Bostadsförsörjning och riksintressen 
 Delbetänkande av Riksintresseutredningen 
 Stockholm 2014 
 SOU 2014:59 
 SOU och Ds kan köpas från Mahoney kundtjänst. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm 
 Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se 
 Webbplats: fritzes.se 
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Mahoney Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Svara på remiss – hur och varför. 
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad  
 2009-05-02) 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. 
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. 
 Omslag: Osborne. 
 Tryck: Osborne, Stockholm 2014. 
 ISBN  
 978-91-38-24158-5 
  
 ISSN  
  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade den 19 december 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken. 
 Enligt direktivet ska utredaren med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. Överväganden och förslag i förtursfrågan ska redovisas i ett delbetänkande men också ingå i redovisningen av hela uppdraget. Beskrivningar och even- tuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjliggör för utredaren att senare ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. 
 Utredningen har antagit namnet Riksintresseutredningen. 
 Den 7 januari 2014 förordnades generaldirektören Crawford att vara särskild utredare. Den 30 januari förordnades planerings- chefen Stewart till huvudsekreterare och departements- sekreteraren Morales till sekreterare i utredningen. 
 Som experter förordnades fr.o.m. den 14 mars 2014 ämnesrådet Wilson vid Socialdepartementet, ämnesrådet Lambert, departementssekreterarna Macdonald och Sanchez vid Näringsdepartementet, departements- sekreteraren Banks vid Försvarsdepartementet, departements- sekreterarna Pena och Clements vid Lands- bygdsdepartementet, kanslirådet Strickland vid Kulturdeparte- mentet, departementssekreteraren Hall vid Miljö- departementet samt ämnesrådet Pham vid Finans- departementet. 
 Som experter förordnades vidare fr.o.m. den 8 april 2014 länsrådet i Värmlands län Bennett, samordnaren Brandt vid Sametinget, handläggaren Bailey vid Statens geotekniska 
 institut, specialisten Lee vid Skogsstyrelsen, enhetschefen Walker vid Försvarsmakten, länsrådet i Uppsala län Bryan, hydrologen Hanson Bram vid Statens meteo- rologiska och hydrologiska institut, handläggaren Bridges vid Tillväxtverket, handläggaren Hall vid Sveriges Kom- muner och Landsting, rådgivaren Mcdonald vid Post- och tele- styrelsen, utredaren Taylor vid Boverket, handläggaren Davidson vid Riksantikvarieämbetet, adjunkten Morris vid Kungliga tekniska högskolan, senior advisor Thomas vid Lantmäteriet, utredaren Barker vid Statistiska central- byrån, senior advisor Horton vid Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, samhällsplaneraren Owens vid Trafikverket, utredaren Hendricks vid Havs- och vatten- myndigheten, handläggaren Johnson vid Statens energi- myndighet, handläggaren Burns vid Naturvårdsverket, handläggaren Miller vid Statens jordbruksverk och avdel- ningschefen Blevins vid Sveriges geologiska undersökning. 
 Lee entledigades fr.o.m. den 8 maj 2014 och i stället förordnades verksjuristen Herman vid Skogs- styrelsen som expert fr.o.m. den 8 maj 2014. 
 Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Experterna har i allt väsentligt ställt sig bakom redovisade beskrivningar och bedömningar. Från enstaka experter har det dock funnits önskemål om att utredningen redan i delbetänkandet ska lämna förslag till författningsändringar. 
 Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande  
 Bostads- försörjning och riksintressen  
 (SOU 2014:59). 
 Stockholm i augusti 2014 
 Crawford 
 Burke 
 Morales 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 17 
  
 1.1 
  
 Uppdraget................................................................................. 
  
 17 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete ................................................................ 
  
 18 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition......................................................... 
  
 19 
  
 2 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning...... 
  
 21 
  
 2.1 
  
 Syfte och historik..................................................................... 
  
 21 
  
 2.2 
  
 Bestämmelserna om riksintresse............................................. 
  
 22 
  
 2.3 
  
 Plan- och bygglagen och det kommunala 
  
 planmonopolet ......................................................................... 
  
 24 
  
 2.4 Riksintresseprocessen.............................................................. 
  
 26 
  
 2.4.1 
  
 Riksintressemyndigheterna och 
  
 riksintresseanspråk ....................................................... 
  
 26 
  
 2.4.2 Processen från angivande av områden till antagen 
  
 översiktsplan ................................................................. 
  
 28 
  
 2.4.3 
  
 Översiktsplaner............................................................. 
  
 30 
  
 2.4.4 
  
 Detaljplaner och områdesbestämmelser...................... 
  
 31 
  
 2.4.5 Tillämpning och prövning i mål och ärenden 
  
 enligt flera lagar............................................................. 
  
 33 
  
 2.4.6 
  
 Överklagandeprocessen................................................ 
  
 34 
  
 2.4.7 Kunskapsunderlag och samordning m.m. ................... 
  
 36 
  
 2.5 Hushållningsbestämmelserna i en ny tid................................ 
  
 37 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:59 
  
 3 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande.............................. 
  
 41 
  
 3.1 
  
 Behov av att bygga fler bostäder ............................................. 
  
 42 
  
 3.2 
  
 Hinder för bostadsbyggande ................................................... 
  
 43 
  
 3.2.1 
  
 Hinder för bostadsbyggande i byggklara planer ......... 
  
 44 
  
 3.2.2 
  
 Hinder för planering för bostadsbyggande ................. 
  
 47 
  
 3.3 
  
 Områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken som 
  
 hinder för planering för bostadsbyggande.............................. 
  
 50 
  
 3.3.1 Statens inflytande på kommunernas planering 
  
 genom länsstyrelserna................................................... 
  
 51 
  
 3.3.2 Kommunernas syn på statens hantering av 
  
 riksintressen .................................................................. 
  
 53 
  
 3.3.3 Tillämpning i mål och ärenden..................................... 
  
 62 
  
 3.4 
  
 Överväganden och bedömningar ............................................ 
  
 65 
  
 4 
  
 Förslag och bedömningar............................................. 
  
 69 
  
 4.1 
  
 Hur kan hinder för bostadsbyggande begränsas? .................. 
  
 70 
  
 4.1.1 På vilka sätt kan områden av riksintresse hindra 
  
 bostadsbyggande? ......................................................... 
  
 70 
  
 4.1.2 Bör en ny avvägningsmöjlighet införas för att 
  
 begränsa de oavsiktliga hinder 
  
 riksintressesystemet orsakar bostadsbyggandet?........ 
  
 72 
  
 4.2 
  
 Avvägning mellan riksintressen och 
  
 bostadsförsörjningsbehovet..................................................... 
  
 74 
  
 4.2.1 Nuvarande avvägningsmöjligheter enligt 3 kap. 
  
 miljöbalken .................................................................... 
  
 74 
  
 4.2.2 Bostadsförsörjningsintresset kan få påtagligt 
  
 skada ett riksintresse..................................................... 
  
 76 
  
 4.2.3 Kompensation av ett påtagligt skadat riksintresse...... 
  
 79 
  
 4.2.4 
  
 Bostadsförsörjning som riksintresse............................ 
  
 82 
  
 4.2.5 
  
 Andra avvägningsmöjligheter....................................... 
  
 84 
  
 4.3 Utredningens fortsatta arbete ................................................. 
  
 85 
  
 Referenser 
  
 ......................................................................... 
  
 89 
  
 6 
  
 SOU 2014:59 
  
 Innehåll 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:126................................................ 
  
 93 
  
 Bilaga 2 Hearing om bostadsförsörjning och riksintressen.......... 
  
 107 
  
 7 
 Sammanfattning 
 Utredningens uppdrag 
 Detta delbetänkande behandlar frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. 
 Utredaren ska i sitt slutbetänkande redovisa förslag till ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlättar en enhetlig tillämpning i hela landet. Enligt direktivet ska därför beskrivningar och eventuella förslag i delbetänkandet utformas så att de möjliggör för utredaren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. 
 Utredningen har i enlighet med direktivet studerat i vilken om- fattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta. Mot denna bak- grund har utredningen övervägt hur sådana hinder kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas på kort och lång sikt, och möjligheterna att utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan riksintressen och det allmänna intresset av bostadsförsörj- ning. Vidare har utredningen undersökt behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. 
 Frågan om i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta har undersökts bl.a. genom studier av rapporter och redovisade regeringsuppdrag, statistikinsamling och intervjuer. 
 För att belysa frågeställningarna om begränsning av hinder, avväg- ningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse upprättade utredningen tre författningsförslag som har prövats i dialog med 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:59 
  
 myndigheter och andra intressenter samt utredningens experter, bl.a. vid en hearing. 
 Områden av riksintresse som hinder för bostadsbyggande 
 Utredningen konstaterar att det råder enighet om att det är brist på bostäder i stora delar av Sverige. Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsregionerna och i andra tillväxtregioner. Enighet råder också om att bostadsbeståndet behöver utnyttjas bättre och att det behöver byggas fler bostäder. 
 Det finns en planreserv med byggklara detaljplaner i de flesta kommuner med behov av fler bostäder. I sådana planer utgör områden av riksintresse i regel inget hinder för bostadsbyggande. Skälen till att det inte byggs fler bostäder i de byggklara planerna är främst av ekonomisk art. Ofta handlar det om att det inte finns till- räcklig efterfrågan på bostäder till det pris som marknaden kan tillhandahålla och resultatet blir att utbud och efterfrågan inte balanserar på bostadsmarknaden. Utredningens slutsats är att det inte enbart räcker med att öka antalet detaljplaner för att det ska byggas fler bostäder. Vid ett ökat bostadsbyggande kan det dock vara väsentligt att underlätta planeringen av bostadsområden för att inte bristande tillgång på byggklara planer ska bli ett hinder. 
 Områden av riksintresse kan påverka planering för bostads- byggande genom att bestämmelserna om områden av riksintresse ska tillämpas i planeringsprocessen enligt plan- och bygglagen. Bestäm- melserna är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt perspektiv. Områden som är av riks- intresse enligt 3 kap. miljöbalken för ett visst ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Om den avsedda bostads- bebyggelsen uppfyller dessa rekvisit kan länsstyrelsen enligt 11 kap. 11 § plan- och bygglagen upphäva kommunens beslut om att anta en detaljplan. Länsstyrelsen kan också upphäva kommunens beslut om detaljplanen inte tillgodoser frågor om mellankommunal sam- verkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd samt hälsa, säkerhet och risk. 
 Länsstyrelserna ska i planprocessen enligt plan- och bygglagen bl.a. bevaka att de nämnda frågorna tillgodoses i kommunernas 
 10 
  
 SOU 2014:59 
  
 Sammanfattning 
  
 planering. Det sker genom samråd och granskningar i planerings- arbetet, och planerna anpassas i allmänhet under processen så att de följer bestämmelserna när de antas. Av 1753 antagna detaljplaner under 2012 upphävdes fyra med hänvisning till riksintressen och tio med hänvisning till hälsa, säkerhet och risk. 
 I länsstyrelsernas tillsynsarbete är hälsa, säkerhet och risk den vanligaste ingripandegrunden, följd av riksintressen. Flera ingripan- degrunder kan vara aktuella samtidigt för ett område, till exempel strandskydd och riksintresse för naturvård, friluftsliv och kultur- miljövård. Buller- och riskfrågor gör att hälsa, säkerhet och risk ofta är en ingripandegrund tillsammans med riksintresse för kom- munikationer. Orsaker till att bostadsbyggande avstyrks i vissa lägen kan vara att det bedömts som mindre lämpligt att bygga bostäder i närhet av flygplatser, hamnar och trafikleder eller andra verksamheter. Bedömningen grundar sig både på omsorgen om de boendes hälsa och på att möjligheterna för utveckling av pågående verksamhet inte ska hindras. Ofta är dessa verksamheter angivna som riksintresse och att anläggningens utnyttjande påtagligt för- svåras kan då anges som skäl för avstyrkande. 
 Utredningen har funnit att områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken kan påverka kommunernas möjligheter att planera för bostadsbebyggelse på flera sätt. Utredningen har identifierat följande huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. 
 Ett fall är när bostadsbyggandet är en åtgärd som kan påtagligt skada områdets angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Det kan medföra att exploateringen måste anpassas till storlek och utformning eller hindras helt. Under förutsättning att området av riksintresse är lämpligt avgränsat och värdet tydligt beskrivet saknas anledning att begränsa detta hinder eftersom det är ett avsett hinder enligt lag- stiftarens intentioner. 
 Ett annat fall är när det i områden som berörs av riksintresse bedöms att användning för bostadsbebyggelse på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra på- taglig skada eller motsvarande på riksintresset. Bostadsförsörjning, som är ett viktigt allmänintresse, väger alltid lättare än riksintressen i en sådan situation. Utredningens bedömning är att detta hinder är oavsiktligt enligt lagstiftarens intentioner och det är för denna situation som en ny avvägningsmöjlighet har efterfrågats. Enligt 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:59 
  
 utredningens mening är dock detta hinder varken betydande eller av större omfattning. 
 Ett tredje fall är när planeringsprocessen påverkas av svårig- heterna att tillämpa bestämmelserna. I arbetet med delbetänkandet har utredningen noterat att det finns otydligheter i riksintresse- systemet som medför att det blir svårt att tillämpa och att för- troendet för systemet undergrävs. Exempelvis råder tveksamhet om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktua- litet. Osäkerhet råder angående bedömningen av vad som kan tillåtas i ett område. Detta inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planerings- processen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Utredningens bedömning är att detta är ett hinder som påtagligt minskar effek- tiviteten i samhällsplaneringen, men som inte för närvarande utgör ett betydande hinder för bostadsbyggandet eftersom det i dag inte råder brist på byggklara planer. 
 Sammanfattningsvis finner utredningen att områden av riks- intressen enligt 3 kap. miljöbalken på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen av bostadsbyggande. Såsom riksintressesystemet fungerar i dag är hindren i vissa fall avsedda enligt lagstiftarens intentioner, medan de i andra fall är oavsiktliga. Enligt utred- ningens mening är dock de oavsiktliga hindren inte av större om- fattning i jämförelse med andra hinder, främst av ekonomisk art, för angeläget bostadsbyggande i områden med bostadsbrist.. 
 Utredningen har i uppdrag att i slutbetänkandet redovisa en översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden och lämna förslag till ett system som är rättssäkert, enkelt, över- skådligt och begripligt samt underlättar en enhetlig tillämpning i hela landet. Utredningens bedömning är att ett genomförande av de kommande förslagen i slutbetänkandet bör kunna undanröja många av de hinder som nu observerats. 
 Avvägning mellan riksintressen och bostadsförsörjning 
 Enligt 1 kap. 1 § plan- och bygglagen ska kommunernas planering syfta till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsför- 
 12 
  
