Bredband för Sverige in i framtiden 
 Slutbetänkande av 
 Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin 
 Stockholm 2014 
 SOU 2014:21 
 SOU och Ds kan köpas från Brock kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Brock Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Houston. 
 Tryckt av Houston. 
 Stockholm 2014 
 ISBN  
 978-91-38-24094-6 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet  
 Johnson 
  ThomasDen 13 december 2012 beslutade regeringen att tillsätta en utred- ning om utvärdering av bredbandsstrategin. Samma dag förordna- des landshövdingen i Kronobergs län Johnson till särskild utredare. 
 Till experter förordnades den 19 mars 2013 sakkunnige Green, analytikern Parks, statsstödsexperten Barrera, enhetschefen Johnson, konkurrenssakkunniga Huerta, affärsområdeschefen  
 Ellis 
  Garcia,  
 it-strategen 
  Smith, näringspolitiske experten Thomas 
  
 Jackson, 
  
 näringspolitiske handläggaren 
  
 Turner, verk- 
  
 ställande 
  
 direktören  
 Lee 
  Wilson, 
  
 teknologie 
  
 doktorn 
  
 Henderson, planeringsdirektören Harris, 
  
 departe- 
  
 mentssekreteraren Nima Rios samt departementssekreteraren Hurley. 
 Nima Rios entledigades fr.o.m. den 22 oktober 2013. Hurley entledigades fr.o.m. den 1 oktober 2013. 
 Departementssekreterare Wheeler förordnades den 1 oktober 2013 till expert. Departementssekreterare Mullins förordnades den 22 oktober 2013 till expert. Den 5 november 2013 förordnades ämnessakkunniga Chen till expert. 
 Den 6 februari 2013 förordnades Gutierrez till huvud- sekreterare samt  
 Harris till sekreterare i utredningen. 
 Gutierrez entledigades fr.o.m. den 1 oktober 2013. 
 Den 1 oktober 2013 förordnades Jackson och Flores till sekreterare i utredningen. 
 I enlighet med direktiven (dir. 2012:123) överlämnades ett del- betänkande (SOU 2013:47) i maj 2013. 
 Enligt direktiven (dir. 2012:123) skulle utredningen redovisa sitt arbete senast den 31 december 2013. Den 26 september 2013 beslu- tade regeringen om förlängd tid för uppdraget (dir. 2013:87). Upp- draget ska enligt tilläggsdirektivet redovisas senast 31 mars 2014. 
 Utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin överlämnar härmed sitt slutbetänkande  
 Bredband för Sverige in i framtiden 
  
 (SOU 2014:21). 
 Stockholm i mars 2014 
 Johnson 
 /Maria Aust 
 Flores 
 Sammanfattning 
 Vi har haft i uppdrag att utvärdera regeringens bredbandsstrategi. Det innebär att följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen som anges i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan för Europa. I uppdraget ingår även att göra en närmare analys av två insatsområden i bredbandsstrategin, nämligen Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. 
 Huvuduppdraget delas in i tre punkter vilka i sammanfattning är att: 
  
 följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och vid behov föreslå eventuella justeringar av bredbandsstrategin med syftet att möjlig- göra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin, 
  
 utreda hur kommunernas agerande i olika roller påverkar bred- bandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett Infrastructure Clearing House (ICH) enligt förslag från Post- och telestyrelsen eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredband, och 
  
 kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbands- utbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden under perioden  
  
 2008–2012, 
  analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organi- sationsstruktur och göra en internationell jämförelse. 
 Den sistnämnda punkten avrapporterades i vårt delbetänkande 
 Effektivare bredbandsstöd 
 . 
  
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:21 
  
 Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden 
 Såväl Sveriges regering som EU kommissionen har satt upp mål för bredbandsutbyggnaden. De svenska målen framgår av regeringens bredbandsstrategi. De europeiska målen framgår av den digitala agendan för Europa. 
 Målen i regeringens bredbandsstrategi är att 90 procent av alla hushåll och företag i Sverige bör ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s år 2020 och att 40 procent av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s år 2015. Målet för år 2015 har redan uppnåtts. Fortfarande kvarstår att nå målet om att 90 procent bör ha tillgång till 100 Mbit/s år 2020. 
 Till detta kommer målen i den digitala agendan för Europa som uttrycker en strävan att uppnå att alla i Europa har tillgång till internethastigheter på över 30 Mbit/s och att minst 50 procent av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över 100 Mbit/s år 2020. 
 I bredbandsstrategin anger regeringen att målen för utbyggna- den tydligare, jämfört med tidigare förd stödpolitik, behöver grun- das på en marknadsmässig utbyggnad och på de åtgärder och verk- tyg som möjliggörs genom lagen om elektronisk kommunikation. 
 Men, om bredbandsmålen ska nås krävs även att det offentliga Sverige är med, på olika sätt. Bland de offentliga aktörer som är involverade återfinns kommuner, länsstyrelser, regioner och statliga myndigheter. 
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
 Enligt bredbandsstrategin är det marknaden som ska investera. I kapitlet definierar vi begreppen marknaden och marknadsmässig utbyggnad. 
 Enligt PTS Bredbandskartläggning hade 53 procent av Sveriges hushåll och företag tillgång till en teoretisk hastighet om minst 100 Mbit/s år 2012. Det är stora geografiska variationer i tillgången till bredband med höga hastigheter. 
 Med hänsyn tagen till såväl investeringar från marknadens aktö- rer och till statliga stöd, uppskattas de totala investeringarna i fasta och mobila bredbandsinfrastrukturer under perioden  
 2010–2013 
  till drygt 35 miljarder kronor. Det finns olika åsikter kring om bred- bandsmålen kommer att uppnås till 2020 eller inte. Det är ett antal 
 10 
  
 SOU 2014:21 
  
 Sammanfattning 
  
 faktorer som påverkar bredbandsutbyggnaden. De faktorer vi anser ha störst påverkan är regering/riksdag och EU, efterfrågan, kon- kurrenstryck, teknikutveckling och kommunernas agerande. 
 Fiberutbyggnaden har framför allt varit koncentrerad till stora företagskunder och flerfamiljshus i tätorter. Det som nu kvarstår är kundsegment där kostnaden per ansluten slutkund är högre. Ett sådant kundsegment är villor och andra småhus som radhus och kedjehus. 
 När det gäller EU:s 30  
 Mbit/s-mål 
  kan mobilt bredband utgöra ett viktigt komplement för de områden som inte får bredband med hög överföringshastighet via trådbundna tekniker. 
 Vi anser att ett mobilitetsmål bör tillföras regeringens bred- bandsstrategi. Vi har inte tagit ställning till hur ett sådant bör formuleras, inte heller hur det på bästa sätt kan uppnås. 
 Stöd till bredbandsutbyggnad i glest bebyggda områden har varit viktigt och vi anser att det kommer att vara fortsatt viktigt för att alla hushåll till slut ska nås av infrastrukturer som klarar hastigheter om 100 Mbit/s. 
 Från nationell till regional och lokal nivå 
 Lokala och regionala bredbandsstrategier utgör en viktig del i för- verkligandet av regeringens bredbandsstrategi. Enligt regeringens bredbandsstrategi ska det långsiktiga behovet av infrastruktur ingå som en naturlig del i kommunernas utvecklings- och planerings- arbete och i det regionala tillväxtarbetet. Ett sätt att göra detta kan vara att arbeta med regionala och lokala bredbandsstrategier och digitala agendor. Sista december 2013 hade 14 län en regional bred- bandsstrategi, varav fyra togs fram under 2013. Av dessa fyra är det två län som uppger att bredbandsstrategin ingår som en del av den digitala agendan för regionen. 
 Det har skett en positiv utveckling av antalet kommuner som har en bredbandstrategi. År 2013 hade 43 procent av samtliga kom- muner en strategi som uppdaterats efter 2007. År 2012 var mot- svarande andel 34 procent. 
 Regeringen har genom att föra in bredband som ett allmänt intresse i plan- och bygglagen betonat vikten av frågan för kommunerna. Detta är ett sätt att få upp frågan på kommunens agenda även om det inte ställer krav på kommunen att själva bygga ut bredband till kommunmedlemmarna. På den regionala nivån har 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:21 
  
 länsstyrelserna och i vissa fall regionerna ett ansvar för att verka för att regeringens bredbandsmål nås. Det regionala tillväxtarbetet ut- gör också en förutsättning för arbetet med bredbandsfrågor i form av regionala utvecklingsprogram/regionala utvecklingsstrategier och deras koppling till kommunernas översiktsplaner. Även på denna nivå är därför en bredbandsstrategi ett strategiskt viktigt doku- ment. 
 En arbetsgrupp inom Bredbandsforum har tagit fram Bred- bandsguiden som ett stöd för kommunerna i deras arbete med att fram bredbandsstrategier. Vi anser att detta är ett bra och viktigt dokument som bör användas av kommunerna. Men det räcker inte med att Bredbandsguiden är framtagen. Den behöver även imple- menteras mer handgripligt och kommuner behöver stöd i bred- bandsfrågor. Givetvis är inte alla kommuner i behov av precis samma stöd utan detta måste situationsanpassas. 
 Kommunen som planläggare och markägare 
 Kommuner har två viktiga funktioner när det gäller åtkomst till mark. Dels i sin roll som planläggare, dels som markägare. Kom- muner och landsting äger tillsammans 2 procent av den totala marken i Sverige. Men kommuner äger ofta mark inom strategiskt viktiga områden när det gäller bredbandsutbyggnad. 
 I Bredbandsguiden ges ett antal råd till kommuner. Råden syftar bl.a. till att undanröja de hinder för utbyggnad relaterade till till- träde till kommunal mark som uppmärksammats av operatörer. Den centrala frågan vid upplåtelse av mark är avvägningen mellan kommunens och ledningsägarens intressen. Genom att ha tagit ställning till bredbandsfrågan i en bredbandsstrategi blir det lättare för kommunen att agera på ett sätt som gynnar bredbands- utbyggnaden. 
 Vi tror att det vore bra om det fanns ett forum där kommuner och operatörer kan diskutera och förhandla om t.ex. standardavtal och riktlinjer för marktillträde, anläggningsarbeten och andra för bredbandsutbyggnaden relevanta avtalsområden. 
 När det gäller bredbandsutbyggnad finns ingen tydlig motpart till SKL vid avtalsförhandlingar om bl.a. tillträde till mark. Det finns ett behov av en branschorganisation för operatörerna som kan agera motpart i förhandlingar med kommuner om standard- avtal och dylikt. 
 12 
  
 SOU 2014:21 
  
 Sammanfattning 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
 Vi anlitade ett konsultföretag för att utreda möjligheterna att in- rätta en s.k. Infrastructure Clearing House, ICH, eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning. 
 Konsulten gjorde först bedömningen att risken och uppoffringen med att inrätta ett nationellt ICH är större än belöningen/nyttan. Detta bland annat med hänsyn till den utveckling som skett och sker på marknaden där operatörerna fortsätter att investera och den potentiella marknaden för ett ICH blir mindre och mindre. Vidare gjordes bedömningen att ICH är en väl stor och komplicerad lös- ning på det huvudsakliga problemet, nämligen att samordning och samförläggning ska främjas. 
 Vi gör liksom konsulten bedömningen att det lokala och region- ala perspektivet måste vara utgångspunkten för en lösning som främjar samordning och samförläggning. Vi valde därför att inte gå vidare med en djupare analys av ett nationellt ICH och anser inte heller att ett ICH i dagsläget är den lösning som bör förordas. 
 En alternativ lösning till ett nationellt ICH togs fram. Den alternativa lösningen kan sägas innehålla två delar. Dels att generellt stimulera samförläggning och samordning, vilket gynnar så väl den marknadsmässiga utbyggnaden som den utbyggnad som sker genom stöd. Dels av ett stöd för samförläggning av kanalisation för bred- bandsutbyggnad där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad. 
 Vi gör istället bedömningen att kommuner bör arbeta aktivt för att främja samordning och samförläggning. Detta kan ske genom att ställa krav på samordning och samförläggning i markavtal och grävtillstånd, genom att använda Ledningskollen och genom att anordna s.k. grävmöten. Däremot anser vi inte att ett stöd bör införas för att främja samordning och samförläggning. 
 Kommuners agerande på utbudssidan 
 Kommunallagen sätter upp gränser för vilka verksamheter som kommuner får bedriva, men innehåller inte bestämmelser som direkt berör konkurrensneutraliteten mellan offentliga och privata aktörer. I syfte att öka möjligheterna för konkurrens på lika villkor finns en bestämmelse i konkurrenslagen som ger möjlighet att för- bjuda konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. En fråga 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:21 
  
 som kan prövas är om kommunens agerande strider mot lokalise- ringsprincipen. 
 De kommunala stadsnätens roll i den svenska bredbandsutbygg- naden har varit, och är, mycket betydelsefull. 
 Stadsnäten står för cirka 2/3 av den fiber som hittills har anlagts. Förutom stadsnäten är det i huvudsak TeliaSonera och  
 IP-Only 
  som investerar i lokal fast bredbandsinfrastruktur. De kommunala stadsnäten bygger i första hand ut i tätort, men även i glest be- byggda områden. I ett antal kommuner saknas stadsnät. Där kan det vara viktigt att kommunen tar ställning till om man ska bygga och investera själv, eller om man exempelvis ska sluta samverkans- avtal med någon privat aktör. 
 Om regeringens bredbandsmål ska kunna nås krävs omfattande investeringar från samtliga marknadsaktörer. 
 Utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur med hög överförings- hastiget behöver stimuleras om regeringens bredbandsmål ska nås. Det skulle eventuellt kunna gynna utbyggnaden om ett undantag från lokaliseringsprincipen införs i lagen om vissa kommunala befo- genheter. 
 Vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda samtliga frågeställningar som behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi anser därför att regeringen skyndsamt bör ta initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden. 
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
 En anledning till att kommuner efterfrågar en bredbandsutbyggnad är för att kunna erbjuda sina invånare välfärdstjänster, dvs. tjänster inom skola, vård och omsorg. Med den demografiska utveckling som Sverige har kommer det att vara en ökande andel äldre som inte förvärvsarbetar. Efterfrågan på digitaliserade välfärdstjänster inom vård och omsorg förväntas därför bli större. 
 Företag behöver ha såväl fast som mobil bredbandsuppkoppling för att kunna ha kontakter med kunder, leverantörer och myndig- heter. Tillgång till bredband med hög överföringshastighet är en viktig faktor för att kunna utveckla företagande utanför tätort. 
 14 
  
 SOU 2014:21 
  
 Sammanfattning 
  
 Konsumenternas hastighetsbehov följer tydligt utvecklingen av tjänster på internet. Antalet hushållsabonnemang med högre över- föringshastigheter ökar medan de med lägre hastigheter minskar. Andelen av alla hushåll som år 2013 hade ett 100  
 Mbit/-abonne- 
  mang var 21 procent. År 2013 var det 36 procent av hushållen med tillgång till 100 Mbit/s som även hade ett 100  
 Mbit/s-abonnemang. 
  Detta kan jämföras med EU:s strävan efter att minst 50 procent av hushållen abonnerar på över 100 Mbit/s år 2020. 
 I våra direktiv anges att vi ska utreda hur man baserat på för- värvade erfarenheter, kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder för att underlätta marknadsmässig utbyggnad. Vi gör bedömningen att en kommunal bredbandssamordnare bör samverka med byalag respektive villa- samfälligheter och dylika sammanslutningar för att aggregera efter- frågan på utbyggnad. Vidare gör vi bedömningen att kommunerna i bredbandsstrategin bör inkludera en plan för hur efterfrågan ska stimuleras och aggregeras, och hur samarbete med olika och när- liggande byalag ska stimuleras. 
 Ett sätt att öka utbudet av infrastruktur är att arbeta med att aggregera efterfrågan på de tjänster som kräver hög kapacitet. Genom att slå samman efterfrågan från ett antal organisationer inom en region eller en sektor kan intresset från marknadens aktörer att investera i bredbandsutbyggnad öka. 
 Det är vår bedömning att ett synliggörande av var det finns en efterfrågan på att digitalisera tjänster inom exempelvis vård, skola och omsorg kan stimulera utbyggnaden av bredband. Vi föreslår därför att PTS får i uppdrag att utforma en funktion som syftar till att geografiskt aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster. Genom att aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster, aggrege- ras också efterfrågan av bredbandsutbyggnad. Vi föreslår att PTS ansvarar för att utreda hur funktionen ska realiseras och utformas. 
 Att stimulera kommunernas engagemang 
 Kommunerna har en mycket viktig roll i bredbandsutbyggnaden. Vi tror att det är viktigt att kommuner från statligt håll erbjuds relevant kunskap och stöd för att främja bredbandsutbyggnaden. Vi föreslår därför en organisation för att ytterligare öka kunskapen och stimulera engagemanget för bredbandsfrågan hos kommunerna. Kommunerna befinner sig i olika faser när det gäller engagemang 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:21 
  
 och utbyggnadsgrad och kommunerna har olika förutsättningar med anledning av geografi, demografi etc. 
 En organisation för att stimulera kommuners engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredband bör etableras. Organisa- tionen bör initialt ges ett mandat på tre år, med möjlighet till för- längning till åtminstone år 2020. 
 Organisationen ska ha en nationell, en regional och en lokal nivå. Samverkan bör genomsyra organisationen såväl inom som mellan de tre nivåerna. Organisationen ska vara ett sätt för staten att ge bättre förutsättningar för att uppnå målen i regeringens bredbands- strategi. Organisationen ska främja kommunernas engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredband men eftersom bredband bara har ett värde om det används för olika tjänster använder vi begreppet engagemang för digitalisering i vår organisation. Att se nyttan av bredband handlar om att se nyttan av att använda bred- band. 
 SKL har en mycket viktig roll när det gäller förankring av orga- nisationen. Vi anser att regeringen och SKL bör sluta en överens- kommelse om SKL:s roll i relation till den föreslagna organisa- tionen. 
 På den nationella nivån föreslår vi att Bredbandsforum ges ett utökat ansvar för att stimulera kommunernas engagemang för digitalisering genom att bistå och vara ett stöd för den regionala och lokala nivån gällande bredbandsfrågor. Genom att använda Bred- bandsforum blir denna nationella stödfunktion en del av rege- ringens bredbandsstrategi. Det nuvarande kansliet utökas med två tjänster för detta uppdrag. Bredbandsforums mandat förlängs tre år, med möjlighet till förlängning till år 2020. Vi föreslår även att PTS ges ett ansvar för kompetensstöd till den regionala nivån gällande bredbandsstöd. Detta ska således inte ingå Bredbands- forums utökade ansvar. 
 Även på regional nivå behövs samverkan. Bredbandskoordinato- rer tillsätts på regional nivå. Vi föreslår att bredbandskoordinato- rerna placeras hos den som har ansvar för det regionala tillväxt- arbetet. 
 På den lokala nivån bör varje kommun ha en bredbandssamord- nare som samordnar kommunens olika verksamhetsdelar så att de kommunicerar och tar hänsyn till bredbandsperspektivet i samtliga relevanta sammanhang. 
 Utöver detta ser vi att det är viktigt med samordning och sam- verkan mellan de nationella myndigheter som ansvarar för tillämp- 
 16 
  
 SOU 2014:21 
  
 Sammanfattning 
  
 ning av regelverk och andra frågor som påverkar utbyggnaden av bredband. Dessa myndigheter är PTS, Konkurrensverket, Jord- bruksverket, Boverket, Lantmäteriet och Tillväxtverket. 
 Konsekvenser av förslagen 
 Vårt uppdrag har bl.a. varit att föreslå justeringar i regeringens bredbandsstrategi. Syftet med eventuella justeringar ska vara att nå målen i bredbandsstrategin. Av detta följer att konsekvenserna av de förslag som vi lägger inte skiljer sig jämfört med de konsekven- ser som framgår av regeringens bredbandsstrategi. Detta gäller för- utom på ett område, kostnader för staten. 
 Vi förslår en organisation för samverkan och kompetensstöd i syfte att stimulera kommunernas engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. 
 Vi beräknar att den föreslagna organisationen kommer att leda till en årlig kostnad för staten på 17 750 000 kronor. För att finansiera tillsättandet av bredbandskoordinatorer och det utökade ansvaret för Bredbandsforum föreslår vi att medel omfördelas från dels anslaget 2:3, Grundläggande betaltjänster, dels från kanalisations- stödet. 
 Vi föreslår att en funktion för att geografiskt aggregera efter- frågan av digitaliserade tjänster ska utvecklas. Funktionen syftar till att synliggöra var det finns behov och möjlighet att bygga ut bred- band med hög överföringskapacitet och tjänar således som ett sätt att aggregera efterfrågan på bredband. Vi beräknar att utform- ningen av den föreslagna funktionen kommer att leda till en kost- nad för staten på 500  
 000–700 
  000 kronor. Vårt förslag är att medel för finansiering av denna kostnad tas i anspråk från anslag 2.4, Informationsteknik: telekommunikation. 
 17 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande ..................... 
  
 19 
  
 1.1 
  
 Uppdrag.................................................................................... 
  
 19 
  
 1.2 
  
 Genomförande ......................................................................... 
  
 20 
  
 2 
  
 Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden.................. 
  
 23 
  
 3 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid ............................... 
  
 27 
  
 3.1 
  
 Uppföljning av hur tillgången till bredband utvecklats......... 
  
 28 
  
 3.1.1 Tillgång till 30 Mbit/s och 100 Mbit/s ........................ 
  
 30 
  
 3.1.2 Utvecklingen år 2013.................................................... 
  
 35 
  
 3.1.3 Täckningsgrad i ett europeiskt perspektiv .................. 
  
 37 
  
 3.2 
  
 Hur tillgången till bredband har uppnåtts.............................. 
  
 39 
  
 3.2.1 Investeringar av marknadens aktörer .......................... 
  
 41 
  
 3.2.2 Statliga stöd för bredbandsutbyggnad......................... 
  
 46 
  
 3.2.3 Lokala och regionala initiativ ....................................... 
  
 47 
  
 3.3 
  
 Vad har påverkat bredbandsutbyggnaden?............................. 
  
 49 
  
 3.3.1 Kommer bredbandsmålen att uppnås? ........................ 
  
 50 
  
 3.3.2 Att möjliggöra för marknaden att nå 
  
 bredbandsmålen ............................................................ 
  
 59 
  
 3.3.3 Mobilitetsmål i regeringens bredbandsstrategi........... 
  
 60 
  
 3.4 
  
 Förutsättningar som särskilt påverkat utbyggnaden i 
  
 glest bebyggda områden .......................................................... 
  
 62 
  
 3.4.1 Fortsatt stöd för bredbandsutbyggnad är viktigt ....... 
  
 64 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:21 
  
 4 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå ....................... 
  
 67 
  
 4.1 
  
 EU nivån ................................................................................... 
  
 67 
  
 4.2 
  
 Att omsätta regeringens bredbandsstrategi i praktiken......... 
  
 68 
  
 4.2.1 Förekomst av bredbandsstrategier på regional 
  
 och kommunal nivå....................................................... 
  
 70 
  
 4.3 
  
 Att omsätta den digitala agendan i praktiken......................... 
  
 72 
  
 4.3.1 
  
 Länsstyrelsen i Örebro ................................................. 
  
 73 
  
 4.3.2 
  
 Digitaliseringskommissionen....................................... 
  
 74 
  
 4.3.3 Förekomsten av regionala digitala agendor................. 
  
 75 
  
 4.4 
  
 Utvecklings-, 
  planerings- och tillväxtarbete........................... 
  
 75 
  
 4.4.1 Regionalt utvecklingsansvar och regionalt 
  
 tillväxtarbete.................................................................. 
  
 76 
  
 4.4.2 
  
 Plan- och bygglagen...................................................... 
  
 78 
  
 4.5 
  
 Bredbandsstrategier är viktiga ................................................. 
  
 81 
  
 5 
  
 Kommunen som planläggare och markägare .................. 
  
 85 
  
 5.1 
  
 Vem äger marken?.................................................................... 
  
 85 
  
 5.2 
  
 Lagstiftning............................................................................... 
  
 86 
  
 5.2.1 
  
 Kommunen som planläggare........................................ 
  
 87 
  
 5.2.2 
  
 Kommunen som markägare.......................................... 
  
 90 
  
 5.3 
  
 Upplevda problem vid tillträde till kommunal mark ............. 
  
 92 
  
 5.3.1 Förslag som tagits fram för att minska hindren.......... 
  
 94 
  
 5.4 
  
 Kommunens strategiska roll.................................................... 
  
 96 
  
 5.4.1 
  
 Behov av branschorganisation...................................... 
  
 98 
  
 6 
  
 Att främja samordning och samförläggning.................... 
  
 99 
  
 6.1 
  
 Bakgrund................................................................................... 
  
 99 
  
 6.1.1 Betydelsen av samordning och samförläggning ........ 
  
 100 
  
 6.1.2 Många faktorer måste stämma överens för att 
  
 samförläggning ska ske ............................................... 
  
 101 
  
 6.1.3 Möjliga samförläggningssituationer........................... 
  
 102 
  
 6.1.4 EU kommissionens förslag för att sänka 
  
 kostnader ..................................................................... 
  
 103 
  
 6.2 
  
 Utredning av  
 ICH-modellen................................................. 
  
 104 
  
 6 
  
 SOU 2014:21 
  
 Innehåll 
  
 6.2.1 Kan  
 ICH-modellen 
  främja samordning och 
  
 samförläggning?.......................................................... 
  
 105 
  
 6.3 Alternativ lösning .................................................................. 
  
 108 
  
 6.3.1 Generellt stimulera samordning och 
  
 samförläggning............................................................ 
  
 108 
  
 6.3.2 Stöd.............................................................................. 
  
 108 
  
 6.4 
  
 Utredningens slutsatser kring samordning och 
  
 samförläggning....................................................................... 
  
 111 
  
 6.4.1 Att införa ett stöd för samförläggning...................... 
  
 112 
  
 6.4.2 Kommuner bör främja samordning och 
  
 samförläggning............................................................ 
  
 113 
  
 7 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan ........................ 
  
 117 
  
 7.1 
  
 Tillämplig lagstiftning............................................................ 
  
 117 
  
 7.1.1 Kommunalrättsliga principer sätter ramar ................ 
  
 117 
  
 7.1.2 Kommunal verksamhet får överlåtas till bolag ......... 
  
 121 
  
 7.1.3 Regeln om konkurrensbegränsande offentlig 
  
 säljverksamhet............................................................. 
  
 122 
  
 7.1.4 2010  
 års-principer 
  för kommunala insatser på 
  
 bredbandsområdet ...................................................... 
  
 125 
  
 7.1.5 När bredbandsverksamhet drivs i bolagsform .......... 
  
 126 
  
 7.2 Hur ägs lokala bredbandsnät? ............................................... 
  
 127 
  
 7.2.1 Stadsnätskartan under omvandling............................ 
  
 132 
  
 7.3 
  
 Bör legala förutsättningar ändras för att stimulera 
  
 utbyggnaden? ......................................................................... 
  
 135 
  
 7.3.1 Sänkta trösklar ett sätt att främja investeringar........ 
  
 139 
  
 7.3.2 Förslag på placering av undantagsbestämmelse........ 
  
 142 
  
 7.3.3 Förslag på fortsatt utredning av frågan om 
  
 undantag ...................................................................... 
  
 144 
  
 8 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma ... 
  
 145 
  
 8.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 145 
  
 8.1.1 Kommuners efterfrågan av bredbandsutbyggnad..... 
  
 147 
  
 8.1.2 Kommunens efterfrågan av bredband till bostäder .. 
  
 155 
  
 8.2 
  
 Företagens användning av it.................................................. 
  
 156 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:21 
  
 8.3 
  
 Hushållens efterfrågan........................................................... 
  
 159 
  
 8.3.1 Efterfrågeutveckling vad gäller abonnemang och 
  
 hastigheter ................................................................... 
  
 160 
  
 8.4 
  
 Efterfrågan på tjänster............................................................ 
  
 162 
  
 8.5 
  
 Samordna efterfrågan ............................................................. 
  
 163 
  
 8.5.1 Aggregera efterfrågan på utbyggnad.......................... 
  
 164 
  
 8.5.2 Aggregera efterfrågan på tjänster............................... 
  
 167 
  
 9 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang .................... 
  
 171 
  
 9.1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 171 
  
 9.2 
  
 Stimulera kommunernas engagemang för digitalisering...... 
  
 172 
  
 9.2.1 Nationell samverkan mellan myndigheter................. 
  
 173 
  
 9.2.2 Att förankra organisationen hos kommuner............. 
  
 174 
  
 9.2.3 
  
 Nationell stödfunktion............................................... 
  
 175 
  
 9.2.4 
  
 Regional nivå ............................................................... 
  
 180 
  
 9.2.5 
  
 Lokal nivå .................................................................... 
  
 184 
  
 9.2.6 
  
 Kostnader och finansiering......................................... 
  
 185 
  
 10 
  
 Konsekvenser av förslagen ......................................... 
  
 189 
  
 10.1 Konsekvenserna av våra förslag............................................. 
  
 189 
  
 10.1.1 Kostnader för staten ................................................... 
  
 190 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga  
 1–2 
  Kommittédirektiv.......................................................... 
  
 191 
  
 Bilaga 3 Delbetänkandets förslag................................................. 
  
 207 
  
 Bilaga 4 Trådlösa teknikers bidrag till bredbandsstrategin ........ 
  
 217 
  
 Bilaga 5 Möjligheterna att utforma ett stöd som uppfyller 
  
 kriterierna – utredningens bedömning......................... 
  
 227 
  
 8 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 1.1 
  
 Uppdrag 
  
 Utredningens uppgift (dir. 2012:123) är att göra en utvärdering av regeringens bredbandsstrategi. 
  
 1  
  
 Det innebär att utredaren ska göra en uppföljning av hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen som anges i regeringens bredbandsstrategi och i den digitala agendan för Europa (KOM(2010) 245). I upp- draget ingår även att göra en närmare analys av två insatsområden i bredbandsstrategin, nämligen Offentliga aktörer på marknaden och Bredband i hela landet. 
 Huvuduppdraget delas in i tre punkter vilka i sammanfattning är att: 
  
 följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bredbandsstrategi och vid behov föreslå eventuella justeringar av bredbandsstrategin med syftet att möjlig- göra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin, 
  
 utreda hur kommunernas agerande i olika roller påverkar bred- bandsutbyggnaden och utreda möjligheterna att inrätta ett Infrastructure Clearing House (ICH) enligt förslag från Post- och telestyrelsen eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredband, och 
  
 kartlägga den nationella hanteringen av stöd till bredbands- utbyggnad och vem som har varit mottagare av stöden under perioden  
  
 2008–2012, 
  analysera om det finns behov av en mer enhetlig stödhantering med utgångspunkt i nu gällande organi- sationsstruktur och göra en internationell jämförelse. 
  
 1  
 Bredbandsstrategi för Sverige (N2009/8317/ITP). 
 19 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2014:21 
  
 Utredningens direktiv är dessutom tydligt tudelade i uppgifter som ska redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande. Delbetänk- andet har redovisats i maj 2013. I ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:87) beslutade regeringen om förlängd tid för uppdraget. Enligt tilläggs- direktivet ska uppdraget slutredovisas senast den 31 mars 2014. 
 I slutbetänkandet ska utredningen bland annat följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen, kart- lägga hur tillgången till bredband har uppnåtts, kartlägga vilka för- utsättningar som har påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest bebyggda områden, utreda hur man kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder, samt vid behov föreslå justeringar av bred- bandsstrategin för att nå målen. 
 I slutbetänkandet ska också redovisas hur kommuners agerande som markägare, ägare av bredbandsinfrastruktur och bostadsägare påverkar bredbandsutbyggnaden. Dessutom ska möjligheterna att inrätta ett Infrastructure Clearing House (ICH) enligt Post- och telestyrelsens (PTS) förslag utredas. 
  
 2 
  
 1.2 
  
 Genomförande 
  
 Enligt direktiven ska utredningen ta tillvara kunskaper och erfaren- heter som finns hos ett stort antal aktörer inom utrednings- området. Detta har tillgodosetts på olika sätt. 
 En expertgrupp tillsattes den 19 mars 2013 och har haft sam- manlagt sex sammanträden. Sekreterarna har haft enskilda möten med experterna. 
 Expertgruppen har varit sammansatt av deltagare från Post- och Telestyrelsen, Bredbandsforum, Tillväxtverket, Statens Jord- bruksverk, Konkurrensverket, Region Skåne, Trafikverket, Region- förbundet Västerbottens län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Sveriges Kommuner och Landsting, IT & år 2020 bör 90 procent av alla hushåll och företag ha tillgång till 100 Mbit/s, år 2015 bör 40 procent av alla hushåll och företag ha tillgång till 100 Mbit/s. Utöver detta finns ett riksdagsbundet mål att alla hus- håll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektro- niska samhällstjänster och service via bredband. 
 Regeringens mål är teknikneutrala, dvs. det är inte överförings- tekniken i sig som är intressant. Det som är intressant är att bred- band byggs ut med de tekniker som möjliggör överföringshastig- heter i enlighet med de fastställda bredbandsmålen. Vilka tekniker som kan bidra till målen kan ändras över tid, i takt med teknik- utvecklingen. Detta medför, enligt regeringen, att marknads- mässiga investeringar behöver göras både i fasta och mobila nät. 
 Bredbandsstrategin ska ses i kontexten av det mål som rege- ringen i den digitala agendan har satt upp för den svenska  
 it-politi- 
  Shea; att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitalise- ringens möjligheter. 
  
 1  
  
 Om detta mål ska kunna förverkligas krävs att tillgången till bredband med hög överföringshastighet ökar i den utsträckning som anges i bredbandsstrategin. I den digitala agendan argumenterar regeringen för varför det är viktigt att 
  
 1  
 It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige (N2011/342/ITP). 
 23 
  
 Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden 
  
 SOU 2014:21 
  
 digitalisera det svenska samhället och därmed varför det krävs en utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet. 
 I den digitala agendan för Europa ställs tre mål upp; senast år 2013 bör alla i Europa ha tillgång till grundläggande bredband 
  
 2 
  
 , en strävan efter att alla i Europa senast år 2020 bör ha tillgång till internethastigheter på över 30 Mbit/s och att minst 50 procent av de europeiska hushållen ska abonnera på internetförbindelser på över 100 Mbit/s år 2020. 
 I regeringens bredbandsstrategi anges fem stycken insatsområ- den som särskilt viktiga för att få till stånd den utbyggnad som krävs om målen i strategin ska kunna nås. I utredarens uppdrag ingår att göra en närmare analys av två av dessa; Offentliga aktörer och Bredband i hela landet. 
  
 3 
  
 Regeringens bredbandsstrategi är ett medel i strävan att nyttan med bredband ska kunna realiseras och komma hela samhället till godo. Utvecklingen går mot alltmer bandbreddskrävande tjänster och om alla i framtiden ska kunna använda dessa tjänster krävs en utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet. En hög nivå av utnyttjande av digitaliseringens möjligheter, dvs. en hög använd- ning av it och internet är bra för Sverige både vad gäller tillväxt, konkurrenskraft och innovationsförmåga. Det bidrar till utveck- lingen av ett hållbart samhälle. Det hjälper också till att möta ut- maningar i form av en ökad globalisering, klimatförändringar och en åldrande befolkning i ett glest befolkat land. 
 Under  
 2000-talet 
  har ett par statliga utredningar behandlat bred- bandsfrågor och nätutbyggnad.  
 It-infrastruktur 
  för stad och land, 
  
 4  
  
 Bredbandsnät i hela landet – statens infrastruktur som resurs 
  
 5 
  
 , Kommunstöd till lokal  
 it-infrastruktur, 
  
 6 
  
 Bredband till hela landet 
  
 7 
  
 . Förslagen som läggs i vårt delbetänkande, Effektivare bredbands- stöd 
  
 8  
  
 finns i bilaga 3. 
 I vårt utredningsarbete har vi bl.a. haft användning av det arbete som görs inom ramen för Bredbandsforum. Bredbandsforum, som tillsattes av regeringen den 25 mars 2010 (N2010/2461/ITP) har i syfte att främja utbyggnaden av bredband i hela landet och är en del 
  
 2 
  
 EU-kommissionen 
  
  avser med detta att det ska finnas en samhällsomfattande bredbands- täckning som baseras på en kombination av fasta och trådlösa nät. 
  
 3 
  
 Övriga insatsområden i strategin benämns Fungerande konkurrens, Frekvensanvändning och Driftsäkra elektroniska kommunikationer. 
  
 4 
  
 SOU 2000:111. 
  
 5 
  
 SOU 2003:78. 
  
 6 
  
 SOU 2000:68. 
  
 7 
  
 SOU 2008:40. 
  
 8 
  
 SOU 2013:47. 
  
 24 
  
 SOU 2014:21 
  
 Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden 
  
 av bredbandsstrategin. Bredbandsforum sätter fokus på enskilda sakfrågor som kan hindra utbyggnad av bredband med hög över- föringshastighet. Bredbandsforums styrgrupp, liksom dess arbets- grupper, är sammansatt av representanter från privata och offent- liga aktörer som är viktiga för den svenska utbyggnaden av bred- band. 
 I bredbandsstrategin anger regeringen att målen för utbyggna- den tydligare, jämfört med tidigare förd stödpolitik, behöver grun- das på en marknadsmässig utbyggnad och på de åtgärder och verk- tyg som möjliggörs genom lagen om elektronisk kommunikation. 
 Men, om bredbandsmålen ska nås krävs att det offentliga Sverige är med på olika sätt. Bland de offentliga aktörer som är involverade återfinns kommuner, länsstyrelser, regioner och statliga myndig- heter. Länsstyrelserna och vissa regioner ska bl.a. verka för att regeringens bredbandsstrategi för Sverige nås. 
  
 9 
  
 Utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet är en nationell angelägenhet, men också en lokal och regional angelägen- het. Det handlar om att öka den lokala och regionala tillväxten och därmed blir regional utvecklingspolitik viktig och likaså de aktörer som arbetar med detta viktiga. Även om kommunernas roll lyfts fram i direktiven har vi även sett det viktigt att ta hänsyn bl.a. till den roll som länsstyrelser och regioner, har i utbyggnaden av bred- band. Det är viktigt att kommunerna är engagerade i bredbands- utbyggnaden. Genom en fortsatt utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet skapas möjligheter att bo och ta del av sam- hällets service och tjänster även i landsbygd och i glesbygd. Likaså kan tillgång till bredband med hög överföringshastighet göra det möjligt för äldre, oavsett bostadsort, att bo kvar hemma, i och med att det kan skapa förutsättningar för god tillgång till vård och service. 
 PTS Bredbandskartläggning visar att tillgången till bredband är god i Sverige. År 2013 var det färre än 500 hushåll och företag som saknade tillgång till bredband. När tillgången är så hög, varför finns det ett behov av att bygga ut ytterligare infrastruktur för bredband? 
 Svaret ligger i att det är skillnad på bredband och bredband. Det är en väsentlig skillnad i vilken typ av tjänster och funktioner som bredband kan leverera beroende på vilken typ av teknik det levere- ras över. De tekniker som i dag har en mycket stor utbredning i såväl tätort som på landsbygd och i glesbygd är sådana som kan leverera hastigheter upp till 10 Mbit/s. När det gäller tekniker som 
  
 9  
 Framgår av reglerings- och villkorsbrev utfärdade av regeringen. 
 25 
  
 Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden 
  
 SOU 2014:21 
  
 kan leverera hastigheter upp till 100 Mbit/s är utbredningen relativt sett god i tätort, men inte alls god på landsbygd och i glesbygd. 
 Med teknik som kan leverera högre hastighet följer att det är andra typer av tjänster som kan levereras, och att tiden för nedladd- ning och uppladdning kortas ned. 
 Bredbandsutbyggnad styrs av många olika aktörers behov. Före- tag, myndigheter, privatpersoner, kommuner och landsting har alla behov av att kunna använda sig av digitala tjänster. 
 I det dagliga livet är vi i allt större utsträckning beroende av till- gång till bredband, detta gäller i såväl arbetssammanhang som på fritiden. 
 Den primära anledningen till varför det krävs en utbyggnad med hög överföringshastighet är att det behövs utifrån samhälleliga aspekter. Det handlar om demokrati, jämlikhet, att stimulera den ekonomiska tillväxten, öka företagens konkurrenskraft och främja utvecklingen av ett hållbart samhälle. Genom att digitalisera väl- färdstjänster inom exempelvis hälso- och sjukvårdsområden kan offentlig sektor effektiviseras, något som kommer att vara nödvän- digt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen. 
 Ur ett demokratiskt perspektiv finns det flera anledningar till att det är viktigt att bygga ut bredband med hög överförings- hastighet. En sådan anledning är att motverka digitala klyftor i Sverige, dvs. det är viktigt att skapa förutsättningar för goda levnads- förhållanden oavsett geografisk ort. När allt fler tjänster i samhället blir digitala måste alla ges möjlighet att koppla upp sig. Det handlar om att ha en fungerande vardag. Med tillgång till bredband med hög överföringshastighet kommer traditionella arbetsmetoder förändras, nya tjänster och affärsmodeller utvecklas och beteendemönster förändras. 
 26 
  
 3 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Enligt våra utredningsdirektiv ska vi följa upp hur tillgången till bredband har utvecklats i förhållande till målen i regeringens bred- bandsstrategi, kartlägga hur tillgången till bredband med hög över- föringshastighet har uppnåtts med hänsyn till investeringar av marknadens aktörer, befintliga statliga stöd för bredbandsut- byggnad samt regionala och lokala initiativ. Vi ska vidare kartlägga vilka förutsättningar som påverkat utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet i glest bebyggda områden. 
 Vi ska även vid behov föreslå justeringar av bredbandsstrategin för att uppnå målen. Syftet med eventuella justeringar ska vara att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. 
 Ovanstående ska utredas både i relation till målen som anges i den svenska bredbandsstrategin och i förhållande till målen som anges i den digitala agendan för Europa. 
 I detta kapitel görs en uppföljning och kartläggning enligt vad som framgår av våra direktiv. Utöver detta diskuterar vi även kring om bredbandsmålen kommer att kunna nås till år 2020. 
 27 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 3.1 
  
 Uppföljning av hur tillgången till bredband utvecklats 
  
 1 
  
 Målen i regeringens bredbandsstrategi är att 90 procent av alla hus- håll och företag i Sverige bör ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s år 2020 och att 40 procent av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s år 2015. Målet för år 2015 har redan uppnåtts. Dessutom finns det riksdagsbundna målet 
  
 2  
  
 att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. 
 Fortfarande kvarstår att nå målet om att 90 procent bör ha tillgång till 100 Mbit/s år 2020. Till detta kommer målen i den digitala agendan för Europa som uttrycker att alla i Europa bör ha tillgång till grundläggande bredband senast år 2013 samt en strävan att uppnå att alla i Europa har tillgång till internethastigheter på över 30 Mbit/s och att minst 50 procent av de europeiska hushållen abonnerar på internetförbindelser på över 100 Mbit/s år 2020. 
 Utöver de ovan angivna målen ska samhällsomfattande tjänster alltid finnas tillgängliga för alla på likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser. 
  
 3  
  
 I Sverige omfattar de samhällsomfattande tjänsterna; ringa och ta emot samtal, skicka och ta emot fax samt funktionellt tillträde till internet med 1 Mbit/s nedströms. 
 Möjligheterna att uppfylla det svenska bredbandsmålet på 100 Mbit/s bygger enligt regeringens bredbandsstrategi på att mark- naden gör investeringar i båda fasta nät och i mobila nät. Rege- ringen skriver att för att nå den tillgång till bredband som målet anger kommer en utbyggnad av de mobila näten med ny teknik att vara avgörande. Här kommer operatörernas tillgång till radio- 
  
 1 
  
 Detta kapitel baseras till stor del på en studie som utredningen gav konsultföretaget A- focus i uppdrag att genomföra.  
  
