sou 2013 30  
 Det tar tid 
 – om effekter av skolpolitiska reformer 
 Delbetänkande av Utredningen om förbättrade resultat i grundskolan 
 Stockholm 2013 
 SOU 2013:30 
 SOU och Ds kan köpas från Smith kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Smith Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Carlson. 
 Tryckt av Carlson. 
 Stockholm 2013 
 ISBN  
 978-91-38-23932-2 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Utbildningsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 24 maj 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att bland annat bedöma när de åtgärder som har vidtagits från 2007 och framåt för att höja kunskapsnivån och öka målupp- fyllelsen i grundskolan kan förväntas få avsedd effekt. 
 Powers anställdes fr.o.m. den 1 juni 2012 som särskild ut- redare. 
 Ämnesrådet Hensley och departementsrådet Lee, Utbildningsdepartementet, förordnades att fr.o.m. den 25 septem- ber 2012 ingå i utredningen som experter. Hensley entlediga- des fr.o.m. den 18 mars 2013. Samma dag förordnades ämnesrådet Johnson, Utbildningsdepartementet, som expert i utred- ningen. 
 Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 1 juni 2012 Hart och fr.o.m. den 11 juni 2012 Adams. 
 Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande  
 Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer  
 (SOU 2013:30). 
 Stockholm i april 2013 
 Powers 
 / Hart 
 VaughnSammanfattning 
 Den 24 maj 2012 beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag (bilaga 1) att i ett första steg bedöma när de åtgärder som har vidtagits från 2007 och framåt, för att höja kun- skapsnivån och öka måluppfyllelsen i grundskolan, kan förväntas få avsedd effekt. Denna del av uppdraget redovisas i detta delbetän- kande. Utredningen ska dessutom i ett senare betänkande belysa hur reformer på skolområdet bör genomföras för att underlätta ut- värdering samt vilka relevanta data som behövs för sådan utvär- dering. Denna andra del av uppdraget ska redovisas senast den 29 november 2013. 
 Uppdraget – en utmaning 
 Utredningens tolkning är att avsedda effekter i första hand avser förbättrade studieresultat. De allra flesta av reformerna eller insat- serna motiveras i förarbetena med behovet av att förbättra studie- resultaten i den svenska grundskolan och motsvarande skolformer. I vissa fall har de dock ett vidare eller kompletterande syfte utöver detta, till exempel att bättre svara upp mot de övergripande läro- plansmålen, att öka likvärdigheten mellan skolor eller mellan grup- per av elever, eller att öka rättssäkerhet för enskilda elever. 
 Att analysera effekterna av en så stor mängd olika åtgärder, med så vitt skilda karaktärer, som dessutom genomförts vid olika tid- punkter och med skilda förutsättningar, har inneburit en utmaning. Det är knappast möjligt att nu eller i framtiden leda i bevis vilken av alla dessa åtgärder, eller vilka av åtgärderna i samverkan, som har bidragit till en specifik effekt. Att effekter av en åtgärd inte kan fastställas kan bero på att det faktiskt inte har uppstått några effek- ter, men det kan också bero på att effekterna inte varit möjliga att mäta. 
 11 
  
 Av naturliga skäl har det inte heller varit möjligt att utgå från effektutvärderingar av de åtgärder som genomförts från 2007 och framåt. Vi har således inte kunnat utgå från empiriskt underlag. Vi har i stället tagit vår utgångspunkt i logiska resonemang, erfaren- heter av tidigare genomförda förändringar, erfarenheter från andra länder och från tillgängliga prognoser om den framtida utveckling- en. Studier av forsknings- och annan litteratur har haft en central betydelse för arbetet liksom samtal och seminarier med forskare och andra nyckelpersoner. 
 Beslutade och genomförda åtgärder 
 Utredningen har indelat de olika åtgärderna i sju huvudgrupper som redovisas utförligare i kapitlen  
 3–9. 
  Där redovisas även resultat från forskning och andra källor område för område. De genom- förda åtgärderna har avsett att 
  
 skapa  
  
 tydligare styrdokument 
 , genom införandet av nya läropla- ner med kursplaner som kompletteras med kunskapskrav samt genom införandet av först mål och sedan kunskapskrav för godtagbara kunskaper för årskurs 3, 
  
 stärka uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse,  
  
 genom nationella prov i fler ämnen och fler års- kurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga om- dömen från årskurs 1, 
  
 stärka lärares kompetens,  
 genom inrättandet av en ny lärarut- bildning, införandet av lärarlegitimation och skärpning av be- hörighetsreglerna samt genom fortbildningsinsatser för lärare (Lärarlyftet I och Lärarlyftet II), 
  
 stärka det pedagogiska ledarskapet  
  
 genom en ny rektorsutbildning och genom fortbildningsinsatser för redan verksamma rektorer (Rektorslyftet), 
  
 genom  
 stöd till särskilda satsningar  
 stärka basfärdigheterna läsa, skriva, räkna samt utveckla undervisningen i matematik, natur- vetenskap och teknik, 
  
 öka tillsynen och förstärkta sanktionerna  
  
 samt genom att inrätta Statens skolinspektion, samt 
  
 12 
  
 genomföra vissa övriga åtgärder i den nya skollag (2010:800) som tillämpas från 1 juli 2011, t.ex.  
  
 stärka rätten till särskilt stöd 
 , förtydliga befogenheterna för lärare och rektorer att skapa  
 stu- diero  
 och skapa  
 mer lika villkor för kommunala och fristående skolor 
 . 
 Reformerna genomförs i ett delvis nytt landskap 
 Den ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudmän, och de principer för mål- och resultatstyrning, som slogs fast i början av  
 1990-talet 
  gäller fortfarande och utgör den grund på vilken de förändringar som belyses i detta betänkande genomförts och ge- nomförs. 
 Reformerna genomförs dock i ett väsentligt förändrat land- skap jämfört med det som fanns på  
 1990-talet. 
  Den statliga styr- ningen och kontrollen av skolan har ökat samtidigt som valfrihets- reformer har lett till att skolutbildning erbjuds på en marknad med skolor i både offentlig och enskild regi. Det saknas än så länge forskning som belyser konsekvenserna av detta. Det gäller särskilt vad det betyder för den statliga styrningen och för genomförandet av reformer att vi nu har ett stort antal många gånger mycket små fristående skolhuvudmän, i vissa fall med alternativ pedagogisk in- riktning, parallellt med stora skolkoncerner som har en stark egen styrning av sina skolor. 
 Störst effekt för åtgärder nära undervisningen 
 Med stöd i forskningen bedömer utredningen att sådana åtgärder som påverkar det som sker i undervisningen, dvs. i mötet mellan elev och lärare, har störst förutsättningar att leda till förbättrade studieresultat. Ju närmare lärarnas undervisning en åtgärd verkar, och ju färre stegen är från åtgärd till mötet mellan elev och lärare, desto större är förutsättningarna för att en åtgärd ska resultera i förbättrade studieresultat. 
 Vi bedömer därför att de åtgärder som teoretiskt bör ha störst förutsättningar att påverka studieresultaten är införandet av Lgr11 med nya kursplaner kompletterade med kunskapskrav. Andra åt- gärder med goda förutsättningar att påverka studieresultaten är de som syftar till att stärka lärares ämneskunskaper och ämnesdidak- 
 13 
  
 tiska kompetens. Det gäller den nya lärarutbildningen, de skärpta behörighetsreglerna för lärare, de båda lärarlyften samt satsningar- na på kompetensutveckling och lokal skolutveckling inom natio- nellt prioriterade områden. Satsningarna på rektorers kompetens bör också kunna få en indirekt betydelse för kunskapsresultaten, i de fall de bidrar till att stärka rektorernas förmåga att skapa förut- sättningar för lärarna att genomföra sitt uppdrag. Hur kraftfulla effekterna av de olika åtgärderna kan bli liksom hur snabbt de tidi- gast kan få effekter varierar naturligtvis. Satsningar på kompetens- utveckling kan till exempel få genomslag väsentligt snabbare än den nya lärarutbildningen eller den nya speciallärarutbildningen. 
 Även åtgärderna för förbättrad uppföljning av elevernas kun- skapsutveckling och skolans resultat genom nationella prov i fler ämnen och fler årskurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga omdömen från årskurs 1, kan enligt vår bedömning kom- ma att påverka undervisningen och därmed elevernas studieresultat. Det gäller dock främst under förutsättning att prov, betyg och bedömningar ges en formativ funktion, där lärare och skola syste- matiskt analyserar resultaten och använder dem för att utveckla undervisningen och där det egna lärandet synliggörs för eleven. Det kan också gälla om de nationella proven bidrar till en ökad förstå- else för kursplanerna och kunskapskraven. 
 Införandet av mål – från och med Lgr11 kunskapskrav – för årskurs 3 hör, tillsammans med införandet av nationella prov i års- kurs 3, till de mest påtagliga förändringarna som genomförts sedan 2007. Vi bedömer att dessa båda förändringar kommer att ha stor betydelse för åtgärdspaketets samlade effekt på studieresultaten. 
 För andra åtgärder, där effektkedjan är längre i förhållande till vad som sker i klassrummet, är det svårare att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden och studieresultat. Det gäller till exempel tillsyn och sanktioner, möjlighet att överklaga beslut om särskilt stöd, åtgärder för ökad studiero och mer lika villkor för fristående och kommunala skolor. Det innebär inte att dessa åtgär- der helt saknar betydelse för studieresultaten. De bidrar dock i första hand till en annan form av ökad måluppfyllelse, i form av ökad likvärdighet eller ökad rättssäkerhet för den enskilde eleven. 
 Åtgärder kan dessutom visa sig ha icke önskade bieffekter eller kontraproduktiva effekter. Allt för mycket kontroll kan till exem- pel enligt forskningen leda till att lärares professionella självtillit undergrävs, vilket i sig kan leda till att de inte kan bidra till den ut- veckling som krävs för att skolans kunskapsresultat ska förbättras. 
 14 
  
 Det tar tid att implementera reformer på skolområdet 
 Det är inte alltid enkelt att implementera förändringar på skol- området. Exempelvis uppfattas de nya kursplanerna och kunskaps- kraven tydligare än de tidigare. Trots det är de begreppsmässigt och strukturellt komplexa. Att implementera dem tillsammans med den nya betygsskalan är därför en komplicerad process, vilket talar för att det kommer att ta tid innan effekterna av de nya styrdoku- menten kan bli avläsbara – särskilt i form av förbättrade studie- resultat på nationell nivå. 
 För att belysa när effekter av de olika åtgärderna kan förväntas uppstå har utredningen valt att utgå från när effekter kan förväntas bli synliga i de internationella studierna PIRLS, PISA och TIMSS 
 1 
 . Detta val har gjorts av två anledningar. För det första bedömer vi att det är genom de internationella studierna som det i praktiken kommer att vara möjligt att följa utvecklingen. Dessa studier är de enda kunskapsmätningar vi har i dag som är utformade för att mäta trender. För det andra är det för vår del omöjligt att vara mer pre- cisa än vad de internationella studierna ger stöd för. Vi är samtidigt väl medvetna om att dessa inte fångar upp samtliga effekter av de förändringar som skett och att de endast mäter effekter inom vissa ämnen. 
 Flertalet av förändringarna genomfördes först från och med läs- året 2011/12. Det innebär att reformerna är unga. Resultaten för elever som kommer att ha gått hela sin grundskoletid i det nya sys- temet kommer därför att kunna följas upp i internationella studier först från och med 2020. Eventuella effekter på studieresultaten bör dock i vissa fall kunna visa sig tidigare än så. Dels genomfördes vissa åtgärder redan innan 2011/12, dels uppstår effekterna av de olika åtgärderna successivt. 
 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att effekterna av de olika åtgärderna är osäkra. Helt klart är att det tar tid innan de kan för- väntas få genomslag i de internationella studierna, att det tar olika långt tid för olika åtgärder och att det handlar om en successiv process. Vissa åtgärder kommer dessutom knappast att bidra till förbättrade resultat i dessa studier. Det är enligt vår bedömning inte rimligt att förvänta sig några påtagliga effekter i de interna- tionella studierna som genomförts under 2011 och 2012. Vid de 
  
 1  
 PIRLS undersöker läsförmågan för elever i årskurs 4. PISA mäter kunskaper och färdig- heter hos  
 15-åriga 
  elever i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. TIMSS undersöker elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och årskurs 8. 
 15 
  
 studier som kommer att genomföras i mitten av  
 2010-talet 
  kan ett visst genomslag förväntas, som sedan gradvis bör kunna förstärkas fram till slutet av  
 2020-talet, 
  allt annat oförändrat. 
 Det går att påverka om och när effekterna uppstår 
 Implementeringen av styrningsreformerna uppfyller så här långt flera av de faktorer som anses vara avgörande för om en implemen- tering ska lyckas. Det finns i huvudsak en bred uppslutning kring reformernas intentioner, väsentliga delar av reformerna var efter- frågade och de innebär snarare en utveckling inom ramen för det befintliga systemet än ett fullständigt nytänkande. Till exempel bygger Lgr11 på den kunskapssyn som även gällde i Lpo 94. Dess- utom har insatserna för att stödja implementeringen varit omfat- tande och i allt väsentligt uppskattade av såväl lärare och rektorer som av lokala politiker och förvaltningschefer. Trots detta kommer det att ta tid innan reformerna är att betrakta som institutionali- serade i verksamheten, dvs. innan de har internaliserats i lärarnas praktik och bidrar till avsedda effekter. Det framgår av både forsk- ning och tidigare erfarenhet. 
 Takten och kvaliteten i implementeringen går dock att påverka och därmed även förutsättningarna för att reformerna ska kunna få avsedda effekter, och när detta ska kunna ske. Det handlar här om att genomföra ett stort antal reformer – ofta av strategisk karaktär. Enligt vår uppfattning bör följande faktorer beaktas i den fortsatta processen: 
  
 Det är genom lärarna som förändringarna förverkligas. För att reformarbetet ska hållas vid liv behöver de tid, lokalt förankrat utvecklingsstöd och lokalt förankrad kompetensutveckling. De behöver också uppfatta att det finns ett förtroende från stat och skolhuvudman för den egna professionen. En central del av lärarprofessionen är enligt vår uppfattning att utveckla under- visningen genom planering, genomförande och formativ utvär- dering. Fortsatta implementeringsinsatser bör därför inriktas mot denna centrala del av lärarens uppdrag. 
  
 För att implementeringen ska bli lyckosam måste insatserna vara uthålliga. Arbetet är än så länge i ett tidigt skede. Processen be- står av många olika steg. 
  
 16 
  
 Det behövs en långsiktig nationell strategi för den fortsatta imp- lementeringen av reformerna, som är kraftfullare än den Skol- verket har möjlighet att arbeta med inom sitt nuvarande upp- drag. Genom formativ nationell utvärdering av reformerna be- höver staten lära om hur de utvecklas lokalt, för att sedan kunna forma strategier för att fortsatt stödja eller eventuellt justera reformerna. Detta inte minst för att värna likvärdigheten, då kommuner och enskilda skolhuvudmän har vitt skilda förutsätt- ningar att genomföra reformarbetet. 
  
 Även skolhuvudmännen behöver utveckla strategier för hur re- formerna fortsatt ska implementeras. Medan det pedagogiska ansvaret åvilar rektorer och lärare är det skolhuvudmannens uppgift att skapa förutsättningar för implementeringen. 
  
 Implementeringen kan främjas av en utökad dialog om förut- sättningarna för och genomförandet av förändringarna. Det gäller såväl mellan stat och kommun/skolhuvudman som mellan skolhuvudman och skola. 
  
 17 
 Innehåll 
  
 2.4 
  
 Sammanfattande utgångspunkter för utredningens 
  
 5 
 Innehåll SOU 2013:30 
  
 5.4 
  
 Skärpta behörighetsreglerna och införande av 
  
 6 
 SOU 2013:30 Innehåll 
  
 7 
 Innehåll SOU 2013:30 
  
 9 
 1 Inledning 
 Den 24 maj 2012 beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare 
 1  
 (bilaga 1) med uppdrag att i ett första steg bedöma när de åtgärder som har vidtagits från 2007 och framåt, för att höja kun- skapsnivån och öka måluppfyllelsen i grundskolan, kan förväntas få avsedd effekt. Denna del av uppdraget redovisas i föreliggande del- betänkande. 
 Utredningen ska dessutom dels utreda vilka relevanta data som behövs för att i ökad utsträckning kunna utvärdera de reformer som genomförs på skolområdet, och vid behov lämna författnings- eller andra förslag för att öka tillgången till sådana data, dels belysa hur reformer på skolområdet bör genomföras för att underlätta ut- värdering av desamma. Denna andra del av uppdraget ska redovisas senast den 29 november 2013. 
  
 1.1 
  
 Uppdraget – en utmaning 
  
 Utredningen konstaterar att den del av uppdraget som redovisas i detta betänkande av olika skäl innebär en utmaning. 
 En mängd åtgärder av vitt skilda karaktärer 
 Utmaningen har bland annat att göra med att det är en stor mängd åtgärder av vitt skilda karaktärer som ska analyseras, som dessutom är genomförda vid olika tidpunkter och med skilda förutsättningar. Utredningen har sorterat de olika åtgärderna i ett antal huvudgrup- per. De genomförda åtgärderna har handlat om att 
  
 1  
 Dir. 2012:53 
 19 
  
 skapa  
  
 tydligare styrdokument 
 , genom införandet av nya läropla- ner med kursplaner som kompletteras med kunskapskrav samt genom införandet av först mål och sedan kunskapskrav för godtagbara kunskaper för årskurs 3, 
  
 stärka uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling och skolans måluppfyllelse,  
  
 genom nationella prov i fler ämnen och fler års- kurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga om- dömen från årskurs 1, 
  
 stärka lärares kompetens,  
 genom inrättandet av en ny lärarut- bildning, införandet av lärarlegitimation och skärpning av be- hörighetsreglerna samt genom fortbildningsinsatser för lärare (Lärarlyftet I och Lärarlyftet II), 
  
 stärka det pedagogiska ledarskapet  
  
 genom en ny rektorsutbildning och genom fortbildningsinsatser för redan verksamma rektorer (Rektorslyftet), 
  
 genom  
 stöd till särskilda satsningar  
 stärka basfärdigheterna läsa, skriva, räkna samt utveckla undervisningen i matematik, natur- vetenskap och teknik, 
  
 öka tillsynen och förstärkta sanktionerna  
  
 samt genom att inrätta Statens skolinspektion, samt 
  
 genomföra vissa övriga åtgärder i den nya skollag (2010:800) som tillämpas från 1 juli 2011, t.ex.  
  
 stärka rätten till särskilt stöd 
 , förtydliga befogenheterna för lärare och rektorer att skapa  
 stu- diero  
 och skapa  
 mer lika villkor för kommunala och fristående skolor 
 . 
 De åtgärder som har vidtagits motiveras i stort sett i samtliga fall med att studieresultaten i den svenska skolan har försämrats, som de redovisas i både nationella och internationella studier (se vidare avsnitt 2.2). För att komma till rätta med bland annat detta har regering och riksdag vidtagit ett stort antal åtgärder med olika utgångspunkter. För att inte helt förlora oss i för många detaljer har vi lagt större kraft på analysen av de reformer och andra åtgär- der som vi uppfattat som kärnan i reformarbetet och på de som kan förväntas ha störst effekter på studieresultat och måluppfyllelse. Det innebär dock inte att vi uteslutit någon av de åtgärder som direktiven tar upp. 
 Åtgärdernas skilda karaktärer innebär att de kan förväntas få genomslag i verksamheterna på olika sätt, med olika kraft och efter 
 20 
  
 olika lång tid. Att med precision göra en sammanvägd analys av detta måste anses i stort sett omöjligt. Utredningen har ändå sökt ge en sammanfattande bild av vilka åtgärder som kan förväntas ha störst respektive minst påverkan, om åtgärderna kan förväntas sam- verka eller motverka varandra, vad som påverkar åtgärdernas ge- nomslag och hur lång tid det kan ta innan några effekter av de vidtagna åtgärderna kan förväntas bli möjliga att observera. 
 Vi har i vår analys skilt på reformer och stödinsatser. Flertalet av åtgärderna ovan betraktar vi som reformer, vilka kan vara mer eller mindre genomgripande. Åtgärder som till exempel handlar om att staten tidsbegränsat bidrar med finansiering betraktar vi som insat- ser av stödjande karaktär – stödinsatser. Det senare gäller Lärar- lyftet I, Lärarlyftet II, Rektorslyftet och de särskilda stimulansbi- dragen. Även åtgärder som stöttar systemet benämns i det fortsatta stödinsatser. Det gäller till exempel kontrollrättningen av natio- nella prov. 
 Vad innebär avsedda effekter 
 Utredningen ska bedöma när åtgärderna får  
 avsedda effekter 
 , dvs. att kunskapsnivån höjs och måluppfyllelsen ökar i grundskolan. Som avsedda effekter uppfattar utredningen i första hand effekter som innebär förbättrade studieresultat. Det är dock inte okomp- licerat att bedöma hur lång tid det kan ta innan det uppstår mätbara effekter av en viss åtgärd. De internationella mätningarna, som är de bästa instrumenten vi har tillgång till för att mäta förändringar över tid, omfattar till exempel endast vissa ämnen och enbart vissa kunskaper och kompetenser inom dessa ämnen. Det finns därför behov av att vidga perspektivet till även andra ämnen och kompe- tenser och till de övergripande mål för skolans verksamhet som uttrycks i läroplanen. Vi återkommer till frågan om svårigheterna att mäta effekter av de vidtagna åtgärderna i bland annat avsnitt 2.2. 
 Ökad måluppfyllelse kan tolkas begränsat eller brett. Utred- ningen har i sin analys sökt utgå från de syften regeringen formu- lerat för de olika vidtagna åtgärderna. I vissa fall har dessa ett vidare eller kompletterande syfte utöver förbättrade studieresultat. Det kan till exempel handla om att bättre svara upp mot de över- gripande läroplansmålen, om ökad likvärdighet mellan skolor, eller grupper av elever, eller om ökad rättssäkerhet för enskilda elever. En elev som är trygg kan i vissa fall förväntas nå bättre studie- 
 21 
  
 resultat än en elev som är otrygg. Det måste emellertid anses inne- bära en ökad måluppfyllelse i förhållande till skolans mål att eleven är trygg, oavsett om detta påverkar elevens kunskapsresultat eller inte. 
 Forskningen ger få svar om effekter 
 Av naturliga skäl har det inte annat än undantagsvis varit möjligt att i utredningens analys utgå från effektutvärderingar av de åtgärder som genomförts från 2007 och framåt. Det har helt enkelt gått för kort tid sedan reformerna beslutats och börjat tillämpas för att sådana effekter ska ha uppstått och för att sådana utvärderingar ska ha hunnit genomföras. Även om en utvärdering av effekterna av en reform bör initieras tidigt eller redan innan förändringen genom- förs kan den inte slutföras förrän efter att en reform eller åtgärd är genomförd och har tillämpats under viss tid (se vidare avsnitt 2.1). 
 Eftersom det i dagsläget i huvudsak inte finns dokumenterade effekter av de olika åtgärderna har utredningen som stöd för sin analys sökt kunskap om effekter av liknande åtgärder i forskning och utvärdering. Även det har dock visat sig svårt. Det finns visser- ligen mycket forskning om skolan. Denna har dock vanligtvis inte ett nationellt eller reforminriktat perspektiv, den är inte vad man brukar kalla policyrelevant. Den ger således inte svar på de frågor vi ställt oss, dvs. frågor om effekter av åtgärder som beslutats på den nationella nivån. 
 Exempelvis går det att hitta forskning och utvärdering som belyser om elever i den svenska skolan upplever att de har studiero eller inte. Däremot saknas underlag om vilka effekter de nu be- slutade ändringarna i lagstiftningen, som ger lärare större befogen- heter att ingripa mot störande beteende, kan ha för elevernas stu- diero. Ett annat exempel gäller elever i behov av särskilt stöd. I fokus för forskningen inom detta område står de olika organisa- tions- och arbetsformer som skolan använder i undervisningen och inte vilka effekter som en ny reglering av elevens rätt till särskilt stöd får. 
 Det är vanligt att forskningsresultat kommer fram till att effek- ter av en åtgärd inte kan påvisas. Att effekter inte kan påvisas inne- bär dock inte att de inte kan finnas. Styrutredningen 
 2  
 menar att det mycket väl kan finnas effekter, trots att de inte kan påvisas, men att 
  
 2  
  
 SOU 2007:75  
 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 
 22 
  
 dessa inte framträder på grund av brister i det empiriska underlaget eller i de analysverktyg som kommit till användning. 
 När det gäller merparten av de åtgärder som utredningen har haft att analysera påverkas möjligheten att leda effekter i bevis av ett antal försvårande omständigheter; åtgärderna ska många gånger verka genom flera nivåer i systemet, det handlar om många åtgärder som sinsemellan påverkar varandra och förändringarna sker i en skola som även påverkas av andra förändringar i samhället än de som direkt avser skolan. Reformerna möter dessutom på den operativa nivån en mångfacetterad verksamhet med skilda förut- sättningar, olika skolkulturer och även olika typer av skolhuvud- män. 
 Om implementering av reformer vet vi något mer 
 Implementeringsforskningen är central för en utredning som har att belysa och analysera när olika åtgärder kan förväntas få avsedd effekt. Inte heller här finns forskning som fullt ut ger oss stöd för analysen av varje enskild åtgärd inom reformpaketet. Däremot finns generell forskning om implementering av reformer som har gett stöd för vår analys av hur lång tid det kan förväntas ta till dess att implementeringen kommit så långt att reformernas effekter kan börja bli synliga och mätbara. Implementeringsforskningen kan också bidra till att identifiera faktorer som är av betydelse för möj- ligheterna att förstå och utvärdera reformer, något som utredning- en återkommer till i slutbetänkandet. 
 Det finns dessutom en hel del forskning om implementering av förändringar i skolan. Denna har dock ofta ett lokalt perspektiv och knyter inte ihop nationella initiativ med vad som händer i klassrummet. Att den internationella forskningen inte fokuserar effekter av nationella läroplansreformer av det slag som genomförts i Sverige beror delvis på att det i andra länder är förhållandevis ovanligt med denna typ av nationella reformer. Forskningen kan trots detta ge betydelsefulla bidrag till förståelsen av vad som är viktigt för att förändringar ska få genomslag i klassrummet. Frågan om implementering belyses vidare i avsnitt 2.3, kapitel 10 och 11 samt i bilaga 2. 
 23 
  
 Bedömning – inte utvärdering 
 Det finns således ett flera svårigheter som är förknippade med upp- draget. Dessutom har utredningen inte haft förutsättningar att ge- nomföra egna undersökningar. Att mäta effekter som ännu inte kunnat uppstå låter sig helt enkelt inte göras. Att studera på vilket sätt lärarnas praktik förändras till följd av åtgärderna är en forsk- ningsuppgift som behöver löpa över längre tid. 
 Vi konstaterade tidigt under arbetets gång att det inte går att fastställa ett fixt datum från vilket de olika åtgärderna i samverkan kommer att få avsedda effekter. Vi har dock sökt att, med stöd av forskning, beprövad erfarenhet och kloka bedömningar, skaffa oss en uppfattning om vad som trots allt kan vara en någorlunda ini- tierad bedömning av när åtgärderna kan förväntas få genomslag – om inte på elevernas studieresultat, så på faktorer som forskningen visar har betydelse för studieresultaten. Ett exempel på detta är om lärare ändrar sina undervisningsstrategier eller inte. Med detta som utgångspunkt har vi sedan sökt bedöma när det i sin tur tidigast kan tänkas uppstå avläsbara effekter i de internationella studierna. 
 Den tid det tar för att få genomslag för de olika reformerna och åtgärderna beror på vad olika aktörer i systemet gör. Vi belyser där- för även hur implementeringen kan påverka reformernas genom- slag. 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete 
  
 Utredningen har arbetat brett och öppet. Vi har exempelvis samta- lat med ett stort antal personer med för oss viktig kunskap och överblick. Det handlar om medarbetare på berörda myndigheter, som Statens skolverk, Statens skolinspektion och Institutet för ar- betsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Det handlar vidare om verksamma i kommuner, forskare inom olika discipliner (pedagogik, företagsekonomi, nationalekonomi, statsve- tenskap, etc.) och företrädare för olika organisationer inom utbild- ningsområdet. 
 Utöver möten med enskilda medarbetare vid myndigheterna har utredningen dessutom vid flera tillfällen sammanträffat med en re- ferensgrupp med medarbetare vid Statens skolverk och Statens skolinspektion. Gruppen har bidragit med sin djupa och breda kun- 
 24 
  
 skap och erfarenhet om skolan och styrningen av skolan. Vi har dessutom samrått med berörda myndigheter. 
 Utredningen har genomfört ett seminarium med forskare från Sverige och Norge. Vid detta diskuterades bland annat karaktären på de olika åtgärderna, hur mer eller mindre genomgripande dessa är, hypoteser man kan ha beträffande deras möjliga effekter, hur de olika insatserna kan förväntas samverka eller motverka varandra, förutsättningarna att följa utvecklingen och slutligen när eventuella effekter kan tänkas uppstå. 
 Både referensgruppen med medarbetare från myndigheterna och de forskare från Sverige som deltog i seminariet har dessutom getts möjlighet att läsa och lämna synpunkter på utkast till detta be- tänkande, vilket har fört arbetet vidare på ett positivt sätt och varit uppskattat från vår sida. Vi vill samtidigt understryka att det är utredningen som ansvarar för såväl redovisning, analys som slutsat- ser. 
 Utredningen har haft ett möte med företrädare för Sveriges kommuner och landsting (SKL) för att diskutera uppdraget. 
 Utredningen har dessutom haft många och olikartade kontakter med skolchefer. Tillsammans med Föreningen Sveriges skolchefer har utredningen anordnat ett seminarium med deltagare från olika delar av landet. Inför seminariet besvarade ett mindre antal skol- chefer en enkät från utredningen. Vi har också deltagit vid en sam- mankomst med skolchefer anordnad av Kommunförbundet Stock- holms län (KSL). Sammantaget har utredningen genom dessa olika aktiviteter samlat intryck om implementeringen av de olika refor- merna och andra åtgärderna från ett trettiotal skolchefer. Allt från Stockholms kommun till små kommuner i glesbygd har represen- terats. 
 Utredningen har också besökt Karlstad kommun och där sam- manträffat med skolchef, rektorer, forskare verksamma i skolan m.fl. samt med skolchefen för Hammarö kommun. Vidare har vi besökt Haninge kommun och sammanträffat med skolchef, grund- skolechef m.fl. Slutligen har vi haft ett särskilt möte med skol- chefen i Stockholms kommun. Vid kommunbesöken har bland det lokala arbetet med, och förutsättningarna för, implementeringen av reformerna diskuterats. 
 Utredningen har träffat en grupp med företrädare för Lärar- förbundet, Lärarnas riksförbund och Skolledarförbundet för att bland annat diskutera hur de verksamma i skolan ser på reformerna och förutsättningarna för implementeringen. 
 25 
  
 Vidare har utredningen sammanträffat med Friskolornas riks- förbund och Waldorffederationen för att diskutera reformerna och implementeringen ur ett friskoleperspektiv. 
 Utredningen har därutöver besökt Nationellt centrum för mate- matik (NCM) i Göteborg och Centrum för de samhällsvetenskap- liga ämnenas didaktik (CSD)i Karlstad. 
 Utredningen har också mött en företrädare för Svenska läro- medel, Läromedelsförlagens branschorganisation. På förfrågan har organisationen tillskrivit utredningen med underlag om hur den nya läroplanen med kursplaner (Lgr11) har påverkat läromedels- utgivningen och läromedelsförsäljningen. 
 Utredningen har träffat företrädare för Kunskapsdepartementet och Utdanningsdirektoratet i Norge för att ta del av deras erfaren- heter av implementeringen och utvärderingen av reformen Kun- skapslyftet från 2006. Vidare har vi deltagit i den slutkonferens som genomfördes med anledning av Kunskapslyftet. Erfarenheterna från våra besök i Norge har relevans för detta delbetänkande lik- som för det kommande slutbetänkandet. 
 Utredningens expertgrupp har haft tre möten under arbetet med delbetänkandet. Gruppen har bestått av representanter för Utbild- ningsdepartementet. 
  
 1.3 
  
 Betänkandet 
  
 I  
 kapitel 2 Utgångspunkter  
 utvecklas bakgrunden till de åtgärder som vidtagits sedan 2007 och diskuteras på vilket sätt studieresultat och måluppfyllelse kan mätas på ett relevant sätt. Vidare fördjupas frågorna om att mäta effekter, om implementering och om utred- ningens metod. 
 I  
 kapitlen  
  
 3–9 
  
 redogörs för och analyseras områdesvis de olika åtgärder som vidtagits. Det finns samband mellan åtgärder som re- dovisas inom skilda kapitel. Den sammantagna analysen av dessa samband görs inte här utan i kapitel  
 10–11. 
  
 I  
 kapitel 10  
 redovisas och analyseras de insatser som genomförts för att stödja implementeringen av reformerna. 
  
 I kapitel 11  
 görs slutligen en sammantagen analys och bedömning. 
 26 
 2 Utgångspunkter 
 Utredningen ska bedöma  
 när  
 de i direktiven utpekade reformerna får  
 avsedda effekter 
 . I detta kapitel diskuteras därför inledningsvis hur vi tolkar effektbegreppet samt hur sådana effekter om möjligt kan mätas. Som ett ytterligare analysstöd för utredningens arbete redogörs också för kunskapsläget vad gäller implementering av reformer. 
  
