Se, tolka och agera - allas rätt till en likvärdig utbildning 
 Se, tolka och agera 
 – allas rätt till en likvärdig utbildning 
 Slutbetänkande av 
 Utredningen om utsatta barn i skolan 
 Stockholm 2010 
 SOU 2010:95 
 SOU och Ds kan köpas från Romero kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Romero Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Tryckt av Cooper AB 
 Stockholm 2010 
 ISBN  
 978-91-38-23497-6 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Utbildningsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 3 september 2010 att tillkalla en särskild utredare för att utföra en översyn av skolans arbete med utsatta barn (U 2009: 05). Direktiv för utredningen fastställdes samtidigt (dir. 2009: 80, bilaga 1). Regeringen fattade den 25 februari 2010 beslut om tilläggsdirektiv (dir. 2010:18, bilaga 2). Genom tilläggs- direktiven förlängdes utredningstiden till den 30 november 2010. 
 Före detta generaldirektören  
 Schultz 
  Gray förordnades av regeringen den 1 oktober 2009 till särskild utredare. 
 Som huvudsekreterare förordnade regeringen utredaren Shelton den 1 oktober 2009. Anställningen omfattade under oktober månad arbete på deltid. 
 Den 15 februari till 30 juni förordnades undervisningsrådet Arellano som utredningssekreterare. 16 augusti omförordnades  
 Murphy 
  Mooney som utredningssekreterare på deltid. Fil.kand. Somia Dickson biträdde utredningen som praktikant från och med den 
  
 15 
  
 februari. 
  
 Under perioden 14 juni till 20 augusti förordnades Somia Frej 
 till sekreterare i utredningen. Somia Dickson omförordnades på nytt den 6 september 2010 först på deltid för att senare arbeta heltid. Den 6 september 2010 förordnades hovrättsassessor Giles som utredningssekreterare med särskilt ansvar för lagstift– ningsfrågor. 
 Som experter i utredningen har regeringen den 10 november 2009 förordnat utredaren Bell, kanslirådet Mcgee, departementsrådet Le, undervisningsrådet  
 Murphy 
  Mooney, departementssekreteraren Clark, kommissarien Norris, 
  utredaren Kelly, enhetschefen Ellis, handläggaren Day, ämnessakkunniga Michael och departementssekreteraren Pena. 
 SOU 2010:95 
 Den 2 februari 2010 entledigades departementssekreteraren Pena från uppdraget som expert till utredningen. Istället förordnades den 2 februari 2010 departementssekreteraren Hall att ingå som expert i utredningen. Den 2 februari entledigades  
 Murphy 
  Mooney från uppdraget som expert i utred- ningen. Den 16 februari förordnades undervisningsrådet Brock att ingå som expert i utredningen. 
 Utredningen har antagit namnet Utredningen om utsatta barn i skolan. Utredningen har som ett led i översynen utfört en intervju- studie i åtta kommuner. Denna benämns i detta betänkande som kommunstudien. Kommunerna som bistått utredningen i denna del är Enköping, Göteborg, Helsingborg, Huddinge, Jönköping, Stor- fors, Umeå och Ystad. För deras generösa och värdefulla bidrag till utredningen tackar jag varmt. 
 Två uppdrag till forskare har utförts för utredningens räkning. Det ena uppdraget gäller en fördjupad utvärdering kring samverkan och det andra uppdraget gäller en kunskapsöversikt om förskolans arbete med de barn och elever utredningen rör. 
 Utredningen har även publicerat ett delbetänkande  
 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skol 
 a (SOU 2010:64). I samband med publiceringen genomfördes en konferens. Utredningen har haft ett öppet arbetssätt och anord- nat ett flertal seminarier och hearingar där olika intressenter del- tagit. Under utredningstiden har jag haft möjlighet att presentera utredningen i olika professionella sammanhang och därigenom givits möjlighet till en god dialog med olika aktörer. 
 Utredningen om utsatta barn i skolan överlämnar härmed sitt betänkande  
 Se, tolka och agera – om rätten till en likvärdig utbildning 
  
 (SOU 2010: 95). En engelsk översättning av sammanfattningen finns tillgänglig på regeringens webbplats. 
 Jag anser härmed att uppdraget är slutfört. 
  
 Stockholm i november 
  
 Maxwell 
  
 Gonzalez 
  
 Tate 
  
 Somia Dickson 
  
 Giles 
  
 Innehåll 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 11 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 37 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 39 
  
 1.1 
  
 Några utgångspunkter ............................................................. 
  
 40 
  
 1.2 
  
 Disposition............................................................................... 
  
 44 
  
 2 
  
 Metoder och arbetssätt ............................................... 
  
 45 
  
 2.1 
  
 Om utredningens uppdrag ...................................................... 
  
 45 
  
 2.2 
  
 Tolkning av utredningens uppdrag......................................... 
  
 47 
  
 2.3 
  
 Kommunstudien ...................................................................... 
  
 49 
  
 2.4 
  
 Uppdrag till forskare ............................................................... 
  
 51 
  
 2.5 
  
 Samverkan................................................................................. 
  
 52 
  
 2.6 
  
 Samråd och kontakter med myndigheter, utredningar 
  
 och organisationer.................................................................... 
  
 53 
  
 2.7 
  
 Hearingar och seminarier ........................................................ 
  
 53 
  
 2.8 
  
 Studiebesök i Norge ................................................................ 
  
 54 
  
 2.9 
  
 Expertgruppen.......................................................................... 
  
 55 
  
 2.10 
  
 Se de tidiga tecknen 
  – forskare reflekterar över sju 
  
 berättelser från förskola och skola.......................................... 
  
 55 
  
 2.11 
  
 Avgränsningar .......................................................................... 
  
 57 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2010:95 
  
 3 
  
 Bakgrund och nuläge .................................................. 
  
 59 
  
 3.1.1 
  
 Skolreformer av betydelse ............................................ 
  
 60 
  
 3.1.2 
  
 Samhällsutvecklingen.................................................... 
  
 62 
  
 3.2 
  
 Tidigare utredningar, rapporter och utvecklingsinsatser 
  
 av betydelse............................................................................... 
  
 68 
  
 3.2.1 Barn och ungas rätt ....................................................... 
  
 68 
  
 3.2.2 Utbildning – en viktig faktor ....................................... 
  
 69 
  
 3.2.3 
  
 Psykisk hälsa.................................................................. 
  
 70 
  
 3.3 
  
 Ansvarsfördelningen sedd ur ett rektorsperspektiv.............. 
  
 74 
  
 3.4 
  
 Utbildningssektorn .................................................................. 
  
 78 
  
 3.4.1 Förskola och annan pedagogisk verksamhet............... 
  
 79 
  
 3.4.2 
  
 Barn som inte tar del av förskola eller pedagogisk 
  
 omsorg ........................................................................... 
  
 81 
  
 3.4.3 
  
 Förskoleklassen............................................................. 
  
 82 
  
 3.4.4 
  
 Grundskola.................................................................... 
  
 83 
  
 3.4.5 Obligatorisk särskola och specialskola ........................ 
  
 83 
  
 3.4.6 
  
 Gymnasieskola .............................................................. 
  
 84 
  
 3.4.7 
  
 Gymnasiesärskolan ....................................................... 
  
 84 
  
 3.4.8 
  
 Stöd i modersmål .......................................................... 
  
 85 
  
 3.4.9 
  
 Elevhälsan ...................................................................... 
  
 85 
  
 3.5 
  
 Lagstiftning av relevans för utredningen ................................ 
  
 86 
  
 3.5.1 
  
 Samverkan...................................................................... 
  
 86 
  
 3.5.2 
  
 Tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell 
  
 uppföljning och utvärdering......................................... 
  
 95 
  
 3.5.3 
  
 Elevhälsan ...................................................................... 
  
 98 
  
 4 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk 
  
 verksamhet med de barn och elever som utredningen 
  
 rör? ......................................................................... 
  
 107 
  
 4.1 
  
 Kommunstudien..................................................................... 
  
 107 
  
 4.1.1 
  
 Hur ser ansvariga och verksamma på uppdraget?.....108 
  
 4.1.2 
  
 Hur arbetar förskolan, förskoleklassen och skolbarnsomsorgen med de barn utredningen 
  
 rör?............................................................................... 
  
 121 
  
 4.1.3 
  
 Grundskolans arbete med utredningens målgrupp... 
  
 127 
  
 4.1.4 
  
 Gymnasieskolans arbete med utredningens 
  
 målgrupp...................................................................... 
  
 132 
  
 6 
  
 SOU 2010:95 
  
 Innehåll 
  
 4.1.5 
  
 Hur arbetar elevhälsan?.............................................. 
  
 139 
  
 4.1.6 
  
 Överlämnande och övergångar – byte av skola 
  
 och skolform............................................................... 
  
 142 
  
 4.1.7 
  
 Framgångsfaktorer och hinder i arbetet med de 
  
 barn och elever som utredningen rör ........................ 
  
 145 
  
 4.1.8 
  
 Framgångsfaktorer i arbetet med utredningens 
  
 målgrupp ..................................................................... 
  
 147 
  
 4.1.9 Efterfrågan på stöd från nationell nivå...................... 
  
 149 
  
 4.2 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk 
  
 verksamhet enligt andra källor? ............................................ 
  
 151 
  
 4.2.1 Skolan som skydds- och riskfaktor – därför är det 
  
 viktigt att skolan lyckas med sitt uppdrag ................ 
  
 152 
  
 4.2.2 
  
 Resursfördelning till verksamheterna........................ 
  
 154 
  
 4.2.3 
  
 Systematiskt arbete för tidiga insatser och behov 
  
 av stöd – eller avsaknad av detta?............................... 
  
 154 
  
 4.2.4 Vilka barn och elever uppmärksammas och hur 
  
 tolkas tecknen? ........................................................... 
  
 157 
  
 4.2.5 Hur agerar förskola och skola efter upptäckt? ......... 
  
 163 
  
 4.2.6 Förskolan och skolan som arbetsmiljö...................... 
  
 168 
  
 5 
  
 Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer?... 171 
  
 5.1 
  
 Redovisning av hur och när samverkan sker ........................ 
  
 175 
  
 5.2 
  
 Skolan och polisen ................................................................. 
  
 181 
  
 5.2.1 
  
 Brottsförebyggande arbete......................................... 
  
 181 
  
 5.2.2 Olika ledtider vid brottsanmälan och 
  
 brottsutredning........................................................... 
  
 182 
  
 5.2.3 Kriminell verksamhet in i klassrummet .................... 
  
 184 
  
 5.2.4 Skolan och rättsväsendet i övrigt............................... 
  
 185 
  
 5.3 
  
 Skolan och socialtjänsten....................................................... 
  
 186 
  
 5.3.1 
  
 Skolans samarbete med hemmet – den 
  
 gemensamma gränsytan med socialtjänsten.............. 
  
 187 
  
 5.3.2 Socialtjänstens service, förebyggande och öppna 
  
 insatser samt placeringar utanför hemmet ................ 
  
 188 
  
 5.3.3 
  
 Anmälningsskyldigheten............................................ 
  
 194 
  
 5.3.4 
  
 Socialtjänstens utredningsansvar möter skolans 
  
 uppgiftsskyldighet och vardag ................................... 
  
 197 
  
 5.3.5 Utbildning och drogrelaterade frågor ....................... 
  
 199 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2010:95 
  
 5.3.6 Utbildningssituationen för placerade barn och 
  
 unga.............................................................................. 
  
 202 
  
 5.4 
  
 Skolan och hälso- och sjukvården ......................................... 
  
 206 
  
 5.4.1 Kunskapsläget inom området barns och ungas 
  
 psykiska hälsa kopplat till skolan och samverkan ..... 
  
 206 
  
 5.4.2 Skolans arbete med barns och ungas psykiska 
  
 hälsa i mötet med sjukvården ..................................... 
  
 208 
  
 5.5 
  
 Krock mellan parternas olika regelverk ................................ 
  
 211 
  
 5.6 
  
 Tvärprofessionella team och gränsöverskridande arbete ..... 
  
 215 
  
 5.7 
  
 Samhällsekonomiska analyser av tvärsektoriell 
  
 samverkan ............................................................................... 
  
 219 
  
 6 
  
 Utredningens problemanalys...................................... 
  
 227 
  
 6.1 
  
 Samverkan – ett evigt problem? ............................................ 
  
 228 
  
 6.1.1 Nationella insatser behöver koordineras................... 
  
 229 
  
 6.1.2 Problem i samverkan mellan skolan och andra 
  
 parter?.......................................................................... 
  
 229 
  
 6.1.3 Samverkan är inte en del av det ordinarie 
  
 uppdraget..................................................................... 
  
 231 
  
 6.2 
  
 Rättssäkerheten behöver stärkas ........................................... 
  
 233 
  
 6.2.1 
  
 Regelverket innebär tolkningsproblem ..................... 
  
 233 
  
 6.2.2 Sekretessreglerna kan utgöra hinder vid 
  
 samverkan.................................................................... 
  
 237 
  
 6.2.3 Görs det för få anmälningar i förskola och skola?.... 
  
 237 
  
 6.2.4 Rätten till utbildning för elever i samhällsvård ......... 
  
 238 
  
 6.2.5 Skolans organisering innebär risker ........................... 
  
 239 
  
 6.3 
  
 Elevhälsan – en strategisk resurs ........................................... 
  
 242 
  
 6.3.1 Tillgång till elevhälsan – en problematisering ........... 
  
 242 
  
 6.3.2 Elevhälsans uppdrag och ansvar behöver 
  
 förtydligas.................................................................... 
  
 247 
  
 6.4 
  
 Vetenskap och beprövad erfarenhet...................................... 
  
 252 
  
 6.4.1 Mer stöd från nationell nivå efterfrågas..................... 
  
 252 
  
 6.4.2 
  
 Forskningen behöver utvecklas.................................. 
  
 253 
  
 6.4.3 
  
 Problem knutna till grundutbildningen och 
  
 rektorsutbildning ........................................................ 
  
 255 
  
 8 
 SOU 2010:95 Innehåll 
  
 6.5 
  
 Sammanfattande problemanalys............................................ 
  
 256 
  
 7 
  
 Utredningens förslag och bedömningar...................... 
  
 259 
  
 7.1 
  
 Bättre samverkan krävs på alla nivåer ................................... 
  
 264 
  
 7.1.1 Bättre samordning mellan myndigheter.................... 
  
 264 
  
 7.1.2 
  
 Samverkan på kommunal central nivå behöver 
  
 förbättras..................................................................... 
  
 266 
  
 7.1.3 Förtydligande av skyldigheten att samverka............. 
  
 270 
  
 7.2 
  
 Barns och elevers rätt behöver stärkas.................................. 
  
 275 
  
 7.2.1 
  
 Mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande 
  
 regler behövs ............................................................... 
  
 276 
  
 7.2.2 Uppdrag om sekretessreglernas betydelse vid 
  
 samverkan.................................................................... 
  
 280 
  
 7.2.3 
  
 Vikten av att övergångar utformas så att de 
  
 stödjer elevers fortsatta lärande ................................. 
  
 281 
  
 7.2.4 
  
 Uppföljning av rutiner för och kunskapen om 
  
 anmälan till socialtjänsten .......................................... 
  
 283 
  
 7.2.5 
  
 Granskning av undervisningen för barn och unga 
  
 som är placerade genom beslut av socialtjänsten...... 
  
 284 
  
 7.3 
  
 Elevhälsan och kunskapssatsningar ...................................... 
  
 286 
  
 7.3.1 
  
 En samlad elevhälsa – ett stöd för elevers 
  
 måluppfyllelse ............................................................. 
  
 286 
  
 7.3.2 Tidiga insatser – en satsning för ökad kunskap ........ 
  
 288 
  
 7.4 
  
 Vetenskap och beprövad erfarenhet ..................................... 
  
 292 
  
 7.4.1 Forskningen och spridning av forskningsresultat .... 
  
 292 
  
 7.4.2 Uppföljning av grund- och rektorsutbildningen ...... 
  
 296 
  
 7.4.3 
  
 Information om kunskapsläget beträffande tidiga 
  
 insatser för barn i förskoleåldern............................... 
  
 297 
  
 8 
  
 Konsekvensanalys .................................................... 
  
 299 
  
 8.1 
  
 Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat och 
  
 kommun och frågor gällande kommunalt självstyre .......... 
  
 299 
  
 8.2 Finansieringsprincipens tillämplighet................................... 
  
 300 
  
 8.3 
  
 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till 
  
 större företags ........................................................................ 
  
 300 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2010:95 
  
 8.4 
  
 Konsekvenser för möjligheterna att nå de 
  
 integrationspolitiska målen.................................................... 
  
 300 
  
 8.5 
  
 Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och 
  
 män.......................................................................................... 
  
 301 
  
 8.6 
  
 Konsekvenser för samhällsekonomiska beräkningar ........... 
  
 301 
  
 8.7 
  
 Kostnadsberäkning av utredningens förslag......................... 
  
 301 
  
 9 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 305 
  
 9.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen 
  
 (1982:763)............................................................................... 
  
 305 
  
 9.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... 
  
 306 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 307 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga  
 1–2 
  Kommittédirektiv.......................................................... 
  
 317 
  
 Bilaga 3 
  
 Utsatta barn i förskola – utmaningar och 
  
 möjligheter En kunskapsöversikt ................................. 
  
 331 
  
 Bilaga 4 
  
 Skolans arbete med utsatta barn – ett 
  
 samverkansperspektiv.................................................... 
  
 393 
  
 Bilaga 5 
  
 Teknisk rapport ............................................................. 
  
 467 
  
 10 
 Sammanfattning 
 Utredningens uppdrag och målgrupp 
 Utredningens uppdrag 
 Den 1 oktober 2009 utsågs jag till särskild utredare med uppdrag att leda Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U 2009:05). Uppdraget är omfattande (dir. 2009:80) och inne- bär att jag ska ge en samlad bild av ett område som till sin karaktär är svårdefinierat. Direktiven innehåller i korthet två övergripande uppdrag: 
  
 Att kartlägga och analysera hur kommunala och fristående huvud- män inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samt elevhälsan arbetar med barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
  
 Att kartlägga och analysera hur samverkan fungerar mellan och inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet å ena sidan och med andra samhällsaktörer å andra sidan kring de barn och elever utredningen avser. Hinder och framgångsfaktorer ska identi- fieras. 
  
 Ett tredje viktigt uppdrag är att klarlägga vilket ansvar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har för förebyggande insat- ser avseende de barn och elever utredningen avser och att klargöra gränsdragningen mot andra aktörer. Utredningen är en utbild- ningspolitisk utredning som studerar samverkan ur förskolans, sko- lans och annan pedagogisk verksamhets perspektiv. 
 Direktiven nämner även betydelsen av tidig upptäckt och knyter den frågan till om kunskapen behöver öka om målgruppen och hur barn och unga på olika sätt kan ge uttryck för utsatthet. Direktiven ger även uttryck för att ett samlat grepp om frågorna är nödvändigt för att stödet ska bli starkare, effektivare och långsiktigt hållbart. 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningen kan om det behövs lägga lagstiftningsförslag och ska under utredningsarbetet informera om sina överväganden. 
 Utredningens målgrupp 
 Barns utsatthet är inte något väldefinierat begrepp. Det finns heller inga säkra uppgifter om hur många barn och unga som lever i en utsatt situation. Sviktande stöd från föräldrar kan bero på olika saker, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, kriminalitet eller våld i familjen. Det kan även handla om asylsökande familjer med barn och unga som kommer till Sverige utan sina föräldrar. En viktig grupp att uppmärksamma är också barn och elever med olika funktionshinder och kroniska tillstånd som kräver insatser från olika aktörer. De barn och unga utredningen rör är en heterogen grupp med många olika stödbehov och för att tillgodose dem behöver ofta många samhällsaktörer samverka. I många familjer sammanfaller flera olika riskfaktorer 
  
 1 
  
 . Det försvårar möjligheten att ta fram samlad stati- stik över hur många dessa barn är och att bedriva forskning. Cen- trala och systematiskt insamlade data som möjliggör forskning för ökad förståelse om samband mellan resultat och samhällets olika insat- ser saknas på väsentliga områden. Det finns således en del osäkerhet kring hur målgruppen för utredningen ser ut och hur stor den kan tänkas vara. Helt säkert är dock att dessa barn och elever med pro- blem, som kan vara både tillfälliga eller långvariga, finns i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. De behöver få stödinsat- ser för att kunna få sin rätt till en likvärdig utbildning tillgodosedd. 
  
 1  
 Statens folkhälsoinstitut, Statens folkhälsoinstitut (2010) Kartläggning av insatser för barn och unga i risksituationer 2010, 2010:10. 
 12 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 Utgångspunkter för utredningen och arbetssätt 
 Utredningens utgångspunkter 
 Skollagens (2010:80), nya skollagen, inledande skrivningar om upp- draget är tydliga och utgör utgångspunkten för mina förslag: 
 Allas rätt till en likvärdig utbildning och allas rätt 
 att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar 
 Min utgångspunkt är att givet skolans viktiga roll som skyddsfaktor är huvuduppgiften att ge barnen och eleverna en god pedagogisk miljö som leder till att nya skollagens kunskaps- och värdegrundsupp- drag utförs så att barn och elever ges en likvärdig utbildning och får utvecklas så långt möjligt efter sina egna förutsättningar. Men för barn och elever som utredningen rör finns ytterligare en central upp- gift: Att se, tolka och agera! Det finns tre viktiga uttryck för detta uppdrag i nya skollagen som inte får fallera: Utredningsskyldigheten, anmälningsskyldigheten och samverkansskyldigheten. Dessa viktiga delar av regelverket får rollen av skyddsnät för utredningens målgrupp. 
 Skolan är en starkt personberoende verksamhet och avgörande för framgång är många gånger relationen som uppstår mellan lärare och elev i utbildningssituationen. Trots svårigheten att studera detta är det i utredningen nödvändigt. Både den nationella och den kom- munala centrala nivån i kombination med verksamhetsnivån där mötet sker mellan lärare och elev har betydelse. Alla dessa aspekter be- hövs för förståelsen och för att kunna skapa en bild av helheten. Den i sig komplexa bilden av förskola och skola ska dessutom komp- letteras med alla de övriga samhällsaktörer som ser skolan som en int- ressant arena att verka på och med de parter skolan samverkar med. 
 Uppdraget att ge en samlad bild av arbetet med och samverkan kring utsatta barn och elever är mot denna bakgrund utmanande. Det är många nivåer och aktörer som behöver studeras. Den decen- traliserade styrningen av skolan innebär att skillnaderna i verksam- heten många gånger är större inom och mellan skolor än mellan kommuner och gör kanske mitt uppdrag omöjligt. 
 Den helhetsbild jag ger i utredningen innebär att jag svarar på frågan hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med de barn och elever som man vet finns i verksamheten men som man inte på förhand kan identifiera. Inget barn kan därför i förväg uteslutas från att kunna höra till gruppen. Det är förmågan i sig och 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 förutsättningarna för upptäckt och tidiga insatser, i enlighet med direktiven, som är särskilt intressanta att studera samt att identi- fiera hinder och framgångsfaktorer i arbetet och i samverkan. Exakt vilka stödbehov och typer av problem barn och elever visar blir med det valda arbetssättet inte lika viktiga som att de identifieras och att adekvata insatser görs oavsett vilka behoven är som ska till- godoses. Detta sätt att skapa en helhetssyn är ett viktigt vägval i utredningen och speglar i viss mån också hur skolans eget uppdrag ser ut. Oavsett vilka behov en elev är i ska de uppmärksammas. För att kunna ge en samlad bild i enlighet med direktiven studeras sko- lan som system. Hur ser uppgiften ut och på vilket sätt utförs den? 
 Sammantaget ger min analys en samlad bild som konstaterar att problem finns på alla nivåer. De måste också lösas på alla nivåer trots att det är mycket svårt att påverka de förhållanden som ligger inom det ansvar en huvudman har eller hur en enskild lärare möter en elev. Med utredningens systemperspektiv adresseras problemen på samtliga nivåer och lösningar föreslås som – åtminstone på sikt – kan påverka även den lokala nivån. 
 Utredningens arbetssätt 
 Utredningen har utfört två stora kartläggnings- och analysuppgif- ter: Den första gäller att besvara frågan hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med utredningens målgrupp. Den andra ska besvara hur samverkan fungerar mellan förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet å ena sidan och med olika samhällsaktörer å den andra sidan. Hinder och framgångsfaktorer ska identifieras. 
 Utredningen har genomfört gruppintervjuer i åtta kommuner 
  
 2 
  
 . Denna studie utgör utredningens huvudsakliga empiriska grund för analysen av verksamheternas arbetssätt. Nära 400 personer i ansva- rig ställning (politiker och förvaltningschefer, rektorer och förskole- chefer) samt pedagoger (från förskola till och med gymnasiesko- lan) kompletterade med representanter från elevhälsan har bidragit till innehållet i denna kommunstudie. Analysen av samverkan vilar huvudsakligen på material från Skolverkets regeringsuppdrag om samverkan, 90 kommuner deltog i utvecklingsarbetet. Två uppdrag till forskare har utförts för utredningens räkning. Det ena gäller en 
  
 2  
 Deltagande kommuner var Enköping, Göteborg, Helsingborg, Huddinge, Jönköping, Stor- fors, Umeå och Ystad. 
 14 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 fördjupad utvärdering kring samverkan, det andra är en kunskaps- översikt om förskolans arbete med barn tillhörande utredningens målgrupp. Utredningen har även publicerat ett delbetänkande  
 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola  
 (SOU 2010:64). I samband med publiceringen anordnades en konferens som väckte stort intresse. Utredningen har haft ett öppet arbetssätt och anordnat ett flertal seminarier och hearingar där olika intressenter deltagit. 
 Några slutsatser från problemanalysen 
 I min problemanalys konstaterar jag att det finns problem både med förskolans och skolans arbetssätt. Förutsättningarna för för- skolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet att utföra sitt vik- tiga uppdrag har förändrats över tid, bl.a. till följd av stora sam- hällsförändringar. Deras uppdrag har genom olika skolreformer de senaste decennierna blivit mer ambitiöst och kräver mer av verk- samheterna för att kunna genomföras. Denna utveckling ska ses i ljuset av ökade kompetenskrav i arbetsliv och samhälle. Jag saknar en analys av konsekvenserna av dessa förändringar och en djupare diskussion på nationell nivå av vad det betyder för möjligheterna att lyckas med ambitionerna. I utredningsarbetet har jag mött många ansvarstagande och engagerade politiker, tjänstemän och peda- goger. Gemensamt för dem är att de vill genomföra uppdraget, men att de ibland också vill få svar på frågan hur. Det gäller dels hur regelverket ska tolkas, dels och framför allt hur verksamheten och metoder kan utformas för att ge önskat resultat. Det saknas i dag en effektiv kunskapsspridning av god praktik, evidensbaserade meto- der och implementering av forskningsresultat som ger huvudmän och pedagoger i verksamheten möjlighet att ta ställning till vad som kan passa i den egna verksamheten men utan pekpinnar. Det finns intressanta och positiva lärande exempel på god kommunal praktik men hur och av vem sprids kunskaperna vidare? 
 Den problembild angående bristande likvärdighet som Skolinspek- tionen identifierat är oacceptabel. Myndigheten pekar på väl kända och etablerade problem som trots påpekanden kvarstår över lång tid. Särskilt allvarlig är bilden för de barn och elever som utred- ningen fokuserar på. Deras rätt till en likvärdig utbildning vilar på en korrekt och rättssäker tillämpning av regelverket i kombination med en hög kompetens hos de verksamma. 
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 Andra problem är otydligheter när det gäller ansvar och uppdrag som yttrar sig på olika sätt. På nationell nivå är det många olika myndigheter som – utan koordinering – vänder sig till förskola och skola för olika insatser. Det finns även kvarvarande hinder för sam- verkan trots att frågan prioriterats på olika sätt under lång tid. På lokal nivå finns också otydligheter och kanske missuppfattningar om både regelverk och uppdrag beträffande samverkansparter. En slutsats jag drar är att de hinder som finns är svåra att övervinna och därför krävs insatser på flera nivåer. Trots denna mörka bild ser jag samtidigt stora möjligheter att åstadkomma förändring. Bland annat till följd av det reformarbete som genomförts med en ny skol- lag och läroplaner som tydliggör det nationella uppdraget och vilka krav huvudmannen ska leva upp till. En annan viktig grund för min uppfattning är att det finns i kommuner och hos fristående aktörer goda erfarenheter som behöver ges spridning. Det är nu viktigt att ta vara på och konsolidera de kunskaper som vunnits i olika forsknings- och utvecklingsinsatser kring psykisk ohälsa för barn och unga samt i fråga om samverkan. Nu är det ett utmärkt tillfälle att gå vidare med nödvändiga förändringar. 
 Utredningens förslag och bedömningar 
 Utgångspunkten för mina förslag och bedömningar är förebygg- ande och främjande insatser. Med förebyggande insatser avses bland annat tidiga insatser som kan innebära att problem kan lindras eller lösas snabbt och att upprepade skolmisslyckanden kan undvikas så långt möjligt. Förebyggande insatser kan också vara ett tydligt regel- verk som leder till adekvata insatser när behov finns. Främjande insatser är att undanröja hinder för en effektiv samverkan och att klargöra ansvarsgränser samt åtgärder som kan höja kompetensen i berörda verksamheter. I mina förslag betonas vikten av en funge- rande samverkan. Förslagen i denna del baseras på att stora utveck- lingsinsatser har genomförts och delvis ännu pågår. Tillgänglig kunskap behöver nu tas om hand och leda till en implementering i verksamheten. Även formella, kvarvarande hinder för en fungerande samverkan behöver uppmärksammas. 
 Den statliga nivån behöver agera mer samstämt. Därför lägger jag förslag som ger ansvariga sektorsmyndigheter ett samordnings- ansvar för statliga insatser på området. 
 16 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 Det regelverk som ska skydda de allra svagaste barnen och elev- erna behöver stärkas för att ge den goda skyddseffekt som är av- sedd. Jag lägger förslag om förbättringar inom detta område. 
 Det finns signaler om bristande kunskaper om och misstro mellan olika parter som behöver mötas i samverkan. Ett klarlägg- ande behövs för att kunna bedöma om detta är ett reellt problem och hur det i så fall kan lösas. 
 Det behövs mer forskning och kunskapsspridningen behöver effektiviseras. Jag ser detta som en nationell angelägenhet. Inom utbildningsområdet behöver ett arbete inledas som synliggör vad som är beprövad erfarenhet och praktiknära forskning behöver stimuleras. Jag tydliggör hur detta arbete kan utvecklas. 
 Mina förslag baseras på nya skollagen samt de beslutade läropla- nerna för förskolan och grundskolan, förskoleklassen och fritids- hemmet. När det gäller den nya skollagen har utredningen endast haft tillgång till själva lagtexten och förarbetena till lagen. Däremot har utredningen inte haft tillgång till eventuella tillkommande förordningar och andra styrdokument. Det är därför viktigt att mina förslag värderas mot denna bakgrund. Vidare har jag harmo- niserat mina förslag med beslutade och genomförda reformer på lärarområdet. Exempelvis gäller detta besluten om det s.k. Lärar- lyftet och lärarlegitimation samt inrättandet av lektorstjänster för att stärka samarbete mellan forskning och praktik. 
 Jag utgår från den rådande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna samt den likställighet som ska råda mellan kom- munala och fristående anordnare. 
 Mina förslag omfattar fyra huvudområden. De är: 
  
 Bättre samverkan på alla nivåer 
  
 Barns och elever rätt behöver stärkas 
  
 Elevhälsan och tidiga insatser 
  
 Vetenskap och beprövad erfarenhet 
  
 Bättre samverkan krävs på alla nivåer 
 Inom detta område läggs tre olika förslag. Det första syftar till en koordinering av statliga insatser genom att Skolverket föreslås ges ett samordningsansvar. Det andra förslaget syftar till att stärka sam- verkan på kommunal central nivå genom systematiska och före- 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 byggande insatser. Det tredje förslaget förtydligar ansvaret att sam- verka och betonar vikten av att förskola, skola och annan pedago- gisk verksamhet får möjlighet att inta en jämlik roll i samverkan. 
 Bättre samverkan mellan myndigheter 
 Mitt förslag innebär att Skolverket bör ges ett samordningsansvar för statliga insatser som riktas mot förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet. Bakgrunden till förslaget är att skolan och för- skolan är en intressant arena för många myndigheter och företrä- dare för forskningen. Detta eftersom det är förhållandevis enkelt att där nå i princip alla barn och elever för att t.ex. besvara olika enkäter. Det är också ett enkelt sätt för samma aktörer att komma i kontakt med personal inom elevhälsan, rektorer eller annan perso- nal på olika nivåer i verksamheten och även föräldrarna till barn och elever. I utredningsarbetet har bristen på koordination i dessa insat- ser beskrivits som ett problem, och en risk för dubbelarbete finns. 
 Självfallet ger dessa undersökningar och forskningsenkäter och andra liknande statliga insatser en viktig och efterfrågad informa- tion, men denna och liknande typer av insatser från myndighetshåll skulle kunna koordineras bättre. 
 Ett samordningsansvar för Skolverket beträffande denna och lik- nande typer av nationella insatser riktade mot utbildningsverksam- het skulle kunna leda till en bättre dialog och ge möjligheter till effektiviseringar. 
 Samverkan på kommunal central nivå behöver förbättras 
 Mitt förslag innebär ett tidsbegränsat utvecklingsarbete för att stärka samverkan på kommunal central nivå mellan de ansvariga för ut- bildning och socialtjänst. Arbetet ska synliggöra framgångsrika meto- der och samhällsekonomiska konsekvenser av förebyggande insat- ser för barn och elever med sammansatta stödbehov. För detta utvecklingsarbete bör ett tidsbegränsat nationellt ekonomiskt stöd införas, ett stimulansbidrag. För att uppnå en helhetssyn på sam- verkan om förebyggande insatser för barn och unga bör även hälso- och sjukvårdens insatser för målgruppen kunna ingå. 
 Bakgrunden till förslaget är att hemkommunen för barn och elever som huvudman för verksamhet i förhållande till övriga huvud- 
 18 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 män enligt nya skollagen har en unik position genom sitt ansvar för uppföljning av skolplikten och sitt ansvar för att finansiera barns och elevers utbildning. Dessa ansvarsfrågor vilar på den kommu- nala huvudmannen oavsett var ett barn eller en elev genomför sin skolgång eller deltar i verksamhet i förskola eller annan pedagogisk verksamhet. Ansvaret ger goda möjligheter till uppföljning av insat- ser och stöd till barn och elever i behov av särskilt stöd. 
 Om barn och elever i behov av stöd blir föremål för tidiga insat- ser och även det förebyggande arbetet är framgångsrikt innebär det troligen också att framtida kostnader för kommunen, men även samhället i stort, kan minska till följd av att behovet av stödinsatser på sikt minskar. 
 På central kommunal nivå har hemkommunen även ett ansvar för socialtjänst och utbildningsfrågor (med kultur- och fritid) och kan genom överenskommelser med andra kommuner eller huvud- män för hälso- och sjukvården underlätta samverkan. 
 Kommunen har alltså en möjlighet att ta ett helhetsansvar för barns och elevers utbildning oavsett var utbildningen ges. Denna unika position med starka incitament och stora möjligheter att agera har – som jag ser det – ingen annan aktör när det gäller barn och elever med olika typer av stödbehov. 
 Nya skollagens krav på huvudmannen avseende systematiska kvalitetsarbete skulle kunna utnyttjas för att stärka förutsättning- arna för en samverkan mellan främst skolan och socialtjänsten men även med hälso- och sjukvården. Samverkan bör inriktas på av forskningen definierade riskfaktorer för psykisk ohälsa och social problematik. Även uppföljningen av verksamheten bör inriktas mot vad forskningen identifierar som tydliga riskfaktorer på dessa två områden. Även den forskning som finns om vilka faktorer som är betydelsefulla för en framgångsrik samverkan bör utnyttjas. Att detta skulle kunna var ett sätt att stärka och utveckla samverkan stöds av vad som framkommit inom ramen för det s.k. Modellom- rådesprojektet och genom tidigare utvecklingsarbete och forskning kring samverkan 
  
 3 
  
 . 
 Jag menar därför att samverkan på kommunal central nivå mel- lan ansvariga för utbildning och socialtjänst behöver stärkas och att framgångsrika metoder och samhällsekonomiska konsekvenser av förebyggande insatser för barn och unga med sammansatta stöd- behov behöver tydliggöras genom att ett utvecklingsarbete genom- 
  
 3  
 Sveriges Kommuner och Landstings Modellområdesprojekt. För mer information besök projektets hemsida: http://modellomraden.skl.se/web/psynk.aspx 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 förs. Denna samverkan med bas i det kommunala ansvaret för ut- bildning och socialtjänst kan ses som ett naturligt nästa steg i det utvecklingsarbete som Modellområdesprojektet med basen i lands- tingen utgör. Genomförandet bör stödjas med hjälp av ett tidsbe- gränsat nationellt stöd, ett stimulansbidrag. 
 Jag anser att denna utvecklingsinsats har nära samband med det pågående Modellområdesprojektet som nu genomförs av SKL och som går in en avslutande fas under år 2011. Denna utvecklings- insats grundas på en överenskommelse med staten om innehåll och villkor för genomförandet. Det finns starka skäl för regeringen att överväga att låta staten ingå en ny överenskommelse där det utbild- ningspolitiska perspektivet är utgångspunkten för överenskom- melsen. Det finns flera fördelar med en sådan överenskommelse eftersom vunna erfarenheter av genomförandet av Modellområdes- projektet kan tas tillvara. SKL har ansvar både för utbildning, socialtjänst och hälso- och sjukvård och därigenom den nödvändiga kompetensen för att genomföra en sådan utvecklingsinsats som jag föreslår. Viktigt är dock att även fristående aktörer erbjuds att delta i utvecklingsarbetet. 
 Förtydligande av skyldigheten att samverka 
 Mitt förslag innebär att bestämmelserna om samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa i hälso- och sjukvårdslagen och skollagen ändras så att det tydliggörs att socialnämndens initiativ inte krävs för att samverkan ska ske. 
  
 4  
  
 Socialtjänsten ska fortfarande ha ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. De begränsningar för att lämna ut uppgifter som följer av sekretess- och tystnadspliktslagstiftning påverkas inte av förslaget. 
 Bakgrunden till förslaget är att det i dag finns oklarheten när det gäller vilka samhällsaktörer som kan ta initiativ till samverkan vad avser barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Av be- stämmelserna ska efter den av mig föreslagna ändringen klart fram- gå att socialnämndens initiativ inte krävs för att en samverkan ska komma till stånd, utan att även de andra samhällsaktörer som anges i samverkansbestämmelserna har möjlighet att ta initiativ till sam- verkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
  
 4  
 Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) i dess lydelse enligt SFS 2010:662 och skollagen (2010:800). 
 20 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 Otydligheten i dagens reglering har fått till följd att i vart fall förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och deras per- sonal i vissa fall avstått från att ta initiativ till samverkan i tron att de inte haft denna möjlighet trots att detta har varit påkallat. För- skolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet har uppfattat det som att relationen mellan dem och socialtjänsten inte är jämlik. Genom att ta bort orden  på socialnämndens initiativ åstadkoms förtydliganden i berörda lagstiftningar och lydelsen blir härigenom utformad på ett likartat sätt. 
 Barns och elevers rätt behöver stärkas 
 Under denna rubrik lägger jag fem förslag alla syftande till att stärka rätten till en likvärdig utbildning. En viktig anledning är att en kor- rekt tillämpning av regler vid beslut som innebär myndighetsut- övning är nödvändig för att de barn och elever utredningen rör ska kunna garanteras en likvärdig utbildning. Rätten till särskilt stöd är ett exempel på beslut som avses. Förslagen avser: 
  
 En inventering av behovet av mer stöd för en korrekt tillämp- ning av gällande regler vid myndighetsutövning som påverkar barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning och om så är påkallat lämpliga åtgärder från regeringens sida för att tillgodose behoven. 
  
 Kartläggning och analys av om tillämpningen av sekretessregler utgör hinder för samverkan 
  
 Utformningen av övergångar mellan olika skolor och skolformer 
  
 Uppföljning av rutiner och kunskaper om anmälningsskyldig- heten till socialtjänsten 
  
 Granskning av elevers rätt till en likvärdig utbildning när de fullgör sin skolgång efter placeringsbeslut av socialtjänsten. 
  
 Mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande regler behövs 
 Mitt förslag är att regeringen bör ge Skolverket och Skolinspektio- nen ett gemensamt uppdrag att inventera behovet av förordningar, föreskrifter och allmänna råd för att tillämpningen av nya skollagen ska bli mer rättssäker vad avser myndighetsutövning vid beslut som avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrunden till förslaget är att bestämmelserna i skollagen (1985:1100), 1985 års skollag avseende barn och elever i behov av särskilt stöd ska garantera en likvärdig utbildning. Det gör den i praktiken inte i dag eftersom tillämpningen brister. Skolinspek- tionen pekar i sin rapport till regeringen på att bristerna i detta avseende inte avhjälpts trots mångåriga problem 
  
 5 
  
 . Av rapporten framgår att det finns stora brister i tillämpningen trots de allmänna råd som Skolverket utfärdat och annat stödjande material. En all- varlig konsekvens av detta är att barn och elever kan gå miste om sin rätt till en likvärdig utbildning. Ett allvarligt exempel på detta är de brister Skolinspektionen påtalat när det gäller elever som på brist- fälligt underlag placerats inom särskolan. 
 Denna allvarliga bild bekräftas i utredningen också av att ansva- riga i verksamheterna efterlyser ett tydligt stöd i handläggningen av beslut som berör barn och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Den efterkontroll av besluten som Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälningsärenden innebär kan inte fylla detta behov. 
 Jag ser allvarligt på att de regler som ska skydda de barn och elever som behöver mest stöd hittills inte förmått garantera deras rätt till en likvärdig utbildning på grund av att de tillämpas felaktigt eller på olika sätt över landet. Det är oacceptabelt och det måste säker- ställas att detta förändras när nya skollagen börjar tillämpas. 
 De brister i tillämpningen av 1985 års skollag som de som del- tagit i kommunstudien pekat på och som Skolinspektionen iaktta- git i sina granskningar är allvarliga och kvarstår trots påpekanden och stödinsatser. Sådana åtgärder är alltså inte tillräckliga för att komma till rätta med problemen. 
 En berättigad fråga är därför om nya skollagens regler ensamma förmår garantera en tillämpning som leder till likvärdighet och rätts- säkerhet vid beslut om åtgärdsprogram eller anpassad studiegång eller andra beslut eller åtgärder där elevers rätt till utbildning berörs utan att dess bestämmelser förtydligas genom förordningar, före- skrifter och annan vägledning i dessa avseenden. 
 Jag gör bedömningen att svårigheterna att tillämpa regelverket inte med säkerhet avhjälps av införandet av den nya skollagen mot bakgrund av de allvarliga problem som konstaterats. Vidare är det inte troligt att nya skollagen ensam kan åtgärda identifierade brister i de avseenden som angetts ovan eftersom reglerna vad avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning i många fall är oför- 
  
 5  
 Skolinspektionen (2010). Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009. 
 22 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 ändrade. Jag föreslår därför att regeringen ger Skolinspektionen och Skolverket ett gemensamt uppdrag att inventera vilka tillämp- ningsproblem som finns enligt nu gällande regelverk vad avser myndighetsutövning i samband med beslut som berör barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Myndigheterna bör därefter noga följa genomförandet av nya skollagen och särskilt följa upp om de identifierade tillämpningsproblemen minskat eller kvarstår och hur behovet av förtydliganden av hur nya skollagens bestäm- melser ser ut. 
 De främsta argumenten för att en sådan inventering och upp- följning bör göras är följande: 
  
 Rättsosäkerhet råder för både barn, elever och vårdnadshavare då regelverkets konsekvenser i enskilda ärenden inte kan bedömas. 
  
 För ansvariga beslutsfattare är rättsläget också osäkert. 
  
 Handläggningen av olika beslut kan leda till kritik i efterhand av Skolinspektionen. Skolinspektionens tillsyn har ökat och att det har därigenom blivit tydligare att dess beslut i anmälningsären- den leder till en de facto normering. 
  
 Tillämpningen enligt 1985 års skollag förbättrades inte tillräck- ligt trots stödmaterial från Skolverket. 
  
 Överklaganderätten som införs i nya skollagen är avsedd att stärka rättssäkerheten, men kan om dagens förhållanden i övrigt består komma att leda till att de som överklagar fattade beslut missbedömer rättsläget. Det kan i sin tur leda till många onödiga överklaganden som påverkar förvaltningsrätternas och Skolver- kets överklagandenämnds arbetsbelastning och kostnader. 
  
 När Skolinspektionen och Skolverket avgett sin gemensamma rap- port kan regeringen ta ställning till frågan om det finns ett behov av kompletterande förordningar, föreskrifter och annan vägledning och om så är fallet se över vilka eventuella lagändringar som krävs för att detta ska kunna förverkligas. Om inventeringen och upp- följningen skulle visa att det finns ett behov av kompletterande förtydligande regler till nya skollagen överlämnar jag till regeringen att avgöra hur behovet lämpligen kan tillgodoses. Jag konstaterar dock att Skolverket rimligen bör få ansvaret för att utfärda even- tuella föreskrifter och annan vägledning på området i den mån det är denna typ av kompletterande regelverk som krävs. I dag saknar 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 Skolverket i flera avseenden sådana bemyndiganden som krävs för att detta skulle vara möjligt. 
 Sådana förtydligande regler är enligt min bedömning väl fören- liga med den mål- och resultatstyrning och den grund för ansvars- fördelningen som finns mellan stat och kommun. En ökad komp- letterande reglering på det område som gäller likvärdighet och en rättssäker myndighetsutövning innebär inte heller någon inskränk- ning i den pedagogiska friheten eller det lokala ansvaret för skolut- veckling. 
 Hindrar sekretessreglernas tillämpning samverkan? 
 Mitt förslag är att Skolverket, Socialstyrelsen och Skolinspektionen ges ett gemensamt uppdrag av regeringen att kartlägga och analy- sera om tillämpningen av gällande sekretessregler utgör ett hinder för samverkan mellan förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet och socialtjänst och hälso- och sjukvård och – i så fall  
 –i 
  vilken omfattning. Om svårigheterna kan avhjälpas genom förtyd- liganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndigheterna återkomma till regeringen med förslag på hur. 
 Bakgrunden till förslaget är att jag under utredningsarbetet mött många inom förskolan, skolan och elevhälsan som uttryckt misstro mot hur andra verksamheter tillämpar sekretesslagstiftningen inom sina respektive områden vid samverkan. Denna uppfattning kan säkerligen i många fall vila på ett missförstånd om vilket uppdrag exempelvis socialtjänsten eller BUP har och vilka gränser gällande sekretesslagstiftning sätter för möjligheten att samverka och lämna ut uppgifter i främst individärenden. En sådan misstro gagnar inte en god samverkan och kritiken bör tas på allvar. Den kan tyda på att tillämpningen av gällande sekretessregler leder till att samverkan försvåras. 
 Om dessa svårigheter kan avhjälpas genom förtydliganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndig- heterna återkomma till regeringen med förslag på hur. En fråga som särskilt bör undersökas inom ramen för uppdraget är hur möj- ligheten till menprövning som finns i vissa sekretessregler tillämpas och om samtycke från den enskilde efterfrågas för att möjliggöra ett utlämnande av uppgifter som annars inte hade fått lämnas ut. 
 24 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 Övergångar måste utformas 
 så att det stödjer elevens fortsatta lärande 
 Min bedömning är att övergångar inom och mellan skolor och skolformer behöver utformas så att de underlättar barns och elevers fortsatta lärande. Huvudmännen behöver se till att rutiner för övergångar utarbetas och utformas på ett ändamålsenligt sätt i syfte att stödja detta. 
 Bakgrunden till min bedömning är att jag under utrednings- arbetet fått entydiga signaler om att övergångar mellan olika skolor och skolformer är en kritisk punkt för många elever och särskilt svåra kan de vara för den grupp barn och elever utredningen rör. Övergångar inom och mellan olika skolformer för barn och elever i behov av särskilt stöd kan innebära en risk för att viktig pedagogisk information går förlorad. Uppgifter i ett åtgärdsprogram som inne- håller känslig information om en elev är i dag oftast skyddade av sekretess. När utredningen intervjuat verksamma i kommunstudien om sekretesslagstiftningen utgör något hinder eller problem i arbetet har svaren varierat. En majoritet anser att sekretesslag- stiftningen inte är ett hinder eftersom skolan ofta får samtycke av elevens föräldrar att lämna ut nödvändig information vid över- gångar mellan skolor. Andra svar pekar på problem. Det finns för- äldrar som inte vill lämna sitt samtycke. Många gånger beror det på att föräldrarna vill att deras barn ska få komma till en ny skola utan att vara belastad av tidigare dokumentation. 
 Min slutsats när det gäller övergångar och eventuella sekretess- problem är att den starkaste framgångsfaktorn är att åstadkomma ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och föräldrarna. Ett sådant byggs upp genom ömsesidig respekt och ett ömsesidigt för- troende samt en tilltro till att skolans dokumentation är professio- nell och innehåller relevant information för elevens fortsatta lärande. Ett annat problem jag mött under utredningens arbete är att lärare inte efterfrågar dokumentation om en elev eftersom den professio- nella nivån på denna uppfattas vara för låg. Exempelvis finns brister i relevansen i innehållet eller ofullständigheter som ger tolknings- problem, det framgår inte klart vilket syfte dokumentationen har. Det är alltså viktigt att dokumentation i skolan håller en hög pro- fessionell nivå både för att föräldrar ska vara positiva till att den överlämnas och för att den ska kunna leda till en bra lärandesitua- tion för eleven. En annan orsak till att dokumentationen bör vara professionell är att skolan som tar emot eleven ska vara intresserad 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 av att ta emot och även efterfråga informationen. Skolinspektionen har pekat på problem med bristande professionell standard i dokumen- tation av elever och i utredningsarbetet har denna bild bekräftats. 
 Två uppdrag till Skolinspektionen 
 Uppföljning av anmälningsskyldigheten 
 Mitt förslag är att Skolinspektionen ska följa upp att verksamheterna har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, till socialtjäns- ten beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Bakgrunden till mitt förslag är att det på nationell nivå inte finns någon säker bild av hur verksamheter sköter sin anmälningsplikt till socialtjänsten beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Detta är allvarligt och jag har i utredningsarbetet mött uppfatt- ningen att verksamheterna anmäler i för liten utsträckning. Samti- digt har det under arbetets gång också framkommit att andra före- trädare för verksamheterna menar att de anmäler och anmäler utan att något händer. 
 Anmälningsplikten är ett av de viktigaste instrumenten för de barn och elever som lever i en utsatt situation ska få den hjälp de behö- ver. Deras rätt och skydd hänger på att reglerna om anmälan är kända och tillämpas korrekt. Skolinspektionen kan enligt min mening inom ramen för sitt tillsynsansvar och sitt uppdrag att utföra kvali- tetsgranskningar granska att verksamheterna har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsplikten. En granskning av anmäl- ningsplikten i den meningen att myndigheten gör en bedömning av det berättigade i en anmälan, en prövning i sak, faller dock utanför Skolinspektionens befogenheter. 
 Hur tillgodoses rätten till undervisning för barn 
 och unga som är placerade genom beslut av socialtjänsten? 
 Jag föreslår att Skolinspektionen i samarbete med Socialstyrelsen bör genomföra en granskning av hur barns och elevers rätt till ut- bildning tillgodoses när de fullgör sin skolgång efter placeringsbes- lut av socialtjänsten. Det är även viktigt att socialtjänsten och skola tar ansvar för sina verksamhetsområden både vad avser planering, 
 26 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 genomförande och uppföljning vid en placering utanför det egna hemmet. 
 Bakgrunden till förslaget är att Skolinspektionen har granskat den särskilda undervisningen vid hem för vård och boende (HVB) och därvid funnit att det vid tidpunkten för granskningen fanns en del problem och oklarheter beträffande denna undervisningsform. Skolinspektionen föreslog vissa åtgärder för att komma till rätta med de uppmärksammade problemen. 
 Sedan granskningen genomfördes har nya skollagen trätt i kraft och denna börjar tillämpas fr.o.m. 1 juli 2011. Det är svårt att dra några bestämda slutsatser beträffande om nya skollagen löser de problem som Skolinspektionen pekat på i sin rapport eller inte. Det bör dock framhållas att nya skollagen löst en del av den problema- tik som framkommit vid Skolinspektionens granskning, t.ex. sam- verkansproblem och frågor om överlåtande av huvudmannaskapet för utbildning. Att så är fallet har utredningen underhand också fått bekräftat av Skolinspektionen. 
 Det är ändå av stor vikt att en ny granskning genomförs. Granskningen bör dock denna gång utvidgas till att avse alla de barn och unga som genom beslut av socialtjänsten är placerade och där Skolinspektionen har ett ansvar för att utöva tillsyn över utbild- ningen i syfte att utvärdera hur deras utbildningssituation ser ut. Att en sådan utvidgning av granskningen bör ske vinner stöd av kommunstudien. Granskningen bör syfta till att utvärdera om nya skollagen löst en stor del av den problematik som tidigare funnits eller om i vart fall delar av problemområdena kvarstår alternativt nya problem uppstått. Granskningen bör även i den mån det är på- kallat innehålla åtgärdsförslag. 
 En särskilt viktig fråga att överväga inom ramen för gransk- ningen är om det kan behövas en tydligare reglering för att social- tjänsten och utbildningsansvariga i kommunen ska kunna hantera ett barns eller en elevs rätt till utbildning på ett säkert och ända- målsenligt sätt i samband med ett placeringsbeslut som socialtjäns- ten fattar. Detsamma gäller möjligheten för utbildningsansvariga att följa upp skolpliktsansvaret för dessa elever. Skolinspektionen bör även belysa i vilken grad utbildningsfrågor för dessa elever kan beaktas i samband med tillståndsgivning. 
 Den nya granskningen bör genomföras när nya skollagen till- lämpats en tid. På så sätt är det inte bara möjligt att utvärdera huruvida lagen i sig faktiskt löser den problematik jag här pekar på utan också gör det möjligt att se hur lagen rent faktiskt tillämpas. 
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 När i tiden granskningen bör genomföras menar jag bör överlåtas till regeringen att avgöra. 
 Elevhälsan och kunskapssatsningar 
 Under denna rubrik lägger jag två förslag. Det första förslaget syf- tar till att klargöra att införandet av en samlad elevhälsa i nya skol- lagen bör leda till tydliga ställningstaganden gällande ansvarsför- delningen mellan myndigheterna Skolverket, Socialstyrelsen och Skolinspektionen. Jag pekar också på behov av förtydliganden även när det gäller ansvaret för behandling av barn och unga med psy- kiska besvär och att regeringen bör se över hur den medicinska delen av elevhälsan kan utveckla samverkan med primärvården. 
 Mitt andra förslag är att regeringen bör inrätta en delegation för att ta fram en gemensam kunskapssyn på värdet och effekterna av tidiga insatser avseende barn i förskoleålder och elever i första åren i grundskolan. 
 En samlad elevhälsa – ett stöd för elevers måluppfyllelse 
 Elevhälsan har en strategisk uppgift inom skolans ram och dess uppdrag förtydligas i nya skollagen. Därmed bör den ses som en självklar del av det utbildningspolitiska uppdraget. Det bör också få konsekvenser för hur ansvaret för elevhälsan synliggörs på nationell myndighetsnivå. I dag utfärdar Socialstyrelsen riktlinjer för skol- hälsovården som utgör en del av myndighetens sektorsansvar för hälso- och sjukvård. Nu – med nya skollagens definition av en sam- lad elevhälsa behöver Skolverkets roll och ansvar för elevhälsan ses över. Som en följd av utformningen av elevhälsans uppdrag bör regeringen i första hand i samband med den översyn som nu sker av förordningar och andra styrdokument för de verksamheter som berörs av nya skollagen se över det behov av förtydliganden av an- svaret för den samlade elevhälsan som kan finnas mellan den sek- torsansvariga myndigheten Skolverket och tillsynsmyndigheten Skol- inspektionen och, vad avser elevhälsans medicinska del, Socialstyrelsen. 
 Skolverket måste få förutsättningar och mandat att ta rollen som sektorsansvarig myndighet med ett samordningsansvar för den samlade elevhälsan. Detta ansvar innebär en nära samverkan med Socialstyrelsen som i dag har ett bemyndigande att både utfärda före- 
 28 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 skrifter och riktlinjer inom sitt myndighetsområde. Jag ser det som nödvändigt att Skolverket såsom sektorsansvarig myndighet ges möj- lighet att inta en jämlik ställning i förhållande till Socialstyrelsen. 
 Under utredningsarbetet har oklarheter i ansvaret för behand- lingsansvar för barn och ungas psykiska ohälsa redovisats för mig. Denna oklarhet finner jag både allvarlig och viktig att den klaras upp men frågan kan inte anses på något sätt ligga inom ramen för mitt uppdrag. Jag känner dock ett ansvar för att redovisa att pro- blemet finns och behöver lösas. Min bedömning är att detta är en uppgift för Regeringskansliet och där berörda departement. En fråga som hänger samman med behandlingsansvaret är också att det fak- tiska innehållet i skolhälsovården nu behöver genomlysas mot bak- grund av nya skollagens beskrivning av elevhälsans uppdrag där sär- skilt samarbete med hälso- och sjukvården betonas. Hur och på vil- ket sätt skolhälsovården kan samarbeta med barnhälsovården är en fråga som behöver ses över med nya skollagens definition av elev- hälsa som utgångspunkt. Jag föreslår att regeringen ser över dessa frågeställningar. Hur detta ska ske överlämnas till regeringen att bedöma. 
 Tidiga insatser – en satsning för ökad kunskap 
 Mitt förslag innebär att regeringen bör inrätta en delegation med uppdraget att belysa värdet av tidiga insatser för barn i för- skoleåldern samt elever i grundskolans tidiga årskurser ur ett tvär- disciplinärt och internationellt forskningsperspektiv samt att utifrån ett utbildningspolitiskt perspektiv formulera en gemensam kunskaps- syn beträffande värdet och effekterna av tidiga insatser. I delega- tionen bör ingå sektorsansvariga myndigheter samt representanter för huvudmän och sammansättningen bör spegla den helhetssyn och tvärdisciplinära kompetens som krävs på området tidiga insatser. 
 Resultatet av delegationens arbete bör ligga till grund för rekom- mendationer både till beslutsfattare och verksamma inom området. 
 Bakgrunden till förslaget är att det redan i dag finns interna- tionell forskning som visar att tidiga insatser för barn och elever är viktiga och kan innebära att risken för senare studiemisslyckanden minskar eller undviks helt. Svensk forskning på området saknas i hög grad. Forskningsläget när det gäller barn under tio år är gene- rellt bristfälligt. Kunskapsläget beträffande barn i förskoleålder som inte går i förskolan är knapphändigt och från BVC finns i dag inte 
 29 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 någon nationell statistik att tillgå. Däremot har kunskapsläget i Sverige förbättrats när det gäller förskolans och grundskolans arbetssätt vad avser området psykisk ohälsa. 
 I både Finland och Norge ses tidiga insatser som en viktig fram- gångsfaktor. Länderna har därför valt att prioritera specialpedago- giska insatser under barns och elevers tidiga år. Motsvarande sats- ningar har inte gjorts i Sverige, även om frågan om betydelsen av specialpedagogiska stödinsatser inom förskolan har varit föremål för överväganden i tidigare utredningar. 
  
