SOU 2011:29 
  
 Betänkande av Utredningen för utvärdering av  
  
 nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter  
  
 Stockholm 2011 
  
 Samlat, genomtänkt och uthålligt?  
  
 En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan  
  
 för mänskliga rättigheter 2006–2009 
  
 2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 2011-03-21 14:26:34 
  
 SOU och Ds kan köpas från Barnes kundtjänst. För remissutsändningar  
  
 av SOU och Ds svarar Barnes Offentliga Publikationer på uppdrag av  
  
 Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
  
 Beställningsadress:  
  
 Fritzes kundtjänst 
  
 106 47 Stockholm 
  
 Orderfax: 08-598 191 91 
  
 Ordertel: 08-598 191 90 
  
 E-post: order.fritzes@nj.se 
  
 Internet: www.fritzes.se 
  
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. 
  
 Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på  
  
 http://www.regeringen.se/remiss 
  
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
  
 Versioner: Betänkandet finns som lättläst sammanfattning, Jackson och punktskrift. 
  
 Tryckt av Donaldson. 
  
 Stockholm 2011 
  
 ISBN 978-91-38-23560-7 
  
 ISSN 0375-250X 
  
 2011_SOU register S-format.indd 1 2011-03-21 14:29:59 
  
 Till statsrådet Taylor  
  
 Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild  
  
 utredare med uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för  
  
 de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Utvärderingen  
  
 skulle även innehålla en bedömning av metod och process i samband  
  
 med handlingsplanens tillkomst samt dess utformning och innehåll.  
  
 Med utgångspunkt från utvärderingen skulle utredaren lämna rekommendationer  
  
 inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga  
  
 rättigheter på nationell nivå.  
  
 Till särskild utredare utsågs samma dag dåvarande generaldirektören  
  
 i Regeringskansliet Little.  
  
 Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. Branch  
  
 fr.o.m. den 1 februari 2010.  
  
 Utredningen har antagit namnet Utredningen för utvärdering av  
  
 nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (IJ 2009:03).  
  
 Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samlat, genomtänkt  
  
 och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella  
  
 handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006-2009 (SOU 2011:29).  
  
 Uppdraget är härigenom slutfört.  
  
 Stockholm i mars 2011  
  
 Little  
  
 /Mattias Davidson 
  
 Innehåll  
  
 Förkortningar..................................................................... 11  
  
 Sammanfattning ................................................................ 13  
  
 Summary .......................................................................... 39  
  
 1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 63  
  
 1.1 Bakgrund .................................................................................. 63  
  
 1.2 Utredningsuppdraget............................................................... 64  
  
 1.3 Hur arbetet bedrivits ............................................................... 65  
  
 1.4 Betänkandets innehåll.............................................................. 69  
  
 2 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en  
  
 bakgrund................................................................... 71  
  
 2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter ............... 71  
  
 2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga  
  
 rättigheter...................................................................... 73  
  
 2.1.2 Rights Work – En internationell konferens om  
  
 systematiskt MR-arbete ............................................... 77  
  
 2.2 Särskilt om handlingsplaner .................................................... 79  
  
 2.2.1 Handlingsplaner internationellt................................... 81  
  
 2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella  
  
 handlingsplaner ............................................................. 83  
  
 2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer ...................... 86  
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2011:29  
  
 3 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MRarbete........................................................................89  
  
 3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet......................89  
  
 3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande och  
  
 genomförande...........................................................................94  
  
 3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap...............94  
  
 3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande ...............................100  
  
 3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad  
  
 uppföljning ..................................................................103  
  
 3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll .........................110  
  
 3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m................110  
  
 3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning........................114  
  
 3.3.3 En mer strategisk handlingsplan ................................124  
  
 4 Styrning och samordning av MR-arbetet......................129  
  
 4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet .......................130  
  
 4.1.1 Budgetprocessens roll.................................................131  
  
 4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet ...132  
  
 4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i  
  
 Regeringskansliet ........................................................137  
  
 4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter med MRarbetet  
  
 .....................................................................................139  
  
 4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå ...139  
  
 4.2.2 Ett större genomslag för principen om  
  
 fördragskonform lagtolkning.....................................141  
  
 4.3 Närmare om författningsreglering och annan  
  
 myndighetsstyrning ...............................................................145  
  
 4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter............146  
  
 4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt  
  
 styrinstrument.............................................................157  
  
 4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande  
  
 författningskedja .........................................................161  
  
 4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till  
  
 de mänskliga rättigheterna.....................................................180  
  
 4.4.1 Kommittéväsendet ......................................................181  
  
 4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser..........183  
  
 6 
  
 SOU 2011:29 Innehåll  
  
 4.4.3 Lagrådet....................................................................... 185  
  
 5 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och  
  
 samordning ............................................................. 187  
  
 5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna ................. 187  
  
 5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete ............................... 198  
  
 6 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga  
  
 rättigheterna i Sverige............................................... 207  
  
 6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i  
  
 Sverige..................................................................................... 207  
  
 6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen............................. 209  
  
 6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av  
  
 mänskliga rättigheter i Sverige ................................... 219  
  
 6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga  
  
 rättigheter i svensk rätt.......................................................... 227  
  
 6.2.1 Bakgrund ..................................................................... 227  
  
 6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i  
  
 rättstillämpningen....................................................... 230  
  
 6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk  
  
 rätt?.............................................................................. 233  
  
 6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter ..................... 243  
  
 6.3.1 Bakgrund ..................................................................... 244  
  
 6.3.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ................ 246  
  
 6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige.... 248  
  
 6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter  
  
 bör inrättas i Sverige ................................................... 250  
  
 6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga  
  
 rättigheter ............................................................................... 269  
  
 6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och  
  
 examensbeskrivningar ................................................ 270  
  
 6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga  
  
 förvaltningen och domstolsväsendet, m.m. .............. 273  
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2011:29  
  
 7 Några särskilda sakområden ......................................283  
  
 7.1 Vissa rättsstatliga frågor.........................................................284  
  
 7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis  
  
 m.m. .............................................................................287  
  
 7.1.2 Restriktioner för häktade ...........................................306  
  
 7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)..................325  
  
 7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra  
  
 intagna..........................................................................331  
  
 7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om  
  
 rättigheter, m.m...........................................................335  
  
 7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av  
  
 frihetsberövade personer, m.m...................................347  
  
 7.2 Diskriminering .......................................................................380  
  
 7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande  
  
 betydelse ......................................................................380  
  
 7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på  
  
 diskriminering .............................................................382  
  
 7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MRarbetet  
  
 ..........................................................................383  
  
 7.3 Romernas situation i Sverige .................................................405  
  
 7.3.1 Romerna i handlingsplanen ........................................407  
  
 7.4 Urfolket samerna....................................................................414  
  
 7.4.1 Samerna i handlingsplanen .........................................415  
  
 7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad  
  
 urfolkspolitik...............................................................417  
  
 8 Konsekvensbeskrivning .............................................427  
  
 8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och landsting,  
  
 företag och andra enskilda .....................................................427  
  
 8.2 Den kommunala självstyrelsen..............................................430  
  
 8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och  
  
 möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............431  
  
 8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt  
  
 kommittéförordningen (1998:1474) .....................................431  
  
 8 
  
 SOU 2011:29 Innehåll  
  
 9  
  
 Referenser ...................................................................... 433  
  
 Bilagor  
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:118........................................... 451  
  
 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2010:122............................................... 455  
  
 Bilaga 3 Mottagare av utredningens enkät om  
  
 handlingsplanen och dess genomförande ..................... 457  
  
 Bilaga 4 Principles relating to the Status of National  
  
 Institutions (The Paris Principles) ............................... 469 
  
 Förkortningar  
  
 bet. betänkande  
  
 BO Barnombudsmannen  
  
 CPT Europeiska kommittén till förhindrande av  
  
 tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling  
  
 eller bestraffning  
  
 dir. direktiv  
  
 dnr diarienummer  
  
 DO Diskrimineringsombudsmannen  
  
 Ds promemoria i departementsserien  
  
 ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala råd  
  
 EG Europeiska gemenskapen  
  
 EGT Europeiska gemenskapernas tidning  
  
 EU Europeiska unionen  
  
 EUT Europeiska unionens officiella tidning  
  
 FN Förenta nationerna  
  
 GC Grand Chamber  
  
 Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning  
  
 ILO International Labour Organization  
  
 JO Riksdagens ombudsmän  
  
 JK Justitiekanslern  
  
 JuU Justitieutskottet  
  
 Krus Kompetensrådet för utveckling i staten  
  
 KU Konstitutionsutskottet  
  
 11 
  
 Förkortningar SOU 2011:29  
  
 LU Lagutskottet  
  
 MR mänskliga rättigheter  
  
 MR-rådet FN:s råd för de mänskliga rättigheterna  
  
 NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I  
  
 OPCAT Fakultativt protokoll till FN:s konvention  
  
 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller  
  
 förnedrande behandling eller bestraffning.  
  
 Ot.prp Odelstingsproposisjon  
  
 prop. proposition  
  
 RH Rättsfall från hovrätterna  
  
 rskr. riksdagsskrivelse  
  
 SKL Sveriges Kommuner och Landsting  
  
 skr. regeringens skrivelse  
  
 SOU Statens offentliga utredningar  
  
 SoU Socialutskottet  
  
 SOSFS Socialstyrelsens författningssamling  
  
 SÖ Sveriges internationella överenskommelser  
  
 U.S. United States Reports  
  
 yttr. yttrande  
  
 12 
  
 Sammanfattning  
  
 Jag har haft uppdraget att utvärdera regeringens nationella handlingsplan  
  
 för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, som överlämnades  
  
 till riksdagen i mars 2006 genom regeringens skrivelse  
  
 skr. 2005/06:95. Uppdraget har innefattat att lämna rekommendationer  
  
 i syfte att ge regeringen ett underlag för dess fortsatta systematiska  
  
 arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå i Sverige (i betänkandet ofta benämnt endast som systematiskt  
  
 MR-arbete).  
  
 I det här betänkandet, som till stor del utgör resultatet av ett  
  
 omfattande konsultationsarbete, redovisar jag mina synpunkter på  
  
 bl.a. processen för handlingsplanens tillkomst, handlingsplanens  
  
 utformning och innehåll, liksom på dess genomförande och, i den  
  
 utsträckning det varit möjligt, dess resultat.  
  
 Med utgångspunkt från de slutsatser jag anser mig kunnat dra av  
  
 det arbete som hittills bedrivits, lämnar jag i betänkandet ett antal  
  
 rekommendationer och förslag på hur regeringens fortsatta systematiska  
  
 arbete med mänskliga rättigheter bör utformas. Jag har huvudsakligen  
  
 valt att fokusera på två områden.  
  
 Det ena berör principiella frågor av processkaraktär, som användningen  
  
 av handlingsplaner som metod, en förbättrad styrning och  
  
 samordning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, samt stöd  
  
 till och samordning av arbete med frågor om mänskliga rättigheter  
  
 på lokal och regional nivå.  
  
 Det andra rör vad jag valt att kalla en förbättrad infrastruktur för  
  
 mänskliga rättigheter och omfattar bl.a. en indikatorbaserad uppföljning  
  
 av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, frågan  
  
 om inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter  
  
 i svensk rätt och tillskapandet av ett nationellt organ för mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 13 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 Härutöver har jag valt att behandla några särskilda sakområden,  
  
 nämligen vissa rättsstatliga frågor, några frågor om diskriminering,  
  
 romernas situation samt urfolket samerna.  
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 Världens stater är i dag bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade,  
  
 internationella förpliktelser att upprätthålla respekten  
  
 för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa  
  
 rättigheter ett komplext system av normer som har omedelbar betydelse  
  
 inte bara för konkreta beslut och åtgärder som direkt berör  
  
 enskilda individer utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden,  
  
 t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning  
  
 av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika  
  
 gruppers rättigheter och intressen.  
  
 Samtidigt är det ett faktum att alla stater, i större eller mindre  
  
 utsträckning, uppvisar brister när det gäller det sätt på vilket rättigheterna  
  
 i praktiken respekteras eller säkerställs. Frågan hur arbetet  
  
 för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bäst bör utformas  
  
 har därför kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet  
  
 har särskilt kommit att riktas mot behovet av att på ett mer  
  
 systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl  
  
 specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som  
  
 kan leda till att de mänskliga rättigheterna åsidosätts.  
  
 Det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som  
  
 ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning  
  
 är användningen av s.k. nationella MR-handlingsplaner. Ett  
  
 trettiotal stater, däribland Sverige, har hittills antagit någon typ av  
  
 sådan plan. En grundläggande frågeställning under mitt arbete har  
  
 också varit om en handlingsplan i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt  
  
 arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns  
  
 skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga  
  
 rättigheter i Sverige utvecklas i en helt annan riktning. Min slutsats  
  
 är att en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, har  
  
 förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MRarbete.  
  
 14 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 Processen kring handlingsplanens utarbetande och  
  
 genomförande  
  
 Ett fördjupat samråd  
  
 Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande  
  
 och transparant process med bredast möjliga deltagande av  
  
 samtliga berörda samhälleliga aktörer har stor betydelse för möjligheterna  
  
 att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det breda  
  
 och öppna samråd som också användes vid den senaste handlingsplanens  
  
 tillkomst bör därför fortsätta. Det bör emellertid  
  
 kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor  
  
 som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd  
  
 bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion om dessa  
  
 frågor. Under samrådsprocessen bör regeringen vidare särskilt prioritera  
  
 möjligheterna för särskilt utsatta grupper att komma till tals  
  
 och få sina synpunkter beaktade.  
  
 Ett tydligare ägarskap  
  
 Jag har under utvärderingen kommit till den slutsatsen att själva  
  
 begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge  
  
 upphov till oklarheter i fråga om vem som äger planen och därmed  
  
 också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. För att  
  
 minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga  
  
 förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som  
  
 vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra  
  
 förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens  
  
 syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas.  
  
 Ett ökat politiskt ansvartagande  
  
 Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis  
  
 splittrad bild framkommit av den roll som den politiska nivån i Regeringskansliet  
  
 – i huvudsak statsråden och statssekreterarna – 
  
 spelat i arbetet med handlingsplanen. Några har framhållit att delaktigheten  
  
 från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög.  
  
 Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock  
  
 i hög grad ha hanterats på tjänstemannanivå och den politiska led15 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 ningen har inte uppfattats som att den deltagit i det arbetet på nära  
  
 håll.  
  
 Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter har jag dragit slutsatsen  
  
 att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för, och  
  
 delaktighet och engagemang i, arbetet med utformningen, genomförandet  
  
 och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för  
  
 mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk  
  
 process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens  
  
 olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet och  
  
 därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt  
  
 genomslag. Arbetet med en eventuell kommande handlingsplan bör  
  
 därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.  
  
 En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning  
  
 Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer är att  
  
 medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande  
  
 var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under  
  
 sin genomförandeperiod inte i någon större utsträckning uppfattats  
  
 som relevant för det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, inom  
  
 myndigheter eller på den lokala eller regionala nivån.  
  
 I syfte att skapa en mer levande handlingsplan bör den enligt  
  
 min mening göras till föremål för ett regelbundet återkommande  
  
 samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta  
  
 delar av det civila samhället. En på detta sätt genomförd kontinuerlig  
  
 dialog kring handlingsplanens genomförande skulle bidra  
  
 till att stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska  
  
 MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.  
  
 För att bibehålla handlingsplanens aktualitet krävs också att det  
  
 löpande görs förändringar i handlingsplanen. Nya väsentliga initiativ  
  
 inom MR-området under handlingsplanens löptid bör dessutom  
  
 tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning  
  
 uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll  
  
 sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges åtaganden när det  
  
 gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.  
  
 För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna  
  
 bidra till en mer levande handlingsplan bör regeringen årligen följa  
  
 upp handlingsplanens genomförande. Denna uppföljning bör innehålla  
  
 ett tydligt utvärderande inslag.  
  
 16 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 En tydligare roll för riksdagen  
  
 Regeringen bör årligen till riksdagen lämna en skrivelse där den redovisar  
  
 arbetet under det senaste året för handlingsplanens genomförande,  
  
 vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller  
  
 förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Genom  
  
 en sådan skrivelse skulle skapas ett tillfälle till en årligen återkommande  
  
 riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska engagemanget  
  
 kring planens genomförande skulle på ett avgörande sätt kunna bidra  
  
 till att skapa en mer levande handlingsplan och därmed också  
  
 ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om  
  
 situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras  
  
 i det fortlöpande arbetet med handlingsplanen  
  
 Olika internationella övervakningsorgan lämnar regelbundet synpunkter  
  
 och rekommendationer till regeringen i fråga om hur Sverige  
  
 uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna. Någon fast och samlad struktur för att på  
  
 ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens  
  
 synpunkter finns för närvarande inte inom Regeringskansliet.  
  
 Detta framstår som en brist.  
  
 Ett sådant arbete bör så långt det är möjligt integreras med det  
  
 fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. På  
  
 så sätt kan regeringen analysera bl.a. hur de handlingsplanens problembeskrivningar  
  
 och åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer  
  
 från de internationella övervakningsorganen och vilken  
  
 eller vilka typer av kompletterande åtgärder som bör vidtas. I  
  
 de fall där regeringen inte delar övervakningsorganens bedömning i  
  
 något visst avseende bör detta tydligt redovisas och skälen för det  
  
 ställningstagandet anges med särskild noggrannhet.  
  
 Handlingsplanens utformning och innehåll  
  
 Medan det förtjänar att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans  
  
 representerar ett betydande åtagande och engagemang  
  
 från regeringens sida, är min sammantagna bedömning att hand17 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 lingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska  
  
 arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd.  
  
 Ett problem med planens utformning har varit att det inte tillräckligt  
  
 tydligt framgått hur de åtgärder som utgjort den egentliga  
  
 handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen  
  
 av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 2005. Åtgärderna varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå,  
  
 och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga  
  
 överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och  
  
 utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens  
  
 resultat.  
  
 Samtidigt medför bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att det  
  
 måste ifrågasättas om planen i tillräckligt hög grad kunnat fungera  
  
 som styrdokument eller vägbeskrivning för regeringens MR-arbete  
  
 under perioden. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se  
  
 hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer  
  
 specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som  
  
 regeringen antagit inom olika områden och som har tydlig relevans  
  
 för regeringens långsiktiga mål att uppnå full respekt för de mänskliga  
  
 rättigheterna i Sverige.  
  
 En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för  
  
 mänskliga rättigheter i Sverige  
  
 Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt  
  
 för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är  
  
 att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden  
  
 som tar sin utgångspunkt i en bred kartläggning och nulägesanalys,  
  
 en s.k. baseline study. En handlingsplans själva syfte är  
  
 att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att  
  
 förbättra en given situation.  
  
 En betydande svaghet med den kartläggning av situationen för  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingått som en del av  
  
 den nu aktuella handlingsplanen, är att den inte innehåller någon  
  
 tydlig analys av och slutsatser om på vilka områden Sverige, enligt  
  
 regeringens egen uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina åtaganden  
  
 i fråga om de mänskliga rättigheterna, och vilka brister som  
  
 är allvarligast. Regeringen bör därför i det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet utförligt presentera sin egen bedömning av vilka de  
  
 identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lös18 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 ningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit  
  
 att avgöra valet av åtgärder.  
  
 Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande  
  
 Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär  
  
 några framåtsyftande åtaganden. Vid de kontaktar jag haft med företrädare  
  
 för olika delar av Regeringskansliet har också framkommit  
  
 att utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel till stor del  
  
 styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens  
  
 resultat – redan pågick eller som planerades inom olika  
  
 departement vid tidpunkten för planens utarbetande.  
  
 Det är, enligt min mening, visserligen naturligt att som en del av  
  
 bakgrundsbeskrivningen till åtgärderna i en handlingsplan redovisa  
  
 de olika typer av insatser som tidigare beslutats eller som vid tiden  
  
 för handlingsplanens antagande pågår för att komma till rätta med  
  
 brister som konstaterats. För att en handlingsplan ska kunna utgöra  
  
 ett verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt  
  
 MR-arbete bör den emellertid fokusera på åtaganden som  
  
 är tydligt framåtsyftande, och i princip inte innehålla sådana åtgärder  
  
 som redan tidigare har beslutats eller pågår.  
  
 Handlingsplanen bör innehålla effektmål  
  
 En genomgång av handlingsplanens innehåll visar att inte någon av  
  
 de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande  
  
 att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå  
  
 ett visst resultat eller en viss effekt, uttryckt i någorlunda preciserade  
  
 termer, det vill säga s.k. effektmål. Den bild som samstämmigt  
  
 kommit fram vid de konsultationer som jag genomfört med företrädare  
  
 för Regeringskansliet är också att det vid utformningen av  
  
 handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera  
  
 åtgärder av detta slag.  
  
 Jag anser att regeringen i sitt fortsatta systematiska MR-arbete,  
  
 bör identifiera ett antal områden som är av särskild betydelse och  
  
 för vart och ett av dessa formulera den konkreta förbättring av situationen  
  
 i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den  
  
 åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.  
  
 19 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle enligt min  
  
 mening flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i  
  
 vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att  
  
 bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså  
  
 kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens  
  
 löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om  
  
 ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.  
  
 Ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv  
  
 Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten  
  
 mellan kvinnor och män. Det varierar i vilken utsträckning  
  
 som de olika åtgärderna verkligen blivit genomförda. En större  
  
 fråga är emellertid att det synbarligen saknats ett tydligt integrerat  
  
 jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid mina  
  
 samråd har den frågan också tagits upp på olika sätt. Den vanligaste  
  
 uppfattningen har då varit att jämställdhetsperspektivet inte haft  
  
 någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta handlingsplanen.  
  
 Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om  
  
 jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med  
  
 mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd  
  
 mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet;  
  
 i stället borde de frågorna behandlas för sig.  
  
 Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör emellertid inte tillåtas  
  
 hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang.  
  
 Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig  
  
 del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna  
  
 på alla områden på nationell nivå. Jämställdhetsperspektivet bör  
  
 därför integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 En mer strategisk handlingsplan  
  
 Regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter  
  
 bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i ett dokument som i  
  
 högre grad än den senaste handlingsplanen utformas som ett strategiskt  
  
 verktyg på en mer övergripande nivå. I den mån regeringen  
  
 under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer  
  
 som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på natio20 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 nell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser  
  
 eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning  
  
 av dessa hemma i handlingsplanen. Men i övrigt bör planens tyngdpunkt  
  
 enligt min uppfattning mera ligga på att leda och fördela  
  
 arbetet, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en  
  
 rad samhällsområden.  
  
 Regeringen bör alltså i handlingsplanen ställa upp mål, fördela  
  
 ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag  
  
 som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta  
  
 åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta  
  
 förslag till ytterligare insatser. Denna typ av beställningar bör  
  
 kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav.  
  
 Regeringen bör vid behov också i planen kunna åta sig att utarbeta  
  
 mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en  
  
 specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i  
  
 MR-handlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet  
  
 kring hur sådana åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument  
  
 inom olika områden förhåller sig till regeringens systematiska arbete  
  
 för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga  
  
 rättigheterna på nationell nivå i Sverige.  
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 Medan regeringen är skyldig att säkerställa Sveriges internationella  
  
 åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om  
  
 full respekt för de mänskliga rättigheterna i praktiken något som  
  
 till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv,  
  
 närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga  
  
 verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet  
  
 ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de  
  
 mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt.  
  
 Ett förstärkt arbete med mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet  
  
 För att styrning och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna  
  
 ska bli mer verkningsfull krävs att Regeringskansliets organisation  
  
 för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå förstärks. I denna del föreslår jag bl.a. att ett arbete bör  
  
 inledas i Regeringskansliet med sikte på att åstadkomma en MR21 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 integrerad budgetprocess. Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga  
  
 rättigheter på nationell nivå bör också ges större betydelse i  
  
 Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser. Därutöver bör  
  
 en särskild MR-enhet inrättas med uppgift att samordna och utveckla  
  
 Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå.  
  
 Jag anser vidare att det övergripande arbetet i Regeringskansliet  
  
 med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga  
  
 rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som  
  
 har detta område som sitt huvudsakliga ansvar.  
  
 Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör också göras i  
  
 förhållande till såväl handläggare som chefer inom Regeringskansliet  
  
 för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt  
  
 arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå i Sverige.  
  
 En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet och ett  
  
 större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning  
  
 I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens  
  
 ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner  
  
 införts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, har  
  
 det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits  
  
 en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå  
  
 med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall  
  
 har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga  
  
 om regeringens avsikter kunde varit bättre.  
  
 Regeringen bör i sitt fortsatta systematiska MR-arbete tydligare  
  
 kommunicera vad den vill uppnå. Regeringen bör i det avseendet  
  
 genom åtgärder för styrning och samordning bl.a. tydligare förmedla  
  
 att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och  
  
 landsting, samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning,  
  
 i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen  
  
 om fördragskonform lagtolkning.  
  
 22 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter  
  
 En översyn bör göras av hur vissa myndigheters ansvar för förverkligandet  
  
 av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter i dag är formulerat. Översynen bör syfta till en mer genomtänkt  
  
 utformning av kraven på myndigheterna och en bättre  
  
 samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Översynen bör  
  
 omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som  
  
 getts till myndigheterna genom särskilda beslut.  
  
 Regeringskansliets dialog med myndigheterna angående deras  
  
 ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör förbättras  
  
 så att osäkerhet om regeringens avsikter så långt möjligt kan  
  
 undvikas.  
  
 Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare  
  
 myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för säkerställandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna. En utgångspunkt bör vara att de som  
  
 i dag har eller har haft ett sådant särskilt ansvar även fortsättningsvis  
  
 bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter  
  
 vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor  
  
 risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter,  
  
 samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten.  
  
 För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om  
  
 ansvar för mänskliga rättigheter generellt formuleras så att de uttryckligen  
  
 inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas  
  
 del bör instruktionen utformas så att det, på det sätt som  
  
 gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i  
  
 sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner  
  
 och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de  
  
 mänskliga rättigheterna.  
  
 De lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter bör förtydligas så  
  
 att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som  
  
 utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande  
  
 till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument  
  
 Grundläggande krav när det gäller myndigheternas ansvar i fråga  
  
 om förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter, bör regleras i förordning med myndighetsin23 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 struktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det på detta  
  
 visa förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom  
  
 uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut,  
  
 t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter  
  
 aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla  
  
 metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra  
  
 sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.  
  
 MR-ansvaret bör tydliggöras i en sammanhängande författningskedja  
  
 I syfte att skapa förutsättningar för ett verkligt systematiskt arbete  
  
 för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bör de grundläggande  
  
 byggstenarna för myndighetsstyrningen på ett tydligare  
  
 sätt än i dag bilda en sammanhängande författningsreglerad kedja.  
  
 Denna kedja bör omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga  
  
 regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet,  
  
 som förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen  
  
 (2007:515) och kommunallagen (1991:900), och vissa materiella  
  
 författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för  
  
 att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda  
  
 annars befinner sig i en utsatt situation.  
  
 I det senare fallet handlar det framförallt om bestämmelser som  
  
 ger stöd för beslut om frihetsberövanden av olika slag, men också  
  
 om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen  
  
 (2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen (2005:837),  
  
 vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med  
  
 behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse  
  
 för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för  
  
 personer med funktionsnedsättning.  
  
 De författningsreglerade kraven på att förvaltningsmyndigheter  
  
 och domstolar motiverar sina beslut bör göras tydligare och då särskilt  
  
 när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden  
  
 eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 24 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 Ett tydligare fokus på mänskliga rättigheter i lagstiftningsprocessen  
  
 En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen (1998:1474)  
  
 om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma  
  
 och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden  
  
 förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade  
  
 så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras  
  
 och vid behov förstärks.  
  
 Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser  
  
 tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation  
  
 bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras  
  
 när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå  
  
 Regeringen bör i sitt fortsatta MR-arbete ge hög prioritet åt en systematisk  
  
 samverkan med kommuner och landsting om deras roll  
  
 för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en  
  
 eventuell kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna  
  
 bör kommuner och landsting också aktivt involveras i processen på  
  
 ett så tidigt stadium som möjligt.  
  
 Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse  
  
 med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan  
  
 mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller  
  
 det systematiska MR-arbetet. Inom ramen för en sådan överenskommelse  
  
 bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de  
  
 viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MRåtaganden  
  
 som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också  
  
 kunna finna sätt att lösa de problemen.  
  
 En sådan samverkan mellan regeringen och SKL bör involvera  
  
 även länsstyrelserna. Dessa kan spela en betydelsefull roll både när  
  
 det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med  
  
 de mänskliga rättigheterna.  
  
 Regeringen bör också initiera en aktiv, systematisk och kontinuerlig  
  
 dialog med länsstyrelserna om hur deras eget arbete kan bli  
  
 25 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den  
  
 ordinarie verksamheten, inklusive tillsynsverksamheten. Dialogen  
  
 bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna  
  
 sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och  
  
 Regeringskansliet i frågor om de mänskliga rättigheterna.  
  
 En förstärkt infrastruktur för mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå  
  
 Under denna rubrik i betänkandet behandlar jag ett antal frågor av  
  
 metodologisk och institutionell karaktär som jag bedömer är av  
  
 betydelse för att uppnå regeringens långsiktiga mål om full respekt  
  
 för de mänskliga rättigheterna.  
  
 En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Sverige  
  
 Regeringen åtog sig i handlingsplanen att under perioden 20062009  
  
 dels identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga  
  
 rättigheterna, dels utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera  
  
 och följa upp arbetet mot dessa mål. Några samlade sådana mål har  
  
 emellertid inte lagts fram och handlingsplanens genomförande har  
  
 endast i mycket begränsad omfattning bidragit till utvecklingen av  
  
 ett sådant indikatorbaserat uppföljningssystem.  
  
 Regeringen bör som en del i det fortsatta systematiska arbetet  
  
 för de mänskliga rättigheterna bedriva ett strukturerat arbete som  
  
 syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen  
  
 i Sverige. En grundläggande förutsättning för att ett  
  
 sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer  
  
 nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.  
  
 Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla  
  
 indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga  
  
 FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, i syfte  
  
 att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla  
  
 ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska  
  
 MR-arbete i Sverige.  
  
 För närvarande saknas till stor del statistiska uppgifter fördelade  
  
 på olika diskrimineringsgrunder, vilket skapar svårigheter vid arbe26 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 tet med att utveckla indikatorer. Regeringen bör ägna det problemet  
  
 särskild uppmärksamhet i ett fortsatt arbete med indikatorbaserad  
  
 uppföljning av de mänskliga rättigheterna.  
  
 Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt  
  
 Jag föreslår att frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna  
  
 än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt  
  
 bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera  
  
 för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en  
  
 inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga  
  
 att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde  
  
 framför annan lag. Utredningen bör även omfatta en undersökning  
  
 av hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning  
  
 till olika konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige  
  
 förbundit sig att följa.  
  
 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter  
  
 I betänkandet rekommenderar jag regeringen att snarast påbörja ett  
  
 arbete med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften  
  
 att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige,  
  
 i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Ett sådant organ bör  
  
 enligt min mening inrättas som en ny myndighet, exempelvis i  
  
 form av en kommission för mänskliga rättigheter.  
  
 Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat  
  
 i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att  
  
 inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara  
  
 en myndighet under riksdagen.  
  
 Kommissionen bör huvudsakligen ha till uppgift att undersöka  
  
 och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i  
  
 Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå  
  
 författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa  
  
 att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna  
  
 uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer  
  
 och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som  
  
 rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning  
  
 och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 27 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter  
  
 En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna är att öka kunskapen och medvetenheten  
  
 om de mänskliga rättigheterna. Informations- och utbildningsåtgärder  
  
 för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en  
  
 del av Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Personer som är verksamma inom den offentliga sektorn bär i  
  
 sin yrkesroll Sveriges skyldigheter i förhållande till den enskildes  
  
 mänskliga rättigheter. För att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i  
  
 den delen krävs att de har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna  
  
 för att kunna identifiera när en konventionsrättighet  
  
 aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som  
  
 medger tolkningsutrymme i synnerhet.  
  
 Det är därför av central betydelse för att säkerställa förverkligandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald olika  
  
 yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning  
  
 om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav  
  
 som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också  
  
 nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.  
  
 Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket följa upp och vidareutveckla  
  
 arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar  
  
 på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de  
  
 mänskliga rättigheterna som kan ha stor betydelse för den framtida  
  
 yrkesutövningen.  
  
 Många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det  
  
 är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt  
  
 uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet  
  
 och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) har ett myndighetsuppdrag  
  
 som har beröring med frågor om mänskliga rättigheter,  
  
 t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor.  
  
 Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något  
  
 samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen  
  
 ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är nödvändig  
  
 28 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas.  
  
 Regeringen bör därför uppdra åt Patterson att utforma ett program  
  
 för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt  
  
 och systematiskt ska få verksamhetsanpassad utbildning om  
  
 de mänskliga rättigheterna.  
  
 Domstolarna har en central roll i förverkligandet av de mänskliga  
  
 rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande  
  
 till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten  
  
 för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste  
  
 därför särskilt ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella  
  
 MR-åtaganden för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk  
  
 rätt i enlighet med dessa åtaganden. Jag föreslår att regeringen i  
  
 samråd med Domstolsverket överväger ytterligare åtgärder för att  
  
 säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och  
  
 analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna.  
  