 2.1 
  
 Om effekter 
  
 Effektbegreppet är centralt i utredningsdirektiven. Ekonomistyr- ningsverket (ESV) har tagit fram en handledning för effektutvärde- ring inom statlig verksamhet 
 1 
 . ESV definierar en effekt som  
 en för- ändring som inträffat som en följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha inträffat 
 . 
 Vedung 
 2  
 diskuterar olika slags effekter och hur de förhåller sig till varandra. Han skiljer på 
  
 huvudeffekter  
 som beslutsfattaren primärt och medvetet önskar uppnå, 
  
 nolleffekter  
 som innebär att en insats inte får några konsekven- ser, dvs. att ingenting alls inträffat eller att den förändring som skett skulle ha skett även utan insatsen, 
  
 perversa effekter  
 som innebär att reformen får rakt motsatta kon- sekvenser än de som avsågs; perversa effekter kan vara både positiva och negativa  
 och uppstår  
 ofta långt fram i styrkedjan och många gånger efter lång tid, samt 
  
 bieffekter  
 som antingen kan vara förutsedda (avsedda) eller oförutsedda (oavsedda) samt positiva eller negativa. 
  
 1 
  
 Ekonomistyrningsverket (2006:8)  
 Effektutvärdering. Att välja upplägg. 
  
 2 
  
 Hunt, Smith (2009)  
  
 Utvärdering i politik och förvaltning 
 . Tredje upplagan. Studentlitteratur. 
 27 
  
 Effekter kan uppstå såväl inom det område som satts upp som mål för en intervention eller en reform, som utanför denna. Effekter kan ingå i en  
 effektkedja 
 , dvs. uppstå i flera led där en insats leder till en effekt som i sin tur leder till en ny effekt och så vidare. Vid utvärdering är det vanligt att en analys av en effektkedja tar sin utgångspunkt i en  
 verksamhetslogik 
 , eller programteori, dvs. i en beskrivning av förväntade relationer mellan exempelvis resursin- sats, aktiviteter, prestationer och effekter. 
  
 2.1.1 
  
 Att utvärdera effekter 
  
 Att göra en effektutvärdering innebär att göra en noggrann efter- handsbedömning, dvs. en bedömning som görs efter det att en åt- gärd har vidtagits. Utvärderingen förväntas spela en roll i framtida praktiska beslutssituationer. I en effektutvärdering försöker utvär- deraren fastställa ett orsakssamband mellan en insats och en för- ändring av ett tillstånd som organisationen i fråga försökt påverka. 
 3  
 En förutsättning för effektutvärdering är således att det tillstånd utvärderaren är intresserad av är möjligt att mäta. I en redovisning till regeringen skriver Statskontoret 
 4 
 : 
 Att utvärdera effekter innebär att försöka fastställa ett orsakssamband mellan en insats och en förändring av ett tillstånd som insatsen varit tänkt att påverka. Det räcker alltså inte att kunna konstatera att en förändring skett, utvärderaren måste också kunna argumentera för att förändringen  
 beror på  
 insatsen i fråga. 
 Det är dock enligt Statskontoret inte alltid möjligt att direkt fånga det tillstånd man är intresserad av. Utvärderaren måste då försöka identifiera olika mätbara aspekter av, eller referensalternativ till, det tillstånd man avser att utvärdera. För att kunna jämföra resultatet av en insats med utfallet om en insats inte vidtagits måste utvär- deraren dessutom både känna till utfallet i utgångsläget och vad som skett efter insatsen. En nödvändig förutsättning vid effekt- utvärdering är därför oftast att det finns data över tid. 
 Det finns enligt ESV ett flertal olika metoder att mäta effekter. En effektutvärdering kan till exempel göras med eller utan kon- trollgrupp. Man kan även skilja mellan effektstudier som har ett  
 empiriskt upplägg  
 och sådana som har ett  
 teoretiskt upplägg 
 . Studier 
  
 3 
  
 Ekonomistyrningsverket (2006:8) och Hunt a.a. 
  
 4 
  
 Statskontoret (dnr.  
  
 2008/23-5) 
  
 Att utvärdera fortbildningens effekter – förutsättningar och möjligheter. 
 28 
  
 med ett teoretiskt upplägg utgår inte från empiri utan framför allt från logiska resonemang byggda på till exempel verksamhetslogik, statistiska modeller och litteraturstudier. En effektstudie kan också kombinera både en empirisk och en teoretisk ansats. 
 Att mäta effekterna av en statlig insats kan enligt ESV vara svårt. Effekterna kan många gånger uppstå först på längre sikt, in- satserna kan vara heterogena och bestå av många olika delinsatser, insatserna kan påverkas av andra reformer eller samhällsföränd- ringar, etc. Beslutet om att en utvärdering ska göras kommer dess- utom ofta för sent, dvs. först sedan reformen sjösatts. Samman- taget innebär detta att en empiriskt inriktad effektutvärdering ofta inte låter sig göras. Resultaten av en teoretisk utvärdering har van- ligen inte samma tyngd som en väl utförd empiriskt baserad ut- värdering, konstaterar ESV, och bör därför presenteras försiktigt. 
 Även styrutredningen 
 5  
 pekar på några av de grundläggande problem som sammanhänger med utvärdering av offentlig verk- samhet. För det första handlar det om svårigheten att definiera och mäta de förändringsvariabler man är intresserad av. Det krävs ofta en operationalisering av variablerna för att de ska kunna hanteras i en utvärdering, vilket skapar en viss osäkerhet om vad det egent- ligen är man mäter (reliabilitets- och validitetsproblematiken). För det andra är det ofta svårt att ringa in och definiera den insats som ska leda till en viss förändring. Avgränsningar kan göras på olika sätt. 
 Även om de två första svårigheterna kan hanteras så kvarstår ett tredje, mer svårlöst problem, nämligen det s.k. kausalitetsproble- met. Att fastställa ett samband är en sak, att fastställa orsaker till sambandet är en annan. Orsakssamband är enklast att fastställa om antalet variabler som har betydelse är begränsat. När antalet variab- ler som kan påverka ett visst förlopp eller utfall ökar blir de möjliga sambanden alltför komplexa för att kunna hanteras av de analys- verktyg som är tillgängliga. 
 För att kunna identifiera effekter måste man enligt Styrutred- ningen kunna utröna hur mycket av förändringarna i målvariablerna som är en direkt följd av de gjorda insatserna. Problemet fördjupas ju längre tid det gått från det att initiativet togs till dess att effekterna studeras. Likaså försvåras effektutvärderingen ju flera led som finns i effektkedjan. Särskilt problematiskt blir det om kopplingen är svag mellan de förväntade samhällseffekterna och 
  
 5  
  
 SOU 2007:75  
 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 
 29 
  
 vad en eller flera myndigheter har kontroll över, och befogenhet, att vidta åtgärder om. 
 Som nämnts i inledningen stannar forskning många gånger vid att effekter inte kan påvisas, vilket enligt Styrutredningen inte be- höver betyda att effekter saknas. Effekter kan mycket väl finnas, men inte framträda på grund av brister i det empiriska underlaget eller i de analysverktyg som kommit till användning. 
 Det är vidare viktigt att skilja mellan effekten av själva åtgärden och effekten av genomförandet av samma åtgärd. Man måste till exempel skilja på å ena sidan effekten av nya kursplaner på elever- nas studieresultat och å andra sidan effekterna av Skolverkets imp- lementeringsinsatser. 
 Effekter bedöms ofta utifrån mål som staten (eller huvud- mannen) satt upp. Om målen inte är tillräckligt tydliga behöver, enligt ESV,  
 indikatorer  
 på måluppfyllelsen tas fram. En indikator kan baseras på både kvantitativa och kvalitativa data. Syftet med en indikator kan vara att förutsäga förändringar i utvecklingen, att etablera en baslinje mot vilken förändringar kan mätas eller att visa på behov av och identifiera möjligheter till åtgärder. 
  
 2.1.2 
  
 Vad betyder detta för utredningen? 
  
 För utredningen är effektutvärdering av betydelse, inte för att vi har i uppgift att utvärdera effekterna av de åtgärder regering och riksdag har vidtagit, utan därför att vi knappast kan uttala oss om tidpunkten för när effekter uppstår utan att ha en uppfattning om vilka effekter som kan förväntas uppstå, och under vilka omstän- digheter dessa kan antas bli infriade. 
 Sammantaget ger utredningens uppdrag exempel på flertalet av de försvårande faktorer vid effektbedömning som redovisats ovan. För merparten av åtgärderna kan exempelvis effekter ännu inte ha uppstått, vilket gör att det saknas kvantitativa data. Det gör det i sin tur svårt att påvisa samband mellan orsak och verkan (kausali- tet). Dessutom är åtgärderna många och av olika karaktär, vilket gör det svårt att bedöma vilka relationerna mellan åtgärderna är, hur de samverkar och eventuellt motverkar varandra. Vidare påver- kas skolans praktik även av andra samhällsförändringar och effekt- kedjan mellan åtgärd och avsett utfall är för en del av åtgärderna lång. Det är således en mycket komplex verklighet som utred- ningen har att hantera. 
 30 
  
 Utredningen kan mot denna bakgrund i de flesta fall knappast uttala sig på empiriska grunder om när de åtgärder som har vidta- gits sedan 2007 för att höja kunskapsnivån och öka måluppfyllelsen i grundskolan kan förväntas få avsedd effekt. Vi har i stora delar fått anta ett  
 teoretiskt perspektiv 
 . I stället för att utvärdera effekter av vad som har hänt har vi fått arbeta med hypoteser om vilka effekter som kan tänkas uppstå med anledning av de vidtagna åtgär- derna, och försöka bedöma när lämpliga mättidpunkter infaller. Vi har då huvudsakligen sökt ta utgångspunkt i logiska resonemang, erfarenheter av tidigare genomförda förändringar, erfarenheter från andra länder – bland annat Norge har nyligen genomfört och utvärderat en stor reform, Kunskapslyftet – och från prognoser om den framtida utvecklingen, till exempel det framtida lärarbehovet. I detta arbete har studier av forsknings- och annan litteratur varit centrala inslag liksom samtal och seminarier med forskare och andra nyckelpersoner. 
 Det är följaktligen knappast möjligt att leda i bevis att just en viss åtgärd leder till förbättrade studieresultat, vilket är det yttersta målet för de flesta av reformerna och de övriga insatserna. Inte heller är det möjligt att fastställa hur mycket en viss åtgärd, till- sammans med andra åtgärder, bidrar med till en total effekt. Vi har därför fått vända på perspektivet och fråga oss vad som utifrån forskning och beprövad vetenskap är de viktigaste faktorerna för att påverka elevernas studieresultat, dvs. vilka framgångsfaktorerna är för goda studieresultat. Utifrån det har vi sedan härlett vilka åtgärder som måste betraktas ha störst respektive minst potential att påverka studieresultaten. En praxisförändring i klassrummet kan till exempel indikera att det på sikt ska uppstå förbättrade stu- dieresultat. 
  
 2.2 
  
 Om avsedda effekter 
  
 Med avsedda effekter förstår utredningen förbättrade kunskaps- resultat och ökad måluppfyllelse. Vi tolkar måluppfyllelse som ett vidare begrepp än kunskapsresultat. Kunskapsresultaten är snarast en delmängd av måluppfyllelsen som dessutom även kan omfatta läroplanens mål, om till exempel normer och värden samt ansvar och inflytande. Ökad måluppfyllelse kan också avse förändringar i systemet som är betydelsefulla av andra anledningar än att de bidrar till bättre kunskapsresultat. Det kan handla om ökad likvärdighet 
 31 
  
 eller ökad rättssäkerhet för elever, till exempel i samband med bedömning och betygssättning eller för elever i behov av särskilt stöd. 
 Merparten av de åtgärder som vidtagits sedan 2007 och framåt har av regeringen motiverats med de försämrade resultaten i den svenska grundskolan, som de mäts i internationella och nationella undersökningar. Det gör att vi har uppfattat att förbättrade studie- resultat är den avsedda effekten för de allra flesta av åtgärderna. Det innebär också att det ytterst är i internationella och nationella kunskapsmätningar som effekterna av de olika åtgärderna förväntas visa sig. Vi har dock diskuterat även andra mått på måluppfyllelse där så är motiverat. 
  
 2.2.1 
  
 Hur kan vi mäta avsedda effekter? 
  
 Skolverket har under en följd av år påtalat att resultaten i den svenska grundskolan har försämrats sedan  
 1990-talet. 
  Slutsatsen har grundat sig på utvecklingen av resultaten i de internationella studierna PIRLS 
 6 
 , TIMSS 
 7  
 och PISA 
 8  
 och i nationella utvärde- ringar, till exempel den nationella utvärderingen av grundskolan 2003 (NU 03). 
 De internationella undersökningarna och de nationella utvärde- ringarna av grundskolan är i stort sett de enda undersökningar utredningen kan relatera till som är utformade för att beskriva trender. Varken de nationella proven eller betygssystemet är ut- formade med ett sådant syfte. De internationella undersökningarna får således tillsammans med de nationella utvärderingarna av grund- skolan en central roll om man ska försöka följa upp effekterna av reformerna. En nackdel med de internationella studierna är att de endast gör det möjligt att följa trender för ett begränsat antal ämnen. 
  
 6 
  
 PIRLS (Progress in Reading Literacy Study) är en internationell studie som undersöker elevers läsförmåga i årskurs 4. Studien organiseras av The International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) och genomförs vart femte år. 
  
 7 
  
 TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) undersöker kunskaper i matematik och NO hos elever i årskurs 4 och årskurs 8. Studien organiseras av The Inter- national Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) och genomförs vart fjärde år. 
  
 8 
  
 PISA (Programme for International Student Assessment) är ett  
  
 OECD-projekt 
  som syftar till att undersöka i vilken grad respektive lands utbildningssystem bidrar till att femtonåriga elever, som snart kommer att ha avslutat den obligatoriska skolan, är rustade att möta framtiden. Studien genomförs vart tredje år för kunskapsområdena matematik, naturveten- skap och läsförståelse, med olika huvudområden vid de olika undersökningstillfällena. 
 32 
  
 Det hävdas ofta att skolans framgång bäst utvärderas längre fram i systemet, dvs. genom mått som belyser till exempel hur stor andel som går över till den högre utbildningen, genomströmningen i denna, landets ekonomiska tillväxt och innovativa förmåga etc. Vi har valt att hålla oss till mått som ligger närmare själva verksam- heten. 
 Utredningen återkommer i sitt slutbetänkande till behovet av information för att det ska vara möjligt att bättre följa upp och utvärdera genomförande och resultat av reformer. 
 Budgetpropositionens indikatorer för måluppfyllelse 
 I budgetpropositionen för 2012 
 9  
 aviserade regeringen att målupp- fyllelsen inom utbildningsområdet framgent ska följas med hjälp av ett antal indikatorer. Indikatorerna redovisas för första gången i budgetpropositionen för 2013 
 10 
 . Regeringen understryker att indi- katorerna inte ger en heltäckande bild av respektive verksamhet, men menar att de belyser delar av måluppfyllelse och resultat som regeringen bedömer är centrala. För grundskolan används följande indikatorer: 
  
 Resultat på nationella prov 
  
 Andel elever som uppnått målen i samtliga grundskolans ämnen i årskurs 9 
  
 Genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 
  
 Andel elever i årskurs 9 som uppnår behörighet till gymnasie- skolans nationella program 
  
 Lärarbehörighet 
  
 Resultat på internationella studier i de fall någon ny studie pre- senterats sedan föregående års budgetproposition 
  
 För specialskolan och sameskolan presenteras motsvarande indika- torer. För grundsärskolan presenteras uppgifter om lärare samt uppgifter om utvecklingen av andelen elever. 
 Utredningen bedömer att det kommer att ta tid innan de nya bedömningssystemen satt sig. Det gäller bland annat den nya 
  
 9 
  
 Prop. 2011/12:1  
 Budgetproposition för 2012 
 . 
  
 10 
  
 Prop. 2012/13:1  
 Budgetproposition för 2013 
 . 
  
 33 
  
 betygsskalan och införandet av betyg från årskurs 6. Flertalet av budgetpropositionens indikatorer bör därför tolkas med stor försiktighet under de närmaste åren. Det gäller särskilt för att mäta effekterna av om de reformer och åtgärder som vidtagits sedan 2007. Detta eftersom flertalet av dessa indikatorer påverkas av de genomförda reformerna. Det gäller frånsett resultaten från de internationella undersökningarna, och möjligen lärarbehörigheten. Att indikatorerna påverkas av reformerna innebär att det uppstår brott i tidsserier som tar utgångspunkt i läget innan åtgärderna vidtagits. Framför allt innebär det att indikatorernas kvalitet påver- kas. 
 Både resultaten på nationella prov och betygssättningen påver- kas till exempel av att såväl kursplaner och kunskapskrav som be- tygsskalan är nya. Erfarenheten visar att det tar tid innan nya bedömningssystem sätter sig. I samband med att 1994 års betygs- system introducerades visade det sig att lärare inledningsvis inte använde hela betygsskalan. Mycket tyder på att samma fenomen kommer att upprepa sig nu, både vad gäller bedömningen av resul- taten på nationella prov och vid betygssättningen (se vidare kapitel 4). 
 Detta förhållande kan enligt vår uppfattning påverka kvaliteten på de första fyra indikatorerna ovan under kanske ända upp till fem år. Om samma fenomen uppstår som när det nya betygssystemet introducerades på  
 1990-talet, 
  kan flera av måtten komma att indi- kera förbättrade resultat under ett antal år utan att detta behöver svara mot en verklig förbättring av kunskaperna. Detta som en konsekvens av att lärarna brukar vara försiktiga med at använda de högre betygen i början och först successivt ta hela skalan i besitt- ning. Andelen elever som uppnår behörighet till nationella program i gymnasieskolan påverkas av att även detta mått utgår från betygs- resultat. 
 Resultat på de internationella undersökningarna 
 Trots att Sverige deltagit i internationella undersökningar under många år är det inte meningsfullt att jämföra resultat från dagens studier med resultat från studier som genomförts före  
 1990-talet. 
  De framgår av den sammanfattning av utvecklingen av kunskaps- 
 34 
  
 resultaten i grundskolan som Skolverket redovisade 2009 
 11 
 . Studier som TIMSS, PIRLS och PISA etablerades först i mitten på 1990- talet. Även PISA är enligt Skolverket behäftat med vissa problem när det gäller trendbedömning, beroende på upplägget med olika huvudområden vid de olika undersökningarna. Ett problem med de internationella undersökningarna är också att det tar lång tid från det att de genomförs till dess resultaten presenteras. 
 Läsförståelse 
 PIRLS 2011 visar att svenska elever i årskurs 4 har en god läs- förståelse jämfört med elever i många andra länder. Sveriges ge- nomsnittliga läsprovsresultat var 2011 signifikant högre än genom- snittet för  
 EU/OECD-länderna. 
  En statistisk signifikant tillbaka- gång kan dock identifieras mellan åren 2001 och 2011, varav huvud- delen skedde mellan 2001 och 2006. I ett avseende, förståelsen vid läsning av skönlitterära texter, skedde ingen signifikant försämring alls av resultaten mellan 2011 och 2006. Även Sveriges relativa posi- tion i läsförståelse för elever i årskurs 4 har försämrats över tid. I PIRLS 2001 hade Sverige inget land före sig. 2011 hade fem länder signifikant bättre positioner, varav tre 
 12  
 inte tillhör EU/OECD. Positivt är att Sverige fortfarande 2011 hade en relativt liten sprid- ning mellan elever. Andelen med resultat på avancerad och hög nivå hade dock minskat sedan 2001, samtidigt som andelen med resultat på medelgod nivå hade ökat. Andelen på elementär nivå var oför- ändrat mycket låg. 
 13  
 Tillbakagången i läsförmåga i årskurs 4 från 2001 ingår i en negativ trend över längre tid, som bland annat kunde identifieras för  
 9-åringar 
  redan mellan 1991 och 2001 inom ramen för IEA LR 
 14 
 . 
 Av PISA 2009 framgår att de svenska  
 15-åringarnas 
  resultat i läsförståelse inte signifikant skilde sig från  
 OECD-medelvärdet. 
  Jämfört med 2000 då läsförståelse senast var huvudämne i PISA hade dock de svenska resultaten försämrats signifikant. Ytterligare 
  
 11 
  
 Skolverket (dnr. 2008:3010)  
 Skolverkets bild av utvecklingen av kunskapsresultaten i grund- skolan och av elevers studiemiljö – redovisning av uppdrag att utarbeta ett sammanfattande underlag avseende utvecklingen av kunskapsresultaten i grundskolan 
 . 
  
 12 
  
 Hongkong, Ryssland och Singapore. 
  
 13 
  
 Skolverket (2012)  
 PIRLS 2011 Läsförmågan hos elever i årkurs 4 i ett internationellt pers- pektiv 
 . Rapport 381. 
  
 14 
  
 IEA Reading Literacy (LR) genomfördes för  
  
 9-åringar 
  1991 och upprepades för  
 9-åringar 
  2001 parallellt med PIRLS 2001 och Skolverket (2007)  
 PIRLS 2006 Läsförmågan hos elever i årskurs 4 – i Sverige och i världen. R 
 apport 305. 
 35 
  
 tre  
 OECD-länder 
  uppvisade signifikanta försämringar medan åtta länder hade förbättrat sig sedan 2000. Bland de svenska eleverna hade andelen svaga läsare ökat och andelen elever som bedöms som avancerade läsare minskat. Bakom den genomsnittliga nedgången för de svenska eleverna dolde sig en mycket omfattande nedgång för de elever som redan är svaga läsare medan nedgången för de mer avancerade läsarna var mer modest och inte ens statistiskt signifikant. 
 15 
  
 Matematik 
 Utvärderingar har visat att svenska elevers matematikkunskaper förbättrades stadigt från  
 1960-talet 
  fram till början av  
 1990-talet. 
  Utvecklingen var under denna period positiv även i internationell jämförelse. Sedan dess har utvecklingen vänt och de svenska ele- vernas kunskaper i matematik har successivt blivit sämre – absolut och relativt – både enligt nationella och internationella utvärde- ringar. 
 Resultaten i matematik för elever i årskurs 4 i TIMSS 2011 var signifikant sämre än för  
 EU/OECD-genomsnittet. 
  Jämfört med 2007 var dock resultaten oförändrade. Sveriges relativa position hade försämrats, vilket kan förklaras av att det tillkommit flera län- der i undersökningen med goda resultat. Spridningen i de svenska resultaten var förhållandevis låg i ett internationellt perspektiv. Andelen högpresterande elever var i Sverige betydligt mindre än för  
 EU/OECD-genomsnittet, 
  medan andelen mest lågpresterande inte skilde sig nämnvärt från genomsnittet. 
 16 
  
 Resultaten i matematik för elever i årskurs 8 i TIMSS 2011 låg signifikant under  
 EU/OECD-genomsnittet. 
  En tidigare negativ utveckling från 1995 hade fortsatt till 2011. Sett över hela tidspe- rioden svarar Sverige för den största nedgången av samtliga del- tagande  
 EU/OECD-länder. 
  Störst var nedgången mellan 1995 och 2003. Försämringen bromsades således upp till 2011, dock utan att plana ut eller vända. Sveriges relativa position i matematik i årskurs 8 hade också försämrats. Mellan 1995 och 2003 minskade andelen elever med resultat på avancerad och hög nivå kraftigt, medan ande- len ökade på elementär nivå eller lägre nivå. Därefter har utveck- 
  
 15 
  
 Skolverket (2010)  
 Rustad att möta framtiden? PISA 2009 om  
 15-åringars 
  läsförståelse och kunskaper i matematik och naturvetenskap.  
 Rapport 352. 
  
 16 
  
 Skolverket (2012)  
 TIMSS 2011 Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och natur- vetenskap i ett internationellt perspektiv 
 . Rapport 380. 
  
 36 
  
 lingen fortsatt, men i långsammare tempo. 2011 presterade endast en procent av de svenska eleverna resultat på avancerad nivå, en minskning från 12 procent 1995. På motsvarande sätt ökade ande- len som inte ens når upp till elementär nivå från 4 till 12 procent under samma period. 
 17  
 Enligt Skolverket var försämringen i resultat mellan TIMSS 1995 och TIMSS 2003 så kraftig att eleverna redan på denna korta tid förlorade motsvarande ett läsår i matematik. Eleverna i årskurs 7 var år 1995 bättre i matematik än eleverna i års- kurs 8 var år 2003. Resultaten visar också att de svenska elevernas kunskaper i matematik utvecklades mindre mellan årskurs 4 och årskurs 8 än i andra länder. 
 Enligt PISA låg, i motsats till resultaten i TIMSS, svenska 15- åringars matematikkunskaper strax över  
 OECD-genomsnittet 
  vid mätningarna 2000 och 2003. Till skillnad från många andra OECD- länder hade dock ingen förbättring skett mellan mättillfällena. Vid den senaste mätningen 2009 hade Sverige gått från att 2003 ha signifikant bättre resultat till att ha ett resultat som inte signifikant skilde sig från  
 OECD-genomsnittet. 
  Nedgången var signifikant. Andelen svenska elever med svaga resultat hade ökat samtidigt som andelen som presterade på de högsta nivåerna hade minskat. Barrera gången var relativt jämnt fördelad mellan de lågpresterande och högpresterande eleverna. 
 18 
  
 Naturvetenskap 
 Svenska elever i årskurs 4 har goda kunskaper i naturvetenskap. De svenska resultaten i TIMSS 2011 låg signifikant över genomsnittet för  
 EU/OECD-länderna. 
  Positivt är också att resultaten har för- bättrats signifikant jämfört med 2007. Även Sveriges relativa posi- tion förbättrades mellan 2007 och 2011. Andelen elever som nådde upp till avancerad eller hög nivå ökade också mellan 2007 och 2011 samtidigt som andelen på elementär eller medelgod nivå minskade. Andelen svenska elever som presterade på avancerad nivå var dock signifikant lägre än  
 EU/OECD-genomsnittet. 
  Spridningen var jämförbar med  
 EU/OECD-genomsnittet. 
 19 
  
 I årskurs 8 presterade eleverna signifikant sämre resultat i natur- vetenskap än  
 EU/OECD-genomsnittet 
  i TIMSS 2011. Nedgången 
  
 17 
  
 Skolverket (2012) Rapport 380. 
  
 18 
  
 Skolverket (2010). Rapport 352. 
  
 19 
  
 Skolverket (2012) Rapport 380. 
  
 37 
  
 i de svenska elevernas resultat mellan 1995 till 2011 var signifikant och var den största nedgången bland samtliga deltagande länder. Nedgången mellan 2007 och 2011 var dock inte signifikant. För- ändringen av Sveriges relativa position mellan 2007 och 2011 är inte särskilt stor. Mellan 1995 och 2007 ökade andelen elever som inte nådde upp till den mest elementära kunskapsnivån i naturvetenskap samtidigt som andelen som presterade på den mest avancerade nivån minskade. Mellan 2007 och 2011 var fördelningen mellan de olika kunskapsnivåerna oförändrad. Spridningen var på samma nivå som för  
 EU/OECD-genomsnittet. 
  Resultaten visar också att de svenska elevernas kunskaper i naturvetenskap utvecklas mindre mellan årskurs 4 och årskurs 8 än i andra länder. 
 20 
  
 I PISA 2009 låg de svenska elevernas kunskaper i naturveten- skap 
 21  
 signifikant under  
 OECD-genomsnittet 
  för  
 15-åringar. 
  Mel- lan 2006 och 2009 försämrades de svenska resultaten, dock inte signifikant. Gruppen elever med svaga resultat ökade emellertid signifikant. Samtidigt försämrades resultaten för de lågpresterande eleverna signifikant, medan de relativt högpresterande eleverna presterade på samma nivå som i PISA 2006. 
 22 
  
 Vad säger PISA om likvärdigheten? 
 I Skolverkets rapport om PISA 2009 görs en analys av hur likvär- digheten har utvecklats i Sverige över tid, med utgångspunkt i resultaten för läsförståelse. Skolverket konstaterar inledningsvis att Sverige och övriga nordiska länder historiskt har uppvisat en relativt hög grad av likvärdighet 
 23  
 jämfört med de flesta övriga  
 OECD-länder. 
  Verkets samlade intryck är att Sverige under 2000- talet tappat sin position som ett av de länder som har mest likvär- diga skolsystem till att i detta avseende ha blivit ett genomsnitts- land. Nedgången beror inte så mycket på att övriga länder kommit i kapp Sverige. Den främsta orsaken är i stället att likvärdigheten i Sverige har försämrats över tid. Skillnaderna mellan hög- och lågpresterande elever har ökat, skillnaderna mellan hög- och 
  
 20 
  
 Skolverket (2012) Rapport 380. 
  
 21 
  
 Frågorna anknyter till skolämnena biologi, fysik och kemi, men även till geografi och geologi (det senare är inte ett skolämne), som i många länder räknas som naturvetenskapliga ämnen. 
  
 22 
  
 Skolverket (2010) Rapport 352. 
  
 23 
  
 Likvärdigheten bedöms utifrån fem indikatorer: total variation, mellanskolevariation, över- gripande effekt av individens socioekonomiska bakgrund, effekten av skolors socioekono- miska sammansättning samt spridning i socioekonomisk sammansättning mellan skolor. 
  
 38 
  
 lågpresterande skolor har ökat och dessutom har betydelsen av en elevs socioekonomiska bakgrund förstärkts. Den enda indikator som inte försämrats är enligt  
 PISA-resultaten 
  den socioekonomis- ka segregationen mellan skolor.  
 24 
  
 Medborgar- och samhällsfrågor 
 För att nyansera bilden av den svenska skolan finns anledning att till ovan nämnda internationella undersökningar också lägga resul- taten från de undersökningar som belyser medborgar- och sam- hällsfrågor i skolan. ICCS (International Civic and Citizenship Education Study) 2009 är en internationell studie om medborgar- och samhällsfrågor i årskurs 8 och årskurs 9 i grundskolan. Liknan- de studier har tidigare genomförts vid två tillfällen. 1971 ägde den så kallade sexämnesstudien rum och CIVED (Civic Education Stevenson) genomfördes 1999/2000 bland 14- och  
 15-åringar 
  och gym- nasieelever. ICCS 2009 byggde till stor del på CIVED. 
 De svenska eleverna placerade sig en bra bit över genomsnittet för de deltagande 38 länderna på ICCS 2009:s kunskapsprov. En grupp om fyra länder – däribland Danmark och Finland – fick dock signifikant bättre resultat än Sverige. De svenska ungdomarnas kunskaper var ändå goda i en internationell jämförelse. Här finns ett starkt stöd för demokratins grundvärden och lika rättigheter för olika grupper i samhället. Många elever ville och kunde påverka sin skolvardag och försökte dessutom göra det. Många kunde också tänka sig att delta i politiskt arbete och samhällsliv som vuxna. 
 Bland de svenska  
 14-åringarna 
  fanns dock relativt många som säger sig vara ointresserade av politik och samhällsfrågor. Det visa- de sig också i en internationellt sett låg aktivitet i föreningar och organisationer, diskussioner om politik och samhällsfrågor i familj och kamratkrets liksom i hur många som genom massmedia följde med i vad som händer i samhället. Om de svenska ungdomarna visade ett jämförelsevis lågt engagemang i politiska frågor, var de ändå engagerade i demokratins värden och olika gruppers rättig- heter i samhället och hos ganska många fanns en handlingsbered- skap inför framtiden. 
 De svenska kunskapsresultaten är stabila mellan CIVED 1999 och ICCS 2009. Jämförelsen ska tolkas försiktigt eftersom den baseras på förhållandevis få uppgifter och täcker en mindre kun- 
  
 24  
 Skolverket (2010) Rapport 352. 
 39 
  
 skapsdomän, men den visar att det åtminstone inte verkar ha skett någon försämring. Inte heller vad gäller värderingar kan man iaktta några stora förändringar mellan mättillfällena, i de avseenden som är möjliga att jämföra. 
 Nationella utvärderingar av grundskolan 
 År 1992 genomfördes en större nationell utvärdering av grund- skolan. Den gav en bild av skolans verksamhet och av elevernas kunskaper. Våren 2003 genomfördes en ny nationell utvärdering av grundskolan (NU 03) 
 25 
 . Att kursplanerna hade förändrats mellan 1992 och 2003 försvårade naturligtvis jämförelser. I vissa ämnen – svenska, matematik, engelska, natur- och samhällsorienterande äm- nen – genomfördes dock repliker på de mätningar som genom- fördes 1992. 
 Resultaten i engelska i NU 03 var goda och måluppfyllelsen var hög. De var också jämförbara med dem från 1992. I matematik kunde en försämring noteras, tydligast i årskurs 5. När det gäller naturorienterande ämnen måste resultaten enligt Skolverket be- traktas som otillfredsställande. Elevernas begreppsförståelse oför- ändrad i biologi, var något försvagad i fysik och var tydligt försäm- rad i kemi. När det gäller de samhällsorienterande ämnena visade NU 03 att eleverna hade ojämna och sporadiska kunskaper. Det framgår dock inte några påtagliga skillnader i förhållande till 1992. I svenska studerades i NU 03 främst elevernas läsfärdighet, vilken hade försämrats både för elever i årskurs 5 och årskurs 9. Vad gäller förmågan att uttrycka sig skriftligt och muntligt fanns inga indika- tioner på någon försämring. 
 Slutligen visade NU 03 på en förbättring vad gäller elevernas problemlösande färdigheter, dvs. förmågan att söka och kritiskt granska information, att dra slutsatser och generalisera samt att förklara och argumentera för sitt tänkande och sina slutsatser. Det gäller både för elever i årskurs 9 jämfört med 1992 och elever i års- kurs 5 jämfört med 1998. 
 Det finns i dagsläget inga planer på att genomföra någon samlad nationell utvärdering av grundskolan motsvarande den som genom- fördes 2003. Regeringen uppdrog i december 2004 åt Skolverket att utreda förutsättningarna för att införa ett rullande stickprovsbase- 
  
 25  
  
 Skolverket (2004),  
 Nationella utvärderingen av grundskolan 2003,  
 Rapport 250. 
  