 A-focus 
  har i stor utsträckning använt tillgängligt offentligt material. Till exempel har  
 A-focus 
  använt information från PTS Bredbandskartläggning 2012 samt PTS Individundersökning 2013. I dessa har såväl de svenska som de europeiska målen uttrycks i andel hushåll. I Sverige har det saknats tillförlitlig statistik om det faktiska antalet hushåll 
 1 
 , vilket innebär att PTS mätt utbredningen av bredbandsinfrastruktur utifrån befolkning och arbetsställen. Med denna statistik som grund har därefter uppskattningar av andelen hushåll gjorts. 
 Uppdraget omfattade inte en separat insamling av kvantitativ fakta, vilket innebär att fakta för år 2013 inte finns med. Inom ramen för uppdraget genomförde  
 A-focus 
  en workshop med representanter från Acreo, Bredbandsforum, Com Hem,  
 IP-Only, 
  IT- och telekom- företagen, PTS, Skanova, Stadsnätsföreningen, Telenor. Under denna workshop disku- terades viktiga händelser under perioden  
 2010–2013, 
  framgångsfaktorer och hinder för utbyggnaden av bredband samt om målen 2020 kommer att nås. 
  
 2 
  
 Prop. 2009/10:193 Tillgängliga elektroniska kommunikationer. 
  
 3 
  
 1 kap. 1 § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. I kap. 5 framgår även att det ska vara rimliga krav på anslutning. 
  
 28 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 frekvenser att spela en betydande roll. En påverkande faktor för utvecklingen är om de mobila teknikerna kan leverera de över- föringshastigheter som utlovas. När det gäller de mer glesbefolkade delarna av landet gjorde regeringen bedömningen att utvecklingen av trådlösa tekniker och mobilt bredband kommer att spela en central roll. För att hushåll och företag i mer glest befolkade områden ska ha möjlighet att ta del av höga överföringshastigheter via mobilt bredband kommer det i många fall, enligt strategin, att vara nödvändigt med en fast monterad utomhusantenn. Vidare framgår att även bredband via satellit kan spela en roll i den yttersta gles- bygden. 
 Med tillgång till bredband enligt regeringens strategi avses att ha tillgång till en anslutning i hemmet eller till arbetsstället. Strategin är teknikneutral. Däremot inkluderas inte möjligheten att ha tillgång till en rörlig, mobil, användning av bredband. 
 När det gäller målen i den digitala agendan för Europa uttrycker kommissionen att man för att uppnå de ambitiösa mål om täckning och abonnemang som satts upp, måste utarbeta en heltäckande politik som bygger på en teknikmix. Politiken bör inriktas mot två parallella mål dels att garantera samhällsomfattande bredbands- täckning (med en kombination av trådbundna och trådlösa nät) med internethastigheter som gradvis ökar till 30 Mbit/s, dels att över tid främja utbyggnaden och användningen av nästa genera- tions accessnät  
 (NGA-nät) 
  i en större del av EU, vilket möjliggör ultrasnabba internetförbindelser på över 100 Mbit/s. I den digitala agendan för Europa understryks att trådlöst bredband är en viktig resurs för att öka konkurrensen, konsumenternas valmöjligheter och tillgången i landsbygdsområden och andra områden där det är svårt eller ekonomiskt olönsamt att bygga ut trådbaserat bredband. 
 Kommissionen gjorde 2013 bedömningen att följande nät kan räknas som  
 NGA-nät 
  i det nuvarande skedet av marknadsut- vecklingen; fiberbaserade accessnät (FTTx), avancerade kabelnät och vissa avancerade trådlösa accessnät som kan erbjuda varje abon- nent tillförlitliga höghastighetstjänster 
  
 4 
  
 . Kommissionen nämner t.ex. utvecklingen av  
 LTE-Advanced 
 (LTE-A) 
  och att de trådlösa näten kan behöva byggas ut med en viss täthetsgrad eller med t.ex. riktade antenner. 2010 gjorde kommissionen bedömningen att  
 NGA-nät 
  i de flesta fall är resultatet av uppgraderingar av befintliga 
  
 4  
 EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bred- bandsnät, (2013/C 25/01), 3 (58). 
 29 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 kopparnät eller koaxialnät. Men med den teknikutveckling som skett sedan 2010 är bedömningen i dag således en annan. 
 Det talas ofta om vikten av fiberutbyggnad och då avses i de flesta fall en generell fiberutbyggnad på olika sträckor i nät för elektronisk kommunikation, såväl i stomnät, områdesnät, till bas- stationer som i accessnät. Ju längre ut i näten som det byggs fiber, desto högre överföringshastigheter kan uppnås hos slutanvändarna. När det diskuteras vilka tekniker som kan uppfylla målen i rege- ringens bredbandsstrategi och de europeiska målen, t.ex. i Post- och telestyrelsens (PTS) uppföljning av regeringens bredbands- strategi, är det olika tekniker i accessnätet som avses. 
  
 3.1.1 
  
 Tillgång till 30 Mbit/s och 100 Mbit/s 
  
 Vi följer nedan upp hur tillgången till överföringshastigheter om 100 Mbit/s respektive 30 Mbit/s har utvecklats under åren 2010- 2012. PTS har i sin bredbandskartläggning valt att tolka tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s som att stadigvarande befolkning och fasta verksamhetsställen på kort tid och utan särskilda kostnader ska kunna beställa ett internetabonnemang som i vart fall under förhållandevis gynnsamma omständigheter medger en över- föringskapacitet på 100 Mbit/s nedströms 
  
 5 
  
 . I PTS Bredbandskart- läggning för år 2012 följs inte det europeiska målet om 30 Mbit/s upp särskilt 
  
 6 
  
 . I oktober 2012 gjorde dock PTS ett antagande om att teoretiska hastigheter överstigande 30 Mbit/s respektive 100 Mbit/s endast kunde nås via trådbundna infrastrukturer, i form av fiber,  
 kabel-tv 
  och vdsl inom 500 meter från telestation. 
 Tillgång till 100 Mbit/s teoretisk hastighet 
 Enligt PTS Bredbandskartläggning 2010 hade 44 procent av Sveriges hushåll 
  
 7  
  
 och företag tillgång till en teoretisk hastighet om minst 100 Mbit/s, en andel som ökat till 53 procent år 2012. 
  
 5 
  
 PTS Bredbandskartläggning 2012 - en geografisk översikt av bredbandstillgången i Sverige. PTS, 2013. 
  
 6 
  
 I den kartläggning som PTS gör över tillgången till bredband 2013 följer myndigheten upp det europeiska målet om 30 Mbit/s. 
  
 7 
  
 Statistiken om antalet hushåll i Sverige har varit bristfällig och för att mäta bred- bandsutbyggnaden i relation till regeringens mål har PTS baserat resultatet i sin kartläggning på uppskattningar om antal hushåll, cirka 4,5 miljoner hushåll. 
  
 30 
 SOU 2014:21 Uppföljning, kartläggning, framtid 
 Tabell 3.1 Andel hushåll och företag med en teoretisk hastighet om minst 100 Mbit/s 
  
 År 2010 
  
 År 2011 
  
 År 2012 
  
 Andel 
  
 44 % 
  
 49 % 
  
 53 % 
  
 Källa: PTS. 
 Om regeringens bredbandsmål ska nås krävs således att andelen hushåll och företag som har tillgång till 100 Mbit/s ökar med 37 procentenheter. 
 Utöver den teoretiska tillgången till 100 Mbit/s redovisar PTS i sin bredbandskartläggning den faktiska hastigheten, vilket avser den hastighet en slutanvändare kan förvänta sig i praktiken när den använder sin internetanslutning från hushållet eller arbetsplatsen. Den faktiska hastigheten skiljer sig från den teoretiska hastigheten. Den teoretiska hastigheten avser den maxhastighet som endast kan uppnås i extremt gynnsamma fall. Som ett mått på faktisk över- föringshastighet använder PTS i sin kartläggning den hastighet ett internetabonnemang ger i genomsnitt enligt tjänsten Bredbands- kollen 
  
 8 
  
 . 
 Av PTS Bredbandskartläggning 2012 framgår att det då fodrades trådbundna accesstekniker i form av fiber- eller  
 kabel-tv-nät 
  för att få tillgång till riktigt höga faktiska hastigheter om 50 Mbit/s eller mer. Teoretiskt är det även möjligt att nå faktiska hastigheter om 50 Mbit/s eller mer via xDSL men vid tillfället för kartläggningen erbjöds inte kommersiella tjänster med denna hastighet i någon större omfattning. Detta innebär således att redovisningen av 100 Mbit/s teoretisk hastighet överensstämmer med kartläggning av tillgången till 50 Mbit/s faktisk hastighet, eftersom det rör sig om samma infrastrukturer. Vi har valt att redovisa data för 50 Mbit/s faktisk hastighet eftersom den är nedbruten på en mer detaljerad nivå än vad PTS uppföljning av 100 Mbit/s teoretisk hastighet är. 
 Enligt PTS Bredbandskartläggning 2010 hade 42 procent av Sveriges befolkning, och 32 procent av arbetsställena, tillgång till minst 50 Mbit/s faktisk hastighet. År 2012 hade dessa andelar ökat till cirka 50 procent av befolkningen och 43 procent av arbets- ställena. Anledningen till att procentsatserna skiljer sig åt mellan redovisningen av 100 Mbit/ teoretiskt och 50 Mbit/s faktisk är att 
  
 8  
 www.bredbandskollen.se 
 31 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 100 Mbit/s teoretisk hastighet mäts i andel hushåll medan 50 Mbit/s faktisk hastighet mäts i andel av befolkningen. 
 Tabell 3.2 Tillgång till bredband om minst 50 Mbit/s (faktisk hastighet) 
  
 År 2010 
  
 År 2011 
  
 År 2012 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 ställen 
  
 ställen 
  
 ställen 
  
 Totalt 
  
 42 % 
  
 32 % 
  
 46 % 
  
 38 % 
  
 50 % 
  
 43 % 
  
 I tätort och 
  
 småort 
  
 47 % 
  
 43 % 
  
 51 % 
  
 48 % 
  
 55 % 
  
 53 % 
  
 Utanför tätort 
  
 och småort 
  
 5 % 
  
 4 % 
  
 7 % 
  
 7 % 
  
 9 % 
  
 9 % 
  
 Källa: PTS. 
 Det är stora geografiska variationer i tillgången till bredband om minst 50 Mbit/s. I oktober 2012 var det 13 kommuner som hade en lägre täckningsgrad än 3 procent och 13 kommuner som hade en högre andel av hushållen med tillgång till 50 Mbit/s än 70 procent (sex av dessa kommuner återfanns i Stockholms län). 
 Tabell 3.3 Tillgång till bredband om minst 50 Mbit/s (faktisk hastighet), kommuner med lägre än 3 procent täckningsgrad, respektive kommuner med högre än 70 procent täckningsgrad 
  
 Lägst täckningsgrad 
  
 Högst täckningsgrad 
  
 Kommun 
  
 Andel 
  
 Kommun 
  
 Andel 
  
 Älvdalen 
  
 0,1 % 
  
 Sundbyberg 
  
 95,6 % 
  
 Bräcke 
  
 0,1 % 
  
 Solna 
  
 95,1 % 
  
 Eda 
  
 0,1 % 
  
 Stockholm 
  
 87,4 % 
  
 Torsby 
  
 0,2 % 
  
 Upplands Väsby 
  
 82,9 % 
  
 Kramfors 
  
 0,6 % 
  
 Skellefteå 
  
 80,1 % 
  
 Ragunda 
  
 0,8 % 
  
 Umeå 
  
 79,8 % 
  
 Kil 
  
 0,9 % 
  
 Malmö 
  
 77,9 % 
  
 Malung-Sälen 
  
 1,4 % 
  
 Göteborg 
  
 75,9 % 
  
 Hörby 
  
 2,1 % 
  
 Lidingö 
  
 74,0 % 
  
 Skurup 
  
 2,2 % 
  
 Sollentuna 
  
 73,9 % 
  
 Tranemo 
  
 2,3 % 
  
 Västerås 
  
 73,2 % 
  
 Sjöbo 
  
 2,7 % 
  
 Landskrona 
  
 72,2 % 
  
 Gagnef 
  
 2,9 % 
  
 Hällefors 
  
 70,1 % 
  
 Källa: PTS. 
 32 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 I PTS kartläggning redovisas täckningen av  
 fiber/fiber-LAN 
  och  
 kabel-tv-nät 
  på dels  
 kommun-/länsnivå, 
  dels inom tätort/småort och utanför tätort/småort. 
 Enligt PTS Bredbandskartläggning har följande utveckling av bredbandsinfrastruktur skett i landet under perioden  
 2010–2012, 
  se tabell 3.4, avseende  
 fiber/fiber-LAN 
  och  
 kabel-tv-nät. 
  
 Tabell 3.4 Andel av befolkning och arbetsställen med tillgång till  
 fiber/fiber-LAN 
  och  
 kabel-tv 
  (DOCSIS 3.0) 
  
 År 2010 
  
 År 2011 
  
 År 2012 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 ställen 
  
 ställen 
  
 ställen 
  
 Total tillgång till bredband 
  
 33 % 
  
 27 % 
  
 40 % 
  
 35 % 
  
 44 % 
  
 39 % 
  
 via  
 fiber/fiber-LAN 
  
 I tätort och småort 
  
 37 % 
  
 36 % 
  
 44 % 
  
 43 % 
  
 49 % 
  
 48 % 
  
 Utanför tätort och småort 
  
 5 % 
  
 4 % 
  
 7 % 
  
 7 % 
  
 9 % 
  
 9 % 
  
 Total tillgång till bredband 
  
 32 % 
  
 22 % 
  
 32 % 
  
 24 % 
  
 35 % 
  
 27 % 
  
 via  
 kabel-TV 
  
 I tätort och småort 
  
 36 % 
  
 30 % 
  
 36 % 
  
 31 % 
  
 40 % 
  
 35 % 
  
 Utanför tätort och småort 
  
 0,16 % 
  
 0,04 % 
  
 0,15 % 
  
 0,05 % 
  
 0,021 
  
 0,06 % 
  
 Källa: PTS. 
 Den totala täckningsgraden för bredband via  
 fiber/fiber-LAN 
  var 44 procent för befolkningen och 39 procent för arbetsställen i oktober 2012. Det är framför allt utbyggnaden i tätort och småort som ger dessa relativt höga siffror. Utanför tätort och småort har utbyggnaden av fiber skett betydligt långsammare. I oktober 2010 täckte bredband via  
 fiber/fiber-LAN 
  5 procent av befolkningen och 4 procent av arbetsställen belägna utanför tätort och småort. Två år senare hade andelen ökat till 9 procent av såväl befolkning och arbetsställen utanför tätort och småort. Det motsvarar en ökning på nästan 100 000 personer samt 19 000 arbetsställen. Till- gången till  
 fiber/fiber-LAN 
  skiljer sig stort mellan olika kom- muner. I 16 kommuner understeg täckningsgraden 3 procent av befolkningen, se tabell 3.5. 
 33 
 Uppföljning, kartläggning, framtid SOU 2014:21 
  
 Tabell 3.5 
  
 Tillgång till  
 fiber/fiber-LAN 
  i kommuner med lägre än 3 procent 
  
 täckningsgrad 
  
 Kommun 
  
 Andel 
  
 Storfors 
  
 0,00 % 
  
 Älvdalen 
  
 0,07 % 
  
 Bräcke 
  
 0,09 % 
  
 Eda 
  
 0,09 % 
  
 Torsby 
  
 0,19 % 
  
 Kramfors 
  
 0,62 % 
  
 Ragunda 
  
 0,84 % 
  
 Kil 
  
 0,86 % 
  
 Wang 
  
 0,91 % 
  
 Malung-Sälen 
  
 1,35 % 
  
 Hörby 
  
 2,11 % 
  
 Skurup 
  
 2,16 % 
  
 Tranemo 
  
 2,30 % 
  
 Osby 
  
 2,39 % 
  
 Vargas 
  
 2,55 % 
  
 Gagnef 
  
 2,94 % 
  
 Källa: PTS. 
 I tabell 3.4 kan utläsas att andelen av befolkningen med bredband via  
 kabel-tv 
  uppgick till 35 procent och att andelen arbetsställen med bredband via  
 kabel-tv 
  uppgick till 27 procent i oktober 2012. Tillgången till bredband via  
 kabel-tv 
  förekommer mest i flerfamiljs- hus i tätorter samt i viss utsträckning även i radhus och kedjehus. Andelen med tillgång till bredband via  
 kabel-tv 
  i tätort och småort uppgick till 40 procent av hushållen och 35 procent av arbets- ställena. Utanför tätort och småort är tillgången till bredband via  
 kabel-tv 
  nästintill obefintlig. Orsakerna är att större flerfamiljshus är ovanligare i dessa områden samt att i de fall de har  
 kabel-tv 
  så har dessa nät ännu inte uppgraderats till DOCSIS 3.0. 
 Tillgången till bredband via  
 kabel-tv 
  och fiber är således vanli- gast i tätorter och småorter, och det är en betydande andel av befolkningen som har tillgång till båda teknikerna. Av dem som 2012 hade tillgång till  
 kabel-tv 
  hade 80 procent även tillgång till  
 fiber/fiber-LAN. 
  
 34 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 LTE-utbyggnad 
  
 Utbyggnaden av LTE är intressant ur flera perspektiv dels genom att den ökade konsumtionen och efterfrågan av bredbandstjänster i mobilnäten bidrar till en intensiv utbyggnad, dels genom att den utvecklingen också bidrar till att stimulera utbyggnaden av fiber då alltfler basstationer behöver anslutas med fiber för att klara den höga överföringsmängden som efterfrågas. Vi har därför valt att presentera statistik kring utbyggnaden här. Den fortsatta utbygg- naden och en diskussion kring vad en övergång till tekniken LTE Advanced kan innebära görs längre fram i kapitlet. 
 Tabell 3.6 Tillgång till bredband via LTE 
  
 År 2010 
  
 År 2011 
  
 År 2012 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 Befolkning 
  
 Arbets- 
  
 ställen 
  
 ställen 
  
 ställen 
  
 Totalt 
  
 0 % 
  
 0 % 
  
 48 % 
  
 45 % 
  
 93 % 
  
 90 % 
  
 I tätort och småort 
  
 0 % 
  
 0 % 
  
 53 % 
  
 55 % 
  
 95 % 
  
 93 % 
  
 Utanför tätort och 
  
 0 % 
  
 0 % 
  
 10 % 
  
 9 % 
  
 81 % 
  
 78 % 
  
 småort 
  
 Källa: PTS. 
  
 3.1.2 
  
 Utvecklingen år 2013 
  
 Vi kan inte redovisa statistik som beskriver utvecklingen för 2013. Detta beror på att det underlag som PTS har samlat in inte har bearbetats och därmed inte kan användas i vår uppföljning av utvecklingen vad gäller bredbandstäckning. Vi väljer i stället att redovisa de iakttagelser som konsultföretaget  
 A-focus 
  har gjort i fråga om utbyggnaden av framför allt fiber.  
 A-focus 
  baserar sina iakttagelser på samtal med större nätägare om utbyggnadstakten under 2013.  
 A-focus 
  konstaterar följande: 
  
 Fiberbaserat accessnät har byggts ut av marknadens aktörer i ännu större utsträckning än tidigare. Utbyggnaden sker nu till stor del i områden där befolkningstätheten är lägre. Det betyder att investeringen per utbyggt anslutet hushåll och arbetsställe blir högre än tidigare. 
  
 Det är en fortsatt tillväxt i utbyggnaden till hushåll i flerfamiljs- hus och till arbetsställen men tillväxttakten är lägre än tidigare. 
  
 Villamarknaden präglas av den största tillväxten relativt sett och har under 2013 haft en snabbare utbyggnadstakt än tidigare. 
  
 35 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 Stödfinansierade projekt stimulerar villamarknaden i glest bebyggda områden och dessa anslutningar utgör en väsentlig andel av det totala antalet fiberanslutna villor. 
  
 Mindre företagsområden utanför stadskärnan har bearbetats. 
  
 Många av de stödfinansierade fiberinfrastrukturprojekt i glest bebyggda områden börjar bli färdigställda samtidigt som vissa av marknadens aktörer bearbetar glesbygdsprojekt i större utsträck- ning än tidigare. 
  
 Andelen med bredband via  
  
 kabel-tv 
  är relativt konstant under året, däremot sker det en kontinuerlig uppgradering av  
 kabel-tv 
  som dels medför en viss tillväxt av hushåll och arbetsställen som får 30 Mbit/s respektive 100 Mbit/s via  
 kabel-tv, 
  dels medför att ännu högre överföringshastigheter erbjuds (upp till 1 Gbit/s). 
  
 9 
  
 LTE har byggts ut ytterligare. Det har skett förtätningar i tät- orter och fortsatt utbyggnad i glest bebyggda områden.  
  
 A-focus 
  uppskattar att  
 20–30 
  procent av basstationerna har fiberanslutits under året. 
  
 10 
  
 Marknadens aktörer investerar i minst samma omfattning som under föregående år men de hushåll och arbetsställen som nu byggs ut till är relativt sett mer kostsamma än tidigare under den aktuella tidsperioden. 
  
 Marknadens aktörer har under 2013 fortsatt att investera samtidigt som statliga stöd också bidrar till en kontinuerlig tillväxt i andelen hushåll och företag som får tillgång till bredband. De hushåll och företag som i dag har tillgång till bredbandsinfrastruktur motsvaras av de som ger högst intäkter i relation till kostnaderna. Det betyder att det främst är hushåll och företag i tätorter och med relativt många kunder på liten ytan, dvs. flerfamiljshus och stora företag som har tillgång till bredband. De nya målgrupperna kostar mer per anslutning. Det betyder att även om investeringarna sker i motsvarande omfatt- ning som tidigare så kan tillväxten i antal avta. Utvecklingen under 2013 talar emellertid för att utbyggnaden skett i ungefär samma takt som under 2012, möjligen med en viss avtagande effekt. Den avta- gande effekten kan i viss mån uppvägas av att LTE byggs ut i snabbare takt. 
  
 9 
  
 Information hämtad från  
  
 kabel-tv-operatörer 
  samt deras årsredovisningar. 
  
 10 
  
 Sammanfattning för Martin – marknad för svart fiber i Sverige.  
  
 A-focus, 
  2013. 
 36 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 3.1.3 
  
 Täckningsgrad i ett europeiskt perspektiv 
  
 EU kommissionen har låtit göra en uppföljning av det europeiska målet om att alla i Europa bör ha tillgång till grundläggande bredband senast 2013, samt en strävan att uppnå att alla i Europa har tillgång till internethastigheter på över 30 Mbit/s för år 2020. 
  
 11 
  
 Studien kartlägger hur stor andel av hushållen som 2012 hade täckning av nio olika bredbandstekniker. Studien följer upp EU:s 27 medlemsstater samt Norge, Island, Kroatien och Schweiz. 
  
 12  
  
 Resultatet redovisas dels på nationell nivå dels på landsbygdsnivå 
  
 13 
  
 . 
 Tre tekniker bedömdes i studien kunna leverera en överföringshas- tighet om minst 30 Mbit/s; VDSL, FTTP 
  
 14  
  
 och  
 kabel-tv 
  (DOCSIS 3). Alltså samma tekniker som PTS i sin uppföljning av målen i regeringens bredbandsstrategi 2013 bedömt utgöra tekniker som vid detta tillfälle bidrog till uppfyllandet av regeringens bred- bandsmål och EU:s mål. I tabellen nedan redogörs för ett urval av de värden som presenteras i uppföljning. Urvalet har gjorts med hänsyn till att det ska vara möjligt att göra jämförelser med PTS bredbandskartläggning. Det som redovisas är andelen hushåll i respektive land som har tillgång till FTTP,  
 kabel-tv, 
  LTE respektive NGA. 
  
 11 
  
 European Commission: Broadband coverage in Europe in 2012 Mapping progress towards the coverage objectives of the Digital Agenda, Contract number: SMART  
  
 2012-0035 
  Version 1.01. 
  
 12 
  
 Uppgifterna som rör Sverige baseras på PTS Bredbandskartläggning. 
  
 13 
  
 Den engelska termen  
  
 rural area  
 definieras i rapporten som ett område där befolknings- mängden är lägre än 100 personer per kvadratkilometer. 
  
 14 
  
 FTTP, Fibre to the premises, definieras i rapporten enligt följande: FTTP is broadband provided over fibre optic cables going all the way to the home or business premises. Miller definition also includes FTTB, where fibre terminates at a large building and broadband distribution within the building, to different flats for example, is by a different  
  
 non-fibre 
  technology such as VDSL. 
 37 
 Uppföljning, kartläggning, framtid SOU 2014:21 
  
 Tabell 3.7 
  
 Täckningsgrad i ett europeiskt perspektiv 
  
 Docsis 3 
  
 Docsis 3 
  
 FTTP (total) cable 
  
 LTE (total - 
  
 FTTP (rural) cable 
  
 LTE (rural) - 
  
 Country 
  
 - % 
  
 (total) - % 
  
 % 
  
 - % 
  
 (rural) - % 
  
 % 
  
 Code 
  
 Jackson - total 
  
 Jackson - rural 
  
 MT 
  
 1% 
  
 100% 
  
 0% 
  
 100% 
  
 0% 
  
 89% 
  
 0% 
  
 89% 
  
 NL 
  
 18% 
  
 97% 
  
 0% 
  
 98% 
  
 9% 
  
 80% 
  
 0% 
  
 85% 
  
 BE 
  
 0% 
  
 96% 
  
 8% 
  
 97% 
  
 0% 
  
 59% 
  
 0% 
  
 65% 
  
 CH 
  
 17% 
  
 93% 
  
 20% 
  
 94% 
  
 3% 
  
 59% 
  
 1% 
  
 65% 
  
 LU 
  
 32% 
  
 61% 
  
 64% 
  
 94% 
  
 24% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 91% 
  
 LT 
  
 80% 
  
 42% 
  
 19% 
  
 80% 
  
 42% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 42% 
  
 LV 
  
 78% 
  
 33% 
  
 22% 
  
 78% 
  
 24% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 24% 
  
 PT 
  
 46% 
  
 76% 
  
 90% 
  
 78% 
  
 6% 
  
 30% 
  
 46% 
  
 32% 
  
 DK 
  
 43% 
  
 60% 
  
 65% 
  
 73% 
  
 3% 
  
 0% 
  
 2% 
  
 3% 
  
 CY 
  
 0% 
  
 47% 
  
 0% 
  
 73% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 45% 
  
 UK 
  
 1% 
  
 48% 
  
 17% 
  
 70% 
  
 0% 
  
 5% 
  
 0% 
  
 18% 
  
 AT 
  
 6% 
  
 35% 
  
 23% 
  
 70% 
  
 1% 
  
 13% 
  
 0% 
  
 14% 
  
 NO 
  
 30% 
  
 45% 
  
 60% 
  
 67% 
  
 9% 
  
 9% 
  
 4% 
  
 19% 
  
 DE 
  
 3% 
  
 52% 
  
 52% 
  
 66% 
  
 1% 
  
 6% 
  
 50% 
  
 26% 
  
 FI 
  
 33% 
  
 42% 
  
 68% 
  
 65% 
  
 7% 
  
 0% 
  
 2% 
  
 7% 
  
 SI 
  
 43% 
  
 36% 
  
 13% 
  
 65% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 ES 
  
 18% 
  
 50% 
  
 0% 
  
 64% 
  
 0% 
  
 13% 
  
 0% 
  
 13% 
  
 RO 
  
 55% 
  
 26% 
  
 24% 
  
 64% 
  
 23% 
  
 2% 
  
 2% 
  
 25% 
  
 EE 
  
 36% 
  
 51% 
  
 70% 
  
 61% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 31% 
  
 0% 
  
 BG 
  
 7% 
  
 57% 
  
 0% 
  
 61% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 HU 
  
 22% 
  
 55% 
  
 35% 
  
 60% 
  
 4% 
  
 7% 
  
 7% 
  
 10% 
  
 SE 
  
 46% 
  
 35% 
  
 93% 
  
 57% 
  
 6% 
  
 0% 
  
 71% 
  
 6% 
  
 IS 
  
 45% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 54% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 SK 
  
 39% 
  
 24% 
  
 0% 
  
 51% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 CZ 
  
 12% 
  
 30% 
  
 10% 
  
 49% 
  
 1% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 1% 
  
 PL 
  
 3% 
  
 31% 
  
 50% 
  
 44% 
  
 0% 
  
 1% 
  
 0% 
  
 1% 
  
 IE 
  
 2% 
  
 42% 
  
 0% 
  
 42% 
  
 0% 
  
 1% 
  
 0% 
  
 1% 
  
 FR 
  
 7% 
  
 21% 
  
 6% 
  
 24% 
  
 1% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 1% 
  
 EL 
  
 0% 
  
 0% 
  
 42% 
  
 22% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 2% 
  
 0% 
  
 HR 
  
 6% 
  
 0% 
  
 25% 
  
 19% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 3% 
  
 0% 
  
 IT 
  
 12% 
  
 0% 
  
 17% 
  
 14% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 0% 
  
 EU 27 
  
 12% 
  
 39% 
  
 27% 
  
 54% 
  
 3% 
  
 6% 
  
 10% 
  
 12% 
  
 Källa: European Commission: Broadband coverage in Europe in 2012. 
 Resultatet från denna studie visar att Sverige har den högsta hus- hållstäckningsgraden av LTE och att täckningsgraden även är relativt hög i landsbygdsområden, 93 procent respektive 71 pro- cent. Sverige hamnar enligt studien på delad 4:e plats vad gäller hushållstäckningsgrad av FTTP på nationell nivå. Även när det gäller hushållstäckningsgrad av FTTP i landsbygdsområden har Sverige en relativt hög nivå och hamnar på 7:e plats. 
 38 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 3.2 
  
 Hur tillgången till bredband har uppnåtts 
  
 Enligt våra direktiv ska vi kartlägga hur tillgången till bredband med hög överföringshastighet har uppnåtts med hänsyn till investe- ringar av marknadens aktörer, befintliga statliga stöd för bred- bandsutbyggnad samt regionala och lokala initiativ. 
 Regeringen skriver i sin bredbandsstrategi att det är marknadens uppgift att göra investeringar i bredbandsinfrastruktur och att de nya målen som infördes för bredbandspolitiken tydligare behövde grundas på en marknadsmässig utbyggnad (och på de åtgärder/verktyg som möjliggörs genom lagen om elektronisk kommunikation). 
 Det är därför på sin plats att definiera två centrala begrepp nämligen marknaden och marknadsmässig utbyggnad. 
 Enligt vårt resonemang är de aktörer som agerar på marknaden att betrakta som marknaden. De som bygger ut bredbands- infrastruktur är privata och offentliga aktörer såsom kommersiella operatörer och kommunala stadsnät 
  
 15  
  
 och till viss del byalag. Vi betraktar dock inte byalag som en av marknadens aktörer eftersom den utbyggnad de initierar endast är till för att tillfredsställa efterfrågan på bredband för eget bruk. Marknaden består således av kommersiella operatörer och kommunala stadsnät. 
 Vi definierar en marknadsmässig utbyggnad som en utbyggnad som sker genom marknadsmässiga investeringar. En marknads- mässig investering i sin tur definierar vi som en investering som bedömts som lönsam med beaktande av det avkastningskrav som ägaren ställer på aktören. En annan faktor som påverkar lön- samhetsbedömningen är vilken avskrivningstid som används. Vi antar att en marknadsmässig investering i detta fall inte har en alltför lång avskrivningstid. 
 En marknadsaktör gör dock inte alltid marknadsmässiga invest- eringar. Exempelvis kan en kommun bygga ut till sina invånare i områden där investeringen inte bedöms som lönsam på kort sikt och där det därmed inte skulle ske en marknadsmässig utbyggnad. 
 Tillväxten i antal hushåll och arbetsställen som mellan 2010– 2013 har fått tillgång till bredband med överföringshastigheter om 30  
 Mbit/s-100 
  Hull/s, har tillkommit genom investeringar i före- trädesvis ny infrastruktur i form av fiber. Till detta kommer i vissa fall uppgradering av befintlig utrustning i existerande infrastrukturer, t.ex. 
  
 15  
 Det finns olika typer av ägarstrukturer representerade bland stadsnäten. Det förekommer att stadsnät drivs som självständigt bolag, som en affärsenhet inom ett energibolag eller att stadsnätet är del av det tekniska kontoret och därmed ingår i den kommunala förvaltningen. 
 39 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 för  
 kabel-tv 
  näten. De investeringar som har gjorts har framför allt finansierats av marknadens aktörer och de har därmed bidragit till en kontinuerlig utbyggnad av bredbandsinfrastruktur under peri- oden. Därtill kommer finansiering genom statliga stöd, vilka har bidragit till att finansiera utbyggnaden av ny fiberbaserad infra- struktur på landsbygd och i glesbygd. Investeringarna via mark- nadens aktörer och via statliga stöd har, vilket vi beskriver nedan, huvudsakligen kompletterat varandra. Av de totala investeringarna kan vi konstatera att det har varit stora geografiska skillnader i antal personer och arbetsställen som fått bredbandsinfrastruktur genom den utbyggnad som skett. Under perioden  
 2010–2013 
  har nästan 1,2 miljoner personer och arbetsställen i tätort och småort fått tillgång till fiber under perioden, vilket motsvarar en andel på 13 procent av de personer och arbetsställen som finns på dessa platser. Detta kan jämföras med en tillväxt utanför tätort och småort i faktiskt antal på uppskattningsvis cirka 55 000 personer och arbetsställen, vilket i sin tur motsvarar 4 procent av totalt antal personer och arbetsställen som finns på landsbygd och i glesbygd. Tillväxttakten är således fortfarande betydligt mer långsam på dessa ställen. 
 Ett flertal regionala och lokala initiativ har varit en förutsättning för de investeringar och därmed utbyggnad som har finansierats med statliga stöd. Dessa initiativ har varit av olika karaktär där den gemensamma faktorn, förutom finansieringsstödet i sig, varit sam- ordning av olika slag. På regional nivå har regioner och länsstyrelser samordnat kommunerna genom framtagande av regionala bred- bandsstrategier, utbildnings- och informationstillfällen, hantering av vissa stöd, ansvarat för kommunikation gentemot myndigheter och andra samverkansforum som Bredbandsforum och Läns- samverkan Bredband 2.0. På lokal nivå har kommuner tagit fram kommunala bredbandsstrategier och administrations- och informa- tionsstöd till byanät. Byanäten har samlat och engagerat den lokala befolkningen och de lokala företagen i fiberutbyggnaden i lands- och glesbygdsområden. Vi kan se att de lokala och regionala initiativen har fungerat som en samverkanskedja från den nationella bredbandsstrategin ner till slutanvändaren. Utbyggnaden av fiber i framför allt lands- och glesbygdsområden har varit beroende av att denna kedja finns. 
 Vi tror som vi kommer att beskriva längre fram att denna kedja behöver förstärkas för att främja bredbandsutbyggnaden. 
 40 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 3.2.1 
  
 Investeringar av marknadens aktörer 
  
 I sin årliga uppföljning av regeringens bredbandsstrategi har PTS uppskattat och publicerat uppskattningar kring investeringarnas omfattning i fasta och mobila bredbandsinfrastrukturer för perio- den  
 2005–2012. 
  
 16 
  
 Myndigheten har även kontinuerligt uppdaterat dessa värden samt gjort vissa uppskattningar för år 2013. PTS bedömningar har baserats på information och årsredovisningar från aktörer som anlägger bredbandsinfrastruktur i Sverige, samt i de fall uppgifter saknats eller inte särredovisats baserats på uppskatt- ningar. Framför allt är det uppgifter för 2013 som saknats, men PTS har antagit att utvecklingen under 2013 i stort liknar utveck- lingen under 2012. Dessa uppskattningar ligger till grund för nedanstående kartläggning av investeringar finansierade av mark- nadens aktörer samt finansierade genom statliga stöd. 
 Med hänsyn tagen till såväl investeringar från marknadens aktörer och till statliga stöd, uppskattas de totala investeringarna i fasta och mobila bredbandsinfrastrukturer under perioden 2010– 2013 till drygt 35 miljarder kronor. De årliga totala investeringarna har varit relativt jämna under perioden och uppgått till mellan 8,3– 8,9 miljarder kronor per år för fast och mobil infrastruktur till- sammans. 
 Diagram 3.1 Investeringar i mobil och fast infrastruktur,  
 2010–2013 
  
 Källa: PTS. 
  
 16  
 Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi. PTS, 2013. 
 41 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 Av dessa 35 miljarder kronor ingår finansiering genom stöd med cirka 1,6 miljarder kronor. Stödens omfattning baserar sig på infor- mation inhämtad från PTS, Jordbruksverket, Länsstyrelsen i Örebro samt Tillväxtverket om medel till beviljade projekt för den aktuella perioden. Det betyder att de totala investeringarna finansierats av marknadens aktörer till drygt 95 procent för perioden. 
 Diagram 3.2 Investeringar i fast och mobil infrastruktur under perioden  
 2010–2013, 
  fördelat på marknadens aktörer 
 Källa: PTS. 
 Den aktör på marknaden som står för de största investeringarna är TeliaSonera, som investerar både i fast infrastruktur och i mobil infrastruktur. Av marknadens aktörers totala investeringar, dvs. exklusive stödfinansierade investeringar, uppgår TeliaSoneras andel till cirka 37 procent. I diagram 3.3 ser vi att, förutom stadsnäten, de fyra mest investeringsintensiva aktörerna också är ägare av mobil infrastruktur. 
 42 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Diagram 3.3 Investeringar gjorda av marknadens aktörer  
 2012–2013, 
  fast och mobil infrastruktur 
 Källa: PTS. 
 De svenska mobiloperatörerna har framför allt investerat i utbygg- naden av LTE. Även om dessa investeringar i sig inte nödvändigtvis medför en utökad täckning av bredbandsinfrastrukturer med kapa- citeter på 30 Mbit/s och 100 Mbit/s så driver dessa investeringar också investeringar i fiber eftersom basstationerna behöver anslutas med fiber i allt större utsträckning. 
 Av de totala investeringarna har fast infrastruktur utgjort  
 51–54 
  procent under perioden, eller nästan 19 miljarder kronor. Investe- ringarna i fast infrastruktur har, som vi tidigare konstaterat, framför allt skett i fiberbaserad infrastruktur. Enligt de uppskatt- ningar som konsultföretaget  
 A-focus 
  gjort, uppgår fiberinveste- ringarna totalt för perioden till minst 15 miljarder kronor, se diagram 3.4. Som vi nämnt tidigare baseras vissa av dessa värden på uppskattningar då det inte går att hitta de exakta uppgifterna hos samtliga aktörer då de inte alltid särredovisas. 
 43 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 Diagram 3.4 Investeringar i fiberbaserad infrastruktur,  
 2010–2013 
  
 Källa: PTS; Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi, samt kontinuerliga uppskattningar/upp- dateringar samt  
 A-focus 
  uppskattningar och uppgifter om beviljade stöd 
 . 
  
 De årliga fiberinvesteringarna varierar från 3,4 miljarder kronor till 4 miljarder kronor 
  
 17 
  
 . Det är större variationer mellan olika aktörers investeringar än vad som kan utläsas av totalen. Exempelvis hade relativt stora stadsnät sänkt sina investeringar i fiber påtagligt under  
 2013–2012 
  jämfört med 2011, t.ex. Stokab och Gothnet som till- sammans sänkte sina investeringar med 200 miljoner kronor mellan år 2011 och 2012. Till viss del kompenserades dessa sänkningar av att andra större stadsnät höjde sina investeringar i vissa områden. 
 Det är ett litet antal stadsnät som står för en relativt stor andel av stadsnätens gemensamma investeringar. Under 2012 var Stokabs andel 25 procent av stadsnätens totala investeringar. De nio näst- följande stadsnäten, utifrån investeringsvolym, hade en andel av stadsnätens totala investeringar på 24 procent, vilket betyder att de tio största stadsnäten stod för en andel av stadsnätens investeringar på över 49 procent. 
 Fördelningen mellan investeringarna som finansieras av mark- nadens aktörer och genom stöd förändras under perioden där stöden får en allt högre andel. Baserat på de insamlade uppgifterna utgjorde stöden 4 procent av de totala investeringarna i fast infra- struktur år 2010 medan andelen stigit till 12 procent av investe- 
  
 17  
 Enligt  
 A-focus 
  uppskattningar. 
 44 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 ringarna i fast infrastruktur år 2013. Förklaringen till detta är, som vi nämnt ovan, att de första stödfinansierade projekten påbörjades år 2010 för att därefter växa i antal. Även stöden har förändrats och ytterligare medel tillskjutits under perioden. 
 Under perioden sker en förändring avseende i vilka kundseg- ment aktörerna investerar, framför allt vad gäller fiber. Utbyggnad till flerfamiljshus samt stora företag och arbetsställen i tätorter var prioriterade under 2010 och 2011. Under 2012 och 2013 har det varit fortsatt tillväxt i dessa kundsegment men den är avtagande. Däremot har tillväxten mot företagskluster i mindre orter eller utanför tätorten ökat något, men framför allt är det investeringar i fiber till villor som under de senaste två åren haft den största tillväxten. Enligt Cooper förstudie 
  
 18  
  
 kring villor var tillväxttakten under 2012 cirka 30 000 villor. 
 Parallellt med detta sker även en utbyggnad av fiber till fastig- heter med  
 kabel-tv 
  samt kontinuerliga uppgraderingar av befintligt  
 kabel-tv-nät 
  till DOCSIS 3.0 med allt högre överförings- hastigheter. Det har inte medfört en ökad utbyggnad av ytterligare fastigheter med  
 kabel-tv 
  då denna marknad i princip är mättad. Utvecklingen har dock inneburit att fler slutanvändare fått tillgång till bredband med allt högre överföringshastigheter och den ökade användningen har inneburit att fler flerfamiljshus har behövt fiber ändra fram till huskroppen. Investeringar i kopparnätet är i stort sett obefintliga under perioden. 
 I tätbefolkade områden med har marknadens aktörer gjort mer- parten av fiberinvesteringarna under perioden. I glest bebyggda områden genomförs investeringar så gott som uteslutande i projekt som finansierats med hjälp av statliga stöd. Majoriteten av beviljade projekt har påbörjats under år 2010 och senare. Dessa stöd har haft en sammanlagd budget på cirka 3,6 miljarder kronor, av dessa medel har drygt 1,6 miljarder kronor beviljats för bredbandsprojekt vid utgången av år 2013, vilket var en ökning med 600 miljoner kronor sedan utgången av 2012. 
  
 19 
  
 18 
  
 Fiber till Villa – En förstudie av tillgång och modeller för utbyggnad av fiberbaserat bredband till enfamiljshus. Bredbandsforum, 2013. 
  
 19 
  
 Information från PTS, Jordbruksverket, Länsstyrelsen i Örebro samt Tillväxtverket om medel till beviljade projekt. 
  
 45 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 3.2.2 
  
 Statliga stöd för bredbandsutbyggnad 
  
 Genom en relativt låg befolkningstäthet och med en betydande andel av befolkningen i lands- och glesbygd har Sverige en större utmaning än de flesta andra europeiska länder. Utanför tätort och småort är penetrationen av infrastruktur för bredband med höga överföringshastigheter låg, vilket är en av de största utmaningarna för att nå regeringens bredbandsmål. Under perioden har det funnits statligt ekonomiskt stöd i syfte att stimulera bredbands- utbyggnad i glest bebyggda områden. Totalt har den statliga finan- sieringen sammantaget under de fyra åren uppgått till cirka 1,6 miljarder kronor. Dessa medel har varit fördelade på några olika stödformer och avgränsats till utbyggnad av fiberbaserad infra- struktur. Det har skett genom kanalisationsstödet, landsbygds- programmet, PTS medfinansiering och genom strukturfonderna. Även vissa kommuner och län/regioner har tillskjutit medel. Stöd- programmen uppställer inga krav på att stöden ska användas för att anlägga infrastruktur i form av fiber, men det är det som stöden främst har använts till. 
 Bredbandsutbyggnaden i glest bebyggda områden har kommit till stånd genom att det funnits en kombination av finansierings- stöd och lokalt engagemang med omfattande ideellt arbete. Den offentliga finansieringen, tillsammans med lokala krafter och ideella insatser, har med en grov uppskattning bidragit till att cirka 55 000 abonnenter fått fiberbaserad bredbandsanslutning i områden där marknadsmässiga investeringar inte skulle ha gjorts. I studien Samhällsnytta med avseende på bredbandsstöd 
  
 20  
  
 har ett flertal stödfinansierade projekt studerats ingående med hänsyn till praktiskt genomförande och finansiering. I studien konstaterades det att verkningsgraden av stödmedlen i avslutade projekt varit hög, dvs. att stödmedlen effektivt har bidragit till utbyggnad av bredband i glesbygd. Det konstateras också att detta har uppnåtts trots ett komplicerat och resurskrävande regelverk kring ansök- ningarna och brister i långsiktighet i såväl stöden som i kännedom om medlens omfattning. Den lokala närheten och drivkraften hos eldsjälar har varit en förutsättning, men med en mindre kompli- cerad stödhantering och med tydligare samordning av de olika stöden hade troligen ännu fler engagerat sig. I vårt delbetänkande har vi lagt fram förslag i syfte att främja en effektiv hantering av bredbandsstöd. 
  
