sou 2014 76  
 Fortsatt utveckling 
 av förvaltningsprocessen 
 och specialisering för skattemål 
 Betänkande av Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen 
 Stockholm 2014 
 SOU 2014:76 
 SOU och Ds kan köpas från Horn kundtjänst. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm 
 Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se 
 Webbplats: fritzes.se 
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Horn Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Svara på remiss – hur och varför. 
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad  
 2009-05-02) 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. 
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. 
 Omslag: Todd. 
 Tryck: Todd, Stockholm 2014. 
 ISBN  
 978-91-38-24193-6 
  
 ISSN  
  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Justitiedepartementet 
 Regeringen förordnade den 8 maj 2013 tf. kammarrättspresidenten Parker till särskild utredare. Den 1 juni 2013 förordnades kammarrättsassessorn Golden och kammarrättsassessorn Jensen till sekreterare i utredningen. 
 Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 4 juni 2013 kanslirådet Turner, Finansdepartementet, och rättssakkunniga Floyd, Justitiedepartementet. 
 Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 4 juni 2013 kanslirådet Gray, Närings- departementet, advokaten Sexton, Bird & Numera handläggs huvuddelen av de mål som handlades av fastighetsdomstolarna av mark- och miljödomstolarna (prop. 2009/10:215). 
  
 33 
  
 Prop. 2004/05:170 s. 109 ff. 
  
 79 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 SOU 2014:76 
  
 3.9 
  
 2010 års förvaltningsrättsreform 
  
 Bakgrund 
 2010 års förvaltningsrättsreform hade sin bakgrund i en översyn av länsrättsorganisationen som Domstolsverket, i samråd med berörda domstolschefer, genomförde och redovisade i promemorian  
 Det framtida förvaltningsdömandet i första instans. 
  
 34  
 Promemorian togs fram under medverkan av en referensgrupp bestående av kammar- rättspresidenterna, ett antal länsrättslagmän och ett regeringsråd. I promemorian föreslogs att organisationen, för att uppfylla kraven på verksamheten nu och i framtiden, borde bestå av betydligt färre och större länsrätter. 
 I stort sett samtliga remissinstanser instämde i den analys som lades fram och majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte även de förslag till lösning som presenterades i Domstolsverkets prome- moria. Regeringen gav mot den bakgrunden Domstolsverket i uppdrag att fortsätta utreda länsrättsorganisationen och lämna förslag till en ny organisation med färre och större länsrätter. Förslaget skulle avse antalet länsrätter och deras geografiska placering. 
 35 
  
 Domstolsverket redovisade uppdraget i april 2008 genom rapporten  
 Länsrättsutredningen 
 . 
 36  
 På grundval av rapporten lade regeringen fram prop. 2008/09:165  
 En långsiktigt hållbar organi- sation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans 
 . De i propositionen föreslagna förändringarna trädde i kraft den 15 februari 2010. 
 Reformens innebörd 
 Vid tidpunkten för 2010 års förvaltningsrättsreform bestod de allmänna förvaltningsdomstolarna av 23 länsrätter, fyra kammar- rätter och Regeringsrätten. Länsrätternas domkretsar följde läns- indelningen med undantag för Västra Götalands län där det fanns tre länsrätter. Länsrätterna skiljde sig åtskilligt i storlek. Länsrätten 
  
 34 
  
 Ju2007/2289/DOM. 
  
 35 
  
 Ju2007/9342/DOM, Ju2007/2289/DOM. 
  
 36 
  
 Domstolsverket (2008). 
  
 80 
  
 SOU 2014:76 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 i Stockholms län hade över 400 anställda medan de minsta länsrätterna hade mellan 10 och 15 anställda. Länsrätts- organisationen hade vid reformen varit i stort sett oförändrad under lång tid. Däremot hade såväl måltillströmningen som mål- strukturen påverkats av stora reformer. Länsrätterna, som från början hade ett tämligen begränsat målområde, dömde vid tid- punkten för reformen som första instans i fler än 500 olika måltyper. Härtill kom att målen hade ökat i komplexitet och samhällsutvecklingen och utvecklingen av gemenskapsrätten ställde allt större anspråk på domstolarna. 
 Länsrättsutredningens förslag var att de 23 länsrätterna skulle ersättas av 10 förvaltningsrätter. 
 37  
 När förvaltningsrättsreformen genomfördes ersattes länsrätterna i stället av 12 förvaltningsrätter. 
 38  
 Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Gotlands län lades samman till en domstol med kansli i Stockholm. Länsrätten i Uppsala län och Länsrätten i Västmanlands län samt några kommuner från Stockholms län lades samman till en domstol med kansli i Uppsala. Länsrätten i Göteborg lades samman med Läns- rätten i Vänersborg och Länsrätten i Hallands län till en domstol med kansli i Göteborg. Länsrätten i Örebro län och Länsrätten i Värmlands län lades samman till en domstol med kansli i Karlstad. Länsrätten i Dalarna län och Länsrätten i Gävleborgs län lades samman till en domstol med kansli i Falun. Länsrätten i Väster- norrlands län och Länsrätten i Jämtlands län lades samman till en domstol med kansli i Härnösand. Länsrätten i Östergötlands län lades samman med Länsrätten i Södermanlands län till en domstol med kansli i Linköping. Länsrätten i Jönköpings län lades samman med Länsrätten i Mariestad till en domstol med kansli i Jönköping. Länsrätterna i Kronobergs län, Blekinge län och Kalmar län lades samman till en domstol med kansli i Växjö. Härutöver gjordes omfördelning av vissa domkretsar. Inga förändringar gjordes i fråga om domkretsarna för Länsrätterna i Västerbottens län, Norr- bottens län och Skåne län, utan dessa förblev domstolar med kansliorterna Umeå, Luleå och Malmö. 
  
 37 
  
 Domstolsverket (2008). 
  
 38 
  
 Prop. 2008/09:165. 
  
 81 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 SOU 2014:76 
  
 Reformen innebar också att benämningen av de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans ändrades från länsrätt till förvaltningsrätt. 
 Vissa av de förslag som lagts fram i Domstolsverkets rapport genomfördes inte i propositionen. Till största delen handlade det om att regeringen ansåg att vissa domkretsar skulle fördelas mellan domstolarna på annat sätt än vad utredningen föreslagit eller att domstolarna skulle ha andra kansliorter än vad utredningen föreslagit. Den viktigaste skillnaden mellan propositionen och rap- porten var att Länsrätten i Västerbottens län och Länsrätten i Norrbottens län enligt utredningens förslag skulle läggas samman till en domstol med kansliort i Umeå, medan propositionen inte innehöll något sådant förslag. Skälet till att detta förslag inte genomfördes var att regeringen ansåg att en sådan sammanläggning skulle leda till alltför stora avstånd inom domkretsen, vilket skulle påverka tillgängligheten för invånarna och ta domstolens resurser i anspråk för resor i alltför stor utsträckning. I nordligaste Sverige finns därför fortfarande två domstolar, nämligen Förvaltnings- rätten i Umeå och Förvaltningsrätten i Luleå. En annan skillnad mellan rapporten och propositionen var att enligt utredningens förslag skulle Länsrätten i Dalarnas län och Länsrätten i Gävleborgs län föras över till andra domstolar. Regeringen ansåg dock att detta förslag skulle skapa onaturliga domkretsar och leda till alltför stora avstånd för många av de personer som bor inom domkretsarna. I propositionen gjordes därför bedömningen att Länsrätten i Dalarnas län och Länsrätten i Gävleborgs län skulle läggas samman till en domstol med kansliort i Falun. 
 Lämplig storlek på förvaltningsrätter 
 Länsrättsutredningen uttalade i sin rapport bl.a. följande avseende lämplig storlek på domstolar. En domstol måste ha en viss storlek för att fungera väl. En domstol bör vara så stor att organisationen som regel klarar av att hantera semestrar, sjukdom, utbildning och frånvaro av andra anledningar utan att det i nämnvärd grad påverkar verksamheten. Det akuta vikariebehovet vid oplanerad frånvaro måste också kunna hanteras inom organisationen. 
 82 
  
 SOU 2014:76 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 Länsrättsutredningen gjorde bedömningen att, med beaktande av de effektivitetsvinster som man kan förvänta sig genom att domstolarna blir av den storleken att de kan förändra sin inre organisation, befintliga balanser och det förhållandet att de nya domstolarna inte får underbemannas från början, ett lägsta rikt- märke för storleken på en framtida genomsnittlig allmän förvalt- ningsdomstol i första instans skulle kunna vara omkring 50 års- arbetskrafter (ungefär 10 domare med vardera 3 handläggare samt kansli- och administrativ personal). Riktmärket motsvarar en inkommande målmängd på mellan 6 000 och 7 000 mål per år. För att fullt ut kunna leva upp till målen för en reform av länsrätts- organisationen och bl.a. ge möjligheter till långtgående speciali- sering inom skatterätt, socialförsäkringsrätt m.fl. rättsområden var länsrättsutredningens bedömning att det var önskvärt att de framtida förvaltningsrätterna, där så är möjligt med hänsyn till avstånd och rekryteringsmöjligheter, har utrymme för fler än 10 årsarbetskrafter domare. 
 Syftet med reformen 
 Det övergripande syftet med förvaltningsrättsreformen var att skapa en långsiktigt hållbar struktur för det förvaltningsrättsliga dömandet. 
 39  
 Ett led i att åstadkomma detta var att se till att alla domstolar i första instans skulle få en tillräcklig storlek. Många av de tidigare länsrätterna var för små för att i ett längre perspektiv vara attraktiva arbetsplatser som domare och andra anställda söker sig till. I propositionen noterades också att det är svårare för en liten arbetsplats att klara av sjukfrånvaro och frånvaro för kompe- tensutveckling samt förändringar i måltillströmningen. 
 40  
 Större domstolar är mindre sårbara och kan hantera tillfälliga variationer i måltillströmningen och andra förändringar bättre, men de har också bättre möjligheter att erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare samt större utrymme att arbeta med kvali- tetssäkring. 
 Ett annat skäl till att antalet förvaltningsrätter begränsades var att ge domstolarna ökade möjligheter till specialisering. I propo- 
  
 39 
  
 Prop. 2008/09:165 s. 108. 
  
 40 
  
 A. a. s. 107. 
  
 83 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 SOU 2014:76 
  
 sitionen konstaterades att i organisationen med 23 länsrätter var möjligheterna till specialisering vid flertalet länsrätter begränsade och beredningsorganisationen alltför liten för att ge en tillräckligt bred kompetensbas. Större domstolar kan hålla sig med en speciali- serad beredningsorganisation och även ha en specialisering på domarsidan, vilket bidrar till ökad kompetens hos domstolarna. Genom specialisering kan domstolarna också erbjuda goda utveck- lingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekry- teringen av kompetent personal. 
 Länsrätternas respektive förvaltningsrätternas storlek 
 Domstolarnas storlek kan mätas dels i antalet mål, dels i antal domare vid respektive domstol. 
 Nedanstående tabeller visar det totala antalet inkomna och avgjorda mål vid länsrätterna under 2009 respektive förvaltnings- rätterna under 2013. 
 41 
  
 41  
 Vad beträffar länsrätterna har år 2009 valts eftersom detta år är det sista år verksamheten bedrevs helt vid länsrätterna (under år 2010, då förvaltningsrättsreformen genomfördes bedrevs verksamheten delvis vid länsrätterna, delvis vid förvaltningsrätterna). Vad beträffar förvaltningsrätterna har år 2013 valts eftersom detta år är det år den mest aktuella statistiken finns. 
 84 
  
 SOU 2014:76 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 42 
  
 43 
  
 42 
  
 Enligt Domstolsverkets statistik uppgick det totala antalet inkomna mål i länsrätterna under 2009 till 125 456 st. 
  
 43 
  
 Enligt Domstolsverkets statistik uppgick det totala antalet avgjorda mål i länsrätterna under 2009 till 119 884 st. 
  
 85 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 SOU 2014:76 
  
 Nedanstående tabell visar antalet ordinarie domare vid länsrätterna respektive förvaltningsrätterna. Uppgifterna rörande länsrätterna avser faktiskt antal årsarbetskrafter under 2009. Uppgifterna rörande förvaltningsrätterna avser faktiskt antal årsarbetskrafter under 2013. 
 44  
 Det ska noteras att utöver de ordinarie domarna används i olika utsträckning även fiskaler, notarier, pensionerade domare samt förstärkningsstyrkan till att avgöra mål. 
  
 44  
 Vad beträffar länsrätterna har år 2009 valts eftersom detta år är det senaste år verk- samheten bedrevs helt vid länsrätterna (under år 2010, då förvaltningsrättsreformen genomfördes bedrevs verksamheten delvis vid länsrätterna, delvis vid förvaltningsrätterna). Vad beträffar förvaltningsrätterna har år 2013 valts eftersom detta år är det år den mest aktuella statistiken finns. 
 86 
  
 SOU 2014:76 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 87 
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarnas utveckling 
  
 SOU 2014:76 
  
 45 
  
 45  
 Uppgiften avser antalet ordinarie domare efter att domstolen blev migrationsdomstol. Före dess, under 2012, var antalet ordinarie domare 4,95. 
 88 
  
 4 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 Enligt direktiven ska utredningen ta fram förslag för att ytterligare modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. 
 Avseende skattemålshanteringen anges i direktiven bl.a. följande. Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. 
 Utredningen anser att dessa uttalanden i direktiven gör sig gäll- lande avseende hanteringen av alla måltyper vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. I detta avsnitt diskuteras därför vissa grundläggande begrepp och belyses vissa allmänna principer som är av betydelse för verksamheten vid förvaltningsdomstolarna. Avsnittet innehåller också en kort jämförelse mellan förvaltnings- processen och processen i allmän domstol. 
  
 4.1 
  
 Allmänt om rättssäkerhetsbegreppet 
  
 Rättssäkerhet är ett ständigt omdiskuterat och aktuellt tema. Begreppet rättssäkerhet har inte någon klar och entydig innebörd och har därför inte heller kunnat ges någon allmänt accepterad definition. Starkt bidragande orsaker till detta är att rätts- säkerhetsbegreppet inte är statiskt och att det rymmer många skilda aspekter. 
 Rättssäkerhetsbegreppet började diskuteras i samband med framväxten av rättsstatsbegreppet på  
 1800-talet. 
  En rättsstat känne- tecknas av att staten och statsorganen är skyldiga att följa den 
 89 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 SOU 2014:76 
  
 gällande rättens regler och att garantier finns mot missbruk av statsmakten. Utgångspunkten för rättssäkerhetsbegreppet är just intresset av att skydda den enskilde mot oberättigade anspråk och krav från den offentliga maktens sida. 
 1 
  
 Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, RF, framgår sedan 2011 att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid samt att förhandling vid domstol ska vara offentlig. 
 2  
 Enligt förarbetena ska bestämmelsens tillämpningsområde omfatta varje rättegång i domstol, dvs. utan begränsning till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. 
 3 
  
 I förarbetena uttalade regeringen vidare följande om begreppet rättvis rättegång. 
 De skilda rättssäkerhetsgarantier som traditionellt anses knutna till ett rättvist domstolsförfarande i såväl civilmål och brottmål som förvalt- ningsmål sammanfattas enligt regeringens mening bäst med just det uttryck som utredningen föreslår: en rättvis rättegång. Som utred- ningen framhåller innefattar principerna för en sådan rättegång bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak. Av grundläggande betydelse är vidare att för- farandet är kontradiktoriskt och att parterna är likställda i processen. Vidare måste det finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande prin- ciper innefattar enligt praxis även bl.a. en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utredningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få tillgång till tolkning och översättning och en rätt att delges stämning och kallelse till förhandling i domstol. Även andra moment kan ingå i förfarandet för att det ska framstå som rättvist. Alla rättig- heter är emellertid inte undantagslösa. Till exempel kan rätten att förhöra ett vittne i viss utsträckning begränsas. Rätten till muntlighet kan också i viss utsträckning begränsas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det av utredningen föreslagna uttrycket väl fångar de grundläggande principer som är av sådan betydelse att de bör bli föremål för ett grundlagsskydd. 
 4 
  
 1 
  
 Prop. 1993/94:151 s. 69. 
  
 2 
  
 SFS 2010:1408. 
  
 3 
  
 Prop. 2009/10:80, Del 1 s. 162. Regeringen uttalade att detta innebär att bestämmelsen i RF blir tillämplig på fler typer av mål och ärenden än artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen). Detta torde främst beröra migrationsmål samt mål om beskattning som rör andra frågor än skattetillägg, som redan enligt [ord saknas i propo- sitionen] anses falla inom ramen för konventionsbestämmelsens tillämpningsområde. Jämför också att det av 2 kap. 23 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. 
  
 4 
  
 A. a. s. 160. 
  
 90 
  
 SOU 2014:76 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 Utöver dessa grundläggande principer som regeringen bedömde vara av sådan betydelse att de numera är grundlagsskyddade finns en rad andra principer som brukar nämnas då begreppet rätts- säkerhet diskuteras. Dessa diskuteras nedan. 
 Rättssäkerhetsprinciper 
 5 
  
 En av de grundläggande aspekterna av rättssäkerhet brukar sägas vara att de enskilda ska kunna förutse de rättsliga följderna av sitt handlande och att lika fall därför ska bedömas på lika sätt. 
 6  
 Rättstillämpningen får inte vara godtycklig. Rättstillämpningen blir annars inte förutsebar 
 7  
 och riskerar att förlora den legitimitet som fordras för att medborgarna ska sätta sin tillit till den dömande verksamheten. Rättssäkerheten blir särskilt betydelsefull vid myndig- hetsutövning mot enskilda, framför allt då det gäller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. 
 8 
  
 Det kan konstateras att de måltyper som finns i allmän förvaltningsdomstol typiskt sett rör myndighetsutövning mot enskild och ofta ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta innebär att rättssäkerhet blir ett mycket centralt begrepp inom förvaltningsrätten i stort. Att myndighets- utövning är underkastad rättsliga normer ses numera som något självklart och är ett uttryck för rättsstatsidealet. Rättsstaten och rättssäkerheten sägs stundom vara tvillingar. Rättssäkerheten värnar om att rättsstatsidealen upprätthålls. 
 9 
  
 Rättssäkerhet kan sägas innehålla fem grundläggande principer: legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen, principen om rätt till domstolsprövning, principen om avgörande inom rimlig tid och 
  
 5 
  
 Rättssäkerhetskommitténs betänkande  
  
 Rättssäkerheten vid beskattningen 
 , SOU 1993:62, innehöll en diskussion om rättssäkerhetsbegreppet i allmänhet och rättsäkerheten vid beskattningen i synnerhet. Detta avsnitt är inspirerat av Rättssäkerhetskommitténs tankar. 
  
 6 
  
 Prop. 1993/94:151 s. 69. 
  
 7 
  
 Frågan kan också ställas för vem förutsebarheten ska vara god. Vad gäller inkomst- beskattningen som är ett komplicerat område kan denna kanske inte förenklas så mycket att alla skattskyldiga förstår konsekvenserna av sitt handlande enbart genom att läsa lagtexten. Man kan då ställa upp målsättningen att alla jurister ska kunna tolka den med god precision eller åtminstone alla jurister som har specialiserat sig på området (SOU 1993:62 s. 77). Detta torde enligt utredningens mening inte innebära att alla klagande behöver ha ett ombud eller ett biträde i skattemål utan detta kan tillförsäkras den enskilde genom domstolens utred- ningsskyldighet och materiella processledning. 
  
 8 
  
 SOU 1993:62 s. 76. 
  
 9 
  
 Ibid. 
  
 91 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 SOU 2014:76 
  
 offentlighetsprincipen. Under dessa principer ryms ett flertal andra principer som är av betydelse för rättssäkerheten. 
 10 
  
 Legalitetsprincipen innebär att det måste finnas lagstöd för att en myndighet eller en domstol ska kunna ålägga någon medborgare något, döma honom eller henne till straff eller i övrigt ingripa i hans eller hennes rättssfär. Dessutom kan nämnas förbud mot analog eller reducerande tolkning till den enskildes nackdel. 
 11  
 Med detta sammanhänger också kraven på klar och tydlig lag och på att lag måste vara utformad som en allmän regel och inte gälla enskilda personer eller fall. 
 12  
 Vidare sammanhänger förbudet mot retroaktiv straff- och skattelag och principen att lag inte får strida mot grund- lag med legalitetsprincipen. 
 13 
  
 Objektivitetsprincipen innebär att domstolar och förvaltnings- myndigheter måste iaktta saklighet och opartiskhet. Här kan också läggas till kravet att lika fall ska behandlas lika, att domare och ämbetsmän ska vara ojäviga och domstolar opartiska. Principen om allas likhet inför lagen, kommunikationsprincipen och skyldigheten för myndigheter och domstolar att motivera sina beslut tillhör också denna grupp. 
 14 
  
 Under rätten till domstolsprövning faller principen att ingen ska kunna berövas friheten utan att detta avgörs av domstol och att domen är slutgiltig så att inte medborgaren på nytt kan dras inför domstol i samma fråga. Här kan också nämnas krav på full bevis- ning eller betryggande bevisning, rätten till ombud eller biträde, krav på avgörande inom rimlig tid, krav på offentlighet och möjlig- heten att hålla myndigheterna ansvariga för fel. 
 15 
  
 I offentlighetsprincipen inbegrips kravet att rättegång och i synnerhet avkunnande av dom ska ske offentligt liksom den gene- rella offentlighetsprincip som gäller allmänna handlingar i Sverige. 
 16  
 Sedvanerättsligt anses också behovs- och proportionalitets- principerna gälla vid all myndighetsutövning. Dessa innebär att 
  
 10 
  
 Beyer (1990 a). 
  
 11 
  
 SOU 1993:62 s. 78. 
  
 12 
  
 Se också Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas (Europadomstolen) praxis avseende rule of law i t.ex.  
  
 Griffin mot Sverige 
 , no. 62332/00, dom den 6 juni 2006. 
  
 13 
  
 Beyer (1990 a) och Beyer (1990 b). 
  
 14 
  
 Beyer (1990 a). 
  
 15 
  
 SOU 1993:62 s. 79. 
  
 16 
  
 Beyer (1990 a). 
  
 92 
  
 SOU 2014:76 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 åtgärder som vidtas ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med dem. 
 17 
  
 Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga ger uttryck för många av de ovan nämnda principerna och genom Europa- domstolens och  
 EU-domstolens 
  praxis kan konkreta slutsatser dras om vad som krävs av de stater som anslutit sig till Europa- konventionen respektive är medlemmar i EU. 
 18 
  
 4.2 
  
 Effektivitet och processekonomi 
  
 19 
  
 Mot rättssäkerheten ställs ofta kravet på effektivitet. Begreppet effektivitet är mångtydigt. 
 En betydelse är förvaltningseffektivitet, vilket kan sägas relatera till myndigheternas övergripande målsättning, t.ex. att tillse att all skatt som ska erläggas också betalas eller att få fast alla brottslingar. I denna mening kan rättssäkerhet och effektivitet riskera att hamna i konflikt, eftersom respekten för den enskildes rättigheter (i det enskilda fallet) kan motverka det övergripande målet för verksam- heten. 
 En annan betydelse av begreppet effektivitet kan vara rätts- effektivitet, varvid det är rättsreglernas effektiva tillämpning som avses. Sådan effektivitet går oftast hand i hand med rättssäkerheten, eftersom rättssäkerhetsgarantierna också är en del av den rättsliga effektiviteten eller omvänt, dvs. det främjar inte rättseffektiviteten att åsidosätta rättssäkerheten. 
 Man kan också särskilja ekonomisk effektivitet från förvalt- ningseffektivitet, för att framhålla den ekonomiska nettoeffekten (efter kostnaden för myndighetsåtgärderna), varvid myndigheterna för att öka effektiviteten måste underlåta eller minska sådana åtgärder som inte ger så stor avkastning. 
 20 
  
 17 
  
 SOU 1993:62 s. 78. 
  
 18 
  
 Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag. Av 2 kap. 23 § RF följer vidare att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av Europadomstolens avgöranden. Konventionen får med denna reglering praktiskt genomslag i den svenska rättsordningen både i samband med normgivning och i rättstillämpningen, dvs. vid tolkning och utfyllnad av rent nationella rättsregler (prop. 2009/10:80 s. 158). 
  
 19 
  
 SOU 1993:62 s. 79 f. 
  
 20 
  
 Ibid. 
  
 93 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 SOU 2014:76 
  
 Nedan följer en diskussion om två av de argument som tradi- tionellt används avseende förvaltningsprocessen, nämligen att den ska vara snabb och billig. 
 21 
  
 Snabbt = effektivt? 
 Förvaltningsprocessen präglas av en målsättning att det ska vara en snabb process. 
 22  
 Under de senaste åren har mycket av förändring- sarbetet inom Sveriges domstolar varit inriktat på att handlägg- ningstiderna ska bli kortare. 
 23  
 Sverige har fällts av Europa- domstolen i flera fall för långa handläggningstider. 
 24  
 Ökade krav på god service till medborgarna har också påverkat denna utveckling. 
 Att processen är snabb är naturligtvis en fördel för den enskilde då denne får ett snabbt besked. Det är också möjligt att resonera kring att sen rättvisa är ingen rättvisa. Detta förutsätter självklart att snabbheten inte påverkar beslutets materiella riktighet eller det bemötande som den enskilde får av domstolen. Om ett ärende handläggs för snabbt kan möjligen en misstänksamhet infinna sig där den enskilde ifrågasätter att domstolen verkligen hunnit ta till sig alla argument och göra en grundad bedömning. Slutsatsen blir att det är bra om den enskilde får ett snabbt besked under förut- sättning att detta inte påverkar kvaliteten. 
  
 21 
  
 Det tredje argumentet är att processen ska vara enkel. Se mer om detta i avsnitt 11 om muntlig förhandling. 
  
 22 
  
 I 7 § förvaltningslagen (1986:223), FL, anges att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion anges att ett mål ska avgöras så snart det kan ske. I 20 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion anges det- samma. Jämför också det grundlagsstadgade skyndsamhetskravet avseende sekretessmålen i 
  
 2 
  
 kap. 15 § tryckfrihetsföordningen. 
  
 23 
  
 Den 1 januari 2010 trädde lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol i kraft. Av 1 § denna lag framgår att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (förtursförklaring). Vid bedömningen av om hand- läggningen har oskäligt fördröjts ska det särskilt beaktas 1. hur komplicerat målet eller ärendet är, 2. hur parterna agerat under förfarandet, 3. hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet, 4. sakens betydelse för sökanden. En ansökan om förturs- förklaring ska handläggas skyndsamt. 
  
 24 
  
 Se bl.a.  
  
 Handölsdalens sameby m.fl. mot Sverige 
 , no. 39013/04, 30 mars 2010. 
 94 
  
 SOU 2014:76 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 Billigt = bra? 
 Ur ett statsbudgetperspektiv är det självklart bra om förvaltnings- processen är billig. Om man med billig menar kostnadseffektiv i den meningen att man inte ska lägga mer pengar än nödvändigt för att få det resultat man önskar så är det onekligen en sund uppfattning. Om man däremot med billig endast menar att man vill lägga så lite pengar som möjligt på processen kan diskuteras om detta är en bra utgångspunkt. 
 När begreppet billig diskuteras avseende förvaltningsprocessen är det oftast låga kostnader, process till lågt pris, som avses. I detta avseende är det relevant att titta på hur mycket ett mål i allmän förvaltningsdomstol kostar jämfört med ett mål i allmän domstol. 
 Enligt Domstolsverkets årsredovisning för 2013 var den totala kostnaden för landets 48 tingsrätter 3 239 260 tkr och för landets 12 förvaltningsrätter 858 433 tkr. 
 25  
 Till tingsrätterna inkom 180 038 mål, och till förvaltningsrätterna inkom 132 257 mål. 
 26  
 Förvalt- ningsrätterna handlägger således cirka 42 procent av samtliga mål som kommer in till första domstolsinstans, men står endast för cirka 20 procent av de totala kostnaderna. 
 Beräknat som en genomsnittlig styckkostnad per mål kostar prövningen av ett mål i tingsrätt 14 690 kr, medan ett förvaltnings- mål kostar 8 059 kr 
 27  
 att pröva i första instans. 
 28  
 Räknat per årsarbetskraft avgjordes i genomsnitt 66 mål i tingsrätterna och 119 mål i förvaltningsrätterna. 
 29  
 Detta innebär att en förvaltnings- rättsdomare avgör nästan dubbelt så många mål som en tingsrätts- domare. Det är framför allt skillnader i processernas utformning som påverkar dessa siffror och särskilt kravet på huvudförhandling i allmän domstol. 
  
 25 
  
 Domstolsverkets årsredovisning 2013 s. 99. 
  
 26 
  
 Inklusive migrationsmål. A.a. s. 25 och 42. 
  
 27 
  
 Migrationsmålen har en genomsnittlig styckkostnad på 16 740 kr. A.a. s. 46. 
  
 28 
  
 A.a. s. 22 och 40. 
  
 29 
  
 Exklusive migrationsmålen. Ibid. Antalet mål per årsarbetskraft för migrationsmålen delas upp på avlägsnandemål (40 stycken), verkställighetsmål (48 stycken) och övriga mål (126 stycken). 
  
 95 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 SOU 2014:76 
  
 Förvaltningsprocessen i första instans 
 30  
 är således billigare för staten än den allmänna processen i första instans. 
 31  
 Detta innebär inte att förvaltningsprocessen inte är rättssäker. En ökad rättssäkerhet kan dock vara komplicerad att uppnå utan kostnads- ökningar och utan att tillskjuta resurser. 
 32  
 Det kan visserligen finnas åtgärder som inte automatiskt innebär direkta kostnader men ändå ökar rättssäkerheten såsom t.ex. tydligare domskäl. Tydligare domskäl kan dock kräva mer resurser och kan också påverka omloppstiderna. Ökad specialisering bland domare och föredragande, vilket enligt utredningens bedömning kan medföra en ökad rättssäkerhet, behöver inte heller innebära några direkta kostnader. 
  
 4.3 
  
 Vad innebär rättssäkerhet i de allmänna förvaltningsdomstolarna? 
  
 Domstolarnas uppgift är på ett mycket allmänt plan att skipa rättvisa eller skipa rätt. 
 33  
 Vid tillkomsten av förvaltningsprocess- lagen (1971:291), FPL, angavs att förvaltningsrättskipningens 
  
 30 
  
 Här kan noteras att överklagandefrekvensen är väsentligt högre i förvaltningsrätt än i tingsrätt. Enligt Domstolsverkets årsredovisning 2013 var överklagandefrekvensen för brottmål 11 procent och för tvistemål 4 procent att jämföra med 38 procent för skattemål och 28 procent för socialförsäkringsmål. För migrationsmål var överklagandefrekvensen 36 procent. Ändringsfrekvensen i brottmål var 37 procent och i tvistemål 21 procent medan den i skattemål var 24 procent och i socialförsäkringsmål 14 procent. Ändringsfrekvensen i migrationsmål var 0,8 procent vilket förklaras av att Migrationsöverdomstolen endast har prejudikatdispens. Domstolsverkets årsredovisning 2013 s. 22, 40 och 46. Den genom- snittliga styckkostnaden per mål var dock högre också i hovrätterna och Högsta domstolen jämfört med kammarrätterna (inklusive Migrationsöverdomstolen) och Högsta förvaltnings- domstolen (HFD). 
  
 31 
  
 Se utförligt resonemang om detta i Ayala & mångfalden i de argument som en klagande får framföra inför domstolen och skillnaderna mellan medlems- staterna vad gäller lagstiftning, sedvanerätt och domskrivning. 
 73  
 I detta sammanhang kan noteras att Europadomstolen har uttalat att artikel 6 garanterar en rättvis rättegång men att artikeln inte innehåller några regler gällande tillåten bevisning eller hur bevis- ning ska värderas, vilket således är områden för inhemsk lag- stiftning och de nationella domstolarna. 
 74 
  
 Europadomstolen har uttalat att funktionen av en motiverad dom är att dels ge parterna möjlighet att överklaga på ett effektivt sätt, dels att visa parterna att deras argument har blivit hörda. 
 75 
  
 72 
  
 Se bl.a.  
  
 Hirvisaari mot Finland 
 , no. 49684/99, § 30, 27 september 2001,  
 Lewis mot Sverige 
 , no 10 (13)73841/01, § 39, 19 december 2006 och  
 Estate of Nitschke mot Sverige 
 , no. 6301/05, § 42, 27 september 2007. 
  
 73 
  
 Suominen mot Finland 
 , no. 37801/97, § 34, 1 juli 2003. 
  
 74 
  
 Se t.ex.  
  
 Bishop mot Spanien  
 [GC], no. 30544/96, § 28, ECHR  
 1999-I. 
  
 75 
  
 Se t.ex.  
 Suominen mot Finland 
 ,  
 Lewis mot Sverige  
 och  
 Estate of Nitschke mot Sverige 
 . 
  
 113 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 SOU 2014:76 
  
 4.5 
  
 Kort jämförelse mellan processen enligt förvaltningsprocesslagen och processen enligt rättegångsbalken 
  
 I direktiven hänvisas till regleringen rörande allmän domstol. Även FPL hänvisar till vissa bestämmelser i rättegångsbalken. I det följande görs därför en översiktlig jämförelse mellan processen enligt RB och processen enligt FPL. 
 Den första frågan som uppstår vid en jämförelse mellan pro- cessen i allmän domstol och processen i allmän förvaltnings- domstol är vilka måltyper som kan jämföras, dvs. är det processen i brottmål som kan jämföras med processen i förvaltningsmålen eller är det processen i civilmål som kan jämföras med processen i förvaltningsmålen. Många gånger kan tyckas att det är processen i de indispositiva civilmålen som ligger närmast till hands i detta avseende, men det finns också det som talar för att det är processen i brottmålen som är mest jämförbar. 
 76  
 Både förvaltningsförfarandet och brottmålsförfarandet utmärks av att det nästan alltid är ett allmänt intresse som står mot ett enskilt intresse. Detta innebär att det finns en bevisbörda för den som företräder det allmänna intresset samt att domstolen har en skyldighet att självmant ta tillvara den enskildes intressen. De allmänna förvaltnings- domstolarnas utredningsskyldighet är reglerad i FPL. 
 Att det finns likheter mellan förfarandet enligt FPL och förfarandet enligt RB står klart men det finns också väsentliga skillnader. Först kan nämnas att RB omfattar mer än 750 paragrafer medan FPL endast innehåller cirka 50 paragrafer. Orsakerna till detta är flera. En orsak är att förvaltningsmålen är så olika sins- emellan att det är svårt att detaljreglera processen. Andra orsaker till bristen på detaljreglering i FPL är att det finns kompletterande processuella regler i andra från FPL fristående lagar medan motsvarande kompletterande bestämmelser för de allmänna dom- stolarna finns i RB. FPL bygger också på hänvisningar till RB, som också tillämpas analogt i förvaltningsprocessen när bestämmelser saknas i FPL. En ytterligare skillnad är att RB reglerar förfarandet i två skilda typer av mål. 
  
 76  
 SOU 1991:106 s. 465. Se också Bylander (2006). 
 114 
  
 SOU 2014:76 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 En väsentlig skillnad mellan processen i allmän domstol och processen i allmän förvaltningsdomstol är att saken i allmän domstol oftast inte har prövats tidigare av en annan instans, 
 77  
 medan situationen är den motsatta i förvaltningsdomstol där saken i de allra flesta mål först har prövats av en annan myndighet än domstol. Till detta kommer att myndigheterna också ska göra en omprövning av sitt beslut innan ett överklagande skickas vidare till förvaltningsrätten. 
 En ytterligare skillnad är att nästan alla förvaltningsprocess- lagens bestämmelser gäller i alla instanser och avser alla mål. Detta innebär, i motsats till hur processen är utformad i rättegångsbalken, att en part kan åberopa nya omständigheter och nya bevis i den andra instansen. Detta medför att skillnaderna mellan en process i första instans och en process i andra instans blir ganska små i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 
 78  
 Processen i Högsta förvalt- ningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen är dock utformad så att den främst avser prejudikatbildning. 
 79 
  
 I allmän domstol är omedelbarhetsprincipen grundläggande både i brottmål (30 kap. 2 § rättegångsbalken) och tvistemål (17 kap. 2 § rättegångsbalken). Principen innebär bl.a. att rättens dom bara får grundas på vad som åberopats vid huvudför- handlingen. En annan viktig princip i allmän domstol är muntlig- hetsprincipen. Principen innebär att vittnen och parter ska höras muntligen, och att parterna som huvudregel inte får ge in eller läsa upp skriftliga inlagor (dvs. ett uppläsningsförbud). Den finns uttryckt i 46 kap. 5 § rättegångsbalken avseende brottmål. En brottmålsprocess styrd av omedelbarhetsprincipen och muntlig- hetsprincipen skiljer sig väsentligt från processen i förvaltnings- 
  
 77 
  
 T.ex. skiljedom kan dock överklagas till domstol. 
  
 78 
  
 Detta kan medföra att parter väntar med att lägga fram hela sin talan till kammarrätten och först där t.ex. yrkar muntlig förhandling och argumenterar fullt ut. Att detta motverkar tanken med att tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans är uppenbart. En tänkbar lösning är preklusionsregler, se mer i avsnitt 5.5. 
  
 79 
  
 I en process enligt SFL är det tillåtet att åberopa nya omständigheter till stöd för ett yrkande under förutsättning att den fråga eller sak som ska prövas inte ändras. Detta anges uttryckligen i 67 kap. 31 § SFL (tidigare 6 kap. 18 § taxeringslagen [1990:324] och även i skattebetalningslagen [1997:483], m.fl. lagar). För processen i Högsta förvaltningsdomstolen finns dock en begränsande regel i 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen. Av RÅ 2000 ref. 54 framgår t.ex. att det finns utrymme för Skatteverket att först i en pågående process i kammarrätt åberopa att ett förfarande ska prövas enligt lagen (1995:575) mot skatteflykt (skatteflyktslagen) men att skatteflyktslagen inte kan åberopas i HFD som första instans. Se också HFD 2013 ref. 85 avseende resning. 
  
 115 
  
 Rättssäkerhet och domstolsprocess 
  
 SOU 2014:76 
  
 domstol, som huvudsakligen är skriftlig och där domstolen har det yttersta ansvaret för utredningen i målet (8 och 9 §§ FPL). 
 En förutsättning för omedelbarhet är att koncentrations- principen tillämpas. Koncentrationsprincipen, som kan utläsas i bl.a. 43 kap. 11 § och 46 kap. 11 § RB, innebär att den processuella verksamheten, så långt möjligt, ska fortgå i ett sammanhang, utan uppehåll och tidsförlust. För att det ska få göras uppehåll i en huvudförhandling krävs att vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna före- kommer mål av förturskaraktär där föreskrifter om tidsfrister för målets handläggning meddelats i lag. 
 80 
  
 80  
 Enligt 7 § LVU ska ett beslut från socialnämnden om omedelbart omhändertagande underställas förvaltningsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades och enligt 15 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska socialnämndens beslut om omedelbart omhändertagande i vissa fall utan dröjsmål och senast dagen efter beslutet underställas förvaltningsrätten. Även för mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård föreskrivs skyndsam handläggning. Ett mål hos en förvaltningsrätt ska tas upp till avgörande inom åtta dagar från den dag då ansökan eller överklagandet kom in till förvaltningsrätten. Ytterligare exempel på måltyper där krav på skyndsam handläggning uppställs är mål om avvisning, utvisning eller förvar (16 kap. 4 § utlänningslagen [2005:716]) och vissa skattemål (t.ex. skattemål som har samband med skattebrottmål 16 § skatte- brottslagen [1971:69], mål om omhändertagande och förverkande enligt 4 kap. 17 § lagen om punktskattekontroll vid transporter m.m. [1998:506]). 
 116 
  
 5 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 Utredningens direktiv innehåller diverse frågeställningar med rele- vans för förvaltningsprocessen. Stora delar av utredningens direktiv handlar om utformningen av skattemålshanteringen. Många av de förutsättningar som lyfts fram i direktiven avseende skattemålen har dock enligt utredningens mening bäring på alla måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta avsnitt återkopplar till av- snitt 4 och innehåller vissa grundläggande ställningstaganden av- seende förvaltningsprocessens utformning i stort. Vissa av dessa utmynnar i lagförslag medan andra är rena bedömningar från utred- ningens sida. 
 Det är viktigt att de processuella reglerna i allmän förvaltnings- domstol är ändamålsenliga. Detta innebär i praktiken att de pro- cessuella reglerna ska möjliggöra att mål kan avgöras med hög kvalitet och inom rimlig tid. Regelverket ska vara flexibelt så att handläggningen kan anpassas till behoven i det enskilda fallet. På så sätt kan en effektiv domstolsprövning uppnås utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts. 
  
 5.1 
  
 Domarens kompetens – generalist eller specialist? 
  
 Bedömning:  
 Domarna i allmän förvaltningsdomstol bör även i fortsättningen väsentligen vara generalister. Det bör dock finnas domare som därutöver är specialiserade på vissa typer av mål. 
 117 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tendensen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är att målen blir alltmer komplicerade. Detta gäller för de flesta måltyper. Skälen till detta är flera. Ett av skälen är att en stor del av rättskällorna numera har sitt ursprung i beslut inom den Europeiska unionen, ett annat är att mängden författningar är större i och med  
 EU-rätten. 
  Dessutom har den ökade globaliseringen medfört att domstolarna i dag oftare än förr har anledning att beakta även utomeuropeiska rättskällor i sitt dömande. Till detta kommer också att samhället utvecklas och förändras på många olika plan, kulturellt, tekniskt och ekonomiskt. 
 1 
  
 Detta ställer särskilda krav på den enskilde domarens förmåga att sätta sig in i och förstå komplicerade sammanhang av många olika slag och på att domarna har en hög kompetens. Frågan är om domarna för att bäst möta dessa krav bör vara generalister eller specialister. Det kan också vara så att det ena inte behöver utesluta det andra. 
 Inom förvaltningsprocessen företräds staten i de allra flesta fall av myndigheter som är specialiserade på ett område, såsom Skatte- verket, Migrationsverket, Försäkringskassan m.fl. Även advokater och andra aktörer på motpartssidan har under senare år speciali- serat sig alltmer på vissa ämnesområden. Utredningen erfar att parter och ombud har önskemål om att det är viktigt av rätts- säkerhetsskäl och för förtroendet för domstolarna att rättens leda- möter har samma grad av fördjupade kunskaper inom olika om- råden som parterna. 
 Vad som talar för att domarkåren i de allmänna förvaltnings- domstolarna i huvudsak bör bestå av generalister är bl.a. att en domare bör ha en överblick över rättsordningen som helhet och därutöver också behärska processen och den materiella process- ledningen. 
 2  
 Det kan dock samtidigt konstateras att specialisering kan öka förtroendet för domstolarna och bidra till högre kvalitet och ett effektivare resursutnyttjande. Genom specialisering kan domarna tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på det valda området. 
 3 
  
 1 
  
 För en utförligare diskussion om den förändrade karaktären på målen se Domarlags- utredningens betänkande  
  
 En reformerad domstolslagstiftning  
 (SOU 2011:42) s. 302 f. 
  
 2 
  
 Se mer nedan i avsnitt 5.2. 
  
 3 
  
 Upphandlingsutredningen gör i sitt betänkande  
  
 Goda affärer  
 (SOU 2013:12 s. 362) bedöm- ningen att domstolsintern specialisering är det enklaste och snabbaste sättet att komma till rätta med de problem om långa handläggningstider och spretig rättspraxis som utredningen noterat avseende mål om offentlig upphandling. 
 118 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 Myndighetsrepresentanter, advokater och andra ombud har andra roller än domaren och det är deras sak att lägga fram saken inför domstolen när det är fråga om en tvåpartsprocess. Vad gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna tillkommer att det rör sig om så många olika måltyper att det inte är möjligt med en ordning där domaren alltid är specialist på det ämne som målet handlar om. 
 Utredningens bedömning är således att domarna även fortsätt- ningsvis bör vara generalister i första hand men att det bör finnas utrymme för specialisering avseende vissa måltyper, däribland skattemålen (se mer om specialisering avseende skattemålen i av- snitt 7). Enligt utredningens mening bör dock sådana möjligheter till specialisering inte begränsas till skattemålen, utan även andra måltyper kan komma i fråga. Domstolens storlek och målsamman- sättning är viktiga faktorer att beakta då specialisering diskuteras. Vid en större domstol torde det generellt sett vara enklare att låta domare specialisera sig medan specialisering på en mindre domstol skulle kunna påverka verksamheten negativt genom att binda upp resurser som under tid behövs på annat håll. 
 4 
  
 5.2 
  
 Materiell processledning främjar rättssäkerheten 
  
 Bedömning:  
 Materiell processledning är en viktig komponent för att handläggningen av ett mål ska bli så rättssäker och effektiv som möjligt. De förändringar som nyligen skett i 8 § FPL bör kunna ha en positiv inverkan på utvecklingen av de allmänna förvaltningsdomstolarnas materiellt processledande roll. Det krävs dock fler åtgärder för att ytterligare driva denna utveckling framåt. Mycket handlar om domstolarnas arbetssätt och domarnas inställning till processledning. De flesta av dessa frågor kan inte lösas genom lagstiftning. 
 Det är viktigt att materiell processledning utövas så tidigt som möjligt i målets handläggning samt att den utövas fort- löpande. Materiell processledning ska i första hand utövas av en lagfaren domare. Detta påverkar personalsammansättningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 
  
 4  
 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) diskuterar frågan om specialisering i sin rapport 
 Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna  
 och dess betydelse för bl.a. ändrings- frekvensen. Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 145 ff. 
  
 119 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Det är också viktigt att en enskild som överklagat ett beslut till allmän förvaltningsdomstol får den information och det stöd som denne behöver för att kunna förstå och hantera processen. Domstolsverket bör stödja förvaltnings- domstolarna i deras arbete med att utveckla information som riktar sig till enskilda. 
 Att en domstol ska bedriva formell processledning torde inte vara särskilt kontroversiellt, dvs. att domstolen ska handlägga målet och avgöra det. Frågan om i vilken omfattning en domstol ska bedriva materiell processledning är däremot mycket omdiskuterad, dvs. hur aktiv ska en domstol vara med att precisera och berika process- materialet i ett mål. Frågor om utredningsskyldighet och materiell processledning är sådana frågor som inte är helt enkla att lagstifta om, vilket innebär att enskilda domares personliga åsikter får stor betydelse för hur domstolens materiella processledning yttrar sig i det enskilda målet. 
 För processledning har domstolen olika redskap såsom muntlig förhandling (9 § FPL), möjlighet att förordna om syn (23 § FPL), möjlighet att inhämta sakkunnigyttrande från annan myndighet eller person (24 § FPL) samt rätt att förordna om förhör med vitt- ne eller sakkunnig (25 § FPL). Därutöver finns också möjlighet att använda olika typer av förelägganden. 
 Regeringen uttalade i prop. 2012/13:45 att behovet av pro- cessledande åtgärder påverkas bl.a. av om det finns en offentlig motpart i processen och av styrkeförhållandena mellan parterna i processen. Det är därför svårt och inte heller lämpligt att genom lagstiftning i detalj reglera vad som ska gälla. Det står dock klart att domstolen bör ha ett yttersta ansvar för utredningen i målet. Officialprincipen 
 5  
 bör alltså vara vägledande för handläggningen av ett mål hos en allmän förvaltningsdomstol. Domstolens utred- ningsansvar innebär att se till att målet är klart för avgörande 
  
 5  
 Officialprincipen innebär i sin mest renodlade form att det är domstolen som införskaffar utredningen och att domstolen dömer utan att vara beroende av de yrkanden och de grunder som part åberopar. Motsatsen till officialprincipen är förhandlingsprincipen. Den innebär – tillämpad fullt ut – att all utredning måste införskaffas av parterna och att domstolen aldrig dömer över andra yrkanden och grunder än sådana som härrör från part. SOU 1991:106 s. 513. 
 120 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 genom att utredningen är fullgod. Ansvaret syftar inte till att uppnå en viss utgång eller att hjälpa en part att nå framgång. 
 6 
  
 Den materiella processledningen kan och bör således variera beroende på målets karaktär och komplexitet samt parternas in- bördes styrkeförhållande. I vissa mål kan processledningen inne- fatta mycket enkla åtgärder som att domstolen frågar en part vad han eller hon menar med ett yttrande. Mer omfattande utrednings- åtgärder från domstolens sida kan innebära att domstolen anlitar en sakkunnig eller begär in ett yttrande från en expertmyndighet på området. 
 Den materiella processledningen kan utövas muntligen vid en förhandling eller genom skriftliga förelägganden. När det gäller åtgärder som innefattar införskaffande av ytterligare utredning i målet bör sådana åtgärder i största mån läggas på parterna själva. Detta har förtydligats i 8 § FPL genom att det numera anges att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna av- hjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar. 
 7  
 Regeringen uttalade därvid att frågor och påpekanden till parterna i detta syfte kan framställas lika gärna i skrift, som t.ex. per telefon eller vid en muntlig förhandling. 
 8 
  
 Genom domstolens materiella processledning kan processmate- rialet kompletteras på ett sådant sätt att möjligheterna att nå ett materiellt riktigt avgörande ökar. Dessutom kan materiell process- ledning medföra att handläggningen i större grad inriktas på det som är väsentligt i målet vilket i sin tur kan innebära att hand- läggningen kan bli mer effektiv och mer rättssäker. Ytterligare möjliga positiva resultat är att materiell processledning kan minska antalet överklaganden då målen blir grundligare utredda i första instans. Därmed uppnås också att tyngdpunkten i processen ligger i första instans och den högre instansen kan ägna sig åt överprövning och inte åt att utreda målen. I förvaltningsprocessen där enskilda parter till största del inte har ombud är materiell processledning också i någon mån en ersättning för detta. 
  
 6 
  
 Prop. 2012/13:45 s. 115. 
  
 7 
  
 Riksrevisionen har i arbetet med rapporten RIR 2014:6  
  
 Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda  
 intervjuat ledningen för sex förvaltningsrätter vilka uppgett att de förändringar som skett i 8 § FPL inte har inneburit någon skillnad i förvaltningsrätternas sätt att arbeta. Flera förvaltningsrätter framförde att den nya skrivningen snarare fastställer det sätt som domstolarna redan arbetar på. 
  
 8 
  
 Prop. 2012/13:45 s. 115. 
  
 121 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Utredningen föreslår nedan i avsnitt 8 att förvaltningsrättens sammansättning i skattemål som huvudregel ska vara två lagfarna domare. Detta innebär i sig en förstärkning av möjligheterna att utöva materiell processledning då domarna kommer att kunna diskutera och bolla även frågor av förberedande karaktär med varandra. 
 Vem ska utöva den materiella processledningen och när? 
 De allmänna förvaltningsdomstolarna har under perioder haft be- kymmer med långa handläggningstider. Den viktigaste förklaringen till detta är stora målbalanser. En annan förklaring kan dock, enligt utredningens mening, vara att domarna inte anser sig ha tid att utöva materiell processledning i tillräckligt stor utsträckning. Detta kan i vissa fall innebära att skriftväxlingen blir onödigt långdragen, man låter helt enkelt parterna fortsätta skriva tills någon part slutar svara. I andra fall kan det innebära att nödvändig skriftväxling inte genomförs. Handläggningstiden kan också förlängas av att vissa myndigheter kräver långa svarstider och ibland finns det skäl att misstänka att enskilda parter förhalar processen genom att begära anstånd med att yttra sig. 
 Många mål i allmän förvaltningsdomstol kommuniceras inte alls medan andra kan bli föremål för en relativt omfattande skriftväx- ling. Det är viktigt att kommunicering sker på ett förutsebart och enhetligt sätt och att dess omfattning inte påverkas av att det kan vara olika handläggare som sköter denna uppgift. 
 9 
  
 När skriftväxlingen blir alltför omfattande kan det vara svårt att urskilja vad som egentligen är frågan i målet. Parterna kan skriva 
 förbi varandra och materialet blir också onödigt stort. För den enskilde domaren är det problematiskt med långa tider för skrift- 
  
 9  
 Riksrevisionen har i rapporten RIR 2014:6 studerat kommuniceringen av socialförsäkrings- mål och mål om försörjningsstöd. Härvid konstaterar Riksrevisionen bl.a. följande. Den aktiva handläggningstiden består framför allt av den kommunicering som förvaltnings- rätterna bedriver med parterna i målet. Det saknas en samsyn mellan förvaltningsrätterna om när mål behöver kommuniceras. De viktigaste orsakerna till bristande samsyn om kom- municering uppges vara kultur och tradition samt domstolarnas olika syn på Försäkrings- kassan. Samtliga förvaltningsrätter delar upp handläggningens olika moment på flera hand- läggare och domare, vilket leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelad på färre personer. Det är inte ovanligt att kommunice- ringen återupptas efter att målet bedömts klart för avgörande. Se också Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 126 f. och s. 143 f. 
 122 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 växling eftersom denne då måste sätta sig in i målet på nytt varje gång eftersom det kan ha gått lång tid sedan domaren senast syss- lade med målet. 
 Utredningen anser att materiell processledning ska utövas så snart ett mål kommer in till domstolen i den meningen att det ska göras en kvalificerad granskning av målet och en bedömning av vil- ka resurser och handläggningsåtgärder som kommer att krävas. 
 10 
  
 Enklare mål kan då sorteras bort till en snabbfil och mer kom- plicerade ärenden kan få de resurser de behöver. Handlingar som kommer in till domstolen måste granskas av tillräckligt kvalificerad personal så snart de kommer in. Utredningen anser att det bästa är om en lagfaren domare eller möjligen en erfaren föredragande granskar handlingarna. Det bör helst inte förekomma att det är kanslipersonal som granskar och kommunicerar handlingar i målet. 
 En kvalificerad första bedömning där domstolen framför allt ska ta ställning till om målet behöver kommuniceras, skapar bättre för- utsättningar för att målet styrs rätt från början och att efterföljande moment i handläggningsprocessen därmed kan genomföras utan större hinder. 
 11  
 En domstolsprocess med hög kvalitet i beredningen garanterar enligt utredningens mening en rättssäker prövning. 
 12 
  
 Vem som sköter processledningen har naturligtvis samband med personalsammansättningen på de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Antalet beredare per domare är i genomsnitt 1,3 på en tingsrätt och i genomsnitt 2,8 på en förvaltningsrätt. 
 13  
 Det är alltså mer än dubbelt så många beredare per domare i en förvaltningsrätt. Detta torde innebära att domare på en förvaltningsrätt har mindre tid att själva arbeta med målen då mycket tid går åt till handledning 
  
 10 
  
 Uttalanden om förvaltningsdomstolarnas materiella processledning har förekommit vid flera tillfällen. I prop. 1982/83:134 uttalade regeringen att ett viktigt medel för att förkorta förberedelsetiderna är () att domstolarna, framför allt länsrätterna, ägnar sig åt en mer kraftfull processledning. En sådan processledning kräver för länsrätternas del att den domare som ansvarar för målet – rotelinnehavaren – tar aktiv del i förberedelsen (s. 33). 
  
 11 
  
 Riksrevisionen (2014) s. 55. 
  
 12 
  
 Migrationsverket har vid samråd med utredningen uttalat bl.a. följande. En domstols- process med hög kvalitet i beredningen garanterar en rättssäker prövning och bidrar till en effektiv migrationsprocess. Med kvalificerad personal tidigt i denna process säkerställs att varje ärende får den utredning som dess beskaffenhet kräver. På så sätt blir processen så kort som möjligt och främjar den enskildes berättigade krav på besked utan onödigt dröjsmål. Migrationsverkets kvalificerade medverkan till ett snabbt domstolsavgörande skapar förut- sättningar för en snabbare etablering, alternativt en mer human återvändandeprocess för mi- granten. 
  
 13 
  
 Källa: Domstolsverket. 
  
 123 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 etc. av föredragande och notarier. De senaste åren har diskussionen handlat mycket om att renodla domarrollen men frågan är vad det innebär i praktiken. 
 Enlig utredningens mening kan det ifrågasättas om domare i förvaltningsrätten har tid och möjlighet att göra rättsutredningar, skriva egna domar och ägna sig åt materiell processledning i till- räckligt hög utsträckning. Mycket av arbetstiden för en domare i förvaltningsrätten måste ägnas åt att läsa och redigera samt skriva under domar som föredragande och notarier har skrivit. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är nödvändigt att se över personalsammansättningen i förvaltningsrätterna. En högre andel lagfarna domare borgar för ökad kvalitet och ökad rättssäkerhet i förvaltningsrättsdömandet. En ytterligare aspekt av detta är att personalomsättningen för föredragande i förvaltningsrätt på många orter, i synnerhet de större orterna, är mycket hög. Detta innebär att en stor andel av förvaltningsrätternas personal konstant be- finner sig under utbildning. Detta påverkar effektiviteten och rätts- säkerheten negativt på flera sätt. Personalomsättningen bland domarna är väsentligt lägre. 
 14 
  
 Den utveckling som skett på senare år med ökat antal muntliga förhandlingar och ökat behov av processledning tillsammans med de förslag som utredningen lämnar avseende muntliga förhand- lingar (avsnitt 11.8), förberedande sammanträden (avsnitt 5.3), skriftliga sammanställningar (avsnitt 5.4) samt ökade möjligheter att vara två lagfarna domare i målen (avsnitt 8.6) innebär att pro- cessen i allmän förvaltningsdomstol närmar sig processen i allmän domstol. Enligt utredningens mening bör även personalsamman- sättningen i förvaltningsdomstol kunna närma sig personalsam- mansättningen i allmän domstol. Detta innebär att fler ordinarie domare behöver utbildas och anställas i förvaltningsdomstolarna. 
  
 14  
 I Domstolsverkets årsredovisning för 2013 anges följande om personalomsättningen. Flertalet domstolar upplever att uppfyllelsen av regeringens verksamhetsmål försvårats av personalomsättning och rekryteringssvårigheter. Under året har personalomsättningen dock minskat inom grupperna administration och ordinarie domare men är fortsatt hög för domstolssekreterare, föredragande och beredningsjurister. Personalomsättningen nämns ändå som särskilt besvärande på de domstolar som har långvariga domarvakanser (s. 16). 
 124 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 Vad får domstolen göra och inte göra? 
 Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl, får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. 
 Av förarbetena till bestämmelsen framgår att möjligheten att gå utöver yrkandet är tänkt som en garanti för den enskildes rätts- skydd. Vad som åsyftas är fall då rätten finner det uppenbart att den enskilde blivit för strängt bedömd i den underliggande in- stansen. Samtidigt har bestämmelsens undantagskaraktär betonats. Det bör således inte komma i fråga att rätten vid misstanke om att något fel eller någon felbedömning har förekommit som inte omfattas av parts yrkande, tar initiativ till ytterligare utredning i målet. Endast uppenbara eller uppenbarade fel bör normalt rättas med stöd av regeln om s.k.  
 reformatio in melius 
 . Över huvud taget bör  
 reformatio in melius  
 ses som en extraordinär åtgärd som bara motiveras av särskilda skäl. 
 15 
  
 Som utgångspunkt sätter alltså yrkandena från parterna den yttre ramen för domstolens prövning, men 29 § FPL medger att domstolarna undantagsvis går utanför processramen för att på så vis uppnå ett materiellt sett riktigt resultat. En grundläggande förutsättning för att överväga ett sådant undantag är således att det är uppenbart vad som är det materiellt riktiga resultatet. 
 16  
 Enligt 30 § FPL ska rättens avgörande av mål grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. 
 Det är uppenbart att domstolens aktivitet måste växla beroende på bl.a. vad för slags mål det gäller, om det finns en offentlig motpart i målet och om en enskild part har ombud i målet. Vid tillkomsten av FPL förekom inte att ett mål i en allmän förvalt- ningsdomstol kunde gälla en tvist mellan två enskilda. Förvalt- ningsprocessen är numera en tvåpartsprocess där den enskilde så gott som alltid har en myndighet som motpart, men det förekom- mer också mål med enskilda som motparter och mål där en myn- 
  
 15 
  
 Prop. 1971:30 s. 580 f. Som exempel på mål där det ansetts tänkbart att bestämmelsen kan fylla en funktion nämns bl.a. skattemål och körkortsmål. 
  
 16 
  
 Se HFD 2012 ref. 36 som avsåg avgift för kost vid korttidsvistelse enligt LSS. Se också RÅ 2009 ref. 7 i vilket fråga var om kammarrätts avgörande i mål om vårdbidrag gått utöver yrkandena i målet. 
  
 125 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 dighet agerar som enskild. En följd av det är att officialprincipen gör sig mindre gällande. 
 Högsta förvaltningsdomstolen har i några refererade avgöran- den funnit att endast omständigheter som en part åberopat kan läggas till grund för en allmän förvaltningsdomstols prövning. 
 17  
 I dessa mål har det varit fråga om mycket ingripande åtgärder från det allmänna mot enskilda. Högsta förvaltningsdomstolen har i dessa fall ansett att domstolarnas utredningsansvar inte är så om- fattande att det kan ersätta en offentlig parts ansvar för att åberopa grunderna för sin talan. 
 Vad gäller mål om offentlig upphandling har Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalat att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt och att som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt an- ger vilka omständigheter han eller hon grundar sin talan på. Skälen för detta angavs vara att dessa mål i princip gäller ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare. 
 18  
 Andra mål som detta resonemang bör kunna appliceras på är mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. 
 Utredningen finner mot denna bakgrund att det fortfarande, och kanske än mer tydligt, måste avgöras från mål till mål vilken räckvidd officialprincipen får och hur stort ansvar för utredningen som kan läggas på parterna respektive domstolen. I första hand är det parternas ansvar att ange yrkanden och grunder samt anföra den bevisning som parterna vill åberopa. Med detta som utgångs- punkt finns det även i dag, trots tvåpartsprocessen, situationer där det är nödvändigt för domstolen att hjälpa den ena parten, och det är då den enskilde parten som avses först och främst. Rätten verkar dock genom parterna och ska undvika att agera helt på egen hand, när det inte är fråga om sådant som t.ex. att inhämta yttrande från en myndighet. 
 19 
  
 Det är viktigt att den materiella processledningen sker öppet och att domstolen är tydlig och specifik med vad det är parterna ska yttra sig om. Ett föreläggande att yttra sig över bifogat under- lag från motparten kan i många fall vara mindre fruktsamt att 
  
 17 
  
 Målen gällde återkallelse av en läkares legitimation (RÅ 1989 ref. 67 och 1990 ref. 64), disciplinpåföljd för läkare (RÅ 1990 ref. 108) och körkortsingripande (RÅ 1991 ref. 67). 
  
 18 
  
 RÅ 2009 ref. 69. 
  
 19 
  
 Prop. 2009/10:215 s. 166 och prop. 2012/13:45 s. 116. 
  
 126 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 skicka till en enskild klagande som inte har ombud. Att en förvalt- ningsrätt använder sig av mer specificerade förelägganden eller direktiv kan enligt utredningens mening inte anses påverka förvalt- ningsrättens opartiskhet. 
 20  
 Sådana frågor eller påpekanden behöver inte heller alltid ske skriftligen utan kan också ske per telefon eller vid en muntlig förhandling eller ett förberedande sammanträde. 
 21 
  
 Information till klagande under processen 
 De flesta enskilda har liten eller ingen kontakt med domstolarna under sin livstid. För de medborgare som ändå kommer i kontakt med en domstol är det företrädesvis förvaltningsrätten det handlar om. Processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna är uppbyggd kring tanken att den enskilde klagande oftast ska kunna föra sin egen talan. Det är sällan som en enskild har rätt till rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) 
 22  
 och även om det finns vissa möjlig- heter till ersättning för kostnader för ombud i skattemål enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) så förväntas den enskilde i stort sett kunna hantera processen själv utan ombud i de flesta mål- typer. 
 23  
 Myndigheterna som blir den enskildes motpart i förvalt- ningsdomstol representeras dock oftast av jurister med process- vana. 
 Ovan redovisade omständigheter gör att det ligger ett stort ansvar på de allmänna förvaltningsdomstolarna att se till att den en- 
  
 20 
  
 Det är viktigt att det finns en öppen diskussion om domarrollen inom Sveriges domstolar. Domstolsakademin har under våren 2014 startat en kurs i fyra steg som behandlar detta område; Delkurs A Domarrollen och domstolens funktion, Delkurs B Ordföranderollen, professionellt bemötande, Delkurs C Domskrivning och mediekunskap med medieträning, Delkurs D Domare i en global värld. Vidare finns kursen Processledning och utred- ningsplikt. 
  
 21 
  
 Prop. 2012/13:45 s. 115. 
  
 22 
  
 I flertalet vårdmål (mål enligt lagen [1990:52] om vård av unga, lagen [1988:870] om vård av missbrukare i vissa fall, lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård, lagen [1991:1129] om rättspsykiatrisk vård), smittskyddslagen (2004:168) och i vissa migrationsmål finns dock rätt till offentligt biträde. 
  
 23 
  
 Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet föreslår i sitt betänkande  
  
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet 
 , SOU 2013:62, bl.a. att skälig ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, förutom under de förut- sättningar som finns i dag, även ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/ 
 -  
  
 nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. Vid bedömningen av hjälpbehovet ska särskilt beaktas om frågan rör ett obetydligt skattebelopp, om prövningen är enkel och om den sökande själv genom sitt handlande har förorsakat ärendet eller målet. Förslaget har remiss- behandlats och är under beredning i Finansdepartementet (dnr Fi2013/3266/S3). 
  
 127 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 skilde klagande klarar att hantera processen. Detta ansvar kan för- valtningsdomstolarna dels uppfylla genom materiell processledning under själva hanteringen, dvs. genom att leda processen rättsligt framåt, dels genom att ge den enskilde grundläggande information om hur processen går till och genom att informera den enskilde om vad som pågår i just dennes mål. 
 Som redogjorts för i avsnitt 3 har Riksrevisionen i sin rapport RIR 2014:6 konstaterat att det ges lite information till klagandena under processen i en förvaltningsrätt. Rapporten omfattar social- försäkringsmål och mål om ekonomiskt bistånd men utredningen har inte skäl att tro att andra måltyper hanteras annorlunda i för- valtningsrätterna i detta avseende. Riksrevisionen drar slutsatsen att bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar för att förstå och hantera processen vilket i sin tur kan leda till minskad legitimitet för såväl processen som domen i målet. 
 Utredningen instämmer i Riksrevisionens slutsats och gör be- dömningen att det är av största vikt att de allmänna förvaltnings- domstolarna påbörjar ett arbete med att utarbeta rutiner för att ge klagande skriftlig information om att deras överklagande har kom- mit in till domstolen samt om hur den fortsatta handläggningen kommer att ske och eventuellt även beräknad handläggningstid. Utredningen anser att Domstolsverket bör stödja förvaltningsdom- stolarna i detta arbete. 
 Processekonomi – inte mer resurser än nödvändigt 
 Begreppet processekonomi används relativt ofta i olika samman- hang. Man talar t.ex. om god processekonomi eller att det är eller inte är processekonomiskt försvarbart med en viss åtgärd. Utred- ningen anser att en god processekonomi innebär att varje mål får de resurser som är nödvändiga för att handlägga målet på ett rätts- säkert och effektivt sätt. De handläggningsåtgärder som krävs skiljer sig mellan olika måltyper och mellan olika mål inom samma måltyp. Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att definiera vilka handläggningsåtgärder som krävs i en viss måltyp då komplexiteten och svårighetsgraden på målen kan variera kraftigt inom en och samma måltyp. Det går visserligen att göra generella antaganden 
 128 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 om att vissa måltyper är mer komplicerade än andra, t.ex. kan sägas att skattemål generellt sett är mer komplicerade än biståndsmål. Detta säger dock inget om hur komplicerat det enskilda målet är. 
 För att åstadkomma en god processekonomi är det av största vikt att det tidigt i handläggningen görs en bedömning av vilka re- surser det enskilda målet kommer att kräva. Utredningen anser att en sådan bedömning i första hand bör göras av en lagfaren domare eller en mycket erfaren föredragande, en kvalificerad inkorgs- granskare. 
 24  
 Det är viktigt att handläggningen, med vilket här av- ses hanteringen av målet fram till dess att det är klart för av- görande, av ett mål i så stor utsträckning som möjligt sköts av så få olika personer som möjligt. Mycket talar för ett system där en person är beredningsansvarig för en förvaltningsrätts eller en enhets alla mål av en viss typ. Detta medför inte bara att onödig kommunicering kan undvikas utan också att de klagande får ett enhetligt bemötande under denna del av processen. Dessutom und- viker man problematiken att flera personer behöver sätta sig in i målet och att ingen tar ett helhetsansvar för målet. 
 Det är också nödvändigt att parterna och domstolarna tar ett ansvar för att driva målen och ärendena framåt mot ett avgörande och utnyttjar de möjligheter som står till buds för att få ett snabbt avslut på handläggningen. Här bör också påpekas vikten av att de mål som bedöms vara klara för avgörande direkt kan gå i en snabb- fil och inte blir liggande. Med en kvalificerad första bedömning kan sådana mål avgöras i princip direkt. 
  
 5.3 
  
 Förberedande sammanträde 
  
 Förslag:  
 I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om förberedande sammanträde. Ett sådant förberedande sam- manträde ska få hållas om det främjar ett snabbt avgörande av målet eller kan antas vara till fördel för utredningen. 
  
 24  
 Riksrevisionen skriver i sin rapport RIR 2014:6 bl.a. följande. Om förvaltningsrätten gör en kvalificerad bedömning av målen när de kommer in, skapar det bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början med mindre risk för att kommunicering behöver återupptas (s. 99). 
 129 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Målen i allmän förvaltningsdomstol blir alltmer omfattande och komplexa. Detta gäller särskilt skattemål men även andra mål som t.ex. mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, och socialförsäkringsmål. Dessa faktorer i kombination med ökade krav på skyndsamhet och effektivitet gör att det blir allt viktigare för domstolen att få parternas ståndpunkter noggrant preciserade och reda ut vad som egentligen ska prövas. För att snabba upp domstolsförfarandet är det angeläget att rätten utövar en aktiv for- mell och materiell processledning. Rätten bör genom frågor och förelägganden utreda eventuella oklarheter och tydliggöra i vilka avseenden parterna behöver komplettera sin talan. Även vikten av att domstolen är restriktiv med att bevilja anstånd bör understrykas i detta sammanhang. 
 I kontakter med företrädare för Skatteverket och ombud har framkommit uttalade önskemål om tydligare processledning och ett sätt att genomföra detta är att domstolarna oftare håller förbe- redande sammanträden. Ett förberedande sammanträde kan också kompletteras med efterföljande skriftlig kommunikation och re- sultatet kan bli att en muntlig förhandling blir överflödig. Se mer i avsnitt 11  
 Tydligare regler om muntlig förhandling. 
  