 40 
  
 rat system för kunskapsutvärdering för samtliga ämnen i grund- skolan. Skolverket redovisade 2006 
 26  
 sin avsikt att – under förut- sättning att verkets ekonomiska ramar så medgav – genomföra en strategi för nationella kunskapsutvärderingar som bygger på en kombination av internationella och nationella undersökningar. Re- geringen har inte återkommit till myndigheten i frågan. 
 Under 2013 genomför Skolverket en nationell ämnesutvärdering av bild, musik och slöjd i årskurserna 6 och 9 i grundskolan. Syftet är att ge en nationell bild av undervisningen och måluppfyllelsen i dessa ämnen och att följa upp ämnena utifrån resultaten i NU 03. Skolverket planerar också att lyfta fram vilka utmaningar och ut- vecklingsbehov som finns i dessa ämnen. Skolverket planerar att presentera resultaten från utvärderingen under hösten 2014. 
 Sammanfattningsvis 
 Såväl de internationella undersökningarna som de nationella utvär- deringarna (NU 03 och kommande ämnesutvärderingar) ska tolkas med försiktighet. Det finns till exempel alltid metodologiska prob- lem i anslutning till denna typ av studier. Trots det går det inte att dra någon annan slutsats än att de svenska elevernas resultat har försämrats påtagligt sedan mitten av  
 1990-talet 
  och att det än så länge saknas säkra tecken på att den nedåtgående trenden har vänt. I vissa avseenden pekar dock de internationella undersökningarna på en uppbromsning. Det visar sig främst i TIMSS undersökningar av kunskaperna i matematik respektive naturvetenskap. TIMSS undersökning av kunskaperna i naturvetenskap för elever i årskurs 4 visar till och med på goda resultat. För elever i år 4 finns endast resultat från studierna 2007 och 2011. Det behövs mer än två ob- servationer för att belysa en trend. Det behövs således fler resultat med en positiv tendens för att det i verklig mening ska vara möjligt att tala om en vändning. 
 Skolverket har i sina lägesbedömningar återkommande påtalat allvaret i utvecklingen. I lägesbedömningen för 2009 pekade man på att försämringen av resultaten i matematik och naturvetenskap handlar om elevers faktiska kunskaper, men också om att Sverige tappar mark i jämförelse med OECD- och  
 EU-länder. 
  Mot bak- grund av att Sverige ofta tillhört de absolut bäst presterande länder- 
  
 26  
  
 Skolverket (2006)  
 Rullande stickprovsbaserat system för kunskapsutvärdering av grundsko- lans ämnen 
 . Rapport 286. 
  
 41 
  
 na i läsförståelse ansåg Skolverket att även försvagningen på detta område bör tas på allvar. 
 Det är vidare viktigt att framhålla att den svenska skolan i en internationell jämförelse lyckas väl med de delar av kunskaps- uppdraget som avser medborgar- och samhällsfrågor samt med de övergripande läroplansmålen. 
  
 2.2.2 
  
 Vad betyder detta för utredningen? 
  
 Som redan nämnts är det ytterst i förbättrade resultat på de inter- nationella och nationella undersökningarna av elevers kunskaper i olika ämnen som många av de åtgärder som genomförts sedan 2007 förväntas få genomslag. 
 Utredningen har konstaterat att det knappast är möjligt att leda i bevis att just en viss åtgärd leder till förbättrade studieresultat eller hur stor effekten av en viss åtgärd är i förhållande till effek- terna av andra åtgärder. Ännu svårare är det att leda i bevis att just en viss specifik åtgärd kommer att påverka resultaten på någon av de internationella eller nationella undersökningarna. Detta hindrar inte att någon av åtgärderna, eller flera av dessa tillsammans, kan komma att bidra till att nedgången i dessa planar ut eller att utveck- lingen vänder i positiv riktning. När, och om, detta sker kommer det dessutom att vara synnerligen svårt att härleda utvecklingen till den ena eller den andra av de vidtagna åtgärderna. I den mån det överhuvudtaget är möjligt är det en fråga för forskningen. 
 Svårigheterna att koppla resultatutvecklingen till genomförda reformer eller andra åtgärder bekräftas av utvecklingen i Norge. Liksom i Sverige försämrades resultaten på de internationella un- dersökningarna från mitten av  
 1990-talet. 
  Efter 2003 sker en bety- dande uppgång, som påbörjas redan innan Kunskapslyftet med nya kursplaner genomfördes 2006. Det finns enligt forskarna ingen enkel förklaring till varken nedgången före 2003 eller uppgången därefter. 
 27 
  
 För utredningen innebär svårigheterna att koppla vidtagna åt- gärder till förändringar i resultaten att vi hänvisas till att ta utgångs- punkt i mer teoretiska resonemang som bygger på logistiken kring de genomförda reformerna och till vad vi vet om vad som fram- 
  
 27  
  
 Olsen, Hart m.fl. (2012)  
 Elevenes læringssituation etter innføringen av en ny reform 
 . En syntesrapport från utvärderingen av Kunskpaslyftet. Institutt for Lærerutdanning og Skole- forskning. Universitetet i Oslo. 
  
 42 
  
 gångsrikt kan påverka elevers studieresultat. Utifrån detta söker vi identifiera vilka åtgärder vi bedömer har störst potential att påverka utvecklingen och bedöma när effekter tidigast kan komma att visa sig i förbättrade studieresultat och ökad måluppfyllelse. 
  
 2.3 
  
 Om implementering av reformer 
  
 Forskning och utvärdering om implementering är relevant för utredningen av flera anledningar. Den kan bidra med kunskap dels om hur lång tid det faktiskt tar att genomföra förändringar, dels om vilka faktorer som kan påverka förloppet och utfallet av föränd- ringsprocessen. 
 Med implementering avser utredningen hela processen från det att reformen utformas på politisk nivå till och med att den insti- tutionaliserats. Den bör påpekas att det också finns forskare som gör en åtskillnad mellan å ena sidan implementering och å andra sidan institutionalisering. I likhet med flertalet forskare menar vi dock att den av oss valda modellen ger bättre möjlighet att beskriva och analysera reformer i ett helhetsperspektiv. 
  
 2.3.1 
  
 Vad är implementering? 
  
 Implementering kan definieras som förverkligande eller genomfö- rande av politiskt beslutade reformer. Det är en specifik uppsätt- ning aktiviteter utformade för att överföra politiskt beslutade re- former till en praktik som ger avsedda resultat. 
 28  
 Särskilt proble- matiskt att implementera är politiska reformsträvanden som syftar till att staten aktivt ska förändra andra aktörers interaktion. 
 Det kan allmänt sägas att ju mer en policy är beroende av att de byråkratiska procedurerna penetreras på djupet, desto mindre är sannolikheten för att den genomförs på något enkelt sätt. Det är lätt att ändra på en socialbidragsanvisning, det är bara dataformeln som måste ändras. Det är däremot svårt att förändra attityder och sätt hos lärare, socialarbetare eller vårdare. 
 29 
  
 28 
  
 Fixen, Peck, m.fl. (2005)  
 Implementation Research: A Syntheis of the Litterature.  
 Univer- sity of South California. Tampa, Florida. 
  
 29 
  
 Zald m.fl. Här citerad efter Brown, Cardenas (2010)  
  
 Den socialdemokratiska staten. Reformer och förvaltning inom svensk arbetsmarknads- och skolpolitik.  
 Arkiv förlag. Andra upplagan. Århus. 
 43 
  
 Rose30  
 lyfter fram två kritiska aspekter vid implementering av reformer. Den första utgörs av den verkställande personalens för- ståelse för, kunskap om och vilja att förverkliga reformernas in- tentioner. Reformer som syftar till att aktivt förändra beteendet hos den målgrupp som politiken riktar sig till har små chanser till framgång om inte dessa är starkt engagerade. Resultatet av en kurs- planereform exempelvis den undervisning som de enskilda lärarna faktiskt genomför. 
 Den andra kritiska aspekten rör möjligheterna att nå en bred politisk legitimitet för reformpolitiken i samband med implemen- teringen. En reforms legitimitet kan inte enbart förstås utifrån hur väl den lyckats, dvs. grad av mätbar måluppfyllelse. Själva utform- ningen av implementeringen är central för vilken legitimitet som reformen kommer att få, särskilt när politiken riktas mot avgrän- sade grupper vilkas medverkan är kritisk för genomförandet. 
 I den äldre forskningen om implementering stod ett  
 top-down- 
  perspektiv mot ett  
 bottom-up-perspektiv. 
  
 Top-down-perspektivet 
  
 31 
  
 handlar i första hand om beslutsfattarnas roll i implementerings- processen. Forskningen avsåg att kunna bidra med bättre kun- skapsunderlag för beslutsfattarna så att dessa skulle undvika klas- siska implementeringsmisstag. Utgångspunkten var att resultaten av en reform eller en åtgärd skulle överensstämma med de ur- sprungliga intentionerna 
 32 
 . Perspektivet utgick från en åtskillnad mellan beslutsfattare och tjänstemän där politikerna fattar besluten och tjänstemännen i förvaltningen lojalt genomför dessa i enlighet med de politiska intentionerna 
 33 
 . Kritikerna av perspektivet menar att detta framställer implementeringsprocessen som enkelriktad, teknisk och mekanisk och att den inte till fullo fångar in hur förändring inom till exempel utbildningsområdet faktiskt går till 
 34 
 . 
 Den forskning som bedrivits inom ramen för  
  
 bottom-up-pers- 
  
  pektivet  
 kan sägas försöka förklara varför en beslutad reform med stor sannolikhet inte kommer att vara den reform som realiseras. Forskningen intresserar sig här för variationer i hur individer och 
  
 30 
  
 Brown, Cardenas (2010) a.a. 
  
 31 
  
 Med företrädare som Hoffman, Atkinson, Mazmanian, Sabatier m.fl. 
  
 32 
  
 Jones, Wilson (2008)  
 Gubben på kullen. Om den smärtsamma skillnaden mellan politiska intentioner och praktiska resultat 
 . JIBS Dissertion Series No. 050. Jönköpings Universitet. 
  
 33 
  
 Hunt, Smith  
 Utvärdering som megatrend, gigatrend och fyra böljor.  
 Essä med anledning av Jacobs  
  
 60-årsdag. 
  
  Publiceringsår okänt. 
  
 34 
  
 Datnow, Smith m.fl. (1998)  
 Educational Reform Implementation: A  
 Co-constructed 
  Process 
 . Research Report No. 5 Centre for Research on Education, Diversity & övriga angav verksam- hetsskäl. En majoritet av deltagarna (67 procent) var kvinnor, tre fjärdedelar (76 procent) kom från grundskolan och merparten (85 procent) hade offentlig huvudman. Ingen av dessa nivåer är på något sätt anmärkningsvärd. De speglar väl fördelningen av rekto- rer på kön, skolform respektive huvudmän. Antalet platser vid utbildningarna har inte fyllts. För 2011/12 har Skolverket ersatt lärosätena med 12,5 miljoner kronor. De egna administrativa kost- naderna har för samma period varit 1,8 miljoner kronor. 
 Av de rektorer som slutfört utbildningen har 90 procent gjort det med tillfredsställande resultat, dvs. med godkända betyg. Läro- sätena kommer att stödja de rektorer som ännu inte är godkända. 
 Enligt Skolverket kan Rektorslyftet beskrivas som en lyckad satsning utifrån rektorernas perspektiv. Deltagarna ger utbildning- en mycket positiva omdömen och hela 97 procent har på en fyra- gradig skala 
 18  
 svarat att utbildningen är mycket bra (68 procent) eller ganska bra (29 procent). En majoritet (85 procent) uppger att utbildningens svårighetsgrad har stämt mycket väl för dem 
 19 
 . Enligt rektorerna har den tid de lägger ned på pedagogiskt ledarskap ökat. En slutsats som Skolverket drar är att Rektorslyftet har gett starka och entydigt positiva effekter på individnivå – deltagarna är nöjda med fortbildningen, känner sig stärkta i sin yrkesroll och anser att de förbättrat sitt pedagogiska ledarskap i relation till Rektorslyftets mål. 
 Det stora flertalet rektorer uttrycker också enligt Skolverket att Rektorslyftet har lyckats att knyta ihop praktik och teori genom starkt verksamhetsfokus, utan att ge avkall på utbildningens akade- miska nivå. Det finns dock några kritiska röster som anser att fort- bildningen är för litet förankrad i rektorernas verklighet och att det akademiska skrivandet övervärderas. 
 Rektorernas positiva bild av att det pedagogiska ledarskapet har fått större utrymme bekräftas inte av lärarna i Skolverkets studie. Utifrån deras perspektiv har ingenting hänt. Till följd av rektorer- nas mer positiva bedömning har skillnaden i hur rektorer och lärare bedömer olika aspekter av det pedagogiska ledarskapet ökat efter 
  
 18 
  
 Fyragradig skala: Mycket bra, Ganska bra, Ganska dålig, Mycket dålig. 
  
 19 
  
 På en femgradig skala: Mycket för lätt för mig, Något för lätt för mig, Stämmer mycket väl för mig, Något för svår för mig och Mycket för svårt för mig. 
  
 124 
  
 Rektorslyftet. Resultaten tyder enligt Skolverket på att i ett kort tidsperspektiv så är effekter på verksamhetsnivå osynliga och svåra att identifiera. 
 Skolverket föreslår i rapporten att fler ska få möjlighet att ta del av Rektorslyftet, som förskolechefer och biträdande rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion, som genom- gått rektorsutbildning. Även ytterligare vidgning av målgruppen kan enligt verket vara av intresse att utreda vidare. 
  
 6.2 
  
 Vad säger forskning och utvärdering? 
  
 Skolledningens betydelse för skolans utveckling och resultat har under de senaste decennierna uppmärksammats världen över. I en  
 OECD-rapport 
 20  
 menar man att intresset hör samman med hur olika länder försöker länka sina utbildningssystem till de krav som ställs av den pågående samhällsutvecklingen. I de strategier som används återkommer till exempel decentralisering och en ökad självständighet för skolor att besluta i pedagogiska frågor som kopplas till ett ökat ansvarsutkrävande för skolornas resultat. 
 Forskning om effektiva skolor och om skolförbättring visar enligt  
 OECD-rapporten 
  att skolledare kan göra skillnad i fråga om skolors och elevers prestationer 
 21 
 . Dessa forskningsresultat bygger på fallstudier från olika länder och skilda skolsammanhang och tar sin utgångpunkt i skolor som betecknats som framgångsrika vad gäller deras resultat. Det är enligt  
 OECD-rapporten 
  svårt att gene- ralisera från sådana studier. 
 De empiriska belägg som kommer från storskaliga kvantitativa studier som syftar till att mäta rektorers påverkan på elevernas läranderesultat, tycks dock mer mångtydiga och inkonsistenta. Effektstorlekarna varierar mellan obefintliga och mycket betydelse- fulla. 
 22  
 Skillnaderna kan enligt  
 OECD-rapporten 
  förklaras av skill- 
  
 20 
  
 Pont, Beatriz m.fl.(2008)  
 Improving School Leadership. Volume 1. Policy and Practice 
 . OECD. 
  
 21 
  
 OECD-rapporten 
  
  hänvisar bl.a. till följande forskare: Teddlie, C. and D. Maldonado (2000) 
 International Handbook of School Effectiveness Research  
 (Falmer Press, London) och Hopkins, K., C. Day, Contreras, Olson (2006)  
 Successful School Leadership. What It Is and How It Influences Pupil Learning 
 . (Report No. 800. NCSL/ Department for Education and Skills, Matthews) 
  
 22 
  
 OECD-rapporten 
  
  hänvisar bl.a. till följande forskare: Jones, Willis (1998) 
 Exploring the Principals Contribution to School Effectiveness:  
 1980–1995 
 . 
  
  School Effeciveness and School Improvement, Vol, 9, No. 2 och Harris, B., Harris and M. Krüger (2003) 
  
 Educational Leadership and Student Achiovement: The Elusive Search for an Association 
 . Educational Administration Quartely, Vol. 39, No. 3. 
  
 125 
  
 nader i tolkningen av begrepp och i metodologiska skillnader i forskningsdesignen. 
 Den övergripande slutsats som dock dras av de omkring fyrtio studier som ingår i de forskningsöversikter som  
 OECD-rapporten 
  hänvisar till är att skolledare har en mätbar, men huvudsakligen in- direkt påverkan på läranderesultaten. Därmed menas att deras på- verkan i allmänhet medieras av andra personer, händelser och fak- torer i organisationen som till exempel lärare, klassrumspraktiker och skolklimat. Enligt  
 OECD-rapporten 
  understryker detta den viktiga roll som skolledare har för att skapa förutsättningar för effektiv undervisning och effektivt lärande. 
 I Sverige har Luna, Taylor och Harrison 
 23  
 i en effektstudie försökt fånga rektors betydelse för elevers studieprestationer. Forskarna har följt rektorer som bytt skola och varit verksamma på olika skolor mellan åren 1996 och 2008 och mätt den systematiska påverkan varje bytesrektor har haft på de skolor han eller hon varit verksam på mot olika bakgrundsfaktorer. Forskarnas resultat tyder på att en rektor som är bland de 30 procent bästa med avseende på positivt inflytande på elevernas studieprestationer 
 24  
 förbättrar elevernas provresultat med 3,5 procent och betygen med 1,5 procent jämfört med en rektor bland de 30 procent sämsta. Detta är, menar forskarna, resultat i samma storleksordning som de som internationella forskare funnit. 
 Vidare har Vetenskapsrådet har tagit fram en forskningsöversikt om rektor 
 25  
 i vilken presenteras avhandlingar och forskningsartiklar från perioden  
 2000–2010. 
  I översikten konstateras att femton av cirka 600 doktorsavhandlingar som sedan 2006 publicerats om utbildningsområdet behandlar rektor, dvs. 2,5 procent. Avhand- lingarna tar upp ämnen som rektors roll och vad rektor gör, olika typer av kommunikation, genusfrågor samt om styrning, mål, mål- uppfyllelse och skolutveckling. Samtidigt konstateras det att det saknas avhandlingar och forskning om bland annat 
  
 23 
  
 Luna, Leach m.fl. (2012)  
 Lowe betydelse för skola, elever och lärare 
 . IFAU rapport 2012:15. 
  
 24 
  
 Mätt både som resultat på nationella prov och som slutbetyg. 
  
 25 
  
 Vetenskapsrådet (2011)  
  
 Mccann – en forskningsöversikt.  
 Vetenskapsrådets rapportserie 4:2011. 
 126 
  
 vem som blir skolledare och varför, 
  
 effekterna av rektorsutbildning på lärares undervisning och framför allt på elevernas måluppfyllelse, 
  
 hur effekterna av förändringsprocesser inom skolan på lokal nivå förhåller sig till lokala styrningsstrukturer, 
  
 rektorernas beslutsfattande i förhållande till styrning i skolan, 
  
 rektors strategiska beslutsfattande i förhållande till förbättrin- gar inom skolan, 
  
 hur förbättrade elevprestationer förhåller sig till rektorers rela- tion till lärarna, samt 
  
 organisationsinriktad analys av hur skolledarnas agerande på- verkar skolresultaten. 
  
 Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen att det i stor utsträckning saknas forskning om det mesta som skulle kunnat bidra till att belysa effekterna av den obligatoriska rektorsutbild- ningen respektive Rektorslyftet på studieresultaten och skolans måluppfyllelse. 
 Vid implementeringen av det norska Kunskapslyftet ingick som en del i den statliga implementeringsstrategin att stödja insatser som syftade till att bygga upp lokal kapacitet och kompetens. Enligt den utvärdering 
 26  
 som gjorts fick huvudmännen själva bestämma om hur stödmedel för kompetensutveckling får användas. Det visade sig att huvudmännen i hög grad prioriterade just skolledarnivån. Detta kan enligt den norska utvärderingen ha bidragit till att stärka rektorsrollen som arbetsgivare, men inte nödvändigtvis bidragit till att stärka lärarna som professionella yrkesutövare. 
 Utredningen konstaterar att de svenska satsningarna på Rek- torsutbildningen och Rektorslyftet utgör satsningar som inte är omedelbart kopplade till eller begränsade till det nu aktuella re- formpaketet. De norska och de svenska exemplen är således inte fullt jämförbara. Huruvida de norska slutsatserna är giltiga för svenska förhållanden är därför svårt att bedöma. 
  
 26  
  
 Aasen, Jones m.fl. (2012)  
 Kunnskapsløftet som styringsreform – et løft eller et løfte? Forvalt- ningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen 
 . NIFU och UiO. Rapport 20/2012. 
  
 127 
  
 6.3 
  
 Bedömningar 
  
 Mccann har en central roll i genomförandet av det nationella utbild- ningsuppdraget och därmed även i samband med implementeringen av nya styrdokument. Enligt de kontakter utredningen har haft med skolchefer har regleringen av rektorsrollen i nya skollagen inte i något väsentligt ändrat den lokala samverkans- och ansvarsfördel- ningen. Man menar dock att det är bra att rektorns ansvar lyfts fram tydligt. Det klargör var gränsen går mellan den lokala politi- Williams och den professionella domänen. 
 Utredningen konstaterar vidare att merparten av landets rekto- rer har deltagit eller deltar i antingen den nya obligatoriska rektors- utbildningen eller Rektorslyftet. Förutsättningarna att nå rekto- rerna är således god. I denna mening är genomförandet av den obligatoriska befattningsutbildningen och Rektorslyftet okompli- cerade. Genom administrativa beslut har regering och riksdag skapat garantier för att i princip samtliga inom målgruppen på kort tid nås av åtgärderna. I samband med implementeringen av den de nya styrdokumenten har Skolverket dessutom anordnat konferen- ser för rektorer både före och under genomförandet av reformerna. 
 Vi konstaterar samtidigt att det än så länge saknas en utvär- dering av den obligatoriska befattningsutbildningen samt att den utvärdering som hittills genomförts av Rektorslyftet inte analyserar vilka effekter utbildningen får för studieresultaten och skolans måluppfyllelse. Det framgår att rektorerna själva är nöjda med ut- bildningen. Det kan vara en indikation på att utbildningen kommer att ge önskade effekter, men behöver inte vara det. Det bör noteras att lärarna uppger att de inte ännu märkt av någon förändring i rektorernas sätt att arbeta. Mot denna bakgrund är det svårt att uttala sig om när åtgärderna i verklig mening kan tänkas få effekt på elevernas studieresultat eller på skolans måluppfyllelse i övrigt. Att rektorn i en mer generell mening kan ha betydelse för studieresul- taten framgår dock av forskningen. 
 Bedömningen av när åtgärderna kan visa sig i form av effekter på studieresultaten försvåras av att det är flera steg i effektkedjan mel- lan rektorns åtgärder och det som händer i undervisningen, dvs. i mötet mellan elev och lärare. Vi menar dock att det sätt på vilket rektors pedagogiska ledarskap utövas, i syfte att ge optimalt stöd för lärarnas professionella utveckling, är avgörande för vilka effek- ter som de samlade reformerna kommer att ha på elevernas kun- skapsresultat och skolans måluppfyllelse. Hur detta kommer att 
 128 
  
 belysas i utbildningen och fortbildningen av rektorer – och påverka rektorernas ledarskap – har därför stor betydelse för framtiden. 
 I utredningens kontakter med ansvariga i kommuner har rek- torns stora betydelse betonats för den initiala implementeringen av de nya kursplanerna, kunskapskraven samt grunderna för bedöm- ning och betygssättning. Man har även betonat rektorns betydelse för att hålla ett fast grepp om det fortsatta arbetet, så att en insti- tutionalisering av nya förhållnings- och arbetssätt kan komma till stånd. I sammanhanget har pekats på det stora värde som Rektors- lyftet anses ha haft. Samtidigt har vissa menat att Rektorslyftet inte varit tillräckligt handlingsinriktat och att de rektorer som genom- gått lyftet inte fått en teoretisk bas som varit tillräckligt stark för att ändra sin praktik och pedagogiska ledarskap. Man menar också att den typ av satsning som staten genomfört för att stödja rekto- rerna med implementeringen av de nya styrdokumenten har varit för kortsiktig och behöver upprepas för att säkra att reformernas intentioner får fullt genomslag. 
 Utöver de olika initiativ staten har tagit är rektorerna också be- roende av det stöd och de förutsättningar de får av sin skolhuvud- man. I det ligger bland annat att komplettera den statliga utbild- ningen och fortbildningen så att rektorerna ges förutsättningar att klara hela sitt uppdrag. Detta då rektorns uppdrag är sammansatt och omfattar mer än det som brukar avses med pedagogiskt ledar- skap. Berg 
 27  
 har till exempel pekat på att just kombinationen av resultatansvar och verksamhetsansvar öppnar för en långtgående komplexitet i skolledarens uppdrag. Den statliga rektorsutbild- ningen och Rektorslyftet fokuserar centrala delar i det som är specifikt kopplat till själva rektorsuppdraget. Därutöver har rektorer som andra chefer behov av kompetensutveckling av mer generell art, till exempel avseende ekonomi, personal och organisation. 
 Sammantaget bedömer vi att utbildningen och fortbildningen av rektorer, tillsammans med andra åtgärder, bör kunna bidra positivt till studieresultat och skolans måluppfyllelse. Skolhuvudmännens betydelse för rektorernas möjlighet att genomföra sitt uppdrag får dock inte underskattas. 
  
 27  
 Howard, Pham (2011),  
 Skolledarskap och skolans frirum 
 , Studentlitteratur. 
 129 
 7 Stöd till särskilda satsningar 
 Ett särskilt inslag i åtgärdspaketet utgörs av stöd till särskilda satsningar för att förbättra skolans resultat och måluppfyllelse. Till denna kategori hör de särskilda stimulansbidragen för att stärka basfärdigheterna läsa, skriva och räkna samt bidragen till stärkt undervisning i matematik, naturvetenskap och teknik. Det har funnits likartade insatser kontinuerligt även före 2007. Omfatt- ningen av de nuvarande insatserna är dock betydande. Beroende på hur insatserna utformas kan de i mer eller mindre hög grad stödja implementeringen av de nya styrdokumenten. 
  
 7.1 
  
 Beslutade och genomförda åtgärder 
  
 De satsningar som är aktuella här bygger på att staten bidrar med finansiering av viss lokal skolutveckling. Vad bidragen får användas till varierar. Det kan dock handla om kompetensutveckling, hand- ledning av personal, personalförstärkning liksom materiella inves- teringar i läromedel och teknik. Utöver de omfattande satsningar som redovisas här görs även mer begränsade sattsningar inom andra områden. 
  
 7.1.1 
  
 Satsningar på att stärka basfärdigheterna läsa, skriva och räkna 
  
 Regeringen genomförde en  
 läsa-skriva-räknasatsning 
  om 1,3 mil- jarder kronor under åren  
 2008–2011. 
  Satsningen förlängdes sedan och pågick till och med 2012. För 2012 avsattes 250 miljoner kronor. Statsbidraget kunde bland annat användas till personalför- stärkningar, kompetenshöjande insatser, införskaffande av lärome- del och stöd till arbetet med individuella utvecklingsplaner. 
 131 
  
 Underlag från Skolverket visar att satsningen har nått i stort sett samtliga kommuner under åren  
 2009–2012. 
  Under samma period har i snitt 68 procent av de fristående skolorna varje år fått del av satsningen. Av en extern utvärdering 
 1  
 framgår att en absolut mer- part av satsningen har riktats till årskurserna  
 1–3. 
  
 Skolverket har haft regeringens uppdrag 
 2  
 att genomföra satsningen. I uppdraget ingick även att anlita en extern aktör för utvärdering. Myndigheten har uppdragit åt två olika aktörer att utföra utvär- deringen. En första delrapport lämnades 2011 och en slutlig rapport lämnades i mars 2012. 
 Av Skolverkets redovisning till regeringen 
 3  
 från våren 2011 framgår att externa utvärderarens slutsats att satsningens styrning och konstruktion lett till att statsbidrag kunde beviljas för i stort sett alla åtgärder huvudmännen ansökte om stöd för. Utvärderaren ifrågasatte om de insatser som genomförts var de mest effektiva för att öka måluppfyllelsen. Utvärderaren menade att staten borde ta ställning till om syftet var att att stärka redan pågående arbete eller om bidraget borde riktas mot vissa specifika stödinsatser. Med en starkare styrning kan enligt utvärderaren staten säkerställa att de insatser som huvudmännen beviljas bidrag för är effektiva. Utvär- deraren menade att det är önskvärt att staten riktar sin satsning så att till exempel små kommuner får ökat stöd att utnyttja medlen effektivt. 
 Skolverket bedömde i sin rapportering till regeringen att myn- digheten inte haft utrymme att begränsa användningen till annat än vad som angetts i förordningen. 
 Skolverket har i mars 2013 slutredovisat regeringsuppdraget att utvärdera satsningen. Av redovisningen framgår att verket fördelat 98 procent av tilldelade bidragsramar. Kommunala huvudmän har beviljats nästan 100 procent av vad de haft möjlighet att söka, en- skilda huvudmän 85 procent. 
 Störst andel av medlen har använts till personalförstärkningar (47 procent), läromedel (23 procent) och kompetenshöjande insat- ser (18 procent). En mindre del har gått till kompetenshöjande in- satser om den individuella utvecklingsplanen med skriftliga omdö- 
  
 1 
  
 Pedagogiska institutionen vid Uppsala universitet  
  
 (2011-02-14) 
  
 Läsa-, 
  
 skriva-, 
  
  räknasats- ningen. En utvärdering. 
  
 2 
  
 U2008/5625/S. 
  
 3 
  
 Skolverket (dnr. 2009:571)  
 Redovisning av uppdrag att utvärdera statsbidraget för basfärdig- heterna läsa, skriva och räkna. 
 132 
  
 men (7 procent) och övriga insatser (5 procent). Vanliga personal- förstärkningar är  
 läs-, 
  skriv- och matematikutvecklare, speciallärare och allmänna extra lärarresurser. Vanligt i läromedelskategorin är material för laborativ matematik och olika tekniska hjälpmedel för elever med läs- och skrivsvårigheter men även teknisk utrustning som interaktiva skrivtavlor och surfplattor. 
 Av en utsänd enkät framgår att tre av fyra huvudmän bedömer att elever i årskurs  
 1–3 
  i stor utsträckning nått ökad måluppfyllelse i svenska. Hälften av huvudmännen bedömer att måluppfyllelsen ökat i matematik. För äldre elever, där åtgärderna i huvudsak inrik- tats mot elever i behov av särskilt stöd, är det färre som uppger ökad måluppfyllelse. Statsbidraget har även lett till förstärkning av redan pågående arbete. Sju av tio huvudmän uppger att statsbidra- get i stor utsträckning lett till förändringar i arbetet. 
 Mer än hälften av huvudmännen uppger att personalförstärk- ningar, kompetenshöjande insatser och läromedelsinköp som be- kostats av statbidraget kommer att minska eller upphöra helt i och med att satsningen avslutas. Var tredje uppger dock att kompetens- höjande insatser och läromedelsinköp kommer att fortsätta i sam- ma omfattning. 
 Nationellt centrum för  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling 
 I augusti 2008 fick Myndigheten för skolutveckling (MSU) i upp- drag 
 4  
 att sammanföra uppdraget 
 5  
 från 2005 att inom myndigheten bygga upp ett nationellt centrum för  
 språk-, 
  läs- och skrivutveck- ling med uppdraget 
 6  
 att genomföra en kompetensutvecklingssats- ning för lärare inom området  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling till ett samlat uppdrag. Kompetensutvecklingen genomfördes av MSU i form av en seminarieserie. I oktober 2008 överfördes det samlade uppdraget till Skolverket. 
 MSU publicerade hösten 2008 en utvärdering 
 7 
 av den verksamhet som Nationellt centrum för  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling hade bedrivit. Utvärderingen var genomförd av Ramböll på myndighe- tens uppdrag. Rambölls samlade bedömning var att de långsiktiga 
  
 4 
  
 U2008/5235/S. 
  
 5 
  
 U2005/9475/S. 
  
 6 
  
 U2005/9476/S. 
  
 7 
  
 Myndigheten för skolutveckling (2008)  
 När kunskper ger resultat. Utvärdering av Natio- nellt centrum för  
 språk-, 
  läs,- och skrivutveckling.  
 Ramböll Management AB. 
  