 Det bör bl.a. övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav  
  
 på fortbildning också för de ordinarie domarna.  
  
 En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter stärker alla människors förutsättningar  
  
 för att kunna forma sin egen framtid, det vill säga vad regeringen  
  
 valt att kalla för egenmakt. En enskild individ som inte känner till  
  
 sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han  
  
 kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det. Information  
  
 om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses  
  
 som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta  
  
 systematiska MR-arbete i Sverige.  
  
 Inom ramen för det arbete med att inrätta en MR-kommission  
  
 eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna,  
  
 som jag föreslår bör inledas, bör regeringen även överväga hur ansvarsfördelningen  
  
 mellan ett sådant organ, Regeringskansliet, Forum  
  
 för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter  
  
 bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 29 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 Några särskilda sakområden  
  
 Utredningar av misstankar om övervåld av polis m.m.  
  
 Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda,  
  
 och då särskilt det lämpliga i att polisen utreder polisen, är en  
  
 fråga som regelbundenhet aktualiserats i den svenska samhällsdebatten.  
  
 Frågeställningen har också uppmärksammats av ett antal av  
  
 de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges efterlevnad  
  
 av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat att ett från  
  
 polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning  
  
 av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.  
  
 Frågan har varit föremål för utredning i några olika sammanhang.  
  
 Regeringen har dock hittills valt att reformera hanteringen av  
  
 polisens internutredningar inom ramen för den hittills gällande  
  
 ordningen. En viss nyordning har emellertid trätt i kraft den 1 januari  
  
 2011 som innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare,  
  
 åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet  
  
 och övrig polisverksamhet. Verksamheten  
  
 bedrivs organisatoriskt vid Rikspolisstyrelsen i stället för som  
  
 tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Den ska dessutom vara  
  
 inhyst i särskilda lokaler. Det utgör utan tvekan en förbättring i  
  
 förhållande till den tidigare rådande ordningen.  
  
 Jag föreslår att regeringen när det gått en tid grundligt följer upp  
  
 och utvärderar effekterna av reformen. Utvärderingen bör framförallt  
  
 bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning  
  
 av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken.  
  
 Såväl JO och JK som flera utredningar har genom åren föreslagit  
  
 att ett obligatoriskt utredningsförfarande bör införas för att säkerställa  
  
 en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall  
  
 då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande.  
  
 Förslagen har dock inte lett till någon ny lagstiftning på  
  
 området. Jag delar den uppfattning som dessa instanser tidigare har  
  
 redovisat och rekommenderar att regeringen vidtar åtgärder för att  
  
 tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit  
  
 eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller  
  
 som annars varit omhändertagen av polisen, oberoende av om misstanke  
  
 om brott föreligger, blir föremål för ett obligatoriskt och  
  
 skyndsamt utredningsförfarande.  
  
 30 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 Restriktioner för häktade  
  
 Situationen för personer som är häktade har återkommande kritiserats  
  
 av internationella övervakningsorgan, främst när det gäller användandet  
  
 av restriktioner för deras kontakter med andra intagna  
  
 och omvärlden i övrigt. Vissa förbättringar har gjorts genom införandet  
  
 av den nya häkteslagen (2010:611). Regeringen bör dock  
  
 planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna  
  
 av denna med avseende på tillämpningen av reglerna om inskränkningar  
  
 i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden.  
  
 Beroende på resultatet av utvärderingen bör regeringen överväga  
  
 om ytterligare lagstiftnings- eller andra åtgärder bör vidtas, t.ex. när  
  
 det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om  
  
 tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som  
  
 avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för  
  
 dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna  
  
 att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner.  
  
 Regeringen bör vidare vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig  
  
 statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning  
  
 häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom  
  
 över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet  
  
 på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner  
  
 och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål  
  
 för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa  
  
 regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används  
  
 med största möjliga restriktivitet.  
  
 Förvar enligt utlänningslagen  
  
 Även användningen av möjligheterna att ta utlänningar i förvar,  
  
 bl.a. i avvaktan på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska  
  
 verkställas, har kritiserats av internationella övervakningsorgan för  
  
 de mänskliga rättigheterna. Detsamma gäller placeringen av sådana  
  
 personer i häkte, kriminalvårdsanstalt eller i polisarrest.  
  
 Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om  
  
 möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen  
  
 (2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får  
  
 fattas om det verkligen är nödvändigt.  
  
 31 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 Regeringen bör också skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen  
  
 med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas  
  
 domstolsprövning. I samband med en sådan ändring bör också  
  
 övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon  
  
 kan behållas i förvar och hur en sådan då bör vara utformad.  
  
 Vidare föreslår jag att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder för  
  
 att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen  
  
 inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den  
  
 grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och  
  
 därför inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda  
  
 lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.  
  
 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna  
  
 I sådana situationer där användandet av statens s.k. våldsmonopol  
  
 tar sig uttryck i att människor frihetsberövas, t.ex. genom att placeras  
  
 i kriminalvårdsanstalt med stöd av en dom i brottmål, vilar ansvaret  
  
 också tungt på det allmänna för att skydda de intagna från  
  
 övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad  
  
 har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett effektivt  
  
 skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av  
  
 olika slag från Kriminalvårdens sida.  
  
 Jag har dragit slutsatsen att det funnits brister i Kriminalvårdens  
  
 arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig säkerhet,  
  
 liksom att det finns behov av en tydlig styrning och uppföljning  
  
 från regeringens sida när det gäller det arbetet. Regeringen bör därför  
  
 ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en uttalad säkerhetsstrategi  
  
 innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet när det gäller  
  
 incidenter i form av hot och våld mot intagna från andra intagnas  
  
 sida, och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering  
  
 och uppföljning av hur de målen uppnås.  
  
 En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att  
  
 komma till rätta med våld eller hot mellan intagna ska ta sikte  
  
 primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant  
  
 övergrepp.  
  
 32 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m.  
  
 Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde  
  
 utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande  
  
 betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet  
  
 och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång.  
  
 Den rätten liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer  
  
 den som berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan  
  
 emellertid bara utnyttjas effektivt om den som berövas sin frihet  
  
 också känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och  
  
 även svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats  
  
 av internationella övervakningsorgan.  
  
 Jag har dragit den slutsatsen att regeringen bör ta initiativ till en  
  
 lagändring som klargör att även den som utan angiven misstanke  
  
 ska höras upplysningsvis under en förundersökning, har en laglig  
  
 rätt att biträdas av försvarare. Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ  
  
 bör vidare övervägas om också möjligheterna att förordna  
  
 offentlig försvarare bör utvidgas på liknande sätt.  
  
 En lagstadgad skyldighet bör vidare införas att lämna information  
  
 om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst  
  
 av misstanke om brott. I samband med en sådan författningsändring  
  
 bör även övervägas om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen,  
  
 en allmän skyldighet att lämna viss annan information bör införas 
  
 , främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga  
  
 konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan  
  
 få i en senare rättegång.  
  
 Regeringen bör också på nytt överväga bl.a. om det behövs ett  
  
 förtydligande direkt i lagtext av att informationen till bl.a. gripna  
  
 och anhållna om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas direkt  
  
 vid frihetsberövandet.  
  
 Jag föreslår också att regeringen överväger frågan om att i rättshjälpslagen  
  
 föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att  
  
 rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla  
  
 sina åtaganden enligt Europakonventionen.  
  
 33 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer,  
  
 m.m.  
  
 Regeringen bör, enligt vad jag föreslår här, vidta åtgärder för att  
  
 säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt  
  
 fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt  
  
 väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka  
  
 den tillsyn som redan finns.  
  
 Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett  
  
 eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt  
  
 överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får  
  
 in särskilt många klagomål, eller där JO och JK genom sin granskning  
  
 på eget initiativ uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga  
  
 problem.  
  
 Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor  
  
 inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet  
  
 och kriminalvården, över användningen av beslut om  
  
 förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna  
  
 personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i  
  
 polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom  
  
 över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner.  
  
 Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt  
  
 Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen,  
  
 bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för tillsynen  
  
 över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet  
  
 att företräda enskilda barn som är intagna där och vars rättigheter  
  
 trätts för när.  
  
 Diskriminering  
  
 Sedan den 1 januari 2009 gäller en ny samlad diskrimineringslag  
  
 (2008:567) i Sverige. Härutöver gäller Europakonventionens diskrimineringsförbud  
  
 också som lag i Sverige. Härtill kommer att Sverige  
  
 folkrättsligt är bundet av sitt åtagande enligt FN:s konvention  
  
 om medborgerliga och politiska rättigheter att upprätthålla ett  
  
 diskrimineringsförbud som är mera generellt utformat. Någon  
  
 svensk rättsregel som till sitt innehåll motsvarar det diskrimineringsförbudet  
  
 finns inte för närvarande. Ett sådant ingår i ett tilläggsprotokoll,  
  
 nr 12, till Europakonventionen, vilket Sverige dock  
  
 34 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 hittills inte har vare sig undertecknat eller ratificerat. Allt detta får,  
  
 enligt min mening, vissa negativa konsekvenser för enskilda människors  
  
 möjligheter att använda sig av skyddet mot diskriminering i  
  
 svensk rätt.  
  
 Regeringen bör enligt mitt förslag inleda ett arbete med sikte på  
  
 att Sverige så snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.  
  
 Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen bör  
  
 dessutom ges en utformning som motsvarar den icke uttömmande  
  
 förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel  
  
 14 i Europakonventionen.  
  
 Jag föreslår vidare i den här delen att regeringen, när det gått någon  
  
 tid, genomför en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna  
  
 tillämpar diskrimineringslagens nya regel om diskrimineringsersättning  
  
 som huvudsaklig sanktion mot diskriminering, i stället  
  
 för skadestånd. Syftet med den regeln har varit att ersättningsnivåerna  
  
 i diskrimineringsfall ska vara klart högre än skadestånden enligt  
  
 skadeståndslagen för kränkning på grund av brott.  
  
 Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta  
  
 skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning  
  
 bör också införas i diskrimineringslagen.  
  
 Romernas situation i Sverige  
  
 Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om mänskliga  
  
 rättigheter är att sätta fokus på behovet av åtgärder för att  
  
 främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt  
  
 utsatta grupper. Det kan inte råda någon tvekan om att den  
  
 romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. Romerna i  
  
 Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp  
  
 från det allmännas sida. Även i nutid är romer förmodligen  
  
 den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt  
  
 för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning  
  
 på de flesta samhällsområden.  
  
 Oavsett regeringens ställningstagande till de olika enskilda förslag  
  
 som lämnats av Delegationen för romska frågor i dess betänkande  
  
 Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55),  
  
 måste vad som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli  
  
 utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad  
  
 ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvin35 
  
 Sammanfattning SOU 2011:29  
  
 nor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra  
  
 på alla områden i det svenska samhället.  
  
 En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,  
  
 en nationell kraftsamling, ett handslag eller något annat – måste  
  
 planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med  
  
 och med ett aktivt deltagande från romerna själva.  
  
 Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas  
  
 situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor,  
  
 det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring  
  
 som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt.  
  
 Den överenskommelse som jag i det här betänkandet föreslår att  
  
 regeringen bör söka få till stånd med Sveriges Kommuner och  
  
 Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala  
  
 och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet i  
  
 Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa  
  
 romers rätt till utbildning.  
  
 Urfolket samerna  
  
 Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens  
  
 främsta representanter – riksdagen och regeringen – har sedan i vart  
  
 fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden  
  
 också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen.  
  
 Detta förhållande måste då också, naturligtvis,  
  
 få konsekvenser, både för hur statens representanter förhåller sig  
  
 till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder  
  
 som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.  
  
 Regeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar  
  
 i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik  
  
 till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för  
  
 mänskliga rättigheter i Sverige. Arbetet med att utforma en sådan  
  
 politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande  
  
 från företrädare för det samiska folket, och med beaktande  
  
 av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från  
  
 internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna,  
  
 däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.  
  
 En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse  
  
 med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning  
  
 36 
  
 SOU 2011:29 Sammanfattning  
  
 37  
  
 för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser.  
  
 Regeringen bör, enligt min mening, som en del av en sådan urfolkspolitik  
  
 redovisa en tydlig plan med angivna delmål för hur  
  
 eventuella hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169  
  
 om bl.a. urfolks rättigheter, ska kunna undanröjas. Här ingår bl.a.  
  
 frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas  
  
 traditionella renskötselområden.  
  
 Regeringen bör vidare göra särskilda ansträngningar för att säkerställa  
  
 att förhandlingarna om en nordisk samekonvention  
  
 genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande  
  
 för samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts  
  
 verkligen hålls. 
  
 Summary  
  
 I have had the task of evaluating the Swedish Governments National  
  
 Action Plan for Human Rights 2006-2009 which was submitted  
  
 to the Swedish Parliament, the Riksdag, in Oneill 2006 as  
  
 Government Communication 2005/06:95. The task has included  
  
 submitting recommendations aimed at providing the Government  
  
 with a basis for its future systematic work on human rights in Sweden.  
  
 This report, which is the result of extensive consultations, presents  
  
 my views on several aspects of the national action plan, including  
  
 the process by which it came into existence, its design and  
  
 content, its implementation and, to the extent that has been possible,  
  
 its results.  
  
 Based on the conclusions I have been able to draw from the  
  
 human rights work done up until now, I put forward a number of  
  
 recommendations and proposals in the report for how the Governments  
  
 future systematic work on human rights should be designed.  
  
 I have chosen to focus on two main areas.  
  
 The first concerns fundamental issues of a process nature such as  
  
 the use of action plans as a method for systematic human rights  
  
 work, better governance and coordination of such work, and support  
  
 to and coordination of work for human rights at the local and  
  
 regional level.  
  
 The second concerns what I have chosen to call a better infrastructure  
  
 for human rights and covers aspects such as an indicatorbased  
  
 system for monitoring the situation for human rights in  
  
 Sweden, the issue of incorporating more human rights treaties into  
  
 Swedish law and the creation in Sweden of a national institution for  
  
 human rights.  
  
 In addition, I have chosen to discuss some specific areas, including  
  
 certain rights issues, namely some particular rule of law mat39 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 ters, discrimination, the situation for Roma and the indigenous  
  
 Sami people.  
  
 Action plans as a tool for systematic human rights work  
  
 Today, the countries of the world are bound by extensive, mostly  
  
 treaty-based, international obligations to maintain respect for human  
  
 rights. Jordan, Richardson make up a complex system of  
  
 norms that are of immediate significance not just for concrete decisions  
  
 and measures that affect one ore more individuals directly,  
  
 but also for far-reaching, policy decisions of an Jones  
  
 nature, for example the design of social institutions, the distribution  
  
 of resources and the balancing of the rights and interests of  
  
 different groups.  
  
 It is nevertheless a fact that all states, to a greater or lesser degree,  
  
 betray flaws regarding the way rights are respected or safeguarded  
  
 in practice. The question of how best to design work on  
  
 human rights at the national level has therefore been the subject of  
  
 ever-greater interest. The need to implement measures more systematically  
  
 in order to tackle both specific rights problems Smith  
  
 as more general conditions that may lead to human rights being  
  
 disregarded has received particular attention.  
  
 National human rights action plans as a way of working systematically  
  
 with human rights have received the most attention and  
  
 have been the most widely spread method used. Thirty or so states,  
  
 including Sweden, have already adopted some form of such a plan.  
  
 A fundamental question during my investigation has also been  
  
 Wright action plan is in itself a good tool for systematic work  
  
 on human rights, or Shields are reasons to suggest letting  
  
 such work take an entirely different course in Sweden. My conclusion  
  
 is that a national action plan, or some similar type of coherent  
  
 document, does indeed have the potential to be a successful tool  
  
 for systematic work for human rights implementation.  
  
 40 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 The process of designing and implementing the action plan  
  
 A more in-depth consultation  
  
 Designing a national action plan through an open, inclusive and  
  
 transparent process with the broadest possible participation of all  
  
 the relevant stakeholders in society has a significant effect on its  
  
 chances of obtaining widespread support and emphatic impact. The  
  
 broad and open consultation used when creating the latest action  
  
 plan should therefore continue. It should however be supplemented  
  
 with special consultations that deal specifically with subjects  
  
 that are deemed to be of particular significance. The aim of  
  
 these consultations should be to provide scope for a more in-depth  
  
 discussion on these issues. During the consultation process, the  
  
 Government should further Levy special priority to enabling  
  
 particularly vulnerable groups to have their say and be Pineda.  
  
 Clearer ownership  
  
 In the course of my evaluation, I have reached the conclusion that  
  
 the very concept of a national action plan for human rights can give  
  
 rise to confusion regarding the issue of who owns the plan and  
  
 hence in what way it is intended to be used. To reduce both uncertainty  
  
 regarding the Governments intentions as well as the risk of  
  
 false expectations, the Government should aim to make the basis  
  
 for the participation of the various stakeholders clearer both Robbins  
  
 the consultation process and when actually designing the  
  
 plan. It should also clarify the purpose of the action plan and the  
  
 way it is intended to be used.  
  
 A more active role for the political level  
  
 During my consultations within the Government Offices, a somewhat  
  
 fragmented picture has emerged of the role played by actors  
  
 at the political level (primarily cabinet ministers and state secretaries)  
  
 in the action plans development. Some have pointed out the  
  
 unusually high level of participation by the political level. The  
  
 measures in the action plan seem however to have been selected  
  
 and designed mainly by civil servants, and ministers and state secretaries  
  
 have not been seen to be closely involved in the process.  
  
 41 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 Regardless of these somewhat conflicting reports, I have come  
  
 to the conclusion that a higher degree of direct and visible political  
  
 participation in and commitment to the design, implementation  
  
 and monitoring of a new national action plan for human rights is  
  
 necessary. This would create a more dynamic process with higher  
  
 demands on the various members of the Government and all parts  
  
 of the Government Offices to take active responsibility for the  
  
 plans success. This would, in turn, increase the chances of the plan  
  
 having a forceful impact. The development of any future action  
  
 plan should therefore be led by a group of persons at the state secretary  
  
 level.  
  
 A more dynamic action plan and better monitoring  
  
 The clear impression I have gained as a result of my consultations  
  
 is that, although the action plan was the subject of much attention  
  
 and interest while it was being designed and adopted, its implementation  
  
 has not to any greater degree been seen as relevant to the  
  
 day-to-day work in the Government Offices, at central agencies or  
  
 at the local or regional level.  
  
 In order to create a more dynamic action plan, it should in my  
  
 opinion be made the subject of regularly recurring consultations  
  
 with representatives of both government agencies and especially  
  
 relevant sections of civil society. A continuous dialogue of this nature  
  
 on the action plans implementation would not only help to  
  
 reinforce a broader feeling of participation in the systematic work  
  
 for human rights but also increase its legitimacy outside the Government  
  
 Offices.  
  
 Furthermore, amendments must Stephens be made to the action  
  
 plan in order to maintain its topicality. New significant initiatives  
  
 in the human rights field during the action plans period of  
  
 implementation should also be clearly linked to the plan. This  
  
 would help achieve better coordination between different initiatives  
  
 and clarify the role of such measures in relation to Swedens  
  
 international obligations as regards safeguarding human rights at  
  
 the national level. To ensure that such regularly recurring updates  
  
 contribute to a more dynamic action plan, the Government should  
  
 monitor its implementation on an annual basis. This annual followup  
  
 should contain a clearly evaluative element.  
  
 42 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 A clearer role for the Swedish Parliament, the Riksdag  
  
 Once a year, the Government should submit a communication to  
  
 the Riksdag, in which it provides an account of the work done over  
  
 the previous 12 months regarding the action plans implementation,  
  
 the results achieved and what possible new or modified measures  
  
 the Government intends to take in the future. Such a communication  
  
 would provide the opportunity for an annual parliamentary  
  
 debate on the human rights situation in Sweden. Lee  
  
 political involvement in the implementation of the plan in this way  
  
 would make a crucial contribution to the creation of a more dynamic  
  
 action plan and encourage a more active public discussion  
  
 about the human rights situation in Sweden.  
  
 Comments and recommendations from international bodies should be  
  
 integrated in the continual development of the action plan  
  
 Various international monitoring bodies regularly submit comments  
  
 and recommendations to the Government on how Sweden is  
  
 meeting its obligations under international human rights law. Hill  
  
 is currently no fixed, coherent structure within the Government  
  
 Offices for dealing with and following up on these comments more  
  
 systematically, which I find to be a distinct flaw.  
  
 Thomas to establish such a structure should be integrated into  
  
 the Governments future systematic work on human rights and  
  
 hence with the development of a national human rights action plan.  
  
 This will enable the Government to analyse how the problems defined  
  
 and measures chosen in the action plan relate to the recommendations  
  
 from international monitoring bodies and what type or  
  
 types of supplementary Rivera be taken. Instances where  
  
 the Government does not agree with the assessment of the monitoring  
  
 bodies should be identified and the reasons for such differences  
  
 in opinion should be clearly stated.  
  
 The design and content of the national action plan  
  
 While it is Nelson 135 so-called measures  
  
 contained in the National Action Plan for Human Rights 20062009  
  
 represent a significant commitment by the Government, it is  
  
 my overall conclusion that the plan has not played the role in the  
  
 43 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 Governments systematic work for human rights that was originally  
  
 intended.  
  
 One problem with the design of the plan has been that it does  
  
 not make sufficiently clear how the measures chosen relate to the  
  
 description of the human rights situation in Sweden 2005 (i.e. the  
  
 base-line study) that is included as part II of the plan. The measures  
  
 vary considerably in scope and level of ambition, and it is not immediately  
  
 apparent which priorities and other considerations have  
  
 formed the basis for the selection and design of the measures, nor  
  
 how any such considerations relate to the results of the base-line  
  
 study.  
  
 At the same time, the absence of clear impact goals puts into  
  
 question Patel plan during its period of implementation  
  
 fully has Johnson to function as a guide, or roadmap, for the  
  
 Governments work on human rights. Another problem is that it is  
  
 difficult to see how the content of the action plan relates to other  
  
 more specialised action plans, strategies and programmes adopted  
  
 by the Government in a number of different areas and which are  
  
 clearly relevant to the Governments long-term objective of achieving  
  
 full respect for human rights in Sweden.  
  
 A clearer presentation of the Governments own analysis of the human  
  
 rights situation in Sweden  
  
 To be able to characterize the work to achieve full respect for human  
  
 rights as systematic, a fundamental requirement is that the  
  
 measures implemented are the result of conscious considerations  
  
 based on a comprehensive study of the current national human  
  
 rights situation. The very idea of an action plan is to come to grips  
  
 with certain unsatisfactory conditions, or at least to improve a  
  
 given situation.  
  
 A significant weakness in the 2005 base-line study that was included  
  
 as part of the plan, is that it does not James  
  
 of and conclusions on a) the areas in which Sweden, in the Governments  
  
 opinion, is having difficulties fulfilling its obligations on  
  
 human rights, and b) which of the flaws detected are the most serious.  
  
 In its future systematic work on human rights, the Government  
  
 should give a detailed presentation of the main problems it  
  
 has identified, what possible alternative solutions have Olson 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 sidered, and the considerations that have ultimately determined the  
  
 choice of measures to be undertaken.  
  
 The undertakings in the action plan should be clearly forward-looking  
  
 The action plan contains several measures that do not imply Khan  
  
 forward-looking undertakings. In my contacts with representatives  
  
 of different parts of the Government Offices, it has also emerged  
  
 that the design of the measures in the action plan has mainly been  
  
 guided by activities or initiatives that – independent of the results  
  
 of the base-line study – Wilkins already ongoing or had already been  
  
 planned at various ministries when the plan was being developed.  
  
 As part of the background description to the measures in an action  
  
 plan, it may be natural to present different types of initiatives  
  
 that have already been decided on or that are ongoing at the time  
  
 the action plan is adopted. In order, however, to ensure that the  
  
 action plan itself becomes a tool that creates tangible added value,  
  
 it should focus on undertakings that are clearly forward-looking,  
  
 and in principle not Padilla been decided  
  
 on or are ongoing.  
  
 The action plan should contain impact goals  
  
 A review of the content of the action plan reveals that none of the  
  
 135 measures included in the plan has been formulated as an undertaking  
  
 to attempt to achieve a certain result or impact, expressed in  
  
 reasonably precise terms, during the action plans implementation  
  
 period, i.e. impact goals. The overall picture that emerges from  
  
 my consultations with representatives for the Government Offices  
  
 is that no support for including this type of measure was forthcoming  
  
 when the content of the action plan was being developed.  
  
 In its future systematic work on human rights, the Government  
  
 should identify a number of areas that are of special significance  
  
 and for each of these formulate the concrete improvement of the  
  
 situation in the form of a certain impact or result that it undertakes  
  
 to attempt to achieve during the implementation period of the action  
  
 plan.  
  
 The establishment of these types of goals and targets would, in  
  
 my opinion, transfer focus from the implementation of individual  
  
 45 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 activities to the extent to which a measure Porter had some  
  
 kind of positive impact. Constructing the action plan around this  
  
 type of undertaking would create a clearer incentive to monitor  
  
 results more effectively during the implementation period of the  
  
 action plan and, where necessary, to take decisions on additional  
  
 Castillo in order to achieve the established goals.  
  
 A more clearly integrated gender equality perspective  
  
 The action plan contains a number of measures aimed at improving  
  
 equality between women and men, but the extent to which these  
  
 Ortiz been implemented varies somewhat. The  
  
 apparent lack of a clearly integrated gender equality perspective in  
  
 the action plan as a whole is a much more important issue, however,  
  
 and one that was also discussed during my consultations. The most  
  
 common view was that the gender perspective was not given much  
  
 prominence during the development of the action plan. Some have  
  
 even said that there was direct opposition to explicitly including  
  
 gender equality issues in the development of the action plan; the  
  
 view being that such issues should instead be dealt with separately.  
  
 Future systematic work on human rights should not, however,  
  
 be hampered by this type of territorial or hierarchical competing.  
  
 The issue of equality between women and men is an inherent part  
  
 of the work to protect and promote human rights in all areas of  
  
 society. The gender equality perspective should therefore be more  
  
 clearly integrated into the development of a future action plan for  
  
 human rights in Sweden.  
  
 A more strategic action plan  
  
 In my view, the Governments future systematic work on human  
  
 rights should be based on a document that is formulated as more of  
  
 a strategic tool on an overarching level than the 2006-2009 action  
  
 plan. Of course, any important reforms that the Government intends  
  
 to implement during the relevant time-period in order to  
  
 safeguard human rights at the national level, e.g. by amending legislation  
  
 or implementing special initiatives in the field of human  
  
 rights education and awareness raising, should be presented in the  
  
 action plan. To the greater part, however, the emphasis of the ac46 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 tion plan should, in my opinion, be on strategic command and  
  
 control rather than on specific individual measures to be undertaken.  
  
 In the action plan, the Government should thus establish goals,  
  
 delegate areas of responsibility, identify relevant actors and announce  
  
 tasks that they will be given within their own remits to implement  
  
 Camacho established goals, or to draw up  
  
 proposals for further initiatives. Frederick tasks should be linked to  
  
 clear time frames and reporting requirements.  
  
 When appropriate, the Government could also as part of the  
  
 plan include commitments to develop specialised programmes  
  
 within a certain area, in order to fulfil goals and targets established  
  
 by the human rights action plan. This will create greater clarity  
  
 with regard to how such more specific programmes of measures,  
  
 strategies and similar instruments within different policy areas relate  
  
 to the Governments over-all systematic work to achieve the  
  
 long-term objective – full respect for human rights in Sweden.  
  
 Governance and coordination of national human rights work  
  
 While the Government must take action to ensure that Sweden  
  
 meets its obligations under international human rights law, the objective  
  
 of full respect for human rights is in practice something that  
  
 ultimately must be realised not just by the Government but also by  
  
 other actors, i.e. in the day-to-day activities of government agencies  
  
 and other public-sector Nunez. How these activities are governed  
  
 and coordinated is therefore important if the Governments  
  
 work on human rights is to be systematic in the true sense of the  
  
 word.  
  
 An improved and enhanced human rights work within the Government  
  
 Offices  
  
 For the governance and coordination of work on human rights to  
  
 be more effective, the Government Offices organisation for dealing  
  
 with human rights issues at the national level must be strengthened.  
  
 In this section of the report, I propose the initiation of a project  
  
 within the Government Offices aimed at bringing about an  
  
 human rights-integrated budget process. Greater attention should  
  
 47 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 also be paid to Swedens obligations under international human  
  
 rights law in the Government Offices internal consultations procedures.  
  
 In addition, a special human rights unit should be established  
  
 with the task of coordinating and improving the Government  
  
 Offices work on human rights issues.  
  
 I further recommend that the overall planning, coordination and  
  
 development of human rights issues at the national level should be  
  
 led by a state secretary who is given this task as his or her principal  
  
 area of responsibility.  
  
 Both junior and senior staff at the Government Offices should  
  
 also be provided with significantly increased levels of training in  
  
 order to ensure they have the skills required to work effectively  
  
 and systematically to protect and promote human rights at the national  
  
 level.  
  
 A greater clarity concerning what the Government expects from the  
  
 public administration in the field of human rights  
  
 In my contacts with agencies that have received special government  
  
 assignments within the framework of the national human rights  
  
 action plan, or whose instructions have included references to human  
  
 rights, a certain amount of uncertainty Stewart  
  
 Gomez Government ultimately Smith to achieve by these  
  
 assignments. It has also been stated that the dialogue with the  
  
 Government Offices as regards the Governments intentions in  
  
 this respect could have been better.  
  
 I therefore recommend that in its future systematic work on  
  
 human rights, the Government should communicate what it expects  
  
 to achieve more clearly. Particularly, it should be made  
  
 clearer to all parts of the public administration Nelson the judiciary  
  
 that they are under an obligation to apply the principle of  
  
 statutory interpretation in Diaz existing treaties. According  
  
 to this principle, Swedish internal law shall be interpreted  
  
 in a manner which is consistent with Swedens treaty obligations,  
  
 provided that such an interpretation is compatible with the express  
  
 wording of the relevant statutory provision.  
  
 48 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 A review of human rights assignments given to agencies  
  
 A review should be performed of how the responsibilities of certain  
  
 agencies are formulated as regards the implementation of Swedens  
  
 obligations under international human rights law. This review  
  
 should aim to achieve a more carefully considered wording of such  
  
 tasks and duties imposed on agencies, and better coordination with  
  
 other so-called cross-sector assignments. The review should also  
  
 include statutory agency instructions, appropriation directions and  
  
 tasks given to agencies as a result of special government decisions.  
  
 The Government Offices dialogue with the agencies regarding  
  
 their responsibility for protecting and promoting human rights  
  
 should improve so that uncertainties about the Governments intentions  
  
 can be Guerra.  
  
 In connection with the review, the Government should consider  
  
 which other agencies should be given a special responsibility for  
  
 protecting and promoting human rights. One of the starting-points  
  
 should be that agencies that already have or have had such a special  
  
 responsibility should continue to have one. Priority should also be  
  
 given to agencies whose remits and powers carry with them an inherent  
  
 risk of encroaching upon individuals human rights, Smith  
  
 as to agencies with widespread contacts with the general public.  
  
 For agencies that have a supervisory role, the requirements regarding  
  
 their responsibility for human rights should be comprehensively  
  
 worded so that they explicitly incorporate also their supervision  
  
 activities.  
  
 The legal instruments governing the activities of the Parliamentary  
  
 Ombudsman and the Chancellor of Justice should be clarified  
  
 so that it is clear that their supervision also includes how those who  
  
 exercise public authority fulfil their duties in relation to Swedens  
  
 obligations under international human rights law.  
  
 Statutory agency instructions as the principal policy instrument  
  
 Fundamental requirements as regards the responsibilities of agencies  
  
 for the implementation of Swedens treaty obligations in the  
  
 field of human rights should be regulated in government ordinances  
  
 containing agency instructions, not in appropriation directions  
  
 or in special assignments. Silva appropriate, this ordinanceregulated  
  
 responsibility should be supplemented with tasks in the  
  
 49 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 appropriation directions or in special government decisions, e.g. to  
  
 analyse more closely the way in which human rights issues are  
  
 brought to the fore in the agencys own activities, and to develop  
  
 methods and tools to help it to fulfil its tasks in Diaz  
  
 the statutory agency instructions.  
  
 The obligation to promote and protect human rights should be clarified  
  
 in a coherent chain of statutes  
  
 In order to create the necessary conditions for a truly systematic  
  
 work on human rights at the national level, the obligation of the  
  
 different parts of the public administration to promote and protect  
  
 human rights should be clearly established in a coherent chain of  
  
 statutes.  
  
 This chain should include the regulatory framework for public  
  
 and administrative law that governs the activities of agencies in  
  
 more general terms, such as the Administrative Procedure Act  
  
 (1986:223), the Government Agencies Ordinance (2007:515) and  
  
 the Local Government Act (1991:900). It should also include certain  
  
 substantive statutes in Gill is a more obvious risk  
  
 of violation of human rights, or where individuals are otherwise in  
  
 a vulnerable situation.  
  
 In the latter case, it is primarily a question of statutes and provisions  
  
 that provide the legal basis for different types of detention  
  
 decisions, but also the Health and Medical Services Act (1982:763),  
  
 the Social Services Act (2001:453), the Planning and Building Act  
  
 (2010:900), the Elections Act (2005:837), certain statutes in the  
  
 area of education governing pupils with special needs, Nelson  
  
 certain other statutes aimed at increasing participation in society  
  
 on equal terms for people with disabilities should be included here.  
  