 SOU 2014:59 
  
 Sammanfattning 
  
 hållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för män- niskorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i miljöbalken är avsedda att bidra till att nå detta syfte. 
 Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken är utformade med avsikt att ge utrymme för avvägningar och möjlig- heter till att i enskilda fall kunna bedöma vad som är lämpligast för att åstadkomma sådan mark- och vattenanvändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. När ett område av riks- intresse utgör hinder för planering för bostäder kan det bero på att tillämpningen av bestämmelserna inte sker på det sätt som avsågs när bestämmelserna infördes. Men det kan också förekomma fall där markanvändning för bostadsbebyggelse bedöms på lämpligaste sätt främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra påtag- lig skada eller motsvarande på riksintressen. Det är för sådana situationer en förändring har efterfrågats som möjliggör en avväg- ning mellan behovet av bostäder och riksintresseområden. Utred- ningen har därför undersökt om det går att komplettera bestäm- melserna i 3 kap. miljöbalken med en avvägningsbestämmelse. 
 Utredningen formulerade två förslag till bestämmelser som skulle utgöra en slags ventil för det fall länsstyrelsen och kom- munen är överens om att detta är en lämplig avvägning i ett lång- siktigt hushållningsperspektiv trots att åtgärden orsakar påtaglig skada eller motsvarande på ett riksintresse. Författningsförslagen presenterades vid den ovan nämnda hearingen. Vid hearingen var den allmänna meningen att det inte redan i delbetänkandet bör föreslås någon ny bestämmelse i form av en avvägningsmöjlighet som riktar sig särskilt mot bostadsförsörjning. En sådan bestäm- melse bör övervägas inom ramen för den översyn av hela systemet för hushållning med mark- och vattenområden som ska redovisas i slutbetänkandet. Några deltagare menade att ett införande av en avvägningsmöjlighet skulle kunna urholka systemet eftersom riks- intressena tappar den status och särställning som lagstiftaren avsåg. Å andra sidan framfördes visst stöd för att det i framtidens system kan behövas en bestämmelse i 3 kap. miljöbalken som i högre grad möjliggör lösningar som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. 
 Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:59 
  
 och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden. Utred- ningen kommer i sitt fortsatta arbete att behandla frågor om avväg- ningsmöjligheter och andra åtgärder i samband med översynen av hela systemet för hushållning med mark- och vattenområden. 
 Bostadsförsörjning som riksintresse 
 För att undersöka lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse upprättades ett för- fattningsförslag som skulle göra det möjligt att ange områden av riksintresse för bostadsförsörjning. Genom bestämmelsen skulle ett område av riksintresse för bostadsförsörjning skyddas från åt- gärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. Det skulle också vara möjligt att göra en avvägning mellan ett riksintresse för bostadsförsörjning och andra riksintressen enligt bestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken. 
 Förslaget presenterades vid den ovan nämnda hearingen och har prövats i dialog med representanter från kommuner, SKL, läns- styrelser, de centrala myndigheterna och utredningens experter. Den allmänna meningen var, såväl vid hearingen som vid de övriga diskussionerna, att det är olämpligt att införa en sådan bestäm- melse. 
 Det har framförts flera skäl till varför det är olämpligt att göra bostadsförsörjningen till ett riksintresse. Bostadsförsörjning är i grunden ett lokalt eller regionalt intresse, inte nationellt. Varje kom- mun har ansvar för bostadsförsörjningen i sin kommun. Att ange bostadsförsörjning som riksintresse signalerar ett statligt ansvar och riskerar att göra ansvarsförhållandet otydligt. Att göra bostads- försörjningen till ett riksintresse skulle bidra till att komplicera riksintressesystemet ytterligare. Kriterierna för att peka ut ett riks- intresse för bostadsförsörjning är svåra att precisera. Bl.a. krävs lokal orientering och hänsynstagande till fler aspekter än just själva bostäderna, t.ex. tillgången till kommunikationer och annan service. Vilken myndighet som skulle kunna peka ut ett riksintresse är oklart. Tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen skulle kompliceras ytterligare och den administrativa bördan skulle öka. Att öka mängden riksintressen skulle bidra till den inflation av riksintressen som redan uppfattas som ett problem. Ett utpekande av ett område av riksintresse för bostadsförsörjning skulle skydda 
 14 
  
 SOU 2014:59 
  
 Sammanfattning 
  
 området mot användning för andra ändamål. Men det skulle inte automatiskt medföra att det byggs bostäder där eftersom det är marknaden som i slutänden avgör var och när bostäder byggs. 
 Utredningen finner vid en samlad bedömning att nackdelarna med förslaget överväger fördelarna och att det inte är lämpligt att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. 
 15 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Regeringen tillsatte i december 2013 Riksintresseutredningen (dir. 2013:126) med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. miljö- balken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken ( 
 bilaga 1 
 ). Utreda- ren ska enligt direktivet föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vatten- områden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Uppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 december 2015. 
 Frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet ska enligt direktivet behandlas med förtur och redovisas i ett del- betänkande senast den 15 augusti 2014. Frågan ska också redovisas i slutbetänkandet, och beskrivningar och eventuella förslag i del- betänkandet måste därför utformas så att de möjliggör för utreda- ren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. Utredningen ska inför delbetänkandet särskilt 
  
 studera i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, 
  
 utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begrän- sas utan att väsentliga skyddsbehov skadas på kort och lång sikt, 
  
 17 
  
 Inledning 
  
 SOU 2014:59 
  
 utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostads- försörjningsbehovet, 
  
 undersöka behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörj- ningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och 
  
 föreslå lämpliga förändringar och de författningsändringar som behövs. 
  
 Enligt direktivet ska utredaren samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. miljöbalken, med länsstyrelser och kommuner samt med Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska också samråda med Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12) och följa Miljömålsberedningens (M 2010:04) arbete. Vidare ska utredaren ta del av Riksrevisionens arbete med grans- kning av statens hantering av riksintressen och Statens jordbruks- verks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lag- stiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget. 
  
 1.2 
  
 Utredningens arbete 
  
 Frågan om i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta har undersökts bl.a. genom studier av rapporter och redovisade regeringsuppdrag, statistikinsamling och intervjuer. 
 För att studera omfattningen av planeringshinder till följd av riksintresseområden har underlaget till Riksrevisionens enkät i rapporten (RiR 2013:21)  
 Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande  
 analyserats. De flesta av de kommuner som i enkäten angett att länsstyrelsers eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande vid flera tillfällen under de senaste tre åren, har intervjuats för att klarlägga omfattningen av och skälen till hindren. Dessutom har företrädare för de tre storstadskommunerna Stock- holm, Göteborg och Malmö intervjuats. Uppgifter har även in- hämtats från Boverkets årliga plan- och byggenkäter och bostads- marknadsenkäter. 
 18 
  
 SOU 2014:59 
  
 Inledning 
  
 Utredningen har intervjuat företrädare för Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Trafikverket, Boverket, och länsstyrelserna - de myndigheter som enligt Riksrevisionens rapport närmast berörs av frågan om bostadsförsörjning och riksintressen. Vidare har företrädare för SKL och Riksrevisionen intervjuats, och samråd har skett med Bostadsplaneringskommittén och Miljömålsbered- ningen. 
 För att belysa direktivets frågeställningar om begränsning av hinder, utveckling av avvägningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse upprättade utredningen tre författningsförslag som diskuterades vid en hearing i maj ( 
 bilaga 2 
 ) med brett del- tagande från myndigheter och andra intressenter samt utred- ningens experter. 
 Utredningen avser att behandla direktivets frågeställningar om begränsning av hinder för bostadsbyggande vidare inom ramen för arbetet med slutbetänkandet och lämnar därför inga förslag i del- betänkandet. Det finns därför inget särskilt avsnitt om konse- kvenser i delbetänkandet. 
  
 1.3 
  
 Betänkandets disposition 
  
 I kapitel 2 lämnas en kort beskrivning av hushållningsbestämmel- sernas syfte och tillämpning. 
 I kapitel 3 redovisas utredningens studier av i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett bety- dande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta. 
 Utredningens förslag och bedömningar angående hur sådana hinder kan begränsas, om utveckling av system för avvägningar samt om behovet och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse redovisas i kapitel 4. 
 19 
  
 2 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 I detta delbetänkande behandlas frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. I kapitlet beskrivs därför de delar av systemet som har större betydelse för framställningen i följande kapitel. 
  
 2.1 
  
 Syfte och historik 
  
 Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från ekologisk, social, kulturell och sam- hällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Bestämmelserna ger gemensamma utgångspunkter för prövning i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning som hänvisar till hushåll- ningsbestämmelserna. Med bestämmelserna ges mark- och vatten- områden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv, ett skydd mot vissa åtgärder. Genom lagstiftningen kan värdefulla miljöer bevaras och möjligheter att uppföra anläggningar som är viktiga för Sverige säkras. 
 Hushållningsbestämmelserna har sitt ursprung i den fysiska riksplaneringen som inleddes på  
 1960-talet 
  och som utformades genom en aktiv dialog mellan den lokala kommunala och den stat- liga regionala och nationella nivån. Riktlinjerna i denna riksplane- ring kodifierades 1987 i lagen (1987:12) om hushållning med natur- resurser m.m. (naturresurslagen) i samband med införandet av plan- och bygglagen (1987:10), härefter äldre plan- och bygglagen. Hushållningsbestämmelserna utformades som allmänt hållna rikt- linjer till ledning för prövning av olika oförenliga intressen. I pro- 
 21 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 positionen till naturresurslagen (prop. 1985/86:3, s. 22 f.) anfördes Eftersom reglerna till övervägande del ska tillämpas vid beslut där breda markpolitiska bedömningar måste göras, måste regelsystemet utformas så att det finns utrymme för avvägningar. I förarbetena till hushållningsbestämmelserna görs uttalanden som syftade till att ge reglerna ett mer preciserat innehåll, men bestämmelsernas all- männa utformning har i många fall lett till ett brett tolknings- och tillämpningsutrymme. 
 Efter tio års tillämpning kom hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen att oförändrade föras in i 3 och 4 kap. miljöbalken som började gälla 1999. I propositionen till miljöbalken var Lag- rådet tveksamma till lagstiftningens oprecisa uttryck. Regeringen delade Lagrådets synpunkter om att lagtext inte bör vara alltför oprecis men anförde att avvägningsregler, såsom reglerna i 2 kap. naturresurslagen (nuvarande 3 kap. miljöbalken) var uppbyggda, är svåra att göra precisa. Regeringen ansåg att en ändring av lagstift- ningen borde undvikas om någon ändring i sak inte var avsedd, eftersom bestämmelserna alltsedan 1987 hade tillämpats av ett stort antal myndigheter i mål och ärenden och i kommunernas planering och att en sådan ändring kunde leda till oklarheter (prop. 1997/98:45, del 1, s. 242 f.). 
 Till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken hör förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden m.m. (hushållningsförordningen). Hushållningsbestäm- melserna har karaktären av en ramlagstiftning och ska tillämpas enligt ett flertal lagar (se 3 § tredje stycket hushållningsförord- ningen och avsnitt 2.4.5). 
  