 5.4 
  
 Skriftlig sammanställning under handläggningen 
  
 Förslag:  
 I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om att rätten ska göra en skriftlig sammanställning i målet med parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på, om det med hänsyn till målets beskaffenhet, är till fördel för handläggningen av målet. En sådan sammanställning ska skickas till parterna för yttrande. 
 I rättegångsbalken, RB, finns bestämmelser om att rätten under vissa förutsättningar ska göra en skriftlig sammanställning i målet med parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på. 
 25 
  
 25  
 Se avsnitt 4.4.4. 
 130 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 I förvaltningsprocessen finns inga bestämmelser om att sådana sammanställningar ska göras. Det finns dock inte heller något i gällande lagstiftning som hindrar de allmänna förvaltningsdom- stolarna att använda sig av denna metod i målen. 
 26 
  
 Utredningen kan se flera fördelar med att arbeta på detta sätt med den materiella processledningen. I ett komplicerat mål kan det vara värdefullt att domstolen upprättar en sammanställning av parternas ståndpunkter och tillställer parterna den för yttrande. Parterna får då en bild av hur domstolen har uppfattat målet och får en bättre möjlighet att komplettera sin talan. Domstolen kan dessutom i en sådan sammanställning genom frågor och påpekan- den verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständig- heter i sina framställningar. 
 Det finns argument som talar emot och argument som talar för att lagstifta om en tvingande bestämmelse för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att använda sig av sammanställningar. Bestäm- melsen om sammanställningar i RB gäller endast dispositiva tviste- mål. I dessa mål finns det på ett annat sätt ett grundläggande behov av att fastställa processramen. I förvaltningsdomstol finns det, bortsett från ansökningsmålen, ett myndighetsbeslut som utgör processramen. Prövningen i förvaltningsdomstolen kan inte gå utöver vad myndighetens beslut omfattar. Till detta kommer att målen i förvaltningsdomstolarna är av skiftande karaktär och det är svårt att se att sammanställningar kan fylla en funktion i alla mål- typer, särskilt i mål av enklare karaktär. Dessa omständigheter talar emot att införa en tvingande bestämmelse för rätten att göra en skriftlig sammanställning såsom är fallet i dispositiva tvistemål enligt RB. 
 Som nämnts ovan anser utredningen dock att det finns flera fördelar med att arbeta med sammanställningar som en del av den materiella processledningen. I komplicerade mål med ett omfat- tande material och skriftväxling kan utredningen se ett reellt behov av en sammanställning av parternas ståndpunkter med tillfälle för 
  
 26  
 I prop. 1982/83:134 uttalade regeringen att ingenting torde t.ex. hindra domstolen att i ett komplicerat mål upprätta en sammanfattning av parternas ståndpunkter och tillställa par- terna den, tillsammans med ett föreläggande om yttrande vid påföljd att målet annars avgörs. Särskilt effektivt kan ett sådant handläggningssätt visa sig vid muntlig förberedelse. Rätten kan då göra sammanfattningen och samtidigt förelägga parterna att yttra sig inom en relativt kort tid (s. 35 f). 
 131 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 parterna att yttra sig över denna. Detta kan t.ex. vara aktuellt i större skattemål där sakförhållandena är komplexa och den skrift- liga utredningen omfattande. Det kan då vara värdefullt att rätten ger parterna möjlighet att precisera sina yrkanden och sin argu- mentation så att de tvistiga frågorna lyfts fram och det kan kon- stateras vilka frågor som eventuellt inte är tvistiga. 
 Att använda skriftliga sammanställningar är inte en ny tanke inom förvaltningsprocessen. Ett alternativ är att införa en fakultativ bestämmelse med innebörden att rätten får eller bör göra en skrift- lig sammanställning som får tillställas parterna för yttrande. 
 27  
 En fakultativ bestämmelse skulle visserligen bli ett förtydligande för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta skulle dock inte innebära någon skillnad mot vad som gäller i dag då detta redan är möjligt enligt den lagstiftning som finns. 
 28 
  
 En skriftlig sammanställning ger dock såväl rätten som parterna en god överblick över processen och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att utredningen i målet ska bli fullgod och målet klart för avgörande. Om ett förberedande sammanträde eller en muntlig för- handling ska hållas kan en sammanställning också vara till stor hjälp. Även vid domskrivningen kan en sammanställning vara till nytta. 
 Utredningen finner mot denna bakgrund att det finns skäl att införa en bestämmelse i förvaltningsprocesslagen som motsvarar bestämmelsen i 42 kap. 16 § RB. 
 29  
 Skriftliga sammanställningar ska dock endast användas i större och mer komplicerade mål. Detta tydliggörs i lagtexten med att domstolen ska ta hänsyn till målets beskaffenhet när den avgör om det är till fördel för handläggningen att göra en skriftlig sammanställning. Bestämmelsen kommer att gälla i alla instanser men det är framförallt i förvaltningsrätten den är tänkt och kommer att tillämpas. Utredningens bedömning är att 
  
 27 
  
 Bestämmelsen i RB var från början en fakultativ bestämmelse. 
  
 28 
  
 Jfr regeringens uttalande i prop. 1982/83:134 i fotnot 26. 
  
 29 
  
 EMR-utredningen 
  
  har i sitt betänkande föreslagit att reglerna i 42 kap. 16 § RB om sammanställningar av parternas ståndpunkter vid handläggningen av tvistemål ska skärpas ytterligare. Enligt  
 EMR-utredningens 
  förslag ska rätten göra en skriftlig sammanställning av parternas yrkanden och invändningar samt de omständigheter som dessa grundas på, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. (SOU 2012:93 s. 26). Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i Justitie- departementet (Ju2013/537/DOM). Utredningen ser dock inte att det i nuläget finns anled- ning att föreslå en sådan skarpare skrivning i förvaltningsprocesslagen. Det är värdefullt att först se hur förvaltningsdomstolarna kommer att arbeta med skriftliga sammanställningar. 
 132 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 användandet av skriftliga sammanställningar i kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen samt Migrationsöverdomstolen en- dast kommer att ske i undantagsfall. Tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans och när målen kommer till kammarrätten bör de vara så väl utredda och frågorna så preciserade att en skriftlig sammanställning inte ska vara nödvändig. I Högsta förvaltnings- domstolen och Migrationsöverdomstolen bör det normalt sett vara överflödigt med en skriftlig sammanställning. Både Högsta förvalt- ningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen är prejudikat- instanser och redan denna omständighet talar för ett mycket sparsamt användande av skriftliga sammanställningar. De högsta instanserna har ju också tillgång både till underinstansernas domar och till eventuella skriftliga sammanställningar som under- instanserna gjort. 
 Det bör observeras att en skriftlig sammanställning i förvalt- ningsrätten inte får samma dignitet som en skriftlig sammanställ- ning i allmän domstol då processmaterialet i allmän förvaltnings- domstol kan kompletteras under hela processen. Om domstolen vid en genomgång av målet efter det att sammanställningen skickats ut och parterna har yttrat sig över denna upptäcker ytter- ligare omständigheter som har betydelse för målets utgång är dom- stolen således inte förhindrad att lägga dessa till grund för av- görandet. Utredningen vill dock understryka vikten av att dom- stolen i en sådan situation kommunicerar detta med parterna. 
  
 5.5 
  
 Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten 
  
 Bedömning:  
 Tydliga domskäl främjar rättssäkerheten genom att klaganden får en förståelse för utgången i målet. Detta kan i sin tur minska överklagandefrekvensen. Tydliga domskäl främ- jar också praxisbildningen genom att det blir tydligt vilka frågor som rätten har prövat. 
 Ett väl motiverat avgörande fyller flera funktioner. 
 30  
 För det första visar det parterna att deras argument har beaktats av domstolen och 
  
 30  
 Se Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 85 f. och s. 129 f. 
 133 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 parterna får en förståelse för domstolens avgörande. För det andra ger ett väl motiverat avgörande parterna en möjlighet att överklaga på ett effektivt sätt. För det tredje har en väl motiverad dom be- tydelse för överinstansens möjlighet att överpröva avgörandet. 
 31 
  
 Vad som är en väl motiverad dom kan det självklart finnas olika åsikter om. En grundläggande förutsättning är dock att det finns en direkt korrespondens mellan rekvisiten i aktuell lagstiftning och de faktiska omständigheterna i målet och hur domstolen har bedömt dessa. 
 32  
 Domstolen måste vara tydlig med vilka omständigheter som är relevanta och på vilket sätt. När domstolen skriver sakfram- ställningen är det därför viktigt att denna anpassas efter den lag- stiftning som ska tillämpas i målet så att den innehåller endast det som är relevant. Det fyller inget syfte att domstolen skriver allt som parterna anfört i sakframställningen om det ändå inte har någon betydelse för frågan i målet. Visserligen kan parter ibland hävda att domstolen inte beaktat omständigheter som förts fram just för att de inte skrivits in i sakframställningen. Utredningen an- ser dock inte att detta är ett skäl för att tynga ett avgörande med en onödigt lång sakframställning. Parternas argument ska i stället be- mötas i domskälen. Argument som inte bedöms relevanta kan ock- så bemötas eller avfärdas i domskälen. Redovisningen för vad par- terna har anfört ska helst inte vara längre än domstolens domskäl. 
 En med domskälen sammanhängande fråga är bevisningen. Det finns inte något författningsreglerat krav för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att redovisa varför eller på vilket sätt de ansett en omständighet vara bevisad. I många måltyper i förvaltningsdomstol är bevisfrågorna inte heller särskilt framträdande. 
 I de förvaltningsmål där det faktiskt handlar om huruvida vissa omständigheter är bevisade eller inte är det dock av största vikt att domstolen redogör för hur den värderat den bevisning som lagts fram i målet. Domstolen måste också ta ställning till vem som har 
  
 31  
 Jämför Europadomstolens uttalanden i t.ex.  
 Suominen mot Finland,  
 no. 37801/97, § 34, 1 juli 2003,  
 Lewis mot Sverige,  
 no. 10 (13) 73841/01, § 39, 19 december 2006 och  
 Estate of Nitschke mot Sverige,  
 no. 6301/05, § 42, 27 september 2007 
 . 
  
 32  
 I vissa mål i allmän förvaltningsdomstol förekommer integritetskänsliga uppgifter som inte i onödan bör redovisas i den skrivna domen. Det kan i dessa fall vara motiverat att vara återhållsam med att återge andra uppgifter än sådana som är nödvändiga för att kraven i 30 § FPL ska kunna uppfyllas. Jfr dock JO:s beslut den 23 maj 2014 i vilket JO kritiserade fyra domare vid Förvaltningsrätten i Östergötlands län för utformningen av domskäl i mål enligt LPT (dnr  
 748-2014). 
  
 134 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 bevisbördan för en viss omständighet samt vilket beviskrav som ställs i olika hänseenden. I t.ex. skattemål är det ofta fråga om be- visfrågor och förvaltningsrätterna behöver bli bättre på att tydligt redovisa vilka beviskrav som gäller samt vem som har bevisbördan för de olika omständigheterna. 
 33  
 Utredningen föreslår nedan i av- snitt 8 att förvaltningsrättens sammansättning i skattemål som huvudregel ska vara två lagfarna domare. Detta innebär en förstärk- ning och ger domarna ökade möjligheter att diskutera och utveckla domskälen. 
  
 5.6 
  
 Tyngdpunkten i första instans 
  
 Bedömning:  
 Tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen bör ligga i första instans. Det är viktigt att parterna i ett mål lägger fram alla argument redan i första instans och inte väntar med att t.ex. yrka muntlig förhandling eller presentera bevisning till kammarrätten. 
 Det finns olika sätt att påverka parterna till detta. Ett alter- nativ är att införa preklusionsregler. Utredningen bedömer dock att ytterligare preklusionsregler inte bör införas i förvaltnings- processen. 
 Varför ska tyngdpunkten ligga i första instans? 
 Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hov- rätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har sedan lång tid tillbaka varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet. 
 34  
 Med en sådan ordning, där varje domstols- instans har en uppgift som skiljer sig från den uppgift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås 
  
 33 
  
 Domstolsakademin har flera kurser i bevisfrågor; Bevisning i förvaltningsprocessen, Munt- lig bevisning i förvaltningsprocessen, Ramen för processen i förvaltningsmål, Bevisningen i skattemål. Även kursen Skattemål i domstol finns som behandlar processen i skattemål. 
  
 34 
  
 Se t.ex. Ds 1992:38  
 Domstolsväsendet – Organisation och administration i framtiden  
 s. 55 och regeringens skrivelse 1999/2000:106  
 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlings- plan 
 . 
  
 135 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 samtidigt som prejudikatbildningen säkerställs. 
 35  
 Regeringen har i prop. 2012/13:45 s. 80 f. åter uttalat att det är önskvärt att tyngd- punkten i förvaltningsprocessen ligger i första instans. Europadom- stolen har i ett flertal mål mot Sverige uttalat att det normalt sett är lämpligare och bättre främjar intresset av en god rättskipning att en förhandling hålls i första instans.  
 36 
  
 De åtgärder som utredningen diskuterat ovan avseende stärkt materiell processledning, förberedande sammanträden, skriftliga sam- manställningar, kvalificerad inkorgsgranskning, tydligare domskäl och även utredningens förslag avseende muntliga förhandlingar är sådana åtgärder som bör bidra till att tyngdpunkten i förvaltnings- rättskipningen hamnar i första instans. 
 Ska preklusionsregler införas? 
 En ytterligare åtgärd för att säkerställa att processen förs i första instans skulle kunna vara införandet av preklusionsregler. Med pre- klusionsregler avses bestämmelser som begränsar parternas möjlig- heter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis. Syftet är många gånger att få till stånd en snabbare handläggning och motverka illojalt beteende. Bestämmelserna syf- tar även till att säkerställa att tyngdpunkten i rättskipningen ligger i första instans genom att förhindra att nytt material tillkommer först i överinstans. 
 Förvaltningsprocesslagen innehåller inga regler om preklusion i förvaltningsrätt eller kammarrätt. I Högsta förvaltningsdomstolen får omständigheter eller bevis som en klagande åberopar först i den domstolen beaktas endast om det föreligger särskilda skäl (37 § FPL). Det finns i några fall särskilda preklusionsbestämmelser, bl.a. i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) och i vissa mål enligt LEK. Av preklusionsreglerna i den senare lagen följer att i förvaltningsrätten får nya omständigheter eller ny bevisning åberopas när fyra månader gått från det att tiden för överklagande gått ut, endast om parten gör sannolikt att parten har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten eller beviset 
  
 35 
  
 SOU 2010:44 s. 354. 
  
 36 
  
 Döry mot Sverige, no. 28394/95, 12 november 2002, Waters mot Sverige,  
  
 no. 55853/00, 
  
 8 
  
 februari 2005 och  
  
 Sali mot Sverige, (friendly settlement),  
 no. 67070/01, 10 oktober 2006. 
 136 
  
 SOU 2014:76 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis endast åberopas om det finns synnerliga skäl (8 kap. 24 § LEK). Preklusionsreglerna gäller i mål om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvist- lösningsmål som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter. 
 Preklusionsregler begränsar parternas möjligheter att efter en viss angiven tidpunkt åberopa nya omständigheter och ny bevis- ning. Genom sådana regler skapas förutsättningar att få till stånd en snabb och i övrigt effektiv handläggning, vilket bidrar till att be- gränsa parternas och samhällets kostnader för förfarandet och möj- liggör avgöranden inom rimlig tid. Reglerna lägger ett ansvar på parterna för att processmaterialet blir fullständigt på ett så tidigt stadium som möjligt i domstolsförfarandet. Samtidigt är preklusion en ingripande åtgärd. Preklusionsregler kan öka risken för mate- riellt felaktiga avgöranden och bl.a. riskera att en svagare part inte förmår tillvarata sin rätt i domstolsprocessen.  
 37 
  
 I förarbetena till 8 kap. 24 § LEK anförde regeringen att styrke- förhållandena i mål mellan kommersiella operatörer och Post- och telestyrelsen inte motiverar nästan obegränsade möjligheter för en enskild part att åberopa ny bevisning och nya omständigheter. Enligt regeringens mening hade erfarenheterna visat att det fanns skäl att inte fullt ut tillämpa officialprincipen i mål enligt LEK. Regeringen ansåg att det behövdes nya lösningar när det gäller att förbättra parternas processföring i dessa mål. Regeringen ansåg att det i de mål det är fråga om fanns anledning att mer betona det privaträttsliga intresset i processen och låta parterna i högre grad sörja för utredningen. Regeringen påpekade också att om preklu- sionsregler framgår direkt av lag får de processförutsättningar som sådana regler innebär förutsättas vara kända för parterna som där- för får förutsättas anpassa sin processföring efter de nya förut- sättningarna. 
 38 
  
 I de allra flesta mål i förvaltningsprocessen är det fråga om ojämna styrkeförhållanden mellan parterna. Dessutom saknar de flesta klagande ombud och för själva sin talan. Till detta kommer att många mål rör för den enskilde djupt personliga förhållanden av 
  
 37 
  
 Ds 2014:2,  
 Patent- och marknadsdomstol  
 s. 298 f. 
  
 38 
  
 Prop. 2006/07:119 s. 33 f. 
  
 137 
  
 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen 
  
 SOU 2014:76 
  
 stor betydelse för den enskildes liv. Dessa omständigheter talar enligt utredningens mening mot att införa generella preklusions- regler i förvaltningsprocessen. De överväganden som regeringen gjorde då preklusionsregler infördes avseende mål enligt LEK kan visserligen anses göra sig gällande även avseende vissa andra mål- typer såsom t.ex. mål enligt lagen om offentlig upphandling. Även avseende vissa skattemål kan sådana argument göra sig gällande. Dock har det vad gäller skattemålen snarare samband med den en- skilde klagande i ett skattemål än själva skattemålet i sig. Detta gör att det är svårt att avgränsa de skattemål för vilka preklusionsregler skulle gälla. 
 138 
  
 6 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 En viktig uppgift i utredningens uppdrag är att analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare såvitt avser skattemål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemåls- hanteringen i domstol. 
 Utredningen anser att det är värdefullt att inleda med en redogörelse för hur skattemålshanteringen ser ut i förvaltnings- domstolarna i dag. I detta avsnitt finns också en internationell utblick. 
  
 6.1 
  
 Förvaltningsdomstolarnas hantering av skattemål 
  
 Vad räknas som skattemål? 
 Till den målgrupp som hos förvaltningsdomstolarna räknas som  
 skattemål  
 hör mål där ett beslut fattat av Skatteverket har överklagats till förvaltningsrätt, dock inte beslut om folkbokföring, fastighetstaxering och trängselskatt. 
 1  
 Målen kan röra t.ex. inkomst- skatt, mervärdesskatt och punktskatter. Ofta inrymmer ett mål flera olika frågor, t.ex. både inkomstskatt och mervärdesskatt. 
 Till målgruppen skattemål räknas också mål enligt skatte- förfarandelagen (2011:1244), SFL, såsom betalningssäkring för att säkerställa betalning av skatter och avgifter och mål där Skatte- verket ansöker om betalningsskyldighet för företrädare för juridiska personer, s.k. företrädaransvar. 
  
 1  
 Jfr Domstolsverkets måltypskoder. 
 139 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 Forumregler 
 Inom förvaltningsprocessen är huvudregeln att en myndighets beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. 
 När det gäller de flesta av Skatteverkets beslut gäller emellertid andra regler för vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva överklaganden. Enligt 67 kap. 7 § SFL gäller således att beslut rörande fysiska personer överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun det år då beslutet fattades. 
 För juridiska personer gäller enligt 67 kap. 8 § SFL att beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte eller, om sådant saknas, förvaltningen utövades den 1 november året före det år då beslutet fattades (särskilda regler finns i samma paragraf för bl.a. handelsbolag, dödsbon och europeiska ekonomiska intressegrupperingar). Överklaganden som gäller t.ex. företag inom en koncern eller delägare i en juridisk person får dock överklagas till den förvaltningsrätt som ska pröva moderföretagets eller den juridiska personens överklagande om överklagandena sker samtidigt och stöder sig på väsentligen samma grund (67 kap. 9 § SFL). Bestämmelserna i 7 och 8 §§ gäller enligt 67 kap. 10 § SFL inte om regeringen har meddelat föreskrifter om att beslut i vissa ärenden ska tas upp av någon annan förvaltningsrätt. Sådana avvikande bestämmelser finns i 7  
 a–c 
  §§ förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet. Dessa bestäm- melser föreskriver t.ex. att beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i Karlstad om beslutet avser ärenden enligt bl.a. vägtrafikskattelagen (2006:227) och av Förvaltningsrätten i Stockholm om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629) om trängselskatt (7 c §). 
 2 
  
 2  
 24 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete innebär att beslut om skattereduktion för  
 ROT/RUT-arbeten 
  (reparation, ombyggnad, tillbyggnad respektive rengöring, underhåll, tvätt) överklagas enligt huvudregeln i förvaltnings- processlagen (1979:291), FPL. 
 140 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 Antalet skattemål 
 Det totala antalet skattemål har under senare år uppgått till 13 000– 16 000 per år. 
 Nedanstående tabeller visar det totala antalet inkomna och avgjorda skattemål på förvaltningsrätter och kammarrätter i hela landet under den senaste sexårsperioden,  
 2008–2013. 
 3 
  
 Fastighetstaxeringsmål och trängselskattemål är exkluderade i tabellerna. 
 Skattemålen fördelar sig olika på de olika förvaltningsdomstolarna. Som en jämförelse kan nämnas att antalet inkomna skattemål vid den förvaltningsrätt som har lägsta antalet skattemål uppgick till 178 st. 2013, medan antalet inkomna skattemål vid den förvalt- ningsrätt som hade högsta antalet skattemål samma år uppgick till 5 545 st. En utförligare beskrivning av skattemålens fördelning på de olika domstolarna finns i avsnitt 7.3. 
 Den praktiska hanteringen 
 I detta avsnitt beskrivs i generella drag hur ett skattemål hanteras vid förvaltningsrätterna. Domstolarna kan dock i sina respektive arbetsordningar föreskriva egna rutiner för hanteringen, varför hanteringen vid de enskilda domstolarna kan avvika något från det som sägs nedan. 
  
 3  
 Källa: Domstolsverket. 
 141 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 Om ett överklagande av ett beslut av Skatteverket varken avvisas eller förfaller, exempelvis på grund av att det kommit in för sent eller för att Skatteverket omprövar sitt beslut i enlighet med den enskildes yrkanden, ska Skatteverket överlämna handlingarna i ärendet till förvaltningsrätten (67 kap. 22 § SFL). 
 När ett mål kommer in till förvaltningsrätten registreras det av registrator i målhanteringssystemet. I samband med registreringen lottas målet till någon av domstolens avdelningar eller enheter. Lottningen sker slumpmässigt i enlighet med den organisation och målfördelning domstolen har valt. Domstolens organisation och målfördelning framgår av respektive domstols arbetsordning. För en närmare redogörelse av hur de olika förvaltningsrätterna har organiserat sig och hur bl.a. skattemålen fördelas på förvalt- ningsrätterna, se avsnitt 7.3 och 7.4. 
 När målet anländer till den framlottade avdelningen eller enheten vidtar kommunicering av parternas ståndpunkter. Kom- municeringen kan ta olika lång tid beroende på hur mycket parterna har att anföra. Förvaltningsrätterna har olika rutiner för vem som sköter kommuniceringen. I vissa fall sköts kommuni- ceringen av notarier eller föredragande, i andra fall av en domare. 
 Det normala är att målet sorteras in i ett s.k. målrum eller fördelas till beredningsansvarig handläggare när det är klart för avgörande. Normalt är det målens ålder som avgör i vilken tur- ordning målen därefter handläggs. Förtursmål sätts dock ofta upp för avgörande direkt. Som förtursmål räknas bl.a. anstånd med betalning av skatt och avgifter m.m. enligt 63 kap. SFL, mål enligt lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar, mål om före- trädaransvar enligt SFL samt mål om bevissäkring enligt SFL. 
 Vidare väljer många förvaltningsrätterna att avgöra mål av enklare natur omgående för att undvika en onödigt lång hand- läggningstid i dessa mål. Detta kan gälla t.ex. otvistiga mål och uppenbart ogrundade överklaganden samt mål där utgången är självklar. 
 Processen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är som huvudregel skriftlig, och detta gäller även skattemålen. 
 4  
 I hand- läggningen får dock ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja 
  
 4  
 Jfr 9 § FPL. Se vidare avsnitt 11. 
 142 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket FPL). I kam- marrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket FPL). SFL innehåller dessutom flera special- bestämmelser om muntlig förhandling i skattemål. 
 5  
 Ett exempel är 67 kap. 37 § SFL som föreskriver att förvaltningsrätt och kam- marrätt ska hålla muntlig förhandling i ett mål om särskilda avgifter om en enskild begär det. Muntlig förhandling behöver dock inte hållas, om avgift inte kommer att tas ut. För en mer detaljerad redogörelse för reglerna om muntlig förhandling, se avsnitt 11.2. 
 När ett skattemål ska tas upp till avgörande sker det normalt genom att den handläggare som har berett målet föredrar målet (bakgrund, yrkanden, grunder och omständigheter) för rätten samt lämnar ett förslag till domslut, varefter rätten överlägger. När det gäller skattemål består rätten i förvaltningsrätt av en lagfaren domare och tre nämndemän och i kammarrätt av tre lagfarna domare. Om rättens ledamöter har olika åsikter hålls en omröst- ning. 
 6  
 Huvudregeln är att den mening som omfattas av majoriteten ska gälla. För det fall en omröstning i förvaltningsrätten resulterar i lika många röster för och emot två olika alternativ, är det den lagfarna domaren som har den utslagsgivande rösten. Vid lika röstetal i mål med straffliknande påföljder, bl.a. skattetillägg, är det dock enligt praxis den lindrigaste utgången som gäller. 
 7 
  
 Efter genomförd föredragning och överläggning lämnas, i för- valtningsrätt, målet till den lagfarne domaren som går igenom målet och det av handläggaren uppsatta domsförslaget innan domen skrivs under och lämnas till kansliet för expediering. 
 I kammarrätt lämnas målet i stället till den s.k. referenten, som har särskilt ansvar för målet. Därefter cirkuleras målet mellan de övriga ledamöterna som i tur och ordning (ordföranden sist) skriver under domen, som sedan lämnas till kansliet för expediering. 
  
 5 
  
 Även tullagen (2000:1281) innehåller sådana specialbestämmelser. 
  
 6 
  
 Beträffande omröstningsreglerna se 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar samt 16 kap. och 29 kap. rättegångsbalken. 
  
 7 
  
 Se RÅ 1987 ref. 42. 
  
 143 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 Parterna i skattemål 
 Tidigare var processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna en enpartsprocess. Detta ändrades i och med instansordningsreformen 1996 då obligatorisk tvåpartsprocess infördes i förvaltningsdom- stolarna. Vissa måltyper, däribland skattemål, hade dock varit tvåparts- mål redan före instansordningsreformen (se vidare avsnitt 3.7). 
 Om den enskilde överklagar Skatteverkets beslut är Skatteverket den enskildes motpart i domstolen, 67 kap. 11 § första stycket SFL. Om det däremot är det allmänna ombudet som överklagar Skatte- verkets beslut är det allmänna ombudet den enskildes motpart i domstolen, 67 kap. 3 § och 67 kap. 11 § andra stycket SFL. De parter som blir aktuella i processen i skattemål vid allmän förvalt- ningsdomstol är alltså en enskild mot antingen Skatteverket eller det allmänna ombudet. 
 8 
  
 Till skillnad från vad som är fallet i många andra mål vid allmän förvaltningsdomstol, t.ex. socialförsäkringsmål, utgörs de enskilda parterna i skattemål inte bara av fysiska personer utan de kan även vara juridiska personer. Bland de juridiska personerna finns såväl företag inom stora koncerner som små enmansföretag samt stiftelser och ideella föreningar. 
 I vissa skattemål förekommer att den enskilde tar hjälp av ombud eller biträde för att föra processen. Detta förekommer framför allt i mål där juridiska personer är Skatteverkets motpart. 
 Prövningstillstånd 
 För de flesta måltyper vid allmän förvaltningsdomstol gäller att det krävs prövningstillstånd för att målet ska tas upp till prövning i kammarrätten. Enligt 34 a § FPL ska kammarrätten meddela prövningstillstånd om 
  
 8  
 När möjligheten för Riksskatteverket (RSV) att ansöka om förhandsbesked infördes 1997 var prognosen att RSV inledningsvis skulle ansöka om 10 till 20 förhandsbesked per år. I själva verket har RSV och sedermera Allmänna ombudet hos Skatteverket kommit att ansöka i betydligt mindre omfattning än prognosen. SOU 2014:62  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut 
 , s. 81 f. 
 144 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 
  
 det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 
  
 det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av högre rätt, eller 
  
 det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. 
  
 För de flesta skattemål finns inget krav på prövningstillstånd. Det finns dock vissa typer av skattemål där prövningstillstånd krävs för att kammarrätten ska pröva ett överklagande, t.ex. mål om preliminär skatt, särskild inkomstskatteredovisning, anstånd med att lämna deklaration eller särskild uppgift m.m. (se 67 kap. 27 § SFL). 
 När det gäller överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen gäller för skattemål samma krav på prövningstillstånd som beträf- fande andra måltyper. Enligt 36 § FPL ska Högsta förvalt- ningsdomstolen således meddela prövningstillstånd 
  
 – 
  
 om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att över- klagandet prövas av Högsta förvaltningsdomstolen, eller 
  
 – 
  
 om det finns synnerliga skäl till en sådan prövning, såsom att det finns grund för resning eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. 
  
 Ersättning för kostnader 
 Processen i förvaltningsdomstol är inte förenad med några avgifter. Inte heller löper parterna någon risk att bli ersättningsskyldiga för motpartens kostnader för processen. De kostnader den enskilde behöver stå för är således de egna processkostnaderna. 
 Normalt finns i skattemål begränsade möjligheter för den enskilde att få ekonomisk hjälp till täckning av kostnader för ombud. Detta då skattemål inte berättigar till offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde, och rättshjälp enligt rätts- hjälpslagen (1996:1619 
 )  
 får beviljas för angelägenhet rörande skatter, tull och avgifter endast om det finns särskilda skäl (11 § 
 145 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 rättshjälpslagen). Det finns dock en möjlighet att få ersättning för kostnader i skattemål enligt 43 kap. SFL. 
 Enligt 43 kap. 1 § SFL kan ersättning beviljas den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt om 
  
 den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls helt eller delvis, 
  
 ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller 
  
 det finns synnerliga skäl för ersättning. 
  
 Rätten till ersättning omfattar samtliga ärenden och mål enligt SFL samt ärenden och mål enligt vissa andra lagar (se t.ex. 1 kap. 8 § tullagen). 
 Enligt 43 kap. 2 § SFL får ersättning inte beviljas för kostnader som avser skyldigheten att lämna deklaration, lämna föreskrivna uppgifter eller genom räkenskaper, anteckningar eller annan lämplig doku- mentation se till att det finns underlag för att fullgöra uppgifts- skyldighet samt för kontroll av uppgiftsskyldighet. Av 43 kap. 3 § SFL framgår att inte heller den sökandes eget arbete eller egen tidsspillan eller i övrigt kostnader för sådant som den sökande själv har utfört med anledning av ärendet eller målet berättigar till ersättning. Ersättning beviljas inte heller för kostnader som har ersatts eller kan komma att ersättas enligt någon annan författning eller enligt avtal (43 kap. 4 § SFL). Ersättningen får vidare minskas enligt 43 kap. 5 § SFL om den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls bara delvis, såvida inte övriga yrkanden bara är av ringa betydelse eller om den sökande har varit försumlig eller orsakat att ärendet eller målet blivit mer omfattande än nödvändigt. 
 Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet har i sitt betänkande  
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhets- frågor i skatteförfarandet  
 (SOU 2013:62) föreslagit vissa ändringar i 43 kap. SFL, bl.a. att ersättning också ska kunna medges om sökandens förvärvsinkomst/nettoomsättning inte överstiger vissa belopp. 
 9 
  
 9  
 SOU 2013:62 s. 309 f. Betänkandet har remitterats och är under beredning inom Finans- departementet (dnr Fi2013/3266/S3). 
 146 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 6.2 
  
 Hur hanteras skattemål i andra länder? 
  
 Domstolarna i Norden och övriga Europa påminner till vissa delar om varandra i så måtto att offentlighet och insyn är viktiga medel för att trygga rättssäkerheten även i dessa länder. När det gäller organisation och uppbyggnad skiljer de olika ländernas system sig dock åt relativt mycket. I det följande ges en övergripande redo- görelse för domstolssystemen i Danmark, Norge, Finland och Tyskland. 
 Danmark 
 I Danmark handläggs alla typer av mål i allmänna domstolar vid så kallade Byretter, Landsretter och en Højesteret. Det finns också två specialdomstolar, Sjo- och Handelsdomstolen og Tinglysnings- domstolen. 
 Byretterna, som från den 1 januari 2007 är 24 stycken, kan i mycket jämföras med de svenska tingsrätterna. Landsretterna är två stycken och påminner om våra svenska hovrätter, medan Højesteret är Danmarks högsta domstol. Däremot saknar Danmark den typ av förvaltningsdomstolar för tvister mellan enskilda och myndigheter som finns i Sverige. 
 Den danske skattebetalaren är i de flesta fall hänvisad att framföra ändringsyrkanden över sina taxeringsbeslut av Skatte- ministeriet först på myndighetsnivå till en skatteankenaevn (en samlingsbeteckning för  
 skatte-, 
  värderings- och motorankenævn), dvs. en motsvarighet till det svenska omprövningsinstitutet. Klago- målet måste ha inkommit till skatteankenaevn inom en månad efter det att beslutet delgivits den klagande. 
 Normalt överklagas i Danmark förvaltningsbeslut genom talan vid allmän domstol. För skattemål finns dock särskilda administra- tiva klagoinstanser för den första prövningen av ett överklagande av en skatteankenaevns beslut, s.k. Landsskatteretter. Överklagande till Landsskatteret måste ske inom tre månader från det att den skattskyldige erhållit beslutet från skatteankenaevn. Prövning i Landsskatteret är avgiftsbelagd och kostar 400 DKK. Vill den skattskyldige härefter föra sin talan vidare till domstol sker detta till byret. Byretens avgörande kan överklagas till Ostre Landsret eller Vestre Landsret inom tre månader. Slutligen kan den skatt- 
 147 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 skyldige överklaga domen från Ostre eller Vestre Landsret till tredje och sista instans, Hojesteret. Prövningen i Hojesteret kräver att prövningstillstånd beviljas. 
 Klagorätt tillkommer den enskilde skattebetalaren. Även Skatte- ministeriet kan dock överklaga avgöranden av skatteankenaevn eller Landsskatterett. 
 I samband med en stor domstolsreform som genomfördes 2007 övervägdes en högre grad av specialisering bland domare. Någon specialiseringsreform genomfördes dock inte eftersom domarna inte hade något önskemål om att specialisering skulle komma till stånd. I praktiken har det dock skett en viss specialisering vid vissa byretter. 
 10 
  
 Norge 
 Även det norska domstolsväsendet är uppbyggt kring ett gemen- samt domstolsslag och ett litet antal specialdomstolar, som till exempel Jordskifterettene och Carr. 
 I varje norsk kommun finns ett Forliksråd som medlar i t.ex. köptvister, ersättningskrav och skuldfrågor. 
 Första instans för brottmål och privaträttsliga tvister är Sanders, som dessutom har visst förvaltnings- och register- ansvar. Där utöver finns sex Lagmansretter, vilka kan jämföras med hovrätterna samt en Högsta domstol, Høyesteret. 
 Norska skattebeslut som fattats av det lokala skattekontoret (ligningskontoret) kan överklagas, under förutsättning att den skattskyldige har lämnat in sin deklaration i tid, dvs. före den 31 mars. För den som inte vid denna tidpunkt har fyllt i sin deklaration, kan en blank deklaration skickas in för att den skattskyldige inte ska gå miste om sin rätt att överklaga. 
 Den skattskyldige kan begära överprövning hos Lignings- nemnda. Ligningsnemnda kan efter yrkande ändra uppenbara skriv- och räknefel och upptaxering. Den handhar också ärenden där avdrag nekas och ärenden om skönstaxering. 
 Ett beslut av Ligningsnemnda eller Ligningskontoret kan över- prövas av Overligningsnemnda, som består av representanter som 
  
 10  
 Ds 2013:41s. 106 ff. 
 148 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 är kommunalt och regionalt valda. Därefter har den enskilde ytterligare en klagomöjlighet till en regional skattenämnd, Fylke- skattenemnda, om Overligningsnemndas beslut har inneburit höjd taxering. Slutligen kan även klagan föras vidare till Riksskatte- nemnda, men endast i vissa särskilda spörsmål, som t.ex. har bety- delse för fördelningen mellan flera kommuner (jfr den tidigare svenska Mellankommunala prövningsnämnden, se avsnitt 3.3). Vidare finns det ett antal specialiserade skattenämnder. 
 Domstolsprövning av skattebeslut följer i regel de allmänna reglerna om domstolsprövning av förvaltningsbeslut. En viktig princip är att domstolarna bara ska pröva giltigheten av beslutet. Detta medför begränsningar i domstolarnas möjlighet att pröva beslut materiellt, och även vissa begränsningar i de skattskyldigas möjligheter att åberopa nya omständigheter och bevis i domstol. Vid domstolsprövning av ett skattebeslut får den skattskyldige inte utan vidare åberopa nya bevis om han hade kunnat lägga fram bevisningen under behandlingen på myndighetsnivå. 
 Domstolarna kan pröva ligningsmyndigheternas rättstillämp- ning i sin helhet. Finner rätten att ett fel har begåtts i handlägg- ningen, är beslutet giltigt om felet inte kan antas ha påverkat beslutets innehåll. 
 Tingsrettens avgörande kan fullföljas i andra instans till Lag- mansretten, enligt huvudregeln under förutsättning att målets värde inte understiger ett visst värde (125 000 Nkr). Det finns även en möjlighet att överklaga direkt till Høyesteret. Tillstånd till sådan prövning ges dock bara om målet reser särskilt viktiga principiella frågor som det är viktigt att snabbt få Rosario syn på, och målets beskaffenhet inte talar emot en direkt prövning av Høyesteret. 
 11 
  
 Lagmansrettens avgörande kan i sin tur överklagas till tredje och sista instans, Høyesteret. Det finns inget krav på visst värde för överklagande till Høyesteret. Prövningen i Høyesteret är dock beroende av att prövningstillstånd beviljas. Beslut om prövnings- tillstånd meddelas av det s.k. Ankeutvalget. Utvalget är själv- ständigt i förhållande till Høyesteret, men dess kompetens rör endast tillståndsprövningar och utvalget består av tre domare från Høyesteret. 
  
 11  
 Tillstånd till direkt prövning av Høyesteret ges bara i  
 1–2 
  mål per år. 
 149 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 Ankeutvalget meddelar prövningstillstånd bara om överklagan- det gäller frågor som har betydelse utanför det aktuella målet, eller om det av andra skäl är särskilt viktigt att få saken avgjord i Høyesteret. Ankeutvalget måste vara enhälligt för beslut om nekat eller begränsat prövningstillstånd. 
 I Norge råder uppfattningen att domare som utgångspunkt ska vara generalister. Under åren  
 2008–2012 
  har genomförts ett projekt om specialisering vid ett antal tingretter och två lagmannsretter. Det handlade då om måttlig specialisering där domarna som deltog specialiserade sig till omkring 20 procent på t.ex. en måltyp eller på medling. Erfarenheterna var i huvudsak positiva. Några särskilda anställningar som specialist finns inte. Det förekommer att en domare ges ansvar för ett visst område. 
 12 
  
 Finland 
 Det finländska domstolsväsendet är det som mest liknar det svenska med sin uppdelning i allmänna domstolar för brottmål och tvister mellan enskilda, samt förvaltningsdomstolar där myndig- hetsbeslut behandlas. De allmänna domstolarna är tingsrätt, hovrätt och högsta domstolen. På förvaltningssidan finns bara två instanser – förvaltningsdomstolarna och högsta förvaltningsdom- stolen. 
 13  
 Till detta kommer fyra specialdomstolar: Marknads- domstolen, Arbetsdomstolen, Försäkringsdomstolen och Riksrätten. 
 De allmänna domstolarna består av 27 tingsrätter, sex hovrätter och en Högsta domstol. I Finland finns fr.o.m. april 2014 sju regionala förvaltningsdomstolar; Helsingfors, Tavastehus, Östra Finlands, Norra Finlands, Åbo och Vasa förvaltningsdomstolar. Dessutom finns Ålands förvaltningsdomstol. 
 14 
  
 Enligt det finska skatteförfarandet kan omprövning av skatte- beslut ske på yrkande både av den skattskyldige och av skatte- myndigheten genom ett skriftligt rättelseyrkande till den rättelse- nämnd som verkar inom det skattedistrikt där beskattningen har verkställts. Rättelseyrkandet bereds av en särskild enhet inom 
  
 12 
  
 Ds 2013:41,  
 Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chefskap m.m 
 . s. 105 f. 
  
 13 
  
 A. a. s. 99 f. 
  
 14 
  
 www.domstol.se 
  
 150 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 myndigheten, den s.k. skattebyrån, och avgörs slutligen av en rättelsenämnd. 
 Omprövningsfristen är för de skattskyldiga liksom i det svenska skatteförfarandet fem år från utgången av det förevarande beskatt- ningsåret. För skattemyndigheten går ändringstiden ut i slutet av juni året efter beskattningsåret. 
 Besvärsfristen är 60 dagar vilken räknas från den dag då part delgivits personligen. 
 Om en part inte är nöjd med rättelsenämndens avgörande kan denne överklaga avgörandet till förvaltningsdomstolen. 
 Förvaltningsdomstolen är domför med tre ledamöter om inte något annat bestäms i lag. I vissa fall kan en ensam domare avgöra mål och ärenden, medan det i andra fall krävs två eller fyra domare. I en del måltyper ska en eller flera sakkunniga ledamöter ingå i rätten. 
 15 
  
 En sammansättning med två domare kan avgöra vissa enkla besvärsärenden som räknas upp i lag, om ärendet inte kräver ny lagtolkning. Ärenden som kan behandlas i denna sammansättning är bl.a. vissa besvär som gäller  
 inkomst-, 
  fastighets- och bilskatter samt bygglov. Om domarna i en sammansättning med två domare inte är eniga om avgörandet hänskjuts ärendet till en normal sammansättning med tre ledamöter. 
 En domare kan ensam avgöra besvär som gäller bl.a. parkerings- bot, flyttning av fordon, körkortsärenden, och kontrollavgifter i kollektivtrafiken. En domare kan också ensam fatta beslut om alla förbud mot verkställighet som kan anses vara provisoriska åtgärder, samt om förbud mot och avbrytande av utsökning av skatter och avgifter. 
 16 
  
 Förvaltningsdomstolens beslut kan överklagas genom besvär till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD). Prövningen i denna instans förutsätter att ett s.k. besvärstillstånd beviljas. 
 17  
 Besvärstillstånd beviljas på följande grunder: 
  
 15 
  
 Ds 2013:41 s. 99 f. 
  
 16 
  
 www.oikeus.fi 
  
 17 
  
 Svenskt Näringsliv (2003) s. 98 f. 
  
 151 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 SOU 2014:76 
  
 1. 
  
 om det för lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är av vikt att ärendet avgörs av HFD; 
  
 2. 
  
 om det finns särskilda skäl för HFD att avgöra ärendet på grund av att det skett ett uppenbart fel; eller 
  
 3. 
  
 om det finns vägande ekonomiska skäl eller andra skäl för att bevilja besvärstillstånd. 
  
 Vanligen avgör HFD lagskipningsärenden i en sammansättning med fem ledamöter (domare). En ansökan om besvärstillstånd kan avslås i en sammansättning med tre domare. 
 18 
  
 I de allmänna domstolarna i Finland är alla domare generalister. I de flesta allmänna domstolar har det dock, som en följd av utformningen av den interna organisationen, skett en viss speciali- sering bland domarna. Detsamma kan sägas gälla de allmänna förvaltningsdomstolarna, i och med att de olika måltyperna samlas vid en eller ett fåtal avdelningar på domstolen. 
 I HFD är alla domare generalister. HFD:s avdelningar har viss inriktning på olika rättsområden. Avdelningarna är dock inte specialiserade så att de uteslutande behandlar vissa grupper av ärenden, utan de kan behandla samtliga ärenden i vilka ändring söks. 
 19 
  
 Tyskland 
 Den tyske skattskyldige som är missnöjd med ett taxeringsbeslut har först att föra fram sitt klagomål genom en invändning, Einspruch, till den myndighet som fattat beslutet inom en månad från det att beslutet delgivits. Detta motsvarar i princip det som i Sverige kallas begäran om omprövning. 
 Om omprövningsbeslutet går den enskilde emot kan denne i första hand klaga till särskilda förvaltningsdomstolar, de s.k. finansdomstolarna (Finanzgerichte). Finansdomstolarna utgörs av Finanzgerichte på regional nivå (ländernivå) och en Bundes- finanzhof på federal nivå, med säte i München. Finansdomstolarna 
  
 18 
  
 www.oikeus.fi 
  
 19 
  
 Ds 2013:41 s. 101 f. 
  
 152 
  
 SOU 2014:76 
  
 Domstolarnas hantering av skattemål 
  
 är således indelade i två instanser, till skillnad från övriga förvalt- ningsdomstolar som enligt huvudregeln är indelade i tre instanser. En särskild lag gäller för finansdomstolarna och skatteprocessen, den s.k. Finanzgerichtsordnung (FGO – ung. lagen om finans- domstolar). Processen i finansdomstolarna är förenad med avgifter som är relaterade till processföremålets storlek. Om en klagande saknar möjlighet att betala avgifterna kan denne ansöka om rättshjälp. 
 Överklagande till Finanzgericht ska göras skriftligen och vara domstolen tillhanda inom en frist om en månad. 
 Prövningen i första instans tar huvudsakligen sikte på sakfrågor, vilken kan leda både till ändring och upphävande (kassation) av förvaltningsbeslutet. 
 Part som förlorar i Finanzgericht kan överklaga domen eller beslutet inom en månad, till andra och sista instans, Bundes- finanzhof, genom revisionstalan (Revisionsklage) eller besvär (Beschwerde). 
 För prövning i Bundesfinanzhof, måste domstolen meddela prövningstillstånd. 
 Prövningstillståndet grundar sig på tre bedömningsgrunder, 
  
 1. 
  
 överklagandet rör en principiellt viktig fråga, 
  
 2. 
  
 det är av vikt för ledning av rättstillämpningen, 
  
 3. 
  
 den överklagade domen är behäftad med rättegångsfel och felet har påverkat utgången i målet. 
  
 Prövningen i andra instans, Bundesfinanzhof, tar i princip enbart sikte på rättsfrågor. Dessutom tar prövningen som huvudregel endast sikte på vad som rör den federala rätten (Bundesrecht), inte den regionala rätten (Landesrecht). Beslut om prövningstillstånd fattas i en sammansättning av tre domare. Om prövningstillstånd meddelas prövas målet i sak i en sammansättning av fem domare. 
 I Bundesfinanzhof måste den enskilde låta sig företrädas av en advokat, skatterådgivare eller liknande (Vertretungszwang). 
 153 
  
 7 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 I utredningens direktiv anges bl.a. följande. 
 Det är viktigt att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan svara upp mot de höga krav som ställs i målen. Ett område med särskilda utmaningar är skatteområdet. Ett väl fungerande uttag av skatter är av stor betydelse för att det allmänna ska kunna finansiera sin verksamhet, inte minst den generella välfärden. Uttaget av skatter berör i princip alla i samhället. Det är dessutom ett vanligt åter- kommande förfarande för enskilda, antingen genom den direkta beskattningen, t.ex. inkomstbeskattning, eller genom den indirekta beskattningen, t.ex. mervärdesskatt. För både det allmänna och enskilda är det därför viktigt att skattemål avgörs med hög kompetens och inom rimlig tid. God skattekompetens i dom- stolarna är vidare av stor vikt för skattesystemets legitimitet och för förtroendet för skatteprocessen. Med hänsyn till beskatt- ningens centrala roll i samhället och vikten av kompetens på området intar skattemålen en särställning som kan motivera en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstolarna. 
 I direktiven anför regeringen vidare att en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol kan stärka rättssäkerheten genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Dessutom kan effektiviteten i skatteprocesserna öka. 
 Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. En specialisering av skattemålshanteringen måste därför utformas med sikte på att uppfylla dessa krav. 
 155 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Den nya organisationen för förvaltningsrätterna har varit i kraft i drygt tre år. Det finns anledning att utvärdera hur förvaltnings- rättsreformen har påverkat omfattningen av specialisering i fråga om skattemål och effekterna av en sådan specialisering och om det finns behov av ytterligare åtgärder. 
 Inom ramen för en utvärdering bör det undersökas i hur många domstolar specialisering av skattemålshanteringen förekommer och hur arbetet är organiserat. Vidare är det av intresse att analysera vilka effekter som specialiseringen har fått för skattemålshante- ringen, bl.a. i fråga om kvaliteten på avgörandena, handläggnings- tiderna och rekryteringen av domare. 
 Utredaren ska analysera om ytterligare specialisering behövs för att stärka rättssäkerheten och om det bör åstadkommas genom koncentration i fråga om vissa eller alla typer av skattemål till vissa förvaltningsrätter och kammarrätter, i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern speciali- sering. Det är då lämpligt att pröva de olika alternativens för- och nackdelar. Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika former av specialisering. 
 Vidare bör utredaren ta ställning till om alla eller vissa typer av skattemål ska omfattas av specialisering och hur stort målunder- laget i så fall måste vara för att specialisering ska vara lämpligt. Även här bör olika alternativ undersökas. Ett alternativ kan exempelvis vara att göra en avgränsning till de skatter och avgifter som skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, gäller för och de beslut som omfattas av den lagen. Det behövs även underlag för att bedöma om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnes- områden, t.ex. företagsbeskattning, koncernbeskattning, mer- värdesskatt och skatteförfarande. 
 Mot denna bakgrund anger regeringen i direktiven att utred- ningen ska 
  
 utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform har medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till, 
  
 undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter specialiseringen har fått, 
  
 156 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som i så fall krävs, samt 
  
 ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten. 
  
 Enligt direktiven ligger det inte i utredarens uppdrag att överväga inrättande av en eller flera specialdomstolar. 
  
 7.1 
  
 Vad innebär specialisering? 
  
 I detta betänkande avses med specialisering att en person är särskilt inriktad på ett visst målområde och har djupare kompetens på detta område. Specialisering kan åstadkommas på olika sätt. I detta avsnitt ges en beskrivning av de olika metoderna för att åstadkomma specialisering. 
 Specialdomstolar 
 Sveriges domstolar är uppbyggda huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer, de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De allmänna domstolarna utgörs av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra instans och Högsta domstolen som sista instans. De allmänna förvaltnings- domstolarna består av förvaltningsrätterna (f.d. länsrätterna) som första instans, kammarrätterna som andra instans och Högsta förvaltningsdomstolen (f.d. Regeringsrätten) som sista instans. Vid sidan av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna finns helt fristående s.k. specialdomstolar. 
 En specialdomstol är en från de allmänna och förvaltnings- domstolarna fristående, ofta rikstäckande, domstol som prövar en viss typ av frågor. Exempel på specialdomstolar är Arbetsdomstolen, 
 157 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Försvarsunderrättelsedomstolen, Marknadsdomstolen och Patent- besvärsrätten 
 1 
 . 
 Genomgående för de existerande specialdomstolarna är att de är relativt små, belägna i Stockholm och har en rikstäckande verksamhet. Utmärkande är också att de – till skillnad från övriga domstolar – inte bygger på ett instanssystem med en prejudikat- instans som tredje och sista instans. Såväl Arbetsdomstolen som Marknadsdomstolen är i många mål den enda prövningsinstansen. Deras avgöranden kan dock komma under Högsta domstolens prövning vid frågor om resning och återställande av försutten tid. Till skillnad från ordinarie domare vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna har i regel ledamöter vid specialdomstolar tidsbegränsade förordnanden. 
 I huvudsak har tre argument använts för att motivera existensen av en specialdomstol, nämligen önskemålet om att upprätthålla ett specialkunnande inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb process och att rättskipningen omfattas av parternas förtro- ende om intresseledamöter deltar i dömandet. I departements- promemorian  
 Specialdomstolar i framtiden  
 (Ds 1993:34) anfördes dock att handläggningstider framför allt är beroende av resurser och prioriteringar och att det är fullt möjligt att inom de allmänna domstolsorganisationerna åstadkomma ett snabbt förfarande genom olika regler om förtur m.m. Kravet på snabbhet ansågs således inte utgöra skäl för ett specialorgan. Inte heller ansågs krav på sakkunskap inom skilda områden förutsätta fristående special- domstolar. 
 2  
 Lagstiftaren har i stället önskat samla uppgifterna inom de allmänna domstolsslagen. 
 Specialdomstolarna och deras verksamhet har varit föremål för överväganden i flera sammanhang. Sedan slutet av  
 1980-talet 
  har två specialdomstolar, Försäkringsöverdomstolen och Bostadsdom- stolen, lagts ned. Dessutom har den Mellankommunala skatterätten lagts ned. 
 3  
 Som skäl för nedläggningen av den Mellankommunala skatterätten anfördes bl.a. att en förutsättning för att särskilda 
  
 1 
  
 I departementspromemorian  
  
 Patent- och marknadsdomstol  
 (Ds 2014:2) föreslår regeringen att domstolsprövningen av immaterialrättsliga, marknadsföringsrättsliga och konkurrens- rättsliga frågor ska ske samlat i en särskild domstol i första instans (Patent- och marknads- domstolen) och en särskild domstol i andra instans (Patent- och marknadsöverdomstolen). Se vidare i det följande. 
  
 2 
  
 Ds 1993:34 s. 17 f. 
  
 3 
  
 Se vidare avsnitt 3.3. 
  
 158 
 SOU 2014:76 Specialisering av skattemålshanteringen 
 domstolar ska få finnas måste vara att målområdet är så speciellt att det inte bör ankomma på någon förvaltningsrätt att handlägga målgruppen i fråga. Reformerna inom skattetaxeringsområdet ansågs ha medfört att det inte längre förekom någon sådan mål- grupp hos Mellankommunala skatterätten. 
 4 
  
 Beträffande nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen anfördes bl.a. att det från utbildnings- och rekryteringssynpunkt var en nackdel med specialdomstolar. Specialkunskaper inom ett visst rättsområde ansågs kunna tillgodoses på annat sätt än genom särskilda domstolar för vissa måltyper. 
 5 
  
 När Bostadsdomstolen lades ned behandlades i propositionen specialdomstolarna utifrån ett principiellt perspektiv. Regeringens uppfattning var att flertalet av de måltyper som då handlades av specialdomstolar i framtiden borde prövas av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. 
 6 
  
 Ett nutida exempel finns i Upphandlingsutredningens betänkande 
 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling 
 (SOU 2013:12) där Upphandlingsutredningen fann att det inte var en framkomlig väg, eller lämpligt, att driva alternativet om special- domstol för mål enligt lagen om offentlig upphandling. 
 7  
 En utför- ligare beskrivning av innehållet i betänkandet finns under avsnitt 7.3. 
 Koncentration genom särskilda domstolar 
 Koncentration genom särskilda domstolar innebär att vissa dom- stolar pekas ut att vara specialiserade på en eller flera måltyper och exklusivt behöriga att pröva dessa. Till skillnad från special- domstolarna är de särskilda domstolarna inte fristående domstolar, utan knutna till en allmän domstol eller en allmän förvalt- ningsdomstol. En särskild domstol delar administration med den domstol den är knuten till men kan ändå vara separat från den genom att t.ex. processordningarna skiljer sig åt. 
 8  
 Ibland har den särskilda domstolen en egen budget (detta gäller t.ex. migrations- 
  
 4 
  
 Prop. 1986/87:47 s. 91 f. 
  
 5 
  
 Prop. 1992/93:15 s. 16 f. 
  
 6 
  
 Prop. 1993/94:200 s. 29 f. 
  
 7 
  
 SOU 2013:12 s. 355. 
  
 8 
  
 A. a. s. 355 f. 
  
 159 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 domstolarna). Den personal som handlägger målen vid den särskilda domstolen, är anställd vid den domstol till vilken den särskilda domstolen är knuten. De mål som hör till den särskilda domstolen kan fördelas till och hanteras på en egen avdelning eller enhet vid den domstol till vilken den särskilda domstolen är knuten, men måste inte göra det. Det faktum att en särskild domstol hanterar en viss måltyp innebär således inte automatiskt att målen hanteras på ett specialiserat sätt internt på domstolen. Målen kan således internt på domstolen fördelas på samma sätt som övriga måltyper vid domstolen. Oavsett om målen fördelas till en särskild avdelning/enhet eller fördelas jämnt på domstolen, anges i besluten rörande målen att de fattas i den särskilda domstolens namn. 
 Exempel på särskilda domstolar är mark- och miljödomstolarna samt migrationsdomstolarna (beträffande migrationsdomstolarna, se avsnitt 3.9). I mark- och miljödomstolarna – som är knutna till vissa allmänna domstolar – finns tekniska ledamöter med särskild kunskap i de aktuella frågorna. 
 Särskilda domstolar har ofta skapats då en nämnd lagts ner och måltypen flyttats till domstol. 
 Såväl migrationsdomstolarna som mark- och miljödomstolarna har en förkortad instanskedja med endast två instanser, något som kan sägas vara kännetecknande för särskilda domstolar, precis som för specialdomstolar. 
 I departementspromemorian  
 Patent- och marknadsdomstol  
 (Ds 2014:2) föreslår regeringen att domstolsprövningen av immaterial- rättsliga, marknadsföringsrättsliga och konkurrensrättsliga frågor ska ske samlat i en särskild domstol i första instans (Patent- och marknadsdomstolen) och en särskild domstol i andra instans (Patent- och marknadsöverdomstolen). Stockholms tingsrätt ska vara Patent- och marknadsdomstol och Svea hovrätt ska vara Patent- och marknadsöverdomstol. Högsta domstolen ska som sista instans ha ansvar för prejudikatbildningen. Skälen bakom förslaget är att de rättsliga och principiella sambanden mellan de aktuella frågorna är tydliga samtidigt som domstolsprövningen i dag är utspridd på flera olika domstolar. Den splittrade prövningen och det låga målantalet 
 9  
 försämrar möjligheten att handlägga målen och ärendena effektivt och med hög kvalitet. I promemorian 
  
 9  
 Cirka 400 mål per år, varav mer än hälften utgör s.k. registreringsmål (Ds 2014:2 s. 192 f.) 
 160 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 bedöms att en enhetlig och koncentrerad domstolsprövning på de aktuella rättsområdena är nödvändig. 
 10  
 Departementspromemorian bereds f.n. inom Justitiedepartementet (dnr Ju2014/129/DOM). 
 Koncentration genom särskilda forumregler 
 Även om särskilda domstolar inte skapas kan särskilda forumregler medföra att mål koncentreras till färre domstolar än som skulle vara fallet om den allmänna forumregeln 
 11  
 tillämpades. 
 Exempel på forumregler som innebär att vissa måltyper kon- centreras till vissa förvaltningsrätter finns i 7  
 a–f 
  §§ i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i Karlstad om beslutet avser ärenden enligt bl.a. vägtrafikskattelagen (2006:227) och Förvalt- ningsrätten i Stockholm om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629)om trängselskatt (7 c §). 
 En myndighets interna organisation kan också medföra en viss koncentration av mål till en eller flera förvaltningsrätter eftersom den allmänna forumregeln i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, innebär att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. Jfr Skatteverkets beslut att förlägga vissa beslut om skattereduktion för  
 ROT/RUT-arbeten 
  (reparation, ombyggnad, tillbyggnad respektive rengöring, underhåll, tvätt) till Västervik, vilket leder till 
  
 10 
  
 Ds 2014:2 s. 11 f. 
  
 11 
  
 Inom förvaltningsprocessen är huvudregeln att en myndighets beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets beslutet fattades. När det gäller de flesta av Skatteverkets beslut gäller emellertid andra regler för vilken förvaltningsrätt som är behörig att pröva överklaganden. Enligt 67 kap. 7 § SFL, gäller således att beslut rörande fysiska personer överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hem- ortskommun det år då beslutet fattades. För de flesta juridiska personer gäller att beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets styrelsen hade sitt säte eller, om sådant saknas, förvaltningen utövades den 1 november året före det år då beslutet fattades (67 kap. 8 § SFL). Se vidare avsnitt 6.1. 
  
 161 
 Specialisering av skattemålshanteringen SOU 2014:76 
 en koncentration av sådana mål till Förvaltningsrätten i Linköping. 
 12 
  
 Koncentration innebär således att en större andel av den aktuella måltypen samlas vid en domstol, än vad fallet skulle ha varit om den allmänna forumregeln styrde målen. Målen blir därmed mer vanligt förekommande vid domstolen än de skulle ha varit utan koncentration. Det faktum att en viss måltyp har koncentrerats till en viss domstol innebär dock inte automatiskt att målen hanteras på ett specialiserat sätt internt på domstolen. Målen kan således ändå internt på domstolen fördelas på alla enheter eller domare vid domstolen. 
 Domstolsintern specialisering 
 Domstolsintern specialisering är sådan specialisering som dom- stolarna själva kan besluta om. Domstolsintern specialisering sker framför allt genom att målen inte fördelas jämnt på alla domare, utan på ett sätt som ger vissa domare och föredragande en större andel mål inom ett visst ämnesområde. På vissa allmänna för- valtningsdomstolar förekommer det t.ex. att skattemål och social- försäkringsmål fördelas till vissa avdelningar/enheter och i något fall är det endast en domare vid domstolen som hanterar en viss måltyp (se vidare avsnitt 7.4 och 7.5). 
 Specialisering kan omfatta antingen föredragande eller domare eller båda dessa kategorier. Domare och föredragande kan vara specialiserade på en viss måltyp på en del av arbetstiden, och arbeta med andra måltyper på den övriga delen av arbetstiden. 
 Som nämnts ovan innebär det faktum att en viss måltyp hanteras vid en särskild domstol eller att den har koncentrerats till viss domstol å ena sidan inte automatiskt att målen hanteras på ett specialiserat sätt internt på domstolen. Å andra sidan kan en domstol välja domstolsintern specialisering även beträffande mål- typer som är normalt förekommande vid alla förvaltningsrätter. 
  
 12  
 24 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete innebär att beslut om skattereduktion för  
 ROT/RUT-arbeten 
  överklagas enligt huvudregeln i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, se även avsnitt 6.1. 
 162 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 7.2 
  
 Tidigare sammanhang där frågor som rör specialisering har behandlats 
  
 Frågan om specialisering i de allmänna domstolarna och de all- männa förvaltningsdomstolarna har utretts och varit föremål för diskussion vid ett antal tillfällen. Detta avsnitt behandlar vissa av de tidigare utredningar som bedömts relevanta för denna utrednings arbete, men är inte en fullständig redogörelse för alla tidigare utredningar. 
 Domstolsverkets rapport 2003:3 Specialisering – En förstudie i samarbete med Sveriges Domareförbund 
 Domstolsverket och Sveriges Domareförbund genomförde under 2002 och 2003 en förstudie i syfte att undersöka om någon eller några typer av specialisering kunde vara intressant att gå vidare med i ett projekt. Inom ramen för projektet gjordes en kartläggning av den specialisering som förekom på de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. De domare som deltog i förstudien och lämnade synpunkter på specialisering angav med stor majoritet att de var intresserade av någon form av ökad specialisering. Det rörde sig dels om domstolsintern specialisering, dels om domstols- övergripande specialisering. Samtliga tillfrågade ombud för de rätts- sökande ansåg att domare i högre grad än vad som var fallet borde specialisera sig. Skatterätt angavs som ett område där det var nödvändigt att domarna specialiserade sig. Frågor som i detta sammanhang togs upp var koncentration av skattemål till vissa länsrätter, domarexperter på koncernbeskattningsfrågor och experter på såväl civilrätt som skatterätt. 
 I rapporten drogs slutsatsen att det finns specialisering som domare och omvärlden anser vara intressant och som skulle kunna leda till att medborgarnas krav på kvalitet, snabbhet och service i domstolsväsendet bättre kan tillgodoses. I rapporten föreslogs bl.a. att domstolarna kunde gå vidare med domstolsinterna eller domstolsövergripande specialiseringsprojekt, och exempelvis lotta alla skattemål till en avdelning där alla arbetar med skatt. Mot- svarande föreslogs kunna ske med mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. 
 163 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Därefter har flera specialiseringsprojekt bedrivits med stöd av Domstolsverket, bl.a. ett specialiseringsprojekt avseende human- juridik inom tingsrätterna i Stockholms län, 
 13  
 ett specialiserings- projekt i södra Sverige avseende familjerätt, och ett projekt för domare i södra och västra Sverige om specialisering rörande ekonomisk brottslighet. 
 14 
  
 Svenskt Näringslivs rapport Rättssäkerhet och effektivitet – en omöjlig kombination i den svenska skatteprocessen? 
 Svenskt Näringsliv tog 2003 fram en rapport om Domstolsverkets förslag att införa prövningstillstånd i skattemål i kammarrätten. 
 15  
 I rapporten anfördes att det i övriga Europa är vanligt att skattemål handläggs av specialiserade domare och att det även synes vara en rimlig lösning för att komma till rätta med långa handlägg- ningstider för svensk del. Enligt rapporten torde en specialiserad domare bättre och snabbare kunna hantera skatterättsliga spörsmål, med den komplexa skattelagstiftning, de komplicerade internatio- nella förhållanden och de stora summor tvisterna kan röra. I rapporten anfördes också att en specialiserad domare med största sannolikhet även skulle komma i åtnjutande av en högre grad av legitimitet än i nuläget. 
 16 
  
 Domstolsverkets rapport 2004:4 Skattemålshanteringen vid länsrätterna och kammarrätterna 
 I regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende domstolsväsendet m.m. gav regeringen Domstolsverket i uppdrag att bedöma vilka åtgärder som borde vidtas för att förbättra och påskynda skatte- målshanteringen. Bakgrunden till uppdraget var en rapport från dåvarande Riksrevisionsverket, i vilken konstaterades att skatte- målen hade långa handläggningstider och att domstolarna stod för mer än 92 procent av den totala handläggningstiden. I rapporten angavs att den viktigaste orsaken till de utdragna handlägg- 
  
 13 
  
 Domstolsverket (2007). 
  
 14 
  
 Domstolsverket (2010). 
  
 15 
  
 Domstolsverket (2002). 
  
 16 
  
 Svenskt Näringsliv (2003) s. 114 f. 
  
 164 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 ningstiderna var att mål blev passivt liggande i domstolarna på grund av stora balanser av andra skattemål som var klara för avgörande. 
 17 
  
 Uppdraget resulterade i rubricerad rapport. I rapporten gjordes i fråga om specialisering bedömningen att önskemålen om specialisering från såväl domstolarna som externa aktörer, samt samverkan mellan domstolarna i handläggningen av bl.a. skattemål borde stödjas för att handläggningstiderna i skattemål skulle minska. I rapporten angavs vidare att det från olika håll hade framförts att antalet länsrätter borde minska, eller att i vart fall forumreglerna för skattemålen borde ses över för att undersöka möjligheterna att koncentrera vissa skattemål till färre länsrätter. Slutligen angavs att det för en specialisering av skattedömandet vore lämpligt med samverkan mellan domstolarna i en region och med domstolsövergripande nätverk. 
 Den kartläggning och analys Domstolsverket gjorde till grund för rapporten byggde på inhämtad statistik, enkäter till dom- stolarna och regionala seminarier. I Domstolsverkets rapport konstaterades att det fanns flera faktorer som domstolarna och externa aktörer upplevde som hinder för en effektiv skattemåls- hantering. 
 18 
  
 Domstolarnas inre organisation ansågs utgöra ett sådant hinder. De flesta domstolarna var då fortfarande rotelindelade, och om samarbetet mellan rotlarna inte fungerade kunde rotelindelningen i sig utgöra ett hinder för en effektiv målhantering eftersom en effekt av rotelindelningen kunde bli att målen inom domstolen inte togs i åldersordning och att någon samordning av likartade mål inte skedde. Många länsrätter ansåg sig också vara för små för att kunna bygga upp tillräckligt starka beredningsorganisationer på grund av att domstolarna genom minskade resurser hade varit tvungna att minska antalet föredragande och notarier. Det fanns också länsrätter som hade för många ordinarie domare och av det skälet inte hade resurser att bygga upp starka beredningsorganisationer. 
 19 
  
 Ett annat hinder för en effektiv skattemålshantering ansågs vara bristen på möjligheter till specialisering. Enligt rapporten fanns det 
  
 17 
  
 Riksrevisionsverket (2002). 
  
 18 
  
 Domstolsverket (2004) s. 23. 
  
 19 
  
 Ibid. 
  
 165 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 en samstämmig uppfattning hos domstolar och externa aktörer om att specialisering av skattemålshanteringen i någon form var nödvändig för att uppnå effektivitet. Man var samtidigt ense om att de flesta länsrätterna var för små för att kunna genomföra en specialisering som verkligen medförde högre kvalitet och högre effektivitet. De externa aktörerna ansåg att skattemålshanteringen borde koncentreras till ett fåtal länsrätter för att länsrätterna skulle få tillräcklig kompetens inom skatteområdet. Vissa domstolar som hade uppgett sig ha en viss specialisering på skattemålen hade dock haft svårigheter med att samtidigt klara av övriga verksamhetsmål, särskilt beträffande socialförsäkringsmålen, trots att man ibland hade haft tillgång till extra resurser för balansavverkning av äldre skattemål. 
 I rapporten angavs att detta till viss del kunde bero på att de omorganisationer/förändringsarbeten som dessa domstolar genom- fört för skattemålshanteringen tagit tid i anspråk från det löpande arbetet. Det kunde också bero på att man utöver genomförda organisationsförändringar hade ett klart behov av mer kompetens hos personalen och av nödvändiga specialresurser i komplicerade skattemål. I rapporten konstaterades att det samtidigt fanns ett antal domstolar som arbetat mera traditionellt med skattemålen och som syntes klara av verksamhetsmålen minst lika bra. I rap- porten bedömdes att förmånen av en rätt sammansatt personal- grupp med låg omsättning och nödvändig specialkompetens kunde vara en av flera anledningar till detta. En bra ledning och verksamhetsplanering- och uppföljning angavs vara andra tänkbara anledningar som kunde väga upp bristen på möjligheten till specialisering. 
 20 
  
 Ett tredje hinder för en effektiv skattemålshantering angavs i rapporten vara konkurrensen med övriga måltyper. Vid dom- stolarna upplevdes allmänt att det var svårt att få arbetsro med skattemålen. Detta berodde på att många av domstolarnas andra måltyper var förtursmål eller i övrigt av brådskande natur, vilket ledde till att skattemålen ofta gavs låg prioritet. 
 21 
  
 Ett fjärde hinder för en effektiv skattemålshantering uppgavs vara bristande skattekompetens hos domstolarna. Skälen till detta 
  
 20 
  
 Domstolsverket (2004) s. 23 f. 
  
 21 
  
 A. a. s. 24. 
  
 166 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 bedömdes vara att bristen på reella möjligheter till specialisering försvårade uppbyggnaden av skattekunnande, och att vissa dom- stolar, speciellt de mindre länsrätterna, hade mycket svårt att rekrytera och behålla kvalificerade föredragande. Problemen ansågs delvis bero på att domstolarna inte hade resurser att i konkurrens med andra arbetsgivare locka den attraktiva arbetskraften. I rapporten konstaterades att det traditionellt har funnits ett stort skattekunnande vid länsrätterna i och med att många av de domare och föredragande som har funnits vid länsrätterna tidigare var anställda i länsskatterätterna och redan före länsrätternas tillkomst var specialister inom skatteområdet. Bristen på relevant utbildning ansågs vara ett bidragande hinder för att öka kompetensen och det ansågs angeläget att Domstolsverket satsade på utbildning för de olika personalkategorierna för att åter kunna bygga upp kunnandet inom skatteområdet vid förvaltningsdomstolarna. 
 22 
  
 Balanssituationen med balanserade gamla och svåra skattemål angavs vara ett femte hinder för en effektiv skattemålshantering. Det ansågs svårt att effektivisera skattemålshanteringen så länge sådana mål fanns kvar. Det upplevdes heller inte motiverat att strama upp processen när den passiva liggtiden för målen efter det att kommuniceringen var avslutad fortfarande var alltför lång. 
 23 
  
 Slutligen angavs i rapporten att bristande resurser var en av huvudorsakerna till att skattemålshanteringen inte var effektiv. Ett resurstillskott ansågs vara nödvändigt för att skattemålen skulle kunna hanteras effektivt utan att det inverkade negativt på hanteringen av övriga måltyper. Domstolarna kände stor oro för hur skattemålshanteringen skulle kunna effektiviseras med tanke på de minskade resurser som ställdes till domstolarnas förfogande. Man ansåg att de målsättningar som regeringen ställt upp inte stod i relation till de resurser som står till domstolarnas förfogande. 
 24 
  
 I fråga om koncentration av vissa skattemålstyper till vissa domstolar diskuterades om det inte vore mest ändamålsenligt att handlägga samtliga skattemål vid ett mindre antal länsrätter. Även om en viss specialisering kan göras vid mindre domstolar med tre till fyra domare skulle denna organisation bli mycket sårbar vid 
  
 22 
  
 Domstolsverket (2004) s. 24 f. 
  