 20  
 Återfinns som bilaga 2 till vårt delbetänkande. Effektivare bredbandsstöd. SOU 2013:47. 
 46 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Stöden är en viktig katalysator för att omsätta ett engagemang i praktiken och enligt Cooper byanätsgrupps uppskattning kan drygt 25 procent av det samlade värdet i dessa  
 stöd-finan- 
  sierade projekt hänföras till själva stödet. Byanätsgruppen inom Bredbandsforum lyfter fram i sin slutrapport 
  
 21 
  
 , att offentliga stöd fungerar i detta sammanhang som ett motiverande styrinstrument. Det ger ett viktigt signalvärde och symboliserar att samhället är beredd att satsa resurser i gengäld för det egna engagemanget. 
  
 3.2.3 
  
 Lokala och regionala initiativ 
  
 Att det under perioden har funnits en tydligt nationell målsättning har bidragit positivt till förståelsen för att bredband har stor bety- delse för samhällets utveckling och företagens konkurrenskraft. Målet i sig bidrar inte till en marknadsmässig utbyggnad, men i kombination med att det också har skapats fora för ökad sam- verkan har det bidragit till att många av de berörda aktörerna, såväl offentliga aktörer som marknadsaktörer, kunnat föra en konstruk- tiv dialog. Denna möjlighet till samverkan har funnits i och med bildande av t.ex. Bredbandsforum, Länssamverkan bredband 2.0 och Digitaliseringskommissionen. Den dialogen har under perio- den bidragit till framsteg och undanröjande av ett flertal hinder för utvecklingen samt ett ökat fokus på nyttan och betydelsen av bredband i hela landet. Aktiviteter inom dessa fora har stöttat och bidragit till att utveckla regionala och lokala initiativ som i sin tur har underlättat utbyggnaden. 
 Det har under perioden utvecklats koncept för samverkans- former mellan operatörer och kommuner avseende lokala investe- ringar i fiber. I flera fall har det inneburit att operatören har tagit över det kommunalt ägda stadsnätet med löften om fortsatt utbyggnad, ibland i  
 OPS-liknande 
  samverkansformer (Offentlig Privat Samverkan). Också utformningen av de stöd som funnits under perioden har stimulerat och stöttat en fiberutbyggnad med lokal förankring. Regionala initiativ som t.ex. SkåNet,  
 AC-Net, 
  IT- Norrbotten och andra har primärt haft inriktning på utbyggnad av de s.k. mellanortsnäten, vilka byggdes med fiber åren innan den period som beskrivs i denna uppföljning och kartläggning. 
 Regioner och länsstyrelser har haft i uppdrag att fördela delar av stödmedlen men få av dem har tagit en proaktiv roll i utbygg- 
  
 21  
 Bredband i hela landet. Slutrapport från Byanätsgruppen. Bredbandsforum, 2013. 
 47 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 nadsplanerna. Länsstyrelsen i Örebro är ett exempel på ett regio- nalt initiativ som har samlat och samordnat lokala initiativ på ett sätt som har varit mer proaktivt än att bara handlägga inkomna ansökningar om bidragsmedel. Kommuner har genom sina stadsnät i ett flertal stödfinansierade projekt byggt fiber som passerat ett flertal mindre byar i förhoppning om att lokala fiberföreningar ska bildas, erhålla bidragsmedel, och bygga lokala fibernät som sedan ansluter sig till kommunens stadsnätsfiber. Det finns exempel på kommuner som har varit aktiva i kommunregionen med att proaktivt informerat om hur man startar en fiberförening och genomför en lokal fiberutbyggnad. Det vanligaste är dock att kommunen har informerat om att fiber har byggts och sedan inväntat eventuella ansökningar om stödmedel från fiberföreningar. Sammantaget har de regionala och lokala initiativen resulterat i, enligt Bredbandsforum 
  
 22 
  
 , att i storleksordningen 800 byar har genomfört eller är i färd med att genomföra fiberutbyggnad och fler stor på tur, under förutsättning att finansieringsstöd finns att tillgå. 
  
 A-focus 
  har för vår räkning studerat ett antal stödfinansierade projekt och har kunnat konstatera att majoriteten av beviljade projekt påbörjades under år 2010 och därefter. Projektens genom- förandetid varierar, med en normaltid på cirka två år. Det betyder att de flesta stödfinansierade projekten fortfarande pågår och att endast en mindre andel har slutförts. Samtliga stöd har stimulerat utbyggnad av fiberbaserad infrastruktur i områden där marknads- mässiga investeringar inte görs. Projekten genomförs på många olika sätt och det ena är sällan det andra likt. De skiljer sig vad gäller planering, marknadsföring, engagemang, upptagnings- områdets omfattning, upphandlingsförfarande, engagemang och inblandning av kommuner/län/regioner, efterfrågan från slut- användarna, mål för anslutningsgrad mm. 
 I de projekt som har byggts och avslutats under perioden har verkningsgraden utifrån använda medel varit hög, detta trots en betungande administration och byråkrati avseende ansöknings- processerna och projektens genomförande. De olika stödformerna har i hög grad stimulerat utbyggnad av olika nödvändiga delar av fiber- infrastrukturen, dvs. såväl ortssammanbindande nät som accessnät. 
  
 22  
 Ibid. 
 48 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 3.3 
  
 Vad har påverkat bredbandsutbyggnaden? 
  
 Vi ser att det är ett antal faktorer som påverkar bredbandsutbygg- naden. Detta är faktorer som påverkat den utbyggnad som skett hittills, men det är likväl faktorer som påverkar den fortsatta bred- bandsutbyggnaden. Vi har valt ut de faktorer vi anser vara de som har haft och kommer att ha störst påverkan. Dessa faktorer anser vi vara regering/riksdag och EU, efterfrågan, konkurrenstryck, teknik- utveckling och kommunernas agerande. Dessa faktorer påverkar sedan, ibland enskilt och ibland gemensamt, marknadens investe- ringar, storleken och användningen av statligt stöd och vilka initiativ som tas på regional och lokal nivå, vilket i sin tur påverkar bredbandsutbyggnaden i Sverige. 
 Diagram 3.5 Faktorer som påverkar bredbandsutbyggnad 
 49 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 3.3.1 
  
 Kommer bredbandsmålen att uppnås? 
  
 Huruvida bredbandsmålen kommer att uppnås till år 2020 råder det olika åsikter om. 
 Som beskrivits tidigare görs inga större investeringar när det gäller utbyggnad av  
 kabel-tv-nät 
  för bredband, däremot görs bety- dande investeringar i fiber och i mobilnät. Utbyggnaden av mobil- nät driver även på utbyggnaden av fiber. 
 Vid utgången av 2012 hade 53 procent av hushåll och företag tillgång till bredband med en teoretisk hastighet om 100 Mbit/s. Som visats är det främst i tätort och småort som utbyggnaden skett. Eftersom det är samma tekniker som i uppföljningen bedömts klara teoretiska hastigheter om 30 respektive 100 Mbit/s så var det även 53 procent som 2012 hade tillgång till 30 Mbit/s. 
 När det gäller EU:s mål att 50 procent ska abonnera på 100 Mbit/s så behandlas i detta i kapitel 8. 
 Uppskattning av 100 Mbit/s till 90 procent 2020 
 PTS gjorde i april 2013 
  
 23  
  
 en uppskattning av fiberutbyggnaden fram till år 2020. Myndigheten gjorde vidare en bedömning av hur många av de hushåll som inte har tillgång till 100 Mbit/s via fiber år 2020 som skulle kunna få detta genom mobilnäten. Anledningen till att myndigheten utgick från fiber var att det inte antas finnas några hushåll som får 100 Mbit/s enbart via  
 kabel-tv-nät 
  år 2020. VDSL ingick inte alls i modellen, eftersom PTS gjorde bedöm- ningen att VDSL endast kommer att kunna ge 100 Mbit/s i undan- tagsfall med tanke på hur TeliaSoneras utbyggnad har sett ut. 
 När det gäller fiberutbyggnaden presenterade myndigheten två investeringsscenarier där det ena med en prognosticerad investe- ringsnivå på 32 miljarder kronor skulle leda till att marknaden kommer att ha byggt ut fiber till  
 85–90 
  procent av hushåll och företag till år 2020 och det andra med en investeringsnivå på 22 miljarder kronor skulle ge en utbyggnad till  
 80–85 
  procent till år 2020. 
 Det mer positiva scenariot bygger bl.a. på ett högt kommunalt engagemang som leder till att stadsnäten investerar i fiber och att utbyggnaden sker i områden med båda villor och flerfamiljshus och mobilsajter. Scenariot bygger även på en fortsatt tillgång till 
  
 23  
 Uppföljning av regeringens bredbandstrategi. PTS, 2013. 
 50 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 stödmedel eftersom det påverkar aktörernas investeringsvilja och det lokala engagemanget. 
 PTS uppskattade att ytterligare  
 4–6 
  procent av de hushåll som inte har tillgång till 100 Mbit/s via trådbunden teknik år 2020, kommer kunna få det via mobilnäten. För dessa områden gjordes en beräkning av hur många som kan förväntas få 100 Mbit/s med trådlös teknik. Denna uppskattning byggde på en övergång till tekniken LTE Advanced. PTS bedömning var att basstationer placerade mer än en kilometer utanför tätort inte förväntas använda frekvensband över 1 GHz och därmed skulle kapaciteten från dessa basstationer inte räcka till för att erbjuda en 100  
 Mbit/s-tjänst 
  enligt PTS definition. Bidraget till 100 Mbit/s målet bedömdes framför allt att ske i tätorter där det finns trådbunden infrastruktur i högre utsträckning än utanför tätort. 
 Andra beräkningar av kostnader för utbyggnad har gjorts under årens lopp. Bredbandsforum har estimerat att investeringskost- naden för att nå regeringens bredbandsmål skulle uppgå till 54 miljarder kronor för kommersiella områden och 13 miljarder kronor för landsbygden för att nå regeringens bredbandsmål. 
  
 24  
  
 Denna beräkning gjordes vid en tidpunkt då 40 procent av hus- hållen hade tillgång till bredband via fiber och  
 kabel-tv. 
  
 Bredbandsforum har i ett annat sammanhang estimerat investe- ringskostnaden för att bygga ut till landsbygden till i storleks- ordningen 15 miljarder kronor. 
  
 25 
  
 PTS kommer under våren 2014 att presentera en ny upp- skattning av om målen kommer att nås till år 2020. Det pågår även ett arbete där IT & nybyggnation samt befintligt bestånd. Vid nybyggnation är utbyggnadssituationen för fiber relativt enkel genom att det oftast ingår redan vid planeringsstadiet. Att bearbeta och anlägga till befintligt bestånd är betydligt mer utmanande och kostsamt. I båda fallen är aktörerna beroende av kommuner som markägare och planläggningsansvariga, se kapitel 5. 
 Uppskattning av 30 Mbit/s till 100 procent 2020 
 Senaste åren har flera bedömningar gjorts av trådlösa teknikers, framför allt mobilnätens, förmåga att bidra till bredbandsmålen, bl.a. av PTS, av Hurst och Bredbandsforums arbetsgrupp Mobilt bredband i hela landet. Den samstämmiga bedömningen verkar vara att trådlösa tekniker har en viktig roll när det kommer till att bidra till att uppfylla bredbandsmålen. Det är framför allt mobilnät baserat på en vidareutveckling av LTE (LTE Advanced) som förväntas stå för detta bidrag. PTS, Hurst och Cooper arbetsgrupp är även överens om att trådlösa bredbandstekniker har förutsättningar att bidra till 30 Mbit/s målet i större utsträckning än 100 Mbit/s målet. Detta beror dels på att 30 Mbit/s är en lägre hastighet och dels på en förväntad lägre grad av marknadsmässig utbyggnad av trådbundna nät i glesare bebyggda områden, men även på de olika frekvenser som används i olika områden. Högre hastigheter i mobilt bredband kan fås i mer tätbebyggda områden som också har tillgång till bredbandsanslutning via trådbundna tekniker. Med de lägre frekvenser som används i glesare områden 
 53 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 och med det frekvensutrymme som finns tillgängligt är det inte möjligt att nå 100 Mbit/s i dessa områden. Vi har därför tittat på hur utbyggnaden av mobilnäten skulle kunna bidra till det euro- peiska målet om en strävan att alla år 2020 har tillgång till internet- hastigheter på över 30 Mbit/s. 
 Av regeringens bredbandsstrategi framgår att trådlösa tekniker och mobilt bredband kommer att spela en central roll för utbygg- naden i glest befolkade områden. För att ta del av höga över- föringshastigheter via mobilt bredband kommer det i dessa områ- den i många fall att vara nödvändigt med riktantenn. Även kom- missionen har uttalat sig om att trådlöst bredband är en viktig resurs för tillgången i landsbygdsområden och andra områden där det är svårt eller ekonomiskt olönsamt att bygga ut trådbundet bredband. 
 Vi har ställt två frågor till PTS, dels vad trådlösa tekniker kan bidra med i fråga om överföringshastighet och befolknings- täckning, dels vad ett användande av 700  
 MHz-bandet 
  för mobilt bredband skulle tillföra i fråga om överföringshastighet och befolkningstäckning. PTS inlaga återfinns i bilaga 4. Nedan återges dock slutsatserna. 
 I trådlösa tekniker kan mobilnät, radiolänk och satellit inräknas. Av de trådlösa teknikerna är det är framför allt mobilnät baserat på en vidareutveckling av LTE, LTE Advanced, som förväntas kunna bidra till att nå 30 Mbit/s målet. 
 Där inga trådbundna nät finns att tillgå och där mobilnäten saknar täckning eller inte kan erbjuda tillräckligt hög överförings- kapacitet kan även radiolänk eller satellit bidra till bredbandsmålet. Trådlösa accesstekniker i form av  
 punkt-till-punkt 
  och  
 punkt-till- 
  multipunkt kan exempelvis ersätta fiber i sådana områden där en fibersträckning inte är tekniskt eller kommersiellt möjlig. Även om bredband via satellit också kan uppnå höga överföringshastigheter beror den möjliga överföringshastigheten, i likhet med andra tekniker, av hur många samtidiga användare som ska dela på kapaciteten. Om hela Sverige betjänas av en satellit för bredbandstjänster, vilket är fallet i dag, går kapaciteten snabbt ner om det är många hushåll som vill använda bredbandstjänsten samtidigt. 
 54 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Beräkning av mobilt bredbands möjlighet att bidra till 30 Mbit/s 
 På samma sätt som den beräkning som PTS gjort för att beräkna måluppfyllelsen av 100 Mbit/s så görs avstampet i bedömningen för 30 Mbit/s i det antal hushåll och företag som antas kunna få bredband via trådbundna tekniker, framför allt fiber 
  
 26 
  
 . Beräkningen rör således hur stor andel av de hushåll och företag som inte kan få tillgång till bredband via trådbundna tekniker som skulle kunna få det via mobilnät för att uppnå målet att alla ska ha tillgång till 30 Mbit/s år 2020. PTS har antagit att det är 500 000 
  
 27  
  
 hushåll som inte kommer att ha tillgång till bredband via trådbundna tekniker. 
 Som beskrivs nedan skulle mobilt bredband kunna ge ett stort bidrag till målet om 30 Mbit/s till alla. I tabellen 3.8 beskrivs hur många av de 500 000 hushåll som inte bedöms kunna få bredband via trådbundna accesstekniker 2020 som skulle kunna få tillgång till 30 Mbit/s via mobilnät vid användning av riktantenn. 
 Beräkningarna bygger på att näten uppgraderas till LTE- Advanced vilket förväntas ske med start 2014 och pågå fram till år 2020. De bygger vidare på antaganden om att det finns tre stora nätägare och att de endast använder sitt eget frekvensutrymme. Ett annat antagande är att samtliga mobilmaster som i dag endast har  
 GSM-utrustning 
  kommer att bestyckas med  
 LTE-Advanced 
  utrustning innan år 2020 och att det inte kommer att tillkomma några nya master. PTS använder en överbokningsfaktor 
  
 28  
  
 på 20 i sina beräkningar. 
 Beräkningarna utgår ifrån att de mål som EU satt upp för utbyggnaden av bredband kan definieras som andel hushåll med möjlighet att beställa internetabonnemang, som under förhållandevis gynnsamma omständigheter, medger en faktisk överföringshastighet på 30 Mbit/s nedströms och som under bråd timme medger en faktisk överföringshastighet på i genomsnitt 15 Mbit/s 
  
 29 
  
 . 
  
 26 
  
 Se diskussion om tekniker i avsnitt om uppskattning av 100 Mbit/s till 90 procent 2020. 
  
 27 
  
 PTS presenterade två olika scenarier med olika investeringsnivåer. Det scenario som avses är investeringsscenario enligt nivå I i REBUS 2013, dvs. att investeringarna fortsätter i linje med den investeringsnivå [för fiber] som varit de senaste åren. 
  
 28 
  
 Den tillgängliga kapaciteten kommer att delas mellan de aktiva användarna i cellen. Vid delning av tillgänglig bithastighet används ett värde som kallas överbokningsfaktor. Denna faktor ligger i dagens nät på cirka 20, dvs. 20 samtida användare kan dela på 30 Mbit/s men användaren uppfattar ändå att anslutningen är 30 Mbit/s. Bilaga 1 till Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi. PTS, 2013. 
  
 29 
  
 PTS kommer att ha motsvarande definition för 100 Mbit/s målet i sin kommande uppföljning av regeringens bredbandsstrategi, dvs. andel hushåll och företag med möjlighet att beställa internetabonnemang som under förhållandevis gynnsamma omständigheter medger en faktisk överföringskapacitet på 100 Mbit/s nedströms och som under bråd timme medger en faktisk överföringshastighet på i genomsnitt 50 Mbit. 
  
 55 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 PTS preliminära uppskattningar ger vid handen att det i Sverige år 2020 beräknas vara ungefär 500 000 hushåll som saknar tillgång till bredband med en överföringshastighet om 30 Mbit/s via tråd- bundna tekniker. Trådlösa tekniker bedöms av PTS kunna utgöra ett viktigt komplement för att kunna erbjuda bredbandstjänster i de områden som inte får bredband med hög överföringshastighet via trådbundna tekniker. I tabell 3.8 nedan summeras de preli- minära resultaten för hur mycket mobilnäten skulle kunna bidra med till målet om 30 Mbit/s. Tabellen visar hur många procent av de 500 000 hushåll som inte bedöms få tillgång till 30 Mbit/s via trådbundna tekniker som beräknas kunna få det via mobilnät, hur många hushåll det är i antal och hur många hushåll som inte alls beräknas få tillgång till 30 Mbit/s enligt detta scenario. 
  
 Tabell 3.8 
  
 Möjligt bidrag till 30 Mbit/s målet via mobilnäten i sammandrag 
  
 Möjligt bidrag till 30 Mbit/s målet via mobilnäten i sammandrag 
  
 Antagande om 
  
 Antagande om 
  
 Kan få 30 Mbit/s via 
  
 Antal hushåll kvar 
  
 frekvensmängd 
  
 utbyggnad 
  
 mobilnäten 
  
 utan 
  
 30 Mbit/s efter 
  
 Andel av de 
  
 Antal hushåll 
  
 bidrag från 
  
 500 000 
  
 mobilnätet 
  
 Med nuvarande 
  
 En nätägare 
  
 85 % 
  
 425 000 
  
 75 000 
  
 frekvensmängd 
  
 bygger ut 
  
 31 
  
 under 1 GHz 
  
 30 
  
 Tre nätägare 
  
 97 % 
  
 485 000 
  
 15 000 
  
 bygger ut 
  
 32 
  
 Med ökad 
  
 En nätägare 
  
 96 % 
  
 480 000 
  
 20 000 
  
 frekvensmängd via 
  
 bygger ut 
  
 tilldelning av 700 
  
 Tre nätägare 
  
 99 % 
  
 495 000 
  
 5 000 
  
 MHz band 
  
 33 
  
 bygger ut 
  
 Källa: PTS. 
  
 30 
  
 Beräkningen bygger på att det år 2020 finns tre stora nätägare och att var och en av dessa använder sitt eget frekvensutrymme. För fallet där man förutsätts använda nuvarande frekvensmängd under 1 GHz räknas frekvenser i 800 MHz och 900  
  
 MHz-banden 
  in och frekvensmängden som respektive nätägare använder för LTE Advanced (nedlänk) antas vara 
  
 10 
  
 MHz i 800  
  
 MHz-bandet 
  och 5 MHz i 900  
 MHz-bandet 
  alltså summerat 15 MHz. 
  
 31 
  
 För fallet att en nätägare bygger ut, antas att endast en nätägare bygger ut/uppgraderar till LTE Advanced på respektive mobilmast inom det aktuella området. Observera att detta inte behöver vara en och samma nätägare som bygger ut på samtliga mobilmaster utan det kan vara olika nätägare som bygger ut på olika av de berörda mobilmasterna. 
  
 32 
  
 För fallet att tre nätägare bygger ut, antas att på alla mobilmaster inom området så bygger samtliga tre stora nätägare ut med LTE Advanced. Det vill säga att alla nätägare skulle bygga ut med LTE Advanced på samtliga mobilmaster som finns, alltså även samtliga av de mobil- master som tillhör konkurerande nätägare. 
  
 33 
  
 För fallet med ökad frekvensmängd antas respektive nätägare addera 10 MHz ytterligare i 
  
 700 
  
 MHz- bandet, vilket summerat ger att 25 MHz används för LTE Advanced (nedlänk). 
  
 56 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Tabellen visar att antalet nätägare som bygger ut i samma mobil- mast påverkar resultatet positivt. I dag är det dock endast vid 28 procent av masterna som två eller fler operatörer byggt ut 
  
 34 
  
 . 
 Regeringen beslutade den 27 februari 2014 att frekvens- utrymmet i 700  
 MHz-bandet, 
  som hittills använts för  
 digital-tv, 
  ska frigöras från 2017 till mobilt bredband och mobiltelefoni 
  
 35 
  
 . Tabellen visar hur användandet av 700  
 MHz-bandet 
  för detta ändamål skulle kunna påverka antalet hushåll som kan få tillgång 30 Mbit/s, förutsatt att operatörerna bygger ut så att samtliga mobilmaster förses med utrustning som kan använda sig av 700  
 MHz-bandet. 
  
 Att resultaten blir så pass gynnsamma har i huvudsak att göra med att det finns ett stort antal mobilmaster i Sverige och att det i stora delar av landet är mycket få hushåll som delar på kapaciteten från samma mast. Av de hushåll som beräknas sakna tillgång till bredband via trådbundna nät 2020 finns det i genomsnitt 50 hushåll per mast. Det är dock inte alltid givet att ett så litet kundunderlag kan finansiera en uppgradering till  
 LTE-Advanced. 
  
 Våra reflektioner 
 Grundantagandet i de beräkningar som visats gällande 30 Mbits/s är att ett mycket stort antal hushåll får bredband via trådbundna tekniker. Vi är medvetna om att mobiltekniken har begränsningar eftersom hastigheten och kapaciteten påverkas av hur många sam- tidiga användare som befinner sig i en cell och av lokala för- hållanden. De beräkningar som PTS gjort bygger dock på det verkliga antal hushåll som finns inom de befintliga masternas täck- ningsområde. Vi anser att det inte går att förbise det bidrag till bredbandsmålen som mobilt bredband kan ge eftersom det inte är realistiskt att tro att hela befolkningen skulle kunna ha tillgång till bredband via trådbundna tekniker år 2020. Om mobilt bredband kan möjliggöra att en stor del av de hushåll som inte kommer att ha tillgång till 30 Mbit/s via trådbundna tekniker, framför allt fiber, år 2020 måste detta anses vara positivt såväl ur perspektivet att EU- målet uppnås som att hushåll som annars inte skulle ha tillgång till bredband med dessa hastigheter får det. Det är givetvis viktigt att en utbyggnad av fiber fortgår eftersom det är en förutsättning för att kapacitetsnivåerna ska nås i såväl fasta nät som mobilnät. 
  
 34 
  
 Mail från PTS. 
  
 35 
  
 Hatt,  
  
 Johnson, 
  it- och energiminister. Debattartikel, Dagens Nyheter 27 februari 2014, 
 57 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 Mobiloperatörernas abonnemang har i dag ofta begränsningar när det gäller den datamängd som kan laddas ned per månad, vilket kan göra att detta, givet nuvarande affärsmodeller, blir ett dyrt alternativ om hushållet vill ladda ner stora datamängder. 
 Det finns förutsättningar att uppfylla målen i och med att det finns ett stort antal master i Sverige samtidigt som antalet som täcks av en enskild mast är relativt lågt. Det är således få hushåll som delar på kapaciteten från samma mobilmast. Som beskrivits ovan är en uppgradering till LTE Advanced en förutsättning för att mobilnäten ska kunna bidra till bredbandsmålen men det är inte säkert att mobiloperatörerna ser det som kommersiellt att upp- gradera alla master till denna teknik. Dessutom påverkas utfallet av om fler operatörer väljer att placera sina basstationer på samma mastplats eller inte. 
 Hur utbyggnaden kommer att se ut beror givetvis på hur och var mobiloperatörerna väljer att investera. Efterfrågan på mobilitet kommer påverka utbyggnadstakten, en positiv bieffekt är att utbyggnaden även kan komma hushåll som inte har tillgång till bredband via trådbundna tekniker i hemmet till del. Mobilnäten byggs ut men det är inget som garanterar att mottagning är möjlig för ett enskilt hushåll som saknar tillgång till bredband. 
 TeliaSonera AB har i ett pressmeddelande i maj 2013 aviserat att företaget har för avsikt att miljardsatsa för att förbättra svenskarnas mobila kommunikation både i glesbygd och i tätort. Satsningen innebär ökad geografisk täckning, högre datahastigheter och för- bättrad talkvalitet i mobilnäten. Både 4G- och  
 3G-nätet 
  kommer enligt pressmeddelandet att få samma täckning som  
 GSM-nätet 
  redan har; mer än 99 procent av befolkningen (2014) och mer än 90 procent av landets geografiska yta (2015). Tele2 sålde i oktober 2013 sin fiber- och kabelnätsinfrastruktur till Telenor för att foku- sera på mobila tjänster och kunna använda försäljningsintäkterna till ytterligare investering i Tele2:s nationella mobilnät. Vidare har Net4Mobility, dvs. Tele2:s och Telenors svenska samarbete kring utbyggnad av mobilnät, i februari 2014 aviserat att företaget under de närmaste två åren ska bygga ut nätet till 90 procents yttäckning. 
 Vi gör med hjälp av det underlag vi har begärt in från PTS bedömningen att frigörandet av 700  
 MHz-bandet 
  ytterligare kan bidra till möjligheten att uppnå framför allt 30 Mbit/s målet eftersom detta är frekvenser som är lämpade för yttäckning i glesbygd. 
 58 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Även om nu 700  
 MHz-bandet 
  kommer att kunna användas till mobila datatjänster kommer operatörernas investeringsvilja att vara avgörande och det kommer att vara slutanvändarnas efterfrågan på mobilitet som kommer att vara underlag för operatörernas investe- ringar. Om inte 30 Mbit/s målet nås genom marknadens försorg och regeringen vill uppnå målet genom mobilt bredband finns olika verktyg för staten för att få till en utbyggnad. Detta kan vara att förena tillstånd i 700  
 MHz-bandet 
  med villkor för täcknings- och kapacitetskrav eller att offentliga medel används för att stimulera en utbyggnad av mobilnät. Slutligen kan så kallade samhällsmaster 
  
 36  
  
 vara en möjlig väg för att stimulera täckning där det är mindre kommersiellt intressant. Nationell roaming har bl.a. diskuterats i Bredbandsforums mobilgrupp där man kommit fram till att fri- villiga lösningar mellan aktörerna välkomnas eftersom man förut- sätter att hänsyn då tas till framväxande affärsmodeller och kon- kurrensfördelar genom yttäckning. En viktig fråga vad avser fram- tidens yttäckande mobilnät är i vilken utsträckning de kan hantera ökande krav på samhällsviktiga tjänster. 
  
 3.3.2 
  
 Att möjliggöra för marknaden att nå bredbandsmålen 
  
 Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att vid behov föreslå juste- ringar av bredbandsstrategin för att uppnå målen. Syftet med eventuella justeringar ska vara att möjliggöra för marknaden att åstadkomma den täckningsgrad för bredband som anges i målen för bredbandsstrategin. Vi kommer i betänkandet att ge förslag till justeringar. I vår modell har vi visat vilka faktorer vi tycker påverkar bredbandsutbyggnaden och våra förslag kan beskrivas utifrån dessa faktorer. Dessa faktorer är regering/riksdag och EU, efterfrågan, konkurrenstryck, teknikutveckling och kommunernas efterfrågan. När det gäller efterfrågan så beskrivs detta närmare i kapitel 8, där vi diskuterar kring hur man kan aggregera efterfrågan för att underlätta marknadsmässig utbyggnad. Vi diskuterar kring kommunernas roll i kapitel  
 5–9 
  och vad man kan göra för att stimulera deras engagemang för digitalisering och bredbands- utbyggnad genom att ge kommuner stöd i bredbandsfrågor. En del av detta är att ge förutsättningar för kommuner att vara en kompetent motpart till operatörerna så att kommunen kan fatta medvetna och rationella val kring bredbandsutbyggnaden i kommunen. 
  
 36  
 Med samhällsmast menas t.ex. att en kommun anordnar en mastplats där operatörerna sedan kan montera sina basstationer. 
 59 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 3.3.3 
  
 Mobilitetsmål i regeringens bredbandsstrategi 
  
 Förslag 
 : Ett mobilitetsmål tillförs regeringens bredbandsstrategi 
 Vi har inte haft i uppdrag att förslå justeringar av målen i rege- ringens bredbandsstrategi men vi vill ändå lyfta frågan om att tillföra ett mobilitetsmål till strategin. 
 Vi anser i likhet med Bredbandsforums arbetsgrupp Mobilt bredband i hela landet att ett mobilitetsmål, eller en mobil ambi- tion, bör tillföras regeringens bredbandsstrategi. Vi har inte tagit ställning till hur ett sådant bör formuleras, inte heller till hur det på bästa sätt kan uppnås. 
 Det har varit stort fokus på frågan om mobiltäckning det senaste året. Bland annat har en diskussion om mobiloperatörernas täckningskartor och hur de stämmer, eller inte stämmer, överens med verkligheten fått stor uppmärksamhet i media. 
 Det finns en stor efterfrågan på och förväntan om att det ska gå att använda sin mobiltelefon överallt och när som helst och då inte bara för tal. Slutanvändare tar med sina användningsmönster från abonnemang på internet i fasta nät. Antalet abonnemang på mobilt bredband har ökat mycket de senaste åren, så även konsumtionen av mobil data, se kapitel 8. 
 I dag vill slutanvändare kunna använda sitt mobilabonnemang till och från jobbet, när de är på semester och allmänt när de är på andra ställen än hemma eller på arbetsplatsen. Det finns också yrkesgrupper som har behov av mobilt bredband i sin yrkes- utövning, t.ex. hantverkare, hemtjänstpersonal etc. Det innebär att behovet av kapacitet varierar över tid på olika geografiska platser. 
 Vi deltog vid ett seminarium anordnat av Handelskammaren i Växjö där tillgång till mobilnät diskuterades 
  
 37 
  
 . Det framgick tydligt vilket stort behov av mobila tjänster och täckning för dessa som kommuner och enskilda upplever sig ha för att kunna bo och verka på mindre orter. 
 Bredbandsforums arbetsgrupp Mobilt bredband i hela landet föreslog i februari 2014 att regeringen kompletterar regeringens bredbandsstrategi och den digitala agendan med en mobil ambition nämligen att: 
 Alla som bor verkar och vistas i Sverige bör ha tillgång till tillräcklig täckning och kapacitet i internettjänster där man är. 
  
 37  
 Diskussionsforum om Mobiltäckning, Växjö 7 november 2013. 
 60 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 Frågan om ett mobilitetsmål har även diskuterats i betänkandet Effektivare signaler (SOU 2008:72) där utredaren bl.a. hade i uppdrag att formulera ett förslag till ett politiskt mål för slut- användares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation och utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommu- nikation, samt vid behov föreslå alternativa former. Utredningen presenterade följande förslag: 
 Målsättningen ska för det första vara att det alltid ska gå att använda mobil taltelefoni och en grundläggande  
 data-kommunikationstjänst 
  till överkomliga priser där man befinner sig inom Sveriges gränser. (För det andra bör hela Sveriges befolkning ha möjlighet att använda tråd- löst bredband i sin bostad och på fasta arbetsställen senast år 2013.) Regeringen bör vid utgången av 2013 utvärdera i vilken utsträckning målen har uppnåtts. 
 Ett mål ska helst vara mätbart för att kunna följas upp. Man kan då fråga sig varför utredaren valde att formulera målet på detta sätt. Utredningen diskuterade kring att tillgänglighetsmålet måste sättas utifrån vad som är möjligt och rimligt utifrån bl.a. de geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar som råder. Vidare att utgångspunkten bör vara användarens upplevelse av att kunna röra sig obegränsat med en bibehållen tillgång till taltelefoni och en grundläggande datakommunikationstjänst oberoende av plats eller tidpunkt. Utredaren ansåg därför att det med anledning av detta resonemang blir oväsentligt med ett tillgänglighetsmål i form av en viss procent. Inte heller en grundläggande  
 data-kommunikations- 
  tjänst är ett fastlagt begrepp utan utredningen förde fram att det är ett rörligt mål att slå fast innebörden. 
 Vi ser också att det är svårt att kvantifiera ett mål för mobilitet eftersom det handlar mycket om ett individuellt upplevt behov som varierar beroende på var användaren befinner sig geografiskt. 
 Om nu efterfrågan är så stor från slutkunder kan man fråga sig om det behövs ett mobilitetsmål. Kommer inte operatörerna att bygga ut där det finns efterfrågan? Det kan finnas fler syften med ett mobilitetsmål. Ett syfte kan vara att det har ett symbolvärde att regeringen visar att detta är viktigt och även tar ett ansvar. Ett annat syfte kan vara att få kommuner att även beakta mobilnät i sina bredbandsstrategier och underlätta för operatörer att bygga ut. Att staten tar ett ansvar kan innebära att stöd får användas för denna utbyggnad eller att staten tar ett ännu större ansvar för de 
 61 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 delar av landet där behov finns men operatörerna inte kan förväntas bygga ut. I vilken utsträckning operatörerna kommer att upp- gradera och bygga ut sina nät är inte helt lätt att förutspå men det kommer förmodligen alltid att finnas platser som inte nås av en kommersiell utbyggnad. 
 Enligt lagen om elektronisk kommunikation får tillstånd att använda radiosändare förenas med villkor om bl.a. täckning och utbyggnad inom landet. Bredbandsforums mobilgrupp har före- slagit att täckningskrav även fortsatt används vid spektrum- tilldelning. Andra sätt att uppnå en viss täcknings- och kapa- citetsnivå där marknadsmässiga investeringar inte görs är att använda sig av upphandling via offentliga medel eller att genom att auktionsintäkter avsätts i en fond. Detta har förordats av såväl utredningen Effektivare signaler som av Cooper arbets- grupp Mobilt bredband i hela landet. Det finns många aspekter på att använda olika former för att få till en utbyggnad där marknads- mässiga investeringar inte görs. Vi gör här inte en bedömning av de olika formerna och dess för- och nackdelar. Eventuella ingripanden från staten bör ses i ljuset av såväl dagens bredbandsmål som det ökade behovet av mobilitet. Både tillgång till bredband i hemmet och tillgång till mobilitet påverkar möjligheterna att bo och verka utanför tätorter. 
  
 3.4 
  
 Förutsättningar som särskilt påverkat utbyggnaden i glest bebyggda områden 
  
 Vi har haft i uppdrag att särskilt titta på förutsättningar som påverkat utbyggnaden i glest bebyggda områden. I de ovanstående avsnitten finns information om hur utbyggnaden av bredband utvecklats i glest bebyggda områden och varför. Nedan samman- fattas vilka förutsättningar som haft störst betydelse. 
 Det allmänna intresset för frågor som rör bredband är minst lika stort i landsbygd och glesbygd som i övriga landet, ofta är engage- manget i landsbygd och glesbygd högre. Vi kan även konstatera 
  
 38  
  
 att slutkundsefterfrågan och betalningsviljan är minst lika stor i landsbygd och glesbygd som i övriga landet. De investeringar som marknadens aktörer gör i fiberinfrastruktur i glest bebyggda områden är i det närmaste obefintliga. Den bakomliggande orsaken 
  
 38  
 Baserat på bland annat de studier som  
 A-focus 
  genomfört av genomförda projekt i glesbygd samt på studier genomförda av Bredbandsforum. 
 62 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 till att en marknadsmässig utbyggnad inte görs i fiber i glest bebyggda områden är att investeringskostnaderna för anläggning av kanalisation och fiber är för höga i förhållande till den potentiella intäkten. 
 Det kan konstateras att av de 10 procent som i oktober 2012 nåddes av framför allt fiber, är i stort sett samtliga finansierade genom stöd och inte genom marknadens aktörer. Än så länge har marknadens aktörer således prioriterat mer lönsamma och lättill- gängliga målgrupper. En viktig anledning till att 10 procent av befolkningen har fått tillgång till bredbandsinfrastruktur är att det funnits statliga stöd att tillgå. En viktig fråga som ofta lyfts är om statliga stöd har trängt undan projekt som skulle ha satts igång om stöden inte hade funnits. Konsultföretaget  
 A-focus 
  har granskat en mängd utredningar, stödfinansierade projekt och talat med mark- nadens aktörer om detta och det finns i dagsläget ingenting som tyder på att så varit fallet. 
 Stöden har, som Bredbandsforum 
  
 39  
  
 också lyft fram, fungerat som en katalysator för en mängd lokala och regionala initiativ. Även om möjligheten att söka stöd funnits i hela landet har denna katalysatoreffekt inte uppstått överallt och ytterligare, särskilda förutsättningar behöver finnas för att initiativ ska tas och utbygg- nad ska ske, vid sidan av stöden. I samtliga fall utgörs dessa förutsättningar av att det funnits en viss struktur, en hög grad av samverkan och ett flertal drivande privatpersoner lokalt som förstått betydelsen av bredbandsinfrastruktur. 
 Med struktur menar vi att i de fall som lokala och regionala aktörer tagit ett större ansvar så har effekten och förutsättningarna för utbyggnaden blivit betydligt bättre. Ansvaret har exempelvis bestått av att utforma lokala och regionala bredbandsstrategier från vilka sedan aktiviteterna kan utformas, sammanställning och spridning av information till berörda såväl från den lokala/regionala nivån mot nationella myndigheter och organisationer som mot byanät och enskilda individer. Ansvaret har också bestått av att tydliga beslut tagits om vem som ska göra vad på den lokala/regionala nivån. Dessa beslut har ofta bestått av att klargöra vad kommunens ansvar är och vad som förväntas av de lokala byanäten. 
 Om den nationella bredbandsstrategin ska få någon faktisk betydelse i glest bebyggda områden behöver den brytas ner till de 
  
 39  
 Bredband i hela landet. Slutrapport från Byanätsgruppen, Bredbandsforum, 2013. 
 63 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 SOU 2014:21 
  
 lokala förutsättningar som råder. Så har gjorts på flera håll i landet t.ex. i Norrbotten, Skåne, Gävleborg, Kalmar och Västra Götaland. Gemensamt för dessa initiativ är att de bygger på samverkan mellan många involverade parter såsom regioner, kommuner och byanät. Det blir en samverkanskedja som slutligen genererat bredband till fler än vad som annars skulle ha varit fallet. Denna samverkans- kedja har varit en påtaglig viktig faktor för en mer strukturerad utbyggnad i dessa regionala områden. 
 De projekt som drivits lyckosamt i glest bebyggda områden har i stor utsträckning drivits av ett fåtal privatpersoner. Utan engage- manget från dessa personer hade utbyggnaden tagit betydligt längre tid än vad som nu varit fallet. Förutom att dessa personer tagit ett stort ansvar för att driva projekten i sig, ansöka om finansiering, kontakter med myndigheter och organisationer, har de också i egenskap av privatperson kunnat sälja in nyttan med bredband. Detta har i sin tur varit en förutsättning för att höja anslutnings- graden, få andra att bidra ideellt och då också kunna slutföra projektet. 
  
 3.4.1 
  
 Fortsatt stöd för bredbandsutbyggnad är viktigt 
  
 Under programperioden  
 2014–2020 
  är det regeringens avsikt att medel från landsbygdsprogrammet och europeiska regionala utveck- lingsfonden ska kunna utnyttjas för investeringar i bredbands- utbyggnad på liknande sätt som har skett under den föregående programperioden.  
 EU-kommissionen 
  har dock ifrågasatt denna prioritering för Sveriges vidkommande och i skrivande stund pågår förhandlingar om stöd till bredbandsutbyggnad ska kunna ingå i programmen vid kommissionens slutliga godkännande av landsbygds- och regionalfondsprogrammen för perioden  
 2014–2020. 
  
 Som beskrivits ovan har stöd till bredbandsutbyggnad i glest befolkade områden varit viktigt och vi anser att det kommer att vara fortsatt viktigt för att alla hushåll till slut ska nås av infra- strukturer som klarar hastigheter om 100 Mbit/s. 
 I vårt delbetänkande har vi föreslagit att nya förordningar tas fram för samtliga stödprogram. Förordningarna bör uppdateras i linje med kommissionens nya riktlinjer och införliva de förslag som lämnades i delbetänkandet. Vi såg att fanns ett behov av nya, uppdaterade förordningar för samtliga program för statligt stöd till bredbandsutbyggnad i Sverige. Detta är dels en följd av att 
 64 
  
 SOU 2014:21 
  
 Uppföljning, kartläggning, framtid 
  
 kommissionen har tagit fram nya riktlinjer för bredbandsstöd, vari trådlös bredbandsinfrastruktur ingår under vissa förutsättningar, men det finns också andra orsaker till att en uppdatering är nödvändig. Ett viktigt skäl är att det finns flera olika stödprogram i Sverige, vilket medför att det är viktigt att göra tillämpningen av de olika förordningarna så enkel och tydlig som möjligt, genom att så långt möjligt ha samma innehåll och principer. 
 65 
  
 4 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 Den regionala men framförallt den lokala nivån har en viktig roll att spela om regeringens bredbandsmål och målen i den digitala agendan för Europa ska kunna nås. Enligt regeringens bred- bandsstrategi ska det långsiktiga behovet av infrastruktur ingå som en naturlig del i kommunernas utvecklings- och planeringsarbete och i det regionala tillväxtarbetet. Ett sätt att göra detta kan vara att arbeta med regionala och lokala bredbandsstrategier och digitala agendor. I detta kapitel beskriver vi bl.a. hur regeringens bred- bandstrategi och den digitala agendan för Sverige har omsatts i praktiken på regional och lokal nivå fram till i dag. 
  