 2.2 
  
 Bestämmelserna om riksintresse 
  
 De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. miljöbalken och de särskilda bestämmel- serna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. miljöbalken, innehåller bl.a. regler för områden av riksintresse. För riksintresseområdena gäller, med vissa undantag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bl.a. att de bestämmelser som rör områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv, såsom kustområden, fjällområden och älvar, 
 22 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. Det finns inget motsvarande undantag för riks- intressena i 3 kap. miljöbalken. 
 En bedömning av om en åtgärd medför påtaglig skada eller mot- svarande måste alltid göras i samband med plan- eller tillstånds- beslut som berör områden av riksintresse. Frågan behandlas spar- samt i förarbetena till naturresurslagen (prop. 1985/86:3) och varken miljöbalkens eller hushållningsförordningens lagtext ger någon ledning om vad som är påtaglig skada. I praxis har inte heller någon klar tolkning av begreppet påtagligt skada utkristalliserats, mycket beroende på riksintressenas olika karaktär och förutsätt- ningar (se avsnitt 3.3.3). Naturvårdsverket har dock i samråd med Riksantikvarieämbetet tagit fram allmänna råd för vad som är på- taglig skada enligt 3 kap. 6 § miljöbalken (Naturvårdsverkets före- skrift NFS 2005:17). 
 Mark- och vattenområden kan vara av riksintresse för följande ändamål enligt 3 kap.  
 5–9 
  §§ miljöbalken: 
  
 Rennäringen eller yrkesfisket. 
  
 Naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet. 
  
 Fyndigheter av ämnen eller material. 
  
 Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering. 
  
 Totalförsvarets anläggningar. 
  
 Bestämmelserna i 3 kap.  
 5–9 
  §§ miljöbalken är utformade på ett likartat vis och med överensstämmande innehåll, alla med ett första och ett andra stycke. Det första stycket innehåller krav på allmän hänsyn till områden som är av betydelse för det ändamål bestäm- melsen reglerar. En avvägning ska göras t.ex. vid planläggning och tillståndsprövning då dessa ändamål så långt möjligt ska skyddas. Av prop. 1985/86:3 s. 155 (se även prop. 1997/98:45, del 2, s. 30), framgår att det i uttrycket så långt möjligt ligger att den avväg- ning som skall göras mellan det skyddade intresset och motstående intressen skall innefatta hänsynstaganden till de praktiska och eko- nomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger. I första hand är avsikten att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekono- miska hänsynstaganden, t.ex. med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för 
 23 
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning SOU 2014:59 
 berörda enskilda ska vägas in. I uttrycket så långt möjligt ligger dock också att enbart ekonomiska hänsynstaganden inte får även- tyra de värden som bestämmelsen avser att skydda, annat än om en samlad bedömning i enlighet med 2 kap. 1 § [naturresurslagen] visar att detta främjar en från allmän synpunkt god hushållning. 
 Bestämmelserna i andra stycket i 3 kap.  
 5–9 
  §§ miljöbalken avser områden av riksintresse. Riksintresseområden förutsätts vara områden som har sådana kvaliteter att de är av intresse för hela riket och skyddsvärdet för ett sådant område ska vara så pass tydligt att gemene man kan förstå områdets värde (jmf. prop. 1985/86:3, s. 27 f. och 230). Ett riksintresse ska ges företräde framför andra allmänna och enskilda intressen när markanvändningen avgörs, vilket framgår av bestämmelsernas klara lydelse – skall skyddas mot åtgärder som orsakar påtaglig skada, eller motsvarande. Utgångs- punkten vid tillämpning av både första och andra styckena i 3 kap.  
 5–9 
  §§ miljöbalken är att det så långt som möjligt ska gå att använda mark- och vattenområden för flera olika ändamål samtidigt genom god planering och hänsynstagande. Denna utgångspunkt gäller även områden av riksintresse, till en viss gräns (till gränsen för påtaglig skada). Det är därför nödvändigt att avgöra om riks- intresset påtagligt skadas eller motsvarande, eftersom bestämmel- serna inte tillåter att ett riksintresse påtagligt skadas med undantag för avvägningsmöjligheten för områden med riksintressen för flera oförenliga ändamål i 3 kap. 10 § miljöbalken. 
 Det är endast vid ändrad användning av mark- eller vatten- områden bestämmelserna om riksintresse ska tillämpas (se 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken). Pågående markanvändning berörs inte i andra fall än då det av olika skäl krävs förnyade tillstånd för en viss verksamhet. Hänsyn till riksintresset gäller oavsett om en planerad verksamhet eller åtgärd avser mark innanför eller utanför det redovisade områdets gränser. 
  
 2.3 
  
 Plan- och bygglagen och det kommunala planmonopolet 
  
 Plan- och bygglagen (2010:900) innehåller bestämmelser om plan- läggning av mark och vatten och om byggande. Vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. plan- och bygglagen). Lagen syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala 
 24 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 levnadsförhållanden och en god och långsiktig hållbar livsmiljö. Enligt 2 kap. 2 § plan- och bygglagen ska hushållningsbestämmel- serna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid planläggning och tillståndsgivning. 
 Den nuvarande plan- och bygglagen trädde i kraft 2011 och ersatte den äldre plan- och bygglagen. När den äldre plan- och bygglagen kom 1987 innebar den då nya lagstiftningen stora föränd- ringar i förhållande till den byggnadslagstiftning som tidigare gällt. En av dessa förändringar var att länsstyrelserna inte längre skulle fastställa kommunernas detaljplaner (stadsplaner och byggnads- planer). Tanken med den s.k.  
 PBL-reformen 
  var att eventuella konflikter mellan motstående intressen mellan staten – företrädd av länsstyrelsen – och en kommun skulle lösas genom dialog och tidiga samråd i planeringsprocessen. Reformen skulle också leda till ett ökat medborgarinflytande. Ett av huvudsyftena med den äldre plan- och bygglagen var att ansvaret för planeringen av mark och vatten skulle decentraliseras till kommunerna. I och med den äldre plan- och bygglagen infördes att varje kommun skulle ha en aktuell översiktsplan över hela kommunen. Ett av motiven för införandet av en obligatorisk översiktsplan var att decentralisera besluts- ansvaret från staten till kommunerna som fick huvudansvaret för plan- och byggbeslut (prop. 2009/10:170, s. 169). 
 Det kommunala s.k. planmonopolet återfinns i dagens lagstift- ning i 1 kap. 2 § plan- och bygglagen där det framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Planmonopolet innebär att kommunerna har rätt att bestämma var, när och hur det ska byggas inom kommunens gränser. Plan- och bygglagen ställer dock upp en mängd bestäm- melser som anger de allmänna intressen kommunerna måste ta hän- syn till. Det kommunala planmonopolet kan genombrytas i vissa fall genom länsstyrelsens ingripande när det rör sig om riksintressen, mellankommunal samverkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd eller hälsa, säkerhet och risk (se 11 kap. 10 § andra stycket plan- och bygglagen). 
 Sedan den 1 januari 2014 finns en ny bestämmelse i 2 kap. 3 § 5 plan- och bygglagen som anger bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som ett allmänt intresse (se vidare avsnitt 2.5 och 4.2.1). Den 1 juli 2014 infördes även en bestämmelse om att över- siktsplanen ska visa hur kommunen avser att tillgodose det lång- siktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 § 5 plan- och bygglagen). Eftersom översiktsplanen är ett viktigt instrument för att genom- 
 25 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 föra kommunernas riktlinjer och intentioner när det gäller bostads- försörjningen var avsikten med den nya bestämmelsen att öka samordningen mellan plan- och bygglagen och lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, härefter förkortad bostadsförsörjningslagen, genom ett förtydligande av kraven på översiktsplanens innehåll (prop. 2013/14:59 s. 21 f.). Avsikten är att kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen. 
  
 2.4 
  
 Riksintresseprocessen 
  
 I detta avsnitt går utredningen igenom de mest grundläggande delarna av den s.k. riksintresseprocessen. Med riksintresse- processen avses här hur bestämmelserna om riksintressen är av- sedda att tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden, i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning. 
  
 2.4.1 
  
 Riksintressemyndigheterna och riksintresseanspråk 
  
 Nedan framgår vilka centrala förvaltningsmyndigheter, de s.k. riks- intressemyndigheterna, som enligt 2 § hushållningsförordningen ska lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Genom myndighetsbeslut kan myndigheterna peka ut sådana områden. Förutom att peka ut områden av riksintresse ska var och en av riks- intressemyndigheterna inom sitt verksamhetsområde ha uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden (1 § första stycket hushållningsförordningen). 
 26 
 SOU 2014:59 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 Tabell 2.1 
  
 Riksintressemyndigheter 
  
 Verksamhetsområde 
  
 Myndighet 
  
 Område av riksintresse för rennäringen 
  
 Sametinget 
  
 (3 kap. 5 §) 
  
 Område av riksintresse för yrkesfisket (3 kap. 5 §) 
 Område av riksintresse för naturvården och friluftslivet (3 kap. 6 §) 
 Område av riksintresse för kulturmiljövården (3 kap. 6 §) 
 Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse 
 (3 kap. 7 §) 
 Område av riksintresse för vissa anläggningar (3 kap. 8 §) 
  
 - 
  
 industriell produktion 
  
 - 
  
 energiproduktion och energidistribution 
  
 - 
  
 slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall 
  
 - 
  
 kommunikationer för väg, järnväg, sjöfart och luftfart 
  
 - 
  
 elektronisk kommunikation 
  
 - 
  
 avfallshantering 
  
 - 
  
 vattenförsörjning 
  
 Område av riksintresse för totalförsvarets anläggningar (3 kap. 9 §) 
 Havs- och vattenmyndigheten 
 Naturvårdsverket 
 Havs- och vattenmyndigheten 
 Riksantikvarieämbetet 
 Sveriges geologiska undersökning 
 Tillväxtverket 
 Statens energimyndighet 
 Strålsäkerhetsmyndigheten 
 Trafikverket 
 Post- och telestyrelsen Naturvårdsverket 
 Havs- och vattenmyndigheten Försvarsmakten 
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 
 En myndighets bedömning som slutar i ett utpekande av ett riks- intresse kan sägas utgöra ett riksintresseanspråk. Uttrycket riks- intresseanspråk omnämns inte i förarbetena till naturresurslagen (prop. 1985/86:3), men har efter hand ofta kommit att användas som beteckning för ett område som en myndighet bedömt vara av riksintresse för ett visst ändamål. Utredningen använder uttrycket i den meningen i den fortsatta framställningen. Av 2 § hushållnings- förordningen framgår också att dessa myndigheter ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden, som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken inom sina respektive ansvarsområden. Innan uppgifterna lämnas till läns- styrelserna ska myndigheten ha samrått med Boverket samt de länsstyrelser och andra riksintressemyndigheter som är berörda. 
 27 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 Respektive riksintressemyndighet avgör själv vilka eventuella kriterier som ska gälla för att ett område ska utpekas som riks- intresse. Såsom framgår av betänkandet  
 Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar  
 (SOU 2009:45 s. 123) redovisar samtliga myndigheter sina områden av riksintressen i beslutsform. Av beslutet framgår i olika detaljrik omfattning en beskrivning av riksintressets värde. 
 Ingen av riksintressemyndigheterna kan med rättsligt bindande verkan förklara ett område som riksintressant, eftersom ett sådant bemyndigande saknas i lagstiftningen. Eftersom en myndighets beslut att peka ut ett område inte har någon rättsverkan finns det heller inte några möjligheter att överklaga ett sådant beslut. Myndigheternas riksintresseanspråk är endast vägledande för senare beslut. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse ska därför bedömas i varje enskilt ärende, t.ex. vid en tillstånds- prövning. Områden av riksintresse ska redovisas i kommunernas översiktsplaner, vilka i sin tur utgör underlag för bedömningar i enskilda ärenden. Översiktsplaneprocessen beskrivs närmare i avsnitt 2.4.2. 
 En prövande myndighet kan anse att ett visst område är av riks- intresse, trots att ingen sektorsmyndighet angett något riks- intresseanspråk (se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 25 oktober 2007, mål nr M  
 300-07, 
  där det aktuella området med stor sannolik- het inom en snar framtid skulle föreslås som riksintresse för vindkraft). Den prövande myndigheten kan också göra en sådan bedömning även om riksintresset saknas i den aktuella översikts- planen. Det är alltså den instans som slutligen prövar ett ärende som avgör om ett område som utpekats som riksintresse ska till- mätas sådan betydelse. För handläggare på länsstyrelser och kom- munerna fungerar dock underlaget ofta som en presumtion på riks- intressets giltighet och aktualitet även om det i varje enskilt fall finns en möjlighet att göra en självständig bedömning. 
  