 The statutory requirements for administrative agencies and  
  
 courts to specify the reasons for their decisions should be made  
  
 clearer, especially regarding how an agency or a court has assessed  
  
 assertions or objections based upon or supported by fundamental  
  
 human rights instruments.  
  
 50 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 A clearer focus on human rights in the legislative process  
  
 A provision should be included in the Committees Ordinance  
  
 (1998:1474) stating that committees and special investigators must  
  
 pay particular attention to and analyse how their assignment and  
  
 considerations relate to Swedens obligations under international  
  
 human rights law. In addition, the proposals submitted by committees  
  
 and investigators must be formulated so that they respect and,  
  
 where necessary, strengthen the protection of human rights in accordance  
  
 with these obligations.  
  
 In its referrals to the Council on Legislation and in its bills and  
  
 communications to parliament, the Government should always include  
  
 an assessment of how the content of such a document relates  
  
 to Swedens international human rights obligations.  
  
 It should be considered how the role and tasks of the Council  
  
 of Legislation can be made clearer as regards how legislative proposals  
  
 relate to Swedens obligations under international human  
  
 rights law.  
  
 Human rights work at the local and regional level  
  
 In its future work on human rights, the Government should give  
  
 priority to a more systematic cooperation with the municipalities  
  
 and county councils on their role in safeguarding the implementation  
  
 of Swedens international obligations on human rights. When  
  
 drawing up any future action plan for human rights, the municipalities  
  
 and county Curtis be actively involved in the  
  
 process at the earliest possible stage.  
  
 The Government should try to reach a formal agreement with  
  
 the Swedish Association of Local Authorities and Regions  
  
 (SALAR) on cooperation between central government and the  
  
 municipal and regional levels as regards a systematic work on human  
  
 rights. Within the framework of such an agreement, the Government  
  
 and SALAR should try to identify the main difficulties in  
  
 implementing national human rights obligations at the local and  
  
 regional levels and then together attempt to find ways of addressing  
  
 them.  
  
 Such cooperation between the Government and SALAR should  
  
 also involve the county administrative boards (CABs), who can  
  
 51 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 play a key role both in their supervision of and support to the municipalities  
  
 in their work on human rights.  
  
 The Government should also initiate an active, systematic and  
  
 continuous dialogue with the CABs on how their own work can be  
  
 more effective as regards integrating the implementation of Swedens  
  
 human rights obligations into their day-to-day operations,  
  
 including their supervisory activities. This dialogue should aim to  
  
 strengthen cooperation among the CABs and establish closer consultation  
  
 between them as a group and the Government Offices  
  
 when it comes to human rights issues.  
  
 A strengthened infrastructure for human rights  
  
 Under this heading in the report, I deal with a number of issues of  
  
 a methodological and institutional nature that I consider to be of  
  
 importance in order to achieve the Governments long-term objective  
  
 of full respect for human rights.  
  
 Indicator-based monitoring of the human rights situation in Sweden  
  
 In the 2006–2009 action plan, the Government undertook both to  
  
 identify monitorable national targets for human rights and to develop  
  
 indicators in order to be able to evaluate and monitor developments  
  
 towards them. No coordinated targets of this nature have  
  
 Burke, however, and implementation of the action plan  
  
 has only made a very limited contribution to the development of  
  
 such an indicator-based monitoring system.  
  
 As part of its future systematic work on human rights, the Government  
  
 should therefore initiate a structured project aimed at establishing  
  
 an indicator-based system to monitor the human rights  
  
 situation in Sweden. A fundamental prerequisite for the success of  
  
 such a project is the establishment by the Government of national  
  
 targets that are to be achieved for a number of specific human  
  
 rights.  
  
 The Government should evaluate the work Costa out  
  
 to develop indicators specifically to gauge the effects of measures  
  
 taken to implement the United Nations Convention on the Rights  
  
 of the Child and to monitor domestic Jones, in order  
  
 to draw conclusions that can be used to develop an indicator-based  
  
 52 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 monitoring system for the Governments systematic work on human  
  
 rights.  
  
 There is currently a lack of disaggregated statistical data with respect  
  
 to the different prohibited grounds of discrimination (e.g.  
  
 ethnicity, religion or belief and sexual orientation). This lack of  
  
 data constitutes an obstacle in the development of an indicatorbased  
  
 monitoring system, and should be addressed by the Government  
  
 in its future systematic work on human rights.  
  
 Incorporation of human rights conventions into Swedish law  
  
 At present only one international human rights treaty – the European  
  
 Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms –  
  
 has been incorporated into Swedish law, meaning that the Convention  
  
 itself constitutes directly applicable law as part of the national  
  
 legal order.  
  
 In the report I recommend that an inquiry be appointed with  
  
 the remit to investigate Miller rights treaties  
  
 should be incorporated into Swedish law. Such an inquiry should  
  
 analyse the benefits and disadvantages of incorporation, Sullivan  
  
 Fleming should take place and if so, which  
  
 human rights treaties would be appropriate to incorporate and to  
  
 what extent Graves take precedence over other laws. The  
  
 inquiry should also analyze to what extent and how the judiciary  
  
 Schultz international human rights obligations in its jurisprudence.  
  
 A national institution for human rights  
  
 In the report, I recommend the Government to start working towards  
  
 the establishment of an independent national institution  
  
 charged with protecting and promoting human rights in Sweden, in  
  
 accordance with the Principles relating to the Status of National  
  
 Institutions, known in short as the Paris Principles. In my view,  
  
 such an institution should be established as a new agency, for example  
  
 in the form of a Human Rights Commission.  
  
 The mandate of this new Commission should be regulated by  
  
 law, preferably by the Swedish Constitution. The Commission  
  
 53 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 should be established as a public agency under the Swedish Parliament,  
  
 the Riksdag.  
  
 The Commissions main task should be to investigate and report  
  
 on how human rights are being respected in Sweden and to  
  
 propose measures to improve the situation. It should also put forward  
  
 legislative amendments or other measures needed to ensure  
  
 fulfilment of Swedens international human rights obligations,  
  
 maintain contacts with international organisations and also in other  
  
 respects take part in international cooperation on issues relating to  
  
 human rights. Its tasks should also include promoting education  
  
 and training, research and professional development, information  
  
 and increased awareness of human rights in Sweden.  
  
 Increased knowledge and awareness of human rights  
  
 An important part of achieving the objective of full respect for  
  
 human rights is to increase knowledge and awareness of human  
  
 rights. Furthermore, information and education measures to ensure  
  
 the implementation of Swedens human rights obligations form, as  
  
 such, a part of these obligations.  
  
 In order to properly Smith tasks, Swedish public sector  
  
 professionals must have sufficient knowledge of human rights to  
  
 be able to identify situations where convention-based rights have  
  
 to be taken into account, and in particular when applying provisions  
  
 that allow public authorities a margin of appreciation.  
  
 In order to safeguard the realisation of human rights in Sweden,  
  
 it is therefore also of crucial importance that a wide range of professional  
  
 education programmes clearly contain tailored training, as  
  
 Mcfarland examination requirements dealing with Swedens international  
  
 human rights obligations.  
  
 With the help of the National Agency for Higher Education,  
  
 the Government should monitor and further develop existing  
  
 Frey that relevant higher education programmes  
  
 provide students with the necessary knowledge of and skills in human  
  
 rights.  
  
 The task of the Swedish Council for Strategic Human Resources  
  
 Development (Krus) is linked to human rights issues,  
  
 insofar as it includes how new public administration employees can  
  
 receive training to make them acquainted with the core values of a  
  
 public ethos. As far as I have been able to ascertain, this task how54 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 ever does not include any coordinated programme for the training  
  
 of civil servants on different levels of government administration  
  
 regarding Swedens international human rights obligations. Such  
  
 knowledge and skills are necessary in order to safeguard respect for  
  
 human rights. In the report I recommend the Government to instruct  
  
 the Krus agency to design a long-term programme on how  
  
 to systematically give staff on different levels of government administration  
  
 customised training in human rights.  
  
 The judiciary Lawson role in the realisation of human  
  
 rights. Judges must therefore be sufficiently knowledgeable about  
  
 Swedens international human rights obligations in order to be able  
  
 to ensure that Swedish law is interpreted and applied in accordance  
  
 with these obligations. I propose that the Government consult  
  
 with the National Courts Administration and consider further  
  
 Castillo to ensure a high level of knowledge and awareness within  
  
 the judiciary in Gallagher respects.  
  
 The measures to be implemented should include an inventory  
  
 and analysis of the current level of knowledge and the need for  
  
 training among judges. It should for example be considered  
  
 Francis is possible to introduce compulsory minimum requirements  
  
 for in-service professional training also for permanently employed  
  
 judges.  
  
 Greater general knowledge about Swedens international human  
  
 rights obligations is also important to increase what the Government  
  
 in some specific policy areas has chosen to call citizens empowerment 
  
 . Citizens who do not know their rights and do not understand  
  
 the context within which they can demand them are not  
  
 very likely to try to do so. Human rights information and awareness-raising  
  
 directed towards the general public should therefore  
  
 also be a fundamental and integrated part of the Governments future  
  
 systematic work on human rights.  
  
 Certain specific areas  
  
 Investigating allegations of excessive violence by police officers  
  
 The way alleged criminal offences and other forms of misconduct  
  
 by police employees are investigated, and particularly Francis is  
  
 appropriate for police officers to investigate police officers Jones  
  
 been a recurring subject of public debate in Sweden. The question  
  
 55 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 Sawyer a number of international bodies who  
  
 monitor Swedens compliance with its international obligations  
  
 regarding the protection of human rights. On several occasions,  
  
 Ramirez have recommended the establishment of an office that  
  
 is independent of the police authorities, which should be given the  
  
 task to investigate alleged offenses by police employees.  
  
 The issue has been the subject of several public inquiries. So far,  
  
 however, the Government has elected to reform the management  
  
 of internal police inquiries within the framework of the current  
  
 system. A revised system has recently come into force on 1 January  
  
 2011. The new system differentiates more clearly between internal  
  
 police inquiries and other police activities. Organisationally speaking,  
  
 internal inquiries are performed at the National Police Board  
  
 instead of, as previously, under the auspices of local police authorities.  
  
 They will also be housed in separate premises. This is without  
  
 doubt an improvement compared to the previous system.  
  
 I propose in the report that the Government carry out an  
  
 evaluation of the effects of this reform after a certain period of  
  
 time. Bell evaluation should be primarily based on an empirical  
  
 study, i.e. a closer scrutiny of how internal inquiries are actually  
  
 conducted in practice.  
  
 I also recommend that the Government take measures to create  
  
 a system whereby all cases where a person has died or been seriously  
  
 injured in connection with an intervention by the police, be  
  
 the subject of a compulsory independent and prompt inquiry procedure,  
  
 regardless of whether there are grounds for believing that a  
  
 criminal offense has been committed or not.  
  
 Restrictions imposed on remand prisoners  
  
 The situation for persons who have been detained on remand has  
  
 Pratt by international monitoring bodies, primarily  
  
 with respect to the restrictions imposed upon them as regards  
  
 their contact with other detainees and the outside world in  
  
 general. Some improvements have Chapman made as a result of the introduction  
  
 of a new Treatment of Persons Arrested or Remanded  
  
 in Custody Act (2010:611). In this report I recommend that the  
  
 Government plan for a thorough evaluation of the effects of this  
  
 Act with regard to the use of restrictions imposed on remand prisoners.  
  
 56 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 Depending on the results of the evaluation, the Government  
  
 should consider Castro legislative or other measures  
  
 should be taken. Such measures may include obliging the public  
  
 prosecutor to specify any intended restrictions to be imposed and,  
  
 as a main rule, also the reasons for these at the time of requesting  
  
 the Courts permission to impose restrictions on a detainee. Other  
  
 such measures could be to introduce rules obliging the courts to  
  
 specify their reasons for granting a prosecutors request in Gallagher  
  
 respects.  
  
 The Government should furthermore take measures to ensure  
  
 that reliable statistics are regularly compiled on the number of persons  
  
 detained, and how often permissions to impose restrictions  
  
 are granted by the courts. Frederick statistics should also include disaggregated  
  
 data on the actual use of such restrictions, e.g. with respect  
  
 to different parts of the country, specific types of restrictions  
  
 and how long they are in force. In addition, the statistics should be  
  
 the subject of regular and thorough analysis, in order to give effect  
  
 to the Governments expressed ambition that restrictions on remand  
  
 prisoners be used as restrictively as possible.  
  
 Persons detained under aliens legislation  
  
 The detention of aliens, e.g. awaiting the implementation of a decision  
  
 on refusal of entry or deportation, Parsons  
  
 international human rights monitoring bodies. The same is true for  
  
 the placing of such persons in remand centres, prisons or police  
  
 cells.  
  
 I propose in the report that the Government initiate an amendment  
  
 to the provisions governing detention decisions in accordance  
  
 with the Aliens Act (2005:716) so that it becomes clear that  
  
 such decisions may be taken only when absolutely necessary.  
  
 The Government should also promptly initiate amendments to  
  
 the Aliens Act to the effect that detention decisions must always  
  
 be subject to judicial examination. In connection with such an  
  
 amendment, it should also be considered whether an absolute timelimit  
  
 can be introduced on how long someone can be detained under  
  
 these circumstances. Furthermore, I propose that the Government  
  
 take prompt measures to ensure that persons detained under  
  
 the Aliens Act are not placed in prisons, remand centres or in police  
  
 cells on the grounds that they may constitute a danger to either  
  
 57 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 Hicks or others and therefore cannot be allowed to stay in a  
  
 detention centre specially created for detained persons awaiting  
  
 deportation.  
  
 Threats and violence against prisoners from other inmates  
  
 The responsibility rests heavily Gardner authorities to protect  
  
 prisoners against abuse from other inmates. An incarcerated person  
  
 Morris himself or herself against threats and  
  
 violence. Effective protection against such abuse must therefore be  
  
 provided by the Swedish Prison and Probation Service.  
  
 I have come to the conclusion that the work of the Prison and  
  
 Probation Service to safeguard these rights of prison inmates does  
  
 not live up to what must be expected. I recommend the Government  
  
 to commission the Prison and Probation Service to develop a  
  
 clear safety and security strategy, including defined goals when it  
  
 comes to incidences of threatening behaviour and violence against  
  
 detained persons from other inmates. One fundamental principle  
  
 governing such a strategy must be that measures to tackle violence  
  
 or threatening behaviour among inmates must be primarily aimed  
  
 at the perpetrator and not at the victim of such abuse.  
  
 Access to legal representation and information on rights  
  
 The right of access to a defence counsel or other legal representation  
  
 constitutes a fundamental legal Williams be of crucial importance  
  
 for the safeguarding of the right to freedom and personal  
  
 safety and of the right to a fair trial. Bell right, in addition to other  
  
 procedural rights afforded to a detained person, can only be asserted  
  
 effectively, if the person in question knows these rights exist.  
  
 This is not always the case and Swedish conditions have been  
  
 the subject of attention by international monitoring bodies also in  
  
 Boyd.  
  
 I have come to the conclusion that the Government should initiate  
  
 a legislative amendment to clarify that a person who is to be  
  
 questioned or asked to provide information as part of a preliminary  
  
 police investigation, but who is not a named suspect in the case,  
  
 also has a the right to legal representation. Within the framework  
  
 of such a legislative initiative, it should be considered whether the  
  
 58 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 scope for appointing a public defence counsel should also be extended  
  
 in a similar way.  
  
 The Government should also reconsider Shields is a need  
  
 for statutory amendments in order to clarify that persons arrested  
  
 or remanded in custody, Nelson persons being questioned during  
  
 a police investigation, must always be immediately informed of certain  
  
 fundamental legal rights, including the right to remain silent  
  
 and the possible legal consequences at a subsequent trial of a decision  
  
 to either speak or to remain silent during questioning.  
  
 I also recommend that the Government consider the issue of inserting  
  
 an explicit provision into the Legal Aid Act (1996:1619)  
  
 stating that legal aid must always be granted if that is necessary in  
  
 order to comply with Swedens obligations under the European  
  
 Convention on Human Rights.  
  
 A strengthened regular supervision of the treatment of detained persons  
  
 It is my recommendation that the Government take measures to  
  
 ensure that there are relevant public authorities responsible for a  
  
 regular, continuous, independent and rights-based supervision  
  
 within certain key areas of society.  
  
 When assessing which areas should be included in the remit of  
  
 one or more of these supervisory Nunez, the Government should  
  
 in general consider areas in which the Parliamentary Ombudsman  
  
 and the Chancellor of Justice receive a particularly high number of  
  
 complaints, or in which these bodies have highlighted especially  
  
 frequent or serious problems. In particular, there must be an efficient  
  
 such supervision of the police authorities, the prosecution  
  
 service and the prison and probation service. There must also be  
  
 effective supervision of the use of decisions to detain persons under  
  
 the aliens legislation, of compulsory psychiatric care interventions,  
  
 and of the institutions run by the National Board of Institutional  
  
 Care.  
  
 The Governments review should also include the possible establishment  
  
 of a Childrens Rights Representative within the National  
  
 Board of Health and Welfare, with the responsibility for supervising  
  
 the institutions run by the National Board of Institutional  
  
 Care, modelled on the Children and School Pupils Representative  
  
 at the Swedish Schools Inspectorate. This representative  
  
 should have the legal authority to represent individual children  
  
 59 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 who have been taken into custody at these institutions and who  
  
 claim that their rights have been violated.  
  
 Discrimination  
  
 The Discrimination Act (2008:567) prohibits discrimination on  
  
 grounds of sex, transgender identity or expression, ethnicity, religion  
  
 or other belief, disability, sexual orientation and age. This list  
  
 of grounds is exhaustive. The Act has a wide, but not universal,  
  
 scope of application that covers primarily employment and occupation,  
  
 education, the provision of goods and services, labour exchange  
  
 services, public unemployment services, membership of  
  
 certain types of organisations, health care and social services, as  
  
 Mcfarland military service.  
  
 Protocol 12 to the European Convention on Human Rights, to  
  
 which Sweden is not a party, on the other hand contains a prohibition  
  
 of discrimination which is universal in the sense that it prohibits  
  
 discrimination in relation to any right prescribed by law, and  
  
 also discrimination in general by any public authority.  
  
 It is my recommendation that the Government should initiate a  
  
 process with the objective that Sweden should ratify Protocol 12 of  
  
 the European Convention on Human Rights as soon as possible. I  
  
 also recommend that the Discrimination Act be amended to include  
  
 a non-exhaustive list of prohibited grounds of discrimination  
  
 in the same way as Article 14 of the European Convention.  
  
 I further recommend that the Government, after a period of  
  
 time, evaluate how the Swedish courts are applying the Discrimination  
  
 Acts provision on financial compensation to victims of discrimination,  
  
 which was introduced to ensure that the compensation  
  
 levels in cases of discrimination are clearly higher than the  
  
 damages awarded under the general Tort Liability Act.  
  
 A broad provision should also be included in the Discrimination  
  
 Act to prohibit discrimination in the form of failure to take reasonable  
  
 measures of accommodation to ensure access for persons  
  
 with disabilities.  
  
 60 
  
 SOU 2011:29 Summary  
  
 The situation for Roma in Sweden  
  
 An important element of any systematic human rights work must  
  
 be to put focus on measures to protect and promote the human  
  
 rights of persons belonging to particularly vulnerable groups.  
  
 There can be no doubt that the Roma minority constitutes such a  
  
 group in Sweden. Roma have been subject to serious and systematic  
  
 abuse by society throughout history. Even today, Roma are  
  
 probably more subjected to prejudice, discrimination and other  
  
 forms of social exclusion than any other group in Swedish society.  
  
 The Delegation for Roma Issues published a comprehensive report  
  
 in the summer of 2010 on the situation of Roma in Sweden.  
  
 This report, Roma Rights – a strategy for Roma in Sweden (SOU  
  
 2010:55), contains a wide range of proposals to achieve the objective  
  
 of full and equal participation of Roma in the Swedish society.  
  
 Regardless of how the Government chooses to act on these individual  
  
 proposals, I recommend that the report be the startingpoint  
  
 for coordinated, long-term and rights-based government Gay  
  
 to enable Roma women and men, girls and boys to participate  
  
 on equal terms with other people in all areas of Swedish society.  
  
 Frederick efforts must be planned and implemented in close and  
  
 continuous consultation with and with the active participation of  
  
 the Roma themselves.  
  
 The Governments future systematic work on human rights as  
  
 regards the situation for Roma in Sweden must Monroe  
  
 targets in a number of different areas and thus specify the improvements  
  
 the Government undertakes to try to achieve in those  
  
 Davis a certain time-frame.  
  
 The agreement that I propose the Government should seek to  
  
 establish with the Swedish Association of Local Authorities and  
  
 Regions (SALAR) on cooperation between central government  
  
 and the local and regional level as regards systematic work on human  
  
 rights, should include a particular focus on measures to safeguard  
  
 Romas right to education.  
  
 61 
  
 Summary SOU 2011:29  
  
 62  
  
 The Sami – Swedens indigenous people  
  
 The Sami are Swedens only indigenous people. That the Sami in  
  
 this capacity also have the right to a special status has been publicly  
  
 recognized by representatives of the Swedish nation state for at  
  
 least 35 years.  
  
 In the report I recommend the Government to make renewed  
  
 and more concerted efforts to include a coherent, clear and rightsbased  
  
 indigenous peoples policy as an important component of its  
  
 future systematic work on human rights in Sweden. Such a policy  
  
 should be developed in close consultation with and with the active  
  
 participation of representatives of the Sami people, and should take  
  
 into account the comments and recommendations submitted to the  
  
 Government by international human rights monitoring bodies, including  
  
 in particular the United Nations Special Rapporteur on the  
  
 Rights of Indigenous Peoples.  
  
 Furthermore, such a policy must also include an agreement with  
  
 representatives of the Sami people on a formal system of consultation  
  
 with the Sami on all Lawrence their life conditions.  
  
 As part of such a policy, the Government should also present a  
  
 clear plan for how any obstacles to a ratification of the ILO Convention  
  
 No. 169 on the rights of indigenous and tribal peoples can  
  
 be overcome. Furthermore, the Government should make particular  
  
 Gay to ensure that the negotiations on a Nordic Sami convention  
  
 include real and effective participation and influence for  
  
 the Sami themselves and that the established five-year time-frame  
  
 is respected. 
  
 1 Utredningens uppdrag och  
  
 arbete  
  
 1.1 Bakgrund  
  
 Den 9 mars 2006 överlämnade regeringen till riksdagen en nationell  
  
 handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009  
  
 (skr. 2005/06:95). Denna handlingsplan, som var den andra i ordningen,  
  
 bestod av två separata delar: en kartläggning av situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 (handlingsplanens  
  
 del II) och en egentlig handlingsplansdel bestående av 135 åtgärder  
  
 avsedda att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna på nationell  
  
 nivå i Sverige (handlingsplanens del I).  
  
 Arbetet med handlingsplanen bedrevs inom Regeringskansliet  
  
 med Justitiedepartementet som huvudansvarigt och samordnande  
  
 departement. Som en väsentlig del av detta arbete genomfördes ett  
  
 omfattande samråd där möjlighet att delta gavs till företrädare för  
  
 bl.a. myndigheter, kommuner och landsting, de politiska partierna  
  
 och det civila samhället, dvs. icke-statliga aktörer i form av bl.a.  
  
 arbetsmarknadens parter, organisationer, föreningar, trossamfund  
  
 och andra grupper. Totalt inbjöds omkring 400 olika aktörer, indelade  
  
 i ett antal informella referensgrupper, att inkomma med synpunkter  
  
 och förslag på såväl kartläggningen som själva handlingsplanen.  
  
 Handlingsplanens åtgärd 132 innebar att den särskilda interdepartementala  
  
 arbetsgrupp för mänskliga rättigheter som finns i Regeringskansliet  
  
 skulle få i uppdrag att följa upp planens genomförande.  
  
 Sedan tidsperioden för handlingsplanens genomförande löpt  
  
 ut har en sådan uppföljning också genomförts. Denna uppföljning  
  
 har haft karaktären av en faktaredovisning och har inte innehållit  
  
 någon värdering av handlingsplanens åtgärder eller av hur dessa genomförts.  
  
 63 
  
 Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29  
  
 I handlingsplanen konstaterade regeringen att den utvärdering  
  
 av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna1  
  
 som utfördes av dåvarande generalsekreteraren för Garcia  
  
 Internationella centrum, Williams, utgjort ett  
  
 mycket värdefullt material vid den nu aktuella handlingsplanens  
  
 utarbetande. Som en ytterligare åtgärd åtog sig regeringen därför  
  
 att senast under våren 2010 låta utvärdera handlingsplanens genomförande  
  
 (åtgärd 134).  
  
 1.2 Utredningsuppdraget  
  
 Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild  
  
 utredare för att genomföra en utvärdering av den nationella handlingsplanen  
  
 för de mänskliga rättigheterna.2 Chefen för Integrations-  
  
 och jämställdhetsdepartementet, statsrådet Whitney,  
  
 utsåg samma dag dåvarande generaldirektören i Regeringskansliet,  
  
 Little, att vara särskild utredare. Den 11 november 2010  
  
 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, varigenom  
  
 utredningstiden förlängdes så att uppdraget skulle redovisas  
  
 senast den 31 mars 2011.3  
  
 Mitt uppdrag har enligt direktiven varit att utvärdera handlingsplanens  
  
 genomförande och resultat, samt att med utgångspunkt i  
  
 utvärderingen lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska  
  
 arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. Direktiven  
  
 finns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Regeringen angav i direktiven  
  
 att även själva processen med att formulera handlingsplanen är  
  
 viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion  
  
 kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal om  
  
 mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna  
  
 på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för att  
  
 uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige. I utvärderingen har därför ingått även att göra  
  
 en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens  
  
 tillkomst, utformning och innehåll. Utvärderingens primära  
  
 syfte har varit att ge ett bra underlag för regeringens fortsatta systematiska  
  
 arbete med frågor om mänskliga rättigheter i Sverige.  
  
 1 Williams och Harris: Bra början, men bara en början, En utvärderande  
  
 kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet,  
  
 (JU2004/6673/D).  
  
 2 Dir. 2009:118.  
  
 3 Dir. 2010:122.  
  
 64 
  
 SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete  
  
 I mitt uppdrag har närmare ingått:  
  
  att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med  
  
 fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,  
  
  att utvärdera handlingsplanens såväl långsiktiga som kortsiktiga  
  
 resultat,  
  
  att undersöka hur bl.a. myndigheter lagt upp arbetet med de olika  
  
 uppdragen som följer av handlingsplanen och om dessa uppdrag  
  
 påverkat deras arbete med frågorna, samt  
  
  att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag när det  
  
 gäller att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor.  
  
 Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet,  
  
 inverkan, räckvidd samt samordning har varit bedömningskriterier  
  
 som jag haft att beakta i mitt arbete. I mina direktiv har också  
  
 framhållits att goda exempel på samarbetsmekanismer mellan den  
  
 statliga, regionala och lokala nivån från andra länder eller internationella  
  
 organisationer kan vara av intresse.  
  
 Det har ingått i mitt uppdrag att samverka med relevanta aktörer  
  
 inom de referensgrupper som deltagit vid utarbetandet av handlingsplanen,  
  
 med Sveriges Kommuner och Landsting samt med  
  
 dem som insatserna riktat sig mot. I mina direktiv har även angivits  
  
 att jag i mitt arbete ska ha kontakt med Delegationen för mänskliga  
  
 rättigheter i Sverige.  
  
 Enligt direktiven ska jag även behandla vilka finansiella konsekvenser  
  
 eventuella förslag kan ge och lämna förslag till finansiering.  
  
 1.3 Hur arbetet bedrivits  
  
 I handlingsplanen angav regeringen som en utgångspunkt i arbetet  
  
 med planen att den borde utarbetas genom en öppen process för  
  
 konsultation med olika delar av samhället. Med hänvisning till Förenta  
  
 nationernas (FN) handbok om nationella handlingsplaner4  
  
 betonades att sådana handlingsplaner är betydelsefulla både som  
  
 resultat och process och att båda dessa aspekter skulle ses som lika  
  
 viktiga. På detta sätt menade regeringen att olika delar av samhället  
  
 4 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National  
  
 Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations,  
  
 29 augusti 2002 (FN:s handbok).  
  
 65 
  
 Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29  
  
 skulle kunna mobiliseras i arbetet för de mänskliga rättigheterna  
  
 och kännedom spridas om den kommande handlingsplanen. Konsultation  
  
 och dialog framhölls som viktiga också för att öka förtroendet,  
  
 legitimiteten och effektiviteten i arbetet med att uppnå full  
  
 respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.5  
  
 Inte minst mot denna bakgrund har det varit naturligt att en väsentlig  
  
 del av mitt arbete med utvärderingen av handlingsplanen  
  
 och de förslag inför regeringens fortsatta systematiska arbete med  
  
 mänskliga rättigheter som jag lämnar i detta betänkande, har utgjorts  
  
 av omfattande konsultationskontakter med berörda organisationer  
  
 och myndigheter.  
  
 Dessa samråd har genomförts både skriftligen och vid sammanlagt  
  
 ett 60-tal olika möten med företrädare för Regeringskansliet,  
  
 statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting samt enskilda  
  
 organisationer.  
  
 För att inhämta skriftliga synpunkter på de frågor som aktualiseras  
  
 i mina direktiv har jag till en bred krets av mottagare översänt  
  
 en enkät angående bl.a. handlingsplanens tillkomst och genomförande.  
  
 Enkäten har skickats till samtliga aktörer inom de referensgrupper  
  
 som deltagit i handlingsplanens utarbetande, liksom till ett  
  
 antal ytterligare intressenter vilkas erfarenheter och synpunkter  
  
 bedömts vara av betydelse för mitt uppdrag. En förteckning över  
  
 mottagarna av enkäten finns bifogad som bilaga 3.  
  
 Med utgångspunkt bl.a. från inkomna enkätsvar har jag därefter  
  
 genomfört samrådsmöten med ett antal relevanta aktörer. Dessa  
  
 samråd har genomförts såväl genom enskilda överläggningar som i  
  
 form av möten med flera olika aktörer samtidigt.  
  
 Konsultationer om de frågeställningar som utredningen berör  
  
 har på detta sätt genomförts med Barnombudsmannen (BO),  
  
 Centrum för rättvisa, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Frivilligorganisationernas  
  
 fond för mänskliga rättigheter, Handikappförbunden  
  
 (HSO), Justitiekanslern (JK), Justitieombudsmannen  
  
 (JO), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam),  
  
 Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners  
  
 rättigheter (RFSL), Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU),  
  
 Rädda barnen, Sensus Studieförbund, Svenska avdelningen av Internationella  
  
 Juristkommissionen, Svenska sektionen av Amnesty  
  
 International, Svenska Röda Korset, Sveriges Advokatsamfund,  
  
 Sveriges kvinnolobby och Synskadades Riksförbund.  
  
 5 Skr. 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, (handlingsplanen),  
  
 s. 20.  
  
 66 
  
 SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete  
  
 Överläggningar har vidare hållits med företrädare för akademin  
  
 för juridik, psykologi och socialt arbete vid Örebro universitet, juridiska  
  
 fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Wise  
  
 och Teologiska högskolan Stockholm, liksom med  
  
 Arbetsgivarverket och Svenskt Näringsliv.  
  
 Särskilda samrådsmöten har genomförts med fokus på situationen  
  
 för urfolket samerna och för den romska nationella minoriteten.  
  
 Detta har skett genom möten dels med företrädare för Landsförbundet  
  
 Svenska Samer, Renägarförbundet, Samiska rättsförbundet,  
  
 Svenska Samernas Riksförbund, Svenska sektionen av Samerådet  
  
 och Samernas utbildningscentrum, dels med de romska referensgrupper  
  
 som varit knutna till DO respektive Delegationen för  
  
 romska frågor. Jag har i anslutning till detta även haft överläggningar  
  
 med Sametinget och Sameskolstyrelsen, liksom med Delegationen  
  
 för romska frågor.  
  
 Även Barnens Rätt i Samhället (BRIS), Frälsningsarmén, Galltije  
  
 Sydsamiskt kulturcentrum, Hyresgästföreningen, Landsorganisationen  
  
 i Sverige, Riksorganisationen Same Ätnam, Saminuorra,  
  
 Svenska kyrkan, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige  
  
 (SIOS), fackförbundet SKTF, Sveriges Ungdomsorganisationer  
  
 (LSU), Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Muslimska  
  
 Råd, Tjänstemännens Centralorganisation och Värnpliktsrådet  
  
 har inbjudits till konsultationer men har avstått från att delta.  
  
 För att inhämta kunskap om genomförandet av de myndighetsuppdrag  
  
 som regeringen under perioden 2006–2009 lämnat i enlighet  
  
 med handlingsplanen har en särskild enkät översänts till berörda  
  
 myndigheter, nämligen Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket,  
  
 Ekobrottsmyndigheten, Forum för levande historia, Försäkringskassan,  
  
 Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen,  
  
 Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska  
  
 myndigheten, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion  
  
 Statens skolverk, Trafikverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten,  
  
 samt samtliga länsstyrelser.  
  
 Jag har även genomfört kompletterande överläggningar med ett  
  
 urval av dessa myndigheter i form av bilaterala samrådsmöten med  
  
 företrädare för Domstolsverkets Domstolsakademi, Försäkringskassan,  
  
 Skolverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse  
  
 samt länsstyrelserna i Värmlands respektive Västra Götalands län.  
  
 Jag har även, i anslutning till ett möte mellan Sveriges länsråd, haft  
  
 möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från företrädare  
  
 för samtliga Sveriges länsstyrelser utom en.  
  