 6  
  
 Kungl. Vetenskapsakade- miens (KVA) stora studie kring kausala samband mellan skola, lärande och psykisk hälsa utöver viktiga forskningsresultat så visar den också på intressanta kunskapsluckor. Studien baserades på inter- nationell forskning eftersom de högt uppställda kraven på kausali- tet fick till följd att svenska studier inte klarade den förberedande granskningen. Mot bakgrund av att det var Hälsoutskottet som stod bakom insatsen så gavs den utbildningsvetenskapliga respektive pedagogiska forskningens roll inte en framträdande position, andra discipliner var mer framträdande. I Sverige pågår för tillfället en debatt om tidiga insatser, värdet av diagnoser och synen på neuropsykiat- riska funktionshinder. Olika forskningsdiscipliner har inte en gemen- sam syn inom området. Avsaknaden av en samsyn kan få betydelse för hur barn och elever bemöts och det finns en risk för att det leder till en bristande likvärdigheten i de insatser barn och unga får. 
 Under utredningsarbetets gång har det framkommit att de som är verksamma inom förskola, skola och annan pedagogisk verksam- het ser tidiga insatser som en viktig framgångsfaktor. 
 Det finns också indikationer på att tidiga insatser ur ett sam- hällsperspektiv kan vara kostnadseffektiva. Vidare står det klart att det saknas svensk forskning på avgörande områden. Pedagoger som deltagit i kommunstudien har tydligt efterfrågat mer kunskapsstöd från den nationella nivån. 
 Mot bakgrund av vad som nu sagts, särskilt det förhållandet att det saknas ett stabilt kunskapsläge, föreslår jag att regeringen gör en särskild tidsbegränsad satsning inom området tidiga insatser i syfte att ta fram mer kunskap och ge ett bättre beslutsunderlag inför ett ställningstagande till om och hur tidiga insatser bör prioriteras och i så fall om elevhälsan samt barnhälsovården bör och kan spela en viktig roll i detta arbete, särskilt om elevhälsan eller delar av den görs tillgänglig även för förskolan. Denna satsning ska ses som ett 
  
 6  
 Bland annat i Skollagskommittén, U 1990:01 Kommittén för översyn av skollagen. 
 30 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 viktigt nästa steg i det arbete som Kungl. Vetenskapsakademien gjorde genom sin stora konferens men samtidigt ska denna satsning ges en tydlig utbildningsvetenskaplig utgångspunkt. 
 Satsningen bör enligt min uppfattning bestå i att regeringen in- rättar en delegation som ska stödja och utveckla en samlad bild av kunskapsläget och arbetet med tidiga insatser riktade till barn i för- skoleåldern och elever i de tidiga årskurserna av grundskolan ur ett utbildningspolitiskt perspektiv. Delegationens arbete bör inriktas på att klarlägga värdet och effekterna av tidiga insatser för dessa grup- per och ta sin utgångspunkt i de resultat som framtagits i Kungliga Vetenskapsakademiens arbete med att studera de kausala samban- den mellan skola, lärande och psykisk hälsa. Arbetet bör baseras på dels en utvärdering av den empiriska grund som tagits fram inom kommunsektorn, dels den kunskap som avslutade och pågående forskningsprojekt inom området psykisk ohälsa utvecklat. Det är särskilt angeläget att delegationen i sitt arbete belyser elevhälsans roll och betydelsen av samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. 
 Delegationen bör ha ett tvärdisciplinärt perspektiv och belysa den internationella forskning som finns på området. Genom dele- gationens arbete ges härigenom dels en möjlighet att konsolidera och vidareutveckla sådan kunskap som redan finns, dels en möjlig- het att komplettera med ett utbildningsvetenskapligt perspektiv som hittills saknats i hög grad. 
 Frågan om tidiga insatser är kostnadseffektiva i ett förebygg- ande arbetssätt bör studeras inom ramen för arbetet. 
 Delegationen bör avrapportera resultatet av sitt arbete till rege- ringen. Avrapporteringen bör utformas på ett sådant sätt att den kan läggas till grund för rekommendationer till verksamma och be- slutsfattare för hur arbetet med tidiga insatser bör bedrivas. Vidare bör resultatet av denna tidsbegränsade insats kunna ge ett bättre beslutsunderlag vad avser arbetet med tidiga insatser och – för- hoppningsvis – också bidra till att stödja det pedagogiska arbetet och att utveckla samarbetet mellan elevhälsan och andra aktörer. 
 Ett antal kommuner bör enligt min bedömning erbjudas att delta i arbetet. Vidare bör olika forskningsprojekt knytas till dele- gationen och ett tvärdisciplinärt synsätt användas för att besvara frågan om tidiga insatsers betydelse. Eftersom de pedagogiska och utbildningsvetenskapliga forskningsinsatserna hittills inte varit fre- kventa behöver dessa perspektiv nu förstärkas. Jag föreslår därför att delegationen knyter till sig fem eller flera olika forskargrupper 
 31 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 där olika pedagogiska inriktningar samt , nationalekonomisk och medicinsk kompetens finns företrädd men med en tyngdpunkt i de utbildningsvetenskapliga frågeställningarna. Delegationen kan i denna fråga använda Vetenskapsrådets utbildningsvetenskapliga kommitté för handläggning och konstituerandet av forskargrupper, gärna med internationell och nordisk medverkan. 
 Flera frågor bör besvaras inom ramen för delegationens uppdrag för att kunskapsläget ska förbättras och – om möjligt – en samsyn uppnås. Om det skulle visa sig inte vara möjligt att nå ett enhetligt synsätt på värdet av tidiga insatser måste delegationen i vart fall klarlägga eventuella skillnader i synsätt och på vilken vetenskaplig grund de baseras. 
 Delegationen ska verka under två år och under arbetet bidra till att kunskap sprids om resultat och det uppdrag delegationen har. I delegationen bör finnas företrädare för sektorsansvariga myndig- heter och företrädare för huvudmän, både kommunala och fristå- ende aktörer. Sammansättningen av delegationen bör också spegla den helhetssyn och tvärdisciplinära kompetens som krävs inom området tidiga insatser. 
 Vetenskap och beprövad erfarenhet 
 Inom detta område läggs tre förslag och bedömningar. Det första är bedömningar om forskningsfrågor på området. De övriga avser en uppföljning av grund- och rektorsutbildningen samt en utveck- lingsinsats för tidiga insatser för barn i förskoleåldern. 
 Forskning och kunskapsspridning 
 Åtgärder för att stärka forskning om barn och elever i behov av särskilt stöd och i utsatta situationer behövs. Forskningsläget be- höver stärkas på flera områden där forskning saknas eller där svensk forskning skulle behöva komplettera internationella forsk- ningsresultat. 
 Resurstilldelningen till området behöver ses över i samband med beredningen av regeringens forskningspolitiska proposition. 
 Vidare måste åtgärder vidtas för att stimulera ett tvärdisciplinärt synsätt och en helhetssyn. Förutsättningarna för att bedriva forsk- ning och kunna göra s.k. policyutvärderingar inom området behö- 
 32 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 ver utvecklas och förstärkas. Detta gäller särskilt tillgången till indi- viddata för att möjliggöra forskning av longitudinell karaktär och användandet av kvantitativa metoder. 
 En mer praktiknära forskning behöver stimuleras. Verksamma inom skolan ger uttryck för att det saknas forskning som uppfattas som relevant i den egna verksamheten. 
 Kunskapsspridningen av forskningsresultaten behöver effektivi- seras och ett utvecklingsarbete syftande till att synliggöra och pröva innehållet i beprövad erfarenhet och framtagandet av en rekom- menderad god praxis behöver initieras. Jag konstaterar att det i dag inte finns någon aktör med ett sådant nationellt ansvar inom ut- bildningsområdet men pekar på att behovet finns. Min bedömning är också att det finns anledning att studera det utvecklingsarbete som bedrivs av Socialstyrelsen tillsammans med huvudmän och pro- fession kring nationella riktlinjer inom både socialtjänst och hälso- och sjukvård. Detta arbete är långsiktigt och har skett stegvis med resultat att kunskapsläget om vad som kan kallas god praktik kun- nat utvecklas för allt fler områden. SKL har i utvecklingsarbetet kring Öppna jämförelser visat ett intresse för att delta i utveck- lingsarbete inom flera kommunala sektorer, exempelvis när det gäl- ler att identifiera framgångsfaktorer. Jag vill framhålla att jag ser arbetet kring nationella riktlinjer som ett utvecklingsarbete syf- tande till att ta fram vad som skulle kunna vara en god praxis – en rekommendation och inte en bindande föreskrift – inte någon pek- pinne och därför förenlig med begrepp som pedagogisk frihet eller lokal skolutveckling. 
 Min bedömning är att denna väg skulle kunna vara intressant att beträda även inom skolans område. Ett sådant utvecklingsarbete syftande till att ta fram vad som kan betecknas som god praxis måste ses som långsiktigt och bör ske stegvis och i samarbete med forsk- ningen inom området, SKL och myndigheter som kan bidra till ett tvärsektoriellt perspektiv. Men framför allt behöver professionen själv engageras i att synliggöra vad som kan betecknas som beprö- vad erfarenhet. Därigenom blir den utvärderingsbar och möjlig att definiera som god praxis. Jag vill också framhålla att ett sådant arbete måste utformas i en kontext som passar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. Det går inte att kopiera det arbete som görs i dag inom hälso- och sjukvården men det är viktigt att dra lärdom och låta sig inspireras. 
 Jag anser att de önskemål som framförts om mer stöd från den nationella nivån behöver ges ett svar, kunskapsspridningen behöver 
 33 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 förbättras och utbildningssektorn skulle behöva knyta starkare band mellan forskning och praktik. Det kan göras om fler lektorer an- ställs och om ett arbete inleds syftande till att synliggöra vad som kan betecknas vara beprövad erfarenhet. Ett synliggörande innebär att den både kan utvärderas och definieras. Var ansvaret ska läggas för ett sådant utvecklingsarbete och utformningen av ett sådant ansvar skulle kunna övervägas i samband med den nya utvärderings- funktionen inom utbildningsområdet som aviseras i budgetproposi- tionen för 2011. 
  
 7  
  
 Jag ser att en lämplig kombination av uppgifter för en sådan funktion skulle kunna vara kunskapsspridning, policy- utvärdering inom utbildningssektorn med ett tvärdisciplinärt inne- håll samt ansvar för att synliggöra, utvärdera och definiera inne- hållet i beprövad erfarenhet eller god praxis. 
 Uppföljning av grund- och rektorsutbildningen 
 Högskolverket och Skolverket bör tillsammans få i uppdrag att se över innehållet i grundutbildningarna i samband med att de nya grundutbildningarna utvärderas. Översynen bör inriktas på huru- vida utbildningen tillräckligt väl förbereder pedagoger för de krav som barn och elever med mer komplexa stödbehov ställer. 
 Skolverket bör också få i uppdrag att följa upp och utvärdera rektorsutbildningen. Det bör särskilt undersökas i vad mån utbild- ningen ger tillräcklig kunskap om de regler som styr arbetet med barn och elever med sammansatta behov och samverkans- skyldigheten beträffande barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa och därmed sammanhängande sekretesslagstiftning. 
 I den mån det finns brister i utbildningarna bör åtgärder vidtas av Skolverket för att tillgodose behovet av ytterligare kompetens- utveckling. 
 Tidiga insatser för barn i förskoleåldern 
 Mitt förslag är att regeringen ger Skolverket i uppdrag att i sam- arbete med Socialstyrelsen genomföra regionala konferenser för an- svariga och verksamma i förskola och pedagogisk omsorg i syfte att informera om kunskapsläget och om praktiska tillämpningar vad gäller tidiga insatser för barn i förskoleåldern. 
  
 7  
 Prop. 2010/11:Utgiftsområde 16, s. 49. 
 34 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sammanfattning 
  
 Bakgrunden till förslaget är att tidiga insatser för barn i för- skoleåldern av forskningen har identifierats som viktiga. Det finns i dag forskningsresultat och resultat från utvecklingsarbete som bör spridas till de kategorier som är verksamma inom förskola och peda- gogisk omsorg. Det finns kommuner som medvetet arbetar för tidiga upptäckter och insatser. En sådan kunskapsspridning och informa- tion baserad på praktik skulle kunna bidra till en ökad uppmärk- samhet och uppmuntra till en pedagogisk diskussion i frågan om tidiga insatser för barn i förskoleåldern. 
 När frågan diskuterats tidigare har de pedagogiska frågeställ- ningarna inte alltid varit centrala. Min uppfattning är att frågan om tidiga insatser behöver diskuteras utifrån ett tvärdisciplinärt per- spektiv med de nya läroplanerna som grund. 
 Konsekvensbedömning av utredningens förslag 
 Utredningen ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) redovisa konsekvenser av framlagda förslag. 
 Den problemanalys utredningen genomfört visar på allvarliga problem både när det gäller arbetssätt och samverkan. Jag har också visat på att det genom att statliga insatser riktade mot utbildnings- sektorn inte är koordinerade finns ett betydande dubbelarbete. De förslag jag lägger och de kostnader som kan vara förenade med dessa ska vägas mot denna problembild. Att inte göra något för att åstad- komma förändring är sett mot den bakgrunden förenat med både samhällsekonomiska kostnader och kostnader som belastar de olika berörda verksamheterna. 
 Förslagen om en inventering och uppföljning av behovet av för- tydliganden på utbildningsområdet innebär i sig ingen förändring av omfattningen av det kommunala självstyret. En eventuell påver- kan uppstår först om regeringen, efter förslag från Skolverket och Skolinspektionen, kommer fram till att normeringen behöver för- stärkas och vidtar åtgärder i denna riktning. Att jag i utredningen väcker frågan motiveras av de starka önskemål och behov av ett förtydligande regelverk som framkommit i utredningen. Utred- ningen ser heller inga konsekvenser för kommunal verksamhet av förslagen som nu aktualiserar en tillämpning av finansieringsprin- cipen. 
 De förslag jag lägger om samverkan innebär inte att samhälls- ekonomiska konsekvenser uppstår men ska leda till att kunskaps- 
 35 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2010:95 
  
 läget beträffande sådana effekter förbättras. Ett tydligt exempel på detta utgör den utvecklingsaktivitet som syftar till att skapa en gemensam kunskapssyn om värdet och effekter av tidiga insatser. De förslag jag lägger som kräver extra finansiering är: 
 Förslaget om samverkan på central kommunal nivå ska finan- sieras med ett tidsbegränsat stimulansbidrag under två år. För detta föreslår jag att medel avsätts för ändamålet motsvarande 15 miljoner kronor under totalt två budgetår. Dessa medel ska bekosta medver- kan från forskning, för utvärdering och samhällsekonomiska beräk- ningar. Ett lämpligt antal kommuner ska få ersättning för kostna- der för projektadministration. 
 Förslaget om utvecklingsarbete för ökad kunskap om tidiga in- satser ska finansieras med totalt 50 miljoner kronor under två år som ska tas från det tillfälliga stimulansbidrag regeringen aviserat gällande elevhälsan. Medlen ska finansiera en delegation, ett flertal forsk- ningsprojekt med tvärdisciplinär inriktning, extern utvärdering av kommunal empirisk kunskap om tidiga insatser samt forsknings- översikter av internationell forskning inom området. Utåtriktade verksamheter ska genomföras och en slutrapport och slutkonferens ska hållas. 
 Förslaget om kompetensutvecklingsinsats för ansvariga och verk- samma inom förskola eller annan pedagogisk verksamhet för barn i förskoleåldern beräknas kosta 5 miljoner kronor och är en engångs- insats. 
 36 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) 
 Härigenom föreskrivs att 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska ha följande lydelse. 
  
 Lydelse enligt SFS 210:662 
 1 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 2 f § 
  
 Hälso- och sjukvården ska  
 på 
  
 Hälso- och sjukvården  
 ska 
 , i 
  
 socialnämndens initiativ 
 , i frågor 
  
 frågor som rör barn som far illa 
  
 som rör barn som far illa eller 
  
 eller riskerar att fara illa, sam- 
  
 riskerar att fara illa, samverka 
  
 verka med samhällsorgan, orga- 
  
 med 
  
 samhällsorgan, 
  
 organisa- 
  
 nisationer och andra som be- 
  
 tioner och andra som berörs. I 
  
 rörs. I fråga om utlämnande av 
  
 fråga om utlämnande av upp- 
  
 uppgifter gäller de begräns- 
  
 gifter 
  
 gäller de begränsningar 
  
 ningar som följer av 6 kap. 12– 
  
 som 
  
 följer av 6 kap.  
 12–14 
  §§ 
  
 14 §§ 
  
 patientsäkerhetslagen 
  
 patientsäkerhetslagen 
  
 (2010:659) 
  
 (2010:659) och av offentlighets- 
  
 och av offentlighets- och sekre- 
  
 och sekretesslagen (2009:400). 
  
 tesslagen (2009:400). 
  
 Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453). 
 Denna lag träder i kraft den 1 december 2011. 
  
 1  
 Lydelsen träder i kraft den 1 januari 2011. 
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2010:95 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i skollagen (2010:800) 
 Härigenom föreskrivs att 29 kap. 13 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 29 kap. 
  
 13 § 
 2 
  
 Huvudmannen 
  
 för 
  
 verk- 
  
 Huvudmannen för verk- 
  
 samhet som avses i denna lag 
  
 samhet som avses i denna lag 
  
 och den som är anställd i sådan 
  
 och den som är anställd i sådan 
  
 verksamhet,  
 ska på social- 
  
 verksamhet,  
 ska  
 i frågor som rör 
  
 nämndens initiativ  
 i frågor som 
  
 barn som far illa eller riskerar att 
  
 rör barn som far illa eller 
  
 fara illa samverka med samhälls- 
  
 riskerar att fara illa samverka 
  
 organ, organisationer och andra 
  
 med 
  
 samhällsorgan, organisa- 
  
 som berörs. I fråga om utläm- 
  
 tioner och andra som berörs. I 
  
 nande av uppgifter gäller de 
  
 fråga om utlämnande av upp- 
  
 begränsningar som följer av 14 § 
  
 gifter 
  
 gäller 
  
 de 
  
 begränsningar 
  
 och offentlighets- och sekretes- 
  
 som 
  
 följer 
  
 av 
  
 14 § 
  
 och 
  
 slagen (2009:400). 
  
 offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). 
 Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453). 
 Denna lag träder i kraft den 1 december 2011. 
  
 2  
 SFS 2010:800. Lagen börjar tillämpas den 1 juli 2011. 
 38 
 1 Inledning 
 Den 1 oktober 2009 utsågs jag till särskild utredare med uppdrag att leda Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U 2009:05). Uppdraget är omfattande (dir. 2009:80) och innebär att jag ska ge en samlad bild av ett område som till sin karaktär är svårdefinierat. De barn och unga utredningen rör är en heterogen grupp med många olika stödbehov och för att tillgodose dem behöver ofta många samhällsaktörer samverka. Utredningen ska bl.a. klarlägga vilket ansvar förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet har för dessa barn och elever. Utredningen är en utbildningspolitisk utredning som studerar denna samverkan ur förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets perspektiv. 
 Direktiven innehåller i korthet två övergripande uppdrag: 
  
 Att kartlägga och analysera hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet samt elevhälsan arbetar med barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
  
 Att kartlägga och analysera hur samverkan fungerar mellan och inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet å ena sidan och med andra samhällsaktörer å andra sidan kring de barn och elever utredningen avser. Hinder och framgångsfaktorer ska identifieras. 
  
 Andra frågor som poängteras i direktiven är vikten av tidiga upptäckter och insatser. Utredningen kan om det behövs lägga lagstiftningsförslag. Utredningen har också i uppdrag att sprida information om utredningens resultat och slutsatser till verksamma i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. 
 39 
  
 Inledning 
  
 SOU 2010:95 
  
 1.1 
  
 Några utgångspunkter 
  
 Vad är känt om de barn och elever utredningen rör? 
 Barns utsatthet är inte något väldefinierat begrepp. Det finns heller inga säkra uppgifter om hur många barn och unga som lever i en utsatt situation. Sviktande stöd från föräldrar kan bero på olika saker, t.ex. missbruk, psykisk ohälsa, kognitiva svårigheter, krimi- nalitet eller våld i familjen. Det kan även handla om asylsökande familjer med barn och unga som kommer till Sverige eller barn och unga som kommer till Sverige utan sina föräldrar. I många familjer sammanfaller flera olika riskfaktorer. 
  
 1  
  
 Det försvårar möjligheten att ta fram samlad statistik över hur många dessa barn är. Forskare pekar också på att möjligheterna att forska och ta reda på mer om dessa barn i det närmaste är omöjligt. 
  
 2  
  
 Det saknas centrala och systematiskt insamlade data som möjliggör forskning för ökad förståelse om samband mellan resultat och samhällets olika insat- ser. Det finns således en del osäkerhet kring hur målgruppen för utredningen ser ut och hur stor den kan tänkas vara. Helt säkert är dock att dessa barn och elever med problem, som kan vara både tillfälliga eller långvariga, finns i förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet. En viktig grupp i sammanhanget att uppmärk- samma är barn och elever med olika funktionshinder och med olika kroniska tillstånd. Det är inte ovanligt att det uppstår problem när deras behov av stöd för att de ska få en likvärdig skolgång ska tillgodoses. Skolinspektionen tar emot förhållandevis många anmälningar som gäller just denna grupp barn och elever. Det är osäkert hur detta kan tolkas men en försiktig tolkning är att för- äldrar till dessa barn och elever ser problem i hur förskola och skola förmår att utforma verksamheten för att denna grupps behov ska tillgodoses, trots skollagstiftningens skyddsregler. Andelen elever i skolan som har åtgärdsprogram, en dokumentation av olika stödbehov, brukar anges till cirka 20 procent av en årskull igenom- snitt. Denna uppgift måste tolkas med stor försiktighet och med insikten om att variationerna lokalt kan vara stora. Av dessa hör givetvis inte alla till utredningens målgrupp. En annan uppskattning är att det är 12 procent av alla elever som går ur grundskolan som 
  
 1 
  
 Statens folkhälsoinstitut, Statens folkhälsoinstitut (2010) Kartläggning av insatser för barn och unga i risksituationer 2010, 2010:10. 
  
 2 
  
 Davidson, Dillon och Svaleryd, Holder, Livets lotteri och vårt ansvar för de utsatta barnen, i Utredningens delbetänkande SOU 2010:64. Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. 
  
 40 
  
 SOU 2010:39 
  
 Inledning 
  
 inte är behöriga att påbörja gymnasiestudier och andelen som hoppar av sina gymnasiestudier uppgår till cirka 6 procent, en siffra som hållit sig relativt konstant över de senaste åren. 
  
 3  
  
 Det är inte heller säkert att alla elever i dessa grupper hör till utredningens målgrupp men de uppvisar en av forskare definierad riskfaktor för social problematik och psykisk ohälsa, sviktande skolresultat, kanske till följd av hög frånvaro. Av alla elever som börjar gym- nasieskolan finns det säkerligen de som behöver olika stödinsatser för att kunna slutföra sina studier men vars skolresultat inte alls indikerar stödbehov. Det finns också anledning att peka på att barn och elever kan råka ut för kriser i familjen som är omöjliga att förutse. Sammanfattningsvis visar denna korta presentation att det är svårt att få en säker bild av hur många och vilka barn och elever utredningen rör. Säkert är att de finns i förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och behöver få stödinsatser för att kunna få sin rätt till en likvärdig utbildning tillgodosedd. Ett viktigt konsta- terande är att det inte i förväg går att utesluta någon från gruppen. I den meningen ingår alla barn och elever i gruppen som förskola, skola eller annan pedagogisk verksamhet behöver uppmärksamma. 
 Hur viktig är skolgången för dessa barn och elever? 
  
 4 
  
 Forskning visar att det finns mycket som skolan kan göra för att främja en positiv utveckling och hindra uppkomsten av problem i skolan och senare i livet. Särskilt viktigt att framhålla är att en för- skola med hög pedagogisk kvalitet kan ge positiva och varaktiga effekter för barn upp i grundskoleålder. 
  
 5  
  
 Skolan kan också vara en stark riskfaktor. Exempel på detta är icke fungerande stödinsatser, konflikter med lärare och elever, låga förväntningar i omgivningen och hos eleven själv. Goda pedagogiska miljöer är däremot bra för alla elever men särskilt för de barn och elever som lever i utsatthet. Pedagogiska miljöer av hög kvalitet kan skydda både mot skolmiss- lyckanden och beteendeproblem, två företeelser som kan gå hand i hand för socialt utsatta barn. 
  
 6  
  
 De, som av olika skäl inte fullföljer 
  
 3 
  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010, rapport 350. 
  
 4 
  
 Skolan som begrepp används här i vid mening för att beskriva barns och elevers lärande med start i förskoleåldern till och med gymnasieskolan. 
  
 5 
  
 Rosario, Williams och Bennett, Marshall, Förskolan och de utsatta barnen- utmaningar och möjligheter, i SOU 2010:64 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. 
  
 6 
  
 Clark, Mara, Vad gör skolan för utsatta barn?, i SOU 2010:64 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. 
  
 41 
  
 Inledning 
  
 SOU 2010:95 
  
 en gymnasieutbildning, får med dagens arbetsmarknad svårt att bryta negativa effekter och möter risken av långvarig arbetslöshet. De samhällsekonomiska kostnaderna av skolmisslyckanden och en svag position på arbetsmarknaden är höga. Det finns olika beräk- ningar som visar att tidiga insatser exempelvis i förskola och skola ur denna aspekt är lönsamma både för individen men även för samhället. Ett viktigt konstaterande är att skolans bemötande och förhållningssätt till de barn och elever utredningen rör har stor betydelse för eleven i utbildningssituationen men påverkar även förutsättningarna för elevens fortsatta väg ut i arbetslivet. 
 En bredare syn behövs på utbildningsfrågornas roll i samhället 
 Skolan är en spegel av samhällsutvecklingen och de problem den för med sig visar sig snabbt i utbildningssektorn. En ökning av psy- kisk ohälsa, ökad migration och följderna av en lågkonjunktur påverkar på olika sätt förutsättningarna för skolan att utföra sitt uppdrag. Uppdraget uppfattas av många i dag ha blivit svårare. Skolan ställs inför delvis nya problem och behöver stöd från andra kompetenser för att lösa dem. Samtidigt är det viktigare än någon- sin att skolan klarar sitt uppdrag. Konsekvenserna av skolmiss- lyckanden är i dag värre än förr till följd av ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. De problem skolans personal särskilt önskar stöd för att hantera gäller områden som psykisk ohälsa, social problematik och kriminalitet. Samtidigt finns problem och brister även i de pedagogiska delarna av skolans uppdrag, t.ex. kritiserar Skolinspektionen skolan för bristande systematik i insatserna kring elever i behov av särskilt stöd. För att ge de barn och elever utred- ningen rör det stöd de behöver krävs många gånger samverkan mellan skolan och andra samhällsaktörer som socialtjänst, hälso- och sjukvård samt polisen. 
 En samlad bild där helhetssynen saknas 
 Uppdraget att ge en samlad bild av arbetet med och samverkan kring utsatta barn och elever är utmanande. Det är många nivåer och aktörer som behöver studeras. Den decentraliserade styrningen av skolan innebär att skillnaderna i verksamheten många gånger är större inom och mellan skolor än mellan kommuner och gör 
 42 
  
 SOU 2010:39 
  
 Inledning 
  
 kanske uppdraget omöjligt. Skolan är en starkt personberoende verksamhet och avgörande för framgång är många gånger rela- tionen som uppstår mellan lärare och elev i stunden. Trots dessa svårigheter är det i utredningen nödvändigt att studera både den nationella och den kommunala centrala nivån i kombination med verksamhetsnivån där mötet sker mellan lärare och elev. Alla dessa aspekter behövs för förståelsen och för att kunna skapa en bild av helheten. Den i sig komplexa bilden av förskola och skola ska kompletteras med alla de övriga samhällsaktörer som ser skolan som en intressant arena att verka på och med de parter skolan samverkar med. 
 Den helhetsbild jag ger i utredningen innebär att jag svarar på frågan hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med de barn och elever som man vet finns i verksamheten men som man inte på förhand kan identifiera. Inget barn kan därför i förväg uteslutas från att kunna höra till gruppen. En hel- hetssyn innebär att det är förmågan och förutsättningarna för upptäckt och tidiga insatser, i enlighet med direktiven, som är särskilt intressanta samt identifiering av hinder och framgångs- faktorer i arbetet och i samverkan. Vilka stödbehov och typer av problem barn och eleverna visar blir inte lika viktiga som att de identifieras och att adekvata insatser görs oavsett vilka behov som ska tillgodoses. Detta sätt att skapa en helhetssyn är ett viktigt vägval i utredningen och speglar i viss mån också hur skolans eget uppdrag ser ut. Oavsett vilka behov en elev är i ska de uppmärk- sammas. För att kunna ge en samlad bild i enlighet med direktiven studeras skolan som system. Hur ser uppgiften ut och på vilket sätt utförs den? 
 Slutligen är en viktig uppgift att klargöra ansvaret för förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet för de barn och elever utredningen rör. Min utgångspunkt är att givet skolans viktiga roll som skyddsfaktor är huvuduppgiften att ge barnen och eleverna en god pedagogisk miljö som leder till att nya skollagens kunskaps- och värdegrundsuppdrag utförs så att de ges en likvärdig utbildning och får utvecklas så långt möjligt efter sina egna förutsättningar. Men för barn och elever som utredningen rör finns ytterligare en central uppgift: Att se, tolka och agera! Det finns tre viktiga uttryck för detta uppdrag i nya skollagen som inte får fallera: Utredningsskyldigheten, anmälningsskyldigheten och samverkans- skyldigheten. 
 43 
  
 Inledning 
  
 SOU 2010:95 
  
 En samlad bild och ett helhetsgrepp innebär att min analys konstaterar att problemen finns på alla nivåer och måste lösas på alla nivåer trots att det är mycket svårt att påverka de förhållanden som ligger inom det ansvar en huvudman har eller hur en enskild lärare möter en elev. Med utredningens systemperspektiv adres- seras problemen på samtliga nivåer och lösningar föreslås som – åtminstone på sikt – kan påverka även den lokala nivån. 
  
 1.2 
  
 Disposition 
  
 Betänkandets dispositionen är som följer: Kapitel ett är betänk- andets inledning, följt av kapitel två som innehåller en beskrivning av vägval, metoder, avgränsningar och arbetssätt. I tredje kapitlet presenteras en kort bakgrund till dagens ansvarsfördelning, utbild- ningssektorns struktur, relevant lagstiftning och en kort presen- tation av tidigare utredningar, rapporter och utvecklingsinsatser av betydelse för utredningens ställningstaganden. Kapitel fyra beskri- ver hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamheter arbetar med barn och elever tillhörande utredningens målgrupp. Kapitel fem beskriver hur förskola och skola samverkar med andra aktörer kring utredningens målgrupp. Kapitel sex innehåller utredningens samlade problemanalys. Kapitel sju innehåller bedömningar och förslag följt av kapitel åtta som är en konsekvensanalys. Kapitel nio slutligen innehåller en författningskommentar till den lagändring som föreslås och som återfinns i betänkandets början. 
 44 
 2 Metoder och arbetssätt 
 I detta kapitel presenteras uppdraget som det är formulerat i direktiven, förutsättningarna för uppdraget, tolkningar och av- gränsningar samt utredningens val av arbetssätt. 
  
 2.1 
  
 Om utredningens uppdrag 
  
 I detta avsnitt presenteras övergripande innehållet i utredningens direktiv. 
  
 1 
  
 Syftet med utredningen är att förstärka och effektivisera stödet kring utsatta barn och utredaren ska ta ett helhetsgrepp över frågorna samt ge en samlad bild. Uppdraget innefattar två över- gripande kartläggningsuppgifter. Den ena uppgiften är att kart- lägga hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa. Den andra uppgiften är att kartlägga hur kommunala och fristående huvudmän inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samverkar med socialtjänst, polis och hälso- och sjukvård. Inom ramen för dessa övergripande uppdrag beskrivs hur utredningen ska belysa dels hur kommunala och fristående huvudmän arbetar med tidig upp- täckt av barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa, dels hur rutiner för anmälan till socialnämnden och polisen ser ut och fungerar. Uppdraget innefattar även att belysa elevhälsans insat- ser inom området. 
 Utifrån kartläggningen ska utredningen analysera det arbete som bedrivs med utsatta barn och elever samt lämna förslag på åtgärder som kan förbättra detta arbete. En förutsättning för att kunna sätta in tidiga och adekvata insatser beskrivs i direktiven vara att öka kunskapen om målgruppen och dess behov samt hur 
  
 1  
 Direktiv 2009:80, se bilaga 1 och Tilläggsdirektiv 2010:18, se bilaga 2. 
 45 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 SOU 2010:95 
  
 barn och elever ger uttryck för utsatthet. Det är även av vikt att klargöra förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag och ansvar för förebyggande insatser samt synliggöra gränsdragning mot berörda myndigheter. Utredningen ska också belysa vilka hinder för samverkan som fortfarande kvarstår och analysera dessa så att förslag på åtgärder kan utarbetas. De fak- torer som bidragit till ett framgångsrikt samverkansarbete ska lyftas fram och kunskapen spridas. 
 Utredningen ska också lämna förslag på åtgärder som kan underlätta samverkan mellan kommunala och fristående huvud- män inom förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samt berörda myndigheter. 
 Utredningen ska också belysa arbetet med barn och elever som utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränk- ningar och fysisk eller psykisk försummelse. Utredningen ska även uppmärksamma att nya arenor uppstått genom Internet och telefonitjänster. Utredningen ska uppmärksamma barn och elever med socialt nedbrytande beteende som missbruk, självdestruk- tivt beteende och kriminalitet. Detsamma gäller barn och elever med allvarliga svårigheter, som utsätts för mobbning och som har lång frånvaro från skolan. 
 Direktiven tar också upp att stöd behövs för att utveckla en systematisk och organiserad samverkan med socialtjänst, polis och hälso- och sjukvård. Det stödet bör ta sin utgångspunkt i den  
 Smith för samverkan  
 som utarbetats av Socialstyrelsen tillsam- mans med Rikspolisstyrelsen och Skolverket (tidigare Myndig- heten för skolutveckling) samt med beaktande av Barnskydds- utrednings förslag (Lag om stöd och skydd för barn och unga, SOU 2008:68). 
  
 2 
  
 2  
 Stödet ska utgå från: Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Socialsty- relsen (2007) Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och Barnskyddsutredningen SOU 2008:68. Lag om stöd och skydd för barn och unga. 
 46 
  
 SOU 2010:95 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 2.2 
  
 Tolkning av utredningens uppdrag 
  
 Målgruppen som utredningens arbete avser måste klargöras. I direktiven beskrivs utredningens målgrupp och preciseras genom exemplifieringar. Utredningen har tillsammans med de som är verk- samma i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet gjort tolkningen att när uppgiften är att upptäcka vilka dessa barn och elever är kan lärare och annan personal inte veta detta i förväg. Därför är det viktigt att se att uppdraget i denna del kan gälla alla barn då ingen i förväg kan uteslutas. 
 Alla barn finns i skolan och nästan alla barn finns i förskola och pedagogisk omsorg. Ingen annan verksamhet träffar barn och elever under så lång tid och har så täta kontakter med hem- met. Det ger unika möjligheter som har stor betydelse, särskilt för barn som har olika stödbehov, riskerar att fara illa eller far illa. Skolans uppdrag är att se dessa barn och elever, att kunna tolka de signaler som finns och agera på ett adekvat sätt. 
  
 3  
  
 De stödbe- hov barn och elever har, är därtill mycket varierande och kräver individuella insatser. Ibland kan ett stödbehov vara tillfälligt och övergående med adekvata insatser som sätts in när behov upp- kommer. Andra behov kan vara långvariga och kräver en helhets- syn på skolgången för enskild elev. Barn och elever med funk- tionshinder, såsom utvecklingsstörning, autism, CP, neuropsy- kiatriska funktionshinder eller med kroniska sjukdomar såsom epilepsi, diabetes, Townsend hör till den gruppen. De bakomliggande orsakerna till att stödbehov finns är givetvis mycket varierande, exempelvis de ovan nämnda samt social problematik, läs- och skrivinlärningsproblem eller familjekriser. För att dessa varierade stödbehov ska kunna identifieras och stödinsatser sättas in behö- ver pedagoger kompetens och många gånger krävs även komplet- terande kompetenser från elevhälsa eller andra som socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Självklart krävs det också tillräckligt med resurser för att skapa en god lärandesituation för eleven. 
  
 3  
 Notera att utredningsskyldigheten även gäller andra svårigheter, än skolsvårigheter, vil- ket bland annat preciseras i skollagen (2010:800) 3 kap. 8 §. 
 47 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningen studerar mot denna bakgrund förskolans, sko- lans och annan pedagogisk verksamhets kapacitet att arbeta med tidig upptäckt och adekvata insatser. Uppdraget dessa verksam- heter har innebär också att all personal i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet i sitt arbete kan komma i kontakt med målgruppen. Det är av stor vikt att förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet identifierar problem och sätter in tidiga och adekvata insatser. Därför blir förskolan och grundskolans tidiga år särskilt centrala, även om ansatsen i utredningens arbete är tydligt skolformsövergripande. Tidig insats innebär också att närhelst ett problem uppkommer ska åtgärder vidtas oavsett var i systemet barnet eller eleven befinner sig. Ansvaret för att upp- täcka, sätta in adekvata och tidiga insatser och att samverka i de fall andras kompetenser behöver kopplas in kan aldrig exkluderas från skolans övergripande kunskaps- och värdegrundsuppdrag. 
 Det är viktigt att poängtera att utredningen är en utbildnings- politisk utredning. Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppgift är att tillgodose alla barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. I den nya skollagen lyfts också fram alla elevers rätt att utvecklas så långt som det är möjligt utifrån sina förutsättningar. 
 Frågor som berör socialtjänstens ansvarsområde är centrala för utredningen eftersom en kartläggning av förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag innefattar verksam- heternas kontakter med barn och elevers vårdnadshavare. Sam- arbetet med vårdnadshavarna gränsar mot socialtjänstens ansvars- område och arbete och innebär ett gemensamt område. Men utredningen analyserar endast socialtjänsten utifrån ett utbild- ningspolitiskt perspektiv. Därför lägger utredningen inga förslag som avser socialtjänstens, polisens eller hälso- och sjukvårdens ansvarsområden utan klargör gränserna mellan dessa områden och det utbildningspolitiska ansvarsområdet. De frågeställningar som uppkommer i detta sammanhang kommer att behandlas ur ett utbildningspolitiskt perspektiv. 
 I betänkandet är nya skollagen (2010:800) en utgångspunkt, detta innebär att nya skollagens begrepp genomgående kommer 
 48 
  
 SOU 2010:95 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 att användas. Enligt direktiven ska utredningens kartläggning omfatta såväl kommunala som fristående aktörer. Utredningen har i sitt material inte funnit centrala skillnader mellan skolor med fristående och kommunal huvudman. I likhet med nya skol- lagen, likställs fristående skolor och skolor med kommunal huvud- man i betänkandet. De beskrivningar som återges och förslag som lämnas avser således samtliga utbildningsverksamheter oav- sett huvudman. 
 Utredningens arbete och insamling av material har ägt rum innan nya skollagen börjar tillämpas, vilket innebär att de obser- vationer som har gjorts grundas på nu gällande rätt (1985:1100), 1985 års skollag. 
  
 2.3 
  
 Kommunstudien 
  
 Utredningen har genomfört en omfattande intervjustudie som i detta betänkande kallas för kommunstudien. 
  
 4  
  
 En övergripande uppgift för utredningen är att kartlägga och analysera hur för- skola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med ut- redningens målgrupp. En sådan kartläggning kräver att det finns material och empiri som beskriver hur arbetet faktiskt utförs. I ett tidigt skede fick utredningen klart för sig att något sådant material inte fanns tillgängligt på nationell nivå. För att kunna genomföra uppdraget, var enda alternativet för utredningen att själv samla in material från kommunal verksamhetsnivå. Det bör tilläggas att det i viss mån finns empiri om grundskolans arbete i utredningens frågor på nationell nivå men att det för övriga verk- samheter som förskolan, gymnasieskolan och annan pedagogisk verksamhet i stort sett saknades. 
 Kommunstudien består av gruppintervjuer utförda under tre dagar i vardera av åtta kommuner. Kommunerna i studien valdes ut i samarbete med utredningens expertgrupp. Valet föll på kom- munerna Jönköping, Enköping, Huddinge, Storfors, Ystad, Helsing- 
  
 4  
 För mer information om kommunstudiens genomförande, se Bilaga 5 Teknisk rapport. 
 49 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 SOU 2010:95 
  
 borg, Umeå och Göteborg. Storfors bedriver gymnasieskola i be- gränsad form (endast  
 IV-program), 
  därför har  
 Karlstads-Hammarö 
  gymnasieförvaltning också ingått i kommunstudien. 
 Utredningen har i kommunstudien intervjuat förskollärare och förskolechefer samt specialpedagoger som arbetat i förskolan. Vidare har utredningen intervjuat lärare och specialpedagoger i grundskolans första del och lärare och specialpedagoger i grund- skolans senare del samt rektorer i grundskolan. Intervjuer har också hållits med lärare i gymnasieskolan; från studieförbere- dande, yrkesförberedande program och individuella programmet samt rektorer i gymnasieskolan. Även företrädare för elevhälsan i grundskolan och gymnasieskolan samt ansvariga politiker, för- valtningschefer och verksamhetschefer har deltagit i intervjuerna. 
 Sammanlagt har 389 personer intervjuats fördelat på 78 inter- vjuer. Mer tekniska detaljer om kommunstudien presenteras i bilaga 5 – Teknisk rapport. 
 I kommunstudien har utredningen endast träffat verksam- heter med kommunal huvudman. Utredningen har därför säker- ställt sina observationer i denna genom intervjuer med represen- tanter från fristående skolor. Representanterna kom från tre större verksamma koncerner inom området; Pysslingen Förskolor och Skolor AB, Kunskapsskolan i Sverige AB och Vittra (AcadeMedia AB). Kontakter har även tagits med Friskolornas riksförbund. 
 För att även få information om barn som inte tar del av för- skolans verksamhet, har utredningen haft kontakt med ansvarig i en stadsdel i Stockholms kommun. 
 Kommunstudien kommer att presenteras i kapitel fyra som beskriver hur förskola och skola arbetar och kapitel fem som be- skriver hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet samverkar med andra aktörer. I dessa kapitel kommer resultatet av kommunstudien att beskrivas och innehållsmässigt kunna värderas i förhållande till annat material. 
 50 
  
 SOU 2010:95 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 2.4 
  
 Uppdrag till forskare 
  
 På områden där en samlad nationell bild har saknats har utred- ningen beställt rapporter av forskare. 
 Garcia fil Russo i pedagogik, lektor i barndoms- och ung- domsvetenskap vid Malmö Högskola, har haft uppdraget att ut- arbeta en forskningsbaserad kunskapsöversikt om förskolans arbete med utsatta barn 
 . 
  
 5  
  
 Fokus har legat på förskolans förhållningssätt till och arbete med barn som riskerar att fara illa eller som far illa socialt, fysiskt och/eller psykiskt och som befinner sig under förskolans ansvar. Syftet är att sammanställa nordisk pedagogisk forskning som på olika sätt berör förskolans arbete med gruppen utsatta barn men också att mer specifikt belysa hur förskolan samverkar med andra sociala instanser. 
 Ytterligare ett uppdrag har Brown professor i socio- logi från Örebro universitet haft och utfört tillsammans med Snyder, universitetsadjunkt och Simpson, projekt- assistent. 
  
 6  
  
 Miller har tidigare utfört en formativ utvärdering av skolverkets treåriga regeringsuppdrag om samverkan mellan skola, polis, socialtjänst och BUP. 
  
 7  
  
 I uppdraget till utredningen gör Miller en uppföljande studie där syftet är att kartlägga om, och i så fall under vilka former samverkan bedrivs samt beskriva vilka faktorer som främjat respektive försvårat en fort- satt samverkan 
  
 8 
  
 . Studien syftar även till att belysa pedagogers synsätt på samverkande parter och samverkan som process samt nå kunskap om centrala faktorer för långsiktig samverkan kring målgruppen. Vidare är syftet att utröna hur skolan förmår att hantera sitt pedagogiska uppdrag i samverkan kring utsatta barn 
  
 5 
  
 Rosario, Williams (2010)Utsatta barn i förskolan – utmaningar och möjligheter. En kun- skapsöversikt. Bilaga 3. 
  
 6 
  
 Miller, Estes &  
 Se de tidiga tecknen 
  – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola (SOU 2010:64) syftar till att belysa mötet mellan verksamma i förskola och skola, som beskriver och reflekterar över sitt arbete med utred- ningens målgrupp och forskning på centrala områden för utred- ningens frågor. Sex forskare fick i uppdrag att utifrån utförda intervjuer med praktiker, författa artiklar som innehåller reflek- tioner med utgångspunkt i intervjuerna och som grundas i det egna forskningsområdet. De intervjuade var: 
  
 11  
 Detta gäller bland annat Rett till læring, (NOU 2009:18) och Det du gjør, gjør det helt, (NOU 2009:22). 
 55 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 SOU 2010:95 
  
 En förskolepedagog 
  
 En rektor för förskoleklass till årskurs 9 
  
 En fritidspedagog 
  
 En pedagog från Individuella programmet 
  
 En pedagog från yrkesprogrammet Barn- och fritidsprogrammet 
  
 En specialpedagog på gymnasienivå 
  
 En skolläkare 
  
 Forskarna som reflekterar över intervjuerna är: 
  
 Zimmerman, docent på Pedagogiska institutionen vid Uppsala universitet samt verksam vid Helsingfors universitet. 
  
 Garcia, F.D i pedagogik och lektor i barn- och ung- domsvetenskap vid Lärarhögskolan, Malmö Högskola och Roberts Broman, professor i pedagogik vid Malmö högskola. 
  
 Sanchez Allodi, docent på Specialpedagogiska institu- tionen vid Stockholms universitet. 
  
 Davies, ekonomie doktor vid Institutet för Arbets- marknadspolitisk utvärdering (IFAU) och Gamble, docent vid Institutet för Näringslivsforskning (IFN). 
  
 I samband med publiceringen anordnades en konferens. Konfe- rensen hölls i Rosenbad den 4 oktober 2010. Konferensen blev positivt mottagen. Den blev snabbt fulltecknad och flera per- soner fick istället följa konferensen via webben. 
  
 12 
  
 12  
 http://www.sou.gov.se/utsattabarn/index.htm. 
 56 
  
 SOU 2010:95 
  
 Metod och arbetssätt 
  
 2.11 
  
 Avgränsningar 
  
 I utredningens direktiv finns inte arbetsmiljöfrågorna i de peda- gogiska verksamheterna nämnda och det är inte heller explicit nämnt att utredningen ska samråda med Arbetsmiljöverket som har ansvar för frågan på nationell nivå. Utredningen har dock mottagit synpunkter att detta är viktiga frågor i både förskola och skola samt att de – ur elevsynpunkt – är viktiga icke minst för de elever som befinner sig i en utsatt situation. Utredningen berör frågor som vikten av en trygg arbetsmiljö fri från kränk- ningar men lämnar inga förslag eller överväganden i frågan. 
 Grundutbildningen av pedagoger är inte heller en fråga som nämnts explicit i direktiven som en del av uppdraget, detsamma gäller innehållet i rektorsutbildningen. Under utredningsarbetet har utredningen emellertid mottagit synpunkter på och önske- mål om förändringar i innehållet i grundutbildningen. Dessa redovisas i utredningen och behandlas även i utredningens för- slag och bedömningar i kapitel sju. 
 När det gäller sekretessfrågor har utredningen mot bakgrund av sekretessutredningens (U2010:02) uppdrag endast behandlat sekretessfrågan i utredningens problemanalys och särskilt frågor som rör tillämpningen av regelverket. 
 Vidare har utredningen i sitt arbete endast haft tillgång till nya skollagen och förarbeten till lagen. Däremot har utredningen inte haft tillgång till eventuella tillkommande förordningar och andra styrdokument. 
 57 
 3 Bakgrund och nuläge 
 Inledning 
 Kapitlet inleds med en kort bakgrund där viktiga samhälls- förändringar samt reformer på skolområdet redovisas. 
 Därpå redovisas kort tidigare utredningar, rapporter och utveck- lingsinsatser som utredningen anser har betydelse för förståelsen av dagens situation och som utgör en viktig grund för utredningens arbete. 
 Därefter ges en bild av nuvarande ansvarsförhållanden på olika nivåer för de barn och elever utredningen rör. Det är många olika samhällsaktörer som agerar när det gäller barn och elever med sammansatta behov och komplicerad problematik. Rektorer och förskolechefer har utbildningsansvaret för dessa barn och elever. Mot den bakgrunden har utredningen valt att spegla hur ansvarsförhållandena ser ut från en rektors eller förskolechefs perspektiv. 
 Utredningen redovisar vidare hur strukturen ser ut inom utbild- ningssektorn, därefter behandlas viss lagstiftning av relevans för utredningen. Utredningen har valt att begränsa denna del av fram- ställningen till att avse tre av de fyra förslagsområden som betänkandet innehåller. 
 Först behandlas samverkan ur ett rättsligt perspektiv. I det avsnittet finns också en kort redogörelse för 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), dvs. anmälnings- och uppgifts- skyldigheten till socialtjänsten beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Därefter tas rättssäkerhetsfrågor upp ur ett rättsligt perspektiv varvid utredningen redogör för Skolverkets och Skolinspektionens roller till den del det avser tillsyn m.m. 
 Till sist behandlas elevhälsan ur ett rättsligt perspektiv. 
 59 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Beträffande den fjärde beståndsdelen i utredningen – vetenskap och forskning – finns ingen redogörelse för lagstiftningen. 
 I betänkandet nämns en rad andra enskilda lagbestämmelser i framför allt nya skollagen. I denna del har dock utredningen avstått från att särskilt redogöra för bestämmelserna separat. I den mån det har varit påkallat har utredningen i stället mycket kort beskrivit bestämmelsen i anslutning till det att den behandlas. 
 Utredningen har ansett detta vara en framkomlig väg eftersom utredningen endast lägger ett författningsförslag och intresset av en mer omfattande rättslig redogörelse därför är relativt begränsat. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att bestämmelserna i nya skollagen som förekommer i betänkandet behandlats utförligt i prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygget. För den läsare som önskar få mer information om de enskilda lagbestämmelser i nya skollagen som nämns i betänkandet hänvisas till denna proposition. 
 När det gäller den sekretess- och tystnadspliktslagstiftning som finns för förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har utredningen avstått från att redogöra för dessa bestämmelser och begränsat framställningen i denna del till att på ett mera allmänt plan redogöra för sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen i anslutning till avsnittet om samverkan. Orsaken till denna begräns- ning är dels att frågorna om sekretess- och tystnadsplikt på nu nämnda verksamheters område är föremål för en särskild översyn, dels att utredningen i denna del valt att behandla frågan om sekretess- och tystnadspliktslagstiftning i princip uteslutande ur ett samverkansperspektiv och att en mer omfattande redogörelse därför inte behövs. 
  
 3.1.1 
  
 Skolreformer av betydelse 
  
 Flera viktiga skolreformer genomfördes vid  
 1990-talets 
  början. Skolverket beskriver dem som början på ett systemskifte för skolans del. 
 1  
 En stark gemensam nämnare var decentralisering och förslagen präglades av den tidsanda som ledde fram till en minskad detaljreglering och ett större kommunalt självstyre. Det svenska skolsystemet förändrades på kort tid från att vara ett av de mest centraliserade till att bli ett av de mest avreglerade. Tankarna bakom ansvarsfördelningen presenterades i den s.k. Ansvars- 
  
 1  
 Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? 
 60 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 propositionen. 
 2  
 I korthet skulle den nationella, politiska nivån (riksdag och regering) besluta om tydliga mål för verksamheten. Kommunerna som huvudmän skulle ansvara för att genomföra och organisera skolväsendet samt ge förutsättningar för de profes- sionella (lärare och rektorer) att utforma verksamheten inom dessa givna ramar. Regleringen av den garanterade undervisningstiden blev kvar som ett golv för omfattningen av undervisningen. 
 Det markerades tydligt att ambitionen om en nationellt lik- värdig utbildning låg kvar som mål. Nationella styrdokument som läroplaner och kursplaner skulle ge förutsättningar för en nationell likvärdighet, men också lämna utrymme för pedagogisk frihet inom dessa ramar. Lärarutbildningen sågs som en del av den nationella styrningen liksom det sektorsbidrag för skolväsendet som tillämpa- des vid tiden för riksdagsbeslutet. 
 När beslutet togs i riksdagen om det nya styrsystemet fanns ännu inte de styrdokument som skulle precisera uppdraget och ge de tydliga nationella målen. Genomförandet av reformen påbörja- des ändå och skedde successivt under början av  
 1990-talet. 
  Den nya centrala myndigheten Statens skolverk bildades 1991 och gavs en central roll för utformandet av styrdokument och implementering. 
 Samtidigt som denna stora reform skulle sjösättas i kommunsektorn inträffade den statsfinansiella krisen i Sverige i början av  
 1990-talet, 
  vilken ledde till omfattande besparingar i både den statliga och i den kommunala sektorn. Inom kommunsektorn fanns också starka krav på resurser för genomförandet av äldre- omsorgsreformen, den s.k. Ädelreformen. Samtidigt inföll den s.k.  
 baby-boomen 
  som ledde till ökade krav på utbyggnad av barn- omsorgen. Ett nytt generellt utformat statsbidrag infördes år 1993, vilket innebar att skolans resurser inte längre var öronmärkta utan utsatta för konkurrens från andra sektorers behov i kommunen. Sammantaget innebar detta att skolreformerna inte fick de bästa förutsättningarna för att etablera alla nya tankar och förankra dem hos ansvariga politiker, förvaltningschefer, rektorer och lärare som skulle genomföra reformen. Framför allt saknades en tydlig bild av det nationella uppdrag som skulle utföras och stöd till dem som skulle genomföra det. 
 Andra reformer på skolområdet som bör nämnas är etablerandet av fristående skolor och olika valfrihetssystem i kommunsektorn. Den tidigare närhetsprincipen försvann där planerings- 
  
 2  
 Prop. 1990/91:18 Ansvaret för skolan 
 61 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 förutsättningarna var enklare att tillämpa. För skolor generellt innebar detta en konkurrens och att skolor numera befinner sig i en marknadssituation. 
 Betygssystemet reformerades och ett kunskapsrelaterat system infördes. De tidigare sifferbetygen försvann. Behörighetskrav infördes till gymnasieskolan, vilket ledde till att skolmisslyckanden i form av bristande behörighet blev tydliga.  
 IV-programmets 
  utveckling i gymnasieskolan blev ett tydligt uttryck för detta. Flera utredningar om lärarutbildningen och gymnasieskolan har genom- förts under senare period. På myndighetsområdet har flera refor- mer skett. Skolverkets roll har skiftat under perioden och i dag finns en särskild myndighet, Skolinspektionen, som genomför till- syn, kvalitetsgranskning och handlägger tillståndsärenden gällande fristående skolor. Myndigheten för skolutveckling har lagts ned och utvecklingsfrågor och kompetensutvecklingsfrågor är upp- gifter för huvudmannen. 
 Strategisk kompetensutveckling, exempelvis rektorsutbildning, är ett nationellt ansvar och hanteras av Skolverket. Myndigheten hanterar även olika statsbidrag för tidsbegränsade insatser som exempelvis Lärarlyftet. 
  
 3.1.2 
  
 Samhällsutvecklingen 
  
 Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets uppdrag har förändrats. Hur sammansättningen av barn och elever ser ut återspeglar samhället i stort. Här redovisas ett urval av sam- hällsförändringar av betydelse för de barn och elever som utred- ningens arbete omfattar. Detta avsnitt bygger i huvudsak på Social- styrelsens Social rapport 2010. 
 Demografiska faktorer 
 Årskullarnas storlek och sammansättning kan få central betydelse för villkoren i skolan om de varierar över tid. I Sverige har års- kullarna varierat starkt över tid, se figur 3 nedan 
 3  
 (avgångna elever ur grundskolan efter födelseår). 
  
 3  
 Skolverket (2009) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? 
 62 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Figur 1 Avgångna elever ur grundskolan efter födelseår 
  
 Källa 
 :  
 Gold-databasen 
  2009, Göteborgs universitet. 
 Barnkullarna var minst  
 1976–1982 
  och störst var kullarna 1988– 1991. Skillnaderna mellan dessa extremer uppgår till 30 000 barn. Skolverket har räknat på vad en sådan stor ökning av barnkullar innebär och redovisar att de motsvarar cirka 1 200 klassrum med 25 elever i varje. För undervisning av dessa barn behövs fler lärare och Skolverket pekar på att dessa demografiska svängningar och sättet som skolan hanterat dem på kan vara en viktig delförklaring till sjunkande resultat i skolan. 
 Migration – utveckling under senare decennier 
 Migrationen till Sverige har under  
 1990–2000-talen 
  ökat i volym och flykting- och anhöriginvandringen fortsätter att utgöra en betydande del av migrationen och eftersom de flesta migranter är unga är även deras barnafödande högt. 
 En viktig faktor när det gäller migration och de frågor utred- ningen har att ta ställning till är att det finns stora skillnader mellan olika kommuner när det gäller omfattningen av flykting- mottagandet. Vissa kommuner eller delar av kommunen har en förhållandevis stark koncentration av migranter och det kan inne- bära att förskolor och skolor i dessa kommuner därför får en högre koncentration, än andra kommuner eller kommundelar. För 
 63 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 skolresultatens utveckling är det viktigt i vilken ålder skolgången börjar, se figur 2 
 4  
 (Antal avgångna elever från grundskolan – olika migrationsgrupper efter födelseår). 
 Figur 2 Antal avgångna elever från grundskolan – olika migrationsgrupper efter födelseår 
  
 Källa 
 :  
 Gold-databasen 
  2009, Göteborgs univesitet. 
 Skolverket konstaterar att antalet barn med utländsk bakgrund successivt ökat sedan 1990 (barn födda 1975 och framåt). Det är framför allt gruppen utlandsfödda som står för ökningen. Skol- verket menar att det är rimligt att anta att denna ökning kräver extra resurser till skolan för att ge eleverna likvärdiga förut- sättningar. Till resursfrågan hör också i vilken utsträckning det har funnits en tillräcklig beredskap för att ta emot dessa grupper. 
 Forskning visar att åldern vid immigrationstillfället är av särskild betydelse för skolresultaten. De som anländer före 9 års ålder har i allmänhet inga större problem att klara av den svenska skolan. För de som kom till Sverige i åldrarna  
 7–13 
  år är förutsättningarna något sämre när det gäller att klara av svensk skola än för svenska barn. Gruppen av barn och unga som kom till Sverige i åldrarna 7– 13 år har antalsmässigt blivit allt större. Barn födda år 1972 var ca 1 000 till antalet men barn födda 1982 uppgick till 4 000. Kohorterna av elever med utländsk bakgrund har ökat från att ha utgjort 2,5 procent av årskullen barn födda 1972 till att utgöra  
 6–7 
  procent av årskullarna under 1986 och 1987. 
  