 4.1 
  
 EU nivån 
  
 Som tidigare nämnts presenterade EU kommissionen en digital agenda för Europa 2010. I agendan aviserade kommissionen ett antal åtgärder man avsåg att vidta för att uppnå de bredbandsmål som framgår av den digitala agendan. Dessa åtgärder inbegrep ett bredbandsmeddelande 
  
 1  
  
 2010, en rekommendation för att främja investeringar i konkurrenskraftiga accessnät av nästa generation och att föreslå ett spektrumprogram. 
 Kommissionens bredbandsmeddelande var tänkt att utgöra en gemensam ram för åtgärder i EU och medlemsstaterna för att upp- nå bredbandsmålen från Europa 2020. Meddelandet innehåller anvisningar om hur bredbandsmålet i En digital agenda för Europa ska uppnås och hur man på bästa sätt främjar offentliga och privata investeringar i nät med hög och ultrahög hastighet. Kommissionen anvisade i meddelandet insatser som syftar till att förbättra de 
  
 1  
 KOM(2010) 472 Europeiska bredbandssektorn – investeringar i digitalt baserad tillväxt. 
 67 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 nationella bredbandstrategierna, att främja investeringar och minska investeringskostnader, att främja trådlöst bredband, att förstärka och förenkla användning av strukturfonder och landsbygdsprogram- met och att utveckla finansiella verktyg för bredbandsutbyggnad. De åtgärder som anvisades hade i huvudsak redan vidtagits i Sverige genom regeringens bredbandsstrategi, förutom delen om finansiella verktyg eftersom kommissionen avsåg att återkomma om detta under våren 2011. 
  
 2 
  
 4.2 
  
 Att omsätta regeringens bredbandsstrategi i praktiken 
  
 Regeringen beslutade i november 2009 om en bredbandsstrategi för Sverige. I mars 2010 inrättade regeringen Bredbandsforum som inledningsvis hade mandat till 2011, men nu har ett förlängt mandat till 2015. Bredbandsforum är en viktigt del av regeringens bred- bandsstrategi. Syftet med Bredbandsforum är att främja samverkan kring bredbandsutbyggnad och detta sker genom att företag, myndigheter och organisationer möts för att tillsammans hitta lösningar som ökar tillgången till bredband i hela landet. Bred- bandsforum leds av en styrgrupp med it- och energiminister Anna- Nelson som ordförande och dess löpande verksamhet drivs av ett kansli. 
 Regeringens bredbandsstrategi behöver brytas ner på regional och kommunal nivå. För att regeringens bredbandsstrategi ska kunna realiseras är kommunernas, länsstyrelsernas och regionernas engagemang och initiativ i bredbandsfrågorna väsentliga. Enligt Bredbandsforum är ett naturligt första steg att besluta om en bred- bandsstrategi eller en digital agenda som innefattar ett mål för bredbandsinfrastruktur i kommunen eller regionen. Detta är ett sätt för länet, regionen eller kommunen att bidra till utbyggnaden av bredband. Eftersom förutsättningarna inom olika regioner och kommuner ser olika ut är det viktigt att bredbandsstrategierna anpassas efter den aktuella situationen i kommunen eller regionen. 
 Även om strategierna måste anpassas efter regioners och kom- muners förutsättningar finns det vissa parametrar som alltid är betydelsefulla i en regional eller kommunal strategi. Dessa är exem- pelvis bredbandets betydelse för regionen eller kommunen, kart- 
  
 2  
 Faktapromemoria 2010/11:FPM12, Bredbandsstrategi för Europa. Näringsdepartementet, 
 2010. 
 68 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 läggning av tillgången till bredband, identifiering och beskrivning av brister i tillgången till bredband med utgångspunkt i närings- livets, medborgarnas och det offentligas behov och kommunal och regional samverkan. Förutom detta bör även finansieringsmöjlig- heter och villkor för att utnyttja offentliga stödmedel beskrivas. 
  
 3 
  
 En kommunal bredbandsstrategi behöver utöver detta innehålla en mer detaljerad nivå än en regional till följd av de roller som kommunen har som t.ex. markägare och tillståndsgivare. Den kommunala bredbandsstrategin bör därför även innehålla policy, rutiner och villkor för marktillträde, främjande av konkurrens och likabehandling och samordning mellan utbyggnad av bredband och utbyggnad av vägar, vatten- och avlopp, fjärrvärme, vindkraft, mobilt bredband och annan infrastruktur som möjliggör sam- förläggning. 
  
 4 
  
 I samband med konferensen En digital agendas möjligheter och utmaningar i november 2012, som anordnades av Länsstyrelsen i Örebro, presenterade ordförande i Bredbandsforums kommun- grupp den s.k. Bredbandsguiden 
  
 5 
  
 , ett verktyg och allmän handbok för kommunerna i arbete med bredbandsrelaterade frågor. Bred- bandsguiden ska i synnerhet stötta kommunerna i arbetet med att ta fram en kommunal bredbandsstrategi. Bredbandsforums kom- mungrupp hade enligt sina direktiv 
  
 6  
  
 bland annat i uppdrag att verka för att fler kommuner ska ta fram bredbandsstrategier samt stödja kommunerna i deras arbete med bredbandsfrågan och att skapa goda förutsättningar för bredbandsutbyggnad. Bredbandsguiden skickades ut till kommunstyrelsens ordförande i kommunerna med ett följebrev undertecknat av it- och energiminister  
 Johnson 
  Ochoa och Sveriges Kommuners och Landstings (SKL) ordförande Collier med uppmaningen att sätta bredband högt på den strategiska agendan och ta fram en strategi för en bra digital infrastruktur på kommunal nivå. 
 När det gäller bredbandsstrategier på regional nivå så följs detta arbete upp genom att Post- och telestyrelsen (PTS) enligt myndig- hetens regleringsbrev 
  
 7  
  
 sammanställer länssstyrelsernas, Gotlands kommuns, berörda landstings och samverkansorgans rapportering 
  
 3 
  
 Bredbandsforum,  
  
 www.bredbandivarldsklass.se 
  
 4 
  
 Ibid. 
  
 5 
  
 Bredbandsguiden, En handbok för kommuner. Sveriges kommuner och landsting och Bred- bandsforum, 2012. 
  
 6 
  
 Direktiv för arbetsgrupp VI inom  
  
 Bredbandsforum-Kommuner, 
  Bredbandsforum, 2012. 
  
 7 
  
 Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Post- och telestyrelsen inom utgiftsområde 22, kommunikationer. 
  
 69 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 av dels hur de verkat för att målen i regeringens bredbandsstrategi ska nås, dels faktorer i länet som påverkar utvecklingen inom it- infrastrukturområdet. Dessa aktörer ska sedan den 20 juni 2012 i enlighet med sina respektive regleringsbrev eller villkorsbrev, verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi för Sverige nås. 
 När det gäller bredbandsstrategier på kommunal nivå har detta följts upp av PTS, SKL och Bredbandsforum bl.a. genom en årlig enkät riktad till kommuner. Under 2013 gjorde även Svenska Stadsnätsföreningen en undersökning riktad mot kommuner. 
  
 4.2.1 
  
 Förekomst av bredbandsstrategier på regional och kommunal nivå 
  
 Sista december 2013 hade 14 län en regional bredbandsstrategi, varav fyra togs fram under 2013. Av dessa fyra är det två län som uppger att bredbandsstrategin ingår som en del av den digitala agendan för regionen. De flesta av de som tagit fram en regional strategi har för avsikt att följa upp den minst årligen och har någon typ av genomförandeplan för att implementera den. Sju län saknar bredbandsstrategi. Sex av dessa har angivit att de kommer att ta fram en strategi som förväntas vara på plats 2014 eller 2015. Fler- talet av dessa kommer att inkludera detta i arbetet med den digitala agendan. 
  
 8 
  
 SKL har under 2013 haft ökandet av antalet kommunala bred- bandsstrategier som en prioriterad fråga. SKL verkar genom att hjälpa till med kunskapsstöd och råd till kommunerna och med- verka i Bredbandsforum. Under hösten 2013/vintern 2014 har SKL, PTS och Bredbandsforum genomfört en undersökning i landets kommuner där engagemanget i kommunerna har mätts, särskilt med avseende på bredbandsstrategier. Enkäten har genomförts årligen under att antal år. 
 Det har skett en positiv utveckling av antalet kommuner som har en bredbandstrategi, vilket visas i tabellen nedan. 2013 svarade 43 procent samtliga kommuner att de har en strategi som upp- daterats efter 2007, jämfört med 2012 då det var 34 procent. 26 procent av samtliga kommuner svarade att arbete pågår 2013, vilket är ökning från 22 procent 2012. Detta tyder på att fler och fler kommuner kommer att ha en bredbandsstrategi. 
  
 8  
 Sammanställning av länens rapportering inom  
 it-infrastrukturområdet 
  för 2013. PTS, 2014. 
 70 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 Figur 4.1 Andel kommuner som har en bredbandsstrategi 
 50% 
 kommuner  
 40% 30% 
  
 20% 
 Andel  
 10% 
  
 0% 
  
 Ja 
  
 Arbete 
  
 Nej 
  
 Vet ej 
  
 pågår 
  
  2010 
  
  2011 
  
  2012  
  2013 
 Källa: SKL och PTS. 
 I undersökningen har en del följdfrågor ställts bland annat kring hur bredbandsstrategin har förankrats. Antalet kommuner som förankrat sin bredbandsstrategi i kommunstyrelsen eller i kom- munfullmäktige har ökat från 49 kommuner år 2010 till 110 år 2013. 
 PTS har under hösten 2013 i Bredbandskartan 
  
 9  
  
 lagt in informa- tion om de kommuner som har en bredbandsstrategi. Resultatet baseras på den enkät som PTS, SKL och Bredbandsforum har genomfört, kompletterat med telefonsamtal med kommuner där PTS begärt in beslutade bredbandsstrategier. 
 Enligt en undersökning som Baker genomförde under hösten 2013 svarade 
  
 10  
  
 69 procent att deras kommun har en egen lokal bredbandsstrategi, 27 procent svarade nej. 
 Det finns således olika sätt att undersöka denna fråga och svaren beror givetvis på exakt hur frågan är ställd. Man kan konstatera att det arbete som pågått har givit resultat men att det återstår mycket arbete för att alla kommuner ska ha en förankrad bredbands- strategi. 
  
 9 
  
 www.bredbandskartan.pts.se 
  
 10 
  
 Bredbandsenkäten 2013. Stadsnätsföreningen, 2013. Enkäten sändes till kommunsty- relsens ordförande, kommundirektör och oppositionsråd i landets kommuner. 241 av landets 
  
 290 
  
 kommuner finns representerade bland de svarande. Av dessa var 112 kommunstyrelsens ordförande, 157 kommundirektörer, kommunchefer eller motsvarande och 106 oppositions- råd. I de fall mer än en representant från samma kommun besvarat frågorna har i första hand kommunstyrelsens ordförande svar registrerats, i andra hand kommundirektörens och i tredje hand oppositionsrådets. 
  
 71 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 4.3 
  
 Att omsätta den digitala agendan i praktiken 
  
 Den 6 november 2011 presenterade regeringen en digital agenda för Sverige, It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige. Syftet med detta var att ta till vara de möjligheter som digitaliseringen ger för att möta de utmaningar som finns både internationellt och nationellt. Regeringen föreslog också ett nytt mål för  
 it-politiken, 
  nämligen att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Den digitala agendan för Sverige pekar ut behov av insatser inom fyra strategiska områden – Lätt och säkert att använda, Tjänster som skapar nytta, Det behövs infrastruktur och It:s roll för samhällsutvecklingen – där användarens perspektiv är utgångspunkt och där bredband ingår i ett av områdena. 
 Varje strategiskt område i den digitala agendan är indelat i under- områden som representerar de sakfrågor som regeringen arbetar med. Sammanlagt presenteras 22 sakområden. Dessa är digitalt innanförskap,  
 e-tjänster 
  och information som grund, digital kom- petens, vardagssäkerhet, offentlig förvaltning, entreprenörskap och företagande, vård och omsorg, skola och undervisning, demokrati, tillgång till kultur, internet i Sverige och globalt, samhällets informa- tionssäkerhet, mjuk infrastruktur, geografisk information, robust elektronisk kommunikation, bredband, forskning och innovation, it för miljön, jämställdhet, frihet på nätet, upphovsrätt och it för global utveckling. Tillgången till infrastruktur är en viktig byggsten i den digitala agendan. Att regeringens bredbandsmål nås är således även viktigt om målen i den digitala agendan ska nås. 
 I samband med att regeringen presenterade den digitala agendan lanserades även ett s.k. signatärskap. Detta innebär att företag och organisationer kan välja att signera en avsiktsförklaring om att de delar ambitionen att Sverige ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter, och att de med utgångspunkt i den digitala agendan åtar sig att presentera hur de kan bidra till genom- förandet av den. 
 Regeringen har tagit två ytterligare initiativ till att förverkliga den digitala agendan, ett regeringsuppdrag till Länsstyrelsen i Örebro och tillsättande av den s.k. Digitaliseringskommissionen, dessa beskrivs nedan. 
 72 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 4.3.1 
  
 Länsstyrelsen i Örebro 
  
 Den 22 december 2011 gav regeringen Länsstyrelsen i Örebro i uppdrag 
  
 11  
  
 att främja frivilliga regionala och lokala initiativ att ta fram regionala och lokala digitala agendor. Länsstyrelser, landsting, samverkansorgan och kommuner kan på frivillig grund ta fram digitala agendor som t.ex. innehåller mål och åtgärder för hur man vill ta till vara digitaliseringens möjligheter. Sådana agendor kan tas fram i samverkan med olika samhällsaktörer som t.ex. myndigheter, landsting, kommuner, näringsliv, organisationer, universitet och högskola och ha en bred ansats till digitaliseringen i samhället. 
 Uppdraget omfattade att Länsstyrelsen i Örebro skulle lämna information och vägledning till länsstyrelser, landsting, sam- verkansorgan och kommuner om hur man kan ta fram digitala agendor. Uppdraget redovisades den 9 januari 2013 
  
 12 
  
 . Länsstyrelsen i Örebro fick sedan ett fortsatt uppdrag 
  
 13  
  
 att främja framtagandet av regional digitala agendor under 2013. 
 Några slutsatser som drogs i den första avrapporteringen var att en fortsatt satsning på utbyggd digital infrastruktur är grunden för att nå det nationella målet i den digitala agendan att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Man konstaterade också att det är inom bredbandsutbyggnaden som de flesta län startar sitt arbete med digital agenda och också har en strategi. Nyckeln till framgång bedömdes vara långsiktighet och förankring och samverkan med de regionala och lokala aktörerna. 
 I den andra avrapporteringen 
  
 14  
  
 lyftes ett antal framgångsfaktorer fram bl.a. bred samverkan nationellt och regionalt, brett och tidigt förankringsarbete hos politiker och ledande tjänstemän inom myndigheter och kommuner och att projektledningen för det regionala arbetet behöver få ingå i ett nationellt nätverk för kollegialt arbete. 
 Under arbetet har Länsstyrelsen i Örebro på olika sätt arbetat utåtriktat med att informera, entusiasmera och svara på frågor kring varför och hur man kan arbeta med en regional digital agenda. 
  
 11 
  
 Uppdrag att främja initiativ att ta fram regionala och lokala digitala agendor (N2011/7515/ITP). 
  
 12 
  
 Länsstyrelsen i Örebro rapporterar härmed uppdraget med dnr. N2011/7515/ITP, Läns- styrelsen i Örebro, 2013. 
  
 13 
  
 Uppdrag att främja initiativ att ta fram regionala digitala agendor (N2013/942/ITP). 
  
 14 
  
 Rapport av uppdraget att främja arbetet med regionala digitala agendor. Länsstyrelsen i Örebro, 2014. 
  
 73 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 4.3.2 
  
 Digitaliseringskommissionen 
  
 I juni 2012 tillsatte regeringen den s.k. Digitaliseringskommissionen. Kommissionens uppdrag är att verka för att det  
 it-politiska 
  målet i den digitala agendan, uppnås och att regeringens ambitioner inom området fullföljs. Detta ska ske med hänsyn till det huvudsakliga ansvar som respektive myndighet och departement inom Regerings- kansliet har för att vidta och följa upp åtgärder kopplade till målet för  
 it-politiken. 
  Uppdraget ska redovisas senast 31 december 2015. 
 Sammanfattningsvis innebär kommissionens uppdrag att utforma ett förslag till handlingsplan för genomförande av upp- draget att verka för det  
 it-politiska 
  målet, analysera utvecklingen i förhållande till det  
 it-politiska 
  målet, visa på digitaliseringens möjligheter, kommunicera den digitala agendan och dess innehåll, vara administrativt ansvarig för de s.k. signatärerna till den digitala agendan, och samverka med olika aktörer i samhället för en ökad digitalisering. Digitaliseringskommissionen har dock från sitt uppdrag avgränsat bort det arbete som omfattas av Bredbands- forum, nämligen att främja utbyggnad av bredband 
  
 15 
  
 . 
 Digitaliseringskommissionen har i ett tilläggsdirektiv 
  
 16  
  
 i novem- ber 2013 fått i uppgift att ta över ansvaret för det administrativa stödet till regeringens Användningsforum 
  
 17  
  
 från Myndigheten för handikappolitsk samordning (Handisam) och för stöd till region- ernas signatärskap och digitala agendor. Kommissionen har från 1 januari 2014 ansvaret för att administrera det regionala signatär- skapet. Administrationen av de regionala signatärerna innebär att Digitaliseringskommissionen ska föra register över de länsstyrelser, landsting och samverkansorgan som skrivit under en avsiktsförkla- ring samt att upprätta en förteckning över färdiga regionala digitala agendor. 
 Att följa utvecklingen av de regionala digitala agendorna innebär att Digitaliseringskommissionen ska kartlägga de regionala digitala agendornas intressenter, genomförandestatus och inriktning. I upp- draget ingår att sprida resultatet av uppföljningen till bland andra länsstyrelser, landsting och samverkansorgan i syfte att ge förut- 
  
 15  
 Handlingsplan för Digitaliseringskommissionen – inriktning och ambitioner (N2012:04/2012/3). 
  
 16 
 Direktiv 2013:108, tilläggsdirektiv till Digitaliseringskommissionen (N2012:04). 
  
 17  
 Användningsforum tillkom på uppdrag av regeringen 2012 och samlar strategiska besluts- fattare och representanter för  
 it-branschen, 
  användargrupper och forskarsamhället för att åstadkomma bättre användbarhet och högre tillgänglighet. 
 74 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 sättningar för överförbarhet och lärande. Det ska göras i nära dialog med berörda aktörer. 
  
 4.3.3 
  
 Förekomsten av regionala digitala agendor 
  
 Länsstyrelsen i Örebro har följt upp det regionala arbetet med digitala agendor och har redovisat att 18 län fram till och med december 2013 har signerat regeringens avsiktsförklaring om att verka för regionala digitala agendor. Elva län hade en etablerad projektorganisation. Ett län hade en antagen regional digital agenda och fem län har uppgivit att deras agenda troligen antas under våren 2014. 
  
 18 
  
 I januari 2014 undertecknade Jämtlands län, Norrbottens län samt Södermanlands län sina avsiktsförklaringar om att de ska ta fram egna regionala digitala agendor. I och med detta har samtliga 21 län undertecknat sina avsiktsförklaringar och anslutit sig till arbetet med att ta fram egna regionala digitala agendor 
  
 19 
  
 . 
  
 4.4 
  
 Utvecklings-, 
  
  planerings- och tillväxtarbete 
 Det framgår av regeringens bredbandsstrategi att det långsiktiga behovet av infrastruktur ska ingå som en naturlig del i kommuner- nas utvecklings- och planeringsarbete och i det regionala tillväxt- arbetet. Nedan beskrivs dels var ansvaret för det regionala tillväxt- arbetet ligger, dels vad som specifikt åligger den regionala nivån när det gäller bredbandsfrågan. Vidare beskrivs relevanta delar av plan- och bygglagen vars översiktsplan är ett vikigt instrument för kom- munernas övergripande planering och där även elektronisk kom- munikation och därigenom bredband kommer in. 
  
 18 
  
 Rapport av uppdraget att främja arbetet med regionala digitala agendor. Länsstyrelsen i Örebro, 2014. 
  
 19 
  
 Pressmeddelande 9 januari 2014, Näringsdepartementet,  
  
 www.regeringen.se 
  
 75 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 4.4.1 
  
 Regionalt utvecklingsansvar och regionalt tillväxtarbete 
  
 20 
  
 Det regionala utvecklingsansvaret omfattar vissa uppgifter i det regionala tillväxtarbetet samt upprättande och fastställande av läns- planer för regional transportinfrastruktur. 
 Det regionala tillväxtarbetet bedrivs i syfte att uppfylla den regionala tillväxtpolitikens mål och främja en hållbar regional tillväxt. 
 I varje län finns det en regional aktör som har det regionala utvecklingsansvaret och ansvarar för det regionala tillväxtarbetet. I förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete framgår att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ligger på länsstyrelser, samverkansorgan eller i vissa län på landstingen. De landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i dessa län. I lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen anges vilka uppgifter på området regionalt tillväxtarbete som samverkansorganen har i de län där sådana har inrättats. I övriga län ska länsstyrelsen ansvara för det regionala tillväxtarbetet, förordning (2010:1759). 
 Ansvaret för det regionala tillväxtarbetet innefattar skyldighet att utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram 
  
 21 
  
 , eller som det i dag oftast benämns regional utvecklingsstrategi 
  
 22 
  
 , och samordna genom- förandet av programmet, löpande följa utvecklingen i länet i för- hållande till regionala och nationella mål och följa upp, låta utvär- dera och till regeringen årligen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Samtliga län har i dag ett gällande regionalt utveck- lingsprogram. 
 Den nationella strategin 
  
 23  
  
 för regional konkurrenskraft, entre- prenörskap och sysselsättning  
 2007–2013 
  är vägledande för det regionala tillväxtarbetet. För närvarande pågår ett arbete inom rege- 
  
 20 
  
 Det regionala tillväxtarbetet benämndes tidigare regionalt utvecklingsarbete. 
  
 21 
  
 RUP. 
  
 22 
  
 RUS. 
  
 23 
  
 I strategin går bland annat att läsa att informationssamhällets utveckling innebär att män- niskor, oberoende av bostadsort, kan arbeta och ta del av offentliga och privata tjänster samt i övrigt delta i samhället, vilket förutsätter en effektiv och säker it- infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet. Här framhålls kommunernas viktiga roll och att kommunerna i allt större utsträckning börjar se it och bredbandsfrågorna som en integrerad del i samhällsplanering och samhällsutveckling vilket skapar viktiga förutsättningar för den fortsatta utvecklingen och utbyggnaden av  
  
 it-infrastrukturen 
  och användningen av  
 it-verk- 
  samheten. 
 76 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 ringskansliet med att ta fram en nationell strategi för regional till- växt för åren  
 2014–2020 
  
 24 
  
 . 
  
 Det regionala utvecklingsprogrammet eller den regionala ut- vecklingsstrategin ska utgöra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete samt binda samman olika planerings- processer med betydelse för en hållbar regional tillväxt och under- lätta samverkan mellan länen. Programmen och strategierna ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer. De ska också ligga till grund för strukturfondsprogram och andra relevanta program och insatser. Programmen eller strategierna är en utgångspunkt för dia- log mellan den nationella och regionala nivån om frågor som är centrala för en hållbar regional tillväxt. Det regionala utvecklings- programmet eller den regionala utvecklingsstrategin är ett långsik- tigt strategiskt verktyg i genomförandet av den regionala tillväxt- politiken. 
 De regionala utvecklingsstrategierna anger inriktning och priori- teringar för regionens utveckling och ska baseras på en analys av de särskilda utvecklingsförutsättningar och den utvecklingspotential som finns i länet. Arbetet med de regionala utvecklingsstrategierna är en kontinuerlig process där engagemang och politisk förankring är avgörande för deras genomslag. 
 Det regionala tillväxtarbetet bör enligt förordning om regionalt tillväxtarbete utformas och bedrivas i sektorsövergripande sam- arbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på europeisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översiktsplanering, lands- bygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utveck- lingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. 
 På den nationella nivån ska statliga myndigheter enligt förord- ningen om regionalt tillväxtarbete, inom sina verksamhetsområden, verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas verksamhetsplanering ska därför insatser som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och till det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas. 
  
 24  
 Mail från Wheeler, Näringsdepartementet. 
 77 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 4.4.2 
  
 Plan- och bygglagen 
  
 I den nya plan och bygglagen (2010:900) som trädde i kraft 2011 finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Det är en kommunal angelägenhet att planlägga använd- ningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). 
 Den förra plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL) som trädde i kraft den 1 juli 1987 syftade främst till att modernisera och för- enkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för en- skilda. De utredningsarbeten som gjorts sedan lagen trädde i kraft har visat på ett starkt stöd för de grundläggande syftena i lagen dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för plane- ringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att man bör värna om formerna för medborgarinflytande 
  
 25 
  
 . 
 Allmänna och enskilda intressen 
 I 2 kap. PBL anges att kommunen ska ta hänsyn till allmänna och enskilda intressen vid prövning av frågor enligt lagen. De allmänna intressena avser bl.a. miljö- och klimataspekter, mellankommunala och regionala förhållanden, samhällsservice som vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering och elektronisk kommunikation, skydd för värdefulla bebyggelseområden samt behovet av vägar, gator och torg i sammanhållen bebyggelse. Den goda livsmiljö som ska främ- Walker ska vara tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper. I lagen anges vilka intressen som kommunen ska ta hänsyn till vid olika slags prövningar (planläggning, lokaliseringsprövning, bygg- lovsprövning respektive prövning i andra ärenden). Bestämmel- serna i det andra kapitlet i lagen kan sägas uttrycka de krav som staten ställer på kommunen vid besluten samtidigt som de anger ramarna för kommunens handlingsutrymme 
  
 26 
  
 . Genom det s.k. planmonopolet (1 kap. 2 §) har kommunen möjlighet att själv besluta om vilka allmänna och enskilda intressen som prioriteras och därmed hur miljön ska utformas 
  
 27 
  
 . 
  
 25 
  
 Prop. 2009/10:170, s. 127 En enklare plan- och bygglag. 
  
 26 
  
 Ibid s. 170. 
  
 27 
  
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2013:34, s. 121. 
  
 78 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 I den nya plan- och bygglagen infördes en bestämmelse om att hänsyn ska tas till elektronisk kommunikation och avfallshantering (2 kap. 5 § p. 3 PBL) vid planläggning (dvs. arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestäm- melser och i ärenden som rör bygglov och förhandsbesked). Bestäm- melserna innebär att man ska ta hänsyn till dessa aspekter och väga dem mot andra allmänna intressen för ett från helhetssynpunkt bra resultat. Av den proposition 
  
 28  
  
 som låg till grund för ändringarna framgår att regeringen delade Bredbandsutredningens bedömning i betänkandet Bredband till hela landet 
  
 29  
  
 nämligen att planeringen för  
 it-infrastrukturen 
  behövde samordnas bättre med planlägg- ningen enligt plan- och bygglagen, både i översiktsplaneringen och i samband med detaljplaneläggning. Syftet med införandet av de nya aspekterna (dvs. avfallshantering och elektronisk kommunika- tion) var enligt författningskommentaren att på ett tidigare och bättre sätt samordna dessa frågor med övriga frågor i den fysiska planeringen. 
 Kommunen har rätt att ta hänsyn till olika allmänna intressen utan att de finns exemplifierade i lagstiftningen, vilket innebär att kommunen redan hade en möjlighet att ta hänsyn till elektronisk kommunikation vid planläggning. Ändringen är dock en politisk markering om att bredband är ett viktigt allmänt intresse. 
 Elektronisk kommunikation betraktas således av lagstiftaren som ett allmänt intresse och därmed ett behov för samhället. Men det finns inte något krav på att kommunerna ska tillfredsställa behovet av bredbandsinfrastruktur på egen hand. Målen när det gäller bredband framgår i stället av regeringens bredbandsstrategi och ska till största del uppfyllas av marknaden. Detta till skillnad från t.ex. vatten, avlopp, vägar och el där kommunen enligt sektors- lagar både ska ta hänsyn till behoven i planeringen och enligt PBL har faktiskt ansvar för att detta dras fram inom allmän platsmark. 
 Översiktsplaner 
 Enligt 3 kap.1 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Enligt 4 § samma kapitel ska kom- munen i översiktsplanen redovisa hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av 
  
 28 
  
 Prop. 2009/10:170. s. 165. En enklare plan- och bygglag. 
  
 29 
  
 Bredband till hela landet. SOU 2008:40. 
  
 79 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. Översiktsplanen ger sedan vägledning till hur de allmänna intressena ska beaktas i efterföljande planering. 
 Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för hur beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas. Planen ska ange den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och är inte bindande men vägledande för den efterföljande planeringen. 
 När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med bland annat läns- styrelsen. En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommu- nen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. En regional eller en kommunal bred- bandsstrategi kan utgöra ett tillägg till översiktsplanen, vilket är motsvarande en fördjupning av planen. En bredbandsstrategi kan även utgöra ett underlagsmaterial till översiktsplanen. Ett under- lagsmaterial kan oftast vara mer innehållsrikt än ett tillägg. Ett tillägg bör arbetas in i översiktsplanen nästa gång kommunen gör en översiktsplan. Det är kommunfullmäktige som beslutar i frågor om antagande eller ändring av översiktsplanen. 
 Enligt propositionen, som låg till grund för den nya plan- och bygglagen, bör den nya lagstiftningen ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Man ansåg att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier borde tydliggöras. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfalls- hantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integra- tion som har betydelse för kommunens hållbara utveckling. Däri- genom kan översiktsplanen enligt propositionen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bland annat den regionala utvecklingsplaneringen 
  
 30 
  
 . 
  
 30  
 Prop. 2009/10:170, s. 177. En enklare plan- och bygglag. 
 80 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 Minst en gång under mandatperioden ska kommunfullmäktige pröva om planen är aktuell i förhållande till vad som enligt lagen ska framgå av översiktsplanen. 
 Översiktsplaneringen bedrivs med skiftande inriktning och akti- vitetsgrad i landets kommuner. Vissa kommuner driver översikts- planeringen som en strategisk utvecklingsplanering medan andra begränsar planeringen till en beslutsförberedande planering. 
  
 31 
  
 4.5 
  
 Bredbandsstrategier är viktiga 
  
 Bedömning:  
 Lokala och regionala bredbandsstrategier utgör en viktig del i förverkligandet av regeringens bredbandsstrategi. Bredbandsguiden bör kunna utgöra ett underlag vid framtagande av strategier. 
 Enligt regeringens bredbandsstrategi är det marknaden som ska bygga ut för att nå bredbandsmålen och man har alltså valt att inte lagstifta om ge någon offentlig aktör ett ansvar för utbyggnaden. De initiativ som tagits av regeringen är bl.a. tillsättandet av Bred- bandsforum för att främja utbyggnaden. Den regionala nivån har ett uttalat ansvar för det regionala tillväxtarbetet och regeringen har givit länsstyrelserna och i vissa fall regioner, i uppdrag att verka för att regeringens mål ska nås. Att kommunerna är nyckelaktörer för att få till stånd en bredbandsutbyggnad som uppfyller regeringens mål är det många som för fram och vi delar denna uppfattning. Detta med anledning av de olika roller kommuner har som bl.a. markägare, ägare av bredbandsinfrastruktur och bostadsägare. Vidare har kommunala bredbandsstrategier diskuterats som ett viktigt instrument för att få upp frågan på kommunens dagordning. 
 Bredbandsforum har i sin kommungrupp tagit fram Mcdowell bandsguiden för att stödja kommuner i att ta fram bredbands- strategier och SKL hade 2013 som en av sina prioriteringsfrågor att antalet kommunala bredbandsstrategier ska öka. I dag har många kommuner bredbandsstrategier men det finns fortfarande många som inte har påbörjat detta arbete. Det behöver inte alltid finnas ett direkt samband mellan en bredbandsstrategi och den utbygg- nadsgrad som finns i kommunen. Det kan röra sig om kommuner som redan kommit så långt i sin utbyggnad att man inte sett något 
  
 31  
 En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2013:34. 
 81 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 SOU 2014:21 
  
 behov av en strategi eller att kommunen är en glesbygdskommun med litet intresse för marknadsmässig utbyggnad som trots att man har en strategi har ett stort arbete framför sig för att nå målen. Vi tror dock att det är viktigt att kommunerna får upp en med- vetandegrad och hög kompetens kring bredband för att gynna den fortsatta utvecklingen. Detta kan åstadkommas genom att kom- munen formulerar en bredbandsstrategi som förankras på högsta nivå i kommunen. 
 På den kommunala nivån anser vi att bredbandsstrategierna bör utgöra ett underlagsmaterial till översiktsplanen och precis som denna beslutas av kommunfullmäktige. Regeringen har genom att föra in bredband som ett allmänt intresse i plan- och bygglagen betonat vikten av frågan för kommunerna. Detta är ett sätt att få upp frågan på kommunens agenda även om det inte ställer krav på kommunen att själva bygga ut bredband till kommunmedlem- marna. På den regionala nivå har länsstyrelserna och i vissa fall regionerna ett ansvar för att verka för att regeringens bredbandsmål nås. Det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet utgör också en förutsättning för arbetet med bredbandsfrågor i form av regionala utvecklingsprogram/regionala utvecklingsstrategier och deras koppling till kommunernas översiktsplaner. Även på denna nivå är därför en bredbandsstrategi ett strategiskt viktigt dokument. 
 Regeringen har när det gäller den digitala agendan tagit initiativ till att denna ska genomföras, bl.a. genom det s.k. signatärskapet och genom tillsättandet av Digitaliseringskommittén. Ett av sak- områdena i den digitala agendan är bredband och en bredbands- utbyggnad är en förutsättning för att kunna genomföra den digitala agendan. Samtidigt är de initiativ som rör efterfrågan på och användande av digitala tjänster viktiga för att bredbandsinfrastruk- turen ska ha ett värde. 
 För att få till stånd en utbyggnad som uppfyller regeringens mål tror vi att det är viktigt att man såväl på kommunal som regional nivå arbetar med att ta fram bredbandsstrategier. Dessa strategier bör följas upp och revideras regelbundet utifrån de förändringar som sker kring utbyggnaden i kommunen och regionen. 
 En arbetsgrupp inom Bredbandsforum har tagit fram Bred- bandsguiden som ett stöd för kommunerna i deras arbete med att fram bredbandsstrategier. Vi anser att detta är ett bra och viktigt dokument som bör användas av kommunerna. Men det räcker inte med att Bredbandsguiden är framtagen. Den behöver även imple- menteras mer handgripligt och kommuner behöver stöd i bred- 
 82 
  
 SOU 2014:21 
  
 Från nationell till regional och lokal nivå 
  
 bandsfrågor. Givetvis är inte alla kommuner i behov av precis samma stöd utan detta måste situationsanpassas. Hur detta bör ske återkommer vi till i kapitel 9. 
 Vi kommer i kommande kapitel att diskutera såväl kring frågor som redan behandlas i Bredbandsguiden som kring frågor som vi anser bör läggas till i guiden. Vi anser att Bredbandsguiden måste vara ett levande dokument och i kapitel 9 ger vi förslag på hur detta skulle kunna genomföras. 
 83 
  
 5 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 Kommuner äger och kontrollerar tillträde till kommunal mark och ger tillstånd till operatörer att anlägga nät och beslutar om vissa villkor för detta. Kommuner har även en viktig roll som planerare, initiativtagare och samordnare av olika aktiviteter på bredbands- området. I detta kapitel kommer kommunerna som markägare och som ansvariga för planering av mark att belysas. Inledningsvis kommer det regelverk som påverkar området att beskrivas. 
 När det gäller markfrågor har kommunerna flera roller. Enligt plan och bygglagen är det kommunerna som planlägger mark och vatten. Kommuner prövar även bygglov i förhållande till lagen, t.ex. för radio- och  
 tv-master 
  eller torn. I den andra rollen agerar kommunen som markägare och beviljar tillträde till mark. Dess- utom tilldelar kommunen grävtillstånd för grävning i kommunens mark. 
  
 5.1 
  
 Vem äger marken? 
  
 1 
  
 Det talas ofta om kommunens roll som markägare i samband med utbyggnad av bredband. För att förstå i vilken utsträckning kom- munen kan påverka utbyggnaden är det relevant att få en förståelse för hur mycket mark som ägs av kommuner och var. 
 Den största andelen av Sveriges mark ägs av privatpersoner och dessa äger knappt hälften av marken. Näringslivets andel, i form av företag som främst verkar inom jordbruk och skog, är drygt 30 procent. Det offentliga, dvs. kommuner, landsting, länsstyrelser, statliga verk och myndigheter står för 15 procent av ägandet. Slutligen ägs knappt 5 procent av föreningar och trossamfund. 
  
 1  
 Fakta i detta avsnitt kommer från Markanvändningen i Sverige, Drivkrafter och påverkans- faktorer. Statistiska centralbyrån, 2013. 
 85 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 Den mark som ägs av privatpersoner består till största del av obebyggd mark som åker och skogsmark. Den statligt ägda marken är till stor del icke produktiv mark i form av fjäll, myr etc., åter- stående del är främst skogsmark. När det gäller näringslivet så ut- görs den största delen av skogsmark. 
 Det offentliga ägandet minskade från 21 procent 2001 till 15 procent 2010. Av de 15 procent som var offentligt ägd mark 2010 så äger Statens fastighetsverk 60 procent, Naturvårdsverket 18 procent och Fortifikationsverket 6 procent. Kommunerna står sammantaget för knappt 15 procent av den offentligt ägda marken. 
 Om man ser på hela Sverige så äger kommuner och landsting knappt 2 procent av marken, men av naturliga skäl är det kommu- nala markägandet större i tätorter. Gatu- och parkmark i tätorter ägs i regel av kommunerna. Vem som äger marken påverkar hur man kan utnyttja den för olika ändamål. T.ex. bebyggs statligt ägd mark sällan med bostäder. Däremot bebyggs enskilt eller kommu- nalt ägd mark i större utsträckning. I Sverige är mindre än 3 pro- cent av landarealen bebyggd. 
 Kommunen som ägare av mark i tätort har således betydelse för den kommersiella bredbandsutbyggnaden när det gäller att nå slutkunder, via områdesnät och accessnät. Detta eftersom kommu- ner äger och kontrollerar tillträde till kommunal mark och ger tillstånd till operatörer att anlägga nät och beslutar om vissa villkor för detta.Vid utbyggnad av stomnät och av nät utanför tätort har kommunen en mindre betydelse som markägare eftersom deras markinnehav där är mindre. 
  
 5.2 
  
 Lagstiftning 
  
 I detta avsnitt behandlas för markområdet relevant lagstiftning. Först tas plan- och bygglagen (PBL) och specifikt detaljplaner upp och hur de får effekt för tillträde till kommunens mark i den verkställande fasen av bredbandsutbyggnaden. Sedan görs en genom- gång av den lagstiftning som kan sägas reglera själva tillträdet till marken nämligen äganderätten och ledningsrätten. 
 86 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 5.2.1 
  
 Kommunen som planläggare 
  
 Detaljplaner och elektronisk kommunikation 
 I kapitel 4 har vi beskrivit den nya plan- och bygglagen (2010:900) som trädde i kraft 2011 och hur kommunen väger olika intressen mot varandra vid prövning av frågor enligt lagen. Vi har även beskrivit att det i den nya plan- och bygglagen infördes en bestäm- melse om att hänsyn ska tas till elektronisk kommunikation vid planläggning och i ärenden som rör bygglov och förhandsbesked. Detta innebär att kommunen ska ta hänsyn till elektronisk kom- munikation och väga dessa intressen mot andra allmänna intressen i en helhetsbedömning. Vi har även beskrivit översiktsplanens roll. Översiktsplanen är den enda plan som är obligatorisk. En detaljplan krävs dock för ny sammanhållen bebyggelse. När detaljplaner ut- formas och bygglovsfrågor prövas är översiktsplanen ett använd- bart underlag. Eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande får avsteg göras vid detaljplaneläggning, men bör då motiveras. En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse. 
 Om kommunen tagit hänsyn till elektronisk kommunikation som ett allmänt intresse i översiktsplanen bör detta, om det behövs, också få genomslag i detaljplanen. Oavsett om frågan är behandlad i översiktsplanen ska kommunen vid framtagande av detaljplanen göra en avvägning mellan olika intressen – däribland behovet av elektronisk kommunikation om detta är relevant. 
 Syftet med en detaljplan är att reglera hur den fysiska miljön ska förändras eller bevaras inom ett begränsat område. Den reglerar mark- och vattenanvändning, exploateringsgrad, placering, utform- ning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter, skydds- anordningar för att motverka störningar etc. Detaljplanen innefattar i princip ett uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL, däribland elektronisk kom- munikation. 
 Den reglering som görs i en detaljplan ger ramarna för pröv- ningen av framtida bygglovsärenden. Planen medger en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Kommunen har rätt att utan ersätt- ning till berörda ändra detaljplanen efter genomförandetiden som får vara mellan  
 5–15 
  år. 
 87 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 I en detaljplan ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Kommunen ska även bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. Med allmän plats avses en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detalj- plan är avsedd för ett gemensamt behov. Kvartersmark är mark som enligt detaljplanen inte ska vara allmän plats eller vatten- område. Normalt finns bostäder samt byggnader för handel och annan service eller industriändamål på kvartersmark. 
 På kvartersmark kan markreservat bestämmas för en viss allmän- nyttig anläggning. I samband med den nya plan- och bygglagen förtydligades möjligheten att i detaljplanen bestämma markreservat för elektroniska kommunikationsnät inom kvartersmark och all- män platsmark. Ett markreservat innebär att marken i fråga reserve- ras för att ge utrymme för ett visst allmänt ändamål. Planbestäm- melser för markreservat innebär att kommunen inte får lämna bygglov eller fatta något annat beslut som omöjliggör eller för- svårar till exempel en utfart eller framdragandet av en ledning. Det innebär alltså en begränsning för fastighetsägaren att använda marken. 
 Hur påverkar PBL möjligheten att få tillträde till mark för bredbandsutbyggnad? 
 Den allmänna platsmarken och olika reservat på kvartersmark eller allmän platsmark ska möjliggöra infrastruktur för olika verksam- heter. Inom detaljplanelagt område, på allmän plats med kommu- nalt huvudmannaskap tecknas normalt ett nyttjanderättsavtal, ett s.k. markavtal, med kommunen för markåtkomst. I de fall ett allmänt nät ska dras fram över kvartersmark kan nyttjanderättsavtal tecknas med berörda markägare. 
 Den allmänna platsmarken får upplåtas till en enskild operatör om det är allmännyttig verksamhet, vilket elektronisk kommu- nikation kan anses vara, och verksamheten är förenlig med bestäm- melserna i planerna dvs. att planen är formulerad så att verksam- heten ryms. Även om en upplåtelse inte är förenlig med den liggande planen så löser kommuner ofta detta på ett pragmatiskt sätt och ger nyttjanderätt till operatörer. Bredbandsoperatörerna kan emellertid aldrig kräva att få åtkomst till den allmänna 
 88 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 platsmarken med stöd av plan- och bygglagen. Tillträde kan dock sökas via ledningsrättslagen men då är det en förutsättning att det är förenligt med bestämmelserna i detaljplanen. Ledningsrätt inom allmän platsmark kan enligt praxis inte ges om det skulle strida mot detaljplanens bestämmelser. Det kan anses planstridigt om syftet med den allmänna platsmarken strider mot behovet av bredband eller att det på annat sätt är fysiskt omöjligt att kombinera de olika verksamheterna på den allmänna platsmarken. Inom kvartersmark kan ledningsrätt endast ges om marken har reserverats för allmän- nyttiga ledningar. Vad gäller rätten för en enskild operatör att gräva kan kommunen alltid säga nej om åtgärden strider mot bestäm- melserna i detaljplanen för den allmänna platsen eller om det inte finns stöd genom bestämmelser om markreservat inom kvarters- mark. Enligt en  
 HD-dom 
  från 19 september 2013 
  
 2  
  
 anses lednings- rättslagen ändå vara tillämplig när kommunen menat att det är möjligt att sluta avtal inom den allmänna platsmarken. HD bedömer endast frågan om tillämpningen av ledningsrättslagen, inte konse- kvenser i förhållande till ordningslagen eller annan lag. 
 Bygglov krävs för uppförande av radio- och telemaster eller torn. Inom område med detaljplan krävs även bygglov för sådana åtgärder på byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende. Det infördes en tidfrist på 10 veckor för byggnämndernas hand- läggning av bygglovsärenden i den nya plan- och bygglagen. 
 Om kvartersmark behöver tas i anspråk på ett mer omfattande sätt, t.ex. för en transformatorstation eller en basstation bör kom- munen i detaljplanen reglera detta med en särskild användnings- bestämmelse. Markreservat för ledningar omfattar inte rätten att uppföra byggnader. 
 Plangenomförandeutredningen 
 Plangenomförandeutredningen lade i april 2013 fram sitt betänkande En enklare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). Utredning- ens ursprungliga uppdrag var att se över reglerna om genomförande av detaljplan i syfte att åstadkomma en tydlig, effektiv och transpa- rent plangenomförande lagstiftning, uppdraget utvidgades till att också utreda förutsättningarna för att förkorta plan- och bygg- processen genom att se över kravet på detaljplan, kravet på bygg- lov, möjligheterna att använda s.k. enkelt plangenomförande och 
  
 2  
 Högsta domstolens dom, T  
 854-12. 
  
 89 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 möjligheterna för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunal nämnd att anta en detaljplan. 
 Av betänkandet framgår att det finns cirka 100 000 gällande detaljplaner och att allt färre detaljplaner antagits de senaste åren. Sedan 2008 har antalet sjunkit med ungefär 25 procent från 2 245 till 1 703. De flesta kommuner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före den nya plan- och bygglagen. Plangenomförande- utredningen fann anledning att befara att andelen inaktuella detaljplaner kommer att öka i framtiden. I betänkandet redovisas att många problem är kopplade till inaktuella planer. Äldre planer har ibland en inlåsande effekt, inte minst om byggrätten har utformats utifrån en begränsad analys om vad som kan anses vara en lämplig utveckling. 
 I betänkandet föreslås att översiktsplanen utvecklas som verktyg för att ge tydlig vägledning för efterkommande beslut. Merparten av dialogen mellan stat och kommun bör klaras ut i arbetet med översiktsplanen. Vidare föreslås att om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier bl.a. att den tydligt redovisar markanvändningen, ska detta kunna leda till att detaljplanekravet upphör att gälla. 
 I den lagrådsremiss 
  
 3  
  
 som följde föreslås bl.a. att detaljplane- kravet begränsas och att det nuvarande enkla förfarandet för fram- tagande av detaljplan blir standard. Fler planer föreslås kunna antas av kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Ett ännu enklare förfarande införs för att upphäva detaljplaner och att förlänga genomförandetiden. Möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser utökas. 
  