 67 
  
 Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29  
  
 I syfte särskilt att ta del av erfarenheter och synpunkter kring  
  
 frågeställningen hur man bäst kan säkerställa att Sveriges internationella  
  
 åtaganden om mänskliga rättigheter genomförs på lokal  
  
 och regional nivå har jag haft överläggningar med såväl Sveriges  
  
 Kommuner och Landstings styrelses arbetsutskott som med denna  
  
 organisations särskilda beredning för demokratifrågor. Tillsammans  
  
 med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har jag även  
  
 genomfört ett seminarium om systematiskt arbete för mänskliga  
  
 rättigheter på lokal och regional nivå, vid vilket företrädare för ett  
  
 femtontal kommuner deltog. Jag har genom samråd med medlemmarna  
  
 i det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga Rättigheter  
  
 i Sverige (NNM), ett nätverk för tjänstemän inom bl.a.  
  
 kommuner och länsstyrelser, haft tillfälle till ytterligare dialog  
  
 kring den frågan.  
  
 En väsentlig del av utvärderingsarbetet har berört hur frågor om  
  
 mänskliga rättigheter hanteras i Regeringskansliet och hur arbetet  
  
 kring handlingsplanens utarbetande och genomförande organiserats  
  
 och bedrivits. Jag har för att belysa dessa frågor genomfört ett  
  
 tjugotal möten med tjänstemän från samtliga departement som vid  
  
 olika tidpunkter varit företrädda i den interdepartementala arbetsgruppen  
  
 för mänskliga rättigheter (IDA) eller som på annat sätt  
  
 haft någon koppling till dess arbete. I praktiken har det inneburit  
  
 överläggningar med företrädare för samtliga delar av Regeringskansliet  
  
 utom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen.  
  
 För att ta del av de internationella synpunkter och erfarenheter  
  
 som finns kring systematiskt arbete för mänskliga rättigheter har  
  
 jag överlagt med företrädare för FN:s Högkommissarie för mänskliga  
  
 rättigheter (UNOHCHR) i Genève och Europeiska unionens  
  
 byrå för grundläggande rättigheter (FRA) i Wien. Jag har vid ett  
  
 besök i Strasbourg även samrått kring sådant arbete med Europarådets  
  
 kommissarie för mänskliga rättigheter, Williams.  
  
 En svårighet i arbetet har varit att jag parallellt med detta utredningsuppdrag  
  
 varit förordnad av regeringen som ledamot i Delegationen  
  
 för mänskliga rättigheter.6 Denna delegation inrättades som  
  
 ett resultat av åtgärd 103 i handlingsplanen och jag har alltså på detta  
  
 sätt kommit att få dubbla roller. Det har i sin tur medfört att jag  
  
 funnit det olämpligt att låta min utvärdering omfatta också de delar  
  
 av handlingsplanen som direkt handlar om delegationens verksamhet.  
  
 Efter att jag påtalat detta för regeringen har jag, sedan andra  
  
 6 Dir. 2006:27, 2007:114, 2008:92 och 2009:125.  
  
 68 
  
 SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete  
  
 tänkbara handlingsalternativ övervägts och förkastats, slutligen valt  
  
 att i arbetet med utvärderingen av handlingsplanen inte ta med de  
  
 delar som handlar om delegationens arbete. Jag förutsätter samtidigt  
  
 att delegationens verksamhet, i den omfattning som bedöms  
  
 lämplig, kommer att bli föremål för utvärdering på annat sätt.  
  
 1.4 Betänkandets innehåll  
  
 Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv inneburit att lämna  
  
 rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta  
  
 systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige (genom betänkandet återkommande benämnt som systematiskt  
  
 MR-arbete). Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga  
  
 förslag till författningsreglering. Några sådana förslag återfinns  
  
 därför inte heller i det här betänkandet.  
  
 Som redan framgått har mitt uppdrag till sin omfattning varit  
  
 synnerligen brett och även öppet formulerat. Här har ingått både  
  
 mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process 
  
 , styrning, val av aktörer m.m. och de sammanlagt 135 åtgärder  
  
 av mer eller mindre konkret karaktär som handlingsplanen  
  
 innehåller. Mot den bakgrunden bör läsaren av det här betänkandet  
  
 inte heller bli förvånad över att finna att det innehåller avsnitt som  
  
 sinsemellan skiljer sig avsevärt i fråga om både innehåll och abstraktionsnivå.  
  
 Några kännetecknas huvudsakligen av ett tydligt övergripande  
  
 perspektiv. Det gäller kapitel 2 som ger en kort bakgrund till systematiskt  
  
 arbete med frågor om mänskliga rättigheter, kapitel 3  
  
 som behandlar handlingsplaner som metod, och där jag även lämnar  
  
 rekommendationer av mer principiellt slag i fråga om regeringens  
  
 fortsatta systematiska MR-arbete, samt kapitel 5 som handlar om  
  
 behovet av stöd till och samordning av MR-arbetet på lokal och  
  
 regional nivå.  
  
 Kapitel 4 tar upp frågor om styrning och samordning av statens  
  
 eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna, som frågornas  
  
 hantering i Regeringskansliet, behovet av en större tydlighet  
  
 med regeringens avsikter med sin politik på det här området, betydelsen  
  
 av författningsreglering och annan myndighetsstyrning för  
  
 ett bättre genomslag för de mänskliga rättigheterna, och om bl.a.  
  
 utredningsväsendets roll. Här finns också mera konkreta rekom69 
  
 Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29  
  
 70  
  
 mendationer som, om än i relativt generella termer, handlar om vissa  
  
 författningsändringar.  
  
 Kapitel 6 tar sikte på behovet av en förstärkt infrastruktur för  
  
 MR-arbetet och behandlar i det sammanhanget så vitt skilda frågor  
  
 som arbetet med indikatorbaserad uppföljning av situationen för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige, huruvida fler internationella konventioner  
  
 om de mänskliga rättigheterna bör inkorporeras i svensk  
  
 rätt, behovet av ett nationellt organ med uppgift att främja säkerställandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt några särskilda  
  
 aspekter på frågan om kunskap och kompetensutveckling när  
  
 det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 I kapitel 7 har jag sedan valt att ta upp ett antal mera konkreta  
  
 frågeställningar. Det ligger i sakens natur att det med de resurser  
  
 som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av  
  
 de 135 åtgärder som handlingsplanen innehåller utföra en granskning  
  
 av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt  
  
 undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga  
  
 aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens  
  
 effekter.  
  
 Jag har i stället sett mig tvingad att bland de många angelägna  
  
 frågor som var och en i och för sig skulle kunna förtjäna att uppmärksammas,  
  
 särskilt välja ut ett mindre antal specifika frågeställningar  
  
 och sakområden för en närmare granskning och diskussion.  
  
 På detta sätt behandlar jag här vissa rättsstatliga frågor, som  
  
 hanteringen av polisens s.k. internutredningar, behandlingen av  
  
 frihetsberövade personer, tillgången till rättsligt biträde och information  
  
 om vissa grundläggande rättigheter, samt behovet av en förstärkt  
  
 ordinär tillsyn på vissa rättsområden.  
  
 Kapitlet omfattar också särskilda avsnitt om några principiellt  
  
 viktiga frågor på diskrimineringsområdet, liksom om romernas och  
  
 urfolket samernas situation i Sverige.  
  
 Kapitel 8 innehåller en konsekvensbeskrivning.  
  
 Mina utredningsdirektiv har fogats till betänkandet som bilaga 1  
  
 och 2. Bilaga 3 innehåller en förteckning av mottagarna av den  
  
 skriftliga enkät som jag skickat ut med begäran om synpunkter när  
  
 det gäller handlingsplanens tillkomst och genomförande och i bilaga  
  
 4 redovisas i sin helhet FN:s s.k. Parisprinciper om nationella  
  
 organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna. 
  
 2 Systematiskt arbete med  
  
 mänskliga rättigheter – en  
  
 bakgrund  
  
 2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga  
  
 rättigheter  
  
 Det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 har sedan sin tillkomst åren efter andra världskrigets slut utvecklats  
  
 till att bli ett mycket omfattande folkrättsligt regelverk.  
  
 Skyddet omfattar ett brett spektrum av rättigheter, såväl medborgerliga  
  
 och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Sedan  
  
 världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 är det  
  
 också allmänt accepterat att dessa rättigheter är ömsesidigt samverkande  
  
 och odelbara. I den deklaration som antogs av FN:s medlemsstater  
  
 vid mötet (Wiendeklarationen) slås sålunda fast:  
  
 All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated.  
  
 The international community must treat human rights globally in  
  
 a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis.  
  
 While the significance of national and regional particularities and various  
  
 historical, cultural and religous backgrounds must be Foster in mind,  
  
 it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural  
  
 systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.1  
  
 Detta innebär att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet  
  
 på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan sägas vara viktigare  
  
 eller mer betydelsefull än någon annan. Att t.ex. hävda att  
  
 ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter kan ägnas uppmärksamhet  
  
 först sedan de medborgerliga och politiska rättigheterna  
  
 fullt ut genomförts är inte möjligt, lika litet som de ekonomiska,  
  
 1 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.  
  
 71 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 sociala och kulturella rättigheterna kan ges företräde på ett sådant  
  
 sätt att deras genomförande främjas på direkt bekostnad av medborgerliga  
  
 och politiska rättigheter. De olika rättigheterna är vidare  
  
 ofta direkt beroende av varandra. Yttrandefriheten omfattar en rätt  
  
 att fritt ta emot och själv sprida information. Den rätten liksom  
  
 rätten att delta i sitt lands politiska liv, inklusive rätten att delta i  
  
 allmänna val både som väljare och som kandidat till att bli vald, är  
  
 exempelvis beroende av att rätten till utbildning och rätten till en  
  
 tillfredsställande levnadsstandard i form av tillgång till mat respekteras.  
  
 Rättigheternas ömsesidigt samverkande och odelbara karaktär  
  
 innebär emellertid inte att alla rättigheter är av samma slag. Medan  
  
 vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den mening  
  
 att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske, kan de  
  
 flesta rättigheter under vissa förutsättningar göras till föremål för  
  
 inskränkningar. En kränkning av en sådan rättighet sker således  
  
 först när rättigheten inskränkts på ett otillåtet sätt.  
  
 En skillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena  
  
 sidan, och ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter å den  
  
 andra, ligger också i att medan de förstnämnda rättigheterna i princip  
  
 ska genomföras fullt ut redan från den tidpunkt då en stat gör  
  
 sitt internationella åtagande, så har de sistnämnda till stor del karaktären  
  
 av mål att eftersträva, mål som staterna förbundit sig att  
  
 gradvis förverkliga.2  
  
 Detta ska inte uppfattas så att de åtaganden som en stat gjort i  
  
 fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skulle vara  
  
 mindre bindande än andra konventionsförpliktelser. Också dessa  
  
 åtaganden medför vad som är i allra högsta grad reella förpliktelser,  
  
 bl.a. skyldigheten att faktiskt vidta åtgärder i syfte att uppnå rättigheternas  
  
 förverkligande. Dessutom är varje fördragsslutande stat  
  
 skyldig att redan från början se till att den nivå för dessa rättigheter  
  
 som går att uppnå i staten vid varje givet tillfälle tillförsäkras alla,  
  
 utan diskriminering av något slag.3  
  
 Världens stater är alltså i dag bundna av omfattande, i första  
  
 hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla  
  
 respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans ut2  
  
 FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel  
  
 2.1, Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) 1971:41.  
  
 3 Jfr FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General Comment  
  
 No. 3. The nature of State Parties obligations (Art. 2 para. 1), 14 december 1990, st. 2 och 9,  
  
 samt General Comment No. 20.  
  
 Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights  
  
 (art 2, para. 2), 2 juli 2009, st. 7.  
  
 72 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 gör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar  
  
 relevans för en mycket stor del av staternas inre liv. Det internationella  
  
 regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som omedelbart  
  
 berör enskilda individer, utan också för långsiktiga politiska  
  
 ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner,  
  
 fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras  
  
 mellan olika gruppers rättigheter och intressen.  
  
 Samtidigt kan konstateras att det finns en bristande överensstämmelse  
  
 mellan de rättigheter som slås fast i internationella och  
  
 regionala konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 och det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras och säkerställs  
  
 i enskilda länder. Brister i förhållande till gjorda åtaganden  
  
 är, i större eller mindre utsträckning, ett faktum i alla stater, också i  
  
 Sverige. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla  
  
 ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga  
  
 rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen  
  
 genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal  
  
 nivå i de stater som åtagit sig att följa det.  
  
 Det är mot denna bakgrund inte överraskande att frågor om hur  
  
 det nationella arbetet för mänskliga rättigheter bäst bör utformas  
  
 kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har  
  
 riktats mot metoder för att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder  
  
 för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem  
  
 som mer generella förhållanden som var för sig eller tillsammans  
  
 kan leda till att enskildas mänskliga rättigheter träds för när. Som  
  
 exempel på sådana förhållanden kan nämnas t.ex. bristande kunskap  
  
 hos enskilda människor eller grupper av personer i befolkningen  
  
 eller hos myndighetsföreträdare om vad de mänskliga rättigheterna  
  
 innebär, avsaknad av tillräckligt starka institutionella  
  
 strukturer med uppgift att upprätthålla respekten för dessa och  
  
 bristande samordning mellan aktörer på nationell respektive lokal  
  
 och regional nivå.  
  
 2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter  
  
 I det här betänkandet används uttrycket systematiskt för att beteckna  
  
 ett arbete som bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i  
  
 motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Som Europarådets  
  
 kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien) fram73 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 hållit i en rekommendation om systematiskt arbete för mänskliga  
  
 rättigheter på nationell nivå4 finns det emellertid inte någon allmänt  
  
 vedertagen metod för hur ett sådant systematiskt arbete bör  
  
 bedrivas. I rekommendationen behandlas dock ett antal olika komponenter  
  
 som bedömts vara av betydelse för att arbetet med att ge  
  
 de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå ska bli  
  
 effektivt. Dessa komponenter sägs utgöra delar av en kontinuerlig  
  
 process och bör enligt rekommendationen lämpligen användas i  
  
 kombination med varandra.  
  
 Således framhålls i rekommendationen att för att en nationell  
  
 handlingsplan för mänskliga rättigheter ska få ett verkligt genomslag  
  
 måste den åtföljas av ansträngningar som bl.a. syftar till att säkerställa  
  
 att de nationella myndigheterna har ett rättighetsbaserat  
  
 tillvägagångssätt i sitt arbete, att medborgarna har kunskap om sina  
  
 mänskliga rättigheter och tillgång till rättsmedel när dessa rättigheter  
  
 kränks, att det finns ett fungerande och oberoende domstolsväsende,  
  
 att de politiska beslutsprocesserna tar hänsyn till internationella  
  
 normer om skyddet för de mänskliga rättigheterna, att det  
  
 finns en miljö där det civila samhället utan risk för repressalier kan  
  
 granska och framföra kritik mot beslutsfattare, samt att nationella  
  
 institutioner för skydd av de mänskliga rättigheterna har getts såväl  
  
 tydliga mandat som tillräckliga resurser för att självständigt granska  
  
 hur nationell lagstiftning, policyer och förvaltningspraxis överensstämmer  
  
 med statens internationella förpliktelser.  
  
 En avgörande beståndsdel i ett systematiskt arbete för mänskliga  
  
 rättigheter är enligt rekommendationen utarbetandet av en nationell  
  
 kartläggning, eller nulägesanalys, av situationen för de  
  
 mänskliga rättigheterna vid en given tidpunkt, en s.k. baseline study.  
  
 En sådan kartläggning identifierar brister i skyddet för de mänskliga  
  
 rättigheterna och utgör därmed utgångspunkten för det fortsatta  
  
 arbetet. Kartläggningen bör vara så heltäckande som möjligt och  
  
 omfatta alla områden där det finns återkommande eller strukturella  
  
 problem i fråga om skyddet för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Information bör samlas in från ett flertal olika källor, varvid stor  
  
 vikt bör läggas vid att genomföra omfattande konsultationer med  
  
 berörda aktörer i samhället, däribland de politiska partierna, myndigheter  
  
 på olika nivåer, nationella institutioner för de mänskliga  
  
 rättigheterna, företrädare för näringslivet och representanter för  
  
 det civila samhället i vid mening.  
  
 4 Recommendation on systematic work for implementing human rights at the national level,  
  
 CommDH(2009)3, Strasbourg 18 februari 2009 (MR-kommissariens rekommendation).  
  
 74 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 I MR-kommissariens rekommendation framhålls vidare att s.k.  
  
 indikatorer för mänskliga rättigheter kan tjäna som hjälpmedel för  
  
 att göra en bedömning av situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 vid en given tidpunkt. Tillgång till relevant och tillförlitlig information  
  
 är en förutsättning för att sådana indikatorer ska vara  
  
 möjliga att använda. För att exempelvis kunna kartlägga förekomsten  
  
 av diskriminering på ett tillförlitligt sätt är det väsentligt att det  
  
 finns tillgång till data uppdelat på olika diskrimineringsgrunder,  
  
 som kön, etnicitet, sexuell läggning, funktionsnedsättning och så  
  
 vidare. Jag kommer i det följande att behandla användningen av indikatorer  
  
 för mänskliga rättigheter särskilt, i avsnitt 6.1.  
  
 Ett rättighetsbaserat arbete och en verksamhetsintegrering av de  
  
 mänskliga rättigheterna i nationella och lokala myndigheters arbete  
  
 (s.k. rights-based approach respektive mainstreaming) utgör enligt  
  
 rekommendationen ytterligare två, varandra närliggande och betydelsefulla,  
  
 komponenter i ett systematiskt MR-arbete.  
  
 Centralt för ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt är att myndigheternas  
  
 arbete bedrivs med utgångspunkt i de enskilda individernas  
  
 mänskliga rättigheter och det allmännas skyldighet att säkerställa  
  
 att dessa rättigheter respekteras. Enligt rekommendationen  
  
 bör ett rättighetsbaserat arbetssätt tillämpas inom samtliga policyområden.  
  
 Med verksamhetsintegrering avses enligt rekommendationen ett  
  
 sätt att organisera t.ex. statliga myndigheters och kommuners arbete  
  
 så att genomförandet av förpliktelsen att säkerställa respekten  
  
 för de mänskliga rättigheterna blir en del av den ordinarie verksamheten  
  
 och beslutsfattandet inom verksamhetens alla delar och nivåer.  
  
 En ytterligare betydelsefull kompetent i ett systematiskt arbete  
  
 för mänskliga rättigheter består, enligt MR-kommissariens rekommendation,  
  
 i olika former av utbildning och andra kunskapshöjande  
  
 åtgärder. Ett effektivt genomförande av ett rättighetsbaserat  
  
 arbete förutsätter att det finns myndighetsföreträdare som har  
  
 tillräckliga kunskaper för att kunna identifiera och behandla rättighetsfrågor.  
  
 I rekommendationen framhålls därför som särskilt betydelsefullt  
  
 att mänskliga rättigheter ingår i utbildningarna för sådana  
  
 yrkesgrupper som i hög grad kan förväntas ställas inför sådana  
  
 frågeställningar. Exempel på sådana yrkesgrupper är bl.a. poliser,  
  
 domare, lärare, socialarbetare och läkare.  
  
 Utbildning bör även ske i form av kontinuerlig och verksamhetsanpassad  
  
 fortbildning, bl.a. riktad till personer i ledande befatt75 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 ning inom olika myndigheter. Sådana utbildningsinsatser bör inte  
  
 genomföras på frivillig eller tillfällig basis, utan bör ingå som en del  
  
 av ordinarie pågående och långsiktiga utbildningsprogram.  
  
 Som en del i det systematiska arbetet bör kunskapshöjande åtgärder  
  
 också riktas mot allmänheten, i syfte att öka medvetenheten  
  
 om de mänskliga rättigheterna och därigenom underlätta för enskilda  
  
 individer att använda och tillvarata dessa rättigheter.  
  
 Regionala och lokala myndigheter spelar en avgörande roll för  
  
 att säkerställa att åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 som gjorts på nationell nivå genomförs och respekteras på lokal  
  
 och regional nivå. I rekommendationen framhålls att sådana myndigheter  
  
 bör delta i det systematiska arbete som genomförs på nationell  
  
 nivå, bl.a. genom att medverka vid utarbetandet av kartläggningar  
  
 och handlingsplaner. Dessa myndigheter bör också uppmuntras  
  
 att själva bedriva ett systematiskt arbete i dessa frågor,  
  
 t.ex. genom utarbetande av egna, lokala, kartläggningar och handlingsplaner.  
  
 Slutligen konstateras i rekommendationen att en oberoende nationell  
  
 institution för de mänskliga rättigheterna kan spela en viktig  
  
 roll inom ramen för ett systematiskt MR-arbete. Vid den tidigare  
  
 nämnda världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år  
  
 1993, uppmuntrades FN:s medlemsstater att inrätta sådana oberoende  
  
 organ på nationell nivå i enlighet med de s.k. Parisprinciperna.5  
  
 Parisprinciperna behandlas närmare i avsnitt 6.3.2.  
  
 De studier och rekommendationer kring frågor om mänskliga  
  
 rättigheter som kan utarbetas av sådana nationella institutioner kan  
  
 bl.a. utgöra ett betydelsefullt underlag för att identifiera problem  
  
 och nationella prioriteringar i det systematiska MR-arbetet på nationell  
  
 nivå. Även om dessa institutioners självständiga roll kan  
  
 förhindra dem från att direkt delta i utarbetandet och genomförandet  
  
 av t.ex. en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna,  
  
 kan deras arbete spela en viktig roll vid uppföljningen och utvärderingen  
  
 av planens genomförande, konstaterade MRkommissarien.  
  
 5 Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), antagna genom  
  
 FN:s generalförsamlings resolution 48/134, 20 december 1993.  
  
 76 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 2.1.2 Rights Work – En internationell konferens om  
  
 systematiskt MR-arbete  
  
 Den svenska regeringen anordnade i november 2008 en internationell  
  
 konferens, Rights Work, om systematiskt MR-arbete. Bakgrunden  
  
 till arrangemanget, som ingick som en särskild åtgärd i den  
  
 nationella handlingsplanen, åtgärd 112, var det tilltagande internationella  
  
 intresse som visats för utarbetandet av nationella handlingsplaner  
  
 för mänskliga rättigheter, bl.a. i form av ett stort antal  
  
 besök till Sverige från representanter från andra stater som planerade  
  
 att utarbeta denna typ av plan. Det erfarenhetsutbyte som skett  
  
 vid dessa kontakter framhölls som mycket värdefullt, och det var  
  
 regeringens förhoppning att fortsatta internationella diskussioner  
  
 om nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna kunde  
  
 stimulera fler stater att anta sådana planer.  
  
 Vid konferensen behandlades en rad olika aspekter på systematiskt  
  
 MR-arbete, däribland hur kartläggningar och handlingsplaner  
  
 kan utarbetas och användas, metoder för integrering och uppföljning  
  
 av systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, systematiskt  
  
 MR-arbete på lokal och regional nivå, samt vilken roll det civila  
  
 samhället och nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan  
  
 spela i ett sådant arbete.  
  
 Inför Rights Work-konferensen utarbetades ett bakgrundsmaterial  
  
 som underlag för deltagarnas överväganden och diskussioner  
  
 (fortsättningsvis benämnt Rights Work-materialet). I Rights Workmaterialet  
  
 lämnas bl.a. en beskrivning av några metoder för att genom  
  
 systematiskt arbete på nationell, regional eller lokal nivå säkerställa  
  
 att de mänskliga rättigheterna respekteras också i praktiken.  
  
 Rights Work-materialet tar, i likhet med Europarådets MRkommissaries  
  
 rekommendation, sin utgångspunkt i ett rättighetsbaserat  
  
 arbetssätt, närmare bestämt såsom detta utvecklats inom  
  
 FN:s program för internationellt utvecklingsbistånd (a human  
  
 rights-based approach to development cooperation). På den grunden  
  
 formulerades några grundläggande principer för ett rättighetsbaserat  
  
 arbetssätt för samhällsstyrning (human rights-based governance).  
  
 Ett sådant arbetssätt sägs förutsätta att följande villkor är uppfyllda:  
  
  Situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas, och svårigheter  
  
 i rättigheternas genomförande identifieras.  
  
 77 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
  En bedömning görs av i vilken mån enskilda har möjlighet att  
  
 göra anspråk på sina rättigheter, liksom av i vilken mån den eller  
  
 de aktörer som har ansvar för att säkerställa respekten för dessa  
  
 rättigheter (i allmänhet en företrädare för den offentliga makten)  
  
 har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet.  
  
  Strategier för att förstärka dessa förutsättningar utvecklas.  
  
  Styrningen av samhället, både ifråga om processer och resultat,  
  
 följs upp och utvärderas i förhållande till internationella normer  
  
 till skydd för de mänskliga rättigheterna.  
  
  Hänsyn tas till rekommendationer från internationella organ  
  
 och mekanismer med uppgift att övervaka efterlevnaden av de  
  
 mänskliga rättigheterna.  
  
 Ett sådant rättighetsbaserat arbetssätt sades bl.a. ge ökad möjlighet  
  
 för enskilda att påverka sin situation genom att det innebär en förskjutning  
  
 från ett välgörenhets- och behovsperspektiv till ett mer  
  
 jämlikt förhållande mellan det allmänna och de enskilda människorna  
  
 vars rättigheter ska säkerställas.  
  
 Åtgärder för att säkerställa skyddet för de mänskliga rättigheterna  
  
 kräver inte sällan ekonomiska resurser, och frågor om resursfördelning  
  
 har därför en direkt koppling till de mänskliga rättigheternas  
  
 genomförande. Mot denna bakgrund framhölls i Rights  
  
 Work-materialet att också de olika budgetdokument som används  
  
 för att styra det allmännas verksamhet bör kunna användas som ett  
  
 verktyg för systematiskt MR-arbete (Human Rights Budgeting). Ett  
  
 sådant arbete skulle syfta till att en stats internationella åtaganden  
  
 om skydd för de mänskliga rättigheterna i högre utsträckning blir  
  
 styrande för de prioriteringar som görs inom ramen för budgetprocessen.  
  
 Budgetens effekt på säkerställandet av de mänskliga rättigheternas  
  
 kan då också bli föremål för analys och utvärdering på ett  
  
 tydligare sätt.6  
  
 Även i Rights Work-materialet framhölls att användning av indikatorer  
  
 kan utgöra ett värdefullt hjälpmedel för att få en bild av i  
  
 vilken mån en stat uppfyller sina förpliktelser om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Det underströks dock att uppgiften att identifiera användbara  
  
 indikatorer och skapa system för deras användning är  
  
 mycket komplex, liksom att användningen av indikatorer inte ger  
  
 6 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human Rights Implementation,  
  
 Alvarez, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, Austin  
  
 (Rights Work-materialet), s. 22–26.  
  
 78 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 någon heltäckande bild av nivån på respekten för de mänskliga rättigheterna  
  
 i ett land.  
  
 Medan indikatorer kan användas för att ge en illustration av hur  
  
 situationen för de mänskliga rättigheterna utvecklas, ger indikatorer  
  
 i sig inte heller någon förklaring till vilka de bakomliggande orsakerna  
  
 till en sådan utveckling är. I materialet framhölls därför  
  
 också att indikatorer bör användas som ett av flera verktyg inom  
  
 ramen för en process som behandlar såväl brister som målsättningar  
  
 i arbetet för ett förbättrat genomförande av de mänskliga rättigheterna,  
  
 t.ex. en nationell handlingsplan eller motsvarande typ av  
  
 dokument.7  
  
 Mer generellt konstaterades i Rights Work-materialet att olika  
  
 metoder för systematiskt MR-arbete uppvisar ett antal gemensamma  
  
 drag, bl.a. följande:  
  
  Metoderna tar det internationella MR-regelverket som sin utgångspunkt  
  
 och har som övergripande mål att säkerställa att de  
  
 mänskliga rättigheterna får genomslag på alla policyområden, i  
  
 alla sektorer och på alla nivåer av den offentliga förvaltningen.  
  
  Snarare än att behandla en eller ett fåtal rättigheter i taget syftar  
  
 metoderna till att omfatta en mer heltäckande bild av den nationella  
  
 policyn i fråga om mänskliga rättigheter (eller av ett mer  
  
 specifikt policyområde med koppling till de mänskliga rättigheterna,  
  
 inklusive beslut om prioriteringar).  
  
  Metoderna tar sikte både på institutionella svagheter och problem  
  
 i fråga om genomförandet av vissa specifika rättigheter.  
  
  Metoderna kan användas på olika nivåer, såväl nationellt, som  
  
 regionalt och lokalt.8  
  
 2.2 Särskilt om handlingsplaner  
  
 Det är inte svårt att finna stöd för att ett systematiskt arbete för  
  
 mänskliga rättigheter är betydelsefullt för upprätthållandet i praktiken  
  
 av respekten för dessa rättigheter i ett land. Att närma sig något  
  
 slags exakt beskrivning av i vilken form ett sådant arbete bör  
  
 bedrivas är svårare. Någon mera avgränsad och allmänt accepterad  
  
 definition av vad det innebär att arbeta systematiskt med mänskliga  
  
 7 Rights Work-materialet, s. 16–22.  
  
 8 Rights Work-materialet, s. 6.  
  
 79 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 rättigheter tycks inte finnas. Den bilden har bekräftats i de samtal  
  
 som jag fört med representanter för FN:s högkommissarie för  
  
 mänskliga rättigheter, Europarådets kommissarie för mänskliga  
  
 rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter, liksom  
  
 med olika företrädare för myndigheter och för det civila samhället i  
  
 Sverige.  
  
 Avsaknaden av en sådan enhetlig väldefinierad modell kan emellertid  
  
 inte tas till intäkt för att ett systematiskt MR-arbete skulle  
  
 sakna värde. Bland det som översiktligt redovisats här finns tvärtom  
  
 åtskilliga viktiga element som på ett övergripande och samlat  
  
 sätt tar sikte på metod och process när det gäller skyddet för de  
  
 mänskliga rättigheterna. Ett sådant samlat angreppssätt torde under  
  
 alla förhållanden ha förutsättningar att effektivt bidra till att ett  
  
 land bättre förmår leva upp till sina internationella åtaganden om de  
  
 mänskliga rättigheterna, än om det arbetet bedrivs som separata,  
  
 tillfälliga projekt utan samordning.  
  
 Det framstår dessutom närmast som en självklarhet att just på  
  
 grund av att de mänskliga rättigheterna är odelbara, ömsesidigt  
  
 samverkande och en del av samma helhet, så bör de åtgärder som  
  
 vidtas för deras säkerställande också övervägas och analyseras i ett  
  
 gemensamt sammanhang. Att hantera rättigheterna på detta sätt  
  
 ger också tillfälle att uppmärksamma likheter och skillnader ifråga  
  
 om olika rättighetsområden och att identifiera möjliga systemfel.  
  
 Inte minst betydelsefullt är att ett sådant systematiskt förhållningssätt  
  
 ger en möjlighet att bedöma inom vilka områden befintliga  
  
 problem är vanligast eller allvarligast, och således underlättar beslut  
  
 om prioriteringar vid användning av tillgängliga resurser och utformning  
  
 av åtgärder och strategier.9  
  
 Det är väl därför inte heller förvånande att det sätt att arbeta  
  
 systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet  
  
 och som kommit att få störst spridning är användningen av  
  
 nationella handlingsplaner. I det följande lämnas några exempel på  
  
 hur denna typ av handlingsplaner utomformats i andra länder, tillsammans  
  
 med en översiktlig redogörelse för vad som av bl.a. FN:s  
  
 högkommissarie för mänskliga rättigheter bedömts vara grundläggande  
  
 beståndsdelar i arbetet med sådana planer. Avslutningsvis  
  
 behandlas några s.k. framgångsfaktorer som kommit att betraktas  
  
 som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner och andra for9  
  
 Rights Work-materialet, s. 56 f.  
  
 80 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 mer av systematiskt MR-arbete ska kunna få ett effektivare genomslag.  
  
 2.2.1 Handlingsplaner internationellt  
  
 Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 rekommenderades  
  
 samtliga stater att överväga att utarbeta och anta  
  
 nationella handlingsplaner för att förbättra skyddet av de mänskliga  
  
 rättigheterna.10 Under den tid som därefter förflutit har ett knappt  
  
 trettiotal av FN:s medlemsstater, däribland Sverige, antagit någon  
  
 typ av sådan plan.  
  
 I vissa fall har det nationella arbetet begränsats till att omfatta  
  
 endast en sådan handlingsplan, medan andra stater, i likhet med  
  
 Sverige, valt att anta förnyade eller uppdaterade handlingsplaner  
  
 efter att perioden för den första handlingsplanens genomförande  
  
 löpt ut. Handlingsplanerna har också getts en mycket varierande  
  
 omfattning och utformning. Planernas sinsemellan vitt skilda karaktär,  
  
 i kombination med att det saknas uppgifter om de enskilda  
  
 planernas mer precisa påverkan på situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 inom respektive stat, gör det svårt att med utgångspunkt  
  
 från någon form av komparativ studie bilda sig en uppfattning om  
  
 hur en framgångsrik handlingsplan bör vara utformad. Några exempel  
  
 här får belysa spännvidden mellan de olika handlingsplansmodeller  
  
 som valts.  
  
 Australien antog år 1994 som första land en nationell handlingsplan  
  
 för mänskliga rättigheter. En andra, reviderad, sådan plan antogs  
  
 år 2004. Planen utarbetades inom det australiensiska regeringskansliet  
  
 under medverkan av bl.a. företrädare för det särskilda  
  
 nationella organet för mänskliga rättigheter.  
  