 4  
 Skolverket (2009). Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? 
 64 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Psykisk ohälsa bland barn och unga ökar 
 Allt fler ungdomar mår allt sämre. Det finns ett klart samband mellan psykisk hälsa och möjligheten att ta till sig kunskap i skolan. Det här konstaterades av en tvärvetenskaplig panel utan egen forskning inom ämnesområdet vid Kungl. vetenskaps akademien konferenser med fokus på barn och ungas psykiska hälsa. 
 5 
  
 Vid sammankomsterna behandlades psykiska ohälsa som feno- men och det diskuterades bland annat huruvida det finns ömse- sidiga kausala relationerna mellan skolprestation och psykisk hälsa. Syftet var att bidra med underlag, evidens och incitament till åtgärder som kan förebygga psykisk ohälsa och främja psykisk hälsa bland barn och unga. I samband med konferenserna initie- rades en systematisk kunskapsöversikt om metoder för prevention av psykisk ohälsa hos barn i skolåldern. Översikten finansierades och genomfördes av Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU), i samverkan med Kungl. Vetenskapsakademien (KVA) och Socialstyrelsen. 
 Panelen nådde slutsatsen att skolan har stor betydelse för barns och ungas psykiska hälsa. Det är viktigt för det fortsatta lärandet och för att barnet ska må bra att de första skolåren blir en positiv erfarenhet och att barnet lär sig läsa. Dåliga skolprestationer leder i sin tur till en låg självkänsla, som kan leda till utagerande bete- enden, som riskerar att förstärkas om lärare och kamrater bemöter barnets beteende negativt. 
 Vidare framhölls att forskning även visar på ett orsakssamband i andra riktningen, nämligen att en låg självkänsla och ett utagerande beteenden ökar risken för att barnet ska prestera sämre i skolan. 
 Panelen pekade på att det finns belägg för att en ond cirkel av psykisk ohälsa och dåliga skolprestationer ofta följer barnet från tidiga skolår och upp i ungdomsåren. 
 Barnets läsförmåga anses central. Forskning som presenterades vid konferensen tyder på att en förskola av hög pedagogisk kvalitet kan förbättra barnets läsförmåga och matematiska färdigheter. Vistelsen i förskolan har effekt upp i ungdomsåren. En av studierna visade att en högkvalitativ förskola är speciellt viktigt för barn från 
  
 5  
 Under våren 2010 anordnade Kungl. vetenskapsakademien tre konferenser med fokus på barn och ungas psykiska hälsa, en av dessa fokuserade särskilt på Skola, lärande och psykisk hälsa. Vid samtliga tillfällen arbetades ett uttalande fram av en tvärvetenskaplig panel med vetenskaplig expertis i andra ämnen än det som konferensen behandlade. För mer infor- mation besök: www.buph.se 
 65 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 mindre resursstarka hem, men det krävs mer forskning för att belägga detta. 
 Sociala faktorer av betydelse 
 Långvarig fattigdom, som varar fem år eller längre, har minskat kontinuerligt under de senaste tio åren. Av de fattiga utgör utrikes födda och ensamboende en allt större del. Detsamma gäller för långvarigt ekonomiskt bistånd. Fattigdom under uppväxten ökar risken för att själv bli fattig som vuxen och ju lägre inkomster föräldrarna hade när man växte upp desto högre är sannolikheten att man själv hamnar i de lägre inkomstskikten. 
 Fattigdomen är ojämnt fördelad mellan olika befolknings- grupper även om skillnaderna minskat något under  
 2000-talet. 
  Fattigdom är vanligt bland unga vuxna och invandrare och särskilt vanligt är fattigdom hos nyanlända, ensamboende och ensam- stående kvinnor med minderåriga barn. Den senare kategorin hör till de mest utsatta och har en tydligt förhöjd risk för såväl långvarig (minst 5 år) som upprepad fattigdom och andelen som haft ekonomiskt bistånd under lång tid är ungefär dubbelt så hög som i befolkningen som helhet. 
 Ensamstående föräldrar löper ökad risk för att även drabbas av samtidigt förekommande välfärdsproblem, bland annat ekonomisk utsatthet, arbetslöshet, ohälsa, trångboddhet, otrygghet, bristande medborgarresurser och sociala relationer. 
 Kombinationer av olika välfärdsproblem kan ofta uppträda även för andra grupper. Ungefär var fjärde vuxen uppger att de har två eller fler samtidigt förekommande välfärdsproblem. Det uppges vara en låg nivå i jämförelse med övriga Europa. 
 Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet möter i den dagliga verksamheten barn i förskole- och skolåldern som lever i socialt utsatta familjer. Under utredningsarbetet har pedagoger uttryckt en stor osäkerhet när det gäller att möta de behov dessa barn ger uttryck för. Att pedagogerna känner denna osäkerhet bekräftas av forskningsrapporten om samverkan 
 6 
 . I rapporten uttrycker pedagoger ett stort behov av stöd när det gäller psykisk ohälsa, social problematik och kriminalitet. 
  
 6 
 Miller, Englund & Utvecklingscentrum för barns psykiska hälsa (även kallat UPP- centrum).  
 UPP-centrums 
  uppdrag syftar till att sammanställa kunskap om effektiva metoder när det gäller förebyggande arbete, tidig upptäckt, tidigt stöd samt behandlande insatser för barn och unga  
 som börjar visa tecken på psykisk ohälsa och/eller oroande social utveckling samt barn och unga i uppenbara riskmiljöer. 
  
 18  
 I sitt arbete vänder sig  
 UPP-centrum 
  till de professionella som möter barn och unga i förskola, skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. 
  
 UPP-centrum 
  har genomfört en nationell inventering i kom- muner och landsting där även förskolor och skolor ingick. 
 19  
 I undersökningen inventerades metoder som används för att upp- täcka och förebygga psykisk ohälsa hos barn. Inventeringen visade att personalens metodmedvetenhet behöver utvecklas i alla aktuella verksamheter och att det finns ett nationellt behov av att utvärdera metoder och dess effekter för barn och föräldrar samt att det föreligger ett stort behov av stöd vid val av metoder. I det senare fallet behöver olika verksamheters uppdrag klargöras och utifrån detta behöver sedan val av metoder diskuteras. 
  
 UPP-centrum 
  har som en del i sitt uppdrag publicerat kun- skapssammanfattningar om barns och elevers psykiska hälsa och psykosociala svårigheter till verksamma i förskola och skola med syftet att stödja dem med användbar kunskap inom ett par viktiga områden. 
 20  
 De har låtit experter sammanfatta vetenskap och beprö- vad erfarenhet mot bakgrund av att dessa barn behöver upp- märksammas tidigt för att få rätt stöd. 
  
 18 
  
 Socialstyrelsens hemsida-  
  
 UPP-Centrum 
  
 19 
  
 Socialstyrelsen (2008). Metoder som används för att förebygga psykisk ohälsa hos barn. En nationell inventering. 
  
 20 
  
 Kunskapsstödet erbjuds i form av skrifter med namnen Barn som utsätts för fysiska övergrepp, Ledsna barn, Blyga och ängsliga barn, Barn som utmanar samt Barn som tänker annorlunda. 
  
 71 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Inom ramen för sitt hälsofrämjande uppdrag riktar sig Statens folkhälsoinstitut till skolan t.ex. för att främja psykisk hälsa bland barn och unga. Under hösten 2009 genomförde Folkhälsoinstitutet även en omfattande kartläggning av barns och ungdomars psykiska hälsa tillsammans med SCB. Varje elev i grundskolans årskurser 6 och 9 fick under lektionstid besvara en enkät om hur de upplevde sin hälsosituation. 
 Folkhälsa 
 Inom området missbruk har Statens folkhälsoinstitut (FHI) sedan 2005 ett regeringsuppdrag att aktivt verka i skolan genom insatser med syfte att förebygga och reducera elevers bruk av alkohol, narkotika, dopningspreparat och tobak. FHI använder alltså skolan som arena för sitt arbete. Det görs inom ramen för preventions- arbetet Skolan förebygger. Insatserna tar sikte på hur skolor ska arbeta med elevhälsa, hur de ska möta föräldrar eller reducera före- komst av mobbning. 
 NASP 
 Nationell prevention av suicid och psykisk ohälsa, NASP vid Karolinska Institutet, är sedan 1995 statens expertorgan för suicid- prevention, men också ett  
 WHO-samarbetscenter. 
 21 
  
 NASP har bland annat gjort en genomgång av olika metoder som riktar sig till föräldrar samt förskola och skola med målet att stärka unga vuxnas psykiska hälsa. 
 22 
  
 Pinocchio-projektet 
  
 Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) projekt Chandler har haft som mål att förbättra arbetet med barn under 12 år vilka riskerar att utveckla ett normbrytande beteende. Normbrytande beteende definieras i den forskningsöversikt SKL lutar sig emot som beteende som på olika sätt bryter mot rådande normer och 
  
 21 
  
 Sedan oktober 2007 är, enligt riksdags- och regeringsbeslut NASP:s verksamhet en del av Karolinska Institutet. Verksamheten är inskriven i Karolinska Institutets regleringsbrev. 
  
 22 
  
 Karolinska Institutet (2003). Rapport kring viktiga åtgärder för att stärka unga vuxnas psykiska hälsa. 
  
 72 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 regler i den miljö individen befinner sig. 
 23  
 Det kan innebära både aggressiva, utagerande beteenden mot andra människor och djur, och  
 icke-aggressiva 
  normbrytande beteenden som att bryta mot föräldrars regler, snatta, stjäla saker och vandalisera. 
 Arbete har bedrivits i team där skola, socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri(BUP) samverkat. Resultaten har samlats i en rapport som vänder sig till de deltagande verksamheterna. 
 Modellområden 
 SKL driver även ett projekt kallat Modellområden under  
 2009–2011 
  där de samverkande parterna skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård strävar efter att tillsammans möta barns och ungdomars psykiska hälsobehov med helhetsinsatser. 
 24  
 Syftet är att synkroni- sera, det vill säga att tillsammans ge insatserna och utveckla natio- nella mått för att mäta barns och ungas psykiska hälsa. SKL vill också eliminera dubbelarbete, flaskhalsar och organisatoriska glapp. Organisationen framhåller att detta kan innebära både minskat mänskligt lidande och att kommuner och landsting använder sina resurser mer effektivt. Modellområdesprojektet utgår från lokala förutsättningar och strävar efter att ta fram praktiskt fungerande modeller för arbets- och samverkansmetoder som ska fungera långsiktigt. 
 Det handlar t.ex. om samverkan mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård som tillsammans ska ge rätt hjälp på rätt nivå. En av grundstenarna är att familj, anhöriga och den unge själv ska ha förmåga att påverka sin situation. 
  
 23 
  
 Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) &height:1031px"  id="img1"/DIVDIV class="dclr"> 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Figur 3 Ansvarsfördelning ur ett rektorsperspektiv 
 75 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Departements- och myndighetsnivå 
 Överst i bilden finns sex olika departement i Regeringskansliet. Ett av dessa, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, upphör vid årsskiftet 2010/2011. Samtliga dessa departement har under sig ett antal statliga myndigheter som agerar mot den lokala nivån på olika sätt. 
 25 
  
 Under Utbildningsdepartementet finns myndigheterna Skol- verket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Barn- och elevombudet (BEO) (som är en del av Skol- inspektionen med självständigt uppdrag) och Centrala studiestöds- nämnden (CSN). Under Finansdepartementet finns Statistiska centralbyrån (SCB). Under Integrations- och jämställdhets- departementet finns myndigheterna Ungdomsstyrelsen och Migra- tionsverket (som även återfinns under Justitiedepartementet). Myndigheterna Rikspolisstyrelsen, Justitieombudsmannen (JO) eller Riksdagens ombudsmän, Diskrimineringsombudsmannen, Brottsförebyggande rådet (Brå) och Brottsoffermyndigheten finns under Justitiedepartementet. Under Socialdepartementet finns myndigheterna Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Barnombuds- mannen, Statens institutionsstyrelsen, Nationell prevention av suicid och psykisk ohälsa vid Karolinska institutet (NASP) och Stiftelsen Allmänna Barnhuset. Under Arbetsmarknads- departementet finns myndigheten Arbetsmiljöverket. 
 Länsnivå 
 Under den statliga myndighetsnivån finns länsnivån och lands- tingen. Landstingen ansvarar bland annat för hälso- och sjukvårds- insatser och för förskolechefen eller rektorn kan detta exempelvis handla om barnhälsovården med barnavårdscentralen (BVC), barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) eller barnhabiliteringen. 
 Kommunal central nivå 
 Den kommunala centrala nivån innehåller ansvarig politisk nämnd. Antalet nämnder kan variera beroende på hur kommunen väljer att organisera sin politiska organisation. Varje nämnd innebär att nya 
  
 25  
 Detta är ingen fullständig förteckning, andra myndigheter finns men de har inte direkt påverkan på rektor eller förskolechefen. 
 76 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 myndighetsgränser uppstår. Detta får konsekvenser för över- lämnande av dokumentation beträffande barn och elever som t.ex. byter skola. I bilden finns flera nämnder beskrivna, Socialnämnd och Russell och fritidsnämnden tillsammans med Utbildnings- nämnden. En rektor vid en skola kan ha flera kontaktytor i sam- verkan och det politiska ansvaret kan vara uppdelat på olika sätt. 
 Verksamhetsnivå 
 På verksamhetsnivån, återgiven längst ned på bilden, finns flera samverkansparter för en rektor. Den vänstra raden visar social- tjänst, polis och BUP. 
 På höger sida finns andra aktörer som en rektor kan ha kontakt med. I egenskap av att vara kommunernas intresseorganisation genomför Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) olika utveck- lingsinsatser som en rektor har anledning att delta i eller följa. Forskningsprojekt vid universitet eller högskolor kan vara intresserade av att genomföra olika undersökningar och tar kontakt med förskolan eller skolan som en intressant arena. Fristående skolor och även kommunala skolor kan överlämna elever eller på annat sätt vara en kontaktyta. 
 Elev och föräldrar 
 Underst i bilden finns huvudpersonerna eleverna och föräldrarna. Förskolans och skolans organisation med olika övergångar inom och mellan olika skolformer har illustrerats med en vågrät kedja av olika hus. Rektors- eller förskolechefens ansvar innebär ett totalt ansvar för en elevs skolgång under den tid eleven går i den förskola och skola som rektorn ansvarar för. Eleven kan ha gått i andra skolor tidigare och ska kanske överlämnas vidare till ytterligare skolor i systemet. Bilden illustrerar att rektorsansvaret för en elev kan vara tillfälligt. Helhetsansvaret vilar enligt utredningens uppfattning på kommunen. 
 Denna bild ger anledning till reflektion. Kan ansvarsfrågorna förtydligas och hur sker samverkan på de olika nivåerna? Till dessa frågor återkommer utredningen. 
 77 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 3.4 
  
 Utbildningssektorn 
  
 Nedan presenteras kort information om förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet. Annan pedagogisk verksamhet benämns i 1985 års skollag som förskoleverksamhet, skolbarns- omsorg, pedagogisk omsorg, öppen förskola och öppen fritids- verksamhet. Presentationen är avsedd att ge en överblick av de olika skolformerna i svensk skola. Samtliga uppgifter är hämtade från Skolverkets lägesbedömning 2010. Det bör poängteras att regionala skillnader och skillnader mellan olika huvudmän före- kommer i förhållande till presenterade uppgifter. 
 För en överblick av svenska skolsystemet se bilden nedan. Bilden tar sin utgångspunkt i 1985 års skollag. 
 26 
  
 Figur 4. Nuvarande utbildningsstruktur 
  
 Källa:  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data. Rapport 349. 
 Nedan presenterade uppgifter kan förstås i relation till SKL:s rapport  
 Bra måste bli bättre. Dagens skola och hur den kan bli bättre. 
  
 SKL redogör för utvecklingen i svensk skola fram till 2009 och lyfter fram att allt fler elever uppnår målen i alla ämnen. Fler elever slutför också sin gymnasieutbildning. Lärartätheten de tio senaste åren har ökat och klasserna i grundskolan har i genomsnitt färre än 24 elever. 
 27 
  
 26 
  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data. Rapport 349. 
  
 27 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting år (2009). Bra måste bli bättre. Dagens skola och hur den kan bli bättre. 
  
 78 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Rapporten kan i sin tur ställas mot Skolverkets information om våren 2010 som visar att resultaten för första gången på fem år sjönk och likaså att andelen behöriga elever till gymnasieskolan är den lägsta sedan 1998. 
 28 
  
 Dessa båda rapporter illustrerar hur svårt det kan var att ge en entydig bild av en komplex verklighet. 
  
 3.4.1 
  
 Förskola och annan pedagogisk verksamhet 
  
 Förskoleverksamhet används som benämning för förskola, peda- gogisk omsorg och öppen förskola. Skolbarnsomsorg är ett samlingsnamn för fritidshem, pedagogisk omsorg och öppen fritidsverksamhet. 2009 var 825 800 barn inskrivna i förskole- verksamhet eller skolbarnsomsorg. 
 29 
  
 I nya skollagen ändras begreppen. Verksamheter som ersätter eller kompletterar förskolan eller fritidshemmet omnämns som annan pedagogisk verksamhet. Annan pedagogisk verksamhet omfattar i nya skollagen öppen förskola, öppen fritidsverksamhet, pedagogisk omsorg och omsorg som erbjuds då förskola och fritidshem inte erbjuds. 
 Förskola 
 82 procent av barn mellan  
 1–5 
  år går i förskola. Det kan jämföras med motsvarande uppgift tio år tidigare då 64 procent av barnen mellan  
 1–5 
  år gick i förskola. 
 Hösten 2009 var det genomsnittliga antalet barn per grupp i förskola 16,8. 55 procent av grupperna bestod av 17 barn eller fler. I 17 procent av förskolorna var grupperna 21 barn eller fler. Samma år var antalet barn per årsarbetare 5,3. 
 Nästan var tredje grupp är en så kallad småbarnsgrupp för barn mellan  
 0–3 
  år. Hälften av dessa småbarnsgrupper hade  
 14–16 
  barn 2009 medan 14 procent innehöll 17 barn eller fler. 
 Av inskrivna barn i förskolan är 19 procent inskrivna i en enskild förskola. Av dessa går 25 procent i föräldrakooperativ och 43 procent i bolagsdriven förskola. 
 30 
  
 28 
  
 Skolverket år (2010). PM – En beskrivning av slutbetygen i grundskolan våren 2010 
  
 29 
  
 Skolverket 2010 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data (2010). 
  
 30 
  
 Skolverket 2010 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data (2010). 
  
 79 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 96 procent av förskolans årsarbetare är utbildade för arbete med barn och 54 procent av dem har pedagogisk högskoleutbildning. 
 31 
  
 Pedagogisk omsorg 
 Pedagogisk omsorg är ett samlingsnamn, där exempelvis familje- daghem ingår, men även flerfamiljslösningar. Begreppet används för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som inte bedrivs i form av förskola, fritidshem, öppen förskola eller öppen fritids- verksamhet. 
 Hösten 2009 fanns 4 350 verksamheter inom ramen för peda- gogisk omsorg. 98 procent av dem var i familjedaghem och 1 procent i flerfamiljslösningar. Hösten 2009 var 22 100 barn inskrivna i pedagogisk omsorg. Det motsvarar 4 procent av alla barn mellan  
 1–5 
  år och 0,5 procent av alla  
 6–9 
  åringar. I pedagogisk omsorg går det i genomsnitt 4, 9 barn per personal och ska ses mot bakgrund av att personalen ofta har ensamt ansvar för barnen i verksamheten. 
 18 procent av den pedagogiska omsorgen bedrivs i enskild regi. 
 32  
 Pedagogisk omsorg är mer vanligt förekommande i glesbygds- kommuner. Av personalen i pedagogisk omsorg har 73 procent utbildning för arbete med barn. 39 procent har barnskötar- utbildning och 30 procent har annan utbildning för arbete med 
 barn. 4 procent har pedagogisk högskoleutbildning. 
 Öppen förskola 
 Öppen förskola erbjuder en gruppverksamhet för barn tillsammans med de besökande vuxna. I öppen förskola är barnen inte inskrivna. 
 Hösten 2009 fanns 472 verksamheter, vilket kan jämföras med 1991 då antalet öppna förskolor var 1 644 stycken. 160 av de öppna förskolorna ingår i en familjecentral. 
 33  
 118 kommuner saknar öppen förskola. 
 2009 var 723 personer anställda i öppen förskola av dessa hade 79 procent pedagogisk högskoleutbildning och 12 procent hade barnskötarutbildning. 
  
 31 
  
 Med pedagogisk högskoleutbildning avses förskollärarutbildning, fritidspedagogutbildning och lärarutbildning. 
  
 32 
  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data. Rapport 349. 
  
 33 
  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data. Rapport 349. 
  
 80 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 69 av de 472 öppna förskolorna drevs under samma år i enskild regi. 
 Fritidshem 
 Skolbarnsomsorg genomförs i form av fritidshem, som är en pedagogisk gruppverksamhet för barn när de inte går i skolan. 80 procent av  
 6–9 
  åringarna och 14 procent av barn mellan  
 10–12 
  år är inskrivna på fritidshem. Hösten 2009 gick 10 procent av barnen i ett fritidshem med fristående huvudman. 
 Det går 36,7 barn per avdelning i fritidshemmen. Personal- tätheten är 20,9 barn per årsarbetare. 3 av 4 årsarbetare i fritids- hemmen har utbildning för arbete med barn. 59 procent av fritids- personalen har pedagogisk högskoleutbildning 
 34 
 , 18 procent har fritidsledarutbildning, utbildning inom social omsorg eller pedagogik. 
 Personal på fritidshem är i många verksamheter också verksamma i skolan. 40 procent av fritidspedagogerna och 17 procent av förskollärarna arbetar även i grundskola och/eller förskoleklass. 
 Öppen fritidsverksamhet 
 Öppen fritidsverksamhet är en öppen verksamhet för barn mellan 10 och 12 år. Barn som går i öppen fritidsverksamhet är inte inskrivna i verksamheten. Hösten 2009 fanns det 640 verksamheter i 69 kommuner. 
 97 av de 640 öppna fritidsverksamheterna drevs i enskild regi. 
  
 3.4.2 
  
 Barn som inte tar del av förskola eller pedagogisk omsorg 
  
 Kunskapen om de barn som inte tar del av förskola eller pedagogisk omsorg är begränsad på nationell nivå. För att få en bättre bild av hur kunskaperna i en kommun ser ut kring dessa barn tog utredningen kontakt med en stadsdel i Stockholms kommun. 
  
 34  
 Förskollärarutbildning, fritidspedagogutbildning eller lärarexamen. 
 81 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Den bild utredningen fick är att man vet hur många barn som finns i stadsdelen. Olika samhällsaktörer har kontakter med dessa barn och deras föräldrar. En viktig kontaktyta är barnhälsovården genom BVC. Det är i stort sett alla barn som besöker BVC. En vanlig väg in i förskola eller annan pedagogisk verksamhet är den öppna förskolan. I stadsdelen finns två öppna förskolor som hade 15 000 besök respektive 5 000 besök per år. 
 35  
 Antalet besök registreras men stadsdelen vet inte vilka barn som tar del av verksamheten. När barnet närmar sig förskoleåldern är det vanligaste och mest efterfrågade alternativet förskola men det finns också familjedaghem. I stadsdelen drevs dessa inte av kommunen. Antalet vårdnadsbidrag i stadsdelen uppgår till 110 stycken per månad. I stadsdelen var denna siffra förhållandevis konstant, antalet varken ökade eller minskade. Vårdnadsbidraget ger indika- tioner om en förälder med vårdnadsbidrag, det faktiska antalet barn som föräldern har hand om saknas det däremot kunskap om. 
 För de familjer som har kontakter med socialtjänsten finns kunskapen om barnen och deras behov av pedagogisk verksamhet. 
 Barn som bedöms ha ett eget behov av förskola på grund av fysiska, psykiska eller av andra skäl eller barn som har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt ska erbjudas plats i förskola. 
 36 
  
 En slutsats av denna begränsade undersökning är att om familjer har kontakter med exempelvis öppen förskola, socialtjänst eller BVC finns möjligheter att barn som har behov av pedagogiskt stöd också får detta. Kunskapen om hur barn har det i andra familjer är starkt begränsad och mycket svår att uttala sig om. 
  
 3.4.3 
  
 Förskoleklassen 
  
 95 procent av alla sexåringar går i förskoleklass, varav 9 procent av dem går i en förskoleklass som drivs av fristående huvudman eller i enskild regi. 
 I förskoleklassen går det 6, 3 årsarbetare per 100 elever. Andelen årsarbetare med pedagogisk högskoleexamen var närmare 84 procent. 
 37 
  
 35 
  
 Det förhållandevis låga antalet besök i den ena öppna förskolan förklaras av att det skedde ett lokalbyte. 
  
 36 
  
 8 kap. 7 § Nya skollagen (2010: 800) 
  
 37 
  
 Skolverket 2010 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data Rapport 349 
  
 82 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 3.4.4 
  
 Grundskola 
  
 Hösten 2009 fanns det 4 660 grundskolor. Av dessa var 709 grund- skolor som drevs i enskild regi. 11 procent av eleverna går i fristående skolor, vilket kan jämföras med storstadskommunerna 
 38  
 där en femtedel av eleverna går i fristående skolor. I 32 kommuner går inte några elever i fristående skolor. Det kan ställas i relation till att flera grundskolor har under 100 elever varav mer än hälften av de fristående skolorna har färre än 100 elever. 
 Hösten 2009 var 88, 8 procent av avgående niondeklassare behöriga till gymnasieskolan. Av elever med en högskoleutbildad förälder var 95 procent behöriga till gymnasieskolan. Av elever som föddes utomlands hade 53 procent behörighet till gymnasieskolan. Av 18 500 elever som föddes utomlands hade 5 200 invandrat efter skolstart. 
 87 procent av årsarbetarna hade pedagogisk högskoleexamen. 
 39  
 Lärartätheten i kommunerna varierade mellan 7,1 till 11, 6 per 100 elever. I de fristående skolorna var lärartätheten 7, 6. 
 40 
  
 3.4.5 
  
 Obligatorisk särskola och specialskola 
  
 År 2009 gick 1, 4 procent av eleverna i grundskolan i obligatorisk särskola, vilket motsvarar 12 700 elever. Av dessa var 20 procent integrerade i grundskolan. Två tredjedelar av eleverna gick i grundsärskolan och en tredjedel gick i träningsskolan. År 2009/ 2010 fanns 685 kommunala grundsärskolor, en bedrevs av lands- tinget och 36 särskolor bedrevs i enskild regi. Antal lärare med pedagogisk högskoleexamen (omräknat till heltidstjänster) var 87,9 procent. 
 Barn och ungdomar som är döva eller har en hörselnedsättning och som inte kan gå i grundskola får utbildning vid specialskola. Utbildning vid specialskola omfattade 500 elever läsåret 2009/ 2010. 
 41  
 År 2009/10 hade 81 procent av lärarna pedagogisk högskoleexamen. 
  
 38 
  
 Med storstadskommuner avses Stockholm, Göteborg och Malmö. 
  
 39 
  
 Omräknat till heltidstjänster, Skolverket 2010. 
  
 40 
  
 Skolverket 2010 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data (2010). 
  
 41 
  
 Skolverket 2010 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskrivande data (2010). 
  
 83 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 3.4.6 
  
 Gymnasieskola 
  
 Antalet gymnasieskolor var hösten 2009 976 stycken, vilket kan jämföras med att antalet 2001/02 var 654 stycken. 
 Läsåret 2009/10 studerade 394 800 elever på gymnasieskolan. Det fanns under samma läsår 497 kommunala skolor, 458 fri- stående skolor och 21 landstingskommunala skolor. 22 procent av eleverna studerar på fristående gymnasieskolor, vilket kan jämföras med antalet elever vid fristående skolor i storstadskommuner där nära 45 procent går i fristående gymnasieskolor. En procent av eleverna studerar vid landstingskommunala skolor. 
 31 procent av eleverna i gymnasieskolan läser i en annan kom- mun än hemkommunen. 
 Hösten 2009 var antal lärare per 100 elever 7, 9 stycken. 
 Enligt skolverket får  
 65–69 
  procent av eleverna tre år efter påbörjad gymnasieutbildning ett slutbetyg. Efter fyra år i gymnasieskolan har  
 73–76 
  procent slutbetyg och efter fem år har  
 74–77 
  procent avslutat sin gymnasieutbildning. För elever som börjat sina studier vid IV har 6 procent avslutat sin utbildning inom 3 år,  
 17–21 
  procent har avslutat den inom fyra år och  
 21–25 
  procent har avslutat den inom fem år. Vid redovisning av IV, omfattas även elever som går på ett programinriktat individuellt program (PRIV) och elever som går Invandrarintroduktion (IVIK). 
 6 procent av eleverna som hösten 2008 påbörjade sin gymnasie- utbildning avbröt sina studier under det första året. Av de elever som påbörjat sin gymnasieutbildning på IV hade 29 procent bytt program efter första året. Av de elever som påbörjat sin utbildning på ett nationellt program hade 12 procent bytt program efter ett år. 
 75 procent av lärarna har pedagogisk högskoleexamen. 
 42 
  
 3.4.7 
  
 Gymnasiesärskolan 
  
 Antalet elever i gymnasiesärskola var läsåret 2009/10 9400 elever. Totalt finns 269 gymnasiala särskolor, varav 29 hade kommunal huvudman och 8 drevs i landstingets regi. 
 Närmare 4 procent var integrerade i en gymnasieklass. 5 procent går i en fristående skola. 
 43 
  
 80 procent av personalen hade pedagogisk högskoleutbildning. 
  
 42 
  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010. Del 1 Beskrivande data. Rapport 349. 
  
 43 
  
 Skolverket (2010) Skolverkets lägesbedömning 2010. Del 1 Beskrivande data. Rapport 349. 
  
 84 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 3.4.8 
  
 Stöd i modersmål 
  
 I förskolan är det ovanligt att elever får stöd i sitt modersmål. 18 procent av förskolans barngrupp har annat modersmål än svenska. Av dessa fick 20 procent stöd i sitt modersmål. 
 I pedagogisk omsorg har 6, 7 procent av barnen annat modersmål än svenska och av dessa fick 6 procent modersmålsstöd. Hösten 2009 hade 18 procent i förskoleklassen annat modersmål än svenska och 8 procent fick stöd i sitt modersmål. 
 I grundskolan har 19 procent av eleverna annat modersmål och av dessa fick 53 procent av eleverna modersmålsstöd. 
  
 3.4.9 
  
 Elevhälsan 
  
 Elevhälsan utgör en central funktion i skolan som komplementär resurs till pedagogiken. Den kunskap som i dag finns på nationell nivå om elevhälsan och dess omfattning är begränsad. Skolverkets statistik från 2009 utgår från elevhälsa med kommunal och fristående huvudman. För personal i elevhälsa med kommunal huvudman går det 529 elever per skolsköterska. 
 44  
 Det går 9 603 elever per skolläkare och 728 elever per skolkurator. Motsvarande sätt går det 1 740 elever per skolpsykolog. I fristående grund- och gymnasieskolor går det 436 elever på varje skolsköterska. Det går 2 080 elever per skolläkare. Det går 825 elever per skolkurator och 2 766 elever per skolpsykolog. 
 45 
  
 Det som är viktigt att poängtera i förhållande till presenterade uppgifter, är att det inte ger fördjupad kunskap om vilka profes- sioner som är tillgängliga för vilka årskurser. Vi vet heller inte hur fördelningen ser ut eller vilka skillnader som finns i och mellan olika kommuner. Då tjänsterna i elevhälsan kan vara på deltid eller fördelade på flera skolor kan också detta göra att resultatet blir svårtolkat. Skolverket uppger också att huvudmännen haft svårig- heter med att ange antal årsarbetare. 
 Elevhälsans arbete kommer att beskrivas närmare i kommande kapitel. 
  
 44 
  
 Uppgifterna som presenteras är beräknade på antal elever per årsarbetare. Detta gäller vid presentation av de respektive yrkeskategorierna i elevhälsan i avsnittet. 
  
 45 
  
 I kategorin fristående skolor har även internationella skolor och riksinternat räknats in. 
  
 85 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 3.5 
  
 Lagstiftning av relevans för utredningen 
  
 Nedanstående avsnitt innehåller en kort och översiktlig redo- görelse för lagstiftning av relevans för utredningens problemanalys samt förslag och bedömningar. Framställningen gör inte anspråk på att vara heltäckande utan är begränsad till att på ett kortfattat sätt försöka beskriva lagstiftning av betydelse för tre av utredningens fyra förslagsområden – samverkan, rättssäkerhet och tidiga insat- ser. Hur avgränsningarna närmare har gjorts framgår av inled- ningen till kapitel 3. 
 Rättsläget beskrivs i huvudsak utifrån nu gällande regler. I den mån utredningen ansett det nödvändigt har utredningen dock också kortfattat redogjort för vad kommande ändringar i lag- stiftningen kan innebära. När det gäller lagstiftningen för förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet har utredningen, med något undantag, valt att utgå från nya skollagen. 
  
 3.5.1 
  
 Samverkan 
  
 Inledning 
 I detta avsnitt beskrivs några samverkansbestämmelser. Särskild vikt har i framställningen lagts på de bestämmelser om samverkan som avser barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Texten innehåller också en kortare redogörelse för olika aktörers mål och ansvar för barn och unga eftersom ansvarsgränserna får betydelse vid samverkan. Vidare behandlas sekretess- och tystnads- pliktslagstiftningen i korthet utifrån ett samverkansperspektiv. Slutligen behandlas anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. 
 Det bör redan nu påpekas att SoL till den del den innehåller bestämmelser om socialtjänstens ansvar för barn och unga har varit föremål för en utredning (SOU 2009:68, Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) Betänkande av Barnskyddsutredningen). I den utredningen föreslås en ny lag, lagen om stöd och skydd för barn och unga (LBU). Utredningens lagförslag är under behand- ling. 
 Även lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) har varit föremål för en översyn. Som ett resultat av den utredningen träder en ny lag som ersätter LYHS i kraft den 1 januari 2011 – Patientsäkerhetslagen (2010:654). 
 86 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Patientsäkerhetslagen kommer även att innebära ändringar i annan lagstiftning, bl.a. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. 
 Slutligen trädde nya skollagen i kraft den 1 augusti 2010. 1985 års skollag och ett antal där med sammanhängande författningar upphävdes samtidigt. Nya skollagen kommer dock med undantag av vissa i lagens övergångsbestämmelser införda undantag att till- lämpas på utbildning och annan verksamhet först fr.o.m. den 1 juli 2011. 1985 års skollag och där med sammanhängande författningar gäller därför för utbildning och annan verksamhet till utgången av juni 2011. 
 Barn och unga är allas ansvar 
 Allmänt 
 Det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga måste vara att alla barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden. Förutom det grundläggande ansvar som föräldrarna alltid har, förutsätts att alla berörda myndigheter och andra samhällsorgan tar ett gemensamt ansvar för att uppmärk- samma barn och unga och för att se till att deras behov tillgodoses. Detta gemensamma ansvar blir extra viktigt i relation till de barn och unga som är utsatta eller riskerar att hamna i en utsatt situation i något sammanhang. 
 Socialtjänstens ansvar 
 Socialtjänsten kan sägas vara samhällets yttersta skyddsnät. När hjälp eller stöd från annat håll inte räcker eller barnet eller den unge behöver skydd är det socialtjänstens uppgift att ingripa. 
 I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, slås fast att kom- munen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunens yttersta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som ligger på andra huvudmän. Detta framgår uttryckligen av samma paragraf. 
 Socialnämnden ska enligt 5 kap. 1 § SoL bl.a. verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden och i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga. Att socialnämnden ska verka för respektive främja antyder att 
 87 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 ansvaret för barn och unga är delat med andra samhällsfunktioner och att fråga är om mål för socialtjänstens arbete med barn och unga i utsatta situationer. De övergripande målen kan sägas ge uttryck för att samhället ska stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen och de unga goda uppväxtvillkor. Här fyller förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet samt kultur- och fritidssektorn en viktig roll, men även verksamheter med landstinget som huvudman, såsom mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och barn- och ungdomshabilitering. Samtliga dessa verksamheter påverkar indirekt socialtjänstens roll och uppgifter när det gäller barn och unga som inte får sina behov tillgodosedda. 
 Förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets ansvar 
 Förskolans pedagogiska roll stärks genom nya skollagen och en ny läroplan och innebär bland annat att uppföljning och utvärdering blir en del av förskolans uppdrag. Barns utveckling och lärande ska följas och dokumenteras. Skolan ges med nya skollagen ett tydligare uppdrag. Alla huvudmän måste erbjuda utbildning så att elever ges likvärdiga förutsättningar att nå målen. Alla barn och elever ska ges rätten att utvecklas så långt möjligt utifrån sina egna förutsättningar. Verksamheterna ska utformas så att de ger trygghet och studiero för alla barn och unga. Värdegrundsarbetet och arbetet mot kränkningar betonas. Barn och elever som är i behov av särskilt stöd ska få det. I nya skollagen skärps utred- ningskraven. Rättssäkerheten stärks också genom att en över- klagandemöjlighet införs beträffande beslut om t.ex. åtgärds- program. 
 Skolans åtagande begränsas dock till utbildningssituationen och skolarbetet, vilket är viktigt att understryka. Skolans uppgift är att erbjuda en för eleven fungerande utbildningssituation. Skol- relaterade problem ska hanteras inom skolan. Skolans huvud- uppdrag är kunskaps- och värdegrundsuppdraget och elevens rätt till utbildning gäller under hela skoltiden, även under behandlings- situationer eller i samhällets vård. För de barn och elever utred- ningen avser är det ytterligare uppdrag som behöver prioriteras. För att dessa barns och elevers rätt ska kunna säkerställas krävs att personalen i de verksamheter nya skollagen reglerar kan se och tolka de uttryck för stödbehov och utsatthet som barn och elever 
 88 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 uppvisar och att förskolan och skolan agerar genom att vidta adekvata insatser. Reglerna om anmälningsskyldighet, utrednings- skyldighet och skyldighet att samverka med andra samhällsaktörer utgör därigenom ett viktigt skyddsnät. 
 Elevhälsans ansvar 
 I förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det finnas en elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psyko- logiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. Elever får vid behov anlita elevhälsan för enkla sjukvårdsinsatser. Elevhälsans personal ska komplettera och stötta skolpersonalen (2 kap.  
 25–28 
  §§ nya skollagen). För en närmare redogörelse av elevhälsan och de bestämmelser som reglerar denna se avsnitt 3.5.3 
 Hälso- och sjukvårdens ansvar 
 Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sjukvårdshuvudmännen har alltså ansvaret för den vård som kräver insatser av medicinskt utbildad personal eller av sådan personal i samarbete med annan personal. Utgångspunkten för vårdansvaret är hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. 
 Hälso- och sjukvården och dess personal kommer på olika sätt genom sina verksamhetsområden i kontakt med barn och unga och även barn och unga i utsatta situationer. Barnhälsovården når i stort sett alla barn och unga och har möjlighet att följa deras hälsa, utveckling och övriga förhållanden under lång tid. Dessa verk- samheter kan därför bygga upp ett förtroende i relation till barnet eller den unge och dess vårdnadshavare, men också uppmärksamma om ett barn eller en ung person far illa. Andra verksamheter inom hälso- och sjukvården träffar inte barn eller unga alls, men kan ändå ha att uppmärksamma barns och ungas förhållanden. Ytterligare andra verksamheter möter både barn, unga och vuxna, t.ex. allmän- medicin, akutsjukvården och primärvården. 
 89 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Polisens ansvar 
 Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Polisen ska också lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen (2 § polislagen). Polisen ska också förhålla sig till annan gällande lagstiftning t.ex. brottsbalken och socialtjänstlagen (2001:453). Uppdraget polisen har kan i olika sammanhang aktualiseras även i förhållande till barn och unga i samhället (se t.ex. 3, 12 och 16 §§ polislagen). 
 Samverkansskyldigheten beträffande barn och unga 
 Allmänt 
 Som framgår av redogörelsen ovan har flera av samhällets aktörer ett ansvar för frågor som rör barn och unga. Mandaten är i de flesta fall vida och svåra att avgränsa mot varandra. Detta gäller också i förhållande till barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Lagstiftaren har insett att vissa av samhällets frågor endast kan lösas om flera arbetar tillsammans. Det finns därför ett antal lagbestämmelser som tillkommit för att möjliggöra en samverkan mellan olika samhällsaktörer. Trots existensen av sådana sam- verkansbestämmelser stöter samhällsaktörerna på vissa hinder när de försöker samverka med varandra. 
 Sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser kan sätta gränser för samhällsaktörernas möjligheter att samverka, särskilt i ett enskilt fall. I all samverkan mellan myndigheter och yrkesgrupper är det viktigt att värna om enskilda personers integritet. En samverkan på individnivå är i princip inte möjlig utan den enskildes samtycke. 
 På motsvarande sätt kan de gränsytor som oundvikligen upp- kommer mellan aktörerna leda till problem i samverkansarbetet. 
 Ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser förutsätter att den offentliga sektorn verkar över sektorsgränserna. Konkret kan samverkan betyda allt från att man samarbetar i enskilda ärenden till samordning av olika frågor eller enkla informations- överföringar. Samverkan kräver emellertid att de ingående aktörerna löser tvister kring gränsdragningsfrågor, ansvar, mandat och kompetens. 
 De vanligaste hindren för samverkan som brukar anföras är att man inte har tid att etablera en samverkan, att man ser väldigt olika 
 90 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 på problemet som samverkan ska lösa, att man har för dålig kunskap om varandras ansvar och mandat och slutligen att man är rädd för att samverkan kan innebära en övervältring av kostnads- ansvar, dvs. man vakar över sina egna ekonomiska intressen. 
 Behovet av samverkan för att bl.a. undvika dubbelarbete blir mer uttalat i tider med krympande resurser på olika områden. Detta tillsammans med insikten om att man tillsammans kan uppnå bättre resultat ökar behovet av att utveckla principer för samverkan. För att en välfungerande samverkan ska uppnås är det inte tillräckligt att det i lag finns en skyldighet att samverka, utan detta kräver också att man tydliggör, och är någorlunda enig om vilken ansvarsfördelning som gäller. 
 Trots vissa svårigheter finns det en enighet om att samverkan behövs. Erfarenhetsmässigt vet man också att samverkan leder till kostnadsmedvetenhet, ett bättre utnyttjande av resurser och ökad professionalism och kompetens. 
 Socialtjänsten 
 Socialtjänsten har ett unikt uppdrag och ansvar för barn och unga i utsatta situationer. När det gäller barns och ungas behov så handlar det ofta om förebyggande insatser och insatser där andra samhälls- sektorer har det ansvar, de instrument och den kompetens som behövs. Som exempel på sådana samhällssektorer kan nämnas skola, förskola och hälso- och sjukvård. Ett nära och gemensamt ansvarstagande är nödvändigt när det gäller barn och unga med behov av stöd inom många områden. Socialtjänsten har ett stort behov av samverkan med olika samhällsorgan och organisationer. 
 Av intresse för utredningen är främst den samverkans- bestämmelse som tar sikte på frågor som gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan ska ske med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Samverkan ska ske kring alla barn som på ett eller annat sätt far illa eller riskerar att fara illa och som kan vara i behov av socialtjänstens insatser. Samverkan ska ske även om det inte är klarlagt att ett barn faktiskt far illa, (5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 
 Socialnämnden har enligt samma paragraf i, SoL, ett särskilt lagfäst ansvar för att samverkan kommer till stånd, ett första- handsansvar. Detta kommer till uttryck genom att det i lagtexten anges att nämnden aktivt ska verka för att en samverkan kommer 
 91 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 till stånd. Samverkan enligt bestämmelsen ska ske både på över- gripande nivå och kring individer, men bestämmelsen bryter inte eventuell sekretess. Detta framgår också direkt av lagtexten. 
 Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet 
 Nya skollagen innehåller en bestämmelse om samverkan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa (29 kap. 13 § nya skollagen). Bestämmelsen i nya skollagen är i princip oförändrad i förhållande till 1985 års skollag. Bestämmelsen har dock för- tydligats och det framgår uttryckligen av nya skollagens bestäm- melse att det är både huvudmännen för verksamheten och anställda i verksamheten som på socialnämndens initiativ ska samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Skyldigheten omfattar även enskilt bedriven verksamhet. 
 En erinran om gällande sekretess- och tystnadspliktsbestäm- melser har tagits in i lagen, vilket påminner om att samverkans- skyldigheten inte bryter eventuell sekretess eller tystnadsplikt. 
 Huvudmännen för verksamhet som avses i nya skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet har till skillnad från socialtjänsten inget förstahandsansvar för att en samverkan kommer till stånd. I övrigt är dock skyldigheten att samverka densamma. 
 Hälso- och sjukvården 
 I 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, finns en bestäm- melse som stadgar att hälso- och sjukvården på socialnämndens initiativ beträffande frågor som rör barn som far illa eller löper risk att fara illa ska samverka med samhällsorgan, organisationer och andra berörda. Skyldigheten gäller såväl på individnivå som på övergripande nivå. Bestämmelserna gäller såväl offentligt bedriven vård som den vård som bedrivs i enskild regi. 
 På motsvarande sätt som i Socialtjänstlagen (2001:453) finns en erinran om gällande sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser då samverkansskyldigheten inte bryter eventuell sekretess och tystnadsplikt. Hälso- och sjukvården har till skillnad från social- tjänsten inget förstahandsansvar för att en samverkan kommer till 
 92 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 stånd. I övrigt gäller dock skyldigheten att samverka på samma sätt som för socialtjänsten. En motsvarande bestämmelse finns i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS. Bestämmelsen (2 kap. 1 a § LYHS) gäller för hälso- och sjukvårdens personal. I denna paragraf sägs dock inget om att samverkan ska ske på socialnämndens initiativ. 
 En motsvarande bestämmelse kommer att finnas i 6 kap. 5 § i patientsäkerhetslagen (2010:659) som ersätter LYHS den 1 januari 2011. 
 Polisen 
 Polisen ska enligt 3 § polislagen (1984:387) samverka med andra myndigheter och organisationer vars verksamhet berör polis- verksamheten. Polisen ska enligt samma paragraf fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten. Bestämmelsen möjliggör samverkan på alla samhällsnivåer i fråga om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Bestämmelsen fanns redan när lag- stiftaren år 2003 införde en samverkansskyldighet beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa och något behov av att ändra bestämmelsen ansågs inte föreligga. 
 Sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen 
 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och annan lag- stiftning om sekretess och tystnadsplikt anses i många fall skapa bekymmer på samverkansområdet då regler om samverkan oftast inte bryter den sekretess eller tystnadsplikt som kan gälla inom ett visst område. 
 Sekretess gäller t.ex. mellan olika nämnder i samma kommun, mellan självständiga verksamheter inom samma nämnd, mellan olika kommuner eller stadsdelsnämnder och mellan olika myndig- heter. 
 OSL och annan lagstiftning innehållande sekretess- och tyst- nadspliktsbestämmelser förbjuder i princip utlämnande av person- liga uppgifter utan samtycke från den det gäller. 
 Möjligheterna till samverkan mellan myndigheter och andra samhällsaktörer i enskilda ärenden bygger, med vissa undantag, 
 93 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 alltså i princip alltid på den enskildes, eller om fråga är om underåriga, som huvudregel på vårdnadshavarnas samtycke. 
 Det finns dock vissa undantag och begränsningar i sekretessen och tystnadsplikten som i vissa fall möjliggör samverkan innefat- tande ett uppgiftsutbyte utan eller oavsett samtycke, t.ex. kan en menprövning leda till att vissa uppgifter kan lämnas ut trots att den enskilde vägrat lämna samtycke 
 Ytterst handlar det om en avvägning mellan olika intressen. Intresset av att med mesta möjliga kunskap snabbt kunna se vilken åtgärd som behövs, vari ligger både ett rationaliseringsintresse men också ett intresse av att ge den bästa hjälpen, ställs mot intresset att skydda enskilda personers integritet. 
 Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen 
 Inledning 
 Nedanstående är en kort redogörelse för den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som finns beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Orsaken till att utredningen valt att redogöra för dessa skyldigheter är de problem inom detta område som identifierats i bl.a. kommunstudien. 
 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) 
 Socialnämnden behöver på olika sätt få kännedom om barn som far illa eller riskerar att fara illa för att kunna fullgöra sin uppgift att, beroende på allvarlighetsgraden, förebygga, erbjuda stödinsatser eller ingripa till ett barns skydd. 
 Enligt 14 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, bör var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd anmäla detta till nämnden. 
 Myndigheter vars verksamheter berör barn och ungdom är emellertid enligt andra stycket samma lagrum skyldiga att genast anmäla till nämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även de som är anställda hos en sådan myndig- het. Sådan anmälningsskyldighet gäller också de som är verksamma 
 94 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga. 
 Enligt 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL är myndigheter, befatt- ningshavare och yrkesverksamma som anges i andra stycket samma lag skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. 
 Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten bryter den sekretess som annars hade gällt. 
 I 29 kap. 13 § andra stycket nya skollagen, finns en erinran om skyldigheten att anmäla till socialnämnden. Motsvarande erinran finns i 2 f § andra stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och 3 § andra stycket polislagen (1984:387). 
 Barnskyddsutredningens förslag 
 Barnskyddsutredningen har förslagit vissa förändringar av 14 kap. 1 § SoL om den överförs till LBU. Vissa terminologiska ändringar har föreslagits liksom ett förtydligande av när en anmälan ska göras. Utredningen har också föreslagit att en helt ny möjlighet för anmälaren att begära ett möte i samband med socialnämnden i samband med att anmälan görs. Denna möjlighet är enligt förslaget inte utan undantag. Slutligen har utredningen också förslagit att anmälaren på begäran ska ha rätt till information om beslutet att inleda eller inte inleda en utredning. Förslagen är under beredning. 
  
 3.5.2 
  
 Tillsyn, statlig kvalitetsgranskning 
  
 och nationell uppföljning och utvärdering 
 Inledning 
 Nedanstående avsnitt är en kort redogörelse för de regler om tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering som finns i 26 kap. nya skollagen och de roller som Skolverket och Skolinspektionen har. 
 I 26 kap. nya skollagen finns bestämmelser om tillsyn, ingri- panden vid tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell upp- följning och utvärdering (26 kap. 1 § nya skollagen). Utredningen kommer inte här att gå in på kommunens tillsynsansvar eller de bestämmelser som reglerar vilka befogenheter tillsynsfunktionerna har. 
 95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Allmänt 
 Verksamheten inom skolväsendet är decentraliserad till kommuner och enskilda huvudmän och bygger på principen om mål- och resultatstyrning. I ett sådant system krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering, granskning och tillsyn. En likvärdig verk- samhet enligt nya skollagen kräver att rättssäkerheten och kvali- teten kan säkerställas. För barn och elever är det viktigt att brister tidigt uppmärksammas. 
 Tillsyn 
 Begreppet tillsyn 
 Med tillsyn avses i nya skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 § nya skollagen). 
 Tillsynens omfattning 
 Skolinspektionen har tillsyn över 
  
 - 
  
 skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt nya skollagen, 
  
 - 
  
 utbildning som avses i 29 kap. 17 § nya skollagen, 
  
 - 
  
 hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ och 29 kap. 9 § nya skollagen och 
  
 - 
  
 hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 26 kap. 4 §. Detta framgår av 26 kap. 3 § nya skollagen. 
  
 Skolinspektionen har inte tillsynsansvaret om tillsynen enligt ovan är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet (26 kap. 3 § sista stycket nya skollagen). 
 Tillsynen omfattar alltså, utöver tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan verksamhet enligt nya skol- lagen, tillsyn över hur kommunen fullgör sitt ansvar för att se till 
 96 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning samt kommunens handläggning av frågor som rör fullgörande av skolplikten på annat sätt. Myndigheten ska också ha tillsyn över hur hemkommunen informerar sig om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt 20 år är sysselsatta i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. 
 Förebyggande åtgärder 
 Tillsynsmyndigheten ska inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § nya skollagen). 
 Tillsynens främsta uppgift är att verka förebyggande. Normalt bör därför tillsynsmyndigheten kunna ge råd och vägledning med stöd av de regler som styr verksamheten för att ge huvudmannen möjlighet att frivilligt avhjälpa bristerna. 
 Statlig kvalitetsgranskning 
 Enligt 26 kap. 19 § nya skollagen ska Skolinspektionen granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under en tillsyn av en kommun enligt detta kapitel. 
 Inriktningen 
 Av 26 kap. 20 § nya skollagen framgår att granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhåll- ande till mål och andra riktlinjer. 
 Nationell uppföljning och utvärdering 
 Skolverket ska enligt 26 kap. 24 § nya skollagen på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under skolinspektionens tillsyn enligt nya skollagen och annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. nya skollagen och som anordnas av enskild. 
 97 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 3.5.3 
  
 Elevhälsan 
  
 Inledning 
 Nedanstående är en kort redogörelse för reglerna i nya skollagen avseende den s.k. samlade elevhälsan. Avsnittet är också tänkt att försöka beskriva vad elevhälsa är och vad som ingår i begreppet och vad skolans och/eller elevhälsans mål och ansvar är. 
 Avsikten är inte att försöka definiera begreppet elevhälsa eller dess beståndsdelar utan endast att ge en sammanfattande redogörelse för hur begreppet och de ingående delmomenten i olika sammanhang beskrivits. Redogörelsen gör inte på något sätt anspråk på att vara fullständig. 
 Allmänt om elevhälsan 
 Internationella konventioner m.m. 
 Barnkonventionen ger ett barn rätt till utbildning. Utbildning ska ges på grundval av lika möjligheter. I detta ligger en rätt till individuellt anpassad undervisning för barn och elever med särskilda behov. Enligt barnkonventionen måste staten vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (artikel 28 e). I artikel 24 ges barnet rätt att få bästa uppnåeliga hälsa och sjukvård och rehabilitering. Detta åtagande får betydelse för skolans hälsoarbete. Konventionen är juridiskt bindande för Sverige som ratificerat den. 
 Enligt Salmancadeklarationen om principer, inriktning och praxis vid undervisning av elever i behov av särskilt stöd betonas att skolorna ska ge plats för alla barn oavsett deras fysiska, intellek- tuella, sociala, emotionella, språkliga eller andra förutsättningar. 
 Salmancadeklarationen bygger på andra dokument utarbetade inom FN. Ett av dessa är FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. I dessa (regel 6) slås fast att staterna ska erkänna principen om lika möjligheter till utbildning för barn och ungdomar med funktionshinder och att den ska vara integrerad med ordinarie utbildning. Specialundervisning kan i vissa fall övervägas. FN:s standardregler är inte bindande, men tanken är att de ändå ska påverka hur olika länder utformar sin handikappolitik genom att vara moraliskt förpliktande. 
 98 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Sverige har även tillträtt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och den är juridiskt bindande i Sverige. Konventionen innebär bl. a. att barn med funktions- nedsättning ska ha rätt till utbildning och få den hjälp de behöver. 
 Skolan och elevhälsan 
 Skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveckling. Lärande och hälsa påverkas på många sätt av samma generella faktorer. Kunskaps- målen betonas mycket tydligt i skolans verksamhet, men skolan har även till uppgift att utveckla en elevs alla möjligheter till ett rikt liv och ge förutsättningar för en god fysisk och psykisk hälsa. Skolan ska uppmärksamma såväl de intellektuella som de praktiska, sinnliga och estetiska aspekterna i arbetet. Ett hälsofrämjande arbete går hand i hand med skolans uppdrag att främja lärande. 
 En lärare har i första hand kompetensen för att utveckla elevernas lärande men eftersom lärandet påverkas av hela den situation eleven befinner sig i kan fokus inte endast ligga på den pedagogiska processen. Lärandet är skolans huvudprocess men för att den ska fungera tillfredställande behövs stöd från andra verksamheter inom skolan. På en skola finns flera olika stödjande processer som bidrar till en fungerande helhet. En sådan process är elevhälsan. 
 Arbetet med elevhälsa bör i stor utsträckning vara förebyggande och ha en hälsofrämjande inriktning i ambition att motverka ohälsa. Elevhälsans fokus ska inte vara hälso- och sjukvårdsinsatser i snäv bemärkelse utan förebyggande och hälsofrämjande insatser i ett bredare perspektiv, även om det också ska vara möjligt för eleverna att få hjälp med enklare sjukvårdsinsatser. 
 Arbetet med elevhälsan förutsätter en hög grad av samverkan mellan elevhälsans personal och övriga personalgrupper samt att det finns kompetens att tillgå för detta arbete. Det är också angeläget att samverkan sker med övrig hälso- och sjukvård samt med socialtjänsten. 
 I det individuellt inriktade arbetet har elevhälsan ett särskilt ansvar för att undanröja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling. De mer generellt inriktade uppgifterna, där elevhälsans medverkan är viktig, rör elevernas arbetsmiljö, skolans värdegrund som t.ex. arbetet mot kränkande behandling och undervisning om 
 99 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 tobak, alkohol och andra droger och övrig livsstilsrelaterad ohälsa, jämställdhet samt sex- och samlevnadsundervisning m.m. Elev- hälsan har ett särskilt ansvar för att bevaka att skolan bidrar till att skapa goda och trygga uppväxtvillkor. 
 Elevhälsoarbetet i skolan ska skapa en arbetsmiljö som främjar lärande hos alla elever. Elevhälsans personal tillsammans med övrig skolpersonal ska samverka kring arbetsmiljön och andra frågor som skolor har att hantera. 
 Elevhälsan i lagen 
 Allmänt 
 Elevhälsan är ett nytt brett verksamhetsområde inom skolan och infördes i lag genom nya skollagen. Elevhälsa handlar om att främja hälsa hos alla elever men ha fokus på elever som är i behov av stöd och hjälp för sitt lärande. 
 Elevhälsan omfattar enligt nya skollagens lydelse medicinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. I en samlad elevhälsa bör alltså i princip ingå det som förr benämndes skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser. 
 Reglerna om elevhälsa finns i 2 kap.  
 25–28 
  §§ i nya skollagen. I 2 kap.  
 25–26 
  §§ nya skollagen regleras elevhälsans omfattning. Bestämmelsen i 2 kap. 26 § nya skollagen riktar sig till huvudmannen för kommunal vuxenutbildning och är inte av intresse för utredningen. S.k. hälsobesök regleras i 2 kap. 27 § nya skollagen och i 2 kap. 28 § nya skollagen regleras enkla sjuk- vårdsinsatser. Det bör återigen betonas att nya skollagen trätt i kraft, men ännu inte börjat tillämpas. 
 Elevhälsans omfattning 
 För elever i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, same- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska det finnas elev- hälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psyko- sociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas (2 kap. 25 § nya skollagen). 
 100 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Elevhälsan som införts i nya skollagen har i förarbetena beskrivits som en samlad elevhälsa. I den samlade elevhälsan ingår skolhälsovård, elevvård och specialpedagogiska insatser. 
 Förskolan omfattas inte av elevhälsan. Som skäl för detta anfördes att bl.a. barnavårdscentralerna (BVC) har ett ansvar för barn i förskoleåldern, varför det inte ansågs lämpligt eller nödvändigt att ålägga huvudmannen för förskolan ett ansvar för att anordna elevhälsa. 
 Skolhälsovården – elevhälsans medicinska del 
 Skolhälsovården är det begrepp som i dag används för att beteckna den medicinska delen av skolans elevvård och är en integrerad del av denna. Skolhälsovården har i flera sammanhang beskrivits som elevernas företagshälsovård. Det har då också påpekats att den bör ges i nära anslutning till elevernas arbetsplats och av personal med kännedom om den aktuella arbetsmiljön, dvs. såväl skolans innehåll och verksamhet som den aktuella skolans miljö och inre arbete. 
 Begreppet skolhälsovård får genom nya skollagen anses ha vidgats. Det har ersatts av uttrycket elevhälsans medicinska insatser enligt intentionerna i propositionen Hälsa, lärande och trygghet (prop. 2001/02:14). Liksom skolhälsovården ska dock de medicinska insatserna inom elevhälsan följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa samt verka för sunda levnadsvanor. 
 Skolhälsovård är en gren dels inom den allmänna hälso- och sjukvården, dels inom skolan. Detta innebär att grenen omfattas av två regelsystem. Även efter det att nya skollagen börjar tillämpas ska motsvarigheten till skollagens skolhälsovård anses utgöra en självständig verksamhetsgren i förhållande till övriga elevhälsan och den särskilda elevstödjande verksamheten i övrigt. 
 Hälsobesök 
 I 1985 års skollag finns bestämmelser om tvångsvisa under- sökningar inom skolhälsovården i vissa fall och även om särskilda undersökningar föranledda av elevers funktionsnedsättning. Dessa bestämmelser har tagits bort i nya skollagen. Orsaken var dels att behovet av obligatoriska undersökningar ansågs täckt av annan 
 101 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 hälso- och sjukvårdslagstiftning, dels att det i dag inte finns något direkt behov av någon av dessa undersökningsformer. 
 I nya skollagen införs ett nytt och modernare begrepp – hälso- besök – som ersättning för det tidigare begreppet hälsokontroll. Orsaken till att det ansågs nödvändigt att byta benämning var att ordet hälsobesök bättre förmedlade syftena bakom elevhälsan. (2 kap. 27 § nya skollagen). 
 Enkla sjukvårdsinsatser 
 Med enklare sjukvårdsinsatser avses t.ex. omplåstring eller preli- minära bedömningar vid smärre olyckor under utbildningsmoment eller akut sjukdom (2 kap. 28 §). 
 Elevvård – psykologiska, psykosociala och sociala insatser 
 Med det som inom 1985 års skollags tillämpningsområde kallas elevvård avses en rad insatser på olika områden i syfte att stödja elevers utveckling. Begreppet får också delvis utifrån lokala förhål- landen en lokal innebörd. Begreppet elevvård definieras inte i 1985 års skollag. Flera av elevvårdens beståndsdelar är inte reglerade. Detta gäller de omvårdande, sociala och psykologiska insatser som kuratorer, skolpsykologer och andra utför. 
 Begreppet elevvård har flera betydelser. Det syftar dels på de insatser som lärare och andra i skolan gör för elever i behov av särskilt stöd, dels de särskilda yrkeskategorierna skolkurator och skolpsykolog och ibland båda dessa och skolhälsovården. 
 I mer avgränsad mening avses skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilda eleven. Vidare avses de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med svårigheter som ändå uppstår. 
 I läroplan för grundskolan 1969 (Lgr 69) finns en definition av elevvård. Troligen beskriver den definitionen även i dag vad många menar att elevvård var eller är. 
 Allmänt innebär elevvård att skolan ska söka hjälpa varje elev att lära känna sig själv, att på egen hand bilda sig en uppfattning om de uppgifter, som skola och samhälle ställer, att komma till rätta med personliga problem och så långt möjligt utveckla sina olika egenskaper. I denna mening är alltså elevvård inte enbart särskilda anordningar eller åtgärder som skolan kan tillgripa när svårigheter av skilda slag 
 102 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 uppträder. Det är snarare fråga om den anda och de arbetsformer, som allmänt bör prägla det dagliga arbetet i skolan. 
 I mer avgränsad mening innefattar elevvården skolans strävanden att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde. I de fall sådana situationer ändå uppstår, omfattar den därjämte mera speciella åtgärder i avsikt att komma till rätta med skolsvårigheterna. 
 I Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet 1994 (Lpo 94) anges att rektor har ett särskilt ansvar för att utbildningen och elevvårdsverksamheten utformas så att elever får det särskilda stöd och den särskilda hjälp de behöver. I den läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) som kommer att tillämpas fr. o . m. den 1 juli 2011 anges istället att rektor har ett särskilt ansvar för att undervisning och elevhälsans verksamhet utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver. Ändringen är alltså marginell. 
 Läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94) säger i stället att rektor har ett särskilt ansvar för att undervisning, elevvårds- och syoverksamhet utformas så att elever som behöver särskilt stöd och hjälp får detta. Arbetet med att ta fram någon ny läroplan för de frivilliga skolformerna har ännu inte initierats. 
 I skolformsförordningar som anknyter till 1985 års skollag föreskrivs att det skall finnas en elevvårdskonferens. 
 Begreppet elevvård används inte i nya skollagen. Regleringen av elevvårdskonferenser har upphört och ersatts av en utrednings- skyldighet när en elev är i behov av ett särskilt stöd. 
 När nya skollagen börjar tillämpas är det rektor som har ansvaret för att stödåtgärder beslutas i ett åtgärdsprogram. Det ska finnas rutiner för samråd i dessa frågor men hur detta ska gå till har man inte lagstiftat om. Det är skolhuvudmannen som ska organi- sera samråd, konferenser eller liknande för att skapa ett forum för samråd. 
 Specialpedagogiska insatser 
 När det gäller det fokus elevhälsan ska ha på elever som är i behov av hjälp och stöd för sitt lärande är skolans specialpedagogiska kompetens som omfattar särskilda kunskaper om barn och ung- domars lärande utifrån olika forskningsfält extra viktig. 
 103 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Den specialpedagogiska verksamheten bör bedrivas i interaktion med den övriga pedagogiska verksamheten och ska vara ett kvalifi- cerat komplement när den pedagogisk verksamheten inte räcker. Den specialpedagogiska insatsen behövs för att se till att varje elev utifrån sina förutsättningar får det utbyte av skolan som han eller hon har rätt till. 
 En specialpedagog bör förutom att undervisa även ha kompetens att arbeta med handledning, rådgivning, uppföljning eller utvärdering och skolutveckling. 
 Behov av särskilt stöd samt utrednings- och samrådsskyldighet 
 Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkom- mer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. 
 Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Kontakterna måste ske med beaktande av gällande sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser. Med att samråd är uppenbart obehövligt avses exempelvis det fallet att behovet avser rent pedagogiska insatser (3 kap. 8 § nya skollagen). 
 Bestämmelserna om särskilt stöd gäller utifrån vad som här är av intresse inte för förskolan. Orsaken till detta är att målen i för- skolan inte avser individuella barns prestationer utan verksam- hetens kvalitetsutveckling. Även i förskolan finns dock en skyldig- het att ge barn särskilt stöd. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd deras speciella behov kräver. Det är förskolechefen som ska se till att ett barn ges ett sådant stöd om det genom uppgifter från förskolans personal, ett barn eller barnets vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att ett barn är i behov av särskilt stöd. Barn ska ges särskilt stöd i den omfattning och på det sätt som behövs för att barnet ska ha möjlighet att utvecklas och lära enligt läroplanen. 
 104 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 Elevhälsans personal 
 För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses (2 kap. 25 § nya skollagen). 
 När det gäller personal med specialpedagogisk kompetens är tanken att denna personalkategori utifrån de uppgifter som finns om en elevs hälsa, sociala situation etc. ska kunna bedöma och planera hur elevens problem bäst ska bemötas i undervisningen. 
 Tillgång till specialpedagogisk kompetens syftar inte enbart på personer med specialpedagogisk utbildning utan även på t.ex. speciallärare eller en skolledare med ett särskilt ansvar för specialpedagogiska insatser på skolan. 
 Personalen som finns för elevhälsans insatser ska ha adekvat utbildning, som svarar mot elevernas behov av insatser. För att tillse detta har man i nya skollagen infört ytterligare yrkes- kategorier inom elevhälsan. Förutom skolläkare och skolsköterska, som även bör ha folkhälsovetenskaplig kompetens, ska det även finnas psykolog och kurator. Medicinsk, psykologisk och psyko- social kompetens syftar på dessa yrkesgrupper (2 kap. 25 § nya skollagen). 
 Genom att räkna upp de personalkategorier som ska finnas tillgängliga ska tillses att det finns tillgång till den kompetens elevhälsan kräver för att eleverna ska få det stöd de behöver. Genom att reglera kompetensen ställs också krav på att personalen som avses har adekvat utbildning. 
 Huvudmannen avgör själv omfattningen av och inriktningen på personalens sammansättning och kompetens utifrån lokala behov och förutsättningar. Huvudmannen kan själv anställa personalen eller ordna det på annat sätt. 
 Den medicinska personalens särställning 
 Skolläkare och skolsköterska har en särställning i skolpersonalen. Deras verksamhet regleras i flera avseenden på annat sätt och i andra författningar än skolan i övrigt. Socialstyrelsen har tillsyn inte bara över den medicinska delen av elevhälsan, tidigare skol- hälsovården, utan även över dess personal. 
 105 
  
