Medfinansiering av transportinfrastrukturer 
 Medfinansiering 
 av transportinfrastruktur 
 – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering 
 Slutbetänkande av Medfinansieringsutredningen 
 Stockholm 2011 
 SOU 2011:49 
 SOU och Ds kan köpas från Harvey kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Harvey Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Tryckt av Scott. 
 Stockholm 2011 
 ISBN  
 978-91-38-23595-9 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet 
 Nelson 
  
 Regeringen beslutade den 9 september 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för tran- sportsystemet. 
 Till särskild utredare förordnades från och med den 16 sep- tember 2010 dåvarande generaldirektören Sparks. 
 Som huvudsekreterare anställdes från och med den 16 septem- ber 2010 konsulten Doyle. Dåvarande departements- sekreteraren i Näringsdepartementet, jur.kand. Young, anställdes som sekreterare den 4 oktober 2010. Utredningen har biträtts av konsulten Sullivan, PWC. 
 Som experter förordnades från och med den 23 november 2010 avdelningschefen Lee, avdelningschefen Roberts, departementssekreteraren Chandler, rättssakkunniga Galloway, avdelningschefen Brown, departe- mentssekreteraren Rogers, chefsjuristen Moore, experten Bailey samt kanslirådet Erickson. Ho entledigades den 22 mars 2011 och efterträddes av departements- sekreteraren Robinson som förordnades som expert fr.o.m. den 22 mars 2011. 
 Utredningen har antagit namnet Medfinansieringsutredningen. Utredningen överlämnade den 31 januari 2011 delbetänkandet 
 Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av för- handlingsresultatet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12). 
 Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande  
 Medfinan- siering av transportinfrastruktur – ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering  
 (SOU 2011:49) 
 . 
  
 Särskilt yttrande har lämnats av Roberts. 
 Stockholm i maj 2011 
 Sparks 
 / Doyle 
 Young 
 Sammanfattning 
 Utredningens uppdrag är att lägga fram förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt att föreslå riktlinjer och processer för medfinansiering av statlig tran- sportinfrastruktur. Av direktiven för utredningen (Dir 20010:92) framgår också att vi ska utvärdera förhandlingsarbetet om med- finansiering i den senaste långsiktiga planeringen av åtgärder i tran- sportinfrastrukturen samt att redovisa våra överväganden rörande brukaravgifter och lånevillkor. Resultatet av vår utvärdering och våra överväganden om brukaravgifter och lånevillkor redovisade vi i vårt delbetänkande  
 Medfinansiering av transportinfrastruktur – utvärdering av förhandlingsarbetet samt våra överväganden om brukaravgifter och lånevillkor  
 (SOU 2011:12) 
 . 
  
 Vårt förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen 
 I vårt uppdrag ingår att komma med förslag till ett nytt planerings- system för utveckling och förvaltning av transportinfrastrukturen och dess användning. Vi har därvid redovisat den principiella utformningen av dagens planeringssystem och såsom den till- lämpades i den senaste planeringsomgången. 
 Trafikverksutredningen lämnade den 1 april 2009 sitt slutbetän- kande.  
 Effektiva transporter – En ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg 
 . (SOU 2009:31). I betänkandet pekade utredaren på bris- ter i nuvarande planeringssystem, bl.a. att det är svåröverskådligt, utdraget i tiden och kostsamt. Utredaren lämnade i betänkandet förslag på en ny process som bl.a. var mindre omfattande än den nuvarande och knuten till en effektiv kontroll av den rådande och framtida funktionaliteten i transportsystemet. 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 Regeringen gav den 15 oktober 2009 trafikverken (dåvarande Vägverket och Banverket samt Sjöfartsverket och Transport- styrelsen) i uppdrag att gemensamt, med utgångspunkt i förslagen i ovan nämnda betänkande, lämna förslag till ett nytt planerings- system för transportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade den 26 februari 2010 slutrapporten Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet (N2010/1684/TE). 
 I utredningens uppdrag ingår att anpassa och utveckla de tidigare lämnade förslagen med utgångspunkt från ett regeringsperspektiv och särskilt beakta regeringens kontakter med myndigheter och riksdagens inflytande över planeringen samt behovet av regional förankring och dialog med användarna. 
 Processen för den långsiktiga planeringen av transportinfra- strukturen har under de senaste  
 20–25 
  åren startat och avslutats utan återkommande intervall. Den bristande kontinuiteten och förutsägbarheten som därvid kännetecknar dagens planerings- system har konsekvenser för planeringen i termer av resursåtgång, samarbetsklimat och flexibilitet. Paradoxalt nog skapar även dessa brister låsningar och sämre flexibilitet eftersom trycket ökar att få med objekt i planen om man inte känner till tidpunkten för nästa möjlighet kommer. De olika aktörerna vet att en ny planeringsom- gång ska inledas men inte när den påbörjas och hur den kommer att läggas upp. Det betyder att varje omgång uppfattas som unik och kräver därför också nya utvecklingsinsatser. Den tenderar därför att bli långt utdragen i tiden. Trots det är det allmänna intrycket att tiden är mycket knapp för varje moment som ska genomföras. Processen blir därmed resurskrävande och stressig. 
 Det hör också till bilden att tilltron till de objektvisa långsiktiga planerna – för närvarande 12 år – är relativt låg. Den frekventa användningen av s.k. förskottering från i första hand kommunernas sida för att tidigarelägga investeringsobjekt kan till vissa delar tillskrivas osäkerheten om förmågan att genomföra planen/pla- nerna och osäkerheten när nästa planeringsomgång startar och slut- föres och vad den kommer att innehålla. Det är därför väsentligt att det skapas en tydlig ordning och förutsebarhet i den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen. 
 Beslut om drift, underhåll och utveckling av transportinfra- strukturen har långsiktig verkan. Förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen är av väsentlig betydelse för de beslut som dagligen fattas av dem som är beroende av en fungerande transportinfrastruktur. Systemet för den långsiktiga planeringen av 
 10 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 transportinfrastrukturen måste därför präglas av ordning, förutse- barhet och en hög grad av kontinuitet jämte ett – i linje med direktiven för utredningen – tydligt inflytande av riksdagen på nationell nivå och församlingar på regional nivå med uttalade politiska mandat. 
 Utgångspunkten för nytt planeringssystem är att en ny riksdag så snart det är praktiskt möjligt ska ta ställning till den framtida inriktningen och åtgärderna som rör transportinfrastrukturen. I vårpropositionen eller i en särskild proposition våren året efter att riksdagen valts ska regeringen som styr riket lägga fram förslag om inriktningen på politiken för den statliga transportinfrastrukturen. Detta förslag ska grundas på väl genomarbetade underlag från Trafikverket och regionerna över vilka Trafikanalys yttrat sig. Det samlade underlaget ska innehålla såväl regionala som nationella systemanalyser och beskriva funktionaliteten i transportsystemet och vilka brister och utmaningar som finns. 
 På grundval av denna inriktning ska Trafikverket och de regio- nala företrädarna upprätta förslag till åtgärdsplaner – Trafikverket en nationell plan och de regionala företrädarna regionala planer för att sköta, underhålla och utveckla transportinfrastrukturen. I budgetpropositionen samma år lämnar regeringen förslag till anslag för budgetåret och redovisar beräknade anslag för de därpå kom- mande tre åren. Efter riksdagens beslut kan regeringen i regle- ringsbrev till Trafikverket ställa medel till verkets disposition för genomförande av planerna och meddela de bemyndiganden som är nödvändiga för ett effektivt genomförande av åtgärderna. 
 Det finns en mängd viktiga frågor av politiska karaktär som rör användningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfra- strukturen för att få en tillfredsställande transportförsörjning i landets alla delar och åstadkomma en hög funktionalitet i tran- sportsystemet. Här är några exempel: 
  
 Ska vi underhålla och utveckla det vi har eller ska vi bygga nytt, 
  
 ska vi ha trängselskatter eller ska vi bygga bort flaskhalsarna, 
  
 ska vi bygga mötesspår eller bygga hela stråk med dubbelspår, 
  
 ska vi satsa på trafikinformation eller ska vi uppgradera infrastrukturen, 
  
 ska vi satsa på kollektivtrafik på vägen eller på järnvägen, 
  
 ska vi satsa på landsbygdsvägarna eller de större vägarna, 
  
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 ska skogstransporterna få bättre förutsättningar, 
  
 vilken beredskap ska finnas för att möta oväntade händelser och 
  
 hur ska vi få ut mesta möjliga av våra gemensamma resurser och åtgärder och hur ska fördelningen göras. 
  
 Dessa och många fler frågor och aspekter ska besvaras och vägas samman i den långsiktiga planeringen för att därefter genomföras. Planeringssystemet ska enligt vår uppfattning vara ett redskap för att kunna avgöra dessa politiskt väsentliga frågor. 
 Inför den senaste åtgärdsplaneringen tog riksdagen beslut om planeringsramar för utveckling av transportsystemet om 217 mil- jarder kronor och för drift och underhåll om 200 miljarder kronor fördelat på statliga vägar och bidrag till enskilda vägar om 136 mil- jarder kronor och 64 miljarder kronor för drift och underhåll av det statliga järnvägsnätet. I dessa belopp om 217, 136 resp. 64 miljarder kronor återfinns alla de åtgärder som ska prioriteras och planeras för den närmaste  
 12-årsperioden. 
  Många av de frågor om avväg- ningar mellan olika åtgärder som ytterst är av politiska karaktär och som exemplifierats ovan blir för närvarande inte föremål för en närmare prövning av riksdagen. 
 Riksrevisionen har granskat Vägverkets underlag för underhålls- insatser på statliga belagda vägar (RiR 2009:16). En övergripande slutsats var att dåvarande Vägverket saknade tillräckliga och till- förlitliga beslutsunderlag för att säkerställa ett effektivt underhåll av det statliga vägnätet. Riksrevisionens sammanfattande slutsats efter granskning av underhållet av järnväg (RiR 2010:16) var likaledes att dåvarande Banverket inte hade förmått ta fram till- räckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna. 
 Vidare konstaterade Riksrevisionen att trots stora anslag hade Vägverkets underhållsverksamhet sällan stått i fokus för kritisk samhällsdebatt och granskning. Intresset hade i stället ofta riktats mot investeringar i nya vägprojekt. 
 Vi kan för vår del också konstatera att intresset även i den senaste planeringsomgången i likhet med de tidigare genomförda planeringarna i mycket hög grad koncentrerats till investeringarna i ny infrastruktur. Redan ett år efter att den långsiktiga planen fastställdes av regeringen har regeringen tvingats konstatera att det är nödvändigt att tillskjuta mer resurser till underhållet av 
 12 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 järnvägar. Det finns således mycket starka skäl att förändra strukturen i den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur, bl.a. för att möjliggöra en bred samhällsdebatt och bättre uppfölj- ning och kontroll. 
 Vi föreslår därför en tydligare kategoriindelning av åtgärderna. Till den första kategorin hör sådana aktiviteter som rör själva 
 driften av systemen. Produktionen och konsumtionen av dessa åtgärder sker samtidigt. Hit hör åtgärder som rör kraftförsörj- ningen inom järnvägen, trafikinformation, färjedrift, m.m. 
 I den andra kategorin återfinns de avhjälpande åtgärderna eller akuta åtgärder för att systemet ska fungera på avsett sätt. Hit hör snöröjning, halkbekämpning, lagning av potthål, akutinsatser på järnvägen när växlar gått sönder eller inte fungerar, när kontakt- ledningar rivits ned, etc. Dessa åtgärder är kortsiktiga och nöd- vändiga för att systemen ska fungera dagligen. Åtgärderna syftar till en tillfredsställande vardaglig säkerhet, punktlighet och framkom- lighet i systemen. Omfattningen av dessa åtgärder är bl.a. beroende på storleken och inriktningen på det förebyggande underhållet resp. reinvesteringar. 
 Den tredje kategorin avser åtgärder som förebygger akuta fel och brister i systemen. Åtgärdernas effekter är relativt varaktiga. Hit hör beläggningsunderhåll av vägar, underhåll av växlar och signal- och elsystem, m.m. Underlåtenheter i det förebyggande underhållet skapa stora problem och ställer höga krav på akut- underhållet. Risken är då överhängande att kraven på säkerhet, punktlighet och framkomlighet inte kan uppnås på kort sikt. 
 Komponenter i infrastrukturen har olika lång livslängd. Även med ett gott underhåll måste komponenter bytas ut med jämna mellanrum. Det är helt enkelt inte lönsamt att längre underhålla komponenten utan den måste bytas ut med nya komponenter, dvs. reinvesteras. Reinvesteringar i transportinfrastrukturen utgör den fjärde kategorin. 
 Det krävs en långsiktig strategi som rör olika åtgärder inom det akuta underhållet, det förebyggande underhållet och reinveste- ringarna i vilken dessa delar avvägs på ett sådant sätt att den situation nås där de samlade resurserna ger bästa utbyte. Den lång- siktiga inriktningen bör syfta till att hålla avsedd funktionalitet givet trafikbelastning för att få väl avvägda sammantagna kostnader för transportinfrastrukturen. Strategin handlar om fördelning av resurser för akut underhåll, förebyggande underhåll och reinveste- ringar och sambanden dem emellan. Valet av strategi har olika 
 13 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 finansiella konsekvenser. Detta val bör underställas riksdagens ställningstagande både i planerings- budget- och uppföljningssam- manhang och baseras på väl genomarbetade underlag från Trafik- verket och av regeringen framlagda förslag. Riksdagens inflytande och därmed ansvar ökar i dessa frågor och frågorna ställs under en offentlig debatt i linje med vad Riksrevisionen efterlyst i sin granskning av drift och underhållet av vägar och järnvägar. 
  
 Väg-, 
  järnvägs- och farledsystemen och transportinfrastrukturen i övrigt måste ibland uppgraderas av olika skäl. Trafiken kan ha ändrat karaktär. Tyngre fordon ska fram med krav på högre bärighet. Kraven på trafiksäkerhet har höjts vilket kan medföra införande av mötesfria sträckor på annars framkomliga vägar. Bullerproblem ska åtgärdas och kan medföra åtgärder för att dämpa bullret. Fler och längre mötesspår på järnvägen kan behövas för att hantera längre godståg eller att öka framkomligheten. Tillgänglig- heten till transportsystemet kan behöva höjas i olika avseenden för att tillgodose olika gruppers behov. Alla dessa åtgärder syftar till förbättringar i given infrastruktur och bör utgöra en egen kategori som handlar om uppgraderingar av befintlig transportinfrastruktur. 
 När inte längre kapaciteten räcker till i transportsystemet eller när bebyggelsestrukturen förändrats kan det vara nödvändigt att investera i ny kapacitet eller i nya sträckor. Dessa nybyggnads- åtgärder är ofta väldigt kostsamma och tilldrar sig stor upp- märksamhet. Dessa åtgärder bör därför utgöra en egen kategori. Den vilja till debatt och den politiska nödvändigheten att diskutera investeringsinriktningen och dess omfattning och fördelning bör ges utrymme i beslut som rör den långsiktiga planeringen. 
 En sådan debatt och därpå följande ställningstagande kan inte enbart handla om att ta ställning för eller emot ett enstaka objekt utan måste ha ett vidare perspektiv och röra ett större utbud av namngivna objekt. En enkel regel att införa vore att objekt över en viss storleksnivå skulle beslutas av riksdagen. Det finns dock problem med att ange en exakt beloppsgräns. Ett annat alternativ är att samtliga stora och komplexa projekt blir föremål för riksdagens prövning och särskilt sådana som rymmer betydande inslag av stadsbyggnad. Särskilt de sistnämnda är inte lämpliga för beslut på myndighetsnivå. Med dessa beslutskriterier kommer riksdagen att få tillfälle att i ett sammanhang besluta om ett relativt stort antal nationella transportinfrastrukturprojekt som omfattar både vägar och järnvägar och kostnadskrävande farledsprojekt. 
 14 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 Vid fastställande av nivån ska hänsyn tas till att järnvägsprojekt ofta uppgår till flermiljardbelopp medan stora komplexa vägprojekt inte alltid når sådana nivåer. Om beloppsgränsen sätts i intervallet  
 600–1 
  500 miljoner kronor skapas det möjlighet att gör grundliga trafikslagsövergripande jämförelser av ett större antal väg- och järnvägsprojekt. 
 Planeringen och anslagen ska vara trafikslagsövergripande. Planeringsförutsättningarna skiljer sig åt mellan olika regioner både i ett näringsgeografiskt och ekonomiskt avseende och med av- seende på det politiska mandat med vilka olika regioner företräds. Ett förslag till nytt planeringssystem bör ta hänsyn till dessa regionala olikheter. Genom ett ökat politiskt mandat kan planernas legitimitet höjas. 
 Vi föreslår bl.a. därför att ramarna för Uppgraderingar av transportinfrastrukturen resp. Investeringar i ny transportinfra- struktur fördelas av riksdagen på Storstadslänen resp. landet i övrigt. 
 Slutligen ska systemen administreras. I denna del ingår förutom den interna administration i myndigheten också de uppgifter som rör effektivisering av transportsystemet och innefattar således bland annat allt arbete med åtgärdsval i den långsiktiga planeringen och den förberedelse av åtgärdsval som ska ske inför påbörjandet av den fysiska planeringen. 
 Vi har valt att behålla ett långsiktigt planeringsperspektiv om 12 år, uppdelat på tre fyraårsperioder, där varje fyraårsperiod har ett särskilt syfte. 
  
 Den första fyraårsperioden har detaljerade uppgifter om vilka åtgärder som ska genomfras, medan för de därpå nästkommande fyraårsperioderna planeringen har en öppnare form. 
  
 Den andra fyraårsperioden handlar om att identifiera viktiga problem och utmaningar som man inte förmår att fullt ut hantera under den första fyraårsperioden, men där man behöver förbereda olika typer av insatser för att vara bättre skickad att genomföra dem inför den nästkommande perioden. 
  
 Den tredje fyraårsperioden handlar om att identifiera de mer långsiktiga utmaningarna och skaffa sig handlingsutrymme och handlingskraft för att möta dessa. 
  
 15 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 I varje års budgetproposition lämnas förslag om anslag och beräknade ramar för tre kommande år efter aktuellt budgetår. 
 Det finns en koppling mellan den fysiska planeringen av tran- sportinfrastruktur och den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur. Den rör nybyggnadsåtgärder där det krävs att det föreligger krav på fastställelse enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg eller enligt plan- och bygglagen. Den långsiktiga ekono- miska planeringen omfattar även åtgärder som rör användningen, driften, underhållet av och reinvesteringar i transportinfrastruk- turen. 
 I samband med remissbehandlingen av förslaget till ny lag- stiftning som rör den fysiska planeringen av vägar och järnvägar har frågan om kopplingen mellan den fysiska planeringen och den lång- siktiga planeringen behandlats. Majoriteten av remissinstanserna instämmer i fråga om kopplingen mellan ekonomisk och fysisk planering. Det motiveras med att förslaget tydliggör den ekono- miska planeringens betydelse för åtgärdsvalet, att det kommer att utveckla planeringssystemet och att det är en självklar och nödvändig förbättring av såväl den fysiska som den ekonomiska planeringsprocessen för åtgärder i transportsystemet. 
 Den långsiktiga planeringen av användningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen utgår från ett samlat perspektiv på transportsystemets funktionalitet och förmåga att hantera transportefterfrågan och dess roll i det lokala, regionala och nationella samhällsbyggandet. I den planeringen ligger att hitta de samhällsekonomiskt mest effektiva åtgärderna för att utveckla funktionaliteten, tillgodose transportefterfrågan och skapa tillgäng- lighet. Åtgärdsvalet enligt den s.k. fyrstegsprincipen hör naturligt hemma i det sammanhanget. Det krävs således ett skede i pro- cessen som tar sikte på val av åtgärd. 
 Vi finner det väsentligt att – på motsvarande sätt som föreslagits i betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) – knyta arbetet med åtgärdsvalet till den långsiktiga eko- nomiska planeringen. En effektiv användning av transportinfra- strukturen kan åstadkommas med en mängd åtgärder varav investe- ringar i ny kapacitet eller höjd kapacitet är en bland många medel. Åtgärdsvalet bör ske utifrån samhällsekonomiska överväganden baserad på en förberedande studie som ej är knuten till den fysiska planeringen. 
 Det kan visserligen vara svårt att slutligt avgöra valet i en situation då kunskapsunderlaget vad avser kostnader och nyttor är 
 16 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 relativt svagt eller bristfälligt i det enskilda fallet. Det gäller i de flesta fall oberoende av vilken typ av åtgärd som diskuteras. Det finns emellertid en erfarenhetsbank som är stor och som byggts upp under många år. Denna på erfarenhet förvärvade kunskapen bör utnyttjas i detta skede. Till det bör läggas vikten av en aktiv dialog mellan olika intressenter. 
 I de fall åtgärdsvalet i den långsiktiga ekonomiska planeringen innebär förslag till investeringar i ny kapacitet eller utökad kapa- citet som kräver arbets- eller järnvägsplan för att genomföras bör den fysiska planeringen innehålla en eller flera kontrollstationer för att säkerställa att åtgärden äger en samhällsekonomiska nytta som överstiger de uppoffringar som investeringen i ny kapacitet medför. Det kan i vissa fall ge upphov till att planeringsprocessen får avbrytas om det senare skulle visa sig vara lämpligt. 
 Vårt förslag till riktlinjer och processer för medfinansiering 
 Hushåll och företag är beroende av goda transportmöjligheter. Förutsättningarna för att skapa dessa möjligheter är bl.a. en väl utbyggd och förvaltad transportinfrastruktur. Fördelningen av uppgifter inom transportinfrastrukturen är spridd på många aktö- rer och den offentliga sektorn spelar en viktig roll. Den grund- läggande uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn bestäms ytterst av vår konstitution och särskilda beslut av riksdagen. En betydande del sköts också av företag verksamma på marknaden och av enskilda. 
 Som alltid när skilda organisationer ska sköta olika delar krävs samarbete om resultatet ska bli bra. Det finns en utbredd sam- verkanskultur i vårt land och det finns flera former för samverkan. 
 I dess enklaste form består den av att ett  
 remiss 
 yttrande inhämtas från berörda parter. Den formen är mycket vanlig och tillämpas regelmässigt i det fall yttrande ska inhämtas enligt bestämmelser i förordning eller lag. Även om samverkan före- kommer i andra former finns ofta det formella kravet på skriftligt yttrande eller att intressent bereds möjlighet att avge yttrande. 
 Nästa steg i samverkan brukar beskrivas som en  
 dialog  
 där utrymme ges för att redovisa sina ståndpunkter och motiven för dessa. Denna form för samverkan är ofta förekommande bland parter som har anledning att ha frekventa kontakter med varandra. 
 17 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 Fördelen är att berörda parter kommer tidigare in i processen än vad som sker via ett skriftligt yttrande sent i processen. 
 Är frågorna som ska hanteras av mer gemensamt intresse kan samverkan ske i form av ett  
 gemensamt projekt  
 med syftet att åstadkomma en helhetslösning. Samverkan som drivs i denna form har normalt inga inslag av förhandlingar utan kan ses som en gemensam utredning för att komma fram till en lämplig lösning på en fråga eller ett stort antal frågor. 
 Inte sällan får samverkan karaktären av  
 förhandling 
 . Den kan föregås av försök att komma fram till en gemensam lösning men innebär normalt att ett kvalificerat förhandlingsunderlag tas fram. Ett framtagande av förhandlingsunderlag kan ibland ske i ett gemensamt projekt eller separat hos respektive part. I de samman- hangen formuleras de kontroversiella frågorna och redovisas vilka konsekvenser som kan följa av olika lösningar. 
 När förhandlingarna sker med inslag av  
 medfinansiering  
 förs ytterligare verktyg i form av finansiella resurser in i samverkan med påtagliga effekter på förhandlingarnas karaktär och slutresultat. Denna form av förhandlig är aktuell då frågorna är komplexa och kräver en större arsenal av metoder och ett bredare perspektiv för att lyckas. Sådana förhandlingar kan i vissa fall behöva ledas av någon som står över partsintressena. 
 Med medfinansiering förs ett nytt förhandlingsmoment in i planeringsprocessen som innebär att två eller flera huvudmän eller intressenter diskuterar utformningen och innehållet i en samlad investering i vilken också ingår förhandlingar om en samlad finansiell lösning. Syftet är att få ut ett  
 högre värde  
 av den samlade åtgärden än om var och en agerar självständigt. En förhandling leder normalt fram till ett avslut som manifesteras i en avsikts- förklaring eller i ett avtal. Förhandlingarna förutsätts vara frivilliga, varför det också är fullt möjligt att de kan avslutas utan att avtal tecknas. Det finns inga och ska inte finnas inslag av tvång i detta sammanhang. 
 Det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan staten, kommu- nerna och enskilda när det gäller transportinfrastruktur, trafikering och bebyggelse. Ansvaret för dessa olika delar gränsar till varandra och möts. Staten å ena sidan och kommunerna och kommersiella intressena å den andra möts framförallt i  
 noderna i transport- systemet och i tätbebyggda områden 
 . Potentialen för värdeskapande förhandlingar mellan dessa intressenter finns företrädesvis där och inte i länkarna och framförallt inte i länkar som domineras av 
 18 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 interregional och internationell trafik och kan sägas utgöra natio- nella stråk och därmed ingå i det nationella väg- resp. järnvägsnätet. Transportinfrastrukturen utkristalliseras i tre olika kategorier: 
  
 En kategori där staten har ett fullständigt ansvar för finansie- ringen av infrastrukturen (landsbygdsvägar, nationella och regionala stråk inom väg- och järnvägssystemet). 
  
 En annan kategori där kommunen eller kommersiellt intresse har det fulla finansiella ansvaret (användningen av mark och vatten, kommunala gator och vägar, kommersiella anlägg- ningar). 
  
 En tredje kategori där intressen korsar eller griper in i varandra och ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma ifråga (vid genomfartsleder, vid terminaler för gods och personer i vissa fall). 
  
 Det är i den tredje kategorin som förhandlingar, med möjligheter till medfinansiering, kan leda fram till ett högre sammantaget värde än om samverkan sker i andra former. Med medfinansiering förändras relationerna mellan parterna. Den kanske mest slående förändring som möjliggörs i och med medfinansiering är att rela- tionen mellan parterna förändras. Medfinansieringen innebär att maktrelationerna blir mer jämbördiga, kommunen blir en förhand- lingspart i och med att man axlar ett ansvar, om den för Trafik- verket centrala frågan om finansiering inkluderas i förhandlingen. 
 Detta leder i sin tur till avgörande förändringar av förhandlingen och det sätt på vilken förhandlingen förs. Förhandlingen ändrar karaktär från att ha varit distributiv (fördelande) till att bli integra- tiv (värdeskapande). Det handlar nu ytterst om att hitta lösningar som är ekonomiskt effektiva, samtidigt som de tillgodoser såväl trafikala behov som önskemål om möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. En insikt som uppenbaras för de deltagande parterna är att nu handlar det inte längre om att  
 vinna-förlora, 
  utan snarare om möjligheterna att skapa  
 vinna-vinna-lösningar. 
  Den andra parten blir inte enbart en motpart utan i lika hög grad en medspelare, med vilken samarbete är nödvändigt för att skapa mervärden och för att kunna utveckla gemensamt önskvärda lösningar. Detta innebär i sin tur att ett antal begrepp blir centrala i förhandlingen; problemlösning, gemensamt kunskapssökande och lärande, alternativgenererande samt kreativitet. 
 19 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 Investeringar i statlig transportinfrastruktur har långsiktiga återverkningar. De binder den framtida handlingsfriheten. Det är därför logiskt att beslut om lokalisering, utformning och standard i fråga om transportinfrastrukturen kräver långa förberedelse- perioder. Såväl frågor som intressenter är många. Förhandlingar kring medfinansiering ingår som en del i de lägen intressena möts. 
 Vi har i utredningen listat de  
 situationer när det kan vara aktuellt med  
 diskussioner om samverkan i form av  
 medfinansiering  
 och som kan resultera i att förhandlingar påbörjas. Dessa är enligt följande: 
  
 1. 
  
 Staten bygger och den andra parten passar då på tillfället att samtidigt göra investeringar som faller på dennes ansvar. 
  
 2. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat. 
  
 3. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen (väg eller bana med högre hastighet och/eller kapacitet). 
  
 4. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t ex överdäckning, planskild korsning). 
  
 5. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes plane- ring. 
  
 6. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning (Pågatåg Nordost). 
  
 7. 
  
 Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (Stockholmsöverenskommelsen, Västsvenska Infrastruktur- paketet). 
  
 Punkterna 1 och 2 är renodlade sett i ett medfinansieringspers- pektiv. Varje part tar sin del av kostnaderna enligt den gängse ansvarsfördelningen. Under punkten 2 kan fråga om förskottering vara aktuell. Punkterna  
 3–7 
  rymmer mera komplexa frågeställ- ningar. Komplexiteten kan bestå i svårigheter att i det enskilda fallet avgöra ansvarsfördelningen eller att finna den kombination av åtgärder som kan accepteras av olika berättigade intressen. Punkt 7 illustrerar också varför det inte sällan utan nästan regelmässigt finns ett behov att tillkalla en särskild förhandlingsman för att 
 20 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 hantera frågeställningarna, samordna alla aktörer och komma fram till gemensamma lösningar. 
 Den andra parten är ofta en eller flera kommuner/regioner, men kan också representera ett privat bolag eller annan kommersiell aktör. 
 Förvaltningens roll är som nämnts i föregående avsnitt under- ordnad i den kommunala självstyrelsen. I regeringsformen regleras förhållandet mellan regering och myndighet. Myndigheter lyder – med ett par undantag – under regeringen. Riksdag och regering har delegerat betydande maktbefogenheter till myndigheterna. Myn- digheterna har ofta ett betydande handlingsutrymme inom de ramar statsmakterna beslutat. Till detta kan läggas maktresurser hos myndigheterna i form av kunskap, kapacitet och kontinuitet, vilka ytterligare stärker deras inflytande och påverkan. 
 Den styrning i form av mål- och resultatstyrning som allmänt tillämpas innebär att politikerna ställer upp mål för verksamheten och anger vilka resultat som ska uppnås, medan myndig- heterna/förvaltningarna ges betydande frihet att välja medel för att uppfylla intensionerna. Den förhandskontroll som låg i den tidigare formen av detaljstyrning har ersatts med en efterhandskontroll. I vårt förslag till system för den långsiktiga planeringen av tran- sportinfrastruktur ska riksdagens och regeringens beslut vad avser transportinfrastrukturen vara bredare och mer detaljerade än vad som hittills gällt. 
 I den senaste åtgärdsplaneringen ingick i uppdraget att som en permanent åtgärd pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. Ett viktigt syfte var att volymen åtgärder kunde komma att utökas genom att den statliga satsningen kombinerades med finansiering från andra. Till medfinansiering räknades t.ex. direkta ekonomiska bidrag eller brukaravgifter. Även trängsel- skatter räknades som medfinansiering. 
 Utredningen föreslår som framgått att förhandlingar om med- finansiering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Det kan ibland innebära att volymen investeringar som en konsekvens kan komma att öka. 
 Den beslutsstruktur som för närvarande finns är en given utgångspunkt för våra överväganden när det gäller former och riktlinjer för förhandlingar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur i den långsiktiga planeringen.  
 Beslutsstruk- turen  
 utgår från den grundläggande fördelningen av makt inom staten. Riksdagen som suveränt organ ska besluta om uttag av 
 21 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 skatter och användning av anslagsmedel. Regeringen är beredande och verkställande organ och styr riket. Trafikverket lyder under regeringen. 
 Utgångspunkten är vidare att Riksdagen beslutar om mål, inriktning och ramar för den långsiktiga planeringen och på en mer detaljerad nivå enligt vårt förslag än tidigare. Regeringen utfärdar direktiv för planeringen och fastställer Nationell plan. 
 Beslutsstrukturen inom staten såvitt avser transportinfrastruktur 
 Staten Beslut 
  
 Riksdag 
  
 Mål, inriktning, finansiella planeringsramar, bemyndiganden, skatter, 
  
 anslag 
  
 Regering 
  
 Direktiv, fastställelse av Nationell plan, anslagspost, vägavgifter 
  
 Trafikverk 
  
 Förslag till Nationell plan, arbetsplan, järnvägsplan, finansierings- och 
  
 genomförandeavtal (PBL), starttidpunkt för enskilt objekt, banavgifter 
  
 Med denna utgångspunkt kan Trafikverkets mandat rörande för- handlingar och avtal om medfinansiering i den långsiktiga plane- ringen formuleras. Följande villkor bör kunna gälla: 
  
 1. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal får träffas i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelat. 
  
 2. 
  
 Avsiktsförklaringarnas och avtalens giltighetstid begränsas i tid, t.ex. fram till nästkommande revidering av planen. 
  
 3. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal som innefattar uttag av skatter och statliga avgifter ska innehålla upplysningar om att beslut om dessa träffas i särskild ordning och är inte avtalbara. I särskilt dokument ska framgå de trafikekonomiska för- och nackdelarna med sådana uttag. 
  
 4. 
  
 Av avsiktsförklaringarna och avtalen ska framgå att angivna starttidpunkter kan komma att ändras till följd av Riksdagens årliga budgetbeslut. 
  
 22 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 5. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal ska träffas med förbehåll för beslut om tillåtlighet enligt gällande lagstiftning, m.m. 
  
 Punkterna 1, 2 och 4 syftar till att skapa nödvändigt besluts- utrymme för regering och riksdag. Punkt 3 talar om att kommuner och regioner inte är avtalspart när det gäller beslut om skatter och avgifter. Däremot kan det finnas ett lokalt och regionalt politiskt stöd för införande av skatter och avgifter. Detta stöd kan doku- menteras i särskild form. Punkten 5 syftar till att den fysiska plane- ringen kan ske utan särskilda bindningar av eventuella formella avtal och avsiktsförklaringar. Det kan ibland råda osäkerhet om rättsläget i frågor som avhandlas i avsiktsförklaringarna och avta- len. I de fallen bör särskilda rättsutredningar genomföras. Dessa bör dokumenteras. 
 I Trafikverkets instruktion bör framgå att verket får träffa uppgörelser med kommuner, landsting och enskilda om medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelar. Trafikverket ska i sin tur i sin interna arbetsordning tydliggöra vem som och med vilket mandat denne får teckna avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. 
 Detta leder fram till en ordning för förhandlingar om medfinan- siering enligt nedanstående figur. Förhandlingarna och vad dessa får resultera i knyts till olika faser planeringen och genomförandet av investeringar i transportinfrastrukturen. Förhandlingar om med- finansiering i åtgärdsplaneringen ska syfta till att identifiera viljan till, preliminär inriktning och omfattning av medfinansieringen samt ange villkoren, formerna och tidplanen för fortsatt samverkan mellan parterna rörande utpekade objekt. Objektens innehåll ska hänföras till någon av de sju kategorier som tidigare redovisats. Medfinansieringsförhandlingarna ska syfta till att skapa mervärden och avse objekt där parternas berättigade intressen möts. I vissa fall kan det få som följd en utökad volym åtgärder. Den rådande ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och enskilda ska respekteras. Det betyder att förhandlingar om medfinansiering kommer att koncentreras till och huvudsakligen avse objekt som finns i större tätorter och i noder där infrastrukturen för olika trafikslag möts, exempelvis hamnar och resecentra. 
 Uppgörelserna i åtgärdsplaneringen ska ha formen av avsikts- förklaringar och det ska tydliggöras att förklaringarna inte är bindande för direktvalda församlingar. 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 Det är åtgärdens samhällsekonomiska värde och det samlade bidraget till de transportpolitiska målen som ska vara avgörande för prioriteringen av åtgärden i de långsiktiga planerna. Hur åtgärden är finansierad är icke utslagsgivande i prioriteringsarbetet. 
 Kopplingar mellan olika faser i planering och genomförande av investeringar i statlig transportinfrastruktur 
  
 Åtgärdsplanering 
  
 Fysisk planering 
  
 Genomförande 
  
 Avsiktsförklaring 
  
 Genomförande- och 
  
 Entreprenadkontrakt 
  
 finansieringsavtal 
  
 Syftar till att 
  
 Syftar till att 
  
 Civilrättsligt bindande 
  
 identifiera viljan till, 
  
 bestämma omfattning 
  
 avtal om 
  
 preliminär inriktning 
  
 av objektet, parternas 
  
 genomförande av 
  
 och omfattning av 
  
 ansvar samt 
  
 entreprenad. Avtalet 
  
 medfinansiering samt 
  
 finansieringen av 
  
 ska ligga inom ramen 
  
 anger villkoren, 
  
 objektet. Avtal som 
  
 för det beställnings- 
  
 formerna och 
  
 binder parterna, men 
  
 bemyndigande som 
  
 tidplanen för fortsatt 
  
 utan klausuler om 
  
 regeringen gett 
  
 samverkan rörande 
  
 skadestånd. Avtalet 
  
 Trafikverket. Avtalet 
  
 utpekade objekt. 
  
 ska ligga inom ramen 
  
 rymmer klausuler om 
  
 Avsiktsförklaringen 
  
 för det bemyndigande 
  
 skadestånd. 
  
 tidsbegränsas till 
  
 som regeringen gett 
  
 nästa planrevidering 
  
 Trafikverket 
  
 och är inte bindande 
  
 I figuren ovan har också angetts hur den fortsatta processen kan gestalta sig. I den fysiska planeringen kan uppgörelserna få en fastare form. Genom bemyndigande från riksdagen kan Trafik- verket såsom ansvarig för genomförande av de statliga åtgärderna som rör vägar och järnvägar träffa finansierings- och genom- förandeavtal med staten utomstående – oftast kommuner. Dessa avtal bör inte innehålla klausuler om skadestånd. När det däremot gäller anlitande av entreprenörer för att genomföra investeringen träffas efter upphandling enligt gällande lagstiftning civilrättsligt bindande avtal oftast med klausuler om sanktioner vid avtalsbrott. 
 De förslag som vi lämnar syftar till att få rutiner och processer som underlättar förhandlingsarbetet om medfinansiering utan att för den skull hämma det kreativa inslag som kännetecknat förhandlingsarbetet i den senaste planeringsomgången. Kraven på tydligare dokumentation och kraven på informationens innehåll utgår från statsmakternas berättigande intressen av full insyn i finansieringen och bevekelsegrunderna för den prioritering som gjorts i förslagen till långsiktiga planer. De insatser som kommuner 
 24 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 och landsting gör har konsekvenser för den offentliga sektorns finansiella sparande. 
 Trafikverket bör få regeringens uppdrag att i samarbete med Sveriges kommuner och landsting utarbeta mallar för avsiktsför- klaringar, avtal och dokumentation avseende medfinansiering. Det bör av mallarna för avsiktsförklaringar och avtal tydligt framgå vem som har beslutanderätten i frågor som rör skatter och avgifter. 
 Enligt budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Regeringen får vidare göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. 
 Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att riksdagen har medgett det. Regeringens befogenheter på detta område preciseras närmare i  
 12–14 
  §§ budgetlagen. 
 Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på riksdagens medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver fram- tida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig riksdagen att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias i framtiden. Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år. 
 De avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur som staten kan komma att ingå med kommuner eller enskilda skil- jer sig från beställningsbemyndiganden som avser framtida utgifter för varor eller tjänster för vilka avtal träffas om framtida leveranser på så sätt att medfinansieringsavtalen inte förpliktigar till utbetal- ningar till medfinansiären. Däremot innebär medfinansierings- avtalen en förpliktelse att genomföra en viss åtgärd i framtiden. I den meningen är medfinansieringsavtalen ett framtida åtagande för vilket det bör finnas ett bemyndigande från riksdagens sida att ingå. 
 Med stöd av riksdagsbeslut kan regeringen i regleringsbrev för Trafikverket medge att verket avseende väghållning och ban- hållning får ikläda sig framtida förpliktelser. I praktiken måste Trafikverket hantera sina finansierings- och genomförandeavtal och 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 beställningar av drift- underhålls- och byggandeentreprenader både med hänsyn till bemyndigandets ram och till den årliga anslags- nivån. 
 Finansieringsformer 
 Finansieringen av statlig transportinfrastruktur ska ske med anslag över statsbudgeten. Riksdagen kan medge undantag från den regeln. De möjligheter som därvid står till buds är en tillfällig finansiering med lån i Riksgäldskontoret och återbetalning med intäkter från brukaravgifter eller återbetalning med intäkter från trängselskatter eller återbetalning med anslag. Vidare kan lån från kommuner eller enskild – s.k. förskotteringar – tillfälligt finansiera investeringar i transportinfrastruktur. Återbetalning av lånet sker när anslag beviljas för den tidigarelagda investeringen. Slutligen kan staten låta utomstående direkt medverka i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. 
 Det förslag som utredningen lägger rörande finansieringen av investeringar i transportinfrastruktur innebär förändringar jämfört med dagens ordning. Investeringar i tele- och elanläggningar i järnvägsinfrastrukturen finansieras för närvarande normalt med lån i Riksgäldskontoret för att sedan återbetalas med anslagsmedel. Den ordningen bör enligt utredningens uppfattning och förslag upphöra i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. 
 Däremot finns det skäl att låta Trafikverket finansiera sådana investeringar som sänker kostnaderna för den framtida förvalt- ningen av transportinfrastrukturen så mycket att de resurser som frigörs kan finansiera framtida amorteringar och räntor på upp- tagna lån. Denna lånemöjlighet har sedan länge funnits för att ersätta färjor med broar. Denna lånemöjlighet bör utsträckas och gälla generellt för investeringar som har till direkt syfte att sänka framtida förvaltningskostnader. Därigenom kan effektiviserings- arbetet stimuleras som bl.a. skulle innebära en snabbare övergång från lokal till fjärrstyrd tågklarering, utvecklade driftcentraler och effektivare kraftförsörjning inom järnvägen. 
 Huvudregeln är – som nämnts – att statlig infrastruktur ska finansieras med anslag över statsbudgeten. Bakom den regeln ligger att riksdagen ska ha full kontroll över de utgifter som går till transportinfrastruktur och vilken belastning som därmed sker på statsbudgeten. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) lyfte vi fram 
 26 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 följande citat för att beskriva grundvalen för nämnda huvudregel: Genom att i budgetregleringen utgifter och inkomster ställs mot varandra sker en avvägning dem emellan och mellan skilda utgifts- ändamål. Därigenom får man en översyn och prövning av stats- verksamheten i ett sammanhang, en helhetsbedömning. Med hän- syn härtill är fullständighetsprincipen (dvs. all statlig verksamhet bör ingå i budgeten) och bruttoprincipen (dvs. för varje sektor ska samtliga inkomster och utgifter medtagas) väsentliga. 
 Genom att budgeten innehåller all statlig verksamhet så kan budgeten ge en god och rättvisande bild av statens verksamhet och budgetläge för riksdagen. Ett korrekt och tydligt underlag är en förutsättning för de prioriteringar som riksdagen kan göra vid fastställandet av budgeten gällande till exempel  
 finans-, 
  välfärds- eller regionalpolitik. Resurserna kan därmed fördelas genom priori- teringar mellan olika sektorer i samhället. 
 Denna gällande huvudprincip innebär att annan form av finansiering av statlig transportinfrastruktur utgör undantag. För sådana undantag beslutar riksdagen i särskild ordning och kräver därvid en särskild motivering och redovisning. 
 Direktprissättning med brukaravgifter kan enligt vår uppfatt- ning medverka till ett effektivare utnyttjande av transportinfra- strukturen. Sådana brukaravgifter kan dessutom ge betydande bidrag till finansieringen av transportinfrastrukturen. För kom- mande planeringsperioder bör därför enligt vår uppfattning frågan om ett brett uttag av brukaravgifter prövas som en långsiktig stabil intäktskälla. 
 I dag är huvudprincipen att trafikinfrastruktur finansieras med anslag över statsbudgeten. Därtill kommer i begränsad utsträckning finansiering av trafikinfrastruktur (för väg och järnväg) via brukar- avgifter (broavgifter, trängselskatter, banavgifter). Därtill betalar brukarna avgifter för innehav av bil (bilskatt) och skatt för drivmedel (bensin och dieselskatt). Över en längre tidsperiod kan det antas att fossila bränsle i minskande omfattning kommer att användas. I ett sådant sammanhang aktualiseras frågan om andra skattebaser. Inför överväganden om ett framtida finansierings- och uppbördssystem bör frågan om generella brukaravgifter kan och bör införas utredas med ett brett perspektiv. Sådana avgifter kan vara av olika karaktär, t.ex.: 
  
 utbyggt och omfattande system med bompengar, 
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 avståndsbaserade avgifter som debiteras med elektroniska hjälp- medel, 
  
 avgifter kopplade till drivmedel, 
  
 avgifter kopplade till innehav av fordon, 
  
 etc. 
  
 Vid en översyn om möjligheterna att införa generella brukaravgifter i ett brett perspektiv bör frågor om styrning av trafik, hållbarhet över tiden, klimataspekter, påverkan på samhällsekonomiska för- hållanden, fördelningsaspekter, regionalpolitisk påverkan, tillväxt- frågor, konkurrenseffekter i ett  
 EU-perspektiv 
  samt möjligheterna till en bred acceptans av generella brukaravgifter i grunden analy- seras. 
 Enligt direktiven ska vi göra överväganden rörande utformning och införande av brukaravgifter. Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) redovisade vi våra överväganden rörande brukaravgifter. 
 Vi konstaterade att brukaravgifter som tas ut eller kan tas ut på vid användning eller finansiering av statlig transportinfrastruktur beslutas av regeringen eller av myndighet med stöd av lag. Staten är således ensamrådande om avgifter ska införas eller ej. Frågan om riktlinjer för och när brukaravgifter ska komma ifråga i finansie- rande och/eller styrande syfte är en statlig angelägenhet. 
 Vi fann vidare anledning att skilja på generellt och partiellt införda pålagor och på styrande respektive finansierande pålagor. Det påpekades att styrande pålagor ger intäkter som kan 
 användas för finansiering av transporinfrastruktur och att finansie- rande avgifter har styrande effekter. Av nedanstående tabell gavs exempel på olika typer av pålagor på trafiken för nyttjande av transportinfrastrukturen. 
 Exempel på styrande, finansierande, generella och partiella avgifter och skatter 
  
 Styrande 
  
 Finansierande 
  
 Generella 
  
 Banavgifter enligt kap 7 § 2 
  
 Banavgifter enligt kap 7 § 4 
  
 järnvägslagen, 
  
 järnvägslagen, 
  
 Partiella 
  
 Trängselskatt i Stockholm och 
  
 Broavgifter Öresund, Svinesund, 
  
 Göteborg 
  
 Sundsvall och Motala 
  
 28 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 I de fall finansierande avgifter införs bör de enligt vår uppfattning huvudsakligen vara av generell karaktär. När det gäller partiellt införda avgifter i finansierande syfte för väginvesteringar borde sådana enligt vår uppfattning ingå i en tydlig strategi som genom- förs konsekvent. Någon sådan utarbetad strategi som regering och riksdag ställt sig bakom finns inte. Utan sådana riktlinjer kan beslut om införande av broavgifter i finansierande syfte riskera bli  
 ad-hoc- 
  betonade. Mer slumpvis införda avgifter som syftar till att finan- siera byggande av ny transportinfrastruktur riskerar att inte bli långsiktigt hållbara. 
 Partiellt införda avgifter i finansierande syfte har nackdelar i två mycket viktiga avseenden – uppbördskostnaderna är regelmässigt högre för den typen av finansiering än en finansiering genom att öka befintliga skatter eller generellt verkande avgifter samt att avgifterna har en styrande effekt som kan motverka ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av den transportinfrastruktur som ska finansieras. 
 Det finns emellertid en allmän tendens att föra in avgifter på flera områden i samhället i stället för eller parallellt med en finan- siering med skatteintäkter. Motivet är att den som använder en anläggning eller konsumerar en tjänst och därmed tillägnar sig nyttan också ska betala för sig. I den meningen finns det skäl att föra in avgifter eller höja redan befintliga. 
 Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och  
 EU-gemensamt 
  regelverk, ska beaktas. 
 Reglering av avgifter för att nyttja  
 järnvägsinfrastruktur  
 finns i 7 kap. järnvägslagen. Dessa regler baseras på direktiv 2001/14/EG. Infrastrukturförvaltarna ska enligt direktivet säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät. Det är infrastrukturförvaltaren, dvs. Trafikverket för det järnvägsnät som staten förvaltar, som fastställer avgifterna med stöd av järnvägslagen. Grundprincipen är att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturför- valtare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt. 
 Trafikverkets nya inriktning för utveckling av tjänster och prissättning innebär att de avgiftskomponenter som ingår i sär- skilda avgifter i större utsträckning kommer att differentieras 
 29 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 utifrån den kapacitetssituation som råder i järnvägsnätet. Betal- ningsviljan får därmed på ett tydligare sätt komma till uttryck i prissättningen. Attraktiva tåglägen kan prissättas högre. Denna utveckling har under senare år redan påbörjats, då till exempel en differentiering av tåglägesavgiften har införts för att bland annat bättre anpassa avgiften till kapacitetssituationen. Som ytterligare ett led i strävan mot mera differentierade särskilda avgifter, debi- teras passageavgifter på vissa sträckor i de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö vid vissa mer attraktiva tider. Vägledande för dessa avgifter har bland annat varit en översiktlig bedömning av kapacitetssituationen. 
 Genom att differentiera avgifterna och höja dem för till exempel tågläge hög och passageavgifterna i de tre storstadsområdena avser man att uppnå en styrande effekt från tider och platser som i dag har begränsad kapacitet. Genom att på så sätt sprida användandet uppnår man en mera effektiv användning av järnvägsinfrastruk- turen och därmed en ökning av den totala kapaciteten i systemet. 
 Enligt 29 § Väglagen (1971:948) kan regeringen bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Avgifter kan endast tas ut för att finansiera nya  
 väganläggningar 
 . Vidare finns begränsningar såvitt avser tung trafik. 
 Möjligheterna att ta pålagor inom vägsystemet styrs av det regelverk som ställs upp i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användning av vissa infrastrukturer, det så kallade Eurovinjettdirektivet. 
 Vägavgifter som tas ut på det transeuropeiska vägnätet, eller på delar av detta vägnät, måste uppfylla direktivets villkor. Direktivets vägavgiftsregler är utformade som maximinivåer. Grundprincipen är att vägavgifter maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av den avgiftsbelagda infrastrukturen. För Sveriges del ingår väg E4 mellan Malmö och Stockholm, väg E6 mellan Malmö och Svinesund, samt väg E18 mellan Stockholm och Töckfors i det transeuropeiska vägnätet, enligt europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. För det vägnät som omfattas av direktivet gäller att tidsbaserad och distansbaserad avgift inte får tas ut samtidigt på någon given fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt. 
 Medlemsstaterna får dock ta ut både distans- och tidsbaserade avgifter för användandet av broar, tunnlar och bergspass. Ett särskilt undantag från direktivets regler finns för avgifter som är 
 30 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 särskilt utformade för att motverka tids- och platsrelaterad trafik- överbelastning i stadsområden. Det är den förstnämnda möjlig- heten som nyttjats för att ta ut avgifter för finansieringen av broar vid Motala och Sundsvall. 
 På uppdrag av Trafikverket, Transportstyrelsen och Vinnova har  
 Arena-projektet 
  sedan 2006 arbetat med att utveckla kunskap kring och lösningar för avgifter inom vägtrafiken. Projektet omfattar därvid alla former av brukaravgifter, befintliga och tänkbara fram- tida, och arbetar med målsättningen att skapa en enhetlig nationell lösning som verkar inom ramen för regelverket inom EU. 
 Det förslag som redovisas i bilaga till detta betänkande tar upp frågan om enhetlighet och effektivitet i tekniskt och uppbörds- mässigt hänseende. Det är uppenbart att det krävs en enhetlighet i dessa avseenden. Det förslag som läggs fram i bilagan till detta betänkande av  
 Arena-projektet 
  bör kunna utgöra en konstruktiv grund för den fortsatta utvecklingen av systemet. 
 Även enhetlighet i avgiftsmässigt hänseende bör eftersträvas. Enhetligheten bör avse lika avgifter per fordonsklass oberoende vilken avgiftsbelagd bro man passerar. I det sammanhanget finns principer fastställda i det s.k. eurovinjettdirektivet, vilket Sverige förbundit sig att efterleva. 
 När det gäller avgifter på broarna i Motala respektive Sundsvall har inte enhetlighet i avgiftsmässig bemärkelse uppnåtts. Av avtalen framgår att vid färd med personbil över bron i Motala ska avgift erläggas medan personbilar inte behöver betala någon avgift vid passage av bron i Sundsvall. En sådan skillnad måste kunna motiveras utifrån trafikekonomiska överväganden, nämligen att avledningseffekten är mycket större i Sundsvall än i Motala. Om så inte är fallet bör det ur den synvinkeln inte förekomma några skillnader. Det finns alltid en större acceptans för ekonomiska ingripanden eller interventioner om pålagorna delas lika av alla. Det skulle tala för en enhetlighet i avgiftssättningen oberoende av vilken nybyggd bro eller tunnel man råkar passera. Med en tillämpning av förespråkat enhetlighetskrav vid avgiftssättningen så bör avgiftsfinansierade broar och tunnlar utgöra en resultatmässig enhet där de samlade intäkterna från avgiftsuppbörden och de samlade utbetalningarna för räntor och amorteringar jämte upp- bördskostnaderna samlas upp och redovisas. 
 Vi har låtit göra en översiktlig studie hur finansieringen av transportinfrastrukturen är utformad i olika länder. Genomgången visar att transportinfrastrukturen i de studerade länderna alltjämt är 
 31 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 ett område där staterna har en mycket aktiv roll både som ägare, operatörer och finansiärer av verksamheten. En förklaring kan vara att man genom sådana arrangemang velat försäkra sig om att stordriftsfördelar i verksamheterna tas tillvara och att resurser inte splittras på flera olika operatörer. En annan orsak har varit att det varit administrativt omständligt och tekniskt komplicerat samla in brukaravgifter av olika slag. På vägsidan har det också varit möjligt att finansiera de direkta kostnaderna för vägnätet under en uppbyggnadsfas med bränsle- och fordonsskatter av olika slag. Genomgående sker dock en förändring i många länder när det gäller finansieringen. 
 Dels finns en ökande insikt att de externa effekterna av tran- sporterna, som emissioner, trängsel och buller behöver prissättas i högre utsträckning än tidigare. Dels är investeringsbehoven mycket stora i åldrande system där kapacitetstaken ofta nåtts i många storstadsområden. I en situation där många regeringar är ovilliga att höja skatter av politiska skäl, eller är förhindrade att ta på sig nya åtaganden av statsfinansiella skäl blir avgiftsfinansiering i olika former alltmer intressant i många länder. Vart fall på järnvägssidan är den avgiftsfinansierande andelen mycket låg i Sverige jämfört med många andra länder. 
 I budgetpropositionen för år 2002 framhölls att om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet skulle göra framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljö- problem, kommer regeringen att bereda frågan. 
 Enligt utredningens mening bör det, såsom det uttrycktes i ovan nämnda proposition, vara ett nödvändigt villkor att det ska finnas en betydande majoritet i de kommuner eller regioner som står bakom en framställan om införande av trängselskatter som ett led att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem. I de fall trängselskatten även ges en uttalad finansierande roll bör läggas till att den majoritet som står bakom framställan också gör ett åtagande som är långsiktigt stabil. Det bör dock betonas att det inte är tillräckligt med en framställan om trängselskatt. Det krävs också att åtgärden är den mest effektiva för att nå åtgärdens primära syfte. 
 När det gäller enhetlighet och effektivitet i tekniskt avseende i uppbörden av trängselskatter hänvisar vi till vad som anförts i frågan under föregående avsnitt om brukaravgifter. 
 32 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 Med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen innebär en möjlig- het, men ingen skyldighet för kommunen att lämna bidrag till byg- gande av statlig väg och järnväg. Någon motsvarande bestämmelse avseende farleder för vilka staten ansvarar finns inte. 
 Enligt gällande regleringsbrev för Trafikverket får verket tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar där förskottering (lån) sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte inne- håller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Den sammanlagda skulden för de av Trafik- verket och regeringen godkända förskotteringarna avseende all- männa vägar och investeringar i järnvägsanläggningar får ej över- stiga 30 procent av i regleringsbrevet angivet belopp. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger 20 miljoner kronor ska underställas regeringens prövning. 
 Vi föreslår att tydliga kriterier läggs för när förskottering ska tillåtas i stället för den beloppsbegränsning som nu finns. Vi förutser också att intresset för förskotteringar minskar till följd av det förslag till nytt planeringssystem som vi lägger fram i detta betänkande. 
 En planeringsram för transportinfrastrukturen är inget beslut om framtida anslag. Den är en restriktion som är satt för att planeringen och prioriteringen av åtgärder ska ske utifrån en så realistisk bedömning som möjligt av en framtida utgiftsvolym. Den sätts därvid med hänsyn till vad riksdag och regering gör för prognoser om framtida finansiellt utrymme vägt mot anspråken inom andra offentliga utgiftsområden. Planeringsramen i sig har inga konsekvenser för den årliga utgiftsnivån inom den offentliga sektorn eller det offentliga sparandet. Nivåerna på utgifterna och sparandet bestäms av andra faktorer. Det hindrar inte att plane- ringsramen indirekt har betydelse för de framtida nivåerna på det för de offentliga finanserna viktiga nyckeltalen. 
 För att koppla beslut om planeringsramen till den statliga reglerade budgetprocessen finns två vägar att gå. Riksdagen kan i det ena fallet besluta om en definitiv planeringsram som konsti- tueras av såväl anslag som olika former av medfinansiering. I det fallet får inslaget av medfinansiering rymmas inom den definitiva planeringsramen. I det fallet har riksdagen ex ante full kontroll på planeringen. 
 33 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:49 
  
 I det andra fallet kan planeringsramen komma att förändras till följd av de avsiktsförklaringar om medfinansiering som träffas i samband med åtgärdsplaneringen. I detta fall kommer riksdagen genom bl.a. bemyndigandeinstitutet ha full kontroll ex post över planeringen. 
 I båda fallen har riksdagen och regeringen full kontroll över anslag och bemyndiganden om att träffa avtal om framtida åtaganden för staten. 
 Vi föreslår att riksdagen beslutar om en planeringsram som kan komma att överskridas genom vilja till medfinansiering. Vi gör den bedömningen att den volym som medfinansieringen kan komma att omfatta blir relativt sett marginell i förhållande till summan av ramarna för planering av transportinfrastrukturen under de när- maste planeringsperioderna. Detta i kombination med att riksdagen och regeringen har en fullständig kontroll över avtal om medfinan- siering, anslag, lån och sparandet motiverar vårt förslag i denna del. Incitamenten till medfinansiering kan också bli något större om det finns ett utrymme som kan påverkas. Genom att Trafikverket ska föra förteckning och samlat redovisa innehållet i samtliga tecknad avsiktsförklaringar får riksdag och regering i efterhand den infor- mation som för deras del behövs. 
 Statsstödsreglerna 
 Vi har låtit genomföra en omfattande genomgång av tillämpningen av de statsstödregler som är knutna till vårt deltagande i den europeiska gemenskapen. Syfte är att få underlag för att bedöma gränsdragningen i ansvar och finansiering mellan stat och enskilda som rör utveckling och förvaltning av transportinfrastruktur. 
 Statsstödsreglerna syftar till att tillse att det stöd medlems- staterna beviljar inte leder till en otillbörlig snedvridning av kon- kurrensen. Lika konkurrensvillkor ska upprätthållas för alla företag som är verksamma på EU:s inre marknad, oavsett i vilken med- lemsstat de är etablerade. Om vissa företag ges obefogade selektiva fördelar, innebär detta att marknadskrafterna inte belönar eller dröjer med att belöna de mest konkurrenskraftiga företagen, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. Statliga stöd- åtgärder kan också leda till att marknadsmakten koncentreras till vissa företag, t.ex. när de företag som inte får statligt stöd måste inskränka sin verksamhet på marknaden eller när stödet används till 
 34 
  
 SOU 2011:49 
  
 Sammanfattning 
  
 att bygga upp hinder för tillträde till marknaden. Om konkur- rensen snedvrids på detta sätt finns en risk att konsumenterna drabbas av högre priser, lägre kvalitet på varorna och minskad inno- vation. 
 Å andra sidan anses statliga stödåtgärder under vissa förutsätt- ningar också kunna vara effektiva medel för att uppnå mål av gemensamt europeiskt intresse. De kan rätta till marknadsmiss- lyckanden och därmed få marknaderna att fungera bättre och öka den europeiska konkurrenskraften. De kan även bidra till att främja social och regional sammanhållning, hållbar utveckling och kultu- rell mångfald. 
 Investeringar i transportinfrastruktur har traditionellt ansetts utgöra en allmän  
 ekonomisk-politisk 
  åtgärd som inte faller in under statsstödsreglerna. Anledningen är att så länge som infrastrukturen direkt finansieras av offentliga myndigheter och är öppen för alla användare, såväl faktiska som potentiella, på lika och  
 icke-diskrimi- 
  nerande villkor, så kan inte vissa företag eller viss produktion anses gynnas framför andra på ett sätt som snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
 35 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 1 
  
 Kommitténs uppdrag och arbete .................................. 
  
 37 
  
 1.1 
  
 Uppdraget................................................................................. 
  
 37 
  
 1.2 
  
 Vårt arbete ................................................................................ 
  
 43 
  
 2 
  
 Våra utgångspunkter................................................... 
  
 45 
  
 2.1 
  
 Offentliga åtaganden ............................................................... 
  
 45 
  
 2.2 
  
 Statens åtaganden..................................................................... 
  
 47 
  
 2.3 
  
 Regionernas åtaganden/uppgifter ........................................... 
  
 50 
  
 2.3.1 Kollektivtrafik på väg och järnväg ............................... 
  
 50 
  
 2.3.2 Regional planering och organisering ........................... 
  
 55 
  
 2.3.3 
  
 Regional fysisk planering ............................................. 
  
 59 
  
 2.3.4 
  
 Regional ekonomisk infrastrukturplanering............... 
  
 60 
  
 2.4 
  
 Kommunernas åtaganden ........................................................ 
  
 62 
  
 2.4.1 
  
 Den fysiska planeringen ............................................... 
  
 63 
  
 2.4.2 
  
 Kommunala åtaganden avseende 
  
 transportinfrastruktur .................................................. 
  
 66 
  
 2.5 
  
 Marknadens uppgifter.............................................................. 
  
 69 
  
 2.6 
  
 Den ekonomiskgeografiska samhällsutvecklingen ................ 
  
 70 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:49 
  
 3 
  
 Gällande planerings- och beslutsprocesser i staten, regionerna och kommunerna rörande trafik, 
  
 infrastruktur och samhällsbyggande.............................. 
  
 75 
  
 3.1 
  
 Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av 
  
 transportinfrastruktur för perioden  
 2010–2021 ..................... 
  
 75 
  
 3.1.1 
  
 Planeringssystemets principiella utformning .............. 
  
 75 
  
 3.1.2 Planeringssystemets tillämpning i den senaste 
  
 planeringsomgången ..................................................... 
  
 77 
  
 3.2 Den fysiska planeringen av transportinfrastruktur................ 
  
 84 
  
 3.2.1 
  
 Nu gällande lagstiftning................................................ 
  
 84 
  
 3.2.2 
  
 Föreslagen ny lagstiftning ............................................ 
  
 87 
  
 3.2.3 Några remissynpunkter på ny lagstiftning som 
  
 berör den långsiktiga planeringen ................................ 
  
 90 
  
 3.3 Långsiktig regional planering .................................................. 
  
 91 
  
 3.4 
  
 Påtalade och identifierade brister i dagens 
  
 planeringssystem ...................................................................... 
  
 92 
  
 4 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och 
  
 utveckling av transportinfrastrukturen ......................... 
  
 103 
  
 4.1 
  
 Allmänt ................................................................................... 
  
 103 
  
 4.2 
  
 Planering av infrastrukturinvesteringar – från teknokrati 
  
 till realpolitik .......................................................................... 
  
 106 
  
 4.3 
  
 Trafikverksutredningens och Trafikverkens förslag till 
  
 nytt planeringssystem ............................................................ 
  
 110 
  
 4.3.1 Trafikverksutredningens förslag till 
  
 planeringssystem......................................................... 
  
 110 
  
 4.3.2 Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem....... 
  
 116 
  
 4.3.3 Analys av förslagen till system för den långsiktiga 
  
 planeringen av transportinfrastruktur ....................... 
  
 122 
  
 4.4 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen och dess 
  
 användning.............................................................................. 
  
 127 
  
 4.4.1 Planeringens omfattning, syften och möjligheter..... 
  
 129 
  
 4.4.2 
  
 Planeringens innehåll och utformning....................... 
  
 130 
  
 4.4.3 
  
 Planeringsprocessen.................................................... 
  
 137 
  
 6 
 SOU 2011:49 Innehåll 
  
 4.5 
  
 Underlagens kvalitet.............................................................. 
  
 142 
  
 4.6 
  
 Planeringsförutsättningarnas regionala variationer ............. 
  
 144 
  
 4.7 
  
 Samordning mellan fysisk och ekonomisk planering .......... 
  
 150 
  
 5 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen ....................... 
  
 153 
  
 5.1 
  
 Medfinansiering – en form av samverkan............................. 
  
 153 
  
 5.1.1 
  
 Varför samverkan........................................................ 
  
 153 
  
 5.1.2 
  
 Former för samverkan................................................ 
  
 154 
  
 5.2 
  
 Medfinansieringens roll i planeringsprocessen .................... 
  
 155 
  
 5.3 
  
 Varför medfinansiering av transportinfrastruktur............... 
  
 162 
  
 5.4 
  
 Ansvarsfördelning vid medfinansiering................................ 
  
 166 
  
 5.5 
  
 Statens ansvar och mandat..................................................... 
  
 171 
  
 5.5.1 
  
 Allmänt........................................................................ 
  
 171 
  
 5.5.2 
  
 Avtal som medför utgifter för staten på längre 
  
 sikt ............................................................................... 
  
 173 
  
 5.5.3 
  
 Hur ska bemyndigande att ingå avtal om 
  
 medfinansiering hanteras i Trafikverket.................... 
  
 175 
  
 5.6 
  
 Regionernas ansvar och mandat............................................ 
  
 180 
  
 5.7 
  
 Kommunernas ansvar och mandat........................................ 
  
 181 
  
 5.8 
  
 Avsiktsförklaringar och civilrättsligt bindande avtal........... 
  
 182 
  
 5.9 
  
 Finansieringsformer och medfinansiering............................ 
  
 188 
  
 5.9.1 
  
 Allmänt........................................................................ 
  
 188 
  
 5.9.2 
  
 Finansiering med anslag ............................................. 
  
 191 
  
 5.9.3 
  
 Brukaravgifter – enhetlighet och effektivitet............ 
  
 192 
  
 5.9.4 
  
 Trängselskatter............................................................ 
  
 199 
  
 5.9.5 
  
 Bidrag från staten utomstående ................................. 
  
 201 
  
 5.9.6 
  
 Hanteringen av planeringsramar och den statliga 
  
 budgetprocessen ......................................................... 
  
 203 
  
 5.10 
  
 Statsstödsregler ...................................................................... 
  
 205 
  
 5.10.1 Statsstödsreglernas syfte ............................................ 
  
 206 
  
 5.10.2 Otillåtna statliga stödåtgärder ................................... 
  
 207 
  
 5.10.3 Överföring av statliga medel...................................... 
  
 209 
  
 5.10.4 Undantag..................................................................... 
  
 211 
  
 7 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:49 
  
 5.10.5 Övervakning av statsstödsreglernas efterlevnad ....... 
  
 213 
  
 5.10.6 Sekundärlagstiftning ................................................... 
  
 215 
  
 5.10.7 Stödformer .................................................................. 
  
 217 
  
 5.10.8 Specifika regler för transportsektorn......................... 
  
 218 
  
 5.10.9 Möjliga statsstödsinslag vid medfinansiering av 
  
 statlig transportinfrastruktur ..................................... 
  
 222 
  
 6 
  
 Konsekvenser av våra förslag om nytt system för den 
  
 långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur och 
  
 riktlinjer och processer för medfinansiering ................. 
  
 227 
  
 Särskilt yttrande............................................................... 
  
 229 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1  
 Kommittédirektiv (Dir. 2010:92)................................. 
  
 231 
  
 Bilaga 2  
 Investeringsplanering  
 -  
 från teknokrati till 
  
 realpolitik  
  
 -  
 Jordan (Lunds universitet) 
 .............. 
  
 239 
  
 Bilaga 3  
 Värdeskapande förhandlingar 
  
 i medfinansieringsprocesser  
 -  
  
 Evans 
  
 & Johansson et.al., 2010): 
  
 En stor region har en stor kärnkommun och vise versa. 
  
 En kranskommun har fördelar i form av lönenivå och tillväxt av att tillhöra en stor region och av att ha en stor kärnkommun. 
  
 8 
  
 Barnett & 1996/97:53, 2001/02:20 och 2007/08:35. 
 105 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 tydlig ordning och förutsebarhet i den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen. 
 Beslut om drift, underhåll och utveckling av transportinfra- strukturen har långsiktig verkan. Förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen är av väsentlig betydelse för de beslut som dagligen fattas av dem som är beroende av en fungerande transportinfrastruktur. Systemet för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen måste därför präglas av ordning, förutse- barhet och en hög grad av kontinuitet jämte ett  
 -  
 i linje med direktiven för utredningen  
 -  
 tydligt inflytande av riksdagen på nationell nivå och församlingar på regional nivå med uttalade politiska mandat. 
 Vi inleder vårt förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen med en genomgång av de förvaltningspolitiska överväganden som legat till grund för planeringen under de senaste  
 50–60 
  åren och de förslag till plane- ringssystem som lämnats tidigare från Trafikverksutredningen och trafikverken. Därefter lämnar vi vårt förslag till nytt planerings- system. Vidare redovisar vi våra överväganden rörande kraven på kvalitet, den regionala nivåns inflytande samt samordningen mellan olika planeringsprocesser. 
  
 4.2 
  
 Planering av infrastrukturinvesteringar – från teknokrati till realpolitik 
  
 Investeringsplanering av väg- och järnvägsinfrastruktur är en omfattande verksamhet som involverar åtskilliga organisationer och individer. Planeringsmetodiken och de grunder på vilken den baseras har utvecklats genom de senaste  
 50–60 
  åren. Det är främst planeringen av väginvesteringarna som intresset fokuserats till. Bland alla de aktörer som berörts av och involverats i investe- ringarna finns olika  
 förståelse  
 av investeringsplaneringen som beslutsprocess och olika sätt att se på hur man  
 vill  
 att processen ska fungera och tror att processen  
 kan  
 fungera. Utifrån olika kombinationer av förstå, vill och kan har forskaren Jordan på utredningens uppdrag beskrivit och analyserat de huvudsakliga synsätt som har präglat och fortfarande präglar aktörer involverade i den långsiktiga planeringen 
  
 2 
  
 . Hela uppsatsen återfinns som bilaga 
  
 2  
 Investeringsplanering – från teknokrati till realpolitik, Jordan, Lunds universitet,  
 2011-04-03. 
  
 106 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 till detta betänkande. Han har valt att presentera dessa som fyra idealtyper. Idealtyper ses inte som empiriska beskrivningar av verk- ligheten utan som analytiska hjälpmedel som tydliggör kontraster och möjliggör jämförelser. 
 Det i planeringssammanhang mest traditionella synsättet är det  
 teknokratiska 
 . Idealtypen bottnar i utgångspunkter som präglade framväxten av moderna byråkratiska organisationer i början av  
 1900-talet. 
  Investeringsplaneringen bör enligt detta synätt präglas av en tydlig uppdelning mellan politiker, som fattar beslut om vad som ska göras, och administrationen eller förvaltningen, som ansvarar för själva genomförandet. Den hierarkiska styrkedjan är en viktig utgångspunkt i denna tankefigur. Administrationen består av professionella tjänstemän som antas agera opartiskt, objektivt och utan andra intressen än de som beslutats politiskt. Planeringen vilar på vetenskaplig grund och det finns en stark tilltro till att man med objektiva vetenskapliga metoder kan definiera såväl problemen, som komma fram till vilka lösningar som behövs för att lösa dem. 
 Det teknokratiska synsättet har inom planeringslitteraturen utmanats av postmoderna influenser. Dessa utgör grunden för den  
 kommunikativa  
 idealtypen som i likhet med den teknokratiska utgår från att planeringen i grunden är en rationell och analytisk verksamhet som bedrivs med ett allmänintresse för ögonen. Den stora skillnaden ligger i synen på vetenskapen och möjligheten att med vetenskapliga metoder kunna komma fram till en objektiv sanning. Enligt det kommunikativa synsättet är vetenskapliga resultat alltid subjektiva och kontextuella. En central uppgift för rationell planering bör därför handla om att genom kommu- nikation och dialog mellan relevanta aktörer skapa konsensus kring såväl problembilder som vilka åtgärder som behöver vidtas. Om det inte går att skapa konsensus bör målet istället vara att klargöra och bidra till ömsesidig förståelse av olika aktörers inställning (Fischer 2007). Eftersom planeringen alltid är subjektiv präglas den oundvikligen av värderingar och även professionella planerare och analytiker måste betraktas som politiska aktörer (ibid.). Uppdel- ningen mellan politiker och tjänstemän är därför inte lika tydlig som i det teknokratiska synsättet. 
 Den  
 ekonomistiska  
 idealtypen präglas av de idéer som kommit att förknippas med New Public Management och som förespråkar att ekonomiska normer och värderingar ska genomsyra offentlig verksamhet. Den privata sektorns strukturer, procedurer och arbetssätt fungerar som förebild. Offentliga aktörer bör inte ha 
 107 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 inneboende motsägelsefulla mål. Aktörerna som är inblandade i investeringsplaneringen antas sträva efter att maximera den egna nyttan och den egna budgeten snarare än att värna ett diffust allmänintresse. Genom att ändra den organisatoriska strukturen och skapa incitament kan planeringsprocessen påverkas. I likhet med den teknokratiska utgår den ekonomistiska idealtypen från en tydlig uppdelning mellan politik och administration. Politiken bör bedrivas på armlängds avstånd från administrationen som bör få omfattande manöverutrymme att själva forma sitt agerande utifrån marknadsorienterade begrepp som kundnytta och brukarinfly- tande. Det politiskt inflytande bör ske genom formulering av mål. Uppföljning och utvärdering är viktiga inslag i det ekonomistiska synsättet. 
 Den realpolitiska idealtypen utgår från att investeringsplane- ringen i första hand är och bör vara en politisk beslutsprocess. Planeringsunderlag och konsensuspräglade dialoger kan öka kunskapen om en osäker framtid, men spelar en underordnad roll. Till syvende  
 och sidst handlar investeringsplaneringen om politiska bedömningar, visioner och om vem som har makten att driva igenom sina prioriteringar. Den viktigaste komponenten i makt är olika slags resurser. Makten ligger inte i att ha resurserna, utan i användandet av dem. Även en till synes svagare aktör kan genom klok användning av resurser utöva inflytande. Utifrån den real- politiska idealtypen bör investeringsplaneringen skapa förutsätt- ningar och strukturer för förhandlingar mellan berörda aktörer. 
  
 Avpolitisering 
  
 Politisering 
  
 Allmänintresse 
  
 Teknokratisk 
  
 Kommunikativ 
  
 Egenintresse 
  
 Ekonomistisk 
  
 Realpolitisk 
  
 De fyra idealtyperna, som framgår av figuren ovan, jämförs med varandra utifrån två dimensioner. Den horisontella mäter i vilken utsträckning investeringsplaneringen ses som en politisk process. I de teknokratiska och ekonomistiska idealtyperna görs en tydlig åtskillnad mellan politik och administration. Tjänstemännen betraktas som opolitiska aktörer som agerar utifrån politiska mål. I de kommunikativa och realpolitiska idealtyperna görs ingen sådan tydlig åtskillnad. Investeringsplanering är enligt dessa idealtyper en på alla nivåer genuint politisk process som handlar om värderingar. 
 108 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Den vertikala dimensionen utgår från att synsätten präglas av olika antaganden om vad som motiverar aktörerna i planerings- processen. De teknokratiska och kommunikativa idealtyperna har här en gemensam grund i att de som princip antar att aktörerna vill och kan agera utifrån hänsyn till ett allmänintresse. De ekonomistiska och realpolitiska idealtyperna däremot utgår från att aktörerna alltid agerar utifrån ett egenintresse, även om detta kan kamoufleras i en språkdräkt som antyder något annat. 
 Förändringar beskrivs ofta som en pendelrörelse. Synsätt och idéer som varit framträdande under en period försvinner med tiden för att likt en pendel komma tillbaka igen vid ett senare tillfälle. Metaforen ger dock ingen rättvisande bild av vad som ofta inträffar i samband med förändringar inom förvaltningspolitiken. Trender som dominerat vid en tidpunkt tenderar nämligen att finnas kvar även då nya tar över. På så sätt går det att spåra en utveckling där olika värden dominerat under olika perioder och som staplas på varandra i olika lager 
 Investeringsplaneringen har under de senaste  
 50 
 - 
 60 
  åren förändrats i takt med att övergripande förvaltningspolitiska trender kommit och gått. Verktygen som användes i planeringens barndom är fortfarande aktuella, men har kompletterats med nya som tillkommit i en annan tidsanda och utifrån andra utgångspunkter. Investeringsplaneringen kan beskrivas i fyra sådana lager som vart och ett på olika sätt påverkats av de idealtyper som presenterats ovan. 
 Det första lagret etablerades under 1950- och  
 60-talen 
  och bar tydliga teknokratiska tecken. Under  
 70-talet 
  och tidigt  
 80-tal 
  fick delvis nya perspektiv präglade av den kommunikativa idealtypen ett visst genomslag. Senare delen av  
 80-talet 
  och framför allt hela 1990- talet innebar på många sätt en nyorientering av offentlig sektor. En ny politisk kultur formades som avvek från den tidigare rationalistiska och instrumentella. Detta innebar inte att de tidigare lagren försvann, men de kompletterades med tydliga inslag av framför allt den ekonomistiska idealtypen och idéer hämtade ur den internationella trend som blivit känd som New Public Management.  
 2000-talet 
  innebar ett ökat inslag av realpolitiska synsätt, inte minst genom ökade inslag av förhandlingar i plane- ringsprocessen. 
 109 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 4.3 
  
 Trafikverksutredningens och Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem 
  
 4.3.1 
  
 Trafikverksutredningens förslag till planeringssystem 
  
 Trafikverksutredningen (SOU 2009:31) inleder sina överväganden om ett nytt planeringssystem med motiven för planering och planer inom transportinfrastrukturens område. Utredningen konstaterar att den svenska transportpolitiken bygger på att valen av transporter i huvudsak är marknadsstyrda vilket innebär att ett decentraliserat beslutsfattande hos enskilda individer, hushåll och företag bestämmer efterfrågan på transporter och därmed ytterst utbudet av olika transportlösningar. Den mängd beslut som dag- ligen måste tas kan enbart ett decentraliserat marknadsbaserat beslutssystem klara. För att detta decentraliserade beslutsfattande ska bli rationellt krävs emellertid att hänsyn tas till alla de konsekvenser och inte minst den samlade resursförbrukning som följer av beslutet. Information om dessa effekter måste finnas hos den som tar beslutet om transporten. Priset på resan eller transporten ska i princip bära den informationen och således inkludera externa kostnader och intäkter. 
 För att klara dessa för transportsystemet centrala huvudupp- gifter krävs farbara och framkomliga anläggningar där trafiken leds så att inga allvarliga köer och kollisioner inträffar och att människor och gods kommer fram vid den tid som man förväntat sig. Ett ensamt trafikslag klarar inte detta. Det krävs kombinationer av transportslag med sina specifika anläggningar och fordon med olika uppgifter i det samlade transportsystemet för att svara mot det transportbehov som dagligen gör sig gällande. Många enskilda transportbehov måste mötas med en kombination av trafikslag för att bli tillräckligt effektiva. 
 Skalfördelar och odelbarheter i infrastrukturen, nätverkseko- nomi, hantering av stora risker samt transportinfrastrukturens karaktär av så kallad kollektiv vara (i vissa fall), gör att en mark- nadslösning för tillhandahållande av transportsystemens infrastruk- tur inte är lämplig. Av dessa skäl finns ett stort offentligt åtagande när det gäller byggande och drift av anläggningar för infrastruktur. Med hänsyn till infrastrukturanläggningarnas långsiktiga påverkan på samhällets utveckling och den tid det tar att genomföra den fysiska planeringen krävs en långsiktig  
 ekonomisk-politisk 
  plane- ring av investeringarna och därtill knutet centralt beslutsfattande. 
 110 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Just kombinationen av ett å ena sidan omfattande decentra- liserat beslutsfattande baserat på frivilliga avtal och beslut som rör val av transportsätt med å andra sidan ett starkt centraliserat beslutsfattande när det gäller infrastrukturen och andra viktiga inslag som styr utbudet av transportmöjligheter är ett dilemma som måste hanteras inom transportsektorn och inom transport- politiken. Den teoretiskt riktiga ansatsen är att besluten ska fattas på samhällsekonomiska grunder. Priset på transporterna ska baseras på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna och beslut om infrastrukturella eller andra åtgärder ska baseras på en beräknad samhällsekonomisk effektivitet. 
 Perspektivförskjutningen i planeringen var en viktig utgångs- punkt för övervägandena i Trafikverksutredningen. Förskjutningen beskrevs i termer av övergång från trafikslagsspecifika planeringar till en trafikslagsövergripande ansats, från fokusering på åtgärder i form av investeringar till en ansats som skulle rymma alla typer av åtgärder enligt fyrstegsprincipen samt att trafikplaneringen skulle utgöra en integrerad del av samhällsbyggandet. Till detta lades att den kritik som riktats mot rådande planeringssystem var berät- tigad, att planeringssystemet var överlastat och byråkratiskt, att planeringen hade en svag legitimitet, att formerna för det politiska inflytandet var otydliga samt, och inte minst, att processen var alltför utdragen i tiden och att den inte på ett effektiv sätt kunde hantera förändringar i omvärlden. 
 Utredningen konstaterade mot denna bakgrund att det krävdes en ny planeringsansats för att möta de långsiktiga utmaningarna. Planeringen skulle enligt förslaget hantera gapet mellan politiska mål och ambitioner och rådande funktionalitet i transportsystemet. Lösningarna ska vara samhällsekonomiskt effektiva och ge en god transportförsörjning i landet som helhet. Utredningen menade att följande riktlinjer bör ligga till grund för ett framtida planerings- system: 
  
 Bättre former för det politiska inflytandet 
  
 Tydligare inriktning och målbild 
  
 Planering för att hantera utmaningar 
  
 Kalkyler för effektivt beslutsfattande 
  
 Mer av uppföljning för lärande 
  
 Mer av ansvarsutkrävande 
  
 Skapa god beredskap inför framtida utvecklingar och händelser 
  
 111 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 De frågor som i framtiden kommer att behöva hanteras i den framtida planeringen rör 
  
 klimat- och miljöfrågan och transporterna, 
  
 tillväxten och transportsystemen, 
  
 trängselproblemen i storstäderna, 
  
 regional utveckling och transportlösningar samt en 
  
 effektivare användning av allmänna medel. 
  