 I handlingsplanen, som omfattar 115 sidor, förklaras att dess  
  
 syfte är att ge en överblick över den Australiensiska regeringens  
  
 tillvägagångssätt när det gäller att förbättra medvetenheten om, och  
  
 respekten för, de mänskliga rättigheterna i Australien. För att uppnå  
  
 detta syfte innehåller planen en genomgång av fem nationella  
  
 fokusområden för mänskliga rättigheter. Inom vart och ett av dessa  
  
 områden lämnas en omfattande redogörelse för pågående åtgärder  
  
 och genomförda initiativ, liksom vissa avsiktsförklaringar beträffande  
  
 det framtida arbetet.  
  
 10 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del II, st. 71.  
  
 81 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 Handlingsplanen innehåller i en särskild bilaga även en utförlig  
  
 redogörelse för strukturen på det rättsliga och institutionella skyddet  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Australien.  
  
 Handlingsplanen för Ecuador antogs år 1998 och omfattar i utskrift  
  
 15 A4 sidor. Planens innehåll är till stor del uppbyggt kring  
  
 vad som benämns fyra s.k. strategiska axlar, nämligen utveckling av  
  
 lagstiftning, medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska,  
  
 sociala och kulturella rättigheter, samt kollektiva rättigheter. För  
  
 var och en av de dessa strategiska axlar anges i handlingsplanen ett  
  
 antal övergripande målsättningar samt vad som närmast är att beskriva  
  
 som brett beskriva åtgärder för att uppnå målen.  
  
 Sålunda uppställs som ett av fem mål i förhållande till de medborgerliga  
  
 och politiska rättigheterna att tortyr och andra former  
  
 av illabehandling i samband med frihetsberövanden ska upphöra.  
  
 Som åtgärd för att uppnå målet anges genomförandet av inte närmare  
  
 angivna reformer inom bl.a. fängelsesystemet: Reform the  
  
 current detention, investigation and penitentiary system through plans,  
  
 programs and changes in the legal system.  
  
 I ett avslutande avsnitt klargörs att de närmare formerna för  
  
 handlingsplanens genomförande, inklusive mer väldefinierade åtgärder  
  
 och utpekande av ansvariga aktörer, kommer att anges i en  
  
 särskild operativ plan, som ska utarbetas av företrädare för de  
  
 Ecuadorianska myndigheterna i konsultation med företrädare för  
  
 det civila samhället.  
  
 Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter i Moldavien  
  
 för perioden 2004–2008 omfattar 66 sidor. Planen utarbetades  
  
 med stöd från FN:s globala utvecklingsprogram, UNDP, och  
  
 bygger på en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Moldavien. Handlingsplanen är till övervägande del utformad  
  
 som en matris, eller tabell, där det för var och en av ett relativt  
  
 begränsat antal utvalda rättigheter finns angivet ett antal målsättningar  
  
 som avses uppnås inom handlingsplanens löptid. För var och  
  
 en av dessa målsättningar finns, i separata kolumner, vidare angivet  
  
 den eller de konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå målet,  
  
 tidsperioden när åtgärden ska utföras, ansvarig aktör, samarbetspartner  
  
 samt finansieringskälla.  
  
 Ansvaret för utarbetandet av en nationell handlingsplan för Nya  
  
 Zeeland har åvilat det nationella organet för mänskliga rättigheter,  
  
 Human Rights Commission. Den av kommissionen antagna handlingsplanen  
  
 för perioden 2005–2010 omfattar 45 sidor och utgår  
  
 82 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 från en av kommissionen tidigare genomförd kartläggning av situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.  
  
 I handlingsplanen identifieras ett antal områden på vilka arbetet  
  
 för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna bör fokuseras  
  
 under perioden. För vart och ett av dessa områden anges det resultat  
  
 som bör efterstävas, liksom de prioriterade åtgärder som bör  
  
 vidtas för att uppnå detta mål.  
  
 Medan handlingsplanen inte närmare utpekar den eller de aktörer  
  
 som avses utföra de enskilda åtgärderna, konstateras att endast  
  
 omkring hälften av de föreslagna åtgärderna faller inom statens ansvarsområde.  
  
 I denna del anförs att ansvaret för att främja och  
  
 skydda de mänskliga rättigheterna inte endast vilar på staten utan  
  
 även omfattar bl.a. företrädare för näringslivet samt olika organisationer  
  
 och andra grupper. Det framhålls således att viktiga steg för  
  
 handlingsplanens genomförande kan tas av arbetsgivare, arbetstagare,  
  
 fackföreningar, föräldrar, lärare och elever, liksom av familjer  
  
 och enskilda individer.  
  
 En sammanställning av befintliga nationella handlingsplaner  
  
 finns tillgänglig på webbplatsen för FN:s Högkommissarie för  
  
 mänskliga rättigheter.11  
  
 2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella handlingsplaner  
  
 FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter utgav år 2002 en  
  
 handbok om nationella handlingsplaner.12 Denna handbok är inget  
  
 bindande dokument och det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska  
  
 arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive  
  
 en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten  
  
 finner lämpligt. Handboken utgör dock, tillsammans med de rekommendationer  
  
 som Europarådets kommissarie för mänskliga  
  
 rättigheter antagit, en viktig källa till vägledning för hur ett arbete  
  
 med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen  
  
 kan utformas.  
  
 Högkommissarien framhåller i handboken att syftet med nationella  
  
 handlingsplaner är att förbättra respekten för de mänskliga  
  
 rättigheterna genom att placera in rättigheterna i ett större sammanhang,  
  
 sätta upp mål, utforma åtgärder och avsätta tillräckliga  
  
 11 Sammanställningen av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på:  
  
 http://www2.ohchr.org/english/issues/plan_actions/index.htm  
  
 12 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,  
  
 United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok).  
  
 83 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 resurser. Fördelarna med en handlingsplan som verktyg sägs bl.a.  
  
 vara att den är praktiskt inriktad och baseras på uppställandet av  
  
 realistiska mål tillsammans med ett antal åtgärder som ska vidtas  
  
 för att uppnå dessa mål. Utarbetandet av en handlingsplan sägs på  
  
 detta sätt kunna generera åtaganden som annars inte skulle ha  
  
 gjorts, och främja åtgärdsprogram inom områden som utbildning,  
  
 hälsa, bostäder och rättskipning.  
  
 På detta sätt antas en handlingsplan kunna bidra till en förbättrad  
  
 livskvalitet för alla invånare i en stat. Genom att arbetet utförs  
  
 med ett brett perspektiv och ett strukturerat tillvägagångssätt, sägs  
  
 utarbetandet och genomförandet av en handlingsplan därutöver  
  
 även ha bättre möjlighet att säkerställa att vissa gruppers särskilda  
  
 svårigheter och problem uppmärksammas, däribland situationen  
  
 för kvinnor, barn, minoriteter och urbefolkningar.  
  
 Enligt handboken har handlingsplaner vidare den fördelen att  
  
 arbetet med nödvändighet mobiliserar en bred krets av personer  
  
 och grupper till stöd för aktiviteter som syftar till att stärka respekten  
  
 för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanen kan därför  
  
 skapa en ökad medvetenhet och generera ett positivt intresse, både  
  
 bland företrädare för det allmänna och hos allmänheten.13  
  
 I handboken betonas att en handlingsplan för mänskliga rättigheter  
  
 ska förstås både som ett resultat och som en process. Båda  
  
 dessa aspekter sägs vara av samma vikt. Resultatet är handlingsplanen  
  
 själv, dess innehåll och de konkreta åtgärder som den leder till.  
  
 Samtidigt kan den process genom vilken planen utarbetas i sig medföra  
  
 positiva konsekvenser. Hur denna process genomförs påverkar  
  
 också handlingsplanens möjlighet till framgång.  
  
 Att handlingsplanen utarbetas genom en öppen, inkluderande  
  
 och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga  
  
 berörda samhälleliga aktörer har mot denna bakgrund ansetts vara  
  
 av grundläggande betydelse. En sådan bred förankring skapar förutsättningar  
  
 för att planen ska få legitimitet och bidrar, genom att  
  
 skapa en känsla av gemensamt ägandeskap, till dess effektiva genomförande.  
  
 Processen bör alltså utformas så att den ger omfattande  
  
 möjlighet till dialog och konsultationer med bl.a. myndigheter  
  
 och myndighetsföreträdare på olika nivåer, företrädare för nationella  
  
 institutioner för mänskliga rättigheter, ombudsmän, nationella  
  
 minoriteter och särskilt utsatta grupper, organisationer som  
  
 arbetar för de mänskliga rättigheterna och andra företrädare för det  
  
 13 FN:s handbok, s. 9–11.  
  
 84 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 s.k. civila samhället, fackliga organisationer samt företrädare för  
  
 näringslivet.  
  
 För att säkerställa bred politisk enighet och förhindra att handlingsplanens  
  
 giltighet och genomförande påverkas av ett eventuellt  
  
 regeringsskifte har Högkommissarien särskilt framhållit att samtliga  
  
 politiska partier, också de som befinner sig i opposition, bör involveras  
  
 aktivt i processen.14  
  
 En bred kartläggning och analys av den nationella situationen  
  
 med avseende på respekten för de mänskliga rättigheterna, en s.k.  
  
 baseline study, har vidare framhållits som en nödvändig förutsättning  
  
 för eller beståndsdel i utarbetandet av en nationell handlingsplan.  
  
 En sådan kartläggning bör kunna identifiera befintliga brister  
  
 och svårigheter och är därmed själva grunden för urvalet av de åtgärder  
  
 som ska utgöra handlingsplanens innehåll. Synpunkter och  
  
 kritik från internationella övervakningsorgan, liksom sådana synpunkter  
  
 som framkommit vid överläggningar med berörda nationella  
  
 aktörer, utgör viktiga underlag för kartläggningens innehåll.15  
  
 Medan kartläggningen så heltäckande och öppet som möjligt  
  
 bör redovisa de områden där det finns brister i respekten för de  
  
 mänskliga rättigheterna är det inte realistiskt att förvänta sig att en  
  
 handlingsplan ska ha möjlighet att åtgärda samtliga befintliga problem.  
  
 Den begränsade tillgången till resurser gör det således nödvändigt  
  
 att vid utformningen av handlingsplanen göra avvägningar  
  
 mellan olika problemområden och prioritera de brister där behovet  
  
 av åtgärder är störst. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter  
  
 har i denna del understrukit betydelsen av att alla sådana  
  
 avvägningar och prioriteringar görs till föremål för diskussion på  
  
 ett öppet och inkluderande sätt. Om ett område inte prioriteras  
  
 trots att det av kartläggningen framgår att där förekommer brister,  
  
 bör handlingsplanen tydligt redovisa skälen för de bedömningar  
  
 och avvägningar som gjorts härvidlag.16  
  
 Beträffande planens innehåll och genomförande har det, mot  
  
 bakgrund av att dess syfte är att vara handlingsdirigerande, framhållits  
  
 att den bör innehålla konkreta åtgärder som korresponderar  
  
 mot det problem som identifierats i kartläggningen. Av handlingsplanen  
  
 bör tydligt framgå vad som ska utföras, vem som ska göra  
  
 det och inom vilken tidsram.  
  
 14 FN:s handbok, s. 14, 20, samt 51–59; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 4.2  
  
 och 5.1.  
  
 15 FN:s handbok, s. 61; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3.  
  
 16 MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3, 4.1; jfr FN:s handbok, s. 65.  
  
 85 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 Ett särskilt organ i form av t.ex. en samordningskommitté bör  
  
 enligt handboken också inrättas för samordning och uppföljning av  
  
 planens genomförande. Denna uppföljning bör vara regelbundet  
  
 återkommande och ta sikte på inte enbart huruvida åtgärderna i  
  
 planen genomförts utan även på deras effekt och resultat. Samtliga  
  
 berörda aktörer bör hållas informerade om uppföljningens resultat.  
  
 I FN:s handbok noteras i detta sammanhang att förändringar  
  
 och korrigeringar av planen sannolikt kommer att visa sig vara  
  
 nödvändiga under en handlingsplans giltighetstid. Enligt den modell  
  
 som föreslås bör detta var en uppgift för den samordnande  
  
 kommittén, som inte bör tillåta att det uppstår en situation där ett  
  
 uppsatt mål inte uppnås utan att korrigerande åtgärder vidtas.17  
  
 Mot slutet av handlingsplanens giltighetstid bör planen, och  
  
 dess genomförande, göras till föremål för en oberoende utvärdering.  
  
 Resultatet av en sådan utvärdering kan bl.a. utgöra ett viktigt  
  
 underlag vid utarbetandet av en förnyad handlingsplan.18  
  
 2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer  
  
 Program för utarbetande av nationella handlingsplaner för mänskliga  
  
 rättigheter möts ibland av tvivel på om projektet har någon  
  
 egentlig möjlighet att åstadkomma en i den praktiska verkligheten  
  
 märkbar förändring av respekten för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Befintliga internationella erfarenheter visar också att den stora utmaningen  
  
 i arbetet med nationella handlingsplaner ligger i att säkerställa  
  
 deras effektiva genomförande.  
  
 Vid de kontakter som jag haft med medarbetare hos FN:s högkommissarie  
  
 för mänskliga rättigheter har det sagts att handlingsplaner  
  
 för mänskliga rättigheter i praktiken alltför ofta kommit att  
  
 spela en begränsad roll inom respektive stat. Den skepsis som  
  
 ibland uttryckts inför sådana handlingsplaners förmåga att ge ett  
  
 verkligt mervärde i praktiken, även i en del av mina konsultationskontakter  
  
 under utvärderingen av den aktuella svenska handlingsplanen,  
  
 tycks alltså inte helt sakna fog.  
  
 Vad krävs det då för att en handlingsplan ska ha några förutsättningar  
  
 att få ett effektivt genomslag och faktiskt kunna leda till en  
  
 förbättring av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell  
  
 nivå? Något heltäckande eller kvalitetssäkrat svar på den frågan  
  
 17 FN:s handbok, s. 96 f.  
  
 18 FN:s handbok, s. 18–20 och 94–97; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 6.  
  
 86 
  
 SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund  
  
 finns inte. Med utgångspunkt i FN:s handbok samt slutsatserna  
  
 från den nämnda Rights Work-konferensen, kan emellertid några  
  
 av de faktorer som ansetts vara betydelsefulla i detta sammanhang  
  
 sammanfattas enligt följande.19  
  
  Ett starkt politiskt stöd. Det är nödvändigt att arbetet med handlingsplanen  
  
 åtnjuter ett starkt stöd från hög politisk nivå, med  
  
 aktivt deltagande från politiskt håll och bred politisk enighet  
  
 kring handlingsplanen och dess genomförande.  
  
  Ett gemensamt ägandeskap. För att säkerställa att planen åtnjuter  
  
 legitimitet bör processen utformas med största möjliga öppenhet  
  
 och med möjlighet till deltagande av alla berörda samhälleliga  
  
 aktörer. Handlingsplanen och information kring uppföljningen  
  
 av dess genomförande bör ges en mycket vid spridning.  
  
  Tilldelning av resurser. Tillräckliga resurser måste ställas till förfogande  
  
 för planens genomförande.  
  
  En heltäckande och korrekt kartläggning av MR-läget. Det är väsentligt  
  
 att alla befintliga allvarliga problem och brister på ett  
  
 korrekt sätt redovisas i kartläggningen. Utelämnande av befintliga  
  
 svårighet riskerar att leda till att kartläggningen uppfattas  
  
 som en skönmålning och att handlingsplanen förlorar i trovärdighet.  
  
  Realistiska prioriteringar. Om det av resursskäl inte är möjligt att  
  
 vidta åtgärder i förhållande till samtliga identifierade problem  
  
 bör valet av de mål och åtgärder som inkluderas i planen tydligt  
  
 kommuniceras och förklaras.  
  
  Uppföljning och utvärdering. Handlingsplanens genomförande  
  
 bör regelbundet följas upp. Eventuella brister i genomförandet  
  
 bör öppet redovisas.  
  
 Även om FN:s högkommissaries handbok och Europarådskommissariens  
  
 rekommendationer utgör en viktig källa till vägledning  
  
 och inspiration för hur ett arbete med nationella handlingsplaner  
  
 för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas, så är de, som  
  
 nämnts, inte på något sätt bindande. Det står varje stat fritt att utforma  
  
 sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättighe19  
  
 FN:s handbok, s. 2, Rights Work-materialet, s. 59 f, samt slutsatser redovisade i Rights  
  
 Work! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National human rights action plans and  
  
 baseline studies, tillgänglig på: www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094; jfr även MRkommissariens  
  
 rekommendation, avsnitt 10.  
  
 87 
  
 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29  
  
 88  
  
 terna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt  
  
 som den staten finner lämpligt. Som framgår i det här betänkandet  
  
 ansluter jag mig på ett flertal punkter till det synsätt som kommer  
  
 till uttryck i dessa dokument. I vissa andra avseenden kommer jag  
  
 emellertid till andra slutsatser. 
  
 3 Handlingsplaner som metod i ett  
  
 systematiskt MR-arbete  
  
 3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet  
  
 Rekommendation: Regeringen bör för sitt fortsatta systematiska  
  
 arbete för de mänskliga rättigheterna i Sverige använda sig  
  
 av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat dokument.  
  
 I mitt uppdrag har ingått att utvärdera den nationella handlingsplanen  
  
 för de mänskliga rättigheterna 2006–2009, samt att med utgångspunkt  
  
 i denna utvärdering lämna rekommendationer inför det  
  
 fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå. En fråga som jag haft anledning att ställa mig under utvärderingsprocessen  
  
 är om en handlingsplan, eller motsvarande  
  
 samlat dokument, i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete  
  
 för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för  
  
 att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige  
  
 utvecklas i en helt annan riktning. Den frågan har också kommit  
  
 upp till diskussion vid ett flertal av de samrådsmöten som jag genomfört  
  
 och som utgör en väsentlig del av underlaget för mina  
  
 slutsatser och rekommendationer i det här betänkandet.  
  
 Som framgår av det följande har jag kommit fram till att användandet  
  
 av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument är  
  
 en metod som har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett  
  
 systematiskt MR-arbete.  
  
 Handlingsplaner är numera vanligt förekommande i ett flertal  
  
 sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Regeringskansliet  
  
 är inget undantag och regeringen har för sin del också i olika sammanhang  
  
 valt att anta handlingsplaner som ett redskap för genomförande  
  
 av sin politik. Några exempel är handlingsplanen för att  
  
 89 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m.,1 handlingsplanen mot prostitution  
  
 och människohandel för sexuella ändamål,2 handlingsplanen  
  
 för handikappolitiken,3 handlingsplanen för att förebygga alkoholskador,4  
  
 handlingsplanen för arbetsmiljö,5 och uppföljningen  
  
 av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken med grunderna  
  
 för en strategi framåt.6 Det finns även andra.  
  
 Det har under utvärderingen framförts från några håll att det  
  
 finns en risk för en sorts begreppsutmattning. Själva ordet  
  
 handlingsplan skulle ha blivit så belastat att det riskerar att väcka  
  
 motstånd hos dem som förväntas arbeta med planen eller ta ansvar  
  
 för dess genomförande. Bilden som ges av en handlingsplan är då  
  
 den av ytterligare ett dokument i raden som består i mer eller  
  
 mindre välformulerade målsättningar som när det väl har antagits  
  
 ställs i bokhyllan och sedan ger ett mycket begränsat, om ens något,  
  
 praktiskt resultat.  
  
 Ordets makt över tanken ska naturligtvis inte underskattas och  
  
 något egenvärde finns knappast i att för det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet hålla fast vid just beteckningen handlingsplan. För  
  
 min del har jag därför inte någon anledning att lämna någon rekommendation  
  
 när det gäller om begreppet handlingsplan bör användas  
  
 också fortsättningsvis för den typ av dokument som den  
  
 andra nationella MR-handlingsplanen utgör, eller om något annat  
  
 uttryck är att föredra.  
  
 Enligt min mening torde dock varken problemet eller lösningen  
  
 när det gäller att åstadkomma ett effektivt MR-arbete ligga i semantiska  
  
 överväganden av detta slag. Om de valda verktygen blir  
  
 framgångsrika eller inte beror i stället mer av sådant som hur de har  
  
 utarbetats, vad de innehåller och hur de följs upp. De frågorna  
  
 kommer att behandlas närmare i de olika avsnitt som följer.  
  
 Som framhållits inledningsvis i det här betänkandet (avsnitt 2.1  
  
 om att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter) är staten  
  
 bunden av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella  
  
 förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga  
  
 rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext  
  
 system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del  
  
 av samhällslivet. Det internationella regelverket till skydd för de  
  
 1 Skr. 2007/08:39.  
  
 2 Skr. 2007/08:167.  
  
 3 Prop. 1999/2000:79.  
  
 4 Prop. 2000/01:20.  
  
 5 Skr. 2009/10:248.  
  
 6 Skr. 2009/10:166.  
  
 90 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut  
  
 och åtgärder som omedelbart berör enskilda individer, utan också  
  
 för långsiktiga frågeställningar, t.ex. om utformningen av samhällets  
  
 institutioner, fördelning av resurser, de avvägningar som måste  
  
 göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen samt prioriteringar  
  
 över tid. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla  
  
 ytterligare internationella instrument till skydd för de  
  
 mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket  
  
 verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional  
  
 och lokal nivå och att det arbetet blir en integrerad del av alla ansvariga  
  
 aktörers ordinarie verksamhet.  
  
 Sådana ansträngningar kan beskrivas som systematiska. Ett  
  
 systematiskt MR-arbete kännetecknas vidare av att det bedrivs  
  
 samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och  
  
 tillfälligt. Med utgångspunkt i en kartläggning av den nationella  
  
 situationen för de mänskliga rättigheterna, och med omfattande  
  
 konsultationer med berörda aktörer som en väsentlig beståndsdel,  
  
 ger ett sådant planmässigt arbete en möjlighet just till ett sådant  
  
 långsiktigt och metodiskt förhållningssätt som är själva definitionen  
  
 av ett systematiskt arbete. Ett sådant arbetssätt ger också möjlighet  
  
 till en bra uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter,  
  
 och ökar därigenom möjligheten att arbetet ska kunna resultera i  
  
 att uppställda mål uppnås.  
  
 Som framhållits av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter  
  
 kan själva processen kring utarbetandet av en handlingsplan  
  
 föra med sig positiva effekter. Detta är även något som framkommit  
  
 vid mina konsultationer såväl med personer inom Regeringskansliet  
  
 som med företrädare för myndigheter och det civila samhället.  
  
 Genom att utföra och redovisa en samlad kartläggning av situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige åstadkoms en ökad  
  
 medvetenhet om befintliga brister och svårigheter. Både arbetet i  
  
 denna del och med att utforma olika åtaganden för att komma tillrätta  
  
 med problemen kräver att de berörda sätter sig in i frågor  
  
 kring såväl det internationella systemet till skydd för de mänskliga  
  
 rättigheterna som den faktiska situationen i Sverige, och bidrar därigenom  
  
 till en ökad kunskap och medvetenhet.  
  
 Genom att anta en handlingsplan klargörs också att målet om  
  
 full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige kräver ett långsiktigt,  
  
 aktivt och målmedvetet arbete från det allmännas sida i stället  
  
 för punktvisa eller tillfälliga insatser av mer eller mindre projektartad  
  
 karaktär. På så sätt kan det också klarläggas i vilken mån  
  
 91 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 förändringar eller förstärkningar behöver göras i t.ex. institutionella  
  
 strukturer.  
  
 En fördel med att presentera både en kartläggning av problem  
  
 och ett antal åtaganden för att komma till rätta med dessa på ett  
  
 samlat sätt som innehåller många olika samhällsområden är också  
  
 att det tydliggör för såväl Regeringskansliets olika delar som för  
  
 myndigheter, kommuner och landsting på vilket sätt deras ansvarsområden  
  
 och dagliga arbete har en koppling till Sveriges internationella  
  
 åtaganden om mänskliga rättigheter. En återkommande synpunkt  
  
 som jag mött under samrådet med företrädare för det allmänna  
  
 på olika nivåer har också varit just att den nu aktuella handlingsplanen  
  
 genom sitt innehåll gjort det klarare hur de mänskliga rättigheterna  
  
 direkt berör den egna verksamheten. På så sätt kan en handlingsplan  
  
 bidra till en ökad integrering av MR-arbetet inom olika  
  
 sakområden i regeringens politik och tydliggöra behovet av samordning  
  
 mellan olika mera specifika handlingsplaner eller andra åtgärder.  
  
 En väl utarbetad handlingsplan kan också, under förutsättning  
  
 bl.a. att den följs upp löpande, underlätta arbetet med återrapportering  
  
 till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter.  
  
 Det som redovisats om behovet av att arbeta systematiskt för  
  
 att säkerställa de mänskliga rättigheterna talar, enligt min mening,  
  
 starkt för att använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande  
  
 samlat instrument även fortsättningsvis. Det kan också  
  
 vara intressant att notera att en överväldigande majoritet av dem  
  
 som under samrådsprocessen uttryckt någon uppfattning i frågan  
  
 ansett att handlingsplaner är ett bra redskap som regeringen bör  
  
 fortsätta att använda sig av. Det är också svårt att se någon alternativ  
  
 metod för att arbeta systematiskt med de mänskliga rättigheterna  
  
 på nationell nivå. Vad skulle alltså alternativet till en handlingsplan  
  
 eller motsvarande samlat dokument vara?  
  
 De kontakter jag haft med företrädare för FN:s högkommissarie  
  
 för mänskliga rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter  
  
 liksom med Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter  
  
 bekräftar denna bild. Medan, på det sätt som redovisats i kapitel  
  
 2, en rad olika metoder utvecklats som kan sägas utgöra beståndsdelar  
  
 i ett systematiskt arbete som syftar till att ge de mänskliga rättigheterna  
  
 fullt genomslag på nationell nivå, förefaller det för närvarande  
  
 inte finnas något väldefinierat och samlat arbetssätt som  
  
 skulle kunna ersätta användningen av en handlingsplan som själva  
  
 basen i ett sådant systematiskt MR-arbete.  
  
 92 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 Ett ytterligare argument som framförts till stöd för att regeringen  
  
 bör anta en tredje nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter  
  
 är att Sverige i internationella sammanhang, inte minst inom  
  
 ramen för sitt utvecklingssamarbete, under en längre tid varit en  
  
 stark förespråkare av användningen av sådana planer i andra länder.  
  
 Det har mot denna bakgrund framhållits att en utveckling där Sverige  
  
 själv avstår från att anta någon ytterligare sådan plan skulle  
  
 väcka uppseende, och riskera att uppfattas som ett uttryck för att  
  
 Sverige inte anser sig ha behov av några samlade åtgärder för att ge  
  
 genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, eller i  
  
 vart fall som ett uttryck för att sådana frågor inte längre är prioriterade  
  
 i Sverige.  
  
 Slutligen kan konstateras att regeringen själv i sin nationella  
  
 rapport till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna förklarat att en  
  
 nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är en adekvat arbetsmetod  
  
 i detta sammanhang.7  
  
 Sammantaget finns det alltså skäl som med betydande styrka talar  
  
 för att regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter  
  
 även fortsättningsvis bör ta sin utgångspunkt i att användningen av  
  
 en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga  
  
 rättigheter är en bra metod.  
  
 Av framställningstekniska skäl kommer jag i det följande att  
  
 utgå från att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete för  
  
 mänskliga rättigheter kommer att anta en handlingsplan eller motsvarande  
  
 samlat dokument för mänskliga rättigheter. För det redskapet  
  
 används fortsättningsvis samlingsbeteckningen handlingsplan 
  
 . För det fall regeringen skulle välja att utforma sitt systematiska  
  
 arbete på något annat sätt, torde åtskilliga av rekommendationerna  
  
 i det följande likväl vara relevanta.  
  
 7 National report submitted in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights  
  
 Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1, 22 februari 2010, st. 118.  
  
 93 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande  
  
 och genomförande  
  
 3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör ytterligare utveckla formerna för samrådsprocessen  
  
 kring handlingsplanens utformning och innehåll  
  
 genom att anordna särskilda samråd om vissa sakfrågor av  
  
 speciell betydelse för det fortsatta systematiska arbetet för  
  
 mänskliga rättigheter.  
  
  Under samrådsprocessen bör regeringen prioritera möjligheterna  
  
 för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma  
  
 till tals och att få sina synpunkter beaktade.  
  
  Vem som är handlingsplanens ägare och hur den är avsedd  
  
 att användas bör göras tydligare.  
  
 Av den redogörelse som lämnas i handlingsplanen för hur arbetet  
  
 med planens utformande bedrevs, framgår att stor vikt lades vid att  
  
 inhämta synpunkter och förslag från ett stort antal aktörer i samhället.  
  
 De berörda aktörerna delades in åtta informella referensgrupper  
  
 enligt följande:  
  
  riksdagspartierna,  
  
  Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot  
  
 etnisk diskriminering (DO), Barnombudsmannen (BO), Handikappombudsmannen  
  
 (HO), Ombudsmannen mot diskriminering  
  
 på grund av sexuell läggning (HomO) och Justitiekanslern  
  
 (JK),  
  
  myndigheter inom rättsväsendet och Sveriges Advokatsamfund,  
  
  övriga myndigheter,  
  
  kommuner och landsting,  
  
  universitet och högskolor,  
  
  arbetsmarknadens parter, samt  
  
  enskilda organisationer.  
  
 Närmare 400 företrädare för dessa referensgrupper bereddes tillfälle  
  
 att delta i möten för dialog kring såväl kartläggningen som den  
  
 egentliga handlingsplanen. Möten genomfördes med samtliga referensgrupper,  
  
 och referensgruppernas deltagare bereddes även till94 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 fälle att inkomma med skriftliga synpunkter och förslag. Ett utkast  
  
 till handlingsplan översändes därefter till referensgrupperna för  
  
 synpunkter.  
  
 Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande  
  
 och transparent process med bredast möjliga deltagande  
  
 av samtliga berörda samhälleliga aktörer har som tidigare framhållits  
  
 stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och  
  
 effektivt genomslag. Det finns alltså goda skäl att framhålla det sätt  
  
 på vilket regeringen genomförde dialog- och konsultationsprocessen  
  
 kring handlingsplanens utformning och innehåll.  
  
 Positivt är således att den krets av aktörer som bereddes tillfälle  
  
 att delta i processen var mycket bred. Vid mina konsultationer har  
  
 också framkommit att det stora flertalet av dem som deltog i processen  
  
 har uppfattat att denna erbjöd möjligheter att på ett meningsfullt  
  
 sätt lämna synpunkter på såväl kartläggningen som själva  
  
 handlingsplanens innehåll. Det har framhållits att det gavs många  
  
 tillfällen att komma till tals, att det var lätt att göra sin stämma  
  
 hörd, att regeringen lyssnat brett och att framförda synpunkter  
  
 beaktats. I sistnämnda avseende har vissa aktörer dock förklarat att  
  
 medan synpunkter som avsett kartläggningens innehåll beaktats på  
  
 så sätt att de tydligt redovisats, så har synpunkter som de lämnat på  
  
 själva handlingsplanens innehåll inte fått samma genomslag.  
  
 Det finns samtidigt anledning att tillägga att jag vid mina konsultationer  
  
 vid flera tillfällen också varit med om att företrädare för  
  
 organisationer inom det civila samhället uttryckt sitt missnöje med  
  
 att de inte givits möjlighet att delta i processen kring handlingsplanens  
  
 utformning, men att det efter kontroll kunnat konstateras att  
  
 organisationen faktiskt inbjudits till, eller till och med aktivt deltagit  
  
 i, denna process.  
  
 Mot bakgrund av att det gäller ett skeende som i dag ligger flera  
  
 år tillbaka i tiden är det förmodligen svårt att undvika att denna typ  
  
 av luckor uppstår i enskilda organisationers s.k. institutionella  
  
 minne, t.ex. som en följd av att en eller flera medarbetare slutar eller  
  
 byter arbetsuppgifter eller på grund av brister i dokumentation.  
  
 Det är sådant som regeringen i och för sig inte råder direkt över.  
  
 Samtidigt är det viktigt att överväga på vilket sätt regeringen skulle  
  
 kunna undvika att sådana missförstånd uppstår eftersom de kan  
  
 påverka det systematiska MR-arbetets legitimitet och förankring  
  
 negativt.  
  
 Regeringens målsättning har varit att skapa en bred delaktighet i  
  
 planen och dess genomförande bland många olika samhälleliga ak95 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 törer. Handlingsplanen tycks emellertid, enligt vad som framkommit  
  
 i mina samråd, inte ha upplevts spela någon aktiv roll för många  
  
 av dessa aktörer. Det illustrerar, som jag ser det, behovet av åtgärder  
  
 som syftar till att göra handlingsplanen till ett levande instrument  
  
 inte bara vid dess tillkomst utan även under dess genomförandeperiod  
  
 (se om den saken i avsnitt 3.2.3 nedan).  
  
 Sammanfattningsvis är det min bedömning att det öppna och  
  
 inkluderande förhållningssätt som regeringen hittills haft till dialogprocessen  
  
 i samband med planens tillkomst är ett bra exempel  
  
 på hur ett sådant samrådsförfarande kan genomföras. Det är naturligtvis  
  
 väsentligt att denna höga ambition vidmakthålls även i fortsättningen.  
  
