig anledning att anta att den dömde kommer att avvika. Enligt regeringens bedömning finns det skäl att modernisera och ytterligare lyfta fram betydelsen av sådana in- tressen. Regeringen föreslår därför att det direkt av bestämmelsen ska framgå att prövningen ska ske även mot intresset av samhällsskydd. […] Det innebär att sådana omständigheter som t.ex. att det finns risk för att den dömde kommer att avvika eller begå brott som regel inte ska leda till att uppskov beviljas.35 
  
 Även i betänkandet Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot åter- fall i brott (SOU 2017:61) berördes frågan om samhällsskydd.36 I denna utredning kopplas begreppet främst till de intagna i anstalt som även vid frigivningstidpunkten har en hög risk att återfalla i allvarlig brotts- lighet. I utredningen konstateras att intresset av samhällsskydd inte fullt ut kan tillgodoses inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff. 
  
 32SOU 2016:18 s. 174. 
  
 33A.bet. s. 298 f. 
  
 34Prop. 2017/18:250 s. 47 och 95. 
  
 35A.prop. s. 96 f. 
  
 36SOU 2017:61 särskilt s. 170 ff. 
  
 200 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 I det tidsbestämda straffet ligger nämligen att strafftiden är ändlig; så småningom ska den dömde friges. 
  
 Enligt Frigivningsutredningens bedömning bör det inte införas regler som innebär att risk för återfall kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning. Men om sådana regler ändå införs framhöll utredningen att de borde inskränkas till fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt, vilket ansågs vara när det finns risk för att den dömde återfaller i allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som ingått som ett led i en organiserad brottslighet.37 
  
 4.5Närmare om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 4.5.1Inledning 
  
 När ett brott begås, och särskilt vid den typ av brottslighet som just nu står i blickfånget i den kriminalpolitiska debatten samt i utred- ningens direktiv, utsätts alltid minst en enskild människa för fysisk eller psykisk skada. Han eller hon blir då ett brottsoffer och intar så- som målsägande – vilket är den juridiska term som används i svensk rätt – en central roll i rättsprocessen. Målsäganden kan föra talan om skadestånd, biträda åtalet, ibland väcka enskilt åtal samt har rätt att överklaga domen, såväl i skuld- som påföljdsfrågan.38 
  
 I detta avsnitt står samhällsskyddsaspekterna i fokus och huvud- frågan är hur samhällsskydd kan förstås ur ett brottsofferperspektiv. Hur ska straffsystemet vara utformat för att på bästa sätt tillgodose brottsoffrens behov, sett i ljuset av just samhällsskydd? 
  
 Som påpekats redan inledningsvis uttrycks i direktiven till utred- ningen att trygghet för brottsoffer är ett angeläget samhällsskydds- intresse, vilket knappast kan ifrågasättas. En aspekt av samhällsskyddet är att staten har en positiv skyldighet att skydda sina medborgare från brott. Här finns också en växande praxis från Europadomstolen. Det nu sagda gäller såväl för de som är direkt drabbade, som målsägande, men också de som är potentiella brottsoffer och lever i en miljö där hot, våld och utpressning är vanligt förekommande och där det finns 
  
 37A.bet s. 187. 
  
 38Enligt 20 kap. 8 § 3 stycket rättegångsbalken är en målsägande den mot vilket ett brott är be- gånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada. För gränsdragningsfrågor, se t.ex. NJA 1978 s. 3 och NJA 1969 s. 364. I denna text bortses från ekonomisk brottslighet. 
  
 201 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 en risk för att tredje man skadas. Tilläggas bör också att de som begår brott inom ramen för kriminella nätverk inte sällan även är brotts- offer och i sådana fall har samma rätt att få sina grundläggande rättig- heter tillgodosedda i sin egenskap av brottsoffer, precis som alla andra brottsoffer. 
  
 Traditionellt har främst de brottsoffer som riskerar att drabbas fallit under begreppet samhällsskydd. Vi vill dock framhålla att skydd mot brott endast är en aspekt av brottsofferperspektivet. Ytterligare en aspekt tar i stället sikte på att straffsystemet ska vara uppbyggt så att det tillgodoser de grundläggande rättigheter som brottsoffer, ut- ifrån vad som framkommit i forskning och erfarenheter om brotts- offers behov, har. Dessa rättigheter har formulerats i FN:s brotts- offerdeklaration och i EU:s brottsofferdirektiv samt andra rättsakter och bygger på att brottsoffer ska ges tillgång till rättvisa, bland annat genom att få information på sitt eget språk, stöd och rättshjälp samt att de som är i kontakt med brottsoffer under rättsprocessen ska ha lämplig utbildning.39 Och eftersom brottsoffer har tillerkänts rättig- heter för att de ska skyddas från upprepad och sekundär viktimisering,40 överlappar således samhällsskyddet och brottsofferperspektivet i vissa avseenden varandra. Brottsofferperspektivet handlar dock mer om individuella rättigheter och avser inte bara rättstrygghet och skydd från brott utan också om stöd i den efterföljande rättsprocessen. För att stärka förtroendet för rättsväsendet och rättsstaten måste således båda dessa dimensioner inkluderas i brottsofferperspektivet. 
  
 39Dessa rättsakter presenteras vidare nedan. 
  
 40Med sekundär viktimisering menas den psykiska stress som uppstår till följd av att omgivningen reagerar på ett för offret negativt sätt efter brottet. Omgivningens brist på förståelse kan för- stärka eller förvärra brottsoffrets krisreaktioner. Det kan vara lika illa att bagatellisera eller non- chalera det inträffade som att förstora upp händelsen, se SOU 1998:40 s. 76 ff. Det kan också handla om ytterligare skada och kränkning orsakad av rättsväsendets representanter, se Casey, Brottsoffers rättigheter – en fråga om mänskliga rättigheter? s. 156 och FN, Centre for Inter- national Crime Prevention, Handbook on Justice for Victims. On the use and application of the Declaration of Basic Principle of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power s. 9. 
  
 202 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 4.5.2FN:s brottsofferdeklaration 
  
 FN:s brottsofferdeklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk antogs 1985. Deklarationen har utgjort en modell för andra rättsakter om brottsoffers rättigheter och anses i den juridiska litteraturen innehålla en vedertagen definition av vem som är brottsoffer.41 Enligt art. A1 i tilläggsprotokollet (annex) är ett offer en person som enskilt eller gemensamt har lidit skada eller har fått en väsentlig försämring av sina rättigheter genom handlingar eller underlåtelser som strider mot strafflagarna i medlemsstaterna. Skadan kan vara av fysisk, psykisk, känslomässig eller ekonomisk karaktär. Deklarationen anses ge uttryck för att brottsoffer har rätt till fyra olika delar: tillgång till rättvisa och en rättvis behandling, rätt till ersätt- ning från gärningspersonen eller tredje person, rätt till kompensa- tion från staten samt psykisk och social hjälp.42 Det framhålls också att det är av vikt att brottsoffret har kännedom om sina rättigheter och rätt att få rätt att komma till tals i en process (art. A6 i tilläggs- protokollet).43 
  
 4.5.3Statens ansvar att förebygga, utreda och lagföra brott 
  
 Att staten har en skyldighet att vidta åtgärder för att skydda enskilda från brott följer av till exempel Europakonventionen, Istanbulkonven- tionen och Barnkonventionen.44 Det finns också en växande praxis från Europadomstolen som handlar dels om en rätt att i vissa fall skyddas mot brott, dels om det skydd som brottsoffer har genom de grundläggande mänskliga rättigheterna i Europakonventionen. 
  
 Av artikel 2 i Europakonventionen följer att rätten till liv ska skyddas genom lag. Rätten till liv anses vara den mest grundläggande av rättigheterna i Europakonventionen och staten har en skyldighet att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv. 45 Den positiva för- 
  
 41Se t.ex. Casey, Brottsoffers rättigheter – en fråga om mänskliga rättigheter? s. 160. 
  
 42Wergens, a.a. s. 166. 
  
 43Även Europarådet har utfärdat rekommendationer om brottsoffers ställning i det straffrättsliga och straffprocessuella förfarandet, se rekommendationerna R (2006)8 och R (1985) 11. 
  
 44Istanbulkonventionen, som trädde i kraft i Sverige 2014, syftar till att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, se t.ex. SOU 2024:13 s. 93 ff. och Ds 2022:18 s. 31 ff. 
  
 45European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of the European Convention on Human Rights. Right to life s. 6, och Allen m.fl., Law of the European Convention on Human Rights – Law of the European Convention on Human Rights s. 205 samt Kotilainen m.fl. mot Finland p. 65. 
  
 203 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 pliktelsen kan delas in i två: skyldigheten att ha relevant lagstiftning och skyldigheten att vidta vissa förebyggande åtgärder. Statens ansvar har kommit att omfatta positiva skyldigheter att vidta lämpliga åt- gärder för att skydda individer. Det kan till exempel handla om att rättsväsendet effektivt lagför våldsbrott med dödlig utgång. Om en person utsätts för livsfara kan det också åligga myndigheterna att förse personen med särskilt skydd.46 Staten är vidare skyldig att bedöma om risken som ledde till ett visst brott kvarstår och om den gör det vidta skyddsåtgärder för att motverka den risken.47 
  
 Enligt de så kallade Osmanprinciperna (se Europadomstolens dom i Jackson mot Storbritannien den 24 mars 2011) kan dock staten bryta mot artikel 2 och skyldigheten att skydda den materiella rätten till liv som enskilda har endast om myndigheterna kände till eller borde känt till att det vid en viss tidpunkt förelåg en konkret och omedelbar risk för en utpekad individs liv och myndigheterna underlät att vidta rele- vanta åtgärder som rimligen kunde förväntas för att motverka den identifierade risken. Osmanprinciperna innebär vidare att staternas positiva förpliktelser inte ska tolkas på ett sätt som innebär att det ställs omöjliga eller oproportionerliga krav på myndigheterna mot bak- grund av deras tillgängliga resurser.48 Det måste också säkerställas att respekten för andra mänskliga rättigheter upprätthålls, till exempel rätten till personlig frihet (artikel 5) och rätten till respekt för privat- liv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8). 
  
 Osmanprinciperna har över tid kommit att tillämpas av Europa- domstolen i många olika situationer. Genom avgörandet Opuz mot Turkiet (dom den 9 juni 2009) utsträcktes tillämpningsområdet till våld i nära relationer. 
  
 Enligt artikel 3 kan allvarliga kränkningar av den fysiska integri- teten utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därmed utgöra brott mot artikeln. Artikeln anses positivt förplikta staterna att ge medborgare skydd mot sådan behandling, till exempel 
  
 46Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 79 f. 
  
 47Se t.ex. Opuz mot Storbritannien (23452/94) där domstolen avseende partnervåld under- sökte ”om de nationella myndigheterna har vidtagit alla rimliga åtgärder för att förhindra åter- kommande våldsamma attacker mot offrets fysiska integritet”. Det är i viss mån problematiskt att kontaktförbudslagstiftningen inte används helt ändamålsenligt i Sverige, se bl.a. Riksrevi- sionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effek- tivitet. 
  
 48Se vidare i rättsfallen Robertson mot Österrike, dom den 15 juni 2021, Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022 samt Rivera mot Ryssland, nr 1 och 2, dom den 9 juli 2019 respektive den 
  
 14september 2021. 
  
 204 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 genom att kriminalisera sådana handlingar som kan omfattas av arti- keln. Det kan också handla om en skyldighet att utreda och beivra brott samt se till att gärningspersonerna straffas på ett proportioner- ligt sätt eller drabbas av andra adekvata påföljder såsom skadestånd.49 En del av den positiva förpliktelsen att skydda från våld som också följer av artikel 8 är att se till att den som utsatts för övergrepp till- handahålls en möjlighet att få upprättelse genom rättsväsendet, det vill säga en rätt till effektiva rättsmedel (se t.ex. X och Y mot Neder- 
  
 länderna, dom den 26 mars 1985).50 
  
 Ytterligare en viktig del i utvecklingen av brottsoffers rättigheter är begreppet due diligence som beskriver att staten måste hålla en viss måttstock eller standard (även ”tillbörlig aktsamhet”) i förhållande till enskilda när deras mänskliga rättigheter kränkts. Staten måste före- bygga, undersöka, bestraffa och ge upprättelse när någon utsatts för brott. 
  
 Skyddet av brottsoffer som utvecklats av Europadomstolen och som alltså härletts från rättigheterna i konventionen (de som ger rätt till säkerhet) kan summeras som skyldigheten att: 
  
 •förebygga kränkningar genom lagstiftning, 
  
 •vidta förebyggande operativa åtgärder, 
  
 •utreda brott med vederbörlig aktsamhet, 
  
 •ge skydd inom ramen för en rättvis rättegång, 
  
 •tillgängliggöra straffrättsliga medel för allvarliga överträdelser av konventionen, 
  
 Campbell m.fl., a.a. s. 102 och Velez m.fl., The European Convention on Human Rights, 7:e uppl., 2017 s. 213. Även artikel 3 anses omfatta en skyldighet att skydda mot våld i nära rela- tioner, i vart fall om det är fråga om våld av viss dignitet och omfattning, se t.ex. Allen m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl. s. 275. 
  
 50Är det fråga om kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts enligt artikel 3, kan i stället artikel 8 om rätten till respekt för sitt privatliv vara tillämp- lig. Även enligt denna artikel måste staten vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär, t.ex. genom lagstiftning eller andra skyddsåtgärder, som framstår som rimliga. Det som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens samt att de rättsvårdande myndigheterna kontrol- lerar att dessa lagar respekteras. Enligt Europadomstolen har staten också en viss tolknings- marginal, margin of appreciation, i fråga om vilka åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa att artikel 8 efterlevs. Den fysiska integriteten är en viktig aspekt av skyddet för privat- livet. Staten har därför en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda sina med- borgare från brott såsom misshandel m.m., men även trakasserier och andra  
 icke-fysiska 
  över- grepp omfattas. 
  
 205 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 •upprätthålla det processuella kravet att ge brottsoffren informa- tion om utredningen och slutligen, 
  
 •ha mekanismer för att fastställa ansvar för handlingar och försum- melser som innebär brott mot konventionens rättigheter. 
  
 Vidare har domstolen under senare år utvidgat kravet att skydda en- skilda som identifieras som potentiella mål för dödliga handlingar och skyldigheten att ge ett allmänt samhällsskydd. I det senare samman- hanget har domstolen betonat den plikt som statliga myndigheter har när de bedömer den risk som vissa individer och deras potentiella handlingar kan utgöra och det allmänna skydd för rätten till liv, till exempel i sammanhang som rör beviljande av tillfällig vistelse utan- för fängelse eller annan behandling av ”farliga” dömda.51 
  
 Barnkonventionen gäller liksom Europakonventionen som lag i Sverige.52 Av den följer att konventionsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att skydda barn mot brott. Enligt artikel 19.1 ska kon- ventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder samt alla administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller över- grepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnytt- jande, inklusive sexuella övergrepp. Av artikel 19.2 följer att sådana skyddsåtgärder, där så är lämpligt, bland annat bör innefatta effek- tiva förfaranden för förebyggande och för identifiering och rapport- ering av fall där barn behandlas illa och, där så är lämpligt, förfar- anden för rättsligt ingripande. 
  
 Artikel 19 ska också tolkas i ljuset av konventionen som helhet, det vill säga mot bakgrund av principen om barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att bli hörd (artikel 12). 
  
 51Se t.ex. King mot Italien (stor kammare), särskilt p. 69, 72 och 76. Rättsfallet genom- gås i bilaga 4. Se också Casey, Human rights for victims of  
 non-state 
  crime: taking victims seriously?, Randolph., Proefschrift Tilburg, Tilburg Universiteit, 2014. 
  
 52Sedan den 1 januari 2020, se prop. 2017/18:186 och lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 
  
 206 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 4.5.4EU:s brottsofferdirektiv 
  
 Brottsofferdirektivet (direktiv 2012/29/EU om fastställande av minimi- normer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF) antogs 2012. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden. 
  
 Enligt direktivet är ett brott en oförrätt mot samhället och en kränkning av brottsoffrens individuella ställning. Medlemsstaterna ska därför säkerställa att brottsoffer erkänns och behandlas på ett respekt- fullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och  
 icke-diskriminer- 
  ande sätt. Det ska gälla vid alla kontakter med verksamheter för stöd till brottsoffer och verksamheter för så kallad reparativ rättvisa och behöriga myndigheter som är verksamma inom ramen för straffrätts- liga förfaranden. Brottsoffren bör också skyddas mot sekundär och upprepad viktimisering, mot hot och mot vedergällning, erhålla lämp- ligt stöd för att underlätta återhämtningen och garanteras adekvat till- gång till rättslig prövning. När brottsoffret är ett barn ska medlems- staterna dessutom säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och att deras behov bedöms individuellt. 
  
 I artikel 2 finns definitioner av centrala begrepp, till exempel vem som är att anse som brottsoffer, familjemedlem och barn i direktivets mening. Med brottsoffer avses en fysisk person som lidit fysisk, psy- kisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust som en direkt följd av ett brott. Det anges också att med reparativ rättvisa avses alla pro- cesser som gör det möjligt för brottsoffer och förövare som samtyckt till det att tillsammans med en opartisk tredje part nå en lösning kring frågor som rör brottet.53 
  
 I direktivet nämns också vissa grupper av brottsoffer som tenderar att bli särskilt utsatta för sekundär eller upprepad viktimisering, hot eller vedergällning. Bland dem finns dels de brottsoffer som nämns i våra direktiv; det vill säga offer för organiserad brottslighet liksom offer för våld i nära relation, sexuellt våld eller sexuell exploatering och 
  
 Beck Europe har utvärderat hur väl Sverige uppfyller EU:s brottsofferdirektiv och resultaten var i huvudsak positiva, men det finns också förbättringsområden, till exempel att den lagstiftning som finns inte alltid fungerar tillfredsställande i praktiken samt att det saknas en tydlig bild över brottsoffers situation. Se Vociare, National Report Sweden. 
  
 207 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 offer för könsrelaterat våld. Därutöver nämns i direktiven andra grupper av brottsoffer, bland annat barn.54 
  
 Under 2022 presenterade kommissionen ett meddelande om en  
 EU-strategi 
  om brottsoffers rättigheter för åren  
 2020–2025 
  med fokus på två målsättningar: dels att stärka den som utsätts för brott, dels att stärka samarbetet på alla nivåer för brottsoffers rättigheter. Efter en utvärdering av brottsofferdirektivet, där främst brister i den prak- tiska tillämpningen av direktivet identifierades, föreslog kommis- sionen under 2023 därtill ändringar i brottsofferdirektivet.55 Förslaget omfattar såväl nya artiklar som ändringar och tillägg i befintliga artik- lar i det ursprungliga direktivet. 
  
 Förutom att medlemsstaterna ska bli bättre på att i god tid bedöma brottsoffrens behov av skydd och stöd på en individuell nivå föreslås särskilt vad gäller det straffrättsliga förfarandet en ny artikel om att det på domstolarna ska finnas tillgång till information och emotio- nellt stöd till brottsoffer (10 a).56 Ytterligare en ny artikel ska ge brottsoffer rätt till omprövning av vissa beslut fattade under domstols- förfarandet (10 b). Bestämmelsen innebär i huvudsak att brottsoffer utan dröjsmål ska informeras om beslut som fattas under domstols- förfarandet som direkt berör dem och ha rätt att få besluten om- prövade. Rätten att få beslut omprövade ska enligt förslaget åtmin- stone omfatta beslut med grund i artikel 7.1 om tolkning samt artikel 23.3 som bland annat rör åtgärder för att undvika kontakt mellan brottsoffer och gärningsperson i domstolsprocessen. Vidare föreslås att regleringen i artikel 16 om ersättning till brottsoffer ska ersättas av ett nytt förslag som innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att brottsoffer kan få ett skadeståndsanspråk mot gärnings- personen prövat under det straffrättsliga förfarandet. Det föreslås också en bestämmelse med innebörden att berörda myndigheter ska 
  
 54Se bl.a. skäl 17 och 18 i ingressen. 
  
 55COM(2023) 424, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF. 
  
 56Se härtill t.ex. rättsfallet Hansen mot Nederländerna (20524/92, särskilt p. 70) där Europa- domstolen framhåller att det kan vara så att liv, frihet eller personlig säkerhet kan stå på spel hos brottsoffer som kallas att vittna och att det måste vägas mot den tilltalades och försvarets intres- sen för att principen om rättvis rättegång enligt art. 6 ska vara uppfylld. Det är således inte självklart att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång alltid går före ett brottsoffers rätt till sina grundläggande rättigheter såsom rätten till liv, frihet och säkerhet. 
  
 208 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 betala utdömd ersättning direkt till brottsoffret och överta brotts- offrets rätt att kräva gärningspersonen på beloppet.57 
  
 4.5.5Särskilt om mäns våld mot kvinnor 
  
 Som påpekats ovan finns ett antal internationella konventioner och överenskommelser som Sverige har åtagit sig att efterleva vilka också ålägger staten ett ansvar för att agera mot våld. Vissa av dessa handlar om särskilt utsatta och sårbara brottsoffer, till exempel kvinnor, barn, äldre,  
 HBTQi-personer, 
  utrikes födda kvinnor och personer med funktionsnedsättning.58 
  
 Vad särskilt gäller mäns våld mot kvinnor visar många studier och undersökningar att det är ett utbrett samhällsproblem. Världshälso- organisationen (WHO) har i flera publikationer funnit att 35 procent av alla kvinnor har utsatts för fysiskt eller sexuellt våld av en partner och/eller sexuellt våld av en annan person än en partner.59 
  
 Ett av de första dokumenten som gällde just mäns våld mot kvinnor är FN:s deklaration om avskaffandet av allt våld mot kvinnor som antogs av FN:s generalförsamling 1993.60 Deklarationen är inte juridiskt bindande. Våld mot kvinnor definieras av FN som ”varje könsrelaterad våldshandling som resulterar i, eller sannolikt kommer att resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller sådant lidande för kvinnan, innefattande hot om sådana handlingar, tvång eller god- tyckligt frihetsberövande, vare sig det sker i det offentliga eller privata livet” (art. 1). Enligt deklarationen har staterna en skyldighet att bekämpa våldet bland annat genom att motverka, utreda och beivra brott samt lagföra de som utövar våld mot kvinnor (art. 4 c.). 
  
 57Regeringskansliet faktapromemoria 2022/23:FPM132, Ändringar av EU:s brottsofferdirektiv s. 3. En utredning som ska ta ställning till bl.a. om brottsoffer ska ha rätt till brottsskadeersätt- ning redan när en dom på skadestånd får laga kraft är tillsatt, se dir. 2023:94. 
  
 58Se t.ex. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll som Sverige ratificerade 2008. Enligt artikel 16 ska konventionsstaterna vidta alla ändamålsenliga lagstiftnings- och utbildningsåtgärder samt administrativa, sociala och andra åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp, inklusive könsrelaterat utnyttjande, våld och övergrepp. Vidare ska konventionsstaterna införa effektiv lagstiftning och ändamålsenliga rikt- linjer som är inriktade på kvinnor och barn, för att säkerställa att fall av utnyttjande, våld och övergrepp mot personer med  
 funktions-nedsättning 
  identifieras, utreds och i förekommande fall lagförs. 
  
 59Se Ds 2022:18 kapitel 4 med vidare hänvisningar, också till svenska befolkningsundersökningar. 
  
 60Det saknas dock referenser till mäns våld mot kvinnor i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), som antogs 1979 och trädde i kraft 1981. 
  
 209 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet, den så kallade Istanbulkonven- tionen, antogs av Europarådet den 7 april 2011, ratificerades av Sverige den 1 juli 2014 och trädde i kraft den 1 november 2014.61 Den vålds- förståelse som kommer till uttryck i Istanbulkonventionen ligger nära FN:s.62 Det framhålls särskilt att våld mot kvinnor är ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering av kvinnor som avser varje fall av könsrelaterat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihets- berövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat samman- hang. Enligt artikel 5.2 har de anslutande staterna skyldighet att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att med till- börlig aktsamhet förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshand- lingar som faller inom ramen för konventionen och som begås av icke- statliga aktörer.63 
  
 Även i FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030), som antogs av medlemsstaterna 2015, ska enligt mål 5.2 alla former av våld mot kvinnor och flickor avskaffas och enligt mål 16.2 ska alla barn få växa upp utan våld, tortyr och övergrepp. 
  
 Slutligen bör nämnas att  
 EU-kommissionen 
  i början av 2022 lade fram ett förslag till direktiv i syfte att fastställa ett heltäckande skydd för att effektivt bekämpa våld mot kvinnor och våld i nära relationer.64 Detta är det första  
 EU-direktivet 
  som specifikt tar upp våld mot kvin- nor. Förslaget innehåller bland annat bestämmelser om brott som rör sexuell exploatering av kvinnor och barn samt  
 it-brottslighet, 
  om skydd för brottsoffer och tillgång till rättslig prövning samt om stöd 
  
 61En konvention är ett juridiskt bindande avtal och en typ av internationell överenskommelse mellan stater som tillträtt densamma. Genom ratificering av en konvention blir en stat folkrättsligt bunden av den och Sverige är därför, liksom övriga konventionsstater, skyldigt att fullgöra för- pliktelser enligt de konventioner landet har tillträtt. Av Wienkonventionen om traktaträtten fram- går att en stat inte kan åsidosätta konventionsförpliktelser till förmån för regleringar i den interna rättsordningen (artikel 27). En stat kan alltså inte hänvisa till bestämmelser i sin interna rätts- ordning som skäl för att inte uppfylla en konventionsförpliktelse på det folkrättsliga planet. För att bli en del av den nationella rätten krävs dock att konventionen införlivas i svensk rätt genom transformering eller inkorporering. 
  
 62Så också den våldsförståelse som uttrycks i EU:s brottsofferdirektiv, se ingressen skäl 17. 
  
 63Knuten till Istanbulkonvention är en expertgrupp för bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (The Group of Experts on action against violence against women and domestic violence, också kallad Chambers). I ett antal rapporter, varav den första kom 2019, har Sverige fått ett antal rekommendationer, se vidare om detta i Ds 2022:18 s.  
 32–33. 
  
 64Proposal for a directive of the European parliament and of the council on combating violence against women and domestic violence. 
  
 210 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 till brottsoffer och förebyggande arbete. Den 9 juni 2023 enades Rådet om sin ståndpunkt om förslaget till direktiv och den 6 februari 2024 nådde Rådet och Europaparlamentet en överenskommelse. 
  
 4.5.6Brottsofferperspektivet i en svensk straff- och processrättslig kontext 
  
 Brottsofferperspektivets framväxt i Sverige 
  
 Även om brottsofferintressen numera är ett av flera intressen som tillvaratas i rättssystemet har det inte varit så särskilt länge.65 Det var inte förrän under slutet av  
 1970-talet 
  som lagstiftaren på allvar bör- jade att intressera sig för brottsoffret och det är då termen gör entré i det svenska språket.66 Som exempel kan nämnas att brottsskade- lagen, som gav möjlighet till ersättning för personskador som orsakats genom brott, trädde i kraft 1978.67 Därefter infördes en möjlighet till ersättning på grund av kränkning genom brott 1988.68 Samma år trädde lagen (1988:609) om målsägandebiträde i kraft, liksom lagen (1988:688) om besöksförbud (numera kontaktförbud). År 1994 bild- ades Brottsoffermyndigheten (som ersatte den tidigare Brottsskade- nämnden) och 1998 inrättades brottsofferfonden. Enligt 1 § förord- ningen med instruktion för Brottsoffermyndigheten är en uppgift för myndigheten att främja brottsoffers rättigheter samt uppmärk- samma deras behov och intressen. Här ingår att besluta i brottsskade- ärenden och att betala ut brottsskadeersättning.69 
  
 I början av  
 2000-talet 
  presenterade regeringen en strategi för det fortsatta brottsofferarbetet, som bland annat innebar satsningar på 
  
 65Termen brottsoffer används till exempel i lagen (1994:419) om brottsofferfond, i förordningen (2007:1171) med instruktion för Brottsoffermyndigheten och i socialtjänstlagen (2001:453), men det finns däremot ingen legaldefinition av begreppet brottsoffer i svensk rätt. Som Lag- rådet påpekat är förhållandet mellan begreppet målsägande och brottsoffer oklar, se yttrandet i prop. 2014/15:77 s. 49 f. I straffprocessen används i stället målsägande. Enligt 20 kap. 8 § fjärde stycket rättegångsbalken är målsäganden den, mot vilket brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada. 
  
 66Tham, Brottsoffrets uppkomst och framtid, i Thomas och Jackson (red.), Det motspänstiga offret s.  
 27–45, 
  Phillips, Från målsägande till brottsoffer. Milstolpar och kursänd- ringar längs med vägen s. 1, Robbins, Kränkningsersättning. Skadestånd för kränkning genom brott s. 415 ff. och Rollins, Vem bryr sig? Om osynlighet och rättssäkerhet för brottsoffer med funk- tionshinder s. 11. Forskningen, såväl i Sverige som internationellt, tog dock fart först på mitten av  
 1990-talet, 
  se Griffin och Fernandez (red.) Brottsoffer – rättsliga perspektiv (2 uppl.) s. 16. 
  
 67SOU 1977:36 och prop. 1977/78:126. 
  
 68Prop. 1987/88:92. 
  
 69Brottsoffermyndigheten har fått ett uppdrag att kartlägga det samlade stödet till brottsoffer i Sverige, se regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Brottsoffermyndigheten. 
  
 211 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 utbildning för alla som arbetar inom rättsväsendet och som kommer i kontakt med brottsoffer, ett bättre utvecklat samarbete mellan myn- digheterna i rättskedjan och andra aktörer, ett vidgat och fördjupat forsknings- och utvecklingsarbete samt ytterligare åtgärder för att stärka skyddet för och stödet till utsatta kvinnor, barn och ungdomar.70 Det var också nu kommunerna gavs ett uttryckligt ansvar för de som utsatts för brott (se socialtjänstlagen [2001:453]). 
  
 När 1978 års brottsskadelag ersattes av en ny brottsskadelag 2014 uttalades i förarbetena att ekonomisk ersättning till brottsdrabbade är en viktig del i arbetet med att minska skadeverkningarna av brott och att hjälpa de brottsdrabbade.71 I en svensk kontext har fokuser- ingen på kränkning genom brott kommit att utmärka brottsoffer- diskursen och ersättningsfrågorna varit i fokus.72 Upprättelsemo- mentet, som beskrivs närmare nedan, har till exempel länge varit en del i bestämmandet av kränkningsersättning. Högsta domstolen ut- talade i NJA 1991 s. 766 att ersättningen ska uppgå till ett belopp som åtminstone i någon mån kan bidra till att ge brottsoffret upprättelse för det lidande som han eller hon drabbats av.73 Sedan 2022 anges detta också uttryckligen i 5 kap. 6 § skadeståndslagen (1972:207).74 Enligt bestämmelsen ska skadestånd med anledning av kränkning bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet och på ett sätt som även innebär att den kränkte får upprättelse för angreppet. 
  
 Brottsofferperspektivet är således, som visats ovan, en del av folk- rätten. Det är en viktig del av de mänskliga fri- och rättigheterna som finns i till exempel Europakonventionen och därutöver har brotts- offer tillerkänts en rad specifika rättigheter som handlar om informa- tion och stöd för att få tillgång till rättvisa (access to justice). Som ytterligare exempel kan nämnas att det i Romstadgan för Internatio- nella brottmålsdomstolen finns bestämmelser om tre olika former av gottgörelse till brottsoffer: restitution, ersättning och rehabilitering (art. 75.1). 
  
 70Prop. 2000/01:79. 
  
 71Prop. 2013/14:94 s. 17. 
  
 72Dahlstrand, Kränkning och upprättelse. En rättssociologisk studie av kränkningsersättning till brottsoffer, s. 70 med vidare hänvisning till Rytterbro m.fl., Brottskadeersättning ur brotts- offerperspektiv. En komparativ studie av Danmark och Sverige s. 106. Se också Griffin och Fernandez a.a. s. 194. 
  
 73Se också t.ex. prop. 2000/01:68 s. 48, prop. 2005/06:166 s. 24 och NJA 2013 s. 1046. 
  
 74Prop. 2021/22:198 (SFS 2022:754). 
  
 212 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 Om intresseavvägningar i straffprocessen 
  
 Straffprocessens funktion kan beskrivas som två poler, bestående av brottsbekämpning (förverkliga det straffrättsliga ansvaret) och (den misstänktes) rättssäkerhet eller rättsskydd.75 I den första ligger att realisera straffhotet så att de materiella reglerna i främst brottsbalken får genomslag, medan det i den andra handlar om att säkerställa ett rättssäkert förfarande. Att detta är två ibland oförenliga intressen ligger i öppen dag – staten har ett behov av effektiv brottsbekämp- ning samt att säkerställa rättstrygghet, men mot detta måste ställas den enskildes rätt att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten. Historiskt sett har det sistnämnda prioriterats högst och straffpro- cessen har varit koncentrerad främst kring gärningen och i vissa fall också gärningspersonen, vilket givetvis har att göra med att straffpro- cessen innefattar utövande av statens våldsmonopol. Det är staten som uteslutande har befogenhet att bestämma vilka straffrättsliga sanktioner som kan följa på ett brott och att verkställa sanktionerna.76 Den samhälleliga maktutövningen, som kan innebära att människor fängslas på livstid, måste helt enkelt omgärdas av gedigna rättssäker- hetsgarantier. Legalitetsprincipen, oskyldighetspresumtionen, rätten till en offentlig försvarare och principen om att hellre fria än fälla är alla exempel på sådana garantier. 
  
 Under senare år har brottsofferperspektivet kommit att få ett större inflytande även i den svenska straffprocessen och det är numera själv- klart att brottsoffers rättigheter ska beaktas i bedömningen av hur de olika parternas intressen i rättsprocessen ska balanseras.77 En central aspekt i den svenska kriminalpolitiken och debatten om straffskärp- ningar har varit att brottsoffer förtjänar upprättelse. Här ställs inte sällan brottsoffrets intressen och behov mot den dömdes rätt till en rättvis rättegång. Vilka brottsofferintressen det närmare handlar om, eller vad som närmare menas med upprättelse, klarläggs dock sällan 
  
 75Ekelöf, Rättegång. Första häftet s. 30, med vidare hänvisning till Maldonado, Festskrift till Johnson s. 606. Se också Romero, Offerkunskap, offerretorik eller offrets rättigheter s. 71. 
  
 76Jfr SOU 2012:34 s. 138. 
  
 77Se t.ex. Miranda, Straffrätten igår, i dag och imorgon, Griffin och Fernandez a.a. s. 16, Gonzales, Processrätt – grunderna för domstolsprocessen s. 120, Casey a.a. s. 172 och Garland, The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society. 
  
 213 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 och det finns en juridisk och tvärvetenskaplig diskussion på Torres Det får dock sägas stå klart att bestraffningen numera anses syfta till att i viss mån också tillgodose intressen hos den som blivit utsatt för den brottsliga gärningen, men möjligen på något oklar grund samt i oklar usträckning.79 I de kommande avsnitten försöker vi ringa in vilka brottsofferintressen som finns och hur de i så fall kan tas tillvara i brottmålsprocessen och under straffets verkställighet. Vi inleder dock med vissa reflektioner kring brottsoffers inställning till just straffande, eftersom det så ofta framhålls att straff ska skärpas av hänsyn till brottsoffer. 
  
 Vad har brottsoffer för inställning till straffande? 
  
 Som har framhållits i den juridiska litteraturen finns det en viss fara i att i allt för stor utsträckning fokusera på brottsoffers intressen, då en sådan diskurs kan användas för att främja andra ändamål än sådana som leder till reella förbättringar av offrens ställning.80 Även om det i den viktimologiska litteraturen finns studier om hur brottsoffer ser på rättvisa råder det brist på svenska studier om brottsoffers inställ- ning till just straffande.81 I två studier från Brå, där det undersökts vilken inställning brottsutsatta har till elektronisk övervakning i stället för att fängelsestraffet avtjänas i anstalt, framkom dock att det viktiga för brottsoffer inte är hur straffet avtjänas, utan att gärningspersonen får en fällande dom.82 Detta framhålls också i den förklarande hand- boken till FN:s deklaration om brottsoffers rättigheter: i de fall gär- ningspersonen döms för brottet så är straffet som sådant av liten relevans för brottsoffret vid sidan av att gärningspersonen faktiskt 
  
 78Brottsofferforskning benämns också viktimologi och syftar till att identifiera, definiera och lyfta fram på vilket sätt människor som utsatts för brott påverkas av brottet. Forskningen inriktas på att undersöka det lidande – socialt, fysiskt, psykiskt eller ekonomiskt – som drabbar den som utsatts för brott, samt på om insatser för att hjälpa olika grupper av brottsoffer fungerar i prak- tiken, och vilken effekt de i sådana fall ger, se Enarsson, Brottsoffer i rättskedjan. En rättsveten- skaplig studie av förhållandet mellan brottsoffers rättigheter och rättsväsendets skyldigheter s. 35 vid not 92 med vidare hänvisningar. 
  
 79Se t.ex. SOU 2017:7 s. 44. 
  
 80Niemi, Offerskunskap, offerretorik eller offrets rättigheter? s. 68 f., där det framhålls att sym- patin och fokuseringen på brottsoffer lätt kan användas för att främja andra ändamål än en reell förbättring av offrens ställning. 
  
 81Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar s. 18. Se också Martinez, The Meaning of Justice for Victims i International Handbook of Victimology: ”In essence, it is not enough that justice be done; justice must be seen to be done.” 
  
 82 
 Brå-rapport 
  2007:19, Utökad användning av fotboja inom Kriminalvården och  
 Brå-rapport 
  2010:8, Utökad frigång och återfall. Slutrapport om 2007 års reform av utslussning i Kriminalvården. 
  
 214 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 blev dömd.83 Ett sätt som brottsoffrets intresse tillvaratas är således genom den utdömda påföljden och dess längd, men detta har inte nöd- vändigtvis varken samma eller särskilt stor betydelse för alla brotts- offer.84 
  
 I studien Svenskarnas syn på straff, som är från 2010, undersöktes vad det allmänna rättsmedvetandet (d.v.s. ”folkviljan” och inte bara brottsutsatta) egentligen tycker om strängare straff.85 Här framkom en bild av att det generella rättsmedvetandet, vid frågor som ”anser du att straffen är för milda i Sverige?” vill ha hårdare straff. Men när all- mänheten fick ta ställning till mer utförliga beskrivningar av rättsfall blev bilden en annan. De svarande fick ange vilket straff de trodde skulle dömas ut i en domstol och vilket straff de själva tyckte var rim- ligt. Dessa bedömningar ställdes sedan mot en bedömning som gjorts av nio rådmän vid tre olika tingsrätter. Då visade det sig att allmän- heten genomgående tror att domstolarna dömer mycket mildare än de gör, men när allmänheten föreslår vilket straff som är lämpligt ligger det straffet i fem av sex fall under det straff som de tillfrågade domarna föreslagit. I mellan omkring 15 och 30 procent av fallen före- slog de svarande en icke frihetsberövande påföljd medan domarna däremot dömde till fängelse i de flesta fallen. När människor önskar strängare straff gör de således det utan att ha insikt i de faktiska straffens stränghet.86 
  
 I en amerikansk enkätstudie från Texas av brottsoffers syn på straff från 2016 föredrog 60 procent av de tillfrågade kortare fängelsestraff, investeringar i brottsförebyggande insatser och rehabilitering framför långa fängelsestraff. 75 procent föredrog alternativa påföljder i stället för fängelse.87 
  
 83FN, Centre for International Crime Prevention, Handbook on Justice for Victims. On the use and application of the Declaration of Basic Principle of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power s. 1. 
  
 84Se t.ex. Bates m.fl., Chase: Sexual Violence and  
 Victim-Survivor’s 
  Percep- tions of Justice, Social  Legal Studies, 28(2) 2019 s.  
 179–201. 
  
 85Jerre och Tham, Svenskarnas syn på straff, Kriminologiska institutionen vid Stockholms uni- versitet. 
  
 86En liknande studie har nyligen genomförts i Norge och visar resultat som stämmer väl överens med de svenska, se  
 Nova-rapport 
  nr 9/22, Frøyland m.fl., Rettsoppfatning i Norge. Holdninger til straff og straffegjennomføring i den norske befolkningen. I den norska undersökningen fram- kommer också stort stöd för alternativa påföljder till fängelse, liksom att en viktig del av straff- andet är att försöka förbättra den dömde genom vård under verkställigheten. 
  
 87Alliance for Safety and Justice, Crime survivors speak: The  
 first-ever 
  national survey of victim’s views on safety and justice (hämtad via https://allianceforsafetyandjustice.org/wp-  
 content/Brown 
  den 7 mars). 
  
 215 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 I en finsk studie tillfrågades allmänheten om vilket straff de före- drog för en misshandel på en restaurang efter att också ha fått infor- mation om brottet och gärningspersonen. I valet mellan fängelse och intensivövervakning med elektronisk kontroll valde majoriteten det sistnämnda alternativet. Som skäl för sitt val angav de att intensiv- övervakningen kan fungera både som ett straff och vara rehabiliter- ande. Slutsatsen i studien är att allmänheten dels vill att den dömde straffas, dels att han eller hon ges möjlighet att rehabiliteras.88 
  
 Brottsofferundersökningar i Västeuropa och Nordamerika visar också att brottsoffren själva inte kräver en mer repressiv lagstiftning än människor i allmänhet utan snarare uttrycker önskemål om att bli lyssnade på och synliggjorda – processuell rättvisa – och därigenom få ett slags upprättelse.89 
  
 Vad innebär upprättelse och hur kan sådan nås? 
  
 Ett intresse som ofta nämns i samband med brottsofferperspektiv och straffprocessen är alltså upprättelse. Anledningen till det är att det inom brottsofferforskningen finns ett tydligt stöd för att många av de behov som brottsoffer har kan mötas genom det som kallas gott- görelse eller upprättelse, samt genom skydd och stöd. Sammanfatt- ande handlar upprättelse om vad samhället, rättsväsendet eller för- övaren kan göra för att reparera de skador som offret lidit på grund av brottet.90 Det handlar om att få chans att bearbeta det trauma som det innebär att bli utsatt för brott, men det är också viktigt för till- tron till rättssystemet att brottsoffret kan få upprättelse för det brott han eller hon blivit utsatt för. Genom en reell möjlighet till upprätt- else känner sig brottsoffret rättvist behandlat av rättssystemet och på så sätt befästs tilltron till systemet som sådant. Vedergällning eller hämnd är dock i allmänhet inte brottsoffrens primära dragkraft.91 Det som i stället anses viktigast är just att få höras och att komma till 
  
 88Lähteenmäki, Electoring monitoring as a  
 non-custodial 
  sanction: implementation, experiences and Nordic criminal policy, i NTfK nr 1 2022 s. 42. 
  
 89Se t.ex. Murray, Free the victim: A critique of the western conception of victimhood s. 20 f. och Cook och Pemberton, The interaction of criminal procedure and outcome, Int J Law Psychiatry 2014  
 Nov-Dec;37(6) 
  s.  
 564–71. 
  
 90Granström och Fernandez a.a. s. 23, Casey, Barn som brottsoffer – ett rättighetsper- spektiv i Griffin och Fernandez a.a. s. 160, Dahlstrand, Kränkning och upprättelse. En rättssociologisk studie av kränkningsersättning till brottsoffer s. 68 och Maldonado, Brottsoffer i rättskedjan. En rättsvetenskaplig studie av förhållandet mellan brottsoffers rättigheter och rättsväsendets skyldigheter s. 14 och 36. 
  
 91Burman, Brottsoffer i straffrätten s. 287 f. och Van Dijk, a.a. s. 20 f. 
  
 216 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 tals i en domstolsprocess där staten utdelar klander och därigenom nå en känsla av upprättelse.92 Rätten till målsägandebiträde utgör en viktig aspekt i detta och är ett sätt på vilket målsägandens intressen tas tillvara. Ett målsägandebiträde bidrar till att målsägandens rätt till processuell rättvisa tas tillvara under straffprocessen.93 
  
 Det är viktigt att ha med sig att betydelsen och känslan av upp- rättelse är individuell, och att den kan bestå av flera saker: till ex- empel att gärningspersonen döms för brottet eller att brottsoffret får kompensation genom kränkningsersättning.94 Brottsoffers in- tressen är mångfacetterade eftersom det inte är fråga om en homogen grupp som alla tycker samma sak. Under senare år har det alltmer be- tonats att brottsoffers behov av stöd ska bedömas utifrån den en- skildes situation.95 Det nuvarande brottsofferdirektivet bygger på ett individualiserat synsätt och även förslaget till nytt direktiv bygger på samma förhållningssätt då de ändringar som föreslås innebär att be- hovet av stöd ska bedömas individualiserat. 
  
 Andra omständigheter som kan leda till upprättelse är att brotten utreds.96 Här spelar inte sällan målsägandens medverkan en stor roll, och viljan att medverka styrs av ett stort antal faktorer.97 I en studie från Brå där motiv för medverkan i rättsprocesser undersöktes var att få upprättelse det viktigaste motivet för medverkan (60 %). I andra hand kom att straffa gärningspersonen (49 %) och i tredje hand egen 
  
 92Se t.ex. Murray, a.a. och BasVan Stokkom, Victims’ needs and participation in justice: is there a role for vengeance?, Restorative Justice. An International Journal, 2013, 1 (2) s.  
 169–189 
  samt 
  
 Victims’ needs,  
 well-being 
  and ‘closure’: is revenge therapeutic? i Mendoza m.fl. (red.), Therapeutic 
  
 Jurisprudence and Washington in Justice: International Perspectives 2011 s.  
 207–228. 
  
 93En utredning har tillsatts för att se över bl.a. hur rätten till målsägandebiträde i överrätt kan stärkas, se dir. 2024:39. 
  
 94SOU 2021:64 s. 149 och Maldonado, Moss. 
  
 95På detta tema, se Cannon, Brottsofferskepnader s. 522 och Griffin och Fernandez a.a s. 22 f. med vidare hänvisningar till Einarsson a.a. och ten Boom m.fl. Victims’ needs as basic human needs, i International Review of Victimology, (2012:18 s.  
 155–179) 
  särskilt s. 165. 
  
 96Prop. 2021/22:198 s. 19. För att brott ska utredas krävs att de anmäls. Det som generellt på- verkar anmälningsbenägenheten är omständigheterna kring brottet (brottstyp, brottets allvar, om det utfördes i hemmet eller var yrkesrelaterat), vilket ligger i linje med teorin som stipulerar att beslut om polisanmälan i första hand baseras på rationella överväganden, se  
 Brå-rapport 
  2021:1 s. 25. 
  
 97Det är vanligt att anmälningar om brott i nära relation läggs ned. När Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten granskade relationsvåldsärenden i en gemensam tillsyn under 2019 kon- staterade de att förundersökningen lades ned i 78 procent av fallen, se Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, Tillsynsrapport – Våldsbrott i nära relationer och sexualbrott mot vuxna s. 64. I ungefär en fjärdedel av fallen berodde det på att den som anmält brottet sedan inte ville medverka, se Palmer och Montgomery, Snyder retraction from police investigations of intimate partner violence” (2023) och Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade per- soner – brister i omfattning och effektivitet. 
  
 217 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 säkerhet (48 %), tätt följd av att ”gå vidare” (43 %). Skadestånd var ett motiv endast hos 26 procent av brottsoffren.98 
  
 Även hur de rättsvårdande myndigheterna agerar är av stor betyd- else för tillvaratagandet av brottsofferintressen. Socialstyrelsen har i sin utredning av vissa skador och dödsfall  
 2018–2021 
  funnit att Polis- myndigheten inte arbetar tillräckligt aktivt för att möjliggöra för brotts- offret att medverka med anledning av våldsutsatthet i nära relation. Det leder till att brottsoffer inte vågar göra polisanmälan eller med- verka i en förundersökning. Polisen har i flera fall inte gjort någon riskbedömning eller till exempel erbjudit brottsofferstöd eller skydd, vilket enligt Socialstyrelsen skulle ha kunnat bidra till att brottsoffret velat, kunnat eller vågat medverka. Rapporten visar också att stöd- bevisning inte samlas in i tillräcklig utsträckning.99 
  
 Upprättelsen är således inte bara kopplad till ekonomisk kompen- sation, utan också till en bekräftelse av att det man blivit utsatt för var en orätt samt att stöd ges så att sådan bekräftelse är möjlig. Just polisanmälan beskrivs av våldsutsatta kvinnor som en omständighet som möjliggör upprättelse. Det handlar om en yttre bekräftelse på att kvinnan utsatts från våld i nära relation och att det är brottsligt, vilket bekräftas genom att anmälan tas upp. Även den efterföljande rätte- gången samt en fällande dom kan vara en del i upprättelsen. Många kvinnor upplever dock att en polisanmälan kan ha motsatt effekt, eftersom en rättsprocess innebär att männen är kvar i deras liv under en ytterligare tid. Kvinnan kanske har lämnat den destruktiva, vålds- fyllda relationen men tvingas att under rättsprocessen ha mannen i sitt liv igen.100 
  
 Rättsprocessen måste därför också vara uppbyggd på ett sådant sätt att den som utsatts för brottet känner sig bekväm att medverka. Här spelar ett målsägandebiträde ofta en helt avgörande roll. På ett mer praktiskt plan är det viktigt att målsäganden känner sig trygg när han eller hon befinner sig i domstolens lokaler. För förtroendet för domstolarna och den rättskipande verksamheten är det vidare av vikt att den rädsla som parter och vittnen känner tas på allvar. För att för- bättra detta har relativt nyligen införts utökade möjligheter för måls- 
  
 98 
 Brå-rapport 
  2016:8 s. 37. 
  
 99Socialstyrelsen, Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall  
 2018–2021 
  s. 80 ff. Se också  
 Brå-rapport 
  2024:4, Brott i nära relation. Kartläggning av utsatthet under 2022 och under livstiden där det konstateras att det är få som anmäler våld i nära relationer. 
  
 100Se Murphy, Frigörelse med förhinder: om polisanmälan när kvinnor tar sig ur mäns våld i nära relationer (ak. avh.). 
  
 218 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 äganden att delta i huvudförhandling genom videokonferens.101 Att få ett avgörande inom rimlig tid, det vill säga en snabb lagföring, anses också medföra fördelar ur ett brottsofferperspektiv.102 
  
 Vid en genomgång av EU:s brottsofferdirektiv framträder, som visats ovan, en bild av att det är av vikt att brottsoffret förstår och kan ta till sig av den straffrättsliga processen. I den viktimologiska forsk- ningen framhålls däröver att en rättsprocess som ger brottsoffer rätt- visa genom information samt ett gott bemötande som är individuellt anpassat till den enskildes behov är viktiga faktorer för att tillgodose brottsoffrens behov.103 Det är således inte bara den juridiska eller formella rättssäkerheten som är av betydelse. Det bemötande som målsäganden får under brottmålsprocessen är också av väldigt stor betydelse. Detsamma kan sägas gällande rätten att få komma till tals och bli lyssnad på samt tagen på allvar. Att brottsoffret får stöd före, under och efter processen är avgörande för känslan av upprättelse. 
  
 I en rapport från 2016 konstaterade Brå att målsägandens stöd- behov under och efter rättsprocessen inte tillgodoses på ett tillfreds- ställande sätt av rättsväsendet. Brå lyfte också fram att ett ökat för- troende för rättsväsendet och rättssystemet är centralt.104 I en senare genomförd rapport gällande rättsväsendets arbete med våldtäktsären- den framhåller Brå att det vid sidan av uppklaring också kan vara vik- tigt att ha ett mått på framgång som mer direkt har målsägandens upplevelse av rättsprocessen i fokus. En förundersökning och en eventuell rättegång som inte leder till fällande dom kan påverka måls- äganden på olika sätt. I värsta fall kan en sådan process upplevas som ytterligare ett trauma, men den har också en potential att stärka måls- äganden och bidra till läkande – trots att den misstänkte inte blir straf- fad.105 Enligt Brå är det viktigt med ett respektfullt och empatiskt bemötande från polis samt åklagare vid förhör och andra kontakter med målsäganden, att utredningen går så fort som möjligt, att åter- koppling ges löpande och att skydd erbjuds om den misstänkte är hot- full. Det är viktigt att det läggs stor vikt vid att empatiskt och peda- gogiskt förklara att värnandet om rättssäkerheten medför att det ställs 
  
 101Se prop. 2018/19:81, särskilt s. 24 ff., vilket också framhålls i  
 Brå-rapport 
  2016:8 s. 10. 
  
 102SOU 2017:7 s. 146 och  
 Brå-rapport 
  2016:8 s. 9 och 98. 
  
 103SOU 2013:17 s. 265 och Maldonado, a.a. s. 14. Se också Åklagarmyndigheten, Utvecklings- centrum, Bemötande av brottsoffer. Rättslig vägledning 2022:10. 
  
 104 
 Brå-rapport 
  2016:8 s. 7 och 109. 
  
 105Rapport 2019:9 s. 130. 
  
 219 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 mycket höga krav på bevisning och att kraven för en fällande dom där- för är högt ställda.106 
  
 De skyldigheter som finns att informera målsäganden, till exempel under förundersökningen, vid villkorlig frigivning eller vid permis- sion, är också viktiga ur ett brottsofferperspektiv. Enligt Kriminal- vården handlar ett brottsofferperspektiv under verkställigheten främst om att vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga för att brottsoffer inte ska utsättas för hot, våld eller annan otillbörlig påverkan under den tid då klienten står under övervakning.107 
  
 En relativt ny figur i den svenska straffrätten är institutet medling enligt lagen (2002:445) om medling. Institutet används i relation till lagöverträdare under 21 år. I förarbetena anses att den rättsfilosofi som medling på grund av brott främst grundar sig på kallas Restorative Justice (reparativ rättvisa), vilken kan definieras som en process i vil- Reyes parter som berörs av ett brott samlas för att tillsammans lösa hur man ska hantera följderna av brottet och dess verkningar i framtiden. Medling beskrivs som ett alternativ till traditionell konfliktlösning.108 
  
 Med medling avses enligt 2 § lagen om medling med anledning av brott att en gärningsperson och en målsägande möts inför en medlare för att tala om brottet och följderna av detta. Medling ska enligt 3 § ske i bägge parters intresse och målet ska vara att minska de negativa följderna av brottet. Medlingen ska enligt andra stycket i samma be- stämmelse syfta till att gärningspersonen ska få ökad insikt om brottets konsekvenser och att målsäganden ges möjlighet att bearbeta sina upp- levelser. Till medlare ska enligt 4 § en kompetent och rättrådig person utses. Medlaren ska vara opartisk. I 5 § föreskrivs att medling ska vara frivillig. Medlingen nämns här som ett exempel på hur den viktim- ologiska forskningen har bidragit till att andra sätt att nå upprättelse än genom den traditionella straffprocessen har införts i den svenska straffrätten. Exemplet belyser på ett klargörande sätt att strängare straff inte nödvändigtvis är vägen fram mot en mer brottsofferinriktad straffrätt. 
  
 106A.rapport s. 131. 
  
 107Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 24. 
  
 108Prop. 2001/02:126 s. 10 och SOU 2000:15. 
  
 220 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 4.6Våra sammanfattande slutsatser om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 Samhällsskydd bör enligt vår mening förstås som att staten i vissa kvalificerade fall har ett ansvar för att skydda sina medborgare från en persons (fortsatta) brottslighet. Enligt vad som följer av Europa- domstolens praxis och andra internationella dokument finns det i vissa fall en sådan skyldighet. Samhällsskydd handlar således om ett skydd för samhället i kollektiv bemärkelse och en skyldighet att hindra en person från att begå ytterligare brottsliga gärningar mot de individer som utgör samhället. Utifrån att allvarliga gärningar har begåtts kan det helt enkelt stå klart att behovet av samhällsskydd är särskilt på- tagligt. 
  
 Brottsofferperspektivet är först och främst kopplat till en rad in- dividuella rättigheter enligt vad som ovan visats. Det handlar här om erkännande, stöd och information med mera enligt till exempel brotts- offerdirektivet, men också om de rättigheter som finns i Europakon- ventionen och som handlar om att skyddas från brott samt att brott ska leda till lagföring. Det finns således en viss överlappning mellan dessa olika rättighetsbildningar, som har det gemensamt att de båda tillerkänner brottsoffer rättigheter. 
  
 Av genomgången i detta kapitel står det förhoppningsvis klart att samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov av skydd mot (ytter- ligare) brottslighet, redan i dag är en integrerad del av det straffrätts- liga systemet. Samhällsskyddsaspekter har påverkat hur vissa straff- rättsliga frågor har hanterats, till exempel vad gäller omvandling av fängelse på livstid, men också regler i fängelselagen och vad gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Någon ny- modighet är det alltså rent krasst inte fråga om.109 Tvärtom framhölls det redan under tidigt  
 1900-tal 
  att det i många frågor handlar om en intresseavvägning mellan en persons berättigade intresse av frihet och samhällsskyddet. I den avvägningen ingår numera också att se till den aspekt av brottsofferperspektivet som handlar om att skydda indi- vider från brott. Det skydd och de rättigheter som brottsoffer har genom Europadomstolens praxis och genom de rättighetsakter som tillkommit i FN och på  
 EU-nivå 
  ska beaktas, men det står samtidigt 
  
 109Se t.ex. Ds 1993:29 s. 11 där det framhålls ”att gärningsmannen stått i centrum för brotts- offerpolitiken och att brottsoffren har kommit i skymundan”. Se också SOU 1990:92 s. 69 där det framhålls att ”Hänsynen till gärningsmannen får inte gå före hänsynen till offret.” 
  
 221 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 klart att just dessa rättigheter sällan inkräktar på gärningspersonens frihet utan i stället handlar om annat skydd och andra rättigheter. 
  
 Vi vet helt enkelt att påföljdssystemet, inklusive reglerna om straf- fets avtjänande, ofrånkomligen måste vara en kompromiss mellan vissa intressen. Det är dock inte säkert att de aktuella intressena står i så stark motsättning till varandra som det hävdas såväl i den allmänna debatten som i regeringens nuvarande kriminalpolitik. Det handlar snarare om hur de olika parternas intressen – brottsoffrets, gärnings- personens och samhällets intresse av att dels beivra brott, dels skydda medborgarna mot brottsliga gärningar – ska balanseras. En human behandling av dömda och stöd under verkställigheten kan ligga i brottsoffrens intresse för att på lång sikt åstadkomma ett samhälls- skydd som kommer dem till godo. Även återfallsförebyggande åt- gärder kan vara ett sätt att öka brottsoffers förtroende för rätts- väsendet, men sådana åtgärder måste kombineras med andra åtgärder som ger brottsoffret tillgång till och rättvisa i rättsprocessen. Frågan handlar ytterst om vad de straffrättsliga reglerna syftar till och hur de bör konstrueras för att i så stor utsträckning som möjligt bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten (eller de andra mål som beslutas). 
  
 Det är således, menar vi, självklart att påföljdssystemet ska vara uppbyggt så att det innebär ett effektivt och rättssäkert samhällsskydd. Påföljdsvalet, liksom straffets avtjänande, bör i det enskilda fallet på bästa sätt verka brottsavhållande. Hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas är däremot en svårare fråga. Detsamma gäller vilken betydelse samhällsskyddsaspekter bör ges och på vilka grunder. Enligt vår me- ning måste det också kunna förutses att ändringar, som motiveras av att samhällsskyddet ska ökas, i rimlig utsträckning kan tillgodose just det.110 Vi instämmer i det som nyligen framhållits av Statens beredning för medicinsk och social utvärdering: ”Att insatserna som genom- förs faktiskt förebygger brott är etiskt centralt. Utöver att ineffektiva metoder är ett slöseri med resurser krävs det att insatsen är effektiv för att det ska vara försvarbart att behandla människor olika och att 
  
 110Jfr i denna del SOU 2017:61 där det gällde regler om uppskjuten villkorlig frigivning med anledning av återfallsrisk. I betänkandet konstaterades att möjligheten att genom ändrade regler om villkorlig frigivning tillgodose intresset av samhällsskydd är ytterst begränsad. Ett fängelse- straff är alltid tidsbegränsat och strafftiden därmed ändlig – så småningom ska den dömde alltid friges, även om det då finns en återfallsrisk. 
  
 222 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 använda tvångsåtgärder.”111 Vi vill utöver detta också framhålla ett antal utgångspunkter som legat till grund för våra överväganden. 
  
 Genom strängare straff eller längre tider i anstalt åstadkommer man endast en temporär inlåsningseffekt som motsvarar den ökade strafftiden. Alla som döms till tidsbestämda fängelsestraff ska förr eller senare återvända till samhället. Därmed är en sådan lösning kortsiktig och angriper symtomen snarare än orsakerna. Samhällsskyddsintresset kan därför inte annat än i begränsad utsträckning tillgodoses genom åtgärder som förlänger inlåsningstiderna. Även andra åtgärder, som angriper orsaker snarare än symtom, behövs. 
  
 Den viktigaste frågan är enligt vår mening hur det straffrättsliga systemet ska vara utformat för att minska antalet återfall i brott över tid, det vill säga hur samhällsskyddet på bästa sätt ökas på längre sikt. Med en sådan vision stärks också brottsofferperspektivet. Vi menar att en viktig aspekt av samhällsskyddet är att samhället, utöver att låsa in de dömda, även tar ett ansvar för att arbeta återfallsförebyggande med de mest återfallsbenägna klienterna. De anstaltsintagna har i dag möjlighet att delta i behandlingsprogram och insatser som är anpass- ade utifrån individuella behov i syfte att minska risken för återfall i brott.112 Det är rimligt att samhället fortsättningsvis tar ett särskilt ansvar för att minska risken för återfall i brott så länge verkställig- heten av ett fängelsestraff pågår. Även detta ligger i linje med brotts- offers intressen. Vi menar att det ökar samhällsskyddet att det åter- fallsförebyggande arbetet i anstalt är intensivt för de som bedöms ha en hög risk att återfalla i brott. Det är sedan länge känt i den krimi- nologiska forskningen att en mycket liten del av befolkningen står för en stor del av den samlade brottsligheten.113 I vuxen ålder är det en procent av befolkningen som står för 63 procent av alla fällande domar avseende våldsbrott i Sverige.114 Det är därför angeläget att arbeta för att färre personer som begår brott ska återfalla i ny brottslighet. Rehab- ilitering och återanpassning, och en fängelsevistelse som inspirerar till en förändringsresa, måste därför även framöver vara ledorden för 
  
 111 
 SBU-rapport 
  369 s. 70. 
  
 112Se t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar s. 9. 
  
 113Se t.ex. Brå, Kortanalys 4/2017 s. 18,  
 Brå-rapport 
  2021:5, Strategiska brott bland ungdomar på  
 2010-talet 
  och faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv s. 14 och Johnson m.fl., Den ojämlika brottsligheten. Lagföringsutvecklingen i demografiska och socioekonomiska grupper  
 1973–2017 
  s. 69 och 90. 
  
 114SBU, Risk- och behovsbedömning av ungdomar avseende återfall i våld och annan krimi- nalitet: en systematisk översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter (2019), rapport 303 s. 17 med vidare hänvisning till Pruitt m.fl., The 1% of the population accountable for 63 % of all violent crime convictions, Soc Psychiatry Epidemiol 2014;49 s.  
 559–71. 
  
 223 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 den kriminalvård som bedrivs i svenska anstalter.115 Detta följer också av Kriminalvårdens instruktion. Myndigheten ska förebygga återfall i brott och särskilt vidta åtgärder som syftar till att individanpassa verkställigheten och förbereda frigivningen.116 
  
 Eftersom alla som döms till tidsbestämda straff ska återvända till samhället är en meningsfull tillvaro i anstalt som på bästa sätt resociali- serar den dömde en helt nödvändig del för att leva upp till målet med fängelsestraff – att skydda samhället från brott. Återanpassning samt återfallsförebyggande arbete och samhällsskydd bör därför inte ses som motsatser utan som delar som är direkt beroende av varandra. 
  
 Ett ökat samhällsskydd kan inte heller uppnås genom en enda åt- gärd, utan är tvärtom beroende av flera olika åtgärder. Det är korrekt att fängelsestraffet som sådant förhindrar den dömde att återfalla i brott ute i samhället under anstaltsvistelsen, men det är också korrekt att en anstaltsvistelse för med sig negativa effekter. En långvarig fäng- elsevistelse leder till institutionalisering som försvårar en återgång till livet i frihet. Det är därtill förenat med stora kostnader att hålla per- soner frihetsberövade. Samhällsskydd kan uppnås genom en kvali- tativ och väl kontrollerad verkställighet av påföljder inom frivården som är väl anpassad efter den dömdes risker, behov samt mottaglig- het för återfallsförebyggande insatser. Forskning visar att psyko- sociala insatser till de som tillhör kriminella gäng under frivård (t.ex. substansbruksbehandling, stöd att söka arbete, utbildning, hälsoråd- givning och bostad) kan minska fortsatt kriminalitet med knappt hälften upp till ett år efter avslutad insats.117 Fängelsestraff bör an- vändas i de allvarligaste fallen där det framstår som helt nödvändigt med ett frihetsberövande för att tillgodose samhällsskyddet. 
  
 Det finns vidare gott forskningsstöd för att större brottsföre- byggande effekter uppnås genom ökning av polisiär närvaro och upp- 
  
 115Se t.ex. Martin, Straffvärde som rättslig konstruktion (ak. avh.) s. 94 f. där författaren fram- håller individualpreventionen som människosyn och att en straffverkställighet bör utformas på så sätt att en potential till resocialisering av den dömde kan realiseras. 
  
 116Se 2 § förordningen (2023:797) med instruktion för Kriminalvården. Myndigheten arbetar därför enligt devisen ”Bättre ut”. 
  
 117 
 SBU-rapport 
  369 s. 5 och 47 ff., där SBU dragit den slutsatsen efter att ha gått igenom den samlade litteraturen på området. Som vanligt är de flesta studierna genomförda i USA, vilket kan påverka resultatens relevans i Sverige. Enligt SBU kan dock det positiva resultatet av frivård i de amerikanska studierna kanske närmast betraktas som en bekräftelse för att den svenska modellen ger bättre resultat. En omfattande översikt över systematiska översikter visar på svaga effekter av övervakning med några få procents minskad risk för återfall medan olika behandlingspro- gram ger bättre resultat, se  
 SBU-rapport 
  369 s. 69 med vidare hänvisning till Allen och Schmidt, The Effectiveness of Correctional Rehabilitation: A Review of Systematic Reviews. Annu Rev Law Soc Sci 2007;3(1) s.  
 297–320. 
  
 224 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 klarning, snarare än genom inlåsning (se vidare om detta i kapitel 12). Resultaten av de internationella och nordiska forskningsstudier som finns avseende straffskärpningars effektivitet varierar också, vilket visar att det inte går att förutsätta att straffskärpningar minskar brotts- ligheten. Detta gäller särskilt de långa strafftiderna. Hur inlåsningens effektivitet ska balanseras mot individuella, ekonomiska och sociala kostnader är en central aspekt som måste ges utrymme i de överväg- anden som vi gör. 
  
 Hittills har det rått enighet om att behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt vid allvarliga brott mot liv och hälsa samt återfall i sådan brottslighet. Det är också sådan brottslighet som påverkar sam- hället just nu. I dessa fall måste samhället kunna reagera adekvat efter- som människor har en rätt till skydd mot grov brottslighet. Den inriktning som valts i liknande utredningssammanhang, nämligen att i huvudsak fokusera på allvarliga vålds- och sexualbrott samt brott som utgjort led i en organiserad eller systematisk brottslighet, är en- ligt vår mening fortfarande välavvägd.118 
  
 Brottsoffers behov av upprättelse har i mycket stor utsträckning använts som ett argument för att genomföra flertalet straffskärpningar och andra lagändringar under senare år. Nu betonas också från reger- ingens håll att fokus flyttas från gärningsmannen till brottsoffer och samhällsskydd. Vid en första anblick kan det framstå som självklart att det ligger i brottsoffrens intresse att straffen är så stränga som möjligt. Det har dock visat sig vara en alltför enkel analys. Det kan konstateras att begreppet upprättelse rymmer en rad olika former av gottgörelse och att det kan ha olika betydelse för olika brottsoffer.119 Även om brottsofferforskningen är mycket omfattande ger den näm- ligen inte något entydigt svar på vad som är det viktigaste för brotts- offret i straffprocessen. Det finns ingen forskning som visar att det är just samhällsskyddsaspekter, i den inskränkta betydelsen längre straff och fler i fängelse, som är det som brottsoffer behöver eller ens efter- frågar. I detta sammanhang är de kortanalyser som genomförts av Brå, och som visar att verkställighetsformen är underordnad straffet som sådant, av särskilt intresse. 
  
 118Det handlar här i någon mån om den så kallade ”kärnstraffrätten”, till vilken allvarliga an- grepp mot liv och hälsa, egendomsbrott samt gärningar som riktar sig mot den gällande sam- hällsordningen, räknas. Se t.ex. SOU 2013:38 s. 479. Uppdelningen i mala in se – det onda i sig, och mala prohibita – det som är ont, för att det är förbjudet, kan också tjäna som utgångspunkt. 
  
 119Se om detta i t.ex. Griffin och Fernandez, a.a. 
  
 225 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 SOU 2024:48 
  
 Den upprättelse som straffet kan innebära är ett sätt på vilket trygg- het för brottsoffer kan nås. Straffet och hur det avtjänas ingår som en del i lagföringsprocessen och processen som sådan kan bidra till brottsoffers upprättelse. Straffets längd som sådant har dock inte nödvändigtvis samma betydelse för brottsoffer. Frågan om att tillmäta påföljdsbestämningen samt straffets verkställande betydelse i brotts- offrets intresse kan därför enligt vår mening inte reduceras till att en- bart handla om straffets stränghet. Det handlar i stället om flera, sam- verkande faktorer. Det är vidare viktigt att åtgärder som genomförs för att gagna brottsoffer bygger på vetenskaplig, empirisk grund och verkligen leder till en förbättring av offrens ställning och inte enbart används för att främja andra (politiska) ändamål. 
  
 Brottsoffers känsla av upprättelse genom straffprocessen är alltid unik. Det är för övrigt en stridsfråga även i brottsofferforskningen om brottsförebyggande arbete ska ingå bland det som nämns rättig- heter för brottsoffer. Motståndarna hävdar att brottsförebyggande arbete gäller alla individer och inte bara brottsoffer.120 Vi menar dock att det finns skäl att inkludera det brottsförebyggande arbetet som en del av brottsoffers intresse i en vidare bemärkelse (som en del av samhällsskyddet). Det handlar då om potentiella brottsoffer, det vill säga om oss alla. Detta utesluter dock inte att dessa två olika grupper av brottsoffer – de som är direkt drabbade av brott och de som riskerar att drabbas – kan ha olika intressen som behöver tillgodoses. Som vi visat ovan handlar brottsofferperspektivet också om flertalet individuella rättigheter och inte bara om att skyddas mot brott. 
  
 En ordning som innebär att brottsoffret är den som avgör vad som är en lämplig sanktion för ett brott är sedan mycket länge ut- mönstrad i de flesta moderna rättsordningar. Detta beror på att det aldrig går att göra anspråk på att brottet ska vedergällas med en sank- tion som motsvarar det lidande som brottet har orsakat (den s.k. talionsprincipen: öga för öga, tand för tand). Straffet ska i stället vara en del i en sammanhängande rättsordning som upplevs som rättvis för alla iblandade och ge uttryck för det allvar med vilket staten ser på gärningen och kommunicera det klandret till gärningspersonen.121 Att påföljdsbestämning aldrig kan reduceras till vedergällning (hämnd) och att det måste vara en sak för staten att bestämma straffets in- gripandegrad betyder dock inte på något sätt att brottsoffrens per- 
  
 120Wergens, a.a. s. 167 med vidare hänvisningar. 
  
 121SOU 2012:34 s. 138. 
  
 226 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om samhällsskydd och brottsofferperspektiv 
  
 spektiv inte ska beaktas vid utformningen av påföljdssystemet. Även ur ett brottsofferperspektiv måste straffet, liksom hur det verkställs, uppfattas som rättvist och trovärdigt. 
  
 227 
  
 5Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 5.1Inledning 
  
 Inledningen av detta kapitel ägnas åt att beskriva fängelsepopulationens levnadsförhållanden. Därefter följer en övergripande beskrivning av de ackrediterade behandlingsprogram som finns inom Kriminalvården. Det kontroll- och stödarbete som bedrivs inom frivården under den tid den dömde står under övervakning beskrivs också kort. Kapitlet avslutas med en översiktlig beskrivning av den så kallade upphörande- forskningen, i vilken det fokuseras på vilka faktorer som kan bidra till att en individ lämnar ett kriminellt livssammanhang.1 
  
 5.2Kort om fängelsepopulationen 
  
 5.2.1Allmänt 
  
 Under 2023 hade Kriminalvården i genomsnitt cirka 3 100 personer i häkte, 6 300 fängelseklienter och 14 750 klienter inom frivården.2 
  
 Klientsammansättningen har förändrats under senare år och under 2021 hanterade Kriminalvården betydligt fler individer från organiserad brottslighet.3 Ökningen fortsatte under 2022 och 2023.4 Kriminal- 
  
 1Som det uttryckts i den kriminologiska litteraturen: ”Desistance research takes success stories seriously.” 
  
 2Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 23, 31 och 39. Motsvarande siffor för 2022 var 2 200 i häkte, 6 000 fängelseklienter och 13 100 klienter inom frivården, se Framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan  
 2023–2026 
  s. 77. 
  
 3Kriminalvården, Årsredovisning 2021 s. 8. Denna ökning syns möjligen också i Kriminalvårdens rapporterade timmar i samverkansprojektet Myndigheter i samverkan mot den organiserade brotts- ligheten: 2016 rapporterades 5 300 timmar, 2020 rapporterades 7 800 timmar och 2021 rapport- erades 12 000 timmar. Se Årsredovisning 2021 s. 64. 
  
 4Kriminalvården, Årsredovisning 2022 s. 73 och Årsredovisning 2023 s. 74. 
  
 229 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 vården bedömer att omkring 1 000 klienter (cirka fem procent) på anstalter, i häkten och inom frivården har koppling till organiserad brottslighet.5 Detta kan jämföras med 2013 då Kriminalvårdens under- rättelsetjänst bedömde att omkring tre procent av klienterna som var i anstalt det året hade en bekräftad positiv relation till grov organi- serad brottslighet.6 
  
 Mot slutet av 2023 fanns det 140 identifierade intagna med kopp- lingar till den våldsbejakande extremistiska miljön, varav knappt 90 be- dömdes kopplade till den våldsbejakande islamistiska extremism- miljön.7 
  
 5.2.2Fängelsepopulationens levnadsförhållanden 
  
 Det finns en tydlig koppling mellan levnadsförhållanden och krimi- nalitet. De fängelsedömdas levnadsförhållanden ligger långt under genomsnittet i befolkningen. De som döms till fängelse kommer från utsatta förhållanden och är redan innan en anstaltsplacering marginali- serade i högre utsträckning. De har lägre utbildning och inkomst, svagare arbetsmarknadsanknytning, historik av våldsamhet och ut- satthet, missbruksproblematik samt sämre fysisk och psykisk hälsa än genomsnittsbefolkningen. Nästan tre av fem intagna bedöms ha haft problem med någon form av missbruk före frihetsberövandet. Det är något mer vanligt bland män än kvinnor.8 
  
 Den senaste undersökningen av den svenska fängelsepopulationen genomfördes 2013, men nyare internationella undersökningar be- 
  
 5SOU 2024:30 s. 138. 
  
 6Som måttstock används en  
 EU-definition 
  som består av 11 kriterier, varav minst sex ska vara uppfyllda. Se Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 41. 
  
 7Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 75. Det är en liten ökning från 2022, se Årsredovisning 2022 s. 73. 
  
 8Kriminalvården,  
 FoU-rapport 
  om straffskärpningar s. 17 med vidare hänvisningar till Keith och Clarke, 2010 och Mclaughlin m.fl., 2015. Se också  
 Brå-rapport 
  2020:15 s. 18, Lowe m.fl., Hur påverkar strängare straff risken för kriminalitet och andra utfall? s. 7 f., Inslussningsutred- ningen, Inslussning – en idéskiss. Rapport från inslussningsutredningen (Ju 2016:E) och Hicks, Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar (ak. avh.), där resultaten av studien visade att skillnaderna mellan fångar och andra medborgare är avsevärda inom samtliga de välfärdsområden som ingår i levnadsnivåundersökningar; d.v.s. ut- bildning, sysselsättning, ekonomi, boende, hälsa, sociala relationer, politiska resurser och utsatthet för brott. För norsk del, se Revold, Innsattes levekår 2014: Burns, under og etter soning (Statistisk sentralbyrå) och för dansk del, Danmark, se – Viden til Velfærd. Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd Resocialisering af indsatte og tilsynsklienter med opmærksomheds- forstyrrelse. 
  
 230 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 kräftar den bild som framkommer i den undersökningen.9 Urvalet i rapporten bestod av 2 142 klienter, varav 41 procent hade varit i anstalt, sju procent hade verkställt sitt straff genom intensivövervakning, 35 procent hade haft någon form av skyddstillsyn och 17 procent var villkorligt frigivna med övervakning. 
  
 Vålds- och narkotikabrott var de vanligaste huvudbrotten och unge- fär två tredjedelar hade en eller flera tidigare gånger dömts till någon form av kriminalvårdspåföljd. 71 procent var svenska medborgare.10 Undersökningen visade att de som verkställde straff i genomsnitt hade problem inom tre av något av de nio undersökta områdena miss- bruk, boende, sysselsättning och försörjning, skulder, familj, utbild- ning, hälsa, kriminella attityder och värderingar samt umgänge och 
  
 nätverk.11 
  
 Klienterna hade ofta en svag koppling till det omgivande samhället. Utbildningsnivån var låg och ungefär hälften hade nioårig grund- skola/folkskola eller inte någon fullföljd utbildning alls. För riket var motsvarande andel 20 procent. 21 procent hade fullföljt en gymnasie- utbildning och sex procent hade en eftergymnasial utbildning. Endast en fjärdedel hade direkt koppling till arbetsmarknaden. Hälften hade egen bostad och 12 procent var bostadslösa eller hade en tillfällig bo- stad. 
  
 Omkring 70 procent hade missbruksproblematik och en tredje- del varit i kontakt med den öppna beroendevården. Klienterna hade problem med såväl psykisk som fysisk ohälsa.12 31 procent hade tre år innan den aktuella påföljden varit i kontakt med den öppna psyki- 
  
 9Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter. Dessförinnan hade undersökningar genomförts 1994 och 2004. Vid en jämförelse är mycket sig likt, men i den senare undersökningen hade brottsstrukturen förändrats: andelen dömda för våldsbrott, sexualbrott och narkotikabrott hade ökat, medan andelen dömda för till- greppsbrott, rattfylleri och brott mot allmänheten och staten minskat. Andelen dömda för korta fängelsestraff upp till två månader var lika, men strafftiderna mellan två månader och två år hade minskat medan strafftiderna över två år ökat. I undersökningen från 2013 konstateras således att 
  
 ”Utan att dra alltför stora slutsatser verkar det inte som att klienterna blir ”värre” och ”sämre” 
  
 över tid. De sociala strukturerna bland anstaltsklienterna verkar i stora drag oförändrade eller bestå av små förändringar vid en jämförelse mellan dessa två tidpunkter. Den förändring som kan ses 
  
 är inom brottstrukturen och i strafftiderna.” se s. 91. För nyare studier, se t.ex. Prison Reform Trust, Navarro Prison Factfile (februari 2024) s. 36 ff. 
  
 10Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 18 ff. 
  
 11 
 Brå-rapport 
  2020:15 med vidare hänvisning till Inslussningsutredningen (2017). Inslussning 
  
 – en idéskiss. Rapport från Inslussningsutredningen. Ju 2016:E. Regeringskansliet. Justitiedepar- tementet samt Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 27 f. 
  
 12Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter s. 18 ff. 
  
 231 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 Ray och fem procent hade vårdats inom den slutna psykiatriska vården. Mer än en tredjedel uttryckte oro för sin psykiska hälsa under verkställigheten. Nästan hälften hade fått en diagnos för psykiska sjukdomar eller syndrom samt beteendestörningar under sin verk- ställighetstid. 21 procent hade fått missbruksrelaterade psykiska dia- gnoser. 10 procent hade uttryckt självmordstankar och för sex procent av klienterna fanns det dokumenterat att klienten försökt begå själv- mord. Kriminalvården bedömde dock att nästan hälften av klienterna hade ett stödjande och positivt nätverk kring sig.13 
  
 Att de som befinner sig i anstalter mår sämre än befolkningen i övrigt gäller alltjämt och globalt. Därtill blir det psykiska måendet bland de intagna i anstalt allt sämre.14 Globalt sett blir fängelsepopulationen allt äldre.15 Forskningen visar att den psykiska ohälsan bland krimi- nalvårdsklienter både i Sverige och andra länder är mycket hög och att samsjukligheten är utbredd. För både män och kvinnor är tillstånd som depression, psykossjukdomar, posttraumatiskt stressymptom (PTSD), suicidförsök och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar samt personlighetssyndrom mycket vanligare hos Kriminalvårdens klienter än befolkningen i stort. Även om psykisk ohälsa inte är en riskfaktor för återfall i brott, vare sig i våldsbrott eller generell brotts- lighet, kan den vara kriminogen om den samvarierar med andra risk- faktorer som missbruk.16 
  
 Gällande ADHD bedömer Kriminalvården att cirka 25 procent av de intagna har en sådan diagnos. Trots satsningar tyder mycket på att många kriminalvårdsklienter med ADHD varken har fått en dia- gnos eller medicinerar.17 I en kvalitativ studie genomförd på anstalten Norrtälje fann forskarna att behandlad ADHD ledde till en ökad mot- taglighet för påverkansprogram och utbildning i Kriminalvården.18 
  
 I forskningen framhålls att de som tas in i anstalt för att avtjäna fängelsestraff inte sällan har med sig en risk för att utveckla psykisk 
  
 13Kriminalvården, a.rapport s. 25 f. 
  
 14Penal Reform International m.fl., Global Hughes 2022 s. 32 med vidare hänvisningar. Se också General Report of CPT 2021 s. 22. 
  
 15Penal Reform International m.fl., Global Hughes 2022 s. 19. 
  
 16Se t.ex. Hayes m.fl., Psychiatric disorders and violent reoffending: a national cohort study of convicted prisoners in Sweden (2015), Mullen Psychiatry, 2(10) s.  
 891–900. 
  
 17Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 och 12 med vidare hänvisningar till studier. För situationen i Danmark, se – Viden til Velfærd. Det Nationale Forsk- nings- og Analysecenter for Velfærd Resocialisering af indsatte og tilsynsklienter med opmærk- somhedsforstyrrelse, där det framhålls att en  
 ADHD-diagnos 
  kan predicera återfall i brott samt att personer med en sådan diagnos ofta har svårare livsomständigheter än genomsnittsbefolkningen. 
  
 18Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 f. 
  
 232 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 ohälsa, till exempel på grund av barndomstrauman, som sedan reali- seras under anstaltsvistelsen. En annan möjlig förklaring anses vara att häktes- och anstaltsmiljön, som innebär ett socialt stigma, isolering och osäkerhet, leder till sämre mående. 
  
 Vissa grupper påverkas mer av forcerad samsittning, dubbelbelägg- ning och trånga miljöer. Det gäller inte sällan de med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Restriktioner påverkar också den psykiska hälsan. Att sitta isolerad är förknippad med en högre risk för suicid.19 Det saknas till stor del forskning på hur olika tillstånd av psykisk ohälsa påverkar mottaglighet och effekter av behandling. 
  
 Viss statistik visar att det är vanligare att kvinnor som avtjänar straff själva har utsatts för olika trauman, som till exempel sexuella över- grepp eller våld i nära relation. Det finns också problem knutna till att de inte kan få den hjälp de är i behov av för att bearbeta vad de varit med om under sin tid i anstalt.20 Kvinnor i anstalt har vidare i jämförelse med män en högre förekomst av medicinska, psykiatriska och missbruksrelaterade sjukdomar.21 
  
 I en svensk registerstudie fann forskarna att en historia av psykia- trisk sjuklighet var mycket vanlig bland frigivna personer och betydligt högre än i normalpopulationen. Mer än hälften av alla frigivna per- soner hade någon gång fått en psykiatrisk diagnos. Särskilt substans- missbruk, psykotisk sjukdom och personlighetssyndrom var vanligt förekommande. Med undantag för psykotiska sjukdomar var den psykiska ohälsan högre hos frigivna kvinnor jämfört med frigivna män. Bland frigivna kvinnor hade 27,5 procent gjort ett tidigare suicidför- sök som krävt observation på sjukhus, medan andelen bland männen var 16,8 procent. Av suicid som begicks inom fem år från frigivning begicks flest det första året efter frigivning och de frigivna personerna begick självmord 18 gånger oftare än kontrollgruppen.22 
  
 I enlighet med den så kallade normaliseringsprincipen ska vård för ohälsa tillhandahållas av de aktörer som i samhället ger hjälp till alla medborgare. Kriminalvårdens uppgift är således att förmedla sådan 
  
 19Kriminalvården, a.a. s. 2 och 6 med vidare hänvisningar till ett stort antal studier. Detta har konstaterats av t.ex. Psykansvarskommittén – det fanns redan då ett stort och ökande antal in- tagna i kriminalvårdsanstalt som har psykiska problem och Kriminalvårdens möjligheter att ge vård är begränsade. Det ansågs också svårt att fullt ut tillgodose behoven för kriminalvårds- patienter i den allmänna sjukvården. 
  
 20Penal Reform International m.fl., Global Hughes 2022 s. 26. För svensk del, se t.ex. Hicks, Fånge i marginalen. Uppväxtvillkor, levnadsförhållanden och återfall i brott bland fångar (ak. avh.) s. 161 f. 
  
 21Kriminalvården, a.a. s. 7. 
  
 22Runeson och Fitzpatrick, Självmord efter frigivning från fängelse (Kriminalvården 2013). 
  
 233 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 hjälp, men Kriminalvården bedriver ändå viss öppen hälso- och sjuk- vård vid anstalter och häkten. Den vård som tillhandahålls är på pri- märvårdsnivå och viss psykiatrisk öppenvård.23 
  
 5.2.3Våra reflektioner 
  
 Av genomgången ovan kan det knappast ifrågasättas att behovet av stöd för de som ska lämna en kriminell bana ofta är omfattande och skiljer sig åt mellan individerna. Det kan röra sig om rent praktiska behov, men också om psykologiska och medicinska.24 Det är dess- utom så att särskilt långvariga frihetsberövanden leder till institutio- naliseringseffekter, vilka i sin tur påverkar den dömde i stor utsträck- ning.25 Även om det inte råder total enighet om fängelsestraffets betydelse för återfall i brott i den kriminologiska forskningen finns det inte någon som menar att inga negativa effekter förekommer.26 Och detta utöver att levnadsvillkoren redan från början var sämre. Hjälp och stöd efter en institutionsplacering behövs således för att bi- behålla de förändringar som skett under denna, men också för att det är fråga om människor som har sämre förutsättningar att klara sig bra än människor generellt. Det är därför enligt vår mening rimligt att sam- hället ger dessa individer stöd i samband med frigivningen. För fram- gång krävs också att flera olika aktörer samverkar då det ofta är fråga om svårigheter inom flera områden. I detta avseende spelar inte sällan frivårdens samordnande roll stor betydelse. 
  
 Givetvis har den frigivne ett eget ansvar för sin livssituation och den förändring som måste genomföras, men det utesluter inte att även samhället bör ta ett visst ansvar. Det framgår också av Kriminalvårdens instruktion att myndigheten ska vidta åtgärder som syftar till att för- bereda frigivningen och att verkställigheten ska genomföras på ett sätt 
  
 23Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 2 f. 
  
 24Se vidare i kapitel 6 om Kriminalvårdens arbete utifrån de s.k.  
 RBM-principerna 
  och insatser mot den dömdes behov. 
  
 25Se t.ex. Foucault som argumenterar för att fängelset framför allt producerar kriminella och kriminalitet, vilket får stöd av senare års studier av fängelsets kriminogena effekter, se Foucault, Övervakning och straff samt Larson, Betydelse av öppenhet under institutionstiden för ung- domar dömda till sluten ungdomsvård. Hur påverkas vardagen vid institutionen och återfall i brott? s. 98 med vidare hänvisning till ett antal internationella studier. 
  
 26Slutsats i Larson, a.a. s. 29 med vidare hänvisning till bl.a. Navarro m.fl., The Effects of Community Sanctions and Incarceration on Recidivism, presenterad vid Forum on Corrections Research, Correctional Service of Canada och Miller m.fl., Does Community Service Rehabilitate Better than Short‐Term Imprisonment? Results of a Controlled Experiment, The Howard Journal of Criminal Justice, 39(1) s.  
 40–57. 
  
 234 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 som förebygger återfall i brott. Därtill ska myndigheten särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten för- hindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. Som Kriminalvården konstaterat innebär detta uppdrag att myndigheten behöver ge dömda personer förutsättningar att förändra sina liv.27 Det är bland annat därför de fängelsedömda ska förberedas för frigivningen under hela frihetsberövandet, under utslussningen och därefter under den villkorliga frigivningen. 
  
 5.3Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete genom behandlingsprogram 
  
 5.3.1Allmänt om behandlingsprogram 
  
 Kriminalvårdens kärnuppdrag är att förebygga återfall i brott. En del av Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete är att de dömda som konstateras ha medel eller hög risk för återfall i brott deltar i behand- lingsprogram. Det råder konsensus inom den internationella behand- lingsforskningen att det finns goda möjligheter att genom program- verksamhet minska risken för återfall i brott. Även Kriminalvårdens egna utvärderingar av behandlingsprogrammen (så kallade effekt- studier) ger stöd för detta.28 
  
 Syftet med deltagande i program är att förebygga återfall i brott genom att förbättra klientens kunskaper, färdigheter och insikter. Pro- grammen ska särskilt riktas mot den enskilda individens kriminogena behov. 
  
 Kriminalvårdens mål är att så många klienter som möjligt som be- dömts ha medelhög eller hög risk att återfalla i brott i den inledande  
 RBM-bedömningen 
  (se vidare kap. 6) ska gå igenom något behand- lingsprogram. Under 2023 var det 22 procent av de som bedömts ha medel eller hög risk för återfall i brott som fullföljde ett behandlings- program i anstalt och 2022 var det 19 procent. I frivård var motsvar- ande andel 13 procent (2023) och 11 procent (2022).29 
  
 27Kriminalvården, Årsredovisning 2022 s. 47. 
  
 28Se vidare kapitel 12. 
  
 29Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 57. 
  
 235 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 Under 2020 och 2021 bedrev Kriminalvården 14 ackrediterade be- handlingsprogram, under 2022 bedrevs 12 och under 2023 bedrevs 11.30 Att programmen är ackrediterade betyder att de genomgått en veten- skaplig bedömning.31 
  
 Behandlingsprogrammen är huvudsakligen riktade mot generell kriminalitet, våldsbrott, våld i nära relation och sexualbrott samt miss- bruk av droger eller alkohol. Vissa genomförs individuellt och en del i grupp.32 När programmet är genomfört finns också insatser med för- stärkande innehåll. Behandlingsprogrammen är baserade på kognitiv beteendeterapi. Behandlingsprogram bedrivs även inom frivården. 
  
 5.3.2Närmare om behandlingsprogrammen 
  
 Programmet Puls riktar sig till klienter som har problem med ilska, aggressivitet och våld samt har ett mönster av våldsbrottslighet, dock inte de som uteslutande har våld i nära relation som problematik. Pro- grammet består av fyra moduler som genomförs i grupp (24 sessioner 
  
 á90 minuter) samt en modul som genomförs individuellt (sex sessioner 
  
 á60 minuter). 
  
 Entré är ett behandlingsprogram för klienter som är i behov av och behöver stöd att lämna en kriminell gruppering eller organiserad brottslighet och/eller bryta ett mönster av våldsbrottslighet. Det passar också de som tillhör självmarkerande grupper eller extremism- nätverk. Programmet genomförs i individuellt format och behand- lingen skräddarsys utifrån den enskilda klientens behov och mottag- lighet. Eftersom innehåll och omfattning anpassas utifrån varje enskild klients behov varierar antalet sessioner inom intervallet  
 25–40 
  sessioner. Sessionernas längd är mellan  
 60–90 
  minuter och genomförs en till två gånger per vecka. 
  
 För de som dömts för våld i nära relationer finns speciellt utfor- made behandlingsprogram, till exempel Predov (Preventing Domestic Violence) som ackrediterades 2020. Antalet sessioner kan variera 
  
 30Kriminalvården, Årsredovisning för 2023 s. 56. Programmen Puls och Brottsbytet är under avveckling. 
  
 31Behandlingsprogrammen ackrediteras av Kriminalvårdens Vetenskapliga råd som ska se till att forsknings- och utvecklingsarbetet inom Kriminalvården håller en hög vetenskaplig kvalitet. Rådgivarna består av forskare inom bland annat psykiatri, kriminologi, socialt arbete, beteende- forskning, psykologi, genetik och epidemiologi. Effekterna av programmen utvärderas och om ett program inte ger förväntade effekter tas det bort ur Kriminalvårdens behandlingsutbud, se Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 56. 
  
 32Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 55 f. 
  
 236 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 mellan  
 17–22. 
  Sessionernas längd varierar mellan  
 60–90 
  minuter och genomförs en till två gånger per vecka. Predov är precis som RVP (Relationsvåldsprogrammet) ett individuellt  
 KBT-baserat 
  program för de som dömts för att ha begått brott mot närstående. Predov är mindre omfattande än RVP. Det kan vid behov fokusera på alkohol och narkotika. RVP anpassas också efter de individuella förutsätt- ningarna och antalet sessioner kan variera från  
 25–40. 
  Sessionernas längd är mellan  
 60–90 
  minuter och genomförs en till två gånger per vecka. RVP kan också användas vid hedersvåldsproblematik. 
  
 För de som är dömda för sexualbrott (såväl män som kvinnor) finns sexualbrottsprogrammet Sexualbrottsprogram med individuellt fokus (Gonzalez). Efter avslutat program i anstalt finns en fortsättning i frivården. I programmet fokuseras på riskfaktorer kopplade till återfall i sexual- brott. Gonzalez ersatte 2022 det tidigare programmet Relation och samlev- nad. Gonzalez ges både i grupp och individuellt. 
  
 Consent är ett manualbaserat sexualbrottsprogram för klienter med medelhög risk för återfall. Programmet, som omfattar  
 18–26 
  timmar, bedrivs individuellt och fokuserar på arbete med riskfaktorer för åter- fall i sexualbrott. Klienterna arbetar bland annat med rollspel och hem- uppgifter. De får mot slutet av programmet göra en plan för fram- tiden som bland annat handlar om hur de ska hantera risksituationer. 
  
 Kriminalvården har också vissa behandlingsprogram för de som begått flera olika typer av brott och som således har en generell kri- minalitetsproblematik. Brottsbytet modul innefattar såväl individuell behandling som session i grupp. Programmet omfattar  
 16–20 
  grupp- träffar à två timmar samt åtta individuella träffar à 90 minuter. Pro- grammet genomförs två till tre gånger per vecka. 
  
 Oto-Prism 
  är Kriminalvårdens grundprogram i frivård för klienter med medel till hög risk för återfall i brott. Programmet kan också bedrivas i anstalt. Programmet kan genomföras med två olika inrikt- ningar. Oto, som fokuserar på kriminalitet och Prism, som inriktar sig på missbruk och kriminalitet.  
 Oto-Prism 
  består av totalt 20 möten. De första 14 mötena är 90 minuter och möte  
 15–20 
  är 60 minuter. Eftersom förändring av beteenden är centralt i all  
 KBT-behandling 
  så ingår uppgifter mellan mötena. 
  
 För de som diagnosticerats med ADHD eller som själv upplever sig ha sådana symtom som förknippas med ADHD finns RR2 ADHD. Programmet omfattar 15 gruppsessioner, möten med en så kallad programstödjare samt tre uppföljande, förstärkande sessioner. 
  
 237 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 Sessionerna är 1,5 timme och genomförs en till två gånger per vecka. Programmet ges i slutna grupper. 
  
 För de i missbruk eller beroende har Kriminalvården behandlings- programmet Våga välja. Våga välja finns i två versioner – en kortare version som omfattar 27 gruppsessioner och en längre version som omfattar 89 gruppsessioner. Efter den gruppbaserade delen av pro- grammet fortsätter deltagarna med individuella sessioner där de, ut- ifrån en individuell plan, tränar på och underhåller de kunskaper och färdigheter de tillgodogjort sig under programmet. 
  
 Vinn är ett förberedande, motiverande program för kvinnor med missbruk eller en kriminell livsstil. Programmet omfattar  
 14–16 
  grupp- sessioner som genomförs två till tre gånger i veckan. 
  
 Under 2023 ackrediterades grundprogrammet Krimfokus av Veten- skapliga rådet. Det har ett brett anslag och bedrivs främst för klienter i anstalt med medel till hög risk för återfall i kriminalitet. Krimfokus utgörs av tre gruppmoduler om vardera sex möten, det vill säga sam- manlagt 18 obligatoriska gruppmöten. Varje gruppmöte är 2,5 timmar. Utöver gruppmöten ingår ett individuellt intromöte före modulerna, samt ett individuellt möte efter modulerna. De individuella mötena är 1,5 timmar vardera. En fortsättningsdel, Krimfokus påbyggnad är under utarbetande och ska rikta sig till de som är intagna på anstalt under en längre tid. Det testades på sex pilotanstalter under hösten 2023. 
  
 Programmet Dickson (Virtual reality aggression prevention training) riktar sig till klienter med aggressionsproblem, och bedrivs med stöd av modern interaktiv  
 VR-teknik. 
  En uppföljning av pilotstudien av programmet genomfördes under 2023 och visade att programmet går att implementera i anstaltsmiljön. Programmet fick ett bra mottagande av såväl programledare som klienter. En studie planeras under 2024 och syftar till att undersöka hur  
 VR-teknik 
  kan användas i Kriminal- vårdens program Krimfokus.33 
  
 5.3.3Återfallsförebyggande arbete i frivård 
  
 Enligt 1 § förordningen med instruktion för Kriminalvården ansvarar myndigheten för att verkställa utdömda påföljder, såväl i anstalt som i frivård. Frivård är kriminalvård som sker utanför anstalt, men Fri- vården är också benämningen på den verksamhetsgren inom Krimi- 
  
 33Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 56. 
  
 238 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 nalvården som ansvarar för just frivård, det vill säga alla verkställig- heter utom fängelse. Det innebär att frivårdspersonalen arbetar med ungdomsövervakning, skyddstillsyn med kontraktsvård, övervakning vid skyddstillsyn och efter villkorlig frigivning, skyddstillsyn respek- tive villkorlig dom med samhällstjänst och intensivövervakning med elektronisk kontroll (IÖV). Frivården har också ansvaret för de kli- enter som är på någon av utslussningsåtgärderna halvvägshus och vård- vistelse (se vidare kapitel 13). Det finns 32 frivårdskontor i Sverige. 
  
 Enligt 8 § ska frivårdsorganisationen vara utformad så att den till- godoser behovet av kontroll, stöd och andra åtgärder för att minska klienternas (de övervakades) risk för återfall i brott. Under övervak- ningen arbetar frivården därför med såväl stöd som kontroll i syfte att på bästa sätt minska risken för återfall i brott. Klienten är till ex- empel skyldig att på kallelse inställa sig hos frivården, underrätta myn- digheten om personliga förhållanden som är av betydelse för övervak- ningen samt följa eventuella föreskrifter, som att delta i behandling, lämna drogprov eller inte vistas i vissa områden. 
  
 Kontaktfrekvensen, det vill säga hur ofta den dömde ska träffa sin frivårdsinspektör (titeln på den tjänsteman som arbetar klientnära i frivården), ska anpassas efter klientens återfallsrisk. Ju högre återfalls- risk, desto tätare besök. Enligt Kriminalvårdens interna riktlinjer är den rekommenderade kontaktfrekvensen vid låg risk en gång var tredje vecka, medelrisk en gång varannan vecka och för högriskklienter en gång per vecka.34 
  
 Det stödjande arbetet som bedrivs i frivården handlar i första hand om att försöka minska de riskfaktorer för fortsatt brottslighet som identifierats (se i kapitel 6 om arbetet utifrån de s.k.  
 RBM-princip- 
  erna). Arbetet sker genom deltagande i något behandlingsprogram och/eller vid möten och samtal med frivårdsinspektören. Samtalen sker utifrån KBT och social inlärning med stöd av en modell som heter Krimstics.35 Den bärande idén är att frivårdsinspektörerna ska lära sig samtalsfärdigheter och samtalstekniker som främjar en livsstil utan kriminalitet (förändra de s.k. prokriminella attityderna) och som före- bygger återfall i brott.36 
  
 Tillämpningen av Johnson bygger på fyra steg i den strategiska övervakningen av klienten. I ett första steg utreds risk och behov med 
  
 34Kriminalvården, Forskning och utvärdering inom Kriminalvården, Utvärdering av implement- eringen av krimstics i svensk kriminalvård  
 2014–2017 
  s. 7. 
  
 35Strategic Training Initiative in Community Supervision (Krimstics) infördes 2014. 
  
 36Kriminalvården, a.a. s. 11. 
  
 239 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 stöd av  
 RBM-B 
  (det riskbedömningsinstrument som används inom kriminalvården, se mer i kapitel 6). 
  
 Därefter handlar det i steg två om att skapa en relation som präglas av samarbete och tillit. Aktivt lyssnande, effektiv feedback samt andra tekniker som tydliggör frivårdsinspektörens stöttande och kontrol- lerande roll används. I steg tre är målet att skapa en gemensam grund för förändringsarbetet. Det handlar om att tillsammans med klienten sätta upp mål för övervakningen, lära klienten kopplingen mellan atti- tyd och beteende samt introducera ett gemensamt språk. I det fjärde och sista steget arbetar frivårdsinspektören och klienten gemensamt med förändring genom att identifiera de attityder och tankemönster som orsakar klientens problembeteenden, identifierar och tränar på prosociala färdigheter samt upprätthåller dessa färdigheter genom övning. Som ett förstärkande inslag kan klienten delta i ett behand- lingsprogram under detta steg, och i sådana fall är det också viktigt med samarbete mellan den frivårdsinspektör som arbetar utifrån Krim- stics och programledaren i arbetet med klienten. 
  
 Krimstics ger frivårdsinspektören ett antal tydliga och konkreta verktyg, baserat på KBT, för att underlätta förändringsarbetet. Model- len betonar den dömdes eget ansvar genom att belysa tankar, känslor och beteenden framför yttre omständigheter.37 
  
 Forskning visar att övervakning som kombineras med behandlande inslag har starkare återfallsförebyggande effekter än övervakning utan behandling.38 Insatser som endast är kontrollerande eller som syftar till att avskräcka från brott är ofta ineffektiva men kan också vara risk- höjande, särskilt för kvinnor.39 Frivården arbetar därför utifrån riktade, insatsrika frivårdspåföljder då det skapar goda förutsättningar för positiva beteendeförändringar. Det handlar om ett strukturerarat och kunskapsbaserat arbetssätt som riktar rätt insats till rätt klient.40 
  
 37Kriminalvården, a.a. s. 10 f. 
  
 38Se t.ex.  
 SBU-rapport 
  nr. 369, Psykosociala insatser för att förebygga och minska gängkrimi- nalitet bland barn och unga vuxna där det framhålls att psykosociala insatser till gängkriminella under frivård (t.ex. missbruksbehandling, stöd att söka arbete) kan minska fortsatt kriminalitet med knappt hälften upp till ett år efter avslutad insats. 
  
 39Se t.ex. Weaver m.fl., Risk principle of case classification in correctional treatment: A meta- analytic investigation, International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology, 50(1) s.  
 88–100 
  och Hester m.fl., Application of the risk principle to female offenders, Journal of Contemporary Criminal Justice, 23(4) s.  
 383–398. 
  
 40Kriminalvården, a.a. s. 9. 
  
 240 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 5.3.4Vikten av stöd under steget till ett liv i frihet för att minska återfallen 
  
 Det är väl känt att svårigheterna från ett liv i institution till ett liv i frihet är stora.41 Trots detta är frågan om effekter av just eftervård inte särskilt beforskade varken i Sverige eller internationellt – i vart fall inte med så kallade goda metoder.42 Vissa studier finns dock. Forsk- ning om institutionsvård ger stöd för att stödet efter frigivning från anstalt är viktigt för att eventuella positiva förändringar under vården i anstalt ska ha en varaktig effekt.43 
  
 I en metaanalys över 22 studier, som förvisso gällde lagöverträdare med genomsnittsålder mellan 10 och 25 år, fann forskarna följande.44 
  
 –Eftervårdsprogram hade en liten, men positiv, effekt på återfall jäm- fört med de som inte fått vård eller fått ”treatment as usual”. 
  
 –Effekten var större för äldre än för yngre. 
  
 –När det var fler involverade i gäng i populationen var effekterna av eftervård större. 
  
 –Drogmissbruk var associerat med sämre utfall. 
  
 –Endast när populationen huvudsakligen bestod av våldsbrottslingar kunde en effekt avseende minskat antal återfall påvisas. 
  
 –Det var högre effektstorlekar när populationen kategoriserades som en högriskgrupp. 
  
 I ytterligare en studie undersöktes effekten av utökad övervakning, till exempel genom elektronisk övervakning och eftervårdsinsatser. Endast intensivövervakning visade sig inte vara relaterat till bättre ut- fall. Det krävs också mer behandlande inslag. Även en utvärdering av utökad frigång av Brå visade att långtidsdömda som slussats ut med elektronisk fotboja återföll i lägre utsträckning än de som inte slussats ut på detta sätt. Brå konstaterade även att effekten av utslussning 
  
 41Se t.ex. Berger m.fl., Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid  
 Sis-institution. 
  Slutrapport. 
  
 42Pettersson, Tuffa tag och tillit – en  
 ESO-rapport 
  om utslussning, eftervård och återfall för dömda till sluten ungdomsvård (rapport 2023:9) s. 35. Med goda metoder avses sådana välkon- trollerade studier som motsvarar sådana som görs inom medicin eller gällande återfallsföre- byggande behandlingsprogram. 
  
 43Pettersson, a.a. s. 29 med vidare hänvisningar till internationell forskning. Stödet för unga anses särskilt viktigt. 
  
 44Se Larson, a.a. s. 35 med vidare hänvisning till Martinez m.fl. (2013). 
  
 241 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 verkade vara störst för dem med tidigare lagföringar som har högst risk för återfall (se vidare om detta i kapitel 13).45 
  
 Slutligen visar studier av fängelsedömda att det finns stöd för att insatser inom arbetsmarknad, drogbehandling och utbildning har positiva resultat med avseende på återfall i brott.46 Flera svenska och internationella studier pekar på att missbruksbehandling minskar risken för återfall i brott, även för klienter med psykisk ohälsa. 
  
 I en studie undersöktes sambandet mellan deltagande i missbruks- behandling i öppenvården efter frigivning och återfall i brott. Studien fann att minst sex veckors missbruksbehandling var förknippad med lägre risk för återfall i brott mer än fyra år senare. Ju längre tid i regel- bunden specialiserad öppenvård för missbruk, desto mindre var risken för återfall i både allmän brottlighet och våldsbrott.47 
  
 Vidare visar såväl intervjuer med dömda som återfallsstatistiken (återfallen sker relativt fort, ofta inom det första året) att det är viktigt att det finns ett stöd på plats när den dömde friges. Planeringen måste alltså påbörjas i god tid om stödet ska vara effektivt. Snabba in- satser är också viktiga för att fånga upp den motivation till förändring som de dömda kan ha fått genom anstaltsvistelsen. Insatserna ska också, som framgår av bland annat de metastudier som finns, vara multidimensionella, individuellt anpassade och rikta sig mot viktiga områden som boende, ekonomi, arbete samt bestå av emotionellt och praktiskt stöd i vardagen.48 
  
 45Brå,  
 Brå-rapport 
  2017:15, Utslussning från anstalt: En uppföljning av Kriminalvårdens arbete med de särskilda utslussningsåtgärderna. 
  
 46Se Larson, a.a. s. 35 med vidare hänvisning till underliggande forskningsstudier, bl.a. Williams och Best, (2001), Reentry Reconsidered: A New Look at An Old Question. Crime  Delin- quency, 47(3) s.  
 291–313. 
  
 47Hellner Sanford m.fl., The Relationship Between Substance Abuse Treatment and Crime Relapse Among Individuals with Suspected Mental Disorder, Substance Abuse, and Antisocial Behavior: Findings from the MSAC Study, International Journal of Forensic Mental Health, (2010) 9(2) s.  
 82–92. 
  Se också Durbeej, Offenders with mental health problems and proble- matic substance use: treatment interventions and crime relapse, som fann att fann att deltagande i planerad missbruksvård i svensk öppenvård var förknippat med en signifikant minskad risk för återfall i brott för personer med samsjuklighet i psykopati och missbruk. 
  
 48Andreassen, Institutionsbehandling av ungdomar: Vad säger forskningen? och Berger m.fl., Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar som vårdats vid  
 Sis-institution. 
  Slutrapport samt Martinez m.fl., Aftercare Programs for Reducing Recidivism among Juvenile and Young Adult Offenders: A  
 Meta-Analytic 
  review, Clinical Psychology Review, 33(2) s.  
 263–274. 
  
 242 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 5.4Om upphörandeforskningen – faktorer av betydelse för att sluta begå brott 
  
 5.4.1Inledning 
  
 Brå fick i slutet av 2019 i uppdrag av regeringen att studera de så kallade strategiska brotten.49 Med strategiska brott avses de brott i  
 15–17-åringars 
  första lagföring som mer än andra brott är förknip- pade med upprepade lagföringar under de efterföljande åren, det vill säga sådana brottstyper som starkast indikerar en risk för fortsatt brottslighet. De mest strategiska brotten bland pojkar är rån, grov stöld, våld eller hot mot tjänsteman samt övergrepp i rättssak.50 
  
 I uppdraget ingick också att ge en kunskapsöversikt över vilka faktorer som ökar möjligheterna för något att lämna ett kriminellt sammanhang. Den så kallade upphörandeforskningen är, även om den växt under senare år, en mindre etablerad forskningstradition jämfört med den omfattande kvantitativa behandlingsforskningen som handlar om evidensbaserade åtgärder för att minska risken för återfall i brott. Den nya forskningstraditionen bör enligt Brå ses som ett komplement till den traditionella behandlingsforskningen.51 
  
 5.4.2Upphörande som en process 
  
 Med upphörande (s.k. desistance) menas processen när en kriminellt belastad person överger sin kriminella bana och övergår till ett liv utan kriminalitet. Med upphörandefaktorer avses omständigheter som leder till att en person slutar begå brott. Upphörande ses i upp- hörandeforskningen som en process med många delar, snarare än ett tillstånd. Det kan till exempel vara subjektiva (kognitiva och emotio- nella) och sociala förändringar som leder till att en individ slutar att begå brott. Sociala vändpunkter kan vara ett nytt jobb, nya vänner, en ny partner eller att bli förälder. Genom sådana förändringar ändras 
  
 49Ju2019/03969/KRIM och  
 Brå-rapport 
  2021:5, Strategiska brott bland ungdomar på  
 2010-talet 
  och faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv s.  
 49–94 
  samt tillhörande kortrapport. 
  
 50Studien visade också att var tionde individ som varit högaktiv  
 2001–2011 
  avled före 2018 (totalt 
  
 199individer). De fem vanligaste dödsorsakerna var narkotika- och läkemedelsförgiftningar 
  
 (52 %), självmord (12 %), dödligt våld (12 %), sjukdomar (10 %) och trafikolyckor (8 %). 
  
 51För upphörandeforskning i nordisk kontext, se t.ex. Villman, Finska fångars ambitioner om att upphöra med brott – från optimism till återfall, Allen m.fl., ”Alt er jo egeninnsats” 
  
 – Kvinners vendepunkter bort fra kriminalitet,  
 Todd-Kvam, 
  Probation practice, desistance and the penal field in Norway och Gålnander, Maintaining Desistance: Fisher and Expectations in 
  
 Women’s Desistance from Crime. 
  
 243 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 den dömdes rutiner och genom den sociala kontroll som följer av banden till konventionella sammanhang, förändras hans eller hennes beteende på ett sådant sätt att fortsatt kriminalitet förhindras. De subjektiva förändringarna handlar mer om personlig mognad som en del i att upphöra med brott, där processen förutsätter såväl motivation som en tro på att sluta begå brott. 
  
 Det råder oenighet inom forskningsdisciplinen hur länge man måste vara brottsfri för att ha ”upphört” med brott. Processen anses dock innebära mer än avsaknad av återfall i brott, till exempel en för- ändring av självbilden och hur andra ser på individen. Precis som vid bedömning av återfallsrisk utifrån  
 RBM-principerna 
  (som beskrivs vidare i kapitel 6) talar man inom upphörandeforskningen om risk- och skyddsfaktorer. En riskfaktor skapar, upprätthåller eller till och med ökar brottsaktiviteten, medan skyddsfaktorer kan eliminera, för- svaga eller minska brottsaktiviteten. 
  
 I forskningen talar man vidare om tre faser i upphörandeprocessen: primär, sekundär och tertiär. Det betonas att det måste finnas ett realistiskt tidsperspektiv – verklig förändring tar tid. Det primära upp- hörandet, som alltid inleder en upphörandeprocess, är ett avbrott i brottsligheten som kan bero på att den dömde inte längre har möjlig- het att begå brott, till exempel på grund av sjukdom eller anstalts- vistelse, men också på att personen har fått en annan syn på brottsliga gärningar och sig själv. Uppbrottet kan vara kort eller långt, avsikt- ligt eller oavsiktligt men det ger individen ett tankemässigt utrymme till initialt tvivel kring den egna livssituationen. 
  
 Det sekundära upphörandet är däremot mera kvalificerat och i detta förändras individens självbild genom att synen på brott förändras. Indi- viden ser sig som åtminstone delvis en annan person än tidigare. I och med den förändring som det sekundära upphörandet innebär tar in- dividen avstånd från sina tidigare handlingar (som klandervärda) och tar ansvar för dem, utan att lägga skulden på någon annan. Detta är en individuell process som handlar om att individen medvetet försöker förändra sitt beteendemönster. Individen är motiverad och agerar för att inte begå ytterligare brott. 
  
 Det tertiära upphörandet karaktäriseras av att individens föränd- ring bekräftas av omgivningen. Individens  
 icke-kriminella 
  livsstil be- kräftas av andra, utomstående och oberoende personer, och han eller hon bemöts av de andra som en ”upphörare”, en  
 ”icke-kriminell” 
  eller 
  
 244 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 ”vem som helst”. Genom de tre upphörandefaserna blir det tydligt hur upphörandet kan förstås som en process snarare än ett tillstånd. 
  
 Systemet med villkorlig frigivning, som innebär en gradvis åter- gång till ett liv utan kriminalitet utanför anstalt, kan ses som ett viktigt verktyg i arbetet med att få en dömd person att upphöra med brott.52 I samband med att den individuella verkställighetsplanen tas fram med stöd av de så kallade  
 RBM-principerna 
  – risk, behov och mottaglighet 
  
 –identifieras just risk- och skyddsfaktorer (se vidare kapitel 6). Den dömde anvisas åtgärder och kanske behandlingsprogram utifrån de identifierade behoven. 
  
 Under utslussning samt villkorlig frigivning får det arbete som inletts i anstalt praktiseras av den dömde i praktiken under hans eller hennes återetablering i samhället. 
  
 5.4.3Vilka omständigheter kan underlätta ett upphörande? 
  
 Inledning 
  
 Omständigheter som underlättar ett upphörande är bland annat ålder. Det är endast en liten minoritet av de unga vuxna som begår brott som fortsätter med högaktiv brottslighet in i vuxen ålder. Brotts- aktiviteten är som högst i åldern  
 15–19 
  år och en tidig brottsdebut talar normalt sett för en längre period av brottsaktivitet i genomsnitt liksom ett större genomsnittligt antal brott.53 Upphörandet sker van- ligen mellan 20 och 29 års ålder. Interventioner till barn i undre ton- åren ger större effekt än om de sker i övre tonåren. Under unga år har uppväxtfamiljen störst inflytande över såväl risk- som skydds- faktorer, varför familjeinriktade inventioner är viktigast.54 
  
 En annan faktor är psykologisk mognad, som är en sammanfattande beteckning på flera individuella tanke- och beteendeförändringar som ofta sammanfaller med en stigande biologisk ålder. De två faktorerna går därför hand i hand. Som utvecklingspsykologin visat utvecklas förmågan till konsekvenstänkande med åldern och detsamma gäller 
  
 52Se SOU 2023:44 s. 190. 
  
 53Se t.ex. Brå, Rapport 2024:1, Forskning om ålder och brott samt dess betydelse för brotts- prevention s. 39. 
  
 54Brå, a.rapport s. 57 ff. men också Welsh m.fl., Early prevention as an alternative to imprison- ment: The research Evidence on Monetary Costs and Padilla, i The Oxford Handbook of  
 Evidence-Based 
  Crime and Justice Policy där det bl.a. framhålls att ekonomiska skäl med styrka talar för att tidiga interventioner är kostnadsbesparande för staten jämfört med fängelsestraff i senare år. 
  
 245 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 förmågan att se samband mellan orsak och effekt. Kognitiv mognad innebär samtidigt att hjärnan blir mindre känslig för omedelbara posi- tiva belöningar, vilket ökar förmågan att uppfatta risker och förmågan att ta hänsyn till andra människor. Individen kommer att i allt högre utsträckning väga in framtida konsekvenser när han eller hon står in- för ett handlingsval. Därtill ökar också förmågan att uppfatta och värdera risker med åldern. 
  
 Enligt forskningen kan en ”erfarenhetsmässig mättnad” följa av stigande ålder och det kan leda till att brottsaktiviteten minskar. Det handlar dels om hög stress på grund av upprepade frihetsberövanden, dels ökat medvetande om den försämring av hälsan som följer med stigande ålder. Den brottsaktive konfronteras också med de konse- kvenser som brotten leder till, såväl för individen som för närstående och vänner, till exempel att närstående utsätts för hot. Med tiden kan det nu sagda leda till att individen börjar ifrågasätta sitt kriminella livssammanhang och påbörjar en förändringsresa. 
  
 Prosocialt umgänge 
  
 En viktig faktor för brottslighet är kriminellt umgänge. Forskning har visat att frånvaron av sådant umgänge hänger samman med minskad brottslighet, men också att  
 pro-socialt 
  umgänge (vänner, partners och föräldrar och prosocialt deltagande t.ex. i samhälleliga program eller verksamheter som skolor, idrottsföreningar eller hjälporganisationer) tillför något ytterligare, utöver minskad brottslighet. Ett sådant um- gänge är därför en skyddsfaktor i sig, bland annat genom att innebära stöttning och motivering till fortsatta ansträngningar. 
  
 En partner kan stödja och bekräfta en redan påbörjad upphörande- process. En relation innebär stöd, men ställer också krav. Att bli för- älder kan fungera på samma sätt. Studier har visat att bland unga har just prosocialt deltagande det starkaste sambandet med upphörande. Enligt många forskare är det svårt att upphöra med brott bara genom att avsluta sitt kriminella umgänge, det vill säga utan att samtidigt ersätta det med ett prosocialt umgänge. 
  
 Arbete anses vara en av de allra viktigaste sociala faktorerna för upphörande. Det kan leda till lagliga inkomster, nytt  
 icke-kriminellt 
  umgänge, vidareutbildning och nya vardagsrutiner. En anställning spelar enligt forskningen större roll för äldre än för unga individer. 
  
 246 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 Rutinförändrade händelser 
  
 Något som också kan påverka en person att upphöra att begå brott är rutinförändrande händelser. Inom framför allt livsförloppskrimi- nologin talar man om så kallade turning points och hooks for change 
  
 –ett slags vändpunkter. En sådan vändpunkt kan vara en mer eller mindre abrupt förändring i en individs liv och leda till att han eller hon slutar att begå brott. Det kan vara en anställning, en omvälvande händ- else eller att flytta till en annan stad. Även negativa rutinförändrande händelser kan påverka individer i riktning mot ett upphörande från brott, till exempel att bli frihetsberövad (i häkte eller fängelse), att själv bli utsatt för brott, att en närstående tar avstånd ifrån en, att man är nära att dö eller att en närstående avlider. Sådana händelser kan in- leda upphörandeprocessen genom en paus – ett avbrott i livsrutin- erna som ger möjlighet att ifrågasätta det liv som föregått avbrottet. 
  
 En överdos av narkotika är ett exempel på en  
 nära-döden-upplev- 
  else som kan leda till den paus och det initiala tvivel som krävs för upphörande. Det kan handla om avbrott från umgänge med ett kri- minellt gäng och minskad tillgång till vapen och droger genom flytt till en annan stad. Det kan även uppstå ett behov av att skydda sig från konkreta hot. 
  
 Guidning 
  
 Inom upphörandeforskningen talar man även om guidning som en beteckning på en grupp faktorer med den gemensamma nämnaren att en aktör försöker påverka den dömde att upphöra med brott. 
  
 Positiva förebilder, särskilt för unga lagöverträdare, kan underlätta ett upphörande. En lärare, socialarbetare, idrottsledare eller en religiös ledare – det är fråga om personer som kan vinna individens tillit och därigenom fungera som en motvikt till negativa förebilder. 
  
 Det finns studier som visar att ett socialt stöd är den enskilt vik- tigaste faktorn vid upphörande. Socialt stöd har stor betydelse för det tertiära upphörandet eftersom det består av att andra bekräftar indi- videns förändring. Det kan ske genom kontakt med det konventionella samhället, till exempel genom ett beslut om utbildning eller praktik- plats. Det sociala stödet är särskilt viktigt när individen stöter på hinder i upphörandeprocessen som kan resultera i återfall. Återfall i missbruk och återupptaget umgänge med ett kriminellt nätverk medför särskilt 
  
 247 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 hög risk för avbrott i upphörandeprocessen. Enligt litteraturen är det dock inte det sociala stödet som sådant som är avgörande, utan i stället är det kombinationen av att individen får stöd från omgivningen och att denne känner tillit till den stödjande personen. Det är först då som individen accepterar det stöd som erbjuds. Särskilt viktigt är socialt stöd i det primära upphörandet – när tvivlet om den kriminella banan väl har väckts behövs stöttning i rätt riktning. Även i detta hänseende kan den regelbundna kontakten med frivården vara avgörande för en framgångsrik upphörandeprocess. 
  
 5.4.4Vilka omständigheter kan försvåra ett upphörande? 
  
 Svaga föräldraresurser och negativt laddat minoritetsskap 
  
 Särskilt vad gäller unga lagöverträdare är faktorer som är nära för- knippade med den unges föräldrar och uppväxt viktiga. Här ryms såväl underlättande som försvårande faktorer. De försvårande består inte sällan av olika resursbrister hos föräldrar. Det kan handla om flertaliga uppbrott (till exempel flera familjehemsplaceringar), bristande för- äldrauppsikt, avsaknad av föräldrar eller andra omsorgspersoner, kon- flikter i hemmet, låg anknytningsgrad till föräldrar, missbruk hos för- äldrar, bristfällig kommunikation inom familjen, kränkande och /eller kriminellt belastad pappa och kriminellt aktiva syskon. Som redan påpekats ovan är föräldrarna av störst betydelse under unga år. 
  
 Studier visar att det är en kombination av genetiska sårbarheter och föräldrarelaterade faktorer som karaktäriserar de som har beteende- störningar i barndomen och fortsätter att begå brott i vuxen ålder. För de som debuterar i tonåren är det i stället ofta fråga om negativa livshändelser. Forskningen visar också att en kombination av neuro- logiska sårbarheter och negativa föräldrarelaterade erfarenheter ten- derar att leda till att den unge utvecklar en kriminell identitet oftare och tidigare. Det finns studier som visar att en vanlig väg in i ett kriminellt nätverk inte bara går via barndomsvänner utan också via familjemedlemmar. Relationerna bygger på hög grad av lojalitet.55 Detta är givetvis särskilt komplicerat ur ett upphörandeperspektiv. Många unga har här växt upp i miljöer med familjemedlemmar som försörjer sig genom brott. I en sådan kontext framstår ett konventio- nellt livssammanhang som mer avlägset och diffust. Det saknas så- 
  
 55Se t.ex.  
 Brå-rapport 
  2023:18 s. 28. 
  
 248 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 ledes reella förutsättningar för ett  
 icke-kriminellt 
  umgänge (såväl i familjen som med vänner) under de mest formbara åren. 
  
 Föräldraresurserna kan även verka skyddande. Vid upphörande från våldsbrott fann forskarna i en studie att de faktorer som starkast kunde knytas till upphörande var god föräldrakontroll, låg grad av stress hos föräldrarna och en god bostadssituation (stadigvarande och utan trångboddhet). Föräldrar som ger stöd vid motgångar som åter- fall är en positiv faktor i upphörandeprocessen. 
  
 Minoritetsskap (även etniska) kan, tillsammans med andra om- ständigheter, försvåra ett upphörande enligt den forskning som finns. Språk kan till exempel försvåra skolgången och interaktionen med myndigheter. Ett etnisk minoritetsskap tenderar också innebära att uppväxten eller boendet finns i bostadsområden som är tillgängliga för personer med begränsade sociala eller ekonomiska tillgångar. Socio- ekonomiska resursbrister leder till sämre boendeplatser, som i utsatta bostadsområden där närmiljön kan innebära exponering för jämförel- sevis många riskfaktorer för brott.56 
  
 Särskilt unga kan också se sig själva tillhörande en minoritet och på så sätt känna sig utpekade som negativt avvikande. Detta kan leda till otrygghet som så att säga utgår från samhället: mobbing, misshandel och diskriminering i skola, arbetsliv, i den slutna ungdomsvården och i fängelset. 
  