 Samtliga dessa frågor är enligt Trafikverksutredningen av utpräglad politisk karaktär och flera av dem kräver lösningar inte enbart nationellt utan också – och inte minst – lokalt och regionalt. Samspelet och växelverkan mellan nationellt och regionalt politiskt perspektiv måste säkerställas i det framtida planeringssystemet. Det betyder att ett nytt planeringssystem bör baseras på både ett stärkt politiskt inflytande och ansvar på regional nivå och ett stärkt politiskt inflytande på nationell nivå. 
 Planeringen borde därför enligt Trafikverksutredningen utgå från  
 dels  
 vilka utmaningar som transportsystemet står inför när det gäller att bidra till viktiga politiska strävanden  
 dels  
 hur transport- systemet fungerar här och nu. 
 Den första viktiga utgångspunkten för ett nytt planeringssystem är de mål och ambitioner som det politiska systemet – nationellt och regionalt formulerar. Den andra viktiga utgångspunkten i det nya planeringssystemet är att det finns en systematisk inhämtad kunskap om tillstånd, utveckling och effektsamband i transport- systemet. Det måste finnas en samlad kunskap om den rådande funktionaliteten i respektive transportsystem och i det samlade transportsystemet. Kunskapen om funktionaliteten erhålls enligt Trafikverksutredningens uppfattning bäst från den som har att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt. 
 En organisation där samlad kunskap om transportsystemets rådande funktionalitet finns, måste enligt Trafikverksutredningens uppfattning därför etableras. Det trafikslagövergripande förhåll- ningssättet, åtgärdsarsenalens bredd och utmaningarnas innehåll gör det nödvändigt med  
 en samlad funktion för sammanvägning och planering  
 av åtgärder. Det politiska systemet måste kunna få ett 
 112 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 sammanvägt tjänstemannaförslag till åtgärder för att möta utma- ningarna och nå målen och leva upp till formulerade ambitioner. Detta innebär att den nya planeringsansatsen i sig ställde krav på en annan organisationsstruktur än den rådande inom transport- området. Enligt direktiven skulle utredningen se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen. Som ett resultat av olika över- vägande föreslog Trafikverksutredningen inrättande av ny myndig- het med ett samlat ansvar för en övergripande planering – ett Trafikverk med planerande och förvaltande uppgifter. 
 Det nya planeringssystemet borde baseras på en process som enligt utredningen skulle indelas i olika faser: 
  
 Förberedelsefasen 
  
 Dialogfasen 
  
 Planeringsfasen 
  
 Beredningsfasen 
  
 Genomförandefasen 
  
 Uppföljningsfasen 
  
 Utvärderingsfasen 
  
 Förberedelsefasen  
 handlar om ta fram underlag som redovisar den rådande funktionaliteten i transportsystemen och var brister anses föreligga med avseende på viktiga mål och behov. Det betyder i praktiken att det ska finnas en kontinuerligt uppdaterad beskriv- ning av tillstånd och utveckling i transportsystemet. Den ska vara framtagen, finnas tillgänglig och dokumenterad. Inför en ny mandatperiod är det särskilt väsentligt att tillståndsbeskrivningen är aktuell och ger väsentliga ingångsvärden till nästa fas i processen. 
 Den andra fasen i den nya planeringsprocessen,  
 dialogfasen 
 , ska inledas med att regeringen vid en ny mandatperiod under okto- ber/november månad formulerar och meddelar direktiv för den dialog som ska äga rum mellan företrädare för regeringen och företrädare för respektive region. Syftet med dialogen är att på strategisk nivå skapa ömsesidig förståelse och nå samsyn om inriktningen på insatser och åtgärder för den kommande jämte de därpå två följande mandatperioderna för att möta utmaningar och nå väsentliga mål för transportpolitiken. I dessa dialoger medverkar trafikverken med expertkunskaper om transportsystemens funk- tionalitet, tillstånd, utveckling och effektsamband. Dialogfasen, 
 113 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 avslutas med att regeringen utfärdar direktiv för planeringsfasen, senast vid februari månads utgång året därpå. 
 Regeringen utfärdar  
 direktiven  
 där den långsiktiga inriktningen anges  
 för planeringen  
 jämte preliminära ramar för de fyra närmaste åren. Direktiven riktas till de planeringsansvariga på nationell och regional nivå vars uppgift är att genomföra planeringen och lämna förslag till åtgärder i en plan som omfattar de fyra närmaste åren jämte förslag till strategi för de kommande två fyraårsperioderna. 
 För den första av dessa två fyraårsperioder (dvs. år  
 5–8) 
  ska det redovisas vilka infrastrukturella projekt som bör vara föremål för närmare utredningar enligt gällande lagstiftning. Denna fas, under vilken trafikverken och regionerna ska genomföra åtgärdsplane- ringen, pågår fram till utgången av juni månad. Även detta arbete ställer krav på en kontinuerligt verkande planerings- och uppfölj- ningsprocess hos verken. 
 Förslagen ska lämnas till regeringen senast vid juni månads utgång samma år.  
 Förslagen bereds  
 i regeringskansliet. Under beredningsfasen inhämtar regeringskansliet en så kallad second opinion av en från de planeringsansvariga fristående utvärderings- funktion. Utredningen pekade också på möjligheten och fördelar med att etablera en parlamentarisk beredning för de långsiktiga planeringsfrågorna. Regeringen lämnar i budgetpropositionen för- slag till anslag för nästkommande år jämte beräknade ramar för de därpå följande tre åren. Vidare lämnas en redovisning av hur medlen ska användas och med vilken strategi den tänker möta utvecklingen bortom den närmaste fyraårsperioden. Denna fas avslutas med att regeringen i beslut fastställer den nationella åtgärdsplanen. De regionala planerna fastställs av behörigt regionalt organ. 
 I regleringsbrev för kommande verksamhetsår ställer regeringen medel till förfogande och meddelar de övriga föreskrifter som gäller för ett effektivt genomförande av planerna. 
 Varje år återkommer regeringen till riksdagen i budgetproposi- tionen och redovisar vad som genomförts, en uppföljning av större pågående projekt samt med förslag till anslag och ramar för ytterligare ett år. På det sättet får riksdagen en årlig redovisning samt möjlighet att ta ställning till om inriktningen och omfattningen av insatserna och åtgärderna är sådana att transport- systemet funktionalitet förbättras. Vidare ges också möjlighet till omprövning av den mer långsiktiga strategin för utvecklingen av transportsystemet som helhet. 
 114 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Utredningen konstaterade att beslut inom tranportsektorn som rör såväl infrastrukturen som andra typer av åtgärder ofta är långsiktiga. Besluten är väsentliga för människor och företag. De påverkar individernas, hushållens och företagens förutsättningar när det gäller arbete, bosättning, lokalisering, service, m.m. Politi- ken måste därför vara långsiktig. Det finns därför skäl att skapa breda politiska överenskommelser som medför stabilitet i besluts- fattandet och i den förda politiken. 
 Den process som utredningen föreslog skulle med fördel också kunna stödjas av en parlamentarisk beredning när det gäller att utforma direktiven inför den dialog som ska föras med regionerna och när det gäller att ta ställning till de direktiv som ska ligga till grund för åtgärdsplaneringen. Det är i dessa faser som påverkan på inriktningen på planeringen är mest effektiv. Självfallet skulle en sådan beredning ges all den information om funktionaliteten i tranportsystemet som uppföljningen ger. Beredningen skulle där- för årligen ges nya kunskaper om utveckling och tillstånd i transportsystemet och hur pass väl utvecklingen och tillståndet svarade mot de mål som satts upp. Utredningen redovisade också ett exempel på hur förslaget till planeringsprocess skulle kunna läggas upp applicerat på mandatperioden  
 2010–2014. 
  
 2010 mars 
  
 En analys och beskrivning av funktio- 
  
 naliteten i transportsystemet presen- 
  
 teras 
  
 2010 september 
  
 Val till riksdagen 
  
 2010 oktober 
  
 Regeringsförklaringen 
  
 2010  
 oktober–november 
  
 Regeringen beslutar om direktiv för 
  
 dialog med regionerna 
  
 2011 februari 
  
 Regeringen beslutar om direktiv för 
  
 planeringsfasen och anger ramarna för 
  
 de kommande fyra åren 
  
 2011  
 juni–augusti 
  
 Förslag samt en second opinion läm- 
  
 nas till regeringen 
  
 2011 september 
  
 Budgetpropositionen 
  
 2011 december 
  
 Beslut av regeringen angående natio- 
  
 nell åtgärdsplan 
  
 115 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förutom en kontinuerlig process med tydliga faser, enligt ovan, skulle det nya planeringssystemet utmärkas av 
  
 Starkt inslag av utvärderingar 
  
 Tydliga roller 
  
 Uppföljning i centrum 
  
 Stabila förutsättningar – flexibla lösningar 
  
 Frekvent rapportering till riksdagen 
  
 Ökad anslagsflexibilitet för effektiv framdrift 
  
 4.3.2 
  
 Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem 
  
 Förslaget till nytt planeringssystem är att en samlad och rullande planeringsprocess byggs upp av flera, ömsesidigt integrerade och överlappade delprocesser. Huvudprocessen genomförs en gång per mandatperiod, med nationellt  
 policybeslut  
 som anger inriktning samt en nationellt samordnad  
 åtgärdsplanering  
 som utförs i varje region. Årligen sammanställs aktuellt underlag för att styra finan- sieringen i genomförandet av åtgärdsplanen, vilket sammanfattas i  
 ett planerings- och genomförandeprogram  
 för de statligt finansierade åtgärderna. Systemanalyser och nationella strategier ger underlag för regeringens policybeslut. 
 Åtgärdsplaner för transportsystemet tas fram med stöd av Trafikverket, och antas av regionen (det regionala självstyrelse- organet, regionförbundet respektive länsstyrelsens styrelse). Trafikverket gör en nationell sammanställning för att underlätta beredningen av beslut och genomförande av nationellt betydelse- fulla frågor. 
 Beredning av enskilda åtgärdsförslag inleds med  
 åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen 
 . Åtgärdsförslaget kvalificeras därefter successivt. Första grinden anger kraven för att en åtgärd skall tas in i åtgärdsplanen för regionen. Nästa grind ser till att kraven för att tas in i planeringsprogrammet är uppfyllda. Vid den sista grinden, innan beslut om att ta in åtgärden i genomförandeprogrammet, granskas beslutsunderlagets kvalitet och åtgärdens genom- förbarhet. Genomförandeprogrammet styr Trafikverkets verk- samhet. 
 Dessutom ska  
 uppföljning och utvärdering  
 ske löpande för att underlätta systematiskt lärande. 
 Varje mandatperiod tar således regeringen ett  
 policybeslut 
 , som anger planens ändamål preciserat genom tydliga mål och fokus- 
 116 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 områden för planeringen av åtgärder i transportsystemet. Policy- beslutet ska vara enklare än dagens inriktningsbeslut och vara ett uttryck för en mer samordnad statlig styrning. Det ger utgångs- punkt för åtgärdsplaner för regionerna och urvalet av åtgärder i planeringsprogrammet. Åtgärdernas effekter i förhållande till policybeslut ska följas upp och utvärderas. 
 Regionerna föreslås få ansvar att varje mandatperiod upprätta och förankra en åtgärdsplan för transportsystemet i en region med utgångspunkt från regeringens policybeslut. Åtgärdsplanen ska samlat redovisa såväl fysiska som andra åtgärder som regionen prioriterar för att påverka transportsystemet och dess användning på tio års sikt eller mer. Det kan exempelvis gälla kollektivtrafik, prissättning, drift- och underhåll samt utveckling av transport- infrastrukturen. 
  
 Åtgärdsplanen  
 är ett regionalt förankrat förslag till åtgärder, som ska kunna tas in i planerings- och genomförandeprogrammet. Vissa typer av åtgärder redovisas också i ett länsprogram, för att samlat få överblick av åtgärder där regionens beslut är styrande på samma sätt som för dagens länsplaner. Åtgärdsplanen knyter samman planeringsprocessen för transportsystemet med regionens och kommunernas övriga samhällsplanering och kan utgöra underlag för överenskommelser mellan staten och andra aktörer om medfinansiering och samverkan vid genomförande. 
 Åtgärdernas effekter ska redovisas var för sig och på hela systemet. Processen att ta fram förslaget till åtgärdsplan ger ut- rymme för en  
 integrerad miljöbedömning  
 och tidiga diskussioner av alternativa sätt att nå de mål som anges i regeringens policybeslut. 
 Aktualiteten av statligt finansierade åtgärder i åtgärdsplanen ska bedömas årligen, vilket redovisas i ett  
 planerings- och genom- förandeprogram 
 . Detta styrmedel för genomförande av åtgärder innehåller två delar.  
 Planeringsprogrammet  
 anger vilka åtgärder som ska förberedas för att kunna tas in i genomförande- programmet, exempelvis genom slutförande av fysisk planering, förhandlingar om eventuella medfinansieringsavtal, inklusive arbete med fördjupade beslutsunderlag med säkerställd kvalitet.  
 Genom- förandeprogrammet  
 anger vilka namngivna åtgärder och åtgärds- områden, exempelvis drift och underhåll, trimning och miljö- åtgärder som är förberedda och ska genomföras inom ett till tre år och integreras i Trafikverkets verksamhetsplan. 
 117 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Planerings- och genomförandeprogrammet, baseras på ett årligt beslut om ekonomiskt planeringsutrymme för nya åtgärder. Detta tas fram utifrån en analys av framtida statlig anslagsbelastning till följd av redan fattade beslut samt aktuellt budgetläge. Det ekonomiska planeringsutrymmet anges med ett belopp för varje år under planeringsperioden vilket gör att planerings- och genom- förandeprogrammet kan anpassas till redan beslutade kostnader och restriktioner i statsbudgeten. 
 Planerings- och genomförandeprogrammet förutses ge stabila förutsättningar och ökad flexibilitet i genomförandet av åtgärds- planerna. Risken för förgäves  
 planerings-, 
  kalkyl- och projekte- ringsarbete minskar. Tilliten till systemet kan öka och kvaliteten i beslutsunderlaget inför regeringens beslut förbättras. Ett ökat fokus på att förbereda aktuella åtgärder ökar effektiviteten, för- bättrar kvaliteten i t.ex. kostnadsberäkningar och underlättar förhandlingar med andra aktörer om eventuella medfinansierings- och genomförandeavtal. Genom beställningsbemyndigande från riksdagen kan Trafikverket få mandat och utrymme att förbereda ett effektivt genomförande för alla åtgärder i genomförande- progammet. Detta, tillsammans med årliga beslut om ekonomiskt planeringsutrymme, syftar till att skapa ökad tydlighet om vad som ska genomföras. 
 Förslag till åtgärder i transportsystemet genereras genom en särskild process för åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen som också kan tjäna som förberedelse för exempelvis överenskommelser eller eventuell fysisk planering enligt gällande lagstiftning. Förslaget till planeringsprocess möjliggör successiv konkretisering och stegvisa beslut om förslagen till åtgärder från övergripande policy, via åtgärdsplaner för transportsystemet i en region till beslut inom ramen för planerings- och genomförandeprogram. 
 Förslagen till åtgärder granskas efterhand i enlighet med tydliga kvalitetskriterier, grindar, som ställts upp på beslutsunderlag och övriga förberedelser för att ta in åtgärdsförslag i åtgärdsplaner, planeringsprogram respektive genomförandeprogram. Särskilt skarpa kvalitetskriterier, t.ex. vad gäller samhällsekonomi och samlad effektbeskrivning ställs på beslutsunderlaget för de åtgärder som tas in i planeringsprogrammet. Innan åtgärder tas med i genomförandeprogrammet föreslås att Meyers, eller annan aktör som inte tidigare deltagit i arbetet, granskar och godkänner beslutsunderlaget. 
 118 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Förslaget innebär att relevanta  
 effektbedömningar 
 , inklusive samhällsekonomisk bedömning och miljöbedömning, ska ingå i alla steg av planeringsprocessen. Genom uppföljning och utvärdering av resultat i efterhand skapas förutsättningar för systematiskt lärande och erfarenhetsåtervinning. 
 En  
 ny process för åtgärdsval  
 föreslås för att definiera den egentliga anledningen till att något behöver göras, utveckla tänk- bara lösningar och gallra fram de som är effektiva i dialog med de intressenter och aktörer som är konkret berörda. De mest intressanta alternativens effekter bedöms och ett förslag till åtgärd tas fram. Baserad på ett samhällsekonomiskt synsätt möjliggör denna process val av effektiva åtgärder oavsett trafikslag, åtgärdstyp eller huvudman. Processen förutses leda till snabbare effekter och till lägre kostnad jämfört med idag. Den skapar insikter om fördelning av kostnader och nyttor samtidigt som det blir möjligt att bedöma effekter av alternativa lösningar redan i ett initialt skede. Åtgärdsvalsprocessen knyter an till andra aktörers planering, inklusive kommunernas markanvändningsplanering, och skapar förutsättningar för samordning och eventuell medfinansiering. Den ger utgångspunkt för fysisk planering och kan på sikt komma att ersätta de formella förstudier som ska göras enlig väg- och järnvägslagstiftningen. Den ger också underlag för miljöbedömning i åtgärdsplaneringen, bl.a. för avgränsningen av alternativ. 
 Förslaget till ny planeringsprocess ger enligt trafikverken förut- sättningar att stärka regionala och lokala intressenters  
 möjligheter till inflytande  
 vid val av åtgärder enligt fyrstegsprincipen samt genom regionalt upprättade åtgärdsplaner för transportsystemet i en region. Det ger en tydlig integrering av miljöbedömningen från tidiga skeden till uppföljning. I samband med 
 Trafikverkets summering av regionernas systemanalyser och beredning av övrigt underlag för regeringens policybeslut bör dia- log ske med nationella aktörer, där Sjöfartsverket med dess fortsatta roll som förvaltare av sjötransportsystemet utgör ett exempel. En nationell konferens kan genomföras för att presentera och diskutera valmöjligheter. Dialog mellan Trafikverket och regionerna föreslås äga rum två gånger om året för att diskutera prioriteringar, precisera aktuella åtgärder och praktiska genom- förandefrågor i anslutning till Trafikverkets verksamhetsplanering. Dialog behövs också inför planering och beslut om exempelvis mindre förbättringsinsatser, miljöförbättrande åtgärder eller drift och underhåll. Vid dialogerna kan flera parter medverka, 
 119 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 exempelvis företrädare för tågoperatörerna, för skogsindustrin vad gäller bärighet och tjälsäkring och för polis, ambulans och räddningstjänst vad gäller trafiksäkerhet. 
 Viktiga användargrupper utvecklar arbetssätt för att kunna företräda exempelvis resenärer och godstransportköpare, industrin och transportbranschen. Logistikforum, fördubblingsprojektet inom kollektivtrafiken och Resenärsforum är sådana exempel. 
 Förslaget ger ökade möjligheter för regering och riksdag att styra planeringsprocessen genom ett policybeslut, som anger inriktning, samt genom årliga beslut i anslutning till budgetpropo- sitionen om ekonomiskt planeringsutrymme samt planerings- och genomförandeprogram. Styrningen underlättas också genom kvali- tetssäkring av beslutsunderlaget för statligt finansierade åtgärder och åtgärdsområden enligt planerings- och genomförandepro- grammet, som revideras varje år. Förutsättningarna för rationellt genomförande stärks genom att riksdagen förslås ge beställ- ningsbemyndigande för tre år. 
 120 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Vem beslutar? 
  
 Vem föreslår/ 
  
 Vad resulterar 
  
 Vilket underlag? 
  
 Kvalitetskriterier 
  
 bereder? 
  
 planeringssteget i? 
  
 för åtgärder och 
  
 åtgärdsområden i 
  
 beslutet (Grindar) 
  
 Policybeslut 
  
 Regeringen 
  
 Kort, 
  
 medellång, 
  
 lång sikt 
  
 Tas varje 
  
 mandatperiod 
  
 Åtgärdsval 
  
 Trafikverket 
 : 
  
 enligt fyrstegs- 
  
 Uppföljning Nationellt 
  
 principen 
  
 underlag (inkl. 
  
 grannländer, EU, 
  
 globalt), Nationella 
  
 strategier 
  
 Perspektivutredningar 
  
 Regioner 
 : 
  
 Systemanalyser m.m. 
  
 Åtgärdsplan för 
  
 1. Antas av 
  
 transport- 
  
 Regionfullmäktige 
  
 systemet i en 
  
 resp. Länsstyrelsen 
  
 region Minst 
  
 (formellt beslut med 
  
 10 års sikt 
  
 MKB) 
  
 Ny plan varje 
  
 2. Trafikverket 
  
 mandatperiod 
  
 kompletterar och 
  
 sammanställer på 
  
 nationell nivå 
  
 Planerings- 
  
 Regeringen 
  
 program 
  
 omfattar 3 år 
  
 Årlig uppdate- 
  
 ring med ett 
  
 nytt år 
  
 Samordnas 
  
 med 
  
 genomförande- 
  
 program till en 
  
 helhet. 
  
 Regerings- 
  
 Planens ändamål och 
  
 Trafikverket 
 : 
  
 kansliet med 
  
 inriktning: 
  
 Uppföljning Nationellt 
  
 stöd av 
  
 -  
 fördjupade mål 
  
 underlag (inkl. 
  
 Trafikverket 
  
 -  
 fokusområden 
  
 grannländer, EU, 
  
 -  
 diskussion om 
  
 globalt), Nationella 
  
 vägvalsfrågor 
  
 strategier 
  
 -  
 val av princip- 
  
 Perspektivutredningar 
  
 lösningar på 
  
 Regioner 
 : 
  
 systemnivå 
  
 Systemanalyser m.m. 
  
 -  
 underlag för 
  
 avgränsning av 
  
 miljöbedömning 
  
 Berörd part 
  
 Val av åtgärd för att 
  
 initierar. 
  
 lösa specifik uppgift/ 
  
 Trafikverket 
  
 problem Kreativ 
  
 bereder 
  
 dialog om lösningar 
  
 Effekt- och 
  
 nyttobedömning, 
  
 Underlag för 
  
 avgränsning av 
  
 miljöbedömning 
  
 Regionen 
  
 1. Länsprogram 
  
 ÖP, RUP, RUFS 
  
 (länsstyrelsen) 
  
 (styrande) 
  
 (motsvarande) 
  
 i dialog med 
  
 2. Nat. Investeringar 
  
 Systemanalys trafik, 
  
 Trafikverket, 
  
 och förbättringar 
  
 Statliga intressen 
  
 kollektivtrafik 
  
 (förslag) 
  
 Trafikverket 
  
 huvudman, 
  
 3. Drift och 
  
 kvalitetssäkrar 
  
 kommuner 
  
 underhåll, 
  
 m.fl. (samver- 
  
 rekonstruktion, 
  
 kansprojekt) 
  
 tjälsäkring, bärighet, 
  
 sektoråtgärder 
  
 Trafikverket 
  
 Kvalitetssäkrat 
  
 Regional och 
  
 underlag Genomförda 
  
 nationell prioritet 
  
 förberedelser 
  
 Tillåtlighetsprocess 
  
 Förslag till avtal om 
  
 inledd Kostnad enl. 
  
 genomförande- och 
  
 successivmetod 
  
 medfinansiering 
  
 Samhällsekonomisk 
  
 kalkyl Energikalkyl 
  
 MKB till åtgärdsplan 
  
 Genomförande- 
  
 Riksdagen föreläggs i 
  
 Regeringen 
  
 Klartecken för 
  
 Arbets- /jvgsplan, 
  
 program 
  
 budgetproposition 
  
 Trafikverket 
  
 genomför. 
  
 detaljplan 
  
 omfattar 3 år 
  
 Startade åtgärder 
  
 Tillstånd med 
  
 Årlig 
  
 respektive MKB 
  
 uppdatering 
  
 Detaljerad kalkyl 
  
 med ett nytt år 
  
 Ekonomiskt 
  
 Riksdagen, 
  
 Regeringen 
  
 Underlag för 
  
 Budgetram samt 
  
 planerings- 
  
 budgetproposition 
  
 Trafikverket 
  
 planeringen 
  
 aktuella åtaganden 
  
 utrymme 
  
 GRIND 0 
 Prel. bedömning 
  
 - 
  
 Stöd bland berörda aktörer, 
  
 - 
  
 nytta /kostnad 
  
 - 
  
 genomförbarhet 
  
 – finansierbarhet 
  
 - 
  
 synergier mellan parter 
  
 GRIND 1 
  
 - 
  
 Planens ända- mål och inriktning 
  
 - 
  
 Kostnads- beräkning 
  
 – Samhälls- ekonomisk och samlad effekt- bedömning 
  
 - 
  
 Regional prioritering 
  
 GRIND 2 
  
 - 
  
 Skarpa kvalitetskrav på underlag enligt grind 1. 
  
 - 
  
 Utrymme inom ramen för ekonomiskt planeringsutrymme 
  
 GRIND 3 
  
 - 
  
 Genomförbarhet 
  
 - 
  
 Potts avtal 
  
 - 
  
 Kvalitetssäkrat underlag (second opinion) 
  
 Uppföljning 
  
 Trafikverket 
  
 Erfarenhetsåterföring 
  
 Planens ändamål och 
  
 Utvärdering 
  
 Trafikanalys 
  
 Kvittens på 
  
 inriktning/parametrar 
  
 genomförda åtgärder 
  
 för fördjupade mål 
  
 till regering och 
  
 Redovisning av bety- 
  
 riksdag 
  
 dande miljöpåverkan 
  
 enligt tidigare MKB 
  
 121 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 4.3.3 
  
 Analys av förslagen till system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur 
  
 Vi har som ett led i vårt arbete uppdragit åt CTS (Centre for Transport Studies) vid Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) att ta fram ett underlag som belyser förändringar av den långsiktiga infrastrukturplaneringen som kan behövas för att hantera ett ökat inslag av medfinansiering. 
 Underlaget har fokus på hur Trafikverksutredningens (SOU 2009:31) principiella utgångspunkter för ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen påverkas av olika former av medfinansiering. En ytterligare utgångspunkt är det  
 Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet  
 (N2010/1684/TE) som överlämnades av trafikverken till regeringen i februari 2010. I den rapport som biläggs detta slutbetänkande redovisas forskarnas slutsatser. 
 De konstaterar inledningsvis i sin sammanfattning och sina slutsatser att bättre möjligheter att hantera medfinansiering har varit en viktig utgångspunkt för förslagen till nytt planeringssystem och det nya planeringssystemet påverkar samtidigt hur medfinan- siering kan ske. Exempelvis ökar sannolikheten för att nya finansieringskällor ska bli aktuella med det nya planeringssystemet. Särskilt bedömer de att användningen av brukaravgifter kan komma att öka. Det gäller både väg- och banavgifter som redan i dag används, som helt nya former såsom exploateringsavgifter eller regionala fastighetsskatter. 
 Det finns enligt den analys som forskarna har gjort viktiga skillnader mellan Trafikverksutredningens respektive trafikverkens förslag till nytt planeringssystem: 
  
 Trafikverksutredningens förslag har de transportpolitiska målen och principerna som utgångspunkt och fokuserar på vilka resultat som den ekonomiska planeringen av åtgärder i transportsystemet ska ge. Trafikverkens förslag har en rumslig och planhushållningsorienterad utgångspunkt som i högre grad fokuserar på den fysiska planeringens resultat. 
  
 En naturlig konsekvens av detta är att trafikverkens förslag till nytt planeringssystem involverar betydligt fler aktörer som är aktiva i planeringen. 
  
 Trafikverkens förslag till planeringssystem har som uttalat mål att underlätta medfinansiering. 
  
 122 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Eftersom trafikverkens förslag är mer preciserat och närmare beskrivet än Trafikverksutredningens gäller slutsatserna främst trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. 
 En viktig slutsats är att  
 regering och riksdag bör klargöra sin syn på medfinansiering 
 . Som framgår av tabellen kan statens huvud- syfte antingen vara att en större volym åtgärder ska genomföras, eller att nyttan ska öka (genom att öka det gemensamma ansvars- tagandet för åtgärder inom transportinfrastrukturen). Möjligen kan syftena kombineras, men det skapar i så fall svårigheter att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. 
  
 Medfinansiärers 
  
 syfte 
  
 Påverka prioriteringar 
  
 Påverka utformning 
  
 Statens syfte 
  
 Öka volymen investeringar 
  
 Kriterier som påverkar urval 
  
 Kriterier behövs inte 
  
 och total volym 
  
 Öka nytta av medel 
  
 Kriterier som påverkar urval 
  
 Kriterier som förbättrar 
  
 -  
 utväxling av statens 
  
 och total volym 
  
 utformning och utväxling av 
  
 medel 
  
 statens medel 
  
 -  
 Samhällsekonomisk 
  
 Kriterier som påverkar urval 
  
 effektivitet 
  
 och samhällsnytta 
  
 Regering och riksdag bör också tydliggöra om medfinansiering ska tillåtas påverka prioriteringen av projekt eller inte. I analysen har de i huvudsak utgått från att den ska tillåtas påverka prioriteringarna, eftersom det annars är svårt att tro att intresset för medfinansiering ska kunna bli särskilt stort. När väl detta har klargjorts går det att formulera kriterier för när medfinansiering är önskvärt. De vill dock understryka att det är fullt tänkbart att inte använda medfinansiering för att påverka prioriteringarna. Det handlar då om att förbättra utformningen av projekt genom att en medfinansiär tar ansvar för en standard som går utöver statens minimistandard. I så fall påverkar dock medfinansieringen knappast själva planerings- systemet. 
 En annan slutsats är att en omfattande medfinansiering kan ha problematiska effekter för möjligheterna att uppnå mål för planeringen som ligger i linje med allmänintresset och som leder till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. De tror därför att det fordras relativt strikta kriterier för att ange hur och när en medfinansiering kan vara aktuell att överväga. Det ligger då nära till 
 123 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 hands att koppla dessa kriterier till resultat av de samhälls- ekonomiska kalkyler som ska göras för åtgärderna. De har därför beskrivit ett antal mer eller mindre realistiska tänkbara sådana kriterier uppdelade efter tre huvudsyften; ökad total investerings- volym, ökad nytta av statliga medel samt ökad standard i projekt- utformningen. 
 Översikten över en del av forskningslitteraturen som är inriktad på transportplanering pekar på att det finns två skolor som ger helt olika implikationer för hur ett ändamålsenligt planeringssystem bör läggas upp. Den ena skolan har sitt ursprung i ekonomi och statsvetenskap och betonar vikten av att hävda allmänintresset mot olika särintressen genom tydliga och rationella  
 tekniskt-ekono- 
  miska riktlinjer för planeringen samt en strikt koppling mellan planeringsansvar och budgetansvar. Den andra skolan har en mera planeringsteoretisk utgångspunkt och framhåller betydelsen av kommunikation, dialog och samverkan för att fånga upp de olika aspekter som finns på planeringsprocessen och dess mål. Båda riktningarna kan dock sägas ha en gemensam bas i en kritik mot nuvarande transportplanering som går ut på att planerings- underlagen har begränsad betydelse för planeringsutfallet. De har också översiktligt beskrivit grundläggande teorier om samverkan mellan organisationer och vad som driver fram sådan samverkan samt vilka kriterier som bör gälla för en samverkan som syftar till att tillgodose olika samhällsintressen. 
 Förslaget till nytt planeringssystem från Trafikverken innebär enligt deras bedömning ett trendbrott där planeringen går från en utpräglat rationalistisk planeringsfilosofi till en mer kommunikativ planering. I detta ligger också att starkare inslag av fysisk planering tas in i den ekonomiska planeringen. De ser såväl fördelar som risker med denna utveckling. Exempel på risker är att kommu- nikativ planering kan komma att leda till tidsödande och resurs- krävande planeringsprocesser med tvivelaktig demokratisk förank- ring, där engagemanget inte kommer att sträcka sig utöver vad som är ett uttryck för individers eller organisationers egenintressen. 
 Förslaget verkar också bygga på en tanke att intressenter ska diskutera sig fram till vad som är lämpliga lösningar. Detta förut- sätter att staten (i form av bland annat Trafikverket) har en bild av vad som är en önskvärd samhällsutveckling. De bedömer att det kan vara svårt att förena ett sådant mer planhushållningsorienterat synsätt med nuvarande transportpolitik. I dag är transportpolitiken nämligen tydligt orienterad mot att skapa förutsättningar för ett 
 124 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 decentraliserat beslutsfattande och en långtgående valfrihet för transportkonsumenterna. 
 En annan risk kan bli ökade rollkonflikter eftersom trafik- verkens förslag till nytt planeringssystem innehåller en större uppsättning planeringsaktörer som dessutom uppträder i många skilda roller i planeringsprocessen. Störst risk för rollkonflikter bedömer vi att Trafikverket kommer att ha eftersom det ska ha en stor mängd uppgifter. Några exempel är att svara för underlaget till regeringens policybeslut, att tillsammans med regionerna besluta om åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen, att kvalitetssäkra underlaget för regionernas åtgärdsplaner och komplettera och sammanställa åtgärdsplanerna nationellt. 
 Det framstår som angeläget att bestämma hur stort inflytande regering och riksdag ska ha i det nya planeringssystemet och särskilt kanske över prioriteringarna av projekt. Trafikverkens förslag ger sken av att alla aktörers inflytande ska öka, men det är knappast realistiskt. Sammantaget uppfattar vi att riksdagen får en något mindre roll i trafikverkens förslag medan däremot Trafik- verkets ansvar och inflytande ökar. Om det lokala och regionala inflytandet ökar som en motprestation för medfinansiering kan större vikt behöva läggas vid att i policybesluten analysera och anvisa styrmedel för att nå nationella mål. Dessutom bör då ökade krav ställas på uppföljning och utvärdering. 
 Forskarna vid CTS/KTH ser ett behov av att fördjupa beskriv- ningen av hur planeringsprocessen i praktiken ska gå till. De tror exempelvis att  
 den fysiska och ekonomiska planeringen så långt möjligt bör hållas i sär 
 . Skälet är att det är olyckligt att skapa bindningar i ett så tidigt skede som den ekonomiska planeringen. Konkret kan en lösning vara att i fasen åtgärdsval överge tanken på att ha dialog om medfinansiering med intressenter redan i fyrstegs- analysen. Om fyrstegsanalysen ska fungera som avsett behöver statsmakterna (genom Trafikverket) ta ställning till vad som är önskvärda åtgärder innan man funderar på hur kostnader kan delas. Det är också viktigt att även i ett framtida planeringssystem med årliga omprövningar kunna jämföra åtgärder mot varandra, vilket ställer krav på att gemensamma planeringsförutsättningar så långt möjligt används. Ett intressant sätt att garantera en rimlig projektutformning är en modell som numera används i Holland. Där styr den samhällsekonomiska kalkylen starkare än i Sverige, samtidigt som dock särintressen får granska kalkylen. 
 125 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Vidare tror forskarna att det är viktigt att tydligare än i trafikverkens förslag  
 möjliggöra omprövning av projekt 
 . Därför bör det klargöras hur revideringen ska ske av projekt som ligger i åtgärdsplan och ska tas med planeringsprogram. Det bör också tydliggöras när en omprövning av projekt och finansierings- överenskommelser kan bli aktuell. Vad händer om det exempelvis visar sig att den preliminära samhällsekonomiska lönsamheten blir lägre när en senare grind passeras eller vad händer om kostnaderna för objektet ökar mer än en viss procentsats? Realistiska möjlig- heter för regeringen att kunna göra självständiga bedömningar bör dessutom skapas. 
 Nära kopplat till detta är att det bör  
 klarläggas vilka tran- sportpolitiska bindningar  
 som ett åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen kan medföra. Åtgärdsplaneringen inleds med en process som kallas åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen. I denna process ska det utrönas vad olika berörda aktörer är beredda att göra för att bidra till att utveckla transportsystemet i regionen. Forskarnas tolkning är att processen ska utmynna i överenskommelser om åtgärdspaket som läggs in som en förutsättning för den fortsatta planeringen. I princip kan detta innebära att infrastrukturåtgärder villkoras mot att andra åtgärder som gäller priser, avgifter eller trafikering genomförs och omvänt. Ett sådant system av transportpolitisk byteshandel kan innebära att riksdagens och regeringens tran- sportpolitiska handlingsfrihet efter hand begränsas. Kostnaden för att ändra väsentliga inslag i den transportpolitiska mål- och medelsarsenalen kommer åtminstone att öka successivt eftersom de kan nödvändiggöra omförhandlingar av en rad överenskommelser. 
  
 De anser också att  
 spelreglerna för medfinansiering bör tydlig- göras 
 . Det fanns i den senaste åtgärdsplaneringen en känsla av godtycklighet i urvalsprocessen hos medfinansiärerna. Ett viktigt steg som diskuterades ovan är att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. Andra saker som kan klargöra spelreglerna är att: 
  
 Förtydliga de olika avtalens status. De bedömer att det skarpa avtalet bör ha civilrättslig verkan, men däremot inte de tidigare avtalen. 
  
 Tydliggöra vilket mandat Trafikverkets tjänstemän har. 
  
 Skapa arbetsformer som underlättar för Trafikverket att skilja på sina roller. 
  
 126 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Ta fram tydlig tidsplan för tecknandet av skarpa avtal. 
 Slutligen anser de anlitade forskarna att det bör  
 utredas vilka transaktionskostnader som kommer att uppstå  
 vid ett omfattande system för medfinansiering. Vid  
 offentlig-privat 
  samverkan (OPS) utgör transaktionskostnaderna normalt en mycket stor post som i många fall gör denna typ av lösningar ineffektiva. Deras bedömning är att ett system med olika typer av medfinansieringslösningar (och som kan innefatta såväl  
 offentlig-offentlig 
  samverkan som offent-  
 lig-privat 
  samverkan) kommer att ge upphov till liknande transak- tionskostnader. I vissa fall kan transaktionskostnader antagligen bli förhållandevis större än vid traditionella  
 OPS-lösningar. 
  Problemet förstärks av att åtgärdernas livslängd medför att ett mycket stort antal samverkanskontrakt kan komma att lagras upp successivt från planeringscykel till planeringscykel och kräva omfattande förvalt- nings- och uppföljningskostnader. Frågan är alltså om dessa ännu till stor del okända kostnader motsvarar mervärdet av den med- finansiering som eftersträvas. 
  
 4.4 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen och dess användning 
  
 Utredningens förslag: 
  
 Planeringen ska omfatta alla trafikslag, vara trafikslags- övergripande och bidra till att de tranportpolitiska målen nås. 
  
 Planeringen av transportinfrastrukturen ska avse dess användning, förvaltning och utveckling. 
  
 Planering, budgetering och uppföljning ska ske i samma termer. 
  
 Långsiktiga planer ska upprättas och fastställas året efter att ordinarie allmänna val ägt rum. 
  
 Riksdagen ska besluta om planeringsramar och anslag för drift, avhjälpande underhåll, förebyggande underhåll, reinves- teringar, uppgraderingar respektive nybyggande av transport- infrastruktur jämte administration, inkl effektiviseringar av transportsystemet. 
  
 127 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Riksdagen beslutar om fördelning av planeringsramar för uppgraderingar och nybyggande med uppdelning på stor- stadslän respektive övriga landet. 
  
 Riksdagen beslutar om stora och komplexa investerings- objekt över en viss nivå och särskilt sådana som äger betydande inslag av stadsbyggnad. 
  
 Regeringen fastställer Nationell plan för transportsystemet för perioden. 
  
 Trafikverket upprättar förslag till nationell plan för tran- sportinfrastruktur. 
  
 Inom varje län ska upprättas en länsplan om fördelning av medel för investeringar (nybyggande) och uppgraderingar av transportinfrastruktur. Länsplanen för regional transport- infrastruktur fastställs av det organ som företräder regio- nen/länet. 
  
 Beslut om åtgärder ska grundas på samhällsekonomiska analyser och deras bidrag till att uppnå de transportpolitiska målen. 
  
 Planeringshorisonten ska vara 12 år indelad i tre fyra- årsperioder och konkreta åtgärder ska årligen redovisas för riksdagen för den närmaste fyraårsperioden. 
  
 Den nya planeringsordningen ska av regeringen efter riks- dagsbehandling meddelas genom ändringar i de förordningar som styr upprättande av nationella och regionala planer för transportinfrastrukturen. Dessa ändrade förordningar bör föreligga i god tid inför etableringen av det nya planerings- systemet. 
  
 I planeringen ska undersökas förutsättningarna för med- finansiering och alternativ finansiering av statlig transport- infrastruktur. 
  
 Om förutsättningar och vilja till medfinansiering av tran- sportinfrastruktur föreligger ska detta dokumenteras med avseende på intressenter, omfattningen, innehållet i och syftet med medfinansiering samt utformningen av den fort- satta processen inför slutlig överenskommelse om medfinan- siering. 
  
 128 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 4.4.1 
  
 Planeringens omfattning, syften och möjligheter 
  
 Planeringen ska omfatta samtliga trafikslag – luftfart, sjöfart, väg och järnväg. Planeringens syftar till att för den närmaste över- blickbara perioden prioritera åtgärder som gör att användningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen på bästa sätt bidrar till att uppnå de transportpolitiska målen. 
 Planeringen omfattar inte alla typer av åtgärder som påverkar användningen av transportinfrastrukturen. Dit hör exempelvis vissa delar av skattelagstiftningen. Det betyder att planeringen utgår från vissa förhållanden som får tas för givna. Prioriteringen av åtgärder sker således inte förutsättningslöst. Planeringen omfattar vidare enbart den statliga transportinfrastrukturen och inte den transport- och annan infrastruktur med annan huvudman som är starkt kopplad till de vägar, järnvägar och farleder för vilka staten har ansvaret. Inte heller där är den statliga planeringen förutsätt- ningslös utan kräver hänsynstagande. 
 Planeringen av transportinfrastruktur präglas och måste präglas av betydande kontinuitet. Beslut om utveckling av transport- infrastruktur tar lång tid att genomföra. Det betyder att nya planeringsomgångar baseras på beslut som tagits långt tidigare och som bestämmer förutsättningarna och begränsar ramarna för kommande beslut. Låsningarna i tid och rum är därmed stora. Det innebär emellertid inte att beslutsutrymmet är så begränsat att det inte går att påverka inriktningen och innehållet i politiken för transportinfrastrukturen. 
 Det finns en mängd viktiga politiska frågor som rör använd- ningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen för att få en tillfredsställande transportförsörjning i landets alla delar och åstadkomma en hög funktionalitet i transportsystemet. Ska vi underhålla och utveckla det vi har eller ska vi bygga nytt, ska vi ha trängselskatter eller ska vi bygga bort flaskhalsarna, ska vi bygga mötesspår eller bygga hela stråk med dubbelspår, ska vi satsa på trafikinformation eller ska vi uppgradera infrastrukturen, ska vi satsa på kollektivtrafik på vägen eller på järnvägen, ska vi satsa på landsbygdsvägarna eller de större vägarna, ska skogstransporterna få bättre förutsättningar, vilken beredskap ska finnas för att möta oväntade händelser och hur ska vi få ut mesta möjliga av våra gemensamma resurser och åtgärder och hur ska fördelningen göras. Dessa och många fler frågor och aspekter ska besvaras och vägas samman i den långsiktiga planeringen för att därefter genomföras. 
 129 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Planeringssystemet ska vara ett redskap för att kunna avgöra dessa politiskt väsentliga frågor. 
  
 4.4.2 
  
 Planeringens innehåll och utformning 
  
 Ett särskilt problem med nuvarande planeringssystem är frågan om resurser till drift och underhåll av transportinfrastrukturen, i synnerhet vad avser vägar och järnvägar. Inför den senaste åtgärds- planeringen tog riksdagen beslut om planeringsramar för utveck- ling av transportsystemet om 217 miljarder kronor och för drift och underhåll om 200 miljarder kronor fördelat på statliga vägar och bidrag till enskilda vägar om 136 miljarder kronor och 64 mil- jarder kronor för drift och underhåll av det statliga järnvägsnätet. I dessa belopp om 217, 136 respektive 64 miljarder kronor återfinns alla de åtgärder som ska prioriteras och planeras för den närmaste  
 12-årsperioden. 
  Många av de frågor om avvägningar mellan olika åtgärder som ytterst är av politiska karaktär och som exemplifie- rades under avsnitt 4.4.1 blir inte föremål för en prövning av riksdagen. 
 Riksrevisionen har granskat Vägverkets underlag för underhålls- insatser på statliga belagda vägar (RiR 2009:16). En övergripande slutsats var att dåvarande Vägverket saknade tillräckliga och till- förlitliga beslutsunderlag för att säkerställa ett effektivt underhåll av det statliga vägnätet. Riksrevisionens sammanfattande slutsats efter granskning av underhållet av järnväg (RiR 2010:16) var likaledes att dåvarande Banverket inte hade förmått ta fram till- räckliga och tillförlitliga underlag för en effektiv styrning av underhållet av de statliga järnvägarna. 
 Vidare konstaterade Riksrevisionen att trots stora anslag hade Vägverkets underhållsverksamhet sällan stått i fokus för kritisk samhällsdebatt och granskning. Intresset hade i stället ofta riktats mot investeringar i nya vägprojekt. 
 Vi kan för vår del också konstatera att intresset även i den senaste planeringsomgången i likhet med de tidigare genomförda planeringarna i mycket hög grad koncentrerats till investeringarna i ny infrastruktur. Redan ett år efter att den långsiktiga planen fastställdes av regeringen har regeringen tvingats konstatera att det är nödvändigt att tillskjuta mer resurser till underhållet av järnvägar. Det finns således mycket starka skäl till att utforma den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur på ett annat sätt 
 130 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 att användningen och förvaltningen av transportinfrastrukturen ges större uppmärksamhet i en bredare och djupare samhällsdebatt. 
 Vi föreslår en uppdelning av åtgärderna som ska planeras och prioriteras i kategorier som tar sikte på deras varaktighet i tiden. Till den första kategorin hör sådana aktiviteter som rör själva driften av systemen. Produktionen och konsumtionen av dessa åtgärder sker samtidigt. 
 I den andra kategorin återfinns de avhjälpande åtgärderna eller akuta åtgärder för att systemet ska fungera på avsett sätt. Hit hör snöröjning, halkbekämpning, lagning av potthål, akutinsatser på järnvägen när växlar gått sönder eller inte fungerar, när kontakt- ledningar rivits ned, etc. Dessa åtgärder är kortsiktiga och nöd- vändiga för att systemen ska fungera dagligen. Åtgärderna syftar till en tillfredsställande säkerhet, punktlighet och framkomlighet i systemen. Omfattningen av dessa åtgärder är bl.a. beroende av storleken på och hur väl det förebyggande underhållet respektive reinvesteringar har genomförts. 
 Den tredje kategorin avser åtgärder som förebygger akuta fel och brister i systemen. Åtgärdernas effekter är relativt varaktiga. Hit hör beläggningsunderhåll av vägar, underhåll av växlar och signal- och elsystem, m.m. Underlåtenheter i det förebyggande underhållet skapa stora problem och ställer höga krav på akutunderhållet. Risken blir överhängande att kraven på säkerhet, punktlighet och framkomlighet inte kan uppnås på kort sikt. 
 Komponenter i infrastrukturen har olika lång livslängd. Även med ett gott underhåll måste komponenter bytas ut med jämna mellanrum. Det är helt enkelt inte lönsamt att längre underhålla komponenten utan den måste bytas ut med nya komponenter, dvs. reinvesteras. Reinvesteringar i transportinfrastrukturen utgör den fjärde kategorin. 
 Det krävs en långsiktig strategi som rör olika åtgärder inom det akuta underhållet, det förebyggande underhållet och reinveste- ringarna i vilken dessa delar avvägs på ett sådant sätt att den situation nås där de samlade resurserna ger bästa utbyte. Den långsiktiga inriktningen bör syfta till att hålla avsedd funktionalitet givet trafikbelastning för att få väl avvägda sammantagna kostnader för transportinfrastrukturen. Strategin handlar om fördelning av resurser för akut underhåll, förebyggande underhåll och reinveste- ringar och sambanden dem emellan. Valet av strategi har olika finansiella konsekvenser. Detta val bör underställas riksdagens ställningstagande både i planerings- budget- och uppföljningssam- 
 131 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 manhang och baseras på väl genomarbetade underlag från Trafik- verket och av regeringen framlagda förslag. Riksdagens inflytande och därmed ansvar ökar i dessa frågor och frågorna ställs under en offentlig debatt i linje med vad Riksrevisionen efterlyst i sin granskning av drift- och underhållet av vägar och järnvägar. 
  
 Väg-, 
  järnvägs- och farledsystemen och transportinfrastrukturen i övrigt måste ibland uppgraderas av olika skäl. Trafiken kan ha ändrat karaktär. Tyngre fordon ska fram med krav på högre bärighet. Kraven på trafiksäkerhet har höjts vilket kan medföra införande av mötesfria sträckor på annars framkomliga vägar. Bullerproblem ska åtgärdas och kan medföra åtgärder för att dämpa bullret. Fler och längre mötesspår på järnvägen kan behövas för att hantera längre godståg eller att öka framkomligheten. Till- gängligheten till transportsystemet kan behöva höjas i olika av- seenden för att tillgodose olika gruppers behov. Alla dessa åtgärder syftar till förbättringar i given infrastruktur och bör utgöra en egen kategori. 
 När inte längre kapaciteten räcker till i transportsystemet eller när bebyggelsestrukturen förändrats kan det vara nödvändigt att investera i ny kapacitet eller i nya sträckor. Dessa nybyggnads- åtgärder är ofta väldigt kostsamma och tilldrar sig stor uppmärk- samhet. Dessa åtgärder bör därför utgöra en egen kategori. 
 Slutligen ska systemen administreras. I denna del ingår förutom den interna administration i myndigheten också de uppgifter som rör effektivisering av transportsystemet och innefattar således bland annat allt arbete med åtgärdsval i den långsiktiga planeringen och den förberedelse av åtgärdsval som ska ske inför påbörjandet av den fysiska planeringen. 
 Indelning av åtgärder för att förvalta och utveckla transportinfrastruktur i kategorier 
  
 1. 
  
 Drift -  
  
 trafik-, 
  el- och driftledning, trafik- och trafikantinforma- tion, reglering av anläggning (broöppning, färjedrift) samt tillförsel av el, data, kommunikation 
  
 2. 
  
 Avhjälpande underhåll – snöröjning, halkbekämpning, besikt- ning, akut underhåll, etc. 
  
 3. 
  
 Förebyggande underhåll 
  
 132 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 4. 
  
 Reinvesteringar inkl. inbyggd teknisk förnyelse 
  
 5. 
  
 Uppgraderingar – bärighet, trafiksäkerhet, miljö, framkom- lighet, tillgänglighet 
  
 6. 
  
 Nybyggande för att öka kapacitet och samhällsbyggande 
  
 7. 
  
 Administration, inkl. övriga former av effektiviseringar av transportsystemet 
  
 Det är som framgår en betydande skillnad mellan de olika kategorierna. Varje kategori handlar om stora resurser på stats- budgeten. Samhällsdebatten skulle vinna mycket på om den kan baseras på en indelning av åtgärderna med hänsyn till deras syften. För att en sådan debatt ska bli meningsfull krävs att de underlag som Trafikverket ska leverera grundas på noggranna analyser och en tydlig dokumentation av de fakta, effektsamband och över- väganden som ligger bakom verkets förslag till fördelning av det samlade planeringsutrymmet. Ytterst handlar frågan om hur mycket och vilka frågor som ska delegeras och avgöras av en tjänstemannaorganisation. Det är uppenbarligen så att det politiska ansvarsutkrävandet enligt vår uppfattning borde avse mer än frågan om att fördela resurser på investeringar resp. drift och underhåll. 
 När det gäller nybyggandet av transportinfrastruktur för att öka kapaciteten i systemet har riksdagen hittills i princip avstått från att besluta om enskilda namngivna projekt. Ibland har dock riksdagen beslutat om eller tillkännagett sin syn på enskilda större infra- strukturprojekt. Det förekommer emellertid ofta en intensiv debatt kring enskilda projekt och fördelningen av investeringsmedel på väg resp. järnväg. 
 Den vilja till debatt och den politiska nödvändigheten att diskutera investeringsinriktningen och dess omfattning och fördel- ning bör ges utrymme i beslut som rör den långsiktiga planeringen. En sådan debatt och därpå följande ställningstagande kan inte enbart handla om att ta ställning för och emot ett enstaka objekt utan måste ha ett vidare perspektiv och röra ett större utbud av namngivna objekt. En enkel regel att införa vore att objekt över en viss storleksnivå skulle beslutas av riksdagen. Det finns dock problem med att ange en exakt beloppsgräns. Ett annat sätt är att samtliga stora och komplexa projekt blir föremål för riksdagens prövning och särskilt sådana som rymmer betydande inslag av stadsbyggnad. Särskilt de sistnämnda är inte lämpliga för beslut på 
 133 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 myndighetsnivå. Med dessa beslutskriterier kommer riksdagen att få tillfälle att i ett sammanhang besluta om ett relativt stort antal nationella transportinfrastrukturprojekt som omfattar både vägar och järnvägar och kostnadskrävande farledsprojekt. 
 Vid fastställande av nivån ska hänsyn tas till att järnvägsprojekt ofta uppgår till flermiljardbelopp medan stora komplexa vägprojekt inte alltid når sådana nivåer. Om beloppsgränsen sätts i intervallet 600– 1 500 miljoner kronor skapas det möjlighet att jämföra ett större antal väg- och järnvägsprojekt. 
 Vid allmänna val utkrävs ansvar för den genomförda politiken och bestäms inriktningen på den framtida politiken. Det sistnämnda syftet måste få komma till uttryck även på den politik som styr användningen, förvaltningen och utvecklingen av tran- sportinfrastruktur. En ny regeringen ska alltid kunna formulera sin politik inom området. Det är naturligt att regeringen under sitt första år efter tillträde ska kunna fastställa en inriktning och besluta om planer för de närmaste fyra åren. För att den ska kunna göra det ska Trafikverket senast den 1 juli allmänt valår leverera en full- ständig och uppdaterad beskrivning och analys av den rådande funktionaliteten i transportsystemet nationellt och regionalt och vilka utmaningar som därvid föreligger. Trafikanalys ska ha lämnat ett yttrande över dokumentationen. 
 När det gäller planeringen för åtgärder som rör järnvägs- infrastrukturen ställs inom ramen för vårt  
 EU-medlemskap 
  krav på utvecklingsstrategi som sträcker sig över minst fem år inom ramen för en uthållig ekonomi. Det förslag till utformning och innehåll i de långsiktiga planerna som här förs fram tillgodoser enligt vår uppfattning de krav som i det sammanhanget ställs på planerna. 
 De nuvarande planerna för förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen omfattar 12 år där projekt som ska startas i slutet av perioden namnges. Även om förtroendet för planerna är låg när det gäller att få objektet genomfört under perioden är det av väsentlig betydelse att få med objekten i den fastställda planen. Ett i planen namngivet objekt kan efter genomförd fysisk planering få en fastställd och lagakraftvunnen arbetsplan eller järnvägsplan och kan därmed kunna genomföras. Genom förskottering kan genom- förandeprocessen påskyndas. Detta sätt att tillämpa institutet med förskottering var inte syftet när det väl infördes i slutet av 1980- talet. Syftet var att samordna den statliga investeringen med den kommunala eller enskilda. 
 134 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Förskotteringsinstitutet 
  
 3  
  
 är problemfyllt och har kritiserats bl.a. ur ett statsfinansiellt perspektiv. De kommunala kompetensutred- ningen gjorde i sitt betänkande (SOU 2007:72) följande analys och kommentar rörande förskotteringar: 
 Genom riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988 skapades möjlighet för olika intressenter att via förskottering av medel bidra till att genomföra vägobjekt som annars inte skulle kunna förverkligas inom rimlig tid. Några år senare medgav regeringen tidigareläggningarav investeringar i både vägar och järnvägar om utgifterna förskotteras av kommuner eller landsting. I praktiken innebär förskottering ett räntefritt lån till staten. 
 Förekomsten av förskotteringar har ökat under  
 2000-talet. 
  Viljan att förskottera har bl.a. sin grund i nya omständigheter och behov utifrån företagsetableringar, exploatering av nya bostadsområden eller stora idrottsevenemang. Kommuner kan också vilja samordna projekt rörande t.ex. gator och cykelbanor med planerade investeringar i statlig infrastruktur. I första hand handlar det dock om önskemål om att vilja tidigarelägga projekt i infrastrukturplanerna, eller försäkra sig om att ett projekt inte får ändrade tidsplaner eller tas ur plan. 
 Utredningen kan se vissa fördelar för staten med förskotteringar, som att få till stånd angelägna investeringar. Det kan också vara en fördel för en enskild kommun eller ett landsting att kunna tidigare- lägga, påskynda eller över huvud taget få genomfört infrastruktur- satsningar av stor lokal eller regional betydelse. Utredningen har dock till övervägande del funnit nackdelar med systemet i form av otydligheter och vissa orättviseaspekter. Utredningen ser exempelvis en risk att förskottering utvecklas till ett verktyg för påverkan för de kommunala aktörer som har störst ekonomiskt utrymme. Den ursprungliga intentionen att använda förskottering i vissa speciella fall tycks också ha frångåtts. Utredningen vill också betona att förskotteringar inte innebär något egentligt tillskott av medel, utan liksom för lån innebär de intecknat anslagsutrymme och minskat politiskt handlingsutrymme. 
 Utredningen har övervägt att föreslå en avveckling av systemet med förskotteringar, men inte funnit ett sådant förslag som realistiskt med hänsyn till rådande planerings- och finansieringssystem. Utredningen förslår därför att regeringen i regleringsbreven till Banverket och Vägverket för in tydligare riktlinjer för förskotteringar. Som exempel på riktlinjer kan nämnas att ett förskotterat projekt maximalt får tidigareläggas med fem år samt att konsekvenserna för fullföljandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. Utredningens föreslår också att informationen till riksdagen om förskotterade projekt förbättras. 
  
 3  
 Enligt gällande regleringsbrev för Trafikverket får verket tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar där förskottering (lån) sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte innehåller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. 
 135 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Vi kan för vår del konstatera att förskotteringsinstrumentet är väl etablerat och mycket uppskattat ur kommunal synvinkel och att det historiskt visat sig vara ett mycket effektivt sätt att binda staten vid en viss åtgärd. Staten har hittills alltid återbetalat lånen och kommunerna har ett mycket högt förtroende för att staten både kommer att utföra åtgärden och återbetala pengarna. Räntesubven- tionen är ett förhållandevis lågt pris att betala. 
 Det finns mot den bakgrunden skäl att inte låta planerna vara så detaljerade långt fram i tiden utan förbehålla detaljerna i planen till de fyra första åren för att därefter ange en strategi för hur problem och utmaningar ska mötas. Planerna de fyra första åren blir stabilare och därigenom bör intresset för förskotteringar kraftigt reduceras. Det finns också andra goda skäl för att låta planerna ha en annan utformning än vad som hittills gällt. I dag blir det ett alltför stor fokus på investeringsverksamheten och alldeles för lite fokus på förvaltningen av transportsystemet och dess rådande funktionalitet. Även önskemålet om att varje ny regering ska kunna förverkliga den inriktning av politiken den gått till val på ger ytterligare motiv för att ändra utformningen och innehållet i de långsiktiga planerna. 
 Vi har dock valt att behålla ett långsiktigt planeringsperspektiv om 12 år. 
 Den första fyraårsperioden har detaljerade uppgifter om vilka åtgärder som ska genomföras, medan för de därpå nästkommande fyraårsperioderna har planeringen en öppnare form. 
 Den andra fyraårsperioden handlar om att identifiera viktiga problem och utmaningar som man inte förmår att fullt ut hantera under den första fyraårsperioden, men där man behöver förbereda olika typer av insatser för att vara bättre skickad att genomföra dem inför den nästkommande perioden. 
 Den tredje fyraårsperioden handlar om att identifiera de mer långsiktiga utmaningarna och skaffa sig handlingsutrymme och handlingskraft för att möta dessa. 
 Som hittills ska regeringen besluta om direktiv för den lång- siktiga planeringen och liksom hittills ska regeringen fastställa den nationella planen och de regionala företrädarna länsplanerna. Vi föreslår ingen principiell förändring i fördelningen av planerings- ansvaret. Det underlag som Trafikverket och de regionala före- trädarna ska ta fram ska grundas på samhällsekonomiska analyser och de transportpolitiska målen. Åtgärderna ska motiveras och dokumenteras. 
 136 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Vi återkommer i avsnitt 4.6 till frågan och behovet av att skilja ut planeringsramar för storstadslänen med hänsyn till den komplexitet som där råder mellan transportssystemets olika delar och tillväxten och utvecklingen av bebyggelse- och befolknings- struktur. Vi föreslår i avsnittet en uppdelning av ramarna för investeringar och uppgraderingar på de tre storstadslänen respek- tive övriga landet. 
 Riksdagen föreslås också besluta om årliga anslag för genom- förande med samma indelning i anslag som ramarna för den långsiktiga planeringen och riksdagen ska erhålla en redovisning och uppföljning och analys av de åtgärder och planer som genom- förts. De anslagskrediter som är kopplade till anslagen bör i de allra flesta fallen vara tillräckliga om inte låsningar görs i budgetbesluten så att delar eller hela krediten utnyttjas. Om krediten enbart används för att säkerställa effektiva byggtakter och för att hantera oväntade händelser bör krediten regelmässigt räcka till. Om det ändå skulle visa sig att de inte är tillräckliga erbjuder det statliga budgetsystemet fler möjligheter att lösa en sådan situation. 
  
 4.4.3 
  
 Planeringsprocessen 
  
 Med de krav på planeringssystemet med avseende på ett ökat politiskt inflytande, en snabbare genomslag av ny politik, förbättrat beslutsunderlag och stabilare planer krävs förändringar i plane- ringsprocessen. Även i andra avseenden krävs förändringar. Sam- verkan mellan Trafikverket och de regionala företrädarna bör systematiseras och de regionala företrädarna bör få större insyn över inte bara genomförandet utan också i de överväganden som ligger till grund för förslagen till olika typer av åtgärder i de nationellt planerade infrastruktursystemen. Det krävs en ökad transparens med avseende på stråk särskilt i fråga om järnvägssystemet men även beträffande vägsystemet. Dessutom krävs ett helt annat arbetssätt hos dem som upprättar förslag till planer jämfört med det som förekommit i det nuvarande plane- ringssystemet. Detta arbetssätt innefattar ett kontinuerligt arbete med frågorna, en aktiv och frekvent dialog med intressenterna och andra aktörer och en ökad systematik i processer och rutiner. Sammantaget bör detta effektivisera hela den långsiktiga plane- ringsprocessen. 
 137 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 I sammanfattande form skulle tidplanen för processen se ut som följer. 
  
 Aktivitet 
  
 Huvudaktör 
  
 Tidpunkt 
  
 Framtagande och 
  
 Trafikverket/Regeringen 
  
 senast den 1 juni 
  
 fastställande av prognos- 
  
 året innan valår 
  
 och andra gemensamma 
  
 planeringsförutsättningar 
  
 Direktiv för 
  
 Regeringen 
  
 senast den 
  
 genomförande av 
  
 1 september året 
  
 system- och 
  
 innan valår 
  
 stråkanalyser jämte 
  
 beskrivningar av 
  
 funktionaliteten i 
  
 systemen 
  
 Genomföra nationella 
  
 Trafikverket 
  
 klart senast den 
  
 system- och 
  
 1 maj allmänt 
  
 stråkanalyser samt 
  
 valår 
  
 beskriva rådande 
  
 funktionalitet i det 
  
 nationella 
  
 transportsystemet och 
  
 i stråken 
  
 Genomföra regionala 
  
 Regionföreträdare 
  
 klart senast den 
  
 system- och 
  
 1 juli allmänt 
  
 stråkanalyser samt 
  
 valår 
  
 beskriva rådande 
  
 funktionalitet i det 
  
 regionala 
  
 transportsystemet och 
  
 i stråken 
  
 Yttrande över 
  
 Trafikanalys 
  
 klart senast den 
  
 genomförda analyser 
  
 1 oktober 
  
 och beskrivningar 
  
 allmänt valår 
  
 Förberedelser för 
  
 Trafikverket och 
  
 klart senast mars 
  
 framtida åtgärdsval 
  
 regionföreträdare i 
  
 året efter allmänt 
  
 samverkan 
  
 valår 
  
 138 
 SOU 2011:49 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Inriktning och ramar 
  
 Regeringen 
  
 vårpropositionen 
  
 för förvaltning och 
  
 eller särskild 
  
 utveckling av 
  
 proposition 
  
 transportinfrastrukturen, 
  
 under våren året 
  
 m.m. för den närmaste 
  
 efter allmänt 
  
 fyra åren och en utblick 
  
 valår 
  
 därefter 
  
 Direktiv för 
  
 Regeringen 
  
 mars året efter 
  
 åtgärdsplaneringen 
  
 allmänt valår 
  
 Riksdagsbehandling 
  
 Riksdagen 
  
 maj året efter 
  
 allmänt valår 
  
 Åtgärdsplanering 
  
 Trafikverket i dialog 
  
 klart till 1 juli 
  
 genomförs – förslag till 
  
 med regionföreträdare 
  
 året efter allmänt 
  
 planer lämnas för de 
  
 valår 
  
 närmaste fyra åren jämte 
  
 en övergripande strategi 
  
 för de därpå följande 
  
 två fyraårsperioderna 
  
 Åtgärdsplanering 
  
 Regionföreträdare 
  
 klart till 1 juli 
  
 genomförs – förslag till 
  
 i dialog med 
  
 året efter allmänt 
  
 planer lämnas för de 
  
 Trafikverket 
  
 valår 
  
 närmaste fyra åren jämte 
  
 en övergripande strategi 
  
 för de därpå följande två 
  
 fyraårsperioderna 
  
 Förslag till beslut om 
  
 Regeringen 
  
 september året 
  
 anslag, bemyndigande 
  
 efter allmänt 
  
 och stora projekt 
  
 valår 
  
 (Budgetpropositionen) 
  
 Riksdagsbehandling 
  
 Riksdagen 
  
 december året 
  
 efter allmänt 
  
 valår 
  
 Regleringsbrev och 
  
 Regeringen 
  
 december året 
  
 beslut om fastställelse 
  
 efter allmänt 
  
 av nationell plan 
  
 valår 
  
 Fastställande av regionala 
  
 Regionföreträdare 
  
 december året 
  
 planer 
  
 efter allmänt 
  
 valår 
  
 139 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... SOU 2011:49 
  
 Genomförande 
  
 Trafikverket 
  
 verksamhetsåret 
  
 av planerna 
  
 andra året efter 
  
 allmänt valår 
  
 (årsredovisning) 
  
 Uppföljning av planerna 
  
 Regionföreträdare och 
  
 Årsrapporter 
  
 Trafikverket 
  
 Utvärdering och analys 
  
 Trafikanalys 
  
 Årsrapporter 
  
 av planer och åtgärder 
  
 Processen är uppbyggt så att den knyts till de allmänna valen och att en regering som påbörjar sin mandatperiod ska ha en god uppfattning om den rådande funktionaliteten i transportsystemet i landet som helhet och i landets olika delar. System- och stråkanalyserna ska jämte beskrivningarna av funktionalitet finnas framtagna senast 1 maj respektive 1 juli de år då allmänna val äger rum. Därigenom kan de ligga till grund också för offentliga debatter. Analys och beskrivningsarbetet ska ske i nära samverkan mellan Trafikverket och de regionala planupprättarna och baseras på gemensamma antaganden om landets ekonomiska utveckling och andra väsentliga ingångsdata. Trafikverket och de regionala planupprättarna bör i sitt arbete involvera kommuner, landsting, näringslivsorganisationer, trafikföretag, m.fl. för att säkerställa en hög kvalitet. 
 Det underlag som läggs på regeringens bord ska granskas av Meyers, som senast den 1 oktober valåret ska avge ett yttrande över det underlag som Trafikverket och regionföreträdarna har lämnat. De regionala planupprättarna kan liksom i den senaste planeringsomgången gå samman och göra sina analyser och beskrivningar över ett större regionalt område än det egna länet. För att Trafikanalys ska kunna ge ett kvalificerat yttrande bör myndigheten följa arbetet med framtagande av system- och stråkanalyserna och beskrivningarna av funktionaliteten. 
 Såväl analyserna som beskrivningarna bör följa en given modell. Trafikanalys bör få i uppdrag att ta fram en sådan modell i samverkan med Trafikverket och de regionala planupprättarna så att den föreligger senast vid utgången av år 2012 för att ligga till grund för analys- och beskrivningsarbetet inför nästa planerings- omgång år 2014. 
 140 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Transportsystemet möter alltid nya utmaningar eller står inför särskilda problem. Det kan därför vara nödvändigt och lämpligt att regeringen senast september månad året innan valåret i direktiv till Trafikverket och de regionala planupprättarna ger till känna om det är någon fråga eller några frågor som särskilt behöver belysas i system- och stråkanalyserna eller i frågor som rör funktionaliteten i systemet. Det kan i vissa fall vara nödvändigt att låta någon annan än de centrala planeringsaktörerna utreda viktiga frågor inför kommande planeringsomgång. 
 I vårpropositionen eller i särskild proposition under våren året efter allmänt val lämnar regeringen förslag till riksdagen om inrikt- ningen i planeringen av åtgärder för förvaltningen, utvecklingen och användningen av transportinfrastrukturen. Förslaget baseras på det underlag som lämnats från myndigheterna och ska innehålla ramar för planeringen för de sju åtgärdskategorier som tidigare angetts. I anslutning härtill meddelar också regeringen direktiv till Trafikverket och de regionala planupprättarna för åtgärdsplane- ringen. Eventuellt kan dessa direktiv behöva kompletteras efter riksdagens behandling av förslaget i vårpropositionen alternativt särpropositionen. 
 I budgetpropositionen samma år lämnar regeringen förslag till anslag för det kommande året och redovisar de åtgärder som kommer att genomföras. Regeringen lämnar också förslag till investeringar som rör stora och komplexa objekt och sådana med betydande stadsbyggnadsinslag som ska påbörjas under fyraårs- perioden och inhämtar riksdagen bemyndigande att påbörja den fysiska planeringen för sådana stora objekt som kräver en lång förberedelsetid och en i tiden utdragen fysisk planeringsprocess. 
 Riksdagen behandlar förslagen och meddelar i riksdagsskrivelse sina beslut. Regeringen fastställer den nationella åtgärdsplanen ger klartecken för regionföreträdarna att fastställa sina regionala planer för transportinfrastrukturen i respektive region och i reglerings- brev ställer medel till myndigheternas förfogande för att genom- föra planerna. 
 Dessa vart fjärde år (valår) igenkommande uppgifter bör skrivas in i de förordningar som styr upprättande av nationella och regionala planer för transportinfrastrukturen. 
 Varje år under mandatperioden lämnar regeringen förslag till riksdagen i budgetpropositionen om anslag för nästkommande år och beräknade anslag för de därpå tre kommande budgetåren baserat bl.a. på det budgetunderlag som Trafikverket lämnat till 
 141 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 regeringen. Av detta underlag ska framgå behovet av ev. föränd- ringar i prioriteringen och planeringen samt de åtgärder som kommer att genomföras och påbörjas det nya tredje året efter budgetåret. 
 Det förslag till planeringsprocess som här föreslås föranleder kraftiga förändringar i det arbetssätt som kännetecknat tidigare planeringsomgångar. Den förutsätter en kontinuerlig dialog mellan aktörerna och intressenterna i planeringen. Den förutsätter också att aktörerna är väl förberedda och att underlagsmaterial finns framme i god tid. 
  
 4.5 
  
 Underlagens kvalitet 
  
 Utredningens bedömningar: 
  
 Val av åtgärder och dess prioritering, val av åtgärdernas omfattning och utformning och hur de ska finansieras kräver hög kvalitet i beslutsunderlagen 
  
 Utredningen har i kapitel 3 redovisat några slutsatser och rekom- mendationer som Riksrevisionens granskning av olika uppgifter som faller inom Trafikverkets ansvarsområden lett fram till. Den samhällsekonomiska metod som används inom transportområdet är enligt revisionens uppfattning i grunden välbeprövad och har av oberoende parter bedömts ha de egenskaper som krävs för att ge beslutsfattare ett relevant beslutsunderlag. För att kunna utgöra ett gott beslutsunderlag behöver de samhällsekonomiska analyserna emellertid både hålla god kvalitet och vara sinsemellan jämförbara. Detta ställer höga krav på de processer i vilka analyserna tas fram. Exempelvis är det viktigt att analysresultaten redovisas på ett transparent och begripligt vis. 
 Enligt Riksrevisionens bedömning medför konstaterade brister en påtaglig osäkerhet avseende de samhällsekonomiska analysernas, och därmed även de politiska beslutsunderlagens, kvalitet och jämförbarhet. Någon konsekvensanalys av dessa brister respektive hur analysresultaten de facto påverkas om bristerna reduceras har emellertid inte ingått i granskningen. Det finns sannolikt ett flertal skäl till att bristerna kvarstår, trots att de sedan länge bör ha varit kända. 
 142 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Enligt Riksrevisionens bedömning går orsakerna att finna såväl i de tidigare myndigheternas organisering och agerande som i rege- ringens historiska passivitet. Den myndighetsreform som genom- fördes under våren 2010 kan emellertid enligt Riksrevisionens mening förhoppningsvis bidra till en framtida utveckling mot en effektivare metodförvaltning. 
 I likhet med Riksrevisionen vill vi betona att den genomförda myndighetsreformen inte per automatik garanterar en sådan utveckling. Inte minst mot bakgrund av vad som har framkommit i Riksrevisionens intervjuer avseende förvaltningsfrågornas histo- riskt låga status och omfattande resursbehov framträder ett behov av uppföljning och aktiva prioriteringar på området. Detta ställer krav såväl på regeringen som på Trafikverket. En effektiv förvalt- ning av de samhällsekonomiska metoderna kräver att området prioriteras i styrning, organisering och resurstilldelning. En sådan prioritering kan, enligt Riksrevisionen, motiveras utifrån de omfattande kostnader och konsekvenser som de transportpolitiska besluten medför. 
 När transportinfrastruktur planeras och byggs i Sverige är många aktörer inblandade. Processen för hur de folkvalda avgör vilka investeringar som ska genomföras (åtgärdsplaneringen) i kombination med processen för att planera och bygga leder sammantaget till att de investeringsplaner som regeringen beslutar om (de så kallade åtgärdsplanerna) blir för omfattande redan från början i förhållande till avsatta medel. Tillämpningen av lagstiftning till skydd för miljö, kommunalt självbestämmande och enskilda medborgare bidrar sedan till att investeringarna försenas och därmed fördyras. 
 En god kostnadskontroll kräver att ekonomisk risk beaktas och hanteras på lämpligt sätt. Trafikverket har börjat använda en ny metod, successiv kalkylering, som går ut på att ett projekts kostnader och risker bedöms på ett systematiskt sätt. Så kallad  
 optimism bias  
 innebär att alla som är engagerade i ett projekt omedvetet tenderar att underskatta dess kostnader. Vidare leder nålsögeeffekten (att komma in i planen är målet) till att det finns strategiska drivkrafter att underskatta projektets kostnader. Det finns därför en risk för att kostnader för enskilda projekt även fortsättningsvis kommer att underskattas. Detta medför i sin tur en risk att hela åtgärdsplaners ekonomiska risk, och den därmed förknippade kostnaden, underskattas. 
 143 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 Vi har i det föregående föreslagit att de detaljerade planerna förkortas och avser enbart 4 år och inte som nu 12 år. Vi bedömer att de investerings- och andra åtgärder som planerats att påbörjas under de kommande fyra åren har kommit så lång i den fysiska planeringsprocessen att det finns ett relativt tillförlitligt underlag att basera kostnadskalkylen på. Det bör reducera inslaget av kraftiga kostnadsöverskridanden. Vi räknar också med att Trafik- analys ska kunna ge regeringen en s.k. second opinion inte bara på system- och stråknivå utan även på objektnivå. Den sortens analyser bör också ha en effekt på kalkyleras kvalitet inte enbart vad avser kostnader utan även de beräknade nyttor som bedöms följa av olika typer av åtgärder. 
  
 4.6 
  
 Planeringsförutsättningarnas regionala variationer 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Det finns stora regionala variationer i fråga om kraven på transportinfrastrukturen och en tillfredsställande transport- försörjning. 
  
 Det finns starka skäl att dela planeringsramarna för upp- gradering och nybyggande på storstadslänen respektive landet i övrigt. 
  
 Det finns stora regionala variationer i fråga om den regionala nivåns politiska mandat. 
  
 Genom inrättande av Regionkommuner och Regionala sam- verkansorgan stärks det politiska inflytandet i den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur. 
  
 Det politiska mandatet i en Regionkommun inhämtas i all- männa val, i vilket bl.a. ett ansvarsutkrävande sker. 
  
 Genom ett ökat politiskt mandat kan planernas legitimitet höjas. 
  
 Planeringsförutsättningarna skiljer sig åt mellan olika regioner både i ett näringsgeografiskt och ekonomiskt avseende och med av- seende på det politiska mandat med vilka olika regioner företräds. 
 144 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Ett förslag till nytt planeringssystem bör ta hänsyn till båda dessa regionala olikheter. 
 I avsnitt 2 redovisade vi de skillnader som föreligger mellan olika regioner när man betraktar dessa ur den ekonomiska geografins synvinkel. Den kraftiga tillväxten som ägt och äger rum i storstadsregionerna har fått och får betydande konsekvenser för förvaltningen, utvecklingen och användningen av transportinfra- strukturen. Också det omvända gäller att bebyggelsestrukturen påverkas i hög grad av hur transportinfrastrukturen utvecklas, används och förvaltas. En effektiv och hållbar transportförsörjning kräver en stor mängd medel och åtgärder som spänner över hela det register av åtgärder som fyrstegsprincipen i princip innefattar. Ansvarsfördelningen mellan stat, landsting eller andra regional organ och kommunerna för olika delar av de medel och anlägg- ningar som finns kräver i sin tur en omfattande samverkan och ett hänsynstagande till varandras intressen. 
 I landsdelar som kännetecknas av stora befolkningsminskningar och mer ensidig näringsstruktur är frågorna rörande transportinfra- strukturen, dess förvaltning, utveckling och användning av annan art. Här handlar det ofta om att vidmakthålla en standard och för vissa utpekade näringar skapa transportförutsättningar så att de kan överleva och utvecklas. Det är inte storstadens trängsel- och miljöproblemen som är förhärskande utan helt andra frågor på dagordningen. Även här ska en tillfredsställande transportför- sörjning kunna etableras. Medlen är dock annorlunda än i de snabbt växande delarna av landet. Antalet aktörer är färre och trafik- frågorna är i allmänhet inte lika komplexa som i storstads- områdena. 
 Utredningens uppgift är att finna sådana formerna i ett plane- ringssystem så att det kan identifiera och hantera olika problem- bilder från de enkla till de komplexa. I de hittills rådande systemen har det inte alltid varit möjligt eller ansetts lämpligt att hantera lösningarna på storstadens transportförsörjningsproblem inom den ram som systemet givit. Ibland har man brutit ut storstads- områdena och behandlat dem i särskild ordning. Ibland har för- handlingar drivits helt separat. Storstockholms transportförsörj- ning har under flera decennier varit föremål för särskilda förhandlingar för att finna lösningar när de ordinarie modellerna för planering och prioritering inte räckt till. 
 Ett system för planering och prioritering av statlig transport- infrastruktur ska kunna hantera denna både i politiskt och ekono- 
 145 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 miskt geografiskt hänseende heterogena regionala struktur. Erfarenheterna hittills visar att det varit svårt att etablera ett sådant planeringssystem som kan hantera så olikartade situationer som faktiskt föreligger. Särskilt i storstadsregionerna utgör den statliga transportinfrastrukturen endast en del av den transportinfra- struktur som kanaliserar den trafik som genereras. 
 Sedan  
 1960-talet 
  har med jämna mellanrum statliga förhand- lingsmän utsetts att leda förhandlingar för att lösa viktiga frågor för transportförsörjning i Storstockholm. Många aktörer med olika uppgifter och med starka intressen jämte komplexiteten i sam- hällsbyggandet och transportlösningarna har starkt bidragit till svårigheten att inom ramen för ett planeringssystem för den statliga tranportinfrastrukturen klara av en samlad effektiv planering och prioritering. Det val av åtgärder en part avser att göra är av stor betydelse för och har starka influenser på de andra parternas framtida ageranden och åtaganden. 
 De statliga sidan har där under årens lopp representerats av myndigheterna SJ, Banverket, Vägverket och länsstyrelserna. Samtliga har haft viktiga roller vid planering och genomförande av den statliga och regionala transportpolitiken. Kommunerna, i dag 26 stycken, har alltid haft en stark ställning, enskilt och genom samverkansorganet KSL. Det kommunala planmonopolet har varit ett av de viktigaste verktygen för kommunal medverkan i samhällsutvecklingen. Stockholms stad intar en särställning i kraft av sin storlek, sina utredningsresurser och sin finansiella styrka. Landstinget är en viktig aktör inte minst som huvudman för kollektivtrafiken (SL) och har genom Regionplane- och trafik- kontoret (RTK) haft en viktig roll när det gällt att ta fram långsiktiga visioner, prognoser och utredningsunderlag. 
 Även i Västra Götalands län och Skåne län finns motsvarande problematik med många aktörer även om komplexiteten i dessa regioner inte kan mäta sig med den i Stockholms län. Särskilda förhandlingsmän har också utsetts för att lösa viktiga transport- infrastrukturella frågor i dessa regioner. 
 Vi föreslår därför att riksdagens beslut om planeringsramar för investeringar i ny transportinfrastruktur och uppgraderingar av befintlig transportinfrastruktur i riksdagens beslut delas upp på storstadslän respektive landet i övrigt. 
 I kapitel 2 togs frågan upp om den regionförstoring som sker i landet. Den förknippas ofta med storstadsregionerna men den förekommer också i län med betydligt lägre ekonomisk tillväxt än 
 146 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 storstadsregionerna. Kring relativt stora kärnkommuner med uppåt 100 000 invånare har under de senaste årtiondena pendlings- avståndet ökat markant. Genom utbyggnad av kollektivtrafiken och ett breddat utbud av utbildning, service och arbetsmöjligheter har en stark förändring ägt rum när det gäller boende och arbete. Runt de gamla länscentrumen har skett en regionförstoring, som med de bättre kommunikationerna och förändrade värderingar, innefattar reseavstånd uppåt 10 mil eller uppåt en timmes restid. Med regionförstoringarna bryts också de gamla administrativa länsgränserna i många fall. Samverkan mellan länen blir därmed nödvändig och förekommer alltmer. 
 I den senaste planeringsomgången gjorde regionala system- analyser. Flera län gick samman för att genomföra analyserna. De fyra nordligaste länen gick samman och gjorde en gemensam systemanalys. Motsvarande ägde rum bland Mälardalslänen. Vidare gick länen i sydöstra Sverige samman i arbetet med systemanaly- serna. Övriga län gjorde egna analyser. Totalt genomfördes nio regionala systemanalyser. 
 Vi pekade i avsnitt 2 på olikheter i den regionala strukturen med avseende på politiska mandat. Vi konstaterade att landsting med uppgift att upprätta länsplaner för regional transportinfrastruktur har ett tydligare regionalt politiskt mandat än ett regional samverkansorgan och ett betydligt större mandat i detta hänseende än en länsstyrelse. Förmågan att samordna de intressen som finns regionalt kommer därför att variera. Som part i förhandlingar kan således exempelvis Skåne och Västra Götaland uppträda med större auktoritet i förhandlingar än län med andra styrelseskick Till detta bidra självfallet också att dessa län har en stark befolkningstillväxt och en gynnsam ekonomisk tillväxt. Det har också omvittnats i olika sammanhang att dessa båda angivna faktorer också slår igenom i praktiken. 
 Skulle det visa sig att den form för politiskt beslutsfattande som där äger rum har fördelar framför de former som ett sam- verkansorgan erbjuder torde Skånes och Västra Götalands former för beslutsfattande vinna förespråkare och terräng. Osäkerheten kring den framtida regionala strukturen är dock fortfarande stor. Trafikverksutredningen gjorde följande bedömning i sitt betän- kande Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31) att utifrån ett tran- sportpolitiskt perspektiv är större regionkommuner med direktvald 
 147 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 ledning att föredra och hänvisade till Ansvarskommitténs över- väganden och förslag. 
 Regionalt inflytande kan bidra genom ett mer territoriellt orienterat förhållningssätt och kan vara en av utgångspunkterna för infra- strukturplaneringen. Ett ökat regionalt inflytande kan också medföra ett ökat regionalt ansvarstagande. Ett utökat regionalt inflytande innebär sannolikt att fokus vrids från traditionella transportpolitiska intressen mot bredare och mer allmänna samhällsbyggnadsintressen. Ökat regionalt inflytande förutsätter samtidigt tydligare statlig styr- ning så att spelplanen för regionala och lokala aktörer är klar, samt att staten är närvarande lokalt och regionalt för att kunna värdera det regionala arbetet och säkerställa att det bidrar till övergripande natio- nella mål. Staten behöver hitta ett förutsägbart och konsekvent förhållningssätt i medfinansieringsfrågan och tydliggöra på vilket sätt medfinansiering eventuellt ska tillåtas påverka åtgärdernas inbördes prioriteringar. Det regionala inflytandet innebär i dag, och än mer om regionalt inflytande ökar, att trafikverkens resultatansvar är begränsat. Ett ökat regionalt inflytande förutsätter att riksdag och regering accepterar större regionala skillnader. 
 Utifrån ett transportpolitiskt perspektiv är större regionkommuner med direktvald ledning, enligt den modell som Ansvarskommittén 
  
 4  
  
 föreslår, att föredra. Det ökar den regionala nivåns möjligheten till reellt inflytande och underlättar samarbetet med staten. 
 Trafikverksutredningens bedömning ger uttryck för den konflikt mellan regionala och nationella intressen som ryms i ett ökat regional och kommunalt inflytande. Den statliga politiken för transportinfrastrukturen har som sin yttersta mål att hålla samman och utveckla landet. En tillfredsställande transportförsörjning i landets alla delar ska förenas med en politik för transportinfra- strukturen som syftar till hållbar tillväxt. Successivt har det demokratiska inslaget ökat i det offentliga beslutsfattandet på den regionala nivån när det gäller transportinfrastruktur. I tabellen nedan framgår utvecklingen. 
  