 5.2.2 
  
 Kommunen som markägare 
  
 Nyttjanderätt 
 Den som äger fast eller lös egendom har rätt att fritt disponera över alla de rättigheter som ryms inom äganderätten. Den som vill nyttja eller förvärva någon annans egendom behöver avtala om detta med egendomens ägare. Ett sådant avtal ingås på civilrättsliga grunder och bygger på förutsättningarna för nyttjanderätten eller förvärvet mellan ägare och intressent. I fråga om nyttjande eller förvärv av fast egendom finns regler i jordbalken. Dessa är i huvudsak disposi- 
  
 3  
 Lagrådsremiss, En enklare planprocess, 13 februari 2014, Socialdepartementet. 
 90 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 tiva varför parterna i stora drag har frihet att utforma avtalet så som de vill. Ingående av ett avtal enligt jordabalken bygger alltid på att parterna är överens. 
  
 4 
  
 Tillträde till mark ges genom nyttjandrättsavtal 
  
 5  
  
 som träffas mellan parterna, detta gäller således även den mark som ägs av kommuner. Om parterna inte lyckas träffa ett nyttjanderättsavtal kan ledningsägaren kontakta Lantmäteriet och ansöka om lednings- förrättning, varvid båda parter får möjlighet att framföra sina syn- punkter. I undantagsfall fattar Lantmäteriet beslut utan att parterna kommit överens. För att få utföra grävningsarbete eller arbete som på annat sätt innebär ingrepp i kommunens mark krävs förutom markavtal även ett s.k. grävtillstånd utfärdat av markägaren. 
 Ledningsrätt 
 Enligt ledningsrättslagen (1973:1144) kan en ledningsägare få rätt att utnyttja annans mark för ledningar som tjänar ett allmänt ända- mål, bl.a. ledningar som ingår i ett elektroniskt kommunikations- nät. Ledningsrätt kan även upplåtas för anordning som ingår i ett elektroniskt kommunikationsnät för allmänt ändamål men som inte utgör en ledning. Som exempel på sådana anordningar som omfattas kan nämnas telestationer, basstationer, radiostationer och radiolänkstationer. Till anordningen får räknas såväl den tekniska utrustning som åstadkommer den elektroniska kommunikationen som de master, skåp, byggnader m.m som är nödvändiga för den tekniska utrustningens funktion. Lagen gäller även för tunnlar, kulvertar, rör och andra liknande anordningar (s.k. kanalisationer 
  
 6 
  
 ) (2 a § LL), om anordningen senare ska användas för att dra fram sådan ledning som omfattas av lagen genom den. Ledningsrätt bil- das vid en lantmäteriförrättning och i ledningsbeslutet anges rättig- 
  
 4 
  
 Uppdrag att analysera och bedöma konsekvenser av  
  
 EU-kommissionens 
  förslag till för- ordning avseende åtgärder i syfte att minska kostnader vid brebandsutbyggnad, Lant- mäteriet, 2013,  
 Dnr:401-2013/2495. 
  
 5 
  
 Enligt 7 kap. 5 § Jordabalken är inte avtal om upplåtelse av annan nyttjanderätt än tomträtt bindande längre än 50 år från det att avtalet slöts. Upplåtelse av fast egendom inom detaljplanen och upplåtelse av jordbruksarrende är dock inte bindande längre än 25 år. Enligt 
  
 6 
  
 § får upplåtelse av servitut eller rätt till elektrisk kraft ske utan begränsning. 
  
 6  
 När det gäller tom kanalisation måste det finnas en realistisk plan för som talar för att framdragning av ledningar kommer att ske. Det ska i beslutet anges när kanalisation ska vara utförd. Däremot behöver det inte anges när ledningen ska vara framdragen. Det ska anges vilken typ av ledningar och antalet ledningar som får dras fram i kanalisationen. (Handbok LL, Lantmäteriet). 
 91 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 heter och skyldigheter som ersättning för intrång. 
  
 7  
  
 Ledningsägaren får tillstånd att inte bara anlägga, utan också att nyttja och under- hålla ledningar. Ledningsrätt påverkas inte av fastighetsindelning eller ägarbyten och gäller för all framtid. 
 Ledningsrätt kan endast upplåtas till förmån för ledningens ägare, man kan alltså inte få ledningsrätt för någon annans ledning. Det finns dock möjlighet till andrahandsupplåtelse enligt 11 a §§ LL. Enligt denna bestämmelse får Lantmäterimyndigheten förordna att ledningsrättshavaren har rätt att låta någon annan dra fram och använda ytterligare ledningar inom det upplåtna utrymmet. Rätten till andrahandsupplåtelse kan påverka den ersättning som ska betalas för ledningsrätten. I de fall som ledningsrätten avser tom kanalisa- tion får den ledning som har upplåtits i andra hand inte dras fram innan ledningsrättshavaren själv har dragit fram en ledning som omfattas av ledningsbeslutet för kanalisation. Det är alltså inte möjligt att dra fram en ledning i en tom kanalisation med stöd av andrahandsrätt. 
  
 8 
  
 5.3 
  
 Upplevda problem vid tillträde till kommunal mark 
  
 Vi har ovan beskrivit lagstiftning som påverkar rätten för opera- törer att få tillträde till mark för bredbandsutbyggnad. En annan del i detta är de villkor som markägare, i detta fall kommuner, sätter upp för tillträde och grävning i den kommunala marken. Ut- över detta agerar kommunen som tillståndsgivare när det gäller t.ex. bygglov för mobilmaster och grävtillstånd. 
 Frågor om tillgång till kommunal mark som en viktig del av den kommersiella bredbandsutbyggnaden har tagits upp i bland annnat en av Bredbandsforums arbetsgrupper 
  
 9 
  
 . Där framkom att processen för att få marktillträde och bygglov inte ansågs möta marknadens behov och skapar större problem än vad aktörerna anser rimligt. 
 Det framkom även att det i många kommuner ställs dyra och orimligt höga krav på den som ska gräva i (kommunal) mark, vilket innebär att operatörer får bära höga kostnader trots att gräv- ningen/anläggningen rör sig om samhällsviktig infrastruktur. 
  
 7 
  
 Elektroniska kommunikationer i planeringen. Boverket, 2009 och Handbok LL Lednings- rättslagen. Lantmäteriet, 2013. 
  
 8 
  
 Handbok LL Ledningsrättslagen. Lantmäteriet, 2013. 
  
 9 
  
 Utmaningar vid utbyggnad av bredband i hela landet, slutrapport. Bredbandsforum. 
  
 92 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 Aktörer som bygger infrastruktur upplevde att de har svaga rättig- heter i förhållande till kommunerna. 
 I en rapport som PTS tog fram 2012 
  
 10  
  
 framkom att även mobil- operatörerna ansåg att bygglovsprocesser inom kommuner är in- effektiva. Ansökan om bygglov prövas mot gällande detaljplan när sådan finns. Många detaljplaner är gamla och saknar bestämmelser om master, exempelvis hur hög en mast får vara. De höjdbegräns- ningar som finns om hur högt man får bygga är ofta lägre i för- hållande till vad som är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv utbyggnad på kommersiella villkor. Möjligheten att få bygglov med mindre avvikelse från plan upplevs av operatörerna som delvis begränsad. Vissa kommuner är dock generösa med bygglovsbeslut som avviker något från detaljplan. Enligt den lagrådsremiss som lades fram i februari 2014 ska dock möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan utökas. 
 Mobiloperatörerna lyfte också villkor för tillträde till mark som en avgörande faktor vid utbyggnad av mobilnät. De hinder som identifierats rörde framförallt skäligheten i villkoren rörande bl.a. pris, avtalstid samt övriga villkor för marktillträde. Sammantaget upplevde operatörer att kommuner ibland hanterar markfrågor på ett icke transparent sätt, med diffusa och diskriminerade villkor och utan någon policy för markfrågor. 
 Även Lantmäteriet har beskrivit problem som upplevs av operatörer i en rapport från 2013 
  
 11 
  
 . Dessa är att det ställs orimliga krav för att få grävtillstånd och att vissa kommuner ställer som krav att ledningsrätt inte får sökas om grävtillstånd och ledningsplace- ring ska kunna erhållas. 
 De krav på återställning som ställs efter en ledningsdragning upplevs enligt rapporten i många fall som orimliga och det saknas en överenskommen modell för hur kostnader för återställande ska beräknas. Flera operatörer framför önskemål att kommunen redan i sin planprocess ska hantera frågan på ett mer ingående sätt. Det upplevs som sällsynt att den lagstadgade maximala handläggnings- tiden om 10 veckor för bygglov hålls. 
 Utifrån ett markåtkomstperspektiv har Lantmäteriet identifierat ett antal hinder. Generellt saknar aktörerna förståelse och kunskap om varandras intressen och processer (t.ex. kommuner och nät- 
  
 10 
  
 Förstudie – hinder för utbyggnad av mobilt bredband. PTS, 2012. 
  
 11 
  
 Regeringsuppdrag – Bredband Markåtkomst i samband med bredbandsutbyggnad, Del- rapport, Hinder vid utbyggnad av bredband ur ett markåtkomstperspektiv. Lantmäteriet, 2013. 
  
 93 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 ägare), kommunernas hantering av grävtillstånd görs på olika sätt i olika delar av landet, kommunerna behandlar olika aktörer på olika sätt, bredband ses som en teknisk fråga och inte som en infra- strukturfråga. Dessutom är kunskapen i branschen låg när det gäller ledningsrätt och fastighetsrättsliga frågor. 
 Vi har i möten med operatörer enskilt och i en workshop som genomfördes under utredning fått uppfattningen att de beskrivna problem kring kommunernas agerande när det gäller tillträde till mark och grävtillstånd kvarstår. Ett problem som har lyfts som särskilt stort är återställningskostnader efter grävning, vilket också framkommer i Lantmäteriets rapport. Kommuner tillåter på vissa ställen inte operatörer att utföra återställning i form av t.ex. asfaltering. Detta kan leda till högre kostnader för utbyggnad. En förklaring till de högre kostnaderna kan vara att kommunerna har mindre fördelaktiga avtal med entreprenörer än vad operatörerna har. När det gäller återställningskostnader ska dock alla kom- munens kostnader täckas. Det kan även handla om att kommuner inte tillåter nya grävtekniker som ger en lägre grävkostnad. Höga återställningskostnader kommer enligt operatörerna att påverka utbyggnadstakten negativt. 
 För att hanteringen av tillståndsgivning ska vara smidig gäller även att operatörer agerar på ett effektivt sätt. Till exempel kan det uppstå förseningar i bygglovsärenden då operatörer inte skickar in fullständiga underlag till kommunen. 
 Utredningen har inte analyserat frågan ur det kommunala per- spektivet utan ovan redovisas vad som framkommit från operatö- rer. Det är således de problem som operatörer upplever som redo- visas och inte vad kommuner upplever som återfinns i detta avsnitt. 
  
 5.3.1 
  
 Förslag som tagits fram för att minska hindren 
  
 I de principer som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), PTS och Konkurrensverket tog fram 2010 framgår att kommuner bör ha en policy som klargör villkor för tillträde till kommunal mark för bredbandsutbyggnad och annan infrastrukturutbyggnad och att rutiner för grävtillstånd och tecknande av markavtal bör klargöras i en sådan policy. Några fler principer finns också inom området bland annat att dessa avtal bör tecknas på skäliga och icke- diskriminerande villkor. 
 94 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 Bredbandsforum kommungruppp skulle enligt sina direktiv inventera och synliggöra hindren kring frågor som rör tillträde till kommunal mark samt utforma förslag på nya standardavtal och annat stöd till Sveriges kommuner. Gruppen lade fram förslag på hur kommunen kan hantera bredbandsfrågor och lämnade förslag på riktlinjer för en process kring marktillträde och utfärdande av grävtillstånd. 
  
 12 
  
 Bredbandsforums kommungrupp föreslog vidare att såväl kom- muner som operatörer kontinuerligt bör diskutera, se över och eventuellt revidera avtal som rör marktillträde, anläggningsarbete och andrahandsupplåtelser mot bakgrund av de förändringar som sker i lagar och regler, teknikutveckling, anläggningsmetoder och övriga förutsättningar för bredbandsutbyggnaden. 
 Arbetet i kommungruppen resulterade utöver detta i fram- tagandet av Bredbandsguiden. När det gäller markavtal föreslås i guiden att kommuner ska tydliggöra ansvarsfördelning i avtal om marktillträde och vara transparenta i kostnadsunderlaget. Det fram- går av Bredbandguiden att det är stora skillnader mellan kommu- nernas prissättning av marktillträde och markhyra och att prissätt- ningen varierar både mellan kommuner och för olika ledningar inom samma kommun. Enligt Bredbandsguiden skulle det medföra transparens mellan parterna om kommunerna kunde ha en enad syn på vilka kostnader som ska ligga till grund för ersättning för mark- åtkomst och guiden diskuterar kring sådana kostnadsslag. 
 SKL tog 2010 fram ett förslag på markavtal för ledningar i all- män platsmark 
  
 13 
  
 . Detta efter att förhandlingar mellan SKL, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme AB och Svenska Gasföreningen, om vill- kor för förläggning av ledningar i allmän plastmark, strandat. Kom- munerna efterfrågade då SKL:s syn på hur ett markavtal kan utfor- mas. Parterna i förhandlingen identifierade tre kritiska frågor som stod i fokus för att göra en avvägning mellan parternas olika intressen. Dessa var grunden och tiden för upplåtelsen av marken, ersättning för markupplåtelsen samt flyttningsåtaganden för led- ningarna. Parterna var eniga om att ersättningen för markupplåtel- sen ska utgå från den ekonomiska skada som kommunen åsamkas och att omfattningen av ersättningen får beräknas utifrån lokala förhållanden. 
  
 12 
  
 Kommungruppens slutrapport. Bredbandsforum, 2012. 
  
 13 
  
 SKL anser att reglering av villkor för förläggning av olika slags ledningar i allmän plats- mark bör ske i avtal och inte genom upplåtelse av ledningsrätt. SKL, Styrelsens beslut nr. 13,  
  
 2010-12-17, 
  10/0445 och www.skl.se 
 95 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 I Bredbandsguiden ges rådet att kommunerna använder det av SKL framtagna förslaget till markavtal för ledningar i allmän plats- mark. Utöver detta föreslås att kommunen bör ha som utgångs- punkt att söka så kostnadseffektiva sätt som möjligt för att hantera grävnings- och återställningsarbeten och att kommunen ska skapa en strukturerad och tidseffektiv process för ansökningsärenden (när det gäller marktillträde och grävtillstånd). Det framgår också i Bredbandsguiden att det skulle underlätta för hanteringen av ansökningsprocessen om en tydlig samordningsfunktion inrättades hos kommunerna. 
  
 5.4 
  
 Kommunens strategiska roll 
  
 Kommuner har två viktiga funktioner när det gäller åtkomst till mark. Dels i sin roll som planläggare, dels som markägare. Vi har i ett tidigare kapitel beskrivit översiktsplanens strategiska betydelse. I detta kapitel har vi tittat på hur nästa steg, detaljplanen kan på- verka bredbandsutbyggnaden i kommunerna. Det finns endast krav på att ta fram en detaljplan då ny bebyggelse planeras eller då befintlig bebyggelse ska förändras eller bevaras. Vid genomförandet av bredbandsutbyggnad påverkar detaljplanen främst genom en möjlighet att kommunen i planen kan reservera mark för ledningar och anläggningar i områden med ny sammanhållen byggelse. Inom områden med äldre gällande detaljplaner får operatörerna förlita sig på de ledningsreservat som finns utlagda inom kvartersmark och de möjligheter som kommunen anser att planen medger inom den allmänna platsmarken. Slutsatsen blir att även om det är viktigt ta hänsyn till elektronisk kommunikation i detaljplanearbetet så är det än viktigare att ta hänsyn till elektronisk kommunikation i över- siktsplanearbetet eftersom översiktsplanen är ett mer strategiskt dokument och också omfattar hela kommunen. 
 Det blir enklare för kommunen att hantera frågor om åtkomst till den kommunala marken om kommunen har beslutat om en strategisk inriktning för bredbandsutbyggnaden. Även om tillträde till kommunens mark ska ges enligt vad som framkommer i detaljplanen så agerar många kommuner pragmatiskt och ger tillträde även om inte t.ex. elektronisk kommunikation har tagits hänsyn till i detaljplanen. 
 Som vi redovisat äger kommuner en mycket liten del av landets totala mark, kommuner och landsting äger tillsammans 2 procent 
 96 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 av marken. Men kommuner äger ofta mark inom strategiskt viktiga områden när det gäller bredbandsutbyggnad. Det kommunala markägandet förekommer framförallt i tätorter där det finns ett intresse för en kommersiell bredbandsutbyggnad eftersom det är där många hushåll och företag finns. Därför är tillträde till kommunal mark viktigt för bredbandsutbyggnaden i framför allt tätorter. Frågan om marktillträde utanför tätort kan antas se ut på ett annat sätt. Dels äger inte kommunen lika mycket mark där, dels är initiativen från operatörer färre så att frågan om kommunernas agerande inte är aktuellt på samma sätt. Kommuner med mycket mark i tätort har en större efterfrågan på marktillträde och gräv- tillstånd och förmodligen större problem med att samma mark grävs upp flera gånger och att asfalt måste återställas. 
 När det gäller juridiska problem kring markåtkomst i samband med förläggning av bredbandsinfrastruktur (i form av kanalisation och optisk fiber) i mark och byggande av mobilmaster som utgör hinder för bredbandsutbyggnaden så har Lantmäteriet fått i upp- drag av regeringen 
  
 14  
  
 att göra en genomgång av dessa och att klar- göra i vilken utsträckning dessa problem utgör tillämpnings- problem eller beror på lagstiftningens utformning. Vi kommer inte att titta på dessa frågor utöver den beskrivning vi gjort ovan av relevant lagstiftning. 
 För att försöka undanröja de hinder för utbyggnad relaterade till tillträde till kommunal mark som uppmärksammats av operatörer tog Bredbandsforums kommungrupp fram Bredbandsguiden. Bred- bandsguiden ger att antal råd om hur kommuner bör agera och guiden innehåller praktisk vägledning om hur en bredbandsstrategi kan vara utformad och vad som kan beaktas. Antalet bredbands- strategier har ökat men vi har i våra kontakter med operatörer upp- fattat att problemen med hinder för utbyggnad kvarstår. Vår slutsats är att även om Bredbandsforum gjort ett mycket viktigt arbete genom att ta fram de riktlinjer som följer av Bredbands- guiden så är inte detta tillräckligt. Riktlinjerna måste också implementeras och förankras hos kommunerna. 
 Den centrala frågan vid upplåtelse för ledningar i allmän plats- mark är avvägningen mellan kommunens och ledningsägarens intressen. Marknadens aktörer måste ha en förståelse för att kom- munen som markägare har en rätt att besluta om hur den egna marken ska användas samtidigt som kommunen måste ha en för- 
  
 14  
 Dialog om bredbandsutbyggnad Regeringsuppdrag( N2012/5521/ITP). 
 97 
  
 Kommunen som planläggare och markägare 
  
 SOU 2014:21 
  
 ståelse för den viktiga roll den har när det gäller bredbands- utbyggnad genom de villkor kommunen ger kring tillträde till sin mark. Genom att ha tagit ställning till bredbandsfrågan på ett genomtänkt sätt i en bredbandsstrategi blir det även lättare för kommunen att agera på ett sätt som gynnar bredbandsut- byggnaden. 
  
 5.4.1 
  
 Behov av branschorganisation 
  
 Bedömning:  
 Det finns ett behov av en branschorganisation för operatörerna som kan agera motpart i förhandlingar med kommuner om standardavtal och dylikt. 
 Vi tror att det vore bra om det fanns ett forum där kommuner och operatörer kan diskutera och förhandla om t.ex. standardavtal och riktlinjer för marktillträde, anläggningsarbeten och andra för bred- bandsutbyggnaden relevanta avtalsområden. 
 När det gäller bredbandsutbyggnad finns ingen tydlig motpart till SKL vid avtalsförhandlingar, ingen branschorganisation som Svensk Energi för elmarknaden. Bredbandsforum har som nämnts tidigare föreslagit att kommuner och operatörer kontinuerligt bör diskutera och se över avtal med anledning av förändringar i lag- stiftning, teknikutveckling och andra förutsättningar som påverkar bredbandsmarknaden. 
 När det gäller branschorganisation ser vi att det skulle kunna tas initiativ till en sådan från flera olika håll. Till exempel har de seminarier som Trafikverket höll under 2013 kring kanalisation resulterat i en arbetsgrupp kring ledningsfrågor bemannad med olika representanter inom branschen. Ett annat alternativ vore att IT & det ger stabilitet, långsiktighet och förtroende. Det visar också på en hög politisk ambition och vilja kring bredbands- infrastruktur och att den har en stor betydelse för samhället. I ett delvis samägt bolag med t.ex. flera konkurrerande operatörer finns det också alltid risk för otillbörlig samordning som har negativ påverkan på konkurrensen även utanför det aktuella området i glesbygden. 
 En ny aktör, eller en modell kommer alltid att störa marknaden i mindre eller större utsträckning beroende på dess utformning. Det gäller att minimiera den störningen i så stor utsträckning som möj- ligt. Ett nationellt ICH som går in och skapar en kanalisations- marknad som i dag nästan inte existerar bedömer konsulten vara en relativt stor störning. 
 Konsultens sammanfattande bedömning är att ett nationellt ICH skulle kunna lösa många av problemen kring samordning och samförläggning. Med ett nationellt perspektiv och ett delsyfte att skapa en kanalisationsmarknad bedöms som en väl stor och komplicerad lösning för att främja samordning och samförlägg- ning, och samtidigt riskfyllt ekonomiskt. En viktig faktor i bedöm- ningen är den utveckling som skett, och sker, på marknaden. Inve- steringarna fortsätter och den potentiella marknaden för ett nation- ellt ICH blir allt mindre. Ingripandet bör i dagsläget vara tydligt avgränsat till den delen av marknaden där marknadens aktörer inte investerar med mycket liten risk för störning. Bedömningen är så- 
 107 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 SOU 2014:21 
  
 ledes att risken och uppoffringen med att inrätta ett nationellt ICH vore större än belöningen/nyttan. 
 Däremot framgår det av konsultrapporten att det finns mycket att hämta från den föreslagna modellen att arbeta vidare med. Det lokala och regionala perspektivet måste dock, enligt bedömningen, vara utgångspunkten för en lösning. 
  
 6.3 
  
 Alternativ lösning 
  
 A-focus 
  har tagit fram en alternativ lösning till ett nationellt ICH, vilken beskrivs i detta avsnitt. Förslaget går ut på att det är sam- ordning och samförläggning som är det viktigaste målet inte att skapa en kanalisationsmarknad. Samförläggning ska eftersträvas i större utsträckning än i dag och ska i första hand vara marknads- driven. 
 Den alternativa lösningen kan sägas innehålla två delar. Den ena delen innebär att generellt stimulera samordning och samförlägg- ning, vilket gynnar så väl den marknadsmässiga utbyggnaden som den utbyggnad som sker genom stöd. Den andra delen utgörs av ett stöd för samförläggning av kanalisation för bredbandsutbygg- nad där marknaden inte investerar. 
  
 6.3.1 
  
 Generellt stimulera samordning och samförläggning 
  
 Konsulten har gjort bedömningen att länsstyrelser och regioner tillsammans med kommunerna bör tar initiativ till att stimulera samordning och samförläggning och driva en långsiktig planering tillsammans med berörda aktörer, dvs. aktörer inom vatten och avlopp, elbolag, byggbolag, vägföreningar mfl. För detta ändamål behövs rutinmässiga och långsiktiga samordningsmöten mellan ledningsägare och tydligt framställda krav på samförläggning. 
  
 6.3.2 
  
 Stöd 
  
 Där marknadskrafterna inte är tillräckliga kommer inte nya sam- ordningsrutiner och längre planeringshorisonter att räcka enligt konsulten. Det behövs en särskild lösning för områden där det kommersiella intresset från marknadens aktörer är svagt. En sådan lösning behöver en modell som kompenserar för den risk och upp- 
 108 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 offring som aktörerna tar, vilket gäller alla inblandade parter som står för kostnader, investeringar och ekonomiska risker till följd av samförläggningsprojektet. Dessa parter kommer normalt vara kommunen, ledningsägaren (den som äger den andra infrastruktu- ren) och bredbandsoperatören. Parterna kommer att komma in vid olika tillfällen av projektet, vid samförläggningstillfället, under ägandeperioden och nyttjandetillfället. 
 Syftet med ett samförläggningsstöd är att lättare få samförlägg- ning till stånd där det är möjligt och lämpligt och på ställen det är motiverat att förbereda för bredbandsinfrastruktur. Ersättningen till ledningsägare ska endast utgå i områden där marknadsmässiga investerar inte görs och där en marknadsanalys av att så inte är fallet finns som underlag innan ersättningen utbetalas. 
 Hos den ledningsägare som ansvarar för anläggningsarbetet upp- kommer merkostnader till följd av samförläggningen. Merkostna- den innefattar såväl anläggningsarbete, material, projektering, en mer betungande process, planering och övriga administrativa kost- nader. Samförläggning medför också ett merarbete som indirekt innebär en uppoffring och en risk i genomförandet av lednings- ägarens eget arbete. För att nå en överenskommelse om samför- läggning behöver denna uppoffring och risk kompenseras ekono- miskt. 
 Det finns sedan tidigare ett statligt stöd för kanalisation. Stödet inrättades 2008 som ett stöd för anläggande av kanalisation avsedd för  
 it-infrastruktur. 
  Stödet infördes eftersom elbolagen planerade omfattande nedgrävningar av kablar i stormdrabbade områden. Till en början var efterfrågan på kanalisationsstödet begränsad. Detta berodde bland annat på krav på samförläggning, samt att kostna- derna för att anlägga kanalisation var betydande för mindre aktörer, exempelvis byalag. En förändring av regelverket genomfördes i juni 2010, varvid kravet på samförläggning togs bort. I samband med detta öppnades även möjligheten till ökad kostnadstäckning tack vare PTS möjlighet att medfinansiera stödet. Detta gjorde att efterfrågan ökade markant. Även om kravet på samförläggning har tagits bort sker samförläggning i nära hälften av de projekt som har beviljats stödmedel hittills. 
 109 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 SOU 2014:21 
  
 Beskrivning av den föreslagna stödmodellen 
 Modellen behöver se likadan ut och hanteras efter samma principer i hela landet, därför krävs en nationell struktur som också tar hän- syn till andra stöd och initivativ på bredbandsmarknaden. För att göra de bedömningar som krävs i form av marknadsanalyser, bred- bandsstrategier m.m. krävs en lokal närhet. 
 Förslaget resulterar i en  
 ICH-liknande 
  modell, men med ett lokalt i stället för ett nationellt perspektiv där kommunen sam- förlägger kanalisation för bredbandsinfrastruktur med annan led- ningsägare när tillfälle ges och behov av bredbandsutbyggnad finns. För att utnyttja tillfällena till samförläggning i glesbygd områden behövs ett ekonomiskt stöd för samförläggning på lokal nivå, kombinerat med en kommunal medfinansiering och en stöttande praktisk hantering. Kommunen äger kanalisationen tillsvidare och kan sälja eller långtidsuthyra den när efterfrågan uppstår. Det behövs en nationell stödförordning och en för stödet ansvarig myndighet. 
 Stödets utformning 
 Kommunen har en central roll i den förslagna modellen med anled- ning av ett antal funktioner som ligger på kommunen. Kommunen planlägger mark, äger mark, ger tillträde till mark och utfärdar gräv- tillstånd. 
 Tanken är att kommunen ska vara stödmottagare av det statliga stödet för samförläggning. Det är kommunerna som bör göra en bedömning om det ska göras en utbyggnad i det aktuella området genom marknadsanalyser, bredbandsstrategier m.m. Kommunen i form av den kommunala förvaltningen betalar för nedläggning av tomrör och står sedan för ägandet av kanalisationen. Kommunen kan sedan i sin tur hyra ut eller sälja kanalisationen på likvärdiga och  
 icke-diskriminerande 
  villkor till en operatör och får på detta sätt intäker. För kommunen är nedläggning av tomrör ett sätt att stimulera utbyggnaden av bredband till områden där en marknads- mässig utbyggnad annars inte skulle komma till stånd eftersom marknadens aktörer genom detta får en lägre kostnad för att bygga ut bredband till hushåll och företag då de använder den nedlagda kanalisationen. En nationell aktör bör hålla samman stödet och ta fram rekommenderade samförläggningsnivåer och riktlinjer. 
 110 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 Konsulten har beräknat behovet av stöd till cirka 280 miljoner per år från staten och 280 miljoner i medfinansiering från kommu- nernas sida 
  
 9 
  
 . Om ett sådant stöd skulle införas fr.o.m. 1 januari 2015 skulle detta fram till 31 december 2020 innebära en statlig stödinsats på 1 680 miljoner kronor och en lika stor kommunal, sammanlagt 3 360 miljoner kronor. Detta skulle innebära att det fanns kanalisation för fiber att förse 150 000 hushåll och arbets- ställen, av de 500 000 i glesbygd som av konsulten inte antas få till- gång till bredband genom marknadens försorg. Konsulten har upp- skattat det genomsnittliga antalet meter kanalisation per hushåll eller arbetställen till cirka 300 meter inklusive lokalt accessnät och del i kanalisation fram till byn eller orten. Konsulten räknar med ett behov på cirka 150 000 km kanalisation. 
  
 6.4 
  
 Utredningens slutsatser kring samordning och samförläggning 
  
 Vi har som beskrivits ovan anlitat konsultföretaget  
 A-focus 
  för att utreda möjligheterna att inrätta ett ICH eller föreslå en annan lösning för att främja samordning och samförläggning. 
 Konsulten gör först bedömningen att risken och uppoffringen med att inrätta ett nationellt ICH är större än belöningen/nyttan. Detta bland annat med hänsyn till den utveckling som skett och sker på marknaden där operatörerna fortsätter att investera och den potentiella marknaden för ett ICH blir mindre och mindre. Vidare har man gjort bedömningen att ICH är en väl stor och komplicerad lösning på det huvudsakliga problemet, nämligen att samordning och samförläggning ska främjas. 
 Vi gör liksom konsulten bedömningen att det lokala och regionala perspektivet måste vara utgångspunkten för en lösning som kan främja samordning och samförläggning. Därför avser vi inte att gå vidare med en djupare analys av  
 ICH-modellen 
  och anser inte heller att ett ICH i dagsläget är den lösning som bör förordas. 
 Även vi ser vikten av att stimulera samordning och samför- läggning generellt och ser kommunerna som viktiga spelare, se avsnitt 6.4.2. Nedan diskuterar vi behovet och möjligheten att införa ett nytt stöd för samförläggning. 
  
 9  
 En mer utförlig beskrivning av hur dessa kostnader beräknats finns i bilaga 5. 
 111 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 SOU 2014:21 
  
 6.4.1 
  
 Att införa ett stöd för samförläggning 
  
 Vi ser inte att man med lätthet kan införa ett nytt stöd enligt konsultens förslag 
  
 10 
  
 , framför allt ser vi svårigheter med att införa ett incitamentsstöd utöver ersättning för faktiska kostnader. Denna del är en av grundpelarna i det föreslagna stödet. För att genomföra förslaget skulle även en ny  
 EU-rättligt 
  kompatibel stödförordning behöva tas fram och beslutas av regeringen. Stödet behöver eventuellt notifieras hos kommissionen. Vi har fört diskussioner med olika experter på området men inte gjort en heltäckande analys av om det är möjligt rent statstödsmässigt att gå vidare med förslaget. 
 Det finns även andra aspekter som gör att vi är tveksamma till att införa ett stöd, även om det vore möjligt. Frågan är i hur stor utsträckning stödet skulle kunna utnyttjas eftersom samförlägg- ningstillfällena är få. Det kan antas att möjligheterna till samför- läggningstillfällen är större i tätbebyggda områden där det grävs oftare och där även grävkostnaderna är högre och således också incitamenten för att samförlägga högre. Stödet är tänkt att stimulera samförläggning i glesbygd där grävkostnaderna är lägre och tillfällena till samförläggning förmodligen färre. 
 Vi vet också att flera kommuner redan i dag på eget initiativ lägger ner kanalisation i samband med andra grävarbeten, utan ett riktat stöd, eftersom de har bedömt att det är strategiskt viktigt. 
 Teknikutvecklingen går ständigt framåt inte bara för själva bred- bandstekniken utan även när det gäller t.ex. tekniker för grävning. Det finns i dag tekniker som möjliggör nedläggning av ledningar i vägar och trottoarer (dvs. i asfalt) till en mycket lägre kostnad, t.ex. s.k.  
 micro-trenching 
  och teknikutvecklingen kan förväntas fort- sätta. Detta kan minska behovet av samförläggning. Just denna teknik är förmodligen inte aktuell i lands- och glesbygd där man gräver i mjukare mark som åkrar och vägrenar. Det är dock viktigt att staten inte styr den tekniska utvecklingen. Ett stöd för sam- förläggning kan riskera att bromsa utvecklingen mot nya effektivare grävtekniker. 
 Det finns en uppenbar risk att stödet på grund av att den kom- munala medfinansieringens storlek endast kommer att kunna ut- 
  
 10  
 Som bilaga 5 återfinns de kriterier som  
 A-focus 
  bedömt måste ställas upp kring ett stöd för att detta ska vara verkningsfullt och den utredning av möjligheterna att införa ett stöd enligt förslaget i konsultrapporten som utredningen gjort. 
 112 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 nyttjas av medelstora och större kommuner trots att behovet kan vara lika stort eller större i mindre kommuner. 
 Utöver de risker vi ser med förslaget till stöd uppkommer frågan hur förslaget ska finansieras. Förslaget innebär ett stöd från staten på 280 miljoner kronor per år och därtill ett lika högt stöd från kommunerna. Vi tror att dessa medel i så fall kan användas mer effektivt på andra sätt. 
 Sammanfattningsvis anser vi inte om att det är rätt väg att gå att införa ett stöd för samförläggning. Däremot är vi övertygade om att kommunerna har en viktig roll när det gäller såväl samordning och samförläggning som bredbandsutbyggnad i stort. Detta kan komma marknadens aktörer tillgodo och förhoppningsvis under- lätta den marknadsmässiga utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur och ge en mer kostnadseffektiv utbyggnad. I kapitel 9 lägger vi fram förslag kring kommuneras roll för bredbandsutbyggnad i ett större perspektiv. 
  
 6.4.2 
  
 Kommuner bör främja samordning och samförläggning 
  
 Bedömning:  
 Kommuner bör arbeta aktivt för att främja sam- ordning och samförläggning. Detta kan ske genom att ställa krav på samordning och samförläggning i markavtal och gräv- tillstånd, genom att använda Ledningskollen och genom att anordna s.k. grävmöten. 
 Kommunerna har en central roll när det gäller samordning för att möjliggöra samförläggning och det finns fler sätt på vilka kommu- nerna kan främja samordning och samförläggning. Kommunen är markägare och kan såväl underlätta för de som vill ha tillträde till och gräva i kommunal mark som ställa krav på de som får nyttjanderätt till kommunens mark och grävtillstånd. Samordning kan vara lätt- are att få till stånd i tätorter där den kommunalt ägda andelen mark är högre än på landsbygd. 
 Eftersom kommunen genom tillståndsverksamheten har känne- dom om vilka som anlägger infrastruktur i kommunens mark har kommunen möjlighet att samordna olika parter. Detta kan exem- pelvis ske genom att ställa krav på alla som anlägger ledningar eller annan infrasstruktur i kommunal mark att vara registrerade i det webbaserade verkyget Ledningskollen, vilket bland annat framgår 
 113 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 SOU 2014:21 
  
 av Bredbandsguiden att kommuner bör göra. Hittills har Lednings- kollen endast spelat en begränsad roll för att skapa förutsättningar för grävsamordning. PTS fick i uppdrag av regeringen i juni 2012 att genomföra en studie om hur Ledningskollen kan användas mer effektivt för samordning av grävarbeten för förläggning av bred- band. PTS anser i sin slutrapport 
  
 11  
  
 att kommunerna själva måste föregå med gott exempel genom att lägga ut majoriteten av egna markarbeten som samordningsärenden och att arbeta för att alla andra kommunägda verksamheter som äger eller förvaltar ledningar eller annan infrastruktur går med som ledningsägare i Lednings- kollen. Det är t.ex. vanligt med kommunala elbolag och genom att använda Ledningskollen kan alla operatörer få information om deras planerade grävarbeten. 
 PTS skriver i sin slutrapport att med ett verktyg som Lednings- kollen ökar förutsättningarna för samordning och att om alla be- rörda ledningsägare får relevant information om vilka arbeten som planeras och vilka behov av infrastruktur som kan förväntas, torde antalet samförläggningar och andra samordnade arbeten öka. PTS för även fram att möjligheterna och acceptansen för kommunerna att ställa krav på samordning eller vägra grävtillstånd vid utebliven samordning ökar om samtliga aktörer i god tid har tillgång till rele- vant information. PTS föreslår i sin rapport ett antal förbättringar av funktioner och tjänster i Ledningskollen som på olika sätt kan bidra till att Ledningskollen bättre kan stödja grävsamordning. 
 Vår bedömning är att kommuner bör arbeta aktivt för att främja samordning och samförläggning. Detta kan ske genom att ställa krav på samordning och samförläggning i markavtal och grävtill- stånd, genom att själva använda Ledningskollen och genom att an- ordna grävsamordningsmöten. 
 Eftersom det sker en utveckling av grävtekniker som kan minska kostnaderna för grävning, och minska behovet av samförläggning, anser vi att det är viktigt att kommunerna är öppna för att tillåta nya tekniker när grävning ska ske i deras mark, något som också framgår av Bredbandsguiden. 
 Kommunen skulle även kunna förena mark- och grävtillstånd med krav på att vid upphandling av grävtjänsten även inkludera en option att om att lägga ner infrastruktur för bredband vid behov. 
 Vi tror att det är viktigt att kommunen arbetar långsiktigt med förutsättningarna för samordning och samförläggning. Om 
  
 11  
 Slutredovisning av Uppdrag att genomföra en studie om utvecklingen av Ledningskollen för samförläggning. PTS, 2013. 
 114 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att främja samordning och samförläggning 
  
 kommunen på eget inititativ lägger ned kanalisation för bredband, efter att i sin bredbandsstratgi bedömt att det är strategiskt viktigt för kommunen, är detta förstås positivt även om vi inte föreslår att det ska införas ett statligt stöd. 
 Det förslag till samförläggningsstöd som beskrivits var tänkt att även reglera den ersättning som skulle utgå från kommuner till den som skulle utföra själva samförläggningen. Ett problem som finns i dag är att det inte finns någon reglering av den kostnadsfördelning som ska ske mellan parterna vid en samförläggning. Det finns dock ett avtal på marknaden som används mellan Svensk Energi och TeliaSonera Skanova Access AB men det finns ju fler parter mellan vilka en samförläggningssituation kan uppstå. Till exempel händer det att byalag samförlägger med annan ledningsägare. Vi ser därför behov av att utveckla ett antal standardavtal för olika samförlägg- ningssituationer där även kostnadsfördelningen omfattas, jämför avsnitt 5.4.1. 
 115 
  
 7 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 I tidigare kapitel har vi diskuterat kommunens roll som planläggare och markägare. Detta kapitel inleds med att vi diskuterar annan lagstiftning som har betydelse för kommuners agerande i relation till bredbandsmarknaden. I kapitlet beskriver vi även hur kom- munala stadsnät har vuxit fram genom årens lopp och vilka typer av ägandeformer som är aktuella. Därefter följer en beskrivning av den senaste tidens utveckling i fråga om ingående av samverkansavtal mellan privata och kommunala aktörer. 
 Kapitlet avslutas med ett förslag om att en vidare utredning bör vidtas avseende om ett undantag bör göras från lokaliseringsprinci- pen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bred- band med hög överföringshastighet. 
  
 7.1 
  
 Tillämplig lagstiftning 
  
 I detta avsnitt beskriver vi relevanta delar av kommunallagen och konkurrenslagen och hur de påverkar kommunernas möjlighet att agera på bredbandsmarknaden. 
  