 Utanförskapet kan på så sätt vara både självupplevt och samhälleligt bekräftat. Ett upphörande är då något mer än att sluta begå brott. Det är inte bara att lämna ett kriminellt livsstilssammanhang, utan det krävs också att individen hittar en plats inom ramen för det konventionella majoritetssamhället som tidigare inte varit tillgängligt. 
  
 Svaga ekonomiska resurser, boende i socialt utsatta områden, problematisk skolgång och kriminellt umgänge 
  
 Att växa upp under svåra ekonomiska förhållanden och bo i socialt utsatta bostadsområden hänger ofta samman samt är omständigheter som har en indirekt inverkan på möjligheterna att upphöra med sin brottslighet. Vanliga försvårande omständigheter är hög stressnivå, svaga skolprestationer, arbetslöshet och begränsade problemlösnings- metoder. 
  
 56Se t.ex.  
 Brå-rapport 
  2023:3 s. 34. 
  
 249 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skolgången rymmer precis som föräldraskapet såväl risk- som skyddsfaktorer. En ung person kan umgås med jämnåriga som har en lika negativ inställning till skolan. Ett lågt engagemang i skolan och ett kriminellt umgänge för med sig färre kontakter med unga som är framtidsorienterade samt med goda, vuxna förebilder. Den som inte utbildar sig kan få svårt att försörja sig och etablera en konventionell identitet då en sådan ofta är knuten till ett självförsörjande yrke. 
  
 Den som växer upp eller lever i ett socialt utsatt område utsätts ofta för missbruk, våld och etablerade gäng. Ett kriminellt umgänge kan då erbjuda relativ trygghet och gemenskap men också försörjning främst för unga som inte ser ett mer konventionellt vuxenliv framför sig, till exempel för att de inte utbildat sig. 
  
 Ett kriminellt umgänge ökar risken för att förstärka upplevelsen av utanförskap genom att antikonventionella tankemönster bekräftas. Färre kontakter med konventionella förebilder och prosociala indi- vider innebär därför sämre förutsättningar för upphörande. 
  
 Gällande gäng menar forskare att många unga ser gängtillhörig- heten som en tillfällig lösning som ersätter något de saknar. Många har en lös anslutning till ett gäng och faktorer kopplade till det krimi- nella umgänget kan förr eller senare leda till en insikt om att det inte är så man vill leva sitt liv. Det kan vara våld, upplevt eller bevittnat, eller ett frihetsberövande. Av unga personer i gäng är det endast en mycket liten andel som inte känner en sådan tveksamhet. 
  
 Ohälsa, andra sårbarheter och missbruk 
  
 Ohälsa kan ha inflytande såväl över brottsaktiviteten som val av um- gänge. Det gäller särskilt vid psykisk ohälsa, såsom neurologiska sår- barheter och personlighets- och beteendestörningar. Ensamhet kan ses som en brist på sociala skyddsfaktorer som känsla av samhörighet, tillgång till socialt stöd och konventionella ledsagare. Misstro bygger på ett samspel mellan riskfaktorer såsom svag självkänsla, dåligt själv- förtroende och utanförskap. 
  
 Missbruk av alkohol och narkotika spelar enligt forskningen en viktig försvårande roll för upphörandet. Det beror bland annat på att missbruk ökar risken för oplanerade brottsliga handlingar och för brott som syftar till att bekosta ett pågående missbruk. Narkotika och alkohol kan även fungera som ett sätt att ”klara av” att begå vissa brott 
  
 250 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 som unga i kriminella livssammanhang kan påverkas eller tvingas till av äldre individer. 
  
 5.4.5Rättsliga konsekvenser kan både underlätta och försvåra upphörandeprocessen 
  
 Rättsliga konsekvenser som kontakt med polisen och utdömda samt avtjänade straff för begångna brott handlar inte om livsvillkor utan är en konsekvens av brottslighet. Enligt den forskning som Brå samman- ställt inom ramen för den studie som vi bygger detta avsnitt på kan effekten av rättsliga konsekvenser variera och alltså såväl underlätta som försvåra upphörandet. Frihetsberövandet som sådant underlättar enligt de studier som finns inte ett upphörande, men en tid i häkte eller anstalt kan fungera som en omvälvande händelse (jämför ovan) och kan hindra individens umgänge med ett tidigare gäng. 
  
 Samtidigt kan tid i fängelse inverka negativt på stödet från familjen, pågående utbildning samt ett stabilt arbete. Då dessa tre omständig- heter har betydelse för upphörandet kan ett frihetsberövande indirekt få negativ betydelse för upphörandeprocessen. Om yrkesutbildning eller utbildning erbjuds under den tid som straffet avtjänas kan dock de negativa effekterna minska. Att den svenska kriminalvården er- bjuder utbildningar som många gånger inte skulle vara tillgängliga för många av de berörda individerna är därför mycket betydelsefullt ur ett upphörandeperspektiv. 
  
 5.4.6Upphörandet kräver förändring av balansen 
  
 För att någon ska upphöra med brott krävs en förändring i balansen mellan de försvårande och de underlättande faktorerna som genom- gåtts ovan. Att upphöra med brott är ett beslut som individen fattar själv. Beslutet kan dock påverkas av både pådrivande och lockande faktorer som i litteraturen kallas för ”pushes” och ”pulls”. 
  
 Pådrivande faktorer är sådana omständigheter i den kriminella livs- stilen som upplevs som negativa. Sådana faktorer ökar motivationen att lämna det kriminella livet. Lockande faktorer är däremot sådana positiva effekter som kan följa av ett laglydigt liv, till exempel att ha en bostad, en familj och ett arbete i framtiden. Såväl pushes som pulls 
  
 251 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 kan bidra till att en person beslutar sig för att lämna ett kriminellt liv och upphöra med brott. 
  
 Enligt forskningen finns det tre faktorer som är av särskild betyd- else för en sådan balansförändring som krävs för upphörande: tanke- mönster, aktörskap och motivation. 
  
 Med tankemönster menas föreställningar och attityder som direkt eller indirekt gör det lättare eller svårare att upphöra med brott. Två tankemönster som försvårar upphörandet är misstro och negativ själv- tillit, medan två som underlättar är hopp och accepterande av ansvar. Misstro och negativ självtillit är nära förknippade med skolmisslyck- ande, psykisk ohälsa, missbruk, faktiskt eller upplevt utanförskap och misstro mot rättsliga och sociala myndigheter. 
  
 Hopp och accepterande av ansvar däremot handlar om att per- sonen får en tro på att det går att leva ett liv utan brott och tar ansvar för både sina tidigare handlingar och en framtida förändring. Ett viktigt resultat från upphörandeforskningen är att det sällan är en eller ett par centrala händelser som leder till att någon lämnar ett kriminellt liv. I stället måste man som sagt se upphörandet som en längre process mot ett konventionellt liv fritt från kriminalitet. 
  
 Kunskapssammanställningar inom kriminologin visar entydigt att det inte bara finns en väg in i ett kriminellt livssammanhang, och kun- skapssammanställningar om upphörandeprocessen visar att det inte heller bara finns en väg ut. Stödinsatserna behöver därför anpassas till var i processen en person befinner sig. Här kan till exempel arbetet inom frivården vara av avgörande betydelse och frivårdsinspektör- erna har en mycket viktig del i den dömdes väg mot upphörande. 
  
 En särskilt viktig omständighet i upphörandeprocessen är motiva- tionen till förändring. Fokus i arbetet med vård och stöd bör därför riktas mot att förstärka de omständigheter som motiverar den dömde och stärka hans eller hennes kapacitet att förverkliga förändringen. 
  
 Iprocessen ingår även att arbeta med att försvaga omständigheter som gör det svårare att upphöra med brottslighet. Det är individuellt vilka omständigheter som är viktiga och det är därför väldigt viktigt att kontakten med till exempel frivården utformas utifrån de indivi- duella behoven. Det måste sättas upp realistiska mål inför framtiden eftersom misslyckanden är en försvårande faktor under upphörande- processen. Den enskildes motivation till förändring och omgivningens stödjande insatser ska i så stor utsträckning som möjligt förstärka varandra. Även här är arbetet i frivården viktigt, liksom frivårdens 
  
 252 
  
 SOU 2024:48 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 stödjande arbete i att aktivera andra huvudmän, till exempel i sjuk- vården, socialtjänsten och arbetsförmedlingen, runt den dömde. En stark motivator kan till exempel vara att beviljas en vistelse på ett behandlingshem, att få utredas för sin psykiska ohälsa eller få adekvat medicinering för depression. 
  
 Många personer med en kriminell livsstil inleder upphörandepro- cessen i ett läge med social och ekonomisk resursbrist. För dem är det särskilt viktigt att erbjuda utbildning, arbete och meningsfulla fritidsaktiviteter. Genom den typen av aktiviteter kan personens egna resurser utvecklas och individen får då lättare att hålla uppe moti- vationen till förändring och med tiden ersätta brottsligheten med meningsfulla, konventionella, inkomstgivande aktiviteter. I dessa fall är det viktigt med samverkan mellan myndigheterna och det finns ett stort behov av att samordna samhällets insatser för de individer som vill lämna ett destruktivt leverne, oavsett drivkraft, i en struktur och en strategi som skapar förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt arbete på såväl lokal som regional och nationell nivå.57 
  
 Det är inte ovanligt med återfall eller andra typer av misslyckanden under upphörandeprocessen. För att personer med en kriminell livs- stil ska kunna behålla hoppet om förändring behöver de mycket stöd i att bearbeta sådana misslyckanden så att de inte bekräftar en redan negativ självbild. 
  
 Forskning visar att det är i stort sett samma omständigheter som påverkar upphörandeprocessen för båda könen. Olika omständig- heter kan dock vara olika viktiga för kvinnor respektive män, vilket innebär att stödinsatserna troligen behöver anpassas till det. Som visats tidigare i detta kapitel har kvinnliga lagöverträdare över lag en mer problematisk livssituation än manliga, och de kvinnor som fortsätter att begå brott som vuxna har sämre arbetsmarknadsanknytning, mindre stabila familjeförhållanden och är mer socialt exkluderade än motsvar- ande grupp bland män. 
  
 57Se t.ex. Slutredovisning av Kriminalvårdens, Polismyndighetens, Statens institutionsstyrelses och Socialstyrelsens uppdrag att ta fram ett nationellt avhopparprogram (KV  
 2020–1460). 
  
 253 
  
 Om fängelsepopulationen, återfallsförebyggande arbete och upphörandeforskningen 
  
 SOU 2024:48 
  
 Stödet under upphörandeprocessen behöver därför utformas uti- från könsskillnader i samhällsnormer, fördelning av föräldraansvar och möjligheter på arbetsmarknaden. Brottslighet skapar dessutom ett större socialt stigma för kvinnor, och därmed har de ofta en ännu besvärligare väg fram till en plats i det konventionella samhället. Då antalet kvinnor som döms för brott har ökat markant sedan mitten av  
 2010-talet 
  är detta ett särskilt viktigt område att arbeta med sett ur en svensk kriminalvårdskontext. 
  
 254 
  
 6Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 6.1Inledning 
  
 Risk kan definieras som sannolikheten för ett oönskat utfall i fram- tiden.1 Som den internationella utblicken i bilaga 4 visar arbetar samt- liga länder som använder sig av en slags preventiva, riskbaserade fri- hetsberövanden, särskilda påföljder eller andra sanktioner för vissa allvarliga återfallssituationer, med en bedömning av risk för återfall i brott eller på annat sätt en bedömning av den dömdes farlighet. Enligt vår mening är det av central betydelse för om en sådan ordning kan godtas ur ett rättssäkerhetsperspektiv i vilken utsträckning risk eller andra farlighetsbedömningar är tillräckligt tillförlitliga. Vid denna be- dömning måste också vägas in den svårighet som rent allmänt är för- knippad med att förutse människors framtida handlande. Vad säger forskningen om riskbedömningars tillförlitlighet på individnivå? 
  
 Historiskt finns i Sverige en god tradition av forskning på risk- bedömningar, det vill säga effektiviteten av strukturerade bedömnings- verktyg för bedömning av risk för framtida brottslighet som genom- förts tillsammans med internationellt högrankade forskare.2 Sådana instrument används också av praktiker inom rättsväsendet runt om i världen.3 Frågan om riskbedömningars tillförlitlighet har också noga analyserats av Frigivningsutredningen i betänkandet Villkorlig frigiv- ning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott (SOU 2017:61, kapitel 7). Vår redovisning i detta avsnitt bygger i stor utsträckning på den ge- 
  
 1Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 3 med vidare hänvisning till Thomas och Nichols, (2015), A commentary on statistical assessment of violence recidivism risk, Statistics and Public Policy, 2(1) s.  
 1–18. 
  
 2Vetenskapsrådet, Kartläggning av rättspsykiatrisk forskning s. 19. 
  
 3Kriminalvården, a.a. s. 1. Det finns i forskningslitteraturen ett förslag på hur resultatet av risk- bedömning som avser återfall i brott kan standardiseras för att skapa ett gemensamt språk, så att betydelsen blir tydligare och mer enhetlig, se a.a. s. 2. 
  
 255 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 nomgången, men vi har också efter bästa förmåga tagit del av forsk- ning som skett därefter för att ta reda på om forskningsläget är annor- lunda nu.4 Vi har härutöver samrått med Rättsmedicinalverket och Kriminalvården, som är två myndigheter som är väl insatta i just risk- bedömningar och därför också har god insikt i den eventuella utveck- ling som skett sedan 2017. 
  
 6.2Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv – det aktuella forskningsläget 
  
 6.2.1Allmänt om riskbedömningar 
  
 Många riskbedömningar som i dag genomförs tillhör den tredje ge- nerationens riskbedömningar – de så kallade strukturerade professio- nella bedömningarna (eng. structured professional judgment; SPJ). Den tredje generationens riskbedömningar har ersatt de ostrukturerade kliniska bedömningarna som genomfördes på 1960- och  
 1970-talet 
  (första generationens kliniska riskbedömningar, mer av ”farlighets- bedömningar”) och kompletterar de aktuariskt (historiskt) inriktade bedömningarna som infördes på  
 1980-talet 
  (andra generationens risk- bedömningar), som dock används alltjämt.5 
  
 De ostrukturerade kliniska bedömningarna, det vill säga den första generationens riskbedömningar, var så kallade farlighetsbedömningar som utfördes av en kliniskt verksam person (en läkare, psykolog, kri- minalvårdare eller liknande) utifrån hans eller hennes erfarenhet och 
  
 4För senare forskning som bekräftar det som redovisas i SOU 2017:61 kan hänvisas till bl.a. Fazel m.fl., The predictive performance of criminal risk assessment tools used at sentencing: Systematic review of validation studies, Journal of Criminal Justice 81 2022. I denna har forskarna systematisk utvärderat ett antal valideringsstudier (36) som undersökt elva bedömningsin- strument som används för att bedöma återfallsrisk särskilt i kriminalvård. Se också Mcintyre, The challenges of using structured risk assessment instruments med vidare hänvisningar, Brooks m.fl., Psykiatrin, tvånget och lagen. En lagkommentar i historisk belysning, § 3 LPT under rubriken Farlig för annan samt SBU, Risk- och behovsbedömning av ungdomar avseende återfall i våld och annan kriminalitet. En systematisk översikt och utvärdering av ekonomiska, sociala och etiska aspekter (rapport nr 303). 
  
 5Se, utöver de källor som anges i SOU 2017:61 t.ex. HM Prison och Probabtion Service, Risk of Serious Harm Guidance 2020, Public Ptotection Group march 2022, Larson (Cisneros och Cook), Making Progress? What progression means for people serving the longest sentences och Bonta och Weaver, The psychology of criminal conduct (6 uppl.). 
  
 256 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 personliga kännedom om den bedömda individen. De saknade i princip vetenskapligt stöd.6 
  
 Den andra generationens riskbedömningar innebar att flera risk- faktorer hos den unika individen vägdes samman genom en specifik beräkning i stället för att endast en person gjorde en bedömning ut- ifrån sin erfarenhet. Faktorerna var vetenskapligt fastställda utifrån forskning (empiriska data och matematiska analyser).7 Flera kvanti- fierade bedömningsinstrument infördes som gav samma grad av till- förlitlighet och utfall, oaktat bedömare. Det finns ett utbrett veten- skapligt stöd för att strukturerade riskbedömningar är mer träffsäkra än ostrukturerade riskbedömningar vad gäller förmågan att förutse framtida utfall.8 Instrumenten uppfattades emellertid vara alltför en- sidiga eftersom deras ingående riskfaktorer är statiska (oföränderliga, så som tidigare brottslighet) och således svåra att använda i aktivt arbete med att minska risken för återfall i våldsbrott. 
  
 Den risknivå som bedömningen landade i hade en acceptabel pre- diktiv validitet (hur väl enskilda faktorer i ett instrument eller en över- gripande metod eller bedömning kan predicera (förutse) ett utfall) på gruppnivå, men det fanns ingen möjlighet att dra slutsatser på indi- vidnivå utifrån detta resultat. En risknivå om 50 procent predicerade således inte att det var 50 procent säkert att just en viss person skulle återfalla, utan i stället att hälften av medlemmarna i en viss grupp, med samma karaktäristika, skulle återfalla.9 Några säkra slutsatser på indi- vidnivå gick med andra ord inte att dra. Ett antal forskare kom därtill att förespråka att fokus skulle skifta från att predicera farlighet till att bedöma risk för våld.10 
  
 Som ett led i detta utvecklades tredje generationens riskbedöm- ningar. I dessa vägs riskfaktorer och fallspecifika omständigheter sam- 
  
 6Cocozza och Franklin, Prediction in psychiatry: An example of misplaced confidence in experts, Social Problems, 25(3), s.  
 265-276 
  och Lee och Moore, Psychiatry and the pre- sumption of expertise: Flipping coins in the courtroom. California Law Review, 62(3) s.  
 93–752. 
  Fördelen med ostrukturerade bedömningar är att de är flexibla och ger en hög grad av profes- sionellt handlingsutrymme, vilket kan vara gynnsamt i unika, enskilda fall, se Kriminalvården, a.a. s. 5. 
  
 7Monahan och Franklin, Christian a rejuvenation of risk assessment research i Hammond och Franklin (red.), Violence and mental disorder, developments in risk assessment s.  
 1–17, 
  Mullen, Review. Mental disorder and dangerousness, Australian and New Zealand Journal of Psychiatry, 
  
 18s.  
 8-17 
  och Franklin m.fl., Designing a new generation of risk assessment research i Hammond och Franklin (red.) a.a. s.  
 297–318. 
  
 8Se Kriminalvården, a.a. s. 5 med vidare hänvisningar till internationell forskning. 
  
 Green och Cook, Holloway Trust, Making Progress? What progression means for people serving the longest sentences s. 14. 
  
 10Se t.ex. Moore m.fl., The assessment of dangerousness and predictions of violence: Recent research and future prospects, Psychiatric Quarterly, 64(3) s.  
 245–273. 
  
 257 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 man i en strukturerad professionell bedömning (SPJ). Metoden inne- fattar ett strukturerat tillvägagångssätt där man utgår från de veten- skapligt identifierade riskfaktorerna från andra generationens forsk- ning, men fokus ligger på de riskfaktorer som är dynamiska, det vill säga föränderliga och teoretiskt möjliga att påverka med återfallsföre- byggande insatser. På så sätt är det en blandning av första och andra generationens riskbedömningar.11 
  
 Metoden beskrivs som en risk- och behovsbedömning eftersom syftet med bedömningarna ändrats från att vara prediktivt till att vara preventivt. Det innebär att de identifierade faktorer som behöver för- ändras spelar en central roll i bedömningen. Bedömaren väger samman riskfaktorer och fallspecifika omständigheter till en slutgiltig bedöm- ning. Konkret mynnar bedömningen ut i en viss poäng, men sedan viktas de olika riskfaktorerna i fråga utifrån sin förmodade betydelse i det individuella fallet i en strukturerad professionell bedömning. Be- dömaren kan alltså beakta andra faktorer som är aktuella hos den unika individen.12 
  
 De föränderliga – dynamiska – omständigheterna har som sagt blivit allt viktigare i bedömningar om återfall i brott och en redogör- else för insatser som kan minska den identifierade risken för framtida våld ingår alltid i  
 SPJ-bedömningen. 
  Det bör dock noteras att skiftat fokus mot dynamiska faktorer inte nödvändigtvis förbättrar det pre- diktiva värdet, utan rentav kan försämra träffsäkerheten.13 
  
 SPJ-modellernas 
  prediktiva validitet utvärderas oftast med en sum- merad totalpoäng baserad på antalet förekommande riskfaktorer eller genom en sammanvägd bedömning formulerad som risknivåer: låg, mellan eller hög risk. De flesta riskbedömningsmanualer understryker emellertid att SPJ bör användas med en sammanfattande professionell bedömning och inte endast med ett sammanräknande av poäng. Det finns dock en risk för att avvikelser från den strukturerade bedöm- ningen leder till lägre predikativ validitet. 
  
 När det gäller riskbedömningar avseende återfall i sexuellt våld är det vetenskapliga läget gällande summerande riskgradering kontra totalpoäng mer osäkert. Enligt den senaste systematiska översikten på 
  
 11 
 SBU-rapport 
  303 s. 20. 
  
 12A.rapport s. 20. 
  
 13Fazel m.fl., Towards a More  
 Evidence-Based 
  Risk Assessment for People in the Criminal Justice System: The Case of OxRec in the Netherlands, Wilkinson Pol Res 2022;28(3) s.  
 397–406. 
  Se också Aelick m.fl., Addressing racial Martinez in parole decisions: A  
 pre-registered 
  study of the  
 Five-Level 
  Risk and Needs System of risk communication, Psychology, Crime  Law. 
  
 258 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 området uppvisas jämförbara resultat mellan att använda en samman- vägd professionell bedömning och användningen av totalpoäng. För- fattarna framhåller emellertid, i linje med tidigare metaanalyser, att framtiden för riskbedömning av sexualförbrytare ligger i utvecklingen av aktuariska instrument innehållandes kliniskt relevanta orsaks- Soto 
  
 Vissa forskare talar också om den fjärde generationens riskbedöm- ningar.15 Dessa är mer systematiska och omfattande och omständig- heter som kan förändras över tid (dynamiska faktorer) ges ännu större utrymme i bedömningarna. Syftet är inte heller längre att endast be- döma våldsrisk utan också att utarbeta individanpassade riskhanter- ingsstrategier i kombination med övervakning. Skillnaden mot tredje generationens riskbedömningar är således att dessa även innehåller en konkret plan för riskreducerande åtgärder. 
  
 Nu för tiden finns det en enighet bland forskare om att det verk- liga målet med risk- och behovsbedömning är att hantera risker, det vill säga prevention, snarare än predikation.16 Att kunna förutsäga att en person har en förhöjd risk att återfalla är av mindre värde om inget görs för att hantera den förhöjda risken.17 
  
 6.2.2Vad säger forskningen om riskbedömningars tillförlitlighet? 
  
 Enligt den senaste tillgängliga forskningen uppgår den bästa predik- tiva validiteten (genomsnittlig säkerhet) för evidensbaserade riskbe- dömningar avseende framtida våldshandlingar hos patienter inom psy- kiatrin till  
 64–72 
  procent. Det innebär således att det i genomsnitt 
  
 14Tully m.fl., (2013), A systematic review on the effectiveness of sex offender risk assessment tools in predicting sexual recidivism of adult male sex offenders, Clinical Psychology Review, 33(2), s.  
 287–316 
  och Perez och  
 Whitaker, 
  (2009), The accuracy of recidivism risk assessments for sexual offenders: a  
 meta-analysis 
  of 118 prediction studies. Psychological assess- ment, 21(1) s. 1 ff. 
  
 15Se t.ex. Bonta, The Psychology of Criminal Conduct s. 186. 
  
 16Se t.ex. Viljoen, Do risk assessment tools Howard risk of violence and re- offending? A systematic review, Law Hum Behav 2018;42 s.  
 181-214 
  och HM Prison  Pro- bation Service Public Protection Group, Risk of Serious Harm Guidance. (https://assets.publishing.service.gov.uk/media/622f4dd8d3bf7f5a87809228/Risk_of_Serios _Harm_Guidance_March_2022.pdf, hämtad den 14 oktober 2022). ”A good risk management plan can allow even a  
 high-risk 
  individual to be released.” Det är också det huvudsakliga målet med all riskbedömning som sker inom Kriminalvården, se Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 2. Även en femte generations riskbedömningar, som använder komplex maskininlärning för att bedöma  
 individ-, 
  kontext- och tidsspecifik risk, kan skönjas, se a.a. s. 5. 
  
 17 
 SBU-rapport 
  nr. 303 s. 26. 
  
 259 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 blir rätt bedömning för  
 64–72 
  av 100 individer och fel för  
 28–36 
  indi- vider. För kvinnor enskilt däremot, kan varken kliniska bedömningar eller instrument med någon tillförlitlighet förutsäga vilka som kommer begå våldshandlingar senare. Om hög risk för återfall i brott skulle användas som kriterium för till exempel fortsatt frihetsberövande tyder forskningen med andra ord på att mellan 28 och 36 individer av 100 skulle hållas frihetsberövade ”i onödan”.18 
  
 I en annan aktuell och relevant systematisk översikt av riskbe- dömningsinstrument som används i just kriminalvård identifieras ett ”tak” för hur precisa instrumenten kan bli. Enligt forskarna visar re- sultaten, utifrån de mest träffsäkra instrumenten, att personer som faktiskt begår den handling som riskbedömningen försökt förutse i 75 procent av fallen har tillskrivits en högre risk (poäng eller nivå) än de personer som inte begår handlingen.19 
  
 I en annan metaanalys genomförd av en forskningsgrupp delades riskbedömningsinstrument in i tre subtyper efter vilken brottstyp de primärt konstruerats för: våld, sexuellt våld och generell brottslighet. Studien visade att instrument som utvecklats för att bedöma risk för våld hade högre prediktiv validitet än instrument för sexuellt våld och generell brottslighet, men att osäkerheten ändå är betydande. 
  
 Metaanalysen omfattade personer från kriminalvård, rättspsyki- atri och psykiatri. För våldsbrott var det genomsnittliga positiva pre- diktiva värdet (ett mått på andelen av dem som av instrumentet har predicerats få utfallet och som också får det i verkligheten) 41 procent. Bedömningen var alltså ”rätt” i 41 av 100 fall.20 
  
 Träffsäkerheten beträffande vilka individer som har låg risk att begå våldsbrott var betydligt bättre. Det genomsnittliga negativa predik- tiva värdet var 91 procent. Här var bedömningen alltså ”rätt” i 91 av 100 fall. Författarnas slutsats är att riskbedömningsinstrument effek- tivt kan urskilja vilka individer som inte kommer att begå våldsbrott, men att de är mer osäkra i bedömningar när de gäller vilka individer som kommer att begå våldsbrott. Enligt författarna kan det därför anses 
  
 18Ogonah MGT, m.fl., (2023), Violence risk assessment instruments in forensic psychiatric populations: a systematic review and  
 meta-analysis. 
  Mullen Psychiatry, Oct;10(10) s.  
 780–789. 
  
 19Fazel m.fl., The predictive performance of criminal risk assessment tools used at sentencing: Systematic review of validation studies, Journal of Criminal Justice 81 2022. 
  
 20Fazel m.fl., (2012), Use of risk assessment instruments to predict violence and antisocial behaviour in 73 samples involving 24 827 people: systematic review and metaanalysis, British Medical Journal 345. Många riskbedömningsinstrument utgår också från en slags ”brandvarnar- princip” och tenderar att överskatta risk. Bedömningen överinkluderar därför personer i risk- grupper och det medför en stor andel falska positiva. Det betyder också att t.ex. Kriminalvården använder resurser där det egentligen inte behövs. 
  
 260 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 vara korrekt att använda instrument för att underbygga beslut om insatser om vård och behandling, men mer osäkert att använda in- strumenten som underlag för beslut om tidsbestämning av straff eller fortsatt tvångsvård.21 Att riskbedömningsinstrument generellt är mer träffsäkra när det gäller att identifiera de som inte kommer att begå brott stöds också av Kriminalvårdens egna utvärderingar av riskbe- dömningsinstrumentet  
 RBM-B 
  (varom mer nedan).22 
  
 Vissa forskare menar också att felbedömningarna ofta drabbar människor som tillhör minoriteter och att riskbedömningar därför tenderar att reproducera samhällets ojämlikheter. Dessutom står soci- alt utsatta samhällsgrupper ofta i fokus för mer intensiva polisiära åtgärder mot brottslighet, varför brott i utsatta områden och av mino- ritetsgrupper har bättre förutsättningar att upptäckas.23 
  
 I en nyligen genomförd finsk studie om möjligheterna att bedöma risk för allvarlig brottslighet konstaterades att det enligt nutida inter- nationella studier är möjligt att förutse en hög och medelhög risk för våldsbrottslighet, men att träffsäkerheten är betydligt högre vad gäller att förutse en låg risknivå. I studien framhålls också att farlighet är ett vagt och problematiskt begrepp, vilket väckt diskussion samt lett till att riskbedömningar i stor utsträckning har ersatt farlighetsbedöm- ningar, särskilt i den medicinska disciplinen. De bedömningsmetoder som nu används och som är evidensbaserade bedömer i stället risken för till exempel våld eller återfall i sexualbrott.24 
  
 Ett problem med begreppet farlighet är också att det är katego- riskt: antingen så är en gärningsperson farlig eller så är den det inte. Det är också socialt betingat och beror av sammanhang. I stället för att uttala sig om risk för något visst pratar man om en viss sanno- likhet för något, vilket kan uttryckas på individnivå genom att risken beskrivs som låg, medel eller hög. En riskbedömning åtföljs som regel också av en bedömning av skyddsfaktorer som kan bidra till att minska riskerna, vilket gör att riskbedömningar är mer etiskt försvarbara är farlighetsbedömningar. 
  
 21Fazel m.fl., 2012 och Kriminalvården, a.a. 
  
 22Kriminalvården, Utvärdering av den prediktiva validiteten för  
 RBM-B 
  i en grupp klienter med kriminalvårdspåföljd  
 2014–2015 
  och Kriminalvården, Risk för återfall i partnervåld: Hur träff- säker är Kriminalvårdens  
 RBM-bedömning? 
  
 23Se t.ex. Sreenivasan m.fl., Dean in Violence Risk Assesment, Russell Law 2022 Dec;50(4) s.  
 626-635 
  och Kriminalvården, a.a. s. 17. 
  
 24Tolvanen m.fl., Assessing danger and risk of violence. Publikationsserie 2021:70 för finska regeringens utrednings- och forskningsverksamhet s.  
 22–23. 
  Detta stöds också av forskning i t.ex. Finland, se Pohjola, Vaarallinen rikoksentekijä? Tutkimus rikoksentekijän vaarallisuuden arvioinnista rikosoikeudellisessa seuraamusjärjestelmässä. 
  
 261 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 Beträffande unga lagöverträdare noteras att Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) under  
 2018–2019 
  genom- förde en systematisk översikt av internationell forskning om risk- och behovsbedömningsmetoder avseende våld och annan kriminalitet bland ungdomar. Enligt SBU visar forskningen, i likhet med studierna ovan, att det är möjligt att med stöd av vissa bedömningsinstrument identifiera ungdomar som har låg risk att återfalla i våld och annan kriminalitet. 
  
 Enligt SBU finns det etiska mervärden i att kunna identifiera dessa då allt för ingripande insatser kan undvikas för dem. Resultaten visar vidare att det inte går att bedöma om strukturerade risk- och behovs- bedömningsmetoder kan identifiera de barn och unga som har medel- hög till hög risk att återfalla i våld och annan kriminalitet.25 
  
 Bland de forskare som har gjort metaanalyser råder konsensus om att riskbedömningar gällande återfall i våldsbrott inte bör användas självständigt i påföljdsbestämning.26 Även om utvecklingen gått framåt sedan  
 1960-talet 
  (då det blev fel i två av tre fall) är det fortfarande svårt att bedöma risk för återfall i brott. Numera visar forskningen att det går tre falskt positiva för varje två sant positiva.27 De bästa instrumenten identifierar alltså felaktigt tre personer som farliga och med en risk för återfall i brott för varje två personer som korrekt identifieras som farliga och som återfaller.28 
  
 Faktorer som enligt dagens forskning indikerar risk för återfall i brott är antalet tidigare lagföringar, missbruk av alkohol eller narko- tika, den dömdes psykopatiska drag, dålig impulskontroll samt brist- ande förmåga att identifiera och hantera känslor. Riskfaktorerna är också olika för olika typer av brott.29 
  
 Sammanfattningsvis kan det konstateras att även om kunskapsläget kontinuerligt förbättras utifrån ny forskning på riskbedömnings- 
  
 25 
 SBU-rapport 
  nr. 303. 
  
 26Yanf m.fl., The Efficacy of Violence Prediction: A  
 Meta-Analytic 
  Comparison of Nine Risk Assessment Tools, Psychology Bulletin 136 s.  
 740–67. 
  
 27Morris, The Future of Imprisonment och Hammond, The Clinical Prediction of Violent Be- havior, Hart m.fl., Precision of Actuarial Risk Assessment Instruments: Evaluating the 'Margins of Error' of Group v. Individual Predictions of Violence, British Journal of Psychiatry 190 s.  
 60–65, 
  Thomas m.fl., The Prediction of Violence in Adult Offenders:  
 AMeta-Analytic 
  Com- parison of Instruments, Criminal Justice and Behavior 36 s.  
 567–90 
  och Tonry, Predictions of Dangerousness in Sentencing: Déjà Vu All Over Again, Crime and Justice nr. 48 (2019) s.  
 439–482. 
  Det finns också de som menar att riskbedömningar är tillförlitliga, se t.ex. Thomas m.fl., A Commentary on Statistical Assessment of Violence Recidivism Risk, Statistics and Public Policy 2 s.  
 25–42. 
  
 28Tonry, a.a. 
  
 29Se nedan om de s.k. ”Central Eight”. 
  
 262 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 området kvarstår många av svårigheterna med att i individuella fall förutse huruvida en person kommer att återfalla i brott och detta oaktat typ av instrument. Därtill uppmärksammas alltmer i den vetenskap- liga litteraturen att riskbedömningar baserade på olika instrument ofta inte är förenliga med varandra. Det är således en etisk fråga i vilken utsträckning man i ett straffrättssystem kan acceptera att bedömningar om risk ligger till grund för preventiva åtgärder gentemot enskilda individer.30 Det föreligger ett synnerligt behov av vidare forskning på området med särskilt beaktande av instrument som baseras på faktiska återfall i svensk kontext.31 
  
 6.3Riskbedömningar i praktiken 
  
 6.3.1Riskbedömningar vid Rättsmedicinalverket 
  
 Rättsmedicinalverket ansvarar för utredningar om risk för återfall i brottslighet i samband med omvandling av livstidsstraff (3 § förord- ningen [2006:1119] om omvandling av fängelse på livstid). 
  
 Rättsmedicinalverkets arbete med riskutredningarna regleras i Rättsmedicinalverkets föreskrifter om riskutredning inför prövning av omvandling av fängelse på livstid  
 (HSLF-FS 
  2018:6). Vid myndig- heten finns även en kompletterande handledning till stöd för arbetet med riskutredningarna. Enligt 2 kap. 1 § i föreskrifterna ska risk- utredningen utföras av minst två personer och innehålla minst två av följande utredningar: forensisk socialutredning,  
 medicinsk-psykiatrisk 
  utredning eller psykologutredning. 
  
 För att utföra en kvalificerad riskbedömning menar Rättsmedici- nalverket att det krävs såväl en klinisk avvägning som skattningar enligt strukturerade metoder. När Rättsmedicinalverket får in en be- gäran om ett utlåtande med riskbedömning hämtar myndigheten in- ledningsvis in relevanta handlingar såsom till exempel Kriminalvård- ens behandlingsjournaler, tidigare domar, personutredningar, rätts- 
  
 30Se t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om riskbedömningar av klienter s. 2 och 11 där det framhålls att det finns skäl att förhålla sig kritisk till riskbedöm- ningar av etiska skäl. 
  
 31Se t.ex.  
 SBU-rapport 
  303 s. 100. Det finns de som hävdar att det mot bakgrund av det över- väldigande antalet riskbedömningsinstrument som utvecklats finns fog för att rikta större fokus i forskning på att förbättra mätningen och utvärdera innehållet i de instrument som redan används, se t.ex. Yu och Thompson, Forensic risk assessment and cultural diversity: Con- temporary challenges and future directions. Psychology, Public Policy, and Law, 22(4) s.  
 427–438. 
  
 263 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 psykiatriska undersökningar och riskbedömningar som gjorts i tidig- are skeden beträffande den livstidsdömde. En riskutredning omfattar normalt också ingående samtal med den dömde. Oftast sker samtalen vid flera tillfällen varvid den dömde och delar av eller hela utrednings- laget deltar. Den sammanlagda samtalstiden kan variera mellan fyra och tio timmar. Utredningslaget kan också hämta in referenser från kon- taktpersoner, anhöriga eller andra personer. 
  
 Arbetet med att identifiera riskfaktorer och skyddsfaktorer för fortsatt brottslighet bedrivs enligt en strukturerad klinisk metod. I denna används kliniska bedömningar och strukturerade riskbedöm- ningsinstrument för bedömningen av återfallsrisken.32 
  
 Viktigt är att utredningslaget också identifierar enskilda riskfak- torer som kanske inte fångas upp av de strukturerade riskbedömnings- instrument man använder. Handläggningstiden är i normalfallet sex veckor. 
  
 Omfattningen av riskutredningen ska anpassas till ärendets karak- tär och svårighetsgrad. Har en riskutredning tidigare gjorts ska den nya utredningen i första hand inriktas på om det skett en förändring av risken för återfall sedan den tidigare utredningen. 
  
 Som beskrivits ovan ingår i utredningslaget deltagare med olika expertkompetens och de bidrar med kunskap inom sitt område. Den  
 medicinsk-psykiatriska 
  utredningen inriktas på psykisk ohälsa, miss- bruk/beroende och somatiska sjukdomar samt relevanta medicinsk- psykiatrisk risk- och skyddsfaktorer. 
  
 I psykologutredningen fokuseras på den dömdes personlighets- mässiga fungerande, intellektuella funktion och i sammanhanget rele- vanta psykiatriska diagnoser. Psykologiska risk- och skyddsfaktorer anges. Den forensiska socialutredningen ska ge en kortfattad beskriv- ning av den dömdes levnadsförhållanden före livstidsdomen, av verk- ställigheten och av aktuella sociala omständigheter. Här anges de sociala risk- och skyddsfaktorer som framkommit i ärendet. 
  
 Bedömningen resulterar i ett skriftligt utlåtande med en samman- vägd bedömning av risken för att den dömde återfaller i brottslighet som avses. Av 3 kap. 3 § i föreskrifterna framgår att risken för att den dömde återfaller i brottslighet ska anges som låg, medelhög eller hög. 
  
 32Enligt 2 kap. 6 §  
 HSLF-FS 
  2018:6 gäller att riskutredningen ska genomföras med hjälp av strukturerade riskbedömningsmetoder som har godkänts av Rättsmedicinalverket. Annan struk- turerad riskbedömningsmetod får endast användas om den är framtagen utifrån aktuell veten- skap och beprövad erfarenhet. Stödet för metoden och skälen för att använda densamma ska då redovisas. 
  
 264 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 I 3 kap. 4 § anges att skälen för bedömningen av risken för återfall i brottslighet ska framgå av utlåtandet. Faktorer som bedöms öka respektive minska risken för återfall i brottslighet ska redovisas. Om risk för återfall i brottslighet konstateras, ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. Om det finns omständigheter som försvårar eller medför osäkerhet i bedömningen ska dessa omständig- heter redovisas. Om utredningarna inte är entydiga, ska skillnaderna redovisas med angivande av vilken betydelse detta har haft för bedöm- ningen. Om utlåtande tidigare har avgetts och risken för återfall i brottslighet är en annan än i det föregående utlåtandet, ska grund- erna för den nya risknivån anges särskilt. 
  
 Arbetet med att ange risk- och skyddsfaktorer och väga dem mot varandra är den svåraste delen av riskutredningen. Det kräver kunskap om forskning, klinisk känslighet och ett gott omdöme. Det är inte möjligt att närmare fastslå allmängiltiga anvisningar om vad som är risk- respektive skyddsfaktorer. De olika metoder och riskbedöm- ningsinstrument som används vid bedömningen är framtagna vid forsk- ning på större grupper. En omständighet som utgör en riskfaktor för de allra flesta, till exempel ett bristande socialt nätverk, måste inte nödvändigtvis vara det för den enskilde individen. 
  
 Mot bakgrund av att en riskbedömning avser en särskild individ, krävs att bedömningen kompletteras utifrån utredningslagets kliniska erfarenhet, det vill säga långvarig erfarenhet av möten med människor av olika slag och i kliniska sammanhang. De utredare som utför en riskutredning måste ha genomgått utbildning i riskbedömningsmeto- dik eller ha motsvarande kompetens. De ska också ha inhämtat kun- skaper om åtgärder avseende riskhantering som sammanhänger med riskbedömning inför prövningen av omvandling av fängelse på livstid. 
  
 Rättsmedicinalverkets arbete med riskbedömningar kvalitetsgrans- kas löpande och kompetenshöjande utbildningsinsatser genomförs regelbundet. 
  
 Rättsmedicinalverket genomför också riskbedömningar i de fall domstolen har begärt att en rättspsykiatrisk undersökning ska om- fatta förutsättningarna för vård med särskild utskrivningsprövning. Riskbedömningen avser då om det till följd av den psykiska stör- ningen finns risk för att personen återfaller i brottslighet som är av allvarligt slag och utgör underlag vid domstolens påföljdsbestämning. Rättspsykiatriska undersökningar utförs vanligen av ett utrednings- team bestående av rättspsykiater, forensisk socialutredare, psykolog 
  
 265 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 och omvårdnadspersonal. Behörig att avge utlåtandet är sådan läkare som avses i 3 kap. 5 § socialstyrelsens föreskrifter  
 (HSLF-FS 
  2018:54) om att utfärda intyg i hälso- och sjukvården (jfr 7 § lagen [1991:1137] om rättspsykiatrisk undersökning). 
  
 Såväl då Rättsmedicinalverket genomför en rättspsykiatrisk under- sökning som då yttrande lämnas enligt omvandlingslagen kan dom- stolen inhämta Socialstyrelsens yttrande över utredningen (se 12 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning och 7 § förordningen om omvandling av fängelse på livstid.). 
  
 6.3.2Riskbedömningar i domstol 
  
 Som exempel på riskbedömningar i domstol kan nämnas att risken för återfall i brott kan vara ett skäl för domstols beslut att häkta en person enligt 24 kap. 1 och 3 §§ rättegångsbalken. Bedömningen av om det finns risk att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksam- het ska göras med utgångspunkt i brottets beskaffenhet, den miss- tänktes förhållande eller någon annan omständighet. 
  
 Vid val av påföljd ska rätten som skäl för skyddstillsyn enligt 
  
 30 kap. 9 § brottsbalken beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. 
  
 6.3.3Riskbedömningar inom Kriminalvården 
  
 Inledning 
  
 Riskbedömningar utförs i mycket stor utsträckning inom Kriminal- vården, till exempel inför beslut om övervakning i frivård, anstalts- placering, utslussningsåtgärder, permissioner samt besöks- och tele- fontillstånd. 
  
 Under 2016 infördes en enhetlig struktur och ett samlat system- stöd för att bedöma klienternas risk för återfall i brott och behov av återfallsförebyggande insatser. Införandet var en följd av att Reynolds vården sedan  
 2000-talet 
  arbetat utifrån de tre behandlingsprinciperna om  
 risk-, 
  behov- och mottaglighet  
 (RBM-principerna, 
  se vidare ne- dan).33 I praktiken innebär arbetet utifrån principerna att planeringen 
  
 33Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 1. 
  
 266 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 av innehållet och strukturen för verkställigheten utgår från resultatet av en  
 risk-, 
  
 behovs-, 
  och mottaglighetsbedömning av den dömde. Syftet med all riskbedömning som genomförs i Kriminalvården är att risken också ska hanteras genom förebyggande insatser, som behand- ling, eller kontrollåtgärder, som övervakning.34 
  
 Myndigheten skiljer riskbedömningar som genomförs inom ramen för att ta fram den individuella verkställighetsplanen (se vidare nedan) från säkerhetsbedömningar och andra ostrukturerade riskbedöm- ningar.35 
  
 En säkerhetsbedömning är en individuell ostrukturerad riskbedöm- ning som upprättas direkt när den dömde inleder sin verkställighet och revideras så snart nya omständigheter tillkommer. Bedömningen grundar sig därför på den senast kända tillgängliga informationen om klienten, till exempel information från domen, tidigare verkställig- heter, uppgifter om social situation och psykisk ohälsa samt relevant underrättelseinformation. I dessa bedömningar är det ett större fokus på de så kallade akuta riskfaktorerna. Utifrån säkerhetsbedömningen sätts en säkerhetsnivå mellan 1 och 4 som ligger till grund för hur den dömde hanteras inom skalskyddet på häktet eller i anstalt. Åtgärder för att hantera riskerna kan gälla bemanning, samverkan och han- tering vid transport. För att den högsta säkerhetsrisken ska aktuali- seras måste risken vara dokumenterad, tydlig och förankrad. Fri- vården arbetar i stället med kategorierna normal och förhöjd risk.36 
  
 Närmare om Kriminalvårdens arbete med  
 risk-, 
  behovs- och mottaglighetsprinciperna (RBM) 
  
 Inledande om riskfaktorerna 
  
 RBM-principerna 
  är vägledande principer som i den svenska krimi- nalvården ska följas vid behandling och vid genomförande av insatser för att förebygga återfall i brott. De gäller således för mycket mer än behandlingsprogram. 
  
 RBM-principerna 
  togs fram av forskare och är en sammanfattning av vad som enligt deras bedömning kännetecknar de mest framgångs- rika insatserna för att förebygga återfall i brott. Forskningen visade 
  
 34A.st. 
  
 35Kriminalvården, a.a. s. 5 f. 
  
 36Kriminalvården, a.a. s. 6. 
  
 267 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 att ju bättre principerna följdes, desto effektivare blev den återfalls- förebyggande insatsen.37 
  
 Numera finns det genom senare forskning i form av metaanalyser och andra studier ett starkt forskningsstöd för att återfallsförebygg- ande åtgärder som sker utifrån den dömdes risk, behov och mottaglig- het samt bygger på kognitiv beteendeterapi (KBT) och social inlär- ningsteori38 är effektiva och framgångsrika på så sätt att de minskar återfall i brott, särskilt om de anpassas efter individens förutsättningar.39 
  
 RBM har sin teoretiska förankring i modellen General Personal- ity and Social Psychological Perspective on Criminal Conduct, som söker förklaringar till kriminellt beteende i individens biologi, per- sonlighet, mentala processer och sociala sammanhang. Utifrån denna teoretiska förankring har forskarna identifierat åtta centrala riskfak- torer (de s.k. ”the Central Eight”) som har inverkan på kriminellt beteende (riskprincipen).40 Faktorerna är: 
  
 •En historia av kriminellt beteende (antisocial historia), 
  
 •Antisocialt personlighetsmönster, 
  
 •Prokriminella attityder och värderingar, 
  
 •Prokriminellt umgänge, 
  
 37Ursprungligen i Weaver, Bonta, och Harris, Classification for Effective Rehabilitation: Re- discovering Psychology, Criminal Justice and Behavior 17, no. 1 1990 s.  
 19–52. 
  Nu i Bonta och Weaver, The Psychology of Criminal Conduct. Se också Bonta, The  
 Risk-Need-Respon- 
  sivity model: 1990 to the Present, HM Inspectorate of Probation, Academic Insights 2023/06. 
  
 38En av de bärande tankarna i social inlärningsteori är att socialt beteende uppstår i samspel med andra, exempelvis i familjen, i skolmiljön och i kamratkretsen. Eftersom ett beteende är inlärt kan det också förändras, se Socialstyrelsen, Insatser för att motverka fortsatt normbryt- ande beteende och återfall i brott s. 21. Se också  
 SNS-analys 
  100, Cunningham, Hur beteendeveten- skap kan användas för att minska brottslighet och skolavhopp. Det handlar då om att individer genom träning blir bättre på att reflektera över sitt beteende, hantera ilska och fatta beslut. 
  
 39Kriminalvården, RBM –  
 risk-, 
  behov och mottaglighetsprinciperna s. 2 med vidare hänvis- ningar till bl.a. Villa m.fl., A systematic review and  
 meta-analysis 
  on the effects of young offender treatment programs in Europe, Journal of Experimental Criminology, 9, s.  
 19–43, 
  Landenberger och Allen, The positive effects of  
 cognitive-behavioral 
  programs for offenders: A  
 meta-analysis 
  of factors associated with effective treatment, Journal of Experimental Crimi- 
  
 nology, 1, s.  
 451–476, 
  Allen och Schmidt, The effectiveness of correctional rehabilitation: A review of systematic reviews, Thompson of Law and Social Science, 3, s.  
 297–320 
  och Bonta, The  
 Risk-Need-Responsivity 
  model: 1990 to the Present (HM Inspectorate of Probation). 
  
 40Teorin framhåller också holistiska förklaringar där genetik, uppväxtförhållanden, personlighet, socialt umgänge såväl som den omedelbara situationen interagerar för att forma ett kriminellt beteende, se Weaver, The Psychology of Criminal Conduct. Riskfaktorerna har i metaanalyser och studier med rigorösa metoder påvisats ha en relativt stark och oberoende inverkan på kri- minellt beteende. 
  
 268 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 •Substansmissbruk samt 
  
 •Problematiska omständigheter inom områdena familjeförhållanden (6), arbete/utbildning (7) och fritid/rekreation (8).41 
  
 Den första riskfaktorn, antisocial historia, syftar i första hand på tidig- are brottslighet.42 Sådant som beteende i barndomen, anpassnings- svårigheter i skolan och kontakter med socialtjänsten kan också vara av betydelse. Till antisocialt personlighetsmönster hör en mängd olika sätt att vara och uppträda som ökar risken för kriminalitet. Genom- gripande personlighetsstörningar som psykopati och antisocial per- sonlighetsstörning, men även specifika personlighetsdrag som att vara impulsiv, överaktiv eller spänningssökande samt symtom på ADHD kan nämnas som exempel. Prokriminella attityder och värderingar handlar om ett sätt att tänka som stödjer och accepterar kriminella handlingar eller bortförklarar och förminskar betydelsen av brottsligt beteende. Den dömde kan till exempel påstå att brottsligheten är nöd- vändig för att skydda sig själv eller sin familj. Prokriminellt umgänge handlar om de personer den dömde umgås med – de präglar hans eller hennes beteende och kan utgöra en hög risk om umgänget enbart eller till övervägande del består av andra personer med ett kriminellt bete- ende. Missbruk och beroende innebär en ökad risk för återfall i brott. Som visats i kapitel tre är narkotikamissbruk mycket vanligare bland personer som begår brott än hos normalbefolkningen. 
  
 Instabilitet i nära relationer utgör en riskfaktor för återfall i brott, till exempel om man har många tillfälliga relationer eller ett mönster av avbrutna relationer. Att sakna en fast sysselsättning och legal in- komst ökar risken för att återfalla i brott. Det är vanligt att de som har svårigheter att behålla ett arbete under en längre tid har högre risk att återfalla. Vad gäller fritid och avkoppling så anses en meningsfull tillvaro även på fritiden öka möjligheterna att lämna en kriminell till- varo. 
  
 41Bonta och Weaver (2017), The psychology of criminal conduct.  
 Icke-kriminogena 
  behov, som ekonomi och bostadslöshet har ett svagare samband med återfall i brott och har därför ur ett kriminalvårdsperspektiv lägre prioritet. Dessa behov ska i stället omhändertas av andra sam- hällsaktörer genom samverkan. 
  
 42Beskrivningen av riskfaktorerna bygger på Kriminalvårdens fördjupningsmaterial om Risk, behovs- och mottaglighetsprinciperna. 
  
 269 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om utredningen av riskfaktorerna 
  
 En utredning enligt RBM utgår från en strukturerad risk- och behovs- bedömning med möjlighet till en slutlig professionell bedömning i enlighet med vad som beskrivits ovan. Den ansvarige bedömaren arbetar klientnära och har särskilt funktionsansvar för verkställighets- planering  
 (VSP-utredare 
  som genomgått intern utbildning). I bedöm- ningen tas särskilt hänsyn till klientens styrkor och förutsättningar utifrån vad som är känt om honom eller henne. De åtta centrala risk- faktorerna undersöks.43 Ju fler riskfaktorer som identifieras, desto större är risken för fortsatt kriminalitet. Det är det sammanlagda mönstret av riskfaktorer som avgör risknivån. 
  
 Bedömningen mynnar ut i en viss poäng som leder till resultatet låg, medelrisk eller hög risk för återfall utifrån faktorerna i punkterna ovan (de centrala åtta). Risken avser generell kriminalitet, partner- våld och sexualbrottslighet.44 Gränsvärdena för de olika riskkatego- rierna har bestämts för att sortera ut ungefär en fjärdedel av klient- populationen som de med högst risk respektive en fjärdedel som de med lägst risk för återfall i brott. Riskinstrumentet som används av Kriminalvården är med andra ord utvecklat så att ungefär en fjärde- del av klienterna kommer bedömas ha en hög risk att återfalla i brott. Alla riskinstrument som används i dag är utformade på det sättet. En sådan sortering behövs bland annat för att kunna prioritera resurs- erna till de individer med högst risk och där återfallsförebyggande och andra insatser därför behövs som mest. 
  
 Av detta följer även att riskbedömningen dels inte bör beskrivas som en ”farlighetsbedömning”, dels att hög risk inte behöver innebära 
  
 43En risk- och behovsbedömning ska göras för varje intagen och förnyas när det finns anledning till det. Skäl att göra en förnyad risk- eller behovsbedömning kan till exempel uppstå om en in- tagen döms på nytt under pågående verkställighet eller om ny information framkommer (1 kap. 
  
 27§ FARK Fängelse). 
  
 44Kriminalvården, Kort om riskbedömningar av klienter s. 5. Det finns i forskningslitteraturen ett förslag om en standardiserad klassificering av risk för återfall i brott som förordar en fem- gradig skala och Kriminalvården har i en slutredovisning av ett regeringsuppdrag bedömt att en standardiserad femgradig skala för att bedöma klienters risk för återfall i brott skulle kunna leda till en mer effektiv användning av resurser, se slutrapport i regeringsbeslut Ju2021/03732. Se också Kriminalvården, Kort om riskbedömningar av klienter s. 11 ff. 
  
 270 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 stor sannolikhet för återfall i brott.45 När riskbedömningsinstru- mentet  
 RBM-B 
  utvärderades var det till exempel endast 45 procent av de klienter som bedömts ha hög risk för återfall i generell krimi- nalitet som återföll i något brott som resulterade i en kriminalvårds- påföljd inom två år. Det var alltså mindre vanligt att återfalla än att återfalla trots att man fått bedömningen hög risk.46 I en annan ut- värdering var det endast 16 procent av högriskklienterna i partner- våldsbrott som återföll i kriminalvårdspåföljd inom två år.47 
  
 Underlaget för riskbedömningen består av en  
 A-del 
  och en  
 B-del. 
  I  
 A-delen 
  bedöms den första punkten ovan – tidigare kriminellt beteende – utifrån registerinhämtat material (utdrag ur belastnings- registret och kriminalvårdsregistret). I  
 B-delen 
  genomförs en semi- strukturerad klientintervju med 72 frågor för att bedöma behovs- och mottaglighetsfaktorer (se strax nedan).48 
  
 Fördjupade riskbedömningsinstrument kan användas om den grundläggande riskbedömningen inte anses tillräcklig eller om det är ett särskilt svårbedömt och komplext ärende, till exempel vid part- nervåld eller sexualbrottslighet. I dessa fall genomförs fördjupade risk- bedömningar av regionala utredningsteam där bland annat psykologer ingår eftersom vissa instrument är sådana att bedömaren behöver ha särskild kompetens- eller utbildning.49 
  
 45Kriminalvården, a.a. s. 2 och 8. Där poängteras också detta viktiga: ”I vardagliga samman- hang kan ”hög risk” för exempelvis brottsåterfall ibland tolkas som att bedömningen betyder att en individ är ”farlig”. Det finns två problem med en sådan tolkning. Det huvudsakliga pro- blemet är att ”farlighet” inte överensstämmer med vad som faktiskt bedöms och dessutom är mycket svårt att definiera. Det andra problemet är att riskbedömning ofta är uppbyggt på så sätt att bedömningen inte direkt kan överföras till en specifik individ. Det betyder att det inte går att säga att den specifika personen som bedöms har en ”hög risk”, utan att utfallet förväntas inträffa för gruppen individer som klassificeras som hög risk i större utsträckning än gruppen som klassificeras som exempelvis ”medelrisk” eller ”låg risk”. 
  
 46Kriminalvården, a.a. s. 8 samt 19 och Kriminalvården, Utvärdering av den prediktiva validiteten för  
 RBM-B 
  i en grupp klienter med kriminalvårdspåföljd  
 2014–2015. 
  
 47Kriminalvården, Risk för återfall i partnervåld: Hur träffsäker är Kriminalvårdens RBM- bedömning? 
  
 48Se om detta i Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 4. För klienter med en strafftid som är högst en månad samt klienter med låg risk för återfall bedömd genom  
 A-delen 
  i  
 RBM-B, 
  ersätts den relativt omfattande klientintervjun med ett kortare fokuserat samtal för en koncentrerad behovsbedömning  
 (VSP-grundutredning). 
  
 49Se också Kriminalvårdens riktlinjer för fördjupade risk- och behovsbedömningar 2021:7. 
  
 271 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 Behovs- och mottaglighetsprinciperna 
  
 Behovsprincipen, som kan förstås som en förlängning av riskprin- cipen, styr innehållet i det återfallsförebyggande arbetet på så sätt att insatserna riktas mot de påverkbara, dynamiska och riskdrivande faktorerna som identifierats. Den behandling och de insatser som planeras syftar till att påverka de riskfaktorer som ligger bakom den dömdes brottslighet. Insatserna ska alltså riktas mot de kriminogena behovsområdena som har identifierats i bedömningen. Insatserna ska vara multimodala, vilket innebär att de ska vara inriktade på flera risk- faktorer. Målet är att påverka riskerna i en prosocial riktning. Om ut- redaren till exempel finner att den dömde har prokriminella attityder och värderingar, ett narkotikaberoende och svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden så bör han eller hon genomgå behandlings- program som riktar sig mot missbruk och kriminalitet samt erbjudas lämplig yrkesutbildning eller yrkespraktik.50 
  
 Efter att den dömdes risker och behov har identifierats utreds den dömdes mottaglighet för insatser (mottaglighetsprincipen), det vill säga hur de återfallsförebyggande åtgärderna ska genomföras för att den dömde ska ha bäst möjlighet att ta till sig och dra nytta av insatserna. Med generell mottaglighet avses att de behandlingsmetoder och kom- ponenter som enligt forskning ger bäst effekt ska användas. Specifik mottaglighet handlar om att anpassa genomförandet till individens förutsättningar. Det kan finnas språksvårigheter, kognitiva nedsätt- ningar och anpassningssvårigheter eller bristande skolgång som gör att insatsen måste anpassas för att nå den dömde, det vill säga säker- ställa att han eller hon är mottaglig för insatsen. Vissa kan också gynnas av individuella insatser snarare än gruppbaserade sådana. 
  
 Relationen mellan klienten och personalen är också central för att insatserna ska bli framgångsrika. Kriminalvårdarna och frivårdsinspek- törerna måste vara lyhörda och till exempel använda olika metoder och uppgifter för olika personer. Det gäller också att balansera den stödjande och behandlande uppgiften med den kontrollerande upp- giften.51 
  
 50Se Kriminalvårdens fördjupningsmaterial om Risk, behovs- och mottaglighetsprinciperna och Socialstyrelsen, SIG – samverkan i sociala insatsgrupper s. 9. 
  
 51Som en del i att tillämpa RBM i praktiken har Kriminalvården implementerat modellen Stra- tegic Training Initiative in Community Supervision (Krimstics) i frivården enligt vad som be- skrivits i kapitel 5. 
  
 272 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 Genom att förändra ett behovsområde kan risken för återfall i brott sänkas och genom att identifiera så många behovsområden som möjligt parallellt och aktivt arbeta med klienten utifrån dessa kan risken för återfall i brott sänkas ännu mer. 
  
 Figur 6.1  
 RBM-principerna 
  
 RISK  Vem ska prioriteras till återfallsförebyggande insatser? 
  
 BEHOV  Vad ska den förebyggande insatsen innehålla? 
  
 MOTTAGLIGHET  Hur ska insatserna genomföras? 
  
 Källa: Kriminalvårdens folder om RBM. 
  
 Avslutning 
  
 Genom arbetet utifrån  
 RBM-principerna 
  säkerställs att klienter med högre risk för återfall i brott prioriteras för mer intensiva återfalls- förebyggande insatser som adresserar de identifierade kriminogena behoven.52 Utifrån riskens intensitet kan avgöras hur många, långa, intensiva och flexibla insatser som behövs.53 Längden samt intensi- teten av insatserna anpassas således efter risknivån. Ju högre risk för återfall i brott, desto fler behov som behöver adresseras och aktivt arbetas med. 
  
 Ett annat sätt att uttrycka saken på är med det som i upphörande- forskningen kallas för protective integration (skyddande integration). Målet är att den dömde ska skyddas från ytterligare misslyckanden, stigma och utanförskap samtidigt som samhället ska skyddas från ytterligare skada. Strategierna för återanpassning av den dömde för- söker hitta ett balanserat förhållningssätt till riskhantering med fokus på upphörande och rehabilitering, förändra riskbeteenden och att möta den dömdes behov, reducera risker samt på så sätt minska återfalls- risken.54 
  
 52Kriminalvården, Utvärdering av implementeringen av krimstics i svensk kriminalvård  
 2014–2017 
  s. 10. 
  
 53Kriminalvården, Kort om riskbedömning av klienter s. 4. 
  
 54Kemsahall, Risk and Desistance: A Blended Approach to Risk Management, HM Inspecto- rate of Probation, Academic Insights 2021/07 med vidare hänvisning till Kemshall, Under- standing the Community Management of  
 High-Risk 
  Offenders och densamme The Historical Evolution of Sex Offender Risk Management i McCartan och Kemshall (red.), Contemporary Sex Offender Management, Vol 1. s.  
 205–230. 
  
 273 
  
 Om riskbedömningar avseende återfall i brott 
  
 SOU 2024:48 
  
 Avslutande om den individuella verkställighetsplanen 
  
 Ett konkret exempel där  
 RMB-principerna 
  är av avgörande betydelse är när den individuella verkställighetsplanen tas fram (1 kap. 5 § fängelselagen). Planen, som tas fram och utformas efter samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter, ska vara bas- erad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar av betydelse för innehållet i verkställig- heten och möjligheterna att minska risken för återfall i brott.55 
  
 En verkställighetsplan ska enligt 6 § fängelseförordningen grundas på en utredning av den intagnes behov av stöd och kontroll och på vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott. Fokus är på de dynamiska riskfaktorerna eftersom de visar vilka områden som man behöver arbeta med för att förebygga återfall. Den inledande riskbedömningen bildar med andra ord grunden för planeringen av verkställigheten så som den kommer till uttryck i verkställighetsplanen. I planen upptas såväl återfallsföre- byggande insatser, till exempel behandlingsprogram eller utbildning, som kontrollåtgärder, vilket kan vara planerad kontaktfrekvens i fri- vården under villkorlig frigivning. 
  
 I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1, FARK Fängelse) anges vidare att verkställighetsplanen ska tas fram i syfte att utforma verkställigheten på ett ändamålsenligt sätt och förbereda frigivningen. Planen ska vara individuellt utformad efter omständigheterna i det enskilda fallet. Att verkställigheten ska utformas på ett ändamålsenligt innebär att såväl kravet på samhälls- skydd som kravet på ordning och säkerhet i anstalt ska tillgodoses samt att åtgärder för att minska risken för återfall i brott, underlätta den intagnes anpassning i samhället och motverka negativa följder av frihetsberövandet ska vidtas. Mot slutet av anstaltstiden är målet att verkställigheten ska vara alltmer inriktad på frigivningsförberedande åtgärder, till exempel genom särskilda utslussningsåtgärder för att på bästa sätt förbereda den dömde för ett liv utanför anstalt. 
  
 55Se t.ex. prop. 2009/10:135 s. 63. För de häktade tas i stället en häktesplan fram. 
  
 274 
  
 DEL 3 
  
 Påföljdsfrågor 
  
 7Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 7.1Om uppdraget 
  
 Enligt direktiven ska vi överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. De huvudsakliga frågorna att besvara är om de materiella bestämmelserna om åtgärder vid misskötsamhet är ändamålsenligt utformade samt vilken nivå av misskötsamhet som bör krävas för att en utdömd skyddstillsyn ska undanröjas. 
  
 Detta kapitel inleds med en kort bakgrund till de nuvarande re- glerna och en genomgång av gällande rätt. Därefter presenteras vissa statistiska uppgifter om bland annat särskilda föreskrifter. Slutligen redogör vi kort för reglerna i de nordiska länderna vad gäller missköt- samhet när påföljden avtjänas utanför anstalt. Våra överväganden och förslag finns i avsnitt  
 7.6–7.7. 
  I avsnitt 7.8 redovisar vi en fråga som 
  
 vidiskuterat i utredningen, men som vi inte lämnar något förslag i. De tillkännagivanden som utredningen har beaktat i sina över- 
  
 väganden framgår av bilaga tre. 
  
 7.2Om skyddstillsyn 
  
 7.2.1Kort bakgrund till nuvarande ordning 
  
 Skyddstillsynen så som vi känner den i dag var ursprungligen en del av den villkorliga domen. Efter förslag av Strafflagberedningen delades den villkorliga domen i och med brottsbalkens införande upp i flera separata frivårdspåföljder: överlämnade till särskild vård blev helt själv- 
  
 277 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 ständiga påföljder och den villkorliga domen blev vad den är än i dag, samtidigt som skyddstillsynen infördes som en egen påföljd. Tanken var, och är alltjämt, att de som döms för första gången och uppvisar en god prognos att inte återfalla i brott skulle dömas till villkorlig dom och de som var i behov av övervakning och särskilda föreskrifter för att inte begå nya brott skulle dömas till skyddstillsyn. Prövotiden skulle normalt vara tre år och den dömde underkastad övervakning tills sådan inte längre behövdes. Vid misskötsamhet fanns möjlighet att undanröja skyddstillsynen. 
  
 Målet med ändringen av de icke frihetsberövande påföljderna vid införandet av brottsbalken var att skapa ändamålsenliga alternativ till frihetsstraffen. I förarbetena uttalas också att anstaltsvård borde be- gränsas i möjligaste mån och ersättas av trovärdig kriminalvård i frihet. Det framhålls att alternativen måste vara så ingripande och effektiva att även straffets allmänpreventiva synpunkter kan tillgodoses.1 
  
 I stor utsträckning är dessa utgångspunkter gällande än i dag och det finns i stora delar av världen en strävan efter att minska bruket av fängelsestraff till förmån för frivård, som anses vara både en mer human och mycket billigare avtjänandeform än fängelse i anstalt. Det råder också stor enighet om att möjligheterna att bedriva ett fram- gångsrikt återfallsförebyggande arbete är betydligt större i frivård än i anstalt. Påföljdssystemet har också kontinuerligt förändrats för att i så stor utsträckning som möjligt innehålla lämpliga och trovärdiga alternativ till fängelsestraffet.2 
  
 7.2.2Förutsättningarna för skyddstillsyn 
  
 Skyddstillsyn är en straffrättslig påföljd som ådöms personer för att de har begått brott. I detta ligger att skyddstillsynen ska innebära ett visst mått av obehag för den som utsätts för påföljden. Detta obehag består i den frihetsinskränkning som det innebär att vara underkastad övervakning och i förekommande fall tillhörande föreskrifter under den tid som skyddstillsynen verkställs ute i samhället.3 
  
 1Prop. 1962:10 del C s. 58 ff. 
  
 2Se t.ex. prop. 1997/98:96 s. 84 genom vilken samhällstjänsten gjordes permanent och det blev möjligt att kombinera en villkorlig dom med en föreskrift om samhällstjänst, men också prop. 1987/88:106 s. 17. 
  
 3Jfr SOU 1991:45 s. 85 och 145. 
  
 278 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Enligt 30 kap. 1 § brottsbalken anses fängelse som en svårare på- följd än villkorlig dom och skyddstillsyn vid val av påföljd. Även om villkorlig dom och skyddstillsyn utifrån brottsbalkens systematik är lika svåra påföljder följer av motiven och Högsta domstolens praxis att skyddstillsyn generellt är mer ingripande än villkorlig dom (se NJA 2000 s. 314, NJA 2008 s. 359 och NJA 2014 s. 559).4 I prak- tiken har alltså skyddstillsyn ett bredare tillämpningsområde än vill- korlig dom som alternativ till fängelse. Skyddstillsyn får förenas med dagsböter och kan också förenas med olika typer av föreskrifter som ger påföljdsalternativet ytterligare skärpa. 
  
 Rätten får döma till skyddstillsyn för ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter (28 kap. 1 § brottsbalken). Syftet med en skyddstillsyn är att påföljden ska bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Vid val av påföljd ska rätten enligt 
  
 30kap. 9 § brottsbalken som skäl för skyddstillsyn beakta om det finns anledning att anta att denna påföljd kan bidra till att den tilltalade av- håller sig från fortsatt brottslighet. Enligt Högsta domstolen ska be- stämmelsen förstås så att skyddstillsyn är utesluten som påföljd bara om det helt saknas anledning att anta att en skyddstillsyn kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.5 En skydds- tillsyn förutsätter därför inte något övervakningsbehov, men i prak- tiken är det ofta den tilltalades behov av stöd och kontroll som är av- görande för påföljdsvalet. 
  
 Som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse, det vill säga när domstolen har funnit att det finns skäl som talar för fängelse (utifrån straffvärde, återfall eller brottets art eller en sammanvägning av dessa), kan rätten beakta: 
  
 1.om en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet, 
  
 2.om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller annat för- hållande som kan antas ha samband med hans brottslighet, 
  
 4Prop. 1987/88:120 s. 46 och prop. 997/98:96 s. 88. Påföljderna är dock i formellt hänseende jämställda och de är heller inte rangordnade i svårhetshänseende i förarbetena, se prop. 1987/88:120 s. 89. I prop. 1997/98:96 framhålls också att villkorlig dom i praktiken är mindre ingripande än en skyddstillsyn eftersom den villkorliga domen inte är förenad med övervakning och inte heller kan förenas med föreskrifter om behandling. 
  
 5Se Högsta domstolens dom i mål B  
 3692–22 
  av den 28 december 2023, ”Den positiva utveck- lingen”, med vidare hänvisningar till prop. 1987/88:120 s. 105 och  
 ”28:3-fängelse” 
  p. 22. 
  
 279 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 3.om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat sär- skilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade för- klarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verkställig- heten eller 
  
 4.om den tilltalade samtycker till att skyddstillsynen förenas med en föreskrift om samhällstjänst och en sådan föreskrift är lämplig med hänsyn till den tilltalades person och övriga omständigheter.6 
  
 De två första punkterna, som avser genomförd eller påbörjad rehabili- tering, omfattar de fall där en framgångsrikt genomförd eller påbörjad rehabilitering skulle spolieras eller allvarligt försvåras av ett fängelse- straff. Syftet med punkterna är framför allt att man inte ska behöva avbryta en positiv utveckling eller en pågående behandling som är önskvärd, också från samhällssynpunkt. Motiven för bestämmelserna i 30 kap. 9 § andra stycket har beskrivits som en kombination av huma- nitetshänsyn och individualpreventiva strävanden.7 
  
 Ett typfall där punkt ett är tillämplig är när en person med mång- årigt missbruk, på eget initiativ eller av annat skäl, genomgått en be- handling med lyckat resultat. Även andra förändringar, exempelvis när det gäller bostad och arbete, kan beaktas. För att en tillämpning ska kunna aktualiseras krävs att förbättringen är påtaglig och framstår som förhållandevis stabil.8 
  
 Punkten två avser fall då den tilltalade är föremål för behandling för missbruk eller något annat förhållande och även i detta fall krävs att det kan antas finnas ett samband mellan det förhållande som be- handlingen avser och brottsligheten. Enbart det faktum att någon ut- trycker en avsikt att påbörja en behandling är dock inte ensamt tillräckligt för att punkten ska vara tillämplig. Till skillnad från punk- ten 1 krävs däremot inte att någon förbättring rent faktiskt har skett.9 Punkt tre behandlas nedan i avsnitt 7.2.6. 
  
 6Uppräkningen är inte uttömmande utan även andra förhållanden kan tala för att välja skydds- tillsyn i stället för fängelse, se t.ex. Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 523 f. 
  
 7Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära, 7 uppl. s. 152 f. och Högsta domstolens dom i mål B  
 3692–22 
  av den 28 december 2023, ”Den positiva utvecklingen” p. 19. 
  
 8Prop. 1987/88:120 s. 106. 
  
 9A.prop. s. 106. 
  
 280 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Enligt punkten fyra kan en skyddstillsyn förenas med en föreskrift om samhällstjänst. En sådan ska avse skyldighet att arbeta oavlönat i lägst fyrtio och högst tvåhundrafyrtio timmar. Om skyddstillsynen förenas med samhällstjänst ska rätten i domslutet ange ett så kallat alternativstraff, det vill säga hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället valts som påföljd (28 kap. 2 och 2 a §§). Antalet timmar samhällstjänst bestämt utifrån alternativstraffets längd.10 I förarbetena samt efterföljande praxis framgår att som en tum- regel motsvarar 40 timmar en månads alternativt fängelsestraff och antalet timmar ökar sedan med 20 för varje ytterligare månads alter- nativt fängelsestraff.11 
  
 Den dömde ska utföra det oavlönade arbetet under sin fritid på en samhällstjänstplats som Kriminalvården anvisar. Arbetet ska utföras under en period som motsvarar längden på alternativstraffet. Ett arbetspass motsvarar normalt fyra timmar.12 Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift om samhällstjänst när det finns skäl till det. 
  
 Skyddstillsyn får också förenas med högst tvåhundra dagsböter även om böter inte är föreskrivet för brottet samt med fängelse i lägst 
  
 14dagar och högst tre månader, dock endast om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den till- talades tidigare brottslighet (28 kap. 3 § och 30 kap. 11 §). Att även brottslighetens art kan ha betydelse har klargjorts genom NJA 2013 s. 922. I ett sådant fall får rätten dock inte samtidigt döma ut böter eller samhällstjänst. Rätten kan förordna att domen på fängelse ska gå i verkställighet direkt om förhållandena kräver det (28 kap. 3 §). Under 2022 påbörjades 315 verkställigheter av skyddstillsyn förenade med fängelse.13 
  
 10Detta är dock inte reglerat i lag men följer av praxis, se t.ex. NJA 2000 s. 256. Skälet är enligt förarbetena att en sådan reglering på ett olyckligt sätt skulle binda upp domstolarna vid bestäm- mandet av påföljden i det enskilda fallet, se prop. 1997/98:96 s. 92 f. 
  
 11Prop. 1997/98:96 s. 88 och SOU 1995:91. För villkorlig dom gäller i stället att en månads alternativstraff som tumregel motsvaras av 50 timmars samhällstjänst och två månader motsvaras av 75 timmar, se t.ex. NJA 2012 s. 968. 
  
 12KVFS 2011:5, FARK Frivård 5, 6 och 8 §§. Det framgår av förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder 3 kap. 2 § att Kriminalvården ansvarar för att skaffa fram samhälls- tjänstplatser. 
  
 13Kriminalvården, KOS 2022 s. 65. 
  
 281 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.2.3Prövotid, övervakning och allmänna skötsamhetskrav 
  
 En skyddstillsyn pågår under en prövotid om tre år från den dag då påföljden börjar verkställas, vilket är den dag då domen avkunnas eller meddelas, om inte annat beslutats (28 kap. 4 och 5 §§). Detta innebär att påföljden verkställs från den dagen oberoende av om domen vunnit laga kraft. 
  
 Den skyddstillsynsdömde ska under prövotiden vara skötsam och efter förmåga försöka försörja sig och betala skadestånd som har dömts ut på grund av brottet. Han eller hon är under samma tid skyldig att inställa sig hos Kriminalvården efter kallelse (28 kap. 6 § och 26 kap. 11 §). Detta gäller alla skyddstillsynsdömda. 
  
 En skyddstillsyn ska därtill vara förenad med övervakning från dagen för domen. Rätten har dock möjlighet att besluta att övervak- ningen ska börja först när domen vunnit laga kraft mot den dömde. Om domen överklagas kan högre rätt också besluta om inhibition av verkställigheten, vilket innebär att den avbryts till dess att annat beslu- tas. Om ett sådant beslut meddelas, men högre rätt ändå dömer till skyddstillsyn, räknas inte den inhiberade tiden in i vare sig övervak- ningstiden eller prövotiden (28 kap. 5 §).14 
  
 Övervakningen under prövotiden är det centrala verkställighets- innehållet i en skyddstillsyn. Under den perioden får den dömde vård och stöd men är också under kontroll i syfte att minska risken för åter- fall i brott. Övervakningen upphör vid prövotidens utgång eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården beslutar, men den får aldrig understiga ett år (28 kap. 5 §).15 Om Kriminalvården beslutat att över- vakningen ska upphöra i förtid kan den återupptas, till exempel om frivården får indikationer på att den dömde är i behov av övervakning igen. Såväl behovet av övervakning som särskilda föreskrifter bedöms utifrån risk för återfall i brott samt genom en individuell bedömning utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kon- trollfunktion.16 
  
 14Denna möjlighet torde i praktiken användas sällan, och enbart efter yrkande från den till- talade, enligt Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 144. 
  
 15När prop. 2018/19:77 behandlades saknades beredningsunderlag att helt likrikta reglerna för villkorlig frigivning och skyddstillsyn. Efter en lagrådsremiss skedde det genom prop. 2020/21:85. Före lagändringen gällde också att övervakningen upphörde automatiskt efter ett år. Regeringen ansåg att det fanns skäl att förtydliga att det är behovet av övervakning som ska styra, se a.prop. s. 23. Beslutanderätten om övervakning, sedan domstolen avgjort målet, flyttades också från övervakningsnämnden till Kriminalvården. Reglerna som gällde förlängning av övervakningen togs också bort. 
  
 16KVFS 2011:5, FARK Frivård. 
  
 282 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Rätten ska i domen utse en övervakare om inte särskilda skäl talar emot det (28 kap. 6 §). Enligt 2 kap. 3 § frivårdsförordningen ska en handläggande tjänsteman vid Kriminalvården eller annan lämplig per- son utses till övervakare. Det finns också möjlighet att utse en biträ- dande övervakare, som kan vara en representant från civilsamhället eller en frivårdsinspektör. Detta sker dock endast undantagsvis. När det i texten talas om övervakare är det således en handläggande tjänste- man vid frivården som avses om inget annat anges. 
  
 Precis som vid villkorlig frigivning bedrivs övervakningen och kriminalvården i frihet under ledning av Kriminalvården. Myndig- heten ska under övervakningen genom stöd och kontroll verka för att den dömde inte begår nya brott och för att hans eller hennes anpass- ning i samhället även i övrigt främjas (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 § första stycket). Enligt 5 kap. 5 § frivårdsförordningen ska Kriminalvården så snart som möjligt noggrant redogöra för den dömde vad denne har att rätta sig efter under prövotiden samt vad som kan bli följderna av misskötsamhet. 
  
 För alla skyddstillsynsdömda som står under övervakning ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. Om den dömde fått en föreskrift om samhällstjänst ska den fullgöras enligt en upp- rättad arbetsplan (28 kap. 6 §, 26 kap. 14 § och 28 kap. 5 a §§ brotts- balken samt 5 kap. 3 § frivårdsförordningen). Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter. I planen får Kriminalvården meddela an- visningar för vad som ska gälla under övervakningen (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 § andra stycket). Planen tas fram i syfte att utforma verk- ställigheten på ett ändamålsenligt sätt och den ska baseras på en sammanställning och bedömning av de identifierade riskerna och be- hoven samt innehålla de möjligheter (riskreducerande åtgärder) som finns att minska risken för återfall i brott. Risknivån anges i låg, medel eller hög risk.17 
  
 Den som står under övervakning ska följa verkställighetsplanen och hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Den över- vakade är också skyldig att inställa sig hos övervakaren efter kallelse och i övrigt hålla kontakt med övervakaren enligt dennes anvisningar. I verkställighetsplanen anges också den så kallade kontaktfrekvensen, det vill säga hur ofta den övervakade ska träffa sin handläggare på fri- 
  
 17KVFS 2011:5, FARK Frivård 12 och 13 §§. Se vidare i kapitel 6 om de s.k.  
 RBM-principerna. 
  
 283 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 vården. Ju högre risk för återfall i brott, desto tätare kontaktfrekvens. Det tätaste intervall som kan gälla är en gång i veckan och den glesaste en gång varannan månad.18 Kriminalvården kan besluta att de nu nämnda skyldigheterna ska gälla mot en anställd vid kriminalvården eller en annan person (28 kap. 6 § och 26 kap. 15 §). 
  
 Den genomsnittliga övervakningstiden för skyddstillsynsdömda ökade från 379 dagar under 2022 till 453 dagar under 2023.19 
  
 Enligt Kriminalvårdens interna regelverk bör en verkställighet av skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst normalt påbörjas inom åtta veckor efter att domen blivit verkställbar.20 Andelen som påbör- jade sin samhällstjänst inom den tiden uppgick till omkring en tredje- del under perioden  
 2019–2022. 
  Mediantiden från domens verkställ- barhet till påbörjandet av samhällstjänsten var 85 dagar år 2022, vilket motsvarar drygt 12 veckor. Kvinnornas mediantid var något kortare. Enligt Kriminalvården kan fördröjningen av verkställighetens inle- dande bero på att klienten misskött sig eller att det har funnits andra hinder för att verkställa samhällstjänsten.21 Om den dömde inte kan nås eller inte har följt två skriftliga kallelser bör enligt Kriminalvården prövas om en eller fler åtgärder enligt 28 kap.  
 7–8 
  §§ brottsbalken ska vidtas (se vidare nedan).22 
  
 7.2.4Särskilda föreskrifter 
  
 Om det behövs för att minska risken att den som står under övervak- ning begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hen- nes anpassning i samhället, får Kriminalvården besluta om att en (eller flera) särskilda föreskrifter ska följas av den skyddstillsynsdömde (28 kap. 6 och 26 kap. 16 §§). Behovet avgörs efter en individuell bedömning utifrån såväl föreskriftens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion.23 Enligt i vart fall äldre förarbeten ska före- skrifter meddelas sparsamt och efter en noggrann utredning i varje en- skilt fall.24 De ska alltid vara sakligt motiverade, realistiska och möjliga 
  
 18Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 54. 
  
 19Kriminalvården, Årsredovisning 2023 s. 34. 
  
 20KVFS 2011:5, FARK Frivård, 4 § allmänna råd. Detsamma gäller vid villkorlig dom samt sam- hällstjänst, se 3 § allmänna råd. 
  
 21Kriminalvården, KOS 2022 s. 66 f. 
  
 22KVFS 2011:5, FARK Frivård 4 §. 
  
 23KVFS 2011:5, FARK Frivård allmänna råd till 26 kap. 12 och 16 §§ brottsbalken. 
  
 24Prop. 1973:131 s. 44. 
  
 284 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 att kontrollera.25 Om föreskrifter beslutas uppstår en skyldighet att följa föreskriften, till exempel genomgå behandling, och det blir där- för lättare att ställa krav på den dömde. I andra fall kan frivården endast försöka motivera den dömde att delta i behandling eller annan verk- samhet, och om det inte går kan övervakningen bli ganska innehålls- lös.26 Med tanke på att skyddstillsyn syftar till att minska risken för återfall i brott och ibland döms ut i stället för fängelse torde det vara sällan vara så att någon form av föreskrift inte behövs och föreskrifter bör i princip beslutas regelmässigt utifrån de risker och behov som finns. Föreskrifterna ger också skyddstillsynen erforderlig skärpa. 
  
 En föreskrift ska beslutas för en viss tid och högst ett år åt gången. De särskilda föreskrifterna, som är desamma för de som är villkorligt frigivna, får enligt 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 16 § andra stycket avse: 
  
 1.på vilket sätt och i vilken omfattning den övervakade ska hålla kon- takt med övervakaren eller Kriminalvården, 
  
 2.skyldighet för den övervakade att lämna underrättelse till över- vakaren eller Kriminalvården om att han eller hon uteblivit från en arbetsplats, skola eller annan i föreskriften angiven verksamhet eller inrättning, 
  
 3.deltagande i återfallsförebyggande eller missbruksrelaterad pro- gramverksamhet, 
  
 4.missbruksvård, psykiatrisk vård eller annan behandling, 
  
 5.arbete, utbildning eller annan sysselsättning, 
  
 6.kontrollerat boende eller andra anvisningar om boendet, 
  
 7.vistelseort eller andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas, eller 
  
 8.skyldighet att lämna  
 blod-, 
  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  svett- eller hårprov för kontroll av att den övervakade inte är påverkad av alko- hol, andra beroendeframkallande medel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. 
  
 25Prop. 1982/83:85 s. 96. 
  
 26Se om detta i  
 Brå-rapport 
  2010:10 s. 32. 
  
 285 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Om den övervakade är skadeståndsskyldig på grund av brottet, får en särskild föreskrift beslutas om när och hur skadeståndsskyldigheten ska fullgöras. En sådan föreskrift får dock beslutas endast i den ut- sträckning den inte kan antas motverka den övervakades anpassning i samhället med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska situation eller övriga omständigheter. Det krävs dock inte att den dömde har ett behov av en sådan föreskrift (26 kap. 16 § tredje stycket). 
  
 I första punkten anges möjligheten att besluta om en föreskrift om kontaktskyldighet med Kriminalvården. Att det finns en sådan skyl- dighet följer förvisso redan av 26 kap. 15 §, men punkten anses ändå fylla ett syfte i de fall då den dömde inte sköter sig – föreskriften kan då användas för att bryta en negativ spiral. Punkt två behöver ingen ytterligare förklaring, men vad gäller punkt tre kan kort nämnas att det kan vara fråga om vissa program inom frivården, till exempel vid drog- eller spelmissbruk. Det är dock inte fråga om några åtgärder avseende hälso- och sjukvård. Punkten fyra täcker även medicinsk behandling, men för alla medicinska åtgärder krävs att den frigivne samtycker till en sådan åtgärd. Om så inte sker kan det i stället bli aktuellt att föreskriva om ett behandlingsprogram enligt punkt tre. Vad gäller punkt fem är begreppet sysselsättning avsett att tolkas brett och kan avse studier, ideellt arbete eller praktik. Punkt sex möjliggör för föreskrifter om kontrollerat boende, till exempel behandlingshem eller annat stödboende som ett familjehem eller halvvägshus. Punkt sju ger möjlighet att föreskriva om vistelseort, så kallad vistelseföreskrift, och behandlas vidare i avsnitt 8.3.2 och 8.8. Där berörs också elek- tronisk övervakning. Punkt åtta kräver ingen särskild förklaring. 
  
 Av 26 kap. 18 § (som enligt 28 kap. 6 § även gäller de skyddstill- synsdömda) framgår att Kriminalvården kontinuerligt ska ompröva givna föreskrifter och skyndsamt upphäva eller ändra föreskrifter som inte längre fyller något behov. Myndigheten kan också besluta om nya föreskrifter. Denna beslutanderätt har relativt nyligen förts över från övervakningsnämnderna till Kriminalvården.27 Enligt samma paragraf får övervakaren tillfälligt jämka beslutade föreskrifter och anvisning om vad som i övrigt gäller för övervakningen (dock inte beslut om elektronisk övervakning). Övervakaren får också besluta hur en föreskrift ska verkställas i ett särskilt fall. 
  
 Enligt 28 kap. 6 § andra stycket får även rätten i domen till skydds- tillsyn besluta om föreskrifter enligt punkt  
 3–8 
  ovan samt enligt 26 kap. 
  
 27Prop. 2020/21:85. 
  
 286 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 18 § tredje stycket (om skadeståndets fullgörande) samt 27 kap. 5 § andra stycket, vilket är en skyldighet att vid skada på egendom i vissa fall biträda den skadelidande med visst arbete.28 Kriminalvården får ändra eller upphäva en föreskrift enligt 27 kap. 5 § andra stycket när det finns skäl till det. Skyldighet att fullgöra skadeståndsskyldighet samt biträda den skadelidande föreskrivs i princip aldrig.29 
  
 Som ett allmänt krav gäller att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får beslutas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och en mindre ingripande åtgärd som är tillräcklig ska alltid användas (28 kap. 6 § och 26 kap. 14 a §). Antalet beslut om föreskrifter har ökat stadigt över tid, enligt följande tabell. 
  
 Tabell 7.1 Beslut om föreskrifter fattade av övervakningsnämnd 
  
 samt av frivården från den 1 juni 2020 
  
 Avser perioden  
 2015–2022 
  
 Meddelande 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 2021 
  
 2022 
  
 av föreskrift 
  
 Övervakningsnämnd 
  
 2 096 
  
 2 712 
  
 3 328 
  
 3 619 
  
 3 651 
  
 4 238 
  
 6 285 
  
 6 908 
  
 Därav beslut 
  
 1 504 
  
 5 678 
  
 6 886 
  
 av frivården 
  
 Källa: Kriminalvården, Statistikportalen. 
  
 I december 2022 såg det ut enligt följande avseende aktuella föreskrif- ter för skyddstillsynsdömda under övervakning samt övriga klienter i frivård, fördelat på verkställighetsform. 
  
 28Bestämmelsen har följande lydelse: Om skada på egendom har uppkommit genom brottet och det bedöms vara ägnat att främja den dömdes anpassning i samhället, får rätten föreskriva att denne på tid och sätt som anges i domen skall biträda den skadelidande med visst arbete, som syftar till att avhjälpa eller begränsa skadan eller som annars i belysning av brottets och skadans art framstår som lämpligt. Sådan föreskrift får meddelas endast med den skadelidandes samtycke. 
  
 29SOU 2012:34 del II s. 53. 
  
 287 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Tabell 7.2 Dömda under övervakning 
  
 För perioden december 2022 hade Kriminalvården nedanstående genomsnittliga antal klienter under övervakning 
  
 Föreskrift 
  
 Skyddstillsyn 
  
 Villkorligt 
  
 Skyddstillsyn 
  
 Total (exkl. 
  
 frigivna 
  
 och villkorligt 
  
 elektronisk 
  
 frigiven 
  
 övervakning) 
  
 Kriminalvården 
  
 1 010 
  
 1 864 
  
 114 
  
 2 988 
  
 Missbruksvård, psykiatrisk 
  
 vård eller annan behandling 
  
 251 
  
 369 
  
 23 
  
 644 
  
 Deltagande i återfalls- 
  
 förebyggande eller 
  
 missbruksrelaterad 
  
 programverksamhet 
  
 167 
  
 607 
  
 25 
  
 799 
  
 Skyldighet att lämna  
 blod-, 
  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  
 svett eller hårprov 
  
 343 
  
 562 
  
 47 
  
 952 
  
 Kontrollerat boende eller 
  
 andra anvisningar om 
  
 boendet 
  
 2 
  
 3 
  
 0 
  
 5 
  
 Vistelseort 
  
 7 
  
 58 
  
 2 
  
 67 
  
 Arbete, utbildning eller 
  
 annan sysselsättning 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 3 
  
 Sätt och omfattning 
  
 för kontakt med över- 
  
 vakare/handläggare 
  
 237 
  
 258 
  
 16 
  
 512 
  
 Tid och sätt för fullgörande 
  
 av skadeståndsskyldighet 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Skyldighet att underrätta 
  
 övervakaren/handläggare 
  
 om utevaro från arbetsplats 
  
 1 
  
 6 
  
 0 
  
 7 
  
 Biträda den skadelidande 
  
 med visst arbete 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 0 
  
 Elektronisk övervakning 
  
 0 
  
 6 
  
 (ingår ej i totalen) 
  
 0 
  
 6 
  
 Källa: Kriminalvården, KVR. 
  
 7.2.5Elektronisk övervakning 
  
 Om det behövs för att kontrollera att en föreskrift enligt 16 § följs (se punkt  
 1–8 
  strax ovan) får Kriminalvården sedan 2020 besluta om elektronisk övervakning med högst sex månader åt gången.30 
  
 30Se 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 17 §. Prop. 2018/19:77 s. 38. Möjligheterna utvid- gades 2021, se prop. 2020/21:85. 
  
 288 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Då elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den en- skilde är möjligheten avsedd att tillämpas restriktivt och bara i de fall där det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Såväl risknivån som vilken typ av brottslighet som återfallsrisken avser bör beaktas, liksom proportionalitetsprincipen. Ett beslut får inte vara så ingripande att det i praktiken är att jämställa med en sådan begräns- ning av rörelsefriheten som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kon- troll. Ett beslut om elektronisk övervakning bör normalt endast komma i fråga vid föreskrifter avseende vistelseort eller boende. Möj- ligheten kan till exempel användas om den övervakade meddelats ett förbud att vistas på eller lämna en viss plats eller ett visst område. Ett beslut om elektronisk övervakning i samband med en föreskrift om boende bör normalt vara inskränkt till kontroll av att den övervakade befinner sig på boendet nattetid.31 
  
 Även här följer av 26 kap. 18 § att Kriminalvården löpande ska om- pröva behovet av den elektroniska övervakningen. Kriminalvårdens beslut om elektronisk övervakning liksom beslut om föreskrifter får överklagas till övervakningsnämnd (37 kap. 7 §). Som framgått av tabellen ovan är det ännu relativt ovanligt med beslut om elektronisk övervakning.32 
  
 31Prop. 2018/19:77 s. 39 och 63 samt Vasquez m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 17 § brottsbalken. Lagrådet påpekade att den begränsning av använd- ningen av elektronisk övervakning som kommer till uttryck i förarbetena tydligare borde av- speglas i lagtexten. Regeringen delade inte den bedömningen, bland annat eftersom en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse skulle införas. Denna återfinns nu i 26 kap. 14 a § brottsbalken, se a.prop. s. 39. 
  
 32Europarådets ministerkommitté har utfärdat rekommendationer om elektronisk övervakning (CM/Rec(2014)4). Målet med rekommendationen är att skapa grundläggande principer för etiska frågor och professionella standarder så att myndigheterna använder olika former av elektro- nisk övervakning på ett rättvist och effektivt samt proportionerligt sätt. Enligt rekommenda- tionen ska elektronisk övervakning grunda sig på lag (regel 1) och beslutas av domstol eller kunna gå att underställa en domstol för avgörande (regel 2). Elektronisk övervakning ska ordnas så att den inte begränsar den dömdes rättigheter eller friheter i större grand än vad som är nöd- vändigt (regel 5) och får inte användas på ett diskriminerande sätt (regel 7). Elektronisk över- vakning kan användas för att övervaka i syfte att minska brottsligheten, men den bör användas tillsammans med mer mänsklig interaktion då det på ett bättre sätt tillgodoser upphörande- processen och den dömdes återanpassning (regel 8). Den kan användas som alternativ till ett fängelsestraff, i samband med villkorlig frigivning eller under en viss tid efter ett fängelsestraff (regel  
 23–25). 
  I synnerhet i det sistnämnda fallet ska det säkerställas att övervakningen inte väcker onödig uppmärksamhet eller onödigt stör den dömde eller hans eller hennes familjemedlemmar. 
  
 289 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.2.6Särskilt om skyddstillsyn med kontraktsvård 
  
 Som framkommit ovan i avsnitt 7.2.2 kan rätten som särskilda skäl för skyddstillsyn i stället för fängelse, utöver de redan där presenterade faktorerna, också beakta om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling som enligt en för honom uppgjord plan kan anordnas i samband med verk- ställigheten (30 kap. 9 § andra stycket 3). Det är i dessa fall fråga om vad som brukar kallas för kontraktsvård, som alltså utgör en föreskrift vid skyddstillsyn.33 
  
 Om den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, ska rätten enligt 28 kap. 6 b § i domslutet ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse valts som påföljd (ett alternativstraff). I ett sådant fall ska det också alltid i domen beslutas föreskrift om den behandlingsplan som den dömde åtagit sig att följa. Det får också beslutas att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde allvarligt åsidosätter sina skyldigheter enligt planen (28 kap. 6 b §). Det är dock ovanligt att det föreskrivs om anmälningsplikt till åklagare. I praktiken är det i stället så att den som ansvarar för behandlingen, i enlighet med sitt avtal med Kriminalvården, anmäler misskötsamheten till myndigheten. Uppgiftsskyldigheten är dock inte absolut, så vid mera bagatellartade förhållanden kan underrättelse underlåtas. Ett åsidosättande av kravet på alkohol- och eller drogfri- het ska dock alltid rapporteras.34 
  
 Är den dömde häktad i målet kan rätten besluta att den dömde 
  
 istället ska omhändertas till dess han eller hon överförts till det behand- lingshem eller den vårdgivare som anges i behandlingsplanen. Ett så- dant omhändertagandet får pågå i högst en vecka (28 kap. 6 c §). 
  
 Högsta domstolen har i ett avgörande den 28 december 2023, i mål B  
 7397–22, 
  ”Den ingripande behandlingsplanen”, gjort vissa uttalan- den om kontaktvårdens tillämpningsområde men också slagit fast att det förhållandet att den planerade behandlingen framstår som mer 
  
 33Kontraktsvård infördes i brottsbalken efter förslag av Frivårdskommittén i betänkandet SOU 1984:32, se prop. 1986/87:106. Se om benämningen t.ex. Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 30 kap. 9 § 3 brottsbalken. 
  
 34Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106 f. 
  
 290 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 ingripande än vad som behövs för att motsvara det alternativa fängelse- straffet inte utgör något hinder mot att välja den påföljden. 
  
 I rättsfallet konstaterar domstolen att brottslighetens art normalt inte ska tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om skyddstillsyn med kontraktsvård kan komma i fråga. Många av de brott som begås av personer med missbruksproblem, exempelvis narkotika- brott och grovt rattfylleri, är sådana att brottslighetens art har bety- delse för påföljdsvalet. Vidare påpekas att skyddstillsyn med kon- traktsvård kan användas som alternativ till relativt långa fängelsestraff och att någon fixerad straffvärdegräns inte har angetts. Som utgångs- punkt gäller dock att det inte är uteslutet att döma till kontraktsvård när det alternativa fängelsestraffet är upp mot två års fängelse, i undan- tagsfall också något längre. Med hänsyn till att en kontraktsvård kan utformas på många olika sätt, och att det som utgångspunkt krävs att den planerade behandlingen är tillräckligt ingripande i förhållande till brottslighetens allvar, måste det göras en jämförelse mellan brottslig- heten och behandlingsplanens utformning i det enskilda fallet.35 Om jämförelsen mellan den planerade behandlingen och brottslighetens allvar faller så ut att den planerade behandlingen inte kan anses tillräck- ligt ingripande får i regel fängelse dömas ut.36 
  
 7.3Åtgärder vid misskötsamhet under skyddstillsyn 
  
 7.3.1Den så kallade misskötsamhetstrappan 
  
 Vi har i uppdrag att föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. I detta avsnitt redogör vi för hur misskötsamhet hanteras enligt nu gäl- lande regler. 
  
 Av 28 kap. 7 § brottsbalken framgår att om den dömde bryter mot vad som gäller för honom eller henne till följd av domen på skydds- tillsyn får Kriminalvården vidta en åtgärd enligt 26 kap. 18 § första stycket.37 De åtgärder som står till buds är att ställa den dömde under övervakning, besluta om särskilda föreskrifter, förordna ytterligare personer att biträda vid övervakningen och att besluta om elektronisk 
  
 35Högsta domstolens dom den 28 december 2023, ”Den ingripande behandlingsplanen” p.  
 13–17, 
  men se också prop. 1986/87:106 s. 36 och 68 samt Farmer och Burgess, Att bestämma på- följd för brott s. 513 ff. 
  
 36Se t.ex. ”Den otillräckliga behandlingsplanen” NJA 2006 s. 212. 
  
 37Den bestämmelsen hänvisar i sin tur vidare till 26 kap. 12, 13 andra stycket, 16 och 17 §§. 
  
 291 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 övervakning. Sådana åtgärder får endast beslutas under prövotiden. Beslutanderätten har relativt nyligen förts över från övervaknings- nämnderna till Kriminalvården i syfte att främja snabbhet och flexi- bilitet.38 
  
 Om en sådan åtgärd som beskrivits ovan anses otillräcklig får Kriminalvården därutöver enligt 28 kap. 7 § besluta att den dömde ska meddelas en varning. En varning är ett formellt beslut och ordet var- ning ska användas i beslutet samt ska enligt 38 kap. 10 § meddelas den dömde personligen utan dröjsmål. Det framgår också av 2 kap. 8 § fri- vårdsförordningen att den dömde i samband med att varningen med- delas ska få ett skriftligt besked i vilket det bör framgå vad som kan följa om den dömde fortsätter att missköta sig. Att en varning med- delats ska därför alltid tas upp i ett protokoll. Även för varning gäller att en sådan endast får beslutas under prövotiden. 
  
 De nu beskrivna åtgärderna tillgrips dock inte så snart den dömde visat minsta misskötsamhet, utan i stället pratar den ansvarige handläg- garen vid Kriminalvården i ett första skede med den dömde om vikten av att följa det som föreskrivits i domen. Den dömde kan också kallas till frivården och det kan ske hembesök. Om detta inte hjälper kan Kriminalvården även besluta om mer preciserade föreskrifter, och detta sker i praktiken vid förseelser mot de allmänna skötsamhets- kraven. Ofta används en så kallad kontaktföreskrift, vilket innebär att den övervakade ska ha en mer intensifierad kontakt med handläggaren under en tid.39 
  
 7.3.2Om Kriminalvårdens hantering av misskötsamhet 
  
 För alla som döms till skyddstillsyn gäller som påpekats ett allmänt skötsamhetskrav under hela prövotiden. Samtliga dömda är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Kriminalvården. Det är dock endast de som står under övervakning som mer aktivt kontrolleras av Kriminalvården genom frivården. För de skyddstillsynsdömda inne- bär det att alla kontrolleras under minst ett år eftersom övervakning enligt 28 kap. 5 § är obligatoriskt under en så lång tid. 
  
 38Se prop. 2020/21:85. Det var till och med  
 1970-talet 
  även möjligt att förlänga prövotiden till högst fem år, förelägga den dömde att vid vite följa de meddelade föreskrifterna och besluta om behandling i skyddstillsynsanstalt. 
  
 39Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 7 § brottsbalken. 
  
 292 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Under övervakningstiden har den dömde vissa skyldigheter och måste själv medverka till att övervakningen kan verkställas enligt den individuella verkställighetsplanen. Enligt Kriminalvården är skötsam- het att den dömde sköter kontakten med frivården och i förekom- mande fall de föreskrifter som meddelats. Som regel är det således avsteg från dessa krav som hanteras som misskötsamhet och möts av åtgärder, men i princip är det inte uteslutet att vidta åtgärder även vid avsteg från det allmänna skötsamhetskravet.40 
  
 Misskötsamhet kan bland annat bestå av att klienten missköter sin kontakt med övervakaren, till exempel genom att utebli från två in- bokade besök i rad. Det kan också vara misskötsamhet att upprepat boka om besökstider eller att då och då utebli. Vid föreskrifter är det viktigt att innehållet är dokumenterat, tydligt angivet och så konkret som möjligt. Vid föreskrifter om vård eller behandling eller program- verksamhet är det misskötsamhet om den dömde upprepat uteblir från träffar eller vägrar genomgå vad som är överenskommet. Detsamma gäller vid föreskrift om sysselsättning. När det handlar om föreskrifter om alkohol- eller drogkontroll måste ses till vilket syfte föreskriften har. Handlar det om kontroll eller stöd? Om det till exempel rör sig om att utreda vilken typ av behandling som den dömde är i behov av behöver inte positiva drogtester vara misskötsamhet. Om den dömde trots anmodan vägrar att lämna drogprov är det misskötsamhet. Det- samma gäller om det finns ett krav på negativa utandningsprover för deltagande i programverksamhet eftersom ett positivt prov då hindrar sådant deltagande. En föreskrift i kontrollsyfte för att påvisa drogfri- het utgör misskötsamhet om den dömde uppvisar ett positivt prov. En föreskrift om boende anses misskött om den dömde inte befinner sig på boendet när han eller hon ska det. Ett vistelseförbud är givetvis misskött om den dömde lämnar ett område som han eller hon inte får lämna, liksom om han eller hon besöker ett område som han eller hon inte får besöka. Det är ofta svårt att kontrollera dessa föreskrif- ters efterlevnad utan beslut om elektronisk kontroll.41 
  
 Som framhållits ska den som står under övervakning följa den verk- ställighetsplan som har upprättas för övervakningen. I den planen kan till exempel meddelas anvisningar om att följa ett visst program eller att besöka frivården regelbundet på vissa tider. Även avvikelser från en verkställighetsplan kan innebära misskötsamhet, men behöver inte 
  
 40Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 101. 
  
 41Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 105. 
  
 293 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 göra det. Ibland kan planen i stället revideras. Även i den helhets- bedömning som alltid sker i ett misskötsamhetsärende kan avvikel- ser från planen få betydelse.42 
  
 Vid misskött kontraktsvård som sker genom institutionsvård anses som regel bland annat följande som allvarlig misskötsamhet: avvikelse från behandlingsenheten, våldsamt eller hotfullt uppträdande under behandlingstiden, medförande av droger, brott mot villkor om drog- frihet och vägran att medverka vid drogkontroll eller i andra obliga- toriska behandlingsinslag.43 I dessa fall meddelas varning i regel snabb- are än i fall av annan skyddstillsyn. 
  
 Frivården utreder och dokumenterar alla avvikelser i enlighet med vad som krävs enligt förvaltningslagen (2017:900). När misskötsam- het hanteras beaktas proportionalitetsprincipen, vilket innebär att en mindre ingripande åtgärd ska väljas om den är tillräcklig för att komma till rätta med misskötsamheten. Innan åtgärder vidtas har frågan alltid diskuterats i frivårdskollegium (ett möte där fler personalkategorier från frivården deltar) eller med kriminalvårdsinspektör. Först när de mer informella åtgärderna, som ökad stöd- och kontroll samt på- minnelser om vad som gäller, är uttömda är det aktuellt att meddela en varning. Varning meddelas som regel endast en gång per dom.44 Om misskötsamheten fortsätter efter varning kan föreskrifter be- slutas, särskilt vid långa övervakningstider. Kontaktföreskrift ska som regel endast meddelas en gång, men undantag kan tänkas vid långa övervakningstider. Om bedömningen faller ut i att det inte finns någon anledning att vidta en alternativ åtgärd ska Kriminalvården an- mäla till åklagaren att skyddstillsynen bör undanröjas. 
  
 Omständigheterna i det enskilda fallet avgör vilka alternativa åtgär- der som bör vidtas. En skyddstillsynsdömd som till exempel är väl medveten om vad som krävs men trots det missköter sig behöver inte meddelas en föreskrift utan kan direkt tilldelas en varning. Om det däremot finns problematik på flera områden kan det finnas behov att meddela flera föreskrifter i syfte att komma till rätta med misskötsam- heten. Först när det kan konstateras att tidigare åtgärder inte fått av- sedd effekt bör ytterligare åtgärder sättas in. Vid parallella övervak- ningar kan den nu beskrivna ordningen också behöva frångås.45 
  
 42Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106. 
  
 43Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 106 f. 
  
 44Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 115. 
  
 45Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 107 ff. 
  
 294 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Vid varje verksamhetsområde inom frivården finns det minst ett så kallat beslutssammanträde (frivårdens beslutssammanträde; FBS), vid vilka åtgärder på grund av misskötsamhet beslutas. Den skyddstill- synsdömde kallas till ett sådant sammanträde för att få tillfälle att yttra sig samt för att få besked om vad som beslutas i ärendet. På ett besluts- sammanträde kan den dömde således få varning, information om att en undanröjandetalan kommer att inledas samt meddelas nya eller ändrade föreskrifter som en åtgärd mot misskötsamhet. Den dömde kan också kallas till ett sammanträde för åtgärder vid misskötsamhet som inte kräver ett beslut, till exempel ett inskärpande samtal om vad som kommer att följa om misskötsamheten inte upphör. Föreskrifter kan även meddelas utan att ett sammanträde hålls.46 
  
 En åtgärd om undanröjande av skyddstillsynen beslutas när frivår- dens resurser att komma till rätta med misskötsamheten kan anses ut- tömda. Som regel innebär det att den dömde har fått en varning. När framställan om undanröjande har lämnats till åklagaren är målet att frivården ska fortsätta att ha kontakt med den dömde och frivården fortsätter därför att kalla till möten.47 Den dömde ska ha möjlighet att sköta sig och det kan också påverka domstolens beslut i frågan om undanröjande om han eller hon börjar sköta sig. Om det är en kon- traktsvård som misskötts upphör däremot placeringsavtalet som regel i samband med misskötsamheten. 
  
 Om domen inte har vunnit laga kraft kan den inte undanröjas och i de fallen informerar frivården i stället åklagaren om misskötsamheten så att han eller hon kan framföra det i överrättsprocessen. Inte sällan innebär det att påföljden i stället bestäms till fängelse. 
  
 7.3.3Talan om påföljdsomvandling 
  
 Den mest allvarliga reaktionen som kan tillgripas vid misskötsamhet i den så kallade misskötsamhetstrappan är att skyddstillsynen undan- röjs.48 Det betyder att skyddstillsynen ersätts av en annan påföljd, som inte sällan är ett fängelsestraff. För att domstolen ska kunna besluta om undanröjande av en skyddstillsyn måste domen på skyddstillsyn ha vunnit laga kraft (se NJA 2000 s. 533). Om den dömde har över- klagat domen finns med andra ord ingen möjlighet att undanröja den 
  
 46Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 103. 
  
 47Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 113 ff. 
  
 48Är det fråga om annat brott gäller i stället 34 kap. brottsbalken enligt 28 kap. 10 §. 
  
 295 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 trots misskötsamhet, men i en sådan situation är det dock troligt att högre rätt i stället bestämmer påföljden till fängelse när överklagandet väl prövas. I dessa fall har frivården, som nyss påpekats, informerat åklagaren om misskötsamheten. 
  
 Kriminalvården ska begära att åklagare för talan vid domstol om att skyddstillsynen ska undanröjas när två förutsättningar är uppfyllda: 
  
 1.Den dömde ska på ett allvarligt sätt ha brutit mot vad som gäller för honom eller henne, och 
  
 2.Det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter en åtgärd som Kriminalvården kan vidta. 
  
 Om det är fråga om skyddstillsyn med kontraktsvård (med ett alter- nativt fängelsestraff angivet, se ovan avsnitt 7.2.6) får en sådan talan väckas även utan begäran från Kriminalvården om den dömde på att allvarligt sätt har brutit mot det som gäller enligt hans eller hennes be- handlingsplan. Innan talan väcks ska dock åklagaren inhämta ett yttrande från övervakningsnämnd eller Kriminalvården enligt 8 § för- ordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål. Enligt den rättsvetenskapliga litteraturen finns en presumtion för att en talan om undanröjande ska väckas vid misskötsamhet i kontrakts- vårdsfallen. Undantag kan tänkas om det inte är fråga om så allvarlig misskötsamhet och den dömde återupptagit behandlingen. Den be- handlingsansvariges synpunkter är också av stor betydelse.49 
  
 När Kriminalvården överväger att begära att en skyddstillsyn ska undanröjas genomförs en utredning som sedan redovisas till åklagaren. Åklagarens prövning är relativt summarisk och det finns inte möjlig- het att inhämta någon ytterligare utredning. Det är således i stor ut- sträckning Kriminalvårdens underlag som ligger till grund för pröv- ningen i målet. 
  
 Talan om undanröjande måste anhängiggöras, vilket innebär att ansökan måste vara delgiven den dömde, före prövotidens utgång (28 kap. 8 § och 38 kap. 5 §), det vill säga normalt inom tre år från det att skyddstillsynen började verkställas (vilket är då dom meddelas om inget annat beslutas). Beslutet om undanröjande kan således meddelas 
  
 49Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken under rubriken ”Särskilt om kontraktsvårdsfallen” samt Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 255 f. 
  
 296 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 även om prövotiden har löpt ut, så länge ansökan är delgiven den dömde dessförinnan. 
  
 Det är sedan 2022 möjligt att delge den dömde handlingar i ett mål om undanröjande av villkorlig dom enligt 27 kap. 6 § eller av skydds- tillsyn enligt 28 kap. 9 § med så kallad tillgänglighetsdelgivning (se 33 kap. 6 b § rättegångsbalken). Informationen om tillgänglighetsdel- givning får delges av en anställd inom Kriminalvården med anledning av myndighetens beslut att anmäla till åklagare, eller begära att åkla- gare för talan om, att påföljden ska undanröjas.50 
  
 Om skyddstillsynen undanröjs ska rätten enligt 28 kap. 9 § bestäm- ma en annan påföljd för brottet. Skälig hänsyn ska tas till vad den dömde har genomgått till följd av domen på skyddstillsyn samt till böter eller fängelse som dömts ut i samband med skyddstillsynen och rätten får döma till ett kortare fängelsestraff än vad som är föreskrivet för brottet. Om ett alternativstraff angetts i domslutet ska rätten, om den dömer till fängelse, beakta detta när straffets längd bestäms. Det är i praktiken ofta fråga om att i stället bestämma påföljden till fängelse, men villkorlig dom, en ny skyddstillsyn eller böter är inte uteslutet. Om den dömde har varit frihetsberövad om en sammanhängande tid om minst 24 timmar ska avräkning ske av frihetsberövandet mot det nya fängelsestraffet (NJA 2012 s. 968). Ärenden om påföljdsomvand- ling bör handläggas skyndsamt.51 
  
 Förverkande av villkorlig medgiven frihet kan inte beslutas i ett mål om undanröjande (NJA 1989 s. 165 I och II) utan får hanteras i ett eventuellt nytt brottmål med anledning av återfall i brott under prövo- tiden. 28 kap. 10 § innehåller också en upplysning om att det finns regler i 34 kap. brottsbalken om den dömdes misskötsamhet består av ny brottslighet. 
  
 Om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen får rätten i stället besluta om en sådan åtgärd som anges i 28 kap. 7 § (ställa den dömde under övervakning, förordna övervakare, besluta om föreskrifter, besluta om elektronisk övervakning eller meddela varning). En sådan åtgärd får inte beslutas efter prövotiden utgång. 
  
 50Prop. 2021/22:279 s.  
 41–43. 
  
 Patterson m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken samt Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 155. 
  
 297 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.3.4Omhändertagande 
  
 Om frågan om att undanröja skyddstillsynen, vidta en annan åtgärd i 
  
 7§ eller åtgärd för att den dömde ska underkasta sig vård eller behand- ling eller om den dömde undandragit sig övervakningen och omstän- digheterna föranleder det får såväl övervakningsnämnd som den dom- stol där talan om undanröjande förs besluta att omhänderta den dömde på lämpligt sätt i väntan på vidare åtgärd (28 kap. 11 §). 
  
 Ett omhändertagande är ingen självständig sanktion utan i första hand ett processuellt medel som kan användas när fråga uppkommit om en sanktion behövs.52 I praktiken förutsätter dock ett beslut om omhändertagande att den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden.53 Ett omhändertagandebeslut ska omprövas så ofta det finns anled- 
  
 ning till det (28 kap. 11 § första stycket). 
  
 Sedan 2022 gäller därtill att Kriminalvården under samma förut- sättningar får besluta om att tillfälligt omhänderta den dömde (så kal- lade interimistiska omhändertaganden).54 Ett sådant beslut gäller omedelbart och ska omprövas om det finns anledning till det. Över- vakningsnämnden ska senast dagen därpå pröva om beslutet ska bestå. Om nämnden inte fastställer beslutet inom den tiden upphör det auto- matiskt (28 kap. 11 § andra stycket). 
  
 Ett omhändertagande får inte pågå längre än en vecka, men om det finns synnerliga skäl får ett nytt beslut fattas om att den dömde ska vara omhändertagen ytterligare högst en vecka. Om den dömde är om- händertagen när domstolen meddelat beslut att skyddstillsynen ska undanröjas får domstolen besluta att den dömde ska vara omhänder- tagen till dess beslutet vunnit laga kraft. Ett omhändertagande får dock aldrig pågå efter prövotidens utgång (28 kap. 11 §  
 tredje–femte 
  stycket). 
  
 Övervakningsnämnden har rätt att få hjälp av polismyndigheten när den dömde ska omhändertas, men också till exempel när tvång krävs för att hämta den dömde till nämnden vid ett sammanträde i anledning av misskötsamhet från hans eller hennes sida (38 kap. 12 §). Hämtningsrätten anses behövas särskilt i storstäderna och innebär en möjlighet till ett snabbt ingripande för att återföra den dömde till en 
  
 52Prop. 1982/83:85 s. 95. 
  
 53Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 120. 
  
 54Prop. 2021/22:193. 
  
 298 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 ordnad tillvaro om han eller hon undandrar sig övervakningen eller på annat sätt bryter mot de regler som gäller.55 
  
 Övervakningsnämnderna beslutar om omkring 3 000 omhänder- taganden per år, varav lite drygt hälften verkställs.56 
  
 7.3.5Närmare om kraven för undanröjande av skyddstillsyn 
  
 Kort bakgrund 
  
 Som nämnts ovan kan en skyddstillsyn undanröjas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne och det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig efter en åtgärd som Kriminalvården kan vidta. Båda dessa omständigheter måste således föreligga för att det ska bli aktuellt med ett undan- röjande av en ådömd skyddstillsyn. 
  
 Kravet på allvarlig misskötsamhet infördes 1973 efter förslag av Kriminalvårdsberedningen.57 Fram till dess hade det varit tillräckligt att den skyddstillsynsdömde åsidosatt sina åligganden och att det kunde antas att han eller hon inte skulle låta sig rättas genom annan åtgärd som kunde vidtas av övervakningsnämnd. 
  
 Införandet av det kvalificerande rekvisitet allvarligt förstås bäst mot bakgrund av att övervakningsinstitutet, och särskilt användandet av särskilda föreskrifter, hade ifrågasatts som kriminalpolitiskt instru- ment under  
 1970-talet. 
  Kritikerna menade att övervakning med till- hörande föreskrifter fungerade som en tilläggssanktion som borde slopas. Då den dömdes motivation till behandling ofta var svag ansågs också chanserna till ett framgångsrikt resultat vara små. Man ansåg också att valet av föreskrift ofta var mindre väl genomtänkt av dom- stolarna och ofta saknade ett reellt behandlingsinnehåll. Det ansågs däremot lättare att motivera människor till övervakning som ett alter- nativ till frihetsstraff och i detta avseende ansågs skyddstillsynen viktig.58 
  
 Kriminalvårdsberedningen, som även föreslog en förkortad prövo- och övervakningstid för de skyddstillsynsdömda, menade vidare att 
  
 55Prop. 1982/83:85 s. 96 f. 
  
 56KVR, årsuttag  
 2015–2022. 
  Statistik erhållen från Kriminalvården. 
  
 57Prop. 1973:131 s. 15 efter förslag i SOU 1972:64, i vilket endast riktlinjer för den kommande kriminalvården i frihet drogs upp – några lagförslag lämnades inte utan finns i Ds Ju 1973:3. Promemorians lagförslag återges i prop. 1973:131. 
  
 58SOU 1972:64 s. 158 och 164. 
  
 299 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 övervakningsnämnderna beslutade om sanktioner vid misskötsamhet på olika sätt, vilket fått till följd att sanktionssystemet upplevdes som godtyckligt. Beredningen ansåg vidare att föreskrifter endast kan berät- tigas av att de tillgodoser kontrollbehov och samhällsskydd och därför borde användas restriktivt samt efter noggrann utredning. 
  
 Vid nya brott skedde prövningen redan då enligt en särskild ord- ning av domstol i enlighet med 34 kap. brottsbalken. Beredningen menade att det vid nya brott kunde vara motiverat att under en tid återta klienten i anstalt och att detsamma kunde gälla vid fall av allvarlig misskötsamhet i kombination med överhängande risk för återfall i brott. Med andra ord ansåg beredningen att det ur kontrollsynpunkt kunde vara motiverat att under en kortare tid ta hand om den över- vakade under institutionella former. 
  
 En utgångspunkt borde dock enligt beredningen vara att en institu- tionsvistelse vid misskötsamhet, det vill säga utan att det förelåg nya brott, endast borde komma i fråga om frivårdens alla andra resurser kunde anses uttömda. Därtill skulle frihetsberövandet aldrig vara längre än vad som behövdes för att på nytt förbereda den dömde för frivård. Möjligheterna att snabbt erhålla ny villkorlig frigivning respek- tive en ny period av vård utom anstalt ansågs viktiga. Genom en sådan ingripandemöjlighet menade beredningen att behovet av kontroll och samhällsskydd tillgodosågs tillräckligt. Andra åtgärder ansågs verk- ningslösa och olämpliga varför beredningen föreslog att såväl varning som vitesföreläggande borde avskaffas. 
  
 Avseende omhändertagandeinstitutet menade beredningen att det fyllde en viktig utredningsfunktion och därför borde behållas trots sin repressiva karaktär. Stor restriktivitet skulle dock gälla och om- händertagandena vara så korta som möjligt.59 
  
 Även i 1973 års statsverksproposition förordades en reform som skulle innebära en övergång till en ordning med kortare och effektivare övervakning vid skyddstillsyn.60 Då Kriminalvårdsberedningen inte hade föreslagit någon lagtext utarbetades en promemoria inom Justitie- departementet på grundval av beredningens förslag och de riktlinjer för det fortsatta reformarbetet som dragits upp i den just nämnda proposi- tionen. I promemorian föreslogs att beredningens förespråkade ord- ning gällande sanktioner skulle komma till uttryck på så sätt att det 
  
 59SOU 1972:64 s. 164 f. 
  
 60Prop. 1973:1 bilaga 4 s. 126 ff. 
  
 300 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 tydligare skulle markeras att sådana borde användas restriktivt när misskötsamheten inte bestod av ny brottslighet.61 
  
 Varningsinstitutet kom dock att behållas, med förtydligandet att varning inte ska utnyttjas schablonartat utan tillgripas med återhåll- samhet och först efter noggranna överväganden. Vitesföreläggandet avskaffades däremot då det inte hade använts sedan möjligheten inför- des genom brottsbalken och således inte någonsin fyllt någon praktisk funktion.62 
  
 Gällande sanktioner vid misskötsamhet framhölls i propositionen att återintagning i anstalt på grund av misskötsamhet är den mest känn- bara sanktionen för den dömde. Departementschefen ansåg därför att det var väl motiverat att, precis som föreslagits i promemorian, göra ändringar i lagtexten för att tydligare markera att en sådan åtgärd inte bör tillgripas annat än i anledning av grov misskötsamhet och det först när frivårdens resurser kan anses uttömda. Ett krav på att den dömde allvarligt åsidosatt sina åligganden infördes därför.63 Bestämmelsen har inte ändrats i detta hänseende sedan dess och kravet innebär således alltjämt att ett undanröjande endast bör beslutas med anledning av grov misskötsamhet.64 
  
 Genom det andra kravet – att det kan antas att sådana åtgärder som Kriminalvården får vidta blir utan verkan – finns ett krav på att en så ingripande sanktion som omvandling av påföljden i regel måste ha före- gåtts av andra försök att komma till rätta med misskötsamheten. I för- arbetena till bestämmelsen anges att det inte kan undvikas att den som konsekvent underlåter att rätta sig efter de regler som gäller för en frivårdspåföljd till slut måste ges en frihetsberövande påföljd, men att en ingripande sanktion i regel måste ha föregåtts av andra försök att komma till rätta med misskötsamhet från den dömdes sida. Det fram- hålls också att det bara i mycket särpräglade fall kan komma i fråga att väcka talan om undanröjande av skyddstillsynen om den aktuella misskötsamheten endast består i brott mot de allmänna skötsamhets- krav som är förenade med påföljden.65 Det nu sagda har bekräftats av Högsta domstolen (se nästa avsnitt). 
  
 61Prop. 1973:131 s. 27. 
  
 62A.prop. s. 41. 
  
 63A.prop. s. 42. 
  
 Harmon m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 8 § brottsbalken. 
  
 65Prop. 1982/83:85 s. 93 och 97. 
  
 301 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 När samhällstjänst infördes på försök 1990 genomfördes inga för- ändringar i det nu diskuterade avseendet. Det uttalades dock i propo- sitionen att det är viktigt att samhällstjänsten snabbt kan bytas ut mot en annan påföljd om den dömde inte fullgör samhällstjänsten enligt den arbetsplan som har upprättats. Dessutom framhölls att det är vik- tigt att utgångspunkten är att misskötsamhet ska leda till att talan förs om undanröjande eftersom det endast är då som påföljdskombina- tionen framstår som ett trovärdigt alternativ till fängelse. Normalt bör därför just misskött samhällstjänst betraktas som ett sådant all- varligt åsidosättande av den dömdes åligganden att påföljden bör om- vandlas, men omständigheterna kan vara sådana att övervaknings- nämnden kan nöja sig med att meddela den dömde en varning.66 Även detta synsätt har bekräftats av Högsta domstolen, dock endast i rela- tion till just skyddstillsyn och samhällstjänst, det vill säga inte vid vill- korlig dom och samhällstjänst (se i det följande). 
  