 4  
 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). 
 148 
 SOU 2011:49 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Länsstyrelsemodell 
  
 Samverkansmodell 
  
 Självstyrelsemodell 
  
 Norrbotten 
  
 Blekinge (2003) 
  
 Skåne 2010 (1999, 
  
 försöksregion) 
  
 Stockholms län* 
  
 Dalarna (2003) 
  
 Västra Götaland 
  
 2010 (1999, 
  
 försöksregion) 
  
 Västernorrland 
  
 Gävleborg (2007) 
  
 Halland 2010 
  
 (Samverkansorgan 
  
 2003) 
  
 Västmanland 
  
 Jönköpings län 
  
 (2005) 
  
 Kalmar län (2003, 
  
 tidigare försöks- 
  
 region) 
  
 Kronoberg (2007) 
  
 Södermanland 
  
 (2004) 
  
 Uppsala län (2003) 
  
 Värmland (2007) 
  
 Örebro län (2007) 
  
 Östergötland 
  
 (2003) 
  
 * 
 Regionplane- och 
  
 Jämtland (2011) 
  
 Gotland 2010 
  
 trafiknämnden 
  
 (Samverkansorgan 
  
 (RTN) och 
  
 2003 tidigare 
  
 regionplane- och 
  
 försöksregion) 
  
 trafikkontoret (RTK) 
  
 ansvarar, utöver 
  
 regionplaneringen 
  
 och den översiktliga 
  
 trafikplaneringen 
  
 i länet, också för 
  
 de regionala 
  
 utvecklingsfrågorna. 
  
 Länsstyrelsemodellen för regionalt beslutsfattande i transport- infrastrukturella frågor har alltså successivt övergetts till förmån för ett beslutsfattande med ett större politisk mandat. Utveck- 
 149 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 lingens riktning är mycket tydlig och inte minst viktig för att höja legitimiteten i de transportinfrastrukturplaner som upprättas och fastställs. 
  
 4.7 
  
 Samordning mellan fysisk och ekonomisk planering 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Det finns ett samband mellan den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur och den fysiska planeringen av motsvarande infrastruktur. 
  
 Val av åtgärd ska ske som ett led i den långsiktiga plane- ringen av åtgärder. 
  
 Val av åtgärd ska grundas på samhällsekonomiska analyser och andra relevanta överväganden och finnas dokumenterad. 
  
 Den fysiska planeringen ska inledas med en kontroll att åtgärdsvalet är grundat på en samhällsekonomisk analys och den skett med beaktande av de transportpolitiska målen. 
  
 Det finns en koppling mellan den fysiska planeringen av transportinfrastruktur och den långsiktiga planeringen av tran- sportinfrastruktur. Den rör nybyggnadsåtgärder där det krävs att det föreligger krav på fastställelse enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg eller enligt plan- och bygglagen. Den lång- siktiga ekonomiska planeringen omfattar även åtgärder som rör användningen, driften, underhållet av och reinvesteringar i transportinfrastrukturen. 
 Som redovisats i avsnitt 3.2.3 har synpunkter framförts i samband med remissbehandlingen av förslaget till ny lagstiftning som berör kopplingen mellan den fysiska planeringen och den långsiktiga planeringen Majoriteten av instanserna instämmer i fråga om kopplingen mellan ekonomisk och fysisk planering. Det motiveras med att förslaget tydliggör den ekonomiska planeringens betydelse för åtgärdsvalet, att det kommer utveckla planerings- systemet och att det är en självklar och nödvändig förbättring av såväl den fysiska som den ekonomiska planeringsprocessen för åtgärder i transportsystemet. 
 150 
  
 SOU 2011:49 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 Flera instanser anser att dock att det behöver klargöras hur den  
 förberedande studien  
 i praktiken ska gå till. Ett stort antal instanser anser att kopplingen till den ekonomiska planeringen för transportinfrastruktur är svagt utvecklat i betänkandet. Ett relativt stort antal instanser anser att åtgärdsvalet bör samordnas med den regionala utvecklingsplaneringen. Några framhåller också att samverkan med kommunerna är viktigt. Flera instanser menar att det inte bara är Trafikverket som genomför förberedande studier utan även Länsstyrelsen eller regionorgan. Det anses därför märkligt att bara Trafikverket namnges i detta sammanhang. 
 Några instanser anser att det bör ske en växelverkan mellan ekonomisk och fysisk planering. Det anses inte entydigt att den ekonomiska planeringen ska ligga till grund för den fysiska plane- ringen utan ibland är det nödvändigt att den fysiska planerings- processen verkar som grund för att lösa finansieringsfrågan. 
 Någon anser att om man tar fram den fysiska planerings- processen parallellt med den ekonomiska prioriteringen kan man spara tid och inte riskera att pengarna gått till andra projekt när planläggningen väl är klar. Ett par instanser samtycker inte till förslaget. Någon anser att det vore ändamålsenligt om för- studieinstitutet fanns kvar och någon anser att analysen bör ske utifrån en samordnad syn på transportinfrastrukturen (även för gående och cyklister), bebyggelsen, verksamheterna och mark- användningen i övrigt. 
 Den långsiktiga planeringen av användningen, förvaltningen och utvecklingen av transportinfrastrukturen utgår från ett samlat perspektiv på transportsystemets funktionalitet och förmåga att hantera transportefterfrågan och dess roll i det lokala, regionala och nationella samhällsbyggandet. I den planeringen ligger att hitta de samhällsekonomiskt mest effektiva åtgärderna för att utveckla funktionaliteten, tillgodose transportefterfrågan och skapa tillgäng- lighet. Åtgärdsvalet enligt den s.k. fyrstegsprincipen hör naturligt hemma i det sammanhanget. Det krävs således ett skede i pro- cessen som tar sikte på val av åtgärd. 
 Vi finner det väsentligt att – på motsvarande sätt som föreslagits i betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) – knyta arbetet med åtgärdsvalet till den långsiktiga ekonomiska planeringen. En effektiv användning av transport- infrastrukturen kan åstadkommas med en mängd åtgärder varav investeringar i ny kapacitet eller höjd kapacitet är en bland många medel. Åtgärdsvalet bör ske utifrån samhällsekonomiska över- 
 151 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för förvaltning och utveckling av... 
  
 SOU 2011:49 
  
 väganden baserad på en förberedande studie som ej är knuten till den fysiska planeringen. 
 Det kan visserligen vara svårt att slutligt avgöra valet i en situation då kunskapsunderlaget vad avser kostnader och nyttor är relativt svagt eller bristfälligt i det enskilda fallet. Det gäller i de flesta fall oberoende av vilken typ av åtgärd som diskuteras. Det finns emellertid en erfarenhetsbank som är stor och som byggts upp under många år. Denna på erfarenhet förvärvade kunskapen bör utnyttjas i detta skede. Till det bör läggas vikten av en aktiv dialog mellan olika intressenter. Trafikverket bör avsätta resurser som svarar mot det behov som de förberedande studierna genererar inom ramen för det anslag som vi benämnt Administration, inkl. övriga effektiviseringsåtgärder av transportsystemet. 
 I de fall åtgärdsvalet i den långsiktiga ekonomiska planeringen innebär förslag till investeringar i ny kapacitet eller utökad kapacitet som kräver arbets- eller järnvägsplan för att genomföras bör den fysiska planeringen innehålla en eller flera kontroll- stationer för att säkerställa att åtgärden äger en samhällsekonomisk nytta som överstiger de uppoffringar som investeringen i ny kapa- citet medför. Det kan i vissa fall ge upphov till att plane- ringsprocessen får avbrytas om det senare skulle visa sig vara lämpligt. 
 152 
 5 Medfinansiering 
 i planeringsprocessen 
  
 5.1 
  
 Medfinansiering – en form av samverkan 
  
 5.1.1 
  
 Varför samverkan 
  
 Hushåll och företag är beroende av goda transportmöjligheter. Förutsättningarna för att skapa dessa möjligheter är bl.a. en väl utbyggd och förvaltad transportinfrastruktur. Fördelningen av uppgifter är spridd på många aktörer, där den offentliga sektorn spelar en viktig roll när det gäller att etablera en god infrastruktur. Den grundläggande uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn bestäms ytterst av vår konstitution och särskilda beslut av riksdagen. En betydande del av transportinfrastrukturen sköts också av företag verksamma på marknaden och av enskilda. 
 Som alltid när skilda organisationer ska sköta olika delar i ett system krävs samarbete om resultatet ska bli bra. Samverkan krävs för att överbrygga de organisatoriska gränserna. 
 Det finns en utbredd samverkanskultur i vårt land. Det är viktigt att komma överens och lösa konflikter. Denna samverkan är en tillgång att värna om. Den har betydelse för våra framgångar när det gäller att nå goda resultat. 
 Som redovisats i kapitel 2 är uppgifterna som rör transportinfra- strukturen spridda på stat, kommun, enskilda och kommersiella aktörer. Även landstingen spelar en viktig roll. Inom staten finns flera aktörer. Det finns 290 kommuner, 21 landsting/motsvarande och ett stort antal kommersiella aktörer. Ska var och en göra ett gott resultat i meningen att hushåll och företag ska få tillgång till goda transportmöjligheter krävs ett omfattande samarbete både spontant och i reglerade former. Till de senare återkommer vi. 
 153 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 5.1.2 
  
 Former för samverkan 
  
 Det finns flera former för samverkan. I dess enklaste form består den av att ett  
 remiss 
 yttrande inhämtas från berörda parter. Den formen är mycket vanlig och tillämpas regelmässigt i det fall yttrande ska inhämtas enligt bestämmelser i förordning eller lag. Även om samverkan förkommer i andra former finns ofta det formella kravet på skriftligt yttrande eller att intressent bereds möjlighet att avge yttrande. 
 Nästa steg i samverkan brukar beskrivas som en  
 dialog  
 där ett större utrymme ges för att redovisa ståndpunkter och motiven för dessa. Denna form för samverkan är ofta förekommande bland parter som har anledning att ha frekventa kontakter med varandra. Fördelen är att berörda parter kommer tidigare in i processen än vad som sker via ett skriftligt yttrande sent i processen. 
 Är frågorna som ska hanteras av mer gemensamt intresse kan samverkan ske i form av ett  
 gemensamt projekt  
 med syftet att åstadkomma en helhetslösning. Samverkan som drivs i denna form har normalt inga inslag av förhandlingar utan kan ses som en gemensam utredning för att komma fram till en lämplig lösning på en fråga eller ett stort antal frågor. 
 Inte sällan får samverkan karaktären av  
 förhandling 
 . Den kan föregås av försök att komma fram till en gemensam lösning men innebär normalt att ett kvalificerat förhandlingsunderlag tas fram. Ett framtagande av förhandlingsunderlag kan ibland ske i ett gemensamt projekt eller separat hos respektive part. I de samman- hangen formuleras det man är överens om och de kontroversiella frågorna och vilka konsekvenser som kan följa av olika lösningar. 
 När förhandlingarna sker med inslag av  
 medfinansiering  
 förs ytterligare verktyg in i samverkan vilket får effekter på förhand- lingarnas karaktär. Vi återkommer nedan om vad som karaktäri- serar dessa förhandlingar. Denna form av förhandling är aktuell då frågorna är komplexa och kräver en större arsenal av metoder och ett bredare perspektiv för att lyckas. Sådana förhandlingar kan i vissa fall behöva ledas av någon som står över partsintressena. 
 154 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 5.2 
  
 Medfinansieringens roll i planeringsprocessen 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Det är väsentligt att ett stort regionalt medinflytande säkerställs i den långsiktiga planeringen av statlig transport- infrastruktur. 
  
 I vissa fall kan regionalt och lokalt medinflytande ta form av medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. 
  
 Det behövs tydliga riktlinjer och processer för uppgörelser om medfinansiering. 
  
 I förra kapitlet lämnade vi ett förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av statlig transportinfrastruktur, dess användning, förvaltning och utveckling. I de processer som ingår i en sådan planering finns flera aktörer jämsides med dem som genomför och ansvarar för själva planeringen – Trafikverket och de regionala företrädarna som upprättar planer. Relationerna mellan ansvariga huvudaktörer och intressenterna i den renodlade lång- siktiga planeringen äger i grunden rum utan inslag av förhand- lingar om finansieringen. Däremot sker en påverkan i olika grad i relationerna till följd av att goda argument kan föras fram för en ståndpunkt och därigenom påverka planeringens innehåll. Med- inflytandet i den nationella planeringen på regional och lokal nivå sker och ska alltid ske i den ordinarie planeringsprocessen och där vara ett permanent och väsentligt inslag. 
 Med medfinansiering förs ett nytt förhandlingsmoment in i planeringsprocessen som innebär att två eller flera huvudmän eller intressenter diskuterar utformningen och innehållet i en samlad investering i vilken också ingår förhandlingar om en samlad finan- siell lösning. Syftet är att få ut ett högre värde av den samlade åtgärden än om var och en agerar självständigt. En förhandling leder normalt fram till ett avslut som manifesteras i en avsiktsför- klaring eller i ett avtal. Förhandlingarna förutsätts vara frivilliga, varför det också är fullt möjligt att de kan avslutas utan att avtal tecknas. Det finns inga och ska inte finnas inslag av tvång i detta sammanhang. 
 Begreppet medfinansiering är väsentligt och delvis nytt. Till medfinansiering räknas alternativa finansieringsformer såsom bru- karavgifter och trängselskatter utöver direkta bidrag från kom- 
 155 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 muner, landsting och kommersiella aktörer. I samtliga fall har förekomsten av sådana finansiella inslag som gått utöver de traditionella och beslutade planeringsramarna föregåtts av förhand- lingar mellan företrädare för staten å ena sidan och kommuner, landsting och kommersiella aktörer å den andra sidan. Staten har i förhandlingarna regelmässigt företrätts av dåvarande myndig- heterna Banverket och Vägverket, numera Trafikverket, samt Sjöfartsverket. 
 I direktiven till vår utredning behandlas en rad olika frågor som rests under och efter förhandlingsarbetet med medfinansiering. I delbetänkandet (SOU 2011:12) presenterade vi utvärderingen av det genomförda förhandlingsarbetet under den senaste åtgärds- planeringen. Vi kunde till exempel konstatera att förhandlingarna skett under betydande oklarheter om syfte, planering och former, befogenheter och förhandlingsmandat. I de flesta fall säger sig båda parter ändå vara nöjda med såväl resultatet som arbetets genom- förande. Detta indikerar att arbetet enligt parternas uppfattning inneburit att i någon mening nya värden tillskapats genom förhand- lingsarbetet. I stort sett är alla överens om att arbetet behöver koordineras och styras tydligare, men det finns en bred överens- stämmelse i att resultatet varit bra utifrån (eller kanske till och med tack vare) de otydliga förutsättningarna. 
 Förhandlingsarbetet har inneburit att de önskemål och förslag till förändringar och tillägg till det objekt som förhandlingen rörde har kunnat diskuteras med en större delaktighet, legitimitet och trovärdighet än vad som hade varit möjligt utan den parallella diskussionen om möjligheter till medfinansiering som förhand- lingsarbetet innebar. En tolkning som gjorts av forskarna Evans och Sanchez från KTH är att frågan om finansiering av anläggningen blivit en gemensam angelägenhet på ett sätt som inte skulle ha varit möjligt utan förhandlingar om medfinansiering. Detta kan också ha inneburit att maktrelationen blivit mer jämbör- dig och kunnat fokusera på att finna lösningar som är ekonomiskt effektiva samtidigt som de tillgodoser trafikala behov och skapar möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. 
 Det finns dock även en rad risker och problem som kan uppstå i samband med förhandlingsarbetet, vilket tydligt har lyfts fram av de intervjuade i genomgången av de avtal som arbetet resulterat i. Förhoppningar och förväntningar, såväl explicita som implicita, har förekommit som underlag till förhandlingsarbetet. Något som dock fortfarande är oklart är i vilken mån det har varit faktiskt 
 156 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 möjligt för medfinansiären att påverka objektets utformning eller prioritering i förhållande till andra objekt. Denna oklarhet är förstås något som skadar värdet av resultatet från förhandlings- arbetet. 
 Tolkningsutrymmet avseende vilka möjligheter som har funnits att låta medfinansieringen påverka prioriteringen är symptomatiskt för de oklara förutsättningar som har präglat förhandlingsarbetet. Spelregler och förhandlingsmandat har inte kommunicerats i för- väg. Det gör att utrymmet för lokala variationer och kreativa lös- ningar har varit stort, och har lett till betydande skillnader i ut- formning och tolkningar av såväl överenskommelsernas utform- ning som planering och genomförande av själva förhandlings- arbetet. 
 När utvärderingen finns på plats finns det anledning att försöka förstå vilka värden som har tillskapats och vilka förutsättningar dessa värden bygger på, såväl i förhandlingsarbetet som i den fortsatta planeringen av objekten. I bästa fall kan de faktorer som möjliggjort värdeskapande identifieras och ligga till grund för en tydligare definierad spelplan där sannolikheten förbättras ytter- ligare för en värdeskapande förhandling mellan staten och med- finansierande parter. 
 Det är även intressant att försöka förstå i vilken mån själva osäkerheten har varit en förutsättning som stimulerat till kreativa förslag och därmed kan ha ökat parternas ömsesidiga förståelse. 
 Även om överenskommelserna i absoluta tal behandlar bety- dande åtaganden, såväl från statliga myndigheter som från med- finansiärer, så är det i nuläget fortfarande oklart om de kanske mest centrala förväntningarna har kunnat uppfyllas, nämligen att öka utrymmet för åtgärder under planperioden. 
 Planeringsramen har visserligen utökats för objekt som finan- sierats med avgifter eller trängselskatter, men ingen motsvarande uppräkning av planeringsramen har gjorts gällande tillskott från kommuner och regioner. 
 Förhandlingarna präglades av starka inslag av informell styrning både hos Regeringskansliet och Trafikverket. Det gör bland annat att det i efterhand varit svårt att följa upp och spåra vilka signaler som har styrt arbetet i olika skeden, och det medförde även i flertalet fall att ingen enskild befattningshavare kunde hålla kontroll över läget i förhandlingarna, vare sig på aggregerad nivå eller i enskilda förhandlingsprocesser. Kontinuiteten i handlägg- ningen av parternas arbete försvåras och sårbarheten ökar om 
 157 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 nyckelpersoner skulle få andra uppgifter. Även förändringar som gjordes inför regeringens fastställande av den nationella planen i förhållande till det planförslag trafikverken lämnade är svåra att spåra, men det finns uppenbara kopplingar till förhandlingsarbetet, t ex i fallet med det Västsvenska Infrastrukturpaketet (VIP). 
 Kanske var det en överraskning för många att förhandlings- arbetet totalt sett skulle få den omfattning och spridning som det faktiskt fick. Förhandlingarna avslutades i regel med avtalsskriv- ningar trots att formerna för sådana avtal var oklara, liksom möjligheterna att teckna bindande avtal med staten i dessa fall. Drivkrafter som inte var avsedda eller dokumenterade fick stor påverkan på arbetet, såsom önskan att genom medfinansiering förbättra möjligheterna för ett eller flera enskilda objekt att ingå i den nationella planen. I avsaknad av etablerade rutiner fick exemplets makt en tydlig roll, och färska erfarenheter kunde åter- användas framför allt av statens förhandlare där tidigare erfaren- heter saknades. Samordningen i trafikverken fokuserades på att förse förhandlare med verktyg och mallar snarare än att formulera mandat, att säkerställa enhetliga bedömningar i samband med för- handlingar, att underlätta att förhandlingar bedrevs på ett enhetligt och rättssäkert sätt eller att kvalificera huruvida det fanns tillräck- liga grunder i det enskilda fallet för att skapa kompletterande värden genom olika typer av medfinansiering. 
 Några av de mest centrala förväntningar som tydligt har påverkat förhandlingsarbetet är: 
  
 Medfinansiering innebär att ytterligare resurser kan tillföras planeringsramen. 
  
 Genom överenskommelser kan statens prioriteringar mellan olika objekt påverkas. 
  
 Överenskommelserna medför att staten i någon mån binds i fråga om genomförande. 
  
 Följande önskemål och förslag om förändringar har förts fram i samband med utvärderingen: 
  
 Regionala nyttor ska beaktas av Trafikverket eller staten i samhällsekonomiska beräkningar. 
  
 Det krävs tydligare spelregler. 
  
 158 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Legitima förväntningar om önskat förhandlingsresultat, med- finansieringens omfattning och motprestation måste tydliggöras av staten, inklusive möjligheterna att köpa plats i nationell plan och ingå bindande avtal. 
  
 Politiken ska inte känna begränsningar till följd av resultatet i en upprättad samhällsekonomisk kalkyl. 
  
 Förhandlingsarbete ska förberedas av båda parter. 
  
 Dokumentation och beslutsunderlag ska vara kvalitetssäkrat före förhandling. 
  
 Det ska finnas riktlinjer för avtalsutformning, villkor och omförhandlingsklausuler. 
  
 Förhandlingsarbetet ska tidsmässigt planeras. 
  
 Former för regionalt planeringssamråd med staten på  
  
 10-15 
  års sikt ska utarbetas. 
  
 Trafikverket ska ställa krav på tydliga direktiv och ha förmåga att hantera informell styrning på ett transparent sätt (dokumen- tation/uppföljning). 
  
 Förbättrade former ska utarbetas för regional samverkan om konkurrens och suboptimering mellan grannkommuner ska kunna undvikas. 
  
 Länsstyrelsernas roll, mandat och partstillhörighet i samband med diskussion om medfinansiering ska tydliggöras. 
  
 Systemanalys och diskussion om paketöverenskommelser ska kunna hanteras. 
  
 Anpassningar av anslagsstruktur och kopplingar till beställ- ningsbemyndigande respektive bemyndiganderam ska värderas. 
  
 De iakttagelser som vi gjorde i delbetänkandet bekräftar tydligt behovet av preciserade riktlinjer och fasta processer för förhand- lingar om medfinansiering och hur avsiktsförklaringar och avtal därvid ska utformas och hanteras. Spelregler och förhandlings- mandat hade inte kommunicerats i förväg. Det gjorde att utrymmet för lokala variationer och kreativa lösningar blev stort, och ledde till betydande skillnader i utformning och tolkningar av såväl överenskommelsernas utformning som planering och genom- förande av själva förhandlingsarbetet. 
 159 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 Vi kan konstatera att diskussionen om hur inslaget av medfinansiering ska kunna kopplas till planeringssystemet är först och främst en fråga om vad som ska uppnås med medfinansieringen och hur de risker som följer med medfinansieringen ska hanteras. Vi har därför listat för- och nackdelar med medfinansiering med avseende på dess syfte. 
 Fördelar/ potential med medfinansiering 
  
 Att  
 utöka tillgängliga resurser för enskilda åtgärder  
 är en viktig drivkraft för att identifiera värdekällor och analysera möjlig- heterna att inteckna eller exploatera dessa i förväg. Såväl för staten som för medfinansiärer kan detta framstå som en attraktiv väg att skapa en utökad ram. 
  
 Medfinansiering kan ses som ett uttryck för att det finns en beredskap att  
  
 ta del av ett gemensamt ansvar  
 för transportinfra- strukturen. 
  
 Att andra aktörer än staten visar en vilja att ta ansvar för finansieringen av infrastrukturen tillför nya perspektiv på hur infrastrukturen och transportsystemet i stort bör utvecklas och kan därmed leda till andra  
  
 mer ändamålsenliga prioriteringar eller utformningar av åtgärder  
 än vad som annars skulle bli fallet. 
  
 Att utkräva ansvar av andra aktörer i form av ekonomiska åtaganden och förpliktelser kan också vara ett medel att i någon mån avslöja betalningsviljan för nya åtgärder i transportsystemet och på så sätt  
  
 hålla tillbaka anspråken  
 från olika särintressen. 
 Nackdelar/ risker med medfinansiering 
 Där medfinansieringen sker genom statligt finansierade medel eller med medel från den kommunala sektorn så  
 påverkas den offentliga sektorns nyckeltal  
 på ett mer komplext och svåröverblickbart sätt av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet. 
 Planeringsdirektiv som utgår uteslutande från ett förutsett utrymme för statliga åtaganden (i form av på förhand beräknad anslagsfinansiering eller lånefinansiering) och tar sig uttryck i givna planeringsramar innebär att statsmakterna på förhand kan precisera 
 160 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 vilken åtgärdsvolym eller utgiftsnivå som planeringen ska ta höjd för och maximalt avses omfatta under planeringsperioden. 
 Planeringsdirektiv som utgår från en möjlighet till medfinan- siering leder däremot till att åtgärds- och utgiftsramen inte kan bestämmas på förhand. De planeringsramar som fastställs på förhand kommer med nödvändighet att expanderas och resultera i en planeringsvolym som överstiger de ramar som fastställts inledningsvis. Även i de fall investeringarna finansieras med lån i Riksgäldskontoret, som sedan betalas av med avgifts- och skatte- intäkter från brukarna påverkas de offentliga finanserna. 
 Det är då inte längre statsmakterna som – mot bakgrund av en samlad bedömning av (offentliga) resurser och behov – helt och fullt ensamma anger vilken omfattning planeringen ska ha. Den  
 ekonomiska planeringens roll som ett styr- och regleringsinstrument  
 för statsmakterna riskerar därmed till en del försvagas. 
  
 Medfinansiering med ett ökat avgiftsuttag från brukare av transportsystemet kan  
  
 snedvrida den information om trafikens gemensamma kostnader och effekter  
 (externa effekter) som trafikavgifterna förväntas förmedla enligt gällande svensk tran- sportpolitik. Inslag av medfinansiering kan styra trafiken på ett icke önskvärt sätt. 
  
 Medfinansiering i större omfattning kan leda till att åtgärdernas samlade nytta bedöms på ett annat sätt än avsett, och att nyttoberäkningar inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investeringar. Medfinansiering kan alltså innebära  
  
 val av åtgärder som är ineffektiva  
 ur ett bredare samhällsperspektiv. En närbesläktad risk är att lokal medfinansiering leder till suboptimerade lösningar sett i ett nationellt transportsystem- perspektiv. 
  
 Medfinansiering kan rubba den regionala balansen i utbyggnad över landet. Kommuner och  
  
 regioner med goda finansieringsmöj- ligheter gynnas  
 på bekostnad av landet i övrigt. Förutsätt- ningarna att träffa paketöverenskommelser kan variera mellan olika delar av landet. Sådana lösningar kan framför allt vara attraktiva för att komma förbi de särskilda intressekonflikter och låsningar som kan gälla planeringen av storstädernas trafiksystem. 
  
 Själva ambitionen att åstadkomma en helhetslösning leder också till kompromisser mellan nationella, regionala och lokala 
  
 161 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 intressen som kan göra det svårt att upprätthålla strikta plane- ringsprinciper i andra fall och för planeringen i stort. 
 Mellan processerna för prioritering, utformning och medfinan- siering av investeringar för transportinfrastruktur finns tydliga samband. Förmågan till medfinansiering skiljer sig åt mellan olika regioner. Starka och inte sällan motstående intressen återfinns vidare i områden där alternativen till effektiva transportlösningar är många med skilda konsekvenser för aktörerna. Prioriteringarna sker där inte alltid utifrån kriterier som ligger bland dem som normalt bör vara vägledande i frågor som rör transporter och bebyggelse. 
  
 5.3 
  
 Varför medfinansiering av transportinfrastruktur 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Värdet av en statlig investering i transportinfrastruktur kan ökas om den kombineras och samordnas med andra intres- senters åtgärder. 
  
 Aktörernas samlade förmåga till goda lösningar förbättras genom medverkan i finansieringen av de samlade åtgärderna. 
  
 Det finns stora fördelar att aktörerna kommer in tidigt i processen. 
  
 Möjligheter till framtida handlingsfrihet måste beaktas i den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur. 
  
 Vi har i utredningen uppdragit åt Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) att särskilt belysa värdet av förhandlingar och vad som påverkar resultatet av förhandlingar när det gäller transportinfra- struktur. 
  
 1  
  
 Enligt förhandlingsteorin kan förhandlingar schematiskt vara av två slag. Det första slaget är  
 fördelande (distributiva) för- handlingar 
 , vilket innebär att kakan är given och att förhandlingen handlar om att dela den, dvs. ju mer en part vinner, ju mer måste motparten avstå. Den distributiva förhandlingen handlar om en fråga och utmärkas alltså av  
 en  
  
 vinna-förlora 
  relation. 
  
 1  
 Värdeskapande förhandlingar i medfinansieringsprocesser, Brennan och Myers, KTH 2011. 
 162 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Det andra slaget är  
 värdeskapande (integrativa) förhandlingar 
 . Dessa förhandlingar inkluderar alltid mer än en fråga. Teorin säger att värdet som ska fördelas kan växa beroende på hur parterna strukturerar förhandlingen och vilket utfall som erhålls i olika delfrågor. Beslut om en infrastrukturinvestering rymmer en mängd olika delfrågor, som alla måste lösas för att projektet ska kunna realiseras. Det handlar i ett typiskt infrastrukturprojekt om frågor rörande produktionskostnader, finansiering, tekniklösningar, stan- dards, byggtider och om hur projektet ska avgränsas. De berörda parterna har olika intressen i dessa frågor. Ibland kan intressena vara mer eller mindre samstämmiga, ibland är de motsatta. Men, utöver dessa preferenser finns ytterligare en viktig skillnad. Par- terna lägger skild vikt vid de olika delfrågor som ingår i projektet. En fråga som för en av parterna är den i särklass viktigaste, kan för en annan part vara av relativt sett mindre betydelse, och vice versa. Likaså har parterna ett intresse i att förhandlingsfrågor adderas eller omformuleras i syfte att skapa kreativa lösningar som möjliggör ytterligare värdeskapande i förhandlingen. 
  
 Detta öppnar enligt förhandlingsteorin för möjligheter till integrativa förhandlingslösningar, dvs. överenskommelser som innebär att parterna företrädesvis gör eftergifter i frågor de själva ser som relativt mindre betydelsefulla men som samtidigt är av hög prioritet för motparten. På motsvarande sätt markeras ovilligheten att göra eftergifter i frågor man själv bedömer som de viktigaste, här förväntas motparten vara villig att göra eftergifter. Förhand- lingen kommer nu att liknas vid ett  
 trade-off 
  spel, ett givande och tagande där parterna i samspel med varandra söker lösningar som är ömsesidigt fördelaktiga, givet de olika värderingar de har av olika delfrågor som inkluderas i projektet. Om parterna spelar detta spel skickligt finns möjligheter till  
 vinna-vinna-lösningar, 
  dvs. överens- kommelser där parterna genom att systematiskt utnyttja intresse- skillnader kan skapa värden. 
 Oavsett medfinansiering eller ej, så är förhandlingar en ingre- diens i planeringsprocessen för infrastruktur. Förhandlingarna avser exempelvis trafikala lösningar, stationslägen, trafikplatser, tidplaner, finansiering, lokal stadsbyggandsutveckling samt sam- ordning av väg- och järnvägsplaner med den kommunala plane- ringen. En jämförelse mellan situationer där medfinansiering före- kommer respektive inte förekommer visar att förhandlingen kom- mer att genomföras under helt olika villkor i de två situationerna. 
 163 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 Schematiskt karaktäriseras förhandlingen  
 utan medfinansiering  
 av att vara en positionsförhandling vilken utmärks av fördelning av värden snarare än skapande. Relationen mellan parterna kan liknas vid ett skyttegravskrig där det handlar om att agera kraftfullt mot motparten för att vinna fördelar för egen del, vilket måste ske på den andra partens bekostnad. Grunden för denna förhandlings- situation ligger i en asymmetrisk maktrelation mellan parterna. Här finns förvisso några frågor där partnerna har gemensamma intres- sen och resurser för att finna lösningar, exempelvis frågor rörande tidplaner, trafikala lösningar och samordning av olika plandoku- ment. Samtidigt finns dock två frågor av central betydelse som parterna inte ömsesidigt anser bör inkluderas i förhandlingen. Det gäller frågor om finansiering av infrastrukturinvesteringen samt möjligheter till stads- och bebyggelseutveckling med anledning av denna. För Trafikverket är finansieringsfrågan central, medan den från kommunen ses som en  
 icke-fråga 
  i förhandlingen, eftersom den anses vara ett ansvar exklusivt för Trafikverket. På motsva- rande sätt kan det förhålla sig med frågor rörande möjlig stads- eller bebyggelseutveckling. För kommunen är denna typ av frågor ofta av högsta prioritet samtidigt som Trafikverket anser att de ligger utanför verkets ansvarsområde och istället är en kommunal uppgift. 
 I ett projekt där  
 medfinansiering  
 tillämpas får förhandlingarna en helt annan roll. Nu blir också frågan om finansiering av investeringen en gemensam angelägenhet. Kommunens acceptans att medverka i finansieringen sker dock inte villkorslöst. I och med att man tar ett medansvar för ekonomin får kommunen ett direkt intresse av att påverka kostnaderna för projektet och naturligtvis därmed också dess påverkan på bebyggelse- och stadsutvecklings- möjligheter. Som en konsekvens av medfinansiering kommer således de två frågor som stod utanför förhandlingen, i de situa- tioner medfinansiering inte tillämpas, att bli inkluderade i för- handlingen. Detta påverkar i grunden förutsättningen för för- handlingen. 
 Den kanske mest slående förändring som möjliggörs i och med medfinansiering är att relationen mellan parterna förändras. Med- finansieringen innebär att maktrelationerna blir mer jämbördiga, kommunen blir en förhandlingspart i och med att man axlar ett ansvar, den för Trafikverket centrala frågan om finansiering inklu- deras i förhandlingen. Detta leder i sin tur till avgörande förändringar av förhandlingen och det sätt på vilken förhandlingen 
 164 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 förs. Förhandlingen ändrar karaktär från att ha varit distributiv (fördelande) till att bli integrativ (värdeskapande). Det handlar nu ytterst om att hitta lösningar som är ekonomiskt effektiva, sam- tidigt som de tillgodoser såväl trafikala behov som önskemål om möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. En insikt som uppenbaras för de deltagande parterna är att nu handlar det inte längre om att  
 vinna-förlora, 
  utan snarare om möjligheterna att skapa  
 vinna-vinna-lösningar. 
  Den andra parten blir inte enbart en motpart utan i lika hög grad en medspelare, med vilken samarbete är nödvändigt för att skapa mervärden och för att kunna utveckla gemensamt önskvärda lösningar. Detta innebär i sin tur att ett antal begrepp blir centrala i förhandlingen; problemlösning, gemensamt kunskapssökande och lärande, alternativgenererande samt krea- tivitet. 
 Också frågan om maktresurser spelar en avgörande roll för utfallet av förhandlingen. Den värdeskapande förhandlingen förut- sätter att parterna är beroende av varandra och nyckeln till värde- skapande handlar ytterst om att parterna kan göra ömsesidiga vinster genom att samarbeta och gemensamt bidra till en önskvärd lösning. Ju mer asymmetriskt maktresurserna är fördelade, ju svårare blir det att skapa gemensamt önskvärda lösningar. På motsvarande sätt försämras förutsättningarna för förhandling om en av partnerna introducerar frågor som den andra parten inte har intresse i eller uppfattar inte ligger inom det egna ansvarsområdet. I sådana situationer, där en part saknar maktresurser eller upplever att frågan inte ryms inom det egna mandatet, finns inget skäl för den andra parten att förhandla. För den part som besitter makt- resurserna är det ofta rationellare att fatta beslut på egen hand än att ge sig in i en förhandling som inte kan tillföra ytterligare värde eftersom motparten saknar intresse eller maktresurser för att skapa värden. Också denna aspekt är relevant i diskussionen om med- finansiering. I ett infrastrukturprojekt utan medfinansiering är rela- tionerna mellan parterna asymmetriska. Den makt som finansiella resurser ger finns hos Trafikverket vilket innebär att stadsutveck- lingsaspekter som förs fram av kommunen inte sällan upplevs som irrelevanta, eftersom de inte ryms i verkets primära ansvarsområde. I detta läge är det svårt att undvika att förhandlingen blir en distributiv positionsförhandling med två separata frågor, infra- strukturprojektet som sådant samt stadsutvecklingsmöjligheter. I det typiska fallet önskar kommunen att infrastrukturprojektet ges en högre kvalitet, exempelvis vad gäller antalet körfält eller 
 165 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 standarden på trafikplatser, än vad trafikverket finner samhälls- ekonomiskt motiverat. På motsvarande sätt förhåller det sig vad gäller stadsutvecklingsmöjligheter. Förhandlingen mellan parterna blir distributiv,  
 vinna-förlora. 
  Varje anspråk kommunen ställer innebär en uppoffring utan kompensation med annan nytta och omvänt. 
 Med medfinansiering förändras relationerna mellan parterna. Asymmetrin ersätts med symmetri. När frågan om medfinansiering inkluderas så innebär det att såväl frågor om infrastrukturprojektet som sådant som stadsutvecklingsmöjligheter kommer att hamna på den gemensamma agendan. Istället för de positioner som utmärkt den distributiva förhandlingen får parterna nu en dagordning med frågor som de ömsesidigt har intresse av att lösa. 
 I sin enklaste form möts Trafikverkets och en kommuns intres- sen och där frågeställningarna inte har eller endast begränsad påverkan på någon annans intressen. I sin mest komplexa form är förutom Trafikverket också andra statliga företrädare, flera kom- muner, trafikhuvudmän och olika trafikslag berörda och där det finns flera tänkbara lösningar med olika räckvidd som rör inte bara en effektiv transportlösning utan även har betydande konsekvenser för samhällsbyggandet och samhällsutvecklingen. 
  
 5.4 
  
 Ansvarsfördelning vid medfinansiering 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Gällande ansvarsfördelning mellan stat, kommun och en- skilda för planering, förvaltning och utveckling av transport- infrastrukturen bör ligga fast. 
  
 Kommunerna har ansvaret för användningen av mark och vatten inom respektive kommunen. 
  
 Möjligheterna till medfinansiering skall undersökas i de fall där intressena och ansvaret möts. Företrädesvis i tätorter och i transportnoder finns utrymme för förhandlingar om med- finansiering i syfte att öka värdet av de samlade åtgärderna. 
  
 När det gäller arbets- och befogenhetsfördelningen för de  
 allmänna vägarna  
 finns en principiell uppdelning mellan stat och kommun, som innebär att staten har ansvaret för landsbygdsvägarna och 
 166 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 genomfartslederna i tätorterna. De flesta kommuner är också egna väghållare med ett geografiskt bestämt väghållningsområde. Grän- serna mellan statens och kommunernas väghållningsområde finns därvid markerat. En viktig princip i gränsdragningen och i uppgiftsfördelningen har varit vem som är mest lämpad att svara för skötseln av de allmänna vägarna. Man kan se det som exempel på den pragmatism som kännetecknar förhållandet mellan stat och kommun. Det betyder inte att det i det enskilda fallet inte kan förekomma meningsskiljaktigheter kring uppgiftsfördelningen. Det hör också till bilden att det gjordes en omfattande reform av gränsdragningen och väghållaransvaret mellan stat och kommun i skiftet mellan 1980- och  
 1990-talet. 
  Kommunernas väg- och gatu- nät uppgår till cirka 4 000 mil, medan statens uppgår till cirka 10 000 mil. 
 Staten är via Trafikverket den helt dominerande infrastruk- turförvaltaren av  
 järnvägar 
 . Det finns totalt cirka 500 infrastruktur- förvaltare i landet. De flesta är små och ansvarar typiskt för industrispår. Det finns bland dessa förvaltare också kommuner.  
 Spårvägar och tunnelbanor  
 svarar kommunerna för. 
 De  
 allmänna farlederna  
 som huvudsakligen är inrättade för handelssjöfartens behov ansvarar staten för. 
 Hamnar, flygplatser, terminaler för gods och resecentra ansvarar kommuner och/eller kommersiella aktörer för. Staten är ägare till aktiebolaget Swedavia, som driver flygplatser. Staten kan medfinan- siera byggande av resecentra och kan lämna bidrag till driften av icke statliga flygplatser. 
 Staten har inga uppgifter i fråga om att bedriva kollektivtrafik. Denna uppgift har överlåtits till kommunerna och kommersiella aktörer, som visserligen kan vara helt eller delvis statligt ägda, såsom SJ resp. SAS. Kommunerna har stora uppgifter som rör kollektivtrafiken lokalt och regionalt (både i form av väg- och järnvägstrafik) genom sina länstrafikbolag/motsvarande. 
 För finansiering av statlig transportinfrastruktur tar staten ut avgifter och skatter och beslutar i övrigt om regler för nyttjandet. I icke obetydlig utsträckning omfattar lagstiftningen också nytt- jandet av transportinfrastruktur som förvaltas av annan en staten. 
 När det gäller planeringen av transportinfrastruktur har staten överlåtit denna uppgift till landsting/regionkommuner (Skåne, Västra Götaland, Halland och Gotland) och till regionala sam- verkansorgan i de län sådana etablerats såvitt avser investeringar på 
 167 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 det statliga vägnätet som inte ingår i stamvägnätet och för den statliga bidragsgivningen till regionala kollektivtrafikanläggningar. 
 I den regionala planen kan rymmas åtgärder som påverkar transportefterfrågan och val av transportsätt samt åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infrastruktur jämte åtgärder i andra icke statligt finansierade anläggningar av betydelse för det regionala transportsystemet. Från år 2012 får även driftbidrag till  
 icke-statliga 
  flygplatser som bedöms vara strategiskt viktiga för regionen prioriteras inom den åtgärdsram som regeringen fastställt. 
 Den regionala planen får dessutom avse investeringar och förbättringsåtgärder för vilka Trafikverket har ansvaret enligt förordningen (2009:236) om en nationell plan för transportinfra- struktur. Planen får även avse byggande och drift av enskilda vägar. 
 Det finns samband mellan infrastrukturen för transporter, trafikering och bebyggelse. Sambanden mellan infrastrukturen och trafikering är särskilt starka inom järnvägssektorn inte enbart i teknisk eller teknologisk mening utan även när det gäller kapacitet och logistikupplägg. Investeringar i utökad trafik ställer krav på infrastrukturen och vice versa. Det gör att kopplingen mellan trafikhuvudmän, transportköpare och infrastrukturförvaltare bör vara och är mycket stark. Bevekelsegrunderna för avtalet om medfinansiering av Citybanan är ett illustrativt exempel på detta. Kopplingen till bebyggelsen ligger vid stationerna. 
 Sambanden mellan transportinfrastrukturen och bebyggelsen, för vilken kommunen bär ansvar, är särskilt starka när det gäller investeringar i gator och vägar. Nya områden för bebyggelse påverkar direkt vägtrafiken. På motsvarande sätt får nya vägar och gator effekter på bebyggelsen. Av- och påfarter kan fritt etableras, vilket skapar möjligheter och många alternativ. Avtalet om medfinansiering av förbifart Stockholm är ett illustrativt exempel härpå. Värdet på marken förändras vilket påverkar sam- hällsutvecklingen. Kommunerna blir en för staten viktig intressent och vice versa. 
 Staten å ena sidan och kommunerna och kommersiella intres- sena å den andra möts framförallt i noderna i transportsystemet och i tätbebyggda områden. Potentialen för värdeskapande förhandlingar mellan dessa intressenter finns företrädesvis där och inte i länkarna och framförallt inte i länkar som domineras av interregional och internationell trafik och kan sägas utgöra nationella stråk och därmed ingå i det nationella väg- respektive 
 168 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 järnvägsnätet. Därmed utkristalliseras transportinfrastrukturen i tre olika kategorier: 
  
 En kategori där staten har ett fullständigt ansvar för finan- sieringen av infrastrukturen (landsbygdsvägar, nationella och regionala stråk inom väg- och järnvägssystemet). 
  
 En annan kategori där kommunen eller kommersiellt intresse har det fulla finansiella ansvaret (användningen av mark och vatten, kommunala gator och vägar, kommersiella anlägg- ningar). 
  
 En tredje kategori där intressen korsar eller griper in i varandra och ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma ifråga (vid genomfartsleder, vid terminaler för gods och personer i vissa fall). 
  
 Det är i den tredje kategorin som förhandlingar, med möjligheter till medfinansiering, kan leda fram till ett högre sammantaget värde än om förhandlingar sker på mer traditionellt sätt i syfte att enbart fördela kostnader. 
 Det finns således möjlighet att ta tillvara fördelar som kan ligga i en integrering av planerings- och finansieringsprocessen. De stat- liga infrastruktursatsningarna har betydelse för såväl regioner, kommuner som näringsliv. Det omvända gäller också. Genom en samverkan mellan olika parter i tidiga skeden av en process ges en ytterligare möjlighet att inte bara tidsmässigt samordna investe- ringar och andra åtgärder utan också påverka dess innehåll, utform- ning och lokalisering vilket sammantaget kan ge möjligheter att få ut ett högre värde. Parterna är jämställda och förhandlingarna kommer att handla om söka finna lösningar som gynnar båda parter i stället för att handla enbart om att fördela en given kostnadsmassa. 
 Det finns goda skäl för att olika intressenter ska komma tidigt in i en process som handlar om olika sätt på vilket ett problem ska lösas eller ett behov ska tillgodoses. Åtgärdernas rationalitet och legitimitet kan stärkas om diskussioner inleds innan uppfattningar och ställningstaganden har utkristalliserats eller i värsta fall cementerats. Det är emellertid också så att representanterna för de intressen som finns  
 -  
 i vart fall på den offentliga sidan i form av staten och kommunerna  
 -  
 är beroende av beslut hos församlingar som har bredare intressen att hantera och förhålla sig till än de som 
 169 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 enbart är knutna till transportinfrastrukturen och till den kopplade andra intressen. Statens och kommunernas representanter måste därför alltid agera med den begränsning som ligger i deras mandat. En myndighet eller en kommunal förvaltning kan inte i avtal binda sina folkvalda församlingar. 
 Investeringar i statlig transportinfrastruktur har långsiktiga återverkningar. De binder den framtida handlingsfriheten. Det är därför logiskt att beslut om lokalisering, utformning och standard i fråga om transportinfrastrukturen kräver långa förberedelse- perioder. Såväl frågor som intressenter är många. Förhandlingar kring medfinansiering ingår som en del. Slutliga ställningstaganden om finansieringen i de folkvalda församlingarna kan inte tas förrän planeringen såväl den ekonomiska som den fysiska drivits fram till den punkt där osäkerheterna i projekten är så pass små att beslut kan tas. Detta förhållande måste respekteras i hanteringen av medfinansiering i ett system för långsiktig planering av transport- infrastruktur. 
 Vi har i utredningen listat de situationer där det kan vara aktuellt med diskussioner om medfinansiering. Dessa är enligt följande: 
  
 1. 
  
 Staten bygger och den andra parten passar då på tillfället att samtidigt göra investeringar som faller på dennes ansvar. 
  
 2. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat. 
  
 3. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen (väg eller bana med högre hastighet och/eller kapacitet). 
  
 4. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t ex överdäckning, planskild korsning). 
  
 5. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes planeringen. 
  
 6. 
  
 Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning (Pågatåg Nordost). 
  
 7. 
  
 Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (Stockholmsöverenskommelsen, Västsvenska Infrastrukturpake- tet). 
  
 170 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Punkterna 1 och 2 är renodlade sett i ett medfinansierings- perspektiv. Varje part tar sin del av kostnaderna enligt den gängse ansvarsfördelningen. Under punkten 2 kan fråga om förskottering vara aktuell. Punkterna  
 3–7 
  rymmer mera komplexa frågeställ- ningar. Komplexiteten kan bestå i svårigheter att i det enskilda fallet avgöra ansvarsfördelningen eller att finna den kombination av åtgärder som kan accepteras av olika berättigade intressen. Punkt 7 illustrerar också varför det inte sällan utan nästan regelmässigt finns ett behov att tillkalla en särskild förhandlingsman för att hantera frågeställningarna, samordna alla aktörer och komma fram till gemensamma lösningar. 
 Den andra parten är ofta en eller flera kommuner/regioner, men kan också representera ett privat bolag eller annan kommersiell aktör. 
  
 5.5 
  
 Statens ansvar och mandat 
  
 Utredningens utgångspunkter och förslag: 
  
 Rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndighet utgår från regeringsformen. 
  
 Beslut som medför åtagande för staten ska följa den ordning som föreskrivs i regeringsformen och budgetlagen. 
  
 5.5.1 
  
 Allmänt 
  
 I regeringsformen regleras förhållandet mellan regering och myndighet. Myndigheter lyder – med ett par undantag – under regeringen. Riksdag och regering har delegerat betydande makt- befogenheter till myndigheterna. Myndigheterna har ofta ett betydande handlingsutrymme inom de ramar statsmakterna beslu- tat. Till detta kan läggas maktresurser hos myndigheterna i form av kunskap, kapacitet och kontinuitet, vilka ytterligare stärker deras inflytande och påverkan. 
 Den styrning i form av mål- och resultatstyrning som allmänt tillämpas innebär att politikerna ställer upp mål för verksamheten och anger vilka resultat som ska uppnås, medan myndig- heterna/förvaltningarna ges betydande frihet att välja medel för att uppfylla intensionerna. Den förhandskontroll som låg i den tidigare 
 171 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 formen av detaljstyrning har ersatts med en efterhandskontroll. I vårt förslag till system för den långsiktiga planeringen av tran- sportinfrastruktur ska riksdagens och regeringens beslut vad avser transportinfrastrukturen vara bredare och mer detaljerade än vad som hittills gällt. 
 Parallellt med den traditionella mål- och resultatstyrningen sker styrning enligt andra modeller som enligt den nomenklatur som lanseras av forskaren Jordan i bilaga till detta betänkande och som refereras i avsnitt 4.2 kan beskrivas med begreppen real- politisk, kommunikativ och ekonomistisk planering. 
 Regeringsformen, budgetlagen och därtill knutna ekonomi- administrativa förordningar ger myndigheterna ett ramverk som bestämmer handlingsutrymmet för agerandet i finansiella och ekonomiska frågor och i åtaganden som har ekonomiska åter- verkningar. Till detta kommer de särskilda föreskrifter och allmänna riktlinjer som reglerar verksamhetens innehåll och form och de grunder på vilken verksamheten ska bedrivas och utgå från. 
 En grundläggande princip är att regering och myndigheterna ska ha riksdagens bemyndigande för att fatta beslut om åtaganden inför framtiden. Om ett sådant bemyndigande inte finns kan avtal med staten utomstående inte träffas. En myndighet kan inte göra inskränkningar i riksdagens beslutanderätt. 
 Trafikverket har omfattande uppgifter i planeringen, förvalt- ningen och utvecklingen av den statliga transportinfrastrukturen. Verket har också getts betydande maktbefogenheter för att genomföra sitt uppdrag. Riksdagen och regeringen har därvid gett verket ett omfattande bemyndigande att ikläda staten åtaganden inför framtiden. I regleringsbrevet för år 2011 uppgår beställ- ningsbemyndigandet till över 120 miljarder kronor. 
 I den senaste åtgärdsplaneringen för transportinfra- strukturinvesteringar ingick i uppdraget att som en permanent åtgärd pröva möjligheterna till medfinansiering. Resultatet blev att det har träffats drygt 50 avtal som rör åtgärder på det statliga nationella väg- och järnvägsnätet. Som en följd av dessa avtal har planeringsramen utökats med 50 miljarder kronor för vissa särskilt utpekade projekt (paket av projekt). Totalt beräknas att över 65 miljarder kronor har tillförts för perioden  
 2010 
 - 
 2021. 
  
 De avtal som träffats är utformade på olika sätt och rymmer bl.a. villkor som på olika sätt avser att begränsa och styra/påverka avtalsparternas framtida agerande. Avtalen har  
 -  
 där kommuner är avtalspart  
 -  
 till alldeles övervägande del baserats på beslut i 
 172 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 fullmäktigeförsamlingar och styrelser samt skrivits under av behö- rig person. På den statliga sidan finns olika exempel på vem som underskrivit avtalen, allt ifrån av regeringen utsedd förhand- lingsman till enskilda tjänstemän hos myndighet. Ibland har tjänstemän från flera myndigheter skrivit under samma avtal för staten. 
  
 5.5.2 
  
 Avtal som medför utgifter för staten på längre sikt 
  
 Utredningens föreslår: 
  
 För att få teckna avtal som medför utgifter för staten på längre sikt ska finnas bemyndigande från riksdagen. 
  
 Av bemyndigandet ska framgå perioden för, ändamålet med och storleken på det framtida åtagandet. 
  
 Enligt budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Regeringen får vidare göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande. Exempel på sådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning och anställning av personal. 
 Enligt 9 kap. 8 § andra stycket RF får regeringen inte ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten utan att riksdagen har medgett det. Regeringens befogenheter på detta område preciseras närmare i  
 12–14 
  §§ budgetlagen. 
 De befogenheter som regeringen får i 12 § budgetlagen benämns vanligen beställningsbemyndiganden. Omfattningen av sådana ekonomiska åtaganden som regeringen ingått med stöd av bemyndiganden har ökat kraftigt sedan budgetlagen infördes. I budgetpropositionen för 2010 begärde regeringen bemyndiganden inom 18 utgiftsområden för totalt 276 miljarder kronor. Ökningen av antalet beställningsbemyndiganden och omfattningen av dessa beror på att rutinerna kring ekonomiska åtaganden har stramats upp så att bemyndiganden verkligen begärs när så erfordras. 
  
 2 
  
 2  
 Prop. 2010/11:40 En reformerad budgetlag. 
 173 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 Riksdagen har vid flera tillfällen haft synpunkter på de bemyndi- ganden som regeringen har begärt (se bl.a. bet. 2007/08:FiU11 och bet. 2008/209:FiU11). Riksdagen har bl.a. ansett att ändamålet med de begärda bemyndigandena varit oklart, att det har saknats upplysningar om sluttidpunkter för de åtaganden som ingåtts med stöd av bemyndigandena och att det har saknats uppgifter om vilka årliga beloppsgränser som gäller för infriandena av åtagandena, dvs. den framtida årliga anslagsbelastningen. Vidare har riksdagen framfört kritik i de fall regeringen begärt bemyndiganden i efterskott för ekonomiska åtaganden som myndigheter redan har ingått. 
 Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter upp- fyller regeringsformens krav på riksdagens medgivande innan rege- ringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig riksdagen att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias i framtiden. Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år. 
 Finansutskottet har anfört att enskilda bemyndiganden bör vara tidsbestämda, dvs. att det bör anges under hur lång tid det kommer att finnas behov av framtida anslag för att finansiera de ekonomiska åtaganden som görs med stöd av bemyndigandet (bet. 2005/06:FiU1). Huvuddelen av de begärda bemyndigandena i budgetpropositionen för 2010 har också en sluttidpunkt för de ekonomiska åtagandena Bland de bemyndiganden som inte är tidsbegränsade återfinns bl.a. de mycket omfattande bemyndi- gandena för Vägverkets respektive Banverkets infrastruktur- investeringar under utgiftsområde 22 Kommunikationer. 
 Det framgår inte i budgetpropositionen vilken tidsperiod dessa beställningar avser men planeringshorisonten kan sträcka sig uppåt  
 10–12 
  år framåt för infrastrukturinvesteringar. Även om de eko- nomiska åtagandena har ett så långt tidsperspektiv är det möjligt att ange en tidsbegränsning för dessa. 
 Om de årliga utgifterna inte beräknas finns det en risk att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt. Detta gäller särskilt om bemyndigandet är stort i förhållande till anslaget. Det kan dock vara svårt att med precision ange årliga belopps- gränser för de utgifter som en beställning medför. Beställningen kan innehålla osäkerheter bl.a. om leveranstidpunkter som gör det 
 174 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 svårt att ange utgiftsnivåerna för enskilda år och därmed blir det en för hård restriktion att binda dem med riksdagen. Svårigheterna torde öka med det antal år som beställningen omfattar. En beräk- ning av det framtida anslagsbehovet bör dock ske. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet för senare år kan redovisas för flera år samlat. Det är dock viktigt att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena. 
 De avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur som staten kan komma att ingå med kommuner eller enskilda skiljer sig från beställningsbemyndiganden som avser framtida utgifter för varor eller tjänster för vilka avtal träffas om framtida leveranser på så sätt att medfinansieringsavtalen inte förpliktigar till utbetalningar till medfinansiären. Däremot innebär medfinansie- ringsavtalen en förpliktelse att genomföra en viss åtgärd i fram- tiden. I den meningen är medfinansieringsavtalen ett framtida åtagande för vilket det bör finnas ett bemyndigande från riksdagens sida att ingå. 
  
 5.5.3 
  
 Hur ska bemyndigande att ingå avtal om medfinansiering hanteras i Trafikverket 
  
 Utredningen föreslår: 
  
 Trafikverket ska årligen i sitt budgetunderlag till regeringen göra framställning om bemyndigande att få teckna avtal om utgifter och andra åtaganden som beräknas uppkomma för staten utöver aktuellt budgetår. 
  
 Av framställningen ska framgå när utgifterna/åtagandena beräknas falla ut, deras ändamål och deras storlek till följd av tecknade och av föreslagna framtida avtal. 
  
 Av budgetunderlaget ska också framgå motsvarande upp- gifter såvitt avser avsiktsförklaringar. 
  
 I instruktionen för Trafikverket ska införas en bestämmelse som innebär att verket får träffa uppgörelser med staten utomstående om medfinansiering av statlig transportinfra- struktur enligt av regeringen fastställda riktlinjer. 
  
 175 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 Trafikverket ska i sin arbetsordning tydligt ange vem som får teckna avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. 
  
 Med stöd av riksdagsbeslut har regeringen i regleringsbrev för Trafikverket för år 2011 medgett att verket avseende väghållning och banhållning får ikläda sig framtida förpliktelser som, inklusive tidigare åtaganden, innebär utgifter om högst 121 200 000 000 kronor efter år 2011. I praktiken måste Trafikverket hantera sin beställningar av drift- underhålls- och byggandeentreprenader både med hänsyn till beställningsbemyndigandets ram och till den årliga anslagsnivån. Starter av objekt måste för att få företagsekonomiskt effektiva byggtakter ske på sådant sätt att det finns flexibilitet. Detta sker med hjälp av anslagskrediten inom året. Över en längre period måste objektstrukturen anpassas så att det finns ett finansiellt utrymme att bedriva en effektiv verksamhet. Dessa överväganden ligger till grund för beslut om att få starta nya objekt. Vid dessa överväganden görs prognoser över den framtida anslagstilldelningen och övriga finansieringskällor. Prognoserna över det framtida finansieringsutrymmet är normalt försiktiga för att inte riskera drastiska eller drakoniska åtgärder som kan påverka effektiviteten i verksamheten. 
 I rapporten Uppdrag om förvaltning av avtal om medfinansie- ring av statliga  
 infrastruktur-investeringar 
  (TRV 2010/82994 A) från Trafikverket redovisas hur verket hanterar genomförande- och finansieringsavtal. Följande citat är hämtat ur nämnda rapport: 
 Genomförande- och finansieringsavtal 
 Den 29 mars 2010 fattade regeringen beslut om delar av Nationell plan för transportsystemet  
 2010–2021 
  samt definitiva ekonomiska ramar för länsplanerna. I planen anger regeringen beträffande medfinansie- ringsavtal att Trafikverket ansvarar för att åtgärder genomförs i enlighet med ingångna avtal (i form av avsiktsförklaringar eller villkorade avtal) för ett antal utpekade objekt och enligt de villkor för respektive objekt som redovisats. 
 I genomförande- och/eller finansieringsavtal anges de närmare villkor – inom ramen för regeringens planbeslut och eventuell avsikts- förklaring – som ska gälla för respektive objekt. Utgångspunkten för sådana avtal är den grundläggande ansvarsfördelningen för byggande och finansiering av statlig väganläggning som anges i VägL (1971:948), med de eventuella förändringar i detta avseende som regeringens planbeslut kan innehålla. 
 176 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Den grundläggande kostnadsfördelningen avseende kostnader för väganläggningar mellan staten och kommunen inom detaljplanelagt område återfinns i Plan- och Bygglagen. I lagens 6 kap. 29 § anges att kostnader, som föranleds av att gatan enligt planen byggs till större bredd eller med dyrbarare utförande i övrigt än som behövs med hänsyn till trafiken, ska dock betalas av kommunen, om inte rege- ringen bestämmer annat. Regeringen har – som stadgandet får förstås  
 -  
 således mandat att besluta att staten även ska bära vissa kostnader som annars skulle betalas av kommunen. Väghållningsmyndigheten ges i Vägkungörelsen (1971:954) mandat att för sådana fall, innan arbetena påbörjas, träffa överenskommelse med kommunen om de kostnader kommunen ska betala. 
 Vid förhandlingar om genomförande- och/eller finansieringsavtal avseende medfinansiering uppkommer frågan om ansvarsfördelning att behöva beslutas. Inte sällan handlar sådana gränsdragningar just om frågan om vilka anläggningar som behövs för den statliga anläggningen och vilka åtgärder som medför att en kommunal anläggning enligt planen byggs till större bredd eller med dyrbarare utförande i övrigt än som behövs med hänsyn till trafiken, en merkostnad som kommunen enligt den grundläggande ansvarsfördelningen ska svara för. En sådan gränsdragning är ofta svår att göra, vad behövs med hänsyn till trafiken och vad behövs för att tillgodose behovet av infrastruktur till ett exploateringsprojekt. Enligt vad som redovisats ovan äger dock regeringen mandat att besluta om att även kommunens kostnader ska bekostas av staten. 
 I den omfattning ett objekt ingår i den av regeringen fastställda planen för vilket en avsiktsförklaring mellan företrädare för Trafik- verket och företrädare för kommuner och/eller landsting träffats utan att den ansvarsfördelning som redovisas i avsiktsförklaringen fullt ut motsvarar den grundprincip för kostnads- och ansvarsfördelning som anges i PBL enligt ovan, bör utgångspunkten vara att regeringens beslut att fastställa planen innebär ett beslut av regeringen enligt den möjlighet till annan kostnadsfördelning enligt PBL som redovisats ovan. 
 Sedan ett genomförandeavtal träffats och samtliga villkor fallit in, är staten bunden av de utfästelser som gjorts i avtalet, förutsatt att samtliga formaliakrav i övrigt – såsom mandat för undertecknaren o dyl.– upprätthålls. 
 De bemyndiganden som Trafikverket har enligt regleringsbrevet utgår från att omfattningen och ändamålet med de framtida åtagandena är kända och prövade av regering och riksdag. Därmed kan Trafikverket teckna avtal med entreprenörer och teknik- konsulter som sträcker sig bortom det aktuella budgetåret för vilka anslag disponeras. 
 När det däremot gäller att inom ramen för åtgärdsplaneringen teckna bindande avtal finns inget bemyndigande givet från riksdag 
 177 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 och regering. Anledningen är att statsmakterna inte vid den tidpunkten har kännedom och tagit ställning till ändamålet med och omfattningen av de åtgärder som sedermera förs fram i ett förslag till plan. Det hör till bilden att  
 ett  
 vanligt villkor som skrivits in i de avtal som tecknats är just att åtgärden tas in i fastställd plan. De nationella planerna fastställs av regeringen 
  
 3 
  
 . De regionala planerna fastställs inte av regeringen. Såvitt kan bedömas har inte regeringen inhämtat ett särskilt bemyndigande från riksdagen som omfattar den fastställda plan som sådan. Planen har således  
 -  
 vart fall hittills  
 -  
 inte haft en sådan status utan får sannolikt betraktas som en viljeinriktning. Planen revideras dessutom vid relativt jämna tidpunkter och kan ibland bli föremål för snabba förändringar mellan de vart femte år typiska revideringarna. De åtgärder som återfinns i planen utgörs också av objekt som inte är slutligt avgränsade och bedömningarna om kostnader och nyttor baseras ibland enbart på förstudier. 
 Mot bakgrund av det ovan förda resonemanget behövs ett förtydligande om de långsiktiga planernas status. Trafikverket och i förekommande fall länsstyrelserna får uppdrag av regeringen att genomföra åtgärdsplaneringen för en kommande period. Regionala självstyrelseorgan inbjuds delta i planeringen. Dessa direktiv har hittills baserats på den inriktningsproposition som regeringen föreslagit riksdagen besluta om och i framtiden om det förslag till planeringssystem som läggs fram av oss i detta betänkande genomförs på regeringens förslag i vårpropositionen och därpå följande riksdagsbeslut. I propositionen anges mål, inriktning och ekonomiska ramar för planeringsperioden. Beslut om den natio- nella planen tas av regeringen, medan de regionala planerna beslutas 
  
 3  
 Regeringen frångick i sitt fastställelsebeslut delvis trafikverkens förslag till nationell plan för perioden  
 2010–2021. 
  Anledningen anges vara att den fastställda planen på ett mer effektivt sätt bidrar till uppfyllandet av de transportpolitiska målen, både vad avser funktionsmålet och hänsynsmålet. Regeringen har bland annat kompletterat trafikverkens förslag med vissa satsningar med koppling till sjöfart och godstrafik. Motivet för dessa satsningar är att förbättra möjligheterna att välja mer miljö- och klimatvänliga transporter avseende transportsträckan i sin helhet, inklusive transporter som går långa sträckor utanför landets gränser. Vidare har järnvägar fått ett större utrymme av investeringarna än enligt trafikverkens förslag, bland annat genom den helhetslösning för Västsverige som genomförs, vilket ger bättre förutsättningar för kollektivtrafik och regionförstoring samt effektiviserar nationella och internationella godsflöden. 
 Regeringens samlade bedömning är att den fastställda nationella planen, tillsammans med länsplanerna för regional transportinfrastruktur, på ett väl avvägt sätt bidrar till att transportsystemet utvecklas i en riktning som innebär att de transportpolitiska målen uppfylls. 
 (Regeringens skrivelse 2009/10:197 Åtgärdsplanering för transportsystemet  
 2010–2021. 
  Skrivelsen föranledda en motion och behandling i Trafikutskott och Riksdag). 
 178 
 SOU 2011:49 Medfinansiering i planeringsprocessen 
 av regionala företrädare (länsstyrelser, samverkansorgan och regionkommuner). 
 De långsiktiga investeringsplanerna anger såväl namngivna objekt som potter för icke namngivna objekt. I regeringens senaste fastställelsebeslut angavs emellertid inga tidpunkter när ett objekt ska påbörjas eller slutföras under perioden. I den av Trafikverket upprättade Nationella planen för perioden  
 2010–2021 
  
 4 
  
 framgår inom vilken treårsperiod som respektive investering beräknas att påbörjas. Med de förslag till planeringssystem som vi föreslår ges riksdagen en mycket starkare ställning och ett större inflytande. På förslag i budgetpropositionen beslutar riksdagen om anslag för kommande budgetår och anger ramar för de kommande tre åren samt beslutar om att den fysiska planeringen får påbörjas för sådana stora infrastrukturprojekt där planeringstiden är så lång att den inte ryms inom en fyraårsperiod. I budgetpropositionen bör regeringen vidare hemställa om riksdagens bemyndigande att få träffa avtal om medfinansiering för i det sammanhanget relevanta objekt som ingår i planen under de närmaste fyra åren. 
 I Trafikverkets instruktion bör framgå att verket får träffa uppgörelser med kommuner, landsting och enskilda om medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelar. Trafikverket bör i sin tur i sin interna arbetsordning tydliggöra vem som och med vilket mandat denne får teckna avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. 
  
 4  
 Nationell plan för transportsystemet  
 2010–2021, 
  Publikationsnummer 2011:067. 
 179 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 5.6 
  
 Regionernas ansvar och mandat 
  
 Utredningens utgångspunkter: 
  
 Företrädarna för regionerna (Regionkommuner, Regionala samverkansorgan och Länsstyrelser) fastställer länsplaner för regional transportinfrastruktur och beslutar om eventuella ändringar i planerna. 
  
 Inför fastställelse och under upprättande av planerna ska företrädarna för regionerna äga god kännedom om de åtgär- der inom respektive län som ingår i det av Trafikverket upp- rättade planerna. 
  
 Regionföreträdarna bör aktivt följa förhandlingar om med- finansiering av transportinfrastruktur som rör de delar för vilken de har planeringsansvaret. 
  
 Det finns starka kopplingar mellan den långsiktiga planerings- processen, den fysiska planeringsprocessen och medfinansierings- processen. Även i den långsiktiga planeringen av transportinfra- struktur föreligger tydliga kopplingar mellan Trafikverket och de regionala planupprättarna. Det är därvid av särskild vikt att de som företräder regionerna har god kännedom om de analyser som genomförs och åtgärder som planeras och genomförs av Trafik- verket. Samverkan måste säkerställas i den långsiktiga planeringen och i genomförandet av planerna. 
 Staten har överlåtit planeringsansvaret till regionkommuner och regionala samverkansorgan för stora delar av vägnätet och för viss annan transportinfrastruktur. Syftet är att få ett ökat regionalt politiskt inflytande över prioriteringen av åtgärder och därmed öka legitimiteten i besluten. Den regionala prioriteringen bör dock grundas på en god kännedom om hur staten kommer att förvalta och utveckla den infrastruktur som Trafikverket upprättar förslag till planer för. Därigenom kan regionerna få bättre förutsättningar för en effektiv användning av de planeringsramar inom vilka de ska hålla sig. 
 Även i frågor som rör förhandlingar om medfinansiering som normalt sker mellan Trafikverket och berörda kommuner och avser transportinfrastruktur vilken regionen äger planeringsansvaret för bör regionföreträdarna ha insyn och företräda de intressen som 
 180 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 följer av deras roll som planupprättare och fastställare av läns- planerna för regional transportinfrastruktur. 
  
 5.7 
  
 Kommunernas ansvar och mandat 
  
 Utredningens utgångspunkter: 
  
 Kommunerna får sitt mandat från riksdagen 
  
 Kommunerna är demokratiskt styrda och lokalt förankrade 
  
 Sverige är en enhetsstat. Det betyder att landet har ett suveränt och laggivande ursprung till skillnad från en federativ stat som har flera suveräna och laggivande ursprung. Enhetsstaten är uppbyggd upp- ifrån och ned, vilket innebär att lokala eller regionala själv- styrelseenheter får sin beslutanderätt genom att den centrala nivån delegerar en del av sin suveräna makt. En förbundsstat är däremot uppbyggd nerifrån och upp. Här delegerar delstaterna en del av sin makt till federativ nivå. 
 I en uppsats 
  
 5  
  
 av fil Grant diskuteras den kom- munala självstyrelsens författningspolitiska ställning. Steele konstaterar att den enda innebörden av kommunala självstyrelsen som läggs fast i regeringsformen är att kommunerna ska vara demokratiskt styrda. Allt annat lämnar regeringsformen åt riks- dagens majoritet att bestämma genom lagstiftning. Beslutande- rätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Syftet är att främja legitimiteten genom demokratiska beslut och effektiviteten genom den lokala förankringen. 
 Sett i det perspektivet är kommunerna verkställighetsorgan för en politik som i stora delar bestäms av riksdagen. En avgörande skillnad från en statlig myndighet som också är verkställig- hetsorgan är att kommunerna är demokratiskt styrda och lokalt förankrade. Den delegering av uppgifter och makt som riksdagen gett kommunerna ska därför utövas i sådana former att det demokratiska inslaget kommer till uttryck. 
 Det är således inte möjligt att i en kommun delegera makt till en tjänstemannaorganisation i sådan utsträckning att det demokratiskt styrda och lokalt förankrade besluten går förlorade. Den typ av avtal eller avsiktsförklaringar som förekommit i samband med 
  
 5  
 Svensk författningspolitik (SNS förlag 2003) Kommunal självstyrelse. 
 181 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 kommunal medfinansiering av statlig transportinfrastruktur är där- för regelmässigt beslutade i fullmäktigeförsamlingar efter bered- ning i styrelserna. 
 Även i kommunerna kan och kommer kommunen att företrädas av tjänstemän i förhandlingar med statliga företrädare. Direktiv för de kommunala tjänstemännens agerande ges av styrelsen. I man- datet ingår inte att få träffa avtal. Däremot kan avtal upprättas och för att därefter underställas styrelse och fullmäktige för god- kännande. Avtal skrivs regelmässigt under av representant för styrelsen enligt gällande kommunalt reglemente. 
 I vårt delbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur 
 – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om bru- karavgifter och lånevillkor (SOU 2011:12) redogjorde vi för vilka möjligheter som kommunerna har när det gäller medfinansiering av statlig transportinfrastruktur. Genom lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvar för. Vi redovisade också de förändringar som möjliggör för kommuner och landsting att i bokföringen aktivera sådana bidrag. I avsnitt 2 i detta betänkande har vi redogjort för kommunernas uppgifter i den fysiska planeringen och vilka åtaganden som kommunerna i övrigt gör när det gäller bebyggelse och transportinfrastruktur. 
  
 5.8 
  
 Avsiktsförklaringar och civilrättsligt bindande avtal 
  
 Utredningens förslag: 
  
 Förhandlingarna om medfinansiering ska primärt syfta till att öka värdet av investeringar. 
  
 Skilj på avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering. 
  
 Avsiktsförklaringar om medfinansiering knyts till åtgärds- planeringen. 
  
 Avtal om medfinansiering i form av finansierings- och genomförandeavtal knyts till den fysiska planeringen. 
  
 Avtal om medfinansiering får tecknas när objektet ryms inom ramen för det bemyndigande som regeringen fått av 
  
 182 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Riksdagen och som i regleringsbrev vidareförts till Trafik- verket. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal ska upprättas enligt standardi- serad mall där det bl.a. ska framgå i vilka former aktuellt objekt avses finansieras. 
  
 Trafikverket ska årligen lämna en samlad redogörelse över tecknade avsiktsförklaringar och avtal till regeringen. 
  
 Trafikverket ges i uppdrag att tillsammans med Sveriges kommuner och landsting utarbeta mallar för avsiktsför- klaringar, avtal och samlad dokumentation. 
  
 I den senaste åtgärdsplaneringen ingick att som en permanent åtgärd pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intres- senter. Ett viktigt syfte var att öka volymen åtgärder. Till med- finansiering räknades t.ex. direkta ekonomiska bidrag eller brukar- avgifter. Även trängselskatter räknades som medfinansiering. 
 I den rapport som utredningen beställt om Medfinansierings påverkan på planeringssystemet – diskussion om tänkbara för- ändringar och som återfinns i bilaga till detta betänkande förs en ingående diskussion kring hur syftet med och kriterierna för medfinansiering påverkar incitamenten hos aktörerna. Det är uppenbart så att om medfinansiering ska få påverka prioriteringen finns starka incitament till att underskatta kostnaderna och överskatta nyttorna. Är syftet med medfinansiering att påverka utformning och lokalisering och/eller standard av investerings- åtgärden finns inte samma incitament till att underskatta kost- naderna. 
 Utredningen föreslår därför att förhandlingar om medfinan- siering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Det kan ibland innebära att volymen investeringar som en konsekvens kan komma att öka. 
 De i anslutning till åtgärdsplaneringen för åren  
 2010–2021 
  teck- nade avtalen utgör en provkarta på avtal, alltifrån rena avsikts- förklaringar till avtal där det finns klausuler för skadestånd om någon av parterna inte lever upp till de krav som ställs i avtalet. Avtalens status är inte rättsligt prövade. Däremot kan vi konstatera att kommunerna regelmässigt ingått avtal med ett tydligt mandat. Något sådant tydligt mandat finns inte inhämtat och delegerat på den statliga sidan. 
 183 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 Trafikverket har i sin redovisning av ett särskilt regerings- uppdrag om förslag på rutiner för förvaltning och uppföljning av avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur kort- fattat behandlat frågan om avtalens status. Av redovisningen framgår hur Trafikverket betraktar de avtal som träffats. Följande är ett citat ur den tidigare nämnda rapporten Uppdrag om för- valtning av avtal om medfinansiering av statliga infrastruktur- investeringar (TRV 2010/82994 A): 
 Regeringen beslöt i december 2008 om direktiv för åtgärdsplaneringen för perioden  
 2010 
 - 
 2021. 
  I direktivet uttalade regeringen att med- finansiering skulle prövas för lämpliga objekt i planen. Vidare angavs att samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. Som förutsättning angavs att i de fall det är aktuellt med medfinansiering för ett objekt ska det finnas avtal om medfinansiering vilka ska villkoras av att objektet slutligen ingår i den av regeringen fastställda planen. 
 Under planeringsarbetet som föregick regeringens beslut om Natio- nell och Regional plan framförhandlades ett antal överenskommelser bl.a.  
 Avtal om medfinansiering av  
  
 väg-, 
  
  spår- m fl. satsningar i Stockholmsregionen enligt Stockholmsförhandlingen  
 från årsskiftet 2009/2010, och  
 Avtal om medfinansiering av transportslagsövergripande infrastrukturåtgärder i Västsverige  
 det s.k.  
 Västsvenska paketet 
 . I dessa överenskommelser anges att finansiering till stor del ska ske med intäkter från trängselskatt. Trängselskatt anges i respektive avtal under rubriken  
 Medfinansiering 
 . I och med att sådana avtal speglar en övergripande viljeyttring från de inblandade parterna, Trafikverket, kommuner, landsting etc. som för sin giltighet kräver ett antal politiska beslut av kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige och regeringen, ligger det närmast till hands att  
 betrakta dessa avtal som avsiktsförklaringar (vår kursivering) 
 . 
 Även regeringens uttalande att vissa åtgärder ska finansieras genom trängselskatt fordrar beslut om godkännande av riksdagen. Avtal i form av avsiktsförklaringar betraktas vanligtvis inte som ett juridiskt bindande dokument för vilket fullföljd kan utkrävas med rättsliga medel. Bundenheten får i detta skede istället anses ligga på en politisk, moralisk nivå och är ytterst en fråga om parternas trovärdighet. 
 Den beslutsstruktur som för närvarande finns är en given utgångspunkt för våra överväganden när det gäller former och riktlinjer för förhandlingar och avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur i den långsiktiga planeringen. Beslutsstruk- turen utgår som nämnts i föregående avsnitt från en grundläggande fördelning av makt. Riksdagen som suveränt organ ska besluta om uttag av skatter och användning av anslagsmedel. Regeringen är beredande och verkställande organ. Trafikverket lyder under 
 184 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 regeringen. Utgångspunkten är vidare att Riksdagen beslutar om mål, inriktning och ramar för den långsiktiga planeringen och på en mer detaljerad nivå enligt vårt förslag än tidigare. Regeringen utfärdar direktiv för planeringen och fastställer Nationell plan. 
 Beslutsstrukturen inom staten såvitt avser transportinfrastruktur 
  
 Staten 
  
 Beslut 
  
 Riksdag 
  
 Mål, inriktning, finansiella planeringsramar, bemyndi- 
  
 ganden, skatter, anslag 
  
 Regering 
  
 Direktiv, fastställelse av Nationell plan, anslagspost, 
  
 vägavgifter 
  
 Trafikverk 
  
 Förslag till Nationell plan, arbetsplan, järnvägsplan, 
  
 finansierings- och genomförandeavtal (PBL), starttid- 
  
 punkt för enskilt objekt, banavgifter 
  
 Med denna utgångspunkt kan Trafikverkets mandat rörande förhandlingar och avtal om medfinansiering i den långsiktiga planeringen formuleras. Följande villkor bör kunna gälla: 
  
 1. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal får träffas i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelat. 
  
 2. 
  
 Avsiktsförklaringarnas och avtalens giltighetstid begränsas i tid, t.ex. fram till nästkommande revidering av planen. 
  
 3. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal som innefattar uttag av skatter och statliga avgifter ska innehålla upplysningar om att beslut om dessa träffas i särskild ordning och är inte avtalbara. I särskilt dokument ska framgå de trafikekonomiska för- och nackdelarna med sådana uttag. 
  
 4. 
  
 Av avsiktsförklaringarna och avtalen ska framgå att angivna starttidpunkter kan komma att ändras till följd av Riksdagens årliga budgetbeslut. 
  
 5. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal ska träffas med förbehåll för beslut om tillåtlighet enligt gällande lagstiftning, m.m. 
  