 Bakgrund och nuläge 
  
 SOU 2010:95 
  
 Skolläkare och skolsköterska ska uppfylla vissa behörighetskrav och har ett särskilt yrkesansvar. De bär själva ansvaret för hur de fullgör sina yrkesuppgifter. Genom hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, och Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd omfattas den medicinska delen av elevhälsan också av ett särskilt kvalitetssäkringssystem under vårdgivarens och dennes verksamhetschefs ansvar. Bestämmelser inom hälso- och sjukvården om utförande, dokumentation och kvalitetsarbete gäller. 
 Skolläkare och skolsköterskan är emellertid också en del av skolväsendet och omfattas därmed även av det regelsystem som finns för skolan. 
 Tillsyn 
 Inom tillsynen av elevhälsan finns mer än en tillsynsmyndighet. I sådana situationer är det viktigt att tillsynsmyndigheterna sam- verkar i tillsynsfrågorna över tillsynsobjektet. 
 Den del av elevhälsans personal som är hälso- och sjuk- vårdspersonal står under Socialstyrelsens tillsyn i yrkesutövningen. Det som tidigare kallades skolhälsovården är en gren av hälso- och sjukvården. 
 För denna verksamhet gäller den allmänna sjukvårds- lagstiftningen och Socialstyrelsens allmänna råd. Socialstyrelsen har befogenhet att meddela föreskrifter och allmänna råd om det som tidigare kallades skolhälsovård. I förarbetena till nya skollagen föreslogs ingen ändring i dessa avseenden. 
 Skolhälsovården regleras, såsom varandes en del av skolan, även i skollagstiftningen. I denna ges bestämmelser om vilka som omfattas av skolhälsovården och vilken uppgift den har. 
 Den del av elevhälsan som avser specialpedagogiska insatser utövar i stället liksom enligt 1985 års skollag Skolinspektionen tillsyn över. Tillsynsreglerna finns i 26 kap. nya skollagen, se avsnitt 3.5.2. 
 106 
  
 4 
  
 Hur arbetar förskola, 
  
 skola och annan pedagogisk verksamhet med de barn 
 och elever som utredningen rör? 
 Inledning 
 Kapitel 4 består av två delar. Den första redovisar resultatet från den intervjustudie i åtta kommuner som genomförts. Den andra delen redovisar andra källor som kompletterar kommunstudien och belyser hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet arbetar med de barn och elever utredningen rör. 
  
 4.1 
  
 Kommunstudien 
  
 Redovisningen inleds med hur ansvariga för verksamheten ser på sitt uppdrag i förhållande till de barn och elever utredningen fokuserar. Andra frågor de besvarar är vilka hinder respektive framgångsfaktorer de ser samt hur de bedömer stödet från den nationella nivån. 
 För andra grupper som intervjuats som står närmare verksam- heten i förskola och skola samt elevhälsa besvaras även frågor om hur arbetet konkret bedrivs. En samlad beskrivning av hur förskola och skola samverkar med olika samhällsaktörer finns i kapitel 5. 
 De bilder av hinder och framgångsfaktorer som ges av både ansvariga och pedagogisk personal är samstämmiga. Exempelvis gäller det synen på samverkan både som ett hinder och en fram- gångsfaktor. Föräldrarnas viktiga roll för framgång i arbetet lyfts också fram av alla grupper. För att göra beskrivningarna och de personer utredningen mött i intervjusituationer rättvisa finns ett 
 107 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 antal citat i texten. De är inte språkligt bearbetade utan tagna från de samtal som förts för att ge tydlighet. 
  
 4.1.1 
  
 Hur ser ansvariga och verksamma på uppdraget? 
  
 Ansvariga politiker 
 I kommunstudien genomfördes intervjuer med ansvariga politiker och förvaltningschef. I några intervjuer ingick även verksam- hetschefer. Intervjuerna av politiker genomfördes med presidiet för ansvariga nämnder för att ge både majoritet och opposition tillfälle att ge sin syn. I någon kommun lämnade politiker återbud vilket fick till följd att intervjun genomfördes med endast majoritetens företrädare. Oftast var förvaltningschefen närvarande när politi- kerna intervjuades. 
 Kommunerna uppvisade skillnader i nämndorganisation. Skillnaderna avsåg bland annat gymnasieskolans placering i politisk nämnd där ansvaret antingen kunde vara kopplat till grundskolan eller mot vuxenutbildning och arbetsmarknadsfrågor. I en av kom- munerna fanns ingen gymnasieskola men ansvarig politisk nivå deltog i gymnasiesamverkan med andra kommuner. Det fanns också exempel på att individ- och familjeomsorgen fanns i samma nämnd som utbildningsfrågorna. Skillnader fanns även i förvalt- ningsstruktur. I några kommuner betjänades nämnderna av en förvaltning med en chef, i andra var förvaltningen uppdelad. 
 Hur ser politiker på sitt uppdrag? 
 Politikers uppdrag gällande just de barn och elever utredningen rör hänger samman med andra generella frågor inom ansvarsområdet. Dessa frågor behandlas i kommunen tillsammans med annan verksamhet. Det finns emellertid i materialet särskilda beslut och prioriteringar som gäller utredningens frågeområde. Dessa kom- menteras särskilt. 
 Uppdraget på politisk nivå är att skapa och ge förutsättningar för verksamheten – sätta mål, följa upp att de genomförs, genom budgetbeslut ge ekonomiska förutsättningar och uttrycka priori- teringar. En samfälld uppfattning bland politiker oavsett politisk tillhörighet var att arbetet kring och ansvaret för de barn och elever som hör till utredningens målgrupp inte i sig är någon 
 108 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 partiskiljande fråga. Samtliga politiker såg detta område som en prioriterad och viktig fråga. Det finns en samsyn men under intervjuerna togs exempel upp på frågor som lett till diskussion och ibland även till olika ställningstaganden mellan partierna. Några exempel på detta var frågan om att prioritera resultatuppföljning i syfte att fånga upp problem och därigenom kunna sätta in åtgärder tidigt. Skillnader finns i synsätt på om det är lämpligt och i så fall från vilka åldrar. Synen på särskilda undervisningsgrupper ställt mot ett helt inkluderande arbetssätt där sådana mindre grupper inte ska förekomma kunde också skilja. Utformning av resursfördel- ningssystem var också exempel på en fråga med politiska skiljelinjer där exempelvis frågan om kompensation för bristande socio- ekonomiska förhållanden var ett diskussionsämne på politisk nivå. I flera av intervjuerna framkom att politiska beslut kunde innehålla prioriteringar eller styrsignaler om pedagogiska förhållningssätt parallellt med beslut om finansiering av verksamheten. 
 Resursfördelning och budgetstyrning tog alla politiker upp som tydliga uttryck för den roll politiker har. Prioriteringar blir tydliga. Exempel på prioriteringar med relevans för utredningen redo- visades. I en kommun hade man reserverat medel under tre år för att genomföra en särskild satsning på elevhälsan. Det innebar att den osäkerhet som uppstår med ettåriga budgetbeslut eliminerades och att beslutet togs i politisk enighet. Beslutet innebar också att elevhälsan centraliserades under en verksamhetschef och att rekto- rerna i denna kommun inte kunde förfoga över besluten om elev- hälsan lokalt. Utredningen mötte denna form av organisations- förändring i flera av de undersökta kommunerna. Andra uttryck för politiska prioriteringar är att det i flera av kommunerna fanns familjecentraler, öppen förskola och centrala samverkansorganisa- tioner och utvecklingsarbete, ibland med forskarstöd. Modersmåls- satsningar och språkutveckling för barn i låg ålder var också priori- terade områden i flera kommuner. Tidiga upptäckter och insatser, exempelvis redan i förskoleåldern, prioriterades i flera kommuner. Elevhälsans kompetens ställdes där till förfogande för observa- tioner och handledning. Tidiga insatser definierades i en kommun som år tre i grundskolan. Majoriteten av kommunerna definierade dem som insatser i förskoleåldern. I en kommun fanns politiskt beslut på att verksamheterna ska använda evidensbaserade metoder i arbetet mot kränkningar. Det fanns även exempel på prioriterade insatser för elever i familjehem eller HVB. 
 109 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Gränsdragningen mellan politiker och tjänstemän uppfattades som viktig att upprätthålla. 
 Politiker utför inte och går inte in på områden där professionen ska genomföra sitt uppdrag. 
 Politiker i intervjuerna talade mycket om samverkan mellan olika förvaltningar och även hälso- och sjukvården. Att främja sam- verkan såg de som ett uppdrag för den politiska nivån och de hade också genom olika beslut främjat sådan samverkan. Flera av kommunerna i studien deltar i Modellområdesprojektet som syftar till att effektivisera samverkan kring psykisk hälsa. 
  
 1  
  
 I en kommun hade man valt att organisera delar av socialtjänsten (individ- och familjeomsorgen) tillsammans med utbildningsfrågorna. Det var ett uttryck för att stärka insatserna kring de barn som många gånger finns i båda verksamheterna. 
 På fråga om kommunpolitikerna hade samarbete med lands- tingspolitiker i dessa frågor var svaren varierande. En del hade kontakter inom den egna partiorganisationen. Andra hade inga alls medan vissa politiker hade uppdrag också i landstinget. Ett intryck utredningen fick var att de politiska kontakterna med kollegorna i landstinget var sparsamma och knappast förekom alls i de frågor kommunpolitikerna är ansvariga för i kommunen. 
 Finns det hinder i arbetet med de barn och elever utredningen rör? 
 De politiker som tog upp att det fanns hinder gjorde det utifrån erfarenheter av att själva i den egna kommun ha initierat både utveckling och samverkan. Många av de problem de sett hade också lett till beslut och prioriteringar syftande till att minska problemen. Typexempel på åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med problemen var följande. 
  
 Öppen förskola och familjecentral finansieras för att kunna fånga upp de barn som inte går i förskola eller annan pedagogisk verksamhet. 
  
 Ett centralt frånvaroregister utvecklas för att kunna följa upp frånvaro. 
  
 1  
 Sveriges Kommuner och Landstings Modellområdesprojekt 
 110 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 En skoljuridisk kurs ges till samtliga rektorer för att stärka en korrekt myndighetsutövning 
  
 Prioriteringar av insatser i låga åldrar syftande till göra tidiga upptäckter och insatser. Anslagen till förskola och grundskola förstärks i förhållande till gymnasieskolan. 
  
 Listan kunde göras mycket lång. I dessa kommuner har politiker och tjänstemän på alla nivåer arbetat med utveckling. De är ett positivt urval kommuner och många av dessa kommuners utveck- lingsinsatser är välkända nationellt. 
 Finns det då hinder kvar och vilka är de i så fall? En slående iakttagelse är att de hinder som finns kvar rör frågor som kom- munen och /eller förvaltningen inte kan hantera självständigt. Sam- verkansfrågor kring socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) är sådana exempel. 
 Hur ska vi hitta barnen så att vi inte jobbar parallellt från olika håll med dem? Måste finnas en bättre samverkan kring barnet. 
 Ett annat exempel är svårigheter i samverkan med vissa föräldrar: 
 Samarbetet med föräldrar, barnen far illa men föräldrarna vill inte vara med. 
 Resurser är ett problem i den meningen att det är en bristvara som det råder konkurrens om mellan olika intressen i kommunen. 
 Tröttsamheten i att man styrs av årsbudget. Man vet inte hur skatteintäkterna ser ut. Önskar en långsiktighet. 
 Några politiker tog också upp samverkansfrågor med andra kommuner, exempelvis kommunalförbund med gymnasieskolan eller med kommuner som själva saknar gymnasieskola. Ett hinder är att kompetensen kring gymnasieskolan inte finns. Grund- skoletänkande räcker inte när det handlar om gymnasiefrågor. Det blir svårt att diskutera det uppföljningsansvar som hemkommunen har om en elev får problem eller behöver stödinsatser under gymnasietiden. Hemkommunen upplever sig ha köpt sig fri från problemet och betalar för en gymnasieplats för en normalelev utan tillkommande kostnader för insatser. Problemen uppfattas som svåra att diskutera och lösa. 
 111 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Vilka är framgångsfaktorerna i arbetet med de barn och unga som utredningen rör? 
 I de åtta kommunerna ingår både små och stora kommuner. En liten kommun ser fördelarna med personkännedom och korta beslutsvägar. Större kommuner i urvalet ser en fördel med att de kan bygga upp central kompetens, driva utvecklingsprojekt och vara långsiktiga i utvecklingsinsatser. Viktiga framgångsfaktorer är tidiga insatser. Det är en tydlig signal från politiskt håll. Någon nyanserar det till att se tidiga signaler utan att stigmatisera – det handlar om pedagogers inställning och bemötande. 
 Att politiker och förvaltning ger tydliga signaler till verk- samheten är en framgångsfaktor. Det är viktigt med tydliga upp- följningssystem så att politiken kan uppmärksammas snabbt på problem och behov av omprioriteringar. Väl etablerade kontakter med verksamheten och effektiva kontaktvägar behövs i arbetet. 
 En långsiktig hållning och inte tillfälliga organisatoriska lös- ningar skapar framgång. Därför definieras politisk enighet i dessa frågor som en framgångsfaktor. 
 Det är viktigt att lära av andra kommuner, Skolverket skulle här kunna svara för en idébank. 
 Samverkan är en framgångsfaktor., Den behöver prioriteras och ges en effektiv utformning. Många av de besökta kommunerna hade också byggt upp sådana organisationer men trots detta fanns problem. 
 En god uppföljning lyfts fram, t.ex. att frånvarouppgifter rapporteras i nämnden, liksom elevernas måluppfyllelse och ett systematiskt arbete syftande till att ge nämnden information från verksamhetsnivå. Här framhåller politikerna att det är lättare att få denna typ av information från grundskolan. Förskolans verksamhet är svårare att följa upp. Detta gäller även för skolbarnsomsorgen. Politikerna tar även upp kompetensfrågor som en viktig positiv faktor. Det finns också exempel i dessa kommuner på särskilda satsningar för att höja kompetensen. 
 Kunnig personal som kan tolka tidiga tecken och vet vad som ska hända sedan. Sådan personal vågar agera. 
 Kompetensen, ju mer kompetens vi kan stoppa in i organisationen desto bättre. Volym och kvalitet och blandad kompetens. Vi har valt att ha en bred specialpedagogisk kompetens med olika personer med spetskompetens med bredd och djup. 
 112 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Några politiker tar också upp att samverkan med andra bygger på förtroendefulla relationer och att det inte handlar om att värna sina egna resurser. Om initiativ tas i syfte att vältra över kostnader och ansvar på någon annan försvåras samverkan. 
 Samarbete, samarbete och åter samarbete. Mellan nämnder, inom tjänstemannanivån och med föräldrarna. Viktigt att bjuda in även de föräldrar som har problem så de känner sig delaktiga. 
 Hur ser politiker på stödet från den nationella nivån? 
 Politikerna kommenterar frågor som rör Skolverkets, Skolinspek- tionens med Barn- och elevombudet roll samt det nationella ansvaret för lärarutbildningen. 
 Skolinspektionens och Skolverkets nyhetsbrev och rapporter används i likhet med hemsidan. 
 Lärarutbildningen lyfts fram som viktig lokalt, en strategisk fråga för regional utveckling och det finns kontakter med lärar- utbildningen. Men hur förbereder den för tidiga upptäckter och insatser och vad ingår i rektorsutbildningen? Politikerna uttrycker viss oro för att utbildningen inte förbereder för hur lärar- och rektorsrollen ser ut i dag. 
 Under intervjuerna kommer olika synsätt fram om de båda statliga myndigheterna Skolverket och Skolinspektionen och diskussion uppstår bland annat om kraven på dokumentation och de kommande möjligheterna till överklagande av vissa beslut. 
 Hur mycket tid ska man som anställd i skola och förskola lägga på att dokumentera? Det är viktigt med dokumentation, samtidigt som det tar tid som kunde användas till annat. Det finns ett slags synda- bockstänkande från statlig nivå. Det handlar mer om att hänga ut en skola som inte gjort tillräckligt istället för att på ett stödjande sätt komma med goda råd om hur det ska hanteras. 
 Skolan har inte varit van vid att dokumentera. Hur ska man kunna försvara fattade beslut om det inte finns dokumentation? Det skrivna, som förhoppningsvis skrivs i anslutning till det som händer avspeglar mer vad som hände i stunden. En dokumentation ger mycket mindre utrymme för godtycke. 
 Dokumentation tar mycket tid från annat men ses som viktig, det vi ser nu är en tillvänjningssituation. Syftet med dokumentationen behöver klargöras bättre och sekretessfrågorna är viktiga, bra att de utreds. 
 113 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Politikerna kommenterar även frågan om kunskapsstyrning och jämförelser görs mellan skolan och hälso- och sjukvården. 
 Skulle vara väldigt bra om det fanns något som sade vad som är beprövat och inte, som för professionella inom sjukvården. Samma sak skulle finnas för professionella i skolan. Det förutsätter att det finns ett bra vetenskapligt underlag för att kunna säga just detta. 
 Skolan ska bygga på vetenskap och beprövade metoder och vi för- väntar oss att skolan är en kunskapsbaserad verksamhet men vi talar inte om vad professionen ska göra av detta. Sen tror jag att skolan är mer komplicerad än en blindtarmsoperation. Det finns inte bara en metod inom skolan. Kanske att samla beprövade metoder. Skolan är en extremt personberoende verksamhet. 
 Politiker uttrycker stora förhoppningar på vilka svar forskningen kan ge. Samtidigt utgör uttalandet nedan en syn på att utbildning måste ses som en del av en helhet. 
 Jag tycker att det vore bra om det fanns en systematisk forskning inom utbildningsområdet så man vet vad man ska satsa på samhälls- ekonomiskt. 
 En samstämmig uppfattning på politisk nivå är att stöd och råd från nationell nivå gärna tas emot men inte direktiv . 
 Att få stöd med hur ska vi tolka allt det vill ingen myndighet göra, det är frustrerande. Jamen hjälp mig då hur jag ska göra eller borde göra. Men de talar bara om vad som är fel. Det borde vara en dialog, ett samtal eller något så man kan göra något i stället för att vänta ända tills det kraschar och då kommer det en rapport. Man är ju inte särskilt hjälpt av det i verksamheten. Det är mycket enklare att bara kontrol- lera än att ge stöd så man vet hur man ska rätta till det som var fel. 
 Det är alltid en balansgång hur tydligt det ska vara. Om inspektionen kommer och talar om att något är fel då är det ett problem när man inte tydligt vet vad man ska göra för att åtgärda detta. 
 Det jag kan reagera på att man mäter framgångarna i procent. Vad händer med de få procenten som inte är med? 
 De sämsta och bästa skolorna jämförs i media. Och där bidrar ju Skolverket också. Det finns ingenstans man kan gå och läsa om skolor som lyckas att lösa stora problem. 
 Saknar samverkan på nationell nivå inom de här frågorna, mellan departementen, den är sämre än i kommunerna. 
 Jag ser det positivt att Skolinspektionen kommer hit och ger förslag på förbättring. Vi får inte glömma att vi är till för barnen och då är det bra att någon kommer och granskar. 
 114 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Förvaltningschefer och verksamhetschefer 
 I kommunstudien har förvaltningscheferna intervjuats, ibland ensamma, ibland tillsammans med politiker eller med verksamhets- chefer för elevhälsan eller olika skolformer. 
 Förvaltningschefens uppdrag är tydligt och relaterat till den politiska nämnden och fokuserat på genomförandefrågor. Flera av de intervjuade har själva tagit initiativ eller genomfört politiska initiativ på för utredningen relevanta områden, exempelvis när det gäller samverkan eller frågor kopplade till elevhälsans roll och orga- nisering. Samverkansfrågor med socialtjänsten på denna nivå redo- visas inte av någon som ett problem. På Perry är kontakterna förhållandevis problemfria. Samverkansfrågor som gäller lands- tingsnivån är annorlunda och tas upp som ett olöst problem. Relationen mellan elevhälsan och primärvården och BUP och de missuppfattningar som finns beträffande elevhälsans uppdrag är andra problem. Kritik riktas även mot att kommunens skolbudget ska betala för skolhälsovårdens uppdrag som huvudsakligen bestäms av Socialstyrelsen. Denna kritik framförs i de kommuner som kommit förhållandevis långt i att utveckla elevhälsan i den riktning den nya skollagen anger med ett stödjande uppdrag för elever och pedagoger och ett förebyggande arbetssätt. 
 Hinder i arbetet med de barn och elever utredningen rör 
 Ett viktigt hinder i arbetet är kompetens- och resursfrågor i kombi- nation med att uppdraget skolan har är svårare att utföra i dag. Ökningen av psykisk ohälsa, sociala problem, migrationsrelaterade frågor i kombination med ökade krav på att skolan ska klara att hantera stora samhällsproblem innebär svåra utmaningar alternativ oöverstigliga problem som kräver samverkan med andra aktörer för att kunna lösas. 
 En av förvaltningscheferna anser att skolans uppdrag när det gäller de elever utredningen rör är nästintill omöjligt att utföra. Detta sägs i en kommun som satsat mycket på tidiga insatser och en utbyggd elevhälsa. 
 Det är en komplex fråga och lärarens kompetens räcker inte, de är inte rustade för detta uppdrag. 
 115 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Förvaltningscheferna pekar också på att det finns en grupp elever med vårdkrävande insatser kopplade till habilitering och dem finns det system för. Stödet för elever med synliga funktionshinder är tydligt men inte för de med osynliga funktionshinder. Det är de andra eleverna som är problematiska, där man känner att någon borde komma in och hjälpa dem. I skolan vet man inte hur det ska gå till, för man har inte det stödet. Att upptäcka dessa barn är en sak, att veta vilka insatser som är de bästa är en helt annan sak. 
 Det är frustrerande att jobba med de här frågorna och få så lite stöd från den pedagogiska forskningen. Vad har vi för metoder, vad säger forskningen och vad är vårt uppdrag? Det är otydligt och jättesvårt att göra en kartläggning av vem som har ansvaret 
 En verksamhetschef pekar också på att skolan inte får resurser för det faktiska arbete som utförs av skolan med utsatta barn. Där ingår endast barn i behov av särskilt stöd. 
 Om man tänker efter vilka personalen behöver lägga ner mycket tid på så är det ofta utsatta barn och av funktionsnedsättningar så är det ADHD. 
 Förvaltningschefer och verksamhetschefer nämner också som hinder de situationer som uppkommer när skolan inte får med sig föräldrarna i arbetet. Elever som flyttar ofta och problem med överlämnandeinformation aktualiseras av följande citat: 
 Hur ska skolan hantera att det finns föräldrar somvägrar ha kontakt och samarbeta? Och där familjen flyttar så fort det bränner under fötterna? Det fattas en pysparagraf liknande den i nya skollagen om att föräldrarnas samtycke ska kunna kringgås om synnerliga skäl avgör 
 Samverkansproblem finns både med BUP och socialtjänsten och cheferna oroas av hot mot personalen och en anmälningskultur som kan leda till att personalen tvekar att göra anmälningar till socialtjänsten. När det gäller samverkan med BUP kommer i intervjun upp att det finns många barn med traumatiska upplevelser. 
 Vi har barnen dagligen och har skolplikten men hur kan vi stötta dem och vad är andra aktörers roll, det finns exempelvis otydligheter i vilken roll BUP har. Det mångkulturella inslaget i skolan med modersmålsträning och tolkstöd i många situationer kräver mycket mer resurser än vad som avsätts. Otydliga förväntningar finns både hos skolan och socialtjänsten – här behövs det bättre kunskaper. 
 116 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Hur ser framgångsfaktorerna ut för de barn och elever utredningen rör? 
 Förvaltningschefer och verksamhetschefer tar upp föräldrarna som den viktigaste framgångsfaktorn i konkret arbete med barn och elever. Andra faktorer är tillgången till en kompetent och till- gänglig elevhälsa som stöd för pedagogerna i verksamheterna. Tidiga upptäckter och tidiga insatser är prioriterade områden i en majoritet av kommunerna. 
 Samverkan är en framgångsfaktor – det går inte att lösa dessa barn och elevers stödbehov utan hjälp av andra. Kommunen behöver utveckla ett tydligt koncerntänkande – det är en förut- sättning för att kunna arbeta förebyggande. 
 Förvaltningscheferna talar också om vikten av politisk samsyn över partigränser – det ger långsiktighet i insatserna. 
 Hur ser ni på stödet från den nationella nivån? 
 En förvaltningschef påpekar att 
 styrningen från den nationella nivån ser annorlunda ut än den kommunala, mycket mjukare. Det finns exempelvis inga signaler om hur vi använder resurser, mer på förväntat resultat. Så som styrningen ser ut nu har vi stor följsamhet. 
 Förvaltningschefer pekar på att Skolinspektionens verksamhet innebär en ökad nationell närvaro. Tillsynen och granskningen är bra och nödvändig. En vanlig uppfattning är att den nationella nivån är duktig på att säga vad som är fel men inte på att ge stöd för hur man ska göra för att göra rätt. 
 Ibland får man en känsla av att den nationella nivån skuldbelägger den lokala. Skolan ska bära samhällets problem, istället för att se på vårt gemensamma ansvar för det samhälle vi lever i. Skolan ska fixa allt, vi orkar inte med att klara hela problematiken. 
 Flera förvaltningschefer pekar på att kommuner och ofta enskilda skolor får lägga ner mycket tid på att ta fram mallar eller strukturer och blanketter för planer eller dokument som Skolverket tagit fram allmänna råd om. Det finns önskemål om att den typen av vägledning skulle vara tydligare. Som det ser ut i dag tar det mycket tid från undervisning och det innebär också att hjulet uppfinns många gånger om. Ett exempel som togs upp var likabehandlings- 
 117 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 planen där kritik också riktades mot att den nationella nivån missbedömer hur lång tid som behövs för implementering av nya bestämmelser. Ett annat exempel på ett område där tydliga riktlinjer behövs är utredningar beträffande barns och elevers stödbehov. 
 Det finns förväntningar från andra parter att skolan ska göra utredningar men vi gör utredningar som ska stödja vårt system och uppdrag och det är inte lätt att förstå för utomstående. Det borde finnas preciserade krav på hur en utredning ska se ut. 
 Förvaltningschefer saknar också stöd från nationella nivån när det gäller tolkningen av regelverket. 
 Någonstans känns det att det inte är lönt ens att ställa en fråga till Skolverket för man får bara tillbaka en lagtext och den kan man ju själv kolla upp. Det är ett bollplank (man behöver) så man vet hur man ska tolka den. Men då är det ju bättre med kontroll för det är ju i alla fall någon form av feedback på hur man har gjort. 
 En verksamhetschef från elevhälsan uttrycker att det även finns en efterfrågan på metodstöd som inte tillgodoses. 
 Jag ser att jag har mycket mer nytta av Socialstyrelsen än av Skolverket och går på deras utbildningar. Vi ger gärna ut exempel på metoder, de efterfrågas av rektorer. Det saknar jag från Skolverket, det fattas någonting. 
 Chefer och pedagoger från förskola och skola reflekterar över uppdraget och dess gränser 
 I kommunstudien ställdes frågan om hur de intervjuade såg på sitt uppdrag och hur uppdraget uppfattades i förhållande till begreppen professionell, personlig och privat mot bakgrund av att pedagogers uppdrag många gånger handlar om att bygga relationer till barn och elever och deras föräldrar. Frågan preciserades på så sätt att de intervjuade fick svara på om gränserna för det egna uppdraget uppfattades som klart i förhållande till andra professioner. 
 När cheferna svarade på frågan gavs en samstämmig bild av att det finns gränsdragningsproblem. Det absolut vanligaste är att lärare och förskolepedagoger engagerar sig mycket i ett barn eller elev och att chefens roll blir att säga stopp när gränserna 
 118 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 överskrids. Särskilt yngre lärare utan erfarenhet uppges ha en tendens att tolka det egna uppdraget som för stort. 
 Ett professionellt engagemang är behövs för att bli en bra lärare och att skapa goda relationer både till eleven och föräldrar är nödvändigt och en starkt framgångsfaktor. Att en lärare är person- lig i sitt engagemang är också viktigt och en del av det profes- sionella. Förtroende skapas i en professionell och personlig rela- tion. Skolan och förskolan är också unika verksamheter i den meningen att lärare får långa perioder med barnet och lär känna familjen. Ingen såg något värde i privata relationer, tvärtom. En professionell hållning kräver att det privata i en relation inte ges utrymme. För att utveckla en professionell inställning krävs dialog, handledning och reflektion tillsammans med chef och kollegor. Arbetslaget och dialog med elevers mentorer var vanliga inledande åtgärder. Dessa kunde följas av kontakter med elevhälsan som får rollen av stödjande, kompletterande kompetens. 
 Gränserna för andras professioner var inte alltid lätta att sätta men diskuteras med kollegor och chef. Elevhälsans roll betonades som viktig genom handledning och expertstöd vid bedömningar och utredningar av elever. Erfarna lärare redovisade att en säker bedömning av hur läraruppdraget ser ut och var gränserna går kommer med tiden och lärs inte ut på grundutbildningen. Lärare vittnade också om att problemen de möter i dag är svårare och att de inte känner sig rustade för dem. Flera av de intervjuade lärarna berättade personligt om svåra situationer där förmågan att sätta gränser för det egna uppdraget prövats. 
 En synpunkt från lärare och chefer var också att de kände sig ensamma med uppdraget, andra aktörer snävar in sina uppdrag eller kräver stora utredningar innan samverkan kan komma till stånd. Det är tydliga mål som ska uppnås tillsammans med eleven men från nationell nivå finns inte stöd i hur detta ska gå till. 
 Företrädare för elevhälsan reflekterar över uppdraget 
 De företrädare för elevhälsan som intervjuades representerade organisationer som såg mycket olika ut och som befann sig i olika utvecklingsfaser. Exempelvis fanns det i tre kommuner en centraliserad elevhälsa med goda resurser som arbetade med starkt stöd från ledningen med ett uttalat utvecklingsmandat att skapa en samlad elevhälsa och med ett tydligt stödjande uppdrag inom både 
 119 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 förskola och skola. Andra kommuners elevhälsa befann sig i en mer osäker position, en omorganisation stod för dörren eller hade nyligen genomförts men var svagt förankrad i organisationen. Resursmässigt fanns också stora skillnader mellan kommunerna. Det var också tydligt att yrkesprofessionen och den identitet den skapar är stark. Detta betonades i intervjuerna både som en styrka och en svaghet när en samlad elevhälsa ska etableras. Social- styrelsens roll på området var välkänd och den naturliga myndig- heten på nationell nivå att vända sig till eller använda i utbild- ningssituationer med undantag av specialpedagogerna där Skol- verket och SPSM var naturliga kontakter. 
 Uppdragets innehåll bestäms på olika sätt. Socialstyrelsens riktlinjer avseende skolhälsovården styr den medicinska delen och hälsobesöken. I vilken grad rektor förfogade över elevhälsans uppdrag och resurser varierade i de besökta kommunerna. De kommuner som centraliserat elevhälsan hade tagit bort rektors beslutsmandat över resursfrågan. Detta var också ett skäl för den centrala organisationen. Elevhälsan behöver styras centralt och det finns en kritisk massa för att kompetensutvecklingen ska bli ändamålsenlig. I en kommun pågick en diskussion i motsatt rikt- ning, en central elevhälsa skulle nu decentraliseras för att ge rektor fulla beslutsmandatet. 
 Elevhälsan erbjuder i varierande grad en löpande verksamhet av arten att elever, föräldrar och lärare kan kontakta elevhälsan vid behov. Lärare använder elevhälsan för konsultationer och hand- ledning och rektor använder den för utredningar och kontakter med andra aktörer. Kontakter med socialtjänst och BUP låg ofta på elevhälsan i individärenden. 
 Yrkesrollerna och uppdragen flöt ihop i vissa kommuner och skolor, t.ex. när en skolsköterska får ta kuratorsuppdrag eftersom det saknas en skolkurator. Uppdraget för skolkuratorn varierade också med vilken faktisk kompetens kurator besatt. För kuratorer finns inte klara krav på viss utbildning. 
 I intervjuerna ställdes också frågan i vilken grad elevhälsan i dag arbetar förebyggande och hälsofrämjande eller om de operativa inslagen dominerar. Frågan ledde till diskussion om hur ett förebyggande arbete kan definieras. Om en insats görs av operativ karaktär som kan hindra att problem förvärras – är det ett före- byggande arbete? I så fall arbetar elevhälsan förebyggande och hälsobesöken lyfts fram som ett strategiskt och viktigt före- byggande arbete. Elevhälsans syn på uppdraget är att den skulle 
 120 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 kunna bidra mer än vad den gör i dag. Förebyggande insatser är viktiga för tidiga upptäckter och insatser och lärarna behöver mer stöd och handledning. Det som hindrar detta i dag är huvud- sakligen resursbrist och att i de fall elevhälsan arbetar på uppdrag av rektor att den kommer in för sent och att förväntningarna på elevhälsans inte är rimliga. Antingen att de är för högt ställda – ett problem som skolan identifierat och arbetat med länge och miss- lyckats med ska nu lösas snabbt av elevhälsan eller att skolan vet hur problemet ska lösas och kopplar in elevhälsan av rent formella skäl för en remiss till BUP exempelvis. Elevhälsan ser sig i dessa kommuner som en underutnyttjad resurs och det finns stora behov av utveckling tillsammans med skolan för att förverkliga en samlad elevhälsa enligt nya skollagens intentioner. 
  
 4.1.2 
  
 Hur arbetar förskolan, förskoleklassen och skolbarnsomsorgen med de barn utredningen rör? 
  
 I detta avsnitt presenteras intervjuer med förskollärare i förskolan och förskoleklassen. Till största delen har professionerna intervju- ats tillsammans och kommer därför också presenteras så. Redo- visningen följs av en kort beskrivning av hur skolbarnsomsorgen arbetar med utredningens målgrupp. 
 Ett barns väg genom förskolan och förskoleklassen 
 Ett barns tid i förskolan fram till grundskolan innebär inte för alla barn en sammanhållen tid i en och samma grupp. Istället är det möjligt att ett barn under tre år får erfarenhet av tre olika orga- nisationer med olika vuxna. Det första gruppbytet, sker för många barn i förskolan och är övergången från småbarnsgrupp till en grupp för de lite äldre barnen. Barn med någon form av stödbehov kan fungera väl i en känd struktur med många vuxna där lärande sker med leken som redskap som i förskolan. Övergången 
  
 2  
  
 till en grupp med lite äldre barn menar några intervjupersoner skulle behöva göras mer flexibel än vad som faktiskt sker. Barns utveckling skiljer sig åt och ett litet antal barn skulle tjäna på att vänta något med övergången. För många barn kan tiden i förskolan 
  
 2  
 Begreppet övergång används när ett barn eller elev byter skolform eller grupp exempelvis mellan förskola och förskoleklass. 
 121 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 istället bestå av en samlad tid i en och samma grupp för alla barn mellan  
 1–5 
  år. 
 När ett barn lämnar förskolan för förskoleklass kan det innebära en stor förändring som upplevs som svår för vissa barn. Barnet lämnar en liten grupp med flera vuxna till en skolliknande miljö och skolbarnsomsorg med ofta mycket stora barngrupper. Efter ett år i förskoleklass byter i princip alla barn grupp, för att börja grund- skola år 1. 
 Ett barns start i förskolan 
 I intervjuer har utredningen ställt frågan om vad förskolläraren vet om barnen när de börjar förskolan. Ett barns start i förskola sker i de flesta fall när barnen är väldigt små. I de fall då det i förväg finns information som förskolan efterfrågar, är när barn med synliga funktionshinder börjar. Då har det förekommit att det följer med en assistent. Samarbetet mellan barnhabilitering och förskolan har återkommande beskrivits fungera väl. 
  
 3 
  
 I flera kommuner har personal på förskolan beskrivit att de när de får kännedom om att barn är aktuellt för deras verksamhet skriver ett välkomstbrev till föräldrarna om vad som händer under barnets första vecka vid inskolningen i förskolegruppen. Inskolning i förskolan kan också inledas med att föräldrar och barn tillsammans besöker förskolan. Den veckan kan det föras inledande samtal med föräldrar om barnets behov och pedagogerna berättar om förskolans verksamhet, läroplan och att de har anmälningsplikt. I några kommuner erbjuder förskolan hembesök hos barnen för att få möjlighet att lära känna barnet bättre och få en inblick i hur barnet fungerar i en trygg hemmiljö. 
 Förskolan har i flera kommuner samarbete med en öppen förskola. En öppen förskola kan i sin tur vara samordnad med en familjecentral med socialtjänst, barn- och/eller mödrahälsovård. 
  
 4  
  
 Då pedagogen träffar föräldrarna i den öppna barnverksamheten byggs relationer upp. Den formen av tidigt relationsskapande mellan pedagog, barn och förälder är även värdefull i ett senare skede av förskolans eller förskoleklassens arbete. 
 I förskolan finns en hög ambition att också kunna ta emot barn på ett bra sätt som har ett behov av förskolan. I flera intervjuer har 
  
 3 
  
 Mer om samverkan, se kapitel 5. 
  
 4 
  
 För mer information om familjecentraler. Se kapitel 5. 
  
 122 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 förskollärare berättat att de fått kännedom om att ett barn har fått sin förskoleplats för att socialtjänsten eller barnavårdscentralen (BVC) erbjudit familjen platsen 
  
 5 
  
 . Fallen rör väldigt få barn, men den gruppen barn är väldigt viktig i utredningens arbete. De intervjuade har beskrivit att de vid placering av ett barn i verk- samheten upplever att de får för lite information och att de med mer information om bakgrunden till placeringen av barnen hade kunnat vara en bättre resurs. 
 Förskollärare har också beskrivit en oro över barn som har erbjudits en förskoleplats som en åtgärd av BVC eller social- tjänsten, men som ändå inte är närvarande i förskolan. Då tanken med åtgärden är att barnen ska närvara i förskolan och ta del av dess verksamhet. 
  
 6  
  
 Personalen upplever också att det tar mycket tid att motivera föräldrarna att komma till förskolan med sina barn. 
 Det har även redovisats svårigheter med att ta emot barn som nyligen anlänt till Sverige när information om barnet inte per automatik följer med. I en intervju beskrevs hur ett barn började i förskolan utan att förskolan hade kunskap om vilket språk barnet talar. Den okunskapen beskrevs leda till en tidskrävande process och de intervjuade frågar sig också om det är en del av förskolans arbetsuppgifter. 
 Barn som förskolan och förskoleklassen uppmärksammar 
 En rektor beskrev sitt problem med frånvaro som mest förekom- mande i förskoleklassen och under de tidiga åren i grundskolan. Price berättade om hur denne har avsatt en halv lärartjänst som ringer hem och knackar dörr för att väcka barnen på morgonen för att det ska komma i tid. Till de äldre barnen hade skolan köpt väckarklockor för att de själva ska kunna vakna och komma i tid till skolan. 
 Vi går hem till barnen när de inte kommer till oss. Barnen kan vara fullt friska. När vi kommer hem till barnen och ser att det inte finns mat i kylskåpen, föräldrarna har inte möjlighet att städa och tvätta. Barnkonventionen gäller inte för våra barn i X. 
  
 5 
  
 Barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl ska erbjudas förskola. Detsamma gäller om barnet har ett get behov pga. familjesituationen. Jfr. 8 kap. 5 § och 8 kap. 7 § nya skollagen. 
  
 6 
  
 Barn som inte är närvarande i förskolan ska inte blandas ihop med begreppet frånvaro som används i förhållande till grundskolans skolplikt. 
  
 123 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Förskolan oroar sig också för barn som uppvisar tecken på brister i hemmiljön. I förskolor som ligger i områden med sämre socio- ekonomiska förutsättningar har beskrivits hur ribban för vilka barn man tror far illa eller riskerar att fara illa förändras då en stor andel av barnen lever under svåra förhållanden. Begreppet fara illa riskerar då att ges en relativ innebörd för att normalitetsbegreppet ställs i relation till hur andra barn har det. I arbete med barn, som förskolan uppmärksammar, menar förskollärare att förskolan kan hantera pedagogiska problem givet att det finns resurser och utrymme för att vara flexibel. Däremot är det svårare att hantera barn som lever i trångboddhet eller fattigdom. Det är också svårare att upptäcka eftersom det inte alltid är så att alla tecken är synliga eller givna. 
 En grupp barn som förskolepersonalen möter är barn i familjer som systematiskt flyttar. Personalen har beskrivit hur de i arbetet med ett barn misstänker att något inte stämmer, men har haft svårt att veta vad. När förskolan kommer för nära, exempelvis genom att förskolan gör en anmälan till socialtjänsten, så flyttar familjen. De intervjuade menar att det med all sannolikhet är den här gruppen barn och elever som far mest illa. 
 Hur arbetar förskolan med de barn som omfattas av utredningens arbete? 
 I intervjuer har utredningen ställt frågor om hur förskolan arbetar med barn som har ett stödbehov eller befinner sig i en proble- matisk situation. 
 Det är jättebrett. Om ett barn har diagnos eller blivit utredd då försöker vi göra om miljön och jobbar jättestrukturerat för de behöver mycket struktur. Först pratar vi med föräldrar när vi har magkänsla och ser om vi får napp. Om vi får löfte av föräldrarna så kontaktar vi BVC eller så kan föräldrarna kontakta BVC. Om föräldrarna själva har problem, så pratar personalgruppen ihop sig och korrelerar sina iakt- tagelser och pratar med chefen och om det är aktuellt såg gör vi en anmälan till socialtjänsten. 
 När personalen berättar hur de arbetar, inleds arbetet med att pedagogerna ser barnen i den dagliga verksamheten. I förskolan observerar personalen exempelvis språk, motorik och socialt sam- spel. Flera förskollärare poängterar att man fokuserar på miljön i förskolan och inte på barnet. 
 124 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Sedan lär man känna barnet och föräldrarna och söker få det att fungera i gruppen. Vi pratar väldigt mycket om det i arbetsgruppen, kanske inte fokuserar på enskilt barn. Det är mycket fokus på hur vi jobbar och hur vår miljö ser ut. Om ett barn har måltidsproblem till exempel så fokuserar vi snarare på miljön än på barnet. 
 Vid upptäckt att något inte fungerar som förväntat så säkrar personalen sina observationer, vad såg jag och vad betyder det? I intervjuerna beskrivs hur en upptäckt följs av att personalen pratar med sina kollegor och har så kallat barnprat. Tiden då förskole- personalen får möjlighet att prata om vad de har sett, vad de oroar sig för och reflekterar över i arbetet har beskrivits som värdefull. Personalen i förskolan beskriver också svårigheten med att få tid till reflektion. I arbetet söker personalen felen i den egna verk- samheten. Kan det vara något särskilt i förskolans miljö och struktur som är möjlig att förändra? Under tiden så pratar perso- nalen om barnet, vad man observerar och dokumenterar det. Kontakt kan tas med föräldrar för att beskriva vad det är man har uppmärksammat. Det är flera som poängterar att om man upptäcker något som inte stämmer, så kan det också vara första gången som det påtalas för föräldrarna. I flera kommuner har förskolor använt sig av systematiska arbetssätt för att uppmärk- samma barns eventuella stödbehov. En förskola arbetade med barnobservationer och en annan arbetade med Tidig registrering av språkutveckling (TRAS). 
 I intervjuer har begreppet observationer använts i olika bemärk- elser. Barnobservationer har använts som systematiskt arbetssätt och ska därför skiljas från de observationer som personal i förskola gör i sin dagliga verksamhet i arbete med barnen. 
 Om förskolans insatser eller tillrättaläggande av arbetssätt inte hjälper behöver personalen ta hjälp av expertis utifrån. I flera besökta kommuner hade delar av elevhälsan även gjorts tillgänglig för förskolans personal. Då kan specialpedagog eller skolpsykolog observera barnet i barngruppen och handleda personalen i sitt arbete med barnet. De förskollärare som har tillgång till elevhälsans olika kategorier för att rådfråga och få handledning i arbetet beskriver hur arbetet uppfattas som enklare att hantera och gör att förskollärarna känner sig säkrare i sin yrkesroll. 
 I de fall då förskolläraren uppmärksammar en situation som kräver en anmälan till socialtjänst, så skickas det till rektor: 
 125 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Vi har ett barnteam med specialpedagog, biträdande förskolechef och socionom), vi träffas en gång per månad. X kommer och vi går igenom ärendet och därefter arbetar vi. Idag får jag som rektor större ansvar och står i frontlinjen. Vi får den större makten och vi måste ta den, personalen behöver ha bättre daglig kontakt med föräldrar och måna om den. 
 Hur arbetar skolbarnsomsorgen med utredningens målgrupp? 
 Mötet med skolbarnsomsorgen inträffar för många barn i samband med förskoleklassen. I flera kommuner följer personal från skol- barnsomsorgen eller specialpedagoger eleverna från förskolan, in i förskoleklassen och upp i grundskolans år 1. För barn som tar del av skolbarnsomsorgen kan skolbarnsomsorgen bli en kontinuitet i de skolövergångar och lärarbyten som under en kort tid kan bli förhållandevis många. Personalen får då möjlighet att skapa sig en helhetssyn av barnet. Det förekommer också att de stödresurser en elev har under sin dag i skolan, inte följer med till fritidshemmet. 
 Utredningen har ställt frågan vad fritidspedagogerna gör när ett stödbehov uppmärksammas. Fritidspedagogerna beskriver att de arbetar tillsammans med läraren på ett liknande vis som skolan. Skillnaden är att fritidspedagogerna, i likhet med förskollärarna, träffar föräldrarna ofta. De har också uppgett att om personal från skolan gör en anmälan till socialtjänsten så kan fritidspedagogen få ta del av reaktioner från föräldrar, eftersom det är fritidspedagogen som har föräldramedverkan i sin vardag. 
 I de kommuner där utredningen har intervjuat fritidspedagoger har storleken på barngruppen beskrivits som väl stor. Även om det finns personal, är en grupp på fritidshemmen på 70 eller 100 barn i mesta laget, särskilt i förhållande till de lokaler som de intervjuade har att förfoga över. 
 Det finns inget stöd för fritidshemsbarn som behöver extra. Fritids- hemmen idag är inte vad vi skulle önska att de var. Vad jag blir irriterad över är att socialtjänst har som åtgärd när hemmen sviktar att ge barnet en plats på fritids. 100 barn och en vuxen, det är förvaring. Och ingenting finns för dessa barn med behov. Läxhjälp har vi på skolan, men inte på fritids//Det räcker med att en eller två personal är borta så faller verksamheten och då får barnen vara ute och leka på gården. Är det egentligen skolans uppgift att serva elever med sviktande omsorgsplikt? Vi får för många dispenser. Det blir jobbigt för de barn som behöver lugn. 
 126 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 När vi ska iväg på utflykt behöver barnen matsäck. Den som inte har med sig matsäck får från fritids. Förra gången halade en flicka upp rulltårta, läsk och gick fram till läraren för att han skulle öppna den och han såg en folköl. Vi har många sådana barn. Vi har barn som ber oss att vi ska hjälpa barnen att tvätta kläder. Vi har hela spännvidden, de som vi tror att det rullar på för, till de som vi är så oroliga för. Det är därför vi blir så frustrerade när vi anmäler och inget händer. 
  
 4.1.3 
  
 Grundskolans arbete med utredningens målgrupp 
  
 Intervjuer i avsnittet om grundskolans arbete med de barn och elever som utredningens arbete handlar om baseras på intervjuer med lärare och rektorer från grundskolans samtliga delar. 
 En elevs väg genom grundskolan 
 En elevs väg genom grundskolan innebär minst två övergångar 
  
 7  
  
 mellan olika skolformer som innebär förändring i struktur och kunskapskrav. Även om en elev går i en skola som samlar förskole- klassen och grundskolan till och med år 9  
 (F-9 
  skola) sker över- gångar som kan innebära risker. I år ett inleds skolplikten. Den första övergången sker mellan år 3 och 4 och den andra övergången mellan årskurs 6 och 7. Bytet mellan år tre och fyra i grundskolan kan bli en svår övergång för vissa barn såsom många pedagoger uppfattar det. Övergången innebär att arbetstyngden ökar, under- visningen utgår från mer textintensiva läroböcker, fler ämnen introduceras och högre krav ställs vad gäller kognitiva förmågor. Om inte elever fått med sig grundläggande färdigheter som att kunna läsa, skriva och/eller räkna kan ett mindre stödbehov utvecklas till ett än större problem och leda till att elevens självförtroende sjunker. På det viset beskrivs övergången mellan årskurs 3 och 4 som en av de mer kritiska punkterna 
  
 8  
  
 i över- gångarna genom skolsystemet. Övergångar kan också innebära att insatser och särskilt stöd inte med säkerhet är åtgärder som följer med från årskurs 3 till årskurs 4. Övergång till årskurs sex eller sju innebär fler ämneslärare och en förändrad struktur i skolan med ett större eget ansvarstagande. Introduktionen av betyg i år åtta 
  
 7 
  
 Begreppet övergångar används när en elev byter skolform exempelvis mellan årskurs 5 och 
  
 6 
  
 eller 6 och 7. Övergångar kan ske inom en skola, exempelvis en  
  
 F-9 
  skola och mellan skolor. 
  
 8 
  
 Kritisk punkt används som kritiskt tillfälle. 
  
 127 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 påverkar höstterminen och elever kan börja oroa sig för betygs- sättningens konsekvenser. Skolor organiserar sig också olika. Det innebär att en övergång kan vara aktuell för delar av kommunens elever inför årskurs 6 och för andra inför årskurs 7. Utifrån ovan beskrivna väg genom skolsystemet, är skolans bästa sätt att undvika risker vid övergångar ett gott överlämnande. 
 Hur arbetar grundskolan för att möjliggöra tidiga insatser? 
 På frågan hur lärare i grundskolan arbetar, har flera av intervju- personerna beskrivit att de arbetar systematiskt för att upptäcka en elevs eventuella stödbehov och för att kunna sätta in tidiga insatser. De intervjuade använder olika diagnoser för  
 läs-, 
  skriv- och språkutveckling samt matematikutveckling. Den formen av insatser används för att stämma av elevens språk- och matematikutveckling inför fortsatt arbete. Kommuner använder sig också av en talpeda- gog som arbetar i klasserna och gör screenings. Talpedagogen har vidare samarbete med logoped och kan tack vare det systematiska arbetet göra tidiga upptäckter. I flera kommuner lyftes hur kom- munen medvetet prioriterade möjligheten till tidiga upptäckter och insatser. Vid beskrivning av tidiga insatser är det nödvändigt att klargöra att tidiga insatser har tolkats som tidiga i olika bemärk- elser i olika kommuner. Som beskrivits ovan, har vissa kommuner redan i förskolan prioriterat möjligheter till tidiga insatser exempel- vis genom förskolans tillgång till elevhälsans pedagogiska personal. I en kommun arbetade man med tjänstemannagarantier för att alla elever ska kunna läsa efter sitt första skolår. De intervjuade menade att det är ett sätt att systematiskt uppmärksamma ett barn i behov av särskilt stöd. I en annan kommun kontrollerade man först i år 3 läs- och skrivutveckling som ett medvetet sätt att arbeta med tidig upptäckt och insats. I samma kommun lyftes fram att test inte betraktas som synonymt med stimulans och man arbetade istället med att stimulera och utveckla språket på andra vis. 
 I sitt arbete med kränkande behandling arbetade flera kom- muner med strukturerade arbetssätt med hjälp av evidensbaserade metoder enligt Olweusprogrammet. 
  