 Frågan om en överträdelse av villkoren för samhällstjänsten är en allvarlig eller mindre allvarlig förseelse ska således avgöras efter omstän- digheterna i det enskilda fallet. En utgångspunkt är dock att under- låtenhet att följa arbetsplanen ska leda till ett undanröjande. Varje fall av till exempel för sen ankomst, frånvaro eller mindre gott arbets- resultat kan dock självklart enligt förarbetena inte leda till ett undan- röjande. Skäl för undanröjande föreligger dock om sådana var för sig mindre överträdelser upprepas i sådan utsträckning att den dömde inte längre kan anses följa arbetsplanen.67 
  
 När samhällstjänsten blev ett permanent inslag i påföljdssystemet 1999 och även utsträcktes till att kunna kombineras med villkorlig dom, gjordes inga förändringar av reglerna för undanröjande av påföljderna.68 
  
 Högsta domstolens praxis 
  
 Frågan om undanröjande av skyddstillsyn har behandlats av Högsta domstolen vid ett antal tillfällen. I NJA 1986 s. 78 konstaterade dom- stolen att förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då domstolen fattar sitt beslut. I målet fann domstolen att den dömde förvisso åsidosatt sina åligganden allvarligt, men att han efter målets handläggning i tingsrätten 
  
 66Prop. 1989/90:7 s. 28 f. samt avseende kontraktsvård prop. 1986/87:106 s. 42. 
  
 67Prop. 1989/90:7 s. 35. 
  
 68Se prop. 1997/98:96 s. 103 f. 
  
 302 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 själv hade vidtagit åtgärder för att skaffa arbete och fast bostad. Han hade därmed av egen kraft kunnat anpassa sig i samhället. Domstolen ansåg därför att det inte längre förelåg förutsättningar för att undan- röja skyddstillsynen. 
  
 I NJA 2011 s. 511 var det fråga om en person som dömts till skydds- tillsyn och fängelse i tre månader för bedrägeribrottslighet. En månad efter domen tilldelades han en varning samt fick övervakningstiden förlängd med en månad. Beslutet grundades på att han vid två tillfällen under samma månad uteblivit från besök hos sin övervakare trots att han kallats per post. Det antecknades dock att han haft problem med posten samt inte anmält en ny adress till frivården. Fängelsestraffet avtjänades, men därefter inkom ytterligare en anmälan till övervak- ningsnämnden att han misskött sin övervakning och Kriminalvården begärde hos åklagare att skyddstillsynen skulle undanröjas. Den miss- skötsamhet som åberopades bestod av följande. Den 30 november skulle han ha ringt sin övervakare men gjorde det först påföljande dag. Den 4 december uteblev han från ett möte med sin övervakare. Innan mötet hade han ringt och anmält sig sjuk, varvid han fått beskedet att ringa sin övervakare den 7 december. Den dagen ringde han i stället sin handläggare vid frivården, och påföljande dag ringde han över- vakaren. Den 14 december uteblev han från ett möte med sin över- vakare och handläggare. Därefter uteblev han från två ytterligare sam- manträden med övervakningsnämnden, som därför beslutade att överlämna ärendet om undanröjande till åklagare. 
  
 Högsta domstolen knyter i sina domskäl an till propositions- uttalandet från 1973 om att undanröjande är en kännbar sanktion som är avsedd att tillämpas endast vid grov misskötsamhet och först när frivårdens resurser kan anses uttömda. Den misskötsamhet som över- vakningsnämnden åberopat kunde enligt domstolen inte anses utgöra sådan allvarlig misskötsamhet som ska föranleda att skyddstillsynen undanröjs. Den dömdes personliga förhållanden hade därtill förbätt- rats och stabiliserats på ett betydande sätt jämfört med hans situa- tion vid tiden för domen och den närmaste tiden därefter. Det fanns därför enligt domstolen inte heller skäl att närmare överväga för- utsättningarna att meddela honom en varning. 
  
 Slutligen har Högsta domstolen i NJA 2015 s. 155 prövat frågan om undanröjande av en skyddstillsyn som förenats med en föreskrift om samhällstjänst. Brottsligheten bestod av bland annat misshandel och stöld. I målet hade påföljden bestämts till skyddstillsyn med 
  
 303 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 140 timmars samhällstjänst. Alternativstraffet var fängelse i sex måna- der. Åklagaren gjorde i sin begäran om undanröjande gällande att den dömde upprepade gånger hade uteblivit från arbetsplatsen för sam- hällstjänst utan giltiga skäl. Högsta domstolen uttalade att förarbetena till bestämmelsen om undanröjande får uppfattas så att det ska vara en klar skillnad vid bedömningen av om den dömde allvarligt har åsido- satt sina åligganden såsom dömd till skyddstillsyn och de fall där skyddstillsynen har förenats med en föreskrift om samhällstjänst. Utgångspunkten ska vara att om en samhällstjänst har misskötts så är det fråga om sådan grov oaktsamhet som kan ligga till grund för ett undanröjande av skyddstillsynen. 
  
 I målet hade den dömde vid flera tillfällen brutit mot den plan som gällde för samhällstjänsten utan att ha någon giltig ursäkt för det. Det rådde enligt domstolen ingen tvekan om att han därmed allvarligt hade åsidosatt vad han haft att fullgöra genom domen på skyddstillsyn. Gällande det andra kravet – att det ska kunna antas att åtgärder som övervakningsnämnden (nu Kriminalvården) får vidta blir utan verkan 
  
 –konstaterade domstolen att några uttalanden om detta inte gjordes när brottsbalken infördes. I viss doktrin har dock uttalats att det inte är en förutsättning för undanröjande att övervakningsnämnden dess- förinnan vidtagit någon åtgärd som den skulle kunna vidta, men att det av naturliga skäl sällan kan antas att den dömde inte kommer att låta rätta sig om nämnden inte har försökt med någon åtgärd. Högsta domstolen framhöll följande: 
  
 Konstruktionen av samhällstjänsten, som en skärpt form av villkorlig dom eller skyddstillsyn med ett alternativt fängelsestraff angivet, och de uttalanden om att samhällstjänstens trovärdighet som påföljdsalternativ kräver att den snabbt kan bytas ut mot en annan påföljd om den dömde inte fullgör samhällstjänstarbetet enligt sitt åtagande och arbetsplanen får dock anses innebära, att bedömningar av den dömdes framtida förhåll- ningssätt och av förutsättningarna för att han eller hon ska följa den uppgjorda arbetsplanen träder mera i bakgrunden när en samhällstjänst har misskötts. I stället gäller att domstolen i större utsträckning får grunda sitt beslut på misskötsamheten som sådan (se p. 21). 
  
 Detta betyder emellertid inte att domstolen kan underlåta att bedöma den i lagen angivna förutsättningen att det kan antas att åtgärder som övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan. Denna fråga ska be- dömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger när domstolen fattar sitt beslut (se NJA 1986 s. 78). Det är en mycket ingripande åtgärd att ersätta en skyddstillsyn med ett fängelsestraff. I det särskilda fallet kan också en åtgärd av övervakningsnämnden leda till att samhällstjänsten faktiskt genomförs och att ett undanröjande kan undvikas. Det bör därför 
  
 304 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 normalt krävas att övervakningsnämnden har vidtagit åtminstone någon åtgärd, t.ex. meddelat den dömde en varning, som har visat sig verknings- lös, för att det ska vara berättigat att undanröja en skyddstillsyn med samhällstjänst. Övervakningsnämndens åtgärder bör sättas in snabbt i fall då samhällstjänst har misskötts. 
  
 Det kunde i det aktuella fallet inte antas att åtgärder som övervak- ningsnämnden fick vidta skulle bli utan verkan. Den dömde hade inte tilldelats någon varning och därtill hade den dömdes personliga och sociala situation, drygt ett år efter misskötsamheten, förbättrats så på- tagligt att det saknades skäl att anta att han inte skulle rätta sig efter en varning. Skyddstillsynen undanröjdes därför inte.69 
  
 7.3.6Något om undanröjande av villkorlig dom som förenats med samhällstjänst 
  
 Det är Kriminalvården som ansvarar för verkställigheten av villkorlig dom med samhällstjänst och även i dessa fall upprättas en arbetsplan som den dömde ska följa. Kriminalvården har dock ingen möjlighet att ändra en föreskrift om samhällstjänst, utan så sker av rätten på talan av åklagare när det finns skäl för det. I motiven anges dock att det torde vara mera sällan som det blir aktuellt att ändra eller upphäva en före- skrift om samhällstjänst vid villkorlig dom utan i stället mer vanligt att påföljden i dess helhet undanröjs.70 Ett undanröjande kan ske om den dömde inte iakttar vad som åligger honom eller henne enligt den vill- korliga domen. I dessa fall ankommer det på åklagare att före prövo- tidens utgång väcka talan i domstol. Rätten får då enligt 27 kap. 6 § brottsbalken meddela varning, meddela föreskrift om att den dömde ska fullgöra skadeståndsskyldighet eller biträda den skadelidande med visst arbete eller undanröja den villkorliga domen och bestämma annan påföljd för brottet. När den nya påföljden bestäms ska rätten ta hänsyn till om böter dömts ut samt till vad den dömde undergått till följd av samhällstjänst. 
  
 Enligt förarbetena ska misskötsamhet av samhällstjänst i samband med villkorlig dom normalt leda till att talan förs om undanröjande. På samma sätt som vid skyddstillsyn bör också misskött samhällstjänst vid villkorlig dom enligt motiven betraktas som ett allvarligt åsidosät- 
  
 69Domstolen konstaterade i samma mål att den dömde, under vissa förutsättningar, har en prin- cipiell rätt till muntlig förhandling också i hovrätten. 
  
 70Prop. 1997/98:96 s. 188. 
  
 305 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 tande, även om det kan finnas fall där omständigheterna är sådana att det är tillräckligt med en varning.71 
  
 Det finns i anslutning till detta skäl att påminna om att Högsta domstolens praxis endast tar sikte på de fall där en ådömd skydds- tillsyn, samt i förekommande fall samhällstjänst, allvarligt misskötts. Vid undanröjande av en villkorlig dom finns inte heller något krav på att andra åtgärder kan antas bli utan verkan. Förutsättningarna för undanröjande skiljer sig således åt. Det nu sagda innebär enligt vår mening att det finns en mycket stark presumtion för att rätten ska be- sluta om undanröjande av en villkorlig dom med tillhörande samhälls- tjänst i de fall den dömde inte iakttagit det som följer av hans eller hennes arbetsplan. 
  
 7.3.7Processuella regler 
  
 Av 19 § andra stycket lagen (1946:804) om införande av nya rätte- gångsbalken framgår att det som i rättegångsbalken föreskrivs för brottmål ska gälla även vid förfarande om undanröjande av påföljd och utdömande av annan påföljd för brott eller om någon annan åtgärd i fråga om utdömd påföljd, om inget annat är föreskrivet.72 
  
 Sådana särskilda rättegångsbestämmelser finns i 38 kap. brotts- balken. Talan om undanröjande enligt 38 kap. 8 § väcks vid den tings- rätt inom vars område det frivårdskontor ligger där den skyddstill- synsdömde är inskriven, eller vid den rätt som först avgjort det mål där skyddstillsyn dömts ut (38 kap. 3 § andra stycket). Målet får dock också tas upp av den rätt där brottmål mot den dömde är väckt eller där mål om åtgärd enligt 32 kap. 4 § redan tagits upp samt där den dömde mera varaktigt upprätthåller sig, om rätten med hänsyn till ut- redningen samt kostnader och andra omständigheter finner det lämpligt. 
  
 Nämndemän ska enligt 38 kap. 6 § delta i beslutet om undanröjande. Tingsrätten ska ge den dömde tillfälle att yttra sig och om den dömde begär att bli hörd muntligen ska han eller hon ges tillfälle till det. Rättens avgörande av saken sker genom beslut (38 kap. 8 §). Ett beslut om föreskrifter, övervakning eller prövotid som fattas med stöd av 28 kap. 9 § gäller omedelbart om inte något annat beslutas (38 kap. 9 §). 
  
 71Prop. 1997/98:96 s. 104. 
  
 72Det framgår också att om den dömde är intagen i anstalt eller i särskilt ungdomshem som avses i 32 kap. 5 § brottsbalken för verkställighet av påföljd, ska han eller hon anses som häktad för brottet. 
  
 306 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 7.4Vissa statistiska uppgifter avseende skyddstillsyn 
  
 7.4.1Påbörjade verkställigheter och framställningar om undanröjande 
  
 Diagrammet nedan visar antalet påbörjade verkställigheter av skydds- tillsyn över tid. Under 2022 påbörjades totalt 10 487 verkställigheter inom frivården, vilket jämfört med 2021 var en minskning med drygt 600 verkställigheter. 2021 hade dock det högsta inflödet till frivården sedan 2015. Av dessa nästan 10 500 påbörjade verkställigheter avsåg 5 960 (6 285 år 2021) skyddstillsyn, varav 3 960 var utan något tillägg (fängelse, kontraktsvård och samhällstjänst). Detta innebär att ungefär två tredjedelar av alla utdömda skyddstillsynspåföljder är utan tillägg. I 1 212 fall var skyddstillsynen förenad med samhällstjänst, i 474 fall med kontraktsvård och i 315 fall med fängelse. Andelen som kombi- neras med kontraktsvård har minskat kraftigt över tid, 2014 var det 856 sådana domar. Ungefär tre fjärdedelar fullföljer sin kontraktsvård. 
  
 Drygt hälften som påbörjade skyddstillsyn  
 2020–2022 
  var mellan 
  
 20 och 34 år. 43 procent hade narkotikabrott/smuggling som huvud- brott, vilket också gällde 2021. År 2013 var motsvarande andel 26 procent. Andra vanligt förekommande huvudbrott 2022 var vålds- brott (16 procent) och tillgreppsbrott (11 procent).73 
  
 Domstolsverket för ingen särskild statistik över mål om undan- röjande av skyddstillsyn och det är inte möjligt att söka fram detal- jerade uppgifter i domstolarnas verksamhetsstöd. Genom att söka på en viss måltyp i ärendehanteringssystemet Vera kan man dock få fram att det inkom cirka 1 500 mål om undanröjande och förvandling av på- följd i övrigt till landets tingsrätter 2022.74 
  
 Från Kriminalvården, som sedan maj 2021 ansvarar för att begära undanröjande i stället för övervakningsnämnderna, noteras följande gällande framställan om undanröjande av skyddstillsyn. 
  
 73KOS 2021 s. 53 och KOS 2022 s. 63 ff. 
  
 74Statistik från Domstolsverket per  
 e-post 
  den 19 december 2022. 
  
 307 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m.SOU 2024:48 
  
 Tabell 7.3 
  
 Framställan till åklagare om undanröjande av skyddstillsyn 
  
 2015–2023 
  (avseende 2023 är siffrorna preliminära) 
  
 Beslut i ÖN 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 Antal fram- 
  
 818 
  
 748 
  
 855 
  
 1 039 
  
 1 091 
  
 938 
  
 871 
  
 999 
  
 1 331 
  
 ställningar 
  
 Antal 
  
 undanröjda 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 640 
  
 711 
  
 898 
  
 Andel 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 – 
  
 73 % 
  
 71 % 
  
 67 % 
  
 Källa: Kriminalvården, KVR. 
  
 Det är svårt att dra några slutsatser utifrån de nu angivna siffrorna över beslut om undanröjande av skyddstillsyn, men det kan noteras att drygt 6 000 verkställigheter av skyddstillsyn påbörjades 2021 samt 2022 och att andelen framställan av undanröjande tycks uppgå till omkring 15 procent av dessa. Det framstår som ett rimligt antagande att be- gäran om undanröjande sker i ungefär 15 procent av de ådömda skydds- tillsynerna, vilket talar för att de flesta av de som döms faktiskt skö- ter sin verkställighet.75 I en studie från 2010 där frivårdspåföljderna undersöktes särskilt konstaterades dock att endast tre procent hade fått sin skyddstillsyn undanröjd på grund av missskötsamhet.76 En relativt kraftig ökning i antalet undanröjanden kan därför skönjas. 
  
 7.4.2Kort om återfall i brott efter skyddstillsyn 
  
 Andelen återfall i brott inom tre år efter påbörjad skyddstillsyn har varit relativt stabil över tid och är något över trettio procent enligt Kriminalvårdens statistik.77 
  
 I Brås statistik görs en uppdelning mellan de som dömts till skydds- tillsyn med eller utan samhällstjänst som mest ingripande påföljd. Av de som dömdes till skyddstillsyn som mest ingripande påföljd 2016 hade 61 procent återfallit efter tre år. Det var en minskning med en procentenhet jämfört med 2007. För den preliminära statistiken av- seende 2020 uppgår andelen återfall inom ett år till 39 procent, vilket jämfört med 2011 är en minskning med tre procentenheter. 
  
 75Detta ligger i linje med Kriminalvårdens beräkningar i remissvaret till den inom Justitiedeparte- mentet upprättade promemorian Utökade kontroll- och stödmöjligheter avseende skyddstill- synsdömda, se s. 2. 
  
 76 
 Brå-rapport 
  2010:10 s. 8. 
  
 77Kriminalvården, KOS 2022 s. 98. 
  
 308 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 För skyddstillsyn med samhällstjänst var motsvarande andel som återfallit inom tre år 45 procent, vilket var en minskning med sex pro- centenheter jämfört med 2007. För den preliminära statistiken av- seende 2020 uppgår andelen återfall inom ett år till 26 procent, vilket jämfört med 2011 är en minskning med fem procentenheter.78 
  
 7.5Nordisk utblick 
  
 7.5.1Inledning 
  
 Någon direkt motsvarighet till den svenska skyddstillsynen finns inte i de nordiska länderna. Flera länder har i stället ett system med vill- korligt fängelse under vilket vissa föreskrifter, som just samhällstjänst, kan beslutas och åtgärder vidtas vid misskötsamhet. Samhällstjänsten är i vissa länder en egen påföljd i stället för ett tilläggsstraff. Särskild försiktighet är därför påkallad vid jämförelser. 
  
 7.5.2Danmark 
  
 Regler om samfundstjeneste finns i den danska straffelovens (strl.) 8 kap. I Danmark kan den så kallade betingade domen (i princip vill- korligt fängelse) förenas med villkor om samfundstjeneste. Under en sådan gäller att den dömde inte får begå brott under prövotiden samt ska följa föreskrivna villkor. Om den dömde överträder villkoret om samfundstjeneste eller andra villkor kan rätten enligt 8 kap. 66 § strl. i stället besluta om ett fängelsestraff eller bestämma att den betingade domen ska stå kvar, eventuellt i förbindelse med en förlängd genom- förandetid för samfundstjenesten. 
  
 7.5.3Norge 
  
 Vid misskött samfunnsstraff kan tingsrätten i dom bestämma att hela eller delar av det alternativa fängelsestraffet ska avtjänas i anstalt (strl. 52 §). Det krävs då att den dömde har brutit mot de villkor som föreskrivits för samhällstjänsten eller har begått ett nytt brott. Innan en sådan åtgärd aktualiseras har kriminalvården ofta kallat den dömde 
  
 78Brå, Statistikrapport återfall 2016 (slutlig) samt Statistikrapport återfall 2020 (preliminär). 
  
 309 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 till ett möte vid vilket vikten av att följa de uppställda kraven inskärpts (strgjfl. 58 §). Vid samtalet ska den dömde också få klart för sig vilka reaktioner som kan följa på en fortsatt, upprepad misskötsamhet. I de fall där det framstår som nödvändigt för att motverka fortsatt miss- skötsamhet ska kriminalvården fastställa nya villkor som den dömde ska följa. Om den dömde trots ett sådant inskärpande samtal och nya villkor fortsätter att missköta sig ska saken anmälas till rätten med be- gäran om att det alternativa straffet i stället ska avtjänas helt eller delvis. 
  
 Kriminalvården kan avbryta verkställigheten om den dömde inte kommer till ett inskärpande samtal eller efter ett sådant på nytt bryter mot villkoren. Om en begäran om undanröjande skickas till rätten av- bryts verkställigheten från den tidpunkt då begäran når rätten. 
  
 7.5.4Finland 
  
 Regler om reaktioner vid misskötsamhet finns i lagen (10.4.2015/400) om verkställighet av samhällspåföljder. Den dömde kan i Finland ges en varning om han eller hon bryter mot de allmänna skyldigheterna som gäller för varje samhällspåföljd, inte lämnar  
 utandnings-, 
  saliv- eller urinprov, bryter mot särskilda skyldigheter vid samhällstjänst, övervakningsstraff eller övervakning efter villkorlig frigivning samt viss läkemedelsbehandling under densamma (5 kap. 24 a §). I stället för en varning kan den dömde ges en anmärkning, om brottet mot skyldigheterna är ringa och det inte är upprepat. 
  
 Vid grovt brott mot skyldigheterna kan påföljden omvandlas till en annan påföljd. En samhällstjänst kan omvandlas till ett övervak- ningsstraff eller ett ovillkorligt fängelsestraff, den icke avtjänade delen av ett övervakningsstraff eller ett villkorligt fängelsestraff som förenats med övervakning kan förvandlas till ett ovillkorligt fängelsestraff och vid villkorligt medgiven frihet kan beslutas att reststraffet ska avtjänas i anstalt. 
  
 Ett brott mot skyldigheterna är enligt lagtexten grovt om den dömde 1) trots varning upprepade gånger bryter mot sina skyldig- heter eller 2) underlåter att inleda eller avbryter avtjänandet av på- följden. Ett brott är också grovt om den dömde bryter mot sina skyl- digheter på ett sätt som visar uppenbar likgiltighet för avtjänande av straffet. 
  
 310 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 7.5.5Island 
  
 Vid ovillkorliga straff upp till 12 månader kan straffet efter beslut av Kriminalvården verkställas genom samhällstjänst i form av obetalt arbete mellan 40 och 480 timmar, om detta inte strider mot allmän- intresset. En viss del kan också verkställas genom studier, om kriminal- vården bestämmer det. Kriminalvården bestämmer det närmare inne- hållet i samhällstjänsten. 
  
 Som allmänt skötsamhetskrav gäller att den dömde inte får återfalla i brott samt samtycker till att bli övervakad av kriminalvården under verkställigheten. Det kan också föreskrivas villkor om bostad, utbild- ning, arbete och förbud att kontakta vissa personer, liksom förbud att använda alkohol och narkotika. 
  
 Om den dömde inte uppfyller de grundläggande kraven för sam- hällstjänst eller bryter mot föreskrivna villkor kan kriminalvården ändra villkoren, besluta att perioden för genomförandet ska förlängas eller att straffet ska avtjänas i anstalt. Om det är fråga om mindre allvarlig misskötsamhet ska den dömde i stället tilldelas en varning (art. 41 i den isländska verkställighetslagen). När längden av reststraf- fet fastställs ska det tas hänsyn till hur mycket av samhällstjänsten som genomförts. Från reststraffet kan villkorlig frigivning ske. 
  
 7.5.6Sammanfattande bedömning 
  
 I samtliga nordiska länder finns en möjlighet att på något sätt reagera mot misskötsamhet som sker under den tid som påföljder verkställs ute i samhället. Den kanske viktigaste iakttagelsen är att en slags miss- skötsamhetstrappa används i alla länder. Det är inte så att den dömde vid den allra första rapporterade misskötsamheten måste avtjäna sitt straff i anstalt. Ofta hålls någon form av inskärpande samtal innan en varning delas ut och först vid ytterligare misskötsamhet som be- döms som allvarlig kan påföljden undanröjas. I denna mening ligger de nordiska systemen relativt nära varandra i sitt sätt att hantera miss- skötsamhet vid verkställighet av påföljder som utgör alternativ till fängelsestraff. 
  
 311 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.6Våra överväganden och förslag 
  
 Bedömning: För att upprätthålla tilltron till skyddstillsynen som påföljdsalternativ är det viktigt att misskötsamhet under verkställig- heten möts av tydliga och adekvata sanktioner. Sett i ljuset av den utgångspunkten finns det skäl att skärpa och förtydliga reglerna som gäller under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. Änd- ringarna bör dock inte ske genom att kravet på den grad av miss- skötsamhet som krävs för att påföljden ska kunna undanröjas sänks. Kravet på att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne ska därför kvarstå. 
  
 7.6.1Tre utgångspunkter för våra överväganden 
  
 Enligt direktiven ska vi överväga och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär skärpta reaktioner vid misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn. Den huvudsakliga frågan som vi har att besvara är vilken nivå av misskötsamhet som ska krävas för att en utdömd skyddstillsyn ska undanröjas. Vi har dock inte tolkat våra direktiv som att vi måste föreslå skärpningar som består just av en sänkning av det krav som krävs för undanröjande. Det finns i stället andra, mer ändamålsenliga lösningar, vilka vi presenterar nedan. 
  
 Det finns ett antal utgångspunkter som vi menar är viktiga att ta fasta på när reglerna om misskötsamhet under skyddstillsyn utvärde- ras. För det första är det viktigt att reglerna är uppbyggda på ett sådant sätt att de möjliggör för en snabb reaktion vid konstaterad missköt- samhet. Detta understryks också i de ovan citerade förarbetsuttalan- dena samt i Högsta domstolens praxis. I frivårdspåföljdernas kärna ligger att den dömde ges ett förtroende, och om det missbrukas ska det alternativa, strängare straffet träda i stället. Snabbheten har ansetts särskilt viktig när skyddstillsynen är förenad med samhällstjänst eller kontraktsvård eftersom den då så tydligt valts i stället för fängelse och den alternativa strafftiden angetts i domslutet. Enligt vår mening är det viktigt att det går fort såväl till det inskärpande samtal som frivården har med klienten, som till eventuella åtgärder i övrigt som till exempel kontaktföreskrift och varning samt i förekommande fall en framstäl- lan om undanröjande. Den dömde ska omedelbart få veta vad som väntar vid fortsatt misskötsamhet och mötas av förutsebara och kon- 
  
 312 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 sekventa reaktioner. Eftersom förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då dom- stolen fattar sitt beslut (NJA 1986 s. 78) är det också viktigt att pröv- ningen kommer snabbt. Snabba och tydliga reaktioner är slutligen avgörande för att skyddstillsynen ska framstå som ett trovärdigt på- följdsalternativ till fängelse. 
  
 Kravet på snabbhet leder oss vidare in på att reglerna om reaktioner vid misskötsamhet, för det andra, måste vara enkla att tillämpa. Krimi- nalvården har i denna del framhållit att systemet i dagsläget är för kom- plicerat samt efterfrågat förenklingar och förtydliganden av lagstift- ningen. Enligt myndigheten är det oklart vad som gäller i tiden mellan skötsamhet och allvarlig misskötsamhet, det vill säga vilken grad av misskötsamhet som krävs för att det ska vara aktuellt att begära hos åklagaren att påföljden ska undanröjas på grund av ett allvarligt åsido- sättande av det som gäller.79 Det finns enligt myndigheten en risk för att reglernas komplicerade struktur leder till en ojämn rättstillämpning mellan de olika frivårdskontoren och att det får till följd att reglerna om undanröjande framstår som godtyckliga och orättvisa för den dömde. 
  
 Även mot bakgrund av att uppgiften att framställa begäran om undanröjande relativt nyligen flyttats från övervakningsnämnderna till Kriminalvården är detta en synpunkt som är värd att ta på allvar. Att reglerna är enkla att tillämpa är viktigt. Förarbetena ger i princip ingen ledning gällande vad som ska bedömas som allvarlig misskötsamhet, särskilt inte när det är fråga är om skyddstillsyn som inte har kombi- nerats med samhällstjänst eller kontraktsvård. Att det är enklare att bedöma misskötsamhet vid skyddstillsyn som är förenad med kon- traktsvård eller samhällstjänst följer av att det då finns mer konkreta skyldigheter att bedöma misskötsamheten mot. Det finns alltid en arbetsplan eller en behandlingsplan. Det råder också i dessa fall i prin- cip en presumtion för att en begäran om undanröjande ska framställas när kraven för det är uppfyllda. Men vad som i andra fall krävs för att konstaterad misskötsamhet ska anses allvarlig framstår som mer oklart, vilket är otillfredsställande. 
  
 En förklaring till det nu sagda skulle dock kunna vara att reglerna, för det tredje, i viss mån måste vara flexibla och kravet för undanröjande relativt högt ställt. Denna utgångspunkt hänger samman med att det är fråga om en grupp lagöverträdare som har stora utmaningar i jäm- 
  
 79Se också Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 99. 
  
 313 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 förelse med befolkningen i övrigt. De har ofta en problematisk per- sonlig och social situation inte sällan i kombination med missbruk. De har svagare arbetsmarknadsanknytning och sämre fysisk och psykisk hälsa än genomsnittsbefolkningen. Därtill saknar de inte sällan eget boende, sysselsättning och arbete, är skuldsatta och har ett svagt socialt nätverk liksom en svag koppling till omgivande samhället. I en under- sökning av Brå framgick till exempel att tre fjärdedelar av de skydds- tillsynsdömda hade ett missbruksproblem och nära hälften hade psy- kisk ohälsa. Endast en fjärdedel försörjde sig genom lön av arbete. De som dömts till skyddstillsyn med samhällstjänst levde däremot i högre grad socialt ordnade liv.80 
  
 Också forskningen visar att den psykiska ohälsan bland de intagna i kriminalvården såväl i Sverige som i andra länder är mycket hög och att samsjukligheten är utbredd. För både män och kvinnor är tillstånd som depression, psykossjukdomar, posttraumatiskt stressymptom (PTSD), suicidförsök och neuropsykiatriska funktionsnedsättningar samt personlighetssyndrom, mycket vanligare hos Kriminalvårdens klienter än i befolkningen i stort.81 
  
 Som ytterligare exempel kan nämnas att drygt hälften av de som påbörjade en skyddstillsyn  
 2019–2021 
  var mellan 20 och 34 år. Det är med andra ord fråga om relativt unga människor. Även brottstyperna de döms för tyder på en större problembild med missbruk av alkohol eller droger. 43 procent av de dömda till skyddstillsyn 2021 hade narkotikabrott/smuggling som huvudbrott. Även den förhållandevis stora andelen tillgreppsbrott (11 %) tyder på en besvärlig livssitu- ation. Att det nu sagda innebär att de som ådöms skyddstillsyn kan ha vissa utmaningar med att följa de instruktioner som en skyddstillsyn innebär framstår som självklart. I praktiken är det inte sällan så att domstolen dömer till skyddstillsyn för att den dömde har ett uppenbart behov av stöd och hjälp för att klara av ett liv utan kriminalitet. 
  
 Vi menar att detta måste tas i beaktande när skyddstillsynen utvär- deras. Att alltför kategoriskt undanröja en skyddstillsyn vid minsta misskötsamhet riskerar att urholka påföljden på ett sådant sätt att det kan ifrågasättas om den då kommer att fylla någon reell funktion. 
  
 80 
 Brå-rapport 
  2010:10, Frivården i Sverige. En kartläggning s. 23 ff. 
  
 81Se t.ex. Kriminalvården, Kort om psykisk ohälsa hos kriminalvårdsklienter s. 10 och 12 med vidare hänvisningar till studier samt Kriminalvården, Kartläggning 2013. En presentation av bakgrundsfaktorer hos Kriminalvårdens klienter. Detta gäller också internationellt, se t.ex. Gröning, Juridiske perspektiv på endringer i fengselpopulasjonen i Mccarthy och Marshall (red.), Kunskapsbasert straffgenomføring i kriminalomsorgen i Norge s. 58 med vidare hänvisning till såväl norska som internationella studier. 
  
 314 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Påföljden behövs för de individer som är i behov av den kontroll och det stöd som en dom på skyddstillsyn innebär och just därför måste det också finnas en viss tolerans i systemet. Som framgått har tre fjärde- delar av de skyddstillsynsdömda ett missbruk, och erfarenhetsmässigt går motivationen för att genomgå vård upp och ned. Genom domen till skyddstillsyn ges den dömde som har personliga och sociala pro- blem en chans att arbeta med sina problem på hemmaplan för att för- bättra sina möjligheter att inte återfalla i brott. Om vägen till undan- röjande kortas finns helt enkelt en risk för att syftet med påföljden tappas bort. Framgångsrik frivård handlar också i stor utsträckning om mötet mellan den dömde och hans eller hennes kontaktperson i frivården, varför det måste finnas ett utrymme och tid för att etablera en god relation som bygger på ömsesidigt förtroende.82 
  
 I anslutning till detta är det också värt att framhålla att de åtgärder som Kriminalvården får vidta inte främst bör förstås som bestraff- ningar, utan snarare som medel för att få den dömde att genomföra de insatser som planerats under övervakningen. Att reagera mot missköt- samhet är därför en del av ett effektivt återfallsförebyggande arbete 
  
 –ett sådant kräver regelbunden kontakt med den dömde och genom en tydlig reaktion kan sannolikheten för att den dömde håller fortsatt kontakt med frivården öka. I förlängningen kan också återfallen bli färre genom att den dömde genom stöd och kontroll kan integreras i samhället på ett förtjänstfullt sätt. I denna mening kan påföljden be- skrivas som en slags toleranspåföljd. Den skyddstillsynsdömde testas mot de utmaningar som livet innebär, men under stöd och kontroll. Detsamma gäller i de fall då en skyddstillsyn kombineras med sam- hällstjänst. I dessa fall ges den dömde en chans att komma in på arbets- marknaden, vilket kan vara helt avgörande för en anpassning i sam- hället och ett liv utan kriminalitet. Att frivården har större möjligheter att vidta åtgärder för återanpassning än vad som är möjligt på anstal- terna står därtill klart och är i stor utsträckning allmänt accepterat. I denna mening innebär fler genomförda skyddstillsynspåföljder, om de får effekt, ett ökat samhällsskydd. 
  
 Mot detta måste givetvis, slutligen, vägas att skyddstillsynen också hos den breda allmänheten måste framstå som ett trovärdigt alternativ till fängelse. Viktigt att framhålla är också att det finns de som döms till påföljden som inte har en lika bred problembild som tecknats ovan samt att de som tillhör den organiserade brottsligheten sällan blir 
  
 Berry om arbetet utifrån Krimstics i kapitel 5. 
  
 315 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 aktuella för skyddstillsyn. I detta hänseende är det viktigt att dom- stolen är lyhörd inför det som kommer till uttryck i personutred- ningen i målet. 
  
 Med hänsyn till att de allra flesta som ådöms skyddstillsyn har en bred problembild och en svår livssituation framstår det enligt vår men- ing inte som en lämplig väg framåt att sänka kravet på den misssköt- samhet som krävs för ett undanröjande. Vi menar i stället att det arbete som sker när misskötsamhet hanteras av frivården är en viktig del av det återfallsförebyggande arbetet. Ett lägre ställt krav riskerar också att komma i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att en mindre ingripande åtgärd alltid ska väljas om den är tillräcklig för att komma till rätta med misskötsamheten. 
  
 Däremot anser vi att det finns andra och mer lämpliga möjligheter att ändra reglerna i skärpande och förtydligande riktning. Sådana för- slag presenteras därför i de följande avsnitten. 
  
 7.6.2Det ska förtydligas när misskötsamhet är allvarlig 
  
 Bedömning: De materiella bestämmelserna om åtgärder vid miss- skötsamhet är i huvudsak ändamålsenligt utformade, men det finns skäl att förtydliga vad som krävs för att det ska vara fråga om att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. Därtill ska kravet på att det kan antas att den dömde inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta endast prövas av myndigheten inför en anmälan till åklagaren om undan- röjande och inte på nytt av domstol i misskötsamhetsprövningen. 
  
 Förslag: En ny paragraf (28 kap. 8 a §) ska införas för att ge bättre vägledning i bedömningen av om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. 
  
 28 kap. 8 § ska endast vara tillämplig i Kriminalvårdens bedöm- ning av om myndigheten ska begära att åklagare för talan vid dom- stol om att skyddstillsynen ska undanröjas och inte längre beaktas av rätten i prövningen av om skyddstillsynen ska undanröjas. 
  
 316 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 Skälen för vår bedömning och vårt förslag 
  
 Som redan framgått menar vi att sanktionssystemet vid misskötsam- het under verkställighet av en dom på skyddstillsyn i det stora hela är ändamålsenligt utformat. Det finns goda möjligheter att ingripa med åtgärder som står i proportion till misskötsamheten samt att successivt trappa upp åtgärderna vid fortsatt misskötsamhet. Med tanke på att den mest kännbara reaktionen är ett undanröjande av skyddstillsynen anser vi att det är lämpligt med ett högt ställt krav, i likhet med vad som framfördes när allvarlighetskravet infördes. Som Kriminalvården påpekat under utredningens gång är det dock i viss mån oklart när misskötsamheten är så pass allvarlig att myndigheten ska begära hos åklagare att påföljden ska undanröjas. När är åsidosättandena av vad som gäller så allvarliga att 28 kap. 8 § brottsbalken är tillämplig? 
  
 I och med att påföljden oftast bestäms till fängelse i stället för skyddstillsyn handlar frågan ytterst om den dömde ska frihetsberövas eller inte. Det måste därför vara tydligt när ett undanröjande kan aktua- liseras. Ett sätt på vilket reglerna kan förtydligas och systemet göras mer förutsebart är genom att det i lagtexten anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om misskötsamheten är allvarlig. Vi före- slår att en ny bestämmelse ska införas där vissa omständigheter som typiskt sett talar för att misskötsamheten är allvarlig tas upp. I nästa avsnitt redogör vi för hur en sådan förtydligande paragraf bör utformas. 
  
 I vilka situationer har den dömde på ett allvarligt sätt brutit mot vad som gäller för honom eller henne? 
  
 Inledning och förtydligande av att frågan ska avgöras genom en helhetsbedömning 
  
 Inledningsvis bör framhållas att de omständigheter som tas upp i lag- text i nu berört avseende aldrig kan vara fullständiga. I bestämmelsen måste i stället anges vissa omständigheter som typiskt sett innebär att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller enligt domen på skyddstillsyn. På kriminalvårdsnivån kommer den ansvarige handläggaren på frivården ofrånkomligen alltid ha en svår men synner- ligen viktig uppgift att på bästa sätt hantera de avvikelser som sker under den tid som skyddstillsynen pågår. Det gäller att se till varje indi- vids förutsättningar och samtidigt värna om viktiga principer som 
  
 317 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 proportionalitet, likabehandling och förutsebarhet. Frivårdsinspektö- rerna är dock särskilt utbildade för att hantera bland annat de skydds- tillsynsdömda och de är i egenskap av sin profession bäst rustade för att hantera och bedöma de frågor som aktualiseras under påföljdens avtjänande. De är skickade att på ett rättssäkert sätt hantera den flexi- bilitet som enligt vår mening krävs om skyddstillsynen ska bidra till att den dömde avhåller sig från fortsatt brottslighet. 
  
 Syftet med att införa den nya paragrafen är att i lagtexten fånga in vissa faktorer som typiskt sett talar för att fråga är om allvarlig miss- skötsamhet, men också påminna om att det alltid ska ske en samlad bedömning av samtliga omständigheter i det aktuella fallet, där skäl som talar för respektive emot allvarlig misskötsamhet viktas mot var- andra. Det bör därför framgå av lagtexten att det alltid ska ske en hel- hetsbedömning. Vidare bör det framgå att vissa omständigheter sär- skilt ska beaktas. Vårt mål är att det på så sätt ska bli lättare för såväl Kriminalvården som domstolarna att avgöra när den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller enligt domen på skydds- tillsyn. 
  
 Vad som gäller för den skyddstillsynsdömde framgår av domslutet, men preciseras och konkretiseras därtill alltid i en individuell verk- ställighetsplan där de beslutade föreskrifterna framgår. Verkställig- hetsplanen bör därför, precis som nu, bilda utgångspunkt för bedöm- ningen av misskötsamheten. Den huvudsakliga frågan som ska besvaras är om den dömde på ett tillräckligt allvarligt sätt försummat en eller flera förpliktelser som följer av domen på skyddstillsyn. 
  
 Underlåtenhet att medverka till att övervakningen kan verkställas 
  
 Inför en dom på skyddstillsyn har den dömde i de allra flesta fall varit hos Kriminalvården och genomfört en personutredning.83 Utred- ningen, som genomförs av en handläggare hos frivården, mynnar ut i ett förslag på vilken påföljd som är lämplig om personen döms. Frivården undersöker om den misstänkte är i behov av stöd och eller kontroll för att inte återfalla i brott. Om skyddstillsyn kan komma i fråga ska utredningen också avse behovet av övervakning och inne- hållet i övervakningen i det enskilda fallet. Om det finns behov av 
  
 83Se lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. och förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. 
  
 318 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 särskilda föreskrifter ska dessa förberedas i samverkan med den miss- tänkte och andra som berörs. 
  
 Om samhällstjänst föreslås ska det också framgå om den dömde är villig att följa en sådan föreskrift (se 5 och 6 §§ förordningen om sär- skild personutredning i brottmål). Under mötet får således den dömde tydlig information om den föreslagna påföljdens innehåll. 
  
 Om den dömde inte varit föremål för någon personutredning kom- mer i stället den domare som dömer i målet att höra sig för om de per- sonliga förhållandena under huvudförhandlingen och informera om vad en skyddstillsyn, samt i förekommande fall samhällstjänst, innebär. Det är givetvis viktigt att detta antecknas noga av tingsrätten i det pro- tokoll eller de anteckningar som förs över huvudförhandlingen. För samhällstjänst krävs därtill att den dömde samtycker till en sådan före- skrift. Även detta måste anges i domstolens protokoll eller anteck- ningar. 
  
 I de fall där den tilltalade sedermera döms till skyddstillsyn har han eller hon således fått tydlig information om vad påföljden innebär samt vad som förväntas av honom eller henne under verkställigheten. Som systemet är utformat i dag inleds verkställigheten av en skyddstillsyn samma dag som domen avkunnas eller meddelas om inte något annat beslutas. Den dömde vet att påföljden, inklusive övervakningen, inleds direkt och bör därför också vara beredd på att inställa sig hos frivården så snart en kallelse kommer. 
  
 Enligt 5 kap. 3 § förordningen (1998:642) om verkställighet av fri- vårdspåföljder (frivårdsförordningen) ska en tjänsteman vid Kriminal- vården så snart som möjligt när övervakningen inleds och senast inom en månad sammanträffa med den dömde och en eventuell övervakare. Vid detta möte upprättas också en plan för övervakningen. Om den dömde inte skulle hörsamma de kallelser som Kriminalvården skickar ut till det inledande mötet på frivården bör därför en sådan under- låtenhet bedömas som ett allvarligt åsidosättande av vad som gäller i ett tidigt skede. Den dömde har ju fått tydlig information om vad som gäller och bör därför visa att han eller hon är beredd på att snabbt in- leda arbetet som följer med en dom på skyddstillsyn. Då övervakningen är det centrala verkställighetsinnehållet i påföljden ska den komma i gång så snart som möjligt. Genom att inte medverka till att övervak- ningen kan verkställas har den dömde på ett tydligt och särskilt allvar- ligt sätt visat likgiltighet inför det valda påföljdsalternativet och det bör ses som ett särskilt allvarligt exempel av misskötsamhet. Givetvis 
  
 319 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 kan bedömningen bli en annan om den dömde kan visa godtagbara skäl för sin underlåtenhet, till exempel om fråga varit om en sjukhus- vistelse där han eller hon inte haft tillgång till sin post eller sin mobil- telefon. 
  
 Den dömde bryter mot föreskrifter och villkor som gäller under verkställigheten 
  
 Som ytterligare exempel bör anges i lagtexten att den dömde bryter mot beslutade föreskrifter och villkor. Det är det som beslutats och antecknats i den individuella verkställighetsplanen eller som framgår av domslutet som utgör det centrala innehållet i skyddstillsynen och det som gäller ska följas. 
  
 Om samhällstjänst ska genomföras under skyddstillsynen upp- rättas en arbetsplan och vid skyddstillsyn med kontraktsvård alltid en behandlingsplan. Kriminalvården har också enligt frivårdsförordningen en skyldighet att informera den dömde om innehållet i dessa dokument och de är av stor betydelse för bedömningen av misskötsamheten. 
  
 Som vi sett ovan beslutas föreskrifter i mycket stor utsträckning under övervakningen. Det är dessa som ger övervakningen ett mer konkret och individanpassat innehåll. Avvikelser från föreskrifter och villkor hanteras redan i dag som misskötsamhet och möts av alltmer ingripande sanktioner. Enligt vår mening bör detta fortsatt gälla som utgångspunkt. Det är dock viktigt att framhålla att det i princip är möj- ligt att vidta åtgärder även vid avsteg från det allmänna skötsamhets- kravet. För varje skyddstillsynsdömd gäller till exempel enligt 28 kap. 6 § läst tillsammans med 26 kap. 11 § andra stycket brottsbalken att han eller hon är skyldig att under prövotiden infinna sig hos Kriminal- vården efter kallelse. Denna skyldighet preciseras dock ofta i en kon- taktföreskrift. 
  
 Har den dömde en föreskrift i domslutet, till exempel om miss- bruksvård, psykiatrisk vård eller deltagande i behandling eller program, ska den följas på det sätt som preciseras i den individuella verkställig- hetsplanen. Detsamma gäller föreskrifter om kontakt med övervaka- ren, boende, sysselsättning, vistelseförbud samt alkohol- och drog- kontroll. När föreskrifter beslutats gäller att den dömde ska delta i det som beslutats och det är relativt enkelt att konstatera om den dömde har försummat en preciserad förpliktelse. Detsamma gäller vid över- trädelse av elektronisk övervakning. I dessa fall ska tydliga och ade- 
  
 320 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 kvata sanktioner tillgripas och den dömde göras medveten om vad som kommer att bli följden om han eller hon inte omedelbart bättrar sig. 
  
 Den dömde fortsätter att missköta sig trots varning 
  
 Som vi påpekat ovan är det inte sällan personer i svåra livssituationer som döms till skyddstillsyn. Av den anledningen har vi också framhållit att den nuvarande ordningen, med en tydlig misskötsamhetstrappa, är väl utformad. I de allra flesta fall kommer den dömde därför att bli föremål för ett antal mindre ingripande åtgärder innan Kriminalvården begär att åklagaren ska föra talan om undanröjande av skyddstillsynen. Det sista steget i upptrappningen kommer att vara den skriftliga var- ningen som alltid delges den dömde. I denna återfinns också infor- mation om vad som kan bli följden vid fortsatt misskötsamhet. Om den dömde trots utdelad varning fortsätter att missköta sig bör steget till begäran om undanröjande vara synnerligen kort. Det bör därför uttryckas i lagtexten att det särskilt ska beaktas om den dömde trots att han eller hon tilldelats en varning har fortsatt att missköta sig. Som exempel kan nämnas att den dömde uteblivit från flera möten enligt den kontaktföreskrift som framgår av den individuella verkställighets- planen. Om den dömde efter varning fortsätter att utebli från möten har han eller hon som huvudregel på ett allvarligt sätt brutit mot vad som gäller och Kriminalvården bör begära att åklagaren ska föra talan om undanröjande. 
  
 Det är vid helhetsbedömningen uppenbart att den dömde inte har för avsikt att följa det som gäller för honom eller henne 
  
 I några få fall kommer det som ligger den dömde till last vara så flagrant att överträdelsen är så pass allvarlig att det bör kunna konstateras att det är uppenbart att han eller hon inte har för avsikt att följa det som gäller för honom eller henne. Det kan till exempel vara så att den dömde lämnat Sverige utan avsikt att återvända eller gör sig oanträffbar in- ledningsvis och inte heller själv tar ansvar för att ta kontakt med fri- vården. Är misskötsamheten så allvarlig att det är möjligt att beskriva den som att den dömde visar uppenbar likgiltighet för avtjänandet av skyddstillsynen – det vill säga att det är uppenbart att han eller hon inte har för avsikt att följa det som gäller – bör en talan om undanröjande 
  
 321 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 kunna aktualiseras omedelbart. I dessa fall står det också klart att den dömde inte kommer att rätta sig genom en åtgärd som Kriminalvården får vidta. 
  
 Kravet på att det ska kunna antas att den dömde inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta bör utmönstras ur domstolens misskötsamhetsbedömning 
  
 När Kriminalvården begär att en åklagare ska föra talan om att skydds- tillsynen ska undanröjas har myndigheten mycket noggrant bedömt att andra åtgärder kommer att bli verkningslösa. I merparten av alla fall har också flera åtgärder redan vidtagits. Med tanke på att det är Krimi- nalvården som har kontakten med den dömde och att frivårdsinspek- tören har kunskap om den dömdes misskötsamhet och många gånger vet vilka åtgärder som bör sättas in, finns skäl att fråga sig om kriteriet bör kvarstå som en del av bedömningen av om skyddstillsynen ska undanröjas. 
  
 Med den nuvarande ordningen finns det en risk för att ärendet kommer tillbaka till frivården men utan att något nytt tillförts, vilket såväl frivården som Åklagarmyndigheten framhållit som en brist. Fri- vården får då börja på nytt, men i ett läge där myndigheten själv be- dömt att den saknar verktyg för att komma till rätta med de problem som varit. Även om det inte kan uteslutas att ett sammanträde i tings- rätten som sådant visar att det som skett är allvarligt och att den dömde därför skärper sig på grund av det, är det svårt att motivera att frivården ska få tillbaka ärendet efter att myndigheten har gjort bedömningen att något ytterligare inte finns att göra. Förutom att det finns risk för att den dömde fortsätter att missköta sig finns det också en risk för att skyddstillsynen inte framstår som ett trovärdigt påföljdsalternativ om det alltför ofta beslutas om annan åtgärd i stället för undanröjande i dessa fall. Tidsutdräkten blir därtill betydande och frivårdens resurser tas i anspråk i stor utsträckning i fall där det mesta talar för att de inte kommer att göra någon nytta. Vi menar därför att det finns skäl att låta kriteriet kvarstå som en del i Kriminalvårdens prövning av om en talan om undanröjande bör begäras, men att domstolen endast bör bedöma om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot vad som gäller för honom eller henne. Detta blir också följden om en ny be- stämmelse införs så som vi föreslagit. På detta sätt renodlas också 28 kap. 8 § brottsbalken till att vara en regel som innehåller rekvi- 
  
 322 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 siten för vad som krävs för att Kriminalvården ska kunna begära att åklagaren för talan om undanröjande av skyddstillsynen. Domstolen gör i stället sin bedömning utifrån 28 kap. 8 a och 9 §§, vilket vi anser är en fördel då det förtydligar hur prövningen ska gå till. 
  
 Om Kriminalvården har begärt att åklagare ska föra talan om undanröjande måste det avgöras från fall till fall om ytterligare an- strängningar ska göras inom ramen för skyddstillsynen. Finns ytter- ligare påföljder som löper parallellt måste givetvis den dömde ges till- fälle att sköta dessa. Utgångspunkten bör dock vara att några ytterligare åtgärder inte ska genomföras inom ramen för den skyddstillsyn som begärts undanröjd. Kriminalvården har bedömt att ytterligare åtgärder kan anses verkningslösa och i det skedet bör det åligga den dömde att på frivillig väg ta kontakt med frivården för det fall han eller hon vill bättra sig. Frivårdens resurser bör komma till användning där de kan antas göra mest nytta. Vi lämnar också förslag som innebär att tempot i omvandlingsärendena ska höjas, vilket också talar för att åt- gärder inte behöver vidtas om myndigheten begärt att åklagaren ska föra talan om undanröjande. 
  
 Sammanfattning 
  
 Vi föreslår sammanfattningsvis att det i lagtexten ska anges vissa fak- torer som typiskt sett talar för att den dömde allvarligt har åsidosatt vad som gäller för honom eller henne enligt domen på skyddstillsyn. Det ska dels framgå att det alltid ska göras en helhetsbedömning i det enskilda fallet, dels att det särskilt ska beaktas om den dömde inte har medverkat till att övervakningen kan verkställas, har brutit mot de be- slutade föreskrifter och villkor som gäller under verkställigheten, eller har fortsatt att missköta sig trots att varning har meddelats. Därtill ska misskötsamheten alltid ses som allvarlig om det vid helhetsbedöm- ningen är uppenbart att den dömde inte har för avsikt att följa det som gäller för honom eller henne. Kravet på att det ska antas att åtgärder som Kriminalvården kan vidta blir utan verkan ska inte längre prövas inom ramen för misskötsamhetsbedömningen som sker i domstol utan endast vara relevant för Kriminalvårdens bedömning av om myn- digheten ska begära att åklagaren för talan om undanröjande i domstol. 
  
 323 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.6.3Ett skyndsamhetskrav ska införas i lagtexten 
  
 Förslag och bedömning: För att tydliggöra att en framställan om undanröjande ska hanteras snabbt i domstolarna bör det framgå att mål som rör undanröjande av skyddstillsyn ska handläggas skynd- samt. Tillägget ska fogas till 38 kap. 19 § brottsbalken. Någon lag- stadgad frist bör dock inte införas. 
  
 Målsättningen för domstolarnas handläggning ska vara att målet om undanröjande ska avgöras inom två månader från det att an- sökan kom in till domstolen. 
  
 Det ska vidare framgå att Kriminalvården, i överensstämmelse med vad som redan gäller vid villkorlig dom, skyndsamt ska begära att åklagaren vid domstol ska föra talan om undanröjande så snart myndigheten bedömer att förutsättningarna är uppfyllda. Tillägget ska fogas till 28 kap. 8 § brottsbalken. 
  
 Skälen för vår bedömning och vårt förslag 
  
 Behovet av ett skyndsamhetskrav 
  
 En inte helt ovanlig situation är att handläggningen av ett mål om undanröjande av skyddstillsyn drar ut på tiden i domstolarna. Inte sällan är det problem med att delge den som är föremål för talan om undanröjande kallelsen till förhandlingen. Som framhållits ovan är det av flera skäl angeläget att beslutet om undanröjande kommer så nära inpå misskötsamheten som möjligt. Även om domstolarna i dag efter förmåga handlägger mål om undanröjande med viss prioritet bör det förtydligas i lagtexten att det finns ett krav på skyndsam handläggning av denna måltyp. 
  
 Att det är angeläget med ett effektivt förfarande i dessa situationer bekräftas av att det är möjligt att delge handlingarna i ett mål om undan- röjande genom så kallad tillgänglighetsdelgivning. I förarbetena fram- hålls att det är förhållandevis enkelt för Kriminalvården, som är den myndighet som framför allt har kontakt med den dömde, att över- blicka förfarandet och tidsåtgången för de olika momenten inför en talan i tingsrätt om undanröjande av villkorlig dom eller skyddstill- syn, vilket är en förutsättning för att kunna lämna korrekt informa- 
  
 324 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 tion så att delgivningssättet kan tillämpas av tingsrätten i dessa fall.84 Möjligheten att använda tillgänglighetsdelgivning kommer förhopp- ningsvis leda till att takten till reaktion vid misskötsamhet ökas och 
  
 vimenar att det är en naturlig följd att nu också införa ett skynd- samhetskrav i lagtexten. 
  
 Det finns förvisso skäl att vara återhållsam med att införa nya skynd- samhetskrav i lagtext.85 Även utan ett sådant krav är det en grundprin- cip vid domstolarna att alla mål ska avgöras så snart som möjligt och inom rimlig tid.86 I 20 § förordningen (1996:379) med hovrättsinstruk- tion anges till exempel att ett mål eller ärende ska avgöras så snart det kan ske.87 För tingsrätten finns dock ingen motsvarande bestämmelse. Med tanke på de balanser som vissa domstolar har byggt upp kan det också vara svårt att följa ett skyndsamhetskrav. Vi menar dock att det är så angeläget att en ansökan om undanröjande prövas skyndsamt att det trots allt finns skäl att förtydliga detta i lagtext. Det som främst talar för ett skyndsamhetskrav är att det ofta handlar det om den dömde ska dömas till en frihetsberövande påföljd i stället.88 Ett så- dant ingripande kan få stora konsekvenser för honom eller henne och det framstår som angeläget att frågan avgörs så snart som möjligt. Ett snabbt avgörande behövs också för att påföljden ska framstå som ett trovärdigt alternativ till ett fängelsestraff. Det är viktigt att samhället tydligt markerar mot att den som inte har för avsikt att följa en ådömd skyddstillsyn och inte är mottaglig för det stöd och den hjälp påföljden innebär. Den dömde har förbrukat en möjlighet till kriminalvård i frihet och får därför avtjäna sitt straff som frihetsberövad i stället. 
  
 Det kan också noteras att det finns ett skyndsamhetskrav gällande mål om uppskjuten villkorlig frigivning (se 38 kap. 19 § brottsbalken). I förarbetena angavs att frågan om uppskjuten villkorlig frigivning är av stor betydelse för den intagna och att målen därför bör handläggas 
  
 84Prop. 2021/22:279 s.  
 41–43. 
  
 85Se t.ex. SOU 2010:44 s. 319 ff. och särskilt s. 335 ff. 
  
 86Se t.ex. prop. 1982/83:134 s. 23 f. 
  
 87Av samma bestämmelse följer också att ett mål eller ärende eller en fråga som har kommit upp i målet eller ärendet ska handläggas med förtur, om målet, ärendet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är s.k. förtursmål ska enligt instruktionen bestämmas i domstolens arbetsordning. I 10 § förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen finns en liknande formulering. I instruktionen för tingsrätt finns dock inga bestämmelser alls om förtur eller skyndsamhet. 
  
 88Jfr SOU 2010:44 s. 335, där en situation i vilken det anses befogat att vidta särskilda åtgärder i processuellt hänseende för att åstadkomma särskilt skyndsamhet är när prövningen har bety- delse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad eller omhändertagen. Även om frågan om ett undanröjande av en skyddstillsyn inte omedelbart är en sådan situation gränsar den till en sådan. 
  
 325 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 skyndsamt såväl hos domstolarna som hos Kriminalvården.89 Det- samma bör enligt vår mening gälla i mål om undanröjande av skydds- tillsyn. 
  
 Hur ska skyndsamhetskravet komma till uttryck? 
  
 Målsättningen bör vara att tiden från ansökan till beslut inte ska över- skrida två månader, varken i tingsrätt eller hovrätt. Vi har övervägt om det finns skäl att införa en lagstadgad tidsfrist inom vilken frågan ska prövas av domstol i mål om undanröjande.90 Ett sådant förslag lämnades till exempel av Frivårdskommittén, som föreslog att talan om undanröjande skulle prövas inom två veckor från anhängiggöran- det, eller om den dömde var omhändertagen, inom två veckor från omhändertagandet.91 Vi menar dock att det i stället bör vara en mål- sättning att tiden från ansökan till beslut inte ska överskrida två månader, såväl i tingsrätt som hovrätt. Någon tidsgräns bör dock inte föras in i lagtext. 
  
 Vi vill för vår del också framhålla att om den dömde har omhänder- tagits med stöd av 28 kap. 11 § brottsbalken torde det ofta finnas goda skäl att avgöra undanröjandefrågan inom de tidsfrister som gäller enligt det stadgandet, det vill säga som huvudregel inom en vecka, och vid synnerliga skäl inom två veckor. Synnerliga skäl för förlängt om- händertagande enligt bestämmelsen kan föreligga om den dömde åter- fallit i missbruk eller om det alternativa straffet avser betydande tid.92 Möjligheten att vid beslut om undanröjande hålla den dömde fortsatt omhändertagen till dess beslutet får laga kraft bör också enligt vår mening användas i de situationer där det framstår som nödvändigt. Det kan till exempel vara för att avhålla den dömde från fortsatt brottslig- het, om det finns risk för återfall i allvarligt missbruk eller om det finns skäl att anta att han eller hon kommer att undandra sig verkställig- 
  
 89Prop. 2005/06 :123 s. 67 f. 
  
 90I ungdomsmål gäller ett allmänt skyndsamhetskrav enligt 29 § första stycket LUL. Enligt Keller är en tidsåtgång på tre månader mellan det att stämningsansökan inkommer till rätten och huvud- förhandling på gränsen för vad som är acceptabelt i ett mål där den tilltalade är 17 år (se JO- beslut den 22 juni 2022, dnr  
 4547-2021 
  samt  
 JO-beslut 
  den 21 december 2010, dnr  
 6169–2009). 
  För det nyligen införda snabbförfarandet i brottmål gäller ett skyndsamhetskrav och där är mål- sättningen att huvudförhandling ska hållas inom sex veckor. I övrigt är kraven mycket olika när ett särskilt skyndsamhetskrav ställs upp i lagtexten. 
  
 91SOU 1981:90. Förslaget har inte lett till lagstiftning. 
  
 92Bäcklund m.fl. Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 28 kap. 11 § brottsbalken. 
  
 326 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 heten av det fängelsestraff som ersatt skyddstillsynen. Den dömde får dock aldrig vara omhändertagen efter prövotidens utgång. 
  
 Att i lagtexten ange dessa frister som absoluta framstår dock som alltför långtgående och inte realistiskt med tanke på tingsrätternas och hovrätternas nuvarande målbalanser och arbetsbelastning. Vi före- slår därför inte en sådan ordning, men väl att ett allmänt skyndsam- hetskrav ska komma till uttryck i lagtexten. 
  
 Det bör också införas ett skyndsamhetskrav för Kriminalvården att begära hos åklagaren att talan om undanröjande av skyddstillsyn ska väckas. Vad gäller villkorlig dom finns ett sådant i 1 kap. 3 § frivårds- förordningen. Där framgår att om Kriminalvården finner att dom- stolen bör fatta ett beslut enligt 27 kap. 6 § (undanröjande av villkorlig dom) ska myndigheten skyndsamt anmäla detta till åklagaren. Någon motsvarande skyndsamhetskrav finns inte avseende skyddstillsyn men bör nu införas. I nästa avsnitt tar vi ställning till om så bör ske i fri- vårdsförordningen eller i brottsbalken. 
  
 Den lagtekniska utformningen 
  
 Rättegångsbestämmelser avseende mål om undanröjande finns i huvud- sak i 38 kap. brottsbalken. Som påpekats ovan finns redan ett skynd- samhetskrav för mål om uppskjuten villkorlig frigivning i 38 kap. 
  
 19§. Vi anser att det lämpligaste är att det görs ett tillägg i den bestäm- melsen att även mål om undanröjande av skyddstillsyn ska handläggas skyndsamt. Eftersom det i lagtext uttrycks att sådana mål ska ”hand- läggas skyndsamt av domstolen” kommer kravet gälla i samtliga in- stanser. 
  
 Som framgått ovan anser vi också att det bör införas ett krav på att Kriminalvården skyndsamt ska begära att åklagaren vid domstol ska föra talan om undanröjande av skyddstillsyn enligt 28 kap. 8 § brotts- balken. Systematiska skäl talar i någon mån för att ett sådant tillägg ska ske i frivårdsförordningen, men vi menar att det tydligaste är att foga ett skyndsamhetskrav till 28 kap. 8 § brottsbalken. Det ska där anges att myndigheten skyndsamt ska begära att åklagaren vid domstol för talan om undanröjande. 
  
 327 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 7.6.4Gränsen för när rätten kan underlåta att undanröja skyddstillsynen ska höjas 
  
 Förslag: För att tydliggöra att adekvata och alltmer ingripande reaktioner ska följa på konstaterad allvarlig misskötsamhet under verkställigheten av en dom på skyddstillsyn ska det krävas synnerliga skäl för att rätten ska kunna besluta om annan åtgärd än undan- röjande när en sådan talan har väckts i domstol. 28 kap. 9 § brotts- balken ska ändras för att bättre återspegla detta. 
  
 Skälen för vårt förslag 
  
 Eftersom förutsättningarna för ett undanröjande ska bedömas med hänsyn till de förhållanden som föreligger då domstolen fattar sitt beslut kan en utdragen process i tingsrätten leda till att situationen är så pass mycket bättre vid prövningen att domstolen i stället för att undanröja meddelar den dömde en varning eller beslutar om en ny föreskrift. Detta framgår av 28 kap. 9 § andra stycket och uttrycks som så att rätten kan välja att besluta om åtgärd enligt 7 § om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen.93 Även om det givetvis i grunden är mycket positivt att den dömde på egen hand för- mått förbättra sin situation måste detta vägas mot att trovärdigheten för skyddstillsynen som påföljdsalternativ kräver att misskötsamhet möts med adekvata sanktioner. Förtroendet för rättsväsendet kräver att utdömda påföljder faktiskt verkställs. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att verkställigheten av en skyddstillsyn inleds vid doms- tillfället och inte vid laga kraft. 
  
 Det framstår som otillfredsställande om den dömde kan missköta sig under en längre tid, förhala prövningen i domstol och därigenom undslippa ett undanröjande genom att en tid innan domstolspröv- ningen vara skötsam. Men eftersom det kan finnas fall där den dömde på ett stabilt och äkta sätt kommit till rätta med sin problematik så att det framstår som orättfärdigt att undanröja skyddstillsynen, trots 
  
 9328 kap. 7 § hänvisar i sin tur till 26 kap. 18 § första stycket, men erinrar också om att en varning får meddelas. 26 kap. 18 § hänvisar i sin tur till 12 §, 13 § andra stycket samt 16 och 17 §§. De åt- gärder som står till buds utöver varning är övervakning, förordna övervakare och biträdande övervakare, särskilda föreskrifter, föreskrift om skadeståndets fullgörande samt elektronisk över- vakning. 
  
 328 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 tidigare konstaterad allvarlig misskötsamhet, bör det finnas en sådan ventil.94 Den bör dock vara mindre generös än i dag. 
  
 Även från Åklagarmyndigheten och Kriminalvården har framhållits att det framstår som otillfredsställande att domstolen i vissa fall be- slutar om varning eller annan åtgärd i stället för att undanröja påföljden trots att åklagaren på grundval av Kriminalvårdens bedömning begärt att skyddstillsynen ska undanröjas. Om den dömde kommer tillbaka till frivården efter att ha varit i domstol är det helt enkelt mycket svårt att få till stånd en kvalitativ skyddstillsyn. Kriminalvården har ju i och med en sådan framställan till åklagaren bedömt att alla resurser är uttömda och att de åtgärder som beslutas kommer att bli utan verkan.95 
  
 För att tydliggöra att det finns en mycket stark presumtion för undanröjande när en sådan talan väckts föreslår vi att det ska framgå i lagtexten att andra åtgärder, inklusive varning, endast kan meddelas undantagsvis i domstol. Enligt vår mening bör det framgå att en sådan åtgärd endast får tillgripas om det föreligger synnerliga skäl. Om den dömde till exempel redan tilldelats en varning av Kriminalvården ska det alltså krävas synnerliga skäl för att domstolen också ska kunna göra det i stället för att besluta om undanröjande av skyddstillsynen. 
  
 Vi har övervägt om de övriga åtgärder som står till buds för dom- stolen bör utgå (besluta om övervakning, utse övervakare, besluta om föreskrifter samt elektronisk övervakning), men kommit fram till att det finns situationer där det kan vara lämpligt att i stället besluta om en sådan åtgärd. Det kan till exempel vara så att den dömde på frivillig väg blivit nykter samt deltagit i och planerar att framåt delta i behandling och därför visar en påtaglig förbättring avseende sin sociala situation. I ett sådant läge kan ett fängelsestraff riskera att rasera den positiva utvecklingen och det bör vara möjligt att i stället för att besluta om varning meddela till exempel en föreskrift om att den dömde ska delta i den behandling som frivården finner lämplig. Det kan noteras att det för den dömde i praktiken kan vara mer ingripande att få en sådan före- skrift i stället för en varning. Eftersom det uppställs ett krav på synner- liga skäl är det dock viktigt att domstolen har gott underlag för en sådan utgång. Det kan ofta finnas skäl för domstolen att inhämta ett kompletterande yttrande från frivården för att utreda om den sociala 
  
 94Se t.ex. Svea hovrätts beslut den 5 maj 2023 i mål B  
 15487-22. 
  
 95Jfr ovan avsnitt där vi av samma skäl har föreslagit att domstolen inte längre ska lägga vikt vid om det kan antas att den dömde inte kommer att rätta sig genom någon sådan åtgärd som Kriminal- vården kan vidta. 
  
 329 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 situationen påtagligt har förbättrats på ett sådant sätt att det kan sägas föreligga synnerliga skäl för en annan åtgärd än undanröjande. Att rätten har en betydande utredningsskyldighet i dessa fall framgår också av ”Den verkställda skyddstillsynen” NJA 2022 s. 438. 
  
 Den lagtekniska utformningen 
  
 Vi anser att det ovan sagda på bästa sätt åstadkoms genom att 28 kap. 9 § andra stycket brottsbalken ändras på så sätt att gränsen för när domstol har möjlighet att underlåta att undanröja skyddstillsynen höjs. Enligt den nuvarande lydelsen kan så ske om det inte finns tillräckliga skäl för att undanröja skyddstillsynen. Denna lokution bör bytas ut, så att det i stället ska föreligga synnerliga skäl för att underlåta ett undanröjande och välja en annan åtgärd som till exempel varning. Det ska framgå av lagtexten att rätten endast får besluta om en åtgärd enligt 7 § om det föreligger synnerliga skäl. Fortsatt bör gälla att en sådan åtgärd inte får beslutas efter prövotidens utgång. 
  
 Vi har övervägt om det bör krävas särskilda eller synnerliga skäl, men med tanke på att det är av vikt att påföljden framstår som ett trovärdigt alternativ anser vi att synnerliga skäl är lämpligast. På så sätt framgår tydligt att det finns en mycket stark presumtion för undan- röjande när talan väl har väckts. Synnerliga skäl skulle exempelvis kunna vara när en påtaglig och mer varaktig förbättring av den sociala situationen föreligger, till exempel som en följd av behandling eller genom att den dömde fått ett arbete. I en sådan situation kan det stå klart att ett fängelsestraff riskerar att äventyra den positiva utveck- lingen och det kan då föreligga särskilda skäl för att i stället vidta en annan åtgärd. 
  
 I det följande avsnitten ger vi förslag i ett par frågor som är för- knippade med vårt uppdrag på ett sådant sätt att vi anser att de är möjliga att behandla inom ramen för utredningen trots att de inte uttryckligen nämns i våra direktiv. 
  
 330 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 7.6.5Ett förtydligande om den behandlingsansvariges anmälningsplikt 
  
 Förslag: I samband med att rätten dömer till skyddstillsyn med kon- traktsvård får det beslutas att den som ansvarar för behandlingen ska anmäla till Kriminalvården och åklagaren om den dömde all- varligt åsidosätter sina skyldigheter enligt planen. Då detta i princip alltid sker och bör vara utgångspunkten ska ”får” bytas ut mot ”ska” i 28 kap. 6 b § brottsbalken. På så sätt tydliggörs att toleransen för misskötsamhet under skyddstillsyn med kontraktsvård är låg. 
  
 Bestämmelsen i 28 kap. 6 b § syftar bland annat till att bryta den sekre- tess som annars kan gälla (se 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretess- lagen). I den juridiska litteraturen har framförts att ett sådant förord- nande normalt bör lämnas och så sker enligt vår erfarenhet också i stor utsträckning. För att stå i bättre överensstämmelse med den faktiska tillämpningen och för att tydliggöra att det är viktigt med ett snabbt ingripande vid misskötsamhet i dessa fall föreslår vi att det ska framgå av lagtexten att en sådan anmälningsplikt föreligger. Det behöver då inte särskilt beslutas i domen, men inget hindrar att så sker upplys- ningsvis även framöver. 
  
 7.7Möjligheten att förena skyddstillsyn med fängelse ska utökas 
  
 Bedömning och förslag: Det finns såväl ett behov av som starka skäl för att oftare kunna kombinera en skyddstillsyn med ett kortare fängelsestraff. Maximitiden för frihetsberövandet bör därför höjas från tre till sex månader. Då vi föreslår att allmänna fängelsemini- mum ska höjas till en månad (se kapitel 10) bör även minimitiden höjas till en månad. 
  
 Inledning 
  
 Det är möjligt att kombinera en skyddstillsyn med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader. Så får endast ske om det är oundgäng- ligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller till den 
  
 331 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 tilltalades tidigare brottslighet (28 kap. 3 § och 30 kap. 11 § brottsbal- ken).96 Tillägget av fängelse utgör en skärpning av skyddstillsynen och innebär således inte att straffet är fängelse.97 
  
 Möjligheten ersatte institutet anstaltsbehandling i förening med skyddstillsyn 1980 och sedan dess har fängelsestraffets maximala längd om tre månader varit oförändrad.98 Någon villkorlig frigivning sker inte från ett fängelsestraff som döms ut tillsammans med skydds- tillsyn. Påföljden är därför i praktiken strängare än fängelsestraff mellan två och tre månader i den meningen att hela fängelsetiden av- tjänas i anstalt. 
  
 Av förarbetena till bestämmelsen framgår att kombinationen inte ska motiveras av behandlingsskäl utan endast ska användas då det är oundgängligen påkallat av allmänpreventiva skäl. Det ansågs inte finnas skäl att begränsa tillämpningen till unga lagöverträdare. Kombinatio- nen ska i princip kunna användas i alla fall då inte hänsynen till allmän laglydnad kräver en ännu strängare påföljd.99 
  
 Syftet med att kunna addera en anstaltsvistelse är att det för det gränsskikt där valet står mellan skyddstillsyn och en betydligt allvar- ligare påföljd ska finnas möjlighet att tillföra skyddstillsynen ytter- ligare ett moment av skärpa och därigenom, särskilt vid unga lagöver- trädare, vara möjligt att undvika långvariga frihetsberövanden.100 
  
 Genom kravet på att påföljdsalternativet endast får användas när det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straff- värde (i praktiken det så kallade straffmätningsvärdet) eller till den till- talades tidigare brottslighet markeras att det krävs mycket starka skäl för att påföljdskombinationen ska väljas.101 Denna restriktiva använd- ning av påföljdskombinationen har också bekräftats av Högsta dom- stolen när det gäller vuxna lagöverträdare (se till exempel ”Tablettför- varingen” NJA 2019 s. 1032). 
  
 I ”Oaktsamhet och art” NJA 2021 s. 536 uttalade Högsta dom- stolen att påföljdsalternativet, särskilt beträffande unga lagöverträdare, syftar till att skapa en större möjlighet än vad en vanlig skyddstillsyn 
  
 96Att även brottslighetens art kan ha betydelse har klargjorts genom NJA 2013 s. 922. 
  
 97Jareborg och Zila, Straffrättens påföljdslära s. 46 f. 
  
 98SOU 1977:33 och prop. 1978/79:212 s. 51 ff. Grundtanken med det alternativet, som främst tillämpades för unga, var att genom lämplig utformad behandling i anstalt främja en positiv ut- veckling hos den dömde. Det skulle användas främst då det var erforderligt för den tilltalades till- rättaförande. Tre månader var maximal tid. 
  
 99A.prop. s. 74. 
  
 100A. prop. s. 55. 
  
 101Prop. 1987/88:120 s. 108. 
  
 332 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 erbjuder att undvika ett längre fängelsestraff och så även när det är brottslighetens art som starkt talar för fängelse. För unga lagöver- trädare görs således bedömningen av om påföljdsalternativet är lämp- ligt mer utifrån hur starka skälen är för fängelse respektive hur starka skälen är för skyddstillsyn (se t.ex.  
 ”28:3-fängelse” 
  NJA 2015 s. 1024 p.  
 22–23). 
  Den övergripande frågan är om skyddstillsyn i kombi- nation med en kortare tid i fängelse är en tillräckligt ingripande påföljd för den aktuella brottsligheten. 
  
 En av anledningarna till att den övre tidsgränsen sattes till tre måna- der ursprungligen var bland annat att någon särreglering inte skulle krävas avseende villkorlig frigivning (i samma lagstiftningsärende sänktes minimitiden för villkorlig frigivning från fyra till tre måna- der). Det framhölls också att remissinstanserna varit positiva (det kan noteras att två månader varit den maximala tid som kunde dömas ut för anstaltsbehandling i samband med skyddstillsyn). Minimitiden sattes för att den korresponderade med allmänna fängelseminimum.102 Enligt förarbetena anses dock utrymmet för att tillämpa skyddstill- syn i kombination med fängelsestraff på kortare tid än en månad vara förhållandevis begränsat.103 
  
 Det finns en relativt fast praxis för hur straffmätningen av fängelse enligt 28 kap. 3 § ska gå till. Normalt brukar följande tumregler använ- das. 
  
 Tabell 7.4 
  
 Fängelse enligt 28 kap. 3 § 
  
 Straffmätningsvärde 
  
 Fängelse enligt 28 kap. 3 § 
  
 Fängelse  
 6–8 
  månader 
  
 1 månad 
  
 Fängelse  
 8–10 
  månader 
  
 2 månader 
  
 Fängelse  
 10–12 
  månader 
  
 3 månader 
  
 När det är brottslighetens straffvärde, utan att faktorer som art och återfall finns med i bilden, som huvudsakligen talar för fängelse har i litteraturen framförts att  
 28:3-fängelse 
  skulle kunna användas vid straffvärden upp till fängelse i ett år och sex månader.104 Det saknas dock vägledande praxis i detta avseende. 
  
 102A.prop. s. 54. 
  
 103Prop. 1980/81:44 s. 14. 
  
 104Borgeke och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 537. 
  
 333 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skälen för bedömning och vårt förslag 
  
 Längden på det fängelsestraff som en skyddstillsyn kan kombineras med har inte höjts sedan 1980 och motiverades ursprungligen mot bak- grund av reglerna om villkorlig frigivning. Numera finns det dock ett uttryckligt undantag vad gäller villkorlig frigivning från fängelsestraff som döms ut tillsammans med skyddstillsyn i 26 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken varför det argumentet inte längre är giltigt. Det som enligt vår mening talar för att en höjning av maximitiden bör ske är de återkommande straffskaleskärpningar som skett under senare år. Särskilt har minimistraff höjts, vilket innebär att många av de fall som från början var avsedda att omfattas av tillämpningsområdet för skyddstillsyn med fängelse torde falla utanför i dag. Även de föränd- ringar som genomförts i straffskärpande riktning avseende lagöver- trädare mellan 18 och 21 år, vilka är den primära målgruppen för på- följdskombinationen, talar enligt vår mening för att spannet bör vidgas. I likhet med vad Högsta domstolen uttalat syftar påföljds- alternativet till att, särskilt beträffande unga lagöverträdare, skapa en större möjlighet än vad en vanlig skyddstillsyn erbjuder att undvika ett längre fängelsestraff. Syftet med frihetsberövandet är således att i ett gränsskikt, då valet står mellan skyddstillsyn och ett fängelsestraff, kunna tillföra skyddstillsynen ytterligare ett moment av skärpa.105 En utökad tillämpning av skyddstillsyn med fängelse som ett alternativ till ett renodlat fängelsestraff för barn och unga ligger också i linje med de rekommendationer som FN:s barnrättskommitté lämnat till Sverige.106 
  
 Vi föreslår därför att den övre gränsen höjs till sex månader. Någon villkorlig frigivning bör inte ske eftersom den övervakning som är nödvändig kommer att tillgodoses genom skyddstillsynspåföljden som alltid har en prövotid om tre år. Upprepad misskötsamhet under anstaltsvistelsen kan hanteras genom att skyddstillsynen i stället undan- röjs, vilket den dömde givetvis ska informeras om. På så sätt vilar ett latent hot om att den dömde vid misskötsamhet i stället kan få avtjäna ett längre fängelsestraff, vilket torde verka handlingsdirigerande under anstaltsvistelsen. 
  
 Den undre gränsen behöver höjas till en månad med anledning av att vi föreslår att allmänna fängelseminimum ska höjas till 30 dagar 
  
 105Jfr SOU 1981:90 s. 135. 
  
 106Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport,  
 CRC/C/SWE/CO/6-7 
  särskilt p. 45. 
  
 334 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 (se kapitel 10). Som framgår av förarbetena är utrymmet att tillämpa skyddstillsyn i kombination med fängelsestraff på kortare tid än en månad därtill begränsat, vilket också talar för att höja gränsen något. 
  
 7.8När bör verkställigheten 
  
 av en skyddstillsyn inledas? 
  
 En fråga som vi har diskuterat i utredningen men som vi valt att inte lämna något förslag i är när en skyddstillsyn bör påbörjas, det vill säga när verkställigheten ska inledas. Då det har varit en relativt omfattande diskussion i utredningen och skrivits vissa överväganden i frågan redo- visar vi dessa för att ge en fullständig bild av det arbete som har bedri- vits, men också för att väcka frågan för fortsatta överväganden i fram- tiden. 
  
 Vid en dom på skyddstillsyn är prövotiden alltid tre år och den räknas från den dagen då skyddstillsynen börjar verkställas, vilket är dagen för domen (28 kap. 4 och 5 §§). Övervakning ska äga rum från samma dag, men rätten kan besluta om att övervakningen ska börja först när domen fått laga kraft mot den dömde. Övervakningen pågår enligt huvudregeln under hela prövotiden men kan upphöra tidigare om Kriminalvården beslutar det. Den får dock aldrig vara kortare än ett år. Det centrala innehållet i skyddstillsynspåföljden är övervak- ningen. Det är också övervakningen som ur den dömdes perspektiv utgör det reella verkställighetsinnehållet. 
  
 Om domen överklagas kan högre rätt besluta om inhibition av skyddstillsynen. Vid ett sådant beslut pausas övervakningen och tiden som går fram tills det att överklagandet prövas räknas inte in varken i övervakningstiden eller prövotiden. Mycket talar därför för att inhibi- tion bör beslutas regelmässigt så snart en dom på skyddstillsyn över- klagas. 
  
 Tidigare gällde i stället att övervakningen påbörjades först efter att domen vunnit laga kraft och prövotiden börjat löpa. Den tilltalade kunde dock genom nöjdförklaring få till stånd att prövotiden och över- vakningen började löpa direkt. Reglerna ändrades i detta hänseende 1983 och i förarbetena betonades vikten av att övervakningen av en dom på skyddstillsyn kommer i gång snabbt eftersom risken för återfall är särskilt stor i början av övervakningstiden. Ett annat skäl som fram- fördes var att den dömde torde vara som mest behandlingsmotiverad 
  
 335 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 i omedelbar anslutning till domstolsförhandlingen och påföljdsvalet. Att vänta in laga kraft ansågs därför vara till nackdel för påföljdens effektivitet.107 
  
 I den juridiska doktrinen har framförts att det är alldeles uppen- bart att omedelbar verkställighet av en straffrättslig påföljd strider mot det rimliga krav som varje tilltalad kan ställa på att ha möjlighet att få sin sak prövad i två instanser.108 
  
 Straffsystemkommittén föreslog också en ordning som innebar att övervakning aldrig skulle inledas före laga kraft eller nöjdförklaring. I betänkandet anfördes att det i och för sig är angeläget att övervak- ningen kommer i gång snabbt. När den tilltalade inte är häktad för- flyter det dock ofta en avsevärd tid dels mellan gärning och åtal, dels mellan åtal och huvudförhandling. Det kan därför ifrågasättas om den omedelbara verkställigheten har så stor betydelse för påföljdens effek- tivitet som man antog 1983. Kommittén ansåg inte att de eventuella effektivitetsvinsterna vägde tillräckligt tungt för att motivera den nu gällande ordningen. I stället borde som huvudregel gälla att den dömde inte ska behöva undergå någon påföljd förrän domen vunnit laga kraft.109 
  
 Vi instämmer i huvudsak i de skäl som framfördes av Straffsystem- kommittén, även om såväl den först dömande rätten som högre rätt numera kan besluta om att övervakningen ska anstå till laga kraft respektive att påföljden tills vidare inte ska verkställas (inhibition). Tilläggas kan också att det är också svårt för Kriminalvården att på- börja det faktiska verkställandet av skyddstillsynen omedelbart. Vad gäller skyddstillsyn med samhällstjänst är det enbart en tredjedel som påbörjar sin samhällstjänst inom åtta veckor, vilket är myndighetens mål.110 
  
 Enligt vår mening talar mycket för att huvudregeln i stället, precis som den är vid villkorlig dom, bör vara att prövotiden räknas och över- vakningen inleds från den dag rättens avgörande i vad angår påföljd för brottet genom nöjdförklaring eller annars vinner laga kraft mot den dömde. 
  
 Skälen för en sådan ordning är att det inte är acceptabelt att den dömde tvingas verkställa delar av sin påföljd innan frågan avgjorts av högre instans. Om han eller hon vill det kan saken lösas genom att det 
  
 107Prop. 1982/83:85 och SOU 1981:90 s. 157 ff. 
  
 108Borgeke och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 141. 
  
 109SOU 1995:91 s. 239. 
  
 110Kriminalvården KOS 2022 s. 79. 
  
 336 
  
 SOU 2024:48 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 införs en möjlighet till nöjdförklaring. På så sätt kan den dömde påverka sig egen situation och få till stånd att prövotiden samt övervakningen omedelbart påbörjas, vilket garanterar att de mest behandlingsmotive- rade kan få till stånd en snabb verkställighet. Särskilt i kontraktsvårds- fallen framstår detta som angeläget. Om verkställighetstidpunkten ändras bör det därför också införas en möjlighet att förordna om omedelbar verkställighet, om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle exempelvis vara att det på grund av missbruk eller liknande är viktigt att övervakningen och kontrollen inleds omgående. I kontrakts- vårdsfallen skulle det i praktiken vara fråga om en presumtion för omedelbar verkställighet, i vart fall om den dömde har varit omhänder- tagen. 
  
 Mot en ordning med verkställighet först vid laga kraft talar att den dömde kan överklaga skyddstillsynsdomen och därefter missköta sig och återfalla i brott utan risk för åtgärd avseende den domen fram till dess att hovrätten prövar målet. I sådana fall har domen inte vunnit laga kraft och den kan inte undanröjas. Om en domstol under tiden be- handlar nya brott är den förhindrad att besluta om att den tidigare skyddstillsynen (som inte vunnit laga kraft) ska undanröjas och måste i stället med stöd av 34 kap. 1 § brottsbalken döma till en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten. Även en sådan ordning måste anses otillfredsställande. Med nuvarande ordning, där verkställigheten inleds direkt, dokumenteras misskötsamheten av frivården och det möjliggör för högre rätt att ändra påföljden till fängelse när målet väl avgörs. 
  
 Den nu diskuterade frågan har också berörts av Högsta domstolen i rättsfallen ”Den verkställda skyddstillsynen” NJA 2022 s. 438 och ”Den verkställda skyddstillsynen II” NJA 2023 s. 323. I det först- nämnda rättsfallet konstaterade domstolen att när en dom på skydds- tillsyn har överklagats och högre rätt anser att en annan påföljd bör väljas ska det som den tilltalade har verkställt av skyddstillsynen beak- tas vid påföljdsbestämningen med tillämpning av 29 kap. 5 § första stycket 9 brottsbalken.111 Den åtalade, som hade verkställt en avsevärt strängare påföljd än vad brottsligheten bort föranleda, meddelades därför påföljdseftergift då det var uppenbart oskäligt att döma honom till påföljd. I det sistnämnda rättsfallet beaktade Högsta domstolen att den tilltalade verkställt stor del av skyddstillsynen i straffmätningen 
  
 111Se till detta också NJA 2016 s. 553 p. 27 samt Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott s. 290 f. 
  
 337 
  
 Skärpta reaktioner vid misskötsamhet under skyddstillsyn m.m. 
  
 SOU 2024:48 
  
 av det ådömda fängelsestraffet. Även om påföljdssystemet ger ut- rymme för att lösa uppkomna frågor på ett rimligt sätt visar rätts- fallen att det kan uppkomma svåra situationer med anledning av att skyddstillsynen verkställs oberoende av laga kraft. 
  
 Av det nu sagda framgår att frågan om när verkställigheten av en dom på skyddstillsyn bör påbörjas är komplex och inrymmer svåra frågeställningar. Då frågan inte riktigt ryms inom ramen för våra direktiv har vi valt att inte lämna något förslag i denna del, men vår förhoppning är att vi genom denna redovisning av vår diskussion har uppmuntrat till att den ges en mer grundlig genomlysning i ett annat sammanhang. 
  
 338 
  
 8Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 8.1Om uppdraget 
  
 I denna del handlar uppdraget om att överväga ändringar inom ramen för påföljdssystemet som innebär utökade eller nya möjligheter att besluta var en dömd person ska vistas eller inte får vistas. De rörelse- inskränkningar som vi ska utreda är således inriktade på den fysiska miljön på så sätt att det är den dömdes närvaro på vissa platser som antingen ska begränsas eller bestämmas till en viss plats.1 
  
 I uppdraget ligger också att oavsett ställningstagande i sak lämna förslag på en ny brottspåföljd som ska kunna innebära anvisningar om var den dömde ska vistas eller inte får vistas. Den danska bestäm- melsen om opholdsforbud (79 a § strl.; härefter uppehållsförbud), som döms ut samtidigt som ett fängelsestraff och som möjliggör vistelse- förbud upp till tio år för brott som begås inom kriminella nätverk, bör enligt tilläggsdirektiven tjäna som utgångspunkt för utformningen av den nya påföljden. 
  
 Enligt tilläggsdirektiven ska vi därtill, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på reglering av överträdelse av anvisning om var en dömd person ska vistas eller inte får vistas. Vi ska också överväga om överträdelse av vistelseförbud som utgångpunkt ska leda till en fri- hetsberövande påföljd. I alla delar gäller att vi ska lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 Slutligen behandlar vi i detta kapitel (avsnitt 8.9) också den angrän- sande frågan om det bör införas en möjlighet att besluta om en sär- 
  
 1Med vistelseförbud avses vanligen ett en person förbjuds att vistas på en viss geografisk plats eller inom ett visst geografiskt område, antingen under vissa tider eller generellt. Vi ska emellertid också undersöka möjligheten att besluta om var en person får vistas och i den meningen är vårt uppdrag bredare än att undersöka vistelseförbud i traditionell mening. 
  
 339 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 skild föreskrift som innebär ett förbud för den villkorligt frigivne eller skyddstillsynsdömde att kontakta brottsoffret. 
  
 Kapitlet inleds med en genomgång av de mänskliga fri- och rättig- heter som begränsas när vistelseförbud beslutas. Därtill redogörs för hur Europadomstolen i sin praxis bedömt olika rörelsebegränsningars förenlighet med Europakonventionen. Därefter redovisas dels vilka möjligheter som finns att med stöd av gällande straffrättsliga- och administrativa regler besluta om begränsningar av rörelsefriheten, dels ett förslag på utökade möjligheter att besluta om vistelseförbud för barn som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. Slutligen beskrivs regleringen i de nordiska länderna samt i England och Wales. Våra överväganden och förslag finns i avsnitt  
 8.7–8.9 
  samt i kapitel 20. 
  
 De relevanta tillkännagivanden som utredningen har beaktat under sina ställningstaganden finns återgivna i bilaga 3. 
  
 8.2Mänskliga fri- och rättigheter 
  
 8.2.1Särskilt om rörelsefriheten 
  
 och möjligheten att begränsa den 
  
 Regeringsformen 
  
 Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det (rörelsefrihet). Det är främst rörelsefriheten som står i fokus när frågor om vistelseförbud och andra rörelsebegränsningar diskuteras. 
  
 Rörelsefriheten hör till de fri- och rättigheter som kan inskränkas, men endast genom lag (se 2 kap. 20 § första stycket 3). Inskränk- ningar i rörelsefriheten är alltså inte otillåtna men de måste ha stöd i lag när det handlar om svenska medborgare.2 Rörelsefriheten är under- kastad ett mycket stort antal inskränkningar. 
  
 En begränsning av rörelsefriheten får enligt 2 kap. 21 § vidare endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och den får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportionalitets- 
  
 2Gränsen mellan frihetsberövanden och andra ingrepp i rörelsefriheten får särskild betydelse såvitt avser utlänningar här i riket. En utlännings rörelsefrihet kan nämligen – frånsett frihets- berövanden – efter bemyndigande i lag begränsas genom förordning. Denna distinktion berörs dock inte vidare nedan. 
  
 340 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 principen). Begränsningen får heller inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folk- styrelsens grundvalar. Den får heller inte stå i strid med skyddet mot diskriminering.3 
  
 Av förarbetena till regeringsformen följer att rätten för varje med- borgare att röra sig fritt är ett nödvändigt inslag i den politiska friheten. Den som agiterar för en ståndpunkt måste kunna sätta sig i förbindelse med dem han vill påverka. Även bortsett från detta är rätten att röra sig fritt en självklarhet i ett demokratiskt samhälle. Godtycklig inspärr- ning eller hot om inspärrning kan begagnas som påtryckningsmedel för att motverka de övriga politiska friheterna. Av grundlagen följer där- för att var och en har frihet att röra sig inom riket.4 
  
 Enligt förarbetena anses ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter ha sin största betydelse när den demokratiska samhällsordningen hotas av  
 anti-demokratiska 
  rörelser inom landet. Detta eftersom det är främst i sådana situationer som de demokratiska institutionerna kan svikta i omsorg om medborgarfriheterna och rättighetsskyddet.5 
  
 Hur långtgående en inskränkning i rörelsefriheten måste vara för att den ska vara oförenlig med regeringsformen låter sig inte enkelt be- skrivas.6 Som utgångspunkt rör det sig om begränsningar som drabbar en viss person eller vissa bestämda personer, men inte andra som be- finner sig i samma yttre situation. Tvångsmässigt omhändertagande, liksom reseförbud, innebär därför begränsningar av rörelsefriheten. Som ytterligare exempel kan nämnas ett generellt förbud för invånare i en viss kommun att besöka andra delar av landet och ett allmänt förbud för invånarna i en viss ort att lämna hemorten. Det kan också handla om avspärrning av större områden, såsom gränszoner och delar av skärgården för försvarsändamål, liksom avspärrningar i syfte att hindra spridning av en smittsam sjukdom. Avgörande är då om avstäng- ningen mera varaktigt hindrar den som är instängd eller utestängd från att komma i kontakt med andra människor.7 Även föreskrifter 
  
 3Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får en lag eller en annan föreskrift inte innebära att någon miss- gynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Enligt 13 § får en lag eller en annan föreskrift inte heller innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte före- skriften bl.a. utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män. Ett liknande förbud mot diskriminering finns även i artikel 14 i Europakonventionen. 
  
 4SOU 1972:15 s. 158 f. och SOU 1975:75 s. 139 ff. och 327 ff. (bilaga 10). 
  
 5Prop. 1975/76:209 s. 26 ff. 
  
 6SOU 1975:75 s. 343 och Jermsten, Regeringsformen (1974:152) 2 kap. 8 §, Lexino  
 2023-01-01 
  (JUNO). 
  
 7SOU 1972:15 s. 158. 
  
 341 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 avseende vistelseort, arbete, bostad och dylikt inskränker rörelsefri- heten för den det gäller så att det är fråga om inskränkningar av den grundlagsskyddade rörelsefriheten i sådana fall.8 
  
 Europakonventionen 
  
 Kort om rättigheterna och möjligheten att inskränka dem 
  
 Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte med- delas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.9 
  
 Rörelsefriheten skyddas dels genom art. 5, dels genom art. 2 i kon- ventionens fjärde tilläggsprotokoll. Nämnas bör också art. 8 som ger var och rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv samt sitt hem.10 Sambandet mellan de nu nämnda rättigheterna är starkt.11 
  
 Enligt art. 5 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i de fall som särskilt räknas upp i artikeln och i den ordning som lagen föreskriver. Att vara lagligen berövad friheten efter fällande dom av behörig domstol är enligt art. 5.1 a ett tillåtet frihetsberövande. Av art. 5.4 följer vidare att den som är berövad friheten har rätt att begära att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom eller henne om frihetsberövandet inte är lagligt. 
  
 Rörelsefriheten skyddas av art. 2 i konventionens fjärde tilläggs- protokoll. Den som lagligen befinner sig inom en stats territorium 
  
 8Ibland kan det vara svårt att avgöra om rörelseinskränkningen är så stor att den i praktiken är ett frihetsberövande i regeringsformens eller Europakonventionens mening. Se härtill NJA 1989 s. 131 och NJA 1990 s. 636, men det krävs att inskränkningen i rörelsefriheten är mycket långtgående för att den ska ses som ett frihetsberövande. 
  
 9Rörelsefriheten skyddas också genom artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga, se också art. 7 och 24.  
 EU-stadgan 
  är endast till- lämplig när  
 EU-rätten 
  är tillämplig.) och artikel 12 i FN:s internationella konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter (ICCPR). 
  
 10Även rätten till privat- och familjeliv skyddas av flertalet internationella instrument om mänskliga rättigheter som Sverige är bundna av, till exempel art. 23 i ICCPR, art. 10 i FN:s internatio- nella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ICESCR) och art. 22 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (ICRPD). Motsvar- ande skrivningar finns även i art. 16 i FN:s konvention för barnets rättigheter (barnkonventionen) samt art. 7 i EU:s rättighetsstadga. 
  
 11Art. 2 i tilläggsprotokoll 4 anses dock utgöra lex specialis i relation till art. 8 och art. 8 ska därför i första hand beaktas som en del i proportionalitetsbedömningen, det vill säga vid prövningen av om inskränkningen av rörelsefriheten är nödvändig. 
  
 342 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. En viktig skillnad mot regeringsformen är alltså att den rörelsefrihet som garanteras av konventionen gäller alla som lagligen uppehåller sig inom ett lands territorium och inte bara svenska medborgare.12 
  
 Såväl rätten till skydd för privatliv- och familjeliv som rörelse- friheten får enligt Europakonventionen inskränkas under förutsätt- ning att inskränkningen anges i lag. Inskränkningen måste även vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till exempel till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller för att förhindra brott.13 
  
 Att rättigheten inte får underkastas andra begränsningar än sådana som är angivna i lag innebär också ett krav på att lagen som sådan måste vara tillgänglig, hålla viss kvalitet samt vara förutsebar, särskilt vad gäller effekterna för den enskilde (laglighetskravet). Om den begrän- sande lagen inte uppfyller dessa krav är inskränkningen inte godtag- bar.14 
  
 Närmare om proportionalitetsbedömningen 
  
 För att avgöra om en inskränkning av en rättighet som skyddas av Europakonventionen är nödvändig måste det alltid göras en propor- tionalitetsbedömning. Detta gäller såväl när lagstiftningen utformas som när det i ett enskilt fall ska avgöras om det skett en kränkning. Det måste helt enkelt finnas en rättvis balans mellan statens intresse av en inskränkning och de individuella rättigheterna som påverkas av en sådan. Frågan som måste ställas är om de åtgärder som föreslås går utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. I detta ligger också, precis som enligt regeringsformen, ett krav på att det angivna ändamålet måste definieras tydligt av lagstiftaren då en rättighet be- gränsas. Godtagbara syften är till exempel att upprätthålla den allmänna ordningen, att förebygga brott och att skydda medborgare och poten- tiella brottsoffer. De ändamål som anges i våra direktiv är enligt vår bedömning godtagbara som sådana för att motivera inskränkningar i dömda personers rörelsefrihet. 
  
 12Liknande skydd för rörelsefriheten finns bland annat i FN:s deklaration om mänskliga rättig- heter, International Covenant on Civil and Political Rights och EU:s rättighetsstadga. 
  
 13Ordalydelsen i art. 8 p. 2 är något annorlunda utformad men innehållet torde i huvudsak över- ensstämma. 
  
 14Se t.ex. Europadomstolens dom i målet Battista mot Italien p. 38 samt i Khlyustov mot Ryssland p. 68. 
  
 343 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 Enligt Europadomstolen måste det dock kunna förutses att den tänkta åtgärden kommer att vara effektiv i förhållande till de intressen den är avsedd att skydda för att det ska vara fråga om en godtagbar inskränkning.15 
  
 Det är med andra ord tre förutsättningar som måste prövas när det bedöms om en inskränkning i rörelsefriheten, till exempel införandet av vistelseförbud, är tillåten: lagligheten, ändamålet med åtgärden samt proportionaliteten. Utifrån samtliga relevanta omständigheter måste det göras en konkret värdering av om de ändamål och syften som lagstiftaren identifierat är tillräckliga för att berättiga ingreppet i individens rörelsefrihet. De omständigheter som är av relevans för proportionalitetsbedömningen kan sammanfattas enligt följande.16 
  
 •Det identifierade problemets allvar. 
  
 •Riskens karaktär och styrka. 
  
 •Tidsperioden. Ju längre ett förbud används, desto viktigare är det att det kontinuerligt omprövas och det finns en risk för att långa inskränkningar med tiden blir oproportionerliga. Risken kan för- ändras över tid. Här är domstolsprövning nödvändigt. 
  
 •Den geografiska storleken av ett förbud samt möjlighet att söka dispens. Såväl väldigt stora områden samt väldigt små (om det handlar om att bara få vistas på en viss plats) innebär stora inskränk- ningar i rörelsefriheten och måste värderas särskilt noga. 
  
 •Påverkan på familj- och privatliv samt hemmet. Här är det relevant om ett vistelseförbud täcker området där den dömde bor, arbetar, har sina (lagliga) aktiviteter eller där hans eller hennes familj bor. Särskilt om det finns barn med i bilden ska särskild hänsyn tas till barnets bästa. När det handlar om kontakten mellan barn och för- 
  
 äldrar ska detta komma före alla andra hänsyn (”must come before all other considerations”).17 
  
 Slutligen måste också den samlade intensiteten av alla begränsningar i rörelsefriheten bedömas, liksom om det är fråga om inskränkningar av flera rättigheter eller om elektronisk övervakning används. Om för- 
  
 15Se t.ex. Smith mot Ryssland p. 38 och 46. 
  
 16Se härtill Blackwell och Brown (Nordiska ministerrådet), De menneskeretlige rammer for  
 kontakt-og 
  opholdsforbud s. 4 f. 
  
 17Se t.ex. Neulinger och Shuruk mot Schweiz p. 135, Delacruz mot Nederländerna p. 109 och Austin mod Norge p. 91. 
  
 344 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 budet kombineras med elektronisk övervakning är det också fråga om en inskränkning av den dömdes privatliv. Ett sådant beslut ökar intensiteten i rörelseinskränkningen och är därför relevant för propor- tionalitetsbedömningen. I sådana fall måste de intressen som skyddas väga extra tungt. 
  
 Europadomstolens praxis – art. 5 och art. 2 i tilläggsprotokoll 4 
  
 Artikel 5 i Europakonventionen gäller frihetsberövanden och det kan även i konventionsrätten uppstå situationer då en persons rörelse- frihet är så pass snävt beskuren att det är osäkert om en person ska anses vara berövad friheten eller inte. Detta avgör i sin tur om begräns- ningen ska bedömas enligt art. 5 eller art. 2 i tilläggsprotokoll 4. Enligt Europadomstolen är det centrala för bedömningen om en åtgärd är en begränsning av rätten till frihet den konkreta situationen där åtgärden vidtas. I Amuur mot Frankrike och Hughes m.fl. mot Frankrike (stor kammare) uttalade Europadomstolen att bedömningen av om en åtgärd utgör ett frihetsberövande ska avgöras utifrån en helhets- bedömning av situationen där hänsyn ska tas till åtgärdens typ, varak- tighet, effekt och sättet på vilket den verkställs.18 
  
 Den som har ålagts husarrest, det vill säga skyldighet att vistas i sitt hem och att inte lämna hemmet annat än i begränsad och reglerad om- fattning, har ansetts vara berövad friheten i konventionens mening.19 Mindre ingripande åtgärder, där en person tilläts vara på jobbet i veckorna men var ålagd att vara hemma mellan kl. 19 och 07 på var- dagarna samt hela helgerna, bedömdes i stället som en begränsning av rörelsefriheten enligt art. 2 i tilläggsprotokoll 4.20 Detsamma ansågs gälla i ett fall där begränsningen bestod av att inte lämna hemmet nattetid.21 Att övervakas av polisen, tillsammans med villkor om att bo på ett visst ställe och andra restriktioner, har också ansetts huvud- sakligen vara en inskränkning i rörelsefriheten och inte ett frihets- berövande. Detta gäller i vart fall när den begränsade inte är tvungen 
  
 18Se också Marquez m.fl. mot Nederländerna p. 59. 
  
 19N.C. mot Italien (stor kammare), Stewart och Hayes Mancini mot Italien, Buzadji mot Moldavien p. 104 samt Vachev, och Hughes (nr 2), båda mot Bulgarien. Se också Levine m.fl. s. 125. 
  
 20Trijonis mot Litauen. 
  
 21De Tommaso mot Italien(stor kammare) p.  
 86–88 
  och Timofeyev och Postupkin mot Ryssland p. 125. 
  
 345 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 att bo i ett visst, begränsat område, får lämna sitt hem under dagen och tillåts ha ett mera socialt liv.22 
  
 Saken är mera oviss när en person ålagts att vistas inom ett större område men har fått röra sig fritt inom detta område. I Guzzardi mot Italien hade Guzzardi, som ansågs lierad med maffian, av italiensk dom- stol ålagts att vistas på en liten ö utanför Sardinien (mindre än 2,5 km2). Europadomstolen ansåg att Guzzardis rörelsefrihet var så begränsad och omfattade ett så litet område att det rörde sig om ett frihets- berövande. Vikt lades också vid längden för förbudet (16 månader), att det låg ett fängelse på den lilla ön, att det var övervakning i princip dygnet runt samt att det var nästintill omöjligt för Guzzardi att ha sociala kontakter med någon annan än sin närmsta familj och perso- nalen (se p. 95). 
  
 I Rollins mot Schweiz (stor kammare) ansåg däremot Europadom- stolen att det förhållandet att Rollins var förhindrad att lämna en italiensk enklav, som på alla sidor var omgiven av schweiziskt territorium, inte innebar att han var berövad friheten. Hindret bestod i att Rollins fanns med på en av FN upprättad sanktionslista, vilket medförde att han inte fick färdas in på eller genom schweiziskt territorium. Det var här fråga om en inskränkning som varat under sex år och på en mindre plats. Skillnaden mot Guzzardi var att Rollins fick röra sig fritt på enklaven och att han fick ta emot besök. Han var inte heller föremål för över- vakning av polis eller på annat sätt övervakad och var inte skyldig att anmäla sig någonstans regelbundet. Han kunde också ansöka om undantag från Schweiz, som enligt nationell lag hade möjlighet att ge sådant. Det var därför inte ett frihetsberövande i konventionens mening. Samma bedömning gjordes i De Tommaso mot Italien, där det var fråga om preventiva åtgärder mot en brottsbelastad person i form av krav på att bland annat bo på en viss adress, vara hemma under vissa tider och att undvika vissa platser. Europadomstolen fann att åtgärderna inte var så ingripande att de utgjorde ett frihetsberö- vande, varför art. 5 var inte tillämplig.23 Det relevanta var att personen fick röra sig fritt i hemmet under dagarna och att han kunde upprätt- hålla ett socialt liv och kontakt med omvärlden.24 
  
 Även om Europadomstolen inte ansåg att det var ett frihetsberö- vande som aktualiserade art. 5 var det i De Tommaso mot Italien brott 
  
 22Se De Tommaso mot Italien p.  
 84–89, 
  Boyd mot Italien p. 3 och Labita mot Italien p. 193. 
  
 23Referat ur Levine m.fl. s. 124. Han fick inte heller bära vapen, gå på bar, inte umgås med dömda personer med mera. Sammanlagt var han underkastad 11 olika krav. 
  
 24De Tommaso mot Italien p. 88. 
  
 346 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 mot laglighetskravet i art. 2 i tilläggsprotokoll 4. De Hughes var under de senaste fem åren inte dömd för brott, men ansågs ”farlig”. Den natio- nella lagtexten var enligt domstolen för det första alltför oklar i vilka som kunde bli föremål för den preventiva åtgärden och det fanns därför en alltför stor risk för godtyckliga ingripanden. Det var helt enkelt inte möjligt för den enskilde att förutse när han eller hon kunde bli före- mål för preventiva åtgärder. För det andra var det oklart på vilka grunder och med stöd av vilka bevis åtgärderna beslutades, och ”kriminella ten- denser” var enligt domstolen inte tillräckligt som beslutsunderlag. 
  
 Det var vidare för otydligt utryckt i lagtexten vad som förväntades av honom under åtgärden samt vad han skulle göra för att undkomma den – han var ”skyldig att föra ett hederligt och laglydigt liv” och att ”inte ge anledning till misstankar”. Frihetsinskränkningen som De Hughes var utsatt för var därför oförenlig med art. 2 i tilläggsproto- koll 4. 
  
 Sammanfattningsvis gäller att graden eller intensiteten av den aktu- ella inskränkningen är avgörande för om det är fråga om ett frihets- berövande eller en annan inskränkning av rörelsefriheten. Det kan också finnas situationer då såväl art. 5 som art. 2 i tilläggsprotokoll 4 är aktuella.25 Det nu redovisade är relevant för hur regler som in- begriper inskränkningar i rörelsefriheten kan och bör utformas i en svensk kontext. Om regeln innebär att rörelsefriheten inskränks i mycket stor utsträckning kan det vara fråga om ett frihetsberövande i konventionens mening. Det är därför viktigt hur lagtext som leder till olika inskränkningar utformas. 
  
 Särskilt om vissa typer av inskränkningar av rörelsefriheten 
  
 Reseförbud som åläggs som alternativ till häktning vid flyktfara kan vara olika ingripande. Det kan antingen vara ett krav om vistelse på viss ort eller ett förbud att resa utomlands. Ett reseförbud är ofta till en början förenligt med art. 2 i tilläggsprotokoll 4, men om det är i kraft under mycket lång tid nås till slut en punkt där inskränkningen i rörelsefriheten inte längre är proportionerlig.26 Det krävs också regel- 
  
 25European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention 
  
 – Freedom of movement s. 15. 
  
 26Danelius m.fl. s. 763 med vidare hänvisning till Harrison och Bryant mot Ryssland, där det dock inte var en oproportionerlig inskränkning i rörelsefriheten. Reseförbuden utfärdades 
  
 347 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 bundna omprövningar i domstol av om det fortsatt finns skäl för rese- förbudet.27 I NJA 2008 s. 868 godtog Högsta domstolen ett reseförbud som förväntades komma att gälla under drygt fyra och ett halvt år. 
  
 Även anmälningsplikt till domstol eller polis är en inskränkning i rörelsefriheten. Detsamma gäller övervakning av polis, samt sådana villkor som gäller att inte kontakta vissa människor, inte besöka vissa platser, inte gå till barer eller nattklubbar samt att inte umgås med kriminella personer. Detsamma gäller en skyldighet att rapportera byte av boendeort samt förbud att vistas på en viss plats, eller en viss del av en stad. Det kan i dessa fall också vara ett brott mot rätten att få välja sitt hem (art. 8).28 Kontaktförbud, som innebär att förbuds- personen inte får besöka sitt hem och omgivningen, är en inskränkning i rörelsefriheten i Europakonventionens mening.29 
  
 I Stamose mot Bulgarien hade en bulgarisk medborgare som ut- visats från USA på grund av brott mot amerikanska immigrations- regler efter återkomst till Bulgarien ålagts att inte lämna landet under två år. Europadomstolen fann att detta var en oproportionerlig tillika en drakonisk inskränkning av rörelsefriheten som stred mot artikel 2. 
  
 I Keller mot Nederländerna förbjöds en person att under 14 dagar vistas i ett visst avgränsat område i Amsterdam efter att han vid flera tillfällen varit narkotikapåverkad där. Domstolen ansåg att det var fråga om en proportionerlig inskränkning av rörelsefriheten, bland annat eftersom samhället hade stora problem med narkotika i det aktu- ella området. Olivieira hade tidigare brutit mot kortare vistelseförbud och varken bodde eller arbetade i området. Förbudet var endast två veckor långt.30 
  
 Europadomstolen har i ett fall funnit att det är godtagbart att för- plikta en person att vara på en viss ort utan konkret brottsmisstanke. Kampen mot maffian i Italien har ansetts vara så viktig att en sådan inskränkning i vissa fall kan anses acceptabel.31 
  
 1996 och 1998 samt hävdes 2002 och den ene hade två gånger fått dispens att resa utanför det distrikt där makarna var bosatta, och det hade inte visats att någon av dem begärt dispens från rese- förbudet vid andra tillfällen. 
  
 27Se t.ex. Mcguire mot Rumänien, Ross samt Williams och Földesné Hajlik, båda mot Ungern, Nikiforenko mot Ukraina, Ignatov, Hatfield och Gray, samtliga mot Bulgarien, samt Miażdżyk mot Polen. 
  
 28European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention 
  
 – Freedom of movement s. 25 med vidare hänvisning till praxis. 
  
 29Kurt mot Österrike p. 14, 25 och 183. 
  
 30Punkt  
 22–24 
  och  
 64–65. 
  Samma utgång i Landvreugd mot Holland p.  
 29–32 
  och 72. 
  
 31Se t.ex. Boyd (godtagbar inskränkning), Labita (inte godtagbar inskränkning, se särskilt p. 195 f.) och Santoro (inte godtagbar inskränkning), samtliga mot Italien. 
  
 348 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 I Labita mot Italien var det fråga om ingripande polisövervakning av en person som misstänktes ha samröre med maffian eftersom han var släkt med ett antal medlemmar i maffian. Enbart familjeband var dock, i brist på andra konkreta omständigheter som pekade mot brotts- lighet, inte tillräckligt för att fråga skulle vara om en proportionerlig inskränkning av rörelsefriheten i detta fall. 
  
 I Villa mot Italien var klaganden en psykiskt sjuk person som i brottmålsdomen ansågs ”farlig för allmänheten”. Han dömdes för olaga hot (dödshot) till fängelse i sju månader, men straffet blev i enlighet med gällande rätt omvandlat till sju månaders samhällstjänst samt ett års övervakning med villkor (kontakt med polisen varje månad, psyki- atrisk vård, boende på viss adress samt förbud att lämna hemmet på natten; se p.  
 6–22). 
  Påföljden kom att förlängas fem gånger av dom- stol under de kommande fem åren. Här framhöll Europadomstolen att om det är fråga om preventiva åtgärder som grundas i omständig- heter hänförliga till personen så måste de löpande utvärderas. Staten måste med andra ord kontinuerligt ta ställning till om inskränkningen fortsatt är nödvändig (p. 48). Enligt Europadomstolen var det i kon- ventionsenligt att göra så som Italien gjort, men när det sedan dröjde fyra månader från att domstol upphävt åtgärden till att Jones meddelades detta var inte proportionalitetskravet uppfyllt under den perioden. Det var därför ett brott mot art. 2 i tilläggsprotokoll 4. 
  
 Praxis gällande art. 8 
  
 Det finns ett klart samband mellan rörelsefriheten i art. 2 i tilläggs- protokoll 4 och art. 8 som skyddar rätten till privat- och familjeliv.32 Förbud att resa tillbaka till landet där man bor kan till exempel i vissa fall vara en oproportionerlig inskränkning av art. 8. Genom ett sådant förbud kan en familj splittras och då drabbas såväl familjelivet som de enskilda familjemedlemmarnas privatliv. 
  
 Placering i ett fängelse på sådant avstånd från hembygden att det i praktiken omöjliggör besök av de närmast anhöriga kan strida mot artikel 8 (Vintman mot Ukraina). Om barn tvingas åtfölja sina för- äldrar under frihetsberövanden, kan det uppkomma en konflikt med artikel 8 (Popov mot Frankrike). Vidare kan de restriktioner som den 
  
 32European Court of Human Rights, Guide on Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention 
  
 – Freedom of movement s. 18 med vidare hänvisning till bland annat Sissanis mot Rumänien p. 70. 
  
 349 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 intagne är underkastad under frihetsberövandet ibland innebära en sådan belastning på hans familjeliv att de strider mot artikel 8.33 
  
 I Carr och Mack, båda mot Schweiz, var det fråga om två etiopiska kvinnor som inte kunde utvisas från Schweiz därför att Etiopien vägrade att ta emot dem. De hade gift sig i Schweiz med två etiopiska män, som också skulle utvisas, men eftersom de och deras män hade ålagts att vistas i olika kantoner, kunde makarna under flera år inte leva tillsammans. Detta ansågs strida mot artikel 8.34 
  
 Barnkonventionen 
  
 Beroende på hur lagstiftningen närmare utformas kan vistelseförbud dels komma att träffa lagöverträdare som är barn, dels kan barn på- verkas av att någon nära anhörig åläggs vistelseförbud. Förenta natio- nernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) inne- håller bestämmelser om rättigheter för barn. Med barn avses varje människa som är under 18 år (art. 1). Även barnkonventionen gäller som svensk lag (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konven- tion om barnets rättigheter). All lagstiftning ska utformas i överens- stämmelse med bestämmelserna i konventionen.35 
  
 Rättigheterna i konventionen är odelbara och ömsesidigt beroende av varandra och de ska ses som en helhet.36 
  
 Av artikel 3 i Barnkonventionen framgår att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Barnets bästa är en så kallad grundprincip som ska vara vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen tolkas. Men barnets bästa har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkten i samtliga beslut som rör barn. Barnrättskommittén har flera gånger betonat vikten av att grundprinciperna respekteras när den natio- nella lagstiftningen utformas.37 
  
 Ett vistelseförbud kan också påverka barnets rätt till liv och ut- veckling (artikel 6), rätt till privat- och familjeliv (artikel 16) samt rätt till fritid och lek (artikel 31). 
  
 33Danelius m.fl. s. 484. 
  
 34A.st. 
  
 35Se t.ex. Prop. 2023/24:57 s. 17. 
  
 36Se t.ex. SOU 2023:44 s. 143 samt SOU 2016:9 s. 88. 
  
 37CRC/GC/2003/5 p. 22. 
  
 350 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 8.2.2Våra slutsatser mot bakgrund av rättighetsregleringen 
  
 Såväl regeringsformen som Europakonventionen och ett antal ytter- ligare internationella instrument tillförsäkrar var och en långtgående rörelsefrihet och rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv samt sitt hem. Redan gällande möjligheter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas, liksom en ny påföljd liknande det danska uppehållsförbudet i 79 § a strl., innebär utan tvekan en inte sällan långt- gående inskränkning av dessa rättigheter. Ytterligare inskränkningar i denna riktning måste därför noga vägas mot proportionalitetskravet och så även när det är fråga om inskränkningar som sker i form av straffrättsliga sanktioner. 
  
 Är det fråga om väldigt ingripande åtgärder som begränsar rör- elsefriheten finns det därtill en risk för att sådana bedöms utgöra ett frihetsberövande som även aktualiserar art. 5. Det avgörande i den bedömningen är åtgärdernas karaktär, varaktighet och verkningar. Det måste vara fråga om ett sådant omfång och en sådan intensitet att inskränkningen kan jämställas med fängelse eller husarrest under en stor del av dygnet. Det är så vitt framgått endast i Guzzardi mot Italien som Europadomstolen än så länge ansett att inskränkningen varit så ingripande att det var ett frihetsberövande i den mening som avses i art. 5. Europadomstolen lade här särskild vikt vid att det var ett mycket litet område och att Guzzardi saknade reell möjlighet att ha social kontakt med omvärlden. Samma bedömning har dock skett i fall av husarrest, det vill säga skyldighet att vistas i sitt hem och att inte lämna hemmet annat än i begränsad och reglerad omfattning.38 
  
 I de allra flesta fall är det i stället fråga om en inskränkning av den i art. 2 i tilläggsprotokoll 4 skyddade rörelsefriheten. Det torde där- för sällan vara så att vistelseförbud, ens om det kombineras med elek- tronisk övervakning, är så ingripande att det faller under art. 5. Hem- arrest och andra liknande åtgärder kan däremot oftare riskera att vara så ingripande att det i själva verket är fråga om ett frihetsberövande i Europakonventionens (och regeringsformens) mening. 
  
 38N.C. mot Italien (stor kammare), Stewart och Hayes Mancini mot Italien, Buzadji mot Moldavien p. 104 samt Vachev, och Hughes (nr 2), båda mot Bulgarien. Se också Levine m.fl. a.a. s. 125. 
  
 351 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 8.3Vilka möjligheter finns det att besluta 
  
 var en dömd person får eller inte får vistas? 
  
 8.3.1Inledning 
  
 I direktiven ställs frågan om de befintliga möjligheterna att inom ramen för påföljdssystemet föreskriva var dömda personer ska vistas eller inte får vistas är tillräckliga för att upprätthålla tryggheten för all- mänheten och för att möta de utmaningar som särskilt gängkriminali- teten innebär. I detta avsnitt redovisar vi därför i korthet vilka möj- ligheter som redan finns att föreskriva var dömda personer ska vistas eller inte får vistas. Redogörelser för regler om övervakning finns också i kapitel 7 (avseende de skyddstillsynsdömda) och i kapitel 10 (avseende de villkorligt frigivna). 
  
 8.3.2I frivård under övervakning vid skyddstillsyn och villkorlig frigivning 
  
 Föreskrifter som inskränker rörelsefriheten 
  
 Såväl i samband med prövotid efter villkorlig frigivning som under skyddstillsyn står den dömde ofta under övervakning (för skydds- tillsyn är det obligatoriskt i vart fall under ett år, för villkorlig fri- givning gäller för närvarande att det ska beslutas om det behövs för att minska risken att den som står under övervakning begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället). Under övervakning finns det möjlighet att besluta om sär- skilda föreskrifter enligt vad som framgår av 26 kap. 16 § brottsbalken. De särskilda föreskrifterna som står till bud är desamma för skydds- tillsynsdömda som de som står under prövotid och övervakning efter villkorlig frigivning. 
  
 En föreskrift ska beslutas för en viss tid, högst ett år åt gången (26 kap. 16 §). För elektronisk övervakning gäller i stället sex månader (26 kap. 17 §). 
  
 Särskilda föreskrifter som inskränker rörelsefriheten konkret i det enskilda fallet kan dels gälla kontrollerat boende och andra anvisningar om boendet, dels vistelseort eller andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas (så kallad vistelseföreskrift, se 26 kap. 16 § andra stycket 7). Anvisningar 
  
 352 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 om boendet kan gälla till exempel behandlingshem eller annat stöd- boende som familjehem eller halvvägshus. I december 2022 hade Kriminalvården i genomsnitt fem dömda med föreskrift om boende och 70 dömda med föreskrift om vistelseort och dylikt (se tabell 7.2). 
  
 Möjligheterna att föreskriva villkor om vistelse för den villkorligt frigivne eller skyddstillsynsdömde samt den som avtjänar sitt fängelse- straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll har relativt nyligen gjorts tydligare.39 Tidigare angavs endast i lagtexten att vill- kor kunde gälla vistelseort, men nu anges explicit att det kan beslutas om andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas. Vistelseföreskriften är enligt förarbetena avsedd att användas i bland annat följande situationer. 
  
 Den kan användas för att hålla den villkorligt frigivne borta från en viss miljö i syfte att till exempel motverka återfall i brott gentemot en viss person. Den kan också användas i syfte att förhindra att den övervakade uppehåller sig i en kriminell miljö där han eller hon riskerar att utsättas för sådan påverkan som är negativ för hans eller hennes anpassning i samhället. Det kan handla om ett förbud att vistas i närheten av ett brottsoffers bostad eller andra platser där risken för återfall bedöms vara särskilt stor, till exempel en klubblokal eller liknande. Det kan också handla om förbud att vistas på vissa utpekade platser där narkotikaför- säljning är vanligt förekommande eller där kriminellt belastade vistas eller bor. Det kan gälla till exempel torg, parker eller andra mötesplatser. Det kan också gälla restauranger, pubar eller liknande. Förbudet kan även avse en lokal eller en bostad som har anknytning till organiserad brottslighet eller till ett kriminellt nätverk. Om risken för återfall i brott är kopplad till att den dömde beger sig till någon annan kommun eller stadsdel, kan förbudet avse det. Platsen eller området måste anges spe- cifikt i föreskriften och avgränsas tydligt. 40 
  
 Eftersom en vistelseföreskrift innebär en tydlig inskränkning av den dömdes personliga frihet bör möjligheten enligt förarbetena användas restriktivt och föregås av en noggrann proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Särskilt restriktiv bör tillämpningen vara om det övervägs att låta föreskriften avse en skyldighet för den övervakade att vistas på viss plats eller inom ett visst område. Det kan endast under mycket speciella omständigheter anses proportionerligt – utifrån in- tresset att förhindra återfall i brott – att meddela en föreskrift som inne- bär en skyldighet att vistas på en viss plats eller inom ett visst område. Möjligheten bör främst kunna övervägas för vissa kategorier av dömda 
  
 39Prop. 2020/21:85 s. 53, prop. 2018/19:77 s. 35 och  
 62–63 
  och prop. 2021/22:196. 
  
 40Prop. 2020/21:85 s. 53. 
  
 353 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller för per- soner med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet.41 Vidare bör föreskriften regelmässigt begränsas till vissa särskilt angivna tider, till exempel att den dömde ska vistas i bostaden under ett visst antal timmar nattetid.42 
  
 Elektronisk övervakning 
  
 I samband med att vistelseföreskrifterna förtydligades enligt ovan fick Kriminalvården 2020 också möjlighet att fatta beslut om elektronisk övervakning för att kontrollera att en sådan föreskrift följs.43 Sedan dess får Kriminalvården besluta om elektronisk övervakning, med högst sex månader åt gången, om det behövs för att kontrollera att en före- skrift enligt 26 kap. 16 § följs.44 Om det finns ett behov av vistelseföre- skrift finns det enligt Kriminalvårdens allmänna råd i normalfallet också ett behov av elektronisk övervakning för att kontrollera att föreskriften följs.45 Efterlevnaden kontrolleras i så fall genom en så kallad fotboja  
 (GPS-sändare), 
  som placeras runt den dömdes vrist och sänder ut radiosignaler om var den dömde befinner sig. 
  