 23 
  
 A. a. s. 25. 
  
 24 
  
 Ibid. 
  
 167 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 ledigheter och sjukdom. Om skattemålen fördelades på tillräckligt stora länsrätter kunde förutom särskilda organisatoriska enheter med skattemål även viss specialisering inom skattemålen åstad- kommas. Eftersom muntliga förhandlingar inte är så frekventa i dessa måltyper var kravet inte lika stort som i andra slags mål att domstolen finns i den rättssökandes närhet. Andra fördelar som framhölls var att domarna skulle få mer processvana och möjlig- heter till kompetenshöjning, att liknande rättsfrågor skulle avgöras på samma sätt och att domarna skulle få större möjligheter att sinsemellan diskutera rättstillämpnings- och processfrågor. Även om flertalet deltagare från domstolarna var positiva till en högre grad av specialisering väcktes även många farhågor för vad en kon- centration av skattemål till ett litet antal domstolar skulle medföra för de övriga domstolarna. Man befarade att det skulle uppstå rekryteringsproblem vid de mindre domstolarna och att det skulle skapas A- och  
 B-lag 
  inom förvaltningsdomstolarna. Majoriteten av projektdeltagarna förordade istället en översyn av antalet länsrätter med syfte att skapa bärkraftiga enheter med möjligheter till specialisering i skattemål. Därför föreslogs i rapporten ingen allmän forumändring i skattemål. 
 Inom ramen för projektet diskuterades också om inte handlägg- ningstiderna i skattemålen skulle kunna minskas och oenhetlig rättstillämpning motverkas om särregeln om att beslut som rör företag, näringsidkare, delägare inom en koncern eller i en juridisk person får överklagas vid en länsrätt som ska pröva moder- företagets respektive den juridiska personens överklagande om överklagandet sker samtidigt och stöder sig på väsentligen samma grund, fick omfatta också ett enstaka koncernbolags överklagande oavsett antalet klagande och om det blev en ren koncernbeskatt- ningsfråga. Ett alternativ till detta ansågs vara att överklaganden av beslut angående de koncerner som nu ska handläggas av en särskild enhet i Skatteverket skulle destineras till en länsrätt eller de största länsrätterna. Det hade emellertid inte kunnat utredas hur många mål det skulle röra sig om och hur stor spridningen av dessa mål på länsrätterna var. Med hänsyn till att de ändrade forumreglerna nyligen hade trätt i kraft och då Skatteverkets enhet för stora företag fortfarande var i ett uppbyggnadsskede avvaktade man tillämpningen och den fortsatta utvecklingen av Skatteverkets organisationsförändringar för att få underlag för en bedömning om 
 168 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 det vore ändamålsenligt att specialdestinera dessa mål. Man ansåg dock att frågan om specialdestination av koncernbolagsmål eller andra mera omfattande skattemål till vissa domstolar borde övervägas vid en övergripande översyn av förvaltningsdömandet. 
 Vidare övervägdes om det fanns andra särskilda typer av skatte- mål som skulle kunna destineras till en eller flera domstolar. 
 25 
  
 Mål angående fastighetstaxering och arvs- och gåvoskattemål noterades som tänkbara mål att koncentrera. Såväl seminarie- deltagarna som projektdeltagarna ansåg emellertid att de förra målen på grund av sin lokala anknytning och de senare på grund av att det är en ny måltyp för förvaltningsdomstolarna inte borde bli föremål för en specialdestination till ett fåtal domstolar. 
 Regional samverkan diskuterades som en lösning på problemet att mindre domstolar hade svårt att rekrytera specialistföre- dragande och att avdela föredragande för att arbeta med endast skattemål. 
 26 
  
 Proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden 
 När migrationsmålen fördes över till domstolarna, var en av frå- gorna vilka domstolar som skulle handlägga migrationsmålen. Regeringen betonade då att domstolarna måste kunna möta de förändringar i tillströmningen av mål som är en följd av för- ändringar av bl.a. antalet asylsökande. 
 27  
 De aktuella domstolarna skulle också ha en organisation som kan bygga upp och vidmakt- hålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Domstolarna borde därmed vara av sådan storlek att de inte blev alltför sårbara ur flexibilitetssynpunkt. De borde också vara av sådan storlek att den nya måltypen inte skulle bli helt dominerande och de därmed mer eller mindre skulle få karaktären av specialdomstol. Regeringen gjorde bedömningen att de länsrätter som uppfyllde dessa behov var rikets tre största, dvs. Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län och Länsrätten i Göteborg. 
  
 25 
  
 Domstolsverket (2004) s. 52 f. 
  
 26 
  
 A. a. s. 53 f. 
  
 27 
  
 Prop. 2004/05:170 s. 110. 
  
 169 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 I propositionen diskuterades också frågan om antalet kam- marrätter i den nya ordningen. Mot bakgrund av bl.a. vikten av att domstolarna bildar en enhetlig praxis ansåg regeringen att läns- rätternas avgöranden skulle kunna överklagas till en kammarrätt. Kammarrätten i Stockholm borde i egenskap av den största av kammarrätterna vara den kammarrätt som prövade de aktuella målen i högsta instans. 
 Domstolsverkets rapport 2006 Översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet 
 Domstolsverket fick år 2005 i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Översynen resulterade i att antalet fastighetsdomstolar minskades från 25 till 7. Fastighets- domstolarna lokaliserades till de tingsrätter som nu är mark- och miljödomstolar. Den främsta anledningen till förändringen var att en högre koncentration av fastighetsmålen antogs leda till en förhöjd kompetens, framför allt hos de lagfarna ledamöterna. Tidigare hade det begränsade målunderlaget 
 28  
 lett till att många juristdomare, som arbetade med fastighetsmål, inte var till- räckligt specialiserade på denna måltyp. Syftet var att samtliga fastighetsdomstolar skulle få ett målunderlag som kunde sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje fastighetsdomstol. I Domstolsverkets rapport angavs att de domare som handlägger fastighetsmål måste ha kännedom om ett tämligen komplext regelverk. De måste därutöver ha en förmåga att sätta sig in i invecklade tekniska och ekonomiska spörsmål samt kunna se de aktuella problemen i ett större sammanhang. 
 29 
  
 28 
  
 Totalt cirka 1 100 fastighetsmål per år. Domstolsverket (2006) s. 23. 
  
 29 
  
 A. a. s. 38 f. 
  
 170 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Förtroendeutredningen 
 Förtroendeutredningen lämnade i sitt betänkande  
 Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag  
 (SOU 2008:106) förslag på åtgärder som syftade till att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. I en enkätundersökning med advokater som Förtro- endeutredningen genomförde framkom att det fanns en utbredd uppfattning bland advokater att kunskaper om förhållandena i det privata näringslivet brast i domstolarna och att detta inverkade negativt på dömandet i kommersiella tvister. För att komma till rätta med detta efterfrågade advokaterna en ökad specialisering. 
 30 
  
 Förtroendeutredningen anförde att förvaltningsdomstolarna med sitt breda kompetensområde kunde sägas ha en allmänt normbildande funktion i samhället. Om förtroendet för förvalt- ningsdomstolarna minskade, fanns det en specifik risk för att medborgarnas vilja att göra rätt för sig och ställa upp på välfärds- statens gemensamma program inom exempelvis socialförsäkrings- eller skatteområdena skulle minska. Enligt utredningen kom den normbildande funktionen kanske till särskilt tydligt uttryck på skatteområdet. Således ansågs det finnas ett klarlagt samband mellan medborgarnas förtroende för uppbördssystemet i stort och viljan att göra rätt för sig. Förvaltningsdomstolarna hade här en nyckelroll. En viktig aspekt av medborgarnas förtroende för förvaltningsdomstolarna handlade alltså om förmågan att avgöra just skattemålen korrekt. Enligt Förtroendeutredningen kunde det därför finnas anledning att vara bekymrad över att för- valtningsdomstolarna emellanåt kritiserades, inte minst av kom- mersiella aktörer, för att kompetensen på skatteområdet var bristfällig. Slutligen pekade utredningen på att vid den enkät- undersökning som gjorts med advokater framkom också syn- punkten att förvaltningsdomstolarna hade en tendens att alltför ofta gå på myndigheternas, tillika underinstansernas, linje i stället för att göra en självständig bedömning. Advokaterna menade dessutom att handläggningstiderna ofta var än längre i förvalt- ningsdomstolarna än i de allmänna domstolarna. 
 31 
  
 30 
  
 SOU 2008:106 s. 78. 
  
 31 
  
 A. a. s. 78 f. 
  
 171 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Målutredningen 
 Målutredningen hade i uppdrag att analysera om det fanns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende, t.ex. lagreglerade särlösningar eller särskilda domstolar, i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Utredningen föreslog i sitt betänkande  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol  
 (SOU 2010:44) inte införande av någon särreglering rörande skattemålen. Tvärtom menade utredningen att det kunde ifrågasättas om det fanns behov av särskild kompetens i mål om punktskatt, trängselskatt, vägregister- skatt och fordonskatt, och om det således var motiverat att koncentrera dessa måltyper på det sätt som sker. 
 32  
 Vidare ansåg utredningen att det kunde ifrågasättas om det fanns skäl att ha kvar de särskilda bestämmelser om skyndsam handläggning som gäller för vissa måltyper, t.ex. mål om företrädaransvar och skattemål som har samband med skattebrottmål. 
 33  
 Det kan också noteras att Mål- utredningen menade att det inte fanns skäl att undanta skattemålen från det föreslagna generella systemet med krav på prövningstillstånd i kammarrätten. Som motivering anfördes bl.a. att svårighetsgraden på målen inte har någon avgörande betydelse för om de bör omfattas av ett krav på prövningstillstånd. 
 34 
  
 Målutredningens betänkande har remitterats och är under beredning inom Justitiedepartementet (dnr Ju2010/5515/DOM). 
 Upphandlingsutredningen 
 Upphandlingsutredningen fann i sitt betänkande  
 Goda affärer  
 (SOU 2013:12) att upphandlingsmålens särart består i att pro- cessen är skriftlig, att det är fråga om komplicerade mål, att tiden i allmänhet är begränsad samt att målen har en  
 EU-rättslig 
  dimension. Upphandslingsutredningen konstaterade att detta innebär att liknande skäl som låg till grund för bildandet av mark- och miljödomstolarna har bäring även på upphandlings- mål. Enligt upphandlingsutredningen skiljer sig målen i visst 
  
 32 
  
 SOU 2010:44 s. 406. 
  
 33 
  
 A. a. s. 405. 
  
 34 
  
 A. a. s. 290 ff. 
  
 172 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 processuellt hänseende från övriga förvaltningsrättsliga mål, eftersom officialprincipen inte tillämpas fullt ut, och målen kräver kunskap i bl.a.  
 EU-rätt, 
  avtalsrätt m.m. Upphandlings- målen avviker dock inte från instansordningen eller process- rättsligt i sådan hög grad från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen, att det enligt Upphandlingsutredningens mening förutsatte en särskild benämning på domstolarna när de handlägger upphandlingsmål. Upphandlingsutredningens slut- sats var att upphandlingsmålen inte behövde behandlas inom särskilda domstolar, men att det däremot fanns goda grunder för att koncentrera målen till färre domstolar. 
 35  
 Upphandlings- utredningen föreslog att upphandlingsmålen skulle koncentreras till tre förvaltningsrätter och en kammarrätt. 
 36  
 Betänkandet har remissbehandlats och beretts inom Socialdepartementet (dnr S2013/1826/RU). 
 37 
  
 7.3 
  
 Skattemålsfördelningen mellan länsrätter respektive förvaltningsrätter 
  
 Det främsta syftet med 2010 års förvaltningsrättsreform var att domstolarna skulle bli så stora att målunderlaget möjliggör specialisering. Det är därför intressant att jämföra hur mål- underlaget vad gäller skattemål fördelade sig på länsrätterna före reformen, och hur det fördelar sig mellan förvaltningsrätterna efter reformen. 
 Bestämmelserna om vilken domstol som är behörig att pröva ett överklagat beslut av Skatteverket har i sak varit desamma sedan en lång tid. I princip har alla förvaltningsrätter (tidigare länsrätter) likvärdig behörighet att pröva överklagade beslut av Skatteverket. Avgörande för vilken förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagat skattebeslut är var den fysiska personen har 
  
 35  
 Antalet avgjorda  
 LOU-mål 
  har under åren  
 2009–2013 
  uppgått till totalt 1 990, 3 154, 2 959, 3 038 respektive 3 295 st. 
  
 36 
  
 SOU 2013:12 s. 358 f. 
  
 37 
  
 Ett omarbetat förslag som endast gäller myndigheters möjligheter till direktupphandling har därefter resulterat i en proposition som behandlats i riksdagen den 28 maj 2014 med bifall till utskottets förslag. Det har vidare tillsatts en särskild utredare med uppdrag att se över rättsmedlen i upphandlingslagstiftningen, dvs. möjligheten att bl.a. överpröva en upphandling. Uppdraget ska redovisas den 1 februari 2015. 
  
 173 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 sin hemortskommun eller, i fråga om juridisk person, bl.a. var denna har sitt säte (se avsnitt 6.1). Någon koncentration av skattemål finns således inte i dag, bortsett från att enstaka typer av skattemål är specialdestinerade till vissa förvaltningsrätter. 
 38 
  
 Före genomförandet av 2010 års förvaltningsrättsreform fanns 23 länsrätter och efter reformen finns 12 förvaltningsrätter. I de följande tabellerna redovisas hur inkomna och avgjorda skattemål fördelades på länsrätterna och förvaltningsrätterna före respektive efter förvaltningsrättsreformen. 
  
 38  
 Enligt 7 c § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ska beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt tas upp av Förvalt - ningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt bl.a. kupongskattelagen (1970:624), av Förvaltningsrätten i Karlstad om beslutet avser ärenden enligt bl.a. väg- trafikskattelagen (2006:227) och Förvaltningsrätten i Stockholm om beslutet avser ärenden enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. 
 174 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Skattemålens fördelning före reformen 
 39 
  
 41 
  
 39 
  
 Uppgifterna hämtade från Domstolsverkets officiella statistik på www.domstol.se 
  
 40 
  
 Totalsumman är senare reviderad till 15549, se Domstolsverkets officiella statistik för 2011, www.domstol.se 
  
 41 
  
 Totalsumman är senare reviderad till 16389, se Domstolsverkets officiella statistik för 2011, www.domstol.se 
  
 175 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 42 
  
 43 
  
 42 
  
 Totalsumman är senare reviderad till 17030, se Domstolsverkets officiella statistik för 2011, www.domstol.se 
  
 43 
  
 Totalsumman är senare reviderad till 18455, se Domstolsverkets officiella statistik för 2011, www.domstol.se 
  
 176 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Skattemålens fördelning efter reformen 
 44 
  
 45 
 46 
  
 44 
  
 Uppgifterna hämtade från Domstolsverkets officiella statistik på www.domstol.se 
  
 45 
  
 Eftersom reformen trädde i kraft den 15 februari 2010, avser sifforna för 2010 delvis länsrätter, delvis förvaltningsrätter. 
  
 46 
  
 Eftersom reformen trädde i kraft den 15 februari 2010, avser sifforna för 2010 delvis länsrätter, delvis förvaltningsrätter. 
  
 177 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Kommentar till tabellerna 
 Av tabellerna kan utläsas att åtta av förvaltningsrätterna avgör mer än 600 skattemål per år. Det finns dock domstolar där antalet avgjorda skattemål är betydligt mindre. Detta gäller framför allt Förvaltningsrätten i Umeå, men även i viss mån Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Växjö och Förvaltningsrätten i Karlstad. Även Förvaltningsrätten i Luleå har under flera år haft ett litet antal avgjorda skattemål, men siffran steg tillfälligt under 2013 då domstolen avgjorde ett stort antal mål om radio- och TV- avgift. 
 47 
  
 Det noteras att trenden under flera år har varit att antalet inkomna skattemål minskar. En stor del av den ökning som kan ses under 2012 och 2013 avser följdändringar med anledning av Skatteverkets tolkning av en  
 EU-domstolsdom 
  (jfr HFD 2014 ref. 4 och  
 EU-domstolens 
  dom i mål  
 C-88/09, 
  Green), vilket resulterat i ett stort antal (i storleksordningen 2 000 st) skattemål. 
 48  
 Det kan antas att denna ökning endast är tillfällig. Orsaken till det i övrigt vikande antalet skattemålet kan vara hur Skatteverket valt att lägga upp sitt arbete. 
  
 7.4 
  
 Har 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till? 
  
 Bedömning:  
 Förvaltningsrättsreformen har i viss mån medfört sådana ökade möjligheter till specialisering av skattemåls- hanteringen som reformen syftade till. Vid de domstolar som inte gjordes till föremål för någon sammanläggning vid reformen, är dock möjligheterna till specialisering oförändrade. 
 Samtliga förvaltningsrätter är i dag organiserade med större enheter i stället för de mindre rotlar som fanns tidigare. De 
  
 47 
  
 Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2014 ref. 33 funnit att innehav av en dator med internetuppkoppling inte kan anses utgöra ett innehav av en  
  
 tv-mottagare 
  som kan utlösa en skyldighet att betala radio- och tv avgift. Inströmningen av mål avseende radio- och  
 tv-avgift 
  vid Förvaltningsrätten i Luleå får nu antas komma att minska. 
  
 48 
  
 De s.k.  
  
 tryckerimoms-målen. 
  
 178 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 flesta förvaltningsrätter har anpassat sin organisation för att åstadkomma en specialiserad skattemålshantering, och därvid samlat skattemålen vid en eller ett fåtal enheter. En förvaltningsrätt har inte en särskild skatteenhet, men begränsar antalet domare som dömer i skattemål. 
 Trots reformen finns det två förvaltningsrätter som fort- farande fördelar skattemålen på alla domare vid domstolen. 
 Det finns ett samband mellan storleken på förvaltnings- rätternas målunderlag och antal domare och i vilken grad det förekommer specialisering. 
 Målsättningen med förvaltningsrättsreformen 
 En övergripande målsättning med 2010 års förvaltningsrättsreform var att skapa en organisatorisk struktur för förvaltningsdömandet som ska hålla under en lång tid. För att kunna garantera en hög kvalitet borde domstolarna enligt regeringen vara dimensionerade på ett sätt som ger möjlighet till specialisering, kompetensutveck- ling och en väl fungerande beredningsorganisation. En allmän utgångspunkt var därför att domstolarna borde vara större än vad många länsrätter var. I propositionen anförde regeringen vidare bl.a. att större domstolar kan hålla sig med en specialiserad bered- ningsorganisation och med en ökad specialisering på domarsidan. 
 49 
  
 Förutsättningar för specialisering på förvaltningsrätterna efter förvaltningsrättsreformen 
 Förvaltningsrättsreformen innebar bl.a. att vissa länsrätter lades samman och resulterade i att de tidigare 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. De 12 förvaltningsrätterna har följaktligen en större mängd mål och ett större antal domare per domstol än länsrätterna hade. Antalet måltyper förändrades inte genom reformen. 
 En naturlig följd av det faktum att antalet domare per domstol har ökat, är att domstolarnas möjligheter att välja om domarna ska 
  
 49  
 Prop. 2008/09:165 s. 108. 
 179 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 vara specialiserade på vissa måltyper har ökat. På en liten domstol med ett fåtal domare finns sällan utrymme för sådana val. Härutöver medför det faktum att mängden skattemål har ökat vid flera domstolar att förutsättningarna för specialisering har ökat (om en domare ges fler mål av en viss typ ökar domarens erfaren- het av den måltypen, vilket ökar möjligheten att bli specialiserad på måltypen i fråga). 
 Sett ur dessa perspektiv har förvaltningsrättsreformen medfört ökade möjligheter till specialisering jämfört med tidigare. Detta gäller dock bara för de domstolar som omfattades av en samman- läggning vid reformen, dvs. för alla förvaltningsrätter utom Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Luleå och För- valtningsrätten i Umeå. För dessa förvaltningsrätter innebar reformen inte att situationen (målmängd, antal domare etc.) för- ändrades jämfört med tidigare. Förvaltningsrättsreformen har således inte medfört ökade möjligheter till specialisering på dessa domstolar. Inte heller för Förvaltningsrätten i Stockholm innebar reformen några ökade möjligheter till specialisering, eftersom ändringen av domstolens domkretsar resulterade i ett lägre antal inkommande mål än tidigare. Detta betyder dock inte att nämnda domstolar inte arbetar specialiserat med skattemålen (se vidare avsnitt 7.5). 
 Möjligheterna för en domstol att ha en skattespecialisering (eller annan specialisering) är till stor del beroende av hur målen vid domstolen fördelas mellan domarna. Fördelningen av mål hänger i sin tur samman med hur domstolen är organiserad. I en domstol där målen fördelas på många mindre rotlar är det svårare att åstadkomma specialisering än i en domstol där målen samlas vid färre men större enheter. 
 50  
 När länsrätterna bildades var de alla uppdelade i mindre rotlar. I vissa fall var rotlarna samlade under avdelningar. Före förvaltningsrättsreformen fördelade de flesta länsrätter skattemålen lika på alla rotlar. Vid Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne län fanns dock särskilda 
  
 50  
 Det är visserligen inte omöjligt att åstadkomma specialisering på domstolar som består av mindre rotlar. Detta kan ske genom att vissa domare respektive föredragande hanterar mål från andra rotlar än sina egna. Som exempel kan nämnas att bl.a. Länsrätten i Falun, Läns- rätten i Vänersborg och Länsrätten i Västmanlands län redan före förvaltningsrättsreformen hade viss specialisering på domarsidan och sistnämnda domstol även på föredragandesidan. 
 180 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 skatteavdelningar dit alla skattemål lottades. 
 51  
 Domstolarnas enkätsvar visar att förvaltningsrätterna numera genomgående har ersatt de tidigare rotlarna med större enheter. I några fall (Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Karlstad och Förvaltningsrätten i Växjö) hanterar en enhet beredningen av alla mål vid domstolen innan de fördelas på domare för avgörande. I övrigt hanteras beredning och avgörande av målen på samma avdelning/enhet. 
 Det stora flertalet förvaltningsrätter har efter förvaltningsrätts- reformen anpassat sina organisationer för att kunna hantera skatte- målen på ett mer specialiserat sätt än tidigare. Alla förvaltningsrätter utom tre har således i dag en organisation som innebär att skattemålen samlas vid och avgörs av domare vid särskild skatteavdelning eller skatteenhet  
 ( 
 skatteavdelningarna/ enheterna har samtidigt i olika utsträckning viss andel av de övriga målgrupper som förekommer i allmän förvaltningsdomstol, se vidare nedan). 
 Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Luleå och Förvaltningsrätten i Växjö har dock inte organiserat sig på ett sådant sätt. Vid Förvaltningsrätten i Luleå förekommer ändå viss specialisering i och med att det bara är 3 av domstolens 11 domare 
 52  
 som dömer i skattemål. Vid Förvaltningsrätten i Härnösand och Förvaltningsrätten i Växjö dömer däremot alla domstolens domare i skattemål. 
 53  
 Förvaltningsrätten i Härnösand har i sitt enkätsvar uppgett att eftersom det endast finns fem ordinarie domare vid domstolen skulle domstolen bli för sårbar om en av domstolens domare var specialiserad på skattemål. 
 Beträffande de nämnda förvaltningsrätterna konstateras att Förvaltningsrätten i Luleå inte omfattades av någon sammanlägg- ning vid förvaltningsrättsreformen. Domstolen hade efter reformen således i princip en oförändrad mängd skattemål (i genomsnitt cirka 340 per år, jfr tabell 7.3) och ett i princip oför- ändrat antal domare (ca 4,95 årsarbetskrafter under 2012, dvs. före det att domstolen blev migrationsdomstol, jfr tabell 3.4) jämfört med tidigare. De andra två förvaltningsrätterna, Förvaltningsrätten i Härnösand och Förvaltningsrätten i Växjö, omfattades visserligen 
  
 51 
  
 Till avdelningarna lottades också viss andel andra måltyper. 
  
 52 
  
 Uppgift från domstolen avseende 2014, efter att förvaltningsrätten blev migrations- domstol. 
  
 53 
  
 Som redogörs för nedan vidtar dessa domstolar andra åtgärder för att åstadkomma viss specialisering av skattemålshanteringen. 
  
 181 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 av sammanläggningar vid förvaltningsrättsreformen. Varken mängden skattemål eller antalet domare vid dessa domstolar skiljer sig dock särskilt mycket från mängden skattemål och antalet domare vid Förvaltningsrätten i Luleå. Vid Förvaltningsrätten i Härnösand uppgår således mängden skattemål efter reformen till i genomsnitt cirka 360 mål per år 
 54  
 och antalet domare till cirka 5,33 årsarbets- krafter under 2013. 
 55  
 Vid Förvaltningsrätten i Växjö är mot- svarande siffror 400 mål per år 
 56  
 och 5,97 årsarbetskrafter under 2013. 
 57  
 Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att de nämnda förvaltningsrätterna är för små för att ha utrymme för en specialiserad skattemålshantering. Detta ligger också i linje med vad Förvaltningsrätten i Härnösand har anfört i sitt enkätsvar. 
 I sammanhanget noteras att Förvaltningsrätten i Karlstad har organiserat sig på ett sätt som ger förutsättningar för en specialiserad skattemålshantering, trots att mängden skattemål vid denna domstol (i genomsnitt cirka 490 per år 
 58 
 ) inte skiljer sig avsevärt från mängden skattemål vid förvaltningsrätterna i Härnösand, Luleå och Växjö. Detta kan dock förklaras av att den totala mängden mål är större vid Förvaltningsrätten i Karlstad än vid förvaltningsrätterna i Härnösand, Luleå och Växjö (ca 5 500 mål per år jämfört med cirka 4 300, 3 500 respektive 4 800 mål per år 
 59 
 ). 
 Det noteras också att Förvaltningsrätten i Umeå som endast har cirka 170 inkommande skattemål per år 
 60  
 i och för sig har samlat skattemålen vid en av domstolens två enheter. Utredningen menar dock, av skäl som utvecklas nedan, att domstolen trots detta inte kan anses ha någon kvalitativ skattespecialisering. 
 Sammanfattning 
 Förvaltningsrättsreformen har resulterat i att de flesta förvaltningsrätter har en större mängd mål och ett större antal domare per domstol än vad länsrätterna hade. Härigenom har förvaltningsrättsreformen ökat möjligheterna till specialisering vid 
  
 54 
  
 Tabell 7.3. 
  
 55 
  
 Tabell 3.4. 
  
 56 
  
 Tabell 7.3. 
  
 57 
  
 Tabell 3.4. 
  
 58 
  
 Tabell 7.3. 
  
 59 
  
 Tabell 3.2. 
  
 60 
  
 Tabell 7.3. 
  
 182 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 domstolarna. Vid de domstolar som inte omfattades av någon sam- manläggning vid reformen, är dock möjligheterna till specialisering oförändrade. 
 Samtliga förvaltningsrätter är i dag organiserade med större enheter i stället för de mindre rotlar som fanns tidigare. De flesta förvaltningsrätter har anpassat sin organisation för att åstadkomma en specialiserad skattemålshantering, och därvid samlat skattemålen vid en eller ett fåtal enheter. Fortfarande finns det dock tre förvaltningsrätter som inte har organiserat sig på ett sådant sätt. En förvaltningsrätt har inte en särskild skatteenhet, men begränsar antalet domare som dömer i skattemål. Trots reformen finns det två förvaltningsrätter som fortfarande fördelar skattemålen på alla domare vid domstolen. Utredningens slutsats är att det finns ett samband mellan storleken på förvaltningsrätternas målunderlag och antal domare och i vilken grad det förekommer specialisering. Utredningen noterar i detta sammanhang att Länsrättsutredningen ansåg att ett riktmärke borde vara att varje förvaltningsrätt skulle ha cirka 10 domare, vilket flera förvaltningsrätter i dag inte har. 
 61 
  
 7.5 
  
 Hur arbetar förvaltningsrätterna med specialisering i fråga om skattemål i dag? 
  
 Bedömning:  
 Alla förvaltningsrätter vidtar olika former av åtgärder för att åstadkomma en specialiserad skattemåls- hantering. Alla förvaltningsrätter har en eller flera föredragande som är specialiserade på skatt och har erfarenhet från tidigare arbete med skatt. Detsamma gäller vissa av de domare som arbetar med skattemål. Domare och föredragande får i de flesta fall arbeta kontinuerligt med skattemål. Krav på rotation bland domarna är relativt sällsynt. 
 De flesta av förvaltningsrätterna bedöms ha en kvalitativ skattespecialisering. Fyra förvaltningsrätter har dock ett för litet skattemålsunderlag och för få domare för att kunna anses ha en kvalitativ skattespecialisering. 
  
 61  
 Domstolsverket (2008) s. 32. 
 183 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Organisation och fördelning av mål 
 En domstol vars organisation och lottning innebär att skattemålen fördelas till en avdelning eller enhet som uteslutande hanterar skattemål har automatiskt specialiserade domare och föredragande. Såvitt framkommer av enkätsvaren finns det i dag ingen förvalt- ningsrätt som har en sådan organisation/lottning. Skälen till detta torde bl.a. vara att man vill åstadkomma flexibilitet i arbetet och allsidighet hos handläggarna och domarna. 
 På de domstolar som fördelar skattemålen till särskilda enheter dit även en andel andra måltyper lottas är specialiseringsgraden beroende av dels förhållandet mellan antalet skattemål och antalet mål av andra typer som fördelas till avdelningen/enheten, dels hur skattemålen fördelas på domarna inom avdelningen/enheten. Utredningen har beträffande denna fråga fått följande information från förvaltningsrätterna. 
 Vid Förvaltningsrätten i Uppsala finns två dömande enheter (enhet 1 och enhet 2). Till enhet 1 lottas alla domstolens social- försäkringsmål och till enhet 2 alla domstolens skattemål. Till enhet 2 lottas även mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM), psykiatrimål samt upphandlingsmål. Skattemålen utgör cirka 25 procent av målen vid enhet 2. Skatte- målen fördelas på två av enhetens tre rådmän samt på lagmannen, medan övriga mål fördelas i princip jämnt mellan domarna på enheten. Härutöver får fiskalerna skattemål. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 120 skattemål per år. 
 Skatteavdelningen vid Förvaltningsrätten i Malmö handlägger även bl.a. mål enligt LVU och LVM, fastighetstaxeringsmål och alla domstolens mål om svenskt medborgarskap. Skattemålen utgör cirka 50 procent av avdelningens mål. Skattemålen fördelas i princip jämnt mellan domarna på avdelningen (4,5 ordinarie domare). Varje domare avgör normalt i genomsnitt cirka 350 skattemål per år. 
 184 
 SOU 2014:76 Specialisering av skattemålshanteringen 
 De två skatteenheterna vid Förvaltningsrätten i Göteborg (2 enheter av totalt 10) 
 62  
 hanterar i olika utsträckning en del av de övriga målgrupper som förekommer i allmän förvaltningsdomstol, bl.a. mål om offentlig upphandling, mål om produkt- och verksamhetskontroll, mål enligt LVU och LVM, psykiatrimål samt biståndsmål. För båda enheterna utgör skattemålen cirka 60 procent av den totala måltilldelningen. På de två skatteenheterna tjänstgör totalt nio ordinarie domare (en chefsrådman och åtta rådmän), en t.f. rådman och två fiskaler. Härutöver har ytterligare en chefsrådman fungerat som en extra resurs. Skattemålen fördelas jämnt mellan domarna. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 250 skattemål per år. 
 Vid Förvaltningsrätten i Stockholm fördelas alla skattemål till skatteavdelningen och sedan vidare till någon av avdelningens tre enheter. Till skatteavdelningen lottas även bl.a. folkbokföringsmål, färdtjänstmål, mål om rättelse i Kronofogdemyndighetens register samt studiestödsmål och mål om arbetslöshetsersättning. Skatte- målen (inklusive trängselskattemålen) utgör cirka 65 procent av avdelningens mål. Utgångspunkten är att skattemålen ska fördelas lika mellan de tre enheterna och därefter mellan domarna på enheterna. Mål om skattereduktion för  
 ROT/RUT-arbeten 
  för- delas dock till en av enheterna, fastighetstaxeringsmål till en annan och storföretagsmål till en tredje enhet. För närvarande disponerar avdelningen totalt 13 ordinarie domare, avdelningschefen oräknad, en pensionerad domare och sju fiskaler. Antalet skattemål som varje domare dömer varierar beroende dels på vilken speciallottning av skattemål som förekommer på enheten, dels mängden övriga måltyper som finns på domarens enhet. Varje domare avgör i genomsnitt cirka 370 skattemål per år. 
 Förvaltningsrätten i Falun har en skatteenhet dit alla skattemål, alla upphandlingsmål samt omkring hälften av övriga mål lottas. Skattemålen utgör cirka 25 procent av enhetens mål. Tre av 
  
 62  
 Förvaltningsrätten i Göteborg fördelade tidigare skattemålen på 4 av totalt 12 dömande enheter. Från och med den 1 september är skattemålen koncentrerade till 2 av totalt 10 dömande enheter. Det är dock bara en temporär lösning till dess domstolen under senhösten 2014 kommer att gå över till sex avdelningar, varav en avdelning kommer att hantera samtliga skattemål i domstolen. Även den nya skatteavdelningen kommer troligen att ha en tyngdpunkt på skattemål kombinerat med en andel av övriga mål. 
 185 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 rådmännen, lagmannen och en fiskal dömer i skattemål. Varje domare avgör i genomsnitt cirka  
 250–300 
  skattemål per år. 
 Den enhet vid Förvaltningsrätten i Linköping som hanterar skattemål, hanterar även energimål samt hälften av domstolens övriga mål. Omkring 40 procent av målen som lottas till enheten utgör skattemål. Målen fördelas på alla domare på enheten, för närvarande fyra domare och två fiskaler (en rådmanstjänst är vakant). 
 63  
 Varje domare avgör i genomsnitt cirka 450 skattemål per år. 
 Förvaltningsrätten i Jönköping består av två enheter; en enhet för skattemål och en enhet för socialförsäkringsmål. Domstolens övriga mål fördelas mellan enheterna i förhållande till antalet domare på respektive enhet. Två av skatteenhetens tre ordinarie domare samt fiskaler dömer i skattemål. Domarna bedöms arbeta cirka 40 procent av sin arbetstid med skattemål och varje domare avgör i genomsnitt cirka  
 250–300 
  skattemål per år. 
 Vid Förvaltningsrätten i Karlstad samlas alla skattemål vid domstolens skattegrupp. Den sakansvarige domaren för skatte- gruppen dömer i de flesta skattemål, men en mindre andel tilldelas en annan rådman respektive en fiskal, vilka dömer i cirka 5 procent av skattemålen var. Det senaste året har den sakansvarige skatte- domaren avgjort cirka 380 skattemål. 
 Förvaltningsrätten i Umeå har organiserat sig i två dömande enheter. Skattemålen fördelas till den ena enheten, tillsammans med bl.a. socialförsäkringsmål. Av enhetens mål utgör skattemålen cirka 30 procent. Skattemålen tilldelas normalt lagmannen eller en rådman. Fiskal får i utbildningssyfte mål som inte är alltför svåra. En ordinarie domare dömer i genomsnitt cirka  
 100–150 
  skattemål per år. 
 Som framgått ovan finns det tre förvaltningsrätter som inte har någon särskild skatteenhet- eller avdelning, nämligen Förvalt- ningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Luleå och Förvalt- ningsrätten i Växjö. 
 Förvaltningsrätten i Luleå fördelar skattemålen på 3 av de 11 ordinarie domarna 
 64  
 vid domstolen (plus fiskaler i vissa fall). Dessa 
  
 63 
  
 Uppgift från domstolen avseende 2014. 
  
 64 
  
 Uppgift från domstolen avseende 2014, efter att förvaltningsrätten blev migrations- domstol. 
  
 186 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 domare avgör i genomsnitt  
 60–70 
  skattemål per år och domare (bortsett från målen om radio- och  
 tv-avgifter). 
  
 Förvaltningsrätten i Härnösand delar upp hanteringen av skatte- mål och socialförsäkringsmål terminsvis. De domare som hanterar skattemål (vanligen  
 1–2 
  domare av domstolens totalt 4 ordinarie domare bortsett från lagmannen), hanterar också upphandlingsmål, psykiatrimål och andra förvaltningsmål. Domarna lägger omkring 40 procent av sin arbetstid på skattemål och varje domare avgör i genomsnitt cirka  
 100–200 
  skattemål per år. 
 Vid Förvaltningsrätten i Växjö dömer alla domstolens fem domare i skattemål. Beredningen av skattemålen hanteras dock av en särskild skattegrupp bestående av tre skatteföredragande och en beredningsansvarig domare med särskilt ansvar för skattemål. De ordinarie domarna vid domstolen avgör i genomsnitt minst 70 skattemål per år, i vissa fall betydligt fler. 
 Bland de domstolar som lottar skattemålen till en särskild avdelning/enhet, finns det ett fåtal domstolar som har en ytter- ligare specialisering. Förvaltningsrätten i Stockholm handlägger exempelvis alla mål om ROT/RUT och punktskatter vid en enhet, s.k. storföretagsmål och bouppteckningsmål vid en annan och fastighetstaxeringsmål vid en tredje. Vid Förvaltningsrätten i Uppsala finns en specialisering som innebär att mål om betalnings- säkring och bevissäkring samt fastighetstaxeringsmål döms av två av de tre ordinarie skattedomarna. Vid Förvaltningsrätten i Falun hanteras bl.a. mål om punktskatter av en domare. I övrigt förekommer det vid förvaltningsrätterna framförallt att mål om mervärdesskatt som inte har samband med inkomstskattemål hanteras av någon eller några domare eller av en viss föredragande. Förvaltningsrätten i Linköping har ett arbetssätt som innebär att mål om ROT/RUT respektive övriga skattemål fördelas på två olika ansvariga domare som sköter beredningen av dessa mål. Målen fördelas därefter lika när de är färdigberedda och klara för avgörande. 
 187 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering hos domare och föredragande 
 Ovan har redogjorts för hur skattemålen fördelas vid de olika förvaltningsrätterna, något som har stor betydelse för huruvida domarna kan anses vara specialiserade. Domarnas bakgrund är varierande, vissa har skatteerfarenhet när de utnämns till domare medan andra inte har det. Som utredningen redogör för nedan är dock sådan tidigare erfarenhet inte nödvändig för att en domare ska kunna vara specialiserad på skatt (se avsnitt 7.8). 
 För frågan om specialisering av de individuella domarna har det betydelse om domstolen i fråga tillämpar rotation, dvs. låter domarna cirkulera till annan enhet efter viss tid. På vissa domstolar föreskrivs i arbetsordningen eller motsvarande att rotation ska ske efter viss tid, vanligtvis  
 3–5 
  år. Såvitt framkommer av enkätsvaren finns det dock sådan reglering endast vid 4 av de 12 förvaltnings- rätterna (Förvaltningsrätten i Falun, Förvaltningsrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Umeå). Enkätsvaren visar att det är ovanligt med rotation, även vid sådana domstolar som har reglering om det. Vanligen prövas i stället förut- sättningarna för att låta domare byta enhet när vakanser uppstår till följd av pensionsavgångar etc. En utgångspunkt vid denna prövning är att det ska finnas tillräcklig kompetens bland domarna på de dömande enheterna i förhållande till den måltilldelning som enheten har. 
 Samtliga förvaltningsrätter har uppgett att de har någon eller några föredragande som är specialiserade på skatterätt. I många fall har dessa en bakgrund från Skatteverket, skattekonsultverksamhet eller skattemålshantering i annan domstol. Det faktum att föredragandena är specialiserade innebär att skattemålen, trots viss inlottning av andra måltyper på skatteenheterna, i de flesta fall handläggs av särskilt skattekunniga handläggare. Skattespeciali- seringen är i regel generell och avser inte något särskilt skatte- område. Ett par förvaltningsrätter har dock föredragande som är inriktade på t.ex. mervärdesskattemål, fastighetstaxeringsmål, ansökningar om betalnings- och bevissäkring och punktskatter. De specialiserade föredragandena arbetar inte alltid uteslutande med skattemål utan det förekommer att de även handlägger andra måltyper som lottas till skatteavdelningen/enheten. 
 188 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Kompetensutveckling och specialisering 
 All personal vid Sveriges Domstolar får möjlighet att genomgå kompetensutveckling i form av utbildning och seminarier. Det finns bl.a. utbildningar som riktar sig i första hand till ordinarie domare och som avser både domarens materiella kompetens och domarens kompetens avseende processledning, utredningsplikt, bevisfrågor m.m. Domstolsverket erbjuder också föredragande och beredningsjurister att delta på dess utbildningar. Utbildningarna ges på grundnivå, fördjupningsnivå och specialiseringsnivå. 
 När det gäller nyutnämnda domare har dessa varierande erfarenhet och kompetens och de erbjuds därför individuellt anpas- sad kompletterande utbildning. Det övergripande målet är enligt Domstolsverket att alla domare ska erbjudas sådan utbildning som krävs för att de tryggt ska kunna handlägga och avgöra mål självständigt, effektivt och rättssäkert. 
 Domstolsakademin har flera kurser som riktar sig speciellt till de domare vid förvaltningsdomstol som vill fördjupa sig inom skatterätt. Exempel på sådana kurser är  
 grund-, 
  fördjupnings- och specialistkurser kallade Skattemål – sambandet mellan redovisning och beskattning, Bevisningen i skattemål, Skatteförfarandet, genomsyn och skatteflykt, Företrädaransvar och betalningssäkring, Internationell beskattning och Skattemål i domstol. 
 Under 2013 deltog cirka 200 personer i de 11 kurser med skatte- rättslig inriktning som Domstolsakademin arrangerade. 
 65  
 Vid en genomgång av deltagarlistor för kurser med skatterättslig inrikt- ning under vårterminen 2013 kan noteras att andelen ordinarie domare som deltog var lägre än andelen föredragande. 
 För att en kvalitativ skattemålsspecialisering ska vara möjlig måste domarna ges goda möjligheter att delta i de fördjupnings- och specialistutbildningar som Domstolsakademin erbjuder. 
  
 65  
 Under 2012 deltog cirka 280 personer i de 11 kurser med skatterättslig inriktning som Domstolsakademin arrangerade. 
 189 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Sammanfattning 
 Det kan konstateras att alla förvaltningsrätter i dag vidtar olika former av åtgärder för att åstadkomma en specialiserad skatte- målshantering. Alla förvaltningsrätter har en eller flera före- dragande som är specialiserade på skatt och många har erfarenhet från tidigare arbete med skatt. Detsamma gäller vissa av de domare som arbetar med skattemål, om än inte i samma utsträckning som när det gäller föredragande. Domare och föredragande får i de flesta fall arbeta kontinuerligt med skattemål. Krav på rotation bland domarna är relativt sällsynt. I något fall delas arbetet med skattemål och andra mål upp terminsvis. 
 Vid flertalet förvaltningsrätter finns särskilda skatteenheter. Visserligen lottas till dessa enheter även in en andel andra måltyper. Utredningens bedömning är dock att de domare som dömer i skattemål vid de flesta av förvaltningsrätterna arbetar tillräckligt stor del av sin arbetstid med skattemål och avgör tillräckligt många skattemål per år för att domstolen ska anses ha en kvalitativ skattespecialisering (jfr avsnitt 7.8). Såvitt utredningen kan bedöma arbetar de flesta av de specialiserade domarna kontinuerligt med skattemål under en längre tid, dvs. utan krav på rotation etc. 
 Vid två förvaltningsrätter (Förvaltningsrätten i Luleå och Förvaltningsrätten i Växjö) avgör varje domare endast i storleks- ordningen  
 60–70 
  skattemål per år. Vid Förvaltningsrätten i Härnösand är antalet avgjorda skattemål per domare något högre,  
 100–200 
  skattemål per år. Vid denna domstol delas dock hante- ringen av målen upp så att domarna hanterar skattemål respektive socialförsäkringsmål terminsvis. Utredningen bedömer i avsnitt 7.8 att det krävs ett större målunderlag och fler domare än nämnda domstolar har för att en domstol ska kunna ha en kvalitativ skattespecialisering. 
 Förvaltningsrätten i Umeå har organiserat sig för att kunna ha en specialiserad skattemålshantering och har också personal med god skattekompetens. Enligt utredningens mening har emellertid även denna domstol ett för litet skattemålsunderlag för att kunna åstadkomma en kvalitativ skattespecialisering. Detta visar sig av det faktum att domstolens skattemål avgörs av  
 1–2 
  domare som avgör i genomsnitt  
 100–150 
  skattemål per år var, och att domstolen har färre än 200 skattemål per år. 
 190 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 7.6 
  
 Effekter av domstolarnas specialisering efter reformen 
  
 Bedömning:  
 Andelen avgjorda mål i domstolarna gick ned i samband med reformen, men har ökat därefter. 
 Några statistiska effekter av domstolarnas specialisering kan inte påvisas. Trots detta bedöms specialisering på sikt kunna leda till ökad kvalitet i detta avseende. 
 För de flesta förvaltningsrätterna har den nya förvalt- ningsrättsorganisationen hittills inte haft någon tydlig påverkan på domstolarnas möjligheter att rekrytera eller behålla personal. 
 Statistiska effekter 
 Som de flesta större omorganisationer innebar reformen 2010, som skedde successivt under 1,5 år och som innebar att de sista förvaltningsrätterna flyttade till gemensamma lokaler sommaren 2011, att effektiviteten i domstolarna sett utifrån antalet avgjorda mål och handläggningstid gick ner. 
 66  
 Flera förvaltningsrätter har i enkätsvaren uppgett att de balansökningar och ökade handlägg- ningstider som uppstod efter reformen bl.a. berodde på att många domare var nya som domare. 
 Överklagandefrekvens är en dålig mätare av kvaliteten på avgöranden i allmän förvaltningsdomstol. Detta har framför allt att göra med att det i förvaltningsprocess inte finns några preklu- sionregler. 
 67  
 Detta innebär att en part har möjligheter att åberopa nya omständigheter i kammarrätt, något som kan bidra till ett ökat incitament att överklaga vid en negativ utgång i förvaltningsrätten. Det faktum att ett domstolsavgörande avseende viss skattefråga kan ha betydelse för ett stort antal personer eller företag, påverkar också antalet överklaganden i ökande riktning. Likaså är skatte- 
  
 66 
  
 Vid länsrätterna avgjordes under åren  
  
 2007–2009 
  totalt 17 746, 19 153 respektive 15 095 skattemål. Under åren  
 2010–2013 
  avgjordes vid förvaltningsrätterna totalt 13 928, 12 305, 
  
 13 
  
 537 respektive 14 253 skattemål. Se vidare tabell 7.2 och 7.4. 
  
 67 
  
 Särskilda preklusionsbestämmelser finns bl.a. i mål om laglighetsprövning enligt kom- munallagen (1991:900) och i vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation, LEK. Vidare finns preklusionsregler gällande processen i Högsta förvaltnings- domstolen, 37 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. 
  
 191 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 lagstiftningen till sin natur sådan att den genererar många mål vid domstol, i och med att den generellt kan sägas ha mindre acceptans än annan lagstiftning och skattelagstiftningen dessutom ofta ändras. Även andra faktorer, som t.ex. att processen i allmän förvaltnings- domstol är mindre kostsam för den enskilde än processen i allmän domstol liksom att det är ovanligt att part i allmän förvaltnings- domstol företräds av ombud, bidrar till att överklagandefrekvensen är och kan förväntas fortsätta vara högre i de allmänna förvaltnings- domstolarna än i de allmänna domstolarna. 
 Den genomsnittliga ändringsfrekvensen för skattemålen har såväl före som efter förvaltningsrättsreformen legat kring 25 procent. 
 68  
 Vad beträffar ändringsfrekvensen ska framhållas att det kanske aldrig kommer att kunna utläsas några tillförlitliga effekter. Detta efter- som större målserier får stor påverkan på statistiken avseende ändringsfrekvens och det inte av statistiken går att utläsa vad som är skälet till att kammarrätten ändrar respektive inte ändrar utgången och hur stor ändringen är (även en mindre justering av exempelvis ett belopp registreras som ändring). 
 Kvaliteten på avgörandena 
 Kvaliteten på avgörandena i skattemål är svår att mäta genom statistik. Vissa förvaltningsrätter anser att den nya domstols- organisationen inte har påverkat kvaliteten på domstolsav- görandena. De flesta förvaltningsrätter uppger dock i sina enkät- svar att inriktningen mot specialisering leder till ökad kvalitet i avgörandena bl.a. eftersom såväl domare som föredragande ägnar mer tid åt en viss måltyp och det har blivit möjligt att koncentrera kompetensutvecklingsinsatser till ett visst rättsområde. 
  
 68  
 Under åren  
 2008–2009 
  var den genomsnittliga ändringsfrekvensen i skattemål 27,79 procent respektive 25,90 procent. Under åren  
 2010–2013 
  var den genomsnittliga ändringsfrekvensen i skattemål 14,09 procent, 22,26 procent, 24,23 procent respektive 24,19 procent. Ändringsfrekvensen varierar ibland markant mellan olika år, framför allt sedd per domstol. Som exempel kan nämnas att ändringsfrekvensen för Förvaltningsrätten i Uppsala var 16,98 procent under 2010, 19,39 procent under 2011, 3,90 procent under 2012 och 30,8 procent under 2013. Orsaken till de stora variationerna är sannolikt att domstolen avgjort flera serier mål där utgången i kammarrätten har fått stor påverkan på ändringsfrekvensen. 
 192 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Effekter avseende rekrytering 
 Vad gäller möjligheterna att rekrytera domare och föredragande varierar svaren mellan domstolarna. Av domstolarnas enkätsvar framgår att vissa av de förvaltningsrätter som har genomfört en omorganisation i samband med reformen ser det som positivt att de har kunnat efterfråga en särskild kompetens på skatteområdet vid nyrekrytering, framför allt vid rekrytering av föredragande. För domarpersonal har detta hittills inte varit lika tydligt. 
 De flesta förvaltningsrätterna uppger att den nya förvaltnings- rättsorganisationen inte har påverkat domstolens möjligheter att rekrytera eller behålla personal, eller att det är för tidigt att bedöma huruvida organisationsförändringarna har påverkat dessa möjlig- heter. Ett par förvaltningsrätter uppger att det blivit lättare att få in ny kompetens. Förvaltningsrätten i Uppsala uppger att domstolens möjligheter att rekrytera är bättre än vad de var vid Länsrätten i Västmanlands län men ungefär desamma, eller möjligen något bättre, än de tidigare var vid Länsrätten i Uppsala län. Däremot är möjligheterna att behålla personal sämre än vad de var vid Länsrätten i Västmanlands län medan de huvudsakligen är desamma som de tidigare var i Länsrätten i Uppsala län. Enligt Förvalt- ningsrätten i Uppsala är det närheten till Stockholm som under- lättar rekrytering men samtidigt försvårar att behålla personal. Närheten till Uppsala universitet kan också bidra positivt vid rekrytering. Förvaltningsrätten i Växjö menar att det kan ha blivit något svårare att rekrytera eftersom personalbehovet för förvalt- ningsrätten är större än det var vid varje enskild länsrätt, samtidigt som antalet tillgängliga jurister i Växjö är begränsat och avstånden till de tidigare domstolsorterna (Kalmar och Karlskrona) inte lockar alla där bosatta lämpliga jurister att pendla till domstolen. 
 193 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 7.7 
  
 Finns det anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen? 
  
 Bedömning:  
 En ökad specialisering av skattemålshanteringen kan bidra till stärkt rättssäkerhet, bättre kvalitet och effektivare skattemålshantering. Endast ökad specialisering räcker dock inte för att uppnå de önskade och förväntade effekterna. Även andra åtgärder behöver vidtas. 
 Såväl direktiven som parterna i skattemål har efterfrågat en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol. Specialisering kan dock knappast vara ett ändamål i sig. Specialisering måste istället ses som ett verktyg för att uppnå vissa ändamål och effekter. För att kunna svara på frågan om det finns anledning till ökad specialisering av skattemålshanteringen vid förvaltnings- rätterna och kammarrätterna, är den första frågan därför vilka de önskade och förväntade effekterna är. Därefter måste frågan besvaras om ökad specialisering är rätt verktyg att uppnå dessa effekter. Dessa två frågor diskuteras i avsnitt 7.7.1 och 7.7.2. Om ökad specialisering bedöms vara rätt verktyg att använda, är nästa fråga vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ specialiserad skattemåls- hantering. Detta diskuteras i avsnitt 7.8. Slutligen är frågan på vilket sätt en ökad specialisering ska åstadkommas. Detta disku- teras i avsnitt 7.9. 
  
 7.7.1 
  
 Vilka är de önskade och förväntade effekterna? 
  
 Av direktiven kan utläsas att de effekter som önskas åstadkommas genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol bl.a. är stärkt rättssäkerhet genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Vidare är en önskad effekt att effektiviteten i skatteprocesserna ökar, bl.a. att omloppstiderna för skattemål blir kortare. 
 Utredningen har under sitt arbete erfarit att ombud och parter förväntar sig att en specialisering ska ha effekten att hanteringen av skattemålen i domstolarna förbättras i olika avseenden där man i dag upplever att det finns vissa brister. En sådan brist har angetts 
 194 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 vara att rätten ibland inte synes förstå de händelseförlopp, och skälen bakom dessa, som målen handlar om. Detta gör parterna osäkra på om domstolen har tillräcklig kompetens för att bedöma frågorna i målet. 
 En annan brist har angetts vara att det i förvaltningsdomstolarna är svårt att veta vad domstolarna anser är relevant att diskutera. Problemet blir särskilt tydligt vid muntliga förhandlingar. Processmaterialet omfattar allt som finns i akten, men domstolen påpekar ofta att det som redan har anförts i skrift inte bör upprepas. Samtidigt är domstolen i regel ovillig att uttala sig om vilka frågor den anser är relevanta för målets avgörande. Detta medför att parterna ibland argumenterar i fler frågor än nödvändigt och ibland missar tillfällen att diskutera och argumentera kring frågor som domstolen sedermera lägger till grund för sitt avgörande. 
 En ytterligare brist som har framhållits av ombuden är att förvaltningsrätterna ofta utgår från att Skatteverkets beslut är korrekt utan att riktigt ifrågasätta det som sägs i beslutet. Vissa ombud menar att det ofta är först i kammarrätten det sker någon egentlig prövning av de argument som anförs mot Skatteverkets beslut. Ombuden anser bl.a. att en mer aktiv processledning, fler muntliga förberedelser, skriftliga sammanställningar och fylligare domskäl skulle minska dessa problem och att en specialisering hos domarna skulle underlätta. 
 Utredningen har vidare erfarit att även domarna vid förvalt- ningsdomstolarna anser att en skattespecialisering skulle ge dem bättre förutsättningar att döma i skattemål. 
  
 7.7.2 
  
 Är specialisering rätt verktyg för att uppnå de önskade och förväntade effekterna? 
  
 Fördelarna med specialisering är flera. Det är naturligt att specialisering på ett visst rättsområde eller en viss måltyp gör att en domare är bättre skickad att förstå de frågor som ett mål handlar om och att ta ställning till parternas argument än om domaren inte har någon sådan specialisering. 
 En specialiserad domare har större möjligheter att ifrågasätta det som sägs i det överklagade beslutet och bedöma det som anförs av parterna, än en icke specialiserad domare. En specialiserad domare 
 195 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 har också bättre förutsättningar att utforma tydliga domskäl och att komma fram till ett riktigt domslut. 
 Det kan vidare konstateras att aktiv processledning från domarens sida förutsätter att domaren har tillräckliga materiella kunskaper av aktuell måltyp. En specialiserad domare har således helt andra möjligheter att utöva aktiv processledning än en icke specialiserad domare. Att processledningen sköts effektivt är viktigt för parterna så att de inte åsamkas onödiga kostnader i samband med kommuniceringen av målet. En specialisering kan även medföra andra positiva effekter i så måtto att domaren snabbare kan sätta sig in i målet, göra jämförelser med tidigare behandlade mål och även avgöra målet snabbare än om domaren inte har en sådan specialisering. Det kan således leda till en ökad effektivitet. Specialisering hos domaren kan vidare öka parternas upplevelse av att domstolen har rätt kunskap och kompetens, vilket bidrar till en ökad legitimitet hos domstolen. 
 De nämnda fördelarna med specialisering gäller visserligen beträffande alla måltyper. Det finns emellertid några faktorer som gör att fördelarna med gör sig särskilt starkt gällande i fråga om skattemålen. 
 Det skatterättsliga området är mycket omfattande och komplext. Skattemålen kräver därför att domaren har kunskap inte bara om de materiella frågorna i målet, utan även kunskap om och förståelse för skattesystemet som sådant och det större sam- manhang som frågorna i målet ingår i. Som exempel kan nämnas att om ett skattemål innefattar en fråga om en viss inkomst ska flyttas från ett inkomstslag till ett annat, är det viktigt att domaren inte bara fokuserar på rättsfrågan utan även kan se de faktiska skattemässiga konsekvenserna av en sådan flytt. På samma sätt är det viktigt att kunna se de faktiska skattemässiga konsekvenserna av om en viss tillgång klassificeras som lagertillgång eller som inventarie. 
 Skattemålen har vidare blivit alltmer komplexa genom åren på grund av en ökad internationalisering, snabb rättsutveckling och hög förändringstakt i lagstiftningsarbetet. Dessa faktorer gör att skattemålen skiljer sig från de flesta måltyper när det gäller behovet av specialisering. Från flera av domstolarna har också framförts att domarna känner ett behov av att ha en ökad specialisering när det gäller just skattemål. Sammantaget konstateras att en ökad speciali- 
 196 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 sering av skattemålshanteringen är ett effektivt verktyg för att uppnå en sådan ökad kvalitet och stärkt rättssäkerhet i dömandet avseende skattemålen som efterlyses i direktiven och av parterna, samtidigt som den bidrar till att förbättra skatteprocessen i flera av de avseenden som parter och ombud efterfrågat. Även andra åtgärder behöver dock vidtas för att alla önskade och förväntade effekter ska uppnås, se vidare avsnitt 7.12. 
 De nackdelar som kan finnas med specialisering gör sig främst gällande vid alltför detaljerad specialisering. Således kan det finnas en risk för ökad sårbarhet vid jäv, ledighet etc. samt svårigheter att organisera arbetet om vissa domare uteslutande är specialiserade på skattemål. En för hård specialisering kan leda till att domaren tappar sin generalistkompetens (se avsnitt 5.1). Vidare ökar risken för att en skattespecialiserad domare i förlängningen blir mer inskränkt i sitt tänkande och mindre benägen att på ett nyanserat sätt lyssna på parternas argument. Medan specialisering på skatterätt för domare och föredragande kan locka vissa jurister, kan det avskräcka andra. Alltför långtgående specialisering kan vidare medföra att det blir svårare att rekrytera domare och föredragande som inte vill arbeta specialiserat, men framför allt kan det bli svårt att behålla specialiserade jurister med tanke på konkurrensen från privata arbetsgivare på skatteområdet. Detta får effekter för parterna i målen, eftersom det påverkar såväl handläggningstider som kvaliteten på skattemålshanteringen. Dessa nackdelar bör beaktas vid valet av specialiseringsmetod. 
  
 7.8 
  
 Vad behövs för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ skattemålsspecialisering? 
  
 Bedömning:  
 För att en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvali- tativ skattespecialisering, behöver domstolen ha fyra domare som kan arbeta specialiserat med skattemål och ett målunderlag om minst 750 skattemål per år. Domarna bör beroende på tidigare erfarenhet lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål och få kontinuerlig fortbildning på skatteområdet. 
 Av betydelse när frågan om specialisering diskuteras, är vad som krävs för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en skattemåls- 
 197 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 specialisering. Måste de domare som är specialiserade på skattemål ha arbetat med skatterätt tidigare? Är det nödvändigt att domaren arbetar heltid med skattemål, eller räcker det att en viss del av arbetstiden läggs på skattemål? Finns det andra faktorer som påverkar möjligheten till eller utformningen av en specialisering? 
 I detta avsnitt redogörs för vissa förutsättningar som enligt utredningens mening är avgörande för om en förvaltningsrätt ska kunna ha en kvalitativ specialisering på skattemål. 
  
 7.8.1 
  
 Skattedomare behöver kontinuerlig fortbildning på skatteområdet 
  
 De domare som anställs på förvaltningsrätterna har olika bakgrund. Vissa har erfarenhet från arbete på departement, vissa från arbete på myndighet osv. Ännu större skillnader uppvisar de nya domarna i fråga om sina tidigare materiella erfarenheter. Det är relativt få nyutnämnda domare vars arbetslivserfarenhet omfattar skatterätt. Enligt utredningens mening är det heller inte nödvändigt att ha sådana tidigare erfarenheter för att kunna arbeta som domare specialiserad på skattemål. Som har redogjorts för ovan erbjuds alla nyutnämnda domare utbildning anpassad till respektive domares bakgrund och kunskap (se avsnitt 7.5). En domare som inte tidigare har arbetat särskilt med skatterätt får således den utbild- ning som behövs för att kunna arbeta specialiserat med skattemål. Även en domare som har skattebakgrund kan behöva utbildning för att antingen komplettera eller aktualisera kunskaperna. För domare som arbetar specialiserat med skattemål kan utbildnings- tillfällena vara ett värdefullt tillfälle att diskutera och analysera rättsfrågor med andra domare. 
 Ett led i en kvalitativ skattespecialisering är enligt utredningens mening att alla skattedomare får kontinuerlig fortbildning på skatteområdet. Det är viktigt att domarna får praktisk möjlighet att delta i utbildningarna. Det är upp till domstolscheferna att inta ett förhållningssätt som visar på vikten av att ta del av de utbildningar som står till buds. 
 198 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 7.8.2 
  
 Varje skattedomare bör lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål 
  
 För att kunna arbeta upp en god kompetens inom ett visst rättsområde måste en domare få tillfälle att döma i ett tillräckligt antal mål inom det aktuella området. Beroende på frågornas svårighetsgrad och komplexitet kan det krävas olika antal mål för att upparbeta en sådan kompetens. Det kan då också vara nödvändigt att få arbeta en längre tid med likartade frågor, för att få erforderlig erfarenhet av området. Skatteområdet är ett omfattande rättsområde som består av ett stort antal olika delområden. Många skattefrågor förutsätter för- ståelse både för hur skattesystemet är uppbyggt och för hur skatte- regler och civil- och straffrättsliga regler samverkar. Detta eftersom effekterna av dessa regler ofta är orsaken till att transaktioner företas. För att en domare ska kunna upparbeta och bibehålla sådan kunskap och förståelse är det nödvändigt att han eller hon ges möjlighet att arbeta med skattemål i tillräcklig omfattning och även med mål av viss svårighetsgrad. Detsamma gäller för de svåra och komplexa bevis- frågor som förekommer i många skattemål. Dessa faktorer medför att en domare som ska vara specialiserad på skatteområdet, måste få möjlighet att kontinuerligt avgöra ett så stort antal skattemål av tillräcklig bredd och djup att domaren kan uppnå och upprätthålla en tillräcklig förståelse för och kunskap inom skatteområdet. 
 Förespråkare av specialiserad skattemålshantering tenderar att utgå från att specialiseringen ska vara hundraprocentig, dvs. att en domare specialiserad på skattemål ska arbeta heltid med skattemål. Ofta jämförs med att ombud i skattemål, och även processförare vid Skatteverket, är helt specialiserade på skatt. Enligt utredningens uppfattning kan emellertid domare vid en domstol inte utan vidare jämföras med jurister på privata byråer eller jurister vid Skatteverket. En domstol måste kunna hantera de måltyper som kommer in, även om en måltyp plötsligt skulle öka i omfattning. Möjligheten till detta minskar om vissa domare arbetar uteslutande med skattemål. Detta problem finns inte vid skattebyråerna, och inte heller på Skatteverket. 
 Det är utredningens uppfattning att det inte är nödvändigt, eller ens önskvärt, att den specialiserade domaren arbetar uteslutande med skattemål. Arbete med andra måltyper än skattemål bidrar till att domaren får erfarenheter från andra rättsområden som kan vara av värde i skattemålsdömandet. Sådana erfarenheter är viktiga, såväl 
 199 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 när det gäller materiella som processuella frågor (se vidare avsnitt 5.1). Det är således viktigt att domarna har en överblick över förvaltningsprocesslagen och rättsordningen i stort. De måste kunna se och förstå skattereglernas plats i rättssystemet i för- hållande till grundlagarna, Europakonventionen och  
 EU-rätten. 
  
 En annan viktig roll för domaren är att se till att den formella rättssäkerheten iakttas (jfr avsnitt 4.1) och att den materiella processledningen sköts på ett rättssäkert sätt (jfr avsnitt 5.2). Som exempel kan nämnas den faktiska hanteringen av målen, hur kommuniceringen går till, på vilket sätt processledningen sker, om och hur muntlig förhandling hålls, hur parternas argument bemöts och bevis värderas i domen etc. Dessa faktorer har avgörande betydelse för kvaliteten och rättssäkerheten i dömandet. 
 Det är inte möjligt att på förhand och för alla domare ange en viss andel av arbetstiden som varje domare behöver lägga på skattemål för att kunna upprätthålla en skattespecialisering, bl.a. eftersom denna fråga är beroende av vilken skatterfarenhet domaren har sedan tidigare. För utredningens vidare diskussioner är det dock nödvändigt att ha ett riktvärde att utgå från. 
 I detta sammanhang noteras att det till skatteenheten vid Förvaltningsrätten i Linköping lottas cirka 40 procent skattemål medan det till skatteavdelningen vid Förvaltningsrätten i Stockholm, som sedan lång tid haft en specialiserad skattemålshantering, lottas cirka 65 procent skattemål. Det är inte en självklarhet att en domare på en skatteenhet lägger ned 65 procent av sin arbetstid på skattemål bara för att inlottningen av skattemål uppgår till 65 procent, men vid beräkningen av ett riktvärde utgår utredningen för enkelhetens skull från att det är så. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att varje domare som ska vara specialiserad på skattemål, bör lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål. 
 69  
 Domarna bör arbeta med skattemål på ett specialiserat sätt en längre tid för att få möjlighet att arbeta upp erforderlig kompetens. 
 70  
 Hur lång denna tid bör vara beror på omständligheterna, bl.a. vilken skatterfarenhet domaren har sedan tidigare. 
  
 69  
 Motsvarande bör kunna gälla vid specialisering inom vissa andra större måltyper, t.ex. socialförsäkringsmål och mål om offentlig upphandling. 
  
 70  
 Enligt 12 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion delar lagmannen för en bestämd tid in domarna till tjänstgöring inom förvaltningsrätten. Indelningen ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål. 
 200 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 7.8.3 
  
 På varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål bör finnas minst fyra domare som arbetar specialiserat med skattemål 
  
 För att en domare ska kunna uppnå och upprätthålla en god skattekompetens är det enligt utredningens mening viktigt att domaren har andra skattekunniga domare att diskutera skattefrågor med, såväl materiella som processuella. Det är även av vikt för en god praxisbildning och för att undvika jävssituationer att inte endast en eller två domare vid en domstol handlägger en viss typ av mål. För få specialiserade domare skulle dessutom göra organisa- tionen sårbar. 
 Utredningen föreslår i avsnitt 8 att förvaltningsrätten vid prövning av skattemål som huvudregel ska bestå av två lagfarna domare. Vid varje domstol bör finnas så många domare att skatte- sitsarna kan sättas samman med olika konstellationer av domare. För att möjliggöra detta och för att ge domstolarna utrymme att hantera domares frånvaro etc., anser utredningen att det vid varje förvaltningsrätt bör finnas minst fyra domare som arbetar speciali- serat (dvs. cirka 50 procent av sin arbetstid) med skattemål. 
  
 7.8.4 
  
 Varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål bör hantera minst 750 skattemål per år 
  
 Med ovan nämnda utgångspunkter – att en domare bör lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål för att kunna sägas vara specialiserad och att varje domstol som hanterar skattemål bör ha minst fyra domare som arbetar specialiserat med skattemål – är frågan hur många skattemål varje förvaltningsrätt minst bör ha för att kunna uppfylla detta. 
 Under 2013 avgjorde förvaltningsrättsdomarna i genomsnitt 480 viktade mål var. 
 71  
 Utredningen bedömer i detta sammanhang att en förvaltningsrättsdomare som arbetar specialiserat med skattemål bör kunna handlägga cirka 500 skattemål per år. Följaktligen bör en domare som lägger 50 procent av sin arbetstid på skattemål, kunna handlägga cirka 250 skattemål per år. 
  
 71  
 Domstolsverkets produktivitetsnyckeltal för 2013. 
 201 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 I avsnitt 8 föreslår utredningen att skattemål som huvudregel ska avgöras av förvaltningsrätten i en sammansättning om två lagfarna ledamöter. Vissa mål, t.ex. mål av enkel beskaffenhet, ska fortfarande avgöras av en lagfaren domare utan nämndemän. Dock inte lika många som i dag eftersom mål om anstånd och mål om betalningssäkring och bevissäkring enligt utredningens förslag inte längre ska avgöras av endast en lagfaren domare. 
 Under 2013 avgjordes i förvaltningsrätt sammanlagt cirka 14 300 skattemål, varav cirka 6 500 av ensamdomare. Cirka 2 900 av de avgjorda målen var mål enligt SFL, varav cirka 2 200 avgjordes av ensamdomare. 
 72  
 Av målen enligt SFL rörde 1 600 mål anstånd, betalningssäkring och bevissäkring, dvs. var mål som enligt utred- ningens förslag i fortsättningen ska avgöras av två domare. 
 73  
 Detta innebär att antalet mål som kan avgöras som  
 e-mål 
  i fortsättningen kommer att vara cirka 34 procent ([6  
 500–1 
  600] ./. 14 300), att jämföra med cirka 45 procent (6 500 ./. 14 300) i dag. 
 Detta innebär att av de 250 skattemål som varje halvtids- specialiserad domare måste handlägga, kommer cirka 165 mål avgöras i tvådomarsits och 85 mål som  
 e-mål. 
  Två på halvtid specia- liserade förvaltningsrättsdomare handlägger således totalt 335 skattemål; 165 mål tillsammans i tvådomarsits och 170 mål (85 mål vardera) som ensam domare. 
 Eftersom en förvaltningsrätt bör ha minst fyra domare som arbetar specialiserat med skattemål på halvtid, är utredningens slutsats att – för att en förvaltningsrätt ska kunna ha en speciali- serad skattemålshantering på det sätt som utredningen beskrivit – bör förvaltningsrätten ha minst (2 x 335=) 670 skattemål varje år. Vid varje förvaltningsrätt bör också finnas mål som kan hanteras av fiskaler och notarier. För att det ska finnas tillräckligt många skattemål för domare, fiskaler och notarier att hantera, bedömer utredningen att det vid varje förvaltningsrätt bör komma in minst cirka 750 skattemål per år. 
  
 72 
  
 Domstolsverkets statistik i verksamheten (SIV). 
  
 73 
  
 SIV. 
  
 202 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Sammanfattning 
 Utredningen anser att en förvaltningsrätt, för att kunna ha en kvalitativ skattespecialisering, bör ha fyra domare som kan arbeta specialiserat med skattemål och ett målunderlag om minst 750 skattemål per år. Domarna bör beroende på tidigare erfarenhet lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål och få konti- nuerlig fortbildning på skatteområdet. 
  
 7.9 
  
 Vilken specialiseringsmetod bör väljas? 
  
 Bedömning:  
 Domstolsintern specialisering bör användas som metod för att öka rättssäkerheten och kvaliteten i skatte- målshanteringen. Förvaltningsrätterna bör sträva efter en kvali- tativ specialisering med bl.a. flera domare som kan lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål och som får kontinuerlig fortbildning på skatteområdet. 
 Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att utreda en minskning av antalet förvaltningsrätter ytterligare. I utredningen bör samtidigt övervägas om en minskning av antalet förvaltningsrätter ska påverka antalet kammarrätter. 
  