 9  
  
 I en kommun var det ett resultat av ett beslut på politisk nivå, att endast använda sig av 
  
 9  
 Olweusprogrammet är ett program för arbete mot mobbing. Programmet är vetenskapligt utvärderat. 
 128 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 evidensbaserade metoder. I en skola i en annan kommun hade samtlig personal utbildats i Olweusprogrammet. 
 Arbetet med elever som grundskollärare uppmärksammar 
 I arbetet så har lärare återgivit att vissa signaler är ett särskilt tydligt tecken på att något inte stämmer. I en kommun beskrev en lärare hur denne också försökte uppmärksamma sin lärarkandidat på signalerna: 
 Vi pratar med lärarkandidater om den här delen av arbetet. Hur man ska kunna hjälpa de här barnen och vilka signaler man kan vara uppmärksam på. Sådana signaler kan vara: När en elev inte vill klä om till idrotten, uppträder annorlunda på rasterna mot kamrater och om de har några kamrater, att föräldrar aldrig kommer på föräldramöten, att barnen undviker att prata om vissa saker. 
 Ett återkommande tecken på att något inte stämmer är enligt flera av de intervjuade frånvaro. Frånvaro, olovlig som giltig, kan vara ett varningstecken. Olovlig frånvaro kan innebära frånvaro från lektioner, men närvaro i skolans lokaler. Det kan också innebära frånvaro från skolan under en längre tid eller från vissa lektioner. I en intervju beskrev en rektor hur de hade organiserat undervisningen så att alla elever hade lektioner och raster samtidigt. Detta innebar att alla på skolan hade lektioner samtidigt och visste att de elever som befann sig i korridorerna inte befann sig på lektion. 
 Ytterligare ett varningstecken som beskrivits i samtliga inter- vjuer är barn i familjer som flyttar. Återkommande har det beskrivits hur läraren har uppmärksammat ett barn. Vid kontakt med hemmet eller vid anmälan till socialtjänsten har barnet lämnat verksamheten och flyttat från kommunen. Utöver stor risk att barnen far illa, kan dessutom den här formen av upprepade flyttar innebära en osammanhängande skolgång för eleverna. 
 Utredningen har i intervjuer frågat lärarna vad de gör när de har upptäckt att en elev har ett stödbehov eller är i en problematisk situation. 
 Sen är det en sak att upptäcka dessa barn och en helt annan sak att veta vilka insatser som är de bästa. 
 Citatet är talande för arbetet med utredningens elever. Flera av de intervjuade har uttryckt att de uppmärksammar tecken, men att de 
 129 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 inte per automatik innebär att lärare vet vad tecknet är ett uttryck för. Exempelvis kan flickor och pojkar uppvisa skilda uttryck för Mcdowell syndrom eller depression. Uttrycken kan också vara lika, men orsaken kan vara långt mer komplex och differentierad. 
 Efter att en lärare har upptäckt att ett barn har ett stödbehov, eller har misstankar om att barnet far illa eller riskerar att fara illa, krävs agerande. Som citatet ovan beskriver är det inte givet vad det som läraren uppmärksammar är ett tecken på. Direkta tecken på att ett barn far illa eller riskerar att fara illa, har däremot beskrivits leda till en anmälan till socialtjänsten. 
  
 10  
  
 I de fall då läraren inte är säker kan elevhälsan kontaktas. 
 Jag kan prata med rektor eller med elevhälsa så jag får hjälp att sätta gränserna. Visst kan man få hjälp av elevhälsan att gå vidare med fallet och att lärare i klassen kan få handledning. Detta har inte funnits tidigare. // och man får nya infallsvinklar och input hur man ska kunna arbeta vidare. 
 En observation som en lärare gör, följs av att läraren kontrollerar observationen i sitt arbetslag. I en kommun arbetade personalen med så kallade åtgärdstrappor. En åtgärdstrappa som utredningen fick beskriven hade identifierade punkter, som vid upptäckt skulle leda till kontakt med exempelvis kurator. Hur arbetet fortskred följdes upp varje vecka i samtal samt huruvida elevhälsan skulle kopplas in eller inte. 
 När en lärare uppmärksammar en elev som har ett stödbehov eller är i en problematisk situation kan läraren ta kontakt med elevhälsan. I kommunstudien har pedagogernas tillgång till elev- hälsan beskrivits som en framgångsfaktor, men också elevernas tillgång elevhälsa. Elevhälsan kan bland annat komplettera de observationer som lärarna har gjort. Elevhälsan kan också handleda läraren vidare i hur denne ska hantera den situation som upp- kommit. I ett fåtal fall har lärare haft avsatt tid för att diskutera en situation med en elev eller klassen. Om elevens stödbehov behöver utredas kan elevhälsan vid behov komplettera lärarens utredning. 
 I arbetet med elever i behov av särskilt stöd beskriver flera av de intervjuade hur de upplever sig ha kunskap att hantera det pedagogiska arbetet med utredningens målgrupp. Psykisk ohälsa och social problematik upplever lärare sig däremot osäkra på och efterfrågar inom dessa områden mer kunskap och stöd. Trots att flera av de intervjuade menar att de själva kan hantera elever i behov 
  
 10  
 Mer om anmälan till socialtjänsten i kapitel 3 och 5. 
 130 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 av särskilt stöd visar kommunstudien också hur verksamheten är personberoende. Lösningar och insatser är beroende av enskild persons arbete och inte alltid ett resultat av ett systematiskt arbetssätt, som bland annat visar sig genom att pedagoger har beskrivit hur elever skickas vidare genom systemet utan att elementära problem har upptäckts. 
 Om ökade kunskapskrav i arbetet med de barn och elever som utredningen rör 
 I grundskolan, stegras kunskapskraven för varje övergång. I den mån behov av stöd för elever inte uppmärksammas, finns stora risker för att skolan utvecklas från den skyddsfaktor skolan har möjlighet att vara till att bli en riskfaktor. På samma vis som kunskapskraven ökar i och med övergången till årskurs 4, ökar kraven återigen i och med starten för år 6 eller 7. Det kan generera ett dubbelt misslyckande, då tempot skruvas upp. Högre tempo kräver också en stabil kunskapsbas att bygga vidare på. Inom ramen för år  
 6–9 
  förekommer också betyg för första gången. Utöver frånvaron som varningstecken kan bristande måluppfyllelse också vara ett varningstecken. 
 Med ökade kunskapskrav menar flera lärare att det finns svårig- heter med att utföra sitt uppdrag inom ramen för ett inkluderande arbetssätt när ett stort antal elever samtidigt är i behov av särskilt stöd. En lärare beskrev hur hon/han arbetade i en klass med tjugosex elever, varav tjugotvå hade åtgärdsprogram. De fåtal elever som inte var i behov av särskilt stöd hann hon/han därför inte med. Lärarna beskrev sig själva som framgångsrika i att hjälpa alla elever att nå målen, men för de som ville nå längre fanns det inte resurser. Det beskrevs också hur det kunde se ut i klassrummet; några ska sitta enskilt, några ska ha muntlig hjälp, någon behöver hjälp med något annat och det resulterade i att studiero var svårt att uppnå. 
 Då varje elev ska ha möjlighet att klara sig så långt det går utifrån sina förutsättningar, har det beskrivits hur kraven på skolan och enskild lärare blir högre. 
 Jag tycker att skolan är alldeles för lite av en lärande institution. Den bör verkligen vara det utifrån hur samhället ser ut i dag. Vi kan inte räkna med föräldrarna som förr. Vi bör ha läxhjälpstid med pedagoger vilket är en kostnadsfråga. Elever med annan språkdräkt i bakgrunden ska ha någon form av studiehandledning som förbereder dom för NO eller SO där de behöver ha förförståelse för att förstå vissa begrepp så 
 131 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 de kan hänga på. Vi saknar en organisation för att lära eleverna bli lärande individer. På så sätt bidrar vi själva till att skapa fler individer som får svårigheter i skolan. Jag vill hävda att vi skulle kunna göra andra saker för att fler elever ska kunna klara sig bättre. Och de duktiga eleverna skulle då också få studiero. Vi ger ju inte dom förutsättningarna. 
 I flera intervjuer har lärare beskrivit hur de arbetar för att varje elev ska ges samma möjlighet. Lärare beskriver bland annat hur åtgärds- program innehåller åtgärder om att en elev får göra läxor på fritidshemmet, där den kan få hjälp av en specialpedagog. I en kommun beskrev rektor hur de arbetade systematiskt med doku- mentation om vilka insatser som satts in och hur de följer upp huruvida de lyckas eller inte. 
 Stöd som ges utanför ordinarie undervisning har kort beskrivits och ämnet har i kommunstudien uppfattats som känsligt. I en kommun beskrevs inkludering som förbjudet att diskutera och ifrågasätta. Pedagoger har beskrivit hur inkludering 
  
 11  
  
 ska användas som enda lösningen på alla elevers behov och hur det har betraktats som ett mål i sig. Det har också beskrivits att inkludering som enda lösning, snarare har framkallat lösningar som smygs undan. Där kan den pedagog som har minst erfarenhet av att ta hand om de elever med mest sammansatt problematik och som kräver störst pedagogisk kunskap och erfarenhet få arbeta. De lösningar som göms undan kan också bidra till att sammansättningen på den lilla gruppen inte är genomtänkt. Inkludering är en fråga som utred- ningen har mött i framför allt grundskolan. Det utesluter däremot inte att beskrivningen också kan vara aktuell på gymnasieskolan. 
  
 4.1.4 
  
 Gymnasieskolans arbete med utredningens målgrupp 
  
 Redovisning av lärare och rektorers arbete med de elever som utredningens arbete rör som baseras på intervjuer med lärare och rektorer från gymnasieskolans samtliga delar. I beskrivning av gymnasieskolans arbete, kommer den att delas upp i intervjuer med intervjuade från Individuella programmet och intervjuade från studie- och yrkesförberedande programmet. 
  
 11  
 Begreppet inkludering används när ett barn i behov av särskilt stöd ska få stöd i skolans ordinarie miljö. 
 132 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 En elevs väg genom gymnasieskolan 
 Övergången till gymnasieskolan innebär, i jämförelse med övergång mellan år 6 och 7, ytterligare förändringar med en kursutformad utbildning och ett stort eget ansvarstagande. Gymnasieskolan inne- bär också att eleven kan välja en utbildning efter intresseinriktning. För övergång mellan grundskolan och gymnasieskolan, arbetar gymnasieskolan utifrån andra organisatoriska förutsättningar. På vårterminen när överlämnande äger rum, vet varken elev eller mottagande lärare med säkerhet vilka elever de kommer att ta emot. Mottagningsbesked för gymnasiet kommer under vårter- minen och det slutgiltiga beskedet kommer under sommarlovet. De slutgiltiga betygen är inte klara vid tidpunkten för när över- lämningar vanligen äger rum. Efter att betygen är satta finns en grupp elever som efter kurser på sommarskola får godkänt i behörighetsgivande ämnen och kommer in på ett nationellt program. I gymnasiet inträder gymnasievalet som innebär att elever i teorin kan komma från lika många skolor som klassen har elever. När terminen har börjat sker många byten, därför är det möjligt att läraren inte med säkerhet vet vilka elever som går i dennes klass förrän halva terminen har gått. 
 Individuella programmet 
 I kommunstudien har utredningen mött välutbyggda och även specialiserade  
 IV-program 
  som varit anpassade efter särskilda behov, exempelvis för elever med Grant syndrom, men utred- ningen har också mött det motsatta. 
 I intervjuer med personal på  
 IV-programmet 
  har utredningen ställt frågor om vad gymnasielärare och rektorer vet när de tar emot en elev till IV och hur de gör för att ta emot information. Ett antal av de intervjuade har arbetat på  
 IV-program 
  som fokuserat på överlämningar. Dessa sker genom besök på de skolor som eleverna kommer från. De intervjuade beskrev hur de bokar tid på enheter och resursskolor i upptagningsområdet under våren för att kunna ta emot information. 
 Vi vill träffa en pedagog och Davidson där vi går igenom alla elever som skolan misstänker inte blir godkända i de tre betygen. 
 133 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Då elever, i likhet med övriga gymnasieskolan, söker  
 IV-program- 
  met från olika skolor och olika kommuner, har flera av de intervjuade istället fokuserat på mottagande av elever. 
 Vi skickar ut ett välkomstbrev med ett frågebatteri om vad de tycker är roligt i skolan, vad som varit svårt, om de gått i stor eller liten grupp och så vidare. Vi är noga med att få in svaren för där får vi mycket information. Sen är det samma för oss, att det är svårt att få kontakt med grundskolan. Varje år får vi en eller flera elever som kommer från en behandlingsinstitution och då får vi inte veta någonting. Det är verkligen svårt för mycket hade kunnat räddas om vi hade fått veta mer från början. Brevet är ett bra sätt att bryta isen och ha något att börja samtalet omkring vid första mötet med eleven. 
 För att få lämna över information krävs föräldrars underskrift. Lärarna i intervjun menade att när grundskolan efterfrågar sam- tycke från föräldrar att lämna över information tackar enstaka föräldrar nej. Det innebär bland annat att om eleven har en tidigare utredning så får inte den mottagande skola tillgång till den. 
 Men det där brukar visa sig under terminens gång. Det har hänt att föräldrar har hållit igen och när vi vill satsa på en ny utredning då först kryper det fram att det faktiskt finns en sedan tidigare. När eleven kommer på hösten har vi tre veckors introduktion med intervjuer då vi också scannar av deras kunskapsläge och etablerar kontakt 
 Under mottagandet och det fortsatta arbetet med eleverna gör flera lärare upptäckter av elevers stödbehov, som de uppfattar borde ha utretts tidigare. De frågar sig varför elever har skickats vidare till IV utan att tidigare skola gjort en grundläggande utredning vilket har uppfattats som förvånande. 
 I en kommun beskrev lärarna i intervjun hur de menade att flera elever som de tog emot till Individuella programmet saknade utredningar och var stigmatiserade från tidigare skola. På samma program hade de tagit emot elever som grundskolan beskrev som särskolemässig. En av dessa elever gjorde ett nationellt prov i engelska och fick VG utan att ha förberett sig. 
 Ibland får vi så mycket material från grundskolan och inget säger mer än att eleven är kass. // Så har det varit på mellanstadiet också. Då har de sagt att elever var särskolemässiga, fast det inte alls har varit så. 
 I en annan kommun hade de Individuella programmen organiserats i en grupp för elever med Mcdowell syndrom. 
 134 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Ibland har eleverna blivit satta i särskolan när det inte har fungerat i skolan trots att de har högfungerande autism. Det kan även handla om att skolan inte ens gjort en ordentlig pedagogisk kartläggning utan bara antagit att eleven tillhör särskolans personkrets, men där har det blivit en positiv utveckling. Sen är det inte ovanligt att de kommer utan utredning och då får de gå ett år på vanliga IV. Om det inte fungerar där det året får de genomgå en utredning, därför att vi kräver en sådan för att få plats hos oss. Föräldrarna säger att detta har de velat i alla år men inte fått och nu är det ni i skolan som kräver att de ska ha en. Efter hela den här långa processen får de till slut en plats hos oss. 
 Vårt uppdrag är att ge dessa unga elever en gymnasieutbildning och att de får lära sig om sitt funktionshinder så att de ska kunna fungera i samhället. Det är väldigt få som får full poäng därför att fokus ligger på att de ska kunna få ett liv efter gymnasiet. De flesta har haft en svår grundskoletid och blivit mobbade. Så vi får jobba en hel del med deras svåra upplevelser. Visst finns det människor i grundskolan som förstår de här eleverna men dom har inte möjlighet att organisatoriskt få till det, det är många förflyttningar och olika rum. Eleverna behöver ju mycket struktur. Och de som varit i små grupper har suttit med andra funktionshinder som ADHD och haft stökigt. Det har de inte klarat. 
 Flera lärare och rektorer på  
 IV-programmet 
  har beskrivit sina arbetsuppgifter som att de handlar om att bygga upp elevers själv- förtroende och reparera resultat efter tidigare skolgång. Arbetet med eleverna kan vara tungt och innebära flera externa kontakter. I en kommun hade central politisk nivå tagit beslut om att använda elevhälsa som handledning för gymnasielärare.  
 IV-programmet 
  hade prioriterats, vilket innebar att handledning var mer förekom- mande där än för övriga lärare. Handledning har däremot inte varit tillgängligt i alla kommuner där intervjuerna ägt rum. Däremot har tillgång till handledning efterfrågats i flera fall. 
 I vår grupp arbetar vi åtta lärare tätt ihop och har handledning var tredje vecka. Det är väldigt skönt när man gått därifrån. Fast ibland orkar man inte gå dit men det är verkligen bra, hon kan lyfta det till en annan nivå, hon kan få oss att se frågan på ett annat sätt. Är detta ert ansvar, var går gränserna och så vidare. För man gör ju så mycket när inte andra instanser går in. 
 Men det finns utvecklingsområden som till exempel rutiner för externa kontakter när vi ska träffa socialtjänsten etc. Formaliserade rutiner; vi gör det då, har kontakt med arbetsförmedlingen då, med LSS då etc. Egentligen borde det finnas någon övergripande funktion där man får information om socialtjänstlagen och vad det finns för hjälp att söka, för det blir så många ställen man får ringa runt till innan man inser, ja men den här eleven behöver ju främst LSS. 
 135 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 I en kommun hade det individuella programmet tagit emot elever boende på en institution. Det beskrevs hur en situation med eleverna boende på institutionen hade uppstått som rektor och lärare på skolan inte upplevde att de kunde hantera. Det resulterade i att eleverna fick hemundervisning under en månad i taget. Hur länge eleverna hade haft hemundervisning framgick inte i intervjun. Elevernas hemundervisning innebar att de träffade en lärare i lärar- rummet en gång i veckan. Under ett möte med Statens institutions- styrelse 
  
 12 
  
 , menade företrädare att ett flertal ungdomar som inter- vjuats av SIS boende på  
 SIS-hem 
  upplevde att de hade blivit avstängda från skolan. Antalet elever på  
 SIS-institution 
  som upp- levde sig ha blivit avstängda verkade orimligt hög. Det är rimligt att ifrågasätta vilken den upplevda skillnaden är för elever som stängs av från skolan och som får hemundervisning enligt beskrivet fall ovan. 
 Studie- och yrkesförberedande program 
 I intervjuer har utredningen frågat vad lärare och rektorer vet när de tar emot eleverna i gymnasieskolan. Flera rektorer menar att förberedelse för ett mottagande till gymnasieskolan, genom över- lämnandekonferenser med avlämnande elevers rektorer eller lärare i praktiken är ogenomförbart. Ett fritt skolval innebär att elever kan kommer från flera olika skolor och från olika kommuner. I en större kommun beskrev en rektor: 
 Det är ganska omöjligt att göra samma överlämning på gymnasiet som på grundskolan, därför att våra elever kommer från nästan lika många skolor som det finns elever. Det var därför vi började med de här elevintervjuerna. 
 Flera skolor har fokuserat på mottagandet av elever. Skolstarten har därför inletts med intervjuer och screening av elevernas kunskaps- läge. I andra skolor har de intervjuade beskrivit hur rektor försökt få kontakt med grundskolans specialpedagoger för att få informa- tion om elever i behov av särskilt stöd. Då många elever kommer outredda till gymnasiet arbetade en skola med att få ta emot tidigare dokumentation för att få kännedom om elevers tidigare skolgång och för att veta vad som är utfört sedan tidigare. I likhet 
  
 12  
 Mötet med Statens institutionsstyrelse (SIS) skedde vid ett nätverksmöte som ägde rum på Skolverket 9 april 2010. 
 136 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 med tidigare beskrivna skolformer, har flera lärare i gymnasieskolan uttryckt förvåning över att elever skickas vidare till gymnasieskolan utan att elevens stödbehov har upptäckts och utretts tidigare. Vid överlämningar förekommer att elevens föräldrar nekar avlämnande lärare från att lämna över dokumentation. 
 Flera arbetar också med avstämning av elevers kunskapsläge vid skolstart. I en kommun beskrev en lärare hur deras screeningstest med läshastighet och läsförståelse utfördes av svenskläraren. Resultaten analyserades av speciallärare och specialpedagog. I arbetet med uppföljningen följde specialläraren och specialpeda- gogen upp resultaten med alla elever för att undvika stigmatisering. 
 I intervjuer med rektor och lärare i gymnasieskolan har utred- ningen frågat om de upptäcker stödbehov på gymnasiet och vad de upptäcker. Flera har lyft en bristande måluppfyllelse som ett varningstecken, men även upprepade byten av gymnasieprogram. Byte av gymnasieprogram erbjuds elever som av någon anledning önskar byta till ett annat gymnasieprogram. Det kan handla om att eleven inte kom in på sitt förstahandsval, inte trivdes eller valde fel program. När byten av program sker vid upprepade tillfällen är det en möjlig signal om problem. Flera av de intervjuade har uppmärksammat olovlig frånvaro som ett varningstecken. Frånvaro kan vara frånvaro från enstaka lektioner med närvaro i skolan, eller frånvaro under enstaka hela dagar till längre perioder. 
 Det tar så stor tid innan något händer. Studiemedlet kan man ha kvar tills man har passerat 20 procent frånvaro. Om man passar på att anmäla giltig frånvaro så får man sitt studiemedel i alla fall. En elev som har moderata svårigheter klarar sig när de är i skolan men när de börjar drilla med den här frånvaron så får de svårt att hänga med. 
 Till gymnasieskolan kan det komma elever utan tillräckliga för- kunskaper. I en intervju beskrevs mottagandet och förberedelser för elever som läser vid PRIV. 
  
 13  
  
 En elev vid PRIV följer ett natio- nellt program samtidigt som han eller hon läser upp sitt grund- skolebetyg i behörighetsgivande ämnen. För elever vid PRIV förbereddes stöd att klara av gymnasiet samt det eller de behörig- hetsgivande ämnen som eleven saknar betyg i. Till gymnasieskolan kommer också elever som har formell behörighet till gymnasie- skolan men som endast har godkänt i svenska, engelska och mate- 
  
 13  
 PRIV är ett programinriktat individuellt program. Elever som läser vid PRIV saknar godkänt i något av de behörighetsgivande ämnena (svenska, engelska och matematik) men läser ändå på ett nationellt program samtidigt som stöd ges i de behörighetsgivande ämnena som betyg saknas i. 
 137 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 matik. För dessa elever var inte samma stöd garanterat. Läraren beskrev att den tagit emot information om elever som börjar vid PRIV, men saknade information från grundskolan om de elever med samlade 30 poäng. 
 Mentorskap 
 I gymnasieskolan beskrevs vikten av mentorskapet. Att vara mentor innebär att ha ett särskilt ansvar för en grupp elever. Det beskrevs som en del av arbetet med eleverna och en möjlighet att uppmärksamma eventuell problematik. Under gymnasietiden är lärarna fler och mentorn förväntas ha en överblick av sina elever. Huruvida mentorsrollen innehåller förutsättningar för att bygga relationer med sina elever är något som problematiserats av de intervjuade. Bilden av mentorn som den lärare som träffar eleven mest av alla är inte korrekt menar flera av de intervjuade. En nyansering krävs av hur mycket läraren träffar eleven, vilket i sin tur är beroende på det ämne som läraren undervisar i. Detta måste ses mot bakgrund av gymnasieskolans kursutformning. En mentor på ett studieförberedande program kan träffa sin mentorsgrupp tre timmar i veckan tillsamman med 30 andra elever och att bygga goda relationer och lära känna eleven är inte givet. Det presenteras också hur de yrkesförberedande programmen har andra förutsättningar där eleverna i gruppen kan vara färre. 
 Mentorn väntas i sin mentorsroll följa en elevs måluppfyllelse för att kunna sätta in stödinsatser. Då kan kursutformningen vara ett problem. Kursutformningen innebär att läraren inte får infor- mation om betygen förrän kurserna är avslutade, i bästa fall under mitterminskonferenserna. Då vissa kurser pågår under ett år, kan det därför dröja innan mentorn får en samlad bild av varje elevs arbete och vet om stödinsatser behövs. 
 En lärare i gymnasieskolan beskrev sitt arbete som mentor och hur läraren använder sig av elevhälsan: 
 Man gör väldigt mycket innan man går till elevhälsoteamet. Som mentor kommer det upp väldigt mycket grejer, som personliga problem, problem i familjen. Om det är något jag känner att jag inte kan hantera själv går jag till elevhälsoteamet eller ber eleven gå dit. 
 Vi har en regelbunden tid med elevhälsoteamet där vi pratar om våra mentorselever, individuellt i egenskap av mentor. 
 138 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 4.1.5 
  
 Hur arbetar elevhälsan? 
  
 Avsnittet om elevhälsan baseras på intervjuer med elevhälsan i de åtta kommuner som ingått i kommunstudien. Elevhälsan har haft olika konstellationer och varit organiserad på olika vis. Utöver att utredningen har intervjuat elevhälsopersonal som i nya skollagen anges vara skolläkare, skolsköterska, skolpsykolog, kurator och personal med sådan kompetens att elevernas behov av special- pedagogiska insatser kan tillgodoses har utredningen i flera kom- muner även intervjuat logoped, talpedagog, hälsopedagog, social- pedagog eller specialpedagoger med särskild kompetens inom tvåspråkighet eller fokus på neuropsykiatriska funktionshinder. 
 Elevhälsan – en viktig resurs i arbetet 
 Elevhälsans arbete förutsätter en hög grad av samverkan då elevhälsan i sitt arbete samarbetar med olika personalgrupper inom skolan och med socialtjänsten samt hälso- och sjukvården. Det samarbete som sker med hälso- och sjukvården har i kommun- studien till största delen handlat om barn- och ungdomspsykiatrin. I ett fåtal kommuner har delar av elevhälsan även arbetat inom förskolan, vilket framför allt har handlat om att specialpedagog och skolpsykolog har funnits tillgängliga för personalen i förskolan. Elevhälsans blir också inkopplad i de fall då skolan upptäcker något som pedagogen inte kan hantera utifrån sin pedagogiska kompetens eller i fall där pedagogen bedömer att denne behöver stöd i sitt arbete. I arbetet med utredningens målgrupp blir elevhälsans roll därför särskilt strategisk. 
 Hur arbetar elevhälsan? 
 Elevhälsans arbete har i kommunstudien varit organiserad på olika sätt. Det kan betyda att delar av elevhälsan finns på plats på den lokala skolan som en tillgång för elever och pedagoger närhelst det behövs. Det kan också innebära att valda delar av elevhälsan är organiserad på en annan fysisk plats och tillgänglig på uppdrag av pedagog eller rektor. De delar av elevhälsan som i ett antal kommuner arbetat på uppdrag har arbetat på beställning av rektor eller ibland av enskild lärare. 
 139 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 I flera intervjuer med representanter för elevhälsan har de uppmärksammat utredningen på stamkundsbarnen. Barn och elever som återkommande besöker elevhälsan för att man till exempel har ont i magen eller huvudet, fast den egentliga orsaken ofta är en annan. 
 De hälsobesök som skolhälsovården erbjuder har i flera intervjuer beskrivits som en framgångsfaktor. På gymnasiet har hälsobesöken särskilt lyfts fram då de kan kompensera för uteblivna överlämningar mellan grundskolan och gymnasieskolan. I de fall då hälsobesöken sker sent på vårterminen, kan det innebära att elevhälsan får kunskap om eleverna väl sent. Hälsobesöken har beskrivits som ett värdefullt tillfälle att upptäcka eventuella stöd- behov eller problem. På flera sätt har skolsköterskan uppfattats som en strategisk person. Det har till exempel förekommit att skolsköterskans arbetsuppgifter, i avsaknad på för eleverna till- gänglig skolpsykolog och skolkurator, får arbetsuppgifter som egentligen skulle vara kuratorns eller skolpsykologens. Det har också beskrivits att skolsköterskan uppfattas av eleven som en relativt ofarlig person att stämma möte med. Pedagoger har berättat om elever som de bedömer skulle må bra av att ha en kontakt med elevhälsan. Flera elever har då inte varit intresserade av att träffa kuratorn, men sagt ja till att träffa en skolsköterska. På så vis har skolsköterskan fungerat som en ingång till elevhälsan. 
 Elevhälsan blir inblandad i arbetet med utredningens målgrupp på flera sätt. Det förekommer att föräldrar, ett syskon, en kompis eller eleven själv tar kontakt med elevhälsan. Elevhälsan blir också, på olika sätt, kontaktad av förskollärare och lärare i deras arbete och fungerar då som en expertis som handleder, observerar och utreder. I intervjuerna uppgavs det därför som viktigt att eleverna har tillgång till elevhälsans personal. Återkommande har det beskrivits att det är väsentligt för elevhälsan att arbeta med mottagningstider och en öppen dörr. 
 I flera kommuner användes någon form av ansöknings- förfarande för att ta kontakt med elevhälsan. Lärare som upp- märksammar ett stödbehov eller ett problem kan meddela elev- hälsan. I elevhälsogruppen diskuteras ärenden som anmälts samt hur de ska hanteras. I intervjuer har det också förekommit att lärare uttrycker frustration över att väntetiden till skolans egen elevhälsa har varit för lång. En lärare menade att denne fick vänta två veckor innan denne fick ett möte med elevhälsan. 
 140 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Förebyggande arbete 
 I nya skollagen beskrivs hur elevhälsan främst ska vara före- byggande och hälsofrämjande. Vidare beskrivs att elevens utveck- ling mot utbildningens mål ska stödjas. Huruvida elevhälsan är förebyggande har i intervjuer närmast uppfattas som en defini- tionsfråga. Att elevhälsan har operativa inslag är en återkommande beskrivning av elevhälsans arbete. En kurator specificerade sina arbetsuppgifter för att undvika operativa inslag i den mån det var möjligt. Vid samtal med elever, så sattes en gräns i antal möten upp. Då eleverna var i behov av mer stöd, sökte kuratorn i så fall hjälp vidare. Samtidigt så menar flera att förebyggande blir ett relativt begrepp. Förebyggande inför vad är ett svar som också återkommit. Ett arbete kan vara förebyggande inför nästa potentiella händelse eller för att undvika att problem förvärras. 
 För mig är det viktigt att se vad är skolans uppdrag? Att vara stöd för den pedagogiska verksamheten. Stötta för att eleverna ska klara av skolan. 
 På frågan om elevhälsan ansåg sig ha ett förebyggande uppdrag och om de arbetar med behandling svarade en kurator: 
 Det beror på vad man menar med behandling. Jag har kontakt med ungefär  
 140–160 
  ungdomar per år. På tre områden, psykisk ohälsa, familjerelaterade problem och skolproblem plus en slaskgrupp: drog- ärenden. Jag pratar om de som kommer in och berättar en historia. De flesta kommer mellan en och tio gånger. En handfull kommer regelbundet varje vecka, under lång tid. Att ha öppna dörrar är viktigt. Vi ska vara tillgängliga. 
 Tillgång till – ett begrepp med flera innebörder 
 Nya skollagen föreskriver att det ska finnas tillgång till elevhälsans olika professioner (2 kap. 25 § andra stycket nya skollagen). Till- gång till elevhälsa är ett begrepp som har tagits upp i flera bemärkelser i kommunstudien. Elevhälsan har beskrivits som framgångsrik då elevhälsans personalen finns tillgänglig för lärarna. Även elevhälsans personal har beskrivit tillgängligheten som en framgångsfaktor och lyft fram att det är viktigt att de har avsatt tid för eleverna. Vad tillgång till däremot har inneburit har varit varierande i de olika kommunerna. I en kommun ansåg ansvarig på verksamhetschefsnivå att psykolog inte var en profession som 
 141 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 behövdes på gymnasiet. Den intervjuade menade att det som psykologen skulle användas till borde vara upptäckt före gymnasiet. I en annan kommun frågade sig skolpsykologen om dennes telefonnummer skulle stå i telefonkatalogen. Den retoriska frågan ställdes mot bakgrund av att skolpsykologen inte arbetade med elever på annat vis än vid utredningar. I andra kommuner har delar av elevhälsan, däribland skolpsykologen, varit tillgänglig för förskolan. 
 Begreppet tillgång till har också använts i förhållande till vilken kompetens som elevhälsan själv kan bygga upp. Det har lyfts fram att skolan behöver ha tillgång till olika professioner på plats, för elever såväl som för lärare, men också tillgång till en kunskaps- intensiv bas för att kunna hantera barn och elever med ett mer komplext stödbehov. Flera menar också att varje skola inte själva har möjlighet att skaffa den kvalificerade kompetensen. Sådan kunskap nåddes i en central elevhälsa som arbetar med kommunens samtliga mer komplexa stödbehov. Att elevhälsan i sitt arbete är tillgänglig för personal och elever samtidigt som den arbetar med barn och elever med ett mer komplext stödbehov har inte uppfattats som möjligt. 
 Frågan om tillgång har vid upprepade tillfällen beskrivits i samband med hur elevhälsan är organiserad. I en kommun hade man på central kommunal nivå tagit ett beslut om att organisera elevhälsan på central kommunal nivå i stället för att låta rektor styra över elevhälsan. Bakgrunden till beslutet var att man såg en sammantagen minskning av antalet skolkuratorer i kommunen. En annan kommun hade gjort det omvända, gått från att ha en organisering av elevhälsan under rektor men också på central nivå till att decentralisera elevhälsan till att endast arbeta på lokal verk- samhetsnivå. Den formen av organisering menade elevhälsan skulle kunna leda till att den kunskapsintensiva bas som de har byggt upp kunde gå förlorad. 
  
 4.1.6 
  
 Överlämnande och 
  
 övergångar – byte av skola och skolform 
 I beskrivning av hur förskola och skola arbetar med de barn och elever som tillhör utredningens målgrupp, har utredningen också beskrivit hur barn och elever går igenom skolan. Utredningen har också beskrivit hur skolan, inte går att betrakta som en enda skola. 
 142 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 I utförda intervjuer har utredningen ställt frågan om det finns särskilt kritiska punkter i ett barns väg genom skolväsendet med start i förskolan och fram till gymnasieutbildningens slut. 
  
 14  
  
 Svaret på frågan är samstämmigt: Alla övergångar mellan skolformer och byten av lärare kan innebära en ökad risk för barn och elever i målgruppen. Skolans sätt att möta eventuella problem för elever är att se till att övergångarna föregås av ett överlämnande där doku- mentation om eleven ligger som grund. 
  
 15  
  
 I kommunstudien fanns det mycket kritiska synpunkter på hur övergångarna genomfördes. Dessutom så innebär varje övergång en organisatorisk förändring med ökade kunskapskrav, vilket bedöms som särskilt svår för delar av utredningens målgrupp. För att illustrera övergångar har utredningen tagit fram en bild. 
 Figur 1 En elevs väg genom skolan 
 Överlämnande – ett logistikproblem 
 Skolans sätt att möta ett barn och elevs väg genom skolan sker genom en god överlämning till ansvarig rektor, lärare och/eller elevhälsa. För varje övergång finns risk att den information som ska överlämnas inte överlämnas på ett korrekt sätt. Bristfälliga överlämningar kan bero på att informationen inte innehåller pedagogisk relevant information, att föräldrar inte samtycker till att information lämnas över eller att förutsättningar för att ta emot information inte har funnits. 
 När överlämnande inte har kunnat ske, har intervjupersoner beskrivit att det kan gå en månad innan man upptäcker elevens behov av stöd. Innan pedagogen upptäcker hur stödet ska utformas, kan mer tid gå. Flera pedagoger beskriver hur en termin har gått utan att adekvat stöd har kunnat sättas in. 
  
 14 
  
 Begreppet kritisk punkt används som kritiskt tillfälle. 
  
 15 
  
 Överlämnande används som den information som mottagande pedagog behöver ha vid en elevs byte av skolform eller skola. 
  
 143 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Svårigheter som redovisats med överlämnanden är att det har satts upp hinder för hur en överlämning ska gå till i form av resurser. När information ska överlämnas har personal i intervjuer beskrivit att en tidsgräns har satts upp för hur lång tid ett överlämnande av en klass får ta, vilket kan innebära 40 minuter eller en timme. Om det sedan innebär att personalen får avstå från att berätta om vissa barn eller elever i klassen för att ett annat barn eller en elev behöver ha en mer gedigen överlämning har ingen hänsyn tagits till. 
 Vid upprepade tillfällen beskrivs hur förskolan eller grundskolan skickar vidare elever som grundskolan eller gymnasieskolan senare upptäcker har ett stödbehov. I de fall som grundskolan återkommer med frågor om en elev, menar förskolan att det sällan innebär några överraskningar. Samtidigt har det återkommande beskrivits hur senare delen av grundskolan och gymnasieskolan får ta emot elever som uppenbart är i behov av stöd som inte tidigare har tillgodosetts i tillräcklig utsträckning. 
 När pedagoger får ta emot individuella utvecklingsplaner och åtgärdsprogram menar flera av de intervjuade att handlingarna många gånger är oprofessionellt utformade. Flera verksamma menar att de också kan få ta emot överlämningar som innehåller tydligt värderande åsikter om elevens personlighet. En flicka kan vara tyst, skötsam och glad. En pojke kan vara busig och lite lat. Den formen av överlämningar har av lärare beskrivits inte vara ett hjälpmedel för hur mottagande lärare ska förbereda sitt arbete med sin nya klass. Utöver att bidra till ett dåligt överlämnande, kan föreställning om genus reproduceras över hur flickor och pojkar är eller ska vara och kan bidra till förutfattade meningar om hur eleverna är som personer. Utredningen har dessutom stött på hur pedagoger inte har önskat ta emot information, för att de anser att eleverna ska få börja om på nytt, som ett blankt papper. Huruvida det beror på upplevelser av ickeprofessionella överlämningar eller ej, har inte utredningen möjlighet att bedöma. 
 För att information ska kunna lämnas över mellan förskolor och skolor ska föräldrar godkänna det. Information som enligt peda- goger behöver lämnas över är information om tidigare utredningar och åtgärdsprogram. Om föräldrar inte godkänner att information lämnas över till mottagande pedagog så stannar informationen hos avlämnande personal. De intervjuade menar att de föräldrar som säger nej är få till antalet. Däremot kan de fallen vara eller bli allvarliga. I de fall föräldrarna inte vill att personal lämnar över 
 144 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 information om en elev samtidigt som personalen bedömer att det finns ett behov av att information lämnas över, har personalen berättat att föräldrar inte vill att de lämnar över information om eleven, för att göra mottagande pedagog uppmärksam. 
 Beskrivningar av överlämnande i samband med skolbyten och övergångar försvåras för såväl mottagande som avlämnande peda- goger genom det fria skolvalet. Det är viktigt att också peka på att elever inte bara byter skola vid övergångar utan också inom respektive skolform. Det är inte givet vilken skola som eleven väljer att fortsätta sina studier vid. Samtliga tillvägagångssätt ställer höga krav på goda överlämnanden som följer eleven till sin nya skola. 
  
 4.1.7 
  
 Framgångsfaktorer och hinder i arbetet med de barn och elever som utredningen rör 
  
 I kommunstudien har utredningen särskilt frågat om de intervjuade upplever att det finns hinder i arbetet med utredningens målgrupp. 
 Resursbrist 
 Ett hinder som lyfts fram är bristen på resurser. Förskollärare och lärare önskar mer tid och flexibilitet i sitt arbete för att kunna arbeta med de elever som har ett omfattande stödbehov. 
 Tänk att du som mentor har en elev som skär sig, en som får stryk hemma, en som har ADHD etc. Tänk om man hade mer flexibilitet i sin lärartjänst när man har väldigt mycket möten med kurator, socialtjänsten så man får utrymme till alla dessa möten och tid för samtal med professionella, föräldrar och eleven. 
 När samverkan inte fungerar 
 När utredningen har ställt frågor om hur förskola och skola arbetar har ett hinder som nämnts upprepade gånger varit samverkan som inte fungerar. Den samverkan, som fungerar har beskrivits som en stark framgångsfaktor. I de flesta fallen har dock upplevelsen snarare varit att den inte fungerat. Samverkan kommer att beskrivas närmare i kapitel 5. 
 145 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Personberoende 
 Personberoende är ett hinder som inte explicit har beskrivits som ett hinder i sig. Däremot har flera av de som intervjuats indirekt beskrivit verksamhetens personberoende som ett hinder. Intervju- personer har beskrivit hur systematik i arbetet brister liksom kontinuiteten. Personal beskriver hur de saknar kunskap om hur man ska hantera barn med psykisk ohälsa. Det finns inte heller utarbetade arbetssätt för att ta tillvara på den äldre generationens kunskap och goda praxis. Utan systematiskt arbete, innebär det att skolans arbete blir ett uttryck för enskild persons engagemang. I flera intervjuer har utredningen tagit del av hur rektorer med ett tiotal år i tjänsten inom kommunen har byggt upp ett väl funge- rande kontaktnät och arbetssätt. I en annan intervju fick utred- ningen kunskap om en nyinflyttad skolsköterska som saknade ett kontaktnät i den nya kommunen. 
 Anmälan till socialtjänsten och brist på återkoppling 
 Flera förskollärare, lärare, förskolechefer och rektorer uppger också att de följer den lagstadgade anmälningsskyldigheten till socialtjänsten som återfinns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Kritiken består framför allt i att de saknar återkoppling från socialtjänsten i de ärenden som de anmält. Personalen menar att de anmäler, men att de upplever att inget händer och att barnet fortsätter i förskolan eller skolan. Rektorer och förskolechefer menar också att de anmäler fall flera gånger utan att de får kunskap om vad som händer i fallet. 
 Hanteringen av sekretess 
 Sekretess har diskuterats i flera intervjuer. Synpunkterna är inte samstämmiga. Å ena sidan uppger flera av informanterna att sekretessen utgör ett problem i deras arbete, å andra sidan uppger andra att sekretessen absolut inte utgör ett problem i arbetet. Vad som däremot har beskrivits som ett hinder i arbetet är att skolan uppfattar det som att möjligheten till samtycke för att bryta sekre- tessen inte utnyttjas. De verksamma i skolan har i samarbete med föräldrarna frågat om de får möjlighet att ta del av exempelvis en utredning från BUP. I det fallet hade BUP ändå inte velat dela med 
 146 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 sig av utredningen, trots föräldrars samtycke. I flera intervjuer har rektorer och lärare frågat sig varför de inte får ta del av mer information från socialtjänsten eller BUP. En rektor frågade sig om det beror på att föräldrar tackar nej, för att BUP glömmer att fråga efter samtycke eller för att de avstår från att fråga? Det bör noteras, i samband med påståendet, att utredningen inte har ställt kompletterande frågor om rektor formellt begärt ut sekretess- behandlande uppgifter. 
 Relationer till elever och föräldrar 
 Relationen till föräldrarna och barnet eller eleven är en av de viktigaste framgångsfaktorerna i arbetet. När föräldrarna saknar förtroende för förskolan eller skolan så blir det också ett stort hinder i arbetet. Det visar sig bland annat om förskola och skola uppmärksammar ett stödbehov, som de uppfattar skulle behöva utredas vidare. Det har också beskrivits i samband med övergångar mellan skolor och skolformer, då föräldrar inte vill att förskolan eller skolan lämnar över tidigare utredningar om barnet eller eleven. 
 Lärare, förskollärare och elevhälsan arbetar i sin vardag med förtroenden. Förtroenden som de ibland tvingas att bryta. En kurator beskrev det som ett hinder. Kuratorn beskrev hur han hade byggt upp ett förtroende hos en elev. I samtal kom det fram information som gjorde att kuratorn var skyldig att anmäla situa- tionen till socialtjänsten och förtroendet bröts. Eleven erbjöds socialhjälp i form av en frivillig insats och tackade nej till hjälp. Senare återkommer eleven till kuratorn med förbrukat förtroende. Under kommunstudien kom det fram att personal upplever en maktlöshet inför att bryta ett uppbyggt förtroende, som den professionelle är skyldig att svika på grund av de uppgifter som kommer fram. 
  
 4.1.8 
  
 Framgångsfaktorer i arbetet med utredningens målgrupp 
  
 Utredningen har i intervjuerna ställt frågor om vilka framgångs- faktorerna är för att lyckas i arbetet med de barn och elever som utredningen rör. 
 147 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Föräldrar 
 Det är viktigt att poängtera att föräldrarna har en central roll i arbetet i förskolan och skolan. Att ha god kontakt och ett stort förtroende för föräldrarna återkommer som en viktig faktor. I kommunstudien tas vikten av att skapa en förtroendefull relation till föräldrarna upp. Oavsett var i skolsystemet vi befinner oss, beskrivs föräldrarna återkommande som den enskilt viktigaste framgångsfaktorn. 
 I gymnasiet lyfts föräldrarna som en framgångsfaktor, samtidigt som flera av de intervjuade poängterar skillnaden mellan grund- skolan och gymnasieskolan. Under grundskolan har föräldrarna ett större mandat till skillnad från i gymnasieskolan då eleverna under sin utbildning blir myndiga. 
 Handledning och reflektion 
 I de kommuner där förskolan haft tillgång till elevhälsa, har också förskolelärarna haft tillgång till handledning och konsultation. Det har beskrivits som en stark framgångsfaktor. Konsultation har också förekommit i grundskolan. I ett fåtal fall har enskild lärare haft avsatt tid för handledning. 
 Tillgång till elevhälsa 
 I flera kommuner beskrivs elevhälsan och arbetet med den som en framgångsfaktor. Flera menar också att elevhälsan är en fram- gångsfaktor i de fall man upprättat en verksamhetsplan runt elev- hälsan, definierat uppdraget och arbetar aktivt med elevhälsans uppdrag. Tillgången till elevhälsa beskrivs återkommande som en framgångsfaktor; tillgång i form av flera professioner i elevhälso- teamet, tillgång i form av olika professioner på plats i skolan för eleverna att vända sig till och tillgång till elevhälsa för att perso- nalen ska få stöd och handledning. Ytterligare en framgångsfaktor är möjligheten att ha en central elevhälsa då det innebär förut- sättningar att satsa på kompetensutveckling. 
 148 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 4.1.9 
  
 Efterfrågan på stöd från nationell nivå 
  
 I kommunstudien har utredningen frågat hur de verksamma ser på stödet från den nationella nivån. I arbetet menar de verksamma att det i dag inte finns någon som beskriver hur arbetet kan utföras. Däremot förekommer beskrivningar från myndighetsnivå och politisk nivå om hur de verksamma i förskola och skola ska för- verkliga en vision om att alla barn och elever ska nå målen och vistas samtidigt i samma klassrum. Bilden presenteras samtidigt som ett stort antal rapporter och forskning visar på hur läraren är den enskilt viktigaste faktorn för elevens framgång. 
 De intervjuade upplever att det saknas beskrivningar av hur man gör, forskningsresultat med utgångspunkt i skolans vardag eller goda exempel. Konsekvensen kan bli att det är svårt nå målet om en likvärdig skola. 
 De intervjuade beskriver hur de saknar koppling till vad som fungerar i praktiken. Flera av de intervjuade beskrev hur de prövar olika arbetssätt för att de inte vet vad som kommer att fungera. De menar också att elevgruppen har förändrats och det har verksam- heten inte fått stöd att hantera. En informant beskrev hur denne kände sig övergiven av den nationQuinn nivån och menade att myndigheternas vision om att alla ska nå målen var svår. 
 Det känns som att myndigheter säger; gör så här! Och vi säger, hur då? Så står man utan svar. 
 149 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 I intervjun svarade en annan informant: 
 Säger de inte; så här ska resultatet se ut? 
 Det är klart att alla ska få godkänt// 
 Hur ska jag räcka till? Det är så många som mår dåligt. 
 De intervjuade uppfattar inte heller att forskningen som praktiskt relevant, vilket kan innebära att de beslut och arbetssätt som vardagen innebär står utan förankring i forskningen. I kommun- studien har de intervjuade menat att de framför allt anser sig behöva stöd i arbetet med psykisk ohälsa och kriminalitet. Det är områden som faller inom ramen för andra aktörers arbete men också frågor som enskild rektor eller pedagog möter. 
 När personalen i verksamheten ställs inför ett fall eller situation som den saknar erfarenhet av hanteras fallet ofta internt. De verksamma nyttjar framför allt strukturen i den egna skolan, arbetslaget eller elevhälsan. Det förekommer också att en centralt placerad elevhälsa konsulteras eller personal på central förvaltnings- nivå, t.ex. en skoljurist. Genom att rådfråga kollegor på skolan, kollegor verksamma på andra skolor eller i andra kommuner kan en rektor eller en pedagog få hjälp och tips. Det förekommer också att personalen söker kunskap på olika hemsidor som Skolporten eller Skolverkets hemsida. Den information som sprids, blir information som utbyts på en konferens och via personliga kontaktnät. 
 De kommuner som anses vara särskilt framgångsrika tar åter- kommande emot studiebesök och frågor från de som är intres- serade. Vilket i en intervju resulterade i en fråga huruvida den formen av arbetssätt är det mest effektiva? Kunskapsspridningen sker inte systematiskt. Framgångsrika kommuner har under utred- ningens arbete också frågat om det är meningen att de som enskild kommun ska ta ansvar för den nationella skolutvecklingen. 
 På frågan om hur de ser på stödet från den nationella nivån har flera kommuner lyft Skolinspektionen som ett stor stöd i arbetet. Flera ser det som bra att få sin verksamhet granskad. De intervju- ade har också uppskattat de diskussioner som följt av gransk- ningen. Det stöd som Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) bidrar med, har återkommande av de som har kommit i kontakt med SPSM beskrivits som en framgångsfaktor. SPSM har möjlighet att vara det bollplank och det stöd som de intervjuade återkommande efterfrågar och anser att de har behov av. I flera kommuner har man också beskrivit att man saknar det metodstöd som tidigare Myndigheten för Skolutveckling (MSU) bidrog med. 
 150 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 Stöd från den nationella nivån och implementering 
 I intervjuerna har utredningen noterat en skillnad i vilka personal- grupper som tar del av rapporter från bland annat myndigheter. Återkommande har personer på central kommunal nivå och i viss mån elevhälsans företrädare beskrivit att de tar del av publicerat material som de får kännedom om. En grupp som i utredningen bedömer i liten utsträckning tar del av material är lärarna. De har återkommande beskrivit att det inte finns tid att ta del av det material som man kanske hade behövt. 
 Evidensbaserade metoder har också diskuteras i samband med att frågan om stöd har ställts. I en kommun frågade sig företrädare från elevhälsan varför det inte finns kunskap på nationella nivå som kommuner behöver i sitt arbete. 
 Synd att ingen bevakar evidensbaserade metoder. En bank borde byggas upp på nationell nivå. Varför finns det inte någon kunskap nationellt om hur man hanterar stor frånvaro? Varför måste man ta kontakt med Eskilstuna, Göteborg, med flera. Varför ska vi här hos oss sitta och leta upp detta när vi ska jobba med frågan? Det fick jag göra. Jag letade efter normer och riktlinjer men det fanns inget att tillgå. Det blir  
 trial-and-error 
  för varje kommun. 
 Lärarutbildningen har också behandlats i samband med frågor om kunskapsstöd. Flera pedagoger har beskrivit att de inte tycker att de under sin utbildning har förberetts för arbetet med de barn och elever som utredningen rör i tillräcklig utsträckning. Rektorer menar också att de nyanställda lärarna verkar vara dåligt rustade för att möta arbetet med målgruppen. 
  
 4.2 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet enligt andra källor? 
  
 Kommunstudien som presenterades i 4.1 är, som tidigare har nämnts, baserad på ett positivt urval. Urvalet har inneburit att besökta kommuner är framgångsrika i sitt arbete på ett eller flera vis. På flera sätt har det bidragit till att bilden som presenteras är positiv i många avseenden, även om det också förekommer kritiska iakttagelser. Avsnitt 4.2 kompletterar den bild som utredningen genom sina intervjuer tagit del av i förhållande till andra källor i syfte att kunna värdera de iakttagelser som utredningen har gjort. 
 151 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 SOU 2010:95 
  
 Flera grupper av barn och elever har omnämnts under intervju- erna i kommunstudien som problem som är svåra att hantera. I avsnitt 4.2 väljer vi att ge en kompletterande bild av dessa. Beskrivningarna gör inte anspråk på att ge en fullständig bild. 
  
 4.2.1 
  
 Skolan som skydds- och riskfaktor – därför är det viktigt att skolan lyckas med sitt uppdrag 
  
 Att skolan har stor betydelse för de barn och elever som utred- ningen avser har lyfts fram av flera aktörer. 
 Kungl. vetenskapsakademien (KVA) anordnade under våren 2010 konferenser som behandlade barn och ungas psykiska hälsa. För varje konferens arbetades ett uttalande; State of the science fram av en tvärvetenskaplig oberoende panel med vetenskaplig expertis i andra ämnen än det som konferensen behandlade. Syftet var att nå samlad kunskap på området. 
 Enligt den oberoende panelen visar forskning på kausala relationer mellan psykisk hälsa och skolprestation såtillvida att barn som har svårigheter att följa skolarbetet också löper ökad risk för ett lågt självförtroende och att må sämre än andra barn. Omvänt förhållande gäller också, dålig psykisk hälsa ökar risken för sämre skolprestationer. Några av slutsatserna panelen nådde är att en förskola av hög pedagogisk kvalitet är särskilt viktig för barn från resurssvaga hem (det krävs dock mer forskning för att belägga detta). Förskolan har enligt panelen även effekt på barnets läs- förmåga och matematiska färdigheter. Dessa effekter är bevisade upp till mellanstadiet. 
  
 16  
  
 Davidson och Svaleryd visar även på att ett samband mellan hälsa, utbildning och familjebakgrund ger en ökad risk för att vara socialt utsatt som ung vuxen. 
  
 17  
  
 I Socialstyrelsens  
 Social rapport 2010  
 beskrivs att betyg från grundskolans år 9 har avgörande betydelse för en elevs fortsatta möjligheter att studera vidare, oavsett socioekonomisk bakgrund. Elever med mer gynnade bakgrund lyckas i större utsträckning än elever från en mindre gynnad bakgrund, vilket kan leda till att det sociala arvet reprodu- ceras i och genom skolan 
  
 18 
  
 . Ofullständiga betyg eller låga betyg, är därför den starkaste riskfaktorn för ogynnsamt utfall i framtiden 
  
 16 
  
 Uttalande vid konferens– Skola, lärande och psykisk hälsa, Kungl. Vetenskaps Akademien. För att ta del av uttalandet, besök konferensen hemsida: www.buph.se 
  
 17 
  
 Davidson och Svaleryd, Livets lotteri och vård ansvar för de utsatta barnen i Se de tidiga tecknen" – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola (SOU 2010:64). 
  
 18 
  
 Socialstyrelsen (2010). Social rapport 2010. 
  
 152 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur arbetar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet  
  
 enligt analysen. Särskilt svår är situationen för barn och unga som växer upp i samhällets vård. 
  
 19 
  
 I  
 Vad påverkar resultaten i svensk grundskola?  
 beskrivs ett antal faktorers påverkan på svensk grundskola och dess resultat. Arbets- former som innebär att eleven utför eget individuellt arbete lyfts fram av Skolverket som ett problem. Det har i sin tur resulterat i att stöd hemifrån har blivit mer centralt, vilket i sin tur leder till att föräldrars utbildningsbakgrund ges en större betydelse. Det påvisas också samband mellan ökad andel eget arbete och att elever når sämre resultat. 
  
 20 
  
 Rosario och Wilson Broman beskriver hur diskussioner om kvalitet inom det pedagogiska fältet har hamnat i en återvänds- gränd, då det pedagogiska uppdraget kan lösas på olika sätt. Att det kan lösas på olika sätt, är däremot inte synonymt med att samtliga sätt är lika bra. Rosario och Wilson Broman beskriver ett antal faktorer som kan knytas till god praxis. Faktorerna kan bidra till att värdera kvaliteten i den pedagogiska verksamheten, faktorerna är: 
  
 21 
  
 1. Relationen mellan pedagoger och medhjälpare (läs: förskollärare och barnskötare). 2. Den kommunikativa ordningen, det vill säga hierarkier och hur personal samarbetar och kommunicerar med varandra, barn och andra professionella. 3. Processer som bidrar till att barn hamnar utanför. 4. Barns egen aktivitet. 5. Föreställningar om förskolan som en icke formell, familjär institution. 
  
 22 
  
 Sveriges Kommuner och Landsting beskriver i sin analys av öppna jämförelser ett antal framgångsfaktorer i svenska skolkommuners ledning och övergripande styrning. Framgångsfaktorer som presen- teras är, i likhet med resultatet från kommunstudien, att elever som är i ett behov av särskilt stöd fångas upp, exempelvis genom rutiner för tidig upptäckt av elever som inte når kunskapsmålen. Det är också viktigt, i arbetet med elever i behov av särskilt stöd, att det 
  
 19 
  
 Socialstyrelsen (2010). Social rapport 2010. 
  
 20 
  
 Skolverket (2010). Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer. Stockholm. 
  
 21 
  
 Rosario, Massey, Simpson 
  
 Att kartlägga hur verksamheterna på utbildningsområdet samverkar med andra aktörer. 
  
 Att analysera hinder och framgångsfaktorer. 
  
 Att lämna förslag på åtgärder som underlättar framtida samverkan. 
  
 Det här kapitlet svarar på den första punkten och berör inled- ningsvis den andra punkten. I kapitel 6 besvaras den andra punkten dels under rubriken om samverkan och dels som en del av analysen inom andra problemområden. Motsvarande gäller i kapitel 7, genom att resultaten av utredningsarbetet inom samverkans- området ligger till grund för flera förslag. 
 Vad innebär samverkansbegreppet? 
 En nationell strategi skulle göra samverkan mindre sårbar och personberoende, menade regeringen i sitt uppdrag, och underströk att samverkan behöver utvecklas både på individnivå och över- gripande nivå. 
  
 14  
  
 På individnivå (eller individuell nivå) ska arbetet utgå från huvudprincipen att den som berörs  
 samtycker  
 och är  
 delaktig  
 så långt det är möjligt, betonade strategin. På övergripande nivå, både nationellt och lokalt, beskrivs att samverkan är nöd- vändig för att de missförhållanden som vissa barn och unga lever under ska sättas in i ett samhälleligt sammanhang. 
  
 15  
  
 Den ska ge de grundläggande förutsättningarna som behövs på övriga nivåer och 
  
 13 
  
 SOU 2009:68.  
 Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU).  
 Socialdepartementet. 
  
 14 
  
 Prop. 2002/03:53, s. 58 och 60. 
  
 15 
  
 Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen (2007).  
  
 Strategi för samverkan – barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa 
 . Stockholm, sid 22ff. 
 173 
  
 Hur samverkar förskola och skola med andra aktörer? 
  
 SOU 2010:95 
  
 legitimera arbetet. Det betonas hur strategiskt viktig övergripande samverkan är för utvecklingen av arbetet med enskilda barn och ungdomar med målet att de inte ska bollas runt mellan olika myndigheter och falla mellan stolarna eller bli Svarte Petter. 
  
 16  
  
 Vidare understryker strategin att övergripande ledningssamverkan på det lokala planet behövs inom två områden, nämligen tidiga insatser i förhållande till riskgrupper och samverkan vid mer omfat- tande insatser. Gemensamt för all samverkan, såväl på individ- som övergripande nivå, är att den ska präglas av ett konsekvent barnperspektiv i motsats till ett verksamhetsperspektiv. 
  
 17 
  
 Definitionen av  
 samverkan 
 , här i utredningen, följer den definition som anges i strategin, det vill säga när någon eller några tillför sina specifika resurser, kompetenser och/eller kunskaper till en uppgift som man gemensamt har att genomföra. 
  
 18  
  
 Miller pekar på att samverkan bör handla om (i) målinriktade handlingar, (ii) en avgränsad målgrupp samt (iii) ett definierat problem och ett klart uttalat syfte. 
  
 19  
  
 Som en följd av dessa tre aspekter ställs tre grundläggande frågor i forskningsrapporten: 
  
 Vilka  
 samverkar vi om?  
 Varför  
 samverkar vi? 
  
 Vad  
 gör vi när vi samverkar? 
 Samverkan är med andra ord inte alla handlingar som två eller flera parter gör tillsammans utan de målinriktade handlingar man genomför gemensamt utifrån sitt eget uppdrag. Det tidigare nämnda Modell- områdesprojekten som drivs av SKL använder ordet synkronisering i stället för samverkan därför att projektet vill fånga en dimension som löper risk att försvinna i ordet samverkan, nämligen att parternas arbete kuggar i varandra, blir synkroniserade. Parterna söker en effektivisering så att dubbelarbete undviks. 
 Målgruppen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa beskrivs i utredningens direktiv som en heterogen grupp: 
  
 16 
  
 Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2004) – Uttrycket finns bl.a. i tillsynsrapportens rubrik och syftar på samverkan mellan socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri. Ur  
  
 Strategi för samverkan  
 sid 24 och Davis, G. & föräldrars, samhällets, socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens, förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets och i viss mån även polisens. Detta gäller särskilt vad avser att uppmärksamma och därefter agera när ett barn eller en ung person far illa eller riskerar att fara illa i något avseende. 
 För att samhället ska kunna ta detta gemensamma ansvar och förebygga och åtgärda situationer som innebär att ett barn eller en ung person far illa eller riskerar att fara illa har lagstiftaren bl. a. infört särskilda regler som innebär en skyldighet för vissa aktörer att samverka i dessa frågor både på ett övergripande plan och i individärenden. 
 Samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa regleras i följande bestämmelser. 
  