 Eftersom elektronisk övervakning är en ingripande åtgärd för den enskilde är möjligheten, precis som vistelseföreskriften, avsedd att tillämpas restriktivt och bara i de fall där det är särskilt angeläget för att minska risken för återfall i brott. Såväl risknivån som vilken typ av brottslighet återfallsrisken avser bör beaktas, liksom proportionali- tetsprincipen. Ett beslut får inte vara så ingripande att det i praktiken är att jämställa med en sådan begränsning av rörelsefriheten som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom inten- sivövervakning med elektronisk kontroll. Ett beslut om elektronisk övervakning bör normalt endast komma i fråga för föreskrifter av- seende vistelseort eller boende. Möjligheten kan till exempel användas om den övervakade meddelats ett förbud att vistas på eller lämna en viss plats eller ett visst område. Ett beslut om elektronisk övervakning 
  
 41Prop. 2018/19:77 s. 35 och  
 61–63, 
  prop. 2020/21:85 s. 30 och 53 samt Vasquez m.fl., Brotts- balken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 16 § brottsbalken samt KVFS 2012:5 FARK Frivård. 
  
 42Prop. 2018/19:77 s.  
 62–63 
  och prop. 2020/21:85 s. 54. 
  
 43Prop. 2020/21:85 s. 53, prop. 2018/19:77 s. 35 och  
 62–63 
  och prop. 2021/22:196. 
  
 44Prop. 2018/19:77 s. 38. Möjligheterna utvidgades 2021, se prop. 2020/21:85. 
  
 45KVFS 2012:5 FARK Frivård. 
  
 354 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 i samband med en föreskrift om boende bör normalt vara inskränkt till kontroll av att den övervakade befinner sig på boendet nattetid.46 Behovet av elektronisk övervakning ska löpande omprövas enligt 
  
 26 kap. 18 §. Kriminalvårdens beslut om elektronisk övervakning lik- som föreskrifter får överklagas till övervakningsnämnd (37 kap. 7 §). 
  
 Viss statistik avseende övervakning 
  
 Lagstiftningen om förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid vill- korlig frigivning började gälla 2020 och enligt Kriminalvården har den lett till att fler villkorligt frigivna står under övervakning samt under längre tid. Enligt Kriminalvården kommer full effekt dock att kunna ses först 2026, med en ökning av omkring 900 klienter.47 
  
 En ökad andel villkorligt frigivna med övervakning ses dock allt- sedan 2018. Under 2020 ökade andelen villkorligt frigivna med över- vakning kraftigt och uppgick till 59 procent av samtliga avslutade fängelseverkställigheter. Under 2021 uppgick andelen till 61 procent. Det var 15 procentenheter högre än 2013 och två procentenheter högre än 2020. Den största ökningen var mellan 2019 och 2020 då antalet ökade med nästan 1 600. Under 2021 var antalet villkorligt frigivna med övervakning 5 758, vilket var en ökning med nästan 500 jämfört med 2020. 2022 var motsvarande siffra 6 110, vilket jämfört med 2021 var en ökning med 352 personer.48 Enligt Kriminalvården beror ök- ningen på förändringar i behovsbedömningen, men också på att antalet påbörjade fängelseverkställigheter ökat (2019 påbörjades 9 172 fäng- elseverkställigheter, 2020 påbörjades 8 964, 2021 påbörjades 9 481 och 2022 påbörjades 10 298).49 
  
 46Prop. 2018/19:77 s. 39 och 63, prop. 2020/21:85 s. 54 samt Vasquez m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 17 § brottsbalken. Lagrådet påpekade att den begränsning av användningen av elektronisk övervakning som kommer till uttryck i för- arbetena tydligare borde avspeglas i lagtexten. Regeringen delade inte den bedömningen, bland annat eftersom en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse skulle införas (se 26 kap. 14 a §), se a.prop. s. 39. 
  
 47Kriminalvården, Årsredovisning 2022 s. 34 och Framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan  
 2023–2026 
  s. 90. Lagtexten ändrades 2019 så att den frigivne numera ska ställas under över- vakning om det behövs, se 26 kap. 12 §. Dessförinnan gällde att övervakning kunde beslutas om det ansågs påkallat (lydelse SFS 2005:967). 
  
 48Kriminalvården, KOS 2021 s. 74. 
  
 49 
 Brå-tabell 
  6. Personer dömda till fängelse som påbörjat fängelseverkställighet  
 2013–2022 
  efter strafftidens längd. 
  
 355 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 För  
 2023–2026 
  gör Kriminalvården prognosen att antalet villkorligt frigivna med övervakning kommer att öka betydligt, och uppgå till 6 869 klienter 2026.50 
  
 Andelen som ställs under övervakning är betydligt högre – omkring 
  
 80 procent – beträffande de som har strafftider överstigande två år. Det är också skillnad mellan olika brottstyper. Sexualbrott leder till exempel till övervakning nästan fyra gånger så ofta som trafikbrott. Även ålder spelar roll.51 
  
 8.3.3Intensivövervakning med elektronisk kontroll 
  
 Enligt 3 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll (härefter IÖVL) utgör intensivövervakning en form av verk- ställighet av fängelsestraff om högst sex månader. Det är Kriminal- vården som prövar om straffet ska verkställas på detta sätt, antingen på initiativ av den dömde eller på myndighetens initiativ.52 
  
 Verkställigheten sker utanför anstalt och ska vara förenad med sär- skilda föreskrifter som ska avse vilken bostad den dömde ska ha under verkställighetstiden, vad som ska gälla i fråga om till exempel arbete eller annan sysselsättning, under vilka tider den dömde får vistas utan- för bostaden och på vilket sätt kontakten ska hållas med Kriminal- vården. 
  
 Sedan 2022 får som nämnts ovan särskilda föreskrifter avse ett för- bud för den dömde att vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område.53 
  
 Även i detta fall kontrolleras efterlevnaden av föreskrifterna elek- troniskt genom att den dömde har en fotboja runt sin vrist. Under den tid som den dömde avtjänar straffet gäller enligt 4 § IÖVL också ett allmänt skötsamhetskrav och ett krav på nykterhet och annan drogfrihet. Den dömde är i regel skyldig att underkasta sig provtag- ning för kontroll av drogfrihetskravet under tiden som övervakningen 
  
 50Framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan  
 2023–2026 
  s 87. 
  
 51Brå, Kortanalys 7/2019, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade s. 32 f. 
  
 52Lagen gäller dock inte sådant fängelse som dömts ut tillsammans med skyddstillsyn enligt 
  
 28kap. 3 § brottsbalken. I och med att det ska vara fråga om en dom på fängelse utesluts även t.ex. beslut om förvandlingsstraff avseende böter enligt 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) och förverkande av villkorligt medgiven frihet som beslutats av övervakningsnämnd enligt 26 kap. 
  
 19§ andra stycket brottsbalken. 
  
 53Prop. 2021/22:196. 
  
 356 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 pågår. Vid misskötsamhet tas den dömde in i anstalt för att avtjäna resterande del av straffet. 
  
 8.3.4Ungdomsövervakning 
  
 Påföljden ungdomsövervakning infördes 2021.54 Den som begått brott innan han eller hon fyllt 18 år får dömas till ungdomsövervakning om varken ungdomsvård eller ungdomstjänst är tillräckligt ingripande påföljder med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet. Tiden för ungdomsövervakning får be- stämmas till lägst sex månader och högst ett år. Tiden ska bestämmas i hela månader utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omstän- digheter som påverkar straffmätningen.55 Under övervakningstiden ska den unge följa en verkställighetsplan som upprättas av Kriminal- vården, som också ansvarar för verkställigheten av ungdomsöver- vakning (32 kap. 3 a § brottsbalken). Verkställighetsplanen ska inne- hålla vissa obligatoriska delar. 
  
 Bestämmelser om verkställighet finns i lagen (2020:616) om verk- ställighet av ungdomsövervakning. Påföljden innebär bland annat att den dömde får vissa inskränkningar i sin rörelsefrihet. Den dömde ska till exempel som utgångspunkt vara förbjuden att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan 18 på kvällen till klockan sju på morgonen (så kallad helgarrest).56 Om ett sådant förbud inte bedöms lämpligt med hänsyn till den dömdes personliga förhållanden eller om en annan inskränk- ning i rörelsefriheten bedöms vara mer ändamålsenlig kan det ersättas med ett förbud att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud att under vissa tider lämna ett särskilt angivet område eller en skyldighet att under vissa tider uppehålla sig på en särskilt angiven plats. Flera av dessa inskränk- ningar kan kombineras (18 §). 
  
 Kriminalvården har i sina allmänna råd till 18 § angett att med sär- skilt angiven plats eller särskilt angivet område kan till exempel avses 
  
 54Se bl.a. Ds 2017:25 och prop. 2019/20:118. För en första utvärdering av påföljden se Kriminal- vården, Två år med ungdomsövervakning. 
  
 55Prop. 2019/20:118 s. 44 och ”Ungdomsvård eller ungdomsövervakning” NJA 2022 s. 1071. 
  
 56Med helghemarrest avses att den dömde förbjuds att vistas utanför bostaden under kvällar och nätter mot lördag, söndag och måndag, från klockan 18 på kvällen till klockan 7 på morgonen, 
  
 4§ Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2020:3) om verkställighet av ungdoms- övervakning. 
  
 357 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 en plats eller ett område där det ofta förekommer narkotikahandel eller där den dömde annars kan antas komma i kontakt med personer i vars umgänge risken för återfall i brott kan antas vara särskilt stor.57 De beslutade rörelseinskränkningarna ska kontrolleras med elek- troniska hjälpmedel, om det inte finns särskilda skäl mot det (19 §). Om den dömde i väsentlig grad underlåter att göra vad som åligger honom eller henne enligt en dom på ungdomsövervakning kan dom- stolen besluta om en ny påföljd eller meddela en varning (32 kap. 4 § 
  
 första stycket brottsbalken). 
  
 Det pågår därtill en utredning som ska lämna förslag på en skärpt ungdomsövervakning senast den 3 juni 2024.58 Av skäl hänförliga till tryckprocessen har vi dock inte haft möjlighet att ta del av utredningens förslag inom ramen för arbetet med detta betänkande. 
  
 8.3.5Sammanfattande reflektioner 
  
 Det finns långtgående möjligheter att inskränka en dömd persons rör- elsefrihet inom ramen för påföljdssystemet. Förbuden får beslutas (och inskränkningarna i rörelsefriheten motiveras av) i syfte att minska risken för återfall i brott eller främja den dömdes anpassning i samhället, men syftar också till att kontrollera att en utdömd påföljd verkställs på ett korrekt sätt. Förbuden kan kontrolleras elektroniskt. Endast indirekt handlar det således om att skydda brottsoffer, även om det givetvis kan bli en effekt av till exempel en vistelseföreskrift. 
  
 8.4Vissa administrativa förbud 
  
 och ett par nyligen lämnade förslag 
  
 8.4.1Inledning 
  
 Under senare år har det, utöver de utökade möjligheterna att besluta om vistelseföreskrifter inom påföljdssystemet som beskrivits just ovan, även skett betydande utvidgningar vad gäller statens möjligheter att på administrativ väg inskränka medborgarnas rörelsefrihet genom att vid straffansvar förbjuda någon att få tillträde till och vistas på en viss plats eller ta kontakt med en person. Dessa lagar har mer uttryckligt till 
  
 57Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2020:3) om verkställighet av ungdoms- övervakning Allmänna råd till 18 § lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning. 
  
 58Se dir. 2023:112 och dir. 2023:156. 
  
 358 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 syfte att förebygga ett brottsligt beteende samt att skydda den som riskerar att utsättas för brott. Gemensamt är att förbuden i dessa fall avser geografiskt begränsade platser och grundas på riskbedömningar. Vi beskriver ett urval av sådana administrativa förbud nedan.59 Avslut- ningsvis redogör vi också för ett förslag om vistelseförbud för barn som för närvarande bereds inom Regeringskansliet. 
  
 8.4.2Lagen om kontaktförbud 
  
 Syftet med lagen 
  
 Lagen (1988:688) om kontaktförbud (kontaktförbudslagen) ger möj- lighet att förbjuda en person att under vissa omständigheter besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person. Ett kontaktförbud kan innebära ett förbud att uppehålla sig på en viss plats eller vissa platser, exempelvis en bostad eller arbetsplats. 
  
 När lagen tillkom angavs att syftet var att förbättra skyddet för dem som förföljs och trakasseras, särskilt kvinnor som utsätts för miss- handel och andra övergrepp. Syftet med ett kontaktförbud är i första hand att förebygga situationer som kan utveckla sig i en farlig riktning för den som förbudet avser skydda (skyddspersonen). Ett kontakt- förbud ska också möjliggöra för polisen att omedelbart ingripa i situa- tioner som upplevs som hotande eller skrämmande för skyddsperso- nen.60 Den som förbudet avser (förbudspersonen) behöver inte tidigare vara dömd för brott.61 
  
 Förutsättningar för kontaktförbud 
  
 Enligt 1 § innebär ett kontaktförbud ett förbud att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person. Förbudet omfattar att ta kontakt per telefon, sms,  
 e-post, 
  genom brev, genom bud eller via internet.Det är således en teknikneutral reglering.62 
  
 59Tillfälliga avlägsnanden och andra ingripanden, till exempel enligt polislagen och ordnings- lagen beskrivs dock inte, men finns att läsa om i t.ex. prop. 2021/22:108 avsnitt 4.3.1. 
  
 60Prop. 1987/88:137 s. 15. 
  
 61Forskning visar att kontaktförbud främst är ett effektivt skydd i ärenden där det finns en låg till medelhög risk för fortsatt våld, det vill säga där personen inte tidigare blivit anhållen för våldsbrott, se t.ex. Cordier m.fl., The effectiveness of protection orders in reducing recidivism in domestic violence: a systematic review and  
 meta-analysis. 
  Att kontaktförbud utfärdas restrik- tivt mot tidigare ostraffade personer begränsar därför hur effektivt skyddet kan förhindra våld, särskilt våld i nära relation. 
  
 62Dahlgren, Lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder. En kommentar, JUNO version ID, kommentaren till 1 §. 
  
 359 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 Ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda om- ständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen. I riskbedömningen ska särskilt beaktas om förbudspersonen har be- gått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Något krav på tidigare brottslighet ställs således inte upp. Beviskravet vid risk- bedömningen är att det ska finnas en klar och konkret risk för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier. En särskilt viktig omständighet är tidigare brottslighet. Bedömningen ska göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Ett kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som för- budet innebär för förbudspersonen. Det omfattar inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade. 
  
 Det finns enligt 1 a § möjlighet att meddela kontaktförbud avse- ende gemensam bostad om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Som ytterligare krav gäller att förbudet måste vara proportionerligt samt att skyddspersonen för- binder sig att medverka till att förbudspersonen i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter. 
  
 Med stöd av 2 § kan såväl utvidgade som särskilt utvidgade kontakt- förbud meddelas. Ett utvidgat kontaktförbud får meddelas om det kan antas att ett kontaktförbud enligt 1 § inte är tillräckligt. Ett sådant för- bud innebär att förbudspersonen inte får uppehålla sig i närheten av skyddspersonens bostad eller arbetsplats eller annat ställe där personen brukar vistas. Ett utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning och ska, om det inte finns särskilda skäl mot det, förenas med övervakning om förbudspersonen har överträtt ett kontaktförbud tidigare. 
  
 Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas ett särskilt utvidgat kontaktförbud, vilket innebär ett förbud att uppehålla sig inom ett större område än vad som följer enligt ovan. Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där skyddspersonen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får dock inte avse ett större område än vad som är nöd- vändigt. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det och får endast meddelas om skälen för ett sådant förbud 
  
 360 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som det innebär för förbudspersonen. 
  
 Tidsramar och prövningsordningen med mera 
  
 Enligt vad som följer av 4 § får kontaktförbud meddelas för en viss tid, dock högst ett år. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får bara meddelas för en tid om två månader, med möjlighet till förlängning med högst två veckor i taget om det finns särskilda skäl. Ett kontakt- förbud med villkor om elektronisk övervakning får förlängas med högst tre månader i taget. I övrigt får ett kontaktförbud förlängas med högst ett år i taget. 
  
 Frågor om kontaktförbud prövas av allmän åklagare och tas upp på begäran av skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det (7 §). Vem som helst kan således ansöka om kontaktförbud för skydds- personens räkning. Handläggningen ska ske skyndsamt, och vad gäl- ler kontaktförbud avseende gemensam bostad särskilt skyndsamt.63 Beslutet ska vara skriftligt och delges förbudspersonen. Åklagarens beslut i fråga om kontaktförbud ska prövas av tingsrätten, om den som har ålagts kontaktförbud eller skyddspersonen begär det (14 §). 
  
 När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk över- vakning meddelats är det Polismyndigheten som ansvarar för verkstäl- ligheten av den elektroniska övervakningen (13 § andra stycket). 
  
 Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning döms för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning till fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst ett år. Vid ringa brott döms till böter (24 §). 
  
 År 2022 inkom 7 796 ansökningar om kontaktförbud till Åklagar- myndigheten. Andelen som beviljades uppgick till 31 procent.64 Under perioden  
 2019–2022 
  har andelen beviljade kontaktförbud uppgått till cirka  
 27–29 
  procent.65 
  
 63Åklagarmyndigheten har preciserat skyndsamhetskravet till att beslut i fråga om kontakt- förbud ska meddelas inom två veckor, eller om ansökan avser kontaktförbud avseende gemen- sam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud inom en vecka, se Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum, Rättslig vägled- ning 2023:1, Kontaktförbud – handläggning och beslut s. 43. Tidsfristen kan överskridas om sär- skilda skäl föreligger med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter. 
  
 64Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet s. 16. 
  
 65SOU 2024:13 s. 123 f. 
  
 361 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 Över 90 procent av de kontaktförbud som utfärdas är ordinära kon- taktförbud, vilket motsvarar ungefär 2 500 ordinära kontaktförbud under varje år från 2019 till och med 2022. Under motsvarande period har ungefär 150 till 200 kontaktförbud avseende gemensam bostad, ungefär  
 30–40 
  utvidgade kontaktförbud och som mest fem särskilt utvidgade kontaktförbud utfärdats varje år. Under samma tidsperiod har totalt 110 förbud förenats med fotboja.66 
  
 Förslag av Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen 
  
 I betänkandet En effektivare kontaktförbudslagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer (SOU 2024:13) föreslås ett antal ändringar av kontaktförbudslagen i syfte att säkerställa att lagstiftningen i så hög grad som möjligt tillgodoser intresset av att förebygga och ge skydd till främst kvinnor och barn som är utsatta för våld och andra kränkningar i nära relationer. Utredningen anser att tillämpningen av lagen om kontaktförbud är för restriktiv i förhållande till lagens syfte att förebygga och förhindra brott. Bland annat föreslås att risk för otillbörlig övervakning, liksom risk för påverkan i syfte att för- hindra att uppgifter lämnas till en domstol eller brottsbekämpande myndighet, ska införas som ytterligare grunder för att utfärda ett kontaktförbud. Därtill föreslås att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas redan som en förstahandsåtgärd när det före- ligger en påtaglig risk för brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person (och inte endast vid överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud). Vid bedöm- ningen av förbudsområdets storlek ska det enligt förslaget särskilt be- aktas att området är tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd i det enskilda fallet. I vissa fall torde detta enligt utredningen kunna leda till bedömningen att förbudet ska omfatta en kommun eller ett ännu större område. 
  
 Det föreslås också att det ska föreligga en presumtion för kontakt- förbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om förbudsper- sonen har dömts för olaga förföljelse eller hedersförtryck, ska presum- 
  
 66Riksrevisionens rapport RiR 2024:1, Statens skydd av hotade personer – brister i omfattning och effektivitet s. 16. 
  
 362 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 tionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående. Presum- tionen för kontaktförbud kan brytas, om det föreligger särskilda skäl. Som en följd av detta föreslår utredningen också att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska underrätta åklagaren i samband med att en person friges från ett fängelsestraff respektive sluten ung- domsvård i sådana fall. I samband med en sådan underrättelse ska Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse även vara skyldiga att lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse för beslut om kontakt- förbud. 
  
 För att socialnämnden ska kunna erbjuda stöd och hjälp till personer som utsatts för våld och andra övergrepp samt till dem som utövar våldet krävs att dessa personer kommer till myndighetens kännedom. Utredningen föreslår därför att socialnämnden alltid ska underrättas när ett beslut om kontaktförbud har meddelats. Lagändringarna före- slås träda i kraft den 1 juli 2025. Remisstiden avslutades den 26 juni 2024. 
  
 8.4.3Tillträdesförbud till butik, badanläggningar och bibliotek samt till idrottsarrangemang 
  
 Det finns ett antal regleringar som ger möjlighet att vid straffansvar förbjuda någon att få tillträde till och vistas på en viss plats, så kallade straffsanktionerade individuella förbud. 
  
 Sedan den 1 mars 2021 har åklagare möjlighet att meddela beslut om tillträdesförbud till butiker (se lagen [2021:34] om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek.67 Med stöd av lagen kan en person förbjudas att få tillträde till och vistas i en butik. Syftet är att öka tryggheten och förebygga brott som begås i butiker. Lagstiftningen utvidgades 2022 till att omfatta även badanläggningar och bibliotek.68 
  
 Tillträdesförbud till butik, badanläggningar och bibliotek kan med- delas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den person som förbudet avser kommer att begå brott på någon sådan plats eller allvarligt trakassera någon som befinner sig där. I fråga om bibliotek gäller också att förbud kan meddelas om det på grund av sär- 
  
 67Prop. 2020/21:52 och 2020/21:JuU13, rskr. 2020/21:169, prop. 2020/21:142 och bet. 2020/ 21:JuU34, rskr 2020/21:313. 
  
 68Prop. 2021/22:108. Se också Brå, rapport 2020:10, Simhallar och bibliotek – En kartläggning av brott och ordningsstörningar. 
  
 363 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 skilda omständigheter finns risk för att personen kommer att väsentligt störa verksamheten eller orsaka betydande skada på bibliotekets egen- dom. Ett tillträdesförbud gäller för högst ett år men kan förlängas med högst ett år i taget. Allmän åklagare beslutar om förbudet. Påfölj- den för överträdelse är böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall döms inte till straff. 
  
 År 2022 beslutades om tillträdesförbud till bibliotek i sju fall. I en undersökning av Svensk handel framhålls att lagstiftningen avseende butik har lett till positiva effekter för de aktuella butikerna. Under det första året efter ikraftträdandet beslutades om 181 tillträdesförbud, vilket motsvarade bifall i 35 procent av ansökningarna. Under perio- den  
 2022-03-01 
  till  
 2023-02-28 
  beviljades 198 av 423 ansökningar, vil- ket motsvarade 47 procent. Det framhålls också att handlarna uppfattar att förbuden fungerar väl och att förbudspersonen i 75 procent av fal- len upphört att besöka butiken under det första året, men att siffran under den senare perioden sjunkit till 56 procent.69 
  
 Lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang ger möjlighet att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på in- hägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrotts- arrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation. Lagen skapades i syfte att förstärka skyddet mot brottslighet under idrotts- arrangemang och överensstämmer till sin uppbyggnad och sitt inne- håll i stort med kontaktförbudslagen.70 Ett förbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den person som förbudet avser kommer att begå brott under idrottsarrangemang och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där (2 § första stycket). Ett tillträdesförbud gäller för högst tre år men kan förlängas med som mest ett år i taget (3 §). Allmän åklagare prövar frågan. På- följden för överträdelse är böter eller fängelse i högst sex månader. Något undantag för ringa brott finns inte. 
  
 8.4.4Lagen om preventiva vistelseförbud 
  
 Den 1 februari 2024 trädde lagen (2024:7) om preventiva vistelseförbud i kraft.71 Det blev därmed möjligt att meddela en person vistelseför- bud inom avgränsade områden under vissa förutsättningar utan att 
  
 69Svensk handel, Tillträdesförbud till butik – två år senare. 
  
 70Prop. 2004/05:77 s. 17 och 25. 
  
 71Prop. 2023/24:57, bet. 2023/34:Harrell, rskr. 2023/24:117 samt Ds 2023:17. 
  
 364 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 personen dömts eller ens är misstänkt för att ha begått ett brott. Lagen syftar till att förhindra de kriminella nätverkens verksamhet och att återuppta tryggheten i lokalsamhället.72 
  
 Lagen innebär att en person (dock inte den under 15 år) av åklagare kan förbjudas att inom ett avgränsat område vistas på allmän plats, på skolgårdar eller motsvarande områden utomhus vid förskolor och fritidshem samt i fordon på allmän plats, om han eller hon medvetet främjar att en grupp personer utövar brottslighet där och det finns risk för att skjutvapen eller sprängämnen används. Även personer som främjar brottslighet som på något annat sätt är ägnad att allvar- ligt skada tryggheten hos allmänheten kan meddelas vistelseförbud. Förbudet kan kontrolleras elektroniskt. Den som bryter mot ett vistelseförbud kan dömas till fängelse i högst ett år, eller om brottet är ringa, till böter. 
  
 8.4.5Vistelseförbud för barn i skyddande syfte 
  
 I Ds 2022:12 – Vistelseförbud för barn – utreddes om kommunernas socialnämnder borde få möjlighet att i skyddande syfte begränsa en- skilda barns rätt att vistas på vissa platser eller i vissa områden. Slut- satsen blev dock att ett sådant vistelseförbud varken skulle vara ända- målsenligt eller proportionerligt om syftet är att förebygga att barn far illa. Sådana vistelseförbud bedömdes därför inte vara till barnets bästa och föreslogs inte. I promemorian bedömdes att det finns om- ständigheter som tyder på att ett vistelseförbud kan försämra barnets möjligheter till en positiv utveckling. En av slutsatserna i promemo- Morris är också att det finns en reell risk för att ett vistelseförbud leder till att barnet och dess umgänge i stället flyttar någon annanstans. Det ansågs därför finnas en risk för att ett vistelseförbud blir kontra- produktivt då det kan få barn att söka sig till andra, kanske än mer olämpliga miljöer.73 En sådan risk lyftes också fram av Brå, Polis- myndigheten, Socialstyrelsen och ett antal socialtjänster i myndighet- ernas remissvar. 
  
 Föreslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i Reger- ingskansliet. 
  
 72Prop. 2023/24:57 s. 1. 
  
 73Ds 2022:12 s. 108. 
  
 365 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 8.4.6Sammanfattande slutsatser 
  
 Den gemensamma nämnaren för de administrativa vistelseförbuden är att de syftar till att minska risken för trakasserier och brott mot en viss person (som inte är den som förbudet riktas mot) eller på en viss plats, att skydda äganderätten samt att värna andra människors trygghet och möjlighet att vistas på vissa platser. Målet med de pre- ventiva vistelseförbuden är även att förhindra de kriminella nätverkens verksamhet. Dessa skyddsintressen, som är acceptabla som sådana, har motiverat långtgående inskränkningar i förbudspersonens rör- elsefrihet. Samtliga förbud är straffsanktionerade och efterlevnaden kontrolleras antingen genom elektronisk kontroll eller genom att den plats som ska skyddas har en tydlig entré där tillåtligheten kan kontrolleras. 
  
 Genom de nu presenterade administrativa förbuden, som i februari kompletterades med möjligheten att meddela preventiva vistelseför- bud utan konkret brottsmisstanke, i kombination med de möjligheter som finns att besluta var en dömd person får vistas och inte får vistas, kan inte annat sägas än att statens möjligheter att begränsa medborg- arnas rörelsefrihet är mycket långtgående. Vår slutsats är därför att de befintliga möjligheterna att föreskriva var såväl dömda som odömda personer ska vistas eller inte får vistas är tillräckliga för att upprätt- hålla tryggheten för allmänheten och för att möta de utmaningar som särskilt gängkriminaliteten innebär. Det finns således inget behov av ytterligare möjligheter att föreskriva var dömda personer får vistas eller inte vistas. 
  
 8.5En internationell utblick 
  
 8.5.1Inledning 
  
 Enligt våra tilläggsdirektiv ska den danska bestämmelsen om uppe- hållsförbud (79 a § strl), som möjliggör vistelseförbud upp till tio år i samband med frigivning från ett frihetsstraff, tjäna som utgångs- punkt för våra överväganden avseende en ny brottspåföljd som inne- bär vistelseförbud. I detta avsnitt redovisar vi därför vad som gäller enligt dansk rätt. Vi gör också vissa utblickar till övriga nordiska länder (dock inte till Island, men lagstiftningen där är mycket lik den svenska 
  
 366 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 kontaktförbudslagen).74 Så kallade administrativa förbud berörs endast översiktligt. 
  
 De möjligheter som finns att inom ramen för en utdömd påföljd, till exempel under villkorlig frigivning eller vad som närmast mot- svarar skyddstillsyn, liknar i stor utsträckning den svenska regleringen. I korthet kan nämnas att det i Norge och Danmark, precis som i Sverige, finns möjlighet att besluta om föreskrifter som rör bostad, vistelseort och om förbud för umgänge med vissa personer även inom ramen för en utdömd påföljd, det vill säga utöver det som presenteras nedan. 
  
 8.5.2Danmark 
  
 Uppehållsförbud med stöd av 79 a § 
  
 I Danmark finns sedan 2017 möjlighet att meddela uppehållsförbud (opholdforbud) med stöd av 79 strfl.75 Målet är att hindra gängkrimi- nella från att återuppta kontakten med gängmedlemmar efter avtjä- nat straff.76 Ett förbud ska som utgångspunkt omfatta hela den eller de kommuner där brottsligheten är begången, men enligt Højesteret (Danmarks högsta domstol) måste i proportionalitetsbedömningen hänsyn tas till Europakonventionen och särskilt art. 2 i tilläggsproto- koll 4.77 Detta innebär enligt domstolen att områdena inte kan vara alltför stora även om så uttrycks i lagens förarbeten. 
  
 Uppehållsförbud kan meddelas en person som döms till ett ovill- korligt fängelsestraff eller en annan frihetsberövande påföljd för brott och 81 a § strfl. varit tillämplig. Det är således domstolen som be- slutar om uppehållsförbud som ett tillägg till ett fängelsestraff och det är således inte fråga om en självständig brottspåföljd. 
  
 Enligt 81 a § kan straffet höjas till det dubbla om lagöverträdelsen har bakgrund i eller är ägnad att framkalla en konflikt mellan grupper 
  
 74Vi redovisar i huvudsak vistelseförbud som får lämnas inom ramen för påföljdssystemet men berör också de så kallade administrativa förbuden. Om administrativa förbud står att läsa i t.ex. Ds 2022:17 kapitel 6 (s. 63 ff.). 
  
 75Lov nr 672 af 8 juni 2017 om ændring af straffeloven mv. Den danska regeringen har tagit fram ett antal handlingsplaner mot gängkriminalitet som de kallar ”Bandepakke”. Det första 2009, det andra 2013 och det tredje 2017. I augusti 2017 antogs också 12 ”bandeinitiativer”. Ett fjärde bandepakk har föreslagits 2023. I huvudsak består de av tre delar: straffskärpningar, brotts- förebyggande åtgärder och förbättrade utredningsverktyg. En ”rocker” är en person som är ansluten till ett  
 mc-gäng, 
  medan ”bande” syftar på någon som är med i ett kriminellt gäng. 
  
 76Elholm m.fl., Kommenteret straffelov. Almindelig del (12:e utgåvan) s. 561. 
  
 77U 2019.3586 H. 
  
 367 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 av personer.78 Det krävs också att det som ett led i en sådan konflikt används antingen skjutvapen eller vapen eller explosiva ämnen som på grund av deras särskilt farliga beskaffenhet är ägnade att orsaka betydande skada eller mordbrand. Slutligen krävs att det brott som begåtts är av visst slag (till exempel gärningar motsvarande misshandel, olaga hot, vapeninnehav under särskilt försvårande omständigheter och rån i svensk straffrätt). Det är med andra ord själva grupptill- hörigheten som motiverar det dubbelt så stränga straffet. 
  
 Mellan 2018 och 2021 har 86 personer dömts till dubbla straff med stöd av 81 a §. Det framgår av förarbetena att utgångspunkten är att uppehållsförbud ska meddelas i dessa fall.79 
  
 81a § är också tillämplig om en person dömts för brott mot andra straffstadganden i straffeloven eller enligt den straffrättsliga regleringen avseende narkotika, skjutvapen och explosiva ämnen, och har anknyt- ning till en grupp personer som tillsammans står bakom allvarlig och omfattande brottslighet, förutsatt att brottet är relaterat till den dömdes anknytning till gruppen. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas för sådana personer som är registrerade i ett särskilt register över rocker- och bandemedlemmar (gängmedlemmar i  
 mc-gäng 
  eller i kriminella nätverk) som polisen för eller som annars påträffas av polisen i sådana sammanhang.80 Trots att det inte framgår av lagtext framkommer det av förarbetena att uppehållsförbud ska meddelas när det föreligger två eller flera överträdelser av sådana brottstyper som nämns i bestäm- melsen oavsett hur högt eller lågt straffvärdet är. Om det endast är en överträdelse måste dock straffvärdet uppgå till tre månader.81 
  
 Ett uppehållsförbud enligt 79 a § innebär att den dömde inte får röra sig i eller uppehålla sig i ett eller flera närmare avgränsade områden 
  
 inärheten av brottsplatsen eller, om det är fråga om gängbrottslighet, där personer i den kriminella grupperingen som den dömde är knuten till uppehåller sig. Det innebär således inte att den dömde är skyldig att vistas på en viss plats. I motiven till lagen anges att ett sådant för- bud ska dömas ut och verkställas i överensstämmelse med Europakon- ventionen, särskilt art. 2 i tilläggsprotokoll 4.82 
  
 78Lov nr 501 af 12 juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, våbenloven, lov om politiets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf m.v. og forvaltningsloven (Styrket indsats mod bandekriminalitet m.v.). Ändrad i utvidgande riktning genom lov nr 733 af 25 juni 2014, 2013/1 LSF 112 och lov nr 672 af 8 juni 2017. 
  
 79LFF nr 35 av 4.10.2017 p. 2.1.3.2. 
  
 80Elholm m.fl., Kommenteret straffelov. Almindelig del (12:e utgåvan) s. 561. 
  
 81Lovforslag nr L 35 af 4 oktober 2017 almindelige bemærkningar p. 2.1.3.1. 
  
 82Lovforslag nr L 35 af 4 oktober 2017 avsnitt 2.1.4 och s.  
 18–21. 
  
 368 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 Polisen kan meddela undantag från förbudet om det av särskilda skäl måste anses befogat. 
  
 Ett uppehållsförbud beslutas för en tid om minst ett år till högst tio år räknat från att domen vunnit laga kraft. När fängelsestraffet är avtjänat förlängs uppehållsförbudet i motsvarande mån. Tiden be- stäms utifrån brottslighetens allvar och omfång. Vid strafftider som är längre än fyra år men kortare än åtta år förutsätts i förarbetena att förbudstiden ska vara mellan fem och åtta år. Om strafftiden över- stiger åtta år eller om det är fråga om förvaring ska förbudstiden vara mellan sju och tio år. Højesteret har uttalat att vid strafftider mellan ett år och fyra år bör förbudstiden vara mellan tre och sex år.83 
  
 Tre år efter frigivning eller utskrivning kan den dömde ansöka om att Åklagarmyndigheten ska väcka talan om att uppehållsförbudet ska hävas i domstol (den tingsrätt som dömt i första instans eller där den dömde upprätthåller sig). Det finns också en möjlighet för justi- tieministern att tillåta en prövning tidigare än så. Avgörandet sker genom beslut (kendelse). Om ansökan avslås helt eller delvis kan saken på nytt prövas efter två år. 
  
 Överträdelse av förbudet leder till fängelse i högst två år (strl. 124 a §). Enligt förarbetena bör den som första gången bryter mot ett förbud ådömas ett ovillkorligt fängelsestraff om 60 dagar.84 Detta följs av de danska domstolarna. 
  
 Uppehållsförbud med stöd av 79 b § 
  
 Sedan 2020 kan uppehållsförbud också meddelas den som döms för terrorismrelaterad brottslighet för att motverka radikalisering (79 b §).85 Ett sådant förbud innebär att den dömde inte får röra sig inom eller uppehålla sig i ett avgränsat område där det finns en särskild risk för att den enskilde fastnar i eller återgår till en radikaliserande miljö eller utsätter andra för radikalisering. 
  
 Domstolen kan i samma syfte även besluta om kontaktförbud, vilket innebär ett förbud mot att kontakta personer dömda för lik- artad terrorismrelaterad brottslighet. Kontaktförbudet omfattar inte 
  
 83Elholm m.fl., Kommenteret straffelov. Almindelig del (12:e utgåvan) s. 564 samt  
 Moore 
  H. 
  
 84Elholm m.fl., a.a. s. 563 med vidare hänvisning till rättsfallet TFK 2022.498 V där landsretten gjorde bedömningen att det inte fanns skäl att göra straffet helt eller delvis betingat eller att förena det med samhällstjänst. 
  
 85Se lagen 882 16/6 2020. 
  
 369 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 de närmaste familjemedlemmarna, i den mån ett förbud skulle strida mot Danmarks internationella åtaganden. Polisen har den dömde under övervakning och kan bevilja undantag. 
  
 Bestämmelser om omprövning och upphörande med mera är de- samma som för uppehållsförbud enligt 79 a §. Överträdelse av förbudet leder till fängelse i högst två år (124 a §). 
  
 Uppehållsförbud med stöd av 79 c § 
  
 I Danmark finns också en typ av uppehållsförbud för den som bland annat döms för vissa våldsbrott mot offentliga tjänstemän, förföljelse av desamma, övergrepp i rättssak, slagsmål på allmän plats, vapen- brott, grov misshandel, rån och brott mot knivlagen (79 c §). I dessa fall innebär uppehållsförbudet ett förbud att röra sig mot eller vistas på serveringsställen (serveringssteder), där det säljs starka spritdrycker och dit allmänheten har tillgång samt förbud att vistas i särskilda natt- livszoner, som polisen beslutar. Ett förbud gäller mellan kl. 24 och kl. 05. 
  
 Även i dessa fall kan polisen ge den dömde tillåtelse att vistas i för- budsområdet om det framstår som befogat på grund av särskilda skäl. 
  
 Förbud enligt 79 c § kan gälla som längst i två år från lagakraftvun- nen dom. Om den dömde är frihetsberövad, till exempel genom ett avtjänande på anstalt, förlängs tiden i motsvarande mån. Övriga be- stämmelser om omprövning och upphörande med mera är desamma som för uppehållsförbud enligt 79 a §. Överträdelse av förbudet leder till böter eller fängelse i högst ett år (124 a §). 
  
 Förbud mot att vistas i viss bestämd egendom 
  
 –”rockerloven” – och samlingsstedsforbudsloven 
  
 Det finns enligt dansk rätt också möjlighet för polisen att förbjuda en person att vistas i vissa lokaler, till exempel i en klubblokal, i syfte att avvärja fara mot de närboende och andra.86 Den som bryter mot förbudet för första gången döms till fängelse i minst 60 dagar.87 
  
 Därtill har också kommunalbestyrelsen möjlighet att förbjuda att en viss lokal eller viss fastighet används som samlingsplats för en bestämd 
  
 86Lov nr 672 af 8 juni 2017. 
  
 87Justitsministeriet, Serviceeftersyn af bandepakkerne s. 19. 
  
 370 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 grupp, om användningen av lokalen är ägnad att medföra väsentlig olägenhet för de som bor i närheten.88 Detta har använts nio gånger sedan lagen trädde i kraft.89 
  
 Förbud vid vissa sexualbrott 
  
 Enligt 236 § strl. kan domstolen vid vissa sexualbrott (t.ex. våldtäkt och våldtäkt mot barn) i domen besluta om förbud för den dömde att: 
  
 •Uppehålla sig eller färdas i närmare avgränsade områden där det är fara för att den dömde kommer att återfalla i ett likartat brott (opholdsforbud). 
  
 •Utan polisens tillåtelse låta barn under 18 år bo hos sig eller själv bo hos personer under 18 år (boligforbod). 
  
 Olson emot besök av barn under 18 år utan att det är en vuxen med (besøgsforbud). 
  
 •Genom internet eller liknande system som sprider information för- söka kontakta barn under 18 år som inte känner den dömde (kon- taktforbud). 
  
 •Udrejse (udrejseforbud). 
  
 Det är polisen som utövar tillsyn över förbuden. Överträdelse är straff- sanktionerat med fängelse i högst två år. 
  
 Lov om tilhold, opholdsforbud og bortvisning 
  
 I dansk rätt finns också administrativa kontakt- och uppehållsförbud i lov om tilhold (kontaktförbud), opholdsforbud og bortvisning.90 Denna lag syftar till att skydda dem som blivit utsatta för frids- kränkning och stalkning.91 De förbud som kan meddelas med stöd av denna lag påminner i stor utsträckning om kontaktförbud enligt svensk rätt. Reglerna kompletterades med möjligheten att meddela 
  
 88Lov nr 653 af 8 juni 2017. 
  
 89Justitsministeriet, Serviceeftersyn af bandepakkerne s. 20. 
  
 90Lov nr 112 af 3 februar 2012 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning och lov nr 1724 af 
  
 27december 2016 om ændring af lov om tilhold, opholdsforbud og bortvisning (Strakstilhold). 
  
 91Betænkning nr 1526 fra 2011 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning afgivet af Justits- ministeriets Strafferetsplejeudvalg. 
  
 371 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 ”strakstilhold” – ett slags interimistiskt förbud vid lägre misstanke- grad – år 2016. Ett beslut om tilhold ges alltid på bestämd tid, upp till fem år, medan ett opholdsforbud kan meddelas för maximalt ett år. Beslut fattas av polisen (den stedlige politidirektør) och kan över- klagas till Statsadvokaten (15 §). Förbudspersonen kan också kräva att polisens beslut prövas av tingsrätten (17 §). 
  
 Bortvisning är ett förbud mot att upprätthålla sig i sitt hem och används främst vid våld i nära relationer och meddelas för som högst fyra veckor. 
  
 Överträdelser är straffrättsligt sanktionerade genom 21 § i lagen om tilhold, opholdsforbud og bortvisning. Straffet för överträdelse är böter eller fängelse upp till två år. 
  
 8.5.3Norge 
  
 Kontaktförbud 
  
 I Norge finns ett kontaktförbud som systematiskt är ett slags rättig- hetstapp som ådöms i samband med straffdomen. Den som begått en straffbar handling kan enligt § 57 strl. åläggas kontaktförbud om det finns grund för att tro att han eller hon annars kommer att begå en straffbar handling mot en annan person, förfölja en annan person eller på annat sätt kränka en annan persons frid. Det påminner i stort om det svenska kontaktförbudet. Det är förvisso fråga om ett straff (se strl. § 29 f.), men syftet är främst att förhindra fortsatt brotts- lighet och därigenom förebyggande skydda brottsoffret.92 Förbudet används ofta när det är fråga om vålds- eller sexualbrott eller hot eftersom det i dessa fall anses särskilt viktigt att värna om målsäg- anden. Det kan dock komma på fråga också vid andra brottstyper.93 
  
 Kontaktförbudet kan innebära att den dömde förbjuds att vistas i bestämda områden eller att förfölja, besöka eller på annat vis kon- takta en annan person. Enligt förarbetena kan förbudszonen vara större än en kommun, men någon ytterligare precisering finns inte och stor- leken får avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet.94 För- 
  
 92Ot.prp. nr 25  
 (2008–2009) 
  s. 23 och Dullum ”Omvendt voldsalarm”: en evaluering av kontakt- forbud med elektronisk kontroll (straffeloven § 57) i saker om vold i nære relasjoner, Velferdsforskningsinstituttet NOVA, NOVA rapport nr 15/2020. 
  
 93Matningsdal, Ajourført lovkommentar til Lov 20 mai 2005 nr 25 om straff § 57 och rätts- fallet  
 HR-2022-2151-A. 
  
 94Ot.prp. nr 90  
 (2003–2004) 
  s. 322. 
  
 372 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 budszonen motsvarar ofta den tid det tar för polisen att komma fram till skyddspersonen från närmaste polisstation efter att larmet gått. Den dömde får med andra ord inte vistas i ett så stort område runt till exempel målsägandens bostad att polisen hinner fram först om larmet går.95 Är faran för brott mot en annan person näraliggande kan den dömde också förbjudas att vistas i sitt eget hem. 
  
 I de fall där det anses nödvändigt för att kontaktförbudet ska följas kan domstol sedan 2013 bestämma om elektronisk övervakning under hela eller delar av den period som kontakförbudet avser (kallas i Norge också omvendt voldsalarm).96 I förarbetena anges att det kan vara nödvändigt när den dömde tidigare har brutit mot ett besöks- eller kontaktförbud, men tröskeln är tänkt att vara ganska låg.97 Kontrollen kan dock endast omfatta registrering av uppgifter om att den dömde rör sig inom områden som omfattas av kontaktförbudet, i målsägan- dens närhet, och om att kontrollutrustningen inte längre ger ifrån sig signaler. Den dömde är skyldig att vara behjälplig och följa de instruk- tioner som ges av polisen och som är nödvändiga för att kontrollen ska kunna genomföras. Möjligheten att övervaka den dömde elektroniskt infördes för att begränsa våldsutövarens rörelsefrihet i stället för mål- sägandens i syfte att placera ansvaret på våldsutövaren.98 
  
 År 2015 till 2019 vann mellan två och sex domar avseende kontakt- förbud med elektronisk övervakning laga kraft årligen. År 2020 var det 23 domar och 2021 var det 22 domar. De utdömda förbuden har varit mellan sex månader och fem år långa. Ett yrkande om elektroniskt kontaktförbud bifalls i ungefär hälften av fallen.99 
  
 I april 2024 ändrades reglerna om omvendt voldsalarm i syfte att öka användningen av elektronisk kontroll för att skydda de vålds- utsatta genom en bättre kontroll av förbuden. Tidigare kunde elek- tronisk övervakning endast beslutas med stöd av 57 §, men nu kan även åklagaren besluta om elektronisk övervakning vid de straffpro- cessuella förbuden (se vidare nedan). Det ska finnas skälig grund för 
  
 95Se t.ex.  
 HR-2016-783-A 
  avsnitt  
 22–24 
  samt Ot.prp. nr 25  
 (2008–2009) 
  s. 16 och  
 HR-2021- 
  
 2151-A. 
  Inställelsetid om 30 minuter har ansetts proportionerligt. 
  
 96Prop. 71 L  
 (2012–2013) 
  Endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll som varetekts- surrogat mv.). 
  
 97Ot.prp. nr 25  
 (2008–2009) 
  s. 21. Se också  
 HR-2021-2151-A 
  där Torres konstaterade att det avgörande är om den dömde är i behov av ett sådant skydd som elektronisk övervakning innebär. 
  
 98Innst. O. nr 68  
 (2008–2009) 
  s. 5. 
  
 99Riksrevisionen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære rela- sjoner. Dokument 3:8 (2021−2022) s. 72. 
  
 373 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 att förbudspersonen kommer att begå brott mot förbudet och anses nödvändigt med elektronisk kontroll för att övervaka förbudet.100 
  
 Om minimistraffet är fängelse i mindre än ett år kan kontaktförbud också beslutas som en självständig straffrättslig reaktion. Annars döms det ut i kombination med fängelse, samhällstjänst, böter eller förvaring. 
  
 Kontaktförbud bestäms på viss tid, högst fem år, eller, när sär- skilda skäl föreligger, på obestämd tid. Elektronisk kontroll kan dock inte beslutas på obestämd tid. Förbud att vistas i det egna hemmet kan bara bestämmas under högst ett år men kan efter sex månader prövas på nytt av tingsrätten efter begäran av Åklagarmyndigheten. Om be- gäran avslås måste sex månader passera innan frågan kan prövas på nytt. Tingsrätten kan också vid begäran från åklagaren eller skydds- personerna ändra innehållet i ett beslutat kontaktförbud. 
  
 Vid brott mot såväl kontaktförbud som sådant uppehållsförbud som beskrivs nedan är straffet böter eller fängelse i högst sex månader, eller vid återfallssituationer, två år (§ 342 strl.). 
  
 Uppehållsförbud med stöd av straffeprocessloven 
  
 Den norska straffeprocessloven § 222 a (lov om rettergangsmåten i straffesake) innehåller vissa regler om uppehållsförbud (oppholds- forbud). Här krävs inte att något brott begåtts, vilket krävs enligt den just beskrivna § 57.101 Besluten fattas här av Åklagarmyndig- heten och det är ett straffprocessuellt tvångsmedel (snarare än en straffrättslig sanktion som ett beslut som kontaktförbud är). Förut- sättningarna är att det finns grund att tro att en person annars kommer att begå ett brott eller förfölja en annan person eller på annat sätt kränka personens frid. Det är avsett att vara ett förebyggande förbud med låg tröskel.102 Ett sådant beslut kan gälla i upp till ett år eller tre månader om det avser det egna hemmet. 
  
 I Norge finns det också möjlighet att besluta om uppehållsförbud i syfte att förebygga gängkriminalitet. Om det finns fara för våldsam- heter mellan olika grupperingar kan åklagaren med stöd av § 222 b 
  
 100Prop. 128 L  
 2022–2023, 
  Endringer i straffeprosessloven mv. (elektronisk kontroll av besøks- forbud). 
  
 101Utvärderingar visar dock att det är främst vid misstanke om brott som förbudet används, se t.ex. NOVA (2019) Besøksforbud – straffeprosessloven § 222 a. En evaluering av praktiser- ingen av bestemmelsen i saker om vold i nære relasjoner. NOVA rapport nr 1/2019. 
  
 102Meld. St. 15  
 (2012–2013) 
  Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner. 
  
 374 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 förbjuda en eller flera personer, som tillhör eller har anknytning till en grupp personer som brukar använda våld, att uppehålla sig på spe- cifika platser som har koppling till grupperingarna. Det krävs dock att det finns skäl att tro att våldsamheterna kan medföra skada på personer som bor eller uppehåller sig i närheten av den aktuella plat- sen. Om det finns särskilda skäl får förbudet riktas mot alla som till- hör eller är associerade med de aktuella grupperingarna. Förbudet gäller för viss tid, högst ett år åt gången. Åklagaren måste snarast, men senast fem dagar efter beslutet, överlämna saken till tingsrätten för prövning. Uppehållsförbud får endast meddelas om det är proportio- nerligt och tillräckliga skäl talar för åtgärden (§ 170 a). 
  
 Som ovan nämnts blev det under april 2024 möjligt att kombinera också den här typen av uppehållsförbud med elektronisk övervakning. Det anses lämpligt att kunna besluta om elektronisk övervakning innan det finns en rättskraftig dom (vilket krävs för kontaktförbud enligt 
  
 §57). Behovet av skydd kan vara lika stort inför en dom som efter och förslaget avser att tillgodose detta.103 
  
 Övrigt 
  
 I Norge saknas för närvarande ett enhetligt system för användandet av kontakt- och besöksförbud och andra skyddsåtgärder som kan be- slutas (våldsalarm samt skyddad adress). Det finns därför inte någon tillförlitlig statistik att tillgå vad avser användandet av till exempel besöksförbud.104 
  
 Vid utvärderingar som bland annat riksadvokaten genomfört på- pekas att besöksförbud enligt 222 a § straffeprocessloven används i allt för liten utsträckning, men det har konstaterats att det skedde en ökning med 23 procent från 2015 till 2020 (från 1 800 till 2 200 för- bud). Det är anses vara allt för sällsynt att överträdelser av förbuden lagförs.105 
  
 Høyesterett har i en dom från 2013 funnit att Norge brutit mot sina positiva förpliktelser enligt Europakonventionen för att staten 
  
 103Justis- og beredskapsdepartementet, Elektronisk kontroll ved brudd på besøksforbud mv. Høringsnotat den 6 september 2021 och prop. 128 L  
 2022–2023, 
  Endringer i straffeprosess- loven mv. (elektronisk kontroll av besøksforbud). 
  
 104Se t.ex. NOU 2020:17 och Riksrevisionen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Dokument 3:8 (2021−2022) s. 68. 
  
 105Riksrevisionen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner. Dokument 3:8 (2021−2022) s. 69 och Barneombudet, Hadde vi fått hjelp tidligere, hadde alt vært annerledes. Erfaringer fra barn og unge utsatt for vold og overgrep (2018). 
  
 375 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 inte skyddade en kvinna från förföljelse från hennes tidigare sambo. Utifrån den kunskap som myndigheterna hade om den dömde och hans handlingsmönster och intensitet samt om belastningen och risken som detta utgjorde för målsäganden och hennes barn under mycket lång tid borde polis och åklagare bättre följt upp informationen om kon- tinuerliga överträdelser av förbudet.106 
  
 8.5.4Finland 
  
 I Finland finns regler om besöksförbud i lagen (898/1998) om besöks- förbud. Den finska regleringen påminner i stor utsträckning om den svenska. Det är dock tingsrätten (med en domare) som avgör frågor om besöksförbud (4 §). Ett sådant gäller i högst ett år, avseende ge- mensam bostad högst tre månader, och om elektroniskt (i finsk rätt, tekniskt) övervakat högst sex månader. Ett besöksförbud kan förnyas för högst två år. Besöksförbud avseende gemensam bostad och elek- troniskt övervakat besöksförbud kan dock endast förnyas för högst tre månader (7 §). 
  
 I Finland finns också möjlighet att meddela ett tillfälligt besöks- förbud (dock inte elektroniskt övervakat). Beslut kan fattas av en anhållningsberättigad tjänsteman eller av domstol. Sådant beslut ska meddelas om en person vars liv eller hälsa hotas har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter att förbudet meddelas omedel- bart. De inblandade personerna ska om möjligt höras. Beslutet kan inte överklagas särskilt (11 §). Tjänstemannen ska utan dröjsmål och senast inom tre dygn från sitt beslut föra ärendet till behörig tings- rätt. Ärendet ska behandlas av tingsrätten senast sju dygn efter att be- slutet meddelades (12 §). Rör det sig om gemensam bostad ska huvud- förhandling hållas inom en vecka från det att tjänstemannen fattade sitt tillfälliga beslut. 
  
 Straffbestämmelsen finns i 16 kap. 9 a § strafflagen och den som bryter mot ett besöksförbud döms till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som bryter mot de skyldigheter som följer av ett tekniskt övervakat besöksförbud. 
  
 106 
 HR-2013-00881-A. 
  
 376 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 8.5.5England och Wales 
  
 I England och Wales används ett stort antal ”Civil Preventive Orders”, vilka närmast kan beskrivas som administrativa åtgärder som inte präglas av de rättssäkerhetsgarantier som följer av att en åtgärd anses vara straffrättslig. De kan åläggas utan att brott har begåtts och syf- tar till att förhindra ett framtida beteende.107 De är precis som de svenska administrativa förbuden uppbyggda i två steg: förbudsper- sonen förbjuds att göra något visst och en överträdelse är straffbar och leder inte sällan till ett fängelsestraff. Förutom de två åtgärder som närmare beskrivs nedan räknas bland annat förbud att köra bil, förbud att besöka fotbollsarenor, reseförbud liksom förbud i förebyggande syfte mot sexualbrott och allvarlig brottslighet (SCPO), till sådana administrativa förbud. 
  
 En form av åtgärd som kan beslutas av bland annat polisen som reak- tion på ett antisocialt beteende (berusning, vandalism eller graffiti, att spela hög musik nattetid) är så kallade Community Protection Notices (CPN; se  
 Anti-Social 
  Behaviour, Crime and Policing Act 2014, ka- pitel 1, avsnitt 4). Besluten innebär att mottagaren måste följa vissa i beslutet närmare angivna regler. Det kan till exempel vara fråga om att personen förbjuds att vistas på en viss plats eller att umgås med vissa personer eller att personen ska delta i behandling för att för- bättra sitt beteende. Målet är att snabbt möta ett antisocialt beteende med en kraftig reaktion. 
  
 CPN kan beslutas för personer som är äldre än 16 år om han eller hon uppvisar ett orimligt (”unreasonable”), bestående beteende som har en negativ inverkan på livskvaliteten för de som bor i området. De villkor som uppställs ska ha till syfte att förhindra eller minska per- sonens skadliga inverkan. CPN kan utfärdas av polis, lokala myndig- heter eller personer utsedda av den lokala myndigheten. Vid bristande efterlevnad döms till böter. 
  
 Enligt samma lag kan domstolen i samband med ett brottmål besluta om ”a criminal behaviour order” (CBO, som tillsammans med CPN, ersatte systemet med så kallade ASBO 2014). Ett sådant beslut kan i princip omfatta ett förbud mot vad som helst och gälla under en obe- gränsad tid för vuxna lagöverträdare. En överträdelse straffas med fäng- else i upp till fem år för vuxna lagöverträdare och upp till två år för de under 18 år. 
  
 107Se Ruiz och Henry, Preventive Justice kap. 4. 
  
 377 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 I den juridiska litteraturen finns en diskussion dels om att straffet som kan dömas ut vid överträdelse är oproportionerligt, dels om att behovet kan ifrågasättas mot bakgrund av att domstolarna har bety- dande möjlighet att inom ramen för det ådömda straffet besluta om liknande villkor.108 
  
 8.5.6Sammanfattning 
  
 I både Danmark och Norge är det möjligt att begränsa en persons rätt att vistas på en viss plats eller inom ett visst område såväl i straff- rättslig väg som i administrativ väg. I båda länderna är det i det straff- rättsliga förfarandet fråga om påföljder för brott. I Danmark är dessa inriktade särskilt på gängkriminalitet och annan allvarlig brottslighet medan påföljden som kan dömas ut i Norge tar sikte på våld i nära rela- tioner (liknar Sveriges kontaktförbud). I Danmark tar de administrativa förbuden sikte på att skydda en viss person, men i Norge finns en möj- lighet att meddela förbud också mot gängkriminella (§ 222 b som tar sikte på organiserad brottslighet). I båda dessa länder är det därtill möj- ligt att besluta om liknande föreskrifter i samband med till exempel villkorlig frigivning. Det finns i den meningen tre parallella möjlig- heter att åstadkomma samma sak. En gemensam nämnare för Danmark och Norge är vidare att gängtillhörighet som sådan kan ligga till grund för antingen en straffrättslig påföljd eller ett administrativt förbud – det är fråga om ett slags kollektivt straffansvar. 
  
 De möjligheter som finns enligt engelsk rätt att rikta förelägganden mot en person som uppvisar ett antisocialt beteende har snarast karak- tären av ordningsförebyggande insatser, men det finns härutöver långt- gående möjligheter att på administrativ väg besluta om liknande för- bud också i brottsförebyggande syfte i straffprocessen. 
  
 Den huvudsakliga skillnaden mot svensk rätt är således att den inte innehåller någon möjlighet för domstol att genom en särskild på- följd, eller på annat sätt i samband med en fängelsedom, bestämma var en person får eller inte får vistas. För de skyddstillsynsdömda kan dock rätten besluta om vistelseföreskrift. Motsvarande gäller för vill- korligt frigivna som återfaller i brott (se 34 kap. 5 § brottsbalken). Därtill kan Kriminalvården besluta om vistelseföreskrifter i samband med villkorlig frigivning. 
  
 108Se Ruiz och Henry, Preventive Justice s. 90. 
  
 378 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 8.6Den fysiska miljöns betydelse för brottsligheten 
  
 8.6.1Kriminella arenor 
  
 Det finns de forskare som är av åsikten att bostadsområdet och intill- liggande platser har betydelse för framväxten och upprätthållandet av normbrytande och kriminella beteenden. På så sätt kan kriminella mil- jöer växa fram i boendemiljön. Det är på dessa platser som individerna kommer i kontakt med kriminella miljöer och träffar personer som redan är benägna att begå brott. Ett sådant område kallas för en krimi- nell arena och på dessa kan individer träda in i vissa sociala rum där kriminella beteenden är accepterade.109 Det kan vara temporära platser (som personrån i gatumiljö) eller institutionaliserade platser (som fritidsgårdar). Det kan också vara lösa nätverk som hålls samman av just bostadsområdet.110 
  
 I dessa ingår äldre och kriminellt belastade personer som bidrar med strategisk förmåga samt utövar kontroll över verksamheten. En annan grupp hanterar och utför mycket av de kriminella aktiviteterna. Ytterligare en grupp är de unga som löper stor risk att dras in i brottslig- heten.111 Kontakterna mellan de yngre och de äldre möjliggörs genom att de äldre och de yngre brottsaktiva vistas på samma fysiska platser. Barn som vistas ute i bostadsområdet utan tillsyn är extra sårbara.112 
  
 Även i den lägesbild som 2023 publicerades av den myndighets- gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet  
 (OB-sats- 
  ningen) bedömdes just den geografiska utbredningen av organiserad brottslighet och dess påverkan på lokalsamhället som ett av fyra om- råden som har störst påverkan på den myndighetsgemensamma sats- ningen mot organiserad brottslighet och på samhället i stort. I tidi- gare rapporter har uttryckts att territoriell samhörighet utgör grund för lojalitet inom kriminella nätverk. Ett nytt mönster var också att 
  
 109Se t.ex. Shaw m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och del- aktighet med vidare hänvisningar och  
 Patel, När brott blir ett acceptabelt handlingsalternativ. En analys av brottslighetens orsaker och dess implikationer för inriktningen av det brottsförebyggande arbetet s. 54 ff. 
  
 110Ofta så kallade förortsbaserade nätverk – grupperingar där sammanhållningen bygger på territoriell identitet och en gemensam uppväxt i det aktuella området, se Brå 2023:13 s. 61 med vidare hänvisningar. En övergripande iakttagelse är dock att likheterna mellan olika nätverks- typer  
 (mc-gäng, 
  släktbaserade nätverk) är större än skillnaderna. Även de släktbaserade nätverken uppges i hög utsträckning vara områdesbaserade och göra anspråk på att ”styra över vissa platser”, vilket också är fallet för flera  
 mc-gäng 
  – det är  
 ”orten-gäng”, 
  se Moss. 
  
 Fuentes m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 85 och där angivna referenser. 
  
 112 
 Brå-rapport 
  2023:13 s. 26. 
  
 379 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 fler kriminella personer söker nya marknader utanför storstads- områdena. Myndigheterna understrykte därför vikten av att upprätt- hålla förmågan att motverka framväxten av organiserad brottslighet även på mindre orter där myndighetsnärvaron och resurserna är mer begränsade än i storstadsregionerna.113 
  
 Som bland annat Brå framhållit glider vissa personer gradvis in i kriminalitet som en följd just av att de bor i ett visst område där det finns en miljö med kriminellt aktiva personer. Äldre kriminella indi- vider fungerar som förebilder för en del yngre personer. Denna tendens är som störst där det finns nätverk och grupper som försöker kon- trollera ett avgränsat geografiskt område. Barn påverkas av äldre krimi- nella personer och kan lockas in successivt genom att utföra småtjäns- ter mot viss ersättning.114 
  
 I en senare studie framträdde dock en bild av att inträdesproces- serna går fortare idag än för tio år sedan.115 Även när personer själva berättar om sin väg in i kriminalitet återkommer att den synliga krimi- naliteten, i kombination med svag anknytning till skola och familj, varit en bidragande orsak.116 Enligt Brå är det en förutsättning för att yngre barn  
 (12–15 
  år) ska involveras i kriminella nätverk att det finns äldre barn  
 (15–20 
  år) som är närvarande i bostadsområdet, visar upp en eftersträvansvärd livsstil och är tillgängliga för kontaktsökande. Processen att involvera unga i kriminalitet inleds redan när sådana ton- givande äldre gör sig synliga i bostadsområdet, men det sker också digitalt. En slags relation byggs upp och de äldre och de yngre kan umgås dagligen. En viktig del i detta är att socialisera in de unga i oskrivna regler som gäller i den kriminella miljön och lära dem hur brotten ska genomföras i praktiken. De oskrivna reglerna och tolk- ningsramarna är centrala för att möjliggöra och legitimera de brottsliga samarbetena. I rapporten visas också att då äldre är frånvarande under längre tid, till exempel för att de är frihetsberövade eller flyttar kan möjligheten att kontrollera de yngre försvagas och det bli lättare för de unga att hoppa av. I forskningen om barns kriminella karriärer 
  
 113Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2021 samt 2022 (dnr A644.668/ 2021 respektive A615.858/2022) och Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2021 (dnr A562.287/2021). De myndigheter som deltar i samverkan är Arbetsförmedlingen, Eko- brottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevak- ningen, Migrationsverket, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Därutöver ingår ytterligare tio myndigheter i ett nätverk som är kopplat till satsningen. 
  
 114 
 Brå-rapport 
  2016:12 s. 58. 
  
 115Brå 2023:3 s. 34 och 91 f. 
  
 116 
 Brå-rapport 
  2019:3 s. 28. 
  
 380 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 är det väl känt att barn och unga många gånger begår brott i grupp och att det normala utträdet ur en kriminell grupp motverkas genom grupperingens normer och regler.117 
  
 Även om många av nätverken är löst sammansatta i betydelsen att organisationsgraden inom nätverket som helhet kan vara låg innebär det inte enligt Brå att de saknar hierarkiska strukturer, etablerade prin- ciper för styrning eller stabila delar med hög kapacitet att begå vinst- givande brott, påverka lokalsamhället och utöva våld.118 
  
 8.6.2Insatser mot ”hot spots” 
  
 Det finns vissa platser som är särskilt riskabla, så kallade ”hot spots”, som är små, väl avgränsade platser där brottsaktiviteten är särskilt hög. Det är till exempel platser där det bedrivs öppen narkotikahantering, det vill säga där köpare kan söka upp säljare, utan att de haft kontakt med varandra tidigare. Det kan också vara torg, vissa innergårdar vid bostadshus, fritidsgårdar och skolgårdar.119 Den öppna narkotikaför- säljningen karaktäriseras av synlighet, tillgänglighet och geografisk var- aktighet. Enligt Brå finns det två typer av sådana platser. Den första typen av plats är allmänna platser, med stor genomströmning av män- niskor, som ingen kriminell gruppering eller aktör gör anspråk på att styra, såsom stora torg och knutpunkter i kollektivtrafiken. Den andra typen är platser i bostadsområden som kontrolleras av kriminella nätverk och som kännetecknas av att ett eller flera nätverk anser sig ha ensamrätt att styra över narkotikaförsäljningen i området.120 
  
 Som ett led i att minska brottsligheten och öka säkerheten samt tryggheten anses det viktigt att samhällets aktörer gemensamt arbetar mot att få bort såväl ”hot spots” som kriminaliserade arenor. Samhället måste helt enkelt återta kontrollen över det offentliga rummet och 
  
 117 
 Brå-rapport 
  2023:13 s. 8, 14 och 31 med vidare hänvisning till forskning. Rapporten baseras i huvudsak på intervjuer med 28 personer som själva varit delaktiga i kriminella nätverk på olika platser i landet. Flertalet har både egna erfarenheter av att komma in i nätverk som barn och av att vara den som involverar yngre i nätverk. 
  
 118 
 Brå-rapport 
  2023:13 s. 61 f. med vidare hänvisningar. En övergripande slutsats, utifrån under- laget i studien, är att nästan alla identifierade nätverk fördelar makt, delaktighet och arbets- uppgifter genom strukturer där äldre förväntas styra över yngre. Styrningen är uppbyggd genom enskilda hierarkiska relationer mellan personer inom nätverkets olika ålderssegment och fungerar därmed inte i första hand som en organisation. Nätverkens strukturer utgörs i stället av olika hierarkiska förgreningar där lojaliteter uppåt (mot de ”egna äldre”) och en hård styrning nedåt (av de ”egna yngre”), är basen för sammanhållningen. 
  
 119Priks, Hur påverkar polis och övervakningskameror brottslighet?  
 (SNS-rapport) 
  s. 30, Shaw m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 173 f. 
  
 120 
 Brå-rapport 
  2021:10 s. 66 f. 
  
 381 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 platser där det utvecklats en negativ gatukultur. Enligt litteraturen kan så ske genom att stärka de formella och informella aktörer som utövar social kontroll och lyfta fram positiva rollmodeller. Även poli- sen har en central roll att spela. Det är dock viktigt att polisarbetet sker i samspel med de boende – annars kan de få negativ effekt.121 
  
 Att rikta åtgärder mot just sådana ”hot spots” genom riktade polis- patruller är enligt internationell forskning effektivt – det minskar brottsligheten och den tycks inte heller flytta till nya platser utan i stället minskar brottsligheten totalt sett. Som forskarna påpekar gäl- ler det dock riktade insatser mot just sådana områden – att bara slumpmässigt patrullera i områden har inga sådana effekter.122 I en rapport från Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, konstaterades att insatser mot öppna drogmarknader i form av fokuserad avskräckning kan minska narkotikabrottslighet med cirka en tredjedel, över en tid av i genomsnitt ett och ett halvt år.123 Det är dock viktigt att framhålla att det nu sagda inte har något med vistelse- förbud att göra, utan i stället handlar om ökad polisnärvaro i utsatta områden. 
  
 Det kan således konstateras att det finns forskningsstöd för att bostadsområdet som helhet är en arena för viss kriminalitet och att det i stor utsträckning är där barn och unga involveras i de kriminella gängen. Gällande ”hot spots” finns också stöd dels för att riktade åt- gärder leder till minskad brottslighet, dels för att brottsligheten inte flyttar någon annan stans. Att vistelseförbud, i betydelsen förbud rik- tade mot vissa personer att vistas på vissa platser, skulle leda till mins- kad brottslighet på samma sätt har vi däremot inte kunnat hitta något tydligt forskningsstöd för. Detsamma gäller huruvida brottsligheten 
  
 121Priks, Hur påverkar polis och övervakningskameror brottslighet?  
 (SNS-rapport 
  2024) s. 30, Martin m.fl., Platser och brott – exempel från nordöstra Göteborg i Shaw m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 268 ff. Så kallad ”over policing”, där den polisiära närvaron höjs på platser där det förekommer brottslighet i stor utsträckning i syfte att öka upptäcktsrisken och därmed minska motivationen att begå brott, kan leda till friktioner mellan boende och polis, framkalla kollektiv frustration och leda till gemensamt agerande mot myndigheterna. Det är därför viktigt att maktutövningen (särskilt polisens) uppfattas som legitim, se a.a. s. 222. 
  
 122Thorén m.fl., Platser och brott – exempel från nordöstra Göteborg i Shaw m.fl., Att vända utvecklingen – från utsatta områden till trygghet och delaktighet s. 269 med vidare hänvisning till internationell forskning. Detta är ett exempel på så kallad situationell prevention, det vill säga att man försöker påverka miljön så att det blir mindre attraktivt att begå brott och där- igenom minska brottsligheten. Detta kan givetvis ske genom att personer flyttas från platser, men det är inte det huvudsakliga målet med situationell prevention. 
  
 123 
 SBU-rapport 
  369 s. 5 och 40 ff. SBU framhåller också att insatser med osäker effektivitet eller osäkra risker i form av stigmatisering och urholkat förtroende för viktiga samhällsfunk- tioner behöver utvärderas. 
  
 382 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 flyttar till andra ställen vid sådana insatser.124 I sitt remissvar till pro- memorian om preventiva vistelseförbud anförde Brå följande, vilket snarare tyder på ett visst forskningsstöd för negativa effekter av vis- telseförbud. 
  
 Förslagen i promemorian syftar bland annat till att förhindra spontana skjutningar och sprängningar, men den typen av dåd är oftast planerade (jfr Brå 2023:4). Ett annat mål är att öka tryggheten på de aktuella plat- serna, vilket ska uppnås genom att förbjuda personer från kriminella grupper att vistas där. Dock finns det risk för spridningseffekter, det vill säga att brottsligheten flyttar till exempelvis trappuppgångar eller bostads- hus och skapar otrygghet där. Det finns också en risk för ökad nyrekry- tering när kriminella grupper vill ersätta de personer som fått vistelse- förbud (jfr Brå 2021:10). 
  
 Det framstår därmed som oklart om det leder till en ökad trygghet i det offentliga rummet att förhindra brottsbelastade personer att vistas i vissa miljöer, det vill säga utöver på just den platsen där för- budet gäller. Detsamma gäller vilka effekter det har på brottsnivån. Och även om det kan bli svårare att rekrytera nya ungdomar till den organiserade brottsligheten påpekar Brå att nyrekryteringen kan öka. Detta tyder på att det snarare är den sociala kontexten som individen vistas i än den fysiska miljön som sådan som är av störst betydelse för brottslighet. Som Brå påpekat är det snarare det kriminella um- gänget än en viss plats som är en riskfaktor för kriminalitet.125 Den fysiska miljön är således främst relevant utifrån att det är en plats där redan dömda personer, men i vissa fall också unga, kan påverkas nega- tivt och dras in i sina tidigare eller nya mönster. Yngre personer som vistas på platsen kan påverkas negativt och de äldre bidrar till att upp- rätthålla de kriminella normer som rättfärdigar brotten.126 
  
 Enligt Polismyndigheten kan vistelseförbud hjälpa polisen att åstad- komma ett lugnare klimat i områden med en hög konfliktnivå mellan kriminella nätverk och ge polisen bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag.127 I skrivande stund har inga utvärderingar av det nya preventiva vistelseförbudet genomförts. 
  
 124Den forskning som i detta hänseende presenteras i Ds 2023:17 och som regeringen hänvisar till i prop. 2023/24:57 s. 24 f. är dels från 2010, tar dels sikte på att ingripa mot platsen som sådan, inte mot personer, se Ds 2023:17 s. 34 f. not 20 och not 22. Forskningen ger litet stöd för att brottsligheten inte flyttas om man ingriper mot individer, däremot är som vi sett ovan stödet för att riktade insatser mot ”hot spots” inte leder till att kriminaliteten flyttar starkt. 
  
 125Jfr Ds 2022:12 s. 72 f. 
  
 126Se härtill Ds 2022:17 s. 92. 
  
 127Prop. 2023/24:57 s. 24 f. 
  
 383 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 Ser man till den svenska forskningen som finns kring vad som leder till att individer lämnar en kriminell organisation så är utgångspunkten i en så kallad exitprocess att individen verkligen vill förändra sitt liv. Det sker också en slags omorienteringsprocess där andra värden prio- riteras i stället för de som varit förknippade med den kriminella livs- stilen. Slutligen sker det också en successiv uppbyggnad av ett annat liv – det handlar om arbete, boende och fungerande relationer med släkt och nya vänner. Särskilt viktigt är det att utveckla relationer som skiljer sig från de som man hade i den kriminella världen. Denna omorientering kräver ofta stöd med att komma bort från den miljö och bostadsort där de tidigare vännerna finns.128 Här kan vistelseför- bud och andra begränsningar av rörelsefriheten spela en viktig roll.129 
  
 Det finns dock en betydande rörlighet i de kriminella miljöerna, vilket försvårar insatser som vistelseförbud. Tilläggas bör också att en stor del av kontakterna sker digitalt, varför den fysiska miljön kom- mit att bli av alltmer underordnad betydelse. De förväntade effekterna kan därmed främst härledas till att öka tryggheten i det offentliga rummet och till att hjälpa individen att lämna ett kriminellt umgänge. Huruvida vistelseförbud förebygger eller förhindrar brottslighet fram- står som mycket mer oklart. Detsamma gäller eventuella spridnings- effekter. 
  
 I nästa avsnitt presenterar vi de utvärderingar som skett av det danska uppehållsförbudet enligt 79 a § strfl., eftersom det enligt direk- tiven ska tjäna som utgångspunkt för våra överväganden. Detta är rele- vant eftersom det, för att en rättighetsinskränkning ska vara godtagbar, krävs att det kan förutses att den tänkta åtgärden är effektiv i för- hållande till de intressen man vill skydda genom inskränkningen.130 För att ytterligare rörelseinskränkningar ska utgöra godtagbara inskränk- ningar av grundläggande fri- och rättigheter krävs således att en sådan åtgärd faktiskt svarar mot syftet att verka brottspreventivt och att öka tryggheten i det offentliga rummet. Brottsförebyggande åtgärder är till exempel effektiva endast om påverkar brottslighetens orsaker. 
  
 128Forkby m.fl., (Kriminalvården), Vägen ut ur gänget och om den s.k. upphörandeforskningen i kapitel 5. 
  
 129Se också Larson,  
 Eso-rapport 
  2023:9, Tuffa tag och tillit – en  
 ESO-rapport 
  om utsluss- ning, eftervård och återfall för dömda till sluten ungdomsvård s. 103 där det framhålls att unga dömda har behov av att efter verkställigheten flytta till annan ort för att stärka sina möjligheter att inte återfalla i brott. 
  
 130I Ds 2022:12 där vistelseförbud för barn i skyddande syfte utreddes, angavs att det måste krävas mycket starkt vetenskapligt eller empiriskt stöd för att ytterligare inskränkningar bidrar till att minska brottsligheten eller öka säkerheten för att det ska vara fråga om propor- tionerliga begränsningar av rörelsefriheten. Vi instämmer i den utgångspunkten. 
  
 384 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 8.6.3Regleringen i Danmark är i viss mån utvärderad … 
  
 Den danska polisen (Rigspolitiet) har utvärderat de insatser som in- förts i samband med de tre danska så kallade bandepakken (åtgärder mot gängkriminalitet). Insatserna beskrivs övergripande som fram- gångsrika och som att de har lett till färre gängkriminella i Danmark.131 År 2011 var 1 863 gängmedlemmar registrerade hos polisen och år 2022 var 1 272 personer registrerade.132 Polisen framhåller dock i sin utvär- dering att det inte är möjligt att dra någon slutsats i fråga om det är  
 bandepakk-insatserna 
  som ligger bakom nedgången. Det kan i stället handla om skillnad i registrering, bristande datakvalitet eller bero på den dynamik och rörlighet som kännetecknar även de danska gäng- bildningarna.133 
  
 Även Justitsministeriet har utvärderat bandepakken.134 Straffskärp- ningarna (främst genom 81 a § strl.) anses vara mycket effektfulla red- skap i brottsbekämpningen eftersom de i hög grad bidrar till att gäng- medlemmar kan sättas ur spel under lång tid, vilket typiskt sett dämpar gängens kriminella aktiviteter.135 
  
 När klubblokaler stängs ner med stöd av till exempel rockerloven har polisen dock erfarit att brottsligheten i stället flyttat någon annan- stans, även om oroligheterna minskat för stunden. Den typen av in- satser anses inte heller så effektiva mot andra typer av gäng som rör sig mer ute i samhället och inte har någon särskild lokal som de vistas i. 
  
 Vad gäller just uppehållsförbud enligt 79 a § strl. anses det av Rigs- politiet vara effektivt för att hålla gängmedlemmarna borta från deras invanda miljöer. Gängmedlemmarna upplever det också som mycket ingripande att förhindras att vistas i de områden där de lever sina dagliga liv. Bilden är något mer splittrad bland landets polisområden. Ungefär hälften uppger att de har goda erfarenheter av uppehållsför- bud. Samtidigt framhåller de att förbuden inte nödvändigtvis leder till mindre oro eller färre konflikter, men att det vid några tillfällen 
  
 131National enhed for særlig kriminalitet, Rocker- og bandesituationen i Danmark. Nøgletal for 2022. 
  
 132Gängmedlemmarna registreras i polisens efterforskningsdatabas (PED) som just gängmed- lemmar, se Moss. 
  
 133National enhed for særlig kriminalitet, Rocker- og bandesituationen i Danmark. Nøgletal for 2022. 
  
 134Justitsministeriet, Serviceeftersyn af bandepakkerne s. 3 ff. och 39 ff., vilket gäller för hela avsnittet nedan. I rapporten har Rigspolitiet, Rigsadvokaten och Direktoratet for Kriminal- forsorgen samt vissa andra myndigheter utarbetat en samlad avrapportering och däri värderat sina egna insatser inom ramen för bandepakkerne. 
  
 135Se också Davis, Justitsministeriets forskningskontor, Strengere straf – mindre ny kriminalitet? En undersøgelse af effekten af strafskærpelser. 
  
 385 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 har lett till mindre aktivitet i vissa gäng. En dom på uppehållsförbud medför att gängmedlemmen fjärmas från sin omgivning och tvingas vistas i miljöer där gänget har färre medlemmar på plats. Gängkon- stellationerna är dock mycket dynamiska och rörliga också vad gäller den plats de uppehåller sig på. Enligt polisen flyttar därför gängmed- lemmarna till andra ställen, och det särskilt när det är flera medlem- mar som döms till påföljden samtidigt och den omfattar samma geo- grafiska område. 
  
 Uppehållsförbud enligt 79 a § har under 2018 till 2021 varit ett fokusområde hos Rigsadvokaten, vilket innebär att målet varit att till- sammans med åklagare på lokal nivå skapa en praxis runt bestämmel- sen. Under samma period har 92 personer dömts till uppehållsförbud med stöd av 79 a § strl. (avser domar som vunnit laga kraft). Sett över åren betyder det således i snitt drygt 20 domar per år. 
  
 Enligt Rigsadvokaten finns det vissa bevismässiga svårigheter hän- förliga till uppehållsförbudet i 79 a § andra meningen, det vill säga de som dömts för brott mot bland annat den straffrättsliga regleringen avseende narkotika, skjutvapen och explosiva ämnen, och har anknyt- ning till en grupp personer som tillsammans står bakom allvarlig och omfattande brottslighet, förutsatt att brottet är relaterat till den dömdes anknytning till gruppen. Domstolarna har tolkat bestämmel- sen som att gruppanknytningen måste finnas vid domstidpunkten och inte vid gärningstidpunkten. Särskilt vid långa häktningstider kan en sådan koppling vara svår att bevisa. 
  
 Enligt förarbetena ska uppehållsförbud enligt 79 a § omfatta den eller de kommuner som brottsligheten är begången i, men domstol- arna har efter domar från danska Högsta domstolen varit restrikti- vare än så när de beslutat hur stort det geografiska området ska vara. Detta för att domstolarna gör en samlad proportionalitetsbedömning och därefter avgör storleken, bland annat utifrån brottslighetens karak- tär, allvar och kopplingens styrka till det kriminella gänget (jämför här genomgången ovan av praxis från Europadomstolen, som också den danska Högsta domstolen hänvisat till i sina avgöranden). 
  
 Mellan 2019 och 2021 har enligt polisen 21 personer vid 57 till- fällen överträtt uppehållsförbud som meddelats med stöd av 79 a §, men det är endast sex personer som har dömts (domar som vunnit laga kraft). Förarbetsuttalandena om att påföljden vid första överträdelsen ska bestämmas till 60 dagars obetingat (ovillkorligt) fängelse avspeglas i rättspraxis. 
  
 386 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 8.6.4… men mer vetenskapligt inriktad forskning saknas helt 
  
 Någon mer vetenskaplig utvärdering av det danska uppehållsförbudet i 79 a § strl. finns, såvitt utredningen har kunnat finna, inte.136 Det råder därför en viss tveksamhet i fråga om påföljdens effektivitet vad gäller att minska brottsligheten och öka tryggheten i det offentliga rummet. Detsamma gäller om de straffskärpningar som beslutats (sär- skilt 81 a §) har haft någon effekt och i så fall vilken samt om vad som lett till att antalet gängkriminella har minskat i Danmark. I den egna utvärderingen från Justitsministeriet är slutsatsen att de längre straffen inte har haft någon effekt på återfallsrisken.137 
  
 Detsamma gäller alla de åtgärder, till exempel straffskärpningar, som vidtagits i Sverige under senare år.138 I samband med proposi- tionen Skärpta straff för brott i kriminella nätverk var det också ett antal remissinstanser, bland annat JO och Sveriges advokatsamfund, som påpekade dels att effekterna av redan genomförda utredningar inte utvärderats, dels att det är svårt att utvärdera hur stor den kum- ulerade effekten av ändringarna blivit. Försiktighet påkallades.139 Sedan dess har ytterligare straff skärpts och lagen om preventiva vistelse- förbud införts, utan att någon utvärdering av effekterna genomförts. 
  
 Enligt uppgift som Polismyndigheten lämnat till Ds 2023:17 – Vistelseförbud på allmän plats och vissa andra platser – har de ovan beskrivna lagändringarna avseende möjligheterna att föreskriva om vistelseföreskrift under verkställigheten av utdömda påföljder haft positiv inverkan, dels vad gäller förebyggande och förhindrande av nya brott, dels vad gäller tryggheten i de områden som avses skyddas.140 Även Kriminalvården har inom ramen för denna utredning uppgett att vistelseföreskrifterna är ett effektivt verktyg. Någon vetenskaplig utvärdering eller annan utvärdering har dock inte genomförts varför det är svårt att med större säkerhet uttala sig om effekten av lagänd- ringarna. 
  
 Sammanfattningsvis är det oklart i vilken mån ökade möjligheter att föreskriva var en person får vistas eller inte vistas fungerar brottsföre- 
  
 136Samma uppgift också från kriminologen Garza vid ett möte i den svenska kriminalist- föreningen i oktober 2023. 
  
 137Tambour Cox, Justitsministeriets forskningskontor, Strengere straf – mindre ny krimi- nalitet? En undersøgelse af effekten af strafskærpelser s. 32. 
  
 138Som påpekas i t.ex.  
 Brå-rapport 
  2021:8 s. 79. Se dock t.ex. Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten, Kort om straffskärpningar. 
  
 139Remisskritiken återgiven i prop. 2022/23:53 s. 36 ff. Se också Lagrådets yttrande, bilaga 5 i a.prop. 
  
 140Ds 2023:17 s. 32. 
  
 387 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 byggande, särskilt sett ur ett längre perspektiv. Det framstår däremot som rimligt att det i vissa fall kan bidra till att öka tryggheten i det offentliga rummet. Det kan också vara ett effektivt verktyg för att förhindra en person från att återanknyta till sin kriminella miljö rent fysiskt, liksom försvåra rekryteringen av unga till kriminell verksam- het. Som visats ovan i avsnitt 8.6 är dock forskningen inte entydig i nu diskuterat hänseende. Enligt vår mening är därför försiktighet på- kallad när det kommer till att införa ytterligare möjligheter att besluta om vistelseföreskrifter, till exempel genom att införa en variant av det danska uppehållsförbudet i svensk rätt. Mycket talar för att vistelse- förbud är ett sätt att hantera akuta problem hänförliga till vissa indi- vider, snarare än ett effektivt sätt att komma åt brottslighetens orsaker. Det är därmed svårt att säga att det är fråga om det är en effektiv brotts- förebyggande åtgärd – vi vet för lite om det påverkar brottslighetens orsaker. Därtill visar kriminologisk forskning samt erfarenheter från Danmark att det finns risk för spridningseffekter, det vill säga att de brottsaktiva och därmed brottsligheten flyttar till andra platser om de förbjuds att vistas inom vissa geografiska områden. Det finns också enligt Brå en ökad risk för nyrekrytering av unga personer. 
  
 8.7Våra överväganden 
  
 8.7.1Finns det något behov av ytterligare möjligheter att föreskriva var en dömd person får eller inte får vistas? 
  
 Bedömning: De redan gällande möjligheterna att inom ramen för påföljdssystemet besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas är tillräckliga. Det gäller såväl vid skyddstillsyn som vid prövo- tid i samband med villkorlig frigivning. Därtill har vistelseföre- skriften i 26 kap. 26 § andra stycket 7 brottsbalken nyligen om- formulerats och blivit tydligare. Kriminalvården har också getts möjlighet att besluta om elektronisk övervakning för att kontrol- lera att en sådan föreskrift följs. Därjämte finns ett stort antal ad- ministrativa förbud. 
  
 Vi anser därför att det inte finns något ytterligare behov av att kunna besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas. 
  
 Vår bedömning i denna fråga ska läsas tillsammans med våra övriga förslag. Vi föreslår i kapitel tio att prövotiden efter avtjänat 
  
 388 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 fängelsestraff ska förlängas från ett till två år samt att övervakning ska vara obligatoriskt. Vi föreslår också att alla som döms till ett tidsbestämt straff ska omfattas av systemet med villkorlig frigiv- ning. Detta kommer att leda till att fler dömda får föreskrifter under längre tid, vilket i sig innebär en utökad möjlighet att före- skriva var en dömd person får vistas eller inte får vistas som vi anser är mycket mer ändamålsenlig än att införa en ny påföljd. 
  
 Därtill föreslår vi i avsnitt 8.8 att det ska förtydligas att en vistelseföreskrift får beslutas också i syfte att skapa trygghet för brottsoffret. Med ett sådant förslag och de övriga förslag som vi läg- ger fram gör vi bedömningen att en utökad användning av vistelse- förbud i form av en särskild påföljd eller som ett tillägg till ut- dömda fängelsestraff inte behövs och förordar därför inte detta. 
  
 Utgångspunkter för vår bedömning 
  
 Enligt våra direktiv är uppdraget att överväga ändringar inom ramen för påföljdssystemet som innebär utökade eller nya möjligheter att besluta var en dömd person ska vistas eller inte får vistas. Vi ska därtill oavsett ställningstagande i sak lämna förslag om en ny brotts- påföljd som ska kunna innebära anvisningar om var det dömde ska vistas eller inte får vistas. Uppdraget är med andra ord begränsat till att avse dömda personer och det är utifrån den premissen vi har ut- format våra överväganden och förslag. Vi inleder därför våra överväg- anden med att analysera om det finns något behov av ytterligare möj- ligheter att besluta om var en dömd person får vistas eller inte får vistas. 
  
 Skälen för vår bedömning 
  
 Som vi har visat ovan, särskilt i avsnitt 8.3 vad gäller dömda personer, men också i avsnitt 8.4 om administrativa förbud, finns det redan långtgående möjligheter för domstol och andra rättsvårdande myn- digheter att besluta om inskränkningar i såväl dömda som  
 icke-dömda 
  personers rörelsefrihet. Kriminalvården ska också löpande ompröva behovet av föreskrifter och korrigera meddelade föreskrifter, vilket innebär att de över tid kan skräddarsys efter den dömdes behov. Att en vistelseföreskrift har en lämplig utformning över tid tillgodoses 
  
 389 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 genom den regelbundna kontakt som den dömde har med frivården under sin övervakning. 
  
 Sådana vistelseföreskrifter som kan beslutas under övervakning av de skyddstillsynsdömda och villkorligt frigivna tar enligt vår mening sikte på sådana situationer som lyfts fram i våra direktiv: att motverka fortsatt brottslighet och för att stävja den grova, organise- rade brottsligheten som bedrivs inom kriminella nätverk. 
  
 Vad gäller skyddstillsyn pågår en sådan under tre år, vilket inne- bär att kontrollen potentiellt kan pågå under lång tid. För den villkorligt frigivne gäller för närvarande att prövotiden, och därmed övervak- ningen, kan pågå under minst ett år, eller om reststraffet överskrider ett år, under den längre tid som reststraffet motsvarar. Vi föreslår dock i kapitel tio att prövotiden, och därmed övervakningen, ska för- längas från ett till två år, och att övervakning ska vara obligatoriskt. Därmed förlängs kontrollmöjligheten avseende de villkorligt frigivna och fler kommer att ställas under övervakning. På så sätt utökas möj- ligheten att besluta om vistelseföreskrift i just de situationer som efterfrågas i direktiven, men på ett mycket mer träffsäkert sätt. 
  
 Vi menar också att det som efterfrågas i direktiven – att försvåra för den dömde knyta an till kriminella nätverk eller att återvända till ett visst område knutet våldskapital, kunskaper om narkotikamark- naden eller polisens arbetsmetoder, att öka tryggheten i det allmänna rummet, att minska möjligheterna att rekrytera unga till gängen samt att erbjuda ökat skydd för den som utsatts för våld i en nära relation eller hedersrelaterat våld och förtryck – redan kan uppnås genom att den dömde åläggs en vistelseföreskrift med elektronisk övervakning. Utöver detta finns möjligheter att ålägga en person kontaktförbud liksom ett preventivt vistelseförbud, varav det sistnämnda utan att det ens finns en brottsmisstanke. 
  
 Mot den bakgrunden bedömer vi att det inte behövs några större ändringar i reglerna som medför möjligheter att besluta var en dömd person får vistas eller inte vistas. Däremot anser vi att det finns skäl att förtydliga i vilka syften vistelseföreskrifter får beslutas och vi lämnar ett förslag avseende detta i avsnitt 8.8. 
  
 Innan dess redogör vi dock för ett par ytterligare nackdelar som 
  
 vimenar skulle följa av att införa vistelseförbud som en särskild brotts- påföljd. 
  
 390 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 Ytterligare nackdelar med vistelseförbud som en särskild brottspåföljd 
  
 I Danmark döms uppehållsförbud ut i samband med ett fängelsestraff. Det betyder att den dömde först kan avtjäna ett längre straff och vid frigivning ha ett vistelseförbud som väntar och som kan gälla i upp till tio år. En sådan ordning är enligt vår mening förknippad med i vart fall två avgörande nackdelar. 
  
 För det första bygger den svenska kriminalvården på att den dömde ska komma bättre ut – det vill säga att han eller hon under sin tid i fängelse ska ges möjlighet att arbeta för ett liv utan kriminalitet vid frigivningen. Om den dömde vet om att ett vistelseförbud kommer att gälla under tio år, alldeles oavsett vad han eller hon gör under sin verk- ställighet, talar mycket för att den dömdes motivation kommer att påverkas. Ur såväl ett återanpassningsperspektiv som ur ett upphör- andeperspektiv är det också olämpligt att den dömde inte kan åter- anknyta till sin familj eller sina barn efter avtjänat straff om vistelse- förbudet täcker platsen där hemmet finns. Det finns en uppenbar risk för att barn och anhöriga drabbas med anledning av att flytt be- höver ske till annan ort för att möjliggöra att familjen återförenas. Om familjen är välfungerande och laglydig är det en av de viktigaste faktorerna för att upphöra med brott. 
  
 För det andra är det hart när omöjligt för domstolen som dömer i brottmålet att förutse vilket område som ska omfattas långt fram i tiden. Att miljön kan spela roll för brottsdeltagande och kriminella karriärer står klart, men hur ska domstolen så långt i förväg kunna avgöra vilken miljö som är den skadliga? Det brottsoffer som ska skyddas kan också ha flyttat. Det framstår som klart lämpligare och mer ändamålsenligt såväl ur ett brottsförebyggande som ur ett trygg- hetsskapande perspektiv att vistelseförbud bestäms i samband med frigivningen. Det är bara då det är möjligt att genom korrekt informa- tion meddela ett förbud som träffar relevanta områden. 
  
 Det får också anses olämpligt att införa en ordning som möjliggör att flera parallella vistelseföreskrifter kan komma att stå i strid med varandra, vilket det är en risk för om sådana kan beslutas på flera olika nivåer. Det blir då mycket svårt att överblicka vad som gäller. Även detta talar emot att några nya möjligheter eller en ny påföljd ska införas. 
  
 Vår sammantagna bedömning är således att införandet av ett vis- telseförbud i linje med det danska uppehållsförbudet innebär påtagliga 
  
 391 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 osäkerheter och nackdelar som leder till att vi inte kan förorda att en sådan konstruktion införs i svensk rätt. Däremot avser vi att det nuvar- ande systemet kan utvecklas och förbättras enligt vad som presenteras i nästa avsnitt. 
  
 8.8Det ska vara möjligt att besluta om vistelseföreskrifter för att skydda brottsoffer och det ska förtydligas att flera föreskrifter kan beslutas samtidigt 
  
 Bedömning: Det nuvarande systemet med vistelseföreskrifter kan utvecklas och förbättras genom att det införs en möjlighet att besluta om en sådan för att skydda målsäganden. På så sätt kan perspektiv som brottsofferintressen och samhällsskydd ges en mer direkt roll i den behovsprövning som sker inför beslut om vistelse- föreskrifter under skyddstillsyn eller under prövotid efter vill- korlig frigivning. 
  
 Förslag: Det ska framgå av 26 kap. 16 § brottsbalken att en före- skrift enligt andra stycket 7 får beslutas om det behövs för att tillgo- dose målsägandens behov av trygghet. Lagtexten ska också förtyd- ligas så att det framgår att flera föreskrifter kan beslutas samtidigt. 
  
 8.8.1Skälen för vår bedömning och våra förslag 
  
 För att vistelseföreskrifter ska beslutas som ett led i övervakningen vid skyddstillsyn eller när straffet avtjänas utanför anstalt (under vill- korlig frigivning) ska det finnas ett behov hos den dömde att besluta om sådana för att minska risken för att han eller hon begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället (26 kap. 16 § och 28 kap. 6 § brottsbalken). Således är tanken att föreskriften ska kunna hjälpa, stödja eller kontrollera den dömde och därigenom minska återfallsrisken. Målet är att föreskrifterna ska vara en del i den dömdes återanpassning samt bidra till ordnade levnads- förhållanden.141 
  
 141Se t.ex. SOU 1938:25 s. 44 och prop. 1982/83:85 s. 89. 
  
 392 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 I detta ligger givetvis att vistelseföreskrifter ofta bidrar till att skydda samhället och brottsoffer, men det är inte sådana hänsyn som står i fokus när föreskriften beslutas. Det som i stället avgör enligt lagtexten är den dömdes behov och det finns för närvarande ingen möjlighet att besluta om vistelseföreskrifter av den mer direkta anledningen att skydda brottsoffer. 
  
 Den typ av vistelseförbud och andra inskränkningar i rörelsefri- heten som efterfrågas i våra direktiv har delvis ett sådant syfte. Det identifierade målet enligt direktiven är snarare att öka säkerheten och tryggheten i det offentliga rummet samt en mer generell brottspre- vention – ett slags omgivningsskydd – än att utifrån den dömdes behov minska risken för återfall i brott. 
  
 Vi bedömer att ett sådant syfte är godtagbart och bör kunna ligga till grund för ett beslut om vistelseföreskrifter. Det finns därför skäl att något skifta perspektiv här och låta det framgå av lagtext att en vistelseföreskrift kan meddelas under skyddstillsyn eller under prövo- tid efter villkorlig frigivning också i syfte att skydda brottsoffret. I dessa fall bör elektronisk övervakning regelbundet beslutas. 
  
 En sådan ändring möjliggör att vistelseförskrifter kan beslutas i syfte att skydda målsäganden, det vill säga utan att det går att identi- fiera ett behov utifrån återfallsrisk eller anpassningsbehov hos den dömde. Detta bör gälla såväl de som döms till skyddstillsyn som de som döms till fängelse och därefter verkställer del av sitt straff utanför anstalt under prövotid efter villkorlig frigivning. 
  
 Vi bedömer också att en sådan inskränkning står i överensstäm- melse med regeringsformen och Europakonventionen. Såväl att öka den allmänna som brottsoffers trygghet är godtagbara ändamål och med tanke på intressenas vikt är en sådan begränsning proportionerlig. Den kan förväntas vara effektiv i den mening att den ökar målsägan- dens känsla av trygghet. Då erfarenheterna av den gällande vistelse- föreskriften är god kan också viss effektivitet presumeras. Det måste dock alltid genomföras en individuell risk- och proportionalitets- bedömning i varje fall, det vill säga på tillämpningsnivån. Detta är såväl domstolarna som Kriminalvården vana vid. 
  
 393 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 8.8.2Förtydligandet om flera föreskrifter 
  
 I nuvarande lydelse av 26 kap. 16 § brottsbalken anges att Reynolds vården får besluta om en särskild föreskrift. Det är dock förutsatt att föreskrifter inte sällan ska kombineras för att på bästa sätt verka brotts- avhållande och bidra till den dömdes anpassning. Så sker också i bety- dande utsträckning i dag och lagtexten bör ändras för att på bättre sätt harmonisera med den faktiska rättstillämpningen. 
  
 8.8.3Bör vistelseförbud kunna omfatta större geografiska områden och gälla under längre tid? 
  
 Bedömning: Det är inte möjligt att utöka tillämpningsområdet för vistelseföreskrifterna i tid och rum genom att ändra lagtexten. 
  
 Skälen för vår bedömning 
  
 Vad gäller vistelseort och andra anvisningar om på vilka platser eller inom vilka områden den dömde ska vistas eller inte får vistas är lag- texten helt öppen avseende förbudsområdets geografiska storlek. Detta beror på att det bara är genom en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet som gränserna för förbudet vad gäller utsträckningen i rummet kan fastställas.142 Detta har flera gånger framhållits av den danska Högsta domstolen när uppehållsförbud enligt 79 a § varit uppe till prövning. Bedömningen måste här ta hänsyn till flera faktorer och ske med stor noggrannhet: den enskilde kanske inte bara skärmas av från skola, arbete, fritidsaktiviteter och vårdcentral utan även risk- erar att avskärmas från sin bostad och sin familj. Mot detta måste bland annat risken för fortsatt brottslighet, vilken typ av brottslighet som står på spel liksom det redan begångna brottens allvar vägas. 
  
 Om risken är synnerligen hög och avser mycket allvarlig brotts- lighet ger lagtexten således redan utrymme för ett förbudsområde som är så stort att den risken kan elimineras. Förbudsområdet ska givetvis vara tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd. Det kan då inte uteslutas att området kan vara större än en kommun eller en stadsdel, men det går däremot inte att i förväg avgöra storleken 
  
 142Se också SOU 2024:13 s. 209 f. 
  
 394 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 eller att genom skrivningar i lagtext påverka storleken. Den bedöm- ningen måste i stället alltid ske i det enskilda fallet utifrån omständig- heterna som är för handen.143 Mot den bakgrunden anser vi inte att det är möjligt att utöka det geografiska områdets storlek genom att för- ändra lagtexten. Det är i stället upp till den beslutande myndigheten att avgöra frågan om det geografiska områdets storlek utifrån allvarlig- heten i det enskilda fallet. Lagtexten ger i sin nuvarande utformning utrymme för stora geografiska områden vid konstaterat höga risker för målsäganden. 
  
 Föreskrifter ska beslutas på viss tid och högst ett år åt gången men kan potentiellt gälla under hela övervakningsperioden, som i sin tur är lika lång som prövotiden eller vid skyddstillsyn minst ett år. Elektro- nisk övervakning får beslutas för högst sex månader åt gången, men kan gälla under hela övervakningsperioden på samma sätt. Dessa tids- frister är noga utvärderade i de lagstiftningsärenden där frågorna be- rörts tidigare och som framgått tidigare finns det genom Europadom- stolens praxis en skyldighet för medlemsstaterna att tillse att ingrepp i rörelsefriheten (och i viss mån också i privatlivet om fråga är om elektronisk övervakning) inte pågår längre än de behövs genom just regelbundna omprövningar. 
  
 Enligt vår mening finns det mot denna bakgrund inget utrymme för att förlänga fristerna som idag gäller utöver att vi föreslår en för- längd prövotid efter villkorlig frigivning. Det kan här också noteras att samtliga nordiska länder har liknande frister. Även när nya förbud har införts, som tillträdesförbud och liknande, har samma frister valts. Vår bedömning är därför att det inte finns vare sig skäl eller förutsättningar för att utsträcka vistelseföreskrifternas tillämpnings- område varken i tidsmässigt eller i rumsligt hänseende. 
  
 8.8.4Sammanfattning och vidare läsning 
  
 Vi har i detta kapitel övervägt ändringar inom ramen för påföljds- systemet som innebär utökade eller nya möjligheter att besluta var en dömd person ska vistas eller inte får vistas. Vår bedömning är att våra förslag om förlängd prövotid samt obligatorisk övervakning under villkorlig frigivning är ett ändamålsenligt sätt att utöka möjligheterna 
  
 143Se också det förslag som lämnats i SOU 2024:13 s. 205 ff. om att det vid bedömningen av ett förbudsområdes storlek särskilt ska beaktas att området ska vara tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd. Ändringen beskrivs i huvudsak som ett förtydligande. 
  
 395 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 och att det inte finns något behov, och inte heller är lämpligt, att införa en ny brottspåföljd som innebär ett vistelseförbud. 
  
 Då det emellertid ligger i uppdraget att ge ett förslag på en ny brotts- påföljd lämnar vi ett sådant förslag i kapitel 20. 
  
 8.9Bör det införas en föreskriftsmöjlighet 
  
 som innebär förbud att kontakta brottsoffret? 
  
 Bedömning: Det är olämpligt att införa en möjlighet att besluta om en föreskrift som innebär att ett förbud för gärningspersonen att kontakta brottsoffret. I stället bör kontaktförbud eller vistelse- föreskrift med elektronisk övervakning användas om målsäganden behöver sådant skydd. 
  
 8.9.1Inledning 
  
 Utredningens uppdrag är att ta ställning till om det bör införas en möj- lighet att besluta om särskilda föreskrifter som innebär ett förbud för den villkorligt frigivne eller skyddstillsynsdömde att kontakta brottsoffret. Ett sådant villkor kan föreskrivas vid permission och utslussningsåtgärder, där kravet i fängelselagen endast är att tillstånd till vistelse utanför anstalt ska förenas med de villkor som behövs (se 
  
 10kap. 5 § och 11 kap. 6 § fängelselagen). Någon uppräkning av vill- kor, motsvarande den som finns för de som är villkorligt frigivna och skyddstillsynsdömda i 26 kap. 16 § brottsbalken, finns inte vid vistelser utanför anstalt i dessa fall. Det framgår i stället av förarbetena att vill- koren ska vara individuellt utformade efter omständigheterna i det enskilda fallet och att de till exempel kan avse vistelseort, anmälnings- skyldighet, krav på nykterhet och förbud att kontakta ett brottsoffer.144 Elektroniska hjälpmedel kan användas. 
  
 Även vid verkställighet av sluten ungdomsvård gäller att en vistelse ska förenas med de villkor som behövs samt att elektroniska hjälp- medel får användas för att kontrollera villkor som gäller var den dömde ska befinna sig (18 § lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård). 
  
 144Prop. 2009/10:135 s. 68 och 162 och prop. 2005/06:123 s. 43. 
  
 396 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 Även här nämns i förarbetena förbud att kontakta en viss person som ett möjligt villkor.145 
  
 8.9.2Skälen för vår bedömning 
  
 Vid en första anblick framstår det som självklart att det ska finnas en föreskriftsmöjlighet vad avser förbud att kontakta brottsoffret. En sådan föreskrift skulle till exempel kunna användas i kontrollsyfte och för att markera mot att kontakt inte får ske i de fall där det är sär- skilt angeläget att skydda brottsoffret från en sådan kontakt, såsom vid våld i nära relationer. Dessutom kan sådana villkor beslutas under permission och utslussning samt vid vistelser utanför anstalt vid verkställighet av sluten ungdomsvård, vilket stärker bilden av att en sådan möjlighet ska finnas också vid frigivning från ett fängelsestraff. 
  
 Det finns dock ett relativt stort antal nackdelar med en sådan före- skrift som vi menar väger så tungt att vi trots allt inte föreslår en sådan föreskriftsmöjlighet. 
  
 Den mest uppenbara nackdelen är att det inte är möjligt att på ett tillräckligt effektivt sätt kontrollera en föreskrift om förbud att kon- takta brottsoffret. Många kontakter kommer att ske digitalt och sådana kontakter kan inte övervakas med nuvarande teknik. En före- skrift som inte går att kontrollera riskerar att bli helt tandlös och ge målsäganden en falsk känsla av trygghet i stället för en reell trygghet. En effektiv kontroll kommer vidare att förutsätta att målsäganden involveras i kontrollen på så sätt att han eller hon blir den som måste anmäla överträdelsen av förbudet. Det lägger enligt vår mening en allt- för stor börda på en målsägande som redan befinner sig i en utsatt situa- tion. Och därmed uppenbaras också nästa svårighet: till vem ska målsäganden anmäla en överträdelse? Till Kriminalvården? Till polisen? Och ska det då förekomma bevisupptagning inom ramen för över- trädelseärenden, till exempel i övervakningsnämnderna för att hantera misskötsamheten? Att förena ett förbud om kontakt med elektro- nisk övervakning är inte heller en lösning – det går som sagt inte att kontrollera kontakter som sker digitalt. 
  
 Med tanke på att föreskrifter om förbud att vistas på en viss plats redan enligt gällande rätt kan beslutas och kombineras med elektronisk 
  
 145Prop. 1997/98:96 s. 164. Så gäller också vid öppen rättspsykiatrisk vård respektive öppen psykiatrisk vård, se 26 § tredje stycket LPT och 12 a § LRV. 
  
 397 
  
 Vistelseförbud och förbud att kontakta brottsoffret 
  
 SOU 2024:48 
  
 övervakning samt att det i de fallen är mycket enkelt att konstatera överträdelser, framstår det som lämpligare att använda den möjlig- heten. Kriminalvården har också upplyst utredningen om att det är så föreskriften används vid permission och utslussning. Den är alltid kombinerad med en geografisk begränsning som kan kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. Även möjligheten att meddela kontakt- förbud finns och bör användas. Vid överträdelser av sådana är det fråga om ett brott och sedvanlig förundersökning kan inledas. Några sådana möjligheter finns inte inom ramen för systemet med föreskrifter. 
  
 Här bör också beaktas att Utredningen om en översyn av kon- taktförbudslagstiftningen (SOU 2024:13) har föreslagit att det ska föreligga en presumtion för kontaktförbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om förbudspersonen har dömts för olaga för- följelse eller hedersförtryck, ska presumtionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är när- stående eller tidigare närstående. Utredningen bedömer också att an- sökta och beviljade kontaktförbud kommer att öka med  
 30–40 
  procent. 
  
 Vi har därtill föreslagit att vistelseföreskrifter ska få beslutas också för att mer direkt skydda målsäganden. På så sätt nås den effekt man vill uppnå, men på ett enligt vår mening lämpligare sätt. 
  
 Vår bedömning är således att de möjligheter som finns är tillräck- liga i detta hänseende och att det inte heller är lämpligt att införa en föreskriftsmöjlighet vad gäller förbud att kontakta brottsoffret. Det kan givetvis inte förnekas att ett sådant förbud skulle sända ut viktiga signaler, men med tanke på de svårigheter som finns att hantera över- trädelser anser vi inte att det i sig kan ligga till grund för ett förslag om en föreskrift med förbud att kontakta brottsoffret. Det finns en uppenbar risk för att det inte leder till ett reellt skydd och vi anser därför inte att en sådan möjlighet bör införas. I stället bör de invol- verade myndigheterna – främst polisen, åklagaren och Kriminalvården 
  
 –ta ansvar för att använda de verktyg som redan finns. Som visats i detta kapitel är de många till antalet. 
  
 398 
  
 9Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 9.1Om uppdraget 
  
 Enligt tilläggsdirektiven ska vi överväga om det bör införas en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd och, oavsett ställningstagande i sak, lämna förslag på hur en sådan påföljd kan utformas. Vi ska också lämna fullständiga författningsförslag samt särskilt överväga hur en sådan påföljd ska förhålla sig till de två redan gällande tidsobestämda påföljderna fängelse på livstid och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. I uppdraget ingår dock inte att föreslå föränd- ringar av regleringen i 31 kap. brottsbalken om överlämnande till särskild vård i vissa fall eller i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Regleringen i lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid omfattas inte heller av uppdraget. 
  
 Då direktiven tydligt anger att det ska vara fråga om en påföljd inom ramen för det straffrättsliga systemet har vi inte utrett andra typer av åtgärder, till exempel mer vårdinriktade alternativ eller fristå- ende reaktioner som ligger utanför straffrätten, såsom sådana samhälls- skyddsåtgärder som Psykiatrilagsutredningen föreslog (se kapitel 4). Vår utgångspunkt har således varit att det ska vara fråga om risk- hantering inom ramen för en straffrättslig påföljd. 
  
 I detta kapitel redovisar vi våra överväganden och vi beskriver också kort de nuvarande tidsobestämda påföljderna. I bilaga 4 finns dels en text som beskriver de tidigare tidsobestämda straffen förvaring och internering, dels en text där bland annat vissa tidigare överväg- anden samt relevanta artiklar i Europakonventionen genomgås och där ordningen i de nordiska länderna jämte Tyskland och England beskrivs. 
  
 399 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.2Om nuvarande tidsobestämda påföljder 
  
 9.2.1Fängelse på livstid 
  
 Inledning 
  
 Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som närmare är föreskrivet för de olika brottstyperna. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2, 3 eller 3 a §, får dock fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år (26 kap. 1 § brottsbalken). Det längsta tidsbestämda straff som för närvarande kan dömas ut är således arton år. 
  
 Andelen utdömda livstidsstraff har ökat under senare år. I princip samtliga livstidsdomar avser mord (inklusive försök, förberedelse, medhjälp och anstiftan till brott då dessa brottsformer inte går att sär- skilja i den officiella statistiken). Under perioden  
 1995–2013 
  var det endast två av 232 livstidsdomar som dömts ut för något annat brott.1 Den 1 oktober 2022 fanns 189 livstidsdömda inom Kriminalvården, vilket var 32 fler än 2021.2 
  
 Denna trend är global: antalet livstidsfångar ökade med över åttio procent mellan 2000 och 2014, vilket delvis kan förklaras av att livs- tidsstraff ersatt dödsstraffet i många länder.3 
  
 Tabell 9.1 
  
 Antal utdömda livstidsstraff samt påbörjade verkställigheter 
  
 År  
 2013–2022 
  
 År 
  
 Utdömda livstidsstraff 
  
 Påbörjade verkställigheter 
  
 2013 
  
 6 
  
 2 
  
 2014 
  
 9 
  
 7 
  
 2015 
  
 18 
  
 15 
  
 2016 
  
 11 
  
 11 
  
 2017 
  
 12 
  
 7 
  
 2018 
  
 10 
  
 19 
  
 2019 
  
 10 
  
 11 
  
 2020 
  
 20 
  
 8 
  
 2021 
  
 30 
  
 24 
  
 2022 
  
 23 
  
 30 
  
 Källa:  
 Patterson 
  6 och tabell 40 F. 
  
 1Brå, Kortanalys 2015. Livstidsdomar – utveckling och faktisk strafftid s. 6. 
  
 2Kriminalvården, KOS 2022 s. 51. 
  
 3Global Hughes 2019 s. 16. 
  
 400 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 För vilka brott är fängelse på livstid föreskrivet? 
  
 Livstids fängelse är föreskrivet för relativt få brottstyper såväl i brotts- balken som i specialstraffrätten enligt vad som följer av nedanstående tabell. 
  
 Tabell 9.2 
  
 Brott som har livstids fängelse i straffskalan i brottsbalken 
  
 Brottsbalken 
  
 Brottsbeteckning 
  
 Straffskala 
  
 3 kap. 1 § 
  
 Mord 
  
 Fängelse på viss tid, lägst tio och 
  
 högst arton år, eller på livstid 
  
 4 kap. 1 § 
  
 Människorov 
  
 Fängelse på viss tid, lägst fyra år och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 2 § 
  
 Grov mordbrand 
  
 Fängelse på viss tid, lägst sex år och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 3 § 
  
 Grov allmänfarlig ödeläggelse 
  
 Fängelse på viss tid, lägst sex år och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 5 § 
  
 Grovt sabotage 
  
 Fängelse på viss tid, lägst två år och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 5 a § 
  
 Kapning, grovt brott och sjö- och 
  
 Fängelse på viss tid, lägst två år och 
  
 luftfartssabotage, grovt brott 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 5 b § 
  
 Flygplatssabotage, grovt brott 
  
 Fängelse på viss tid, lägst två år och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 5 c § 
  
 Grovt sabotage mot 
  
 Fängelse på viss tid, lägst två år och 
  
 blåljusverksamhet 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 13 kap. 7 § 
  
 Spridande av gift eller smitta, 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 4 år och 
  
 grovt brott 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 16 kap. 6 § 
  
 Myteri, av anstiftare eller anförare 
  
 Fängelse i högst 18 år eller på livstid 
  
 samt myteri, grovt brott 
  
 18 kap. 1 § 
  
 Uppror 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 10 och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 19 kap. 1 §1 
  
 Högförräderi 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 10 och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 19 kap. 3 § 
  
 Trolöshet vid förhandling med 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 2 och högst 
  
 främmande makt 
  
 18 år, eller på livstid 
  
 19 kap. 4 § 
  
 Egenmäktighet vid förhandling 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 4 år och 
  
 med främmande makt 
  
 högst 10 år, eller på livstid 
  
 19 kap. 6 § 
  
 Grovt spioneri 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 4 år och 
  
 högst 18 år, eller på livstid 
  
 21 kap. 6 § 
  
 Grovt lydnadsbrott 
  
 Fängelse i högst 10 år eller på livstid 
  
 21 kap. 7 § 
  
 Rymning, grovt brott 
  
 Fängelse i högst 10 år eller på livstid 
  
 21 kap. 10 § 
  
 Undergrävande av stridsviljan 
  
 Fängelse i högst 10 år eller på livstid 
  
 21 kap. 11 § 
  
 Försummande av 
  
 Fängelse i högst 10 år eller på livstid 
  
 krigsförberedelse 
  
 21 kap. 12 § 
  
 Obehörig kapitulation 
  
 Fängelse i högst 10 år eller på livstid 
  
 401 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Brottsbalken 
  
 Brottsbeteckning 
  
 Straffskala 
  
 21 kap. 13 § 
  
 Stridsförsumlighet 
  
 Fängelse i högst 10 år eller på livstid 
  
 22 kap. 1 § 
  
 Landsförräderi 
  
 Fängelse på viss tid, lägst 4 år och 
  
 högst 10 år, eller på livstid 
  
 22 kap. 6 a § 
  
 Olovlig befattning med kemiska 
  
 Fängelse i högst 18 år eller på livstid 
  
 vapen, grovt brott 
  
 22 kap. 6 b § 
  
 Olovlig befattning med minor, 
  
 Fängelse i högst 18 år eller på livstid 
  
 grovt brott 
  
 22 kap. 6 c §2 
  
 Olovlig kärnsprängning, grovt 
  
 Fängelse i högst 18 år eller på livstid 
  
 brott 
  
 1Kap. 19 och  
 21–22 
  gäller endast om riket är i krig och i vissa liknande tillstånd. 
  
 2Träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 
  
 Tabell 9.3 Brott som har livstids fängelse i straffskalan i specialstraffrätten 
  
 Lag (2014:406) om straff för 
  
 Brottsbeteckning 
  
 Straffskala 
  
 vissa internationella brott 
  
 1 § 
  
 Folkmord 
  
 Fängelse på viss tid, 
  
 lägst 4 och högst 
  
 18 år, eller på livstid 
  
 2 § 
  
 Brott mot mänskligheten 
  
 Som ovan 
  
 11 § 
  
 Grov krigsförbrytelse 
  
 Som ovan 
  
 11 a § 
  
 Aggressionsbrott 
  
 Som ovan 
  
 Terroristbrottlagen (2022:666) 
  
 4 § 
  
 Terroristbrott 
  
 Som ovan 
  
 4 a § 
  
 Deltagande i en terroristorga- 
  
 Fängelse på viss tid, 
  
 nisation (endast den som lett 
  
 lägst 2 och högst 
  
 organisationen) 
  
 18 år, eller på livstid 
  
 9.2.2Omvandling av fängelse på livstid 
  
 Bakgrund 
  
 Även om fängelse på livstid är ett tidsobestämt straff finns sedan 2006 en möjlighet att ansöka om att få straffet tidsbestämt. Dessförinnan fanns endast möjlighet att söka om nåd hos regeringen med stöd av 12 kap. 9 § regeringsformen. I förarbetena konstateras att livstids- straffet under lång varit omdebatterat och att kritik framförts mot straffets tidsobestämda karaktär. Kriminalvården hade också fram- hållit att osäkerheten om hur länge den dömde ska vara intagen på ett 
  
 402 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 påtagligt sätt försvårade möjligheten att planera och genomföra en meningsfull straffverkställighet.4 
  
 Utifrån ett samhällsskyddsperspektiv ansåg dock regeringen att det kan finnas tillfällen då en livstidsdömd av olika skäl inte bör friges, trots att avtjänandet pågått under lång tid. Det ansågs vara en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet, för det fall det föreligger en risk för återfall i sådana brott, bör kunna hållas frihetsberövad tills en positiv förändring kan påvisas och tillfredsställande förutsättningar för frigivning föreligger. I det läget måste en avvägning göras mellan behovet av samhällsskydd och den intagnes befogade intresse av att friges.5 Det konstateras vidare att det är av stor vikt att frigivningen kan ske utan att behovet av sam- hällsskydd eftersätts och att det med hänsyn till samhällsskydds- intresset bör ske en prövning av risken för återfall i allvarlig brotts- lighet när frågan om omvandling Moore 
  
 Lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvand- lingslagen) trädde i kraft 2006 för att förbättra förutsebarheten, öka tryggheten i systemet, stärka rättssäkerheten och öka de livstids- dömdas incitament att själva främja sin frigivning och anpassning i samhället.7 
  
 Om reglerna 
  
 Enligt omvandlingslagen har den som dömts till fängelse på livstid möjlighet att ansöka om omvandling av livstidsstraffet till fängelse på viss tid. Även Kriminalvården får ansöka om omvandling för en livstidsdömd om det finns särskilda skäl (2 §). En ansökan får göras först när den dömde har avtjänat minst tio år av livstidsstraffet (3 §). 
  
 Vid prövningen av en ansökan om omvandling ska särskilt beaktas den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om det finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag, om den dömde har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och 
  
 4Prop. 2005/06:35 s. 18. I de allra flesta utvecklade rättssystem kan en person som dömts till livstidsstraff friges i förtid, till exempel efter att en viss tidsperiod avtjänats. Det finns dock länder (USA, Kina och Indien) som har livstidsstraff utan någon chans till frigivning (s.k. Padilla parole sentences; LWOP), se Global Prison Trends 2019 s. 16. 
  
 5A.prop. s. 19. 
  
 6A.prop. s. 38 f. och SOU 2002:26 s. 82. 
  
 7A.prop. s. 19 f. 
  
 403 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 om den dömde har medverkat till att främja sin anpassning i sam- hället (4 § första stycket). Med risk för återfall i brottslighet av all- varligt slag ska förstås en konkret och beaktansvärd risk för återfall i sådan brottslighet. Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska av- göras från fall till fall. En konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet ska leda till att ansökan avslås. Domstolens bedömningsunderlag är dels en utredning från Rättsmedicinalverket med ett utlåtande om återfallsrisken (10 §), dels annat material samt andra faktorer som att den dömde begått nya brott eller allvarligt misskött sig. 
  
 Bifalls ansökan ska det utdömda livstidsstraffet omvandlas till fängelse på viss tid (4 § andra stycket). Fängelsestraffets längd ska bestämmas med utgångspunkt från den tid som den dömde har av- tjänat och med beaktande av reglerna om villkorlig frigivning samt den dömdes behov av åtgärder för att underlätta övergången till ett liv i frihet (4 § tredje stycket). Fängelsestraffets längd får inte under- stiga det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut, vilket för när- varande är fängelse i 18 år. 
  
 En ansökan om omvandling prövas av Örebro tingsrätt (6 §). För- farandet vid prövningen utgör en tvåpartsprocess där åklagaren är den dömdes motpart i ärendet (7 §). Åklagaren ska bland annat bevaka samhällsintresset och brottsofferaspekter. Om det inte är uppenbart obehövligt ska domstolen inför prövningen inhämta yttrande från Kriminalvården (9 §). Rättsmedicinalverkets utredning ska innehålla en bedömning av risken för att den dömde återfaller i brottslighet och uppgifter om vilken typ av brottslighet som avses. Om risk för åter- fall konstateras ska det även lämnas förslag till åtgärder för att minska risken. Utlåtandet ska avges av en läkare, psykolog eller någon annan som deltagit i utredningen och som med hänsyn till utbildning och erfarenhet är lämpad för uppgiften (4 § förordningen [2006:1119] om omvandling av fängelse på livstid). Rättens avgörande sker genom beslut (13 §). 
  
 404 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Vilken strafftid omvandlas livstidsdomen till? 
  
 Den strafftid som livstidsdomarna omvandlas till har blivit längre över tid. Perioden  
 1965–1974 
  låg medelvärdet för tidsomvandlade livstids- straff på 14 års fängelse, medan det under perioden  
 2005–2013 
  ökat till nästan 25 års fängelse. Enligt Brå ska utvecklingen sättas i relation till en allt strängare syn på allvarliga våldsbrott generellt och en rad straffskärpningar, bland annat för mord.8 
  
 Återfallsstatistik 
  
 Brå har på uppdrag av utredningen tagit fram viss statistik avseende de som frigivits från fängelse på livstid under år  
 2007–2016. 
  Under perioden var det 53 frigivningar (samtliga avsåg 3 kap.  
 1–3 
  §§ brotts- balken) och 11 återfall. Fem personer återföll inom ett år och det vanligaste återfallsbrottet var olovlig körning. Mediantiden till åter- fallet var 524 dagar. 
  
 9.2.3Rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning 
  
 Inledning 
  
 Det enda sätt på vilket skyddsaspekter, i betydelsen återfallsrisk, kan tillmätas självständig betydelse i dagens påföljdsbestämning är som redan framkommit när påföljden bestäms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. 
  
 Under 2022 dömdes drygt 350 personer till rättspsykiatrisk vård.9 För kvinnor beslutade domstolen i 74 procent av fallen om särskild utskrivningsprövning. För männen var motsvarande andel 87 procent. Det vanligaste brottet som föranlett domen om rättspsykiatrisk vård var misshandel (84 procent av kvinnorna och 74 procent av männen). 97 procent av kvinnorna och 92 procent av männen hade tidigare fått psykiatrisk vård innan de dömdes till rättspsykiatrisk vård och över hälften hade en dokumenterad historia av missbruk (57 procent av kvinnorna, 71 procent av männen) och en stor andel var påverkade av 
  
 8Brå, Kortanalys 2015, Livstidsdomar – utveckling och faktisk strafftid s. 7 f. Se också prop. 2008/09:118, Ds 2013:55 och prop. 2013/14:194. Även skillnaden mellan de kortaste och de längsta tidsbestämda straffen har ökat. 
  
 9 
 Brå-tabell 
  40B. Lagföringsbeslut efter huvudpåföljd,  
 1975–2022. 
  Antalet har varit relativt stabilt under den undersökta perioden (lägst 219 och högst 426). 
  