 2.4.2 
  
 Processen från angivande av områden till antagen översiktsplan 
  
 Processen från angivande av områden till antagen översiktsplan kan indelas i ett antal olika skeden. Processen inleds med att en riks- intressemyndighet bedömer att ett mark- eller vattenområde är av riksintresse och formulerar värdebeskrivningar för själva riks- 
 28 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 intresseanspråket. Enligt 2 § hushållningsförordningen ska riks- intressemyndigheterna därefter samråda med Boverket samt berörda länsstyrelser och riksintressemyndigheter, varefter upp- gifter ska lämnas i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. När länsstyrelserna har mottagit själva riksintresse- anspråken och värdebeskrivningarna ska länsstyrelserna förse kom- munerna med kunskapsunderlag för att kommunerna ska kunna hantera riksintressena i översiktsplaneringen. Av 3 § första stycket hushållningsförordningen framgår länsstyrelsernas dialogskyldig- het med kommunerna genom en hänvisning till plan- och bygg- lagen. I den lagstiftningen framgår att länsstyrelsen ska verka för att riksintressen tillgodoses i kommunala planer. Av 3 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden tillgodoses. Riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken ska särskilt anges. 
 För att kommunen ska kunna beakta bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken krävs att länsstyrelsernas underlag anger tydliga värden och väl beskrivna avgränsningar. Av 3 § andra stycket hus- hållningsförordningen framgår att länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från riksintressemyndigheterna. Enligt samma stycke framgår att om länsstyrelsen inte har fått något sådant underlag från myndigheterna ska länsstyrelsens arbete grunda sig på det underlag som länsstyrelsen bedömer lämpligt. Kommunerna bör kunna förvänta sig att länsstyrelserna är en aktiv dialogparter under hela processen. Länsstyrelsen ska kunna tillhandahålla kommunen ett brett kunskapsunderlag som ger kommunen den ledning som behövs och möjliggör en prioritering av motstridiga intressen. 
 Om länsstyrelsen bedömer att ytterligare ett mark- eller vatten- område bör anges som riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken eller bedömer att klassificeringen eller avgränsningen i stort av ett riks- intresseområde enligt 3 kap. miljöbalken bör omprövas, ska läns- styrelsen underrätta Boverket och andra berörda myndigheter (4 § hushållningsförordningen). Denna bestämmelse ger länsstyrelsen en möjlighet att genom eget initiativ själv kunna föreslå ett riks- intresseanspråk eller påverka omfånget och omfattningen av ett befintligt. 
 29 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 2.4.3 
  
 Översiktsplaner 
  
 Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för beslut om använd- ning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och fungera som ett sektorsövergripande, strategiskt dokument för kommunens långsiktiga utveckling (prop. 2009/10:170, s. 169 f.). Enligt 2 kap. 2 § plan- och bygglagen ska planläggningen syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför god hushållning. Därvid ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Enligt tredje punkten i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen ska det av översiktsplanen framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer och enligt bestämmelsens femte punkt ska det också framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (se avsnitt 2.3). Tanken är att översiktsplanen ska inrymma både visioner och rent politiska ställningstaganden, samtidigt som den ska utgöra konkret underlag i enskilda plan- och lovärenden. 
 Enligt 3 kap.  
 4–5 
  §§ plan- och bygglagen ska kommunen i sin översiktsplan särskilt redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och hur kommunen avser att tillgodose dessa. Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 § plan- och bygglagen ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska enligt 3 kap. 2 § plan- och bygglagen ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Bestämmelsen ändrades 2011 med syftet med att stärka översiktsplanens strategiska funktion samt kopplingen till t.ex. till- gänglighet och användbarhet (prop. 2009/10:170, s. 173 f.). Enligt 3 kap. 3 § plan- och bygglagen är översiktsplanen inte bindande. En översiktsplan kan upprättas för viss del av kommunen, s.k. för- djupad översiktsplan, eller utformas som ett tematiskt tillägg för vissa allmänna intressen (3 kap. 23 § plan- och bygglagen). 
 Länsstyrelsen är den instans som har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden och ska verka för att riksintressena tillgodoses i den kommunala planläggningen. Genom ett granskningsyttrande ger länsstyrelsen ett samlat besked om och i vilken utsträckning kommunens översiktsplan tillgodoser de 
 30 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 intressen som staten ska bevaka enligt plan- och bygglagen (3 kap. 16 § plan- och bygglagen), bl.a. riksintressen. Kommunen ska redo- visa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med översikts- planen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen (3 kap. 20 § plan- och bygglagen). 
 Enligt 3 kap. 27 § plan- och bygglagen ska kommunfullmäktige minst en gång under mandattiden pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § plan- och bygglagen. Länsstyrelsen ska enligt 3 kap. 28 § plan- och bygglagen minst en gång under mandattiden lämna en sammanfattande redogörelse med sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankom- munala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktua- litet, bl.a. riksintressen. Av redogörelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till översiktsplanen. Länsstyrelsen ska också lämna en sådan redogörelse till en kommun när kommunen begär det. 
  
 2.4.4 
  
 Detaljplaner och områdesbestämmelser 
  
 Detaljplanen reglerar i första hand hur mark- och vattenområden och bebyggelse ska användas, utvecklas och bevaras och innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna intres- sena enligt 2 kap. plan- och bygglagen och 3 och 4 kap. miljöbalken (prop. 2009/10:170 s. 191). I detaljplanen ges en samlad bild av markanvändningen och dess avsedda förändringar. Detaljplanen är ett instrument för kommunen för att bl.a. förverkliga den lokala bebyggelsepolitiken med en möjlighet att främja en ekonomisk och rationell byggproduktion. 
 En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen och ska enligt 4 kap. 2 § plan- och bygglagen upprättas för att pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för 
  
 en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk 
  
 en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang 
  
 ett nytt byggnadsverk i vissa fall. 
  
 31 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 Enligt 4 kap. 36 § första stycket plan- och bygglagen ska detalj- planen vara utformad med skälig hänsyn till befintliga  
 bebyggelse-, 
  äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Om detaljplanen avviker från översiktsplanen ska avvikelsen och skälen till detta redovisas i planbeskrivningen (4 kap. 33 § 5 plan- och bygglagen). 
 Av 4 kap. 21 § plan- och bygglagen framgår att kommunen i detaljplanen ska ange en genomförandetid för planen som ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen. Genomförandetiden ska minst vara fem år och inte längre än femton år. 
 Områdesbestämmelser kan i vissa fall användas som ett alterna- tiv till en detaljplan för att reglera begränsade områden av en kom- mun som inte omfattas av någon detaljplan. Syftet med områdes- bestämmelser kan bl.a. vara att säkerställa att översiktsplanernas intentioner uppnås eller att ett riksintresse tillgodoses (4 kap. 42 § plan- och bygglagen). 
 Arbetet med att ta fram en detaljplan tar ungefär mellan  
 6–18 
  månader beroende på planens omfattning. Under samrådstiden (5 kap.  
 11–17 
  §§ plan- och bygglagen), i arbetet med att ta fram ett program för eller ett förslag till detaljplan, ska kommunen bl.a. samråda med länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska vid samrådet bl.a. ta till vara och samordna statens intressen och verka för att riks- intressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses (5 kap. 14 § plan- och bygglagen) men även ge kommunen råd om tillämp- ningen av 2 kap. plan- och bygglagen. Efter samrådet gör kom- munen eventuella bearbetningar och ändringar av det preliminära förslaget och presenterar därefter ett slutligt förslag. Planförslaget ska kungöras och göras tillgängligt för granskning under minst tre veckor (5 kap.  
 18–25 
  §§ plan- och bygglagen). Under gransknings- tiden tar länsstyrelsen del av det färdiga förslaget till detaljplan och yttrar sig över det i ett s.k. granskningsyttrande, i sådana frågor som kan föranleda ett ingripande mot planen, bl.a. en bedömning om ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts eller inte (5 kap. 22 § plan- och bygglagen). Kommunen samman- ställer de skriftliga synpunkterna i ett granskningsutlåtande (5 kap. 23 § plan- och bygglagen). I 2 kap.  
 1–4 
  §§ plan- och byggförord- ningen (2011:338) finns bestämmelser om hur länsstyrelserna ska kommunicera med de centrala myndigheterna under samrådsför- farandet gällande bl.a. översiktsplan och detaljplan. 
 32 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 Detaljplanen antas av kommunfullmäktige, eller av kommun- styrelsen eller byggnadsnämnden när planen inte är av stor vikt eller har stor principiell betydelse. Antagandebestämmelserna åter- finns i 5 kap.  
 27–37 
  §§ plan- och bygglagen. När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta bl.a. till länsstyrelsen. Länsstyrelsen får därigenom möjlighet att överpröva kommunens beslut att anta detaljplanen om beslutet kan antas innebära att beslutet innebär att de intressen som länsstyrelsen ska bevaka under granskningstiden inte tillgodosetts. När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 §§ plan- och bygglagen har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta (alternativt ändra eller upphäva) en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska läns- styrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kom- munens beslut eller inte (11 kap. 10 § plan- och bygglagen). Läns- styrelsen ska överpröva kommunens beslut bl.a. om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Detaljplanen kan upphävas helt eller, om kom- munen medger det, i en viss del (11 kap. 11 § plan- och bygglagen). 
  
 2.4.5 
  
 Tillämpning och prövning i mål och ärenden enligt flera lagar 
  
 Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid pröv- ning i mål och ärenden enligt de lagar som anges i 3 § tredje stycket hushållningsförordningen: 
  
 Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. 
  
 Väglagen (1971:948). 
  
 Lagen (1978:160) om vissa rörledningar. 
  
 Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. 
  
 Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. 
  
 Minerallagen (1991:45). 
  
 Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. 
  
 Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. 
  
 Ellagen (1997:857). 
  
 33 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 Naturgaslagen (2005:403). 
  
 Luftfartslagen (2010:500). 
  
 Plan- och bygglagen (2010:900). 
  
 Bestämmelserna ska också tillämpas vid prövning i mål och ärenden enligt miljöbalken som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden, enligt de fall som anges i 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken: 
  
 Prövning av frågor enligt 7 kap. 
  
 Tillståndsprövning enligt 9 och 11 kap. 
  
 Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 
  
 Prövning av verksamheter enligt 9 kap. 6, 6 a och 6 b §§, 11 kap. 9 a § och 12 kap. 6 §. 
  
 Den myndighet som ska tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vatten- resurser samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen (5 § hushållningsförordningen). 
  
 2.4.6 
  
 Överklagandeprocessen 
  
 Av 13 kap. 1 § plan- och bygglagen framgår vilka beslut enligt plan- och bygglagen som får överklagas. Överklagande ska ske i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kom- munallagen (1991:900). 
 Eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande kan själva innehållet i översiktsplanen inte överklagas. Det är kommunfull- mäktige som ska fatta beslut om antagande och ändringar av över- siktsplanen. Om översiktsplanen exempelvis inte har tagits fram på ett lagenligt sätt kan beslutet om antagande upphävas efter över- klagande (10 kap. 8 § kommunallagen). Enligt 10 kap. 1 § kom- munallagen har alla kommunens medlemmar rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut om att anta översiktsplanen. 
 Detaljplaner och bygglov är juridiskt bindande och deras inne- håll kan överklagas. Sakägare i detaljplan och områdesbestämmelser 
 34 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 är fastighetsägare, hyresgäster, bostadsrättshavare, boende och vissa föreningar m.fl. som är berörda av planen (se 13 kap. 8 § plan- och bygglagen med hänvisning till 22 § förvaltningslagen 1986:223). För att ha rätt att överklaga en detaljplan måste sak- ägaren under samråd eller senast före granskningstidens utgång ha framfört skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Även miljöorganisationer, som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljö- balken, får överklaga beslut om detaljplaner. Riksintressemyndig- heter betraktas inte som sakägare och har ingen möjlighet att överklaga ett beslut om att anta en detaljplan, såvida de inte gör det i sin egenskap av att vara fastighetsägare. 
 I samband med den nya plan- och bygglagen beslutades även om en ny instansordning med länsstyrelse, mark- och miljödomstol, Mark- och miljööverdomstol och Högsta domstolen för både bygglov och detaljplaner (se prop. 2009/10:215). Ett beslut om att anta en detaljplan överklagas hos länsstyrelsen och ska sändas in till den kommuninstans som har tagit beslutet. Länsstyrelsen beslut får överklagas till mark- och miljödomstolen inom tre veckor efter att det kommit den klagande till del. Denna domstols dom får över- klagas till Mark- och miljööverdomstolen, men för att få prövning i denna instans krävs prövningstillstånd. Endast i undantagsfall får Mark- och miljööverdomstolens domar överklagas till Högsta Domstolen, om det i domen särskilt anges att målet får överklagas. Det krävs också att Högsta Domstolen lämnar prövningstillstånd. 
 Beslut om detaljplan och områdesbestämmelser fattas av kom- munen. Kommunen har enligt det s.k. planmonopolet stor frihet att styra bebyggelseutvecklingen enligt politiska intentioner. Som nämnts ovan har staten i vissa avgränsade frågor ett avgörande in- flytande på beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser. Läns- styrelsen kan på eget initiativ överpröva kommunens beslut enligt någon av länsstyrelsen prövningsgrunder, t.ex. om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Om länsstyrelsen upphäver kommunens beslut att anta en detaljplan kan länsstyrelsens beslut överklagas till rege- ringen enligt 13 kap. 5 § plan- och bygglagen. Enligt den bestäm- melsen får länsstyrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § plan- och bygg- lagen – att helt eller i viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked – över- klagas hos regeringen. 
 35 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 2.4.7 
  
 Kunskapsunderlag och samordning m.m. 
  