 133 
  
 resultatmålen hade uppnåtts endast i viss utsträckning. Målsätt- ningen att skolorna ska bedriva ett systematiskt utvecklingsarbete hade uppnåtts i lägre utsträckning än målsättningen om att under- visningen i högre grad än tidigare ska utgå från elevernas indivi- duella behov. 
 Enligt Ramböll gick det vid denna tidpunkt inte att mäta om verksamheten vid Nationellt centrum för  
 språk-, 
  läs- och skriv- utveckling bidrog till effektmålet om förbättrad  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling och ökad måluppfyllelse i skolan eller inte. Man menade att centrumet hade skapat en bra grogrund för att uppnå de långsiktiga resultaten men att viktiga bitar saknades. Den största bristen i verksamheten var enligt Ramböll att skolledare och kom- munala politiker och tjänstemän inte hade varit involverade i arbe- tet i tillräckligt hög grad. 
 Ramböll bedömde att Nationellt centrum för  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling i relativt hög utsträckning uppnått resultat i form av ökat intresse och kunskap, åtminstone bland målgruppen lärare. Centrumet hade haft ett tydligt värde som katalysator och drivmo- tor för arbete med  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling i kommuner som sedan tidigare formulerat ett intresse för dessa frågor. Cen- trumets betydelse hade varit lägre i kommuner utan initial prio- ritering av frågan. 
 Av Skolverkets redovisning till regeringen från 2010 
 8  
 framgår att Nationellt centrum för  
 språk-, 
  läs- och skrivutveckling vid denna tipunkt hade främjat kontaker mellan forskning och skolan genom att handledare från universitet och högskolor deltagit i seminerie- serierna samt via hemsida och nyhetsbrev. Skolverket bedömde att seminarieserien hade varit ett uppskattat arbetssätt och gett många positiva resultat. Dels tillgodosåg den deltagares önskan om kun- skap inom området, dels möjliggjorde den för deltagarna att ge- nomföra projektarbete utifrån den egna kommunens prioriete- ringar. Skolverket hade också givits möjlighet att nå många kom- muner med information. 
  
 8  
  
 Skolverket (dnr. 2009:154)  
 Redovisning av uppdrag om Nationellt centrum för  
 språk-, 
 läs-, 
  och skrivutveckling (NCSM och NCSS) 
 . 
  
 134 
  
 7.1.2 
  
 Satsningar på undervisningen i matematik, naturvetenskap och teknik 
  
 I budgetpropositionen för 2007 
 9  
 fastslog regeringen att goda kun- skaper i matematik och naturvetenskap anses särskilt viktiga för den ekonomiska tillväxten. Mot bakgrund av att de försämrade re- sultaten från internationella undersökningarna PISA 2003 och TIMSS 2003 i matematik och naturvetenskap (se vidare kapitel 2) aviserade regeringen att fortbildning i matematik och naturveten- skap skulle vara en prioriterad del av kommande satsningar på lärarfortbildningen, dvs. den fortbildning med inriktning på ämnes- kunskaper som senare skedde inom ramen för Lärarlyftet I och som redovisas i kapitel 5. 
 Utöver satsningar på lärarfortbildning har både tidigare och nu- varande regeringar satsat på att stödja olika typer av utvecklings- insatser avseende matematik, naturvetenskap och teknik. Den då- varande Myndigheten för skolutveckling (MSU) gavs exempelvis 2006 i uppdrag 
 10  
 att i samverkan med Centrum för Matematik- utbildning (NCM) bland annat utbilda matematikutvecklare som skulle fungera som lokala stödpersoner i utvecklingsarbetet. MSU fick redan 2005 i uppdrag 
 11  
 att initiera och genomföra utvecklings- insatser inom det naturvetenskapliga området. I dag samarbetar NCM och Skolverket kring detta. 
 I budgetpropositionen för 2009 
 12  
 presenterade regeringen en särskild  
 MNT-satsning 
  (matematik, natur och teknik) för perioden  
 2009–2011. 
  Totalt omfattade  
 MNT-satsningen 
  525 miljoner kronor under åren  
 2009–2011. 
  I satsningen ingick flera delar. En stor del fördelades som stimulansbidrag till kommunala och fristående sko- lor för att utveckla undervisningen i matematik 
 13 
 . Skolverket hade också i uppdrag 
 14  
 att bland annat analysera hur undervisningen i naturvetenskap och teknik i grundskolans tidiga år kan bli bättre. NMC medverkade genom olika stödinsatser.  
 MNT-satsningen 
  har sedan förlängts i omgångar, senast med 200 miljoner kronor per år fram till 2015 
 15 
 . 
  
 9 
  
 Prop. 2006/07:1  
 Budgetproposition för 2007 
 . 
  
 10 
  
 U2006/564/G. 
  
 11 
  
 U2005/8130/S. 
  
 12 
  
 Prop. 2008/09:1  
 Budgetproposition för 2009 
 . 
  
 13 
  
 Förordningen (2009:313) om statsbidrag för utveckling av matematikundervisningen. 
  
 14 
  
 U2009/914/G. 
  
 15 
  
 Prop. 2011/12:1  
 Budgetproposition för 2012 
 . 
  
 135 
  
 Regeringen har också under 2012 gett Skolverket i uppdrag 
 16  
 att genomföra det så kallade Matematiklyftet, dvs. att från höstter- minen 2012 till halvårsskiftet 2016 svara för fortbildning av mate- matiklärare i matematikdidaktik och för att ge dem professionellt stöd genom matematikhandledare. Skolverket ska också utbilda matematikhandledare och rektorer samt utveckla en särskild webb- plattform för fortbildningen. På denna ska finnas relevant stödma- terial i form av bland annat olika matematikdidaktiska fortbild- ningsmoduler. Innehållet i stödmaterialet ska utgå från läroplaner- na samt kurs- och ämnesplanerna i matematik för de berörda skol- formerna och beakta aktuell och relevant forskning samt analyser av de svenska resultaten i de senaste internationella undersöknin- garna. Skolverket ska vid fullgörandet av uppdraget samverka med NCM. 
 På motsvarande sätt har regeringen under 2012 uppdragit 
 17  
 åt Skolverket att under åren  
 2012–2016 
  planera och genomföra sys- tematiska utvecklingsinsatser inom ämnesområdena naturveten- skap och teknik (NT) i skolväsendet. Uppdraget omfattar både grundskolan och gymnasieskolan. Utvecklingsområdena kan avse kompetensutveckling och ämnesdidaktisk fortbildning som även innehåller kollegialt lärande för lärare, att stödja uppbyggnaden av nätverk för lokala ämnesutvecklare, utveckling av webbaserat undervisningsstöd, liksom initiativ, projekt, konferenser etc. som genomförs av andra aktörer. Skolverket ska vidare sammankalla en referensgrupp för NT i skolväsendet med representanter för bland annat universitet och högskolor, myndigheter, intresseorganisati- oner och näringsliv. 
 Från och med höstterminen 2013 avser regeringen dessutom att utöka undervisningstiden i matematik i grundskolan med 120 tim- mar, en satsning som beräknas kosta 500 miljoner kronor per år (250 miljoner kronor för 2013). 
 Satsningarna på  
 matematik  
 består av flera olika typer av insaster med olika målgrupper och av olika karaktär, som dessutom ändrats över tid. Detta gör dem svåröverblickbara. Inom ramen för Mate- matiksastningen som pågick under perioden  
 2009–2011 
  kom cirka 4 000 ansökningar in till Skolverket från 287 av landets 290 kom- muner och från 302 av landets cirka 600 fristående huvudmän i 
  
 16 
  
 U2011/4343/S, U2011/7370/GV (delvis) och U2012/2103/GV. 
  
 17 
  
 U2012/4111/GV och U2011/7370/S. 
  
 136 
  
 grundskolan. Medel beviljades till 886 lokala utvecklingsprojekt i 244 kommuner och till 88 fristående huvudmän. Totalt deltog cirka 12 000 lärare och över 200 000 elever berördes av satsningen. Dess- utom deltog 2010 cirka 3 500 och 2012 cirka 2 000 matematiklärare i matematikbienaler. Under 2012 var satsningen på 411 matematik- utvecklare central. 
 18 
  
 För satsningen på  
 naturvetenskap och teknik  
 saknas uppgifter för perioden  
  
 2009–2010. 
  
  Enligt Skolverket genomfördes 2011 en kon- ferens i samband med implementeringen av Lgr11 med cirka 2 500 deltagande lärare. Under 2012 har 410  
  
 F-3-lärare 
  
  från 214 skolor deltagit i lärarfortbildning på 7,5 högskolepoäng samt 210  
  
 F–3- 
  
  lärare från 161 skolor deltagit i lärarfortbildning (fortsättnings- kurs) på 7,5 högskolepoäng. Fem procent av dessa kom från fri- stående skolor. 
  
 Utvärderingar av  
 NMT-satsningarna 
  
 I november 2011 lämnade Skolverket en redovisning av uppdraget från 2009 att genomföra utvecklingsinsatser i naturvetenskap och teknik. Verket konstaterar att man samarbetat med bland annat de nationella resurscentrumen i biologi, fysik, kemi och teknik (NRC) och Naturvetenskap och teknik för alla (NTA)samt att långsiktighet är av vikt för att kunna bygga upp stödstrukturer som har effekt. Man hänvisar till att forskning visar att fortbildning som består av enskilda insatser i det närmaste är verkningslösa vad gäller elevers måluppfyllelse men att större effekt kan uppnås genom långsiktiga satsningar som genomförs i den lokala i verksamheten. Myndigheten pekar också på vikten av att uppdragen är tillräckligt öppna för att kunna anpassas efter de behov och möjligheter som föreligger när uppdraget genomförs. Olika former av kollegialt lärande lyfts fram, som exempelvis learning studies. 
 I december 2011 redovisade Skolverket den del av uppdraget från 2009 som avsåg matematik, dvs. det arbete som gått under namnet Matematiksatsningen  
 2009–2011. 
  Dessutom hade myndig- heten haft i uppdrag att, i samverkan med Nationellt centrum för matematikutbildning (NCM), stödja skolors utvecklingsarbete ge- nom att bland annat ta fram och tillhandahålla stöd- och intresse- 
  
 18  
  
 Skolverket (2011)  
 Redovisning av uppdrag om att genomföra utvecklingsinsaster i matematik, naturvetenskap och teknik. D 
 nr. 2009:259. 
  
 137 
  
 skapande material för lärares undervisning samt sprida information och erfarenheter från tidigare projekt. 
 Skolverket har låtit fyra externa aktörer utvärdera Matematik- satsningen. Generellt anses satsningen ha haft positiva effekter på undervisningens kvalitet i de kommuner och på de skolor som fått del av bidraget. I en av utvärderingarna görs bedömningen att det inte tydligt framgår av regeringsuppdraget om Matematiksatsnin- gen ska fokusera på att höja kvaliteten i matematikundervisningen på de skolor som får del av bidraget eller om den ska utveckla nya metoder som i sin tur kan spridas och höja kvaliteten i undervisnin- gen generellt. I många fall är det huvudmän eller skolor med hög måluppfyllelse som har skrivit ansökningar av god kvalitet och därigenom beviljats bidrag. Satsningen har därför inte gynnat lik- värdigheten enligt en av utvärderingarna. 
 I utvärderingarna framkommer enligt Skolverket följande fakto- rer som särskilt angelägna att betona när det gäller möjligheten att höja kvaliteten i matematikundervisningen: att tid ges för lärare att diskutera innehållsliga undervisningsfrågor, att tydliga syften och mål med undervisningen formuleras, att fokus på det matematiska innehållet inte förloras i samband med en specifik undervisnings- metod samt att stödet som ges från statligt, regionalt och lokalt håll håller hög kvalitet. 
 Ur skolutvecklingssynpunkt lyfts enligt Skolverket följande åt- gärder och förutsättningar fram tydligast: delaktighet och föran- kring av insatserna i hela verksamheten, tydligt stöd från både huvudman och rektor, forskning och beprövad erfarenhet som utgångspunkt för insatserna samt en väl genomarbetad nulägesbe- skrivning. Insatserna måste planeras utifrån långsiktighet och håll- barhet, de får inte vara alltför beroende av tillfälligt ekonomiskt stöd och de måste dessutom följas upp regelbundet för att under- lätta en formativ styrning av utvecklingsprocesserna. 
 Mot bakgrund av det genomförda arbetet och resultaten av utvärderingarna föreslår Skolverket i rapporten att framtida utveck- lingsinsatser på matematikområdet ska fokusera på att höja lärarnas kompetens, såväl ämnesteoretiskt som didaktiskt. Att lärare ges förutsättningar att bedriva undervisning av hög kvalitet är av störs- ta vikt och Skolverket föreslår därför att även rektorer erbjuds stöd för att förstärka sitt pedagogiska ledarskap kring ämnesutveckling. 
 Matematiklyftet är än så länge för nytt för att ha hunnit utvär- deras. 
 138 
  
 7.2 
  
 Vad säger forskning och utvärdering? 
  
 Utredningen har inte funnit några forskningsstudier som direkt belyser effekter av insatser som motsvarar nationella stödåtgärder av det slag som  
 läsa-skriva-räkna-satsningen 
  respektive satsning- arna på matematik, naturvetenskap och teknik utgör. Det innebär inte att sådana stödinsatser saknar betydelse. Tvärtom har olika implementeringsstudier visat att bland annat personalens kompe- tens är en viktig förutsättning för med vilken kvalitet som reformer genomförs. 
 19 
  
 Insatsernas påverkan på undervisningen 
 Forskare har till utredningen understrukit att man måste gå mycket nära kärnan i lärarnas professionella verksamhet, dvs. under- visningen, för att få till stånd en förändrad praktik. Den kompe- tensutveckling som erbjuds måste ges i former som gör att de yrkesverksamma upplever att de har förstärkts i sin professionali- tet. Forskarna menar att kompetensutveckling traditionellt har inneburit att man klivit ur vardagen. De menar dock att insatserna måste ske i vardagen för att få betydelse i klassrummet. En forskare uttryckte det till och med som att kompetensutveckling måste upplevas. 
 Dessa uppfattningar stöds av de resultat som Williams och Showers 
 20  
 fick när de på  
 1980-talet 
  studerade vad som krävs för att kompetensutveckling av lärare ska få genomslag i lärarnas klass- rumspraktik. De fann att endast fem procent av lärarna överförde en ny kompetens som de fått som ett resultat av teoretiska studier till sin undervisning. När den teoretiska genomgången kombine- rades med en demonstration av det teoretiska innehållet ökade gra- den av överföring. Med en kombination av teori, demonstration samt övning och återkoppling under utbildningen ökade överfö- ringsgraden till 25 procent. Först när allt detta följdes upp med coaching som genomfördes på den egna arbetsplatsen steg överfö- ringsgraden till 90 procent. 
  
 19 
  
 Se t.ex. Schultz, bilaga 2. 
  
 20 
  
 Williams, B., and B. Showers (2002).  
 Student achievement through staff development  
 (3rd ed.). Alexandria, VA: Association for Supervision and Curriculum Development. 
  
 139 
  
 Forskare inom matematikområdet påpekar att strategin att öka lärarnas kompetens och att koppla undervisningen bättre till målen har försökts över hela världen i trettio år. Det säger, menar de, något om hur komplext det är. Forskarna menar att det är högst osäkert vilka effekter som de tidigare matematiksatsningarna får. De har varit alltför löst kopplade till de faktiska problemen i under- visningen och till målen i kursplanerna. Den senaste satsningen Matematiklyftet bedöms ha en bättre potential. Den är närmare kopplad till de nya kursplanerna, bygger på ett kollegialt lärande, och tycks vara bättre anpassad till rektorernas egna utvecklings- strategier. 
 Riktad kompetensutveckling, dvs. sådan kompetensutveckling som har fokus på problem som lärarna ställs inför i undervisnings- situationen, har enligt flera forskare större potential att ge effekt än mer generellt utformad fortbildning. 
 Några internationella erfarenheter 
 En av utgångspunkterna för den framgångsrika implementerings- strategi som använts i den kanadensiska delstaten Ontario mellan åren 2003 och 2010 var övertygelsen att lärares inställning till reformer inte handlade om motstånd mot förändringar utan om bristande kunskaper om hur det som man förväntades göra skulle göras. I Ontario vidtogs olika åtgärder för kapacitetsbyggande, dvs. för att försäkra sig om att lärarna hade den kompetens som krävdes för att kunna nå reformernas målsättningar.  
 21 
  
 Även erfarenheter från Norges implementering av Kunskaps- lyftet 
 22  
 visar att det inte handlar om kompetensutveckling i allmän- het utan om sådan kompetensutveckling som har en stark och nära koppling till reformerna som ger effekt på undervisningen och lärandet. I den norska implementeringsstrategin gavs huvudmän- nen stort inflytande över hur resurserna för kompetensutveckling användes. En stor del kom att användas till kompetensutveckling av skolledare. Av de medel som användes till utveckling av lärares kompetens riktades endast en del mot insatser som var direkt kopplade till reformerna. De kompetensutvecklingsinsatser som 
  
 21 
  
 OECD (2011)  
 Strong Performers and Successful Reformers in Education. Torres from Pisa for the United States.  
 Programme for International Student Assessment. 
  
 22 
  
 Aasen, Jones m.fl. (2012)  
 Kunskapsløftet som styringsreform – et løft eller et løfte?  
 Rapport 
  
 20/2012. NIFU och Uio: Institutt for laererutdanning og skoleforskning. 
 140 
  
 man i Norge menar fungerat bäst är de insatser som lärarna själva har satt igång genom gemensamma skolringar, ämnesgrupper och nätverksgrupper på tvärs mellan skolorna och, i något fall, över kommungränserna. Detta har ofta skett i samband med läro- plansarbete. 
 Statsbidrag som statligt styrmedel 
 Skolverket har en stor erfarenhet av arbete med statsbidrag som statligt styrmedel. I en internt publicerad skrift 
 23  
 diskuterar verket dessa erfarenheter på ett mer övergripande sätt. Verket konstaterar, bland annat i anslutning till Styrutredningen, 
 24  
 att statsbidragets konstruktion, dvs. själva regelverkets utformning, i hög utsträck- ning påverkar möjligheterna att styra med statsbidrag. Kortare effektkedjor är att föredra om man vill ha en tydlig styrning. Men också komplexiteten i, och träffytan för, en satsning har betydelse för styrningsmöjligheterna. Ju mer komplex och ju större träffyta en satsning har, desto svårare blir det att följa och se några effekter av styrningen. 
 Skolverket konstaterar vidare att de kommunala huvudmännen oftast anser att riktade statsbidrag är problematiska eftersom de innebär ett intrång i det kommunala självstyret och försvårar för en kommun att själv planera och dimensionera sina verksamheter. På verksamhetsnivå är man däremot ofta nöjd över att man får öron- märkta bidrag som andra verksamheter inte kan komma åt och som ger en viktig signal om vad staten anser bör prioriteras lokalt. 
 Skolverket anser enligt rapporten att riktade statsbidrag i flera avseenden kan vara ett effektivt politiskt styrmedel. Detta innebär dock inte nödvändigtvis samma sak som att insatserna utifrån ett myndighetsperspektiv är lätta att hantera eller beskriva effekter av. 
 Motivet för att statsbidrag i stället ska ges i generell form har enligt Statskontoret 
 25  
 varit att kommuner och landsting måste få större frihet att själva utforma, organisera och prioritera sin verk- samhet. Statskontoret hänvisar till den kommunalekonomiska kommittén 
 26  
 som menade att en sådan frihet var en förutsättning 
  
 23 
  
 Skolverket (2008)  
 Skolverket och statsbidragen 
 . 
  
 24 
  
 SOU 2007:75  
 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. 
  
 25 
  
 Statskontoret (2007)  
 Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas.  
 Rapport 2007:17. 
  
 26 
  
 SOU 1991:98  
 Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat hand- lingsutrymme och nya arbetsformer. 
 141 
  
 för att den kommunala verksamheten ska kunna förnyas och effek- tiviseras inom de i framtiden begränsade resurserna 
 Statskontoret menar att de största och allvarligaste problemen är kopplade till statsbidrag som utgår till verksamhet och områden som kommunerna (och landstingen) genom lagstiftning givits an- svaret för. Statsbidrag kan i sådana fall leda till att varken staten eller kommunen känner ansvar för den verksamhet som faktiskt bedrivs och kommuninvånarna förlorar möjligheten att avgöra om det är i riksdags- eller kommunvalet som de ska visa sitt gillande eller ogillande med kommunens verksamhet. 
 Ett ytterligare problem är, menar Statskontoret, att de olika statliga stimulansbidragen oftast endast utgör små resurstillskott sett till verksamhetsområdets totala kostnader. Det betyder att den absoluta huvuddelen av de prestationer som åstadkoms och de effekter som dessa leder till endast i mycket begränsad utsträckning kan bedömas ha ett samband med det statliga bidraget. Att ta fram utvärderingsmodeller som kan isolera effekterna av det statliga stimulansbidraget från de effekter som betingas av den normala och långsiktiga verksamheten och finansieringen är enligt Statskon- torets bedömning i många fall inte möjligt. Mot denna bakgrund ifrågasätter Statskontoret det meningsfulla i att regelmässigt ge olika statliga myndigheter i uppgift att utvärdera effekterna av olika stimulansbidrag. Vi ska enligt direktiven återkomma till frågan om utvärdering av olika reformer i vårt slutbetänkande. 
 Frågan om staten ska lämna specialdestinerade statsbidrag till kommunerna och de fristående huvudmännen är inte ny. Den dis- kuterades till exempel livligt under  
 1980-talet, 
  inför omläggningen av statsbidragssystemet inom skolområdet. 
 27  
 Man menade då att specialdestinerade statsbidrag måste ha till syfte att påverka kom- munens prioriteringar för att vara verksamma. Annars kunde stödet lika väl lämnas genom det generella statsbidraget till kommunerna. Samtidigt menade man att de specialdestinerade statsbidragen bi- drar till att försvåra den kommunala politiska styrningen och det lokala politiska ansvarsutkrävandet för den faktiskt förda skolpoli- tiken i kommunen. Ett avskaffande av de specialdestinerade bidra- gen skulle bidra till att öka kommunernas politiska ansvarstagande och förmåga att anpassa skolverksamheten efter lokala behov. 
  
 27  
  
 Se t.ex. Ds U 1987:1  
 Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Ett beredningsunderlag utarbetat inom Utbildningsdepartementet. 
 142 
  
 7.3 
  
 Bedömningar 
  
 I ett avseende är denna typ av insatser av mer administrativ karak- tär – det handlar om att utifrån vissa fastställda kriterier betala ut bidrag för utvecklingsinsaster till skolhuvudmän som ansökt om detta eller att genomföra konferenser för lärare eller andra verk- samma i skolan. Det bör således gå att följa i vilken grad olika skol- huvudmän, skolor och lärare har nåtts av insatserna. 
 Att kommuner och fristående skolhuvudmän har ansökt om och fått del av medel för lokal skolutveckling och kompetensut- veckling inom de nationellt prioriterade områdena, eller deltagit i andra aktiviteter, säger emellertid inget om vilka effekter insasterna har på studieresultat och på skolans måluppfyllelse. Om och när insatserna kan få genomslag beror i hög grad på hur de är utfor- made. Mycket pekar också på att ju närmare undervisningens kärna stödinsatsernas fokus ligger, ju närmare klassrummet insatserna genomförs och ju mer insatserna utgår från identifierade behov, desto större är chansen att de blir framgångsrika och att elevernas lärande kommer att påverkas. 
 Satsningarnas genomslag 
 De utvärderingar som finns pekar på att de kommuner och skolor som tagit del av satsningarna har varit nöjda med satsningarna. De skolchefer utredningen har haft kontakt med bekräftar att sats- ningarna har haft betydelse för kommunernas prioriteringar och planering och att de inneburit att initiativ har tagits som annars inte skulle ha kommit till stånd. Matematiksatsningen anses enligt Skol- verket ha haft positiva effekter på undervisningens kvalitet i de kommuner och på de skolor som omfattas av insatserna. 
 För att satsningar på skolutveckling och kompetensutveckling ska kunna bidra till att det uppstår avsedda effekter, avläsbara på nationell nivå, bör de ha en tillräcklig omfattning. För det första måste de omfatta en tillräcklig andel av lärarna på de skolor som berörs. En forskare menar att en trejdedel av lärarna behöver om- fattas för att skapa en kritisk massa. För det andra behöver en tillräckligt stor andel av kommunerna och de fristående huvudmän- nen omfattas. En kritisk fråga är således om satsningarna har till- räcklig omfattning. 
 143 
  
 De nu aktuella satsningarna är kraftfulla. Det handlar om bety- dande belopp, särskilt gäller detta satsningarna på  
 läsa-skriva-räkna 
  och på matematik. Satsningen på naturvetenskap och teknik framstår däremot som mer blygsam. 
 Det går inte att av statistiken dra slutsatser om vilket genomslag de olika insatserna har fått på de skolor som berörts. Däremot går det att konstatera att i stort sett samtliga kommuner har nåtts av satsningen på  
 läsa-skriva-räkna 
  och att cirka 85 procent av kommu- nerna har nåtts av Matematiksatsningen. Andelen kommuner som har nåtts av satsningen på naturvetenskap framgår inte, men är lägre. 
 Det saknas vidare säkra uppgifter om hur stor andel av de kom- munala grundskolorna som fått del av satsningarna. Av de fristående grundskolorna har i snitt knappt 70 procent varje år fått del av satsningen på  
 läsa-skriva-räkna 
  och uppskattningsvis cirka 10 procent har fått del av Matematiksatsningen. Andelen fristående skolor som fått del av satsningen på naturvetenskap och teknik är låg. 
 Det saknas uppgifter om antalet lärare som fått del av satsning- en på  
 läsa-skriva-räkna, 
  sannolikt på grund av att satsningen har omfattat flera olika åtgärder, som personalförstärkningar, inköp av material och kompetenshöjande insaster. Framför allt har satsning- en haft en mycket decentraliserad karaktär där prioriteringarna för medlens användning gjorts av huvudmannen. Knappt 12 000 lärare har deltagit i Matematiksatsningen. Utgår man från att satsningen träffar den lärargrupp som bör ingå i målgruppen, dvs. lärare som undervisar i matematik 
 28 
 , är andelen knappt hälften. Det måste i så fall anses vara en hög andel. Omfattas även andra lärare blir andelen lägre. Andelen lärare som omfattats av forbildningsinsatserna vad gäller naturvetenskap och teknik är begränsad. 
 Sammantaget är flera av satsningarna kraftfulla och når ut till flertalet kommuner, vilket är en förutsättning för att de ska kunna leda till effekter på nationell nivå. Det finns dock kommuner som inte har kunnat utnyttja vissa erbjudanden. Framför allt finns för flera av satsningarna ett ganska stort antal fristående skolor som inte nåtts av insatserna. Om de huvudmän och skolor som inte nås av satsningarna också är de som har störst behov av dem framstår som en nyckelfråga. Än så länge saknas dock underlag för en sådan bedömning. 
  
 28  
 Vilken bör vara lågstadielärare, mellanstadielärare, lärare i  
 matematik/NO-ämnen 
  i års- kurserna  
 1–7 
  samt lärare i  
 matematik/NO-ämnen 
  i årskurserna  
 4–9. 
  
 144 
  
 En annan fråga är vilka långsiktiga effekter som satsningarna ger, då många huvudmän uppger att de aktiviteter som helt eller delvis finansierats med statsbidragen kommer att minska eller upp- höra helt när statsbidragen upphör. 
 Vissa undanträngningseffekter och behovet av en helhetssyn 
 En faktor som kan påverka vilket genomslag satsningarna får på kunskapsresultat och måluppfyllelse är i vilken utsträckning de svarar mot faktiska behov. Vissa skolchefer menar att de statliga satsningarna tränger ut kompetensutveckling och skolutveckling som skulle genomförts med utgångspunkt i lokala prioriteringar, om inte statens satsning genomförts. Det innebär att statens analys av hur behoven av utveckling ser ut från ett nationellt perspektiv ställs mot en lokal behovsanalys. I det enskilda fallet kan resultatet bli kontraproduktivt. Trots detta bör nationella satsningar, som utgår från en nationell behovsanalys, kunna bidra till avsedda effekter på nationell nivå. Någon principiellt grundad kritik mot att satsningarna intervenerar i det kommunala ansvaret har inte förts fram av de kommunala företrädare utredningen haft kontakt med. 
 Det finns emellertid även en risk att staten konkurrerar med sig själv, genom att initiera många och samtidiga utvecklings- och kompetensutvecklingsinsaster. Satsningarna på  
 läsa-skriva-räkna 
  respektive matematik, naturvetenskap och teknik genomförs till exempel med utgångspunkt från att det från nationell nivå har iden- tifierats behov av att utveckla lärarnas kunskaper om, och under- visning i, just dessa aktuella ämnen. Till detta kommer övriga mer begränsade statliga initiativ som inte beskrivits här. Sedan 1 juli 2011 sammanfaller satsningarna dessutom med att de nya styr- dokumenten introducerats i grundskolan och motsvarande skolfor- mer, en åtgärd som i sig kräver tid för lokalt utvecklingsarbete. Det innebär att det nu finns en – om än indirekt – koppling mellan å ena sidan de särskilda satsningarna och å andra sidan implemente- ringen av de nya styrdokumenten. 
 Erfarenheterna från Norge pekar på att i ett reformskede har en stark och nära koppling mellan kompetensutveckling och genom- förande av reformerna större förutsättningar att leda till avsedda effekter än kompetensutveckling i allmänhet. Någon sådan kopp- ling görs inte explicit i regeringens olika uppdrag till Skolverket att genomföra satsningarna på till exempel matematik, naturvetenskap 
 145 
  
 och teknik. Endast i uppdraget om Matematiklyftet gör en explicit koppling till styrdokumenten. I genomförandet av uppdragen har dock Skolverket så långt möjligt sökt skapa ett samband mellan de särskilda satsningarna och arbetet med att implementera de nya styrdokumenten. Det gäller inte minst för Matematiklyftet. 
 Sammantaget 
 Sammantaget menar vi att de nu pågående stora satsningarna på  
 läsa-skriva-räkna 
  och matematik, naturvetenskap och teknik har förutsättningar att påverka lärarnas praktik och därmed också kan påverka elevernas studieresultat. Särskilt satsningen på  
 läsa-skriva- 
  räkna har fått ett brett genomslag och utformats lokalt. Både den och satsningen på naturvetenskap och teknik har en tydlig inrikt- ning på årskurserna  
 1–3. 
  Matematiklyftet har också en utformning som av många bedöms kunna få genomslag. 
 Vi har dock inte funnit stöd i forskning eller annan litteratur för att bedöma hur lång tid det tar för att just denna typ av satsningar ska få avsedd effekt. Insatserna genomförs dessutom parallellt med flera av de övriga åtgärderna i reformpaketet, vilket gör det svårt att identifiera effekter av enskilda insatser. Om skolhuvudmännen lyckas utforma implementeringsstrategier där de olika delarna av åtgärdspaktetet samverkar kan den samlade effekten i bästa fall för- stärkas. I annat fall finns risken att skolorna blir överbelastade med olika krav på utvecklingsinsatser och att det uppstår en motsatt effekt samt att insasterna blir tillfälliga och upphör när den statliga finansieringen upphör. 
 146 
  
 8 
  
 Ökad tillsyn och förstärkta sanktioner 
  
 En tydligt avgränsbar del av åtgärdspaketet handlar om ökad kont- roll genom förstärkt tillsyn och kvalitetsgranskning och utökade möjligheter till sanktioner. Till detta hör inrättandet av Skolinspek- tionen, inklusive kraftigt förstärkta resurser för tillsyn och kvali- tetsgranskning. Åtgärderna måste anses utgöra egna kärnreformer, men kan också bidra till implementeringen av de nya styrdoku- menten och den nya skollagen. 
  
 8.1 
  
 Beslutade och genomförda åtgärder 
  
 8.1.1 
  
 Inrättandet av Statens skolinspektion och förstärkta resurser för tillsyn och kvalitetsgranskning 
  
 Innan Statens skolinspektion inrättades hade Skolverket sedan 2003 regeringens uppdrag att genomföra en utbildningsinspektion som skulle omfatta varje kommun och alla skolor minst vart sjätte år. Samtliga kommunala och fristående huvudmän skulle inspek- teras. När uppdraget gavs 2003 fördubblades samtidigt resurserna för Skolverkets tidigare tillsynsverksamhet. 
 I budgetpropositionen för 2007 
 1  
 ansåg regeringen att det behöv- des än tätare och skarpare kvalitetsgranskningar av skolans kuns- kapsresultat samt betonade att det är av yttersta vikt att brister i en skola uppmärksammas och påpekas tidigt. Regeringen aviserade därför initiativ i syfte att uppnå en tätare och förbättrad granskning av skolors kvalitet. Ambitionen var att Skolverket från och med 2008 skulle genomföra utbildningsinspektioner av varje skolas kva- litet minst vart tredje år, med fokus på kunskapsuppdraget. Resul- 
  
 1  
  
 Prop. 2006/07:1  
 Budgetproposition för 2007 
 . 
  