 Punkterna 1, 2 och 4 syftar till att skapa nödvändigt besluts- utrymme för regering och riksdag. Punkt 3 talar om att kommuner 
 185 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 och regioner inte är avtalspart när det gäller beslut om skatter och avgifter. Däremot kan det finnas ett lokalt och regionalt politiskt stöd för införande av skatter och avgifter. Detta stöd kan doku- menteras i särskild form. Punkten 5 syftar till att den fysiska planeringen kan ske utan särskilda bindningar av eventuella for- mella avtal och avsiktsförklaringar. Det kan ibland råda osäkerhet om rättsläget i frågor som avhandlas i avsiktsförklaringarna och avtalen. I de fallen bör särskilda rättsutredningar genomföras. Dessa bör dokumenteras. 
 Utredningen har även behandlat frågan om det är möjligt och lämpligt att Trafikverket skall kunna teckna bindande avtal om medfinansiering i den långsiktiga planeringen. I praktiken skulle ett sådant långtgående bemyndigande om att teckna medfinansie- ringsavtal att Trafikverket ges befogenheten att fastställa den långsiktiga Nationella planen för investeringar i transportinfra- struktur. För att inte statsmakterna helt ska förlora kontrollen över medelsanvändningen (det förutsätts härvid att beslut om skatter och avgifter tas av riksdag och regering även fortsättningsvis) krävs noggranna anvisningar om prioriteringsprocessen och grunderna för prioritering mellan olika åtgärder. För att processen och prioriteringen ska bli transparent krävs att prioriteringsgrunderna är kända och att prioriteringen kan förutses. Det förutsätter vidare att sådana objektiva grunder kan beskrivas och göras kalkylerbara. Den samhällsekonomiska kalkylen fångar mycket men inte allt och den baseras på värderingar som kan ifrågasättas. Den senaste planeringsomgången visar också att regeringen förbehåller sig rätten och utnyttjat den att slutligt fastställa planen och därvid avvika från myndigheternas förslag. Det är svårt att se hur ett sådant förfaringssätt skulle kunna vara hållbart ens på mycket kort sikt. Ett långtgående bemyndigande är därför uteslutet även om det formellt möjligen skulle kunna genomföras. 
 Detta leder fram till en ordning för förhandlingar om med- finansiering enligt nedanstående figur. Förhandlingarna och vad dessa får resultera i knyts till olika faser planeringen och genom- förandet av investeringar i transportinfrastrukturen. Förhandlingar om medfinansiering i åtgärdsplaneringen ska syfta till att identifiera viljan till, preliminär inriktning och omfattning av medfinansie- ringen samt ange villkoren, formerna och tidplanen för fortsatt samverkan mellan parterna rörande utpekade objekt. Objektens innehåll ska hänföras till någon av de sju kategorier som tidigare redovisats. Medfinansieringsförhandlingarna ska syfta till att skapa 
 186 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 mervärden och avse objekt där parternas berättigade intressen möts. I vissa fall kan det få som följd en utökad volym åtgärder. Den rådande ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och enskilda ska respekteras. Det betyder att förhandlingar om medfinansiering kommer att koncentreras till och huvudsakligen avse objekt som finns i större tätorter och i noder där infra- strukturen för olika trafikslag möts, exempelvis hamnar och rese- centra. 
 Uppgörelserna i åtgärdsplaneringen ska ha formen av avsikts- förklaringar och det ska tydliggöras att förklaringarna inte är bindande för direktvalda församlingar. 
 Det är åtgärdens samhällsekonomiska värde och det samlade bidraget till de transportpolitiska målen som ska vara avgörande för prioriteringen av åtgärden i de långsiktiga planerna. Hur åtgärden är finansierad ska inte vara utslagsgivande i prioriteringsarbetet. 
 Kopplingar mellan olika faser i planering och genomförande av investeringar i statlig transportinfrastruktur 
  
 Åtgärdsplanering 
  
 Fysisk planering 
  
 Genomförande 
  
 Avsiktsförklaring 
  
 Genomförande- och 
  
 Entreprenadkontrakt 
  
 finansieringsavtal 
  
 Syftar till att 
  
 Syftar till att 
  
 Civilrättsligt bindande 
  
 identifiera viljan till, 
  
 bestämma omfattning 
  
 avtal om 
  
 preliminär inriktning 
  
 av objektet, parternas 
  
 genomförande av 
  
 och omfattning av 
  
 ansvar samt 
  
 entreprenad. Avtalet 
  
 medfinansiering samt 
  
 finansieringen av 
  
 ska ligga inom ramen 
  
 anger villkoren, 
  
 objektet. Avtal som 
  
 för det beställnings- 
  
 formerna och 
  
 binder parterna, men 
  
 bemyndigande som 
  
 tidplanen för fortsatt 
  
 utan klausuler om 
  
 regeringen gett 
  
 samverkan rörande 
  
 skadestånd. Avtalet 
  
 Trafikverket. Avtalet 
  
 utpekade objekt. 
  
 ska ligga inom ramen 
  
 rymmer klausuler om 
  
 Avsiktsförklaringen 
  
 för det bemyndigande 
  
 skadestånd. 
  
 tidsbegränsas till 
  
 som regeringen gett 
  
 nästa planrevidering 
  
 Trafikverket 
  
 och är inte bindande 
  
 I figuren ovan har också angetts hur den fortsatta processen kan gestalta sig. I den fysiska planeringen kan uppgörelserna få en fastare form. Genom bemyndigande från riksdagen kan Trafik- verket såsom ansvarig för genomförande av de statliga åtgärderna som rör vägar och järnvägar träffa finansierings- och genom- förandeavtal med staten utomstående - oftast kommuner. Dessa 
 187 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 avtal bör inte innehålla klausuler om skadestånd. När det däremot gäller anlitande av entreprenörer för att genomföra investeringen träffas efter upphandling enligt gällande lagstiftning civilrättsligt bindande avtal oftast med klausuler om sanktioner vid avtalsbrott. 
 De förslag som vi lämnar syftar till rutiner och processer som underlättar förhandlingsarbetet med medfinansiering utan att för den skull hämma det kreativa inslag som kännetecknat förhand- lingsarbetet i den senaste planeringsomgången. Kraven på tydligare dokumentation och kraven på informationens innehåll utgår från statsmakternas berättigande intressen av full insyn i finansieringen och bevekelsegrunderna för den prioritering som gjorts i förslagen till långsiktiga planer. De insatser som kommuner och landsting gör har konsekvenser för den offentliga sektorns finansiella sparande. 
 Trafikverket bör få regeringens uppdrag att i samarbete med Sveriges kommuner och landsting utarbeta mallar för avsikts- förklaringar, avtal och dokumentation avseende medfinansiering. Det bör av mallarna för avsiktsförklaringar och avtal tydligt framgå vem som har beslutanderätten i frågor som rör skatter och avgifter. 
  
 5.9 
  
 Finansieringsformer och medfinansiering 
  
 5.9.1 
  
 Allmänt 
  
 Utredningens bedömning och förslag: 
  
 Investeringar i statlig transportinfrastruktur ska enligt bud- getlagen huvudsakligen finansieras med anslag över stats- budgeten. 
  
 Undantag från huvudprincipen kan därvid ske när Riksdagen beslutar härom. 
  
 Generellt undantag från huvudprincipen bör gälla när inves- teringen medför sådana rationaliseringar i förvaltningen av transportinfrastrukturen att mindrekostnaderna för förvalt- ningen täcker framtida amorteringar och räntor på lånen upptagna i Riksgäldskontoret. Framställningar till regeringen om lån för den typen av investeringar ska stödjas med dokumenterade kostnads- och intäktskalkyler. 
  
 188 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Undantag bör vidare ske när avgifter tas in för att slutligt finansiera investering i ny transportinfrastruktur. 
  
 Undantag bör också kunna ske i de fall trängselskatter förs in i en uppgörelse där lokala och regionala företrädare tillmäter intäkterna från dessa skatter en finansierande uppgift i utbyggnaden av det lokala/regionala/nationella transport- systemet. 
  
 Kommuner och landsting kan enligt gällande rätt bidra till finansieringen av statlig transportinfrastruktur med egna medel. 
  
 Den statliga budgetprocessen kan hantera förekomsten av medfinansiering. 
  
 I föregående avsnitt har vi beskrivit och redogjort för behovet och värdet av samverkan, olika former för samverkan samt hur samverkan ska kunna ske på ett lämpligt sätt för att vara förenligt med de krav på demokratiskt inflytande som råder i vårt samhälle. I detta avsnitt tar vi upp frågan hur olika finansieringsformer kan och ska hanteras med avseende på beslutsordning, effektivitet och enhetlighet. 
 I vårt delbetänkande Medfinansiering av transportinfrastruktur 
 – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12) redogjordes för innehållet i landets konstitution såsom den framkommer i rege- ringsformen. Vi konstaterade att det konstitutionella ramverket är den grundläggande utgångspunkten för kommittén och att med- finansiering ytterst rör frågor om offentlig makt och ansvar. 
 En central del av det budgetpolitiska ramverket är den refor- merade statliga budgetprocess som infördes i mitten av  
 1990-talet. 
  Reformen innebar att budgeten gjordes medelfristig och att den kom att utgå från ett uppifrån och  
 ned-perspektiv, 
  där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med hållbara offentliga finanser. 
 Finansdepartementet har en sammanhållande roll samt ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budgetförhandlingarna. Finansdepartementet ansvarar även för 
 189 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 underlag i form av makroekonomiska prognoser och bedömning av reformutrymme alternativt behov av budgetförstärkningar. 
 Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet 
  
 6  
  
 är att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar. Av detta följer att varaktiga utgiftsökningar ska finansieras med varaktiga utgiftsminskningar. Detta innebär att tillfälliga besparingar inte kan användas för att finansiera fleråriga utgiftsökningar. Vidare ska finansieringen av en reform kunna härledas till en föreslagen regeländring eller annan konkret åtgärd. Eventuella s.k. dynamiska effekter bör inte utgöra grund för finansiering. En dynamisk analys bör dock ingå som en del av ett beslutsunderlag. 
 Finansieringen av statlig transportinfrastruktur ska ske med anslag över statsbudgeten. Riksdagen kan medge undantag från den regeln. De möjligheter som därvid står till buds är en tillfällig finansiering med lån i Riksgäldskontoret och återbetalning med intäkter från brukaravgifter eller återbetalning med intäkter från trängselskatter eller återbetalning med anslag. Vidare kan lån från kommuner eller enskild – s.k. förskotteringar  
 -  
 tillfälligt finansiera investeringar i transportinfrastruktur. Återbetalning av lånet sker när anslag beviljas för den tidigarelagda investeringen. Slutligen kan staten låta utomstående direkt medverka i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. 
 För närvarande finns alla dessa finansieringsformer represen- terade. Trafikverket hade vid senaste årsskifte tagit upp lån enligt då gällande 23 § i lagen (1996:1959) om statsbudgeten om drygt 12 miljarder kronor och lån i form av s.k. förskotteringar om drygt 2 miljarder kronor 
 7 
 . Det finns ingen samlad redovisning om stor- leken på direkta bidrag för finansiering av statlig transportinfra- struktur. 
 Det förslag som utredningen lägger rörande finansieringen av investeringar i transportinfrastruktur innebär förändringar jämfört med dagens ordning. Investeringar i tele- och elanläggningar i järn- vägsinfrastrukturen finansieras normalt med lån i Riksgälds- kontoret för att sedan återbetalas med anslagsmedel. Den ord- ningen bör upphöra i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. 
 Däremot finns det skäl att låta Trafikverket finansiera sådana investeringar som sänker kostnaderna för den framtida förvalt- ningen så mycket att de resurser som frigörs kan finansiera fram- tida amorteringar och räntor på upptagna lån. Denna lånemöjlighet 
  
 6 
  
 Regeringens skrivelse 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken. 
  
 7 
  
 Trafikverkets årsredovisning 2010. 
  
 190 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 har sedan länge funnits för att ersätta färjor med broar. Denna lånemöjlighet bör utsträckas och gälla generellt för investeringar som har till direkt syfte att sänka framtida förvaltningskostnader. Därigenom kan effektiviseringsarbetet stimuleras som bl.a. skulle innebära en snabbare övergång från lokal till fjärrstyrd tågklarering, utvecklade driftcentraler och effektivare kraftförsörjning inom järnvägen. Trafikverket bör därvid göra framställningar till rege- ringen om att få ta upp lån i riksgälden för investeringar som har en påtagligt rationaliserande effekt på förvaltningen av infrastruk- turen. Varje sådan framställning ska bestyckas med en genomförd och dokumenterad kostnads- och intäktskalkyl och de handlingar i övrigt som ligger till grund för framställningen. 
  
 5.9.2 
  
 Finansiering med anslag 
  
 Som tidigare nämnts är huvudregeln att statlig infrastruktur ska finansieras med anslag över statsbudgeten. Bakom den regeln ligger att riksdagen ska ha full kontroll över de utgifter som går till transportinfrastruktur och vilken belastning som därmed sker på statsbudgeten. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) lyfte vi fram följande citat för att beskriva grundvalen för nämnda huvudregel: Genom att i budgetregleringen utgifter och inkomster ställs mot varandra sker en avvägning dem emellan och mellan skilda utgifts- ändamål. Därigenom får man en översyn och prövning av stats- verksamheten i ett sammanhang, en helhetsbedömning. Med hänsyn härtill är fullständighetsprincipen (dvs. all statlig verk- samhet bör ingå i budgeten) och bruttoprincipen (dvs. för varje sektor ska samtliga inkomster och utgifter medtagas) väsentliga. 
 Genom att budgeten innehåller all statlig verksamhet så kan budgeten ge en god och rättvisande bild av statens verksamhet och budgetläge för riksdagen. Ett korrekt och tydligt underlag är en förutsättning för de prioriteringar som riksdagen kan göra vid fastställandet av budgeten gällande till exempel  
 finans-, 
  välfärds- eller regionalpolitik. Resurserna kan därmed fördelas genom prio- riteringar mellan olika sektorer i samhället. 
 Denna gällande huvudprincip innebär att annan form av finansiering av statlig transportinfrastruktur utgör undantag. För sådana undantag beslutar riksdagen i särskild ordning och kräver därvid en särskild motivering och redovisning. 
 191 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 5.9.3 
  
 Brukaravgifter – enhetlighet och effektivitet 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Direktprissättning med brukaravgifter kan medverka till ett effektivare utnyttjande av transportinfrastrukturen. 
  
 Sådana brukaravgifter kan ge betydande bidrag till finansieringen av transportinfrastrukturen. 
  
 Likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare bör avgiftssättas på likvärdigt sätt. 
  
 Avgifter i styrande syfte bör sättas så att användningen av transportinfrastrukturen blir effektiv. 
  
 Vid införande av avgifter i finansierande syfte bör hänsyn tas till avgifternas trafikekonomiska konsekvenser. 
  
 Det bör efterstävas enhetlighet i tekniskt avseende vid uttag av avgifter och skatter inom transportinfrastrukturområdet i syfte att få hög effektivitet i uppbörden. 
  
 Enligt direktiven ska vi göra överväganden rörande utformning och införande av brukaravgifter. Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängselskatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. I vårt delbetänkande (SOU 2011:12) redovisade vi våra överväganden rörande brukaravgifter. 
 För framtida planeringsperioder bör frågan om ett brett uttag av brukaravgifter prövas som en långsiktig stabil intäktskälla. Idag är huvudprincipen att trafikinfrastruktur finansieras med anslag över statsbudgeten. Därtill kommer i begränsad utsträckning finan- siering av trafikinfrastruktur (för väg och järnväg) via brukar- avgifter (broavgifter, trängselskatter, banavgifter). Därtill betalar brukarna avgifter för innehav av bil (bilskatt) och skatt för drivmedel (bensin och dieselskatt). Över en längre tidsperiod kan det antas att fossila bränsle i minskande omfattning kommer att användas. I ett sådant sammanhang aktualiseras frågan om andra skattebaser. Inför överväganden om ett framtida finansierings- och uppbördssystem bör frågan om generella brukaravgifter kan och bör införas utredas med ett brett perspektiv. Sådana avgifter kan vara av olika karaktär, t.ex.: 
  
 utbyggt och omfattande system med bompengar, 
 192 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 avståndsbaserade avgifter som debiteras med elektroniska hjälp- medel, 
  
 avgifter kopplade till drivmedel, 
  
 avgifter kopplade till innehav av fordon, 
  
 etc. 
  
 Vid en översyn om möjligheterna att införa generella brukaravgifter i ett brett perspektiv bör frågor om styrning av trafik, hållbarhet över tiden, klimataspekter, påverkan på samhällsekonomiska för- hållanden, fördelningsaspekter, regionalpolitisk påverkan, tillväxt- frågor, konkurrenseffekter i ett  
 EU-perspektiv 
  samt möjligheterna till en bred acceptans av generella brukaravgifter i grunden analy- seras. 
 Vi konstaterade i vårt delbetänkande att brukaravgifter som tas ut eller kan tas ut på vid användning eller finansiering av statlig transportinfrastruktur beslutas av regeringen eller av myndighet med stöd av lag. Staten är således ensamrådande om avgifter ska införas eller ej. Frågan om riktlinjer för och när brukaravgifter ska komma ifråga i finansierande och/eller styrande syfte är därför i första hand en statlig angelägenhet. 
 Vi fann anledning att skilja på generellt och partiellt införda pålagor och på styrande respektive finansierande pålagor. Det påpe- kades att styrande pålagor ger intäkter som kan användas för finansiering av transportinfrastruktur och att finansierande avgifter har styrande effekter. Av nedanstående tabell gavs exempel på olika typer av pålagor på trafiken för nyttjande av transportinfra- strukturen. 
 Exempel på styrande, finansierande, generella och partiella avgifter och skatter 
  
 Styrande 
  
 Finansierade 
  
 Generella 
  
 Banavgifter enligt kap. 7 § 2 
  
 Banavgifter enligt kap. 7 
  
 järnvägslagen 
  
 § 4 järnvägslagen 
  
 Partiella 
  
 Trängselskatt i Stockholm 
  
 Broavgifter Öresund, 
  
 och Göteborg 
  
 Svinesund, Sundsvall 
  
 och Motala 
  
 193 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 I de fall finansierande avgifter införs bör de enligt vår uppfattning huvudsakligen vara av generell karaktär. Vi konstaterade vidare att regeringen i sina beslut och överväganden bedömt att det inom järnvägssektorn finns ett utrymme att öka avgiftsuttaget från dess brukare. Trafikverkets intäkter från banavgifter ska höjas väsentligt från dagens nivå om cirka 0,5 miljarder kronor per år till cirka 1 miljard kronor år 2013 och till cirka 2 miljarder kronor 2021 enligt de förutsättningar som regeringen angivit i den senaste budgetpropositionen och i sitt beslut om den nationella åtgärds- planen för perioden  
 2010–2021. 
  Trafikverket har fått regeringens uppdrag att åstadkomma en avgiftsstruktur och avgiftsnivå så att kraven på samlade intäkterna från avgifterna uppnås. 
 Reglering av  
 avgifter för att nyttja järnvägsinfrastruktur  
 finns i 7 kap. järnvägslagen. Dessa regler baseras på direktiv 2001/14/EG. Infrastrukturförvaltarna ska enligt direktivet säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät. Det är infrastrukturförvaltaren, dvs. Trafikverket för det järnvägsnät som staten förvaltar, som fastställer avgifterna med stöd av järnvägslagen. 
 Enligt Järnvägslagen kan särskilda avgifter tas ut under vissa villkor, nämligen: 
  
 a) 
  
 avgifter för bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kost- nader. Avgiften ska vara förenlig med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen. Det innebär att avgiften inte får vara så hög att de marknadssegment som kan betala åtminstone den marginalkostnadsbaserade avgiften hindras från att använda infrastrukturen (Järnvägslagen kap. 7 § 4). 
  
 b) 
  
 avgift som tas ut för infrastruktur som tillkommit som särskilt projekt med finansieringsvillkor och andra villkor som innebär krav på att avgifterna täcker hela eller delar av kostnaderna för drift, underhåll och kapitalkostnader för anläggningen. Avgiften får till skillnad mot fallet i alternativ a) sättas högre än vad som är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen. (Järnvägslagen kap 7 § 5). 
  
 Grundprincipen är att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt. 
 194 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Trafikverkets nya inriktning för utveckling av tjänster och prissättning innebär att de avgiftskomponenter som ingår i sär- skilda avgifter i större utsträckning kommer att differentieras utifrån den kapacitetssituation som råder i järnvägsnätet. Betal- ningsviljan får därmed på ett tydligare sätt komma till uttryck i prissättningen. Attraktiva tåglägen kan prissättas högre. Denna utveckling har under senare år redan påbörjats, då till exempel en differentiering av tåglägesavgiften har införts för att bland annat bättre anpassa avgiften till kapacitetssituationen. Som ytterligare ett led i strävan mot mera differentierade särskilda avgifter, debi- teras passageavgifter på vissa sträckor i de tre storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö vid vissa mer attraktiva tider. Vägledande för dessa avgifter har bland annat varit en översiktlig bedömning av kapacitetssituationen. 
 Genom att differentiera avgifterna och höja dem för till exempel tågläge hög och passageavgifterna i de tre storstadsområdena avser man att uppnå en styrande effekt från tider och platser som i dag har begränsad kapacitet. Genom att på så sätt sprida användandet uppnår man en mera effektiv användning av järnvägsinfra- strukturen och därmed en ökning av den totala kapaciteten i systemet. Man kan alltså delvis säga att åtminstone några av de särskilda avgifterna avser att uppnå en styrande effekt i linje med vad som eftersträvas via de skattade marginalkostnaderna. I avsaknad av marginalkostnader för till exempel trängsel, kan passageavgifter och kilometerbaserade tåglägesavgifter tjäna som ett betydelsefullt styrinstrument för att använda järnvägsinfra- strukturens kapacitet på bästa sätt. 
 När det gäller partiellt införda  
 avgifter i finansierande syfte för väginvesteringar  
 bör sådana föregås av trafikekonomiska över- vägande för att utreda de styrande konsekvenserna. Vidare bör vid ett mer omfattande inslag av sådana partiella vägavgifter de system- mässiga konsekvenserna analyseras. Partiellt införda avgifter i finansierande syfte har nämligen nackdelar i två mycket viktiga avseenden – uppbördskostnaderna är regelmässigt högre för den typen av finansiering än en finansiering genom att öka befintliga skatter eller generellt verkande avgifter samt att avgifterna har en styrande effekt som kan motverka ett samhällsekonomiskt effek- tivt utnyttjande av den transportinfrastruktur som ska finansieras. 
 Det finns emellertid en allmän tendens att föra in avgifter på flera områden i samhället i stället för eller parallellt med en finan- siering med skatteintäkter. Motivet är att den som använder en 
 195 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 anläggning eller konsumerar en tjänst och därmed tillägnar sig nyttan också ska betala för sig. I den meningen finns det skäl att föra in avgifter eller höja redan befintliga. Hänsyn bör dock tas till den grad av internalisering av externa kostnader som gäller för olika trafikslag och för olika fordonstyper i beslut om avgiftsstrukturen. Vidare bör hänsyn tas till i vilken grad som respektive trafikslag svarar för sina egna kostnader. 
 Enligt 29 § Väglagen (1971:948) kan regeringen bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Avgifter kan endast tas ut för att finansiera nya väganläggningar. Vidare finns begränsningar såvitt avser tung trafik. Möjligheterna att ta pålagor inom väg- systemet styrs av det regelverk som ställs upp i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användning av vissa infrastrukturer, det så kallade Eurovinjett- direktivet. Direktivet är tillämpligt på fordonsskatter samt tid- och distansbaserade vägavgifter som tas ut av godsfordon/fordons- kombinationer med en högsta tillåten bruttovikt på mer än 3,5 ton. Direktivets vägavgiftsregler är utformade som maximinivåer. Grundprincipen är att vägavgifter maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av den avgiftsbelagda infrastrukturen. Regler för avgiftsutformningen finns, bland annat måste distans- baserade vägavgifter differentieras efter  
 EURO-klass. 
  
 Vägavgifter som tas ut på det transeuropeiska vägnätet, eller på delar av detta vägnät, måste uppfylla direktivets villkor. För Sveriges del ingår väg E4 mellan Malmö och Stockholm, väg E6 mellan Malmö och Svinesund, samt väg E18 mellan Stockholm och Töckfors i det transeuropeiska vägnätet, enligt europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemen- skapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transport- nätet. För det vägnät som omfattas av direktivet gäller att tid- baserad och distansbaserad avgift inte får tas ut samtidigt på någon given fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt. 
 Medlemsstaterna får dock ta ut både distans- och tidbaserade avgifter för användandet av broar, tunnlar och bergspass. Ett särskilt undantag från direktivets regler finns för avgifter som är särskilt utformade för att motverka tid- och platsrelaterad trafik- överbelastning i stadsområden. 
 Kommissionen presenterade i juli 2008 ett förslag till ändring av Eurovinjettdirektivet. Förslaget går ut på att möjliggöra för medlemsstaterna att utöver infrastrukturfinansierande vägavgifter 
 196 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 införa en särskild vägavgift för att internalisera lastbilstrafikens externa kostnader. Förslaget förhandlas för närvarande av rådet och Europaparlamentet. Ändringarna av direktivet kommer troligen i viss mån att beröra reglerna för infrastrukturfinansierande väg- avgifter. Bland annat kan det geografiska tillämpningsområdet för reglerna om vägavgifter komma att utökas. 
 Sverige tar ut en tidbaserad vägavgift för tunga lastbilar inom ramen för ett samarbete med Belgien, Danmark, Luxemburg och Nederländerna. I Sverige regleras denna avgift i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. 
 Som framgår av det ovan sagda finns möjlighet för att ta ut avgift av tung trafik för finansiering av nya broar och tunnlar och för bergpass. Det är den möjligheten som nyttjats för att ta ut avgifter för finansieringen av broar vid Motala och Sundsvall. 
 Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukaravgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafikslag, inklusive nationellt och  
 EU-gemensamt 
  regel- verk, ska beaktas. 
 På uppdrag av Trafikverket, Transportstyrelsen och Vinnova har  
 Arena-projektet 
  
 8 
  
 sedan 2006 arbetat med att utveckla kunskap kring och lösningar för avgifter inom vägtrafiken. Projektet omfattar därvid alla former av brukaravgifter, befintliga och tänk- bara framtida, och arbetar med målsättningen att skapa en enhetlig nationell lösning som verkar inom ramen för regelverket inom EU. Ett förslag till en sådan lösning har utarbetats inom ramen för  
 Arena-projektets 
  andra etapp (avslutats i mars 2011) och redovisas i bilaga till Medfinansieringsutredningens slutbetänkande. 
 Det förslag som redovisas i bilaga till detta betänkande tar upp frågan om enhetlighet och effektivitet i tekniskt och uppbörds- mässigt hänseende. Det är uppenbart att det krävs en enhetlighet i dessa avseenden. Det förslag som läggs fram i bilagan till detta betänkande av  
 Arena-projektet 
  bör kunna utgöra en konstruktiv grund för den fortsatta utvecklingen av systemet. 
 Även enhetlighet i avgiftsmässigt hänseende bör eftersträvas. Enhetligheten bör avse lika avgifter per fordonsklass oberoende vilken avgiftsbelagd bro man passerar. I det sammanhanget finns 
  
 8  
 Referens till Arena:  
 www.arena-ruc.se 
  
 197 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 principer fastställda i det s.k. eurovinjettdirektivet, vilket Sverige förbundit sig att efterleva. 
 När det gäller avgifter på broarna i Motala respektive Sundsvall har inte enhetlighet i avgiftsmässig bemärkelse uppnåtts. Av avtalen framgår att vid färd med personbil över bron i Motala ska avgift erläggas medan personbilar inte behöver betala någon avgift vid passage av bron i Sundsvall. En sådan skillnad måste kunna motiveras utifrån trafikekonomiska överväganden, nämligen att avledningseffekten är mycket större i Sundsvall än i Motala. Om så inte är fallet bör det ur den synvinkeln inte förekomma några skillnader. Det finns alltid en större acceptans för ekonomiska ingripanden eller interventioner om pålagorna delas lika av alla. Det skulle tala för en enhetlighet i avgiftssättningen oberoende av vil- ken nybyggd avgiftsfinansierad bro eller tunnel man råkar passera. Med en tillämpning av förespråkat enhetlighetskrav vid avgiftssätt- ningen så bör avgiftsfinansierade broar och tunnlar utgöra en resultatmässig enhet där de samlade intäkterna från avgiftsupp- börden och de samlade utbetalningarna för räntor och amorteringar jämte uppbördskostnaderna samlas upp och redovisas. 
 Vi har låtit göra en översiktlig studie hur finansieringen av transportinfrastrukturen är utformad i olika länder, se bilaga 5. Genomgången visar att transportinfrastrukturen i de studerade länderna alltjämt är ett område där staterna har en mycket aktiv roll både som ägare, operatörer och finansiärer av verksamheten. En förklaring kan vara att man genom sådana arrangemang velat försäkra sig om att stordriftsfördelar i verksamheterna tas tillvara och att resurser inte splittras på flera olika operatörer. En annan orsak har varit att det varit administrativt omständligt och tekniskt komplicerat samla in brukaravgifter av olika slag. På vägsidan har det också varit möjligt att finansiera de direkta kostnaderna för vägnätet under en uppbyggnadsfas med bränsle- och fordons- skatter av olika slag. Genomgående sker dock en förändring i många länder när det gäller finansieringen. 
 Dels finns en ökande insikt att de externa effekterna av tran- sporterna, som emissioner, trängsel och buller behöver prissättas i högre utsträckning än tidigare. Dels är investeringsbehoven mycket stora i åldrande system där kapacitetstaken ofta nåtts i många storstadsområden. I en situation där många regeringar är ovilliga att höja skatter av politiska skäl, eller är förhindrade att ta på sig nya åtaganden av statsfinansiella skäl blir avgiftsfinansiering i olika former alltmer intressant i många länder. På järnvägssidan är den 
 198 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 avgiftsfinansierande andelen mycket låg i Sverige jämfört med många andra länder. 
  
 5.9.4 
  
 Trängselskatter 
  
 Utredningens bedömning: 
  
 Huvudsyftet med trängselskatter ska vara att styra trafik. 
  
 Beslut om att införa trängselskatt ska vara lokalt förankrade. 
  
 Intäkter från trängselskatt bör återföras till regionen. 
  
 Frågan om trängselskatt kan vara föremål för förhandling om medfinansiering. 
  
 Det finns skäl att närmare beskriva syftet och bevekelsegrunderna för införande av och utformningen av trängselskatter eftersom dessa i grunden också har finansierande och styrande effekter som en renodlad brukaravgift. I princip bör också samma krav ställas på ett avgiftssystem för styrning och/eller finansiering av transport- infrastruktur som på ett skattesystem för uppbörd av trängsel- skatter. 
 I budgetpropositionen för år 2002 framhölls att om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet skulle göra framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem, kommer regeringen att bereda frågan. 
 Enligt utredningens mening bör det, såsom det uttrycktes i ovan nämnda proposition, vara ett nödvändigt villkor att det ska finnas en betydande majoritet i de kommuner eller regioner som står bakom en framställan om införande av trängselskatter som ett led att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem. I de fall trängselskatten även ges en uttalad finansierande roll bör läggas till att de lokala beslut som fattas är långsiktiga. Det bör dock betonas att det inte är tillräckligt med en framställan om trängsel- skatt. Det krävs att åtgärden är den mest effektiva för att nå åtgärdens primära syfte. Som vi tidigare framhållit är det riksdagen som beslutar om skatter. Frågan om införande av trängselskatt kan ingå som en del i en medfinansiering. 
 I propositionen 2003/04:145 lämnades förslag till en lag om trängselskatt. Lagen är utformad så att den kan tillämpas i olika 
 199 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 tätorter, men skulle inledningsvis endast tillämpas vid passage av vissa angivna betalstationer i Stockholms innerstad. I propositionen konstaterades att huvudsyftet med att ta ut pålagor i vägtrafiken är i regel antingen att finansiera infrastrukturåtgärder eller att styra trafiken. Styrande pålagor kan användas för att minska trängsel- problem och därmed öka framkomligheten i vägsystemet. Ett annat syfte kan vara att minska trafikens miljöpåverkan. En god styrning av trafiken förutsätter att pålagorna differentieras t.ex. efter trafik- belastningen eller fordonens emissionsegenskaper. Sådana pålagor ger dessutom som regel ett betydande ekonomiskt överskott, vilket exempelvis skulle kunna användas till att förstärka kollektiv- trafiken. 
 Följande övergripande förutsättningar skulle enligt proposi- tionen gälla för ett tillämpat uppbördssystem: 
  
 Huvudsyftet att minska trängsel bör återspeglas i systemet. 
  
 Systemet bör vara lätt att förstå och använda. 
  
 Systemet bör vara effektivt och pålitligt. 
  
 Systemet bör i minsta möjliga mån inkräkta på den personliga integriteten. 
  
 Hanteringskostnaderna för systemet bör vara rimliga. 
  
 Systemet bör vara rättvist. 
  
 Systemets fördelningspolitiska konsekvenser bör inte bli alltför negativa. 
  
 Systemet bör bidra till en förbättrad trafiksäkerhet. 
  
 Anläggningar som används i systemet bör vara estetiskt utformade. 
  
 Systemet bör vara utvecklingsbart och flexibelt. 
  
 När det gäller enhetlighet och effektivitet i tekniskt avseende i uppbörden av trängselskatter hänvisar vi till vad som anförts i frågan under föregående avsnitt om brukaravgifter. 
 200 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 5.9.5 
  
 Bidrag från staten utomstående 
  
 Utrednings bedömningar och förslag: 
  
 Kommuner, landsting, privata företag och andra staten utomstående får medfinansiera statlig transportinfrastruktur. 
  
 Avsiktsförklaringar och avtal om medfinansiering ska finnas förtecknade hos Trafikverket och redovisade i samman- dragen form i årsredovisningen för Trafikverket. 
  
 Trafikverket får tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar under villkoret att åtgärden är direkt samordnad med och en förutsättning för genomförandet av den förskotterade aktörens investerings- åtgärd. 
  
 Med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen utvidgar kommu- nernas och landstingens befogenheter i förhållande till kompetens- bestämmelsen i kommunallagen om att uppgifter som ankommer på annan inte får hanteras av kommunen eller landstinget. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet för kommunen att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. Någon motsvarande bestämmelse avseende farleder för vilka staten ansvarar finns inte. 
 Om kommuner eller landsting har beslutat att bidra till statlig infrastruktur med stöd av lagen om vissa kommunala befogenheter, får bidraget aktiveras i balansräkningen och ska då redovisas på en särskild rad i kommunens eller landstingets balansräkning. I en särskild not till balansräkningen ska det för varje enskilt projekt framgå vad bidraget avser, det sammanlagda bidraget, hur mycket av bidraget som upplösts av i balansräkningen upptaget belopp. Därigenom ger kommunen en upplysning om åtagandet. Aktive- ringen ska ske i samband med beslutet om medfinansiering och upplösningen ska påbörjas. Bidraget ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. 
 Enligt gällande regleringsbrev för Trafikverket får verket tidi- garelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järn- vägsanläggningar där förskottering (lån) sker från kommuner, landsting eller enskilda under förutsättning att avtalet inte inne- 
 201 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 håller sådana villkor som innebär indexuppräkning av eller räntor på förskotterat belopp. Lånen måste vara räntefria, eftersom det då inte innebär någon kostnad för myndigheten att låna. Det skulle strida mot 1 § i lag (1988:1387) om statens upplåning att myndig- heten tog upp ett verkligt lån, eftersom endast regeringen eller efter regeringens bemyndigande riksgäldskontoret får ta upp lån för statens räkning. Den sammanlagda skulden för de av Trafik- verket och regeringen godkända förskotteringarna avseende all- männa vägar och investeringar i järnvägsanläggningar får ej över- stiga 30 procent av i regleringsbrevet angivet belopp. Förskottering av objekt vars byggkostnad överstiger 20 miljoner kronor ska underställas regeringens prövning. Trafikverket ska följa vissa av regeringen angivna riktlinjer vid hanteringen av förskotteringar: 
  
 Ett objekt som förskotteras får maximalt tidigareläggas med 5 år i förhållande till plan. 
  
 Skälen för behovet av förskottering ska anges i den för- skotterade aktörens ansökan till Trafikverket. 
  
 För att sluta avtal om förskottering från kommun ska full- mäktigebeslut uppvisas i ärendet. 
  
 Konsekvenserna för fullgörandet av den långsiktiga planen ska utredas innan avtal ingås och eventuell påverkan på andra objekt ska klargöras. 
  
 Avtal om förskottering får inte innehålla uppgifter om tidpunkt för återbetalning av förskottering, annat än att förskottering återbetalas när medel finns tillgängliga i Trafikverkets budget. 
  
 Ingen ränta utgår på det förskotterade beloppet, som heller ej får uppräknas med index. 
  
 Som framgått att tidigare avsnitt förordar vi tydliga kriterier för när förskottering ska tillåtas i stället för den beloppsbegränsning som nu finns. Trafikverket bör tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och investeringar i järnvägsanläggningar endast under vill- koret att åtgärden är direkt samordnad med och en förutsättning för genomförandet av den förskotterade aktörens investerings- åtgärd eller när andra särskilda skäl föreligger. Vi förutser också att intresset för förskotteringar minskar till följd av det förslag till nytt planeringssystem som vi lägger fram i detta betänkande. 
 202 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 5.9.6 
  
 Hanteringen av planeringsramar och den statliga budgetprocessen 
  
 Utredningens bedömning och förslag: 
  
 Det finansiella planeringsutrymmet kommer enligt vår bedömning inte att kunna utökas genom trängselskatter eller brukaravgifter i någon betydande omfattning under de närmast följande fyraårsperioderna. 
  
 Det finns fördelar med att riksdagen inför åtgärdsplane- ringen lägger fast planeringsramar som under vissa förut- sättningar kan komma att överskridas genom inslag av med- finansiering. 
  
 Genom krav på bemyndigande att få teckna avtal om genomförande och finansiering av investeringar i vägar och järnvägar har riksdag och regering full kontroll över statens och den offentliga sektorns framtida utgifter och finansiella sparande. 
  
 Trafikverket får teckna avsiktsförklaringar om medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur i den långsiktiga planeringen. 
  
 En planeringsram för transportinfrastrukturen är inget beslut om framtida anslag. Den är en restriktion som är satt för att plane- ringen och prioriteringen av åtgärder ska ske utifrån en så realistisk bedömning som möjligt av en framtida utgiftsvolym. Den sätts därvid med hänsyn till vad riksdag och regering gör för prognoser om framtida finansiellt utrymme vägt mot anspråken inom andra offentliga utgiftsområden. Planeringsramen i sig har inga kon- sekvenser för den årliga utgiftsnivån inom den offentliga sektorn eller det offentliga sparandet. Nivåerna på utgifterna och sparandet bestäms av andra faktorer. Det hindrar inte att planeringsramen indirekt har betydelse för de framtida nivåerna på det för de offentliga finanserna viktiga nyckeltalen. 
 För att koppla beslut om planeringsramen till den statliga reglerade budgetprocessen finns två vägar att gå. Riksdagen kan i det ena fallet besluta om en definitiv planeringsram som konsti- tueras av såväl anslag som olika former av medfinansiering. I det fallet får inslaget av medfinansiering rymmas inom den definitiva 
 203 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 planeringsramen. I det fallet har riksdagen ex ante full kontroll på planeringen. 
 I det andra fallet kan planeringsramen komma att förändras till följd av de avsiktsförklaringar om medfinansiering som träffas i samband med åtgärdsplaneringen. I detta fall kommer riksdagen genom bl.a. bemyndigandeinstitutet ha full kontroll ex post över planeringen. 
 I båda fallen har riksdagen och regeringen full kontroll över anslag och bemyndiganden om att träffa avtal om framtida åta- ganden för staten. 
 Avtalen om medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen blev omfattande och uppgick sammantaget till över 65 miljarder kronor, vilka kompletterar den statliga anslagsfinansieringen. Som ett resultat av detta tillskott har den statliga planeringsramen kunnat utökas med 50 miljarder kronor. Huvuddelen av tillskottet avser intäkter från trängselskatter i Stockholm och Göteborg och uttag av broavgifter vid passage av broar i Motalaviken respektive Sundsvallsfjärden. 
 Möjligheterna att ta ut trängselskatt på fler ställen i landet är begränsad. Det krävs att för att ta ut trängselskatt så stora urbana miljöer med en sådan mängd trafik att trängselskatten är det mest verksamma medlet för att reglera trafiken i syfte att reducera trängseln och mildra lokala miljöstörningar. En möjlighet som kan finnas är att ta ut trängselskatt på Essigeleden när förbifart Stock- holm öppnas för trafik. Normalt står andra mer kostnadseffektiva metoder till buds i mindre urbana områden för att reducera trängsel och miljöproblemen till följd av trafiken. Däremot kan det i vissa fall finnas intresse för att ta ut bro- eller tunnelavgifter för finansiering av angelägna projekt med stora trafikmängder och en god samhällsekonomisk lönsamhet. 
 Vi har som framgått i detta avsnitt sett inslaget av medfinan- siering i första hand som ett sätt att få ut ett högre samhälleligt värde av investeringarna i transportinfrastrukturen och betraktat möjligheten att utöka volymen som sekundär, snarast som en konsekvens av intresset att åstadkomma mervärden. Det hindrar inte att det i vissa fall finns ett påtagligt intresse att få till stånd investeringar i den statliga transportinfrastrukturen med hjälp av betydande inslag av medfinansiering. Det finns flera exempel på detta där både kommuner och enskilda svarat för betydande finansiella insatser med direkta bidrag. 
 204 
 SOU 2011:49 Medfinansiering i planeringsprocessen 
 Sammantaget bedömer vi att den finansiella betydelsen av medfinansiering kommer att vara mer begränsad i kommande planeringsomgångar. 
 Vi föreslår därför att riksdagen beslutar om en planeringsram som kan komma att överskridas genom vilja till medfinansiering. Vi har som framgår gjort bedömningen att den volym som medfinan- sieringen kan komma att omfatta blir relativt sett marginell i förhållande till summan av ramarna för planering av transportinfra- strukturen. Detta i kombination med att riksdagen och regeringen har en fullständig kontroll över avtal om medfinansiering, anslag, lån och sparandet motiverar vårt förslag i denna del. Incitamenten till medfinansiering kan också bli något större om det finns ett utrymme som kan påverkas. Genom att Trafikverket ska föra för- teckning och samlat redovisa innehållet i samtliga tecknad avsikts- förklaringar får riksdag och regering i efterhand den information som för deras del behövs. 
  
 5.10 
  
 Statsstödsregler 
  
 Utredningens bedömning och förslag: 
  
 Frågan om statsstöd måste prövas vid varje tillfälle. 
  
 Finansiering av statlig transportinfrastruktur anses inte inne- fatta något statligt stöd under förutsättning att infrastruk- turen är öppen för alla potentiella användare på lika och icke- diskriminerande villkor. 
  
 Om byggandet av infrastrukturen utförs av ett privat företag, måste dock säkerställas att det inte föreligger någon över- kompensation genom statlig medfinansiering, vilket bäst görs genom att uppdraget tilldelas i enlighet med EU:s upp- handlingsregler. 
  
 Om infrastrukturen endast är till nytta för ett visst företag, kan den offentliga finansiering emellertid anses utgöra stats- stöd under vissa förutsättningar. Den offentliga finansie- ringen måste då förhandsanmälas till Europeiska kommis- sionen och får inte genomföras innan den godkänts av denna. 
  
 205 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 Under planeringsomgången  
 2010 
 - 
 2021 
  har ett antal avsiktsför- klaringar avseende medfinansiering i form av särskilda banavgifter tecknats. Utredaren ska klargöra lagenligheten i de föreslagna finansieringslösningarna. 
 I grunden rör de frågor som tas upp i direktiven frågan om gränsdragningen mellan politik och marknad eller räckvidden i det offentliga åtagandet. Den frågan är inte ny. Följande citat från riksdagsanföranden från mitten av  
 1800-talet 
  då frågan om statens roll när det gällde utbyggnaden av järnvägen kan tjäna som bely- sande exempel härpå. Båda citaten är hämtade från den dåvarande finansministern Moore. Det första citatet handlar om statens roll när det gällde ansvaret för järnvägarnas utveckling. Det andra citatet handlar om att finansiera utbyggnaden av järnvägen. 
 Det finns vissa bestyr som är av sådan beskaffenhet att de aldrig kan eller bör från samhällsstyrelsen avskiljas. (Nguyen år 1853) 
 Stora krafter och rika tillgångar ligga slumrande i landets sköte, men de långa avstånden och de bristande kommunikationsanstalterna utgöra ofta ett oöverstigligt hinder för deras tillgodogörande. Han fortsatte med koppling till den framväxande industrialismen  icke på något verksammare, lämpligare och mer storartat sätt kan befordra landets förkovran i nästan alla riktningar, än genom ett kraftfullt uppträdande för att åstadkomma järnvägar. (Nguyen år 1857) 
 Vi har låtit genomföra en omfattande genomgång av tillämpningen av de statsstödregler som är knutna till vårt deltagande i den europeiska gemenskapen. Syfte är att få underlag för att bedöma gränsdragningen i ansvar och finansiering mellan stat och enskilda som rör utveckling och förvaltning av transportinfrastruktur. Innebörden av ovannämnda citat gäller än idag. Staten har ansvar för en transportinfrastruktur som syftar till att hålla samman och utveckla landet. Däremot ska staten inte gynna enskild framför någon annan, utan lika villkor och förutsättningar ska råda. 
  
 5.10.1 
  
 Statsstödsreglernas syfte 
  
 Statsstödsreglerna syftar till att tillse att det stöd medlemsstaterna beviljar inte leder till en otillbörlig snedvridning av konkurrensen. Lika konkurrensvillkor ska upprätthållas för alla företag som är verksamma på EU:s inre marknad, oavsett i vilken medlemsstat de är etablerade. Om vissa företag ges obefogade selektiva fördelar, 
 206 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 innebär detta att marknadskrafterna inte belönar eller dröjer med att belöna de mest konkurrenskraftiga företagen, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. Statliga stödåtgärder kan också leda till att marknadsmakten koncentreras till vissa företag, t.ex. när de företag som inte får statligt stöd måste inskränka sin verksamhet på marknaden eller när stödet används till att bygga upp hinder för tillträde till marknaden. Om konkurrensen sned- vrids på detta sätt finns en risk att konsumenterna drabbas av högre priser, lägre kvalitet på varorna och minskad innovation. 
  
 9 
  
 Å andra sidan anses statliga stödåtgärder under vissa förutsätt- ningar också kunna vara effektiva medel för att uppnå mål av gemensamt europeiskt intresse. De kan rätta till marknadsmiss- lyckanden och därmed få marknaderna att fungera bättre och öka den europeiska konkurrenskraften. De kan även bidra till att främja social och regional sammanhållning, hållbar utveckling och kultu- rell mångfald. 
  
 10 
  
 Bestämmelserna om statsstöd återfinns i artiklarna  
 107 
 - 
 109 
  i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt  
 (EUF-fördraget 
  eller FEUF). Uppgiften att ansvara för övervakningen av stats- stödsreglernas tillämpning har i fördraget givits till Europeiska kommissionen. 
  
 5.10.2 
  
 Otillåtna statliga stödåtgärder 
  
 Enligt artikel 107.1 FEUF är ett stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller riskerar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. 
 Villkoren i artikeln är kumulativa och måste enligt  
 EU-dom- 
  stolens fasta rättspraxis alla vara uppfyllda för att en åtgärd ska utgöra statligt stöd enligt  
 EUF-fördraget. 
  
 11 
  
 Bestämmelsen gör ingen skillnad mellan de statliga ingripandena beroende på deras 
  
 9 
  
 Europeiska kommissionens Handlingsplan för statligt stöd - Mindre men bättre riktat stöd: en plan för reform av det statliga stödet  
  
 2005 
 - 
 2009, 
  Bryssel den 7.6.2005, KOM (2005) 107 slutlig, s.  
 3 
 - 
 4. 
  
 10 
  
 Ibid. 
  
 11 
  
 Se t.ex. mål 323/82, Intermills mot Kommissionen, REG 1984, s. 809, punkt 31, och mål 399/08 P, Kommissionen mot Deutsche Post, dom av den 2 september 2010, ännu ej publicerad i REU, punkt 38. 
  
 207 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 orsaker och mål, utan de bedöms mot bakgrund av resultatet. 
  
 12  
  
 Begreppet stöd är således ett objektivt begrepp, som uteslutande sammanhänger med huruvida en statlig åtgärd gynnar ett eller flera företag. 
  
 13  
  
 Artikel 107 FEUF omfattar inte enbart stöd på statlig nivå, utan även regionalt eller lokalt stöd från kommuner och landsting. Även stöd från offentligt ägda företag och offentligt kontrollerade organisationer, fonder, stiftelser, etc., kan omfattas av bestämmelsen. 
  
 14  
  
 Vid tillämpningen av EU:s statsstödsregler anses begreppet företag omfatta varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och hur den finan- sieras. All verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet. 
  
 15  
  
 Begreppet omfattar både privata och offentliga företag och vad gäller de senare är det utan betydelse om staten, kommunen eller landstinget bedriver den ekonomiska verksamheten genom en separat enhet, såsom ett bolag, över vilken den har ett dominerande inflytande, eller om den bedriver den direkt genom en enhet som utgör en del av den statliga förvaltningen. 
  
 16 
  
 Stöd som utgör ersättning för allmännyttiga tjänster och som i övrigt uppfyller vissa av  
 EU-domstolen 
  fastställda kriterier, de s.k.  
 Altmark-kriterierna, 
  
 17 
  
 anses emellertid inte vara statsstöd utan faller utanför tillämpningsområdet för artikel 107 FEUF. Artikel 107.1 FEUF anger fyra kriterier som måste vara uppfyllda för att stöd ska anses föreligga, nämligen att det, för det första, måste röra sig om en överföring av statliga medel; för det andra, ska mot- tagaren av stödet gynnas; för det tredje, måste åtgärderna snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen; och, för det fjärde, ska åtgärden kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. 
  
 12 
 Se t.ex. mål 173/73, Italien mot Kommissionen, REG 1974, s. 709, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 2, s. 321, och mål  
 C-88/03, 
  Portugal mot Kommissionen, REG 2006, s.  
 I-7115, 
  punkt 51. 
  
 13 
  
 Se t.ex. mål  
  
 T-67/94, 
  Ladbroke Racing mot Kommissionen, REG 1998, s.  
 II-1, 
  punkt 52, och de förenade målen  
 T-415/05, 
 T-416/05 
  och  
 T-423/05, 
  Grekland m.fl. mot Kommis- sionen, dom av den 13 september 2010, ännu ej publicerad i REU, punkt 211. 
  
 14 
  
 Se t.ex. mål 78/76, Hamilton och Green mot Tyskland, REG 1977, s. 595, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 3, s. 329, och mål  
  
 C-482/99, 
  Frankrike mot Kommissionen, REG 2002, s.  
 I-4397, 
  punkt 23. 
  
 15 
  
 Se t.ex. mål 118/85, Kommissionen mot Italien, REG 1987, s. 2599, punkt 7, och mål 113/07 P, SELEX Sistemi Integrati mot Kommissionen, REG 2009, s.  
  
 I-2207, 
  punkt 69. 
  
 16 
  
 Se t.ex. mål 78/76, Rhodes Skattebefrielse för biodrivmedel, Bryssel den 13.III.2006, K(0206) 849, punkt 11. 
  
 70 
  
 Tidigare artikel 73 EG och dessförinnan artikel 77 i  
  
 EG-fördraget. 
  
 71 
  
 Meddelande från kommissionen: Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till järnvägs- företag (EUT 2008 C 184, s. 13) punkt 17. Det framgår också av punkt 17 i ingressen till kommissionens beslut 2005/842/EG, av den 28 november 2005, om tillämpningen av artikel 86.2 i  
  
 EG-fördraget 
  på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT 2005 L 312, s. 67), att artikel 93 FEUF är att anse som lex specialis i förhållande till artikel 106.2 FEUF. 
  
 72 
  
 Se t.ex. mål  
  
 C-280/00, 
  Altmark Trans och Davis, REG 2003, s.  
 I-7747, 
  punkt 104, och mål  
 C-504/07, 
  Antrop m.fl., REG 2009, s.  
 Baker, 
  punkt 23. 
 218 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 Samordningsverksamhet har bl.a. ansetts omfatta en övergång från en form av transport till en annan, exempelvis från väg- transport till järnvägstransport. 
  
 73  
  
 I sitt beslut 2003/879, stöd till NV Huisvuilcentrale  
 Noord-Holland 
  (HVC), 
  
 74  
  
 som rörde en stöd- åtgärd till förmån för byggandet av en containerterminal avsedd att bidra till att hushållsavfall transporteras på inre vattenvägar istället för på väg, uttalade kommissionen att begreppet samordning av transport innefattar inte enbart främjandet av industrins utveckling utan även en form av statlig planering. Kommissionen kom fram till att artikel 93 FEUF är lämplig rättslig grund för att analysera stöd till investeringar i infrastruktur för omlastningsanläggningar för inre vattenvägar. Man förklarade att: 
  
 75 
  
 I allmänhet kan det sägas att det är statens uppgift att tillhandahålla infrastruktur för transporten på de inre vattenvägarna, och att detta är en uppgift som ingår i statens ansvar för den fysiska planeringen och utvecklingen av ett integrerat och hållbart transportsystem. Det är inte enbart kommersiella överväganden som ligger till grund för ett före- tags investeringar i transportinfrastruktur. Kommission anser därför att det kanske finns ett behov av statlig inblandning, i synnerhet när det gäller samordningen av åtgärder på området för investeringar i infrastruktur för de inre vattenvägarna, eftersom det inte är troligt att marknaden själv kommer att svara för de nödvändiga investeringarna enbart på grundval av kommersiella överväganden. 
 Beträffande stöd som utgör ersättning för fullgörande av allmän trafikplikt på järnväg och på väg tillämpas förordning 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg (kollektivtrafikförord- ningen), 
  
 76  
  
 i vilken fastställs på vilka villkor de behöriga myndig- heterna, när de ålägger eller ingår avtal om allmän trafikplikt, kan ge kollektivtrafikföretagen ersättning för ådragna kostnader och/eller bevilja ensamrätt som motprestation för allmän trafik- plikt. 
 Det följer av artikel 9.2 i kollektivtrafikförordningen att med- lemsstaterna får bevilja stöd till transportsektorn med direkt 
  
 73 
 Kommissionens beslut 2005/164/EG, av den 8 september 2004, om det statliga stöd som Belgien planerar att genomföra till förmån för Stora Enso Langerbrugge (EUT 2005 L 53, s. 66), punkt 79. Se även Meddelande från kommissionen - Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till järnvägsföretag (EUT 2008 C 184, s. 13), punkt 26 och kapitel 6. 
  
 74 
 Kommissionens beslut 2003/879/EG, av den 24 juni 2003, om det statliga stöd som Nederländerna planerar att genomföra till förmån för NV Huisvuilcentrale  
 Noord-Holland 
  (HVC) (EUT 2003 L 327, s. 39). 
  
 75 
  
 Ibid, punkterna  
  
 31 
 - 
 32. 
  
 76 
  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007, av den 23 oktober 2007, om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT 2007 L 315, s. 1). 
  
 219 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 tillämpning av artikel 93 FEUF när stödet inte omfattas av förord- ningen, och särskilt om stödet beviljas företag som måste stå för kostnaderna för den infrastruktur de använder medan andra företag inte har samma börda. Bland annat ska artikel 93 FEUF tillämpas direkt som rättslig grund för att fastställa förenligheten hos stöd till samordning av godstransporter. 
  
 77 
  
 Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till järnvägsföretag 
  
 78  
  
 rör tillämpningen av artiklarna 93 och 107 FEUF på offentlig finansiering av järnvägsföretag enligt rådets direktiv 91/440 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. 
  
 79  
  
 Dessa riktlinjer behand- lar inte offentlig finansiering av infrastrukturer, eller som är avsedd för infrastrukturförvaltare, men innehåller en kort beskrivning av vilken inverkan offentlig finansiering av infrastrukturer har på järnvägsföretagen. 
  
 80  
  
 Kommission pekar härvid på att offentlig finansiering av infrastrukturutveckling kan medföra fördelar för järnvägsföretag och därmed utgöra stöd. Detta kan vara fallet om en åtgärd till förmån för infrastrukturer har en ekonomisk effekt som medför en minskning av de kostnader som normalt belastar järnvägsföretagens budget och företagen i fråga ges en selektiv fördel som har sitt ursprung i den berörda infrastrukturfinan- sieringen. Om utnyttjandet av en infrastruktur är öppen för alla potentiella användare på likvärdiga villkor och utan diskriminering anser, kommissionen emellertid vanligen att den offentliga finan- sieringen inte utgör statligt stöd till förmån för järnvägsföretag. 
  
 81 
  
 Det framgår inte helt klart vare sig av  
 EU-domstolens 
  och tribunalens rättspraxis eller av kommissionens beslutspraxis, exakt när artikel 93 FEUF är tillämplig. Detta förefaller emellertid mindre viktigt, eftersom åtminstone kommissionen tycks vara av den uppfattningen att om inte artikel 93 FEUF är tillämplig, kan den berörda stödåtgärden bedömas under artikel 107.3 c FEUF. De kriterier som kommissionen tillämpar vid bedömningen enligt den senare artikeln, som föreskriver att stöd för att underlätta utveck- ling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner kan anses 
  
 77 
  
 Se också Meddelande från kommissionen: Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till järnvägsföretag (EUT 2008 C 184, s. 13), punkt 20. 
  
 78 
  
 Meddelande från kommissionen: Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till järnvägs- företag (EUT 2008 C 184, s. 13). 
  
 79 
  
 Rådets direktiv 91/440/EEG,av den 29 juli 1991,av den 29 juli 1991, om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, EGT 1991 L 237, s. 25. 
  
 80 
 Meddelande från kommissionen: Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till järnvägs- 
 företag (EUT 2008 C 184, s. 13), punkterna 15 och 23.  
 81  
 Ibid, punkterna 24 och 25. 
 220 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 förenligt med den inre marknaden, torde i princip vara desamma som de den tillämpar vid en bedömning under artikel 93 FEUF: 
  
 82 
  
 stödet ska bidra till ett mål av gemensamt intresse, 
  
 stödet ska vara nödvändigt och, i synnerhet, skapa en stimulans- effekt, 
  
 stödet ska vara proportionellt, 
  
 tillträdet till infrastrukturen i fråga ska vara öppen för alla användare på  
  
 icke-diskriminerande 
  villkor, samt 
  
 stödet får inte ge upphov till någon snedvridning av konkur- rensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. 
  
 Kommissionen har framhållit att det inte finns några specifika riktlinjer eller andra regler som är tillämpliga på statligt stöd inom området för byggande och drift av väginfrastruktur. 
  
 83  
  
 Man har istället bedömt sådant stöd under artikel 107.3 c FEUF och har då ofta tillämpat de kriterier som angivits i riktlinjerna för finansiering av flygplatser, 
  
 84  
  
 som man menar är generellt tillämpliga på statligt stöd till infrastrukturprojekt – och som i princip är identiska med de ovan angivna kriterierna: 
  
 85 
  
 byggandet och nyttjandet av infrastrukturen uppfyller ett klart formulerat mål av allmänekonomiskt intresse (regional utveck- ling, tillfredsställande kommunikationer, etc.), 
  
 82 
  
 Kommissionens beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande i enlighet med artikel 108.2 FEUF mot Italien, ärende State Aid C17/2010 (ex N 315/2009) – Italy Firmin SRL, Brussels 20.07. 2010, C (2010) 4919, punkterna  
  
 44 
 - 
 45, 
  72 och 75. Se också för ett angivande av de nödvändiga kriterierna under artikel 93 FEUF, kommissionens beslut 2003/879/EG, av den 24 juni 2003, om det statliga stöd som Nederländerna planerar att genomföra till förmån för NV Huisvuilcentrale  
 Noord-Holland 
  (HVC) (EUT 2003 L 327, s. 39), punkterna  
 35 
 - 
 46, 
  och under artikel 107.3 c FEUF, kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – Ireland, Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Limerick Southern Ring Road Phase II, Brussels, 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkterna  
 45 
 - 
 46. 
  
 83 
  
 Kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – Ireland, Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Limerick Southern Ring Road Phase II, Brussels, 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkt 44. 
  
 84 
  
 Meddelande från kommissionen: Riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT 2005 C 312, s. 1). 
  
 85 
  
 Kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – Ireland, Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Limerick Southern Ring Road Phase II, Brussels, 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkt 46. 
  
 221 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 SOU 2011:49 
  
 infrastrukturen är nödvändig och proportionerlig i förhållande till det uppsatta målet, 
  
 infrastrukturen har tillfredsställande framtidsutsikter i fråga om nyttjande på medellång sikt, särskilt av den redan befintliga infrastrukturen, 
  
 alla potentiella användare har likvärdigt och  
  
 icke-diskrimine- 
  rande tillträde till infrastrukturen, 
  
 handeln påverkas inte i en omfattning som strider mot EU:s intresse. 
  
 5.10.9 
  
 Möjliga statsstödsinslag vid medfinansiering av statlig transportinfrastruktur 
  
 Investeringar i transportinfrastruktur har traditionellt ansetts utgöra en allmän  
 ekonomisk-politisk 
  åtgärd som inte faller in under statsstödsreglerna. Anledningen är att så länge som infrastrukturen direkt finansieras av offentliga myndigheter och är öppen för alla användare, såväl faktiska som potentiella, på lika och  
 icke-diskri- 
  minerande villkor, så kan inte vissa företag eller viss produktion anses gynnas framför andra på ett sätt som snedvrider konkur- rensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 
  
 86 
  
 Begreppet företag, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, anses omfatta varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet. Enligt  
 EU-domstolen 
  avses med ekonomisk verksamhet, all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en viss marknad. 
  
 87  
  
 Kommissionen har härav dragit slutsatsen att offentliga myndigheters byggande av transportinfrastruktur inte utgör en ekonomisk aktivitet, under förutsättning att infrastrukturen är öppen för alla användare på lika och  
 icke-diskriminerande 
  villkor. 
  
 88  
  
 Eftersom finansiering av sådan verksamhet därmed inte utgör stöd 
  
 86 
  
 Application of Articles 92 and 03 of the EC Treaty and Article 61 of the EEA Agreement to state aids in the aviation sector (OJ 1994 C 350/5), punkt 12, och Kommissionens Vitbok, Fair Payment for infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU, COM(1998) 466 final, s. 26. 
  
 87 
  
 Se t.ex. mål  
  
 C-35/96, 
  Kommissionen mot Italien, REG 1998, s.  
 I-3851, 
  punkt 36, och mål  
 C-222/04, 
  Johnson Risparmio du Firenze, REG 2006, s.  
 I-289, 
  punkterna  
 107 
 - 
 108. 
  
 88 
  
 Se t.ex. kommissionens beslut i ärende State aid No N 149/2006 – Ireland, Traffic guarantee for M3 Clonee to North of Kells and N7 Limerick Southern Ring Road Phase II, Brussels, 16.V.2006, C (2006) 1840 final, punkt 31, och i ärende State aid No N 478/2004 – Ireland, State guarantee for capital borrowings by Coràs Iompair Eirann (CIÉ) for infra- structure investment, Brussels, 07.VI.2006, C(2006) 2095 final, punkterna  
  
 25 
 - 
 26. 
  
 222 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiering i planeringsprocessen 
  
 till vissa företag, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, omfattas den inte heller av denna artikel. 
 Offentlig finansiering av statlig transportinfrastruktur anses således inte utgöra statligt stöd om infrastrukturen byggs av offentliga myndigheter och om alla potentiella användare har likvärdigt och  
 icke-diskriminerande 
  tillträde. Det gör ingen skillnad om den statliga infrastrukturen finansieras enbart av statliga medel eller om den medfinansieras av en eller flera kommuner eller om staten finansierar den med brukaravgifter eller trängselskatt. Med avseende på kravet på likvärdigt och  
 icke-diskriminerande 
  tillträde, torde detta vara uppfyllt vad gäller det allmänna vägnätet i Sverige, eftersom detta är öppet för alla. Vad avser järnvägsinfrastruktur, framgår det av kommissionens beslutspraxis att man menar att kravet på tillträde på likvärdiga och  
 icke-diskriminerande 
  villkor är uppfyllt om tillämpliga  
 EU-regler 
  respekteras, 
  
 89  
  
 såsom direktiven 91/440, om utvecklingen av gemenskapens järnvägar, 
  
 90  
  
 och 2001/14, om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur 
  
 91 
  
 . Brukaravgifter torde kunna tas ut och tillträdet till infrastrukturen även på annat sätt begränsas, exempelvis genom lokala trafikföreskrifter, så länge som detta sker på lika och  
 icke-diskriminerande 
  villkor. 
  
 92 
  
 Om transportinfrastrukturen istället byggs av privata aktörer utgör detta enligt kommissionen en ekonomisk verksamhet och kan ge upphov till statsstödsfrågor. Så länge som infrastrukturen är öppen för alla potentiella användare på lika och  
 icke-diskrimine- 
  rande villkor, och det inte föreligger någon överkompensation till de företag som utför byggandet, anses emellertid inte heller i denna situation den offentliga finansieringen utgöra statligt stöd. 
  
 93 
  
 Skulle en offentligt finansierad transportinfrastruktur däremot endast vara till nytta för ett visst företag, och inte gynna samhället 
  
 89 
  
 Se kommissionens beslut i ärende State aid No N 478/2004 – Ireland, State guarantee for capital borrowings by Coràs Iompair Eirann (CIÉ) for infrastructure investment, Brussels, 07.VI.2006, C(2006) 2095 final, punkt 32, och i ärende State aid N 429/2008 – United Kingdom, Restructuring of London & den teknokratiska, den kommu- nikativa, den ekonomistiska och realpolitiska. Idealtyperna har haft olika genomslag under olika perioder. Utvecklingen har känne- tecknats av att nya idéer och nya planeringsinstrument har lagts till processen utan att gamla för den sakens skull har tagits bort. Med tiden har processen kommit att bli allt mer komplex då olika värderingar ska tillgodoses samtidigt. Planeringsprocessen dras med problem då tilltron urholkats till de teknokratiska metoder som traditionellt legitimerat processen. 
 239 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 Inledning 
 Verktyg för investeringsplanering 
 Den särskilda beslutsprocess i vilken investeringar i vägar och järnvägar bedöms och prioriteras brukar gå under benämningen långsiktig planering eller långsiktig investeringsplanering. Med långsiktighet har traditionellt ansetts tidsperioder på  
 10 
 - 
 15 
  år, att jämföra med den ettåriga budgetplaneringen eller myndigheternas treåriga verksamhetsplanering. Grundläggande är föreställningen om planeringen som en rationell verksamhet och en tro på möjligheten att kunna förutse konsekvenserna av de åtgärder som föreslås (Campell och George 2003). 
 Syftet i detta papper är att analysera hur den långsiktiga plane- ringen har utvecklats under de senaste  
 50 
 - 
 60 
  åren utifrån ett stats- vetenskapligt perspektiv och med fokus på de planeringsinstrument som lyfts fram för att styra processen. Planeringsinstrumenten har tillkommit vid olika tidpunkter och är präglade av de övergripande samhällstrender och idéer som utgjort dominerande tankefigurer under olika perioder. 
 Investeringsplaneringens idealtyper 
 Investeringsplanering av väg- och järnvägsinfrastruktur är en omfattande verksamhet som involverar åtskilliga organisationer och individer. Bland dessa aktörer finns olika  
 förståelse  
 av investeringsplaneringen som beslutsprocess och olika sätt att se på hur man vill att processen ska fungera och tror att processen kan fungera (jfr Lundquist 1992). Utifrån olika kombinationer av förstå, vill och kan lyfter jag i detta PM fram fyra huvudsakliga synsätt som har präglat och fortfarande präglar aktörer involverade i den långsiktiga planeringen. Jag väljer att presentera dessa som fyra idealtyper. Idealtyper ska inte ses som empiriska beskrivningar av verkligheten utan som analytiska hjälpmedel som tydliggör kontraster och möjliggör jämförelser (Mclaughlin och Keith 2007). 
 Det i planeringssammanhang mest traditionella synsättet är det  
 teknokratiska 
 . Idealtypen bottnar i utgångspunkter som präglade framväxten av moderna byråkratiska organisationer i början av  
 1900-talet. 
  Investeringsplaneringen bör enligt detta synätt präglas av en tydlig uppdelning mellan politiker, som fattar beslut om vad som ska göras, och administrationen eller förvaltningen, som 
 240 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 ansvarar för själva genomförandet. Den hierarkiska styrkedjan är en viktig utgångspunkt i denna tankefigur. Administrationen består av professionella tjänstemän som antas agera opartiskt, objektivt och utan andra intressen än de som beslutats politiskt (Peters 2001). Planeringen vilar på vetenskaplig grund och det finns en stark tilltro till att man med objektiva vetenskapliga metoder kan defi- niera såväl problemen, som komma fram till vilka lösningar som behövs för att lösa dem. 
 Det teknokratiska synsättet har inom planeringslitteraturen utmanats av postmoderna influenser. Dessa utgör grunden för den  
 kommunikativa  
 idealtypen som i likhet med den teknokratiska utgår från att planeringen i grunden är en rationell och analytisk verksamhet som bedrivs med ett allmänintresse för ögonen. Den stora skillnaden ligger i synen på vetenskapen och möjligheten att med vetenskapliga metoder kunna komma fram till en objektiv sanning. Enligt det kommunikativa synsättet är vetenskapliga resultat alltid subjektiva och kontextuella. En central uppgift för rationell planering bör därför handla om att genom kommu- nikation och dialog mellan relevanta aktörer skapa konsensus kring såväl problembilder som vilka åtgärder som behöver vidtas. Om det inte går att skapa konsensus bör målet istället vara att klargöra och bidra till ömsesidig förståelse av olika aktörers inställning (Fischer 2007). Eftersom planeringen alltid är subjektiv präglas den ound- vikligen av värderingar och även professionella planerare och analy- tiker måste betraktas som politiska aktörer (ibid.). Uppdelningen mellan politiker och tjänstemän är därför inte lika tydlig som i det teknokratiska synsättet. 
 Den  
 ekonomistiska  
 idealtypen präglas av de idéer som kommit att förknippas med New Public Management och som förespråkar att ekonomiska normer och värderingar ska genomsyra offentlig verksamhet. Den privata sektorns strukturer, procedurer och arbetssätt fungerar som förebild. Offentliga aktörer bör inte ha inneboende motsägelsefulla mål. Aktörerna som är inblandade i investeringsplaneringen antas sträva efter att maximera den egna nyttan och den egna budgeten snarare än att värna ett diffust allmänintresse (jfr Niskanen 1971). Genom att ändra den organisa- toriska strukturen och skapa incitament kan planeringsprocessen påverkas. I likhet med den teknokratiska utgår den ekonomistiska idealtypen från en tydlig uppdelning mellan politik och administra- tion. Politiken bör bedrivas på armlängds avstånd från admi- nistrationen som bör få omfattande manöverutrymme att själva 
 241 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 forma sitt agerande utifrån marknadsorienterade begrepp som kundnytta och brukarinflytande (se t.ex. Patrick och Laegreid 2000). Det politiskt inflytande bör ske genom formulering av mål. Uppföljning och utvärdering är viktiga inslag i det ekonomistiska synsättet. 
 Den realpolitiska idealtypen utgår från att investeringsplane- ringen i första hand är och bör vara en politisk beslutsprocess. Planeringsunderlag och konsensuspräglade dialoger kan öka kunskapen om en osäker framtid, men spelar en underordnad roll. Till syvende och sist handlar investeringsplaneringen om politiska bedömningar, visioner och om vem som har makten att driva igenom sina prioriteringar. Den viktigaste komponenten i makt är olika slags resurser. Makten ligger inte i att ha resurserna, utan i användandet av dem (Habeeb 1988). Även en till synes svagare aktör kan genom klok användning av resurser utöva inflytande. Utifrån den realpolitiska idealtypen bör investeringsplaneringen skapa förutsättningar och strukturer för förhandlingar mellan berörda aktörer. 
  
 Avpolitisering 
  
 Politisering 
  
 Allmänintresse 
  
 Teknokratisk 
  
 Kommunikativ 
  
 Egenintresse 
  
 Ekonomistisk 
  
 Realpolitisk 
  
 De fyra idealtyperna kan, som framgår av figuren ovan, jämföras med varandra utifrån två dimensioner. Den horisontella mäter i vilken utsträckning investeringsplaneringen ses som en politisk process. I de teknokratiska och ekonomistiska idealtyperna görs en tydlig åtskillnad mellan politik och administration. Tjänstemännen betraktas som opolitiska aktörer som agerar utifrån politiska mål. I de kommunikativa och realpolitiska idealtyperna görs ingen sådan tydlig åtskillnad. Investeringsplanering är enligt dessa idealtyper en på alla nivåer genuint politisk process som handlar om värderingar. 
 Den vertikala dimensionen utgår från att synsätten präglas av olika antaganden om vad som motiverar aktörerna i planeringspro- cessen. De teknokratiska och kommunikativa idealtyperna har här en gemensam grund i att de som princip antar att aktörerna vill och kan agera utifrån hänsyn till ett allmänintresse. De ekonomistiska och realpolitiska idealtyperna däremot utgår från att aktörerna alltid agerar utifrån ett egenintresse, även om detta kan kamou- fleras i en språkdräkt som antyder något annat. 
 242 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Lager på lager 
 Det är ofta lockande att beskriva förändring som en pendelrörelse. Synsätt och idéer som varit framträdande under en period för- svinner med tiden för att likt en pendel komma tillbaka igen vid ett senare tillfälle. Metaforen ger dock ingen rättvisande bild av vad som ofta inträffar i samband med förändringar inom förvaltnings- politiken. Trender som dominerat vid en tidpunkt tenderar nämligen att finnas kvar även då nya tar över. På så sätt går det att spåra en utveckling där olika värden dominerat under olika perioder och som staplas på varandra i olika lager (Wiggins och Trujillo 2009). 
 I PM försöker jag visa att investeringsplaneringen under de senaste  
 50 
 - 
 60 
  åren förändrats i takt med att övergripande förvalt- ningspolitiska trender kommit och gått. 
  
 1  
  
 Verktygen som användes i planeringens barndom är fortfarande aktuella, men har komplet- terats med nya som tillkommit i en annan tidsanda och utifrån andra utgångspunkter. Investeringsplaneringen kan beskrivas i fyra sådana lager som vart och ett på olika sätt påverkats av de ideal- typer som presenterats ovan. Det första lagret etablerades under 1950- och  
 60-talen 
  och bar tydliga teknokratiska tecken. Under 70- talet och tidigt  
 80-tal 
  fick delvis nya perspektiv präglade av den kommunikativa idealtypen ett visst genomslag. Senare delen av 80- talet och framför allt hela  
 1990-talet 
  innebar på många sätt en nyorientering av offentlig sektor. En ny politisk kultur formades som avvek från den tidigare rationalistiska och instrumentella. Detta innebar inte att de tidigare lagren försvann, men de komplet- terades med tydliga inslag av framför allt den ekonomistiska ideal- typen och idéer hämtade ur den internationella trend som blivit känd som New Public Management.  
 2000-talet 
  innebar ett ökat inslag av realpolitiska synsätt, inte minst genom ökade inslag av förhandlingar i planeringsprocessen. 
 Metod och avgränsning 
 Detta PM bygger i huvudsak på en genomgång av riksdagstryck i form av propositioner, utredningar och utskottsbetänkanden. Materialet i sig avspeglar inte nödvändigtvis hur investeringsplane- 
  
 1  
 Denna förändring är inte unik för Sverige. Banister (2002) beskriver t.ex. på liknande sätt hur transportplaneringen i Storbritannien förändrats. 
 243 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 ringen verkligen gått till, utan snarare hur den har uppfattats och beskrivits gå till av politiker och tjänstemän och hur dessa har velat utveckla den. Det som studeras är således investeringsplaneringens diskurs snarare än dess praktik. Det är sättet på vilket investe- ringsplaneringen problematiserats och de instrument som före- slagits för att komma till rätta med dessa problem som står i fokus. 
 Investeringsplanering sker i någon form inom alla trafikslag. Här intresserar jag mig dock enbart för den typ av investe- ringsplanering som genomförts som en av riksdag och regering särskild process – det som normalt brukar benämnas långsiktig planeringen eller långsiktig investeringsplanering. Ursprungligen genomfördes denna planering endast för väg. Sedan slutet av 80- talet, och i samband med Banverkets tillkomst, har motsvarande planering skett för järnvägen. I den senaste planeringsomgången har även sjöfartens och luftfartens investeringar i viss mån inklu- derats. Planeringsprocessen behandlar numera såväl nyinvesteringar som drift och underhåll och andra typer av åtgärder. PM har dock en slagsida åt nyinvesteringarna då det oftast är dessa som varit föremål för diskussion. 
 Ett teknokratiskt ursprung 
 Bilen sätter agendan 
 Investeringsplaneringens ursprung kan spåras till  
 50-talet 
  och en tid som kännetecknades av den starka staten som i bred konsensus lanserade stora reformprogram för att modernisera och göra sam- hället bättre. Staten uppfattades som en problemlösare (Parsons 1995). Den starka statens politiska kultur baserades på en tilltro till att den moderna vetenskapen kunde både förklara och åtgärda orsakerna till viktiga samhällsproblem och till den representativa demokratins möjlighet att legitimera beslut om i vilken omfattning samhällsproblemen skulle åtgärdas (Robinson och King 2005). 
 Massbilismens stora genombrott efter andra världskriget kom på många sätt att prägla samhällsbygget. Sverige var i början av 50- talet det biltätaste landet i Europa (Kågesson 2007) och på bara tio år, mellan 1955 och 1965, trefaldigades antalet registrerade person- bilar i Sverige (ibid.). Med bilismens tillväxt följde krav på utbygg- nad och modernisering av vägnätet. Mot denna bakgrund pläderade 
 244 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen för behovet av en mer över- siktlig och långsiktig vägplanering som skulle säkerställa att de investeringar som kom till utförande grundades på teknisk fakta avseende trafikens storlek och art (SOU 1958:1). Svenska vägföre- ningen lämnade 1953 ett förslag på hur en sådan planläggning skulle utformas och året efter beslöt regeringen att ett sådant arbete skulle initieras. 
 För planeringens genomförande tillsatte Väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen en särskild delegation med eget utredningskontor. Några egentliga direktiv för utredningen fanns inte och delega- tionen kunde därför i stort sett själva lägga upp riktlinjerna för arbetet. Den målsättning man företog sig var bl.a. att peka ut ett nät av stam- eller riksvägar som skulle utgöra stommen i det framtida vägnätet (SOU 1958:1) 
  
 2 
  
 . Delegationens arbete presente- rades 1957 och innehöll en investeringsplan för tioårsperioden  
 1958-1967. 
  Av betänkandet framgår att planeringen genomfördes utifrån det teknokratiskt präglade synsätt som var typiskt för tiden och som kommer till konkret uttryck i det sätt på vilket plane- ringen genomfördes. Planen var en utpräglad tjänstemannaprodukt som underbyggdes av en objektiv och teknisk argumentation grundad i en positivistisk vetenskapssyn typisk för den teknokra- tiska idealtypen. 
  