 7.1.1 
  
 Kommunalrättsliga principer sätter ramar 
  
 Enligt regeringsformen, 14 kap. 2 § ska kommunerna sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § samma kapitel stadgas att en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. 
 Kommunallagen (KL) inleds med en bestämmelse om att kom- muner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund 
 117 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 ska sköta de angelägenheter som lagen anger. KL sätter därmed gränser för vilka angelägenheter som kommuner får ägna sig åt. Detta kommer till uttryck genom de kommunalrättsliga principerna som dels begränsar vad kommunen får göra, dels talar om vad kom- munen får göra när den agerar inom sin kompetens. De kompe- tensbegränsande principerna sätter således de yttre gränserna för kommunens handlingsfrihet. De kompetensbegränsande principerna utgörs exempelvis av lokaliseringsprincipen och förbudet att ta sig an det som enbart ankommer på någon annan att göra. Till de principer som talar om vad kommunen får göra inom sin kompetens hör exempelvis självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. 
 Kommuner har befogenheter att ha hand om sådana angelägen- heter som faller inom den s.k. kommunala kompetensen. Den s.k. lokaliseringsprincipen innebär att kommunen inom sitt geografiska område får ha hand om angelägenheter som är av allmänt intresse för dess medlemmar. Huruvida en verksamhet är av allmänt intresse bedöms utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen ägnar sig åt den. För att räknas som ett all- mänt intresse räcker det inte att det är fråga om ett samhällsintresse utan det måste också framstå som i någon bemärkelse avgränsat till kommunområdet eller till kommunmedlemmarna. Det finns inte en kvantitativ begränsning i definitionen av vad som räknas som ett allmänt intresse, dvs. det behöver inte vara möjligt för samtliga kommunmedlemmar att få ta del av det, utan det räcker med en begränsad skara som ska kunna använda sig av det. 
 Det finns undantag som medför att kommunen i vissa fall kan bedriva verksamhet även utanför dess geografiska gräns. Två eller flera kommuner kan, antingen genom att ingå kommunalförbund 
  
 1  
  
 eller genom en gemensam nämnd, samverka över kommungräns- erna. 
 Kommunen måste behandla sina medlemmar lika och får inte, annat än om det finns synnerliga skäl fatta beslut med retroaktiv verkan som påverkar medlemmarna negativt. 
 Kommunen får inte bedriva verksamhet som endast ska bedrivas av staten, annan kommun eller av någon annan. Vad som avses med någon annan framgår inte av förarbetena, men den vanligaste tolk- 
  
 1  
 Ett kommunalförbund är en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner, som är reglerad i kommunallagen ( 3 kap.  
 20–28 
  §§ ). Det som skiljer ett kommunalförbund från ett kommunförbund är bland annat att kommunerna i det första fallet överfört myndighets- utövning till förbundet. Även landsting kan vara medlemmar i kommunalförbund. 
 118 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 ningen är att det relaterar till offentlig sektor och inte till det privata näringslivet. 
 Det finns även bestämmelser som reglerar kommunernas kom- petens i näringslivsfrågor. Dessa återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kom- munallagen. Här uttrycks att kommuner får driva näringsverk- samhet, om den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anlägg- ningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget och drivs utan vinstsyfte. Sådana verksamheter är att anse som sed- vanlig kommunal affärsverksamhet. 
 Vad som är allmännyttig anläggning eller tjänst definieras inte närmare. Exempel på vad som anses vara ett allmänt intresse är att kommunen tillhandahåller allmännyttiga anläggningar eller tjänster såsom bostadsföretag, el- och gasverk samt kollektivtrafik. 
 Det är förbjudet för kommunen att bedriva spekulativ verksam- het, dvs. den verksamhet som kommunen bedriver får inte ha som syfte att generera vinst till sin ägare. Men, detta förbud ska inte lik- ställas med att det är förbjudet för verksamheten att generera ett överskott. 
 Avgiftssättning regleras i 8 kap. 3 b och c §. Kommunen får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som faller inom kompetens- området och som tillhandahålls på frivillig grund. Enligt den s.k. självkostnadsprincipen får den uttagna avgiften inte vara högre än vad som motsvarar kostnaden för den tillhandahållna nyttigheten eller tjänsten. Syftet med självkostnadsprincipen är att hindra kom- munen att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet. I förarbetena uttalades att principen om självkostnad som huvudregel också ska gälla kon- kurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis. På flera områden, där verksamheten bedrivs i konkurrens med andra aktörer, har det ansetts motiverat med lagstadgade undantag bl.a. från den allmänna självkost- nadsprincipen i kommunallagen. Lagstiftaren har då föreskrivit att verksamheten ska bedrivas på affärsmässig grund. 
 I 6 kap. 1 § anges att kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuellt gemensamma nämnders verk- samhet. 
 För kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform gäller samma principer för ägarstyrning som om verksamheten drivs i aktiebolagsform. Om verksamheten drivs i förvaltningsform, styrs 
 119 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 den av kommundirektören, kommunstyrelsen och nämnder med politiker. 
  
 2 
  
 Kommunernas kompetensområde kan utvidgas genom kompe- tensutvidgande bestämmelser i speciallagstiftning. Det behöver inte bara gälla verksamheten som sådan, utan kan också innebära att lokaliserings- självkostnads- eller likställighetsprincipen upphävs. 
 Kommuner möts av två olika typer av speciallagstiftning. Den ena talar om vad som är obligatoriskt för kommunen att göra, den andra vad som är frivilligt. För tjänster som är obligatoriska för kommunen att tillhandahålla får kommunen endast ta ut avgifter om det är föreskrivet enligt lag. Avgifterna kan ha något olika karaktär och vara olika betungande för den enskilde. För vissa tjänster måste den enskilda betala oavsett om hon har efterfrågat tjänsten eller inte. Medan för andra tjänster, exempelvis för bygg- lov, betalar den enskilde endast om tjänsten efterfrågats. 
 Till den andra typen av speciallagstiftning hör bl.a. lagar som reglerar verksamhetsområden som tidigare varit offentliga monopol men som har konkurrensutsatts och omreglerats. Till sådana mark- nader hör postmarknaden, telemarknaden respektive energisektorn vilka numera regleras enligt postlagen (2010:1045), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation respektive ellagen (1997:857). I den här typen av lagar kan det, direkt eller indirekt, framgå att kommunala aktörer har en rätt men inte en skyldighet att agera på marknaden. 
 Inom vissa områden har kommuner en utvidgad kompetens jämfört med den allmänna kompetens som ges av kommunallagen. Bredbandsverksamhet är inte ett sådant område som omfattas av en utvidgad kompetens. 
 I lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter anges bl.a. fall då lokaliseringsprincipen inte ska tillämpas och då verksam- heten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Denna kompetens- utvidgning gäller bland annat sjuktransporter och kollektivtrafik. 
 I avsnitt 7.3 diskuterar vi huruvida ett undantag från lokalise- ringsprincipen för göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet skulle kunna gynna utbyggnaden av bred- band. 
  
 2  
 Bredbandsguiden En handbok för kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting och Roberts, 2012. 
 120 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 7.1.2 
  
 Kommunal verksamhet får överlåtas till bolag 
  
 Kommunfullmäktige får besluta om att verksamhet som är en kom- munal angelägenhet får lämnas över till ett aktiebolag, ett handels- bolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Den verksamhet som överlåts måste falla inom den kommunala kompetensen. Kommunen kan även överlåta vården av den kommunala angelägenheten till ett kommunalförbund. Om ett kommunalförbund ingås avgränsas det kompetensenliga geografiska området till att omfatta de samarbetande kommunernas område. 
 Bestämmelser om kommunala företag finns i 3 kap. kommunal- lagen. Kommunfullmäktige ska fastställa det kommunala ändamålet med bolaget, utse styrelseledamöterna och se till att fullmäktige får ta ställning innan bolagsstyrelsen tar beslut av principiell art eller annars av större vikt. Kommunfullmäktige ska utse minst en lek- mannarevisor i bolaget. Det kommunala ändamålet och de kom- munala befogenheter som utgör ram för verksamheten ska framgå av bolagsordningen. En ändringen i fråga om bolagsordningen gjordes 1 januari 2013 för att säkerställa att de kommunala bolagen blir bundna av de kommunalrättsliga principerna så att den bedrivna verksamheten faller inom den kommunala kompetensen. Syftet med lagändringen är att tydliggöra inom vilka ramar kommunala bolag bedriver sin verksamhet. Aktiebolagslagen (2005:551) anger t.ex. att om bolaget helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst åt aktieägarna så måste det framgå av bolagsordningen. Genom lagändringarna infördes också en skyldighet för kommunstyrelsen att årligen pröva om bolagets verksamhet bedrivs i enlighet med i bolagsordningen angivet ändamål och angivna principer. 
 Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen uppsiktsplikt över de kommunala bolagen och därmed också en skyldighet att se till att den verksamhet som bedrivs i ett kommunalt bolag är laglig. 
 Förbudet mot att bedriva näringsverksamhet i vinstsyfte innebär inte att kommunala bolag inte får gå med vinst, utan att det primära syftet med bolaget inte får vara att generera vinst till ägaren. Syftet med kommunal näringsverksamhet ska i stället vara att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt kommunens medlemmar. 
 De kommunalrättsliga principerna gäller således även för verk- samhet som bedrivs i bolagsform. Men, när det gäller vissa verk- samheter kan det göras undantag från vissa principer när den bedrivs i bolagsform. Om, och när så är fallet ska detta framgå av bolagsordningen. 
 121 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 7.1.3 
  
 Regeln om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet 
  
 Kommunallagen sätter upp gränser för vilka verksamheter som kommuner får bedriva, men innehåller inte bestämmelser som direkt berör konkurrensneutraliteten mellan offentliga och privata aktörer. Sådana bestämmelser finns i konkurrenslagen (2008:579). 
 I konkurrenslagens 1 kap. 5 § definieras företag som en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del av verksamheten som består i myndighetsutövning. Det saknar betydelse om verksam- heten är inriktad på ekonomisk vinst eller inte, och även statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur räknas som företag utom när det är fråga om myndighetsutövning. 
 Att offentliga aktörer agerar på en marknad riskerar att sned- vrida och hämma konkurrensen. De offentliga aktörernas för- farande, eller agerande, kan riskera att hejda eller dämpa konkurrens- tryckets styrka vilket skulle kunna vara negativt för bl.a. slut- kunder. I syfte att minska den risken och öka möjligheterna för konkurrens på lika villkor finns en bestämmelse i konkurrenslagen som ger möjlighet att förbjuda konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Bestämmelsen riktas mot offentliga aktörer som i sin säljverksamhet överskrider den kommunala kompetensen eller agerar på ett sätt som äventyrar intresset av en effektiv konkurrens. Detta gäller oavsett om den offentlige aktören ensamt tillämpar beteendet eller gör det i ett avtalsförhållande med ett eller flera andra företag. Bestämmelsen återfinns i 3 kap. 27 §. 
 Det är Konkurrensverket som utreder ärenden om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet. Konkurrensverket har ansökt om stämning till Stockholms tingsrätt i sex ärenden. Om Kon- kurrensverket väljer att avskriva ett ärende kan i stället företag (eller sammanslutningar av företag) som berörs driva ärendet till domstol. 
 Stockholms tingsrätt kan utfärda förbud mot hela säljverksam- heter som drivs av kommuner, landsting och deras juridiska perso- ner om de begränsar konkurrensen på marknaden. Förbud utfärdas inte om säljverksamheten ryms inom den kommunala kompeten- sen. 
 Tingsrätten kan också förbjuda vissa tillvägagångssätt, så kallade förfaranden, i säljverksamheter som bedrivs av stat, kommun, 
 122 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 landsting och deras juridiska personer. Förfaranden som kan för- bjudas är t.ex. underprissättning, att behandla olika företag på olika sätt utan godtagbara skäl och att neka företag tillträde till så kallad strategisk nyttighet, t.ex. viss infrastruktur, på rimliga villkor. För- faranden som bedöms vara försvarbara från allmän synpunkt kan inte heller förbjudas. Det betyder att konkurrensintresset vägs mot samhällets behov och intresse av säljverksamheten och hur den drivs. Tingsrätten tar hänsyn till skälen för förfarandet och hur mycket det begränsar konkurrensen. Förfaranden får dock aldrig strida mot en lag eller en annan författning. 
 Reglerna gäller enbart när en offentlig säljverksamhet begränsar, eller hotar att begränsa, konkurrensen på marknaden. Reglerna gäller alltså normalt inte om en offentlig aktör driver en säljverk- samhet som det inte finns något marknadsunderlag för ett privat företag att bedriva. 
 Reglerna är dynamiska – det som begränsar konkurrensen i ett fall behöver inte göra det i ett annat. Domstolens bedömning kan skilja sig från fall till fall beroende på t.ex. regionala och lokala förutsättningar. På samma sätt kan det skilja sig över tid. Det som begränsar konkurrensen i dag behöver inte göra det om fem år. För att ett förbud ska kunna utfärdas behöver ett antal rekvisit vara uppfyllda. 
 Det ska röra sig om en offentlig aktör, dvs. stat, kommun eller landsting eller juridiska personer där offentliga aktörer har ett dominerande inflytande. Aktören ska ägna sig åt verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Endast säljverksamhet berörs. Det ska föreligga en faktisk eller potentiell konkurrensbegränsning av någon betydelse genom snedvridning eller hämmande. Det inne- bär att förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens påverkas negativt. Exempel är när privata aktörer inte träder in på marknaden eller tvingas ut från marknaden till följd av den offent- lige aktörens agerande. Det kan även vara så att de privata före- tagens tillväxt och utveckling hejdas eller hålls tillbaka på grund av den offentliga aktörens agerande, som när privata företag på mark- naden inte kan, eller har svårt, att arbeta inom ramen för vad som är ekonomiskt rimligt när den offentliga aktören sätter sina priser under självkostnadsnivå eller beter sig på annat sätt som hämmar konkurrensen. 
 Slutligen finns ett rekvisit som innebär att verksamheter inte kan förbjudas om de är förenliga med lag, dvs. ligger inom den 
 123 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 kommunala kompetensen. Förfaranden som är försvarbara från all- män synpunkt kan heller inte förbjudas. 
 Uppföljningen av lagtillämpningsärenden visar att Konkurrens- verkets tipsfunktion under perioden  
 2010–2013 
  tagit emot drygt 300 tips, klagomål och förfrågningar som har rört offentlig sälj- verksamhet inom varierande områden. 
  
 3  
  
 Av dessa har drygt 70 ären- den förts vidare för utredning. Vanligast är att tipsen rör gymverk- samheter,  
 hotell-/restaurang-/konferensverksamheter, 
  försäljning av bredbandstjänster och försäljning av konsulttjänster. När det gäller bredbandstjänster handlar tipsen exempelvis om lokalise- ringsprincipen, om kommunala bredbandsbolag som inte släpper in konkurrenter, om bristande konkurrens på infrastrukturnivå samt prisfrågor. 
 Fem ärenden rörande konkurrensbegränsning vad gäller bred- bandstjänster har utretts vidare. 
  
 4  
  
 Ett av dessa ärenden gällde ett yrkande om verksamhetsförbud avseende ett kommunalt aktie- bolag, Mälarenergi AB, som sålde kommunikationsoperatörs- tjänster i andra kommuner. 
  
 5  
  
 I och med att ett antal kommuner, till- sammans med Västerås kommun, bildade ett kommunalförbund återkallade Konkurrensverket sin talan. 
 I ett annat ärende utredde Konkurrensverket om Växjö Energi AB:s verksamhet som kommunikationsoperatör utanför den egna kommunen kunde stå i strid med lokaliseringsprincipen och vilka konsekvenser det kunde få på konkurrensen. 
  
 6  
  
 Mot bakgrund av att incitament saknades för marknadens aktörer att vara verksamma i det aktuella området ansåg Konkurrensverket att utredningen kunde avslutas och ärendet läggas ned. 
 Merparten av de ärenden som Konkurrensverket har utrett har, av olika anledningar, skrivits av. En anledning har varit att rekvisi- ten i 3 kap. 27 § inte har varit uppfyllda, en annan anledning att för- farandet antingen inte har varit konkurrenssnedvridande eller att det varit svårt att påvisa att så var fallet. I fall där beteenden är neutrala för konkurrensen kan förbud inte utfärdas t.ex. vid åt- gärder som avser att upprätthålla service och infrastruktur på områ- den där det inte finns förutsättningar för konkurrens. En annan 
  
 3 
  
 Uppföljning av lagtillämpningsärenden enligt 3 kap.  
  
 27–32 
  §§ konkurrenslagen (2008:579), KL. Konkurrensverkets dnr 617/2013. 
  
 4 
  
 Konkurrensverkets dnr 159/2010, dnr 376/2010, dnr 424/2010, dnr 438/2011 samt dnr 377/2010. 
  
 5 
  
 Konkurrensverkets dnr 438/2011. 
  
 6 
  
 Konkurrensverkets dnr 377/2010. 
  
 124 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 anledning till avskrivning har varit att den offentliga aktören har förklarat att den skulle ändra den ifrågasatta verksamheten eller förfarandet. 
  
 7.1.4 
  
 2010  
  
 års-principer 
  för kommunala insatser på bredbandsområdet 
 I syfte att vägleda kommuner om hur de bör agera för att främja bredbandsutvecklingen uttalade Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), PTS och Konkurrensverket i oktober 2010 ett antal prin- ciper för kommunala insatser på bredbandsområdet. Principerna grundas bl.a. i den då relativt nyikraftträdda bestämmelsen om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i konkurrens- lagen. De ska inte ses som förhandsbesked av hur gällande lagstift- ning på området kommer att tolkas i och med att sådan tolkning ytterst är domstolarnas uppgift 
 I principerna uttalas att kommunerna i sin äganderoll kan främja bredbandsutvecklingen genom att endast träda in på marknaden när kommersiella förutsättningar saknas och genom att agera i enlighet med konkurrenslagens 3 kap. 27 §. I de fall kommunala stadsnät agerar på högre nivåer i värdekedjan, dvs. på kapacitets- och tjänste- baserad nivå, bör kommunen som ägare regelbundet ompröva sin verksamhet för att se om det finns möjlighet för privatfinansierade aktörer att tillgodose behovet i stället. 
  
 7  
  
 Kommunen bör alltså testa om det finns potential för konkurrens. Om så är fallet skulle det kunna innebära att konkurrensbegränsningskriteriet uppfylls och att 3 kap. 27 § därmed kan tillämpas. Det betyder att det återigen får juridisk betydelse om kommunal kompetens har överskridits. Den kommunala verksamheten ska drivas utan vinstsyfte, utan underprissättning och med transparent redovisning av kostnader. 
 I principerna uttrycks också hur kommunala aktörer ska agera när tillträde ges till den egna infrastrukturen. Tillträde ska ges på skäliga och  
 icke-diskriminerande 
  villkor. I första hand bör detta gälla tillträde till kanalisation respektive svart fiber, men beroende på marknadssituation, kan detta även gälla (överförings)kapacitet. Kommuner bör ompröva sina verksamheter och förfaranden varje 
  
 7  
 Om en potentiell konkurrenssituation föreligger kan 3 kap. 27 § tillämpas och då görs en bedömning av huruvida verksamheten faller inom kommunal kompetens. 
 125 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 år och vidta ändringar om det finns risk att verksamheter eller för- faranden kan träffas av förbud. 
 Oberoende av vid vilken nivå i värdekedjan som tillträde ges ska kommunen undvika att sluta exklusiva avtal med enskilda operatö- rer, detta för att undvika monopolisering av infrastrukturen. 
  
 7.1.5 
  
 När bredbandsverksamhet drivs i bolagsform 
  
 Kommuner får anlägga och äga bredbandsinfrastruktur. En kommun som äger bredbandsinfrastruktur får således driva näringsverksam- het, liksom överlåta vården av verksamheten till exempelvis ett aktiebolag. De kompetensutvidgande bestämmelserna gäller inte kommunal bredbandsverksamhet. 
 Det är kommunen som avgör hur stora investeringar som ska satsas på utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. 
 I enlighet med kommunallagens 3 kap. 16 § ska kommunfull- mäktige, i samband med att vården av bredbandsverksamheten överlåts till ett aktiebolag fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. Kommunfullmäktige ska även se till att det fast- ställda kommunala ändamålet med bredbandsverksamheten och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen. Av bolagsordningen ska framgå att kommunfull- mäktige ska få ta ställning i frågor som är av principiell karaktär eller annars av större vikt, innan sådana beslut fattas. 
 I ägardirektivet kan exempelvis anges att bolaget har en skyldig- het att medverka i kommunens översikts- och detaljplanearbete, att delta i samordningen i fråga om markanvändningsfrågor, att sam- verka med kommunala bolag och verksamheter som sysslar med infrastrukturella frågor samt att bolaget ska verka för att få till stånd samordning och samförläggning av kanalisation och led- ningar. Hur en kommun bör agera i dessa frågor har vi tagit upp i tidigare kapitel. 
 Kommuner behöver inte tillhandahålla bredbandsinfrastruktur, det är ett frivilligt åtagande. Beslutet om att agera på bred- bandsområdet råder respektive kommun över och bör baseras på en bedömning av huruvida det allmännyttiga behovet av bredband inom kommunen kommer att tillgodoses ändå. En analys av den rådande marknadssituationen underlättar ägarens arbete med direktiv och bolagsordning. 
 126 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 Bland landets kommuner finns det olika synsätt vad gäller den roll som kommunen ska spela ifråga om bredbandsverksamhet. Vissa kommuner anser att tillhandahållandet av bredbandsinfra- struktur är att betrakta som en kommunal angelägenhet och att det ska göras i egen regi. I andra kommuner ses det inte som nödvän- digt att bredbandsinfrastrukturen tillhandahålls i egen regi. 
 Det finns en variation ifråga om vad som uttrycks i bolags- ordningarna och i ägardirektiven avseende vad verksamheten ska omfatta och på vilken nivå i den ägda bredbandsinfrastrukturen som andra aktörer ska få hyra in sig. 
 I vissa ägardirektiv uttrycks att det kommunala stadsnätet ska vara en ledande infrastrukturleverantör, medan andra ägardirektiv uttrycker att det kommunala bolaget ska vara ett komplement till andra aktörer. En fråga som ofta regleras i ägardirektiv är vilken roll ett stadsnät ska ha i värdekedjan. Enligt vissa direktiv ska det kommunala bolaget förutom att äga nätet även hyra ut svart fiber till operatörer. Enligt återigen andra direktiv ska det kommunala bolaget, förutom att äga nät och hyra ut svart fiber även driva ett aktivt nät som kommunikationsoperatör. Till sist finns det också direktiv som anger att det kommunala bolaget förutom att äga nät, hyra ut svart fiber och driva ett aktivt nät, även ska verka som tjänsteleverantör. 
  
 8 
  
 7.2 
  
 Hur ägs lokala bredbandsnät? 
  
 Bredbandsnät som är geografiskt begränsade, ofta till en kommun, brukar benämnas stadsnät. Ett stadsnät är vanligtvis baserat på fiber och ansluter kommunala verksamheter, hushåll och företag inom ett geografiskt område som ofta begränsas till den aktuella kom- munen. Stadsnäten är i regel så kallade öppna nät. Svenska Stads- nätsföreningens (SSNf) definition av öppna nät lyder: Ett öppet nät är en infrastruktur som är tillgänglig för marknadens alla aktörer på likvärdiga villkor. Nätet är öppet för alla som vill hyra fiber och för alla som vill erbjuda tjänster i ett aktivt nät. 
  
 9 
  
 Att nätet är öppet innebär således att andra aktörer ges möjlig- het att använda befintlig infrastruktur. Hur stor frihet de tillträ- 
  
 8 
  
 Prisstudie stadsnät. Redovisning av en enkätstudie och intervjuer med ett urval stadsnät. PTS, 2012. 
  
 9 
  
 www.ssnf.org/Stadsnat/Oppet-nat/ 
  
 127 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 dande aktörerna har vad gäller att utforma erbjudanden till slut- kunder beror dock på om tillträdet sker på kommunikationsopera- törsnivå eller på fibernivå. Ett tillträde på kommunikationsopera- törsnivå ger i regel aktören endast möjlighet att erbjuda den typ av erbjudande som kommunikationsoperatören har valt ska finnas. Ett tillträde till ett öppet nät på fibernivå ger den tillträdande aktören frihet att på egen hand utforma sina slutkundserbjudanden efter- som aktören har kontroll genom egen aktiv utrustning. 
 I anslutning till avregleringen av det statliga telemonopolet 1993 var det ett antal kommuner som började anlägga egna bredbands- nät. Ett syfte var att få ned kostnaderna för datakommunikationen i och med att Telias taxor upplevdes som höga. 
 Näten byggdes i första hand för att täcka kommunens interna behov av datakommunikation mellan förvaltning, skolor etc. Näten anlades främst i kommunernas huvudort, varför även företag kunde erbjudas anslutning. I många fall anlades näten med anslutnings- punkter i närheten av bostads- och industriområden. Med utgångs- punkt i det nät som anlagts för kommunens egna behov var det många kommuner som byggde ut områdes- och ortssamman- bindande nät. I mitten av  
 1990-talet 
  hade cirka 130 stadsnät etable- rats, de flesta i kommunal regi. 
 Stadsnätens utbredning har successivt ökat, i dag finns närmare 200 kommuner som äger stadsnät. Där det saknas stadsnät kan det vara viktigt att kommunen tar ställning till om man ska bygga och investera själv, eller om man exempelvis ska sluta samverkansavtal med någon privat aktör. 
  
 10  
  
 Kommunen kan i ett samverkansavtal innefatta krav om utbyggnad även i mindre lönsamma områden. 
 Stadsnäten skiljer sig åt beroende på var i värdekedjan de agerar. Vissa stadsnät är enbart nätägare och hyr ut svart fiber. Andra stadsnät är nätägare och driver ett aktivt nät som kommuni- kationsoperatör. Det finns även stadsnät som är såväl nätägare som kommunikationsoperatör och i få fall också tjänsteleverantör. 
 Cirka 80 procent av stadsnäten har förbindelser som kopplar ihop kommunens huvudort med mindre, närliggande orter och 
  
 10  
 Avtalssamverkan är en möjlig form för samverkan mellan kommun/landsting och det privata näringslivet. För kommunens medverkan gäller kompetensbestämmelser, lokalise- ringsprincip osv. En form av avtalslösning är det som i dagligt tal kallas PPP  
 (Public-Private 
  Partnership). Kommunal IT I samverkan. Juridiska förutsättningar för olika samverkans- former. SKL, 2005. 
 128 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 cirka 70 procent har förbindelser som kopplar ihop kommunen med andra kommuner 
  
 11 
  
 . 
 De kommunala stadsnätens roll i den svenska bredbandsutbygg- naden har varit, och är, mycket betydelsefull. Stadsnäten står, enligt en uppskattning från PTS, för cirka 2/3 av den fiber som hittills har anlagts. Diagram 7.1 visar investeringar i fast infrastruktur för olika aktörer under åren  
 2007-2012. 
  
 Diagram 7.1 Investeringar i fast infrastruktur 
 Källa: Företagens årsredovisningar 
 PTS har genomfört en kartläggning av i stort sett samtliga stads- näts investeringar i bredband. 
  
 12  
  
 Enligt PTS beräkningar stod stads- näten för nästan en tredjedel av investeringarna i fast infrastruktur år 2012. 
  
 11 
  
 Marknadsrapport. SSNf, 2012 
  
 12 
  
 Uppföljningen av regeringens bredbandsstrategi. PTS 2013, bilaga 3. 
  
 129 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 Diagram 7.2 Investeringar i fast infrastruktur 2012 
 Källa: Företagens årsredovisningar, PTS. 
 Det framgår av diagram 7.3 att spridningen är stor mellan olika stadsnät vad gäller hur mycket de investerar. Stokab stod för 25 procent av stadsnätens investeringar under 2012. 
 130 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 Diagram 7.3 Stor spridning i investeringar bland stadsnäten 
 Källa: Företagens årsredovisningar, PTS. 
 Det finns olika typer av ägarstrukturer representerade bland stads- näten. Det förekommer att stadsnät drivs som självständigt bolag, som en affärsenhet inom ett energibolag eller att stadsnätet är del av det tekniska kontoret och därmed ingår i den kommunala förvaltningen. Vidare kan stadsnät vara ett privat bolag eller vara ett samarbete mellan privata och offentliga intressen. Mot bakgrund av detta är det svårt att säga något generellt om stadsnätens finansie- ringskostnader, risktagande och avkastningskrav. Men beräkningar som PTS gjort indikerar att det är en stor spridning på avkast- ningen som stadsnäten genererar vilket återspeglar att lönsamheten varierar mellan stadsnäten, vilket påverkas av redovisningsregler och olika marknadsförutsättningar. 
 PTS beräkning av den implicita räntekostnaden, dvs. ränte- kostnader dividerat med räntebärande kostnader, för några av marknadens aktörer år 2012 indikerar att stadsnäten har fördel av låga räntekostnader. Det skulle kunna förklaras av att ifall kom- munen finns med som garant sjunker risken för långivarna och därigenom blir kapitalkostnaden lägre. 
 131 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 Diagram 7.4 Räntekostnad för ett urval aktörer år 2012 
 Källa: PTS 
  
 7.2.1 
  
 Stadsnätskartan under omvandling 
  
 13 
  
 Under våren 2013 blev det känt att riskkapitalistföretaget EQT skulle investera  
 25–30 
  miljarder kronor i de fiberbaserade stadsnäten, både genom att köpa befintliga och genom att anlägga ny infrastruktur. 
  
 14 
  
 I mars 2012 förvärvade Skanova Svenska Stadsnät AB med verk- samhet i Laholm, Svalöv, Örkelljunga, Karlshamn, Gislaved, Gnosjö och Mölndal. 
 Vi har även kunnat se ett antal fall där samverkansavtal slutits mellan kommersiella aktörer och kommuner, exempelvis Cox Datagruppen och Tierps kommun. 
 År 2013 förvärvade EQT 91 procent av aktierna i  
 IP-Only 
  Telecommunication AB och fick därmed tillgång till ett högkapaci- tetsfibernät som förbinder Stockholm, Köpenhamn, Oslo, Helsing- fors, Malmö och Göteborg. EQT har därmed lagt grunden för ett transportnät som behövs för att på sikt kunna binda samman 
  
 13 
  
 Det har inte varit vår ambition att ge en heltäcknade beskrivning av olika händelser på marknaden. Det kan därför saknas händelser. 
  
 14 
  
 www.svd.se, 13 maj 2013. 
  
 132 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 förvärvade stadsnät. I affären ingick även stadsnätet i Uppsala som  
 IP-Only 
  ägde. Föresatsen är, enligt EQT, att skapa en ledande och oberoende operatör av öppna fibernät i Sverige. 
 TeliaSonera har svarat på EQT:s utmaning och annonserat en strategisk målsättning att investera 5 miljarder kronor årligen fram till 2015. Investeringarna är avsedda för utbyggnad av mobilnäten, fiberutbyggnad och uppgradering av de fasta näten. Satsningen inkluderar uppköp av stadsnätsbolag. Ett av TeliaSoneras förvärv har varit Lindesbergs kommunala stadsnät där företaget tagit över ansvar för förvaltning, utveckling, drift och underhåll av fibernätet. Flera liknande exempel finns som alla indikerar att Telia offensivt ökat sin marknadsnärvaro. 
 I december 2013 annonserades dessutom att TeliaSonera gjort ett förvärv av kommunikationsoperatören Rodriguez, nätoperatören Quadracom Networks och tjänsteleverantören Riksnet. 
  
 15  
  
 Konkur- rensverket tog emot anmälan om förvärvet i februari 2014. 
  
 16  
  
 I mars 2014 tog Konkurrensverket beslut om att inleda en särskild undersökning för att kunna ta slutlig ställning till om företags- koncentrationen påtagligt riskerar att hämma konkurrensen. Senast den 10 juni 2014 ska Konkurrensverket besluta om affären ska lämnas utan åtgärd eller om Konkurrensverket ska ansöka hos Stockholms tingsrätt och begära att förvärvet förbjuds. 
  
 17  
  
 Till skillnad från övriga förvärv och samverkansavtal som har diskuterats i detta avsnitt handlar inte detta om ett förvärv av ett (kommunalt)stadsnät. Men, indirekt påverkar affären många kommunala stadsnät i och med att ett flertal hade kontrakt med Rodriguez som kommunikationsoperatör och med Quadracomm Networks som nätoperatör. 
 För att sammanfatta ovanstående kan det konstateras att EQT:s inträde på marknaden har inneburit att det blivit ett nytt fokus på bredbandsutbyggnad, inte minst från TeliaSoneras sida och att mark- nadsaktiviteten ökat. Stadsnätskartan kommer med stor sanno- likhet att ritas om. 
  
 15 
  
 Pressmeddelande den 18/12 2013, www.telia.com 
  
 16 
  
 Konkurrensverket Dnr. 89/2014. TeliaSonera anmälde förvärv av ensam kontroll över Zitius Service Delivery Aktiebolag (Rodriguez), Quadracom Networks AB (Quadracom Networks), Rätt Internet Kapacitet i Sverige AB, Quadracom Services AB och QMarket AB. Anmälan var fullständig den 4 februari 2014. 
  
 17 
  
 http://konkurrensverket.se/t/NewsPage____9734.aspx 
  
 133 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 Diagrammet nedan illustrerar var i Sverige de kommunala stads- näten respektive de privata stadsnäten återfanns 2014. Av kartan framgår även var det saknas stadsnät. 
  
 18 
  
 Diagram 7.5 Förekomsten av kommunala stadsnät, privata stadsnät och avsaknad av stadsnät 
 Stadsnät 
  
  Kommunalt 
  
  Privat 
  
  Saknar 
 Källa: SSNf 2014. 
  
 18  
 SSNf 2014. 
 134 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 7.3 
  
 Bör legala förutsättningar ändras för att stimulera utbyggnaden? 
  
 Bedömning:  
 Utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur med hög överföringshastiget behöver stimuleras om regeringens bred- bandsmål ska nås. 
  
 Förslag:  
 Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden. 
 Utredningen ska göras i syfte att närmare analysera huruvida ett sådant undantag kan stimulera utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet och/eller ge andra effektivitetsvinster. 
 I utredningen bör även ingå att analysera vilka konsekvenser sådant undantag från lokaliseringsprincipen kan få för kon- kurrensen i stort, för andra aktörer som är direkta konkurrenter på samma marknad och för aktörer som verkar i andra delar av värdekedjan. 
 Eftersom en eventuell lagändring skulle påverka hela landet bör tänkbara effekter i såväl tätort som i glesbygd utredas och analyseras. 
 Om regeringens bredbandsmål ska kunna nås krävs omfattande investeringar från samtliga marknadsaktörer. Framför allt när det gäller utbyggnad till landsbygd och glesbygd är det viktigt att skapa bra förutsättningar för aktörerna att anlägga infrastruktur eftersom de kommersiella förutsättningarna i dessa områden är begränsade. 
 Det är viktigt att investeringsviljan hos marknadsaktörerna fort- sätter att vara hög. Om investeringsviljan sjunker finns risk för att regeringens bredbandsmål inte kommer att nås. Det skulle leda till negativa konsekvenser för samtliga användare av nätet. 
 Det är i dag huvudsakligen kommunala stadsnät, TeliaSonera och  
 IP-Only 
  som investerar i lokal fast bredbandsinfrastruktur. Dessa aktörer verkar på en konkurrensutsatt marknad, men med delvis olika förutsättningar. Det finns hos aktörerna delade meningar om vem som har bäst respektive sämst förutsättningar att verka på marknaden. Från stadsnätssidan har bl.a. framförts att loka- 
 135 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 liseringsprincipen hindrar en effektiv verksamhet, t.ex. vad gäller att anlägga infrastruktur. TeliaSonera menar att kommunens många roller på marknaden innebär att en konkurrens på lika villkor mellan kommunalt ägda stadsnät och övriga nätägare inte är möjlig. Vidare menar Smith att dessa roller förstärker möjligheten att snedvrida konkurrensen utöver den snedvridning som redan finns genom att kommunala aktörer med i det närmaste riskfritt kapital agerar på en marknad med kommersiella aktörer. PTS beräkning, jämför avsnitt 7.2, indikerar att det finns stadsnät som kan ha en fördel av låga räntekostnader. 
 Vi har i avsnitt 7.1.3 beskrivit konkurrenslagens regler om kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Det är här värt att än en gång nämna att endast konkurrensbegränsande verksamheter eller förfaranden kan förbjudas 
  
 19 
  
 . Åtgärder som avser att upprätt- hålla service och annan infrastruktur på områden där det finns ett bristande kommersiellt underlag och utbud kan anses konkurrens- neutrala. Att en kommun bedriver verksamhet i en annan kommun utan att ha bildat ett kommunalförbund eller gemensam nämnd kan fortfarande strida mot kommunal kompetens och kommunmed- lemmar kan därmed begära laglighetsprövning i enlighet med kom- munallagen, men finns ingen potentiell konkurrensbegränsning kan ett förbud i enlighet med 3 kap. 27 § konkurrenslagen inte utfärdas. 
 De kommunala stadsnäten har haft stor betydelse för den svenska utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Deras agerande kommer även fortsatt att ha stor betydelse för om utbyggnaden når upp till målsättningen i regeringens bredbandsstrategi. Att vi i detta avsnitt primärt resonerar om hur förutsättningarna för de kom- munala stadsnäten kan förbättras, innebär inte att vi nedprioriterar de privata aktörernas betydelse för utbyggnaden. Förändrade förut- sättningar för kommunala stadsnät kan dock komma att påverka även övriga aktörer på marknaden och på närliggande marknader och därmed ändra konkurrensförhållandena. Detta är viktigt att utreda. 
 Stadsnäten bygger i första hand ut i tätort, men även i områden som inte är kommersiellt attraktiva. Detta trots de avkastningskrav som ibland ställs på stadsnätsbolagen. Om de privata aktörerna inte utan stöd bygger ut till kommersiellt mindre attraktiva områden riskerar dessa områden att hamna än mer på efterkälken om inte de 
  
 19  
 Prop. 2008/09:231 s. 37 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m. 
 136 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 kommunala stadsnätsbolagen ges bra förutsättningar att anlägga infrastruktur. 
 Kommunerna är också viktiga för att försörja marknaden med infrastruktur som bredbandsoperatörer kan hyra, inte minst för att stimulera utvecklingen avseende bredband till villaområden. 
 Enligt direktiven till utredningen ska vi inte titta på insatsområ- det Fungerande konkurrens i regeringens bredbandsstrategi. Men, det går inte att bortse från konkurrensaspekterna när förutsätt- ningarna för de kommunala stadsnäten ska diskuteras eftersom denna diskussion också handlar om hur det utbyggda nätet ska användas. 
 Den marknad som ett kommunalt stadsnätsbolag i dag har att verka på avgränsas, till följd av lokaliseringsprincipen, till den egna kommunen. Kommunmedlemmarnas skattepengar ska således gå till satsningar inom den egna kommunen och som huvudregel kan kommunen endast konkurrera inom den egna kommunen. Detta innebär att skillnader i kommunernas geografi, befolkningsstruktur och storlek kommer att ge olika stadsnät olika förutsättningar. Kommuner med liten befolkningsmängd kan ha svårt att etablera och driva ett eget nät inom kommunen och kan därför behöva ha ett samarbete med närliggande större kommunala stadsnät. Detta är redan i dag möjligt inom gällande lagstiftning, genom bildande av kommunalförbund eller gemensam nämnd. Som nedan beskrivs har vissa kommunala aktörer framfört att processen för att bilda kom- munalförbund eller gemensam nämnd upplevs som krånglig och tidsödande. 
 Det stora antalet kommunalt styrda stadsnät och deras i vissa delar olika förhållanden leder till att det förekommer kritik från tjänsteleverantörer om att det är ineffektivt att förhandla med så många aktörer och att robusthet och säkerhet skiljer sig mellan stadsnäten. Det har till utredningen förts fram att små stadsnät måste kunna samarbeta för att klara av sin verksamhet då det ställs högre och högre krav på tillgänglighet och kvalitet. Om mindre stadsnät kan få möjlighet att anlägga infrastruktur mer kostnads- effektivt med storskalighet och standardiserade affärsmodeller kan uthyrningen till kommersiella aktörer öka. 
 Det är viktigt att aktörerna på marknaden ges goda möjligheter att investera i infrastruktur för bredband med hög överförings- hastighet. Vi kan se ett antal viktiga frågeställningar som behöver belysas vid förändringar i villkoren för aktörerna, men som vi inom ramen för denna utredning inte haft tillräckliga resurser att gå till 
 137 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 botten med. Vad gäller kommunala stadsnät bör det utredas vad som är stadsnätens roll på marknaden – att komplettera eller kon- kurrera med andra marknadsaktörer? Det kan även finnas skäl att utreda huruvida ett undantag från lokaliseringsprincipen för kom- muner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet skulle leda till faktiska effektivitetsvinster. Även eventuella konkurrenskonsekvenser bör undersökas och vägas mot effektivitetsvinsterna. Det bör utredas huruvida ett undantag skulle leda till att kommunala stadsnät skulle behålla eller öka investeringstakten. Skulle möjligheten att dra nytta av stor- driftsfördelar leda till utbyggnad av höghastighetsbredband där sådant bredband saknas i dag? Hur skulle konkurrenssituationen i tätort påverkas av ett undantag? Det bör även utredas hur denna förändring skulle påverka andra aktörer på marknaden och när- liggande marknader för att inte hämma deras investeringar. 
 SSNf har tidigare framfört förslag om att ändra på förut- sättningarna för de kommunala stadsnäten. 
  
 20  
  
 Paralleller har då dragits till speciallagstiftningen som gäller de kommunala energi- bolagen och att kommunala stadsnät borde få agera på marknaden enligt liknande principer som dessa. När undantagsbestämmelsen infördes i ellagen (1997:857) lyftes särskilt fram att kommunala elbolag skulle ha möjlighet att verka på lika villkor som andra företag som verkar på elmarknaden. 
 Ellagens undantag från lokaliseringsprincipen gäller såväl pro- duktion av och handel med el som nätverksamhet. När det gällde nätverksamheten ansågs det betydelsefullt att undanröja hinder vid uppbyggnad av rationella områden för nätverksamhet. Undantags- bestämmelsen för nätverksamheten är formulerad så att den kräver en geografisk närhet till den egna kommunen. 
 Det finns dock en stor och viktig skillnad mellan elmarknaden och bredbandsmarkanden. Enligt ellagen har de juridiska personer som bedriver nätverksamhet monopol inom sitt geografiska område eller linje. Nätbolagen måste därför ha så kallad koncession för att bygga och använda sina elnät. 
  