 147 
  
 tatet från granskningarna skulle vara jämförbara och offentliga. För detta ändamål beräknade regeringen en ökning av anslaget med 150 miljoner kronor från och med 2008. 
 Redan i mars 2007 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag 
 2  
 att se över och lägga fram förslag om myndighetsstrukturen inom skolväsendet m.m. I uppdraget ingick att överväga om inspek- tionen skulle bli en egen myndighet för tillsyn och kvalitetsgransk- ning. Utredaren föreslog 
 3  
 i november 2007 en ny myndighets- struktur där en ny självständig myndighet för nationell inspektion, Skolinspektionen, skulle inrättas. 
 Efter remissbehandling fattade regeringen beslut om att tillkalla en särskild utredare 
 4  
 för att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet, Statens skolinspektion, med ansvar för tillsyn över och kvalitetsgranskning av skolväsendet m.m. Den nya myn- digheten skulle även svara för tillståndsprövning, dvs. godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor samt återkallande av sådant godkännande och sådan rätt till bidrag. Barn- och elevom- budet för likabehandling skulle inordnas i myndigheten, och myn- digheten skulle även tillhandahålla kansliresurser för Skolväsendets överklagandenämnd. Uppdraget gällde med förbehåll för riksda- gens beslut med anledning av regeringens förslag 
 5  
 om ny myndig- hetsorganisation på skolområdet. I april 2007 beslutade riksdagen 
 6  
 i enlighet med regeringens förslag. Statens skolinspektion inrättades den 1 oktober 2008. I stora drag fördubblades samtidigt anslaget till kärnverksamheten ytterligare en gång. 
 I dag är Skolinspektionens uppdrag 
 7  
 att genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. Myndigheten har även vissa andra uppgifter. 
 Skolinspektionen arbetar i dag utifrån en plan där regelbunden tillsyn av huvudmän och verksamheter genomförs minst vart femte år. 
  
 2 
  
 Dir. 2007:28. 
  
 3 
  
 SOU 2007:79  
 Tre nya skolmyndigheter 
 . 
  
 4 
  
 Dir. 2008:3. 
  
 5 
  
 Prop. 2007/08:50  
 Nya skolmyndigheter 
 . 
  
 6 
  
 Bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161. 
  
 7 
  
 Förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion. 
  
 148 
  
 Utöver regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning genomför myndigheten även andra typer av tillsyner och granskningar. Den riktade tillsynen fokuserar till exempel på regelefterlevnaden inom ett avgränsat område som undersöks på ett urval av skolor eller andra verksamheter. En flygande inspektion är en samlad insats där ett stort antal inspektörer besöker många skolor för att granska en avgränsad del av verksamheten under en begränsad tid. Ibland kommer inspektörerna oanmälda. Resultatet från en flygande in- spektion kan bilda underlag för andra granskningar, till exempel kvalitetsgranskningar. 
  
 8.1.2 
  
 Lagreglering av tillsyn och kvalitetsgranskning 
  
 Vid behandlingen av  
 motionsyrkandena från den allmänna motions- tiden 2005 tillkännagav riksdagen i maj 2006 att Skolverkets till- synsansvar skulle lagregleras, inte endast för fristående huvudmän utan även för offentliga huvudmän  
 8 
 . Lagreglering av Skolverkets tillsynsansvar hade föreslagits av Skollagskommittén redan 2002 
 9 
 . Bakgrunden var att tillsynen över offentligt driven skolverksamhet i huvudsak reglerades endast i instruktionen för ansvarig myndig- het, inte som för andra samhällsområden i lag. Frågan hade sedan dess beretts inom Regeringskansliet.  
 En arbetsgrupp inom Utbild- ningsdepartementet, Skollagsberedningen 
  
 10 
  
 , lämnade ett förslag till en ny skollag i juni 2009. Efter remiss och lagrådsremiss lämnade rege- ringen sitt förslag 
  
 11  
  
 till ny skollag i mars 2010 och riksdagen fattade beslut 
  
 12  
  
 i juni 2010. 
  
 I den skollag (2010:800) som trädde i kraft den 1 augusti 2010 och, med några undantag, tillämpas från och med den 1 juli 2011 definieras begreppen tillsyn och statlig kvalitetsgranskning samt regleras vissa andra villkor för tillsynen och kvalitetsgranskning- en 
 13 
 . Av bestämmelserna framgår att i skollagen avses med  
 tillsyn  
 en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta beslut om åtgärder som kan 
  
 8 
  
 Bet. 2005/06:UbU14, rskr. 2005/06:241. 
  
 9 
  
 SOU 2002:121  
 Skollag för kvalitet och likvärdighet 
 . 
  
 10 
  
 U2006:E. U2006/7887/SAM. 
  
 11 
  
 Prop. 2009/10:165  
 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet 
 . 
  
 12 
  
 Bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. 
  
 13 
  
 26 kap.  
  
 2–9 
  och  
 19–23 
  §§ skollagen (2010:800). 
 149 
  
 behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Definitionen av tillsyn över- ensstämmer med det enhetliga tillsynsbegrepp som samma år hade redovisats i regeringens skrivelse 
 14  
 med bedömningar om hur en reglering av tillsyn generellt bör vara utformad. 
 Uppdraget statlig  
 kvalitetsgranskning  
 innebär enligt skollagen att Skolinspektionen ska granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun (avser förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg med enskild huvudman). Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. 
 Av författningskommentarerna till regeringens lagförslag 
 15  
 framgår att de mål och riktlinjer som kvalitetsgranskningen ska granska framför allt framgår av den läroplan och de kursplaner eller motsvarande styrdokument som gäller för utbildningen. Där konstateras också att det inte går att dra någon tydlig gräns mellan tillsyn och kvalitetsgranskning. Av motivtexten 
 16  
 framgår dock att det är viktigt att skilja på tillsyn och kvalitetsgranskning när beslut ska fattas. Enligt regeringen kan myndigheten fatta ett tillsyns- beslut om situationer uppstår inom ramen för kvalitetsgransk- ningen där Skolinspektionen bedömer att kvalitetsbristerna är så omfattande att verksamheten på avgörande punkter inte kan sägas leva upp till författningarnas krav. På så sätt kan myndighetens kvalitetsgranskning leda till ett tillsynsbeslut som innebär sank- tioner. Sådana kan dock endast komma i fråga inom ramen för myndighetens tillsyn. 
 Över tid har begreppet kvalitetsgranskning haft delvis olika innebörd. Skolverket fick redan 1998 regeringens uppdrag att regel- bundet genomföra tematiska kvalitetsgranskningar inom skol- väsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Gransk- ningarna genomfördes av statliga utbildningsinspektörer som ett komplement till Skolverkets tillsyn, uppföljning och utvärdering. Resultatet rapporterades både till regeringen och till de enskilda verksamheter som granskats för att bidra till lokal skolutveckling. För regeringen bidrog granskningarna till att fördjupa bilden av verksamheterna. Granskningarna genomfördes på regeringens upp- 
  
 14 
  
 Skr. 2009/10:79  
 En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn 
 . 
  
 15 
  
 Prop. 2009/10:165  
 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet 
 . Del 2, sid. 904. 
  
 16 
  
 Prop. 2009/10:165  
 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet 
 . Del 1, sid. 557. 
  
 150 
  
 drag. Under perioden  
 2000–2003 
  samordnades kvalitetsgranskning- arna av en särskild Kvalitetsgranskningsnämnd vid Skolverket. Denna upphörde vid myndighetsombildningen 2003, då Skolver- kets tillsyn och kvalitetsgranskning förstärktes och ansvaret för skolutveckling fördes till den nyinrättade myndigheten för skol- utveckling (MSU). 
 Under perioden från 2003 till 2008, då Skolinspektionen in- rättades och MSU avvecklades, var kvalitetsgranskningarna mer integrerade i Skolverkets utbildningsinspektion. I några fall genom- fördes de på uppdrag av regeringen, i andra på eget initiativ. Tyngd- punkten i verksamheten låg dock på regelbunden tillsyn. 
  
 8.1.3 
  
 Utökade möjligheter för ansvarsutkrävande 
  
 Vid behandlingen av  
 motionsyrkandena från den allmänna motions- tiden 2005 tillkännagav riksdagen i maj 2006 även att Skolverket skulle ges rätt att förelägga en huvudman att åtgärda fel och brister samt förena föreläggande med vite 
 17 
 . Också detta hade föreslagits av Skollagskommittén redan 2002 
 18  
 och sedan beretts inom Herman ringskansliet. 
 I den skollag (2010:800) som tillämpas från och med den 1 juli 2011 finns bestämmelser om olika former av ingripanden vid till- syn 
 19 
 . Under beredningen av Skollagskommitténs förslag kom frå- gan om sanktioner att utvecklas vidare. Skollagsberedningen före- slog 2009 sanktioner i flera steg. Regeringen tog fasta på detta och föreslog i skollagspropositionen en trappliknande konstruktion, där utgångspunkten är att mildare åtgärder ska prövas i första hand, men mer ingripande sanktioner ska kunna tillgripas vid grövre överträdelser. 
 Av skollagen (2010:800) 
 20  
 framgår nu att tillsynsmyndigheten 
 får 
  
 förelägga  
 en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet 
  
 17 
  
 Bet. 2005/06:UbU14, rskr. 2005/06:241. 
  
 18 
  
 SOU 2002:121  
 Skollag för kvalitet och likvärdighet 
 . 
  
 19 
  
 26 kap.  
  
 2–23 
  och 27 §§ skollagen (2010:800). 
  
 20 
  
 26 kap.  
  
 10–18 
  och 27 §§ skollagen (2010:800). 
 151 
  
 eller beslutet om rätt till bidrag; föreläggandet gäller omedelbart och ska ange de åtgärder som är nödvändiga för att avhjälpa bristerna; ett föreläggande får förenas med  
 vite 
 , 
  
 vid mindre allvarliga överträdelser tilldela en huvudman som står under dess tillsyn en  
  
 anmärkning 
  
 , 
  
 avstå från ingripande  
 om överträdelsen är ringa, den vars verk- samhet granskas vidtar nödvändig rättelse, eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingri- pande, 
  
 återkalla  
 ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag om ett föreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt (av- ser enskilda huvudmän); tillsynsmyndigheten får besluta att ett beslut om återkallelse ska gälla trots att det inte vunnit laga kraft, 
  
 besluta att staten ska vidta de åtgärder som behövs 
  
 ,  
  
 på kom- munens eller landstingets bekostnad, för att åstadkomma rättel- se om kommunen eller landstinget inte har följt ett föreläggan- de, och grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller föreskrifter med stöd av skollagen (just i detta fall preciseras att beslutsbefogenheten gäller Skolinspek- tionen), 
  
 förbjuda  
 huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verk- samheten vidare om beslut om återkallelse eller beslut om statliga åtgärder kommer att fattas, och beslutet inte kan avvak- tas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning; beslutet gäller omedelbart, om inte annat beslutas och får gälla i högst sex månader ( 
 tillfälligt verksamhetsförbud 
 ). 
 Med tidigare bestämmelser kunde Skolinspektionen rikta kritik mot en huvudman. Liksom med nuvarande bestämmelser fanns för fristående skolor dessutom särskilda regler som gjorde det möjligt att återkalla ett godkännande eller en förklaring om rätt till bidrag. Däremot saknades sanktioner för inspektionsmyndigheten att till- gripa om det förekom missförhållanden på en kommunal skola. Regeringen förfogade dock enligt 1985 års skollag över möjligheten att meddela de förskrifter för kommunen, eller på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövdes för att avhjälpa bris- terna. Denna bestämmelse kunde endast tillgripas vid grovt eller 
 152 
  
 långvarigt åsidosättande av de kommunala skyldigheterna. Möjlig- heten kom aldrig till användning. I dag gäller motsvarande bestäm- melse för Skolinspektionen i stället för, som tidigare, regeringen. 
 Sammantaget innebär förändringarna att det införts bestämmel- ser om föreläggande och vite, att det finns olika typer av sanktioner som är olika ingripande samt att sanktionerna kan riktas mot både kommunala och fristående skolor. 
 Sedan de nya bestämmelserna börjat tillämpas den 1 juli 2011 har Skolinspektionen använt de nya sanktionsinstrumenten i ett flertal fall. Det sanktionsinstrument som oftast används är förelägganden mot huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter. I de anmälnings- ärenden som prövats i sak, och där man funnit brister, har Skol- inspektionen i 64 procent av ärendena förelagt huvudmannen att avhjälpa bristerna. I 16 procent har huvudmannen fått en anmärk- ning och i 20 procent av ärenden har Skolinspektionen avstått från att ingripa. I den regelbundna tillsynen har för grundskolor före- lägganden utfärdats i 87 procent av fallen där brister påvisats. I 11 procent har huvudmannen tilldelats en anmärkning och i endast 1 procent av fallen har inspektionen avstått från att ingripa. 
 Tre av Skolinspektionens förelägganden mot huvudman att full- göra sina skyldigheter har sedan 1 juli 2011 förenats med vite. Det första gällde Älvdalens kommun och avsåg att allvarliga brister kvarstod hos kommunen vid återbesök, bland annat avseende krän- kande behandling mellan eleverna och rätten till särskilt stöd. Det andra avser Lundsbergs skola och har sin grund i signaler från en anmälan rörande kränkande behandling. Skolinspektionen fattade beslut att skolan skulle åtgärda brister avseende trygghet och stu- diero, men fann vid fortsatt tillsyn och uppföljningsbesök att ele- verna på skolan fortfarande utsattes för kränkande behandling. Det tredje gäller Stiftelsen Barker i Stockholm som inte rättat till de allvarliga brister i skolverksamheten som Skolinspek- tionen pekat ut i ett tillsynsbeslut. Det gäller bland annat brister i skolans arbetssätt i undervisningen, som inte är anpassad efter ele- vernas behov, samt kränkande behandling av eleverna. 
 Efter vitesföreläggandet genomförde Älvdalens kommun de åtgärder som krävdes i beslutet om föreläggande och Skolinspek- tionen avslutade därför tillsynen, som senare ska följas upp. Det- samma gäller för Sutton skola. För Barker av- vaktar än slå länge slutligt ställningstagande till resultatet från upp- följningen av skolornas åtgärder. 
 153 
  
 Beslut om återkallade av godkännanden fattats i några fall. Hu- vudmännen för Jackson skola i Göteborg, Kunskapsboningen i Malmö och Central Skola  
 Al-Huda 
  i Stockholm har fått sina beslut om godkännande återkallade till följd av allvarliga missförhållanden som kommit till Skolinspektionens kännedom genom signaler och vid tillsynsbesök. För Fredens skola beslutades det först om ett tillfälligt verksamhetsförbud. Besluten om återkallande av godkän- nande har i samtliga fall gällt omedelbart. 
  
 8.1.4 
  
 Central rättning av nationella prov 
  
 Sedan 2009 har Skolinspektionen regeringens uppdrag 
 21  
 att genom- föra viss central rättning av nationella prov inom grundskolan och gymnasieskolan. Syftet med den centrala rättningen är, enligt rege- ringen, främst att stödja en likvärdig bedömning och betygssätt- ning av proven över landet. Skolinspektionen ska också vidta lämp- liga åtgärder inom ramen för sin tillsynsverksamhet om det finns indikationer på betydande avvikelser när det gäller rättningen av de nationella proven. 
 Under de tre första åren med uppdraget har sammanlagt cirka 94 000 prov på delprovsnivå samlats in från 1 800 skolor. Resultatet från analysen på skolnivå visar att avvikelserna mellan ursprungs- rättarens bedömning och Skolinspektionens bedömning varierar kraftigt mellan olika skolor. Den skola som har högst avvikelse avviker mer än tre gånger så ofta som den skola som har minst avvikelser.  
 22 
  
 8.2 
  
 Vad säger forskning om skolinspektion? 
  
 En första iakttagelse är att forskningen inom området ännu är i sin linda. Den kan ännu inte anses ha klarlagt om inspektion leder till förbättrade resultat. Även den forskning som bedrivs i Sverige är fortfarande begränsad. 
  
 21 
  
 U2009/4877/G samt U2011/6544/GV  
  
 Uppdrag om nationella prov. 
  
 22 
  
 Skolinspektionen (2010)  
 Lika för alla? Omrättning av nationella prov i grundskolan och gymnasieskolan under tre år.  
 Dnr.  
  
 01-2010:2643 
  
 154 
  
 Den internationella forskningen på området är svårtolkad: Det finns resultat som antyder ett samband och andra resultat som pekar i mot- satt riktning. 
 23 
  
 I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för olika iakttagel- ser som forskningen ändå har gjort och vilka slutsatser man trots allt har dragit. Den forskning som refereras är huvudsakligen brit- tisk och nederländsk. Skälet är att det i dessa länder har funnits en skolinspektion under längre tid, som dessutom i någon mån har beforskats. 
 Skolinspektions betydelse för skolförbättring – vilka resultat kan man förvänta sig? 
 Whitby konstaterar i sin översikt 
 24  
 över forskning om skolinspek- tion att det finns förvånansvärt lite bevis för att det finns en rela- tion mellan inspektion och skolförbättring. Det finns också, menar hon, anledning att uppmärksamma skillnaden mellan en inspektion som har rollen att  
 främja  
 skolförbättring och en inspektion som  
 deltar  
 i skolförbättring. Hon pekar här på att syftet med skolins- pektion kan skilja sig åt väsentligt genom att bland annat ansvaret för råd och stöd varierar stort mellan olika länder. 
 Whitby hänvisar bland annat till en nyligen genomförd oberoen- de utvärdering 
 25  
 av skolinspektion i England som funnit att skolle- dare upplevde att inspektionsprocessen bidrog till skolförbättring och fungerade som en impuls till fortsatt utveckling. Inspektionen upplevdes vidare haft en positiv påverkan på skolans egen utvärde- ring och, i viss mån, undervisningens kvalitet. Samma utvärdering visade på en statistiskt signifikant relation mellan konstruktiv muntlig återkoppling i samband med inspektion och den övergri- pande tillfredsställelsen med inspektionsprocessen. Utvärderingen fann även att särskilda rekommendationer var till stor hjälp efter- som de erbjöd ett fokus, och gjorde det lättare att finna lämpliga åtgärder för att åtgärda de problem som identifierats. 
  
 23 
  
 Lewis, Park och Johnson (2011)  
  
 Skolinspektionen  
 i Robertson, Glenn och Vincent, Leach (red.)  
 Utvärdering och bedömning i skolan. För vem och varför?  
 Natur &height:497px"  id="img1"/DIVTABLE id="l1lI11l1lI111lllI111l1lII" cellpadding=0 cellspacing=0 class="t0"> 
 Även Luginbuhl, Webbink och de Wolf 
 33  
 har genomfört en studie av effekter av skolinspektion i Nederländerna. Forskarna an- vände sig av olika metoder för att försöka uppskatta effekterna, men fann inga signifikanta skattningar. 
 I ytterligare en nederländsk studie 
 34  
 presenterar de Wilkinson och Obrien en analysram för att diskutera sidoeffekter av inspektion, som visar att förekomsten av inspektion kan tänkas påverka sko- lornas beteende i en mängd olika avseenden (se tabell 8.1). 
  
 Källa 
  
 :  
 Bearbetad efter de Wilkinson och Obrien, 2007. 
 Med utgångspunkt i denna analysram diskuterar de Wilkinson och Obrien olika studier av effekter av skolinspektion. Deras huvud- sakliga slutsats är att studierna inte ger något klart svar på frågan om skolbesök respektive offentligt publicerade resultatmått har några kausala effekter. De kan bara konstatera att skolbesök  
 kanske  
 är effektiva, en slutsats de drar mot bakgrund av att i nästan alla studier som de granskat så är en stor majoritet (i genomsnitt nästan 80 procent) av de direkt berörda (lärare och skolledare) nöjda med 
  
 33 
  
 Porter, Warren m.fl. (2009)  
 Do Inspections Improve Primary School Performance? 
 Educational Evaluation and Policy Analysis. vol. 31, No. 3. 
  
 34 
  
 de Wilkinson, Moran. Janssens (2007)  
 Effects and side effects of inspecitrons and accoun- tability in education: an overview of empirical studies 
 . Oxford Review of Education. Vol. 33, No. 3. 
  
 158 
  
 skolbesöken och anser att besöken är värdefulla. Denna bedömning tycks dock inte ha någon stark effekt på vad som faktiskt sker i skolorna. Förändringar som syftar till skolförbättring genomförs visserligen i mellan 50 till 70 procent av de inspekterade skolorna. De förändringar som genomförs tycks emellertid inte leda till några förbättringar av skolornas prestationer – i alla fall inte på kort sikt i de engelska högstadieskolor som studierna granskat. 
 Studierna om offentliga resultatmått visar att elever och föräld- rar tar lite hänsyn till sådana mått vid valet av skola. Vad detta be- ror på kan inte fastställas med den kunskap vi har i dag. 
 Slutligen, konstaterar de Wilkinson och Obrien att många förvänta- de effekter och sidoeffekter återstår att studera och att de behövs ytterligare forskningsinsatser innan något mer bestämt kan sägas om olika typer av system för extern inspektion och kontroll. 
 Ansvarsutkrävande 
 Melton 
 35  
 har en mer positiv bild av inspektionsverksamhet än många av sina kollegor. Han menar att ansvarsutkrävande (accountability) som skolförbättringsstrategi har blivit synonymt med testning, men att ansvarsutkrävande handlar om mer än så. 
 Barber 
 36  
 konstaterar att den gemensamma moraliska utgångs- punkten för nästan alla som verkar i utbildningssystemet är en vilja att åstadkomma bättre resultat för alla studerande och att samtidigt främja rättvisa. Han citerar en annan celebritet i den internationella utbildningsvärlden, Davis, som uttryckt det som att vi alla vill ha ett utbildningssystem som höjer ribban och minskar gapet (underförstått: mellan olika grupper i samhället). 
 Det Barber avser med ansvarsutkrävande är ett utbildnings- system som kännetecknas av att det finns nationella standarder (en nationell läroplan), att det görs tester som visar i vilken mån elever når upp till de nationella målen och att man belönar framgång och tar tag i misslyckanden. Genom inspektion och uppföljning samlas data om systemets prestationer. Dessa data används för att skapa 
  
 35 
  
 Melton har bl.a. varit rådgivare till den brittiske premiärministern Benson. Som sådan har han varit en av arkitekterna bakom det inspektionssystem som i dag finns i Stor- britannien. Han har också varit ansvarig för de två rapporter om vad som gör skolsystem framgångsrika som utarbetats av konsultföretaget McKinsey. Han är i dag chefsrådgivare vid Adkins, ett av världens största utbildningsföretag. 
  
 36 
  
 Barber, Wilson (2004)  
 The Virtue of Accountability: System Redisgn, Inspection and Incen- tives in the Era of Informed Professionalism.  
 Journal of Education, Vol. 185, No. 1. 
  
 159 
  
 kunskap om bästa praxis och för att informera föräldrarna om vilka resultat som den skola deras barn går i uppnår. (Det bör noteras att Hill här rör sig med ett inspektionsbegrepp som är vidare än det vi normalt använder i Sverige genom att också omfatta uppföljning och utvärdering.) 
 Det är dock, menar Hill, viktigt att diskutera vilket slags sys- tem för ansvarsutkrävande man vill bygga upp. Det är detaljerna i designen som är avgörande. Vilka tester ska finnas? Vilka data ska vara offentliga? Vilka interventioner är tänkbara när skolor miss- lyckas? Osv. 
 En invändning mot ansvarsutkrävande system som han menar är värd att ta på allvar är att skolan har vidare mål än bara läs- och skrivkunnighet, matematik och teoretiska resultat. Alla dessa vidare mål är viktiga, men allt kan inte testas. Det är här som en rätt utfor- mad skolinspektion blir ytterst värdefull, enligt Barber. Denna kan ställa skolan till svars för mer övergripande mål som är svårare att mäta. 
 Ett inspektionssystem ger också effektiva möjligheter att utvär- dera hur väl olika politiska åtgärder och insatser implementerats, genom att ge snabbare återkoppling än utvärdering med tester. Den kan ge en viktig indikation på de framtida testresultaten. Detta är politiskt betydelsefullt eftersom även en väl utformad och poten- tiellt framgångsrik förändringsåtgärd ofta redan efter några måna- der utsätts för en virvelvind av kritik – innan den hunnit visa sitt värde. 
 Inspektion kan enligt Barber även fungera pådrivande och bidra till att förklara vilka idéer och överväganden som ligger bakom oli- ka systemförändringar. Nyckeln till förbättrade prestationer i skolan är kvaliteten i undervisningen i klassrummet. Ansvarssystem som endast litar till test kommer att överlämna undervisningens kvalitet till lärare och skolledare att hantera på egen hand. I motsats till detta kan, enligt Barber, inspektionssystem utformas så att de fokuserar undervisningens kvalitet. 
 Inspektion möjliggör även kraftfullare metoder för att hantera skolor som misslyckas. Så har till exempel interventioner i skolor som är allvarligt underpresterande varit oerhört välgörande, enligt Barber. Sådana interventioner, som kan handla om stängning av 
 160 
  
 skolan eller om byte av skolledning, genomförs ofta som konsek- vens av inspektionsbesök på skolan. 
 37 
  
 Sist men inte minst ska, enligt Barber, även regeringen kunna känna av det ansvarsutkrävande systemets starka sken. En själv- ständig inspektion kan utvärdera regeringens olika åtgärder och inspektionens årsrapport innehålla obekväm läsning även för ministrar och departementstjänstemän. 
 Egenkontroll/självvärdering 
 Enligt Plowright 
 38  
 har på senare år en ökad vikt lagts vid egenkont- roll (eller självvärdering) i det engelska inspektionssystemet 
 39 
 . I flera rapporter om hur den engelska skolinspektionen bör utvecklas betonas självvärderingens roll ytterligare som utgångspunkt för effektiv skolförbättring. Rektorerna förväntas till exempel ta fram en skriftlig redogörelse för skolans egen utvärderingsprocess som ett led i den rapport som skolan ska lämna till Ofsted inför inspek- tionsbesök. Den nuvarande inspektionshandboken tar det för givet att skolans självvärderingsrapport ska spela en roll i inspektions- processen. 
 Den form av självvärdering som Ofsted introducerat stämmer emellertid enligt Watson inte överens med olika forskares upp- fattning. Dessa menar att självvärdering i första hand bör initieras av skolorna själva, i syfte att samla in systematisk information om skolans funktionssätt. Detta bör ske i syfte att analysera och bedö- 
  
 37 
  
 Även i USA har stängning av skolor ingått som en möjlighet inom ramen för det natio- nella program för skolförbättring som kallas No Child Left Behind (NCLB). Gonzales, utbildningshistoriker och tidigare hög tjänsteman i det amerikanska utbildningsdepartemen- tet under Bushadministrationen, har starkt kritiserat bland annat strategin att stänga skolor, som hon menar har bidragit till en nedbrytning av det amerikanska skolväsendet. Källa: Ravitch, Thomas (2010)  
  
 Death and Life of the Great American School System. How Testing and Choice are Undermining Education 
 . Basic Books. 
  
 38 
  
 Plowright, Taylor (2007)  
  
 Self-evaluation 
  and Ofsted Inspection. Developing an Integrative Model of School Improvement 
 . Educational Management Administration & till exempel är effekt- kedjan många gånger lång. Nationella skolreformer av det slag det är fråga om här har definitionsmässigt ett  
 top-down-pers- 
  pektiv. Det är därför en utmaning att utforma nationella strate- gier som gör att reformerna når ända ut i klassrummet. För att få effekt på studieresultaten behöver emellertid åtgärderna på- verka just det som sker i undervisningen, dvs. i mötet mellan 
 215 
  
 elev och lärare. Om skolreformer ska lyckas beror ytterst på om det finns förutsättningar för lokal bearbetning av reformerna samt om staten är konsekvent och uthållig i sin implementering. 
 Utredningen ska i detta delbetänkande bedöma när åtgärderna får avsedda effekter, dvs. förbättrade studieresultat och ökad målupp- fyllelse. Enligt förarbetena syftar det stora flertalet av de åtgärder som vidtagits sedan 2007 till att förbättra studieresultaten. I några fall är det primära syftet att öka likvärdigheten eller rättssäkerheten för den enskilde eleven. 
  
 11.2.1 
  
 Implementering av skolreformer kräver uthållighet 
  
 I avsnitten 2.3 och 10.3 om implementering av reformer diskuteras vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda respektive vad som bör undvikas för att en implementering ska ha goda förutsättningar att lyckas. Det är lätt att konstatera att förutsättningarna för att implementera reformer på skolområdet nästan aldrig är optimala. Det framgår också av utredningens genomgång av de olika åtgärder som nu är aktuella. 
 En försvårande faktor är att det på skolans område ofta är svårt att påvisa tydliga orsakssamband mellan en beslutad åtgärd och de avsedda effekterna av åtgärden. Dessutom finns ofta politiska mot- sättningar om inriktningen av skolpolitiken, vilket kan påverka genomslaget i verksamheten. Reformerna har dessutom ofta en komplicerad karaktär och förutsätter många gånger att lärarna ska ändra sin praxis, något som erfarenhetsmässigt är svårt att åstad- komma för yrkesgrupper som har en hög grad av professionell autonomi i sin yrkesutövning. Vidare ska reformerna genomföras i ett styrsystem i flera nivåer, med en sammansatt och ganska oklar ansvarsfördelning. 
 Den typ av nationella styrningsreformer som tas upp här har definitionsmässigt ett  
 top-downperspektiv. 
  Det ligger alltså i sakens natur, men försvårar även det implementeringen, som ju i praktiken måste genomföras lokalt. Den riktigt kritiska frågan blir därför hur nationella strategier för genomförandet av reformer som genomförs  
 top-down 
  kan utformas för att reformerna verkligen ska nå verksamheten och omforma den. Samtidigt utgör en lyckad implementering en förutsättning för att reformerna ska få genomslag. Inte minst gäller detta läroplansreformer (se vidare 
 216 
  
 nedan). Om reformerna ska lyckas beror således ytterst på om det finns utrymme för att arbeta med dem lokalt. För det behövs att statens implementeringsinsatser är konsekventa och uthålliga. 
 Skolreformernas effekter påverkas således av hur komplicerad implementeringen är och av hur starkt sambandet är mellan åtgär- den och de avsedda effekterna. Här har antalet steg i effektkedjan mellan åtgärd och avsedd effekt betydelse. Det är vidare rimligt att anta att åtgärder som har en kraftfull påverkan oftast ger upphov till snabbt avläsbara effekter, och vice versa. Emellertid kan åtgär- der som på sikt visar sig få de kraftigaste effekterna behöva längre tid på sig. Det gäller till exempel reformer av mer sammansatt slag. 
  
 11.2.2 
  
 Åtgärder nära undervisningen har störst potential att påverka 
  
 Som framgår redan i de inledande kapitlen bedömer utredningen att de åtgärder som teoretiskt har störst förutsättningar att förbättra studieresultaten är de som har potential att påverka det som sker i undervisningen, dvs. i mötet mellan elev och lärare. Ju närmare lärarnas undervisning en åtgärd verkar, och ju färre stegen är i effektkedjan från åtgärd till mötet mellan elev och lärare, desto större är förutsättningarna för att en åtgärd ska resultera i förbätt- rade studieresultat. 
 Mot denna bakgrund bedömer vi att de åtgärder som teoretiskt bör ha störst förutsättningar att påverka studieresultaten är infö- randet av Lgr11 med nya kursplaner som kompletteras med kun- skapskrav samt inte minst införandet av mål/kunskapskrav för årskurs 3 
 2 
 . Andra åtgärder med goda förutsättningar att bidra till förbättrade studieresultat är de som syftar till att stärka lärares ämneskunskaper och ämnesdidaktiska kompetens. Det gäller, i olika hög grad, den nya lärarutbildningen, de skärpta behörighets- reglerna för lärare, de båda lärarlyften samt satsningarna på kompe- tensutveckling och lokal skolutveckling inom nationellt priorite- rade områden. Satsningarna på rektorers kompetens bör också kunna få en indirekt betydelse för kunskapsresultaten, i de fall de stärker rektorernas förmåga att skapa förutsättningar för lärarna att genomföra sitt uppdrag. 
  
 2  
 Detta är vad forskaren Bell kallat The  
 learning–instruction–assessment 
  nexus och som enligt Yang ligger in the heart of the matter. Se Davis (2011)  
 Choosing the wrong drivers for whole system reform.  
 Centre for Strategic Education Seminar Series Paper, No. 204. 
 217 
  
 Även åtgärderna för förbättrad uppföljning av elevernas kun- skapsutveckling och av skolans resultat genom nationella prov i fler ämnen och fler årskurser, ny betygsskala, betyg från årskurs 6 och skriftliga omdömen från årskurs 1, kan enligt vår bedömning kom- ma att påverka undervisningen och därmed elevernas studieresultat. Det gäller dock främst under förutsättning att prov, betyg och bedömningar ges en formativ funktion, där lärare och skola syste- matiskt analyserar resultaten och använder dem för att utveckla undervisningen och där det egna lärandet synliggörs för eleven. Det kan också gälla om de nationella proven bidrar till en ökad förstå- else för kursplanerna och kunskapskraven. 
 För andra åtgärder, där effektkedjan är längre i förhållande till vad som sker i klassrummet, är det svårare att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden och studieresultatens utveckling. Det gäller till exempel tillsyn och sanktioner, möjlighet att överklaga beslut om särskilt stöd, åtgärder för ökad studiero och mer lika villkor för fristående och kommunala skolor. Det innebär inte att dessa åtgärder helt saknar betydelse för studieresultaten. För den enskilda klassen, eller den enskilda eleven, kan exempelvis möjlig- heten för läraren eller rektorn att vidta disciplinära åtgärder bidra till ökat lugn i klassrummet. Dessa olika åtgärder bidrar dock i första hand till en annan form av ökad måluppfyllelse, i form av ökad likvärdighet och ökad rättssäkerhet för den enskilde eleven. 
 Denna beskrivning av förutsättningarna för att de olika refor- merna och de övriga åtgärderna ska få genomslag på elevernas studieresultat och på skolans måluppfyllelse grumlas naturligtvis av att det inte alltid är så enkelt att implementera förändringar. Exem- pelvis är de nya kursplanerna och kunskapskraven tydligare än de tidigare. Trots det är de begreppsmässigt och strukturellt komp- lexa. Att implementera dem tillsammans med den nya betygsskalan är därför en komplicerad process, vilket talar för att det kommer att ta tid innan effekterna av de nya styrdokumenten kan bli avläsbara – särskilt i form av förbättrade studieresultat på nationell nivå. 
  