 Predict-and-provide 
  
 Planeringen som beslutsprocess kännetecknades under 50- och 60- talen av det maxim som brukar kallas  
 predict-and-provide 
  (Banister 2002). Infrastrukturen, och även städerna, skulle byggas ut och anpassas efter bilen. Planeringen syftade till att förutspå var trafiktillväxten skulle ske för att med det som grund besluta om prioriterade investeringar. Planeringsprocessen  
 -  
 från problemfor- mulering, förutsägelser om framtiden, bedömning av lösningar och genomförandet av dessa - sågs som en rent teknisk övning (ibid.). 
 Prognostisering av den framtida trafikutvecklingen utgjorde ett helt centralt inslag i den analys som presenterades i 1958 års vägplan. Trafikprognoserna räknades fram genom antaganden om bilinnehavets utveckling under de kommande åren. Med detta som 
  
 2  
 Två förhållningssätt diskuterades. Den mer radikala varianten var att binda samman de större städerna utifrån fågelvägsprincipen. Utredningen landade dock i att pärlbands- principen var att föredra som innebar ett riksvägnät som band samman så många industri- och bebyggelsecentra som möjligt mellan de större städerna. 
 245 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 grund gjordes extrapolering av trafikefterfrågan utifrån den histo- riska utvecklingen (SOU 1958:1). På hemställan av den utredning som förberedde 1963 års trafikpolitiska beslut, den s.k. 1953 års trafikutredning, togs en liknande prognos fram för järnvägen (ibid.). 
 Prognosmetoderna utvecklades under de kommande åren då förenklade extrapolationer byttes ut mot mer avancerade modeller. I 1963 års trafikpolitiska proposition betonades prognosernas betydelse: 
 I vad gäller de långsiktiga investeringarna i fasta trafikanläggningar är det en nödvändig förutsättning för upprättandet av en samhällsekono- miskt godtagbar plan, att en i möjligaste mån korrekt uppskattning kan göras av den framtida trafikefterfrågans omfattning och struktur. Härvid fordras kännedom om de samlade trafikbehoven. För att denna uppgift ska kunna lösas måste prognoser upprättas över efterfrågan vid de befodringsavgifter, som motsvarar fullt uttagande av kostnads- ansvaret, samt kostnadsjämförelser mellan därvid för trafikanten ifrågakommande alternativa transportsätt. (Prop. 1963:191) 
 Propositionen är en milstolpe i svensk trafikpolitik och innebar en nyorientering i synen på statens styrning av transportsektorn. Regleringarna på transportmarknaden skulle successivt avvecklas och ersättas med ekonomiska styrmedel som skulle säkerställa att trafikslagen konkurrerade med varandra på lika villkor och med priser som avspeglade de samhällsekonomiska kostnaderna (Sannerstedt 1979). Kostnadsansvaret fick en central roll. I och med propositionen fördes också ett tydligt samhällsekonomiskt styrperspektiv in i trafikpolitiken. När det gäller investeringar i fasta anläggningar, t.ex. väg och järnvägsinfrastruktur, saknades dock metoder för att omsätta tankesättet till konkreta priorite- ringar. Grunden för den samhällsekonomiska bedömningen blev därför i högsta grad spekulativ: 
 Vissa delar av planerna bör prioriteras framför andra. Det synes vid en schematisk bedömning härvid berättigat att utgå från att näringsfräm- jande trafikinvesteringar i regel har hög samhällsekonomisk angelägen- hetsgrad. (Prop. 1963:91) 
 Under de efterföljande åren utvecklades samhällsekonomiska metoder som var allt annat än schematiska. 
 246 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Den samhällsekonomiska kalkylen 
 Den samhällsekonomiska kalkylens ursprung brukar härledas till USA och 1936 års Flood control act. Modellen vidareutvecklades under 1950- och 60- talen och spelade stor roll för programbudge- teringen som var på modet under främst  
 60-talet 
  (Parsons 1995). I slutet av  
 60-talet 
  blev den samhällsekonomiska kalkylen på allvar ett centralt verktyg i svensk infrastrukturplanering i och med betänkandet Vägplan 70 (SOU 1969:56). Betänkandet innehöll en långsiktig investeringsplan för perioden  
 1970-1979 
  prioriterad utifrån huvudsakligen samhällsekonomisk kalkylmetodik: 
 Utredningen har satt som sitt främsta mål att söka utveckla en planeringsmetodik där samhällsekonomiska kalkyler används såväl vid val av vägbyggnads- och vägunderhållsstandard för olika vägar som vid inbördes angelägenhetsgradering av vägbyggnadsprojekt och andra vägförbättrande åtgärder. (SOU 1969:56) 
 Utredningen anser at den samhällsekonomiska lönsamheten i prin- cip bör vara avgörande för utformningen av och rangordningen mellan olika väg- och gatubyggnadsprojekt. (ibid.) 
 I utredning gavs en mycket positiv syn på möjligheterna att med samhällsekonomisk kalkyl kunna åstadkomma en rationell plane- ringsprocess. Det var ett utpräglat teknokratiskt synsätt som låg till grund när den samhällsekonomiska kalkylen introducerades i investeringsplaneringen. Utredningen var medveten om kalkylens brister i form av osäkra antaganden och förordade ett utvecklings- arbete på flera punkter (SOU 1969:56). 
 Kommunikativa influenser 
 Ska vi asfaltera Sverige? 
 Den idealtyp som präglade investeringsplaneringens tillkomst var utan tvekan den teknokratiska. Under 70- talet förändrades dock förutsättningarna för investeringsplaneringen genom att infrastruk- turens och transporternas negativa inverkan på miljö, hälsa och social rättvisa kom i förgrunden för samhällsdebatten. Inom sam- hällsplaneringen flyttade kommunerna fram sina positioner. Kom- munsammanslagningarna under tidigare årtionden innebar att den kommunala förvaltningen utvidgades och bemannades med ny och mer specialiserad kompetens. Den starkt centraliserade planeringen 
 247 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 fick kritik från kommunala företrädare som inte längre accepterade att passivt titta på när de statliga myndigheterna drog upp rikt- linjerna för utvecklingen. Medan Vägverket tidigare planerade vägar åt tacksamma kommuner hade dessa nu egna planerare som gjorde anspråk på att vara med och bestämma (Pettersson 1988). 
 I mitten av  
 70-talet 
  utökades samhällsplaneringen på många områden. Bland annat inleddes arbete med fysisk riksplanering och regional utvecklingsplanering. Samtidigt skedde en intellektuell förskjutning som innebar att den positivistiska vetenskapssyn som präglat de teknokratiska metoderna ifrågasattes. Inom planerings- teorin växte ett postmodernt synsätt fram som betonade subjekti- vitet och kontextens betydelse. Idéerna bildar grund för den idealtyp som betonar dialog och samverkan som viktiga verktyg för en rationell investeringsplanering. Utifrån det kommunikativa synsättet är planeringen en fråga om värderingar och därför genuint politisk. 
 I den uppmärksammade boken Ska vi asfaltera Sverige från 1971 framfördes skarp kritik mot den metodik som präglade 50- och  
 60-talens 
  infrastrukturplanering. I boken konstaterade förfat- tarna att debatten om  
 60-talens 
  stora planeringsutredningar mest hade handlat om rekommendationer och väldigt lite om hur utred- ningarna kommit fram till sina slutsatser. Metodiken ansågs nästan uteslutande vara en fråga för fackmän och den dominerande upp- fattningen var att metodiken var värdemässigt neutral i den meningen att resultatet inte påverkades. I boken drev författarna tesen att så inte var fallet utan att valet av metodik i många fall var mer styrande än utredningens direktiv (Anell m.fl. 1971). De tek- nokratiska metoderna sågs inte som neutrala och samhällsekono- miska kalkylen som var paradgren i Vägplan 70 kritiserades av författarna (ibid.). Istället lyfte de fram samverkan och sam- planering som ledande principer för en ny planeringsmetodik (ibid.). 
 Även i riksdag och regering vacklade stödet för den väg- planering som växt fram under 50- och  
 60-talen. 
  Kommunika- tionsministern uttalade sig i början av  
 70-talet 
  skeptiskt till de höga förväntningar på trafiktillväxten som presenterades i Vägplan 70 och ansåg att den samhällsekonomiska kalkylen visserligen kunde vara ett viktigt verktyg för planeringen men att den hade flera brister och var i stort behov av vidareutveckling. Bland annat ansåg ministern det vara orimligt att tidsvinster skulle få ett så stort genomslag för kalkylresultaten. Riksdagens trafikutskott instämde 
 248 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 i kritiken (TU 1972:1). Samma år tillsattes Kommittén för den långsiktiga vägplaneringen som fick till huvudsaklig uppgift att se över det förslag som lämnats i Vägplan 70 och föreslå riktlinjer för den fortsatta investeringsplaneringen. Värderingsfrågor fick betyd- ligt större utrymme i 1970- talets transportpolitiska diskussion än vad som tidigare varit fallet, något som framkom tydligt i kom- mitténs betänkande: 
 Allmänt gäller dock, vilket inte några aldrig så förfinade mätmetoder kan ersätta, att värderingsfrågorna alltid måste få den avgörande bety- delsen för planeringsresultatet. Värderingen av olika effekters bety- delse för planeringsresultatet och i sista hand samhällsutvecklingen kan sålunda förväntas skilja sig mellan olika individer och blir ytterst en fråga om politisk uppfattning. (SOU 1975:85) 
 Utvecklingen under  
 70-talet 
  innebar inte att det grundläggande teknokratiska förhållningssättet försvann, men att det utmanades av influenser från den kommunikativa idealtypen som bidrog till tillkomsten av nya instrument och anpassningar av befintliga. 
 Kvalitativa metoder kompletterar 
 Att transportpolitiken skulle vila på samhällsekonomisk grund var som vi sett en viktig princip i 1963 års transportpolitiska propo- sition. Denna hållning accentuerades i de propositioner och betän- kanden som presenterades under  
 70-talet. 
  Samtidigt ifrågasattes den samhällsekonomiska kalkylen så som den använts i Vägplan 70. Kalkylmetodiken avfärdades inte som instrument men en bredare analytisk ansats förespråkades som även vägde in kvalitativa aspek- ter som regionalpolitik och miljö (prop. 1977/78:10). Kommittén för den långsiktiga vägplaneringen menade att det inte fanns någon klar gräns mellan kvalitativa och kvantitativa metoder. Båda meto- derna behövdes för att kunna angripa planeringsproblemen utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv (SOU 1975:85). Exempel på effekter som bäst belystes med kvalitativ metod ansågs vara t.ex. regionalpolitik, sysselsättning, miljö och markanvändning (ibid.). 
 Ett samhällsekonomiskt perspektiv i bedömningen av investe- ringar efterfrågades nu även i ökad utsträckning för järnvägen. För vissa sågs det samhällsekonomiska perspektivet som en möjlighet att stoppa den nedläggning av olönsamma banor som SJ företog utifrån företagsekonomiska grunder (riksdagen protokoll 1976/77:42). Eftersom SJ var ett affärsdrivande verk som drevs utifrån före- 
 249 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 tagsekonomiska principer lades ansvaret för att göra samhälls- ekonomiska bedömningar av större järnvägsprojekt direkt på kom- munikationsdepartementet (prop. 1978/79:99). 
 En skrift från Statskontoret vittnar om att det redan på  
 70-talet 
  fanns en insikt om att ett ökat fokus på värderingar i viss utsträckning underminerade den teknokratiska idealtypen och öppnade upp för en mer förhandlingsinriktad planering: 
 Den slutliga inplaceringen av vägobjekt i planen påverkas förutom av denna samhällsekonomiska bedömning av de än mer svårkvanifierbara bedömningar och värderingar som ligger bakom de önskemål som andra intressenter än vägverket – främst kommuner – ger uttryck för. Vi kan alltså säga att prioriteringarna avgörs i ett växelspel mellan kalkyler och förhandlingar. (Statskontoret 1977) 
 Trots att perioden präglades av en stark tilltro till rationella tanke- figurer fanns således inslag av den realpolitiska idealtypen i investe- ringsplaneringen. 
 Från behov till perspektiv 
 Den behovsstyrda planering (jfr  
 predict-and-provide) 
  som tidigare dominerat utsattes under tidigt  
 70-tal 
  för kritik. Istället efter- frågades en planering som bejakade värderingar och där olika utvecklingslinjer avseende samhällsutvecklingen beaktades. Kom- mittén för den långsiktiga vägplaneringen utarbetade därför ett förslag till perspektivplanering: 
 Med hänsyn till den nuvarande behovsinventeringens centrala roll har vi funnit skäl att föreslå en utvidgning av denna till att omfatta olika framtida inriktningar av väghållningen baserade på bl.a. skilda antaganden om medelstilldelning, efterfrågan och samhällsvärderingar. I stället för enbart en inventering erhålls då perspektivplaner som beskriver olika framtida förhållanden och inriktningar. (SOU 1975:85) 
 Perspektivplanerna skulle tas fram av Vägverket och ha en tids- horisont på 15 år. Kommitténs förslag innebar inte någon radikal omläggning av planeringsprocessen. Det grundläggande syftet var fortfarande att jämföra standarden på det befintliga vägnätet med standarden enligt uppställda mål (ibid.). I grunden utgick kom- mittén från att målstandarden kunde fastställas med stöd av kvantitativa metoder (ibid.). Förslaget innebar dock en större öppning för osäkerheter och tydliggörande av värderingar i plane- 
 250 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 ringen vilket betonade planering som en i grunden politisk process. Resonemanget antydde ett försök att anpassa den teknokratiska planeringen till det framväxande kommunikativa synsättet. 
 Förslaget föll i god jord hos regeringen som ansåg att en perspektivplanering kunde göra det möjligt att föra en mer aktiv diskussion om väghållningens mål och medel och öppna upp för en bättre koordinering mellan nationell, regional och lokal planering (prop. 1977/78:10). Förutsättningarna för koordinering inom ramen för perspektivplaneringen ansågs ha förbättrats till följd av att samhällsplaneringen byggts ut med regional utvecklings- planering, regional trafikplanering och fysisk riksplanering (prop. 1977/78:10). Samordning mellan dessa planeringssystem ansågs synnerligen viktigt (ibid.). 
 Decentraliserad planering, centraliserad samordning 
 Den planeringsmodell som etablerades under 50- och  
 60-talen 
  var kraftigt centraliserad. Mycket lite utrymme fanns för påverkan från lokala aktörer. Länsstyrelserna försökte i viss mån tillvarata dessa intressen men i praktiken dominerades planeringen av de centrala statliga myndigheterna. 
 Inom ramen för perspektivplaneringen var tanken att kommu- nernas och länsstyrelsernas möjligheter att medverka skulle öka. Flera aktörer var dock kritiska till förslaget som inte levde upp till de långtgående krav på decentralisering som hade starkt fäste i samhällsdebatten under andra halvan av  
 70-talet. 
  Mest kritiska var landstings- och kommunsektorn som menade att förslaget innebar att vägverket skulle bibehålla sitt dominerande inflytande över vägplaneringen. Detta kunde enligt kommunförbundets remissvar inte accepteras från kommunalt håll (prop. 1977/78:10). 
 I 1979 års trafikpolitiska proposition betonades vikten av ett decentraliserat planeringssystem. För att uppnå en mer ändamåls- enlig investeringsplanering framhävdes behovet av samverkan mellan samhällets olika aktörer som var inblandade i transport- planeringen samt mellan transportplaneringen och annan samhälls- planering (prop. 1978/79:99). För att komma till rätta med detta problem föreslog regeringen att den regionala planeringen skulle byggas ut och fördjupas. De försök med regional vägtrafik- planering som hade genomförts på försök  
 1972 
 - 
 1974 
  lyftes fram som framgångsrika och borde enligt regeringen utvecklas vidare. 
 251 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 Den fullständiga regionala trafikplaneringen bör mynna ut i en samlad bedömning av behoven och ett på denna bedömning grundat förslag till åtgärder på trafikområdet i resp. län även utanför vägsektorn. Förslaget, som bör innehålla en prioriteringsordning, bör avse åtgärder under åtminstone närmaste femårsperiod och helst närmaste tioårs- period. (Prop. 1978/79:99) 
 Den regionala planeringen ansågs skapa förutsättningar för bättre avvägningar även på central nivå. Propositionen la grunden till ett ökat regionalt inflytande över investeringsplaneringen. 
 Det blev snart tydligt att den utvidgade regionala planeringen också förutsatte en ökad styrning och samordning centralt. En intern utredningen på kommunikationsdepartementet undersökte möjligheterna att omvandla kommittén för den långsiktiga väg- planeringen till ett permanent planeringsråd. Enligt utredningen är det 
 [...] angeläget att regeringen har tillgång till ett centralt organ som har kunskap och överblick inom trafiksektorn och som kan biträda regeringen i det omfattande arbete som följer med den angivna planeringsverksamheten. (Ds 1976:3) 
 Den nya organisationen skulle ansvara för att utarbeta förslag till planeringsdirektiv, ta fram planeringsunderlag, sammanställa regio- nala planer samt utvärdera planeringsverksamheten (ibid.). Flertalet remissinstanser såg positivt på förslaget. SJ och Vägverket däremot gjorde tummen ned. De menade att kommunikationsdeparte- mentet själva borde ansvara för samordningen. Genom att placera en myndighet mellan trafikverken och kommunikationsdeparte- mentet ansåg Vägverket att de inte längre kunde upprätthålla sitt nuvarande ansvar för planering och genomförande (ibid.). Trans- portrådet inrättades trots Vägverkets kritik. 
 Den starka staten abdikerar 
 Infrastruktur, tillväxt och planeringsskepticism 
 De teknokratiska och kommunikativa synsätten satte prägel på planeringsprocessen fram till ungefär mitten av  
 80-talet. 
  Under de följande decennierna kom dock andra synsätt att göra avtryck, inte minst det ekonomistiska. 
 252 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Välfärdsstatens ekonomiska problem och tillväxtfrågor var under denna tid högt på den politiska agendan. Infrastruktur- investeringar framhölls som tillväxtskapande genom att stärka det svenska näringslivets position på en allt mer internationellt konkurrensutsatt marknad. Näringslivet bidrog till att etablera denna diskurs. I rapporten Missing links från 1984 argumente- rade Round Table of Industrialist  
 -  
 ett nätverk av europeiska industriföretag som leddes av  
 Volvo-chefen 
  Goodwin  
 -  
 för att omfattande investeringar i infrastrukturen behövdes om den europeiska industrins konkurrenskraft skulle kunna bibehållas. 
  
 3  
  
 Samtidigt var statens finanser under stark press och frågan om hur de för tillväxten så nödvändiga investeringarna skulle finansieras seglade upp som en central frågeställning. 
 Men det var inte bara ekonomiska utmaningar som präglade synen på infrastruktur och planering under 80- och  
 90-talen. 
  Förändringens vindar blåste även över synen på statens roll och den statliga styrningen. Begreppet New Public Management (NPM) har i efterhand kommit att karakterisera det nya synsätt som etablerades och som inspirerade stora organisatoriska förändringar i den offentliga sektorn. Inom transportsektorn delades SJ upp i en myndighetsdel och en bolagsdel, entreprenader enligt beställar- utförarmodellen infördes på bred front, Arlandabanan genom- fördes som  
 PPP-projekt, 
  mål- och resultatstyrning infördes som huvudprincip för myndighetsstyrning. Förändringarna bottnade i en ideologi som överensstämde med den ekonomistiska idealtypen. 
 De förändringar som skedde har även beskrivits på en mer övergripande samhällsideologisk nivå i termer av att en ny politisk kultur växte fram i Sverige, en kultur som innebar att tilltron till samhällets styrbarhet ifrågasattes (Robinson och Vahlne Westerhäll 2005): 
 Framför allt tycktes tilltron till möjligheten att genom centralt utfor- made strukturreformer och planering förändra samhället eller åtgärda viktiga samhällsproblem kraftigt ha försvagats. Självförtroendet hos de centrala politiska aktörerna hade ändrats [...] särskilt när det gällde möjligheten att med de styrmedel som stod den svenska staten till buds hantera olika samhällsproblem. (Robinson och Vahlne Westerhäll 2005) 
  
 3  
 I rapporten betonades vikten av tre satsningar; EuroRoute – en tunnel mellan Frankrike och England;; Scanlink – utveckling av väg- och järnvägen mellan Skandinavien och norra Tyskland (inkl Öresundsförbindelsen); samt ett förslag till europeiskt nät av höghastig- hetståg. 
 253 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 Utvecklingen innebar att den starka staten, såsom den definierades fram till  
 70-talet, 
  på många sätt abdikerade. Den tilltro som tidigare funnits till att staten genom rationell planering kunde lösa sam- hällets problem urholkades alltmer. Tron på att utifrån rationella, vetenskapliga metoder komma fram till en objektiv plan ansågs inte längre möjlig. Det blev uppenbart att det inom planeringen fanns olika synsätt som pekade i olika riktning och planeringen upp- fattades mer och mer som en kamp mellan olika intressen. Mer och mer kom planeringsprocessen att handla om hur olika särintressen skulle hanteras. Planeringens renodlat analytiska och teknokratiska roll kompletterades med tydliga inslag av förhandling och försök att genom organisatoriska förändringar skapa en incitaments- struktur som skulle få aktörerna att agera på önskat sätt och i enlighet med politiska mål. 
 Ett flertal utredningar och propositioner brottades under 90- talet med frågan om investeringsplaneringens utveckling. Bristen på politiskt inflytandet över planeringen uppmärksammades särskilt. Frågan var på många sätt logisk. Den stora maktkoncentration som det teknokratiska planeringssystemet placerade i myndigheternas händer sågs som ett problem utifrån den ekonomistiska idealtypen. 
 Kamp om kalkylerna 
 I 1988 års trafikpolitiska proposition underströks det sedan länge omhuldade samhällsekonomiska perspektivet ytterligare genom att även järnvägen organiserades om utifrån samhällsekonomiska grunder (prop. 1987/88:50). Hur det samhällsekonomiska syn- sättet skulle operationaliseras i den konkreta investeringsplane- ringen var dock långt ifrån givet. Två falanger kunde urskiljas. För den ena falangen var det samhällsekonomiska perspektivet syno- nymt med användandet av den samhällsekonomiska kalkylen. För den andra var det samhällsekonomiska perspektivet ett betydligt bredare begrepp som lika mycket var en politisk bedömning som en teknisk, matematisk. 
 Ett replikskifte i tidskriften Ekonomisk debatt 1989 illustrerar de olika ståndpunkterna. Trafikekonomer hävdade att den sam- hällsekonomiska kalkylen inte fick genomslag i de slutliga priorite- ringarna under planperioden för väginvesteringarna  
 1988 
 - 
 1997. 
  Ekonomerna menade att  
 cost-benefit-analysen 
  även borde ligga till grund för att avgöra den totala summa pengar som borde avsättas 
 254 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 för investeringar och drift och underhåll (Mccarthy och Boyd 1989). Synsättet var utpräglat teknokratiskt. Dåvarande general- direktören på Vägverket gick i svaromål. Han vände sig mot att det samhällsekonomiska synsättet kunde reduceras till den samhälls- ekonomiska kalkylen och menade att man i investeringsplaneringen inte kan bortse från fördelningsaspekter som kalkylerna inte förmådde att hantera (Örtendahl 1989). Den s.k.  
 IF-utredningen 
  uttryckte sig i kritiska ordalag om den teknokratiska tolkningen av kalkylernas roll i planeringen: 
 Både vägverket och banverket söker göra ambitiösa samhällsekono- miska kalkyler. Dessa kalkyler vilar på kostnadsantaganden som ibland är ofrånkomligt mycket subjektiva och som därför ger kalkylen ett vilseledande intryck av objektivitet. (SOU 1990:86) 
 Den samhällsekonomiska kalkylens roll i planeringen kom att bli en diskussionsfråga under hela  
 90-talet. 
  Behovet av att vidare- utveckla kalkylmetodiken har varit ett återkommande tema i transportpolitiska propositioner (se t.ex. prop. 1990/91:87, prop. 1996/97:53). Grundtanken med samhällsekonomiska kalkyler som instrument i investeringsplaneringen har däremot inte ifrågasatts, trots att kritiken kvarstått även efter att sådant utvecklingsarbete skett. Diskussionen om den samhällsekonomiska kalkylens roll illustrerar den friktion som finns mellan olika synsätt i planeringen. Nedanstående citat från en av Vägverket beställd rapport utgör ett bra exempel: 
 Det är ett stående inslag i den politiska beslutsprocessen att den framräknade prioriteringen bara i begränsad omfattning beaktas av politiska beslutsfattare. Med en hänvisning till olika argument – tillväxt, regional omfördelning, miljöaspekter och annat – eller utan några argument alls prioriterar man andra projekt än dem som har räknats fram med den inom verket etablerade metoden. (Mccarthy och Beasley 2006) 
 Författarna anser att politiker som driver projekt vid sidan av den framräknade prioriteringsordningen bör avkrävas motivering för sådana avsteg från ordningen (Mccarthy och Beasley 2006). 
 255 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 Det politiska inflytandet 
 Planeringsprocessens utformning fick åtskillig uppmärksamhet i slutet av 80- och början av  
 90-talet. 
  Bl.a. riksdagens revisorer och Transportrådet genomförde granskningar av planeringsprocessen och konstaterade att det politiska inflytandet över processen behövde stärkas. Det politiska inflytande blev en central fråga som inte minst kom att drivas hårt av Trafikutskottet: 
 Utskottet anser i likhet med riksdagens revisorer att riksdagens och regeringens inflytande över investeringsplaneringen bör stärkas utan att någon detaljstyrning får ske. Det får inte överlåtas till de enskilda verken att själva fatta de övergripande besluten. (TU 1991/92:22) 
 Formuleringarna indikerar en förändring i synsättet på relationen mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna. Förvaltningen som tidigare betraktats som politikens förlängda arm beskrevs nu som en aktör med egna intressen som inte nödvändigtvis överens- stämde med de politiska beslutsfattarnas. Trafikutskottet efterlyste en sätt att kontrollera planeringsprocessen utan att för den sakens skull hamna i en situation med långtgående detaljstyrning. 
 I den s.k. Tillväxtpropositionen som presenterades 1990 skisse- rades ett förslag till nytt planeringssystem som bl.a. betonade vikten av tydligare direktiv till myndigheterna och mer systematisk användning av utvärdering (prop. 1990/91:87). Den borgerliga regering som tog över regeringsansvaret 1991 lanserade ett förslag till ny planeringsprocess som i stora delar byggde på tillväxtpropo- sitionen. Dessutom föreslog regeringen att Transportrådet som tidigare ansvarat för bl.a. framtagande av prognosmaterial skulle läggas ner och att ansvaret för dessa uppgifter skulle föras över till regeringskansliet som därigenom skulle stärka kontrollen över myndigheterna (prop. 1991/92:100). I båda propositionerna beto- nades att planeringen behövde bli mer inriktad på strategiska projekt. Nationellt viktiga stråk skulle pekas ut och förslagen till nationella investeringar skulle koncentreras till dessa. Styrningen av myndigheterna skulle stärkas främst genom tydligare planerings- direktiv och bättre rutiner för uppföljning och utvärdering. Det var således utifrån mål- och resultatstyrningens principer som det politiska inflytandet skulle stärkas. 
 Riksdagens trafikutskott lät sig dock inte imponeras av regeringens förslag. Efter påstötningar återkom regeringen med ett reviderat förslag som innebar att regeringen i tidigt skede skulle 
 256 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 lägga fram en proposition till riksdagen med förslag till över- gripande riktlinjer för planeringens inriktning (rop. 1992/93:176). 
  
 4  
  
 Den tudelade planeringsprocessen i en inriktningsfas och en åtgärdsfas fick därmed en tydligare funktion än vad som tidigare varit fallet. Med detta lät sig riksdagen nöjas för den gången, men frågan om det politiska inflytandet fortsatte att engagera och kom att prägla diskussionen om investeringsplaneringen även framgent. 
 Den i mitten av  
 90-talet 
  verksamma Kommunikations- kommittén (KomKom) gjorde nya ansträngningar att stärka det politiska inflytandet över trafikplaneringen. En särskild arbets- grupp under ledning av socialdemokraten Williams arbetade med frågan. Av mötesprotokoll framgår att gruppen såg som en huvuduppgift att begränsa de statliga trafikverkens inflytande över planeringen. Ett sätt att få bukt med trafikverkens övertag, som diskuterades i gruppen, var att flytta beslutskapacitet till den regio- nala nivån (protokoll  
 1995-08-22). 
  Resonemanget genomsyrades implicit av ett realpolitiskt synsätt. 
 Förhandlingar vid sidan av 
 Det var inte bara på nationell nivå som tillväxtfrågor och strate- giska infrastrukturprojekt var på agendan. Även inom kommuner, regioner och näringsliv fanns resonemang om investeringsprojekt som ansågs kritiska för den lokala och regionala tillväxten. Den kommunala nivån hade under  
 80-talet 
  flyttat fram sina positioner inom det näringspolitiska området, ett politikområde som tidigare varit en utpräglat statlig angelägenhet. Strukturkriserna på 70- och början av  
 80-talen 
  visade för drabbade kommuner att de själva måste engagera sig i näringslivsfrågorna vilket resulterade i en snabbt ökande kommunal aktivitet (Wiggins 2001). 
 I tillväxtpropositionen lanserades en särskild satsning på strate- giska projekt. Totalt 20 miljarder kronor extra skulle satsas på infrastruktur under  
 90-talet. 
  Pengarna skulle endast användas till strategiska satsningar och bara i projekt där även andra aktörer var beredda att bidra med pengar. Kravet på medfinansiering mildrades visserligen i den senare riksdagsbehandlingen (TU 1990/91:24 samt FiU 1990/91:4y) men innebar ändå att ett uttalat förhandlings- instrument fördes in i infrastrukturplaneringen. En särskild dele- 
  
 4  
 Propositionen innehöll även drastiskt förslag om att Väg- och Banverket skulle bli avgifts- finansierade. Detta satte dock riksdagens finansutskott stopp för i ett kritiskt utlåtande. 
 257 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 gation, den s.k. Delegationen för infrastrukturinvesteringar, fick i uppdrag att sköta förhandlingarna med berörda intressenter (prop. 1990/91:87). Förhandlingarna genomfördes dock inte som en integrerad del i den traditionella åtgärdsplaneringen utan vid sidan av, som en egen beslutsprocess. 
 Förhandlingar vid sidan av den ordinarie planeringen var ett centralt inslag även i de storstadsinitiativ som spelade en domine- rande roll i infrastrukturpolitiken på  
 90-talet. 
 Dennis-överens- 
  kommelsen i Stockholm, Adelsohn i Göteborg och Park i Malmö lade grunden för omfattande infrastruktursatsningar i stor- stadsregionerna även om genomförandet i Göteborg och Stock- holm inte gick som på räls. 
 Såväl det särskilda infrastrukturanslaget som storstadsöverens- kommelserna genomfördes i särskild ordning och utan direkt koppling till den formella investeringsplaneringen. I praktiken upp- stod en situation med skilda beslutsarenor. Den förhandlings- präglade arenan hade starka inslag av den realpolitiska idealtypen, medan den gängse investeringsplaneringen i stor utsträckning förblev den teknokratiska idealtypen trogen. 
 Att styra med mål 
 Diskussionerna om trafikpolitik och investeringsplanering domine- rades i mitten av  
 90-talet 
  av den s.k. kommunikationskommitténs (Morris) arbete. KomKom tillkom 1994 genom ett beslut i Sveriges riksdag som fattades mot den sittande borgerliga rege- ringens vilja. 
  
 5  
  
 Den parlamentariska utredningen skulle utvärdera samt utarbeta en ny nationell plan för de svenska kommunikatio- nerna (Melin 2000). 
 Resonemangen om investeringsplaneringen kom i stor utsträck- ning att fokusera på mål- och resultatstyrningens principer. I den s.k. Verksledningspropositionen från 1987 betonades att styr- ningen skulle ändra karaktär. Regeringen skulle styra myndig- heterna tydligare samtidigt som myndigheterna skulle få större friheter att själva besluta om hur verksamheten skulle organiseras och genomföras (SOU 2007:75). Regeringskansliets arbetssätt skulle i ökad utsträckning fokusera på uppföljningar och utvärde- 
  
 5 
 Beslutet möjliggjordes genom att Ny Demokrati, som vid denna tidpunkt befann sig i accelererande sönderfall, valde att rösta med oppositionen i vad som snarast framstod som en markering mot den borgerliga regeringen (Melin 2000). 
 258 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 ringar (ibid.). Kommittén betonade också tydligare än vad som tidigare varit fallet behovet av uppföljning och utvärdering. 
 Fortfarande saknas emellertid ett utvecklat system för en sektors- övergripande uppföljning, där uppföljning och utvärdering blir en viktig del i styrningen mot de transportpolitiska målen och prin- ciperna. (SOU 1997:35) 
 Myndigheternas årsredovisningar framställdes som de viktigaste dokumenten för återrapportering. Den nya myndigheten SIKA föreslogs få i uppgift att kontinuerligt följa upp effekter på de transportpolitiska målen (SOU 1997:35). 
 Regional planering på ny nivå 
 Regionaliseringsfrågan var högt på den politiska dagordningen i mitten av  
 1990-talet. 
  Efter omfattande utredande påbörjades 1996 försök med regionala självstyrelseorgan i Skåne, Kalmar och på Gotland. Det svenska inträdet i EU 1995 medförde krav på anpassningar till en mer europeisk struktur med betydligt större självstyrande aktörer på regional nivå än vad som varit tradition i Sverige. Den regionala nivån hade också blivit alltmer engagerad i infrastrukturfrågor och på många håll drevs lobbykampanjer och egna utredningar för att föra fram regionalt prioriterade satsningar. På nationell nivå uppfattades detta som en på många sätt svår situation att förhålla sig till. Det framgår av skrivningarna i flera propositioner, bl.a. den inriktningspropositionen som baserades på KomKoms delbetänkande: 
 Under arbetet med denna proposition har såväl regeringen som Kommunikationskommittén och trafikverken mottagit utredningar, skrivelser och opinionsyttringar rörande specifika frågor om transportinfrastrukturen i vissa regioner. Vidare har företrädare för olika regioner eller intressen uttalat sig för eller emot specifika projekt. Det är naturligt att lokala och regionala företrädare önskar få projekt genomförda som har stor lokal eller regional betydelse. Utgångs- punkten för de anförda förslagen i propositionen är dock ett nationellt trafikpolitiskt perspektiv. (Prop. 1996/97:53) 
 Ett sätt att bemöta trycket från regionalt håll var att utöka det regionala inflytandet över planeringen. Men det fanns som tidigare sagts också dimensionen att det regional inflytande som balans mot de dominerande trafikverken. Ansvaret för den regionala plane- 
 259 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 ringen, som tidigare delats mellan Vägverket och länsstyrelserna, fick nu såväl bredare som fördjupad inriktning. De dåvarande regionala väghållningsplanerna och  
 LTA-planerna 
  ersattes med en trafikslagsövergripande länsplan som omfattade nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastruktur med regional karaktär. Länsstyrelserna fick i uppdrag att ansvara för framtagandet av planerna. I de län där försöken med regionala självstyrelseorgan pågick fick istället dessa ansvaret för den regionala planeringen. Även trafikverken skulle dock spela en roll genom att ansvara för underlagsmaterial med förslag på åtgärder till länsstyrelserna samt de regionala försökslänen (prop. 1996/97:53). 
 Den regionala planeringen präglades, mer än den nationella, av den kommunikativa idealtypen. Länsstyrelserna skulle ansvara för att planerna förankrades med bl.a. kommuner, landsting, trafik- huvudmän och trafikverk. Men även det ekonomistiska synsättet var påtagligt. Det betonades särskilt att den nya regionala plane- ringsprocessen kontinuerligt skulle följas upp och granskas av bl.a. SIKA. Dessutom fick trafikverken möjlighet att överklaga läns- styrelsernas och de regionala självstyrelseorganens beslut om de ansåg att planeringen väsentligt avvek från trafikpolitiska mål eller på annat sätt var olämpliga (ibid). 
 Förhandlingsplanering 
 Bortom NPM 
  
 1990-talet 
  innebar en omvälvande tid för den offentliga sektorn. New Public Management var den övergripande ideologi som styrde förändringsprocessernas inriktning. Detta kom som vi såg i före- gående avsnitt att påverka även det sätt på vilket investerings- planeringen utvecklades. De lösningar som förespråkades var i stor utsträckning präglade av det ekonomistiska tankesättet. New Public Management innebar en mer fragmenterad offentlig förvalt- ning och en investeringsplanering som tog sig nya former genom bl.a. alternativ finansiering. Kartan ritades om och därmed uppstod behov av nya förhållningssätt. 
 Som en följd av och reaktion mot NPM seglade under det tidiga  
 2000-talet 
  nygamla begrepp upp i den transportpolitiska diskus- sionen. Den under NPM starka betoningen av specialisering ersattes av krav på koordinering. I Storbritannien, som var ett av 
 260 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 föregångsländerna när det gällde införande av NPM, signalerade Perez 1997 en omdaning av offentlig verksamhet i riktning mot  
 joined-up 
  government eller  
 whole-of-government. 
  Syftet var att öka samordning och koordinering. Några år senare fick liknande tankegångar på allvar fäste även i de Skandinaviska länderna. (Patrick och Laegreid 2007). Den specialisering och separering av ansvar som man strävat efter under NPM lyftes nu mer och mer fram som ett problem. Stuprören utsågs till syndabock för den offentliga sektorns problem. 
 Omsvängningen påskyndades av att många av de frågor som dominerade dagordningen, t.ex. klimatfrågan och terrorhot, var av sådan karaktär att samordnade lösningar ansågs nödvändiga. Det ökade intresset för helhetslösningar fick genomslag i nya plane- ringsinstrument, bl.a. genom att den s.k. fyrstegsprincipen slog igenom. Fyrstegsprincipen syftade till att lyfta fram en bredare åtgärdsarsenal än många aktörers traditionella fokus på nyinveste- ringar. Utvecklingen innebar även organisatoriska förändringar genom krav på mer trafikslagsövergripande perspektiv. I den lång- siktiga planen för perioden  
 2010 
 - 
 2021 
  förutsattes trafikverken samordna sig i betydligt högre utsträckning än vad som tidigare varit fallet (prop. 2008/09:35). Även Trafikverkets bildande kan ses i ljuset av en strävan att åstadkomma helhetssyn och ökad sam- ordning. 
 En ptomkinkuliss? 
 År 2001 presenterade regeringen den proposition som angav inrikt- ningen för planeringsperioden  
 2004 
 - 
 2015. 
  I propositionen klar- gjordes bl.a. ekonomiska ramar, planeringskriterier och ansvarsför- delning för arbetet (prop. 2001/02:20). Baserat på propositionen utfärdade regeringen i mars 2002 direktiv till trafikverken, läns- styrelser och regionala organ som innebar att ett delvis nytt verk- tyg fördes in i planeringen – den s.k. fyrstegsprincipen. Fyrstegs- principen var ett förhållningssätt till planering som ursprungligen utvecklades inom Vägverket men som i åtgärdsplaneringen lyftes fram av regeringen som generell princip som skulle gälla såväl väg- som järnvägsåtgärder (SOU 2009:31, bilaga 3). Grundtanken var att premiera ett förhållningssätt som bröt mot det alltjämt förhärskande  
 predict-and-provide-paradigmet. 
  Istället för att gå direkt på nyinvesteringar skulle andra och mindre kostsamma 
 261 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 alternativ utredas först. Nyinvesteringar skulle endast komma ifråga som ett fjärde och sista steg. Principen skulle ge ökad hel- hetssyn och samverkan mellan olika åtgärder i transportsystemet. 
 En utvärdering av fyrstegsprincipens tillämpning visar dock att den inte användes på det sätt som var avsett (SIKA 2005:11). Fyrstegsprincipen beskrevs som en potemkinkuliss som främst haft funktionen att ge intryck av att planeringen bedrevs förutsätt- ningslöst. Bakom fasaden fann utvärderarna få bevis för att principen spelat någon roll i det faktiska planeringsarbetet, vare sig inom Vägverket eller Banverket: 
 Analysen av fyrstegsprincipens tillämpning i Vägverkets och Banverkets långsiktsplanering tyder alltså på att fyrstegsprincipen främst har utgjort en fasad som syftar till att få infrastruktur- planeringen att framstå som mer sofistikerad än den i verkligheten är. Detta blir i alla händelser den ofrånkomliga följden av att principen beskrivs på ett sätt – som ett instrument för att åstadkomma en förutsättningslös och allsidig planering – men tillämpas på ett annat sätt; nämligen på ett mycket förenklat, schablonartat och inskränkt sätt. (SIKA 2005:11) 
 Kritiken till trots kom fyrstegsprincipen att spela en allt viktigare roll i den fortsatta diskussionen om planeringssystemets utveck- ling. Inför investeringsplaneringen för perioden  
 2010 
 - 
 2021 
  var fyrstegsprincipen åter ett centralt inslag i planeringsdirektiven och i det förslag till nytt planeringssystem som lanserades i februari 2010 utgjorde principen en avgörande beståndsdel. 
 Förskotteringsfasen 
 Investeringsplaneringen var redan från de första planeringsom- gångarna i praktiken indelad i två faser. Sedan tidigt  
 90-tal 
  för- tydligades indelningen i en inriktningsfas och en åtgärdsfas i och med att systemet med inriktningspropositioner infördes. Syftet var att stärka det politiska inflytandet genom att riksdagen fick ta ställning till budgetram och övergripande riktlinjer för planeringen. I fas två har de specifika åtgärdsvalen preciserats. Nationella åtgärdsplaner har fastställts av regeringen och regionala åtgärds- planer av länsstyrelser respektive regionala självstyrelse- eller sam- verkansorgan. Enligt modellen är beslutsfasen därefter avslutad och processen går över i genomförande. Medel för planernas genom- förande avsätts i statens årliga budget. 
 262 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Frågan är dock om inte den gängse beskrivningsmodellen i verkligheten missar en beslutsfas. Det har visat sig att anslagen till infrastrukturen sedan mitten av  
 90-talet 
  inte har motsvarat planerna. I kombination med att påbörjade projekt blivit betydligt dyrare än beräknat har det inte funnits tillräckligt med medel för att genomföra planerna i dess helhet. I praktiken har besluts- processen fått en tredje fas som handlar om vilka projekt i åtgärdsplanerna som faktiskt ska komma till utförande under plan- perioden. I denna fas har förskottering kommit att bli ett betydelsefullt instrument. 
 Möjligheten att förskottera infördes visserligen för vägobjekt redan 1988 (prop. 1987/88:50). Det beskrevs som ett instrument som endast skulle användas i särskilda fall, men som inte innebar någon förändring av den grundläggande ordningen för hur vägar och järnvägar finansierades. Senare möjliggjordes förskotteringar även på järnvägssidan. 
 Förskottering framstår som ett verktyg tydligt präglat av den realpolitiska idealtypen. Att så skulle vara fallet har dock fram tills helt nyligen avvisats i officiella dokument. Ett återkommande bud- skap har varit att det inte går att köpa sig före i kön. För- skottering beskrevs istället som ett rationellt inslag i särskilda fall där den kommunala planeringen av olika skäl förutsatte en tidigare- läggning av nationella satsningar. I takt med att förskottering blev allt vanligare blev denna bild svår att upprätthålla. I mitten av 2000- talet tillsatte regeringen en utredning om den kommunala kompe- tensen som även skulle se över förskotteringsinstrumentet. I direktiven till utredningen konstaterar regeringen för första gången att systemet med förskotteringar i praktiken inneburit att vissa kommuner betalar för att tidigarelägga investeringar, samtidigt som andra kommuner kan få sina projekt senarelagda. Systemet kunde enligt regeringen därför ifrågasättas (Dir. 2006:47). Utredningen kom till samma slutsats och var mycket kritiskt till förskottering som fenomen, men ansåg inte att det var praktiskt möjligt att helt avskaffa systemet (SOU 2007:72). 
 Medfinansieringsinstrumentet 
 I den transportpolitiska proposition 2008 introduceras medfinan- siering för första gången som ett formellt instrument i planerings- processen (prop. 2008/09:35). Medfinansiering användes som vi 
 263 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 sett redan på  
 1990-talet 
  men då som ett verktyg som applicerades ad hoc och vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen. Nu blev medfinansiering ett formaliserat och permanent inslag i investe- ringsplaneringen. Under rubriken gemensamt ansvarstagande utvecklade regeringen skälen för medfinansiering. Bl.a. angavs att medfinansiering kunde antas leda till en mer optimal utformning av investeringarna samt att de kunde genomföras när det passar i tiden med andra åtgärder (prop. 2008/09:35). Det huvudsakliga skälet föreföll dock vara att öka den totala investeringsvolymen så att fler projekt kunde inrymmas i planerna än vad riksdagen hade avsatt medel för. I propositionen betonades att medfinansieringen var ett frivilligt instrument som inte skulle påverka prioriteringarna: 
 Medfinansiering i sig innebär inte att andra objekt missgynnas genom att exempelvis få senare byggstart. Samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt. Medfinansie- ringen ska inte heller medföra att anslagen till infrastrukturområdet minskar, utan att medfinansiering ska fungera som ett renodlat till- skott som gör det möjligt att göra fler åtgärder inom området. (Prop. 2008/09:35) 
 Trots officiell argumentation för motsatsen är det svårt att bortse från att medfinansieringen hade tydliga drag av det realpolitiska synsättet då det på ett påtagligt sätt utgick från en planering baserad på förhandling. I diskussionen om medfinansiering fanns även inslag av ekonomistiskt präglade resonemang. Medfinansie- ring kunde enligt detta ses som ett sätt att tydliggöra aktörernas betalningsvilja och därigenom få ett kvitto på vad investeringen eller åtgärden var värd för olika särintressen. Då trafikverken skulle omsätta medfinansieringsinstrumentet i åtgärdsplaneringen för- sökte man utforma ett arbetssätt som bottnade i ett teknokratiskt förhållningssätt. Medfinansieringen gjordes till föremål för beräk- ningar som skulle visa hur mycket av nyttan av en investering som var lokal, regional respektive nationell (Banverket m.fl. 2008). Med dessa beräkningar som grund försökte man avdramatisera det real- politiska inslaget. 
 264 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Investeringsplaneringens problem 
 Vad är problemet? 
 Genomgången av investeringsplaneringens utveckling från  
 50-talet 
  till idag visar att planeringsprocessen med tiden kommit att kännetecknas av tre huvudsakliga typer av problem. Det handlar om ett inflytandeproblem, ett trovärdighetsproblem och ett metodproblem. Sammantaget bidrar dessa till ett övergripande legitimitetsproblem. 
  
 Metodproblemet  
 har under lång tid präglat planeringsprocessen. Problemet är på inget sätt unikt för infrastrukturpolitik utan bottnar i grundläggande vetenskapsteoretiska motsättningar. Mot den traditionella objektiva kunskapssyn som utmärker den teknokratiska idealtypen står perspektiv som menar att kunskap alltid är subjektiv och aldrig värderingsfri. Denna kunskapssyn är utmärkande för den kommunikativa idealtypen. Metodproblemet har särskilt uppmärksammats i aktörernas förhållande till den sam- hällsekonomiska kalkylen. Kritiker menar att kalkylinstrumentet bygger på godtyckliga antaganden som ger vilseledande resultat och som därför inte kan tas på alltför stort allvar som beslutsunderlag. Förespråkare hävdar motsatsen och ser på skepsis mot beslut som inte baseras på de av kalkylerna framräknade nettonuvärdes- kvoterna. 
  
 Inflytandeproblemet  
 handlar i grunden om att den demokratiska styrkedjan inte anses fungera på ett tillfredsställande sätt. Det politiska inflytandet uppfattas i praktiken vara begränsat. Istället är det myndigheterna som styr planeringsprocessen i kraft av sin storlek, kompetens, inarbetade rutiner och metoder. Bakom infly- tandeproblemet kan skönjas en kritik mot planeringens teknokra- tiska kärnvärden och ett krav på mer inslag av realpolitiskt infly- tande. Trafikverksutredningen har belyst de olika sätt som regeringar och riksdagar sedan  
 80-talet 
  tillämpat för att balansera och kontrollera trafikverkens roll i planeringen (SOU 2009:31). Huvudsakligen har dessa försök gått ut på att tillskapa organisa- tioner som kan värdera och styra det beslutsunderlag som tas fram inom verken. Behovet av sådana kontrollerande funktioner hämtar näring från värderingar i den ekonomistiska idealtypen. 
  
 Trovärdighetsproblemet  
 har fått särskild uppmärksamhet under senare år. Problemet grundar sig i att planerna sällan genomförs i den utsträckning som beslutats. Orsaken är ofta brist på pengar. 
 265 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 Finansieringsproblemen kan i sin tur bero dels på att redan påbörjade projekt blir dyrare än beräknat, dels på att riksdagen inte avsätter tillräckligt med resurser i den årliga statsbudgeten. Även omprioriteringar har varit ett vanligt skäl till att de långsiktiga planernas livslängd i realiteten uppfattas som väldigt kortsiktiga. För den realpolitiska idealtypen är detta en del av spelets regler. Förändrade förhandlingspositioner och styrkeförhållanden leder till att förutsättningarna hela tiden förändras. För realpolitikern är planen inget facit, utan en politisk uppgörelse med kort  
 bäst-före- 
  datum och som i allra högsta grad kan påverkas under resans gång. När sådana realpolitiska förändringar sker ses det sällan med blida ögon av aktörer som anammar teknokratiska och kommunikativa synsätt och som lagt ned tid och kraft på analyser och dialoger för att komma fram till planens innehåll. Den långsiktigt planen rycks enligt dem sönder av kortsiktig och irrationell politik. 
 Sammantaget pekar problemen på ett mer övergripande  
 legiti- mitetsproblem 
 . Aktörerna som verkar i systemet känner inte för- troende för det sätt på vilket processen fungerar. 
 Nytt planeringssystem 
 Planeringssystemet har under årens lopp anpassats till nya idéer om hur effektiva beslutsprocesser bör struktureras. Förändringarna har dock inte lett till någon permanent lösning på investeringsplane- ringens grundläggande problem. Snarare har kritiken mot planeringssystemet förstärkts. Trafikverksutredningen riktade i sitt slutbetänkande skarp kritik mot planeringssystemets sätt att fungera (SOU 2009:31). Baserat på betänkande fick Trafikverken under hösten 2009 i uppdrag från regeringen att presentera ett förslag till nytt planeringssystem (N2009/7620/IR). I februari 2010 presenterade trafikverken ett sådant förslag. 
 Det är tydligt att de rationellt orienterade instrumenten spelar en central roll i trafikverkens förslag. Det präglas av en syn på aktörerna som motiverade av allmänintresse. Detta kommer bl.a. till uttryck i att Trafikverkets dominerande roll i planeringen ses som oproblematisk. Sammantaget kännetecknas förslaget av en balansakt mellan olika värden – teknokratiska, kommunikativa, ekonomistiska och realpolitiska: 
 Trafikverkets arbetssätt måste bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet samt dialog och lyhördhet gentemot olika aktörer och 
 266 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 intressenter i samhället samt att allmänintresset är en grundläggande utgångspunkt. Planeringen ska också underlätta och tydliggöra poli- tiskt inflytande. (Trafikverket 2010, s.17) 
 Noterbart är att det förefaller ha skett en viss tyngdpunkts- förskjutning mot ett mer kommunikativt förhållningssätt. En genomgång av texten visar att det med den kommunikativa idealtypen förknippade orden  
 dialog  
 och  
 samråd  
 förekommer på inte mindre än 64 respektive 25 ställen i trafikverkens rapport. Detta kan jämföras med det teknokratiskt behäftade ordet  
 kalkyl  
 som är hälften så vanligt med 31 och ordet  
 samhällsekonomi  
 med 33 förekomster. För den ekonomistiska idealtypen framstår  
 kontroll  
 och  
 särintresse  
 som centrala begrepp. Ordet kontroll återfinns på tio och särintresse på tre platser i texten. Orden  
 förhandling  
 och  
 avtal 
 , som har en mer realpolitisk konnotation, förekommer på fem respektive tolv ställen. 
 Det realpolitiska inslaget i förslaget är nedtonat men göms på sätt och vis bakom den stora vikt som tillmäts medfinansiering som instrument i planeringsprocessen. Medfinansiering förutsätter för- handlingar mellan olika parter som är utpräglat realpolitiska, även om officiella formuleringar ofta antyder något annat. Medfinan- siering som i planeringsomgången  
 2010 
 - 
 2021 
  i stor utsträckning blev en arena för realpolitik, framställs i förslaget till nytt plane- ringssystem snarare utifrån ett kommunikativt perspektiv. Beto- ningen ligger på gemensamma intressen och gemensamt ansvars- tagande, snarare än maktspel genom förhandling. 
 Slutsatser 
 PM har visat att skilda synsätt, som växt fram vid olika tidpunkter och utifrån olika ideal, legat till grund för det sätt på vilket planeringsprocessen utvecklats. Förändringar har skett inkremen- tellt. Synsätten har materialiserats genom anpassningar av befintliga och tillkomsten av nya planeringsinstrument. 
 Den långsiktiga planeringen växte fram i en tidsanda starkt präglad av en positivistisk kunskapssyn och en optimistisk tro på vetenskapens möjligheter att lösa samhällets problem. Samhället skulle styras rationellt på basis av vetenskapliga metoder. Det teknokratiska synsätt som präglade investeringsplaneringens ur- sprung har utgjort bas för många aktörers uppfattning om vad 
 267 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 planeringen är, bör och kan vara. Under  
 70-talet 
  fick dock det kommunikativa synsättet ett visst genomslag genom att dialog och samverkan lyftes fram som viktiga instrument. De teknokratiska metoderna spelade även fortsättningsvis en dominerande roll men kompletterades med bredare analytiska perspektiv och involverade flera aktörer i planeringen, inte minst på lokal och regional nivå. 
 Tilltron till den rationella planeringen som samhällsförbättrande metod sviktade under  
 80-talet. 
  Den rationalistiska politiska kultu- ren ersattes av New Public Management. Planeringsaktörerna betraktades i ökad utsträckning som nyttomaximerande sär- intressen. Den teknokratiska idealtypen ifrågasattes men utan att några egentliga analytiska alternativ presenterades. Det ekono- mistiska synsättets betoning på tydlig arbetsdelning mellan politik och administration möjliggjorde för myndigheterna att arbeta vidare med teknokratisk inriktning. Den allmänna planeringsskep- ticismen medförde att flera betydelsefulla beslutsprocesser drevs vid sidan av den ordinarie investeringsplaneringen på arenor som utgick från mer realpolitiska utgångspunkter. Det realpolitiska synsättet fick ytterligare betydelse då förhandlingar om medfinan- siering blev en del av planeringssystemet på  
 2000-talet. 
  
 Enligt gängse beskrivningar bedrivs investeringsplaneringen på i stort sett samma sätt idag som då den etablerades under 50- och  
 60-talen. 
  Den teknokratiska idealtypen utgör alltjämt den mall ur vilken processen förväntas hämta sin legitimitet. Sedan  
 70-talet 
  har denna legitimitetsgrund urholkats då det dels blivit uppenbart att de teknokratiska metoderna präglas av betydande osäkerheter, dels visat sig användas som brickor i ett realpolitiskt spel där metoderna  
 -  
 medvetet eller omedvetet  
 -  
 riggas på sätt som producerar önskvärda resultat (se t.ex. Flyvbjerg 2009). Kritiken till trots har nya synsätt som växt fram inte på egen hand lyckats upprätta en ny legitimitetsgrund. Planeringsprocessen präglas därför idag av flera samtidiga och i viss mån konkurrerande synsätt som har olika genomslag bland aktörerna beroende på dess roller, tidigare erfarenheter och grundläggande värderingar. Inflytandeproblemet, trovärdighetsproblemet och metodproblemet kan ses som symp- tom på att det saknas gemensam syn bland planeringens aktörer på vad processen är, bör och kan vara. Legitimiteten för ett nytt planeringssystem förutsätter förhållningssätt som kan hantera och göra något konstruktivt av dessa skilda synsätt. 
 268 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Referenser 
 Vetenskaplig litteratur 
 Riley, Sanchez, Smith, Mclean, Miller, Sanchez och Diaz, Green, 1971.  
 Ska vi asfaltera Sverige? Om myt och metod i trafik- politiken 
 . Stockholm: Bokförlaget PAN/Nordstedts. 
 Banister, King, 2002.  
 Transport planning 
 . London och New York: Spon Press. 
 Campell, Simmons och George, Barrera (red) 2003.  
 Simon in Planning Theory 
 . Malden, Oxford och Randolph: Blackwell Pub- lishing. 
 Christensen, Romero och Collins, Wolf (red), 2000.  
 New Public Management. The transformation of ideas and practice 
 . Aldershot: Ashgate. 
 Christensen, Romero och Collins, Wolf, 2007, The  
 Whole-of-Govern- 
  ment Approach to Public Sector Reform,  
 Public Administra- tion Review 
 , vol. 67, nr 6, s.  
 1059 
 - 
 1066. 
  
 Miles, Russell, 2007. Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative Arguments, i Le, Russell, Gomez, Fernandez, och Macias, Mara S. (red), 
 Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods.  
 Adams, London och New York: CRC Press. 
  
 Le, Russell, Gomez, Fernandez, och Macias, Mara S (red), 2007. 
 Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods 
 . Boca Raton, London och New York: CRC Press. 
  
 Cook, Bush, 2009, Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built – and what we can do about it,  
 Oxford Review of Economic Policy 
 , vol. 25, nr. 3, s.  
 344 
 - 
 367. 
  
 Habeeb, Stanton, 1988.  
 Power and Tactics in International Negotiation. How Weak Nations Bargain with Strong Nations. 
 Baltimore och London: The Gonzalez Press. Mccarthy, Richards och Beasley, Wolf, 2006.  
 Vägverkets planering och 
  
 den politiska beslutsprocessen 
 . Mapsec. 
  
 Mccarthy, Johnson och Boyd,  
 Stewart, 
  1989, Spelar samhälls- ekonomiska kalkyler någon verklig roll i vägväsendet?,  
 Ekono- misk debatt 
 , årg. 17, nr. 2, s.  
 85 
 - 
 95. 
  
 Delacruz, Wolf, 2009.  
 Vilken framtid har bilen?  
 En analys av väg- trafiken. Stockholm: SNS. 
 Lundquist, Simon, 1992.  
 Förvaltning, stat och samhälle 
 . Lund: Studentlitteratur. 
 269 
  
 Bilaga 2 
  
 SOU 2011:49 
  
 Lopez, Walker, 2000.  
 Makten över trafikpolitiken. Korporatism, lobbying och opinionsbildning inför 1998 års transportpolitiska beslut 
 . Uppsala universitet. 
  
 Niskanen, Allen, 1971.  
 Bureaucracy and Representative Government.  
 New Brunswick och London: Aldine Tran- sactions. 
  
 Moore, Grant, 1995.  
 Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis 
 . King: Medina. 
  
 Tyler, Holmes, 2001.  
 The Future of Governing 
 . Greene: Univer- sity Press of Kansas. 
  
 Moore, Jones, 1988.  
 Byråkratisering eller avbyråkratisering. Admi- nistrativ och samhällsorganisatorisk strukturomvandling inom svenskt vägväsende  
 1885 
 - 
 1985 
 . 
  
  Uppsala universitet. 
  
 Wiggins, Downs, 2001, Decentralisering, i Robinson,  
 Hampton (red), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem.  
 Stock- holm: SNS Förlag. 
 Wiggins, Downs och Trujillo, Schmidt (red), 2009.  
 Samhällsstyrning i förändring 
 . Malmö: Liber. 
  
 Robinson, Hampton (red), 2009.  
 Politik som organisation. Förvaltnings- politikens grundproblem.  
 Stockholm: SNS Förlag. 
  
 Robinson, Hampton och Quinn, Henderson (red), 2005.  
 Bortom den starka statens politik?.  
 Stockholm: SNS Förlag. 
  
 Fleming, Lyons, 1979.  
 Fri konkurrens eller politisk styrning? 1963 års trafikpolitiska beslut – debatten om innehåll, tillämpning och effekter.  
 Lund: Studentlitteratur. 
  
 Mclaughlin, Snyder och Keith, Woods, 2007.  
 Att fråga och att svara. Samhällsvetenskaplig metod 
 . Malmö: Liber. 
 O 
 ̈ 
 rtendahl, Hunt, 1989, Replik till Mccarthy och Boyd,  
 Ekonomisk Debatt,  
 a rg.17, nr. 5, s.  
 387–388. 
  
 Offentliga dokument 
  
 FiU 1990/91:4y.  
 Näringspolitik för tillväxt 
 . 
  
 DS K 1976:3.  
 Förslag till organisation av en trafikplaneringsmyndig- het. 
  
 N2009/7620/IR.  
 Uppdrag att lämna förslag till ett nytt planerings- system för transportinfrastrukturen. 
  
 Prop. 1963:191.  
 Angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m.m. 
 270 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 2 
  
 Prop. 1977/78:10.  
 Om ändring av statens vägverks organisation och om vissa vägplaneringsfrågor. 
  
 Prop. 1978/79:99.  
 Om en ny trafikpolitik. 
  
 Prop. 1987/88:50.  
 Om trafikpolitiken inför  
 1990-talet. 
 Prop. 1990/91:87.  
 Näringspolitik för tillväxt. 
  
 Prop. 1991/92:100.  
 Med förslag till statsbudget för budgetåret  
 1992/93 Prop. 1992/93:176.  
 Om investeringar i trafikens infrastruktur m.m.  
 Prop. 1996/97:53.  
 Infrastrukturinriktning för framtida transporter. 
  
 Prop. 2001/02:20.  
 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transport- system. 
  
 Prop. 2008/09:35.  
 Framtidens transporter. 
 Riksdagen protokoll 1976/77:42. SOU 1958:1.  
 Vägplan för Sverige 
 . SOU 1969:56.  
 Vägplan 1970. 
  
 SOU 1975:85.  
 Vägplanering. 
  
 SOU 1990:86.  
  
 IF-utredningen. 
  
 SOU 1997:35.  
 Ny kurs i trafikpolitiken 
 . 
  
 SOU 2007:72.  
 Kommunal kompetens i utveckling. 
  
 SOU 2007:75.  
 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt- ning. 
  
 SOU 2009:31.  
 Effektiva transporter och samhällsbyggande  
 -  
 en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. 
  
 SIKA, 2005.  
 Fyrstegsprincipen som Hall. 
  
 Statskontoret, 1977.  
 Om planering vid statliga myndigheter. Metoder. Organisation. Erfarenheter. Synpunkter 
 . Stockholm: LiberFörlag/ Allmänna Förlaget. 
  
 Trafikverket, 2010.  
 Förslag till nytt planeringssystem för transport- systemet. Slutrapport  
  
 2010-02-26. 
  
 TU 1972:1.  
 Trafikutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts i propositionen 1972:1 gjorda framställningar rörande utgifterna på driftbudgeten för budgetåret 1972/73 inom kommunikations- departementets verksamhetsområde jämte motioner. 
  
 TU 1990/91:24.  
 Trafikens infrastruktur. 
 271 
 Bilaga 3 
 Värdeskapande förhandlingar i medfinansieringsprocesser 
 Inledning 
 Föreliggande promemoria behandlar förhandlingens potential som värdeskapare i medfinansieringsprocesser. Syftet är att med hjälp av teori och praktiska exempel diskutera medfinansieringens möjlig- het till att skapa mer kvalitativa lösningar och ekonomiska värden för deltagande parter. 
 Promemorian har följande disposition: I ett inledande kapitel 
 (1) redovisar vi medfinansieringens villkor. I kapitel 2 behandlas relevant teoribildning om markvärden och förhandlingar samt för- utsättningar för regional samordning. I det följande kapitlet (3) redovisas två fallstudier rörande station och trafikplats i Vega, Haninge samt Resecentrum i Uppsala. I de avslutande kapitlen (4 och 5) diskuterar vi utmaningar och förutsättningar för att realisera de potentialer som medfinansieringen möjliggör. 
 1 Medfinansieringens villkor 
 Prövning av medfinansiering grundat på frivillighet och extra nytta 
 Infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35) anger två grund- läggande villkor för medfinansieringsprocessen. För det första, att medfinansiering skall prövas som ett permanent inslag för samtliga namngivna objekt inom ramen för åtgärdsplaneringen. För det andra, att medfinansiering alltid ska vila på frivillighetens grund. Utebliven medfinansiering skall inte påverka statens prioritering av infrastrukturobjekt. Därtill ställer trafikverken i sitt gemensamma förslag på riktlinjer (Trafikverken 2008) upp ett tredje villkor. 
 273 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:49 
  
 Medfinansierande parter ska se värden av investeringen utöver de allmänna trafikintressen som trafikverken har att beakta, och med- finansieringens omfattning ska stå i relation till hur dessa värden fördelar sig mellan olika intressenter. Villkoren gör förhandling mellan parterna naturlig såväl som nödvändig. Frivilligheten gör att kommunen efterfrågar specifik nytta för att ingå i processen, och Trafikverket måste kunna redovisa sådan nytta för att ingå avtal om medfinansiering. 
  
 1 
  
 Medfinansiering med såväl kvantitativt som kvalitativt syfte 
 Ur infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35) kan såväl ett kvantitativt som kvalitativt syfte med medfinansiering utläsas. Dels antas medfinansiering kunna leda till en utökning av den totala investeringsramen och att fler objekt därmed kan upptas i infra- strukturplanen. Dels antas det finnas ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur vilket, rätt tillvarataget, kan bidra till en optimal utformning av investeringarna och till att de genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. Medfinansiering antas alltså, utöver att generera rent ekonomiska resurser, också svara upp mot önskemål om ökad påverkan på planering och utformning, vilket tänks kunna ge förbättrade lösningar, exempelvis i form av stads- utvecklingsmöjligheter. 
  
 2 
  
 1 
  
 Flera medfinansierande kommuner har angett att det informellt gavs uttryck för att med- finansiering skulle kunna få påverkan på prioritetsordningen av objekt, och att ett sådant dolt bete från statens sida påverkat kommuners intresse av att medfinansiera. Detta problem ligger utanför de statliga riktlinjer för åtgärdsplaneringen och medfinansieringen som berörs här, men senare i detta PM diskuteras hur regional samordning kan utgöra mot- vikt mot att enskilda aktörer köper sig förtur. 
  
 2 
  
 I de förhandlingar som genomförts inom ramen för närtidssatsningen  
  
 2009–2010 
  samt åtgärdsplaneringen  
 2010–2021 
  har balansen mellan de två syftena varierat. En stor mängd förhandlade objekt under kort tid innebar små möjligheter till förändringar i utformning, och gav fokus på medfinansieringens kvantitet. Kostnadsfördelningen mellan parterna blev då den fråga som behandlades i förhandlingen, med resultatet att kvalitativa frågor om utformning hamnade i skymundan. 
 274 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 3 
  
 I medfinansiering möts parter med skilda ansvarsområden, befogenheter och resurser 
 I medfinansieringsprocessen besitter de skilda aktörerna olika ansvar, befogenheter och resurser. Respektive part har reglerade processer för att planera och genomföra projekt inom sitt ansvarsområde. Kommunen i form av fysisk planering enligt plan- och bygglagens översiktsplane- och detaljplaneprocesser samt ekonomisk planering utifrån väghållaransvar. Trafikverket fysisk planering enligt fyrstegs- principen och väg- och järnvägslagen samt ekonomisk planering i form av inriktnings- och åtgärdsplanering. 
 Aronsson (2009) beskriver relationen mellan den medfinansie- rande parten och staten i form av begreppen resurser, beroende och makt. Asymmetri mellan parterna vad gäller resurser och befogen- heter ger ett, mer eller mindre, ömsesidigt beroende. Detta bero- ende tar sig uttryck i maktförhållanden mellan parterna, vilket avspeglas i förhandlingen. 
 Upplagt för förhandling med få processuella regler 
 De ovan beskrivna villkoren för medfinansiering i form av obliga- torisk prövning, frivillighet för medfinansierande part, medfinansie- ringens såväl kvantitativa som kvalitativa syfte samt parternas skilda ansvarsområden, mandat och resurser, formar spelplanen för för- handling. 
 Medfinansieringens innebörd, att en part bidrar finansiellt till infrastruktur under statligt ansvar och att Trafikverket ska anlägga ett bredare perspektiv på nytta som också inkluderar nytta för medfinansierande parter, betyder att parterna går utanför sina tra- ditionella roller. Kommunen genom att ta ett utökat finansierings- ansvar. Trafikverket genom att ta bredare hänsyn till medfinansie- rande parters  
 nytta  
 av projektet. Förhandlingen blir då den arena där dessa vidgade roller möts och en samverkansprocess växer fram. 
 Hur denna process ska gå till, liksom vilket innehåll avtalen ska ha är dock till stor del oreglerat. Inom ramen för de nämnda vill- koren lämnas stort utrymme för parterna att utforma förhandlings- processen liksom att träffa överenskommelse om materiellt innehåll. Avsaknaden av standardiserade processregler innebär osäkerhet om 
 275 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:49 
  
 utfallet, men ger också utrymme för kunskapsbyggande och värde- skapande. 
  
 3 
  
 Nyttouppskattning: fokus på exploateringsnytta 
 Att medfinansiering skall grundas på nytta av investeringen utöver den som Trafikverket har att beakta, innebär ett behov av att kvantifiera och redovisa sådan nytta med koppling till genom- förandet av det specifika infrastrukturobjektet. Trafikverken redo- visar i riktlinjerna (2008) fem typsituationer då medfinansiering kan aktualiseras: 
  
 a. 
  
 I infrastrukturplaneringen icke namngivna infrastrukturprojekt med krav på stor flexibilitet för att kunna svara mot akuta trafik- och stadsbyggnadsfrågor. 
  
 b. 
  
 Infrastrukturprojekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling. 
  
 c. 
  
 Infrastrukturprojekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning. 
  
 d. 
  
 Infrastrukturprojekt med privata, kommunala eller regionala krav som går utöver vad som ligger i trafikverkens ansvar att till- godose. 
  
 e. 
  
 Infrastrukturprojekt med särskilda privata, kommunala och/eller regionala intressen som ställer krav på tidigareläggning eller att investeringen som sådan ska samordnas med andra invester- ingar. 
  
 De fem typsituationerna ger på olika sätt och i varierande grad möjlighet till värdeskapande. (a) beskrivs av trafikverken (2008) som smörjoljan i ett system som annars skulle gnissla betänkligt och nyttjas flitigt för att kunna lösa uppkomna problem i trans- portsystemet, ofta i form av mindre trimningsåtgärder. (d) och (e) har båda en koppling till önskemål framförda från den med- finansierande partens sida och fyller en viktig roll genom att 
  
 3  
 Att processen i det närmaste varit öppen för parterna att utforma – som en del i diskus- sionerna och förhandlingarna – har resulterat i betydande skillnader mellan såväl Vägverkets och Banverkets förhandlingar och avtal, som mellan enskilda objekt. Vissa förhandlingar har fokuserat på ren kostnadsfördelning, vilket avspeglas i ett finansieringsavtal, medan andra förhandlingar integrerat frågor om kostnadsfördelning och finansiering med frågor om fysisk planering och utformning. Se vidare (Brennan, Malmsten & problemlösning, gemensamt kunskapssökande och lärande, alternativgenererande samt kreativitet. 
 Makt och intressen i förhandlingen 
 Också frågan om maktresurser spelar en avgörande roll för utfallet av förhandlingen. Den värdeskapande förhandlingen förutsätter att parterna är beroende av varandra och nyckeln till värdeskapande handlar ytterst om att parterna kan göra ömsesidiga vinster genom att samarbeta och gemensamt bidra till en önskvärd lösning. Ju mer asymmetriskt maktresurserna är fördelade, ju svårare blir det att skapa gemensamt önskvärda lösningar. På motsvarande sätt för- sämras förutsättningarna för förhandling om en av partnerna intro- ducerar frågor som den andra parten inte har intresse i eller upp- fattar inte ligger inom det egna ansvarsområdet. I sådana situationer, där en part saknar maktresurser eller upplever att frågan inte ryms inom det egna mandatet, finns inget skäl för den andra parten att förhandla. För den part som besitter maktresurserna är det ofta rationellare att fatta beslut på egen hand än att ge sig in i en för- handling som inte kan tillföra ytterligare värde eftersom motparten saknar intresse eller maktresurser för att skapa värden. Också denna aspekt är relevant i diskussionen om medfinansiering. I ett infrastrukturprojekt utan medfinansiering är relationerna mellan parterna asymmetriska. Den makt som finansiella resurser ger finns hos Trafikverket vilket innebär att stadsutvecklingsaspekter som förs fram av kommunen inte sällan upplevs som irrelevanta, efter- som de inte ryms i verkets primära ansvarsområde. I detta läge är det svårt att undvika att förhandlingen blir en distributiv positions- förhandling med två separata frågor, infrastrukturprojektet som sådant samt stadsutvecklingsmöjligheter. I det typiska fallet önskar kommunen att infrastrukturprojektet ges en högre kvalitet, exempel- vis vad gäller antalet körfält eller standarden på trafikplatser, än vad trafikverket finner samhällsekonomiskt motiverat. På motsvarande sätt förhåller det sig vad gäller stadsutvecklingsmöjligheter. För- handlingen mellan parterna blir distributiv,  
 vinna-förlora. 
  Varje anspråk kommunen ställer innebär en uppoffring utan kompensa- tion med annan nytta och omvänt. 
 284 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 3 
  
 Med medfinansiering förändras relationerna mellan parterna. Asymmetrin ersätts med symmetri. När frågan om medfinansiering inkluderas så innebär det att såväl frågor om infrastrukturprojektet som sådant som stadsutvecklingsmöjligheter kommer att hamna på den gemensamma agendan. Istället för de positioner som utmärkt den distributiva förhandlingen får parterna nu en dagordning med frågor som de ömsesidigt har intresse av att lösa. 
 3 Empiri 
  
 5 
  
 I detta avsnitt redovisas två fallstudier i syfte att tydliggöra med- finansieringens värdeskapande potential utifrån faktisk verklighet. Fallen är dels Vega i Haninge kommun, med fokus på skillnader i karaktär mellan två parallella förhandlingar kring kommunal med- finansiering av ny trafikplats respektive pendeltågsstation. Dels Uppsala Resecentrum, med större fokus på aktörernas värderingar och upplevelse av förhandlingsprocessen. 
  
 3.1 
  
 Station och trafikplats Vega – parallella medfinansieringsprocesser med olika karaktär 
  
 Planeringsprocessen kring anläggandet av ny trafikplats och pendel- tågsstation i Vega, Haninge utanför Stockholm, skiljer ut sig som medfinansieringsobjekt genom att redan från början ha baserats på ett ömsesidigt beroende mellan stat och kommun. En överens- kommelse om statlig utbyggnad av pendeltågsstation och trafikplats samt kommunal planering för 3 000 lägenheter slöts inom ramen för det så kallade Bostadsuppdraget som landshövdingen i Stockholm förhandlade fram 2003. Överenskommelsen utgick från att respektive part finansierade och genomförde sin del av överens- kommelsen. Som en del av överenskommelsen fick kommunen också statligt investeringsstöd för byggande av hyresrätter. Frågan om medfinansiering var inte aktuell, utan överenskommelsen grundades på ömsesidigt beroende och nytta: landshövdingen fick kommunen att genomföra ett bostadsbyggande om staten genomförde erforder- liga investeringar i transportinfrastruktur. Till följd av överens- kommelsen inledde kommunen, Banverket, Vägverket och Stor- stockholms lokaltrafik (SL) parallella planeringsprocesser. 
  
 5  
 Avsnittet utgör en omarbetning av två fallstudier i Brennan, Malmsten & en fokusering vid det egna intresset, en viss avsaknad av tilltro till andra parter och inte minst en professionell ovana eller oförmåga att åstadkomma värdeskapande processer och ömsesidig nytta. Denna problematik kan illustreras med de svårigheter parterna i dag har att åstadkomma en gemensam förvaltning för underhåll och städning, trots att allt talar för att en samordning skulle kunna innebära besparingar genom samordnat personalutnyttjande och ett bättre helhetsintryck för resenärerna. 
 Det andra problem som aktualiserats rör roller och rollför- ståelse. I intervjuerna framgår att parterna inte sällan har på för- hand bestämda föreställningar om varandras roller och mandat. Här uppstår konflikter när en part upplever att andra parter inte lever upp till förväntningarna. Jernhusen kan tjäna som en illustration. I intervjuer ger andra parter uttryck för att Jernhusen i egenskap av att vara ett statligt bolag ska se till samhällsnytta och aktivt bidra till samhällsutveckling. I intervjuer med personal från Jernhusen bekräftas att detta ansvar finns uttalat som en målsättning för företaget, men samtidigt understryks att företaget har ett avkast- ningskrav och att företagets affärsidé framhåller rollen att på kommersiella villkor utveckla stationsområden, underhållsdepåer och godsterminaler längs järnvägen. En slutsats från fallstudien är att bristfälliga eller felaktiga föreställningar om andra parters mål, mandat och förutsättningar med stor sannolikhet leder till kon- flikter, som om de inte hanteras i ändamålsenliga former, kan komma att omöjliggöra gemensamma överenskommelser och gemen- samt värdeskapande. 
 295 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:49 
  
 4 Utmaningar och potentiella problem 
 Påverkar medfinansiering politiska avvägningar i den fysiska planeringen? 
 Fallet Vega visar på hur parterna anpassar sig till förändrade finansiella villkor. I ett tillägg till gällande ramavtal mellan kom- munen och fastighetsägarna åtar sig fastighetsägarna att bidra med 95 miljoner kronor till kommunens finansieringsåtaganden i trafik- platsen och stationen, utöver tidigare åtaganden för lokal infra- struktur. Samtidigt beslutar kommunfullmäktige att arbeta om en av de ingående detaljplanerna, då fastighetsägaren uttryckt att dåliga grundläggningsförhållanden i kombination med det finansiella bidraget gör exploateringsekonomin svag. 
 Enligt Plan- och bygglagen skall kommunen väga olika hänsyn mot varandra i planeringsprocessen, för att uppnå en god använd- ning av mark och vatten. Situationen reser frågan om huruvida medfinansieringen fått kommunen att i planeringsprocessen lägga större vikt vid ekonomiska faktorer än vad som annars hade varit fallet. Fastighetsägarnas bidrag styrker det ekonomiska värde- förhållandet mellan transportinfrastruktur och bebyggelse. En betydande del av kostnaderna har genom frivilligt ingångna avtal kunnat föras över på exploatörerna utifrån deras nytta av investe- ringarna. Men samtidigt reser förfarandet alltså frågetecken kring huruvida planutformningen eventuellt blir sämre till följd av den högre exploateringsgrad i området som utgör den förmodade kon- sekvensen av detaljplanens omarbetning. Därmed: påverkar med- finansieringen kommunen i dess myndighetsroll som planerings- myndighet? 
 Till detta kan sägas att beslut om fysisk planering, oavsett om- fattningen av underliggande utredningar och kalkyler, alltid i sista hand är resultatet av politiska överväganden. Huruvida den omarbetade detaljplanen tillför värden eller tvärtom innebär en försämrad utformning är en fråga om värderingar. Exploateringsekonomi utgör alltid en avgörande faktor i fysisk planering. Medfinansiering innebär i Vega förändrade exploateringsekonomiska förutsättningar. Huruvida medfinansieringen påverkar kvaliteten i den fysiska planeringen avgörs, liksom i all planering, av politiska överväganden. 
 296 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 3 
  
 Risk för suboptimering genom objektfokus? 
 Infrastrukturens effekter låter sig inte begränsas av territoriella gränser. Inomregional tillgänglighet beror på det sammantagna bebyggelsmönstret och transportsystemet i regionen. Förändringar i utformningen av ett objekt kan ge övergripande effekter över hela regionen, exempelvis genom förändringar i trafikflöden på system- nivå. Värdeskapande förhandlingar mellan en kommun och/eller företag och Trafikverket, kan därmed resultera i mindre önskvärda effekter på regional nivå. Risk för suboptimering föreligger därför, då medfinansieringsdiskussioner förs kring enskilda objekt. 
 Tillgänglighet kan studeras i olika rumslig skala, och med- finansieringsprocessen bör beakta att förändringar på en skalnivå ofta ger effekter på en annan. Regional organisering utgör en möj- lighet till samordning mellan olika kommuners intressen. En etablerad regional infrastrukturplanering som inkluderar frågan om medfinansiering ger möjlighet att bedöma hur värdeskapande för- handlingar på lokal nivå påverkar det övergripande systemet utifrån ett regionalt tillgänglighetsperspektiv. Det innebär möjlighet till avvägningar mellan lokala och regionala intressen. Exempelvis kan en ramöverenskommelse för regionens totala medfinansiering slutas, med utgångspunkt i hur infrastruktursystemens utformning ytter- ligare kan stärka regional utveckling och/eller hur en samordning av infrastruktursystem och bebyggelsemönster kan bidra till ökad tillgänglighet såväl som fördelaktigare samhällsekonomiska kalky- ler och exploateringsmöjligheter. 
 Den regionala organiseringen skiljer sig dock kraftigt åt över landet. Regional samordning av medfinansieringsprocesser behöver därför tillåtas skilja sig åt, utifrån rådande förutsättningar i respek- tive region. 
 Risk att enskilda objekt köps förtur? 
 Kritik har rests från kommunalt och regionalt håll mot statens otydlighet kring medfinansieringens eventuella påverkan på prio- riteringen av objekt. Medfinansierande part antas kunna köpa förtur i kön. Denna risk kan dock minska, om regionen enats kring en prioritetsordning för objekten. En regionalt överens- kommen prioritetsordning innebär att förtur till följd av med- 
 297 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:49 
  
 finansiering måste kunna motiveras även utifrån det regionala perspektivet. Risken för köp av förtur torde därmed minska. 
  
 5 
  
 Förutsättningar för värdeskapande och målstyrande förhandlingar 
  
 Medfinansieringens villkor skapar möjligheter för värdeskapande 
 Kommuner och Trafikverket har som regel byggt upp goda kom- munikationskanaler och ett gott planeringssamarbete för såväl planering som genomförande av infrastrukturobjekt. Medfinansieringen vid- gar dock möjligheterna till värdeskapande, genom att villkoren utformats så, att Trafikverket skall pröva medfinansiering, men att denna skall baseras på nyttor utöver de som Trafikverket normalt har att beakta. I relationen med kommunen öppnas därmed för vidare perspektiv än vad som traditionellt varit fallet. Parterna blir på så vis mer jämbördiga. 
 Kunskap, tillit och förtroende – förutsättningar för värdeskapande 
 I de fallstudier avseende medfinansiering som genomförts på KTH ser vi att värden ömsesidigt skapats genom förhandlingar mellan parterna. Nyckeln till framgång ligger som beskrivits ovan i att för- handlingarna ändrat karaktär, från att ha varit distributiva (fördel- ande) till att bli integrativa (värdeskapande). Men denna förändring kommer inte med automatik. 
 När man studerar de förhandlingar som förevarit i fallstudierna och relaterar dessa till förhandlingsteori kan urskiljas flera villkor för att värdeskapande ska komma till stånd. 
 I fallstudierna omvittnas att relationen mellan parterna för- ändras i och med att medfinansiering introduceras. I tidigare skeden av processen, innan frågan om medfinansiering aktualiserats, hade relationerna utmärkts av bristande tillit och inte sällan av misstänk- samhet. Varje förbättring för en av parterna, krävde en uppoffring från motparten. I sådan situation blir frågor om kunskap om mot- parten viktiga för att för att kunna vinna egna fördelar. Förhand- lingsteorin är tydlig, ju mer jag vet om motpartens intressen och ju 
 298 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 3 
  
 mindre motparten vet om mina intressen i en distributiv förhand- ling, desto bättre. Kunskapen om motparten kan användas som argumentation för att kräva eftergifter. Motpartens okunskap om mina intressen kan jag använda taktiskt för att avvisa krav och anspråk från motparten som oseriösa eller orealistiska. (Nelken 2001) 
 Medfinansiering förändrade i flera av de studerade fallen radikalt relationen mellan parterna. Snarare än motståndare blir parterna nu medspelare som har uppgiften att tillsammans lösa ett gemensamt problem. I och med denna förändring växer också ett annat för- hållningssätt till övriga parter i förhandlingen fram. Det blir uppen- bart att värdeskapande förutsätter tillit och förtroende parterna emellan. Ambitionen att skapa värden genom att integrera trafik- planering och stadsplanering förutsätter ett intimt samarbete mellan parterna. Frågan om relationsbyggande blir central. En slutlig lös- ning måste tillfredsställa såväl Trafikverkets tillgänglighets- ambitioner som möjligheter för kommunen att utveckla mark- och fastighetsvärden. För att realisera denna potential måste dock part- erna agera samstämt och symmetriskt. (Raiffa 2002) 
 Värdeskapande (integrativa) förhandlingar innebär alltså att relationerna måste utvecklas på ett helt annat sätt än vad som ovan beskrevs för den distributiva förhandlingen. Kärnan i den värde- skapande förhandlingen är givande och tagande som karaktäriseras av att parterna utvecklar bytesrelationer på ett sådant sätt att man eftersträvar ett bra utfall i de frågor som man identifierat som det mest prioriterade, samtidigt som man är beredd att göra eftergifter i frågor som relativt sett är av lägre vikt. Det handlar alltså ytterst om att skapa en effektiv bytesrelation mellan parterna. Denna effektivitet kan aldrig uppnås om inte parterna skapar förhand- lingsrelationer som innebär att man utbyter information om respektive intressen i olika delfrågor. I Trafikverkets intresse ligger att ge kommunen kunskap om tillgänglighetsanalyser och trafikala bedömningar. För kommunen ligger på motsvarande sätt ett intresse i att förmedla kunskap om stadsutvecklingsmöjligheter. Maximalt värdeskapande möjliggörs först i den stund partnerna ömsesidigt har information om inte bara de egna utan också mot- partens intressen. För att åstadkomma ett sådant informations- utbyte måste fokus riktas mot frågor huruvida en aktör ska våga dela med sig av kunskap och information om egna intressen till andra parter. Tillit är ytterst en förutsättning för att en sådan relation ska uppnås. 
 299 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:49 
  
 Men tillitsfulla förhandlingsrelationer handlar också om att kunna lita på andra parter över tid. Om en av parterna inte lever upp till sina åtaganden hotas värdeskapandet för andra parter. Tillit blir därför ett nyckelord också ur detta perspektiv. Erfarenheterna från fallstudierna föranleder två reflektioner. Den första är att parterna i förhandlingen ska inkludera överväganden om hur tänk- bara problem och svårigheter i senare skeden av processen ska hanteras. Det kan handla om kostnadsökningar, tekniska kompli- kationer eller tidsförskjutningar. Den andra reflektionen rör direkt frågan om huruvida parterna kan lita på varandra och att man kommer att fullfölja ingångna avtal. I de studerade fallen finns visserligen avtal som tydligt reglerar parternas åtaganden, men många infrastrukturprojekt har en lång planerings- och genom- förandetid och frågan, om det är möjligt för ett statligt verk att i avtal bestämma hur framtida riksmöten ska fördela den statliga budgeten, är berättigad. 
 Frågor om tillit och förtroende spelar alltså en avgörande roll i integrativa, värdeskapande, förhandlingsprocesser. Fallstudierna erbjuder en påtaglig bekräftelse av förhandlingsteorins relevans. I samtliga fall har parterna insett att förhandlingarna måste förändra karaktär när medfinansiering introduceras och öppnar möjlighet till en värde- skapande process. Ambitionen att bygga tillit, gemensamt söka kunskap och generera alternativ är exempel på hur man sökt reali- sera de värdeskapande potentialerna. 
 Avsaknad av processregler uppmuntrar gemensamt kunskapsbyggande 
 Avsaknaden av detaljerade processregler, såväl som regler kring det materiella resultatet, stärker behovet av gemensamt kunskaps- byggande mellan parterna. Detta kunskapsbyggande har en direkt koppling till det relationsbyggande som diskuterats ovan. I fallet Valentine innebar avsaknaden av praxis kring ansvarsfördelningen för komponenter i stationen goda förutsättningar för värdeskapande i och med att parterna ändå behövde enas om planeringsunderlag och kalkyler. På ett liknande vis kan avsaknaden av övergripande processuella och materiella regler sägas skapa ett generellt behov av kunskapsbyggande i medfinansieringsprocesserna. Kommunerna har som regel ifrågasatt de utredningar kring exploateringsnytta som Vägverket presenterat. Parterna har gemensamt arbetat om 
 300 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 3 
  
 underlaget, eller kommit överens om andra sätt att fördela pro- jektets kostnader. I den processen har infrastrukturens värde- skapande synliggjorts och diskuterats, samtidigt som planerings- underlagens relevans har behandlats. Rigida processregler och standardiserade metoder hade kunnat ge en snabbare process, men inte gett lika stort utrymme för parterna att gemensamt pröva kun- skap och olika lösningar, och därmed tillskapa värde. En alltför reglerad process skulle därmed riskera att minska medfinansi- eringens värdeskapande potential. 
 Funktionsmålet tillgänglighet och medfinansiering uppmuntrar till samverkan 
 Det transportpolitiska funktionsmålet – tillgänglighet – beror på fler faktorer än transportsystemet. Bebyggelsens struktur och lokalisering är av stor betydelse, liksom möjligheten att ersätta en resa genom nyttjande av informationsteknologi. Trafikverket kan därför inte styra mot måluppfyllelse på egen hand, utan är bero- ende av kommuners och regioners fysiska planering, liksom av andra statliga myndigheters aktiviteter rörande informationstekno- logi. 
 Även medfinansiering kräver ökad samverkan med andra aktörer. Trafikverket har att pröva medfinansiering som en permanent åtgärd, i en dialog med andra parter kring vilka värden som trans- portinfrastrukturen genererar. Ändrad utformning kan skapa större totala värden utan att äventyra den funktion i transportsystemet som Trafikverket har att beakta. 
 Två förändringar har således inträffat vid samma tid, vilka båda innebär ett behov av vidgad samverkan mellan Trafikverket och andra aktörer. En normativ förskjutning, från rörelse till tillgäng- lighet, för vilken kommunens fysiska planering är väsentlig. En finansiell, genom medfinansiering, och även där utgör kommunens fysiska planering, genom potentiell exploateringsnytta, en viktig beståndsdel. 
 Då medfinansiering innebär att kostnadsansvaret delas, uppstår ett behov för parterna att också ge och ta i utformningen av objektet. Då parterna är i ett beroendeförhållande, inte bara vad gäller finansiella resurser utan också vad gäller planeringsbefogen- heter och rådighet, kan medfinansiering bidra till målstyrning, 
 301 
  
 Bilaga 3 
  
 SOU 2011:49 
  
 genom att finansiering diskuteras integrerat med frågor om utformning i ett samlat sammanhang. 
 Lokala och regionala förhandlingar förstärker varandra 
 Medfinansieringens kvalitativa syfte motiverar diskussion och förhandling på såväl kommunal som regional nivå. På regional nivå kan medfinansieringen diskuteras i samband med framtagande av systemanalyser och övergripande transportplaner, liksom i den regionala fysiska planeringen. Medfinansiering kan då hanteras i ett systemperspektiv, och effekterna av medfinansiering, liksom kost- nadsfördelningen mellan olika parter, jämnas ut. Avsiktsförkla- ringar ur ett systemperspektiv på regional nivå kan sedan ligga till grund för lokala förhandlingar ur ett objektsperspektiv. På så vis ges utrymme för värdeskapande såväl för det sammantagna trans- portsystemet som på det lokala planet. Såväl regional utveckling som inomregional tillgänglighet är beroende av båda skalnivåerna. Medfinansieringen har därför störst potential till värdeskapande genom tillämpning på såväl system- som objektsnivå. 
 Tillämpa medfinansiering med successiv detaljering integrerat i planeringssystemet 
 Medfinansieringens värdeskapande potential, genom integrativa förhandlingar, är störst i början av den fysiska planeringsprocessen, då få beslut har låst planeringen och lett till ett minskat hand- lingsutrymme. Vid den tidpunkten är dock kostnadsuppskatt- ningen som regel mycket osäker, genom att diskussionerna ännu förs på en övergripande nivå. I takt med att successiva beslut fattas minskar handlingsutrymmet, samtidigt som detaljeringsnivån ökar och därmed kostnadsuppskattningen förbättras. Eftersom överens- kommelser om medfinansiering är tänkta att beröra såväl utform- ningsfrågor (för vilka störst handlingsutrymme finns tidigt i pla- neringsprocessen) som kostnadsfördelning (för vilken störst säker- het finns mot slutet av planeringsprocessen) finns det anledning att genom successiva inriktningsbeslut, avsiktsförklaringar och slutliga avtal kring utformning och kostnadsfördelning låta medfinansierings- processen bli en integrerad del av planeringssystemet för transport- infrastruktur. 
 302 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 3 
  
 Genom att lyfta frågan om medfinansiering tidigt, men sluta avtalet sent i planeringsprocessen, kan medfinansieringens värde- skapande potential färga alla steg i planeringsprocessen, från initial prövning enligt fyrstegsprincipen till slutlig utformning. Som tidigare nämnts spelar då också den regionala nivån en viktig roll i att samordna medfinansieringsobjekten ur ett systemperspektiv. 
 Diskussioner och förhandlingar kring medfinansiering kan alltså föras såväl på olika planeringsnivåer som över tid i planerings- processen. Ju mer medfinansieringsmomentet integreras i planerings- processen, desto starkare kan dess incitament till samverkan nyttjas för målstyrning och värdeskapande. 
 Referenser 
  
 Willis, Green (2005).  
 Regionalpolitiken bör reformeras 
 . Ekonomisk debatt 1/2005. 
  