 20  
 Promemoria från SSNf till Näringsdepartementet  
 2011-08-29. 
  
 138 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 7.3.1 
  
 Sänkta trösklar ett sätt att främja investeringar 
  
 Om Sverige ska kunna nå upp till regeringens bredbandsmål måste investeringarna i infrastruktur ligga på en hög nivå. Ett sätt att främja investeringar är att sänka trösklarna för de aktörer som är verksamma på marknaden. 
 EU kommissionen har under 2013 tagit fram ett förslag till en förordning med förslag på åtgärder för att sänka kostnaderna för utbyggnad av kommunikationsnät med hög överföringskapacitet, se kapitel 6. 
 I det här avsnittet kommer vi att diskutera huruvida tröskeln för kommunala stadsnät kan sänkas och om det finns skäl att tro att detta kommer leda till att kommuner investerar i bredband med hög överföringshastighet. 
 Vi har inom ramen för utredningen inte haft möjlighet att ut- reda samtliga frågeställningar som vi anser behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi ser att dessa konsekvenser behöver analyseras innan ett skarpt förslag om att undanta bredbandsutbyggnad från lokalise- ringsprincipen kan göras. Vi kommer därför inte att diskutera vilken effekt ett eventuellt undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära för privata aktörer i olika delar av värdekedjan, som ju också bidrar till bredbandsutbyggnaden. Vi kommer inte heller att diskutera konkurrenskonsekvenser på kort och lång sikt. 
 Det har från stadsnätshåll framförts till utredningen att ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle tydliggöra för kommu- ner att regeringen ser det som prioriterat med utbyggnad av infra- struktur. Förutsättningarna för att anlägga och driva ett bredbands- nät skiljer sig åt mellan kommuner, bl.a. vad gäller befolknings- struktur och geografi. 
 Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära att en kommun får möjlighet att anlägga grundläggande infrastruktur utanför den egna kommungränsen. Denna möjlighet finns redan i dag, som nämnts ovan, men då krävs att kommunalförbund ingås eller gemensam nämnd bildas och att vården av den kommunala angelägenheten sedan överlåts till kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden. Det är inte möjligt för den offentliga aktören att verka i kommuner som inte är med i samarbetet även om det är en angränsande kommun. För varje ny kommun som vill ingå i kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden behöver nytt beslut tas. 
 139 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 Lokaliseringsprincipen innebär ett hinder för kommunen att erbjuda sina tjänster åt en annan kommun. En kommun kan därför inte avtalsvägen åta sig att utföra tjänster åt en annan kommun. På olika områden har en kommun möjlighet att utföra uppgifter för en annan kommuns räkning. I dessa fall är kommunen inte längre bunden av kopplingen till det egna området eller till de egna kom- munmedlemmarna utan kan utföra verksamhet åt en annan kom- mun. Det är i sådana fall vanligt att kommuner genom avtals- instrumentet reglerar vilka tjänster som den ena kommunen ska ut- föra åt den andra. Exempel på sådana avtal är att en kommun utför sophämtningstjänster åt en annan kommun, ett annat exempel är vattenreningstjänster. 
 Med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle en kommun kunna anlägga infrastruktur i en angränsande kommun. Det skulle exempelvis kunna vara rationellt om befolkningsstrukturen i en kommun är sådan att en stor andel av befolkningen bor nära en angränsande kommun. Det finns små stadsnät som behöver kunna samarbeta för att klara sin verksamhet i och med att det ställs högre och högre krav på tillgänglighet och kvalitet. Det skulle också göra det möjligt för en större kommun att tillgodose sina invånares behov av infrastruktur i deras fritidsboenden i angränsande kommuner. 
 Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle innebära att den relativt tidskrävande politiska process som bildande av ett kommu- nalförbund innebär kan ersättas med att kommuner avtalsmässigt kommer överens om samverkan vad gäller infrastrukturen. 
 Med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle det bli möj- ligt för två kommuner att avtalsmässigt komma överens om att den ena kommunen ska anlägga infrastruktur i den angränsande kom- munen. 
 Men, vi ser ett behov av att en fördjupning görs i fråga om vilka effekter ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle få för privata aktörer i olika delar av värdekedjan. 
 Till utredningen har det framförts att anläggande av infrastruk- turen kan komma till stånd mycket snabbare om samarbetet mellan kommunerna kan regleras via ett avtal jämfört med om ett kommu- nalförbund först ska bildas. För att ett kommunalförbund ska bildas krävs att intresset för bredbandsfrågor ligger högt på den politiska agendan i samtliga berörda kommuner. I många kommuner, även om det börjar ändras, är bredbandsfrågor fortfarande relativt lågt prioriterade. 
 140 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 Ungefär en tredjedel av de kommunala stadsnäten sorterar under kommunens energibolag. Enligt ellagen är kommunens nät- verksamhet, med begränsningen att det krävs en geografisk närhet till den egna kommunen, undantagen från lokaliseringsprincipen. (Det ska noteras att ellagen även ger lokala monopol på nätverk- samheten). Om ett undantag skulle medges även för kommuners anläggande av bredbandsinfrastruktur skulle det vara möjligt att följa utbyggnaden av elnätet och därmed få till stånd en samman- hållen och effektiv utbyggnad av bredbandsinfrastrukturen. 
  
 21 
  
 Vi har inte funnit några studier som har gjorts i försök att kvan- tifiera den effekt på utbyggnaden som ett undantag från lokalise- ringsprincipen skulle kunna leda till. Argument för att ett undantag skulle leda till en ökad utbyggnad, även i glesbygd, är att tröskeln för utbyggnad blir lägre. Det blir lättare att uppnå stordriftsför- delar vilket leder till sänkta kostnader för utbyggnad och även till lägre kostnader för slutanvändare. Med en lägre tröskel skulle det eventuellt kunna bli lättare för kommuner att avsätta medel för att göra investeringar i bredbandsutbyggnad. Att detta faktiskt skulle bli konsekvensen av ett undantag bör utredas. 
 Effekten av ett undantag skulle inte bli lika stor över allt. I prak- tiken skulle effekterna av ett undantag skilja sig beroende på vilka förutsättningar som råder i olika kommuner och i olika regioner. Störst effekt skulle det sannolikt bli där det finns en stor kommun med angränsande kommuner som har mindre resurser. Ett undan- tag skulle sannolikt påverka utbyggnaden mest i områden där det finns en kommun med starkt stadsnät med angränsande kommuner som inte har tillräckliga resurser för att bygga ut. 
 Utbyggnaden i tätorter är relativt god, men det finns fortfarande behov av ytterligare utbyggnad. Möjligheten för en kommun att investera i angränsande kommuner skulle med stor sannolikhet leda till att utbyggnaden skulle öka även i de tätorter där bredbands- infrastruktur med hög hastighet saknas. Beslut från en kommun om att anlägga fiber i en tätort följs enligt SKL ofta av att Telia- Sonera också anlägger fiber i tätorten. 
  
 22  
  
 Det torde således kunna vara positivt för utbyggnaden på vissa orter om ett undantag från lokaliseringsprincipen infördes. Detta under förutsättning att 
  
 21 
  
 Graden av samförläggningsmöjligheter skulle öka. Samtidigt bör kommunen främja att alla aktörer kan ta del av samförläggningsmöjligheter. Jämför diskussionen om samförläggning i kapitel 6. 
  
 22 
  
 Enligt uppgift från SKL har detta varit fallet i kommuner som exempelvis Vellinge, Staffanstorp, Linköping och Västerås. 
  
 141 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 kommunen inte parallelletablerar infrastruktur där kommersiella aktörer investerar. 
 Avsikten med ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle vara att skapa möjligheter för en ökad utbyggnad genom samverkan mellan angränsande kommuner. Avsikten skulle inte vara att skapa möjligheter för ett kommunalt stadsnät att växa till en nationell aktör eller att etablera verksamhet på långt avstånd från den egna kommunen även om det skulle vara en möjlig effekt. Vi anser att det bör övervägas hur en sådan effekt skulle kunna motverkas. 
 Ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle eventuellt kunna formuleras så att det endast medges i den geografiska närheten till den egna kommunen. En sådan begränsning skulle också överens- stämma med hur undantaget från lokaliseringsprincipen för kom- munala elbolag har formulerats i ellagen. I undantaget skulle även framgå att de nät som får anläggas med stöd av undantaget ska vara öppna och tillhandahållas till konkurrensneutrala villkor samt att verksamheten ska drivas på affärsmässig grund. 
  
 7.3.2 
  
 Förslag på placering av undantagsbestämmelse 
  
 I det följande redogör vi för våra överväganden om var ett undantag från lokaliseringsprincipen skulle kunna göras. 
 Vi gör bedömningen att det finns två alternativa lagar som skulle kunna vara aktuella att placera undantagsbestämmelsen i. Det ena alternativet vore att placera undantaget i den lag som för övrigt reglerar det aktuella området, såsom gjorts i exempelvis fallet med undantagsbestämmelser i ellagen (1997:857) respektive fjärrvärme- lagen (2008:263). I detta fall skulle den aktuella lagen vara lag (2003:389) om elektronisk kommunikation. 
 Det andra alternativet skulle kunna vara att placera undantaget i lag om (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhets- lagen). 
 Vår bedömning är att det skulle kunna vara lämpligt att placera undantaget i befogenhetslagen. Lagen innehåller bestämmelser som ger kommuner och landsting ökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. 
 I förarbetena till befogenhetslagen anges att förutsättningarna för kommuners och landstings verksamhet förändras i takt med samhällsutvecklingen, t.ex. informationsteknikens genombrott och demografiska förändringar. Vidare anges att det kommunala 
 142 
  
 SOU 2014:21 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 utvecklings- och tillväxtarbetet som exempelvis innefattar infra- struktur, näringslivsfrämjande åtgärder och planering av bostäder får till följd att arbets- och servicemarknader har vuxit utöver kommun- och länsgränser. Ur kommunalrättslig synvinkel får detta betydelse för tillämpningen av lokaliseringsprincipen. 
 Det förutågs att samhällsutvecklingen kan föranleda behov av att göra fler undantag från principerna för vissa kommunala verk- samheter. Förarbetena anger att undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna, med tanke på deras grundläggande princi- piella värde för den kommunala verksamheten bör ske med stor restriktivitet. När det gäller undantag från lokaliseringsprincipen anges att ett sådant endast bör komma i fråga i de fall när offentlig- rättslig samverkan inte bedöms möjlig. Vid undantag bör det över- vägas om det finns behov av att begränsa undantaget geografiskt. 
 Enligt förarbetena bör ett förslag om lagstadgade undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna föregås av en bransch- analys. Branschanalysen bör omfatta att identifiera om det före- ligger ett marknadsmisslyckande eller om det offentliga kan ingripa för att underlätta marknadens funktionssätt genom att eliminera etableringshinder alternativt skapa stordriftsfördelar eller ökad effektivitet. 
 I förarbetena anges även att innan ett nytt undantag från lokali- seringsprincipen införs på ett enskilt verksamhetsområde bör i första hand övervägas om konflikter med lokaliseringsprincipen kan undvikas genom att berörda kommuner kan välja att samverka i någon form. Det anges också att det bör övervägas om det finns skäl att begränsa undantaget geografiskt, t.ex. till angränsande kom- muner eller landsting. 
 Samhällsutvecklingen går hand i hand med bredbandsutveck- lingen. Allt större delar av samhället digitaliseras och för att hushåll och företag ska kunna ta del av detta krävs en uppkoppling till bredband med hög överföringshastighet. Den storskaliga nationella utbyggnad av infrastruktur som behövs kräver att omfattande inve- steringar görs. Det krävs också att såväl privata som kommunala aktörer kan anlägga bredbandsinfrastruktur på ett effektivt sätt. 
 143 
  
 Kommuners agerande på utbudssidan 
  
 SOU 2014:21 
  
 7.3.3 
  
 Förslag på fortsatt utredning av frågan om undantag 
  
 Det skulle eventuellt kunna gynna utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet om ett undantag från lokaliseringsprinci- pen införs i lagen om vissa kommunala befogenheter. Det kan dock finnas andra åtgärder som är effektivare. 
 Vi har inom ramen för denna utredning inte haft möjlighet att utreda samtliga frågeställningar som behöver besvaras för att kunna utvärdera vilka konsekvenserna av ett undantag skulle kunna bli. Vi ser att dessa konsekvenser behöver analyseras innan ett skarpt för- slag om att undanta bredbandsutbyggnad från lokaliseringsprincipen kan göras. 
 Vi föreslår att regeringen skyndsamt tar initiativ till att utreda möjligheterna och konsekvenserna av att göra ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet. En sådan utredning bör inkludera att tydliggöra stadsnätens roll på marknaden. 
 Utredningen ska göras i syfte att närmare analysera huruvida ett sådant undantag kan stimulera utbyggnad av bredband med hög överföringshastighet och/eller ge andra effektivitetsvinster. 
 I utredningen bör även ingå att analysera vilka konsekvenser sådant undantag från lokaliseringsprincipen kan få för konkur- rensen i stort, för andra aktörer som är direkta konkurrenter på samma marknad och för aktörer som verkar i andra delar av värdekedjan. 
 Eftersom en eventuell lagändring skulle påverka hela landet bör tänkbara effekter i såväl tätort som i glesbygd utredas och analyseras. 
 144 
  
 8 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 I det här kapitlet diskuterar vi olika aktörers efterfrågan, använd- ning och behov av bredband med hög överföringshastighet och de tjänster som kan realiseras över sådan infrastruktur. Vi diskuterar även hur efterfrågan kan aggregeras för att stimulera bredbands- utbyggnad. 
  
 8.1 
  
 Inledning 
  
 Regeringen och EU efterfrågar att utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet ska öka. EU har en strävan att minst 50 procent av de europeiska hushållen ska abonnera på internet- förbindelser på över 100 Mbit/s år 2020. 
 I regeringens bredbandsstrategi framgår de faktorer som föran- leder regeringen att efterfråga en utbyggnad. Dessa faktorer är att kunna nå politiska mål inom flera samhällsområden: entreprenör- skap, miljö, utbildning, vård, omsorg och förvaltning. 
 Globaliseringsrådet pekar i rapporten Bortom krisen på att den digitala infrastrukturen är en avgörande förutsättning för tillväxt och att ambitionen bör vara att Sverige ska vara världens mest uppkopplade och avancerade land när det gäller elektronisk kom- munikation. 
 1  
 En utbyggnad efterfrågas eftersom den möjliggör en ökad användning av it i hela samhället, något som ligger till grund för att stärka Sveriges konkurrenskraft, tillväxt och innovations- kraft samtidigt som en hållbar utveckling säkras. 
 Enligt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), PTS och Bred- bandsforums enkät har knappt hälften (43 procent) av Sveriges 
  
 1  
 Bortom krisen. Om ett framgångsrikt Sverige i den nya globala ekonomin. Slutrapport Globaliseringsrådet 2009. Ds 2009:21. 
 145 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 kommuner antagit en bredbandsstrategi. 
 2  
 Av dessa (dvs. de kom- muner som har upprättat en bredbandsstrategi) hade drygt 90 procent angivit att bredbandsstrategin innehöll kommunens önskade mål för bredbandsutbyggnaden. Drygt 60 procent hade i sin bred- bandsstrategi angivit näringslivets och offentliga aktörers behov av bredband som en anledning för att bygga ut. 
 I en undersökning som Svenska Stadsnätsföreningen (SSNf)har genomfört framgår att kommuner efterfrågar att kunna erbjuda exempelvis välfärdstjänster genom bredband och att underlätta för anställda att kunna arbeta hemifrån. 
 3 
  
 Den digitala agendan och dess vision om hur Sverige ska bli bäst i världen på att dra nytta av digitaliseringens möjligheter kan be- traktas som ett medel för att stimulera fram en aggregerad efter- frågan på utbyggnad genom att den sätter upp mål för exempelvis hur  
 e-förvaltningen 
  ska utvecklas. 
 Efterfrågan på tjänster som kräver högre bredbandshastigheter driver utvecklingen av både snabbare bredbandsnät och utveck- lingen av sådana tjänster, men det finns också ett omvänt förhåll- ande som innebär att utbudet på alltmer avancerade tjänster ständigt växer och i sin tur driver efterfrågan. 
 Bredbandsforum beskriver utvecklingen mot ett ökat band- breddsbehov som tydlig och menar att komplexiteten i frågan om bandbredd och prestanda egentligen inte ligger i att bedöma om bandbreddsbehovet kommer att öka utan snarare i att kunna kon- kretisera med hur mycket och hur snabbt denna utveckling kom- mer att ske. 
 4 
  
 Diagram 8.1 illustrerar bandbreddsbehovet för olika slags tjänster. Om flera tjänster ska kunna användas simultant i exempelvis ett hushåll krävs att hushållet har tillgång till bredband med hög över- föringshastighet. 
  
 2 
  
 SKL, PTS och Bredbandsforums Bredbandsenkät till kommunerna 2013. 
  
 3 
  
 Bredbandsenkäten 2013. Stadsnätsföreningen, 2013. 
  
 4 
  
 Bredband i hela landet – Slutrapport från Byanätsgruppen, Bredbandsforum, 2013. 
  
 146 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 Källa 
 : Bredbandsforum, 2010 samt Broadband Stakeholder group, 2010. 
  
 8.1.1 
  
 Kommuners efterfrågan av bredbandsutbyggnad 
  
 En anledning till att kommuner efterfrågar en bredbandsutbyggnad är för att kunna erbjuda sina invånare digitaliserade välfärdstjänster, dvs. digitaliserade tjänster inom skola, vård och omsorg. 
 5  
 Vad finns det för digitala välfärdstjänster och varför är det viktigt att bred- band med hög överföringshastighet byggs ut så att sådana tjänster kan erbjudas? 
 Vi börjar med att diskutera den sistnämnda frågan. En anledning till att det är viktigt för kommunerna med tillgång till bredband med hög överföringshastighet är att hälso- och sjukvårdskostna- derna kommer att öka till följd av den demografiska utvecklingen. 
 Enligt beräkningar från SKL förväntas sjukvårdskostnaderna för landstingen att successivt ha stigit med 50 procent från 2010 till 2035, allt annat lika. 
 6  
 Kostnaderna för äldreomsorgen beräknas öka med 70 procent från 2010 till 2035, också allt annat lika. 
  
 5 
  
 Bredbandsenkäten 2013. Stadsnätsföreningen, 2013. 
  
 6 
  
 Välfärdstjänsterna i framtiden – behov och förväntningar. Svensk Försäkrings rapportserie Vår framtida välfärd. Del 1, 2012. 
  
 147 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 Med den demografiska utveckling som Sverige har kommer det att vara en ökande andel äldre som inte förvärvsarbetar, se diagram 8.2. Efterfrågan på välfärdstjänsterna vård och omsorg förväntas bli större. Samtidigt är det en lägre andel av den totala befolkningen som är i arbetsför ålder. Hur mycket av efterfrågan som kan realiseras beror bl.a. av vilka finansieringsmöjligheter som finns. 
 Med den demografiska utvecklingen kommer försörjnings- kvoten att öka. 
 7  
 Detta innebär att kvoten mellan den befolkning som inte är ekonomiskt aktiv och den ekonomiskt aktiva befolk- ningen kommer att öka, och därmed kommer försörjningsbördan för den ekonomiskt aktiva befolkningen att öka. Detta beror på att den som har ett arbete utöver att försörja sig själv bidrar till att försörja de som inte arbetar. 
 Den demografiska utvecklingen innebär alltså att behovet av sjukhusvård och äldreomsorg kommer att öka samtidigt som underlaget för skatteintäkter kommer att minska. 
 För många kommuner och regioner bidrar även urbaniserings- trenden till en ökad försörjningsbörda. De små kommunerna kom- mer att bli fler till antalet och kommer att ha en mindre befolkning än i dag. Små kommuner kommer även att ha fler äldre än i dag och färre unga eftersom många unga kommer att flytta till storstads- 
  
 7  
 Framtidens välfärd och den åldrande befolkningen. Ds. 2013:8. 
 148 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 regionerna. Dessa kommuner kan komma att få svårt att upprätthålla skola, vård och omsorg. Det gäller att effektivisera dessa välfärds- tjänster och ett sätt kan vara att öka graden av digitalisering. Diagram 8.3 illustrerar hur fördelningen av befolkning i glesbygd respektive tätort har utvecklats. 
 Framtidskommissionen har beräknat ett antal scenarier om hur försörjningskvoten kommer att utvecklas i länen. Befolkningen beräknas i huvudsak öka i de tre storstadslänen och minska för alla län i norra Sverige, med undantag för Västerbottens län. Ett ökat samarbete mellan kommuner och regioner kan vara en väg framåt för att minska de negativa konsekvenserna av den demografiska utvecklingen. Framtidskommissionen menar att kommuner och regioner bör fortsätta att lära av andra, utbyta erfarenheter och tjänster, t.ex. genom benchmarking av verksamhet mot dem som är mest framgångsrika. 
 För att hantera de ökande kostnaderna måste vård och omsorg tillvarata teknikens möjligheter, välfärdsteknologi. På http://teknik foraldre.se/valfardsteknologisnurran kan man se hur kostnaderna 
 149 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 utvecklas till 2025 för hemtjänst till gruppen 80+ i landets olika kommuner, med respektive utan välfärdsteknologi. 
  
 E-hälsa 
  lyfts ofta fram som ett exempel på ett område som kan innebära att samhället kan göra kostnadsbesparingar.  
 E-hälsa 
  defi- nieras av EU kommissionen som ett samlingsbegrepp för vård och stöd på distans. För att kunna ställa diagnos, behandla, övervaka och styra hälsa och livsstil behövs informations- och kommunika- tionsverktyg. I definitionen ingår också att det finns ett samspel mellan vårdinrättningar, att data överförs mellan institutioner och att patienter och hälso- och sjukvårdspersonal kan kommunicera med varandra på distans.  
 E-hälsa 
  innebär också att det behövs nätverk för hälsoinformation, elektroniska patientjournaler, tele- medicinska tjänster osv. Utvecklingen och användningen av  
 e-hälsa 
  innebär en ökad efterfrågan på utbyggnad av bredbandsinfra- struktur. Det tillkommer även kontinuerligt nya bredbandsbero- ende  
 e-hälsotjänster, 
  t.ex. om det egna välbefinnandet och nya telemedicinska tjänster. 
 Med hjälp av  
 e-hälsoutvecklingen 
  kan kostnaderna för hälso- och sjukvården sänkas, något som är viktigt för kommuner och landsting. Införandet av  
 e-tjänster 
  hämmas bl.a. av en upplevd (hos politiker) osäkerhet om huruvida kostnaderna att införa dem mot- svarar den nyttan de kan generera. 
 8  
 Dock visar flera studier att lön- samheten är stor. Acreo Swedish ICT har i en studie beräknat nettobesparingarna som kommuner av olika storlek kan göra genom att använda digitala hemtjänster inom äldreomsorg och hemtjänst. 
 9 
  
 Enligt Acreos beräkningar kan en glesbygdskommun med 8 000 invånare göra årliga nettobesparingarna på mellan 2,4 och 4 miljo- ner kronor om 10 procent av hemtjänsttagarna använder digitala tjänster. Motsvarande årlig nettobesparing för en mellanstor stad med 90 000 invånare beräknar Acreo till mellan 16 och 25 miljoner kronor. Enligt Acreos beräkningar kan en storstad med 500 000 invånare göra årliga nettobesparingar på mellan 42 och 63 miljoner kronor om 10 procent av hemtjänsttagarna använder digitala tjänster. Men välfärdsteknologi innebär att man behöver tillgång till 
  
 8 
  
 Välfärdsteknologi för vård och omsorg. En samhällsekonomisk studie och förslag till åtgärder. IT&height:230px"  id="img1"/DIVTABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t21"TRTD class="tr3 td6"> 
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 erbjuda en intensivare behandling med ett bättre behandlingsresultat som följd. 
 Landstinget har alltsedan mitten av  
 1990-talet 
  haft en dialog med  
 AC-Net 
  om bredbandsutbyggnad och drivit på nätutbyggna- den. De telemedicinska lösningarna har varit en pådrivande faktor vad gäller utbyggnaden av bredbandsnätet i Västerbotten. 
 Tabellen 8.1 ger en bild av var samhällsekonomiska intäkterna respektive kostnaderna kan uppstå vid en satsning på välfärds- teknologi. 
  
 Källa 
 : IT & entreprenad, häst- 
 158 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 verksamhet, småskaligt livsmedelsföretagande, turism och energi 
 21 
 . I undersökningen ställdes bl.a. frågor om vilka förväntningar och bedömningar som fanns ifråga om lönsamhet, investeringar och önskemål om framtida utveckling. LRF:s undersökning visar att fyra av fem av de näringar som undersöktes har god lönsamhet, en investeringsvilja och framtidstro. Det frågades bl.a. om vad medlemmarna saknade för att, på lokal nivå, kunna utveckla verksamheten ytterligare. Av svaren framkom att bredband och snabb internetuppkoppling rankades i topp (19 procent) av vad som saknas på lokal nivå för att kunna utveckla företagandet. På andra plats kom bra vägar (18 procent) och på tredje plats kom god kommunal näringslivsservice (12 procent). 
 Utredningen  
 It-användning 
  i småföretag 
 22  
 belyser situationen vad gäller  
 it-användning 
  inom de gröna näringarna. Utredningen ger exempel på hur mjölkföretagen genom att utnyttja it kan effektivisera sin drift. Detta sker exempelvis genom att mjölk- företagen i allt högre grad använder it för styrning och övervakning samt för att kommunikation med omvärlden. Många av företagen har inbyggda styrnings- och expertsystem som är helt beroende av it i det operativa arbetet för t.ex. utfordring och mjölkning av djuren. Utredningen  
 It-användning 
  i småföretag konstaterar att mjölkföretagen ofta finns på platser där trådbundet bredband saknas, att tillgängliga mobilnät ofta har kvalitetsbrister eller att mobilnät saknas helt. 
 Utredningen om ökad  
 it-användning 
  i småföretag framhåller att olika former av  
 it-lösningar 
  bland annat gör det möjligt för små- företag att lättare nå nya marknader och förenkla samarbete och koordinera produktionen med andra företag. Detta bör, enligt vår mening, även gälla medelstora och stora företag. 
  
 8.3 
  
 Hushållens efterfrågan 
  
 I detta avsnitt beskriver vi hushållens efterfrågan som även den är en viktig faktor för att förstå utbyggnaden av bredband med hög överföringshastighet. Vi gör det genom att diskutera efterfrågan ur två perspektiv, dels efterfrågan på hastigheter och abonnemang, dels efterfrågan på tjänster. 
  
 21 
  
 Grönt entreprenörskap. LRF, 2011. 
  
 22 
  
 Här finns mer att hämta – it- användningen i småföretag. Delbetänkande av Utredningen om ökad  
  
 it-användning 
  i småföretag. SOU 2012:21. 
 159 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 8.3.1 
  
 Efterfrågeutveckling vad gäller abonnemang och hastigheter 
  
 23 
  
 Det är många hushåll som i dag inte har bredbandsabonnemang med de hastigheter som sätts upp i bredbandsstrategin. Dels finns inte infrastruktur utbyggd i den omfattningen än 
 24 
 , dels har inte alla som har möjlighet att teckna ett abonnemang gjort det. Den sista juni 2013 var antalet abonnemang på fast bredband, dvs. via trådbundna accesstekniker, knappt 3,1 miljoner, vilket är 50 000 fler än vid samma datum ett år tidigare. Den vanligaste tekniken för dessa bredbandsabonnemang är i dag xDSL, dvs. bredband via kopparnätet för telefoni, huvudsakligen via ADSL. Abonnemangen på xDSL har dock minskat ända sedan 2008 och den sista juni 2013 
  
 fanns 
  
 1 384 000 sådana 
  
 abonnemang. Det är en nedgång med 
  
 86 000 
  
 sedan juni 2012, 
  
 vilket motsvarar en årlig minskning på 
  
 6 procent. Den accessteknik som visar tillväxt är fiber och fiber- LAN där det första halvåret 2013 fanns 1 103 000 abonnemang. Som beskrivs i kapitel 3 är de trådbundna accesstekniker som bedöms kunna uppfylla bredbandsmålen fiber, uppgraderade kabel-  
 tv-nät 
  och VDSL på korta avstånd. 
  
 Källa 
 : PTS Svensk telemarknad första halvåret 2013. 
 När det gäller mobilt bredband uppgick antalet abonnemang till 7,5 miljoner det första halvåret 2013, vilket är en ökning med 22 procent eller 1,3 miljoner abonnemang, sedan första halvåret 2012. Av de abonnemangen var 28 procent på mobilt bredband som fristående tjänst 
 25  
 och 72 procent på mobilt bredband som tilläggs- 
  
 23 
  
 Källa till uppgifterna i avsnitt 9.2.1 är, om inte annat anges, Svensk telemarknad första halvåret 2013. PTS, 2013. 
  
 24 
  
 Se kapitel 3 där vi följer upp utbyggnaden av infrastruktur. 
  
 25 
  
 Abonnemang som i huvudsak används för mobil paketdata och där dataaccessen använts minst en gång under det senaste kvartalet i perioden eller där abonnemangsavgift betalats under senaste kvartalet i perioden. Abonnemanget ska inte ha genererat några taltrafik- minuter under det senaste kvartalet i perioden. 
  
 160 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 tjänst 
 26 
 . Jämfört med första halvåret 2012 ökade antalet abonne- mang på mobilt bredband som tilläggstjänst med 30 procent medan de på mobilt bredband som fristående tjänst ökade med knappt 5 procent. 
 Den sista juni 2013 fanns 811 000 abonnemang som hade använt tjänster i  
 4G(LTE)-nätet, 
  vilket är en ökning med 728 000, eller 873 procent, jämfört med samma datum förra året. Av dessa abonne- mang har 572 000 tillkommit sedan årsskiftet. För första gången ställdes i PTS halvårsundersökning även frågan om hur många mobila abonnemang som klarar av att använda tjänster i  
 4G-nätet 
  och dessa uppgick den sista juni 2013 till 2,3 miljoner. 
 27 
  
 Hur långt har Sverige kommit i förhållande till den målsättning som har ställts upp i den europeiska digitala agendan, dvs. en strä- van om att minst 50 procent av hushållen år 2020 abonnerar på internetförbindelser på över 100 Mbit/s? 
 Antalet abonnemang med högre överföringshastigheter fort- sätter att öka medan de med lägre hastigheter minskar. Under första halvåret 2013 fanns det 840 000 abonnemang med hastig- heter på 100 Mbit/s och över, vilket är en ökning på 37 procent eller 225 000 abonnemang. Av dessa hade drygt 1 000 en hastighet på 1 Gbit/s eller mer. 
 28 
  
 Överföringshastigheten vid val av internetanslutning är, enligt PTS individundersökning viktigt. Av de som har ett internetabonne- mang svarar 77 procent att det är viktigt. 
 29 
  
 Nedanstående tabell visar att utvecklingen vad gäller efterfrågan av höghastighetsbredband stiger för varje år. Ökningen mellan 2012 och 2013 är påtaglig men inte lika stor som siffrorna indike- rar. Anledningen är att SCB för första gången på över 20 år mätt antalet hushåll och det visat sig att SCB tidigare har underskattat antalet hushåll. 
  
 26 
  
 Avser bundlingsprodukter där abonnenten köper minst 1 Gigabyte datatrafik per månad antingen via tilläggstjänst eller inkluderat i abonnemanget. I praktiken innebär det smart- phones som används för både samtal och mobilt bredband. 
  
 27 
  
 För ska kunna använda sig av  
  
 4G-nätet 
  måste en användare både ha ett  
 SIM-kort 
  och en terminal som klarar av 4G. Utöver detta måste man också abonnera på tjänsten för att få tillgång till nätet. 
  
 28 
  
 Svensk telemarknad första halvåret 2013. PTS, 2013. 
  
 29 
  
 Svenskarnas användning av telefoni och internet. PTS individundersökning, 2013. 
  
 161 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 Källa 
 : PTS bredbandskartläggning 2013. PTS, 2014 samt Svensk telemarknad 1 h 2013. 
  
 8.4 
  
 Efterfrågan på tjänster 
  
 Konsumenternas hastighetsbehov följer tydligt utvecklingen av tjänster på internet. De senaste åren har streaming blivit mer popu- lärt vilket har inneburit att behovet har ökat från att t.ex. läsa Afton- bladet, Facebook och  
 e-post, 
  vilket var möjligt med  
 3–5 
  Hull/s, till streaming som kräver upp mot 10 Mbit/s. 
 30 
  
 Slutanvändarna har således haft låga incitament att efterfråga bredband med höga överföringshastigheter. Med de tjänster som finns i dag klarar sig de flesta personer med 10 Mbit/s, det är då möjligt att titta på  
 hd-video, 
  tanka ner filer, surfa, titta på t.ex.  
 Gonzalez 
  eller Schultz. Ett hushåll som består av fler personer behöver således högre kapacitet än så. För ett hushåll på  
 4–5 
  medlemmar kan man räkna med 10 Mbit/s per person. Å ena sidan är det inte alla som använder sig av dessa denna typ av tjänster i dag, å andra sidan finns det användare som har behov av mycket högre överföringshastigheter t.ex. för olika sorters  
 on-line 
  spel. Behovet bedöms dock öka eftersom nya tjänster kommer att ut- vecklas, bl.a. streaming av rörlig bild med ännu högre upplösning än i dag och med anledning av olika välfärdstjänster. 
 Det är mer än själva bredbandsabonnemanget som påverkar hastigheten i uppkopplingen, t.ex. den utrustning slutanvändaren har i hemmet. 
 Användningen av internet från en dator tycks enligt resultatet från PTS individundersökning vara relativt oförändrad under år 2011 och 2013, se tabell 8.4. 
  
 30  
 Källa: Stiftelsen för internetinfrastruktur. 
 162 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 Källa 
 : PTS; Svenskarnas användning av telefoni och internet PTS individundersökning 2013. 
 Datatrafiken ökar i snabb takt i såväl det fasta som det mobila nätet. Den allt större konsumtionen beror på att fler personer, samtidigt och oftare, använder tjänster som tv, video, sociala medier, molntjänster, lagringstjänster. Aktörerna förväntar sig att denna utveckling fortsätter många år framöver, där bl.a. utveck- lingspotentialen och därmed användningen av offentliga tjänster är stor. Vi kan dock konstatera att det är svårt att bedöma hur den offentliga och privata efterfrågan kommer att se ut framöver och vilka tjänster som näten kommer att användas till. Det enda vi, med stor sannolikhet, kan säga är att bandbreddsbehovet kommer att öka och att användarmönstret hela tiden förändras och att detta beror av tjänsteutvecklingen. 
  
 8.5 
  
 Samordna efterfrågan 
  
 I våra direktiv anges att vi ska utreda hur man baserat på förvärvade erfarenheter, kan arbeta mer effektivt för att samordna efterfrågan av bredband i lands- och glesbygder för att underlätta marknads- mässig utbyggnad. 
 Vi har i tidigare kapitel sett att den marknadsmässiga utbyggnad som hittills har ägt rum i första hand har varit fokuserad till fler- familjsbostäder i tätort och småort. De positiva förutsättningarna för denna utbyggnad är t.ex. hög befolkningstäthet och förekomsten av kommunala bostadsföretag som efterfrågat utbyggnad. Hante- ringen av marktillträde och grävtillstånd har lyfts fram som ibland varandes negativa förutsättningar vid utbyggnad i tätort och små- ort. 
 163 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 För att utbyggnaden ska bli hög även i områden som ligger utanför de som är mest lönsamma krävs att det som kan tolkas som negativa förutsättningar påverkas på ett positivt sätt. Det handlar exempelvis om att minska den negativa inverkan som en låg befolk- ningstäthet innebär, och att genom en ökad efterfrågan få till stånd en högre anslutningsgrad. 
 För detta behövs sannolikt någon form av initiativ från den offentliga sidan, både på lokal och på regional nivå, och även sam- verkansmodeller mellan det privata och det offentliga. Initiativ som leder till att den totala efterfrågan på bredband med hög över- föringshastighet från hushåll och företag inom ett geografiskt område ökar. 
  
 8.5.1 
  
 Aggregera efterfrågan på utbyggnad 
  
 Bedömning:  
 Den kommunala bredbandssamordnaren bör sam- verka med byalag respektive villasamfälligheter och dylika sam- manslutningar för att aggregera efterfrågan på utbyggnad av bredband. Bredbandsstrategier på såväl regional som lokal nivå bör omfatta en strategi för hur efterfrågan på bredband ska aggregeras, denna strategi ska vara så tydlig som möjligt så att den kan omsättas i praktiken. 
 Kostnaden för att anlägga infrastruktur är högre per användare i landsbygd och i glesbygd än i tätort. Det beror till stor del på att befolkningstätheten är låg och att det geografiska avståndet mellan byar och samhällen är större än i tätort. Detta innebär att det är färre personer som ska dela på de initiala kostnaderna när infra- strukturen anläggs och att det därför blir högre fasta investerings- kostnader per hushåll. 
 Vi kan konstatera att det är i landsbygd, glesbygd och i villaområden som det största behovet av att etablera bredband finns om målen ska nås. 
 Medan drygt 50 procent i tätorter har tillgång till fiber, och därmed en uppkoppling som ger 100 Mbit/s, är motsvarande andel cirka 10 procent för landsbygden. Det finns ingenting som tyder på att det skulle vara någon större skillnad på vilka bredbandstjänster som efterfrågas på landsbygden jämfört med i tätort, dvs. bred- 
 164 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 bandstjänster som efterfrågas på landsbygden kräver samma överföringshastighet som i tätbebyggda områden 
 31 
 . 
 I delbetänkandet skrev vi om konceptet Fiber till byn, som har vuxit fram och som har blivit en framgångsrik modell för att bygga ut bredband på landsbygden. 
 Det är cirka 10 procent av Sveriges 8 000 byar som har ett anlagt byanät. Byanätsmodellens konstruktion leder till lägre kostnader dels för den som anlägger nätet, dels till en lägre avgift för det hushåll som ansluter sig till nätet. Den lägre avgiften möjliggörs genom att marknadsaktörens kostnader kan sänkas genom en effektivare hantering av mark- och grävtillstånd, av markarbete och ideellt arbete som utförs av byalagsmedlemmarna. Ytterligare en parameter som har betydelse för byanätsmodellen och för den efterfrågan på bredband som finns och har funnits på landsbygden är möjligheten att söka ekonomiskt stöd från landsbygdspro- grammet, strukturfonderna, det nationella kanalisationsstödet samt nationella medfinansieringsmedel. 
 32 
  
 Genom byanätsmodellens konstruktion möjliggörs en större efterfrågan på utbyggnad av bredband än vad som varit fallet om hushållen varit tvungna att betala den betydligt högre anslutnings- avgift. 
 Byanätsmodellen är i sig ett sätt att aggregera efterfrågan på bredband som gör att det kan bli intressant för en marknadsaktör att anlägga ett stamnät till vilket byanätet kan anslutas. För att marknadsaktören ska vara intresserad av att anlägga infrastruktur krävs att anslutningsgraden är tillräckligt hög så att det är affärsmässigt lönsamt. Med byanätsmodellen behöver inte mark- nadsaktören själv göra marknadsundersökningen om hur många hushåll som är intresserade av att ansluta sig, utan får detta presenterat för sig. 
 Kommuner bör kunna arbeta systematiskt för att öka intresset i närliggande byar och därmed kunna presentera en ännu högre efterfrågan för aktörerna. Detta för att skapa möjlighet för en kostnadseffektiv utbyggnad. Vi har blivit uppmärksammade på att intresset för bredband kan skilja sig åt avsevärt mellan byar som ligger nära varandra, vilket inte är märkligt med tanke på eldsjälarnas betydelse för bredbandsfrågans prioritet. Med tanke på eldsjälarnas stora betydelse för byanätsmodellen är det inte heller konstigt att 
  
 31 
  
 Bredband i hela landet – Slutrapport från Byanätsgruppen, Bredbandsforum, 2013. 
  
 32 
  
 För en diskussion om dessa stödformer, se vårt delbetänkande Effektivare bredbandsstöd 2013:47. 
  
 165 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 ett visat intresse för bredband kan försvinna om eldsjälen av någon anledning inte längre har möjlighet att ägna nödvändig tid åt det ideella uppdraget och det inte finns någon annan som kan ta vid. Även om byanätsmodellen har visat sig vara ett effektivt sätt att få ut bredband på landsbygden kan modellens krav på engagemang och ansvar i vissa fall verka i motsatt riktning. 
 Ett sätt att öka intresset, och därmed efterfrågan, är att både den lokala och den regionala nivån på ett systematiskt sätt arbetar med att öka förståelsen för varför bredband bör anläggas. Det handlar om att skapa en förståelse för att värdet på fastigheten ökar, att hushållet kan få lägre kostnader för tv, telefoni och bredband, att möjligheteten till distansarbete ökar. 
 För att aggregera efterfrågan på landsbygden och därmed öka intresset för en marknadsmässig utbyggnad bör samarbetet mellan kommun och byalag vara en framgångsfaktor. Vi gör bedömningen att kommunernas bredbandssamordnare bör ha kontakt med såväl byalag som marknadsaktörer för att kunna öka intresset och efterfrågan på utbyggnadav bredband. Bredbandssamordnaren bör informera om nyttan med bredband av hög kapacitet och därmed verka för att aggregera efterfrågan så att marknadsaktörer blir intresserade av att bygga ut. Se vidare i kapitel 9 om den kommu- nala bredbandssamordnarens roll i vårt förslag till organisation som syftar till att stimulera kommunernas engagemang. 
 Vidare gör vi bedömningen att kommunerna i bredbandsstrategin bör inkludera en plan för hur efterfrågan ska stimuleras och aggre- geras, och hur samarbete med olika och närliggande byalag ska stimuleras. 
 I delbetänkandet föreslog vi att PTS skulle ansvara för att den s.k. bredbandskartan skulle kompletteras med information från samtliga stödprogram om var det finns infrastruktur som etablerats med offentliga medel. Det huvudsakliga syftet med förslaget var att underlätta samarbetet mellan byalag och olika operatörer. I delbetänkandet angav vi att kartan även skulle innehålla uppgifter om vilka geografiska områden som länsstyrelsen eller regionen anser att en utbyggnad bör ske i. Vi gör nu bedömningen att även kommunerna kan vara viktiga när det handlar om att bidra med information om var det finns möjligheter till att samordna utbygg- naden. 
 Även när det gäller utbyggnad till villaområden krävs ett engage- mang från de boende, och ett intresse av att samverka med markna- den och kommunen. I likhet med byalag återfinns villaområden i 
 166 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 skilda lokala och regionala sammanhang. Det innebär att det kan krävas olika angreppssätt när det gäller att samordna efterfrågan för att få till stånd en marknadsmässig utbyggnad. 
 För den som ska anlägga infrastruktur är det enklast om det finns en tydlig avtalspart som kontrakt sluts med. Handlar det om ett nyetablerat område har avtal om anläggande av bredband slutits med exploatören, den enskilda villaägaren behöver således inte ta beslut om villan ska anslutas. Handlar det om ett existerande villa- område är det positivt för den som ska bygga ut infrastrukturen om det finns någon motpart som har tagit ansvar för att samla ihop efterfrågan inom området. Det kan handla om t.ex. en vägförening eller annan form av samfällighet som genom att samordna efter- frågan kan minska kostnaderna för utbyggnad. 
 När det gäller utbyggnaden till villaområden tror vi att det kan vara en idé att använda delar av det koncept som har visat sig vara framgångsrikt när det gäller byalagen. Vi tror att kommunens bred- bandssamordnare kan samordna efterfrågan även genom kontakter med vägföreningar och andra former av samfälligheter som finns etablerade i villaområden. 
  
 8.5.2 
  
 Aggregera efterfrågan på tjänster 
  
 Förslag:  
 PTS får i uppdrag att utforma en funktion som syftar till att geografiskt aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster. Funktionen syftar till att synliggöra var det finns behov och möjlighet att bygga ut bredband med hög överföringshastighet och tjänar således också som ett sätt att aggregera efterfrågan på bredband. PTS ansvarar för att utreda hur funktionen ska reali- seras och för att utforma tjänsten. 
 Finansieringsbehovet uppskattas vara  
 500–700 
  tkr. Vi före- slår att medel från anslag 2.4, Informationsteknik: telekommu- nikation, tas i anspråk för att utveckla funktionen. 
 Ett sätt att öka utbudet av infrastruktur är att arbeta med att aggre- gera efterfrågan på de tjänster som kräver hög kapacitet. Genom att slå samman efterfrågan från ett antal organisationer inom en region eller en sektor kan intresset från marknadens aktörer att investera i bredbandsutbyggnad öka. Genom en ökad efterfrågan inom en region eller kommun kan skalfördelar uppnås, vilket ökar lönsam- 
 167 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 SOU 2014:21 
  
 heten i utbyggnaden. En strategi för att aggregera efterfrågan kan innebära att en offentlig aktör, det kan vara staten, regionen eller kommunen samlar ihop efterfrågan inom ett område, geografiskt eller sektorsvis. I exempelvis Nya Zeeland har man arbetat med att aggregera efterfrågan som en strategi för att stimulera bredbands- utbyggnad. 
 Den Nya Zeeländska regeringen har antagit ett mål för utbygg- naden av ultrasnabbt bredband 
 33 
 . Motiveringen är att snabbare och bättre bredbandstjänster är kritiskt för att förbättra produktivite- ten i ekonomin, Nya Zeelands globala konkurrenskraft samt med- borgarnas livskvalitet. Målet är att öka utbyggnadstakten av ultra- snabbt bredband under den närmaste tioårsperioden så att 75 pro- cent av befolkningen får tillgång till infrastrukturen. De första sex åren ska utbyggnaden koncentreras till prioriterade bredbands- användare så som exempelvis företag, skolor, hälsovård och vissa nyexploaterade områden. Som ett led i att uppnå målet finns ett särskilt program för att aggregera efterfrågan på bredband med hög överföringshastighet, det s.k. Complementary Measures Work Programme. 
 34 
  
 En konkret åtgärd som har gjorts på Nya Zeeland för att aggre- gera efterfrågan och att göra det enklare för såväl nätägare som för tjänsteleverantörer är att utveckla den nationella bredbandskartan som ministeriet för ekonomisk utveckling ansvarar för. Bredbands- kartan visar var det finns tillgång till bredbandsnät, men även där det finns ett behov av utbyggnad. Kartan är ett verktyg som ska underlätta möjligheterna att aggregera efterfrågan och planering av infrastrukturutbyggnaden. Kartan bygger på information dels från utbudssidan, dels från efterfrågesidan. Organisationer och andra aktörer som saknar infrastruktur med tillräcklig kapacitet levererar information om detta. Nätägarna å sin sida levererar information om var deras nät är utbyggda. 
 Den som vill anmäla en efterfrågan på digitaliserade tjänster inom ett visst område registrerar sig först på webbplatsen. På webbplatsen kan man sedan ange inom vilka av ett drygt sjuttiotal kategorier som behovet finns, och inom vilket geografiskt område 
  
 33 
  
 www.med.govt.nz/sectors-industries/technology-communication/communications/ 
  
 broadband-policy 
  
 Infrastruktur för snabbt bredband definieras som optisk fiberinfrastruktur som stöder bredbandsanslutningar på hastigheter om minst 100 Mbit/s nedstöms och 50 Mbit/s upp- ströms. 
  