 405 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 alkohol eller narkotika när brottet begicks (30 procent av kvinnorna, 50 procent av männen).10 
  
 Om reglerna 
  
 Av 31 kap. 3 § första stycket brottsbalken framgår när rätten får över- lämna den dömde till rättspsykiatrisk vård. För det första ska den dömde ha begått ett brott för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. För det andra ska han eller hon lida av en allvarlig psykisk störning och det ska för det tredje, med hänsyn till den dömdes psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt, vara påkallat att han eller hon är intagen på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberövande och annat tvång. Begreppet allvarlig psykisk störning ger uttryck för en rättslig standard, men den bedöms alltid av psykiatrisk expertis. I förarbetena anges vissa exempel på diagnoser som kan utgöra en allvarlig psykisk störning, men såväl art som grad måste alltid bedömas.11 
  
 Enligt andra stycket får rätten besluta att särskild utskrivnings- prövning enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) ska äga rum vid vården om det till följd av den psykiska störningen finns risk för att den dömde återfaller i brottslighet som är av all- varligt slag. Ytterligare ett krav är att brottet måste ha begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning. I förarbetena motiveras den särskilda utskrivningsprövningen av att det är angeläget att det för vissa fall finns en ordning som särskilt syftar till att behovet av sam- hällsskydd blir tillgodosett. Det anges att skyddsaspekterna måste beaktas noga i de fall där det finns en beaktansvärd risk för att den dömde på nytt gör sig skyldig till brott. Det konstateras vidare att bedömningar av detta slag är vanskliga att göra och att det därför är väsentligt att det här sker en grannlaga prövning efter noggranna kriterier (se mer om särskild utskrivningsprövning nedan).12 
  
 Enligt 16 § LRV ska vården av den som ges rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning upphöra när det inte längre till följd av den psykiska störning som föranlett beslutet om särskild 
  
 10RättspsyK. Årsrapport 2022, Nationellt rättspsykiatriskt kvalitetsregister s. 16 f. Det dödliga våldet, eller försök till sådant, är vanligare för män än för kvinnor. Bland kvinnor är mordbrand, som ingår i allmänfarliga brott, det näst vanligaste brottet. Andelen sexualbrott är nästan obefintlig bland kvinnor. För män utgör sexualbrott sju procent av indexbrotten. 
  
 11Prop. 1990/91:58 s. 86 och 238. 
  
 12A.prop. s. 465 f. 
  
 406 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 utskrivningsprövning finns risk för att den dömde återfaller i brotts- lighet som är av allvarligt slag. Det krävs dessutom att det inte heller annars med hänsyn till patientens psykiska tillstånd och personliga förhållanden i övrigt är påkallat att han eller hon är intagen på en sjuk- vårdsinrättning för psykiatrisk vård som är förenad med frihetsberö- vande och annat tvång, eller ges öppen rättspsykiatrisk vård.13 
  
 Andelen återfall samt viss statistik 
  
 Ett uttalat syfte bakom reglerna om särskild utskrivningsprövning enligt LRV var således att man ville förstärka samhällsskyddet. Efter- som de som dömts till denna påföljd vårdas längre än personer som vårdas med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) har man i tidigare utredningar tagit för givet att de längre vårdtiderna haft en positiv effekt vad gäller samhällsskyddet. Någon särskild analys av detta har dock inte genomförts ännu.14 Det står dock klart att andelen återfall efter rättspsykiatrisk vård är låg (i nivå med villkorlig dom med samhällstjänst). Av de som skrevs ut 2016 hade 21 procent återfallit i brott inom tre år från utskrivningen.15 
  
 Under åren  
 2010–2019 
  avskrevs sammanlagt 1 201 personer från  
 LRV-vård 
  och av dessa återföll 124 personer (11 procent) i brott inom ett år efter avskriven rättspsykiatrisk vård. Fler män än kvinnor åter- föll. Det är vanligt med återfall i flera brott, vilket indikerar att det är några få personer som har ett stort antal återfallshändelser. De som har flera lagföringar återfaller i större utsträckning.16 
  
 Medianvårdtiden för samtliga patienter för vilka vården avslutades för under  
 2009–2022 
  var strax under fem år. De som begått något brott inom den största brottsgruppen, brott mot liv och hälsa, hade en medianvårdtid på 65 månader (fem år och tre månader). Där det begångna brottet är dödligt våld är medianvårdtiden dock betydligt 
  
 13Det finns vissa etiska problem med det nuvarande systemet med särskild utskrivningspröv- ning. Det har medfört att personer som inte är i behov av vård av medicinska skäl eller någon adekvat vård inte står till buds trots det hålls kvar i sluten vård. JO har tagit initiativ till en granskning med anledning av de långa vårdtiderna i den rättspsykiatriska vården och gällande vilka omständigheter som gör att patienter som ges rättspsykiatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning inte kan få öppen psykiatrisk vård i anslutning till att kliniken bedömt att de inte längre behöver sluten rättspsykiatrisk vård, se beslut  
 2022-06-23 
  i dnr JO  
 1-2021. 
  Enligt Keller kan en av tio patienter bli kvar i slutenvård trots en sådan bedömning och i samband med den inled- ande granskningen rörde det sig om 67 personer. 
  
 14SOU 1998:32 s. 190. 
  
 15Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 14. 
  
 16RättspsyK, Årsrapport 2022, Nationellt rättspsykiatriskt kvalitetsregister s. 31. 
  
 407 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 längre än så (123 månader för män och 82 för kvinnor). Tiderna är som längst för de som har särskild utskrivningsprövning.17 I en ny studie, där en ny beräkningsmodell har använts, har dock visats att vårdtiderna, i såväl sluten som öppen form, är i snitt nästan två år längre än vad man tidigare antagit och i stället uppgår till sju år och sex månader.18 
  
 9.3Vilken plats har ytterligare en tidsobestämd påföljd i dagens påföljdssystem? 
  
 9.3.1Inledning och vissa avgränsningar 
  
 I detta avsnitt behandlar vi frågan om vilken plats ytterligare ett tidsobestämt straff kan ha i dagens straffrättsliga system, utöver fäng- else på livstid och rättspsykiatrisk vård. Frågan om att återinföra en tidsobestämd, mer preventivt utformad, frihetsberövande påföljd inrymmer mycket svåra etiska och rättsstatliga avvägningar och ställ- ningstaganden som ytterst handlar om att finna en godtagbar avväg- ning mellan å ena sidan det legitima kravet på skydd mot framtida allvarliga gärningar från gärningspersonens sida och å andra sidan av att samhällets ingripande så långt som möjligt ska stå i proportion till den begångna gärningen.19 
  
 Det som enligt våra direktiv står i fokus är behovet av att kunna ordna ett skydd mot personer som har en hög benägenhet att åter- falla i mycket allvarliga brott. Det handlar således om att öka sam- hällsskyddet enligt vad som närmare utvecklats i kapitel fyra. Under- förstått måste ytterligare en premiss vara att behovet av ytterligare samhällsskydd finns i de fall då fängelse på livstid inte är aktuellt. I de fallen blir ju den dömde redan med stöd av gällande regler frihets- berövad på obestämd tid och det sker en prövning av återfallsrisken 
  
 17RättspsyK, a.rapport s. 49 f. Vårdtiden blir längre för de som var yngre än 40 år vid intagning, de som är dömda till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning eller tidigare blivit dömda till rättspsykiatrisk vård, de som tidigare erhållit psykiatrisk vård och har en dokumenterad historia av missbruk, se RättspsyK, Årsrapport 2021, Nationellt rättspsykiatriskt kvalitets- register s. 34. 
  
 18I tidigare beräkningar har endast de patienter som skrivits ut ingått, i denna ingår också de som fortsatt vårdas. Se Sivak m.fl., Duration of forensic psychiatric care and subsequent criminal recidivism in individuals sentenced in Sweden between 2009 and 2019, Williams in psychiatry mars 2023. Frekvensen av återfall i brott efter utskrivning uppskattades vara ungefär 14 procent efter 1 år och sammanlagt 20 procent efter 2 år; motsvarande siffror för våldsbrott var 6 procent efter 1 år och 10 procent efter 2 år. 
  
 19Jfr SOU 2012:7 s. 520 och 529. 
  
 408 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 inför en eventuell omvandling till ett tidsbestämt straff. Om åter- fallsrisken kvarstår omvandlas inte livstidsstraffet. 
  
 Detsamma gäller i de fall där påföljden på grund av den dömdes allvarliga psykiska störning kan bestämmas till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, då det sker en prövning av åter- fallsrisken såväl inför beslutet om vården ska förenas med särskild utskrivningsprövning som inför utskrivningen.20 Några ändringar för att öka skyddet mot återfall i brott är därför inte påkallade i dessa situationer. Det ingår inte heller i vårt uppdrag att föreslå förändringar varken av regleringen i 31 kap. brottsbalken om överlämnande till särskild vård i vissa fall, i lagen om rättspsykiatrisk vård eller i om- vandlingslagen. 
  
 Frågan är således om det finns ett behov av att i ytterligare situa- tioner än dessa kunna beakta den dömdes återfallsrisk i påföljds- bestämningen? 
  
 9.3.2Utgångspunkter för vår bedömning 
  
 Den första frågan som måste besvaras är om det nuvarande påföljds- systemet är tillräckligt för att skydda samhället mot personer som både har visat att de är benägna att begå mycket allvarliga brott och har en hög benägenhet att återfalla i sådan brottslighet. Varför ger inte de nuvarande tidsobestämda påföljderna eller de nuvarande straff- skalorna samt 26 kap.  
 2–3 
  och 29 kap. 4 §§ brottsbalken tillräckligt utrymme för att tillgodose behovet av samhällsskydd? 
  
 Hur frågan besvaras beror i sin tur på om det kan accepteras att förutsebarhet och straffvärdesresonemang i vissa speciella situationer efter avvägning delvis får vika för andra viktiga intressen, som preven- tion och medborgarnas rätt att skyddas mot allvarliga brott. 
  
 Såväl Straffansvarsutredningen som Psykansvarskommittén före- slog olika former av tidsobestämda samhällsskyddsåtgärder som dock enbart var inriktade på psykiskt störda lagöverträdare, om än att det inte i alla fall skulle krävas att den psykiska störningen var allvarlig. Psykiatrilagsutredningen öppnade även upp för en sådan reglering för dömda som inte är psykiskt störda i brottsbalkens mening, men lämnade inte något förslag. Frågan om preventiva ingripanden gent- 
  
 20Se kapitel 4, särskilt avsnitt 4.3, där dessa regler genomgås, samt avsnitt 4.4.2 där vissa tidigare förslag avseende mer preventiva ingripanden redovisas. 
  
 409 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 emot lagöverträdare som inte är psykiskt störda har inte utretts sedan interneringspåföljden avskaffades i Sverige 1981. 
  
 Vi listar nedan de skäl som vi anser talar för respektive emot ett återinförande av en sådan tidsobestämd påföljd. Därefter summerar vi vår slutsats i en sammanfattande behovsbedömning. 
  
 9.3.3Vad talar för att återinföra en preventiv tidsobestämd påföljd? 
  
 Tidsobestämda påföljder kan förhindra allvarliga brott under längre tid och ger därför såväl ett ökat samhällsskydd som ökat skydd för brottsoffer 
  
 Genom att möjliggöra frihetsberövande och kontroll av vissa dömda under längre tid hindras de att under den tiden begå brott ute i sam- hället. Det är sådana skyddsaspekter som ligger till grund för att flera länder i västvärlden har infört en möjlighet att preventivt frihetsberöva vissa dömda på tidsobestämd tid. Det rör sig nästan undantagslöst om personer som döms för mycket allvarliga vålds- och sexualbrott. 
  
 När möjligheten att omvandla ett livstidsstraff till ett tidsbestämt straff infördes 2006 diskuterades livstidsstraffets berättigande i för- arbetena.21 Som grund för att behålla livstidsstraffet åberopades främst två skäl. Dels ansågs det vara en fördel att ha kvar livstidsstraffet i straffskalorna för de allra svåraste brotten för att på ett tydligt sätt visa avståndstagande från dessa. Dels åberopades ett samhällsskydds- perspektiv. Det är enligt vad som uttalades i propositionen en rimlig utgångspunkt att en person som gjort sig skyldig till mycket allvarlig brottslighet kan hållas frihetsberövad om det föreligger en risk för återfall i sådana brott. 
  
 Som Högsta domstolen påpekat är de åberopade skälen för livstids- straff, och då särskilt samhällsskyddsperspektivet, i princip av samma slag som de skäl som tidigare åberopats för andra tidsobestämda på- följder.22 
  
 Det som skiljer livstidsstraffet från en sådan tidsobestämd påföljd som vi har att utreda är när riskbedömningen sker. Om straffet be- stäms till fängelse på livstid sker riskbedömningen vid prövningen av 
  
 21Prop. 2005/06:35 s. 18 f., jfr även bet. 2005/06:JuU8. 
  
 22NJA 2008 s. 579  
 (I–III) 
  med hänvisning till Thyrén, Principerna för en strafflagsreform I, Straffets sociala uppgift, Straffsystemet, 1910, s. 95 f., 106 f. och 130 f. 
  
 410 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 om livstidsstraffet ska omvandlas till ett tidsbestämt straff. Gärningen som sådan anses vara så allvarlig att straffvärdet motiverar fängelse på livstid, det vill säga utan att det kan konstateras en återfallsrisk vid domstillfället. Livstidsstraffet används vidare enbart för de allra all- varligaste brotten, nästan undantagslöst mord eller annan brotts- lighet som innefattar mord som terroristbrott eller folkmord, brott mot mänskligheten eller grov krigsförbrytelse. I princip alla som i dag avtjänar fängelse på livstid är dömda för mord. Enligt vår mening bör livstidsstraffet även framöver förbehållas gärningar som straffvärde- mässigt och klandervärdhetsmässigt motsvarar fängelse på livstid och inte utsträckas till att vara ett påföljdsalternativ vid återfall i brott med anledning av konstaterad återfallsrisk. 
  
 Vår bedömning är således att om en riskbedömning ska göras redan då påföljden bestäms och hänsyn kunna tas till samhällsskydds- aspekter vid denna tidpunkt är ytterligare ett tidsobestämt påföljds- alternativ att föredra i stället för att ändra på livstidsstraffets konstruk- tion och låta det vara ett alternativ som påföljd vid återfall i brott. Vi anser också att det är viktigt att det erkänns öppet att ingripandet i sådana fall kommer att ske även utifrån återfallsrisk (efter återfall i allvarlig brottslighet eller vid allvarlig seriebrottslighet). 
  
 Omvärldsfaktorer, brottsutvecklingen och samhällsskydd 
  
 Under senare år har samhällsutvecklingen i vissa kriminella miljöer, där grova våldsbrott i form av skjutningar och sprängningar har ökat och den systematiska och organiserade brottsligheten kommit att på- verka många delar av samhället, varit oroande. Vi har redovisat brotts- utvecklingen i kapitel tre. Där har också vikten av träffsäkra och effek- tiva åtgärder framhållits. 
  
 Allvarliga våldsbrott mot person orsakar ett stort mänskligt lidande för såväl utsatta brottsoffer som potentiella brottsoffer samt minskar tryggheten i samhället även utanför den mer organiserade brottslig- heten. Inte minst gäller det vid mycket allvarligt och upprepat våld i nära relationer samt vid allvarlig brottslighet mot barn. Om samhällets ingripanden och kontroll blir mer omfattande i dessa situationer kan lidandet för många brottsoffer begränsas och förebyggas. 
  
 Den allvarliga brottsligheten innebär också stora samhälleliga kost- nader utöver kostnaden för kriminalvården i sig. Det gäller särskilt 
  
 411 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 de som gång på gång återfaller i allvarlig brottslighet av integritets- kränkande slag, inte sällan mot närstående. Ett mer träffsäkert ingrip- ande utifrån risk för fortsatt brottslighet i dessa fall kan därför bidra till att även de samhälleliga kostnaderna sänks, särskilt sett ur ett lite längre perspektiv. 
  
 Brottsutvecklingen sätter också fokus på vilka straffrättsliga ingrip- anden som bör användas och skapas för att komma till rätta med situationen, även om just straffrättsliga ingripanden som vi tidigare framhållit endast är att angripa symtom och inte orsaker. Ytterligare straffrättsliga verktyg, som nya påföljdsalternativ, är således ett sätt på vilket brottsutvecklingen kan angripas. Det är vidare enligt vår mening viktigt att de förändringar som genomförs utformas så att de träffar de reella problemen och inte enbart genomförs av symboliska skäl. 
  
 Det är vidare så att merparten av de som återfaller i våldsbrottslig- het inte är de som i lagens mening klassificeras som allvarligt psykiskt störda. Det saknas således ett reellt samhällsskydd i vissa fall. Det kan till exempel handla om personer som har en allvarlig aggressivitet till följd av missbruk, vissa allvarliga personlighetsstörningar (som inte anses utgöra allvarlig psykisk störning) eller personer med allvar- liga sexuella avvikelser.23 Vidare kan det röra sig om återfall i synner- ligen allvarlig vålds- eller sexualbrottslighet mot en partner eller ett barn men där straffvärdet inte så högt att livstidsstraffet aktualiseras. Det kan därför hävdas att samhällsskyddsaspekter som bara träffar de allvarlig psykiskt störda lagöverträdarna samt de som döms till fängelse på livstid inte är tillräckligt träffsäkra och att det finns fall där återfallsrisken i allvarliga brott mot person är så hög att det sam- hälleliga intresset av mer långtgående straffrättsliga ingripanden är särskilt starkt. 
  
 Vi menar alltså att det för den som återfaller i allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till ett stort antal mycket allvarliga brott av integ- ritetskränkande slag kan finnas skäl att möjliggöra för en frihetsberö- vande preventiv åtgärd under längre tid i syfte att skydda samhället och potentiella brottsoffer mot fortsatt brottslighet. 
  
 Förutom att en sådan åtgärd, om den införs, måste utformas så att den svarar mot högt ställda rättssäkerhetskrav bör också analyseras 
  
 23Se t.ex. Fazel och Grann (2004), Psychiatric morbidity among homicide offenders: a Swedish population study, American Journal of Psychiatry, 161 s.  
 2129–2131 
  och Kriminalvården, Forsknings- och utvärderingsenheten,  
 Kort-om-rapport, 
  Kort om behandling av sexualbrotts- dömda klienter i kriminalvård. 
  
 412 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 om nackdelarna med ytterligare en tidsobestämd påföljd väger så tungt att alternativet är uteslutet av det skälet. I nästa avsnitt analyserar vi därför vilka skäl som talar emot införandet av en ny tidsobestämd påföljd. 
  
 9.3.4Vad talar emot att återinföra en preventiv tidsobestämd påföljd? 
  
 Etiska och rättsstatliga krav 
  
 Varje diskussion om ingripanden som grundar sig på skyddsaspekter är förknippad med svåra etiska och rättsstatliga överväganden om i vilken utsträckning och på vilket beslutsunderlag staten kan ha en legitim grund för att frihetsberöva någon inte bara för vad han eller hon gjort utan också i preventivt syfte, det vill säga utifrån risk för framtida handlande. Även om riskbedömningarna har blivit mer träff- säkra är de, som framkommit i kapitel sex, förenade med stor osäker- het och stora felmarginaler särskilt på individnivå, eftersom uppgiften handlar om att förutse framtida händelser under förutsättningar som det vid tillfället för bedömningen saknas information om.24 Det är fråga om svåra avvägningar mellan intresset av samhällsskydd för all- mänheten och intresset av förutsebarhet, likabehandling och propor- tionalitet för den enskilde. 
  
 Det råder ingen tvekan om att en preventivt inriktad tidsobestämd frihetsberövande påföljd kommer att vara synnerligen ingripande för den enskilde. Lagstiftningen måste tillgodose ändamål som är godtag- bara i ett demokratiskt samhälle och skälen för begränsningen av den dömdes frihet måste motsvara ett angeläget samhälleligt intresse (jfr 2 kap. 21 § regeringsformen). 
  
 Lagstiftningens ändamål måste i det hänseendet ställas mot det rådande kunskapsläget avseende effekterna av tidsobestämda påfölj- der. Minskar verkligen risken för allvarlig brottslighet om vi frihets- berövar fler gärningspersoner på obestämd tid? Det är också viktigt att övervägandena så långt som möjligt vilar på ett brett underlag, inklusive forskning, där alla aspekter kan beaktas.25 
  
 24Kriminalvården, a.a. s. 16 med vidare hänvisningar. 
  
 25Se t.ex. Jones, 2 kap. RF, Europakonventionen och EU:s stadga om grundläggande rättig- heter – en jämförelse, SvJT 100 år s. 475 ff. och Thompson, Den psykiskt sjuke patientens svaga rättsliga ställning i JP:s jubileumsnummer om rättsstaten 2019 s. 161 vid not 79. 
  
 413 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Det nu sagda ger uttryck för den avvägning som måste ske inom ramen för den proportionalitetsbedömning som lagstiftaren har att göra i samband med att tidsobestämda straff övervägs. De positiva resultat som kan uppnås genom tidsobestämda frihetsberövanden måste vägas mot de negativa konsekvenserna av desamma, varav den mest uppenbara är att den dömde inte hålls frihetsberövad utifrån vad han eller hon gjort, utan också av preventiva skäl.26 
  
 Med hänsyn tagen till brottsutvecklingen, liksom återfallsstati- stiken, är ett träffsäkert påföljdsalternativ enligt vår mening en rele- vant åtgärd som är ägnad att öka samhällsskyddet i vissa kvalificerade fall. Om tillämpningsområdet begränsas på ett sådant sätt att påföljden träffar de som begår allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid och samtidigt är de mest återfallsbenägna anser vi också att det är fråga om en nödvändig åtgärd. Vi har ovan förklarat varför vi anser att nuvarande påföljdsregler inte är tillräckliga i vissa situa- tioner. Det är därför också en nödvändig åtgärd. Här vill vi dock fram- hålla att det finns andra alternativ, till exempel att höja minimistraffen eller öka tillämpningsområdet för livstidsstraffet, men vi har ovan resonerat kring varför vi inte tycker att dessa alternativ är bättre. 
  
 Av våra resonemang framgår att vi – om påföljden utifrån ett mer riskbaserat ingripande utformas så att den enbart träffar de mest angelägna fallen – anser att den står i rimlig proportion till den skada den orsakar, det vill säga att det är acceptabelt att påföljden dels svarar mot straffvärdet, dels har ett framåtblickande inslag. Hur påföljden utformas kommer att vara av avgörande betydelse för frågan om begränsningen av den enskildes frihet är nödvändig med hänsyn till det ändamål som föranlett den. 
  
 Förenlighet med grundläggande straffrättsliga principer 
  
 Tidsobestämda påföljder är svåra att förena med de grundläggande principer som dagens påföljdssystem vilar på. Det svenska påföljds- systemet bygger på att den dömde ska få ett straff som är propor- tionerligt i relation till det begångna brottet. Straffet ska också vara rättvist och motsvara graden av klandervärdhet såsom denna visat sig i den begångna gärningen (brottet). 
  
 26Se t.ex. RÅ 1996 ref. 44, RÅ 1997 ref. 59, RÅ 1998 ref. 76, RÅ 1999 ref. 76, HFD 2016 ref. 44, NJA 2005 s. 805, NJA 2012 s. 400 och Thompson, a.a. s. 152 med vidare hänvisningar i not 39 och 40. 
  
 414 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Eftersom en preventiv tidsobestämd påföljd innebär att gärnings- personen kan hållas frihetsberövad även utifrån vad han eller hon förväntas göra och inte enbart utifrån vad han eller hon gjort kommer åtgärden innebära att proportionalitetsprincipen inte upprätthålls i mera strikt straffrättslig mening. Även principerna om likabehandling och förutsebarhet riskerar att trädas förnär, särskilt mot bakgrund av den osäkerhet som är förknippad med de riskbedömningsinstrument som i dag används. Som genomgången i kapitel sex visat är det inte möjligt att med full säkerhet på individnivå förutse vem som kommer att återfalla i brott. Det är en helt annan sak att i efterhand kunna konstatera att en person som återfaller i ett allvarligt brott inte borde ha frigetts. 
  
 Dessutom är återfall i allvarlig brottslighet relativt ovanligt och det är en vanlig men felaktig slutsats att den dömde har en hög risk att återfalla i brott enbart av det skälet att han eller hon begått ett mycket allvarligt brott (se kapitel tre). Sammanfattningsvis är ett frihets- berövande som bygger på något annat än det begångna brottets svårhet och gärningspersonens skuld inte fullt ut förenligt med de straff- rättsliga principer som bär upp dagens påföljdssystem. Om man vill införa ett tidsobestämt straff måste man därför motivera det av andra skäl, till exempel att det leder till ett ökat samhällsskydd.27 
  
 Farlighetsstämpeln 
  
 Ytterligare en aspekt som bör lyftas fram är upplevelsen av att avtjäna tidsobestämda straff och att i detta hänseende stämplas som ”farlig”. Erfarenheterna från den tid då vi hade internering och förvaring som tidsobestämda påföljder i Sverige visar att sådana påföljder upplevs som mer pressande av de dömda än tidsbestämda påföljder. De dömda och personalen i kriminalvården vittnade om en mycket påfrestande tillvaro och en känsla av hopplöshet. En dom på internering upplevdes som en definitiv utklassning.28 Detta var ett av skälen till att inter- neringspåföljden avskaffades 1981 (se bilaga fyra). Detsamma gäller dock i dag för de som döms till fängelse på livstid, liksom för de som döms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. 
  
 27Jfr härtill Lavett, Tillräknelighet som straffrättslig ansvaraförutsättning (ak. avh.) kap. 7. 
  
 28Se Kriminalvårdsstyrelsen, Med sikte på framtiden: en debattskrift om framtidens kriminalvård. 
  
 415 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.3.5Sammanvägd bedömning – finns det skäl för att införa en ny preventiv tidsobestämd påföljd? 
  
 Bedömning: Det finns skäl att införa en ny tidsobestämd påföljd för särskilt allvarlig brottslighet vid sidan av fängelse på livstid och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. 
  
 Skälen för vår bedömning 
  
 Vår bedömning är att det finns ett behov av att kunna ta hänsyn till samhällsskyddsaspekter i påföljdsbestämningen vid fler tillfällen än vad som i dag är möjligt. Det finns helt enkelt situationer där det nu- varande straffrättsliga systemet inte räcker till varken ur ett samhälls- skyddsperspektiv eller för att skydda brottsoffer och potentiella brottsoffer. Även om 26 kap.  
 2–3 
  §§ och 29 kap. 4 § brottsbalken är tillämpliga blir straffet tidsbestämt och någon riskbedömning sker inte i något stadium inför frigivningen, alldeles oavsett om risken för fortsatt brottslighet är mycket hög vid frigivningstidpunkten. I vissa fall, där den dömdes risk för återfall i brott är påtaglig, framstår ett ingripande utifrån brottslighetens allvar inte som tillräckligt för att säkerställa ett adekvat samhällsskydd. Det gäller de gärningspersoner som dels begår mycket allvarliga brott mot liv, hälsa, frihet och frid, dels är påtagligt återfallsbenägna. Det kan vara serievåldtäktsmän eller gärningspersoner som begår synnerligen allvarliga våldsbrott mot en partner eller ett barn. Det kan också i vissa mer sällsynta fall röra sig om gärningspersoner som döms för återkommande försök till mord eller synnerligen allvarlig misshandel i den kriminella miljön. I dessa situationer finns det enligt vår mening ett berättigat intresse av att införa en möjlighet att göra en riskbedömning inför frigivningen. 
  
 Det har tidigare utretts om reglerna om villkorlig frigivning bör ändras för att tillgodose detta, men en sådan lösning har avfärdats och vi instämmer, precis som regeringen då gjorde, i den slutsatsen.29 Ett mer träffsäkert alternativ är i stället att införa en ny påföljd som möjliggör för preventiva och riskbaserade bedömningar i särskilt kvalificerade fall, där det finns en påtaglig risk för återfall i mycket 
  
 allvarlig brottslighet. 
  
 29Se SOU 2017:61 och prop. 2018/19:77. 
  
 416 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Ytterligare ett skäl för att ett sådant alternativ är att föredra är att det säkerställer att det straffrättsliga ingripandet i de allra flesta fall kan hållas åtskilt från behovet av ett fortsatt ingripande från sam- hällets sida på grund av risk för återfall i allvarlig brottslighet. De straffrättsliga påföljderna kommer även framöver i majoriteten av fallen att bestämmas utifrån det begångna brottets svårhet. Genom en mer preventivt inriktad tidsobestämd påföljd införs en möjlighet att i vissa särskilt kvalificerade och väl avgränsade fall kunna döma ut ett straff som utgår från det begångna brottets svårhet, men där det också ingår att bedöma den dömdes återfallsrisk såväl vid på- följdsbestämningen som inför frigivning. Syftet är således att öppna för en ordning som innebär att påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot person kan påverka påföljdsvalet och därefter ingå som ett led i prövningen av om och när frihetsberövandet av den dömde kan avslutas. Målet är att öka samhällsskyddet i de fall där det kan bedömas finnas ett särskilt stort behov av skydd. 
  
 Ingripanden som grundas på skyddsskäl innebär en avvikelse från principen om proportionerliga straff, och de måste därför framstå som legitima och rättvisa även om de alltid kommer att präglas av viss osäkerhet. En viktig utgångspunkt är därför att skyddsintresset ska vara väsentligt för att det ska få legitimera att skyddsåtgärder vidtas. Det är mot denna bakgrund viktigt hur påföljden utformas – den ska endast få användas där skyddsintresset är särskilt starkt, vilket 
  
 vimenar är fallet vid allvarliga brott mot liv, hälsa, frihet eller frid enligt vad vi utvecklar närmare nedan. 
  
 Enligt vår mening väger skälen för en ny mer preventiv tids- obestämd påföljd tyngre än skälen mot införandet av en sådan, dock endast för en viss och mycket strikt begränsad krets av lagöverträdare. Vi menar att det inte är möjligt att skapa ett mer träffsäkert alternativ genom att ändra på reglerna om villkorlig frigivning eller genom att utsträcka livstidsstraffets tillämpning. En ytterligare tidsobestämd påföljd bör därför införas. 
  
 417 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.4Förslag till utformning av påföljden 
  
 9.4.1Inledande utgångspunkter 
  
 Den viktigaste frågan utredningen har att besvara är vilka dömda som ska omfattas av påföljdens tillämpningsområde. Det är mycket viktigt att det tydligt går att förutse i vilka fall det ska kunna bli aktuellt att döma ut en preventiv tidsobestämd påföljd och tillämpningsområdet måste begränsas till de fall som är särskilt allvarliga utan att vara så allvarliga att fängelse på livstid aktualiseras. Särskild försiktighet är påkallad eftersom vår tidigare erfarenhet av tidsobestämda påföljder ger vid handen att det inte är helt okomplicerat att skapa regler som garanterar att de som är avsedda att omfattas i praktiken blir de som döms till påföljden (se vidare i bilaga fyra). 
  
 Därutöver måste ett antal ytterligare frågor, till exempel på vilken typ av anstalt en sådan påföljd ska avtjänas och vad som ska gälla i form av omprövning, besvaras. Hur verkställigheten närmare ska ut- formas, liksom hur den dömde ska förberedas inför ett liv utanför anstalt, är också centrala frågeställningar. 
  
 9.4.2En ny straffrättslig påföljd och dess plats i systemet 
  
 Bedömning: En ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd ska ut- formas som en ny straffrättslig påföljd och liksom fängelse samt böter vara ett straff som döms ut av brottmålsdomstolen. Reak- tionen ska vara straffrättslig och inte en skyddsåtgärd eller annan form av särskild reaktion eller dylikt vid sidan av det straffrättsliga systemet. 
  
 Förslag: Det nya straffet ska benämnas säkerhetsstraff och ska kunna dömas ut i stället för fängelse på viss tid i vissa kvalificerade situationer. Fängelse på livstid och rättspsykiatrisk vård med sär- skild utskrivningsprövning ska ha företräde som påföljder fram- för säkerhetsstraff. 
  
 418 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Skälen för förslaget 
  
 Om en ny tidsobestämd reaktion ska införas anser vi att det bör ske genom att en ytterligare straffrättslig påföljd – som liksom böter och fängelse är ett straff – skapas (jfr 1 kap. 3 § brottsbalken). Förutom att det är vad som efterfrågas i våra direktiv är en sådan ordning enligt vår bedömning den som står bäst i överensstämmelse med art. 5.1 a i Europakonventionen. Det finns här en omfattande praxis och bland annat Tyskland har i stor utsträckning ändrat sina regler om säker- hetsförvar i syfte att få dem att stämma överens med konventionen (Europadomstolens praxis genomgås i bilaga fyra). 
  
 För att inte på något sätt riskera en konflikt i detta hänseende bör därför en ny straffrättslig påföljd, och inte någon form av annan säkerhetsåtgärd som en slags särskild sanktion utanför påföljds- systemet, införas. Straffet ska i förekommande fall dömas ut av brotts- målsdomstolen i stället för ett tidsbestämt fängelsestraff.30 På så sätt garanteras att det finns ett tillräckligt kausalt och tidsmässigt samband mellan brottmålsdomen och den del av straffet som är preventivt, vilket är ett krav som följer av Europakonventionen. 
  
 Det är vidare att föredra att ett säkerhetsstraff döms ut i en brott- målsprocess som omgärdas av starka rättssäkerhetsgarantier och med åklagaren som motpart och företrädare för allmänintresset. Även om- prövningen bör av detta skäl ske i allmän domstol enligt vad som närmare utvecklas nedan. 
  
 Rätten får, men behöver inte, döma till säkerhetsstraff om förut- sättningarna för det är uppfyllda. Möjligheten att tillämpa det tids- obestämda straffet ska med andra ord vara fakultativ. 
  
 Om det finns skäl att bestämma påföljden till fängelse på livstid ska dock den påföljden ha företräde. Säkerhetsstraff är således inte i första hand ytterligare en lika sträng påföljd som fängelse på livstid, utan en påföljd som döms ut både på grund av brottets allvar och för att tillgodose ett starkt samhällsskyddsintresse. Syftet är med andra ord delvis framåtblickande – ett av målen är att förebygga framtida allvarliga gärningar mot liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 Då det vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning sker en bedömning av återfallsrisken i samband med frigivningen bör 
  
 30Se härtill särskilt kritiken i t.ex. NOU 1990:5 s. 104, NOU 1974:17 s. 90 ff. och 151 samt NOU 1983:57 s. 197 ff. mot den norska särreaktionen sikring, som dömdes ut i tillägg till ett fängelsestraff (det talades om ett ”dubbelspår”) och bland annat därför kom att ersättas av forvaring enligt 39 c § strl. 
  
 419 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 också den påföljden i regel ha företräde framför säkerhetsstraffet. Det finns emellertid situationer när domstolen kan välja mellan rätts- psykiatrisk vård och fängelse. I dessa situationer kan det bli aktuellt att i stället döma till säkerhetsstraff. Det rör sig om situationer när det absoluta fängelseförbudet inte gäller och där det kan övervägas om det finns synnerliga skäl för fängelse. Det kan också gälla situa- tioner när det vid domstillfället finns ett vårdbehov för rättspsykia- trisk vård, utan att bestämmelsen i 30 kap. 6 § brottsbalken, som tar sikte på tidpunkten för brottet, är tillämplig. 
  
 Straffet bör inte kallas förvaring med hänsyn till att det för tankarna till just det – enbart förvaring. Eftersom respekten för människovärdet är grundläggande enligt bland annat Europakonven- tionen måste även den som är föremål för en tidsobestämd påföljd ges möjlighet till bland annat behandling och därigenom ha möjlighet att påverka sina utsikter till frigivning. Det är inte förenligt varken med vår grundlag eller internationella regelverk som Sverige har att följa att endast förvara människor, hur allvarliga brott de än begått. Detta gäller därför särskilt vid sådana brott som inte anses så allvarliga att lagens strängaste straff, fängelse på livstid, är föreskrivet för brottet. 
  
 Varken förvaring, förvaringsdom eller förvaringsstraff framstår mot den bakgrunden som lämpliga beteckningar. I stället bör knytas an till vad det faktiskt är – ett ytterligare alternativ utöver fängelse på livstid och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning som dels ska svara mot allvarlig brottslighet, dels ska skydda sam- hället och redan utsatta samt potentiella brottsoffer. 
  
 Samhällsskydd i detta hänseende är med andra ord omgivningens och samhällets berättigade intresse av att skyddas mot att en dömd person i framtiden begår brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid, enligt vad vi närmare utvecklat i kapitel fyra. 
  
 Även den tidsobestämdhet som ligger i konstruktionen enligt vad som redovisas i avsnitt 9.4.6, och som många gånger kommer leda till att den dömde uppfattar sanktionen som strängare än ett tidsbestämt fängelsestraff, talar för att det nya påföljdsalternativet bör systemati- seras som samt benämns som ett straff.31 
  
 31Se NOU 1990:5 s. 17 och NOU 1974:17 s. 150 där frågan diskuteras i Norge och där for- varing just hänförs till straffen, även om det också är en särreaktion. Att forvaringsstraffet just på grund av sin tidsobestämdhet anses påfrestande kan läsas om i t.ex. Svendsen, Forvarings- fangene forteller – En kvalitativ studie av den nye særreaksjonen forvaring, masteruppsats i rettssosiologi, Institutt for kriminologi og rettsosiologi, Juridiska fakulteten vid Universitetet i Oslo. 
  
 420 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Termen ”säkerhetsstraff” framstår som en adekvat och rättvisande beteckning. 
  
 9.4.3När ska straffet kunna dömas ut? 
  
 Förslag: Som en första förutsättning för säkerhetsstraff måste något av följande två fall vara för handen. Den dömde ska antingen: 
  
 1.tidigare ha dömts till fängelse i lägst fyra år för ett eller flera brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, och därefter åter- falla i sådan brottslighet av minst lika allvarligt slag, eller 
  
 2.vid ett och samma tillfälle dömas för upprepad brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid som sammantaget är synner- ligen allvarlig. 
  
 Bedömning: Säkerhetsstraff får inte dömas ut för brott som någon begått innan han eller hon fyllde 18 år. Brott som har begåtts dess- förinnan ska dock kunna ligga till grund för säkerhetsstraff om det finns särskilda skäl. 
  
 Inledande om utformningen av en tidsobestämd påföljd 
  
 Vad gäller lagstiftningens närmare innehåll gör sig legalitetsprincipen och andra rättssäkerhetsskäl särskilt starkt gällande vid en så ingripande påföljd som det nu är fråga om. Utrymmet för skönsmässiga bedöm- ningar måste minimeras och lagtexten måste vara tydlig och precis.32 Detta har också Europadomstolen understrukit i flera avgöranden: det måste tydligt av lagen framgå när ett preventivt frihetsberövande kan aktualiseras och ett sådant frihetsberövande måste framstå som proportionerligt i det enskilda fallet utifrån de kriterier som ställts 
  
 upp i lagtexten. 
  
 Ytterligare ett krav som kan härledas från Europakonventionen och tillhörande praxis är att den dömde redan från början ska få klart för sig vad som krävs för att frigivning ska kunna aktualiseras så småningom. Lagstiftningen måste därför vara förutsebar och tydlig också i detta hänseende. 
  
 32Se t.ex. Sterzel, Legalitetsprincipen i Jones (red.), Offentligrättsliga principer, 2 uppl. s. 73 och Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet och juridisk argumentation s. 60 f. 
  
 421 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Slutligen talar även det faktum att den som döms till en tids- obestämd påföljd inte enbart straffas för det eller de brott han eller hon begått, utan i viss mån också för något som ännu inte hänt, med styrka för att det ska vara fråga om tydliga och rättvisa kriterier som garanterar att påföljden endast kommer till användning där behovet av samhällsskydd bedöms vara som störst. 
  
 De som återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid … 
  
 Det återfallsgrundande brottet ska vara allvarligt 
  
 En viktig utgångspunkt är att tillämpningsområdet för en ny tids- obestämd påföljd måste utformas så att det träffar de fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt, vilket enligt vår be- dömning är vid allvarlig brottslighet mot annan person. 
  
 Den säkraste indikatorn på risk för återfall i brott är tidigare lag- föringar. I första hand bör därför de som återfallit i brott kunna dömas till säkerhetsstraff. På så sätt blir tillämpningen beroende av objektivt konstaterbara fakta i form av minst en tidigare lagakraftvunnen dom, vilket gynnar förutsebarheten. Att ett enda brott är allvarligt behöver däremot inte betyda att det finns någon återfallsrisk överhuvudtaget och det bör framhållas att det faktum att gärningspersonen begått ett allvarligt brott inte ska blandas samman med återfallsrisk.33 
  
 Som ett första krav ska därför gälla att den dömde tidigare ska ha dömts till fängelse i lägst fyra år för viss typ av brottslighet enligt vad som anges nedan. Även förstadier till brott ska omfattas – kriteriet är här är att fängelsestraffet ska ha haft en viss längd. Det är således det så kallade straffmätningsvärdet som avses, det vill säga den straff- tid som framgår av domslutet. Vi anser att en strafftid om minst fyra år är en lämplig gräns eftersom det ska vara fråga om att täcka in fall där samhällsskyddet gör sig särskilt starkt gällande. Som framgår av kapitel tre är det relativt ovanligt med återfall i brott vid så pass långa strafftider, vilket gör att strafftiden som sådan är ett sätt att garantera att säkerhetsstraffet endast kommer till användning i de allvarligaste fallen. 
  
 33Se här t.ex. Bonta och Weaver, The psychology of Criminal Conduct s. 46, som framhåller vikten av att det faktum att gärningspersonen begått ett allvarligt brott inte ska blandas samman med återfallsrisk. 
  
 422 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Det ska vara fråga om vissa brottstyper och om återfall i lika allvarlig brottslighet 
  
 Då en tidsobestämd påföljd per se är synnerligen sträng är det dock inte ett alternativ att låta alla som återfaller omfattas av tillämpnings- området, utan i stället måste det koncentreras till vissa brottstyper. Frågan om vilka brott som utgör brottslighet av allvarligt slag har behandlats i flera sammanhang, bland annat i samband med att straffen för vissa allvarliga brott har skärpts och när samhällsskyddsåtgärder för psykiskt störda lagöverträdare har diskuterats.34 Det har i dessa fall varit ett tydligt fokus på brott mot liv eller hälsa. Enighet har i princip funnits om att ökat samhällsskydd kan berättiga preventiva insatser vid särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot liv eller hälsa. Det är också dessa brottstyper som träffas av de särregleringar som finns i Norden och de andra länder som vi undersökt (med tillägg för frihet och frid). Denna avgränsning framstår som adekvat än i dag och den bör tjäna som utgångspunkt för säkerhetsstraffets tillämpningsområde. 
  
 Med hänsyn till att det tydligt bör framgå av lagtexten när säker- hetsstraff kan aktualiseras bör i vart fall vissa klasser av brottstyper pekas ut i lagtexten (det så kallade kriminalitetskravet i dansk rätt). Det bör därför framgå att det ska vara fråga om allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Detta ska gälla såväl den tidigare brottsligheten som den som är uppe till behandling i samband med att säkerhetsstraff övervägs som påföljdsalternativ. 
  
 Det kan till exempel vara mord, dråp, människorov, våldtäkt och grov misshandel. Om sådana brott bevittnats av barn kan även grovt barnfridsbrott eller något annat sammansatt brott, så som grov kvinno- fridskränkning, leda till säkerhetsstraff. I det sistnämnda fallet är det de brottsliga gärningar som tillsammans konstituerar det samman- satta brottet som är relevanta att bedöma. Däremot bör inte egen- domsbrott, i vart fall inte utan påtagligt integritetskränkande inslag, såsom vid grovt rån, kunna leda till säkerhetstraff. Mordbrand, om det fanns fara för annans liv eller hälsa, kan däremot aktualisera säker- hetsstraff, liksom allvarligare fall av allmänfarlig ödeläggelse (ofta grovt brott) som sker mot platser där människor vistas. Då barnporno- grafibrott anses vara ett brott mot allmän ordning bör inte den brotts- 
  
 34Se t.ex. SOU 1974:39, prop. 1987/88:147, prop. 1990/91:58, SOU 1998:32, SOU 2002:3, prop. 2005/06:63, SOU 2006:91 och SOU 2012:17 samt bilaga 4. 
  
 423 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 typen som utgångspunkt omfattas, om det inte är fråga om eget fram- ställande av sådant material. Domstolen måste emellertid alltid göra en samlad bedömning där inte bara enskilda gärningar utan den totala omfattningen av brotten och sambandet mellan dessa får vägas in. 
  
 Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar också ett krav på att det ska vara fråga om ett högt straff(mätnings)värde. Det är inte rimligt att döma någon till en tidsobestämd påföljd för brottslighet som inte är att anse som allvarlig. 
  
 Genom att det anges att den dömde efter en dom ska återfalla i brottslighet som är minst lika allvarlig ska också brottsligheten vid dom två, det vill säga återfallsbrottsligheten, ha ett straffvärde om minst fyra år. Även i detta fall är det straffmätningsvärdet som avses. Någon fast gräns bör dock inte ställas upp i detta hänseende. Här bör domstolen till exempel se till likheten mellan brotten, hur snabbt åter- fallet skedde efter frigivning samt om det är fråga om återfall i ett allvarligare eller mindre allvarligt brott. Det finns skäl att se särskilt allvarligt på de fall det är återfall i allvarligare brottslighet. Återfallet måste dock avse brott eller brottslighet med ett straffvärde om minst fyra år. 
  
 Som en avslutande reflektion kan nämnas att till exempel lagtexten i Norge inte ställer upp något krav på att det ska vara fråga om åter- fall för att förvaringspåföljden ska kunna dömas ut. Av förarbetena framgår det dock klart att det är främst i de fallen som påföljden är avsedd att komma till användning.35 Detsamma gäller i Danmark. I Tyskland däremot krävs uttryckligen tidigare brottslighet enligt lagen. 
  
 …men också den som vid ett tillfälle döms för flerfaldig sådan brottslighet som sammantaget är synnerligen allvarlig … 
  
 Ytterligare en kategori dömda som bör kunna omfattas av säkerhets- straffet är de som vid ett tillfälle döms för upprepad brottslighet som skett under en inte obetydlig tid. Särskilt bör detta gälla när det är fråga om upprepad brottslighet under en längre tid mot barn eller andra brottsoffer som är särskilt skyddsvärda. 
  
 Högsta domstolen har i till exempel ”Upprepade grova våldtäkter mot barn”, NJA 2019 s. 238, använt termen seriebrottslighet och på- 
  
 35Ursprungligen krävdes återfall, se NOU 1990:5 s. 105 f., men det kravet är numera borttaget. Dock står i förarbetena att återfall som huvudregel bör krävas, se Innst. O. nr 133  
 (2000–2001) 
  s. 10. 
  
 424 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 pekat att särskilda överväganden kan göra sig gällande vid bestäm- mandet av straffvärdet i sådana fall. 
  
 I de fall som nu diskuteras är det inte sällan närmast en slump att väldigt många brott hanteras i en och samma rättegång (den dömde har inte upptäckts eller kunnat lagföras tidigare), men det står ändå klart att han eller hon visar samma likgiltighet inför rättsordningen som en återfallsförbrytare gör. 
  
 Ett säkerhetsstraff bör därför kunna aktualiseras även för de som inte har återfallit i allvarlig brottslighet mot person, men det måste då vara fråga om brottslighet av seriebrottskaraktär som sammantaget framstår som synnerligen allvarlig. 
  
 I dessa fall bör som utgångspunkt gälla att det konkreta straff- värdet, eller i förekommande fall straffmätningsvärdet, för den aktuella brottsligheten motsvarar fängelse i minst sex år. Det straff som dom- stolen skulle ha dömt ut om påföljden bestämts till ett tidsbestämt fängelsestraff är alltså avgörande. På så sätt garanteras att säkerhets- straffet endast aktualiseras vid fall av tillräckligt allvarlig seriebrotts- lighet där behovet av samhällsskydd är särskilt stort. 
  
 Vi har övervägt om det ska vara ett krav enligt lagtext att det ska vara brott mot samma målsägande, men kommit till slutsatsen att det inte är en lämplig avgränsning. Det kan röra sig om upprepade fall av våldtäkt mot olika barn, till exempel i den digitala miljön, i kombina- tion med en hög återfallsrisk. Att inte i de fallen ha tillgång till säker- hetsstraff som påföljdsalternativ framstår inte som en adekvat och rimlig avgränsning. 
  
 Utöver det nu sagda första kriteriet – att det ska röra sig om brotts- lighet av viss dignitet – ska det ska i båda fallen som beskrivits ovan stå klart att det finns en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslig- het (straffvärden om minst två år) enligt vad som utvecklas närmare nedan. 
  
 … dock inte den som var under 18 år när brottet begicks 
  
 Den som är under 18 år, och är ett barn enligt till exempel barnkon- ventionen, ska inte kunna dömas till säkerhetsstraff. I svensk rätt finns en långvarig tradition av att särbehandla unga lagöverträdare (under 21 år, men särskilt de under 18 år). Såväl enligt barnkonven- tionen som enligt nuvarande regler om ungdomspåföljder är det den 
  
 425 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 dömdes ålder vid brottstillfället som är avgörande. För de under 18 år gäller för närvarande att de verkställer straffrättsliga frihetsberövan- den i andra former än vuxna. Flera bestämmelser i brottsbalken har också ett gemensamt syfte att anpassa ingripandena mot barn och unga i förhållande till vad som gäller för vuxna, eftersom barn och unga är under utveckling samt saknar konsekvenstänk och därför är mindre straffvärda än vuxna lagöverträdare.36 
  
 På senare tid har dock särbehandlingen minskat främst för unga i åldern  
 18–20 
  år. De döms nu i större utsträckning till påföljder som är avsedda för vuxna och det sker en mindre reduktion av straffvärdet vid allvarliga brott. Därtill har en utredning föreslagit att särskild ung- domsvård ska ersättas av fängelse och en annan utredning som har i uppdrag att se över straffbarhetsåldern samt i övrigt skärpa påfölj- derna för unga lagöverträdare är tillsatt.37 
  
 Det finns dock enligt vår mening mycket goda skäl att undanta den som var under 18 år vid brottstillfället från säkerhetsstraff. För det första kan anföras att förutsägelser om återfall är särskilt osäkra avseende unga eftersom de ofta mognar och utvecklas i takt med åldern. 
  
 För det andra är de unga särskilt sårbara för de nackdelar som följer av tidsobestämda straff. Till exempel torde svårigheterna att åter- anpassas till samhället vara särskilt stora för den som frihetsberövas på obestämd tid som mycket ung.38 
  
 Slutligen gäller att den som begått ett brott innan han eller hon fyllt arton år inte får dömas till svårare straff än fängelse i tio år, eller i vissa speciella fall, fängelse i högst fjorton år (se 29 kap. 7 § brotts- balken). De under 18 år kan således inte dömas till fängelse mer än 14 år och i linje med denna restriktivitet bör de som begått brottet innan de fyllt 18 år undantas från tillämpningsområdet för säkerhets- straff. 
  
 36Se t.ex. SOU 2018:85 samt Barnrättskommitténs yttrande med rekommendationer till Sverige,  
 CRC/C/SWE/CO/6-7 
  av den 7 mars 2023. 
  
 37SOU 2023:44 och dir. 2023:112 som ska slutredovisas senast den 10 januari 2025. Ett del- betänkande vad avser skärpt ungdomsövervakning ska dock redovisas redan den 3 juni 2024. Detta har dock av tidsmässiga skäl hänförliga till layout- och tryckprocessen inte kunnat beaktas i detta betänkande. 
  
 38Se t.ex. Gröning och Švrljuga Sætre, Criminal Justice and Detention i Children’s rights in Norway och de s.k.  
 Peking-reglerna 
  art 17 som också uttrycker restriktivitet om användandet av förvaring gentemot unga. Att t.ex. kunna döma barn till fängelse i upp till 20 år har kritiserats av Barnrättskommittén, se CRC/C/15/Add. 170, 2002, Consideration of reports submitted by States parties under Article 44 of the Convention, Vega observations by the UN Committee on the Rights of the Child § 79 (f). 
  
 426 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Att undanta barn från tillämpningsområdet är också i bäst överens- stämmelse med barnkonventionens art. 37 enligt vilken frihetsberö- vande av barn endast får användas som en sista utväg och för kortast möjligast tid. Vi bedömer att ett säkerhetsstraff aldrig kan stå i över- ensstämmelse med principen om barnets bästa.39 
  
 Barnrättskommittén har också rekommenderat staterna att fast- ställa maximistraff för barn som anklagas för brott som är i linje med principen om kortast möjligaste tid. Detta för att ett frihetsberövande innebär skada och negativa konsekvenser för ett barns möjlighet till återanpassning i samhället. Även om livstidsstraff för barn inte är otillåtna som sådana enligt barnkonventionen bör de alltså undvikas.40 Detsamma bör enligt vår mening gälla för säkerhetsstraff. 
  
 Om det föreligger särskilda skäl ska dock brott som begåtts före 
  
 18 års ålder kunna beaktas, om den unge efter 18 års ålder begår nya allvarliga vålds- eller sexualbrott som kan föranleda ett säkerhets- straff. Detta gäller såväl i återfallssituationen som i flerbrottsfallet. Särskilda skäl kan till exempel vara om den tidigare brottsligheten ligger nära tidsmässigt den nya brottsligheten eller att det är fråga om särskilt allvarlig brottslighet. 
  
 9.4.4Vilka övriga kriterier ska avgränsa tillämpningsområdet? 
  
 Förslag: För att säkerhetsstraff ska kunna dömas ut ska det också finnas en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 Vidare ska ett tidsbestämt fängelsestraff eller andra åtgärder inte anses tillräckliga för att tillgodose behovet av samhällsskydd. En tidsobestämd påföljd ska med andra ord framstå som nöd- vändig för att förhindra den dömde från att återfalla i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 39Gröning och Švrljuga Sætre, Criminal Justice and Detention i Children’s rights in Norway s. 190. 
  
 40CRC/C/GC/24 p. 77. Det finns fler artiklar i barnkonventionen som kommer i spel när det handlar om frihetsberövanden. Enligt art. 40 ska det till exempel finnas alternativ till anstalts- vård för att säkerställa att barn behandlas på ett sätt som är lämpligt för deras välfärd och är rimligt med hänsyn till deras personliga förhållanden och till brottet. 
  
 427 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Även återfallsrisken ska avse brottslighet av allvarligt slag 
  
 Som framgått ovan gör vi bedömningen att endast vissa brottstyper av visst allvar ska kunna leda till säkerhetsstraff. Även vid prövningen av omvandling av fängelse på livstid och vid frågan om rättspsykiatrisk vård ska förenas med särskild utskrivningsprövning gäller att åter- fallsrisken ska avse brottslighet av allvarligt slag. 
  
 Någon närmare vägledning avseende vilken slags brottslighet som är att bedöma som så allvarlig att återfallsrisken kan utgöra hinder för bifall till en ansökan om omvandling av ett livstidsstraff ges dock inte i förarbetena till omvandlingslagen. Högsta domstolen har uttalat att vad som ansetts vara brottslighet av allvarligt slag i fråga om rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning bör kunna tjäna som vägledning även enligt omvandlingslagen (NJA 2008 s. 579 I). 
  
 I motiven till regleringen om rättspsykiatrisk vård anges att sär- skild utskrivningsprövning i första hand bör komma i fråga när risk- bedömningen avser brott som riktar sig mot eller innebär fara för annans liv, hälsa eller personliga säkerhet. Som exempel på sådana brott nämns misshandel, medan till exempel ofredande inte bör kunna motivera särskild utskrivningsprövning. 
  
 Särskild utskrivningsprövning bör emellertid enligt förarbetena kunna komma i fråga även när återfallsrisken avser grova egendoms- brott, såsom grov stöld, inbrottsstöld eller grov skadegörelse genom anläggande av brand. Andra brott som inte kan sägas direkt drabba någon enskild, som till exempel narkotikabrottslighet och spioneri, ska också kunna utgöra grund för särskild utskrivningsprövning. 
  
 Departementschefen betonade att kravet på att det ska vara fråga om brottslighet av allvarligt slag innebär att det ska ske en samlad bedömning där inte bara enskilda gärningar utan den totala omfatt- ningen av brotten och sambandet mellan dessa får vägas in. Det poäng- terades också att det inte krävs något samband mellan det begångna brottet och den nya brottslighet som kan befaras komma att äga rum, eller att det begångna brottet ska vara av allvarligt slag. Med hänsyn till kravet på samband mellan den psykiska störningen och det be- gångna brottet respektive risken för ny brottslighet bedömdes dock att det i praktiken knappast torde vara möjligt att göra en riskbedöm- ning av det aktuella slaget i andra fall än då det är fråga om allvarligare brott av liknande slag som lagöverträdaren dömts för i målet.41 
  
 41Prop. 1990/91:58 s. 534 f. 
  
 428 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Vår bedömning är att återfallsrisken även vid säkerhetstraff bör avse allvarlig brottslighet mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. Säker- hetsstraff bör, till skillnad mot vad som gäller rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning, således inte komma på fråga om återfallsrisken avser grova egendomsbrott, såsom grov stöld, inbrotts- stöld eller grov skadegörelse och inte heller vid narkotikabrottslighet eller ekonomisk brottslighet. Detsamma gäller sådana brott som skapar en abstrakt fara, som vapenbrott och narkotikabrott. 
  
 Det krävs däremot inte att återfallsbrottsligheten är likartad på så sätt det måste vara våldsbrott i båda domarna, utan i stället är det som krävs att det ska vara fråga om brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid i samtliga prövningar. 
  
 När ska riskbedömningen ske? 
  
 I likhet med vad som gäller i Danmark och Norge bör användnings- området för säkerhetsstraff, utöver krav på viss allvarlig brottslighet, begränsas dels genom ett riskkriterium, dels genom ett nödvändig- hets- och tillräcklighetskrav. 
  
 Syftet med att ställa upp ett kriterium som avser risken för återfall i brott är att förtydliga att det som berättigar säkerhetsstraffet är behovet av att skydda potentiella framtida brottsoffer och samhället från att den dömde begår ytterligare brott. Det är också avsett att garantera att säkerhetsstraff kommer till användning endast i de fall där samhällsskyddet gör sig särskilt starkt gällande. Ett tidsbestämt fängelsestraff ska även fortsättningsvis vara utgångspunkten. Säker- hetsstraffet är förbehållet de allvarligaste fallen, där det kan anses legitimt med en sådan särskild åtgärd. 
  
 En viktig fråga är när risken för återfall i brott ska bedömas: i anslut- ning till domen, under verkställigheten eller vid samtliga tillfällen? 
  
 Det principiellt mest tillfredställande är att bedömningen sker i anslutning till frigivningen. Det är för det första svårt för domstolen att vid domstillfället värdera hur risken kommer att vara vid frigiv- ningen, särskilt vid långa strafftider. För det andra kommer bedöm- ningsunderlaget att vara bättre efter några år, då Kriminalvården har kunnat iaktta den dömde under viss tid, han eller hon har genomgått behandling samt prövats under mer öppna former under permission (se vidare avsnitt 9.6). En riskbedömning inför frigivningen framstår 
  
 429 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 därmed som nödvändig och bör på något sätt ingå i utformningen av ett säkerhetsstraff. 
  
 Utöver tidigare allvarlig brottslighet eller allvarlig systematisk sådan bör det finnas ytterligare ett urvalskriterium för när säkerhets- straffet kan komma till användning. Att endast utifrån återfall och ett högt straffvärde avgöra om preventiva frihetsberövanden får an- vändas är inte tillräckligt som kriterium enligt Europarådets rekom- mendation om farliga lagöverträdare. Vi menar också att tillämpnings- området riskerar att bli alltför brett om prövningen endast sker utifrån brottslighetens straffvärde och att det är fråga om återfall i brott. Det bör därför ställas upp ett krav på påtaglig risk för återfall i brott också vid domstillfället. 
  
 Sammanfattningsvis bör det ske en första prövning av risken redan vid domstillfället, men risken ska därefter kontinuerligt omprövas under verkställigheten inför eventuell frigivning (se vidare nedan om s.k. villkorad utslussning). Genom regelbundna omprövningar mini- meras risken för att frihetsberövandet pågår utan att ett reellt behov av samhällsskydd föreligger, vilket är en helt nödvändig rättssäkerhets- garanti. Vi återkommer till hur omprövningen ska gå till i avsnitt 9.7. 
  
 Den nu föreslagna ordningen tillser enligt vår bedömning att grundläggande etiska och rättsstatliga krav är säkerställda i tillräcklig utsträckning. 
  
 En påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet 
  
 En förhållandevis stor andel av de som döms till en frihetsberövande påföljd kommer att återfalla i brott och i nästan alla fall finns det en förhöjd risk för återfall i brott (endast en mindre andel av kriminal- vårdens klienter bedöms ha en låg risk att återfalla i brott). Det kan inte komma på fråga att skapa en reglering som innebär att alla dessa kan bli aktuella för säkerhetsstraff, som är avsett att vara en påföljd i de fall där behovet av samhällsskydd gör sig särskilt starkt gällande. 
  
 Då det vid säkerhetsstraff är fråga om ett frihetsberövande under obestämd tid dels utifrån det begångna brottet, dels utifrån skydds- skäl, måste kravet på risk för återfall i brott ställas högt. Det bör krävas att det finns en särskilt kvalificerad risk för brottslighet av allvarligt slag. De som blir föremål för säkerhetsstraff måste helt 
  
 430 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 enkelt bedömas ha en betydligt högre risk för återfall i brott än vad som gäller generellt när någon begått brott. 
  
 Risk för återfall i brottslighet som är av allvarligt slag är som redan påpekats en förutsättning för att rättspsykiatrisk vård ska kunna förenas med särskild utskrivningsprövning enligt 31 kap. 3 § andra stycket brottsbalken. Enligt motiven gäller för nivån på risken för nya brott att den måste vara beaktansvärd. Det anses vara i de fallen som skyddsaspekterna måste beaktas särskilt noga.42 
  
 Risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag har vidare betydelse för prövningen av en ansökan om omvandling av fängelse på livstid till ett tidsbestämt fängelsestraff. I förarbetena anges att riskbedöm- ningen och betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall men att ansökan om omvandling ska avslås om det föreligger en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet.43 Vad som närmare avses med det anges inte, men det framhålls att det är ett lägre krav än påtaglig risk, som hade föreslagits i betänkandet, men som enligt regeringen var ett alltför högt ställt krav.44 
  
 Enligt Högsta domstolen ska riskbedömningen i en omvandlings- prövning grundas på några konkreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. För att risken ska anses vara konkret och beaktansvärd är det heller inte tillräckligt att det allmänt sett inte kan uteslutas att den dömde skulle kunna återfalla i allvarlig brottslighet (NJA 2008 s. 579 I). 
  
 Vår bedömning är att ett krav på påtaglig risk är en väl avvägd risknivå. Att kravet ställs något högre för påföljdens tillämpnings- område än vad som gäller för omvandling av ett livstidsstraff till ett tidsbestämt straff framstår som nödvändigt mot bakgrund av att det är fråga om ett frihetsberövande som i viss mån döms ut av preven- tiva skäl. 
  
 Med påtaglig risk menas att det inte får vara fråga om en obetydlig, oklar eller avlägsen risk utan måste vara en klar och konkret risk, det vill säga att det måste finnas konkreta omständigheter som talar för att en sådan risk finns hos just den individ som bedöms.45 
  
 Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2009 ref. 64 konstaterat att vid bedömningen av om påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas enligt 2 § lagen med särskilda bestämmelser om 
  
 42Prop. 1990/91:58 s. 466. Se även NJA 2007 s. 266. 
  
 43Prop. 2005/06:35 s. 39 och 60. 
  
 44A.prop. s. 39. 
  
 45Prop. 1989/90:28 s. 62 f., prop. 2019/20:131 s. 70 f. och HFD 2014 ref. 46. 
  
 431 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 vård av unga (LVU) finns måste utgångspunkten vara barnets aktuella situation och en närliggande eller klart förutsebar utveckling av denna. Hypotetiska resonemang om framtida händelser kan således inte ligga till grund för riskbedömningen. 
  
 Vad som närmare utgör en påtaglig risk måste alltid avgöras från fall till fall. Risken måste vara hög och bedömningen grundas på kon- kreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. Allvaret i det begångna brottet, liksom vilka typer av handlingar och allvaret i dessa, är till exempel av betydelse för värderingen av återfallsrisken. Andra moment som ingår i prövningen är den dömdes beteende, sociala situation och personliga utveckling. Även prognosen för den framtida sociala situationen ska beaktas. Miljötillhörighet, missbruk samt sexuellt beteende är andra omständigheter som ingår i värder- ingen. Till sin hjälp kan rätten ha en personutredning, annan doku- mentation samt i vissa fall en särskild utredning om risk (se vidare nedan). 
  
 Risken måste också ställas i relation till den typ av skyddsåtgärd som nu diskuteras. Vid säkerhetsstraff kan den dömde potentiellt sätt hållas frihetsberövad under mycket lång tid. Riskbedömningen måste därför kontinuerligt omprövas. Men för att påföljden överhuvudtaget ska kunna aktualiseras måste krävas att risken för återfall bedöms föreligga i relativt snar anslutning till domstillfället, vilket också följer av att risken måste vara just påtaglig. 
  
 Säkerhetsstraffet ska användas mycket restriktivt och inte i alla de fall där det finns en risk för återfall i brott, utan risken ska vara just påtaglig. Starka skyddsfaktorer kan i sin tur tala emot risk för återfall i brott och bör också beaktas i den helhetsbedömning som ska göras. Slutsatsen i riskbedömningen bör noga redovisas i domskälen. 
  
 Ett tillräcklighetskrav 
  
 Genom ett tillräcklighetskrav är avsikten att ställa upp ett krav på särskild motivering för säkerhetsstraffets användande i det enskilda fallet. Längden på det frihetsberövande som annars skulle ha dömts ut ska helt enkelt inte anses tillräckligt för att tillgodose samhälls- skyddsintresset. Normalt sett kommer intresset av samhällsskydd anses tillräckligt tillgodosett genom att ett tidsbestämt fängelsestraff döms ut. Ju längre det alternativa fängelsestraffet är desto mindre 
  
 432 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 kommer behovet av ett säkerhetsstraff att vara. Säkerhetsstraffet är avsett att användas endast i de fall där behovet av samhällsskydd bedöms särskilt stort. Det handlar således om att träffa de fall där ett väsentligt intresse av samhällsskydd inte kan tillgodoses genom ett tidsbestämt fängelsestraff eller andra åtgärder.46 Vad som kan utgöra andra åtgärder diskuteras vidare i författningskommentaren. 
  
 I denna bedömning ska allvaret i det eller de brott som är uppe till bedömning samt antalet brott i kombination med den bedömda risken för återfall i brott bedömas. Det som Kriminalvården anger i sitt yttrande enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. kan också vara av stor betydelse. Om det till exempel finns relevant behandlingsverksamhet som kan genomföras under strafftiden i anstalt kan det tala för att ett tidsbestämt straff är tillräckligt. Frågan är om omständigheterna är sådana att de leder till slutsatsen att ett tids- obestämt straff är helt nödvändig för att förhindra den dömde från att återfalla i allvarlig brottslighet? I denna bedömning är straff(mät- nings)värdet av stor betydelse och frågan är främst om ett ordinärt tidsbestämt fängelsestraff framstår som för kort för att eliminera den fara för potentiella framtida brottsoffer som just den här lagöver- trädaren utgör. Det relevanta är således om den dömde, även efter avtjänandet av ett tidsbestämt straff, alltjämt kommer bedömas ha en påtaglig risk för att begå nya allvarliga brott mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Om frågan besvaras jakande är det oundvikligt att i vissa särskilt kvalificerade fall bestämma påföljden till säkerhetsstraff. 
  
 9.4.5Fyra typfall 
  
 Inledning 
  
 I detta avsnitt beskriver vi ett antal situationer där vi menar att säker- hetsstraffet skulle kunna komma till användning i konkreta fall. 
  
 Fall 1 
  
 AA, som då var omkring 30 år, dömdes av hovrätten under den andra halvan av 2023 för bland annat åtta fall av våldtäkt mot barn. De sexuella handlingarna genomfördes på distans under en relativt kort 
  
 46Jfr SOU 2002:3 s. 277 ff. 
  
 433 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 tidsperiod (en månad) under den andra halvan av 2022. Fängelse- straffets längd bestämdes till 5 år och 6 månader. Den dömde var dessförinnan dömd för liknande brottslighet, varvid den senaste domen var från 2015 och avsåg fängelse i fem år. 
  
 Vår bedömning är att ett säkerhetsstraff särskilt skulle kunna aktu- aliseras vid dom 2, dels för att fråga är om ett relevant återfall, dels på grund av att det är fråga om upprepad sexualbrottslighet mot barn i dom 2. Detta gäller dock endast under förutsättning att det finns en påtaglig risk för återfall i brott och det inte bedöms tillräckligt med ett tidsbestämt straff. 
  
 Fall 2 
  
 BB, som då var omkring 25 år, dömdes av tingsrätten för flertalet sexualbrott mot barn (fler än fem fall av sexuellt tvång, fler än 100 fall av utnyttjande av barn för sexuell posering, varav merparten bedöm- des som grova) till fängelse i sex år. Antal målsägande översteg 50, varav de flesta var flickor i åldrarna  
 13–18 
  år. Också denna brottslighet genomfördes på distans, men under ett par års tid. Gärningspersonen var tidigare ostraffad. 
  
 Under förutsättning av att övriga krav för säkerhetsstraffets tillämp- ning är uppfyllda är vår bedömning att det är fråga om så omfattande brottslighet i detta fall att påföljden skulle kunna bestämmas till säker- hetsstraff enligt det så kallade flerbrottsfallet (p. 2) i detta fall. 
  
 Fall 3 
  
 CC, som då var lite drygt 50 år, dömdes 2022 av tingsrätten för bland annat människohandel, grov kvinnofridskränkning (under en tids- period om drygt ett år), fler än tio grova våldtäkter, samt fler än en våldtäkt. Samtliga brott var begångna mellan sommaren 2019 och slutet av 2020 mot samma målsägande, som då var gärningspersonens sambo. Brottsligheten bedömdes ha ett straffvärde om 11 år. 
  
 Denna gärningsperson hade 2005 dömts för andra grova brott mot person till 14 års fängelse (bland annat för grov kvinnofrids- kränkning och över fem fall grov våldtäkt, ett antal fall av grovt sexuellt utnyttjande, fler än tio fall av koppleri samt fyra fall av grovt sexuellt tvång, allt fram till andra halvan av 2004). Han frigavs villkorligt i 
  
 434 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 mitten av februari 2014 med en återstående strafftid som översteg fyra år och prövotiden gick ut i oktober 2018. 
  
 För det första kan konstateras att brottligheten i varje dom är så allvarlig att säkerhetsstraff hade kunnat aktualiserats vid båda dom- arna under förutsättning att övriga förutsättningar varit uppfyllda. Vad gäller dom 2 illustrerar den på ett bra sätt att det i vissa särskilt flagranta fall kan vara befogat att beakta återfall som ligger något mer än fem år tillbaka i tiden. I detta fall återföll den dömde inte under tiden från februari 2014 till sommaren 2019, men enligt vår bedöm- ning bör det trots det vara möjligt att döma till säkerhetsstraff vid dom 2 eftersom det i båda fallen är fråga om särskilt allvarlig och likartad brottslighet. 
  
 Fall 4 
  
 DD, som är omkring 35 år gammal, dömdes av hovrätten i oktober 2023 för bland annat människorov, grov misshandel och grov våld- täkt. Brotten var begångna under en och samma dag. Påföljden be- stämdes till fängelse i åtta år och hela den villkorligt medgivna fri- heten förklarades förverkad (två år, tre månader och 16 dagar). Straffet skärptes också med stöd av 29 kap. 4 § brottsbalken. 
  
 Dessförinnan hade han i september 2009 dömts för bland annat två fall av grov våldtäkt och grov kvinnofridskränkning till fängelse i sju år. Han frigavs villkorligt den 14 januari 2014. Därefter dömdes han under 2017 för bland annat våldtäkt, grov misshandel och grov kvinnofridskränkning till fängelse i drygt fyra år. Han frigavs villkor- ligt från det straffet under sommaren 2021 med den återstående straff- tid som förverkades i oktober 2023. Brotten i den senaste domen (oktober 2023) var således begångna under prövotid. 
  
 Även i detta fall bedömer vi att säkerhetsstraffet hade kunnat dömas ut vid samtliga domstillfällen. 
  
 9.4.6Varaktigheten av säkerhetsstraff samt momentet av tidsobestämdhet 
  
 Förslag: När rätten bestämmer påföljden till säkerhetsstraff ska den i domslutet fastställa den minsta tiden (minimitiden) och den längsta tiden (maximitiden) för frihetsberövandet. 
  
 435 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Minimitiden ska motsvara längden av det fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om fängelse i stället hade valts som påföljd. 
  
 Maximitiden ska bestämmas till lägst 10 år och högst 18 år, eller högst 24 år om det för brottet, eller något av brotten, finns fängelse på livstid i straffskalan. 
  
 Eventuell tid i häkte eller annat frihetsberövande ska tillgodo- räknas den dömde i enlighet med tillgodoräknandelagen och räknas av från minimitiden. 
  
 På begäran av åklagare, efter anmälan av Kriminalvården, ska allmän domstol efter särskild prövning kunna förlänga maximi- tiden med upp till tre år vid varje tillfälle om det är oundgängligen påkallat med ett fortsatt frihetsberövande för att tillgodose behovet av samhällsskydd. 
  
 Maximitiden får också förlängas om det behövs för att den åter- stående tiden ska tillgodose behovet av samhällsskydd vid villkorad utslussning under tillräckligt lång tid. 
  
 En sådan talan om förlängning ska väckas vid tingsrätt senast sex månader innan maximitiden löper ut, annars upphör straffet vid maximitidens utgång. Om talan väckts i rätt tid får rätten dock besluta att säkerhetsstraffet ska fortgå till dess att saken är slutligt avgjord, även om maximitiden har löpt ut. 
  
 Bedömning: Ett eventuellt reststraff som hade kunnat förverkats enligt 34 kap. 5 § brottsbalken om straffet hade bestämts till fäng- else på viss tid ska inte förverkas om påföljden bestäms till säker- hetsstraff. 
  
 Den dömde ska inte villkorligt friges från ett säkerhetsstraff. 
  
 En minimitid och en maximitid behövs 
  
 När de tidsobestämda påföljderna förvaring och internering fanns i svensk rätt var ordningen att domstol angav ett minimum innan vilket den dömde inte fick friges. Det framstår som lämpligt att utforma regleringen på ett liknande sätt nu. Sådan är också ordningen i Norge. 
  
 Det blir på så sätt tydligt för den dömde och brottsoffret att fri- hetsberövandet i vart fall inte kommer att vara kortare än en viss tid. Genom att knyta minimitiden till brottet eller den samlade brottslig- hetens straffvärde, eller i förekommande fall straffmätningsvärde, behålls också en koppling till den begångna gärningen samt till pro- 
  
 436 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 portionalitetsprincipen, vilket är önskvärt. På så sätt bringas det nya tidsobestämda straffet i så bra överensstämmelse med det nuvarande straffsystemet som möjligt. 
  
 För att förtroendet för rättsväsendet ska upprätthållas kan anföras att det är viktigt att säkerhetsstraff inte avtjänas under alltför kort tid. Den längsta möjliga minimitiden bör korrespondera med det längsta tidsbestämda straffet och kommer med nuvarande regler inte kunna vara längre än 18 år. Då säkerhetsstraffet används för att skydda samhället bör det i princip alltid vara längre än vad en tidsbestämd reaktion hade varit. Det är själva kärnan i straffarten. Villkorlig fri- givning ska därför inte förekomma vid säkerhetsstraff (däremot vill- korad utslussning, se avsnitt 9.7). 
  
 En viktig utgångspunkt är att tidsobestämdheten är omgärdad av garantier mot alltför långa frihetsberövanden. Ur ett etiskt perspektiv och av förutsebarhetsskäl är det rimligt att domstolen också fast- ställer ett maximum, som kan förlängas i vissa väl avgränsade situa- tioner (se vidare nedan). Även maximitiden bör uppgå till 18 år som huvudregel, men i vissa fall framstår det dock som motiverat att kunna bestämma maximitiden till mer än så. Utifrån hur nuvarande straff- skalor är utformade så bör gälla att om det för något av de brott som den tilltalade döms för finns livstids fängelse i straffskalan så kan maximitiden för frihetsberövandet bestämmas till 24 år. 
  
 Förverkande av villkorligt medgiven frihet? 
  
 Det kommer i princip alltid att finnas ett reststraff från en tidigare fängelsedom i de fall säkerhetsstraff döms ut enligt den första situa- tionen (återfallssituationen, punkt 1 i den föreslagna bestämmelsen). Om påföljden hade bestämts till ett tidsbestämt fängelsestraff hade domstolen därför beslutat om förverkande av den villkorligt med- givna friheten enligt 34 kap. 5 § brottsbalken. Frågan är vad som ska gälla då straffet i stället bestäms till säkerhetsstraff. 
  
 Ett alternativ är att rätten beslutar om förverkande också i de fallen samt att den tiden fogas till minimitiden. En sådan ordning är enkel, förutsebar och rättvis. Samtidigt måste beaktas att ett säker- hetsstraff är en tidsobestämd påföljd, vilket i sig är mycket mer in- gripande än ett sedvanligt fängelsestraff. Den dömde kan komma att vara frihetsberövad under en potentiellt mycket lång tid. Vid en 
  
 437 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 samlad bedömning anser vi därför att något förverkande inte bör ske i dessa fall. Denna ordning gäller också då straffet bestäms till fäng- else på livstid liksom vid rättspsykiatrisk vård. 
  
 Förlängning av säkerhetsstraffet ska kunna beslutas av allmän domstol 
  
 För de med särskilt hög risk för återfall i allvarlig brottslighet även när maximitiden börjar närma sig bör det finnas en möjlighet att, i linje med norsk och tysk rätt, förlänga maximitiden. Allmän domstol ska därför kunna besluta om förlängning av maximitiden om det vid en prövning inför maximitidens utgång framstår som oundgängligen påkallat med ett fortsatt frihetsberövande för att tillgodose behovet av samhällsskydd. I denna prövning ska bland annat risken för åter- fall i brott beaktas. Om återfallsrisken fortfarande är påtaglig kommer det således i många fall att anses oundgängligen nödvändigt med ett fortsatt frihetsberövande och därmed bör förlängning beslutas. Det kan också finnas andra omständigheter att beakta, till exempel om- fattande misskötsamhet under verkställighetstiden eller bristande del- tagande i återfallsförebyggande åtgärder. 
  
 Om den risk som ledde att säkerhetsstraffet dömdes ut kvarstår mot bakgrund av att den dömde inte aktivt har försökt att komma till rätta med sin kriminalitetsproblematik eller annan problematik, till exempel missbruk, är avsikten således att det ska vara möjligt att förlänga maximitiden. Det är dock viktigt att poängtera att många risker kan hanteras genom aktiva och välriktade riskreducerande åtgärder. Ventilen för att förlänga ett säkerhetsstraff är avsedd att tillämpas synnerligen restriktivt, vilket framgår av att de ska vara oundgängligen påkallat med ett fortsatt frihetsberövande. 
  
 Genom att det framgår av lagtexten att säkerhetsstraffet potenti- ellt är tidsobestämt på detta sätt, eftersom det kan förlängas, bedömer 
  
 viatt kravet på ett tillräckligt kausalt samband mellan domen och fri- hetsberövandet är uppfyllt på så sätt som krävs enligt Europakonven- tionen art. 5.1 a. 
  
 Vi föreslår att förlängningsprövningen ska ske i allmän domstol. Skäl kan dock också anföras för att prövningen bör ske i allmän för- valtningsdomstol. Det som talar för att prövningen bör ske i allmän domstol är främst att det är fråga om ett straff och för att det också är allmän domstol som prövar frågor om omvandling av fängelse på 
  
 438 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 livstid. Det är också en fördel att det blir en tydlig tvåpartsprocess där åklagaren bevakar samhällsskyddsintresset liksom brottsofferaspekter på liknande sätt som i dag sker vid särskild utskrivningsprövning vid rättspsykiatrisk vård samt vid omvandling av livstidsstraff. 
  
 Om en sådan begäran inte kommer in till domstolen eller om den inte har prövats när maximitiden går ut ska den dömde friges genom beslut av Kriminalvården, som är den myndighet som ansvarar för verkställigheten av påföljden och har vana av att bevaka sådana frågor. Om begäran om förlängning avslås ska den dömde friges när maximi- tiden går ut (se vidare nedan). Om en begäran om förlängning kommit in innan maximitiden, men prövningen alltjämt pågår, ska frigivning tidigast kunna ske när prövningen har avslutats. Domstol ska därför ha möjlighet att i ett särskilt beslut förordna om att säkerhetsstraffet ska fortgå till dess att saken är slutligt avgjord, även om maximitiden har löpt ut. Åklagaren ska framställa ett sådant yrkande i samband med att begäran om förlängning ges in till rätten. Ett sådant för- ordnade bör kunna fattas också av högre rätt, även i situationer när lägre rätt avslagit ansökan om förlängning. Utgångspunkten bör vara att säkerhetsstraffet även vid överklagande till högre rätt inte ska upphöra innan frågan om förlängning är slutligt avgjord. 
  
 Eventuella andra påföljder bör bortfalla och den dömde bör tillgodoräknas eventuella frihetsberövanden 
  
 Förslag: Om säkerhetsstraff verkställs samtidigt som dom på böter, förvandlingsstraff för böter, fängelse på viss tid, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård, ska säkerhetsstraffet träda i stället för den andra påföljden. 
  
 Om den dömde varit frihetsberövad ska den tiden tillgodo- räknas honom eller henne i enlighet med vad som gäller för tids- bestämda straff enligt tillgodoräknandelagen. Avräkningen ska ske mot minimitiden. 
  
 Det framstår inte som lämpligt att den dömde också ska avtjäna eventuella tidigare utdömda fängelsestraff eller andra påföljder om han eller hon döms till en så ingripande påföljd som säkerhetstraff. Det är också en praktisk fördel att dessa ersätts av det tidsobestämda 
  
 439 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 säkerhetsstraffet. Det bör därför införas en ordning som innebär att eventuella andra påföljder alltid ersätts av ett säkerhetsstraff, i likhet med vad som redan gäller för fängelse på livstid (se 26 kap. 25 § brotts- balken). 
  
 Då det är fråga om ett straff anser vi att det är självklart att den dömde ska tillgodoräknas eventuell tid som frihetsberövad i enlighet med vad som gäller för tidsbestämda straff enligt tillgodoräknande- lagen. Avräkningen ska ske mot minimitiden. 
  
 9.5Särskild riskutredning 
  
 Förslag: Innan påföljden bestäms till säkerhetsstraff ska rätten ha möjlighet att inhämta en särskild utredning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag mot liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 Detsamma ska gälla vid prövningen inför ett beslut om till- stånd till villkorad utslussning samt då frågan om förlängning av säkerhetsstraffet prövas. Varken en ansökan om förlängning eller om tillstånd till villkorad utslussning får beviljas utan att ett ut- låtande om risk inhämtats. 
  
 Beslut om att inhämta ett sådant utlåtande innan dom ska bara få meddelas om övertygande bevisning har presenterats om att den tilltalade har begått brott som kan föranleda att påföljden bestäms till säkerhetsstraff. 
  
 Ansvarig myndighet ska vara Rättsmedicinalverket. Närmare regler om att det är möjligt att inhämta riskutredning liksom om riskbedömningar och yttrandet med mera ska finnas i en särskild lag – säkerhetsstrafflagen – med tillhörande förordning. 
  
 9.5.1När ska rätten inhämta en särskild riskutredning? 
  
 Nästa fråga att besvara är om domstolen ska avgöra risken för återfall i brott utifrån till exempel en personutredning och tidigare brottslig- het samt övriga omständigheter enligt vad som gäller i till exempel Norge, eller om det behövs en särskild riskutredning av en annan professionell aktör. 
  
 440 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Mycket talar för att om ett renodlat preventivt frihetsberövande ska vara förenligt med Europakonventionen krävs att en oberoende, professionell bedömning ger vid handen att den dömde utgör en fara för samhället. Det ska med andra ord föreligga en risk för återfall i brott som motiverar ett fortsatt frihetsberövande utöver brottslig- hetens straffvärde. Europadomstolen har flera gånger påpekat att det är viktigt att domstolen har ett gediget beslutsunderlag, till exempel medicinsk expertis, när återfallsrisken bedöms och fråga är om ren- odlade preventiva frihetsberövanden. 
  
 Enligt vår mening talar detta för att om en ny tidsobestämd på- följd införs krävs kompletterande bestämmelser beträffande under- laget för bedömningen av risk för återfall när minimitiden är avtjänad och straffet därmed övergår till att vara renodlat preventivt. En sådan ordning föreslogs i den utredning som såg över om återfallsrisk borde kunna utgöra ett skäl för uppskjuten villkorlig frigivning.47 
  
 Med tanke på de svårigheter som är förknippade med riskbedöm- ningar framstår det också som lämpligast att underlaget för riskbedöm- ningen inför förlängning och inför tillstånd till villkorad utslussning tas fram av en professionell myndighet, även om den slutliga risk- bedömningen givetvis kommer att åvila rätten. Vid förlängning samt då tillstånd ges till villkorad utslussning bedömer vi därför att det behövs riskutredningar från en professionell aktör. Domstolen ska ansvara för att inhämta en sådan utredning. 
  
 Frågan är då vad som ska gälla vid domstillfället. Att påföljden bestäms till säkerhetsstraff kommer att vara synnerligen ingripande för den enskilde. Det talar för att beslutet ska grundas på en bedöm- ning av återfallsrisk som håller högsta kvalitet. Som påpekats ovan är Europadomstolens praxis sådan att renodlat preventiva frihetsberö- vanden är förenliga med Europakonventionen endast om domstolen har tillgång till ett gediget och oberoende beslutsunderlag, till ex- empel medicinsk expertis, när behovet av en sådan åtgärd bedöms. 
  
 Vid domstillfället är det emellertid inte fråga om en rent preventiv åtgärd, utan minimitiden fastställs utifrån straffvärdet och frihets- berövandet under minimitiden motsvarar således alltid brottet eller brottslighetens allvar. Vi anser därför inte att det är lämpligt att det införs ett absolut krav på en riskbedömning vid domstillfället. Vår motivering till det är främst att det till syvende och sist, oavsett medi- cinsk eller annan typ av bedömning av den dömdes återfallsrisk, är 
  
 47SOU 2017:61 s. 201 f. Remissinstanserna hade inga invändningar mot det förslaget. 
  
 441 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 upp till rätten att avgöra om säkerhetsstraffet ska dömas ut i det en- skilda fallet. Påföljdsvalet är alltid en normativ och rättslig bedöm- ning som rätten måste ta ansvar för utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Rätten ska inte ha möjlighet att överlåta det beslutet, en renodlat rättslig bedömning, till medicinsk eller annan expertis. Syftet är helt enkelt att tydliggöra rättens ansvar genom att inte ställa upp något krav på ett medicinskt underlag avseende risken för återfall i brott. 
  
 Rätten ska däremot ha möjlighet inhämta ett underlag om risk för fortsatt brottslighet om det är behövligt och lämpligt, men om så sker är det ändock upp till rätten att utifrån underlaget avgöra om de kriterier som ställs upp i lagen är uppfyllda. Bedömningen av om det föreligger en sådan risk som avses är rättslig och den riskutredning som i så fall inhämtas från ansvarig myndighet kan endast utgöra ett underlag för rättens riskbedömning. Det är av vikt att rätten i alla fall tar ansvar för sin bedömning av om förutsättningarna för att döma till säkerhetsstraff är uppfyllda utifrån de omständigheter som framgår av riskutredningen och andra handlingar i ärendet. 
  
 Om domstolen anser att en särskild riskutredning behövs ska krävas att övertygande bevisning har presenterats om att den dömde begått brott som kan föranleda att säkerhetsstraff väljs som påföljd. Det ska således inte räcka att den dömde erkänt något av brotten, vilket är en skillnad mot då rättspsykiatrisk undersökning kan beslutas. 
  
 9.5.2Närmare om riskbedömningarna samt vem som ska ansvara 
  
 I förarbetena till omvandlingslagen framhålls att utredningar om risk för återfall i brottslighet inte bör utföras av Kriminalvården utan av något annat organ med särskild kompetens. Vidare anges att det är väsentligt att de metoder som används är vetenskapligt utprovade.48 Det är Rättsmedicinalverket som ansvarar för utredningar om risk för återfall i brott enligt omvandlingslagen samt inför beslut om sär- skild utskrivningsprövning och de metoder som används är veten- skapligt utprovade. Rättsmedicinalverket bör anförtros ansvaret att göra de bedömningar av risk för återfall i allvarlig brottslighet som ska utgöra underlag för om ett säkerhetsstraff kan dömas ut liksom 
  
 48SOU 2002:26 s. 135 och prop. 2005/06:35 s. 51. 
  
 442 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 då ärenden om förlängning samt tillstånd till villkorad utslussning avgörs. 
  
 Det är dock viktigt att framhålla att de olika straffarterna fängelse på livstid och säkerhetsstraff delvis är motiverade utifrån olika ut- gångspunkter som kan vara av betydelse för bedömningen av åter- fallsrisken. Vid fängelse på livstid är straffet motiverat av brottet eller brottslighets allvar, men vid säkerhetsstraff är den del som pågår ut- över minimitiden motiverad enbart av preventiva skäl. 
  
 Reglerna om riskbedömningar avseende återfall i brott som ska ligga till grund för säkerhetsstraff, liksom frågan om utslussning och förlängning, ska utformas på liknande sätt som enligt omvandlings- lagen och tas in i den föreslagna säkerhetsstrafflagen med tillhörande förordning. Den föreslagna regleringen i detta hänseende svarar i stor utsträckning mot de regler som gäller avseende omvandling av fängelse på livstid. Vi har samlat regleringen om säkerhetsstraffet dels i brottsbalken, dels i en säkerhetsstrafflag jämte förordning i syfte att skapa en så lättöverskådlig reglering som möjligt. 
  
 Av utlåtandet från Rättsmedicinalverket ska framgå vilka riskfak- torerna är samt vilka omständigheter som talar för respektive mot att den misstänkte eller dömde kommer att återfalla i brott. Att föreslå riskreducerande åtgärder är som nämnts en viktig del av riskbedöm- ningen. Information som ges i en sådan utredning kan alltså även få betydelse för och utgöra stöd i den dömdes rehabilitering. Det är viktigt att komma ihåg att bedömningar av återfallsrisk ytterst syftar till att förhindra våldshandlingar och andra återfall, inte förutsäga dem. 
  
 Utifrån att det är fråga om ett rättsligt ställningstagande om risk och den allvarliga brottslighet som det här är fråga om samt att risk- utredningen ska utgöra ett underlag för domstolen bedömer vi att det bör ankomma på Rättsmedicinalverket att avgöra hur myndig- heternas slutsatser efter den särskilda riskutredningen ska uttryckas i det utlåtande som ges till rätten. Myndigheten ska beakta rådande kunskapsläge och att syftet med utlåtandet är att ge domstolen ett så bra underlag som möjligt inför riskbedömningen. Det har därför inte uppställts något krav på att Rättsmedicinalverket ska ange hur stor risken för återfall är eller på vilket sätt slutstserna ska utformas. 
  
 Myndigheten bör i stället, mot bakgrund av de kunskaps- och metodinsatser som förutsätts ske om myndigheten får uppdraget, av- göra hur slutsatserna bäst kan utformas på detta område. Det får då övervägas om risken även här bör anges genom den tregradiga skala 
  
 443 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 som används i 3 kap. 3 §  
 HSLF-FS 
  2018:6 eller om det är mer ändamåls- enligt att redovisa myndighetens bedömningar i underlaget på annat sätt än genom en skala för risk i detta sammanhang. 
  
 Rättsmedicinalverket som ska genomföra utredningar om återfalls- risk bör också avgöra vilken yrkeskategori som ska utföra bedöm- ningarna, på vilket sätt bedömningarna ska ske och vilka typer av riskbedömningsinstrument som bör användas. 
  
 I likhet med vad som gäller när Rättsmedicinalverket genomför en rättspsykiatrisk undersökning samt vid omvandling av fängelse på livstid bör domstolen kunna inhämta Socialstyrelsens yttrande över utredningen (se 12 § lagen om rättspsykiatrisk undersökning och 7 § förordningen om omvandling av fängelse på livstid). Detta ska framgå av säkerhetsstrafförordningen. 
  
 9.5.3Något om relationen mellan rättspsykiatrisk undersökning och riskutredning enligt säkerhetsstrafflagen inför påföljdsvalet 
  
 En fråga som måste besvaras är i vilken utsträckning domstolen ska ha möjlighet att inhämta såväl en rättspsykiatrisk undersökning enligt 1 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning som en sär- skild riskutredning enligt 4 kap. 1 § säkerhetsstrafflagen (2028:000). Eftersom rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning ska väljas som påföljd före säkerhetsstraff bör domstolen i första hand besluta om en rättspsykiatrisk undersökning, om det finns ett behov av sådan utredning och förutsättningarna för att inhämta en utredning är uppfyllda. Någon riskutredning ska därför inte inhämtas parallellt, bland annat eftersom det är fråga om olika typer av utredningar med olika syften som i största mån bör hållas isär enligt vad som förklaras nedan. 
  
 Slutsatserna av den rättspsykiatriska undersökningen kan för det första leda till att det överhuvudtaget inte är aktuellt med ett fängelse eller ett säkerhetsstraff, till exempel om den misstänkte enligt bedöm- ningen till följd av en allvarlig psykisk störning saknade förmåga att inse gärningens innebörd eller förmåga att anpassa sitt handlande efter en sådan insikt. Parallella utredningsuppdrag innebär med andra ord en risk för att integritetskänsliga utredningsåtgärder, inklusive inhämtande av känsliga uppgifter, vidtas i onödan. En sådan ordning kan ifrågasättas ur ett etiskt perspektiv – det framstår som mindre 
  
 444 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 lämpligt att ta fram ett underlag för bedömningen av den misstänktes risk för återfall i brott inför domstolens påföljdsval (fängelse/säker- hetsstraff) innan den rättspsykiatriska undersökningen, eftersom resultatet av den rättspsykiatrisk undersökningen potentiellt kan med- föra att det saknas förutsättningar för ett sådant påföljdsval och det därmed inte heller hade behövts en riskutredning. 
  
 Rättsmedicinalverket har därtill framhållit att det finns ett antal komplikationer som kan uppstå med anledning av två samtida utred- ningar hos myndigheten. 
  
 En rättspsykiatrisk undersökning är omfattande och integritets- känslig. Det kan inte uteslutas att det kan uppstå intressekonflikter mellan rättspsykiatriska undersökningsmoment och rena riskutred- ande inslag, samt att sådana konflikter riskerar att inverka negativt på respektive utrednings bedrivande. Myndigheten kommer att få göra särskilda överväganden och implementera rutiner för att upprätthålla utredningarnas integritet gentemot varandra, så att bedömningarna däri inte på ett oavsiktligt sätt påverkar respektive utredning. 
  
 Ett parallellt förfarande med olika utredningar för olika syften av olika anställda vid Rättsmedicinalverket kan också komma att upp- fattas svårförståeligt för den enskilde. Han eller hon kan därtill vara av åsikten att det är förmånligare med rättspsykiatrisk vård och för- stärka vissa drag under utredningen i syfte att påverka resultatet. Även detta talar för att utredningarna ska vara skilda åt i tid då risken för felaktiga bedömningar i båda utredningarna annars ökar. 
  
 Slutligen är det från riskutredningsperspektiv viktigt att veta huruvida den misstänkte lider av en allvarlig psykisk störning eller inte. Riskutredarna vid Rättsmedicinalverket behöver därför ta del av resultatet av den rättspsykiatriska undersökningen inför bedömning av risk inom den särskilda riskutredningen, vilket inte är möjligt förrän i samband med att utlåtandet expedieras efter att den misstänkte lämnat undersökningsenheten (jfr 6 § andra stycket och 8 § lagen om rätts- psykiatrisk undersökning). Det är såväl mer rättssäkert som effektivt att kunna använda vissa delar av underlaget från den rättspsykiatriska undersökningen till en eventuell senare riskutredning. 
  
 Bedömningen i den rättspsykiatriska undersökningen kan i vissa fall även vara en förutsättning för att kunna föreslå åtgärder för att minska risken för återfall framgent. Ett exempel är om det föreligger en allvarlig psykisk störning som ett led i en säkerställd kronisk sjuk- dom. I sådana fall är det med stor sannolikhet så att en viktig risk- 
  
 445 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 sänkande faktor är att personen upprätthåller kontakten med psykia- trisk vård samt tar läkemedel. Om riskutredaren inte har kännedom om detta kan det leda till att sådana riskreducerande åtgärder inte kan anges i riskutredningen, vilket riskerar att drabba den misstänkte negativt. 
  
 Mot den nu tecknade bakgrunden bör det därför inte förekomma att rättspsykiatrisk undersökning och särskild riskutredning förordnas vid samma tillfälle. I stället ska rätten förordna om rättspsykiatrisk undersökning och den misstänkte genomgå en sådan och utlåtandet över den inkomma till rätten enligt vad som närmare anges i lagen om rättspsykiatrisk undersökning. När utlåtandet inkommit får rätten beroende på utfallet i bedömningen och slutsatserna i utlåtandet be- döma om det finns ett behov av att inhämta en riskutredning. 
  
 Rätten bör dock noga gå igenom målet och se om det är behövligt med ytterligare utredning. Om den redan befintliga utredningen, till exempel bedömningar i den rättspsykiatriska utredningen tillsammans med tidigare brottslighet, ger vid handen att det finns en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid ska någon ytterligare utredning inte inhämtas. Även om den nu presen- terade ordningen leder till en viss tidsfördröjning menar vi att ord- ningen är försvarbar med tanke på att säkerhetsstraff endast kommer att aktualiseras vid allvarlig brottslighet och höga straffvärden. Det ska också införas ett krav i lagtext om att en särskild riskutredning ska bedrivas med största möjliga skyndsamhet, vilket säkerställer att utredningen bedrivs på så sätt när den är beslutad. 
  
 Slutligen vill vi framhålla att den föreslagna ordningen med möjlig- het att inhämta en särskild riskutredning inte är avsedd att leda till att fler rättspsykiatriska undersökningar inhämtas. Behovet av en rätts- psykiatrisk undersökning ska även framöver ske utifrån gällande re- glering i detta hänseende, oaktat den nya straffarten säkerhetsstraff. 
  
 9.5.4Den särskilda riskutredningen i praktiken 
  
 Hur riskutredningen närmare ska gå till, liksom vilka riskbedömnings- instrument eller andra verktyg, ska avgöras av den verkställande myn- digheten. Det är varken lämpligt eller ändamålsenligt att det anges i lagtext. Detsamma gäller vad utlåtandet med anledning av riskbedöm- ningen ska innehålla samt hur slutsatserna ska utformas. Det viktiga 
  
 446 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 är att intyget ger ett så gott underlag som möjligt för den normativa, rättsliga bedömning som rätten har att göra i fråga om det föreligger en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid. Enligt vår mening är det är således omständigheterna som ska stå i fokus, snarare än slutsatserna, i det utlåtande som redovisas till domstolen. En begäran om en riskutredning ska inte syfta till att få ett svar från Rättsmedicinalverket om det föreligger en påtaglig risk eller inte, utan till att få ett så fullständigt bedömningsunderlag som möjligt. 
  
 Om den misstänkte är häktad, vilket han eller hon i princip undan- tagslöst kommer att vara, ska gälla att Kriminalvården i enlighet med den ordning som utformats med anledning av 7 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ska inställa den dömde för eventuellt utredningssamtal hos Rättsmedicinalverket enligt vad myndigheterna kommer överens om. Någon särskild reglering om detta behövs inte. 
  
 Det ska däremot, efter förlaga i lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. och lagen om rättspsykiatrisk undersökning, finnas en möjlighet för Rättsmedicinalverket att begära handräckning hos Polismyndigheten för inställelse av den misstänkte till undersök- ningen. Det är dock inget krav att så sker, utan får avgöras från fall till fall vad som är en lämplig ordning. Det finns inget som hindrar att ett utlåtande över risk för återfall i brott avges på grundval av det skrift- liga materialet i ärendet. 
  
 I syfte att få ett erforderligt underlag om den undersökte har ett missbruk eller annat bruk av substanser som kan vara av betydelse för riskbedömningen ska i likhet med vad som gäller enligt 5 b § lagen om rättspsykiatrisk undersökning och 7 a § lagen om särskild person- utredning i brottmål, m.m. införas en möjlighet att få ta ett  
 urin-, 
  
 utandnings-, 
  
 saliv-, 
  
 svett-, 
  blod- eller hårprov på den undersökte. På så sätt ges en möjlighet att ta sådana prover av utredningsskäl utan den misstänktes eller den dömdes samtycke, vilket är angeläget av rättssäkerhetsskäl – det är viktigt att Rättsmedicinalverket har ett så bra underlag som möjligt för riskbedömningen. 
  
 Huruvida den misstänkte eller sedermera dömde är eller har varit påverkad av olika substanser kan också ha betydelse för hur andra observationer under riskbedömningen ska tolkas. Vid en riskbedöm- ning kan det därför vara viktigt att få veta om en misstänkt är eller har varit påverkad av exempelvis alkohol, narkotika eller vissa läke- 
  
 447 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 medel. Genom sådan kunskap ökar möjligheten att korrekt bedöma den misstänktes psykiska och kroppsliga tillstånd, vilka kan vara av stor betydelse för återfallsrisken. Det är också viktigt att ha sådan kunskap för att kunna ange riskreducerande åtgärder, till exempel antabusbehandling, i utlåtandet. 
  
 Samma frister som vid rättspsykiatrisk undersökning ska gälla, vilket innebär att utlåtandet om risk ska redovisas inom fyra veckor om den dömde är häktad och annars inom sex veckor. 
  
 9.5.5Avslutande reflektion om farlighet eller risk för fortsatt brottlighet 
  
 Begreppet farlighet bör enligt vår mening inte komma till användning i lagtexten eftersom det antyder att det rör sig om ett karaktärsdrag som en person antingen har eller inte har. Det är i stället klart bättre att tala om risken för återfall i brott. 
  
 Som framkommit i kapitel sex sker också riskbedömningar redan i många avseenden inom rättsväsendet. Risken för återfall i brott är också föränderlig över tid och möjlig att påverka genom riskreducer- ande åtgärder gentemot de dynamiska riskfaktorerna. Det är därför mer adekvat att tala om risk i stället för farlighet. I Finland har nyligen föreslagits att farlighet ska utgå ur lagtexten till förmån för risk för återfall och det är det uttryck som används i Norge och Danmark. 
  
 Det är vidare viktigt att framhålla att nutidens riskbedömningar i viss mån tar sikte på att förutse framtida brott, men att det främsta syftet med riskbedömningar numera anses vara att förhindra återfall i brott. Så sker genom att det till en riskbedömning alltid fogas för- slag på konkreta åtgärder som syftar till att minska återfallsrisken. En riskbedömning är med andra ord alltid förknippad med riskhantering. En konstaterad risk ska mötas av skyddsåtgärder i syfte att i så stor utsträckning som möjligt minimera risken.49 
  
 På så sätt är de risk- och behovsbedömningar som sker i dag mer etiskt försvarbara än de som användes tidigare (se kapitel sex om riskbedömningarnas framväxt). 
  
 De är också förenliga med de grundläggande värden som bör prägla verkställigheten av ett tidsobestämt straff – den dömde kan aktivt arbeta med sina risker och delta i arbetet att minska dessa och på så 
  
 49Se t.ex. prop. 2005/06:35 s. 39. 
  
 448 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 sätt ges möjlighet att påverka sin situation för att i de flesta fall så småningom kunna friges. 
  
 9.6Verkställigheten av säkerhetsstraff 
  
 9.6.1Verkställigheten ska vara anpassad utifrån att det är ett tidsobestämt straff 
  
 Bedömning: När minimitiden har avtjänats är det kvarstående syftet med säkerhetsstraffet att upprätthålla samhällsskyddet genom att skydda samhället och potentiella brottsoffer från fort- satt brottslighet från den dömdes sida. 
  
 Det är oförenligt med mänsklig värdighet att med tvång beröva en person friheten utan att sträva efter dennes återanpassning och att ge honom eller henne möjligheten att någon gång återfå den. 
  
 Den dömde ska därför som en del av verkställigheten ha möj- lighet att genomgå behandling och på så sätt kunna påverka sin situation. Han eller hon ska också erbjudas andra återfallsföre- byggande åtgärder. Det är särskilt viktigt att utforma verkställig- heten på ett sådant sätt att den psykiska påfrestning som ett tids- obestämt frihetsberövande innebär minskas. 
  
 Det nu sagda innebär att verkställigheten ska ske i enlighet med de regler som gäller för fängelsestraff, men med något större fokus på behandling och rehabilitering med anledning av straffets tids- obestämda och preventiva karaktär. 
  
 Förslag: De materiella reglerna om säkerhetsstraff ska tas in i ett nytt 33 kap. brottsbalken, medan regler om verkställighet med mera ska tas in i en ny särskild lag – säkerhetsstrafflagen med till- hörande förordning. Därtill ska fängelselagen vara tillämplig i ut- valda delar. 
  
 Skälen för vår bedömning och vårt förslag 
  
 Ovan har övergripande skisserats hur påföljden säkerhetsstraff kan utformas samt vilken roll den bör ha i straffsystemet. Vad som nu måste övervägas är hur verkställigheten bör utformas för att vara legitim och för att vara i överensstämmelse med Europakonventionen. 
  
 449 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 En tidsobestämd påföljd av det slag som vi föreslår innebär att samhällets och framtida potentiella brottsoffers skydd mot allvarlig brottslighet sätts i förgrunden. Traditionella straffrättsliga principer, som straffvärdeproportionalitet, tonas därmed ned. I och med att påföljden möjliggör en längre tids inlåsning av lagöverträdaren på grund av risk för återfall i brott kommer den att förhindra fortsatt brottslighet i samhället under den tid som den dömde bedöms vara så återfallsbenägen att det inte går att frige denne. Som påpekades när frågan om omvandling av livstidsstraffet utreddes bygger dock all kri- minalvård i Sverige på att dömda personer förr eller senare ska friges. Skäl finns inte att i detta sammanhang ha en annan utgångspunkt.50 
  
 Enligt vår mening är det dock en viss skillnad mellan fängelse på livstid och säkerhetsstraffet på så sätt att proportionalitetsprincipen kan upprätthållas vid det förstnämnda men tunnas ut vad gäller säker- hetsstraffet, särskilt då dess preventiva del träder in. Det framstår mot den bakgrunden än mer viktigt att arbeta frigivningsförberedande med de säkerhetsstraffdömda. 
  
 Det finns också en praxis från Europadomstolen som ger vid handen att livstidsstraff som inte ger den intagne något hopp om fri- givning ens i en avlägsen framtid strider mot artikel 3 (se t.ex. Crawford mot Frankrike och Kafkaris mot Cypern [stor kammare]). Enligt domstolen är det oförenligt med mänsklig värdighet att med tvång beröva en person friheten utan att sträva efter dennes återanpassning och att ge honom eller henne möjligheten att någon gång återfå den.51 I Hull mot Slovakien klargjordes också att den som dömts till livs- tids fängelse redan inledningsvis har rätt att få veta vad han eller hon ska göra samt vilka villkor som måste uppfyllas för att frigivning ska kunna aktualiseras. 
  
 Av dessa skäl anses fängelse på livstid endast konventionsenligt som straffart, om det finns utsikt till frigivning samt möjligheter till omprövning. Vi bedömer att allt detta måste gälla även för det tids- obestämda säkerhetsstraffet. 
  
 Verkställigheten av säkerhetsstraffet måste således enligt vår mening utformas dels så att det står klart för den dömde vad han eller hon har att göra för att friges genom att detta klart kommer till ut- tryck i lagtext, dels så att det säkerställs att det finns mekanismer i systemet som möjliggör en progression mot frigivning. Ur ett etiskt 
  
 50SOU 2002:26 s. 119. 
  
 51Se t.ex. Vinter m.fl. mot Förenade kungariket, särskilt p. 113. Redovisas i bilaga 4. 
  
 450 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 perspektiv är det inte möjligt att bara förvara den dömde utan han eller hon måste erbjudas åtgärder som garanterar att densamme har möjlighet att påverka sin situation. Systemet får med andra ord inte byggas upp så att det inte finns en reell möjlighet till frigivning. De förslag som lämnas i detta kapitel är avsedda att svara mot dessa krav. 
  
 Även för de som döms till säkerhetsstraff ska verkställigheten således utformas så att den intagnes anpassning i samhället under- lättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vi menar också att verkställigheten, i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. I syfte att garan- tera en sådan verkställighet bör också för de säkerhetsstraffdömda upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan. 
  
 Verkställigheten ska därför planeras och utformas i samråd med den intagne och i samverkan med berörda myndigheter. Det som framgår i 1 kap. 5 § fängelselagen ska således gälla också för de säker- hetsstraffdömda, men det är viktigt att framhålla att samhällsskydds- aspekterna ibland behöver väga ännu tyngre än då den dömde av- tjänar ett tidsbestämt fängelsestraff. 
  
 Om systemet ska vara sådant att det garanterar att majoriteten av de dömda någon gång friges kommer deltagande i återfallsförebygg- ande åtgärder, såsom brotts- och missbruksrelaterad programverk- samhet, inte sällan att vara av avgörande betydelse. Det kan vidare förväntas vara nödvändigt med vissa behandlande inslag för att minska den psykiska påfrestning som ett tidsobestämt straff ostridigt inne- bär. Utgångspunkten ska därför vara att den dömde ska delta i åt- gärder som Kriminalvården erbjuder och som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja den dömdes anpassning i samhället. Åtgärderna ska syfta till att ge den dömde förutsättningar att återgå till i samhället. Det är viktigt att verkställigheten av säker- hetsstraffet så långt det är möjligt individuellt anpassas till den dömdes egna förutsättningar och behov. 
  
 Även om behandlingsmässiga skäl i princip inte får motivera valet av påföljd i det enskilda fallet i dagens påföljdssystem utesluter det inte att sådana hänsyn tas under straffverkställigheten i syfte att för- bättra situationen för den dömde så att han eller hon så småningom kan friges. Med tanke på att missbruk är vanligt bland kriminalvårdens klienter kan det tänkas att även de som döms till säkerhetsstraff har ett kvalificerat missbruk som de behöver behandling för, vilket givetvis 
  
 451 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 bör hanteras inom ramen för ett säkerhetsstraff. Något uttryckligt krav på behandling bör dock inte ställas upp i lagtext. 
  
 En behandlingsinriktad verkställighet är således förenlig med de intressen som kan och bör beaktas på straffverkställighetsnivån, men inte då påföljden väljs (det vill säga på domsnivån). Hur behandlingen närmare ska gå till samt vilka behandlingsprogram och aktiviteter i övrigt som ska användas bör överlåtas till Kriminalvården att besluta då myndigheten har god kunskap att arbeta återfallsförebyggande och rehabiliterande utifrån tillgänglig forskning och evidens. 
  
 Ett deltagande i den här typen av aktiviteter kan sedan ligga till grund för olika bedömningar som behöver göras under verkställig- heten, till exempel inför permission, som ett led i att säkerställa en progression mot öppnare förhållanden. Således bör verkställigheten vad avser innehåll utformas på ett liknande sätt som för de som av- tjänar fängelsestraff, varvid särskilt de som dömts till fängelse på livstid liksom andra långtidsdömda kan utgöra en relevant jämförelse- grupp. 
  
 En koordinator ska utses för den som avtjänar säkerhetsstraff 
  
 Eftersom det är fråga om ett tidsobestämt straff och för att tillse att progressionen mot frigivning aldrig avstannar samt för att den dömde ska få hjälp och stöd under avtjänandet anser vi att det bör före- skrivas att Kriminalvården ska utse en koordinator för den dömde i samband med att han eller hon tas in i anstalt. Det kommer ofta vara den tjänsteman från frivården som ansvarar för att ta fram den indi- viduella verkställighetsplanen. 
  
 Koordinatorns roll ska vara stöttande och ska snarare ses som en funktion än som en enskild stödperson. Då det är långa strafftider kommer det inte sällan att finnas ett behov av att utse flera koordina- torer under verkställigheten. Det kommer därmed vara ovanligt att en och samma person är koordinator under hela den tid som säkerhets- straffet avtjänas. En koordinator, som alltså inte behöver vara samma person, ska finnas med under hela verkställigheten, det vill säga under tiden i anstalt, men också under tiden för den villkorade utslussningen. Under den tid som koordinatorn är utsedd ska han eller hon hålla regel- bunden kontakt med den dömde och träffa honom eller henne under verkställigheten i anstalt samt då utslussningen påbörjas. Koordina- 
  
 452 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 torn ska genom stöd, hjälp och kontroll främja att den dömde följer det som beslutas och nedtecknats i verkställighetsplanen. Att planen följs ska noga kontrolleras och om så inte sker kan till exempel all- männa påstötningar, motivationshöjande samtal eller påminnelser behövas. 
  
 Koordinatorn kan också medverka vid bevakade permissioner om det bedöms som tillräckligt samt medverka vid planering av utsluss- ningen. På så vis kan också koordinatorn i samråd med socialtjänsten i den dömdes hemkommun i god tid inför villkorad utslussning upp- rätta en planering för densamma. Koordinatorn kommer att ha en viktig uppgift i att hjälpa den dömde i kontakter med socialtjänsten, arbetsförmedling, behandlande organ samt andra samhällsaktörer. 
  
 Här kan de goda erfarenheter som finns av att en koordinator utses vid verkställighet av ungdomsövervakning tas till vara och koordina- torns uppgifter utformas med förebild i detta. Beaktas bör dock att det finns väsentliga skillnader mellan ungdomsövervakning och säker- hetsstraff. Den förstnämnda är en påföljd som avtjänas utanför anstalt under vilket koordineringen med övriga samhällsaktörer ställer andra krav eftersom övervakningen är det centrala verkställighetsinnehållet. I SOU 2023:44 har också föreslagits att en koordinator ska utses för barn och unga som avtjänar fängelsestraff. Det finns enligt vår mening skäl att utse en koordinator för de säkerhetsstraffdömda eftersom de avtjänar en tidsobestämd påföljd. En sådan avtjänandeform inne- bär en särskild påfrestning som motiverar att en koordinator utses i de fallen och inte för de som avtjänar fängelsestraff.52 
  
 9.6.2Huvudman för säkerhetsstraffet 
  
 och närmare regler om verkställigheten 
  
 Förslag: Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten av säker- hetsstraff och fatta alla beslut med anledning av verkställigheten, till exempel om placering och vistelse utanför anstalt samt om det närmare verkställighetsinnehållet. 
  
 Vissa bestämmelser om verkställighetens mål och utformning som finns i fängelselagen ska vara tillämpliga (1 kap.  
 4–6 
  §§). 
  
 52För de livstidsdömda finns möjlighet att utse en s.k. förtroendeman. Vi anser dock att det finns flera fördelar med en koordinator enligt ovan och förordar därför det för de säkerhetsstraff- dömda. 
  
 453 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några särskilda avdelningar behövs inte utan de säkerhetsstraff- dömda ska placeras utifrån regleringen i fängelselagen, som bör göras tillämplig för att möjliggöra detta. 
  
 En lag – säkerhetsstrafflagen – som bland annat innehåller be- stämmelser om verkställigheten samt tillhörande förordning ska reglera det närmare innehållet i verkställigheten. Därtill ska följ- ande bestämmelser i fängelselagen vara tillämpliga: 
  
 •2 kap.  
 1–2, 
  
 4–6 
  §§ om verkställighetens mål och utformning, 
  
 • 
 3–9 
  kap. om sysselsättning, ersättning, fritid, personliga till- hörigheter, vistelse i gemensamhet och avskildhet, besök och andra kontakter, särskilda kontroll- och tvångsåtgärder samt  
 hälso-och 
  sjukvård, 
  
 •10 kap.  
 2–3, 
  6 §§ om särskild permission och inställelse vid domstol eller annan myndighet, 
  
 •12 kap. 1,  
 3–4 
  §§ om varning och handläggning, 
  
 •12 a kap. om avbrott i verkställigheten, och 
  
 •15 kap.  
 1–4 
  a §§ om straff och förpassning. 
  
 •Därtill ska fängelseförordningen (2010:2010) gälla. 
  
 Beslut enligt dessa bestämmelser ska fattas av Kriminalvården och gälla omedelbart, om inte något annat förordnas. Formerna för överklagande med mera ska framgå av säkerhetsstrafflagen. 
  
 Det ska införas en bestämmelse i säkerhetsstrafflagen där det framgår att bestämmelser om när säkerhetsstraff får verkställas och hur strafftid ska beräknas finns i strafftidslagen. 
  
 Det ska införas ett bemyndigande i säkerhetsstrafflagen som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av säkerhetsstraff. Ett bemyndigande avseende riskbedömningarna införs också. 
  
 Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten 
  
 Något annat alternativ än att Kriminalvården ska ansvara för verk- ställigheten av säkerhetsstraff finns inte. Om den nya påföljden införs måste dock som ovan framhållits myndigheten i viss mån anpassa sin 
  
 454 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 verksamhet så att även de som avtjänar säkerhetsstraff kan erbjudas ett välavvägt verkställighetsinnehåll. 
  
 Återstår då att besvara vem som ska besluta om det närmare verk- ställighetsinnehållet samt fatta beslut om vistelser utanför anstalt. Det viktiga är att utforma en lösning som är tillräckligt rättssäker men samtidigt enkel och flexibel. 
  
 Vid rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning beslu- tar allmän förvaltningsdomstol om permissioner och sjukvårdshuvud- mannen om placering. Vad gäller de fängelsedömda är det i stället Kriminalvården som beslutar (på något olika nivåer i myndigheten). Besluten kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När inter- neringspåföljden fanns i svensk rätt var det en särskild nämnd som beslutade om till exempel permissioner. Vid sluten ungdomsvård är det 
  
 istället Statens institutionsstyrelse som beslutar och vid upphävande av särskilda utslussningsåtgärder är det övervakningsnämnden som prövar och besluten kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 
  
 Vi föreslår att Kriminalvården som utgångspunkt ska fatta alla verkställighetsbeslut även avseende de säkerhetsstraffdömda. Myn- digheten ansvarar redan nu för de som avtjänar fängelse på livstid och har således god kännedom om verkställighet av tidsobestämda påföljder. En särskild ordning där tingsrätten beslutar bör dock gälla för mer varaktiga utslussningsåtgärder, så kallat tillstånd till villkorad utslussning, se avsnitt 9.7. 
  
 Vissa regler i fängelselagen ska göras tillämpliga 
  
 Som framgått ovan ska de säkerhetsstraffdömda vistas i kriminalvårds- anstalt och därmed bör vissa regler i fängelselagen göras tillämpliga. 
  
 1 kap. 4 § fängelselagen innehåller regler om att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. 5 § har genomgåtts ovan. Genom 6 § fastslås bland annat att proportio- nalitetsprincipen gäller generellt vid användning av kontroll- eller tvångsåtgärder enligt fängelselagen. Reglerna i fängelselagen om sär- skilda villkor för långtidsdömda (se t.ex. 1 kap. 7 §) har inte gjorts tillämpliga mot bakgrund av hur vi föreslår att utslussningen ska vara utformad vid säkerhetsstraff, med ett system med så kallad villkorad utslussning i stället för utslussningsåtgärder enligt 11 kap. fängelse- 
  
 455 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 lagen och villkorlig frigivning. Genom den valda ordningen är avsikten att sådana säkerhetsaspekter i stället ska vara avgörande för hur den villkorade utslussningen utformas i det enskilda fallet. I praktiken kommer således skillnaden inte vara så stor mellan hur de med sär- skilda villkor hanteras jämfört med de säkerhetsstraffdömda. Åtgärd- erna ska utformas utifrån vilka risker som har identifierats hos den dömde och med beaktande av att han eller hon har dömts till säker- hetsstraff för att behovet av att skydda samhället från fortsatt brotts- lighet är särskilt stort. 
  
 2 kap. innehåller vissa bestämmelser om placering, varav vissa bör vara tillämpliga. 3 kap. till 9 kap. bör vara tillämpliga i dess helhet. 3 kap. berör sysselsättning och ersättning, 4 kap. fritid, 5 kap. person- liga tillhörigheter, 6 kap. vistelse i gemensamt och enskildhet, 7 kap. besök och andra kontakter, 8 kap. särskilda kontroll- och tvångs- åtgärder och 9 kap. hälso- och sjukvård. 10 kap. avser permission och annan vistelse utanför anstalt och genomgås i nästa avsnitt. 12 kap. handlar om varning med mera och bör vara tillämpligt i delar, dock inte i de delar som rör uppskjuten villkorlig frigivning. 12 a kap. reglerar avbrott i verkställigheten och 15 kap, innehåller regler om straff med mera. 
  
 Överklagande och bemyndigande 
  
 I förvaltningslagen (2017:900) finns det allmänna bestämmelser om myndigheters beslut och rätten att överklaga sådana beslut. Det bör dock framgå av säkerhetsstrafflagen att Kriminalvården fattar beslut enligt lagen om inte annat anges. Det ska också införas en upplysning om att besluten som huvudregel gäller omedelbart samt får överklagas till allmän förvaltningsdomstol inom vars domkrets den anstalt är belägen som den intagne var inskriven i när det beslut som överkla- gades fattades liksom att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Besluten ska också omprövas av Kriminalvården. Detta innebär att beslutsordningen följer det som gäller enligt fäng- elselagen. 
  
 I flera fall kommer att finnas behov av att meddela närmare före- skrifter för hur verkställigheten av säkerhetsstraff ska gå till. Fler- talet av dessa föreskrifter är sådana att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen har befogenhet att meddela dem eller att delegera 
  
 456 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 den rätten till myndighet (verkställighetsföreskrifter och regeringens restkompetens). I vissa fall torde dock krävas ett bemyndigande för att regeringen ska få meddela föreskrifter i fråga om förhållanden som gäller för personer som är frihetsberövade. Det bör därför införas en bestämmelse om bemyndigande i säkerhetstrafflagen. 
  
 Ett bemyndigande bör också införas för att möjliggöra för före- skrifter om de nya riskbedömningarna enligt 4 kap. i den föreslagna säkerhetsstrafflagen. 
  
 9.6.3Närmare om permission, annan vistelse utanför anstalt och avtjänande under öppnare former 
  
 Förslag: Redan innan villkorad utslussning (se avsnitt 9.7) bör verk- ställigheten av säkerhetsstraff successivt kunna ske i mer öppna former som ett led i progressionen mot frigivning. 
  
 Då det potentiellt kan bli fråga om långa frihetsberövanden är det särskilt viktigt med lufthålspermission och liknande, redan innan mer ordinära och regelbundna permissioner kommer i fråga. 
  
 Placering ska ske utifrån reglerna i fängelselagen och den dömde kan komma att vid gynnsam utveckling placeras i anstalt med lägre säkerhetsklass, vilket också är en viktig del i progressionen mot frigivning. 
  
 Skälen för våra förslag 
  
 Det finns goda skäl att överväga vad som bör gälla avseende permis- sion, frigivningsförberedande åtgärder i vid mening och överflyttning till avtjänande under öppnare former i de fall den dömde avtjänar ett säkerhetsstraff. Vi anser inte att bestämmelserna i fängelselagen kan göras generellt tillämpliga utan att det finns skäl att införa special- bestämmelser i vissa avseenden. 
  
 Vi motiverar vårt ställningstagande med att samhällsskyddsaspekt- erna bör beaktas i större utsträckning vid säkerhetsstraff jämfört med ordinära fängelsestraff samtidigt som systemet måste vara uppbyggt så att det innebär en reell möjlighet till frigivning. 
  
 Möjligheterna till vistelse utanför anstalt kommer att vara en viktig del såväl i den dömdes anpassning som i den kommande frigivnings- 
  
 457 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 prövningen i form av ett bedömningsunderlag för de riskbedöm- ningar som Rättsmedicinalverket ska göra. En möjlighet till vistelse utanför anstalt under säkra former är därför helt avgörande för att säkerställa att systemet innehåller mekanismer som möjliggör en reell progression mot frigivning. 
  
 Mot bakgrund av det som nu sagts ska det införas en bestämmelse i säkerhetsstrafflagen som föreskriver att den som är intagen i anstalt får vistas utanför anstalten i enlighet med vad som föreskrivs i den lagen. Genom en hänvisning ska framgå att även bestämmelserna i 10 kap.  
 2–3 
  och 6 §§ fängelselagen är tillämpliga i relation till den som dömts till säkerhetsstraff. 
  
 Särskild permission kommer således att regleras genom 10 kap. 2 § fängelselagen, vilket innebär att den säkerhetsdömda kan beviljas till- stånd att vistas utanför anstalt för viss kort tid, om det finns särskilt ömmande skäl och vissa övriga förutsättningar är uppfyllda. 
  
 Reglerna om permission bör i övrigt, mot bakgrund av samhälls- skyddsaspekter, särregleras och finnas i säkerhetsstrafflagen. Permis- sion – i betydelsen vistelse utanför anstalt för viss kort tid – ska kunna beviljas för att underlätta den dömdes anpassning i samhället om 
  
 1.minst tre fjärdedelar, dock minst två år, av minimitiden har av- tjänats, och 
  
 2.samhällsskyddet kan upprätthållas, det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. 
  