 Willis, Green & antingen s.k. skuggtullar som staten betalar till en privat operatör baserat på faktisk trafikvolym, eller direkt tullfinansiering. Enligt en rapport från OECD svarade koncessioner av detta slag för 17 procent av motorvägsnätet år 2005 i Storbritannien. 
 En sammanställning som EIB gjorde 2005 visade att under peri- oden 1992 till 2004 hade 677  
 PPP-kontrakt 
  slutits i Storbritannien, inom samtliga sektorer. Storbritannien var då helt dominerande på detta område i EU. Från 2005 har övriga medlemsländer ökat sina andelar  
 PPP-projekt 
  och har under senare år dominerat över Storbritannien. Ser man till regeringens planer i Storbritannien kommer dock fortsatt  
 PPP-projekt 
  att svara för ett sort antal pro- jekt inom transportinfrastrukturen, såväl på nationell som på regi- onal och lokal nivå. Den upparbetade stocken av  
 PPP-avtal, 
  som ofta löper på  
 30–40 
  år, gör att de årliga betalningarna/ersätt- ningarna i enlighet med dessa avtal, från offentlig sektor till den privata operatören/partnern uppgår till cirka  
 4–10 
  miljarder GBP per år under perioden fram till år 2036. Beloppet avser samtliga sektorer och ger en fingervisning om den väsentliga omfattningen på  
 PPP-projekten 
  i Storbritannien. 
 En enhet under Finansdepartementet, Infrastructure UK, arbe- tar med att sammanställa erfarenheter och med att ge råd till stat- liga myndigheter och regionala/lokala myndigheter som avser att driva  
 PPP-projekt. 
  Finansministeriet har också gjort en nationell plan för infrastrukturområdet för de kommande fem åren (Natio- nal Infrastructure Plan 2010). Totalt bedömer man att 200 mil- jarder GBP behöver investeras varav cirka 30 miljarder GBP pekas ut för särskilda transportinfrastrukturprojekt, som ett antal väg- projekt, etapp 2 i höghastighetsprojektet (HSR2), delfinansiering av den nya tunnelbanelinjen Crossrail i London och generella bidrag till Network Rail för upprustning av järnvägsnätet. Även under tidigare perioder har järnvägsprojekt hört till de stora PPP- projekten, med kanaltunnelprojektet och tunnelbanelinjer i London som tydliga exempel. 
 En erfarenhet från arbetet med  
 PPP-avtalen 
  inom vägområdet, som redovisas i infrastrukturplanen, är att man ofta fört över för 
 313 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2011:49 
  
 stora risker på de privata aktörerna i PPP:s. En väsentlig risk som är svår att hantera för den privata aktören är i allmänhet marknads- eller efterfrågerisken, dvs. risken att trafikvolymen blir väsentligt lägre än vad som prognostiserats när  
 PPP-projektet 
  handlades upp. Den privata operatören måste i allmänhet kompensera sig för denna risk med ett riskpåslag vilket också avspeglas i en högre upplåningskostnad, som man i infrastrukturplanen uppger kan uppgå till omkring en procent extra i finansieringskostnad i PPP- kontrakten. Regeringen har nu givit Black i uppgift att omförhandla dessa avtal genom att minska operatörens risk och därigenom kunna sänka ersättningen i avtalen. 
 Ett annat område där aktörerna i Storbritannien hunnit långt i utvecklingen är diskussioner om medfinansiering av olika slag i anslutning till nya väganläggningar och järnvägsstationer. I dessa diskussioner har ofta den statliga aktören, som Network Rail för stationer, varit aktiv i att initiera en diskussion om hur en järnvägs- station skall kunna omvandlas till en modern resecentrummiljö med förbättrad intermodalitet mellan trafikslag och tillkommande kommersiella miljöer. Ofta har ett nära samarbete bedrivits med kommuner, tågoperatörer och kommersiella intressenter för att få till stånd en blandad finansiering och ett väl utformat förslag till omvandling. 
 I den brittiska regeringens infrastrukturplan anges också att man kommer att införa en möjlighet för kommuner att arbeta med s.k. Tax Increment Financing. Det innebär att de får rätt att belåna prognostiserade framtida skatteintäktsökningar av infra- strukturprojekt, som stationer, där värdeökningar för kringliggande fastigheter och ökad ekonomisk aktivitet kan följa. En möjlighet finns till detta genom att kommuner har beskattningsrätt för fastigheter och omsättningsskatt. 
  
 3.2 
  
 Danmark 
  
 Staten svarar för det övergripande järnvägs- och vägnätet i Danmark. Staten svarar också för den övergripande finansieringen av trans- portinfrastrukturen, även om avgiftsinslaget har ökat påtagligt under de senaste tio åren. 
 En väsentlig förändring i systemet inträffade år 2007 då de tidigare amten, som bl.a. arbetat med infrastrukturplanering avskaffades och ersattes med betydligt svagare regioner. Kommunsektorn reform- 
 314 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 4 
  
 erades samtidigt. Till kommunerna fördes en väsentlig del av det tidigare statliga vägnätet. Statens vägnät, som förvaltas av Vej- direktoratet, ökade samtidigt i omfattning. 
 Förändringen har inneburit att statens roll ökat i omfattning och innehåll inom vägområdet, med en mer aktiv planeringsfunk- tion i flera frågor än tidigare. Bland annat märks det i Köpenhamns- regionen, där staten nu är engagerad i flera stora projekt som tidigare hanterades på regional nivå i större utsträckning. 
 Järnvägen förvaltas av staten via Banedanmark, som är en ren- odlad infrastrukturorganisation. Banedanmark driver ett antal stora projekt som bl.a. omfattar elektrifiering och utbyte av signal- system. Ett projekt för uppgradering till höghastighetsjärnväg pågår också. 
 Ett väsentligt inslag i Danmarks transportinfrastrukturpolitik är att förbättra förbindelserna mellan öarna i landet men också att bygga en fast förbindelse till Tyskland, bl.a. som en del av överens- kommelsen med Sverige om Öresundsbron. Dessa stora projekt tar stor uppmärksamhet i statens verksamhet inom området. Man har valt att organisera arbetet i speciella aktiebolag som ägs av staten. Brukaravgifter på broarna, som omfattar både väg- och järnvägs- trafik, finansierar sedan långsiktigt projekten. Ett ytterligare sådant projekt diskuteras i Köpenhamn, vilket innebär att man planerar att anlägga en östlig tunnelförlagd ringled, även den med brukarfinan- siering. I vägnätet i övrigt är man försiktig med avgiftsfinansiering. Vejdirektoratet överväger avgiftsfinansiering i något enstaka fall för ett broprojekt (Roskilde Fjord), men det är ett undantag. 
 En bred politisk överenskommelse träffades är 2009 om en s.k. grön transportpolitik. Ett huvudsakligt inslag i denna överens- kommelse var att bilda en Infrastrukturfond inom statsbudgeten. Den tillfördes medel om 94 miljarder DKK fram till år 2020. Finan- sieringen sker i form försäljningsintäkter från försäljningen av Scandlines, vissa ökade avgifter från  
 Storebälts-förbindelsen 
  m.m. Ett antal stora projekt pekades ut i överenskommelsen, som ökad järnvägskapacitet  
 Köpenhamn-Ringsted 
  och motorväg på Vestfyn. I övrigt skall objekt prioriteras i den ordinarie planeringsprocessen. Det kan noteras att de olika bro/tunnelprojekten som drivs sido- ordnat från denna planering och finansiering omfattar omkring 70– 100 miljarder DKK under de kommande  
 10–15 
  åren, dvs. i stort sett lika mycket som finansieras över statsbudgeten. 
 På lokal nivå förekommer ett antal projekt, t.ex. kring stations- utveckling där blandad finansiering tillämpas. Ett uppmärksammat 
 315 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2011:49 
  
 projekt där medfinansiering betalade stora delar av projektets finansiering var anläggningen av den första etappen av tunnelbanan (Metroen) i Köpenhamn. Där bidrog olika fastighetsägare med väsentlig del av finansieringen av projektet. 
 Ett inslag i överenskommelsen om en grön transportpolitik var också att genomföra en övergång från det nuvarande systemet med hög accis på fordon, som beskattningsform för vägtrafiken, till kilometerskatt. Avsikten var att kopiera det system som avsågs införas i Holland. Detta initiativ har dock fått senareläggas, efter- som projektet i Holland kommit att förändras till sin karaktär. 
 Det kan konstateras att det danska systemet, på relativt kort tid gått igenom betydande förändringar. En relativt traditionell statlig sektor med få inslag av avgifter och alternativ finansiering kom- pletteras med en kraftig tillväxt av avgiftsfinansiering för stora projekt. 
  
 3.3 
  
 Delstatlig nivå USA 
  
 Som redovisats tidigare har delstaterna i USA en mycket aktiv roll inom transportinfrastrukturområdet. Delstaten har ett eget trans- portministerium och delstatliga myndigheter som ansvarar för väg, flyg, järnväg och kollektivtrafik m.m. Merparten av finansieringen av transportinfrastrukturen kommer från delstatens budget, och täcks med specialdestinerade skatter eller generella skatteintäkter. De årliga investeringarna i transportinfrastruktur i en delstat som Massachusetts uppgår till omkring  
 1,5–2 
  miljarder USD. Dessa totala investeringar finansieras av en blandning av federala och del- statliga skattemedel. Avgifter används endast i begränsad utsträck- ning för finansiering av transportinfrastrukturen. 
 I delstaten Massachusetts har en ny finansieringsform för offentliga investeringar i infrastruktur, bl.a. transportinfrastruktur (s.k.  
 I-Cubed) 
  införts. Delstaten kan, tillsammans med kommu- ner och privata exploatörer, sluta en överenskommelse som innebär att skatteintäkter från inkomstskatt, lokal fastighetsskatt och lokal skatt på hotell/möteslokaler används för att betala ränta och amorteringar för särskilda obligationer som delstaten emitterar för dessa projekt via sitt utvecklingsbolag MassDevelopment. 
 Delstaten har avsatt 250 miljoner USD för detta initiativ, som beräknas leda till en väsentligt större total underliggande total investeringsvolym. Ett relativt omfattande regelverk omgärdar 
 316 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 4 
  
 denna nya finansieringsform. Bland annat skall det säkerställas att det finns ett gemensamt utvecklingsavtal mellan de inblandade parterna och att projekten styrs till de mest ekonomiskt eftersatta områdena i delstaten. 
 Den finansiella regleringen är också omfattande, med regler som skall säkerställa att det är nettotillskottet av skatteintäkter i del- staten som kan komma ifråga för specialdestinering för täckande av utgifterna för de emitterade obligationerna. Att försöka särskilja nettoeffekter på tillväxten är något som fokuseras i litteraturen kring tillväxtaspekter av infrastrukturinvesteringar. Det finns gene- rellt sett en risk att investeringar av detta slag snarast leder till omfördelningseffekter när olika geografiska områdens relativa attraktivitet förändras. 
 Det finns också begränsningar i minsta och största tillåtna stor- lek på de enskilda investeringarna, som förefaller tillkomna för att begränsa risktagandet för delstaten i varje enskilt projekt, men också för att få en spridning på många projekt i delstaten. 
 4 Sammanfattande kommentarer 
 Genomgången visar att transportinfrastrukturen i de studerade länderna alltjämt är ett område där staterna har en mycket aktiv roll både som ägare, operatörer och finansiärer av verksamheten. En förklaring kan vara att man genom sådana arrangemang velat för- säkra sig om att stordriftsfördelar i verksamheterna tas tillvara och att resurser inte splittras på flera olika operatörer. En annan orsak har varit att det varit administrativt omständligt och tekniskt kom- plicerat samla in brukaravgifter av olika slag. På vägsidan har det också varit möjligt att finansiera de direkta kostnaderna för väg- nätet under en uppbyggnadsfas med bränsle- och fordonsskatter av olika slag. Genomgående sker dock en förändring i många länder när det gäller finansieringen. 
 Dels finns en ökande insikt att de externa effekterna av trans- porterna, som emissioner, trängsel och buller behöver prissättas i högre utsträckning än tidigare. Dels är investeringsbehoven mycket stora i åldrande system där kapacitetstaken ofta nåtts i många stor- stadsområden. I en situation där många regeringar är ovilliga att höja skatter av politiska skäl, eller är förhindrade att ta på sig nya åtaganden av statsfinansiella skäl, blir avgiftsfinansiering i olika former alltmer intressant i många länder. 
 317 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2011:49 
  
 Det finns några olika huvudsakliga utvecklingstrender när det gäller alternativ finansiering. Den ena innebär att staten strävar efter att bjuda in privata företag att antingen direkt delta med finansiering i enskilda projekt, som t.ex. en modernisering av en järnvägsstation. Här finns också flera exempel på hur lokala och statliga myndigheter inom området samarbetar med privata aktörer av olika slag i sådana lokala projekt. En modell, som introducerats i Storbritannien och i USA, är att erbjuda möjligheten att använda lokalt genererade nettoskatteintäkter kring sådana projekt för att betala räntor och amorteringar på olika infrastrukturprojekt. 
 PPP är en annan modell, som mest används i EU och än så länge mindre i USA. Storbritannien har här gått före och har en omfat- tande portfölj av sådana projekt. Den stora fördelen som brukar framhållas i litteraturen kring PPP:s är att ett livscykelperspektiv kan få ett starkt genomslag om en privat operatör ges ansvar för såväl byggande som underhåll under en lång tidsperiod. 
 Finansieringskostnaden kan ofta bli högre om en privat aktör skall låna upp medel för investeringarna jämfört med om staten lånar upp medlen. En väsentlig faktor som avgör den privata aktö- rens upplåningskostnad är vilken risk aktören tar på sig. En av de svårare att hantera för ett privat företag är marknadsrisken, dvs. risken att trafikvolymen på t.ex. en ny väg understiger progno- serna. Det är intressant att se att just denna problematik kommer att angripas i de  
 PPP-projekt 
  inom vägområdet som finns i Storbritannien. Det kan noteras att EU genom Kommissionen och EIB f.n. driver en tydlig linje att utöka användningen av PPP:s för att nå EU:s transportinfrastrukturpolitiska mål, dvs. ett förverk- ligande av  
 TEN-T 
  nätverken. 
 Danmark representerar en modell där staten valt att driva en stor del av utvecklingen av nya väg- och järnvägsprojekt i statligt ägda projektbolag med avgiftsfinansiering av bl.a. tunnel- och bro- projekt. Dessa har snabbt vuxit till en betydande omfattning vid sidan av den inrättade infrastrukturfonden. 
 En ytterligare viktig förklaringsfaktor bakom den nu aktuella utvecklingen är den teknikutveckling som möjliggör effektiva och smidiga elektroniska betalningsformer för väg- (och järnvägs) tra- fik. Ett sameuropeiskt system håller på att byggas upp och flera lokala väl fungerande exempel finns. När väl tekniken finns på plats för att introducera avgiftssystem är i nuvarande situation drivkraf- ten stark för att införa systemen. Det kan ge ny finansiering vid sidan av statsbudgetarna, de öppnar för mer av trafikstyrning och 
 318 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 4 
  
 det öppnar för att hämta hem de effektiviseringar som kan finnas i mer av livscykelperspektiv, t.ex. i  
 PPP-lösningar. 
  
 På finansieringssidan är det intressant att notera att man både i EU och i USA bygger upp överstatliga infrastrukturbanker för att effektivisera upplåningen på obligationsmarknaden för dessa investeringar. EIB har redan den rollen, och har expanderat den kraftigt under senare år. I USA inrättas nu en sådan federal bank som kommer att arbeta på liknande sätt. 
 En sammanfattning av beskrivningarna ovan ges i tabell 2 nedan. 
 Tabell 2 Sammanfattning av förhållanden i transportinfrastruktur- systemen i ett antal länder 
  
 Offentlig sektors roll 
  
 Finansiering av 
  
 Avgifter 
  
 Andel 
  
 som ägare 
  
 infrastruktur 
  
 alternativ 
  
 finansiering 
  
 (skattning) 
  
 US – 
  
 Flygplatser, hamnar, 
  
 Omfattande bidrag 
  
 Begränsad 
  
 federal 
  
 järnvägsbolag 
  
 till delstat/lokal 
  
 utsträckning på väg 
  
 nivå 
  
 och järnväg 
  
 EU 
  
 Nationellt ägande av 
  
 Begränsade 
  
 Trafikstyrning, 
  
 - 
  
 transportinfrastruktur 
  
 EU-anslag 
  
 PPP:s, koncessioner 
  
 – i medlemsländerna 
  
 Delstat 
  
 Väg, regional/lokal 
  
 Skattefinansiering 
  
 Få avgiftsobjekt, 
  
 US 
  
 kollektivtrafik, hamn, 
  
 och viss 
  
 låga avgifter i 
  
 flyg, järnväg 
  
 avgiftsfinansiering 
  
 kollektivtrafik 
  
 UK – 
  
 Väg, järnväg, 
  
 Skatter och avgifter 
  
 PPP-projekt 
  och 
  
 nationell 
  
 flygplatser 
  
 privata objekt 
  
 DK 
  
 Väg, järnväg, 
  
 Skatter, 
  
 Främst för bro och 
  
 flygplatser 
  
 försäljningsintäkter, 
  
 tunnel-projekten 
  
 broar/tunnlar 
  
 avgifter 
  
 >40 % med 
  
 broar/tunnlar 
  
 319 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2011:49 
  
 Litteratur och källor 
 Aftaler om En grön transportpolitik. Transportministeriet. Köpen- hamn 2009. 
 Consultation on the Europe 2020 Project Bond Initiative. Euro- Morse 2011. 
 EIB papers 10:2 – Innovative Financing of Infrastructure – the role of public private partnerships. EIB 2005. 
 EIB papers 15:1 – Public and private financing of infrastructure. EIB 2010. 
 National Infrastructure Plan 2010. HM Treasury, Infrastructure UK. London 2010. 
 Spending and Funding Highways. Economic and Budget Issue Brief. Congressional Budget Office, January 2011. Washington D.C. 
  
 TEN-T 
  projects in figures.  
 TEN-T 
  EA. 2011. 
 Transport Infrastructure Investment – Options for Efficiency OECD, 2008. 
 Uppgifter från officiella webbplatser för US Government och del- staten Massachusetts. 
 Winston, C. Last Exit – Privatization and Deregulation of the U.S. Transportation System. Brookings Institution Press. Washington D.C. 2010. 
 320 
 Bilaga 5 
 Enhetliga och effektiva brukaravgifter i vägtrafiken 
 Inledning och bakgrund 
 Direktiven för utredningen Medfinansiering i samband med den lång- siktiga planeringen av transportinfrastruktur (Dir. 2010:92) anger: 
 Hur kan enhetlighet och effektivitet i utformning av brukaravgifter och trängselskatt säkerställas? 
 Utöver att vara finansieringskällor är vägavgifter, banavgifter och trängsel- skatt alla styrmedel med effekt på val av färdmedel och rutter. Detta måste beaktas vid utformning av avgifts- och skatteuttag. Mot bak- grund av den särskilda komplexitet detta innebär för investeringar och drift- och underhållskostnader som helt eller delvis finansieras med dessa finansieringsinstrument ska utredaren särredovisa processer och riktlinjer för dessa fall. Utredaren ska även se över finansieringen av den statliga färjeverksamheten. 
 Frågan om hur enhetlighet och effektivitet i avgiftsutformning kan uppnås ska särskilt belysas. Om det bedöms lämpligt kan utredaren föreslå konkreta riktlinjer för införande och utformning av brukar- avgifter. De särskilda förutsättningar som gäller för respektive trafik- slag, inklusive nationellt och  
 EU-gemensamt 
  regelverk, ska beaktas. 
 På uppdrag av Trafikverket, Transportstyrelsen och Vinnova har  
 Arena-projektet 
  
 1 
  
 sedan 2006 arbetat med att utveckla kunskap kring och lösningar för avgifter inom vägtrafiken. Projektet om- fattar därvid alla former av brukaravgifter, befintliga och tänkbara framtida, och arbetar med målsättningen att skapa en enhetlig nationell lösning som verkar inom ramen för regelverket inom EU. 
 Ett förslag till en sådan lösning har utarbetats inom ramen för  
 Arena-projektets 
  andra etapp (avslutats i mars 2011) och redovisas i denna PM som bidrag till Medfinansieringsutredningens betän- 
  
 1  
 Referens till Arena:  
 www.arena-ruc.se 
  
 321 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 kande vad avser utformning av enhetliga och effektiva brukaravgifter inom vägtrafiken. 
 Inriktning på uppdraget 
 Vägavgifter i trafiken, t.ex. tullvägar, trängselskatter och broavgif- ter, är vanliga i Europa och får en allt mer omfattande användning också i Sverige. I det perspektivet är det viktigt att redan från bör- jan skapa ett system som möjliggör för trafikanterna att betala smi- digt och lätt utan att uppleva betalsystemen som ett störande inslag i trafiken, eller till och med som ett potentiellt riskmoment. Ett system som upplevs som naturligt och ansluter sig till praxis i andra länder kommer också att nå större acceptans och underlätta kon- troll och uppföljning av betalningar. 
 I denna bilaga redovisar Arena ett förslag till en sammanhållen svensk strategi för avgiftsupptagning i vägtrafiken, med målet att den ska kunna fungera som en riktlinje för Transportstyrelsen, Trafikverket och andra berörda aktörer i deras arbete med att införa vägavgifter i Sverige för finansierings- eller beskattnings- ändamål. Målet med strategin är att etablera en ordning som av tra- fikanter och kunder upplevs som  
 ett integrerat nationellt system för vägavgifter 
  
 2 
  
 . 
 Avgränsning 
  
 Arena-projektet 
  beaktar endast direkta brukaravgifter inom väg- trafiken. Därmed avses avgifter som baseras på nyttjande av väg- infrastrukturen och där nyttjandet registreras av installationer i vägmiljön (t.ex. genom särskild utrustning inuti fordonen eller vid vägsidan). Förslaget fokuserar på utformningen av avgiftssystemen och beaktar inte prisnivån i de olika avgifter och skatter som om- fattas av förslaget. 
  
 2  
 I begreppet avgifter ingår också berörda skatter, t.ex. trängselskatt. 
 322 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 Läsanvisning – Rapportens upplägg 
 Rapporten är uppdelad i fyra delar: 
 I det första avsnittet definieras de krav som ska ställas på ett effektivt och enhetligt svenskt system för brukaravgifter i vägtra- fik. I avsnitt två beskrivs den aktörsmodell som utgör en viktig bakgrund till förslaget och som är utformad för att passa in i en internationell kontext. 
 I det tredje avsnittet beskrivs förslaget ur ett organisatoriskt samt ett tekniskt perspektiv, och i det fjärde och sista avsnittet dis- kuteras behovet av utveckling och förändringar i organisation, regel- verk och lagstiftning som bl.a. följer av uppfyllandet av europeiska krav. 
 Svenska och europeiska krav i förening 
 En viktig utgångspunkt i den föreslagna strategin är att Sverige har som mål att integrera vägtrafiken och dess system med Europa i allmänhet och grannländerna i synnerhet. Sverige är också bundet att följa den europeiska lagstiftningen. Även om varje svenskt avgifts- system har att ta hänsyn till sina specifika förutsättningar och lokala krav, så finns det ett antal grundläggande krav och förutsätt- ningar som vi anser bör vara uppfyllda och som kan utgöra basen i ett sammanhållet nationellt vägavgiftssystem: 
 Trafikanterna ska uppleva ett integrerat vägavgiftsystem 
 Vägavgifter i Sverige omfattar trängselskatter, broavgifter och väg- tullar, och möjligen också färdvägsbaserade avgifter (t.ex. kilometer- skatt) i framtiden. Ett grundläggande krav är att trafikanten (den som framför fordonet) och kunderna (de som betalar avgifterna) ska uppleva detta som ett sammanhållet integrerat system med ett gemensamt gränssnitt till systemets olika funktioner, och kunna använda samma utrustning och metoder för alla betalningar: Det svenska vägavgiftssystemet. 
 323 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 Kunden ska ha en relation med systemet 
 En viktig förutsättning är därmed att alla vägavgiftssystem i Sverige samordnas så att de ur ett kundperspektiv upplevs som ett system, dvs. kunderna får en samlingsfaktura på alla upplupna avgifter, och om en fordonsenhet 
  
 3  
  
 används så fungerar samma utrustning i alla system (jfr. EasyGo 
  
 4 
  
 ). Kunden ska också ha en kontaktpunkt när den söker information (gemensam  
 webb-portal) 
  eller har frågor om fakturor (en gemensam kundkontakt) etc. 
 Systemet ska vara interoperabelt med EETS och EasyGo 
 En grundläggande förutsättning är att det s.k.  
 EFC-direktivet 
  
 5 
  
 , 
  som definierar den europeiska vägavgiftstjänsten EETS 
  
 6 
  
 , är implemen- terat i Sverige. Direktivet föreskriver, med olika måldatum för tunga fordon resp. personbilar, att alla europeiska Avgiftsupptagare 
  
 7  
  
 ska acceptera kunder med avtal enligt EETS. 
 De nordiska länderna samarbetar sedan 2007 genom EasyGo- tjänsten 
  
 8 
  
 , vilket innebär att alla fordonsenheter för vägavgifter i norden (BroBizz respektive Autopass 
  
 9 
  
 ) kan läsas i alla betalstatio- ner för elektronisk betalning. Kunden får dessutom alla avgifter på en gemensam faktura. Ordningen är väldigt lik den som är tänkt att gälla för EETS, och innebär också att en utgivare av fordonsenheter är ställföreträdande betalningspliktig. Inkrävning av avgift från slut- kund görs av den som är utgivare av den använda fordonsenheten. Den föreslagna strategin bygger på att samarbetet inom EasyGo utvecklas vidare och blir en grundbult också i ett svenskt system. 
 Fordonets hemvist påverkar inte avgiften 
 Europeisk lagstiftning förbjuder negativ diskriminering av utländ- ska eller tillfälliga besökare i vägavgiftssystem. Man får alltså (i princip) inte ta mer betalt av utländska åkare med motivet att processen är 
  
 3 
  
 Kallas ibland elektronisk bricka, transponder, betaldosa, OBE e.d. 
  
 4 
  
 Referens till EasyGo: www.easygo.com/sv 
  
 5 
  
 Directive 2004/52/EC. 
  
 6 
  
 Decision 2009/750/EC. 
  
 7 
  
 Se avsnittet En grundläggande aktörsmodell. 
  
 8 
  
 Referens till EasyGo: www.easygo.com/sv 
  
 9 
  
 Från 2012 planeras också den Österrikiska GoBox att ingå i EasyGo. 
  
 324 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 dyrare. Sådan likabehandling bör betraktas som en förutsättning för utformning av vägavgiftssystem. 
 Huruvida en viss fordonskategori (t.ex. utländska) ska undantas från vägavgift bör vara resultatet av en tillämpad policy och inte betingas av systemets tekniska eller funktionella begränsningar. Arena anser att utländska fordon bör vara generellt betalningsplik- tiga, då det ökar acceptansen för vägavgifter bland svenska trafi- kanter, i synnerhet hos yrkestrafiken, vilket innebär att kostna- derna för kontroll och sanktion minskar. 
 Systemet ska vara kostnadseffektivt 
 Alla delar av det svenska vägavgiftssystemet ska vara utformade för låga driftskostnader, och den vidare utvecklingen ska kännetecknas av en strävan efter ökad effektivitet. En viktig uppgift är att tidigt i utvecklingen definiera tydliga indikatorer på effektivitet, kundvänlig- het m.m. att ha som måttstock för uppföljning i utveckling och drift. 
 Det svenska avgiftssystemet ska bygga på standards och öppna specifikationer 
 Internationella standarder ska användas fullt ut i svenska vägavgifts- system, och systemens gränssnitt ska vara baserade på öppna speci- fikationer. 
 Det svenska avgiftssystemet ska vara flexibelt och utformat för kontinuerlig utveckling 
 Systemet ska så långt som möjligt tillåta konkurrerande lösningar och leverantörer inom ramen för ett etablerat tekniskt ramverk. Därmed stimuleras organisatorisk, affärsmässig och teknisk utveck- ling av system och tjänster vilket driver innovation och kostnads- effektivitet. 
 325 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 En grundläggande aktörsmodell 
 Arenas förslag till ett nationellt vägavgiftssystem baseras på ett antal samverkande aktörer, deras respektive roll och mellanliggande gränssnitt. För att förstå förslaget krävs det insikt i ett antal grund- läggande begrepp och definitioner. 
 Avgiftsupptagaren 
 Avgiftsupptagaren tillhandahåller en transporttjänst 
  
 10  
  
 som är knu- ten till avgiften, och samlar in intäkterna från betalsystemet. Avgifts- upptagaren kan vara en myndighet eller operatören av en tullbelagd bro eller väg (eller annan transporttjänst). Omfattningen av den tjänst som tillhandahålls samt villkoren för denna (priser, etc.) definieras för vägavgifter som en tulldomän. Avgiftsupptagaren ingår avtal med en eller flera Betalningsförmedlare (se nedan) vilket ger deras kunder möjlighet att använda elektroniska fordonsenheter för att registrera användningen av transporttjänsten. Avgiftsupptagaren samlar in nödvändigt underlag för att kunna kräva in betalning (avläsning av ombordenhet eller fotografering av registreringsskylt) och skickar krav på betalning till Betalningsförmedlare i de fall fordonsenhet har använts av trafikanterna. 
 Avgiftsupptagaren kan i förekommande fall själv genomföra debitering mot kund, t.ex. i de fall elektronisk fordonsenhet inte används. Ett exempel på detta är fotografering av registrerings- skyltar på svenska fordon i trängselskattesystem. 
 Betalningsförmedlaren 
 Betalningsförmedlaren ger kunden tillgång till den utrustning (for- donsenhet) som behövs för att erlägga elektronisk betalning av vägavgifter, och tillhandahåller ett konto- och faktureringssystem samt de nödvändiga avtalen med Avgiftsupptagare. Kunden och Betal- ningsförmedlaren har ett avtal som reglerar villkoren för tjänsten, vilket kan innebära att Betalningsförmedlaren agerar mellanhand i betalningen mellan Kund och Avgiftsupptagare. 
  
 10  
 Till exempel att använda en bro eller köra under trängselperiod, men också färjeavgifter, parkering etc. 
 326 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 I samband med autonoma system (t.ex. för färdvägsbestämda avgifter 
  
 11 
  
 ) kommer Betalningsförmedlaren att samla in data från anslutna ombordenheter och vidarebefordra nödvändig informa- tion till aktuell Avgiftsupptagare. 
 EETS Betalningsförmedlare 
 Detta är en Betalningsförmedlare som arbetar i enlighet med EFC Direktivet 
  
 12  
  
 och tillhandahåller en heltäckande europeisk tjänst. Kunderna ges tillträde till alla europeiska tulldomäner genom de ombordenheter som Betalningsförmedlaren tillhandahåller, och får alla vägavgifter samlade på en faktura. 
 Kunden, abonnenten 
 Kunden är den som är betalningsansvarig, t.ex. genom att svara för kontraktet för en fordonsenhet eller vara registrerad ägare av ett fordon. 
 Trafikanten, föraren 
 Trafikanten är den som drar nytta av den erhållna transporttjänsten och ansvarar i förekommande fall för att använd fordonsenhet fun- gerar som avsett. Väldigt ofta (men inte alltid) är föraren synonym med kunden. 
 Den elektroniska fordonsenheten (OBE) 
 OBE 
  
 13  
  
 är en elektronisk apparat som har den funktionalitet och den information som krävs för att genomföra en elektronisk regi- strering för vägavgiftsbetalning. Det finns två alternativa och kom- pletterande lösningar för ombordenheter: 
  
 a. 
  
 Autonoma system, där OBE med hjälp av inbyggd teknik (t.ex. 3/4G i kombination med GPS) samlar in den information som 
  
 11 
  
 Till exempel kilometerskatt. 
  
 12 
  
 Directive 2004/52/EC. 
  
 13 
  
 BroBizz, fordonsdosa, transponder. 
  
 327 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 krävs för avgiftsberäkningen, och skickar den vidare till anslu- ten Betalningsförmedlare för vidare hantering. 
  
 b. 
  
 Transponder-baserade 
  
  system (använder mikrovågskommuni- kation enligt DSRC 
  
 14 
  
 ) som används i traditionella tullstationer. Avgiftsupptagaren läser av informationen från passerande OBE, sammanställer kraven och skickar dessa till respektive utgivande Betalningsförmedlare. 
 Ett förslag till ett svenskt avgiftssystem 
 Med utgångspunkt i den internationella utvecklingen och de krav som definierats, har Arena utvecklat ett sammansatt förslag till ett nationellt vägavgiftssystem. Förslaget, som presenteras nedan, beskrivs bäst med två nyckelord: Konkurrens och interoperabilitet. 
 Teknik 
 Det svenska vägavgiftssystemet baseras på registrering av fordon genom antingen fotografering av registreringsskyltar eller avläsning av elektroniska fordonsenheter. Närvaro av en elektronisk fordons- enhet, från en EETS eller EasyGo Betalningsförmedlare, kompletterar avläst registreringsskylt för identifiering av kund. Det svenska systemet är förberett för färdvägsbaserade avgifter baserade på användning av satellitpositionering i kombination med mobil kommunikation (t.ex. 3/4G). 
 Friflödesteknik och obemannat 
 Vägtullstationer är utformade för ostörda fordonsflöden utan kör- fältsuppdelning. Dessutom är vägtullstationerna obemannade och erbjuder ingen betalningsmöjlighet i direkt anslutning till betal- stationen. Det ställer därmed höga krav på systemets förmåga att identifiera betalningspliktiga fordon. 
  
 14  
 Korthållskommunikation (Dedicated Short Range Communication). 
 328 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 Avläsning av registreringsskyltar 
 Videobilder av registreringsskyltar tas på vägtullstationerna, och registerbeteckningen avläses genom OCR 
  
 15 
  
 . Varje registrerings- skylt, också utländska, kopplas till ett konto hos Transportstyrelsen. 
 Avläsning av registreringsskyltar är huvudlösningen för svenska personbilar i svenska anläggningar 
  
 16 
  
 , och används för närvarande i trängselskattesystemet i Stockholm. 
 Korthållskommunikation 
 Vägtullstationer utrustas med avläsningsutrustning för DSRC parallellt med videoregistreringen. Fordon som är utrustade med elektro- niska fordonsenheter för DSRC kommer att debiteras genom de associerade avtalen med EETS eller EasyGo Betalningsförmedlare. 
 Registrering av fordonstyp 
 Vid passage av utländska fordon utan godkänd fordonsenhet för DSRC registreras även fordonsprofil (storlek) som underlag för bestämning av avgiftens storlek. Detta kan t.ex. göras genom de radarsensorer som är installerade för positionering av fordonet i relation till kamerorna. För dessa fordon debiteras högsta avgift avseende miljöklass för bestämd fordonstyp. 
 EasyGo abonnentförteckning 
 Ett fordon som är registrerat för ett EasyGo anslutet abonnemang kommer alltid att debiteras genom detta abonnemang även om transpondern inte avläses korrekt vid vägtullstation. Fotograferade registreringsskyltar kontrolleras konsekvent gentemot abonnent- registret. En förutsättning för detta är att alla EasyGo abonnemang är tillgängliga för kontroll av berörda Avgiftsupptagare. 
  
 15 
  
 Optical Character Recognition; datorbaserad automatiserad avläsning. 
  
 16 
  
 Därmed inte på gränsbroarna vid Öresund och Svinesund. 
  
 329 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 Kontroll och sanktion 
 Fordon för vilka avgifter ej har erlagts i enlighet med bestämmel- serna blir svartlistade, och kommer att bli föremål för sanktion. Sanktionens utformning beror på den legala statusen på den obe- talda avgiften, då t.ex. obetalda skatter har högre straffvärde och prioritet än obetalda avgifter. Bevis på passage av betalstation eller utnyttjande av väg (t.ex. videoregistreringar) kommer att lagras till dess att betalning verifierats. 
 Satellitpositionering i kombination med mobil kommunikation 
 I framtiden kan satellitbaserade system i kombination med mobil kommunikation (t.ex. GPS i kombination med 3/4G) komma att implementeras till exempel för färdvägsbaserade vägavgifter. I enlig- het med EETS kommer det svenska avgiftssystemet att förberedas också för kunder i system där information, t.ex. en färdvägs- deklaration, kommuniceras med mobil kommunikation. 
 Öppna gränssnitt och erkända specifikationer 
 Alla delar av det svenska avgiftssystemet ska vara baserade på erkända tillämpningar av standards samt på öppna gränssnitt och säkerhets- lösningar. 
 Organisation 
 En Avgiftsupptagare 
 Funktionen som Avgiftsupptagare centraliseras till Transportstyrelsen som är ansvarig för hanteringen av konton baserade på registrerings- data och associerad fakturering. Transportstyrelsen ansvarar också för administrationen av svenska Morris och avtal med partners inom EasyGo och EETS. Transportstyrelsen kan genom avtal över- låta driften av betalstationer till andra offentliga eller privata organisa- tioner. För närvarande svarar Trafikverket för drift av betalstationer enligt avtal med Transportstyrelsen. 
 330 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 Konkurrerande Betalningsförmedlare 
 Det svenska avgiftssystemet stödjer etableringen av parallella pro- fessionella Betalningsförmedlare som är specialiserade på att han- tera utrustning (fordonsenheter) och kundkontrakt i vägavgifts- system. Svenska betalstationer för vägavgifter accepterar EasyGo och EETS kunder med anslutna DSRC fordonsenheter utfärdade av Betalningsförmedlare i Europa. Kunder i svenska vägavgifts- system kan ansluta sig till valfri Betalningsförmedlare inom ramen för EasyGo och EETS utifrån deras kommersiella erbjudanden, och välja att betala sina avgifter genom den kanalen. 
 Utveckling av EETS genom regionala samarbeten 
 EasyGo är ett regionalt samarbete mellan Betalningsförmedlare och Avgiftsupptagare som erbjuder interoperabel betalning av väg- avgifter till ett stort antal kunder i de nordiska länderna. Etable- ringen och den förväntade utvecklingen av EasyGo ses som en modell för hur EETS kan etableras och utvecklas i Europa. Regio- nala samarbeten som täcker huvuddelen av väganvändarnas behov etableras runt om i Europa. Successivt ingår dessa bi- eller multila- terala överenskommelser om samarbete som vidgar räckvidden för giltigheten hos berörda fordonsenheter och kontrakt tills Europa är täckt. 
 En sådan process, samarbeten mellan regioner snarare än mellan individuella parter, fokuserar på väganvändarnas behov och är dokumenterat framgångsrikt genom EasyGo tjänsten. 
 Strategiska frågor och förutsättningar för att realisera förslaget 
 Det här presenterade förslaget bygger på ett antal strategiska ställ- ningstaganden, och några specifika åtgärder som krävs för att för- slaget ska realiseras. Dessutom kräver förslaget att lagstiftningen och uppdraget åt offentliga organisationer utvecklas. Det senare diskuteras i avslutande avsnitt. 
 331 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 Strategiska frågor 
 Hur uppstår EETS? 
 Som  
 EFC-direktivet 
  är skrivet ger det en bild av en införande- process för EETS enligt principen big bang: En dag så fungerar allting. I beslutet som definierar EETS finns det däremot mer flexi- bilitet inbyggt, EETS Betalningsförmedlare har ytterligare 24 månader på sig att ingå nödvändiga kontrakt för att uppfylla en fullständig täckning. Det svenska avgiftssystemet enligt ovan utgår från att verkligheten är än mer dynamisk. Regionala samarbeten (som EasyGo) etableras runt i Europa och växer samman genom att i sin tur upprätta bi- eller multilaterala samarbetsavtal. 
 Förslaget öppnar dessutom för Betalningsförmedlare som inte fullt ut uppfyller kraven enligt EETS: I praktiken är inte det svenska systemet beroende av att berörda Betalningsförmedlare har avtal med alla europeiska Avgiftsupptagare, vilket är en förutsätt- ning för att nå EETS status. 
 Marknadsförutsättningarna 
 I regel är det så att den som inrättar ett vägavgiftssystem bestäm- mer sig för att hantera samtliga systemdelar och agera i rollerna som Betalningsförmedlare och Avgiftsupptagare samtidigt (exem- pel Öresundsbron). I det redovisade förslaget förväntas markna- den försörja systemet med abonnenter och fordonsutrustning. Förslaget bygger på erfarenheten från Svinesundsbron som var det första exemplet på etableringen av endast funktionen Avgiftsupp- tagare, där de kunder som vill använda automatisk betalning (cirka 50 procent) ombeds vända sig till existerande Betalningsförmedlare (inom EasyGo). En bidragande orsak till den valda strategin var avsaknaden av en lokal kundkrets kring Svinesund. Erfarenheten är att lösningen fungerar alldeles utmärkt, och sedan dess har EasyGo utvidgats med att ytterligare tjänster anslutits genom att ytterligare Avgiftsupptagare anslutit sig till samarbetet. 
 332 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 Avgiftsplikt för utländska fordon 
 Förslaget utgår från en konsekvent avgiftsplikt för utländska for- don. Detta leder till behov av utvecklad lagstiftning (se nedan), och kan (framförallt) motiveras med att svenska fordonsägare ska känna sig rättvist behandlade. Ett generellt betalningsansvar stärker också argumentationen bakom principen att de som använder väg- transportsystemet ska bidra till att betala de kostnader som upp- står. Detta bidrar till att stärka acceptansen för vägavgifter och då sannolikt till mindre försök till fusk och större betalningsvilja vil- ket medför sänkta kostnader för systemdriften. 
 Öresunds- och Svinesundsbroarna står utanför förslaget 
 Av olika anledningar kommer avgiftssystemen på våra gränsbroar mot Danmark och Norge att undantas från det presenterade för- slaget. Öresundsbron har bommar och har full betalningsskyldig- het för utländska fordon. Svinesundsbron drivs i praktiken som ett norskt  
 Autopass-system, 
  och har också implementerat betalnings- skyldighet för utländska fordon. Både Svinesund och Öresund omfattas av  
 EasyGo-samarbetet. 
  Det är inte orimligt att det upp- står liknande öar också innanför Sveriges gränser, men det påver- kar inte det föreslagna systemupplägget. 
 Legala och organisatoriska förutsättningar 
 Den föreslagna lösningen ställer krav på utveckling av den svenska lagstiftningen. I första hand är det beslutet att även utländska for- don som princip ska omfattas av vägavgiftssystem samt inrättande av en ställföreträdande betalningsansvarig (Betalningsförmedlaren) som förväntas medföra ett sådant behov. 
 Utländska fordon 
 I nuvarande lagstiftning för trängselskatt är utländska fordon undan- tagna avgift. Avgiftsplikt föreligger på Öresunds- och Svinesunds- broarna, och vi kan också förväntas oss att utländska fordon för- väntas betala i planerade tullsystem som Motala och Sundsvall. 
 333 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 Avgiftsplikt för utländska fordon kommer att medföra att krav på betalning (tex. av trängselskatt) kommer att riktas mot okänd ägare av ett fordon, t.ex. när det saknas möjlighet att få register- uppgift från fordonets ursprungsland. 
 Utveckla fordonsregistret 
 Om utländska fordon ska kunna utsättas för sanktion, t.ex. vid upprepad utebliven betalning, måste det byggas någon form av register (se avsnittet En Avgiftsupptagare ovan) som kontinuerligt uppdateras med Brown för registrerade fordon, dvs. även de som ej betalat och ej är fullt identifierade. Registret uppdateras kontinuer- ligt med den information som tillförs genom t.ex. kontrollverk- samheten. 
 Abonnentregistret i EasyGo är en viktig byggsten i ett natio- nellt avgiftssystem eftersom det har god täckning avseende danska och norska fordon. 
 Möjligheter med registrering av fordon vid gränspassage 
 Ett nationellt system för färdvägsbaserad vägavgift förutsätter regi- strering av fordon i samband med gränspassage, dvs. i samband med att betalningsplikten uppstår eller upphör. I praktiken sker det genom att fordonen passerar genom en station för registrering med video/DSRC. Vid sådan passage är det lämpligt att signalera till fordonet i de fall det är behäftat med gamla obetalda avgifter, samt att flagga för kontrollmyndigheter att fordonet är i trafik i Sverige med obetalda avgifter och därmed ska utsättas för sanktion på plats om det är möjligt. 
 Utveckla lagstiftningen för trängselskatt 
 Lagstiftningen om trängselskatt för Stockholm anger att det är for- donsägaren som är betalningspliktig. Utifrån de krav som ställs bl.a. genom EETS, bör lagstiftningen utvecklas så att om ett fordon har en DSRC transponder som definierar ett giltigt konto enligt EETS så bör fordran i första hand riktas mot detta konto. Om betalning genom associerad Betalningsförmedlare uteblir, är det fortfarande fordonsägaren som ansvarar för betalning. 
 334 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 Ställföreträdande betalningsansvar genom EETS 
 Fordon som betalar genom EETS Betalningsförmedlare kommer att betala i den valuta som används i samband med Betalningsför- medlarens fakturering. Även om krav riktade mot Betalningsför- medlaren är ställda i svenska kronor så kan betalning komma att ske i annan valuta. En svensk skattesats blir därmed inte absolut bestämd om betalning sker genom EETS. 
 Sanktion under färd 
 Det svenska avgiftssystemet är utformat för friflödespassager samt med obemannade betalstationer, det finns således inget alternativ för kontantbetalning i anslutning till betalstationerna. 
 Utländska fordon som är behäftade med gammal skuld måste kunna utsättas för sanktion på plats när de observeras i vägnätet i samband med kontroll e.d. Den myndighet som svarar för vägsides kontroller behöver således  
 realtids-information 
  om fordons status i fordonsregistret, och ha rätt att besluta om sanktion på plats. 
 En nationell Avgiftsupptagare 
 En ytterligare utgångspunkt i förslaget är att alla vägavgifter associ- erade till ett visst fordon samlas och administreras av Transport- styrelsen som svarar för inkrävning av avgift och beivrande av icke- betalande. Transportstyrelsen förutsätts också ingå bi- och multi- laterala avtal med andra registerhållande myndigheter, Betalnings- förmedlare m.fl. i syfte att utveckla formerna för informations- utbyte för att effektivisera avgiftsupptagningen. 
 Ansluta oss till och etablera internationella överenskommelser 
 Om utländska fordon ska omfattas av vägavgifter i enlighet med Arenas förslag, så måste det finnas tillräckligt solida förutsättningar för att utöva sanktion mot  
 icke-betalande 
  utländska fordon. Det finns två huvudspår i att skapa sådana förutsättningar: I första hand ska Sverige, i enlighet med  
 EasyGo-samarbetet, 
  sluta bilaterala avtal med utländska fordonsregister som ger tillgång till registerdata för sanktionsändamål. Med Norge har Sverige ett fungerande utbyte av 
 335 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2011:49 
  
 registerinformation, och  
 EasyGo-samarbetet 
  skapar förutsättningar för lösningar med Danmark. Bilaterala avtal behöver i första hand slutas med Finland och Tyskland, men avtal med ytterligare en hand- full näraliggande länder ger oss tillgång till registerdata för ungefär 98 procent av de utländska fordon som trafikerar Sverige 
  
 17 
  
 . 
 Dessutom ska Sverige ansluta sig till viktiga europeiska initiativ som EUCARIS, Jordan etc. som är under uppbyggnad. Det är sannolikt inte så att registersamarbete i enlighet med  
 cross-border 
  enforcement direktivet (kopplat till Jordan) som är under utveckling är tillämpbart på obetalda vägavgifter, men frågan bör drivas vidare. 
 Litteratur och källor 
 Ytterliggare källor redovisade I fotnot på föregående sidor. 
 Skadsheim Arild, An overview of NORITS, version 1.2, Document 801 (2006). 
 D2.1 (Robinson), CESARE III (2006). 
 ARENA REPORT 2008:01 Kilometerskatt för lastbilar i Sverige – ett konceptförslag (2008). 
 ARENA REPORT 2008:02 A kilometre tax for heavy goods vehicles – a conceptual design part 1 (2008). 
 ARENA REPORT 2010:03 Griffith – final Report (2010). ARENA REPORT 2011:01 PM distansbaserade vägavgifter (2011). 
 ARENA REPORT 2011:02 ARENA 2 Concept – final report (2011). 
 ARENA REPORT 2011:03 Test Site NetPort – ett försöksområde för ITS (2011). 
 ARENA REPORT 2011:04 Sammanfattning av pågående forsk- ning inom ARENA (2011). 
 ARENA RAPPORT 2011:06 Vägavgifter i praktiken (2011). 
 Delbetänkande från Stockholmsberedningen, SOU 2003:61, Trängsel- avgifter. (2003). 
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen (2004). 
  
 17  
 SIKA rapport 2008:22. 
 336 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 5 
  
 Infrastrukturpropositionen, 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. (2008). 
 Proposition, 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infra- struktur för hållbar tillväxt, (2008). 
 SIKA Rapport 2008:22 Utländska lastbilstransporter i Sverige  
 2004–2006. 
  (2008). 
 Slutbetänkande av Vägtrafikskatteutredningen SOU 2004:63, Skatt på väg. (2004). 
 337 
 Bilaga 6 
 Medfinansierings påverkan på planeringssystemet 
 – diskussion om tänkbara förändringar 
 Turner (CTS/KTH), Willis (CTS/VTI) och Guzman (CTS/WSP) 
 Mars 2011 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 340 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Innehåll 
  
 1 
  
 Inledning................................................................................. 
  
 343 
  
 1.1 
  
 Uppdraget ................................................................... 
  
 343 
  
 1.2 
  
 Avgränsning ................................................................ 
  
 343 
  
 1.3 
  
 Uppläggning av rapporten.......................................... 
  
 344 
  
 2 
  
 Utgångspunkter ..................................................................... 
  
 346 
  
 2.1 
  
 Planeringssystemet ..................................................... 
  
 346 
  
 2.2 
  
 För- och nackdelar med medfinansiering.................. 
  
 352 
  
 3 
  
 Finansieringskällor................................................................. 
  
 356 
  
 3.1 
  
 Källor som förekommer idag..................................... 
  
 356 
  
 3.2 
  
 Källor som kan bli aktuella......................................... 
  
 358 
  
 3.3 
  
 För- och nackdelar med olika finansieringskällor .... 
  
 359 
  
 4 
  
 Aktörernas roller.................................................................... 
  
 361 
  
 4.1 
  
 Aktörer i nuvarande planeringssystem...................... 
  
 361 
  
 4.2 
  
 Roller i ett nytt planeringssystem.............................. 
  
 363 
  
 4.3 
  
 Drivkrafter för olika aktörer...................................... 
  
 371 
  
 5 
  
 Medfinansiering i nytt planeringssystem.............................. 
  
 384 
  
 5.1 
  
 Konsekvenser för planeringsunderlag och process... 
  
 385 
  
 5.2 
  
 Konsekvenser för planeringens innehåll ................... 
  
 399 
  
 6 
  
 Kriterier för medfinansiering ................................................ 
  
 403 
  
 6.1 
  
 Behov av kriterier........................................................ 
  
 403 
  
 6.2 
  
 Tänkbara kriterier....................................................... 
  
 405 
  
 6.3 
  
 Exempel på konsekvenser .......................................... 
  
 410 
  
 7 
  
 Sammanfattning och slutsatser ............................................. 
  
 416 
  
 341 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 342 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Uppdraget 
  
 Regeringen har tillsatt Medfinansieringsutredningen (dir. 2010:92) som bl.a. ska föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering i det framtida planeringssystemet för transportsystemet. Som ett led i detta arbete har Medfinansieringsutredningen uppdragit åt CTS (Centre for Transport Studies) att ta fram ett underlag som belyser förändringar av den långsiktiga infrastrukturplaneringen som kan behövas för att hantera ett ökat inslag av medfinansiering. 
 Underlaget har fokus på hur Trafikverksutredningens (SOU 2009:31) principiella utgångspunkter för ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen påverkas av olika former av medfinan- siering. En ytterligare utgångspunkt är det  
 Förslag till nytt plane- ringssystem för transportsystemet  
 (N2010/1684/TE) som överläm- nades av trafikverken till regeringen i februari 2010. 
  
 1.2 
  
 Avgränsning 
  
 Planeringssystemet är relativt kortfattat beskrivet i både Trafikverksutredningens och trafikverkens förslag. Vi kan därför ha misstolkat eller missförstått hur det är tänkt att gå till i olika planeringsfaser. Medfinansiering är samtidigt ett relativt vitt begrepp som kan avgränsas på olika sätt. Exempelvis diskuteras i trafikverkens förslag motprestationer från kommuner och andra som blir en slags medfinansiering in natura. Vi har valt att definiera även detta som medfinansiering. 
 Det är svårt att på förhand sätta sig in i alla konsekvenser av ett planeringssystem som fortfarande är skissartat och en medfinansie- ring som kan ta sig många skiftande former. Därför blir de resone- mang vi för om de renodlade effekterna av medfinansieringen med nödvändighet preliminära och något oprecisa. Vi har alltså inte nu kunnat göra en fullständig och uttömmande konsekvensbeskriv- ning utan den handlar mer om att ge exempel på möjliga effekter. 
 Olika uppläggningar av planeringssystemet har sina för- och nackdelar och detsamma gäller olika finansieringslösningar. I praktiken är det därför inte realistiskt att söka efter alternativ som är optimala i den meningen att de bara leder till vinster och inte ger några risker. Snarare handlar det om att hitta lösningar som man tror ger den bästa balansen mellan möjligheter och risker. Eftersom 
 343 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 vår uppgift varit att analysera ett tänkt planerings- och med- finansieringssystem har det känts naturligt att fokusera på de risker som kan ligga i olika lösningar. Fördelarna med dessa lösningar är ofta mera uppenbara och förklarar varför förslagen till planerings- system och medfinansieringslösningar ser ut som de gör. Vi är alltså medvetna om att det kan finnas en brist på balans i vår beskrivning, men vi ser det inte som något stort problem. När effekterna av att införa ett nytt system ska analyseras kan det trots allt vara klokt att först försöka ringa in de risker detta innebär. 
 Det ligger därför också i sakens natur att beskrivningen av ökad medfinansiering i hög grad handlar om risken att utlösa missriktade drivkrafter som kan leda till snedvridningar i resursanvändningen och i förhållande till planeringsmålen. Vi inser att våra beskriv- ningar av sådana risker kan uppfattas som att olika planerings- aktörers motiv misstänkliggörs. Vi ifrågasätter dock inte att olika planeringsaktörer som statliga, regionala och lokala myndigheter, liksom de folkvalda församlingar som deltar i planeringen, har medborgarnas och samhällets bästa som mål för sin verksamhet. Däremot tror vi med stöd av forskningen på området att olika planeringsaktörers hållning påverkas av hur man uppfattar sin uppgift och roll i den konkreta planeringssituationen. Ett plane- ringssystem har som funktion att arrangera spelplanen för olika planeringsaktörer och kommer därmed också att definiera aktö- rernas roller och avgränsa deras perspektiv på ett mer eller mindre snävt sätt. Detta kan utlösa både positiva och negativa drivkrafter i förhållande till vad som är planeringens övergripande mål. Det är den som arrangerar spelplanen – i första hand riksdagen och regeringen – som har ansvaret för att försöka kanalisera dessa drivkrafter så att de ger ett så positivt utfall som möjligt i för- hållande till allmänintresset. 
  
 1.3 
  
 Uppläggning av rapporten 
  
 I kapitel 2 redovisar vi några viktiga utgångspunkter för vår analys. Eftersom Medfinansieringsutredningens uppdrag primärt handlar om hur processer och riktlinjer för medfinansiering bör utformas i ett tänkt framtida planeringssystem är självfallet också bilden av detta framtida planeringssystem en central utgångspunkt för analysen. I beskrivningen av våra utgångspunkter försöker vi därför även sammanfatta hur vi uppfattar att planeringen är tänkt att bli 
 344 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 organiserad och upplagd dels i Trafikverksutredningens förslag om ett nytt planeringssystem, dels i trafikverkens vidareutveckling av detta förslag. Vi lägger särskilt vikt vid att försöka klarlägga even- tuella principiella skillnader mellan förslagen samt att identifiera planeringsmoment och planeringsfaser som vi bedömer bör kunna hantera frågor om medfinansiering. Överväganden om hur plane- ringen av statliga åtgärder i transportsystemet bör anpassas till olika former av medfinansiering bör enligt vår mening först och främst styras av vad som önskas uppnå med medfinansieringen och vilka risker som önskas undvika. En central utgångspunkt är därför tänkbara fördelar och nackdelar som förknippas med medfinansie- ring, vilket redovisas i slutet av kapitel 2. 
 I kapitel 3 beskriver vi översiktligt vilka olika finansieringskällor som förekommer idag och vilka ytterligare finansieringskällor som kan bli aktuella i en framtid. 
 I kapitel 4 analyserar vi närmare vilka olika aktörer som kommer att medverka i utformningen och besluten om nya planer i det framtida planeringssystemet och vilka roller och drivkrafter dessa aktörer kommer att ha. Med utgångspunkt i forskningen på om- rådet diskuteras vilka drivkrafter och incitament olika planerings- aktörer kan antas ha och hur dessa drivkrafter kan påverkas genom de institutionella formerna för planeringssystemet. Utgångs- punkten är att söka sådana institutionella arrangemang som främjar allmänintresset och minskar omotiverade genomslag för särintres- sen utan att för den skull minska intresset att medverka hos sådana aktörer som kan tänkas vilja påverka planeringsutfallet genom med- finansieringslösningar. 
 I kapitel 5 belyser vi vilka krav som kan eller bör ställas på planeringssystemet mot bakgrund av de utgångspunkter och slutsatser som redovisas i kapitel 2 till 4. Vi har utgått från att ett nytt planeringssystem ska vara utformat så att det är öppet för en omfattande medfinansiering – denna utgångspunkt behöver dock inte tas för given med tanke på hur regeringen formulerat direktiven för Medfinansieringsutredningen. Vi analyserar vilka mål som olika aktörer i planeringssystemet kan tänkas ha och vilka drivkrafter detta kan ge i samband med diskussioner om med- finansiering i olika faser av den ekonomiska planeringen. 
 På grundval av slutsatserna i kapitel 5 om vilka funktionella och tekniska krav som ett framtida planeringssystem bör upp- fylla för att medge en betydande medfinansiering, försöker vi i kapitel 6 formulera några tänkbara kriterier för medfinansiering. 
 345 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Det är för tidigt att nu ha någon bestämd uppfattning om hur dessa kriterier kan vara utformade. Rent principiellt är det dock tänkbart med kriterier av olika slag. Vi har valt att sortera dem efter tre huvudsyften; ökad total investeringsvolym, ökad nytta av statliga medel samt ökad standard i projektutformningen. De tre huvud- syftena överlappar delvis varandra. De två första kan dock främst bli aktuella om kriterierna ska användas i den ekonomiska plane- ringen, medan den sista gruppen av kriterier är mer relevanta i den fysiska planeringen. 
 I ett avslutande kapitel redovisas en sammanfattning av de slutsatser som den genomförda analysen har resulterat i. 
 2 Utgångspunkter 
 Regeringen konstaterar i direktiven för Medfinansieringsutred- ningen att intresset för att medverka med medfinansiering har varit stort under den åtgärdsplanering som genomförts för perioden  
 2010–2021. 
  I beslutet om fastställelse av nationell trafikslags- övergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden  
 2010–2021 
  ingår således ett antal objekt där avtal om medfinan- siering har undertecknats. Den statliga ramen på 417 miljarder kronor utökas genom dessa avtal med ca 65 miljarder kronor i form av medfinansiering genom trängselskatter, vägavgifter,  
 EU-medel, 
  kommunala bidrag och i några fall företag. Om åtgärderna genom- förs enligt planen skulle medfinansieringen motsvara ett tillskott på nästan 15 procent till de statliga infrastrukturanslagen. 
  
 2.1 
  
 Planeringssystemet 
  
 I detta avsnitt sammanfattas hur vi uppfattar att planeringen är tänkt att bli organiserad och upplagd dels i Trafikverksutred- ningens förslag om ett nytt planeringssystem, dels i trafikverkens vidareutveckling av detta förslag. Fokus ligger på att diskutera principiella skillnader mellan förslagen och på att identifiera plane- ringsmoment och planeringsfaser som vi bedömer bör kunna hantera frågor om medfinansiering. 
 346 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Trafikverksutredningens förslag principiellt inriktat 
 Trafikverksutredningens överväganden om ett nytt planerings- och beslutssystem är ganska övergripande och principiellt hållna. Utredningen redovisar olika faser i ett tänkt nytt planeringssystem. Nedan redovisas dessa faser med vår bedömning av vilka plane- ringsaktörer som primärt berörs: 
  
 Fas 
  
 Aktörer 
  
 1. 
  
 Förberedelsefasen 
  
 Trafikverket, regioner, regionala 
  
 trafikmyndigheter 
  
 2. 
  
 Dialogfasen 
  
 Regeringen, regioner, Trafikverket, 
  
 (parlamentarisk beredning) 
  
 3. 
  
 Planeringsfasen 
  
 Trafikverket, regioner 
  
 4. 
  
 Beredningsfas 
  
 Regeringen, Trafikanalys, regioner, 
  
 riksdagen (Trafikverket) 
  
 5. 
  
 Genomförandefas 
  
 Regeringen, Trafikverket, (parlamentarisk 
  
 beredning) 
  
 6. 
  
 Uppföljningsfas 
  
 Regeringen, riksdagen, Trafikverket 
  
 7. 
  
 Utvärderingsfas 
  
 Regeringen, Trafikanalys, (riksdagen?) 
  
 Trafikverksutredningen behandlar inte närmare de möjliga mål- eller intressekonflikter som kan finnas mellan olika aktörer eller till och med hos en och samma aktör när denne uppträder i olika roller i planeringsprocessens olika faser. Utredningen nämner dock att den beredande rollen kräver objektivitet och måste utövas utan hänsyn till den verkställighetsuppgift som kan vila på samma aktör i en senare planeringsfas. 
 Jämfört med dagens planeringssystem innebär Trafikverksutred- ningens förslag en mer kontinuerlig, rullande planering. Planerings- processen innehåller också fler faser som genomförs under en kortare tidsrymd. Tiden från förberedelse till beslut omfattar mindre än två år och om man inkluderar  
 genomförande-, 
  uppfölj- nings- och utvärderingsfaserna löper olika planeringsaktiviteter i stor utsträckning parallellt. Antalet planeringsaktörer som om- nämns är ganska begränsat och består primärt av riksdag, regering, 
 347 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 regionala myndigheter och Trafikverket 
  
 1 
  
 , vilket inte innebär någon principiell förändring mot idag. Även Trafikanalys (om det är det utvärderingsorgan som avses) och vissa andra trafikmyndigheter kan få en viss roll. Inte heller i detta avseende är skillnaden mot nuvarande system särskilt stor. 
 Medfinansiering viktig utgångspunkt i trafikverkens förslag 
 Trafikverkets förslag till nytt planeringssystem för transport- systemet 
  
 2  
  
 tar sin utgångspunkt i Trafikverksutredningens förslag. Det finns dock också betydande skillnader i ansatserna. Exempelvis har behoven av ekonomisk planering stått i fokus för Trafik- verksutredningen medan det verkar ha varit en central ambition i trafikverkens förslag att integrera den ekonomiska planeringen med den fysiska planeringen. Det kan också vara värt att notera att trafikverkens förslag har som en uttalad utgångspunkt att det är en brist i nuvarande planeringssystem att medfinansiering passar dåligt in – en fråga som inte verkar ha varit lika central för Trafik- verksutredningen. 
 Även i trafikverkens förslag har man identifierat sju planerings- faser som dock inte överensstämmer helt med Trafikverksutred- ningens. Planeringsstegen och berörda planeringsaktörer enligt trafikverkens förslag är: 
  
 Fas 
  
 Aktörer 
  
 1. 
  
 Policybeslut 
  
 Regeringen, Trafikverket, regioner 
  
 2. 
  
 Åtgärdsval 
  
 Trafikverket, regioner, berörd 
  
 part 
  
 3. 
  
 Åtgärdsplan för region 
  
 Regionfullmäktige/länsstyrelse, 
  
 Trafikverket, regional 
  
 trafikmyndighet, kommuner, m.fl. 
  
 4. 
  
 Planeringsprogram 
  
 Regeringen, Trafikverket 
  
 5. 
  
 Genomförandeprogram 
  
 Regeringen, Trafikverket, 
  
 (parlamentarisk beredning) 
  
 6. 
  
 Ekonomiskt 
  
 Riksdagen, regeringen, Trafikverket 
  
 planeringsutrymme 
  
 (Trafikanalys) 
  
 7. 
  
 Uppföljning/Utvärdering 
  
 Trafikverket, Trafikanalys 
  
 1 
  
 Vi har då bortsett från att Trafikverksutredningen anser att trafikanternas preferenser ska ha stor betydelse inom ramen för en generell styrning av transportsystemet. 
  
 2 
  
 Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, Slutrapport  
  
 2010-02-26. 
  
 348 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Det planeringssteg som i trafikverkens förslag benämns  
 policybeslut  
 motsvarar närmast Trafikverksutredningens förberedelse- och dialogfaser. Policybeslutet ska innehålla mål och riktlinjer på kort, medellång och lång sikt. Det beslutas av regeringen och bereds inom regeringskansliet med stöd av Trafikverket. Underlaget tas fram av Trafikverket (nationellt underlag) och regionerna (System- analyser). I denna fas ges preliminära planeringsramar fördelade på åtgärdsslag och län. 
 Det är inte enkelt att avgöra hur trafikverkens planeringssteg 
 åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen  
 (steg 2) förhåller sig till Trafikverksutredningens planeringsfaser. Kanske motsvarar det närmast en del av det Trafikverksutredningen kallar planerings- fasen. Valet av åtgärd ska beslutas av Trafikverket tillsammans med berörd region. 
  
 Trafikverkens planeringssteg  
 åtgärdsplan för region  
 överens- stämmer mera direkt med vad som Trafikverksutredningen kallar planeringsfasen. En skillnad är dock att åtgärdsplanen beslutas på regional nivå även när det gäller de nationella åtgärder som ingår. Trafikverket förutsätts dock medverka på flera sätt. 
  
 3  
  
 Den ekono- miska ramen för åtgärdsplanen ska bara användas för utveckling av transportinfrastrukturen (investeringar) men inte för drift och underhåll eller reinvesteringar. Regionen kan dock ge rekommen- dationer om hur sådana insatser bör se ut i den egna regionen. Åtgärdsplanen är styrande för den fortsatta planeringen av vissa anläggningar av regional karaktär (som i dagens länsplan). Beträf- fande investeringar och förbättringar av stamvägar, järnvägar och farleder samt åtgärdsområden som miljö, trimning och effektivi- sering ska förslagen bara vara ett stöd för Trafikverkets upprät- tande av planerings- och genomförandeprogrammet. Trafikverket ska tillvarata dessa förslag om de effektivt leder till de mål och fokusområden som regeringen beslutar om i policyprogrammet. Efter dialog mellan regeringen och regionerna och på underlag från Trafikverket fattar regeringen ett beslut om åtgärdsplanerna samt beslutar om definitiv fördelning av planeringsramarna Regionerna antar därefter åtgärdsplanerna. 
 Den planeringsfas som trafikverken kallar  
 planeringsprogrammet  
 motsvarar nog närmast Trafikverksutredningens beredningsfas men 
  
 3  
 Som delaktig i den regionala paneringen genom att ta fram underlag, lämna åtgärdsförslag, objektbeskrivningar samt göra analyser och effektbedömningar; som förslagsställare i fråga om nationella behov, att bevaka nationella intressen och säkerställa kopplingarna mellan regionala planer; samt som granskare av planerna i beredningen av regeringens beslut om ekonomiska ramar och vilka åtgärder som ska föras vidare i planeringsprocessen. 
 349 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 kanske delvis också genomförandefasen. Planeringsprogrammet omfattar i princip åtgärder som kan vara aktuella att genomföra på fyra till sex års sikt och uppdateras årligen. 
  
 4  
  
 Planerings- och genomförandeprogrammet utgör tillsammans instrumenten för statens ekonomiska planering. Tanken är att åtgärder och åtgärds- områden som ingår i planeringsprogrammet normalt ska avancera till  
 genomförandeprogrammet  
 när tiden är mogen, men det ska fortfarande vara möjligt att ompröva insatserna om förutsätt- ningarna ändras i något avseende. När åtgärderna befinner sig i planeringsprogrammet förbereds de med formella planhandlingar och avtal samtidigt som beslutsunderlaget fördjupas. En viktig uppgift i denna fas anges vara att slutföra medfinansieringsdiskus- sioner och teckna avtal om medfinansiering och genomförande. Det är regeringen som på förslag från Trafikverket beslutar om vilka åtgärder som ska ingå i planeringsprogrammet (utom för åtgärder i den regionala infrastrukturen där regionerna ska vara beslutande liksom idag). 
 När en åtgärd eller resurser för ett åtgärdsområde upptas i genomförandeprogrammet ska det likställas med ett genom- förandebeslut. Innan namngivna åtgärder läggs fram för beslut om genomförande ska det finnas ett beslutsunderlag som är jämför- bart, fördjupat och aktualiserat och det ska ha kvalitetsgranskats av Trafikanalys eller motsvarande. Bland annat ska beslutsunderlaget omfatta förslag till avtal om finansiering och genomförande om detta är aktuellt. 
 Beslut om  
 ekonomiskt planeringsutrymme  
 anges som en särskild fas i Trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Detta moment har ingen direkt motsvarighet i Trafikverksutredningens förslag. En grundprincip för trafikverkens förslag till planeringssystem anges vara att det inte ska finnas flera beslut som anger storleken på det ekonomiska utrymmet. Därför föreslås planeringsutrymmet för de kommande tre åren baseras på riksdagens budgetbeslut för följande år, som sedan tydliggörs genom ett särskilt regeringsbeslut. De efterföljande årens planeringsutrymme skattas genom en extra- polering av de beslutade sex årens nivå. Regeringen bör också från riksdagen inhämta beställningsbemyndigande för investerings- åtgärder inom genomförandeprogrammets tre år. 
 Trafikverksutredningen har en planeringsfas för uppföljning och en för utvärdering som i trafikverkens förslag slagits ihop till ett 
  
 4  
 Åtgärder som kräver längre förberedelse kan dock ligga kvar i planeringsprogrammet längre än tre år. 
 350 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 steg i planeringsprocessen. Varje år genomförs en  
 uppföljning  
 av anläggningskostnader, effekter och om möjligt samhällsekonomisk lönsamhet av åtgärderna i genomförande- och planeringspro- grammen. Varje år sker också en uppföljning av genomförandet av åtgärdsplanerna vilken ger information om dels genomförandet av åtgärdsplanerna för varje region, dels uppfyllandet av målen i regeringens policybeslut. Vart fjärde år genomförs en mer över- gripande  
 utvärdering  
 av de tidigare åtgärdsplanerna. Uppföljningen inriktas på planernas genomförande och transportsystemets för- ändrade funktionalitet. 
 Förslaget liknar nuvarande planering men är mindre formaliserat 
 Trafikverkens förslag till planeringsprocess innehåller i förhållande till dagens system fler faser som genomförs under en kortare tidsrymd. Det liknar i så måtto Trafikverksutredningens förslag, men de olika faserna har ibland en annan innebörd. Vissa moment i trafikverkens förslag bedömer vi ha stora likheter med dagens planeringssystem. Regeringens policybeslut i kombination med Trafikverkets beredning av detta har påtagliga likheter med dagens inriktningsplanering även om processen blir mindre formaliserad. Åtgärdsplaneringen organiseras annorlunda och har delvis en vidare omfattning än tidigare men i fråga om ansvaret för de ekonomiska avvägningarna och besluten om planeringsramar verkar inte skill- naden vara stor. Planerings- och genomförandeprogrammen är nya inslag i planeringsprocessen, men har delvis sin motsvarighet i de treåriga investeringsplaner som finns nu. Nyheten ligger kanske främst i planeringsprogrammet som utgör ett slags mellanstation mellan åtgärdsplan och investeringsplan. Samtidigt utgör plane- ringsprogrammet delvis en ersättning för att åtgärdsplaneringen inte riktigt har samma funktion av ekonomisk plan som tidigare. De uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter som trafikverken föreslår skiljer sig enligt vår bedömning inte nämnvärt från de som utförs redan idag. 
 Även om många steg i det av trafikverken föreslagna plane- ringssystemet har starkt släktskap med dagens planering ska man inte underskatta att de förändringar som det ändå innebär kan få stort genomslag i hur planeringen faktiskt kommer att gå till. Uppläggningen med en åtgärdsplanering som inleds med en pro- cess för åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen – som vi uppfattar har 
 351 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 som en viktig funktion att identifiera vilka andra aktörer än staten som har intresse att medverka till transportsystemets utveckling – utgör t.ex. förmodligen en stark inbjudan till att söka så kallade paketlösningar för utvecklingen av regionens transportsystem. 
  
 2.2 
  
 För- och nackdelar med medfinansiering 
  
 I detta avsnitt diskuteras allmänt vilka tänkbara för- och nackdelar som kan finnas med medfinansiering. Bakgrunden är att vi anser att diskussionen om hur planeringssystemet ska anpassas till olika former av medfinansiering först och främst bör styras av vad som önskas uppnå med medfinansieringen. I detta ligger självklart också vilka risker som önskas undvika. 
 Större investeringsvolym och gemensamt ansvarstagande är motiv 
 Att åstadkomma en  
 större investeringsvolym  
 är ett viktigt motiv för medfinansiering i form av t.ex. bidrag från kommunal och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter. Såväl för staten som för medfinansiärer i form av regioner, kommuner och företag kan detta framstå som en attraktiv väg att öka infrastrukturutgifterna när det bedöms vara svårt att avsätta eller utverka ökade anslag för ändamålet. Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Medfinansiering, som t.ex. bidrag från kommunal och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter, kan därför ses både som ett uttryck för att det finns en beredskap att ta ett ansvar för denna gemensamma angelägenhet och som ett medel att utkräva eller åstadkomma ett ökat  
 gemensamt ansvarstagande  
 för åtgärder i transportinfrastrukturen. Att andra aktörer än staten visar en vilja att ta ansvar för finansieringen av infrastrukturen kan t.ex. tänkas tillföra nya perspektiv på hur infrastrukturen och transport- systemet i stort bör utvecklas och leda till andra  
 mer ändamåls- enliga prioriteringar eller utformningar av åtgärder  
 än vad som annars skulle bli fallet. Att utkräva ansvar av andra aktörer i form av ekonomiska åtaganden och förpliktelser kan också vara ett medel att i någon mån avslöja betalningsviljan för nya åtgärder i 
 352 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 transportsystemet och på så sätt  
 hålla tillbaka anspråken  
 från olika särintressen. 
 Men det saknas inte heller invändningar mot en omfattande medfinansiering. I de delar medfinansieringen sker genom staten eller den kommunala sektorn så  
 belastas de offentliga finanserna  
 exempelvis på ett i viss mening oplanerat sätt av en ökad volym åtgärder på infrastrukturområdet. Planeringsdirektiv som utgår uteslutande från ett förutsett utrymme för statliga åtaganden (i form av på förhand beräknad anslagsfinansiering eller lånefinan- siering) och tar sig uttryck i givna planeringsramar innebär således att statsmakterna på förhand kan precisera vilken åtgärdsvolym eller utgiftsnivå som planeringen ska ta höjd för och maximalt avses omfatta under planeringsperioden. Planeringsdirektiv som utgår från en möjlighet till medfinansiering leder däremot till att åtgärds- och utgiftsvolymen inte kan förutses på förhand. Den enda möjliga effekten är dessutom att de planeringsramar som statsmakterna kunnat ta ställning till på förhand kommer att expanderas och resultera i en planeringsvolym som kanske väsentligt överstiger de som angetts från början. 
 Planeringens roll kan förändras 
 För en planering som primärt syftar till att lägga fast ekonomiska ramar kan en sådan oförutsebarhet på sätt och vis framstå som en motsägelse. Den ekonomiska planeringens syfte är ju i princip att ange en övre nivå för den volym av åtgärder som det är menings- fullt att planera vidare för inom en viss planeringsperiod. 
  
 5  
  
 Att precisera en sådan övre nivå kan vara viktigt från effektivitets- synpunkt, bl.a. för att planeringsansvariga myndigheter ska kunna dimensionera sina resurser rätt. Om den ekonomiska ramen i större eller mindre grad är villkorad av och kan påverkas av hur andra 
  
 5  
 Man kan få intrycket av att den ekonomiska planeringen alltmer har kommit att uppfattas som en utfästelse från statens sida om vilka åtgärder som faktiskt ska genomföras inom en viss tid. Det är svårt att tolka kritiken mot att alla åtgärder som ingår i planeringsramarna inte genomförs i angiven tid på annat sätt. I viss mån kan kanske statsmakterna anses ha underblåst denna uppfattning genom det sätt som planerna marknadsförts på. Samtidigt är det väl uppenbart att grundlagarna inte ger regering och riksdag möjligheter att göra utfästelser om ekonomiska åtaganden för tiotals åt framåt och att det hur som helst inte skulle vara ansvarsfullt att oreserverat binda sig för ekonomiska åtaganden som är så långsiktiga även om det vore formellt möjligt. Den ekonomiska infrastrukturplaneringens huvudfunktion måste mot den bakgrunden anses vara att för planeringaktörerna ange vilken åtgärdsvolym som statsmakterna bedömer det vara meningsfullt att planera vidare för inom ett visst angivet tidsintervall. 
 353 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 aktörer än staten ser på åtgärdsbehoven kan denna funktion i viss mån undergrävas. Det är då inte längre statsmakterna som – mot bakgrund av en samlad bedömning av (offentliga) resurser och behov – anger vilken omfattning planeringen ska ha. Den  
 ekono- miska planeringens roll som ett styr- och regleringsinstrument  
 för statsmakterna går därmed delvis förlorad. 
 De offentliga finanserna påverkas också i de fall investeringarna finansieras med lån i Riksgäldskontoret, som sedan betalas av med avgifts- och skatteintäkter från brukarna. Det är inte heller givet att ett ökat avgiftsuttag från brukare av transportsystemet är önskvärt om man ser till hela samhällets intressen. Bland annat kan brukaravgifter  
 snedvrida den information om trafikens gemensamma kostnader och effekter  
 (externa effekter) som trafikavgifterna bör förmedla enligt gällande svensk transportpolitik. Från den utgångs- punkten kan brukaravgifter även påverka den intressanta princi- piella grund som Trafikverksutredningen anlade för sina förslag om planeringssystemet. 
  