 Av förarbetena till naturresurslagen (prop. 1985/86:3 s. 14) framgår att en god hushållning med naturresurserna förutsätter att det i mål och ärenden som gäller användningen av mark- eller vattenområden finns tillgång till ett tillräckligt bra kunskapsmaterial. I propo- sitionen poängteras att materialet måste belysa de konkurrensför- hållanden som råder och de effekter för motstående intressen och för utvecklingen på lång sikt som kan bli följden av olika priorite- ringar. 
 Bestämmelserna om planer och planeringsunderlag för att belysa frågor om hushållning med mark- och vattenområden finns i 6 kap.  
 19–22 
  §§ miljöbalken. Enligt 6 kap. 19 § miljöbalken ska varje myndighet som ska tillämpa miljöbalken se till att sådana planer enligt plan- och bygglagen och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet (se avsnitt 2.4.5). Myndig- heten ska också se till att sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i 5 kap. miljöbalken och som har betydelse för prövningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Om myndigheten begär det, är kommunen skyldig att tillhanda- hålla planer enligt plan- och bygglagen samt planeringsunderlaget till dessa. Länsstyrelsen ska enligt 6 kap. 20 § miljöbalken samman- ställa utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Länsstyrelsen är skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter som ska tillämpa denna balk samt åt den som är skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. 
 Enligt 6 kap. 21 § miljöbalken får regeringen i ett visst fall besluta att en eller flera kommuner ska redovisa till regeringen eller någon annan myndighet hur kommunen eller kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark och vatten enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Statliga myndigheter ska anmäla till regeringen om det uppkommer behov av en sådan redovisning. Av 6 kap. 22 § miljö- balken framgår att myndigheter och kommuner ska sträva efter att samordna arbetet med de bedömningar och beskrivningar som görs enligt bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken. 
 Boverket ska enligt sin instruktion (2012:546) verka för sam- ordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram 
 36 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.  
 19–21 
  §§ miljöbalken samt plan- och bygglagen. Boverket har enligt 1 § hus- hållningsförordningen uppsikt över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljö- balken. Dessutom har Boverket allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden medan länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden. 
  
 2.5 
  
 Hushållningsbestämmelserna i en ny tid 
  
 Hushållningsbestämmelserna infördes i lag för närmare trettio år sedan. De flesta av bestämmelserna har inte ändrats och de speglar därför de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna vid genomförandet av den fysiska riksplaneringen. Sedan dess har förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelserna ändrats på olika sätt. I slutbetänkandet kommer utredningen att närmare undersöka och beskriva förändringarna, vilken inverkan föränd- ringarna kan ha haft på tillämpningen och hur de bör påverka den framtida utformningen av systemet för hushållning med mark- och vattenområden. Här anges några exempel på ändrade förutsätt- ningar: 
  
 - 
  
 Sverige är numera medlemmar i EU och hushållningen med Sveriges naturresurser är inte längre enbart en nationell ange- lägenhet. 
  
 - 
  
 Sveriges riksdag har antagit 16 nationella miljökvalitetsmål. Flera av dem har inriktning mot mark- och vattenanvändning. 
  
 - 
  
 Ökad kunskap om klimatförändringar och deras effekter inne- bär att hushållningen av naturresurser behöver sättas in i ett globalt perspektiv. 
  
 - 
  
 Den typ av dialog mellan den centrala, regionala och lokala nivån som var ett viktigt inslag i arbetet med den fysiska riks- planeringen upphörde till viss del när bestämmelserna fördes in i naturresurslagen. 
  
 - 
  
 Under den fysiska riksplaneringen var regeringen motor i arbetet och det fanns ett politiskt deltagande i processen. När bestämmelserna infördes i naturresurslagen flyttades hante- ringen till myndigheterna. 
  
 37 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 SOU 2014:59 
  
 - 
  
 Allt större del av överprövningen sker i domstolar. Mark- och miljödomstolarna fanns inte på 1980- och  
  
 1990-talen. 
  
 - 
  
 Förordningen (1993:191) om tillämpning av naturresurslagen infördes 1993 bl.a. för att förtydliga ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Den ersattes av hushållningsförordningen i samband med att naturresurslagen infördes i miljöbalken 1999. 
  
 - 
  
 Bestämmelser om Natura  
  
 2000-områden, 
  nationalstadsparker, havsplaner och koldioxidlagring, har införts i 4 kap. miljöbalken. 
  
 - 
  
 I många kommuner och län har beslut tagits om att avsätta mark för natur- och kulturreservat som avser att säkra  
  
 natur-, 
  frilufts- och kulturintressen för framtida generationer. 
  
 - 
  
 Den kommunala planeringsprocessen har förändrats. De flesta kommuner gör numera detaljplaner bara om det finns en intres- serad exploatör och utvecklingen har gått mot detaljplaner som reglerar mindre områden. 
  
 - 
  
 Resurserna inom samhällsbyggnadsområdet har minskat hos kommuner och länsstyrelser under 1990- och  
  
 2000-talen. 
  
 - 
  
 Flera nya bestämmelser har införts i plan- och bygglagen, bl.a. om aktualisering av översiktsplanen en gång varje mandatperiod. 
  
 - 
  
 Strandskyddsreglernas funktion som skydd mot oönskad exploatering har utvecklats. 
  
 Riksintressesystemets syfte är att ge mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelse- fulla i ett nationellt perspektiv, ett skydd mot vissa åtgärder. Ett område av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken kan utgöra hinder för planering för bostadsbyggande om den tänkta bostads- bebyggelsen är en åtgärd som åsamkar påtaglig skada eller mot- svarande på värdena i området. Såsom systemet är utformat ges riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken ett större skydd och prio- ritet än andra väsentliga samhällsintressen, t.ex. bostadsförsörjning. 
 De senaste årens ökade behov av att bygga bostäder har medfört att frågor om bostadsförsörjning och riksintressen har fått ökad aktualitet. I storstadsregioner och tillväxtregioner med bostadsbrist upplevs det inte alltid som självklart att andra samhällsintressen ska behöva stå tillbaka för riksintressen. Efter förslag i propositionen 
 En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar  
 (prop. 2012/13:178) har ändringar införts i bostadsförsörjningslagen. 
  
 38 
  
 SOU 2014:59 
  
 Hushållningsbestämmelsernas syfte och tillämpning 
  
 Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2014 och innebär att det i lagen har tydliggjorts att varje kommun ska planera för bostads- försörjningen i kommunen med riktlinjer. De kommunala rikt- linjerna ska innehålla uppgifter om kommunens mål för bostads- byggande och utveckling av bostadsbeståndet, kommunens plane- rade insatser för att nå uppsatta mål och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram som är av betydelse för bostadsförsörjningen. I samband med ändringarna i bostadsförsörjningslagen gjordes även ändringen i 2 kap. 3 § plan- och bygglagen, så att det numera framgår att plan- läggning enligt plan- och bygglagen ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Bostadsförsörjningsbehovet är därmed numera tydliggjort som ett viktigt allmänt intresse som kommunerna ska ta hänsyn till vid planläggning och prövning enligt plan- och bygglagen. 
 39 
  
 3 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 Enligt direktivet ska utredaren särskilt studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett bety- dande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta. 
 I kapitlet studeras först vilka hinder det allmänt finns mot bostadsbyggande. Mot denna bakgrund studeras sedan hur just områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken kan utgöra hinder för bostadsbyggande. 
  
 Utredningens bedömning 
 : Bestämmelserna om områden av riksintresse är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt perspektiv. De ska tillämpas vid kom- munernas planering enligt plan- och bygglagen, och påverkar möjligheterna att planera för bostadsbebyggelse i områden av riksintresse. 
 Dagens tillämpning av bestämmelserna är i dock flera av- seenden inte förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Otydligheter i riksintressesystemet orsakar svårigheter i den praktiska tillämpningen. Kommunernas planering i områden som berörs av riksintresse kan bli onödigt komplicerad, och i vissa fall hindras, på grund av oförutsägbarheten i planerings- processen. Det kan leda till att bostadsbyggandet fördröjs och fördyras. Områden av riksintresse kan på så sätt utgöra ett hinder för planering för bostadsbyggande. 
 Förutom dessa effekter av hushållningsbestämmelsernas tillämpning finns en lång rad hinder för angeläget ökat bostads- byggande i områden med bostadsbrist, främst av ekonomisk art. Sådana hinder är bl.a. de som orsakar att utbud och efterfrågan 
 41 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 SOU 2014:59 
  
 inte balanserar på bostadsmarknaden och som bl.a. medför att byggklara planer inte bebyggs. I jämförelse med dessa hinder för bostadsbyggande anser utredningen att de hinder som områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken kan utgöra inte är av större omfattning. 
 Utredningen har i uppdrag att i sitt slutbetänkande lämna förslag som bl.a. syftar till att förena tillämpningen av hushåll- ningsbestämmelserna med deras innehåll och syfte. Utredning- ens uppfattning är att ett genomförande av de kommande för- slagen i slutbetänkandet bör kunna undanröja många av de nu observerade hindren. 
  
 3.1 
  
 Behov av att bygga fler bostäder 
  
 Det råder enighet om att det är brist på bostäder i stora delar av Sverige. Enighet råder också om att bostadsbeståndet behöver utnyttjas bättre och att det behöver byggas fler bostäder. 
 Den svenska bostadsmarknaden är enligt Boverket i obalans. Bostadsbristen är stor och akut, särskilt i storstadsområdena och andra tillväxtregioner. Det behövs både ett ökat bostadsbyggande och ett effektivare utnyttjande av de bostäder som redan finns (Boverket 2014a). I början av  
 2000-talet 
  befann sig Sveriges bostadsmarknad i balans från ett makroekonomiskt perspektiv (Boverket 2012a). Efterfrågan på bostäder har ökat drastiskt under det senaste decenniet beroende på stigande inkomster, låga räntor, låga amorteringar och en under senare år rekordstor befolknings- tillväxt (Boverket 2014a). Samtidigt har nybyggnationen av bostäder varit låg sedan mitten av  
 1990-talet, 
  och enligt Boverkets upp- skattning behöver det byggas mellan 45 000 och 60 000 bostäder om året om bostadsbristen ska kunna byggas bort på fem år. Som jämförelse har det under de senaste fem åren byggts i genomsnitt cirka 25 000 bostäder varje år (Boverket 2012a). 
 Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät 2014 anser 156 kom- muner att det är obalans på bostadsmarknaden på grund av ett underskott på bostäder (Boverket 2014b). Av landets kommuner har 35 en bostadsmarknad i obalans på grund av överskott på bostäder, och 98 anser att bostadsmarknaden är i balans. Bedöm- ningarna skiljer sig åt i många kommuner när man ser till centralort eller i övriga delar av kommunen. Kommunernas bedömningar visar tydligt på obalanserade bostadsmarknader i storstads- 
 42 
  
 SOU 2014:59 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 regionerna Stockholm och Göteborg och i de större högskole- orterna. Även i Malmöregionen och mindre högskoleorter anser sig kommunerna ha ett underskott av bostäder, men här varierar det mellan de omgivande kommunerna, landsbygden och centralorten. 
 Flera publikationer under det senaste året har behandlat de problem bostadsbristen orsakar. Bostadsbristen både hämmar till- växten och skapar sociala problem, försvårar för företag och institutioner att rekrytera kvalificerad personal och skapar ekono- miska obalanser (Nybyggarkommissionen 2014). Den stora bristen på hyresrätter bidrar till att priserna på villor och bostadsrätter i attraktiva områden pressas upp, och att hushållens skuldsättning ökar. Långa bostadsköer gör att många har svårt att ens komma in på bostadsmarknaden. Den svarta marknaden är omfattande, om än svår att kvantifiera (Bokriskommittén 2014). Silva, Kalbro & Bokriskommittén 2014; Silva, Kalbro & Lst O 2014; Skanska 2014). 
 Enligt branschen är det svårt för byggföretagen att få ihop kal- kylen när de bygger i mindre attraktiva lägen, där försäljningspriset blir förhållandevis lågt. Det är säkrare att bygga dyra bostäder i bra lägen, även om markpriset är högt (Stockholmsgruppen för tillväxt 2014, s. 21). Vidare är förutsättningarna för att bli tilldelad byggbar mark och prisnivån på mark oförutsägbara faktorer på grund av kommunernas varierande markpolitik. Detta påverkar viljan att investera i nyproduktion och har också konsekvenser för de ekonomiska förutsättningarna att bygga hyresrätter (Skanska 2014, s. 4). 
 Kommunerna anser enligt Sweco att de byggklara planer som finns möjliggör bostadsbyggande i attraktiva lägen där det sällan är problem att finna intresserade byggherrar. Det är betydligt svårare i mindre attraktiva och mindre centrala lägen, trots att det även där finns ett behov av bostäder (Sweco 2013, s. 19). 
 Utbudet av bostäder är sällan större än efterfrågan eftersom bostadsbyggandet i Sverige oftast inte påbörjas förrän bostäderna är sålda. De fyra största byggbolagen har alla en hög försäljnings- grad av aktuella projekt innan nyproduktionen påbörjas. De stora bolagen har betydligt fler obebyggda byggrätter i Sverige än vad de har i andra länder. En del byggrätter är av sådan karaktär att ny- produktion inte längre anses aktuell. I andra fall väljer bygg- företaget att inte påbörja så många bostäder samtidigt eftersom ett 
 46 
  
 SOU 2014:59 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 ökat utbud kan leda till lägre försäljningspriser (Häggroth 2011, s. 22). 
 Höga produktionskostnader medför att nybyggda bostäder blir dyra. En stor del av det som byggs riktar sig till samma målgrupp och det medför en obalans mellan utbud och efterfrågan. Betal- ningsviljan hos de som är i behov av en bostad är för låg i för- hållande till det utbud som finns. Det gör att marknadstrycket på vissa platser är för lågt för att det planerade byggandet ska påbörjas (Lst AB 2013; Lst AB 2014; Lst M 2014; Lst O 2014; Lst C 2014; Lst E 2014). 
 Att produktionskostnaderna är höga beror enligt branschen bl.a. på att kommunala särkrav hindrar rationalisering i byggprocessen, att byggmomsen är för hög och att bankernas höga finansiella krav på eget kapital medför att mindre byggföretag har sämre möjlig- heter att delta i konkurrensen (Stockholmsgruppen för tillväxt 2014). 
 Enligt branschen påverkas utbudet av nybyggda bostäder av den begränsade rörligheten på bostadsmarknaden. Rörligheten begrän- sas bl.a. av den nuvarande utformningen av reglerna för reavinst- skatt och bolånetak samt bruksvärdesystemet (Stockholmsgruppen för tillväxt 2014; Skanska 2014). 
 Utredningen konstaterar att det finns en planreserv med bygg- klara detaljplaner i de flesta kommuner med behov av bostäder. I sådana planer utgör områden av riksintresse i regel inget hinder för bostadsbyggande. Skälen till att det inte byggs fler bostäder i de byggklara planerna förefaller främst vara av ekonomisk art. 
  