 Förslag:  
 12 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion (1996:382) ska anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål samtidigt som domstolens behov av specialisering tillgodoses. 
 Enligt direktiven ska utredningen analysera om specialisering av skattemålshanteringen bör åstadkommas genom koncentration i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern specialisering. 
 74 
  
 Utredningen går i detta avsnitt igenom för- och nackdelar med de olika specialiseringsmetoderna. En utgångspunkt för genom- gången är att skattespecialisering i sig medför ökad kvalitet och rättssäkerhet i dömandet av skattemål (jfr utredningens bedömning 
  
 74  
 Enligt direktiven får utredningen inte föreslå specialdomstolar. 
 203 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 i avsnitt 7.7) oavsett vilken metod som väljs. Genomgången av för- och nackdelar i detta avsnitt är därför inte uttömmande utan fokuserar framför allt på vilka för- och nackdelar de olika meto- derna har i förhållande till varandra. Utredningen redovisar även sin bedömning av vilken specialiseringsmetod som bör väljas. 
 Redan nu ska framhållas att det enda sättet att garantera en helt specialiserad skattemålshantering, är att skapa en eller flera specialdomstolar för skattemål. Detta är dock inte något utred- ningen får föreslå (och inte heller något utredningen förespråkar). Alla andra specialiseringsmetoder förutsätter att domstolen själv väljer att arbeta specialiserat med skattemålen internt (dom- stolsintern specialisering). Även om koncentration väljs som specialiseringsmetod, krävs alltså att metoden kombineras med domstolsintern specialisering om en kvalitativ skattemåls- specialisering ska säkerställas. 
  
 7.9.1 
  
 Koncentration genom särskilda domstolar eller särskilda forumregler 
  
 Särskilda domstolar eller särskilda forumregler 
 En koncentration av skattemålen skulle innebära att skattemålen samlades vid en eller flera förvaltningsrätter och eventuellt också vid färre kammarrätter. 
 Det kan konstateras att det är små skillnader mellan att koncentrera genom särskilda domstolar eller att koncentrera genom särskilda forumregler, bortsett från att en särskild domstol har ett eget namn (jfr Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i Stockholm). Såvitt utredningen kan bedöma är det inte aktuellt att låta skattemålen omfattas av en egen budget, vilket annars skulle kunna utgöra ett skäl för att införa särskilda domstolar (jfr migrationsdomstolarna). Vidare har de särskilda domstolar som finns i dag en instanskedja begränsad till två instanser, något som utredningen inte bedömer är lämpligt för skattemålen. Då skatte- målen generellt inte är av sådant slag att de kräver särskild expertkunskap och inte heller är ett område där särskilda proces- suella regler gäller (jfr t.ex. mark- och miljödomstolarna 
 75 
 ) finns 
  
 75  
  
 Se också Ds. 2014:2  
 Patent- och marknadsdomstol 
 . 
  
 204 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 det slutligen inte heller av detta skäl anledning att skapa särskilda domstolar för skattemålen. Utredningens bedömning är därför att om skattemålen ska koncentreras, bör det ske i form av koncen- tration genom särskilda forumregler och inte genom särskilda domstolar. 
 Om skattemålen koncentreras till ett mindre antal förvalt- ningsrätter genom införande av särskilda forumregler, kan koncen- tration ske till ett valfritt antal förvaltningsrätter. Vid en mer radikal lösning skulle koncentration kunna ske till exempelvis tre förvaltningsrätter. En medelväg skulle kunna innebära att koncentra- tion sker till exempelvis sex förvaltningsrätter. 
 Om skattemålen koncentreras till vissa förvaltningsrätter bör de geografiska placeringarna av domstolarna bestämmas mot bak- grund av bl.a. befolkningsfördelningen, förekomsten av juridisk utbildning vilket borgar för ett gott rekryteringsunderlag, och kommunikationsmöjligheter. Om koncentration sker till tre förvaltningsrätter talar det faktum att de flesta större företag finns i storstäderna, för att välja förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö. 
 Beroende på vilket antal förvaltningsrätter en sådan koncentra- tion genom särskilda forumregler skulle ske till, kan koncen- trationsalternativet även komma att påverka kammarrätterna. Om skattemålen koncentreras till tre förvaltningsrätter skulle således en översyn av kammarrätternas domkretsar behöva göras. Det skulle då vara lämpligt att överklagande kunde ske till två kammarrätter. Härigenom skulle en för begränsad prejudikatbildning undvikas. Om däremot skattemålen koncentreras till sex förvaltningsrätter skulle några konsekvenser för kammarrätterna inte behöva uppstå, i så måtto att alla kammarrätter även med en sådan lösning skulle kunna fortsätta hantera skattemål om det anses vara en bra lösning. Inte heller skulle antalet skattemål vid kammarrätterna ändras i någon större utsträckning i en sådan situation. 
 För- och nackdelar med koncentration 
 Som redan nämnts är utgångspunkten för denna redogörelse att specialisering i sig har ett stort antal fördelar oavsett vilken specialiseringsmetod som används (jfr avsnitt 7.7). Detta gäller 
 205 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 således även specialisering genom koncentration. Till de specifika fördelarna med koncentration hör att domarna skulle ha större möjligheter att arbeta heltid med skattemål och därmed vara helt specialiserade på skattemål, än om skattemålen inte var koncen- trerade. Domstolen har dock fortfarande möjlighet att låta domarna arbeta med andra måltyper (jfr avsnitt 7.2). För att säker- ställa en skattespecialisering är det därför viktigt att domstolarna arbetar med domstolsintern specialisering även med ett alternativ som innebär koncentration av skattemålen. 
 En annan fördel med koncentration kan sägas vara att ett mindre antal domstolar sannolikt leder till en mer enhetlig praxis. 
 En tredje fördel med koncentration är att detta alternativ ger möjligheter att styra vissa skattemål till vissa av förvaltnings- rätterna. En möjlighet skulle kunna vara att bland skattemålen peka ut vissa måltyper som ska koncentreras till viss domstol, på motsvarande sätt som gäller i fråga om kupongskattemålen och trängselskattemålen. Det stora flertalet skattemåltyper låter sig dock inte avgränsas på ett sådant sätt. Möjligen skulle fastig- hetstaxeringsmål och mål för vilka prövningstillstånd krävs i kammarrätten (jfr 67 kap. 27 § SFL) kunna utgöra kriterier för vilka mål som ska omfattas av koncentration. Antalet mål som omfattas av dessa kriterier är dock så få att en koncentration av dessa inte skulle ge någon större effekt. 
 En annan tänkbar möjlighet skulle kunna vara att låta koncentrationen omfatta alla mål som rör koncernbeskattning. Med ett sådant alternativ finns möjligheten att låta dessa mål koncentreras till de tre förvaltningsrätter som har störst erfarenhet av koncerner, nämligen förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Det är svårt att få fram statistik som visar hur koncernbeskattningsmålen fördelar sig mellan de olika förvalt- ningsrätterna i dag. Domstolarna, Skatteverket och ombuden har dock den gemensamma uppfattningen att de allra flesta koncern- beskattningsmål redan i dag prövas av antingen Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Göteborg eller Förvaltningsrätten i Malmö eftersom bolagen ofta har sina säten i de städer där dessa 
 206 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 förvaltningsrätter är belägna. 
 76  
 Utredningen bedömer att antalet koncernbeskattningsmål som i dag inte hanteras vid någon av dessa tre förvaltningsrätter men som skulle omfattas av denna typ av koncentration är så få att en koncentration av detta slag inte skulle ge någon större effekt. Det skulle dessutom vara svårt att avgränsa vilka bolag som skulle omfattas av en sådan forumregel. Det alternativ för koncentration som – om skattemålen i framtiden ska koncentreras till ett mindre antal förvaltningsrätter – framstår som det lämpligaste, är att låta koncentrationen vara generell, dvs. att låta alla skattemål koncentreras till sex av förvaltningsrätterna. 
 De största och mest betydelsefulla nackdelarna med koncen- tration av skattemålen hänger samman med att flera förvalt- ningsrätter med ett sådant alternativ skulle bli av med sina skattemål. Antalet domartjänster vid dessa domstolar skulle därmed behöva minskas. Minskningen av antalet domartjänster försämrar de förutsättningar som förvaltningsrättsreformen var avsedd att bygga på. 
 77  
 Vid de mindre förvaltningsrätterna kan minskningen medföra att domstolarna behöver läggas ned. Ett alternativ är att de domstolar som går miste om skattemålen i högre utsträckning tilldelas mål av någon annan måltyp. Den enda måltypen som är tillräckligt stor för att fungera som sådan kompensation är socialförsäkringsmålen. 
 78 
  
 En annan effekt om flera domstolar skulle bli av med sina skattemål är att dessa domstolar skulle gå miste om en viktig del av utbildningsmöjligheterna för notarier och fiskaler. Särskilt för fiskalerna är det viktigt att de får praktisk erfarenhet av den stora målgrupp som skattemålen utgör. Det är visserligen inte omöjligt att lösa detta problem genom kombinationstjänstgöring av den typ 
  
 76 
  
 Enligt SFL finns möjlighet för ett skattskyldigt bolag att välja att överklaga skattebeslut, som annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsrätt, till den förvaltningsrätt som ska pröva ett överklagande av moderföretaget eller den juridiska personen (67 kap. 9 § SFL). 
  
 77 
  
 Enligt Länsrättsutredningen borde ett riktmärke för storleken på en framtida förvalt- ningsdomstol i första instans, exklusive de tre största, vara omkring 10 domare med vardera 
  
 3 
  
 handläggare (dvs. föredragande eller notarier) samt domstolssekreterare och administrativ personal. Enligt regeringen fick dimensioneringen i vissa fall ge vika till fördel för dom- stolarnas tillgänglighet, varför vissa förvaltningsrätter redan i dag inte kommer upp i nämnda siffror. Se vidare prop. 2008/09:165 s. 114 f. För uppgifter om antalet ordinarie domare vid förvaltningsrätterna – se tabell 3.2. 
  
 78 
  
 En annan måltyp som i och för sig är tillräckligt stor – migrationsmålen – fördelas i dag endast på fyra förvaltningsrätter. Dessa mål kan därför inte kompensera alla de förvalt- ningsrätter som vid eventuell koncentration av skattemålen skulle gå miste om sådana skattemål. 
  
 207 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 som finns på vissa domstolar i dag. Även om en sådan lösning inte skulle innebära några större nackdelar för de enskilda fiskalerna, medför den dock bekymmer för de domstolar som skulle få en hög omsättning av fiskaler, som dessutom tjänstgör en kortare tid vid domstolen. 
 Till nackdelarna med koncentration hör vidare att rekrytering av utbildade domare kan komma att försvåras om domarens genera- listroll urholkas eftersom många domare önskar ha möjlighet att arbeta även med andra måltyper. Domstolarna har redan i dag problem med att behålla föredragande som är specialiserade på skatterätt under någon längre period på grund av konkurrensen med andra arbetsgivare på området. Detta får effekter även för parterna i målen, eftersom det påverkar såväl handläggningstider som kvaliteten på skattemålshanteringen. 
 Med helt specialiserade skattedomare och ett fåtal skatte- domstolar minskar möjligheterna att hålla sig à jour med andra rättsområden och utifrån dessa ta in nya idéer och kunskaper. Detta kan även påverka domarnas allmänna förvaltningsproces- suella kompetens negativt, något som kan få effekt på förmågan att utöva aktiv materiell processledning. Det kan finnas en ökad risk för jävssituationer om domare vid ett fåtal domstolar arbetar med vissa måltyper. 
 En nackdel med en för långt driven koncentration är att det finns en risk för en begränsad praxisbildning. Att färre förvalt- ningsrätter prövar skattemål skulle således kunna få till följd att färre mål ges prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen, framför allt om även antalet kammarrätter minskas. 
 En av de viktigaste nackdelarna med att koncentrera skatte- målen är dock de olikheter i förvaltningsdomstolarnas målprofil som skulle bli en följd av sådan koncentration. Eftersom en större mångfald av måltyper i allmänhet ger mera attraktiva arbetsplatser för dem som söker anställning skulle sådana olikheter i dom- stolarnas målprofil riskera att påverka vilka domstolar domare och föredragande föredrar att arbeta vid. 
 79  
 Detta kan medföra generella skillnader i de olika förvaltningsdomstolarnas möjligheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Sådana skillnader påverkar inte bara domstolarna utan även parterna på grund av de 
  
 79  
 Jfr prop. 2008/09:165 s. 105. 
 208 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 kvalitetsskillnader mellan domstolarna som kan bli effekten av olikheterna. 
 80  
 Detta gäller inte bara skattemål, utan samma sak skulle gälla om någon annan stor målgrupp flyttades från vissa förvaltningsrätter. De nackdelar som skulle kunna uppstå vid koncentration av skattemålen genom särskilda forumregler är av sådan tyngd att vissa förvaltningsrätter menar att de skulle föredra att läggas samman med annan förvaltningsrätt, mot att bli av med sina skattemål. 
 Det skulle även vara en nackdel från allmänhetens perspektiv om förvaltningsdömandet var organiserat på olikartat sätt beroende på måltyp. För parterna skulle koncentration av skattemålen till färre domstolar vidare innebära nackdelar i form av längre rese- avstånd och ökade kostnader för inställelse vid t.ex. förhandling i dessa måltyper, även om domstolarnas ljud- och bildutrustning kan användas för att begränsa dessa negativa effekter. 
 Överväganden 
 Koncentration av skattemålen skulle innebära att målunderlaget ökar vid vissa förvaltningsrätter, medan vissa förvaltningsrätter får ännu mindre målunderlag totalt sett än de har i dag. Detta skulle i sin tur medföra att antalet domare skulle öka vid vissa förvalt- ningsrätter, medan vissa förvaltningsrätter skulle behöva minska antalet domare jämfört med i dag. Även om det i förstone kan framstå som att det är lättare att införa särskilda forumregler än att vidta de åtgärder som behövs för att alla förvaltningsrätter ska ha samma möjligheter att ha en kvalitativ skattespecialisering (se vidare nedan), skulle således också koncentration av skattemålen resultera i förändringar av förvaltningsrättsorganisationen som kan bli väl så svåra att hantera. 
 En minskning av antalet domartjänster skulle försämra de förutsättningar som förvaltningsrättsreformen var avsedd att bygga på, och påverka de domstolar som blir mindre negativt. Vid de sistnämnda förvaltningsrätterna skulle möjligheterna att bedriva en ändamålsenlig domstolsverksamhet försämras, något som skulle få negativa effekter på kvaliteten och för parterna i övriga måltyper 
  
 80  
 Jfr Domstolsverket (2004) och Domstolsverket (2008). 
 209 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 vid dessa domstolar. Vissa förvaltningsrätter skulle riskera att behöva läggas ned om de inte kompenseras med mål av annan måltyp. Ett scenario där skattemålen koncentreras till vissa förvalt- ningsrätter och andra mål till andra förvaltningsrätter skulle innebära en omvälvande och olämplig ändring av grunderna för och systematiken i den svenska förvaltningsdomstolsorganisationen. 
 Vid koncentration skulle de domstolar som inte har skattemål i sin målsammansättning kunna få svårigheter att rekrytera och behålla kompetent personal. Det noteras att samma sak skulle gälla om någon annan stor målgrupp flyttades från vissa förvalt- ningsrätter. Flera förvaltningsrätter har av detta skäl i sina enkät- svar bestämt avrått utredningen från att lägga fram ett förslag som innebär koncentration av skattemålen. Detta är enligt utredningens mening ett tungt vägande argument mot en lösning som innebär att skattemålen koncentreras. 
 De fördelar som är specifika för specialisering genom koncen- tration av skattemålen uppväger enligt utredningens mening inte de nackdelar som en sådan lösning medför. Som utredningen redogör för ovan i avsnitt 7.8 är det inte heller nödvändigt med en sådan omfattande omfördelning av skattemålen som koncentration skulle innebära, eftersom en kvalitativ skattespecialisering vid förvalt- ningsrätterna kan åstadkommas redan vid ett målunderlag om 750 skattemål och fyra domare. Det ska också noteras att även om skattemålen koncentreras, är en förutsättning för en kvalitativ specialiserad skattemålshantering att förvaltningsrätterna också organiserar sig och arbetar specialiserat internt (domstolsintern specialisering). Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att skattemålen inte bör koncentreras. 
  
 7.9.2 
  
 Domstolsintern specialisering – kombinerad med färre domstolar 
  
 Allmänt 
 Vid domstolsintern specialisering fördelas målen vid domstolen på ett sådant sätt att domare och annan personal får en större tilldelning av vissa måltyper än om målen hade lottats jämnt på alla domare vid domstolen. Domstolsintern specialisering avseende skattemål kan t.ex. ske genom att skattemålen samlas vid en eller 
 210 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 ett fåtal enheter/avdelningar inom domstolen, något som flera förvaltningsrätter gör redan i dag (se avsnitt 7.4 och 7.5). 
 Domstolsintern specialisering som specialiseringsmetod kräver inte i sig någon omorganisation av förvaltningsdomstolsväsendet. Domstolsintern specialisering är tvärtom något som varje domstol beslutar om och organiserar. Som framgår nedan är det dock nödvändigt att se till att alla förvaltningsrätter har faktiska möjlig- heter att ha en kvalitativ domstolsintern specialisering vad gäller skattemål. Det är framför allt viktigt att antalet skattemål vid varje förvaltningsrätt är tillräckligt stort för att domstolarna ska ha möjlighet att faktiskt ha en skattespecialisering. Detta kan i sin tur medföra ett behov av förändring av den yttre organisationen avseende förvaltningsrätterna. 
 För- och nackdelar med domstolsintern specialisering 
 Som redan nämnts är utgångspunkten för denna redogörelse att specialisering i sig har ett stort antal fördelar oavsett vilken specialiseringsmetod som används (jfr avsnitt 7.7). Detta gäller således även domstolsintern specialisering. 
 Till de specifika fördelarna med domstolsintern specialisering hör framför allt att alla förvaltningsrätter med detta alternativ är likvärdiga domstolar och har samma målprofil, dvs. att de alla hanterar de vanligast förekommande förvaltningsmålen. Det finns ett egenvärde ur allmänhetens perspektiv att den yttre organi- sationen för förvaltningsdömandet ser lika ut i hela landet. 
 En annan fördel med domstolsintern specialisering ligger i att en domstolsorganisation bestående av likvärdiga domstolar är mer flexibel och mindre sårbar än en organisation där vissa domstolar är mindre medan andra är större, och endast vissa av domstolarna handlägger den stora målgrupp som skattemålen utgör. Med domstolsintern specialisering kan domaren vidare vid sidan av skattemålen arbeta med viss andel andra måltyper, något som enligt utredningens mening är viktigt för att domaren ska kunna behålla en bred erfarenhetsbas i sitt dömande och därmed en god förmåga till nyanserat reflekterande i skattemålen. 
 Domstolsintern specialisering ger enligt utredningens mening de bästa rekryteringsmöjligheterna sett över tid. Möjligheterna att 
 211 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 rekrytera bör således vara goda både vad gäller jurister som vill kunna specialisera sig på skatterätt och jurister som vill arbeta med andra måltyper. En större mångfald av måltyper ger i allmänhet mera attraktiva arbetsplatser för dem som söker anställning. 
 81 
  
 En fortsatt spridning av skattemålen på alla förvaltningsrätter skapar vidare förutsättningar för en fortsatt god praxisbildning. Möjligheterna att få till stånd prövningstillstånd i Högsta förvalt- ningsdomstolen bör således vara bättre om alla förvaltningsrätter och kammarrätter prövar skattemål än om endast vissa domstolar gör det. 
 De nackdelar som kan finnas med domstolsintern specialisering gör sig främst gällande vid alltför detaljerad specialisering och gäller för flera av de olika specialiseringsmetoderna. Till dessa nackdelar hör bl.a. risk för ökad sårbarhet vid jäv, ledighet etc., svårigheter att organisera arbetet om vissa domare uteslutande är specialiserade på skattemål och svårigheter att behålla specialiserade jurister med tanke på konkurrensen från privata arbetsgivare på skatteområdet (se vidare avsnitt 7.7.2). Risken för sårbarhet gör sig dock mindre starkt gällande vid domstolsintern specialisering än vid koncen- tration genom särskilda domstolar eller särskilda forumregler, dels tack vare den flexibilitet en allmän förvaltningsdomstol kan erbjuda, dels tack vare det faktum att ett större antal förvaltnings- rätter i så fall handlägger skattemål. 
 Sammanfattningsvis är utredningens slutsats att domstolsintern specialisering bör väljas som metod för att uppnå den eftersträvade ökade rättssäkerheten och höjda kvaliteteten i skattemåls- hanteringen. Det bör ligga i alla förvaltningsrätters intresse att arbeta specialiserat med skattemålen. Strävan bör vara en kvalitativ specialisering, dvs. att domstolarna har flera domare som kan lägga cirka 50 procent av sin arbetstid på skattemål och som får konti- nuerlig fortbildning på skatteområdet (jfr avsnitt 7.8). 
  
 81  
 Prop. 2008/09:165 s. 105. 
 212 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Förutsättningar för en kvalitativ domstolsintern specialisering 
 Som framgår ovan har de flesta förvaltningsrätter i dag särskilda enheter/avdelningar för bl.a. skattemål. Det finns dock ett par förvaltningsrätter som inte har organiserat sig så, även om man vid dessa domstolar försöker åstadkomma en specialiserad skattemåls- hantering på andra sätt. De domare som arbetar vid de särskilda skatteenheterna/avdelningarna lägger vidare olika stor del av sin arbetstid på skattemål, beroende på vilken domstol de arbetar vid. Orsaken till detta är att domstolarna har olika stora möjligheter att låta domarna arbeta specialiserat beroende på hur många skattemål som finns vid domstolen och hur stor domstolen är. Ju mindre domstol desto svårare har domstolen att avsätta domare att arbeta specialiserat med skattemål eller någon annan måltyp. 
 För att det ska vara organisatoriskt och praktiskt möjligt för en domstol att ha en specialiserad skattemålshantering krävs således dels att den har tillräckligt antal domare och föredragande för att andra måltyper vid domstolen inte ska bli lidande av speciali- seringen, dels att domstolen har ett så stort antal skattemål att skattespecialisering är möjlig. Enligt slutsatserna i avsnitt 7.8 bör varje förvaltningsrätt som hanterar skattemål ha minst fyra domare som kan arbeta specialiserat, dvs. omkring halvtid, med skattemål. Domstolen måste också hantera minst 750 skattemål varje år för att varje specialiserad domare ska få tillräckligt många mål. 
 Under 2013 fanns det fem förvaltningsrätter som inte kom upp i detta minsta nödvändiga målantal, nämligen Förvaltningsrätten i Härnösand (cirka 380 inkomna skattemål under 2013), Förvaltnings- rätten i Jönköping (cirka 630 inkomna skattemål 2013), Förvaltningsrätten i Karlstad (cirka 450 inkomna skattemål 2013), Förvaltningsrätten i Umeå (cirka 180 inkomna skattemål 2013) och Förvaltningsrätten i Växjö (cirka 490 inkomna skattemål under 2013). Förvaltningsrätten i Luleå hade cirka 820 inkomna skattemål under 2013. Av dessa avsåg dock mer än hälften en tillfällig inström- ning av mål om radio- och  
 tv-avgifter, 
  varför även Förvaltningsrätten i Luleå bedöms ligga under det nödvändiga antalet skattemål. 
 82  
 Förvaltningsrätten i Falun (735 inkomna skattemål under 2013) 
  
 82  
 Bedömningen baseras på genomsnittligt antal inkomna skattemål under  
 2011–2013. 
  Jfr tabell 7.3. 
 213 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 och Förvaltningsrätten i Uppsala (768 inkomna skattemål under 2013) ligger på gränsen till vad utredningen bedömer utgör nödvändigt antal skattemål. 
 Det finns två sätt att åstadkomma att alla förvaltningsrätter har ett så stort antal skattemål att domstolsintern specialisering av skattemålshanteringen är möjlig. 
 Ett sätt är att omfördela domkretsar eller delar av domkretsar från de domstolar som har många skattemål till de domstolar som har för få. 
 Ett annat sätt att åstadkomma att alla förvaltningsrätter får tillräckligt många skattemål för att kunna organisera sig på ett sätt som medger specialiserad skattemålshantering, är att minska antalet förvaltningsrätter. 
 En ökning av antalet skattemål vid en domstol innebär samtidigt att domstolen får ett ökat behov av domare, föredragande och annan personal. De domstolar som har för få skattemål finns i landsdelar där det oftare är svårt att rekrytera. Endast en omflyttning av domkretsar är därför inte ett lämpligt sätt att åstadkomma ett tillräckligt antal skattemål vid alla förvaltnings- rätter. Enligt utredningens uppfattning är i stället en minskning av antalet förvaltningsrätter den lösning som bäst säkerställer att alla förvaltningsrätter får långsiktigt hållbara möjligheter att ha en specialiserad skattemålshantering. Enligt utredningens bedömning går det att åstadkomma ett tillräckligt antal skattemål vid alla förvaltningsrätter om antalet förvaltningsrätter skulle minskas till  
 8–10 
  stycken, samtidigt som domkretsarna delvis omfördelas. En minskning av antalet förvaltningsrätter skulle få positiva effekter även för andra måltyper än skattemålen, eftersom möjligheterna till specialisering också beträffande andra måltyper än skattemål skulle öka till följd av att de totala målunderlagen och antalet domare vid de kvarvarande förvaltningsrätterna skulle öka. 
 En förbättring av möjligheterna till domstolsintern skatte- specialisering genom en minskning av antalet förvaltningsrätter, behöver inte medföra några förändringar beträffande kammar- rätterna. Valet av förvaltningsrätter som ska finnas i framtiden kan göras så att samtliga kammarrätter också fortsättningsvis kommer att hantera skattemål, om det är önskvärt. 
 Domstolsintern specialisering i kombination med större och mer bärkraftiga förvaltningsrätter som verktyg för att åstadkomma 
 214 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 specialisering i fråga om skattemålen skulle innebära en fortsättning på 2010 års förvaltningsrättsreform. Reformen syftade till att ge förvaltningsrätterna en tillräckligt stor organisation och målstock för att det skulle vara möjligt med domstolsintern specialisering. Efter reformen har också de flesta förvaltningsrätter organiserat sig efter målområden, dvs. på ett sätt som möjliggör specialisering. Några av förvaltningsrätterna har dock inte någon specialiserad skattemålshantering. Som redogjorts för ovan är specialiserade domare en viktig faktor för att öka förtroendet för domstolarna. Det är även en viktig faktor för att kunna åstad- komma en mer aktiv processledning. Detta är till nytta inte bara i skattemålen. De ökade möjligheterna till specialisering är av värde även i andra måltyper. Enligt utredningens bedömning kommer de förvaltningsrätter som i dag inte har möjlighet att ha en speciali- serad skattemålshantering inte heller i framtiden få förutsättningar att ha det, om inte domstolarnas storlek förändras vilket kräver att antalet förvaltningsrätter minskas. 
 Utredningens direktiv ger inte utrymme att avgöra hur många och vilka förvaltningsrätter som ska finnas kvar. För att trygga förvaltningsrätternas arbetsro och rekryteringsförutsättningar är det dock angeläget att åtgärder som ger alla förvaltningsrätter samma möjligheter att ha en sådan kvalitativ skattemåls- specialisering vidtas snarast. Enligt utredningens mening bör därför regeringen skyndsamt tillsätta en utredare i syfte att låta förvaltningsrättsreformen gå vidare så att antalet förvaltningsrätter minskas ytterligare. Det bör samtidigt övervägas om detta ska påverka antalet kammarrätter. 
 För en diskussion om vilka kriterier som bör beaktas vid valet av förvaltningsrätter, se avsnitt 7.8, Länsrättsutredningen 
 83  
 samt Domstolsverkets rapport  
 En fjärde migrationsdomstol 
 . 
 84 
  
 83 
  
 Domstolsverket (2008). 
  
 84 
  
 Domstolsverket (2011). 
  
 215 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Lagstiftningsbehov 
 Utgångspunkten är att det är domstolschefen som väljer hur arbetet vid domstolen ska organiseras. Utredningens uppfattning är att alla domstolschefer har en vilja att specialisera skattemåls- hanteringen om det vid domstolen finns förutsättningar för det. Utredningen har ovan redogjort för de förutsättningar som bör finnas för att domstolarna ska kunna ha en specialiserad skatte- målshantering. Ur regleringshänseende bör 12 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion (1996:382) anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål samtidigt som domstolens behov av specialisering tillgodoses. Denna ändring bör göras redan nu. 
  
 7.10 
  
 Specialisering i kammarrätterna 
  
 Bedömning:  
 Även kammarrätterna bör ha en domstolsintern specialisering avseende skattemål. 
  
 Förslag:  
 7 § förordningen (1996:380) med kammarrätts- instruktion ska anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål samtidigt som domstolens behov av specialisering tillgodoses. 
 Situationen vid kammarrätterna 
 De fyra kammarrätterna omfattades inte av 2010 års förvaltnings- rättsreform. Kammarrätterna uppvisar skillnader i fråga om hur specialiserade de är vid hanteringen av skattemål. 
 Vid Kammarrätten i Göteborg och Kammarrätten i Stockholm fördelas skattemål i princip jämnt på domstolens avdelningar. 
 Vid Kammarrätten i Göteborg finns för skattemålen en bered- ningsansvarig domare som också är en till målområdet knuten specialiserad referent. Den beredningsansvarige domaren ansvarar för målen till dess referent utsetts. Vid schemaläggningen är utgångspunkten att referenten ska ha adekvat specialisering. Det är inte ovanligt att specialsitsar tillsätts utanför schemat för mål som 
 216 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 bedöms som svåra. Vidare förekommer det att fiskaler/före- draganden, efter diskussion med specialist inom måltypsområdet, avvaktar med att föredra ett mål om den schemalagda referenten inte har den specialiseringsinriktning som målet tillhör. 
 Vid Kammarrätten i Stockholm dömer alla domare i skattemål. På varje avdelning finns dock en eller flera särskilt utsedda ämnesansvariga domare som har ansvaret för beredningen av skattemålen och är ansvarig domare till dess en referent är utsedd. De ämnesansvariga deltar också i möten med ämnesansvariga för skattemål på övriga avdelningar för att åstadkomma en enhetlig och rationell hantering av målen. På flera avdelningar förekommer schemaläggning av särskilda föredragningsdagar för skattemål. Hänsyn tas då till att åtminstone någon av domarna i sitsen har särskild skattekompetens. Särskilda skattesitsar kan förekomma vid särskilt svåra mål eller om det kommer in en serie med mål som rör samma sak. Vid schemaläggningen tas som regel hänsyn till om det vid en muntlig förhandling eller föredragning behövs ledamöter som har särskild erfarenhet på skatteområdet. 
 Även Kammarrätten i Jönköping fördelar skattemålen jämnt mellan kammarrättens två avdelningar när det är dags för avgörande. Kammarrätten har dock en domstolsgemensam beredningsgrupp som sköter skriftväxlingen och den juridiska beredningen i skattemålen. Beredningsgruppen består av särskilda skatteföredragande under ledning av presidenten och en chefsföredragande. Under viss tid av sin överrättstjänstgöring arbetar också fiskaler i berednings- gruppen. Målen lottas över på avdelning först i samband med föredragning för slutligt avgörande eller inför muntlig förhandling. Därefter avgörs målen i särskilda skattesitsar på respektive avdelning. På varje avdelning finns två ordinarie domare som har som primär uppgift att tjänstgöra i skattesitsar. De har också rollen som kontaktperson/rådgivare för föredragandena i berednings- gruppen. Inför muntlig förhandling eller när det gäller mer kompli- cerade mål knyts målet på ett tidigare stadium till en referent på avdelning. Kammarrätten i Jönköping har under hösten 2014 tillsatt en arbetsgrupp för att ta fram ett förslag som syftar till att öka graden av intern specialisering. I uppdraget ingår att lämna ett förslag om hur olika måltyper ska fördelas mellan avdelningarna och att inordna skatteberedningen i en av de dömande avdelningarna. 
 217 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Uppdraget ska redovisas under hösten 2014 och avsikten är att det ska genomföras per den 1 januari 2015. 
 Kammarrätten i Sundsvall har två avdelningar varav en är specialiserad på skattemål. Skattemålen utgör drygt 80 procent av avdelningens mål. Alla ledamöter på skatteavdelningen har mål- ansvar för och dömer i skattemål. De gör en inledande granskning och lämnar sedan målen till en föredragande som sköter kommuni- ceringen. Alla föredragande utom 1 (av totalt 6) är specialiserade på skattemål. Några är specialiserade på mervärdesskatt, andra på fastighetsskatt eller punktskatt. Eftersom alla ledamöter på avdel- ningen är specialiserade på skattemål avgörs alla mål i en samman- sättning med särskild skattekompetens. 
 Överväganden 
 Kammarrätterna uppvisar skillnader i fråga om hur specialiserade de är vid hanteringen av skattemål. Exempelvis förekommer särskilda skattesitsar i olika utsträckning vid de olika kammar- rätterna och det finns ämnesansvariga domare som ansvarar för beredningen av skattemålen vid några av kammarrätterna. 
 För att tillhandahålla en så hög kvalitet i avgörandena som möjligt och med hänsyn till kammarrätternas ställning som översinstans, bör enligt utredningens mening även kammarrätterna arbeta på ett specialiserat sätt med skattemål. De bör t.ex. organisera arbetet så att det i varje avgörande ingår minst två ledamöter som är specialiserade på skatterätt. I de svåraste skatte- målen kan det vara lämpligt att alla ledamöterna är specialiserade. Sitsarna bör kunna sättas samman även över avdelningsgränserna. Att ha särskilda föredragningsdagar för skattemålen är ett sätt att styra skattemålen till vissa sitsar. 
 Särskilda ämnesansvariga domare, något som redan finns på vissa kammarrätter, kan vara ett annat sätt att höja kvaliteten i skattemålshanteringen. Att en särskild ämnesansvarig domare ansvarar för beredningen av skattemålen på en avdelning innebär att skattemålen dels bereds på ett enhetligt sätt, dels bereds av en person som har specialkompetens på skatteområdet. Detta borgar för att skattemålen blir beredda på ett kompetent och rättssäkert sätt. 
 218 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 Vad gäller de föredragande är det önskvärt att också dessa ges möjlighet att vara specialiserade och att det finns åtminstone en föredragande på varje avdelning som är specialiserad på skatterätt. 
 Lagstiftningsbehov 
 Ur regleringshänseende bör 7 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion anpassas så att indelningen av domarna ska göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål samtidigt som domstolens behov av specialisering tillgodoses. Denna ändring bör göras redan nu. 
  
 7.11 
  
 Bör det finnas ytterligare specialisering inom skatteområdet? 
  
 Bedömning:  
 Det kan vara lämpligt att vissa domare och före- dragande specialiserar sig särskilt på mervärdesskattemål. I övrigt låter det sig inte göras att generellt för alla domstolar ange vilken djupare specialisering som ska finnas. 
 Utredningens förslag om domstolsintern specialisering avseende skattemål kommer att innebära att domstolarna ökar sin kompe- tens på skatteområdet generellt. Frågan är om någon ytterligare specialisering ska finnas. 
 Svaren på den av utredningen utsända enkäten visar att vissa förvaltningsrätter har viss ytterligare specialisering redan i dag, t.ex. för fastighetstaxeringsmål och mål om ROT/RUT. Vissa förvalt- ningsrätter strävar efter att ha en ytterligare specialisering beträffande mervärdesskattemål. 
 Enligt utredningens mening vore det värdefullt om förvalt- ningsdomstolarna kunde ha ytterligare specialisering framför allt på mervärdesskatteområdet, där frågorna i regel är komplexa och juridiskt komplicerade. Mervärdesskattefrågor utgör dock ofta inte separata mål, utan ingår som delfrågor i skattemål, och det är därför inte alltid möjligt att avskilja dem och pröva dem separat. Det vore dock önskvärt om det vid varje domstol fanns särskild expertis i fråga om mervärdesskatt. 
 219 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 SOU 2014:76 
  
 Även i övrigt kan målstockens sammansättning vid de olika domstolarna vara sådan att viss ytterligare specialisering är ändamålsenlig. Utredningen anser dock att det inte låter sig göras att på ett generellt plan och för alla domstolar reglera eller ens uttala sig om vilken ytterligare specialisering som bör finnas inom skatteområdet. Behovet av ytterligare specialisering får i stället avgöras av de enskilda domstolarna. Enligt utredningens mening är heller inte frågan om rättssäkerhet och kvalitet i skattemåls- hanteringen beroende av specialisering på en mer detaljerad nivå. Däremot anser utredningen att bl.a. domstolarnas processledning kan förbättra kvaliteten och rättssäkerheten (se vidare nedan). 
  
 7.12 
  
 I vilka andra avseenden kan hanteringen av skattemål förbättras? 
  
 Som har redogjorts för ovan har inom ramen för utredningens arbete från parter och ombud framkommit synpunkter på dom- stolarnas hantering av skattemål. Exempel på sådana synpunkter är att parterna upplever att de inte vet vilka frågor domstolen tänker lägga till grund för sitt domslut. Allt i akten är processmaterial och rätten uppmanar ofta parterna vid en muntlig förhandling att inte upprepa det som framgår av aktmaterialet. Detta i kombination med att rätten ofta är ovillig att tala om vad den anser är relevanta frågor att diskutera i målet, leder till en känsla av osäkerhet hos parterna. Ett annat exempel är att parterna upplever att förvalt- ningsrätterna är ovana vid bevisvärdering; att det är oklart vilket beviskrav som uppställs och i vilken grad parterna har uppfyllt beviskravet. 
 Utredningen bedömer att dessa synpunkter visar på brister som är angelägna att åtgärda för att den eftersträvade rättssäkerhets- och kvalitetshöjningen när det gäller skattemål ska uppnås. Enligt utredningens mening har en ökad specialisering av skattemåls- hanteringen en avgörande roll i åtgärdandet av dessa problem i och med att domare med ökad kompetens kan utöva en mer aktiv materiell processledning, ifrågasätta och bedöma parternas argu- ment etc. Det som härutöver behövs är enligt utredningens mening framför allt att domarna tar ett större ansvar för beredningen av skattemål. Om domaren i ett tidigare skede sätter sig in målet och 
 220 
  
 SOU 2014:76 
  
 Specialisering av skattemålshanteringen 
  
 ställer frågor till parterna minskar risken för att parten upplever domstolen som otillräckligt insatt och okunnig. Detta bidrar också till en snabbare handläggning (se mer om materiell processledning i avsnitt 5.2). 
 Tillsammans med utredningens övriga förslag avseende proces- sen framför allt i första instans, såsom tvådomarsitsar i skattemål (se avsnitt 8.6), förstärkt rätt till muntlig förhandling (se avsnitt 11.8), förberedande sammanträden (se avsnitt 5.3) samt skriftliga sammanställningar (se avsnitt 5.4), kommer en ökad specialisering att innebära en höjd kvalitet och ökad rättssäkerhet i skatte- målshanteringen. Utredningen förespråkar utöver detta en mer aktiv materiell processledning samt att den information om proces- sen som en enskild klagande erhåller ska förbättras (se avsnitt 5.2). Vidare är tydliga domskäl något som domstolarna bör fortsätta sträva efter (se avsnitt 5.5). 
 221 
  
 8 
  
 Vissa frågor rörande förvaltnings- rättens sammansättning 
  
 Enligt direktiven ska utredningen bl.a. undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall, t.ex. i vissa skattemål. Vidare ska utredningen överväga om det bör införas en möjlighet för förvalt- ningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter. 
 I direktiven påpekas bl.a. att möjligheterna att anpassa rättens sammansättning efter målets beskaffenhet är mer begränsade i all- män förvaltningsdomstol än i allmän domstol. Som exempel nämns att det inte finns någon möjlighet för förvaltningsrätt att bestå av enbart flera juristdomare. 
  
 8.1 
  
 Gällande bestämmelser om förvaltningsrättens sammansättning 
  
 Allmänt 
 En förvaltningsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän (17 § första stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD). Trots att detta är huvudregeln, medför föreskrivna undantag i andra bestämmelser, bl.a. för mål som är av enkel beskaffenhet samt ett antal uppräk- nade måltyper (se vidare nedan), att lite mer än hälften av alla mål i förvaltningsrätt avgörs av en ensam lagfaren domare utan nämnde- män, s.k.  
 e-mål. 
  
 Således anges i framför allt 18 § fjärde stycket LAFD vissa mål som kan avgöras av en ensam lagfaren domare: 
 223 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 1. 
  
 mål av enkel beskaffenhet, 
  
 2. 
  
 mål om bevissäkring och betalningssäkring enligt skatteförfa- randelagen (2011:1244), om besiktning enligt fastighetstaxerings- lagen (1979:1152), om uppgifts eller handlings undantagande från kontroll enligt skatteförfarandelagen eller annan skatteförfatt- ning, 
  
 3. 
  
 mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om vård i en- skildhet enligt 15 b § samma lag, mål om avskildhet enligt 15 c § samma lag, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om vård i en- skildhet eller avskildhet enligt 34 § samma lag, mål om vård i enskildhet enligt 14 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, mål om avskildhet enligt 17 § samma lag, mål om tillfällig isolering enligt 5 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168), mål enligt 12 § första stycket och 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket  
  
 3–5 
  och 9 när det gäller de fall då vården inte har före- nats med särskild utskrivningsprövning eller 6 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt fängelselagen (2010:610) samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m., 
  
 4. 
  
 mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande prelimi- när skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna, 
  
 5. 
  
 mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster eller lagen (2011:1029) om upp- handling på försvars- och säkerhetsområdet, 
  
 6. 
  
 mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, 
  
 224 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 7. 
  
 mål enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och 
  
 8. 
  
 mål enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem. 
  
 Det aktuella stycket innehåller alltså dels en bestämmelse som ger förvaltningsrätten ensamdomarkompetens i samtliga mål av enkel beskaffenhet, dels en katalog med uppräknade måltyper som får avgöras av en ensam lagfaren domare. Målen ska dock avgöras med nämndemän om det är påkallat av särskild anledning (18 § andra stycket LAFD). 
 Utöver detta gäller att en lagfaren domare ensam får fatta beslut vid åtgärd som avser beredande av mål, förhör med vittne eller sakkunnig som annan förvaltningsrätt har begärt, beslut om rättelse av felräkning m.m. samt andra beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål (18 § första stycket LAFD). En ensam lagfaren domare kan också avgöra mål slutligt om avgörandet inte innefattar en prövning av målet i sak. Om det av särskild anledning är påkallat ska dock nämndemän delta i dessa fall (18 § andra stycket LAFD). 
 Fler än en lagfaren ledamot 
 Mål om elektronisk kommunikation är den enda måltyp där det i dagsläget finns tvingande regler om att målen i förvaltningsrätt ska prövas av fler än en lagfaren ledamot. Enligt 8 kap. 26 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, ska således för- valtningsrätt i vissa sådana mål bestå av två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. 
 I övrigt föreskriver 17 § andra stycket LAFD att förvaltnings- rätten i vissa fall får utöka antalet lagfarna ledamöter med en. Enligt bestämmelsen får antalet lagfarna domare utökas med en om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårig- hetsgrad. Detsamma gäller antalet nämndemän. 
 Särskilda ledamöter 
 Beträffande vissa måltyper, t.ex. mål om elektronisk kommunikation och mål om fastighetstaxering, finns regler som innebär att särskilda ledamöter ska ingå i rätten (se 17 § tredje stycket LAFD och 8 kap. 
 225 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 26 § LEK respektive 21 kap. 8 § fastighetstaxeringslagen). 
 1  
 Detta gäller även mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), se 13 a § LAFD. 
  
 8.2 
  
 Regleringen rörande tingsrätterna 
  
 I direktiven hänvisas till att det i dispositiva tvistemål i allmän dom- stol finns möjlighet att anpassa rättens sammansättning efter målets beskaffenhet. Därför ges här en redovisning av regleringen rörande tingsrätternas sammansättning. 
 2 
  
 I 1 kap. 3 § rättegångsbalken, RB, anges att tingsrätt, om inte annat är föreskrivet, ska bestå av en lagfaren domare. I de följande bestämmelserna finns emellertid särskilda regler för flera olika situa- tioner. Vid huvudförhandling i tvistemål gäller således i stället som huvudregel att tingsrätt ska bestå av tre lagfarna domare, om inte annat är föreskrivet. Rätten kan dock vid sådan huvudförhandling bestå av en lagfaren domare i två situationer. Den första är om rät- ten anser det tillräckligt att en domare sitter i rätten och parterna samtycker till det. Den andra är om målet är av enkel beskaffenhet (se 1 kap. 3 a § tredje stycket RB). Om rätten består av tre lagfarna domare och förfall inträffar för någon av domarna är rätten domför med två lagfarna domare (1 kap. 3 a § fjärde stycket RB). 
 Därutöver innebär gällande regler att rätten ska bestå av en lag- faren domare om huvudförhandling i tvistemål hålls i förenklad form (1 kap. 3 a § andra stycket RB). Vid avgörande av mål utan huvudförhandling och vid prövning av frågor som hör till rätte- gången får tingsrätten ha den sammansättning som är föreskriven för huvudförhandling, om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet (1 kap. 3 c § RB). Slutligen ska rätten alltid bestå av en lagfaren domare i dispositiva tvistemål av- seende värden som inte överstiger hälften av ett basbelopp (1 kap. 3 d § RB). 
 Nämndemän ingår inte i rätten i dispositiva tvistemål, dvs. mål där förlikning om saken är tillåten. Däremot deltar nämndemän i 
  
 1 
  
 I prop. 2013/14:169  
 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav  
 föreslår regeringen att nämndemän i fastighetstaxeringsmål inte ska utses särskilt, s. 9 f. och 27 ff. 
  
 2 
  
 Reglerna om tingsrättens sammansättning är föremål för översyn, se betänkandet  
  
 En mo- dernare rättegång II – En uppföljning  
 (SOU 2012:93) och Ds 2014:24  
 Ökad endomar- behörighet i tvistemål 
 . Se vidare avsnitt 8.3. 
 226 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 familjerättsliga mål, bl.a. äktenskapsmål och familjemål. Vid huvud- förhandling i äktenskapsmål ska rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän om inte annat följer av 1 kap. 3 a § andra och tredje styckena RB (14 kap. 17 § äktenskapsbalken, ÄktB). Samma sak gäller i mål om faderskap, föräldraskap enligt 1 kap. 9 § för- äldrabalken, FB, vårdnad, boende, umgänge och underhåll till barn (20 kap. 1 § FB). Enligt 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap gäller i detta avseende samma regler för partnerskap som för äktenskap. 
 Hänvisningen till andra och tredje styckena i 1 kap. 3 a § RB innebär att rätten även vid äktenskaps- och familjemål ska bestå av en lagfaren domare utan nämndemän om huvudförhandling hålls i förenklad form. Inte heller behövs nämndemän om rätten anser att det är tillräckligt att målet avgörs av en domare och parterna sam- tycker till det, eller om målet är av enkel beskaffenhet. Enligt för- arbetena till regeln avser rekvisitet enkel beskaffenhet såväl rätts- frågor som bevisfrågor. 
 3 
  
 Vid handläggning av brottmål vid tingsrätt ska rätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän (1 kap. 3 b § första stycket RB). Vid huvudförhandling i mål om brott för vilket inte är före- skrivet strängare straff än böter eller fängelse i högst sex månader är tingsrätten dock domför utan nämndemän om det inte finns an- ledning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot (1 kap. 3 b § andra stycket RB). Detsamma gäller vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling. 
 För äktenskaps- och familjemål finns bestämmelser om att anta- let lagfarna ledamöter får utökas med en om det finns skäl för det (se 14 kap. 17 § ÄktB och 20 kap. 1 § FB). Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandlingen har påbörjats gäller de normala reglerna i fråga om rättens domförhet. En motsvarande bestäm- melse finns beträffande brottmål, se 1 kap. 3 b § tredje stycket RB. 
  
 3  
 Prop. 1988/89:9 s. 60. 
 227 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 8.3 
  
 Vissa förarbetsuttalanden m.m. 
  
 rörande underrätternas sammansättning 
 Utökat antal lagfarna domare i förvaltningsrätt 
 Allmänt 
 Enligt dagens regler har förvaltningsrätten alltså möjlighet att ut- öka rättens sammansättning med en lagfaren domare om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighets- grad (17 § andra stycket LAFD). 
 Före 1997 var det endast möjligt att utöka antalet nämndemän. Någon möjlighet att utöka antalet lagfarna ledamöter fanns inte. När en sådan möjlighet infördes anfördes i förarbetena bl.a. följande. 
 För en förstärkning av länsrättens sammansättning på juristsidan talar enligt vår mening framförallt att målen i vissa fall blivit mer kompli- cerade. 
 I dag kan länsrätten utökas med en nämndeman, om det behövs med hänsyn till målets omfattning eller någon annan särskild omständighet. Någon möjlighet att förstärka med en juristdomare finns däremot inte. Även om behovet på juristsidan ibland kan tillgodoses genom att skickliga notarier, föredragande eller fiskaler förbereder och utreder svårare rättsfrågor i krävande mål är detta inte alltid fallet. Förutsätt- ningarna för och behovet av att ha en sammansättning med flera jurist- domare vid ett måls avgörande torde variera från länsrätt till länsrätt beroende av målstrukturen och tillgången på skicklig och kompetent personal. 
 Det är framför allt skattemålen som tenderar att bli mer kompli- cerade. Omständigheterna i sådana mål kan, när de förekommer i ett s.k. ekobrottmål vid tingsrätt, bli bedömda av två juristdomare och nämndemän. Även mål om exempelvis miljö och hälsoskydd, plan- och byggfrågor eller naturvårdsmål kan vara komplicerade och svårbe- dömda. Nytillkomna och udda måltyper och mål med  
 EG-anknytning 
  och mål av principiell art kan bereda särskilda svårigheter. 
 Behovet av mer än en juristdomare torde främst göra sig gällande när det är fråga om svårbedömda rättsfrågor men också i komplicerade sakfrågor. En utökad sammansättning kan även behövas i prejudikat- värda mål. 
 4 
  
 Vad gäller kravet på särskilda skäl för att antalet lagfarna domare ska få utökas anfördes i samma förarbeten bl.a. följande. 
  
 4  
 Prop. 1996/97:133 s. 35 f. 
 228 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 I den lagrådsremiss som föregick propositionen 1996/97:131  
 Pröv- ningstillstånd i hovrätten  
 framhåller regeringen att det skulle vara värdefullt för brottmålsavgörandenas kvalitet att tingsrätten oftare än i dag består av två juristdomare i stället för en. I remissen föreslogs där- för en öppnare formulering av 1 kap. 3 b § rättegångsbalken. Enligt förslaget skulle antalet juristdomare kunna utökas till två om det finns skäl för det. Kravet på att det skall finnas särskilda skäl med hänsyn till brottmålets omfattning eller svårighetsgrad har således utgått enligt det remitterade lagförslaget. Lagrådet har lämnat förslaget utan erin- ran. I remissen förutskickades att förslaget under den fortsatta bered- ningen skulle samordnas med de förslag som behandlas i detta ärende. Propositionen innehöll därför inga förslag i denna del. 
 Mot denna bakgrund föreslog regeringen i lagrådsremissen i detta ärende att något krav på särskilda skäl inte skulle ställas upp när det gäller tingsrätternas handläggning av brottmål. Även för familjemålens del föreslogs en motsvarande ändring. För länsrätternas del föreslogs däremot, i enlighet med promemorians förslag, att ett krav på att det skall finnas särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning och svårighetsgrad skulle ställas upp. 
 Lagrådet förordar i sitt yttrande att man på nytt överväger frågan om att samordna bestämmelserna för tingsrätt och länsrätt så att det inte heller för länsrätt skulle krävas särskilda skäl för en förstärkning. Regeringen instämmer i att det finns fördelar med en samordning av sammansättningsreglerna. Särskilt värdefullt är det naturligtvis om reglerna är samordnade inom samma domstolsslag. Även om frågan om en förstärkt sammansättning i familjemål inte aktualiseras i samma utsträckning som i brottmål bör därför kravet på att det skall finnas särskilda skäl slopas inte bara för brottmålens del utan även för familjemålens del. 
 Som vi framhöll i lagrådsremissen är det också lämpligt om reglerna för tingsrätt och länsrätt samordnas. Här gör sig emellertid även andra synpunkter gällande och det är enligt regeringens mening inte nödvän- digt att reglerna för under vilka förutsättningar länsrätt respektive tingsrätt kan förstärka sammansättningen är desamma. 
 De mål som förekommer i länsrätten är av en annan karaktär än målen i tingsrätt. Av våra resonemang i det föregående framgår också att vi inte åsyftar samma generösa tillämpning av en regel om förstärkt sammansättning för länsrätternas del. En reform som innebär att läns- rätterna får möjlighet att förstärka rätten även på juristsidan och inte bara på nämndemannasidan är redan den betydelsefull. Vi anser därför att det för länsrätternas del, i vart fall i nuläget, bör uppställas ett krav på särskilda skäl för att rätten skall kunna förstärkas. 
 5 
  
 5  
 Prop. 1996/97:133 s. 36 ff. och 59. 
 229 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 Mål om elektronisk kommunikation 
 När mål om elektronisk kommunikation prövas av förvaltningsrätt ska rätten enligt huvudregeln bestå av två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter (8 kap. 26 § lagen om elektronisk kom- munikation). När bestämmelsen infördes konstaterade regeringen att domstolarna i regel använde sig av förstärkt sits i dessa mål- typer, och att detta borde lagfästas. 
 6 
  
 Nämndemannautredningen 
 Nämndemannautredningen hade i uppdrag att genomföra en över- syn av nämndemannasystemet och överväga åtgärder för att skapa ett modernt nämndemannasystem som även i framtiden kan bidra till att upprätthålla förtroendet för domstolarna. I sitt betänkande 
 Nämndemannauppdraget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan  
 (SOU 2013:49) föreslog utredningen bl.a. att det skulle bli lättare att utöka antalet lagfarna domare och att antalet lagfarna ledamöter skulle kunna utökas även i mål där nämndemän inte förekommer. Enligt Nämndemannautredningens förslag skulle an- talet lagfarna domare således få utökas med en om det fanns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad – att jämföras med dagens krav på att särskilda skäl ska föreligga. I be- tänkandet anförde utredningen bl.a. följande. 
  
 Enligt våra överväganden är medverkan av nämndemän inte ändamåls- enlig i mål som är särskilt juridiskt komplicerade. Såsom regeln om förstärkt sammansättning nu är konstruerad medför våra ställnings- taganden att rätten inte kan förstärkas med ytterligare en lagfaren domare i dessa mål. Det är förstås inte bra eftersom just svårighets- graden motiverar att den juridiska kompetensen förstärks. Bestäm- melsen bör således ändras så att det är möjligt med en sammansättning med två lagfarna domare utan nämndemän. 
 En sammansättning med två lagfarna domare bör enligt vår upp- fattning kunna användas mer än vad den nuvarande bestämmelsen ger uttryck för. Det ligger i linje med den utveckling som innebär att allt fler mål är särskilt svåra p.g.a. internationalisering och ett alltmer kom- plext samhälle. Vi föreslår därför att det ska bli enklare att i förvalt- ningsrätten förstärka rätten med ytterligare en lagfaren domare. Det 
  
 6  
 Prop. 2006/07:119 s. 20 f. 
 230 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 ska räcka att rätten bedömer att det finns skäl för det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. 
 De mål som i första hand bör komma i fråga för en sammansätt- ning med två lagfarna domare är sådana mål som innehåller komplice- rade juridiska bedömningar. Som exempel kan nämnas mer kompli- cerade skattemål eller större mål om offentlig upphandling. 
 Möjligheten med utökad sammansättning i mål med nämnde- mannamedverkan bör finnas kvar. Nämndemän ska enligt vårt förslag medverka i mål där en av parterna är en fysisk person och det är fråga om mer omfattande skälighets- eller bevisbedömning eller i mål som innefattar tvångsomhändertagande. Om ett sådant mål även innehåller komplexa juridiska frågor eller är mycket omfattande är det lämpligt att ytterligare en lagfaren domare deltar. I den situationen bör även an- talet nämndemän öka med en. Regleringen blir då i denna del den- samma som för tingsrätterna. Även för denna förstärkta sammansätt- ning bör räcka att det finns skäl.() 
 Vid prövning av mål om fastighetstaxering ska i förvaltningsrätten ingå en värderingsteknisk ledamot och två nämndemän som utsetts särskilt för detta ändamål. Att förvaltningsrätten i fastighetstaxerings- mål dömer med två särskilt utsedda nämndemän är en kvarleva från den tid då fastighetstaxeringsrätten var en särskild domstol vid sidan av dåvarande länsrätt och länsskatterätt. Fastighetstaxering beslutades då av fastighetstaxeringsnämnder och fastighetstaxeringsnämndemän kunde rekryteras bland personer som hade erfarenhet som ledamöter i fastighetstaxeringsnämnder och god kunskap om förfarandet. Under remissbehandlingen av Nämndemannakommitténs betänkande fram- fördes att denna ordning var förenad med stora praktiska problem eftersom man var tvungen att kalla särskilda nämndemän. De nu nämnda målen rör relativt komplicerade värderingstekniska frågor. Med våra utgångspunkter bör nämndemän inte delta i dessa mål. Vi föreslår därför att det särskilda kravet i 21 kap. 8 § fastighetstaxe- ringslagen (1979:1152) på att nämndemän ska delta i dessa mål tas bort. Eftersom rättens domförhet vid avgörande av dessa mål är specialreglerad kommer målen inte att omfattas av bestämmelsen i 18 §.() 
 Förutom de nu nämnda måltyperna kan det även i andra mål före- komma sådana bevisfrågor eller skälighetsbedömningar som, under förutsättning att någon av parterna är en fysisk person, medför att rät- ten ska ha en sammansättning bestående av nämndemän. Mål enligt ordningslagen (1993:1617), mål enligt alkohollagen (2010:1622), mål om studiestöd och mål om djurhållning är exempel på sådana mål. 
 7 
  
 I betänkandet anfördes vidare att möjligheten med utökad samman- sättning i mål med nämndemannamedverkan bör finnas kvar. Enligt förslaget ska nämndemän medverka i mål där en av parterna är en 
  
 7  
 SOU 2013:49 s. 181 f. 
 231 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 fysisk person och det är fråga om mer omfattande skälighets- eller bevisbedömning eller i mål som innefattar tvångsomhändertagande. 
 Betänkandet har remitterats och delvis behandlats i prop. 2013/14:169  
 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav 
 . 
 8  
 I övrigt bereds betänkandet inom Justitiedepartementet (dnr Ju2013/4701/DOM). 
 Domarsammansättningen i förvaltningsrätt 
 Domstolsverkets rapport 2004:4 Skattemålshanteringen vid länsrätterna och kammarrätterna 
 Domstolsverket föreslog i rubricerad rapport en utvidgad möjlig- het att avgöra mål med en ensam domare om rätten anser det till- räckligt och parterna samtycker till det. Förslaget hade samband med ett förslag om att sammanträde under målets beredning skulle införas inom förvaltningsprocessen och det ansågs då effektivt att rättens ordförande på ett smidigt sätt kunde gå direkt över till att döma i målet som ensamdomare, om parterna godkände det. 
 9 
  
 Syftet med förslaget var att – i överensstämmelse med vad som gäller enligt rättegångsbalkens regler för tingsrätt i tvistemål – för- enkla hanteringen och korta väntetiderna i länsrätt (numera för- valtningsrätt). Även om bestämmelsen var avsedd att främst an- vändas i de situationer då man haft en muntlig förberedelse, in- skränktes den inte uttryckligen till dessa fall. Den föreslagna be- stämmelsen gav alltså viss möjlighet för en ensam domare att med parternas samtycke avgöra målet även utan en muntlig förbere- delse. Meningen var dock att denna möjlighet skulle användas restriktivt. Även om den föreslagna bestämmelsen skulle gälla generellt för alla måltyper hos länsrätten, bedömdes dock att den i praktiken främst skulle komma att användas i mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna. 
 10 
  
 8 
  
 I propositionen föreslås att kravet på lämplighet skärps. Domstolarna föreslås ha möjlighet att begära utdrag ur belastningsregistret i fråga om nämndemän. Konkursfrihet införs som ett behörighetskrav för nämndemän. Domstolen ska entlediga en nämndeman som genom att begå brott eller på annat sätt har visat sig olämplig för uppdraget. Introduktions- och repetitionsutbildning för nämndemän föreslås vara obligatorisk. Val av nämndemän ska hållas vid en annan tidpunkt än i anslutning till val till kommun- och landstingsfullmäktige för att tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. 
  
 9 
  
 Domstolsverket (2004) s. 43. 
  
 10 
  
 A.a. s. 63. 
  
 232 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 Domarsammansättningen i tingsrätt 
 Proposition 1988/89:95 Om ändringar i rättegångsbalken m.m. 
 I samband med att möjligheten för en lagfaren domare i tingsrätt att avgöra mål av enkel beskaffenhet utvidgades, diskuterades även om flerdomarsammansättningen borde ändras från tre till två lag- farna domare. Någon ändring gjordes dock inte. I propositionen anfördes bl.a. att skälen för att minska antalet domare till två – att det blir billigare och enklare samt att samhällets kostnader för den tredje ledamoten minskar – inte är obetydliga. Dock menade man att om förslagen till vidgning av möjligheterna till endomar- sammansättning genomfördes hade man relativt goda garantier för att flerdomarsammansättningen förbehålls de mest komplicerade målen. Av remissbehandlingen hade vidare framgått att det är en allmän uppfattning inom domarkåren att handläggningen av ett mål i flerdomarsammansättning gagnas av att en tredje ledamot deltar och att ett system med tvådomarmål skulle innebära vissa kompli- kationer. Därför lämnades inte något förslag till ett tvådomar- system. När det gällde frågan om rätten ska vara domför med två domare om den tredje får förfall fanns dock inga avgörande hinder mot att låta en sådan ordning gälla i dessa undantagssituationer. 
 11 
  
 Rättegångsutredningen 
 Proposition 1988/89:95 byggde på förslag i Rättegångsutred- ningens slutbetänkande  
 Översyn av rättegångsbalken 4. Hovrätts- frågor, sammansättningsfrågor m.m.  
 (SOU 1987:46). I en reserva- tion av Rättegångsutredningens ordförande Cox, med instämmande av experten Ramirez, föreslogs att det vid huvudförhandling i tvistemål som inte omfattas av endomar- kompetensen borde vara möjligt att döma med två lagfarna domare. I Cox reservation anfördes följande beträffande för- delarna och nackdelarna med flerdomarsammansättning. 
 En mycket stor majoritet – 97 procent – av de tvistemål som handläggs i tingsrätt avgörs av en enda lagfaren domare. Knappt en procent av målen (vissa familjemål) avgörs av en lagfaren domare och nämnde- 
  
 11  
 Prop. 1988/89:95 s. 59 ff. 
 233 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 män, medan de återstående drygt två procenten avgörs i s.k. jurist- kollegial sammansättning, vilket innebär att rätten består av tre eller i något fall fyra lagfarna domare. Den målgrupp där sistnämnda sam- mansättning kommer till användning utgörs i huvudsak av förmögen- hetsrättsliga mål som rör värden över ett halvt basbelopp och som inte är av okomplicerad natur. Det rör sig om cirka 1 500 mål årligen i hela landet. 
 Skälet till att det överhuvudtaget finns en möjlighet för tingsrätten att avgöra mål i en sammansättning med fler jurister än en är givetvis att målet därigenom kan antas bli handlagt och bedömt på ett bättre sätt än med en enda domare. Lagstiftaren har på olika sätt försökt se till att den större sammansättningen reserveras för mer vidlyftiga och komplicerade mål. 
 Oavsett hur man drar gränsen mellan endomarmål och flerdomar- mål är det ställt utom diskussion att det finns tvistemål som är av sådan beskaffenhet att rättssäkerheten väsentligt gagnas av en sam- mansättning med fler juristdomare än en och att tingsrätterna därför även fortsättningsvis bör ha möjlighet att avgöra mål i sådan samman- sättning. Vad det nu gäller är om det i sådana mål – vissa eller alla – kan vara tillräckligt och i övrigt lämpligt att låta en av ledamöterna utgå och alltså låta rätten bestå av endast två lagfarna domare. Att en sådan reform noga övervägs är väsentligt med hänsyn till vikten av att rätts- väsendets resurser används på ett optimalt sätt. 
 För att kunna ta ställning till den nu berörda frågan måste man gå närmare in på vilka fördelar man uppnår genom att fler domare än en ingår i rätten och i vad mån dessa fördelar går förlorade om en av de nuvarande tre domarna tas bort. 
 När det gäller processledningen kan det till att börja med vara till fördel att ett mer omfattande och/eller komplicerat mål före huvud- förhandlingen gås igenom av fler juristdomare än en. Härigenom får man en kontroll av att alla behövliga åtgärder är vidtagna före den slut- liga förhandlingen. Det kan gälla både formella frågor, som t.ex. att alla vittnen är kallade, som frågor av materiell natur, t.ex. att alla oklarheter rörande yrkanden och grunder som åberopas är undanröjda. I denna del kan enligt min mening inget tvivel råda om att det praktiskt taget alltid är tillräckligt att ytterligare en juristdomare utöver den närmast ansvarige går igenom målet. I de mål där tredomarsammansättning förekommer i dag torde det också höra till undantagen att den tredje ledamoten utövar någon kontrollerande funktion i detta avseende. 
 Om jag så övergår till själva handläggningen vid huvudförhand- lingen, bör det utan vidare kunna konstateras att det på motsvarande sätt som nyss sagts kan vara till fördel att fler domare än en deltar. En av domarna, företrädesvis då ordföranden, kan koncentrera sig på rät- tegångens yttre förlopp, medan den andre, främst referenten, kan gå in för de materiella frågorna, bl.a. att tillse att målet blir tillfredsställande utrett inom de ramar som gäller. Det torde emellertid även i detta hän- seende vara mycket ovanligt att fler juristdomare än två kan sägas fylla någon påtaglig funktion. 
 234 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 Den avgörande fördelen med en flerdomarsammansättning kom- mer emellertid till synes först när domstolen skall avgöra målet. Det är i detta skede, alltså vid överläggningen till dom och vid avfattandet av domen, som möjligheterna till diskussion rörande olika lösningar och motiveringarna för dessa ger den större sammansättningen ett väsent- ligt försteg framför endomaralternativet. Det är emellertid viktigt att uppmärksamma att man i stor utsträckning uppnår dessa fördelar redan genom att tillföra rätten ytterligare en domare. Man åstad- kommer sålunda redan genom en sådan utvidgning av sammansätt- ningen möjligheter till muntlig överläggning och till kontroll av refe- rentens domskrivning. Det skall givetvis inte förnekas att varje ytterli- gare tillkommande domare kan ge ännu bättre förutsättningar för ett välmotiverat och välformulerat avgörande åtminstone i de mest komplicerade fallen, men med hänsyn till vad nyss sagts bör det i åtskilliga av de mål som nu avgörs med tre lagfarna domare enligt min mening kunna godtas från rättssäkerhetssynpunkt att man låter en av domarna utgå. Även utredningens majoritet synes för övrigt prin- cipiellt instämma i denna uppfattning, eftersom man anser sig kunna acceptera att mål avgörs med två domare om den tredje ledamoten får förfall under handläggningen. När det gäller rättssäkerhetsaspekterna på en tvådomarsammansättning kan också tilläggas att det givetvis inte är utan anledning som den tredje ledamoten i en kollegial tingsrätts- sammansättning på domarjargong brukar kallas sleeping partner. 
 Mot en sammansättning med två lagfarna domare i tvistemål har sagts att omröstningsreglerna medför att den yngre ledamoten vid olika meningar om utgången i praktiken inte får något inflytande; reglerna om ordförandens utslagsröst vid lika röstetal medför att ord- föranden alltid kan bestämma utgången ensam. Den yngre ledamoten skulle med detta synsätt aldrig få något inflytande över rättens avgö- rande. Hans röst blir utan betydelse för utgången i målet, oavsett om han instämmer med ordföranden eller har en annan mening. 
 Vid ett resonemang av denna typ, som i och för sig är möjligt att föra även som argument mot större sammansättningar än den nu aktu- Young, bortser man enligt min mening från att den viktigaste av den till- kommande ledamotens funktioner är att ge möjlighet till muntlig diskussion rörande olika möjliga domslut och motiveringar och till kritisk granskning av upprättade domsutkast. Det är alltså på stadiet före den eventuella omröstningen, och efter omröstningen men före domens slutliga avfattande, som den tillkommande ledamoten gör sin främsta insats genom att låta den andre ledamoten pröva styrkan i sina argument och formuleringar. Det är på detta sätt man uppnår den stora förbättringen i rättssäkerhetshänseende i förhållande till en en- domarsammansättning. Blir det sedan lika röstetal i en eventuell om- röstning, kan det givetvis hävdas att avgörandet därigenom framstår som svagare. Möjligheten av en sådan utgång kan emellertid lika lite som i fråga om t.ex. den normala sammansättningen i brottmål (en lag- faren domare och tre nämndemän) utgöra något avgörande argument mot en sammansättning med ett jämnt antal ledamöter. 
 235 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 Det kan tilläggas att en skiljaktig mening kan vara till fördel på det sättet att den kan underlätta för den förlorande parten att bedöma sina chanser med ett överklagande och för den högre rätten att få olika aspekter på målet belysta. Man har samtidigt knappast fog för att hävda att den förlorande parten skulle vara mer benägen att överklaga en dom som har beslutats med en röst mot en än ett domslut där röst- siffrorna varit två mot en. 
 Mot den nu angivna bakgrunden menar jag att man bör öppna möjlighet för tingsrätterna att vid sådana huvudförhandlingar i tviste- mål som inte omfattas av endomarkompetensen döma med två lag- farna domare. Om en sådan reform genomförs, bör det liksom nu vara möjligt att i vissa fall förstärka domstolen med ytterligare en domare. 
 12 
  
 Målutredningen 
 Frågan om tingsrättens domförhet vid huvudförhandling i tvistemål togs även upp i Målutredningens betänkande  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol  
 (SOU 2010:44). Utredningen föreslog att det skulle överlåtas på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tvistemål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter. Det resonerades även kring ett alternativ eller ett komplement till en sådan ordning som innebar att beloppsgränsen höjdes för vad som utgör mål om mindre värden. I betänkandet konstaterades att en ordning med ensamdomare har stora fördelar genom att den främjar snabbheten i förfarandet. Att tingsrätten består av tre lagfarna ledamöter innebär i praktiken i många fall att avgörandet försenas med ett antal månader. Det ifrågasattes om det var rimligt och ändamålsenligt att parternas uppfattning om sammansätt- ningen får avgörande betydelse eftersom de inte sällan har olika intressen och därmed olika uppfattningar i frågan. Med en mer flexibel ordning skulle parternas olika intressen kunna beaktas i större utsträckning än vad som är fallet i dag. Det skulle också generellt sett kunna bidra till ett bättre resursutnyttjande och snabbare avgöranden. Det ansågs att tingsrätten borde ha goda förutsättningar att göra en sakligt sett korrekt bedömning av vad målets beskaffenhet kräver. Risken att rätten skulle låta sig 
  
 12  
 SOU 1987:46 s.  
 228–230. 
  
 236 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom arbetssituationen på domstolen, bedömdes som begränsad. Enligt Målutredningens bedömning borde det alltså överlåtas på tingsrätten att, mot bakgrund av målets beskaffenhet och det som parterna har anfört, avgöra när rätten vid huvudförhandling i tvistemål ska bestå av en respektive tre lagfarna ledamöter. 
 13 
  
 Målutredningens betänkande har remitterats och är under be- redning inom Justitiedepartementet (dnr Ju2010/5515/DOM). 
  