 På så sätt tydliggörs att permissioner är en del av verkställigheten även för den som är frihetsberövad på obestämd tid. 
  
 Hur permissionerna närmare ska beviljas, till exempel i vilka steg och hur länge, bör precis som vid permissioner vid tidsbestämda fängelsestraff regleras i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd. Mot bakgrund av att permissionsgången måste vara individuellt utformad samt med stor lyhördhet inför eventuella risker och behov är det helt enkelt varken lämpligt eller ändamålsenligt att reglera detta i lag. Det ska dock framhållas att stegen i permissionstrappan måste vara såväl fler som bredare när det handlar om säkerhetsstraff. Inled- ningsvis rör det sig kanske bara om ett par timmar med bevakning eller tillsyn och timantalet kan därefter successivt utökas, i en så kallad permissionsstege, om allt har fungerat bra till exempel till fyra timmars 
  
 458 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 permission på egen hand med elektronisk övervakning  
 (gps-boja). 
  Den dömde avtjänar ett säkerhetsstraff, vilket förutsätter att det har bedömts föreligga en påtaglig risk för återfall i allvarlig brottslighet mot person. Samhällskyddsaspekten måste ges stor betydelse vid alla beslut om vistelse utanför anstalt. Det är därför viktigt att permissioner sker under säkerhetsmässigt försvarliga former och att friheten stegras i långsam takt. Här bör erfarenheter från hur de livstidsdömdas och andra långtidsdömdas permissioner och utslussning hanteras tas till vara. 
  
 Liksom vid permissioner från fängelsestraff ska det för varje per- missionstillfälle upprättas en permissionsplan (se vidare om permis- sion vid avtjänande av fängelsestraff i kapitel 13). 
  
 Övriga vistelser utanför anstalt 
  
 Utöver det ovan sagda ska den intagne få vistas tillfälligt utanför an- stalt om en myndighet begär att han eller hon ska inställa sig vid myndigheten. Sådan inställelse ska alltid ske om det är en domstol eller en övervakningsnämnd som begär att en intagen ska inställas. Detta följer av 10 kap. 3 § fängelselagen. Av säkerhetsstrafflagen ska också framgå att den intagne får vistas utanför anstalt om det sker med stöd av bestämmelser i annan lag om tillfälligt överförande av frihets- berövade personer till en annan stat. 
  
 Den dömde bör också enligt 10 kap. 6 § fängelselagen i anslutning till de nu nämnda vistelserna utanför anstalt samt i vissa andra situationer tillfälligt kunna placeras i häkte, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl eller med hänsyn till transportförhållandena. 
  
 Att den intagne som ska genomgå en riskutredning enligt 4 kap. säkerhetsstrafflagen får vistas utanför anstalt i den utsträckning Rätts- medicinalverket anser att det behövs ska framgå av säkerhetsstraff- lagen. 
  
 Bevakning och villkor 
  
 Av en särskild bestämmelse i säkerhetsstrafflagen ska vidare framgå att den dömde ska stå under bevakning när han eller hon vistas utan- för anstalt. Bevakning ska kunna underlåtas om det finns särskilda skäl samt då den dömde beviljats tillstånd till villkorad utslussning. 
  
 459 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Särskilda skäl kan till exempel vara vid placering inom psykiatrin eller på sjukhus, men också när det inte längre är påkallat av säkerhetsskäl. Så snart tillstånd till villkorad utslussning beviljats bör målet vara att på ett säkerhetsmässigt försvarligt sätt kunna underlåta bevakning, till exempel genom att i stället använda elektronisk övervakning. 
  
 Precis som vid permission enligt fängelselagen ska ett tillstånd till vistelse utanför anstalt förenas med de villkor som behövs för att syftet med åtgärden ska uppnås eller för att Kriminalvården ska kunna utöva nödvändig kontroll. Elektroniska hjälpmedel får användas för att kontrollera meddelade villkor. Inte sällan kommer det att vara nödvändigt att använda elektronisk övervakning när den som är dömd till säkerhetsstraff beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt och så särskilt inledningsvis. 
  
 9.7Hur ska utslussning ske och på vilket sätt ska ett säkerhetsstraff upphöra? 
  
 Bedömning: Det framstår som särskilt viktigt med en gradvis och kontrollerad samt långsam övergång från anstalt till ett liv i frihet i de fall den dömde har avtjänat ett säkerhetstraff. 
  
 Förslag: Efter minimitidens utgång ska den dömde eller Krimi- nalvården vid allmän domstol kunna ansöka om tillstånd till s.k. villkorad utslussning. Ansökan kan göras som tidigast ett år innan minimitidens utgång. Tillstånd ska inte kunna beviljas utan att det inhämtas en särskild riskutredning från Rättsmedicinalverket. 
  
 Villkorad utslussning, det vill säga själva utslussningsåtgärd- erna, ska dock aldrig få påbörjas före minimitidens utgång. 
  
 I prövningen ska särskilt beaktas risken för att den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen fram- går om brottslighetens karaktär, om den dömde allvarligt har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har medverkat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja hans eller hennes anpassning i samhället. 
  
 Om ansökan avslås får den dömde ansöka på nytt tidigast ett år efter det att beslutet vann laga kraft. 
  
 460 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Villkorad utslussning ska pågå under tiden fram till maximi- tiden, som också ska kunna förlängas i syfte att få till stånd en tillräckligt lång utslussningstid. 
  
 Den dömde ska som huvudregel ställas under övervakning. Det som föreskrivs i 26 kap. 11 §,  
 13–18 
  §§ och 19 § första 
  
 stycket brottsbalken ska tillämpas även beträffande den som är under villkorad utslussning och om det behövs ska Kriminalvården även besluta om sådana frigivningsförberedande åtgärder som finns i 11 kap. fängelselagen. Det ska också vara möjligt att besluta om begränsningar gällande i vilken utsträckning den dömde får använda elektronisk kommunikationsutrustning. 
  
 9.7.1Villkorad utslussning 
  
 Ett säkerhetsstraff kan i praktiken komma att pågå under väldigt lång tid, vilket kommer leda till att den dömde i stor utsträckning blir påverkad av den miljö han eller hon vistas i. Övergången till ett liv i frihet kommer inte sällan att vara svår och bör därför ske särskilt noggrant och kontrollerat i dessa fall. Bland annat därför har vi ovan föreslagit att en koordinator ska utses för den dömde. Det är väsent- ligt att Kriminalvården i samarbete med den dömde verkar för att han eller hon ges så goda frigivningsförberedelser som möjligt. Det fram- står som lämpligt och rimligt att ett system som liknar systemet med utslussning och villkorlig frigivning skapas också för de som dömts till säkerhetsstraff. 
  
 Den dömde eller Kriminalvården bör hos allmän domstol kunna ansöka om tillstånd att inleda en slags utslussning tidigast ett år innan minimitiden går ut. Efter att tillstånd beviljats ska den dömde kunna slussas ut i samhället under ett institut som vi valt att benämna vill- korad utslussning. Eftersom eventuell häktningstid och dylikt ska avräknas mot minimitiden kan en sådan ansökan aktualiseras relativt snart i de fall minimitiden inte är så lång. Vid prövningen ska risken för återfall i brottslighet av allvarligt slag vara en av de viktigaste fakto- rerna och vi återkommer under nästa rubrik till vilka övriga omständig- heter som särskilt ska beaktas. 
  
 Då det är viktigt att straffet inte urholkas ska de faktiska utsluss- ningsåtgärderna aldrig kunna påbörjas före minimitidens utgång, men till exempel permission, som alltså inte räknas som en del av den vill- korade utslussningen, ska vara möjligt dessförinnan. 
  
 461 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vid avslag av en ansökan av den dömde ska han eller hon kunna ansöka på nytt ett år efter att beslutet fick laga kraft. Om ansökan görs tidigare än så ska den avvisas. Detta intervall gäller också för om- vandling av livstidsstraff och har delvis motiverats utifrån uttalanden av Europadomstolen som alltjämt är gällande.53 Kriminalvården bör dock kunna ansöka utan en sådan frist. En ordning med villkorad utslussning för på ett rimligt sätt med sig en kontinuerlig omprövning av återfallsrisken, vilket är en grundläggande förutsättning för att säkerhetstraffet ska vara förenligt med Europakonventionen. 
  
 Inför prövningen av tillstånd till villkorad utslussning ska rätten inhämta underlag om återfallsrisken från Rättsmedicinalverket, men också från Kriminalvården. Det kan också finnas behov av att inhämta yttrande från andra myndigheter, till exempel Migrationsverket om det finns ett förordnade om utvisning i brottmålsdomen. Med tanke på att säkerhetsstraffet är avsett att tillämpas i relation till de med högst återfallsrisk i allvarlig brottslighet anser vi att tillstånd till vill- korad utslussning aldrig ska kunna beviljas utan att en professionell riskbedömning inhämtats som underlag för domstolsprövningen. 
  
 Tiden för den villkorade utslussningen ska motsvara den återstå- ende tiden fram till maximitidens slut. Ett säkerhetsstraff kommer att vara helt verkställt när maximitiden löper ut. Maximitiden kan dock i vissa fall förlängas enligt vad som närmare beskrivits ovan i avsnitt 9.4.6. 
  
 9.7.2Vilka kriterier bör beaktas i tillståndsprövningen? 
  
 För att bibehålla förutsebarheten i den utsträckning det är möjligt när fråga är om tidsobestämda straff bör enligt vår mening de kriterier som ska beaktas när frågan om tillstånd till villkorad utslussning av- görs så tydligt som möjligt regleras i lag. Efter minimitidens utgång motiveras frihetsberövandet endast utifrån återfallsrisken, vilket också talar för att det finns tydliga och precisa kriterier genom vilka det kan fastställas om det alltjämt finns grund för ett frihetsberövande. 
  
 Liksom vid omvandlingsprövningen av livstidsstraffet anser vi att det är en naturlig utgångspunkt att vid prövningen beakta såväl den tid som verkställighet av straffet pågått som den brottslighet den ur- 
  
 55Se härtill prop. 2005/06:35 s. 35 f. med vidare hänvisning till Downs mot Förenade Konunga- riket och Boone mot Förenade Konungariket. 
  
 462 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 sprungliga domen avser, liksom eventuella andra brott som säkerhets- straffet kommit att omfatta. 
  
 Domstolen ska utgå från vad som i domen framgår om brottslig- hetens karaktär och valet av säkerhetsstraff. Eftersom ett säkerhets- straff kan omfatta brott av olika karaktär och svårhetsgrad är det relevant att se till brotten och tiden som avtjänats. I första hand handlar det dock om att se till förhållanden och omständigheter som inträffat efter domen, det vill säga den dömdes utveckling under verkställigheten. 
  
 Det är vidare av stor vikt att tillstånd till villkorad utslussning endast lämnas om behovet av samhällsskydd inte eftersätts. Det ska därför beaktas om det finns en risk för att den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid. Frågan om betydelsen av återfallsrisken ska avgöras från fall till fall och är mycket beroende av hur säkra bedömningar som kan göras. Vad som närmare avses med detta beskrivs i nästa avsnitt. 
  
 Jämfört med omvandling av fängelse på livstid finns det en väsentlig skillnad som bör uppmärksammas. Vid villkorad utslussning handlar det endast om ett tillstånd att påbörja utslussning, medan det vid omvandlingsprövningen handlar om att någon ska friges vid en viss tidpunkt. På så sätt är det acceptabelt att risken är något högre vid villkorad utslussning än när frågan om omvandling avgörs. Det är i samband med ett tillstånd till villkorad utslussning som den dömde kommer att testas mot vissa miljöer och därmed finnas en bättre möjlighet att bedöma om riskerna kvarstår. Allvarlig misskötsamhet under villkorad utslussning leder också till att tillståndet återkallas, vilket talar för att något högre risknivåer kan accepteras. 
  
 I prövningen bör vidare beaktas om den dömde allvarligt åsidosatt vad som gäller för verkställigheten eller om han eller hon inte har med- verkat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja anpass- ningen i samhället. En utgångspunkt för vårt förslag är att det ska skapas förutsättningar för den dömde att anpassas till samhället och så småningom friges. Målet är att dessa rekvisit ska ge incitament till skötsamhet och aktivt arbete under hela verkställigheten i just detta syfte. Den säkerhetsstraffdömde ska ha en möjlighet att själv påverka sin situation och arbeta mot en frigivning. Det är därtill ett rimligt grundkrav att den dömde ska sköta sig samt följa de regler som gäller för verkställigheten. 
  
 463 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 För de som döms till tidsbestämda straff kan misskötsamhet leda till att tidpunkten för den villkorliga frigivningen senareläggs. Det ska därför beaktas om den dömde åsidosatt vad som gäller för verk- ställigheten. Här kan ledning sökas i de uttalanden som skedde i sam- band med att omvandlingslagen infördes (prop. 2005/06:35 s. 40 f.). 
  
 Att domstolen kommer ha möjlighet att utöver de uttryckligen angivna kriterierna även beakta andra omständigheter framgår av att det i lagtexten anges att de uppräknade omständigheterna särskilt ska beaktas. Det rör sig då främst om omständigheter som brukar kallas ”nådeskäl” (t.ex. svår sjukdom eller synnerligen starka tredje- mansskäl). 
  
 De olika kriterierna ska sedan vägas mot varandra i en avslutande helhetsbedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ju längre tid den dömde har avtjänat, desto tyngre bör särskilt tidskri- teriet väga i förhållanden till övriga kriterier. På så sätt blir säkerhets- straffet mer anpassat till straffsystemet i övrigt, i den mening att pro- portionalitetsprincipen ges ett visst genomslag i prövningen. 
  
 9.7.3Vilken risknivå bör gälla i utslussningsprövningen? 
  
 Tidsobestämdheten talar med styrka för att tröskeln för att bevilja villkorad utslussning inte får vara för hög. Ett så pass ingripande straff med en alltför hög tröskel riskerar att komma i konflikt med grund- läggande rättssäkerhets- och humanitetsaspekter som präglar straff- rätten. Det är samtidigt viktigt att ha med sig att säkerhetsstraffet kommer att dömas ut för allvarlig brottslighet som riktat sig mot en persons liv, hälsa, frihet eller frid vid påtaglig risk för återfall i sådan brottslighet. Detta talar starkt för att den dömde inte heller för enkelt ska kunna få tillstånd till villkorad utslussning – behovet av samhälls- skydd kommer ibland vara så stort att det väger tyngre än den dömdes rätt till frihet. Men att ha en möjlighet att få sitt frihetsberövande om- prövat och att i de allra flesta fall kunna bli föremål för villkorad utslussning och sedermera helt frigiven, är nödvändigt som en rätts- säkerhetsgaranti. 
  
 Vid omvandling av ett livstidsstraff gäller att omvandling inte får beviljas så länge det finns en risk för återfall i allvarlig brottslighet som är riktad mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. I betänkandet 
  
 464 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 föreslogs dock påtaglig risk, men enligt regeringen var det ett för högt ställt krav.54 
  
 Domstolen bör kunna beakta en risk för återfall i allvarlig brottslighet trots att den inte är påtaglig. Frågan om betydelsen av återfallsrisken bör avgöras från fall till fall och är mycket beroende av hur säkra bedömningar som kan göras. Klart är att om det föreligger en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet, bör det leda till att en ansökan om omvandling lämnas utan bifall. 
  
 Vid livstidsstraff är dock utgångspunkten att den dömde begått en så allvarlig gärning att straffvärdet motsvarade ett livstidsstraff. Om- vandlingsprövningen är på så sätt ett avkortande av det straff som dömts ut utifrån gärningens straffvärde. Situationerna är således inte direkt jämförbara, eftersom det vid säkerhetsstraff i stället är fråga om att fortsatt berättiga ett frihetsberövande utöver straffvärdet för den begångna brottsligheten. Det kan därför endast anses berättigat att kvarhålla den säkerhetsdömde så länge det föreligger en hög återfalls- risk. 
  
 Säkerhetsstraffets funktion är att skydda samhället mot några av de allra mest återfallsbenägna lagöverträdarna. Vid en sammantagen bedömning har vi kommit fram till att det är berättigat med en risk- nivå i utslussningsprövningen som är något högre än den som gäller för omvandling av ett livstidsstraff. Villkorad utslussning får således inte får ske så länge det finns en hög risk för återfall i allvarlig brotts- lighet som riktar sig mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. 
  
 9.7.4Övervakning och villkor 
  
 Under villkorad utslussning ska den dömde ställas under övervakning. Kriminalvården ska dock ha möjlighet att besluta att den utslussade inte ska ställas under övervakning om samhällsskyddet kan upprätt- hållas och det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Detta kommer främst att aktualiseras i slutskedet av utslussningen. 
  
 Om inte annat beslutas upphör övervakningen, liksom straffet, vid maximitidens utgång. 
  
 54SOU 2002:26 s. 132 ff. och prop. 2005/06:35 s. 39. 
  
 465 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 Därtill ska det som föreskrivs i 26 kap. 11 §,  
 13–18 
  §§ och 19 § första stycket brottsbalken tillämpas även beträffande den som är under villkorad utslussning och om det behövs ska Kriminalvården även besluta om sådana åtgärder som finns i 11 kap. fängelselagen. 
  
 Genom att göra reglerna i 26 kap. brottsbalken tillämpliga kommer i princip samma villkor att kunna föreskrivas för den som är under villkorad utslussning som för den som är villkorligt frigiven. Det inne- bär bland annat att föreskrifter om missbruksvård, deltagande i åter- fallsförebyggande programverksamhet, anvisningar om boendet och vistelseföreskrifter kan beslutas. Elektronisk övervakning kommer ofta att vara aktuellt för de säkerhetsstraffdömda. 
  
 Vi föreslår också att det ska vara möjligt att besluta om inskränk- ningar vad gäller användandet av elektroniska kommunikationstjänster. Med elektroniska kommunikationstjänster avses bland annat att ringa och ta emot telefonsamtal – såväl genom fast som mobil telefoni – och skicka och ta emot  
 e-post 
  och att använda internet.55 
  
 9.7.5Om systemet med villkorlig frigivning avskaffas 
  
 Som framgår av kapitel 12 anser vi att systemet med villkorlig frigiv- ning bör behållas. Vi är emellertid skyldiga att alldeles oavsett vårt ställningstagande lämna ett förslag som innebär att villkorlig frigiv- ning som huvudregel inte beviljas. Om regeringen väljer att genom- föra en sådan reform bör det inte få återverkningar för de som dömts till säkerhetsstraff. Det bör på ett eller annat sätt säkerställas att de som döms till en så ingripande påföljd inte friges direkt från säker- hetsstraffet utan alltid blir föremål för andra frigivningsförberedande åtgärder. 
  
 Genom att på detta sätt särreglera frågan om villkorad utslussning från säkerhetsstraff säkerställs detta, oavsett om den villkorliga fri- givningen inskränks kraftigt. 
  
 55Se t.ex. prop. 2017/18:169 s. 117. 
  
 466 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 9.8Regler för domstolsprövningen av förlängning och tillstånd till villkorad utslussning 
  
 9.8.1Tvåpartsförfarande 
  
 Förslag: Åklagaren ska vara den dömdes motpart. 
  
 Målsäganden ska tillfrågas om han eller hon enligt 35 § fäng- elseförordningen vill bli underrättad om den intagne eller Krimi- nalvården ansöker om tillstånd till villkorad utslussning. 
  
 Vi anser att det är en fördel om förfarandet såväl vid prövning om förlängning som vid tillstånd till villkorad utslussning får karaktären av en tvåpartsprocess. När det gäller frågan om vem som ska vara den dömdes motpart, anser vi att det är naturligt och ändamålsenligt att åklagaren får denna roll. Åklagaren bör här bevaka samhällsintresset liksom brottsofferaspekter på liknande sätt som i dag sker vid om- vandling av livstidsstraff där han eller hon är motpart. Åklagaren är också delaktig i vissa frågor vid särskild utskrivningsprövning vid rättspsykiatrisk vård (20 § lagen om rättspsykiatrisk vård). 
  
 Vi anser inte att de som varit målsägande i det eller de brottmål som föranlett utdömande av säkerhetstraffet bör ses som parter i ett ärende om tillstånd till villkorad utslussning.56 Frågan om ansvar är slutligt avgjord – det som nu ska bedömas är om det finns förut- sättningar att mer aktivt slussa ut den dömde i samhället. Prövningen ska primärt grundas på förhållanden och omständigheter som inträffat efter domen. För att säkerställa att målsäganden blir varse en prövning om tillstånd till villkorad utslussning – han eller hon kanske har upp- gifter som är av betydelse för återfallsrisken – bör dock införas en skyldighet för Kriminalvården att enligt 35 § fängelseförordningen tillfråga målsäganden om han eller hon vill bli underrättad om en sådan ansökan. I de fall målsäganden vill lämna uppgifter som bör komma till rättens kännedom bör han eller hon ta kontakt med åklagaren. Åklagaren kan självfallet också kontakta målsäganden för det fall denne fått indikationer på att målsäganden kan ha information att lämna som är relevant för prövningen. 
  
 56Se härtill prop. 2005/06:35 s. 46 f. 
  
 467 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.8.2Offentligt biträde och närmare om handläggningen 
  
 Förslag: Domstolen ska handlägga mål om förlängning av säker- hetsstraff och mål om tillstånd till villkorad utslussning skynd- samt och den dömde ska ha rätt till offentligt biträde om det inte måste antas att behov av sådant saknas. 
  
 När tingsrätten avgör en fråga om förlängning av säkerhets- straff eller om tillstånd till villkorad utslussning ska den bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. 
  
 Begär den dömde att bli hörd muntligen, ska han eller hon ges tillfälle till det om det inte är uppenbart obehövligt. Parterna ska ges tillfälle att yttra sig över det som tillförts ärendet genom någon annan. Rättens avgörande ska ske genom beslut. I övrigt ska vad som föreskrivs om brottmål i rättegångsbalken gälla. Detta ska framgå av säkerhetsstrafflagen. 
  
 I den lagen ska också tas in bestämmelser om att ansökan om förlängning av säkerhetsstraff eller om tillstånd till villkorad ut- slussning ska vara skriftlig och tas upp av den tingsrätt som först avgjort det mål där säkerhetsstraff dömts ut eller av den tingsrätt inom vars domkrets den anstalt som den dömde är inskriven i är belägen. 
  
 Om det inte är uppenbart obehövligt ska domstolen inför pröv- ningen inhämta yttrande från Kriminalvården. 
  
 Bedömning: Den utsedde koordinatorn bör närvara vid eventu- Byrd sammanträden men något absolut krav bör inte ställas upp. 
  
 Skyndsamhetskrav och rätt till offentligt biträde 
  
 Att ett visst skyndsamhetskrav bör gälla i mål om tillstånd till vill- korad utslussning följer av Europakonventionen art. 5.4, enligt vilken var och en som är berövad friheten ska ha rätt att begära att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom eller henne, om frihetsberövandet inte längre är lagligt. Efter- som det rör sig om verkställighetsfrågor under en pågående verk- ställighet bör även mål om förlängning av maximitiden handläggas skyndsamt. 
  
 468 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 Då båda dessa frågor är av mycket stor betydelse för den enskilde och rör ett tidsobestämt, preventivt frihetsberövande utifrån risk för återfall i brott bör den dömde i likhet med vad som gäller i om- vandlingsmålen ha rätt till offentligt biträde om det inte måste antas att behov av sådant saknas. Om offentligt biträde har förordnats betalas ersättningen av staten i enlighet med vad som är föreskrivet i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Även i övrigt gäller bestäm- melserna i den angivna lagen. 
  
 Tillämplig lag m.m. 
  
 Vi anser att handläggningen av ärenden om förlängning samt tillstånd till villkorad utslussning bör handläggas på liknande sätt som gäller för andra ärenden som handläggs enligt rättegångsbalken men inte utgör mål i den mening som avses där, det vill säga avser en talan som inte har väckts genom en stämningsansökan. Denna ordning gäller också vid omvandling av livstidsstraff. 
  
 Av den nya säkerhetsstrafflagen bör också framgå att en ansökan ska vara skriftlig. 
  
 För handläggningen ska således de regler i rättegångsbalken som är tillämpliga för ärenden gälla. Av detta följer bland annat att för- farandet huvudsakligen är skriftligt. Det får, med hänsyn till ärendenas karaktär, anses åvila domstolen en allmän skyldighet att se till att ärendena blir så utredda som dess beskaffenhet kräver. Rättegångs- balkens regler om överklagande blir tillämpliga. I syfte att skapa en tydligare och mer överskådlig ordning bör dessutom vissa komplet- terande regler, som tar sikte på enskilda delar av handläggningen, tas in i den nya lagen. 
  
 Då såväl frågan om förlängning av säkerhetsstraffet som frågan om tillstånd till villkorad utslussning är av stor vikt för den dömde bör det finnas en möjlighet för honom eller henne att komma till tals inför rätten. I många fall torde också ett hörande av den dömde ge domstolen ett bättre underlag för bedömningen. Med hänsyn till att bedömningen i flera avseenden rör den dömdes person torde det så- ledes regelmässigt, precis som i omvandlingsärendena, finnas anled- ning att höra denne muntligen om så begärs. 
  
 Det bör dock finnas en möjlighet för domstolen att neka en sådan begäran om ett hörande framstår som uppenbart obehövligt, till ex- 
  
 469 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 empel för att förhållandena inte förändrats på något avgörande sätt sedan den förra prövningen eller om det av något annat skäl är uppen- bart att ansökan ska avslås. Även videokonferens kan används om rätten bedömer det som lämpligt. 
  
 Precis som vid ärenden om omvandling av fängelse på livstid till fängelse på viss tid är det Kriminalvården som är bäst lämpad att till- godose domstolens behov av utredning såväl inför förlängning som inför tillstånd om villkorad utslussning. Myndighetens yttrande ska därför inhämtas om det inte är uppenbart obehövligt. 
  
 Rättens sammansättning och avgörande samt överklagande 
  
 Frågor om rättens sammansättning regleras i  
 1–3 
  kap. rättegångs- balken. Av 1 kap. 3 § rättegångsbalken följer att tingsrätten vid hand- läggningen av ett ärende ska bestå av en lagfaren domare. 
  
 Vi anser emellertid att nämndemän bör ingå vid tingsrättens av- görande av såväl förlängningsfrågan som vid tillstånd till villkorad utslussning. Medverkan av nämndemän i processen syftar till att till- godose allmänhetens insyn i verksamheten, vilket framstår särskilt viktigt vid ett sådant preventivt frihetsberövande som det nu är fråga om. 
  
 Rättens avgörande av saken bör ske genom beslut (se 30 kap. 1 och 
  
 10 §§ rättegångsbalken). Av 30 kap. 5 och 10 §§ rättegångsbalken följer att skälen för domstolens avgörande ska framgå av beslutet. 
  
 Det bör vara möjligt att överklaga tingsrättens beslut så att ärendet kan prövas i vart fall i ytterligare en instans. Rättegångsbalkens regler om överklagande av tingsrättens beslut finns i kapitel 49 och 52 . Tingsrättens beslut får överklagas till hovrätten och för prövning i hovrätten krävs inte prövningstillstånd. Hovrättens beslut får över- klagas till Högsta domstolen och för att prövning ska ske där måste domstolen ha meddelat prövningstillstånd enligt reglerna i 54 kap. rättegångsbalken. 
  
 470 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 9.8.3Preskription av säkerhetsstraff 
  
 Vi anser inte att säkerhetsstraff ska preskriberas och föreslår därför inte någon reglering i detta hänseende.57 
  
 9.9Sekretess 
  
 Förslag: Sekretess ska gälla hos domstol i brottmål samt i annat mål eller ärende som bestämmelserna om förundersökning i brott- mål är tillämpliga på, samt i ärenden om förlängning samt tillstånd till villkorad utslussning. Sekretessen ska omfatta uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men om uppgiften röjs. 
  
 Motsvarande sekretess ska gälla även i en annan myndighets verksamhet för att bistå domstol med sådan utredning, vilket inne- bär att t.ex. Rättsmedicinalverket och Kriminalvården omfattas. 
  
 För uppgift i allmän handling ska sekretessen gälla i högst femtio år. 
  
 Sekretessen ska införas genom tillägg dels i 35 kap. 13 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) avseende brottmål m.m., dels i 35 kap. 17 § OSL som rör sekretess vid nådepröv- ningar och omvandlingsprövningar. 
  
 En sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter som behövs för riskutredningen ska införas i säkerhetsstrafflagen, med inne- börden att den som bedriver verksamhet där det gäller sekretess enligt 25 kap.  
 1–5 
  §§ eller 26 kap. 1 § OSL eller tystnadsplikt enligt 29 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, 15 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) eller 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659) ska lämna ut sådana uppgifter om den misstänkte som behövs för en riskutredning. 
  
 Därtill ska uppgifter om den misstänkte som behövs för en riskutredning lämnas ut av 
  
 1.Försäkringskassan, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL, 
  
 57Se härtill de förslag som lämnats avseende fängelse på livstid och viss tid i SOU 2021:90 avsnitt 11, särskilt s. 221 ff. 
  
 471 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 2.Arbetsförmedlingen, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 28 kap. 11 eller 12 § samma lag, 
  
 3.Kriminalvården, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 35 kap. 15 § samma lag, 
  
 4.Migrationsverket, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § samma lag, och 
  
 5.Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, trots att uppgifterna omfattas av sekretess enligt 38 kap. 1 § första stycket 1, 2, 3 eller 5 samma lag. 
  
 9.9.1Sekretess i domstol 
  
 Det finns förvisso en stark presumtion för offentlighet i allmän dom- stol. Frågan om utdömande och förlängning av säkerhetsstraff liksom tillstånd till villkorad utslussning är av principiell betydelse och dom- stolen bör beakta att allmänheten har ett intresse av insyn i de pröv- ningsförfaranden som nu föreslås. Prövningen är dock sådan att såväl brottmålen som ärendena kommer att innehålla känsliga uppgifter, vilka det kan finnas anledning att skydda genom regler om sekretess. Sekretess kan också råda i såväl nådebeslut som vid om omvandling av fängelse på livstid samt då rättspsykiatriska undersökningar före- dras, vilket är mål- och ärendetyper som har likheter med de nu före- slagna. 
  
 Enligt förslaget kommer rättegångsbalken att vara tillämplig pro- cesslag. Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § rättegångsbalken är att en för- handling ska vara offentlig. Genom att det görs tillägg i 35 kap. 13 och 17 §§ OSL kommer det enligt andra 5 kap. 1 § andra stycket rätte- gångsbalken vara möjligt att meddela ett förordnande om att en för- handling ska hållas inom stängda dörrar när ett yttrande om risk före- dras såväl i brottmålet som i förlängningsärendet eller ärendet om tillstånd till villkorad utslussning. 
  
 Enligt dessa bestämmelser gäller motsvarande sekretess även i en annan myndighets verksamhet för att bistå domstol med sådan ut- redning, vilket i detta fall är Rättsmedicinalverket och Kriminalvården. 
  
 472 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 9.9.2Sekretessbrytande bestämmelser 
  
 Som framkommit föreslår vi att Rättsmedicinalverket ska anförtros ansvaret för riskbedömningar efter särskilt förordnande av domstol. Vid rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet gäller sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL då fråga är om annan medicinsk verksamhet. Vår be- dömning är att även de riskutredningar som ska ske med anledning av säkerhetsstraffet kommer omfattas av denna sekretessbestämmelse. 
  
 Precis som vid riskbedömningar vid omvandling av fängelse på livs- tid till tidsbestämt straff samt vid rättspsykiatriska undersökningar är det nödvändigt att myndigheten ges möjlighet att inhämta det underlag för bedömningen som krävs. Det krävs därför en sekretess- brytande bestämmelse som möjliggör att myndigheter, till exempel Kriminalvården, kan lämna över uppgifter till Rättsmedicinalverket. En särskild svårighet kan uppstå i ärenden där den dömde har kopp- ling till en kriminell gruppering eller liknande. För att den särskilda riskutredningen ska kunna genomföras utifrån relevant information och sedermera utgöra ett fullgott underlag för rättens ställningstag- ande är det viktigt att ansvariga risktutredare får del av sådana upp- gifter i den utsträckning uppgifterna kan påverka bedömningarna i riskutredningen. Detta gäller exempelvis om den dömde uppger att han eller hon brutit med sina kriminella kontakter men underrättelse- information indikerar att så inte är fallet. Om myndigheterna har till- gång till sådana uppgifter är det därför av vikt att Rättsmedicinal- verket delges dessa. 
  
 Med tanke på säkerhetsstraffets ingripande karaktär bör den sekretessbrytande bestämmelsen avse samma uppgifter som anges i 14 och 14 a § lagen om rättspsykiatrisk undersökning. Det framstår som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl att riskutredningar bygger på ett gediget underlag. Det integritetsintrång som kan uppstå om Rätts- medicinalverket får tillgång till uppgifter från vissa utpekade myndig- heter framstår i sammanhanget som förhållandevis begränsat. Det bör särskilt framhållas att uppgifterna omfattas av ett sekretesskydd hos Rättsmedicinalverket och, i den utsträckning som de tas in ett utlåt- ande, hos domstol i enlighet med vårt förslag ovan. Den dataskydds- reglering som gäller för Rättsmedicinalverket säkerställer också att personuppgifterna behandlas korrekt och utan onödiga integritets- intrång.58 
  
 58Se härtill prop. 2022/23:82 s. 43 ff. 
  
 473 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.10Åtgärder vid misskötsamhet under villkorad utslussning 
  
 Bedömning: Reglerna om reaktioner vid misskötsamhet bör ut- formas med beaktande av att säkerhetsstraff är en tidsobestämd påföljd. Särskilda regler behövs. 
  
 Förslag: Om den dömde efter beslut om tillstånd till villkorad utslussning missköter sig ska Kriminalvården i första hand hantera misskötsamheten genom att ändra formerna för utslussningen. Det kan t.ex. ske genom att den dömde på nytt tas in i anstalt en tid för omtag med utslussningen eller blir föremål för mer ingripande kontrollåtgärder. 
  
 Om misskötsamheten är allvarlig och upprepad ska Kriminal- vården begära hos övervakningsnämnd att tillståndet till villkorad utslussning ska upphävas. Om tillståndet upphävs kan den dömde efter viss tid i anstalt på nytt begära tillstånd till villkorad ut- slussning. 
  
 Om den dömde missköter sig under villkorad utslussning från ett säkerhetsstraff bör Kriminalvården i ett första skede kunna besluta om ändringar i formerna för utslussningen, till exempel genom att den dömde på nytt tas in i anstalt för att utslussningen ska kunna påbörjas på nytt eller blir föremål för mer ingripande kontrollåtgärder exempel- vis genom att på nytt övervakas med elektroniska hjälpmedel. Denna ordning ligger i linje med vad som gäller under de särskilda utsluss- ningsåtgärderna (enligt vårt förslag frigivningsförberedande åtgärder). 
  
 Den första reaktionen, om det inte är fråga om mycket allvarlig miss- skötsamhet, är inte att åtgärden hävs, utan i stället bör Kriminalvården förändra utslussningen så att den dömde har förmåga att genomföra den, till exempel genom strängare villkor eller ytterligare kontroll. Ytterst kan det bli aktuellt att börja om från början vad gäller utsluss- ningen, det vill säga gå tillbaka till det första steget som beviljades. 
  
 Som visats i kapitel fem är det också, enligt den så kallade upp- hörandeforskningen, viktigt att se upphörande just som en process som innebär mer än avsaknad av återfall i brott och annan missköt- samhet, till exempel en förändring av självbilden och hur andra ser på den dömde. Det är också viktigt att ha ett realistiskt tidsperspektiv 
  
 474 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 –verklig förändring tar tid. Därför bör det finnas viss flexibilitet i systemet i detta hänseende. 
  
 Är det fråga om allvarlig och upprepad misskötsamhet enligt vad som gäller enligt säkerhetsstrafflagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 26 kap. brottsbalken ska det dock finnas en möjlighet för övervakningsnämnden att upphäva tillståndet till vill- korad utslussning, vilket innebär att den dömde tas in i anstalt för fortsatt avtjänande och efter en tid på nytt kan ansöka om tillstånd till villkorad utslussning. Det bör dock inte föreskrivas någon viss tid som ska förflyta innan ansökan kan göras eller prövas på nytt. 
  
 Misskötsamheten bör anses som allvarlig om det är brott mot sådana villkor som varit av betydelse för att bevilja den villkorade utslussningen, till exempel avtagande av elektronisk kontrollutrust- ning eller brott mot vistelseförbud. Även tiden mellan påbörjandet av den villkorade utslussningen och misskötsamheten bör beaktas. 
  
 9.11Ny eller nyupptäckt brottslighet 
  
 Bedömning: Reglerna om reaktioner vid ny och nyupptäckt brotts- lighet måste utformas med beaktande av att säkerhetsstraffet är en tidsobestämd påföljd. Vid återfall i brott, liksom vid nyupp- täckt brottslighet under den tid som ett säkerhetsstraff pågår, bör ett antal åtgärder kunna tillgripas utifrån vad som framstår som mest lämpligt i det enskilda fallet utifrån när i tiden återfallet sker samt hur allvarligt det är. Särskilda regler behövs därför för att garantera tillräcklig flexibilitet utan att göra avkall på förutsebar- hetskrav och likabehandling. 
  
 Förslag: Huvudregeln ska vara att rätten låter den tillkommande brottsligheten omfattas av säkerhetsstraffet. Det ska i de fallen också vara möjligt att förlänga minimitiden i brottmålet med en tid som motsvarar brottslighetens straff(mätnings)värde. 
  
 I vissa fall ska säkerhetsstraffet också kunna undanröjas, främst om straffet i stället bör bestämmas till fängelse på livstid. Någon möjlighet att döma särskilt för tillkommande brottslighet ska inte finnas. 
  
 Rätten ska också i vissa fall kunna återkalla ett tillstånd till vill- korad utslussning. 
  
 475 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.11.1Särskilda hänsyn gör sig gällande med anledning av att säkerhetsstraffet är tidsobestämt 
  
 En ordning med särskilda regler beträffande påföljdsbestämningen vid återfall i brott blir med hänsyn till påföljdens tidsobestämda karaktär komplicerad.59 Detsamma gäller hanteringen av nyupptäckt brottslighet. Svårigheten består främst av att det inte är helt enkelt att på förhand förutse alla de situationer som kan uppstå när en helt ny straffart skapas. Vår utgångspunkt har därför varit att systemet bör vara så flexibelt som möjligt för att säkerställa att rätten kan komma fram till en lämplig lösning i flera olika situationer, men med bibehållen förutsebarhet och med ett upprätthållet krav på likabehandling. Det bör också framhållas att säkerhetsstraffet som sådant är tidsobestämt och därmed synnerligen ingripande, någon som enligt vår mening bör få återverkningar på frågan hur en ny påföljdsbestämning ska ske och motiverar en något annorlunda utformning av regelverket. 
  
 9.11.2Huvudregeln ska vara konsumtionsdom … 
  
 Säkerhetsstraffet är som sagt en tidsobestämd påföljd, precis som fängelse på livstid. Det framstår som rimligt att liknande principer tillämpas som då påföljden är fängelse på livstid, men med vissa undantag. 
  
 Huvudregeln bör därför vara att domstolen ska besluta att den tidigare påföljden, det vill säga säkerhetsstraffet, ska avse också den brottslighet som omfattas av den nya domen (s.k. konsumtionsdom). Detta bör gälla såväl vid ny som nyupptäckt brottslighet. Brott som tillkommer under den tid som säkerhetsstraffet avtjänas kommer också att vara av betydelse för om tillstånd villkorad utslussning kan beviljas eller inte och beaktas således även på det sättet. 
  
 Vid konsumtionsdom bör rätten ha möjlighet att fastställa en ny minimitid om det är fråga om återfall i brott och påkallat med hänsyn till den nya brottslighetens allvar. Det avgörande är om det framstår som alltför lindrigt att inte möta den tillkommande brottsligheten med en mer kännbar sanktion utöver konsumtion, det vill säga om straffvärdet för den tillkommande brottsligheten är så högt att det bör fastställas en ny minimitid eller den pågående minimitiden bör för- 
  
 59Jfr härvid när ett system för villkorlig frigivning för livstidsdömda presenterades i SOU 2002:26 s. 155 ff. 
  
 476 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 längas. Här måste straffvärdet för den tillkommande brottsligheten relateras till den fastställda minimitiden, men också till maximitidens längd. Mot bakgrund av straffets tidsobestämda karaktär bör korri- gering av minimitiden endast ske då fråga är om beaktansvärda skill- nader i kvalitet, det vill säga att allt för små och obetydliga skillnader inte bör ges genomslag på så sätt att minimitiden påverkas.60 Det bör röra sig om strafftider omkring ett halvår för att minimitiden ska förändras. 
  
 Även vid nyupptäckt brottslighet ska rätten ha möjlighet att för- länga minimitiden, men enligt än strängare kriterier och endast då den nyupptäckta brottsligheten påtagligt skulle ha påverkat säker- hetsstraffets längd, om det hade dömts ut för den samlade brottslig- heten. Här är således utrymmet att ändra minimitiden mindre och det bör vara fråga om påtagliga skillnader. Om minimitiden är fyra år bör den nyupptäckta brottsligheten vara sådan att minimitiden hade blivit i vart fall fyra och ett halvt år om det nyupptäckta brottet be- handlats i den rättegången. 
  
 Om den nya minimitiden överstiger den tidigare minimitiden med minst ett år ska ett tillstånd till villkorad utslussning upphävas, om inte särskilda skäl talar emot det. 
  
 Om den tillkommande brottsligheten – oavsett om den är ny eller nyupptäckt – är sådan att den hade kunnat aktualisera ett säkerhets- straff i sig ska rätten också ha en möjlighet att förlänga maximitiden. Vi bedömer att det enbart är möjligt att förlänga maximitiden i de fallen mot bakgrund av det krav på kausalt samband mellan brott- målsdomen och det preventiva frihetsberövandet som gäller enligt art. 5.1 a Europakonventionen samt tillhörande praxis från Europa- domstolen (se bilaga fyra). Om förutsättningarna för det är uppfyllda kan rätten också besluta om förlängning enligt de allmänna reglerna om förlängning. 
  
 Rätten kan också i sådana fall undanröja det tidigare utdömda säkerhetsstraffet och döma till ett nytt säkerhetsstraff för den gemen- samma brottsligheten om det framstår som ett lämpligare alternativ. 
  
 60Jfr för straffmätningens del Clark, Straffrättsideologiska fragment s. 124. 
  
 477 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.11.3… men ny gemensam påföljd bör vara möjligt, dock ej att döma särskilt 
  
 Som redan framkommit kommer det att i vissa fall framstå som lämp- ligare att i stället undanröja säkerhetsstraffet och döma till en ny, gemensam påföljd. Detta torde främst gälla när straffet ska bestämmas till fängelse på livstid. I en sådan situation bör huvudregeln därför vara att rätten ska undanröja säkerhetsstraffet och döma till fängelse på livstid för den samlade brottsligheten. 
  
 Det kan dock uppkomma andra situationer då ett undanröjande samt gemensam påföljd framstår lämpligast, varför det bör införas en ordning som möjliggör en sådan rättstillämpning vid särskilda skäl. Det kan till exempel vara att det vid den senare domen blir aktuellt att bestämma påföljden rättspsykiatrisk vård med särskild utskriv- ningsprövning eller att det framstår som lämpligare att döma till ett nytt säkerhetsstraff för den samlade brottsligheten. Vilken ordning som väljs får motiveras utifrån hur allvarligt det nya brottet är, hur länge den dömde har varit föremål för säkerhetsstraff och hur mycket som återstår av tiden fram till maximistraffet. 
  
 Att döma till en särskild påföljd för den brottslighet som omfattas av den nya domen framstår inte som ett lämpligt eller välavpassat alternativ. Detta främst eftersom en sådan påföljd (det torde ofta bli fråga om ett fängelsestraff) inte kan verkställas under den tid som den dömde avtjänar säkerhetsstraffet. Någon sådan möjlighet bör därför inte finnas. 
  
 9.12Utvisning av personer som dömts till säkerhetsstraff 
  
 Förslag: Ett beslut om utvisning ska kunna verkställas så snart den dömde beviljats tillstånd till villkorad utslussning. Rätten ska underrätta Polismyndigheten när ett sådant tillstånd ges. 
  
 Säkerhetsstraffet ska i ett sådant fall anses till fullo verkställt när utvisningsbeslutet har verkställts. 
  
 Utvisning på grund av brott kan ske enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716), UtlL, och sådana beslut kan komma att fattas i samband med att påföljden bestäms till säkerhetsstraff. I och med att det är en 
  
 478 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 tidsobestämd påföljd som döms ut för att tillvarata behovet av samhälls- skydd gör sig särskilda hänsyn gällande i fråga om när ett utvisnings- beslut i sådana fall ska kunna verkställas. 
  
 Enligt 12 kap. 14 § tredje stycket 2 UtlL är det Polismyndigheten som verkställer en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Av 14 c § framgår att ett sådant beslut ska verkställas snarast möjligt. 
  
 Enligt vår mening bör det inför verkställigheten av ett utvisnings- beslut, i likhet med vad som sker vid rättspsykiatrisk vård med sär- skild utskrivningsprövning, alltid ske en prövning som tar hänsyn till samhällsskyddet.61 För denna kategori dömda får straffet helt enkelt inte upphöra genom att den dömde förs till sitt hemland förrän det är säkerhetsmässigt försvarligt att så sker. En annan ordning riskerar att uppfattas som stötande av målsäganden, men också ur ett bredare brottsofferperspektiv. Det nu sagda innebär att ett utvisningsbeslut bör kunna verkställas när förutsättningarna för att bevilja villkorad ut- slussning är uppfyllda. I den prövningen ska rätten bland annat beakta risken för att den dömde återfaller i allvarlig brottslighet mot annans liv, hälsa, frihet eller frid, den tid som den dömde har avtjänat, vad som av domen framgår om de omständigheter som legat till grund för straffmätningen, om den dömde allvarligt har åsidosatt vad som gäller för verkställigheten och om den dömde har medverkat till att genomföra åtgärder som syftar till att främja hans eller hennes anpass- ning i samhället. 
  
 Vid prövningen av om villkorad utslussning kan påbörjas sker så- ledes en prövning som tar hänsyn till samhällsskyddet och därmed bör ett beslut om utvisning kunna verkställas i detta skede. När utvisnings- beslutet har verkställts ska säkerhetsstraffet anses vara till fullo verk- ställt. 
  
 I övrigt bör utvisning av de säkerhetsstraffdömda ske på samma sätt och följa samma regler som gäller för de som avtjänar tidsbestämda fängelsestraff. 
  
 61Prop. 2006/07:78 s.  
 45–48. 
  Innan detta lagstiftningsärende var det möjligt att på ett tidigt stadium utvisa en person som dömts till rättspsykiatrisk vård utan att någon förbättring när det t.ex. gäller risken för återfall i brottslighet hade uppnåtts. Detta illustrerades i flera upp- märksammade fall av grov brottslighet (se bl.a.  
 JO-beslut 
  dnr  
 1739-2005) 
  och ändrades således. 
  
 479 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.13Överförande av straffverkställighet 
  
 Förslag: Följande lagar bör ändras med anledning av att säker- hetsstraff införs: 
  
 1.Lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihets- berövande påföljder inom Europeiska unionen, 
  
 2.Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verk- ställighet av brottmålsdom och 
  
 3.Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. 
  
 9.13.1Ett antal följdändringar behövs om säkerhetsstraffet införs 
  
 Bestämmelserna i brottsbalken ger inte svensk myndighet någon allmän befogenhet att verkställa en utländsk brottmålsdom eller att begära verkställighet i en annan stat av en brottmålsdom som har meddelats här i landet. Enligt särskild lagstiftning kan emellertid så ske i betydande utsträckning.62 
  
 Om säkerhetsstraffet införs för det med sig att vissa följdänd- ringar i regler som rör erkännande och verkställighet av frihetsberö- vande påföljder behöver genomföras, om säkerhetsstraffet ska om- fattas av reglernas tillämpningsområde. Frågeställningen behandlas här översiktligt då det med hänsyn till utredningens omfattande upp- drag inte har varit möjligt att göra en fullständig genomlysning av de internationella straffverkställighetsreglerna. Detta gäller även den mer principiella frågan i vilka situationer det över huvud taget ska vara aktuellt att anpassa den utländska påföljden till ett säkerhetsstraff. Vi noterar här att vårt uppdrag har varit begränsat på så sätt att vår analys av följdändringar i lagar och andra författningar även ska omfatta det internationella straffrättsliga samarbetet. En så principiell och bety- delsefull fråga som hur säkerhetsstraffet bör hanteras i den inter- nationella straffverkställigheten bör därför övervägas vidare i den fortsatta beredningen. Vi lämnar dock förslag som innebär att säker- hetsstraffet kan omfattas, om det anses lämpligt. 
  
 62Leijonram, IVL 1 § under lagens rubrik, Robinson  
 2021-04-17 
  (JUNO). 
  
 480 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 9.13.2Lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen med tillhörande förordning 
  
 Enligt 1 kap. 4 § lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen avses med en svensk dom på frihetsberövande påföljd en dom eller ett slutligt beslut som 1) har meddelats av en svensk domstol, 2) som avser fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård eller sluten ungdomsvård, och 
  
 3)som har fått laga kraft. Regeringen har bedömt att det inte uttryck- ligen i lagen behöver anges att även tidsobestämda straff, vilket fäng- else på livstid och överlämnade till rättspsykiatrisk vård är, omfattas. Det anses enligt regeringen följa av påföljderna som sådana att de kan vara tidsobestämda (se t.ex. 26 kap. 1 § första stycket brottsbalken, men också 12, 12 a och 16 §§ i lagen om rättspsykiatrisk vård).63 
  
 För att säkerställa att säkerhetstraff kan föras över till en annan medlemsstat krävs således att definitionen av vad som utgör en svensk dom på frihetsberövande påföljd justeras på så sätt att säkerhetsstraff läggs till i 1 kap. 4 § 2. Då det även vad gäller säkerhetsstraffet fram- går av lagtexten att straffet är tidsobestämt bör de skäl som tidigare anförts av regeringen för att inte särskilt ange att tidsobestämda straff omfattas alltjämt vara gällande. 
  
 I 3 kap. 12 § finns regler om anpassning av påföljden i vissa fall. En utländsk dom på en frihetsberövande påföljd är enligt 1 kap. 5 § bland annat är ett avgörande som avser en annan frihetsberövande åtgärd under begränsad eller obegränsad tid. 3 kap. 12 § tredje stycket bör ändras så att en utländsk dom på frihetsberövande, utöver fäng- else, överlämnade till rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård, också får anpassas till säkerhetsstraff. 
  
 Slutligen bör 3 kap. 21 § ändras på så sätt att det framgår att verk- ställighet i Sverige ska ske enligt vad som gäller vid även vid verk- ställighet av säkerhetstraff, utöver det som redan stadgas vilket är fäng- else, sluten ungdomsvård eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård. 
  
 Ändringar behöver också ske i förordningen (2015:109) om erkän- nande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Euro- peiska unionen. I 2 kap. 1 a § andra stycket 1 bör framgå att Reynolds vårdens upplysningsplikt också gäller vid säkerhetsstraff och inte bara vid fängelse. 
  
 63Prop. 2014/15:29 s. 55. 
  
 481 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 9.13.3Lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom 
  
 I 1 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkstäl- lighet av brottmålsdom (IVL) talas enbart om frihetsberövande på- följd, men vad som närmare omfattas av de definieras inte i lagtexten och inte heller i den tillhörande förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom med föreskrifter rörande tillämpningen av lagen. I lagen definieras således inte vad som avses med till exempel en frihetsberö- vande påföljd (jfr just ovan angående överförande i EU, där en sådan definition finns). 
  
 Även i lagens förarbeten saknas – utöver uttalanden om att över- lämnande till särskild vård ursprungligen inte omfattades, vilket den nu gör – uttalanden om vad som avses med en frihetsberövande på- följd.64 I senare betänkanden har konstaterats att lagen tillämpats på påföljderna fängelse och överlämnande till rättspsykiatrisk vård, men att den inte verkar ha tillämpats för överförande av verkställighet av sluten ungdomsvård till en annan stat. Inte heller kan påföljden över- lämnande till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare bli föremål för ett överförande från Sverige.65 
  
 I förslaget, som har remissbehandlats och bereds inom Regerings- kansliet men ännu inte har lett till lagstiftning vad gäller IVL, före- slogs att det ska framgå av lagen vilka svenska påföljder som omfattas av lagens tillämpningsområde och vars verkställighet ska vara möjlig att överföra till en annan stat. Förslaget omfattar av svensk domstol meddelad dom eller beslut som innebär fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård, sluten ungdomsvård, böter eller förverkande.66 
  
 Vi instämmer i bedömningen att en sådan definition bör införas i IVL, med tillägget att säkerhetsstraffet bör fogas till definitionen för att omfattas av lagens tillämpningsområde och således kunna föras över till en annan stat. Utformningen bör kunna ske med den euro- peiska verkställighetslagen som förlaga (se ovan). Vissa korrigeringar behöver också ske i 3 kap. 11, 12 och 20 §§ IVL avseende anpassning av påföljden. Motsvarande ändringar kan också behöva genomföras i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt 
  
 64Prop. 1972:98 s. 106 och prop. 1983/84:197 s. 49. 
  
 65SOU 2013:21 s. 314. 
  
 66SOU 2013:21 s. 313 f. Se också Ds 2019:9. Regeringen har i juni 2024 beslutat om remittering av ett utkast till lagrådsremiss avseende internationell verkställighet i brottmål. 
  
 482 
  
 SOU 2024:48 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom med föreskrifter rörande tillämpningen av lagen. Vi lämnar dock inte fullständiga för- fattningsförslag i denna del, varför det är viktigt att regeringen tar ett samlat grepp om frågan i den fortsatta beredningen. 
  
 9.13.4Lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål 
  
 Enligt 4 kap. 29 a § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål får, efter ansökan av annan stat, en frihetsberövad person som avtjänar fängelse i Sverige enligt IVL, överföras till den stat där fängelsestraffet har utdömts för att där inställa sig för en ny prövning av domen. Ett sådant överförande kräver att den frihetsberövade sam- tycker. 
  
 Bestämmelsen bör ändras så att den också omfattar säkerhets- straff för att möjliggöra en sådan förnyad prövning även av den på- följden. Motsvarande korrigering bör göras i 31 a §. 
  
 9.13.5Lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. 
  
 Såväl Norge som Danmark har tidsobestämda påföljder, men dessa är enligt 5 § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. undantagna från strafföverföring till Sverige. Vad gäller svenska domar är det en- dast dom på fängelse som enligt 8 § kan äga rum i Danmark, Finland, Island eller Norge. 
  
 Även vid överförande av den som är villkorligt frigiven och ställd under övervakning omfattas endast domar på fängelse enligt 17 §. 
  
 I förarbetena till den nu gällande lagen framhåller departements- chefen att man ansett att samarbetet inte borde avse de mer speciella reaktionsformerna för vissa grupper av lagöverträdare, till exempel ungdomar, psykiskt abnorma och vaneförebrytare. Avgränsningen ansågs av densamme välbetänkt, eftersom skillnaderna mellan de olika ländernas påföljdssystem är så pass stora, när det gäller just dessa lag- överträdare. Det ansågs därför vanskligt att i dåvarande läge låta sam- arbetet omfatta även dem. Det ansågs dock inte osannolikt att sam- 
  
 483 
  
 Förslag till en ny tidsobestämd frihetsberövande påföljd 
  
 SOU 2024:48 
  
 arbetet framöver borde utsträckas och omfatta även de mer speciella reaktionsformerna.67 Så vitt vi har funnit har den här frågan inte diskuterats i något senare lagstiftningsärende. 
  
 Vårt uppdrag har dock varit begränsat på så sätt att vår analys av följdändringar i lagar och andra författningar även ska omfatta det internationella straffrättsliga samarbetet. Vi anser därmed inte att en så betydelsefull fråga som om de tidsobestämda påföljderna ska kunna överföras mellan de nordiska länderna eller inte har ingått i vårt upp- drag. Frågan bör i stället övervägas vidare i den fortsatta beredningen. 
  
 67Prop. 1962:203 s. 21 f. 
  
 484 
  
 DEL 4 
  
 Återfallsregleringen 
  
 10Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 10.1Om uppdraget 
  
 Vi har i uppdrag att överväga ett antal förändringar som på ett eller annat sätt handlar om eller har beröringspunkter med fängelsestraff på viss tid. I detta kapitel tar vi ett samlat grepp om dessa frågor, vilket innebär att vi tar ställning till följande: 
  
 1.Bör samtliga som döms till tidsbestämda fängelsestraff omfattas av systemet med villkorlig frigivning? Med andra ord: bör kravet på att minst 30 dagar av ett tidsbestämt fängelsestraff ska avtjänas, den så kallade minimitiden, avskaffas? Bör en sådan ändring i så fall förenas med en höjning av allmänna straffminimum? 
  
 2.Bör prövotiden efter villkorlig frigivning förändras i något avse- ende? 
  
 3.Finns det skäl att förändra reglerna om övervakning i samband med villkorlig frigivning? 
  
 4.Bör villkorlig frigivning ske på nytt efter att övervakningsnämnd eller domstol förverkat hela eller delar av ett reststraff på grund av misskötsamhet eller vid återfall i brott? 
  
 Avseende fråga två följer ett uppdrag att, oavsett ställningstagande i sak, föreslå de ändringar som behövs avseende prövotid efter vill- korlig frigivning för att säkerställa att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en till- räckligt lång tid. I övrigt är uppdraget utformat så att vi ska lämna förslag om det bedöms som lämpligt samt lämna nödvändiga författ- ningsförslag. De relevanta tillkännagivanden som vi har beaktat inom ramen för våra överväganden finns sammanfattade i bilaga tre. 
  
 487 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vi vill också framhålla att de förslag som vi lämnar i detta kapitel endast föreslås under förutsättning att det nuvarande systemet med villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden behålls och i stället skärps i enlighet med våra förslag. Om reglerna för villkorlig frigivning i övrigt ändras på det sätt som beskrivs i kapitel 21 anser 
  
 viinte att de förslag som lämnas i detta kapitel ska genomföras där- utöver, då det leder till en alltför stor sammantagen skärpning. 
  
 Kapitlet är uppbyggt på så sätt att vi berör fråga för fråga i ord- ningen  
 1–4 
  ovan. Varje avsnitt inleds med en genomgång av gällande rätt, därefter presenterar vi vissa utvalda tidigare överväganden och förslag samt ger en nordisk (och ibland även tysk och engelsk) ut- blick. Slutligen redogör vi för våra överväganden och våra förslag i varje delfråga. Fråga ett och två behandlas dock samlat. 
  
 10.2Minsta avtjänad strafftid (minimitid) innan villkorlig frigivning kan äga rum 
  
 10.2.1Den nuvarande ordningen 
  
 Enligt 26 kap. 6 § brottsbalken ska den dömde friges villkorligt från ett tidsbestämt fängelsestraff när två tredjedelar av den utdömda straff- tiden, men alltid minst trettio dagar, har avtjänats. Om den dömde friges villkorligt får han eller hon också en prövotid om minst ett år (26 kap. 10 §), annars är straffet tillfullo verkställt vid frigivningstid- punkten. 
  
 Innebörden av 26 kap. 6 § är således att fängelsestraff på en månad eller kortare är undantagna från systemet med villkorlig frigivning. Verkställighetstiden i anstalt kan dock bli kortare än trettio dagar om den dömde varit frihetsberövad i minst 24 timmar på ett sätt som ska tillgodoräknas den dömde enligt tillgodoräknandelagen.1 
  
 Villkorlig frigivning sker alltså i alla fall som tidigast på den tret- tionde dagen, och inte efter att två tredjedelar av straffet har avtjänats (vilket vid 31 dagar skulle vara efter 21 dagar). Skrivningar i stil med att ”bestämmelsen [i 26 kap. 6 §] innebär att det råder en presumtion för att alla som dömts till ett tidsbestämt straff om minst en månad ska friges villkorligt när två tredjedelar av fängelsestraffet har avtjänats” 
  
 1Detsamma gäller vid fängelse som döms ut enligt 28 kap. 3 § brottsbalken, vid förvandlings- straff för böter och då del av reststraffet förklaras förverkat p.g.a. misskötsamhet. 
  
 488 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 är således i viss mån missvisande.2 Den som döms till fängelse i en månad friges för det första inte villkorligt och för det andra sker vill- korlig frigivning vid strafftider upp till 44 dagar först efter trettio dagar och inte efter att två tredjedelar av straffet har avtjänats. 
  
 Med nuvarande regler sker villkorlig frigivning enligt nedanstå- ende tabell vid strafftider mellan 14 dagar och fyra år. 
  
 Tabell 10.1 Beräkning av dag för villkorlig frigivning enligt nuvarande regler 
  
 Fängelsestraffets 
  
 Beräkning av 
  
 Villkorlig frigivning efter 
  
 Straff- 
  
 Prövotid 
  
 längd i domslutet 
  
 2/3 i dagar 
  
 2/3, dock minst 30 dagar 
  
 återstod 
  
 14–29 
  dagar 
  
 9–19 
  
 Nej 
  
 – 
  
 – 
  
 30 dagar (1 mån) 
  
 20 
  
 Nej 
  
 – 
  
 – 
  
 31–43 
  dagar 
  
 21–29 
  
 Ja, men minst 30 dagar 
  
 1–14 
  
 Ett år 
  
 44 dagar (1 mån 
  
 och 14 dagar) 
  
 29 
  
 Ja, men minst 30 dagar 
  
 15 
  
 Ett år 
  
 45 dagar 
  
 30 
  
 30 dagar 
  
 15 
  
 Ett år 
  
 2 månader 
  
 (60 dagar) 
  
 40 
  
 40 dagar 
  
 20 
  
 Ett år 
  
 3 månader 
  
 (90 dagar) 
  
 60 
  
 60 dagar 
  
 30 
  
 Ett år 
  
 6 månader 
  
 (180 dagar) 
  
 120 
  
 120 dagar 
  
 60 
  
 Ett år 
  
 Ett år 
  
 8 mån 
  
 8 mån 
  
 4 mån 
  
 Ett år 
  
 Två år 
  
 16 mån 
  
 16 mån 
  
 8 mån 
  
 Ett år 
  
 Tre år 
  
 24 mån 
  
 24 mån 
  
 12 mån 
  
 Ett år 
  
 Fyra år 
  
 32 mån 
  
 32 mån 
  
 16 mån 
  
 16 mån 
  
 Dagens regler innebär således att de med strafftider mellan trettio och 45 dagar avtjänar lika lång tid i anstalt, nämligen trettio dagar. Det är därmed endast på straffnivåer upp till 45 dagar som regeln om att minst trettio dagar måste avtjänas i anstalt har någon självständig betydelse och det är endast i detta intervall som en slopad minimitid skulle spela någon roll i fråga om hur lång strafftid som måste avtjänas som inlåst i anstalt. Vid straffnivåer som överstiger 45 dagar sker i stället vill- korlig frigivning som huvudregel efter två tredjedelar av den utdömda strafftiden. En annan viktig konsekvens av nuvarande regler är att det är först vid strafftider om 31 dagar eller mer som det uppstår någon straffåterstod att förverka vid misskötsamhet eller återfall i brott. 
  
 2Se t.ex. SOU 2017:6 s. 51. 
  
 489 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 Resultatet av att ta bort kravet på att minst trettio dagar ska av- tjänas innan den dömde kan friges villkorligt skulle således vara följ- ande (jfr tabell 10.1). 
  
 Tabell 10.2 Resultat av att minimitiden slopas 
  
 Fängelsestraffets 
  
 Beräkning av 
  
 Villkorlig frigiv- 
  
 Straffåter- 
  
 Prövotid 
  
 längd i domslutet 
  
 2/3 i dagar 
  
 ning efter 2/3 
  
 stod i dagar 
  
 14–29 
  dagar 
  
 9–19 
  
 9–19 
  dagar 
  
 5–10 
  
 Ett år 
  
 30 dagar 
  
 20 
  
 20 dagar 
  
 10 
  
 Ett år 
  
 31–43 
  dagar 
  
 21–29 
  
 21–29 
  dagar 
  
 10–14 
  
 Oförändrat, ett år 
  
 44 dagar 
  
 29 
  
 29 
  
 Oförändrat, 15 
  
 Oförändrat, ett år 
  
 45 dagar 
  
 30 
  
 30 
  
 Oförändrat, 15 
  
 Oförändrat, ett år 
  
 Vid strafftider om  
 14–29 
  dagar skulle tiden som måste avtjänas i anstalt minska med mellan fem och tio dagar och vara som kortast nio dagar. Det skulle finnas ett reststraff som kan förverkas vid misskötsamhet och återfall i brott samt tillkomma en prövotid om ett år. Vid trettio dagar skulle anstaltsvistelsen uppgå till tjugo dagar mot dagens trettio. I gengäld skulle ett reststraff om tio dagar som kan förverkas till- komma, liksom en prövotid om ett år. I intervallet  
 31–43 
  dagar inne- bär ett slopande av minimitiden främst att tiden som avtjänas i an- stalt blir kortare, men också att reststraffet i vissa fall blir längre. Vid 44 dagar innebär ändringen en dag ytterligare i anstalt, men vid straff- tider om 45 dagar eller mer skulle ändringen sakna betydelse. 
  
 10.2.2Tidigare överväganden avseende minimitid 
  
 Den tid som måste avtjänas av ett tidsbestämt fängelsestraff för att villkorlig frigivning ska komma i fråga har sänkts över tid och har inte sällan motiverats av att det är värdefullt att så många som möjligt omfattas av systemet med villkorlig frigivning. Vi fokuserar i detta avsnitt på minimitiden, det vill säga den tid av straffet som måste avtjänas i anstalt uttryckt i en viss tid (för närvarande trettio dagar) och inte den kvotdel av strafftiden som måste avtjänas (för närvarande två tredjedelar), innan villkorlig frigivning kan aktualiseras. Vilken kvotdel som måste avtjänas berörs i stället i avsnitt 12.7, men då minimitid och kvotdel hänger ihop är det dessvärre inte möjligt att undvika viss upprepning. 
  
 490 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 När den villkorliga frigivningen infördes i svensk rätt 1906 var det ett krav att två tredjedelar av det utdömda straffet skulle ha avtjänats liksom att straffverkställigheten (”den utståndna strafftiden”) pågått i minst två år. Särskilt vid långa fängelsetider ansågs fängelseförhåll- andena bidra till svårigheter att anpassa sig till ett laglydigt liv vid frigivningen, till exempel i fråga om handlingskraft och förmåga till arbete. Den frigivne ansågs därför i behov av ”påtagliga råd och hjälp- ande händer” i sådana fall. Då det var ett krav för villkorlig frigivning att det kunde antas sannolikt att den dömde på fri fot skulle förhålla sig väl ansågs också en viss tid i anstalt behövlig för att Kriminal- vården skulle kunna bilda sig en uppfattning om detta.3 
  
 Redan 1918 utsträcktes möjligheten till villkorlig frigivning avsevärt genom att den minsta strafftid som måste ha avtjänats sänktes från två år till ett år.4 Så skedde efter ett påpekande från Justitieombuds- mannen, som menade att det under de tolv år som lagen om villkorlig frigivning varit i kraft visat sig att verkningarna av institutet var synner- ligen tillfredsställande och att avtjänandetiden därför borde kortas.5 
  
 De sakkunniga som utredde frågan konstaterade att drygt tre- hundra personer villkorligt frigetts under åren  
 1907–1916 
  och att endast två av dessa återfallit i brott samt att förverkande på grund av misskötsamhet skett i endast ett fall. De instämde i att den villkorliga frigivningens tillämplighet borde utvidgas. Någon allmän ökning i brottsligheten, som tydde på att institutet skulle ha verkat försvag- ande på straffhotets kraft, kunde inte heller iakttas.6 
  
 Som skäl för en utvidgning angav de sakkunniga att en större andel dömda, under uppsikt och med stöd, skulle kunna arbeta och på så sätt försörja sig och sin familj om de frigavs villkorligt i större utsträck- ning. Det ansågs också vara till gagn att flera fick ta del av förhopp- ningen att genom gott uppförande kunna friges villkorligt och det för- utsattes att den förhoppningen i sig skulle vara såväl en sporre som 
  
 3Prop. 1906:49 s. 12 och 59 f. samt Betänkande och förslag af den af kongl. maj:t den 25 maj 1900 tillsatta komité för afgifvande af förslag om skärpning af yissa frihetsstraff och om vilkorlig frigifning äfvensom för utredning af frågan om vilkorlig straffdom m.m. (Betänkande av den 
  
 17maj 1902) s. 83. 
  
 4Prop. 1918:375 s. 33 ff. LU 74 och rskr. 390 samt SOU 1918:1 Sakkunniga för utredning av vissa tillstrafflagstiftningen hörande frågor. Departementschefen instämde utan egna skäl i det som anförts i betänkandet, se prop. 1918:375 s. 35. Även Lagrådet lämnade förslagen utan erinran, se a.prop. s. 58. 
  
 5Underdånig skrivelse från Justitieombudsmannen av den 5 juli 1912, refererat i SOU 1918:1 s. 109 f. Även Svenska fångvårdssällskapet hade i skrivelse till chefen för justitiedepartementet den 21 maj 1912 uttalat sig för en utvidgning. 
  
 6SOU 1918:1 s. 114 f. 
  
 491 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 en uppmuntran till skötsamhet under fängelsevistelsen. Det stöd som det skulle innebära att stå under tillsyn ansågs också bidra till att minska återfallsrisken under den kritiska tiden närmast efter att den dömde lämnat anstalten.7 
  
 Alltför korta fängelsestraff, som redan då ansågs mindre tillfreds- ställande både från allmänpreventiv och individualpreventiv synpunkt, borde dock inte förkortas ytterligare genom villkorlig frigivning. Det ansågs också uppenbart att behovet av stöd var som störst vid längre strafftider. Ett år ansågs tillräckligt för att Kriminalvården skulle hinna bilda sig en uppfattning om den dömdes chanser att klara sig väl på fri fot (en förutsättning för villkorlig frigivning var alltjämt att omstän- digheterna gjorde sannolikt att den dömde skulle på fri fot förhålla sig väl).8 
  
 År 1943 antogs en ny lag om villkorlig frigivning (lagen den 18 sep- tember 1943 [nr 691] om villkorlig frigivning). Det var nu distink- tionen mellan obligatorisk och fakultativ frigivning infördes. Den sist- nämnda sågs som en belöning som de skötsamma fick del av, medan de obligatoriska sågs som en slags tvingade eftervård för de som inte bättrat sig under anstaltsvistelsen.9 Som skäl för att utöka institutets tillämpningsområde anfördes bland annat följande. 
  
 Det är samhällets skyldighet att bättre än hittills sörja för att de som underkastas frihetsstraff därefter bliva på ett nöjaktigt sätt anpassade till livet utanför anstalten; en ändamålsenlig eftervård påkallas också av sam- hällets eget intresse att förebygga, att frigivna fångar återfalla i brott eller annat asocialt levnadssätt.10 
  
 En straffavkortning ansågs dock inte lämplig vid de allra kortaste fri- hetsstraffen, men med hänsyn till institutets betydelse för en effektiv eftervård ansågs det samtidigt angeläget att det kom till användning i så stor omfattning som möjligt. Ytterligare ett skäl att undanta de kortaste strafftiderna var att det ansågs viktigt att en såsom påtryck- ningsmedel lämplig straffåterstod uppkom.11 I betänkandet framhölls också att det fanns anledning att hysa förhoppning om att ökad an- 
  
 7A.bet s. 118 f. 
  
 8A.bet s. 121 f. 
  
 9Prop. 1943:252, Första lagutskottets utlåtande nr. 49 och rskr. 352 samt SOU 1938:25. Frågan om villkorlig frigivning hade därtill också berörts i Thyrén, Principerna för en strafflagsreform del I s. 86 ff. och del III s. 146 f., SOU 1933:11 och SOU 1923:9. 
  
 10SOU 1938:25 s. 33. 
  
 11A.bet. s. 35 samt prop. 1943:252 s. 27 ff. 
  
 492 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 vändning av villkorlig frigivning skulle visa sig ägnad att verksamt bidra till att minska antalet återfall i brott.12 
  
 Obligatorisk frigivning för den som undergick tidsbestämt frihets- straff på minst sex månader skulle ske efter fem sjättedelar av straff- tiden. En nyhet var således att det var den utdömda, och inte den av- tjänade, strafftiden som var bestämmande. En person som dömts till sex månaders frihetsstraff skulle villkorligt friges efter fem månader. En viktig skillnad mot den nuvarande villkorliga frigivningen, som även den beskrivs som obligatorisk, är att tidpunkten för frigivningen enligt gällande regler ska skjutas upp vid särskilda skäl. Frigivnings- tidpunkten är således fakultativ. Det gällde inte för den obligatoriska frigivningen som nu infördes, utan här skedde frigivning på fem sjätte- delsdagen alldeles oavsett hur den dömde skött sig under anstalts- vistelsen. 
  
 Kvotdelen för fakultativ villkorlig frigivning skulle däremot fort- farande vara två tredjedelar men den minsta strafftid som den dömde skulle ha avtjänat sänktes från ett år till åtta månader.13 Här var så- ledes avtjänandetiden fortfarande avgörande. 
  
 År 1961 sänktes den minsta tid som den dömde skulle ha avtjänat för att få fakultativ villkorlig frigivning från åtta till fyra månader. Kvotdelen om två tredjedelar behölls.14 Enligt Fångvårdsstyrelsen hade tyngdpunkten vid prövningen av den fakultativa frigivningen förskjutits och det hade fått till följd att anstaltsdisciplinen förbättrats påtagligt samt att fler frigavs enligt den fakultativa regeln. Fokus lades i större utsträckning på den dömdes uppförande under anstaltsvist- elsen, särskilt arbetsviljan, samt vid de förhållanden i vilka han eller hon skulle komma att försättas i efter frigivningen, i stället för på 
  
 12A.prop. s. 29. 
  
 13I betänkandet föreslogs att om avtjänandetiden översteg tre år skulle en möjlighet till villkorlig frigivning redan efter halva strafftiden finnas, se SOU 1938:25 s. 5 och prop. 1943:252 s. 32, där det inte godkändes. Sänkningen från ett år till åtta månader avseende den fakultativa fri- givningen föreslogs inte i betänkandet och beslutades inte av regeringen utan i stället vid Lag- utskottets behandling, se Första lagutskottets utlåtande nr. 49 s. 24. Lagutskottet diskuterade också om fakultativ villkorlig frigivning borde kunna användas i lika stor utsträckning som den obligatoriska, men mot bakgrund av de praktiska svårigheter en sådan utvidgning skulle kunna föra med sig avstod utskottet från ett sådant förslag. 
  
 14Prop. 1961:125, 1LU 32, rskr. 230 och SOU 1956:55 s. 96 ff. Fångvårdsstyrelsen hade i skriv- else den 3 januari 1961 uttalat att en utvidgning av möjligheten att tillämpa fakultativ villkorlig frigivning var så angelägen att brottsbalkens ikraftträdande inte kunde avvaktas utan att Straff- lagberedningens förslag borde brytas ut till särbehandling, vilket skedde. 
  
 493 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 tidigare brottslighet. Fakultativ frigivning fick beviljas om den kunde antas främja den dömdes anpassning i samhället.15 
  
 Reglerna i 1943 års lag överfördes i allt väsentligt till brottsbalken, men kort efter balkens ikraftträdandet ändrades reglerna igen.16 Den obligatoriska villkorliga frigivningen avskaffades. Den fakultativa vill- korliga frigivningen ändrades på det sättet att det öppnades en möjlig- het till villkorlig frigivning redan efter halva tiden vid särskilda skäl. Det avgörande skulle vara om en så tidig frigivning framstod som motiverad från resocialiseringssynpunkt. Huvudregeln skulle dock alltjämt vara frigivning efter två tredjedelar, men för främst unga lag- överträdare eller vid mycket långa strafftider öppnades en möjlighet till halvtidsfrigivning. Kravet på att verkställigheten pågått i minst fyra månader behölls, men med undantag då reststraff avtjänades på grund av beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet. I de fallen kunde villkorlig frigivning ske utan att föreskrivna minimitider avtjänats. Som skäl för bibehållen minimitid angavs att frivården inte skulle belastas för hårt, samtidigt som en sänkning var önskvärd ur ett principiellt perspektiv.17 
  
 Trots att den obligatoriska villkorliga frigivningen avskaffades för- utsattes det i förarbetena att den fakultativa villkorliga frigivningen skulle användas i lika stor utsträckning som den obligatoriska.18 Med hänsyn till den betydelse eftervården tillmättes ansåg man att slop- andet av den obligatoriska villkorliga frigivningen inte fick leda till att de dömda annat än undantagsvis vägrades villkorlig frigivning. Den villkorliga frigivningen var avsedd som ett regelmässigt led i behand- lingen av den dömde. Utrymmet för att bestämma lämplig frigivnings- dag skulle dock vidgas och prövningen mer än dittills gälla inte om frigivning skulle ske utan när den skulle äga rum.19 
  
 Den tid som den dömde skulle ha avtjänat för att erhålla villkorlig frigivning sänktes därefter från fyra till tre månader 1980. Det var 
  
 15Prop. 1961:125 s. 11. Ingen remissinstans avstyrkte sänkningen av minimitiden. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran, se a.prop. s. 13. 
  
 16Prop. 1965:159, 1LU 37, rksr. 378. 
  
 17Ändringen genomfördes i syfte att skapa enhetliga regler för villkorlig frigivning inom Norden, se Ds 1965:3 och prop. 1965:159 s. 7 f. och 24 f. och 34 samt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. 
  
 18Prop. 1965:159 s. 26. 
  
 19A.prop. s. 27. I promemorian föreslogs en övergång till hälftenfrigivning samt en sänkning av minimitiden till tre månader, se a.prop. s. 14. Som skäl åberopades att man borde ha möjlighet att på ett tidigare stadium avbryta en anstaltsbehandling som inte längre var påkallad från indi- vidualpreventiv synpunkt och att man borde ha större möjligheter att välja den frigivningsdag som var lämplig. Då var villkorlig frigivning efter halva strafftiden möjlig i Danmark, Finland och Norge. 
  
 494 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 främst den nordiska rättslikheten samt att det i praktiken innebar en förhållandevis betydande förkortning av frihetsstraffets längd för de drygt fyrahundra personer som varje år dömdes till fyra månaders fängelse som motiverade sänkningen.20 
  
 År 1982 var det återigen dags för en sänkning av minimitiden, denna gång från tre till två månader. Förslaget behandlades med förtur trots att det var föremål för remissbehandling.21 Fängelsestraffkom- mittén motiverade sitt förslag att sänka minimitiden från tre till två månader bland annat genom att hänvisa till  
 Brå-rapport 
  1977:7 – Nytt straffsystem – idéer och förlag – där det föreslagits att minimitiden helt borde avskaffas. Enligt arbetsgruppen som skrivit rapporten fanns det inga principiella skäl för att behandla korttidsfångar annorlunda och minimitiden ledde därtill till orättvisa tröskeleffekter. Den då- varande minimitiden i anstalt om tre månader medförde samma tid i anstalt oavsett om strafftiden var tre månader eller fyra månader och 15 dagar, eller i undantagsfall sex månader. De praktiska skälen ansågs inte heller väga särskilt tungt.22 Nordiska straffrättskommittén hade varit av samma åsikt, men menade att minimitiden borde vara två månader.23 
  
 Enligt Fängelsestraffkommittén talade dock de administrativa svå- righeterna för att inte helt avskaffa minimitiden, liksom att villkorlig frigivning från ett fängelsestraff om 14 dagar skulle leda till faktiska verkställighetstider som var alltför korta. Det fanns heller inte skäl att avkorta så korta straff. Även den nordiska rättslikheten framhölls.24 
  
 I den efterföljande propositionen konstaterades att Fängelse- straffkommitténs förslag om sänkning av minimitiden stod i god överensstämmelse med det som då var den allmänt accepterade mål- sättningen för kriminalpolitiken – att sträva efter att minska de skade- verkningar som frihetsstraff ostridigt förde med sig. Detta skulle ske genom att minska antalet frihetsberövanden, men också genom att avkorta längden på dem som ändå måste beslutas. Vid så korta fäng- elsestraff som det nu var fråga om ansågs en sådan ändring inte heller äventyra den allmänna laglydnaden.25 
  
 20Prop. 1978/79:212 s. 66 ff., JuU38, rskr. 408 och SOU 1977:83 samt NU A 1978:6, NU 1970:3 och  
 Brå-rapport 
  1977:7. 
  
 21Prop. 1981/82:153, JuU51, rksr. 279 och SOU 1981:92. Att vissa frågor skulle förtids- behandlas hade riksdagen gett tillkänna till regeringen, se JuU 1978/79:9 och rskr. 1978/79:53. 
  
 22 
 Brå-rapport 
  1977:7 s. 248 ff. 
  
 23NU A 1978:6 s. 27 f. 
  
 24SOU 1981:92 s. 106. 
  
 25Prop. 1981/82:153 s. 8 f. 
  
 495 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 Ett annat skäl för reformen var den oroande beläggningssituationen vid Kriminalvårdens anstalter. Då frågan om minimitiden ansågs vara av begränsad betydelse från principiell synpunkt kunde den behandlas med förtur.26 Innebörden av ändringen blev att frigivning inte fick ske förrän verkställigheten av straffet hade pågått i minst två månader. 
  
 I samband med den så kallade halvtidsreformen 1983 blev det i princip fråga om obligatorisk frigivning efter att halva strafftiden av- tjänats, med vissa undantag.27 Någon ändring av minimitiden gjordes dock inte. 
  
 När Fängelsestraffkommittén återkom till frågan om villkorlig fri- givning i sitt huvudbetänkande 1986 föreslog kommittén att minimi- tiden för fängelsestraff återigen skulle vara en månad (allmänna fäng- elseminimum hade 1981 sänkts från en månad till 14 dagar, se vidare avsnitt 10.3.2) och som ett led i detta att minimitiden för villkorlig frigivning skulle slopas. Ändringen skulle innebära att den minsta strafftiden uppgick till tjugo dagar, vilket enligt kommittén kunde verkställas utan att administrativa svårigheter uppstod. Kortare tider än så i fängelse kunde dock inte förordas. Ordningen skulle också innebära att alla tröskeleffekter eliminerades. Det skulle därtill alltid finnas en möjlighet att förverka dagar vid misskötsamhet eller åter- fall i brott, vilket låg i linje med vissa andra förslag som kommittén lämnade (återfall skulle endast få beaktas genom förverkande och inte vid straffmätningen). För de som dömts till fängelse kortare tid än sex månader föreslogs en möjlighet att underlåta att besluta om över- vakning, varför inte heller frivården skulle belastas alltför mycket av en sådan ändring. Kommittén ansåg att korttidsdömda, det vill säga de med straff om högst två månader, aldrig borde blir föremål för fri- vårdens åtgärder. Resurserna borde i stället användas där de behövdes som mest.28 
  
 Fängelsestraffkommitténs förslag ledde inte till lagstiftning utan i stället uttalade justitieministern i 1992 års budgetproposition att kommitténs förslag inte var ägnade att ligga till grund för en lång- siktig och varaktig lösning av den villkorliga frigivningen.29 I avvaktan 
  
 26A.st. En följdändring blev också att det infördes en regel om att villkorlig frigivning inte ska ske från fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken eller från ett förvandlingsstraff för böter. 
  
 27Prop. 1982/83:85, JuU26 och rskr. 241 samt SOU 1981:92. 
  
 28SOU 1986:14 s. 95 f. 
  
 29Prop. 1991/92:100, bilaga 3 s. 46. Straffsystemkommittén kom sedermera att tillsättas, dir. 1992:47, med uppdrag att lägga fram förslag till vad som i ett längre perspektiv borde gälla för frigivning från fängelsestraff. Kommittén skulle därvid pröva om systemet med villkorlig frigivning skulle behållas och hur detta i så fall borde vara utformat. 
  
 496 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 på en mer omfattande utredning utarbetades i stället en promemoria inom Justitiedepartementet.30 I den efterföljande propositionen kom lagtexten att formuleras så att den som avtjänar fängelse på viss tid, minst en månad, fick medges villkorlig frigivning.31 Det förslaget god- togs dock inte av riksdagen utan i stället gällde kravet på att minst två månader alltid skulle avtjänas vidare.32 Detta gällde vid strafftider upp till ett år. Vid strafftider över ett år men kortare än två gällde i stället att minst åtta månader samt en tredjedel av den tid som översteg ett år hade avtjänats. Vid längre strafftider än så var det i stället endast krav på att halva strafftiden hade avtjänats. 
  
 Därefter ändrades reglerna om villkorlig frigivning återigen 1999 och nu sänktes minimitiden till dagens nivå, det vill säga en månad.33 Straffsystemkommittén hade dock föreslagit att villkorlig frigivning skulle ske när minst tjugo dagar av strafftiden hade avtjänats samt att allmänna fängelseminimum skulle höjas till en månad. Syftet var att samtliga som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff skulle omfattas av reglerna om villkorlig frigivning.34 I praktiken skulle det innebära att ett fängelsestraff om en månad skulle avtjänas under tjugo dagar i anstalt. Regeringen ifrågasatte dock om en så kort anstaltsvistelse kunde anses vara tillräckligt ingripande samt om det kunde försvaras att ha så korta reststraff som tio dagar.35 
  
 Som skäl för att sänka minimitiden anfördes i propositionen att domar på två och tre månaders fängelse i praktiken medförde lika långa vistelser i anstalt, nämligen två månader. Detta ansågs otillfreds- ställande trots att de som dömts till tre månaders fängelse fick prövo- tid och i vissa fall övervakning. Regeringen konstaterade också att cirka en fjärdedel av samtliga utdömda fängelsestraff avsåg två eller tre månaders fängelse.36 
  
 Regeringen ansåg dock inte att det fanns tillräckliga skäl att höja allmänna fängelseminimum (som också föreslagits, se vidare avsnitt 10.3.2), men att en lämplig avvägning mellan de intressen som stod mot varandra var att sänka den minsta tid i anstalt som skulle avtjänas 
  
 30Justitiedepartementet, Promemoria om villkorlig frigivning, april 1992 (dnr  
 86-980). 
  Se också SOU 1991:45. 
  
 31Prop. 1992/93:4. 
  
 32Justitieutskottets betänkande 1992/93:JUU19. Kvotdelen som skulle avtjänas bestämdes utifrån strafftidens längd. 
  
 33Prop. 1997/98:96 s. 122 ff. 
  
 34SOU 1995:91 avsnitt 14.5.4. 
  
 35Prop. 1997/98:96 s. 122 f. 
  
 36A.prop. s. 122. 
  
 497 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 innan villkorlig frigivning till en månad, vilket sedan dess innebär att fängelsestraff på en månad eller mindre är undantagna från villkorlig frigivning.37 Efter detta har frågan om minimitiden inte behandlats i något lagstiftningsärende. 
  
 10.2.3De nordiska länderna och Tyskland samt England och Wales 
  
 I Finland ska den dömde friges villkorligt från tidsbestämda fängelse- straff när han eller hon har avtjänat två tredjedelar av straffet. En dömd som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i fäng- else ska dock friges när hälften av straffet har avtjänats. Detsamma gäller den som var under 21 år när brottet begicks. I samtliga fall gäller att minst 14 dagar ska avtjänas (2 c kap. 5 § strafflagen).38 
  
 I Norge kan Kriminalomsorgen enligt 42 § lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven; strgjfl.) besluta om villkorlig frigivning (løslate på prøve) när den dömde har avtjänat två tredjedelar av straffet, dock minst sextio dagar. I denna tid ska eventuella fri- hetsberövanden, till exempel häktning, räknas in. Om villkorlig fri- givning innebär att den återstående strafftiden understiger 14 dagar krävs särskilda skäl för att villkorlig frigivning ska komma på fråga. Kriminalomsorgen kan också besluta om villkorlig frigivning efter att halva strafftiden (inkluderat alla frihetsberövanden), och minst 60 dagar, har avtjänats om särskilda skäl talar för. Det finns också en möjlighet att villkorligt frige en dömd kort tid före det att villkorlig frigivning annars skulle ske vid särskilda skäl. 
  
 Även i Danmark gäller att den dömde kan friges villkorligt (ordinær løsladelse på prøve) när två tredjedelar av strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats (38 § lov om straff [straffeloven; strl.]). Det är Kriminalforsorgen som beslutar. Om särskilda skäl föreligger kan villkorlig frigivning ske vid en tidigare tidpunkt och den dömde av- tjänat halva strafftiden, dock minst två månader (s.k. ekstraordinær prøveløsladelse enligt 38 § andra stycket). Enligt 40 a § kan en dömd därtill villkorligt friges efter att halva strafftiden, dock minst två månader, har avtjänats, även utöver de situationer som anges i 38 § andra stycket. 
  
 37A.prop. s. 123. 
  
 38Det finns ett förslag om att förändra reglerna om villkorlig frigivning något i Finland, se regeringsproposition med förslag om ändring av 2 c kap. 5 § strafflagen (dnr VN/23941/2023). 
  
 498 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Enligt isländsk rätt gäller att the Prison and Probation Authority (motsvarar i huvudsak Kriminalvården) kan besluta om villkorlig fri- givning när den dömde har avtjänat två tredjedelar av den ådömda strafftiden (Execution of Sentences Act No. 15/2016 kap. VIII, art.  
 80–82).39 
  Det finns vissa möjligheter till villkorlig frigivning redan efter halva strafftiden, till exempel för den som inte tidigare är dömd för brott. Den som var under 21 år kan villkorligt friges redan efter att ha avtjänat en tredjedel av strafftiden. Inga minimitider, utöver avtjänad kvotdel, är föreskrivna. 
  
 I Tyskland kan domstol under vissa förutsättningar bevilja vill- korlig frigivning (bewährung) när två tredjedelar av det utdömda fäng- elsestraffet, dock minst två månader, har avtjänats (sec. 57 Strafgesetz- buch; StGB). 
  
 I England och Wales sker villkorlig frigivning automatiskt efter halva strafftiden vid utdömda strafftider under två år (den dömde är under s.k. licence). I praktiken innebär detta vid en strafftid om sex månader att tre månader avtjänas i anstalt och sedan är den dömde under licence i de återstående tre månaderna. Därefter sker ytterligare övervakning under nio månader  
 (post-sentence 
  supervision). Vid strafftider överstigande två år avtjänas också som huvudregel halva strafftiden i anstalt och resterande strafftid i samhället under vilken den dömde är ställd under övervakning samt villkor. För vissa särskilt allvarliga vålds- och sexualbrott sker villkorlig frigivning först efter två tredjedelar av strafftiden. Även för terroristbrott finns särskilda regler om hur stor andel av strafftiden som ska avtjänas i anstalt. 
  
 10.3Allmänna fängelseminimum 
  
 10.3.1Fängelsestraffets nedre gräns i dag 
  
 Ett avskaffande eller en sänkning av minimitiden för villkorlig fri- givning kan enligt vår mening inte diskuteras isolerat från frågan om allmänna fängelseminimum. Enligt 26 kap. 1 § brottsbalken döms fängelse ut på viss tid eller på livstid enligt vad som är föreskrivet för 
  
 39Det bör här noteras att den översättning av den isländska verkställighetslagen som går att nå via  
 https://www.fangelsi.is/media/skjol/Execution-of-Sentences-Act-No-15--23-March-2016.pdf 
  (hämtad den 7 februari 2024) är felaktigt översatt avseende art. 80. Dels anges en tredjedel i stället för två tredjedelar i det första stycket, dels är styckesindelningen inkorrekt. Den isländska lagtexten kan nås via https://www.althingi.is/lagas/nuna/2016015.html. Stort tack till dokto- rand King vid Uppsala universitet för hjälp med en korrekt översättning! 
  
 499 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 det aktuella brottet. Fängelse på viss tid får inte understiga 14 dagar och inte överstiga 10 år, eller i vissa fall 18 år. Allmänna fängelse- minimum är således 14 dagar och det högsta tidsbestämda straffet, vid flerfaldig brottslighet och återfall, är 18 år (se 26 kap.  
 2–3 
  a §§). 
  
 När fängelse döms ut i förening med skyddstillsyn gäller i stället vad som anges i 28 kap. 3 §, vilket för närvarande innebär att straff- minimum är detsamma, 14 dagar, men straffmaximum är i stället tre månader. 
  
 10.3.2Tidigare överväganden gällande allmänna fängelseminimum 
  
 Brottsbalken träder i kraft 
  
 I samband med att brottsbalken trädde i kraft 1965 sammanslogs de två straffarterna fängelse och straffarbete till ett enhetligt tidsbestämt frihetsstraff som fick benämningen fängelse. Målet med reformen var att på bästa sätt kunna återanpassa den dömde inom straffverkställig- hetens ram, allt i enlighet med de individualpreventiva tankegångar som i stor utsträckning präglar brottsbalkens förarbeten. Fängelse kunde ådömas på viss tid, högst tio år, eller på livstid. Då var allmänna fängelseminimum en månad. Vid flerfaldig brottslighet var i stället 12 år det längsta tidsbestämda straff som kunde dömas ut. Skälen för att det valda minimistraffet sattes till just en månad var att en höjning till två eller tre månader inte skulle leda till att andra påföljder valdes i samband med vad som nu benämns som artbrottslighet, utan i stället till att strafftiderna ökade generellt. En sådan utveckling ansågs inte önskvärd.40 
  
 Strafflagberedningen ansåg att de nackdelar som följde med alltför många korta fängelsestraff var att det innebar att många kom i kontakt med fängelsemiljön, att Kriminalvårdens resurser inte kunde användas 
  
 40SOU 1953:17 s. 78 ff., SOU 1956:55, och prop. 1962:10 s. B 39 f. och 45. Enligt strafflagen hade gällt för straffarbete ej under två månader och för fängelse ej under en månad. Vid samman- träffade av brott kunde de för brotten föreskrivna straffen överskridas, men aldrig med mer än 
  
 2år. Strafflagskommissionen hade i SOU 1923:9 föreslagit en nedre gräns vid tre månader. Redan då anfördes som skäl att användningen av de korta frihetsstraffen borde inskränkas samt att det var en strävan som gjort sig gällande runt om i världen. Dessa hade ingen förbättrande verkan och om lidandet var för kort verkade straffet inte heller avhållande. Strafflagskommis- sionen ansåg dock att maximum borde vara 15 år, se s. 247 och 258. Strafflagskommissionens förslag byggde bl.a. på Thyrén, Principerna för en strafflagsreform s. 62 ff. 
  
 500 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 där de behövdes som mest och att anstalterna blev överbelagda.41 Allmänna fängelseminimum var därefter en månad fram till 1981. 
  
 Fängelsestraffkommittén och sänkningen till 14 dagar 
  
 Diskussionen om de korta fängelsestraffens berättigande var intensiv under hela  
 1900-talet, 
  men för svensk del var det särskilt den redan nämnda  
 Brå-rapporten 
  Nytt straffsystem – idéer och förslag som kom att spela störst betydelse. Arbetsgruppen bakom rapporten hade kommit fram till att det endast fanns ett betydelsefullt argument mot att sänka straffminimum (som då var en månad), nämligen att det inte gick att bortse från att det absoluta antalet frihetsstraff skulle öka. Enligt gruppen kunde detta dock relativt lätt motarbetas genom att det tydligt klargjordes att ett primärt mål med reformen av straff- systemet var att minska tillämpningsområdet för frihetsstraff i stort. En minskning av användandet av frihetsstraffen skulle medföra be- tydande fördelar: mindre strafflidande för de dömda och lägre kost- nader för staten. Arbetsgruppen föreslog mot denna bakgrund att allmänna straffminimum skulle sänkas till en vecka, vilket ansågs korrespondera med den kortaste tid som av administrativa skäl var möjlig att verkställa.42 
  
 Brå-rapporten 
  ledde till att två kommittéer tillsattes, varav Fäng- elsestraffkommittén behandlade frågor med anknytning till fängelse- straffens utformning. Enligt direktiven skulle en utgångspunkt för Fängelsestraffkommitténs utredning vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. Därför borde också minimitiden sänkas.43 Det bör framhållas att en övervägande majoritet av fängelsestraffen var korta vid denna tid: nära 40 procent av totalt 12 000 fängelsedomar var högst en månad såväl 1973 som 1976.44 
  
 Förslaget om 14 dagars minimum utarbetades i delbetänkandet Fjorton dagars fängelse. Minimitid för fängelsestraff (SOU 1980:1).45 Fängelsestraffkommittén konstaterade att kritiken mot de korta fäng- 
  
 41SOU 1953:17 s. 78 f., SOU 1956:55 s. 7 och 86 samt prop. 1962:10 s. C 239. 
  
 42 
 Brå-rapport 
  1977:7 s. 258 ff. 
  
 43Dir. 1979:34. 
  
 44 
 Brå-rapport 
  1977:7 (avseende 1973) samt  
 Brå-tabell 
  40F (avseende 1976). 
  
 45Prop. 1980/81:44 s. 1. Även i 28 kap. 3 § sänktes minimistraffet till 14 dagar och införandet av den påföljdskombinationen hade också krävt ett antal följdändringar i 26 kap. 1 §, se vidare i prop. 1978/79:212. 
  
 501 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 elsestraffen inte sällan grundades på att den korta strafftiden inte gav möjlighet till behandling av den dömde. Samtidigt hade behandlings- tanken kommit att utsättas för alltmer intensiv kritik, vilket bland annat kommit till uttryck i utredningens direktiv. Bibehållandet av de korta fängelsestraffen kunde dock enligt kommittén motiveras av allmänpreventiva synpunkter samt att vissa brottstyper är så allvarliga att en frihetsberövande åtgärd framstår som oundviklig. Kommittén bedömde dock att fängelsestraffets allmänpreventiva funktion inte skulle försvagas om straffminimum sänktes. Det ansågs i stället vara själva hotet om att hamna i fängelse, oavsett längd, som verkade av- skräckande. Gällande risken för att det absoluta antalet frihetsstraff skulle öka vid en sänkning anslöt sig kommittén till de slutsatser som framförts i  
 Brå-rapporten. 
  
 Som ytterligare en fördel med en sänkning av straffminimum framhölls att straffen totalt sett skulle bli kortare eftersom mer än en tredjedel av alla fängelsestraff då låg vid den nedre gränsen. Man kunde enligt kommittén anta att domstolarna, även om straffminimum sänktes, skulle fortsätta tillämpa minimum i många fall. Ytterligare fördelar ansågs vara ett minskat strafflidande för de dömda och lägre kostnader för samhället. Slutligen skulle också en sänkning av straff- minimum ge större möjligheter till differentiering i straffmätningen på de lägsta straffnivåerna samt bidra till en ökad enhetlighet i Norden. 
  
 Gällande minimitidens längd hade flera remissinstanser reagerat mot en vecka, som föreslagits i  
 Brå-rapporten. 
  Kommittén konsta- terade att en övervägande majoritet av befolkningen torde uppleva ett fängelsestraff som en större belastning än ett bötesstraff eller kriminalvård i frihet. Detta förutsågs inte förändras av en sänkning. En alltför stor sänkning ansågs dock innebära vissa risker. Fängelse- straffets allmänpreventiva funktion kunde urholkas, straffen uppfattas som orättvisa och som en alltför ringa påföljd och därmed föredras framför böter vid en ekonomisk kalkyl. En risk för att det absoluta antalet fängelsestraff ökade fanns också. En lämplig avvägning ansågs därför vara att sänka minimitiden till 14 dagar, vilket föreslogs. 
  
 Det kan vara värt att framhålla att kommittén framhöll att frågan om minimitiden är tätt sammankopplad med reglerna om villkorlig frigivning och att ett slutligt ställningstagande i frågan därför inte kunde ges förrän efter omfattande utredningsarbete i huvudbetänk- andet. Att sänka minimistraffet ansågs dock såväl enkelt som ange- läget, varför förslaget ändå lämnades i detta tidiga skede. 
  
 502 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 I den efterföljande propositionen framhöll departementschefen att det kommit att bli en allmän uppfattning att fängelsestraffet har övervägande negativa effekter för de som straffas. De förhoppningar som fanns då brottsbalken infördes, att kunna utforma straffverk- ställigheten så att den främjade den dömdes anpassning i samhället, hade inte infriats. Behandlingstanken var i stället nu starkt ifrågasatt. Det ansågs klart belagt att anstaltsvistelsen i sig har en nedbrytande inverkan på den dömdes personlighet. Återfallsfrekvensen var hög, särskilt för de som dömts till långa fängelsestraff. På i huvudsak de skäl som kommittén anfört kom allmänna fängelseminimum därför att sänkas till 14 dagar och har varit det sedan dess.46 Flera förslag om en höjning har dock lämnats i tiden därefter och dessa refereras kort härnäst. 
  
 Utredningsförslag i tiden därefter 
  
 Fängelsestraffkommitténs slutbetänkande 
  
 Som påpekats ovan föreslogs sänkningen till 14 dagar i ett delbetänk- ande och i sitt slutliga förslag föreslog kommittén en återgång till allmänna straffminimum om en månad.47 Kommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att frågan om minimitiden för fängelse hade brutits ut från kommitténs övriga utredningsuppdrag trots att den inte slutligt tagit ställning till flera angränsande frågor. Det gällde till exempel bötesstraffets användningsområde samt reglerna om villkorlig frigiv- ning. Ett mål med kommitténs slutliga förslag var att genomföra en försiktig sänkning av nivån på straffen, och den föreslog därför bland annat en ökad användning av bötesstraffet. Kommittén föreslog en höjning från 120 till 200 som maximalt antal dagsböter, samt vid fler- faldig brottslighet en höjning till 300 dagsböter. Vidare föreslogs att böter skulle föreskrivas som straffminimum för ett större antal brott, bland annat för normalgraden av misshandel, stöld, bedrägeri och förskingring. Målet var att åstadkomma en övergång från fängelse till höga böter, och genom de lämnade förslagen ansåg man att utrymmet för de allra kortaste fängelsestraffen (under en månad) skulle minska betydligt, vilket talade för att höja minimitiden för fängelse. Även relationen och svårhetsgraden mellan de olika påföljderna ansågs tala 
  
 46Prop. 1980/81:44 s. 6 ff. 
  
 47SOU 1986:14 avsnitt 12.4, vilket detta avsnitt är en sammanfattning av. 
  
 503 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 för en höjning – enligt kommittén kunde det inte uteslutas att mycket höga bötesstraff för den enskilde kunde framstå som ett strängare straff än ett mycket kort fängelsestraff. Det ansågs finnas en klar risk för att de höga bötesstraffen som föreslogs skulle uppfattas som strängare än fängelse i 14 dagar, vilket ansågs tala för en höjning av minimitiden. I praktiken skulle de förslag som lämnades innebära att den kortaste tiden i anstalt skulle uppgå till tjugo dagar (villkorlig fri- givning efter två tredjedelar av som minst trettio dagar), vilket skulle innebära en ökning med sex dagar jämfört med ett fängelsestraff om 14 dagar. Kommittén föreslog också att minimitiden för fängelse i kombination med skyddstillsyn skulle höjas på motsvarande sätt, men fann inte skäl att höja lägsta tiden för förvandlingsstraff för böter. Kommitténs förslag har inte lett till lagstiftning. 
  
 Straffsystemkommittén 
  
 Straffsystemkommittén, vars förslag om en slopad minimitid inför villkorlig frigivning redan behandlats i avsnitt 10.2.2 ovan, föreslog i samma betänkande genomgripande förändringar av påföljdssystemet i syfte att åstadkomma ett sammanhållet straffsystem som byggde på proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och humanitet.48 Prognostänkandet skulle helt utmönstras ur påföljdsbestämningen och de korta fängelsestraffen ersättas av tillräckligt ingripande alter- nativ. En del i detta var som sagt ett förslag om att sänka minimitiden för villkorlig frigivning från två månader till 20 dagar samt att allmänna fängelseminimum i samband med det skulle höjas från 14 dagar till en månad.49 
  
 Kommittén framhöll att verkställighetstider under tio dagar för- visso skulle vara möjliga att verkställa, men att så korta frihetsberö- vanden inte kunde anses vara ett strängare ingripande än det högsta bötesstraff som kunde dömas ut. Uppbygganden av det system som föreslogs, och som byggde på alltmer ingripande påföljdsalternativ i takt med återfall i brott, ansågs tala för att allmänna straffminimum borde höjas. Även förslaget om att öka användningen av böter ansågs tala i samma riktning. En ökning skulle dessutom, med två tredjedels- 
  
 48Se SOU 1995:91. 
  
 49Med anledning av Fängelsestraffkommitténs förslag lades i juni 1991 fram en lagrådsremiss där det föreslogs att allmänna fängelseminimum skulle höjas till 15 dagar. Detta förslag upptogs dock inte i den efterföljande propositionen, se prop. 1992/93:4. 
  
 504 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 frigivning, innebära en straffskärpning om sex dagar för de som dömdes till 14 dagar. 
  
 Kommittén framhöll också att 14 dagar endast användes vid vissa specifika brottstyper och att det därför inte är fråga om något ”all- mänt” fängelseminimum i egentlig mening.50 
  
 I den efterföljande propositionen kom regeringen dock fram till att allmänna straffminimum om 14 dagar skulle behållas. Regeringen instämde förvisso i utredningens uppfattning att det skulle vara för- delaktigt om samtliga som döms till tidsbestämda fängelsestraff om- fattades av reglerna om villkorlig frigivning. Det fanns dock en risk för att en höjning av allmänna fängelseminimum skulle kunna med- föra andra nackdelar. För det första skulle möjligheten att nyansera straffbestämningen beträffande de korta frihetsstraffen förloras. För det andra skulle en höjning av straffminimum medföra förändringar i påföljdspraxis och kunna leda till en allmän straffskärpning i vissa fall. Regeringen ansåg därför att någon höjning inte borde ske.51 
  
 10.3.3I vilken utsträckning används straff understigande en månad? 
  
 Fängelsestraff under en månad kan dömas ut på vilket antal dagar som helst mellan 14 och 29, men efter uttalanden i förarbetena som rekommenderar att domstolar håller sig till 14 respektive 21 dagar är det troligt att de flesta straffen döms ut så.52 I den officiella krimi- nalstatistiken redovisas alla fängelsestraff under en månad i klump, men Brå har bistått utredningen med särskild statistik. Av den framgår att det 2022 dömdes ut 509 fängelsestraff som var 14 dagar och 60 fäng- elsestraff som var 21 dagar. Det betyder att endast tre fängelsestraff om mindre än en månad bestämdes till ett annat antal dagar än 14 eller 21 dagar. I tabellen nedan redovisas i vilken utsträckning de korta fängelsestraffen kommer till användning i dag och över tid. 
  
 50SOU 1995:91 del II s. 353 ff. År 2022 utdömdes 572 fängelsestraff på kortare tid än en månad. 
  
 51Prop. 1997/98:96 s. 122 ff. 
  
 52Se t.ex. prop. 1980/81:44 s. 16 med hänvisning till SOU 1980:1. Se också SOU 1995:91 s. 354. 
  
 505 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraffSOU 2024:48 
  
 Tabell 10.3 Domslut efter fängelsetid 
  
 Mindre 
  
 Exakt en 
  
 Mer än 
  
 Totalt antal 
  
 Genomsnittlig 
  
 Totalt 
  
 Procent 
  
 än 1 mån 
  
 mån 
  
 1 mån högst 
  
 domslut med 
  
 utdömd 
  
 utdömda 
  
 domslut 
  
 2 mån 
  
 fängelse1 
  
 fängelsetid i 
  
 fängelseår 
  
 mindre än 
  
 månader2 
  
 1 mån 
  
 1981 
  
 193 
  
 5 925 
  
 3 312 
  
 16 135 
  
 – 
  
 – 
  
 1,2 % 
  
 1991 
  
 882 
  
 4 122 
  
 2 559 
  
 15 402 
  
 6 
  
 8 214 
  
 5,7 % 
  
 1996 
  
 477 
  
 4 587 
  
 2 162 
  
 14 064 
  
 7 
  
 7 618 
  
 3,3 % 
  
 2001 
  
 323 
  
 3 104 
  
 2 114 
  
 12 793 
  
 8 
  
 8 635 
  
 2,5 % 
  
 2006 
  
 395 
  
 3 975 
  
 2 368 
  
 14 823 
  
 9 
  
 10 588 
  
 2,7 % 
  
 2011 
  
 300 
  
 3 507 
  
 2 146 
  
 12 919 
  
 9 
  
 9 558 
  
 2,3 % 
  
 2016 
  
 336 
  
 2 898 
  
 1 699 
  
 10 591 
  
 9 
  
 8 298 
  
 3,2 % 
  
 2021 
  
 543 
  
 2 971 
  
 1 691 
  
 12 310 
  
 13 
  
 13 166 
  
 4,4 % 
  
 2022 
  
 572 
  
 3 154 
  
 1 606 
  
 12 556 
  
 13 
  
 13 286 
  
 4,6 % 
  
 Brå, tabell 40F. Domslut med påföljd fängelse, efter fängelsetidens längd i månader 1975  
 –2022. 
  
 1I kolumnen inkluderas även de personer som fått fängelse i kombination med annan påföljd. 
  
 2Från och med 2009 är livstidsdomarna inte med i beräkningen av genomsnittstid eller totalt antal utdömda fängelseår (fram till dess räknades med en medellängd om tio år för dessa). 
  
 Det kan således konstateras att de korta fängelsestraffen (under en månad) nu för tiden utgör en liten andel av de ådömda fängelsestraffen. En ökning av användandet kan dock ses under senare tid, med en ganska kraftig ökning från 2020 till 2021 med viss fortsatt ökning under 2022. Av de 572 straffen på kortare tid än en månad 2022 var 232 brottsbalksbrott och 340 brott mot specialstraffrättsliga bestäm- melser.53 
  
 När det gäller brottsbalksbrott användes straff under en månad för brott mot person enligt  
 3–7 
  kap. brottsbalken i 17 fall under 2022. Av dessa avsåg 8 misshandel av normalgraden, 5 olaga hot, 1 hemfrids- brott eller olaga intrång, grovt brott, 1 olaga integritetsintrång, 1 ofred- ande och 1 oaktsam våldtäkt. Förmögenhetsbrotten enligt  
 8–12 
  kap. brottsbalken svarade för 194 fängelsestraff kortare än en månad. De största posterna gällde stöld (166 fall) samt skadegörelse (15 fall). Två domar avsåg ringa stöld, en tillgrepp av fortskaffningsmedel, fyra be- drägeri respektive häleri, två förskingringar eller annan trolöshet eller mutbrott och två olovligt brukande. Brott mot allmänheten och staten föranledde straff under en månad i 21 fall, varav de största posterna var brukande av förfalskning (4 fall), våld eller hot mot tjänsteman (11 fall). 
  
 53Brå, tabell 430. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader 2022. 
  
 506 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 I specialstraffrätten var 191 av de 340 brotten brott mot trafik- brottslagen. 151 domar avsåg olovlig körning och 29 avsåg grovt ratt- fylleri. Övriga domar avsåg brott mot narkotikastrafflagen, totalt 122, av vilka 105 avsåg innehav eller bruk (1 § 6 NSL). Övriga avsåg brott mot lagen om totalförsvarsplikt, sju fall, och knivförbudslagen, åtta fall. 
  
 10.3.4Nordisk samt tysk utblick 
  
 I Finland är allmänna fängelseminimum 14 dagar (2 c kap. 1 § straff- lagen). I Norge gäller detsamma (6 kap. 31 § strl.). I Danmark är all- männa fängelseminimum sju dagar (6 kap. 33 § straffeloven), medan det på Island är trettio dagar (kap. V i den isländska strafflagen, lag nr. 19 1940, art. 31). Även i Tyskland är allmänna fängelseminimum trettio dagar (§ 38 StGB). Här gäller dessutom att fängelsestraff på kortare tid än sex månader enligt huvudregeln ska dömas ut som böter, även om böter inte är föreskrivet för brottet. Undantag kan endast beslutas om det finns särskilda skäl med hänsyn till gärningen eller till gärningspersonen som gör att det framstår som oundgängligt att döma ut ett fängelsestraff antingen för att utöva inflytande på den dömde eller av allmänpreventiva skäl (§ 47 StGB). 
  
 10.4Överväganden och förslag avseende minimitid och allmänna fängelseminimum 
  
 Bedömning och förslag: Att låta samtliga som döms till tidsbe- stämda fängelsestraff omfattas av systemet med villkorlig frigiv- ning innebär ett antal fördelar. 
  
 •Tiden i anstalt ökar i det nedre spannet och innebär därför en viss skärpning av de korta straffen. 
  
 •Samtliga som döms till fängelsestraff på viss tid får minst ett års prövotid och det blir möjligt att ställa alla fängelsedömda under övervakning samt besluta om föreskrifter, vilket också innebär en skärpning av de korta straffen. 
  
 •Möjligheterna till återfallsförebyggande arbete ökar. 
  
 507 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 •Det finns alltid ett reststraff kvar som kan förverkas vid missköt- samhet eller återfall i brott. 
  
 •Samtliga tröskeleffekter, med lika långa tider i anstalt trots olika långa strafftider i domslutet, elimineras. 
  
 Vi föreslår därför att minimitiden som ska avtjänas innan villkorlig frigivning ska slopas. 
  
 För att undvika alltför korta verkställighetstider, men också för att skärpa påföljdssystemet, ska allmänna fängelseminimum höjas till en månad (30 dagar). 
  
 För att inte skapa en lucka i straffmätningen mellan böter och fängelse föreslår vi att bötesmaximum höjs till 200 dagsböter vid ett brott och 250 dagsböter vid flerfaldig brottslighet. 
  
 10.4.1Skälen för vår bedömning och våra förslag 
  
 Minimitiden 
  
 Under förutsättning att allmänna straffminimum höjs till en månad anser vi att det finns betydande fördelar med att låta alla som döms till fängelse på viss tid omfattas av systemet med villkorlig frigivning och att slopa minimitiden. 
  
 En fördel med slopad minimitid är att systemet med villkorlig frigivning blir mer sammanhängande om alla omfattas och det elimi- nerar också de tröskeleffekter som det nuvarande systemet för med sig. Enligt dagens reglering innebär fängelsestraff mellan trettio och 45 dagar lika lång tid i anstalt, nämligen trettio dagar. Visserligen får alla som avtjänar strafftider överstigande trettio dagar ett års prövo- tid och inte sällan övervakning, men det går inte att komma ifrån att minimitiden innebär att nästan lika långa straff får olika ingripande- grad i praktiken. Liknande effekter kan uppkomma om den dömde på samma gång avtjänar flera straff – har han eller hon en samlad straff- verkställighet som överstiger trettio dagar följer villkorlig frigivning samt prövotid, men hade inte gjort det om två straff om 14 respek- tive 21 dagar avtjänats var för sig. Ordningen med en minimitid leder på detta sätt till otillfredsställande resultat som med fog kan upplevas som orättvisa. Starka rättviseskäl talar således för att alla fängelse- dömda bör omfattas av systemet med villkorlig frigivning. 
  
 508 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Dagens system med en minimitid innebär också att det saknas en kännbar sanktion för misskötsamhet under verkställigheten av de korta fängelsestraffen. Den som avtjänar ett kort straff kan missköta sig utan att riskera att tidpunkten för frigivningen skjuts upp. Genom att låta de korttidsdömda friges villkorligt kommer också de att få förtjäna sin frigivning genom skötsamhet på samma sätt som alla andra som döms till ett fängelsestraff. Det är vidare viktigt att beakta att det är i de lägre strafftidsintervallen som återfallen är som högst, varför det är särskilt viktigt med övervakning och stöd i dessa fall. Tidigare argument om att frivårdens resurser bör användas där de behövs som mest framstår i ljuset av detta som något felriktade. 
  
 Under förutsättning att allmänna straffminimum höjs innebär en slopad minimitid att strafftiden i anstalt ökar i spannet  
 14–20 
  dagar. En ordning där alla friges villkorligt innebär också att alla får en prövo- tid om minst ett år samt att det blir möjligt att besluta om övervak- ning samt särskilda föreskrifter. De brottstyper som renderar korta fängelsestraff – främst olovlig körning, grovt brott, narkotikabrott och stöld – men även återfallsfrekvensen bland de korttidsdömda, visar att det är fråga om en grupp som har behov av den stöd, kontroll och hjälp som övervakning innebär. 
  
 En förlängning av anstaltsvistelsen leder också till mer av ett verk- ställighetsinnehåll och inte bara en mycket kortvarig inkapacitering vid de korta strafftiderna. Det kan inte uteslutas att det återfallsföre- byggande arbetet blir mer framgångsrikt med en något längre an- staltstid i dessa fall.54 De risker och behov som identifieras genom  
 RBM-bedömningen 
  kan inledningsvis hanteras under tiden i anstalt och det återfallsförebyggande arbetet sedan fortsätta i frivård genom övervakning. Fler dömda hinner påbörja programverksamhet eller annan behandling i anstalt och kan sedan fullgöra detta i frivård under prövotidsåret. Det kan i sin tur inte uteslutas leda till färre återfall bland de korttidsdömda. Att såväl öka strafftiderna som öppna upp för att kunna ställa dessa personer under övervakning skulle således öka samhällsskyddet i den meningen att ett återfallsförebyggande arbete kan påbörjas i anstalt och fortsätta i frivården. 
  
 Därtill är den villkorliga frigivningen åtminstone indirekt en del av återfallsregleringen. Vid återfall i brott under prövotid ska den vill- korligt medgivna friheten förklaras förverkad. Även vid annan miss- skötsamhet finns möjlighet för övervakningsnämnd att förverka upp 
  
 54Se vidare avsnitt 12.6.5 där viss forskning presenteras. 
  
 509 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 till nittio dagar åt gången. Den dömde som är villkorligt frigiven har således ett straffhot vilande över sig, vilket kan verka brottsavhållande samt bidra till skötsamhet i övrigt. Pedagogiken i systemet är därtill tydlig. Den dömde vet att ett reststraff enligt huvudregeln kommer att förverkas vid återfall i brott. Även dessa omständigheter talar för att så många som möjligt av de dömda bör omfattas av systemet med villkorlig frigivning och minimitiden vara så kort som möjligt. 
  
 Vi menar också att det ska tydliggöras att den del av fängelsestraffet som avtjänas utanför anstalt under villkorlig frigivning och tillhör- ande prövotid är en del av avtjänandet av det ådömda fängelsestraffet och inte någon straffavkortning (se vidare i avsnitt 12.5). Även det perspektivskiftet talar för att alla som döms till ett fängelsestraff ska omfattas av samma system. 
  
 En minimitid har främst ansetts berättigad av att den säkerställer att meningsfull kriminalvård kan bedrivas där den behövs som mest och att så sällan skulle vara fallet vid korta strafftider. Även vi anser Kriminalvårdens resurser ska koncentreras till de fall där de behövs som mest, men som redan framkommit gäller detta även vid korta strafftider, där återfallsfrekvensen är hög. Frågan är om en slopad minimitid kommer att påverka Kriminalvårdens verksamhet på ett så- dant sätt att det av detta skäl finns anledning att behålla minimitiden. 
  
 Om minimitiden slopas och allmänna fängelseminimum höjs för det med sig att de som döms till en månads fängelse eller mer kommer att friges villkorligt. År 2022 dömdes det ut 572 fängelsestraff med strafftider under en månad och 3 154 fängelsestraff om precis en månad (30 dagar). Många av dessa kommer alltså i ett förändrat system att belasta Kriminalvårdens verksamhetsgren frivården med anledning av övervakning under den tillkommande prövotiden. Som vi framfört ovan menar vi att det finns flera potentiella fördelar med att möjlig- göra för övervakning i dessa fall. Fördelarna är enligt vår mening så betydelsefulla att de överväger den belastning som de tillkommande övervakningsåren innebär. Det är inte heller säkert att alla dessa kommer att ställas under övervakning, vilket krävs för att Kriminal- vårdens resurser ska tas i anspråk. De som inte övervakas kontroll- eras inte aktivt, även om det också för dem gäller ett allmänt sköt- samhetskrav. 
  
 Kriminalvården kan med stöd av nuvarande regler underlåta att besluta om övervakning när det inte behövs. Så kan vara fallet vid korta strafftider om risken för återfall i brott är låg. Med tanke på att 
  
 510 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 de korta fängelsestraffen i stor utsträckning används vid de så kallade artbrotten är det mycket som talar för att många inte kommer att behöva övervakning. På så sätt behöver inte påverkan på Kriminal- vårdens verksamhet blir så stor. En minimitid som sådan behövs därför inte som en garanti för att Kriminalvårdens resurser tas i anspråk där de behövs bäst, utan den frågan kan hanteras genom övervaknings- institutet. Även med vårt förslag om obligatorisk övervakning (se avsnitt 10.7 och 8) anser vi på samma sätt att det kan utgöra ett särskilt skäl mot övervakning att strafftiden är kort och återfallsrisken låg. 
  
 Det har också anförts att en alltför kort minimitid för med sig administrativa svårigheter, och det är därför vi anser att ett borttag- ande av minimitiden måste ske samtidigt som en höjning av allmänna straffmaximum. På så sätt undviks alltför korta verkställighetstider. Detta för oss in på nästa fråga – frågan om höjning av allmänna fäng- elseminimum. 
  
 Allmänna fängelseminimum 
  
 Som redan framskymtat anser vi, mot bakgrund av den administra- tion som följer av att ett fängelsestraff ska avtjänas i eller utanför anstalt, att alltför korta verkställighetstider inte kan försvaras annat än i undantagssituationer. Det är därför i princip enligt vår mening oundgängligt att höja allmänna straffminimum om alla som dömts till tidsbestämda fängelsestraff ska omfattas av reglerna om villkorlig frigivning. 
  
 En nackdel som följer av ett höjt fängelseminimum är att möjlig- heten att differentiera straffvärdet på de riktigt låga straffnivåerna förloras. Därtill finns en risk för att den allmänna repressionsnivån kommer att öka om inte bötesstraffet används i större utsträckning. År 2022 var det fråga om strafftider understigande en månad i 572 av totalt 12 556 domslut avseende fängelse. Även om bötesstraff i vissa fall kan ersätta de kortare fängelsestraffen kommer strafftiderna ound- vikligen att öka. 
  
 Detta bör dock ställas mot att det i vissa fall kommer att bli fråga om kortare tid i anstalt i gengäld mot prövotid under ett år. Vidare kommer samtliga i systemet ha en straffåterstod vid frigivningen som möjliggör adekvata reaktioner vid misskötsamhet och återfall i brott. Deras villkorliga frigivning kan också skjutas upp vid misskötsamhet 
  
 511 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 vilket inte är möjligt med dagens regler. Vid strafftider om 14 dagar innebär förslaget en ökad anstaltstid om sex dagar (dessa kommer i stället att dömas till trettio dagar om påföljden bestäms till fängelse och villkorligt friges efter 20 dagar). Vid såväl 21 dagar som vid trettio dagar kommer i stället kortare tid att avtjänas på anstalt (de kommer att dömas till trettio dagar och friges villkorligt efter 20 dagar). Sam- mantaget blir därför den totala repressionsökningen inte särskilt stor, vilket gör att ordningen kan försvaras. 
  
 Det är måhända något mer problematiskt att möjligheten att göra en nyanserad straffmätning på de lägre nivåerna förloras, men sam- tidigt rör det sig om ganska få fall per år (572 år 2022). Vi föreslår också höjning av bötesmaximum för att i någon mån kompensera för detta. 
  
 Strafftider understigande trettio dagar är också tydligt centrerade till vissa brottstyper, varför det är svårt att i egentlig mening tala om ett allmänt straffminimum. Varken repressionsökningen eller den för- lorade möjligheten till nyanserad straffmätning i spannet 14 dagar till 30 dagar väger således enligt vår mening så tungt att de föreslagna ändringarna inte bör genomföras. Vi föreslår därför att samtliga som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning och att allmänna fängelseminimum ska höjas från 14 dagar till en månad. 
  
 10.4.2Ett följdförslag avseende höjt bötesmaximun 
  
 För att minska den lucka i straffmätningen som kan komma att uppstå mellan böter och fängelse om allmänna fängelseminimum höjs från 14 dagar till en månad anser vi att det finns skäl att höja antalet dags- böter som kan dömas ut. På så sätt ökas användningsområdet för dagsböter som straff, vilket framstår som lämpligt. Det blir också möjligt att i större utsträckning även fortsättningsvis differentiera straffmätningen på de allra lägsta straffnivåerna. 
  
 Vi förslår att det ska vara möjligt att döma ut 200 dagsböter i stället för dagens 150 för enstaka brott samt vid flerfaldig brottslighet 250 i stället för som i dag, 200 dagsböter. Ökningen bör genomföras också avseende villkorlig dom och skyddstillsyn på så sätt att de på- följderna ska kunna kombineras med högre bötesbelopp. 
  
 512 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 10.5Om prövotid 
  
 10.5.1Gällande rätt 
  
 Efter villkorlig frigivning följer en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, det vill säga reststraffet, men som alltid är minst ett år (26 kap. 10 § brottsbalken). 
  
 Under denna ska den frigivne vara skötsam och efter förmåga för- söka försörja sig och betala eventuellt skadestånd som har dömts ut på grund av brottet. Den frigivne är också skyldig att inställa sig hos Kriminalvården efter kallelse (26 kap. 11 §). Han eller hon kan ställas under övervakning efter beslut av Kriminalvården om det behövs för att minska risken för att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället. Om förutsättningarna för övervakning är uppfyllda kan också beslutas om särskilda föreskrifter enligt 26 kap. 16 § (se om dessa i avsnitt 7.2.4). Så länge inte annat beslutas upphör övervakningen med tillhörande föreskrifter vid prövotidens utgång. 
  