 3.2.2 
  
 Hinder för planering för bostadsbyggande 
  
 Vid planering av bostadsbebyggelse ska bl.a. bestämmelserna om riksintressen tillämpas. Länsstyrelsen kan upphäva en detaljplan om den kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljö- balken inte tillgodoses eller om någon av de övriga ingripande- grunderna om mellankommunal samverkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd eller hälsa, säkerhet och risk enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen är tillämpliga. 
 Särskilt länsstyrelsernas hantering av frågor om hälsa, säkerhet och risk, riksintressen och strandskydd upplevs av många kom- muner som hinder för en effektiv planering för bostadsbebyggelse genom att planeringsprocessen fördröjs och fördyras. Över- 
 47 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 SOU 2014:59 
  
 klagandeprocessen för detaljplaner bidrar också till fördröjningar i planeringsprocessen. 
 Det finns förutsättningar att planera för bostadsbehovet i storstäderna 
 I storstäderna finns inom ramen för den långsiktiga strategiska planeringen potential för ett bostadsbyggande som bör kunna motsvara behovet de närmaste  
 15–20 
  åren. 
 Stockholms stad har en potential på omkring 150 000 nya bostäder beräknad med hänsyn till dagens restriktioner, bl.a. riks- intressen för natur- och kulturmiljövård, Nationalstadsparken, natur- och kulturreservat och ekologiskt särskilt betydelsefulla områden (Stockholms stad 2014). Enligt Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen 2010 (SLL 2010) är behovet av bostads- tillskott  
 2010–2030 
  i regioncentrum cirka 100 000 bostäder. 
 I Göteborgs stad finns en utbyggnadspotential på mellan 40 000 och 55 000 bostäder inom den redan byggda staden (centrala Göte- borg samt mellanstaden) utöver de cirka 25 000 bostäder som redan finns i prognosen för samma område de kommande 10 åren (Göte- borgs stad 2013). 
 I Malmö stad ger kvarvarande kapacitet i gällande översiktsplan möjlighet till omkring 35 000 nya bostäder (varav omkring 12 000 på platser som omfattas av antagna eller påbörjade detaljplaner) vilket beräknas kunna tillgodose bostadsbehovet under en stor del av de närmaste årtiondena (Malmö stad 2013). 
 Hinder i planeringsprocessen 
 I dag är oftast inriktningen för stadsplaneringen att placera tillskott av bostadsbebyggelse i anslutning till befintlig bebyggelse och i bra kommunikationslägen. Ett attraktivt läge ökar förutsättningarna för att ett byggprojekt genomförs i en situation med höga bygg- kostnader. Planer tenderar att bli alltmer komplexa när lägen som tidigare ansågs vara olämpliga nu planläggs för bostäder. Det kan handla om förtätning i befintlig bebyggelse, omvandling av industri- områden eller nya bostäder nära en stor väg vilket medför kon- flikter med andra intressen. Hanteringen av dessa konflikter gör planläggningen svårare och därmed mer resurskrävande. Exem- pelvis kan risker kopplade till markens kvalitet vara svåra att 
 48 
  
 SOU 2014:59 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 bedöma i ett tidigt skede och problem kan tillstöta i efterhand, t.ex. i före detta industriområden där marken ofta är förorenad (Häggroth 2011, s. 23). 
 Länsstyrelsens långa handläggningstider i samråd och gransk- ning av detaljplan och översiktsplan nämns av många kommuner som ett hinder i planeringsarbetet. Särskilt hanteringen av frågor om hälsa, säkerhet och risk, riksintressen och strandskydd upplevs av många kommuner som hinder för en effektiv planering för bostadsbebyggelse. Det är framför allt vägledning och underlag som efterfrågas men kommunerna påtalar även att de gör andra bedömningar än länsstyrelserna av vad som är förenligt med lag- stiftningen (Lst AB 2013a, s. 22). 
 Även branschen har påtalat problem med långa handläggnings- tider, både vid kommuner och länsstyrelser. Vidare nämns bristande samordning och kompetens i vissa kommuner och att regelverk och processer kring byggande är för krångliga och långa. I Stock- holmsregionen anser man att det finns för många restriktioner för markanvändningen, bl.a. i form av riksintressen och naturreservat (Stockholmsgruppen för tillväxt 2014; Skanska 2014; Stockholms handelskammare 2014). 
 Boverket och länsstyrelserna har under senare år iakttagit brister i tillämpningen av plan- och bygglagen. Bakgrunden är ofta att det finns en kompetens- och resursbrist hos kommunerna, samt att kommuner och byggherrar strävar efter att korta tiderna och minska kostnaderna för planläggning vilket ibland leder till att underlagen blir bristfälliga. Detta blir särskilt påtagligt när det saknas aktuell översiktsplan, fördjupningar av översiktsplanen eller planprogram (Häggroth 2011, s. 22). 
 Hinder i överklagandeprocessen för detaljplaner 
 Både bransch och kommuner nämner överklaganden av detaljplaner som hinder för en effektiv planering för bostadsbebyggelse. 
 Enligt Boverkets plan- och byggenkät för år 2012 antogs 1753 detaljplaner, 410 överklagades och 29 upphävdes (Boverket 2013a, s.  
 41–45). 
  De allra flesta överklaganden leder inte till någon förändring men innebär att många bostadsprojekt försenas, vanligt- vis mellan ett och ett par år. Förutom förseningar och den ökade kostnad som uppstår kan överklaganden medföra att risken i ett 
 49 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 SOU 2014:59 
  
 projekt ökar, något som mindre byggherrar kan ha svårare att hantera än stora byggherrar (Häggroth 2011, s. 22). 
 Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1, UO 1) anslagit 30 miljoner kronor per år  
 2013–2016 
  till länsstyrelserna för att korta länsstyrelsernas handläggningstider för överklagade beslut enligt plan- och bygglagen. Resursförstärk- ningen bidrar till att korta länsstyrelsernas handläggningstider. Exempelvis har de flesta detaljplaner som överklagats till läns- styrelsen i Stockholms län 2013 avgjorts inom två månader. För överklagade ärenden som rör bygglov har handläggningstiderna i det närmaste halverats vid en jämförelse med hur läget var för ett år sedan (Lst AB 2013a, s. 21). I Västra Götalands län har det varit möjligt för länsstyrelsen att beta av äldre ärenden och allmänt korta handläggningstider för såväl detaljplaner som bygglov. Från år 2013 har styrda genomloppstider införts som i fråga om bygglov nu ligger på omkring fyra månader (Lst O 2014, s. 18). 
 Förekomsten av riksintressen leder inte till ökade möjligheter för enskilda att överklaga en plan eller att få rätt vid ett över- klagande, eftersom sådana allmänna intressen bevakas av läns- styrelsen enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen. Det förekommer dock att förekomsten av riksintressen används som ett argument vid överklagandet av en plan och kan i vissa fall påverka prövande instansers bedömningar. 
  
 3.3 
  
 Områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken som hinder för planering för bostadsbyggande 
  
 Som anges i direktivet har bl.a. Boverket, länsstyrelserna och SKL påpekat att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, bl.a. bestämmelserna om riksintressen, medför problem i planeringen för användning av mark och vatten. Även andra aktörer har fram- fört synpunkter angående hanteringen av riksintressen. 
 Nybyggarkommissionen (Nybyggarkommissionen 2014) ansluter sig till SKL:s uppfattning (SKL 2011) att systemet med riksintressen har slutat att fungera och föreslår att möjligheter införs att utpeka bostadsförsörjning till ett riksintresse, att riksintressen ska beskrivas och avgränsas tydligare och att riksintressen ska aktua- liseras var tionde år. Vidare föreslås att kommunerna inte lätt- vindigt bör acceptera myndigheternas utpekande av riksintresse- 
 50 
  
 SOU 2014:59 
  
 Riksintressen och bostadsbyggande 
  
 områden och att länsstyrelserna ska samordna sina bedömningar internt, tidigt i processen väga riksintressen mot varandra och hantera bedömningen av riksintressen på samma sätt i hela landet. 
 Cars, Kalbro & skapa något nytt med utgångspunkt i områdets befintliga värden. 
  
 Synpunkter vid hearingen m.m. 
 I samband med hearingen framfördes flera synpunkter om och olika skäl till varför kompensation är ett främmande inslag i hus- hållningsbestämmelserna och plan- och bygglagen. I planerings- processen vägs olika intressen mot varandra och planen utformas och anpassas så att riksintressen skyddas mot påtaglig skada eller motsvarande. Det är en slags begränsande åtgärd av det slag som nämns i kommentaren till förslaget. 
 Bestämmelserna om områden av riksintresse är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt pers- pektiv. Det innebär särskilda svårigheter att hitta lämplig kompen- sation för ett sådant värde. Förutsättningarna för att kompensera ett riksintresse skiljer sig också åt mellan de olika riksintressena. För vissa användningsintressen, t.ex. en planerad väg eller järnväg kan sträckningen ändras. För andra användningsintressen, t.ex. fyndigheter av värdefulla ämnen eller material är kompensations- möjligheten minimal. 
 Lagreglerad kompensation kan enligt Riksantikvarieämbetet medföra en risk för att kompensationsmöjligheten styr projekt och avvägningar redan från början. Det finns enligt Boverket också risk för att systemet urholkas om det alltid finns möjlighet att kompen- sera påtaglig skada eller motsvarande på ett riksintresse. 
 I kommentaren till förslaget föreslås att konkreta villkor om kompensation förs in i den rättsverkande planen eller tillstånds- beslutet. I dag finns begränsade möjligheter att föra in sådana 
 80 
  
 SOU 2014:59 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 villkor i en detaljplan. Eventuellt kan civilrättsliga avtal användas, det förekommer bl.a. i Finland. 
 Enligt MSB kan ett genomförande av förslaget komma att innebära att bostäder placeras i nära anslutning till riskområden. För vissa typer av olyckor saknas möjlighet att kompensera ett avstånd med riskreducerande åtgärder. Exempel är utsläpp av giftiga gaser och explosioner som kan orsaka skada på de bostäder som placerats nära riskområdet. 
 Stadsbyggnadskontoret i Stockholms stad framförde att det kan ifrågasättas om inte ett sektoriellt kompensationstänkande sam- mantaget medför sämre resurshushållning. 
 Den allmänna meningen vid hearingen var att den föreslagna bestämmelsen inte bör införas. 
 Utredningens överväganden 
 Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats på författnings- förslaget finner utredningen att en rad substantiella invändningar kan resas mot förslaget. De synpunkter som framkommit om för- slaget som beskrivs i avsnitt 4.2.2 avser även detta förslag. Där- utöver framfördes tveksamheter beträffande möjligheterna att genomföra kompensationsåtgärder i praktiken. 
 Enligt utredningens mening är det tveksamt om det är menings- fullt att införa bestämmelser som möjliggör kompensations- åtgärder. Utredningen lämnar därför inget sådant förslag i del- betänkandet men avser att vidare behandla frågor om avvägnings- möjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet som ska redovisas i slutbetänkandet. 
 81 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 SOU 2014:59 
  
 4.2.4 
  
 Bostadsförsörjning som riksintresse 
  
 Författningsförslag med kommentar som presenterades vid hearingen 
 8 a § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse av bostadsförsörjning ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt för- svåra tillkomsten av nya bostäder. 
 Områden som är av riksintresse för bostadsförsörjning ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. 
 Enligt bestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken ska, om ett område enligt  
 5–8 
  §§ är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, före- träde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde. Genom att göra bostadsförsörjning till ett riksintresse, enligt bestämmelsen ovan, blir det möjligt att göra en avvägning mellan ett riksintresse för bostadsförsörjning och andra riksintressen. Ett område av riks- intresse för bostadsförsörjning skyddas från åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. 
 Genom en kompletterande ändring i hushållningsförordningen ges förslagsvis Boverket möjlighet att peka ut geografiska områden som riksintresse för bostadsförsörjningen. Boverket kan peka ut ett sådant område efter ett initiativtagande från en kommun. 
 Nybyggarkommissionen (2014, s. 22) har föreslagit en sådan lösning: Rent sakligt är det uppenbart att bostadsbyggande är ett riksintresse, eller ett nationellt intresse som det heter i den senaste plan- och  
 bygglags-utredningen. 
  Enligt regeringsformen har det all- männa en skyldighet att trygga rätten till bostad (RF 1:2). Ingen ifrågasätter idag betydelsen av bostadsbyggandet och betydelsen av en fungerande bostadsmarknad för finansiell stabilitet, tillväxt och utveckling. Det är därför rimligt att områden för framtida bostads- byggande kan utpekas som riksintresse. Detta illustrerar den vikt samhället lägger vid bostadsbyggande och stärker bostadsbyggande gentemot andra riksintressen i den bedömning som länsstyrelserna gör. 
 82 
  