 EMR-utredningen 
  
 EMR-utredningen 
  föreslog i sitt betänkande  
 En modernare rätte- gång II – En uppföljning  
 (SOU 2012:93) att bestämmelserna om tingsrättens domförhet ska nyanseras och att det bl.a. ska bli möj- ligt med tvådomarsitsar. Enligt utredningens förslag ska domför- hetsbestämmelsen utformas så att tvistemål får avgöras av en domare om parterna samtycker till det och rätten anser det till- räckligt, målet är av enkel beskaffenhet eller det avgörs vid en huvudförhandling i förenklad form. I annat fall ska målet avgöras av två domare, om inte målet med hänsyn till sin omfattning eller beskaffenhet bör prövas av tre lagfarna domare. De förenklade tvistemålen (småmålen) berörs inte av den tänkta förändringen. 
 14 
  
 Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i Justitiedepartementet (dnr Ju2013/537/DOM). 
 Ds 2014:24 Ökad endomarbehörighet i tvistemål 
 I promemorian Ökad endomarbehörighet i tvistemål föreslogs att det krav som i dag i vissa fall ställs upp på samtycke från parterna till endomarsits tas bort. Tingsrätten ska enligt förslaget vid huvud- förhandling i dispositiva tvistemål vara domför med en lagfaren domare om det med hänsyn till målets omfattning och svårighets- grad är tillräckligt att rätten består av en domare. Däremot bedöm- des att huvudregeln även fortsättningsvis bör vara tredomarsits. För familjemålen föreslogs ingen förändring när det gäller dom- 
  
 13 
  
 SOU 2010:44 s. 305 ff. 
  
 14 
  
 SOU 2012:93 s. 183 ff. 
  
 237 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 förhet. Vidare gjordes bedömningen att sammansättningen i de mål som ska prövas av tre lagfarna domare bör vara så kvalificerad som möjligt och att notarier och notariemeriterade beredningsjurister därför inte ska få delta. 
 Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet (dnr Ju2014/4186/DOM). 
 Nämndemannamedverkan 
 Frågan om i vilken utsträckning nämndemannamedverkan ska före- komma i olika typer av mål och domstolar har diskuterats i flera olika sammanhang genom åren. Nedan följer en redogörelse för dessa. Redogörelsen är indelad utifrån de frågor som har behandlats. 
 Argument för nämndemannamedverkan 
 Nämndemannautredningen gjorde i sitt betänkande  
 Nämnde- mannauppdraget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan 
  
 (SOU 2013:49) en sammanställning av de olika argument som genom åren framförts beträffande nämndemäns medverkan i olika typer av mål och domstolar. Nedan följer en sammanfattning av denna sammanställning. 
 Vad gäller insyn och förtroende framhåller Nämndemanna- utredningen att flertalet av de utredningar som behandlar nämnde- mannamedverkan lyfter fram att nämndemännens medverkan är en garanti för att verksamheten vid domstolarna ligger i linje med all- männa värderingar i samhället. 
 15  
 Nämndemännen bidrar därmed till att medborgarnas förtroende för domstolarnas verksamhet upp- rätthålls, och tillgodoser medborgarnas intresse av insyn i den dömande verksamheten. 
 16  
 Den insyn medborgarna får kan bidra till att minska eventuella misstankar hos allmänheten om bristande objektivitet och om klasstänkande i dömandet. 
 Enligt Nämndemannautredningen var just insynsfunktionen ett av de starkaste argumenten för införandet av nämndemän i hov- 
  
 15 
  
 Se t.ex. prop. 1982/83:126 s. 18 och 1996/97:133 s. 29. 
  
 16 
  
 Se t.ex. Ds 1996:40 s. 71, JuU1982/83:32 och 1994/95:JuU6. 
  
 238 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 rätter och kammarrätter. 
 17  
 Man brukar också föra fram att dom- stolsväsendet stärker sin legitimitet genom det kollektiva ansvar som medverkan av nämndemän medför. 
 Ett annat argument för att nämndemän ska medverka i våra domstolar är enligt Nämndemannautredningen att de bidrar till en demokratisk kontroll. Genom att lekmän får insyn i dömandet fyller nämndemännen en funktion som demokratiska kontrollanter av dömandet. 
 18 
  
 Vad gäller inverkan på rättskipningen menar Nämndemanna- utredningen att ett annat argument för lekmannamedverkan är att lekmännens deltagande ger domstolen ökade möjligheter att fatta riktiga avgöranden och bidrar till att höja kvaliteten på avgöran- dena. De värden som lekmännen förutsätts tillföra domstolarna är allmän livserfarenhet och kännedom om skilda områden av det praktiska livet. Genom deras kunskaper och erfarenheter kan dom- stolen få fler referenser för sin bedömning. 
 Många gånger har man enligt Nämndemannautredningen också lyft fram att bevis- och värderingsfrågor lämpar sig särskilt väl för ett lekmannabedömande, och att nämndemännen kan tillföra värdefulla synpunkter vid framförallt val av påföljd. 
 19  
 Även mål rörande administrativa frihetsberövanden har i olika utredningar ansetts lämpa sig väl för lekmannabedömande. 
 20  
 Man har beträf- fande dessa mål lyft fram att även om yrkesdomaren genom sin rutin i allmänhet har större möjligheter än lekmannadomaren att komma till en objektivt riktig bevisvärdering, kan yrkesdomarens bedömning vinna tillförlitlighet genom att prövas mot lekmanna- domarens på praktiska erfarenheter grundade uppfattning. 
 Ett annat argument som framförs för nämndemannamedverkan är enligt Nämndemannautredningen att nämndemännen fungerar som bollplank till den lagfarne domaren och att deras medverkan har ett pedagogiskt värde. Den lagfarne domaren får under över- läggningen möjlighet att på ett pedagogiskt sätt framställa olika frågor som rätten ska ta ställning till och pröva dessa ställnings- taganden i dialog med nämndemännen. Den lagfarne domaren tvingas förklara vilka regler och förutsättningar som gäller och 
  
 17 
  
 Se prop. 1975/76:153 s. 35 f. 
  
 18 
  
 SOU 2013:49 s. 115 f. 
  
 19 
  
 Se t.ex. prop. 1975/76:153 s. 45 och prop. 1996/97:133 s. 42. 
  
 20 
  
 SOU 1974:96. 
  
 239 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 skälen för en viss bedömning på ett sådant sätt att nämndemännen kan göra ett eget ställningstagande. En sådan process förväntas kunna få återverkningar på domen så att även parterna förstår resonemangen. 
 21 
  
 Antalet nämndemän i tingsrätt och länsrätt 
 Regeringen föreslog i prop. 1996/97:133 att antalet nämndemän skulle minskas till två, både i tingsrätt och tidigare länsrätt (numera förvaltningsrätt). Enligt förslaget skulle således 17 § första stycket LAFD stadga att länsrätt är domför med en lagfaren domare och två nämndemän. Förslaget hade utarbetats inom Justitiedeparte- mentet och redovisades i promemorian  
 Nämndemannamedverkan i domstol m.m.  
 Regeringen framhöll i propositionen att det rådde en bred enighet om att lekmannamedverkan är av stort värde från flera synpunkter. De viktigaste skälen för en sådan medverkan var enligt regeringen allmänhetens intresse av insyn i domstolarnas verk- samhet och betydelsen av att verksamheten ligger i linje med all- männa värderingar i samhället. Regeringen konstaterade dock att om nämndemannakåren inte har den allsidiga sammansättning som eftersträvas kan medborgarnas förtroende för nämndemannafunk- tionen komma att rubbas. En reducering av antalet nämndemän skulle enligt regeringens mening positivt kunna bidra till en mer allsidig rekrytering om den leder till att varje nämndeman inte behöver tjänstgöra så ofta som i dag. Regeringen framhöll vidare att omröstningsreglerna blir lättare att tillämpa med ett ojämnt antal ledamöter i rätten. Vidare ansåg man att en minskning av antalet nämndemän till två skulle kunna förstärka varje nämndemans posi- tion och engagemang i målet. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det fanns flera positiva effekter med en minskning av antalet nämndemän i rätten samtidigt som detta inte medförde en försäm- rad insyn för allmänheten eller försämringar i kvaliteten i den dömande verksamheten. En sådan ordning skulle innebära ett mer rationellt och effektivt användande av den resurs som nämndemän- nens medverkan utgör i domstolarnas verksamhet. 
  
 21  
 SOU 2013:49 s. 117 f. 
 240 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. 
 Justitieutskottet menade däremot att det fanns en risk för att nämndemännens funktion skulle utarmas om de endast var två och att den insyn som de två nämndemännen kunde förmedla skulle bli så liten att den inte var acceptabel. 
 22  
 Enligt utskottet borgade fler nämndemän även för att fler synpunkter på bevisningen och i påföljdsfrågan skulle komma fram och kunna bli bedömda. Denna poäng med lekmannamedverkan i domstolarna kom enligt utskot- tet inte till sin rätt om antalet minskades till två. Mot bakgrund av detta ansåg utskottet att förtroendet för rättsväsendet riskerade att försämras om regeringens förslag genomfördes. Utskottet erinrade även om att det då aktuella förslaget innebar att sammansättningen med två nämndemän även skulle gälla i mål om mycket allvarlig brottslighet och att rätten i händelse av förhinder för en nämnde- man skulle vara domför med en nämndeman och en lagfaren domare. 
 23 
  
 Riksdagen anslöt sig till utskottets uppfattning och avslog rege- ringens förslag om en minskning av antalet nämndemän. 
 Samma fråga – minskning av antalet nämndemän från tre till två nämndemän – behandlades också av Nämndemannautredningen Utredningen bedömde att antalet nämndemän som medverkar kan minskas till två utan att den insynsfunktion som systemet ska till- godose påverkas negativt. Tvärtom ansåg utredningen att nämnde- mannainflytandet blir bättre bl.a. genom att förutsättningarna för en bra dialog vid överläggning ökar samtidigt som regleringen beträffande omröstning blir enklare. Nämndemannautredningen föreslog därför i sitt betänkande bl.a. att i mål och ärenden i tings- rätt och förvaltningsrätt där nämndemän ska medverka ska rätten som huvudregel vara domför med en lagfaren domare och två nämndemän. 
 24 
  
 22 
  
 1996/97:JuU17. 
  
 23 
  
 A.a. 
  
 24 
  
 SOU 2013:49 s. 129 f. 
  
 241 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 SOU 2014:76 
  
 Inga nämndemän i mål av enkel beskaffenhet m.m. i förvaltningsrätt 
 Metoden med en generell regel om att mål av enkel beskaffenhet får avgöras av en ensam lagfaren domare utan nämndemän tillsam- mans med en katalog av mål som får avgöras på samma sätt (jfr 18 § fjärde stycket LAFD) har använts sedan 1971 års förvaltnings- rättsreform genom vilken man införde nämndemän i de dåvarande läns- och skatterätterna. 
 25  
 Den ursprungliga katalogen över ensam- domarmål under fyra punkter har däremot utvidgats under åren. Igenomsnitt har 18 § LAFD eller dess tidigare motsvarighet änd- rats minst en gång om året mellan åren 1971 och 1996 och minst två gånger per år för tiden därefter. 
 26  
 En tendens under åren har varit att av effektivitetsskäl utöka området för ensamdomarbe- hörighet. 
 27 
  
 Tidigare gällde att en förvaltningsrätt var domför utan nämnde- män om saken var uppenbar. Uppenbarhetskriteriet fick kritik bl.a. för att det var för snävt. Det finns mål som är enkla utan att de för den sakens skull är uppenbara. Genom en lagändring 1997 ändrade man därför lokutionen till den nuvarande mål av enkel beskaffen- het. I lagstiftningsärendet anfördes bl.a. följande. 
 28 
  
 Att konstruera lämpliga, individuellt utformade domförhetsregler för ett målområde som innehåller flera hundra måltyper är i praktiken ogörligt. Varje måltyp innehåller i sin tur såväl enkla som svåra mål. Vad som skall tillhöra den ena eller andra gruppen kan dessutom för- ändras genom ändringar i den materiella lagstiftningen och genom praxisbildningen. 
 Mot denna bakgrund konstaterade regeringen att det saknades möjlighet att systematiskt utvidga katalogen över ensamdomarmål med nya måltyper. I stället borde metoden med ett generellt rekvi- sit som överlåter ställningstagandet till rätten få ökat utrymme. Trots det ansåg man att det kunde ligga ett värde att vid sidan om det generella rekvisitet behålla en del av de uppräknade målgrup- perna. 
 29 
  
 25 
  
 Prop. 1971:14. 
  
 26 
  
 SOU 2013:49 s. 165. 
  
 27 
  
 Ds 1996:40 s. 59. 
  
 28 
  
 Prop. 1996/97:133 s. 43 f. 
  
 29 
  
 A. a. s. 44. 
  
 242 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning 
  
 Lagändringen innebar en utvidgad ensamdomarkompetens i för- valtningsrätterna. Möjligheten att avgöra mål av enkel beskaffenhet utan nämndemän innebär att förvaltningsrätten måste göra en be- dömning av målets beskaffenhet. Departementschefen har i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att saken kan vara uppenbar även när det finns bevisfrågor i målet. 
 30  
 Däremot bör ett mål inte avgöras utan nämndemän när skälighetsfrågor ska prövas i målet eller om det inte utan vidare framstår som klart att det finns förutsättningar för att pröva målet utan nämndemän. 
 I samband med lagändringen 1997 uttalade regeringen att en utgångspunkt för regleringen är att den ska fånga upp okompli- cerade och brådskande mål samt att lagändringen innebär ett ökat utrymme för s.k.  
 e-målsdömande. 
 31 
  
 Närmare vägledning om hur be- stämmelsen om enkel beskaffenhet ska tillämpas gav regeringen däremot inte. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1996/97:133 anförde Justitieutskottet bl.a. att bland de målkategorier som de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger finns mål som typiskt sett är av mycket stor betydelse för den enskilde. Som exempel nämnde utskottet socialförsäkringsmålen. Även om vissa av dessa mål kan anses vara av enkel beskaffenhet borde enligt utskottet möjligheten att avgöra dessa mål utan nämndemän utnyttjas restrik- tivt. 
 32 
  
 Enligt 18 § andra stycket LAFD gäller möjligheten att avgöra mål utan nämnd inte om det är påkallat av särskild anledning att en fullsutten rätt prövar målet. Denna bestämmelse ska ses som en garanti för att nämndemän medverkar i tillräcklig utsträckning. 
 33  
 Särskild anledning att fullsutten rätt prövar ett mål kan vara att målet är svårbedömt, betydelsefullt för den enskilde eller princi- piellt viktigt. 
 34 
  
 Nämndemannautredningen presenterade i sitt betänkande ett förslag till ändrade bestämmelser om förvaltningsrättens domför- het i LAFD. Enligt förslaget ska huvudregeln vara att förvaltnings- rätten ska bestå av en lagfaren domare om inte annat är föreskrivet. 
  
 30 
  
 Prop. 1974:79 s. 35. 
  
 31 
  
 Prop. 1996/97:133 s. 43. 
  
 32 
  
 1996/97:JuU17 s. 13. 
  
 33 
  
 Prop. 1996/97:133 s. 41 f. 
  
 34 
  
 Wennergren & muntlighet, koncentration och omedelbarhet. I samband med de ändringar i RB som genomfördes 2005 uttalade regeringen bl.a. följande. Enligt regeringen råder det inte något tvivel om att principerna om muntlighet, omedelbarhet och kon- centration i allmänhet fortfarande ger den bästa garantin för en fri bevisvärdering och de bästa förutsättningarna för riktiga avgö- randen. Därmed är emellertid inte sagt att det inte finns ett utrymme för reformer när det gäller tillämpningen av dessa principer. Dagens mångskiftande samhälle ställer helt andra krav på handläggningen i domstol än de krav som ställdes för några årtionden sedan. Målen har generellt sett ökat i komplexitet och omfattning. I en del fall kan det vara så att ett strikt fasthållande vid framför allt kravet på muntlighet kan leda till att förfarandet blir tungrott, tidsödande och kostnadskrävande utan att man där- igenom når några rättssäkerhetsvinster. Även den ökande internationaliseringen ställer nya krav på domstolarna. 
 10 
  
 7 
  
 Prop. 1971:30 s. 535. 
  
 8 
  
 Ibid. 
  
 9 
  
 Prop. 2004/05:170 s. 130. 
  
 10 
  
 A.a. s. 81 f. 
  
 296 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 I 9 § andra stycket FPL ges domstolen möjlighet att besluta om att muntlig förhandling får ingå i handläggningen beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. Domstolen kan således på eget initiativ eller efter begäran av part bestämma att en muntlig förhandling ska hållas. Det är domstolen som avgör när muntlig förhandling kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande. När enskild part begär muntlig förhandling enligt 9 § tredje stycket FPL ska dock muntlig förhandling hållas om för- handlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. 
 11 
  
 Muntlig förhandling som komplement 
 I förarbetena till 9 § FPL framhålls att den muntliga handlägg- ningsformen inte är att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. 
 12  
 Departementschefen uttalade följande i detta sammanhang. Den muntliga förhandlingen i för- valtningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhandlingen ska komplettera den skriftliga handlägg- ningen så att målet blir utrett på lämpligt sätt. Det finns därför inte anledning att föreskriva att målet ska behandlas i sin helhet vid muntlig förhandling. 
 13 
  
 Bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL är således utformad så att det anges att det i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga. Detta innebär dock inte att domstolen är förhindrad att gå igenom hela målet vid den muntliga förhand- lingen. Att märka är att även om den muntliga förhandlingen 
  
 11 
  
 Andra stycket i 9 § FPL gäller för alla instanser, förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen. Tredje stycket gäller emellertid inte Högsta förvaltningsdomstolen. De huvudsakliga skälen för detta ansågs vara att domstolen intar en särställning då bevisfrågor inte kan förväntas vara föremål för prövningen, att domstolens uppgift främst är att skapa prejudikat samt att en begäran om muntlig förhandling i Högsta förvaltnings- domstolen så sällan kommer att bifallas i praktiken att parterna skulle kunna få en felaktig bild av rättsläget i denna del om det i lagtexten framstod som om denna möjlighet var likartad med den inför länsrätt (förvaltningsrätt) och kammarrätt. Prop. 1971:30 s. 533 f. 
  
 12 
  
 Departementschefen pekade på att muntlighet redan ingick som ett väsentligt inslag i flera typer av förvaltningsprocesser, särskilt de som innefattade tvångsåtgärder. A. a. s. 536 f. 
  
 13 
  
 A. a. s. 536. 
  
 297 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 omfattar hela målet kan i vissa delar hänvisas till den skriftliga utredningen. 
 Det är viktigt att poängtera att det som har förekommit vid den muntliga förhandlingen inte är det enda beslutsunderlaget. 
 14  
 Både material som framkommit före och material som framkommit efter den muntliga förhandlingen kan läggas till grund för domstolens avgörande. 
 15  
 Allt material som läggs till grund för avgörandet måste självklart ha kommunicerats med parterna. Den muntliga för- handlingen i förvaltningsprocessen har således mer karaktär av utredningsåtgärd och syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. 
 16  
 Det finns heller inget som hindrar att man efter den muntliga förhandlingen fortsätter skrift- växlingen. 
 17 
  
 Muntlig förhandling – till fördel för utredningen 
 I motiven till 9 § FPL anges att kriteriet  
 till fördel för utredningen  
 både omfattar att en muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller vittnesförhör i viss fråga och att en muntlig förhandling anordnas för att klarlägga parternas ståndpunkter i frågan. Vidare anges att detta kriterium kommer att ha störst betydelse i första instans. 
 18 
  
 Rätten är inte skyldig att hålla en muntlig förhandling så snart det kan antas vara till fördel för utredningen. Fördelen bör stå i proportion till den extra insats som det innebär för rätten och parterna att genomföra en muntlig förhandling. Det bör vägas in bl.a. hur stora värden målet rör och hur stort intresset är av en så fullständig utredning som möjligt av det som förhandlingen ska gälla. Vid denna avvägning har 8 § FPL om rättens utrednings- ansvar stor betydelse. 
 19 
  
 14 
  
 Förvaltningsprocessen bygger inte som rättegångsbalken på omedelbarhetsprincipen. 
  
 15 
  
 Prop. 1971:30 s. 536. 
  
 16 
  
 Wennergren & hovrätten skall för att få göra en annan bedömning än tingsrätten ha ett lika gott underlag som tingsrätten hade. 
 Processen vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är däremot i princip skriftlig. Den muntliga förhandlingen i förvaltningsprocessen fyller inte samma funktion som huvudförhandlingen i en tvistemålsprocess utan syftar endast till att komplettera den eljest skriftliga handläggningen på en eller flera punkter (prop. 1971:30 s. 535 ff.). En muntlig förhandling i för- valtningsdomstol kan både föregås och följas av ett skriftligt förfarande. De för tvistemålsprocessen bärande principerna om omedelbarhet och koncentration gäller således inte i förvaltningsprocessen. 
  
 70 
  
 RÅ 1987 not. 246 (inkomsttaxering). Se också RÅ 1990 not. 183 (umgänge), RÅ 1991 not. 
  
 564 
  
 (körkortsingripande), RÅ 1995 not. 184 (skolplikt). 
  
 71 
  
 I RÅ 1995 not. 179 fann Högsta förvaltningsdomstolen att muntlig förhandling borde ha hållits i ett mål om körkortsåterkallelse eftersom valet av påföljd var osäkert. Stevens framhöll i ett särskilt yttrande att just sakens betydelse för den enskilde utgjorde ett viktigt argument för att hålla muntlig förhandling. 
  
 317 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 11.6 
  
 Domstolarnas inställning 
  
 Utredningen har i en enkät till alla förvaltningsrätter och kam- marrätter ställt frågor om bl.a. muntliga förhandlingar. Nedan följer en sammanfattning av de svar som inkommit. 
 Förvaltningsrätterna 
 De flesta förvaltningsrätter uppger att de muntliga förhandlingarna har ökat under de senaste tio åren. De måltyper som framför allt nämns är skattemål, socialförsäkringsmål och mål om företrädar- ansvar. Som förklaring till ökningen nämns att när ombud före- kommer i skattemål begärs oftare muntlig förhandling. Vidare nämns att det ökade antalet muntliga förhandlingar till största delen hänger samman med kravet i Europakonventionen på en rättvis rättegång och Högsta förvaltningsdomstolens praxis på området och att parterna därför begär muntlig förhandling oftare. 
 Flertalet förvaltningsrätter uppger att yrkanden om muntlig förhandling avslås mycket sällan. Förvaltningsrätterna i Malmö och Stockholm uppger att i migrationsmålen avslås yrkanden om muntlig förhandling oftare än i andra mål. 
 De flesta förvaltningsrätter uppger att det är mycket ovanligt att domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling utan att parten har yrkat det. Förvaltningsrätten i Göteborg uppger att det före- kommer att domstolen tar ett sådant initiativ, främst i skattemål men även i migrationsmål. Förvaltningsrätten i Stockholm uppger att det kan förekomma t.ex. när det gäller mål om särskilda vård- insatser enligt sociallagstiftningen och i migrationsmål med trovärdighetsbedömningar. 
 Flertalet förvaltningsrätter uppger att det är mycket sällan som det hålls en förberedande muntlig förhandling. De förvaltnings- rätter som har använt sig av förberedande muntliga förhandlingar uppger att det varit i omfattande skattemål. Förvaltningsrätten i Göteborg uppger att en förberedande muntlig förhandling så gott som alltid leder till att tvistefrågorna tydliggörs, kommuniceringen begränsas och kvaliteten på processmaterialet ökar. 
 318 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 Kammarrätterna 
 Alla kammarrätter uppger att antalet muntliga förhandlingar har ökat. Två kammarrätter uppger att antalet muntliga förhandlingar särskilt ökat vad gäller skattemål. Alla kammarrätter uppger att antalet muntliga förhandlingar i  
 LVU-mål 
  har ökat samt att denna ökning beror på ett ökat antal sådana mål i kammarrätt. 
 Andra förklaringar som lämnas till det ökade antalet muntliga förhandlingar är en större medvetenhet om möjligheten till muntlig förhandling och Europakonventionens krav både hos domstolen och hos parterna, att enskild part oftare begär muntlig förhandling och att vittnesbevisningen ökat. Vad gäller skattemålen lämnas som förklaring till det ökade antalet muntliga förhandlingar ett stort antal taxeringsmål med skattetillägg och ett ökat antal mål om företrädaransvar. En kammarrätt uppger att det till skillnad från tidigare i princip aldrig hålls muntlig förhandling i psykiatrimål. 
 En kammarrätt uppger att yrkande om muntlig förhandling enbart avslås om omständigheterna är klara och det är fråga om rena rättsfrågor. En kammarrätt uppger att yrkande om muntlig förhandling avslås relativt ofta där muntlig förhandling hållits i förvaltningsrätten, undantaget mål där presumtionen är muntlig förhandling även i kammarrätt. En kammarrätt uppger att det är mycket vanligt med avslag på yrkanden om muntlig förhandling i mål som gäller psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. I övriga mål där muntlig förhandling inte är obligatorisk före- kommer avslag ganska ofta, men inte lika ofta som tidigare. 
 Kammarrätten i Stockholm uppger att i migrationsmål avslås yrkande om muntlig förhandling regelmässigt inför avgörande av frågan om prövningstillstånd. 
 Alla kammarrätter uppger att det är sällan som en förvalt- ningsrätt avslagit ett yrkande om muntlig förhandling trots att muntlig förhandling borde ha hållits. Det är mycket sällan ett mål visas åter för att muntlig förhandling ska hållas i förvaltningsrätten utan då hålls oftast muntlig förhandling i kammarrätten i stället. Kammarrätten i Stockholm uppger att migrationsmålen utgör ett undantag. I dessa mål är det inte ovanligt att frågan om underrätten borde ha haft muntlig förhandling diskuteras vid föredragningen. 
 Alla kammarrätter uppger att det i princip aldrig förekommer att domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling utan att 
 319 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 parterna har yrkat det. En kammarrätt uppger att det förekommer i speciella fall, en kammarrätt uppger att det har förekommit men sällan. En kammarrätt uppger att det förekommer t.ex. i psykiatri- mål och i mål om serveringstillstånd. 
 En kammarrätt uppger att det förekommer någon gång att muntlig förberedelse hålls för att reda ut vilka rättsfrågor som ska behandlas vid den muntliga förhandlingen. Detta har vid något enstaka tillfälle lett till att det inte behövdes hållas någon muntlig förhandling. 
 Tre kammarrätter uppger att det förekommer att muntlig förberedelse hålls men att det sker mycket sällan. Om det sker är det ofta för att reda ut vilka rättsfrågor som ska behandlas vid den muntliga förhandlingen samt bevisteman m.m. 
 320 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 11.7 
  
 Statistik 
  
 72 
 73 
 74 
 75 
  
 72  
 Siffrorna är inte fördelade per domstol. Detta innebär att siffror för länsrätt och för- valtningsrätt är hopslagna för år 2010. 
  
 73 
  
 Detta stora antal muntliga förhandlingar i trängselskattemål beror på att det var en serie på 
  
 162 
  
 mål där gemensam muntlig förhandling hölls. 
  
 74 
  
 Målgruppen omfattar fastighetstaxering, folkbokföring, kriminalvård, körkort och studie- stöd. 
  
 75 
  
 Målgruppen omfattar bl.a. rättshjälp, ersättning för kostnader, järnvägslagen, intro- duktionsersättning för flyktingar, bostadsanpassning, LSS, disciplinåtgärder enligt hög- skolelagen, djurskyddslagen, vapenlagen och alkohollagen. 
  
 321 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 322 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 323 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 Vilka slutsatser kan dras av statistiken? 
 Statistiken avseende förvaltningsrätterna visar att det i genomsnitt hölls muntliga förhandlingar i cirka 15 procent av alla mål under åren  
 2010–2013. 
  De tre målgrupper där det är obligatoriskt med muntlig förhandling (psykiatrimål och mål enligt LVU och LVM) har en högre andel muntliga förhandlingar än övriga målgrupper. Även utlännings- och medborgarskapsmål samt skattemål har en högre andel muntliga förhandlingar än övriga målgrupper i förvalt- ningsrätten. I socialförsäkringsmål hölls under åren  
 2010–2013 
  i genomsnitt muntlig förhandling i förvaltningsrätterna i endast cirka 4 procent av målen. I skattemål hölls under åren  
 2010–2013 
  i genomsnitt muntlig förhandling i cirka 11 procent av målen. 
 Statistiken avseende kammarrätterna visar att det hålls muntlig förhandling minst lika ofta, om inte oftare i skattemålen i kammar- rätten än i förvaltningsrätten. Åren  
 2009–2011 
  hölls muntlig förhandling i mellan  
 20–30 
  procent av skattemålen i kammarrätt medan siffran för 2013 är lägre med muntliga förhandlingar i 15 procent av skattemålen i kammarrätt. De tre målgrupper där det är obligatoriskt med muntlig förhandling (psykiatrimål, LVU och LVM) har högre siffror även i kammarrätten. I socialförsäkrings- mål hölls under samma period muntlig förhandling i kammarrätt endast i cirka 1 procent av målen. 
 324 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 Statistiken visar inte om det är serier som avgjorts vilket påverkat antalet muntliga förhandlingar i statistiken. Inte heller går det att dra några slutsatser avseende t.ex. att det borde hållas fler muntliga förhandlingar i socialförsäkringsmålen. I dessa mål krävs prövningstillstånd vilket påverkar antalet muntliga förhandlingar i kammarrätten. Dessutom avgörs många gånger sådana mål på grundval av skriftlig bevisning vilket gör att muntlig förhandling inte är lika användbart som processmedel. 
 Det kan dock konstateras att andelen muntliga förhandlingar i skattemål är högre i kammarrätterna än i förvaltningsrätterna för alla åren som tagits med. Förklaringarna till detta är flera. Dels är det troligen så att det är de mer komplicerade målen som över- klagas, dels är det obligatoriskt med muntlig förhandling i kam- marrätten i de mål där det är fråga om skattetillägg. 
 76  
 Det kan vidare antas att de mål där det är fråga om skattetillägg överklagas oftare än andra mål. Det skulle också kunna vara så att parterna i vissa fall väljer att yrka muntlig förhandling först i kammarrätten. Oavsett orsakerna till den högre andelen muntliga förhandlingar i kammarrätten än i förvaltningsrätten kan konstateras att tyngd- punkten i processen i detta avseende inte kan sägas ligga i första instans. 
  
 11.8 
  
 Överväganden 
  
 11.8.1 
  
 Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol 
  
 Förslag:  
 Förfarandet i allmän förvaltningsdomstol ska även fortsättningsvis vara skriftligt som huvudregel. Det ska anges i lagtexten att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Detta ska gälla i alla instanser, inklusive Högsta förvaltnings- domstolen. 
 Möjligheten till muntlig förhandling ska förstärkas genom att det anges i lagtexten att det  
 ska  
 ingå muntlig förhandling i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen. Detta avser således de fall då rätten själv tar initiativ till en muntlig förhandling, då en 
  
 76  
 Samma regel gäller dock i förvaltningsrätten så det är inte en fullgod förklaring. 
 325 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 offentlig part yrkar muntlig förhandling och då en enskild yrkar muntlig förhandling i kammarrätten. Detta ska dock inte gälla i Migrationsöverdomstolen. 
 Vad gäller muntlig förhandling då en enskild som för talan i målet begär det ska denna möjlighet förtydligas genom att en muntlig förhandling  
 ska  
 ingå i handläggningen i dessa fall om det inte är uppenbart obehövligt. Detta ska endast gälla i förvaltningsrätten. 
 Förslagen ska genomföras genom ändringar i 9 § förvalt- ningsprocesslagen. 
 Frågan om handläggningsform är mycket viktig för en process- ordning. 
 77  
 Det kan konstateras att lagstiftaren avseende det svenska rättssystemets två processordningar, den allmänna processen och förvaltningsprocessen, har valt skilda vägar. I den allmänna processen är muntlighet huvudregel medan skriftlighet är huvud- regel i förvaltningsprocessen. Även om skriftlighet är huvudregel i förvaltningsprocessen så finns dock redan i dag enligt lagstift- ningen goda möjligheter för de allmänna förvaltningsdomstolarna att använda muntlighet i stor utsträckning. Enligt utredningens mening är avvägningen mellan skriftlighet och muntlighet i hand- läggningen av ett mål av avgörande betydelse både för rätts- säkerheten och för effektiviteten. Bestämmelserna om muntlig förhandling bör mot denna bakgrund vara enkla att tillämpa samt främja en effektiv handläggning av alla mål, oavsett svårighetsgrad och omfattning. 
 Som anges ovan i avsnitt 11.6 uppger flertalet förvaltningsrätter att yrkanden om muntlig förhandling sällan avslås men att det är mycket ovanligt att domstolen själv tar initiativ till en muntlig förhandling. 
 Enligt utredningens bedömning finns det anledning att anta att det skulle främja processen om muntliga förhandlingar hölls i ännu 
  
 77  
 I prop. 1986/87:89 uttalade departementschefen att frågan om i vad mån handläggningen av mål ska präglas av muntlighet eller skriftlighet är den för en processordning kanske viktigaste frågan av alla. Jfr även prop. 1971:30 s. 535 där departementschefen uttalade att avvägningen mellan skriftligt och muntligt förfarande är en av de centrala frågorna i förvaltningsdomstolsprocessen. 
 326 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 större utsträckning än i dag, i synnerhet i förvaltningsrätten. 
 78  
 Dessutom anser utredningen att bestämmelsen i 9 § förvaltnings- processlagen behöver förtydligas för att bättre stämma överens med den tillämpning som den har i dag och med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Åtagandena enligt Europakonventionen har utveck- lats genom Europadomstolens praxis i fråga om kravet på muntlig förhandling enligt artikel 6. Denna praxis kan kortfattat samman- fattas enligt följande. En part har i allmänhet rätt till muntlig förhandling i åtminstone en instans. Om parten uttryckligen avstår från muntlig förhandling, behöver en sådan inte hållas. Den som inte begär muntlig förhandling anses under vissa förutsättningar ha avstått från sin rätt till en sådan förhandling. Om prövningen i överrätten är begränsad till rent rättsliga aspekter, har parten inte rätt till en ny muntlig förhandling. 
 Det är dock viktigt att notera att det, trots de många fördelar som finns med muntlig förhandling, inte alltid är ändamålsenligt eller nödvändigt att hålla en muntlig förhandling i ett mål. Muntligheten får inte bli ett självändamål, dvs. att en obehövlig förhandling hålls för formens skull eller att ett mål som skulle ha kunnat handläggas enbart skriftlig blir föremål för muntlighet. 
 79  
 Parternas intresse av en snabb handläggning kan i vissa fall göra en muntlig förhandling överflödig. Enligt utredningens mening är det domstolens ansvar att göra denna avvägning i det enskilda fallet. 
 Skriftlig eller muntlig handläggning? 
 Förvaltningsprocessen har tillskapats med utgångspunkten att handläggningen ska vara skriftlig med hänvisning till bl.a. att processen ska vara snabb, billig och enkel. Det har i tidigare lagstiftningsärenden konstaterats att muntlig handläggning ofta är mer resurskrävande och att det kan vara tungrott, tidsödande och 
  
 78  
 Se också Inspektionen för socialförsäkringens (ISF) slutsatser avseende muntlig förhandling och ändringsfrekvens i rapporten  
 Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstol 
 . Inspektionen för socialförsäkringen (2014) s. 70 ff. och s. 125 f. 
  
 79  
 Det kan dock ibland finnas skäl att hålla en muntlig förhandling trots detta, för att t.ex. öka en parts förståelse eller om en part har svårigheter att föra sin talan skriftligt, se mer nedan. 
 327 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 kostnadskrävande med ett krav på muntlighet. 
 80  
 Huruvida detta stämmer beror på en mängd faktorer. 
 Att en process är enkel kan betyda olika saker och att förvaltningsprocessen är skriftlig innebär inte omedelbart att den är enkel. För den enskilde rättssökande kan en enkel process innebära att denne kan klara sig utan ett juridiskt ombud. 
 81  
 För domstolen kan en enkel process innebära något helt annat, t.ex. att målen kan handläggas snabbt och utan någon ytterligare utredning. Vad gäller frågan om en enkel process visavi frågan om skriftlighet eller muntlighet kan det normalt antas att enskilda parter inte är bra på att skriva juridiska inlagor. 
 82  
 Att processen är skriftlig är i så fall en nackdel för den enskilde. I prop. 1971:30 uttalades att förvalt- ningsdomstolarna  
 får  
 hålla muntlig förhandling för att klargöra parternas ståndpunkter om dessa har svårigheter att utveckla sin talan skriftligen. 
 83 
  
 En skriftlig handläggningsform kan också påverka domstolens möjlighet att bedriva en aktiv materiell processledning. Av 8 § FPL framgår att förvaltningsdomstolen ska se till att varje mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Denna bestämmelse innebär ett ansvar för domstolen avseende utredningen. Det är dock parterna som har det primära utredningsansvaret. 
 84 
  
 Av synpunkter som framförts till utredningen av ombud och av representanter för Skatteverket framgår att det generellt anses finnas vissa brister i de allmänna förvaltningsdomstolarnas materi- ella processledning. 
 85  
 Utredningen tror att detta till viss del kan bero på att det finns en oro hos domaren för att gå över gränsen och råka hjälpa den ena parten eller att avslöja hur man tänker döma. 
 En annan förklaring som utredningen kan se och bedömer som trolig är att målen i regel handläggs skriftligt. Enligt Hobbs är 
  
 80 
  
 Se ovan i fotnot 9 och 10. 
  
 81 
  
 Ayala & 
 Det är mycket lättare, och det faller sig mer naturligt, att utöva sin materiellt processledande roll som domare när man träffar parterna vid ett sammanträde. Vid en skriftlig handläggning måste man författa en skrivelse med frågor till den part som uttryckt sig otydligt eller på annat sätt fallerat i sin processföring. I och för sig kan man per telefon inhämta sådana uppgifter från en part, men även det alternativet är underlägset möjligheten att vid ett sammanträde ställa direkta frågor till parterna. Den skriftliga processformen befrämjar helt enkelt inte domarnas benägenhet till att utöva materiell processledning. 
 Dessutom finns, i ett helt skriftligt förfarande, risken att det i mer komplicerade mål blir så att parterna skriver förbi varandra, dvs. inte direkt tar ställning till varandras påståenden. Enligt utred- ningens mening har en domare större möjligheter att rätta till sådant och även i övrigt utöva materiell processledning i ett muntligt förfarande. Det är därför viktigt att det i varje mål tidigt tas ställning till vilka handläggningsåtgärder som krävs för att utredningen i målet ska bli fullgod. Utöver muntlig förhandling kan det i komplicerade mål vara av stort värde att hålla ett förberedande sammanträde eller att göra en skriftlig samman- ställning av parternas yrkanden och grunder som sedan kommu- niceras med parterna. 
 87  
 Det är mycket viktigt att det tidigt klarläggs vilka frågor som domstolen har att pröva. Domstolen har då möjlighet att be parterna om klargöranden och att anvisa parterna om det saknas utredning i vissa avseenden (jfr 8 § FPL). Målsätt- ningen måste vara att målen ska kunna avgöras på ett så rättssäkert och effektivt sätt som möjligt. Med effektivt avses att det avsätts rätt resurser för det enskilda målet och att handläggningstiden blir så kort som möjligt. 
 Förfarandet ska även i fortsättningen vara skriftligt som huvudregel 
 Utredningen anser att det även fortsättningsvis ska anges i lagtexten att förfarandet är skriftligt. Innebörden av detta är enligt utredningens mening följande. I förvaltningsprocessen gäller inte 
  
 86 
  
 Hobbs (1994) s. 388. 
  
 87 
  
 Se avsnitt 5.3 och 5.4. 
  
 329 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 omedelbarhetsprincipen och det är inte obligatoriskt med huvud- förhandling. Domstolen kan i förvaltningsprocessen lägga material som kommit in både före och efter en muntlig förhandling till grund för sitt avgörande. Att det anges att förfarandet är skriftligt innebär inte, mot bakgrund av Europadomstolens och Högsta förvaltningsdomstolens praxis, att det inte finns en rätt till muntlig förhandling. Tvärtom så innebär den rättsutveckling som skett att det i de allra flesta mål numera finns en rätt till muntlig förhandling i vart fall i en instans. 
 För att tydliggöra att domstolen alltid har möjlighet att hålla en muntlig förhandling bör det i 9 § första stycket FPL läggas till att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Denna bestämmelse ska gälla i alla instanser, också i HFD och Migrationsöver- domstolen. Detta innebär en utvidning jämfört med i dag i och med att det inte längre krävs att det är till fördel för utredningen eller främjar ett snabbt avgörande av målet. 
 Rätten  
 ska  
 hålla muntlig förhandling i vissa fall 
 Enligt 9 § andra stycket FPL i dagens lydelse  
 får  
 muntlig för- handling hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller kan främja ett snabbt avgörande. Denna huvudregel förfogar domstolen över. 
 88 
  
 Det är viktigt att muntlig förhandling hålls i de mål där det är påkallat. Det faller på domstolen att göra denna bedömning även om part inte har begärt muntlig förhandling. Om en muntlig förhandling skulle vara till fördel för utredningen bör domstolen, enligt utredningens mening, kalla till en sådan oavsett om parten yrkat detta eller inte. Flertalet förvaltningsrätter och kammarrätter uppger i enkäten att det är mycket ovanligt att domstolen tar initiativ till en muntlig förhandling utan att parten har yrkat det. En muntlig förhandling kan många gånger vara till fördel för utredningen i målet. Enligt utredningens mening bör därför de allmänna förvaltningsdomstolarna oftare självmant ta initiativ till muntliga förhandlingar. Det är domstolen som har överblick över 
  
 88  
 När en part har yrkat muntlig förhandling minskar domstolens beslutandeutrymme och en muntlig förhandling ska hållas om den inte är obehövlig eller särskilda skäl talar emot en sådan (9 § tredje stycket FPL). 
 330 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 den utredning som finns i målet och som bäst kan bedöma om en muntlig förhandling skulle vara till fördel för denna. Det är dock viktigt att notera att det även i fortsättningen ska vara domstolen som avgör om en muntlig förhandling behövs eller inte. Någon ovillkorlig rätt till muntlig förhandling i alla mål i förvaltnings- domstol bör således inte införas. 
 89 
  
 För att uppmuntra utvecklingen med fler muntliga för- handlingar i mål där det enligt domstolens mening kan antas vara till fördel för utredningen och för att uppmuntra att domstolen själv tar initiativ till muntlig förhandling i dessa fall anser utredningen att det är nödvändigt att det anges i författningstexten att domstolen  
 ska  
 hålla en muntlig förhandling om det kan antas vara till fördel för utredningen. Denna förändring står också i överensstämmelse med den praxis vad gäller muntlig förhandling som utvecklats i Högsta förvaltningsdomstolen och Europa- domstolen. Denna praxis gäller visserligen endast mål som rör civila rättigheter eller skyldigheter vilket är fallet vad gäller de flesta men inte alla måltyper som handläggs i allmän förvaltnings- domstol. 
 90  
 Utredningen gör dock bedömningen att det inte låter sig göras att i lagtext definiera vilka måltyper som rör civila rättigheter och skyldigheter utan detta får överlämnas till domstolarna att avgöra med tillämpning av bl.a. Europadomstolens praxis. Det kan inte heller anses vara en nackdel att muntlig förhandling hålls även i mål som inte rör civila rättigheter och skyldigheter om en sådan skulle vara till fördel för utredningen. 
 Vad gäller kriteriet främja ett snabbt avgörande angavs när det infördes att detta kriterium främst tog sikte på muntliga förhandlingar i förberedande syfte. Utredningen föreslår nedan att en ny bestämmelse avseende förberedande sammanträden ska införas i FPL. Utredningen anser mot denna bakgrund att kriteriet 
 främja ett snabbt avgörande kan utgå i den utformning av 9 § andra stycket FPL som utredningen föreslår. Det är behovet av utredning i målet som står i fokus när domstolen själv tar initiativ till en muntlig förhandling, då en offentlig part yrkar muntlig 
  
 89 
  
 Se nedan i avsnitt 11.8.3 om de särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som finns i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen. 
  
 90 
  
 T.ex. skattemålen omfattas inte av artikel 6 i Europakonventionen. Om målet rör skatte- tillägg omfattas det dock då det då är fråga om anklagelse för brott. Inte heller migrations- målen omfattas. Se mer ovan i avsnitt 11.3. 
  
 331 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 förhandling eller då en enskild part yrkar muntlig förhandling i kammarrätten. När domstolen tar initiativ till en muntlig för- handling kan det också vara på grund av skäl som hänför sig till den enskilde och dennes förståelse av processen och i slutändan av domen. Detta bör dock precis som i dag endast vara nödvändigt i undantagsfall och faller då snarare under 9 § första stycket FPL. 
 Den föreslagna bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL ska endast gälla i förvaltningsrätten och kammarrätten. Högsta förvaltnings- domstolen och Migrationsöverdomstolen har möjlighet att låta muntlig förhandling ingå i handläggningen enligt 9 § första stycket FPL. 
 Till fördel för utredningen 
 Det är viktigt att notera att enligt utredningens mening omfattar begreppet till fördel för utredningen inte bara den situationen att en part vill förebringa ny bevisning genom vittnesförhör eller på annat sätt. Begreppet till fördel för utredningen ska tolkas brett och kan således omfatta även att en part vill presentera redan inlämnad bevisning muntligen för att kunna åskådliggöra den bättre för rätten. Detta kan vara särskilt värdefullt i komplicerade skattemål där det är fråga om många och invecklade transaktioner. Termen till fördel för utredningen ska alltså inte tolkas på det sättet att en ny faktaaspekt måste tillföras genom den muntliga förhandlingen. Att en part får möjlighet att åskådliggöra och förklara komplexa sammanhang är också till fördel för utredningen. 
 Omfattningen av en muntlig förhandling 
 I 9 § andra stycket FPL anges nu att i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande  
 viss fråga 
 . Enligt utredningens mening bör denna inskränkning strykas i lagtexten. Denna anvisning för de allmänna förvaltningsdomstolarna att en muntlig förhandling inte behöver avse hela målet behöver enligt utred- ningens mening inte anges i lagtext. Det får förutsättas att förvaltningsdomstolarna har kompetensen att avgöra om hela målet eller endast vissa frågor bör behandlas vid en muntlig förhandling i ett mål. 
 332 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 Den föreslagna ändringen innebär inte någon ändring i sak. Det är således fortfarande så att det inte är fråga om att hålla en huvudförhandling som måste omfatta allt processmaterial som i allmän domstol. De allmänna förvaltningsdomstolarna kan således fortfarande lägga material som har kommit fram såväl före som efter en muntlig förhandling till grund för sitt avgörande. 
 Bestämmelsen i 9 § andra stycket FPL ska, som nämnts ovan, endast gälla i förvaltningsrätten och kammarrätten. 
 Muntlig förhandling på begäran av enskild 
 Enligt 9 § tredje stycket FPL i dess nuvarande lydelse ska muntlig förhandling hållas i kammarrätten och förvaltningsrätten om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. 
 I förarbetena till FPL uttalades bl.a. att en muntlig förhandling kan hållas för att ge den enskilde en bättre förståelse eller om det rör en för den enskilde viktig fråga. Avvägningen mellan sådana typer av skäl för en muntlig förhandling och att förhandlingen inte ska vara obehövlig eller det inte ska finnas särskilda skäl mot en förhandling är inte helt enkel. En muntlig förhandling kan ju från domstolens synvinkel vara obehövlig då utredningen bedöms som fullgod och kan läggas till grund för ett avgörande medan det från den enskildes synvinkel vore betydelsefullt med en förhandling för en ökad förståelse. Av rättspraxis framgår inte huruvida muntliga förhandlingar hålls av sådana mer till den enskilde hänförliga skäl. Utredningen anar dock att det inte är helt ovanligt att det nuförtiden i förvaltningsrätterna hålls muntliga förhandlingar i mål där den muntliga förhandlingen fyller sådana andra funktioner. Denna utveckling hänger troligen samman med den rättspraxis som utvecklats av både Högsta förvaltningsdomstolen och Europa- domstolen. Förvaltningsrätterna uppger också i enkäten att det är sällan som ett yrkande om muntlig förhandling avslås. 
 Som redovisats ovan ska, enligt 6 § RättsprL, Högsta förvalt- ningsdomstolen, i ett mål där en enskild ansökt om rättsprövning av ett beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, hålla muntlig förhandling, 
 333 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 om sökanden begär det och det inte är  
 uppenbart obehövligt 
 . 
 91  
 Detta innebär således att det i vissa fall finns en starkare rätt till muntlig förhandling och detta i högsta instans. Vid tillkomsten av bestämmelsen fanns förslag om att rekvisitet uppenbart obehövlig skulle gälla hela förvaltningsprocessens område. Regeringen valde dock att införa den utvidgade rätten till muntlig förhandling endast avseende vissa mål enligt RättsprL. I doktrinen har diskuterats om det inte förhåller sig så att samma kriterium som i 6 § RättsprL egentligen gäller för prövningen av om en muntlig förhandling ska hållas i samtliga allmänna förvaltningsdomstolar. 
 92 
  
 Rätten till muntlig förhandling på begäran av enskild förstärks och förtydligas 
 Rätten till muntlig förhandling i förvaltningsprocessen då en enskild begär det regleras i dag i 9 § tredje stycket FPL men den regleras även i artikel 6.1 i Europakonventionen samt i Europa- domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens praxis såsom dessa har utvecklats. Enligt utredningens mening står det klart att de allmänna förvaltningsdomstolarna överlag har anpassat sin tillämp- ning av 9 § tredje stycket FPL till en mer konventionskonform tillämpning och att det numera är sällan som en begäran om muntlig förhandling avslås. 
 Lagtexten i 9 § tredje stycket FPL har dock inte justerats i enlighet med denna rättsutveckling och det kan både för den enskilde och för domstolarna i vissa avseenden vara otydligt vad det är som gäller i detta avseende. Enligt utredningens direktiv ska reglerna om muntlig förhandling vara anpassade till att tyngd- punkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna. 
 Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL bör justeras dels för att överensstämma bättre med den faktiska tillämpningen och därmed förbättra förutse- barheten för parterna, dels för att förstärka den enskildes rätt till en muntlig förhandling. Utredningen föreslår därför att när en enskild som för talan i målet yrkar muntlig förhandling ska en sådan hållas 
  
 91 
  
 Jfr med 36 § LVU. 
  
 92 
  
 Se t.ex.  
  
 Warnling-Nerep 
  (2008) s. 556 f. 
 334 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 om det inte är  
 uppenbart obehövligt 
 . Det bör dock inte finnas någon ovillkorlig rätt till en muntlig förhandling. Varje enskilt mål ska handläggas med de resurser som är nödvändiga för att avgöra det målet. 
 9 § tredje stycket FPL ska  
 e 
 ndast gälla i förvaltningsrätten 
 Bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL gäller i nuläget inte i Högsta förvaltningsdomstolen och så bör det vara även fortsättningsvis. 
 93  
 Dessutom anser utredningen att tillämpningsområdet för denna bestämmelse bör begränsas ytterligare så att den endast gäller i förvaltningsrätten. Skälen för detta är följande. 
 Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, att hovrätternas och kammarrätternas uppgift i första hand ska vara att överpröva domar och beslut från underinstanserna samt att de högsta domstolarna främst ska ha en prejudikatbildande funktion, har sedan lång tid tillbaka varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet. 
 94  
 Med en sådan ordning, där varje domstols- instans har en uppgift som skiljer sig från den uppgift som den tidigare instansen har, kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås samtidigt som prejudikatbildningen säkerställs. 
 95  
 Regeringen har i prop. 2012/13:45 åter uttalat att det är önskvärt att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ligger i första instans. 
 96  
 I utredningens direktiv anges att reglerna om muntlig förhandling ska vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans. 
  
 93 
  
 Enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i migrationsmål i 16 kap. 5 §  
  
 första–tredje 
  stycket UtlL gäller motsvarande i Migrationsöverdomstolen. 
  
 94 
  
 Se t.ex. Ds 1992:38  
 Domstolsväsendet – Organisation och administration i framtiden  
 s. 55 och regeringens skrivelse 1999/2000:106  
 Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan 
 . 
  
 95 
  
 SOU 2010:44 s. 354. 
  
 96 
  
 Regeringen anger i propositionen följande. Sedan lång tid tillbaka har den principiella inställningen varit att tyngdpunkten i de allmänna förvaltningsdomstolarna ska ligga i första instans, dvs. i förvaltningsrätten. En sådan ordning tydliggör rollfördelningen mellan förvaltningsrätten och kammarrätten och möjliggör för nämnda instanser att kunna anpassa arbetsformerna efter deras roll i instansordningen. Förvaltningsrätten ska alltså pröva överklagade beslut av förvaltningsmyndigheter. Kammarrättens viktigaste uppgift är att överpröva förvaltningsrättens avgöranden, dvs. kontrollera att de avgöranden som överklagas är riktiga och rätta eventuella felaktigheter i dessa avgöranden. Högsta förvaltnings- domstolen är sista instans och har som huvuduppgift att skapa vägledning för rätts- tillämpningen. Prop. 2012/13:45 s. 80. 
  
 335 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 Enligt utredningens mening innebär ovanstående att det faller sig naturligt att det som kan antas vara till fördel för utredningen i stort sett alltid ska äga rum i första instans. Allra helst ska det ske redan hos den beslutande myndigheten som självklart har att se till att den utredning som läggs till grund för myndighetens beslut är så fullständig som möjligt. Om det nu ändå är så att utredningen behöver kompletteras efter myndighetens beslut får det anses åligga den enskilde att redan i första instans åberopa vad det är som saknas och inte vänta med att anföra ny bevisning eller argu- mentation först i överinstansen. Det förhåller sig självklart annor- lunda om den nya bevisningen inte varit tillgänglig för den enskilde i ett tidigare skede. Det sagda innebär att ett yrkande om muntlig förhandling från en enskild i första hand ska framföras i förvaltningsrätten. Den enskilde har då rätt till muntlig förhandling om en sådan inte är uppenbart obehövlig. 
 Om en enskild framför ett yrkande om muntlig förhandling i kammarrätten ska detta yrkande således bedömas enligt 9 § andra stycket FPL, dvs. det ska kunna antas vara till fördel för utred- ningen för att en muntlig förhandling ska hållas. Enligt utred- ningens mening faller detta sig naturligt när tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans. Enskilda klagande har fort- farande möjlighet att få en muntlig förhandling i kammarrätten. Vid bedömningen av om det kan antas vara till fördel för utred- ningen med en muntlig förhandling ska kammarrätten t.ex. beakta sådana omständigheter som att den enskilde inte haft ombud i förvaltningsrätten men har det i kammarrätten eller att ny bevis- ning ska presenteras. Om kammarrätten ser att utredningen inte är fullgod ska muntlig förhandling självklart hållas. Med den extensiva tolkning av begreppet till fördel för utredningen som förordas finns det inte anledning till oro för att ett yrkande om muntlig förhandling i kammarrätten ska nekas i större utsträckning än i dag. Att rätten till muntlig förhandling i förvaltningsrätten är starkare än i de högre instanserna bör dock markeras i lagtexten. En sådan markering sänder en signal till parterna att ett yrkande om muntlig förhandling bör framföras redan i förvaltningsrätten. 
 Tillsammans med utredningens övriga förslag avseende proces- sen i första instans såsom ökade möjligheter till förstärkt sits i förvaltningsrätten, tvådomarsitsar i skattemål, förberedande sam- manträden och skriftliga sammanställningar innebär det faktum att 
 336 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 bestämmelsen i 9 § tredje stycket FPL begränsas till förvalt- ningsrätten inte att den enskildes rättssäkerhet försämras. Utred- ningen anser istället att den enskildes rättssäkerhet förstärks dels genom att den enskilde får en större möjlighet till muntlig förhandling i första instans och redan av lagtexten förstår att det är i första instans som processen i huvudsak ska föras, dels genom att det i förvaltningsrätten och kammarrätten  
 ska  
 ingå muntlig förhandling om det kan antas vara till fördel för utredningen. 
 Utredningens förslag om ett tillägg i 9 § första stycket FPL att domstolen får besluta om muntlig förhandling innebär också att det finns en möjlighet för domstolen att besluta om en muntlig förhandling även av andra skäl än av utredningsskäl. Här kan sådana situationer där domstolen finner att det finns andra skäl för en muntlig förhandling, såsom bättre förståelse för processen och skäl som är hänförliga till den enskildes person rymmas. 
 Vad gäller rätten till muntlig förhandling i de högsta instan- serna, Högsta förvaltningsdomstolen och Migrationsöverdom- stolen, så kommer denna enligt utredningens förslag att hanteras inom ramen för 9 § första stycket FPL i vilket anges att i handläggningen får ingå muntlig förhandling. Det är naturligt att rätten till muntlig förhandling är inskränkt i de två prejudikats- instanserna. Samtidigt har även dessa domstolar möjlighet att besluta om muntlig förhandling om detta skulle anses nödvändigt. Enligt utredningens bedömning kommer dock muntliga för- handlingar i dessa två instanser endast att äga rum undantagsvis. 
 Genomförandet av muntliga förhandlingar 
 I enkäten och vid samtal som utredningen fört med företrädare för Skatteverket och ombud har framkommit att det föreligger stora skillnader i hur en muntlig förhandling genomförs beroende på vilken domare som är ordförande. Även om det självklart måste finnas ett visst utrymme för en domares personlighet och egna sätt att hantera en muntlig förhandling anser utredningen att det är värdefullt om parter och ombud känner igen sig i hur för- handlingen genomförs. Processledning och tydlighet i vad som ska ske under förhandlingen är viktiga frågor för alla domare att fundera över och diskutera sinsemellan. Denna typ av frågor lämpar 
 337 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 sig dock inte för lagstiftning. Förvaltningsdomare behöver bl.a. få möjlighet till mer tid för förberedelser av muntliga förhandlingar, utbildning i processledning etc. Dessa aspekter knyter an till frågan om materiell processledning och personalsammansättningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, se avsnitt 5. 
 En annan viktig aspekt i detta sammanhang är att genom- förandet av muntliga förhandlingar på ett effektivt och rättssäkert sätt också är beroende av att parterna är väl förberedda. Vidare är det viktigt att parter och ombud har kunskap om processen i allmän förvaltningsdomstol och för ombudens del på vilka sätt den skiljer sig från processen i allmän domstol om det är fråga om ombud som normalt sett processar i det domstolsslaget. 
  
 11.8.2 
  
 Förberedande sammanträde 
  
 Förslag:  
 I förvaltningsprocesslagen ska införas en bestämmelse om förberedande sammanträde. Ett sådant förberedande sam- manträde får ingå i handläggningen om det främjar ett snabbt avgörande eller kan antas vara till fördel för utredningen. 
 Målen i allmän förvaltningsdomstol blir alltmer omfattande och komplexa. Detta gäller särskilt skattemål men även andra mål som t.ex. mål enligt lagen om offentlig upphandling och social- försäkringsmål. Dessa faktorer i kombination med ökade krav på skyndsamhet och effektivitet gör att det blir allt viktigare för domstolen att få parternas ståndpunkter noggrant preciserade och att reda ut vad som egentligen ska prövas. 
 I kontakter med företrädare för Skatteverket och ombud har framkommit uttalade önskemål om tydligare processledning. Ett sätt att genomföra detta är att domstolarna oftare håller för- beredande sammanträden. Ett förberedande sammanträde kan också kompletteras med efterföljande skriftlig kommunikation och resultatet kan bli att en muntlig förhandling blir överflödig. 
 Bestämmelsen i 9 § FPL innehåller redan i dag en möjlighet till förberedande muntlig förhandling i och med att muntlig för- handling kan hållas om det skulle främja ett snabbt avgörande. I domstolarnas svar i den enkät som utredningen genomfört samt enligt information från företrädare för Skatteverket och ombud 
 338 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 framgår dock att denna möjlighet utnyttjas sparsamt av de allmänna förvaltningsdomstolarna i dag. Det har emellertid också framkommit att när möjligheten till förberedande muntlig för- handling har använts så har det i de flesta fall påverkat målets handläggning på ett positivt sätt. 
 Utredningens bedömning är att processledning genom för- beredande sammanträden är ett viktigt redskap för att åstadkomma en effektiv handläggning i de allmänna förvaltningsdomstolarna och att det bör användas i väsentligt större utsträckning än vad som sker i dag. 
 97 
  
 Mot denna bakgrund finner utredningen att det vore värdefullt om möjligheten att hålla ett förberedande sammanträde tydliggörs och preciseras i förvaltningsprocesslagen. Utredningen föreslår därför att det förs in en ny bestämmelse om förberedande sammanträde i förvaltningsprocesslagen. Denna bestämmelse ska gälla i alla instanser, inklusive Högsta förvaltningsdomstolen och Migrationsöverdomstolen. 
 Ett förberedande sammanträde i allmän förvaltningsdomstol ska inte fylla samma funktion som en muntlig förberedelse i allmän domstol. Det finns t.ex. inget krav på en huvudförhandling i förvaltningsprocessen och det finns inte heller möjlighet att förlikas i samma mening som i civilrättsliga mål i allmän domstol. Utredningen har av denna anledning valt begreppet förberedande sammanträde och inte begreppet muntlig förberedelse som används i rättegångsbalken. 
 I motiven till införandet av kriteriet främja ett snabbt avgörande nämndes att en förvaltningsrätt vid en förhandling som avser bara beredandet av ett mål är domför med endast en lagfaren domare. 
 98  
 Utredningen anser att detta fortsatt bör gälla. Således ska för- valtningsrätten vara domför med endast en lagfaren ledamot vid ett förberedande sammanträde. Utredningens förslag om att förvalt- ningsrättens sammansättning i skattemålen ska vara två lagfarna domare medför inte att det ska vara två domare vid förberedande sammanträden i skattemål. I nämnda motiv diskuterades inte hur frågan om rättens sammansättning vid ett förberedande sam- manträde skulle hanteras i kammarrätten. Anledningen till detta var 
  
 97 
  
 Utredningen föreslår att kriteriet främja ett snabbt avgörande utgår ur 9 § FPL, se ovan. 
  
 98 
  
 Prop. 1982/83:134 s. 41. 
  
 339 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 kanske att man inte såg framför sig att sådana förberedande muntliga förhandlingar skulle förekomma i överinstansen. När tyngdpunkten i processen ska ligga i första instans bör det inte heller vara så vanligt med förberedande sammanträden i kammarrätten, som i första hand ska överpröva förvaltningsrättens domar och beslut. Det finns dock skäl att anta att förberedande sammanträden kan komma att vara värdefulla även i kammarrätten i mer komplicerade mål. I dessa fall ska även kammarrätten vara domför med en ensam ledamot. 
 99  
 Vad gäller HFD och MIÖD ser utredningen det närmast som uteslutet att det skulle bli aktuellt med förberedande sammanträden men anser ändå att det är värdefullt att möjligheten finns. 
 100 
  
 Vid ett förberedande sammanträde är det självklart värdefullt att anteckningar förs och att dessa anteckningar sedan kommuniceras med parterna. Det kan också vara lämpligt att domstolen antingen vid det förberedande sammanträdet eller strax därefter gör upp en plan för målets fortsatta handläggning som parterna får ta del av. 
 Utöver möjligheten att genomföra ett förberedande samman- träde finns också möjligheten att domstolen genom skriftliga sammanställningar och riktade förelägganden med frågor till parterna kan uppnå samma resultat som vid ett förberedande sammanträde, se avsnitt 5.3 och 5.4. 
  
 11.8.3 
  
 Behov av reglering om muntlig förhandling i specialförfattningar 
  
 Utredningen ska enligt direktiven se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs. 
  
 99 
  
 Enligt 12 § nionde stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, får åtgärder som avser endast beredandet av ett mål utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten. Samma sak gäller enligt 18 första stycket p. 1 LAFD i förvaltningsrätten. 
  
 100 
  
 Sammansättningen i HFD vid ett sådant förberedande sammanträde regleras i 4 a och 
  
 4 
  
 b §§ LAFD. För MIÖD gäller bestämmelsen i 12 § nionde stycket LAFD. 
  
 340 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 Muntlig förhandling enligt LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen 
  
 Förslag:  
 Inga förändringar ska genomföras av de särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som finns i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen. 
 De specialbestämmelser som gäller för vissa måltyper inom förvalt- ningsprocessen innebär i stort sett att domstolen ska hålla muntlig förhandling om det inte är uppenbart obehövligt och att det alltid ska hållas en muntlig förhandling om någon part begär det. 
 101 
  
 Utredningen föreslår ovan att muntlig förhandling  
 ska  
 ingå i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen samt att om en enskild yrkar muntlig förhandling i förvaltningsrätten ska en muntlig för- handling hållas om det inte är uppenbart obehövligt. De föreslagna ändringarna innebär en förstärkning av rätten till muntlig för- handling i alla måltyper. 
 Vid beslut om sådana ingripande åtgärder som är i fråga i mål enligt LPT, LRV, LVM , LVU och smittskyddslagen måste enligt utredningens mening extra höga krav på rättssäkerhet ställas. En viktig rättssäkerhetsgaranti är att prövningen i domstol innefattar en rätt att vid en muntlig förhandling få lägga fram sin sak. I en domstolsprövning som gäller sådana ingripande åtgärder som är i fråga i dessa måltyper bör domstolen endast i undantagsfall kunna avstå från att hålla en muntlig förhandling. 
 Mot denna bakgrund finner utredningen att de skäl som anförts vid införandet av särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i LPT, LRV, LVM, LVU och smittskyddslagen alltjämt kvarstår. Gemensamt för mål enligt dessa lagstiftningar är att det rör sig om ingripande åtgärder avseende djupt personliga förhållanden för den enskilde. Det är också i flera fall fråga om frihetsberövanden. 
 102 
  
 101 
  
 Bestämmelserna är dock inte enhetliga mellan psykiatrimålen och LVU respektive LVM, se ovan i avsnitt 11.1. 
  
 102 
  
 Se också Förvarsutredningens uttalanden i betänkande SOU 2011:17 s. 78 f. Ett beslut om ett frihetsberövande eller en frihetsinskränkning är en ingripande åtgärd mot en person och den bör inte vara undandragen insyn. Intresset av att parter och allmänhet har insyn i en process är alltså särskilt starkt när någon är berövad friheten. Om en offentlig dom- stolsförhandling hålls, där den frihetsberövade personen själv framträder inför rätten, borgar det för en öppen och rättssäker process. 
  
 341 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 Mot denna bakgrund finner utredningen att det inte finns skäl att föreslå några förändringar avseende dessa bestämmelser. 
 Muntlig förhandling enligt utlänningslagen 
  
 Förslag:  
 De särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 §  
 första–fjärde 
  styckena utlänningslagen ska tas bort. 
 Bakgrund 
 Utlänningslagen innehåller som redovisats ovan i avsnitt 11.1 särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i 16 kap. 5 §. Bestäm- melserna i 16 kap. 5 §  
 första–tredje 
  stycket UtlL motsvarar bestäm- melserna i 9 § FPL. I 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i migrationsdomstol som gäller för utlänningar som omfattas av  
 EES-avtalet 
  eller avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Enligt dessa bestämmelser ska muntlig förhandling hållas i migrations- domstol i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Även i mål som rör avvisning eller där ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling hållas i migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalen och som ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver dock muntlig förhandling inte hållas, om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. I 16 kap. 5 § femte stycket UtlL anges att om en utlänning som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag. 
 Vid införandet av den nya instans- och processordningen för migrationsärenden uttalade regeringen bl.a. följande. 
 [] viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. Samtidigt som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas. Uttryckt med andra 
 342 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 ord bör strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig för- handling som huvudregel är mer resurskrävande än skriftlig hand- läggning. 
 Vid avvägningen mellan nämnda aspekter bör beaktas de speciella krav som målen i den nya ordningen ställer på skyndsam handläggning. De aktuella målen får som huvudregel anses vara sådana att de generellt ställer större krav på handläggningens skyndsamhet än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Det är även vid denna avvägning nödvändigt att beakta den särskilda karaktär som mål enligt utlänningslagen har. De påverkas av omständigheter som varken den enskilde eller staten kan påverka. Den bestämmelse som föreskriver i vilka situationer muntlig förhandling måste hållas skall kunna fungera i tider av såväl låg som hög tillströmning av asylsökande. 
 9 § FPL får anses uppfylla ovan angivna krav i tillräcklig grad. Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans bör dock i fråga om muntlig förhandling samma bestämmelser gälla för Migrationsöverdomstolen som för Regeringsrätten. Detta innebär att bestämmelsen om när muntlig förhandling skall hållas på parts begäran, i likhet med vad som gäller för Regeringsrätten enligt 9 § tredje stycket FPL, inte skall gälla för Migrationsöverdomstolen. För Migrationsöverdomstolen bör i stället frågan om muntlig förhandling bedömas enligt en bestämmelse som motsvarar 9 § andra stycket FPL. Detta motsvarar den ordning som gäller för Regeringsrätten. 
 103 
  
 I promemorian  
 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande 
 (Ds 2012:60) föreslogs att bestämmelserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL ska tas bort. 
 104  
 Som skäl för förslaget anfördes följande. 
 Rådets direktiv 64/221/EEG har ersatts av rörlighetsdirektivet. Rör- lighetsdirektivet gäller för de utlänningar som omfattas av  
 EES-avtalet 
  men däremot inte för de utlänningar som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. 
 Rörlighetsdirektivet innehåller vissa bestämmelser om rättssäker- hetsgarantier i artiklarna 15 och 31. Av dessa bestämmelser följer att 
  
 103 
  
 Prop. 2004/05:170, s. 130. Några särskilda överväganden kring bestämmelsen i nuvarande 
  
 16 
  
 kap. 5 § fjärde stycket UtlL synes inte ha gjorts. I propositionen angavs endast följande. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL bör föras över till bestämmelsen om muntlig förhandling och därvid anpassas till att prövning skall ske i domstol. A.a. s. 131. 
  
 104 
  
 Redan Utvärderingsutredningen föreslog i sitt betänkande SOU 2009:56 att den särskilda bestämmelsen om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket skulle tas bort. SOU 2009:56 s. 110 ff. Detta betänkande remitterades aldrig. Se också Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgares betänkande SOU 2005:49 s. 179. 
  