 Därutöver finns det, enligt min mening, förutsättningar  
  
 att i några avseenden genomföra förbättringar i det sätt på vilket en  
  
 motsvarande process genomförs i framtiden.  
  
 Fördjupat samråd med utsatta grupper och i frågor av särskild  
  
 betydelse för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Utöver de i huvudsak positiva synpunkter som redovisats ovan, har  
  
 jag vid mina konsultationer kring hur samrådsprocessen genomförts  
  
 mötts av kritiska synpunkter i några specifika avseenden. En  
  
 del företrädare för framförallt den romska nationella minoriteten  
  
 och den samiska urbefolkningen, liksom för personer med funktionsnedsättning,  
  
 har framhållit att respektive grupp inte i tillräcklig  
  
 omfattning givits möjlighet att delta i processen eller att i realiteten  
  
 påverka handlingsplanens innehåll. Även från vissa myndigheter  
  
 har det framförts att den samrådsprocess som genomfördes inte  
  
 på ett effektivt sätt nådde ut till särskilt utsatta grupper.  
  
 Det går inte, enligt min mening, att bortse från att dessa kritiska  
  
 synpunkter härrör från eller avser grupper vilkas situation direkt  
  
 hänger samman med några av största utmaningarna som Sverige  
  
 står inför när det gäller att ge respekten för de mänskliga rättigheterna  
  
 fullt genomslag på nationell nivå.  
  
 Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de  
  
 mänskliga rättigheterna bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls  
  
 i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på  
  
 behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för  
  
 människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det  
  
 på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens  
  
 mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att  
  
 96 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper  
  
 prioriteras.8  
  
 Härav följer att det under en kommande förnyad samrådsprocess  
  
 bör finnas ett tydligt fokus på att skapa så goda möjligheter  
  
 som överhuvudtaget är möjligt för företrädare för särskilt utsatta  
  
 grupper att komma till tals och att få gehör för sina synpunkter på  
  
 det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige.  
  
 Enligt min uppfattning finns det skäl att ytterligare utveckla  
  
 formerna för hur samrådsprocessen kring regeringens fortsatta systematiska  
  
 arbete för de mänskliga rättigheterna genomförs rent  
  
 allmänt. Medan det breda och öppna samrådet bör fortsätta, bör  
  
 det kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar  
  
 sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa  
  
 samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion. För  
  
 att skapa förutsättningar för en sådan fördjupad dialog, bör kretsen  
  
 av inbjudna till dessa samråd begränsas till aktörer som i särskild  
  
 hög grad berörs av den aktuella frågeställningen.  
  
 En ökad tydlighet om vem som äger planen och på vilket sätt  
  
 den är avsedd att användas  
  
 Jag har under utvärderingen stött det problemet att själva begreppet  
  
 nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov  
  
 till oklarheter i fråga om vem som äger planen och därmed också  
  
 om på vilket sätt planen är avsedd att användas.  
  
 I den handbok om upprättandet av nationella MR-handlingsplaner  
  
 som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter,  
  
 görs det gällande att en sådan handlingsplan bör vara ett  
  
 verkligt nationellt åtagande.9 Planen är, sägs det, en mekanism för  
  
 att uppnå nationella mål, och måste för att kunna få ett verkligt genomslag  
  
 ägas av hela befolkningen. Enligt den modell som förespråkas  
  
 i handboken bör därför antagandet av handlingsplanen inte  
  
 endast föregås av omfattande och breda konsultationer, utan efter  
  
 en process där en stor mängd olika aktörer gemensamt och, så som  
  
 det får förstås, i enighet utformar själva planens innehåll. Huvudansvaret  
  
 för uppgiften att genomföra kartläggningen av landets MRsituation,  
  
 liksom att formulera planens mål, prioriteringar, strategi8  
  
 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,  
  
 United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.  
  
 9 FN:s handbok, s. 20.  
  
 97 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 er, program, aktiviteter m.m. bör därför enligt handboken vila på  
  
 en särskild nationell samordningskommitté bestående av representanter  
  
 för bl.a. departement och myndigheter, polisen och försvarsmakten,  
  
 det nationella parlamentet, domstolsväsendet, det  
  
 oberoende nationella organet för mänskliga rättigheter, fackliga  
  
 organisationer, media, näringslivet, särskilt utsatta grupper samt  
  
 andra representanter för det civila samhället.  
  
 Det är givetvis, åtminstone teoretiskt, möjligt att tänka sig en  
  
 handlingsplan som är nationell i denna mening. En sådan ansats  
  
 för att förmå samhällets alla olika delar att gemensamt komma  
  
 överens om och sträva efter att uppnå vissa mål kan framstå som  
  
 lovvärd. I realiteten är den dock knappast realistisk. Det är tydligt  
  
 att en sådan ordning skulle medföra stora problem av såväl principiell  
  
 som praktisk karaktär, inte minst när det gäller möjligheten att  
  
 utkräva någon form av ansvar för bristande genomförande av handlingsplanen.  
  
 Om planen är hela nationens, vems är då ansvaret om  
  
 den inte genomförs?  
  
 Och även om det skulle gå att nå en bred enighet om innehållet i  
  
 en sådan plan kan man fråga sig hur ett sådant innehåll skulle  
  
 komma att se ut. Arbetet med att säkerställa Sveriges åtaganden när  
  
 det gäller mänskliga rättigheter är visserligen av grundläggande betydelse  
  
 och det arbetet bör åtnjuta bredast möjliga stöd. En handlingsplan  
  
 bör helst också överleva eventuella regeringsskiften. Samtidigt  
  
 är det ofrånkomligt att både prioriteringar över tid mellan  
  
 samhällsområden och val av metoder och åtgärder för att uppnå det  
  
 övergripande målet – full respekt för mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå i Sverige – också är av tydligt politisk natur. Risken är  
  
 därför påtaglig att en handlingsplan som är nationell i den bemärkelse  
  
 som diskuterats här, skulle komma att bestå av i huvudsak  
  
 mycket allmänna beskrivningar av de mänskliga rättigheterna men  
  
 innehålla betydligt mindre om konkreta mål, tydliga prioriteringar  
  
 och ett klart utpekat ansvar för planens genomförande i dess olika  
  
 delar.  
  
 Det kan också konstateras att den nationella handlingsplanen  
  
 för mänskliga rättigheter 2006–2009, enligt min uppfattning alltså  
  
 på goda grunder, inte är en nationell plan i denna mening. Denna  
  
 plan är regeringens handlingsplan och innehåller ett antal åtgärder  
  
 som regeringen, efter omfattande konsultationer, själv valt att åta  
  
 sig att genomföra under handlingsplanens löptid.  
  
 Samtidigt kompliceras den bilden av att regeringen själv i handlingsplanen  
  
 förklarat att denna är avsedd att kunna användas inom  
  
 98 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 t.ex. statliga myndigheter, kommuner och landsting.10 Om regeringen  
  
 med detta avsett något annat än att t.ex. statliga myndigheter  
  
 ska ta del av, och dra egna slutsatser av, den kartläggning av situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingår som  
  
 handlingsplanens del II, är det svårt att se vad detta något skulle  
  
 vara.  
  
 I mina kontakter med företrädare för såväl myndigheter som  
  
 kommuner har det också framkommit att det upplevts som mycket  
  
 oklart hur den egna myndigheten eller kommunen förväntats förhålla  
  
 sig till handlingsplanen.  
  
 En närbesläktad fråga gäller skillnaden mellan ägande av respektive  
  
 delaktighet i planens utformning och innehåll. En bred  
  
 och transparent konsultationsprocess kan skapa en känsla av delaktighet  
  
 i planens utformning och genomförande, och därigenom bidra  
  
 till planens legitimitet. Däremot kan det knappast förväntas att  
  
 samrådet med övriga samhälleliga aktörer ska kunna skapa något  
  
 ägandeskap för planen hos dessa. Det faktum att det i stora stycken  
  
 funnits goda möjligheter för många att komma till tals och lämna  
  
 synpunkter på verklighetsbeskrivningen och på vad som bör göras  
  
 för att förbättra situationen i landet ändrar ju inte det förhållandet  
  
 att det är regeringen som är planens avsändare och också den som  
  
 är ansvarig för att den genomförs.  
  
 För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken  
  
 för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen  
  
 som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare  
  
 klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom  
  
 handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att  
  
 användas. Behovet av att regeringen också redovisar en tydligare  
  
 egen analys av vad som behöver göras för att säkerställa de mänskliga  
  
 rättigheterna på nationell nivå diskuteras i avsnitt 3.3.1.  
  
 Frågan om styrning och samordning av statliga och kommunala  
  
 myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna behandlas  
  
 i kapitel 4 respektive 5.  
  
 10 Handlingsplanen, s. 14.  
  
 99 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande  
  
 Rekommendation: Arbetet med utformningen, genomförandet  
  
 och uppföljningen av en ny handlingsplan bör aktivt ledas från  
  
 den politiska nivån inom Regeringskansliet, t.ex. genom att ansvaret  
  
 för denna uppgift läggs på en statssekreterargrupp.  
  
 Ett starkt stöd från hög politisk nivå och ett aktivt deltagande från  
  
 politiskt håll utgör några faktorer som identifierats som särskilt  
  
 betydelsefulla för att handlingsplaner för mänskliga rättigheter ska  
  
 få ett effektivt genomslag. Upprättandet och genomförandet av en  
  
 sådan handlingsplan kan inte betraktas som en juridisk-teknisk åtgärd,  
  
 utan kräver för att bli framgångsrikt att det är tydligt att arbetet  
  
 utgör en politiskt prioriterad uppgift. En aktiv medverkan och  
  
 styrning från den politiska nivån är av stor betydelse inte bara för  
  
 hur arbetet bedrivs inom Regeringskansliet, utan också för hur  
  
 handlingsplanen och de frågeställningar som den aktualiserar hanteras  
  
 inom myndigheter, kommuner och landsting.  
  
 Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis  
  
 splittrad bild framkommit av den roll som Regeringskansliets  
  
 politiska ledning spelat i arbetet med handlingsplanen. Några av  
  
 dem som deltagit har framhållit som sin uppfattning att delaktigheten  
  
 från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Mest  
  
 återkommande har emellertid varit den motsatta synpunkten. Att  
  
 regeringen stått bakom handlingsplanen har inte ifrågasatts. De  
  
 flesta tycks också dela uppfattningen att stödet från den närmast  
  
 ansvariga politiska ledningen varit bra i inledningsskedet och under  
  
 delar av den publika konsultationsprocessen. Urvalet och utformningen  
  
 av handlingsplanens åtgärder tycks dock ha varit frågor som  
  
 inom Regeringskansliet i hög grad hanterats på tjänstemannanivå  
  
 och det har inte uppfattats som att den politiska ledningen följt det  
  
 arbetet på nära håll.  
  
 Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter anser jag mig kunna  
  
 dra slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar  
  
 för samt delaktighet och engagemang i arbetet med utformningen,  
  
 genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan  
  
 för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa  
  
 en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande  
  
 från regeringens olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet  
  
 och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett  
  
 100 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 effektivt genomslag. Arbetet med en kommande handlingsplan bör  
  
 därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.  
  
 Frågan om ett starkare politiskt ansvarstagande för utformningen  
  
 av en ny handlingsplan väcker emellertid även andra frågeställningar  
  
 av principiell karaktär beträffande hur en nationell handlingsplan  
  
 för mänskliga rättigheter bör hanteras. Jag har i föregående avsnitt  
  
 redan varit inne på frågan om en sådan plan ska betraktas som något  
  
 som bör stå över partipolitiska skiljelinjer och vars genomförande  
  
 därför i möjligaste mån inte bör påverkas av förändrade politiska  
  
 majoritetsförhållanden. Jag vill här återkomma till den frågan  
  
 men ur ett mer konkret perspektiv.  
  
 Medan det såväl i FN:s handbok som i Europarådets MRkommissaries  
  
 rekommendationer starkt betonas vikten av en bred  
  
 politisk enighet kring en handlingsplan avsedd att kunna äga fortsatt  
  
 giltighet även efter ett regeringsskifte, kan man, som redan  
  
 framgått, enligt min mening inte bortse från det faktum att planen  
  
 utformas och antas i ett politiskt sammanhang, vilket med nödvändighet  
  
 får vissa konsekvenser.  
  
 Det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna  
  
 torde visserligen vara politiskt okontroversiellt, men valet  
  
 av de medel som en regering anser lämpliga att använda för att uppnå  
  
 detta mål kommer likväl ofta att vara en fråga om politik, ja  
  
 t.o.m. om partipolitik. Därtill kommer att en regering, och dess  
  
 företrädare, har en mycket naturlig önskan att de åtgärder som vidtas  
  
 under dess mandatperiod ska uppfattas som sprungna ur egna  
  
 politiska initiativ. En sittande regering kan därför sannolikt förväntas  
  
 känna ett större engagemang för en handlingsplan som den själv  
  
 har utformat, än för en ärvd handlingsplan som kan uppfattas  
  
 som ett uttryck för en tidigare regerings politik.  
  
 Den aktuella handlingsplanen utformades under den tidigare socialdemokratiska  
  
 regeringen under mandatperioden 2002–2006 och  
  
 överlämnades till riksdagen bara några månader före 2006 års val,  
  
 efter vilket en borgerlig koalitionsregering tillträdde. Under utvärderingsarbetet  
  
 har det framförts från olika delar av Regeringskansliet  
  
 att handlingsplanen gicks igenom med den nya regeringen som  
  
 därefter i allt väsentligt ställde sig bakom den. Om den tillträdande  
  
 regeringens engagemang för handlingsplanen rent faktiskt påverkats  
  
 av att den var ett resultat av en tidigare regerings beslut, har jag  
  
 ingen egentlig möjlighet att bedöma. Som framgått är enligt min  
  
 mening den frågeställningen likväl intressant rent principiellt.  
  
 101 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 I syfte att skapa förutsättningar för ett maximalt politiskt engagemang  
  
 i genomförandet av framtida handlingsplaner för mänskliga  
  
 rättigheter har jag mot denna bakgrund övervägt om handlingsplanernas  
  
 löptid i fortsättningen borde sammanfalla med riksdagens  
  
 mandatperiod. Sammantaget har jag emellertid dragit den slutsatsen  
  
 att framförallt de praktiska nackdelarna med en sådan ordning sannolikt  
  
 är betydligt större än fördelarna i form av ett möjligt ökat  
  
 politiskt engagemang och ansvar.  
  
 En väl genomförd nulägesbeskrivning och kartläggning av behovet  
  
 av åtgärder för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell  
  
 nivå, inklusive en bred och öppen konsultationsprocess, tar  
  
 mycket tid i anspråk. När det arbetet väl genomförts efter det att  
  
 en ny regering tillträtt skulle kanske högst drygt halva mandatperioden  
  
 återstå för att genomföra planen. Härtill kommer naturligtvis  
  
 sådana extraordinära svårigheter som kan uppstå som konsekvens  
  
 av att en regering kanske väljer eller tvingas att avgå i förtid.  
  
 Ett eventuellt alltför ljumt intresse för det fortsatta genomförandet  
  
 av en handlingsplan som antagits av en tidigare regering kan  
  
 också motverkas utan att planen måste följa mandatperioderna. För  
  
 det första kan en regering naturligtvis, i enlighet med internationella  
  
 rekommendationer för systematiskt MR-arbete, söka aktivt stöd  
  
 från oppositionen för prioriterade delar av en ny handlingsplan. På  
  
 så sätt skapas ett egenintresse för genomförandet i de delarna även  
  
 efter ett eventuellt regeringsskifte. För det andra kan den offentliga  
  
 diskussionen om vad målet om full respekt för mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå kräver i form av olika åtgärder, faktiskt också  
  
 komma att förstärkas om en ny regering tvingas ta ställning till sådana  
  
 delar av en handlingsplan som den har en annan uppfattning  
  
 om än den tidigare regeringen. Det vore i sig något positivt, men  
  
 förutsätter dock att handlingsplanen innehåller tillräckligt tydliga  
  
 delmål.  
  
 Att det finns skäl att på ett mera aktivt sätt stimulera ett sådant  
  
 offentligt samtal också genom en mera framträdande roll för riksdagen  
  
 är en fråga som behandlas i avsnitt 4.2.3. Och budgetprocessens  
  
 roll i en löpande redovisning och uppföljning av utvecklingen  
  
 när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige behandlas i avsnitt  
  
 4.1.1.  
  
 102 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad  
  
 uppföljning  
  
 Rekommendationer:  
  
  Samråd med särskilt relevanta myndigheter och företrädare  
  
 för det civila samhället bör hållas vid flera tillfällen under  
  
 handlingsplanens genomförandeperiod.  
  
  Handlingsplanen bör revideras under genomförandeperioden.  
  
  Regeringen bör årligen följa upp handlingsplanen och uppföljningen  
  
 bör innehålla också tydligt utvärderande inslag.  
  
  Den årliga uppföljningen av handlingsplanen bör redovisas i  
  
 en skrivelse till riksdagen.  
  
  Arbetet i Regeringskansliet med de periodiskt återkommande  
  
 internationella granskningarna av MR-situationen i Sverige  
  
 bör nära samordnas med och i möjligaste mån integreras i  
  
 arbetet med handlingsplanen.  
  
  En tydlig ordning bör finnas för analys av och ställningstagande  
  
 till de synpunkter och rekommendationer som lämnas  
  
 av de internationella övervakningsorganen, och regeringen  
  
 bör för riksdagen regelbundet redovisa innehållet i dessa, liksom  
  
 vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning  
  
 av dem.  
  
 En utvidgad samrådsprocess, m.m.  
  
 Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer såväl  
  
 inom som utanför Regeringskansliet är att medan handlingsplanen  
  
 vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet  
  
 och intresse, så har den under tiden därefter inte i någon  
  
 högre grad varit ett levande dokument.  
  
 Med undantag för den halvtidsavstämning som gjordes i februari  
  
 2008, och den uppföljning som presenterades under våren 2010,  
  
 tycks handlingsplanen under sin genomförandeperiod alltså inte i  
  
 någon större utsträckning ha uppfattats som särskilt relevant för  
  
 det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, eller för myndigheter  
  
 103 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 och kommuner. Såväl personer inom som utanför Regeringskansliet  
  
 har också kommenterat att medan information om handlingsplanen  
  
 funnits tillgänglig på regeringens webbplats, så har regeringen  
  
 under handlingsplanens genomförandeperiod inte i någon större  
  
 utsträckning vidtagit åtgärder för att skapa uppmärksamhet kring  
  
 planens existens och innehåll eller om det arbete som bedrivits i  
  
 enlighet med planen. Det har, som påpekats från flera håll, varit  
  
 tyst om planen.  
  
 En intressant synpunkt som framförts i detta sammanhang är  
  
 att handlingsplaner, i vart fall sådana som innehåller relativt konkreta  
  
 åtgärder, till sin natur är sådana att de behåller sin aktualitet  
  
 endast under en begränsad tid efter det att de antagits. I takt med  
  
 att omständigheterna förändras och nya initiativ tillkommer inom  
  
 handlingsplanens område men utanför handlingsplanens ram, förlorar  
  
 emellertid handlingsplanen i relevans. Handlingsplanen blir,  
  
 har det sagts, allt mer överspelad allt eftersom tiden går. Det har i  
  
 detta sammanhang också påpekats att det inte är tillräckligt att regeringen  
  
 håller en aktiv kontakt med t.ex. det civila samhället om  
  
 arbetet med planen, i huvudsak bara vid tiden för handlingsplanens  
  
 tillkomst. För att säkerställa att handlingsplanen och dess genomförande  
  
 förblir en aktuell fråga i det offentliga samtalet borde regeringen  
  
 enligt den tankelinjen löpande föra en mera aktiv och levande  
  
 dialog med bl.a. det civila samhället under hela handlingsplanens genomförandeperiod.  
  
 Även jag gör bedömningen att handlingsplanen, mer än hittills,  
  
 bör bli till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med  
  
 representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av  
  
 det civila samhället. En sådan dialog bör fokusera på vilka åtgärder  
  
 som vidtagits, vad som återstår att göra samt vilka eventuella behov  
  
 som finns att justera eller korrigera handlingsplanens innehåll. En  
  
 sådan kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande  
  
 skulle också stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska  
  
 MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.  
  
 Revidering och uppföljning av handlingsplanen  
  
 Som redan antytts krävs det enlig min mening alltså också att det  
  
 löpande görs förändringar i handlingsplanen, både när det gäller  
  
 dess befintliga innehåll (t.ex. som en följd av att en åtgärd inte visat  
  
 104 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 sig vara möjlig att genomföra eller på grund av att en tillträdande  
  
 regering anser en planerad åtgärd vara mindre lämplig), och genom  
  
 att nya moment förs in i planen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet  
  
 som det blir aktuellt att lansera under handlingsplanens  
  
 löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en  
  
 bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också  
  
 tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges  
  
 åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna  
  
 på nationell nivå.  
  
 För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska  
  
 kunna bidra till en mer levande handlingsplan, fordras också att  
  
 uppföljningen genomförs på ett bättre sätt än vad som var fallet  
  
 med den nu aktuella handlingsplanen. I den ingick, som åtgärd 132,  
  
 att den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet  
  
 skulle ges ett uppdrag att genomföra en slutuppföljning av handlingsplanen.  
  
 I denna uppföljning, som redovisades under våren 2010, lämnades  
  
 endast en mycket översiktlig redovisning av de aktiviteter som  
  
 genomförts i förhållande till handlingsplanens olika åtgärder. I åtskilliga  
  
 fall är det svårt att mot bakgrund av den lämnade informationen  
  
 bedöma huruvida en viss åtgärd faktiskt kan anses ha blivit  
  
 genomförd eller inte, och det är vid läsningen stundtals svårt att se  
  
 att det ens funnits någon större ambition i det hänseendet. Helt går  
  
 det inte heller att frigöra sig från känslan att delar av uppföljningen  
  
 syftat mindre till att utgöra ett verkligt stöd för en sådan bedömning  
  
 och mer till att framhålla de aktiviteter som faktiskt genomförts 
  
 .  
  
 Ett särskilt problem är att uppföljningen helt saknar varje ansats  
  
 till värdering av de genomförda insatsernas effekt eller betydelse.  
  
 Det kan i förstone förefalla logiskt, eftersom handlingsplanen ju  
  
 som en särskild åtgärd (åtgärd 134) anger att en oberoende utvärdering  
  
 ska genomföras i särskild ordning, nämligen den som redovisas  
  
 i det här betänkandet. En oberoende utvärdering av handlingsplanens  
  
 utformning och genomförande är naturligtvis viktig och bör  
  
 finnas med i en eller annan form även i det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet. Men detta förhållande kan, enligt min mening, inte  
  
 vara ett skäl för att regeringen i sin egen återkommande uppföljning  
  
 skulle avstå från att för sin egen del söka värdera genomförandet  
  
 och dess effekter.  
  
 Som en kontrast mot regeringens uppföljning av MRhandlingsplanen  
  
 kan det finnas skäl att nämna regeringens redovis105 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 ning för riksdagen av sin strategi för integrationsområdet.11 Förutom  
  
 att redovisningen lämnas i en skrivelse till riksdagen är här  
  
 strukturen en helt annan, i det att regeringen i skrivelsen redovisar  
  
 inriktningen på sitt arbete, genomförda insatser, utfallet av dessa  
  
 samt en analys av utfallet.  
  
 För att en löpande uppföljning också av det systematiska MRarbetet  
  
 ska tjäna sitt syfte både som grund för en meningsfull dialog  
  
 med övriga samhällsaktörer och som underlag för regeringens  
  
 politik, så fordras en mer djuplodande analys i vilken även en utvärderande  
  
 ansats måste ingå. Regeringen bör i en sådan uppföljning  
  
 således tydligt redovisa i vilken omfattning gjorda åtaganden  
  
 har genomförts, och därefter analysera vilket resultat insatserna  
  
 haft.  
  
 En tydligare roll för riksdagen  
  
 Den nu aktuella handlingsplanen antogs av regeringen i form av en  
  
 skrivelse till riksdagen. Sådana skrivelser innehåller inget förslag till  
  
 riksdagsbeslut men resulterar i en rätt för riksdagens ledamöter att  
  
 väcka motioner i frågor som har samband med skrivelsen. Skrivelsen  
  
 liksom motionerna blir föremål för utskottsbehandling och debatt  
  
 i kammaren. Förslag som lämnas i motioner eller av utskott  
  
 med anledning av skrivelsen kan också leda till beslut i kammaren,  
  
 t.ex. att begära att regeringen återkommer till riksdagen med förslag  
  
 till beslut i någon särskild fråga eller att ge regeringen till känna  
  
 riksdagens uppfattning i något visst för skrivelsen relevant  
  
 ämne.  
  
 Riksdagen är alltså mottagare av den nationella handlingsplanen.  
  
 Sedan denna presenterades för riksdagen på våren 2006 har den  
  
 emellertid inte på något samlat sätt varit föremål för riksdagens  
  
 uppmärksamhet. Det betyder naturligtvis inte att frågor om  
  
 mänskliga rättigheter inte alls debatterats, och hänvisningar till  
  
 handlingsplanen förekommer regelbundet i debatterna i kammaren.  
  
 Men regeringens åtaganden för att ge fullt genomslag för de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå, såsom dessa beskrivs på  
  
 ett samlat sätt i handlingsplanen, har såvitt jag kunnat utröna inte  
  
 stått i fokus för riksdagens arbete sedan handlingsplanen lades till  
  
 handlingarna i kammaren den 10 maj 2006.  
  
 11 Skr. 2009/10:233.  
  
 106 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 Med tanke på att riksdagen enligt 1 kap. 4 § första stycket regeringsformen  
  
 är folkets främsta företrädare vore det emellertid högst  
  
 rimligt att frågor som rör inte minst enskilda människors mänskliga  
  
 rättigheter enligt internationella konventioner som Sverige åtagit  
  
 sig att följa, och regeringens arbete med dessa frågor, blev föremål  
  
 för återkommande uppföljning och diskussion i riksdagen. Ett sätt  
  
 att skapa bättre förutsättningar för det vore att regeringen årligen  
  
 till riksdagen lämnade en skrivelse i vilken den redovisar de åtgärder  
  
 som vidtagits under det senaste året för handlingsplanens genomförande,  
  
 vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya  
  
 eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver.  
  
 Ett sådant förfarande skulle utgöra en tydlig signal om den betydelse  
  
 som regeringen tillmäter handlingsplanen och dess genomförande.  
  
 Genom en sådan skrivelse skulle också skapas ett tillfälle  
  
 till en årligen återkommande riksdagsdebatt om situationen för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska  
  
 engagemanget kring planens genomförande skulle – som ovan  
  
 framhållits – på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa ett  
  
 mera levande MR-arbete och därmed också ett fördjupat och mera  
  
 aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det  
  
 gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Budgetprocessens roll när det gäller att för riksdagen löpande  
  
 redovisa och följa upp utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i  
  
 Sverige behandlas särskilt i avsnitt 4.1.1. Arbetet med en sådan process  
  
 och en återkommande särskild skrivelse till riksdagen om den  
  
 utvecklingen bör naturligtvis samordnas.  
  
 Synpunkter och rekommendationer från internationella organ  
  
 bör integreras i det fortlöpande arbetet med den nationella  
  
 handlingsplanen  
  
 Som en del av sina förpliktelser enligt ett flertal MR-konventioner  
  
 är Sverige skyldigt att med regelbundna intervaller avge en rapport  
  
 om respektive konventions genomförande på nationell nivå. Rapporterna  
  
 granskas av respektive konventions övervakningsorgan,  
  
 som därefter redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Internationell  
  
 granskning av hur Sverige lever upp till sina internationella  
  
 åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna sker  
  
 även på andra sätt, t.ex. genom prövning av enskilda klagomål, liksom  
  
 i samband med särskilda besök i Sverige av t.ex. Europarådets  
  
 107 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 kommissarie för mänskliga rättigheter, Europarådets kommitté  
  
 mot tortyr, eller någon av FN:s s.k. specialrapportörer. Sådan  
  
 granskning sker också i form av de allmänna ländergranskningar  
  
 som numera genomförs av FN:s råd för mänskliga rättigheter,  
  
 inom ramen för den s.k. Universal Periodic Review (UPR).  
  
 Regeringen mottar alltså regelbundet bedömningar av hur Sverige  
  
 uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna. De ställningstaganden och rekommendationer  
  
 som lämnas av dessa internationella övervakningsorgan är  
  
 visserligen, med undantag för Europadomstolens domar, inte folkrättsligt  
  
 bindande för Sverige. Likväl följer det av den lojalitet som  
  
 förväntas att varje konventionsstat visar med de konventionsförpliktelser  
  
 som staten i fråga åtagit sig, att övervakningsorganens  
  
 synpunkter och rekommendationer tas på allvar.  
  
 Det framstår därför som en brist att det för närvarande saknas  
  
 en fast och samlad struktur i Regeringskansliet för att på ett mer  
  
 systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter  
  
 på nationell nivå. Det är vidare både naturligt och önskvärt  
  
 att ett sådant arbete så långt det är möjligt integreras med det fortsatta  
  
 systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. Regeringen  
  
 bör alltså i det sammanhanget analysera i vilken mån det  
  
 finns skäl att modifiera de problembeskrivningar som legat till  
  
 grund för handlingsplanens utformning, hur handlingsplanens åtgärder  
  
 förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella  
  
 övervakningsorganen, vilken eller vilka typer av kompletterande  
  
 åtgärder som eventuellt bör vidtas, om behovet av åtgärderna  
  
 är så trängande att de bör införas redan i den befintliga handlingsplanen  
  
 eller om de kan anstå till senare och så vidare.  
  
 I de fall där regeringen inte anser sig kunna dela övervakningsorganets  
  
 bedömning i något visst avseende bör detta också tydligt  
  
 redovisas och skälen för det ställningstagandet anges.  
  
 Jag kan här inte gå förbi ett intryck som jag i det nu aktuella avseendet  
  
 fått genom både den dokumentgranskning och de dialogmöten  
  
 med företrädare för olika delar av Regeringskansliet som jag  
  
 genomfört under den här utvärderingsprocessen. Här framträder  
  
 ett något avvaktande, ibland undanglidande eller t.o.m. direkt defensivt  
  
 förhållningssätt till övervakningsorganens granskning.  
  
 Dessutom är det svårt att värja sig mot intrycket att ibland ett budskap  
  
 ges utåt i kontakterna med övervakningsorganen – att dialogen  
  
 med dessa organ är viktig och att synpunkterna tas på allvar –  
  
 108 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 medan ett annat förmedlas internt – att det ju ändå bara är fråga om  
  
 synpunkter och att dessa inte sällan är illa underbyggda.  
  
 Jag menar att det bör ses som en verklig tillgång att samhällsförhållandena  
  
 i vårt land blir föremål för en granskning från, och en  
  
 dialog med, oberoende utomstående aktörer, inte som ett nödvändigt  
  
 men stundtals besvärande inslag i arbetet inom statsförvaltningen.  
  
 Som redan nämnts måste naturligtvis inte varje kommentar  
  
 eller rekommendation från ett internationellt MR-organ leda till  
  
 åtgärder eller ens accepteras. Men en lyhörd dialog där å ena sidan  
  
 verkliga ansträngningar görs för att reda ut eventuella missförstånd  
  
 eller råda bot på informationsluckor, samtidigt som kritik och  
  
 andra synpunkter i frågor där den nationella ståndpunkten måhända  
  
 byggt på svagare argument tas på verkligt allvar, också internt på  
  
 hemmaplan, skulle göra ett svenskt systematiskt MR-arbete bättre,  
  
 inte tvärtom.  
  
 Ett integrerat arbetssätt av det slag som jag diskuterat här ovan  
  
 skulle också kunna bidra till att handlingsplanen blir mera levande  
  
 och relevant. Genom att på så vis integrera processen kring den  
  
 internationella granskningen av Sverige i det fortlöpande arbetet  
  
 med den nationella handlingsplanen, kan dessa frågor också ägnas  
  
 uppmärksamhet inom ramen för regeringens kontinuerliga dialog  
  
 med myndigheter, kommuner och övriga samhällsföreträdare kring  
  
 handlingsplanen och dess genomförande. Ett sådant arbetssätt  
  
 skulle också stå i samklang med de riktlinjer som utfärdats av FN:s  
  
 generalsekreterare för hur fördragsslutande stater ska redovisa efterlevnaden  
  
 av sina åligganden till de olika FN-övervakningsorganen.12  
  
 Mot bakgrund av den rekommendation jag nyss lämnat om  
  
 riksdagens roll i det här sammanhanget, är det angeläget att regeringen  
  
 för riksdagen regelbundet redovisar också de synpunkter angående  
  
 MR-situationen i Sverige som framförts av internationella  
  
 övervakningsorgan och då anger vilka åtgärder som den mot denna  
  
 bakgrund avser att vidta. Inom ramen för ett sådant integrerat arbetssätt  
  
 som jag förespråkat här, bör denna information i möjligaste  
  
 mån lämnas som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen  
  
 om handlingsplanens genomförande.  
  
 12 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be Submitted by States  
  
 Parties to the International Human Rights Treaties, HRI/GEN/2/Rev.5, 29 maj 2008.  
  
 109 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll  
  
 3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m.  
  
 Rekommendationer:  
  
  En ny handlingsplan bör ta sin utgångspunkt i en tydligare  
  
 nulägesbeskrivning (baseline study).  
  
  Regeringen bör tydligare redovisa sin egen analys och sina  
  
 egna slutsatser när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige, samt redogöra för de överväganden och  
  
 prioriteringar som ligger till grund för utformningen av själva  
  
 handlingsplanens innehåll.  
  