 Om den dömde missköter sig under prövotiden får Kriminalvården enligt 26 kap. 19 § besluta om de åtgärder som framgår av 26 kap. 18 §, vilket bland annat är nya eller ändrade föreskrifter och varning. Om misskötsamheten är allvarlig och det kan antas att den frigivne inte rättar sig efter någon sådan åtgärd som Kriminalvården kan vidta får i stället övervakningsnämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad till en tid om högst 90 dagar varje gång. 
  
 Vid återfall i brott (ny brottslighet) under prövotiden kan dom- stolen besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet eller, om så inte sker, bland annat om att förlänga prövotiden med upp till ett år (34 kap. 5 § tredje stycket brottsbalken). Det finns ingen officiell statistik som visar hur ofta denna möjlighet används, men det torde vara synnerligen ovanligt.55 
  
 För beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet gäller att så får beslutas om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång, medan de alternativa åtgärderna inte får beslutas efter prövotidens utgång. 
  
 Alla rättsverkningar som kan följa på grund av misskötsamhet eller återfall i brott är således knutna till prövotiden. Det är under den tiden som ett straffhot åvilar den dömde och det är endast om ett 
  
 55I doktrinen har den möjligheten benämnts som obsolet, se Farmer och Burgess, Att be- stämma påföljd för brott s. 678. 
  
 513 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 brott eller annan misskötsamhet begås under prövotiden som över- vakningsnämnd eller domstol kan förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller vidta andra åtgärder. Prövotiden är därför av stor be- tydelse bland annat för den faktiska återfallsregleringen. 
  
 Slutligen innebär systemet med prövotid att fängelsestraffet är till fullo verkställt först när prövotiden har löpt ut, förutsatt att villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad (26 kap. 10 § andra stycket och 12 § tredje stycket). 
  
 Om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad och en vill- korlig frigivning i sin tur sker från den förverkade delen, som på verkställighetsplanet lagts samman med ett annat fängelsestraff, anses påföljden inte fullt verkställd innan den nya prövotiden löpt ut.56 Med den nya prövotiden avses den prövotid som började löpa vid den nya villkorliga frigivningen från den förverkade delen som på verkställig- hetsplanet lagts samman med ett annat fängelsestraff. 
  
 10.5.2Kort bakgrund till den nuvarande ordningen och innebörden i praktiken 
  
 De nu gällande reglerna om prövotid infördes 1999 efter förslag av Straffsystemkommittén.57 Det huvudsakliga skälet för kommitténs ställningstagande var att det som gäller efter frigivningen bör vara kopplat till det utmätta straffet. Den som dömts för ett lindrigare brott borde enligt kommittén bedömas annorlunda även när det gäller prövotidens längd, det vill säga få en kortare prövotid. Kommittén ansåg därför att prövotiden ska vara beroende av längden på det rest- straff som återstår vid den villkorliga frigivningen. För att förverkande av villkorligt medgiven frihet ska framstå som en trovärdig reaktion vid återfall i brott ansågs det dock inte lämpligt att ha alltför korta prövotider. Efter att ha laborerat med tider mellan sex månader och ett år ansåg kommittén slutligen att ett år framstod som lämpligt, vilket också accepterades i den efterföljande propositionen.58 Frigiv- ningsutredningen har relativt nyligen instämt i denna bedömning.59 
  
 Den nuvarande ordningen innebär att alla med avtjänandetider om mer än trettio dagar och upp till tre år har lika lång prövotid, nämligen 
  
 56Bäcklund m.fl., Brottsbalken, (8 juni 2022, version 20 JUNO) kommentaren till 26 kap. 
  
 10§ med vidare hänvisning till JO 1975/76 s. 105. 
  
 57SOU 1995:91. 
  
 58SOU 1995:91 s. 365 f. och prop. 1997/98:96. 
  
 59SOU 2017:61 s. 223 f. 
  
 514 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 ett år. Den differentiering som Straffsystemkommittén anförde som skäl för den nuvarande ordningen gäller således endast vid strafftider som är tre år eller längre.60 
  
 Sett till de strafftider som döms ut utgör strafftider upp till tre år den absoluta merparten av alla fängelsestraff som döms ut årligen. Totalt dömdes 12 556 fängelsestraff ut 2022. Av dessa var 9 054 högst ett år, 1 526 mer än ett år men högst två år och 874 mer än två år men högst tre år.61 Det innebär att vid 11 454 av totalt 12 566 utdömda fängelsestraff år 2022, vilket är nittio procent av alla fängelsestraff, var prövotiden ett år. Det betyder i sin tur att prövotidens längd korre- sponderar med den återstående strafftiden endast i ungefär tio pro- cent av samtliga utdömda fängelsestraff per år. 
  
 10.5.3Ordningen i de nordiska länderna 
  
 Vid villkorlig frigivning i Finland gäller en prövotid motsvarande det reststraff som återstod vid frigivningen, men högst tre år. För livs- tidsdömda är såväl prövotiden som reststraffet tre år (2 c kap. 13 § strafflagen). I Norge gäller att prövotiden går ut vid den tidpunkt då det utdömda fängelsestraffet skulle varit verkställt i dess helhet, vilket innebär att den motsvarar reststraffet (§ 42 straffegjennomførings- loven). I Danmark och på Island fastställer Kriminalomsorgen en prövotid i samband med villkorlig frigivning. Den kan vara som längst tre år, men om den resterande strafftiden överstiger tre år kan den uppgå till fem år (39 § straffeloven och Execution of Sentences Act No. 15/2016 kap. VIII, art.  
 80–82). 
  
 60Kommittén var medveten om detta, liksom att de allra flesta skulle få en prövotid om ett år, se a.bet. s. 366. 
  
 61Brå, tabell 432. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i år 2022. 
  
 515 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 10.6Överväganden och förslag avseende prövotid 
  
 Bedömning och förslag: Det finns ett behov av att förlänga den prövotid som följer efter fängelsestraff upp till tre år för att säker- ställa att den dömde kan bli föremål för återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid. Prövotiden ska som huvud- regel motsvara det återstående straffets längd, men alltid vara minst två år i stället för minst ett år. 
  
 En längre prövotid innebär att den tid under vilken det är möjligt att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad förlängs och medför därför också en skärpning av regleringen. 
  
 De prövotider som följer vid långa strafftider och som mot- svarar den återstående strafftiden (reststraffet) är välavvägda och rimliga. Någon övre gräns för prövotidens längd ska inte införas. 
  
 10.6.1Skälen för vår bedömning och våra förslag 
  
 Vad talar för en förlängning av prövotiden? 
  
 Effekten av dagens reglering talar för en förändring, men inte vilken 
  
 Som visats ovan gäller den differentiering som Straffsystemkommittén anförde som skäl för den nuvarande ordningen endast vid strafftider som överstiger tre år. I strafftidsintervallet mellan 31 dagar och tre år får tvärtom alla ett års prövotid och tiden står med andra ord inte i proportion till reststraffet. Detta bör också ses i ljuset av att straff- tider upp till tre år utgör den absoluta merparten av alla fängelsestraff som döms ut årligen. Det skäl som anfördes för den nuvarande ord- ningen, att det fanns ett behov av att koppla prövotidens längd till det utmätta straffet, gäller således i mycket liten utsträckning. För omkring nittio procent av alla dömda uppgår i stället prövotiden till just ett år. Vi menar att en sådan ordning inte är rimlig och inte heller vilar på en hållbar grund. Den kan också med fog upplevas som orätt- vis: prövotiden framstår som väldigt sträng för de korttidsdömda och mild för de med längre strafftider, även mot bakgrund av att de sist- nämnda tillbringar längre tid i anstalt än de korttidsdömda. Redan detta talar för att någon form av förändring är påkallad, dock inte vilken. 
  
 516 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 När frågan om prövotidens längd analyseras måste också ses till återfallsstatistiken samt tiden fram till återfall efter frigivning. Talar dessa för att prövotiden bör förlängas i den mening att det finns skäl att tro att en förlängd prövotid, som ju kan kombineras med över- vakning, kommer att ha en positiv inverkan på antalet återfall i brott? 
  
 Tiden till återfall efter frigivning från fängelse talar i viss mån för längre prövotider 
  
 Den senaste slutliga återfallsstatistiken som finns att tillgå avser som redan framhållits de som frigavs från anstalt 2016. Det beror på att Brå redovisar andelen personer som inom loppet av tre år efter en ingångshändelse återfallit i ett nytt lagfört brott. Därtill används en uppföljningsperiod om tre år från ingångshändelsen och en buffert- period om tre år efter uppföljningsperioden. Ingångshändelser defi- nieras som frigivningar från anstalt, utskrivningar från sluten ung- domsvård, avslutad intensivövervakning med elektronisk kontroll samt lagföringar för andra påföljder genom lagakraftvunnen dom eller beslut från åklagare.62 
  
 Av statistiken framgår att mediantiden till den första återfalls- händelsen efter avtjänat fängelsestraff var 157 dagar, det vill säga lite drygt fem månader.63 Mediantiden till återfall har ökat sedan 2007, då den var 126 dagar.64 Statistiken visar också att återfallsintensiteten minskar över tid samt att personer med fängelse och andra frihets- berövande påföljder uppvisar den största återfallsintensiteten under hela uppföljningsperioden, det vill säga under tre år från frigivning.65 
  
 Störst andel återfall fanns bland dem som lagfördes för brott mot narkotikastrafflagen (en andel om 53 procent, dock en minskning med 13 procentenheter sedan 2007). Minst återfallsandel återfanns bland dem som blivit dömda sexualbrott (en andel om 19 procent) som grövsta brott och för brott mot allmänheten (en andel om 22 pro- cent).66 
  
 62Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 7. Den slutliga statistiken från 2017 fanns tillgänglig den 30 maj 2024 och har med anledning av tryckprocess m.m. inte kunna beaktas inom ramen för detta betänkande. För ytterligare statistik, se kap. 3. 
  
 63Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 23. 
  
 64Brå, tabell 835, Median av antal dagar till första återfall inom 3 år för samtliga personer som återfallit efter en ingångshändelse  
 2007–2016 
  efter mest ingripande påföljd i ingångshändelsen. 
  
 65Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 25 f. 
  
 66Brå, Återfall i brott. Slutlig statistik 2016 s. 17. 
  
 517 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 Mediantiden till första återfall enligt den preliminära statistiken för 2020 var 96 dagar, det vill säga lite drygt tre månader (i den preli- minära statistiken mäts återfall inom ett år från ingångshändelsen).67 Det går således inte att med stöd av mediantiden till första återfall efter frigivning argumentera för att prövotiden bör förlängas – tvärt- om tycks de flesta återfallen ske relativt kort inpå en frigivning från anstalt. Sett till vilken brottstyp som renderar i störst antal återfall, nämligen narkotikabrott, kan dock mer behandlingsinriktade argu- ment tala för att det skulle vara verksamt att i fler fall kunna inleda behandlingen i anstalt och låta den pågå under längre tid under prövo- tid samt övervakning. Här finns forskning som visar att behandling, för att uppnå en riskreducerande effekt för klienter med hög åter- fallsrisk, måste pågå under en relativt lång tid (minst  
 200–300 
  timmar) för att vara framgångsrik.68 Det är därför enligt vår mening främst återfallsstatistiken och brottstyperna som talar för att det finns ett behov av att kunna stödja och övervaka dömda personer under längre 
  
 tid än vad som är fallet i dag. 
  
 Ser man till återfallsstatistiken som sådan så återfaller drygt hälften av de som döms till tre års fängelse inom tre år efter avslutad straff- verkställighet. Största andelen återfall finns bland de som har dömts till mellan två och sex månaders fängelse. Den preliminära statistiken för 2020 visar att drygt fyrtio procent återfaller inom ett år från av- slutad straffverkställighet. Många återfaller således redan under det första året. Detta talar förvisso för att de stödåtgärder som sätts in behöver förbättras snarare än att prövotiden ska förlängas, men som kommer att framgå nedan föreslår vi också att det ska finnas en pre- sumtion för övervakning, vilket innebär att fler kommer att få mer stöd och ställas under strängare kontroll.69 Vi menar således att kombinationen fler under övervakning samt i vissa fall under längre tid kan ha potential att minska återfallen i brott. 
  
 Tilläggas kan också att de som döms till villkorlig dom samt skydds- tillsyn står under prövotid i två respektive tre år. Även om prövotiden 
  
 67Brå, Återfall i brott. Preliminär statistik 2020 s. 8 f. Andelen som återföll skilde sig tydligt åt mellan könen: andelen kvinnor som återföll var 17 procent och andelen män 26 procent. Den preliminära statistiken för 2021 fanns tillgänglig den 30 maj 2024 och har således inte heller kunna beaktas i detta betänkande. 
  
 68Kriminalvården, Forskning och utvärdering inom Kriminalvården, Utvärdering av implement- eringen av krimstics i svensk kriminalvård  
 2014–2017 
  s. 10 med vidare hänvisningar till Bourgon och Rivera, Transferring the principles of effective treatment into a ”real world” Matthews, Criminal Justice and Behaviour, 32(1) s.  
 3–25, 
  Makarios m.fl., Treatment dosage and the risk principle: A refinement and extension, Journal of Offender Rehabilitation, 53(5) s.  
 334–350. 
  
 69Jfr SOU 1981:92 s. 110. 
  
 518 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 i dessa fall utgör det primära verkställighetsinnehållet och jämförelsen med ett fängelsestraff därför inte är helt rättvis, kan en skyddstillsyn kombineras med många skärpande inslag och därmed få ett betydande repressivt inslag. Särskilt i sådana fall framstår det inte som helt adekvat att prövotiden är så pass mycket längre vid skyddstillsyn än vid fäng- else. Det kan hävdas att det är i viss mån motsägelsefullt att den som döms till fängelse i ett och ett halvt år och därmed har ett års prövo- tid verkställer sin påföljd under en kortare tid än den skyddstillsyns- dömde. 
  
 En förlängd prövotid innebär en skärpning av fängelsestraffet 
  
 Prövotidens viktigaste funktion är att den utgör den tid till vilka alla beslut och rättsverkningar är knutna. Det är under prövotiden som den dömde kan ställas under övervakning och åläggas föreskrifter. Dessutom är beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet, såväl vid misskötsamhet som vid återfall, kopplade till just prövotiden. Ett fängelsestraff är inte heller till fullo verkställt förrän prövotiden har gått ut och det inte längre är möjligt att förverka villkorligt med- given frihet. En utsträckning av prövotiden förlänger således straffet. 
  
 Vad talar emot en förlängning? 
  
 Mot en ändring av prövotidens längd i intervallet upp till fängelse tre år talar främst att ordningen med ett års prövotid har gällt sedan 1999 och tycks fungera väl. Kriminalvården har inte efterfrågat någon för- ändring. Som visats sker också de allra flesta återfallen inom ett år. 
  
 Ytterligare en aspekt att beakta är att Kriminalvårdens resurser ska koncentreras där de behövs mest. Förlängda prövotider kan, om de kombineras med övervakning, innebära en betydande arbetsbelastning för frivården. 
  
 Tiden för när åtgärder kan vidtas vid misskötsamhet och återfall i brott är därtill redan rejält utsträckt. Även om brottet måste ha be- gåtts under prövotiden kan beslut om förverkande av villkorligt med- given frihet vid återfall i brott fattas så länge frågan tas upp i mål där den frigivne häktats eller har fått del av åtalet inom ett från prövotidens 
  
 519 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 utgång (34 kap. 5 §).70 Beslut om förverkande av övervakningsnämnd får fattas så länge frågan tagits upp före prövotidens utgång (26 kap. 20 §). Möjligheten att tillgripa den mest ingripande reaktionen, för- verkande av villkorligt medgiven frihet, är således redan utsträckt i tiden. Något behov av att under ännu längre tid än så kunna förverka villkorligt medgiven frihet har inte framkommit. Domstolen kan också förlänga prövotiden om den inte beslutar om förverkande av villkor- ligt medgiven frihet. 
  
 Sammanfattande bedömning 
  
 Som framgår av våra direktiv ska vi överväga olika alternativ för hur samhällsskyddet kan förstärkas genom ändringar i strafflagstiftningen, analysera för- och nackdelar med dem, och överväga om det är lämp- ligt att kombinera olika förändringar. Det är i ljuset av detta som vårt förslag om förlängd prövotid ska ses. 
  
 Vi anser att det är klart mycket mer ändamålsenligt att skärpa systemet genom en förlängd prövotid efter villkorlig frigivning jäm- fört med att kraftigt begränsa den villkorliga frigivningen. Förr eller senare måste den som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff friges och det ligger då i samhällets intresse att kunna kontrollera honom eller henne samt att kunna ingripa med adekvata åtgärder om så be- hövs, till exempel vid misskötsamhet eller vid återfall i brott. På så sätt innebär en förlängd prövotid en skärpning av fängelsestraffet som sådant och det på ett sätt som vi menar är att föredra framför alter- nativet att begränsa möjligheterna till villkorlig frigivning. 
  
 Det som enligt vår mening starkast talar för en förlängning av prövotiden är att det öppnar upp för övervakning under en längre tid. Med tanke på den ganska höga återfallsfrekvensen bland fängelse- dömda finns det anledning att undersöka om intensifierat stöd under en längre tid skulle kunna minska återfallsfrekvensen. Det framstår som särskilt angeläget vid relationsvåld, där straffvärdena inte är så höga om fråga inte är om flera brottsliga gärningar som kan skapa ett sammansatt brott i 4 kap. brottsbalken, varför prövotiden nästan alltid uppgår till ett år i de fallen. 
  
 70Även denna ordning infördes 1999 efter förslag av Straffsystemkommittén, se SOU 1995:91 s. 372. Motiveringen är inte särskilt utförlig, men den ytterligare tiden ansågs behövas för att ge rättsväsendet ytterligare tid innan förverkandemöjligheten upphörde. 
  
 520 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 En förlängning av prövotiden stärker därför brottsoffrens ställning. Man kan också tänka sig andra situationer, som den som gång efter annan återfaller i stöldbrottslighet eller befinner sig i ett pågående missbruk och därför är i behov av övervakning och behandling under en längre tid. I de situationerna kan det inte uteslutas att längre prövo- tid och mer övervakning i kombination med behandlingsinriktade åtgärder kan ha en brottsavhållande effekt på vissa individer. 
  
 En förlängd prövotid för också med sig att tiden under vilken för- verkande av villkorligt medgiven frihet kan beslutas blir längre och därmed blir systemet strängare totalt sett. Att på detta sätt förlänga prövotiden är enligt vår mening ett mer ändamålsenligt sätt att skärpa hanteringen av tidigare brottslighet i stället för att förändra straffmät- ningsregeln i 29 kap. 4 § brottsbalken. Förutom att längre prövotid påverkar alla och därmed får ett direkt genomslag i praktiken är det en mer förutsebar ordning eftersom det framgår direkt av lagtexten vilka rättsverkningar som kan följa. 
  
 Vid en sammantagen bedömning anser vi därför att prövotiden bör förlängas från ett till två år, vilket i jämförelse med nuvarande regel om minst ett år i praktiken innebär en förlängning för alla som döms till kortare fängelsestraff än sex år. I intervallet 30 dagar till tre år inne- bär det prövotider om två år i stället för ett år och även för strafftider mellan fyra och upp till sex år blir det en viss förlängning.71 På detta sätt säkerställs att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid. Dess- utom kan misskötsamhet och återfall föranleda förverkande av vill- korligt medgiven frihet under en längre tid. 
  
 Hur bör förändringen genomföras? 
  
 Regeln bör vara enkel och förutsebar 
  
 En bestämd prövotidslängd, utöver de fall då prövotiden motsvarar reststraffet, innebär en enkel och förutsebar regel. Eftersom prövo- tiden så tydligt är en del av det utmätta straffet måste också en ut- gångspunkt vara att prövotiden antingen framgår direkt av lagtext eller beslutas av domstol i brottmålet. En annan ordning riskerar att ses som ett tilläggsstraff och därmed finns det en uppenbar risk för 
  
 71För de med strafftider om fyra år innebär det en förlängning från 18 månader till 24 månader och vid fem år en förlängning från 20 månader till 24 månader. 
  
 521 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 konflikt med Europakonventionen. Av det nu sagda följer att en ordning som innebär att Kriminalvården i vissa fall kan förlänga prövo- tiden inte är ett alternativ. Det måste också vara förutsebart för såväl den dömde som för myndigheterna i inom rättsväsendet när ett straff är till fullo verkställt, särskilt eftersom det under prövotiden finns möjlighet att besluta om ingripande sanktioner. 
  
 Vi har övervägt en förändring som skulle ta sikte mer på de fall där det framstår som särskilt angeläget att prövotiden är längre än ett år. Domstolen skulle till exempel på yrkande av åklagaren kunna ges befogenhet att bestämma en annan prövotidslängd. Men eftersom prövotiden utgör en del av det ådömda straffet har vi nått slutsatsen att en sådan ordning är svårare att förena med vissa grundläggande krav, som förutsebarhet och likabehandling. Det framstår som en allt- för godtycklig ordning och det är därtill svårt att precisera de kriterier som skulle vara aktuella i en sådan prövning. 
  
 Ett ytterligare alternativ som vi övervägt är att låta prövotiden för- längas om domstolen anser att den nya föreslagna straffskärpnings- grunden i 29 kap. 2 a § brottsbalken är tillämplig. Den är tänkt att ta sikte på den typ av systemhotande brottslighet som enligt våra direktiv är särskilt angelägen att möta med långa frihetsberövanden. Mot en sådan ändring talar dock att strafftiderna, och därmed prövotiderna, redan är långa i dessa fall. Återfallen i sådan allvarlig brottslighet är också ovanlig. Behovet av ytterligare prövotid i just dessa fall framstår därför inte som särskilt stort. 
  
 Sammanfattningsvis synes den mest lämpliga åtgärden vara att för- länga prövotiden för alla, vilket i praktiken innebär att alla som döms till fängelse i upp till sex år kommer att ha en prövotid om två år. För strafftider därutöver kommer prövotiden i stället korrespondera med reststraffets längd, vilket är i överensstämmelse med gällande rätt. 
  
 Särskilt om prövotiden vid strafftider som överstiger tre år 
  
 Enligt nuvarande regler får fängelse på viss tid inte överstiga tio år, om inte fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet eller om det följer av 26 kap. 2, 3 eller 3 a § brottsbalken. I dessa fall får fängelse på viss tid bestämmas till högst 18 år (26 kap. 1 § andra stycket brottsbalken). Vid villkorlig frigivning efter två tredjedelar från ett fängelsestraff om tio år är den återstående straff- 
  
 522 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 tiden och därmed prövotiden som längst tre år och fyra månader. Längre reststraff och längre prövotider kan förekomma vid flerfaldig brottslighet samt vid återfall (här bortses från de situationer då ett livstidsstraff omvandlas till ett tidsbestämt straff), men kan aldrig vara längre än sex år. Det är dock få – som mest hundra personer årligen 
  
 –som döms till strafftider överstigande tio år och det är således en mycket liten andel, inte ens en procent, som friges med ett längre rest- straff än tre år och fyra månader.72 Att prövotiden vid de straffnivåer som nu diskuteras kan uppgå till mellan tre år och fyra månader och sex år anser vi är välavvägt med hänsyn till att det är fråga om så all- varlig brottslighet. Skäl att föreskriva någon övre gräns för prövotidens längd finns enligt vår mening inte. 
  
 När fängelse på livstid omvandlas till ett tidsbestämt fängelsestraff gäller att fängelsestraffets längd inte får understiga det längsta tids- bestämda straff som kan dömas ut (4 § omvandlingslagen). Straffet kan således som kortast bestämmas till 18 år (26 kap. 3 § brotts- balken). Eftersom villkorlig frigivning sker från ett livstidsstraff som omvandlats till ett tidsbestämt straff kan prövotiderna i vart fall i teorin vara mycket långa i dessa fall. År 2022 och 2021 dömdes 23 respek- tive 30 livstidsstraff ut.73 Det rör sig således om få fall och med tanke på den allvarliga brottslighet det är fråga om anser vi att det också i dessa fall framstår som helt följdriktigt att reststraffet och prövo- tiderna kan bli långa. 
  
 10.7Om övervakning 
  
 10.7.1Kort om den nuvarande ordningen och vägen fram till den 
  
 Fram till 1983 gällde att övervakning i samband med villkorlig fri- givning var obligatorisk, men efter förslag av Fängelsestraffkommittén ändrades ordningen så att övervakning endast skulle beslutas om det ansågs påkallat. Som skäl anfördes främst att frivårdens resurser borde koncentreras till de fall där övervakningen fyller ett behov och där 
  
 72Under 2022 dömdes i 89 fall ut strafftider om exakt 10 år eller mer än 10 år men inte livstid. I princip alla dessa (84) avsåg brott mot person  
 (3–7 
  kap. brottsbalken), se Brå, tabell 430. Miller slut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader 2022. Under 2021 skedde det i 116 fall. 
  
 73Brå, tabell 432. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i år 2022 och 2021. 
  
 523 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 den kan förväntas fylla en positiv funktion. Straffets längd borde också påverka och övervakning kunna underlåtas vid villkorlig fri- givning från fängelse i högst sex månader.74 
  
 I dag gäller att övervakning ska beslutas i samband med villkorlig frigivning om det behövs för att minska risken att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta den frigivnes anpassning i samhället. Inga strafftider är undantagna. Som framgått av kapitel åtta är det en förutsättning för beslut om föreskrifter att den dömde är ställd under övervakning. 
  
 Kriminalvården ska pröva om den intagne ska stå under övervak- ning (9 § fängelseförordningen) och förordnar övervakare.75 Beslutet, som förutsätter att aktuell dom eller beslut fått laga kraft i sin helhet, fattas i de flesta fall inom tre månader innan villkorlig frigivning äger rum.76 Eftersom en villkorligt medgiven frihet som förklaras för- verkad är att betrakta som ett nytt fängelsestraff enligt 26 kap. 23 § brottsbalken behövs ett ställningstagande till övervakning också i dessa fall om fler än 30 dagar förklarats förverkade. 
  
 Det finns möjlighet för Kriminalvården att i efterhand ställa en person under övervakning (se 26 kap. 18 § brottsbalken och 4 kap. 5 § första meningen frivårdsförordningen). Det förekommer till ex- empel att en person som dömts till fängelse anses ha verkställt den frihetsberövande delen av påföljden enligt en preliminär beräkning redan innan domen fått laga kraft. I dessa fall behöver ett strafftids- beslut utfärdas efter att den dömde frigivits och frivården får därför fatta beslut om övervakning efter frigivning.77 Detsamma kan gälla om nya omständigheter framkommer som visar att övervakning behövs. 
  
 Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde och i samverkan med berörda myndigheter samt pågå under hela prövotiden om inte annat beslutas.78 Enligt Kriminalvårdens före- skrifter och allmänna råd bör prövningen grundas på en individuell 
  
 74Prop. 1982/83:85 s. 103 ff. Fängelsestraffkommittén hade föreslagit en något annorlunda utformning, nämligen att övervakning skulle beslutas om det fanns anledning att anta att behov förelåg samt att frågan om ett sådant behov förelåg skulle bedömas utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion, se SOU 1981:92 s. 114. 
  
 75Tidigare upphörde övervakningen som regel utan något särskilt beslut när ett år av prövo- tiden hade förflutit, men den kunde förlängas av övervakningsnämnden. 
  
 76Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 21 och 43. Se även 9 § fängelseförord- ningen. Också övervakningsnämnd kan fatta beslut om övervakning med stöd av 26 kap. 19 § tredje stycket brottsbalken. 
  
 77Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 44. 
  
 78SOU 2017:61 s. 226 f. samt prop. 2018/19:77 särskilt avsnitt 5.4 s. 27 ff. Någon ändring mot rekvisitet ”påkallat” avsågs inte. 
  
 524 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 bedömning, utifrån såväl övervakningens hjälp- och stödfunktion som dess kontrollfunktion.79 Utgångspunkten är att frivårdens resurser ska koncentreras till de ärenden där övervakningen kan bidra till att minska risken för återfall i brott eller där det finns ett behov av att underlätta återanpassningen till samhället.80 
  
 Huruvida övervakning anses behövlig eller inte avgörs i ett första skede genom en initial bedömning under fängelseverkställigheten genom den individuella verkställighetsplaneringen  
 (VSP-utredningen; 
  se kapitel 6 och 12). Om övervakning bedöms behövlig läggs en verk- ställighetsplan för hela verkställigheten, inklusive övervakningen. Ut- ifrån  
 RBM-principerna 
  som beskrivits i kapitel sex planeras och genom- förs de återfallsförebyggande åtgärderna med utgångspunkt i den dömdes risk, behov och mottaglighet. Ju högre risk för återfall, desto fler och mer intensiva insatser krävs för ett effektivt arbete för att förebygga återfall i brott. De kriminogena riskfaktorer som identi- fieras är således vägledande för bedömningen av övervakningsbehovet (se om detta i kapitel 6). 
  
 Om  
 VSP-utredningen 
  leder till en hög risknivå anses klienten som regel ha behov av övervakning. Vid medelhög risknivå finns ofta, men inte alltid, behov av övervakning. Ju fler behov som identifieras, desto större är behovet av påverkan för att minska risken för brottslighet. Även samhällsskydd, i betydelsen samhällets behov att skydda sig mot personer som har en benägenhet att återfalla i allvarlig brottslighet, kan oberoende av risknivå leda till att det beslutas om övervakning. 
  
 Samhällsskyddet kan också tala för övervakning vid kopplingar till olika former av kriminella grupperingar.81 Det handlar om sam- hällets behov av att skydda sig mot personer som har en benägenhet att återfalla i allvarlig brottslighet, oberoende av den risknivå som  
 VSP-utredningen 
  visat. Exempel på allvarliga brott är allvarliga angrepp mot människors liv, hälsa eller trygghet till person (inbegripet våld i nära relation och hedersrelaterat våld), rån, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och grova vapenbrott. 
  
 Även stödbehov kan leda till övervakning, till exempel vid behov av samverkan kring missbruksbehandling. Det handlar här främst om ett behov av insatser för att stärka den frigivnes återetablering i sam- 
  
 79FARK Frivård, se också prop. 1982/83:85 s. 126. 
  
 80Kriminalvården, Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) s. 46 ff. 
  
 81Kriminalvården, Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4) Moss. 
  
 525 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 hället genom att nödvändiga kontakter med relevanta myndigheter och sjukvården etableras med stöd av frivården.82 
  
 Det kan också vara fråga om en dömd som vill lämna en kriminell livsstil och ett kriminellt gäng och som därför behöver särskilda skydds- och stödinsatser. Behov av stöd efter frigivningen kan även leda till övervakning på grund av de negativa skadeverkningar som frihetsberövandet medfört.83 
  
 Under övervakningen ska den dömde följa den plan som upprättats och hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Den som är ställd under övervakning är också skyldig att inställa sig hos över- vakaren efter kallelse samt i övrigt hålla kontakt med övervakaren enligt anvisningar. Kriminalvården kan besluta om att samma skyldig- heter ska föreligga gentemot en anställd vid myndigheten eller mot en annan person (se 26 kap. 15 § brottsbalken). Bestämmelsen finns för att säkerställa en god och regelbunden kontakt mellan den fri- givne och övervakaren, vilket är viktigt för en framgångsrik övergång till livet i frihet. 
  
 Om inte annat beslutas upphör övervakningen vid prövotidens utgång (26 kap. 12 och 13 §§). Enligt 26 kap. 18 § har Kriminalvården en skyldighet att löpande ompröva behovet av övervakning. Kriminal- vårdens beslut om övervakning samt beslutet om övervakare och even- tuellt biträde får överklagas till övervakningsnämnden (37 kap. 7 §). 
  
 10.7.2Om övervakarens uppgifter 
  
 Enligt 4 kap. 2 § frivårdsförordningen ska en tjänsteman som ska ansvara för övervakningen om möjligt besöka den dömde i anstalten. Om det är möjligt bör myndigheten också genom kontakt med den dömdes familj och andra närstående ta reda på sådant som kan vara av betydelse för övervakningen. Enligt 5 kap. 3 § ska tjänstemannen så snart som möjligt i samband med att övervakningen börjar, men senast inom en månad, sammanträffa med den dömde och övervakaren. Vid mötet ska bestämmas vad som ska gälla under övervakningen. 
  
 Övervakaren ska samarbeta med Kriminalvården och underrätta myndigheten om allt som är av betydelse för övervakningen. Över- 
  
 82Kriminalvården talar om bedömningsfilter som den dömde måste passera igenom för att inte ställas under övervakning: kriminogena behov, samhällsskydd och stöd, se Moss. 
  
 83A.st. 
  
 526 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 vakaren bör också samråda med den dömdes familj och andra närstå- ende i syfte att få deras hjälp att hjälpa och stödja den dömde. 
  
 Varannan månad, samt när Kriminalvården begär det, ska över- vakaren avge rapport till myndigheten om den övervakades förhåll- anden. Om inte särskilda skäl talar emot det ska den övervakade underrättas om innehållet. Övervakaren ska regelbundet träffa den övervakade och besöka honom eller henne i hemmet så ofta det be- hövs (5 kap. 11 och 12 §§). 
  
 Övervakaren ska skyndsamt meddela till Kriminalvården om den övervakade åsidosätter sina skyldigheter, om en meddelad föreskrift bör ändras, att en ny föreskrift bör meddelas eller att en föreskrift inte längre behövs (5 kap. 15 §). Kriminalvården ska enligt 4 kap. 6 a § föra journal enligt föreskrifter som myndigheten meddelar. 
  
 Det är möjligt att förordna en eller flera personer att biträda vid övervakningen (biträdande övervakare). En biträdande övervakare har i princip samma befogenheter och skyldigheter, med undantag för jämkning eller lättnader i föreskrifter. Ett sådant behov kan finnas om den frigivne har en svår social situation eller vid vissa geografiska skäl, som att den frigivne under en tid placeras i behandlingshem på annan ort. Biträdande övervakare är människor ute i samhället som har engagerat sig frivilligt för att vara en förebild och ett stöd för de som står under övervakning och är ett komplement till frivårdens medarbetare. Den biträdande övervakaren ska arbeta med att stärka de sociala färdigheterna genom att vara en förebild, medan Krimi- nalvårdens medarbetare arbetar med riskfaktorer för kriminalitet. Under 2021 vändes en nedåtgående trend med minskat användande av biträdande övervakare. Målet är att 25 procent av alla med över- vakning ska ha en biträdande övervakare, men genomsnittet har sedan en tid tillbaka legat på omkring 17 procent och sjönk under 2023 till 15 procent.84 
  
 10.7.3Statistik 
  
 År 2022 ställdes 60 procent av de som villkorligt frigavs från fängelse under övervakning. År 2014 var motsvarande andel 44 procent.85 I reella tal innebär det att 6 110 villkorligt frigivna ställdes under över- 
  
 84Kriminalvården, Årsredovisning 2021, 2022 och 2023. 
  
 85Kriminalvård och statistisk 2022 s. 72 och 85. 
  
 527 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 vakning 2022, vilket var en ökning med sex procent (352 personer) jämfört med 2021. En tredjedel hade avtjänat dom för narkotikabrott.86 Som Kriminalvården framhållit beror ökningen, som startade 2020, på förändringar i bedömningen av de frigivnas övervakningsbehov. Strafftiden är inte längre avgörande, utan det sker en mer komplex och individuell bedömning där behoven ses från olika perspektiv. Även för klienter med kortare strafftider, som tidigare inte ställdes under övervakning, beslutas nu i större utsträckning om övervakning.87 Enligt Brå korresponderar ökningen av antalet villkorligt frigivna personer med övervakning både med antalet personer som påbörjat fängelseverkställighet och personer som avslutat en fängelseverk- ställighet under samma period.88 
  
 När Brå 2019 utvärderade vilka brott som begås under övervakning i frivård konstaterade myndigheten att det var en stor minskning av antalet övervakade vid villkorlig frigivning mellan 2008 och 2015: från 66 procent till 58 procent. Skillnaden i andelen villkorligt frigivna som övervakas var överlägset störst mellan personer med olika strafftid, då de med mer än två års strafftid övervakades åtta gånger så ofta som dem med högst två månaders strafftid. Näst störst skillnad fanns mellan personer med olika huvudbrott, då exempelvis sexualbrott ledde till övervakning nästan fyra gånger så ofta som trafikbrott. Där- efter hade ålder störst betydelse, eftersom andelen som övervakas är betydligt större inom den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta.89 
  
 Enligt Brå fanns inga tecken på att minskningen i övervakning hade haft negativ effekt på andelen villkorligt frigivna som begick nya brott. Däremot menade Brå att unga personer eller de som tidigare har av- tjänat minst en kriminalvårdsverkställighet oftare borde prioriteras för övervakning, i förhållande till hur mycket oftare de lagförs för brott. Dessa grupper övervakades visserligen redan oftare än andra, men skillnaden i andelen som begick nya brott inom ett år var be- tydligt större än skillnaden i andelen som övervakades. Den yngsta åldersgruppen övervakades i 63 procent större utsträckning än den äldsta åldersgruppen, men andelen som begick nya brott var 259 pro- cent större. De som avtjänat minst en tidigare kriminalvårdsverk- 
  
 86Brå, Kriminalvård, Frivård 2022 s. 8. 
  
 87Kriminalvården, Kriminalvård och statistisk 2022 s. 72. 
  
 88Brå, Kriminalvård, Frivård 2022 s. 8. 
  
 89Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 32. 
  
 528 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 ställighet de senaste fem åren övervakades i 28 procent större utsträck- ning än de utan tidigare verkställighet, men andelen som begick nya brott var 206 procent större.90 
  
 Andelen villkorligt frigivna som lagfördes för brott begångna under det första årets prövotid minskade från 46 procent 2008 till 37 procent 2015. Det var i första hand de som frigavs med övervak- ning som drev nedgången; andelen återfall bland dem minskade från 53 procent 2008 till 43 procent 2015. Nedgången var inte lika tydlig bland dem utan övervakning, där andelen höll sig omkring 34 pro- cent per år mellan 2008 och 2011, för att sedan minska till omkring 31 procent per år mellan 2012 och 2015. Den minskade andelen som begick brott under övervakning kan enligt Brå inte förklaras av för- ändringen i vilka som får övervakning vid villkorlig frigivning, efter- som det inte syntes några tecken på förflyttningseffekter.91 
  
 10.7.4Ordningen i de nordiska länderna 
  
 I Finland finns regler om övervakning i lagen (400/2015) om verk- ställighet av samhällspåföljder. Den som friges villkorligt ställs som regel under övervakning om 
  
 •prövotiden är längre än ett år, 
  
 •den dömde har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år, 
  
 •den dömde själv begär det, 
  
 •den dömde har förbundit sig att iaktta villkoren för sådan läke- medelsbehandling och eventuellt tillhörande annan behandling och stöd som avses i 4 § i lagen om övervakad frihet på prov, 
  
 •den dömde är dömd för mord, dråp eller försök till mord, och risken för att han eller hon begår ett nytt våldsbrott bedöms vara stor, eller 
  
 •den dömde avtjänar ett fängelsestraff för ett vålds- eller sexual- brott och har tidigare dömts till fängelsestraff för ett motsvarande brott, och risken för att han eller hon begår ett nytt vålds- eller sexualbrott bedöms vara stor. 
  
 90A.rapport s. 20. 
  
 91A.rapport s. 18. 
  
 529 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 Övervakning kan underlåtas om den är klart obehövlig på grund av att den dömde förväntas bli avlägsnad ur landet eller lider av en all- varlig sjukdom eller av andra särskilda skäl. Syftet med övervakningen är att öka den allmänna säkerheten genom att stödja den frigivne i syfte att främja hans eller hennes anpassning i samhället och på så sätt förhindra återfall i brott.92 
  
 I Norge har man ingen uppdelning mellan prövotid och övervak- ning utan i stället gäller att Kriminalomsorgen kan besluta om olika föreskrifter under prövotiden, till exempel regelbundna möten i fri- vården och krav på nykterhet. I Norge är ett fängelsestraff således alltid verkställt i dess helhet när den nominella strafftiden tar slut eftersom prövotiden korresponderar med denna. 
  
 I Danmark och på Island gäller att det som ett villkor för den vill- korliga frigivningen kan föreskrivas att den frigivne ska stå under övervakning under hela eller delar av prövotiden. Ett sådant villkor innebär att den frigivne ska hålla kontakt med kriminalvården enligt det som bestäms, delta på möten samt låta kriminalvården besöka bostaden vid behov. Den frigivne är också skyldig att upplysa krimi- nalvården om sitt boende och arbete samt annat av betydelse för genomförandet av den villkorliga frigivningen. 
  
 10.7.5Förslag från Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga 
  
 Under sommaren 2023 lämnade en särskild utredare förslag om att sluten ungdomsvård ska ersättas av fängelse för de lagöverträdare som är mellan 15 och 18 år. I betänkandet föreslås att reglerna i 26 kap. brottsbalken ska gälla också när barn friges villkorligt, men med ett par undantag. Ett sådant undantag är att barnet alltid ska ställas under övervakning i samband med villkorlig frigivning. Ordningen moti- veras av att barnet ska få bästa möjliga stöd vid övergången mellan verkställighet i anstalt och i frihet.93 Förslaget, som har remissbe- handlats, bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Kriminal- vården har fått i uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda ung- domsavdelningar för unga i åldern  
 15–17 
  år som döms för grov 
  
 92RP 175/2018 rd s. 5. 
  
 93SOU 2023:44, särskilt s. 330 ff. och 436 f. 
  
 530 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 brottslighet. Avdelningarna ska vara redo att tas i drift under som- maren 2026.94 
  
 10.8Överväganden och förslag avseende övervakning 
  
 Bedömning och förslag: Syftet med övervakning efter villkorlig frigivning är att minska risken för återfall i brott och att kontrollera övergången från anstalt till ett liv i frihet genom stödjande och kontrollerande insatser. 
  
 Vi föreslår att det ska föreligga en presumtion för övervakning under prövotiden. På så sätt säkerställs att arbetet med att minska risken för återfall i brott fortsätter efter frigivning från anstalt. Därtill stärks brottsofferperspektivet genom att den dömde ställs under kontroll. En sådan ordning är också i bättre överenstäm- melse med vår utgångspunkt att det ska förtydligas att den vill- korliga frigivningen är en integrerad del av straffverkställigheten (se kapitel 12). Endast om det finns särskilda skäl som till exempel låg risk för återfall i brott ska övervakning kunna underlåtas. 
  
 Övervakningen ska även fortsättningsvis som huvudregel gälla under hela prövotiden och Kriminalvården ska ha möjlighet att ompröva ett beslut om övervakning om det finns anledning till det. 
  
 Vi föreslår också vissa språkliga ändringar i bestämmelsen som slår fast att Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av fäng- elsestraffet utanför anstalt. 
  
 10.8.1Skälen för vår bedömning och våra förslag 
  
 En presumtion för övervakning 
  
 Det kan mot bakgrund av den redovisade statistiken avseende återfall i brott bland de villkorligt frigivna samt i ljuset av den utsatta sociala situation som många av de som döms till fängelsestraff befinner sig i antas att det inte sällan finns ett behov av övervakning. Detta synlig- görs också genom att omkring 60 procent av de som villkorligt friges 
  
 94Se regeringsbeslut den 28 september 2023 (dnr Ju2023/02157). 
  
 531 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 ställs under övervakning. Bland de dömda med långa strafftider är andelen ännu högre.95 
  
 Enligt vår mening är utvecklingen mot en mer individualiserad bedömning i frågan om övervakning i grunden positiv. På så sätt kan Kriminalvårdens resurser användas där de kan antas behövas mest, vilket vi anser angeläget. 
  
 Som kommer att framgå i kapitel 12 anser vi dock att det bör för- tydligas att villkorlig frigivning med tillhörande prövotid är en del av verkställigheten av ett fängelsestraff. Som skäl för vår ståndpunkt anför vi bland annat att övervakning och föreskrifter, som endast kan beslutas under prövotiden, ger en sådan skärpa till avtjänandet utanför anstalt att det är motiverat att se det på det sättet. Det är i praktiken också i princip bara mot den som är ställd under övervak- ning som det är möjligt att ingripa vid misskötsamhet under prövo- tiden. Enligt vår mening är det utifrån dessa utgångspunkter logiskt att övervakningen som huvudregel är obligatorisk. Vi föreslår därför detta. 
  
 Det bör också framhållas att övervakning, i kombination med stöd och behandling, är viktigt för en framgångsrik återetablering till sam- hället och ett liv utan kriminalitet. Vi noterar här att Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga har föreslagit att övervakning ska vara obligatoriskt när barn friges villkorligt. Även om barn ofta är i större behov av stöd och kontroll anser vi att det finns skäl att hålla ihop regleringen och göra den likadan för alla som villkorlig friges. Även vuxna bör få bästa möjliga stöd vid övergången mellan verk- ställighet i anstalt och i frihet. 
  
 Övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde. På så sätt involveras han eller hon i att på bästa sätt fortsätta den förändringsresa som förhoppningsvis påbörjats under tiden i anstalt. Kriminalvården har därtill ett ansvar att samverka med andra myndigheter, och i enlighet med normaliseringsprincipen har även de som är villkorligt frigivna rätt till samhällets stödfunktioner på samma sätt som alla andra i samhället (se 26 kap. 14 § andra stycket brottsbalken). Under övervakningen åligger det därför frivården att 
  
 95Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, Kortanalys 7/2019 s. 33. Strafftid mer än ett år, högst två år: 82,5 % ställs under övervakning, strafftid mer än två år: 84,4 % ställs under övervakning. 
  
 532 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 förmedla det stöd och den hjälp som den frigivne har rätt till, vilket inte sällan är helt nödvändigt för en lyckad återanpassning.96 
  
 En viktig samhällsskyddsaspekt är således den kontroll över indi- viden som följer med övervakningen. Socialtjänsten och Försäkrings- kassan och andra myndigheter liksom sjukvården – samhällets stöd- funktioner – involveras runt den som friges. Fokus är på hur den dömde på bästa sätt ska komma tillbaka till samhället utan att återfalla i brott. Denna kontroll är viktig och talar enligt vår mening för att övervakning ska ingå som ett normalt led vid villkorlig frigivning. 
  
 För att ligga i linje med behandlingsforskningen är det dock viktigt att åtgärderna under villkorlig frigivning inte enbart är inriktade på kontroll – det måste också finnas behandlande och mer omsorgs- inriktade inslag. Likaså är det är viktigt att de villkor som ställs upp under övervakningen alltid svarar mot de identifierade kriminogena behoven eftersom det är då som återfallsrisken minskar.97 
  
 Återfallsförebyggande åtgärder bör därför tillgodose såväl be- hovet av kontroll som behovet av stöd och hjälp, vilket är möjligt att tillgodose genom ett välutvecklat övervakningsinstitut med tillhör- ande föreskrifter.98 Kriminalvården beräknar att ungefär 75 procent av klienterna i frivård och anstalt har en hög eller medelhög risk att återfalla i brott och forskningen visar att de behöver insatser vid flera tillfällen varje vecka för att risken för återfall i brott ska minska.99 
  
 96Det finns en viss forskning på att samarbete mellan myndigheter leder till mer framgångsrika återetableringar, se t.ex. Bailey m.fl., When Offenders Break the Rules: Smart Responses to Parole and Probation Violations. 
  
 97Aos m.fl., (2006),  
 Evidence-Based 
  Hickman Programs: What Works and What Does Not. Olympia: Washington State Institute for Public Policy http://www.wsipp.wa.gov/rptfiles/06-  
 01-1201.pdf, 
  Cullen och Navarro (2000), Assessing Correctional Rehabilitation: Policy, Practice, and Prospects (Washington, DC: National Institute of Justice), Lowenkamp and Latessa (2004), Understanding the Risk Principle: How and Why Correctional Interventions Can Harm Low- Risk Offenders, Topics in Community Corrections. Washington, DC: National Institute of Corrections och Best, When Prisoners Come Home: Parole and Prisoner Reentry. 
  
 98Se t.ex. Strong m.fl., Comparable aims and different approaches. Prisoner resettlement in Europe – Fox s. 486, Correctional Service of Canada, Fischer, Encouraging community release and appropriate supervision, med vidare hänvisning till Navarro m.fl., The effects of community sanctions and incarceration on recidivism, Forum on Corrections Research, 12(2) s.  
 11–13. 
  Se även Cullen och Davila, Rehabilitation and Treatment Programs, Crime and Public Policy s.  
 293–344, 
  Payne, m.fl., Creating a Supervision Tool Kit: How to improve probation and parole, Federal Probation; June 2013, Volume 77 (1) s. 22 ff. 
  
 99Kriminalvården, Budgetunderlag 2024 s. 4. Föreskrifter bör beslutas utifrån ”three R’s” of supervision conditions. They should be realistic: few in number and attainable; relevant: tailored to individual risks and needs; and research based: supported by evidence that they will change behavior and result in improved public safety and reintegration outcomes. 
  
 533 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 Presumtionen ska kunna brytas 
  
 Vi anser dock att en ordning med obligatorisk övervakning inte kan tillämpas fullt ut när det är fråga om vuxna lagöverträdare. Kriminal- vårdens resurser måste kunna tas i anspråk där de behövs mest och därför bör det vara möjligt att underlåta att ställa den frigivne under övervakning. 
  
 Att återfallen är som högst i de lägre tidsspannen tyder på att det inte är lämpligt att till exempel undanta de kortaste strafftiderna. Det bör därför inte vara någon fast gräns utan i stället vara upp till Kri- minalvården att undanta den som ska friges från övervakning om det finns tillräckliga skäl för det. Precis som nu bör det alltid ske en indi- vidualiserad bedömning som tar sikte på omständigheter som talar för att övervakning inte behövs. Den som bedöms ha låg risk för åter- fall i brott enligt vad som närmare utreds inom ramen för verkställig- hetsplaneringen bör därför kunna undantas från övervakning. 
  
 Detta ligger också i linje med Kriminalvårdens arbete utifrån  
 RBM-principerna 
  – behandlingsinsatser ska riktas mot de med hög risk för återfall i brott. Forskningen visar också att det till och med kan vara kontraproduktivt att ställa de som har låg risk för återfall i brott under alltför ingripande föreskrifter.100 
  
 Därtill bör övervakning kunna underlåtas om det annars finns särskilda skäl. Den dömde kan vara under övervakning med anled- ning av en annan påföljd, till exempel en parallellt löpande prövotid med anledning av skyddstillsyn eller prövotid från ytterligare ett fängelsestraff. Syftet är att Kriminalvården ska kunna besluta om över- vakning på ett sätt som tillvaratar såväl samhällsskyddsintresset som myndighetens resurser på bästa sätt. 
  
 Övervakningens längd m.m. 
  
 Övervakningen ska i enlighet med nuvarande regler bestå under hela prövotiden om inget annat beslutas. Samtidigt är det viktigt för kon- centrationen av frivårdens resurser att övervakningen inte blir längre än vad som är motiverat med hänsyn till den dömdes situation och behov. Behovet av övervakning ska även framöver fortlöpande om- 
  
 100Lowenkcamp m.fl., Shaw. of Crim. Law  Crim. Just., Modernizing Parole Statutes: Guidance from  
 Evidence-Based 
  Practice (2018) s. 11. 
  
 534 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 prövas och om övervakningen har fungerat under en tid utan anmärk- ning och därför inte längre behövs ska den kunna upphöra. 
  
 På detta sätt tydliggörs också att det är den dömde, som genom skötsamhet under övervakningen, har möjlighet att påverka frågan om övervakning samt dess innehåll. Som framgått ovan är risken för återfall och därmed behovet av åtgärder som störst i tiden närmast efter frigivningen. 
  
 Även om huvudregeln är att övervakningen pågår under hela prövotiden ska den upphöra när den inte längre behövs. Som bland annat Brå påpekat efter resultat i en studie om återfall i brott under prövotid är det av vikt att övervakningen inte pågår längre än moti- verat och att det därför ofta finns skäl att avsluta övervakningen efter en tid om den dömde skött sig väl under övervakningen.101 Vid mycket långa strafftider och därmed långa reststraff bör det endast i undan- tagsfall komma i fråga att övervakningen pågår under längre tid än tre år.102 
  
 Eftersom vi föreslår att villkorlig frigivning inte ska ske på nytt vid förverkande av reststraff på grund av misskötsamhet (se nästa avsnitt) behöver Kriminalvården inte ta något nytt ställningstagande till frågan om övervakning i dessa fall. I stället löper prövotiden för det ursprungliga fängelsestraffet på och frågan om övervakning får avgöras i relation till den ursprungliga prövotiden. Det innebär i sig en fördel att parallella prövotider kan undvikas i större utsträckning (se mer om denna problematik i nästa avsnitt). 
  
 10.9Ny villkorlig frigivning efter beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet? 
  
 10.9.1Gällande rätt 
  
 Om den dömde friges villkorligt med en återstående strafftid kan övervakningsnämnd eller domstol vid misskötsamhet respektive åter- fall i brott förklara villkorligt medgiven frihet förverkad med stöd av 26 kap. 19 § andra stycket eller 34 kap. 5 § brottsbalken. 
  
 En förverkandeförklaring innebär att den dömde får avtjäna den förverkade tiden – del av eller hela den återstående strafftiden (det så 
  
 101Brå, Brott som begås under frivård. En kartläggning av övervakade och intensivövervakade, kortanalys 7/2019 s. 21. 
  
 102Jfr SOU 2017:61 s. 229 och prop. 2018/19:77 s. 59. 
  
 535 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 kallade reststraffet) vid återfall, och upp till nittio dagar vid missköt- samhet, – i anstalt.103 Ett annat sätt att uttrycka saken är att den villkorliga frigivningen återkallas helt eller delvis. 
  
 Av 26 kap. 23 § framgår att den del som förverkats, med avseende på fråga om ny villkorlig frigivning, ska anses som ett nytt fäng- elsestraff. Detsamma gäller vid beräkning av strafftid enligt strafftids- lagen. Med andra ord anses den del som efter förverkade av villkorligt medgiven frihet ska verkställas som ett nytt fängelsestraff från vilket ny villkorlig frigivning ska ske om förverkandetiden antingen ensamt eller tillsammans med ett annat straff som avtjänas samtidigt över- stiger trettio dagar. I alla andra sammanhang ska däremot straffåter- stoden betraktas som en del av det tidigare utdömda fängelsestraffet.104 
  
 Att det är den samlade strafftiden som avgör tidpunkten för villkorlig frigivning i de fall flera fängelsestraff, och i förekommande fall förverkade delar, avtjänas samtidigt framgår av 26 kap. 8 § brotts- balken och 19 § strafftidslagen. I dessa fall räknas således strafftiderna samman och villkorlig frigivning sker i stället efter två tredjedelar av den sammanlagda, totala strafftiden. 
  
 Om den dömde har varit omhändertagen med stöd av 26 kap. 22 § brottsbalken eller häktad eller anhållen med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser ska den tiden räknas såsom avtjänad tid och tillgodoräknas den dömde när frigivnings- tidpunkten bestäms (se 2 § tillgodoräknandelagen). 
  
 Förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott har traditionellt förståtts som den mest lämpliga åtgärden för att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff. Förverkande anses ha flera fördelar i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken. För det första är det redan från början klart både hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning, om han på nytt begår brott, och under vilken tid skärpningen kan tillämpas. För det andra är pedagogiken i systemet tydlig. Det finns därför enligt tidigare förarbetsuttalanden skäl att i så stor utsträckning som möjligt styra över återfallsskärpningen till förverkandet.105 Detta gäller allt- jämt enligt vad som framgår av 29 kap. 4 § (se kapitel 11). 
  
 103Om det är fråga om en dom på fängelse kan också intensivövervakning med elektronisk kontroll vara ett alternativ, även om det nog sällan är så att den dömde i dessa fall uppfyller kriterierna för en sådan avtjänandeform, se 1 och 2 §§ lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. 
  
 104Bäcklund m.fl., Kommentaren till Brottsbalken, JUNO version 22 under 34 kap. 5 §. 
  
 105Prop. 1997/98:96 s. 133 ff. Se härtill också prop. 1987/88:120 s. 55 och 110 samt SOU 1995:91 s. 191 f. 
  
 536 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Enligt våra direktiv ska vi undersöka om ordningen med ny vill- korlig frigivning från ett förverkat reststraff är rimlig och i så fall vilka skäl den anses vila på. Utgångspunkten i direktiven torde vara att hela den tid som ett beslut om förverkande avser ska avtjänas i anstalt. Frågan som besvaras i detta avsnitt är således om villkorlig frigivning bör ske på nytt efter att ett reststraff förklarats förverkat och i så fall varför? 
  
 Som också anges i våra direktiv var det fram till 2020 endast möjligt att förverka upp till 15 dagar åt gången vid misskötsamhet, men nu- mera är det möjligt att förverka upp till nittio dagar åt gången. Den förverkade delen kan således även vid misskötsamhet bli så lång att villkorlig frigivning aktualiseras. Frågan är därför mer aktuell nu än vad den varit tidigare och det är dags att den får en mer principiell och hållbar lösning. 
  
 10.9.2Kort bakgrund 
  
 När institutet villkorlig frigivning infördes i svensk rätt för snart 120 år sedan var det bara möjligt att förverka hela reststraffet såväl vid misskötsamhet som vid återfall i brott. Den villkorligt frigivne som fått sin villkorliga frigivning återkallad blev inte heller villkorligt frigiven på nytt. Som framgått i avsnitt 10.2.2 stod det dock snart klart att en gradvis övergång till livet i frihet förde med sig många fördelar, bland annat ur återfallshänseende, och tillämpningsområdet för den villkorliga frigivningen vidgades successivt efterhand. 
  
 En viktig del av systemets utvidgning var att det i mitten av 1940- talet infördes en möjlighet att på nytt villkorligt frige den dömde efter beslut om förverkande. Det uttalade målet var enligt förarbetena att göra den villkorliga frigivningen till ett normalt slutled i verkställig- heten av tidsbestämda frihetsstraff och därför skulle samtliga friges villkorligt; även de som fått en del förverkad. Det ansågs också vara i god överensstämmelse med grunderna för obligatorisk villkorlig fri- givning, som infördes nu, att kunna frige den dömde villkorligt på nytt. 
  
 Som skäl angavs också att det ibland kunde framstå som ett orim- ligt hårt straff i relation till misskötsamheten att tvingas avtjäna hela straffåterstoden, särskilt om den var mycket lång. Genom att införa en möjlighet att frige villkorligt på nytt kunde åtgärden göras mer proportionerlig i relation till misskötsamheten. För att möjliggöra 
  
 537 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 detta uttrycktes att det straff som den frigivne hade att undergå på grund av en förverkandeförklaring skulle anses såsom nytt straff med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning.106 Syftet med formu- leringen var alltså att göra reglerna om villkorlig frigivning tillämpliga i relation till den del av reststraffet som förklarats förverkat för att möjliggöra villkorlig frigivning på nytt. Någon möjlighet att delför- verka fanns däremot inte och det var alltid hela reststraffet som för- klarades förverkat. 
  
 Även under  
 1950-talet 
  uttrycktes i förarbetena att den del som förklarats förverkad, eventuellt med ytterligare fängelsetid som dömts ut, i princip borde ses som en ny påföljd avseende frågan om ny vill- korlig frigivning. Nu infördes också regeln som än i dag innebär att om flera fängelsestraff verkställs samtidigt ska tidpunkten för villkor- lig frigivning prövas utifrån den sammanlagda fängelsetiden av fäng- elsestraffet och den förverkade straffåterstoden. Eftersom det var i denna tid som behandlingstanken på allvar gjorde entré ansågs det viktigt att ett nytt försök med vård utom anstalt kom till stånd snabbt. Det var också nu som möjligheten att sätta ned återstoden av straff- tiden vid förverkande, det vill säga ett slags delförverkande, infördes.107 
  
 Möjligheten att förverka dagar av reststraffet vid misskötsamhet har därefter inskränkts betydligt och länge gällde att det endast var möjligt att förverka 15 dagar. När möjligheten att delförverka vid åter- fall i brott infördes i samband med att ungdomsfängelse avskaffa- des 1980, angavs i förarbetena att det var viktigt att kunna ställa längden av det förverkade reststraffet i proportion till misskötsamheten.108 
  
 Detta gäller än i dag, även om presumtionen vid återfall i brott är att hela reststraffet ska förklaras förverkat (vi föreslår dessutom i kapitel 11 att detta ska förtydligas). Vid förverkande på grund av återfall i brott kan som särskilt skäl för att inte förverka eller endast förverka del beaktas om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet (34 kap. 5 § andra stycket).109 
  
 106SOU 1938:25 s. 73 och prop. 1943:252 s. 5 och 38. I betänkandet hade i stället föreslagits att fångvårdsstyrelsen skulle kunna bevilja villkorlig frigivning för de återintagna. 
  
 107SOU 1956:55 s. 100 f. och 353 samt prop. 1962:10 del C s. 277. 
  
 108SOU 1977:83 s. 186 f. och prop. 1978/79:212 s. 80 f. 
  
 109För uttalanden i förverkandefrågor, se ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807. Som uttalats i förarbetena är uppräkningen av omständigheter i 34 kap. 5 § endast exempel och även andra omständigheter kan beaktas. Syftet anges vara att det vid en samlad skälighets- bedömning ska vara möjligt att underlåta att förverka eller att endast förklara en del av den villkorligt medgivna friheten förverkad, se prop. 1997/98:96 s. 139. 
  
 538 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Även när tiden för förverkande bestäms på grund av misskötsamhet ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder för- verkandet särskilt beaktas (26 kap. 19 § andra stycket).110 Således är tanken att det ska vara möjligt att bestämma förverkandedelens storlek med beaktande av proportionalitetsprincipen. 
  
 10.9.3Tidigare överväganden 
  
 Som redan påpekats infördes 2020 en möjlighet för övervaknings- nämnderna att förverka upp till nittio dagar vid misskötsamhet, vilket innebär att villkorlig frigivning nu kan komma att ske från vissa rest- straff som förklarats förverkade på grund av misskötsamhet. Änd- ringen ansågs innebära en tydlig markering av den övervakades skyl- dighet att följa de föreskrifter och anvisningar som lämnats.111 
  
 I de betänkanden där det tidigare varit aktuellt att diskutera frågan om ny villkorlig frigivning efter förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av just misskötsamhet har det föreslagits att ett undan- tag från villkorlig frigivning bör införas, det vill säga att den dömde inte ska friges villkorligt på nytt i dessa fall. Fängelsestraffkommittén hade som principiell inställning att förvandlingsstraffen alltid bör avtjänas i sin helhet och ansåg att det var olämpligt att villkorlig fri- givning skedde på nytt efter misskötsamhetsförverkande.112 
  
 Även Straffsystemkommittén föreslog att det skulle införas ett uttryckligt undantag från villkorlig frigivning vid förverkande på grund av misskötsamhet. Kommittén ansåg att det skulle innebära problem med parallella prövotider i fråga om samma fängelsestraff, särskilt om fråga om nytt förverkande aktualiserades. Vilka närmare problem det skulle vara fråga om berördes dock inte, men de ansågs berättiga ett undantag. Det antogs röra sig om cirka 75 förverkandebeslut årligen.113 
  
 I de propositioner som följt på dessa två betänkanden har de lämnade förslagen dock inte följts i alla delar och tiden som kan för- klaras förverkad vid misskötsamhet har aldrig kommit att bli längre 
  
 110I ärenden om förverkande av villkorlig medgiven frihet ska offentligt biträde förordnas för den det gäller, om det inte måste antas att behov av biträde saknas (37 kap. 9 § brottsbalken). 
  
 111SOU 2017:61 s. 257 ff. och prop. 2018/19:77 s. 47 f. 
  
 112SOU 1986:14 s. 96 f. och 1986:13 s. 71 (se förslagets 29 kap. 4 och 16 §§). 
  
 113SOU 1995:91 del II s. 358. 
  
 539 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 än minimitiden för villkorlig frigivning. Regeringen har därför inte behövt ta ställning till frågan ur en mer principiell synvinkel.114 
  
 I den proposition som följde efter Straffsystemkommitténs be- tänkande uttalade dock regeringen att det redan förekom dubbla prövotider och att det inte hade framkommit att det medförde sådana olägenheter att det fanns anledning att införa ett undantag. Reglerna skulle därtill göras klara och entydiga, vilket också talade emot att införa ytterligare undantag.115 Inte heller när möjligheten att förverka höjdes från 15 till 90 dagar 2020 och frågan borde ha ställts på sin spets berördes den särskilt utförligt varken i utredningsbetänkandet eller i den efterföljande propositionen.116 
  
 Vad gäller frågan om villkorlig frigivning från ett reststraff som förklarats förverkat med anledning av återfall i brott är förarbetena, såvitt vi har funnit och redovisat i avsnitt 10.9.2, påfallande tysta när det kommer till just den här frågan. Det är därför svårt att läsa ut vilka skäl den nuvarande ordningen vilar på. Det enda som egentligen konstateras i lite nyare förarbeten är att det kan få till följd att dubbla prövotider löper parallellt för samma brottslighet, ibland med tillägget att det i sig inte är någon principiell nyhet. Det verkar mer eller mindre ha tagits för givet att den del som förverkas ska ses som ett nytt straff samt att villkorlig frigivning ska ske på nytt liksom att strafftiderna ska läggas samman. 
  
 Av de ursprungliga förarbetena kan man dock, som konstaterats i avsnitt 10.9.2, utläsa att det handlar om att i så stor utsträckning som möjligt och utan dröjsmål kunna utnyttja de fördelar som den vill- korliga frigivningen innebär. Utgångspunkten tycks ha varit att den dömde så snart som möjligt ska komma ut i kriminalvård i frihet igen och att reglerna därför bör utformas på ett sätt som på bästa sätt möj- liggör en sådan ordning.117 
  
 114Prop. 1992/93:4 och prop. 1997/98:96 samt Justitiedepartementet, Promemoria om villkorlig frigivning 1992 (dnr  
 86–980). 
  
 115Prop. 1997/98:96 s. 124. 
  
 116SOU 2017:61 s. 260 och prop. 2018/19:77 s. 47 f. och 64 f. Detsamma har konstaterats tidigare, se t.ex. SOU 1995:91 s. 358 med vidare hänvisning till prop. 1992/93:4. 
  
 117Se särskilt SOU 1977:83 s. 186 f. och prop. 1978/79:212 s. 80 f. Inte heller i den juridiska litteraturen som finns på området finns några resonemang om just detta, se t.ex. Bäcklund m.fl., Brottsbalken. En kommentar, Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott samt Clark och Zila, Straffrättens påföljdslära. 
  
 540 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 10.9.4Praktiska problem med anledning av den nuvarande ordningen 
  
 När frågan om ny villkorlig frigivning från ett förverkat reststraff utreds måste också eventuella praktiska problem som den nuvarande ordningen för med sig beaktas. Kriminalvården har på uppdrag av utredningen konkretiserat de problem som kan uppstå i huvudsak enligt följande.118 
  
 De praktiska problemen är kopplade till att systemets nuvarande utformning leder till parallella prövotider och därmed inte sällan också parallella övervakningar. En situation med flera prövotider uppstår till exempel om en del av en villkorligt medgiven frihet förklaras för- verkad och villkorlig frigivning sedan sker från den delen. Då börjar en ny prövotid löpa för den förverkade delen, samtidigt som prövo- tiden för det ursprungliga fängelsestraffet löper på. Det finns ofta ett beslut om övervakning enligt det första fängelsestraffet och fattas enligt gällande rutiner ett nytt beslut om övervakning vid den nya frigivningen, varför dubbla övervakningar löper. Det är dock inte de dubbla prövotiderna som i sig utgör problemet, utan i stället är det när flera parallella prövotider samtidigt är förenade med olika övervak- ningar som tillämpningsproblem kan uppstå i myndighetens arbete. Det kan till exempel vara svårt att meddela särskilda föreskrifter eftersom dessa alltid måste vara kopplade till en viss övervakning. 
  
 Även vid sanktioner på grund av misskötsamhet, omhändertag- anden samt vid övervakningsnämndens beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet måste missköt- samhet kopplas till en viss övervakning. Det kan slutligen uppstå vissa följdproblem vid prövningen av vilka frihetsberövanden som ska tillgodoräknas den dömde enligt 2 § tillgodoräknandelagen om det finns flera prövotider att beakta. 
  
 Kriminalvårdens principiella utgångspunkt, som kommer till ut- tryck i Kriminalvårdens handbok för övervakning (2019:4), är att någon skillnad inte ska göras på beslut om övervakning vid villkorlig frigivning från ett fängelsestraff och ett sådant beslut vid villkorlig frigivning från ett förverkat reststraff. Detta eftersom rekvisitet för övervakning är om det finns ett sådant behov. I handboken uttrycks att de flesta klienter som verkställer ett fängelsestraff till följd av ett 
  
 118Problemställningen är densamma vid flera parallella domar till skyddstillsyn eller skyddstillsyn och prövotid efter fängelsestraff, men den frågan berörs inte närmare i detta betänkande. 
  
 541 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 förverkande i princip alltid ska ställas under övervakning eftersom det tidigare beslutats att det finns ett sådant behov och detta behov torde kvarstå.119 I dessa situationer uppstår således dubbla övervak- ningar. Däremot fastställs endast en individuell verkställighetsplan för varje person. Är den frigivne dessutom dömd till en skyddstillsyn som löper parallellt kan det vara fråga om tre parallella övervakningar. 
  
 I samband med övervakning beslutas därtill ofta om särskilda före- skrifter och dessa är alltid knutna till en viss övervakning. Det fattas således flera beslut om föreskrifter, även om de skulle vara detsamma för varje övervakning. Varje sådant beslut om en föreskrift kan över- klagas, vilket innebär att om den dömde bara överklagar ett beslut kan det ändras av domstol, men samma föreskrift fortsatt gälla för en annan övervakning. 
  
 Även om Kriminalvården i ett sådant läge kan ändra det egna be- slutet kan det uppstå situationer där det är svårt att överblicka vad som gäller, såväl för den frigivne som för Kriminalvården. Det kan också uppstå kortare tidsintervall under vilka konkurrerande föreskrifter gäller.120 
  
 Vid misskötsamhet genom brott mot föreskrifterna måste den aktuella misskötsamheten kopplas till en viss eller flera övervakningar, vilket kan vara svårt i praktiken. Det komplicerar i sin tur användandet av sanktioner samt frågan om överklagande av beslut om meddelade sanktioner. 
  
 I Kriminalvårdens handbok för övervakning anges följande: 
  
 När det gäller hantering av misskötsamhet av flera parallella övervak- ningar, måste de olika övervakningarna till viss del hållas isär. Om missköt- samheten exempelvis avser misskött föreskrift kopplad till den ena över- vakningen, anses inte den andra övervakningen utan föreskrift vara misskött. Den misskötsamhet som rapporteras måste kunna kopplas till den eller de övervakningar som verkställs. Har klienten nyligen dömts till skyddstillsyn har kanske denna skyddstillsyn inte hunnit misskötas trots att en redan pågående övervakning anses vara misskött. Klienten måste ges möjlighet att sköta den nya övervakningen innan misskötsamhet kan rapporteras. 
  
 När misskötsamhet rapporteras för klienter med flera pågående över- vakningar måste det av PM på ett tydligt sätt framgå vilken övervakning eller vilka övervakningar som misskötts.121 Det kan även behöva lämnas olika åtgärdsförslag avseende var och en av de misskötta övervakningarna. 
  
 119Kriminalvårdens handbok om övervakning avsnitt 6.1. 
  
 120Som exempel nämns i promemorian Borås tingsrätts slutliga beslut i Ä  
 3577-21, 
  där två vistelseförbud med olika geografisk täckning gällde samtidigt mot samma person. 
  
 121En PM är en promemoria som upprättas av frivården inför ett beslutssammanträde. 
  
 542 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Frivården får i frivårdskollegium eller med kriminalvårdsinspektör disku- tera misskötsamheten för varje övervakning separat och bedöma vilken åtgärd som bedöms lämplig. I de fall klienten i den första övervakningen tilldelats en kontaktföreskrift kan det emellertid finnas skäl att besluta att varning meddelas som första åtgärd även för den andra övervakningen. Detta eftersom tidigare misskötsamhet kan vara ett skäl att anta att kon- taktföreskrift inte skulle få en avsedd effekt. 
  
 Ytterligare ett problem som Kriminalvården har identifierat är att övervakningsnämnden, vid förverkande på grund av misskötsamhet vid flera parallella övervakningar efter villkorlig frigivning, måste av- göra vilken av de återstående strafftiderna som ska förklaras förverkad. Svårigheten består även i dessa fall av att härleda misskötsamheten till en viss eller flera övervakningar. Det är ju endast under prövotiden som den dömde kan ställas under övervakning och till den prövotiden hör ett reststraff som kan förverkas. Finns det flera reststraff att för- verka kan det således vara osäkert vilket som ska förverkas med anled- ning av misskötsamhetsgärningen. 
  
 Kriminalvården konstaterar också att en liknande problematik borde kunna uppstå i domstolarna vid förverkande enligt 34 kap. 5 § brottsbalken. Det kan vara svårt att avgöra vilket reststraff som ska förklaras förverkat vid återfall i brott, vilket i sin tur får betydelse för vilken eller vilka straffåterstoder som ska avtjänas med anledning av domstolens beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet. 
  
 Slutligen kan det enligt Kriminalvården vara svårt att avgöra om den dömde ska tillgodoräknas ett frihetsberövande som skett på grund av misskötsamhet. Om någon döms till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård och med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser har varit frihetsberövad i Sverige eller utomlands under en sammanhängande tid av minst 24 timmar ska tiden för frihetsberövandet tillgodoräknas den dömde som verk- ställighet av påföljden (2 § tillgodoräknandelagen). 
  
 I strafftidsbeslutet behöver Kriminalvården därför kunna koppla ett omhändertagande till en viss påföljd eller flera påföljder för att tiden ska kunna tillgodoräknas den dömde vid beräkning av straff- tiden. I praktiken måste därför myndigheten avgöra till vilken vill- korlig frigivning ett omhändertagande på grund av misskötsamhet vid övervakning ska kopplas. 
  
 Ytterst kan felaktiga ställningstaganden i denna del leda till att den dömde inte får tillgodoräkna sig frihetsberövanden på ett korrekt 
  
 543 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 sätt. Särskilt kritiska situationer kan uppstå vid korta frihetsberö- vanden där det kan vara mycket brådskande att ta ställning till om ett frihetsberövande ska tillgodoräknas den dömde eller inte. 
  
 10.9.5Uttalanden om parallella prövotider i förarbeten och praxis 
  
 Frågan med dubbla prövotider och särskilt övervakningar har inte behandlats i någon större utsträckning i tidigare förarbeten, men diskuterades i vart fall när möjligheten att delförverka ett reststraff vid återfall i brott infördes 1980. 
  
 I motiven till den lagstiftningen anfördes att två prövotider avse- ende samma brottslighet kan komma att löpa samtidigt om villkorlig frigivning sker från ett delvis förverkat straff – en på grund av den ursprungliga domen och en på grund av förverkandebeslutet. Detta ansågs dock inte vara en principiell nyhet. Enligt departementschefen kan domstolen, vid lagföring av den villkorligt frigivne på grund av brott som han eller hon har begått under prövotiden, välja vilket rest- straff som ska förklaras förverkat helt eller delvis. Inget hindrar heller att båda reststraffen förverkas. Om domstol däremot förklarat en del av villkorligt medgiven frihet förverkad borde dock starka skäl fordras för att på grund av ny brottslighet förklara resten av straffåterstoden förverkad. Detta skulle främst komma i fråga då den nya brottslig- heten begåtts i tiden före delförverkandet eller i anslutning till detta. Om den nya brottsligheten begåtts sedan den dömde villkorligt fri- givits efter att ha avtjänat ett delförverkande, borde normalt endast den sist villkorligt medgivna friheten komma i fråga för förverkande.122 
  
 Som Högsta domstolen uttalat i NJA 1997 s. 842 torde många av de uttalanden som gjordes i den nu återgivna propositionen om del- förverkande ha förlorat sin aktualitet, främst mot bakgrund av att återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 § brottsbalken införts i tiden efter propositionen. Dessförinnan kunde domstolen låta omständigheten att det var fråga om återfall i brott påverka straffmätningen i stället för att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad. Nu är huvud- regeln i stället att återfallet får beaktas i skärpande riktning i straff- mätningen endast om det inte tillräckligt kan beaktas genom påföljds- valet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. 
  
 122Prop. 1978/79:212 s. 80 f. 
  
 544 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Som domstolen uttalat gäller således principiellt att domstolen inte för att markera att ett brott utgör återfall får bestämma ett längre fängelsestraff än som motiveras av brottets straffvärde, om inte den villkorligt medgivna frihet som är tillgänglig för förverkande fullt ut tagits i anspråk och detta bedömts som otillräckligt. Något undantag från denna princip med avseende på det fallet att flera reststraff är möjliga att förklara förverkade har inte heller föreskrivits. 
  
 Frågan om i vad mån villkorligt medgiven frihet ska förklaras för- verkad när ett nytt brott begåtts under dubbel prövotid blir därför att bedöma utifrån de kriterier som i allmänhet gäller för prövningen av frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet, det vill säga enligt vad som framgår av 34 kap. 5 § andra stycket.123 Har endast del- förverkande skett är det således möjligt att i en senare dom avseende ytterligare brott under prövotiden förverka återstoden av den vill- korligt medgivna friheten eller en del av denna.124 
  
 Även i samband med vissa ändringar avseende övervakning av vill- korligt frigivna och skyddstillsynsdömda 1973 berördes frågan något. Ett antal remissinstanser hade påpekat att det kan uppstå problem vid konkurrerande övervakning på grund av såväl skyddstillsyn som vill- korlig frigivning. Departementschefen anförde dock att någon korri- gering av lagtexten inte behövdes, eftersom det var möjligt att besluta om att övervakning inte skulle äga rum under den villkorliga frigiv- ningen. Om den dömde redan var ställd under övervakning på grund av en löpande skyddstillsyn föreligger inget behov av ytterligare över- vakning och sådan kunde därför underlåtas. Skulle prövotiden löpa ut kunde i stället beslutas om övervakning i det senare skedet.125 
  
 Även i samband med vissa ändringar av 34 kap. brottsbalken 2016, då det blev huvudregel att domstolen vid återfall i brott ska bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten, berördes frågan kort. Regeringen konstaterade att en konsekvens av en sådan ordning är att flera påföljder kan komma att verkställas parallellt. Parallell verk- ställighet förekom dock redan i det gällande systemet, vilket till ex- empel kunde innebära att den dömde samtidigt var underkastad flera prövotider. Regeringen instämde i utredningens bedömning att det inte utgjorde ett skäl mot den föreslagna ordningen. I stället stämde 
  
 123Se också NJA 1998 s. 713, där två reststraff förklarades förverkade. 
  
 124Se t.ex. prop. 1997/98:96 s. 197. 
  
 125Prop. 1973:131 s. 34. 
  
 545 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 den införda ordningen väl överens med principen om att varje på- följd ska verkställas fullt ut, vilket var ett mål med reformen.126 
  
 10.9.6Statistik avseende förverkandebeslut 
  
 Förverkandebeslut i övervakningsnämnd 
  
 I tidigare lagstiftningsärenden har uppskattats att övervakningsnämn- derna fattar ungefär 150 beslut om förverkande av villkorligt med- given frihet varje år.127 Utifrån den statistik som Kriminalvården till- handahållit utredningen står det dock klart att så sker i betydligt fler fall än så samt att det har skett en betydande ökning under de senare åren. 
  
 Tabell 10.4 Beslut i övervakningsnämnd  
 2015–2023 
  
 Beslutstyp: förverkande av villkorligt medgiven frihet 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 Beslut 
  
 165 
  
 159 
  
 214 
  
 310 
  
 387 
  
 348 
  
 526 
  
 620 
  
 643 
  
 Källa: Kriminalvården, KVR. 
  
 Den materiella regeln som anger förutsättningarna för när förverk- ande av villkorlig medgiven frihet kan beslutas vid misskötsamhet var oförändrad från 1998 till den 1 juli 2020, då regeln ändrades bland annat genom att antalet dagar som kan förverkas vid misskötsamhet ökades från 15 till 90. Regeln ändrades också i viss mån språkligt, men av förarbetena framgår att någon ändring av förutsättningarna för förverkande av villkorligt medgiven frihet inte var avsedd.128 
  
 Alldeles oavsett vad som ligger bakom denna uppgång står det klart att det nu för tiden rör sig om betydligt fler förverkandebeslut än 150 fall om året, snarare drygt 600 fall årligen. Kriminalvården har bistått utredningen med uppgiften att det under 2023 påbörjades 643 verkställigheter av enbart beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Den totala straffmassan uppgick till 40 år. 
  
 Intressant nog har besluten om föreskrifter i övervakningsnämn- derna och numera Kriminalvården ökat under samma period: 2015 
  
 126Prop. 2015/16:151 s. 36. 
  
 127SOU 2017:61 s. 273 f. och prop. 2018/19:77 s. 56. 
  
 128SOU 2017:61 Moss. och prop. 2018/19:77 Moss. 
  
 546 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 fattades 2 096 beslut om föreskrifter, 2019 fattades 3 651 och 2022 fattades 6 900 beslut. Även antalet varningar har gått upp, men inte alls i lika stor utsträckning (2 213 beslut 2015 och 3 171 beslut 2022).129 Det innebär att systemet med villkorlig frigivning har skärpts genom övervakningsnämndens praxis, på så sätt att fler får sin vill- korliga frigivning förverkad. Med tanke på att antalet frigivna med övervakning 2021 uppgick till omkring 6 000 personer framstår det som ett rimlig antagande att omkring tio procent av dessa får dagar 
  
 förverkade i övervakningsnämnd på grund av misskötsamhet.130 Gällande hur många dagar som förverkas i övervakningsnämnd 
  
 förs ingen särskild statistik över detta, men statistikavdelningen vid Kriminalvården har granskat 755 ärenden för perioden 1 juli 2020 till 31 oktober 2021. Av dessa var det i 476 ärenden, det vill säga omkring sextio procent, beslut om förverkande om 15 dagar. I 137 ärenden avsåg beslutet  
 16–20 
  dagar, i 94 ärenden  
 21–30 
  dagar, i tio ärenden  
 31–40 
  dagar, i åtta ärenden  
 41–50 
  dagar, i fem ärenden  
 51–60 
  dagar, i två ärenden  
 61–70 
  dagar, i noll ärenden  
 71–80 
  dagar och i tre ärenden  
 81–90 
  dagar (0,4 procent). I 19 ärenden beslutades inte om något för- verkande. 
  
 Detta tyder på att förverkandetiderna som beslutas i de allra flesta fallen är så korta att villkorlig frigivning inte sker (eftersom minimi- tiden är trettio dagar). Högt räknat verkar det röra sig om tio pro- cent av alla beslut, vilket skulle innebära omkring 60 fall per år. Vi återkommer till denna fråga i konsekvensutredningen. 
  
 Förverkandebeslut i domstol vid återfall i brott 
  
 Det finns ingen officiell statistik avseende förverkandebeslut i dom- stol. Kriminalvården har dock bistått utredningen med statistik enligt nedanstående tabell. 
  
 129Kriminalvården, KVR. 
  
 130Antalet villkorligt frigivna under övervakning framgår i Kriminalvården, Kriminalvård och statistik 2022 s. 72. 
  
 547 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraffSOU 2024:48 
  
 Tabell 10.5 Förverkanden i dom samt förverkad tid  
 2005–2023 
  
 Förverkandebeslut i dom 
  
 Förverkad tid 
  
 2005 
  
 2010 
  
 2015 
  
 2016 
  
 2017 
  
 2018 
  
 2019 
  
 2020 
  
 2021 
  
 2022 
  
 2023 
  
 Ingen tid 
  
 3 
  
 9 
  
 4 
  
 3 
  
 1 
  
 2 
  
 7 
  
 7 
  
 4 
  
 6 
  
 10 
  
 931 
  
 809 
  
 759 
  
 688 
  
 652 
  
 649 
  
 623 
  
 604 
  
 742 
  
 810 
  
 869 
  
 1 mån 
  
 921 
  
 608 
  
 506 
  
 428 
  
 415 
  
 446 
  
 457 
  
 448 
  
 463 
  
 445 
  
 459 
  
 2 mån 
  
 456 
  
 305 
  
 190 
  
 163 
  
 223 
  
 215 
  
 186 
  
 175 
  
 190 
  
 190 
  
 179 
  
 3 mån 
  
 257 
  
 187 
  
 117 
  
 125 
  
 123 
  
 98 
  
 133 
  
 108 
  
 123 
  
 103 
  
 108 
  
 4 mån 
  
 104 
  
 80 
  
 43 
  
 53 
  
 34 
  
 57 
  
 63 
  
 71 
  
 78 
  
 51 
  
 66 
  
 5 mån 
  
 92 
  
 73 
  
 52 
  
 51 
  
 56 
  
 37 
  
 52 
  
 45 
  
 40 
  
 49 
  
 62 
  
 6 mån 
  
 109 
  
 87 
  
 76 
  
 74 
  
 74 
  
 75 
  
 89 
  
 104 
  
 148 
  
 159 
  
 175 
  
 1 år  
  
 21 
  
 22 
  
 23 
  
 22 
  
 17 
  
 13 
  
 27 
  
 36 
  
 29 
  
 50 
  
 55 
  
 > = 2 år 
  
 4 
  
 7 
  
 9 
  
 8 
  
 8 
  
 8 
  
 3 
  
 10 
  
 13 
  
 14 
  
 23 
  
 Beslut totalt 
  
 2898 
  
 2187 
  
 1779 
  
 1615 
  
 1603 
  
 1600 
  
 1640 
  
 1608 
  
 1830 
  
 1877 
  
 2006 
  
 Källa: Kriminalvården, Statistikportalen. 
  
 Sett över tid beslutar domstol om förverkande av villkorligt medgiven frihet i ungefär 15 procent av domsluten. Endast i 23 av förverkande- besluten 2023 var förverkandetiden två år eller längre och statistiken visar att så kraftiga förverkanden har varit ovanliga över tid. Trenden är dock tydligt uppgående sedan 2021. Även antal beslut om förverk- ande har ökat efter en nedgång från 2005 till 2015. Från 2020 till 2023 har antalet förverkandebeslut ökat med 25 procent. 
  
 10.9.7Ordningen i de nordiska länderna 
  
 Begreppet förverkande av villkorligt medgiven frihet förekommer endast i Sverige. Enligt finsk rätt gäller vid misskötsamhet under vill- korlig frigivning att den dömde kan ges en varning, eller om det är fråga om en mindre allvarlig överträdelse, anmärkning. Det är Brotts- påföljdsmyndigheten som utreder samt delar ut sanktioner. Är det fråga om grovt brott mot till exempel villkor överlämnar Brotts- påföljdsmyndigheten en utredning till åklagaren som kan väcka talan i domstol. Domstolen kan besluta att den frigivne får avtjäna en del av reststraffet i anstalt (minst 4 och högst 14 dagar). 
  
 548 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 Om den dömde under prövotiden begår brott vilka han eller hon ska dömas till ovillkorligt fängelse eller kombinationsstraff för kan domstolen på yrkande av åklagaren besluta att reststraffet ska verk- ställas, det vill säga avtjänas. I sådana fall bestäms ett gemensamt ovill- korligt fängelsestraff eller ett kombinationsstraff för det reststraff som ska verkställas, det straff som döms ut för det brott som begåtts under prövotiden samt de fängelsestraff som samtidigt döms ut för andra brott. Domstolen har vissa möjligheter att bestämma att ett reststraff inte ska verkställas, till exempel om en stor del av prövotiden har avtjänats, reststraffet är kort eller ett beslut om verkställighet av reststraff skulle leda till ett oskäligt resultat för gärningspersonen på grund av annat som följer av ett brott som begåtts under prövotiden eller av domen. 
  
 I Norge gäller att den dömde vid brott mot sådana villkor som beslutats för villkorlig frigivning kan kallas till kriminalvården för ett möte under vilket vikten av att följa villkoren inskärps. Under sam- talet ska den frigivne också informeras om vilka följderna av fortsatt misskötsamhet är. Kriminalvården kan föreskriva nya villkor om det framstår som nödvändigt för att motverka fortsatt misskötsamhet. Därtill kan villkor om nykterhet beslutas, liksom anmälningsplikt hos polisen eller kriminalvården. 
  
 Fortsätter den frigivne att missköta sig efter ett sådant möte och trots nya villkor kan kriminalvården ta ärendet till domstol med en begäran om att den frigivne ska återintas i anstalt för att avtjäna hela eller delar av det återstående straffet. I sådana fall avbryts verkställig- heten när begäran skickas till domstolen. Verkställigheten kan också avbrytas om den dömde inte inställer sig till ett inskärpande möte eller fortsätter att missköta sig efter ett sådant. 
  
 Om rätten i dom beslutar att den dömde ska avtjäna hela rest- straffet i anstalt kan kriminalvården besluta om ny villkorlig frigivning från det avtjänade reststraffet trots att minimitiderna (som redovisats tidigare) inte är uppfyllda för reststraffets del. 
  
 Om den dömde begår nytt brott under prövotiden kan rätten i dom bestämma att reststraffet helt eller delvis ska avtjänas. Rätten kan ge en gemensam dom för båda gärningarna, eller en särskild dom över återfallsbrottsligheten. Åtal måste väckas inom sex månader efter att prövotiden gått ut. 
  
 I Danmark har kriminalomsorgen en skyldighet att vidta åtgärder i syfte att återupprätta övervakning samt för att säkerställa att villkoren 
  
 549 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 följs. Vid misskötsamhet i form av villkorsöverträdelse kan kriminal- vården inskärpa vikten av att villkoren följs (give et pålæg). Vid över- trädelse av de villkor som gäller för frigivningen kan den frigivne av kriminalvården tilldelas en varning, villkoren ändras och prövotiden förlängas (den kan dock aldrig vara längre än fem år) eller, om sär- skilda omständigheter är för handen, den frigivne tas in på anstalt för avtjänande av det resterande straffet. Detsamma gäller dels om den frigivne begår ett nytt brott men för vilket åtal inte väcks, dels om den frigivne i utlandet döms för ny brottslighet utan att det i den domen tas hänsyn till att den dömde var ställd under villkorlig frigivning. Dessa reaktioner kan endast beslutas inom prövotiden. En eventuell reaktion ska komma snarast. 
  
 Om den villkorligt frigivne begår brott under prövotiden, och åtal väcks innan utgången av prövotiden, fastställer rätten ett ovillkorligt (obetinget) fängelsestraff eller annan rättsföljd för det nya och det gamla brottet. Rätten kan också döma till böter för viss brottslighet och fängelse för annan. När omständigheterna talar för det kan rätten i stället: 
  
 •utdöma ett ovillkorligt (obetinget) fängelsestraff för det nya brottet, eventuellt i kombination med ändring av villkoren för det första brottet, eller 
  
 •döma ut en ny, gemensam, dom för båda brotten, eller bara för det nya brottet. 
  
 Beslutas det att reststraffet ska avtjänas kan villkorlig frigivning ånyo ske från detta straff, trots att de grundläggande tidsfristerna inte är uppfyllda i relation till reststraffet. 
  
 På Island gäller vid återfall i brott (krävs att förundersökning in- leds under prövotiden) att domstolen som dömer i återfallssituationen ska inkludera det reststraff som återstod vid det nya brottet. Miller stolen dömer således ut ett gemensamt straff för det nya brottet och reststraffet. 
  
 Vid allvarliga brott mot villkoren kan rätten, på talan av åklagaren, besluta att den dömde ska avtjäna reststraffet. Detta gäller under för- utsättning att den frigivne är misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet sex års fängelse eller mer. Vid andra brott mot villkoren kan Kriminalvården besluta om att förändra villkoren, förlänga prövo- och övervakningstiden eller att den dömde ska avtjäna den resterande 
  
 550 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 strafftiden. Villkorlig frigivning kan beviljas även från reststraff som avtjänas. 
  
 10.10Överväganden och förslag avseende ny villkorlig frigivning efter förverkande 
  
 Förslag: Den som på grund av misskötsamhet får upp till nittio dagar förverkade i övervakningsnämnden ska inte friges villkorligt från den förverkade delen. Hela den förverkade delen ska i stället avtjänas fullt ut. 
  
 Den som återfaller i brott och därför får hela eller delar av sitt reststraff förklarat förverkat av domstol ska avtjäna hela den för- verkade delen. Någon ny villkorlig frigivning ska inte ske från den förverkade delen. Villkorlig frigivning ska i stället ske när hela det förverkade reststraffet samt två tredjedelar av fängelsestraffet i dom två har avtjänats. 
  
 Ett undantag, i enlighet med vad som redan gäller för fängelse som utgör förvandlingsstraff för böter och för fängelse som döms ut tillsammans med skyddstillsyn (26 kap. 6 § tredje stycket och 8 § brottsbalken), ska därför införas för dessa två fall. 
  
 Bedömning: En skärpning av systemet med villkorlig frigivning på detta sätt är att föredra framför en skärpning på annat sätt, till exempel genom ökad fakultativitet eller en större kvotdel som avtjänas i anstalt. Förslaget innebär också en indirekt skärpning vid återfall i brott och att längre strafftider kommer att avtjänas i anstalt. 
  
 10.10.1 Skälen för vår bedömning och våra förslag 
  
 Förverkandeförklaringens syfte 
  
 I rättsfallen ”Återfallsförverkande” (I och II), NJA 2021 s. 807, har Högsta domstolen uttalat att ett förverkande av villkorligt medgiven frihet i princip är en reaktion på att den dömde har brutit mot de villkor som var förenade med den villkorliga frigivningen och därför i grunden innebär ett beslut om ändrade verkställighetsvillkor beträffande den 
  
 551 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 första domen. Domstolen bygger här sitt resonemang på ett uttalande i påföljdsbestämningspropositionen, där det just framhålls att i prak- tiken fungerar förverkandeinstitutet förvisso till stor del som en sär- skild reglering av återfallets betydelse vid ny brottslighet, men 
  
 […]att man emellertid måste ha i minnet att förverkandet i princip är en reaktion på att någon brutit mot de villkor som var förenade med den villkorliga frigivningen och i princip avser ändrade verkställighetsvillkor avseende den första domen. Det finns mot den bakgrunden mindre an- ledning att vara restriktiv beträffande förverkande än när det gäller en skärpt straffmätning på grund av återfall.131 
  
 Även om det finns goda skäl att även i framtiden se förverkande av villkorligt medgiven frihet som en slags indirekt återfallsskärpning menar vi att förverkande av villkorligt medgiven frihet vid återfall i brott under prövotid – rent systematiskt och utan hänsyn till hur det i praktiken uppfattas av den dömde – i större utsträckning bör ses som en återgång till de ursprungliga verkställighetsvillkoren. Det handlar om att vid dom 2 bestämma hur ett tidigare utdömt fängelsestraff ska verkställas (dom 1) och det är alltid fråga om en reaktion på ny brotts- lighet (återfall) efter en tidigare meddelad dom. Förverkande av vill- korligt medgiven frihet bör med andra ord enligt vår mening i större utsträckning förstås som sanktion på grund av överträdelse av vill- koret att inte begå brott som gällde för den villkorliga frigivningen.132 
  
 Denna förskjutning i förståelse får återverkningar på hur frågan om ny villkorlig frigivning efter ett sådant förverkande bör lösas. Enligt vår mening bör någon ny villkorlig frigivning inte ske. Det är, menar vi, mer korrekt och i linje med de syften som systemet med villkorlig frigivning vilar på att hela den strafftid som omfattas av en förverkandeförklaring avtjänas fullt ut. Genom att bryta mot villkoren som den villkorliga frigivningen var förenad med har den dömde visat att han eller hon inte var förtjänt av någon sådan – han eller hon har förverkat ett förtroende – och då ska han eller hon inte på nytt få 
  
 131Prop. 1987/88:120 s. 55. Jfr dock s. 53 där förverkande av villkorligt medgiven frihet hänförs till att vara en metod för återfallsskärpning. Jfr också det franska ordet ”parole” som används för olika former av villkorlig frigivning världen över och som betyder just att man ”ger sitt ord” på skötsamhet. 
  
 132Formulering ur SOU 1977:83 s. 186, men den återkommer i prop. 1978/79:212 s. 79 f. Enligt den utredningen, som föreslog att presumtionen för förverkande skulle tas bort, borde förverk- ande komma i fråga endast när det nya brottet framstår som en särskilt allvarlig överträdelse av villkoret om brottsfrihet. Av samma skäl infördes också möjligheten att delförverka – dittills hade gällt att endast hela reststraffet kunde förverkas. Se också a.prop. s. 67 ff. där möjligheten att delförverka motiveras främst av att större hänsyn kan tas till individuella omständigheter och att en för den enskilde mer rättvis bedömning därigenom kan göras. 
  
 552 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 chansen att villkorligt friges från det straffet, som i stället ska avtjänas fullt ut.133 
  
 Just syftet med förverkandeförklaringen, en markering mot att den frigivne har brutit mot de villkor som gäller för den villkorliga frigivningen, talar således för att villkorlig frigivning inte bör ske på nytt vid förverkande på grund av återfall i brott. Detsamma gäller enligt vår mening vid förverkande på grund av annan allvarlig miss- skötsamhet. En sådan ordning är både logisk och följdriktig utifrån att reststraffet ska verka som ett potentiellt hot om straffsanktion. Vi utvecklar våra resonemang i denna del i kapitel 12. 
  
 En trovärdig verkställighet utanför anstalt 
  
 Om den villkorliga frigivningen ska framstå som en trovärdig del av fängelsestraffets verkställande utanför anstalt är det därtill grundlägg- ande att misskötsamhet bedöms strängt genom att den som inte sköter sig får avtjäna hela den förverkade delen i anstalt. Acceptansen för systemet med villkorlig frigivning kan ökas hos den breda allmän- heten om det tydliggörs att misskötsamhet samt återfall i brott ska hanteras strängare framöver. Av dessa skäl har också antalet dagar som kan förklaras förverkade vid misskötsamhet relativt nyligen höjts från 15 till 90 dagar. 
  
 Utöver själva syftet med förverkandeförklaringen talar således såväl trovärdighetsskäl som förutsebarhetsskäl för att hela den del av strafftiden som förklaras förverkad ska avtjänas utan villkorlig fri- givning. 
  
 I linje med vår utgångspunkt att större fokus bör riktas mot att också den del av fängelsestraffet som avtjänas utanför anstalt är en del av fängelsestraffets verkställighet (se avsnitt 12.3) framstår det slutligen som en närmast logisk åtgärd att skärpa reaktionerna vid återfall och annan misskötsamhet under prövotiden. Särskilt vad gäller förverkande på grund av återfall i brott kan tilläggas att presumtionen för förverkande av hela eller delar av den villkorligt medgivna friheten är stark (och vi föreslår att presumtionen för helt förverkande ska bli ännu starkare). Om den linjen ska upprätthållas framstår det som självklart att det också bör vara konsekvent hur ett beslut om förverk- 
  
 133En sådan slutsats kommer också till uttryck i  
 Brå-rapport 
  1977:7 s. 238, Ulväng, Påföljds- konkurrens – Problem och principer s. 299 och 333 och i SOU 2008:85 s. 300. Se också EU- domstolens dom den 22 december 2017 i mål  
 C-571/17 
  PPU, särskilt p.  
 81–83. 
  
 553 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 ande därefter verkställs, och vi föreslår en enkel regel om fullt av- tjänande. 
  
 Ett exempel kan illustrera skillnaden vad gäller tid i anstalt. Om den dömde ådöms ett nytt fängelsestraff om fyra år samtidigt som ett reststraff om två år förklaras förverkat, innebär det med nuvarande reglering en total strafftid om sex år och villkorlig frigivning efter fyra år. Skulle i stället hela reststraffet om två år avtjänas först och sedan villkorlig frigivning ske från det nya straffet om fyra år skulle det inne- bära en avtjänandetid i anstalt om 4 år och 8 månader (2 år + 2/3 av 4 år = 32 månader). Det är således fråga om en betydande förlängning av den strafftid som avtjänas i anstalt. 
  
 Vad talar emot att hela den förverkade delen ska avtjänas? 
  
 Det som talar emot att hela den förverkade delen ska avtjänas särskilt vid misskötsamhet är att upphörandeprocessen stannar av. Syftet med den villkorliga frigivningen är att på ett kontrollerat sätt anpassa den dömde till samhället och ett liv utan kriminalitet. I upphörandeforsk- ningen framhålls att upphörande från brott är en process, snarare än ett tillstånd (se kapitel 5). Det är också en process som tar tid, och snedsteg som misskötsamhet och återfall kan inträffa på vägen.134 Att vägen till ett liv utan kriminalitet ofta innebär stora utmaningar bör man givetvis vara ödmjuk inför. Det är också det nu sagda som tycks ha motiverat ordningen som gällt. En risk med att allt för långa avbrott följer av misskötsamhet är att den eventuella positiva utveckling som den frigivne genomgått i frivård avbryts i allt för stor utsträckning och på ett kontraproduktivt sätt. Det är först i frivård som den fri- givne på riktigt testas mot de utmaningar som ett liv utanför anstalt innebär. Under denna tid är det viktigt med övervakning och regel- bunden kontakt med övervakaren samt deltagande i till exempel be- handlingsprogram eller regelbunden kontroll av nykterhet. Mycket av detta riskerar att avstanna i samband med ett frihetsberövande som uppgår till nittio dagar. Som framgått ovan är det dock sällan som för- verkandetiderna är så långa, vilket talar för att avbrottet i upphörande- processen trots allt inte blir så långt. Det kan dock inte bortses från 
  
 134Kortversion av rapport 2021:5, Faktorer av betydelse för att lämna ett kriminellt liv och stra- tegiska brott bland ungdomar på  
 2010-talet 
  s. 13. 
  
 554 
  
 SOU 2024:48 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 att ett borttagande av villkorlig frigivning vid misskötsamhetsförverk- ande i vissa fall kommer vara olyckligt ur ett anpassningsperspektiv. 
  
 Vad gäller förverkande vid återfall i brott är en uppenbar nackdel med vårt förslag att reaktionen i de fallen kommer mycket senare än vid förverkandebeslut av övervakningsnämnd på grund av missköt- samhet. Vid misskötsamhet framstår reaktionen som mer handlings- dirigerande och viktig – den frigivne får klart för sig att beteendet inte accepteras. Vid återfall i brott är situationen dock ofta en annan och det kan ta upp till ett par år att få sitt mål avgjort i hovrätten. Att den dömde i detta läge kommer att ta till sig av det klander som det innebär att låta honom eller henne avtjäna hela förverkandetiden i anstalt är därför inte särskilt troligt. Därtill ökar våra förslag anstalts- populationen och det i en redan ansträngd situation. 
  
 Det är således oundvikligt att en ändring som innebär att hela den förverkade delen avtjänas fullt ut för med sig vissa nackdelar. Vårt ställningstagande rubbas dock inte av det nu sagda. Vi menar att de systematiska och principiella skälen är så starka att de väger tyngre. Dessutom är vårt uppdrag att väga olika skärpande alternativ mot varandra. Att på detta sätt skärpa systemet med villkorlig frigivning är mer ändamålsenligt än att över hela linjen begränsa möjligheterna till villkorlig frigivning. Det framstår också som oklart om de som missköter sig i sådan grad att så långa förverkanden som 90 dagar beslutas är särskilt mottagliga för åtgärder i frihet, varför behovet av snabb villkorlig frigivning på nytt framstår som mindre i dessa fall. 
  
 Sammanfattande slutsats 
  
 Vi instämmer således i den slutsats som såväl Fängelsestraffkommittén som Straffsystemkommittén nått, nämligen att hela tiden ska avtjänas i anstalt i de fall dagar förklaras förverkade på grund av misssköt- samhet under prövotiden. Någon villkorlig frigivning ska således inte ske vid misskötsamhetsförverkande. Om flera straff avtjänas samtidigt ska ett förverkat reststraff inte heller räknas in i den sammanlagda strafftiden utan i stället avtjänas fullt ut, i linje med vad som i dag gäller för omvandlingsstraff för böter samt då skyddstillsyn förenas med ett kortare fängelsestraff. 
  
 Denna ordning innebär också att endast en prövotid avseende det ursprungliga fängelsestraffet, liksom en övervakning, kommer att vara 
  
 555 
  
 Några frågor med anledning av fängelsestraff 
  
 SOU 2024:48 
  
 för handen vid i vart fall misskötsamhetsförverkande, vilket under- lättar för såväl Kriminalvården, övervakningsnämnderna och dom- stolarna och därför är ytterligare en positiv effekt av den föreslagna ordningen. 
  
 Detsamma bör enligt vår mening också gälla vid förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av återfall i brott. En ändring som innebär att reststraffet avtjänas fullt ut innebär en påtaglig upp- stramning och skärpning av systemet med villkorlig frigivning, men den är helt förenlig med de principer som systemet vilar på och fram- står därför som en lämpligare och mer ändamålsenlig ordning än att ändra systemet med villkorlig frigivning på något mer genomgripande sätt. Den föreslagna ordningen är mer träffsäker genom att den endast kommer att avse de som återfaller i brott under prövotid i stället för att generellt förlänga tiden i anstalt för alla som döms till ett tids- bestämt fängelsestraff. Den leder med andra ord till ett ökat samhälls- skydd i form av längre frihetsberövanden vid återfall i brott, men den drabbar inte den som för första gången döms för brott (i vart fall inte vid förverkande vid återfall). Ordningen är därför mer kostnads- effektiv än vad en ändring som slår generellt är, vilket är ytterligare en fördel. Den träffar därtill de fall där behovet av samhällsskydd är särskilt stort, till exempel ur ett brottsofferperspektiv, vilket innebär att ordningen även säkerställer att statens resurser används där de behövs som mest. 
  
 556 
  
 11 En skärpt återfallsreglering 
  
 11.1Om uppdraget 
  
 Som ett led i att stärka samhällsskyddet vid allvarlig och upprepad brottslighet finns det enligt våra ursprungliga direktiv skäl att se över regeln i 26 kap. 3 § brottsbalken som möjliggör en förhöjd straffskala vid återfall i allvarlig brottslighet. Ska det till exempel vara möjligt att döma till fängelse på livstid i vissa exceptionella fall? 
  
 Enligt tilläggsdirektiven ska vi i stället överväga och, oavsett ställ- ningstagande i sak, lämna ett förslag på skärpning av 26 kap. 3 § som innebär att regelns tillämpningsområde utvidgas. Vi ska ta ett bredare grepp och särskilt ta ställning till om det bör vara möjligt att överstiga straffskalan för brottet vid upprepade återfall i brott som är av mindre allvarligt slag. 
  
 Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen också överväga och, oav- sett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall samt utifrån det föreslå de ändringar i 34 kap. brottsbalken som be- döms vara nödvändiga. Här ska de förslag som lämnats av Gängbrotts- utredningen i betänkandet Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68) avseende 29 kap. 4 § brottsbalken vara en utgångs- punkt. 
  
 I detta kapitel redovisar vi våra överväganden och förslag i frågor som handlar om återfall i brott. I ett första avsnitt redogör vi för hur den tilltalades tidigare brottslighet kan påverka påföljdsbestämningen, inklusive beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet, enligt gällande rätt. Därefter följer en genomgång av bakgrunden till åter- fallsregleringen i 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § samt en redovisning av Gängbrottsutredningens ändringsförslag, den följande lagrådsremissen och Lagrådets yttrande. Slutligen presenterar vi våra överväganden och förslag. 
  
 557 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Nämnas bör också att regeringen i juli 2023 har tillsatt en utred- ning som bland annat ska se över straffskalorna och föreslå ändringar av de yttre begränsningarna för dessa, föreslå ändringar som innebär att försvårande omständigheter får större genomslag, föreslå en straff- skärpningsbestämmelse som tar sikte på alla brott som har samband med kriminella nätverk och föreslå ändringar av påföljderna och re- glerna om val av påföljd.1 Våra förslag lämnas dock utifrån de regler som gäller i dag. 
  
 11.2Gällande rätt 
  
 11.2.1Inledning 
  
 I dag gäller enligt 29 kap. 4 § brottsbalken att den tilltalades tidigare brottslighet i form av återfall i brott kan påverka påföljdsbestämningen huvudsakligen på tre sätt: vid påföljdsvalet, genom att villkorligt med- given frihet förklaras förverkad och genom att det straff som dömts ut skärps utöver straffvärdet för den nya brottsligheten, det vill säga bedöms ha ett högre straffmätningsvärde. 
  
 Av 29 kap. 4 § följer också att återfallet ska ges betydelse i just den ordningen. Det är först om den tidigare brottsligheten inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom för- verkande av villkorligt medgiven frihet som det kan bli aktuellt att skärpa straffet – det vill säga att döma ut ett högre bötesstraff eller ett längre fängelsestraff (eller för närvarande längre sluten ungdoms- vård, se 30 kap. 5 § och 32 kap. 5 §).2 
  
 Även om det är möjligt att beakta återfall i alla dessa tre hänse- enden är regelsystemet utformat för att säkerställa att den samlade reaktionen inte blir orimligt sträng. I förarbetena betonas också att de olika vägarna till återfallsskärpning typiskt sett är anpassade till olika situationer.3 I enlighet med vad som framgår av våra direktiv är det återfallets betydelse för straffmätningen som står i fokus för våra överväganden. 
  
 1Dir. 2023:115 och 2023:181, En översyn av straffskalorna samt ett reformerat och mer rättvist påföljdssystem. Uppdraget ska redovisas senast den 30 maj 2025. 
  
 2I SOU 2023:44 har föreslagits att sluten ungdomsvård ska tas bort och ersättas av fängelse. Förslaget, som bereds i Regeringskansliet, föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. Kriminal- vården har dock fått i uppdrag av regeringen att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern  
 15–17 
  år inom Kriminalvården senast den 1 juli 2026 (dnr Ju2023/02157). 
  
 3Prop. 1987/88:120 s. 53. 
  
 558 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 11.2.2Allmänt om påföljdsvalet, särskilt om straffvärde och brottslighetens art 
  
 Det första sätt på vilket återfall i brott kan få betydelse är vid på- följdsvalet. Enligt 30 kap. 4 § brottsbalken ska rätten fästa särskilt av- seende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fäng- else. Sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 och 5 a §§ (de s.k. billighetsskälen) ska beaktas. Det nu sagda ger uttryck vad som brukar benämnas presumtionen mot fängelse. 
  
 Som skäl för att bestämma påföljden till fängelse får rätten enligt 
  
 30 kap. 4 § andra stycket endast åberopa tre skäl: brottets straff- värde, dess art och att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott (återfall). Att rätten måste åberopa skäl för att få döma till fängelse beror bland annat på att humanitetsprincipen under mycket lång tid har präglat den svenska straffrätten och att det därför bärkraftigt måste kunna motiveras varför fängelse ska väljas som påföljd. Om ett eller flera skäl är för handen i tillräcklig mån uppstår i stället en pre- sumtion för fängelse som påföljd, som i sin tur leder till att det måste föreligga särskilda (inte sällan alldeles särskilda) skäl för att frångå presumtionen. 
  
 Vad gäller straffvärdet anses det vara så högt att det i sig utgör ett skäl för fängelse om det uppgår till minst ett år.4 I dessa fall bryts pre- sumtionen mot fängelse och det anses i stället uppstå en presumtion för att fängelse ska väljas som påföljd. Presumtionen för att fängelse ska väljas som påföljd kan i sin tur brytas, om det till exempel finns mycket starka billighetsskäl enligt 29 kap. 5 §. 
  
 Detta betyder att vid straffvärden från 14 dagar upp till strax under ett år ska påföljden, om det endast är straffvärdet som talar för fäng- else, bestämmas till en alternativ påföljd som villkorlig dom (i för- ening med böter) eller skyddstillsyn, i förekommande fall med en eller flera föreskrifter. 
  
 Brottslighetens art infördes ursprungligen främst för att korta fängelsestraff skulle kunna dömas ut av allmänpreventiva skäl för vissa typer av brott i de situationer i vilkar varken straffvärdet eller den till- talades tidigare brottslighet så krävde.5 Det rörde sig bland annat om grovt rattfylleri, mened, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen samt olovlig vistelse i riket. Även våld mot tjänsteman samt vissa miss- 
  
 4Prop. 1987/88:120 s. 100 samt t.ex. NJA 2003 s. 414 och NJA 2016 s. 553. 
  
 5Se t.ex. ”Nio månaders förföljelse” NJA 2020 s. 216 och prop. 1987/88:120 s. 100. 
  
 559 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 handelsbrott skulle omfattas, liksom vissa narkotikabrott samt bok- föringsbrott. Brottets art har fått en allt större betydelse för påföljds- bestämningen främst avseende sexualbrott och andra integritetskäns- liga brottstyper.6 Ofta kan dessutom brottets art i kombination med ett förhållandevis högt straffvärde eller en förhållandevis allvarlig åter- fallssituation leda till att straffet bestäms till fängelse även i straff- värdesintervallet sex månader till ett år. 
  
 Alla dessa faktorer kan således tala för fängelse, men de kan göra det med olika styrka och därmed påverka påföljdsvalet mer eller mindre. Domstolen måste därför alltid göra en bedömning utifrån förhållandena i det enskilda fallet. 
  
 11.2.3Närmare om återfallets betydelse för påföljdsvalet 
  
 Sedan 2016 bygger brottsbalkens återfallsreglering på en uttrycklig, principiell åtskillnad mellan ny och nyupptäckt brottslighet. Det är endast ny brottslighet som utgör återfall i brott (34 kap. 1 § brotts- balken).7 Med nyupptäckt brott avses ett brott som är begånget före en redan meddelad fällande dom genom vilken påföljden bestämts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsvård, ungdomstjänst, ungdomsövervakning eller sluten ungdomsvård. Även om brottet var ”upptäckt” innan den tidigare rättegången på så sätt att det redan var känt, är det att anse som nyupptäckt om det av någon anledning inte blev föremål för åtal tillsammans med den övriga brottsligheten.8 Nyupptäckt brottslighet, som alltså inte är återfall i  
 juridisk-teknisk 
  mening, berörs inte vidare i detta betänkande. 
  
 Med nytt brott däremot, avses ett brott som är begånget efter en tidigare dom men innan den utdömda påföljden helt har verkställts eller annars upphört. För att det ska vara fråga om nytt brott och alltså återfall i brott krävs att den tilltalade tidigare har blivit lagförd för brottslighet genom dom, godkänt strafföreläggande eller meddelad åtalsunderlåtelse och därefter begår brott igen. I praktiken är det nästan alltid fråga om lagföring genom dom, i vart fall för att åter- fallet ska ges betydelse för påföljdsvalet. Om återfall är för handen kan det således tala för att straffet ska bestämmas till fängelse. 
  
 6Även begreppet artvärde används och med det menas styrkan av skälen för fängelse med hänsyn till brottslighetens art i ett visst fall, se t.ex. SOU 2012:34 s. 692. 
  
 7Prop. 2015/16:185 s. 32 ff. och 86 ff. 
  
 8A.prop. s. 87. 
  
 560 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Det saknas ledning i lagtexten gällande när och på vilket sätt åter- fall i brott ska beaktas vid påföljdsvalet. Av förarbetena framgår dock att det i stor utsträckning är samma omständigheter som anges i 29 kap. 4 § och 34 kap. 5 § som är av betydelse. Tiden som gått mellan brotten bör enligt motiven ges stor betydelse. Ju snabbare ett återfall är, desto större anledning finns det att skärpa påföljden.9 Efter några år från den tidigare domen (eller vid längre frihetsberövanden, frigiv- ningstidpunkten) bör den tidigare brottsligheten inte beaktas vid på- följdsvalet. I praxis har uttalats att tidigare brottslighet inte bör beaktas vid påföljdsvalet om den ligger fyra år eller mer tillbaka i tiden.10 Sammanfattningsvis avtar återfallets relevans successivt såvitt gäller påföljdsvalet (och påföljdsbestämningen i stort).11 
  
 Även förhållandet mellan brotten är av betydelse för om påföljds- valet ska påverkas eller inte. Starkare skäl anses tala för en skärpning om brotten är likartade liksom om det nya brottet är lika grovt eller grövre än det tidigare.12 I den straffrättsliga litteraturen har framhållits att kraven inte bör ställas alltför högt. Våldsbrott av olika slag anses utgöra likartad brottslighet, liksom förmögenhetsbrott.13 I NJA 1991 s. 498 ansåg Högsta domstolen att narkotikabrott och olaga vapen- innehav inte var att betrakta som likartad brottslighet. I förarbetena anges att om det rör sig om helt olikartade handlingar ligger det min- dre nära till hands att ens betrakta det nya brottet som ett återfall.14 
  
 Hur allvarligt ett brott måste vara för att brottslighetens allvar vid återfall ska tala för en påverkan på påföljdsvalet, även om det rör sig om olikartad brottslighet, är mindre klart. I de ursprungliga förarbe- tena anknyts till bestämmelsen om förverkande av villkorligt med- given frihet när frågan berörs, vilket har ansetts tala för att sex måna- der kan vara ett riktmärke (”allvarlig brottslighet”). Vid tiden för 1989 års påföljdsreform gällde nämligen att förverkande av villkor- ligt medgiven frihet skulle beslutas i nyss berörd situation om såväl den tidigare brottsligheten som återfallet hade ett straffvärde som uppgick till minst sex månader. Samtidigt framhålls i förarbetena att 
  
 9Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 53 och SOU 1995:91 del II s. 185. 
  
 10Se t.ex. NJA 1991 s. 359 och NJA 2012 s. 79. 
  
 11Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 53 där det anges att återfallet ”efter några år” från den tidigare domen eller från frigivningen från ett tidsbestämt fängelsestraff bör påverka påföljdsbestäm- ningen endast undantagsvis. 
  
 12Prop. 1987/88:120 s. 53 och 101. 
  
 13Se t.ex. Farmer och Burgess s. 254 samt Vasquez m.fl., Brottsbalken (14 november 2023, JUNO version 23), kommentaren till 29 kap. 4 §. 
  
 14Prop. 1987/88:120 s. 53. 
  
 561 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 det skulle krävas allvarligare brottslighet för straffskärpning genom straffmätning än genom förverkande av villkorligt medgiven frihet (för förverkande krävdes att brottsligheten i båda fallen var allvarlig, för återfallsskärpning krävdes att den var särskilt allvarlig).15 Är åter- fallet i ett mindre allvarligt brott än det tidigare torde enligt förarbe- tena skälen att skärpa påföljden vara mindre starka.16 
  
 Slutligen finns skäl att belysa några ytterligare uttalanden ur på- följdsbestämningspropositionen avseende just återfallets betydelse för påföljdsvalet. Om det föreligger sådana omständigheter som allmänt sett talar för att förutsättningarna för en anpassning till samhället är goda trots tidigare brottslighet, kan detta enligt förarbetena givetvis utgöra ett skäl för att avstå från att döma ut ett fängelsestraff. Även i de fall då en tilltalad har brutit med ett tidigare livsmönster kan det tala för att han eller hon bör ges den möjlighet en icke frihetsberö- vande påföljd innebär, och så även om utsikterna att han eller hon ska lyckas anpassa sig till samhället inte kan bedömas vara särskilt goda.17 Enligt vår mening ger dessa uttalanden på ett tydligt sätt uttryck för det nu gällande påföljdsbestämningssystemets förtjänster och särart. De nuvarande reglerna ger domstolen ett inte obetydligt utrymme att i det enskilda fallet beakta individuella omständigheter i humani- tär riktning på ett sätt som enligt vår mening är väl värd att bevara.18 
  
 11.2.4Sammanfattande slutsatser om betydelsen av straffvärde, art och återfall för påföljdsbestämningen 
  
 De tre faktorerna straffvärde, art och återfall kan alla utgöra skäl för fängelse och det med olika styrka. Rätten ska därför alltid göra en sam- manvägning av omständigheterna i det enskilda fallet. Frågan som ska besvaras är om det finns tillräckliga skäl för att döma till fängelse.19 Ett straffvärde om sex månader kan till exempel tillsammans med brottets art leda till att presumtionen mot fängelse bryts. Detsamma 
  
 15Prop. 1987/88:120 s. 53. 
  
 16A.prop. s. 53. Att brottsfri tid och brottslighets allvar (och den dömdes ungdom) ska beaktas vid bedömningen av återfallets betydelse följer också av Europarådets rekommendation om en- hetliga brottmålsdomar, se Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing p. D 3. 
  
 17A.prop. s. 55. 
  
 18Se också Högsta domstolen dom av den 28 december 2023 ”Den positiva utvecklingen”, mål B  
 3692-22 
  om prövningen av om det vid valet av påföljd finns förutsättningar att frångå en presumtion för fängelse med hänsyn till främst en förbättrad personlig eller social situation för den tilltalade. 
  
 19Prop. 1987/88:120 s. 100. 
  
 562 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 gäller om det är återfall i kombination med ett visst straffvärde eller brottets art. Som ett belysande exempel kan nämnas att enligt Högsta domstolen krävs, även i de fall brottslighetens art bara i mindre grad talar för fängelse, alldeles särskilda skäl för att välja en annan påföljd än fängelse när brottslighetens straffmätningsvärde motsvarar fäng- else i sex månader eller mer.20 
  
 Mot skälen som talar för fängelse ska rätten också beakta omstän- digheter som talar emot. Det kan till exempel handla om något billig- hetsskäl i 29 kap. 5 eller 5 a § eller att den tilltalade var under 18 år vid brottet. Det kan också vara något av de skäl som anges i 30 kap. 7 och 9 §§ andra styckena, till exempel att villkorlig dom eller skydds- tillsyn kan förenas med samhällstjänst. 
  
 11.2.5Förverkande av villkorligt medgiven frihet 
  
 I samband med påföljdsbestämningsreformen 1989 fokuserades i stor utsträckning på förverkandets faktiska effekter och förverkande av villkorligt medgiven frihet har alltsedan dess fungerat som en särskild återfallsreglering.21 Ett beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet innebär att den dömde får avtjäna del av eller hela det reststraff som återstod vid den villkorliga frigivningen. Ett beslut om förverk- ande kan enligt 34 kap. 5 § brottsbalken fattas såväl då rätten dömer till ny påföljd för den tillkommande brottsligheten med stöd av 1 § som vid konsumtionsdom enligt 3 § (beslut om att den tidigare ut- dömda påföljden ska avse också nyupptäckt brottslighet). 
  
 Ett förverkandebeslut förutsätter att den dömde är villkorligt fri- given och begår ett nytt brott under prövotiden. Det krävs också att frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång. I dessa fall ska den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras förverkad om inte särskilda skäl talar emot det (34 kap. 5 §). Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt med- given frihet får rätten beakta: 
  
 20Se t.ex. NJA 2015 s. 1024 samt NJA 2016 s. 553. 
  
 21Se SOU 1986:14 avsnitt 15.2.4, prop. 1987/88:120 s. 55 och prop. 1997/98:96 s. 138. 
  
 563 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 1.om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lind- rig beskaffenhet, 
  
 2.om lång tid har förflutit mellan brotten, eller 
  
 3.om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. 
  
 Om det inte beslutas om förverkande får rätten enligt 34 kap. 5 § tredje stycket i stället bland annat besluta om varning, om övervak- ning eller om förlängd prövotid (åtgärder enligt 26 kap. 19 § första stycket som in sin tur hänvisar vidare). 
  
 34 kap. 5 § fick sin nuvarande lydelse 1999 och det brukar fram- hållas att bestämmelsen innebär en presumtion för att den villkorligt medgivna friheten helt eller delvis ska förverkas om den dömde åter- faller i brott under prövotiden.22 Domstolen måste kunna anföra skäl för att endast delförverka eller för att underlåta förverkandeförklaring. 
  
 Gällande de olika skälen (punkt  
 1–3 
  ovan) emot förverkande eller för endast delförverkande gäller i stor utsträckning det som ovan an- förts under avsnitt 11.2.3, men Högsta domstolen har i sin praxis gjort vissa kompletterande uttalanden om just förverkande av villkorligt medgiven frihet.23 
  
 Vid bedömningen av brottslighetens svårhet enligt första punkten ska det enligt Högsta domstolen inte endast göras en jämförelse mellan den nya brottsligheten och den tidigare. Det är också av betydelse om den nya brottsligheten i sig är av allvarlig eller lindrig beskaffenhet. När den nya brottsligheten är allvarlig ska förverkande normalt ske, även om brottsligheten vid en ren jämförelse är lindrigare än den tidigare. Det är främst straffvärdet som bedöms. 
  
 När det gäller tidsaspekten enligt andra punkten måste enligt dom- stolen, utöver den tid som förflutit mellan brotten, även den tid som gått sedan den tidigare domen eller den villkorliga frigivningen beaktas. Särskilt när den tilltalade har suttit frihetsberövad från den tidigare brottsligheten fram till villkorlig frigivning bör tidpunkten för det nya brottet sättas i relation till den villkorliga frigivningen. 
  
 I förarbetena betonas också att det är av betydelse vilken form av brottslighet som är aktuell. Det förhållande att det har gått lång tid 
  
 22Prop. 1997/98:96 s. 134 f. 
  
 23Se ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807 I p. 11 med vidare hänvisning till a. prop. s. 138 och 203 samt ”Återfallsförverkande vid mildrad påföljdspraxis” NJA 2015 s. 1129 I p. 7. Se också Rogers, Förverkande av villkorligt medgiven frihet och betyd- elsen av mildrad påföljdspraxis, JT Nr 4 2015/16 s. 907 ff. 
  