 343 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska ha tillgång till domstolsprövning i den mottagande medlemsstaten för att överklaga beslut som begränsar deras fria rörlighet. Domstolsprövningen ska göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Den ska även garantera att beslutet inte är oproportionerligt (artikel 31.3). Medlemsstaterna får vägra den berörda personen tillträde till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rättegången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet gäller återreseförbud (artikel 31.4). 
 När rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt anfördes i för- arbetena att artikel 31.4 endast har aktualitet i de fall muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol eller Migrationsöver- domstolen (prop. 2005/06:77 s. 95). 
 Rörlighetsdirektivet bedöms inte uppställa ett krav på att muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol i den utsträckning som anges i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL. De särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL bedöms kunna tas bort för de utlänningar som omfattas av  
 EES-avtalet. 
  Med hänsyn till att det genom nu gällande utlänningslag har införts ett system med domstolsprövning i utlänningsärenden görs vidare den bedömningen att de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL kan tas bort även för de utlänningar som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. 
 105 
  
 Majoriteten av remissinstanserna yttrade sig inte över förslaget.  
 Migrationsverket  
 instämde i promemorians bedömning att rörlig- hetsdirektivet inte uppställer ett krav på att muntlig förhandling ska hållas i migrationsdomstol i den omfattning som anges i det aktuella stycket och att detta stycke därför borde kunna tas bort.  
 Förvaltningsrätten i Göteborg  
 anförde att det kunde ifrågasättas om inte Migrationsöverdomstolens uttalande i MIG 2009:14 att bestämmelserna i artikel 9.2 i direktiv 64/221 om att personen ifråga ska ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten, har sin mot- svarighet i rörlighetsdirektivet i artiklarna 15.1 och 31.4 och ska tolkas på så sätt att rätt till muntlig förhandling finns även enligt rörlighetsdirektivet för personer som omfattas av direktivet och som inte har haft uppehållstillstånd i fråga om beslut att vägra ett 
  
 105  
 Ds 2012:60 s. 72 f. 
 344 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 första uppehållstillstånd, om muntlig förhandling begärs och det inte strider mot den nationella säkerheten.  
 Sveriges advokatsamfund  
 avstyrkte förslaget att ta bort den uttryckliga särskilda bestäm- melsen i 16 kap. fjärde stycket UtlL då analysen som gjorts var alltför kortfattad och det inte föreligger något hinder mot att ha nationella bestämmelser som är mer förmånliga än vad som krävs enligt direktivet samt att upphävandet av bestämmelsen innebär en potentiell försämring för den enskilde. 
 Regeringen gjorde i prop. 2013/14:81 bedömningen att bestäm- melserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL bör finnas kvar. Härvid uttalade regeringen bl.a. följande. I maj 2013 beslutade regeringen att tillsätta utredningen Specialisering för skattemål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen, (Ju 2013:08). Utredaren ska bl.a. se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltnings- processlagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose angivna syften och se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar (t.ex. utlänningslagen [2005:716] och lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård) är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs. Mot bakgrund av remissinstansernas invändningar om att en mer noggrann analys av frågan behövs och den nyligen tillsatta utredningens uppdrag bedömer regeringen att det inte finns skäl att nu avvika från den utformning som lagrummet har i dag. Mycket talar för att rörlighetsdirektivet inte uppställer krav på muntlig förhandling i nu aktuellt hänseende. Ytterligare överväganden görs inom ramen för den nyligen tillsatta utredningen. 
 106 
  
 Särskilda bestämmelser om rätt till muntlig förhandling behövs inte i utlänningslagen 
 Utredningen föreslår ovan att bestämmelsen om muntlig för- handling i 9 § FPL ska få en ny lydelse. Detta innebär bl.a. att muntlig förhandling  
 ska  
 ingå i handläggningen i förvaltningsrätten och kammarrätten när det kan antas vara till fördel för utredningen samt att när en enskild som för talan i målet yrkar muntlig 
  
 106  
 Prop. 2013/14:81 s. 37. 
 345 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 förhandling i förvaltningsrätten ska en sådan hållas om det inte är uppenbart obehövligt. I och med dessa ändringar förtydligas rätten till muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol och lagtexten anpassas till den praxis som utvecklats av Högsta förvaltnings- domstolen och Europadomstolen. De föreslagna bestämmelserna om muntlig förhandling innebär också en förstärkning av den enskildes möjligheter att få en muntlig förhandling i första instans. 
 Det ska noteras att bestämmelserna i 16 kap. 5 §  
 första–tredje 
  stycket UtlL motsvarar bestämmelserna i 9 § FPL i dagens lydelse. Det är således inte fråga om någon särreglering i egentlig mening av rätten till muntlig förhandling i de allra flesta migrationsmål utan förutsättningarna för muntlig förhandling är identiska med dem som gäller andra mål i förvaltningsdomstol där 9 § FPL är till- lämplig. Det är enligt utredningens mening av värde att de processuella bestämmelser som gäller för förvaltningsprocessen i största möjliga mån finns samlade i förvaltningsprocesslagen. Detta underlättar både för domstolarna och för de enskilda parterna. Bestämmelserna i 16 kap. 5 §  
 första–tredje 
  stycket UtlL bör mot denna bakgrund tas bort. 9 § FPL blir då tillämplig avseende frågan om muntlig förhandling. 
 Vad gäller vissa migrationsmål finns dock en särreglering i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL som har sin grund i artikel 9 i Rådets direktiv 64/221/EEG. Detta direktiv har som angetts ovan ersatts av rörlighetsdirektivet. Rörlighetsdirektivet gäller för de utlän- ningar som omfattas av  
 EES-avtalet 
  men däremot inte för de utlänningar som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemen- skapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Bakgrunden till att den sistnämnda personkretsen omfattas av den nuvarande regleringen i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL är att avtalet hänvisar till Rådets direktiv 64/221/EEG. 
 107 
  
 Frågan om bestämmelserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL ska tas bort kräver mot denna bakgrund särskild analys. 
 Enligt artikel 31.4 får medlemsstaterna vägra den berörda personen tillträde till sitt territorium fram till domstolsprövningen, men de får inte hindra denne från att personligen försvara sig vid rättegången, utom om dennes närvaro kan orsaka allvarligt hot mot 
  
 107  
 SOU 2009:56 s. 113 och prop. 2000/01:55 s. 47. 
 346 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 allmän ordning eller säkerhet eller när överklagandet gäller åter- reseförbud. 
 Enligt utredningens mening innehåller artikel 31.4 i rörlig- hetsdirektivet inte en rätt till muntlig förhandling. Däremot inne- håller artikel 31.4 i rörlighetsdirektivet en rätt att närvara person- ligen  
 om  
 en domstol har beslutat att hålla en muntlig förhandling. Detta beslut kommer domstolen att fatta i enlighet med de kriterier som anges i 9 § FPL, dvs. enligt de av utredningen föreslagna bestämmelserna under förutsättning att en muntlig förhandling kan antas vara till fördel för utredningen eller om en enskild har yrkat muntlig förhandling, en sådan inte är uppenbart obehövlig. 
 108  
 Huruvida den enskilde som har rätt att närvara personligen enligt rörlighetsdirektivet medges inresa i Sverige för detta ändamål är en fråga som inte beslutas av domstolen. 
 Utredningen finner således att rörlighetsdirektivet inte inne- håller ett krav på muntlig förhandling i den utsträckning som nu anges i 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL. När det gäller de krav på muntlig förhandling som uppställs i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer så får de anses vara uppfyllda genom den av utredningen föreslagna utformningen av 9 § FPL och det system med domstolsprövning i utlänningsärenden som infördes 2006. 
 Utredningen anser dessutom att det finns andra skäl som talar för att ta bort särregleringen för utlänningsmålen. För det första är det viktigt att varje mål handläggs med de resurser som målet kräver och bestämmelser som gör det obligatoriskt med muntlig förhandling i en viss måltyp bör därför undvikas i möjligaste mån. 
 För det andra kan konstateras att de måltyper i allmän förvalt- ningsdomstol för vilka det finns särskilda bestämmelser om obliga- toriska muntliga förhandlingar avser alla olika typer av mycket ingripande åtgärder som i flera fall innebär frihetsberövanden, se ovan. Även om de frågor som hanteras i de migrationsmål där 
  
 108  
 Regeringen uttalade vid genomförandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt bl.a. följande. Artikel 31.4 i rörlighetsdirektivet som behandlar rätten för  
 EES-medborgare 
  och deras familjemedlemmar att resa i landet för att kunna delta vid en domstolsförhandling innebär inte att utlänningen måste tillåtas att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolsprövningen, men att hans eller hennes inställelse vid domstolen får inte hindras. Denna regel hade enligt regeringens mening således aktualitet endast i de fall muntlig förhandling skulle hållas i migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Prop. 2005/06:77 s. 95 f. 
 347 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 SOU 2014:76 
  
 muntlig förhandling enligt dagens bestämmelser är obligatoriskt, självklart är av stor betydelse för de enskilda som berörs anser utredningen inte att lika starka skäl gör sig gällande som i de andra måltyper som har en särreglering avseende rätten till muntlig förhandling. 
 109 
  
 Sammanfattningsvis är det utredningens mening att de före- slagna ändringarna i 9 § FPL innebär att behovet av en särreglering för mål enligt utlänningslagen inte längre gör sig gällande. 
 Bestämmelsen i UtlL om hämtning till rätten ska finnas kvar 
 I 16 kap. 5 § femte stycket UtlL finns som nämnts ovan en bestäm- melse om att rätten får besluta att en utlänning ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag om han eller hon har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling och uteblir. Möjligheten att kalla en person vid vite regleras i 14 § FPL enligt vilken bestämmelse en enskild får föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd att hans eller hennes utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Det finns däremot ingen bestämmelse om att en enskild klagande får hämtas till rätten i FPL. Sådana bestämmelser finns dock i LVU, LVM och LPT. Vid införandet av den nya instans- och process- ordningen i migrationsmål uttalade regeringen följande avseende denna fråga. 
 Enligt nuvarande 6 kap. 13 § UtlL har såväl Utlänningsnämnden som Migrationsverket en möjlighet att besluta om att utlänningen skall hämtas till förhandling i ärende om förvar. Nuvarande bestämmelser i detta hänseende avseende förhandling hos förvaltningsmyndighet kommer att föras över oförändrade till den nya utlänningslagen. Williams stolarna bör enligt regeringens mening också kunna besluta om hämt- ning av utlänningen till muntlig förhandling. Hämtningsbestämmel- serna bör utformas med motsvarande bestämmelser i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) som förebilder. 
 110 
  
 109 
  
 LVU, LVM, LPT, LRV och smittskyddslagen. Även i SFL och tullagen finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling, Dessa bestämmelser omfattas inte av utredningens direktiv, se dock avsnitt 18. 
  
 110 
  
 Prop. 2004/05:170, s. 131. 
  
 348 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tydligare regler om muntlig förhandling 
  
 Det finns inga skäl som talar för att denna bestämmelse ska tas bort eller förändras även om bestämmelsen om muntlig förhandling i utlänningslagen tas bort och 9 § FPL istället görs tillämplig för frågan om muntlig förhandling. Enligt utredningens mening är det lagtekniskt mer tilltalande att bestämmelsen om hämtning kvarstår i 16 kap. 5 § UtlL. 
 111 
  
 111  
 Detta kan jämföras med utformningen i LVU, LVM och LPT. 
 349 
  
 12 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 I utredningens direktiv konstateras att förvaltningsprocesslagen ger vissa möjligheter för en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål till en annan, behörig domstol. Ett överläm- nande förutsätter bl.a. att den som inlett målet inte har något att invända mot detta och att det inte finns något annat skäl mot att handlingarna lämnas över (7 § förvaltningsprocesslagen [1971:291], FPL). Bestämmelserna medger ett överlämnande i samband med att målet inleds men när handläggningen har påbörjats finns inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. 
 I direktiven konstateras vidare att möjligheterna att överlämna mål från en behörig domstol till en domstol som saknar behörighet är begränsade. Ett överlämnande får göras om det finns flera mål vid olika domstolar som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltnings- domstolar, LAFD). Reglerna är avsedda för enskilda fall och inte för att t.ex. utjämna arbetsbördan mellan domstolar. Enligt direk- tiven anser regeringen att frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas närmare. Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan be- höva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Särskilt för migrationsdomstolarna, där mål- tillströmningen kan variera kraftigt över tid och mellan respektive domstol, skulle utökade möjligheter att överlämna mål i syfte att omfördela arbetsbördan kunna vara till fördel, både för domsto- larna och enskilda. 
 Mot denna bakgrund ska utredningen enligt direktiven 
 351 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och 
  
 överväga om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser. 
  
 Eventuella förslag ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol. 
  
 12.1 
  
 Överlämnande av obehörig domstol 
  
 Bestämmelserna om överlämnande av mål mellan domstolar är upp- byggda utifrån att det kan finnas behov av att lämna över mål i två olika situationer, dels när en domstol är obehörig att döma i ett mål, dels när en domstol är behörig att döma i det mål som ska överlämnas. Bestämmelserna rörande den förstnämnda situationen finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, och bestämmel- serna rörande den sistnämnda situationen i LAFD. 
 Ett överklagande kan hamna hos en obehörig domstol av olika anledningar. Den enskilde kan till exempel ha ställt överklagandet till rätt domstol men själv ha lämnat in det över disk eller i brev- lådan hos fel domstol, eller så kan myndigheten av misstag ha skickat ett i och för sig rätt adresserat överklagande till fel domstol. I dessa fall, när det klart framgår att ett överklagande eller en ansökan har skickats till fel domstol, registreras inte något mål vid den domstol det har kommit in till. I stället skickas handlingarna till den rätta domstolen. I dessa fall blir det inte aktuellt med något formellt överlämnande. 
 Situationen är annorlunda om ett överklagande eller en ansökan har ställts till en viss domstol och, i fråga om överklaganden, efter rättidsprövning av den beslutande myndigheten också ges in till denna domstol, men domstolen visar sig vara obehörig att pröva målet. I de situationerna registreras ett mål vid domstolen och målet fördelas sedan till en dömande avdelning eller enhet. Domare på avdelningen eller enheten fattar beslut om den vidare hanteringen av målet, exempelvis om handlingarna ska överlämnas till en behörig domstol, eller om överklagandet ska avvisas. I och med beslutet om över- lämnande eller avvisning avslutas målet vid den obehöriga domstolen. 
 352 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 12.1.1 
  
 Gällande regler 
  
 Vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål avgörs av de s.k. forumreglerna. I 14 § andra stycket LAFD finns en allmän forumregel som innebär att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. I vissa lagar finns avvikande forumregler, bl.a. i socialförsäkrings- balken som föreskriver att ett beslut fattat av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun vid tid- punkten då beslutet fattades. 
 1 
  
 De nyss nämnda forumreglerna är generella i det avseendet att i princip vilken förvaltningsrätt som helst kan bli behörig domstol. Med undantag från dessa generella forumregler föreskrivs för vissa måltyper att de ska handläggas av specialdomstolar eller särskilda domstolar. Utlännings- och medborgarskapsmålen är exempel på sådana måltyper. För dessa gäller att beslut av Migrationsverket överklagas till den särskilda migrationsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövades (14 § LAFD, 6 a § förordningen [1977:937] om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet samt 16 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]). 
 Forumreglerna är indispositiva. Om en domstol får in ett mål som enligt forumreglerna skulle handlagts av annan domstol ska domstolen avvisa den klagandes talan. Under vissa förutsättningar ska dock den obehöriga domstolen, i stället för att besluta om av- visning, överlämna handlingarna till en domstol som är behörig att handlägga målet. 
 Bestämmelser om detta finns i 7 § FPL, som föreskriver att en förvaltningsrätt eller kammarrätt som i samband med att målet in- leds upptäcker att den inte har behörighet att pröva målet, ska överlämna handlingarna i målet till en annan motsvarande domstol som är behörig om det inte finns något skäl mot det. Tidigare kräv- des att domstolen före överlämnandet kontrollerade den klagande partens inställning till överlämnande. Från och med den 1 juli 2013 gäller dock att överlämnande kan ske utan att domstolen först måste kontrollera om den som har inlett målet vid domstolen har 
  
 1  
 113 kap. 14 § socialförsäkringsbalken. 
 353 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 något att invända. 
 2  
 I stället ska den mottagande domstolen under- rätta parten om att överlämnande skett. Om ett överlämnande sker fattas ett beslut i vilket det konstateras att handlingarna överlämnas till en viss annan domstol. I och med detta beslut är målet vid den obehöriga domstolen avslutat. 
 Bestämmelsen i 7 § FPL är tillämplig på de situationer där för- farandet i allmän förvaltningsdomstol inleds, men inte vid över- klagande av en domstols avgörande. Överlämnande får enligt för- arbetena bara göras mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammarrätter. 
 3  
 I andra situationer än dessa ska klagandens talan i stället avvisas. 
 En förutsättning för att överlämnande ska få ske enligt 7 § FPL är att det inte finns några skäl mot ett överlämnande. Ett skäl mot överlämnande kan vara att forumfrågan är svårbedömd och att domstolarna har olika meningar om detta. Ett annat skäl kan vara att domstolen av handlingarna kan sluta sig till att talan ska avvisas på annan grund än att den getts in till fel domstol. Det framstår då som onödigt att överlämnande sker till en annan domstol. 
 4 
  
 12.1.2 
  
 Överväganden 
  
 Förslag:  
 Överlämnande från en obehörig till en behörig allmän förvaltningsdomstol ska få ske även efter det att målet har in- letts. 
 Överlämnande ska få ske inte bara mellan förvaltningsrätter, utan även mellan förvaltningsrätter och kammarrätter. 
 Ändringarna ska genomföras genom en justering av 7 § FPL. 
 Senaste tidpunkten för överlämnande 
 Enligt 7 § FPL gäller att överlämnande får ske om en förvaltnings- rätt eller kammarrätt upptäcker att den inte är behörig i samband med att målet  
 inleds 
 . I förarbetena till bestämmelsen anges inte an- ledningen till att överlämnande endast får ske i samband med att 
  
 2 
  
 Prop. 2012/13:45 s. 91 f. 
  
 3 
  
 Prop. 1997/98:101 s. 108 f. 
  
 4 
  
 Prop. 1995/96:115 s. 133 och 324 samt prop. 1997/98:101 s. 98 f. 
  
 354 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 målet inleds. Där framgår endast att bestämmelsen infördes med motsvarande regler i rättegångsbalken, RB, och lagen (1996:242) om domstolsärenden som förebild. 
 5 
  
 Enligt 10 kap. 20 a § och 19 kap. 11 a § RB får överlämnande ske om rätten i samband med att en ansökan ges in finner att den är obehörig. I förarbetena till denna bestämmelse anfördes som skäl till att beslut om överlämnande bör få komma till stånd endast i samband med att förfarandet ska inledas men inte senare, att det är självklart att ingen domstol ska inleda handläggningen av ett mål eller ärende utan att ha kontrollerat att en indispositiv forumregel utesluter handläggning. Flertalet andra bestämmelser om överläm- nande i allmän domstol är formulerade på motsvarande sätt. 
 6 
  
 Det aktuella ledet i 7 § FPL behandlas bl.a. i ett  
 JO-beslut 
  från 2011.  
 JO-beslutet 
  handlar om ett mål om utbetalning av stöd från Europeiska Socialfonden, där ett överklagande av ett beslut av Svenska  
 ESF-rådet, 
  Östra Mellansverige, kom in till Förvaltnings- rätten i Falun. När överklagandet kom in i oktober 2010 förelade förvaltningsrätten först klaganden att inkomma med viss komplet- tering. Därefter förelade förvaltningsrätten klaganden att yttra sig över vad  
 ESF-rådet 
  anfört i den skrivelse som hade översänts till förvaltningsrätten tillsammans med överklagandet. Ett yttrande från klaganden kom in i början av november 2010. Den 3 augusti 2011 beslutade förvaltningsrätten att avvisa överklagandet och överlämna målet till Förvaltningsrätten i Karlstad för vidare hand- läggning. Som skäl för beslutet angavs att det var Förvaltnings- rätten i Karlstad som i enlighet med 14 § andra stycket LAFD var behörig att pröva överklagandet. Likartade omständigheter förelåg även i ett par andra mål vid Förvaltningsrätten i Falun. 
 7 
  
 JO konstaterar i beslutet att förvaltningsrätten i de aktuella målen hade påbörjat handläggningen och att det inte fanns lagligt stöd för att lämna över de båda målen. Enligt Berg visar det in- träffade på vikten av att rätten inte försummar att granska sin be- hörighet i samband med att ett mål anhängiggörs vid domstolen. I beslutet uttalar JO vidare att denne för egen del har svårt att se an- ledningen till att det inte skulle vara möjligt att överlämna målet 
  
 5 
  
 Prop. 1997/98:101 s. 102 f. 
  
 6 
  
 Prop. 1995/96:115 s. 127 f. 
  
 7 
  
 JO:s beslut den 25 oktober 2011, dnr  
  
 4330-2011. 
  Se även JO:s beslut den 3 februari 2014, dnr  
 6315-2013. 
  
 355 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 även sedan domstolen påbörjat handläggningen. Detta eftersom en sådan ordning skulle underlätta för den enskilde och medföra att det inte förelåg risk för att denne lider någon rättsförlust om hans eller hennes överklagande av förvaltningsmyndighet överlämnas till fel domstol och detta initialt inte uppmärksammas vid domstolen. JO fann därför skäl att överlämna ett exemplar av protokollet till Justitiedepartementet. Slutligen påpekade JO att förvaltningsrätten hade utformat domslutet så att överklagandena avvisats och målen överlämnats till behörig förvaltningsrätt. I en situation där förut- sättningar att lämna över ett mål till annan domstol föreligger är det korrekta förfarandet att i beslut ange att målet lämnas över till viss annan förvaltningsrätt. Överklagandet ska således inte avvisas i samband med att målet överlämnas. 
 Utredningen har att ta ställning till om möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar bör utökas. Förvaltningsrätten i Stockholm har vidare inom ramen för den enkät utredningen har skickat ut till förvaltningsdomstolarna, anfört att inskränkningen i 7 § FPL till att överlämnande endast får ske i samband med att målet inleds bör tas bort. I detta sammanhang är frågan således om den senaste tidpunkten för överlämnande enligt 7 § FPL bör göras mer generös. 
 Eftersom forumreglerna är indispositiva är en utgångspunkt för denna diskussion att om ett överklagande kommer in till en obehörig domstol ska den obehöriga domstolen vidta åtgärder. Om handlingarna inte kan överlämnas ska överklagandet i stället av- visas. Generellt sett är ett överlämnande att föredra framför ett be- slut om avvisning eftersom det underlättar för den enskilde och bidrar till minskad byråkrati. Dessutom anses vid ett överlämnande ett överklagande eller en ansökan ha kommit in den dag det gavs in till den första domstolen, även om denna visar sig vara obehörig. Om däremot överlämnande inte sker utan ett avvisningsbeslut i stället fattas riskerar den enskilde att lida en rättsförlust om över- klagandetiden eller ansökningstiden för det överklagade beslutet har löpt ut. I de fall då den klagande har uttryckt en önskan om att just den obehöriga domstolen ska pröva målet trots att tillämpliga forumregler anger något annat, bör dock domstolen inte överlämna målet utan ta ställning till yrkandet i ett avvisningsbeslut. 
 Det ovan refererade  
 JO-beslutet 
  visar att nuvarande lydelse av 7 § FPL kan tolkas som att det avgörande är huruvida domstolen 
 356 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 har vidtagit några handläggningsåtgärder i målet i form av före- lägganden etc. Om sådana åtgärder har vidtagits är det enligt JO för sent för ett överlämnande enligt 7 § FPL eftersom domstolen då har påbörjat handläggningen av målet. 
 De bestämmelser i rättegångsbalken som varit en förebild vid utformningen av 7 § FPL, medger endast överlämnande som görs i det inledande skedet av målet. Detta talar för att inte heller medge överlämnande i ett senare skede i de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Samtidigt medför skillnaderna mellan processerna i allmän domstol och processerna i allmän förvaltningsdomstol, att det inte är självklart att bestämmelserna om överlämnande i de båda dom- stolstyperna måste vara utformade på samma sätt. I allmän dom- stol, där en stor del av målen utgörs av tvister mellan enskilda, är frågan om talan väckts vid en behörig domstol en grundläggande processuell fråga som till viss del kan verka återhållande på antalet tvister. Även om frågan om behörig domstol är grundläggande ock- så i förvaltningsdomstolarna, finns det i målen vid dessa domstolar, där prövningen avser myndigheters beslut rörande enskilda, inte skäl att eftersträva samma återhållande effekt. En annan skillnad mellan allmänna förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar är att det i förvaltningsdomstol inte finns samma risk som i allmän domstol att en part blir skyldig att ersätta motpartens rättegångs- kostnader. 
 Enligt utredningens mening är det i de mål som prövas vid allmänna förvaltningsdomstolar inte acceptabelt att den enskilde löper en risk för rättsförlust i de fall domstolen upptäcker att den inte är behörig först efter att överklagandetiden för det överklagade beslutet har löpt ut. Det skulle därför bidra till en stärkt rätts- säkerhet om domstolarna kunde lämna över handlingarna i ett mål till en behörig domstol även om gränsen för målets inledande skede har passerats. 7 § FPL bör därför justeras i enlighet med detta (se nedan). 
 De ökade möjligheterna att överlämna handlingar från en obe- hörig domstol kommer att gälla generellt. Även om syftet med ändringen är att skydda enskilda från rättsförluster kan ändringen i vissa fall komma det allmänna till godo, t.ex. om Skatteverket ger in en ansökan om företrädaransvar till en obehörig domstol. Risken för detta är dock liten och det stärkta skydd mot rättsförluster för enskilda som den föreslagna regeln innebär väger över denna risk. 
 357 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 Enligt utredningens mening utgör detta därför inget hinder mot den föreslagna ändringen. Skatteverket och andra berörda myndig- heter förutsätts dock på samma sätt som i dag göra sitt yttersta för att ge in ansökningar om företrädaransvar och liknande till behörig domstol. 
 Överlämnande till en motsvarande domstol 
 Enligt 7 § FPL får överlämnande bara göras från en obehörig för- valtningsrätt eller kammarrätt till  
 en motsvarande  
 behörig domstol. 
 När 7 § FPL infördes uttalades i allmänmotiveringen att det för tydlighetens skull av bestämmelsen borde framgå att överlämnande endast får ske till en annan allmän förvaltningsdomstol. Skälet till detta angavs vara att man ville utesluta att en skyldighet för den som inlett målet att ersätta motpartens rättegångskostnader skulle kunna uppstå om överlämnande kunde ske även till allmän dom- stol. I allmänmotiveringen talades alltså inte om att överlämnande endast får ske mellan förvaltningsrätter respektive mellan kammar- rätter. I samma proposition uttalades dock i författningskom- mentaren till 7 § att överlämnande kan ske mellan länsrätter respektive mellan kammarrätter. 
 8  
 Det verkar också vara på detta sätt bestämmelsen har tillämpats. 
 Bestämmelsen i 7 § FPL innebär för kammarrätternas del att det numera bara är i sekretessmål det kan bli aktuellt med överläm- nande från en obehörig till en behörig kammarrätt. Detta eftersom det efter genomförandet av förslagen i prop. 2012/13:45 bara är beslut om utlämnande av allmän handling som överklagas direkt till kammarrätt (prop. 2012/13:45 s. 80 f). Övriga mål överklagas till förvaltningsrätt som första instans. 
 I förarbetena till den nu aktuella delen av 7 § FPL diskuteras inte närmare bakgrunden till att överlämnande bara får göras till  
 en motsvarande  
 behörig domstol. 
 9  
 Begränsningen är dock sannolikt bl.a. kopplad till den s.k. instansordningsprincipen, som bl.a. inne- bär att lägre rätt inte kan ange hur högre rätt ska agera. Begräns- ningen innebär att t.ex. kammarrätterna har små möjligheter att överlämna mål som har hamnat fel. Med tanke på den rättsförlust 
  
 8 
  
 Prop. 1997/98:101 s. 107. 
  
 9 
  
 Ibid. 
  
 358 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 den enskilde riskerar om ett överklagande i allmän förvaltnings- domstol avvisas i stället för att överlämnas, finns det enligt utredningen dock skäl att i detta sammanhang göra ett undantag från denna princip och tillåta att mål som kommit in till obehörig domstol får överlämnas till behörig domstol även om detta inte är en domstol på samma nivå i instansordningen. 
 Enligt utredningens mening bör det vara tillräckligt om möjligheterna att överlämna mål begränsas till annan förvalt- ningsdomstol. Detta ligger i linje med vad som i allmänmotive- ringen i förarbetena anfördes om att undvika att en risk för ersätt- ningsskyldighet avseende motpartens rättegångskostnader upp- står. 
 10  
 Det kan vidare noteras att allmänna domstolar enligt mot- svarande bestämmelser i rättegångsbalken kan överlämna mål till annan domstol som är behörig, dvs. det finns ingen begränsning till att överlämnande endast får ske till motsvarande domstolar. 
 Enligt utredningens mening bör mot bakgrund av det anförda 7 § FPL justeras så att överlämnande kan ske även mellan förvalt- ningsrätter och kammarrätter. 
  
 12.2 
  
 Överlämnande av behörig domstol 
  
 12.2.1 
  
 Gällande regler 
  
 Den domstol som enligt forumreglerna är behörig domstol för ett visst mål, har begränsade möjligheter att lämna över målet till en annan domstol. Ett överlämnande från en behörig domstol till en domstol som enligt forumreglerna inte är behörig, får bara göras om det vid domstolarna finns mål som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl. I båda fallen krävs att överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (se 8 a § LAFD beträffande kammarrätterna och 14 § samma lag beträffande förvalt- ningsrätterna). I förordningen om allmänna förvaltningsdomstolarnas behörighet m.m. finns närmare bestämmelser om samråd mellan domstolarna, underrättelse till parterna m.m. vid överlämnande av mål. 
 Möjligheten att överlämna mål som har nära samband med varandra infördes i samband med att den mellankommunala skatte- 
  
 10  
 Prop. 1997/98:101 s. 107. 
 359 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 rätten lades ned. Bestämmelsen innebar ursprungligen att mål rörande beskattning som förekom vid två eller flera länsrätter och som hade nära samband med varandra, kunde föras samman till en länsrätt. Detta innebar bl.a. att mål rörande två eller flera koncern- bolags taxeringar kunde sammanföras till en länsrätt. Bestämmelsen kunde enligt förarbetena också tillämpas beträffande vissa s.k. oäkta koncerner där ägaren och dennes företag taxerades i olika län eller när delägarna i ett handelsbolag var bosatta i olika län. 
 11 
  
 År 1994 utvidgades bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta samtliga måltyper i länsrätterna och 1998 infördes mot- svarande möjligheter för kammarrätterna. Överlämnande av mål som har nära samband med mål vid en annan domstol behöver inte ske i samband med att målet inleds utan kan ske även senare under målets handläggning. 
 I samband med att 8 a § LAFD om överlämnande mellan kam- marrätterna infördes berördes hur rekvisitet mål som har nära samband med varandra skulle tolkas. Enligt propositionen bör regeln om överlämnande till annan domstol inte ges en alltför vid tillämpning. 
 12  
 Det bör inte vara möjligt att föra samman mål enbart av det skälet att de handlar om ett och samma skatteupplägg som använts av flera personer eller en typ av skada som uppstått vid samma slags arbete på olika arbetsplatser. 
 13 
  
 Utöver möjligheten att överlämna mål som har nära samband med varandra, innehåller 8 a § andra stycket och 14 § fjärde stycket LAFD också en möjlighet att lämna över andra mål från en förvaltningsrätt eller kammarrätt till en annan förvaltningsrätt eller kammarrätt som handlägger sådana mål, om det finns särskilda skäl och överlämnandet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Inte heller i detta fall behöver överlämnandet ske i samband med att målet inleds utan kan ske även senare under målets handläggning. Den mottagande domstolen behöver inte enligt forumreglerna vara behörig att handlägga det överlämnade målet. Däremot måste den mottagande domstolen handlägga mål av aktuell typ. En förvaltningsrätt som är 
  
 11 
  
 Prop. 1986/87:47 s. 92 ff. 
  
 12 
  
 Prop. 1997/98:101 s. 101. 
  
 13 
  
 A. a. s. 100 f. I dag finns för skattemålens del en särskild bestämmelse i 67 kap. 9 § skatte- förfarandelagen (2011:1244) som ger utrymme för att överklaga ett beslut rörande ett företag eller delägare i en juridisk person till den förvaltningsrätt som ska pröva moderföretagets eller den juridiska personens överklagande, under förutsättning att överklagandena sker samtidigt och stöder sig på väsentligen samma grund. I övrigt gäller dock 8 a § och 14 § LAFD även i skattemål. 
  
 360 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 exklusivt behörig att handlägga en viss typ av mål kan inte överlämna ett mål av denna typ till en annan förvaltningsrätt. Till exempel kan Förvaltningsrätten i Stockholm inte överlämna ett mål om trängsel- skatt till annan förvaltningsrätt. 
 14 
  
 I förarbetena till bestämmelserna anfördes att det inte är ovanligt att det uppstår ett behov av att kunna flytta över ett enstaka mål från en domstol till en annan domstol, främst i mål där muntlig för- handling ska hållas. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det uppstår behov av muntlighet i förfarandet sades vara främst ekonomiska. I bl.a. psykiatrimål, där muntlig förhandling ofta hålls på sjukvårdsinrättningen, skulle domstolens ledamöter inte behöva företa onödigt långa resor. I andra fall skulle ett överlämnande kunna bespara den enskilde långa resor. Är handläggningen skriftlig uppnås dock enligt förarbetena sällan några fördelar med ett överlämnande av ett enstaka mål. I förarbetena framhölls att regeln var avsedd för enskilda fall. Det kunde inte komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller borde regeln enligt för- arbetena utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar. 
 15 
  
 12.2.2 
  
 Tidigare utredningar och rapporter där reglerna om överlämnande av behörig domstol har diskuterats 
  
 Det har i flera olika sammanhang påpekats att reglerna om över- lämnande av mål från behörig förvaltningsrätt bör ändras så att möjligheterna att överlämna mål utökas. Domstolsverket föreslog i rapporten  
 Skattemålshanteringen vid länsrätterna och kammarrät- terna  
 att det borde införas en möjlighet att överlämna mål som är spridda på flera domstolar men som rör samma rättsfråga och t.ex. avser samma skatteupplägg. 
 16  
 Domstolsverkets s.k. Migrations- domstolsprojekt föreslog i en skrivelse med anledning av införan- det av den nya instans- och processordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden att det skulle införas en särskild möjlighet för migrationsdomstolarna att överlämna mål mellan sig i syfte att 
  
 14 
  
 7 c § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 
  
 15 
  
 Prop. 1997/98:101 s. 101 f. 
  
 16 
  
 Domstolsverket (2004). 
  
 361 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 jämna ut arbetsbördan mellan domstolarna såvitt gäller mål enligt utlänningslagen. 
 17  
 Utvärderingsutredningen framhöll i betänkandet  
 Den nya migrationsprocessen  
 att Migrationsdomstolsprojektets för- slag borde genomföras. 
 18 
  
 I departementspromemorian  
 En mer ändamålsenlig förvaltnings- process  
 konstaterades att det i olika sammanhang påtalats att reglerna om överlämnande av mål från behörig domstol borde för- ändras för att bl.a. kunna avlasta en domstol vid hög arbetsbe- lastning. I promemorian gjordes bedömningen att frågan inte borde övervägas inom ramen för promemorian, bl.a. eftersom den på- gående Målutredningen skulle analysera behovet av organisatoriska eller processuella åtgärder för att åstadkomma snabbhet i dom- stolsförfarandet. 
 19 
  
 Målutredningen fann emellertid i betänkandet  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol  
 att flexiblare forum- regler som medger överlämnande av migrationsmål inte är ett ända- målsenligt sätt att uppnå särskild skyndsamhet eller särskild kom- petens beträffande migrationsmålen. Utredningen anförde att det ur principiell synvinkel kunde anses tveksamt att införa åtgärder som syftade till att i stor utsträckning korrigera det resultat som de allmänna forumreglerna ger. 
 20 
  
 Flera remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och För- valtningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö förordade i remissvar med anledning bl.a. av nämnda promemoria och betänkande att möjligheterna för domstolarna att överlämna mål i syfte att utjämna arbetsbördan borde utökas. 
 21  
 Förvaltningsrätten i Stockholm anförde i sitt remissvar bl.a. att regler om utökade möjligheter inte behöver omfatta alla måltyper, utan endast de som är lämpliga. Detta bl.a. då den klagande i vissa måltyper befinner sig i sitt hemland och det för dem är egalt vilken domstol i Sverige som avgör målet. 
 Domstolsverket gjorde i en skrivelse med förslag till en fjärde migrationsdomstol bedömningen att förutsättningarna för flexib- lare forumregler i migrationsmål snarast bör utredas närmare. Som 
  
 17 
  
 Ju2006/591/DOM. 
  
 18 
  
 SOU 2009:56 s. 439 ff. 
  
 19 
  
 Ds 2010:17. 
  
 20 
  
 SOU 2010:44. 
  
 21 
  
 Ju2009/5264/DOM, Ju2010/4128/DOM och Ju2010/5515/DOM. 
  
 362 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 skäl anförde Domstolsverket att migrationsdomstolarnas målför- delning är beroende av bl.a. hur Migrationsverket väljer att orga- nisera sin verksamhet och att svårigheterna att få en jämn målför- delning mellan migrationsdomstolarna kommer att bestå även om en fjärde migrationsdomstol inrättas. 
 22 
  
 I propositionen  
 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess  
 ut- talade regeringen att det är angeläget att olika åtgärder övervägs för att förbättra förutsättningarna för domstolarna att kunna möta kraven på effektivitet och hög kvalitet vid en fortsatt ökad måltill- strömning. Även om en förändring i form av mer generösa över- lämnanderegler inte är oproblematisk, ansåg regeringen därför att det är angeläget att utreda frågan vidare. 
  
 23 
  
 12.2.3 
  
 Överväganden 
  
 Förslag:  
 I 14 § LAFD ska införas en möjlighet för migrations- domstol att överlämna mål enligt utlänningslagen till annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper i syfte att åstadkomma en utjämning av arbetsbelastningen. 
 Som en följd av förslaget ska 8 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet ändras och språket moderniseras. 
  
 Bedömning:  
 Det ska inte införas någon möjlighet för behöriga domstolar att överlämna mål i syfte att samla mål som rör liknande rättsfrågor. 
 Skälen för att utöka möjligheterna för en behörig domstol att över- lämna mål till en annan domstol är framför allt att det skulle möj- liggöra ett effektivare arbetssätt och en snabbare handläggning av målen. Om en domstol med stora balanser av mål kan överlämna mål till en domstol utan motsvarande balanser kommer målen att kunna avgöras snabbare. Att mål i allmän förvaltningsdomstol kan avgöras så snabbt som möjligt är till fördel för såväl parterna som det allmänna. 
  
 22 
  
 Ju2011/8595/ DOM. 
  
 23 
  
 Prop. 2012/13:45 s. 95. 
  
 363 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande i syfte att jämna ut arbetsbelastning 
 Som redogjorts för ovan har det i flera olika sammanhang framförts att det finns behov av att kunna lämna över mål för att utjämna arbetsbelastningen. Några förvaltningsdomstolar, bl.a. förvaltnings- rätterna i Göteborg, Härnösand, Luleå, Malmö och Stockholm, har också inom ramen för den enkät utredningen har skickat ut till förvaltningsdomstolarna framfört önskemål om sådana möjligheter. 
 När stora balanser uppkommer vid domstolarna påverkas både domstolens arbete och målens handläggningstider negativt. Ibland kan i sådana situationer åtgärder i form av avarbetningsprojekt och liknande vidtas i försök att minska balanserna. Det är dock inte alltid sådana interna åtgärder på ett effektivt sätt kan komma till- rätta med balanserna, eftersom det löpande arbetet samtidigt måste fortgå. Det finns därför behov av att kunna vidta andra åtgärder som kan bidra till att minska tillfälligt ökade balanser. 
 Enligt uppgifter från förvaltningsrätterna förekommer det att det uppstår behov hos domstolarna att ta hjälp av andra domstolar för att arbeta ned stora balanser. Sådana behov uppstår framför allt i migrationsmål, men ibland även i socialförsäkringsmål. Tidigare har det varit komplicerat att få till stånd sådana samarbeten även om båda domstolarna varit villiga att samarbeta. 
 Hösten 2012 startade Domstolsverket den s.k. förstärknings- styrkan som är avsedd att kunna användas i liknande situationer. Syftet med förstärkningsstyrkan är att den ska kunna användas där det tillfälligt uppstår behov som inte har kunnat förutses eller planeras på längre sikt. Den är dock inte så utbyggd att den kan avhjälpa alla de behov som finns på domstolarna. 
 24 
  
 24  
 Förstärkningsstyrkan som varit i gång sedan 1 juli 2012 har under 2013 i snitt bestått av tolv domare inklusive kanslichefen. Syftet med förstärkningsstyrkan är att kunna täcka upp tillfälliga behov av ökad domararbetskraft hos domstolarna. Behoven kan till exempel uppstå när en domstol har en domare som genomgår utbildning vid Domstolsakademin, vid lång- varig sjukfrånvaro eller vid handläggningen av större mål. Särskilt vid förvaltningsrätterna har förstärkningsstyrkan använts även för balansavarbetningsinsatser. Prioriteringar av förstärkningsstyrkans insatser görs av kanslichefen tillsammans med Domstolsverket. Förstärkningsstyrkan har gjort insatser i sammanlagt 37 domstolar under 2013. Det har varit en stor spridning i storleken på insatserna, någon domstol har fått hjälp av två förstärk- ningsdomare större delen av året medan andra fått hjälp någon enstaka dag. Behoven och orsakerna har också sett mycket olika ut. Eftersom förstärkningsdomarna i många fall täcker upp vid vakanser är det svårt att i statistiken se att insatserna ger direkta effekter i minskat antal mål i balans. I vissa fall kan det vara så att balanserna ökat trots insatsen, men att antal mål i balans sannolikt hade ökat i än större omfattning om domstolen inte hade fått hjälp av förstärkningsstyrkan vid exempelvis en vakans eller sjukskrivning. Domstolsverket (2013). 
 364 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 Balanser kan uppkomma i alla måltyper, även om problemet av naturliga skäl blir störst i fråga om de största måltyperna vid förvaltningsdomstolarna, dvs. i fråga om skattemål, socialförsäk- ringsmål och migrationsmål. Beroende på hur myndigheterna lägger upp sitt arbete kan antalet mål variera kraftigt både över tid och mellan domstolarna. Det har visat sig vara särskilt svårt att få en jämn målfördelning av migrationsmål mellan migrations- domstolarna. 
 25  
 Fördelningen av dessa mål är bl.a. beroende av hur Migrationsverket väljer att organisera sin verksamhet. Exempelvis vidtogs tidigare åtgärder för att reducera målmängden till Migra- tionsdomstolen i Stockholm och beslut som fattas i Östergötlands län ska numera överklagas till Migrationsdomstolen i Malmö i stället för till Migrationsdomstolen i Stockholm. Samtidigt som denna förändring genomfördes gjorde emellertid Migrationsverket en intern förändring och koncentrerade alla s.k. Dublinärenden till Stockholm. Totalt sett kom måltillströmningen till Migrations- domstolen i Stockholm därför alltjämt att ligga kvar på en förhållandevis hög nivå. Därtill kommer att flyktingströmmarna fluktuerar mycket beroende på händelser i världen. Grupper av asylsökande kan ibland komma att koncentreras till en del av landet vilket ökar inströmningen av mål till en viss domstol. Svårigheterna att få en jämn målfördelning mellan migrationsdomstolarna har inte försvunnit i och med att den fjärde migrationsdomstolen har inrättats. De kan till och med ha blivit större eftersom Förvalt- ningsrätten i Luleå, som är en liten domstol, kan vara sårbar. Den av Domstolsverket inrättade förstärkningsstyrkan kan än så länge inte användas för avverkning av migrationsmål eftersom styrkan inte är bemannad med domare från migrationsdomstolarna. Även om så var fallet är förstärkningsstyrkan av effektivitetsskäl inte lämpad att användas för så stora mängder mål som kan bli fallet med migrationsmålen. 
 Migrationsmålen är inte de enda måltyperna där den beslutande myndighetens val av organisation påverkar måltillströmningen till de olika förvaltningsdomstolarna. Motsvarande fenomen kan upp- stå i flertalet måltyper, eftersom de flesta myndigheter i dag är 
  
 25  
 Beslut av Migrationsverket överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövades, jfr 14 kap. utlänningslagen, 14 § LAFD och 6 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 
 365 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 organiserade som en enda rikstäckande myndighet och därmed själv kan välja att dela upp myndighetens arbete och förlägga det till olika platser i landet. Det är dock på migrationsområdet det stora behovet att kunna jämna ut arbetsbelastningen finns. I andra stora målgrupper, t.ex. skattemål och socialförsäkringsmål, är det inte lika vanligt förekommande med motsvarande stora anhopningar av mål vid domstolarna. 
 Det är inte oproblematiskt att förändra reglerna om över- lämnande från en behörig till en obehörig domstol. Som Målutred- ningen fann kan det anföras vissa principiella skäl mot att införa regler som medger att domstolarna genom överlämnande frångår forumreglerna. 
 26  
 Den nuvarande ordningen skapar vidare en god förutsebarhet i hanteringen för parterna. Det är också generellt sett en fördel för de enskilda att den domstol som handlägger deras mål inte finns för långt bort från dem (den s.k. närhetsprincipen). 
 I Lagrådets yttrande den 31 januari 2014 över lagrådsremissen  
 En ny polisorganisation  
 ifrågasatte Lagrådet lämpligheten av en reglering som innebär att den för den enskilde viktiga frågan om vilken förvaltningsrätt i landet som har att pröva hans eller hennes överklagande bestäms på myndighetsnivå, dvs. av var den myn- dighet vars beslut överklagas väljer att lokalisera den aktuella typen av ärenden. Enligt Lagrådet borde forumregler vara stabila och förutsebara och inte påverkas av myndighetens interna rutiner eller av organisationsförändringar som motiveras av effektivitetsskäl. Från principiell synpunkt borde enligt Lagrådet därför forumregler ges i lag eller förordning och inte överlämnas åt myndigheten att avgöra. 
 Utredningen instämmer i Lagrådets uppfattning att forumreg- lerna som utgångspunkt ska vara stabila och förutsebara. Att en myndighet väljer att omorganisera sig bör inte innebära någon för- ändring för de enskilda i fråga om behörig domstol. Det kan också finnas skäl att vara restriktiv med att generellt möjliggöra för domstolarna att flytta över mål mellan sig. Det finns dock flera faktorer som gör att migrationsmålen intar en särställning i detta sammanhang. För det första handlar det om stora mängder mål som dessutom är svåra att förutse eftersom de beror av händelser i världen. Migrationsverket är tvunget att fördela ärendena mellan 
  
 26  
 SOU 2010:44 s. 385 f. 
 366 
  
 SOU 2014:76 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 enheterna i landet för att praktiskt kunna hantera dem. För det andra saknar den enskilda parten i migrationsmålen ofta anknyt- ning till viss ort i Sverige. Ibland befinner sig den enskilde till och med utomlands, varför forumregeln inte kan knytas till den klagandes hemvist. Närhetsprincipen saknar därför i många fall relevans när det gäller migrationsmålen. För dessa klaganden torde det sakna betydelse vilken domstol i Sverige som avgör målet. 
 I sammanhanget noteras att Riksrevisionen i en nyligen utgiven rapport funnit att problemet rörande förvaltningsrätterna framför allt är att domstolarna kommunicerar för lite med den enskilde och att den enskilde inte vet vad som sker när målet har kommit in till domstolen. 
 27  
 Några problem relaterade till närhetsprincipen disku- teras inte. Ur de enskilda parternas perspektiv måste det enligt ut- redningens mening vara mer angeläget att målen handläggs snabbt och effektivt, än att domar meddelas av den domstol parterna trodde skulle döma i målet. Också rättssäkerhetsintresset torde generellt sett tillgodoses bättre genom ett snabbare avgörande vid en annan domstol, än genom ett senare avgörande vid en förutsedd domstol. Om migrationsdomstolarna tillåts utjämna arbetsbelast- ningen genom att överlämna migrationsmål mellan sig, blir hand- läggningstiderna för målen kortare vilket minskar oron och oviss- heten för de enskilda liksom kostnaderna för samhället. Samman- taget kan flexiblare forumregler i denna måltyp förväntas leda till stora effektivitetsvinster. Enligt utredningens mening bör därför reglerna om överlämnande mjukas upp så att det blir möjligt för migrationsdomstolar att överlämna mål enligt utlänningslagen till andra migrationsdomstolar i syfte att åstadkomma arbets- belastningsutjämning. Överlämnande ska bara få ske till annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper (vissa migrationsmål är koncentrerade till vissa migrationsdomstolar, se 7 e och 7 f §§ förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet) och endast om överlämnande kan ske utan olägenhet för någon part. 
 Eftersom migrationsmål överklagas till Migrationsöverdom- stolen vid Kammarrätten i Stockholm oavsett vilken migrations- domstol som avgör målen, finns inget behov av att införa en mot- 
  
 27  
 Riksrevsionen (2014) s. 65 f och 95 f. 
 367 
  
 Överlämnande av mål mellan domstolar 
  
 SOU 2014:76 
  
 svarande regel om överlämnande för att utjämna arbetsbelastningen för kammarrätterna. 
 Överlämnande i syfte att samla gemensamma rättsfrågor 
 En enhetlig rättstillämpning är eftersträvansvärt. Detta faktum kan sägas tala för att överlämnande av mål ska kunna ske också i syfte att samla mål som innehåller liknande rättsfrågor vid en och samma domstol. 
 Det är dock inte självklart att det är till fördel för rättsutveck- lingen att alla mål rörande en rättsfråga avgörs av en och samma domstol, inte minst eftersom det faktum att samma rättsfråga bedömts på olika sätt av olika domstolar i sig är en anledning för högre rätt att ta upp målen till prövning. 
 Önskemålet om en möjlighet att kunna överlämna mål i syfte att samla liknande rättsfrågor har, såvitt framkommit, endast fram- förts vid något enstaka tillfälle. Behovet av en sådan möjlighet framstår således inte som särskilt stort. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens mening inte införas några utvidgade bestämmelser som möjliggör överlämnande av mål i syfte att samla liknande rättsfrågor vid en förvaltningsdomstol. 
 368 
  
 13 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 Utredningen ska enligt direktiven överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltnings- domstol. I direktiven anges bl.a. följande. I propositionen  
 Tolkning och översättning i brottmål  
 (prop. 2012/13:132) lämnar regeringen förslag om bland annat skärpta kompetenskrav för de tolkar som anlitas av allmän domstol. Även i de allmänna förvaltningsdom- stolarna anlitas tolkar, inte minst i migrationsdomstolarna. Det är angeläget att säkerställa att även de tolkar som anlitas i allmän för- valtningsdomstol tillhandahåller tolkning av hög kvalitet. Något kompetenskrav för de tolkar som anlitas i förvaltningsrättsliga mål som motsvarar det krav som regeringen föreslår ska gälla i brott- mål, finns dock inte. 
  
 13.1 
  
 Gällande regler om tolkar i allmän förvaltningsdomstol 
  
 Nedan följer en redogörelse för de regelverk som gäller för rätten till tolkning och översättning vid administrativa förfaranden. 
 1 
  
 Bestämmelser gällande tolkning och översättning finns i en rad olika författningar och internationella traktat. Bestämmelser på det internationella planet finns bland annat i  
 FN-konventioner, 
  inom EU:s regelverk, i konventioner antagna av Europarådet och i språk- konventioner antagna inom Norden. När det gäller rent svenska förhållanden regleras myndigheternas användning av tolk i huvud- sak i förvaltningslagen (1986:223), förvaltningsprocesslagen (1971:291), 
  
 1  
 Delar av redogörelsen är tagen från SOU 2012:49 s.  
 40–46. 
  
 369 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 FPL, och rättegångsbalken, RB. För minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska finns det i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk bestämmelser om rätten att hos vissa myndigheter och domstolar få använda dessa språk. Vidare finns det i förordningen (1984:140) om allmän tolk bestämmelser om att det vid tingsrätterna i Haparanda och Gällivare ska finnas en så kallad allmän tolk i finska språket. 
 Förvaltningsprocesslagen 
 Förvaltningsprocesslagen innehåller i  
 50–52 
  §§ bestämmelser om tolkar. Begreppet tolk i förvaltningsprocesslagen betecknar både den som tolkar muntligen från ett språk till ett annat och den som gör en skriftlig översättning av en handling. Enligt 50 § första stycket FPL ska rätten vid behov anlita tolk om part, vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller möjligheten att använda tolk även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. 
 Av 51 § FPL framgår att den som anlitas som tolk vid muntlig förhandling ska avlägga ed inför rätten om att han eller hon efter bästa förstånd ska fullgöra sitt uppdrag. Finns anledning att anta att han eller hon ska erhålla ytterligare sådana uppdrag av rätten, får han eller hon avlägga ed som avser även framtida uppdrag. 
 Enligt 52 § tredje stycket FPL betalas kostnad för tolk av allmänna medel. 
 Rättegångsbalken 
 I 5 kap.  
 6–8 
  §§ RB finns bestämmelser om tolkning i allmän dom- stol. Bestämmelserna är tillämpliga för både tvistemål och brottmål. Genom lagändringar som trädde i kraft från den 1 oktober 2013 har bl.a. skärpta kompetenskrav införts när det gäller tolkar och över- sättare som anlitas av domstolar och brottsutredande myndig- 
 370 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 heter. 
 2  
 Dessa lagändringar har sin grund i genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (2010/64/EU) om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. 
 Enligt 5 kap. 6 § första stycket RB, i dess lydelse från den 1 oktober 2013, 
 3  
 får en tolk anlitas att biträda rätten om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska. Om en misstänkt i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten. 
 Av 5 kap. 6 § andra stycket RB framgår att rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad att biträda som tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Om det vid domstolen finns en allmän tolk i det språk som det är fråga om, ska han eller hon anlitas. 
 Det som föreskrivs i 5 kap. 6 § första stycket RB om den som inte behärskar svenska gäller enligt tredje stycket även den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. 
 Direktiv 2010/64/EU 
 Den 20 oktober 2010 antogs Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straff- rättsliga förfaranden. Syftet med direktivet är att garantera miss- tänktas och tilltalades rätt till tolkning och översättning vid straff- rättsliga förfaranden för att säkerställa att de får en rättvis rättegång (skäl 14 i direktivets ingress). Direktivet fastställer minimiregler och hindrar således inte att medlemsstaterna erbjuder en högre skyddsnivå (artikel 8). Rättigheterna gäller vid straffrättsliga för- faranden och förfaranden för verkställighet av en europeisk arres- teringsorder (artikel 1.1). Misstänkta som inte talar eller förstår förfarandespråket ska utan dröjsmål tillhandahållas kostnadsfri 
  
 2 
  
 5 kap. 6 § RB hade tidigare följande lydelse: Är part, vittne eller annan som skall höras inför rätten, ej mäktig svenska språket må tolk anlitas att biträda rätten. Finnes vid rätten allmän tolk för det språk, varom är fråga, skall han anlitas. I annat fall förordne rätten lämplig person att i målet biträda som tolk. Är den som skall höras allvarligt hörsel- eller talskadad, må ock tolk anlitas att biträda rätten. Ej må den anlitas som tolk, vilken till saken eller till någondera parten står i sådant förhållande, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses förringad. 
  
 3 
  
 Prop. 2012/13:132, rskr 2012/13:286, bet. 2012/13:JuU23. 
  
 371 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 tolkning inför utredande och rättsliga myndigheter, bl.a. vid polisförhör och domstolsförhandlingar (artiklarna 2 och 4). Rätten till tolkning inbegriper lämpligt stöd till misstänkta som lider av hörselnedsättning eller talsvårigheter. 
 4 
  
 Direktivet har genomförts genom ändringar i reglerna om tolk- ning och översättning i rättegångsbalken. Regeringen antog slut- satsen avseende direktivets tillämpningsområde att detta begränsar sig till brottmålsprocessen vilket enligt regeringen innebär att direktivet inte kan anses omfatta administrativa förfaranden där det kan fattas beslut om åtgärder som kan följa av ett brott, t.ex. körkortsingripanden och påförande av skattetillägg. Enligt rege- ringen finns det inte något i direktivets utformning som tyder på att avsikten har varit att direktivets tillämpningsområde i samtliga avseenden ska överensstämma med tillämpningsområdet för Europakonventionens bestämmelser i relevanta delar. Mot bak- grund av det anförda var det regeringens bedömning att admini- strativa förfaranden faller utanför direktivets tillämpningsområde. 
 5 
  
 Europakonventionen 
 Europakonventionen införlivades i svensk rätt år 1995 och kon- ventionen har ställning som lag i Sverige. 
 I artikel 6 finns de grundläggande bestämmelserna om rätten till en rättvis rättegång. I artikelns tredje punkt föreskrivs vissa mini- mirättigheter för personer som blivit anklagade för brott. Av punkten 3 e) framgår rätten till en kostnadsfri tolk om den an- klagade inte förstår eller talar det språk som används i domstolen. Rättigheterna enligt denna punkt gäller först när en person blivit anklagad i artikelns mening och omfattar således normalt sett inte förfarandet i allmän förvaltningsdomstol. 
 6 
  
 4 
  
 Prop. 2012/13:132 s. 13. 
  
 5 
  
 A. a. s. 14 ff. 
  
 6 
  
 Se a. a. s. 15 f. för regeringens ställningstagande avseende denna fråga i relation till tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU. Att skattetillägg har ansetts vara en anklagelse för brott torde innebära att regeln i artikel 6.3 e) i Europakonventionen blir tillämplig för ett sådant förfarande i allmän förvaltningsdomstol. Huruvida detta har betydelse för rätten till tolk är kanske mindre viktigt då 50 § FPL stadgar att tolk  
  
 ska  
 anlitas om en part, ett vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska. Det skulle dock kunna ha betydelse för möjligheten att få handlingar översatta i ett mål om påförande av skattetillägg. 
 372 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 Rätten till tolk enligt artikel 6.3 e) innefattar en rätt till tolkning inte bara under själva rättegången utan även under det förfarande som pågår före rättegången, 
 7  
 det vill säga under utredningstiden hos polis och åklagare. 
 8 
  
 Myndigheterna har i detta avseende även ett visst ansvar för tolkningens kvalitet. 
 9  
 Kravet på att tolkningen ska vara kostnadsfri innebär enligt Europadomstolen att det inte är tillåtet att i efterhand återkräva kostnaden för tolkning av den tilltalade oavsett utgången i målet. 
 10  
 Det är domstolen som är ytterst ansvarig för att den tilltalade får en rättvis rättegång. Om en domstol får indi- kationer på att den tilltalade inte behärskar domstolsspråket måste den ta reda på om det finns ett behov av att anlita tolk. 
 11 
  
 Regeringsformen 
 I regeringsformen finns vissa grundläggande bestämmelser som är styrande när offentliga förvaltningsuppgifter fullgörs. 
 Av 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller reli- giös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Principen om  
 icke-diskriminering 
  på grund av exempelvis etniskt ursprung eller språklig tillhörighet ska således vara en utgångspunkt vid utövandet av den offentliga makten. 
 I 1 kap. 9 § regeringsformen stadgas likabehandlings- och objek- tivitetsprincipen, som innebär att domstolar och andra förvalt- ningsmyndigheter samt andra som fullgör offentliga förvaltnings- 
  
 7 
  
 Se exempelvis  
 Galvan, Mendoza och Cain mot Tyskland 
 , nr 6210/73; 6877/75; 7132/75, 28 november 1978. 
  
 8 
  
 Observera dock att rättigheterna enligt artikeln börjar gälla först när en person har blivit 
  
 anklagad i artikelns mening. Förfaranden hos polisen innan en person blivit anklagad omfattas således inte. Se Mccoy (2008) s. 327. 
  
 9 
  
 Se exempelvis  
  
 Kennedy mot Österrike  
 där Europadomstolen uttalade  the obligation of the competent authorities is not limited to the appointment of an interpreter but, if they are put on notice in the particular circumstances, Turner subsequent control over the adequacy of the interpretation provided.  
 Kennedy mot Österrike 
 , nr 9783/82, 19 december 1989. 
  
 10 
  
 Se exempelvis  
 Galvan, Mendoza och Cain mot Tyskland 
 . 
  
 11 
  
 Se exempelvis  
  
 Cuscani mot Förenade Kungariket 
 , nr 32771/96, 24 september 2002. 
 373 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 uppgifter ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. En myndighet får inte låta sig vägledas av andra intressen än dem som den är satt att tillgodose, eller grunda sina beslut på annat än vad som enligt gällande författningar ska anses som omständigheter som får beaktas. Myndigheter har därmed en skyldighet att se till att exempelvis bristfällig svenska inte påverkar ett beslut. 
 I 2 kap. 11 § regeringsformen finns även, efter grundlags- ändringen år 2011, en bestämmelse om att rättegångar ska genom- föras rättvist. Bestämmelsen är direkt inspirerad av Europakonven- tionens krav på en rättvis rättegång som har behandlats ovan. 
 12 
  
 13.2 
  
 Tidigare utredningar och rapporter om tolkar i domstol 
  
 Frågan om tolkar i svenska domstolar, både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol, har utretts ur olika aspekter och med olika inriktning vid ett antal tillfällen under senare år. Detta avsnitt behandlar vissa av de tidigare utredningarna som bedömts relevanta för denna utrednings arbete, men är inte en fullständig redogörelse för alla tidigare utredningar. 
 Utredningen om kontakttolkar 
 Utredningen om kontakttolkar fick i uppdrag att se över hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar bl.a. inom rättsväsendet kunde tillgodoses i den nya instans- och processordningen för migrationsärenden. Utredningen konstaterade i sitt betänkande 
 Tolkutbildning – nya former för nya krav  
 (SOU 2005:37) att den nya instans- och processordningen skulle medföra en ökad efter- frågan på såväl auktoriserade tolkar som tolkar med speciell kom- petens som rättstolkar. Enligt utredningens uppfattning var till- gången på auktoriserade tolkar med kompetens som rättstolk mycket dålig i flera språk. 
  
 13  
  
 Situationen var enligt utredningen 
  
 12 
  
 Prop. 2009/10:80 s. 156 ff. 
  
 13 
  
 Bara i några få språk; finska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska och polska var tillgången på rättstolkar relativt god. 
  
 374 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 något bättre när det gällde auktoriserade tolkar utan kompetens som rättstolk. Utredningen pekade vidare på den bristfälliga kunskapen om antalet yrkesverksamma tolkar i Sverige och för- delningen på tolkspråk. 
 14 
  
 Utredningen om kontakttolkar framhöll i sitt betänkande det allvarliga i att det finns ett okänt antal tolkar som kan få tolk- uppdrag utan att ha formell kompetens att arbeta som tolk, dvs. icke auktoriserade tolkar som inte har genomgått fullständig grundutbildning för kontakttolkar. 
 15  
 Enligt utredningens upp- fattning var det varken lämpligt eller acceptabelt att tolkförmed- lingarna engagerade någon som tolk om vederbörande inte kunde uppvisa godtagbara kvalifikationer för att ta på sig tolkuppdrag. Den som saknar dokumenterad kompetens och söker uppdrag som tolk borde enligt utredningen i stället rekommenderas att genomgå utbildning för kontakttolkar. 
 Utredningen om kontakttolkar föreslog i sitt betänkande att kontakttolkutbildningen skulle ersättas med en sammanhållen grundutbildning, vilket också skedde. 
 16 
  
 Utredningen om kontakttolkar föreslog också att det skulle inrättas ett rikstäckande register över yrkesverksamma tolkar och deras kompetens. Registret borde enligt utredningen innehålla upp- gift om tolkar som motsvarar vissa krav, bl.a. de som har genom- gått den nya grundutbildningen för kontakttolkar. 
 17 
  
 Utvärderingsutredningen 
 Utvärderingsutredningen fick i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskaps- ärenden som infördes den 31 mars 2006. Syftet med utredningen var i första hand att klarlägga hur den nya instans- och process- ordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande. Utredningen skulle bl.a. utvärdera möjligheten till 
  
 14 
  
 SOU 2005:37 s. 42. 
  
 15 
  
 A. a. s. 44. 
  
 16 
  
 Regeringen beslutade den 10 augusti 2006 att ge Hoffman och översättarinstitutet vid Stockholms universitet i uppdrag att med utgångspunkt i utredningens förslag utveckla den dåvarande kontakttolkutbildningen till en sammanhållen grundutbildning om två terminer. 
  
 17 
  
 A. a. s. 44 ff. 
  
 375 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 muntlig förhandling och tillgången till tolkar och användningen av landinformation. 
 Utvärderingsutredningen konstaterade i sitt betänkande  
 Den nya migrationsprocessen  
 (SOU 2009:56) att den nya sammanhållna grundutbildningen för tolkar hade lett till att fler tolkar utbildats och att redan utbildade tolkar höjt sin kompetens. Utredningen fann dock att det fortfarande fanns ett mycket stort behov av fler tolkar och mer kompetenta tolkar och föreslog därför att utbild- ningen av tolkar borde öka. Vidare föreslog utredningen att ett centralt register över tolkar borde inrättas. 
 18 
  
 Utredningen föreslog vidare att det vid upphandling av tolk- förmedlingstjänster i större utsträckning borde ställas krav på att de tolkar som förmedlingarna anlitar antingen är auktoriserade eller har genomgått grundutbildning för kontakttolkar med godkänt resultat, att kompetens att tolka för barn borde beaktas och att registrering och tillsyn över tolkförmedlingar borde införas. 
 Domstolsverkets rapport Kvaliteten på tolkning i domstolar, m.m. 
 19 
  
 Domstolsverket fick 2010 i uppdrag att genom en enkätunder- sökning inhämta uppgifter om i vilken utsträckning auktoriserade tolkar och auktoriserade tolkar med särskild kompetens som rätts- tolkar användes vid tolkning i domstolarna samt i vilken utsträck- ning de tolkar som användes upplevdes som kvalificerade för upp- draget. I uppdraget ingick även att föreslå åtgärder som kunde förbättra kvaliteten på tolkningen i domstolarna. 
 Av enkätsvaren från domstolarna framgick att många domstolar hade problem med att få kvalificerade tolkar eller över huvud taget någon tolk till sina muntliga förhandlingar. Problemen konsta- terades ligga i att det inte fanns tillräckligt många utbildade tolkar eller att sådana inte fanns att tillgå på grund av att anvisade tolkförmedlingar inte hade avtal med dem. I andra fall försvårade bristande service hos tolkförmedlingarna för domstolarna att få kontakt med en kvalificerad tolk. Vidare nämndes att domstolarna inte efterfrågade auktoriserade tolkar på grund av okunskap, 
  
 18 
  
 SOU 2009:56 s. 136. 
  
 19 
  
 Domstolsverket (2010 b). 
  
 376 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 slentrian eller att man ändå inte hade någon förhoppning om att få en sådan. 
 Domstolsverket lämnade följande förslag på åtgärder för att förbättra kvaliteten på tolkningen i domstolarna. För att kunna beakta domstolarnas särskilda behov av rättstolkar och andra kvalitetsaspekter borde Domstolsverket göra en egen upphandling för domstolarnas räkning. Vidare framfördes att ett bättre ut- nyttjande av befintligt ramavtal skulle ske om domstolarna alltid ställde krav på rättstolk eller annan auktoriserad tolk samt gick vidare till nästa tolkförmedling om den första inte kunde leverera tolk med efterfrågad kompetens. Domstolsverket framförde också förslaget att det i 5 kap. 6 § RB och i 50 § FPL skulle tas in en bestämmelse om att som tolk bör i första hand anlitas rättstolk eller annan auktoriserad tolk. 
 Domstolsverket ställde sig vidare bakom Utvärderings- utredningens förslag att ett system med registrering av tolkför- medlingar och tillsyn över dessa skulle införas 
 20  
 och Utredningen om kontakttolkars förslag att det skulle inrättas ett rikstäckande register över yrkesverksamma tolkar och deras kompetens. 
 21 
  
 Domstolsverket anförde dessutom att en fortsatt satsning på utbildning av tolkar var synnerligen angeläget samt att det var viktigt att många fler auktoriserade tolkar utbildades så att de klarade proven för kompetens som rättstolk och att det borde ställas krav på att de som anlitas som tolkar i icke auktori- seringsbara språk hade genomgått den sammanhållna grund- utbildningen med godkänt resultat. 
 Statskontorets utredning En tolkningsfråga 
 22 
  
 Regeringen gav i december 2010 Statskontoret i uppdrag att iden- tifiera för- och nackdelar med nuvarande ansvarsfördelning och organisation för auktorisation av tolkar och översättare, inklusive ansvaret för tolkregister, och belysa möjliga alternativ till föränd- ring av nuvarande struktur. Vidare skulle Statskontoret analysera hur utbudet av auktoriserade tolkar respektive tolkar som med 
  
 20 
  
 Detta förslag kom ursprungligen från Tolkförmedlingsutredningen (SOU 2004:15). 
  
 21 
  
 SOU 2005:37 s. 44. 
  
 22 
  
 Statskontoret (2012). 
  
 377 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 godkänt resultat genomgått sammanhållen grundutbildning av tolkar kunde öka så att det bättre motsvarade efterfrågan. 
 Statskontoret konstaterade i sin utredning att det inte finns någon enskild åtgärd som staten kan vidta för att åstadkomma en tolkmarknad som tillfredsställer alla önskemål och behov. En orsak till detta var enligt Statskontoret att förutsättningarna ändrar sig hela tiden och eftersom efterfrågan kan ändras betydligt snabbare än utbudet så kommer det sällan eller aldrig att råda perfekt balans mellan utbud och efterfrågan. Vidare nämnde Statskontoret efterfrågans struktur som bidragande till obalansen. Det konsta- terades att i princip behövs tolkar för varje språk som används i Sverige men för ett stort antal av dem är efterfrågan så liten och utspridd i tid att uppdragen inte är i närheten av att kunna försörja ens någon enstaka tolk. Detta leder till att det både på kort och lång sikt kommer att samtidigt råda både brist och överskott på tolkar. 
 Statskontoret konstaterade att de åtgärder som bidrar till en bättre balans när det gäller de vanligaste språken bör prioriteras. En tänkbar åtgärd var att öka antalet utbildningsplatser. Statskontoret fann dock att detta skulle innebära en stor kostnad för att få fram fler tolkar, inte minst med tanke på att så pass få fullföljer utbildningen. Ett bättre alternativ var enligt Statskontoret att minska avhoppen så att de befintliga utbildningsplatserna utnyttjas under hela utbildningstiden. Statskontoret framförde vidare att innan ytterligare resurser satsas på att öka antalet utbildnings- platser bör alla möjligheter tas tillvara för att fånga upp den kom- petens som redan finns. Alla tolkar bör därför få möjlighet att validera sin kompetens och få ett utbildningsbevis, vid behov efter en begränsad kompletterande utbildning. 
 23 
  
 13.3 
  
 Auktorisation av tolkar och översättare 
  
 Auktorisation av tolkar och översättare regleras i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 1 § i förordningen prövas frågor om auktorisation av tolkar och över- sättare av Kammarkollegiet. Auktorisation får avse ett eller flera 
  
 23  
 Statskontoret (2012) s.  
 54–55. 
  
 378 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 främmande språk och det svenska teckenspråket. En ansökan om auktorisation görs skriftligen hos Kammarkollegiet och för pröv- ning av ansökan ska en avgift tas ut (3 §). 
 För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller vara underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat, ha fullgjort de kunskapsprov som föreskrivs av Kam- markollegiet, och vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk eller översättare (4 §). 
 Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkollegiet bestämmer kan en auktoriserad tolk eller översättare få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde (6 §). En auktorisation eller ett bevis enligt 6 § gäller för en tid av fem år. 
 Auktoriserade tolkar eller translatorer ska samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- och translatorssed. Auktoriserade tolkar eller translatorer ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet (9 §). 
 Kammarkollegiets tolkföreskrifter 
 Kammarkollegiet har beslutat tolkföreskrifter (KAMFS 2004:1) i vilka närmare regleras hur auktorisation av tolkar sker. Enligt 4 § KAMFS 2004:1 består kunskapsprov för auktorisation som tolk av skriftliga prov, förhör och rollspel för att pröva tolkens förmåga att tolka. För att godkännas i provet ska tolken behärska både svenska och tolkspråket och vara insatt i båda språkens ordförråd, gram- matik och uttrycksmöjligheter. Han ska vidare ha god läsförståelse och skrivkunnighet. Tolken ska kunna utföra en tekniskt tillfredsställande tolkning med god informationsöverföring. Han ska vidare väl känna till god tolksed och ha erforderliga termi- nologi- och realiakunskaper i sociala frågor, sjukvård, socialförsäk- ring, arbetsmarknad och vardagsjuridik. Han ska också vara till- fredsställande orienterad om hur det svenska samhället fungerar (4 §). 
 Kunskapsprov för bevis om speciell kompetens (t.ex. rättstolk eller sjukvårdstolk) består av skriftliga prov, förhör och rollspel för 
 379 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 att pröva tolkens förmåga att tolka inom det område som den speciella kompetensen avser. För att godkännas i provet ska tolken kunna utföra en tekniskt god tolkning med mycket god informa- tionsöverföring. Han ska vidare ha goda terminologi- och realia- kunskaper inom specialområdet (5 §). 
 I Kammarkollegiets uppdrag ingår att utöva tillsyn över de auktoriserade tolkarna. Myndigheten kan upphäva auktorisationen om tolken har misskött sig (14 §). 
 Auktorisation i praktiken 
 Auktorisationen baseras på de särskilda prov som Kammarkollegiet organiserar. Provet består av en skriftlig och en muntlig del. Den som blir godkänd i det skriftliga provet får göra det muntliga, som bl.a. består av rollspel i realistiska tolksituationer. Det muntliga provet genomförs i Kammarkollegiets lokaler. För att genomföra det anlitar Kammarkollegiet skådespelare som aktörer i rollspelen och särskilda examinatorer som bedömer resultatet. De som får godkänt i auktorisationsprovet kan därefter göra särskilda prov för att få speciell kompetens som rättstolk respektive sjukvårdstolk. Kammarkollegiet tar ut en avgift för att göra provet, men den täcker inte myndighetens kostnader för att genomföra det. En auktorisation gäller i 5 år men förnyas utan krav på att göra ett nytt prov förutsatt att tolken har arbetat aktivt som tolk och inte misskött sig. 
 Kammarkollegiet genomför auktorisationsprov för tolkar i cirka 40 språk. Auktorisationsprov anordnas årligen på våren och på hösten. Prov för speciell kompetens som rättstolk ordnas på våren och prov för speciell kompetens som sjukvårdstolk ordnas på hösten. Som exempel kan nämnas att Kammarkollegiet i september 2013 anordnade auktorisationsprov för tolkar i följande språk; dari, estniska, hindi, lettiska, persiska, rikskinesiska, ryska, spanska, teckenspråk, turkiska och tyska samt auktorisationsprov för sjukvårdstolkar i följande språk; albanska, arabiska, bosniska, kroatiska, serbiska, persiska, rikskinesiska, ryska, sydkurdiska, spanska, teckenspråk och turkiska. Det skriftliga provet kunde vid detta tillfälle genomföras i Göteborg, Lund, Stockholm och Umeå. 
 380 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 På Kammarkollegiets hemsida finns en preliminär språkplan för våren  
 2013–hösten 
  2018 i vilken anges när det planeras för auktori- sationsprov i respektive språk. 
 24 
  
 Utbildningsbevis för tolkar och tolkutbildning 
 Sedan år 2006 finns en sammanhållen grundutbildning för tolkar. Utbildningen bedrivs enligt en gemensam kursplan och har fast- ställda krav för godkänt resultat. Den utförs av sex folkhögskolor och fyra studieförbund, och omfattar två terminers studier på halv- tid eller fyra på deltid. Den som avslutar grundutbildningen med godkänt resultat får ett utbildningsbevis. 
 Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet erbju- der också viss utbildning av tolkar. Varje år anordnar universitetet en tolkutbildning i ett språk. Utbildningen omfattar 60 högskole- poäng, vilket innebär två terminers studier på heltid. Den som klarar kursen med godkänt resultat har hittills kunnat ansöka om auktorisation utan att behöva göra det särskilda provet vid Kam- markollegiet. För att få påbörja kursen krävs 60 högskolepoäng i det aktuella språket. 
  