 1 kap. 2 a § skollagen (1985:1100), 1985 års skollag. Bestäm- melsen finns även i 29 kap. 13 § i skollagen (2010:800), nya skollagen, med ett förtydligande av vilka inom all verksamhet som avses i nya skollagen som omfattas av skyldigheten. 
  
 5 kap. 1 a § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Barnskyddsutred- ningen har föreslagit att samverkansbestämmelsen i SoL ska överföras till den av den utredningen föreslagna lagen om stöd och skydd för barn och unga (LBU) med vissa mindre ändringar som här inte är av direkt betydelse. 
  
 2 f § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. 
  
 2 kap. 1 a § lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjuk- vårdens område (1998:531), LYHS. När LYHS den 1 januari 2011 ersätts av patientsäkerhetslagen (2010:659) kommer sam- verkansbestämmelsen i LYHS att överföras till 6 kap 5 § i den lagen. 
  
 3 § polislagen (1984:387). 
  
 Socialnämnden har enligt 5 kap. 1 a § SoL ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. 
 271 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 Oklar utformning av samverkansbestämmelserna 
 I HSL och nya skollagen anges att hälso- och sjukvården respektive huvudmannen för verksamhet som avses i nya skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet på socialnämndens initiativ ska samverka i frågor beträffande barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Uttrycket på socialnämndens initiativ återfinns varken i polislagen eller i LYHS utan där anges endast att polisen respektive hälso- och sjukvårdspersonalen ska samverka i dessa frågor. 
 Varför bestämmelserna om samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa fick olika lydelser när de infördes år 2003 går enligt min uppfattning inte att utläsa av förarbetena. I Kom- mitténs mot barnmisshandel slutbetänkande Barnmisshandel – Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72) fanns uttrycket på social- nämndens initiativ inte med i lagförslaget. I propositionen (2002/03:53) Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. behandlas inte uttrycket särskilt. Det har alltså inte såvitt jag kunnat utröna i propositionen behandlats varför man till skillnad från Kommittén mot barnmisshandel valde att i två av de föreslagna lagbestämmelserna, paragraferna i HSL och i 1985:års skollag, föra in orden på socialnämndens initiativ. 
 Vid en bokstavlig tolkning av orden på socialnämndens initiativ ger de närmast intryck av att samverkan ska komma till stånd endast om socialnämnden tar initiativ till denna. Detta tycks dock enligt min mening inte ha varit lagstiftarens avsikt när bestämmelserna infördes år 2003. Enligt förarbetena är sam- verkansskyldigheten för aktörerna densamma, med den skillnaden att socialnämnden ålagts ett förstahandsansvar för att en samverkan kommer till stånd. Språkligt innebär ett förstahandsansvar inte ett exklusivt ansvar utan enbart ett huvudansvar som inte utesluter att andra också har ett ansvar. 
 Begreppet på socialnämndens initiativ har enligt vad som framkommit under utredningens gång, både genom kommun- studien och genom uppgifter från Skolinspektionen, skapat en osäkerhet hos i vart fall förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och deras respektive personal om hur samverkans- bestämmelsen ska förstås, dvs. huruvida verksamheterna och perso- nalen har möjlighet att själva ta initiativ till en samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Många av verksamheterna 
 272 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 och dess personal har tolkat bestämmelsen bokstavligen på sätt som beskrivits ovan. 
 Huruvida hälso- och sjukvården präglas av samma osäkerhet har jag ingen kännedom om. 
 Möjligheten att ta initiativ till samverkan bör förtydligas 
 Oklarheten när det gäller vilka samhällsaktörer som kan ta initiativ till samverkan vad avser barn och unga som far illa eller riskerar illa måste undanröjas. Det ska av bestämmelserna klart framgå att socialnämndens initiativ inte krävs för att en samverkan ska komma till stånd, utan att även de andra samhällsaktörer som anges i sam- verkansbestämmelserna har möjlighet att ta initiativ till samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Min uppfattning är att även samverkansbestämmelsen för hälso- och sjukvården bör förtydligas så att samtliga bestämmelser blir enhetligt utformade. 
 Otydligheten har fått till följd att i vart fall förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet och deras personal i vissa fall avstått från att ta initiativ till samverkan trots att detta har varit påkallat i tron att de inte haft denna möjlighet. Förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet har uppfattat det som att rela- tionen mellan dem och socialtjänsten inte är jämlik. Påpekas bör i detta sammanhang att förskolans, skolans och annan pedagogisk verksamhets behov att ta initiativ till samverkan med andra aktörer i samhället aktualiseras i de fall där dessa verksamheter behöver knyta komplementär kompetens till sig, dvs. inom det område som inte definieras som deras eget och som inte följer av nya skollagens materiella innehåll. Detsamma torde gälla hälso- och sjukvården. 
 Genom ett tydliggörande av bestämmelsen kan det i större utsträckning säkerställas att barn som far illa eller riskerar att fara illa också ett tidigt skede får den hjälp och det stöd de kan behöva. Förskolan, skolan och fritidshemmet är exempel på naturliga delar av barnets vardag och har därför många gånger goda möjligheter att redan initialt upptäcka dessa barn och unga. Även hälso- och sjukvården har goda sådana möjligheter, vilka bör tas tillvara. Att tydliggöra bestämmelserna på sätt förslaget innebär ligger också i linje med att barn och unga som far illa är hela samhällets ansvar och innebär ett stöd för bl.a. skolan i arbetet med dessa barn. 
 273 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur kan bestämmelserna förtydligas? 
 Jag föreslår att 2 f § HSL i dess lydelse enligt SFS 2010:662 som träder i kraft den 1 januari 2011 och 29 kap. 13 § nya skollagen som börjar tillämpas den 1 juli 2011 förtydligas genom att orden på socialnämndens initiativ utgår. Genom denna ändring framgår det klart redan av paragrafernas lydelse att inte bara socialnämnden kan ta initiativ till samverkan. I begreppet samverkan får anses ligga både en skyldighet att själv uppmärksamma ett eventuellt behov av samverkan och att samverka inom de gränser lagstiftningen uppställer. 
 I polislagen och LYHS finns som sagt inte motsvarande formu- lering varför någon ändring av samverkansbestämmelserna i dessa lagar inte är nödvändig. 
 Inte heller krävs någon ändring i den patientsäkerhetslag som ersätter LYHS den 1 januari 2011 då bestämmelsen om samverkan oförändrad överförs till den lagen. 
 Återstående begränsningar av möjligheterna att få en samverkan till stånd 
 Förutsättningarna för att få en samverkan till stånd ser olika ut på övergripande nivå respektive i ett individärende. Samverkans- skyldigheten avser alla nivåer. 
 Under förutsättning att det finns en samsyn, en förståelse för och kunskap om varandras uppdrag och gränserna för dessa samt rutiner och en vilja att bedriva ett samverkansarbete på en över- gripande nivå ställer sällan eller aldrig tolkningen eller tillämp- ningen av lagstiftningen några hinder i vägen för att få en sådan samverkan till stånd. 
 På individnivå finns ytterligare hinder för att en samverkan ska komma till stånd. Samverkan på individnivå bygger i huvudsak på den enskildes och/eller vårdnadshavarnas samtycke. Finns inget samtycke kan en samverkan i princip inte initieras. Samverkan kan inte heller innefatta ett utbyte av information om individen om inte den enskilde och/eller vårdnadshavaren samtycker till att så sker eller sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen medger detta efter en menprövning. En annan begränsning i möjligheten att få en samverkan till stånd i ett individärende är de regler som gäller för de olika samhällsaktörernas respektive verksamhet och deras möjligheter att agera och samverka inom sitt ansvarsområde. 
 274 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 Det är, inte minst vid ett förtydligande av nu aktuellt slag av samverkansbestämmelserna, viktigt att samhällsaktörerna som berörs av ändringen har och får kunskap om samt respekterar varandras uppdrag och de begränsningar som kan finnas i möjlig- heten att få en samverkan till stånd även om en aktör utnyttjat sin möjlighet att påtala behovet. 
 Det är också viktigt att rutiner för samverkan, särskilt på individnivå, utarbetas. Slutligen måste samhällsaktörerna verka för att få samtycke från enskilda att lämna ut uppgifter inom ramen för samverkan och, när detta inte går, utnyttja de möjligheter som kan finnas i vissa fall att efter en menprövning trots allt lämna ut upp- gifterna i de fall detta kan vara lämpligt. I detta sammanhang vill jag rikta uppmärksamhet mot de två förslag jag presenterar i avsnitten 7.2.2 och 7.4.2. 
 Socialnämndens förstahandsansvar 
 och begränsningarna i möjligheten att lämna ut uppgifter om en individ kvarstår oförändrade 
 Socialnämnden har ett förstahandsansvar för att samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa kommer till stånd. Detta framgår av 5 kap. 1 a § SoL sista meningen. Nämnden ska aktivt verka för att en samverkan kommer till stånd. Det framstår enligt min mening som både rimligt och korrekt att social- nämnden har detta ansvar och någon ändring i detta avseende föreslås inte av mig. 
 Inte heller föreslår jag någon ändring beträffande möjligheten att i samband med samverkan lämna ut uppgifter om en enskild. De begränsningar sekretess- och tystnadspliktslagstiftningen innebär i detta avseende ska fortfarande gälla. Samverkan bryter inte even- tuell sekretess och tystnadsplikt för någon av de samhällsaktörer som ingår i samverkan men det finns som framgår ovan vissa möjligheter att trots dessa regler i vissa fall lämna ut uppgifter. 
  
 7.2 
  
 Barns och elevers rätt behöver stärkas 
  
 Alla barn och elever ska ha rätt att utvecklas utifrån sina egna förutsättningar. Utbildningen ska vara likvärdig. Genom nya skol- lagen stärks barns och elevers rätt till stöd. Men kan regelverket 
 275 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 skydda barn och elever i behov av stöd och deras rätt? Vilka lärdomar kan dras av tillämpningen av dagens regelverk? 
  
 7.2.1 
  
 Mer stöd för en korrekt 
  
 tillämpning av gällande regler behövs 
  
 Mitt förslag:  
 Regeringen bör ge Skolverket och Skolinspek- tionen ett gemensamt uppdrag att inventera behovet av för- ordningar, föreskrifter och allmänna råd för att tillämpningen av skollagen (2010:800) ska bli mer rättssäker vad avser myndig- hetsutövning vid beslut som avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. 
 Om regeringen, efter myndigheternas avrapportering, bedömer att ett sådant behov föreligger avgör regeringen hur behovet lämpligen ska tillgodoses. 
 Rätten till överklagande av vissa beslut utvidgas och rätts- säkerheten stärks i nya skollagen. För att överklaganderätten ska få tänkt effekt och för att rättsäkerheten verkligen ska stärkas är det viktigt att tillsyn, anmälningar och överklaganden grundas på ett tydligt och enhetligt regelverk så att t. ex. ansvariga huvudmän och rektorer kan fatta beslut på ett rättssäkert sätt och tillse att personalen har kunskap om gällande regelverk. Lika viktigt är att barn och elever eller framför allt deras vårdnadshavare har möjlig- het att förutse besluten och att överblicka sina möjligheter att röna framgång vid ett överklagande. 
 1985 års skollags bestämmelser avseende barn och elever i behov av särskilt stöd ska garantera en likvärdig utbildning. Det gör den i praktiken inte i dag eftersom tillämpningen brister. Skolinspek- tionen pekar i sin rapport till regeringen på att bristerna i detta avseende inte avhjälpts trots mångåriga problem. Av Skolinspek- tionens rapport framgår att det finns stora brister i tillämpningen trots de allmänna råd som Skolverket utfärdat och annat stödjande material. En allvarlig konsekvens av detta är att barn och elever kan gå miste om sin rätt till en likvärdig utbildning. Ett allvarligt exempel på detta är de brister Skolinspektionen påtalat när det gäller elever som på bristfälligt underlag placerats inom särskolan. 
 Denna allvarliga bild bekräftas i utredningen också av att ansvariga i verksamheterna efterlyser ett tydligt stöd i hand- 
 276 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 läggningen av beslut som berör barn och elevers rätt till en lik- värdig utbildning. I kommunstudien framkom tydliga önskemål om ett tydligare regelverk som gör beslutsfattandet enklare. Den efterkontroll av besluten som Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälningsärenden innebär kan inte fylla detta behov. 
 Jag ser allvarligt på att de regler som ska skydda de barn och elever som behöver mest stöd hittills inte förmått garantera deras rätt till en likvärdig utbildning på grund av att de tillämpas felaktigt eller på olika sätt över landet. Det är oacceptabelt och det måste säkerställas att detta förändras när nya skollagen börjar tillämpas. 
 De brister i tillämpningen av 1985 års skollag som de som deltagit i kommunstudien pekat, på och som Skolinspektionen iakttagit i sina granskningar, är allvarliga och kvarstår trots på- pekanden och stödinsatser. Sådana åtgärder är alltså inte tillräckliga för att komma till rätta med problemen. 
 En berättigad fråga är därför om nya skollagens regler ensamma förmår garantera en tillämpning som leder till likvärdighet och rättssäkerhet vid beslut om åtgärdsprogram eller anpassad studie- gång eller andra beslut eller åtgärder där elevers rätt till utbildning berörs utan att dess bestämmelser förtydligas genom förordningar, föreskrifter och annan vägledning i dessa avseenden. 
 Jag gör bedömningen att svårigheterna att tillämpa regelverket inte med säkerhet avhjälps av införandet av den nya skollagen mot bakgrund av de allvarliga problem som konstaterats. Vidare är det inte troligt att nya skollagen ensam kan åtgärda identifierade brister i de avseenden som angetts ovan eftersom reglerna vad avser barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning i många fall är oför- ändrade. Jag föreslår därför att regeringen ger Skolinspektionen och Skolverket ett gemensamt uppdrag att inventera vilka tillämp- ningsproblem som finns enligt 1985 års skollag vad avser myndig- hetsutövning i samband med beslut som berör barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning. Myndigheterna bör därefter noga följa genomförandet av nya skollagen och särskilt följa upp om de identifierade tillämpningsproblemen minskat eller kvarstår och behovet av förtydliganden av hur nya skollagens bestämmelser ska tillämpas. 
 De främsta argumenten för att en sådan inventering och uppföljning bör göras är följande. 
  
 Rättsosäkerhet råder för både barn, elever och vårdnadshavare då regelverkets konsekvenser i enskilda ärenden inte kan bedömas. 
  
 277 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 För ansvariga beslutsfattare är rättsläget också osäkert. 
  
 Handläggningen kan leda till kritik i efterhand av Skol- inspektionen. Skolinspektionens tillsyn har ökat och att det har därigenom blivit tydligare att dess beslut i anmälningsärenden leder till en de factonormering. 
  
 Tillämpningen enligt 1985 års skollag förbättrades inte till- räckligt trots stödmaterial från Skolverket. 
  
 Överklaganderätten som införs i nya skollagen är avsedd att stärka rättssäkerheten, men kan om dagens förhållanden i övrigt består komma att leda till att de som överklagar fattade beslut missbedömer rättsläget. Det kan i sin tur leda till många onödiga överklaganden som påverkar förvaltningsrätternas och Skol- verkets överklagandenämnds arbetsbelastning och kostnader. 
  
 Skolinspektionen och Skolverket avrapporterar i dag självständigt till regeringen sina bedömningar av skolsektorn. Jag har erfarit att Skolverket och Skolinspektionen har regelbundna kontakter. Dessa kontakter behöver systematiseras för att identifiera behovet av ett förtydligande av den nya skollagstiftningen. 
 Min bedömning är att resultatet av Skolinspektionens tillsyn och beslut i anmälningsärenden redan i dagsläget med nuvarande regelverk som grund genererat ett unikt och bra underlag för att systematiskt kunna bedöma om det finns behov av ett förtyd- ligande av den nya skollagstiftningen genom förordningar, före- skrifter m.m. Skolinspektionens arbete ger också en god indikation beträffande på vilka områden behoven kan vara särskilt stora. Skolinspektionens konstateranden så här långt bör kunna tas som utgångspunkt i arbetet med att inventera behoven inom ramen för nya skollagen. Även Skolverket får genom olika förfrågningar en bild av oklarheter i nu gällande regelverk. 
 Inventeringen bör vara baserad på en analys utifrån dels genom- förd tillsyn och beslut vid anmälningar, dels en analys av gällande författningar i syfte att tillse att tillämpningen av reglerna blir rättssäker och därigenom garanterar en likvärdig utbildning för alla barn och elever. 
 Ansvariga företrädare från kommunal central nivå och från verk- samhetsnivå, varvid både kommunala och fristående verksamheter enligt skollagen bör vara företrädda, bör ges möjlighet att lämna synpunkter inom ramen för arbetet. Det är särskilt viktigt eftersom 
 278 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 det finns kommuner och fristående verksamheter som utarbetat rutiner som kan ge ett bra underlag för vad som är att betrakta som en god tillämpning på området. 
 När Skolinspektionen och Skolverket avgett sin gemensamma rapport kan regeringen ta ställning till frågan om behovet av kompletterande förordningar, föreskrifter och annan vägledning och se över vilka eventuella lagändringar som krävs för att detta ska kunna förverkligas. 
 Om inventeringen och uppföljningen skulle visa att det finns ett behov av kompletterande förtydligande regler till nya skollagen överlämnar jag till regeringen att avgöra hur behovet lämpligen kan tillgodoses. Av förklarliga skäl kan jag i dagsläget inte uttala mig om behovet och vad som krävs för att detta ska kunna tillgodoses. Jag nöjer mig med att konstatera att Skolverket rimligen bör få ansvaret för att utfärda föreskrifter och annan vägledning på området i den mån det är denna typ av kompletterande regelverk som krävs. I dag saknar Skolverket i flera avseenden sådana bemyndiganden som krävs för att detta skulle vara möjligt. 
 Sådana eventuella förtydligande regler är enligt min bedömning väl förenliga med den mål- och resultatstyrning och den grund för ansvarsfördelningen som finns mellan stat och kommun. En ökad kompletterande reglering på det område som gäller likvärdighet och en rättssäker myndighetsutövning innebär inte någon inskränk- ning i den pedagogiska friheten eller det lokala ansvaret för skol- utveckling. Mitt förslag om en inventering och uppföljning av det behov av kompletterande reglering som jag redan nu tycker mig se gäller endast beslut som innebär myndighetsutövning där barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning berörs. På sikt innebär mitt förslag att ansvariga för beslutsfattande på olika nivåer kommer att få en bättre bild av hur olika bestämmelser i nya skollagen ska tolkas och tillämpas. Det bör kunna leda till att fler barn och elever får de insatser de har rätt till enligt lag. För ansvariga i t.ex. skolan kan den osäkerhet som råder i dag minska och förutsägbarheten för enskilda öka. Förslaget ska ses som ett svar på de behov av stöd från nationell nivå som uttryckts av beslutsfattare på olika nivåer. 
 279 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 7.2.2 
  
 Uppdrag om sekretessreglernas betydelse vid samverkan 
  
 Mitt förslag:  
 Regeringen bör ge Skolverket, Skolinspektionen och Socialstyrelsen ett gemensamt uppdrag att kartlägga och analysera om tillämpningen av gällande sekretessregler utgör ett hinder för samverkan mellan förskola, skola och annan peda- gogisk verksamhet och socialtjänst samt hälso- och sjukvård och i så fall i vilken omfattning. 
 Om dessa svårigheter kan avhjälpas genom förtydliganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndig- heterna återkomma till regeringen med förslag på hur. 
 Under utredningsarbetets gång har jag mött många inom för- skolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet men också andra verksamheter som uttryckt misstro mot hur andra verksamheter tillämpar sekretesslagstiftningen inom sina respektive områden vid samverkan. Denna uppfattning kan säkerligen i många fall vila på ett missförstånd om vilket uppdrag exempelvis socialtjänsten eller BUP har och vilka gränser gällande sekretesslagstiftning sätter för möjligheten att samverka och lämna ut uppgifter i främst individ- ärenden. En sådan misstro gagnar inte en god samverkan och kritiken bör tas på allvar. Den kan tyda på att tillämpningen av gällande sekretessregler leder till att samverkan försvåras. 
 Regeringen bör ge Skolverket, Skolinspektionen och Social- styrelsen i uppdrag att klarlägga om tillämpningen av sekretess- lagstiftningen skapar hinder i samverkan mellan förskolan, skolan och annan pedagogisk verksamhet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården och i så fall i vilken omfattning. Om dessa svårigheter kan avhjälpas genom förtydliganden, kompletterande reglering eller utbildningsinsatser så bör myndigheterna återkomma till reger- ingen med förslag på hur. En fråga som särskilt bör undersökas inom ramen för uppdraget är hur den menprövningsmöjlighet som finns i vissa sekretessregler tillämpas och om samtycke från den enskilde efterfrågas för att möjliggöra ett utlämnande av uppgifter som annars inte hade fått lämnas ut. 
 För närvarande pågår en översyn av sekretess- och tystnads- pliktslagstiftningen inom utbildningsområdet, Utredningen om sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildnings- former och verksamheter (U 2010:02). Den utredningen har ännu 
 280 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 inte redovisat sitt arbete. Det är viktigt att nu aktuellt förslag samordnas med resultatet av den utredningens arbete. 
  
 7.2.3 
  
 Vikten av att övergångar utformas 
  
 så att de stödjer elevers fortsatta lärande 
  
 Min bedömning:  
 För att underlätta barns och elevers över- gångar inom och mellan skolor och skolformer behöver huvud- männen för verksamheter enligt nya skollagen se till att rutiner för dessa utarbetas och utformas på ett ändamålsenligt sätt i syfte att stödja elevens fortsatta lärande. 
 Jag har tidigare pekat på kommunens ansvar för en helhetssyn på barns och elevers utveckling och lärande. Ett barns väg genom utbildningen innebär många kritiska punkter där det finns risk att värdefull information går förlorad. Det är en särskilt viktigt fråga att uppmärksamma för de elever som har behov av stödinsatser av olika slag. 
 I kommunstudien framkom att det inte fanns centrala riktlinjer från förvaltningens sida på hur övergångar och dokumentation ska hanteras men från verksamheten fanns många uttalanden om att detta var ett förbättringsområde även om undantag fanns. Jag är medveten om att övergångar försvåras av att exempelvis gymnasie- skolor tar emot elever från många skolor och att övergångar på det sätt som sker inom grundskolans ram inte är genomförbara. Detta får dock inte hindra att värdefull information på annat sätt förs vidare så som också sker när gymnasieskolor tar emot nya elever. 
 Beroende på hur en kommun organiserar sig och fördelar det politiska nämndansvaret så kan det bli fler eller färre övergångar där en elev passerar en myndighetsgräns. Övergångar inom och mellan olika skolformer för barn och elever i behov av särskilt stöd kan innebära en risk för att viktig pedagogisk information går förlorad. Uppgifter i ett åtgärdsprogram som innehåller känslig information om en elev är i dag oftast skyddade av sekretess. När utredningen intervjuat verksamma i kommunstudien om sekretesslagstiftningen utgör något hinder eller problem i arbetet har svaren varierat. En majoritet anser att sekretesslagstiftningen inte är ett hinder efter- som skolan ofta får samtycke av elevens föräldrar att lämna ut nödvändig information vid övergångar mellan skolor. Andra svar 
 281 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 pekar på problem. Det finns föräldrar som inte vill lämna sitt sam- tycke. Många gånger beror det på att föräldrarna vill att deras barn ska få komma till en ny skola utan att vara belastad av tidigare dokumentation. 
 Min slutsats när det gäller övergångar och eventuella sekretess- problem är att den starkaste framgångsfaktorn är att åstadkomma ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och föräldrarna. Ett sådant byggs upp genom ömsesidig respekt och ett ömsesidigt förtroende samt en tilltro till att skolans dokumentation är profes- sionell och innehåller relevant information för elevens fortsatta lärande. Ett annat problem jag mött under utredningens arbete är att lärare inte efterfrågar dokumentation om en elev eftersom den professionella nivån på denna uppfattas vara för låg. Exempelvis finns brister i relevansen i innehållet eller ofullständigheter som ger tolkningsproblem. En förklaring som angetts till bristerna i doku- mentationen i kommunstudien är att syftet med denna inte klargjorts. 
 Jag vill dock också lyfta fram att för många skolor fungerar samarbetet väl både med föräldrar och mottagande skola. I de fall där föräldrar trots skolans försök att skapa en förtroendefull relation inte lämnar samtycke kan skolan inte bortse från för- äldrarnas vägran att ge sitt samtycke. Skolan kan dock, vilket vissa skolor också gör, utnyttja elevhälsan som en viktig samarbets- partner i arbetet att försöka motivera föräldrarna till att trots allt lämna samtycke till att dokumentationen överlämnas. 
 Det är alltså viktigt att dokumentation i skolan håller en hög professionell nivå både för att föräldrar ska vara positiva till att den överlämnas och för att den ska kunna leda till en bra lärande- situation för eleven. En annan orsak till att dokumentationen bör vara professionell är att skolan som tar emot eleven ska vara intresserad av att ta emot och även efterfråga informationen. Skolinspektionen har pekat på problem med bristande professionell standard i dokumentation av elever och i utredningsarbetet har denna bild bekräftats. 
 282 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 7.2.4 
  
 Uppföljning av rutiner för och 
  
 kunskapen om anmälan till socialtjänsten 
  
 Mitt förslag:  
 Skolinspektionen bör inom ramen för sitt tillsyns- uppdrag och sitt uppdrag att granska kvaliteten i verksamheten följa upp att verksamhet enligt nya skollagen har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsplikten till socialtjänsten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 
 Skolinspektionen efterfrågar inom den regelbundna tillsynen (fr o m år 2010) om förskolor och skolar har rutiner för anmälnings- skyldigheten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). På nationell nivå finns dock i dag inte någon säker bild av hur verk- samheter enligt nya skollagen sköter sin anmälningsplikt till social- tjänsten enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, beträf- fande barn som far illa eller riskerar att fara illa. Detta är allvarligt och jag har i utredningsarbetet mött uppfattningen att verksam- heterna anmäler i för liten utsträckning. Samtidigt har det under arbetets gång också framkommit att andra företrädare för verksam- heterna menar att de anmäler och anmäler utan att något händer. 
 Anmälningsplikten är ett av de viktigaste instrumenten för de barn och elever som lever i en utsatt situation ska få den hjälp de behöver. Deras rätt och skydd hänger på att reglerna om anmälan är kända och tillämpas korrekt. 
 Skolinspektionen kan enligt min mening inom ramen för sitt tillsynsansvar och sitt uppdrag att utföra kvalitetsgranskningar granska att verksamheterna har tydliga rutiner för och kunskaper om anmälningsplikten. En granskning av anmälningsplikten i den meningen att myndigheten gör en bedömning av det berättigade i en anmälan, en prövning i sak, faller dock utanför Skol- inspektionens befogenheter. 
 Kommunstudien visade att det inte på kommunal central nivå fanns någon uppföljning av antalet anmälningar till socialtjänsten. Detta faktum innebär att det inte heller från huvudmannens sida finns någon uppfattning om hur förskolor och skolor m.fl. till- lämpar regelverket kring anmälningar. Det var därigenom inte heller möjligt att få någon bild av hur samverkan med socialtjänsten fungerade i dessa fall. Jag bedömer att detta är en fråga som kommunen kan ha anledning att följa upp. Jag ser att den med fördel kan ligga till grund för samverkan på central nivå mellan 
 283 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 utbildningsansvariga och socialtjänstansvariga. Mot bakgrund av att detta helt ligger inom kommunens ansvar redovisar jag endast mina iakttagelser men gör ingen bedömning. 
  
 7.2.5 
  
 Granskning av undervisningen för barn och 
  
 unga som är placerade genom beslut av socialtjänsten 
  
 Mitt förslag:  
 Skolinspektionen bör i samarbete med Social- styrelsen inom ramen för sin kvalitetsgranskning genomföra en granskning av hur barns och elevers rätt till utbildning till- godoses när de fullgör sin skolgång efter ett beslut om placering av socialtjänsten. 
  
 Min bedömning:  
 Det är av vikt att socialtjänsten och skola tar ansvar för sina verksamhetsområden både vad avser planering, genomförande och uppföljning vid en placering utanför det egna hemmet. 
 Skolinspektionen har granskat den särskilda undervisningen vid hem för vård och boende (HVB) och därvid funnit att det vid tidpunkten för granskningen fanns en del problem och oklarheter beträffande denna undervisningsform. Skolinspektionen föreslog vissa åtgärder för att komma till rätta med de uppmärksammade problemen. 
 Sedan granskningen genomfördes har nya skollagen trätt i kraft och denna börjar tillämpas fr.o.m. 1 juli 2011. Det är svårt att dra några bestämda slutsatser beträffande om nya skollagen löser de problem som Skolinspektionen pekat på i sin rapport eller inte. Det är också svårt att avgöra om nya skollagen kan ge upphov till andra nya problem. För att kunna dra några säkra slutsatser måste nya skollagen ha tillämpats ett tag. Bilden kompliceras ytterligare av att förordningar m.m. med koppling till nya skollagen ännu inte är beslutade. 
 Det bör dock framhållas att nya skollagen löst en del av den problematik som framkommit vid Skolinspektionens granskning, t.ex. samverkansproblem och frågor om överlåtande av huvud- mannaskapet för utbildning. Att så är fallet har utredningen underhand också fått bekräftat av Skolinspektionen. 
 284 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 Det är ändå av stor vikt att en ny granskning genomförs och prioriteras då elever vid HVB och andra barn och unga som pla- cerats efter beslut av socialtjänsten många gånger inte bara utbild- ningsmässigt utan även inom andra områden är att betrakta som mycket utsatta. Andra placeringar som bör vara föremål för gransk- ning är bl.a. socialtjänstens familjehem och Statens Institutions- styrelses institutioner. En ny granskning som därtill innehåller förslag på åtgärder av eventuella problem som framkommer skulle vara ett bra instrument för att uppnå målet att varje barn och elev ska få en god och likvärdig utbildning och för Sverige att leva upp till kravet om alla barn och elevers rätt till utbildning enligt de internationella konventioner som Sverige ratificerat. 
 Om detta kan uppnås skulle samhället göra stora vinster på flera plan, både i form av humant och ekonomiskt kapital, eftersom forskning visar på ett starkt samband mellan en god utbildning och hur det går för en individ i samhället i övrigt. 
 Granskningen bör dock denna gång inte begränsas till att enbart avse den särskilda undervisningen vid HVB utan utvidgas till att avse alla de barn och unga som genom beslut av socialtjänsten är placerade och där Skolinspektionen har ett ansvar för att utöva tillsyn över utbildningen i syfte att utvärdera hur deras utbildnings- situation ser ut. Att en sådan utvidgning av granskningen bör ske vinner stöd av kommunstudien. 
 Granskningen bör syfta till att utvärdera om nya skollagen löst en stor del av den problematik som tidigare funnits eller om i vart fall delar av problemområdena kvarstår alternativt nya problem uppstått. Granskningen bör även i den mån det är påkallat innehålla åtgärdsförslag. 
 En särskilt viktig fråga att överväga inom ramen för gransk- ningen är om det kan behövas en tydligare reglering för att social- tjänsten och utbildningsansvariga i kommunen ska kunna hantera säkerställandet av ett barns eller en elevs rätt till utbildning på ett ändamålsenligt sätt i samband med ett placeringsbeslut som socialtjänsten fattar. Detsamma gäller möjligheten för utbildnings- ansvariga att följa upp skolpliktsansvaret för dessa elever. Skol- inspektionen bör även belysa i vilken grad utbildningsfrågor för dessa elever kan beaktas i samband med tillståndsgivning. 
 Den nya granskningen bör genomföras när nya skollagen tillämpats en tid. På så sätt är det inte bara möjligt att utvärdera huruvida lagen i sig faktiskt löser den problematik jag här pekar på utan också gör det möjligt att se hur lagen rent faktiskt tillämpas. 
 285 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 När i tiden granskningen bör genomföras menar jag bör överlåtas till regeringen att avgöra. 
  
 7.3 
  
 Elevhälsan och kunskapssatsningar 
  
 7.3.1 
  
 En samlad elevhälsa – 
  
 ett stöd för elevers måluppfyllelse 
  
 Mitt förslag:  
 Regeringen bör i första hand i samband med den översyn som nu sker av förordningar och andra styrdokument för de verksamheter som berörs av nya skollagen se över det behov av förtydliganden av ansvaret för den samlade elevhälsan som kan finnas mellan den sektorsansvariga myndigheten Skol- verket och tillsynsmyndigheten Skolinspektionen och vad avser elevhälsans medicinska del Socialstyrelsen. 
 Min bedömning: 
 Regeringen bör också dels se över behovet av att behandlingsansvaret för barn och unga med psykiska besvär tydliggörs, dels se över behovet av att klargöra elevhälsans samverkans- och remitteringsmöjligheter till primärvården. Slut- ligen bör regeringen se över hur den medicinska delen av elev- hälsan bättre kan samarbeta med primärvården. 
 Elevhälsan har en strategisk uppgift inom skolans ram och dess uppdrag förtydligas i nya skollagen. Elevhälsan ska främst arbeta förebyggande och hälsofrämjande samt stödja elevernas mål- uppfyllelse. I lagen regleras vilka personalkategorier och kompe- tenser som elevhälsan omfattar. I förarbetena till nya skollagen framhålls att det är angeläget att elevhälsan ska samarbeta med socialtjänsten och övrig hälso- och sjukvård. 
 Under utredningsarbetets gång har jag mött kommuner som medvetet satsat på och utvecklat elevhälsan till att vara en stöd- resurs för elever och lärare i den pedagogiska verksamheten. 
 Av kommunstudien framgår också att kommuner och före- trädare för skolan gärna skulle se att elevhälsan knöts närmare skolan i syfte att bidra till att elever når målen för utbildningen och att eventuella hinder för detta minskas. 
 Genom skollagens definition av en samlad elevhälsa ges nu öppningar för en utveckling där elevhälsan kan bli en än mer 
 286 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 strategisk resurs för att möjliggöra tidiga insatser och arbeta före- byggande. Elevhälsan tillför också strategisk kompetens på de områden där skolan uttrycker stora stödbehov, psykisk ohälsa och social problematik. 
 Elevhälsan regleras i nya skollagen och bör därmed enligt min bedömning ses som en självklar del av det utbildningspolitiska uppdraget. Det bör också få konsekvenser för hur ansvaret för elevhälsan synliggörs på nationell myndighetsnivå. I dag utfärdar Socialstyrelsen riktlinjer för skolhälsovården som utgör en del av myndighetens sektorsansvar för hälso- och sjukvård. Med nya skollagens definition av en samlad elevhälsa behöver Skolverkets roll och ansvar för elevhälsan ses över. Som en följd av utform- ningen av elevhälsans uppdrag bör regeringen i samband med den översyn som nu sker av förordningar och andra styrdokument för de verksamheter som berörs av nya skollagen se över det behov av förtydliganden av ansvaret för den samlade elevhälsan som kan finnas mellan den sektorsansvariga myndigheten Skolverket och tillsynsmyndigheten Skolinspektionen och, vad avser elevhälsans medicinska del, Socialstyrelsen. I den del detta inte kan ske inom ramen för nu pågående översyn bör regeringen tillse att så sker i den utvärdering av nya skollagen som jag förutsätter kommer att äga rum sedan nya skollagen tillämpats en tid. Skolverket måste få förutsättningar och mandat att ta rollen av sektorsansvarig myndig- het med ett samordningsansvar för den samlade elevhälsan. Detta ansvar innebär en nära samverkan med Socialstyrelsen som i dag har ett bemyndigande att både utfärda föreskrifter och riktlinjer inom sitt myndighetsområde. Jag ser det som nödvändigt att Jefferson verket såsom sektorsansvarig myndighet ges möjlighet att inta en jämlik ställning i förhållande till Socialstyrelsen. 
 Regeringen har i förarbetena till nya skollagen poängterat vikten av ett sådant samarbete mellan Skolinspektionen och Social- styrelsen vad gäller tillsyn som också är ett delat ansvarsområde. 
 I kommunstudien finns belägg för att elevhälsans uppdrag är oklart för skolans parter i samverkan. Exempelvis råder oklarheter om elevhälsan har ett behandlingsansvar och kan ta över behandling vid psykisk ohälsa. 
 287 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 Översyn av elevhälsan 
 Under utredningsarbetet har oklarheter i ansvaret för behandlings- ansvar för barn och ungas psykiska ohälsa redovisats för mig. Denna oklarhet finner jag både allvarlig och viktig att den klaras upp men frågan kan inte anses på något sätt ligga inom mina direktiv. Jag känner dock ett ansvar för att redovisa att problemet finns och behöver lösas. Min bedömning är att detta är en uppgift för Regeringskansliet och där berörda departement. En fråga som hänger samman med behandlingsansvaret är också att det faktiska innehållet i skolhälsovården nu behöver genomlysas mot bakgrund av nya skollagens beskrivning av elevhälsans uppdrag där särskilt samarbete med hälso- och sjukvården betonas. Hur och på vilket sätt skolhälsovården kan samarbeta med barnhälsovården är en fråga som behöver ses över med skollagens definition av elevhälsa som utgångspunkt. Jag föreslår att regeringen ser över dessa fråge- ställningar. Hur detta ska ske överlämnas till regeringen att bedöma. 
  
 7.3.2 
  
 Tidiga insatser – en satsning för ökad kunskap 
  
 Mitt förslag 
 : Regeringen bör inrätta en delegation bestående av berörda sektorsansvariga. Delegationen ges i uppdrag att belysa värdet av tidiga insatser för barn i förskoleåldern samt elever i grundskolans tidiga årskurser ur ett tvärdisciplinärt och inter- nationellt forskningsperspektiv samt att utifrån ett utbildnings- politiskt perspektiv formulera en gemensam kunskapssyn beträffande värdet och effekterna av tidiga insatser. 
 Resultatet av delegationens arbete bör ligga till grund för rekommendationer både till beslutsfattare och verksamma inom området. 
 Det finns redan i dag internationell forskning som visar att tidiga insatser för barn och elever är viktiga och kan innebära att risken för senare studiemisslyckanden minskar eller undviks helt. Svensk forskning på området är inte framträdande. Forskningsläget när det gäller barn under tio år är generellt bristfälligt. Kunskapsläget beträffande barn i förskoleålder som inte går i förskolan är knapp- händigt och från BVC finns i dag inte någon nationell statistik att tillgå. Däremot har kunskapsläget i Sverige förbättrats när det gäller förskolans och grundskolans arbetssätt vad avser området 
 288 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 psykisk ohälsa. Tack vare den stora satsning som Kungliga Veten- skapsakademien genomförde i sin State of the  
 Science-konferens 
  har kunskapsläget förbättrats. Andra viktiga bidrag är de kart- läggningar Socialstyrelsen och  
 UPP-Centrum 
  genomfört på området. Även Folkhälsoinstitutet har bidragit till förbättring. Kartläggningen pekar på en problematik bestående i att många frågor alltjämt är obesvarade eller att problembilden i vart fall är tvetydig. 
 I både Finland och Norge ses tidiga insatser som en viktig framgångsfaktor. Länderna har därför valt att prioritera special- pedagogiska insatser under barns och elevers tidiga år. Motsvarande satsningar har inte gjorts i Sverige, även om frågan om betydelsen av specialpedagogiska stödinsatser inom förskolan har varit föremål för överväganden i tidigare utredningar. 
  
 2  
  
 Kungliga Vetenskaps- akademiens (KVA) stora studie kring kausala samband mellan skola, lärande och psykisk hälsa visar också på intressanta kun- skapsluckor. Studien baserades på internationell forskning efter- som de högt uppställda kraven på kausalitet fick till följd att svenska studier inte klarade den förberedande granskningen. Den utbildningsvetenskapliga respektive pedagogiska forskningens roll var blygsam medan andra discipliner var mer framträdande i studien. I Sverige pågår för tillfället en debatt om tidiga insatser, värdet av diagnoser och synen på neuropsykiatriska funktions- hinder. Olika forskningsdiscipliner har inte en gemensam syn inom området. Avsaknaden av en samsyn kan få betydelse för hur barn och elever bemöts och det finns en risk för att det leder till en bristande likvärdigheten i de insatser barn och unga får. 
 Under utredningsarbetets gång har det framkommit att de som är verksamma inom förskola, skola och annan pedagogisk verk- samhet ser tidiga insatser som en viktig framgångsfaktor. 
 Det finns också indikationer på att tidiga insatser ur ett samhällsperspektiv kan vara kostnadseffektiva. Vidare står det klart att det saknas svensk forskning på avgörande områden. Pedagoger som deltagit i kommunstudien har tydligt efterfrågat mer kunskapsstöd från den nationella nivån. 
 Av Bradley rapport om samverkan framgår också att pedagoger behöver stöd och är beroende av att samverka med andra samhällsaktörer inom vissa områden. Behoven är störst vid psykisk ohälsa hos barn och unga och när ett barn eller en elev har sociala 
  
 2  
 Bland annat i Skollagskommittén, U 1990:01 Kommittén för översyn av skollagen. 
 289 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 problem samt vid förekomsten av kriminalitet. Skolan har inte själv de kunskaper som krävs för att ensam hantera dessa typer av problematik utan är beroende av komplementära kompetenser. 
 I vissa av de kommuner som deltog i kommunstudien hade elevhälsan en viktig roll i arbetet med att göra tidiga upptäckter och insatser. I vissa av kommunerna var elevhälsan tillgänglig även för förskolan. Elevhälsan var ett viktigt stöd för förskolans personal i arbetet med att säkerställa observationer, genomföra utredningar och ge handledning. Det förekom också att elevhälsan stödde personalen vid föräldrakontakter. Resultatet av kommunstudien visar tydligt på värdet av tidiga insatser som en framgångsfaktor och elevhälsans tillgänglighets stora betydelse. Kommunstudiens resultat vinner stöd i internationell forskning som indikerar att tidiga insatser är viktiga. 
 Mot bakgrund av vad som nu sagts, särskilt det förhållandet att det saknas ett stabilt kunskapsläge, föreslår jag att regeringen gör en särskild tidsbegränsad satsning inom området tidiga insatser i syfte att ta fram mer kunskap och ge ett bättre beslutsunderlag inför ett ställningstagande till om och hur tidiga insatser bör prioriteras och i så fall om elevhälsan samt barnhälsovården bör och kan spela en viktig roll i detta arbete, särskilt om elevhälsan eller delar av den görs tillgänglig även för förskolan. Denna satsning ska ses som ett viktigt nästa steg i det arbete som Kungliga Veten- skapsakademien gjorde genom sin stora konferens men samtidigt ska denna satsning ges en tydlig utbildningsvetenskaplig utgångs- punkt. 
 Satsningen bör enligt min uppfattning bestå i att regeringen inrättar en delegation som ska stödja och utveckla en samlad bild av kunskapsläget och arbetet med tidiga insatser riktade till barn i förskoleåldern och elever i de tidiga årskurserna av grundskolan ur ett utbildningspolitiskt perspektiv. Delegationens arbete bör inriktas på att klarlägga värdet och effekterna av tidiga insatser för dessa grupper och ta sin utgångspunkt i de resultat som framtagits i Kungliga Vetenskapsakademiens arbete med att studera de kausala sambanden mellan skola, lärande och psykisk hälsa. Arbetet bör baseras på dels en utvärdering av den empiriska grund som tagits fram inom kommunsektorn, dels den kunskap som avslutade och pågående forskningsprojekt inom området psykisk ohälsa utveck- lat. Det är särskilt angeläget att delegationen i sitt arbete belyser elevhälsans roll och betydelsen av samverkan mellan skola, hälso- och sjukvård samt socialtjänst. 
 290 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 Delegationen bör ha ett tvärdisciplinärt perspektiv och belysa den internationella forskning som finns på området. Genom delega- tionens arbete ges härigenom dels en möjlighet att konsolidera och vidareutveckla sådan kunskap som redan finns, dels en möjlighet att komplettera med ett utbildningsvetenskapligt perspektiv som hittills saknats i hög grad. 
 Frågan om tidiga insatser är kostnadseffektiva i ett förebyg- gande arbetssätt bör studeras inom ramen för arbetet. 
 Delegationen bör avrapportera resultatet av sitt arbete till reger- ingen. Avrapporteringen bör utformas på ett sådant sätt att den kan läggas till grund för rekommendationer till verksamma och besluts- fattare för hur arbetet med tidiga insatser bör bedrivas. Vidare bör resultatet av denna tidsbegränsade insats kunna ge ett bättre beslutsunderlag vad avser arbetet med tidiga insatser och – för- hoppningsvis – också bidra till att stödja det pedagogiska arbetet och till att utveckla samarbetet mellan elevhälsan och andra aktörer. 
 Ett antal kommuner bör enligt min bedömning erbjudas att delta i arbetet. Vidare bör olika forskningsprojekt knytas till delegationen och ett tvärdisciplinärt synsätt användas för att besvara frågan om tidiga insatsers betydelse. Eftersom de peda- gogiska och utbildningsvetenskapliga forskningsinsatserna hittills inte varit frekventa behöver dessa perspektiv nu förstärkas. Jag föreslår därför att delegationen knyter till sig fem eller flera olika forskargrupper där olika pedagogiska inriktningar samt, national- ekonomisk och medicinsk kompetens finns företrädd men med en tyngdpunkt i de utbildningsvetenskapliga frågeställningarna. Dele- gationen kan i denna fråga använda Vetenskapsrådets utbildnings- vetenskapliga kommitté för handläggning och konstituerandet av forskargrupper, gärna med internationell och nordisk medverkan. Flera frågor bör besvaras inom ramen för delegationens uppdrag för att kunskapsläget ska förbättras och – om möjligt – en samsyn uppnås. Om det skulle visa sig inte vara möjligt att nå ett enhetligt synsätt på värdet av tidiga insatser måste delegationen i vart fall klarlägga eventuella skillnader i synsätt och på vilken vetenskaplig grund de baseras. Delegationen ska verka under två år och under arbetet bidra till att kunskap sprids om resultat och det uppdrag delegationen har. I delegationen bör finnas företrädare för sektors- ansvariga myndigheter och företrädare för huvudmän, både kom- munala och fristående aktörer. Sammansättningen av delegationen bör också spegla den helhetssyn och tvärdisciplinära kompetens som krävs inom området tidiga insatser. 
 291 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 Enligt min bedömning bör delegationen bl.a. besvara följande frågor. 
  
 Vilken kompetens behöver personalen inom förskolan förskole- klassen och grundskolans tidiga år för att kunna se tidiga tecken och göra tidiga insatser och vilka krav kan man ställa på perso- nalen i dessa avseenden? 
  
 Finns det risker med att sätta in tidiga insatser? 
  
 Hur ser kunskapsläget ut när det gäller hur olika stödbehov kommer till uttryck hos barn och unga beroende på om det rör sig om pojkar eller flickor? Finns det skillnader i hur insatser bör utformas som bör beaktas utifrån ett genusperspektiv? 
  
 Behövs en bredare kompetensutveckling för de personal- kategorier som berörs? 
  
 Kan elevhälsan vara en resurs i arbetet med tidiga insatser i högre utsträckning än vad den är i dag? 
  
 Är god praxis eller evidensbaserad praktik användbara begrepp? 
  
 Vilka metoder är adekvata för tidiga insatser? 
  
 Behöver den specialpedagogiska kompetensen förstärkas i för- skola och skola? 
  
 Vilken roll har föräldrar i arbetet med tidiga insatser? 
  
 Finns det samhällsekonomiska vinster med tidiga insatser? 
  
 7.4 
  
 Vetenskap och beprövad erfarenhet 
  
 7.4.1 
  
 Forskningen och spridning av forskningsresultat 
  
 Min bedömning:  
 Åtgärder för att stärka forskning om barn och elever i behov av särskilt stöd och i utsatta situationer behöver stärkas. Resurstilldelningen till området behöver ses över i sam- band med beredningen av regeringens forskningspolitiska proposition. 
 Vidare måste åtgärder vidtas för att stimulera ett tvär- disciplinärt synsätt och en helhetssyn. 
 Förutsättningarna för att bedriva forskning och kunna göra s.k. policyutvärderingar inom området behöver utvecklas och 
 292 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 förstärkas. Detta gäller särskilt tillgången till individdata för att möjliggöra forskning av longitudinell karaktär och användandet av kvantitativa metoder. 
 En mer praktiknära forskning behöver stimuleras. Kunskapsspridningen av forskningsresultaten behöver effek- 
 tiviseras och ett utvecklingsarbete syftande till att synliggöra och pröva innehållet i beprövad erfarenhet och framtagandet av en rekommenderad god praxis behöver initieras. 
 Av kommunstudien framgår tydligt att förskola och skola efterfrågar mer kunskapsstöd i sitt arbete med barn och elever i behov av stöd. Uppdraget att se tidiga tecken, tolka dem rätt och kunna bedöma värdet av olika insatser uppfattas som svårt. 
 Jag har tidigare redovisat att det finns forskningsresultat som indikerar att den psykiska ohälsan hos barn och unga ökar men – som framhållits tidigare – är resultaten svårtolkade. Det är också viktigt att påpeka att den psykiska hälsan hos yngre barn (upp till 10 år) är sämst kartlagd. Det finns ingen säker bild. Samtidigt beto- nas vikten av tidiga och adekvata insatser som en stark fram- gångsfaktor. I KVA:s tidigare refererade slutrapport är inslagen av svensk forskning inte framträdande. 
 Av den forskning jag beställt till utredningen och annat material som ingått i denna bekräftas bilden av att det saknas viktig forskning som pedagoger skulle behöva i sitt arbete med barn och elever som befinner sig i en utsatt situation. Det är enligt Socialstyrelsens kartläggningar också få förskolor och skolor som använder utvärderade eller evidensbaserade metoder. 
 Det finns således flera problem vad gäller kunskapsläget. 
  
 Forskningsläget behöver stärkas på flera områden där forskning saknas eller där svensk forskning skulle behöva komplettera internationella forskningsresultat. Ett uppenbart bristområde är forskning kring yngre barn där forskning saknas när det gäller psykisk ohälsa. Ett annat är forskning kring föräldrar och föräldrarollen i samspel med skolverksamhet. Detta är behov som borde kunna tillgodoses genom forskarsamhällets egna prioriteringar av forskning. Men samtidigt måste konstateras att det utbildningsvetenskapliga forskningsområdet inom Veten- skapsrådet inte är resursmässigt starkt. Detta finner jag olyckligt eftersom utbildningspolitik och skolfrågor i samhällsdebatten är framträdande. Forskningsmedlens storlek återspeglar inte detta 
  
 293 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 förhållande. Efter vad jag erfarit finns diskussioner syftande till att förbättra läget genom samarbete mellan olika forskningsråd för att kunna följa upp resultaten av KVA:s forskningsprojekt kring psykisk ohälsa. Jag anser att resurstilldelningen till området behöver ses över i samband med beredningen av reger- ingens forskningspolitiska proposition. 
  
 Praktiknära forskning som uppfattas som ett stöd till verk- samma inom skolan saknas. I dag är inte sådan forskning utbyggd på samma sätt som inom hälso- och sjukvården. Min bedömning är att tillgången till sådan forskning kan förbättras över tid genom forskarskolor och regeringens satsningar på ett starkare samband mellan förskollärare och lärares praktik och forskningen genom att lektorstjänster inrättas. Detta kräver dock att huvudmännen prioriterar att så sker och att kompe- tensutveckling inom skolans område uppfattas som prioriterad. 
  
 Forskning för skolans verksamhet behöver också ges en tvär- disciplinär utformning. Det kräver att förutsättningarna för att bedriva forskning som kräver individdata förbättras. Ett sätt att öka forskningen inom skolområdet är att attrahera andra forsk- ningsområden än pedagogik eller utbildningsvetenskap. Kvanti- tativ forskning och longitudinell forskning som är nödvändiga inslag i en s.k. policyutvärdering kräver att det finns tillgång till individdata. Sådana data finns inte att tillgå i dag i önskvärd utsträckning. Särskilt gäller detta för yngre barn. Läget har förbättrats något genom att nationella prov från år 3 kommer att kunna göras tillgängliga för forskning. Denna fråga om individdata behöver uppmärksammas och Skolverket har i dag ett myndighetsansvar för statistik inom området men frågan är enligt min bedömning mer principiell än vad som ryms inom skolsektorn. Min bedömning är att denna fråga behöver beredas vidare i samband regeringens aviserade inrättande av utvär- deringsfunktion inom utbildningsområdet.  
  
 3 
  
 Nya skollagen ställer krav på att utbildning ska bedrivas med stöd av vetenskap och beprövad erfarenhet. På båda dessa 
  
 områden ser jag behov av utvecklingsinsatser. Att ge verk- samheten en effektiv kunskapsspridning och att bistå med att definiera vad en beprövad erfarenhet kan vara ser jag som ett nationellt ansvar. Det ansvaret har i dag inte någon tydlig 
  
 3  
 Prop. 2010/11:1 Utgiftsområde 16,s. 49. 
 294 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 hemvist. Att implementera en god praxis och bedriva verk- samheten i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet är däremot ett ansvar för huvudmannen. Likaså att svara för nödvändig kompetensutveckling. Detta gemensamma intresse av att se till att det finns tillgång till forskningsresultat och ett gott kunskapsläge vad gäller metoder behöver ges en effektivare utformning. Detta måste ske i samverkan mellan den nationella och kommunala nivån. Jag konstaterar att på skolans område är kunskapsstyrning i form av rekommendationer om god praxis eller nationella riktlinjer inte etablerat i dag. Här finns en skillnad t.ex. mot verksamheter inom Socialstyrelsens ansvars- område där arbetet med att ta fram nationella riktlinjer sker i samarbete med professionen och ansvariga huvudmän. Detta arbete är långsiktigt och har skett stegvis med resultat att kunskapsläget om vad som kan kallas god praktik kunnat utvecklas för allt fler områden. Arbetet sker på båda områdena hälso- och sjukvård samt socialtjänst. SKL har i utvecklings- arbetet kring Öppna jämförelser visat ett intresse för att delta i utvecklingsarbete inom flera kommunala sektorer, exempelvis när det gäller att identifiera framgångsfaktorer. Jag vill framhålla att jag ser arbetet kring nationella riktlinjer som ett utveck- lingsarbete syftande till att ta fram vad som skulle kunna vara en god praxis. Sådana riktlinjer ska vara rekommendationer och inte bindande föreskrifter och är därför, enligt min uppfattning, väl förenliga med begrepp som pedagogisk frihet eller lokal skolutveckling. Min bedömning är att denna väg skulle kunna vara intressant att beträda även inom skolans område. Ett sådant utvecklingsarbete syftande till att ta fram vad som kan betecknas som god praxis måste ses som långsiktigt och bör ske stegvis och i samarbete med forskningen inom området, SKL och myndigheter som kan bidra till ett tvärsektoriellt perspek- tiv. Men framför allt behöver professionen själv engageras i att synliggöra vad som kan betecknas som beprövad erfarenhet. Därigenom blir den utvärderingsbar och möjlig att definiera som god praxis. Jag vill också framhålla att ett sådant arbete måste utformas i en kontext som passar förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet. Det går inte att kopiera det arbete som görs i dag inom hälso- och sjukvården men det är viktigt att dra lärdom av och låta sig inspireras av det. Jag anser att de önskemål som framförts om mer stöd från den nationella nivån behöver ges ett svar, kunskapsspridningen behöver 
 295 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 förbättras och utbildningssektorn skulle behöva knyta starkare band mellan forskning och praktik. Det kan göras om fler lektorer anställs och om ett arbete inleds syftande till att synliggöra vad som kan betecknas vara beprövad erfarenhet. Ett synliggörande innebär att den både kan utvärderas och definieras. Var ansvaret ska läggas för ett sådant utvecklingsarbete och utformningen av ett sådant ansvar skulle kunna övervägas i samband med den nya utvärderings- funktionen inom utbildningsområdet som aviseras i budget- propositionen för 2011 (prop. 20010/11:1, utg.omr 16, s. 46 och 60).  
 4 
 Jag ser att en lämplig kombination av uppgifter för en sådan funktion skulle kunna vara kunskapsspridning, policy- utvärdering inom utbildningssektorn med ett tvärdisciplinärt innehåll samt ansvar för att synliggöra, utvärdera och definiera innehållet i beprövad erfarenhet eller god praxis. 
  
 7.4.2 
  
 Uppföljning av grund- och rektorsutbildningen 
  
 Mitt förslag:  
 Högskolverket och Skolverket bör tillsammans få i uppdrag att se över innehållet i grundutbildningarna i samband med att de nya grundutbildningarna utvärderas. Översynen bör inriktas på huruvida utbildningen tillräckligt väl förbereder pedagoger för de krav som barn och elever med mer komplexa stödbehov ställer. 
 Skolverket bör också få i uppdrag att följa upp och utvärdera rektorsutbildningen. Det bör särskilt undersökas i vad mån utbildningen ger tillräcklig kunskap om de regler som styr arbetet med barn och elever med sammansatta behov och samverkansskyldigheten beträffande barn och elever som far illa eller riskerar att fara illa och därmed sammanhängande sekre- tesslagstiftning. 
 I den mån det finns brister i utbildningarna bör åtgärder vidtas av Skolverket för att tillgodose behovet av ytterligare kompetensutveckling. 
 Under utredningsarbetet har jag mottagit många signaler om att lärare i sin grundutbildning inte förbereds tillräckligt väl för arbetet med barn och elever som har olika stödbehov eller för föräldra- 
  
 4  
 Prop. 2010/11:Utgiftsområde 16, s.49. 
 296 
  
 SOU 2010:95 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 kontakter. Inte heller samverkansfrågor tas alltid upp i grundutbildningen. Detsamma gäller möjligheterna till samarbete med elevhälsans olika professioner. 
 Det är ett starkt önskemål från både rektorer och lärare att grundutbildningen på ett bättre sätt förbereder för dessa viktiga delar av yrket. 
 Jag föreslår att Högskoleverket i samarbete med Skolverket följer upp dessa frågor när lärarutbildningen utvärderas. 
 När det gäller rektorsutbildningen föreslår jag att Skolverket ser över och utvärderar om denna tillgodoser behovet av utbildning inom områden som barns och elevers behov av stöd och vilka regler som gäller vid samverkan med andra samhällsaktörer. I den mån det skulle framkomma att dessa behov inte tillgodoses i tillräcklig om- fattning bör Skolverket vidta åtgärder för att uppnå en förändring i dessa avseenden. 
  