 SOU 2014:59 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 Synpunkter vid hearingen m.m. 
 I de dialoger utredningen haft med myndigheter och andra intres- senter samt utredningens experter har den allmänna meningen varit att det är olämpligt av flera skäl att införa en bestämmelse som gör det möjligt att ange områden av riksintresse för bostadsförsörjning. 
 Bostadsförsörjning är i grunden ett lokalt eller regionalt intresse, inte nationellt. Varje kommun har ansvar för bostadsför- sörjningen i sin kommun (se avsnitt 2.3). Att ange bostads- försörjning som riksintresse signalerar ett statligt ansvar och riskerar att göra ansvarsförhållandet otydligt. 
 Att göra bostadsförsörjningen till ett riksintresse ansåg de flesta skulle bidra till att komplicera hanteringen av systemet för riks- intressen ytterligare och därmed öka den administrativa bördan. Att öka mängden riksintressen skulle också bidra till den inflation av riksintressen som redan uppfattas som ett problem. Med flera sorters riksintressen och ett ytterligare ökat antal områden av riksintresse kommer situationen vid hantering av riksintressen i planeringsprocessen att alltmer kunna liknas vid att spela kort med bara ess. 
 Flera, bl.a. Boverket, såg svårigheter i att precisera kriterier som på ett tydligt sätt kan ange att ett visst område och inte ett annat är nationellt unikt för bostadsändamål. Bl.a. krävs lokal orientering och hänsynstagande till fler aspekter än just själva bostäderna, t.ex. tillgången till kommunikationer och annan service. Riksantikvarie- ämbetet ansåg att det behövs en definition av vad som avses med  
 väsentligt allmänt intresse av bostadsförsörjning  
 och vad som är skillnaden mellan detta och riksintresse för bostadsförsörjning. 
 Vilken myndighet som skulle kunna peka ut ett område av riks- intresse för bostadsförsörjning är oklart. I kommentaren till för- slaget anges att Boverket i samråd med kommunen skulle kunna peka ut sådana områden. Flera ansåg att det är olämpligt att den myndighet som har en samordnande roll i systemet samtidigt är ansvarig myndighet för ett riksintresse. 
 Att utpeka ett område av riksintresse för bostadsförsörjning skulle skydda området mot användning för andra ändamål. Men det skulle inte automatiskt medföra att det byggs bostäder där efter- som det är marknaden som i slutänden avgör var och när bostäder byggs. 
 83 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 SOU 2014:59 
  
 Utredningens överväganden 
 Mot bakgrund av de synpunkter som lämnats på författnings- förslaget finner utredningen vid en samlad bedömning att nack- delarna med förslaget överväger fördelarna och att det inte är lämpligt att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestäm- melserna om riksintresse. 
 Utredningen ska i sitt fortsatta arbete bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. I detta sam- manhang kommer även bostadsförsörjningsintresset att behandlas. 
  
 4.2.5 
  
 Andra avvägningsmöjligheter 
  
 Under arbetet med de förslag som redovisas i avsnitt  
 4.2.2–4.2.4 
  har framkommit några ytterligare tänkbara sätt att möjliggöra avvägningar mellan bostadsförsörjning och riksintressen. Dessa redovisas nedan och utredningen avser att vidare behandla dem i samband med den översyn av systemet för hushållning med mark- och vattenområden som ska redovisas i slutbetänkandet. 
 I 4 kap. 1 § andra stycket miljöbalken finns en undantags- bestämmelse som säger att det är tillåtet att påtagligt skada natur- och kulturvärdena i de områden som anges i 4 kap.  
 2-8 
  §§ miljö- balken om det behövs för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförande av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Utredningen har övervägt möjligheten att införa en liknande undantagsbestämmelse i 3 kap. miljöbalken. En sådan undantagsmöjlighet är dock betydligt mer långtgående än de förslag som diskuteras i avsnitt 4.2.2 och 4.2.3. Enligt riksdagens beslut är områdena som anges i 4 kap. i sin helhet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Bestämmelserna som gäller för dessa områden är av annan karaktär än de som gäller för områden av riksintresse enligt 3 kap. Undan- taget behövs eftersom riksintresseområdena i 4 kap. miljöbalken är vidsträckta och innefattar många befintliga tätorter och anlägg- ningar. Att föra in en liknande undantagsbestämmelse i 3 kap. skulle enligt utredningens mening riskera att i alltför hög grad leda till en försvagning av det skydd för nationellt viktiga intressen som lagstiftaren avsåg med bestämmelserna om riksintressen. 
 84 
  
 SOU 2014:59 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 I de dialoger utredningen haft har föreslagits att utredningen närmare ser över möjligheterna att utveckla användningen av bestämmelserna i första styckena i 3 kap.  
 5–9 
  §§ miljöbalken. I sammanhanget har bl.a. diskuterats att använda de olika kriterierna i paragraferna för regionala respektive nationella intressen. Ett system med rangordning av riksintressen har också föreslagits. 
 Länsstyrelsen kan enligt 4 § hushållningsförordningen föreslå ändringar i riksintresseanspråken. Om länsstyrelsen anser att klassi- ficeringen eller avgränsningen i stort av ett område som riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken bör omprövas, ska länsstyrelsen under- rätta Boverket och andra berörda riksintressemyndigheter. En möjlighet som föreslagits är att ge länsstyrelsen större möjligheter och ett mandat att under vissa förutsättningar upphäva ett riks- intresseanspråk. 
  
 4.3 
  
 Utredningens fortsatta arbete 
  
 Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2015. Enligt direktivet ska utredaren i slutbetänkandet redovisa en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utreda- ren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljöbalkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. 
 Utredningen har tolkat direktivet så att uppdraget inför slut- betänkandet i huvudsak består av två delar. Mot bakgrund av en utvärdering och analys av tillämpningen av dagens system enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska utredningen 
  
 1. 
  
 bedöma och föreslå lämpliga förändringar och lämna de författ- ningsförslag som behövs för att komma till rätta med eventuella brister i tillämpningen 
  
 2. 
  
 se över bestämmelsernas struktur och innehåll och bedöma och föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. 
  
 85 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 SOU 2014:59 
  
 De förändringar som föreslås ska ge ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsent- liga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränk- ningar i användningen av mark- och vattenområden eller för plane- ringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rätts- säkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhet- lig tillämpning i hela landet. Det ska motsvara såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. 
 I arbetet med delbetänkandet har utredningen observerat brister i tillämpningen av systemet som föranleder preliminära förslag till ett antal åtgärder, vilka utredningen avser att behandla i slut- betänkandet. Åtgärderna och vad effekten förväntas bli av en viss åtgärd framgår av tabell 4.1 nedan. 
 Den andra delen av uppdraget inför slutbetänkandet handlar om hushållningsbestämmelsernas struktur och innehåll och beskrivs i tabell 4.2. Resultatet från denna översyn kan påverka utformningen av åtgärdsförslagen enligt tabell 4.1. 
 De överväganden och förslag angående frågan om bostadsför- sörjning i relation till riksintressesystemet som redovisas i detta delbetänkande ska också ingå i redovisningen i slutbetänkandet. 
 86 
 SOU 2014:59 Förslag och bedömningar 
  
 Tabell 4.1 
  
 Planerat inför slutbetänkandet del 1 
  
 ÅTGÄRDER RÖRANDE BEFINTLIGT SYSTEM – UPPDRAG DEL 1 
  
 Preliminära åtgärdsförslag 
  
 Förväntad effekt 
  
 Utpekande och angivande av områden 
  
 Definition av ett riksintresse 
  
 Färre riksintresseområden 
  
 Kriterier för ett riksintresse 
  
 Färre riksintresseområden 
  
 Underlag som krävs för utpekande av ett riks- 
  
 Färre riksintresseområden/ 
  
 intresse 
  
 Tydligare värdebeskrivningar 
  
 Riksintressens varaktighet 
  
 Aktuella riksintresseområden 
  
 Utvecklad dialog centrala myndigheter/läns- 
  
 Tydligare process/ 
  
 styrelser 
  
 Bättre förankring av riksintresseområden 
  
 Processen från angivande av områden till antagen översiktsplan 
  
 Utvecklad dialog länsstyrelser/kommuner 
  
 Tydligare process/ 
  
 Bättre förankring av riksintresseområden 
  
 Kommunernas översiktsplaner 
  
 Förtydligande av översiktsplanens roll 
  
 Bättre förankring av riksintresseområden/ Tydligt 
  
 vilka riksintresseområden som finns, deras 
  
 avgränsning, värden och aktualitet 
  
 Tillämpning i planering och beslut/mål och ärenden 
  
 Rekvisit för tillåtna/otillåtna åtgärder inom 
  
 Enklare tillämpning/ 
  
 områden som omfattas av hushållningsbestäm- 
  
 större förutsägbarhet i tillämpningen 
  
 melserna, jmf påtaglig skada 
  
 Ansvar och uppgifter som de berörda aktörerna 
  
 Tydligare vem som bestämmer om vad och när 
  
 (centrala myndigheter, länsstyrelser och kom- 
  
 muner) bör ha 
  
 Ansvarsfördelning, samordning m.m. 
  
 Ansvar och uppgifter som de berörda aktörerna 
  
 Tydligare process/ 
  
 (centrala myndigheter, länsstyrelser och kom- 
  
 Tydligare vem som har ansvar för vad och när 
  
 muner) bör ha 
  
 Kunskapsförsörjning 
  
 Gemensamt digitalt system för planerings- 
  
 Tydligt vilka riksintresseområden som finns, 
  
 underlag 
  
 deras avgränsning, värden och aktualitet 
  
 Kompetensutveckling 
  
 Insatser för kompetensutveckling för kom- 
  
 Bättre tillämpning, likartad i landet/ större förut- 
  
 muner, länsstyrelser och centrala myndigheter 
  
 sägbarhet i tillämpningen 
  
 87 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 SOU 2014:59 
  
 Tabell 4.2 Planerat inför slutbetänkandet del 2 
 ÖVERSYN AV BESTÄMMELSERNAS STRUKTUR OCH INNEHÅLL – UPPDRAG DEL 2 
 Uppgifter enligt direktivet 
 Allmänt 
  
 - 
  
 Bedöma i vilken utsträckning bristerna i tillämpningen av bestämmelserna beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning 
  
 Bevarandeintressens och användningsintressens olika karaktär 
  
 - 
  
 Bedöma om tillämpningen av de olika bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och verk- samheternas och intressenas olika karaktär ger skäl till större enhetlighet eller andra ändringar som bättre tillgodoser skyddsbehoven 
  
 - 
  
 Analysera om det finns behov av att uttrycka bestämmelserna avseende bevarande- intressena respektive användningsintressena på olika sätt 
  
 - 
  
 Överväga de förändringar i 3 kap. miljöbalken som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig 
  
 Särskilt om bevarandeintressen 
  
 - 
  
 Bedöma om tillämpningen av 3 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken motsvarar behoven och föreslå lösningar som tillgodoser dessa behov samt överväga om, och i så fall hur, regleringen enligt bestämmelserna även bör innefatta andra väsentliga skyddsbehov 
  
 - 
  
 Bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§ miljöbalken, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller 
  
 Intressenas aktualitet 
  
 - 
  
 Bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. miljöbalken fortfarande är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken 
  
 - 
  
 Bedöma vilket reellt behov som i dag finns för de riksintressen som anges i 3 kap. miljöbalken och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov 
  
 - 
  
 Bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse i 3 kap. miljöbalken 
  
 Långsiktigt rättsligt skydd för områden av riksintresse 
  
 - 
  
 Analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar 
  
 Totalförsvarets behov 
  
 - 
  
 Ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen 
  
 Terminologi 
  
 - 
  
 Analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamåls- enlighet och tydlighet 
  
 Riksintressens varaktighet 
  
 - 
  
 Analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse enligt 3 kap. miljö- balken kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd 
  
 88 
  
 SOU 2014:59 
  
 Förslag och bedömningar 
  
 89 
 Referenser 
  
 Bokriskommittén (2014).  
 En fungerande bostadsmarknad – En reformagenda. 
  
 Boverket (2012a).  
 Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv 
 (Rapport 2012:18). 
  
 Boverket (2012b).  
 Redovisning av uppdrag 3 i Boverkets reglerings- brev för budgetåret 2012. Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden 
 , PM  
  
 2012-05-29. 
  
 Boverket (2012c).  
 Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen 
 (Rapport 2012:12). 
  
 Boverket (2013a).  
 Plan- och bygglagen i praktiken  
 (Rapport 2013:16). 
  
 Boverket (2013b).  
 Plan- och byggenkäten 2012 
 . 
  
 Boverket (2014a).  
 Låst läge på bostadsmarknaden, Marknadsrapport 
 ,  
 maj 2014 
 . 
  