 6  
  
 Olika för- och nackdelar med brukaravgifter har också nyligen belysts för Medfinansieringsutredningen i ett PM från CTS. 
  
 7 
  
 Det finns också farhågor om att medfinansiering kan bli ett sätt att köpa sig förbi kön och leder till att åtgärdernas samlade nytta inte blir tillräckligt styrande vid prioriteringen av statliga investe- ringar 
  
 8 
  
 . Medfinansiering kan alltså bidra till  
 val av åtgärder som är ineffektiva  
 ur ett bredare samhällsperspektiv. En närbesläktad risk är att lokal medfinansiering leder till suboptimerade lösningar sett i ett nationellt transportsystemperspektiv. Ytterligare en risk är att balansen i utbyggnad över landet rubbas och att kommuner och  
 regioner med goda finansieringsmöjligheter gynnas  
 på bekostnad av 
  
 6 
  
 De principiella utgångspunkterna är att beslut om transporter, transportsätt och transportlösningar måste fattas individuellt (decentraliserat) av den enskilda individen, hushållet och företaget, men att beslut om infrastruktur, skatter, avgifter och regler måste beslutas gemensamt och centraliserat. För att få dessa beslutssystem och beslutsnivåer att gå någorlunda i takt med varandra och ge ett konsistent resultat måste de gemensamma besluten baseras på information om individuella preferenser och de individuella besluten påverkas av information om vilka gemensamma resurser som förbrukas genom transpor- terna. Instrumenten för att säkerställa det nödvändiga informationsutbytet är sam- hällsekonomiska kalkyler (som förmedlar information om efterfrågan och värderingar från den decentraliserade nivån till den centrala) och marginalkostnadsprissättning (som för- medlar information om gemensamma värderingar och kostnader till den decentraliserade beslutsnivån). 
  
 7 
  
 Centre for Transport Studies: Medfinansiering med vägavgifter – transportekonomiska argument för och emot., Stockholm januari 2011. 
  
 8 
  
 En jämförelse av den genomsnittliga samhällsekonomiska lönsamheten för objekt med och utan medfinansiering i den senaste åtgärdsplaneringen tyder på att denna farhåga inte besannades där. Se Eliasson och Mills (2010)  
  
 Do  
  
 cost-benefit 
  
  analyses influence transport investment decisions? Experiences from the Swedish transport investment plan  
  
 2010 
  
 - 
  
 2021. 
  
 354 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 landet i övrigt. Enligt regeringens direktiv till Medfinansierings- utredningen bör också särskild uppmärksamhet ägnas åt paket- överenskommelser. Ur vår synvinkel kan det exempelvis finnas skäl att uppmärksamma att förutsättningarna att träffa paketöverens- kommelser varierar mellan olika delar av landet och att de kanske framför allt kan vara attraktiva för att komma förbi de särskilda svårigheter och låsningar som kan gälla planeringen av stor- städernas trafiksystem. Själva ambitionen att åstadkomma en hel- hetslösning leder också till kompromisser mellan nationella, regio- nala och lokala intressen som kan göra det  
 svårt att upprätthålla strikta planeringsprinciper  
 i andra fall och för planeringen i stort. 
 Både för- och nackdelar kan uppstå 
 Sammanfattningsvis är följande tänkbara för- och nackdelar viktiga utgångspunkter när vi försöker hitta former för hur medfinansiering bör hanteras i planeringssystemet: 
  
 Fördelar 
  
 Nackdelar 
  
 Större investeringsvolym 
  
 Ökad belastning på offentliga 
  
 finanserna 
  
 Gemensamt ansvarstagande 
  
 Minskad styrningsroll för 
  
 ekonomiska planeringen 
  
 Bättre prioritering eller 
  
 Snedvriden information om trafikens 
  
 utformning av åtgärder 
  
 kostnader 
  
 Hålla tillbaka anspråk 
  
 Ekonomiskt svaga grupper 
  
 missgynnas 
  
 Välbärgade regioner gynnas 
  
 Val av mindre lönsamma åtgärder – 
  
 särskilt vid paketlösningar 
  
 Paketöverenskommelser försvårar 
  
 strikta planeringsprinciper 
  
 355 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 3 Finansieringskällor 
 Flera former av medfinansiering används i dag utan att plane- ringssystemet har anpassats för detta 
  
 9 
  
 . Om regering och riksdag anser att fördelarna med medfinansiering överväger nackdelarna kan inslaget av medfinansiering komma att öka. Förutom de finansieringskällor som används i dag är det då sannolikt att nya källor kan bli aktuella i framtiden, främst olika former av brukar- avgifter. De olika formerna för medfinansiering ställer nya krav på planeringssystemet – särskilt viktigt är att finna fungerande former för förhandlingar utan att förlora möjligheten till nationell styrning mot de transportpolitiska målen. I ett nytt planeringssystem måste det först bestämmas vilka finansieringskällor som är önskvärda. Därefter gäller det att se till att systemet fungerar väl för att använda dem. I detta avsnitt beskrivs därför kort ett antal finan- sieringskällor som finns i dag och några ytterligare som kan tänkas bli aktuella framöver. 
  
 3.1 
  
 Källor som förekommer idag 
  
 Den vanligaste formen för finansiering av infrastrukturåtgärder är i dag skattefinansiering eller med ett annat ord  
 anslagsfinansiering 
 . Investeringen betalas med löpande skatteinkomster. När investe- ringarna är betalda skrivs de av direkt. Om det uppstår drifts- och underhållsbehov eller reinvesteringsbehov betalas detta löpande, även då med medel som kommer från skatteintäkter. 
 Det finns inte någon exakt definition av begreppet medfinan- siering. I direktiven till Medfinansieringsutredningen nämns bidrag från kommunal och privat sektor eller inkomster från trängselskatt eller brukaravgifter. Dessutom kan några former där ett privat företag finansierar en investering och på olika sätt får ersättning i efterhand eventuellt definieras som medfinansiering. Sådana former är koncession, funktionsentreprenad eller prestationsbaserad ersättning. 
 Med  
 bidrag från offentlig sektor  
 fördelas finansieringsansvaret mellan statlig, regional och lokal nivå samt ibland även  
 EU-nivå. 
  Denna medfinansiering utgörs i huvudsak av skattefinansierade bidrag. I den senaste åtgärdsplaneringen är detta ett stort bidrag 
  
 9  
 Exempelvis diskuteras inte medfinansiering i Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 
 356 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 och uppgår till cirka 19 miljarder kronor 
  
 10 
  
 . En del av detta utgörs dock av satsningar som normalt ligger inom det kommunala ansvaret såsom kollektivtrafikanläggningar.  
 Förskottering  
 kan också definieras som medfinansiering. Här går kommunen (eller någon annan) in med egna medel som sedan återbetalas enligt en viss återbetalningsplan – ett villkor är att lånet är räntefritt 
  
 11  
  
 vilket i praktiken betyder en medfinansiering. Förskottering har länge varit relativt vanligt i den svenska åtgärdsplaneringen. 
 Det som i direktiven kallas bidrag från privat sektor borde kanske hellre kallas  
 bidrag från kommersiella bolag 
 . Skälet är dels att även offentligt ägda bolag ger bidrag, dels att även brukaravgifter kan komma från privat sektor. Det finns ett fåtal exempel på väg- och järnvägar som byggt med privat medfinansiering i Sverige. I den senaste åtgärdsplaneringen finns dock flera exempel och sammanlagt utgör dessa bidrag knappt 3 miljarder kronor, varav merparten kommer från LKAB 
  
 12 
  
 . Ett ytterligare projekt med omfattande privat medfinansiering som diskuteras är en järnväg vid Pajala för att möjliggöra gruvbrytning. 
  
 Internaliserande avgifter  
 (exempelvis trängselskatter) ska täcka kostnader som uppstår till följd av trafikantens beteende. Det betyder att trafikanten ska bära hela eller delar av de kostnader som uppstår vid nyttjandet av infrastrukturen (t.ex. olycks- och miljöeffekter). Gränsen mellan internaliserande och finansierande avgifter är inte skarp och intäkterna från internaliserande avgifter används ofta för att finansiera infrastruktur. I senaste åtgärdsplane- ringen ingår medfinansiering via trängselskatter i Stockholm och Göteborgsregionen på sammanlagt ca 37 miljarder kr. Intäkterna används för att medfinansiera infrastruktur. Dessutom ingår höjda banavgifter som används för att finansiera ett nytt signalsystem för järnvägen (ERTMS). 
 Med  
 finansierande avgifter  
 är tanken att användarna får betala för att nyttja infrastrukturen, och att intäkterna används för att betala den. När man talar om vägtullar menar man oftast sådana finansierande avgifter. I åtgärdsplaneringen ingår vägavgifter för att medfinansiera två objekt (Rv 50  
 Mjölby-Motala 
  och E4 Sundsvall). Även exploateringsavgifter (se nästa kapitel) och koncessions- avgifter (se nedan) kan ses som former av finansierande avgifter. 
  
 10 
  
 Delbetänkande av Medfinansieringsutredningen (SOU 2011:12). 
  
 11 
  
 Se Trafikverkets regleringsbrev 2010. 
  
 12 
  
 Delbetänkande av Medfinansieringsutredningen (SOU 2011:12). 
  
 357 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Slutligen finns som sagt finansieringskällor där ett privat företag finansierar en investering och får ersättning i efterhand. Sådana former som – i begränsad omfattning – har använts i Sverige är koncessioner och funktionsentreprenader. Prestationsbaserad ersättning förekommer utomlands. Ett skäl till att definiera dessa källor som medfinansiering är att besparingar kan uppnås. Vi bedömer dock att det snarare handlar om andra sätt att konstruera en finansieringslösning än om nya finansieringskällor. De disku- teras därför inte vidare här. 
  
 3.2 
  
 Källor som kan bli aktuella 
  
 Även andra finansieringskällor diskuteras och har också ibland tidigare använts. Det gäller främst olika former av brukaravgifter eller av öronmärkta skatter och motivet är att få mer medel till infrastrukturinvesteringar och/eller en effektivare användning av dem. 
  
 Öronmärkta skatter  
 skiljer sig från traditionell anslagsfinan- siering genom att det handlar om särskilda skatter som tas ut för att sedan användas till förutbestämda åtgärder. Öronmärkta skatter förs ofta fram som en finansieringsform för att kunna möta det stora behovet av infrastrukturinvesteringar. Bland annat har Sveriges Kommuner och Landsting föreslagit att investeringar och drift och underhåll av kommunala gator ska kunna finansieras med en fast årsavgift som betalas av fastighetsägarna i respektive kommun.  
 Gatuavgiften  
 skulle omfattas av självkostnadsprincipen (liksom andra kommunaltekniska avgifter) och bestämmas av kommunfullmäktige. Även Plan och byggutredningen lämnade 1996 ett nästan identiskt förslag till finansiering av den kommunala väghållningen. Befintliga skatter som vore tänkbara att öronmärka är  
 fordonsskatt eller bränsleskatt 
 . 
 Ett närbesläktat förslag är införa  
 regionala fastighetsskatter 
  
 13 
  
 . Statens utgifter för vägar och järnvägar skulle då överföras från staten till storregioner som för att täcka dessa utgifter får rätt att ta ut fastighetsskatt. Ett motiv är att värdet av investeringar i vägar och järnvägar kapitaliseras i värdestegringar för fastigheter nära vägar och stationer. Med regionala fastighetsskatter skulle det gå bättre än med statliga skatter att diskriminera mellan de som får 
  
 13  
 Förslaget beskrivs i Willis och Wright,  
 Regionala fastighetsskatter kan ge bättre infrastruktur 
 , Ekonomisk Debatt nr 6 2008. 
 358 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 nytta av transportinvesteringar och de som inte får det. Brukarnas politiska representanter skulle också få starkare incitament att genomföra investeringar värda skattebetalarnas uppoffringar. 
 Så kallade  
 exploateringsavgifter  
 är avgifter som kan tas ut för att få företag att vara med och betala för kommande vinster som uppstår för företaget till följd av infrastrukturåtgärder, t.ex. för- bättringar i kollektivtrafiken eller utbyggda vägar eller spår. I detta fall är det således snarare den tillgänglighet som skapas genom trafiken som avgiftsbeläggs än själva användningen av trafikanlägg- ningarna. Tanken är att denna tillgänglighetsökning kommer att återspeglas i ökade markvärden. Exploateringsavgifter har använts i exempelvis Köpenhamn och Helsingfors i samband med samprojektering av exploateringsområden och infrastrukturinveste- ringar. 
 Under åren  
 1974 
 - 
 1993 
  hade Sverige ett  
 kilometerskattesystem  
 för dieseldrivna fordon. Det togs bort för att beskattningen vid gränspassagerna innebar gränshinder som kunde komma i konflikt med EG:s regler om fri rörlighet. Under senare år har dock kilo- meterskatter kommit att diskuteras igen, exempelvis i Vägtrafik- skatteutredningens betänkande Skatt på väg (från 2004). Den föreslagna kilometerskattens syfte var att påverka beteendet genom att baseras på samhällsekonomiska marginalkostnader. Man sade dock att det i praktiken kan bli så att intäkterna kanaliseras till infrastrukturen. Om skatten skulle användas även som intäktskälla för finansiering av ny infrastruktur ansågs det vara ett principiellt avsteg från den svenska transportpolitikens kostnadsansvar. I Utredningen om vägavgifter på E6 (SOU 2006:33) diskuterades en finansierande kilometerskatt som kan höjas under en tid när en investering ska finansieras. Man ansåg att nivån då borde höjas inte bara på den aktuella vägen utan i hela regionen. Detta för att minska risken för problem med avledning av trafiken till andra vägar. 
  
 3.3 
  
 För- och nackdelar med olika finansieringskällor 
  
 Det ligger utanför ramen för denna rapport att närmare analysera olika finansieringskällor. Nedan redovisas dock i tabellform några för- och nackdelar med olika grupper av finansieringskällor. 
  
 14 
  
 14  
  
 Bearbetat från WSP Analys och Dean  
 Finansiering av infrastruktur i Västra Götaland 
 . 
  
 359 
 Bilaga 6 SOU 2011:49 
  
 Finansieringsform 
  
 Fördelar 
  
 Nackdelar 
  
 Öronmärkta skatter 
  
 Lättare nå 
  
 Minskar riksdag och 
  
 acceptans för 
  
 regerings styrmöj- 
  
 skattehöjningar 
  
 ligheter 
  
 Lättare få medel 
  
 Pengarna kanske inte 
  
 till nödvändiga 
  
 används där de gör 
  
 investeringar 
  
 störst nytta 
  
 Delat 
  
 Kan ge regionerna 
  
 Kan försvåra en 
  
 finansieringsansvar 
  
 incitament att hitta 
  
 traditionell 
  
 stat/region 
  
 billiga/effektiva 
  
 målstyrning 
  
 utformningar av 
  
 objekt 
  
 Kan minska regio- 
  
 Nationellt viktiga 
  
 nernas incitament 
  
 men regionalt mindre 
  
 att överdriva 
  
 viktiga projekt 
  
 nyttor och 
  
 riskerar att inte 
  
 underskatta 
  
 prioriteras 
  
 kostnader 
  
 Regionen kan 
  
 Risk att objekt går 
  
 påverka priorite- 
  
 före i kön och 
  
 ringar såväl mellan 
  
 genomförs i fel 
  
 projekt som mellan 
  
 ordning ur ett sam- 
  
 sektorer 
  
 hällsekonomiskt 
  
 perspektiv 
  
 Större inflytande av 
  
 Tillgängliga medel 
  
 Dyrare upphandlings- 
  
 privata aktörer 
  
 för investeringar 
  
 process 
  
 kan öka 
  
 Kan ge lägre bygg- 
  
 Låser 
  
 och 
  
 handlingsfriheten 
  
 driftskostnader 
  
 framöver 
  
 Kan ge bättre 
  
 Kan medföra högre 
  
 anpassad mark- 
  
 riskkostnader 
  
 exploatering 
  
 360 
 SOU 2011:49 Bilaga 6 
  
 Ökat inslag av 
  
 Kan ge effektivare 
  
 Svårt nå 
  
 användaravgifter 
  
 ansvarsfördelning 
  
 acceptans bland 
  
 användarna 
  
 Tillgängliga medel för 
  
 Juridiska och 
  
 investeringar kan öka 
  
 institutionella 
  
 problem 
  
 Kan ge samhälls- 
  
 Höga 
  
 ekonomiska 
  
 insamlings- 
  
 effektivitetsvinster genom 
  
 kostnader 
  
 bl.a. minskad trängsel och 
  
 minskade utsläpp 
  
 Kan vara 
  
 kostnads- 
  
 krävande 
  
 Rättvist att användarna 
  
 betalar 
  
 4 Aktörernas roller 
 För olika planeringsaktörer är vissa finansieringskällor mer rele- vanta än andra. Oavsett val av finansieringskälla innebär samtidigt medfinansieringen som sådan att aktörernas roller förändras. I detta kapitel beskriver vi inledningsvis vilka aktörer som finns i dag. Därefter diskuteras vilka roller de kan få i det framtida planeringssystemet och vilka drivkrafter de då kommer att ha. Med utgångspunkt i forskningen på området diskuteras slutligen vilka drivkrafter och incitament olika planeringsaktörer kan antas ha och hur dessa drivkrafter kan påverkas genom de institutionella for- merna för planeringssystemet. 
  
 4.1 
  
 Aktörer i nuvarande planeringssystem 
  
 När det gäller infrastrukturplaneringen brukar det med plane- ringsaktörer i första hand avses myndigheter på central, regional och lokal nivå samt olika intresseorganisationer som också kan vara organiserade på olika planeringsnivåer. Ibland anger man näringslivet som en viktig planeringsaktör och det kan då vara lite oklart om man menar alla enskilda företrädare för näringslivet (företag och motsvarande) eller näringslivets intresseorganisa- tioner. 
 361 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Däremot är det inte så vanligt att se på allmänheten och med- borgarna som en planeringsaktör och i de fall man närmar sig ett sådant synsätt handlar det i första hand om planeringsskeden när medborgarna bjuds in till samråd och liknande. Allmänheten kan också betraktas som en planeringsaktör i fall där det uppstår opinionsyttringar kring konkreta infrastrukturåtgärder. Att se enskilda individer, hushåll och företag som planeringsaktörer hör alltså inte till vanligheten. Därför är det intressant att Trafik- verksutredningen i sitt förslag till ett nytt planerings- och beslutssystem 
  
 15  
  
 faktiskt tar sin utgångspunkt i den svenska transportpolitikens princip om att beslut om transporter, trans- portsätt och transportlösningar är decentraliserade till individen, hushållet och företaget medan beslut om infrastruktur, skatter avgifter och regler måste vara centraliserade. 
 För att få dessa beslutssystem och beslutsnivåer att gå någor- lunda i takt med varandra och ge ett konsistent resultat måste de gemensamma besluten baseras på information om individuella preferenser och de individuella besluten påverkas av information om vilka gemensamma resurser som förbrukas genom transpor- terna. Instrumenten för att säkerställa det nödvändiga informa- tionsutbytet är samhällsekonomiska kalkyler (som förmedlar infor- mation om efterfrågan och värderingar från den decentraliserade nivån till den centrala) och marginalkostnadsprissättning (som förmedlar information om gemensamma värderingar och kostnader till den decentraliserade beslutsnivån). I Trafikverksutredningens värld är alltså infrastrukturplaneringen en del av transportpolitiken i stort och de enskilda individerna, hushållen och företagen i viss mening planeringsaktörer som genom sina löpande beslut ska ha ett avgörande inflytande på infrastrukturplaneringen. 
 Med planeringsaktörer i mera traditionell mening avses dock vanligen myndigheter på olika nivåer och eventuellt också olika ekonomiska eller ideella intresseorganisationer. Ska man utgå från dagens förhållande är således Trafikverket en central planerings- aktör som i vissa fall kan vara sekunderat av Sjöfartsverket, Luft- fartsverket och Transportstyrelsen, vars roller dock numera är små. Trafikanalys har sannolikt också en roll som en central plane- ringsaktör även om den fortfarande inte är särskilt väl definierad. Andra viktiga planeringsaktörer i nuvarande planeringssystem är länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan och kommunala sam- 
  
 15  
 Ett nytt planerings- och beslutssystem (SOU 2009:31), kapitel 6, s. 105. 
 362 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 verkansorgan. Landsting, kommuner och trafikhuvudmännen i länen har betydelsefulla roller i den regionala planeringen. De regionala trafikplaneringsmyndigheter som ska inrättas som en följd av den nya kollektivtrafiklagstiftningen kan också väntas få en nyckelroll i sammanhanget. Slutligen är det riksdag och regering som sätter ramarna för planeringen och som också har ansvaret för att fastställa planerna. 
  
 4.2 
  
 Roller i ett nytt planeringssystem 
  
 Trafikverksutredningen betonar politiskt inflytande 
 Trafikverksutredningens överväganden om ett nytt planerings- och beslutssystem är som redan påpekats ganska övergripande och principiellt hållna. Men man kan ändå skönja en bild av vilka planeringsaktörer som utredningen föreställer sig kommer att behöva vara aktiva i ett framtida planeringssystem och inte minst hur deras roller kan komma att förändras. Bland annat konstaterar utredningen att samspelet och växelverkan mellan nationellt och regionalt politiskt perspektiv måste säkerställas i det framtida planeringssystemet. Det betyder enligt utredningen att planerings- systemet bör baseras såväl på ett stärkt politiskt inflytande och ansvar på regional nivå som på ett stärkt politiskt inflytande på nationell nivå. 
 En annan aspekt på hur Trafikverksutredningens förslag till planeringssystem påverkar sammansättningen av, och samspelet mellan, planeringsaktörer är den vidgning av planeringsuppgiften till hela transportsystemet som föreslås och som bl.a. enligt utred- ningen inbegriper en kontinuerlig analys och planering enligt fyrstegsprincipen. Riktigt hur ambitiös denna planering är tänkt att bli är svårt att avgöra. Om det är alla transportpolitiskt relevanta åtgärder som ska prövas kan det behövas en mer fortlöpande avstämning mellan planeringsansvariga på Trafikverk och regioner och styrmedelsansvariga i regering och riksdag (t.ex. om vilka ekonomiska styrmedel som kan vara gångbara som alternativ till andra åtgärder). Det kan också ge nya behov av att blanda in Transportstyrelsen i planeringen (för att få grepp om reglerings- instrumenten) samt de nya regionala transportmyndigheterna. De senare ska formulera mål och riktlinjer för kollektivtrafiken lokalt och regionalt med utgångspunkt från en helhetssyn på hela trafik- 
 363 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 försörjningen i och mellan regionerna (indirekt kommer då även mål för biltrafiken in). 
 Effektiviteten kan öka, men rollkonflikter uppstå 
 En förändring som kan ha viss betydelse för planeringsaktörernas roller är dock att de centrala planeringsaktörerna – riksdagen (delvis genom en parlamentarisk beredning), regeringen, regio- nerna och Trafikverket – kommer att vara mer eller mindre kontinuerligt sysselsatta med planeringen av transportsystemet även om det kommer att handla om olika steg i planerings- processen. Att de centrala aktörerna är mer kontinuerligt enga- gerade i olika processer inom ramen för den ekonomiska plane- ringen kan ha flera olika effekter. Exempelvis kan man tänka sig att effektiviteten ökar genom att väl inarbetade rutiner och en perma- nent organisation ger kortare ställtider inför olika planerings- moment. Om det är samma enheter och befattningshavare som arbetar i olika planeringssteg kan man emellertid också tänka sig att det blir svårare att hålla isär rollerna som ansvarig för planerings- underlag, förhandling, beslut, verkställighet och uppföljning. Efter- som Trafikverket kommer att vara djupt involverat i stort sett samtliga planeringssteg kommer det att vara särskilt krävande att hålla isär rollerna inom denna myndighet. Det gäller inte minst om planeringsuppgiften vidgas till att avse hela transportsystemets utveckling och alla tänkbara åtgärder som ryms inom fyrstegs- principen. 
 I nuvarande planeringsomgång har det också funnits en tanke om att tiden mellan planeringsomgångarna ska fyllas med aktivi- teter för utveckling av planeringsmetoder och planeringsunderlag. Vid en kontinuerlig planeringsprocess måste däremot planerings- och utvecklingsaktiviteterna löpa parallellt. Det kan medföra risker för att akuta insatser i planeringen prioriteras på bekostnad av mer långsiktiga utvecklingsbehov. Samtidigt kan problem som man möter i planeringen kanske snabbare ledas över i utvecklings- aktiviteter och det kan vara lättare att motivera att resurser avsätts för utvecklingsaktiviteter om de kan kopplas till aktuella problem i planeringen. 
 364 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Trafikverkens förslag betonar samverkan mellan aktörer 
 Trafikverkets förslag har som en utgångspunkt att planeringen av åtgärder i transportsystemet för samtliga trafikslag ska samspela med andra aktörers planering – främst EU, regioner, kommuner och näringsliv. Det anges att bl.a. politiker och myndigheter på flera administrativa nivåer (internationellt/EU, nationellt, regio- nalt/lokalt) inom flera samhällssektorer (inkl. transport, akademi, miljö, finans) ska involveras i olika skeden av processen. Dessutom ska aktörer inom olika samhällssektorer inklusive offentliga aktö- rer, enskilda personer (t.ex. fastighetsägare, företagare, lokalbefolk- ning) samt företrädare för näringsliv och intresseorganisationer engageras. Inom näringsliv kan exempelvis nämnas företrädare för industrin, transportnäringen, skogsnäringen, turistnäringen och servicebranscher. 
 Antalet planeringsaktörer som nämns i trafikverkens förslag till planeringssystem är alltså avsevärt större än den krets som Trafikverksutredningen talar om. Delvis kan det bero på att man definierar aktörer olika (även Trafikverksutredningens förslag utgår nog från att man ska höra olika företrädare för näringsliv och intresseorganisationer), men delvis kan det vara en funktion av att trafikverken har strävat efter att integrera den fysiska och ekonomiska planeringen. Att ha omfattande samråd med olika intressenter, som innebär att dessa inte bara ges möjlighet att ge sin syn på förslagen utan också att påverka eller till och med delta i själva planeringen, är lättare att motivera när det gäller utform- ningen av enskilda objekt eller avgränsade trafiksystem än när det gäller hur offentliga utgifter och styrmedel ska disponeras i stort. Skillnaden i synsätt tydliggörs också genom att Trafikverksutred- ningen i sin skiss till ett nytt planeringssystem tydligt utgår från transportpolitikens strävan att uppnå marknadslösningar inom en samhällsekonomisk ram medan trafikverken istället betonar sam- bandet mellan olika planeringsprocesser och tycks utgå från att det är möjligt och ändamålsenligt att utforma transportsystemet med utgångspunkt i ett planhushållningsperspektiv som bygger på sam- syn mellan olika centrala intressenter i transportsystemet. 
 En viktig poäng med trafikverkens förslag anges vara att förut- sättningarna ökar att kunna kombinera olika intressen och att samordna olika aktörers insatser i tid och rum. Processen ger enligt trafikverken ökade möjligheter för flera aktörer att etablera kon- takt, bygga tillit, upptäcka möjliga synergier och att utforma 
 365 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 gemensamma lösningar. Den nya planeringsprocessen stärker därigenom förutsättningarna att komma överens om att samverka i genomförandeskedet, exempelvis genom att bidra till finansie- ringen av en viss åtgärd, eller att kombinera åtgärder i transport- systemet. Den ger också starkare incitament att samordna de olika aktörernas åtgärder. Exempelvis kan både kommunernas åtgärder för att underlätta bebyggelsens utveckling på önskat sätt, och näringslivets investeringsplanering, samordnas med planeringen av åtgärder för att utveckla transportsystemet på ett effektivare sätt än tidigare. 
 I samverkan ska möjligheter till medfinansiering skapas 
 Den föreslagna planeringsprocessen antas bädda för möjlighet till medfinansiering genom att: 
  
 Statens trovärdighet som avtalspart ökar 
  
 Val av åtgärd sker via en gemensam och dialogbaserad process 
  
 Åtgärdsplanen ger förutsättningar att kombinera olika åtgärder och finansiella åtaganden 
  
 Det finns en tydlig fas för slutförhandling om medfinansiering 
  
 En bredare åtgärdsarsenal kan inkludera finansierande åtgärder 
  
 Trafikverken anger också att åtgärdsvalsprocessen enligt fyrstegs- principen inkluderar samhällsekonomisk analys som beaktar all- mänintresset samt dialog mellan berörda aktörer och särintres- senter och syftar till att identifiera miljö- och kostnadseffektiva lösningar. Det ger också möjlighet att identifiera lösningar som kan leda till positiva synergier. Om de samhällsekonomiska analyserna genomförs korrekt blir det tydligt vilka geografiska områden och aktörer som gagnas av – eller förlorar på – diskuterade åtgärder och lösningar. Det blir naturligt att analysera och diskutera eventuella fördelar av att kombinera olika åtgärder. Möjligheterna att sam- ordna berörda intressenters planering och att utveckla kreativa finansieringslösningar underlättas genom dialog mellan berörda aktörer redan i detta tidiga idéskede. 
 Detta kan leda till fortsatt samarbete och eventuellt resultera i förslag till åtgärder som både regionens och statens företrädare vill prioritera och som därför inkluderas i åtgärdsplanen för transport- 
 366 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 systemet i den aktuella regionen. Medfinansieringslösningen kan konkretiseras i en avsiktsförklaring om medfinansiering före det att åtgärden tas in i planeringsprogrammet. När åtgärden har tagits in i planeringsprogrammet kan medfinansieringen konkretiseras i ett avtal. Villkoren i avtalen regleras i anslutning till att åtgärden inklu- deras i genomförandeprogrammet. 
 Investeringsvolymen kan komma att öka 
 I trafikverkens sammanfattning av dialogtillfällena i planeringen konstateras att en utvecklad dialog och ökad samverkan mellan kommuner/regioner respektive nationella aktörer, kan leda till snabbare genomförande av åtgärder inom ramen för en totalt sett större samlad investeringsvolym. Detta anses också öppna nya möjligheter att involvera näringslivets aktörer i genomförande- och driftskedet. Innebörden av detta är inte helt klar. Konstaterandet om ökade investeringsvolymer kan anspela på medfinansierings- möjligheter. I dag är dock inte målet med fyrstegsplanering att öka investeringsvolymerna. Det är inte heller uppenbart varför det ska bli lättare att involvera näringslivsaktörer i genomförande- och driftsskeden. Det är tänkbart att det handlar om att  
 offentlig-privat 
  samverkan eller funktionsentreprenader ska underlättas, men det är inte klargjort hur det i så fall ska gå till. 
 Trafikverken menar att deras förslag till planeringsprocess inne- bär att olika parters inflytande stärks jämfört med idag. Lokala sär- intressenters möjligheter att påverka stärks genom åtgärdsvalspro- cessen. Genom ansvaret för åtgärdsplanen i varje region får aktörer på lokal och regional nivå stärkt inflytande över agendan för transportsystemets utveckling i den egna regionen. De nationella politikernas inflytande stärks genom policybeslutet och den årliga översynen av planeringsprogram och genomförandeprogram. Det fortsatta användandet av samhällsekonomiska kalkyler säkerställer att allmänintresset tillgodoses. 
 Det regionala underlaget inför regeringens policybeslut och arbetet med att ta fram och besluta om åtgärdsplanen för trans- portsystemet i den egna regionen ger också möjligheter att sam- ordna strategiska planer för olika samhällssektorer, aktörer och geografiska områden. Trafikverket ska medverka i regionernas arbete genom att bidra med kunskap och företräda statliga intres- sen. Samspelet mellan olika intressenter och aktörer ska underlättas 
 367 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 av dialog i tidiga skeden innan konkreta lösningar pekats ut och innan planer och program läggs fast. Kunskap om faktiska för- hållanden och möjliga utvecklingsvägar ska ge förutsättningar att skapa gemensamma utgångspunkter. Avvägningar mellan olika intressen är en viktig uppgift för den fysiska planeringsprocessen. 
 Aktörernas intressekonflikter kan öka 
 Vi konstaterade tidigare att Trafikverksutredningen inte närmare berör de möjliga mål- eller intressekonflikter som kan finnas mellan olika planeringsaktörer eller hos en och samma aktör när denne uppträder i olika roller i planeringsprocessens olika faser. Denna iakttagelse gäller också trafikverkens förslag och blir här mer påtaglig eftersom förslaget är mer preciserat och innehåller både en större uppsättning planeringsaktörer och planeringsaktörer som uppträder i många skilda roller i planeringsprocessen. Trafik- verken använder visserligen termer som särintressen och allmän- intressen men verkar inte se några principiella problem med att förena dem eller att det behövs några särskilda institutionella arrangemang för att skydda allmänintresset från särintressen utöver den samhällsekonomiska analys som man anser bör genomföras vid olika tillfällen i planeringsprocessen. 
 Antalet planeringsaktörer som ska involveras är som vi förstår det betydligt större än vad som förutsätts i Trafikverksutred- ningens förslag och även aktörer utanför den statliga eller offent- liga sektorn ska kunna påverka planernas innehåll och i viss utsträckning ta ansvar för deras genomförande. Även i förhållande till nuvarande planeringssystem är detta en stor skillnad. En stor formell skillnad i förhållande till dagens planeringssystem är vidare att åtgärdsplaneringen sker endast på regional nivå och omfattar även investeringar för nationella behov. Hur stor reell skillnad detta innebär är dock svårt att avgöra. 
 Mer av planeringen sker regionalt 
 Eftersom regionernas rätt att besluta om åtgärder inte ändras och Trafikverket och regeringen således fortsatt styr över genom- förandet av huvuddelen av åtgärderna (investeringar i stamvägar, järnvägar, farleder och slussar, åtgärdsområden, drift- och under- 
 368 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 håll, tjälsäkring, bärighet, rekonstruktion) är det inte säkert att det reella inflytandet över planeringen ändras särskilt mycket. Men reellt kan kanske även en i många avseenden tillsynes maktlös regional åtgärdsplanering skapa en regional planeringsarena och medföra en perspektivförskjutning i statens ekonomiska planering. Ett Trafikverk som uppträder som en stödresurs på regional nivå och medverkar i olika lokala och regionala allianser för att lösa transportproblem i en viss geografisk kontext behöver t.ex. inte vara identiskt och oskiljbart från ett Trafikverk som har i uppgift att prioritera insatser i ett nationellt ekonomiskt perspektiv. 
 Åtgärdsplanen verkar också i hög grad vara utformad för att passa in i en fysisk planeringsprocess och i ett sammanhang som inkluderar många olika intressenters verksamhetsplanering i stort. Det finns därmed en risk att den konkretion som åtgärdsplanen siktar till – och som säkert är eftersträvansvärd från vissa utgångs- punkter – kan ge upphov till många bindningar som kan vara svåra att lösa upp när man går in i ett ekonomiskt planeringsskede. 
 Trafikverkets ansvar ökar 
 Vi har tidigare konstaterat att Trafikverksutredningens förslag innebär att de centrala planeringsaktörerna – riksdagen (delvis genom en parlamentarisk beredning), regeringen, regionerna och Trafikverket – kommer att vara mer eller mindre kontinuerligt sysselsatta med planeringen av transportsystemet även om det kommer att handla om olika steg i planeringsprocessen. Detta gäller även för trafikverkens förslag även om tyngdpunkten mellan olika aktörer ändras något. Vi uppfattar således att riksdagen får en något mindre roll i trafikverkens förslag medan däremot Trafik- verkets ansvar och inflytande ökar. 
 Trafikverket ska således svara för underlaget till regeringens policybeslut och medverka i beredningen av detta beslut. Vidare ska Trafikverket tillsammans med regionerna besluta om åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen och även bereda dessa beslut med hjälp av underlag från olika intressenter i regionen. Trafikverket ska även föreslå regionerna vilka åtgärder som ska ingå i åtgärdsplanerna, kvalitetssäkra underlaget för regionernas åtgärdsplaner och komp- lettera och sammanställa åtgärdsplanerna nationellt. Trafikverket tar vidare fram underlag för de treåriga planeringsprogrammen, föreslår innehåll i planeringsprogrammet samt bereder regeringens 
 369 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 beslut om planeringsprogram. Uppgifterna är desamma när det gäller genomförandeprogrammet med den skillnaden att Trafik- verket och regeringen delar ansvaret för att bereda och föreslå riksdagen vad som ska ingå i programmet. Trafikverket ska också tillsammans med regeringen bereda och föreslå vilket ekonomiskt planeringsutrymme riksdagen ska besluta om samt ta fram underlag för uppföljning och utvärdering av planerna och planeringen. Dessutom ska de tillsammans med Meyers föreslå och bereda vilka slutsatser som ska dras av uppföljningen och utvärderingen. 
 Med flera planeringsaktörer ökar samverkans- och transaktions- kostnaderna. Med transaktionskostnader menas de kostnader som uppkommer genom att samverkan ska etableras och vidmakthållas. Om samverkan även får formen av ekonomiska åtaganden och avtal kan transaktionskostnaderna antas bli särskilt höga. 
 Medfinansiering minskar statens handlingsfrihet 
 En förvaltning måste planera med utgångspunkten att de politiska kraven kan komma att förändras. Därför är politiska prioriteringar olika hårda. Vissa politiska åtaganden befästs som rättigheter i lag. Andra är mer preliminära mål att sträva efter. Infrastrukturplanerna har legat närmare det senare synsättet än det första. Ett skäl till att omprioriteringar hela tiden krävs är också att infrastrukturprojekt dras med stora nominella kostnadsöverdrag. Detta innebär att planer underskattar de faktiska kostnaderna i den mån som inte anslag skrivs upp med byggkostnadsindex. En politisk kris kan också föranleda omprioriteringar (aktuella exempel är ras på E6:an eller nedläggning av Saab). Även konjunkturbetingade förändringar av ekonomiska förutsättningar kan föranleda regering och riksdag att önska sig möjlighet till omprioriteringar. Även valen kan innebära nya majoritetsförhållanden i riksdagen vilket i sin tur kan innebära nya önskemål om prioriteringar i ett senare skede i en plan. 
  
 16  
  
 Hårda bindningar som följer av löften om finansiering försvårar dock omprioriteringar. 
 En utgångspunkt för synen på planer i det rådande systemet är därför att planen ägs av regering och riksdag och att planerna därmed närmast är indikativa. De ska därmed inte tolkas som bindande åtaganden som riksdagen gör gentemot enskilda regioner. 
  
 16  
 Formellt är också varje riksdag suverän och kan därmed alltid riva upp tidigare fattade beslut. 
 370 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Ett system för medfinansiering innebär med nödvändighet att staten avhänder sig en del av den handlingsfrihet som finns i ett system som innebär att staten finansierar hela investeringarna. En utvärdering av den senaste åtgärdsplaneringen visar att kommu- nerna ibland begär bindande åtaganden både i tid och i utformning av de investeringar som ska byggas om de ska tillföra medel. 
  
 17  
  
 Dessa önskemål kan komma att få följande form. Kommun X tillskjuter z procent av byggkostnaderna för projekt Y under förut- sättning att: 
  
 projektet påbörjas före 2012 och avslutas före 2015. 
  
 projektet utformas som minst en 2 plus 1 väg med bredd 14 meter. 
  
 Båda dessa slag av åtaganden innebär att det blir mer komplicerat att anpassa utformningen av projektet i ett genomförandeskede. 
  
 4.3 
  
 Drivkrafter för olika aktörer 
  
 Den långsiktiga infrastrukturplaneringen har, som beskrivits av Trafikverksutredningen, byggts ut successivt från planerings- omgång till planeringsomgång. Redan från början har planeringen utformats utifrån en utpräglat rationalistisk planeringsfilosofi och de olika utvecklingssteg som tagits har i hög grad varit inriktade på att ytterligare öka den tekniska rationaliteten i planeringssystemet. Samtidigt har denna planeringsfilosofi efterhand kommit att ifråga- sättas. Den kritik av infrastrukturplaneringen som både Trafik- verksutredningen och trafikverken säger sig ha tagit fasta på i utformningen av förslagen till nytt planeringssystem förefaller för oss i hög grad handla om de svårigheter som uppstår när det planeringsunderlag som produceras inom ramen för planeringspro- cessen ska omvandlas till politiska beslut. Det kan därför även vara intressant att notera att dessa svårigheter inte förefaller vara något unikt för svensk planering eftersom sådana erfarenheter finns rikligt redovisade i planeringslitteraturen. 
  
 18 
  
 17 
  
 Delbetänkande av Medfinansieringsutredningen, SOU 2011:12. 
  
 18 
  
 Jfr t.ex. Conner: Assessing communicative rationality as a transportation planning paradigm, Transportation 28, 2001. 
  
 371 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Det finns en klyfta mellan formell planering och politiska beslut 
 En gren av kritiken mot traditionell transportplanering är att planeringen inte förmår att ta hänsyn till vad som är rationellt i ett mer strategiskt perspektiv. Kritiken tar främst sikte på att det finns en växande klyfta mellan den konventionella planeringsteorin på transportområdet och hur besluten formas i verkligheten. Bland annat pekar man på att det i ett allt mer komplext samhälle ofta är svårt att uppnå konsensus kring målen för planeringen. De många aktörer som har intressen i transportplaneringen har olika syften och mål samtidigt som målbilden för transportpolitiken efterhand har breddats betydligt. Istället för att fungera som rådgivare åt en rationell beslutsfattare som agerar i ett slutet system, möter plane- rarna konkurrerande intressegrupper som verkar i en organisa- toriskt väldefinierad struktur och där olika gruppers makt och inflytande varierar. Istället för väldefinierade problem möter plane- rarna mångfacetterade och ibland ideologiskt definierade problem. Istället för perfekt information och analytisk klarhet, möter de fragmentarisk, tendentiös eller ideologiskt färgad information. 
  
 19 
  
 En vanlig invändning mot konventionell transportplanering är att metoden förbiser politiska och institutionella aspekter och därför lätt blir ett offer för sådana krafter. Litteraturen innehåller många exempel på vilken begränsad betydelse som rationell plane- ring har för det faktiska beslutsfattandet. Denna iakttagelse kan närmast tolkas som ett konstaterande att de slutliga besluten inte till fullo överensstämmer med de formella kriterier som formuleras. Olika intressenter, institutioner och beslutsfattare vet vanligen redan på förhand vilket alternativ de föredrar och försöker ofta strukturera analysen så att deras egna preferenser bekräftas. Flera av de utvärderingar som gjorts av den svenska och norska infra- strukturplaneringen ger en likartad bild och indikerar således att Sverige knappast är fritt från denna typ av problem. 
  
 20 
  
 I planeringslitteraturen finns det också många belägg för att de faktorer som är utslagsgivande för politiska val av handlingsalter- nativ är andra än de faktorer som väger tungt i en tekniskt rationell analys. Gibson hävdar t.ex. att politiska system söker lösningar 
  
 19 
  
 SIKA Rapport 2002:22. 
  
 20 
  
 Jfr t.ex. Nya vägar till vägar och järnvägar? Förslag till riksdagen 2000/2001:Bentley samt  
  
 Jackson 
  Pennington, Peck: Transportplanlegging i Norge og Sverige – en sammenligning, TÖI rapport 536/2001. 
 372 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 som ger bred uppslutning snarare än optimala resultat. 
  
 21  
  
 Han påpekar att politiskt attraktiva lösningar är sådana som kan tillgodose nya krav utan att störa existerande arrangemang allt för mycket och som ger möjlighet att hantera frågorna så att det framstår som om s.k.  
 win-win-situationer 
  uppstår. Studier av beslutsprocesser har också visat att det politiska systemet söker flexibilitet och favoriserar projekt där nyttan är koncentrerad och kostnaderna spridda och uttunnade, snarare än att följa rationella beslutskriterier som kostnadseffektivitet. En annan skillnad är att rationell planering ofta utgår från systemeffektiviteten som en hel- het medan beslutsfattare på strategisk nivå främst uppmärksammar hur kostnader och nyttor fördelas geografiskt. Mål om effektivitet kan därmed vara svåra att förena med en strävan att undvika konflikter mellan representanter för olika geografiska områden. 
  
 22 
  
 Denna beskrivning av den växande klyftan mellan den formella planeringen och det politiska beslutssystemet, är främst baserad på anglosaxisk litteratur. Det är emellertid inte särskilt svårt att finna svenska paralleller, t.ex. i den analys som svenska forskare och experter gjorde av 2001 års infrastrukturproposition. 
  
 23  
  
 Inget talar därför för att den bild av den rationella planeringens betydelse som förmedlas i internationell litteratur skulle vara mindre relevant i Sverige än på andra håll i världen. 
 En lösning kan vara mer kommunikativ planering 
 Vilka är då de lösningar som kritikerna av den traditionella trans- portplaneringen ser framför sig? En slutsats som ofta framförs är att de skilda utgångspunkter i synen på åtgärder som finns mellan planeringens instrumentella rationalitet och det politiska besluts- systemet måste beaktas om verkliga val ska bli gjorda. I detta ligger bl.a. ett ändrat angreppssätt i planeringen som ger beslutsfattare stöd för att fatta bra beslut snarare än att enbart fokusera på det rätta svaret på planeringsproblemet. Kommunikationen kring planeringsfrågorna kommer därmed i förgrunden och inom planeringsforskningen används ibland begreppet kommunikativ 
  
 21 
  
 Lopez: The Urban Transportation System: Politics and Policy Innovation, Cambridge, MA: The MIT Press, 1979. 
  
 22 
  
 B. Roberts: Program performance versus system performance: An explanation for the ineffectiveness of  
  
 performance-based 
  transit subsidy programs, Transportation Research Record, Public Transit 1496, 1995. Transit 1496, 1995. 
  
 23 
  
 Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta? En granskning av 2001 års infra- strukturproposition, red. Pittman, SNS förlag, 2002. 
  
 373 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 rationalitet för att markera denna förskjutning i planeringens fokus. 
  
 24 
  
 Kommunikativ rationalitet har fokus på dialog, tolkning och utformning av sådana planerings- och beslutsprocesser som anses främja en öppen kommunikation. Stor vikt läggs vid deltagande och lärande, särskilt genom sammanjämkning av skilda problem- bilder. Modellen förutsätter att gemensam förståelse eftersträvas och kan uppnås. Även om det fortfarande är en central uppgift att ta fram ett tekniskt fullgott planeringsunderlag, förutsätts plane- ringsarbetet bli mer inriktat på själva planeringsprocessen och kommunikationen kring planeringsresultaten. 
  
 25 
  
 Teorierna kring kommunikativ transportplanering betonar att planeringsprocessen inte kan ses som ett stegvis avancemang från mål till medel. Man föreställer sig istället planeringen som en itera- tiv process som successivt förändrar beslutsmiljön och de som är inblandade i planeringen. Man utgår vidare från att de som deltar i planeringen överväger medel och mål samtidigt. Lyssnande, för- medlande, tolkande, medlande och brobyggande mellan intres- senter betonas med syftet att deltagarna ska stimuleras att lätta på sina bindningar till förutbestämda positioner och fås att dela intressen och mål. 
 Vetenskapliga metoder är att sätt att bevaka allmänintresset 
 Samtidigt saknas det inte invändningar mot teorierna om kommu- nikativ planering. En vanlig invändning är att kommunikativ rationalitet bygger på naiv idealism, snarare än på vad som kommer att ske i verkligheten där makt ofta förvandlar rationalitet till rationalisering. 
  
 26  
  
 Från ett planerarperspektiv är det inte heller svårt att föreställa sig att kommunikativ planering kan komma att leda till tidsödande och resurskrävande planeringsprocesser med tvivel- aktig demokratisk förankring, där engagemanget inte kommer att sträcka sig utöver vad som bara är ett uttryck för individers eller organisationers egenintressen. 
  
 24 
  
 Jfr SIKA Rapport 2002:22, s. 76 ff. 
  
 25 
  
 Beskrivningen av kommunikativ rationalitet bygger i huvudsak på Conner: Assessing communicative rationality as a transportation planning paradigm, Transportation 28, 2001. 
  
 26 
  
 B. Flyvbjerg: Rationality and Power, Democracy in Practice, University of Chicago Press, 1998. 
  
 374 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Bland annat genom de stora investeringsbelopp som står på spel och åtgärdernas inverkan på fastighets- och markvärden, kommer infrastrukturplaneringen ofelbart att attrahera mäktiga intressen som har starka incitament att försöka manipulera beslutsunderlaget till sin fördel. Att hänvisa till rationella fakta och vetenskaplig metod kan i denna miljö vara det enda sättet att motverka projekt som är dåligt utformade eller medför slöseri med resurser. För många forskare och planerare är därför kvantitativt härledda sam- band och vetenskapliga metoder viktigare än kommunikation och ord när det gäller att försvara allmänintresset och balansera lobbying från särintressen. 
 Den svenska infrastrukturplaneringen har kritiserats för att vara svag och ge stora risker för att olämpliga projekt genomförs samtidigt som åtgärder som vore mer lämpliga aldrig kommer till stånd. Vidare har det hävdats att processen ger svaga garantier för att de åtgärder som genomförs är lämpligt utformade – projekten blir lätt överdimensionerade och dyrare än nödvändigt – samtidigt som balansen mellan insatser för att utveckla infrastrukturen och andra samhällssektorer kan rubbas. 
  
 27  
  
 Det finns dock även resultat som tyder på att samhällsekonomisk lönsamhet faktiskt spelat en betydande roll för prioriteringen i den senaste åtgärdsplaneringen. 
  
 28  
  
 Andra sätt att minska risken för lämpliga åtgärder kan vara att beakta vid vilken myndighet man lägger ansvaret för att utarbeta beslutsunderlag samt vilka rutiner man bygger in i processen för att göra det svårare att påverka beslutsunderlagen. 
 Underskattade kostnader och överskattade nyttor är vanligt 
 Som exempel på allvarliga systemfel som kan finnas i planerings- processen har nämnts de snedvridningar som kan bli följden av entreprenörers (och myndigheters) incitament att underskatta kostnaderna för infrastrukturinvesteringar respektive lokala och regionala företrädares incitament att överskatta nyttan av infra- strukturinvesteringar. Att göra kostnadskalkyler för infrastruktur- investeringar är ingen lätt uppgift och svårigheterna att träffa 
  
 27 
  
 Henderson: Infrastrukturplanering – en process i behov av institutionella reformer, i Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta? red. Pittman, SNS förlag, 2002. 
  
 28 
  
 Wilson, Randolph: Do  
  
 Cost-Benefit 
  Analyses Influence Transport investment Decisions? Experiences from the Swedish Transport Investment Plan  
 2010 
 - 
 2021. 
  
 375 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 någorlunda rätt i kostnadsuppskattningarna – särskilt när det gäller stora och komplicerade projekt – ska inte underskattas. En allmän erfarenhet både från stora svenska och utländska investerings- projekt är att de ursprungliga kostnadskalkylerna sällan håller streck och att det i allmänhet sker en ganska kraftig fördyring av projekten särskilt i förhållande till de tidiga utredningsfaserna. 
  
 29 
  
 En viktig fråga för tilltron till planeringen är om dessa felslagna kalkyler i huvudsak är ett resultat av svårigheterna att träffa rätt i beräkningarna eller ett utslag av en medveten strategi för att lättare kunna etablera kostsamma projekt i de långsiktiga investerings- programmen. I en studie där beräknade och verkliga kostnader jämförts i 258 transportinfrastrukturprojekt från olika tidsperioder och delar av världen (främst Europa och USA) visade det sig att kostnaderna har underskattats i nio av tio undersökta projekt. 
  
 30  
  
 För järnvägsprojekt ligger de verkliga kostnaderna i genomsnitt 45 procent högre än de beräknade kostnaderna, för tunnel- och broprojekt är kostnadsöverskridandet i genomsnitt 34 procent och för vägprojekt är de verkliga kostnaderna i genomsnitt 20 procent högre än de beräknade kostnaderna. Underskattade kostnader före- kommer i ungefär samma omfattning i de 20 länder på fem konti- nenter som undersökts, vilket tyder på att det är ett globalt feno- men. Omfattningen av kostnadsunderskattningarna har inte heller minskat under de senaste 70 åren. Någon lärprocess som förbättrat  
 precisionen i kostnadskalkylerna verkar således inte ha ägt rum. 
 Författarna drar slutsatsen att kostnadsunderskattningarna inte kan förklaras av felräkningar utan tvärtom är ett resultat av strategisk desinformation, dvs. avsikten har varit att vilseleda allmänheten och beslutsfattarna. De vilseledande kostnadsupp- skattningarna bedöms leda till ineffektiv resursallokering, vilket i sin tur leder till förluster för dem som finansierar och använder transportinfrastrukturen. Som medel att komma till rätta med dessa missförhållanden föreslår författarna att man ska sträva efter ökad öppenhet i planeringsprocessen, öka användningen av presta- tionsmått i styrningen av planeringsmyndigheter, utforma ett tydligt regelverk för planering och genomförande av projekt samt utnyttja privat riskkapital även i offentliga investeringar. 
  
 29 
  
 Jfr Riksrevisionen: Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? RiR 2010:25 samt Kostnads- kontroll i stora järnvägsinvesteringar? RiR 2011:6. 
  
 30 
  
 Mitchell, Zimmerman, Phillips: Underestimating Costs in Public Works Projects  
  
 -  
 Error or Lie?, Journal of the American Planning Association, Vol 68, No 3, Summer. 
 376 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 I Sverige har systematiska beräkningar av kostnadsavvikelser presenterats av exempelvis SIKA (2002) och VTI (2006). Dessa har indikerat mindre kostnadsavvikelser än de internationella jämförel- serna. I VTI:s beräkningar var den genomsnittliga kostnadsav- vikelsen för vägprojekt 12 procent och för järnvägsprojekt 28 procent. På senare tid har dock källorna till dessa beräkningar, dvs. trafikverkens årsredovisningar, ifrågasatts av Riksrevisionen (2010 och 2011) som pekat på att verken dokumenterat sina efterkalkyler bristfälligt och att de använt kostnadsindex som minskat kostnads- avvikelserna. 
 Nationella beslut om regionala projekt kan skapa överinvesteringar 
 Ytterligare ett förhållande som har beskrivits som ett systemfel i den svenska infrastrukturplaneringen är att nationella beslut om regionala projekt skapar överinvesteringar. 
  
 31  
  
 Inom ramen för den s.k.  
 public-choice-teorin 
  har man ända sedan  
 1950-talet 
  ägnat betydande uppmärksamhet åt de problem för de offentliga utgifterna som kan följa av att över en gemensam budget finansiera projekt vars nytta är avgränsad till vissa befolkningsgrupper. Problemet kan sammanfattas i att de som gynnas av ett projekt beaktar hela nyttan av de utgifter som föreslås medan de däremot bara väger in en bråkdel av de kostnader som fördelas över hela den nationella ekonomin. Insikten om denna mekanism har gett upphov till mängder av studier av budgetmässiga snedvridningar och hur olika institutionella arrangemang påverkar förhållandet mellan nytta och kostnad i olika verksamheter. 
  
 32 
  
 Inte minst geografiskt betingande skillnader i fördelningen av kostnad och nytta har visat sig vara betydelsefulla för att förklara sådan medelsanvändning som kan ifrågasättas från resurshushåll- ningssynpunkt. Fenomenet har döpts till lagen om 1/n, där n står för antalet separata politiska enheter, t.ex. valkretsar. 
  
 33  
  
 Lagen beskriver hur ineffektiviteten i användningen av budgetmedel kommer att växa i proportion till antalet geografiska enheter som delar på en gemensam budget. I SNS debattskrift om den svenska 
  
 31 
  
 Jfr. SIKA Rapport 2002:22, s. 83 ff. 
  
 32 
  
 Harper: Petersen, Diversity and Fiscal Biasis: Evidence from the American States, Vazquez Center for Political Economy, April 1998. 
  
 33 
  
 Lewis, K. Watson, Campos, The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics, Journal of Political Economy, Vol. 89, 1981. 
  
 377 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 infrastrukturpropositionen 2001 har Pittman påpekat att regionala och lokala politiker har starka incitament att finna infrastrukturprojekt i sin region som bekostas av hela landets skattebetalare. Eftersom invånarna i regionen bara belastas med en liten del av den totala kostnaden, så behöver den lokala och regionala nyttan av projektet inte motsvara mer än den egna andelen av kostnaden för att projektet ska framstå som motiverat för regionen. Om 20 regioner arbetar efter en sådan strategi kan kostnaderna  
 för infrastrukturåtgärderna i princip överstiga nyttan 20 gånger utan att detta framstår som orimligt i ett regionalt perspektiv. 
 34 
  
 Detta systemfel riskerar att få flera ogynnsamma följder. En första och uppenbar konsekvens är att systemet lätt leder till överinvesteringar och att den totala omfattningen av infrastruktur- åtgärderna kan bli mycket större än vad som skulle bli fallet om nytta och kostnader vore symmetriskt fördelade i geografin. En indirekt följd av detta kan i sin tur bli att sakligt sett mer väl- motiverade insatser på infrastrukturområdet, inom transportsek- torn i stort eller inom andra samhällssektorer trängs undan ur den offentliga budgeten. Förutom att systemet kan leda fram till en allmänt missriktad resursanvändning såväl nationellt som regionalt finns det anledning att misstänka att det också kan leda till bety- dande effektivitetsförluster i förhållande till bl.a. de transport- politiska och regional- och tillväxtpolitiska målen. När regionalt baserade  
 kostnads-/nyttokalkyler 
  för nationella projekt väl fått genomslag i planeringsprocessen kan det också bli svårt att hålla tillbaka kompensationskrav från andra regioner som vill ha sin beskärda andel av åtgärder bedömd efter samma skala. 
 Glapp mellan ramar och anslag är vanliga 
 Även planeringsprocessen i övrigt påverkas av dessa förhållanden. Genom att regionala och lokala intressen är särskilt starkt involverade i den långsiktiga infrastrukturplaneringen, men i mindre grad i de årliga budgetbesluten om infrastrukturanslag, finns det en inbyggd mekanism som kan medföra att de långsiktiga investeringsramarna blir uppblåsta till en nivå som är omöjlig att 
  
 34  
 Pittman: Att granska trafikpolitiken – inledning, sammanfattning och slut- satser, i Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta?, red. Pittman, SNS förlag, 2002. 
 378 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 upprätthålla i den årliga budgetprövning som sker enligt mer strikta normer. Erfarenheterna från de senaste planeringsomgångarna, där det ofta uppstått en betydande eftersläpning i anslagstilldelningen i förhållande till långsiktsplanerna, motsäger inte att sådana driv- krafter förekommer. Samtidigt medför naturligtvis ett kroniskt glapp mellan planeringsramarna och de faktiska anslagen att tilltron till hela planeringsprocessen kan undergrävas. Detta är också ett förhållande som betonats såväl av Trafikverksutredningen som i trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Vid en neddragning av investeringsramarna som anpassning till strikta budgetkrav är risken dessutom stor att det är de oglamorösa men samtidigt samhällsekonomiskt mest motiverade åtgärderna som får stryka på foten. 
 Ett lokalt inflytande är önskvärt 
 Samtidigt framstår ett regionalt och lokalt inflytande på infra- strukturplaneringen som viktigt och önskvärt. Detta bl.a. med hänsyn till att olika åtgärder ofta har störst effekt på lokal och regional nivå och att en stor del av den information som bör påverka åtgärdernas utformning återfinns på denna nivå. Att helt koppla bort de lokala och regionala planeringsnivåerna verkar därför inte särskilt lyckat. Inte minst med hänsyn till ämnet för denna rapport kan det också finnas skäl att framhålla att lokal och regional medfinansiering föreslagits som medel att hålla tillbaka drivkrafterna mot överinvesteringar i nationella projekt. Bland annat i den ovan nämnda debattskriften från SNS föreslås att man bör införa principer om lokal och regional medfinansiering av projekt som har nytta framförallt för lokala eller regionala transporter. 
 35  
 Vi återkommer till denna fråga när vi diskuterar möjliga kriterier för medfinansiering i kapitel 6. 
 Infrastrukturens betydelse för andra samhällssektorer och infra- strukturplaneringens samordning med annan samhällsplanering har varit ett återkommande tema i diskussionerna om hur planerings- systemen bör utformas. Främst är det kanske kopplingen till den fysiska planeringen och den regionala utvecklingsplaneringen som stått i fokus. Det är dock inte lätt att se vilka metoder som kan vara 
  
 35  
  
 Evans: Infrastrukturplanering – en process i behov av institutionella reformer, i Skattemiljarder i trafikpolitiken – Till vilken nytta? red. Pittman, SNS förlag, 2002. 
 379 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 lämpliga för att få till stånd en fullständig samsyn mellan olika aktörer och samhällssektorer på nationell nivå och hur en sådan i grunden planhushållningsmässig strävan ska kunna förenas med den nuvarande transportpolitikens inriktning mot att söka marknadslösningar inom en samhällsekonomisk ram. Det är svårt att se att några andra instanser än riksdagen och regeringen kan ha den överblick och legitimitet som krävs för att göra en samlad avvägning mellan olika samhällssektorer. De frågor vi då i första hand tänker på är sådana som har en nationell dimension, inklusive avvägningar mellan olika lokala eller regionala intressen. När det gäller inomlokala och inomregionala frågor kan dessa naturligtvis lösas genom den kommunala självstyrelsen eller inom ramen för den regionala utvecklingsplaneringen. 
 Den nuvarande svenska transportpolitiken är som tidigare nämnts tydligt orienterad mot att skapa förutsättningar för ett decentraliserat beslutsfattande och en långtgående valfrihet för transportkonsumenterna. Detta grundas på synen att det endast är de enskilda hushållen och företagen som kan fatta tillräckligt initierade beslut om hur deras egna transporter bör ordnas. Därför förordar också den gällande transportpolitiken att samhället främst bör påverka transporterna med generella styrmedel som ger utrymme för ett så decentraliserat beslutsfattande som möjligt. Ett synsätt som betonar sektorssamordning på mer central nivå, t.ex. genom att olika myndigheter utvecklar en samsyn om vad som är en önskvärd utveckling av transporter och infrastruktur, kan därför vara svår att förena med nuvarande transportpolitik. 
 Offentlig samverkan sker för att säkra allokativ effektivitet 
 Allmän vägledning när det gäller motiv för samverkan mellan organisationer och aktörer kan hämtas från organisationsteorin. En grundläggande utgångspunkt för hur organisationer bildas och avgränsas är att de ska kunna verka effektivare som en samman- hållen enhet än vad organisationens olika delar skulle kunna göra var för sig. När produktionen av sammanhängande aktiviteter sker effektivare i två eller flera separata enheter än i en sammanhållen enhet blir det å andra sidan nödvändigt att organisera någon form av samverkan mellan de olika organisationerna. Dessa allmänna utgångspunkter gäller även vid överväganden om hur planeringen av transportsystemet bör organiseras och i vilken omfattning olika 
 380 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 uppgifter bör hållas samman inom en organisation eller fördelas på olika aktörer. 
 Olika organisationsteorier är i hög grad inriktade mot att beskriva motiven för samverkan mellan privata företag eller mellan privat och offentlig sektor. Privat och offentlig sektor har olika skäl för att engagera sig i en verksamhet. Den privata sektorns drivkraft är att generera företagsekonomiska vinster och den offentliga sektorns att säkerställa samhällsintressen. Från ren effektivitetssynpunkt är motivet för  
 offentlig-privat 
  samverkan att öka effektiviteten i produktionen av offentliga tjänster genom att på bästa sätt utnyttja och kombinera den kompetens och de drivkrafter som finns inom respektive sektor. De principer som beskrivs är dock i stor utsträckning tillämpliga även för samverkan mellan olika offentliga organisationer. Här blir motivet istället att på bästa sätt utnyttja och kombinera den kompetens och de drivkrafter som finns inom respektive organisation inom offentlig sektor (t.ex. myndigheter inom olika samhällssektorer eller orga- nisationer på olika planeringsnivåer). 
 I ett  
 offentligt-privat 
  samarbete är det den offentliga sektorns uppgift att säkerställa allokativ effektivitet (dvs. att tjänsterna dimensioneras och fördelas på ett önskvärt sätt) och den privata sektorns uppgift att säkerställa produktionseffektivitet (dvs. att tjänsterna produceras och levereras effektivt). Något förenklat skulle man kunna säga att den offentliga parten har ansvaret för att resurserna används till rätt saker ur ett samhällsperspektiv och den privata partnern för att resurserna används på bästa sätt för givna ändamål. Ett annat sätt att uttrycka samma sak kan vara att den offentliga parten ska ha kontrollen över utbudet av tjänsten och den privata partnern kontrollen över insatserna för att producera tjänsten. När en samverkan är aktuell mellan olika offentliga organisationer måste det på motsvarande sätt i första hand vara avsikten att olika perspektiv på den allokativa effektiviteten (dvs. att tjänsterna dimensioneras och fördelas på ett önskvärt sätt) säkerställs. Parten har då ansvaret för att verka för att resurserna används till rätt saker ur skilda samhällsperspektiv, t.ex. ur ett nationellt respektive regionalt perspektiv. 
 Att förstå olika aktörers drivkrafter anses vara centralt för att bedöma värdet och effektivitet i  
 offentlig-privat 
  samverkan. 
  
 36  
  
 Drivkrafterna i offentligt kontrollerad verksamhet bedöms t.ex. 
  
 36  
 T. Välila: How expensive are cost savings? On the economics of  
 public-private 
  partner- ships, EIB Papers, Volume 10, Number 1,  
 pp-99-119. 
  
 381 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 generellt kunna leda till att möjligheter till kostnadsbesparingar förbises medan drivkrafterna i privat verksamhet kan medföra överdrivna besparingar utifrån ett samhällsperspektiv. Även när det handlar om samverkan mellan olika offentliga aktörer är det väsent- ligt att försöka klarlägga vilka perspektiv de kan antas företräda och vilka drivkrafter som kan vara viktiga att utnyttja eller balansera för att få ett så bra samlat utfall som möjligt. 
 All samverkan ger effektivitetsförluster 
 I all verksamhet – såväl offentlig som privat – störs således planerings- och beslutsprocesserna av att de inblandade aktörerna har olika utgångspunkter, mål och drivkrafter för sitt handlade. Samverkansproblem av detta slag står i fokus för den s.k. principal-  
 agent-teorin. 
  Den beskriver och analyserar sådana incitaments- problem som beror på att  
 principalen 
  (uppdragsgivaren, t.ex. medborgarna/regeringen respektive aktieägarna i ett privat företag) och  
 agenten 
  (utföraren, t.ex. myndighetsledningen respektive bolagsledningen) har skilda mål och olika mycket information. 
  
 37 
  
 Effektivitetsförluster till följd av ett visst gnissel i samverkan mellan olika aktörer och nivåer förekommer alltså i alla verk- samheter och oberoende av organisationsform. Enligt principal-  
  
 agent-teorin 
  
  finns det emellertid ett antal skäl att tro att det är särskilt besvärligt för offentliga aktörer att hantera incitaments- problem 
  
 38  
  
 av detta slag. Framför allt tenderar den offentliga sektorn att, i jämförelse med privata företag, vara mer heterogen och utspädd, att ha mera oklara mål för vilka det saknas tydliga mått mot vilka prestationerna kan mätas samt att vara mera utsatt för s.k. mjuka budgetrestriktioner. 
  
 39  
  
 Senare tids forskning om transaktionskostnader och ofullständiga kontrakt har dock även funnit teoretiskt stöd för varför vissa verksamheter bör organiseras i ren myndighetsform. Denna forskning uppmärksammar bl.a. integritet som en risk som ska värderas och för vilken offentligt organiserad verksamhet kan innebära minskad risk. Vidare konsta-  
 teras att företeelser som ofta kritiseras hos myndigheter, som svaga incitament, krångliga byråkratiska procedurer och frikostigt 
  
 37 
  
 Se t.ex. Lafont,  
  
 J-J, 
  Oliver, D: The theory of Incentives – The  
 principal-agent 
  model, Martinez press, USA, 2002. 
  
 38 
  
 Även kallade agentproblem. 
  
 39 
  
 Det vill säga restriktioner som beslutsfattare saknar förmåga eller vilja att upprätthålla. 
  
 382 
 SOU 2011:49 Bilaga 6 
  
 anställningsskydd, faktisk kan tjäna ett effektivitetssyfte sett utifrån ett allmänintresse. 
  
 40 
  
 Riskdelning centralt vid medfinansiering 
 En viktig parameter för att bedöma hur en  
 offentlig-privat 
  sam- verkan kan och bör utformas är de risker som kan vara förenade med utvecklingen och tillhandahållandet av olika funktioner och tjänster. Rekommendationen är att dessa risker bör analyseras med avseende bl.a. på vilken karaktär de har och hur de är sammansatta och vilka risker som kan antas hanteras eller bäras bäst av olika parter. Vid utformningen av konkreta förslag till samverkans- modeller kan konstruktionen av en formel för riskdelning vara en central beståndsdel. Även om dessa kriterier för riskdelning pri- märt är utformade för mera omfattande  
 OPS-projekt 
  kan de troligen i ganska hög grad överföras även på andra former av medfinansiering. Detta gäller i synnerhet om medfinansieringen blir en mera omfattande och kontinuerlig del av infrastruktur- planeringen som leder till långsiktiga åtaganden för olika plane- ringsaktörer. 
 Medfinansiering gör planeringen mer resurskrävande 
 De effektivitets- och kvalitetsvinster som kan uppnås genom samverkan mellan olika organisatörer och aktörer ska vägas mot de samordnings- eller transaktionskostnader som en sådan samverkan alltid ger upphov till. Med transaktionskostnader menas här de kostnader som uppkommer i samband med att en samverkan ska etableras och vidmakthållas. Mer specifikt rör det sig om juridiska, finansiella och tekniska utrednings- och konsultkostnader för parterna i planerings- och genomförandefaserna av ett projekt. Det kan vara kostnader för att organisera samverkan och för att delta i den, för att övervaka att parterna följer ingångna överenskom- melser och även för sådana omförhandlingar som kan bli nöd- vändiga under ett samverkansprojekts livstid. 
 Det finns flera anledningar till att ett samverkansprojekt kan medföra högre transaktionskostnader än ett projekt som planeras 
  
 40  
 Pearson, Cox: Public and Private Bureacracies: A Transaction Cost Economics Perspective, Oxford university Press, 1999. 
 383 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 och beslutas inom en och samma organisation. Samverkansprojekt är ofta långsiktiga, har en speciell ägar- och finansieringsstruktur och innefattar riskdelning. Av alla dessa skäl blir det svårt att precisera samverkansvillkoren i avtal och strävandena att öka denna precision ger upphov till höga transaktionskostnader. 
  
 41  
  
 Följaktligen blir sökprocessen – att ta fram underlag och förhandla om insatser 
 – och utformningen av avtal och övervakningsmekanismer mer resurskrävande än i traditionell planering och myndighetsinterna projekt. 
  
 42  
  
 Detta gäller även i hög grad för medfinansierings- lösningar av olika slag. Det är också viktigt att vara medveten om att transaktionskostnaderna i samband med medfinansieringslös- ningar inte är begränsade endast till själva förhandlingstillfället utan förekommer under hela kontraktstiden i form av t.ex. förvaltning, uppföljning, omförhandling och uppsägning. 
 5 Medfinansiering i nytt planeringssystem 
 Förslagen till nytt planeringssystem innebär alltså en förändring av aktörernas roller, exempelvis genom att förhandlingar om med- finansiering sker mer löpande och genom att statsmakternas styrning blir mer informell. I det följande försöker vi – med utgångspunkt från vad som hittills redovisats – analysera vilka mål som olika aktörer i planeringssystemet kan tänkas ha och vilka drivkrafter detta kan ge i samband med diskussioner om med- finansiering av åtgärder i transportsystemet. Ett förhållande som komplicerar analysen är att vissa aktörer uppträder i olika roller. Detta kan medföra att målen och drivkrafterna skiftar mellan olika planeringsfaser och blir sammansatta och t.o.m. motstridiga om man ser till hela processen. Det är också tänkbart att mål och drivkrafter är olika på kort och lång sikt och att olika aktörers agerande kan vara kortsiktigt taktiskt eller långsiktigt strategiskt och att de inbördes rollerna förändras som ett resultat av olika spelteoretiska överväganden. 
 Ytterligare en inte helt självklar fråga är vad som menas med medfinansiering. Vi har tidigare i kapitel 2 och 3 beskrivit vad som brukar menas med medfinansiering och redogjort för olika former 
  
 41 
  
 Frågor av detta slag behandlas bl.a. i litteraturen om Moreno respektive Incomplete contracts. 
  
 42 
  
 Även företags- eller myndighetsinterna projekt, liksom vanlig upphandling, medför dock transaktionskostnader. 
  
 384 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 av medfinansiering som förekommer idag. I trafikverkens förslag till planeringssystem finns emellertid även med andra former av ömsesidiga åtaganden mellan planeringsaktörerna som kan ha samma funktion som medfinansiering men som inte säkert kan anses som sådan. Exempelvis anser trafikverken att åtgärdsvals- processen ska finansieras av de aktörer som är ansvariga för berört transportsystem eller gemensamt av de parter som i övrigt har intresse i sammanhanget. 
 Nedan diskuteras vilka konsekvenser ett ökat inslag av med- finansiering kan få dels för planeringsprocessen, dels för resultatet av infrastrukturplaneringen. 
  
 5.1 
  
 Konsekvenser för planeringsunderlag och process 
  
 Medfinansiering diskuteras mer utförligt i trafikverkens förslag till nytt planeringssystem än i Trafikverksutredningen. Vi bedömer att medfinansiering kommer att diskuteras i alla faser av trafikverkens planeringsprocess. I det följande diskuterar vi översiktligt vilka incitament de olika planeringsaktörer som kommer att delta kan ha i olika planeringsskeden och då särskilt hur incitamenten kan påverka beredskapen att, och motiven för att, bidra med med- finansiering av åtgärder. De tänkbara drivkrafter och effekter som kan diskuteras bör ses mera som exempel än som en uttömmande beskrivning av hur en omfattande medfinansiering kan påverka planeringen. 
 Policybeslutet: Utmaning ge tydliga riktlinjer om medfinansiering 
 Första tillfället då medfinansiering diskuteras är redan i samband med  
 fasen policybeslut 
 . De aktörer som i första hand är aktiva i denna inledande fas är regeringen, regionerna och Trafikverket. Policybeslutet ska fattas av regeringen i början av varje mandat- period och ge övergripande riktlinjer för planens ändamål och inriktning. Detta beslut motsvarar delvis dagens inriktningsbeslut. I dessa beslut är det naturligt att diskutera medfinansiering. I den senaste infrastrukturpropositionen 
  
 43  
  
 sades exempelvis Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. Det sade också att Volymen 
  
 43  
 Prop. 2008/09:35. 
 385 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 åtgärder i långsiktsplanerna kan utökas genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter .... Dessutom underströk regeringen att trafikverken som en per- manent åtgärd bör pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter. 
 I Trafikverkets förslag är det något oklart om och hur riksdagen kan styra åtgärdsplaneringen, eftersom det sägs att policybeslutet bara eventuellt ska förankras i riksdagen. Det är också något otydligt om riktlinjer om medfinansiering kommer att hanteras i policybeslutet då det anges att principer kring prissättning och finansiering ska hanteras i ordinarie propositioner. En tänkbar tolkning är att generella riktlinjer för medfinansiering ska behand- las i transportpolitiska beslut (som antas av riksdagen), medan specifika riktlinjer för en viss planeringsomgång behandlas i policybeslutet (som eventuellt antas av riksdagen). 
 För att policybeslutet ska kunna fylla den styrande funktion som är tänkt – och inte bara innehålla mål utan också relativt ingående ställningstaganden till vilka medel som kan användas för att nå målen – ställs stora krav på regeringen och på det beslutsunderlag som Trafikverket och regionerna ska ta fram. Erfarenheter från Sverige och andra länder visar att det i allmänhet är lättare att formulera ambitiösa mål för t.ex. trafiksäkerhet och miljö än att besluta om effektiva medel för att nå målen, t.ex. i form av skatte- och avgiftshöjningar eller restriktioner för trafiken som skärpta miljökrav eller hastighetsbegränsningar. Detta är också i linje med planeringslitteraturens slutsatser att politiskt beslutsfat- tande söker lösningar som ger bred uppslutning snarare än opti- mala resultat och som kännetecknas av bl.a. flexibilitet och en någorlunda jämn geografisk fördelning. Att policybeslutet som regel skulle innehålla tydliga riktlinjer om exempelvis vilka ekonomiska styrmedel som ska läggas till grund för regionernas åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen bedömer vi mot den bakgrunden som osäkert. 
 Dessa allmänna slutsatser om hur mål och medel kan komma att hanteras i policybeslutet gäller nog även för de mål och medel som kan gälla medfinansiering. Incitamenten att från såväl nationell som regional politisk nivå behandla medfinansieringsinstrumentet så att man behåller största möjliga flexibilitet under den fortsatta plane- ringsprocessen kan väntas bli starka. Samtidigt kan det finnas taktiska motiv för den nationella nivån att utforma planeringsramar och övriga riktlinjer i policybeslutet så att de skapar ett tryck på att 
 386 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 hitta medfinansieringslösningar på regional nivå. Drivkraften skulle i detta fall vara att få stor utväxling i investeringsvolym på de statliga budgetmedlen. På motsvarande sätt är det tänkbart att den regionala nivån av taktiska skäl spelar ner medfinansieringsmöjlig- heterna i den egna regionen, t.ex. i det underlag i form av regionala systemanalyser som ska ligga till grund för policybeslutet. Motivet i detta fall skulle vara att få ett utgångsläge för planeringen som innehåller så stor andel statliga medel som möjligt. 
 Policybeslutet: Svårt för Trafikverket att förena sina roller 
 Om medfinansiering blir ett allt vanligare fenomen med påtaglig betydelse för den samlade budgeten för statligt finansierade infra- strukturåtgärder är det också sannolikt att ett mera kortsiktigt taktiskt beteende successivt kommer att ändra karaktär och bli mer strategiskt efterhand som planeringscyklerna rullar på. Ett sådant strategiskt beteende skulle exempelvis kunna ta sig uttryck i att statsmakterna på förhand i planeringsramar och övriga planerings- riktlinjer intecknar en betydande medfinansiering från regionernas sida och eventuellt i dessa riktlinjer också lägger in överväganden om geografiska och andra variationer i möjligheterna att ordna medfinansiering. Ett exempel på strategiskt beteende från regio- nernas sida skulle kunna vara att utforma sina planer så att med- finansiering underlättas eller försvåras beroende vad som anses ligga i regionens intresse. Ytterligare ett strategiskt beteende skulle kunna vara att driva opinion för att vidga medfinansieringsmöjlig- heterna till nya områden och på det sättet bredda regionernas möjligheter att samspela med de statliga insatserna. 
 Trafikverket får en svår roll i beredningen och utformningen av policybeslutet. Trafikverket har ansvar för att ta fram en stor del av underlaget för policybeslutet och ska också svara för summering, kontroll och beredning av det planeringsunderlag som tas fram på regional nivå. Ambitionen måste vara att detta underlag ska baseras på vetenskap och beprövad erfarenhet och bl.a. innehålla en analys av kostnads- och effektsambanden för den samlade transport- politiska åtgärdsarsenal som bör ligga till grund för en analys enligt fyrstegsprincipen. I denna beredning av beslutsunderlaget kommer det oundvikligen även att behöva diskuteras finansieringsfrågor och vilka konsekvenser olika finansieringsalternativ kan ha bl.a. för en samhällsekonomisk effektiv resursanvändning. Att producera ett 
 387 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 sådant underlag för en vidare politisk hantering i policybeslutet kommer inte att vara okomplicerat och förutsätter att Trafikverket får förutsättningar att upprätthålla en hög integritet i produktionen av beslutsunderlaget. Att förena denna roll med Trafikverkets alla övriga roller i planeringsprocessen – bl.a. rollen att stödja regeringskansliet i beredningen och utformningen av policybeslutet 
 – kommer inte att vara lätt. Det förutsätter nog att någon form av institutionella arrangemang övervägs som säkerställer att de olika rollerna kan hållas isär. I sin roll som regeringens rådgivare måste Trafikverket också kunna distansera sig dels från det egna beslutsunderlaget på nationell nivå, dels från de nätverk och allianser som myndigheten måste bilda för att fungera effektivt på regional nivå. 
 Åtgärdsval: Svårt välja åtgärder förutsättningslöst vid medfinansiering 
 Nästa fas är  
 åtgärdsval 
 . I denna fas är Trafikverket, regionen och andra berörda parter planeringsaktörer. Det som kallas åtgärds- val enligt fyrstegsprincipen är den fas i trafikverkens förslag som vi har svårast att få grepp om. Vi tolkar det dock som en alternativgenereringsfas som i princip ska utmynna i det val av åtgärder som regionen finner vara mest ändamålsenligt givet de riktlinjer som anges i regeringens policybeslut. Samtidigt anges Trafikverket ha en beslutsfunktion i denna fas och det är oklart för oss vad den gäller. Att Trafikverket ska spela in förslag om nationella åtgärder är tydligt men i dessa fall har vi ändå uppfattat att regionerna ska ha beslutanderätten (genom fastställelsen av åtgärdsplanerna). Kanske handlar Trafikverkets beslutsfunktion om de åtgärder i infrastrukturen som ligger utanför åtgärdsplanerna (drift- och underhåll, reinvesteringar, etc.). 
 Vi tolkar det vidare som att det är en lättvariant av fyrstegs- principen som Trafikverket tänker sig eftersom Trafikverket och regionerna endast förfogar över vissa (och typiskt sett de minst verkningsfulla) åtgärderna inom steg 1 och 2. Det anges också något kryptiskt att åtgärderna ska initieras av berörd part och att Trafikverket bereder. Antagligen avser man därmed enbart regio- nalt initierade åtgärder som utbud och prissättning av kollektiv- trafik och styrande åtgärder som ligger inom den kommunala kompetensen eller som kommuner kan komma att förfoga över som trängselskatter, miljözoner, parkerings- och hastighetsbestäm- 
 388 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 melser mm. De aktörer och intressenter som är berörda tänks bli inbjudna till åtgärdsval som en gemensam dialogprocess med samlat genomförande. Det bedöms också vara lämpligt att åtgärds- valsprocesserna finansieras av de aktörer som är ansvariga för berört transportsystem eller gemensamt med de parter som i övrigt har intressen i sammanhanget. Trafikverket räknar också med att processen för åtgärdsval ska innebära att nyttor identifieras som kan utgöra ett underlag för att påbörja en medfinansierings- diskussion som från början tydliggör ansvaret för att bekosta åtgärder. 
 I fyrstegsanalysen ska en dialog föras med aktörer, vilket enligt trafikverken bland annat bör göra det lättare att hitta kreativa finansieringslösningar. Fyrstegsanalysen används i dag främst i den fysiska planeringen. Den tas nu in mer i den ekonomiska planeringen och blir tydligare formaliserad än i dag och den ska också innehålla en dialog med intressenter. 
  