 564 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 är av mindre betydelse vid brott som normalt begås med relativt långa intervaller, till exempel bokföringsbrott och skattebrott.24 
  
 Slutligen finns i tredje punkten en allmän oskälighetsregel. Genom den har lagstiftaren öppnat upp för undantag i fall som har varit svåra att förutse eller att reglera särskilt. I förarbetena nämns de så kallade billighetsskälen (29 kap. 5 och numera även 5 a §§ brottsbalken) som något som kan vara av betydelse, liksom att brotten framstår som så olikartade och väsensskilda att ett förverkande ter sig som orimligt.25 Tredje punkten tydliggör enligt Högsta domstolen att det alltid måste göras en samlad bedömning i förverkandefrågan och att den samman- tagna bedömningen inte får framstå som orimlig.26 I praxis har väs- entligt mildrad påföljdspraxis, liksom brott i slutet av en lång prövo- tid ansetts utgöra särskilda skäl för att förverka endast en del av den villkorligt medgivna friheten.27 Även här, liksom i påföljdsbestäm- ningen i stort, gäller således att domstolen måste ta ansvar för sin bedömning och ange skäl för sina ställningstaganden. 
  
 Det är också viktigt att framhålla att omständigheterna som räknas upp i 34 kap. 5 § endast är exempel och att även andra om- ständigheter kan beaktas. Syftet är att det vid en samlad skälighets- bedömning ska vara möjligt att underlåta att förverka eller att endast förklara en del av den villkorligt medgivna friheten som förverkad.28 
  
 11.2.6Återfallets betydelse för straffmätningen 
  
 Om återfallet inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet ska rätten, utöver brottets straffvärde, vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott (29 kap. 4 §). Som tidigare nämnts är det främst gällande åter- fallets betydelse för just straffmätningen som vårt uppdrag innebär att det ska lämnas förslag i skärpande riktning. 
  
 I princip gäller således att återfallsskärpning av straffet, genom en höjning av straffmätningsvärdet, inte får ske om den tidigare brotts- ligheten har beaktats genom påföljdsvalet. Inte heller får straffmät- 
  
 24Prop. 1987/88:120 s. 110. 
  
 25A.prop. s. 138. 
  
 26Se ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807 I p. 13 med vidare hänvisning till a. prop. s. 138 samt ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 20. 
  
 27”Återfallsförverkande vid mildrad påföljdspraxis” NJA 2015 s. 1129 I och II. 
  
 28Prop. 1997/98:96 s. 139 samt ”Återfallsförverkande” (I och II) NJA 2021 s. 807 I p. 10. 
  
 565 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 ningsvärdet höjas om återfallet har beaktats i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Med andra ord är utgångspunkten i det nuvarande systemet att straffmätningen inte ska påverkas av att det är fråga om återfall, om det kan ges betydelse på något av de andra två sätten. Som Högsta domstolen påpekat innebär det nu sagda att bestämmelsen om återfallsskärpning i 4 § främst blir tillämplig i vissa typsituationer.29 
  
 Den första är när förverkande av villkorligt medgiven frihet inte kan beslutas, trots att återfallet skett under pågående prövotid. Den andra är när ett förverkande inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser intresset av ett skärpt straff. Enligt domstolen är detta särskilt tydligt när det är fråga om återfall i allvarlig våldsbrottslighet. Till exempel kan den återstående strafftid som kan förklaras förverkad framstå som alltför kort. I dessa fall kan således återfallet leda till att ett längre fängelsestraff (eller ett kraftigare bötesstraff) än vad straffvärdet moti- verar bestäms. 
  
 Även vid bedömningen av om återfallet ska leda till straffskärpning ska enligt 29 kap. 4 § särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottslig- heten i båda fallen är särskilt allvarlig. 
  
 Vad gäller tidsaspekten är vid tidigare längre frihetsberövanden ut- gångspunkten för frågan om det är ett relevant återfall tidpunkten för frigivningen. Efter några år bör tidigare brottslighet enligt förarbe- tena inte tillmätas någon betydelse. Är det fråga om ett snabbt åter- fall anses det ofta finnas större anledning att straffskärpa.30 
  
 Genom rekvisitet brottslighetens omfattning är syftet att markera att behovet av straffskärpning är särskilt stort vid upprepade återfall. Men också här samverkar faktorerna – ju allvarligare brottslighet, desto färre återfall behövs enligt förarbetena för att skärpa straffet.31 Inte heller här ställs särskilt höga krav på brottslikhet. Med att brotts- ligheten i båda fallen är särskilt allvarlig avses straffvärden om minst ett år.32 
  
 29”Rydaholmsfallet” NJA 2012 s. 79 p. 22 och 26 samt ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564. 
  
 30Prop. 2009/10:147 s. 46 samt ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 20 med vidare hänvisning till prop. 2009/10:147 s. 46. Tiden mellan brottet som relevant omständighet för återfallets betydelse uttrycks i SOU 1953:17 s. 144 och prop. 1962:10 del C s. 248. 
  
 31Prop. 1987/88:120 s. 89 samt prop. 2009/10 :147 s. 46. 
  
 32Prop. 1987/88:120 s. 89 och prop. 2009/10 :147 s. 46. 
  
 566 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Det saknas i huvudsak vägledning gällande hur stor straffskärp- ningen bör vara på grund av återfallet och det ska enligt förarbetena avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Till exempel är det av betydelse hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är samt om det föreligger ett eller flera skäl för att höja straffmätnings- värdet, liksom hur tungt dessa väger. Påslaget bör vara större mätt i antal månader vid ett högt straffvärde än vid ett lägre.33 
  
 Enligt Högsta domstolen bör en skärpning av straffet normalt ske till en rimlig nivå som är förenlig med den praktiska rättstillämp- ningen, vilket syftar på att straffet ska skärpas till närmast högre så kallad straffmätningsstation.34 
  
 11.2.7Högsta domstolens tillämpning av 29 kap. 4 § brottsbalken 
  
 Högsta domstolen har vid ett tillfälle tillämpat 29 kap 4 § brotts- balken i straffmätningen, vilket var i ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564. Domstolen konstaterade då att det i samband med reformen av bestämmelsen 2010 gjordes vissa förtydliganden, bland annat genom att det i bestämmelsen uttryckligen angavs att tidigare brottslighet ska beaktas i just skärpande riktning. Domstolen pekade också på att det i förarbetena framhållits att ändringarna syftade till att ge återfallet ett tydligare genomslag i domstolarnas praxis.35 
  
 I ett tidigare rättsfall, ”Rydaholmsfallet” NJA 2012 s. 79, uttalade Högsta domstolen dock att avsikten med reformen 2010 inte hade varit att frångå utgångspunkterna för tillämpningen av 29 kap. 4 § som gjordes i 1989 års påföljdsreform, utan att dessa fortfarande gällde (se mer om detta i avsnitt 11.3.2). Att uttalandena fortfarande var giltiga bekräftades enligt domstolen av att de omständigheter som ska be- aktas vid bedömningen av om återfallsskärpning ska ske eller inte var i huvudsak oförändrade.36 
  
 Möjligen har det senare rättsfallet lett till att tillämpningen av 
  
 29 kap. 4 § brottsbalken har ökat något. 
  
 33Prop. 2009/10 :147 s. 46. 
  
 34Se ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 22 med vidare hänvisning till Farmer och 
  
 Duncan, Att bestämma påföljd för brott, 3 uppl. 2016 s. 80 f. och s. 214 f., men också SOU 2023:1 avsnitt 7.9. 
  
 35”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564 p. 21 med vidare hänvisning till prop. 2009/10:147 s. 46. 
  
 36Se särskilt p. 25 i NJA 2012 s.79. Domstolen hänvisade till uttalanden i prop. 2009/10:147. 
  
 567 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 11.2.8Kort om bestämmelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken 
  
 I detta sammanhang bör sambandet mellan återfallsregeln i 29 kap. 4 § brottsbalken och bestämmelsen i 26 kap. 3 § vid vissa kvalificerade återfall belysas. Enligt 26 kap. 3 § får den som har dömts till fängelse i lägst två år och som därefter, sedan domen har vunnit laga kraft, begår ett brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, dömas till fäng- else på en tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på det nya brottet (eller den nya brottsligheten, om det rör sig om flera brott). 
  
 Återfallsreglerna i 29 kap. 4 § och 26 kap. 3 § samspelar på så sätt att det inte är aktuellt att mäta ut ett straff inom den med stöd av 3 § utvidgade delen av straffskalan, om inte straffmätningsvärdet bedömts så högt mot bakgrund av återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 § att ytterligare luft i straffskalan behövs. En domare som anser att straff- värdet för aktuellt brott överskrider föreskrivet straffmaximum (s.k. straffvärdemässigt övervärde) kan således inte med stöd av 26 kap. 3 döma till ett strängare straff utan att först komma till ett så högt straff- mätningsvärde med stöd av 29 kap. 4 §.37 Med andra ord skulle 26 kap. 3 § bli obsolet om det inte fanns möjlighet att straffskärpa vid straffmätningen med stöd av 29 kap. 4 §.38 
  
 11.2.9Övriga straffskalehöjande regler 
  
 Vid gemensamt straff vid flerfaldig brottslighet finns möjlighet att med stöd av 26 kap. 2 § brottsbalken överskrida det föreskrivna maximi- straffet. Också här gäller för närvarande att straffskalan kan höjas med som mest fyra år. Om såväl 26 kap. 2 § som 3 § är tillämplig kan så- ledes för närvarande straffet ökas med åtta år (fyra år enligt varje para- graf). Varken vid återfall eller flerfaldig brottslighet får dock ett tids- bestämt straff överstiga 18 år. 
  
 Det kan här noteras att det framstår som i viss mån oklart hur reglerna i 26 kap.  
 2–3 
  a §§ förhåller sig till varandra och i vilken ord- ning de ska tillämpas samt vad de fyller för funktion. Är de straff- skalehöjande regler eller är de avsedda att inverka skräpande också på straffmätningsvärdet i det konkreta fallet? Det finns till exempel vissa 
  
 37Se om detta i Träskman, Om återfall i brott, SvJT 1999 s. 200 och Miranda, När får man lov att slå i taket, Ikke kun straf … (festskrift till Herrera) s.  
 21–35. 
  
 38Jfr SOU 2008 :85 s. 308 f. 
  
 568 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 uttalanden i förarbetena som är oklara om man läser dem i relation till lagtexternas lydelse.39 Det finns goda skäl att ta ett mer samlat grepp om bestämmelserna vid lämpligt tillfälle. 
  
 Slutligen bör också noteras att Flerbrottsutredningen i sitt betänk- ande Skärpta straff för flerfaldig brottslighet (SOU 2023:1) har föreslagit en förändring av 26 kap. 2 § brottsbalken. Förslaget innebär att möj- ligheten att överskrida straffmaximum för det svåraste brottet ska ökas enligt följande: 
  
 1.två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre men inte uppgår till fängelse i sju år, 
  
 2.fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i sju år eller längre men inte uppgår till fängelse i tio år, 
  
 3.sex år, om det svåraste straffet är fängelse i tio år. 
  
 Det längsta tidsbestämda straff som kan dömas ut vid flerfaldig brotts- lighet när inget av brotten har livstids fängelse föreslås således bli fäng- else i 16 år (om inte 26 kap. 3 § också är tillämplig, då det i stället handlar om 18 år). 
  
 Därtill föreslås att ett nytt tredje stycke ska införas i 26 kap. 2 § som innebär att ett särskilt straffmaximum införs för sådana fall där det svåraste minimistraffet är tre års fängelse eller mer. I dessa fall anses det som angetts ovan i punkt  
 1–3 
  medföra att utrymmet att beakta tillkommande brott blir alltför begränsat. Om det svåraste minimi- straffet är fängelse i tre år eller mer ska enligt den nya bestämmelsen ett upp till tio år långt fängelsestraff dömas Sims Betänkandet bereds efter sedvanlig remissbehandling för närvarande i Regeringskansliet, men regeringen har aviserat att den inte kommer att gå vidare med förslaget. 
  
 39Se t.ex. SOU 2023:1 s. 423 där det anges att 29 kap. 2 § bör ändras för att öka möjligheterna att differentiera straffvärdet av olika brottskombinationer. 
  
 40SOU 2023:1 s. 422 f. 
  
 569 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 11.3Varför ska gärningspersonens tidigare brottslighet ges betydelse i påföljdsbestämningen? 
  
 Vilken betydelse återfall i brott bör ha i straffsystemet och särskilt i straffmätningshänseende är en fråga som har diskuterats flitigt under en mycket lång tid, såväl i rättsvetenskapen som i kriminalpolitiken.41 Grundläggande för frågans besvarande är vilken funktion man till- mäter straffet. Vi har inte möjlighet att på något heltäckande sätt be- svara den frågan, men vi vill framhålla att en viktig utgångspunkt för våra överväganden är att straffets huvudsakliga funktion är att för- orsaka den dömde ett bestämt mått av obehag för att markera sam- hällets avståndstagande från den brottsliga gärningen. Straffet fyller ingen reparativ funktion och kan inte i sig gottgöra den skada som brottet medfört. Däremot är det självklart att straffrätten ska vara ut- formad på ett sätt som på bästa sätt tillvaratar såväl potentiella som faktiska brottsoffers intresse av att skyddas från brott. Men som vi framhållit i kapitel fyra är det ett alltför enkelt antagande att detta enbart handlar om strängare straff. Hänsyn till målsäganden kan där- för inte i sig motivera en strängare återfallsreglering. 
  
 Att återfall i brott på ett eller annat sätt bör kunna påverka på- följdsvalet råder det dock större enighet om och detta förklaras enligt vår mening på bästa sätt med vad som brukar kallas en privilegierings- modell utifrån en toleransteori. I många fall får den som döms först villkorlig dom, sedan skyddstillsyn och om han eller hon fortsätter att begå brott blir påföljden därefter fängelse. Detta bland annat efter- som kriminalvården i frihet har visat sig verkningslös i de fallen. Genom att straffet skärps allteftersom upprätthålls också domens varnande funktion och det tydliggörs att kriminaliseringens hot om bestraff- ning tas på allvar. Den dömde ges också möjlighet att ta till sig av det klander som domen innebär och visa bättring, vilket innebär att gär- ningspersonen behandlas som en moraliskt ansvarig person. Det är bara när det visat sig resultatlöst med andra, mindre ingripande åt- 
  
 41Se t.ex. Lagus, Om återfall i brott, Olivecrona, Om orsakerna till återfall i brott, Harris, Om återfall i brott, Thompson, Straffrättsliga studier, Vasquez, En kriminalpolitisk nödvändig- het? Om tidigare brottslighet och dess betydelse vid straffmätning i SvJT 2015 s. 397, SOU 1923:9 s. 43 f., SOU 1923:36, SOU 1937:3, Thyrén, Förberedande utkast till strafflag, speciella delen III, SOU 1986 :14 s. 423, Acosta, Återfallsregler i straffrätten, Nordisk Tidskrift for Kriminalviden- skap 1976 s.  
 213–329, 
  SOU 2008:85 och SOU 2012:34. 
  
 570 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 gärder, som påföljden slutligen bestäms till fängelse. I de lägena har samhällets tolerans för det brottsliga beteendet tagit slut. 
  
 Även de grundläggande principerna om rättvisa och likabehandling, som kommer till uttryck genom den proportionella bestraffningen, ger stöd för att de som begår upprepade brott ska ådömas fängelse när de privilegierande strafformerna är uttömda.42 
  
 Alltsedan den stora påföljdsreformen 1989 har också förverkande av villkorligt medgiven frihet ansetts vara den mest lämpliga åtgärden för att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff, det vill säga en särskild reglering av återfallets betydelse. Ordningen har moti- verats av att förverkande har fördelar jämfört med den allmänna åter- fallsskärpning som kan ske enligt 29 kap. 4 §, eftersom det redan från början står klart hur mycket den dömde riskerar i straffskärpning om han eller hon på nytt begår brott och under vilken tid som straff- skärpningen kan komma i fråga. Lagstiftningen har därför utformats med avsikten att behovet av återfallsskärpning i så stor utsträckning som möjligt ska styras över till förverkandet.43 
  
 Som framkommit i kapitel tio anser vi att det synsättet inte är helt rättvisande, och vi menar att förverkandeförklaringen i större ut- sträckning bör ses som en reaktion på att den dömde brutit mot de villkor som gällde för den villkorliga frigivningen än en skärpt reak- tion på det nya brottet. Detta framhölls i påföljdsbestämningspro- positionen och har upprepats av Högsta domstolen. Denna grundsyn får vissa återverkningar på förverkandeinstitutet samt återfallsregler- ingen i stort, men samtidigt anser vi att förverkande av villkorligt medgiven frihet även fortsättningsvis ska vara en del av den samlade återfallsregleringen. Regelsystemet bör vara utformat så att det säker- ställer att den samlade reaktionen inte blir orimligt sträng. 
  
 När det kommer till att ta ställning till om den dömdes tidigare brottslighet, utöver påföljdsvalet samt genom förverkande av villkor- ligt medgiven frihet, ska beaktas i straffmätningen är den straffrätts- liga rättsvetenskapen mer splittrad. Ett sätt som skärpningen ibland motiveras med är att den tilltalade genom att återfalla i brottslighet är mer klandervärd eftersom han eller hon därigenom visar likgiltig- het eller avståndstagande i förhållande till lagens auktoritet.44 I vart fall i den svenska straffrättsliga doktrinen råder det dock enighet om 
  
 42Se t.ex. SOU 2012:34 s. 425, SOU 2008:85 s, 306 samt bilaga 6 och SOU 2023:44 kapitel 9. 
  
 43Se SOU 1986:14 avsnitt 15.2.4, prop. 1987/88:120 s. 55 och prop. 1997/98:96 s. 138. 
  
 44Se t.ex. Clark och Zila, Straffrättens påföljdslära s. 131, Ulväng, Påföljdskonkurrens – problem och principer s. 335 ff. samt Baker, a.a. 
  
 571 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 att proportionalitet- och ekvivalensprinciperna ska vara vägledande vid påföljdsbedömningen och att det därmed i princip bör vara ute- slutet att beakta tidigare brottslighet i straffmätningen.45 
  
 Sett ur lagstiftarens perspektiv har relativt pragmatiska skäl an- getts, enligt vad som närmare redovisas nedan i anslutning till de lag- stiftningsärenden där frågan berörts.46 Det är främst allmänna före- ställningar om rättvisa hos det allmänna rättsmedvetandet som har rättfärdigat en särskild återfallsreglering. 
  
 11.4En återfallsreglering växer fram 
  
 11.4.1Särskilt om bakgrunden till 26 kap. 3 § brottsbalken 
  
 Från 1940 till 1965 
  
 Möjligheten att på ett eller annat sätt straffa den dömde strängare vid återfall har funnits länge i svensk straffrätt och tidigare gällde att åter- fall kunde påverka straffmätningen så att högre straff än vad brottet i sig motiverade dömdes ut.47 Före 1942 gällde dock återfallsregeln i 4 kap. 14 § strafflagen endast ett begränsat antal brottstyper (i huvud- sak de förmögenhetsbrott som nu är upptagna i 8 kap. brottsbalken). Reglerna var helt obligatoriska och medförde kraftiga höjningar vid återfall (jfr ”tredje resan stöld”). Syftet var att återfallsstraffen i varje fall skulle medverka till att oskadliggöra de oförbätterliga återfallsför- brytarna.48 
  
 Redan 1923 föreslog Strafflagskommissionen att återfallsbestäm- melsen inte borde vara begränsad till att avse endast vissa brottstyper och att regeln borde vara fakultativ.49 Någon sådan ändring genom- fördes dock inte. 
  
 45Se t.ex. Ulväng a.a. s. 347 f. och för norsk rätt Gröning m.fl., Frihet, Forbrytelse og straff. En systematisk fremstillning av norsk strafferett s. 465. 
  
 46Nämnas bör också prop. 2015/16:151 s. 34 där regeringen också framhåller att det finns skäl att se allvarligare på ny brottslighet som utgör återfall än nyupptäckt brottslighet och att dessa situationer genomgående bör behandlas på olika sätt. 
  
 47Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 50 samt prop. 1962:10 del C s. 247. 
  
 48Ds Ju 1974:20 s. 60. 
  
 49SOU 1923:9 s. 341. I linje med de förslag som utarbetats av Thyrén ansågs att återfallet var ett bevis på en större intensitet hos den farliga viljan. Återfall ansågs också i allmänhet ge uttryck för en större samhällsfarlighet. Kommissionen föreslog dock att återfallet endast skulle äga rum vid någorlunda svåra brott, nämligen de med ett högsta straff om minst två års frihetsstraff. Lik- artade återfall skulle straffas strängare än olikartade. 
  
 572 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Efter förslag av Straffrättskommittén ändrades däremot återfalls- reglerna 1942 och kom då att omfatta alla förmögenhetsbrott.50 Re- glerna om skärpning var formellt sett obligatoriska, men domstolen kunde avstå från höjning om särskilda skäl förelåg. Straffet vid åter- fall skulle nu skärpas inom den straffskala som gällde för närmast högre svårhetsgrad, dock utan att brottsrubriceringen påverkades. Det ansågs vara möjligt att göra återfallsregleringen mindre sträng efter- som skyddsåtgärderna internering och förvaring införts i syfte att oskadliggöra de oförbätterliga.51 År 1948 kom bestämmelsen i 4 kap. 14 § strafflagen att omfatta även förfalskningsbrotten.52 
  
 Brottsbalkens ikraftträdande 
  
 Nästa mer omfattande ändring av återfallsregleringen kom med an- tagandet av brottsbalken, då en bestämmelse om förhöjt straffmaxi- mum vid vissa återfall infördes efter förslag av Strafflagberedningen.53 Bestämmelsen kom att ersätta 4 kap. 14 § strafflagen och gällde för alla brott i brottsbalken med fängelse i straffskalan (det vill säga inte för de specialstraffrättsliga brotten). Syftet med förslaget var att möjlig- göra för kraftigare ingripanden mot sådana personer som visade ”tendens till asocialitet”. De individualpreventiva synpunkterna var således i förgrunden och återfallet sågs som ett indicium på att det tidigare samhällsingripandet misslyckats. Det krävdes att skäl för straffskärpning förelåg – det var ingen obligatorisk höjning 
  
 Strafflagberedningen ansåg förvisso att vida straffskalor nog ofta möjliggjorde att återfall kunde beaktas tillräckligt i straffmätningen utan en särskild bestämmelse. Mot bakgrund av att Straffrättskom- mittén hade föreslagit sänkningar av straffmaximum från två år till sex månader för vissa brottstyper ansågs dock en återfallsbestämmelse nödvändig som ett komplement i vissa fall. Den skulle vara tillämplig i de fall straffmaximum var fängelse i två år, i alla andra fall ansågs de 
  
 50SOU 1940:20 s. 31 f. och 72 ff. och prop. 1942:4 s. 66 f., 186 och 202 f. 
  
 51Se t.ex. Acosta, Återfallsregler i straffrätten s. 249 vid not 1, SOU 1944:69 s. 107 ff., SOU 1953:17 s. 141 och Ds Ju 1974:20 s. 60. Som skäl för att begränsa återfallsregeln till vissa brottstyper anfördes att den var obehövlig vid gradindelade brott eftersom återfallet kunde beaktas tillräck- ligt vid straffmätningen utan särskilt stadgande, se SOU 1944:69 s. 107. Att helt utmönstra åter- fallsreglerna, vilket föreslagits av en remissinstans, avfärdades med motiveringen att det inte kunde komma på fråga att ”lämna domstolarna helt utan vägledning i denna viktiga straffmät- ningsfråga”, se NJA II 1942 s. 229. 
  
 52SOU 1944:69 och prop. 1948:80. 
  
 53SOU 1953:17 och prop. 1962:10. 
  
 573 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 föreskrivna straffskalorna tillräckliga. Även möjligheterna att genom skyddsåtgärderna internering och förvaring frihetsberöva de mest återfallsbenägna brottslingarna framhölls.54 
  
 Beredningens principiella hållning, att det skulle överlämnas till domstolen att med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter avgöra om återfallsskärpning skulle beslutas eller inte, accepterades av departementschefen. Återfallsregeln ansågs möjliggöra för domstolen att välja en lämplig påföljd i det enskilda fallet. Tillämpningen skulle inte längre vara begränsad till vissa brottstyper och inte heller skulle det krävas särskilda skäl. En utgångspunkt var vidare att det i allmän- het torde vara tillräckligt att beakta en eventuell återfallsskärpning inom den vanliga straffskalan. Om det tidigare brottet begåtts under inflytande av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annat jämförbart till- stånd torde det enligt departementschefen knappast bli anledning att skärpa ett straff vid återfall, men något uttryckligt förbud i lagtexten ansågs inte erforderligt.55 Den ursprungliga lydelsen av 26 kap. 3 § var denna. 
  
 Har någon dömts till påföljd för sådant i denna balk avsett brott som är belagt med fängelse och begår han, sedan domen vunnit laga kraft, ånyo brott som avses i balken och är belagt med fängelse i högst sex månader, må för återfallet dömas till fängelse i högst två år. Är för det nya brottet stadgat fängelse längre tid än sex månader men högst två år, må för åter- fallet dömas till fängelse i högst fyra år. 
  
 Ej må brott, som någon begått innan han fyllt Stark år, läggas till grund för förhöjning som i första stycket sägs, ej heller dom å böter eller disciplinstraff. 
  
 Utländsk dom må tillmätas samma verkan som svensk. 
  
 Vid brott med ett högre maximum än två år ansåg departementschefen precis som beredningen att straffskalorna för de särskilda brotten gav tillräckligt utrymme för att bestämma den lämpliga påföljden vid åter- fall. Om den dömde var samhällsfarlig kunde påföljden därtill bestäm- mas till internering. Det anfördes också att det var givet att skälen för straffskärpning minskade i styrka ju längre tid som förflutit från det 
  
 54SOU 1953:17 s. 141 ff. Målet var att öppna upp för en straffbestämning utifrån samtliga före- liggande omständigheter och på så sätt komma till rätta med brottslighetens asocialitet, vilket inte alltid på bästa sätt skedde genom ett förhöjt straff. Ett krav på likhet mellan brotten borde därför inte föreskrivas – asocialiteten ”kriminalitetstendensen” – kunde vara lika stor ändå. Beredningen upptog detta förslag utan saklig ändring i sitt slutbetänkande SOU 1956:55. Straff- rättskommittén konstaterade att frågan om återfall i första hand ankom Strafflagberedningen, det vill säga tillhörde utredningen om påföljdssystemet, se SOU 1953:14 s. 112. 
  
 55Prop. 1962:10 del C s. 240 ff. Att brott som begåtts av unga lagöverträdare inte skulle vara återfallsgrundande var ett avsteg från förslaget i betänkandet. 
  
 574 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 tidigare brottet. Skäl att ange det i lagtexten, till exempel genom en begränsande preskriptionstid som några remissinstanser föreslagit, fanns dock inte.56 
  
 Från 1976 till 1981 
  
 Bestämmelsen i 26 kap. 3 § upphörde att gälla 1976 och brottsbalken saknade sedan uttrycklig återfallsreglering under fem år. När bestäm- melsen avskaffades konstaterades kort att den i princip inte kommit till användning annat än i extrema undantagsfall, och att domstolarna efter brottsbalkens införande i regel inte ansett att det funnits något behov av en straffmätning som gick utöver de straffsatser som var särskilt föreskrivna för brotten.57 
  
 Eftersom 26 kap. 3 § inte användes ansågs inte heller den allmän- preventiva aspekten tala emot ett avskaffande och i stället ansågs de föreskrivna straffskalorna tillräckliga för en adekvat straffmätning vid återfall. Då det ofta var fråga om flerfaldig brottslighet fanns därtill en möjlighet att med stöd av 26 kap. 2 § brottsbalken överskrida maxi- mum med fyra år. 
  
 Vad gäller de individualpreventiva aspekterna ansågs det ”helt ute- slutet att möjligheterna till långvarigare frihetsberövanden än som medges i de för de särskilda brotten angivna straffskalorna skulle kunna tillgripas enbart av hänsyn till brottslingens behandlingsbe- hov”. Det framhölls vidare att det blivit allmänt accepterat att frihets- berövanden är skadliga för de flesta människor, lätt uppmanar till hat mot samhället och därigenom ökar risken för återfall i brott. Av denna anledning hade frivården expanderats kraftigt för att förhindra åter- fall i brott. En grundtanke i den rådande kriminalpolitiken var att den dömde genom sociala åtgärder, och inte genom hot och straff, skulle hjälpas in i samhället. Kriminalpolitiken var helt inriktad på att minska användningen av frihetsberövande påföljder och att avkorta längden av de som ansågs oundvikliga.58 
  
 Mot bakgrund av det nu sagda ansågs de syften som motiverat behovet av återfallsbestämmelsen i 26 kap. 3 § inte längre äga någon 
  
 56Prop. 1962:10 del C s. 247 f. 
  
 57Ds Ju 1974:20 och prop. 1975/76:42 s. 28 f. Vid denna tid skedde påföljdsbestämningen vid utifrån regeln i 1 kap. 7 § brottsbalken som gav upphov till en del komplicerade överväganden vid påföljdsvalet. 
  
 58Ds Ju 1974:20 s. 66. Detta kom till uttryck i flera direktiv, till exempel i de direktiv som låg bakom översynen av ungdomsfängelse, dir. 1974:16. 
  
 575 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 giltighet och stå i direkt strid mot gällande kriminalpolitiska värder- ingar. Bestämmelsens praktiska betydelse för tillämpningen av pre- skriptionsbestämmelserna i 35 kap. brottsbalken ansågs inte heller väga särskilt tungt och bestämmelsen avskaffades därför.59 Samtliga remissinstanser uttalade sig i tillstyrkande riktning.60 
  
 Viktigt att ha i åtanke är att det vid denna tid togs för givet att återfall även framöver skulle kunna påverka straffmätningen med hän- syn till såväl allmänpreventiva som individualpreventiva synpunkter enligt vad som följde av  
 påföljdsbestämnings-bestämmelsen 
  i 1 kap. 
  
 7§ brottsbalken, det vill säga trots att det inte framgick av en särskild återfallsskärpningsbestämmelse.61 
  
 Enligt departementschefen skulle avskaffandet av 26 kap. 3 § dock ses som en ytterligare markering av den kriminalpolitik som förord- ades vid denna tid, nämligen att minska användningen av frihets- berövande påföljder och att avkorta längden av de som ändå ansågs oundvikliga.62 Vissa författare har gjort gällande att detta uttalande i rättstillämpningen tolkades som att återfall i fortsättningen skulle ha minskad betydelse generellt, det vill säga vid straffmätningen inom den vanliga straffskalan. En ytterligare följd av ändringen blev där- med förmodligen att återfall i brott kom att få mindre betydelse i den svenska straffrätten framöver.63 
  
 Återinförandet av 26 kap. 3 § 1981 
  
 En straffskalehöjande regel vid återfall i brott återinfördes därefter 1981 i samband med att interneringspåföljden avskaffades.64 Bakgrunden var dels att det föreslagits att interneringspåföljden skulle upphävas, 
  
 59A.bet s. 67 och prop. 1975/76:42 s. 28. Vid beräkning av preskriptionstidens längd enligt 35 kap. 
  
 1§ brottsbalken, som i princip avgörs av straffmaximum i straffskalan för det enskilda brottet, ska i de fall t.ex. 26 kap. 3 § är tillämplig, hänsyn i stället tas till det maximum som är föreskrivet för återfall. Det även om det i det enskilda fallet saknas anledning att gå utöver den vanliga straffskalan. 
  
 60A. prop. s. 28. 
  
 61Se t.ex. prop. 1987/88:120 s. 56. 
  
 62Prop. 1975/76:42 s. 28. 
  
 63Prop. 1987/88:120 s. 51. En sådan tolkning finns till exempel i Acosta, Återfallsregler i straff- rätten s. 256 med vidare hänvisning till Riksåklagarens cirkulär Straffskärpning vid återfall i brott (Cirkulär C 84, 27 augusti 1976). 
  
 64SFS 1981:211, prop. 1980/81:76 och Ds Ju 1979:5 (återfinns som bilaga i a.prop.). 
  
 576 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 dels att särbehandlingen med strängare frigivningsregler för vissa kategorier som dömts till långa straff skulle avskaffas.65 
  
 Regeln skulle särskilt ta sikte på den del av interneringsklientelet som dömts för mycket allvarliga våldsbrott eller för särskilt kvalifi- cerade återfall såsom väpnade post- eller bankrån, boxsprängningar och liknande brott. Det skulle vara fråga om brottslighet av särskilt allvarlig och samhällsfarlig art och genom brottet skulle gärningsper- sonen ha visat likgiltighet för annans liv eller hälsa eller särskild hän- synslöshet. Regeln skulle också träffa de som dömdes för grov narko- tikabrottslighet eller för andra grova brott som begicks i organiserad form. Den skulle också ge möjlighet till straffskärpning för de dömda som då särbehandlades vid prövning av frågor om villkorlig frigivning från långvariga straff från vissa grova brott.66 
  
 Enligt föreslaget skulle gärningspersonen tidigare ha dömts till fängelse i lägst två år och återfallet avse ett mycket allvarligt brott – ett brott som var belagt med mer än sex års fängelse. Straffskärpning skulle vidare enligt förslaget endast få ske om det med hänsyn till arten av gärningspersonens brottslighet och hans eller hennes tidigare krimi- nalitet eller annars kunde befaras att han eller hon var särskilt benägen att fortsätta en brottslig verksamhet av särskilt allvarlig karaktär.67 
  
 Departementschefen ansåg, liksom flera remissinstanser, att det var av grundläggande vikt att interneringspåföljdens avskaffande inte ledde till en lindring av samhällets reaktioner mot den allra grövsta kriminaliteten. Det fanns därför ett klart behov av en återfallsregel, huvudsak i linje med den konstruktion som föreslagits, för dessa fall.68 Att begränsa tillämpningsområdet genom att ha ett krav på risk för återfall i allvarlig brottslighet ansågs däremot inte lämpligt. Återfalls- risken är vansklig att bedöma och det särskilt i samband med dom- stolens handläggning av målet. Det viktigaste kriteriet skulle bli den dömdes tidigare kriminalitet, men denna kunde beaktas vid straff- mätningen även utan återfallsprognos. 
  
 65Det hade utvecklats en praxis som innebär att intagna med långa straff (över två år och sex månader) som regel villkorligt frigavs vid halvtid. Beträffande vissa gällde dock inte detta och det var för de som dömts till fängelse lägst två år för grov narkotikabrottslighet eller i övrigt för grova brott som utgjorde led i en yrkesmässigt eller på annat sätt i organiserade former bedriven kriminell verksamhet, ofta med internationell anknytning. Särbehandlingen skedde med stöd av ett uttalande i förarbetena, det vill säga utan att det framgick i lag, se prop 1972:67, JuU 1972:14 och rskr 1972:213. 
  
 66Ds Ju 1979:5 avsnitt 13.2.4. 
  
 67A.bet. 
  
 68Prop. 1980/81:76 s. 50 ff. 
  
 577 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Det ansågs därför överflödigt att ålägga domstolen att göra en återfallsprognos och den delen togs därför inte med i bestämmelsen. Likaså förlängdes den längsta tiden för straffskärpning från föreslagna två till fyra år för att kunna uppnå samma faktiska strafftider för de allra grövsta fallen även framöver.69 
  
 Avsikten var dock inte att åstadkomma en generell höjning av straffnivån utan endast att möta de strafftider som tidigare dömts ut genom interneringspåföljden. Det var således fråga om att träffa sär- skilt allvarlig brottslighet i vissa typfall, till exempel upprepad och särskilt allvarlig våldsbrottslighet, men också återfall i vissa speciella förmögenhetsbrott med våldsinslag såsom väpnade post- eller bank- rån. Bestämmelsen skulle aktualiseras främst vid upprepade återfall och fick följande lydelse.70 
  
 Har någon dömts till fängelse i lägst två år och begår han, sedan domen har vunnit laga kraft, brott som är belagt med fängelse i mer än sex år, får för återfallet dömas till fängelse på en tid som med fyra år överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpning av 2 § kan följa på brotten. 
  
 Brott, som någon har begått innan han har fyllt tjugoett år, får ej läggas till grund för sådan förhöjning som anges i första stycket. 
  
 En utländsk dom får tillmätas samma verkan som en svensk. 
  
 1989 och framåt 
  
 Fängelsestraffkommittén föreslog i sitt slutbetänkande att 26 kap. 3 § skulle upphävas, vilket var i linje med kommitténs förslag att återfallets betydelse för straffmätningen borde inskränkas till bedömningen av antal böter samt vid valet mellan böter och fängelse.71 Förslaget genom- fördes dock inte i denna del och bestämmelsen var inte heller föremål för några särskilda överväganden i den efterföljande propositionen.72 Den har därför beskrivits som en ”preventiv kvarleva” som bidrar till att det av lagstiftaren abstrakta straffvärdet åsidosätts på oklar grund.73 
  
 Bestämmelsen ändrades därefter 2009 genom att det lades till en sista mening i första stycket om att det tidsbestämda fängelsestraffet 
  
 69A.st. 
  
 70A.prop. s. 58. 26 kap. 3 § skulle endast citeras i domen om den tillämpats, det vill säga om straffskalan överskridits med stöd av bestämmelsen, Moss. 
  
 71SOU 1986:14 s. 449. 
  
 72Prop. 1987/88:120 s. 49 och 58. 
  
 73Sitte Durling, Tidigare brottslighet. Om rättsverkningar av återfall i brott s. 147. 
  
 578 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 inte får överstiga 18 år.74 I det aktuella lagstiftningsärendet höjdes vissa tidsbestämda straff, bland annat för mord, människorov och grov mordbrand. Om bestämmelsen inte hade fått tilläggsmeningen hade det resulterat i att det med stöd av den dåvarande lydelsen av 26 kap. 3 § blivit möjligt att döma ut ett tidsbestämt straff om 26 år när det vara fråga om både flerfaldig brottslighet och återfall i brott. Om endast en omständighet förelåg skulle 22 års fängelse kunna dömas ut. 
  
 Regeringen instämde i utredningens slutsats att det inte fanns skäl att öppna upp för så långa tidsbestämda fängelsestraff. Dels skulle en sådan strafftid betydligt överstiga vad som var möjligt att döma ut, dels skulle strafftiden i sådana fall överstiga den tid till vilken ett livs- tidsstraff normalt omvandlades. Livstidsstraffet borde därför även fort- sättningsvis vara lagens strängaste straff och ett behov att döma till ett strängare straff än 18 år kunde tillgodoses genom livstids fängelse.75 
  
 År 2021 sänktes åldersgränsen i andra stycket från 21 till 18 år, på så sätt att brott som någon begått innan han eller hon fyllt 18 år inte får läggas till grund för en utvidgning av straffskalan uppåt vid åter- fall i brott.76 Således innebär bestämmelsen att det tidigare brottet är relevant som straffmätningsskärpande omständighet i alla de fall då den tilltalade var 18 år eller äldre vid det tidigare, återfallsgrundande, brottet. Bestämmelsen har sedan dess den nuvarande lydelsen. 
  
 11.4.2Närmare om framväxten av 29 kap. 4 § brottsbalken 
  
 1989 års påföljdsreform 
  
 En ytterligare återfallsregel – bestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken 
  
 –infördes genom 1989 års påföljdsreform. Utan att det angavs i lag- texten var det dock, som tidigare påpekats, självklart att återfall kunde beaktas straffskärpande i straffmätningen även om det inte framgick av någon särskild bestämmelse.77 När 29 kap. 4 § infördes hade den följande lydelse.78 
  
 74SFS 2009:39. 
  
 75Prop. 2008/09:118 s. 31 f. och 51 f. samt SOU 2007:90 avsnitt 2.2.2 och 6.4. 
  
 76SFS 2021:1103, prop. 2021/22:17 s. 60 och SOU 2018:85 avsnitt 8.2.3. 
  
 77Prop. 1987/88:120 s. 56. 
  
 78SFS 1988:942. 
  
 579 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Vid straffmätningen skall rätten, om förhållandet inte tillräckligt kan be- aktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt med- given frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig utsträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Härvid skall sär- skilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt huruvida den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. 
  
 Fängelsestraffkommittén, vars betänkande låg till grund för 1989 års påföljdsreform, hade dock ställt sig avvisande till återfallsskärpning genom strängare straffmätning. Enligt kommittén borde återfall en- dast beaktas inom ramen för påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Återfall skulle kunna leda till en sträng- are straffmätning endast vid bötesbrott eller vid övergången mellan böter och fängelse. Kommittén framhöll dock att rättsläget avseende återfall var oklart och att det var av vikt att regleringen blev tydligare i detta avseende.79 En bred majoritet av remissinstanserna avstyrkte eller ställde sig kritiska till förslaget i denna del. 
  
 Bestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken föreslogs således inte av kommittén utan tillkom i den fortsatta beredningen av betänkandet. I propositionen är skälen för att införa bestämmelsen mycket kort- fattade. Det konstateras inledningsvis att en ordning där det vid på- följdsbestämningen finns möjlighet att ta hänsyn till tidigare brotts- lighet torde uppfattas som naturlig och rimlig av en bred allmänhet. Även om något underlag för att längre fängelsestraff främjar den dömdes anpassning inte fanns, ansågs det inte kunna sättas i fråga att det är av väsentlig betydelse för tilltron till påföljdssystemet att åter- fall i brott kan beaktas. Det ansågs vidare viktigt att genom lagstift- ning skapa förutsättningar för en enhetlig och konsekvent praxis. 
  
 Då återfall rent lagtekniskt inte skildes från andra faktorer som påverkade straffmätningen fanns viss osäkerhet i tillämpningen. Miller stolarna var också dåliga på att redovisa sin ställningstaganden.80 Det framstod helt enkelt som oklart vad som gällde avseende återfallets betydelse för påföljdsbestämningen i vid bemärkelse och departements- chefen konkluderade. 
  
 79SOU 1986:14 avsnitt 15.2.4. 
  
 80Prop. 1987/88:120 s. 52. 
  
 580 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Samhället bör genom gradvis skärpta reaktioner mot återfall kunna mar- kera att man ser allvarligare på upprepad brottslighet än enstaka brott. Sådana mönster, som torde grunda sig på såväl rättsviseföreställningar som allmänna erfarenheter av hur normbildning sker, återfinns för övrigt även utanför straffrätten. Genom skärpta reaktioner kommer också in- kapaciteringseffekter att erhållas utan att ingripandena i det enskilda fallet sker på sådana grunder.81 
  
 I syfte att främja en enhetlig praxis borde återfallet därför i princip be- traktas som en från straffvärdet fristående omständighet, vilket ansågs tala för en särskild bestämmelse. I de fall domstolen valt en strängare påföljd på grund av återfallet eller beslutat att förverka villkorligt med- given frihet antogs det i allmänhet saknas anledning att vid sidan av detta beakta återfallet, vilket kom till uttryck i lagtexten. Slutsatsen var att återfallet skulle beaktas i straffmätningen i huvudsak i dessa tre situationer. 
  
 Jefferson tidigare straff inte medfört någon villkorlig frigivning, det vill säga vid bötesbrottslighet, vid övergången från böter till fängelse och när ett tidigare fängelsestraff varit så kort att någon villkorlig frigivning inte hade skett,82 
  
 Jefferson den tilltalade visserligen hade frigetts villkorligt, men där ett förverkande ändå var uteslutet. Som exempel nämns att åtal inte hade väckts inom föreskriven frist eller då övervakningsnämnden redan förverkat den villkorligt medgivna friheten på grund av misskötsamhet.83 Detsamma skulle gälla när brottet inte var be- gånget under prövotid. Tillfälligheter kunde leda till flera års skill- nader i faktiskt frihetsberövande. 
  
 Jefferson ett förverkande kunde beslutas, men inte i en sådan utsträck- ning att intresset av ett skärpt straff tillgodoses.84 
  
 I anslutning till den sistnämnda situationen framhölls att det i allmän- het saknas anledning att skärpa straffet om det beslutats om förverk- ande av villkorligt medgiven frihet, men att det i vissa situationer kunde 
  
 81Prop. 1987/88:120 s. 52. 
  
 82Kommittén hade i detta avseende föreslagit att minimitiden skulle slopas, men departements- chefen var inte beredd att ta ställning till kommitténs förslag i denna del, se prop. 1987/88:120 s. 57. 
  
 83Då var prövotiden i regel ett år och den dömde var också tvungen att häktas eller få del av åtalet inom prövotiden. Denna situation torde därför uppstå mindre ofta nu efter ändringar genom prop. 1997/98:96. 
  
 84A.prop. s. 57. 
  
 581 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 komma i fråga. Det kunde handla om att det endast var möjligt att förverka en relativt kort tid, men också då någon gjort sig skyldig till upprepade återfall i allvarlig brottslighet som exempelvis grov miss- handel och grov stöld. Det ansågs i dessa fall ”naturligt att domstol- arna i sådana situationer genom sin straffmätning markerar det allvar med vilket samhället ser på den likgiltighet inför grundläggande vär- den som gärningsmannen har demonstrerat”. Detsamma gällde vid återfall i synnerligen allvarlig brottslighet, varför även bestämmelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken behölls.85 
  
 Slutligen framfördes i förarbetena att bestämmelsen i 29 kap. 4 § trots allt inte var avsedd att medföra en mer allmän straffskärpning vid återfall. Målet var i stället främst att utjämna skillnader i rättstillämp- ningen. Straffskärpning för återfall skulle komma i fråga endast i så- dana fall där återfallssituationen framstod som särskilt anmärknings- värd. Förutom återfall i synnerligen allvarlig brottslighet kunde det också vara grov tillgreppsbrottslighet, som bostadsinbrott.86 
  
 Straffsystemkommitténs förslag 
  
 När Straffsystemkommittén såg över påföljdssystemet under 1990- talet föreslogs endast mindre förändringar av bestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken. Som skäl för att behålla bestämmelsen angav kom- mittén att möjligheten att skärpa ett fängelsestraff på grund av tidigare brottslighet uppfattas som rättvist och har betydelse för tilltron till påföljdssystemet. Några andra skäl för återfallsskärpning fanns enligt kommittén inte.87 
  
 Kommittén ansåg dock att kravet på likhet mellan brotten borde utgå och fokus i stället riktas mot om brotten rent allmänt visade att den tilltalade systematiskt satte sig över centrala normer i samhället. Det ansågs inte rimligt att återfall i ett stöldbrott efter ett misshandels- brott inte kunde leda till återfallsskärpning – viktigare borde enligt kommittén vara att betona att brotten utgjort ett angrepp på en annan människas integritet.88 Förslaget har inte lett till lagstiftning. 
  
 85A.st. och s. 88. 
  
 86A.prop. s. 89. Slutligen anges att paragrafen endast bör anges i domskälen och inte i dom- slutet, vilket försvårar undersökandet av hur ofta 29 kap. 4 § åberopas (även om den numera torde anges i domslutet saknas möjlighet att särskilt söka på bestämmelsen i domstolarnas målhanter- ingssystem). 
  
 87SOU 1995:91 del II s. 183. 
  
 88SOU 1995:91 del II s. 186. Se också NJA 1995 s. 35. 
  
 582 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Straffnivåutredningens förslag 
  
 Bestämmelsen i 29 kap. 4 § ändrades därefter 2010 efter förslag av Straffnivåutredningen i betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85).89 Uppdraget var främst att ge förslag som innebar en skärpt straffmätning som markerade en skärpt syn på allvarliga vålds- brott, men också att överväga betydelsen av återfall i brott i ett bre- dare perspektiv.90 
  
 I betänkandet konstateras inledningsvis att det alltjämt var mycket oklart om och i vilken utsträckning bestämmelsen i 29 kap. 4 § tillämp- ades.91 Det framhålls också att tillämpningen tycktes variera mellan olika domare samt att Högsta domstolen inte skärpt ett straff med stöd av bestämmelsen sedan påföljdsreformen 1989. 92 Enligt utred- ningen talade bristen på enhetlighet för att det borde övervägas om inte bestämmelsen kunde utformas på ett annat sätt för att ge tyd- ligare ledning för rättstillämparen. 
  
 Dessutom innebar bestämmelsen i dess dåvarande lydelse att sådan indirekt återfallsskärpning som följer av ett strängare påföljdsval eller vid förverkande av villkorligt medgiven frihet ansågs utbytbar mot sådan återfallsskärpning som följer av att tidigare brottslighet direkt läggs till grund för en strängare straffmätning. Utredningen ansåg att dessa former av återfallsskärpning borde skiljas åt. 
  
 Att endast kunna straffskärpa på grund av återfall i de fall brottet ägt rum efter prövotidens utgång ansågs vidare stå i strid med de in- tressen som bär upp systemet med villkorlig frigivning. Rimligen borde i stället den som avhållit sig från att begå brott under prövo- tiden få njuta fördel av det jämfört med den som återfallit i brott under prövotiden. Likaså ansågs det kunna ifrågasättas om det var rimligt att det fanns skäl för återfallsskärpning i straffmätningen om det tidigare brottet var ett artbrott (vilket då lett till att påföljden bestämts till fängelse), men inte då den tilltalade avtjänat en icke frihetsberö- vande påföljd.93 
  
 89SFS 2010:370 och prop. 2009/10:147. 
  
 90SOU 2008:85 avsnitt 8.5.2. 
  
 91Åklagarmyndigheten hade i en påföljdsinventering granskat ett stort antal domar från åren 2000 till 2005 och då funnit att bestämmelsen tillämpades i begränsad omfattning, se a.bet. s. 303 samt Åklagarmyndigheten, Domstolarnas påföljdspraxis vid vissa våldsbrott – En rapport från Åklagarmyndigheten 2007. 
  
 92I NJA 1998 s. 713 beslutades ingen straffskärpning. Som framgått ovan finns nu ett refererat fall där Högsta domstolen skärpt straffmätningen med stöd av 29 kap. 4 §, nämligen ”Den ut- dragna misshandeln”NJA 2020 s. 564. 
  
 93SOU 2008:85 s. 304. 
  
 583 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Som skäl för att beakta tidigare brottslighet också vid straffmät- ningen anfördes att det torde finnas en mycket stark förankrad före- ställning i samhället om att den som tidigare har straffats för brott och återfaller bör drabbas av en strängare reaktion. Här återkopplas också till de uttalanden som gjordes i påföljdsbestämningsproposi- tionen. 94 Därutöver anfördes följande skäl. 
  
 •Återfallsskärpning finns i de flesta rättsordningar och uppfattas som rättvist 
  
 •Det finns ett behov av att kunna visa att samhällets tolerans för det brottsliga beteendet minskar allteftersom detta upprepas 
  
 •Straffmätningen måste kunna differentieras om både intresset av humanitet och intresset av trovärdiga påföljder ska kunna tillgodo- ses samtidigt 
  
 •Att den som gång på gång återfaller i brott, eller återfaller i mycket allvarlig brottslighet, ådöms ett längre frihetsberövande än annars bidrar till att hindra den dömde från att begå ytterligare brott (in- kapacitering) 
  
 •Straffsystemet är i systematiskt hänseende uppbyggt med utgångs- punkt från att tidigare brottslighet ska kunna tillmätas betydelse vid straffmätningen, åtminstone vid den allra allvarligaste brotts- ligheten.95 
  
 Enligt utredningen var de nu anförda skälen tillräckligt starka för att tidigare brottslighet bör beaktas även vid straffmätningen. Att öka möjligheterna till indirekt återfallsskärpning, det vill säga genom för- verkande av villkorligt medgiven frihet, ansågs inte tillräckligt. Ytter- ligare privilegiering för den som för första gången döms till fängelse, till exempel genom straffrabatt eller tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning, ansågs inte vara i linje med utredningens direktiv och skulle dessutom göra straffsystemet mindre tydligt och överblickbart.96 
  
 Utredningens slutsatser blev därför att en reformerad bestäm- melse om skärpta reaktioner vid återfall i brott borde inriktas på att öka möjligheten till straffskärpning genom strängare straffmätning. Detta skulle dock ske med fortsatt beaktande av proportionalitets- 
  
 94A.bet. s. 306. 
  
 95A.bet s. 309. 
  
 96A.bet s. 310. 
  
 584 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 principen och möjligheten begränsas till de situationer där det fram- stod som mest angeläget. På så sätt skulle också spännvidden vid straff- mätningen öka i de fall där det faktiskt fanns anledning att beakta den tilltalades tidigare brottslighet.97 
  
 Den lydelse som föreslogs av 29 kap. 4 § var den följande (gällande lagtext i vänsterspalten, föreslagen i den högra). 
  
 Den då gällande lydelsen 
  
 Den föreslagna lydelsen 
  
 Vid straffmätningen skall rät- ten, om förhållandet inte tillräck- ligt kan beaktas genom påföljds- valet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, utöver brottets straffvärde, i skälig ut- sträckning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare har gjort sig skyl- dig till brott. 
  
 Härvid skall särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt hu- ruvida den tidigare och den nya brottligheten är likartade eller brottligheten i båda fallen är sär- skilt allvarlig. 
  
 Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, beakta 
  
 1.om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen har dömts för likartad brottslighet eller 
  
 2.om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet och den tidigare och den nya brottslig- heten är likartade. 
  
 Vid tillämpning av första styck- et ska rätten ta hänsyn till den tid som har förflutit mellan brotten samt även se till att den samlade reaktionen på brottet inte blir oskäligt sträng i förhållande till brottets straffvärde. 
  
 Således föreslogs att återfallsskärpning som huvudregel skulle ske oberoende av om villkorligt medgiven frihet förklarats förverkad eller beaktats vid påföljdsvalet. På detta sätt skulle skillnaden mellan åter- fallsskärpning genom utebliven privilegiering (påverkan på påföljds- valet samt beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet) och återfallsskärpning genom strängare straffmätning tydliggöras. Åter- fallet skulle få ett större genomslag vid straffmätningen. Genom den föreslagna lagtexten var målet att återfallsskärpning vid straffmätning endast skulle komma i fråga i sådana situationer där en straffskärp- ning framstod som särskilt angelägen. Storleken på påslaget skulle av- 
  
 97A.st. 
  
 585 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 göras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet och således inte regleras i lag. 
  
 I den sista meningen föreslogs en så kallad begränsningsregel, som skulle tillgodose att reaktionen på brottet inte skulle bli oskäligt sträng, men den skulle endast tillämpas i undantagssituationer.98 
  
 Genomförandet i propositionen 
  
 I den efterföljande propositionen förtydligades att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid bestämmande av straff. Någon mer genomgripande förändring blev det däremot inte. Remissbehandlingen hade inneburit ett blandat mottagande av Straffnivåutredningens för- slag och många remissinstanser hade avstyrkt det lämnade förslaget och i stället anslutit sig till det som framförts i ett utlåtande som fogats till betänkandet. I detta uttryckes sammanfattningsvis följande. 
  
 Det saknas egentliga skäl för att beakta tidigare brottslighet vid straff- mätningen, eftersom en brottslig gärning inte blir mer farlig eller skadlig för att den tilltalade tidigare har dömts för brott. Att den tilltalade har återfallit i brott anses inte heller innebära att han eller hon i övrigt har kränkt något rättsligt skyddat intresse i högre grad än vad som annars skulle följa av brottet. Om man väljer att skärpa straffet på grund av tidigare brottslighet bestraffas den tilltalade snarare för sin olydnad eller livsstil än för brottet i sig. Sådana skäl för bestraffning hör inte hemma i ett system som grundas på proportionalitet mellan brott och straff och på ekvivalens. Om det anses finnas tillräckliga skäl att öka betydelsen av återfall, borde i stället övervägas att reformera återfallets betydelse vid påföljdsvalet och som skäl för förverkande av villkorligt medgiven frihet.99 
  
 Regeringen framhöll i den efterföljande propositionen att det för på- följdssystemets trovärdighet är av väsentlig betydelse att återfall i brott beaktas vid påföljdsbestämningen. Samhället måste genom skärpta reaktioner vid återfall i brott kunna markera att upprepad brottslig- het är allvarligare än enstaka brott.100 
  
 Mot bakgrund av att en ny utredning hade tillsatts 2009 med upp- gift att göra en stor översyn av påföljdssystemet ansåg regeringen dock att några förslag som innebar grundläggande förändringar av påföljdssystemet inte borde genomföras. Det förslag som lämnats av Straffnivåutredningen avseende återfall i brott riskerade att föregripa 
  
 98A.bet s. 311 ff. 
  
 99Utlåtandet är skrivet av Peterson och Murphy, se bilaga 6 i SOU 2008:85. 
  
 100Prop. 2009/10:147 avsnitt 7. 
  
 586 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 utredningens kommande principiella ställningstaganden om ett nytt påföljdssystem. Förändringen som föreslagits skulle också leda till en helt ny praxisbildning som kunde komma att gälla bara under några år om utredningens kommande förslag genomfördes.101 Några större förändringar skulle därför enligt regeringen inte genomföras. 
  
 Däremot fanns det enligt regeringen ett behov av att omedelbart förtydliga den gällande återfallsregeln i syfte att ge återfallet större betydelse vid straffmätningen. 
  
 Målet var att genom vissa förtydliganden dels öka användningen av straffskärpningsmöjligheten, dels öka enhetligheten i praxis. Be- stämmelsen fick i princip den lydelse den har i dag och ändrades på så sätt att det uttryckligen framgick att domstolen vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, ska ta hänsyn till tidigare brott i straff- skärpande riktning. Detta gällde redan, men utan att det framgick ex- plicit. Vidare slopades uttrycket att hänsyn till den tidigare brotts- ligheten ska tas ”i skälig utsträckning”. Slutligen angavs att skärpning inte ska ske om återfallet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.102 
  
 I författningskommentaren framgår att domstolen i varje enskilt fall ska göra en rimlig straffmätning och att återfall i brott alltid ska beaktas i skärpande riktning om förhållandet inte beaktas på så sätt att återfallet lett till att fängelse valts som påföljd eller om förhåll- andet i tillräcklig utsträckning beaktats genom förverkande av vill- korligt medgiven frihet.103 
  
 Påföljdsutredningens förslag 
  
 Påföljdsutredningen överlämnade sitt betänkande 2012.104 Utred- ningen föreslog ett påföljdssystem med villkorligt fängelse utifrån en toleransteori, där en av de grundläggande utgångspunkterna var att den som återfaller i brott ska dömas till en alltmer ingripande påföljd (så kallad tilläggssanktion) i takt med antalet lagföringar.105 
  
 Tidigare brottslighet ska enligt förslaget kunna utgöra ett skäl för att besluta att ett fängelsestraff ska vara villkorligt, men däremot inte 
  
 101A.st. 
  
 102A.st. Således flyttades ”i tillräcklig utsträckning” så att det ordalydelsemässigt endast siktade på förverkandet. 
  
 103A.prop. s. 45 f. 
  
 104SOU 2012:34, Nya påföljder. 
  
 105SOU 2012:34 band II s. 266. 
  
 587 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 kunna påverka längden av ett villkorligt fängelsestraff. Tidigare brotts- lighet ska i stället beaktas genom valet av tilläggssanktion till det vill- korliga fängelsestraffet: för varje återfall ska en mer ingripande tilläggs- sanktion väljas och när det inte återstår någon sådan ska straffet i stället bestämmas till ett ovillkorligt fängelsestraff. 
  
 Vid ovillkorliga fängelsestraff samt böter ska dock även fortsätt- ningsvis tidigare brottslighet kunna beaktas vid straffmätningen och 29 kap. 4 § således enligt förslaget endast förtydligas på så sätt att den endast gäller vid straffmätningen av böter och ovillkorliga fängelse- straff.106 Tiden mellan brotten, likheten mellan den gamla och den nya brottsligheten samt brottslighetens allvar föreslogs vara av betyd- else även fortsättningsvis. Såvitt avsåg tidsfaktorn borde det dock som utgångspunkt vara tiden mellan den tidigare domen och den nya brottsligheten som tillmäts betydelse. Detta eftersom det är den tidig- are domen, och inte brottet som sådant, som medför att det nya brottet faktiskt ska betraktas som ett återfall. En effekt av detta synsätt var enligt utredningen att den tid inom vilken återfall normalt tillmäts betydelse torde bli något längre än vad den var och är i dag, vilket i den meningen också skulle innebära ett något skärpt synsätt på åter- fallet.107 
  
 Påföljdsutredningen konstaterade, precis som Straffnivåutred- ningen, att det finns en relativt stor skillnad mellan hur lagstiftaren och den juridiska professionen ser på återfall i brott. Efter att ha kon- staterat att direktiven inte gav något utrymme för att föreslå att tidi- gare brottslighet ska ges mindre genomslag vid straffmätningen, landade utredningen i att någon utvidgning av tillämpningsområdet av 29 kap. 4 § inte behövdes. De teoretiska skälen emot en återfalls- skärpning ansågs så starka att straffskärpningen borde förbehållas de situationer där en skärpt reaktion framstår som särskilt angelägen. Även humanitetsprincipen, liksom att det skulle leda till en allmän repressionsökning, talade emot strängare straff vid återfall i brott och regleringen i 29 kap. 4 § ansågs utgöra en rimlig avvägning mellan de intressen som stod på spel. 
  
 Påföljdsutredningens förslag var således att 29 kap. 4 § endast skulle ändras på så sätt att det skulle tydliggöras att bestämmelsen endast 
  
 106SOU 2012:34 band II s. 266 och 285 ff. 
  
 107SOU 2012:34 band II s. 256 ff. Principen skulle dock inte vara undantagslös. Om det för- flutit mycket lång till mellan det tidigare brottet och den tidigare domen och det inte berodde på omständigheter som den dömde kunnat påverka borde det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet, se a.bet s. 260. 
  
 588 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 är tillämplig vid straffmätning av böter och ovillkorliga fängelsestraff samt att det är tiden mellan dom och återfall som är relevant i stället för tiden mellan brotten.108 
  
 Varken Påföljdsutredningens förslag om ett påföljdssystem med villkorligt fängelse eller förslaget om ändringar i 29 kap. 4 § har genom- förts. Regeringen har därmed ännu inte heller uttryckligen tagit ställ- ning till Straffnivåutredningens förslag gällande 29 kap. 4 § som läm- nades 2008. 
  
 11.4.3Gängbrottsutredningens förslag, den efterföljande lagrådsremissen och Lagrådets yttrande 
  
 År 2021 föreslog Gängbrottsutredningen en ändring av utformningen av 29 kap 4 § brottsbalken i syfte att hålla isär återfallsskärpning som följer av utebliven privilegiering, det vill säga ett strängare påföljdsval eller beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet, från sådan återfallskärpning som innebär en strängare straffmätning. Enligt ut- redningen kan utebliven privilegiering i många fall inte ses som en tillräcklig reaktion på återfall i brott. Förslaget påminner i stora drag om det förslag som lämnades av Straffnivåutredningen (den särskilde utredaren är densamme).109 
  
 Genom direktiven till Gängbrottsutredningen är den givna kon- texten för utredningens förslag brott som begås i kriminella nätverk. I utredningen tas det för givet att de som är aktiva i sådana ofta är mycket brottsaktiva samt att det med den ”livsstilen” inte sällan följer att den dömde fortsätter att begå brott efter avtjänat straff. Samtidigt konstateras att någon statistik vad gäller hur frekvent personer som är aktiva i kriminella nätverk återfaller i brott inte finns att tillgå. Slut- satsen är trots detta att det är sannolikt att personer inom de krimi- nella nätverken löper stor risk att återfalla i brott. Det starka statistiska sambandet mellan antalet tidigare lagföringar och återfallsrisken kon- stateras också gälla för personer som är aktiva inom kriminella nät- verk.110 
  
 108A.bet s. 288 f. 
  
 109SOU 2021:68, särskilt avsnitt 11.4. 
  
 110SOU 2021:68 s. 391 f. Någon statistik eller några undersökningar som styrker just detta redovisas dock inte i betänkandet, se särskilt kapitel 3. En hänvisning till Kriminalvårdens strategi för arbetet mot organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och hedersrelaterad brotts- lighet s. 7, där det anges att det generellt finns en ökad risk för återfall i allvarlig brottslighet vid kopplingar till nätverk där organiserad brottslighet förekommer, finns dock. 
  
 589 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 I utredningen betonas att det är av vikt att personer som återfaller i brott, särskilt sådana som är aktiva i kriminella nätverk, möts av ända- målsenliga åtgärder. Det finns därför enligt utredningen skäl att över- väga om återfall bör ges större betydelse också vid straffmätningen. Att åstadkomma en återfallsreglering som endast tar sikte på personer som ingår i kriminella nätverk ansågs dock inte möjligt, främst för att det inte finns någon legaldefinition av begreppet kriminellt nätverk men också för att det skulle vara svårt att föra bevisning om huruvida en person tillhör ett sådant nätverk eller inte.111 En generellt strängare återfallsreglering ansågs dock rimlig och föreslogs därför, trots att utredningen konstaterar att det är mycket svårt att uppskatta i vilken mån skärpta straff vid återfall kommer brottspreventivt genom den ökade inkapacitering som skärpta straff innebär. 
  
 Utredningen konstaterar att 2010 års ändring av 29 kap. 4 § syftade till att öka användningen av straffskärpningsmöjligheten och enhetlig- heten, men att det är oklart om syftet uppnåtts. Enligt utredningen tycks förtydligandet 2010 inte ha fått mer än en marginell effekt på bestämmelsens tillämpning och den tycks alltjämt tillämpas återhåll- samt och ojämnt. Därtill lyfts att Högsta domstolens uttalande i NJA 2012 s. 79 (se avsnitt 11.2.7), om att de uttalanden som gjordes i samband med 1989 års påföljdsreform alltjämt gäller, torde ha bi- dragit till domstolarnas återhållsamhet i fråga om straffskärpning med stöd av bestämmelsen.112 
  
 I övrigt instämmer utredningen i huvudsak i de skäl som Straff- nivåutredningen lämnat för en ökad återfallsskärpning och de skälen återupprepas inte här. Det framhålls vidare att förverkande av vill- korligt medgiven frihet är en reaktion som enbart är hänförlig till verk- ställigheten av den tidigare domen. Ett strängare påföljdsval liksom ett beslut om förverkande kan således uppfattas som en återfalls- skärpning, men skiljer sig principiellt åt från sådan återfallsskärpning som sker genom en strängare straffmätning för det nya brottet. I likhet med Straffnivåutredningen anser därför utredningen att det finns skäl att hålla isär dessa situationer och att 29 kap. 4 § bör ändras för att tydliggöra detta.113 Utredningen föreslog följande lydelse av 
  
 111SOU 2021:68 s. 390 ff. 
  
 112A. bet. s. 393. Här bör noteras att utredningen inte tycks ha uppmärksammat Högsta dom- stolens uttalanden i avgörandet i NJA 2020 s. 564 (redogjort för i avsnitt 11.2.7), som möjligen lett till en mer generös tillämpning av 29 kap. 4 § brottsbalken. 
  
 113A.bet s. 393 ff. 
  
 590 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 29 kap. 4 § (nu gällande lydelse i vänsterspalten, föreslagen lydelse i högerspalten). 
  
 Den gällande lydelsen 
  
 Den föreslagna lydelsen 
  
 Vid straffmätningen ska rätten, 
  
 Vid straffmätningen ska rätten, 
  
 utöver brottets straffvärde, i skärp- 
  
 utöver brottets straffvärde, i skärp- 
  
 ande riktning ta hänsyn till om den 
  
 ande riktning ta hänsyn till om den 
  
 tilltalade tidigare gjort sig skyldig 
  
 tilltalade tidigare gjort sig skyldig 
  
 till brott, om inte förhållandet be- 
  
 till brott, om inte förhållandet be- 
  
 aktas genom påföljdsvalet eller i 
  
 aktas genom påföljdsvalet eller i 
  
 tillräcklig utsträckning genom för- 
  
 tillräcklig utsträckning genom för- 
  
 verkande av villkorligt medgiven 
  
 verkande av villkorligt medgiven 
  
 frihet. Vid denna bedömning ska 
  
 frihet. 
  
 särskilt beaktas vilken omfattning 
  
 Har den tilltalade tidigare vid 
  
 den tidigare brottsligheten haft, vil- 
  
 upprepade tillfällen gjort sig skyl- 
  
 Reyes tid som förflutit mellan brott- 
  
 dig till brott, eller utgör brottet 
  
 en samt om den tidigare och den 
  
 återfall i särskilt allvarlig brottslig- 
  
 nya brottsligheten är likartade eller 
  
 het ska den tidigare brottslighet- 
  
 brottsligheten i båda fallen är sär- 
  
 en dock beaktas oberoende av om 
  
 skilt allvarlig. 
  
 sådant förverkande sker. 
  
 Vid tillämpning av första styck- 
  
 et ska rätten ta hänsyn till den tid 
  
 som har förflutit mellan brotten 
  
 och om den tidigare och den nya 
  
 brottsligheten är likartade 
  
 Således föreslås att uttrycken ”vilken omfattning den tidigare brotts- ligheten haft” och ”brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig” ska utgå. Därtill föreslås att ett andra stycke ska läggas till. Enligt detta ska återfallet beaktas även om det beslutats om förverkande av vill- korligt medgiven frihet i två situationer: dels om den tilltalade vid upprepade tillfällen tidigare gjort sig skyldig till brott, dels om brottet utgör återfall i särskilt allvarlig brottslighet. 
  
 Varför de ovan nämnda omständigheterna ska slopas berörs inte närmare i betänkandet, men det framhålls i författningskommentaren att någon ändring i sak i förhållande till den nuvarande lydelsen inte är avsedd.114 
  
 114A.bet s. 504. 
  
 591 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Målet är enligt utredningen att öppna upp för en strängare straff- mätning i två mer kvalificerade återfallssituationer, där skärpta straff framstår som särskilt angelägna. 
  
 Som exempel nämns att någon systematiskt begår en viss typ av brottslighet, till exempel förmögenhetsbrott, trafiknykterhetsbrott eller våldsbrott. På grund av återfallet bestäms påföljden i dessa fall till fängelse och kanske förverkas villkorligt medgiven frihet. En upp- trappning av ingripandenivån genom förverkande av villkorligt med- given frihet är med andra ord uttömd och det bör därför vara möjligt att skärpa straffet i dessa fall. 
  
 Med upprepade tillfällen anses två eller tre tidigare lagföringar, eller något fler om det inte är brott av allvarlig art. Som exempel nämns en person som relativt kort tid efter frigivning återfaller i grova vålds- brott eller återupptar verksamhet som innefattar organiserad vinnings- brottslighet.115 
  
 Det framhålls att storleken på påslaget ska avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, men att en utgångspunkt är att fyra år ska utgöra den maximala återfallsskärpning som kan komma i fråga. En så sträng återfallsskärpning bör dock endast aktualiseras vid återfall i mycket allvarlig brottslighet, där det fängelsestraff som annars skulle ha dömts ut hade uppgått till tio år eller mer. Andra för- utsättningar för att straffet ska kunna skärpas med så mycket som fyra år föreslås vara att den tidigare brottsligheten har varit jämförelsevis allvarlig och omfattande, att den tilltalade har återfallit i brott vid upp- repade tillfällen och att det har förflutit kort tid mellan brotten. 
  
 Det anges också att straffskärpningen som regel bör vara procen- tuellt sett högre vid låga straffnivåer än vid höga straffnivåer. I för- fattningskommentaren ges i övrigt relativt detaljerade anvisningar om hur stor skärpningen bör vara.116 
  
 I betänkandet framhålls också slutligen att det ligger i domstolens uppgift att i varje enskilt fall göra en bedömning av vad som är en rimligt samlad reaktion på en viss brottslighet med utgångspunkt från de principer som påföljdssystemet vilar på. 117 
  
 Förslaget ingick därefter, med vissa mindre justeringar, i lagråds- remissen Skärpta straff för brott i kriminella nätverk som regeringen beslutade den 11 augusti 2022. Den lagtext som föreslogs var denna. 
  
 115A.bet s. 393 ff. 
  
 116A.bet s. 504. 
  
 117A.bet. s. 401 ff. och s. 503 f. 
  
 592 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Vid straffmätningen ska rätten, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott, om inte förhållandet beaktas genom påföljdsvalet eller i tillräcklig ut- sträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brotts- ligheten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidig- are och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. 
  
 Om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till brott eller om det är fråga om återfall i särskilt allvarlig brottslighet, ska den tidigare brottsligheten beaktas vid straffmätningen oberoende av om förverkande av villkorligt medgiven frihet sker. 
  
 I sitt yttrande över lagrådsremissen anmärkte Lagrådet att tanken med den föreslagna ändringen, som i lagrådsremissens ordalydelse främst består av ett nytt andra stycke, är att återfallsskärpning ska ske även om rätten beslutat om förverkande av villkorligt medgiven frihet.118 Som förslaget lagtekniskt är uppbyggt ska återfallsskärpning dock inte ske om förhållandet har beaktats vid påföljdsvalet, utan i de fallen ska i stället nuvarande regler fortsatt gälla. Efter reformen 2010 innebär det, enligt Lagrådet, att återfallsskärpning inte får ske om den tidigare brottsligheten har påverkat påföljdsvalet. 
  
 Av det nu sagda följer att den föreslagna lagtexten tar sikte på ett för- hållande (förverkande av villkorligt medgiven frihet) som inte ska vara relevant för frågan, om straffskärpning ska ske, och inte på det förhåll- ande som fortsatt ska beaktas, nämligen huruvida återfallet har påverkat påföljdsvalet. Att frågan, om återfallet har påverkat påföljdsvalet, är rele- vant kan utläsas bara efter en ganska komplicerad samläsning med första stycket. 
  
 Lagrådet föreslog därför att lagtexten skulle omformuleras så att det i stället fokuserades på det som ska vara relevant för bedömningen i de utpekade fallen. 
  
 Om den tilltalade tidigare vid upprepade tillfällen gjort sig skyldig till brott eller om det är fråga om återfall i särskilt allvarlig brottslighet, ska den tidigare brottsligheten alltid beaktas vid straffmätningen om för- hållandet inte har beaktats vid påföljdsvalet. 
  
 Vidare påpekade Lagrådet att det i remissen inte uppmärksammats att förslaget om återfallsskärpning i 29 kap. 4 § andra stycket skulle få konsekvenser för tillämpningen av reglerna om förverkande av vill- 
  
 118Lagrådets yttrande återfinns som bilaga 5 (s.  
 200–202) 
  i prop. 2022/23:53 och detta avsnitt återger i stora drag yttrandet. 
  
 593 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 korligt medgiven frihet i 34 kap. Detta eftersom såväl fullt förverk- ande av villkorligt medgiven frihet, men även återfallsskärpning, skulle komma att ske i de utpekade fallen. Lagrådet menade att det är svårt att se att domstolen skulle förverka endast del av reststraffet för att därefter besluta om återfallsskärpning med stöd av 29 kap. 4 §. Att förverkande alltid ska ske (fullt ut) i de nu angivna fallen kan inte en- dast indirekt framgå av lagtexten i 29 kap. 4 § andra stycket utan måste enligt Lagrådet komma till uttryck i lagtexten i 34 kap. brottsbalken. 
  
 Lagrådet ansåg också att det måste övervägas om inte just det för- hållandet att förverkande av villkorligt medgiven frihet alltid ska ske i de fall som träffas av andra stycket riskerar att leda till att regleringen i vissa fall blir orimligt sträng och dessutom kan slå orättvist. Detta på grund av att förslaget – i de fall där reststraffet enligt nu gällande lag hade förverkats bara delvis eller inte alls – leder till en dubbel skärp- ning. Dels genom att den villkorligt medgivna friheten förverkas helt på grund av återfallet, dels genom att återfallet beaktas som ett skäl för en skärpt straffmätning. 
  
 Avslutningsvis noterade Lagrådet att resonemangen i remissen ut- gick från att återfallsskärpning kan ske vid till exempel upprepade åter- fall i förmögenhetsbrott med måttligt straffvärde som butiksstölder, om återfallen åtminstone en gång lett till fängelse. Som 29 kap. 4 § är formulerad sedan 2010 är en sådan tillämpning dock inte möjlig enligt Lagrådet. Detta eftersom lagtexten inte ger något utrymme för möjligheten att bedöma om återfallet har beaktats ”i tillräcklig ut- sträckning” vid påföljdsvalet (utan endast vid förverkande av villkor- ligt medgiven frihet, vår anmärkning). 
  
 Det är ju även vid det tillkommande stöldtillfället på grund av åter- fallet som personen döms till fängelse och eftersom återfallet då be- aktas vid påföljdsvalet som skäl för fängelse finns inte möjlighet att låta återfallet inverka skärpande på straffmätningen. Lagrådet konsta- terar att denna konsekvens nog inte var avsedd vid 2010 års ändring och att det därför finns skäl att se över även första styckets lydelse. Är det inte i själva verket så att återfallsskärpning bör kunna ske, inte bara om återfallet inte har beaktats vid påföljdsvalet, utan också om återfallet inte i tillräcklig utsträckning har beaktats vid detsamma?, konkluderade Lagrådet. 
  
 594 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Mot denna bakgrund bedömde regeringen i den efterföljande pro- positionen att förslaget om återfallsskärpning var i behov av ytterligare beredning, vilket alltså sker inom ramen för denna utredning.119 
  
 11.5Ordningen i de nordiska länderna 
  
 I samtliga nordiska länder (men även i Tyskland) finns system med villkorligt fängelse, vilket innebär att verkställigheten av straffet skjuts upp under en prövotid. Den dömdes tidigare brottslighet kan då be- aktas inom ramen för prövningen av om det är lämpligt med ett vill- korligt fängelsestraff. Att fråga är om återfall kan således leda till att ett ovillkorligt fängelsestraff anses nödvändigt. Om den dömde åter- faller i brott under en prövotid kan det leda till att straffet ska av- tjänas, företrädesvis i anstalt. 
  
 Därtill kan i finsk rätt enligt 6 kap. 5 § strafflagen tidigare brotts- lighet beaktas som en straffskärpningsgrund. Det krävs då att för- hållandet mellan den tidigare brottsligheten och det nya brottet visar att gärningsmannen, med anledning av att brotten är likartade eller annars, är uppenbart likgiltig för förbud och påbud i lag. 
  
 Enligt förarbetena är detta den i praktiken viktigaste straffskärp- ningsgrunden. Syftet är inte att varje återfall ska leda till strängare straff, utan det ska vara fråga om situationer där gärningsmannen fort- sätter att begå brott på ett sätt som visar att han eller hon är uppen- bart likgiltig för vad lagen föreskriver. En faktor som anses innebära likgiltighet är att brotten är likartade, en annan är att gärningsmannen har återfallit kort tid efter det tidigare brottet.120 
  
 I Norge gäller enligt 77 § bokstav k. straffeloven att det vid straff- mätningen i skärpande riktning ska beaktas om den dömde tidigare har ålagts en straffrättslig reaktion för liknande handlingar eller andra handlingar som är av betydelse för saken. Regeln är i första hand av- sedd att användas vid  
 vinnings-, 
  sexual- och våldsbrott.121 Det är då enligt 79 § bokstav b. också möjligt att höja föreskrivet straffmaxi- mum enligt vad som närmare framgår av lag (dubbla maximistraffet, men med vissa modifikationer, t.ex. aldrig med mer än sex år och aldrig över 21 år). 
  
 119Prop. 2022/23:53 s. 23. 
  
 120RP 44/2002 rd s. 205 f. 
  
 121Se t.ex. Ot.prp. nr. 90  
 (2003–2004) 
  s. 469 ff. och Gröning m.fl., Frihet, Forbrytelse og straff. En systematisk fremstillning av norsk strafferett s. 664 ff. 
  
 595 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 I Danmark kan det enligt 81 § straffeloven vara straffskärpande att den dömde tidigare är straffad på ett sätt som är av betydelse i sammanhanget. Av förarbetena framgår att såväl den tidigare som den senare brottslighetens karaktär är av betydelse samt att syftet är att bestämmelsen framför allt ska tillämpas vid snabba återfall.122 Enligt 84 § kan också i vissa fall en förhöjd straffskala tillämpas vid återfall i brott. 
  
 11.6Överväganden och förslag avseende återfallsskärpning 
  
 11.6.1Inledande utgångspunkter och något om behovet av en förändring 
  
 Bedömning: Att återfall i brott ska beaktas vid påföljdsvalet och leda till att eventuell villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad är självklart. Det är däremot svårare att finna bärande skäl för att återfallet därutöver också – i större utsträckning än i dag – ska be- aktas straffskärpande vid straffmätningen. Vår bedömning är därför att de nuvarande reglerna inte bör ändras i grunden, men att det på vissa punkter finns skäl för att justera dem i skärpande riktning. 
  
 Vårt förslag att ett förverkat reststraff ska avtjänas fullt ut (se avsnitt 10.10) innebär en skärpning av återfallsregleringen. 
  
 Skälen för vår bedömning 
  
 Genom den straffrättsliga reaktionen manifesterar samhället sitt av- ståndstagande från den brottsliga gärningen. Som vi tidigare påpekat är det av vikt att påföljdssystemet är utformat på ett sätt som gemene man uppfattar som rimligt och kan förstå. Systemet bör också till- godose brottsofferintressen på bästa sätt samt vara utformat så att det främjar den dömdes återanpassning och ett liv utan kriminalitet. En ordning som på sikt minskar återfallen i brott ökar samhällsskyddet, vilket är eftersträvansvärt. 
  
 Hur återfall i brott minskas på bästa sätt är dock en fråga som inte är alldeles enkel att besvara. Vi redovisar viss forskning om bland 
  
 122Betænkning nr 1424/2002. 
  
 596 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 annat frihetsberövandets effekter i avsnitt 12.5.5. I ett hänseende är dock den kriminologiska forskningen i princip samstämmig och det gäller effekterna av att förlänga långa fängelsestraff. Utöver den tids- begränsande brottsavhållande effekten som längre frihetsberövanden medför saknas enligt forskningen positiva effekter av längre tid i an- stalt. Som vi framhållit i kapitel 3 är det i stor utsträckning andra in- satser än strängare straff som behövs för att bryta kriminella banor. Därtill är den ökade inkapaciteringstid som kan uppnås i de allra flesta fall relativt kortvarig. Vid vanligt förekommande brottslighet som grovt rattfylleri och stöld rör det sig om som högst några månader. 
  
 Det är vidare så att ett fängelsestraff som sådant ofta påverkar den dömde negativt och i stället ökar risken för återfall efter frigivningen. Att det finns ett statistiskt samband mellan antalet tidigare verkställig- heter i fängelse och risken för återfall kan knappast tas till intäkt för att längre frihetsberövanden som sådana skulle minska antalet åter- fall i brott. 
  
 Det finns sammanfattningsvis inte mycket som talar för att den totala brottsnivån i samhället skulle minskas, eller att färre personer skulle återfalla i brott, om möjligheterna att straffskärpa vid återfall i brott utökas. De ekonomiska kostnaderna av fler och längre fäng- elsestraff är därtill betydande. 
  
 Genom ökad tid i anstalt skulle dock vissa individer kunna hindras från att begå brott ute i samhället under längre tid och utredningens uppdrag är att ge förslag som innebär att återfall i brott får ökad be- tydelse i straffmätningen. 
  
 Målet med de förslag som vi lämnar i detta kapitel är att de ska bidra till ett påföljdssystem som syftar till att vara brottsförebygg- ande och trygghetsskapande såväl i realiteten som på längre sikt. Ett ytterligare mål är att systemet ska upplevas som rättvist och legitimt, även mot bakgrund av den allvarliga brottsutvecklingen i vissa miljöer som sker just nu. 
  
 597 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 11.6.2Överväganden och förslag avseende straffskaleregeln i 26 kap. 3 § 
  
 Förslag: Gränsen för det brott som återfallet ska avse (återfalls- brottet) ska sänkas. För det brottet ska det vara föreskrivet fäng- else i sex år eller mer (i stället som för närvarande belagt med fäng- else i mer än sex år). 
  
 Straffet ska kunna höjas med sex år utöver maximistraffet i stället för fyra år. 
  
 Uttrycket ”belagt med” byts ut till det mer moderna uttrycket ”föreskrivet”. 
  
 Bedömning: Vårt förslag innebär att 26 kap. 3 § brottsbalken kommer att vara tillämplig i betydligt fler fall än i dag och återigen träffa sådana brottstyper där det framstår som angeläget att ha till- gång till en förhöjd straffskala vid återfall efter ett allvarligt brott. 
  
 Det högsta straff som kan dömas ut ska alltjämt vara 18 år och gränsen för det återfallsgrundande brottet ska fortsatt vara fäng- else i lägst två år. 
  
 Inledning 
  
 Av våra direktiv framgår att vi ska ge ett förslag som innebär en skärpning av 26 kap. 3 § brottsbalken på så sätt att dess tillämpnings- område utvidgas. Vi ska särskilt ta ställning till om det bör vara möjligt att överstiga straffskalan för brottet vid upprepade återfall i brott som kan vara av mindre allvarligt slag än vad som i dag omfattas av bestäm- melsens tillämpningsområde. Det är med andra ord återfallsbrottet, och inte det återfallsgrundande brottet, som står i fokus. Vi föreslår därför inte någon sänkning av den gränsen, utan fortsatt bör som grundförutsättning gälla att den dömde tidigare ska ha dömts till fäng- else i lägst två år. Vi utvecklar detta ytterligare nedan. 
  
 598 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 Skälen för våra förslag 
  
 Gränsen för återfallsbrottet bör sänkas 
  
 Det som talar för att bestämmelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken bör förändras är att den har stått oförändrad sedan den infördes på nytt 1981 och detta samtidigt som rejäla straffskaleskärpningar avseende såväl minimistraff som maximistraff har beslutats för många brotts- typer.123 Även nya gradindelningar, som synnerligen grovt brott, har fått återverkningar för bestämmelsens tillämplighet i relation till vissa brottstyper som pekades ut som särskilt angelägna att omfattas i de ursprungliga förarbetena. Denna följd tycks inte heller ha uppmärk- sammats särskilt i de enskilda lagstiftningsärendena där straffskalorna förändrats. 
  
 Till exempel är maximistraffet för grov misshandel nu sex år, vilket innebär att ett sådant återfall inte omfattas av 26 kap. 3 § trots att brottet pekades ut särskilt i förarbetena. Inte heller omfattas männi- skorov, mindre grovt brott, olaga frihetsberövande, mindre grovt brott, grovt olaga tvång, de grova fridskränkningsbrotten, heders- förtryck, grovt olaga hot, våldtäkt, våldtäkt mot barn, grov stöld, in- brottsstöld, rån, grovt bedrägeri, grov utpressning, grov försking- ring, grov trolöshet mot huvudman, skyddande av brottsling (brott av normalgraden) och övergrepp i rättssak (brott av normalgraden) eftersom de har ett maximistraff om sex år (brotten är belagda med som mest sex år och inte med mer än sex år). Detsamma gäller grovt vapenbrott, som har ett maximistraff om fem år. Synnerligen grovt vapenbrott omfattas däremot av 26 kap. 3 §, liksom grovt och synner- ligen grovt narkotikabrott. Detsamma gäller mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och mened som har maximistraff om åtta år. 
  
 Eftersom just sex år för närvarande relativt ofta är föreskrivet som straffmaximum för sådana brottstyper som enligt vår mening bör träffas av ett utvidgat tillämpningsområde har vi stannat för att föreslå att bestämmelsen bör ändras på detta sätt. Det rör sig fortfarande om särskilt allvarlig brottslighet som med fog kan sägas vara så allvarlig att återfall i den typen av brott bör träffas av den straffskalehöjande regeln. Som uppräkningen ovan visar utvidgas tillämpningsområdet betydligt genom den föreslagna sänkningen från att brottet ska vara 
  
 123Detta gäller t.ex. avseende våldsbrott, vapenbrott och sådana brott som begås inom ramen för den organiserade brottsligheten och i kriminella nätverk. 
  
 599 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 belagt med fängelse i mer än sex år till att minst sex år ska ingå i brottets straffskala. 
  
 Vi har också strävat efter att nå viss överrensstämmelse med de straffskaleskärpningar som skett på sistone avseende sådana brotts- typer som bedöms begås inom ramen för den organiserade brotts- ligheten. Gängbrottsutredningen fokuserade härvid på straffskalorna för grov misshandel och synnerligen grov misshandel, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, rån och grovt rån samt grov utpressning.124 Ut- redningen om en stärkt rättsprocess och en ökad lagföring fokuserade i sin tur på mened, skyddande av brottsling och övergrepp i rättssak.125 Med den nya utformningen av bestämmelsen träffas alla dessa brott, vilket framstår som lämpligt. 
  
 Gränsen för det återfallsgrundande brottet bör inte sänkas, men det bör vara möjligt att överskrida straffskalan med sex år i stället för fyra år 
  
 Vad sedan gäller om gränsen för det återfallsgrundande brottet som sådant bör sänkas från två år gör vi följande överväganden. 
  
 Redan när bestämmelsen återinfördes 1981 var avsikten att bestäm- melsen skulle träffa återfall efter särskilt allvarlig brottslighet i vissa typfall, till exempel upprepad och särskilt allvarlig våldsbrottslighet, men också vissa speciella förmögenhetsbrott med våldsinslag såsom väpnade post- eller bankrån.126 Vilka brottstyper som ska bedömas som allvarlig brottslighet är dock inte givet och gränsen dras olika i olika bestämmelser såväl i brottsbalken som i rättegångsbalken. Någon fast gräns finns således inte och det kan illustreras med några exempel. 
  
 I 15 kap. brottsbalken förekommer begreppet allvarlig brottslighet som sådant som en kvalifikationsgrund (ersatte 2022 allvarligt brott). Vid bedömningen av om en gärning är att bedöma som grov mened enligt 15 kap. 1 § andra stycket ska särskilt beaktas om 
  
 1.brottet skett med uppsåt att försvåra eller förhindra utredningen av allvarlig brottslighet eller lagföringen av någon för sådan brotts- lighet eller 
  
 2.någon oskyldig ska dömas för allvarlig brottslighet. 
  
 124SOU 2021:68 avsnitt 8.4. 
  
 125SOU 2021:35 avsnitt 4. 
  
 126A.prop. s. 58. 26 kap. 3 § skulle endast citeras i domen om den tillämpats, det vill säga om straffskalan överskridits med stöd av bestämmelsen, Moss. 
  
 600 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 I förarbetena till bestämmelsen uttalas följande. 
  
 Det bör därvid krävas att den utredning eller lagföring som vittnet har uppsåt att förhindra ska avse ett brott med ett högt straffvärde. För att svara mot detta krav bör ett brott, enligt vår uppfattning, anses som all- varligt om det har eller kan förväntas ha ett straffvärde om fängelse i minst två år. Detta innebär dels att brott som har ett minimistraff på fängelse i två år, dels andra brott där straffvärdet är eller kan förväntas vara åt- minstone fängelse i två år omfattas. Rekvisitet allvarligt brott skulle där- med i princip motsvara sådan allvarlig brottslighet som under en för- undersökning kan föranleda användning av det hemliga tvångsmedlet hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se 27 kap. 18 § RB). Vanligt förekommande brott inom ramen för kriminella nätverk som har ett minimistraff om fängelse i minst två år är bl.a. mord, dråp, människo- handel och synnerligen grov misshandel, grovt rån, mordbrand, allmän- farlig ödeläggelse, grovt narkotikabrott och grovt vapenbrott. Att brottet kan förväntas ha ett straffvärde om fängelse i minst två år innebär att be- stämmelsen även kan komma att omfatta allvarligare former av exem- pelvis grov misshandel, rån och förmögenhetsbrott såsom grov stöld, grovt bedrägeri och grovt penningtvättsbrott.127 
  
 Ett ytterligare exempel är att så kallad obligatorisk häktning enligt 24 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken ska ske om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och sex månader. 
  
 Med stöd av 1 kap. 7 § fängelselagen kan långtidsdömda åläggas särskilda villkor till exempel gällande placering i anstalt, vistelse utan- för anstalt samt särskilda utslussningsåtgärder. Bestämmelsen syftar till att upprätthålla kravet på samhällsskydd. Som långtidsdömda avses de som avtjänar fängelse i lägst fyra år, vilket innebär att det är den sammanlagda strafftiden som är avgörande. Det kan därför vara fråga om ett fängelsestraff under fyra år om det till exempel ska avtjänas tillsammans med ett annat straff eller om villkorligt medgiven frihet har förverkats. Vid särskilda skäl kan sådana villkor också beslutas för den som har dömts till fängelse i lägst två år. Det kan till exempel avse en intagen som har kopplingar till grov organiserad brottslighet.128 
  
 Som framgått ovan anses särskilt allvarlig brottslighet i den sär- skilda återfallsbestämmelsen i 29 kap. 4 § brottsbalken föreligga när straffvärdet uppgår till ett år.129 Denna gräns har upprepats i nyare förarbeten i samband med att bestämmelsen har ändrats.130 Med all- 
  
 127SOU 2021:35 s. 113 och 480. Se också prop. 2021/22:186 s. 27 och 31 f. 
  
 128Prop. 2009/10:135 s. 122 f. 
  
 129Prop. 1987/88:120 s. 88. 
  
 130Se t.ex. SOU 2008:85 s. 396, prop. 2009/10:147 s. 46 och SOU 2021:68 s. 381 och 503. 
  
 601 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 varlig brottslighet i vad som nu är 34 kap. 5 § brottsbalken avsågs i de ursprungliga förarbetena brott som har ett straffvärde om sex månader. 
  
 Även om det vid en första anblick kan framstå som naturligt att bringa de två bestämmelserna om återfall (26 kap. 3 och 29 kap. 4 §§) i bättre överrensstämmelse med varandra anser vi att det inte bör ske. Vårt ställningstagande i denna del bygger på att regeln i 29 kap. 4 § tar sikte på straffmätningen i det enskilda fallet. Med stöd av den kan domstolen förlänga det straff som döms ut. I svensk straffmätning finns dock en tradition som innebär att straffskalans minimistraff eller straff i närheten av minimistraffet oftast används som utgångspunkt när straffvärdet fastställs. Skälet för denna ordning är att den övre delen av straffskalan normalt inte är avsedd för mer ordinär brotts- lighet utan för exceptionella fall som sällan inträffar. För att ett högre straffvärde ska aktualiseras måste domstolen kunna ange skäl för att det fall som är aktuellt är allvarligare än de mer ordinära fallen för brottstypen. Eftersom rätten också ska beakta intresset av enhetlig rättstillämpning gäller detta generellt.131 
  
 Av detta följer att även om 29 kap. 4 § är tillämplig så ryms ofta det konkreta straffmätningsvärdet inom ramen för brottets ordinarie straffskala och 26 kap. 3 § behöver sällan tillämpas. Ett annat sätt att uttrycka saken är att tröskeln in i 26 kap. 3 § är hög: först ska dom- stolen fastställa ett straffvärde för gärningen, därefter komma fram till att återfallet ska beaktas skärpande i straffmätningen och i den bedömningen då hamna så högt att brottets ordinarie straffskala inte räcker till. I nuvarande system ”behövs” 26 kap. 3 § med andra ord inte så ofta och särskilt inte vid mindre allvarlig brottslighet. 
  
 Sett i ljuset av det nu sagda framstår det som välavvägt att det krävs att den dömde dömts till ett så pass strängt straff som fängelse i lägst två år för att 26 kap. 3 § brottsbalken ska aktualiseras. Utvecklingen är också sådan att strafftiderna blir allt längre, varför bestämmelsen kommer att vara tillämplig i flera fall utan att någon sänkning av det lagstadgade kravet avseende det återfallsgrundande brottet samtidigt genomförs. 
  
 Vi anser således att möjligheten att tillgripa den strängare straff- skalan som föreskrivs i 26 kap. 3 § även fortsättningsvis bör vara för- behållen de fall där den som dömts till ett strängt straff återfaller i ett 
  
 131Prop. 1987/88:120 s. 78 f och Clark och Zila. Straffrättens påföljdslära s. 129 f. Även i Europarådets Europarådets rekommendation om enhetliga brottmålsdomar, se Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing p. E framhålls att domstolen måste ange skäl för sin straffvärdebedömning. 
  
 602 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 mycket allvarligt brott. Vi föreslår därför inte att straffvärdegränsen för det brott som den dömde ska ha dömts för – två år – sänks. Genom att i stället sänka gränsen för vilka återfall som är relevanta blir änd- ringen enligt vår mening mer ändamålsenlig. Det kommer vara möjligt att överskrida föreskrivet straffmaximum i de fall där det framstår som mest behövligt – vid återfall i särskilt allvarlig brottslighet. 
  
 Mot bakgrund av de straffskalehöjningar som skett under senare år finns dock skäl att höja den maximala förhöjningen av straffskalan vid återfall som omfattas av 26 kap. 3 §. Den bör bestämmas till sex år i stället för nu gällande fyra år. 
  
 Slutligen en språklig ändring 
  
 Lydelsen i 26 kap. 3 § brottsbalken – att den dömde ska återfalla i ett brott som är belagt med fängelse i mer än sex år – är ålderdomlig och förekommer inte på något annat ställe i brottsbalken. Den vanligare formen är i stället att det anges att något visst straffminimum eller straffmaximum är föreskrivet för brottet (se t.ex. 13 kap. 11 §, 14 kap. 12 § brottsbalken och 24 kap. 1 § rättegångsbalken). Bestämmelsen bör ändras i detta avseende för att stå i bättre överensstämmelse med övriga bestämmelser i straff- och processlagstiftningen. 
  
 11.6.3Överväganden och förslag avseende återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 § 
  
 Förslag: Det ska förtydligas att ”i tillräcklig utsträckning” tar sikte på såväl påföljdsvalet som beslut om förverkande av villkorligt med- given frihet. Återfall i brott ska således kunna påverka straffmät- ningen om den tidigare brottsligheten inte i tillräcklig utsträck- ning beaktats vid påföljdsvalet eller genom att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad. 
  
 Det ska uttryckligen framgå av bestämmelsen att även tiden mellan frigivningstidpunkten och återfallet kan vara relevant för bedömningen av om det är fråga om ett relevant återfall. 
  
 Bestämmelsen ska omstruktureras för att bli mer lättillgänglig. Någon ändring i sak är dock inte avsedd. 
  
 603 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Bedömning: Det sätt på vilket återfall i brott som faktor för strängare straffmätning hanteras i dagens system har goda skäl för sig och är väl förankrat i rättstillämpningen. 29 kap. 4 § brotts- balken är i det stora hela väl avvägd och tillämpningsområdet bör inte förändras på något mer genomgripande sätt. Det råder dock viss osäkerhet om bestämmelsens tillämpning och det finns skäl att förtydliga den i några avseenden. 
  
 Våra förslag innebär att återfall i brott kommer att kunna be- aktas i skärpande riktning vid straffmätningen i fler fall än i dag, men det finns starka skäl som talar emot att låta återfallet påverka straffmätningen i skärpande riktning i ännu större utsträckning än vad vi föreslår. 
  
 Inledande anmärkningar 
  
 Att det är förenat med betydande lagtekniska utmaningar att utforma en återfallsreglering i stil med 29 kap. 4 § brottsbalken tydliggörs på ett träffande sätt av Lagrådets anmärkningar med anledning av den lagrådsremiss som följde efter Gängbrottsutredningens förslag (se avsnitt 11.4.3). En alltför stelbent och preciserad reglering riskerar att leda till orättvisa eller orimliga resultat, men domstolens handlings- utrymme får inte heller begränsas på ett sätt som leder till oönskade resultat i enskilda fall. Det är också av vikt att det i viss mån är för- utsebart på vilket sätt och i vilken mån straffskärpning kan ske på grund av återfallsfaktorn. 
  
 Just detta betonas också i Europarådets rekommendation om en- hetliga brottmålsdomar, där det anges att tidigare brottslighet inte får användas på ett mekaniskt vis i relation till den tilltalade. Det fram- hålls också att proportionalitet alltjämt måste råda mellan gärningen och det utmätta straffet även i de fall återfallet påverkat påföljds- bestämningen.132 Vi anser att det nu beskriva sättet att hantera åter- fall har goda skäl för sig. 
  
 Enligt vår mening bör en återfallsreglering därför snarast syfta till att, på samma sätt som gäller för straffvärdebedömningen i dag, möjlig- göra för domstolarna att argumentera för sina slutsatser i det enskilda 
  
 132Previous convictions should not, at any stage in the criminal justice system, be used me- chanically as a factor working against the defendant, se Europarådets rekommendation om en- hetliga brottmålsdomar (Recommendation No R (92) 17 concerning Consistency in Sentencing) p. D 1 och 2. 
  
 604 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 fallet. För att en återfallsskärpning ska få ske bör helt enkelt goda skäl finnas för en sådan och lagstiftningen utformas så att domstolarna utifrån vissa i lagen angivna omständigheter måste motivera och redo- visa sina ställningstaganden gällande hur återfallet påverkat påföljds- bestämningen (inklusive beslutet om förverkande av villkorligt med- given frihet) i det enskilda fallet. Enligt vår mening är den nuvarande bestämmelsen utformad på ett sätt som väl svarar mot dessa krav. 
  
 Däremot tycks återfallsskärpningsregeln i 29 kap. 4 §, även efter att Högsta domstolen tillämpat bestämmelsen i ”Den utdragna miss- handeln” NJA 2020 s. 564, inte fullt ut tillämpas i den utsträckning som det är avsett. Detta trots att flera försök gjorts för att komma till rätta med just detta. Vi föreslår därför vissa förtydliganden av be- stämmelsen i syfte att öka dess tillämpning i de fall där återfallet fram- står som särskilt flagrant. 
  
 Våra förslag och skälen för dem 
  
 ”I tillräcklig utsträckning” bör gälla såväl påföljdsval som förverkande av villkorligt medgiven frihet 
  
 Det är inte helt lätt att förstå varför ”i tillräcklig utsträckning” i sam- band med ändringen 2010 placerades på så sätt att det numera endast syftar på om förverkande av villkorligt medgiven frihet beslutats eller inte och inte på påföljdsvalet. Just den ändringen saknar uttryck- lig motivering i förarbetena och tycks närmast bero på ett förbiseende. Även om ändringen i och för sig enligt vår erfarenhet inte torde ha på- verkat tillämpningen i någon större utsträckning får det anses otill- fredsställande att bestämmelsens ordalydelse inte stämmer överens med lagstiftarens intentioner och möjligen inte heller den faktiska tillämpningen. Lagrådet har också påpekat den förmodligen icke- avsedda följden av 2010 års ändring i sitt yttrande över den lagråds- remiss som följde på Gängbrottsutredningens betänkande. 
  
 Vi föreslår därför att ”i tillräcklig utsträckning” flyttas så att det tar sikte på såväl påföljdsvalet som förverkande av villkorligt medgiven frihet (vilket alltså var lydelsen innan 2010). Förutom att en sådan omflyttning ligger i linje med Lagrådets anmärkningar innebär den också ett förtydligande i skärpande riktning. Domstolarna kommer nu ges möjlighet att med tydligt stöd i lag även vid återfall och låga straffvärden dels låta återfallet utgöra skäl för fängelse, dels låta åter- 
  
 605 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 fallet påverka straffmätningen. Vi vill dock framhålla att bestäm- melsen även fortsättningsvis bör tillämpas med viss försiktighet och med gott omdöme. Som påpekades i de ursprungliga förarbetena ska återfallsskärpning ske i de fall domstolen anser att det finns anled- ning att markera det allvar med vilket samhället ser på den likgiltighet inför grundläggande värden som gärningspersonen har demonstrerat, till exempel vid grova våldsbrott eller grova förmögenhetsbrott med påtagligt integritetskränkande inslag. 
  
 Vi vill här också påminna om de uttalanden som regeringen gjorde i samband med 2010 års reform och som Högsta domstolen upprepat i ”Den utdragna misshandeln” NJA 2020 s. 564. Syftet med de änd- ringar som gjordes i 29 kap. 4 § år 2010 var att användningen av be- stämmelsen skulle öka och att återfall alltid ska beaktas i skärpande riktning i straffmätningen, om det inte beaktats i tillräcklig grad vid påföljdsvalet eller genom förverkande om villkorligt medgiven frihet. Detta rättsfall tycks inte ha beaktats av Gängbrottsutredningen som 2021 lämnade förslag om ny lydelse av 29 kap. 4 §. Enligt vår mening bör en ny praxis få chans att sätta sig innan bestämmelsen ändras på något mer genomgripande sätt. 
  
 Bör tiden mellan brotten eller tiden mellan det tidigare avgörandet och återfallet räknas? 
  
 Den tid som enligt lagtextens lydelse är den relevanta för frågan om återfallet är relevant är den mellan brotten. Samtidigt framgår av praxis och förarbeten att vid längre frihetsberövanden kan i stället tiden från frigivningen räknas. Påföljdsutredningen föreslog i detta hänseende att det som utgångspunkt i stället borde vara tiden mellan den tidig- are domen och den nya brottsligheten som tillmäts betydelse. Detta eftersom det är den tidigare domen, och inte brottet som sådant, som medför att det nya brottet faktiskt ska betraktas som ett återfall. En effekt av detta synsätt ansågs vara att den tid inom vilken återfall nor- malt tillmäts betydelse torde bli något längre än vad den är i dag, vilket skulle leda till ett något skärpt synsätt på återfallet i förhållande till gällande rätt. Principen skulle dock inte vara undantagslös. Om det förflutit mycket lång till mellan det tidigare brottet och den tidigare domen och det inte berodde på omständigheter som den dömde kunnat påverka borde det finnas möjlighet att avstå från att beakta det tidigare brottet. 
  
 606 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 I samband med att 34 kap. ändrades 2016 tydliggjordes att bryt- punkten mellan ny och nyupptäckt brottslighet går vid meddelandet av den första fällande domen. Som skäl för den ordningen anfördes att det är genom domen som samhällets syn på gärningarna kommu- niceras och den tilltalade får ett domslut att förhålla sig till.133 
  
 Gällande tidsfaktorn anförde dock regeringen efter vissa anmärk- ningar från Lagrådet att det fanns ett antal problem som skulle följa av Påföljdsutredningens förslag. För att hantera praktiska situationer skulle en sådan huvudregel behöva förses med så många undantag att tillämpningen snabbt skulle bli svåröverskådlig. Detta ansågs inte för- enligt med förslagen i övrigt, som var att skapa en reglering som var enkel att tillämpa. Konsekvenserna skulle också bli svåra att över- blicka.134 
  
 Det kan framstå som ologiskt att inte ha samma brytpunkt som vid prövningen av om det rör sig om ny eller nyupptäckt brottslighet i 34 kap. vid prövningen av om ett återfall är relevant. Redan nu till- mäts tiden från frigivningen betydelse, utan att det framgår av lag- texten. Enligt vår mening bör bestämmelsen kompletteras så att detta kommer till uttryck direkt i lagtexten. Mot bakgrund av de svårig- heter som Lagrådet pekade på i anslutning till Påföljdsutredningens förslag bör dock tiden mellan brotten, och inte tiden från domen, vara den relevanta även fortsättningsvis varför det saknas skäl att i övrigt förändra bestämmelsen. 
  
 Utgångspunkten ska således vara att såväl tiden mellan brotten som tiden mellan frigivningen och det nya brottet kan vara av betyd- else. Vår bedömning är att en sådan reglering kommer att leda till att återfallet anses relevant i fler fall, vilket innebär en viss återfallsskärp- ning. 
  
 Bestämmelsen bör omstruktureras 
  
 Den nuvarande lydelsen av 29 kap. 4 § kan inte sägas vara särskilt lättillgänglig. Vi föreslår därför en relativt stor omstrukturering av bestämmelsen, bland annat genom en uppdelning i två stycken och införandet av en uppräkning av punkter. Även om det direkta syftet med förslaget i denna del inte är att utöka tillämpningsområdet kan 
  
 133Prop. 2015/16:151 s. 35. 
  
 134Prop. 2015/16:151 s. 65 ff. 
  
 607 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 det förväntas att bestämmelsen kommer att komma till användning i fler fall i linje med regeringens uttryckta intentioner om den blir enklare och mer tydlig. Lydelsen framgår av författningsförslagen i kapitel 1. 
  
 11.6.4Sammanfattande bedömning avseende 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § 
  
 Vi menar att de förslag som lämnas avseende 26 kap. 3 § och 29 kap. 4 § brottsbalken sammantaget med våra övriga förslag innebär en påtaglig skärpning av den straffrättsliga reaktionen vid återfall i brott. 
  
 För det första föreslår vi att allmänna fängelseminimum ska höjas från 14 dagar till en månad och att alla som döms till ett tidsbestämt fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning (se kapitel 10). Det innebär att det alltid kommer att vara möjligt att be- sluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet när ett fängelse- straff har dömts ut om de formella förutsättningarna är för handen. 
  
 För det andra föreslår vi att någon villkorlig frigivning inte ska ske på nytt från ett reststraff som förklarats förverkat. Även det medför en påtaglig skärpning (se kapitel 10). 
  
 För det tredje föreslår vi att prövotiden ska vara dubbelt så lång jämfört med i dag, vilket innebär att möjligheterna att förklara vill- korligt medgiven frihet kommer att öka väsentligt. Vi föreslår också att det ska finnas en presumtion för övervakning under prövotiden, något som också innebär att fler kommer att vara ställda under tyd- ligare kontroll (se kapitel 10). 
  
 Till detta har vi, för det fjärde, i förevarande avsnitt föreslagit ett antal skärpningar av återfallsregleringen, såväl i 26 kap. 3 § som i 29 kap. 4 §. Ändringen av 29 kap. 4 § innebär att straffskärpning ska kunna ske i fler fall, eftersom det tydliggörs att straffmätningen kan påverkas om den tidigare brottsligheten inte i tillräcklig utsträckning beaktats vid påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt med- given frihet. Därtill föreslår vi att 29 kap. 4 § omstruktureras på ett sätt som gör den mer tillgänglig. Vi erinrar också om de uttalanden som regeringen gjort i samband med 2010 års ändringar och som Högsta domstolen upprepat i rättsfallet ”Den utdragna misshandeln” i syfte att öka återfallsskärpningen något. 
  
 Slutligen vidgar vi, för det femte, tillämpningsområdet för 26 kap. 3 § brottsbalken så att den står i bättre överensstämmelse dels med 
  
 608 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 de intentioner som bär upp den, dels med de upprepade straffskale- skärpningar som skett under senare år. 
  
 För den som dömts till fängelse i lägst två år och därefter åter- faller i till exempel grov misshandel, grov kvinnofridskränkning eller våldtäkt kan rätten enligt förslaget med stöd av 26 kap. 3 § för åter- fallet överskrida den föreskrivna straffskalan med upp till sex år om det behövs. Är det därtill fråga om flerfaldig brottslighet finns också möjlighet att med stöd av 26 kap. 2 § överskrida straffmaximum en- ligt vad som närmare framgår av den bestämmelsen. 
  
 Vi vill också knyta an till det som Lagrådet påpekade med anled- ning av den lagrådsremiss som följde på Gängbrottsutredningens för- slag, nämligen att den reglering som föreslagits riskerade att bli orim- ligt sträng samt slå orättvist. Det lämnade förslaget skulle ha inneburit en skärpning i två led – restraffet skulle dels förverkas fullt ut (i stället för kanske inte alls eller delvis), dels användas som skäl för en skärpt straffmätning. 
  
 Även vi menar att en sådan ordning inte är lämplig. En bättre väg är att i stället tydliggöra att hela reststraffet som huvudregel ska för- verkas och att ingen villkorlig frigivning ska ske från den förverkade delen. På så sätt når man en påtaglig skärpning, men utan att minska förutsebarheten och utan en risk för en ojämn rättstillämpning. 
  
 Det uppstår heller ingen konflikt med den sedan länge gällande principen att en omständighet i princip inte ska beaktas till den till- talades nackdel i två led. Genom den ändring som vi föreslagit blir systemet inte orimligt strängt och det riskerar inte att slå orättvist, trots att vi öppnar upp för att återfallet i större utsträckning kan be- aktas som ett skäl för en skärpt straffmätning. 
  
 11.6.5Överväganden och förslag avseende 34 kap. om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom 
  
 Förslag: 34 kap. 5 § brottsbalken ska förtydligas så att det fram- går att huvudregeln vid återfall i brott under prövotid är att hela reststraffet ska förklaras förverkat samt ändras avseende tidsas- pekten på samma sätt som 29 kap. 4 §. 
  
 Det ska inte längre vara möjligt att förverka villkorligt med- given frihet vid så kallad konsumtionsdom. 
  
 609 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 Bedömning: Även 34 kap., som ändrades på ett genomgripande sätt 2016, är i huvudsak väl utformat och tillämpningen har blivit alltmer förankrad i rättstillämpningen. Eftersom vi inte föreslår några större ändringar av 29 kap. 4 § anser vi inte heller att det finns skäl att genomföra några mer genomgripande förändringar i kapitlet. Vissa förtydliganden och justeringar i skärpande rikt- ning föreslås dock. 
  
 Inledning 
  
 Som en del av översynen av 29 kap. 4 § brottsbalken ska vi lämna förslag på de ändringar i 34 kap. som bedöms vara nödvändiga. Som framgår av föregående avsnitt lämnar vi inga förslag på genomgrip- ande förändringar av bestämmelsen i 29 kap. 4 § och därav bedömer 
  
 viatt några större ändringar inte heller är nödvändiga i 34 kap. Några förändringar föreslår vi dock. Vi föreslår också i kapitel 12 att det ska införas en definition av förverkande av villkorligt medgiven frihet i lag (se avsnitt 12.9). 
  
 Våra förslag och skälen för dem 
  
 Det bör förtydligas att huvudregeln är att hela reststraffet ska förklaras förverkat 
  
 I samband med att regeln om förverkande av reststraff vid återfall i brott ändrades i förtydligande syfte 1999 angavs i förarbetena att bestämmelsen i 34 kap. 5 § (då 34 kap. 4 §, i förslaget 36 kap. 8 §) uttrycker en presumtion för förverkande – helt eller delvis – om brottet begåtts under prövotiden.135 Uttalandet upprepades i den efterföljande propositionen.136 I praxis och i doktrin skiljer sig dock skrivningarna 
  
 135SOU 1995:91 del II s. 192 och 474. 
  
 136Prop. 1997/98:96 s. 197. 
  
 610 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 åt i frågan om det föreligger en presumtion för helt eller delvis för- verkande.137 
  
 Enligt vår mening är det mest korrekt att uttrycka det som att regeln i sin nuvarande lydelse är uppbyggd så att domstolen måste kunna anföra skäl både för att alldeles underlåta en förverkandeför- klaring och för att endast delförverka. Det är därmed något oklart om presumtionen tar sikte på att hela reststraffet ska förklaras förverkat eller inte. Det finns därför skäl att förtydliga att huvudregeln är att domstolen ska förverka hela reststraffet, det vill säga fullt ut, vid åter- fall i brott under prövotiden. Detta ligger i linje med att vi menar att är ett mer förutsebart och bättre alternativ att skärpa lagstiftningen genom förverkandemöjligheterna i stället för att ändra återfallsregler- ingen som sådan. 
  
 Genom en sådan ändring möts ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff med en förutsebar reaktion. Det är redan från början klart både hur mycket den dömde riskerar i indirekt återfallsskärpning om han eller hon på nytt begår brott samt under vilken tid skärpningen kan tillämpas. Dessutom är pedagogiken i systemet mycket tydlig. Med hänsyn härtill finns det skäl att skärpa upp systemet genom att skärpa reglerna om förverkande av villkorligt medgiven frihet i stället för att justera regeln i 29 kap. 4 § brottsbalken på något mer genom- gripande sätt.138 
  
 Vi anser därför att bestämmelsen om förverkande av villkorligt medgiven frihet ska ändras på så sätt att det tydligt ska framgå att i de fall rätten tillämpar 34 kap. 1 § första stycket i fråga om någon som villkorligt frigetts från fängelse och begår nytt brott under prövotid så ska hela den villkorligt medgivna friheten (reststraffet) förklaras förverkat. Rätten ska dock även fortsättningsvis ha möjlighet att underlåta att förverka eller endast förverka en del av restsstraffet om 
  
 137Se t.ex. NJA 2015 s. 129 I p.  
 6–10, 
  NJA 2021 s. 807 I p. 7 (där skrivningarna skiljer sig något åt), Hall,  
 Karnov-kommentaren 
  till 34 kap. 5 § som uttrycker att ”Presumtionen är att för- verkande ska ske helt eller delvis om förutsättningar enligt paragrafen föreligger.”, Vasquez m.fl., 
  
 Brottsbalken. En kommentar, (2023, version 22 JUNO) kommentaren till 34 kap. 5 §, Clark och Zila, Straffrättens påföljdslära (7 uppl. JUNO) s. 173 ”Enligt 34:5 första stycket BrB ska villkorligt medgiven frihet (det s.k. reststraffet) helt eller delvis förverkas, om återfall skett under prövotiden efter frigivning från fängelse” samt Farmer och Burgess, Att bestämma påföljd för brott (4 uppl., JUNO) s. 668 och 671 ”Genom 1999 års reform blev det klart att det råder en presumtion för att den villkorligt medgivna friheten ska förklaras helt förverkad och att del- förverkande eller inget förverkande alls utgör undantag från huvudprincipen.” 
  
 138Detta har varit regeringens utgångspunkt sedan påföljdsbestämningspropositionen, se prop. 1987/88:120 s. 55 och prop. 1997/98:96 s. 134. 
  
 611 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 SOU 2024:48 
  
 det föreligger särskilda skäl. Som särskilda skäl bör även framöver gälla det som i dag framgår enligt 34 kap. 5 §, nämligen särskilt om 
  
 1.den nya brottsligheten (återfallet) i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, 
  
 2.lång tid har förflutit mellan brotten eller mellan tidpunkten för den villkorliga frigivningen och den nya brottsligheten, eller 
  
 3.ett beslut om förverkande annars skulle framstå som oskäligt. 
  
 Syftet är med andra ord att det även fortsättningsvis, vid en samlad skälighetsbedömning, ska vara möjligt att underlåta förverkande eller endast förverka en del av reststraffet för att undvika oskäliga resultat. Det är viktigt att poängtera att de i lagtexten upptagna omständig- heterna endast är exempel och att även andra omständigheter kan beaktas. Ett ”särskilt” bör därför fogas till lagtexten. Bestämmelsen bör också ändras språkligt för att göras mer tillgänglig, men de tredje och fjärde styckena bör stå kvar oförändrade i den föreslagna lydelsen. 
  
 Förverkande av villkorligt medgiven frihet vid konsumtionsdom bör inte längre vara möjligt 
  
 I dag är det enligt lagtexten möjligt för rätten att förverka villkorligt medgiven frihet även i de fall det beslutas att en tidigare utdömd på- följd ska avse också tillkommande brottslighet. Vid en så kallad kon- sumtionsdom dömer inte domstolen den tilltalade till en särskild på- följd för den tillkommande brottsligheten utan i stället får den omfattas av en tidigare utdömd påföljd avseende annan brottslighet. 
  
 En konsumtionsdom får endast meddelas om det är fråga om ny- upptäckt brottslighet som i jämförelse med den brottslighet som om- fattas av den tidigare domen med hänsyn till påföljden är utan nämn- värd betydelse (se 34 kap. 3 och 4 §§ brottsbalken). 
  
 Nyupptäckt brottslighet utgörs av brott som har begåtts före den tidigare domen (normalt tingsrättens dom) och som alltså tidsmässigt hade kunnat behandlas i den rättegång som ledde fram till den domen. Då det ofta är oklart varför en sådan situation uppstår anses rättvise- skäl tala för att den tilltalade inte bör missgynnas av att en prövning av brotten sker uppdelat. Avgörande för om fråga är om brottslighet som är utan nämnvärd betydelse är om den utdömda påföljden hade 
  
 612 
  
 SOU 2024:48 
  
 En skärpt återfallsreglering 
  
 ansetts tillräckligt ingripande även om det tillkommande brottet hade ingått i bedömningen.139 
  
 Eftersom det är ett krav att den nyupptäckta brottsligheten ska vara utan nämnvärd betydelse torde det vara mycket ovanligt att en konsumtionsdom kan beslutas i de fall rätten anser att det bör be- slutas om förverkande av ett reststraff. För att få förverka villkorligt medgiven frihet måste brottet därtill vara begånget under prövotid. Det är således alltid fråga om ny brottslighet i de fall förverkande av villkorligt medgiven frihet är aktuellt. Ordningen, med möjlighet till förverkande i samband med konsumtionsdom, framstår mot den bak- grunden inte som särskilt konsekvent. Alternativet att förverka rest- straffet vid konsumtionsdom framstår snarare som en rest av ett tidigare system, då möjligheten att meddela konsumtionsdom var större.140 Frågan berörs inte uttryckligen i propositionen när 34 kap. brottsbalken ändrades 2016. 
  
 Systemet bör enligt vår mening renodlas på så sätt att möjligheten att förverka villkorligt medgiven frihet vid en konsumtionsdom tas bort. Detta stämmer väl överens med syftena bakom 2016 års reform av 34 kap. som var att skapa en tydligare reglering med färre alter- nativ.141 En sådan strykning förenklar också läsningen av paragrafen. Om det finns skäl att förverka reststraffet eller delar av det bör dom- stolen i stället alltid i enlighet med huvudregeln i 34 kap. 1 § brotts- balken bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten och i samband med det besluta om förverkande av villkorligt med- given frihet. 
  
 139A.prop. s. 89. 
  
 140Se härtill Stockholms tingsrätts remissvar till utkast till lagrådsremiss (lagförslagen finns i bilaga 7 till prop. 2015/16:151) där tingsrätten ställde sig tveksam till att förklara villkorligt med- given frihet förverkad i de fall en konsumtionsdom meddelas. 
  
 141Prop. 2015/16:151 s. 41 f. 
  
 613 
  
 Statens offentliga utredningar 2024 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju. 
  
 2.Ett samordnat vaccinationsarbete 
  
 – för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S. 
  
 3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige  
 2025–2034. 
  Ku. 
  
 4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju. 
  
 5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju. 
  
 6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi. 
  
 7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju. 
  
 8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI. 
  
 9.Utvecklat samarbete för verksamhets­ förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U. 
  
 10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju. 
  
 11.Rätt frågor på regeringens bord – 
  
 en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN. 
  
 12.Mål och mening med integration. A. 
  
 13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju. 
  
 14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A. 
  
 15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju. 
  
 16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U. 
  
 17.Skolor mot brott. U. 
  
 18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö. 
  
 19.En ny beredskapssektor 
  
 –för ökad försörjningsberedskap. KN. 
  
 20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi. 
  
 21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A. 
  
 22.En ny organisation för förvaltning av  
 EU-medel. 
  Fi. 
  
 23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S. 
  
 24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi. 
  
 25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S. 
  
 26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S. 
  
 27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju. 
  
 28.Offentlighetsprincipen eller  
 insyns-lag. 
  Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U. 
  
 29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi. 
  
 30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S. 
  
 31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju. 
  
 32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi. 
  
 33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S. 
  
 34.Ansvar och oberoende 
  
 –public service i oroliga tider. Ku. 
  
 35.En framtid för alm och ask 
  
 –förädling, forskning och finansiering­. LI. 
  
 36.Förenkla och förbättra! Fi. 
  
 37.Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi. 
  
 38.Digitala fastighetsköp  Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI. 
  
 39.Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju. 
  
 40.Genomförande av lönetransparensdirektivet. A. 
  
 41.Styrkraft för lyckad integration. A. 
  
 42.Bildning, utbildning och delaktighet 
  
 –folkbildningspolitik i en ny tid. U. 
  
 43.Staten och kommunsektorn 
  
 –samverkan, självstyrelse, styrning. Fi. 
  
 44.Stärkt kontroll av fusk i livsmedels- kedjan. LI. 
  
 45.Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. Fi. 
  
 46.Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. UD. 
  
 47.Digital myndighetspost. Fi. 
  
 48.Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. Ju. 
  
 Statens offentliga utredningar 2024 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 Mål och mening med integration. [12] 
  
 Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14] 
  
 Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21] 
  
 Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40] 
  
 Styrkraft för lyckad integration. [41] 
  
 Finansdepartementet 
  
 Steg mot stärkt kapacitet. [6] 
  
 Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20] 
  
 En ny organisation för förvaltning av  
 EU-medel 
  [22] 
  
 Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24] 
  
 Goda möjligheter till ökat välstånd. [29] 
  
 Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32] 
  
 Förenkla och förbättra! [36] 
  
 Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37] 
  
 Staten och kommunsektorn – samverkan, självstyrelse, styrning. [43] 
  
 Kompletterande bestämmelser till EU:s reviderade förordning om elektronisk identifiering. [45] 
  
 Digital myndighetspost. [47] 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 Nya regler om cybersäkerhet. [18] 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1] 
  
 Inskränkningarna i upphovsrätten. [4] 
  
 Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5] 
  
 Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7] 
  
 Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10] 
  
 En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13] 
  
 Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15] 
  
 Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27] 
  
 En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31] 
  
 Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39] 
  
 Ett ändamålsenligt samhällsskydd. Vissa reformer av straff- och straffverkställighetslagstiftningen. Volym 1 och 2. [48] 
  
 Klimat- och näringslivsdepartementet 
  
 Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11] 
  
 En ny beredskapssektor 
  
 – för ökad försörjningsberedskap. [19] 
  
 Kulturdepartementet 
  
 Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige  
 2025–2034. 
  [3] 
  
 Ansvar och oberoende 
  
 – public service i oroliga tider. [34] 
  
 Landsbygds- och infrastrukturdepartementet 
  
 Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] 
  
 En framtid för alm och ask 
  
 –förädling, forskning och ­finansiering. [35] 
  
 Digitala fastighetsköp  Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38] 
  
 Stärkt kontroll av fusk i livsmedelskedjan. [44]. 
  
 Socialdepartementet 
  
 Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2] 
  
 En trygg uppväxt utan 
  
 nikotin, alkohol och lustgas. [23] 
  
 En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25] 
  
 En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26] 
  
 En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30] 
  
 Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9] 
  
 Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16] 
  
 Skolor mot brott. [17] 
  
 Offentlighetsprincipen eller insynslag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. [28] 
  
 Bildning, utbildning och delaktighet 
  
 – folkbildningspolitik i en ny tid. [42] 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Ny lag om internationella sanktioner. Genomförande av EU:s sanktions- direktiv. [46]