 Boverket (2014b).  
 Läget på bostadsmarknaden i riket 
 .  
  
 www.boverket.se/Boende/Analys-av- 
  
 bostadsmarknaden/Bostadsmarknadsenkaten-2014/Laget-pa- 
  
 bostadsmarknaden/Laget-pa-bostadsmarknaden-i-riket/ 
  
 2014-06-02. 
  
 Silva, Thomas, Kalbro, T. & 
  
 bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjlig- heterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området, 
  
 ange vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda aktörerna (centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner) bör ha för att systemet ska fungera väl och vara anpassat till aktörernas uppgifter och roller, 
  
 ange vilket underlag som bör krävas för ett utpekande av ett område av riksintresse och vilka kriterier som bör vara upp- fyllda, och 
  
 närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hus- hållningsbestämmelserna. 
  
 Uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande 
 Regeringen har i propositionen En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (prop. 2012/13:178) bl.a. föreslagit änd- ringar i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjning. I propositionen föreslås vidare förändringar i plan- och bygglagen, bl.a. att det i 2 kap. 3 § införs en särskild bestämmelse som anger att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. 
 Mot bakgrund av de rapporter och övrigt material som finns beträffande riksintressesystemets påverkan på bostadsbyggandet är det särskilt viktigt att utredningen med förtur behandlar frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. 
 103 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:59 
  
 Utredaren ska särskilt 
  
 studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, 
  
 utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begrän- sas utan att väsentliga skyddsbehov skadas på kort och lång sikt, 
  
 utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostads- försörjningsbehovet, 
  
 undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsförsörj- ningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och 
  
 föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs. 
  
 Denna fråga ska behandlas med förtur och redovisas i ett del- betänkande. Frågan ska också ingå i redovisningen av hela upp- draget. Beskrivningar och eventuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjliggör för utredaren att i slut- redovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen. 
 Konsekvensbeskrivningar 
 Enligt  
 14–15 
  a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konse- kvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redo- visas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konse- kvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella kosekvenser ska utredaren föreslå finan- siering. 
 Samråd och redovisning av uppdraget 
 Utredaren ska samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. miljöbalken, med länsstyrelser och kom- muner samt med Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren 
 104 
  
 SOU 2014:59 
  
 Bilaga 1 
  
 ska också samråda med den parlamentariska kommittén om regional planering och bostadsförsörjning (dir. 2013:78). Utreda- ren ska följa Miljömålsberedningens arbete och ta del av Riks- revisionens arbete med granskning av statens hantering av riks- intressen. Utredaren ska ta del av Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget. 
 I förtursfrågan ska uppdraget redovisas i ett delbetänkande senast den 15 augusti 2014. Uppdraget i sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 december 2015. Redovisningarna ska lämnas till regeringen (Miljödepartementet). 
 (Miljödepartementet) 
 105 
 Bilaga 2 
 Hearing om bostadsförsörjning och riksintressen den 23 maj 2014 
 Utredningen genomförde den 23 maj 2014 en hearing i Payne konferenscenter. Till hearingen inbjöds deltagare från myndigheter, länsstyrelser, kommuner, olika bransch- och intresseorganisationer, universitet och högskolor samt från de initiativ som nyligen publicerat förslag till åtgärder mot bostadsbristen. Bland deltagarna fanns även personer med erfarenhet av den fysiska riksplaneringen på  
 1970-talet. 
  Totalt deltog ett  
 70-tal 
  personer. 
 Hearingen inleddes med presentationer av olika perspektiv på hanteringen av frågor om bostadsförsörjning och riksintressen från företrädare för Riksrevisionen, SKL och Länsstyrelsen i Uppsala län. Därefter följde diskussion om frågan om riksintressen som hinder för bostadsbyggande. 
 Tre författningsförslag (se nedan) presenterades och diskute- rades. 
 Avslutningsvis beskrevs och diskuterades utredningens tankar om det fortsatta arbetet inför slutbetänkandet i december 2015. 
 Underlag om författningsförslagen och utredningens fortsatta arbete samt hearingens frågeställningar hade utsänts i förväg till deltagarna och funnits tillgängliga på utredningens hemsida (www.sou.gov.se/sb/d/18548). 
 Författningsförslagen 
 Vid hearingen presenterades tre författningsförslag. Det första författningsförslaget skulle göra det möjligt att peka ut områden av riksintresse för bostadsförsörjning. Författningsförslag 2 och 3 skulle under vissa förutsättningar ge bostadsförsörjningsbehovet en större tyngd än riksintresset vid en avvägning dem emellan. För- 
 107 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2014:59 
  
 fattningsförslag 3 är en variant av förslag 2 som villkorar åtgärden som skadar riksintresset med en kompensationsåtgärd. 
 Författningsförslag 1 
 § Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för att till- godose ett väsentligt allmänt intresse av bostadsförsörjning ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra till- komsten av nya bostäder. 
 Områden som är av riksintresse för bostadsförsörjning ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten av nya bostäder. 
 Författningsförslag 2 
 § Trots bestämmelserna om skydd för riksintressen i  
 5–8 
  §§ får en åtgärd vidtas som behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänt behov av bostadsförsörjning, om behovet inte på ett godtagbart sätt kan tillgodoses på ett annat mark- eller vattenområde och åtgärden inte strider mot 1 §. 
 Författningsförslag 3 
 § Trots bestämmelserna om skydd för riksintressen i  
 5–8 
  §§ får en åtgärd vidtas som behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänt behov av bostadsförsörjning, om 
  
 1. 
  
 behovet inte på ett godtagbart sätt kan tillgodoses på ett annat mark- eller vattenområde, 
  
 2. 
  
 åtgärden inte strider mot 1 §, och 
  
 3. 
  
 åtgärder vidtas som kompenserar riksintresset. 
  
 108 
  
 SOU 2014:59 
  
 Bilaga 2 
  
 Hearingens frågeställningar 
 Enligt underlaget till hearingen ombads deltagarna lämna syn- punkter på författningsförslagen i enlighet med följande fråge- ställningar: 
  
 Finns det behov av och är det lämpligt att införa en reglering enligt något eller några av förslagen? 
  
 Är förslagen lämpligt utformade? 
  
 Vilka konsekvenser kan förväntas av en reglering enligt något eller några av förslagen? 
  
 Är det lämpligt att införa någon sådan typ av reglering innan en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken redovisats i slut- betänkandet? 
  
 Finns det något annat sätt att åstadkomma ett system där avväg- ningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet? 
  
 109 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. Fi. 
  
 2. 
  
 Framtidens valfrihetssystem 
  
 – 
  
 inom socialtjänsten. S. 
  
 3. 
  
 Boende utanför det egna hemmet 
  
 – 
  
 placeringsformer för barn och unga. S. 
  
 4. 
  
 Det måste gå att lita på konsument- skyddet. Ju. 
  
 5. 
  
 Staten får inte abdikera 
  
 – 
  
 om kommunaliseringen av den svenska skolan. U. 
  
 6. 
  
 Män och jämställdhet. U. 
  
 7. 
  
 Skärpta straff för vapenbrott. Ju. 
  
 8. 
  
 Översyn av statsskuldspolitiken. Fi. 
  
 9. 
  
 Förändrad assistansersättning 
  
 – 
  
 en översyn av ersättningssystemet. S. 
  
 10. 
  
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. M. 
  
 12. 
  
 Utvärdera för utveckling – om utvärde- ring av skolpolitiska reformer. U. 
  
 13. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 en ljusnande framtid kan bli vår. N. 
  
 14. 
  
 Effektiv och rättssäker  
  
 PBL-över­ 
  prövning. S. 
  
 15. 
  
 Investeringsplanering för försvars­ materiel 
  
 En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. Fö. 
  
 16. 
  
 Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. A. 
  
 17. 
  
 Genomförande av Seveso III- direktivet. Fö. 
  
 18. 
  
 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Ju. 
  
 19. 
  
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. U. 
  
 20. 
  
 Läkemedel för särskilda behov. S. 
  
 21. Bredband för Sverige in i framtiden. N. 
 22. Genomförande av EU:s nya redovis- ningsdirektiv. Ju. 
  
 23. 
  
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. S. 
  
 24. 
  
 Olycksregister och djupstudier på transportområdet. N. 
  
 25. 
  
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. Ju. 
  
 26. 
  
 Tillträde till COTIF 1999. Ju. 
  
 27. 
  
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. Fö. 
  
 28. 
  
 Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. A. 
  
 29. 
  
 Assisterad befruktning för ensam­ stående kvinnor. Ju. 
  
 30. 
  
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. A. 
  
 31. 
  
 Visselblåsare 
  
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. A. 
  
 32. 
  
 Jordbruks- och bostadsarrende 
  
 – 
  
 några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. Ju. 
  
 33. 
  
 Från hyresrätt till äganderätt. Ju. 
  
 34. 
  
 Inte bara jämställdhet Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. A. 
  
 35. 
  
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M. 
  
 36. 
  
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. Ju. 
  
 37. 
  
 De svenska energimarknaderna 
  
 – 
  
 en samhällsekonomisk analys. Fi. 
  
 38. 
  
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. L. 
  
 39. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. N. 
  
 40. 
  
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. Fi. 
  
 41. 
  
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. A. 
  
 42. 
  
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
  
 Fud-program 
  2013. M. 
  
 43. 
  
 Synnerligen grova narkotikabrott. Ju. 
  
 44. 
  
 F-skuldsanering 
  
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. Ju. 
  
 45. 
  
 Unik kunskap genom registerforskning. U. 
  
 46. Marknadsmissbruk II. Fi. 
  
 47. 
  
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. Ju. 
  
 48. 
  
 Registerutdrag i arbetslivet. A. 
  
 49. 
  
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. + Bilaga. Ju. 
  
 50. 
  
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. M. 
  
 51. 
  
 Nya regler om upphandling. S. 
  
 52. 
  
 Resolution. En ny metod för att hantera banker i kris. Vol 1 + 2. Fi. 
  
 53. 
  
 Material i kontakt med dricksvatten 
  
 – 
  
 myndighetsroller och ansvarsfrågor. L. 
  
 54. 
  
 Vildsvin och viltskador 
  
 – 
  
 om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt. L. 
  
 55. 
  
 Inhyrning och företrädesrätt till återanställning. A. 
  
 56. 
  
 Genomförande av Omnibus II- direktivet. Fi. 
  
 57. 
  
 En ny reglering för tjänstepensions- företag. Del 1 + 2. Fi. 
  
 58. 
  
 Privat införsel av alkoholdrycker. Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik. S. 
  
 59. 
  
 Bostadsförsörjning och riksintressen. M. 
  
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Systematisk förteckning 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det ska vara lätt att göra rätt 
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. [16] 
 Lönsamt arbete 
 – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. [28] 
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. [30] 
 Visselblåsare 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. [31] 
 Inte bara jämställdhet 
 Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. [34] 
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. [41] 
 Registerutdrag i arbetslivet. [48] 
 Inhyrning och företrädesrätt till återanställning. [55] 
 Finansdepartementet 
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. [8] 
 De svenska energimarknaderna 
 – en samhällsekonomisk analys. [37] 
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. [40] 
 Marknadsmissbruk II. [46] 
 Resolution. En ny metod för att hantera banker i kris. Vol 1 + 2. [52] 
 Genomförande av Omnibus II- direktivet. [56] 
 En ny reglering för tjänstepensionsföretag. Del 1 + 2. [57] 
 Försvarsdepartementet 
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. [15] 
 Genomförande av Seveso  
 III-direktivet. 
  [17] 
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. [27] 
 Justitiedepartementet 
 Det måste gå att lita på konsumentskyddet­. [4] 
 Skärpta straff för vapenbrott. [7] Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. [18] 
 Genomförande av EU:s nya redovisnings- direktiv. [22] 
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. [25] 
 Tillträde till COTIF 1999. [26] 
 Assisterad befruktning för ensamstående kvinnor. [29] 
 Jordbruks- och bostadsarrende 
 – några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. [32] 
 Från hyresrätt till äganderätt. [33] 
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. [36] 
 Synnerligen grova narkotikabrott. [43] 
  
 F-skuldsanering 
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. [44] 
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. [47] 
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. 
 + Bilaga. [49] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. [38] 
 Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarfrågor. [53] 
 Vildsvin och viltskador 
 – om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt. [54] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11] 
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [35] 
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
 Fud-program 
  2013. [42] 
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. [50] 
 Bostadsförsörjning och riksintressen. [59] 
 Näringsdepartementet 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] Bredband för Sverige in i framtiden. [21] 
 Olycksregister och djupstudier på trans- portområdet. [24] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. [39] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens valfrihetssystem 
 – inom socialtjänsten. [2] 
 Boende utanför det egna hemmet 
 – placeringsformer för barn och unga. [3] 
 Förändrad assistansersättning 
 – en översyn av ersättningssystemet. [9] 
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av hand- lingar. [10] 
 Effektiv och rättssäker  
 PBL-överprövning. 
  [14] 
 Läkemedel för särskilda behov. [20] 
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. [23] 
 Nya regler om upphandling. [51] 
 Privat införsel av alkoholdrycker. Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik. [58] 
 Utbildningsdepartementet 
 Staten får inte abdikera 
 – om kommunaliseringen av den svenska skolan. [5] 
 Män och jämställdhet. [6] 
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. [12] 
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. [19] 
 Unik kunskap genom registerforskning. [45]