 13.4 
  
 Tolkar i allmän förvaltningsdomstol 
  
 13.4.1 
  
 Olika tolkkompetenser 
  
 Domstolarna använder sig av kontakttolkar vid tolkning i domstol. Begreppet kontakttolk innebär en tolk som tolkar mellan enskilda personer och representanter för myndigheter. Kontakttolkarna kan delas upp i fyra olika kategorier; auktoriserad tolk, auktoriserad tolk med speciell kompetens för tolkning inom rättsväsendet (s.k. rättstolk), tolk med utbildningsbevis från sammanhållen grund- utbildning och annan tolk. 
 En auktoriserad tolk är en tolk som fått statlig auktorisation. Auktorisationen avser ett eller flera främmande språk eller det svenska teckenspråket. Frågor om auktorisation prövas av Kam- markollegiet, se mer i avsnitt 13.3. 
  
 24  
 www.kammarkollegiet.se 
 381 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 Rättstolk är en redan auktoriserad tolk som fått specialkom- petens som rättstolk efter att ha genomgått Kammarkollegiets prov för tolkning inom rättsväsendet. 
 Tolk med utbildningsbevis från sammanhållen grundutbildning har genomgått en grundutbildning till kontakttolk. Grundutbild- ningen ges på folkhögskola och studieförbund under ett år på halvfart eller under två år på kvartsfart. Kraven på förkunskaper motsvarar gymnasienivå och prövas i ett särskilt test. Utbildningen innehåller de moment som prövas i Kammarkollegiets auktorisa- tionsprov och läggs upp enligt nationella kursmål och nationella prov. Utbildningsbevis ges efter godkänt resultat på utbildningen. Kammarkollegiet har upprättat ett register över tolkar som med godkänt resultat genomgått den sammanhållna kontakttolkutbild- ningen. 
 Annan tolk kan i princip helt sakna tolkutbildning eller i vart fall ha annan utbildning än den ovan nämnda. 
 Förordnade tolkar är uppdragstagare hos domstolen och omfattas därför, enligt ett beslut av Justitiekanslern, av samma sekretess- regler som domstolens anställda. 
 25 
  
 13.4.2 
  
 Tolkar – tillgång och efterfrågan 
  
 Tillgång på tolkar 
 Som framgår ovan har det i flera tidigare utredningar konstaterats att tillgången på tolkar inte är tillräcklig och att tolkarnas kvalitet är högst skiftande. I ett stort antal språk finns inga auktoriserade tol- kar att tillgå och tillgången på tolkar med speciell kompetens som rättstolk är begränsad. I Sverige förekommer i dag mellan 150 och 170 olika språk. De 20 vanligaste språken svarade för mer än 90 procent av alla tolkade timmar under 2011. Allra vanligast var arabiska, somaliska, persiska (farsi),  
 bosniska-kroatiska-serbiska 
  och Nixon, som vart och ett svarade för över 5 procent av antalet tolkade timmar. 
 26  
 Det går i dagsläget att auktorisera sig i 40 språk. 
 Av Kammarkollegiets årsredovisning för 2013 framgår att kollegiet inte har möjlighet att auktorisera tolkar i en del av de 
  
 25 
  
 Justitiekanslerns beslut den 14 november 2008, dnr  
  
 4970-08-21. 
  
 26 
  
 Statskontoret (2012) s. 14. 
  
 382 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 språk där behovet är påtagligt. Svårigheter att rekrytera bedömare som både har den kompetens som krävs och är villiga att åta sig uppdrag som bedömare anges som den främsta orsaken. Vid årsskiftet 2013/2014 fanns 1 464 gällande auktorisationer av tolkar. Av dessa avser 229 auktorisationer med speciell kompetens som rättstolk och 148 auktorisationer med speciell kompetens som sjukvårdstolk. De 1 087 auktorisationerna på grundnivå innehas av 1 027 personer, speciell kompetens som rättstolk av 217 personer och speciell kompetens som sjukvårdstolk av 145 personer. 
 Vidare framgår att antalet personer som söker till auktorisa- tionsproven för tolkar ökar år från år (från 278 deltagare år 2011 till 337 deltagare år 2013 till skriftliga prov). Samtidigt konstateras att andelen som når auktorisation inte ökar på samma sätt. 
 Kammarkollegiet för ett register över auktoriserade tolkar och översättare och ett register över tolkar som med godkänt resultat genomgått den sammanhållna tolkutbildning som ges av vissa folkhögskolor och studieförbund och som står under tillsyn av Myndigheten för yrkeshögskolan. Det kan noteras att Kammar- kollegiet inte har något ansvar för dessa sistnämnda tolkars kun- skapsnivå och utövar heller ingen tillsyn över dem. 
 Kammarkollegiet har ansvaret för den statliga inköpssamord- ningen när det gäller tolkförmedlingstjänster. Nuvarande ramavtal började gälla den 1 november 2013 och gäller t.o.m. den 31 oktober 2015. Ramavtalet kan förlängas ytterligare maximalt två år och löper då som längst t.o.m. den 31 oktober 2017. Ramavtalet om- fattar tillhandahållande och förmedling av tolkar för utförande av uppdrag avseende kontakttolkning och telefontolkning till de av- ropsberättigade myndigheterna. Inom begreppet kontakttolkning innefattas även videotolkning. Under ramavtalsperioden kan även tolkning via webb komma att bli aktuellt. Ramavtalet är indelat i 21 avtalsområden vilka följer Sveriges länsindelning. Statens inköps- central har tecknat avtal med tre leverantörer per avtalsområde. Ramavtalet är rangordnat vilket innebär att den avropande myndig- heten i första hand ska kontakta den ramavtalsleverantör som är rangordnat som nummer ett i aktuellt län. 
 383 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 Ramavtalet påverkar inte domstolens möjlighet att anlita tolk utan att gå via tolkförmedling. Domstolen kan alltid direkt vända sig till en tolk och förordna denne för tolkuppdraget. 
 27 
  
 Efterfrågan på tolkar 
 Av den statistik som utredningen fått från Domstolsverket framgår att de måltyper där tolk används mest frekvent är migrationsmål och mål enligt LVU, LPT och LRV. Den statistik som finns är dock ofullständig då alla allmänna förvaltningsdomstolar inte redovisar att tolk använts i domstolarnas verksamhetsstöd Vera. Dock kan konstateras att efterfrågan på tolkar har ökat sedan migrationsmålen flyttades till förvaltningsdomstolarna samt att efterfrågan på tolkar ser ut att fortsätta öka och detta även i andra måltyper än migrationsmål. 
  
 13.5 
  
 Domstolarnas inställning 
  
 Utredningen har i en enkät till alla förvaltningsrätter och kammar- rätter bl.a. ställt frågor om hur användningen av tolkar i domstolen fungerar, t.ex. vad avser tillgång på tolkar i olika språk, kvalitet på tolkningen m.m. Nedan följer en sammanfattning av de svar som inkommit. 
 Flera förvaltningsrätter uppger i enkätsvaren att tolkningen i allmänhet fungerar bra men flera uppger också att det finns problem såsom att tolkar inte alltid förstår sin uppgift i domstolen (t.ex. själva svarar på frågor eller gör annat än att direkt översätta det som sägs) och att det händer att tolkarna talar bristfällig svenska. Flertalet förvaltningsrätter uppger att kvaliteten på tol- karna varierar kraftigt. En förvaltningsrätt uppger att tolkningen generellt fungerar dåligt då det är dåligt med tillgång på tolkar i många språk och kvaliteten är inte heller alltid tillräckligt hög. 
 Flertalet förvaltningsrätter uppger att det finns för få rättstolkar samt att det finns en brist på tolkar i en del språk/dialekter, både i de ovanliga och mer vanliga. En förvaltningsrätt uppger att det är bristande tillgång på auktoriserade tolkar. En förvaltningsrätt anför 
  
 27  
 Sveriges domstolar (2013) s.  
 46–47. 
  
 384 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 att då tolktjänster upphandlas är det nödvändigt att kontrollera hur många rättstolkar den aktuella tolkförmedlingen kan erbjuda. 
 Två förvaltningsrätter uppger att det ofta är svårt för en domstol att avgöra kvaliteten hos den som tolkar då det oftast rör sig om ett språk som inte förstås av domstolen. 
 En förvaltningsrätt uppger att tillgången till tolk på vissa, mindre språk är mycket begränsad. Det händer relativt ofta i migra- tionsmålen att en muntlig förhandling måste senareläggas eller ställas in på grund av att tolk inte finns att tillgå. Inte sällan måste en påbörjad muntlig förhandling ställas in på grund av att tolk- ningen inte fungerar. Domstolen uppfattar det här som att tolken och klaganden inte förstår varandra, kanske på grund av olika dialekter men ibland också på grund av att tolken saknar tillräckliga kunskaper i svenska språket. Problemet upplevs som relativt stort på migrationsavdelningen, där antalet muntliga förhandlingar som kräver tolk är stort. 
 En förvaltningsrätt uppger att tolkkostnaderna ökar. 
  
 13.6 
  
 Överväganden 
  
 13.6.1 
  
 Skärpta kompetenskrav för tolkar i allmän förvaltningsdomstol 
  
 Förslag:  
 Samma kompetenskrav som gäller för tolkar i allmän domstol ska införas för tolkar i allmän förvaltningsdomstol. Förslaget ska genomföras genom att det ska anges i förvalt- ningsprocesslagen att rätten, om det är möjligt, ska förordna en tolk som är auktoriserad att biträda som tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. 
 Kriteriet allvarligt hörsel- eller talskadad ska bytas ut mot kriteriet hörselnedsättning eller talsvårigheter vilket innebär ett mildare krav för att rätten ska vara skyldig att anlita tolk eller tekniskt hjälpmedel. 
 Språket i 50 § förvaltningsprocesslagen ska moderniseras i enlighet med 5 kap. 6 § RB. Någon ändring i sak med anledning av detta är inte avsedd. 
 385 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 Skärpta kompetenskrav 
 Den 1 juli 2009 trädde språklagen (2009:600) i kraft. Enligt 10 § språklagen är språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet svenska. Att inte behärska svenska kan vara ett hinder för den som har att göra med ett organ i den offentliga förvaltningen. En bristfällig kommunikation mellan den enskilde och myndigheten kan leda till missförstånd. En enskild som inte behärskar svenska språket be- finner sig i en utsatt situation och det är viktigt att denne kan få kompetent stöd och hjälp. 
 Frågan om tolkning är mot denna bakgrund central när det kommer till rättssäkerhet i våra myndigheter och domstolar. Behov av kvalificerad tolk finns i alla måltyper i allmän förvaltningsdomstol och det är många gånger fråga om ärenden som har stor betydelse för den enskilde och handlar om den enskildes personliga förhållanden. Detta ställer också särskilda krav på tolken. Vad gäller måltyper i allmänna förvaltningsdomstolar är behovet av kvalificerad tolk uppenbart på asylområdet. För den som söker asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl är det av största vikt att han eller hon kan göra sig förstådd. Den asylsökande kan ofta ingen svenska alls vilket ställer särskilda krav både på tolken och på rätten. 
 Från den 1 oktober 2013 har kompetenskraven skärpts när det gäller tolkar och översättare som anlitas av domstolar i brottmål och brottsutredande myndigheter. Denna skärpning innebär att om det är möjligt ska en tolk eller översättare som är auktoriserad anlitas. Det är från rättssäkerhetssynpunkt viktigt att den tolkning och översättning som tillhandahålls inom rättsväsendet håller hög kvalitet. Brister i tolkningen kan leda till att domar och beslut fattas med ett oriktigt underlag. 
 Utredningen ser inte att det finns några skäl till varför kom- petenskraven för tolkar i allmän förvaltningsdomstol ska vara annorlunda utformade än de kompetenskrav som numera gäller för allmän domstol. Det är ur den enskildes synvinkel lika viktigt att tolkningen är av god kvalitet både i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. Som nämnts ovan är behovet av kvalificerade 
 386 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 tolkar uppenbart på migrationsområdet men behovet kan självklart uppkomma i alla måltyper i allmän förvaltningsdomstol. 
 28 
  
 Fakultativ eller tvingande regel 
 I 5 kap. 6 § rättegångsbalken anges att en tolk  
 får  
 anlitas att biträda rätten om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska. Om en misstänkt i ett brottmål inte behärskar svenska,  
 ska  
 en tolk anlitas vid sammanträden inför rät- ten. 
 29  
 I 50 § förvaltningsprocesslagen i dess nuvarande lydelse anges att en tolk  
 ska  
 anlitas om en part, ett vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska. Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk. 
 Det kan diskuteras om reglerna rörande tolkning i allmän för- valtningsdomstol ska motsvara reglerna rörande tolkning i tvistemål, dvs. att reglerna ska vara fakultativa. Utredningen anser dock inte att det finns anledning att ändra till en fakultativ regel för förvaltningsdomstolarna, dvs. att en tolk  
 får  
 anlitas. Mål i allmän förvaltningsdomstol där muntlig förhandling är aktuell är typiskt sett mål som har stor betydelse för den enskilde och de måltyper där tolk främst anlitas är sådana måltyper som berör mycket per- sonliga och ofta känsliga förhållanden för den enskilde. Det kan också vara fråga om sådana förfaranden som enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska anses som anklagelser om brott vilket i sin tur innebär att artikel 6.3 e) blir tillämplig. Utredningen anser att förvaltningsprocessens karaktär innebär att det är befogat att rätten även fortsättningsvis  
 ska  
 anlita en tolk om en part, ett vittne eller annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska på samma sätt som numera anges vad gäller misstänkta i brottmål. 
 Vad gäller behovet av tolk i annat fall, dvs. när det inte är fråga om att en part, ett vittne eller annan ska höras inför rätten, anser 
  
 28 
  
 Anlitande av tolk är vanligast i migrationsmål och i mål enligt LVU, LPT och LRV. 
  
 29 
  
 Regeringen anförde i prop. 2012/13:132 s. 21 bl.a. följande. I likhet med utredningen kan regeringen konstatera att den praktiska tillämpningen av den nuvarande regleringen i stort uppfyller direktivets krav. Misstänkta och tilltalade tillhandahålls alltså tolkning i tillräcklig utsträckning. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § första stycket RB är dock fakultativ till sin karaktär, dvs. den ger rätten en möjlighet, men ingen skyldighet, att anlita tolk när någon som ska höras inför rätten inte är mäktig svenska språket. Direktivet kräver emellertid att regleringen är obligatorisk. Den nuvarande generella bestämmelsen behöver därför kompletteras med en obligatorisk regel för misstänkta och tilltalade i brottmål. 
  
 387 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 utredningen dock att det även i fortsättningen ska anges att rätten  
 får  
 anlita tolk vid behov. 
 30  
 Begreppet tolk i förvaltningsprocess- lagen betecknar både den som tolkar muntligen från ett språk till ett annat och den som gör en skriftlig översättning av en handling. Vad gäller skriftliga översättningar så regleras detta genom att rätten även i annat fall vid behov  
 får  
 anlita tolk. Möjligheten att få skriftliga översättningar är således begränsad. 
 31 
  
 Språkliga förändringar 
 Utredningen anser att det är en fördel om språket i förvaltnings- processlagen moderniseras (se vidare avsnitt 18.1.4). I detta fall finns skäl att följa det språkbruk som valts i 5 kap. 6 § RB avseende tolkning. Även om regeringen i prop. 2012/13:132 intagit den ståndpunkten att Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden inte gäller för administrativa förfaranden anser utredningen att de krav som ställs enligt direktivet bör uppfyllas i möjligaste mån även vad avser processen i allmän förvaltningsdomstol. 
 32 
  
 Regeringen gjorde i prop. 2012/13:132 bedömningen att ut- trycket allvarligt hörsel- eller talskadad inte fullt ut motsvarade direktivets krav och därför borde ändras. 
 33  
 I 5 kap. 6 § RB anges nu att det som gäller för den som inte behärskar svenska också gäller för den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Bestämmelsen ger också utrymme för att ett tek- niskt hjälpmedel kan användas i stället för tolk, om det är lämpligt. 
 Utredningen föreslår mot denna bakgrund att uttrycket all- varligt hörsel- eller talskadad i 50 § första stycket FPL samt stycket om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller tvärtom i 50 § andra stycket FPL ska ersättas av ett nytt tredje stycke i vilket ska 
  
 30 
  
 Detta avser i praktiken främst skriftliga översättningar men kan också vara aktuellt då en part behöver tolk vid möten med sitt offentliga biträde innan en muntlig förhandling. 
  
 31 
  
 Regeringen antog slutsatsen avseende tillämpningsområdet för direktiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden att detta begränsar sig till brottmålsprocessen vilket enligt regeringen innebär att direktivet inte kan anses omfatta administrativa förfaranden där det kan fattas beslut om åtgärder som kan följa av ett brott, 
  
 t.ex. körkortsingripanden och påförande av skattetillägg. Se ovan och prop. 2012/13:132 s. 15 f. 
  
 32 
  
 Ibid. 
  
 33 
  
 A. a. s. 22. 
  
 388 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 anges att det som föreskrivs om den som inte behärskar svenska ska gälla också den som till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver en tolk. Vidare ska anges att om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Den föreslagna lagtexten innebär ett mildrat krav för att rätten ska vara skyldig att anlita tolk eller tekniskt hjälpmedel i dessa situationer. Vad gäller överföring från punktskrift till vanlig skrift eller tvärtom så kommer detta att omfattas av formuleringen att ett tekniskt hjälpmedel kan användas i stället för tolk. 
 Vad gäller 50 § tredje stycket FPL om tolkens tillförlitlighet föreslår utredningen att detta stycke anpassas med 5 kap. 6 § RB som förebild. Någon ändring i sak är inte avsedd. 
  
 13.6.2 
  
 Andra åtgärder för att stärka kvaliteten 
  
 på tolkningen i allmän förvaltningsdomstol 
 Införandet av ett skärpt kompetenskrav är ett led i att stärka kvaliteten på tolkningen i allmän förvaltningsdomstol. Utred- ningen gör dock bedömningen att även andra åtgärder är nöd- vändiga för att ytterligare stärka kvaliteten och tillgången på kompetenta tolkar i allmän förvaltningsdomstol. 
 Regeringen angav i prop. 2012/13:132 s. 34 att den hade för avsikt att återkomma i ett annat sammanhang till frågan hur till- gången på kvalificerade tolkar och översättare kan öka. Utred- ningen noterar härvid att regeringen den 13 februari 2014 beslutat att ge Statskontoret i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som syftar till att domstolarna bättre kan utnyttja befintliga tolk- och översättarresurser i syfte att så kvalificerade tolkar och över- sättare som möjligt används i domstol. I arbetet ska Statskontoret samråda med Domstolsverket och Kammarkollegiet. 
 Utredningen välkomnar detta initiativ för att stärka kvaliteten och tillgången på kompetenta tolkar i både allmän förvaltnings- domstol och allmän domstol. Utredningen skulle vilja peka på några ytterligare åtgärder som kan vara av betydelse i detta avseende. 
 389 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 SOU 2014:76 
  
 Utbildning för domare och annan personal 
 Domstolsverket har inom ramen för Domstolsakademin tagit fram kursen  
 Att tala genom tolk  
 som genomfördes första gången våren 2014. Kursen riktar sig till domare i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Målet med utbildningen är att del- tagarna ska få en ökad förståelse för tolkarnas arbetssituation och uppdrag. Deltagarna ska också kunna ta ställning till vilka rutiner och policys som behövs och kanske saknas på den egna domstolen i fråga om hanteringen av tolkar. 
 Det är positivt att Domstolsverket tagit fram denna utbildning som enligt utredningens mening fyller ett behov. Några ytterligare åtgärder som skulle kunna övervägas och som ligger inom Dom- stolsverkets ansvarsområde är framtagande av riktlinjer och gemen- samma rutiner för hantering av tolkar samt utbildning även för kanslipersonal. Det är framförallt kanslipersonal som bokar tolkar och som har kontakt med de olika tolkförmedlingarna. 
 Domstolarnas roll 
 I regeringens proposition 2012/13:132 anges bl.a. följande. I vissa delar av landet råder brist på auktoriserade tolkar och i vissa språk kan det ibland uppstå svårigheter att förordna en auktoriserad tolk. Om en auktoriserad tolk inte kan anlitas till ett planerat samman- träde får domstolen väga fördelarna med att tolken är auktoriserad mot konsekvenserna av att sammanträdet senareläggs till en senare tidpunkt. Detsamma gäller om handläggningen skulle fördröjas om en auktoriserad översättare inte finns tillgänglig när behov av över- sättning uppstår. Domstolen får inte vid varje fördröjning avstå från att anlita en auktoriserad tolk eller översättare. 
 34 
  
 En annan aspekt av att domstolarna konsekvent beställer rätts- tolkar eller andra auktoriserade tolkar och i  
 icke-auktoriseringsbara 
  språk bästa möjliga tolk är att domstolarna på detta sätt visar att de efterfrågar kompetenta tolkar. Även om det för närvarande inte finns tillräckligt många så kvalificerade tolkar är det viktigt att domstolarna visar att de efterfrågar sådana tolkar. Det är först då som bristen på tillräckligt bra tolkar kan bli tydlig för tolkförmed- 
  
 34  
 Prop. 2012/13:132, s. 49 f. och s. 55. 
 390 
  
 SOU 2014:76 
  
 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol 
  
 lingarna och för tolkarna. Ett ställningstagande från domstolarna att i princip endast utbildade tolkar accepteras, kan också antas stimulera de redan nu verksamma tolkarna till fortsatt utbildning och kompetenshöjning. 
 35 
  
 Det finns såvitt utredningen känner till i dag inte något system för utvärdering av de tolkar som anlitas av domstolarna. Detta innebär att det troligen är sällan som en tolkförmedling får veta om det varit problem med en tolk vid en förhandling. Tolkförmed- lingen som är tolkens arbetsgivare får då inte möjlighet att vidta de åtgärder som skulle behövas, t.ex. kompetenshöjande kurser eller liknande. Utredningen ser här en möjlighet att utveckla ett enkelt frågeformulär som domstolarna besvarar elektroniskt efter varje sammanträde där en tolk anlitats. 
 Högre ersättning till auktoriserade tolkar och auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolkar 
 Redan i dag är ersättningen till auktoriserade tolkar och aukto- riserade tolkar med speciell kompetens som rättstolkar högre än till icke auktoriserade tolkar. Ett sätt att uppmuntra fler tolkar att bli auktoriserade och att förvärva speciell kompetens som rättstolk är att använda ekonomiska incitament. Om skillnaden i ersätt- ningsnivå skulle öka ytterligare beroende på tolkens kvalifikationer skulle det kunna få positiva effekter på tolkarnas vilja att vidare- utbilda och auktorisera sig. 
  
 35  
 Jfr SOU 2009:56. 
 391 
  
 14 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 I direktiven anges bl.a. följande. För tingsrätterna finns enligt 56 kap. 13 § rättegångsbalken, RB, en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen (HD). En sådan fråga får prövas av HD först efter att domstolen meddelat prövningstillstånd. Sedan domstolen avgjort frågan eller beslutat att inte meddela prövnings- tillstånd ska tingsrätten avgöra målet. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till hovrätt och Högsta domstolen på vanligt sätt. 
 Någon motsvarande möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) finns inte för förvalt- ningsrätterna. Ett mål som innehåller prejudikatfrågor måste alltid prövas i både första och andra instans innan det når HFD. I direk- tiven noteras att detta kan begränsa antalet frågor som blir föremål för prövning i högsta instans men också motverka ett snabbt av- görande av målet. I direktiven framhålls också att en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD kan vara ett sätt att stärka praxisbildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvalt- ningsrätterna. 
 Enligt direktiven ska utredningen därför 
  
 överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till HFD och hur en sådan regle- ring i så fall bör utformas, och 
  
 särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper. 
  
 De ärenden som blir föremål för förhandsbesked av Skatterätts- nämnden omfattas inte av uppdraget. 
 393 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 14.1 
  
 Regleringen rörande tingsrätterna 
  
 Gällande regler 
 Enligt RB finns möjlighet för tingsrätt att med parternas samtycke hänskjuta en viss fråga i målet till prövning av HD, s.k. hänskju- tande av prejudikatfråga. Hänskjutande av prejudikatfrågor får ske när förlikning om saken är tillåten, dvs. i dispositiva tvistemål (jfr 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 § RB). 
 För att en fråga som har hänskjutits på detta sätt ska prövas av HD krävs att HD meddelar prövningstillstånd (56 kap. 14 § RB). Prövningstillstånd får meddelas endast i den mån det gäller en så- dan prejudikatfråga som avses i 54 kap. 11 § första stycket RB. Frå- gan om prövningstillstånd får prövas utan att parterna fått tillfälle att yttra sig. 
 Om prövningstillstånd meddelas enligt 14 §, ska enligt 56 kap. 15 § RB HD pröva prejudikatfrågan med tillämpning av reglerna i 7, 9 och 11 §§ RB. 
 Bakgrund till reglerna 
 Möjligheten att hänskjuta prejudikatfrågor till HD gäller bara i dis- positiva tvistemål. Möjligheten infördes i själva verket just för att åstadkomma bättre prejudikatbildning i dispositiva tvistemål. Rättsutredningen hade i sitt betänkande  
 Högsta domstolen och rätts- bildningen  
 (SOU 1986:1) skissat på idéer till helt nya möjligheter att föra upp prejudikatfrågor till HD, bl.a. från tingsrätterna men även från skiljenämnder, allmänna reklamationsnämnden och vissa andra tvistlösande organ. 
 I den efterföljande propositionen begränsades förslaget till en möjlighet för tingsrätterna att föra upp prejudikatfrågor till HD. I propositionen anfördes bl.a. följande beträffande skälen bakom förslaget. 
 Det är sällan som tvister på förmögenhetsrättens område prövas av HD. Detta beror framförallt på att det över huvud taget är ganska sällan som mer komplicerade tvister på detta område kommer under domstolsprövning. Näringslivets tvister har sedan lång tid tillbaka i stor utsträckning handlagts i privat skiljeförfarande. Tvister mellan konsument och näringsidkare klaras rätt ofta ut av allmänna reklama- tionsnämnden. Nämnden kan inte avgöra tvister på ett för parterna bindande sätt och dess avgöranden kan inte verkställas genom krono- 
 394 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 fogdemyndigheten. Nämndens prövning leder i stället till rekommen- dationer – i allmänhet över 4 000 per år – som i de allra flesta fall leder till en uppgörelse mellan parterna. Också på försäkringsområdet prö- vas tvister ofta i en rådgivande nämnd. 
 Det sagda i förening med den gallring som instanssystemet leder till medför att antalet  
 HD-avgöranden 
  på förmögenhetsrättens område är obetydligt. 
 Skiljedomar är i princip inte offentliga. Hittills gjorda försök att få till stånd en publicering av särskilt intressanta skiljedomar har inte lett till något resultat. 
 Ett sätt att förbättra prejudikatbildningen på förmögenhetsrättens område skulle kunna vara att föra över en del av de tvister som nu handläggs av skiljenämnder till de allmänna domstolarna.() 
 1 
  
 I förarbetena anfördes vidare att en snabb, billig och enkel väg att skapa prejudikat skulle kunna öppnas om tingsrätterna fick hän- skjuta en prejudikatfråga till HD och få den besvarad redan innan tingsrätten avgör själva målet. En stor fördel med ett sådant system ansågs vidare vara att prejudikatbehovet kan tillgodoses också i de fall då den som förlorar målet inte har intresse av att överklaga. Även för den enskilda parten ansågs möjligheten att hänskjuta en prejudikatfråga från tingsrätt till Högsta domstolen innebära en fördel, eftersom det kan vara betungande om den enskildes mål blir ett pilotfall och förs genom instanserna upp till HD, medan andra mål får vila i avvaktan på prejudikatet. Det ansågs således många gånger vara bättre för alla inblandade om prejudikatfrågan kunde prövas på ett så tidigt stadium som möjligt. 
 2 
  
 Vid remissbehandlingen av Rättsutredningenss förslag framför- des invändningar om att hänskjutande av prejudikatfrågor direkt från tingsrätt strider mot instansordningens princip och begränsar tingsrätternas och hovrätternas funktioner. Vidare anfördes att det är principiellt felaktigt med en ordning som innebär att en domstol ska fråga en annan domstol till råds. Reformen skulle också enligt vissa remissinstanser kunna innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i tingsrätten. 
 3  
 När bestämmelserna infördes var emellertid en grundförutsättning för hänskjutande att parterna träffade avtal om att inte överklaga 
  
 1 
  
 Prop. 1988/89:78 s. 61 ff. 
  
 2 
  
 A. a. s. 64 ff. 
  
 3 
  
 A. a. s. 65 f. 
  
 395 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 tingsrättens dom. Detta faktum medförde enligt regeringen att några problem inte uppstod i fråga om instansordningsprincipen. 
 4 
  
 I förarbetena konstaterades också att ett alternativ till att hänskjuta prejudikatfrågor är att avgöra delfrågor i s.k. mellandom, men att mellandom dock används sällan. Beträffande skälen till detta anfördes bl.a. följande. 
 I en del fall leder mellandomar till processekonomiska vinster genom att man kan få upp en prejudikatfråga till HD både snabbare och i mer renodlad form än om hela målet handläggs i ett sammanhang. Om det i ett enskilt fall skall vara meningsfullt med en mellandom, måste det dock finnas kvar tvistiga och svårutredda frågor i målet som inte om- fattas av mellandomen. Detta innebär att det med nuvarande regler i många fall uppkommer en dubbel processkedja i målet, dels avseende mellandomen, dels avseende den slutliga domen. Mellandomen leder därför till fördelar endast om den blir det slutliga avgörandet i målet. En konsekvens härav är att mellandomen endast passar för vissa fall. Det kan också finnas andra anledningar till att mellandomens möjlig- heter utnyttjas sparsamt, bl.a. att reglerna om förutsättningarna för mellandom uppfattas som invecklade. 
 5 
  
 En lämplig tidpunkt för hänskjutande ansågs i förarbetena vara rättens sammanfattning av parternas ståndpunkter enligt 42 kap. 16 § RB. 
 6 
  
 Så småningom togs kravet på att parterna skulle ingå avtal om att inte överklaga tingsrättens dom bort. Skälet till detta var att man ville öka antalet hänskjutna prejudikatfrågor. I förarbetena till lagändringen anfördes bl.a. följande. 
 Regeringen inser visserligen att det finns en risk för att processen förlängs om man tillåter överklagande av tingsrättens dom, men samtidigt finns det skäl att tro att parterna som regel avstår från att överklaga denna när Högsta domstolen har avgjort prejudikatfrågan, åtminstone om tings- rättens dom inte rymmer frågor som Högsta domstolen inte haft anledning att ta ställning till. Vad regeringen fäster särskilt stor vikt vid är att Skiljedomsutredningens förslag ger bättre möjligheter för 1989 års reform att få ett ordentligt genomslag. Vi förordar alltså den ordningen att tingsrätten skall kunna hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta domstolen oavsett om parterna har förbundit sig att inte överklaga tingsrättens dom. 
  
 4 
  
 Om parterna är bundna av ett avtal enligt vilket tingsrättens dom inte får överklagas, finns det drastiskt uttryckt ingen instansordningens princip att värna om längre; processen skulle i alla händelser stanna i tingsrätten (Prop. 1988/89:78 s. 65 f.). 
  
 5 
  
 A. a. s. 65 f. 
  
 6 
  
 A. a. s. 69 och 98. 
  
 396 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 Tingsrättens beslut i frågan om hänskjutande skall ske eller inte bör, liksom i dag, inte kunna överklagas. 
 7 
  
 I samma proposition diskuterades kort om tillämpningsområdet för bestämmelsen borde utvidgas till att omfatta även andra mål än dispositiva tvistemål. Enligt regeringen fanns det skäl att inte genomföra en sådan utvidgning av bestämmelsens tillämpnings- område. I sammanhanget anfördes bl.a. följande. 
 Det skulle kunna övervägas att vidga tillämpningsområdet för reglerna om hänskjutande av prejudikatfråga och låta dem avse även andra mål än dispositiva tvistemål. Utredningen har inte föreslagit detta, huvud- sakligen med hänsyn till att utredningens förslag bygger på förbud mot att överklaga tingsrättens dom. Nu väljer visserligen regeringen inte den lösningen, men vi vill ändå stanna för att inte föreslå någon utvidgning. Behovet och utrymmet torde vara klart mindre i andra målkategorier än i dispositiva tvistemål. Remissinstanserna har inte heller efterfrågat någon utvidgning. 
 8 
  
 14.2 
  
 Hanteringen i Högsta domstolen 
  
 Under den första tioårsperioden efter införandet av möjligheten att hänskjuta prejudikatfrågor  
 (1989–1999) 
  utnyttjades möjligheten endast vid fyra tillfällen. Efter att kravet på avtal om att inte över- klaga togs bort har det blivit något vanligare med hänskjutande av prejudikatfrågor. Fortfarande utnyttjas dock förfarandet inte sär- skilt ofta. 
 Enligt uppgifter inhämtade från HD har domstolen under perio- den  
 2004–2013 
  haft 23 mål som handlat om hänskjutande av pre- judikatfrågor enligt 56 kap. 13 § RB. De senaste tre åren har det kommit in i genomsnitt 3 sådana mål per år. Prövningstillstånd be- viljas i en stor del, cirka 83 procent, av målen. 
 Som exempel på mål som avgjorts av HD efter hänskjutande av tingsrätt kan från senare tid nämnas följande: 
 9 
  
 NJA 2007 s. 295: B.H.S. väckte talan mot staten med yrkande att staten skulle förpliktas att till honom utge 500 000 kronor jämte 
  
 7 
  
 Prop. 1998/99:37 s. 36 f. 
  
 8 
  
 Ibid. 
  
 9 
  
 Tidigare fall, se NJA 1995 s. 197, NJA 1996 s. 68, NJA 1997 s. 660, NJA 1997 s. 787, NJA 1998 s. 375, NJA 1998 s. 834, NJA 2002 s. 173, NJA 2005 s. 438, NJA 2006 s. 420 och NJA 2006 s. 732. 
  
 397 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 ränta. B.H.S. anförde att denne lidit allvarliga psykiska men av att sitta 16 månader i häkte med fulla restriktioner innan han fick sin sak prövad i domstol. Enligt B.H.S. hade skäl inte förelegat att hålla honom häktad under så lång tid. Staten hade i och med den långa häktningstiden brutit mot artikel 5.3 i den Europeiska konven- tionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) varför skadestånd ska utgå enligt artikel 5.5 i samma konvention. Staten genom Justitiekanslern bestred käromålet. Parterna var överens om att enligt 56 kap. 13 § RB hänskjuta frågan om Europa- konventionens direkta tillämplighet till HD. Parterna önskade få svar på frågan om svensk domstol kan döma ut skadestånd direkt på grundval av artikel 5.5 i Europakonventionen för det fall skade- ståndslagen och lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberö- vande och andra tvångsåtgärder inte skulle anses medge att ersätt- ning utgår fullt ut enligt konventionens principer. HD fann att staten kan åläggas att betala skadestånd, utöver enligt vad som föl- jer av skadeståndslagen (1972:207) och lagen (1998:714) om ersätt- ning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, i den mån det behövs för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser enligt Artikel 5.5 i Europakonventionen. 
 NJA 2007 s. 747: C.D. väckte talan om skadestånd mot Trygg- Hansa Försäkrings AB under påstående att  
 Trygg-Hansa 
  i hem- lighet bedrivit spaning mot henne sedan hon anmält ett för- säkringsfall.  
 Trygg-Hansa 
  bestred käromålet. Tingsrätten beslutade att enligt 56 kap. 13 § RB till HD hänskjuta frågan om art. 8.1 i Europakonventionen kan av svensk domstol tillämpas i skade- ståndstalan mot annan än staten till HD:s prövning. HD fann att en enskild inte kan åläggas att betala skadestånd till en annan en- skild med direkt tillämpning av artiklarna 8 och 13 i Europakon- ventionen. 
 NJA 2008 s. 878: Strömma Fjäll och Aktivitet AB (Strömma) yrkade att tingsrätten skulle förplikta F.H. att – solidariskt med T.H., mot vilken tredskodom meddelats  
 2006-11-15 
  – till Strömma utge 179 116 kronor jämte ränta enligt 6 § räntelagen från dagen för delgivning av stämningsansökan till dess betalning sker. F.H. be- stred käromålet i dess helhet. Tingsrätten beslutade att med stöd av 56 kap. 13 § RB till HD hänskjuta frågan huruvida borgenären (Strömma) genom att fritt avräkna/kvitta sina förekommande skul- 
 398 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 der till huvudgäldenären (H. & förbättrad förtursbehandling, överlämnande av fråga till Regeringsrätten, språngrevision och reformerat förhandsbesked. 
 Förtursbehandling innebar enligt kommittén i korthet följande. Om en och samma beskattningsfråga berör ett större antal skatt- skyldiga och vägledande prejudikat saknas är det inte ovanligt att skattedomstolarna handlägger ett eller flera mål med förtur, medan övriga mål vilandeförklaras i avvaktan på att domen i det mål som handlagts med förtur ska vinna laga kraft. Avsikten är oftast att de 
  
 13 
  
 Prop. 1997/98:65 s. 22 f. 
  
 14 
  
 Prop. 1990/91:89 s. 30. 
  
 404 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 mål som handläggs med förtur, de s.k. pilotmålen, ska föras upp till högsta instans och bli föremål för ett vägledande utlåtande från Regeringsrätten och i sin tur kunna få prejudicerande verkan vid prövningen av de vilandeförklarade målen. 
 15 
  
 Överlämnande av fråga till Regeringsrätten innebar enligt kom- mittén följande. En metod som möjligen reducerar tidsutdräkten i domstolarna är att införa ett system varigenom prejudikatfrågan lyfts ut och överlämnas av länsrätten direkt till Regeringsrätten redan under handläggningen av ett mål vid länsrätten. I likhet med pilotmålsmetoden förutsätter ett överlämnandeförfarande att ett grundläggande taxerings- eller beskattningsbeslut finns. Därefter ska beslutet överklagas av den skattskyldige och omprövning ska ske vid skattemyndigheten innan frågan kan anhängiggöras i läns- rätten. Länsrätten ska besluta om ett hänskjutande och slutligen ska Regeringsrätten företa en dispensprövning innan prejudikat- frågan kan avgöras. 
 16 
  
 Språngrevision skulle överförd till skatteprocessen enligt kom- mittén innebära att den som förlorade skattetvisten i länsrätten skulle kunna överklaga frågan direkt till Regeringsrätten. Till skill- nad från den nyss behandlade möjligheten att hänskjuta en rätts- fråga direkt till Regeringsrätten skulle språngrevisionen ha den fördelen att den tvistiga frågan genom länsrättens handläggning och dom blev utredd och belyst innan frågan blir föremål för till- ståndsprövning i Regeringsrätten. 
 17 
  
 Vad gäller frågan om reformerat förhandsbesked redogjorde kommittén för betydelsen av en möjlighet för det allmänna att ansöka om förhandsbesked, bl.a. för att få till stånd en enhetlig rättstillämpning hos skattemyndigheterna. Även för den skatt- skyldige, som av någon anledning inte funnit skäl att begära för- handsbesked, skulle det vara av betydelse att en omtvistad rätts- fråga ges en snabb lösning. Vidare skulle lagstiftaren få snabbare besked, om det finns ett behov av att se över och eventuellt anpassa skattelagstiftningen. 
 18 
  
 Skatteflyktskommitténs förslag behandlades i propositionen 1997/98:65. Regeringen uttalade avseende alternativet att förbättra 
  
 15 
  
 SOU 1996:44 s. 50. 
  
 16 
  
 A. a. s. 53. 
  
 17 
  
 A. a. s. 54. 
  
 18 
  
 A. a. s. 55. 
  
 405 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 förtursbehandlingen att detta var möjligt men att metoden var långsam och att några betydelsefulla tidsvinster inte kunde på- räknas. 
 19 
  
 Vad gäller överlämnande av fråga till Regeringsrätten uttalade regeringen följande. Även bortsett från att några mer betydande tidsvinster antagligen inte skulle kunna uppnås torde, enligt Skatte- flyktskommittén, hänskjutande av frågor direkt från länsrätten till Regeringsrätten vara mindre lämpligt för skattemål. Skälen till detta är för det första att parterna saknar möjlighet att förfoga över pro- cessföremålet. Vidare måste parterna, alltså även den skattskyldige, ha ett intresse av att frågan hänskjuts till Regeringsrätten och aktivt medverka till att så sker. Ytterligare ett argument mot en ordning med hänskjutande är att den för skatteprocessen allsidiga och grundläggande beredning som sker i underinstanserna – eller i Skatterättsnämnden i förhandsbeskedsärendena – skulle gå förlo- rad. Slutligen kan det ifrågasättas om det är lämpligt att begränsa ett hänskjutningsförfarande inom förvaltningsrättsprocessen till enbart skattemålen. 
 20 
  
 Regeringen delade vidare kommitténs bedömning att inte heller språngrevision var en framkomlig väg för att få till stånd en snabbare prejudikatbildning på skatteområdet. 
 21 
  
 Regeringen föreslog däremot att det allmänna, för att främja prejudikatbildningen skulle ges möjlighet att ansöka om förhands- besked i skattefrågor genom Riksskatteverket. 
 22 
  
 Förhandsbeskedsutredningen 
 Regeringen tillsatte i augusti 2013 en särskild utredare som ska göra en översyn av förhandsbeskedsinstitutet (Förhandsbeskeds- utredningen, Fi 2013:06). Regeringen uttalade i direktiven (Dir. 2013:80) bl.a. följande. Även om förhandsbeskedsinstitutet 
  
 19 
  
 Prop. 1997/98:65 s. 28. 
  
 20 
  
 Ibid. 
  
 21 
  
 A. a. s. 29. 
  
 22 
  
 Vidare föreslogs en utvidgning av bestämmelserna om förutsättningarna för förhands- besked i frågor om direkt skatt efter ansökan av en enskild. I propositionen föreslogs dessutom att allmän förvaltningsdomstol skulle få vilandeförklara ett mål, om en fråga i målet hade samband med en fråga som samtidigt var föremål för förhandsbeskedsprövning. I propositionen föreslogs också vissa ändringar vad gäller företrädare för staten vid ackord och skuldsanering m.m. 
  
 406 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 ursprungligen i första hand syftade till att bereda enskilda en möjlighet att inför förestående affärer eller andra rättshandlingar få klarhet i hur dessa skulle komma att bedömas i beskattnings- hänseende, har förhandsbeskedsinstitutet också kommit att få en allt mer betydelsefull roll för prejudikatbildningen på skatte- området. Det är inte möjligt att utforma skattelagstiftningen så att alla olika tänkbara situationer och detaljer förutses och regleras. Prejudikatbildningen inom skatterätten utgör därför ett mycket viktigt komplement till lagstiftningen. Det är inte ovanligt att oklara rättsfrågor påverkar ett stort antal enskilda personers situation och i många fall avser frågorna dessutom betydande belopp. Möjligheten att få snabba bindande förhandsbesked i en viss skattefråga ökar förutsägbarheten och stärker därmed rätts- säkerheten för den skattskyldige. 
 Förhandsbeskedsutredningen föreslår i sitt betänkande  
 För- bättrat förhandsbeskedsinstitut  
 (SOU 2014:62) att möjligheten att ansöka om förhandsbesked ska utökas till att även omfatta arbets- givaravgifter, SINK (särskild inkomstskatt för utomlands bosatta),  
 A-SINK 
  (särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister) och kupongskatt. 
 23  
 Vidare föreslår Förhandsbeskedsutredningen att möjligheten för Skatterättsnämnden och HFD att godta av sökanden angivna förutsättningar ska kodifieras. 
 24  
 Förhands- beskedsutredningen föreslår också förändringar i Skatterätts- nämndens organisation och handläggning med bl.a. stärkta möjlig- heter för ordförande och vice ordförande att ensamma avgöra vissa frågor. 
 25  
 Ansökningsavgiften föreslås delas upp i två delar, dels en grundavgift som alltid utgår, dels en tilläggsavgift som debiteras om förhandsbesked meddelas. 
 26 
  
 Allmänna ombudet hos Skatteverket 
 Enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, ska det hos Skatteverket finnas ett allmänt ombud som utses av regeringen. Det allmänna ombudet får överklaga Skatteverkets beslut i en fråga 
  
 23 
  
 SOU 2014:62 s. 62 f. 
  
 24 
  
 A. a. s. 70 f. 
  
 25 
  
 A. a. s. 94 f. 
  
 26 
  
 A. a. s. 105 f. 
  
 407 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna. 
 Av 67 kap. 11 § SFL framgår att Skatteverket är klagandens motpart efter det att handlingarna i målet har överlämnats till förvaltningsrätten. Om det allmänna ombudet har överklagat Skatteverkets beslut i en fråga, förs dock det allmännas talan av ombudet. Det allmänna ombudet för även det allmännas talan i mål om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning om ombudet har överklagat beslutet i den fråga som kostnaderna hänför sig till. 
 I 67 kap. 23 § SFL anges att överklagande från det allmänna ombudet ska ha kommit in till Skatteverket inom den tid som gäller för omprövning på initiativ av Skatteverket eller, om den tiden har gått ut, inom två månader från den dag då det överklagade beslutet meddelades. Av 67 kap. 24 § SFL framgår dock att om det allmänna ombudet överklagar ett beslut om efterbeskattning eller ett beslut om skattetillägg som har meddelats samtidigt och yrkar ändring till nackdel för den som beslutet gäller, ska överklagandet ha kommit in till Skatteverket inom två månader från den dag då beslutet meddelades. Detsamma gäller om det allmänna ombudet yrkar att skattetillägg ska tas ut. I 67 kap. 25 § SFL anges att om det allmänna ombudet överklagar ett beslut i en fråga som har föranlett att skattetillägg har tagits ut och överklagandet är till nackdel för den som beslutet gäller, ska ombudet samtidigt även ta upp frågan om skattetillägg. Enligt 67 kap. 30 § SFL får Skatte- verket och det allmänna ombudet överklaga till fördel för den som ett beslut gäller. 
 Det var tidigare Riksskatteverket som hade möjligheten att ansöka om förhandsbesked och detta var främst för att påskynda prejudikatbildningen. I förarbetena gjordes prognosen att Riks- skatteverket inledningsvis skulle komma att ansöka om 10 till 20 förhandsbesked per år. I själva verket har Riksskatteverket och sedermera allmänna ombudet hos Skatteverket ansökt i betydligt mindre omfattning än så. 
 27 
  
 Vid införandet av ett allmänt ombud hos Skatteverket uttalade regeringen bl.a. följande. 
  
 27  
 Prop. 1997/98:65 s. 30. 
 408 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 Med hänsyn till att det allmännas möjligheter att överklaga beslut rörande bl.a. punktskatter till länsrätt utmönstrades vid den senaste reformen skulle det kunna ifrågasättas om inte det allmännas talerätt skall utmönstras när skatteförvaltningen nu föreslås omorganiseras till en enda myndighet. Förhållandena på punktskatteområdet skiljer sig emellertid i väsentliga avseenden från vad som gäller framför allt enligt taxeringslagen. 
 Av förarbetena till taxeringslagen (prop. 1989/90:74 s. 362) framgår att Riksskatteverket inte förväntades överklaga skattemyndig- heternas beslut i andra fall än då det förelegat oenighet vid besluts- fattandet och då ett överklagande krävdes för att utjämna oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat var särskilt fram- trädande.() 
 Förarbetsuttalandet om överklagande av beslut som inte varit enhälliga har getts den tolkningen att Riksskatteverket skall överväga att överklaga sådana beslut enbart om den mening som företräds av skattenämndens ordförande blivit överröstad av de övriga ledamöterna och ärendet rör en principiell fråga. 
 Det förekommer inte alltför sällan att Riksskatteverket överklagar en skattemyndighets beslut på den grunden att skattenämndens ord- förande har blivit överröstad. Det förekommer också att verket över- klagar skattemyndighets beslut på prejudikatgrund, låt vara att sådana överklaganden är ganska ovanliga. 
 Även om antalet överklaganden av Riksskatteverket på nu angivna grunder inte är särskilt stort skulle ett undanröjande av det allmännas möjligheter att överklaga skatteförvaltningens beslut kunna få allvar- liga effekter på skatteuttaget. Situationen kan nämligen vara den att en ordförande i en skattenämnd blir överröstad i t.ex. ett eftertaxerings- ärende rörande synnerligen betydande belopp, innebärande att skatte- förvaltningen beslutar att inte eftertaxera. Om det beslut som då fattas på objektiva grunder är felaktigt finns det ingen möjlighet att få en rättelse till stånd. 
 Dessutom är det så att det i ett taxeringssystem rimligen måste finnas garantier för att det skall vara möjligt att uppnå målet att taxeringarna skall bli rättvisa och likformiga. Med andra ord skulle det kunna sägas vara ett systemfel om det allmänna inte kan överklaga ett beslut som t.ex. direkt strider mot vad som är föreskrivet i lag. 
 Redan det nu sagda pekar entydigt mot att en funktion som allmänt ombud bör inrättas hos Skatteverket. Det finns emellertid ytterligare skäl som pekar i samma riktning. I dagsläget för nämligen Riksskatteverket på andra grunder ett relativt stort antal processer i länsrätt. Det har således visat sig nödvändigt, för att skatteförvalt- ningen skall kunna leva upp till kraven på att taxeringarna i görligaste mån skall bli likformiga och rättvisa, att Riksskatteverket för sådana processer. 
 Det kan naturligtvis också hävdas att det kan finnas behov av ett allmänt ombud för att det skall vara möjligt att få ett visst rättsläge fastlagt av domstol. Visserligen får det behovet antas minska om 
 409 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 skatteförvaltningen slås samman till en myndighet. Behovet försvinner emellertid inte helt. Situationen kan nämligen vara den att skatte- förvaltningen, som har att fatta likformiga beslut, i en viss typ- situation, om än med stor tvekan, kommer fram till att man bör besluta på ett för den skattskyldige förmånligt sätt. I den situationen kommer frågan aldrig att prövas av allmän förvaltningsdomstol. För att skapa klarhet om vad som är gällande rätt i en sådan situation skulle det allmänna ombudet kunna driva ett pilotmål till högsta instans. 
 Situationen skulle också kunna vara den motsatta, nämligen att skatteförvaltningen i en typsituation med stor tvekan finner att den skall fatta beslut till den skattskyldiges nackdel. I sådana fall ligger det naturligtvis oftast i sakens natur att den skattskyldige själv överklagar beslutet. Om så emellertid inte sker kan ett allmänt ombud föra process till den skattskyldiges förmån för att få rättsläget klarlagt. 
 Slutsatsen av det sagda är att övervägande skäl talar för att en funktion som allmänt ombud bör inrättas hos Skatteverket. Inte någon av remissinstanserna har haft något att erinra mot detta. Även om behovet av ett allmänt ombud är ojämförligt störst inom taxerings- området finns behovet också på övriga skatteområden och när det gäller beslut om folkbokföring. 
 Vissa av de gjorda exemplifieringarna har således bärighet också på t.ex. beslut enligt skattebetalningslagen (1997:483). Dessutom är det så att vad som sagts om överklagande av allmänt ombud på prejudikat- grund har relevans på alla skatteområden. Med dessa utgångspunkter, och när ändå en funktion som allmänt ombud får anses ofrånkomlig, måste det anses mest följdriktigt att det allmänna ombudet ges samma rättigheter som Riksskatteverket har i dag. 
 Riksskatteverket har, som redan nämnts, i dagsläget inte någon möjlighet att överklaga beslut som verket fattar på punktskatte- området. I stor utsträckning hade verket emellertid fram t.o.m. den 30 juni 2000 rätt att överklaga sådana beslut när Skattemyndigheten i Gävle var beskattningsmyndighet. 
 När nu en funktion som allmänt ombud inrättas bör det mest följdriktiga vara att också beslut om punktskatt omfattas av ombudets överklaganderätt. 
 Enligt dagens regelsystem kan Riksskatteverket på punktskatte- området även ansöka om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden av- seende beslut som fattats av verket. En sådan ordning kan emellertid ifrågasättas. Den får dock ses som ett utflöde av det förhållandet att någon funktion som allmänt ombud inte inrättades när Riksskatte- verket blev beslutsmyndighet beträffande punktskatter m.m. och att det allmänna fick anses ha ett behov av att kunna ansöka om förhands- besked i dessa frågor. När det nu föreslås att en funktion som allmänt ombud skall inrättas kommer saken emellertid i ett annat läge. Efter- som det knappast kan anses helt följdriktigt att en myndighet kan an- söka om förhandsbesked beträffande sina egna beslut måste den lämp- ligaste ordningen anses vara att det allmänna ombudet tar över Riks- skatteverkets rätt att begära förhandsbesked. () 
 410 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 Mot bakgrund av vad som sagts nu föreslår regeringen att en funk- tion som allmänt ombud skall finnas hos Skatteverket. Det allmänna ombudet skall ha samma rätt som Riksskatteverket har i dag att över- klaga ett skattebeslut i första instans. Med hänsyn till det nära sam- band som råder mellan beskattning och folkbokföring bör det all- männa ombudet även ha möjlighet att överklaga ett folkbokförings- beslut i första instans i den utsträckning som Riksskatteverket har i dag. Det allmänna ombudet ska dessutom kunna överklaga ett beslut om punktskatt i första instans och ansöka om förhandsbesked. 
 28 
  
 Förhandsbeskedsutredningen föreslår i sitt betänkande  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut  
 (SOU 2014:62) att möjligheten för allmänna ombudet att ansöka om förhandsbesked rörande tillämpning av lagen (1995:575) mot skatteflykt, skatteflyktslagen, ska utvidgas och att allmänna ombudet ska få möjlighet att ansöka efter tids- fristen för den ordinarie beskattningen löpt ut och innan det fattats något beskattningsbeslut. Allmänna ombudet ska inhämta med- givande från den enskilde innan ansökan om förhandsbesked. Vidare föreslår Förhandsbeskedsutredningen att Skatteverket i års- redovisningen ska redogöra för hur många ansökningar om för- handsbesked som allmänna ombudet har gjort. 
 29 
  
 Allmänna ombudet hos Tullverket 
 Enligt 9 kap. 1 § tullagen (2000:1281) ska det hos Tullverket finnas ett allmänt ombud. Det allmänna ombudet får överklaga Tull- verkets beslut i sådana ärenden som avses i 3 och 6 §§. 
 30  
 Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utser det allmänna om- budet och ersättare för denne. 
 Enligt 9 kap. 10 § tullagen får det allmänna ombudet överklaga ett beslut av förvaltningsrätten eller kammarrätten i frågor som av- ses i 3 och 6 §§ även om ombudet inte tidigare har fört det all- männas talan i målet. 
 Av 9 kap. 13 § tullagen framgår att om det allmänna ombudet överklagar ett beslut, ska ombudet föra det allmännas talan. I mål 
  
 28 
  
 Prop. 2002/03:99 s. 252 ff. 
  
 29 
  
 SOU 2014:62 s. 84 f. 
  
 30 
  
 Detta avser beslut vid tulltaxering i en fråga som kan ha betydelse för fastställelse av tull eller beslut om fastställelse av annan skatt än tull samt beslut om ränta, tulltillägg och för- seningsavgift. 
  
 411 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 som gäller beslut i frågor som avses i 3 och 6 §§ förs det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen av det allmänna ombudet. 
 I 9 kap. 14 § tullagen anges att det allmänna ombudet får ta över uppgiften att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som gäller frågor som avses i 3 och 6 §§ och att det allmänna ombudet får uppdra åt en tjänsteman vid Tullverket att företräda det allmänna i allmän förvaltningsdomstol. 
 Enligt 9 kap. 15 § tullagen får det allmänna ombudet inom den för ombudet gällande tiden för överklagande föra talan i frågor som avses i 3 och 6 §§ till förmån för en enskild part. Ombudet har då samma behörighet som den enskilde. 
 31 
  
 Av 9 kap. 21 § tullagen framgår att om det i ett mål som gäller beslut som avses i 3 och 6 §§ är lämpligt med hänsyn till utred- ningen, får särskilt beslut ges över en av flera omständigheter som var för sig har omedelbar betydelse för utgången i målet eller över hur en viss uppkommen fråga, som främst rör rättstillämpningen, ska bedömas vid avgörandet av saken. När särskilt beslut meddelas bestämmer rätten med hänsyn till omständigheterna om beslutet ska överklagas särskilt eller endast i samband med överklagande av rättens slutliga avgörande i målet. Om rätten bestämmer att be- slutet ska överklagas särskilt, får den förordna att målet i övrigt ska vila till dess det särskilda beslutet har vunnit laga kraft. 
 32 
  
 Deldom och mellandom enligt SFL 
 Enligt 67 kap. 35 § SFL får, om det finns flera frågor i ett mål, domstolen besluta särskilt i någon av frågorna trots att handlägg- ningen av övriga frågor inte är klar (deldom). 
 Av 67 kap. 36 § SFL framgår att domstolen, om det är lämpligt med hänsyn till utredningen i ett mål, får besluta särskilt om 1. en eller flera omständigheter som var för sig har omedelbar betydelse för utgången i målet, eller 2. hur en uppkommen fråga, som främst 
  
 31 
  
 Bestämmelserna i 14 och 15 §§ gäller också i mål om betalningssäkring. 
  
 32 
  
 Domstolens möjlighet till särskilt beslut i tullmål motsvarar möjligheten att i skattemål besluta om deldom eller mellandom. 
  
 412 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 har betydelse för rättstillämpningen, ska bedömas vid avgörandet av målet (mellandom). 
 33 
  
 Möjligheterna att besluta mellandom och deldom har egentligen inte något prejudikatbildande syfte, men skulle ändå kunna få ef- fekter som liknar hänskjutande av prejudikatfrågor, i de fall del- domen eller mellandomen får överklagas särskilt. En avgörande skillnad är dock att underinstansen vid deldom och mellandom har dömt i den aktuella frågan, medan så inte är fallet vid hänskjutande av prejudikatfråga. 
 34 
  
 Domstolen bestämmer om beslutet ska få överklagas direkt eller först i samband med domstolens beslut i själva målet. Om dom- stolen bestämmer att ett särskilt beslut får överklagas direkt, får domstolen besluta att målet i övrigt ska vila till dess att det sär- skilda beslutet har fått laga kraft. 
 I förarbetena till dessa bestämmelser anfördes bl.a. följande. 
 35  
 I 67 kap. 35 § SFL ges domstolen möjlighet att i mål där det finns flera frågor meddela särskilt beslut (deldom) i någon av frågorna trots att handläggningen av övriga frågor inte är klar. Förebild för paragrafen är regeln om deldom i 17 kap. 4 § RB. I ett mål som rör flera olika sakfrågor kan det vara motiverat att genom deldom av- göra t.ex. en fråga som avser ett stort belopp omedelbart utan att avvakta utredningen av övriga frågor. En deldom överklagas på sam- ma sätt som övriga domar. Förvaltningsprocesslagen innehåller inte några bestämmelser om deldom och rättegångsbalkens bestämmelse förefaller inte tillämpas analogt inom förvaltningsprocessen. 
 36 
  
 Avseende 67 kap. 36 § SFL uttalades bl.a. följande. I första stycket anges under vilka förutsättningar en domstol får meddela 
  
 33 
  
 Möjligheten att meddela mellandom infördes i skatteprocessen med tillämpning fr.o.m. 1991 års taxering och i samband med att processen övergick från att vara en beloppsprocess till att i huvudsak vara en sakprocess. 
  
 34 
  
 I prop. 1988/89:78 s. 65 uttalade departementschefen att institutet mellandom i allmän domstol inte tillkommit i första hand för att gagna rättsbildningen utan för att på ett processekonomiskt fördelaktigt sätt få en för övriga delar av målet avgörande fråga prövad med förtur. 
  
 35 
  
 Prop. 2010/11:165 s. 1163 f. 
  
 36 
  
 Den tidigare bestämmelsen om deldom i 6 kap. 22 § taxeringslagen (1990:324), TL, var inte tillämplig i mål enligt lag (1978:880) om betalningssäkring, för skatter, tullar och avgifter, lag (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, lag (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., och lag (2005:1117) om deklarationsombud men efter att bestämmelserna i nämnda lagar fördes över till SFL är det numera möjligt att meddela deldom också i mål om betalningssäkring, bevissäkring, ersätt- ning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, och deklarationsombud (prop. 2010/11:165 s. 1163). 
  
 413 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 mellandom. Förebilderna för bestämmelserna finns i 17 kap. 5 § och 49 kap. 2 § andra stycket RB. Som exempel på när mellandom kan aktualiseras kan nämnas fall där frågan är huruvida någon är obegränsat skattskyldig i Sverige. 
 37  
 I ett sådant mål kan det vara lämpligt att domstolen meddelar mellandom i frågan om skatt- skyldighet i Sverige. Om personen inte är obegränsat skattskyldig behöver ju storleken av vissa inkomster inte beräknas. Andra exem- pel där det kan vara lämpligt att meddela mellandom är mål där frågan är om en person ska beskattas för inkomst av tjänst eller näringsverksamhet. Om personen ska beskattas i tjänst kan pro- cessen koncentreras till frågor om inkomster och avdrag i det inkomstslaget, vilket är en processekonomisk fördel. Med andra ord kan det finnas skäl att meddela mellandom i en fråga som vid en viss utgång gör att andra frågor förfaller. Enligt andra stycket ska domstolen om den meddelar mellandom bestämma om domen ska få överklagas direkt eller först i samband med domstolens dom i själva målet. 
 38  
 Om domstolen bestämmer att mellandomen får överklagas direkt, får domstolen förordna att övriga frågor ska vila till dess att mellandomen har fått laga kraft. Om domstolen be- stämmer att mellandomen får överklagas direkt gäller tiden för överklagande i 67 kap. 28 § SFL. 
 39 
  
 37 
  
 Se också prop. 1989/90:74 s. 378 där departementschefen anförde följande avseende när det kan vara lämpligt att meddela mellandom. Det kan vara fallet då fråga är om någon är att anse som bosatt här i landet eller inte samtidigt som det råder tvist om de eventuella skattepliktiga inkomsternas storlek. Om den skattskyldige över huvud taget inte ska beskattas här i landet kan utredningen om inkomsternas storlek avvaras. Om bosättnings- frågan avgörs genom mellandom kan processen därefter koncentreras till just de frågor som därigenom blir aktuella i målet. Det innebär stora processekonomiska fördelar om parterna genom mellandomen inte behöver utreda eller argumentera beträffande sådana omständlig- heter som sedan visar sig sakna betydelse i målet. I nämnda förarbeten anges vidare att mellandomen är en form av fastställelsedom och att rättskraften inte bör kunna avse annat än den rättsföljd som målet i vilket mellandomen meddelats gällde. 
  
 38 
  
 Här kan noteras följande. Enligt 34 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) får, utom i vissa angivna fall, talan mot beslut som inte innebär att målet avgörs föras endast i samband med talan mot beslut i själva målet. Beslut att inte meddela mellandom är inte ett sådant beslut mot vilket talan får föras särskilt, RÅ 2005 not. 13. 
  
 39 
  
 Den tidigare bestämmelsen om mellandom i 6 kap. 23 § TL, var inte tillämplig i mål enligt lag om betalningssäkring, för skatter, tullar och avgifter, lag om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, lag om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. och lag om deklarationsombud men eftersom bestämmelserna i nämnda lagar fördes över till SFL är det numera möjligt att meddela mellandom också i mål om betalningssäkring, bevissäkring, ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, och deklarations- ombud. Prop. 2010/11:165 s. 1163. 
  
 414 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2002 ref. 57 uttalat följande avseende mellandom i ett eftertaxeringsmål. 
 40  
 En mellan- dom i ett eftertaxeringsmål bör, om den ska fylla den avsedda processekonomiska funktionen, avse någon eller några av de om- ständigheter eller rättsfrågor som i första hand utgör förutsättning för eftertaxering. Ett närliggande exempel kan vara att det i en mellandom prövas om det finns formella förutsättningar för efter- taxering innan ställning tas till en kanske komplicerad utredning om det eftertaxerade beloppets storlek. Ett annat tänkbart exempel kan vara att det i en mellandom prövas om en lämnad uppgift är att anse som oriktig eller inte, självfallet under den förutsättningen att detta i det särskilda fallet är lämpligare än att ta ställning till hela målet i ett sammanhang. 
 I prop. 1989/90:71 avseende mellandom på RB:s område, ges också exempel på frågor som kan prövas genom sådan dom. Det kan t.ex. röra frågor om ett anspråk är preskriberat, om ett ingånget avtal är att bedöma som ett köpeavtal, om ett visst handlingssätt är vårdslöst eller inte och vilket lands lag som ska tillämpas. I propositionen anförs vidare bl.a. att den fråga som av- görs genom mellandom bör kräva så lite utredning som möjligt och att man på goda grunder bör kunna hoppas att genom mellan- domen avgöra målet i dess helhet och således inte behöva gå vidare med återstoden. Det anges också att det är önskvärt att det inte förekommer alltför mycket gemensam bevisning i mellandoms- frågan och den fråga som lämnas utanför, något som är viktigt med hänsyn bl.a. till processekonomin. 
 41 
  
 I vilka fall en mellandom bör göras överklagbar berörs inte i förarbetena till SFL och inte heller i förarbetena till TL. I prop. 1989/90:71 avseende mellandom på RB:s område uttalades bl.a. följande. 
 Problematiken vid överklagande av mellandom kan åskådliggöras med ett exempel. Antag att det i ett mål är tvistigt dels om en viljeförkla- ring från svaranden är att anse som ett anbud i avtalslagens mening, dels, om denna fråga besvaras med ja, om käranden accepterat anbudet och avtal därför kommit till stånd. Om anbudsfrågan inte kräver någon bevisning medan parterna i acceptfrågan åberopar en mängd bevisning, kan det bli aktuellt att med stöd av de av mig föreslagna nya reglerna 
  
 40 
  
 Enligt SFL heter det numera efterbeskattning. 
  
 41 
  
 Prop. 1989/90:71 s. 43 ff. 
  