 11.2.3 
  
 Åtgärder kan ha icke önskade bieffekter 
  
 Genomslaget för förändringarna i undervisningen påverkas också av att det nästan alltid finns faktorer som verkar i motsatt riktning mot de förväntade. Forskning visar att det är närmast ofrånkomligt 
 218 
  
 att det uppstår olika slags bieffekter i samband med omfattande reformpaket. Som utredningen redovisat i kapitel 2 kan dessa vara såväl avsedda/förutsedda som oavsedda/oförutsedda. Sådana bi- effekter kan bero på målkonflikter, dvs. svårigheter med att olika mål konkurrerar med varandra, svårigheter att nå flera olika mål samtidigt eller på svårigheter att lokalt göra avvägningar mellan olika mål. Målkonflikter kan inte minst uppstå mellan olika delar av ett åtgärdspaket av det slag vi har att göra med här. Det hör till saken att det oftast är svårt att förutse vilka målkonflikter som kommer att uppstå och vilka effekter de kommer att ge upphov till. 
 Utredningen kan inte luta sig mot empiriska resultat för att uttala sig om olika typer av effekter i samband med de reformer som implementerats sedan 2007 (med en stark koncentration så sent som hösten 2011). Det är helt enkelt för tidigt för att det ska finnas sådana resultat. Mot bakgrund av nationell och internationell forskning finns det dock några områden där utredningen bedömer att det finns risk för att kontraproduktiva effekter kan uppstå. 
 Ett sådant område gäller de nationella proven. Även om forsk- ningen inte är entydig finns det resultat som pekar på att alltför många prov riskerar att snedvrida inriktningen av undervisningen, ta tid från undervisning och lärande samt minska den tid lärare har till förfogande för att planera och följa upp sin undervisning 
 3 
 . Ut- redningen har ingen grund för att uttala sig om dessa forsknings- resultat är relevanta för nu genomförda förändringar – eller vid vilket antal prov som detta slags bieffekter i så fall uppstår. Vi ser det dock som ett exempel på att en insats som syftar till att sti- mulera lärande kan få motsatt effekt. Om detta skulle inträffa blir följden naturligtvis att den avsedda effekten av reformen minskar. 
 Ett annat område gäller inspektion. Här finns forskare som menar att alltför omfattande extern inspektion, som påverkar lärar- nas pedagogiska friutrymme, riskerar att skapa osäkerhet och leda till att lärares tilltro till sin egen förmåga urholkas. Vidare vittnar både forskare och andra iakttagare om att lärares professionella självtillit är en viktig förutsättning för att lärarna ska kunna bidra till den utveckling som krävs för att skolans kunskapsresultat ska förbättras. Även här kan den samlade effekten av åtgärden bli en annan än den avsedda. 
  
 3  
 Om lärares användning av arbetstiden se t.ex. Skolverket (2013)  
 Lärarnas yrkesvardag. En nationell kartläggning av grundskollärares tidsanvändning  
 (Rapport 385) och Johnson Alm- qvist (2013)  
 Lärares arbete. En bild av arbetssituation och tidsanvändning.  
 Haninge kommun. 
 219 
  
 Liknande problem kan uppstå i det fall lärarna uppfattar att alltför mycket förändras samtidigt. De uppfattar att det försvårar möjligheterna att arbeta aktivt med genomförandet på ett kvalita- tivt sätt, att se hur de olika förändringarna hänger ihop och därmed att se nyttan med förändringarna. Tveksamheten kan handla om sådant som lärare och rektorer uppfattar styr bort fokus från un- dervisningen till det som de uppfattar som onödig administration eller formalia. 
 Åtgärder för vilka det riskerar att uppstå denna typ av kontra- produktiva effekter i förhållande till resultatutvecklingen kan dock ha andra viktiga syften. En åtgärd kan till exempel syfta till att öka likvärdigheten i betygssättningen eller till att öka rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd. Här måste således värdet av åtgärden, i form av ökad likvärdighet eller ökad rättssäkerhet, vägas mot dess effekter på undervisningen och ytterst möjligheten till förbättrade studieresultat. Detta understryker ytterligare hur komplicerad styrningen av skolan är. 
 Enligt vår uppfattning finns det anledning att följa utvecklingen för att minimera de effektförluster som kan uppstå till följd av att vissa åtgärder får icke önskade bieffekter. 
  
 11.2.4 
  
 Det tar tid att implementera läroplansreformer 
  
 Det finns olika uppgifter om hur lång tid det tar att implementera läroplansreformer, så att dessa är att betrakta som institutiona- liserade i verksamheten, dvs. har internaliserats i lärarnas praktik. Enligt den forskningsöversikt som utarbetats på utredningens upp- drag 
 4  
 kan det ta från mindre än fem år till mer än femton år för större läroplansreformer att slå igenom bland lärare – i deras pla- nering och i deras undervisning. Det bör observeras att detta inte innebär att implementeringen, enligt den modell som redovisas i avsnitt 2.3, på något sätt är avslutad eller att det med säkerhet har uppstått effekter på elevernas studieresultat. Enligt forsknings- översikten menar dessutom flera forskare att nya läroplaner endast i liten grad eller inte alls förändrar lärarnas sätt att undervisa. 
 Reformer med genomslag på undervisningen efter så kort tid som fem år gäller enligt översikten reformer som varit starkt efter- frågade och där lärare varit involverade i implementeringen. Exem- pel på sådana är grundskolereformen i Skottland och den förskole- 
  
 4  
 Logan, Pham. Se bilaga 2. 
 220 
  
 reform som genomfördes i Sverige på  
 1990-talet. 
  Översikten pekar också på att Kunskapslyftet, den senaste stora skolreformen i Norge, ser ut att ha fått ett relativt starkt genomslag i skolan redan efter cirka fem år. Det bör dock enligt utredningen beaktas att den forskningsbaserade utvärderingen av Kunskapslyftet i Norge inte kan härleda utvecklingen direkt till reformerna. Den positiva ut- vecklingen i de internationella undersökningarna startade i själva verket innan reformen genomfördes. En förklaring till detta kan dock vara att redan förberedelserna inför Kunskapslyftet gav vissa effekter. 
 Även andra källor bekräftar att det tar tid. Några forskare menar till exempel att institutionaliseringen av en genomsnittligt komplex innovation (skolreform;  
 vår kommentar 
 ) tar mellan tre till fem år och att det tar mellan fem och tio år om det är fråga om en kom- plex innovation 
 5 
 . McKinsey menar att det finns exempel på skol- system som gjort ihållande och avläsbara framsteg på så kort tid som sex år från det att beslutade förändringar implementerats ini- tialt 
 6 
 . Att implementeringen av en komplex reform tar lång tid beror enligt ytterligare andra forskare på att lärare och skolledare endast kan använda en liten del av sin tid till systematisk skol- förbättring 
 7 
 . 
 Enligt ännu en forskare är en innovation institutionaliserad när åtminstone en tredjedel av skolans medarbetare har genomfört in- novationen och när det är lättare att hålla förändringen gående än att stoppa den 
 8 
 . 
  
 11.3 
  
 När kan förbättrade studieresultat förväntas? 
  
 Utredningens bedömning:  
 Det går inte att fastställa ett exakt datum från vilket de olika åtgärderna sammantaget kan komma att leda till förbättrade studieresultat. De internationella studier- na är de enda kunskapsmätningar som i dag är utformade för att mäta trender, varför vi fokuserar på dem. Det kommer dock att 
  
 5 
  
 van den Howard, Johnson Robinson (1981)  
  
 Onderwijsinnovatie in een verschuivend perspectief.  
 Tilburg, Mccoy. 
  
 6 
  
 Mourshed, Stewart, m.fl (2010)  
 How the World´s most improved school systems keep getting better 
 . McKinsey &height:680px"  id="img1"/DIVTABLE id="Il11l1l1l1lI1l1lI1l1II111" cellpadding=0 cellspacing=0 Dyer"> 
 1) Inkl. kursplaner och kunskapskrav. 2) Nationella prov i bi, ke och fy i åk 9 permanent fr.o.m. 2010 (utprovning 2009). Fr.o.m. lå 2011/12 ersattes proven i sv, sv2, ma och eng i åk 5 med motsvarande prov i åk 6. Bi, fy och ke (NO) i åk 6 samt i geo, hi, rel och sam i åk 6 och åk 9 fr.o.m. vt 2014 (utprovning 2013). 3) Tillämpas fr.o.m. 1 dec 2013. 4) Inkl. förstärkta resurser och tätare tillsyn. 5) Bestämmelserna har skärpts stegvis. 
 223 
  
 Reformer och andra åtgärder som genomförts/tillämpats från 1 juli 2011 eller senare gäller Lgr11 med nya kursplaner, kunskapskrav, betyg från årskurs 6, ny betygsskala, ny lärarutbildning, nya be- hörighetsregler och införandet av lärarlegitimation samt stärkta sanktioner i samband med tillsyn, stärkt rätt till särskilt stöd och mer lika villkor för fristående och kommunala skolor. Förändring- arna har således i skrivande stund haft mindre än två år på sig att sätta avtryck i verksamheten. Det gäller även mer tillfälliga insatser som Lärarlyftet II och Rektorslyftet. 
 Andra åtgärder har haft längre tid på sig att verka. Det gäller till exempel införandet av mål och sedermera kunskapskrav i årskurs 3, nationella prov i årskurs 3, nationella prov i fler ämnen i årskurs 6 och 9 (nationella prov i fler ämnen har genomförts stegvis) samt införandet av skriftliga omdömen i den individuella utvecklings- planen (IUP). Vad gäller Bailey har regeringen redan aviserat vissa förändringar från och med läsåret 2013/14 
 10 
 . Andra åtgärder som haft längre tid på sig avser att påverka kompetensen hos lärare och rektorer, till exempel införandet av speciallärarutbildning, Lärar- lyftet I och satsningar på bland annat kompetensutveckling. Det gäller också vissa åtgärder för ökad studiero samt förstärkningen av tillsyn och kvalitetsgranskning, inklusive inrättandet av Skolinspek- tionen. 
  
 11.3.2 
  
 Utvecklingen kan följas i de internationella studierna 
  
 För att belysa när effekter av de olika åtgärderna kan förväntas uppstå har utredningen valt att utgå från när effekter kan förväntas bli synliga i de internationella studierna. Detta val har gjorts av två anledningar. För det första bedömer vi att det är genom de inter- nationella studierna som det i praktiken kommer att vara möjligt att följa utvecklingen. Dessa är de enda kunskapsmätningar vi har i dag som är utformade för att beskriva trender. Utredningen har i avsnitt 2.2.1 konstaterat att till exempel betyg och nationella prov i nuläget utgör mindre lämpliga mått att följa kunskapsutvecklingen med, bland annat på grund av att både betygsskalan och provsys- temet ingår i åtgärdspaketet och därför är föremål för förändringar som gör dessa mått instabila. För det andra är det för vår del omöj- ligt att vara mer precisa än vad de internationella studierna ger stöd 
  
 10  
 Regeringen har aviserat att kravet på IUP ska avskaffas helt för årskurserna  
 6–9 
  samt att Bailey ska lämnas minst en gång per läsår i stället för en gång per termin i i årskurserna  
 1–5. 
  
 224 
  
 för. Vi är samtidigt väl medvetna om att dessa inte fångar upp samtliga effekter av de förändringar som skett och att de endast mäter effekter inom vissa ämnen. 
 Av tabell 11.2 framgår de senast genomförda studierna samt nu aktuell planering för perioden fram till och med 2030. Redovis- ningen utgår från dagens periodicitet, vilken naturligtvis kan kom- ma att ändras om länderna kommer överens om det. Likaså utgår den från att Sverige kommer att delta i studierna på samma sätt som i dag. Även detta kan naturligtvis komma att ändras. 
 1) Redovisningen utgår från den periodicitet med vilken studierna genomförs för närvarande. Detta kan naturligtvis komma att ändras om länderna kommer överens om det. Dessutom kan beslut fattas som påverkar Sveriges delta- gande. 
 225 
  
 PIRLS 
 11  
 undersöker läsförmågan för elever i årskurs 4. PISA 
 12  
 avser att mäta kunskaper och färdigheter hos  
 15-åriga 
  elever i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. Vid varje tillfälle är ett kunskaps- område i särskilt fokus men alla kunskapsområden undersöks varje gång, vilket möjliggör jämförelser över tid. Fokusområdena fram- går av tabellen. TIMSS 
 13  
 undersöker elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och årskurs 8. Det bör observeras att varken PIRLS, PISA eller TIMSS mäter resultaten i de samhälls- orienterande ämnena. Ytterligare en internationell studie av intres- se – ICCS 
 14  
 – avser medborgar- och samhällsfrågor i skolan. Den genomfördes senast 2009. Tyvärr saknas uppgifter om den framtida planeringen för ICCS. 
 Ett förväntat successivt genomslag 
 Kapitlen  
 3–9 
  ger visst stöd för att dra slutsatser av om, och när, de olika reformerna och insatserna tidigast kan komma att påverka resultaten i de internationella studierna. Det måste understrykas att vi här endast fokuserar på åtgärdernas möjliga bidrag till utveckling av kunskapsresultaten som de mäts i dessa studier. Alla mål för utbildningen i den svenska skolan, eller ens i de enskilda ämnena, mäts inte i de internationella studierna. Det kommer dessutom knappast att i framtiden gå att härleda utvecklingen i de interna- tionella studierna till specifika åtgärder eller ens till det samlade åt- gärdspaketet. Det handlar här om hypoteser, inte prognoser, om vad som faktiskt kan komma att hända. 
 Flertalet av förändringarna genomfördes först från och med läs- året 2011/12. Det innebär att resultatet för elever som kommer att ha gått hela sin grundskoletid i det nya systemet kommer att kunna följas upp i internationella studier först från och med 2020. Even- tuella effekter på studieresultaten bör dock i vissa fall kunna visa sig tidigare än så. Dels genomfördes vissa åtgärder redan innan 2011/12, dels uppstår effekterna av de olika åtgärderna successivt. 
  
 11 
  
 Progress in International Reading Literacy Study. Studien organiseras av The International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). 
  
 12 
  
 Programme for International Student Assessment. Studien är ett  
  
 OECD-projekt. 
  
 13 
  
 Nguyen in International Mathematics and Science Study. Studien organiseras av IEA. 
  
 14 
  
 International Civic and Citizenship Education Study. Studien organiseras av IEA. 
  
 226 
  
 Nya kursplaner och kunskapskrav 
 Lgr11 med nya kursplaner som kompletteras med kunskapskrav utgör ett centralt inslag i åtgärdspaketet. Förändringen ligger, som redan nämnts, nära undervisningen och bör därför kunna bidra till kunskapsförbättringar som blir möjliga att avläsa i de internatio- nella undersökningarna. Samtidigt är inte svenska och internatio- nella erfarenheter av tidigare reformer särskilt uppmuntrande. För att de avsedda effekterna överhuvudtaget ska kunna uppstå är det enligt vår bedömning nödvändigt att implementeringen av de nya styrdokumenten är uthållig. Det är i själva processen på den en- skilda skolan som drivkraften till förbättringar ligger. 
 De nya styrdokumenten började tillämpas först hösten 2011. Det är inte rimligt att förvänta sig några effekter av detta redan i PISA 2012. För det är implementeringen av styrdokumenten allde- les för komplicerad och tidskrävande. Dessutom har de  
 15-åringar 
  som genomförde PISA 2012 fått merparten av sin utbildning uti- från de tidigare styrdokumenten. Om man tar utgångspunkt i att fem år är en ganska optimistisk prognos för hur lång tid det tar för en reform att institutionaliseras (se avsnitt 11.2.3) är även de inter- nationella studier som genomförs 2015 och 2016 tidigt ute. Med en framgångsrik implementering skulle dock de nya kursplanerna och kunskapskraven, med en optimistisk bedömning, kunna bidra po- sitivt till utvecklingen av resultaten i PISA 2015, TIMSS 2015 och PIRLS 2016. Mer troligt är att det kan ta tills PISA 2018, TIMSS 2019 och PIRLS 2021. 
 Mål/kunskapskrav samt nationella prov i årskurs 3 
 Reformen med mål och nationella prov i årskurs 3 har införts stegvis. Mål för årskurs 3 infördes initialt från hösten 2008 och nationella prov i svenska och matematik permanentades från och med 2010. Från och med att Lgr11 infördes den 1 juli 2011 har målen för årskurs 3 ersatts med kunskapskrav för godtagbara kun- skaper. Utredningen bedömer att de förändringar som avser års- kurs 3 tillhör dem som har störst förutsättningar att långsiktigt påverka resultaten i den svenska skolan. 
 Om man antar att införandet av mål och nationella prov i årskurs 3 mer eller mindre omedelbart förändrade lärarnas sätt att planera sitt arbete, bland annat med formativ utvärdering, skulle 
 227 
  
 med en mycket optimistisk bedömning vissa effekter kunnat uppstå redan i de undersökningar som genomfördes för årskurs 4 under 2011. PIRLS 2011 och TIMSS 2011 pekar också på att försämringarna i vissa avseenden har bromsats upp. Utvecklingen kan dock härledas varken till den här aktuella reformen eller till några andra specifika insatser. Det är mer rimligt att förvänta sig att reformen, om den är framgångsrik, tidigast kan påverka resultaten för läsförståelse i PIRLS 2016 och för matematik och natur- vetenskap i TIMSS 2015. 
 Effekterna av införandet av mål och sedermera kunskapskrav samt nationella prov för årskurs 3 bör dock ytterst avläsas först när de elever, som gått de första tre åren i grundskolan efter att re- formen introducerats, har nått slutet av grundskolan och kanske till och med går i gymnasieskolan. Det viktiga är ju att förändringen lägger en grund som, tillsammans med andra förändringar, bidrar till förbättrade resultat för eleverna när de lämnar grundskolan. Denna typ av effekter skulle allra tidigast kunna visa sig i samband med PISA 2018 och TIMSS 2019. 
 Betygsliknande skriftliga omdömen i IUP:n från årskurs 1 
 Reformen tillämpas från hösten 2011. Teoretiskt innebär detta att eventuella effekter kan börja uppstå successivt från denna tidpunkt. I praktiken sker sannolikt implementeringen av reformen i ett sam- manhang, tillsammans med bland annat läroplansreformen. För att reformen ska kunna få effekt på elevernas kunskaper bör den enligt vår uppfattning först påverka lärarnas arbete i klassrummet. Det är inte i första hand det förhållandet att eleven får ett skriftligt omdö- me som har förutsättningar att påverka elevens lärande. Det hand- lar i stället främst om det lärande som reflektionerna i samband med bedömningen innebär för läraren och hur dessa i sin tur påverkar undervisningen. 
 Eftersom reformen med skriftliga omdömen från årskurs 1 på- verkar förhållandena för elever i årskurserna  
 1–5 
 15 
  
 bör den kunna avläsas redan i de internationella studier som avser årskurs 4. Det innebär att reformen skulle kunna påverka de samlade resultaten för de yngre eleverna tidigast i samband med TIMSS 2015 och PIRLS 2016, för att sedan förstärkas till påföljande studier. Resul- 
  
 15  
 Från början gällde reformen alla elever i samtliga årskurser. Regeringen har dock aviserat att reformen framgent ska gälla endast för elever i årskurserna  
 1–5. 
  
 228 
  
 taten för de äldre eleverna skulle, om effekten på elevernas lärande kvarstår under den återstående tiden i grundskolan, tidigast kunna visa sig först i samband med PISA 2018 och TIMSS 2019. 
 Nationella prov i fler ämnen i årskurserna 6 och 9 
 Nationella prov i fler ämnen har införts stegvis sedan 2010. Vissa av proven utprovas först vårterminen 2013 och permanentas vårtermi- nen 2014. Liksom för skriftliga omdömen från årskurs 1 bedömer vi att det i första hand är genom att påverka lärarnas undervisning som proven har förutsättningar att i sin tur påverka studieresul- taten. Om detta sker skulle förändringen tillsammans med andra åtgärder kunna bidra till förbättrade resultat tidigast i samband med PISA 2015 och TIMSS 2015, för att sedan successivt förstärkas från PISA 2018 och TIMSS 2019. 
 Betyg i årskurs 6 
 Reformen tillämpades första gången vid terminsslutet hösten 2012. I en mening är detta en reform som slår igenom omedelbart efter- som åtgärden är tvingande. Av kapitel 4 framgår att det inte finns någon entydig bild av tidigare betygs påverkan på studieresultaten. Effekterna varierar också för olika elevgrupper. Resultaten pekar sammantaget på att högpresterande elever gynnas eller åtminstone inte missgynnas av tidigare betyg medan lågpresterande elever missgynnas. Detta gör att effekterna på nationell nivå är osäkra. 
 Återigen är det främst genom den inverkan reformen kan ha på lärarnas undervisning som effekter eventuellt skulle kunna uppstå på studieresultaten. Om man således antar att betygen inte bara får en summativ roll utan också bidrar till analys och utveckling av undervisningen skulle detta tillsammans med andra åtgärder kunna bidra till förbättrade resultat tidigast i samband med PISA 2015 och TIMSS 2015, för att sedan successivt förstärkas från PISA 2018 och TIMSS 2019. 
 229 
  
 Ny lärarutbildning 
 Den nya lärarutbildningen startade höstterminen 2011. Utred- ningen betraktar lärarkompetensen som en av de viktigaste fakto- rerna för att förbättra studieresultaten i den svenska skolan. För att den nya lärarutbildningen ska få effekter på elevernas studieresultat måste flera faktorer vara uppfyllda. De förändringar som genom- förts i lärarutbildningen måste vara rätt tänkta och få ett faktiskt genomslag i utbildningen. Dessutom måste tillräckligt många lärare med den nya utbildningen examineras och bli verksamma i skolan. Vi anser att satsningen på ämneskunskap och ämnesdidaktik kan påverka kunskapsutvecklingen positivt. Det tar dock tid innan en ny lärarutbildning kan förväntas få genomslag på undervisningen och i ett nästa steg på studieresultaten. Det tar helt enkelt tid innan en tillräckligt stor andel av lärarna har gått den nya utbildningen. En rimlig bedömning är att effekter, om de uppstår, gör det från mitten av  
 2020-talet, 
  vilket skulle innebära att de skulle kunna på- verka resultaten i samband med TIMSS 2023, PISA 2024 och PIRLS 2026. Samtidigt finns risken att lärarbristen, som förväntas bestå fram till mitten av  
 2020-talet, 
  kommer att motverka den önskade utvecklingen. Att lärarutbildningarna inte attraherar de studenter som har de bästa förutsättningarna utgör även det ett bekymmer. Det gäller även de stora avhoppen från läraryrket 
 16 
 . 
 Återinförandet av speciallärarutbildningen 
 Speciallärarutbildningen återinfördes under 2008 och de första spe- ciallärarna examinerades från utbildningen under 2009/10. Infö- randet av speciallärarutbildningen bör leda till att fler lärare med specialpedagogisk examen i framtiden kommer att ha rätt lärar- utbildning i sin grundläggande examen för den undervisning de bedriver. Detta bör kunna bidra till förbättrade studieresultat för de elever som är berörda. En förutsättning är dock att den under- visning speciallärarna bedriver utmanar elevernas kunskapsutveck- ling. Det möjliga genomslaget i internationella mätningar bör dock inte överdrivas. Detta med tanke på dels att antalet berörda elever är litet, dels att bristen på speciallärare och specialpedagoger för- väntas kvarstå fram till 2030. Effekten är därför för osäker för att 
  
 16  
 Under en femårsperiod, mellan läsåren 2006/07 – 2011/12 var det mer än var tredje lärare som lämnade yrket. Av dem gick 12 procent i pension och 24 procent lämnade yrket av annan orsak. Källa: Skolverket (2013)  
 Beskrivande data 
 . Rapport 383. 
 230 
  
 det ska vara möjligt att ange en tidpunkt för när återinförandet av speciallärarutbildningen kan komma att få effekter. 
 Kunskapslyften för lärare 
 Både Lärarlyftet I och Lärarlyftet II har varit inriktade mot att stärka lärares ämneskunskaper och ämnesdidaktiska kompetens. 
 Lärarlyftet I pågick mellan 2007 och 2011 innebar att lärare med en lärarexamen gavs möjlighet att studera på universitet eller hög- skola med en ersättning på 80 procent av lönen från staten. Sats- ningen som uppskattningsvis nått var sjätte lärare i grundskolan har varit uppskattad. Spridningseffekten till andra lärare har dock varit begränsad. Det saknas utvärderingar av vilken påverkan Lärarlyftet I haft på elevernas kunskapsresultat. Om Lärarlyftet I ensamt kun- nat påverka de resultat som mäts i de internationella studierna är enligt vår bedömning mer tveksamt. I så fall borde detta kunnat avläsas redan i studierna från början av  
 2010-talet. 
  Även om PIRLS 2011 och TIMSS 2011 pekar på att försämringarna i vissa avseenden har bromsats upp kan dock detta inte härledas varken till Lärarlyftet I eller till andra specifika insatser. Resultaten på PISA 2012 redovisas först hösten 2013. 
 Lärarlyftet II som planeras att pågå  
 2012–2015 
  riktar sig enbart till lärare med lärarexamen som är anställd hos en huvudman, men som undervisar i ett ämne utan att ännu ha rätt utbildning för det- ta. Utredningens bedömning är att denna satsning har större förut- sättningar att påverka studieresultaten än den föregående, på grund av att den är mer riktad. Eventuella bidrag till utvecklingen av re- sultaten på de internationella studierna skulle allra tidigast kunna uppstå från mitten av  
 2010-talet, 
  dvs. tidigast i samband med PISA 2015, TIMSS 2015 och PIRLS 2016, för att sedan successivt för- stärkas. 
 Skärpta behörighetsregler och införande av lärarlegitimation 
 Förändringarna innebär i korthet att det som huvudregel krävs legitimation som lärare respektive förskollärare för att få anställas i skolväsendet utan tidsbegränsning samt för att få bedriva och an- svara för undervisning. Av legitimationen ska framgå vilka skolfor- mer, årskurser och ämnen behörigheten avser och om behörigheten 
 231 
  
 avser arbete i fritidshem. Bestämmelserna ska tillämpas fullt ut från och med 1 december 2013. Endast legitimerade lärare ska, med ett par undantag, självständigt få besluta om betyg 
 17 
 . Från och med 1 juli 2011 gäller samtidigt att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig får bedriva undervisning. 
 Utredningen bedömer att de skärpta behörighetsreglerna kan bidra till förbättrade studieresultat på sikt, särskilt om befintliga lärare kompletterar sin utbildning, till exempel inom ramen för Lä- rarlyftet II. Lärarbristen riskerar dock att under lång tid undergräva effekterna av reformen, varför vi bedömer att avläsbara effekter på studieresultaten, som de mäts i de internationella undersökning- arna, knappast bör kunna uppstå förrän mot slutet av  
 2010-talet, 
  dvs. i PISA 2018, TIMSS 2019, för att sedan förstärkas successivt. 
 Några särskilda effekter på studieresultaten av det formella kra- vet på lärarlegitimation har vi däremot svårare att se att det finns ett sakligt stöd för. 
 Befattningsutbildningen för rektorer och rektorslyftet 
 Befattningsutbildningen för rektorer har införts i två omgångar, först från hösten 2008 och senare som obligatorium från 2010. Nå- gon utvärdering av den obligatoriska befattningsutbildningen och dess effekter har ännu inte presenterats. 
 Rektorslyftet startade hösten 2011 och ska pågå till och med 2014. Satsningen är till för rektorer som genomgått den statliga befattningsutbildningen eller en äldre rektorsutbildning och fokus ligger på pedagogiskt ledarskap inom kunskapsområdet styrning och ledning. Rektorerna själva är positiva till utbildningen. Lärarna uppger däremot att de inte uppfattat att rektorerna har påverkats av utbildningen. 
 Utredningen konstaterar att välutbildade rektorer är centrala för skolans utveckling. Utbildningen och fortbildningen av rektorer bör därför bidra positivt till studieresultat och skolans målupp- fyllelse. Trots att merparten av landets rektorer redan har deltagit eller deltar i någon av utbildningarna bedömer vi att det tar tid innan effekter kan förväntas på elevernas studieresultat. Vi menar att en sådan effekt bland annat bör kunna uppstå genom det sätt som rektorerna bidrar till implementeringen av de centrala delarna 
  
 17  
 Den som anställts som lärare före den 1 juli 2011 ska dock, även om denne inte har en lärarexamen och legitimation, självständigt få besluta om betyg t.o.m. juni 2015. 
 232 
  
 av åtgärdspaketet, till exempel Lgr11 med kursplaner som komp- letteras med kunskapskrav. Det innebär att utbildningarna kan komma att bidra till den samlade utvecklingen av resultaten på de internationella studierna från mitten av  
 2010-talet 
  och framåt, dvs. tidigast i samband med PISA 2015, TIMSS 2015 och PIRLS 2016. 
 Stöd till särskilda satsningar på  
 läsa-skriva-räkna 
  respektive matematik, naturvetenskap och teknik 
 Olika satsningar av detta slag har genomförts mer eller mindre kontinuerligt under de senaste årtiondena. Det som skiljer ut de satsningar som har genomförts från 2008 och framåt på  
 läsa-skriva- 
  räkna respektive på matematik, naturvetenskap och teknik är om- fattningen. Sammantaget menar vi därför att de båda satsningarna bör kunna påverka lärarnas praktik och därmed också kunna på- verka elevernas studieresultat. 
 Satsningen på  
 läsa-skriva-räkna 
  pågick under  
 2008–2012. 
  Den fick ett brett genomslag och utformades lokalt. Satsningen på ma- tematik, naturvetenskap och teknik har pågått sedan 2009, men ändrat inriktning över tid. Det nu pågående Matematiklyftet kom- mer att beröra en stor andel lärare som undervisar i matematik och bedöms ha bättre förutsättningar än tidigare satsningar att påverka undervisningen. 
 Både satsningen på  
 läsa-skriva-räkna 
  och satsningen på natur- vetenskap och teknik har haft en tydlig inriktning på årskurserna  
 1–3. 
  Teoretiskt skulle vissa effekter kunnat avläsas redan i PIRLS 2011 och TIMSS 2011. Det är dock mer rimligt att förvänta sig att satsningarna tidigast kan påverka resultaten för elever i årskurs 4 i läsförståelse i PIRLS 2016 och i naturvetenskap i TIMSS 2015. Om satsningarna bidrar till att eleverna klarar sig bättre genom hela grundskolan borde det visa sig för de äldre eleverna tidigast i sam- band med PISA 2018 och TIMSS 2019. Satsningarna på matematik har inte samma fokus på de tidiga årskurserna. De bör kunna bidra till utvecklingen av resultatet på tidigast PISA 2015 och TIMSS 2015, för att sedan successivt förstärkas över tid. 
 233 
  
 Stärkt tillsyn och förstärkta sanktioner 
 Tillsynen av den svenska skolan har stärkts i flera avseenden sedan 2007. Den 1 oktober 2008 inrättades Statens skolinspektion. Sam- tidigt fördubblades resurserna för tillsyn och kvalitetsgranskning. I och med den nya skollagen (2010:800) regleras numera tillsynen över både kommunal och fristående skolverksamhet i skollagen. En så kallad sanktionstrappa har också införts, med fler sanktions- instrument än tidigare. 
 Mycket tyder på att tillsynen och möjligheten till sanktioner har betydelse för regelefterlevnaden. Denna del av Skolinspektionens uppdrag, som avser likvärdighet och rättssäkerhet för den enskilde eleven, är viktig. Tydliga belägg saknas däremot för att tillsynen har en påverkan på studieresultaten mätt på nationell nivå. Vi bedömer dock att Skolinspektionens kvalitetsgranskningar kan bidra till för- bättrade resultat, åtminstone på de granskade skolorna. Det gäller bland annat ämnesgranskningarna och andra granskningar som fokuserar arbetet med skolans måldokument. Sammantaget anser vi emellertid att man måste vara försiktig vid bedömningen av tillsynens och kvalitetsgranskningens förutsättningar att få genom- slag på studieresultaten, mätt på nationell nivå. Man bör inte heller förvänta sig att eventuella sådana effekter ska uppstå på kort sikt. 
 Övriga åtgärder för ökad måluppfyllelse 
 I den nya skollagen (2010:800), som tillämpas från och med 1 juli 2011, har regleringen om elever i behov av särskilt stöd samlats i ett eget avsnitt. I huvudsak har bestämmelserna samma innehåll som tidigare. Det har dock förtydligats att ett eventuellt behov av sär- skilt stöd ska utredas skyndsamt. Den stora förändringen är annars inte det substantiella innehållet i bestämmelserna utan att det i flera avseenden nu går att överklaga beslut till Skolväsendets överkla- gandenämnd. Det gäller rektorns beslut om åtgärdsprogram, om särskilt stöd i en särskild undervisningsgrupp eller enskilt, och om anpassad studiegång. Vi bedömer att förändringarna är så pass be- gränsade att de knappast kommer att få avläsbara effekter på studieresultaten mätt på nationell nivå. Möjligheten att överklaga ökar dock likvärdigheten och ökar rättssäkerheten för enskilda elever. 
 234 
  
 Redan 2007 infördes bestämmelser i skollagen om omhänder- tagande av föremål och bestämmelser som möjliggör en permanent omplacering på grund av att det är nödvändigt med hänsyn till andra elevers trygghet och studiero. Lärares och rektorers discipli- nära befogenheter stärktes sedan ytterligare i den nya skollagen (2010:800). Vi menar att det är en grundläggande förutsättning för studier och lärande att varje elev kan känna trygghet i klassrummet och få vistas i en miljö som ger studiero. Att tydliggöra umgänges- reglerna i skolan och ge förutsättningar för varje skola att utveckla ett positivt socialt klimat är därför viktigt. Vi bedömer dock inte att de förändringar som genomförts i regelverket kommer att få några avläsbara effekter på studieresultaten mätt på nationell nivå. De kommer däremot att få betydelse i enskilda fall. 
 Den nya skollagen (2010:800) bygger på den grundläggande principen om lika villkor för fristående och kommunala skolor. I den tidigare skollagen (1985:1100) reglerades fristående skolor i ett särskilt kapitel som innebar särskilda villkor. Utredningen bedömer att förändringen av hur fristående skolor regleras har en stor princi- piell betydelse, men att den troligen inte kommer att ha någon na- tionellt påvisbar effekt på skolans studieresultat. Däremot kommer förändringen att i vissa avseenden kunna bidra till en ökad likvär- dighet mellan kommunala och fristående skolor. 
 Sammantaget – det tar tid 
 Det är inte lätt att ha en uppfattning om hur alla dessa i hög grad hypotetiska effekter kan komma att samverka i en samlad effekt. Om det faktiskt uppstår förbättrade resultat i kommande interna- tionella undersökningar kommer det dessutom knappast att vara möjligt att härleda dem till den ena eller andra åtgärden. Antalet samverkande åtgärder är alldeles för många och för olikartade för en sådan analys. Dessutom påverkas resultaten av olika externa faktorer (se vidare avsnitt 2.1 om effekter). Att effekter av en åtgärd inte kan fastställas kan bero på att det faktiskt inte har uppstått några effekter, men det kan också bero på att effekterna inte varit möjliga att mäta. Vidare kan man inte förvänta sig att allt annat kommer att vara oförändrat över så lång tid som det är fråga om här. De reformer och åtgärder som vi har haft att bedöma kan komma att förändras över tid genom nya beslut. 
 235 
  
 För att komplicera bilden ytterligare kan, som nämnts ovan, vissa åtgärder ha en kontraproduktiv inverkan. Det gäller till exem- pel om de leder till en onödig administration för lärarna eller skapar osäkerhet inför det pedagogiska uppdraget. Å andra sidan kan vissa åtgärder stärka genomslaget för andra åtgärder. Det senare gäller exempelvis kompetensutveckling som kan stödja implementeringen av de nya styrdokumenten. Det går emellertid inte att här göra en analys som tar hänsyn till alla sådana möjliga effekter. För det är underlaget för bräckligt. 
 Helt klart är att det tar tid innan de olika åtgärderna kan för- väntas få genomslag i de internationella undersökningarna, att det tar olika lång tid för olika åtgärder och att det handlar om en suc- cessiv process. Vissa åtgärder kommer dessutom knappast att bidra till förbättrade resultat i de internationella undersökningarna. Det är enligt vår bedömning inte rimligt att förvänta sig några påtagliga avläsbara effekter i de internationella studierna som genomförts under 2011 och 2012. Vid de studier som kommer att genomföras i mitten av  
 2010-talet 
  kan ett visst genomslag förväntas, som sedan bör kunna förstärkas successivt fram till slutet av  
 2020-talet, 
  allt annat oförändrat. 
  