 34 
  
 New Zealand Policy and Regulatory Update. APEC Telecomunnications and Information Working Groyp, 42nd Meeting, Jackson 2010. 
  
 168 
  
 SOU 2014:21 
  
 Efterfrågan och möjligheter att samordna densamma 
  
 efterfrågan finns. Kategorierna representerar ett brett spektrum och omfattar såväl offentlig som privat sektor. Kategorierna omfattar t.ex. stat, myndigheter, utbildning, hälsa, tillverkning, fastighets- förvaltning, skogsindustri, konst- och kultur, polis, och brand- försvar. 
 Det är vår bedömning att ett synliggörande av var det finns en efterfrågan på att digitalisera tjänster inom exempelvis vård, skola och omsorg kan stimulera utbyggnaden av bredband. Vi föreslår därför att PTS får i uppdrag att utforma en funktion som syftar till att geografiskt aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster. Genom att aggregera efterfrågan av digitaliserade tjänster, aggrege- ras också efterfrågan av bredbandsutbyggnad. Vi föreslår att PTS ansvarar för att utreda hur funktionen ska realiseras och utformas. 
 Vi uppskattar finansieringsbehovet för att utveckla denna funk- tion till ett engångsbelopp på  
 500–700 
  tkr. Vi föreslår att medel från anslag 2:4, Informationsteknik: telekommunikation, tas i an- språk för att utveckla funktionen. Anslag 2:4 får användas för utgifter och insatser som bidrar till att förverkliga målet för politi- Shea för informationssamhället. 
 169 
  
 9 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 I detta kapitel föreslår vi en organisation för samverkan och kom- petensstöd i syfte att stimulera kommunernas engagemang för digi- talisering och utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. Vi anser att regeringens bredbandsstrategi behöver justeras i form av ett sjö- sättande av denna organisation för att ge bättre förutsättningar att nå regeringens bredbandsmål. 
  
 9.1 
  
 Inledning 
  
 I slutet av 2012 var det 53 procent av Sveriges hushåll och företag tillgång till en teoretisk hastighet om minst 100 Mbit/s. Det är stora geografiska variationer i tillgång till bredband med hög överföringshastighet. År 2013 var det 36 procent av hushållen med tillgång till 100 Mbit/s som även hade ett sådant abonnemang. År 2013 hade 43 procent av samtliga kommuner en bredbandsstrategi. Med den demografiska utvecklingen som Sverige har kommer det att vara en ökande andel äldre och därför förväntas efterfrågan på välfärdstjänsterna vård och omsorg bli större. Genom att digitali- sera välfärdstjänsterna kan kostnaderna för dessa sänkas. 
 Kommunerna har en viktig roll att spela om vi ska kunna nå regeringens bredbandsmål och dra nytta av digitaliseringens möjlig- heter. För att stimulera kommunernas engagemang för digitali- sering och utbyggnad föreslår vi därför en organisation som inne- håller en nationell, en regional och en lokal nivå. 
 171 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 SOU 2014:21 
  
 9.2 
  
 Stimulera kommunernas engagemang för digitalisering 
  
 Förslag:  
 En organisation för att stimulera kommuners engage- mang för digitalisering och utbyggnad av bredband bör etable- ras. Organisationen ska ha en nationell, en regional och en lokal nivå. Samverkan bör genomsyra organisationen såväl inom som mellan de tre nivåerna. 
 Organisationen bör ges ett initialt mandat på tre år, med möjlighet till förlängning till åtminstone år 2020. 
 I vårt delbetänkande gjorde vi bedömningen att det finns skäl att arbeta utifrån ett incitamentsperspektiv när det gäller frågan om regeringens eventuella styrning av länens och kommunernas arbete på bredbandsområdet. Om man i län och kommuner ser en tydlig nytta, som dessutom överstiger kostnaderna, med modern bred- bandsinfrastruktur så kan det förväntas att man vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa en sådan infrastruktur för sina hushåll och företag. Vi förde fram att det i första hand handlar om att fort- sätta diskussionen om nyttan av bredband, i synnerhet höghastig- hetsbredband, på alla nivåer. 
 Som beskrivits i de tidigare kapitlen har kommunerna en mycket viktig roll och vi tror att det är viktigt att från statens sida erbjuda kommuner relevant kunskap och stöd. Vi föreslår därför en organisation för att ytterligare öka kunskapen och stimulera engage- manget för bredbandsfrågan hos kommunerna. Kommunerna be- finner sig i olika faser när det gäller engagemang och utbyggnads- grad och kommunerna har olika förutsättningar med anledning av geografi, demografi etc. Som vi beskrivit tidigare ser vi den av Bredbandsforums kommungrupps framtagna Bredbandsguiden, med vissa uppdateringar, som ett naturligt verktyg att använda i kunskapsspridningen om vad en bredbandsstrategi bör innehålla. Allt för att ge förutsättningar för att nå bredbandsmålen. 
 Den organisation vi föreslår innehåller en nationell, en regional och en lokal nivå. Organisationen ska stimulera kommunernas engagemang för digitalisering och utbyggnad av bredband men eftersom bredband bara har ett värde om det används för olika tjänster använder vi begreppet engagemang för digitalisering. Att se nyttan av bredband handlar om att se nyttan av att använda bred- band. 
 172 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 Vårt förslag innebär att regeringen inrättar en stödfunktion på nationell nivå, att varje län har en utsedd bredbandskoordinator och att varje kommun bör ha en bredbandssamordnare. En viktig parameter är samverkan inom och mellan de tre olika nivåerna. Något annat som är viktigt är att det finns utsedda personer på de tre nivåerna som ges tid att aktivt arbeta med frågorna på daglig basis. Organisationen ska vara långsiktig och åtminstone leva till år 2020 då bredbandsmålen ska vara uppfyllda. Dock bör organisa- tionen ges ett initialt mandat på tre år med möjlighet till förläng- ning. Detta för att regeringen ska kunna utvärdera om organisa- tionen har fått avsedd effekt gällande en ökad utbyggnad av bred- band. Utöver detta finns ett behov av samverkan mellan nationella myndigheter. 
  
 9.2.1 
  
 Nationell samverkan mellan myndigheter 
  
 Förslag:  
 PTS, Konkurrensverket, Jordbruksverket, Boverket, Lantmäteriet och Tillväxtverket ges i uppdrag att samverka för att främja bredbandsutbyggnad. Detta skrivs in i myndigheter- nas regleringsbrev för 2015. 
 PTS ges ansvar att leda samordning och samverkan mellan nationella myndigheter för att främja bredbandsutbyggnad. 
 Vi ser att det är viktigt med samordning och samverkan mellan de nationella myndigheter som ansvarar för tillämpning av regelverk och andra frågor som påverkar utbyggnaden av bredband. Dessa myndigheter är Post- och telestyrelsen (PTS), Konkurrensverket, Jordbruksverket, Boverket, Lantmäteriet och Tillväxtverket. Syfte med samverkan ska vara att främja bredbandsutbyggnaden. Som exempel på områden att samverka kring kan anges stödrelaterade frågor som överlåtelser, upphandlingsregler, moms, öppenhet m.m. där fler myndigheter kan vara involverade. Det kan även handla om hur lagstiftning kring konkurrens, teknik, planläggning och tillträde till mark påverkar bredbandsutbyggnaden. 
 Det bör skrivas in i de aktuella myndigheternas reglerings- brev att de utifrån sina uppdrag ska samverka med varandra för att främja bredbandsutbyggnaden. De nationella myndigheterna ska genom sin samverkan, och enskilt, kunna stödja dels de 
 173 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 SOU 2014:21 
  
 nationella stödfunktionerna, dels den regionala nivån i form av de bredbandskoordinatorer som vi föreslår. 
 För samordning och samverkan mellan nationella myndigheter anser vi att det är naturligt att detta arbete leds av en av de myndig- heter som berörs. Vi anser att PTS bör vara den sammanhållande aktören i denna samverkan med anledning av myndighetens roll som sektorsmyndighet inom området elektronisk kommunikation. PTS bör därför ges ett ansvar att leda samordning och samverkan mellan nationella myndigheter för att främja bredbandsutbyggnad. 
  
 9.2.2 
  
 Att förankra organisationen hos kommuner 
  
 Bedömning:  
 Regeringen och SKL bör sluta en överenskommelse om SKL:s roll i relation till den föreslagna organisationen. 
 Vi tror att Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har en mycket viktig roll när det gäller förankring av organisationen för att stimulera kommunernas engagemang. SKL är en arbetsgivar- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner i Sverige. Medlemmar i SKL är Sveriges 290 kommuner och 20 landsting inklusive regionerna Gotland, Halland, Skåne och Västra Götaland. 
 SKL:s uppgift är att stödja och bidra till att utveckla sina med- lemmars verksamhet och fungerar som ett nätverk för kunskaps- utbyte och samordning. I SKL:s roll ingår att ge service och pro- fessionell rådgivning inom alla de frågor som kommuner, landsting och regioner är verksamma inom. 
  
 1 
  
 I en arbetsgrupp inom Bredbandsforum som leddes av SKL togs Bredbandsguiden fram. Som vi skrivit tidigare anser vi att Bred- bandsguiden är ett dokument som bör leva vidare och uppdateras kontinuerligt. Vi ser också ett behov av att implementera och för- ankra Bredbandsguiden hos kommunerna. Detta kommer att vara en del i de regionala bredbandskoordinatorernas arbete men det krävs även att SKL är engagerat i frågan. 
 SKL behövs som ett komplement till den statliga sfären för att förankra organisationen och ge kommuners perspektiv. 
  
 1  
  
 www.skl.se 
  
 174 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 SKL har relevanta erfarenheter t.ex. genom att SKL inom ramen för Center för eSamhället 
  
 2  
  
 på flera sätt arbetar med att stötta och främja arbetet med regionala digitala agendor och andra aktiviteter som hjälper kommuner och landsting att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. En del i att åstadkomma detta är ett nära samarbete med de kommunala samverkansorganen. 
  
 3 
  
 SKL är inte en statlig myndighet men regeringen kan sluta avtal eller överenskommelser med SKL. Som exempel kan nämnas att SKL och Näringsdepartementet den 13 juni 2013 träffade en över- enskommelse där parterna enades om insatser som syftar till att främja digitalisering och om att se över förutsättningarna för en utökad digital samverkan mellan kommunala och statliga myndig- heter. Staten avsatte 2 800 000 kronor till SKL för denna överens- kommelse. 
  
 4 
  
 Vi anser att regeringen och SKL bör sluta en överenskommelse där SKL:s roll i förhållande till den föreslagna organisationen fram- går. 
  
 9.2.3 
  
 Nationell stödfunktion 
  
 På den nationella nivån ser vi två olika behov av stödfunktioner, vilka kommer att beskrivas nedan. Det handlar dels om en generell stödfunktion för att bistå och vara ett stöd för den regionala och lokala nivån gällande bredbandsfrågor, dels om en stödfunktion när det gäller statliga stöd för bredbandsutbyggnad. 
  
 2 
  
 Center för eSamhället (Burgess) är ett programkontor inom SKL. Det arbetar med innova- tion och verksamhetsutveckling som tar stöd av IT. 
  
 3 
  
 Överenskommelse om insatser för främjande av digitalisering och digital samverkan, Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting, 13 juni 2013. 
  
 4 
  
 Överenskommelse om insatser för främjande av digitalisering och digital samverkan, Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting, 13 juni 2013. 
  
 175 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 SOU 2014:21 
  
 Generellt stöd från nationell till regional och lokal nivå 
  
 Förslag:  
 Bredbandsforum ges ett utökat ansvar, vilket innebär att på den nationella nivån ansvara för att stimulera kommu- nernas engagemang för digitalisering genom att bistå och vara ett stöd för den regionala och lokala nivån gällande bredbands- frågor. 
 Det nuvarande kansliet utökas med två tjänster för detta uppdrag. Bredbandsforums mandat förlängs tre år, med möjlig- het till förlängning till år 2020. 
 Arbetsuppgifter 
 Vi ser ett behov att från den nationella nivån bistå och vara ett stöd för den regionala och lokala nivån gällande bredbandsfrågor. För att kunna bistå och stödja dessa nivåer tycker vi att de huvudsakliga arbetsuppgifterna för en sådan funktion bör vara att: 
  
 Ha kontinuerligt erfarenhetsutbyte och kommunikation med de regionala bredbandskoordinatorerna. 
  
 Ansvara för kompetensutveckling i form av t.ex. utbildnings- insatser riktade till de regionala bredbandskoordinatorerna. 
  
 Hålla Bredbandsguiden uppdaterad och i arbetet involvera be- rörda nationella myndigheter och SKL och att sprida kunskap utifrån denna guide till bredbandskoordinatorerna. 
  
 Sprida goda exempel om bredbandsutbyggnad till bredbands- koordinatorerna. 
  
 Ansvara för att den information som efterfrågas av den region- ala och kommunala nivån når fram till målgruppen samt att informationen är relevant och tillräcklig för ett effektivt genom- förande. 
  
 Vara tillgänglig för frågor från bredbandskoordinatorerna under kontorstid. 
  
 Ha regelbunden kontakt med berörda nationella myndigheter och deras samverkansgrupp som leds av PTS. 
  
 Årligen samla in och vidarerapportera bredbandskoordinatorer- nas verksamhet till regeringen (Näringsdepartementet). 
  
 176 
  
 SOU 2014:21 
  
 Att stimulera kommunernas engagemang 
  
 Ansvar 
 Vår utgångspunkt har varit att använda oss av befintliga fungerande strukturer så långt som möjligt för att kunna föreslå en lösning på en organisation som snabbt kan komma till stånd. 
 Bredbandsforum är en del av regeringens bredbandsstrategi och inrättades i syfte att främja utbyggnad av bredband i hela landet. Bredbandsforum inrättades i mars 2010 och har fått förlängt mandat till 2015. Enligt det regeringsbeslut 
  
 5  
  
 som låg till grund för Bred- bandsforums inrättande ska forumet vara en mötesplats för dialog och samverkan mellan regeringen, myndigheter, organisationer och företag som verkar på den svenska bredbandsmarknaden. Syftet är att hitta konstruktiva lösningar som bidrar till en ökad samverkan om utbyggnad av bredband för att nå målen som anges i bred- bandsstrategin. 
 Bredbandsforum leds av en styrgrupp med it- och energiminister  
 Johnson 
  Ochoa som ordförande. Styrgruppen består av represen- tanter från SVT, fem teleoperatörer, SSNf, IT &height:582px"  id="img1"/DIVTABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t2"TRTD class="tr3 td165"> 
 SOU 2014:21 
  
 Bilaga 4 
  
 En teoretisk bedömning visar alltså att det blir ett relativt stort antal hushåll som kan få tillgång till 30 Mbit/s genom fast bredband via mobilnäten. I verkligheten kommer emellertid förhållandena att variera på olika platser, och PTS beräkning innebär inte att det går att säga något om ett specifikt hushålls möjligheter att få tillgång till bredband. 
 223 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2014:21 
  
 Trådlösa tekniker kan bidra till kapacitetsmålet 30 Mbit/s i gles- bygd där fiber inte finns att tillgå, även om mobilnäten naturligtvis också kommer ha täckning och kapacitet även i områden där det finns fiber. Mobilnäten byggs ut på kommersiella grunder och ope- ratörerna anpassar sina nät till vad som efterfrågas. Mobilitet är en viktig aspekt vid planering och utbyggnad av mobilnät, samtidigt som mobilitet inte är en del av EU:s mål för utbyggnad av bred- band. Den statistik som PTS tagit fram visar att för de hushåll som saknar tillgång till fasta bredbandsalternativ är det i genomsnitt endast 50 hushåll per mobilmast. Det är inte alltid givet att ett dylikt kundunderlag kan finansiera en uppgradering till LTE Advanced. 
 Svar på fråga 2: Vad ett användande av 700  
 MHz-bandet 
  för mobilt bredband skulle tillföra 
 Baserat på samma antaganden som redovisas ovan har PTS också beräknat vad ett användande av 700  
 MHz-bandet 
  för fast bredband via mobilnäten skulle kunna tillföra i fråga om överföringshastighet och befolkningstäckning. Resultaten som är preliminära visar att av de hushåll som år 2020 saknar tillgång till 30 Mbit/s genom fast teknik 
  
 7  
  
 skulle ungefär 96 procent eller 480 0000 hushåll kunna få tillgång till denna överföringshastighet med hjälp av trådlösa tekni- ker (fast bredband via mobilnäten) om 700  
 MHz-bandet 
  inklude- ras, givet endast ett mobilnät per mobilmast. Detta är att jämföra med de 85 procent som beräknas få tillgång till denna överförings- hastighet utan att 700  
 MHz-bandet 
  tillförs. Med 700  
 MHz-bandet 
  avses frekvensområde  
 694-790 
  MHz. Området används idag för marksänd tv. 
 Antas tre istället för ett nät per mobilmast är det med samma antagande i övrigt 99 procent eller 495 000 av de hushåll som inte får tillgång till 30 Mbit/s med fasta tekniker som med hjälp av trådlösa tekniker (fast bredband via mobilnäten) beräknas kunna få det om 700  
 MHz-bandet 
  tillförs. Antalet nät per mobilmast bedöms alltså inte få lika stor påverkan vid ett tillförande av ett 700 MHz- band som i ett fall där endast idag tilldelade frekvenser används. 
 I beräkningen antas att samtliga mobilmaster också förses med utrustning som kan använda sig av 700  
 MHz-bandet. 
  Detta anta- gande är offensivt och är förknippat med en relativt hög grad av osäkerhet. Vad PTS kan konstatera är att det är tekniskt möjligt. I 
  
 7  
 Fiber, VDSL inom 500 meter från telestationen eller DOCSIS 3.0. 
 224 
  
 SOU 2014:21 
  
 Bilaga 4 
  
 vilken grad 700  
 MHz-bandet 
  skulle användas och hur det skulle byggas ut om det tillgängliggjordes för mobilt bredband är bero- ende av de kommersiella överväganden som mobiloperatörerna gör. Eventuella täcknings- eller utbyggnadskrav har också betydelse för vilken utbyggnad som skulle ske. 
 Enligt den preliminära kanalplan som föreslagits i det internationella arbetet skulle 700  
 MHz-bandet 
  innebära ytterligare 2x30 MHz spekt- rum. En tilldelning av 700  
 MHz-bandet 
  skulle därmed innebära mer frekvensutrymme för mobilt bredband under 1 GHz, vilket ökar sannolikheten för täckning och hög överföringshastighet långt från mobilmast. I PTS beräkningar antas respektive nätägare addera 10 MHz i 700  
 MHz-bandet 
  utöver de 15 MHz som redan antagits användas i 800 och 900  
 MHz-banden, 
  vilket ger att 25 MHz antas användas för LTE Advanced (nedlänk) i detta fall. 
 PTS har här avgränsat sig till att beräkna vad ett användande av 700  
 MHz-bandet 
  för fast bredband via mobilnäten skulle kunna bidra med till målet om tillgång till 30 Mbit/s. Ett tillförande av 700  
 MHz-bandet 
  innebär emellertid även högre överföringshastig- heter också i områden där fiber finns att tillgå. 
 Preliminära resultat i sammandrag 
 PTS preliminära uppskattningar ger vid handen att det i Sverige år 2020 beräknas vara ungefär femhundratusen hushåll som saknar tillgång till bredband med en överföringshastighet om 30 Mbit/s via fasta tekniker. Trådlösa tekniker bedöms av PTS kunna utgöra ett viktigt komplement för att kunna erbjuda bredbandstjänster i de områden som inte får bredband med hög överföringshastighet via fasta tekniker. I tabell 1 nedan summeras de preliminära resul- taten för hur mycket fast bredband via mobilnäten skulle kunna bidra med till målet om 30 Mbit/s. 
 225 
 Bilaga 4 SOU 2014:21 
  
 Tabell 1 
  
 Möjligt bidrag från fast bredband via mobilnäten i sammandrag. 
  
 Möjligt bidrag från fast bredband via mobilnäten i sammandrag 
  
 Antagande om 
  
 Antagande om 
  
 Kan få 30 Mbit/s via 
  
 Antal hushåll kvar 
  
 frekvensmängd 
  
 utbyggnad 
  
 mobilnäten 
  
 utan 
  
 30 Mbit/s efter 
  
 Andel av de 
  
 Antal hushåll 
  
 500 000 
  
 bidrag från 
  
 mobilnätet 
  
 Med nuvarande 
  
 En nätägare 
  
 85 % 
  
 425 000 
  
 75 000 
  
 frekvensmängd 
  
 bygger ut 
  
 9 
  
 under 1 GHz 
  
 8 
  
 Tre nätägare 
  
 97 % 
  
 485 000 
  
 15 000 
  
 bygger ut 
  
 10 
  
 Med ökad 
  
 En nätägare 
  
 96 % 
  
 480 000 
  
 20 000 
  
 frekvensmängd via 
  
 bygger ut 
  
 tilldelning av 
  
 Tre nätägare 
  
 99 % 
  
 495 000 
  
 5 000 
  
 700 MHz band 
  
 11 
  
 bygger ut 
  
 Källa: PTS. 
  
 8 
  
 Beräkningen bygger på att det år 2020 finns tre stora nätägare och att var och en av dessa använder sitt eget frekvensutrymme. För fallet där man förutsätts använda nuvarande frekvensmängd under 1 GHz räknas frekvenser i 800 MHz och 900  
  
 MHz-banden 
  in och frekvensmängden som respektive nätägare använder för LTE Advanced (nedlänk) antas vara 
  
 10 
  
 MHz i 800  
  
 MHz-bandet 
  och 5 MHz i 900  
 MHz-bandet 
  alltså summerat 15 MHz. 
  
 9 
  
 För fallet att en nätägare bygger ut, antas att endast en nätägare bygger ut/uppgraderar till LTE Advanced på respektive mobilmast inom det aktuella området. Observera att detta inte behöver vara en och samma nätägare som bygger ut på samtliga mobilmaster utan det kan vara olika nätägare som bygger ut på olika av de berörda mobilmasterna. 
  
 10 
  
 För fallet att tre nätägare bygger ut, antas att på alla mobilmaster inom området så bygger samtliga tre stora nätägare ut med LTE Advanced. Det vill säga att alla nätägare skulle bygga ut med LTE Advanced på samtliga mobilmaster som finns, alltså även samtliga av de mobil- master som tillhör konkurerande nätägare. 
  
 11 
  
 För fallet med ökad frekvensmängd antas respektive nätägare addera 10 MHz ytterligare i 
  
 700 
  
 MHz- bandet, vilket summerat ger att 25 MHz används för LTE Advanced (nedlänk). 
  
 226 
 Bilaga 5 
 Möjligheterna att utforma ett stöd som uppfyller kriterierna – utredningens bedömning 
 Kriterier för det föreslagna stödet för samförläggning 
  
 1 
  
 Vid utformandet av ett stöd för samförläggning anser konsulten A- focus att följande måste följande kriterier vara uppfyllda: 
  
 Att stödet utformas så att det är öronmärkt för samförläggning av bredbandsinfrastruktur. 
  
 Att utdelning ska kunna ske snabbt och enkelt. 
  
 Att i första hand en kommun är stödmottagare, och i andra hand en region/ett län. 
  
 Samförläggningsersättningen till respektive stödmottagare/pro- jektägare kan överstiga 200 000 euro. 
  
 Samförläggningsersättning kan utgå när enbart kanalisation (tomrör) anläggs eller i samband med bredbandsinfrastruktur, dvs. fiber anläggs samtidigt. Ersättningen ska omfatta samför- läggning inklusive kanalisation. 
  
 Den som får stödet lägger ett uppdrag till den aktör som ansva- rar för samförläggningen, dvs. det finns inget alternativ eller möjlighet för en upphandling då den aktör som ansvarar för anläggningsarbetet är given. Det är således frågan om ett tillfälle som uppstått att samförlägga, inte ett gemensamt beslut om att anläggning ska ske. 
  
 1  
 Utredning av möjligheten att inrätta ett Infrastructure Clearing House (ICH) – eller annan lösning för att främja samordning och samförläggning för bredbandsutbyggnad.  
 A-focus, 
  2013. 
 227 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:21 
  
 Den som ansvarar för samförläggningen får täckning för sina faktiska kostnader och utöver detta en incitamentsskapande del (för den uppoffring och risk som tas). 
  
 Den som ansvarar för samförläggningen kan vara elbolag, kraft- bolag, vatten och avlopp, vägföreningar, m.fl. 
  
 Det ska i stödförordningen finnas principer/rekommendationer om hur samförläggningen ska ske, vilken teknik, vilket djup och typ av kanalisation som bör användas. 
  
 Samförläggningsersättningen ska kunna utbetalas i förskott, i samband med att anläggningsarbetet påbörjas, för att i efterhand redovisa verkliga kostnader. 
  
 Samförläggningsersättning ska endast utgå vid marknadsmiss- lyckande och i första hand ska kommunens bredbandssam- ordnare göra en marknadsanalys, och i andra hand ska läns- styrelsens bredbandssamordnare göra en marknadsanalys, som påvisar att så är fallet. 
  
 Ska utdelning av medel kunna ske snabbt måste stödmottagaren ha gjort ett övergripande  
  
 marknads-analysarbete 
  i förväg. 
  
 Det är kommunens förvaltning som äger den kanalisation som stödet gått till och som vid efterfrågan kan överlåtas eller lång- tidsuthyras till marknadens aktörer. Denna överlåtelse eller ut- hyrning ska ske i enlighet med KL och LOU och med ett öppet anbudsförfarande. 
  
 Liksom för kanalisationsstödet kan stödet uppgå till maximalt 50 procent av kostnaderna som ger rätt till stöd, vilket innebär att kommunens medfinansiering uppgår till 50 procent. Det betyder att kommunen måste ta en viss egen ekonomisk risk och därmed minskar risken för felinvesteringar, t ex i områden där fiber redan finns. 
  
 Det ska finnas krav om dokumentation om var kanalisationen finns, baserad på dessa stöd. Den som är mottagare av stöd ska rapportera in detta till den ansvariga myndigheten som genom sitt ansvar måste upprätta en central databas över vilka stöd som utgått, till vem och till vilket belopp. 
  
 228 
  
 SOU 2014:21 
  
 Bilaga 5 
  
 Stödets storlek 
  
 2 
  
 Stödet ska bara utgå till områden där marknadens aktörer inte inve- sterar. För att beräkna stödets storlek har  
 A-focus 
  gjort följande beräkning. I Sverige finns det cirka 9,6 miljoner individer. Rege- ringens mål är att 90 procent av hushåll och företag bör ha tillgång till höghastighetsbredband 2020. Det finns ingen exakt beräkning över hur stor del av bredbandsmålen som marknaden kommer att kunna hantera utan hjälp.  
 A-focus 
  har i sina antaganden gjort be- dömning att marknaden kan förväntas bygga ut till högst 80 pro- cent av hushåll och företag till 2020, vilket betyder att ytterligare minst 10 procent måste subventioneras på olika sätt för att utbygg- nad som ger tillgång till minst 100 Mbit/s ska komma till stånd. 
 Dessa 10 procent motsvarar 960 000 individer i uppskattningsvis 500 000 hushåll samt cirka 200 000 arbetsställen (företag). I dessa områden är emellertid inte alla arbetsställen en adress och upp- skattningsvis finns hälften av arbetsställena dessutom i samma fastighet som hushåll. Totalt sett rör det sig således om cirka 600 000 hushåll/arbetsställen. Enligt PTS bredbandskartläggning är cirka 9 procent av dessa hushåll och arbetsställen redan anslutna med fiber, och enligt vår utrednings delbetänkande kommer det att finnas ytterligare cirka 10 procent fiberanslutningar i områden där det har beviljats medel för utbyggnad som ännu inte är färdig- ställda. 
 Med ovan givna antaganden uppskattar  
 A-focus 
  att det i dags- läget är cirka 500 000 hushåll/arbetsställen, utanför tätort och små- ort, som skulle behöva bredbandsanslutas. 
 Det genomsnittliga antalet meter kanalisation per hushåll/arbets- ställe uppskattas till cirka 300 meter, inklusive lokalt accessnät och del i kanalisationen fram till byn/orten. För att ansluta de hus- håll/arbetsställen i glesbygd som enligt regeringens bredbands- strategi bör ha tillgång till bredband på 100 Mbit/s, men som mark- naden inte kan förväntas bygga till, uppskattar  
 A-focus 
  att det finns ett behov på cirka 150 000 kilometer kanalisation (500 000 anslutningar x 300 meter per anslutning). 
 Som tidigare nämnts sker samförläggning i dag vid 1 procent av elbolagens sträckningar per år, dvs. 80 kilometer.  
 A-focus 
  gör be- dömningen att denna andel kommer att öka genom beskrivna åt- gärder i form av t.ex. kommuneras arbete med bredbandsstrategier, grävmöten m.m. och det riktade stödet och att även samplane- 
  
 2  
 Ibid och utredningen. 
 229 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:21 
  
 ring/samförläggning kommer att ske med annan infrastruktur än el. Bedömningen är att i genomsnitt 5 procent av det sammanlagda kanalisationsbehovet på 150 000 kilometer kan komma till stånd per år genom att införa stöd för samförläggning enligt den modell som framkommit ovan. Detta ger en utbyggnad på 7 500 kilometer per år.  
 A-focus 
  gör antagandet att det kostar 150 kronor per meter att gräva ner en ledning för en ledningsägare och att de två led- ningsägarna som samförlägger delar på denna kostnad vilket ger en kostnad på 75 kronor per meter. Av det stöd som skulle kunna till- delas enligt  
 A-focus 
  förslag till stöd för samförläggning skulle 50 procent utgöra ett statligt stöd och 50 procent vara en med- finansiering från kommunens sida. Det innebär att den statliga stödinsatsen som skulle behövas är (75 kronor/2 x 7 500 kilometer) cirka 280 miljoner kronor per år till det tillkommer en kommunal finansiering på lika mycket. Om ett sådant stöd skulle införas fr.o.m. 1 januari 2015 skulle detta fram till 31 december 2020 innebära en statlig stödinsats på 1 680 miljoner och en lika stor kommunal, sam- manlagt 3 360 miljoner kronor. Om möjligheterna till samförlägg- ning varje år utgör 5 procent av behovet skulle detta innebära att det fram slutet av 2020 delats ut stöd för 45 000 kilometer av det totala behovet av 150 000 kilometer. Vilket skulle innebära att det fanns kanalisation för fiber för att senare förse 150 000 hushåll, av de 500 000 i glesbygd som av  
 A-focus 
  inte antas få tillgång till bred- band genom marknadens försorg. 
 Utredningens bedömning 
 Utgångspunkten för  
 A-focus 
  förslag är att det uppstår ett tillfälle att samförlägga. Kommunen kommer då överens med exempelvis ett elbolag som ska lägga ned infrastruktur om att samtidigt lägga ned kanalisation för bredband. Detta elbolag har sedan tidigare slutit avtal med en underentreprenör för att utföra den grävtjänst som behövs för att lägga ned elledningen. Det finns då ingen möjlig- het för kommunen att upphandla grävtjänsten av någon annan underentreprenör. 
 Enligt lagen om offentlig upphandling skulle detta för kommu- nens vidkommande räknas som en upphandlingspliktig byggentre- prenad. Om kanalisation för bredband ska samförläggas och detta inte var med i den ursprungliga upphandlingen måste en ny upp- 
 230 
  
 SOU 2014:21 
  
 Bilaga 5 
  
 handling göras för att nedläggning av kommunens kanalisation ska ha skett i enlighet med lagen. 
 Ett alternativ skulle vara att den som upphandlar grävtjänsten vid upphandlingen tar med en option om att även kunna samför- lägga bredbandsinfrastruktur. Om detta var gjort skulle kommunen kunna använda sig av ett samförläggningstillfälle som uppstod med en sådan part. Parterna skulle också kunna göra en gemensam upp- handling av grävarbetet, detta kräver dock en planerad samförlägg- ning och är inte användbart i de fall då kommunen skulle använda sig av en samförläggningssituation som uppstod med kort varsel. Således är en av parametrarna i stödet inte möjlig att uppfylla om inte alla ledningsägare förhandlar fram optioner med underentre- prenören om att även lägga ner kanalisation för bredband. 
 Vid sidan av de svårigheter som följer av regelverket för offent- lig upphandling finns ytterligare aspekter att ta hänsyn till. Efter- som förslaget rör stöd från det offentliga måste det givetvis be- dömas om det föreslagna stödet är förenligt med EU:s statsstöds- regler. Den föreslagna stödmodellen bygger på att kommunen kan få 50 procent av de stödberättigade kostnaderna i form av ett stat- ligt stöd och utöver detta själv medfinansierar samförläggningen med resterande 50 procent. Detta innebär att såväl de statliga som de kommunala medlen ska beaktas med hänsyn till EU:s statsstöds- regler. Såväl kommunen som den som utför samförläggningen kan  
 EU-rättsligt 
  komma att betraktas som stödmottagare och villkoren för stödet måste i sin helhet göras  
 EU-rättsligt 
  kompatibla. 
 Mot den bakgrunden kan inledningsvis ställas frågan om det föreslagna stödet skulle kunna rymmas inom de svenska stödför- ordningar som finns i dag på bredbandsområdet, dessa har beskri- vits i vårt delbetänkande. Kanalisationsstödet (förordning 2008:81) tycks ligga närmast till hands eftersom det ger stöd till anläggning av kanalisation för  
 IT-infrastruktur. 
  Stödet får lämnas till kommun eller enskild och lämnas som ett stöd av mindre betydelse, vilket innebär att stödet högst kan uppgå till 200 000 Euro per stödmot- tagare under en treårsperiod. Nivån är således för låg i förhållande till vad som framkommer som behov i förslaget. Dessutom får endast kostnader för projektering, material, arbete, maskinhyra, dokumentering och liknande kostnader som är nödvändiga för att samtidigt anlägga kanalisation ingå och det finns i stödets utformning inte utrymme för en incitamentsskapande ersättningskomponent. 
 Landsbygdsprogrammet (förordning 2007:481) finansierar mindre projekt där bredband dras till slutanvändare, vilket bland annat är 
 231 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:21 
  
 ett sätt att skilja på vad som görs i landsbygdsprogrammet jämfört med regionalfondsprogrammen. Att inte upphandla samförlägg- ningstjänsten i en öppen upphandling blir inte lätt att förena med Landsbygdsprogrammet. Detta eftersom sökanden åtar sig att utse den som ska tillhandahålla bredbandet och de andra tjänster som krävs för genomförande av projektet genom ett öppet anbudsför- farande. Vidare ska principerna om offentlig upphandling användas vid anbudsförfarandet. Förskott får lämnas endast om stödmottag- aren är en ideell förening, en ekonomisk förening i form av ett lokalt kooperativ, en allmännyttig stiftelse eller en lokal utveck- lingsgrupp som drivs av stödmottagaren. 
 Ska förslaget kunna genomföras torde krävas att en ny stödför- ordning som beslutas av regeringen. Med utgångspunkt från gäll- ande  
 EU-rättsliga 
  bestämmelser gör vi bedömningen att ingen av de två  
 EU-förordningar 
  som rör försumbart stöd (de minimis) är tillämpbara eftersom beloppsgränserna är för låga, 200 000 respek- tive 500 000 Euro per stödmottagare under en treårsperiod. Stöd med större belopp får endast lämnas om det förenligt med någon undantagsbestämmelse från det principiella förbudet mot statsstöd i  
 EUF-fördragets 
  artikel 107.1. Ett alternativ kan då vara att under- söka möjligheterna för förenligt stöd i enlighet med den s.k. all- männa gruppundantagsförordningen (förordning 800/2008), vilken sannolikt från den 1 juli 2014 kommer att innehålla bestämmelser om stöd till bredbandsinfrastruktur. En fördel med att införa ett stöd i enlighet med gruppundantagsbestämmelserna är att detta inte kräver s.k. notifiering till kommissionen, dvs. det relativt tids- krävande förfarande där medlemsstaten på förhand anmäler planerat införande av stöd till kommissionen och inväntar dess godkännande innan stöd får beviljas, se  
 EUF-fördragets 
  artikel 108.3. Men även gruppundantagsförordningen kräver ett öppet och transparent för- farande. 
 Vid sidan av det allmänna gruppundantaget finns utrymme för medlemsstaterna att lämna stöd inom ramen för EU:s riktlinjer för snabb utbyggnad av bredbandsnät (fotnot: EUT C 25, 26.1.2013, s.  
 1–26). 
  Andra tänkbara alternativ är att nyttiggöra gemenskaps- bestämmelserna om s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse där Europeiska kommissionen fastställt tillämpningsbestämmelser dels i form av beslut innehållande villkor för förenligt stöd utan krav på s.k. notifiering [fotnot: Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för 
 232 
  
 SOU 2014:21 
  
 Bilaga 5 
  
 allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT L 7, 11.1.2012, s.  
 3–10), 
  dels rambestämmelser enligt vilka kommissionen kan godkänna stöd efter notifiering. Meddelande från kommissionen, Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (EUT C 8, 11.1.2012, s.  
 8–22). 
  
 Utan att närmare gå in på innehållet i dessa olika regelverk så kan konstateras att ingen av dem innehåller villkor som synes vara direkt anpassade efter en samförläggningssituation med sådana förtecken som framgår av  
 A-focus 
  förslag. En genomgående princip i  
 EU-regelverken 
  är att stöd ska minimeras till det minsta nödvän- diga för att uppnå sitt syfte. I såväl utkastet till allmänt grupp- undantag, riktlinjerna för bredband liksom bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förutsätter kommissionen att detta primärt uppnås genom att stöd beviljas på grundval av en öppen transparent,  
 icke-diskriminerande 
  och konkurrensutsatt urvalsprocess. Givet att förutsättningarna för en sådan process är svåra att förena med det aktuella förslaget till samförläggningsstöd, så blir det nödvändigt hitta andra metoder för att säkerställa att stödet minimeras till det minsta nödvändiga. Det svåraste inslaget att hantera torde här vara ambitionen att utöver ersättning för fak- tiska grävkostnader etc. också tillhandahålla en incitamentsskap- ande del (för uppoffring och risk). 
 Vid bedömning om genomförbarheten av  
 A-focus 
  förslag bör också beaktas frågan om förenligheten med nationella bestämmelser. Kommunala stödinsatser måste överensstämma med kommunal- lagen. I denna lag finns ett generellt förbud mot att stödja enskilda näringsidkare (2 kap. 8 §). Stöd kan ges om det föreligger synner- liga skäl, vilket dock enligt rättspraxis ska tolkas relativt snävt. I den mån som den statliga delfinansieringen helt eller delvis kom- mer att föras vidare till samförläggande aktör så finns också anled- ning hantera frågan om hur vissa kommunala organ har rätt att hantera statliga stödmedel. Praxis kring detta finns inom ramen för det regionala tillväxtarbetet. Här finns i SFS 2010:630 (Lagen om regionalt utvecklingsansvar) och SFS 2002:34 (Lagen om samver- kan i länen) författningsstöd i form av lag för hantering av statliga stödmedel. Denna lagstiftning om regionalt tillväxtarbete inne- håller uttryckliga undantag från förbudet i kommunallagens 2:8, dvs. lagstiftaren ger för dessa ändamål kommunerna möjlighet att lämna stöd till enskilda näringsidkare och med hjälp av statliga 
 233 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:21 
  
 medel. En liknande reglering måste förmodligen till för ett samför- läggningsstöd enligt förslag till modell. 
 En ytterligare svårighet att fånga upp vid ett genomförande av föreslaget samförläggningsstöd har att göra med bedömningen att snabbhet i systemet är av särskild vikt. Stödmedel skulle i enlighet med detta behöva betalas ut i förskott och beslut om att bevilja stöd skulle i vissa fall behöva tas med synnerligen kort framför- hållning. 
 Mot bakgrund av detta så är slutsatsen således att det för att genomföra det föreslagna stödet skulle krävas en ny av regeringen beslutad stödförordning och en lagstiftning som ger kommuner rätt att ge bidrag till enskilda näringsidkare. Stödet torde eventuellt också behöva notifieras till kommissionen för godkännande innan det kan tas i bruk. Det är dessutom tveksamt om några av de vikti- gaste komponenterna i stödet går att genomföra, bland annat ett incitamentsskapande stöd till den som ska samförlägga. Utöver detta krävs en upphandling av själva grävtjänsten, vilket inte upp- fyller kraven i förslaget till stöd. 
 234 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. Fi. 
  
 2. 
  
 Framtidens valfrihetssystem 
  
 – 
  
 inom socialtjänsten. S. 
  
 3. 
  
 Boende utanför det egna hemmet 
  
 – 
  
 placeringsformer för barn och unga. S. 
  
 4. 
  
 Det måste gå att lita på konsument- skyddet. Ju. 
  
 5. 
  
 Staten får inte abdikera 
  
 – 
  
 om kommunaliseringen av den svenska skolan. U. 
  
 6. 
  
 Män och jämställdhet. U. 
  
 7. 
  
 Skärpta straff för vapenbrott. Ju. 
  
 8. 
  
 Översyn av statsskuldspolitiken. Fi. 
  
 9. 
  
 Förändrad assistansersättning 
  
 – 
  
 en översyn av ersättningssystemet. S. 
  
 10. 
  
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande 
  
 av handlingar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. M. 
  
 12. 
  
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. U. 
  
 13. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – en ljusnande framtid kan bli vår. N. 
  
 14. 
  
 Effektiv och rättssäker  
  
 PBL-överprövning. 
  S. 
  
 15. 
  
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. Fö. 
  
 16. 
  
 Det ska vara lätt att göra rätt 
  
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. A. 
  
 17. 
  
 Genomförande av Seveso  
  
 III-direktivet. 
  Fö. 
  
 18. 
  
 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Ju. 
  
 19. 
  
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. U. 
  
 20. 
  
 Läkemedel för särskilda behov. S. 
  
 21. 
  
 Bredband för Sverige in i framtiden. N. 
  
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Det måste gå att lita på konsumentskyddet. [4] Skärpta straff för vapenbrott. [7] Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. [18] 
 Försvarsdepartementet 
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. [15] 
 Genomförande av Seveso  
 III-direktivet.[17] 
  
 Socialdepartementet 
 Framtidens valfrihetssystem 
  
 – 
  
 inom socialtjänsten. [2] 
  
 Boende utanför det egna hemmet 
  
 – 
  
 placeringsformer för barn och unga.  
  
 [3] 
  
 Förändrad assistansersättning 
 – en översyn av ersättningssystemet. [9] 
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. [10] 
 Effektiv och rättssäker  
 PBL-överprövning. 
  [14] 
 Läkemedel för särskilda behov. [20] 
 Finansdepartementet 
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. [8] 
 Utbildningsdepartementet 
 Staten får inte abdikera 
 – om kommunaliseringen av den svenska skolan. [5] 
 Män och jämställdhet. [6] 
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. [12] 
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. [19] 
 Miljödepartementet 
 Näringsdepartementet 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] 
 Bredband för Sverige in i framtiden. [21] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det ska vara lätt att göra rätt 
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. [16] 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11]