 415 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 avgöra anbudsfrågan genom mellandom. Om rätten i mellandomen skulle finna att viljeförklaringen inte är ett anbud, är det självklart att mellandomen skall kunna överklagas särskilt. Men om rätten skulle komma till motsatt uppfattning är frågan mera problematisk. En obegränsad rätt att överklaga mellandomen särskilt riskerar att leda till dubbla processkedjor. Denna risk kan minskas genom en möjlighet att förbjuda särskild talan mot mellandomen. Om rätten anser det mer eller mindre klart att dess uppfattning att viljeförklaringen var ett anbud står sig i högre rätt, skulle rätten med utredarens förslag kunna undanröja risken för dubbla processkedjor genom att föreskriva att mellandomen bara får överklagas i samband med det slutliga avgö- randet. Om däremot rätten finner frågan om viljeförklaringens karak- tär mera tveksam, kan det vara av värde att få frågan lagakraftvunnet avgjord innan acceptfrågan tas upp till handläggning. Enligt min uppfattning kan den föreslagna möjligheten för rätten att efter om- ständigheterna ta ställning till om en mellandom skall få överklagas särskilt i vissa fall innebära ett värdefullt instrument när det gäller att snabbt lotsa tvistemål fram till slutligt avgörande. Jag förordar därför att förslaget genomförs. En annan sak är att det givetvis alltid finns skäl för rätten att – bl.a. mot bakgrund av de diskussioner som före- varit vid den enskilda överläggningen rörande saken – kritiskt granska risken av att rättens avgörande kan komma att ändras i högre rätt, och avgöra frågan om särskilt överklagande efter detta. 
 42 
  
 Allmänna ombudet för socialförsäkringen 
 Enligt 2 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken administ- reras socialförsäkringen av Försäkringskassan och Pensionsmyn- digheten samt av Skatteverket. Av 2 kap. 2 § andra stycket social- försäkringsbalken framgår att det hos Försäkringskassan ska finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet. 
 I 113 kap. socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om ändring, omprövning och överklagande av beslut. Av 113 kap. 4 § socialförsäkringsbalken framgår att det allmänna ombudet får be- gära ändring av ett beslut enligt 113 kap. 3 §. Det allmänna om- budet får framställa en sådan begäran även till förmån för enskild part. 
 Av 113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken framgår att ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får överklagas av det allmänna ombudet och att det allmänna ombudet får föra talan 
  
 42  
 Prop. 1989/90:71 s. 48 f. 
 416 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 även till förmån för enskild part. I 113 kap. 17 § anges att För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet får vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part. 
 Vid införandet av det allmänna ombudet för socialförsäkringen uttalade regeringen bl.a. följande. 
 43 
  
 Om en enskild överklagar en allmän försäkringskassas beslut hos läns- rätten inträder kassan som den enskildes motpart där i enlighet med bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Denna partsställning behålls vid endera partens fullföljd till kammarrätt. Enligt 20 kap. 12 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäk- ring (AFL) får emellertid Riksförsäkringsverket (RFV) överta kassans uppgift att i länsrätt och kammarrätt föra det allmännas talan. Där stadgas också att RFV exklusivt för det allmännas talan i Regerings- rätten. 
 RFV:s nuvarande partsroll regleras huvudsakligen i 20 kap. 12 § tredje stycket AFL. Där anges bl.a. att RFV får, även till förmån för enskild part, överklaga domstols och försäkringskassas beslut. Be- hörigheten gäller såväl tjänstemannabeslut som beslut i socialförsäk- ringsnämnd. Bestämmelsen infördes i samband med att försäkrings- rätterna inrättades år 1979. 
 Motiven för RFV:s partsroll är flera. Samtidigt som bestämmelsen infördes år 1979 lagfästes det att RFV skall verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (se 20 kap. 12 § första stycket AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i RFV:s tillsynsfunktion. För att verket skulle kunna fullgöra bevaknings- plikten krävdes att verket kunde vara part i mål vid försäkringsrätt och Försäkringsöverdomstolen. Statsmakterna har även vid flera tillfällen hänfört RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna till huvudområdet normgivning (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41). Verket anges ha två instrument när det gäller normgiv- ningen. Främst kommer utfärdandet av bindande föreskrifter och all- männa råd som komplettering till statsmakternas författningar, men dessutom kan RFV genom utövandet av partsfunktionen och genom åtgärder för att sprida praxis och annan liknande information till för- säkringskassorna verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringens bestämmelser. () 
 Som nämnts ovan har RFV möjlighet att överklaga en allmän försäkringskassas beslut. Genom att den nya Försäkringskassan kommer att överta såväl de allmänna försäkringskassornas som RFV:s uppgifter kommer möjligheten för det allmänna att föra vidare princi- piellt viktiga frågor till domstolsprövning att upphöra om något nytt organ med denna uppgift inte samtidigt inrättas. En myndighet anses 
  
 43  
 Prop. 2003/04:152 s. 241 ff. 
 417 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Det kan anföras att behovet av en sådan funktion minskar med den sammanhållna myn- digheten. Emellertid kommer det även fortsättningsvis finnas behov av att frågor av principiell natur blir föremål för domstolsprövning. Myn- digheten kan i många situationer anse att det är oklart hur gällande rätt skall uttolkas, oavsett om beslutet blir gynnande eller ej för den enskilde. Att endast sådana frågor i beslut som en enskild väljer att överklaga kommer att föras upp till prövning av domstol kan inte anses tillfredställande. Det övergripande kravet på att socialförsäk- ringen skall tillämpas likformigt och rättvist kan inte på ett godtagbart sätt upprätthållas med en sådan ordning. Regeringen anser mot denna bakgrund att en särskild funktion bör inrättas med uppgift att över- klaga Försäkringskassans beslut till allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som RFV kan göra i dag. Med denna begränsade – men viktiga – uppgift ligger det närmast till hands att välja den modell som har införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17). Hos den nya Försäkringskassan bör således inrättas en särskild funktion som allmänt ombud. 
 Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan bör, liksom RFV i dag kan överklaga de allmänna försäkringskassornas beslut, kunna överklaga Försäkringskassans beslut även till förmån för den enskilde. Möjligheten att överklaga bör huvudsakligen användas då det krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Det allmänna ombudet bör även ha en formell rätt att överklaga andra beslut av Försäkringskassan och att begära att ett materiellt felaktigt beslut rättas av Försäkringskassan med stöd av 20 kap. 10 a § AFL, men denna rätt avses tillämpas endast i undantagsfall. Det allmänna ombudets överklaganden kommer såle- des att gälla ett begränsat antal beslut. Det allmänna ombudet bör ha möjlighet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan att före- träda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Med hänsyn till detta bör funktionen som allmänt ombud utformas som en central funktion och kunna fullgöras av endast en eller ett fåtal personer. Det är viktigt att beslutsfattare inom Försäkringskassan informeras om sådana avgöran- den som är av intresse för att skapa en enhetlig rättstillämpning inom myndigheten. 
 Det får anses vara av stor vikt att det allmänna ombudet garanteras en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Försäk- ringskassan. Det allmänna ombudet bör därför utses av regeringen. 
 Vid inrättandet av Pensionsmyndigheten fördes ansvaret för vissa socialförsäkringsärenden över från Försäkringskassan till Pensions- myndigheten. Det allmänna ombudet hos Försäkringskassan är sedan dess gemensamt för verksamheten hos Försäkringskassan 
 418 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 och Pensionsmyndigheten. 
 44  
 När socialförsäkringsbalken infördes ändrades beteckningen till allmänna ombudet för socialförsäk- ringen. 
 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen 
 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på uppdrag av rege- ringen undersökt om det allmänna ombudets roll hos Försäkrings- kassan kan förändras i syfte att stärka legitimiteten för social- försäkringens administration. I rapporten 2012:11  
 Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen  
 drar ISF följande slutsatser. 
 ISF konstaterar att det allmänna ombudet inte bidragit till praxisbildningen i någon större utsträckning. En orsak till detta är att det allmänna ombudet ofta får bifall till sina överklaganden i första instans, förvaltningsrätterna, och att målen stannar där. ISF föreslår därför att det allmänna ombudet ska ges möjlighet att överklaga domar där det inte varit part. Det allmänna ombudet bör då ta över uppgiften att föra det allmännas talan från Försäk- ringskassan eller Pensionsmyndigheten. Det allmänna ombudet bör också kunna överklaga en dom utan att behöva yrka att domen ändras. 
 Regeringen tillsatte i maj 2013 en särskild utredare som ska analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen utöver den tillsyn som utövas i dag (dir. 2013:58). I mars 2014 beslutade regeringen, utifrån ISF:s rapport, om tilläggsdirektiv för utredaren att även överväga hur det allmänna ombudet för social- försäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag (dir. 2014:49). I tilläggsdirektiven anges att utredaren bör fokusera på frågor om ombudets resurser, dess organisatoriska placering, behov av förtydligat uppdrag och återrapporteringskrav snarare än på förvaltningsprocessrättsliga frågor. Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2015. 
  
 44  
 Prop. 2008/09:202 s. 131. 
 419 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 Justitiekanslern som part 
 Justitiekanslern (JK) är regeringens högste ombudsman, på samma sätt som Justitieombudsmannen är riksdagens högste ombudsman. JK ska värna integriteten och yttrandefriheten samt rättssäkerheten i den offentliga verksamheten. JK ska också med hög kvalitet och effektivitet bevaka statens rätt. JK ska medverka till att rätts- tillämpningen är effektiv och av hög kvalitet. JK har ett antal huvudsakliga ansvarsområden; att utöva tillsyn över myndigheter, att reglera skadeståndskrav från enskilda, att vara särskild åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål, att vara regeringens ombud samt att värna enskildas integritet. 
 En viktig uppgift för JK är att vara regeringens ombud. Denna uppgift innebär att JK företräder staten i vissa rättegångar som rör statens rätt, främst skadeståndsmål. JK är alltid behörig att föra statens talan men större centralmyndigheter, t.ex. Skatteverket, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten och Rikspolisstyrel- sen, hanterar själva ärenden som rör vissa skadeståndsanspråk och den egna verksamheten. 
 JK är ensam åklagare när det gäller tryck- och yttrandefrihets- brott, dvs. när det är fråga om otillåtna uttalanden i tryckta skrifter, radio- och televisionsprogram samt s.k. tekniska upptagningar, dvs. DVD- och  
 CD-skivor, 
  videogram m.m. JK har också andra åklagar- uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Den viktigaste är att värna om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet för uppgiftslämnare till massmedierna och att beivra överträdelser av dessa regler. Detta är en viktig del av infor- mationsfriheten och syftar ytterst till att värna vårt demokratiska styrelseskick. 
 JK har också vissa uppgifter inom kreditupplysnings- och inkasso- lagarnas områden och får del av vissa beslut från Datainspektionen som har det primära tillsynsansvaret på dessa områden. 
 Sedan år 2005 har JK från Domstolsverket tagit över uppgiften att bevaka att rättshjälpssystemet inte används på ett sätt som inte har varit avsett, se bl.a. lagen (2005:73) om rätt för JK att överklaga vissa beslut. Det handlar bl.a. om att se till att rättshjälp inte beviljas när så inte borde ske och att ersättningarna av allmänna medel till advokater – bl.a. offentliga försvarare – inte överstiger vad som är rimligt. 
 420 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 
 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen. IAF har bl.a. uppgiften att föra statens talan i domstol för att få fram vägledande avgöranden. IAF kan också anmäla till regeringen att lagar eller förordningar behöver ändras. 
 Enligt 49 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (LAF) får beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Av 51 § LAF framgår att IAF får, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden som avses i 49 §. 
 Av 58 § LAF framgår att i ett mål där en enskild part överklagar en arbetslöshetskassas beslut är kassan den enskildes motpart. I 59 § LAF anges att IAF får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan och att IAF för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdom- stolen. 
 Enligt 95 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor får beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden enligt lagen om rätt till medlem- skap, medlemsavgifter och särskild uttaxering överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 97 § samma lag framgår att IAF får, även till förmån för en enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden som avses i 95 §. 
 I 108 § lagen om arbetslöshetskasskor anges att i ett mål där en enskild part överklagar en arbetslöshetskassas beslut är kassan den enskildes motpart. Av 109 § samma lag framgår att IAF får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätt och kammarrätt föra talan och att IAF för sådan talan i Högsta förvaltningsdom- stolen 
 Tidigare hanterades bl.a. dessa frågor av Arbetsmarknads- styrelsen (AMS). IAF övertog 2002 samtliga AMS uppgifter i för- 
 421 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 hållande till arbetslöshetskassorna, med undantag för utbetalningen av statsbidragen. 
 45 
  
 I föregångaren till LAF, lag (1973:370) om arbetslöshetsför- säkring, fanns en bestämmelse som gav AMS möjlighet att under- ställa ett beslut avseende medlems rätt till ersättning eller medlem- skap i en arbetslöshetskassa försäkringsdomstolens prövning, om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning var av synnerlig vikt att saken prövas av domstolen eller annars särskilda skäl finns för en sådan prövning (98 §). Ett beslut av en arbetslöshetskassa överklagades till AMS och AMS beslut överklagades till försäk- ringsdomstolen. Några uttalanden i förarbetena gjordes inte vid lagens tillkomst utan bestämmelsen synes ha förts över oförändrad från kassaförordningen. 
 Från den 1 oktober 1995 förändrades överklagandebestämmel- serna i LAF och AMS togs bort som överklagandeinstans. Beslut om arbetslöshetsersättning och rätt till medlemskap i arbetslös- hetskassa överklagas sedan dess direkt till förvaltningsdomstol. Samtidigt förändrades bestämmelsen om AMS överklaganderätt och AMS gavs rätt att överklaga arbetslöshetskassas, länsarbets- nämnds och allmän förvaltningsdomstols beslut om arbetslöshets- ersättning och rätt till medlemskap i arbetslöshetskassa. 
 I förarbetena angav regeringen bl.a. följande. AMS har en tillsynsfunktion när det gäller arbetslöshetskassorna och läns- arbetsnämndernas hantering av arbetslöshetsersättning. Som ett led i tillsynsverksamheten föreslår regeringen att AMS får rätt att överklaga arbetslöshetskassas, länsarbetsnämnds och allmän för- valtningsdomstols beslut om arbetslöshetsersättning och rätt till medlemskap i arbetslöshetskassa. Förslaget motiveras av att det behövs en förstärkt normgivning som gör att både ersättnings- tagare och utbetalare av ersättning på ett tydligt sätt inser försäk- ringens roll som en omställningsförsäkring inom ramen för arbets- marknadspolitikens arbetslinje. En överklagningsrätt behövs för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna. Möj- 
  
 45  
 Skälen till skapandet av IAF angavs av regeringen i prop. 2001/02:151 s. 17 och 24 vara att samtidigt som AMS hade att utöva tillsyn över systemet hade styrelsen också att tillsammans med länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna att tillämpa reglerna i det system som skulle granskas. AMS hade därvid en roll som innebär såväl tillämpning av systemet som till- syn över det. Tillsynen över alla delar i arbetslöshetsförsäkringen borde enligt regeringen hållas samman hos en från berörda parter fristående myndighet för att säkra likabehand- lingen av de försäkrade och för att stärka legitimiteten i försäkringen. 
 422 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 ligheten att få fram vägledande domar är en förutsättning för AMS föreskrifts- och tillsynsarbete. 
 46 
  
 Inspektionen för socialförsäkringen 
 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäker- heten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. 
 Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om till- synsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. 
 Inom ISF:s granskningsområde ingår i första hand tre myndig- heter; Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Även gränsområden mot kommuner och landsting, samverkans- former liksom kollektiva och privata försäkringar som påverkar hur den statliga försäkringen fungerar kan bli föremål för granskningar. ISF har inte till uppgift att ta ställning i enskilda ärenden och har ingen normerande funktion eller några sanktionsmöjligheter. ISF företräder inte staten i juridiska frågor som avser social- försäkringen och har inte möjlighet att överklaga beslut. 
  
 14.4 
  
 Överväganden 
  
 Bedömning:  
 Det bör inte införas någon möjlighet för förvalt- ningsrätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvalt- ningsdomstolen. 
 Prejudikatbildningen är viktig i ett rättssystem. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och likformig. Rättskip- ningen blir tydligare och bedömningen av rättsliga frågor under- lättas. Det är varken möjligt eller lämpligt att utforma lagstift- ningen så att alla olika tänkbara situationer förutses och samtliga 
  
 46  
 Prop. 1994/95:218 s 
 .  
 32 f. 
 423 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 oklarheter undanröjs. Prejudikatbildningen utgör därför ett mycket betydelsefullt komplement till lagstiftningen. Behovet av väg- ledande avgöranden är dock olika stort på olika rättsområden och möjligheterna för de högsta instanserna att skapa vägledande av- göranden skiljer sig också åt mellan rättsområden. Prejudikaten från HFD kan sägas öka effektiviteten i rättstillämpningen och avlasta myndigheter och domstolar. En snabb prejudikatbildning tillför dessutom lagstiftaren underlag för att bedöma om en lagstiftning uppfyller de uppställda målsättningarna eller om den ger upphov till inte avsedda effekter och därför behöver ses över. 
 Parterna i målen vid allmän förvaltningsdomstol, dvs. myndig- heterna och de enskilda parterna, medverkar till prejudikatbild- ningen inom förvaltningsprocessen genom sina överklaganden. Behovet av god prejudikatbildning var också ett av de främsta argu- menten för införandet av tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen. Det faktum att två parter argumenterar för sina respektive ståndpunkter bidrar till att frågorna i målen blir belysta från olika håll, vilket i förlängningen bidrar till en god prejudikatbildning. 
  
 14.4.1 
  
 Finns behov av en möjlighet för förvaltningsrätter att hänskjuta prejudikatfrågor? 
  
 Under utredningens arbete har från flera skilda håll framförts önskemål om att det ska införas en möjlighet för förvaltnings- rätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. Beträffande socialförsäkringsmålen har pekats på att mål som rör gynnande beslut fattade av Försäkringskassan sällan kommer under HFD:s prövning trots att de innehåller frågor av prejudikatintresse. Be- träffande skattemålen har framförts att processtiden skulle kunna förkortas avsevärt om det redan i processen i förvaltningsrätten var möjligt att få svar på en rättsfråga av betydelse i målet. Slutligen har beträffande mål om laglighetsprövning (s.k. kommunalbesvärsmål) anförts att sådana mål sällan prövas i sak av HFD. 
 Som exempel på en situation där en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor hade varit bra har nämnts de s.k. tryckerimoms- målen. Situationen var den att det vid ett tillfälle fanns ett stort antal mål avseende tryckerimoms och dessa mål fanns i olika antal på de flesta förvaltningsrätter. Förvaltningsrätterna valde till- sammans ut ett  
 pilot-mål, 
  medan övriga mål fick vänta i avvaktan på 
 424 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 HFD:s avgörande av  
 pilot-målet. 
  Handläggningen av  
 pilot-målet 
  drog ut på tiden och till slut beslutade HFD att inte meddela prövningstillstånd i detta mål. Övriga mål hade då vilat i onödan. Det är inte möjligt för utredningen att uttala sig om skälen till att HFD inte meddelade prövningstillstånd men sannolikt hade HFD inte heller meddelat prövningstillstånd om det i det aktuella målet i stället hade hänskjutits en prejudikatfråga. HFD meddelade senare prövningstillstånd i flera tryckerimomsmål där utgången i förvaltningsrätterna jämfört med kammarrätterna skiljde sig åt. 
 Detta visar på vikten av att frågorna i målet är tillräckligt utredda, att rättsfrågorna är klarlagda och att målet i övrigt lämpar sig som prejudikatmål, för att HFD ska meddela prövnings- tillstånd. Det visar också att det kan vara av betydelse att det finns underrättsavgöranden då sådana avgöranden ofta klargör rätts- frågorna. En möjlighet att hänskjuta rättsfrågan hade dock kunnat vara till hjälp om HFD i en sådan situation hade meddelat pröv- ningstillstånd utan krav på att målet i sig var lämpligt som pre- judikatmål. Det är i sammanhanget relevant att fundera över hur HFD ser på sin roll som prejudikatinstans. Om HFD vill ha möj- lighet att studera ett flertal avgöranden rörande samma fråga från olika kammarrätter för att bilda sig en uppfattning om hur dom- stolarna ser på rättsläget och de olika frågeställningar som kan bli relevanta innan prövningstillstånd meddelas, fyller en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor inte någon funktion. HFD skulle då troligen inte meddela prövningstillstånd i en situation där ett enstaka mål hänskjuts eftersom frågan då endast kan analyseras på grundval av ett mål. 
 Om HFD däremot kan tänka sig att besvara rättsfrågor utan att dessa har belysts genom förvaltningsrätts- och kammarrätts- avgöranden och utan att utredningen i målet är helt fullständig så skulle en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor vara av värde. Den fråga som ställs måste dock vara en ren rättsfråga, dvs. inte beroende av omständigheterna i det enskilda fallet där den uppkommit. Utredningen har svårt att se att det faktiskt före- kommer sådana rena rättsfrågor som är utbrytbara i målen vid för- valtningsrätterna i någon större utsträckning. Detta gäller i syn- nerhet i socialförsäkringsmål där utgången i mycket är beroende av bevisning i form av läkarintyg etc. Nya omständigheter och bevis som åberopas kan också innebära att rättsfrågan förändras. 
 425 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 14.4.2 
  
 Har skillnaderna mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsrättsliga mål betydelse för frågan om en möjlighet till hänskjutande bör införas? 
  
 Den möjlighet som finns för tingsrätterna att hänskjuta prejudi- katfrågor till HD gäller endast i dispositiva tvistemål. Skälet till att denna möjlighet infördes var att dispositiva tvistemål sällan prö- vades i domstol överhuvudtaget eftersom parterna ofta valde att föra processen i skiljenämnd. Även om processen faktiskt fördes i domstol innebar det faktum att kostnaderna ökade ju längre pro- cessen drevs, att parternas intresse av att ingå förlikning ökade ju längre processen varade. Prejudikatbildningen blev således brist- fällig på detta område, vilket man ville råda bot på genom införan- det av möjligheten att hänskjuta prejudikatfrågor från tingsrätt till HD. 
 I förvaltningsdomstol är situationen annorlunda. Det finns inte några alternativa sätt för parterna att få en tvist prövad. Inte heller finns beträffande mål vid allmän förvaltningsdomstol någon möj- lighet för parterna att ingå förlikning. 
 47  
 Detta innebär att den pro- blematik som låg till grund för införandet av en möjlighet att hän- skjuta prejudikatfrågor till HD i allmän domstol, nämligen att målen annars inte når högsta instans eller ens kommer inför pröv- ning av domstol, inte finns i förvaltningsdomstol. 
 Det finns också skillnader mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsmål vad gäller processen. I allmän domstol utkristalli- serar sig eventuella rättsfrågor ofta tydligare och på ett tidigare sta- dium än i förvaltningsdomstol. I ett dispositivt tvistemål måste par- terna på ett tidigt stadium bestämma processramen och denna kan sedan inte ändras under processens gång. Detta beror bl.a. på skill- naderna mellan processordningarna i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. I dispositiva tvistemål får rätten endast döma över rättsfakta som åberopats till stöd för parts talan, medan för- valtningsdomstol pga. officialprincipen i 8 § FPL har ett ansvar för att utredningen i ärendet blir fullgod utifrån vad sakens beskaffen- 
  
 47  
 En part kan visserligen alltid återkalla eller medge sin talan. Om en myndighet medger talan är dock domstolen nödvändigtvis inte bunden av detta medgivande om det visar sig att det står i strid med lagstiftningen. Se mer om detta i avsnitt 4.4. 
 426 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 het kräver, oavsett när och om den enskilda parten åberopar det eller inte. 
 48 
  
 En annan skillnad mellan processen i allmän domstol och processen i allmän förvaltningsdomstol är att enskilda parter har ombud i större utsträckning i allmän domstol än i förvaltnings- domstol. Utredningens erfarenhet är att ombud argumenterar kring rättsfrågor i större utsträckning än enskilda klagande. Detta innebär att det ansvar som åvilar rätten, dvs. att avgöra om det finns en prejudikatfråga som bör hänskjutas, skulle bli tyngre i förvaltningsdomstol. Domstolen skulle troligen inte ha lika mycket hjälp av den enskilde partens inlagor. Vad gäller myndigheterna och deras argumentation kan situationen vara den motsatta. I många fall är det fråga om expertmyndigheter som kan ha större kunskap än domstolen om det aktuella ämnesområdet och ett eventuellt behov av ett hänskjutande. Samtidigt garanterar inte detta att båda parters argument förs fram på samma sätt som i allmän domstol. 
 Slutsatsen är att det finns skillnader mellan dispositiva tvistemål och förvaltningsrättsliga mål som har betydelse för om en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor bör införas. 
 Det ska vidare noteras att mål där omständigheterna är oklara inte lämpar sig som prejudikatmål och att HFD sällan meddelar prövningstillstånd i sådana mål. Eftersom målen i förvaltningsdom- stol sällan är lika renodlade som i allmän domstol skulle, om en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor införs för förvaltnings- rätterna, uppsläppandefrekvensen sannolikt inte bli lika hög som i allmän domstol. 
 49  
 Även om det skulle vara i få fall som HFD med- delade prövningstillstånd skulle det självklart vara värdefullt i de mål där detta skedde. Frågan är dock om värdet i dessa få fall över- väger de problem som utredningen ser med ett system med möjlig- het till hänskjutande. 
  
 48 
  
 Rätten ska också genom frågor och påpekanden verka för att parterna avhjälper otydlig- heter och ofullständigheter i sina framställningar samt se till att inget onödigt förs in i målet. Förvaltningsdomstols utredningsskyldighet varierar dock mellan olika måltyper, se mer om detta i avsnitt 4.4.3. 
  
 49 
  
 HD meddelar prövningstillstånd i cirka 83 procent av de hänskjutna målen. 
  
 427 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 14.4.3 
  
 Vilka förutsättningar finns redan i dag för prejudikatbildning inom förvaltningsprocessen? 
  
 Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsättningarna för prejudikat- bildning dessutom förstärkts på vissa områden. Dessa möjligheter har beskrivits ovan i avsnitt 14.3 och omfattar bl.a. förhandsbesked i skattefrågor och allmänna ombud på  
 skatte-, 
  tull- och social- försäkringsområdet. Utöver detta har ansvarig myndighet i vissa fall möjlighet att driva på prejudikatbildningen genom att överklaga även till fördel för den enskilde (detta gäller exempelvis Försäk- ringskassan och Skatteverket). 
 50 
  
 På  
 skatte-, 
  tull- och socialförsäkringsområdet finns som nämnts allmänna ombud som har till uppgift just att medverka till att det kommer fram vägledande avgöranden på deras respektive ämnes- områden. Bland de skäl som anförts då allmänna ombud har skapats kan nämnas att det inte kan anses tillfredsställande att endast sådana frågor i beslut som en enskild väljer att överklaga kommer att föras upp till prövning av domstol (detta beror på att en myndighet inte anses kunna överklaga sina egna beslut). Vidare finns ett behov av att frågor av principiell natur blir föremål för domstolsprövning. Myndigheten kan i många situationer anse att det är oklart hur gällande rätt ska uttolkas, oavsett om beslutet blir gynnande eller inte för den enskilde. Ett ytterligare skäl för införandet av allmänna ombud är att det är viktigt att det allmänna kan överklaga ett myndighetsbeslut som t.ex. direkt strider mot vad som är föreskrivet i lag. 
 För arbetslöshetsförsäkringen har IAF en roll som motsvarar de allmänna ombudens och IAF ska föra statens talan i domstol för att få fram vägledande avgöranden. 
 51  
 Vad gäller arbetslöshetsförsäk- ringen har denna möjlighet ansetts extra viktig för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna då tillämpningen av reglerna sker genom enskilda arbetslöshetskassors beslut. 
 På skatteområdet finns dessutom möjlighet att begära förhands- besked. Eftersom det inte är möjligt att utforma skattelagstift- 
  
 50 
  
 Se 67 kap. 30 § SFL och 113 kap. 17 § socialförsäkringsbalken. 
  
 51 
  
 Se 51 och 59 §§ LAF och 95 § lagen om arbetslöshetskassor. 
  
 428 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 ningen så att alla olika tänkbara situationer och detaljer förutses och regleras utgör prejudikatbildningen inom skatterätten ett viktigt komplement till lagstiftningen. Förhandsbeskedsinstitutet har kommit att få en allt mer betydelsefull roll för prejudikat- bildningen på skatteområdet. Förhandsbeskedsutredningen har i sitt betänkande  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut  
 (SOU 2014:62) uttalat bl.a. följande om prejudikatbildningen på skatteområdet. 
 Förhandsbeskeden är betydelsefulla för prejudikatbildningen på skatteområdet. Men även om förhandsbeskeden utgör en mycket be- tydande andel av Högsta förvaltningsdomstolens, HFD, avgöranden i skattemål går det också att i någon mån ifrågasätta om alla för- handsbesked har betydelse för prejudikatbildningen eftersom det trots allt i en del fall är fråga om specifika omständigheter, åtminstone vid ansökan från enskilda. Till följd av den stränga sekretessen kan det dessutom i några fall vara svårt att få fram tillräcklig information i ett avgörande för att det ska gå att förstå alla omständigheter på vilket avgörandet vilar. Därmed inte sagt att det inte kommer fram många prejudikatintressanta frågor som berör många genom förhandsbesked men de är kanske inte så många som man kan tro genom att bara studera antalet avgöranden från HFD och Skatterättsnämnden. 
 52 
  
 14.4.4 
  
 Det bör inte införas en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen 
  
 Som nämnts ovan är prejudikatbildningen viktig i ett rättssystem. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och lik- formig. Rättskipningen blir tydligare och bedömningen av rättsliga frågor underlättas. Utredningen bedömer att det på många om- råden inom förvaltningsrätten finns ett stort behov av vägledande avgöranden. Detta har även framförts till utredningen av olika intressenter under utredningstiden. 
 Utredningen kan också se att det finns argument som talar för en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. En fördel med ett system med möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor är att prejudikatbehovet kan tillgodoses också då den som förlorar målet inte har intresse av att överklaga. Andra argument till stöd för en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor är att preju- dikatbildningen skulle kunna ske på ett snabbare och enklare sätt 
  
 52  
 SOU 2014:62 s. 59 f. 
 429 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 än med dagens regler. Utredningen kan se den fördelen med en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor jämfört med förhandsbeskeden att det inte skulle råda sekretess. En ytterligare fördel jämfört med förhandsbeskeden skulle kunna vara att frågorna som ställs skulle vara mer allmängiltiga 
 Ovan har redogjorts för de förutsättningar som finns i dag för prejudikatbildning inom förvaltningsrätternas målområden. 
 53 
 .Ut- redningen gör bedömningen att de möjligheter till prejudikatbild- ning som finns inom förvaltningsrätten är väl utvecklade och bildar ett system som fungerar relativt väl. För år 2013 publicerade Högsta förvaltningsdomstolen 87 referat och 83 notiser. 
 54  
 Utred- ningen anser att det är ett relativt stort antal avgöranden och att det kan ifrågasättas hur många fler prejudikatmål som kan tas emot inom de allmänna förvaltningsdomstolarna per år. Om det var rätt mål som fick prövningstillstånd i den mening att det var mål som innehöll rättsfrågor som behövde klargöras är omöjligt att besvara på ett generellt sätt. Svaret på denna frågeställning är självklart beroende av vilket rättsområde man arbetar inom. Det är naturligt att de som arbetar inom ett visst rättsområde anser att just det rättsområdet skulle behöva fler vägledande avgöranden. Det kan dock konstateras att skattemålen står för en stor andel av referaten och även notiserna från HFD. 
 De möjligheter som i dag finns till prejudikatbildning fungerar således relativt väl. Finns det då ett behov av en ytterligare möj- lighet till prejudikatbildning och skulle en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD vara en bra lösning? 
 De argument som finns till stöd för att införa en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor utgör enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl för att införa en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor när dessa argument ställs mot de problem som utredningen ser att en sådan möjlighet skulle kunna innebära. 
 För det första skulle den grundläggande instansordningsprin- cipen rubbas vid ett införande av en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor. Utredningen anser att det är viktigt att instans- ordningsprincipen vidmakthålls. Det kan utifrån denna ståndpunkt 
  
 53 
  
 För migrationsmålen gäller en särskild instansordning med Migrationsöverdomstolen som sista instans. 
  
 54 
  
 Av referaten rörde 32 stycken skattemål och av notiserna rörde 28 stycken skattemål. 
  
 430 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 inte anses vara en fördel för den enskilde klagande eller för pre- judikatbildningen att en instans, kammarrätten, hoppas över. En möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor skulle också kunna innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. 
 Försiktighet bör också iakttas med en större reform av detta slag. Det är viktigt att man inte genom nya oprövade metoder urholkar det system som gäller för den primära rättsbildningen. Även om möjligheten till hänskjutande av prejudikatfrågor har funnits för tingsrätter sedan 1989 så har den hela tiden varit och är fortfarande begränsad till dispositiva tvistemål. Utredningen har inte sett att det finns några planer på att utvidga denna möjlighet för tingsrätterna till att gälla även indispositiva tvistemål och brottmål, måltyper som enligt utredningens mening är mer jämförbara med de förvaltningsrättsliga målen. 
 Som beskrivits ovan är skillnaderna mellan de dispositiva tviste- målen och förvaltningsmålen väsentliga i flera avseenden. En skill- nad av stor betydelse är att i förvaltningsprocessen saknar parterna möjlighet att förfoga över processföremålet. Målen är indispositiva, även om det numera finns vissa måltyper som uppvisar inslag av dispositivitet, såsom mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Det stora flertalet mål är dock indispositiva. 
 Som systemet med hänskjutande av prejudikatfrågor är upp- byggt i allmän domstol krävs samtycke från parterna för att en prejudikatfråga ska få hänskjutas. Utredningen ser inte att det finns anledning att detta inte skulle gälla också i förvaltningsdomstol. Detta innebär att parterna, alltså även den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frågan hänskjuts till HFD och aktivt medverka till att så sker. Detta kan enligt utredningens mening innebära att antalet hänskjutna prejudikatfrågor blir relativt få. 
 En stor utmaning för förvaltningsrätterna skulle bli att i ett mål identifiera en prejudikatfråga. Rena bevisfrågor ska självklart inte hänskjutas till HFD. I många rättsfrågor gömmer sig dock både bevis- och värderingsfrågor. Det finns således ingen klar skiljelinje mellan rättsfrågor och bevis- och värderingsfrågor. Detta kan i förlängningen leda till att HFD sällan kommer att meddela prövningstillstånd i hänskjutna prejudikatfrågor. 
 431 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 Beträffande socialförsäkringsmålen finner utredningen att de förhoppningar om fler vägledande avgöranden som framförts till utredningen troligen inte skulle infrias med en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor. Det finns relativt få socialförsäk- ringsmål som innehåller klara och tydliga rättsfrågor. Omständig- heterna i målen är sällan helt klarlagda i förvaltningsrätten, då det inte är ovanligt att klagande åberopar nya läkarintyg både i för- valtningsrätt och kammarrätt. Frågan är om HFD skulle vilja be- svara en prejudikatfråga i en sådan situation. Till detta kommer att lagstiftningen på socialförsäkringsområdet är skriven så att den ska vara möjlig att tillämpa i vitt skilda situationer. Som exempel kan nämnas begreppet övervägande skäl i arbetsskadelagstiftningen. En generell fråga till HFD om vad det begreppet innebär skulle troligen inte få prövningstillstånd. En specifik fråga avseende en viss klagande skulle ha föga prejudikatvärde då svaret inte skulle bli tillämpligt avseende en annan klagande. Vad som utgör över- vägande skäl gällande en klagande behöver inte göra det för en annan klagande. 
 Vad gäller skattemålen anser utredningen att dessa mål redan är tillgodosedda vad avser prejudikatbildning, dels genom det all- männa ombudet, dels genom förhandsbeskeden. Det stämmer tro- ligen att processtiden skulle kunna förkortas om det redan i processen i förvaltningsrätten var möjligt att få svar på en rättsfråga av betydelse i målet, men en förkortad processtid kan också uppnås på andra sätt, t.ex. genom ökad materiell processledning och ökad användning av deldom och mellandom. Ett ökat antal ansökningar om förhandsbesked av det allmänna ombudet hos Skatteverket är också en möjlig väg för att få prejudikatfrågor prövade. 
 55 
  
 55  
 Det allmänna ombudet hos Skatteverket har historiskt inte ansökt om förhandsbesked i någon större utsträckning. Några av orsakerna är att det är fråga om en tvåpartsprocess och att det finns begränsningar både för hur tidigt och hur sent i beskattningsförfarandet det allmänna ombudet kan ansöka om förhandsbesked. Ett ytterligare hinder är HFD:s avgörande RÅ 2009 ref. 92 i vilket HFD uttalat att allmänna ombudet är förhindrad att ansöka om förhandsbesked med grund i ett obligatoriskt omprövningsbeslut, då den enskilde klagar till allmän förvaltningsdomstol, eftersom det då kan föreligga risk för att samma sak prövas i två instanser samtidigt. Efter detta avgörande har allmänna ombudet i princip upphört att ansöka om förhandsbesked. SOU 2014:62 s. 82 f. Förhands- beskedsutredningen föreslår i sitt betänkande att vid vilandeförklaring i förvaltningsrätt ska Skatterättsnämnden kunna pröva ansökningar om förhandsbesked i samma fråga som den som vilandeförklarats. 
 432 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 Ytterligare ett argument mot en ordning med hänskjutande är att den för skatteprocessen allsidiga och grundläggande beredning som sker i underinstanserna – eller i Skatterättsnämnden i för- handsbeskedsärendena – skulle gå förlorad. 
 56  
 Detta argument gäller även andra måltyper. 
 Vad gäller mål om laglighetsprövning (s.k. kommunalbesvärs- mål) har anförts till utredningen att sådana mål sällan prövas i sak av HFD. För dessa mål finns ingen förstärkt möjlighet till pre- judikatbildning genom ett allmänt ombud eller liknande. Utred- ningen kan dock inte se att det finns ett sådant behov av ökad prejudikatbildning på detta område att det finns skäl att av den anledningen rucka på instansordningsprincipen. 
 Ett annat skäl som utredningen anser talar emot att införa en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD och som har samband med instansordningsprincipen är följande. En rättsfråga i exempelvis ett skattemål kan i många fall ha betydelse för fler personer än den enskilde klagande i ett mål. Det är inte ovanligt att fler enskilda fått beslut avseende samma fråga och också överklagat dessa. Ibland hamnar målen i samma förvaltningsrätt, ibland hamnar målen i olika förvaltningsrätter. I dispositiva tvistemål är detta sällan eller aldrig fallet. 
 57  
 Om en möjlighet att hänskjuta prejudikat- frågor till HFD införs uppstår frågeställningen hur de övriga mål som innehåller samma rättsfråga ska identifieras. Och om dessa mål kan identifieras, ska de då vilandeförklaras i avvaktan på att den hänskjutna prejudikatfrågan avgörs? 
 Det mest sannolika scenariot är att det inte alltid går att identifiera dessa mål och att vissa mål därför kommer att avgöras innan svaret på den hänskjutna prejudikatfrågan kommer. Om dessa tidigare avgöranden står i strid med HFD:s uttalande i 
  
 56 
  
 Prop. 1997/98:65 s. 28. 
  
 57 
  
 Tidigare fanns ett överklagandeförbud i de fall där en tingsrätt hänskjutit en prejudikat- fråga. Detta togs dock bort då det hämmade tillämpningen då få klagande ville ta den risken. Utredningen som låg till grund för lagändringen hade dock kommit fram till att det vore mindre lämpligt att helt ta bort överklagandeförbudet. Det huvudsakliga skälet till det var att då skulle tingsrättsavgörandet utan begränsningar kunna överprövas av hovrätten och Högsta domstolen trots att Högsta domstolen redan prövat en i målet ingående fråga, vilket kunde innebära olägenheter och gränsdragningsproblem (SOU 1995:124). Vid remiss- behandlingen medgav ledamöterna i Högsta domstolen att ett slopande av överklagande- förbudet kunde leda till vissa svårigheter i tillämpningen, men anförde att dessa inte borde vara värre än de som redan kunde uppkomma när Högsta domstolen överprövade en mellandom där en motsvarande prejudikatfråga var aktuell (prop. 1998/99:37 s. 36). 
  
 433 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 prejudikatfrågan uppstår frågan om detta är grund för resning. I vissa fall ligger målet i kammarrätten och utgången kan ändras där men om den enskilde valt att inte överklaga kan ett problem uppstå. 
 58  
 Utredningens bedömning är att det är tveksamt om HFD skulle bevilja resning i sådana fall. 
 59 
  
 I direktiven framhålls att en möjlighet att hänskjuta prejudi- katfrågor till HFD skulle kunna vara ett sätt att stärka praxis- bildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvaltnings- rätterna. Utredningen gör i avsnitt 15.7.2 bedömningen att sekretessmålen även i fortsättningen ska prövas av kammarrätt i första instans. Det finns därför inte heller av detta skäl anledning att införa en möjlighet för förvaltningsrätt att hänskjuta prejudi- katfrågor till HFD. 
 Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att det i nuläget inte bör införas någon möjlighet för förvaltningsrätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. I första hand bör de meka- nismer för prejudikatbildning som finns i dag såsom förhands- beskeden 
 60  
 och de allmänna ombudens roll 
 61  
 ses över. Särskilt vad 
  
 58 
  
 För skattemålen finns dock en särskild bestämmelse i 66 kap. 3 § andra stycket SFL av vilken framgår att Skatteverket får på begäran av den som beslutet gäller ompröva en fråga som har avgjorts av förvaltningsrätt eller kammarrätt genom beslut som har fått laga kraft om beslutet avviker från rättstillämpningen i ett avgörande från HFD som har meddelats senare. 
  
 59 
  
 Se RÅ 2010 ref. 61 om uppskovsavdrag vid byte av bostad. Kammarrätten medgav inte avdrag med hänvisning till att det då gällande kravet att ersättningsbostaden skulle vara belägen i Sverige inte uppfyllts. Högsta förvaltningsdomstolen fann att det faktum att EU- domstolen senare funnit detta krav oförenligt med unionsrätten inte utgjorde grund för resning. 
  
 60 
  
 Förhandsbeskedsutredningen föreslår i sitt betänkande  
  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut  
 (SOU 2014:62) bl.a. att en bestämmelse med innebörd att de av sökanden angivna förut- sättningarna får godtas om de är sannolika och rimliga. Syftet med den föreslagna be- stämmelsen är att minska antalet ansökningar om förhandsbesked som avvisas på grund av bristande förutsättningar. Förhandsbeskedsutredningen föreslår också att området för för- handsbesked ska utvidgas till att gälla arbetsgivaravgifter, SINK,  
 A-SINK 
  och kupongskatt. 
  
 61 
  
 Förhandsbeskedsutredningen föreslår i a. betänkande s. 82 f. bl.a. att vid vilandeförklaring i förvaltningsrätt ska Skatterättsnämnden kunna pröva ansökningar om förhandsbesked i samma fråga som den som vilandeförklarats, att allmänna ombudet ska inhämta den en- skildes samtycke före ansökan om förhandsbesked, att det ska införas möjligheter för allmänna ombudet att ansöka om förhandsbesked rörande tillämpning av skatteflyktslagen, i efterbeskattningsprocesser och i vissa fall innan det fattats ett beskattningsbeslut. 
  
 Vad gäller allmänna ombudet för socialförsäkringen har regeringen i mars 2014 beslutat om tilläggsdirektiv för den särskilda utredare som ska analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen. Enligt tilläggsdirektiven ska den särskilda utredaren överväga hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ges bättre förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag (dir. 2014:49), se ovan i avsnitt 14.3. 
 434 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 gäller de allmänna ombudens roll avseende prejudikatbildningen kan utredningen se att det finns förbättringspotential. 
  
 14.4.5 
  
 Vilka frågeställningar uppkommer om en möjlighet till hänskjutande av prejudikatfrågor införs? 
  
 Utredningen har ovan kommit fram till att det inte bör införas en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD. För att belysa frågan ur flera aspekter väljer utredningen att i detta avsnitt göra en beskrivning av de frågeställningar som uppkommer om en möj- lighet till hänskjutande av prejudikatfrågor införs. 
 En första frågeställning är om en möjlighet att hänskjuta prejdudikatfrågor endast ska gälla vissa måltyper eller om det ska gälla generellt i förvaltningsprocessen. Enligt utredningens mening kan det ifrågasättas om det är lämpligt att begränsa ett hänskjut- ningsförfarande inom förvaltningsrättsprocessen till enbart vissa måltyper. Det är inte måltypen i sig som är avgörande för om det behövs prejudikat på området. En möjlighet att hänskjuta prejudi- katfrågor till HFD bör således göras generell. 
 Nästa frågeställning handlar om vem som ska ha möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga, dvs. vem det är som avgör om en prejudikatfråga ska ställas. Enligt utredningens mening bör det, precis som i allmän domstol, vara domstolen som förfogar över denna möjlighet. Det bör självklart stå parterna fritt att yrka att förvaltningsrätten ska hänskjuta en prejudikatfråga. Det kan rent av vara en fördel att en part yrkar hänskjutande och argumenterar för detta eftersom prejudikatfrågan då lyfts fram och förvaltnings- rätten får mer underlag för sitt beslut huruvida en fråga ska hänskjutas eller inte. Domstolens beslut att hänskjuta eller inte hänskjuta en prejudikatfråga bör inte kunna överklagas. 
 Precis som gäller enligt rättegångsbalken bör det finnas ett krav på samtycke från parterna till att förvaltningsrätten hänskjuter en prejudikatfråga. 
 62  
 Det finns tidsaspekter att ta hänsyn till och för den enskilde klagande kan många gånger önskemålet att få ett snabbt avgörande överväga intresset att få ett svar på en fråga av högsta instans. I tingsrätten är det visserligen fråga om dispositiva 
  
 62  
 Jfr SOU 2014:62 s. 82. 
 435 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 SOU 2014:76 
  
 tvistemål där parterna förfogar över processen i större utsträckning än i förvaltningsdomstol. Utredningen anser dock inte att det faktum att det i förvaltningsdomstol är fråga om indispositiva mål nödvändigtvis måste innebära att parterna inte ska få förfoga över frågan om hänskjutande, även om det troligen kommer innebära att vissa prejudikatfrågor inte blir hänskjutna. Om ett samtycke åter- kallas innan frågan har hänskjutits bör detta leda till att frågan faller. Däremot bör ett samtycke inte kunna återkallas när frågan väl har hänskjutits till HFD. Om ett överklagande återkallas i förvaltningsrätten bör dock den hänskjutna frågan falla. 
 Ett hänskjutande av en prejudikafråga bör normalt sett ske i ett relativt sent skede i processen, i princip då målet är klart för avgö- rande. Utredningen har i avsnitt 5.4 föreslagit att förvaltningsrätten ska kunna använda sig av skriftliga sammanställningar under visa förutsättningar. Under förutsättning att detta förslag införs skulle en lämplig tidpunkt för hänskjutande kunna vara då parterna har yttrat sig över rättens sammanställning. Att det finns en skriftlig sammanställning underlättar också HFD:s hantering av den hänskjutna prejudikatfrågan. 
 HFD bör endast kunna ta upp den hänskjutna frågan om det finns prejudikatdispensskäl. Här bör samma dispensregler gälla som i övriga mål. HFD bör kunna begränsa prövningstillståndet om den hänskjutna frågan har för stor vidd. HFD bör normalt sett kunna besvara den hänskjutna frågan utan att det ska behöva före- komma skriftväxling. 
 Vid den fortsatta handläggningen av målet i förvaltningsrätten ska förvaltningsrätten självklart hålla sig till HFD:s bedömning av den hänskjutna prejudikatfrågan. Till skillnad från i de dispositiva tvistemålen kan dock en part i förvaltningsprocessen åberopa nya omständigheter i nästa instans. Om det införs en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HFD, måste man ta ställning till om det ska vara tillåtet att åberopa nya omständigheter också efter att HFD meddelat sitt svar på en hänskjuten fråga. 
 Målet i vilket en prejudikatfråga har hänskjutits bör automatiskt vilandeförklaras. Om det finns andra mål på samma förvaltningsrätt vars utgång är beroende av samma prejudikatfråga som hänskjutits bör också dessa vilandeförklaras. Frågan är svårare att lösa avseende mål på andra förvaltningsrätter och kammarrätter. En möjlighet är att en förvaltningsrätt som hänskjuter en fråga i samband med detta 
 436 
  
 SOU 2014:76 
  
 Hänskjutande av prejudikatfrågor 
  
 meddelar de andra förvaltningsrätterna som i sin tur får undersöka om de har mål med samma frågeställning. Om HFD meddelar prövningstillstånd för en hänskjuten fråga får det anses åligga alla förvaltningsrätter och kammarrätter att hålla sig informerade om detta och vilandeförklara mål vars utgång är beroende av samma prejudikatfråga. 
 63  
 Den hänskjutna prejudikatfrågan kan dock vara en av flera frågor i en process där den enskilde parten vill att målet ska avgöras skyndsamt. Fråga uppstår då om domstolen ändå ska vilandeförklara målet och om den enskilde parten i en sådan situation ska kunna överklaga ett beslut om vilandeförklaring. Även denna fråga måste få en lösning om en möjlighet till hän- skjutande av prejudikatfrågor för förvaltningsrätterna ska införas. 
  
 63  
 Jfr avseende  
 litis pendens  
 och vilandeförklaring RÅ 2009 ref. 92 och SOU 2014:62 s. 82 f. 
 437 
  
 15 
  
 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 
  
 I utredningens direktiv anges följande. Principen om att den första domstolsprövningen ska ske i förvaltningsrätten har, efter de lagändringar som trätt i kraft den 1 juli 2013, fått ett i det närmaste fullt genomslag. Ett undantag från denna princip är överklagande av beslut där en myndighet, med tillämpning av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, har avslagit en begäran om att ta del av en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll (s.k. sekretessmål). Sådana beslut överklagas som huvud- regel till kammarrätten som första instans. 
 Tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans och avsteg från denna ordning ska vara sakligt motiverade. Utred- ningen ska mot denna bakgrund överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första instans. 
  
 15.1 
  
 Tillämpliga regler 
  
 Offentlighetsprincipen 
 Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. 
 1  
 Offentlig- hetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstols- offentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprinci- pen åsyftas dock i första hand reglerna om allmänna handlingars 
  
 1  
 Principen om handlingars offentlighet kan ses som en särskild del av den medborgerliga informationsrätten. 
 439 
  
 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 
  
 SOU 2014:76 
  
 offentlighet. Denna princip infördes genom vår första tryckfrihets- förordning år 1766. 
 2  
 Denna rätt regleras i dag i 2 kap. 1 § i 1949 års tryckfrihetsförordning, TF. 
 3 
  
 Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF ska varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag vartill den förstnämnda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighet- och sekretesslagen. 
 OSL innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av all- männa handlingar. Lagen innehåller också bestämmelser som kom- pletterar bestämmelserna om allmänhetens rätt att ta del av all- männa handlingar i TF och som är viktiga för att offentlighets- principen ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt. Som exempel kan nämnas bestämmelser om myndigheters skyldighet att regi- strera allmänna handlingar, bestämmelsen om att en myndighet ska upprätta en beskrivning som innehåller viss information som underlättar en enskilds sökande efter allmänna handlingar, bestäm- melsen om att automatiserad behandling av uppgifter hos en myn- dighet ska ordnas med beaktande av det intresse enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar m.m. 
 OSL utsträcker vidare i viss mån tillämpningen av offentlighets- principen utöver vad som följer av TF. Lagen innehåller nämligen 
  
 2 
  
 Genom 1766 års TF infördes den medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheternas handlingar som betydelsefull. Varje medborgare tillerkändes därför i grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var emellertid inte undantagslös. Grundlagen föreskrev också vissa inskränkningar. Även i följande tryckfrihetsförordningar, utom 1792 års TF, har rätten att ta del av myndig- heternas handlingar utgjort en av tryckfrihetens beståndsdelar. Föregångaren till nu gällande TF, dvs. 1812 års TF, byggde i fråga om rätten att utge och utbekomma myndigheters hand- lingar på de principer som hade kommit till uttryck i 1766 års TF. Inte heller i 1812 års TF var rätten till allmänna handlingar fullständig. För vissa grupper av handlingar innehöll grundlagen inskränkningar. Antalet undantag från offentlighetsprincipen var till en början litet men utökades efter hand. Prop. 1975/76:160 s. 18 f. 
  
 3 
  
 Principen om att myndigheternas skriftliga material ska vara offentligt måste emellertid vidkännas åtskilliga undantag av hänsyn till viktiga allmänna och enskilda intressen. En be- gränsning följer redan av det förhållandet att inte alla handlingar som finns hos myndig- heterna är att anse som allmänna. Myndigheterna har fått ett visst skydd mot insyn i sitt interna arbetsmaterial under den tid som handläggning av ett ärende pågår. Bestämmelserna om när en handling är allmän finns i TF. Av större betydelse för offentlighetsprincipens räckvidd är emellertid de inskränkningar som är föreskrivna i rätten att ta del av handlingar som enligt TF är allmänna. A. a. s. 24. 
  
 440 
  
 SOU 2014:76 
  
 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 
  
 bestämmelser om att vissa privaträttsliga organ i hela eller delar av sin verksamhet ska tillämpa bestämmelserna i TF om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. 
 4  
 Sådana organ jämställs även med myndighet vid tillämpning av OSL. 
 Tryckfrihetsförordningen 
 Enligt 2 kap. 1 § TF ska varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får enligt 2 kap. 2 § TF begrän- sas endast om det är påkallat med hänsyn till 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 
  
 2. 
  
 rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 
  
 3. 
  
 myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan till- syn, 4. intresset att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden eller 7. intresset att bevara djur- eller växtart. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Dessa begränsningar anges främst i OSL. 
  
 Enligt 2 kap. 12 § TF ska allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan hand- ling inte tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i av- skrift eller kopia. 
 Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som önskar ta del av en all- män handling även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. 
 Enligt 2 kap. 14 § TF ska begäran att få ta del av allmän handling göras hos myndighet som förvarar handlingen. Begäran prövas som huvudregel av denna myndighet. Myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem sökan- 
  
 4  
 De aktuella privaträttsliga organen anges i bilaga till OSL. 
 441 
  
 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 
  
 SOU 2014:76 
  
 den är eller vilket syfte sökanden har med sin begäran i större ut- sträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. 
 5 
  
 I 2 kap. 15 § TF anges att beslut, fattat av annan än riksdagen eller regeringen, som innebär ett avslag efter begäran att få ta del av handling eller om myndigheten lämnar ut allmän handling med för- behåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om avslags- beslutet har fattats av ett statsråd ska överklagandet prövas av rege- ringen, i annat fall ska avslagsbeslut av annan myndighet överklagas till domstol. Ett överklagande ska alltid prövas skyndsamt. 
 6 
  
 Det är således endast beslut varigenom en begäran att lämna ut en allmän handling avslås eller om en allmän handling lämnas ut med förbehåll som kan överklagas. Det är inte möjligt för annan än sökanden att överklaga en myndighets beslut att lämna ut en efter- frågad allmän handling. Klagorätten tillkommer alltså endast sö- kanden. 
 Offentlighets- och sekretesslagen 
 I 6 kap. 1 § OSL anges att grundläggande bestämmelser om utläm- nande av allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 § TF och i 6 kap. 2 § OSL anges att det framgår av 2 kap. 14 § andra stycket TF att en fråga om utlämnande av en allmän handling prövas av den myn- dighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet. 
 Av 6 kap. 3 § OSL framgår att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som 
  
 5 
  
 Ett avslöjande kan således behövas om myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Myndigheten kan vara tvungen att pröva om sekretess föreligger i förhållande till sökanden. Sökanden som anger ett syfte med utgångspunkt från vetenskaplig forskning kan möjligtvis få ut efterfrågade handlingar trots sekretess. En patient som önskar få ut sin patientjournal måste identifiera sig innan myndigheten kan lämna ut den. Den som önskar överklaga ett avslagsbeslut vid begäran om utlämnande av handling måste uppge sin identitet till domstolen. 
  
 6 
  
 Prop. 1936:140 s. 47 och JO (1997). Skälet till kravet på förtur i domstol har enligt Mål- utredningen inte behandlats i förarbetena (SOU 2010:44 s. 180). I doktrinen anförs dock att skyndsamhetskravet i 2 kap. 15 § TF får ses bl.a. mot bakgrund av att sökandens behov av handlingen i regel är kortvarigt och att en sen offentlighet därför många gånger kan vara det- samma som ingen offentlighet alls. Silva (1988) s. 237. 
  
 442 
  
 SOU 2014:76 
  
 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 
  
 ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska läm- nas ut om 1. den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller läm- nar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen, och 2. den enskilde begär myndighetens prövning. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna över- klagas. 
 Enligt 6 kap. 4 § OSL ska en myndighet på begäran av en en- skild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myn- digheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Av 6 kap. 5 § OSL framgår att en myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Av 6 kap. 6 § OSL fram- går att en myndighet ska på begäran ge en enskild tillfälle att själv använda tekniska hjälpmedel för automatiserad behandling som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagningar för auto- matiserad behandling. 
 Enligt 6 kap. 7 § första stycket OSL får en enskild överklaga ett beslut av en myndighet 1. att inte lämna ut en handling till den enskilde, 2. att lämna ut en handling med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att röja innehållet eller annars förfoga över den, eller 3. att avslå den enskildes begäran enligt 6 § första stycket. Av 6 kap. 7 § andra stycket framgår att en myndighet får överklaga ett beslut av en annan myndighet att avslå den förstnämnda myn- dighetens begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, om inte annat anges i lag eller förordning. I tredje stycket anges att beslut av riksdagen, regeringen, Högsta dom- stolen och Högsta förvaltningsdomstolen inte får överklagas. Av fjärde stycket framgår att för beslut av en myndighet som lyder under riksdagen gäller särskilda bestämmelser om överklagande. 
 I 6 kap. 8 § OSL finns bestämmelser om vilka instanser beslut överklagas till. Av första stycket framgår att beslut som avses i 7 § första och andra styckena överklagas till kammarrätt, om inte annat följer av  
 andra–femte 
  styckena. Enligt andra stycket ska beslut som meddelats av kammarrätt och som gäller handling i domstolens 
 443 
  
 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? 
  
 SOU 2014:76 
  
 rättskipande, rättsvårdande eller administrativa verksamhet över- klagas av andra än statliga myndigheter till Högsta förvaltnings- domstolen. I tredje stycket anges att beslut som meddelats av tingsrätt och som gäller handling i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet överklagas av andra än statliga myn- digheter till hovrätt. Motsvarande beslut av hovrätt överklagas av andra än statliga myndigheter till Högsta domstolen. 
 Enligt fjärde stycket ska beslut som avses i 7 § andra stycket och som meddelats av en statlig myndighet som lyder under regeringen överklagas av en annan sådan myndighet till regeringen. I femte stycket hänvisas till bestämmelsen i 2 kap. 15 § TF att beslut av ett statsråd överklagas till regeringen. 
 Enligt 6 kap. 9 § OSL överklagas ett beslut av en kammarrätt eller en hovrätt avseende ett dit överklagat beslut till Högsta för- valtningsdomstolen respektive Högsta domstolen. 
 Av 35 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, framgår att ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har inletts i kammarrätten genom  
 överklagande, underställning eller ansökan  
 prövas av Högsta förvaltningsdomstolen endast om prövningstillstånd har meddelats. För mål som anhängiggörs direkt i Högsta förvaltningsdomstolen, t.ex. ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller rättsprövning, krävs inte pröv- ningstillstånd. Om någon begär ut handlingar hos kammarrätten gäller inte heller något krav på prövningstillstånd om kammarrätten avslår begäran och beslutet överklagas till Högsta förvaltningsdom- stolen. 
 7  
 Fråga är då inte om att ett mål utan om att ett ärende väckts hos kammarrätten genom en ansökan. Prövningstillstånd krävs däremot för den som vill överklaga en kammarrätts beslut att i ett mål inte ändra ett överklagat beslut av en myndighet att inte lämna ut allmän handling. 
 8 
  
 Handläggning av ärenden och beslut om utlämnande av en allmän handling innebär myndighetsutövning och medför att för- valtningslagen blir tillämplig. Av 20 och 21 §§ förvaltningslagen (1986:223), FL, följer att ett avslagsbeslut ska vara motiverat och försett med överklagandehänvisning. 
  
 7 
  
 Jfr RÅ 1991 ref. 7. 
  
 8 
  
 Wennergren & jfr RÅ 1984 2:101. 
 28 
  
 I det aktuella målet var sökanden i resningsärendet den myn- dighet vars beslut hade ändrats efter överklagande. Högsta förvalt- ningsdomstolen erinrade om att i den ordinarie överklagande- processen gäller principen, att en statlig förvaltningsmyndighet – även om den skulle företräda intressen, som påtagligt berörs av annan myndighets beslut – inte utan uttryckligt författningsstöd får föra talan mot detta beslut samt uttalade vidare följande. Prin- cipen har i praxis överförts till att också gälla frågan om talerätt i resningsärende (se  
  
 Proposition 1998/99:37,  
 Ändringar i rättegångsbalken – hovrätts- frågor m.m. 
  
 Proposition 2000/01:55,  
 Avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan. Ett avtal inom sju sektorer 
  
 Proposition 2001/02:151,  
 Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen 
 Proposition 2002/03:99,  
 Det nya Skatteverket  
 Proposition 2003/04:30,  
 Ny smittskyddslag m.m. 
  
 Proposition 2003/04:152,  
 Anpassningar med anledning av en ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration 
  
 Proposition 2004/05:131,  
 En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol 
 561 
 Källförteckning SOU 2014:76 
  
 Proposition 2004/05:170,  
 Ny instans- och processordning i utlän- nings- och medborgarskapsärenden 
  
 Proposition 2005/06:77,  
 Genomförande av  
 EG-direktiven 
  om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning 
  
 Proposition 2006/07:119,  
 En effektivare lag om elektronisk kommu- nikation 
  
 Proposition 2007/2008:139,  
 En modernare rättegång – några ytterli- gare frågor 
  
 Proposition 
  
 2008/09:117 
 , 
  
 Sammansättningsreglerna 
  
 för 
  
 Högsta domstolen och Regeringsrätten 
  
 Proposition 2008/09:165,  
 En långsiktigt hållbar organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans 
  
 Proposition 2008/09:202,  
 Pensionsmyndigheten och dess verksamhet 
 Proposition 2009/10:80,  
 En reformerad grundlag  
 Proposition 2009/10:215,  
 Mark- och miljödomstolar  
 Proposition 2010/11:165,  
 Skatteförfarandet 
  
 Proposition 2012/13:1,  
 Budgetproposition för 2013 
  
 Proposition 2012/13:45,  
 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess  
 Proposition 2012/13:132,  
 Tolkning och översättning i brottmål 
  
 Proposition 2013/14:81,  
 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande 
  
 Proposition 2013/14:169,  
 Nämndemannauppdraget – stärkt förtro- ende och högre krav 
 Regeringens skrivelse 1999/2000:106,  
 Reformeringen av domstols- väsendet – en handlingsplan 
  
 SOU 1964:27,  
 Lag om förvaltningsförfarandet  
 SOU 1968:27,  
 Förvaltningslag 
  
 SOU 1974:96,  
 En öppnare domarbana. Domarutbildning och domarkarriär. Lekmän i hovrätt och kammarrätt. Hovrätts orga- nisation. 
  
 SOU 1986:1,  
 Högsta domstolen och rättsbildningen  
 SOU 1987:13,  
 Expertmedverkan och specialisering 
 562 
  
 SOU 2014:76 
  
 Källförteckning 
  
 SOU 1987:46,  
 Översyn av rättegångsbalken 4. Hovrättsfrågor, sam- mansättningsfrågor m.m. 
  
 SOU 1988:21,  
 Ny taxeringslag – reformerad skatteprocess 
  
 SOU 1991:106,  
 Domstolarna inför  
 2000-talet. 
  Arbetsuppgifter och förfaranderegler. Betänkande av Domstolsutredningen 
  
 SOU 1992:138,  
 Några frågor om Regeringsrätten  
 SOU 1993:62,  
 Rättssäkerhet vid beskattningen 
  
 SOU 1994:117,  
 Domstolsprövning av förvaltningsärenden  
 SOU 1995:124,  
 Ett reformerat hovrättsförfarande 
  
 SOU 1996:44,  
 Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhands- besked 
  
 SOU 2004:15,  
 Tolkförmedling– kvalitet, registrering, tillsyn  
 SOU 2005:37,  
 Tolkutbildning – nya former för nya krav  
 SOU 2005:49,  
 Unionsmedborgares rörlighet inom EU 
  
 SOU 2008:106,  
 Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag 
  
 SOU 2009:56,  
 Den nya migrationsprocessen 
  
 SOU 2010:44,  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol 
 SOU 2011:17,  
 Förvar 
  
 SOU 2011:42,  
 En reformerad domstolslagstiftning 
  
 SOU 2012:49,  
 Tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaran- den 
  
 SOU 2012:93,  
 En modernare rättegång II – en uppföljning, Del 1 
  
 SOU 2013:12,  
 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upp- handling 
  
 SOU 2013:17,  
 Brottmålsprocessen 
  
 SOU 2013:49,  
 Nämndemannauppdraget – breddad rekrytering och kvalificerad medverkan 
  
 SOU 2013:62,  
 Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet 
  
 SOU 2014:62,  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut 
 563 
  
 Källförteckning 
  
 SOU 2014:76 
  
 Övrig litteratur 
 Beyer, Zavala (1990).  
 Rättssäkerhet – en formsak 
 , Juridisk tidskrift 1990/1991, s.  
 389–402. 
  Cit: Beyer (1990 a). 
 Beyer, Zavala (1990).  
 Vad är rättssäkerhet? 
 , i: Mcneil. Gilbert 6877/75; 7132/75, 28 november 1978 
  
 Kelly mot Sverige 
 , 23 september 1982, Series A no. 52  
 Odonnell mot Sverige 
 , 27 oktober 1987, Series A no.  
 125-A 
  
 Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige 
 , 7 juli 1989, Series A no. 159 
  
 Winters I mot Sverige 
 , 25 oktober 1989, Series A no. 163 
 Kennedy mot Österrike, nr. 9783/82,  
 19 december 1989 
  
 Wolf och Mcfarland mot Sverige 
 , 21 februari 1990, Series A no.  
  
 171-A 
  
 Fredin I mot Sverige 
 , 18 februari 1991, Series A no. 192  
 Fields mot Sverige 
 , 25 november 1993, Series A no.  
 279-B 
 Fredin II mot Sverige,  
 23 februari 1994, Series A no.  
 283-A 
  
 Winters II mot Sverige 
 , 19 februari 1998, Reports of Judgments and Decisions  
 1998-I 
  
 Bishop mot Spanien [GC],  
 no. 30544/96, ECHR  
  
 1999-I 
  
 Maaouia mot Frankrike  
 [GC], no. 39652/98, ECHR  
 2000-X 
 Hirvisaari mot Finland,  
 no. 49684/99, 27 september 2001  
 Ferrazzini mot Italien  
 [GC], no. 44759/98, ECHR  
 2001-VII. 
  
 Västberga Taxi Aktiebolag och Wheeler mot Sverige 
 , no. 36985/97, 23 juli 2002 
  
 Nelson mot Förenade Kungariket 
 , nr. 32771/96, 24 september 2002 
  
 Lundevall mot Sverige 
 , no. 38629/97, 12 november 2002  
 Williams mot Sverige 
 , no. 38978/97, 12 november 2002  
 Döry mot Sverige 
 , no. 28394/95, 12 november 2002  
 Suominen mot Finland 
 , no. 37801/97, 1 juli 2003 
  
 Waters mot Sverige 
 , no. 55853/00, 8 februari 2005 
 Griffin mot Sverige 
 , no. 62332/00, 6 juni 2006 
  
 569 
  
 Källförteckning 
  
 SOU 2014:76 
  
 Sali mot Sverige 
 , (friendly settlement), no. 67070/01, 10 oktober 2006 
 Klemeco Nord AB mot Sverige 
 , no 10 (13)73841/01, 19 december 2006 
  
 Estate of Nitschke mot Sverige 
 , no. 6301/05, 27 september 2007 
 Handölsdalens sameby m.fl. mot Sverige 
 , no 39013/04, 30 mars 2010 
  
 Mitchell mot Sverige,  
 no. 36801/06, 13 oktober 2011 
 Keskinen och Veljekset Keskinen Oy mot Finland 
 , no. 34721/09, 5 juni 2012 
  
 Tu & overflow: hidden;margin: 100px 0px 165px 160px;padding: 0px;border: none;width: 520px;"DIVDIV style="float:left;border:none;margin: 1px 0px 0px 0px;padding: 0px;border:none;width: 216px;overflow: hidden;"P class="p1176 ft4"> 
 41. 
  
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. A. 
  
 42. 
  
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
  
 Fud-program 
  2013. M. 
  
 43. 
  
 Synnerligen grova narkotikabrott. Ju. 
  
 44. 
  
 F-skuldsanering 
  
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. Ju. 
  
 45. 
  
 Unik kunskap genom registerforskning. U. 
  
 46. Marknadsmissbruk II. Fi. 
  
 47. 
  
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. Ju. 
  
 48. 
  
 Registerutdrag i arbetslivet. A. 
  
 49. 
  
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. + Bilaga. Ju. 
  
 50. 
  
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. M. 
  
 51. 
  
 Nya regler om upphandling. S. 
  
 52. 
  
 Resolution. En ny metod för att hantera banker i kris. Vol 1 + 2. Fi. 
  
 53. 
  
 Material i kontakt med dricksvatten 
  
 – 
  
 myndighetsroller och ansvarsfrågor. L. 
  
 54. 
  
 Vildsvin och viltskador 
  
 – 
  
 om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt. L. 
  
 55. 
  
 Inhyrning och företrädesrätt till återanställning. A. 
  
 56. 
  
 Genomförande av Omnibus II- direktivet. Fi. 
  
 57. 
  
 En ny reglering för tjänstepensions- företag. Del 1 + 2. Fi. 
  
 58. 
  
 Privat införsel av alkoholdrycker. Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik. S. 
  
 59. 
  
 Bostadsförsörjning och riksintressen. M. 
  
 60. 
  
 Tillförlitligare kreditupplysningar 
  
 – 
  
 ett förbättrat integritetsskydd vid offentligrättsliga krav. Ju. 
  
 61. 
  
 Svensk kontanthantering. Fi. 
  
 62. 
  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut. Fi. 
  
 63. 
  
 Organiserad brottslighet 
  
 – 
  
 förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. Ju. 
  
 64. 
  
 En ny modell för åldersklassificering av film för barn och unga. Ku. 
  
 65. 
  
 Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst 
  
 Civil och militär samverkan. N. 
  
 66. 
  
 Myndigheter och organisationer under Miljödepartementet – en kartläggning. M. 
  
 67. 
  
 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsäkringen. S. 
  
 68. 
  
 Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Fi. 
  
 69. 
  
 En lag om upphandling av koncessioner. S. 
  
 70. 
  
 Ändrade informationskrav 
  
 på värdepappersmarknaden. Fi. 
  
 71. 
  
 Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar  
  
 2010–2014. 
  U. 
  
 72. 
  
 Handel med begagnade varor 
  
 och med skrot – vissa kontrollfrågor. N. 
  
 73. 
  
 Försvarsmakten i samhället 
  
 – en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och en modern folkförankring av försvaret. Fö. 
  
 74. 
  
 Jämställdhet i socialförsäkringen? A. 
  
 75. 
  
 Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering. N. 
  
 76. 
  
 Fortsatt utveckling av förvaltnings- processen 
  
 och specialisering för skattemål. Ju. 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Systematisk förteckning 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det ska vara lätt att göra rätt 
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. [16] 
 Lönsamt arbete 
 – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. [28] 
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. [30] 
 Visselblåsare 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. [31] 
 Inte bara jämställdhet 
 Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. [34] 
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. [41] 
 Registerutdrag i arbetslivet. [48] 
 Inhyrning och företrädesrätt till återanställning. [55] 
 Jämställdhet i socialförsäkringen? [74] 
 Finansdepartementet 
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. [8] 
 De svenska energimarknaderna 
 – en samhällsekonomisk analys. [37] 
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. [40] 
 Marknadsmissbruk II. [46] 
 Resolution. En ny metod för att hantera banker i kris. Vol 1 + 2. [52] 
 Genomförande av Omnibus II- direktivet. [56] 
 En ny reglering för tjänstepensionsföretag. Del 1 + 2. [57] 
 Svensk kontanthantering. [61] Förbättrat förhandsbeskedsinstitut. [62] 
 Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. [68] 
 Ändrade informationskrav 
 på värdepappersmarknaden. [70] 
 Försvarsdepartementet 
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. [15] 
 Genomförande av Seveso  
 III-direktivet. 
  [17] 
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. [27] 
 Försvarsmakten i samhället 
 – en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och en modern folkförankring av försvaret. [73] 
 Justitiedepartementet 
 Det måste gå att lita på konsumentskyddet­. [4] 
 Skärpta straff för vapenbrott. [7] Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. [18] 
 Genomförande av EU:s nya redovisnings- direktiv. [22] 
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. [25] 
 Tillträde till COTIF 1999. [26] 
 Assisterad befruktning för ensamstående kvinnor. [29] 
 Jordbruks- och bostadsarrende 
 – några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. [32] 
 Från hyresrätt till äganderätt. [33] 
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. [36] 
 Synnerligen grova narkotikabrott. [43] 
  
 F-skuldsanering 
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. [44] 
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. [47] 
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. 
 + Bilaga. [49] 
 Tillförlitligare kreditupplysningar 
 – ett förbättrat integritetsskydd vid offentligrättsliga krav. [60] 
 Organiserad brottslighet 
 – förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. [63] 
 Fortsatt utveckling av förvaltnings- processen 
 och specialisering för skattemål. [76] 
 Kulturdepartementet 
 En ny modell för åldersklassificering av film för barn och unga. [64] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. [38] 
 Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarfrågor. [53] 
 Vildsvin och viltskador 
 – om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt. [54] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11] 
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [35] 
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
 Fud-program 
  2013. [42] 
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. [50] 
 Bostadsförsörjning och riksintressen. [59] 
 Myndigheter och organisationer under Miljödepartementet – en kartläggning. [66] 
 Näringsdepartementet 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] Bredband för Sverige in i framtiden. [21] 
 Olycksregister och djupstudier på trans- portområdet. [24] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. [39] 
 Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Civil och militär samverkan. [65] 
 Handel med begagnade varor 
 och med skrot – vissa kontrollfrågor. [72] 
 Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering. [75] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens valfrihetssystem 
 – inom socialtjänsten. [2] 
 Boende utanför det egna hemmet 
 – placeringsformer för barn och unga. [3] 
 Förändrad assistansersättning 
 – en översyn av ersättningssystemet. [9] 
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av hand- lingar. [10] 
 Effektiv och rättssäker  
 PBL-överprövning. 
  [14] 
 Läkemedel för särskilda behov. [20] 
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. [23] 
 Nya regler om upphandling. [51] 
 Privat införsel av alkoholdrycker. Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik. [58] 
 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsäkringen. [67] 
 En lag om upphandling av koncessioner. [69] 
 Utbildningsdepartementet 
 Staten får inte abdikera 
 – om kommunaliseringen av den svenska skolan. [5] 
 Män och jämställdhet. [6] 
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. [12] 
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. [19] 
 Unik kunskap genom registerforskning. [45] 
 Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar  
 2010–2014. 
  [71]