 11.4 
  
 Det går att påverka både om och när! 
  
 Utredningens bedömning:  
 Trots att förutsättningarna för imp- lementeringen i flera avseenden är gynnsamma finns även för- svårande omständigheter. Sammantaget leder detta till att det kommer att ta tid innan reformerna och de övriga åtgärderna kan komma att bidra till de avsedda effekterna. Dessa effekter är dessutom osäkra. Implementeringen går dock att påverka och därmed även förutsättningarna för att det så långt möjligt ska uppstå avsedda effekter. Därför bör beaktas att 
  
 det är genom lärarna som förändringarna förverkligas; för att reformarbetet ska hållas vid liv behöver de tid, lokalt förank- rat utvecklingsstöd och lokalt förankrad kompetensutveck- ling samt förtroendet från stat och skolhuvudman för den egna professionen, 
  
 implementeringen måste vara uthållig; arbetet har bara bör- jat, 
  
 236 
  
 det behövs strategier för den fortsatta implementeringen på alla nivåer i systemet, dvs. hos staten, skolhuvudmannen och skolan, samt 
  
 implementeringen kan främjas av en utökad dialog om förut- sättningarna för och genomförandet av förändringarna såväl mellan stat och kommun/skolhuvudman som mellan skol- huvudman och skola. 
  
 Av kapitel 10 framgår att implementeringen av reformerna så här långt svarar mot flera av de faktorer som anses vara avgörande för om en implementering ska lyckas. Det finns i huvudsak en bred uppslutning kring reformernas intentioner, väsentliga delar av reformerna var efterfrågade och de innebär snarare en utveckling inom ramen för det befintliga systemet än ett fullständigt nytän- kande. Till exempel bygger Lgr11 på den kunskapssyn som även gällde i Lpo 94. Dessutom har Skolverkets insatser för att stödja implementeringen varit omfattande och i allt väsentligt uppskattade av såväl lärare och rektorer som lokala politiker och förvaltnings- chefer. 
 Trots detta kommer det, som vi konstaterat ovan, att ta tid att implementera reformerna så att de kan bidra till avsedda effekter. Det framgår av både forskning och tidigare erfarenhet. Enligt forskningen är dessutom de effekter man kan förvänta sig osäkra. Som nämnts inledningsvis i detta kapitel karaktäriseras reformer på skolområdet av att de är komplexa och tidskrävande att imple- mentera. För att komplicera det hela ytterligare finns även inslag i åtgärdspaketet som kan visa sig ha kontraproduktiva inslag. 
 Implementeringen går dock att påverka och därmed även förut- sättningarna för att reformerna ska kunna få avsedda effekter och när detta ska kunna ske. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla vikten av uthållighet i implementeringen, då det är ett stort antal reformer – ofta av strategisk karaktär – som ska genom- föras. 
 Lärarna behöver tid, stöd och förtroende 
 Det är i allt väsentligt genom lärarnas arbetsinsatser som de förändringar ska förverkligas som kan leda till förbättrade resultat och ökad måluppfyllelse. Lärare med goda ämneskunskaper och 
 237 
  
 ämnesdidaktisk kompetens ska genom sitt dagliga arbete bidra till att eleverna får möjlighet att tillgodogöra sig de kunskaper och kompetenser som styrdokumenten föreskriver. 
 Lärarna har i sitt arbete påverkats av de senaste årens intensiva reformarbete. För att kraften i reformarbetet ska hållas vid liv be- höver de tid för arbetet med bland annat de nya styrdokumenten och med bedömning och betygssättning. Forskning och erfarenhet visar att brist på tid hos dem som ska genomföra reformerna i praktiken är ett av de största hindren för en lyckad implemen- tering. Tid behövs för bland annat lokalt förankrat utvecklings- arbete och för lokalt förankrad kompetensutveckling. Forskning och erfarenhet visar även att lokalt förankrade insatser, riktade till arbetsenheter, har större effekt än att enskilda lärare skickas på kurs  
 18 
 . Det gäller särskilt om målsättningen är att lärarna ska ges möjlighet att tillsammans utveckla undervisningen, vilket i sin tur bör vara avgörande för att eleverna ska ges bättre förutsättningar för lärande. 
 Utredningen anser vidare att frågan om läraryrket som professi- on 
 19  
 inte kan negligeras. Omfattningen av reformerna förutsätter stor uppslutning och målmedvetna insatser från lärarnas sida för att resultatutvecklingen i svensk skola ska förbättras. Det förutsätter i sin tur en lärarkår som upplever att deras professionalism respek- teras och att de reformer som införs stärker den, eller åtminstone inte förminskar den. Stenlås 
 20  
 drar utifrån sin forskning slutsatsen att reformer på en rad olika områden har minskat utrymmet för en professionell yrkesroll över tid. Andra bedömare 
 21  
 har gjort likarta- de analyser och uppfattningen förekommer även hos lärarna själva. Varje insats som bidrar till att i stället stärka lärarnas profession kommer därför att ha betydelse för det fortsatta genomförandet av reformerna, båda avseende i vilken takt genomförandet sker och med vilken kvalitet. Utmaningen ligger här i att ge lärarna stödet och verktygen, utan att för den skull begränsa deras professionella utrymme. 
 Implementeringen av de nya styrdokumenten, inklusive kun- skapskraven och den nya betygsskalan, fokuserar mycket av det 
  
 18 
  
 Se avsnitt 7.2. 
  
 19 
  
 Professioner förekommer oftast inom områden där det krävs både hög kompetens för att utöva ett yrke och hög grad av självständighet i yrkesutövningen. Vilka yrken som räknas som professioner är inte statiskt, men läraryrket brukar räknas dit. 
  
 20 
  
 Harvey, Johnston  
 En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideo- logier 
 . Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) 2009:6. 
  
 21 
  
 Se t.ex. Long och Bailey (2006)  
  
 Skolans kontrollregim: ett kontraproduktivt system för styrning?  
 Stockholms universitets förlag. 
 238 
  
 som är centralt i lärarprofessionen. Den fortsatta implemente- ringen bör därför enligt vår uppfattning inriktas på vad vi ser som viktiga delar i lärarens uppdrag, dvs. på planering, genomförande och formativ utvärdering av undervisningen. Genom att utvärdera elevens lärande kan elev och lärare tillsammans öka sin förståelse för elevens lärprocess. Dessutom kan läraren eller arbetslaget iden- tifiera vad som lyckas och vad som brister i den egna undervis- ningen. Dessa båda perspektiv hör ihop framhåller till exempel Morrison, som menar att det är viljan att söka efter orsakerna till varför en elev inte gör framsteg som leder till förbättrad undervis- ning 
 22 
 . Ambitionen att avlasta lärarna onödiga administrativa uppgifter kan vara motiverad. Det måste dock understrykas att den form av planering och utvärdering av undervisningen som avses här inte handlar om onödig administration, utan om en central del av lärarprofessionen. 
 Reformintensiteten – en utmaning även för skolhuvudmännen 
 Skolhuvudmannens roll är central i samband med implemente- ringen av skolreformerna. Samtidigt påverkas även skolhuvudmän- nen av den intensitet med vilken reformerna och de övriga åtgär- derna har genomförts och genomförs. Huvudmännens strategiska planering och resursfördelning påverkas exempelvis av förändrade behörighetskrav för att anställas som lärare, införande av lärar- legitimation, nationella prov i fler ämnen och i fler årskurser samt tidigare betyg. Genomgripande och komplexa förändringar som till exempel de nya kursplanerna, kunskapskraven och betygsskalan ställer krav på lokala strategier för skolutveckling och kompetens- utveckling. Statlig reformverksamhet får med andra ord betydande effekter på huvudmannanivån, där implementeringen av de statliga reformerna ska länkas till andra lokalt pågående processer. 
 För en kommun innebär detta naturligtvis en utmaning. Hur stor denna är och på vilket sätt den hanteras beror på vilka resurser som finns för att genomföra reformerna samt vilken kapacitet och vilken förmåga kommunen har för att leda och samordna insatser- na, och för att stödja rektorerna på de olika skolenheterna. Mot- svarande utmaning ställs självfallet även på styrelserna för friståen- de skolor. 
  
 22  
  
 Morrison, Dodson (2009)  
 Visible learning. A synthesis of over 800  
 meta-analyses 
  relating to achie- vement.  
 Routledge. New York. 
  
 239 
  
 Kommuner och skolor är dessutom olika i en mängd avseenden, vilket påverkar implementeringen. Huvudmännens, och för den de- len skolornas, planering påverkas av skillnader avseende bland an- nat elevernas  
 socio-ekonomiska 
  bakgrund, ekonomiska resurser, arbetsorganisation, skolkultur och förändringsberedskap. Det inne- bär att en och samma reform behöver fasas in i olika verkligheter, något den statliga implementeringsstrategin behöver ta hänsyn till. 
 Implementeringsstrategier behövs på alla nivåer 
 Att genomföra nationella reformer i ett decentraliserat styrsystem ställer således särskilda krav på de nationella implementeringsstra- tegierna. Det gäller särskilt när staten inte förfogar över, och inte ska förfoga över, beslut och val av insatser på den operativa nivån. För att reformer ska slå igenom i den operativa verksamheten krävs att de har legitimitet och får stöd från alla nivåer i systemet. Att samordna och säkerställa kvaliteten i genomförandet av så omfat- tande reformer som de som nu är aktuella, ställer därför stora krav på styrning och ledning på både statlig och lokal nivå. 
 Utredningen har redan i föregående kapitel konstaterat att flera av de centrala reformerna inom det nu aktuella åtgärdspaketet än så länge är unga. Det innebär att det återstår mycket arbete innan de kan anses fullständigt implementerade eller institutionaliserade. De åtgärder som hittills genomförts såväl av staten som av skolhuvud- männen får ses som tidiga insatser inom ramen för den initiala implementeringen, insatser som nu behöver fullföljas. 
 Det uppdrag Skolverket har fått av regeringen i samband med den nuvarande implementeringen har gjort att verkets initiala insat- ser har varit mer omfattande nu än när till exempel Lpo 94 imple- menterades. De har också varit uppskattade av de verksamma. Staten behöver dock enligt vår uppfattning finnas med och stödja implementeringen under lång tid. Annars finns en risk att de refor- mer som genomförts sedan 2007 inte ges förutsättningar att bidra till avsedda effekter på det sätt som det är tänkt. 
 De åtgärder som behövs handlar bland annat om att genom nationell utvärdering av reformerna lära om hur de utvecklas lokalt. Utifrån denna kunskap bör sedan strategier utvecklas för att fortsatt stödja reformerna, men också för att identifiera eventuella behov av justeringar av dem. Skolverket arbetar redan med denna typ av strategier, inom sina givna ramar. Enligt vår bedömning 
 240 
  
 krävs dock kraftfullare fortsatta nationella insatser. Det behövs därför en långsiktig strategi för implementering från regeringens sida. Det gäller inte minst för att värna likvärdigheten, då kom- muner och enskilda skolhuvudmän har vitt skilda förutsättningar att genomföra reformarbetet. 
 Skolhuvudmännen behöver liksom staten utveckla strategier för hur reformerna fortsatt ska implementeras. Medan det pedagogiska ansvaret åvilar rektorer och lärare är det skolhuvudmannens uppgift att skapa förutsättningar för implementeringen av reformerna. Framför allt behöver rektorerna ges goda förutsättningar för att, tillsammans med lärarna på sin skolenhet, forma strategier för att genomföra förändringarna på skolan. Rektorerna kan också ha behov av ett kollegialt utbyte med andra rektorer för att utbyta erfarenheter av arbetet med att implementera reformerna. 
 En framgångsrik implementering främjas av dialog 
 Skolverkets informationsinsatser har tagits emot positivt. Företrä- dare för kommunsektorn har dock trots detta efterfrågat en mer utvecklad dialog om förväntningarna på, och förutsättningarna för, det lokala arbetet med reformerna. Att Skolverket denna gång, till skillnad från 1994, även inbegripit skolchefer och ledamöter i de politiska nämnderna i sitt informationsarbete har uppskattats. Det är emellertid inte endast mer information som efterlyses. Det man önskar sig är en tydligare roll för huvudmännen i de processer som blir en följd av att regeringen initierar skolpolitiska reformer. Framför allt efterfrågas en dialog när nationella strategier för implementering av reformer utformas, bland annat om kommu- nernas förutsättningar, behov och tidsplaner. Man önskar också få en uppfattning om vilket stöd huvudmännen kan räkna med från statens sida, även på litet längre sikt. 
 En av anledningarna till att skolchefer påtalat detta behov är att de själva i vissa fall uppfattar sig som klämda mellan den statliga agendan och lokala politiska initiativ. De politiska företrädarna på lokal nivå uppfattar inte att de kan påverka det statligt initierade reformarbetet och väljer därför att i vissa fall fokusera på annat. Det gör i sin tur att skolchefen inte alltid ges de förutsättningar som krävs för implementeringen av de nationellt initierade refor- merna. Vissa skolchefer har mot denna bakgrund till och med efterfrågat ett tydliggörande av skolchefens ansvar i styrsystemet. 
 241 
  
 Att en fungerande dialog mellan nivåerna är en förutsättning för ett lyckat genomförande av reformer styrks av forskningen om implementering. Även i utvärderingen av det norska Kunskaps- lyftet framhålls att detta är en viktig framgångsfaktor. Det är enligt utvärderingen inom de områden där dialogen mellan de olika nivå- erna i styrningskedjan fungerat bäst – och där ett ömsesidigt läran- de ägt rum – som skolorna gjort störst framsteg. 
 En förutsättning för en framgångsrik implementering är således en fungerande dialog mellan stat och kommun/skolhuvudman samt mellan skolhuvudmannen och skolan. 
 242 
 Referenser 
 Aasen, Jones, Jorunn Martinez, Frazier, Morrison, Dennis og Frøydis Rodriguez (2012)  
 Kunskapsløftet som styrningsreform 
  
 – et løft eller et løfte? Förvaltningsnivåenes og institusjonenes rolle i implementeringen av reformen.  
 Nordisk institutt for studier av innovasjon, foskning og utdanning (NIFU) och Institutt for lærerutdanning og skoleforskning (ILS) vid Universitetet i Oslo (UiO). Rapport nr. 20. 
  
 Porter, Johnson (2013)  
 Lärares arbete. En bild av lärares arbets- situation och tidsanvändning sett utifrån ett antal lärares vardag inom den kommunala grundskolan.  
 Haninge kommun. 
  
 Sims, Villa (2007) L 
 ärartäthet, lärarkvalitet och arbets- marknaden för lärare.  
 Johnson 2007:5. 
  
 Sims, Villa och Knight (2007)  
 Teacher cer- tification and student achivment in Swedish compulsory schools. 
  
 IFAU, Working Paper 2007:6. 
  
 Hendrix, Dixon (2012)  
 Induction Practices. Experiences of Newly Qualified Teachers 
 . Avhandling. Åbo Akademi University. 
  
 Bakken, Hamilton (2009)  
 Reformimplementering i grunnskolen 
 . Mas- tersuppsats. Norges  
  
 teknisk-naturvitenskapelige 
  
  universitet, Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Institutt for samfunnsøkonomi. Trondheim. 
  
 Barber, Wilson (2004)  
 The Virtue of Accountability: System Rede- sign, Inspection and Incentives in the Era of Informed Professiona- lism 
 . Journal of Education. Vol. 185, No. 1. 
  
 Barber, Everett (2009)  
 Shaping the Future: How Good Educations Systems Can Become Great in the Bonilla.  
 Report on the International Education Roundtable: 7 July 2009, Singapore. 
 243 
  
 Howard, Pham (2011),  
 Skolledarskap och skolans frirum  
 Student- litteratur. 
  
 Howard, Pham, Ray, Thompson och Reynolds (1999) 
 Skolan i ett institutionsperspektiv 
 . Studentlitteratur. Lund. 
  
 Rios den Howard, Obrien och Robinson (1981)  
 Ondervijs- innovatie in een verschuivend perspectief.  
 Tilburg. Uitgeverij Zwijsenbv. 
 Betts, Lyons (2000)  
 The Impact of Grading Standards on Student Achivement, Educational Attainment, and  
  
 Entry-level 
  
  earnings 
 . Working Paper 7875. National Bureau of Economic Research. Cambridge Massachusetts 
 Garcia, Leach, Ware,  
 Anderson och Randall (2010)  
 Den svenska utbildningspolitikens arbets- marknadseffekter: vad säger forskningen?  
 Institutet för arbets- marknadspolitisk utvärdering. Rapport nr. 13. 
 Black, Bryant Brown (1998)  
 Inside the Black box: Raising Standards Through Classroom Assessment 
 . Phi Delta Kappan. 
 Black, Wilson, Roberts, Clark, Smith and Brown (2004)  
 Working Inside the Black Box. Assessment for Learning in the Classroom 
 . Phi Delta Kappan, Vol. 86, Nr. 1. 
 Black, Wilson, Roberts, Hill, Smith and Natasha Serret (2011)  
 Can teacher´s summative assessments produce dependable results and also enhance classroom learning? 
  
 Assessment in Education: Principles, Policy & Scott (1998)  
 Improving Teacher Practice: Can policy and Peer Mentoring Help Teachers Do Better?  
 I Bogdenschnei- der, Karen and Olson, Gardner  
 Enhancing Educational Perfor- mance: Three Policy Alternatives 
 . Center for Excellence in Family Studies University of Wisconsin. 
  
 Spillane, Scott (2005)  
 Distributed Leadership 
 . The Educational Forum. Volume 69. 
 Skr. 2009/10:79 En tydlig, effektiv och rättssäker tillsyn. 
  
 Statskontoret (2007)  
 Lärares utbildning och undervisning i skolan. Kartläggning och analys 
 . Rapport 2007:8. 
  
 259 
  
 Statskontoret (2007)  
 Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommu- ner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvär- deras.  
 Rapport 2007:17. 
  
 Statskontoret (2009)  
 Att utvärdera fortbildningssatsningens effekter – förutsättningar och möjligheter.  
 Rapport 2009:100. 
  
 Statskontoret (2010)  
 Ett lyft för den som vill. Utvärdering av den statliga satsningen på fortbildning av lärare.  
 Rapport 2010:12. 
  
 Stenlås, Johnston (2009)  
 En kår i kläm – Läraryrket mellan professio- nella ideal och statliga reformideologier 
 . Finansdepartementet. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2009:6. 
  
 Stringfield, S. (2002)  
 Big change question: is large scale education re- form possible?  
 Journal of Educational Change, 3. 
  
 White, Hooper (2005)  
 Skolreformernas dilemman. En läroplans- teoretisk studie av kampen om tid i den svenska obligatoriska skolan 
 . Acta Wexionensia nr. 61. Växjö University Press. 
  
 Suurtamm, Young, Rosario and James (2010)  
 Teach- ers assessment practices in mathematics: classrooms in context of reform 
 . Assessment in Education: principles, Policy & Engelsen, B.U. (2003)  
  
 Idéer som formet vår skole? Laereplanen som idebaerer – et historisk perspektiv 
 . Oslo: Gyldendal Akademisk. 
  
 4 
  
 Jfr Bryant, A. (2000)  
  
 Curriculum. Construction and Critique 
 . London: Falmer Press. 
  
 5 
  
 Hernandez, T. (1997) Undervisning som meningserbjudande. I Uljens, M. (red)  
  
 Didaktik – teori, reflektion och praktik 
 . Stockholm: Studentlitteratur. 
 271 
  
 vetenskap 
 6  
 och en studie av grundskollärares uppfattningar om kursplanerna i svenska, samhällskunskap och kemi. 
 7 
  
 Läroplaner och kursplaner säger ingenting om att det finns olika kunskapstraditioner och synsätt på de fält som skolämnena omfat- tar. 
 8  
 De ger i stället intryck av en ämnesmässig harmoni som inte existerar i verkligheten. Debatt och diskussion om olika sätt att se på ämnena berörs inte. I stället väljer man formuleringar som döljer att det kan finnas olika synsätt. Önskemål om mer diskuterande planer har visserligen förekommit, men har inte tillmötesgåtts. 
 9 
  
 Det finns också forskning som visar att ett ämnes  
 traditioner  
 är viktiga att beakta när man studerar nya läroplaner och dess genom- slag. Sett över tid kan man se att ett äldre sätt att betrakta ett ämne inte försvinner utan lever kvar som historiska avlagringar eller traditioner, vilka förkroppsligas och bärs upp av olika lärar- grupper i skolan. Detta gör att ämnet, trots nya läroplaner och kursplaner, hela tiden breddas, vilket i sin tur kan leda till stoff- trängsel och urvalsproblem och därmed också till en kamp mellan ämnesföreträdare med rötter och utbildning i olika ämnestradi- tioner. 
 10  
 Detta kan relateras till  
 Moody, som menar att det är omöjligt att nollställa en institution och starta om som om aktörerna i den inte har någon historia. De olika planer, föreställ- ningar och tankemönster som varit förhärskande vid olika tid- punkter ligger i stället kvar som lager på lager i verksamheten och påverkar den. Gamla och nya idéer existerar sida vid sida och nya saker som tillkommer praktiseras i förhållande till det som fanns där sedan tidigare. Detta gör att nytt innehåll eller nya inslag som tillförs genom läroplaner och kursplaner har ganska svårt att få genomslag i skolan. 
 11 
  
 6 
  
 Clark, B. (2010)  
 Livsfrågor och religionskunskap. En belysning av ett centralt begrepp i svensk religionsdidaktik 
 . Doktorsavhandling i didaktik. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 7 
  
 Skolverket (2008)  
 Kursplanen – ett rättesnöre.? Lärare om kursplanerna i svenska, samhällskunskap och kemi 
 . Rapport 310. Stockholm: Skolverket. 
  
 8 
  
 Sims, L.G., Harris, Robbins, G. (2006) Varför bild i skolan? En historisk tillbakablick på argument för ett marginaliserat skolämne. I Lundgren, U.P. (red)  
 Uttryck, intryck, avtryck – lärande estetiska uttrycksformer och forskning 
 . Vetenskapsrådets rapportserie 4:2006. Stockholm: Vetenskapsrådet. 
  
 11 
  
 Snyder (1997)  
 I skuggan av framtiden. Modernitetens idéhistoria 
 . Stockholm: Bonnier Alba. 
  
 272 
  
 I utvärderingen av Reform 97 
 12  
 i Norge konstateras att intentionerna med den nya läroplanen haft svårt att få genomslag i skolan. En anledning till detta som framhålls är att  
 den etablerade skoltraditionen  
 har en enorm kraft och dominerar det som sker. Detta ser ut att gälla oavsett vilka slags reformintentioner det handlar om och vilken slags politik som förs, konstateras det i en sammanfattande analys. 
 13  
 I samband med utvärderingen av det norska Kunskapslyftet 
 14  
 konstateras att läroplanen har en stabilise- rande kraft när det gäller skolans innehåll. Även om de politiska styrsignalerna bär bud om en ny typ av läroplan visar analyserna av reformen att ämnes- och timfördelningen är stabil och läroplanen på flera sätt vidareför traditionen. 
 15  
 Detta kan även relateras till Dawson som i sina sina studier av läroplansutvecklingen i England visar att läroplaners ämneskonstruktion står fast trots olika läro- plansreformer. 
 16 
  
 Reyes pekar på att det redan i lärarutbildningen sker en förmedling av läroplansstoff och ett sätt att förstå läroplanen som senare kan få indirekt betydelse för hur man som lärare förstår och använder nya läroplaner. Eftersom man som lärare i regel upplever flera läroplansreformer under sin yrkesaktiva tid kommer andra faktorer och insatser, bl.a. de ovan nämnda, att ha större betydelse än själva läroplanen. 
 17 
  
 Tucker menar att läroplaner har ett janusansikte. Å ena sidan ska läroplanen vara ett styrdokument som ger konkreta råd och riktlinjer för arbetet i skola och klassrum. Å andra sidan kan läroplaner betraktas som politiska manifest som ger uttryck för den bild av skola och undervisning som de ansvariga politikerna vill lyfta fram. 
 18  
 Det är också viktigt att beakta att läroplaner, kurspla- ner och andra utbildningspolitiska dokument kommit till på en formuleringsarena. 
 19  
 De beskriver en idealiserad verklighet. De lyfter fram en undervisning som man gärna skulle se genomförd i 
  
 12 
  
 Reform 97 var en grundskolereform i Norge som genomfördes 1997 och som bl.a. innebar införandet av en ny läroplan. 
  
 13 
  
 Haug, P. (2003b)  
 Evalueringa av Reform 97. Rapport fra styret for Program for evaluering av Reform 97 i Noregs forskingsråd 
 . Oslo: Noregs forskingsråd. 
  
 14 
  
 Kunskapslyftet är den senaste norska grundskolereformen som infördes 2006. 
  
 15 
  
 Engelsen, B.U. & Skolverket (2004)  
 Förskola i brytningstid. Nationell utvärdering av förskolan 
 . Rapport 239. Stockholm: Skolverket. 
  
 274 
  
 sida kan en reform både innebära en formalisering av praktiker som redan finns och vara en påverkan utifrån som styr förändringarna i en bestämd riktning. 
 23 
  
 Lundgren har, mot bakgrund av svenska förhållanden, skisserat tre olika läroplansnivåer. På den första nivån riktar han uppmärk- samheten mot de principer som ligger till grund för en utbildning och som kommer till uttryck genom en läroplan. Den andra nivån handlar om de besluts- och kontrollprocesser som äger rum i sam- band med utvecklingen av ett läroplansdokument. Med andra ord riktar han uppmärksamheten mot den  
 politisk-administrativa 
  nivå där själva dokumentet utformas. Den tredje nivån avser hur läro-  
 plans-dokumentet 
  styr själva undervisningen och därmed också elevens lärande och socialisation. 
 24 
  
 Förhållandet mellan den avsedda och den realiserade undervis- ningen kan ytterligare preciseras med hjälp av Goodlads fem läoplansnivåer.  
 Idéernas läroplan  
 avser de idéer som förs fram bl.a. i debatten om skola, utbildning och undervsining. Vissa av dessa idéer får betydelse för innehållet i läroplanen, andra inte. Denna nivå hos Goodlad motsvarar närmast Wolfe första nivå.  
 Den formella läroplanen  
 är själva läroplansdokumentet, dvs. Wolfe andra nivå. De nästa tre nivåerna kan ses som en precisering av Tucker tredje nivå;  
 Den uppfattade läroplanen  
 är den enskildes (lärares eller andras) tolkning av den formella läroplanen.  
 Den operationaliserade läroplanen  
 handlar om vad som faktiskt föregår i den konkreta undervisningen.  
 Den upplevda läroplanen  
 represente- rar de olika aktörernas upplevelse av undervisningen. 
 25 
  
 2 Skolreformers genomslag – tidsperspektivet 
 En central frågeställning i denna översikt handlar om hur lång tid det tar för reformer att slå igenom i skolan. Som tidigare nämnts kan man urskilja flera steg i detta sammanhang: Hur lång tid det innan reformen påverkar lärares planering respektive slår igenom i undervisningen och hur lång tid det tar innan reformen påverkar elevernas resultat. Innan jag går in på dessa frågeställningar speci- 
  
 23 
  
 Rodriguez, Mullen, S.J. (1994)  
 Educational reform – a critical and  
  
 post-structural 
  
  approach 
 . Finley: Open University Press. 
  
 41 
  
 Se t.ex. Howard, G. (1999)  
  
 Skolan i ett institutionsperspektiv 
 . Lund: Studentlitteratur; Ware, J. (1989)  
 Primary teachers talking: a study of teaching as work. London: Routledge 
 . 
  
 42 
  
 Lynn, S. (1990):  
 The Predictable Failure of Educational Reform: Can we Change Course before it is too late?  
 San Valentine, Harris:  
  
 Jossey-Bass; 
  
  Tyack, D. & 
  Cuban, L. (1998) How schools change reforms: Redefining success and failure. Teachers College Record, 1988, vol 99, pp  
 453-477. 
  
 278 
  
 lande till skolan som institution, där skolan har sin egen historia och tradition. 
 43 
  
 En vanlig kritik har gällt vissa rationella föreställningar som omgärdar politiska reformer, föreställningar om att en statlig modell för förändring utan motstånd kan implementeras i en verk- samhet. Flera forskare har pekat på att detta aldrig kan vara fallet och menar att reformering ofta fyllt en retorisk och symbolisk funktion. I stället bör, enligt forskarna, reformprocesser förstås som mycket komplexa förlopp som involverar ett stort antal aktö- rer, ofta med olika synsätt, utgångspunkter och intressen. Inten- tionerna med en reform är således inte det samma som reformens resultat. Detta innebär emellertid inte att politiska reformers genomslag alltid är svagt eller sker långsamt, men resultatet kan ofta bli ett annat än det avsedda. 
 44 
  
 Sammantaget är det således vanligt att det rationella och tek- niska reformperspektiv som är tämligen utbrett inte fungerar som det varit tänkt. Ett förhållandevis vanligt resultat från utvärderingar är att unga reformer ofta verkar vara mer misslyckade än refor- mer som fått tid att sätta sig. Ramsey Haug kallar detta resultat för rituellt. 
 45  
 Att man i utvärderingar kommer fram till att reformer som nyss påbörjats inte genomförts som förväntat, är en regel sna- rare än ett undantag. Men detta får inte tolkas som att en tidig utvärdering inte skulle vara intressant. Det kan den mycket väl vara, men då utifrån perspektivet att reformen är ny, vilket innebär att utvärderingen i grunden får en formativ funktion och där man tidigt i en sådan process kan identifiera förutsättningar eller ele- ment som bör förändras, implementeringsinsatser som behöver förstärkas etc. 
  
 43 
  
 Lindensjö, Brown, Coleman (2005) 
  
 Skolreformernas dilemman. En läroplansteoretisk studie av kampen om tid i den svenska skolan 
 . Växjö: Växjö University Press; Skolverket (2009a). 
  
 45 
  
 Haug (2003a). 
  