 7.4.3 
  
 Information om kunskapsläget 
  
 beträffande tidiga insatser för barn i förskoleåldern 
  
 Mitt förslag:  
 Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att i sam- arbete med Socialstyrelsen genomföra regionala konferenser som riktar sig både till ansvariga för och till personal inom förskola och annan pedagogisk verksamhet i syfte att informera om kunskapsläget och om praktiska tillämpningar vad gäller tidiga insatser för barn i förskoleåldern. 
 Tidiga insatser för barn i förskoleåldern har av forskningen identifi- erats om viktiga. Det finns i dag forskningsresultat och resultat från utvecklingsarbete som bör spridas till de kategorier som är verksamma inom förskola och pedagogisk omsorg. Det finns kom- muner som medvetet arbetar för tidiga upptäckter och insatser. En sådan kunskapsspridning och information baserad på praktik skulle kunna bidra till en ökad uppmärksamhet och uppmuntra till en pedagogisk diskussion i frågan om tidiga insatser för barn i förskoleåldern. 
 När frågan diskuterats tidigare har de pedagogiska fråge- ställningarna inte alltid varit centrala. Min uppfattning är att frågan om tidiga insatser behöver diskuteras utifrån ett tvärdisciplinärt perspektiv med de nya läroplanerna som grund. 
 297 
  
 Utredningens förslag och bedömningar 
  
 SOU 2010:95 
  
 Jag bedömer att ett genomförande av regionala konferenser som riktar sig både till ansvariga för och personal inom förskola och pedagogisk omsorg kan få en stor kunskapsspridningseffekt, särskilt om webbteknikens möjligheter utnyttjas vid genom- förandet av konferenserna. Antalet konferenser kan lämpligen uppgå till sex stycken eftersom detta ger en välavvägd geografisk spridning. 
 Konferenserna bör genomföras av Skolverket i samarbete med Socialstyrelsen och de två myndigheterna bör även gemensamt ta fram material om konferensen. Konferenserna som är riktade till en viss målgrupp bör ses som en del av den strategiska kompetens- utvecklingen. 
 298 
 8 Konsekvensanalys 
 Inledning 
 Utredningen ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) redovisa konsekvenser av framlagda förslag. 
 De förslag jag presenterar i föregående kapitel kommer enligt min bedömning inte att innebära några direkta effekter för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet. Detsamma gäl- ler frågan om förslagen kan sägas påverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 
 Den problemanalys utredningen genomfört visar på allvarliga problem både när det gäller arbetssätt och samverkan. Jag har också visat på att det genom att statliga insatser riktade mot utbildnings- sektorn inte är koordinerade finns ett betydande dubbelarbete. De förslag jag lägger och de kostnader som kan vara förenade med dessa ska vägas mot denna problembild. Att inte göra något för att åstadkomma förändring är sett mot den bakgrunden förenat med både samhällsekonomiska kostnader och kostnader som belastar de olika berörda verksamheterna. 
  
 8.1 
  
 Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och frågor gällande kommunalt självstyre 
  
 Normeringen på skolområdet har hittills varit sparsam. Mitt förslag om en eventuell förstärkning av normeringen på utbildningsom- rådet innebär i sig ingen materiell förändring, utan den uppstår först om regeringen, efter förslag från Skolverket och Skolinspek- tionen, kommer fram till att normeringen behöver förstärkas och vidtar åtgärder i denna riktning. Att jag i utredningen väcker frågan 
 299 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2010:95 
  
 motiveras av de starka behov av ett förtydligande regelverk som framkommit i utredningen. 
 Mina förslag som avser olika utvecklingsinsatser baseras på att kommuner har ett starkt mandat och dels kan agera självständigt i samverkan med andra, dels kan driva ett framgångsrikt utvecklings- arbete som involverar flera kommunala verksamheter. Om förslag- et genomförs kan det leda till att flera kommuner kommer att satsa på förebyggande insatser vilket kan innebära samhällsekonomiska vinster. 
  
 8.2 
  
 Finansieringsprincipens tillämplighet 
  
 Utredningen ser inga konsekvenser för kommunal verksamhet av förslagen som nu aktualiserar en tillämpning av finansieringsprincipen. 
  
 8.3 
  
 Konsekvenser för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags 
  
 Inom utbildningsområdet finns fristående aktörer och deras för- hållanden påverkas inte av de förslag jag lägger. Nya skollagen, på vilken jag baserar mina förslag, har klarlagt förhållandena mellan fri- stående och kommunala anordnare av pedagogisk verksamhet. Mina förslag innebär inte någon förändring i denna fastlagda relation. 
  
 8.4 
  
 Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen 
  
 Mina förslag kan indirekt påverka de integrationspolitiska målen och i så fall i positiv riktning men det går inte att hävda att försla- gen med kausalitet kan bidra till detta. Effekten uppstår indirekt eftersom förslagen påverkar förhållanden för alla barn som deltar i utbildningsverksamhet. 
 300 
  
 SOU 2010:95 
  
 Konsekvensanalys 
  
 8.5 
  
 Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män 
  
 Mina förslag påverkar inte direkt jämställdheten mellan kvinnor och män men det finns indirekta effekter. Jag föreslår olika kun- skapsuppbyggande aktiviteter kring tidiga insatser och det finns viktiga genusskillnader i hur olika stödbehov kommer till uttryck. De förslag jag lägger kommer – indirekt – att ha en positiv påver- kan på jämställdheten. Förslagen som avser att stärka en rättssäker tillämpning vid myndighetsutövning kan även stärka förutsättning- arna för att jämställdheten uppmärksammas i beslut om särskilt stöd. 
  
 8.6 
  
 Konsekvenser för samhällsekonomiska beräkningar 
  
 De förslag jag lägger innebär inte att samhällsekonomiska konse- kvenser uppstår men ska leda till att kunskapsläget beträffande sådan effekter förbättras. Ett tydligt exempel på detta utgör den utvecklingsaktivitet som syftar till att skapa en gemensam kun- skapssyn om värdet och effekter av tidiga insatser. 
  
 8.7 
  
 Kostnadsberäkning av utredningens förslag 
  
 Jag redovisar här kostnadsberäkningen för de förslag jag lägger. Förslagen redovisas i kronologisk ordning. 
  
 1. 
  
 Förslaget om att koordinera statliga insatser riktade mot sek- torn kommer att leda till effektiviseringar både på statlig, kom- munal och verksamhetsnivå för fristående anordnare. Insatsen kan bekostas inom befintlig ram för berörda myndigheter. 
  
 2. 
  
 Förslaget om samverkan på central kommunal nivå ska finan- sieras med ett tidsbegränsat stimulansbidrag under två år. För detta föreslår jag att medel avsätts för ändamålet motsvarande 15 miljoner kronor under totalt två budgetår. Dessa medel ska bekosta medverkan från forskning, för utvärdering och sam- hällsekonomiska beräkningar. Ett lämpligt antal kommuner ska få ersättning för kostnader för projektadministration. Medel för ersättning för dokumentation och konferenser ingår i summan. Om utvecklingsinsatsen kan visa att förebyggande insatser är 
  
 301 
  
 Konsekvensanalys 
  
 SOU 2010:95 
  
 samhällsekonomiskt lönsamma kan ett genomförande av förslaget på sikt leda till minskade kostnader både för kommunal och statlig nivå. 
  
 3. 
  
 Förslaget om att förtydliga lagstiftningen syftar till att under- lätta samverkan, borde kunna leda till effektiviseringar. Arbetet kan bekostas av myndigheternas ramanslag. 
  
 4. 
  
 Förslaget om mer stöd för en korrekt tillämpning av gällande regler ska ses som en förebyggande insats. Om regelverket för- tydligas kommer fler beslut att tas baserade på ett gott underlag och onödiga överklaganden kan undvikas. Förslaget kan bekos- tas inom ramen för deltagande myndigheter. 
  
 5. 
  
 Förslaget om sekretessreglernas tillämpning ska effektivisera och främja samverkan som är nödvändig och kan bekostas inom ramen för myndigheternas ramanslag. 
  
 6. 
  
 Förslaget om tillsyn om anmälningsskyldigheten leder inte till högre kostnader. Enligt uppgift har Skolinspektionen inlett arbete där denna uppgift ingår. Förslaget kan bekostas inom myndig- heternas ramanslag. 
  
 7. 
  
 Förslaget om uppföljning av Skolinspektionens  
  
 HVB-rapport 
  leder inte till högre kostnader utan kan bekostas av myndig- heternas ramanslag. 
  
 8. 
  
 Förslagen om förtydliganden av ansvaret för elevhälsan leder inte till högre kostnader utan kan bekostas inom myndigheternas ramanslag. 
  
 9. 
  
 Förslaget om utvecklingsarbete för ökad kunskap om tidiga in- satser ska finansieras med totalt 50 miljoner kronor under två år som ska tas från det tillfälliga stimulansbidrag regeringen avi- serat gällande elevhälsan. Medlen ska finansiera en delegation, ett flertal forskningsprojekt med tvärdisciplinär inriktning, extern utvärdering av kommunal empirisk kunskap om tidiga insatser samt forskningsöversikter av internationell forskning inom om- rådet. Utåtriktade verksamheter ska genomföras och en slutrap- port och slutkonferens ska hållas. Kostnadsberäkningarna byg- ger på schablonkostnader för forskarinsatser 800 000 kronor per år. 
  
 10.Förslagen leder inte till högre kostnader. 
 302 
  
 SOU 2010:95 
  
 Konsekvensanalys 
  
 11.Förslagen om insatser för grundutbildning och rektorsutbild- ning leder inte till högre kostnader utan kan bekostas av myn- digheternas ramanslag. 
 12.Förslaget om kompetensutvecklingsinsats för ansvariga och verksamma inom förskola eller annan pedagogisk verksamhet för barn i förskoleåldern beräknas kosta 5 miljoner kronor och är en engångsinsats. Medlen ska även bekosta konferenser och framtagande av material inför konferenserna samt webbsänd- ningar. 
 303 
 9 Författningskommentar 
  
 9.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) 
  
 2 f § 
 Hälso- och sjukvården ska, i frågor som rör barn som far illa eller ris- kerar att fara illa, samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 6 kap.  
 12–14 
  §§ patientsäkerhetslagen (2010:659) och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
 Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 
 Paragrafens  
 första stycke  
 ändras så att orden på socialnämndens initiativ utgår. 
 Ändringen syftar till att tydliggöra att socialnämndens initiativ inte krävs för att hälso- och sjukvården ska samverka i frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Möjligheten att samverka på individnivå kan dock liksom tidi- gare begränsas av bristande samtycke från den enskilde och de regler som styr var och en av de inblandade samhällsaktörernas respektive verksamhet. Dessa begränsningar har närmare beskrivits i avsnitt 7.1.3. Ändringen påverkar inte de begränsningar som finns beträffande möjligheten att utbyta uppgifter om en individ som lagen uppställer. 
 Socialnämndens förstahandsansvar enligt 5 kap. 1 a § sista meningen socialtjänstlagen (2001:453) för att samverkan kommer till stånd påverkas inte av ändringen. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.1.3 
 305 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2010:95 
  
 9.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 
  
 29 kap. 13 § 
 Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet, ska i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 14 § och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
 Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 
 Paragrafens  
 första stycke  
 ändras så att orden på socialnämndens initiativ utgår. 
 Ändringen syftar till att tydliggöra att socialnämndens initiativ inte krävs för att huvudmannen för verksamhet som avses i nya skollagen och den som är anställd i sådan verksamhet ska samverka i frågor om barn som far illa eller riskerar att fara illa. 
 Möjligheten att samverka på individnivå kan dock liksom tidi- gare begränsas av bristande samtycke från den enskilde och de regler som styr var och en av de inblandade samhällsaktörernas respektive verksamhet. Dessa begränsningar har närmare beskrivits i avsnitt 7.1.3. Ändringen påverkar inte de begränsningar att utbyta uppgifter om en individ som lagen uppställer. 
 Socialnämndens förstahandsansvar enligt 5 kap. 1 a § sista meningen socialtjänstlagen (2001:453) för att samverkan kommer till stånd påverkas inte av ändringen. Paragrafen har behandlats i avsnitt 7.1.3 
 306 
 Referenser 
 Offentligt tryck 
 Statens offentliga utredningar 
  
 SOU 2010:83  
 Att bli medveten och förändra sitt förhållningssätt 
 Edwards,  
 Butler 
  Rapport XI Delbetänkande av Delegatio- nen för jämställdhet i skolan (DEJA) 
  
 SOU 2010:64  
 Se de tidiga tecknen – forskare reflekterar över sju be- rättelser från förskola och skola 
 . Delbetänkande av Utredningen om utsatta barn i skolan. 
  
 SOU 2010:15  
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp 
 . Betänkande av Utredningen mot kriminella grupperingar 
  
 SOU 2009:68  
 Lag om stöd och skydd för barn och unga.  
 Betänkande av Barnskyddsutredningen. 
  
 SOU 2008:27  
 Framtidsvägen – en reformerad gymnasieskola.  
 Betän- kande av Gymnasieutredningen 
  
 SOU 2006:100.  
 Ambition och ansvar – Nationell strategi för utveck- ling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder 
 . Slutbetänkande av Nationell psykiatrisam- ordning 
  
 SOU 2006:77.  
 Ungdomar, stress och psykisk ohälsa – analyser och förslag till åtgärder 
 . Slutbetänkande av Utredningen om ungdo- mars psykiska hälsa 
  
 SOU 2003:92.  
 Unga utanför.  
 Betänkande av Utredningen om unga utanför 
  
 SOU 2001:72.  
 Barnmisshandel – Att förebygga och åtgärda.  
 Kom- mittén mot barnmisshandel 
  
 307 
  
 Referenser 
  
 SOU 2010:95 
  
 SOU 2000:19.  
 Från dubbla spår till Elevhälsa  
  
 –i 
  en skola som främ- jar lust att lära, hälsa och utveckling. Slutbetänkande av Elev- vårdsutredningen. 
  
 SOU 1998:31.  
 Det gäller livet 
 .  
 Stöd och vård till barn och ungdomar med psykiska problem.  
 Slutbetänkande av Barnspsykiatrikom- mittén. 
  
 Departementspromemoria 
 Ds 2010:9 Effektivare insatser mot ungdomsbrottslighet Justitie- departementet 
 Propositioner 
 Proposition 2010/:1 – Utgiftsområde 16: Utbildning och universi- tetsforskning 
  
 Proposition 2009/10:232  
 Smith för att stärka barnets rättigheter i Sverige 
  
 Proposition 2009/10:176  
 Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet. 
  
 Proposition 2009/10:165  
 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 
  
 Proposition 2007/08:95  
 Ett starkare skydd mot diskriminering. 
 Proposition 2007/08:50  
 Nya skolmyndigheter. 
  
 Proposition 2005/06:38  
 Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. 
  
 Proposition 2004/05:2  
 Makt att bestämma – rätt till välfärd 
  
 Proposition 2002/03:53.  
 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. 
 Proposition 2001/02:14.  
 Hälsa, lärande och trygghet 
 . Proposition 1990/91:18  
 Ansvaret för skolan  
 Proposition 1985/86:10  
 om ny skollag m.m. 
  
 308 
  
 SOU 2010:95 
  
 Referenser 
  
 Direktiv från regeringen 
  
 Direktiv 2009:80  
 Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn 
  
 Tilläggsdirektiv 2010:18  
 Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn 
 Socialstyrelsens författningssamling 
  
 SOSFS 2003:16  
 Socialstyrelsens allmänna råd om anmälan om miss- förhållanden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen ( 
 2001:453). 
  
 Publikationer från Skolinspektionen 
  
 Skolinspektionen (2010).  
 Arbetar skolor systematiskt för att förbättra elevernas kunskapsutveckling?  
 Kvalitetsgranskning. Rapport 2010:10. 
  
 Skolinspektionen (2010). Rapport. Anmälningsärenden gällande kränkande behandling. 
  
 Skolinspektionen (2010).  
 Rätten till kunskap. En granskning av hur skolan kan lyfta alla elever.  
 Kvalitetsgranskning. Rapport 2010:14 
  
 Skolinspektionen (2010).  
 Tillsyn och kvalitetsgranskning 2009 – Skolinspektionens erfarenheter och resultat 
  
 Skolinspektionen (2010).  
 Undervisning vid Hem för vård eller bo- ende, HVB Elever får inte den undervisning de har rätt till.  
 Kva- litetsgranskning. Rapport 2010:2. 
  
 Skolinspektionen (2009).  
 Varannan i mål. Om gymnasieskolors (o)förmåga att få alla elever att fullfölja sin utbildning  
 Rapport 2009:1 
  
 Publikationer från Skolverket 
  
 Skolverket(2010).  
 Attityder till skolan år 2009 
  
 Skolverket (2010).  
 Erfarenhet av samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa 
 . 
  
 309 
  
 Referenser 
  
 SOU 2010:95 
  
 Skolverket (2010). PM – En beskrivning av slutbetygen i grund- skolan våren 2010 
  
 Skolverket (2010).  
 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 1 Beskri- vande data Förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxen- utbildning. 
  
 Skolverket (2010).  
 Skolverkets lägesbedömning 2010 Del 2 Bedöm- ningar och slutsatser. Förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxenutbildning. 
  
 Skolverket (2010).  
 Skolfrånvaro och vägen tillbaka 
 . 
  
 Skolverket (2009).  
 Allmänna råd och kommentarer. För att främja likabehandling och förebygga diskriminering, trakasserier och kränkande behandling.  
 Skolverkets allmänna råd 2009. 
  
 Skolverket (2009 
 ). Diskriminerad, trakasserad, kränkt? Barns, elevers och studerandes uppfattningar om diskriminering och trakasserier 
 . 
  
 Skolverket (2009).  
 Meyers våld i skolan – vad man vet och vad man kan göra 
 . Stockholm. 
  
 Skolverket (2009).  
 Kraften av samverkan. 
 Skolverket (2009). Redovisning av uppdrag givet till Myndigheten för skolutveckling om att fördela medel till samverkansprojekt inom grund- och gymnasieskolan. 
  
 Skolverket (2009).  
 Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? 
  
 Skolverket (2009).  
 Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer 
 . 
  
 Skolverket (2008).  
 Rätten till utbildning. 
  
 Skolverket (2008).  
 Allmänna råd för utbildning av nyanlända elever 
 . 
  
 Skolverket (2008).  
 Särskilt stöd i grundskolan.  
 En sammanställning av senare års forskning och utvärdering. 
 Publikationer från Socialstyrelsen 
  
 Socialstyrelsen (2010).  
 Barn och unga – insatser år 2009.  
 Sveriges officiella statistik. Stockholm 
  
 Socialstyrelsen (2010).  
 Barn som utsätts för fysiska övergrepp. 
  
 Socialstyrelsen (2010).  
 Barn som tänker annorlunda 
 .  
 Barn med autism, Grant syndrom och andra autismspektrumtillstånd. 
 310 
  
 SOU 2010:95 
  
 Referenser 
  
 Socialstyrelsen (2010).  
 Barn som utmanar. Barn med ADHD och andra beteendeproblem. 
 Socialstyrelsen (2010).  
 Blyga och ängsliga barn.  
 Socialstyrelsen (2010).  
 Ledsna barn.  
 Socialstyrelsen (2010).  
 Olika villkor 
 . Socialstyrelsen (2010).  
 Social rapport 2010. 
  
 Socialstyrelsen, (2009).  
 Förskolans metoder för att förebygga psykisk ohälsa hos barn– En nationell inventering 
  
 Socialstyrelsen (2009).  
 Skolans metoder för att förebygga psykisk ohälsa hos barn – En nationell inventering i grundskolor och gym- nasieskolor 
  
 Socialstyrelsen (2009).  
 Skolhälsovårdens metoder för att förebygga psykisk ohälsa – En nationell inventering 
  
 Socialstyrelsen (2008).  
 Metoder som används för att förebygga psy- kisk ohälsa hos barn. En nationell inventering 
 . 
  
 Socialstyrelsen (2004).  
 Anmälningsskyldighet om missförhållanden som rör barn 
 . 
  
 Skrivelser samt publikationer från andra myndigheter 
  
 Barnombudsmannen (2010).  
 I.M sorry – Röster från särskilda ung- domshem. 
 Brottsförebyggande rådet (2009).  
 Meyers våld i skolan.  
 Stockholm 
 Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) & vad krävs för att förskolepersonal ska känna sig säkrare i kontakten med föräldrar, och bör otillräckligt föräldraskap kompenseras med förskolepeda- gogiska insatser? 
 Forskning om professionellas attityder och handling i förhåll- ande till utsatta barn i förskola visar att de ser, kan och vet mer än de har stöd, strategier och handlingskompetens till att faktiskt utföra. Studierna visar att en mängd olika faktorer samspelar och försvårar arbetet med utsatta barn i förskola. De visar att förskolan har möjligheter att hjälpa barn som far illa, men att de behöver pedagogiska verktyg och strategier för att hantera utmaningar som relationer med familj och föräldrar, föreställningar kring utsatthet relaterat till klass, ekonomi, etnicitet, genus och ålder, och misstro gentemot andra professionella. De behöver stöd för att arbeta uti- från barnets bästa, samt kunskap om olika former av utsatthet och dess eventuella konsekvenser för barns utveckling och hälsa. 
 Pedagogiska övertygelser, tvetydiga synsätt 
 Förskolebarnet utvecklas och reproduceras i gränslandet mellan det institutionella och det privata. Det menar  
 Richmond 
  Mark- ström som i sin avhandling (pedagogik) (2005) studerat förskolan som institution och hur den både skapas och återskapas av och genom barn, föräldrar och personal på förskolan. Studien bygger på intervjuer och samtal med barn mellan 4 och 6 år (20+), föräldrar (27) och personal (16) vid två kommunala förskolor i en medelstor stad i Sverige. 
 Bland förskolepersonal och föräldrar dominerar talet om barns  
 naturliga  
 utveckling med fokus på språklig, kroppslig, mognads- mässig utveckling, vilket kan härledas till utvecklingspsykologiska teorier om barns utveckling i stadier och perioder. Den kroppsliga utvecklingen handlar till exempel om att kunna äta själv, gå på toa- letten, klä på sig, medan den språkliga främst relateras till kom- munikation. Sammantaget handlar det om utveckling mot större självständighet. Vikten av att barn får vara barn och utvecklas i sin egen takt speglar en syn på barns utveckling enligt en generellt given naturlig takt. Samtidigt finns en stark övertygelse om att barnets naturliga utveckling kan påverkas utifrån, och därmed 
 366 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 3 
  
 kontrolleras. I en stimulerande,rik, miljö kan barnets positiva förmågor stärkas och avvikelser eller svagheter avhjälpas genom särskilda insatser. Synen på barns oberoende eller inifrån styrda utveckling står alltså delvis i motsättning till förskolans förväntade övervakning och inverkan på barnets positiva utveckling. 
 Markströms studie visar att föräldrar har stor tilltro till för- skolans personal när det gäller att göra bedömningar i förhållande till deras barns naturliga utveckling, bland annat genom jämförelse med andra barn i samma ålder. Förskolepersonal är genom erfaren- het och kunskap mer kompetent när det gäller att avgöra vad som är normalt respektive avvikande när det gäller förskolebarn, än för- äldrarna själva. 
 Bedömningar av barn och barns utveckling är kontextbundna i den bemärkelsen att det som anses viktigt för förskolebarn att kunna och förstå är kopplat till det som anses nödvändigt, normalt och eftersträvansvärt i just denna miljö. Detta samband har stu- derats av Ayala (pedagogik) (2008) i en avhandling om kommunikationshandlingar mellan förskollärare och barn. Det framkommer i hennes studie att förskolebarns delaktighet och inflytande är begränsat, ett resultat som leder till en analys av vilka värden som kommuniceras till barn i förskolan. Värden tolkas här i termer av kvaliteter i socialt handlande, samt normer för beteende och önskvärda kompetenser som barnen uppmuntras utveckla. 
 Det empiriska materialet består av videofilmade interaktions- sekvenser i två förskolor särskilt inriktade mot värdegrundsarbete. Analys av 115 interaktionssituationer (177 min videofilm) visade att tio värden kontinuerligt kommunicerades till förskolebarnen, dessa var, 1. Värdet av att inte skada andra, 2. Förstå och känna med andra, 3. Hjälpa andra, 4. Komma överens med andra, 5. Delta i gemenskapen, 6. Utöva inflytande, 7. Förhandla, 8. Miller, 9. Vara självständig, och 10. Prestera. Dessa kan vidare sammanfattas i de tre övergripande värdena demokratiska, disciplinerande och om- sorgsetiska värden. Det önskvärda barnet i förskolan kan således sägas vara ett omvårdande, demokratiskt och disciplinerat barn, ett barn som alltså träder fram med hjälp av och i samverkan med förskolans personal, miljö och verksamhet. 
 Det finns inom förskolans diskurs en stark betoning på bety- delsen av det sociala samspelet, det kollektiva och barnens bety- delse för varandra, vilket enligt Long (2005/2007) antyder en glidning från en psykologisk syn på barn till en mer social och kulturell syn på barnet i samspel med sin omgivning. Barn som inte 
 367 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2010:95 
  
 vill eller kan anpassa sig till gemenskapen i förskolekollektivet blir därmed avvikande i denna kontext. En dansk nationell kartläggning av föräldrars värdering av deras barns utveckling och positioner visar liknande tendenser, nämligen att självständighet och kollektiv, social kompetens ses som grundläggande och viktiga kompetenser i dagens samhälle (Sommer, 2005). Det är normer och värden som bejakas och reproduceras inom förskolans ramar, men ses också som en förutsättning för att förskolans verksamhet ska fungera (Long, 2005/2007). 
 Medan vissa beteenden och sätt bejakas inom förskolans rela- tioner och kommunikationshandlingar, finns det motsvarande beteenden som tvärtom negligeras eller definieras i termer av avvikande sätt. Det visar till exempel Williams Palludans avhand- ling (pedagogik) (2005) som bygger på en antropologisk studie med förskolepedagoger på en förskola i Danmark. Tekniker som används är intervjuer, samtal, observationer och ljudinspelningar med syfte att fånga det vardagliga, delvis underliggande samspelet i form av samtalstoner, rytmer och placeringar. Studien visar att det mot bakgrund av förskolans pedagogiska grundsyn och normer existerar exkluderande mekanismer i den dagliga förskoleverk- samheten. Hon beskriver fyra centrala processer som skapar och/ eller upprätthåller ojämlikhet mellan barn, 1. Utsatta barns hand- lingar bekräftas inte och deras förmågor definieras i termer av otill- räcklighet. I förhållande till förskolepersonalens normer och före- ställningar om barns normala utveckling hamnar utsatta barn längst ner i hierarkin. 2. Utsatta barn definieras i termer av brist. Som ett resultat av detta bedöms deras handlingar och sätt att vara utifrån brister och tillkortakommanden, vilket omedvetet ringar in barnet och dess familj som avvikande. 3. Skillnader i språk, regler och andra kommunikationsstrategier inom förskolans verksamhet iden- tifierades och visade att glappet mellan de barn som förstod och kunde läsa av personalens sociala koder och underliggande budskap och de som inte kunde det, var stort. 4. Barnens relation till för- skolepedagoger kan inte tas för given. Relationer konstrueras och förhandlas fram från en dag till en annan, och påverkas av förskole- pedagogers syn på och förståelse av det aktuella barnet. 
 Palludan menar att barn exkluderas i mötet mellan barn och förskollärare och att de positioner inom vilka barn själva placerar sig och placeras av vuxna, bestäms mot bakgrund av vuxnas före- ställningar. Sammanfattningsvis visar studien att barn ofta blir omedvetet fördelade i grupper som antingen får mycket av för- 
 368 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 3 
  
 skolepersonalens uppmärksamhet eller tvärtom. Förskoleperso- nalen definierade den senare gruppen i termer av barn som behöver vuxnas stöd, och den pedagogiska uppgiften i förhållande till dessa barn handlar om att hjälpa dem mot bakgrund av deras tillkorta- kommanden och svagheter/fel. Differentierande möten mellan barn och vuxna i förskola bidrar till att skapa och/eller upprätthålla social ojämlikhet och trots goda intentioner verkar dessa processer tvärtemot potentiellt goda effekter av tidiga stödinsatser i barns liv. 
 Dominerande barndomsdiskurser reproducerar barnet som natur, i vardande, och som en aktiv kultur- och kunskapsprodu- cent, här och nu (Markström 2005/2007, Higgins, Moss & anknytningsteori, affektteori och Nguyen teori om självutveckling. I fortbildningen ingick dels bearbetning av teori och dels diskussioner och handledning om hur dessa teo- rier kan omsättas i praktiken. 
 Avhandlingens empiri består av pedagogernas berättelser (i muntlig och skriftlig form) om fortbildningen, deras egen utveck- ling och arbetet som anknytningsperson under de tre år som stu- dien pågick. Projektet genomfördes på en förskola med fem ålders- blandade avdelningar för barn mellan 1 och 6 år. Pedagoger på två av förskolans avdelningar valdes av rektor och biträdande rektor att delta i fortbildning och för att arbeta som kompletterande anknytningsperson. En av avdelningarna och fyra pedagoger med varierad utbildning och arbetslivserfarenhet ingår i avhandlingens studie. 
 Pedagogerna berättar bland annat att de under utbildningen gått från att tycka i termer av rätt eller fel till att förstå orsaker och sam- band. De fick ord och begrepp för att beskriva händelser och förstå dem på teoretisk grund. Tidigare kunde de känna oro, eller att något var fel, men hade inte ord för att förklara varför. Hagström menar att avsaknaden av gemensamma begrepp för relationer och processer inom förskolepedagogiken försvårar diskussioner mellan kollegor och utveckling av verksamheten. Studien belyser också vikten av att förskolepersonal använder och kopplar teori till konkreta situationer från praktiken för ökad förståelse och för att kunna använda sina kunskaper i verksamheten. En ökad förståelse för barnets beteende i termer av kommunikation leder till mer reflektion och färre snabba beslut, liksom en ökad förståelse för den egna betydelsen i arbetet med barnen. Som en följd av fortbildning ställde personalen fler frågor och sökte förklaringar i ökad utsträckning. De utvecklade en inre mognad och säkerhet, vilket krävs för att kunna vända blicken mot sig själv, och se och förstå andra. Att känna igen och förstå känslor hos sig själv är 
 378 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 3 
  
 grundläggande för att så småningom själv kunna reglera dessa. Kunskap och tron på den egna förmågan gav vidare stärkt yrkes- identitet och en ökad stolthet i arbetet. 
 Det riktade arbetet med anknytning belyste bland annat konti- nuitetens betydelse för utsatta barn. En slopad kafferast resulterade i en lugnare barngrupp, medan avbrott i kontinuiteten till exempel under jullov eller en personals längre frånvaro resulterade i att den tillit som byggts upp försvann och måste byggas upp igen. Perso- nalens erfarenheter av att ge omsorg och försöka stimulera, utan att få respons under lång tid, gav nya insikter och kunskaper. Vänd- punkter föregicks av s.k. magic moments som visade att de var på rätt väg, till exempel genom olika händelser som uttryckte känsla. Studien visade att en yttre trygg ram på förskolan har betydelse för barnets självutveckling, samt att en vardaglig omsorg och sensi- tivitet gentemot de behov barn uttrycker är centralt för att kunna skapa en trygg ram för utveckling och lärande. 
 Trots att vi vet att interventioner i form av olika resurser kan hjälpa utsatta barn, kan vi inte enligt Bishop (2009c), peka ut någon specifik metod som leder till en specifik effekt, eller vilka former av förebyggande arbete som är mest effektiva. I ett danskt projekt  
 HPA-projektet, 
  (Handlekompetencer i pædagogisk arbejde med socialt udsatte børn og unge) utforskas sambandet mellan före- byggande insatser och dess effekter för utsatta barn. Projektet syftar till att kartlägga de insatser eller förändringar i pedagogisk praxis som har potential att påverka utsatta barn i en önskad riktning, här: reducera riskerna för att socialt utsatta barn får sämre möjligheter att realisera sina kunskaps- och utvecklingsmässiga möjligheter inom exempelvis förskola. Den bakomliggande hypo- tesen är att socialt utsatta barns livsvillkor kan förbättras genom utveckling av deras handlingskompetens, och att detta samtidigt är en insats som motverkar de onda cirklar i form av socioekonomiskt sämre villkor i kombination med institutionella marginaliserings- processer, som dessa barn ofta är utsatta för. Projektet bygger vidare på vetenskapliga teorier och antaganden om att praktiken förändras genom ett användarperspektiv, eller med fokus på dess deltagare, samt att ett sociologiskt lärandeperspektiv erbjuder ett alternativt sätt att arbeta pedagogiskt med utsatta barns särställning i förskolan. 
 Studien är den första i sitt slag i Danmark och innefattar 2 700 tre- till sexåringar i 60 förskolor i två olika kommuner. Verk- samheterna är slumpmässigt utvalda genom en urskillningsmodell 
 379 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2010:95 
  
 som fördelar verksamheterna i analytiskt relevanta grupper kopplat till social bakgrund och institutionella villkor. Inom varje demo- grafiskt område har ett jämt antal verksamheter och referens- verksamheter valts ut slumpmässigt. Insatsen består av utbildning av pedagoger med fokus på en inkluderande kompetensriktad pedagogik, samt implementering av denna. Insatsernas effekt på de utsatta barnens handlingskompetens mättes och bedömdes via ett frågeformulär till förskollärare och föräldrar vid tre tillfällen under projektets gång. Chefer vid de olika verksamheterna har vidare intervjuats vid projektets början och avslut. 
 Projektet visar på svårigheter att nå positiv effekt hos de mest utsatta barnen, främst med hänsyn till sociala och emotionella kompetenser. Intellektuellt och kunskapsmässigt hade insatserna goda effekter på alla barn. Bishop menar att det inte går att utläsa om resultatet beror på att institutionerna har svårt att anpassa insatserna i förhållande till varierande förutsättningar inom mål- gruppen, eller om pedagogerna ser mer till de utsatta barnens brist- er än deras förmågor, och därmed marginaliserar dessa barn trots andra avsikter. En annan möjlig orsak till svårigheterna att främja de mest utsatta barnens socioemotionella kompetenser, kan ligga i barngruppens sammansättning. En inkluderande och kunskapsin- riktad pedagogik kan kanske vara svår att upprätthålla om de inre sociala relationerna är problematiska. Resultatet pekar på behovet att undersöka själva insatsens fokus och innehåll ytterligare, men också institutionernas förutsättningar att förändra praxis mer än vad som varit möjligt inom ramarna för detta projekt. Sammantaget visar interventionen att effekterna av liknande insatser för utsatta barn i förskola är hållbara, och utgör en möjlighet att förbättra socialt utsatta barns livsvillkor. 
 Om vistelsen i förskola överlag har god eller dålig inverkan på barns utveckling beror på förskolans kvalitet relaterat till det en- skilda barnets utgångsläge, men det är många faktorer som sam- spelar i mötet mellan förskola, professionella, barn, föräldrar, och samhälle. Till exempel väljer troligtvis mer socioekonomiskt och psykologiskt gynnade familjer en förskola med hög kvalitet och god utveckling hos barnet kan därmed kanske inte kopplas till barnomsorgens kvaliteter (Kihlbom 2003). Goda effekter har enligt Kihlbom oftast observerats hos barn med sämre utgångsläge, vilket också blir tydligt ovan. 
 380 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 3 
  
 Var står vi nu? 
 Översikten visar att forskning om utsatta barn präglas av varierade, ofta tvetydiga, resultat och riktlinjer. Utsatta barn definieras brett och oprecist, både inom forskning och i förskolans praktik (Lun- dén 2004, Davis 2004, Jensen 2009a/b). Som Kihlbom (2004) resonerar är det delvis en följd av ett mycket komplext område med från början komplicerade frågor och dilemman, och som engagerar professionella och forskare inom olika vetenskapliga fält. Studier av förskolans kvalitet i förhållande till tidiga insatser och effekter på barns utveckling är dessutom ett relativt nytt forskningsområde, och som samspelar med utbildningspolitiska ambitioner och riktlinjer. De motstridiga resultaten kan enligt Kihlbom delvis ses som en följd av att man inte lyckats fånga underliggande strukturer och att måtten är för grova. Förskolans barn studeras och disku- teras ofta som en homogen grupp, men barns varierade ålder ger olika slags utfall och kan mot bakgrund av en övergripande fråga ge tvetydiga resultat. 
 Den forskning som redovisats ovan återger beskrivningar av förskolans arbete, främst ur ett professionellt perspektiv. Förskole- personal har själva fått berätta och värdera sitt arbete genom enkätsvar eller i samtal och intervjuer. I några jämförande studier har föräldrar fått uttala sig. Barnens röster och åsikter lyser med sin frånvaro. Detta trots att barns rätt till delaktighet och inflytande skrivs fram som ett av förskolans centrala mål, och att barns per- spektiv och enskilda barns behov beskrivs vara det mest centrala i arbetet med utsatta barn, för att inte säga utgångspunkten för allt pedagogiskt arbete i förskolan (Sheridan 2007, Christensen & det regelverk de är underkastade; och de synsätt eller perspektiv som är dominerande inom den organisation de verkar i. 
 Som nämndes inledningsvis skall utredningsmannen bland annat analysera de hinder för samverkan samt lyfta fram framgångsfak- torer. Forskning om samverkan visar relativt entydigt att det före- ligger vissa hinder för samverkan som verkar vara generella. Oav- sett målgrupp, syfte och problemområde föreligger i varierande grad hinder som kan kopplas till regelverk, organisation och synsätt. Dessa framkom även i en tidigare analys av samverkan kring barn som far illa (Danermark et al. 2009). De hinder som kopplas till regelverk utgörs ofta av inskränkningar i handlingsmöjligheter, exempelvis genom sekre- tesslagstiftning. Det finns också en rad interna regelverk, exempelvis beslutsmandat hos den enskilde aktören, som påverkar möjlighet- erna till samverkan. Den enskilde aktören är också underkastad en lång rad restriktioner genom det sätt respektive huvudman valt att organisera arbetet, dels generellt och dels specifikt med den aktuella målgruppen. Här har det visat sig att i detta sammanhang är stödet från ledningen och kollegor en viktig faktor. Resursfrågan är också central. Som regel tar den sig uttryck i tillgång på tid för samverkan. Att samverka kan effektivisera arbetet men det tar också tid i anspråk att utveckla och underhålla en effektiv samverkan. Den tredje typ faktor som vi lyfter fram är synsätt. Detta är ett vitt begrep och inklu- derar exempelvis kunskap, förhållningssätt, värderingar och emo- tioner. Det har inte varit möjligt att inom ramen för detta uppdrag belysa alla dessa aspekter av synsätt utan vi har här tagit fasta på kunskap och förhållningssätt. 
 Några tidigare studier 
 Tidigare studier om samverkan kring barn som far illa visar på stora brister i samverkan och svårigheter i att få till stånd en väl fungerande samverkan. Studien som gjordes på uppdrag av Skolverket (dåvarande Myndigheten för Skolutveckling) visar bland annat på följande fak- torer som underlättande för samverkan: 
  
 - 
  
 Förankring av såväl projektet som projektets mål på såväl poli- tisk nivå som verksamhets- och förvaltningsledningsnivå är av central betydelse. 
  
 - 
  
 Tydliga beslutmandat. 
  
 401 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 - 
  
 I görligaste mån harmoniera aktörernas regelsystem. 
  
 - 
  
 Gemensamma mål som är tydligt uttalade och mätbara. 
  
 - 
  
 Öppenhet och vilja att ge andra aktörer tillgång till den egna orga- nisationens resurser. 
  
 - 
  
 Tydliga roller och naturliga mötesplatser som främjar dialog och kommunikation. 
  
 - 
  
 Kunskap om andra parters uppdrag och förutsättningar är viktig för respekt och förståelse. 
  
 - 
  
 Avtal/formella överenskommelser och konkreta handlingsplaner. 
  
 - 
  
 Löpande dokumentation och mätbara kriterier för framgångsrik samverkan (Danermark et al. 2009). 
  
 Avseende den huvudfråga som regeringsuppdraget omfattade, huru- vida de extra resurserna som ställts till förfogande hade åstadkommit en utökad samverkan mellan parterna, visade studien att det på många avgörande punkter skett en utveckling av samverkan, i synnerhet inom aspekten kunskap. Utvärderarna konstaterade dock att projekten gene- rellt sett inom flera viktiga aspekter av samverkan uppvisade endast marginella förbättringar eller ingen förbättring alls. Detta gällde fram- för allt avseende resurser, förankring och kommunikation. 
 I en studie av samverkan och organisation av stöd kring barn i behov av särskilt stöd i Örebro kommun visar författarna (Estes, Germundsson &height:1031px"  id="img1"/DIVDIV class="dclr"> 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Figur 1: Organisationen av Barn- och elevhälsan i Örebro kommun, 2010 
  
 Källa:  
 Estes, Germundsson &height:1031px"  id="img1"/DIVDIV class="dclr"> 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 är inte anpassade till den flexibilitet som krävs för att möta indivi- duella behov. 
 I en annan norsk studie av interprofessionellt samarbete mellan lärare, specialpedagoger, psykologer, socialarbetare, primärvårdens sjuksköterskor, läkare, samt barnomsorgsarbetare kring barn med psykiska problem visar Ødegård (2007) att de i genomsnitt ägnade 40 procent av en arbetsdag åt samarbetsåtgärder, varav huvuddelen ägnades åt intern samverkan. Som framgår av figur 2 var det dock mycket stora skillnader mellan de olika yrkesgrupperna. Lärare, psyko- loger och specialpedagoger tillbringade i genomsnitt lika mycket tid (ungefär en timme och en kvart) på intern samverkan. Socialarbetare ägnade dagligen ungefär två timmar och primärvårdens sjuksköterskor ungefär en timme åt intern samverkan. För extern samverkan var det socialarbetare, specialpedagoger, primärvårdens sjuksköterskor och psykologer som tillbringade i genomsnitt en timmes tid. Det bör noteras att lärare i genomsnitt ägnade knappt tio minuter åt sam- verkan med andra organisationer. Det framgår tydligt att av de fem professionerna var socialarbetare den profession som använde mest tid åt intern samverkan och primärvårdens sjuksköterskor ägnade minst tid åt intern samverkan. 
 Figur 2 Genomsnittlig tid som ägnas åt samverkan, internt med yrkesverksamma från egen organisation och externt med yrkesverksamma från andra organisationer 
 404 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Författaren ställer viktiga frågor kring lärarens roll i samverkan med andra organisationer eftersom denna yrkesgrupp är den som regel- bundet och ofta möter barn och ungdomar samtidigt som det är den yrkesgrupp som ägnar minst tid åt extern samverkan. Författa- ren menar att läraren har en mycket viktig roll då ett barn behöver extra uppmärksamhet kring problem som berör mental hälsa. Vems ansvar är det att lösa problemen kring utsatta barn, lärarens eller professioner i hälsa och sociala tjänster? (Ødegård, 2007). 
 I en ytterligare studie av samverkan kring barn med psykisk ohälsa visar Ødegård (2006) att de yrkesverksamma uppfattade inter- professionell samverkan som ett komplext fenomen. De viktigaste faktorerna för samverkan var: interprofessionellt klimat (socialt stöd, kommunikation), organisationskultur, organisatoriska mål, profes- sionell makt, gruppledarskap och motivation. 
 Åter till svenska förhållanden finner vi en studie (Hodges, 2009) av vad som kännetecknar framgångsrika skolor i arbetet med sociala mål och framför allt med mobbning. Studien fokuserar inte specifikt interorganisatorisk eller interprofessionell samverkan men lyfter fram betydelsen av en väl fungerande intern samverkan. Skolor där led- ningen lyckats utveckla en struktur som underlättar samverkan och en samverkanskultur är de skolor som lyckas bäst i arbetet med denna typ av utsatta barn. Detta är intressanta resultat som kommer att belysas även i denna rapport. 
 DEL I 
 Utveckling av samverkan om barn som far illa eller riskerar att fara illa 
 I denna delstudie görs en uppföljande enkätstudie bland de projekt som deltog i utvärderingen av samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa (Danermark et al., 2009).  
 Syftet  
 är att kartlägga om, i och så fall under vilka former, samverkan bedrivs samt be- skriva vilka faktorer som främjat respektive försvårat en fortsatt samverkan.  
 Metoden  
 var en webbenkät (se bilaga 1) till de f.d. pro- jektansvariga. Sammantaget skickades 97 enkäter ut. Eftersom pro- jekten i flertalet fall formellt var avslutade – men samverkan antogs fortgå – innebar det att i flera fall hade de f.d. projektansvariga bytt roll och i några fall var de omöjliga att spåra. Vi vände oss i dessa fall till de som var ansvariga för projekten men även här visade det 
 405 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 sig vara svårt att få fram uppgiftslämnare som hade den kunskap om projekten som krävdes för att besvara webbenkäten. Efter ett rela- tivt omfattande spårningsarbete erhölls svar från 79. Av de 18 projekt som vi ej kunnat få information från är det några som inte specifikt fokuserar samverkan eller är direkt involverade i samverkan, t.ex. utveckling av läromedel. De övriga projekten som ej svarat uppvisar inga gemensamma drag. En analys av svarsbenägenheten visar att i de projekt som svarat efter första eller andra påminnelsen har samverkan utvecklats i samma omfattning som i de projekt som besvarat innan första påminnelsen. En försiktig slutsats är därför att de resultat som redovisas gäller för hela gruppen projekt. 
 I enkätens första frågeställning Larson projektsamordnaren ange hur samverkan ser ut i dagsläget. Detta följdes av en öppen fråga där huvudskälen till ovanstående svar skulle anges. Hade projektet upphört skulle huvudskäl till detta anges. Vidare skulle de i dagsläget invol- verade parterna i samverkan anges. I de resterande frågeställningarna tillfrågades projektsamordnarna hur de upplever att samverkan fungerar med respektive samverkanspart. Respondenten fick även möjlighet att beskriva vad som fungerade särskilt bra samt mindre bra/dåligt med respektive part. De Larson även ange i vilken omfattning de tycker att samverkan med respektive part sker i förhållande till behovet av samverkan. Avslutningsvis i webbenkäten kunde respondenterna öppet ange två sakfrågor där samverkan fungerat bäst respektive sämst. 
 Det bör observeras att respondenterna i denna delstudie är pro- jektsamordnare eller dylikt vilket innebär att de besvarar frågor om samverkan utifrån ett mer generellt perspektiv. Till skillnad från respondenterna i delstudie 2 – som är lärare och svarar på frågor om samverkan utifrån ett lärar- och skolperspektiv – skall projekt- samordnaren besvara enkäten utan att utgå från någon specifik aktörs horisont. I den kommande analysen kommer resultaten från de olika delstudierna att jämföras. 
 Resultat 
 Drygt 2/3 av de projekt som besvarat enkäten rapporterar att sam- verkan har utvecklats även efter det att det riktade ekonomiska stö- det upphört. Knappt vart femte projekt behåller nivån på samver- kan och i 11 procent av fallen har den minskat. Det projekt där samverkan har upphört anger som anledning 
 406 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 En av slutsatser från projektet var att det krävs politiska beslut för att samverkan skall kunna verka på alla nivåer. Politikerna i X kommun anser inte att det är nödvändigt och det finns inget engagemang för att strukturera och utveckla samverkan. 
 Orsakerna till att samverkan i vissa av projekten minskade var som regel att arbetet efter den externfinansierade tiden omorganiserades, t.ex. fokuserades mot mer specifika grupper, att samordnare inte längre fanns. 
 Värt att notera är att av de projekt som inte utvecklats hade, med ett undantag, inget av projekten en väl utvecklad plan för fortsätt- ningen efter den externfinansierade projekttiden. Något tillspetsat kan sägas att en hög grad av långsiktigt tänkande är en nödvändig (men inte en tillräcklig) förutsättning för fortsatt utveckling. 
 Mellan vilka parter sker samverkan? I samtliga utom två av pro- jekten är både skola och socialtjänst involverade. BUP finns med i ca hälften av projekten (45 procent) liksom polisen. Det kan också noteras att i hälften av projekten finns även annan part med i samverkan, exempelvis Allmänna Barnhuset, arbetsmarknadsenheten, och familjecentrum. 
 Uppfattningen om hur väl de olika parterna fungerar ur ett sam- verkansperspektiv varierar (se figur 3). Vi bör hålla i minnet att det, som nämnts, är besvarat utifrån ett övergripande projektperspektiv. Uppgifterna skall alltså tolkas så att i dessa samverkansprojekt fun- gerar samverkan med exempelvis skola mycket bra i knappt vart femte projekt. Vi har valt att illustrera andelen projekt där sam- verkan uppfattas fungera  
 mycket  
 bra. Projekten har haft flera år på sig att utveckla samverkan och dessutom fått betydande extra resurser för detta. Målsättningen är också att nå fram till en mycket bra sam- verkan. Det är svårt att avgöra om det är ett bra eller dåligt resultat att som bäst rör sig om vart fjärde projekt där samverkan mellan två av de fyra parterna fungerar mycket bra. Sänker vi målsättningen och även inkluderar de som anser att samverkan fungerar bra är resul- tatet följande, avseende socialtjänsten 76 procent, skolan 78 procent, BUP 45 procent samt polisen 85 procent. 
 407 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Figur 3: Samverkan med socialtjänst, skola, BUP och polis fungerar mycket bra, procent (n= 79) 
 Utifrån sina erfarenheter av de olika parterna har projekten angivit vad som fungerar särskilt bra respektive mindre bra med de olika aktörerna. I nedanstående tabell har de viktigaste och oftast åter- kommande aspekterna sammanfattats. 
  
 Tabell 1: 
  
 Sammanfattning av positiva och negativa erfarenheter av 
  
 samverkan med socialtjänst, skola, BUP och polis. 
  
 Part 
  
 Positivt 
  
 Negativt 
  
 Socialtjänsten 
  
 Engagemang, avsatt tid, fokuserar 
  
 Sekretess, bristande flexibilitet, 
  
 på samverkan, utvecklat kunskap 
  
 delar ej med sig av information, 
  
 om andra, strukturerat samverkan, 
  
 dålig återkoppling, stor arbets- 
  
 ledningen prioriterar 
  
 belastning, prioriterar ej samverkan 
  
 Skolan 
  
 Möter barnen dagligen, god bild av 
  
 Beroende av enskilda rektorers 
  
 barnens situation, skolledningen 
  
 engagemang, bristande kunskap 
  
 prioriterar, engagemang, tydligt 
  
 om andra parter, vill ej anmäla, 
  
 uppdrag genom elevhälsovården 
  
 tidsbrist, sluten kultur 
  
 BUP 
  
 Hög kompetens, engagemang 
  
 Mycket stor tidsbrist, förhållnings- 
  
 sätt (brister i respekt för andra), 
  
 organisatoriska brister 
  
 Polis 
  
 Engagemang och intresse, hög 
  
 Bristande resurser, olika synsätt, 
  
 ambitionsnivå, öppenhet, sitter på 
  
 organisatoriska brister 
  
 viktig information 
  
 408 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Det har förts fram att genom det fokus som samverkan har fått finns risken att det byggs upp samverkansstrukturer som blir en byråkratisk överbyggnad och som stjäl tid från annan verksamhet, en form av byråkratisering som på engelska benämns  
  
 co-ocracy 
  
 (härlett från  
 bureaucracy 
 ) (Graham, 1975). I denna studie har vi inte kunnat undersöka detta utifrån några mer objektiva kriterier men väl utifrån vad de tillfrågade anser om nivån på den aktuella sam- verkan i förhållande till behoven. I inget av projekten upplevs sam- verkan förekomma i för stor omfattning. Risken för  
  
 co-ocracy 
  
 tycks alltså inte föreligga utifrån en subjektiv skattning från projek- ten. Däremot rapporteras om ett behov av att fortsätta utveckla samverkan. I figur 4 anges hur stor andel av projekten som anser att det föreligger behov av att utveckla samverkan med de olika parterna. 
 Figur 4: Upplevt behov av att utveckla samverkan med socialtjänst, skola, BUP och polis, procent (Jones) 
 Trots att samverkan utvecklats i flertalet av projekten kvarstår be- hovet av fortsatt utveckling i majoriteten av projekten. Behovet av att utveckla samverkan är störst när det gäller BUP. Detta är heller inte överraskande med tanke på att den nuvarande samverkan med BUP inte fungerar lika bra som med de andra parterna. Det omvända förhållandet gäller för polisen (se figur 3 ovan). 
 Sammanfattningsvis kan det konstateras att en klar majoritet av projekten har fortsatt att utveckla sin samverkan kring utsatta barn, 
 409 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 att samverkan fungerar olika bra med de olika parterna samt att det föreligger ett stort behov av att fortsätta utveckla samverkan. De största hindren för detta varierar men resursbrist i form av tid för samverkan är en återkommande faktor. 
 DEL II 
 Pedagogers upplevelse av samverkan 
 I delstudie II är inte projekten undersökningsenhet utan i stället enskilda pedagoger. Syftet är att utgå från pedagogernas perspektiv och redogöra för hur de upplever olika aspekter av samverkan. Även här har metoden varit en webbenkät (se bilaga 2). För att reducera uppgiftslämnarbördan har enkäten med några få undantag fasta svars- alternativ. Vid utformningen av enkäten med dess fasta svarsalter- nativ har resultaten från tidigare studier av samverkansprojekt och pedagoger legat till grund (se Danermark et al., 2009). Enkäten skickades ut till de pedagoger som tidigare besvarat en enkät om sam- verkan (184 st.) i den utvärdering som gjorts av samverkan på upp- drag av Skolverket. Samtliga pedagoger har således på ett eller annat sätt varit engagerade i de samverkansprojekt som studeras i delstudie I ovan. De har alla erfarenhet av att arbeta med samverkan kring antingen missbruk, ogiltig frånvaro, psykisk ohälsa eller kriminalitet. 
 94 svar har erhållits (51 procent). Orsaken till att så förhållandevis många avstått från att besvara enkäten vet vi inte men några har informerat oss om att de inte avser att besvara enkäten på grund av tidsbrist. De slutsatser som kan dras av undersökningen bör dock med viss försiktighet kunna generaliseras till gruppen pedagoger med erfarenhet av samverkan om utsatta barn. Ett skäl till detta är, som kommer att framgå nedan, att svaren är förhållandevis entydiga. 
 410 
  
 SOU 2010:95 Bilaga 4 
  
 Tabell 2: 
  
 Några karaktäristika för respondenterna 
  
 Ålder 
  
 Medel: 49 år 
  
 Kön 
  
 Kvinna: 79 % 
  
 Verksam som: 
  
 - 
  
 lärare 
  
 34 % 
  
 - 
  
 specialpedagog 
  
 43 % 
  
 -  
 annan typ av pedagog 
  
 23 % 
  
 Antal yrkesverksamma år 
  
 Medel: 22 år 
  
 Typ av skola 
  
 - 
  
 Kommunal skola 
  
 94 % 
  
 - 
  
 Annan skola 
  
 6 % 
  
 Nivå 
  
 - 
  
 Förskola 
  
 25 % 
  
 - 
  
 Grundskola 
  
 71 % 
  
 - 
  
 Gymnasieskola 
  
 4 % 
  
 Resultat 
 Huvudfokus i studien ligger på pedagogernas erfarenhet av samver- kan om missbruk, ogiltig frånvaro, psykisk ohälsa och kriminalitet. Som framgår av figur 5 nedan har en stor majoritet (79 procent) av pedagogerna i sitt nuvarande arbete erfarenhet av samverkan kring psykisk hälsa. Det är stor skillnad mellan detta område och missbruk. Det är nästan fem gånger så vanligt att arbeta med psykisk ohälsa som med missbruk. En bidragande orsak till att samverkan om missbruk och kriminalitet är relativt ovanligt är troligtvis att det är förskole- och grundskolelärare som besvarat enkäten. Mot bakgrund av vad som framkom i delstudie I om BUP som samverkanspart antyder detta att det finns stor utvecklingspotential avseende samverkan inom detta område. 
 411 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Figur 5: Erfarenhet av problemområden, procent (n=94) 
 Det är också inom området psykisk ohälsa som man upplever att problemen öka mest (se figur 6). Cirka ¾ av de svarande uppger att problemet ökat under de senaste åren. I endast några få fall (5 st.) anges att problemen skulle ha minskat under de senaste åren. Det rör sig då om missbruk (1 fall) och otillåten frånvaro (4 fall). Det råder alltså bland de svarande pedagogerna en klar uppfattning om att problemen inom de nämnda områdena ökar. 
 Figur 6: Upplevelse av ökade problem inom de olika samverkansområdena, procent 
 412 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Ur den enskilde pedagogens perspektiv är samverkan otillräcklig inom samtliga områden, i synnerhet vad gäller kriminalitet. En klar majo- ritet av de svarande upplever otillfredsställelse av den omfattningen som samverkan i dags bedrivs på. 
 Figur 7: Upplevelse av otillräcklig samverkan, procent 
 Otillräckligheten av samverkan återspeglas också i det upplevda be- hovet av att utveckla samverkan. I figur 8 anges hur stor andel av pedagogerna som upplever ett  
 stort  
 behov av att utveckla samver- kan. Det är värt att notera att  
 ingen  
 av de tillfrågade anger att det inte föreligger något behov av att utveckla samverkan. De två svars- alternativ som används är stort behov respektive visst behov. Det kan noteras att pedagogerna uppger generellt ett större behov av att utveckla samverkan än vad som angavs från ett övergripande projekthåll i delstudie I (se figur 4 ovan). Detta kan tyda på att be- hovet ur ett mer operativt perspektiv upplevs större än det upplevs ur ett projektlednings- eller projektsamordningsperspektiv. 
 413 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Figur 8: Upplevelse av ett stort behov av att utveckla samverkan, procent 
 Det föreligger alltså en närmast entydig uppfattning att samverkan är otillräcklig och att den behöver utvecklas inom samtliga av de fyra områdena. 
 Pedagogens roll i samverkan kring elever med olika typer av problem kan ibland vara problematisk. Att kunna fullfölja sin peda- gogiska uppgift försvåras av en lång rad olika skäl. Vanligast med upp- levda pedagogiska hinder är det när det gäller elever med psykisk ohälsa samt med kriminalitet (se figur 9). Två typer av hinder rap- porteras. Dels sådana som har att göra med att pedagogen blir in- volverad i en samverkan med andra parter som har andra huvud- uppgifter än den pedagogiska, och dels sådana hinder som är kopp- lade till själva företeelsen, t.ex. missbruk. 
 Figur 9: Upplevelse av pedagogiskt hinder, procent 
 414 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Exempel på hinder som nämns inom missbruksområdet är att ade- kvat stöd och hjälp till eleven försvåras av att socialtjänstens insatser tar för lång tid och är otillräckliga, att när en elev testats positivt blir han eller hon avstängd från skolan. Bland de hinder som anges avse- ende psykisk ohälsa märks olika yrkeskulturer, man drar åt olika håll (bristande samsyn) och bristande flexibilitet. Samverkan kring otillåten frånvaro försvåras exempelvis av otydlig ansvarsfördelning och ledning samt avsaknad av en gemensam syn på problemet. När det gäller kri- minalitet pekas det på att insatser kommer för sent, att skolan lägger ansvaret på andra och långa handläggningstider. 
 Generellt gäller att det finns risk att andra behov kommer i förgrun- den och att de pedagogiska utmaningarna och lärandemiljön kommer på undantag. Exempelvis tar samverkan om en elev även elevens tid i anspråk och det blir mindre tid över för att arbeta med lärandemålen. 
 Hinder för samverkan 
 Respondenterna har fått ta ställning till om ett antal angivna faktorer utgör ett hinder för samverkan inom de olika områdena. I tabell 3 redovisas hur stor andel av de svarande som upplever de olika faktorerna som ett hinder. 
 De två vanligaste hindren för samverkan är bristande kunskap och tid. Det varierar något mellan de olika typerna av problem. När det gäller otillåten frånvaro är detta ett problem som skolan i större utsträckning än de andra hanterar internt. Där upplevs kunskap och tid inte vara lika stora hinder som inom de andra tre områdena. 
 415 
  
 Bilaga 4 SOU 2010:95 
  
 Tabell 3: 
  
 Upplevda hinder för samverkan (procent) 
  
 Hinder 
  
 Missbruk 
  
 Psykisk ohälsa 
  
 Otillåten frånvaro 
  
 Kriminalitet 
  
 (n=16) 
  
 (n=74) 
  
 (n=56) 
  
 (n=24) 
  