  Det bör finnas en tydligare koppling mellan de problembeskrivningar  
  
 och bedömningar som redovisas i kartläggningen  
  
 och de åtgärder som utgör själva den egentliga handlingsplanen.  
  
 En handlingsplan för mänskliga rättigheter måste ta sin utgångspunkt  
  
 i ett ställningstagande till inom vilket eller vilka områden  
  
 som den nationella situationen uppvisar brister och problem. Med  
  
 hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser bör sedan tydliga prioriteringar  
  
 göras och någon form av åtgärder eller motsvarande åtaganden  
  
 formuleras i syfte att förbättra situationen inom dessa prioriterade  
  
 områden.  
  
 Ett problem med handlingsplanens utformning har varit att det  
  
 inte tillräckligt tydligt framgått hur de 135 åtgärder som utgjort  
  
 den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika  
  
 delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige 2005. Åtgärderna i handlingsplanen varierar stort till  
  
 sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen  
  
 följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till  
  
 grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa  
  
 överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat. För att öka  
  
 transparensen i detta avseende, och ytterst för att skapa förutsättningar  
  
 för en mer effektiv handlingsplan, bör därför vissa förändringar  
  
 av handlingsplanens utformning genomföras.  
  
 110 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 En tydligare redovisning av regeringens egen analys av  
  
 situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i  
  
 Sverige 2005 som ingår som del II av handlingsplanen bygger på en  
  
 sammanställning av ett omfattande material från flera olika källor. I  
  
 kartläggningen redovisas sådana synpunkter och rekommendationer  
  
 som lämnats av internationella organ med uppgift att övervaka  
  
 bl.a. Sveriges efterlevnad av sina internationella åtaganden om  
  
 mänskliga rättigheter, synpunkter och kommentarer från medlemmarna  
  
 i de referensgrupper som deltagit i samrådsprocessen kring  
  
 handlingsplanens utformning, liksom synpunkter som lämnats i  
  
 samband med utvärderingen av den första nationella handlingsplanen  
  
 för mänskliga rättigheter. Därutöver redogörs även för vissa  
  
 åtgärder som vidtagits av regeringen, riksdagen och myndigheter  
  
 och som har samband med de synpunkter som lämnats.  
  
 Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet  
  
 har det framkommit att arbetet med handlingsplanen i denna del  
  
 styrts av en medveten målsättning att i kartläggningen så långt som  
  
 möjligt öppet redovisa både kritik och synpunkter från de internationella  
  
 övervakningsorganen och de synpunkter om problem och  
  
 brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna i Sverige som framkommit  
  
 under samrådsprocessen. Jag anser, precis som det absoluta  
  
 flertalet av de aktörer som jag samrått med under utvärderingsarbetets  
  
 gång, att denna ambition varit riktig och att den också genomförts på  
  
 ett bra sätt. Jag har inte haft möjlighet att genomföra någon mer  
  
 systematisk granskning av hur pass väl de synpunkter och rekommendationer  
  
 som lämnats av internationella övervakningsorgan  
  
 återspeglas i kartläggningen. Det material som jag tagit del av tyder  
  
 dock inte på något annat än att kartläggningen även i denna del öppet  
  
 och korrekt redovisar de kritiska synpunkter som regeringen  
  
 fått motta.  
  
 Att regeringen i kartläggningen på detta sätt lämnar en systematisk  
  
 genomgång av de synpunkter på MR-situationen i Sverige som  
  
 lämnats av en mycket bred krets av aktörer utgör i sig ett värdefullt  
  
 underlag för själva handlingsplanens utformning. En baksida med  
  
 detta tillvägagångssätt kan möjligtvis vara att kartläggningens innehåll  
  
 blir omfattande och något spretig, något som riskerar att leda  
  
 till att framställningen blir mindre överskådlig. Fördelarna med att  
  
 öppet redovisa ett så brett spektrum av synpunkter som möjligt  
  
 torde emellertid överväga.  
  
 111 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 En svaghet med det sätt på vilket kartläggningen utformats och  
  
 kopplats till den egentliga handlingsplanen är emellertid att den  
  
 inte utmynnar i någon tydlig bedömning av eller slutsats om på vilka  
  
 områden Sverige, enligt regeringens uppfattning, har svårigheter  
  
 har uppfylla sina internationella åtaganden, och vilka brister och  
  
 problem som är allvarligast. Kartläggningen återger, som sagt, ett  
  
 stort antal olika synpunkter som framförts av andra aktörer. Det  
  
 saknas dock många gånger ett uttryckligt ställningstagande från  
  
 regeringens sida till de påpekanden och kritiska synpunkter som  
  
 framförts.  
  
 Visserligen kan det hävdas att regeringens bedömning åtminstone  
  
 i vissa delar framgår på ett indirekt sätt. Att det i den egentliga  
  
 handlingsplanen tas upp åtgärder på ett visst samhällsområde som  
  
 också förekommer i kartläggningsdelen kan förstås tolkas som att  
  
 regeringen instämt i att det på det området finns vissa problem. På  
  
 en del håll i handlingsplanen framgår ett sådant instämmande också  
  
 uttryckligen. På ett generellt plan slår regeringen också fast att det  
  
 framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste  
  
 problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen  
  
 tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former.13  
  
 Samtidigt framhåller regeringen emellertid uttryckligen att den  
  
 har valt att inte endast lyfta fram ett urval områden som prioriterade  
  
 frågor utan i stället tagit ett brett grepp om de flesta frågor som  
  
 lyfts fram av andra under kartläggningen.  
  
 Handlingsplanen är och bör förvisso, som sagt, vara regeringens,  
  
 och den måste då naturligtvis också vara fri att göra sådana val. Det  
  
 framstår enligt min uppfattning emellertid som oklart hur dessa  
  
 regeringens olika ställningstaganden egentligen förhåller sig till varandra,  
  
 vad regeringen egentligen velat säga med dem och hur valet  
  
 mellan dem slutligen utfallit.  
  
 Oavsett detta måste det i en handlingsplan på MR-området, enligt  
  
 min mening, på ett tydligt sätt framgå vilken regeringens egen  
  
 analys av läget inom olika samhällsområden är. Så har dock inte varit  
  
 fallet i tillräcklig utsträckning med den nu aktuella handlingsplanen.  
  
 Detta är en betydande brist.  
  
 Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ta sin utgångspunkt i  
  
 en tydligare nulägesanalys – en s.k. baseline study – än den kart13  
  
 Handlingsplanen, s. 21.  
  
 112 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 läggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen. En sådan  
  
 bör syfta till att identifiera de områden där det enligt regeringens  
  
 uppfattning finns behov av att genomföra någon form av insatser  
  
 för att förbättra MR-situationen i Sverige.  
  
 För att en bedömning av detta slag ska vara möjlig att göra, måste  
  
 den omfatta också en redovisning av hur regeringen uppfattar  
  
 innebörden av de internationella åtaganden som Sverige har gjort.  
  
 Detta gäller inte minst i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella  
  
 rättigheterna. Som framhållits i kapitel 2 är dessa rättigheter  
  
 i stor utsträckning utformade som mål att sträva mot, och som Sverige  
  
 åtagit sig att på så vis gradvis förverkliga. Till grund för regeringens  
  
 bedömning bör därför ligga en analys av vad dessa konventionsåtaganden  
  
 får anses innebära för Sveriges vidkommande vid en  
  
 viss given tidpunkt och utvecklingsnivå. Vägledning när det gäller  
  
 hur dessa rättigheter ska förstås mera generellt finns framförallt i  
  
 de allmänna kommentarer, General Comments, som antagits av de  
  
 internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen och  
  
 de bedömningar som den leder fram till naturligtvis även ta hänsyn  
  
 till vad som framförts av de internationella organen i den dialog  
  
 som äger rum inom ramen för den återkommande granskningen av  
  
 hur Sverige lever upp till sina förpliktelser.  
  
 Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt  
  
 för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt  
  
 är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna  
  
 överväganden som tar sin utgångspunkt i nulägesanalysen. En  
  
 handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden,  
  
 eller i vart fall att förbättra en given situation. För att  
  
 uppnå detta bör de problem och brister som identifierats analyseras  
  
 och utvärderas, prioriteringar identifieras, mål uppställas och åtgärder  
  
 eller motsvarande för att uppnå dessa mål utformas. Genom  
  
 ett sådant arbetssätt uppstår alltså en kedja där det finns en  
  
 tydlig koppling mellan de problem och brister som identifierats  
  
 och innehållet i de beslutade insatserna.  
  
 Som nämnts är det min bedömning att den nu aktuella handlingsplanen  
  
 saknar en tillräckligt tydlig sådan koppling mellan åtgärdernas  
  
 innehåll och de problem som beskrivs i kartläggningen.  
  
 Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att regeringen i  
  
 sitt fortsatta arbete med handlingsplaner eller motsvarande dokument  
  
 vinnlägger sig om redovisa en analys som ligger till grund för  
  
 urvalet och utformningen av åtgärderna.  
  
 Regeringen bör i denna del  
  
 eftersträva största möjliga öppenhet, och bör därför utförligt pre113 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 sentera resultatet av en sådan analys i fråga om vilka de identifierade  
  
 huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som  
  
 övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra  
  
 valet av åtgärder.  
  
 Som framhållits av Europarådets MR-kommissarie är det väsentligt  
  
 att regeringen särskilt redogör för sina avvägningar mellan olika  
  
 problemområden och de prioriteringar som den därvid gjort. I de  
  
 fall där ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen  
  
 framgår att det förekommer brister, framstår det som särskilt viktigt  
  
 att regeringen tydligt redovisar skälen för sin bedömning.  
  
 De rekommendationer som lämnats i denna del bör enligt min  
  
 mening, om de genomförs, kunna skapa förbättrade möjligheter för  
  
 regeringen att vinna förståelse för handlingsplanens utformning  
  
 och innehåll. Vid mina kontakter med företrädare för det civila  
  
 samhället har det också betonats att en sådan ökad tydlighet från  
  
 regeringens sida skulle skapa förutsättningar för en vitaliserad dialog  
  
 kring det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå i Sverige. Det har från detta håll framhållits  
  
 att i de fall där t.ex. en intresseorganisation finner att den på någon  
  
 punkt inte delar regeringens uppfattning, så utgör ett i handlingsplanen  
  
 tydligt redovisat motiverat ställningstagande en utgångspunkt  
  
 mot vilken man kan ta spjärn i den fortsatta dialogen.  
  
 En handlingsplan eller motsvarande dokument som kännetecknas  
  
 av en ökad transparens i fråga om regeringens egna ställningstaganden  
  
 även i kontroversiella frågor, skulle på detta sätt kunna  
  
 lämna ett betydelsefullt bidrag till ett fördjupat samhälleligt samtal  
  
 överhuvudtaget kring arbetet för att ge fullt genomslag för de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.  
  
 3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning  
  
 Rekommendationer:  
  
  De åtaganden som görs i handlingsplanen bör vara framåtsyftande  
  
 och inte bestå av en beskrivning av redan tidigare  
  
 beslutade insatser.  
  
  Handlingsplanen bör innehålla effektmål som regeringen åtar  
  
 sig att sträva efter att uppnå under handlingsplanens löptid.  
  
 114 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
  Handlingsplanen bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.  
  
 I mitt uppdrag har bl.a. ingått att bedöma handlingsplanens innehåll  
  
 samt att utvärdera hur åtgärderna genomförts. Det ligger i sakens  
  
 natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt  
  
 förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärderna  
  
 utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att  
  
 självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket  
  
 sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och  
  
 utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, valt  
  
 att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar  
  
 med inriktning på bl.a. metod och process, styrning och val  
  
 av aktörer.  
  
 Genom att studera åtgärderna så som dessa kommit till uttryck i  
  
 handlingsplanen, och genom att ta del av och analysera den uppföljning  
  
 som genomförts inom Regeringskansliet, har jag dock på  
  
 ett mer övergripande plan kunnat skapa mig en bild av såväl åtgärdernas  
  
 karaktär som i vilken omfattning dessa enligt Regeringskansliets  
  
 egna uppgifter kommit att genomföras under handlingsplanens  
  
 löptid. Jag får betona att min analys naturligtvis inte har  
  
 karaktären av exakt vetenskap. Det finns åtgärder som kan läsas  
  
 och tolkas på lite olika vis och detsamma gäller för de redogörelser  
  
 för genomförandet som lämnas i Regeringskansliets uppföljning.  
  
 De kvantitativa uppskattningar som jag redovisar i det följande är  
  
 därför just uppskattningar och inte några exakta siffror. En annan  
  
 utvärderare skulle kanske ha värderat och kategoriserat vissa av  
  
 uppgifterna i uppföljningen på ett annat sätt än jag.  
  
 I uppföljningen uppges att flertalet av handlingsplanens åtgärder  
  
 genomförts. För ett antal åtgärder, om än mindre än tio procent av  
  
 det totala antalet, framgår det dock att åtgärden inte blivit fullständigt  
  
 genomförd. I ytterligare lika många fall är det enligt min uppfattning  
  
 inte möjligt att med ledning av de i uppföljningen redovisade  
  
 uppgifterna avgöra om åtgärden blivit fullständigt genomförd  
  
 eller inte. Även detta visar enligt min mening att, som påpekats i  
  
 avsnitt 3.2.3, kvaliteten på uppföljningsarbetet behöver höjas i det  
  
 fortsatta systematiska MR-arbetet.  
  
 115 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande  
  
 Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär  
  
 några åtaganden med framåtsyftande fokus. I dessa delar tycks den  
  
 i stället främst vara resultatet av en sammanställning av mer eller  
  
 mindre disparata aktiviteter inom MR-området som redan genomförts,  
  
 som pågår eller som redan beslutats. Den läsningen har även  
  
 fått stöd av vad som framkommit under de samtal som jag fört med  
  
 företrädare för olika delar av Regeringskansliet. Här har visserligen  
  
 framhållits att åtskilliga av de åtgärder som finns med i handlingsplanen  
  
 inte skulle ha genomförts om inte handlingsplanen antagits.  
  
 En vanligt återkommande synpunkt har dock samtidigt varit att  
  
 utformningen av planens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter  
  
 eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat –  
  
 redan pågick eller som planerades inom olika departement vid tidpunkten  
  
 för planens utarbetande.  
  
 Närmare en fjärdedel av handlingsplanens 135 åtgärder är av ett  
  
 sådant slag att det måste ifrågasättas om de verkligen är åtgärder i  
  
 den mening som denna term rimligen bör ges i en handlingsplan.  
  
 Denna kategori utgörs till stor del av sådana åtgärder som består av  
  
 en redogörelse för att en viss handling utförts redan innan handlingsplanen  
  
 tillkom. Exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 6:  
  
 Regeringen har under hösten 2005 lagt fram en proposition inför riksdagen  
  
 om ratificering av det fakultativa protokollet till barnkonventionen  
  
 angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.  
  
 Andra typer av åtgärder ur denna kategori är sådana som endast  
  
 innehåller ett konstaterande av ett visst faktum, som åtgärd 102:  
  
 Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande  
  
 behandling eller bestraffning är absolut.  
  
 Eller som endast hänvisar till ett pågående arbete som inte förutsätter  
  
 några särskilda ytterligare insatser från regeringens sida, som  
  
 åtgärd 116:  
  
 De mänskliga rättigheterna utgör en central del av skolans demokratiuppdrag.  
  
 I ett fall utgörs en åtgärd i handlingsplanen av en upplysning om  
  
 vad regeringen inte avser att göra, åtgärd 5:  
  
 116 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 Regeringen avser inte att i nuläget ratificera FN-konventionen om  
  
 migrerande arbetares rättigheter.  
  
 Bland de åtgärder som genomförts under handlingsplanens löptid  
  
 kan två skilda kategorier urskiljas, sådana åtgärder som beslutats  
  
 redan före handlingsplanens tillkomst och sådana åtgärder som vid  
  
 den tidpunkten representerade något nytt i den meningen att de  
  
 haft ett tydligt framåtblickande innehåll. Min analys av uppföljningen  
  
 ger vid handen att omkring två tredjedelar, det vill säga en  
  
 klar majoritet, av de genomförda åtgärderna tillhört dem som haft  
  
 ett framåtsyftande innehåll.  
  
 Likväl finns det anledning att framhålla att ett betydande antal  
  
 av de åtgärder som ingått i handlingsplanen – cirka 20 procent av  
  
 samtliga åtgärder, eller så många som en tredjedel av dem som också  
  
 kan anses ha blivit genomförda – väsentligen bestått av hänvisningar  
  
 till arbete som redan beslutats eller var pågående när handlingsplanen  
  
 antogs, alternativt av åtaganden om att under handlingsplanens löptid  
  
 utföra en handling som får anses utgöra den självskrivna fortsättningen  
  
 av ett sådant pågående eller tidigare beslutat arbete, t.ex.  
  
 att överväga en viss utrednings förslag. Ett exempel på åtgärder av  
  
 denna typ är åtgärd 56:  
  
 Regeringen beslutade 2003 att en nationell psykiatrisamordnare skulle  
  
 tillkallas med uppgift att se över frågor som rör vård, omsorg, m.m. för  
  
 personer med allvarlig psykisk sjukdom och/eller psykiska funktionshinder.  
  
 Uppdraget löper till den 1 november 2006. Under våren 2006  
  
 kommer psykiatrisamordnaren att lämna ytterligare förslag av betydelse  
  
 för målgruppen.  
  
 Ett annat exempel är åtgärd 19:  
  
 Regeringen kommer att överväga lämpliga åtgärder med anledning av  
  
 de förslag som lämnats av Utredningen om strukturell diskriminering  
  
 på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningen om makt, integration  
  
 och strukturell diskriminering ska slutredovisa sitt uppdrag  
  
 senast den 30 juni 2006. Regeringen kommer även att överväga lämpliga  
  
 åtgärder med anledning av denna utrednings kommande förslag.  
  
 Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet har  
  
 det framkommit att en strävan vid utformningen av handlingsplanens  
  
 åtgärdsdel varit att så långt som möjligt behandla sådana frågeställningar  
  
 som i kartläggningen framhållits som problematiska.  
  
 Det var mot denna bakgrund ett medvetet val att i handlingsplanen  
  
 inkludera även sådana insatser som var pågående eller som redan  
  
 117 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 genomförts, i syfte också att underlätta frågornas fortsatta uppföljning.  
  
 Regeringen berör också själv i viss mån den här frågan direkt i  
  
 handlingsplanen. Den anför härvidlag att planen på några områden  
  
 inte innehåller några nya åtgärder och att i vissa avsnitt redovisas  
  
 åtgärder som redan inletts när handlingsplanen läggs fram för riksdagen.14  
  
 Skälet anges vara att det annars skulle kunna ge en missvisande  
  
 bild, eftersom läsaren skulle kunna få intrycket att inget  
  
 arbete med att främja de mänskliga rättigheterna bedrivs på ett visst  
  
 område, trots att arbete i själva verket pågår. Dessutom tydliggör,  
  
 enligt regeringen, en beskrivning i handlingsplanen av även sådana  
  
 förhållanden, att de har en koppling just till de mänskliga rättigheterna.  
  
 Det förtjänar att understrykas att en redovisning av redan pågående  
  
 eller inplanerade åtgärder i sig mycket väl kan ha ett värde på  
  
 det sätt som regeringen anfört. Det framstår enligt min bedömnings  
  
 i själva verket som helt naturligt att i en nationell handlingsplan  
  
 för mänskliga rättigheter redovisa inte bara de problem och  
  
 svårigheter som finns, utan även de olika typer av insatser och åtgärder  
  
 om tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens  
  
 antagande pågår för att komma tillrätta med de brister som  
  
 konstaterats. Överväganden kring det arbete som redan pågår får  
  
 anses vara en viktig del av den process som ligger till grund för ett  
  
 ställningstagande till vilka ytterligare insatser som behöver göras,  
  
 och det finns därför skäl att, på samma sätt som t.ex. i fråga om  
  
 regeringens prioriteringar mellan olika behov, redogöra för dessa i  
  
 handlingsplanen.  
  
 Sådana redovisningar hör emellertid, enligt min mening, snarare  
  
 hemma just i sådana analyser och resonerande bakgrundsbeskrivningar  
  
 som måste finnas med i syfte att leda fram till slutsatsen att  
  
 en viss insats bör vidtas, eller för den delen till att någon sådan inte  
  
 behöver vidtas eller i vart fall inte är prioriterad just nu. Om en  
  
 sammanställning av sådana åtgärder däremot, som nu, presenteras  
  
 som just åtgärder eller motsvarande åtaganden i en handlingsplan så  
  
 innebär det att planens karaktär helt förändras. Ett sådant dokument  
  
 upphör att utgöra ett aktivt verktyg för ett systematiskt MRarbete,  
  
 och övergår till att bli en spegling av regeringens befintliga  
  
 politik, sedd med MR-glasögon. Det kan knappast vara syftet med  
  
 en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.  
  
 14 Handlingsplanen, s. 17.  
  
 118 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 För att handlingsplanen ska kunna utgöra ett aktivt verktyg som  
  
 skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete  
  
 bör den egentliga handlingsplansdelen fokusera på åtaganden som  
  
 har en tydligt framåtsyftande inriktning och inte innehålla åtgärder  
  
 som redan tidigare beslutats eller pågår.  
  
 En särskild typ av insatser i handlingsplanen är, som nämnts, de  
  
 som endast består i ett åtagande från regeringens sida att överväga  
  
 en viss frågeställning eller åtgärd. Exempel på en sådan åtgärd är  
  
 åtgärd 18:  
  
 Regeringen avser att överväga behovet av att använda diskrimineringstester  
  
 inom fler samhällsområden, baserat på de slutsatser som kommer  
  
 att presenteras i en undersökning inom arbetsmarknaden.  
  
 Det kan ifrågasättas om opreciserade processinriktade åtaganden av  
  
 detta slag inte är alltför obestämda för att ingå i en handlingsplan –  
  
 som ju, per definition, ska leda till handling. Jag har under mina  
  
 konsultationer inom Regeringskansliet vid flera tillfällen mött synpunkten  
  
 att åtgärder av detta slag ibland varit resultatet av att det  
  
 funnits svårigheter att inom Regeringskansliet uppnå enighet kring  
  
 en viss frågeställning. Alternativet har då i praktiken beskrivits som  
  
 att helt avstå från att i handlingsplanen behandla frågan, och att en  
  
 fördel med den valda lösningen är att frågeställningen åtminstone  
  
 hålls levande och kan följas upp.  
  
 Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder  
  
 framgår, enligt min mening, att ett flertal av de åtgärder som utformats  
  
 på det här sätten i planen faktiskt blivit föremål för reella  
  
 överväganden som i en del fall också lett fram till ytterligare åtgärder.  
  
 För andra framstår det samtidigt som oklart om det verkligen  
  
 gjorts någon egentlig prövning av det slag som handlingsplanen  
  
 ger intryck av att ha utfäst.  
  
 Det finns, enligt min uppfattning, inget självklart svar på om  
  
 den här typen av åtgärder hör hemma i en handlingsplan för  
  
 mänskliga rättigheter eller inte. Klart är att handlingsplanen försvagas  
  
 som verktyg för ett systematiskt MR-arbete ju större andel av  
  
 planens åtgärder som är utformade på detta sätt.  
  
 Ett verkligt åtagande från regeringens sida att som ett led i  
  
 handlingsplanens genomförande seriöst överväga och ta ställning  
  
 till en viss svårbedömd och kanske kontroversiell fråga, kan ha en  
  
 meningsfull funktion att fylla. För att öka precisionen i ett sådant  
  
 åtagande bör det dock förenas med en tidsgräns inom vilken regeringens  
  
 ställningstagande ska redovisas.  
  
 119 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 Det är i motsvarande mån uppenbart att sådana vaga åtaganden  
  
 bör undvikas om det framstår som direkt osannolikt att regeringen  
  
 verkligen kommer att vidta den åtgärd som sägs vara föremål för ett  
  
 sådant övervägande. Annars riskerar sådana formuleringar att bli  
  
 till föga förpliktande utfyllnad av handlingsplanens innehåll eller  
  
 tjäna som verktyg för att dölja oenighet i svåra frågor.  
  
 Handlingsplanen bör innehålla effektmål  
  
 Det övergripande syftet med handlingsplanen sägs vara att bidra till  
  
 att uppnå regeringens långsiktiga mål att säkerställa full respekt för  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige. En genomgång av handlingsplanens  
  
 innehåll visar emellertid att inte någon av de 135 åtgärder  
  
 som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika  
  
 insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat  
  
 eller en viss effekt, s.k. effektmål. I den omfattning som handlingsplanen  
  
 innehåller framåtblickande åtgärder utgörs dessa istället av  
  
 aktiviteter vilkas förväntade konsekvenser i form av en möjlig positiv  
  
 påverkan på ett konstaterat problem inte har preciserats. Detta  
  
 är en stor brist i handlingsplanens utformning.  
  
 I handlingsplanen ingår samtidigt som en särskild åtgärd ett åtagande  
  
 att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara nationella  
  
 mål för de mänskliga rättigheterna, åtgärd 110. I Regeringskansliets  
  
 uppföljning av handlingsplanens genomförande anges  
  
 emellertid bara helt kort när det gäller denna åtgärd att arbetet med  
  
 att identifiera sådana mål tillsammans med indikatorer för mänskliga  
  
 rättigheter pågår, men att frågan är komplicerad och att resultatet inte  
  
 kommer att kunna presenteras på ännu en tid.  
  
 Under de konsultationsdialoger som utgjort ett omfattande inslag  
  
 i det här utvärderingsarbetet har jag återkommande ställt frågor  
  
 om avsaknaden av sådana effektmål i handlingsplanen. Den bild  
  
 som samstämmigt kommit fram i de samtalen är att det vid utformningen  
  
 av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd  
  
 för att inkludera åtgärder av detta slag. Härutöver har uppgifterna i  
  
 den här delen varierat.  
  
 Några aktörer i Regeringskansliet har uppfattat en närapå direkt  
  
 instruktion från ledningshåll att inte ta in några effektmål i handlingsplanen.  
  
 Andra har tillbakavisat den uppfattningen men bekräftat  
  
 att det ändå aldrig varit något som seriöst diskuterats. Det har i  
  
 detta sammanhang också anförts att ett dokument av den aktuella  
  
 120 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 handlingsplanens omfattning omöjliggör inkluderandet av i vart fall  
  
 mer konkreta effektmål, och att för sådana mål skulle krävas en  
  
 helt annan produkt. Åter andra har uttryckt saken så att det är  
  
 tveksamt om det är möjligt att komma överens om effektmål, utom  
  
 i de fall där sådana mål redan uppställts inom respektive enskilt politikområde.  
  
 Möjligheterna att inom ramen för arbetet med en MRhandlingsplan  
  
 lösa ut frågor där man inte annars lyckats komma  
  
 överens har sålunda uppfattats som ganska små.  
  
 Invändningarna mot att uppställa effektmål är i och för sig inte  
  
 svåra att begripa sig på. Att handlingsplanen som produkt skulle få  
  
 en annan karaktär än den nu aktuella planens är uppenbart. Det är  
  
 enligt min mening emellertid inte något problem utan, vilket redan  
  
 torde ha framgått, just vad jag anser att det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet bör ha. Till dels menar jag vidare att en lösning på svårigheterna  
  
 ligger i en bättre samordning mellan det systematiska  
  
 MR-arbetet som sådant å ena sidan och, å den andra, de mål som i  
  
 övrigt slås fast för olika delar av regeringens politik och som vid  
  
 närmare betraktande kan sägas ha betydelse för säkerställandet av  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Det innebär naturligtvis att utsätta sig för en risk för att anklagas  
  
 för att ha misslyckats, för det fall uppsatta mål och delmål inte  
  
 nås. Det är visserligen förståeligt om denna risk verkar hämmande i  
  
 en politisk miljö på viljan att göra utfästelser av denna typ, inte  
  
 minst som de problem som handlingsplanen syftar till att åtgärda  
  
 ofta är av en mycket sammansatt karaktär. Men alternativet måste  
  
 ändå anses vara mycket sämre. Ett till namnet systematiskt MRarbete  
  
 som inte innehåller några konkretiserade mål att sträva mot  
  
 kommer ganska snart att förlora sin trovärdighet.  
  
 Det här resonemanget har stöd även i Statskontorets utvärderingsrapport  
  
 rörande myndigheters genomförande av strategier eller  
  
 handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.15  
  
 Här sägs bl.a. att framtida uppföljningar och utvärderingar  
  
 av sådant myndighetsarbete bör utformas så att de fokuserar på  
  
 resultat och effekter i stället för på genomförda och planerade åtgärder.  
  
 Sammantaget bör regeringen därför i huvudsak arbeta enligt en  
  
 handlingsplan som tar utgångspunkt i en nulägesanalys – en baseli15  
  
 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters  
  
 arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar  
  
 till tidigare erfarenheter som legat till grund för Statskontorets analys och slutsatser.  
  
 121 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 ne study – av de mänskliga rättigheterna i Sverige, identifierar ett  
  
 antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av  
  
 dessa formulerar den konkreta förbättring av situationen i form av  
  
 en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå  
  
 under handlingsplanens löptid.  
  
 Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle, enligt min  
  
 mening, flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till  
  
 i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att  
  
 bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså  
  
 kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens  
  
 löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om  
  
 ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.  
  
 Att på ett mer heltäckande sätt ställa upp nationella uppföljningsbara  
  
 mål för de mänskliga rättigheterna, därtill eventuellt  
  
 kopplat till ett indikatorbaserat uppföljningssystem, är otvivelaktigt  
  
 en både stor och komplicerad uppgift (se om indikatorbaserat  
  
 uppföljningsarbete vidare i avsnitt 6.1). Även i avsaknad av ett färdigutvecklat  
  
 system av detta slag torde det emellertid mycket väl  
  
 vara möjligt att inkludera åtminstone vissa effektmål i det fortsatta  
  
 systematiska MR-arbetet. Det mer långsiktiga arbete som enligt  
  
 Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärd 110 för  
  
 närvarande antyds pågå inom Regeringskansliet, behöver knappast  
  
 inväntas för att påbörja formuleringen av sådana effektmål.  
  
 Handlingsplanen bör ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv  
  
 Handlingsplanen innehöll ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten  
  
 mellan kvinnor och män. Sålunda fanns här åtgärd 16  
  
 om samarbete mellan dåvarande Jämställdhetsombudsmannen  
  
 (JämO) och Arbetsmiljöverket, åtgärd 47 om en nationell handlingsplan  
  
 för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader, åtgärd  
  
 48 om krav på lärosäten att sätta rekryteringsmål för professorer  
  
 för att skapa en jämnare könsfördelning, åtgärd 55 om åtgärder  
  
 för att motverka skillnader på grund av bl.a. kön när det gäller kvalitet  
  
 och tillgång i hälso- och sjukvården, åtgärd 60 om inrättandet  
  
 av en delegation för jämställdhet i förskolan, samt åtgärderna 64-78  
  
 om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterade övergrepp.  
  
 Omkring hälften av dessa åtgärder tycks, enligt vad som redovisats  
  
 i Regeringskansliets uppföljning, också ha genomförts. Beträffande  
  
 nästan lika många kan det däremot inte anses att de genom122 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 förts, eller så går det inte att avgöra om de genomförts eller inte,  
  
 eller så kan de inte anses vara en åtgärd som hör hemma i en  
  
 egentlig handlingsplan.  
  
 En större fråga är dock att det synbarligen saknas ett tydligt integrerat  
  
 jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid  
  
 de omfattande samråd som jag haft som en del av utvärderingsarbetet  
  
 har den frågan också tagits upp på olika sätt. Det har då framkommit  
  
 som den i vart fall vanligaste uppfattningen att jämställdhetsperspektivet  
  
 inte haft någon framträdande plats under arbetet  
  
 med att utarbeta planen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur  
  
 frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till  
  
 arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett  
  
 motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet;  
  
 i stället borde de frågorna behandlas för sig.  
  
 Det fortsatta systematiska MR-arbetet får, som jag ser det, inte  
  
 hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang.  
  
 Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig  
  
 del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla  
  
 områden på nationell nivå.  
  
 Oavsett vilka rättigheter eller vems rättigheter det är fråga om så  
  
 ser situationen ofta olika ut för kvinnor och för män. Detta är visserligen  
  
 inte någonting unikt just för faktorn kön. På motsvarande  
  
 sätt förhåller det sig med andra faktorer som också omfattas av  
  
 MR-systemets skydd. Möjligheterna för en person eller en grupp av  
  
 personer att kunna komma i reellt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna  
  
 på olika områden, förändras också i samma ögonblick  
  
 som vi tänker oss ett byte av de berörda personernas sexuella läggning  
  
 eller hudfärg, eller beroende på om vi tänker oss att de har en  
  
 funktionsnedsättning eller inte.  
  
 Ändå har arbetet i Sverige för ett jämställt samhälle för kvinnor  
  
 och män på många sätt kommit längre än mycket annat arbete för  
  
 de mänskliga rättigheterna. Det finns anledning att anta att de erfarenheter  
  
 som vunnits där kan vara till nytta för MR-arbetet i stort,  
  
 liksom att arbetet med andra aspekter av de mänskliga rättigheterna  
  
 i sin tur har alla möjligheter att ge värdefull erfarenhet för att utveckla  
  
 jämställdhetsarbetet.  
  
 Skillnader i kvinnors och mäns möjligheter att åtnjuta olika rättigheter  
  
 är vidare ofta en indikation också på andra brister i respekten  
  
 för de mänskliga rättigheterna.  
  