 279 
  
 2.2 
  
 Hur påverkar nya läroplansreformer lärares planering och undervisning? 
  
 Forskningen kring hur nya läroplansreformer påverkar lärares pla- nering är mycket omfattande. En stor del av den forskning som gjorts internationellt kring lärares planering genomfördes på 1970- talet som en del av ett starkare forskningsfokus på lärares tänkande (teacher thinking). Ett par av förgrundsgestalterna inom denna forskning är Miles (red.):  
  
 En lærende skole. L97 i skolepraksis 
 . Oslo: Cappelen Akademisk Forlag; Hill, M. (1999)  
 Ei inspirasjonskjelde eller ei tvangstrøye – Ei undersøking av læraren sin bruk av L97 
 . Hovedoppgave. Trondheim: Pedagogisk institutt, Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet. 
  
 56 
  
 Bush, M. (2005) Vad styr? Om lärares planering av historieundervisningen. I Ericsson,  
  
 H-O., 
  Lee, Warren, Becker (1991)  
 Lärarintentioner och skolverklighet: explorativa studier av uppgiftsutformning och arbetsförhållanden på grundskolans högstadium 
 . Stockholm: HLS Förlag.. 
  
 60 
  
 Brown, Parker & Datnow, A. (2002); Klette, K. (red) (2003) 
  
 Klassrommets praksisformer etter Reform 97 
 . Oslo: Universitet i Oslo, Pedagogisk forskningsinstitutt. 
  
 69 
  
 Cuban, L. (1993). 
  
 70 
  
 Chan, Smith (2010) Someone has to fail: The  
  
 Zero-Sum 
  Game of Public Schooling. Cambridge: Cooper Press. 
 285 
  
 2.3 
  
 Hur lång tid tar det innan reformer påverkar elevernas resultat? 
  
 Det finns ingen internationell forskning om skolreformers genom- slag som entydigt kan belysa när och hur olika typer av reformer får genomslag på elevernas resultat. 
 71  
 Däremot finns det erfaren- heter från flera länder, bl.a. Finland, Singapore och vissa provinser i Kanada, som visar att avsaknaden av reformer och avsaknaden av nationella prov har en positiv inverkan på elevernas resultat eftersom man inte förändrar förutsättningarna för lärares arbete och yrkesmässiga självständighet. 
 72 
  
 Utvärderingen av den senaste läroplansreformen i Norge, Kun- skapslyftet, visar emellertid att större läroplansreformer, med en framgångsrik implementering, kan leda till förbättrade elevresultat redan efter cirka 5 år. Kunskapslyftet tycks bl.a. ha bidragit till en minskad spridning i resultat bland eleverna och har gett ett kun- skapslyft för de svaga eleverna. 
 73  
 När det gäller elever med invandrarbakgrund har många närmat sig den nivå som elever utan sådan bakgrund i genomsnitt uppnår. Om hänsyn tas till socioeko- nomisk bakgrund presterar elever med invandrarbakgrund lika bra eller bättre än andra elever. 
 74 
  
 3 Hinder och möjligheter för reformers genomslag 
  
 3.1 
  
 Möjligheter för skolreformers genomslag – faktorer som underlättar 
  
 Läraren är en nyckelfaktor vid implementering av reformer, menar Rodriguez. Hans uppfattning är att fyra krav måste uppfyllas för en lyckad implementering:  
 lärare ska engageras och involveras  
 i att för- ändra undervisningen,  
 de ska ha kunskap om vad förändringarna handlar om, de ska kunna ändra sin pedagogiska grundsyn och de ska kunna utveckla ett nytt sätt att undervisa 
 . 
 Även andra forskare har visat att en förutsättning för en fram- gångsrik implementering av skolreformer är att lärarna involveras i 
  
 71 
  
 Hargreaves, Mcconnell, I. (2003)  
 Vad är professionell kunskap?  
 Lund: Studentlitteratur. 
  
 76 
  
 Jones,  
  
 H-Å. 
  
  (2005)  
 Kvalitetsarbete utifrån ett lärandeperspektiv 
 . Karlstad: Karlstads universitet. 
  
 77 
  
 Livingstone, K. (2012)  
 Teachers Engaging in  
 Peer-monotoring 
  to Improve Pupil Learning 
 . CIDREE årsbok 2012. 
  
 78 
  
 Hargreaves, Gamble, E. (2002)  
 Pedagogisk handledning. En studie av lärande samtal kring lärares uppdrag 
 . Licentiatuppsats. Stockholm: Lärarhögskolan. 
  
 289 
  
 utveckling och mindre åt administration, dokumentation och annat arbete som ligger vid sidan av själva undervisningen. En annan för- klaring är att man ser det som föräldrarnas uppgift att lära barnen saker som  
 icke-våld, 
  jämlikhet, kostvanor m m. Om staten skulle lägga över delar av detta föräldraansvar på skolan skulle tid tas från undervisningen, vilket skulle bidra till sämre resultat. 
 87 
  
 Skolverkets nationella utvärderingar av förskolan visar emeller- tid att det inte alltid behöver ta så lång tid för större läroplansre- former att slå igenom. I den första nationella utvärderingen 2004 visade det sig att läroplanen redan knappt fem år efter reformen fått ett relativt starkt genomslag. Detta kan jämföras med de ovan beskrivna erfarenheterna från skolområdet där större läroplansre- former ofta tar  
 10–15 
  år innan de får genomslag. En orsak till det snabba genomslaget i detta fall kan vara att  
 läroplanen var efter- längtad  
 och hade hög legitimitet på alla nivåer: bland ledningsansva- riga, rektorer och pedagogiskt verksam personal. En annan bidra- gande orsak till det snabba och starka genomslaget kan vara att  
 läroplanen fångade upp vissa utvecklingstendenser  
 som redan var på gång i förskolan under  
 1990-talets 
  senare del och skrev fram dessa som en norm för alla förskolor. Detta innebar att läroplanen av många uppfattades som ett dokument som beskrev och satte ord på det arbete som redan bedrevs i förskolan. Resultaten visade också att läroplanen hade bidragit till att höja förskolans status och fun- gerat som ett bra stöd för personalen i det pedagogiska arbetet 
 88 
 . Det bristande stöd för reformer som Lynn respektive Tyack & Lindblad, S., Thompson, Becker, Collier, Rodriguez (red.):  
 En lærende skole. L97 i skolepraksis 
 . Oslo: Cappelen Akademisk Forlag. 
 Lin, K., Sivesind, K., Kim, Patel, S. (2003)  
 En komparativ evaluering av laereplansbaserte virkemedler, dets utforming, konsistens og betydning for laereres praksis 
 . Oslo og Trondheim: Pedagogisk forskningsinstitutt, UiO og Pedagogisk institutt, NTNU. 
 Lin, Bailey (2004) Laereboken i reformtider – et verktoy for endring? I Imsen, G. (red)  
 Det ustyrlige klasserommet. Om styring, samarbeid og laeringsmiljö i grunnskolen 
 . Oslo: Univer- sitetsforlaget. 
  
 Lin, Bailey (2005)  
 Laereplanens differens. Formidling av lae- replanen til skolepraksis 
 .  
  
 Dr.polit.-avhandling. 
  
  Trondheim: Peda- gogisk institutt, Norges  
  
 Teknisk-naturvitenskapelige 
  
  universi- tet, NTNU. 
  
 Bakken, Myers, J.I. (2012)  
 For store forventninger? Kunskaps- lyftet og ulikhetene i grunnskolekarakterer 
 . OSLO: NOVA. 
  
 Ball, S.J. (1994)  
 Educational reform – a critical and  
 post-structural 
  approach 
 . Finley: Open University Press. 
  
 Ball, S.J. (2003) The Teachers soul and the terrors of performati- vity.  
 Journal of Education Policy 
 , vol. 18(2), s.  
 117–133. 
  
 308 
  
 Howard, G. (1999)  
 Skolan i ett institutionsperspektiv 
 . Lund: Student- litteratur 
  
 Blenkin, Ryan, Hickman, Carr, A.V. (1997) Perspectives on Educational Change. In Whitehead, Garcia, Bryant, N. & Preedy, M. (Eds)  
 Organizational Effectiveness and Improvement in Education 
 . Philadelphia: Open University Press. 
 Blossing, U. (2004) Skolors förbättringskulturer. Karlstad: Maldonado. 
 Bolam, Morris, A. (2004) Literature, definitions and models: towards a conceptual map. I Day, Chung, Hartman (Eds) 
 International Handbook on the Continuing Professional Deve- lopment of Teachers 
 . Maidenhead: Open University Press. 
  
 Jones, N. (1989)  
 The Organisation of Hypocrisy 
 . Chichester: Henry & Sons. 
  
 Jones, N. & Olsen, J.P. (1990)  
 Makten att reformera 
 . Stock- holm: Carlsson Förlag. 
 Gomez, Hartman (1993) Dilemmas in developing reflective teaching. 
 Teacher Education Quarterly  
 20(1):  
  
 93–100. 
  
 Gomez, Hartman (2001) International experiences of teaching reform. In: Perez, V. (ed)  
 Handbook of research on teaching (4th ed.)  
 Washington: American Educational Research Association. 
 Carlgren, Bryant, B. (1999)  
 När ingen facit finnsom skol- utveckling i en decentraliserad skola 
 . Stockholm: Skolverket. 
 Carlgren, Carlson, K. (2008) Reconstruction of Nordic 
 Teachers: Reform policies and teachers work during the 1990s. 
 Scandinavian Journal of Educational Research 
 , vol. 52 (2), s 117– 133. 
  
 Bush, M. (2005) Vad styr? Om lärares planering av historie- undervisningen. I Brown,  
 H-O., 
  Lee, Scott, H.A. (red)  
 Historiedidaktiska perspektiv 
 . Jönköping: Jönköping University Press. 
 Keller, C.M. & Petersen, P. (1986) Teachers thought processes. I 
  
 Moore, M.C. (red)  
 Handbook of Research on Teaching 
 .  
 3rd Edition 
 . New York: Macmillan. 
  
 Cuban, L. (1993) How Teachers Taught. Constancy and Change in American Classrooms  
 1880–1990. 
  New York: Teacher College Press. 
 Cuban, L. (1998) How schools change reforms: Redefining success and failure 
 . Teachers College Record 
 , 1988, vol 99, pp  
 453–477 
  Datnow, A. (2002) Can we transplant educational reform, and does 
  
 it last?  
 Journal of Educational Change 
 , s  
  
 215–239. 
  
 309 
  
 De Wilkinson, I.F. & Janssens, F.J.G. (2007) Effects and side effects of inspections and accountability in education: an overview of empirical studies.  
 Oxford Review of Education 
 , Vol 33, No 3, July 2007, pp.  
 379–396. 
  
 Solis, M., Acosta, Malone, R. (1987)  
 Skolreformer och lokalt gensvar 
 .  
 Utvärdering av 35 grundskolor genom upprepade lägesbedömningar  
  
 1980–85. 
  Göteborg: Institutionen för pedago- gik, Göteborgs universitet. 
 Engelsen, B.U. (1993)  
 När fagplan möter laerer 
 . Oslo: Harris. 
  
 Engelsen, B.U. (2003)  
 Idéer som formet vår skole? Laereplanen som idebaerer – et historisk perspektiv 
 . Oslo: Gyldendal Akademisk. 
  
 Engelsen, B.U. (2008)  
 Kunnskapslöftet. Sentrale styringssignaler og locale strategidokumenter 
 . Oslo: Universitetet i Oslo, Pedago- gisk Forskningsinstitutt. 
  
 Engelsen, B. U. & Karseth, B. (2010)  
 Kunskapslöftet och lokale aktörer: Laereplanens styringskraft 
 . Oslo: Oslo Universitet. 
 Englund, T. (1997) Undervisning som meningserbjudande. I Uljens, M. (red)  
 Didaktik – teori, reflektion och praktik 
 . Stock- holm: Studentlitteratur. 
  
 Clark, B. (2010)  
 Livsfrågor och religionskunskap. En belysning av ett centralt begrepp i svensk religionsdidaktik 
 . Doktorsavhandling i didaktik. Stockholm: Stockholms universitet. 
  
 Harper, A.M. (2008)  
 Duktiga flickor och tuffa pojkar – en experi- mentell studie om könsskillnader i betygsättningen 
 . Examensar- bete i samhällskunskap. Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Fullan, M. (1995)  
 School Development – the new Meaning of Educational Change 
 . London: Cassel Educational Limited. 
  
 Fullan, M. (2001)  
 The new Meaning of Educational Change 
 . London: Routledge. 
  
 Fullan, M. (2003)  
 Change Forces with a Vengeance 
 . London: Rout- ledgeFalmer. 
  
 Goodlad, J.I. m.fl. (1979)  
 Proctor. The study of cur- riculum practice 
 . New York:  
  
 McGraw-Hill 
  
  Book Company 
  
 Goodlad, J.I. (1984)  
 A place Clark. New York: McGraw- Delgado 
  
 Dawson, I. (1997)  
 The changing curriculum – studies in social con- struction 
 . Oslo: P Lang. 
  
 Dawson, I. (2003)  
 Vad är professionell kunskap?  
 Lund: Studentlit- teratur. 
  
 310 
  
 Dawson, Robinson, U. (2003)  
 Livshistoria och professionsut- veckling. Berättelser om lärares liv och arbete 
 . Lund: Studentlitte- ratur. 
  
 Gunter, Harrison, Woods, S., Garcia, Harrison, Hansen, Garcia, Butt, Rodriguez, A. (2005) Teachers, time and work.: findings from the Evaluation of the Transforming School Workforce Pathfinder Project.  
 School Leadership and Management 
 , 25 (5),  
 441–454.. 
  
 Hargreaves, A. (1998)  
 Läraren I det postmoderna samhället 
 . Lund: Studentlitteratur. 
  
 Hargreaves, A. (2000) Four Ages of Professionalism and Profess- ional Learning.  
 Teachers and Teaching: History and Practice 
 , vol 6(2), s.  
 151–182. 
  
 Hargreaves, A., Martinez, L., Harper, S. & Manning, S. (2001)  
 Learning to Change. Teaching Beyond Subjects and Standards 
 . San Kennedy:  
 Jossey–Bass. 
  
 Hargreaves, Davis, M. (2012)  
 Professional Capital: Tranfor- ming Teaching in Every School 
 . New York: Teachers College Press. 
 Hargreaves, Oliver, Coleman (2009)  
 The Fourth Way: The Inspiring Future for Edcational Change 
 . Thousand Oaks, California: Corwin. 
  
 Morrison, Hartman (2009)  
 Visible learning: a synthesis of over 800 meta- analyses relating to achievement 
 . London: Routledge. 
  
 Haug, P. (2003a)  
 Om kvalitet i förskolan. Forskning om och utvär- dering av förskolan  
 1998–2001 
 . 
  
  Forskning i fokus nr 8. Stock- holm: Skolverket. 
  
 Haug, P. (2003b)  
 Evalueringa av Reform 97. Rapport fra styret for Program for evaluering av Reform 97 i Noregs forskingsråd 
 . Oslo: Noregs forskingsråd. 
  
 Haug, P. (2004)  
 Resultat fra evalueringa av Reform 97 
 . Oslo: Noregs forskningsråd. 
  
 Hill, M. (1999) Ei  
 inspirasjonskjelde eller ei tvangstrøye – Ei undersøking av læraren sin bruk av L97 
 . Hovedoppgave. Trond- Walters: Pedagogisk institutt, Norges  
  
 teknisk-naturvitenskapelige 
  
  universitet. 
  
 Helsby, G. (1999)  
 Changing Teachers Work 
 . Finley: Open University Press. 
 Goodwin, Hartman, Boyd, W., Bright, A.S. & Tomlinson, P. (2009) 
 På vei fra laereplan till klasserom. Om laereres fortolkning, planlegging og syn på LK06 
 . Bodö: Nordlandsforskning. 
  
 311 
  
 Brown, Coleman (2012)  
 Exploding the Myths of School Reforms 
 . Cam- berwell: Australian Council Educational Research (ACER). 
  
 Reyes, S. (1999): The Curriculum as a Standard of Public Education.  
 Studies in Philosophy and Education 
 , 18,  
 89–105. 
  
 Imsen, G. (1999)  
 Lärares värld. Introduktion till allmän didaktik 
 . Lund: Studentlitteratur. 
  
 Lekholm, A. (2008)  
 Grades and grade assignment: effects of student and school characteristics 
 . Göteborg: Göteborgs universitet, institutionen för pedagogik och didaktik. 
  
 Klette, K. (red) (2003)  
 Klassrommets praksisformer etter Reform 97 
 . Oslo: Universitet i Oslo, Pedagogisk forskningsinstitutt. 
  
 Johnson, H. (2006)  
 Lika chanser i gymnasiet?: en studie om betyg, nationella prov och social reproduktion 
 . Lund: Lunds universitet. 
  
 Chan, Smith (2010) Someone has to fail: The  
 Zero-Sum 
  Game of Public Schooling. Cambridge: Cooper Press. 
  
 Snyder,  
  
 S-E. 
  
  (1997)  
 I skuggan av framtiden. Modernitetens idéhistoria 
 . Stockholm: Bonnier Alba. 
  
 Smith, V. (2002) Införandet av godkändgränsen – konsekvenser för lärare och elever. I Skolverket (2002)  
 Att bedöma eller döma. Tio artiklar om bedömning och betygsättning 
 . Stockholm: Skol- verket. 
 Lindblad, Young, Patterson (Eds) (2000)  
 Public discources on education governance and social integration and exclusion 
 : Analy- ses of policy texts in European context. Uppsala: Uppsala Uni- versity, Department of Education. 
 Lindblad, S., Thompson, Becker, Collier, Salazar, G. (2002) Educa- ting for the New Sweden.  
 Scandinavian Journal of Educational Research 
 , vol. 46 (3), s  
 283–303. 
  
 Cain, G. (1986)  
 Yrket som livsform 
 . Stockholm: Högskolan för lärarutbildning. 
 Linde, G. (2003)  
 Kunskap och betyg 
 . Lund: Studentlitteratur. Lindensjö & Lundgren (1986)  
 Utbildningsreformer och politisk styr- 
  
 ning 
 . Stockholm: Liber. 
 Lindensjö, Payne, U.P. (2000)  
 Politisk styrning och utbild- ningsreformer 
 . Stockholm: HLS Förlag. 
 Frank, Benson, B. (1997) Producing and practising social justice policy in Education: a policy trajectory study from Smith ensland, Australia. In Curry, Brown, M. (eds)  
 Education Policy 
 . Lee: Klein. 
  
 Livingstone, K. (2012)  
 Teachers Engaging in  
 Peer-monotoring 
  to Improve Pupil Learning 
 . CIDREE årsbok 2012. 
  
 312 
  
 Thompson, C. (2006)  
 Viljan att veta vad andra vet: kunskapsbedöm- ning i tidigmodern, modern och senmodern skola 
 . Uppsala: Upp- sala universitet. 
  
 Thompson, Becker (2005) A Matter of  
 Alvarez 
  and Control.  
 European Education 
 , vol. 37 (1), s.  
 10–25. 
  
 Lundgren, U.P. (1979)  
 Att organisera omvärlden. En introduktion till läroplansteori 
 . Stockholm: Publica. 
  
 Lärarnas Riksförbund (2010)  
 Låt inte lärarna betala reformerna 
 ! Stockholm: Lärarnas Riksförbund. 
  
 Brown, Mcclain, H.R. (2002) A contemporary studie of teacher planning in a high school English class.  
 Teachers and Teaching: Theory and Practice 
 , 8, 1, s  
 81–94. 
  
 Menter, I. & Muschamp,Y. (2002) Markets and management. The case of primary schools. In Exworthy & Halford (eds)  
 Profess- ionals and the New Managerialism in the Public Sector 
 . London: Open University Press. 
 Myndigheten för skolutveckling (2003)  
 En sten i rullning – erfaren- heter av förändringsarbete i skolan genom ITiS 
 . Stockholm: Svensk information. 
 Mills, Hartman, Pröitz, Curry, P. (2009)  
 Kunskapslöftet – tung bör å baere? Underveisanalyse av styrningsreformen i skjaeringspunk- tet mellom politikk, adminisrasjon og profesjon 
 . Oslo: Oslo Uni- versitet. 
  
 Navarro, Becker (1991)  
 Lärarintentioner och skolverklighet: explorativa studier av uppgiftsutformning och arbetsförhållanden på grund- skolans högstadium 
 . Stockholm: HLS Förlag.. 
  
 Ware, J. (1989)  
 Primary teachers talking: a study of teaching as work 
 . London: Routledge. 
  
 Fisher, E. (1999)  
 Lärande samtal som redskap i handledning – några tankar och erfarenheter i anslutning till ITiS 
 . Stockholm: Utbildningsdepartementet. 
  
 Fisher, E. (2002)  
 Pedagogisk handledning. En studie av lärande samtal kring lärares uppdrag 
 . Licentiatuppsats. Stockholm: Lärarhögskolan. 
  
 OECD (2005)  
 Teachers Matter. Attrecting 
 ,  
 Developing och Retaining Effective Teachers. Overview 
 . Paris: OECD. 
  
 OECD (2009)  
 Creating Effective Teaching and Learning Environ- ments 
 : First Results from TALIS. Paris: OECD. 
  
 Harris, A. (2006) Nöjda som lärare, missnöjda som anställda – skolexistens mellan mening och missnöje. I Flores, Harrison, Leppänen, V., Vasquez, Nolan, Hartman (red)  
 Villkor i arbete 
  
 313 
  
 med människor – en antologi om human servicearbete 
 . Malmö: Arbetslivsinstitutet. 
  
 Popkewitz, Patterson, Tabachnik,Barber, G. (1982)  
 The Myth of Educational Reform. A Study of School Responses to a Program of Change 
 . Madison, Wisconsin: The University of Wisconsin Press. 
 Poppleton, Leon, Hartman (Eds) (2004)  
 New Realities of Secondary Tachers Work 
 . Oxford: Symposium Books. 
  
 Bryant, A. (2000)  
 Curriculum. Construction and Critique 
 . London: Falmer Press. 
  
 Brown, B. (1986)  
 Den socialdemokratiska staten: reformer och förvaltning inom svensk arbetsmarknads- och skolpolitik 
 . Lund: Lunds Universitet. 
  
 Rönning, W., Mitchell, T., Morales, E., Nilsen, N.O., Skogvold, A.S. & Solstad, A.G. (2008) 
 Laereplan, laereverk og tillrettelegging for laering. Analyse av laereplan og et utvalg laereverk i naturfag, norsk og samfunnsfag 
 . Bodö: Nordlandsforskning. 
  
 Lopez, Weber (2011)  
 Finnish Shaw – Williams from educational change in Finland?  
 New York: Teachers College Press. 
  
 Lynn, S. (1990)  
 The Predictable Failure of Educational Reform 
 . San Francisco:  
  
 Jossey-Bass. 
  
 Nelson, N. & Aasen, Jones (2008)  
 Det nasjonale styringsnivået 
 . 
 Intensjoner, forventninger og vurderinger 
 . Rapport 42/2008. Oslo: Wilson. 
  
 Jones,  
  
 H-Å. 
  
  (1998)  
 Utmanande eller utmanat ledarskap? Rektor, organisationen och förändrat undervisningsmönster i gymansie- skolan 
 . Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Jones,  
  
 H-Å. 
  
  (2005)  
 Kvalitetsarbete utifrån ett lärandeperspektiv 
 . Karlstad: Karlstads universitet. 
  
 Selghed, B. (2004)  
 Ännu icke godkänt: lärares sätt att erfara betygs- systemet och dess tillämpning 
 . Lund: Lunds universitet. 
  
 Skolverket (2004)  
 Förskola i brytningstid. Nationell utvärdering av förskolan 
 . Rapport 239. Stockholm: Skolverket. 
  
 Skolverket (2006)  
 Läromedlens roll i undervisningen. Grundskol- lärares val, användning och bedömning av läromedel i bild, eng- elska och samhällskunskap 
 . Rapport 284. Stockholm: Skolverket. 
  
 Skolverket (2007)  
 Provbetyg – Slutbetyg- Likvärdig bedömning? En statistisk analys av sambandet mellan nationella prov och slutbetyg i grundskolans årskurs 9,  
 1998-2006 
 . 
  
  Rapport 300. Stockholm: Skolverket 
  
 314 
  
 Skolverket (2008a)  
 Kursplanen – ett rättesnöre.? Lärare om kurspla- nerna i svenska, samhällskunskap och kemi 
 . Rapport 310. Stock- holm: Skolverket. 
  
 Skolverket (2008b)  
 Tio år efter förskolereformen 
 .  
 Nationell utvärde- ring av förskolan 
 . Stockholm: Skolverket. 
  
 Skolverket (2009b)  
 Beskrivande data 2009. Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning 
 . Rapport 335. Stock- holm: Skolverket. 
  
 Skolverket (2009c)  
 Likvärdig betygsättning i gymnasieskolan? En analys av sambandet mellan nationella prov och betyg 
 . Rapport 338. Stockholm: Skolverket. 
  
 Skolverket (2011)  
 Skolverkets lägesbedömning 2011. Del 1 – Beskri- vande data 
 . Stockholm: Skolverket 
  
 Kramer, D.L. & Lovat, T.J. (1996)  
 Läroplaner, didaktik, undervis- ning: mot ett genomtänkt pedagogiskt handlande 
 . Göteborg: Gothia. 
  
 Statskontoret (2007)  
 Lärares utbildning och undervisning i skolan. Kartläggning och analys 
 . Stockholm: Statskontoret. 
  
 Stenlås, N. (2009)  
 En kår i kläm – Läraryrket mellan professionella ideal och statliga reformideologier 
 . Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Stockholm: Finansdepartementet. 
  
 Davies, Williams (1999):  
 Med læreplanen i bakhodet – En undersøkelse om lærernes bruk av L97 i undervisningen 
 . Hovedoppgave. Trondheim: Pedagogisk institutt, Norges  
  
 teknisk-naturvi- 
  
  tenskapelige universitet. 
  
 Rodriguez, Reyes, K. (2005) Introduction: Institutional change in advanced political economies. I Rodriguez, Reyes, K. (red)  
 Institutional change in advanced political economies (s. 3– 39) 
 . Oxford: Oxford University Press. 
  
 Clayton, M. (2009)  
 Påverkas gymnasielärare av tidigare resultat i betygsprocessen? En experimentell studie om huruvida lärares vet- skap om elevers tidigare prestationer påverkar betygsättningen 
 . Kandidatuppsats i statsvetenskap. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. 
  
 Stukát, S. (1998)  
 Lärares planering under och efter utbildning 
 . Göte- borg: Göteborgs universitet. 
  
 White, Coleman (2005)  
 Skolreformernas dilemman. En läroplansteore- tisk studie av kampen om tid i den svenska skolan 
 . Växjö: Växjö University Press. 
  
 315 
  
 Jones, Hartman (2006 
 ) Att klara sig i ökänd natur: en studie av betyg och betygskriterier – historiska betingelser och implementering av ett nytt system 
 . Göteborg: Göteborgs universitet. 
  
 Tyack, D. & Cuban, L. (1995)  
 Tinkering toward Utopia. A century of public school reform 
 . London: Cooper Press. 
  
 Tyack, D. & Tobin, W. (1994) The grammar of Schooling. Why 
 Has it Been so Hard to Change?  
 American Educational Research Journal 
 , vol. 31, nr 3, pp  
 453–479 
  
 Vallberg-Roth, 
 A-C. 
  Leach, A. (2008) Individuella utveck- lingsplaner som uttryck för reglerad barndom – likriktning med variation.  
 Pedagogisk forskning i Sverige 
 , nr 2/2008. 
 Vanderberghe, R. (1988) School Improvement: A European Per- spective. I Rodriguez, Jarvis (red)  
 Improving Schools for the 21st cen- tury: implications for research and development 
 . Gainesville: Uni- versity of Florida. 
 Vibe, N., Aamodt, P.O. & Giles, T.C. (2009)  
 Å vaere ung- domsskollaerer i Norge. Resultater fra OECDs internasjonale stu- die av undervisning og laering (TALIS) 
 . Rapport 23/2009. Oslo: Wilson. 
 Roberts, Williams, D. (2003) The Significance of Professional Development and Practice towards a better public education system.  
 Teacher Development  
 7 (3),  
 363–383 
  
 Martinez,  
  
 A-S. 
  
  (2007)  
 Lärares arbete och kunskapsbildning. Utma- ningar och inviter i den vardagliga praktiken 
 . Linköping Studies in Pedagogic Practices 2. Linköping: Linköpings universitet. 
  
 Ashley, Harvey (1990)  
 Geografi och skolgeografi – ett ämnes för- ändringar 
 . Stockholm: Thompson. 
  
 Åsén, G. (1992) Från linearritning till bild. I Cannon, U., Foster, K. & Kühlhorn, B.M (red)  
 Tidsbilder. Perspektiv på skola och bildskapande under 150 år 
 . Stockholm: Skolverket/ Utbildnings- radion. 
 Åsén, G. (2006) Varför bild i skolan? En historisk tillbakablick på argument för ett marginaliserat skolämne. I Lundgren, U.P. (red)  
 Uttryck, intryck, avtryck – lärande estetiska uttrycksformer och forskning 
 . Vetenskapsrådets rapportserie 4:2006. Stockholm: Vetenskapsrådet. 
 316 
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Förändrad hantering av importmoms. Fi. 
  
 2. 
  
 Patientlag. S. 
  
 3. 
  
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. Fi. 
  
 4. 
  
 Tillstånd och medling. Ju. 
  
 5. 
  
 Djurhållning och miljön 
  
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. L. 
  
 6. 
  
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. Fi. 
  
 7. 
  
 Skärpningar i vapenlagstiftningen. Ju. 
  
 8. 
  
 Den svenska veteranpolitiken 
  
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. Fö. 
  
 9. 
  
 Riksbankens 
  
 finansiella oberoende och balansräkning. Fi. 
  
 10. 
  
 Rätta byggfelen snabbt! 
  
 – 
  
 med effektivare förelägganden och försäkringar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav 
  
 och framtidsalternativ. M. 
  
 12. 
  
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. Fi. 
  
 13. 
  
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
  
 – 
  
 ett förtydligat ansvar för stat och kommun. U. 
  
 14. 
  
 En översyn inom Sevesoområdet 
  
 – 
  
 förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Fö. 
  
 15. 
  
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. U. 
  
 16. 
  
 Effektivare konkurrenstillsyn. N. 
  
 17. 
  
 Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. Ju. 
  
 18. 
  
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. Fö. 
  
 19. 
  
 Mera glädje för pengarna. Ku. 
  
 20. 
  
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. U. 
  
 21. 
  
 Internationell straffverkställighet. Ju. 
  
 22. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 – 
  
 samordning och digital samverkan. N. 
  
 23. 
  
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. S. 
  
 24. 
  
 E-röstning 
  
  och andra valfrågor. Ju. 
  
 25. 
  
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. +Lättläst + Daisy. S. 
  
 26. 
  
 Fri att leka och lära 
  
 – 
  
 ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. U. 
  
 27. 
  
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. Ju. 
  
 28. 
  
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. Fi. 
  
 29. 
  
 Det svenska medborgarskapet. A. 
  
 30. 
  
 Det tar tid 
  
 – 
  
 om effekter av skolpolitiska reformer. U. 
  
 Statens offentliga utredningar 2013 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Tillstånd och medling. [4] Skärpningar i vapenlagstiftningen. [7] Brottmålsprocessen. Del 1 och 2. [17] Internationell straffverkställighet. [21]  
 E-röstning 
  och andra valfrågor. [24] 
 Vissa frågor om gode män och förvaltare. [27] 
 Försvarsdepartementet 
 Den svenska veteranpolitiken 
 Statligt bidrag till frivilliga organisationer som stödjer veteransoldater och anhöriga. [8] 
 En översyn inom Sevesoområdet 
 – förslag till en förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. [14] 
 Regeringsbeslut av ett statsråd – SRÄ. [18] 
 Socialdepartementet 
 Patientlag. [2] 
 Rätta byggfelen snabbt! 
 – med effektivare förelägganden och försäkringar. [10] 
 Ersättning vid läkemedelsskador och miljöhänsyn i läkemedelsförmånerna. [23] 
 Åtgärder för ett längre arbetsliv. + Lättläst + Daisy. [25] 
 Finansdepartementet 
 Förändrad hantering av importmoms. [1] 
 Trängselskatt – delegation, sanktioner och utländska fordon. [3] 
 Att förebygga och hantera finansiella kriser. [6] 
 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning. [9] 
 Goda affärer – en strategi för hållbar, offentlig upphandling. [12] 
 Försäkring på transportområdet i krig och kris. [28] 
 Utbildningsdepartementet 
 Ungdomar utanför gymnasieskolan 
 – ett förtydligat ansvar för stat och kommun. [13] 
 För framtidens hälsa – en ny läkarutbildning. [15] 
 Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet. [20] 
 Fri att leka och lära 
 – ett målinriktat arbete för barns ökade säkerhet i förskolan. [26] 
 Det tar tid 
 – om effekter av skolpolitiska reformer. [30] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Djurhållning och miljön 
 – hantering av risker och möjligheter med stallgödsel. [5] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på Kärnavfallsområdet 2013. Slutförvarsansökan under prövning: kompletteringskrav och framtidsalternativ. [11] 
 Näringsdepartementet 
 Effektivare konkurrenstillsyn. [16] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 – samordning och digital samverkan. [22] 
 Kulturdepartementet 
 Mera glädje för pengarna. [19] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det svenska medborgarskapet. [29]