 Regelsystem 
  
 - regelverk 
  
 56 
  
 45 
  
 39 
  
 58 
  
 - beslutsmandat 
  
 25 
  
 23 
  
 9 
  
 17 
  
 Organisation 
  
 - tidsbrist 
  
 69 
  
 70 
  
 64 
  
 79 
  
 - stöd kollegor 
  
 6 
  
 14 
  
 25 
  
 17 
  
 - stöd skolledning 
  
 19 
  
 27 
  
 30 
  
 29 
  
 - stöd elevhälsan 
  
 6 
  
 12 
  
 9 
  
 8 
  
 - annan personal 
  
 13 
  
 10 
  
 7 
  
 8 
  
 - extern aktör 
  
 38 
  
 22 
  
 16 
  
 21 
  
 Synsätt 
  
 - kunskap 
  
 75 
  
 74 
  
 64 
  
 88 
  
 - elevens förhållningssätt 
  
 25 
  
 18 
  
 48 
  
 63 
  
 - föräldrars förhållningssätt 
  
 38 
  
 49 
  
 61 
  
 67 
  
 - andras synsätt 
  
 38 
  
 46 
  
 39 
  
 46 
  
 De hinder som pedagogerna lyfter fram varierar naturligtvis mellan de olika problemområdena. Vid sidan av de två vanligaste inom samt- liga områden, kunskap och tid, finner vi inom missbruksområdet regelverk och socialtjänstens agerande. Detta stämmer väl med vad som framkom i studie I. Inom problemområdet psykisk ohälsa hand- lar det om andras uppfattning om hur problemet skall hanteras, dvs. bristande samsyn. Även detta lyfts fram från de olika projek- ten. Intressant att notera är att föräldrarnas förhållningssätt också är ett stort hinder vilket kanske återspeglar den stigmatiserande atti- tyden till psykisk ohälsa som finns i samhälle. Vad gäller otillåten frånvaro lyfts såväl den enskilde elevens som föräldrarnas förhåll- ningssätt fram som ett hinder för samverkan. Även inom problem- området kriminalitet, slutligen, är elevens och föräldrarnas förhåll- ningssätt stora hinder. Här anger över hälften av pedagogerna, lik- som för missbruk, att regelverket är ett hinder för samverkan. 
 Samverkansbehov 
 De olika problemområdena är komplexa och kräver ofta en bred samverkan om det skall vara möjligt att upprätthålla en helhetssyn på eleven. I delstudie I berördes i huvudsak socialtjänsten, skolan, 
 416 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 BUP och polisen. Från projektens sida angavs dock att samverkan skedde med flera andra aktörer. I denna delstudie har pedagogerna fått ange hur stort samverkansbehovet är med 13 olika parter (skol- hälsovården, studie- och yrkesvalspersonal, specialpedagog, kura- tor, skolledning, lärarkollegor, BUP, annan enhet inom hälso- och sjukvården, polis, socialtjänst, familjen, frivilligorganisation samt annan organisation). I följande tabell anges efter problemområde de oftast angivna parterna där det föreligger stort behov av samverkan. 
 Tabell 4: Parter med vilka pedagoger anser att det föreligger stort samverkansbehov (procent) 
  
 Missbruk 
  
 Psykisk ohälsa 
  
 Otillåten frånvaro 
  
 Kriminalitet 
  
 (n=16) 
  
 (n=74) 
  
 (n=56) 
  
 (n=24) 
  
 Intern samverkan 
  
 Skolhälsovården 
  
 69 
  
 73 
  
 77 
  
 29 
  
 Studie- och 
  
 19 
  
 18 
  
 38 
  
 21 
  
 yrkesvalspersonal 
  
 Specialpedagog 
  
 33 
  
 80 
  
 77 
  
 33 
  
 Kurator 
  
 75 
  
 70 
  
 71 
  
 75 
  
 Skolledning 
  
 81 
  
 80 
  
 88 
  
 79 
  
 Lärarkollegor 
  
 25 
  
 73 
  
 79 
  
 58 
  
 Extern samverkan 
  
 BUP 
  
 69 
  
 76 
  
 27 
  
 33 
  
 Annan enhet inom 
  
 0 
  
 19 
  
 5 
  
 13 
  
 hälso- och sjukvård 
  
 Polis 
  
 31 
  
 5 
  
 4 
  
 96 
  
 Socialtjänst 
  
 81 
  
 57 
  
 71 
  
 100 
  
 Familj 
  
 100 
  
 99 
  
 100 
  
 100 
  
 Frivilligorganisation 
  
 0 
  
 3 
  
 4 
  
 13 
  
 Annan organisation 
  
 0 
  
 3 
  
 4 
  
 8 
  
 417 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Tabellen kan läsas såväl utifrån problemområden som utifrån vilka samverkansparter som anges som viktiga. Ser vi till missbruksom- rådet är det ett stort upplevt samverkansbehov med familjen (som kommer igen inom samtliga problemområden), med interna parter som kurator och skolledare de där behovet upplevs som störst. Bland de externa är det BUP och socialtjänsten. Konstellationen av parter är förväntad med ett undantag. Det är förvånande att pedagogerna inte upplever ett stort samverkansbehov med skolhälsovården i större utsträckning. 
 Inom området psykisk ohälsa är det, vid sidan om föräldrar, spe- cialpedagogen som spelar en nyckelroll. Skolledarens roll i samver- kan betonas även här. Externt är det naturligt BUP som är en viktig samverkanspart. Lite förvånande är att socialtjänstens roll är så för- hållandevis blygsam när det gäller denna elevkategori. 
 Otillåten frånvaro är ett problemområde som skolan äger i större utsträckning än vad som är fallet med de andra områdena. Här är de interna aktörerna viktigast, förutom föräldrarna. Viktigast av alla interna samverkansparter är skolledningen. När det gäller otillåten frånvaro handlar det, vid sidan om socialt och pedagogiskt stöd, ofta om myndighetsbeslut från skolans sida, t.ex. anmälan till CSN med indraget studiestöd som följd. Policy och gemensamma principer är då av stor vikt. 
 Kriminalitet kräver samverkan mellan kurator, skolledning, för- äldrar, socialtjänst och polis. 
 Tittar vi närmare på behovet av samverkan utifrån ett partspers- pektiv ser vi att några aktörer spelar mindre roll än andra: studie- och yrkesvalspersonal, annan enhet inom hälso- och sjukvården, polis, frivilligorganisation samt annan organisation. Behovet av samverkan är som störst bland de interna aktörerna; kurator och skolledning, och bland de externa aktörerna; socialtjänsten och familjen. 
 Skolledningens centrala roll framträder tydligt. Det är den aktör där det råder störst upplevt behov av samverkan. Andra aktörer har framträdande roller beroende på vad man samverkar om. Exempel- vis är polisens roll framträdande när det gäller kriminalitet men be- tydligt mindre när det gäller andra områden. 
 Vid en sammanslagning av några av indikatorerna på svårigheter inom de fyra olika problemområdena visar det sig att psykisk ohälsa och kriminalitet verkar vara det mest allvarliga området och miss- bruk det minst problematiska. Figur 10 visar ett index där pedago- gernas upplevelse av problemet i termer av ökning, otillräcklig sam- 
 418 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 verkan, pedagogiska hinder, hinder (kunskap och tid) och stort behov av samverkan vägts samman (se bilaga 3). 
 Figur 10: Problemtyngd – index 
 I direktiven till utredaren anges en rad kriterier på barn som far illa (Direktiven, s. 2). Behovet av att samverka med externa aktörer, t.ex. BUP, socialtjänsten och polis, kring dessa olika typer av pro- blem redovisas avslutningsvis i nedanstående figur. 
 Figur 11: Behov av samverkan med extern part, procent (n=94) 
 419 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Sexuella övergrep, våld och självdestruktivt beteende är områden där störst behov av samverkan med extern aktör föreligger. Minst är det inom områden som skolan traditionellt hanterar själv, t.ex. mobbing och kränkningar. 
 Sammantaget visar matrisen och tabell 5 på en komplex sam- verkanssituation och att den är kontextuell, dvs. den varierar med problemområde. Stort behov av samverkan föreligger inom många olika områden som en pedagog möter i sin pedagogiska gärning. 
 DEL III 
 Barn i förskola 
 1 
  
 I uppdraget ingår att belysa förhållandena även inom förskola. I ovan- stående redovisning har inte förhållandena i förskolan särredovisat. Därför har rapporten kompletterats med några iakttagelser där för- hållanden inom förskolan står i centrum. 
 När det gäller barn i åldern  
 2–5 
  finns nästan alla svenska barn (över 85 procent) i förskolan. Det är därför en miljö i vilken barn som far illa kan identifieras. Psykisk ohälsa kan här definieras som barn utan diagnos som för att fungera i förskolan behöver extra stöd. 
 I en studie av Riley, submitted). Luttropp har bedömt åtgärds- planer i förskolan för tio barn med utvecklingsstörning och matchat det mot observationer av barnens samspel, förskollärares skatt- ningar av barnen samt förskollärares utsagor om delaktighet. Endast för fyra av tio barn finns mål och metoder fokuserade på delaktig- het och samspel trots att samspel och delaktighet identifierats som barnens viktigaste problem. I de två fall där det dessutom finns ett tydligt fokus på samspel och delaktighet i personalens utsagor är frekvensen samspel mellan barnen med utvecklingsstörning och deras kamrater mer frekvent. Opublicerat material (Granlund et al.) rörande samverkan om förskolebarn som bedömts av andra att vara i behov av särskilt stöd på de avdelningar som deltog i studien visar att stöd från personal utanför förskolan sker i förhållandevis lite utsträck- ning. Det är sällsynt med externt stöd inom förskolan. Vanligast är stöd från kommunens resursteam och från barnhabiliteringen. De förstnämnda gav stöd till förskolepersonalen minst en gång i måna- den i endast 5 procent av avdelningarna (30 st.). De senare i tre procent av avdelningarna (20 st.). De barn som endast förskole- personalen identifierat som vara i behov av särskilt stöd, vilket är majoriteten av barnen i behov av särskilt stöd (se ovan), får ännu mindre stöd utifrån (se tabell 5). 
 Tabell 5. Hur ofta externa ger stöd upp till 3 ggr/månad till barn i behov av särskilt stöd (antal gånger, procent) 
  
 Extern aktör 
  
 Barn med formellt identi- 
  
 Barn där endast förskolepersonal 
  
 fierat behov av stöd 
  
 bedömt behov av stöd föreligger 
  
 Kommunens resursteam 
  
 30 
  
 (5,2 %) 
  
 12 
  
 (1,8 %) 
  
 Barnhälsovården 
  
 2 
  
 (0,2 %) 
  
 5 
  
 (0,8 %) 
  
 Socialförvaltningen 
  
 3 
  
 (0,3 %) 
  
 3 
  
 (0,3 %) 
  
 Barnhabiliteringen 
  
 20 
  
 (3,4 %) 
  
 1 
  
 (0,1 %) 
  
 BUP 
  
 4 
  
 (0,4 %) 
  
 1 
  
 (0,1 %) 
  
 Annan extern aktör 
 a 
  
 28 (4,8 procent) 
  
 17 (2,9 procent) 
  
 a) T.ex. logoped, talpedagog, psykolog, läkare, hemspråkslärare. 
 423 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Samma diskrepans finns när det gäller en så konkret resurs som personlig assistent. Av de barn som identifierats vara i behov av sär- skilt stöd även av andra än förskolepersonalen hade 23 procent av pojkarna personlig assistent och 13 procent av alla flickorna. Motsvarande siffra för de barn som endast förskolepersonalen identifierat som vara i behov av särskilt stöd var 1,0 procent respektive 1,3 procent. 
 En viktig slutsats av detta är att barn som inte får en diagnos eller på annat sätt identifierats av fler än endast förskolepersonal vara i behov av särskilt stöd löper stor risk att inte få det stöd de är i behov av. Samverkan kring dessa barn är alltså betydligt mindre utvecklad. 
 En litteraturöversikt från Kungliga vetenskapsakademin (2010)  
 School, learning and mental health  
 innehåller ingen direkt litteratur om kopplingen mellan samverkan, organisation och barns psykiska hälsa. Antalet sådana studier var alltför litet. När det gäller skola och samverkan finns få studier som direkt tittat på samverkan och skolresultat, dvs. det som läraren förväntas åstadkomma i sitt peda- gogiska uppdrag. Ofta förbises lärarens pedagogiska uppdrag. Läraren ses ofta som en genomförare av psykologisk/social behandling med utfallsmått som handlar om psykisk hälsa snarare än lärande. Stora översikter t.ex. Myers (2009) samt Cordingly et al. (2005, 2007) lägger stor vikt vid lärarfärdigheter och fortbildning men diskuterar inte samverkan. 
 Samverkan kring utsatta barn 
  
 - 
  
 reflektioner ur ett handikappvetenskapligt och specialpedagogiskt perspektiv 
  
 av Griffin, Högskolan i Halmstad 
 2 
  
 Barn med funktionsnedsättning 
 Utsatta eller marginaliserade barn kan definieras på olika sätt. En till omfattningen betydande grupp som kan definieras som utsatt är de barn och unga som pga. funktionsnedsättningar är i behov av sär- skilt stöd i skolan och/eller av andra myndigheter. Funktionsned- sättning kan vara av olika typ och grad och påverka barnets/den 
  
 2  
 Professor Garcia har gjort smärre tillägg som inkluderats i denna text. 
 424 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 unges förutsättningar och förhållanden på en mängd olika sätt och i olika utsträckning. I ett handikappvetenskapligt perspektiv är det i relationen mellan den enskilde med funktionsnedsättning och omgiv- ningen i vid bemärkelse (fysisk miljö, socialt sammanhang, psyko- logiskt bemötande m.m.) som funktionshinder/handikapp kan upp- stå och därmed skapa utsatthet. När omgivningen inte förmår att anpassa sig efter den enskildes förutsättningar uppstår en handi- kappskapande process. 
 Ur ett specialpedagogiskt och handikappvetenskapligt perspektiv är det väsentligt att peka på de stora samverkansbehov som funk- tionsnedsättningar ofta medför för att undvika utsatthet. Socialt, psykologiskt, medicinsk, tekniskt och inte minst pedagogiskt stöd aktualiseras när barn har funktionsnedsättning och därmed invol- veras ett flertal olika professioner och myndigheter. För att ge ett gott stöd som optimerar barnets utveckling och förhållanden krävs att de olika aktörerna samverkar. Samverkansbehovet kring denna grupp barn kan ytterligare understrykas då det under senare år upp- märksammas en ökande social problematik bland barn/unga med funktionsnedsättning (Mineur et al., 2009,  
 Hunt 
  &height:1031px"  id="img1"/DIVDIV class="dclr"> 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga1.EnkätSamverkanombarnsomfarilla-projekten 
  
 37768 
  
 0 
  
 1 
  
 1 
  
 1284101881 
 https://websurvey.textalk.se/se 
 Samverkan kring barn som far illa 
  
 = Frågan är obligatorisk 
  
 = Du kommer att få olika följdfrågor beroende på hur du svarar 
  
 Projektets namn och ort 
  
 Hur har – enligt din uppfattning – samverkan gestaltat sig efter att projektets finansiering från Skolverket (tidigare Myndigheten för skolutveckling) upphörde? 
 Oförändrat, på samma nivå 
 Utvecklats 
 Minskat 
 Upphört 
  
 Ange huvudskälet till detta 
 Om du svarade Utvecklats, Minskat eller Upphört på föregående fråga 
  
 Om du svarat Upphört: Ange ytterligare viktiga skäl till detta 
 443 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Vilka parter är  
 idag  
 involverade i samverkan? 
 Socialtjänsten 
 Skolan 
 BUP 
 Polis 
 Annan huvudsaklig part  
  
 Hur upplever du att  
 Socialtjänsten  
 fungerar som samverkanspart? 
 Mycket bra 
 Bra 
 Varken bra eller dåligt 
 Dåligt 
 Mycket dålig 
 Ej relevant (är ej involverad i samverkan) 
 444 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar särskilt bra med Socialtjänsten som part. 
  
  0/250 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar mindre bra/dåligt med Socialtjänsten som 
  
 0/250 
  
 part. 
  
 I vilken omfattning upplever du att samverkan med denna part sker i förhållande till behovet av samverkan? 
 I för liten omfattning 
 I lagom omfattning 
 I för stor omfattning 
  
 Hur upplever du att Skolan fungerar som samverkanspart? 
 Mycket bra 
 Bra 
 Varken bra eller dåligt 
 445 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Dåligt 
 Mycket dålig 
 Ej relevant (är ej involverad i samverkan) 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar särskilt bra med Skolan som part. 
  
  0/250 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar mindre bra/dåligt med Skolan som part. 
  
  0/250 
  
 I vilken omfattning upplever du att samverkan med denna part sker i förhållande till behovet av samverkan? 
 I för liten omfattning 
 I lagom omfattning 
 I för stor omfattning 
  
 Hur upplever du att  
 BUP  
 fungerar som samverkanspart? 
 Mycket bra 
 446 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Bra 
 Varken bra eller dåligt 
 Dåligt 
 Mycket dålig 
 Ej relevant (är ej involverad i samverkan) 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar särskilt bra med BUP som part. 
  
  0/250 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar mindre bra/dåligt med BUP som part. 
  
 I vilken omfattning upplever du att samverkan med denna part sker i förhållande till behovet av samverkan? 
 I för liten omfattning 
 I lagom omfattning 
 I för stor omfattning 
 447 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Hur upplever du att  
 Polisen  
 fungerar som samverkanspart? 
 Mycket bra 
 Bra 
 Varken bra eller dåligt 
 Dåligt 
 Mycket dålig 
 Ej relevant (är ej involverad i samverkan) 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar särskilt bra med Polisen som part. 
  
  0/250 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar mindre bra/dåligt med Polisen som part. 
  
  0/250 
  
 I vilken omfattning upplever du att samverkan med denna part sker i förhållande till behovet av samverkan? 
 I för liten omfattning 
 448 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 I lagom omfattning 
 I för stor omfattning 
  
 Hur upplever du att  
 annan ovan angiven huvudsaklig part  
 fungerar som samverkanspart? 
 Mycket bra 
 Bra 
 Varken bra eller dåligt 
 Dåligt 
 Mycket dålig 
 Ej relevant (är ej involverad i samverkan) 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar särskilt bra med annan ovan angiven huvudsaklig part. 
  
 Beskriv kortfattat (med max 250 tecken) vad som fungerar mindre bra/dåligt med annan ovan angiven huvudsaklig part. 
 0/250 
 0/250 
 449 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 I vilken omfattning upplever du att samverkan med denna part sker i förhållande till behovet av samverkan? 
 I för liten omfattning 
 I lagom omfattning 
 I för stor omfattning 
  
 Ange de två sakfrågor där du tycker samverkan har fungerat bäst? 
 1. 
 2. 
  
 Ange de två sakfrågor där du tycker samverkan har fungerat sämst? 
 1. 
 2. 
 Klicka på knappen "Svara" för att ange ditt svar 
 450 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Bilaga2.EnkätPedagogersupplevelseavsamverkan 
 Pedagogers upplevelse av samverkan kring utsatta barn 
  
 = Frågan är obligatorisk 
  
 = Du kommer att få olika följdfrågor beroende på hur du svarar 
  
 Ålder 
  
 Kön 
  
 man 
  
 kvinna 
  
 Jag är verksam som 
 Lärare 
 Resurspedagog 
 Speciallärare 
 Specialpedagog 
 Pedagogisk ledare 
 Annat 
  
 Hur många år har du varit verksam som pedagog/lärare? 
 451 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 I vilken typ av skola är du huvudsakligen verksam? 
 kommunal skola 
 friskola 
 specialskola 
 annan typ av skola 
  
 På vilken nivå är du huvudsakligen verksam? 
 förskola 
 grundskola 
 gymnasieskola 
  
 På vilken typ av program är du huvudsakligen verksam? 
 studieförberedande 
 yrkesförberedande 
 individuellt program 
  
 Vilken är din nuvarande huvudsakliga ämnesinriktning? 
  
 teoretiska ämnen 
  
 praktiska ämnen 
  
 452 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Jag har i mitt nuvarande arbete erfarenhet av att arbeta med elever med missbruk (alkohol, droger) 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 MISSBRUK 
  
 Hur tycker du att omfattningen av problemet med missbruk har förändrats under de senaste åren? 
  
 ökat 
  
 oförändrat 
  
 minskat 
  
 ingen 
  
 uppfattning 
  
 Med vem och i vilken omfattning upplever du behov av att samverka med om elever med missbruk? 
  
 medelstort 
  
 stort behov 
  
 behov 
  
 litet behov inget behov 
  
 a. skolhälsovården 
 b. studie- och yrkesvalspersonal 
 c. specialpedagog 
 d. kurator 
 e. skolledning 
 f. lärarkollegor 
 g. barn- och ungdomspsykiatrin 
 h. annan enhet inom hälso- och sjukvården 
 i. polis 
 453 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 j. socialtjänst 
 k. familjen 
 l. frivilligorganisation 
 m. annan organisation 
  
 Anser du att den samverkan som förekommer inom missbruksområdet är 
 tillräcklig otillräcklig 
  
 Vilka av följande faktorer uppfattar du vara ett hinder för samverkan inom missbruksområdet? 
 Flera svar kan anges 
 tidsbrist 
 bristande kunskap 
 bristande stöd från kollegor 
 bristande stöd från skolledning 
 bristande stöd från elevhälsan 
 bristande stöd från annan personal 
 elevens förhållningssätt 
 föräldrarnas förhållningssätt 
 regelverk 
 andras uppfattning om hur problemet skall hanteras 
 extern aktörs agerande 
 454 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 otillräckligt eget beslutsmandat 
  
 Upplever du att samverkan om elever med missbruk utgör ett hinder att fullt ut stödja den utsatta elevens pedagogiska utveckling? 
  
 ja, i stor utsträckning 
  
 ja, till viss del 
  
 nej 
  
 Om du svarat ja ange vilken/vilka typ/er av hinder du upplever 
  
 Anser du att det finns behov av fortsatt utveckling av samverkan inom missbruksområdet? 
  
 ja, stort behov 
  
 ja, visst behov 
  
 nej 
  
 ingen uppfattning 
  
 Jag har i mitt nuvarande arbete erfarenhet av att arbeta med elever med psykisk ohälsa 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 PSYKISK HÄLSA 
  
 Hur tycker du att omfattningen av problemet med psykisk ohälsa har förändrats under de senaste åren? 
 455 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 ökat 
  
 oförändrat 
  
 minskat 
  
 ingen uppfattning 
  
 Med vem och i vilken omfattning upplever du behov av att samverka med om elever med psykisk ohälsa? 
  
 medelstort 
  
 stort behov 
  
 behov 
  
 litet behov inget behov 
  
 a. skolhälsovården 
 b. studie- och yrkesvalspersonal 
 c. specialpedagog 
 d. kurator 
 e. skolledning 
 f. lärarkollegor 
 g. barn- och ungdomspsykiatrin 
 h. annan enhet inom hälso- och sjukvården 
 i. polis 
 j. socialtjänst 
 k. familjen 
 l. frivilligorganisation 
 m. annan organisation 
  
 Anser du att den samverkan som förekommer om elever med psykisk ohälsa är 
 456 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 tillräcklig otillräcklig 
  
 Vilka av följande faktorer uppfattar du vara ett hinder för samverkan inom området psykisk ohälsa? 
 Flera svar kan anges 
 tidsbrist 
 bristande kunskap 
 bristande stöd från kollegor 
 bristande stöd från skolledning 
 bristande stöd från elevhälsan 
 bristande stöd från annan personal 
 elevens förhållningssätt 
 föräldrarnas förhållningssätt 
 regelverk 
 andras uppfattning om hur problemet skall hanteras 
 extern aktörs agerande 
 otillräckligt eget beslutsmandat 
  
 Upplever du att samverkan om elever med psykisk ohälsa utgör ett hinder att fullt ut stödja den utsatta elevens pedagogiska utveckling? 
  
 ja, i stor utsträckning 
  
 ja, till viss del 
  
 nej 
  
 457 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 Om du svarat ja ange vilken/vilka typ/er av hinder du upplever 
  
 Anser du att det finns behov av fortsatt utveckling av samverkan inom psykisk ohälsa? 
  
 ja, stort behov 
  
 ja, visst behov 
  
 nej 
  
 ingen uppfattning 
  
 Jag har i mitt nuvarande arbete erfarenhet av att arbeta med elever med otillåten frånvaro 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 OTILLÅTEN FRÅNVARO 
  
 Hur tycker du att omfattningen av problemet med otillåten frånvaro har förändrats under de senaste åren? 
  
 ökat 
  
 oförändrat 
  
 minskat 
  
 ingen uppfattning 
  
 Med vem och i vilken omfattning upplever du behov av att samverka med om elever med otillåten frånvaro? 
  
 medelstort 
  
 stort behov 
  
 behov 
  
 litet behov inget behov 
  
 458 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 a. skolhälsovården 
 b. studie- och yrkesvalspersonal 
 c. specialpedagog 
 d. kurator 
 e. skolledning 
 f. lärarkollegor 
 g. barn- och ungdomspsykiatrin 
 h. annan enhet inom hälso- och sjukvården 
 i. polis 
 j. socialtjänst 
 k. familjen 
 l. frivilligorganisation 
 m. annan organisation 
  
 Anser du att den samverkan som förekommer om elever med otillåten frånvaro är 
 tillräcklig otillräcklig 
  
 Vilka av följande faktorer uppfattar du vara ett hinder för samverkan inom området otillåten frånvaro? 
 Flera svar kan anges 
 tidsbrist 
 bristande kunskap 
 459 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 bristande stöd från kollegor 
 bristande stöd från skolledning 
 bristande stöd från elevhälsan 
 bristande stöd från annan personal 
 elevens förhållningssätt 
 föräldrarnas förhållningssätt 
 regelverk 
 andras uppfattning om hur problemet skall hanteras 
 extern aktörs agerande 
 otillräckligt eget beslutsmandat 
  
 Upplever du att samverkan om elever med otillåten frånvaro utgör ett hinder att fullt ut stödja den utsatta elevens pedagogiska utveckling? 
  
 ja, i stor utsträckning 
  
 ja, till viss del 
  
 nej 
  
 Om du svarat ja ange vilken/vilka typ/er av hinder du upplever 
  
 Anser du att det finns behov av fortsatt utveckling av samverkan inom otillåten frånvaro? 
 460 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 ja, stort behov 
  
 ja, visst behov 
  
 nej 
  
 ingen uppfattning 
  
 Jag har i mitt nuvarande arbete erfarenhet av att arbeta med elever med kriminalitet 
  
 Ja 
  
 Nej 
  
 KRIMINALITET 
  
 Hur tycker du att omfattningen av problemet med kriminalitet har förändrats under de senaste åren? 
  
 ökat 
  
 oförändrat 
  
 minskat 
  
 ingen uppfattning 
  
 Med vem och i vilken omfattning upplever du behov av att samverka med om elever med kriminalitet? 
  
 medelstort 
  
 stort behov 
  
 behov 
  
 litet behov inget behov 
  
 a. skolhälsovården 
 b. studie- och yrkesvalspersonal 
 c. specialpedagog 
 d. kurator 
 e. skolledning 
 f. lärarkollegor 
 g. barn- och ungdomspsykiatrin 
 461 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 h. annan enhet inom hälso- och sjukvården 
 i. polis 
 j. socialtjänst 
 k. familjen 
 l. frivilligorganisation 
 m. annan organisation 
  
 Anser du att den samverkan som förekommer om elever med kriminalitet är 
 tillräcklig otillräcklig 
  
 Vilka av följande faktorer uppfattar du vara ett hinder för samverkan inom området kriminalitet? 
 Flera svar kan anges 
 tidsbrist 
 bristande kunskap 
 bristande stöd från kollegor 
 bristande stöd från skolledning 
 bristande stöd från elevhälsan 
 bristande stöd från annan personal 
 elevens förhållningssätt 
 föräldrarnas förhållningssätt 
 regelverk 
 462 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 andras uppfattning om hur problemet skall hanteras 
 extern aktörs agerande 
 otillräckligt eget beslutsmandat 
  
 Upplever du att samverkan om elever med kriminalitet utgör ett hinder att fullt ut stödja den utsatta elevens pedagogiska utveckling? 
  
 ja, i stor utsträckning 
  
 ja, till viss del 
  
 nej 
  
 Om du svarat ja ange vilken/vilka typ/er av hinder du upplever 
  
 Anser du att det finns behov av fortsatt utveckling av samverkan inom kriminalitet? 
  
 ja, stort behov 
  
 ja, visst behov 
  
 nej 
  
 ingen uppfattning 
  
 Vilken/vilka av följande andra grupper av utsatta barn upplever du kräver att du samverkar med externa aktörer (t.ex. socialtjänst, BUP, polis)? 
 Ange de tre viktigaste. 
 mobbning, hot, våld eller andra övergrepp av jämnåriga 
 fysiskt eller psykiskt våld 
 463 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2010:95 
  
 hedersrelaterat våld och förtryck 
 sexuella övergrepp 
 kränkningar 
 fysisk eller psykisk försummelse 
 självdestruktivt beteende 
 bevittnat våld av eller mot närstående vuxna och barn 
 barn och unga som lever med skyddade personuppgifter 
 Här slutar enkäten. Klicka på knappen Svara längre ner till höger för att avge ditt svar. 
 464 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 4 
  
 Bilaga 3 Problemtyngd: indexberäkning 
 Andel pedagoger som uppger att följande förhållanden föreligger fördelat på de fyra huvudområdena. 
  
 Missbruk 
  
 Psykisk ohälsa 
  
 Otillåten frånvaro 
  
 Kriminalitet 
  
 Ökning av problemet 
  
 44 
  
 74 
  
 66 
  
 42 
  
 Otillräcklig samverkan 
  
 75 
  
 82 
  
 82 
  
 88 
  
 Pedagogiska hinder 
  
 50 
  
 62 
  
 62 
  
 67 
  
 Brist på kunskap 
  
 75 
  
 74 
  
 64 
  
 88 
  
 Brist på tid 
  
 69 
  
 70 
  
 64 
  
 79 
  
 Stort utvecklingsbehov 
  
 69 
  
 72 
  
 63 
  
 67 
  
 Medelvärde 
  
 64 
  
 72 
  
 67 
  
 72 
  
 465 
 Bilaga 5 
 Teknisk rapport 
 I denna bilaga beskrivs kommunstudiens genomförande närmare. 
 Syfte 
 Syftet med kommunstudien är att få ett underlag för att kartlägga och analysera hur förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet med kommunala huvudmän arbetar med barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Underlaget kommer även att bidra till bilden av hur kommunala huvudmän inom ovan nämnda verk- samheter samverkar med socialtjänst, polis och hälso- och sjuk- vård. Utifrån kartläggningen analyseras arbetssätt, hinder och fram- gångsfaktorer. Kartläggning och analys bildar en grund för förslag på åtgärder som kan förbättra arbetet samt på åtgärder som underlättar samverkan mellan de olika parterna. 
 Kommunstudien ger även empirisk grund för utredningens överväganden när det gäller tydliggörandet av skolans uppdrag inom utredningens område. 
 I inledningen av utredningsarbetet konstaterades att det sak- nades information på nationell nivå om hur förskola, skola och elevhälsa arbetar med utredningens målgrupp. Grundskolan är för- hållandevis väl kartlagd på nationell nivå men informationsläget är betydligt sämre när det gäller övriga verksamheter. Därför bedömdes det som nödvändigt, för att kartlägga hur förskola och skolan arbetar med barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, att genomföra en kommunstudie. 
 Operationalisering 
 En inledande tolkning av uppdraget består i att klargöra mål- gruppen för utredningen. För att kunna fråga dem som arbetar med utredningens målgrupp, krävs en närmare definition av mål- 
 467 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2010:95 
  
 gruppen. Den tolkning som har gjorts i dialog med verksamma i förskola, skola och annan pedagogisk verksamhet innebär att när uppgiften är att upptäcka vilka dessa barn och elever är kan lärare och annan personal inte på förhand känna till detta. Därför är det centralt att se att uppdraget i denna del kan gälla alla barn då ingen i förväg kan uteslutas. Utredningens tolkning av målgrup- pen innebär således att skolans kapacitet att arbeta med tidig upptäckt och adekvata insatser fokuseras samtidigt som de elever som har mycket allvarliga problem uppmärksammas särskilt. Det innebär också att alla i förskolan och skolan någon gång, i sitt arbete, kan komma i kontakt med de barn och elever som utred- ningen rör. 
 Kartläggningsuppgiften förtydligades vidare vid intervjuerna i ett antal frågeställningar. Det är till exempel centralt, att inför intervjuer om arbetet också ta reda på vilka de själva uppfattar ingår i utredningens målgrupp. Det var också viktigt att ta reda på hur de intervjuade ser på sitt uppdrag för att senare kunna få svar på hur de gör i det faktiska arbetet med utredningens mål- grupp. Vidare kommer upplevda framgångsfaktorer och hinder i arbetet samt hur de intervjuade ser på kunskapsstöd från natio- nell nivå lyftas fram som är frågor som behandlats under kom- munstudien. 
 Metod 
 Då information efterfrågas om hur en organisation fungerar och verksamma inom den arbetar med särskilda frågor bedöms en metod som ger möjlighet att få spontana svar, längre som kort- are och där möjlighet finns att ta vara på vad som uttrycks i intervjusituationen som mest lämplig. I det här fallet samtals- intervjuer. Den kvalitativa metodens styrka i allmänhet och gruppintervjuer i synnerhet är att samtliga svar kan tas tillvara oavsett hur de uttrycks samtidigt som ett stort antal personers svar kan inhämtas. Gruppintervjuer innebär också möjlighet att 
 468 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 5 
  
 ställa förtydligande frågor, vilket betyder att man har kontroll över primärdata. 
 Inför intervjuerna har ett antal frågor formulerats. De har i intervjusituationerna fungerat som utgångspunkt, beroende på vilka svar som getts har också kompletterande frågor ställts som inte har varit formulerade på förhand. Inför intervjuerna har frå- gorna skickats ut till den person på kommunnivå som varit i kontakt med utredningen och varit ansvarig för organiserandet av upplägg och urval av deltagande i gruppintervjuerna. Frågor och direktiv har distribuerats vidare till de personer som utred- ningen har träffat. I de allra flesta fall har de intervjuade tagit del av direktiven och frågorna på förhand. I ett fåtal fall har intervju- personen antingen tagit del av frågor och/eller direktiv i sent skede alternativt fått kännedom om sitt deltagande samma dag eller kvällen innan sitt deltagande i mötet och därför inte tagit del av ovan nämnda handlingar förrän under intervjun. 
 Från utredningens sida har tre till fyra personer deltagit i intervjuandet. För att få så hög likvärdighet i intervjusituationen som möjligt har samma person ställt frågor vid samtliga inter- vjuer. Varje intervju har spelats in med diktafon och anteck- ningar har förts under intervjuns gång. I snitt har i stort sett samtliga intervjuer haft en tidsram på en och en halv timme. I några fall har intervjutiden varit något kortare. 
 Urval 
 Direktiven beskriver hur utredningens fokus ska vara skolforms- övergripande. För att få en bild av samtliga delar av kommunens förskole- och skolverksamhets arbete bedömdes det lämpligt att tillbringa tre dagar för intervjuande i respektive kommun. I enlighet med givna tidsramar har åtta kommuner bedömts möj- liga att besöka. Ett så kallat positivt urval har använts. Ett krite- rium var att en kommun ska arbeta på ett intressant sätt i något avseende gällande utredningens frågor. Att vara framstående i ett eller flera fall innebär inte att kommunen behöver vara det i 
 469 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2010:95 
  
 samtliga fall, istället innebär det att kommunen kan vara mindre framstående i andra frågor. Förslag på kommuner som erbjuder något intressant att studera togs fram i samarbete med den expertgrupp som är knuten till utredningen. De utvalda kom- munerna är Jönköping, Enköping, Huddinge, Storfors, Ystad, Helsingborg, Umeå och Göteborg. I urvalet var det också viktigt att en kommun inte själv erbjöd samtliga gymnasieutbildningar inom kommunen. Storfors är den kommun i urvalet som be- driver gymnasieskola i begränsad form (endast  
 IV-program), 
  därför har Karlstad och  
 Karlstads-Hammarö 
  gymnasieförvalt- ning också ingått i kommunstudien. Storfors gymnasieelever är varken samlade i en kommun eller vid en gymnasieskola, i stället finns ett flertal kommuner för gymnasieelever i Storfors att välja mellan. Det har inte inom ramen för utredningens uppdrag varit möjligt att besöka samtliga kommuner som tar emot gymnasie- elever från Storfors. I stället valdes Karlstad kommun ut, som dels kan ta emot elever från Storfors, dels elever från ett flertal andra värmländska kommuner. 
 Då syftet har varit att ta reda på hur de intervjuade i kom- munen på den skola där de intervjuade är verksamma arbetar, har intervjuerna tagit formen av informantundersökningar. Informant- undersökningar används med fördel för att ge bästa möjliga skild- ring av hur något fungerar. De tillfrågade betraktas som källor. Valet av informantundersökning styrks ytterligare av att utred- ningen själva inte har haft kontroll över de personer som är ut- valda att ingå i intervjuerna. Samtliga av de verksamma på sko- lorna bör däremot kunna svara på hur man arbetar, oavsett vem som intervjuas. 
 Då definitionen har tolkats brett innebär det att samtliga barn och unga i skolverksamheten antas kunna, på något sätt och vid något tillfälle, ingå i gruppen. Det innebär också att alla verk- samma i skolan någon gång under något tillfälle kan komma att möta målgruppen. De yrkesgrupper som utredningen har träffat har därför inte avgränsats till särskilda skolformer eller klasser. Ett antal grupper av yrkeskategorier som utredningen har önskat träffa har specificerats inför kommunbesöken. 
 470 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 5 
  
 Dessa grupper har varit; förskollärare, förskolechefer och spe- cialpedagoger som arbetat i förskolan. Vidare har utredningen intervjuat lärare och specialpedagoger i grundskolans tidigare del och lärare och specialpedagoger i grundskolans senare del samt rektorer i grundskolan. Intervjuer har också hållits med rektorer och lärare från gymnasieskolans studieförberedande och yrkes- förberedande program samt individuella programmet. Även före- trädare för elevhälsan i grundskolan och gymnasieskolan samt ansvariga politiker, förvaltningschefer och verksamhetschefer har deltagit i intervjuerna. 
 Inför mötet med respektive kommun har kontakt tagits med respektive kommuns förvaltningschef. Om nämnderna har varit tudelade, har kontakt tagits med förvaltningschefen för flest skolformer, vilket i praktiken har inneburit förskolan och grund- skolan. Urval av deltagande intervjupersoner såväl som vilken grupp de har tillhört under intervjun, har således legat på förvalt- ningschefen eller den som fått frågan delegerad i respektive kom- mun. Det är rimligt att föreställa sig att kontaktad förvaltnings- chef delegerar ärendet vidare, till annan person verksam i förvalt- ningen. Denne som i sin tur väljer ut representanter kan tänkas välja de som är representativa för verksamheten som denne arbetar för eller än troligare att representanter väljs ut som är särskilt framträdande i något avseende. Den delen av urvalet har utred- ningen inte haft kontroll över och oavsett hur urvalet har gått till kan det inte uteslutas att utredningen har träffat en majoritet av de olika kommunernas mer framträdande personal. Det skulle kunna resultera i att utredningen ges en mer skönmålad bild än vad som egentligen är fallet. Som kontrast till hur urvalet even- tuellt har gått till bör det ändå betonas att kritiska synpunkter framkommit i stor utsträckning. 
 Då grupperna har konstruerats utan utredningens vetskap, enkom med hjälp av en önskan om vilka yrkeskategorier som efterfrågats, har deltagande i intervjuerna dessutom erbjudits att skicka information i efterhand till utredningen som komple- ment. Detta erbjudande har använts för att kunna komma undan eventuella biverkningar av intervjusituationen såsom grupp- 
 471 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2010:95 
  
 dynamik, men även för att komplettera information om projekt eller arbetssätt i kommunen som samtalet berört. 
 Om kommunerna och utförda intervjuer 
 De kommuner som ingår i utredningens kommunstudie har valts ut i samarbete med expertgruppen. Urvalskriterier för kommun- erna utöver att vara framstående har varit främst storlek och geo- grafisk placering, därför kommer de egenskaperna presenteras för respektive kommun. Jönköping som ligger i Jönköpings län har 126 331 invånare. Enköping som ligger i Uppsala län har 39 360 invånare. Huddinge ligger i Stockholms län och har 95 798 in- vånare. Storfors ligger i Värmlands län och har 4 363 invånare. Ystad ligger i Skånes län och har 28 109 invånare. Helsingborg lig- ger som Ystad, i Skåne län och har 128 359 invånare. Umeå ligger i Västerbottens län och har 114 075 invånare. Göteborg ligger i Västra Götalands läns landsting och har 507 330 invånare 
  
 1 
  
 . 
 De åtta kommuner som har besökts har resulterat i 78 inter- vjuer med sammantaget 389 deltagande. I den kommun som ut- redningen fick träffa minst antal grupper bestod av 7 och 8 grup- per. I de flesta kommunerna träffade utredningen mellan  
 9–10 
  grupper. I två kommuner fick utredningen träffa 12 och 14 grup- per. Antal grupper säger däremot inget om kvaliteten på inter- vjuerna eller deltagande i intervjuerna. Om motsvarande siffror presenteras i förhållande till hur många personer som samman- taget deltog i samtliga intervjuer per kommun blir motsvarande siffror att minst antal personer som utredningen träffade var mellan  
 32–37 
  personer vilket skedde i fyra kommuner. I tre träff- ade utredningen mellan  
 50–65 
  personer. I den kommunen där utredningen fick träffa allra flest personer träffade utredningen 81 personer. 
 Efter att ha utfört intervjuer i tre kommuner upplevde utred- ningen att en teoretisk mättnad till viss del hade uppstått. Efter 
  
 1  
 Information om folkmängd är hämta från Kommunala jämförelsetal 20091231 från Taylor tistiska centralbyrån. 
 472 
  
 SOU 2010:95 
  
 Bilaga 5 
  
 att ha avslutat det fjärde kommunbesöket bekräftades den teore- tiska mättnaden. Med teoretisk mättnad avses att intervjuerna på ett generellt plan genererade samma svar på frågorna. Däremot är det viktigt att poängtera att i samtliga kommunbesök framkom detaljer om hur verksamheterna arbetar som var nya för utred- ningen och tillförde utredningen ytterligare material. 
 Avgränsning 
 Det är centralt att notera att utredningen har träffat personal verksamma inom förskolor och skolor med kommunal huvud- man i kommunstudien. Vidare har utredningen genomfört inter- vjuer med representanter från fristående skolor för att säkerställa insamlat material. Dessa representerade tre av de större verksamma koncernerna på området; Pysslingen Förskolor och Skolor AB, Kunskapsskolan i Sverige AB och Vittra (AcadeMedia AB). I kommunstudiens intervjuer med personal från förskolan har utredningen till störst del mött förskolepedagoger, i fåtal fall har barnskötare deltagit. I intervjuerna har utredningen i ytterst få fall mött pedagoger som haft delar av sin arbetstid förlagd på en öppen förskola. Utredningen har i sina intervjuer inte heller mött verksamma inom pedagogisk omsorg. Personal från fritidshem- men har utredningen träffat i liten utsträckning. 
 I ett fall har utredningen noterat att utredningens uppdrag har tolkats snävt. I en kommun, så begränsades det urval av gym- nasiepedagoger som utredningen fick träffa till att enkom om- fatta pedagoger från Individuella programmet, i stället för att som i övriga kommuner också träffa pedagoger från övriga gymnasie- skolan. 
 473 
 Statens offentliga utredningar 2010 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Lätt att göra rätt 
  
 – 
  
 om förmedling av brottsskadestånd. Ju. 
  
 2. 
  
 Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. Ju. 
  
 3. 
  
 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. M. 
  
 4. 
  
 Allmänna handlingar i elektronisk form 
  
 – 
  
 offentlighet och integritet. Ju. 
  
 5. 
  
 Skolgång för alla barn. U. 
  
 6. 
  
 Kunskapslägesrapport på kärnavfalls- området 2010 
  
 – 
  
 utmaningar för slutförvarsprogrammet. M. 
  
 7. 
  
 Aktiva åtgärder för att främja lika rättig- heter och möjligheter – ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhälls- områden. IJ. 
  
 8. 
  
 En myndighet för havs- och vatten- miljö. M. 
  
 9. 
  
 Den framtida organisationen för vissa fiskefrågor. Jo. 
  
 10. 
  
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställdhet i skolan. U. 
  
 11. 
  
 Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. Ku. 
  
 12. 
  
 I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. Ku. 
  
 13 
  
 Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Fi. 
  
 14. 
  
 Partsinsyn enligt rättegångsbalken. Ju. 
  
 15. 
  
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. Ju. 
  
 16. 
  
 Sverige för nyanlända. Värden, välfärds- stat, vardagsliv. IJ. 
  
 17. 
  
 Prissatt vatten? M. 
  
 18. 
  
 En reformerad budgetlag. Fi. 
  
 19. 
  
 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. U. 
  
 20. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för  
  
 e-förvaltning. 
  Fi. 
  
 21. 
  
 Bättre marknad för tjänstehundar. Jo. 
  
 22. 
  
 Krigets Lagar – centrala dokument om folkrätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. Fö. 
  
 23. 
  
 Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutredningsdirektivet, IMO:s olycksutredningskod. N. 
  
 24. 
  
 Avtalad upphovsrätt. Ju. 
  
 25. 
  
 Viss översyn av verksamhet och organisa- tion på informationssäkerhetsområdet. Fö. 
  
 26. 
  
 Flyttningsbidrag och unionsrätten. A. 
  
 27. 
  
 Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. N. 
  
 28. 
  
 Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. U. 
  
 29. 
  
 En ny förvaltningslag. Ju. 
  
 30. 
  
 Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas. Fortsatt europeisk harmoni- sering. N. 
  
 31. 
  
 Första hjälpen i psykisk hälsa. S. 
  
 32. 
  
 Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. UD. 
  
 33. 
  
 Kvinnor, män och jämställdhet i läro- medel i samhällskunskap. En granskning på uppdrag av Delegationen för jämställd- het i skolan. U. 
  
 34. 
  
 På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. Ku. 
  
 35. 
  
 Kunskap som befrielse? En metanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola  
  
 1969–2009. 
  U. 
  
 36. 
  
 Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. U. 
  
 37. 
  
 Sverige för nyanlända utanför flykting- mottagandet. IJ. 
  
 38. 
  
 Mutbrott. Ju. 
  
 39. 
  
 Ny ordning för nationella vaccinations- program. S. 
  
 40. 
  
 Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. Ju. 
  
 41. 
  
 Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. S. 
  
 42. 
  
 Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårds- lag. Jo. 
  
 43. 
  
 Förundersökningsbegränsning. Ju. 
  
 44. 
  
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. Ju. 
  
 45. 
  
 Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Förslag till ny lag. S. 
  
 46. 
  
 Utländsk näringsverksamhet i Sverige. En översyn av lagstiftningen om utländska filialer i ett  
  
 EU-perspektiv. 
  N. 
  
 47. 
  
 Alkoholkonsumtion, alkoholproblem och sjukfrånvaro – vilka är sambanden? 
  
 En systematisk litteraturöversikt. S. 
  
 48. 
  
 Multipla hälsoproblem bland personer över 60 år. En systematisk litteratur- översikt om förekomst, konsekvenser och vård. S. 
  
 49. 
  
 Förbud mot köp av sexuell tjänst. En ut- värdering  
  
 1999–2008. 
  Ju. 
  
 50. 
  
 Försvarsmaktens helikopterresurser. Fö. 
  
 51. 
  
 Könsskillnader i skolprestationer – idéer om orsaker. U. 
  
 52. 
  
 Biologiska faktorer och könsskillnader 
  
 i skolresultat. Ett diskussionsunderlag för Delegationen för jämställdhet i skolans arbete för analys av bakgrunden till pojkars sämre skolprestationer jämfört med flickors. U. 
  
 53. 
  
 Pojkar och skolan: Ett bakgrunds- dokument om "pojkkrisen". Översättning på svenska av engelsk rapport: Boys and School: A Background Paper on the "Boy Crisis". + Engelsk rapport. U. 
  
 54. 
  
 Förbättrad återbetalning av studie- skulder. U. 
  
 55. 
  
 Romers rätt 
  
 – 
  
 en strategi för romer i Sverige. IJ. 
  
 56. 
  
 Innovationsupphandling. N. 
  
 57. 
  
 Effektivare planering av vägar och järn- vägar. N. 
  
 58. 
  
 Rehabiliteringsrådets delbetänkande. S. 
  
 59. 
  
 Underhållsskyldighet i internationella situationer – Underhållsförordningen, 2007 års Haagkonvention och 2007 års Haagprotokoll + Bilagedel. Ju. 
  
 60. 
  
 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskrimi- nering. IJ. 
  
 61. 
  
 Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järn- vägssystem. N. 
  
 62. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e- förvaltning. Fi. 
  
 63. 
  
 EU:s direktiv om sanktioner mot arbets- givare. Ju. 
  
 64. 
  
 "Se de tidiga tecknen" 
  
 – 
  
 forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. U. 
  
 65. 
  
 Kompetens och ansvar. S. 
  
 66. 
  
 Barns perspektiv på jämställdhet i skola. En kunskapsöversikt. U. 
  
 67. 
  
 I rättan tid? Om ålder och skolstart. U. 
  
 68. 
  
 Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrande- frihetskommittén presenterar tre modeller. Ju. 
  
 69. 
  
 Förbättrad vinterberedskap inom järn- vägen. N. 
  
 70. 
  
 Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. + Bilagor + Lättläst + Daisy. IJ. 
  
 71. 
  
 Sexualbrottslagstiftningen  
  
 –  
 utvärdering och reformförslag. Ju. 
  
 72. 
  
 Folkrätt i väpnad konflikt 
  
 – 
  
 svensk tolkning och tillämpning. + Bilaga 7, Svensk manual i humanitär rätt m.m. Fö. 
  
 73. 
  
 Svensk sjöfarts konkurrensförutsätt- ningar. N. 
  
 74. 
  
 Mer innovation ur transportforskning. N. 
  
 75. 
  
 Gymnasial lärlingsutbildning 
  
 – 
  
 utbildning för jobb. Erfarenheter efter två års försök med lärlingsutbildning. U. 
  
 76. 
  
 Transportstyrelsens databaser på väg- trafikområdet – integritet och effektivitet. N. 
  
 77. 
  
 Sammanläggningar av landsting – över- gångsstyre och utjämning. Fi. 
  
 78. 
  
 Fondverksamhet över gränserna. Genomförande av UCITS  
  
 IV-direktivet. 
  Fi. 
  
 79. 
  
 Pojkars och flickors psykiska hälsa i skolan: en kunskapsöversikt. U 
  
 80. 
  
 Skolan och ungdomars psykosociala hälsa. U. 
  
 81. 
  
 En ny biobankslag. S. 
  
 82. 
  
 Trafikverket ICT. N. 
  
 83. 
  
 Att bli medveten och förändra sitt för- hållningssätt. 
  
 Jämställdhetsarbete i skolan. U. 
  
 84. 
  
 Hedersrelaterad problematik i skolan 
  
 – en kunskaps- och forskningsöversikt. U. 
  
 85. 
  
 Vem arbetar efter 65 års ålder? En statistisk analys. S. 
  
 86. 
  
 Personalförsörjningen i ett reformerat försvar. Fö. 
  
 87. 
  
 Skadestånd och Europakonventionen. Ju. 
  
 88. 
  
 Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsinteg- ration. Fi. 
  
 89. 
  
 Finns det samband mellan samsjuklighet och sjukfrånvaro? En systematisk litteraturöversikt. S. 
  
 90. 
  
 En ny lag om ekonomiska föreningar. Del 1+2. Ju. 
  
 91. 
  
 Planering på djupet – fysisk planering av havet. M. 
  
 92. 
  
 En effektivare förvaltning av statens fastigheter. Fi. 
  
 93. 
  
 Att skapa arbete. Löner, anställnings- skydd och konkurrens. Fi. 
  
 94. 
  
 Gotland – användningen av beteck- ningarna regionfullmäktige och region- styrelse. Fi. 
  
 95. 
  
 Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning. U. 
  
 Statens offentliga utredningar 2010 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Lätt att göra rätt 
 – om förmedling av brottsskadestånd. [1] 
 Ett samlat insolvensförfarande – förslag till ny lag. [2] 
 Allmänna handlingar i elektronisk form 
 – offentlighet och integritet. [4] Partsinsyn enligt rättegångsbalken. [14] 
 Kriminella grupperingar – motverka rekrytering och underlätta avhopp. [15] 
 Avtalad upphovsrätt. [24] En ny förvaltningslag. [29] Mutbrott. (38) 
 Cirkulär migration och utveckling 
 – kartläggning av cirkulära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens ut- vecklingspotential kan främjas. [40] 
 Förundersökningsbegränsning. [43] 
 Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol. [44] 
 Förbud mot köp av sexuell tjänst. En ut- värdering  
 1999–2008. 
  [49] 
 Underhållsskyldighet i internationella situationer – Underhållsförordningen, 2007 års Haagkonvention och 2007 års Haagprotokoll + Bilagedel. [59] 
 EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare. [63] 
 Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrandefrihets- kommittén presenterar tre modeller. [68] 
 Sexualbrottslagstiftningen  
 –  
 utvärdering och reformförslag. [71] 
 Skadestånd och Europakonventionen. [87] 
 En ny lag om ekonomiska föreningar. Del 1+2. [90] 
 Utrikespartementet 
 Utrikesförvaltning i världsklass. En mer flexibel utrikesrepresentation. [32] 
 Försvarsdepartementet 
 Krigets Lagar – centrala dokument om folk- rätten under väpnad konflikt, neutralitet, ockupation och fredsinsatser. [22] 
 Viss översyn av verksamhet och organisation på informationssäkerhetsområdet. [25] 
 Försvarsmaktens helikopterresurser. [50] 
 Folkrätt i väpnad konflikt – svensk tolkning och tillämpning. + Bilaga 7, Svensk manual i humanitär rätt m.m. [72] 
 Personalförsörjningen i ett reformerat försvar. [86] 
 Socialdepartementet 
 Första hjälpen i psykisk hälsa. [31] 
 Ny ordning för nationella vaccinations- program. [39] 
 Kompensationstillägg – om ersättning vid försenade utbetalningar. [41] 
 Händelseanalyser vid självmord inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Förslag till ny lag. [45] 
 Alkoholkonsumtion, alkoholproblem och sjukfrånvaro – vilka är sambanden? En systematisk litteraturöversikt. [47] 
 Multipla hälsoproblem bland personer 
 över 60 år. En systematisk litteraturöversikt om förekomst, konsekvenser och vård. [48] 
 Rehabiliteringsrådets delbetänkande. [58] Kompetens och ansvar. [65] 
 En ny biobankslag. [81] 
 Vem arbetar efter 65 års ålder? En statistisk analys. [85] 
 Finns det samband mellan samsjuklighet och sjukfrånvaro? En systematisk litteratur- översikt. [89] 
 Finansdepartementet 
 Upphandling på försvars- och säkerhets- området. [13] 
 En reformerad budgetlag. [18] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för  
 e-förvaltning. 
  [20] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion – framtidens e- förvaltning. [62] 
 Sammanläggningar av landsting – övergångs- styre och utjämning. [77] 
 Fondverksamhet över gränserna. Genomförande av UCITS  
 IV-direktivet. 
  [78] 
 Vägen till arbete. Arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. [88] 
 En effektivare förvaltning av statens fastig- heter. [92] 
 Att skapa arbete. Löner, anställningsskydd och konkurrens. [93] 
 Gotland – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. [94] 
 Utbildningsdepartementet 
 Skolgång för alla barn. [5] 
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i historia. En granskning på uppdrag av 
 Delegationen för jämställdhet i skolan. [10] 
 Lärling – en bro mellan skola och arbetsliv. [19] 
 Vändpunkt Sverige – ett ökat intresse för matematik, naturvetenskap, teknik och IKT. [28] 
 Kvinnor, män och jämställdhet i läromedel i samhällskunskap. En granskning på upp- drag av Delegationen för jämställdhet i skolan. [33] 
 Kunskap som befrielse? En metaanalys av svensk forskning om jämställdhet och skola  
 1969–2009. 
  [35] 
 Svensk forskning om jämställdhet och skola. En bibliografi. [36] 
 Könsskillnader i skolprestationer – idéer om orsaker. [51] 
 Biologiska faktorer och könsskillnader i skol- resultat. Ett diskussionsunderlag för Delegationen för jämställdhet i skolans arbete för analys av bakgrunden till pojkars sämre skolprestationer jämfört med flickors. [52] 
 Pojkar och skolan: Ett bakgrundsdokument om pojkkrisen. Översättning på svenska av engelsk rapport: Boys and School: A Back- groundpaper on the "Boy Crisis". 
 + Engelsk rapport.[53] 
 Förbättrad återbetalning av studieskulder. [54] 
 "Se de tidiga tecknen" 
 – forskare reflekterar över sju berättelser från förskola och skola. [64] 
 Barns perspektiv på jämställdhet i skola. En kunskapsöversikt. [66] 
 I rättan tid? Om ålder och skolstart. [67] 
 Gymnasial lärlingsutbildning 
 – utbildning för jobb. Erfarenheter efter två års försök med lärlingsutbildning. [75] 
 Pojkars och flickors psykiska hälsa i skolan: en kunskapsöversikt. [79] 
 Skolan och ungdomars psykosociala hälsa. [80] 
 Att bli medveten och förändra sitt förhåll- ningssätt. Jämställdhetsarbete i skolan. [83] 
 Hedersrelaterad problematik i skolan 
 – en kunskaps- och forskningsöversikt. [84] 
 Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning. [95] 
 Jordbruksdepartementet 
 Den framtida organisationen för vissa fiske- frågor. [9] 
 Bättre marknad för tjänstehundar. [21] 
 Med fiskevård i fokus – en ny fiskevårdslag. [42] 
 Miljödepartementet 
 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. [3] 
 Kunskapslägesrapport på kärnavfallsom- rådet 2010 – utmaningar för slutförvars- programmet. [6] 
 En myndighet för havs- och vattenmiljö. [8] Prissatt vatten? [17] 
 Planering på djupet – fysisk planering av havet. [91] 
 Näringsdepartementet 
 Tredje sjösäkerhetspaketet. Klassdirektivet, Klassförordningen, Olycksutrednings- direktivet, IMO:s olycksutredningskod. [23] 
 Gemensamt ansvar och gränsöverstigande samarbete inom transportforskningen. [27] 
 Tredje inre marknadspaketet för el och natur- gas. Fortsatt europeisk harmonisering. [30] 
 Utländsk näringsverksamhet i Sverige. 
 En översyn av lagstiftningen om utländska filialer i ett  
 EU-perspektiv. 
  [46] 
 Innovationsupphandling. [56] 
 Effektivare planering av vägar och järnvägar. [57] 
 Driftskompatibilitet och enheter som ansvarar för underhåll inom EU:s järnvägssystem. [61] 
 Förbättrad vinterberedskap inom järnvägen. [69] 
 Svensk sjöfarts konkurrensförutsättningar [73] 
 Mer innovation ur transportforskning. [74] 
 Transportstyrelsens databaser på vägtrafik- området – integritet och effektivitet. [76] 
 Trafikverket ICT. [82] 
 Integrations- och jämställdhetsdepartementet 
 Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter – ett systematiskt mål- inriktat arbete på tre samhällsområden. [7] 
 Sverige för nyanlända. Värden, välfärdsstat, vardagsliv. [16] 
 Sverige för nyanlända utanför flykting- mottandet. [37] 
 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige. [55] 
 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering. [60] 
 Ny struktur för skydd av mänskliga rättig- heter. + Bilagor + Lättläst + Daisy. [70] 
 Kulturdepartementet 
 Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet. [11] 
 I samspel med musiklivet – en ny nationell plattform för musiken. [12] 
 På väg mot en ny roll – överväganden och förslag om Riksutställningar. [34] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Flyttningsbidrag och unionsrätten. [26]