 44  
  
 Det innebär alltså att den fysiska och ekonomiska planeringen delvis går ihop. Detta underlagsarbete kommer antagligen att kräva förhållandevis mycket resurser och kalendertid. Arbetet bör dock kunna göras löpande varför det inte behöver förlänga kalendertiden för att ta fram en åtgärdsplan. Det kan samtidigt leda till att själva fyrstegsanalysen delvis förändras (från att vara ett instrument för att hitta kostnads- effektiva lösningar till att snarare öka volymen investeringar). 
 Idealt sett skulle denna planeringsfas leda till att de för sam- hället och allmänintresset effektivaste eller på annat sätt lämpligaste åtgärderna identifierades och valdes ut för fortsatta överväganden i planeringsprocessen. Givet de incitament och skäl för samverkan som vi identifierat i forskningslitteraturen är vi dock tveksamma till om detta verkligen kommer att ske. Är det exempelvis sannolikt att en process som leds av regionala och lokala aktörer – en del dessutom aktörer med en ännu snävare avgränsning till ett visst särintresse – skulle resultera i en stor uppsättning åtgärder som begränsar behovet av statliga medel för utvecklingen av infra- strukturen i regionen eller kommunen? För oss framstår inte ett sådant utfall som sannolikt såvida inte regionerna eller sär- intressena belönas särskilt för att genomföra sådana insatser. Att åtgärdsvalet enligt fyrstegsprincipen ska drivas i ett planerings- sammanhang där viktiga åtgärdslag inte ingår – som prissättning, nationell lagstiftning, drift- och underhåll, reinvesteringar – gör det 
  
 44 
 Kravet på fyrstegsanalys finns med i § 10 i trafikverkens förslag till förordning. 
 389 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 ännu svårare att se hur valet av åtgärder ska kunna ske förut- sättningslöst. 
 Åtgärdsval: Att ta fram underlag kan också vara medfinansiering 
 Trafikverken anger att åtgärdsvalsprocessen ska finansieras av de aktörer som är ansvariga för berört transportsystem eller gemen- samt av de parter som i övrigt har intresse i sammanhanget. En naturlig fråga blir då om denna form av sponsring av planerings- underlaget ska ses som en del av medfinansieringen. Men anvisningarna i denna del implicerar också att olika aktörer kan bli ansvariga även för att finansiera själva åtgärderna som ska ingå i planen enligt fyrstegsprincipen. Detta skulle exempelvis kunna innebära att en kollektivtrafikansvarig myndighet blir ansvarig för att finansiera ökad busstrafik istället för utbyggd infrastruktur. Om det, som i exemplet, handlar om insatser som utgör en ersättning för åtgärder som annars skulle finansieras över den statliga infra- strukturbudgeten, kan detta egentligen betraktas som en medfinan- siering. Detta gäller i synnerhet som det knappast är troligt att en privat eller kommunal aktör finansierar åtgärder som minskar statens utgifter utan att få kompensation i någon form. 
 Samhällsekonomiska kalkyler kommer också att krävas redan i fasen åtgärdsval, bland annat genom att de blir ett hjälpmedel att identifiera allmänintresset och ge särintressen möjlighet att erbjuda sig att medfinansiera t.ex. högre standard. I de samlade effekt- bedömningar som upprättas för varje kalkyl blir det viktigt att lägga kraft på att belysa nyttor som inte kan kvantifieras eftersom de ofta är ett argument för medfinansiering. Kanske innebär även detta att den fysiska och ekonomiska planeringen delvis går ihop, men nu genom att de kalkyler som i dag har som huvudsyfte att vara underlag för prioriteringar mellan åtgärder också behöver fungera för den fysiska planeringen. Det gör i sin tur att det kan vara viktigare att ta hänsyn till lokala förutsättningar vilket i så fall försvårar jämförelser mellan olika kalkyler. Kalkylarbetet kommer sannolikt att kräva mer resurser och tid än i dag, men liksom för fyrstegsanalysen behöver det inte påverka kalendertiden för planupprättandet. 
 Om man ska bedöma utfallet av denna planeringsfas i kom- bination med ett omfattande system för medfinansiering blir det ännu svårare att se att planeringen verkligen kommer att drivas mot 
 390 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 en större grad av resurshushållning. Typiskt sett torde medfinan- siering vara mindre aktuell för åtgärder inriktade mot att dämpa transportefterfrågan, förbättra utnyttjandet av befintlig infrastruk- tur eller åstadkomma överföringar till mer resurssnål trafik än för utbyggnader av infrastrukturen. Det betyder att en omfattande medfinansiering riskerar att vrida intresset ytterligare mot utbygg- nadsåtgärder och bort från andra åtgärder som kan förbättra trans- portsystemet. Visserligen skulle vissa former av medfinansierings- lösningar, som brukaravgifter och trängselskatter, kunna ha en viss efterfrågepåverkan. Men det är inte sannolikt att sådana lösningar som utformas främst med medfinansieringssyfte får någon större trafikstyrande effekt. 
 Sammantaget pekar detta avsnitt på svårigheterna att förena ett aktivt intresse för att uppnå lokala fördelar med behovet av ta fram ett heltäckande beslutsunderlag. Det finns en risk för en knapp- händig belysning av konsekvenser som inte är i fokus för de lokala intressenterna eller för åtgärdsalternativ som på ett andra sätt kan nå dessa mål. I dag fokuserar ofta lokala intressen på mål om tillgänglighet snarare än mål om miljö och trafiksäkerhet, vilket ger anledning att överväga var ansvaret att utforma dessa åtgärds- analyser bör ligga. Detta kan tala för att en viss centralisering av resurser för att göra sådana analyser kan vara motiverad. Ett annat motiv för detta kan vara ekonomiska effektivitetsskäl (eftersom vissa analyser kräver specialkompetens). 
 Åtgärdsplan: Svårt skapa balans mellan allmän- och särintressen 
 I  
 fasen åtgärdsplan  
 kommer det att behövas överenskommelser om medfinansiering. 
  
 45  
  
 Det framgår inte hur dessa överenskommelser ska tas fram eller se ut, men de måste bli preliminära vilket också framgår av skrivningen Medfinansieringslösningen kan konkreti- seras i en avsiktsförklaring om medfinansiering före det att åtgär- den tas in i planeringsprogrammet. Dessa avsiktsförklaringar lär inte vara formellt bindande och därmed bör inte förhandlings- arbetet i detta skede behöva ta särskilt lång tid. Dock kan medfinansiärerna vilja göra nyttobedömningar som kompletterar de samlade effektbeskrivningar som tagits fram under fasen 
  
 45  
 Det framgår av § 6:5 i trafikverkens förslag till förordning. 
 391 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 åtgärdsval, och detta arbete kan antagligen ta någon månad. 
  
 46  
  
 Att olika parter lägger ner betydande tid och kostnader på för- beredelser för förhandlingar och avtal är självfallet önskvärt för att besluten ska bli väl överlagda. Om systemet för medfinansiering permanentas och får stor omfattning är det vidare troligt att förhandlingsprocesserna successivt utvecklas och blir mer sofisti- kerade. Därmed kan kraven på förberedelser och underlag växa ytterligare, 
 Sannolikt kommer överenskommelserna att ha lite olika karaktär för länsobjekt och nationella objekt. För nationella objekt bör det finnas ett regionalt intresse av att genom olika utfästelser visa att objektet är angeläget (och alltså borde prioriteras in i planeringsprogrammet). För regionala objekt är det tänkbart att diskussionerna om medfinansiering blir mer konkreta eftersom länet självt har större kontroll över om objektet kommer med i planen eller inte. I praktiken kan detta också leda till att de fysiska överväganden som gjorts ger bindningar för länen och Trafikverket redan innan de tagit definitiv ställning till ekonomiskt utrymme och fördelning. 
 Den process för åtgärdsval som skisseras i trafikverkens förslag kan kanske ses som ett exempel på en sådan samverkans- och dialogprocess som förespråkas i en del av planeringslitteraturen. Processen ger enligt trafikverken ökade möjligheter för fler aktörer att etablera kontakt, bygga tillit, upptäcka möjliga synergier och att utforma gemensamma lösningar. Detta kan sägas svara upp mot den kommunikativt inriktade planeringsfilosofins fokus på deltagande, lärande och medlande med inriktning på att olika intressenter ska fås att dela verklighetsbeskrivning och planerings- mål. Som vi tidigare konstaterat med utgångspunkt i vår genom- gång av organisationsteoretisk litteratur är fördelen med en sådan samverkan att den kan utnyttja skillnader i drivkrafter mellan olika organisationer och planeringsaktörer. 
 Privata aktörer kan då främst tillföra erfarenheter om hur en åtgärd bör utformas för att vara kostnadseffektiv medan de offent- liga aktörernas huvuduppgift måste vara att avgöra vilka sam- hällseffekter åtgärderna bör leda till. En intressant fråga blir då vad olika offentliga aktörer kan tillföra planeringsprocessen och vilket mervärde som uppstår när ett nationellt perspektiv kombineras 
  
 46 
 En erfarenhet från den senaste åtgärdsplaneringen är att flertalet medfinansiärer gjort kompletterande nyttobedömningar. Se Delbetänkande av Medfinansieringsutredningen, SOU 2011:12. 
 392 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 med regionala eller lokala perspektiv. En utgångspunkt kan då vara att Trafikverket som nationell aktör har som främsta uppgift att säkerställa att planeringen svarar mot ett nationellt allmänintresse. Regionala och lokala offentliga aktörer kan väntas bidra med information om hur regionala och lokala intressen och hänsyn kan tas tillvara inom ramen för detta allmänintresse – eller möjligen med synpunkter på hur ett nationellt allmänintresse kan eller bör balanseras mot dessa regionala och lokala intressen. Utgångs- punkterna för samspelet med aktörer som representerar en del- sektor, t.ex. en kollektivtrafikansvarig myndighet, kan antas vara i princip likartat. 
 Vår hypotes är att denna typ av nära samverkan mellan intres- senter kan vara särskilt viktig i ett fysiskt planeringsskede men att den samtidigt kan leda till en del oönskade effekter om planeringen främst avser att precisera vilket ekonomiskt utrymme som ska avsättas för transportsystemets utveckling. Detta eftersom vi bedömer att risken i det senare fallet är särskilt stor för att ett starkt genomslag för lokala, regionala eller sektoriella aspekter på utformningen av åtgärder leder till stora förluster för allmän- intresset. I ett ekonomiskt planeringsskede är också behovet av anpassning till speciella behov och förutsättningar inte lika stort som när åtgärderna ska infogas i ett fysiskt sammanhang. Eftersom de flesta transportåtgärder – även stora nationella projekt – har stora regionala och lokala effekter är det dock viktigt att dessa perspektiv kommer till uttryck även i den ekonomiska planeringen. Hur man ska uppnå rätt balans mellan nationella allmänintressen och lokala och regionala särintressen är därför en mycket svår avvägningsfråga. 
 Åtgärdsplan: Regionala paketlösningar är sannolika 
 En i den ekonomiska åtgärdsplaneringen oönskad drivkraft kan exempelvis vara att en samverkan med många inblandade parter leder till en förhandlingsplanering som innebär att olika starka intressenter i en region gör upp om en kompromisslösning. En jämn fördelning av nyttor i geografin eller mellan de tongivande aktörerna kan då bli viktigare än att nyttorna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Vid en omfattande medfinansiering kan det ligga nära till hands att sådana incitament leder till att åtgärds- planerna utvecklas till regionala paketlösningar där alla delar blir 
 393 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 beroende av varandra och besluten kommer att handla om att anta eller förkasta helheten snarare än att ta ställning till olika delar var för sig. I storstadsområdena har planeringen redan i hög grad drivits dithän på grund av de starka systemsamband som finns i trafiksystemen. Trafikverkens förslag till hur åtgärdsplaneringen i fortsättningen ska gå till kan komma att leda till att detta blir en standardlösning för hela landet, fastän systemsambanden knappast är så starka att det är en nödvändighet överallt. 
 Åtgärdsplan: Löften om medfinansiering kan ge bindningar 
 En risk måste också vara att Trafikverket redan i detta tidiga planeringssteg tvingas bilda allianser och ingå överenskommelser som binder upp myndigheten i den fortsatta planeringen och påverkar trovärdigheten i senare planeringssteg. Om Trafikverket å andra sidan försöker hålla sig fritt från sådana bindningar kan det undergräva statens trovärdighet i de regionala och lokala plane- ringsprocesser som den nya planeringsprocessen utgår från. Inte minst i samband med medfinansieringsdiskussioner måste dessa avvägningsproblem och trovärdighetsrisker vara uppenbara. 
 Vår genomgång av forskningen visar också att tillgången till nationella infrastrukturanslag ger lokala och regionala aktörer starka incitament att överdriva nyttan med infrastrukturinsatserna. Om det är statliga anslag som bekostar åtgärderna har lokala och regionala aktörer ingen större anledning att bekymra sig om kostnadssidan. Men det hindrar ju inte att man kan uppfatta önskemål om medfinansiering från statens sida som en signal om att tillgång till sådan medfinansiering kan komma att underlätta ett genomförande. I tidiga planeringsskeden – då man befinner sig långt ifrån att upprätta ett bindande genomförandeavtal – skulle detta kunna tänkas uppmuntra en viss lättsinnighet när det gäller att avisera en vilja att ordna medfinansiering. Om man inte skapar någorlunda säkra garantier för att tidiga löften verkligen infrias kan detta leda till problem i senare planeringsfaser, exempelvis i över- gången från åtgärdsplanerna till genomförandeprogrammen. 
 När infrastrukturprojekt med stor regional eller lokal nytta finansieras nationellt visar forskningen att det finns en stor risk för överinvesteringar totalt sett, men också en stor risk för att enskilda projekt blir överdimensionerade. En sådan effekt anses finnas redan idag och den blir sannolikt inte mindre när ansvaret för en större 
 394 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 del av åtgärdsplaneringen flyttas till regional nivå. Medfinansie- ringslösningar kan tänkas driva på detta ytterligare genom att en högre standard på infrastrukturen kan ses som en del i en kompensation för att ställa upp med regional eller lokal till- skottsfinansiering. Vidare kan medfinansiering försvåra att projekt bantas till en nivå som bedöms vara försvarbar från nationella utgångspunkter eftersom detta nog i allmänhet också kräver en omförhandling av finansieringslösningen. 
 Planeringsprogram: Oklart hur det reella inflytandet fördelas 
 Enligt trafikverkens förslag är det regeringen (beslutande) och Trafikverket (beredande) som är huvudaktörerna när  
 planeringspro- grammet  
 ska fastställas och riksdag (beslutande) respektive regering och Trafikverk (beredande) i beslut om att åtgärder ska föras till genomförandeprogrammet. 
 Vid ett första påseende kan ett regionalt ansvar för åtgärds- planen synas medföra en förstärkning av den regionala nivåns inflytande över planeringen av transportsystemet. Det är dock inte helt enkelt att bedöma hur detta inflytande blir i praktiken. Enligt trafikverkens förslag kan Trafikverket formellt sett styra hela utfallet genom att påverka vad som ska gå vidare i processen till planerings- och genomförandeprogrammen. Liksom idag är länens planering styrande enbart för den fortsatta planeringen av viss regional infrastruktur. 
 Vad som är formella befogenheter behöver dock inte alltid vara liktydigt med hur det reella inflytandet ser ut. En relevant fråga är därför hur tungt Trafikverkets tjänstemannabedömningar kan komma att väga i förhållande till de politiska bedömningar som görs på lokal, regional och nationell nivå. Eftersom Trafikverkets utgångspunkt ska vara vilka åtgärder som är samhällsekonomiskt effektiva eller på annat sätt svarar mot ett allmänintresse kan denna avvägning till stor del också komma att handla om vad som ter sig  
 ekonomiskt-tekniskt 
  rationellt respektive vad som ter sig politiskt rationellt. Jämför med vad som beskrivits tidigare i forskningsöver- sikten. 
 Hur de reella maktrelationerna uppfattas av olika aktörer kom- mer sannolikt också att påverka hur planeringen läggs upp. Om Trafikverket uppfattas som den tongivande aktören, som i reali- teten avgör vilka åtgärder som förs vidare till planerings- och 
 395 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 genomförandeprogrammen, kan man anta att olika lokala och regionala aktörer i högre grad anpassar sig till och utgår från det planeringsunderlag som Trafikverket ska ha i uppgift att ta fram. Alternativt kan de politiska kontaktnät som finns mellan de beslu- tande församlingarna i kommuner och regioner och beslutsfattarna på nationell nivå bedömas som viktigast för om åtgärderna ska avancera från åtgärdsplan till planerings- och genomförande- programmen. I så fall finns det anledning att tro att det kommer att finnas en stark strävan att låta de särskilda lokala och regionala utgångspunkter som kan finnas få sätta en stark prägel på beslutsunderlaget. 
 Om det senare scenariot blir verklighet innebär det samtidigt att Trafikverket sätts på svåra prov för att balansera politiska krav mot kraven på kvalitet i beslutsunderlagen och behovet av att upprätthålla en hög integritet genom planeringsprocessens olika faser. Denna balansgång blir inte enklare av att det ställs upp krav på ett kvalitetssäkrat underlag för att åtgärder ska kunna kvalificera sig för genomförandeprogrammet och att denna kvalitetssäkring av allt att döma ska innehålla en granskning från en oberoende part (second opinion), kanske Trafikanalys. Man kan alltså föreställa sig att särskilt steget från åtgärdsplan till planeringsprogram kan komma att påverkas av en komplicerad uppsättning drivkrafter som kan ge upphov till konflikter både mellan olika planeringsaktörer och internt inom enskilda planeringsaktörer. 
 Genomförandeprogram: Det tar tid att skriva avtal 
 När en åtgärd ska föras över från planeringsprogrammet till  
 genomförandeprogrammet  
 bedömer vi att åtgärderna kommer att vara så väl utredda och förberedda att utrymmet för olika typer av snedvridande påverkan på beslutsunderlaget är relativt litet. Det finns dock en möjlighet att den fördjupning av beslutsunderlaget som ska ske under planeringsprogrammet kommer att avslöja brister som har uppstått i tidigare planeringsfaser, exempelvis i form av kraftiga kostnadsökningar som ibland uppstår i sena planeringsskeden när ett objekt får sin slutliga utformning. Trafik- verken anger att ett objekt ska kunna ligga kvar längre än tre år i planeringsprogrammet och också kunna omprövas helt om förut- sättningarna ändras. Erfarenheten från tidigare planeringsomgångar visar dock att det finns mycket starka drivkrafter att förverkliga ett 
 396 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 projekt när det väl avancerat en bit i planeringsprocessen. Den typen av incitament kommer nog inte att minska i styrka när ett projekt passerat den sista uppsättningen kvalitetskriterier i det nya planeringssystemet och kvalificerat sig för det planeringsprogram som nog kommer att uppfattas som en stark utfästelse om genomförande. Om statsmakterna önskar att projekt ska kunna ifrågasättas också i denna sena planeringsfas kan det därför fordras en uppsättning mycket starka stupstockskriterier. 
 När åtgärden har tagits in i planeringsprogrammet kan med- finansieringen enligt trafikverkets förslag konkretiseras i ett avtal. Själva villkoren i avtalen regleras dock först när åtgärden tas in i genomförandeprogrammet. Skillnaden mellan avsiktsförklaring, avtal och avtal med villkor framgår inte. Alla dessa överenskom- melser är olika former av avtal, men vi antar att det bara är den sistnämnda som är civilrättsligt bindande. Avsiktsförklaring – och i än högre grad avtal – kan däremot vara politiskt och moraliskt bindande. För staten kan ett avsteg från dessa tidiga överens- kommelser minska förtroendet för staten som avtalspart, medan det för exempelvis en kommun kan minska väljarnas förtroende för sina politiska företrädare. 
 Det avtal som (kan) slutas i samband med planeringsprogram- met gäller åtgärder som ska börja genomföras om ca sex år, medan det slutliga avtalet behövs tre år innan genomförande. En farhåga kan vara att det kan bli svårt att sluta skarpa avtal när byggstart är först om tre år. Erfarenheten av den senaste åtgärdsplaneringen tyder dock på att det bör vara möjligt, genomförandetiden är nämligen väl spridd över planperioden i de överenskommelser som träffats. 
  
 47  
  
 En svårighet kan däremot bli att hinna med att få fram skarpa avtal inför de årliga revideringarna av genomförande- programmet. I genomsnitt verkar förhandlingsarbetet i senaste åtgärdsplaneringen ha tagit cirka ett år. 
  
 48  
  
 Även denna tid anses dock ibland ha varit otillräcklig vilket uppges ha lett till att nödvändiga underlag inte alltid har tagits fram eller inte varit tillräckligt faktabaserat. Ett annat arbetsmoment som kan komma att ta tid är steget mellan åtgärdsplan och planeringsprogram. Som vi tolkar det kommer en revidering av såväl länsobjekt som nationella objekt att behöva ske, eftersom Trafikverket ibland kan vilja ha en annan utformning än länen. Särskilt bör det gälla för 
  
 47 
  
 Se  
 http://www.trafikverket.se/PageFiles/13416/sammanstallning_medfinansieringsobjekt_med_kommentar.pdf 
  
 48 
  
 Enligt delbetänkande av Medfinansieringsutredningen (SOU 2011:12), som dock säger att uppskattningen är osäker. 
  
 397 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 nationella objekt där länen kan vilja ha dyra utformningar, men Trafikverket ha så kostnadseffektiva lösningar som möjligt. Om länen har träffat överenskommelser om medfinansiering kan denna potentiella motsättning bli svårare att hantera. 
 Planeringsutrymme: Oklart vad regeringens beslut ska innehålla 
 Enligt trafikverkens förslag till planeringssystem ska regeringen fatta beslut om åtgärdsplanerna och i samband med det också besluta om definitiv  
 fördelning av planeringsramarna 
 . Därefter ska regionerna anta åtgärdsplanerna. Vad regeringens beslut ska innefatta utöver planeringsramar är oklart. Kanske gäller det åtgärder som ligger utanför åtgärdsplanerna så som drift och underhåll m.m. Kanske gäller det också ett ställningstagande till om åtgärdsplanerna svarar mot nationella behov på ett tillfredsställande sätt. En fråga är också vad det innebär att regionerna antar planerna om regeringen dessförinnan har beslutat om dem. Det är oklart om dessa båda beslut exempelvis kan skilja sig åt i större eller mindre grad och hur skulle det i så fall tolkas i den fortsatta processen. En tänkbar lösning är att medfinansiering kan bli ett sätt att fylla ut eventuella diskrepanser mellan regeringens och regionernas beslut. 
 Med hänsyn till att fastställelsen av åtgärdsplanerna ligger relativt tidigt i planeringsprocessen och i vissa avseenden nästan har karaktär av en inriktningsplanering som ska följas av flera steg av ytterligare prövning, är en annan osäkerhet om regeringen har tillräckliga incitament att i detta läge inta en restriktiv hållning till kostsamma utbyggnadsförslag. Detta eftersom systemet ger möjligheter att skjuta upp sådana impopulära ställningstaganden till senare planeringsfaser. I kombination med en omfattande med- finansiering på regional nivå kan detta dock vara en riskfylld strategi eftersom medfinansieringslösningar kan vara svåra att omförhandla och ibland kanske utgör delar av sammanhängande åtgärdspaket som måste accepteras eller förkastas i sin helhet. 
 Uppföljnings- och utvärderingsfasen: Viktigt med oberoende 
 Både Trafikverksutredningens och trafikverkens förslag till plane- ringssystem betonar vikten av en lärande planeringsprocess. Trafikverkens förslag till planeringsprocess innehåller således en 
 398 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 uppföljnings- och utvärderingsfas  
 även om innehållet främst är inrik- tat på en uppföljning av åtgärdernas effekter i trafiksystemet och mindre på hur effektiv och ändamålsenlig planeringen i sig har varit. Detta senare kan dock bli en fråga för Meyers att studera genom egna initiativ eller genom uppdrag från regeringen. 
  
 Om medfinansiering av statliga åtgärder i transportsystemet blir en omfattande företeelse är det givetvis angeläget att planeringen och planernas effekter följs upp och utvärderas även i detta avseende. Från statens sida är det bl.a. viktigt att ha kontroll över vilket anslagsutrymme som genom olika medfinansieringsavtal blir intecknat för framtiden. Men uppföljningen bör även avse andra aspekter som exempelvis hur medfinansieringen påverkar samhäl- lets totala utgifter för transportåtgärder, hur andra offentliga budgetar än statens påverkas och om medfinansieringslösningarna har effekter på hur transporterna utvecklas och fördelas inom trafiksystemet. 
 För att planeringen verkligen ska kunna bli lärande är det viktigt att uppföljningen och utvärderingen kan ske oberoende från dem som varit direkt inblandade i att ta fram och besluta om planerna. Annars finns det en påtaglig risk att uppföljningen och utvärde- ringen får formen av en rationalisering av de vägval och avvägningar som gjorts. 
  
 49  
  
 Förslaget till ny planeringsprocess ger särskilt Trafikverket en funktion med många roller, vilket nog i högre grad är en följd av Trafikverkets ansvarsområde än av utformningen av planeringssystemet som sådant. Trafikverkets många uppgifter och kompetenser gör det helt enkelt svårt att undvika att myndigheten blir inblandad i många olika planeringsskeden. Detta gör det dock särskilt angeläget att vara uppmärksam på risken för att olika roller sammanblandas och leder till en mindre kritisk syn på olika planeringsunderlag och planeringsinsatser. 
  
 5.2 
  
 Konsekvenser för planeringens innehåll 
  
 Det nya planeringssystemet innebär att infrastrukturplaneringen får en delvis annan roll, vilket har diskuterats i föregående kapitel. Mer konkret kan medfinansieringen tänkas påverka sådant som möjligheten att hitta kostnadseffektiva åtgärder, att ompröva en åtgärd och att få genomslag för nationella mål. 
  
 49  
 Jfr. Henderson slutsats att makt ofta förvandlar rationalitet till rationalisering i Rationality and Power, Democracy in Practice, University of Chicago Press, 1998. 
 399 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 En konsekvens av ökad medfinansiering kan bli att trycket kommer att öka på att hitta  
 nya finansieringskällor  
 eftersom de källor som används i dag sannolikt upplevs som alltför begränsade. I trafikverkens förslag uppmärksammas detta, då man skriver att För att skapa ännu bättre förutsättningar för effektiv och optimal utveckling av transportssystemet bör regeringen även överväga att se över möjligheterna att bredda finansieringsmöjligheterna för att underlätta i första hand regionala och lokala parters deltagande. Vi antar att det kan handla om sådana källor som beskrevs i kapitel 3.2, exempelvis exploateringsavgifter eller gatuavgifter. Från offentliga planeringsaktörers sida kan det här finnas starka incita- ment att få tillgång till finansieringskällor som inte belastar de offentliga budgeterna. En finansiering genom avgifter på trafikanter eller andra enskilda intressenter i trafiksystemet har ju fördelen att avgifterna inte direkt begränsar utrymmet för andra offentliga utgifter. 
 Ovan pekade vi på en risk att det blir svårare att  
 ompröva åtgärder  
 när den ekonomiska och fysiska planeringen delvis går ihop. Detta kan gälla såväl själva urvalet av åtgärder (vilket är den ekonomiska planeringens huvudfokus) som utformningen av åtgärder (vilket delvis ingår i den ekonomiska planeringen). I trafikverkens förslag har det lagts in möjligheter till omprövning genom att åtgärderna kvalificerar sig successivt efter att de tar sig förbi ett antal grindar. Grindarna kan liknas vid kontrollsta- tioner. Den första grinden anger krav för att en åtgärd ska tas in i åtgärdsplanen. Nästa grind ser till att kraven för att tas in i planeringsprogrammet är uppfyllda. Vid den sista grinden, innan åtgärden tas in i genomförandeprogrammet, granskas beslutsunder- lagets kvalitet och åtgärdens genomförbarhet. 
  
 50 
  
 Vi har svårt att bedöma om dessa kvalitetskontroller kommer att vara tillräckliga för att motverka de (formella och informella) låsningar som de avtal som successivt sluts innebär. Det är dock viktigt att påpeka att det redan i dag ofta finns en ovilja hos såväl politiker och myndigheter som enskilda projektledare att ompröva beslut. Det är helt enkelt svårt att släppa projekt man argumenterat för, eller jobbat med, länge och därmed investerat såväl tid som 
  
 50  
 Exakt hur grindarna ska se ut är inte klarlagt, men redan i åtgärdsvalet (grind 0) ska nyttor och kostnader preliminärbedömas, vid åtgärdsplanen (grind 1) ska en samhällsekonomisk bedömning finnas, vid planeringsprogrammet (grind 2) ska en kalkyl med hög kvalitet finnas och vid genomförandeprogrammet (grind 3) ska underlaget kvalitetssäkras genom en second opinion. Samtidigt ska färdiga avtal om medfinansiering finnas. 
 400 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 förtroende i. 
  
 51  
  
 I det rullande planeringssystem som föreslås revi- deras planerings- och genomförandeprogrammen varje år. Det innebär att det inte finns något tillfälle där alla åtgärder rangordnas samtidigt och prövas mot varandra. På så sätt minskar alltså möjligheten till omprövning. 
  
 52  
  
 Samtidigt finns en risk att åta- gandena om medfinansiering minskar ju närmare åtgärden kommer ett skarpt avtal. Systemet kan nämligen väntas ge incitament till att lova mycket medel i början (då ökar chansen att få med åtgärden i nästa planeringsfas) och sedan backa från detta. Sker detta så ökar behovet av att kunna ompröva åtgärden. Samma effekt kan uppstå om åtgärden fördyras. 
 En tänkbar konsekvens av ett ökat inslag av medfinansiering är att det blir svårare att få  
 genomslag för andra nationella mål  
 än tillgänglighet, t.ex. miljö och trafiksäkerhet. Dessa mål är normalt inget som motiverar en privat medfinansiär att bidra och vår erfarenhet är att inte heller kommuner eller regionala organ i praktiken brukar prioritera satsningar på sådana mål lika högt som statsmakterna gör. I debatten är det oftast mål om regional tillväxt och liknande som lyfts fram. Trafikverkens förslag säger inte särskilt mycket om hur ett genomslag för nationella mål ska garanteras, utöver att man understryker att samhällsekonomiska kalkyler har en viktig roll. Det garanterar att åtgärdernas effekter på exempelvis trafiksäkerhet och miljö kommer att synas (åtminstone deras påverkan på nettonyttan), men garanterar inte att de kommer att påverka besluten. Genom att en del av makten över prioriteringarna i praktiken flyttas från den nationella nivån kan det också bli svårare att bedöma hur stor måluppfyllelse infrastrukturplaneringen kan bidra till, och därmed hur mycket av måluppfyllelsen som behöver nås genom andra åtgärder (såsom avgifter eller regleringar). Som vi påpekat tidigare kan också ett regionalt ansvar för beslutsunderlag i sig medföra risker för sämre kvalitet i beslutsunderlagen, vilka kan komma att accentueras av medfinansiering. 
 I utvärderingen av förhandlingarna om medfinansiering i senaste åtgärdsplaneringen riktas kritik mot att Trafikverket har haft ett otydligt förhandlingsmandat. 
  
 53  
  
 Flertalet anser också att staten är 
  
 51 
  
 Se exempelvis Flyvbjerg et al. Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie? Journal of the American Planning Association, Vol. 68, No. 3, 2002. 
  
 52 
  
 Redan i dag är det dock i praktiken svårt att prioritera bort en åtgärd som har legat i en tidigare plan. Vårt intryck är att lösningen ofta blir att sådana åtgärder läggs mot slutet av den nya planperioden i stället för att avancera närmare ett genomförande. 
  
 53 
  
 Delbetänkande av Medfinansieringsutredningen (SOU 2011:12). 
  
 401 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 den opålitliga parten i överenskommelserna. Förtroendet för  
 staten som avtalspart  
 är alltså lågt. Medfinansiärerna har ställt krav på staten, exempelvis om att åtgärderna ska realiseras inom en viss tid, men både de och Trafikverket anser att det finns en risk att staten inte lever upp till sina åtaganden. Det råder också delade meningar om avtalens rättsliga status. Tjänstemän från Trafikverket anser att avtalen inte är civilrättsligt bindande, medan vissa av medfinansiärerna anser att avtalen är det. Det påpekas också att Trafikverket varken har rådighet över regeringens beslut om fastställande av planen eller riksdagens årliga budgetbeslut. 
 Som nämndes tidigare innebär den ökade medfinansieringen att planeringsramen kan komma att byta funktion – från att ange vilken åtgärdsvolym statsmakterna bedömer det vara meningsfullt att planera vidare för, till att uppfattas som ett löfte. Det kan leda till att den ekonomiska planeringens roll som ett styr- och regleringsinstrument för statsmakterna delvis går förlorad, men det har också fördelen att statens agerande kan bli mer förutsägbart. Därmed skulle långsiktiga överenskommelser med staten under- lättas. 
  
 54  
  
 Konsekvensen av det nya planeringssystemet blir alltså sannolikt att staten blir mer pålitlig som avtalspart. Baksidan av myntet är att förvaltningstjänstemän eller folkvalda som bara representerar en del av befolkningen (i en kommun eller region) kommer att ingå överenskommelser som begränsar riksdagens handlingsfrihet 
  
 55 
  
 . Hur trovärdig staten kommer att uppfattas som avtalspart påverkas sannolikt av statens agerande den närmaste tiden – när de överenskommelser som slöts i åtgärdsplaneringen ska verkställas – och spela stor roll för vilket förtroende staten i praktiken får. Oavsett detta så kvarstår sannolikt osäkerheten kring mandatet för Trafikverkets tjänstemän i det nya planerings- systemet. 
  
 54 
  
 Det är närmast en semantisk fråga vad som orsakar vad. Mer medfinansiering gör att planeringsramen byter funktion och därmed att statens agerande kan bli mer förutsägbart. Mer medfinansiering kräver samtidigt att staten blir mer förutsägbar och därmed att planeringsramen byter funktion. 
  
 55 
  
 I formell mening är inte riksdagen bunden av sådana löften, men i praktiken kan det ändå bli fallet. 
  
 402 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 6 Kriterier för medfinansiering 
 I detta kapitel försöker vi formulera några tänkbara kriterier för medfinansiering. Bakgrunden är bl.a. slutsatserna i föregående kapitel om hur ett framtida planeringssystem kan komma att förändras för att medge en betydande medfinansiering. Vi vill understryka att det är för tidigt att nu ha någon bestämd uppfatt- ning om hur dessa kriterier kan vara utformade. Ambitionen är i stället att en diskussion ska kunna påbörjas om hur skarpa kriterier bör se ut. 
  
 6.1 
  
 Behov av kriterier 
  
 Objektiva kriterier efterfrågas 
 En kritik mot medfinansieringen i den senaste åtgärdsplaneringen var att den var alltför  
 ad-hoc 
  mässig och saknade tydliga spel- regler. 
  
 56  
  
 Bland annat hävdas det att bättre riktlinjer och regelverk skulle ha lett till större trovärdighet för trafikverken. Frågan upp- märksammades också i trafikverkens förslag till planeringssystem där man anser att både offentliga och privata aktörer behöver objektiva kriterier för att kunna bedöma projekten. 
 En slutsats av tidigare kapitel är att en omfattande medfinan- siering kan ha problematiska effekter för möjligheterna att uppnå mål för planeringen som ligger i linje med allmänintresset och som leder till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. Vi tror därför att det fordras relativt strikta kriterier för att ange hur och när en medfinansiering kan vara aktuell att överväga. Det ligger då nära till hands att koppla dessa kriterier till resultat av de samhällsekonomiska kalkyler som ska göras för åtgärderna. 
 Avsteg från kriterier kommer att ske 
 Vi är medvetna om att transport- och infrastrukturpolitiken inte kan ses som ett helt slutet system där alla åtgärder faller ut efter en  
 tekniskt-ekonomisk 
  rangordning. Självfallet måste det finnas utrymme att göra avvägningar på en mer övergripande nivå som leder till avvikelser från vad som ter sig rationellt i en mer 
  
 56  
 Se delbetänkande av Medfinansieringsutredningen (SOU 2011:12). 
 403 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 avgränsad mening. I en demokrati är det folkviljan som ska avgöra och det är statsmakternas sak att tolka den och stå till svars för de vägval som görs. Däremot är det svårt att se att det finns några skäl att låta sådana avvägningar styras av andra än riksdag och regering. Folkvalda på lokal eller regional nivå har självfallet inget mandat att besluta om nationella prioriteringar och det gäller förstås i ännu högre grad för tjänstemän inom förvaltningen eller representanter för olika delar av näringslivet. Det betyder i sin tur att det inte finns några skäl att låta lokal och regional medfinansiering från offentliga eller privata budgetar påverka nationella prioriteringar på ett sätt som inte regering och riksdag kan ta fullt ansvar för. 
 En svårighet med strikta kriterier är att det finns projekt som kan behöva genomföras av fördelningspolitiska skäl eller som ett resultat av andra övergripande politiska skäl. För dessa projekt har vi ingen annan lösning än att de får hanteras i särskild ordning genom beslut av statsmakterna i varje enskilt fall. Det finns också projekt som innehåller ett stort inslag av svårkvantifierade effekter (dvs. effekter som kan och bör påverka den samhällsekonomiska kalkylen men som är svåra att beräkna exakt). Här har vi ingen annan lösning än att försöka hantera sådana projekt inom ramen för den samlade effektbedömning som utvecklats bl.a. för att väga in svårkvantifierade effekter. Om det är aktuellt att medfinan- siering ska ändra prioriteringen av sådana projekt bör dock de bedömningar som görs av de svårkvantifierade effekternas storlek och påverkan på lönsamheten kvalitetssäkras i extra stor utsträck- ning. 
 Huvudsyftet med medfinansiering påverkar valet av kriterier 
 Av såväl den senaste infrastrukturpropositionen 
  
 57  
  
 som direktiven till Medfinansieringsutredningen framgår att det finns två syften med ökad medfinansiering. Det kan dels bidra till ett  
 ökat gemensamt ansvarstagande  
 för åtgärder inom transportinfrastruk- turen, dels till att en  
 större volym  
 åtgärder kan genomföras än vad som skulle varit möjligt med enbart statliga medel. För att skarpa kriterier ska kunna formuleras är det viktigt att regering och riksdag klargör huvudsyftet med medfinansiering. Vi bedömer nämligen att det är svårt att formulera kriterier som passar båda syftena, även om det kanske kan vara möjligt. 
  
 57  
 Prop. 2008/09:35. 
 404 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 En annan fråga är vad kriterierna ska användas till. De kan antingen syfta till att  
 prioritera mellan projekt  
 i den ekonomiska planeringen eller till att  
 påverka utformningen av projekt  
 i den fysiska planeringen. Nedan har vi utgått från att de i första hand ska vara ett instrument för prioriteringen av projekt i den ekono- miska planeringen. Några av dem vore dock möjliga att använda även som kriterier i den fysiska planeringen och i fyrstegsanalysen enligt trafikverkens förslag. 
  
 6.2 
  
 Tänkbara kriterier 
  
 I detta avsnitt redogör vi kort för några mer eller mindre realistiska tänkbara kriterier. Eftersom syftet med ökad medfinansiering och den exakta utformningen av det framtida planeringssystemet fortfarande är oklart gör vi inte här någon utförlig analys av kriterierna. Ambitionen är att en diskussion ska kunna påbörjas om hur skarpa kriterier bör se ut. För att bli mer konkreta diskuteras dock i nästa avsnitt några tänkbara konsekvenser av ett av krite- rierna. 
 Vi har valt att sortera de tänkbara kriterierna efter tre huvud- syften; (1) ökad total investeringsvolym, (2) ökad nytta av statliga medel samt (3) ökad standard i projektutformningen. De tre huvudsyftena överlappar delvis varandra. De två första kan dock främst bli aktuella om kriterierna ska användas i den ekonomiska planeringen, medan den sista gruppen av kriterier är mer relevanta i den fysiska planeringen. 
 I tabellen nedan är ett antal tänkbara kriterier insorterade. Sorteringen utgår dels från ett statligt perspektiv som fokuserar på vilken nytta staten kan ha av medfinansiering, dels från med- finansiärernas perspektiv där nyttan av medfinansiering antingen är att påverka vilka prioriteringar staten gör eller hur projekten utformas. 
 405 
 Bilaga 6 SOU 2011:49 
  
 Tabell 
  
 Tänkbart syfte med medfinansiering ur statens och 
  
 medfinansiärers perspektiv samt exempel på kriterier 
  
 Medfinansiärers 
  
 syfte 
  
 Påverka prioriteringar 
  
 3. Påverka utformning 
  
 Statens syfte 
  
 1. Öka volymen 
  
 Medfinansiera efter andel 
  
 Kriterier behövs inte 
  
 investeringar 
  
 lokal nytta 
  
 2. Öka nytta av medel 
  
 Minska kalkylkostnad med 
  
 Ökad standard betalas 
  
 -  
 utväxling av statens 
  
 medfinansierat belopp 
  
 av medfinansiär 
  
 medel 
  
 Tidigareläggning betalas 
  
 av medfinansiär 
  
 -  
 samhällsekonomisk 
  
 Medfinansiera efter andel 
  
 effektivitet 
  
 lokal eller näringslivsnytta 
  
 Öka kalkylnytta med nytta 
  
 av avgifter 
  
 Prioritera upp akuta 
  
 lösningar 
  
 Prioritera upp nytta av 
  
 regional utveckling 
  
 Prioritera upp nytta av 
  
 bättre markanvändning 
  
 1 Ökad investeringsvolym 
 Om huvudsyftet med medfinansiering är att den ska leda till en ökad volym investeringar blir det naturligt med kriterier som ska användas för alla objekt. Det handlar då om att alltid kräva en viss medfinansiering för objekt som ska tas med i en ekonomisk plan. Sådana kriterier kan samtidigt uppfylla ett annat syfte, nämligen att öka den samhällsekonomiska effektiviteten. Skälet är att incitamenten att överdriva nyttor bör minska när de lokala aktörerna också tvingas bära en del av kostnaderna. 
 Två tänkbara kriterier i denna grupp är: 
  
 1. 
  
 Kräv lokal medfinansiering i förhållande till viss andel av andelen lokal nytta. Det innebär att finansieringsansvaret för- delas efter vilka nyttor som är lokala. Exempelvis kan kravet vara medfinansiering med 20 procent av de nyttor som tillfaller 
  
 lokala resenärer 
  
 58 
  
 . För ett projekt där hälften av nyttorna är 
  
 58  
 Definierade t.ex. som resor med start och mål i samma kommun eller som är kortare än något visst antal kilometer. 
 406 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 lokala skulle då 10 procents medfinansiering krävas. Medfinan- sieringskällan kan t.ex. vara bidrag från kommuner eller län eller brukaravgifter. 
  
 2. 
  
 Kräv medfinansiering i förhållande till viss andel av andelen nytta som tillfaller näringslivsaktörer. Det innebär att finansie- ringsansvaret fördelas efter vilka nyttor kommersiella aktörer får. En fråga som då behöver lösas är hur dessa kommersiella aktörer ska identifieras. För en kollektivtrafikinvestering kan det vara den operatör som får ökade biljettintäkter och för en väg- eller godsjärnvägsinvestering kan det vara de transportörer som ska nyttja investeringen (eller transportköparna). De skulle sedan åläggas någon form av brukaravgift. En annan lösning är att låta markägare bidra i förhållande till markvärdeökning, eventuellt genom exploateringsavgifter. Valet av finansierings- källa spelar således roll för utformningen av kriteriet. 
  
 Om ambitionen är att ytterligare öka investeringsvolymen är det också tänkbart att staten låter sin egen investeringsbudget öka som ett resultat av medfinansiering. Detta kan t.ex. ske genom att staten utöver ett inledningsvis lovat belopp lovar att matcha varje med- finansierad krona med ett ytterligare belopp. I så fall behöver inte kriterierna innehålla någon förutbestämd andel av nyttan som ska medfinansieras (däremot har lösningen andra nackdelar som inte diskuteras här). 
 2 Ökad nytta av statliga medel 
 Om huvudsyftet med medfinansiering istället är att öka nyttan, eller utväxlingen, av de statliga medel som satsas på infrastrukturen så är det tänkbart med kriterier där projekt där andra än staten är med och betalar prioriteras högre i den ekonomiska planeringen. Lite vanvördigt kan det uttryckas som att vissa projekt köper sig förbi kön. Det kan finnas två motiv till detta. Det ena är att få större utväxling av de statliga medel som satsas, genom att minska den andel som staten betalar. Det andra är att öka den samhälls- ekonomiska effektiviteten, genom att beakta information om samhällsnyttor som inte staten känner till. 
 Nedan anges först ett tänkbart kriterium för att öka nyttan av de statliga medlen genom att minska statens andel av finansie- 
 407 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 ringsansvaret (samtidigt gör det också att incitamenten att över- driva nyttor bör minska): 
  
 1. 
  
 Kräv medfinansiering för de projekt som är mindre samhälls- ekonomiskt lönsamma än det sista projektet på listan, så att det medfinansierade projektet blir mer lönsamt. Lämpligen är en restriktion att det bara gäller projekt som är lönsamma i utgångsläget (dvs. har en NNK>0 ). För medfinansierade pro- jekt beräknas NNK 
  
 M  
 genom att kostnaden minskas med med- finansieringsbidraget. Om projektets NNK 
 M  
 överstiger de minst lönsamma av de projekt som utpekats av regeringen eller i en preliminär lista tillåts det tränga ut dessa och därmed komma med i planen. 
 De övriga kriterierna syftar till att öka nyttan genom att öka den samhällsekonomiska effektiviteten av projekten: 
  
 2. 
  
 Prioritera upp projekt där själva medfinansieringen ökar sam- hällsnyttan. Det innebär att projektet tas med i planen när t.ex. en internaliserande väg- eller banavgift kan öka projektets nytta så att lönsamheten blir högre än det minst lönsamma projekt som annars skulle komma med i planen. I princip kan ett sådant kriterium användas redan i dagens planeringssystem, men i praktiken görs det sällan (och det är åtminstone inget uttalat kriterium). En poäng med detta kriterium är att en region ska premieras om den väljer en pålaga den annars hade kunnat slippa. 
  
 3. 
  
 Prioritera upp icke namngivna infrastrukturprojekt med krav på stor flexibilitet för att kunna svara mot akuta trafik- och stads- byggnadsfrågor. Det kan handla om projekt där planerings- horisonten som längst är två till tre år. Samverkan handlar ofta om att hitta praktiska lösningar i det enskilda fallet när det gäller projektens utformning och finansiering. 
  
 4. 
  
 Prioritera upp infrastrukturprojekt med stark påverkan på regional och lokal utveckling. Detta och nästa kriterium kan gälla för projekt med nyttor som är svårbedömbara i den samhällsekonomiska kalkylen och som delvis inte tas omhand i kalkylen. En lokal, regional eller privat medverkan i finansie- ringen skulle därför kunna tolkas som ett uttryck för hur starkt intresset är, vilket kan motivera att det spelar en roll i prioriteringen av projekt. 
  
 408 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 5. 
  
 Prioritera upp infrastrukturprojekt med särskilda effekter på möjligheter till alternativ markanvändning. 
  
 De tre sista nämns som områden där medfinansiering kan vara aktuell i en rapport från trafikverken 
  
 59 
  
 . Observera att de i princip är möjliga att använda som komplement till det första kriteriet. Dessa kriterier är sannolikt svåra att formulera skarpt. Det bör i så fall handla om kriterier av typen påverkan på den lokala utvecklingen måste vara av minst en viss storlek i förhållande till kostnaden. Ett argument för sådana kriterier kan vara att lokala och regionala aktörer vet något om ytterligare,  
 icke-kalkylerbara, 
  nyttor som inte Trafikverket eller regeringen vet. De kan då demonstrera sin övertygelse med pengar. 
 Ett motargument är att en process som är delegerad till Trafikverket och länen bör vara objektiv och transparent. Om dessa effekter inte kan kvantifieras objektivt (och därmed läggas in i kalkylen) bör det därför vara ett politiskt ansvar att prioritera dem. Ett grundläggande skäl till detta är att flera olika synsätt på planeringsprocessen konkurrerar om vilket som är det bästa perspektivet för samhället. Ett perspektiv som innebär ökad beto- ning av tillväxteffekter och värdeökning till följd av exploatering formuleras av Brennan. 
  
 60  
  
 Med ett synsätt som innebär att det är bra och legitimt att de stora intressenterna förhandlar fram lösningar, kanske till och med i slutna rum, så blir det svårare att samtidigt argumentera för en mer transparent och objektiv process. Ökad transparens behöver i och för sig inte utesluta mer av kreativitet och förhandling. Det är dock sannolikt att regering, regeringskansli och Trafikverket inte vill öppna för intensiva uppvaktningar från kommuner och regioner som vill få med sina favoritprojekt. 
 3 Ökad standard i projektutformningen 
 Om huvudsyftet med medfinansiering är att öka det samlade värdet av den medfinansierade investeringen är det tänkbart med kriterier där sådana projekt prioriteras högre i den ekonomiska planeringen. Sådana kriterier kan också användas till att påverka utformningen av projekt i den fysiska planeringen. 
  
 59 
  
 Finansiell samverkan i infrastrukturprojekt – modeller och metoder, trafikverken 2008. 
  
 60 
  
 Brennan, G. 2011, Svensk medfinansiering i praktiken, föredrag vid Transportforum. 
  
 409 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Nedan anges två tänkbara kriterier för att öka standarden i projektutformningen. Även dessa pekas ut som områden där med- finansiering kan vara aktuell i ovan nämnda rapport från trafik- verken. 
  
 A. 
  
 Prioritera upp infrastrukturprojekt med privata, kommunala eller regionala krav utöver trafikverkens ansvar. Det innebär att medfinansiering krävs för att täcka kostnad för standard utöver den minimistandard som projektet annars skulle ha byggts i. Det är inte alltid självklart vad som ska anses vara merstandard, men det kan exempelvis gälla ett extra körfält, ett resecentrum istället för en enkel station eller en överdäckning av en väg eller ett spår. Ett konkret exempel är att Stockholms stad finansierar merkostnaden för två överdäckningar av nya E18 mellan Hjulsta och Kista i Stockholm. 
  
 B. 
  
 Prioritera upp infrastrukturprojekt med särskilda privata, kom- munala och/eller regionala intressen som ställer krav på tidigare- läggning eller samordning med andra investeringar. Lämpligen kombineras ett sådant kriterium med ett förskotteringskrav. Redan i dag sker en relativt omfattande förskottering från kommunernas och andra intressenters sida för att säkerställa tidpunkter för planerade åtgärder. I praktiken innebär det en medfinansiering eftersom de lån som ges är räntefria. 
  
 Liksom kriterierna  
 3 
 - 
 5 
  i gruppen ovan är sannolikt det sista kriteriet svårt att formulera skarpt. 
  
 6.3 
  
 Exempel på konsekvenser 
  
 För att bli mer konkret diskuteras nedan några tänkbara kon- sekvenser av det kriterium som innebär att en reviderad netto- nuvärdeskvot (NNK) räknas ut så att medfinansierade projektet blir mer lönsamma. 
 Som exempel väljs kriteriet där kalkylkostnaden minskas med det medfinansierade beloppet 
 Det exempel som valts är kriteriet att kräva medfinansiering för de projekt som är mindre samhällsekonomiskt lönsamma än det sista projektet på listan, så att det medfinansierade projektet blir mer 
 410 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 lönsamt. Exemplet utgår från att Trafikverket eller länen redan tidigt kan ha fått medfinansieringsbud från kommuner eller andra. 
 I planeringen skulle kriteriet kunna användas genom att: 
  
 Trafikverket (eller länen) presenterar en preliminär plan, där utöver projekt utpekade av regeringen, de mest lönsamma projekten ingår. 
  
 Denna plan utgår ifrån regeringens bästa bedömning av de ramar som riksdagen kan tänkas acceptera. 
  
 I den mån som regeringen önskar att peka ut, enligt beräk- ningarna mindre lönsamma eller olönsamma projekt så ingår dessa i planen. Dessa betraktas då som låsta och kan inte prioriteras ut. Vi diskuterar inte här kriterier för regeringens prioritering. 
  
 Trafikverket (eller länen) presenterar samtidigt en preliminär plan där de medfinansierade projekt som kan tränga sig in i planen enligt nedanstående principer presenteras. 
  
 Med denna preliminära plan erbjuds projekt som uppfyller följande kriterier att bjuda och tränga sig in i planeringsramen. 
  
 Den totala ramen tillåts öka motsvarande den totala medfinan- sieringen. 
  
 Projektets NNK ska vara >0 oaktat medfinansiering. 
  
 För medfinansierade projekt beräknas NNK 
  
 M  
 genom att kost- naden minskas med medfinansieringsbidraget. NNK 
 M  
 = (Nytta  
 -  
 (Kostnad  
 -  
 Medfinansiering)) / (Kostnad  
 -  
 Medfinansiering) 
  
 Om projektets NNK 
  
 M  
 överstiger de minst lönsamma av de projekt som utpekats av regeringen eller i den preliminära planen tillåts det tränga ut dessa och därmed tränga sig in. 
 Denna princip kan utvidgas till flera finansiärer (exempelvis kommuner) genom att fördela finansieringsansvar efter vilka nyt- tor varje part får (kräv lokal medfinansiering i förhållande till viss andel av andelen lokal nytta). 
 411 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Nettonyttan av de statliga medlen en utgångspunkt 
 Bakgrunden till kriteriet är en uppsats från tidigt  
 90-tal 
  som analyserar frågan hur den totala välfärden påverkas av att man tillåter en privat intressent påverka den portfölj av investeringar som Vägverket avser att genomföra. 
  
 61  
  
 Utgångspunkten var ett uppmärksammat fall där en motorvägsavfart vid Bredden på E4 mellan Stockholm och Arlanda inte kom med i plan. Då tog ett antal företag initiativet till en dialog med Vägverket om att skjuta till delar av kostnaderna i utbyte mot att få med projektet i planen. Förhandlingen utmynnade i att projektet togs med i planen och att det därmed realiserades. Företagen betalade dock endast en del av investeringskostnaden. Detta är utgångspunkten för Coleman analys. 
 Boyd preciserar en rad förutsättningar för att en sådan medfinansiering ska kunna leda till att den totala välfärden ökar. Den första förutsättningen är att planeraren antas välja en preliminär plan som maximerar total välfärd. Det innebär att de projekt som ger störst samhällsekonomiskt netto tas med i den preliminära planen. Om planerarens budget inte räcker till alla projekt med positiv lönsamhet så innebär det att endast projekt som har större lönsamhet än en viss nivå ryms i planen. 
 Huvudkriteriet för att medfinansiering ska tillåtas enligt Boyd är att det innebär att nettonyttan av investeringen, dvs. nyttan minus kostnaden minskad med bidragsgivarens bidrag, av det projekt som förs in i portföljen måste vara större än nettonyttan av det projekt som trängs ut. 
 En andra förutsättning som utgör ett krav på transparens är att de analyser och den rangordning av projekten (dvs. den preliminära planen) som utgör startpunkten för förhandlingarna om medfinan- siering är klar. Det innebär att om kommun A får sitt favorit- projekt i utgångsrangordningen och kommun B inte får med sitt projekt så ska det vara tydligt för både kommuner av typ A och typ B vad konsekvensen av medfinansiering blir. Om t.ex. kommun B:s projekt trängs in i planen och kommun A:s projekt trängs ut så vet A hur mycket den måste föra till i medfinansiering för att återta en plats i planen. Kommun A måste då erbjuda precis så mycket så att dess projekt blir mer lönsamt (räknat med kostnaden för de statliga 
  
 61  
 Boyd,  
 J-E., 
  1990, Public funding of public investments, Journal of Transport Economics and Policy, Volume 24, Issue 2, p.  
 157-170. 
  
 412 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 medlen) än det minst lönsamma projektet i den nya planen för att det ska komma med igen. 
 Analysen kan utvidgas till kommunal medfinansiering 
 I princip kan analysen utvidgas till kommunal medfinansiering. En reservation, nämligen att staten kan vilja ha med projekt som inte har en beräknad lönsamhet, diskuteras nedan. Staten bör acceptera medfinansiering om nettonyttan i ovanstående mening ökar av medfinansieringen. 
 Det är dock viktigt att ha i minnet att kommunen i princip skulle kunna vara beredd att betala upp till den samhälls- ekonomiska nytta som tillfaller kommunens medborgare och företag. Det finns då ingen självklar koppling mellan nyttor som kan mätas och  
 icke-mätbara 
  nyttor. Anta att kommunens mätbara nyttor är 80 och  
 icke-mätbara 
  nyttor är 20. Då innebär ett bud på 99 från kommunen att den får en nettonytta motsvarande 1 enhet. 
 I detta fall uppstår ett slags dubbelräkning för de 80 enheterna, eftersom de redan är medräknade i den samhällsekonomiska kal- kylen. Genom att dra bort kommunens bud från statens kostnader så framstår investeringen som mer lönsam än den samhällsekono- miskt är. Trots detta kan de beskrivna medfinansieringsreglerna medföra en ökning av samhällets välfärd om de utgifter som kommunen prioriterar bort skulle göra mindre nytta för kommu- nens invånare än infrastrukturen 
  
 62 
  
 . 
 Verklig planering bygger inte enbart på beräknad nytta 
 Den viktigaste skillnaden mellan Coleman analys och verklig planering är att de beräknade nettonyttorna inte maximeras. Det främsta skälet är att såväl regeringen som Trafikverket och länen ibland pekar ut projekt som önskvärda trots att de har negativ beräknad lönsamhet. Det kan tolkas på flera sätt. En välvillig tolkning är att dessa aktörer bedömer att det finns nyttor och kostnader som inte fångas av kalkylen. En mindre välvillig tolkning är att politiken använder investeringar som ett bytesobjekt för att lösa konflikter och att därför politiska intressenter kompenseras 
  
 62  
 Detta är dock problematiskt om kommunen inte använder sina resurser rätt, om den t.ex. låtit sig påverkas av någon stor intressent och att utgiften inte är välfärdsmaximerande. 
 413 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 för andra ofördelaktiga utfall. Den minst välvilliga tolkningen är att det går att få in projekt i plan genom manipulation och att det inte behöver vara resultat av ett noggrant övervägande. 
 En mer transparent process kan skapas 
 En viktig aspekt av att införa medfinansiering har att göra med de svårbedömbara effekterna på processen för att genomföra priorite- ringen. Syftet med detta avsnitt är i första hand att peka på vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att ge en trans- parent process och vilka drivkrafter en transparent process kan ge. Det är alltså inte i första hand att utveckla fördelarna med en mer förhandlingsorienterad process. 
 Några förutsättningar i en transparent process är att: 
  
 1. 
  
 Målet är att i första hand välja projekten med högst beräknad samhällsekonomiskt lönsamhet. 
  
 2. 
  
 En preliminär plan presenteras med de mest lönsamma pro- jekten. 
  
 3. 
  
 Ramarna kan öka med tillskotten från medfinansiering. 
  
 4. 
  
 De projekt som förs in respektive trängs ut gör det på samhällsekonomiskt grund. Det innebär t.ex. att dubbelräkning av nyttor undviks. 
  
 5. 
  
 Omstuvningen i planen sker på transparent grund. 
  
 6. 
  
 Tydliga argument förs fram för omprioritering och för projekt som prioriteras på annat än samhällsekonomiskt grund. 
  
 Om regering och riksdag binder sig till att planera på dessa grunder har det också viktiga effekter för aktörernas drivkrafter. Den första och den andra punkten ger drivkrafter för Trafikverket att följa samhällsekonomisk lönsamhet. Därmed ställs också krav på en tydlig standard för kalkylering. Det ger också drivkrafter för olika intressenter att granska de samhällsekonomiska kalkyler som Trafikverket anför för sin rangordning. Den tredje punkten innebär att medfinansieringens omfattning också ger drivkrafter för regering och riksdag att anpassa ramar. De fjärde och femte punkterna ger ytterligare anledning att granska sin egen och 
 414 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 konkurrenternas kalkyler. De ger också transparenta och objektiva kriterier för att omprioritera. 
 Det viktigaste problemet med den ovan beskrivna processen har att göra med att den inte ger något svar på hur man ska hantera de politiskt utpekade projekten som inte är lönsamma. Strängt taget kan dessa komma att ingå i planen utom tävlan. Det blir i varje fall svårt att precisera på vilka grunder de är med eller kan trängas ut. 
 Kan ge kontroll på statens åtaganden 
 En konsekvens av kriteriet (och de andra kriterier som syftar till att öka den totala investeringsvolymen) är att det, beroende på hur anslagsökningen konstrueras, kan leda till att andra anslag urholkas. Exempelvis kan ökade anslag till investeringar inom en fast budget till Trafikverket leda till att budgetar för drift, underhåll eller forskning och utveckling minskar. 
 Av detta skäl kan det finnas anledning att utforma riktlinjer och tydliga åtaganden om när och hur statens åtaganden kan öka. En första kandidat skulle kunna vara att statens åtaganden sätts till en nivå som det verkar rimligt att riksdagen kan vilja godkänna. Detta behöver i princip inte utesluta att Trafikverket ges i uppdrag att projektera en viss volym extra projekt för att vara beredd ifall regeringen önskar stimulera ekonomin. 
 En preliminär planering med en realistisk volym bör rimligen också hantera den systematiska risk för kostnadsöverdrag som finns. Om vi antar att det genomsnittliga nominella kostnadsöver- draget i Trafikverkets projekt är cirka 40 procent så betyder det att en realistisk ram på 100 miljarder kronor inte kan tecknas in till mer än cirka 70 miljarder kronor. Med en medfinansiering på i genomsnitt 10 procent dvs. 7 miljarder kronor skulle det kunna innebära att ramen kan utvidgas från 70 till 77 miljarder kronor. 
 Kan ge kommuner och andra tydliga spelregler 
 Kommunerna är i dag de vanligaste medfinansiärerna och därför är det angeläget att fundera på hur medfinansiering kan fungera för dem. Ur kommunens perspektiv bör det exempelvis vara viktigt att analysera när betalningen ska ske och på vilka villkor. 
 415 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Ska betalningen ske vid projektstart eller vid avslutat projekt? 
  
 Ska betalningen innebära att kommunen bär någon risk? 
  
 Ska kommunen ges utrymme att påverka projektets utform- ning? 
  
 Kan man tänka sig att kommunen betalar en större andel av de kostnader som inte är ett statligt åtagande? 
  
 Om en kommun binds till att bära exempelvis tio procent av de beräknade byggkostnaderna kan man tänka sig att kommunen betalar ut dessa vid projektstart eller successivt när projektet byggs. I detta fall bär kommunen ingen kostnadsöverdragsrisk och ges inte heller något direkt inflytande under projektets genomförande. Som motprestation kan man tänka sig att kommunen ges ett större inflytande över projektets utformning. 
 I fallet när pengar först betalas ut vid byggstart finns ingen stark anledning att kräva ett bindande löfte från staten eftersom kommunens kostnad först uppstår när projektet startar. Detta innebär dock inte att en kommun kan binda stora belopp i sin budget utan att detta leder till anpassningskostnader för den kommunala planeringen och andra kommunala verksamheter. Därför kan det ändå tänkas leda till att kommunen begär att staten gör ett åtaganden om att projektet ska startas senast ett visst datum och att projektet inte bromsas eller stoppas under byggtiden när kommunen redan bundit sina pengar. 
 Om kommunen ska betala en viss andel av vad projektet faktiskt kostar ger det kommunen anledning att kräva löpande insyn i kostnaderna och kanske t.o.m. möjlighet att pruta ned på vissa kostnadsposter under projektets gång. Detta skulle samtidigt leda till nya krav på handläggning och administration av projekten. 
 7 Sammanfattning och slutsatser 
 Nya finansieringskällor 
 Bättre möjligheter att hantera medfinansiering har varit en viktig utgångspunkt för förslagen till nytt planeringssystem och det nya planeringssystemet påverkar samtidigt hur medfinansiering kan ske. Exempelvis ökar sannolikheten för att nya finansieringskällor ska bli aktuella med det nya planeringssystemet. Särskilt bedömer 
 416 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 vi att användningen av brukaravgifter kan komma att öka. Det gäller både väg- och banavgifter som redan i dag används, som helt nya former såsom exploateringsavgifter eller regionala fastighets- skatter. 
 Skillnad mellan förslagen 
 Viktiga skillnader mellan Trafikverksutredningens respektive trafikverkens förslag till nytt planeringssystem är enligt vår analys att: 
  
 Trafikverksutredningens förslag har de transportpolitiska målen och principerna som utgångspunkt och fokuserar på vilka resultat som den ekonomiska planeringen av åtgärder i trans- portsystemet ska ge. Trafikverkens förslag har en rumslig och planhushållningsorienterad utgångspunkt som i högre grad fokuserar på den fysiska planeringens resultat. 
  
 En naturlig konsekvens av detta är att trafikverkens förslag till nytt planeringssystem involverar betydligt fler aktörer som är aktiva i planeringen. 
  
 Trafikverkens förslag till planeringssystem har som uttalat mål att underlätta medfinansiering. 
  
 Eftersom trafikverkens förslag är mer preciserat och närmare beskrivet än Trafikverksutredningens gäller våra slutsatser främst trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. 
  
 Syftet med medfinansiering 
 Vi anser att regering och riksdag bör klargöra sin syn på medfinansiering. Som framgår av tabellen nedan kan statens huvud- syfte antingen vara att en större volym åtgärder ska genomföras, eller att nyttan ska öka (genom att öka det gemensamma ansvars- tagandet för åtgärder inom transportinfrastrukturen). Möjligen kan syftena kombineras, men det skapar i så fall svårigheter att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. 
 417 
 Bilaga 6 SOU 2011:49 
  
 Medfinansiärers 
  
 syfte 
  
 Påverka prioriteringar 
  
 3. Påverka utformning 
  
 Statens syfte 
  
 1. Öka volymen 
  
 Kriterier som påverkar urval 
  
 Kriterier behövs inte 
  
 investeringar 
  
 och total volym 
  
 2. Öka nytta av medel 
  
 Kriterier som påverkar urval 
  
 Kriterier som förbättrar 
  
 -  
 utväxling av statens 
  
 och utväxling av statens 
  
 utformning och utväxling av 
  
 medel 
  
 medel 
  
 statens medel 
  
 -  
 samhällsekonomisk 
  
 Kriterier som påverkar urval 
  
 effektivitet 
  
 och samhällsnytta 
  
 Regering och riksdag bör också tydliggöra om medfinansiering ska tillåtas påverka prioriteringen av projekt eller inte. I analysen har vi i huvudsak utgått från att den ska tillåtas påverka prioriteringarna, eftersom det annars är svårt att tro att intresset för medfinansiering ska kunna bli särskilt stort. När väl detta har klargjorts går det att formulera kriterier för när medfinansiering är önskvärt. Vi vill dock understryka att det är fullt tänkbart att inte använda medfinan- siering för att påverka prioriteringarna. Det handlar då om att förbättra utformningen av projekt genom att en medfinansiär tar ansvar för en standard som går utöver statens minimistandard. I så fall påverkar dock medfinansieringen knappast själva planerings- systemet. 
 Kriterier för medfinansiering 
 En slutsats av tidigare kapitel är att en omfattande medfinansiering kan ha problematiska effekter för möjligheterna att uppnå mål för planeringen som ligger i linje med allmänintresset och som leder till en effektiv resursanvändning i transportsektorn. Vi tror därför att det fordras relativt strikta kriterier för att ange hur och när en medfinansiering kan vara aktuell att överväga. Det ligger då nära till hands att koppla dessa kriterier till resultat av de samhällsekono- miska kalkyler som ska göras för åtgärderna. Vi har beskrivit ett antal mer eller mindre realistiska tänkbara sådana kriterier upp- delade efter tre huvudsyften; ökad total investeringsvolym, ökad nytta av statliga medel samt ökad standard i projektutformningen. 
 418 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 Planeringsparadigm 
 Översikten över en del av forskningslitteraturen som är inriktad på transportplanering pekar på att det finns två skolor som ger helt olika implikationer för hur ett ändamålsenligt planeringssystem bör läggas upp. Den ena skolan har sitt ursprung i ekonomi och statsvetenskap och betonar vikten av att hävda allmänintresset mot olika särintressen genom tydliga och rationella  
 tekniskt-ekono- 
  miska riktlinjer för planeringen samt en strikt koppling mellan planeringsansvar och budgetansvar. Den andra skolan har en mera planeringsteoretisk utgångspunkt och framhåller betydelsen av kommunikation, dialog och samverkan för att fånga upp de olika aspekter som finns på planeringsprocessen och dess mål. Båda riktningarna kan dock sägas ha en gemensam bas i en kritik mot nuvarande transportplanering som går ut på att planeringsunder- lagen har begränsad betydelse för planeringsutfallet. Vi har också översiktligt beskrivit grundläggande teorier om samverkan mellan organisationer och vad som driver fram sådan samverkan samt vilka kriterier som bör gälla för en samverkan som syftar till att till- godose olika samhällsintressen. 
 Förslaget till nytt planeringssystem innebär enligt vår bedöm- ning ett trendbrott där planeringen går från en utpräglat rationa- listisk planeringsfilosofi till en mer kommunikativ planering. I detta ligger också att starkare inslag av fysisk planering tas in i den ekonomiska planeringen. Vi ser såväl fördelar som risker med denna utveckling. Exempel på risker är att kommunikativ planering kan komma att leda till tidsödande och resurskrävande planerings- processer med tvivelaktig demokratisk förankring, där engage- manget inte kommer att sträcka sig utöver vad som är ett uttryck för individers eller organisationers egenintressen. 
 Förslaget verkar också bygga på en tanke att intressenter ska diskutera sig fram till vad som är lämpliga lösningar. Detta förutsätter att staten (i form av bland annat Trafikverket) har en bild av vad som är en önskvärd samhällsutveckling. Vi bedömer att det kan vara svårt att förena ett sådant mer planhushållningsorien- terat synsätt med nuvarande transportpolitik. I dag är trans- portpolitiken nämligen tydligt orienterad mot att skapa förut- sättningar för ett decentraliserat beslutsfattande och en långt- gående valfrihet för transportkonsumenterna. 
 419 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Aktörernas roller 
 En annan risk kan bli ökade rollkonflikter eftersom förslaget till nytt planeringssystem innehåller en större uppsättning planerings- aktörer som dessutom uppträder i många skilda roller i planerings- processen. Störst risk för rollkonflikter bedömer vi att Trafikverket kommer att ha eftersom det ska ha en stor mängd uppgifter. Några exempel är att svara för underlaget till regeringens policybeslut, att tillsammans med regionerna besluta om åtgärdsval enligt fyrstegs- principen, att kvalitetssäkra underlaget för regionernas åtgärds- planer och att komplettera och sammanställa åtgärdsplanerna natio- nellt. 
 Det framstår som angeläget att bestämma hur stort inflytande regering och riksdag ska ha i det nya planeringssystemet och särskilt kanske över prioriteringarna av projekt. Trafikverkens förslag ger sken av att alla aktörers inflytande ska öka, men det är knappast realistiskt. Sammantaget uppfattar vi att riksdagen får en något mindre roll i trafikverkens förslag medan däremot Trafik- verkets ansvar och inflytande ökar. Om det lokala och regionala inflytandet ökar som en motprestation för medfinansiering kan större vikt behöva läggas vid att i policybesluten analysera och anvisa styrmedel för att nå nationella mål. Dessutom bör då ökade krav ställas på uppföljning och utvärdering. 
 Planeringsprocessen 
 Vi ser ett behov av att fördjupa beskrivningen av hur plane- ringsprocessen i praktiken ska gå till. Vi tror exempelvis att  
 den fysiska och ekonomiska planeringen så långt möjligt bör hållas i sär. 
  
 Skälet är att det är olyckligt att skapa bindningar i ett så tidigt skede som den ekonomiska planeringen. Konkret kan en lösning vara att i fasen åtgärdsval överge tanken på att ha dialog om medfinansiering med intressenter redan i fyrstegsanalysen. Om fyrstegsanalysen ska fungera som avsett behöver statsmakterna (genom Trafikverket) ta ställning till vad som är önskvärda åtgär- der innan de funderar på hur kostnader kan delas. Det är också viktigt att även i ett framtida planeringssystem med årliga omprövningar kunna jämföra åtgärder mot varandra, vilket ställer krav på att gemensamma planeringsförutsättningar så långt möjligt används. Ett intressant sätt att garantera en rimlig projekt- 
 420 
  
 SOU 2011:49 
  
 Bilaga 6 
  
 utformning är en modell som numera används i Holland. Där styr den samhällsekonomiska kalkylen starkare än i Sverige, samtidigt som dock särintressen får granska kalkylen. 
 Vidare tror vi det är viktigt att tydligare än i trafikverkens förslag  
 möjliggöra omprövning av projekt 
 . Därför bör det klargöras hur revideringen ska ske av projekt som ligger i åtgärdsplan och ska tas med planeringsprogram. Det bör också tydliggöras när en omprövning av projekt och finansieringsöverenskommelser kan bli aktuell. Vad händer om det exempelvis visar sig att den preliminära samhällsekonomiska lönsamheten blir lägre när en senare grind passeras eller vad händer om kostnaderna för objektet ökar mer än en viss procentsats? Realistiska möjligheter för regeringen att kunna göra självständiga bedömningar bör dessutom skapas. 
 Nära kopplat till detta är att det bör  
 klarläggas vilka transport- politiska bindningar  
 som ett åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen kan medföra. Åtgärdsplaneringen inleds med en process som kallas åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen. I denna process ska det utrönas vad olika berörda aktörer är beredda att göra för att bidra till att utveckla transportsystemet i regionen. Vår tolkning är att pro- cessen ska utmynna i överenskommelser om åtgärdspaket som läggs in som en förutsättning för den fortsatta planeringen. I princip kan detta innebära att infrastrukturåtgärder villkoras mot att andra åtgärder som gäller priser, avgifter eller trafikering genomförs och omvänt. Ett sådant system av transportpolitisk byteshandel kan innebära att riksdagens och regeringens trans- portpolitiska handlingsfrihet efter hand begränsas. Kostnaden för att ändra väsentliga inslag i den transportpolitiska mål- och medelsarsenalen kommer åtminstone att öka successivt eftersom de kan nödvändiggöra omförhandlingar av en rad överenskommelser. 
  
 Vi anser också att  
 spelreglerna för medfinansiering bör tydliggöras 
 . Det fanns i den senaste åtgärdsplaneringen en känsla av god- tycklighet i urvalsprocessen hos medfinansiärerna. Ett viktigt steg som diskuterades ovan är att formulera tydliga kriterier för när medfinansiering ska bli aktuell. Andra saker som kan klargöra spelreglerna är att: 
  
 Förtydliga de olika avtalens status. Vi bedömer att det skarpa avtalet bör ha civilrättslig verkan, men däremot inte de tidigare avtalen. 
  
 Tydliggöra vilket mandat Trafikverkets tjänstemän har. 
  
 421 
  
 Bilaga 6 
  
 SOU 2011:49 
  
 Skapa arbetsformer som underlättar för Trafikverket att skilja på sina roller. 
  
 Ta fram tydlig tidsplan för tecknandet av skarpa avtal. 
  
 Slutligen anser vi att det bör  
 utredas vilka transaktionskostnader som kommer att uppstå  
 vid ett omfattande system för medfinansiering. Vid  
  
 offentlig-privat 
  
  samverkan (OPS) utgör transaktionskostna- derna normalt en mycket stor post som i många fall gör denna typ av lösningar ineffektiva. Vår bedömning är att ett system med olika typer av medfinansieringslösningar (och som kan innefatta såväl  
  
 offentlig-offentlig 
  
  samverkan som  
  
 offentlig-privat 
  
  samverkan) kommer att ge upphov till liknande transaktionskostnader. I vissa fall kan transaktionskostnaderna antagligen bli förhållandevis större än vid traditionella  
  
 OPS-lösningar. 
  
  Problemet förstärks av att åtgärdernas livslängd medför att ett mycket stort antal sam- verkanskontrakt kan komma att lagras upp successivt från plane- ringscykel till planeringscykel och kräva omfattande förvaltnings- och uppföljningskostnader. Frågan är alltså om dessa ännu till stor del okända kostnader motsvarar mervärdet av den medfinansiering som eftersträvas. 
  
 422 
 Statens offentliga utredningar 2011 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. U. 
  
 2. 
  
 Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. Fi. 
  
 3. 
  
 Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. S. 
  
 4. 
  
 Genomförande av EU:s regelverk om inre vattenvägar i svensk rätt. N. 
  
 5. 
  
 Bemanningsdirektivets genomförande i Sverige. A. 
  
 6. 
  
 Missbruket, Kunskapen, Vården. Missbruksutredningens forskningsbilaga. S. 
  
 7. 
  
 Transporter av frihetsberövade. Ju. 
  
 8. 
  
 Den framtida gymnasiesärskolan 
  
 – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. U. 
  
 9. 
  
 Barnen som samhället svek. 
  
 Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. S. 
  
 10. 
  
 Antidopning Sverige. 
  
 En ny väg för arbetet mot dopning. Ku. 
  
 11. 
  
 Långtidsutredningen 2011. Huvud- betänkande. Fi. 
  
 12. 
  
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
  
 – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. N. 
  
 13. 
  
 Uppföljning av signalspaningslagen. Fö. 
  
 14. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2011 – geologin, barriärerna, alternativen. M. 
  
 15. 
  
 Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. S. 
  
 16. 
  
 Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? Ju. 
  
 17. 
  
 Förvar. Ju. 
  
 18. 
  
 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. M. 
  
 19. 
  
 Tid för snabb flexibel inlärning. U. 
  
 20. 
  
 Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter. Ju. 
  
 21. 
  
 Utrikesförvaltning i världsklass. UD. 
  
 22. 
  
 Spirit of Innovation. UD. 
  
 23. 
  
 Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. L. 
  
 24. 
  
 Sänkt restaurang- och cateringmoms. Fi. 
  
 25. 
  
 Utökat polissamarbete i Norden och EU. Ju. 
  
 26. 
  
 Studiemedel för gränslös kunskap. U. 
  
 27. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. N. 
  
 28. 
  
 Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 förslag och framåtblick. Ju. 
  
 29. 
  
 Samlat, genomtänkt och uthålligt? 
  
 En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter  
 2006–2009. 
  + Lättläst + Daisy + Punkt- skrift. A. 
  
 30. 
  
 Med rätt att välja 
  
 – 
  
 flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. U. 
  
 31. 
  
 Staten som fastighetsägare och hyresgäst. S. 
  
 32. 
  
 En ny upphovsrättslag. Ju. 
  
 33. 
  
 Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. U. 
  
 34. 
  
 Etappmål i miljömålssystemet. M. 
  
 35. 
  
 Bättre insatser vid missbruk och beroende 
  
 – 
  
 Individen, kunskapen och ansvaret. S. 
  
 36. 
  
 Forskning och utveckling samt försvars- logistik – i det reformerade försvaret. Fö. 
  
 37. 
  
 Rovdjurens bevarandestatus. M. 
  
 38. 
  
 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. S. 
  
 39. 
  
 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. Fi. 
  
 40. 
  
 Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. S. 
  
 41. 
  
 Alkoholservering på särskilda boenden. S. 
  
 42. 
  
 En reformerad domstolslagstiftning. Ju. 
  
 43. 
  
 Offentlig upphandling från eget företag?! 
  
 – 
  
 och vissa andra frågor. Fi. 
  
 44. 
  
 Fjärrvärme i konkurrens. N. 
  
 45. 
  
 Förundersökning 
  
 – 
  
 objektivitet, beslag, dokumentation m.m. Ju. 
  
 46. 
  
 FRANS 
  
 Framtida regelverk och ansvars- förhållanden på naturgasmarknaden i Sverige. N. 
  
 47. 
  
 En samlad ekobrottsbekämpning. Ju. 
  
 48. 
  
 Vård efter behov och på lika villkor 
  
 – 
  
 en mänsklig rättighet. S. 
  
 49. 
  
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
  
 – 
  
 Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. N. 
  
 Statens offentliga utredningar 2011 
 Systematisk förteckning 
 Justitiedepartementet 
 Transporter av frihetsberövade. [7] 
 Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16] Förvar. [17] 
 Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straff- rättsligt samarbete. Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas befattning med hemliga uppgifter.  
 [20] 
  
 Utökat polissamarbete i Norden och EU. [25] Cirkulär migration och utveckling 
  
 – 
  
 förslag och framåtblick. [28] En ny upphovsrättslag. [32] 
  
 En reformerad domstolslagstiftning. [42] Förundersökning 
  
 – 
  
 objektivitet, beslag, dokumentation m.m. [45] 
  
 En samlad ekobrottsbekämpning. [47] 
 Utrikesdepartementet 
 Utrikesförvaltning i världsklass. [21] Spirit of Innovation. [22] 
 Försvarsdepartementet 
 Uppföljning av signalspaningslagen. [13] 
 Forskning och utveckling samt försvarslogistik 
 – i det reformerade försvaret. [36] 
 Socialdepartementet 
 Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. [3] 
 Missbruket, Kunskapen, Vården. Missbruksutredningens forskningsbilaga. [6] 
 Barnen som samhället svek. 
 Åtgärder med anledning av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården. [9] 
 Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. [15] Staten som fastighetsägare och hyresgäst. [31] 
 Bättre insatser vid missbruk och beroende – Individen, kunskapen och ansvaret. [35] 
 Ett myndighetsgemensamt servicecenter. [38] Månadsuppgifter – snabbt och enkelt. [40] Alkoholservering på särskilda boenden. [41] 
 Vård efter behov och på lika villkor 
 – en mänsklig rättighet. [48] 
 Finansdepartementet 
 Välfärdsstaten i arbete. 
 Inkomsttrygghet och omfördelning med incitament till arbete. [2] 
 Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande. [11] 
 Sänkt restaurang- och cateringmoms. [24] 
 Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen + Bilagor. [39] 
 Offentlig upphandling från eget företag?! 
 – och vissa andra frågor. [43] 
 Utbildningsdepartementet 
 Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. [1] 
 Den framtida gymnasiesärskolan 
 – en likvärdig utbildning för ungdomar med utvecklingsstörning. [8] 
 Tid för snabb flexibel inlärning. [19] Studiemedel för gränslös kunskap. [26] 
 Med rätt att välja 
 – flexibel utbildning för elever som tillhör specialskolans målgrupp. [30] 
 Rapportera, anmäla och avhjälpa missför- hållanden – för barns och elevers bästa. [33] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Revision av livsmedelskedjans kontroll- myndigheter. [23] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011 
 – geologin, barriärerna, alternativen. [14] Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18] Etappmål i miljömålssystemet. [34] Rovdjurens bevarandestatus. [37] 
 Näringsdepartementet 
 Genomförande av EU:s regelverk om inre vattenvägar i svensk rätt. [4] 
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
 – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor. [12] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. – En bit på väg. [27] 
 Fjärrvärme i konkurrens. [44] 
 FRANS 
 Framtida regelverk och ansvarsförhållanden på naturgasmarknaden i Sverige. [46] 
 Medfinansiering av transportinfrastruktur 
 – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för med- finansiering. [49] 
 Kulturdepartementet 
 Antidopning Sverige. 
 En ny väg för arbetet mot dopning. [10] 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Bemanningsdirektivets genomförande i Sverige. [5] 
 Samlat, genomtänkt och uthålligt? 
 En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter  
 2006–2009. 
  + Lättläst + Daisy + Punkt- skrift. [29]