 På så sätt kan jämställdhetsperspektivet  
  
 vara till nytta för att upptäcka olika problemområden,  
  
 samtidigt som olikheter mellan kvinnor och män i fråga om de  
  
 123 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 mänskliga rättigheterna är jämförelsevis lätta att observera och registrera,  
  
 jämfört med olikheter som beror av en del andra kategoriseringar,  
  
 som sexuell läggning eller trosuppfattning.  
  
 Jag menar alltså sammanfattningsvis att jämställdhetsperspektivet  
  
 bör integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 3.3.3 En mer strategisk handlingsplan  
  
 Rekommendation: Handlingsplanen bör i högre grad utformas  
  
 som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå i vilket  
  
 regeringen identifierar prioriterade problemområden, uppställer  
  
 mål på kortare och längre sikt samt fördelar uppgifter och avgränsar  
  
 ansvarsområden mellan berörda aktörer.  
  
 Sammantaget menar jag att handlingsplanen inte kommit att spela  
  
 den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter  
  
 som varit avsedd.  
  
 Det förtjänar visserligen att framhållas att planens 135 åtgärder  
  
 tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang  
  
 från regeringens sida. Samtidigt medför dock bl.a. avsaknaden av  
  
 tydliga effektmål att planen inte i önskvärd utsträckning kunnat  
  
 fungera som styrdokument för regeringens MR-arbete under perioden.  
  
 Planen har, som nämnts, inte heller innehållit någon tydlig regeringens  
  
 egen analys av de huvudsakliga problem som framkommit  
  
 i kartläggningen. En tillkommande svårighet är att det är svårt  
  
 att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra  
  
 mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram  
  
 som regeringen antagit inom olika områden och som har uppenbar  
  
 relevans för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige, t.ex. den nationella handlingsplanen  
  
 för handikappolitiken, handlingsplanen för att bekämpa mäns  
  
 våld mot kvinnor m.m., och strategin för att stärka barnets rättigheter  
  
 i Sverige.  
  
 Att de enskilda åtgärderna i ett flertal fall har tagit sikte på frågor  
  
 och problemområden som spelar en viktig roll för uppfyllandet  
  
 av Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna förändrar  
  
 inte slutsatsen att de nämnda svagheterna i planens utform124 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 ning påverkar dess effektivitet som instrument för ett systematiskt  
  
 arbete för mänskliga rättigheter negativt.  
  
 Vilken övergripande inriktning bör då utformningen av en  
  
 kommande handlingsplan eller motsvarande samlat instrument få?  
  
 Under utvärderingsarbetet har två huvudalternativ utkristalliserat  
  
 sig.  
  
 I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen ansåg  
  
 Williams sammanfattningsvis bl.a. att en ny plan borde  
  
 göras mer konkret [och] mer handlingsinriktad. Jag har under  
  
 mina konsultationer i stor utsträckning mött motsvarande synpunkt  
  
 även i förhållande till nuvarande plan. Många av dem som  
  
 deltagit i samråden har framhållit som positivt att den andra planen  
  
 blev mera konkret än den första, och samtidigt framfört att regeringen  
  
 i fortsättningen bör eftersträva en ännu högre grad av konkretion  
  
 och tydlighet i åtgärdernas utformning för att öka förutsättningarna  
  
 för planens genomslag i praktiken.  
  
 Ett skäl för att utforma handlingsplanen så att den innehåller  
  
 mycket konkreta åtgärder kan naturligtvis vara att man önskar  
  
 undvika att innehållet reduceras till vällovliga ambitioner, generella  
  
 målsättningar och avsiktsförklaringar av ett slag som lämnar föga  
  
 avtryck i verkligheten. Risken för att en handlingsplan för mänskliga  
  
 rättigheter går ett sådant öde till mötes är, att döma av de internationella  
  
 erfarenheter som redovisats för mig vid mina kontakter  
  
 med bl.a. företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter,  
  
 högst reell.  
  
 Jag får för min egen del också understryka betydelsen av att en  
  
 ny handlingsplan får ett tydligt framåtsyftande innehåll, det vill  
  
 säga blir tydligt handlingsinriktad, för att tala med Williams.  
  
 Frågan är dock om det också måste innebära att planen  
  
 utformas som en uppräkning av en lång rad enskilda åtgärder. Ett  
  
 fåtal av dem som deltagit i konsultationsprocessen under det här  
  
 utvärderingsarbetet har hävdat motsatsen, och alltså gett uttryck  
  
 för att handlingsplanen bör utformas på ett mer strategiskt vis och  
  
 som övergripande styrdokument göras i någon mening mindre, inte  
  
 mer, konkret. Det är också den slutsats som jag kommit fram till.  
  
 Ett argument för detta synsätt är att en handlingsplan bestående  
  
 av en rad enskilda åtgärder tenderar att snabbt bli inaktuell och därför  
  
 är svår att hålla levande. En handlingsplan som ger intryck av  
  
 att ha en mer eller mindre heltäckande ambition, trots att det i  
  
 praktiken torde vara omöjligt, och som mynnar ut i en lång rad  
  
 ibland mer och ibland mindre konkreta åtgärder förtecknade inom  
  
 125 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 många olika samhällsområden, riskerar också att tappa fokus. Det  
  
 blir svårare att skilja stort från smått och också svårare att försvara  
  
 varför ett visst samhällsområde eller ett visst grupperspektiv inte  
  
 tagits med. I sin tur riskerar det att leda till ett ständigt ökat tryck  
  
 från olika samhällsaktörer att få med sådana åtgärder på listan  
  
 som just de värnar om, med följden att listan med åtgärder sväller  
  
 ut och till sist blir helt ohanterlig, inte minst när det gäller uppföljningen  
  
 och utvärderingen av planens resultat. Det blir dessutom  
  
 svårare att åskådliggöra hur en sådan handlingsplan förhåller sig till  
  
 andra, mera specifika, planer och strategier som regeringen antar  
  
 inom olika politikområden, hur ansvaret fördelar sig och hur det  
  
 ska följas upp och resultaten redovisas.  
  
 Min rekommendation är därför att regeringens fortsatta systematiska  
  
 arbete för mänskliga rättigheter bör ta sin utgångspunkt i  
  
 ett dokument som i högre grad än nuvarande handlingsplan utformas  
  
 som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå.  
  
 Jag har tidigare nämnt regeringens uppföljning av den nationella  
  
 handlingsplanen för handikappolitiken och aviserade strategi för en  
  
 väg framåt på det området.16 Den ska naturligtvis inte ses som en  
  
 modell som det går att oreflekterat kopiera över till MR-området.  
  
 Men den förtjänar att beröras, som ett exempel på ett annat sätt än  
  
 det som kommer till uttryck i MR-handlingsplanen att strukturera  
  
 ett centralt politiskt dokument inom ett område där ett rättighetsbaserat  
  
 arbetssätt har stor betydelse.  
  
 I den skrivelse till riksdagen som innehåller uppföljningen presenterade  
  
 regeringen sina befintliga övergripande mål för politikområdet  
  
 samt inriktningsmål utifrån dessa. I anslutning till skrivelsen  
  
 gavs också ett antal myndigheter i uppdrag att utifrån målen,  
  
 och med utgångspunkt i ansvars- och finansieringsprincipen, utforma  
  
 uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur  
  
 inom sina respektive verksamhetsområden för perioden 2011– 
  
 2016.17 I uppdraget ingår även att ta fram förslag på hur data och  
  
 resultat av genomförandet ska kunna levereras löpande. Myndigheternas  
  
 årliga redovisning av uppdraget till regeringen ska ligga till  
  
 grund för resultatredovisningen i budgetpropositionen.  
  
 Förutom myndigheternas rapportering i enlighet med delmålen  
  
 krävs emellertid, enligt regeringen, också exempelvis löpande uppföljning  
  
 av myndigheternas arbete enligt förordningen (2001:526)  
  
 om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikapp16  
  
 Skr. 2009/10:166, s. 73 ff.  
  
 17 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).  
  
 126 
  
 SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete  
  
 politiken, liksom av arbetet med undanröjande av s.k. enkelt avhjälpta  
  
 hinder och tillgänglighetsutvecklingen inom transportsystemet  
  
 i enlighet med de transportpolitiska målen.  
  
 För att systematiskt kunna följa effekten av handikappolitiken  
  
 behöver även levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning  
  
 kunna jämföras med levnadsförhållanden för hela befolkningen.  
  
 Regeringen aviserade därför sin avsikt att, med utgångspunkt  
  
 från befintliga statistiska undersökningar, skapa ett system  
  
 för att kunna beskriva levnadsförhållanden för flickor och pojkar,  
  
 kvinnor och män med funktionsnedsättning.18  
  
 Den aviserade strategin avsågs inte ersätta, utan snarare  
  
 komplettera och samordna, annat arbete som löpande måste utföras  
  
 av myndigheterna på det aktuella området. Detsamma gäller  
  
 naturligtvis för en ny strategisk MR-handlingsplan.  
  
 Som redan framgått anser jag sammanfattningsvis att en grundläggande  
  
 beståndsdel i en handlingsplan för det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet måste vara en grundlig nulägesanalys. Denna bör  
  
 baseras på sådana synpunkter på situationen för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige som framförs av internationella övervakningsorgan,  
  
 men också av myndigheter och kommuner samt representanter  
  
 för olika delar av det civila samhället, eller som framkommit  
  
 under konsultationsprocessen när nulägesanalysen tas fram.  
  
 Nulägesanalysen måste i sin tur mynna ut i en tydlig redovisning  
  
 av regeringens egen bedömning av vilka av de identifierade  
  
 bristerna som är av mest allvarlig karaktär och inom vilka områden  
  
 regeringen under handlingsplanens löptid avser att fokusera sina  
  
 insatser. I handlingsplanen bör vidare anges vilka förändringar av  
  
 situationen som regeringen på kortare och längre sikt föresätter sig  
  
 att åstadkomma. Dessa mål och delmål bör så långt som möjligt  
  
 utformas så att de blir möjliga följa upp, och bör uttryckas i termer  
  
 av den effekt som handlingsplanen syftar till att uppnå.  
  
 Det är naturligtvis avgörande att regeringen som ett led i processen  
  
 avsätter de resurser som krävs för att uppnå handlingsplanens  
  
 mål. Handlingsplanens innehåll måste alltså vara finansierat.  
  
 I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att  
  
 genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning,  
  
 särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så  
  
 hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen.  
  
 18 Skr. 2009/10:166, s. 78.  
  
 127 
  
 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29  
  
 128  
  
 Planens tyngdpunkt bör enligt min uppfattning ligga på att  
  
 leda och fördela arbetet, snarare än på en förteckning av enskilda  
  
 åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör i handlingsplanen  
  
 fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt  
  
 avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet  
  
 vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt  
  
 att utarbeta förslag till ytterligare delmål eller särskilda  
  
 insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar  
  
 och återrapporteringskrav.  
  
 Regeringen bör därutöver, vid behov, åta sig att utarbeta mer  
  
 konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad  
  
 åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MRhandlingsplanen 
  
 . På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring  
  
 hur sådana särskilda åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument  
  
 förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå  
  
 det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna  
  
 på nationell nivå i Sverige. 
  
 4 Styrning och samordning av MRarbetet  
  
 Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser  
  
 om respekt för enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten Sverige  
  
 som folkrättsligt subjekt. Inte endast regeringen utan hela den  
  
 offentliga förvaltningen, såväl på statlig som på kommunal (inklusive  
  
 landstingskommunal) nivå, kan ådra Sverige ansvar för bristande  
  
 efterlevnad av dessa förpliktelser. Medan regeringen är skyldig  
  
 att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de  
  
 mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt i praktiken för de  
  
 mänskliga rättigheterna något som till stor del ytterst måste förverkligas  
  
 av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika  
  
 statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen  
  
 och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt  
  
 för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska  
  
 kunna bli verkligt systematiskt.  
  
 För att denna styrning och samordning ska bli mer verkningsfull  
  
 krävs att Regeringskansliets egen organisation för hantering av frågor  
  
 om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. För att  
  
 säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 behöver därutöver, enligt min mening, åtgärder vidtas för att principen  
  
 om fördragskonform lagtolkning ska få ett större genomslag  
  
 i praktiken inom både rättskipning och offentlig förvaltning. En  
  
 sådan förbättrad myndighetsstyrning och uppföljning bör åstadkommas  
  
 bl.a. genom införande av vissa författningskrav som knyter  
  
 an till de mänskliga rättigheterna. Dessa faktorer ska behandlas i  
  
 det följande.  
  
 129 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet  
  
 Rekommendationer:  
  
  Ett arbete bör inledas i Regeringskansliet med sikte på att  
  
 åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess.  
  
  Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå bör ges större betydelse i Regeringskansliets ordinarie  
  
 beredningsprocesser.  
  
  En särskild MR-enhet bör inrättas med uppgift att samordna  
  
 och utveckla Regeringskansliets arbete med frågor om  
  
 mänskliga rättigheter på nationell nivå.  
  
  Ett obligatoriskt beredningskrav med en sådan MR-enhet  
  
 bör införas.  
  
  Det övergripande arbetet i Regeringskansliet med planering,  
  
 samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har  
  
 det som sin huvudsakliga uppgift.  
  
  Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör göras för  
  
 både chefer och handläggare inom Regeringskansliet för att  
  
 säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt  
  
 arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå.  
  
 I den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna slogs  
  
 fast att regeringen skulle verka för bättre samordning av arbetet för  
  
 de mänskliga rättigheterna. Med den nu aktuella handlingsplanen  
  
 avsåg regeringen att ytterligare stärka organisationen och samordningen  
  
 av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige.1  
  
 Regeringen har särskilt understrukit vikten av att mänskliga rättigheter  
  
 inte betraktas som ett eget område, utan att respekten för  
  
 och medvetenheten om mänskliga rättigheter i stället genomsyrar  
  
 den ordinarie verksamheten.2 Här ska den frågan först beröras med  
  
 särskilt fokus på budgetprocessens roll. En bättre samordning och  
  
 1 Handlingsplanen, s. 102 f.  
  
 2 Handlingsplanen, s. 113.  
  
 130 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 samverkan, ett brett politiskt ägarskap, tydliga strukturer och dokument  
  
 för styrning samt kunskap och analys är alla nödvändiga  
  
 komponenter i ett verkligt systematiskt arbete för mänskliga rättigheter  
  
 på nationell nivå i Sverige.3 Dessa frågor kommer därefter  
  
 också att behandlas i det följande.  
  
 4.1.1 Budgetprocessens roll  
  
 En grundläggande förutsättning för att lyckas med regeringens i  
  
 handlingsplanen uttalade föresats att integrera arbetet för full respekt  
  
 för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Regeringskansliets  
  
 ordinarie verksamhet, är att frågorna beaktas i alla de viktigare  
  
 beredningsprocesserna och styrdokumenten. I det sammanhanget  
  
 framstår budgetprocessen som den mest centrala. Den pågår  
  
 året runt och involverar alla delar av Regeringskansliet. Den utgör  
  
 så att säga navet i den övergripande planeringen av statens verksamhet.  
  
 Mål sätts med utgångspunkt i en bedömning av nuläget.  
  
 Målen följs upp, resultat redovisas, vissa mål revideras och nya mål  
  
 sätts upp.  
  
 Att budgetbeslut är av central betydelse för förverkligandet av  
  
 ett lands MR-åtaganden är också uppenbart. Exempelvis åligger det  
  
 konventionsstaterna enligt artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska,  
  
 sociala och kulturella rättigheter att till fullo utnyttja sina  
  
 tillgängliga resurser för att säkerställa att de rättigheter som omfattas  
  
 av konventionen förverkligas i sin helhet. Även för sådana åtaganden  
  
 som gäller t.ex. rätten till en rättvis rättegång inom skälig  
  
 tid enligt artikel 6 i Europakonventionen är beslut som fattas inom  
  
 ramen för budgetprocessen av grundläggande betydelse. Dessa frågor  
  
 har också behandlats av olika internationella övervakningsorgan  
  
 inom MR-systemet.4  
  
 I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen  
  
 behandlas, förutom de rent finansiella frågorna, också  
  
 grundläggande samhällsfrågor som på ett eller annat sätt utgör utmaningar  
  
 för svensk samhällsutveckling, som sysselsättning och  
  
 utanförskap, välfärd, skol- och andra utbildningsfrågor, struktur3  
  
 Jfr Sveriges politik för global utveckling, skr. 2007/08:89.  
  
 4 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General Recommendation  
  
 No. 24 (article 12: Women and health), 1999; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala  
  
 och kulturella rättigheter, General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art. 2,  
  
 para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.  
  
 131 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 politik, globalisering och konkurrenskraft, den demografiska utvecklingen,  
  
 jämställdhet, miljö och klimatfrågor.  
  
 I sin skrivelse till riksdagen om uppföljning av den nationella  
  
 handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi  
  
 framåt5 redovisar regeringen att den avser att utforma en strategi  
  
 för genomförandet av handikappolitiken som sträcker sig fem år  
  
 framåt i tiden. Resultaten i strategin ska rapporteras årligen i budgetpropositionen.  
  
 Enligt min uppfattning bör även en redovisning av utvecklingen  
  
 när det gäller MR-situationen i landet ha en naturlig plats i dessa  
  
 sammanhang. På så vis kan de mänskliga rättigheternas betydelse  
  
 för utvecklingen inom olika samhällsområden tydliggöras, övergripande  
  
 mål för förändring sättas upp, prioriteringar redovisas och  
  
 en kontinuerlig uppföljning säkerställas.  
  
 Jag har under utvärderingsarbetet rent allmänt tagit upp den här  
  
 frågan i mina samråd med olika delar av Regeringskansliet. Reaktionerna,  
  
 i den mån jag fått sådana, har varit försiktigt positiva. Hur  
  
 en sådan MR-integrering i budgetprocessen närmare skulle kunna  
  
 utformas behöver naturligtvis övervägas på ett mycket grundligare  
  
 sätt än vad mitt utvärderingsuppdrag medgett. Jag föreslår därför  
  
 att ett sådant arbete inleds i Regeringskansliet, med siktet inställt  
  
 på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess som tydligt  
  
 kommer till uttryck också i de redovisningar som lämnas till riksdagen  
  
 i de två budgetpropositionerna.  
  
 4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet  
  
 De organisatoriska aspekterna av Regeringskansliets arbete med de  
  
 mänskliga rättigheterna har behandlats i båda de nationella handlingsplanerna.  
  
 I båda fallen har handlingsplanens huvudsakliga åtgärd  
  
 i denna del bestått i tillsättandet av en interdepartemental arbetsgrupp  
  
 för mänskliga rättigheter.  
  
 Samtliga departement i Regeringskansliet har varit representerade  
  
 i arbetsgruppen, och dess medlemmar har utgjort kontaktpersoner  
  
 på respektive departement i frågor som rör mänskliga rättigheter.  
  
 Regeringen har i samband härmed, som nämnts, understrukit  
  
 att det är angeläget att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett  
  
 eget område, och att respekten för och medvetenheten om mänskliga  
  
 rättigheter istället ska genomsyra den ordinarie verksamheten.  
  
 5 Skr. 2009/10:166, s. 73 f.  
  
 132 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 Arbetsgruppen har således inte avsetts ta över det ansvar för frågor  
  
 om mänskliga rättigheter som ligger på fackdepartementen i deras  
  
 ordinarie verksamhet, utan dess roll har varit att på ett mer övergripande  
  
 plan samordna arbetet inom området.  
  
 I handlingsplanen för 2006-2009 angavs i åtgärd 114 att arbetsgruppen  
  
 skulle få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet  
  
 av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga  
  
 rättigheterna kunde fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet.  
  
 Under mina samråd med företrädare för olika delar av Regeringskansliet  
  
 har det från många håll framförts att den interdepartementala  
  
 arbetsgruppens verksamhet varit värdefull. Ett tecken på  
  
 det sägs också ha varit att dess möten varit mycket välbesökta –  
  
 något som enligt vad som sagts mig inte alltid är fallet med andra  
  
 tvärdepartementala arbetsgrupper av liknande slag. Arbetsgruppens  
  
 möten har varit en källa till informationsutbyte om vad som varit  
  
 på gång på andra departement när det gäller frågor om mänskliga  
  
 rättigheter, samt bidragit till att skapa personliga kontakter som  
  
 kunnat fungera som ingångar till andra departement. Det har också  
  
 framhållits att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet,  
  
 tillsammans med arbetet kring handlingsplanen och det faktum att  
  
 ansvaret för Sveriges rapportering till internationella övervakningsorgan  
  
 för mänskliga rättigheter under år 2005 överfördes från Utrikesdepartementet  
  
 till respektive sakansvarigt departement, bidragit  
  
 till att det inom Regeringskansliet idag i högre grad än tidigare  
  
 finns en medvetenhet om på vilket sätt Sveriges internationella åtaganden  
  
 om skydd för de mänskliga rättigheterna är av betydelse för  
  
 den egna verksamheten.  
  
 Den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet har alltså  
  
 till stor del bestått av ett utbyte av information, i den bemärkelsen  
  
 att dess medlemmar vid arbetsgruppens möten redogjort för de  
  
 MR-relaterade aktiviteter som pågått eller planerades inom respektive  
  
 departement. På så sätt och genom att underlätta personliga  
  
 kontakter mellan ansvariga handläggare på de olika departementen,  
  
 tycks arbetsgruppen alltså ha fullgjort sitt syfte som detta beskrivits  
  
 i handlingsplanen.  
  
 Enligt vad som framhållits under samråden genomfördes i ett tidigare  
  
 skede också vid flera tillfällen utbildningsinsatser, t.ex. i  
  
 form av inbjudningar av externa föreläsare, för gruppens medlemmar  
  
 med fokus på de mänskliga rättigheterna. Under senare år  
  
 tycks dock den typen av aktiviteter alltmer ha avtagit.  
  
 133 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 Enligt handlingsplanens åtgärd 114 skulle emellertid arbetsgruppen  
  
 också få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av  
  
 erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna  
  
 kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. Någon  
  
 sådan roll tycks emellertid arbetsgruppen inte ha spelat. I vart  
  
 fall har arbetet där, såvitt kunnat utrönas, inte lett till några förslag  
  
 eller rekommendationer i det avseendet. Det praktiskt taget samstämmiga  
  
 besked som lämnats under utvärderingen är vidare att  
  
 arbetsgruppen inte heller annat än i helt obetydlig omfattning fungerat  
  
 som ett forum för att behandla substansfrågor med koppling  
  
 till de mänskliga rättigheterna. I den mån arbetsgruppen varit avsedd  
  
 att utgöra ett komplement till regeringskansliets ordinarie  
  
 gemensamberedningsprocess genom att skapa möjligheter till diskussion,  
  
 kunskapsutbyte, samarbete och samordning kring materiella  
  
 frågor om genomförandet av Sveriges internationella åtaganden  
  
 till skydd för de mänskliga rättigheterna, alternativt att utgöra ett  
  
 forum för en pågående dialog mellan företrädare för olika departement  
  
 kring hur regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter  
  
 bör vara utformat, så förefaller detta syfte alltså inte ha  
  
 uppnåtts.  
  
 Frågan är då om det finns ett behov av att förändra det sätt på  
  
 vilket frågor om genomförandet av Sveriges åtaganden när det gäller  
  
 mänskliga rättigheter på nationell nivå hanteras inom Regeringskansliet.  
  
 Jag anser det.  
  
 En återkommande synpunkt vid mina konsultationer med olika  
  
 delar av Regeringskansliet har varit att frågor om mänskliga rättigheter,  
  
 trots en förbättrad medvetenhet under senare år, fortfarande  
  
 inte är integrerade i den ordinarie beredningsprocessen. De är således  
  
 inte i tillräckligt hög grad närvarande som en grundläggande  
  
 utgångspunkt vid utarbetande och beredning av lagförslag, förordningar,  
  
 myndighetsuppdrag och andra åtgärder inom de många olika  
  
 områden som Regeringskansliets verksamhet omfattar. I den  
  
 mån sådana frågor aktualiseras sker det ofta på ett sent stadium i  
  
 beredningsprocessen, när det finns begränsade möjligheter att i något  
  
 mera grundläggande avseende påverka det aktuella förslagets  
  
 innehåll. Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter  
  
 uppfattas i stor utsträckning alltjämt som något perifert och  
  
 som ett område för sig. Det har vidare framhållits från flera olika  
  
 håll att det inte är något tungt argument om någon försöker  
  
 framhålla betydelsen av något av Sveriges internationella MRåtaganden  
  
 i beredningsprocessen.  
  
 134 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 Den politiska nivåns roll i MR-arbetet inom Regeringskansliet  
  
 har också från flera håll pekats ut som en svaghet. Det engagemang  
  
 som företrädare för den politiska ledningen visar när man t.ex.  
  
 lämnar någon särskild beställning som berör frågor om de mänskliga  
  
 rättigheterna uppfattas visserligen som uppriktigt menat. Men  
  
 det åtföljs, enligt dessa kritiker, mera sällan av tillräckliga verktyg  
  
 för att insatserna ska få effekt i praktiken eller för att de i realiteten  
  
 ska kunna prioriteras i konkurrens med andra mera politiskt intressanta  
  
 eller vardagsnära uppgifter inom Regeringskansliet som tenderar  
  
 att alltid tränga sig före.  
  
 Mot bakgrund av vad som redovisats gör jag den bedömningen  
  
 att frågor om Sveriges åtaganden när det gäller respekten för de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå behöver få en mer framträdande  
  
 plats i Regeringskansliets organisation.  
  
 De goda erfarenheter som gjorts när det gäller arbetet i den interdepartementala  
  
 arbetsgruppen för mänskliga rättigheter bör tas  
  
 till vara och utvecklas vidare. Härutöver krävs dock i Regeringskansliet  
  
 en central aktör med uppgift, och verkliga förutsättningar  
  
 för, att från mer övergripande utgångspunkter kraftfullt kunna bevaka,  
  
 driva och samordna frågor om mänskliga rättigheter på nationell  
  
 nivå. Någon sådan aktör finns i realiteten inte idag.  
  
 Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att varje fackdepartement  
  
 inom sitt ansvarsområde bär ansvaret för att Sveriges  
  
 internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respekteras.  
  
 Enligt gällande arbetsordningar torde härutöver sådana frågor mera  
  
 allmänt också aktualiseras t.ex. vid Justitiedepartementets grundlagsenhet  
  
 (L6). Även granskningsenheten (GRANSK) torde ha en  
  
 särskild roll genom dess uppgift avseende granskning utifrån lagenlighet,  
  
 åtminstone när det gäller Europakonventionen som ju gäller  
  
 som direkt tillämplig svensk lag. Utrikesdepartementets enhet för  
  
 folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR) söker, enligt  
  
 vad som framkommit under samråden, i viss utsträckning uppmärksamma  
  
 MR-perspektivet också när det gäller nationell lagstiftning.  
  
 Det övergripande ansvaret för samordning och utveckling av  
  
 frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, i den mån  
  
 sådana ärenden inte hör till något annat departement, ligger på enheten  
  
 för diskrimineringsfrågor (DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet.  
  
 Denna enhet ansvarar också för förvaltningsärenden som  
  
 gäller diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet  
  
 eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt135 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, främlingsfientlighet,  
  
 rasism, homofobi och andra former av intolerans, frågor på  
  
 nationell nivå om situationen för homo-, bi- och transsexuella och  
  
 personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt nationella  
  
 minoriteter i Sverige, i den mån sådana ärenden inte hör till  
  
 något annat departement, samt samordning och utveckling av sådana  
  
 frågor. Dessutom ligger här också ansvaret för lagstiftningsärenden  
  
 som gäller diskriminering eller nationella minoriteter i Sverige,  
  
 i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement.  
  
 Enheten har också myndighetsansvar för Diskrimineringsombudsmannen  
  
 och Nämnden mot diskriminering.  
  
 Den aktuella enheten hade i mars 2011, förutom enhetschef och  
  
 assistent, 11 medarbetare. Av dessa arbetar motsvarande mindre än  
  
 3 årsarbetskrafter specifikt med den del av enhetens ansvarsområde  
  
 som gäller frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå,  
  
 varav en också ansvarar för rent informationsarbete när det gäller  
  
 regeringens webbplats för mänskliga rättigheter. Enligt min mening  
  
 är dessa resurser helt otillräckliga, även med beaktande av det stöd  
  
 som till viss del kan fås från departementets rättssekretariat.  
  
 Det finns alltså som jag ser det ett behov av en enhet inom Regeringskansliet  
  
 som i mycket högre grad än vad som hittills har varit  
  
 möjligt, kan fungera som motor och väktare i regeringens  
  
 samordnande och utvecklande arbete för mänskliga rättigheter på  
  
 nationell nivå, i det följande för enkelhetens skull kallad en MRenhet.  
  
 För att en sådan enhet ska ha förutsättningar att bli effektiv  
  
 krävs givetvis att den tilldelas resurser i en omfattning som gör det  
  
 möjligt för den att följa och aktivt delta i den mycket mångfasetterade  
  
 verksamhet som pågår inom Regeringskansliet.  
  
 Personella resurser i sig är dock inte tillräckligt. Det är också  
  
 nödvändigt med ett obligatoriskt beredningskrav med MR-enheten  
  
 och att enheten från den centrala politiska ledningens sida ges ett  
  
 tydligt uppdrag att inte endast bistå med information, stöd och allmänna  
  
 synpunkter, utan även att vid behov ställa tydliga krav baserade  
  
 på innehållet i Sveriges internationella åtaganden om de  
  
 mänskliga rättigheterna. På så sätt kan rutiner utvecklas för att säkerställa  
  
 att sakansvariga departement i samråd med MR-enheten  
  
 på ett så tidigt stadium som möjligt av ett ärendes beredning gör en  
  
 analys av ärendet utifrån MR-synpunkt.  
  
 Viktigast för en MR-enhets förmåga att spela en betydelsefull  
  
 roll för att stärka MR-frågornas ställning inom Regeringskansliet är  
  
 sålunda vilka resurser den tilldelas och vilken formell ställning den  
  
 136 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 ges i beredningsprocessen. Härutöver kan det dock inte uteslutas  
  
 att även dess placering inom Regeringskansliet skulle kunna påverka  
  
 med vilken kraft den har möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.  
  
 Under mina samråd med företrädare för de olika delarna av Regeringskansliet  
  
 har den frågan kommit upp vid flera tillfällen, och den  
  
 uppfattningen har då framförts att det i praktiken, om än inte formellt,  
  
 kan ha stor betydelse om en fråga hör till någon av de delar  
  
 av Regeringskansliet som uppfattas som tunga eller inte, och att  
  
 en MR-enhet därför helst bör placeras antingen i Statsrådsberedningen  
  
 eller i Justitiedepartementet. Dessa två alternativ förtjänar  
  
 enligt min uppfattning att allvarligt övervägas, också för att det rent  
  
 sakligt sett ligger nära till hands att samordningen av arbetet med  
  
 grundläggande åtaganden om de mänskliga rättigheterna hanteras  
  
 där.  
  
 Oavsett var i Regeringskansliet ansvaret för en förstärkt samordning  
  
 och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på  
  
 nationell nivå placeras rent organisatoriskt, är det av avgörande betydelse  
  
 för att dessa frågor ska få en mer framskjuten plats att också  
  
 den politiska nivåns roll blir tydligare. Det bör ske genom att  
  
 det, förutom ett statsråd med uttryckligt ansvar för bl.a. frågor om  
  
 mänskliga rättigheter på nationell nivå, också utses en statssekreterare  
  
 som får till huvudsaklig arbetsuppgift att leda arbetet med  
  
 samordning och utveckling av dessa frågor i Regeringskansliet.  
  
 4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i  
  
 Regeringskansliet  
  
 Enligt åtgärd 120 i handlingsplanen avsåg regeringen att under planens  
  
 giltighetstid återkommande låta genomföra utbildningar om  
  
 de mänskliga rättigheterna för handläggare och chefer inom Regeringskansliet.  
  
 Regeringen anförde i det sammanhanget6 att Regeringskansliets  
  
 personal utgör en central målgrupp för att en tydlig  
  
 styrning av statlig verksamhet på området mänskliga rättigheter ska  
  
 bli möjlig, liksom för att främja en ökad medvetenhet mer allmänt  
  
 om dessa frågor inom olika politikområden. Regeringen bedömde  
  
 det som angeläget att utbildningsinsatser genomförs regelbundet  
  
 för personal på olika nivåer i Regeringskansliets organisation, men  
  
 framhöll att sådana utbildningar dittills främst riktat sig till nya  
  
 handläggare. Under den aktuella handlingsplanens löptid borde  
  
 6 Handlingsplanen, s. 119.  
  
 137 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 därför, enligt regeringen, nya sådana insatser särskilt göras för chefer  
  
 och erfarna handläggare.  
  
 I Regeringskansliets egen uppföljning av handlingsplanen redovisas  
  
 endast kortfattat att utbildningar genomförts vad avser både  
  
 nya handläggare och chefer i Regeringskansliet samt inom ramen  
  
 för det s.k. diplomat- och aspirantprogrammet. Sammanlagt sägs  
  
 att över 1 000 personer genomgått utbildningar som innehållit arbetspass  
  
 om mänskliga rättigheter under den aktuella fyraårsperioden.  
  
 Vilket utrymme som Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter haft i dessa utbildningar framgår inte, liksom  
  
 inte heller i vilken utsträckning sådana inslag varit anpassade  
  
 till deltagarnas ansvar och arbetsuppgifter inom Regeringskansliet.  
  
 Den bild som jag fått under mina samråd är dessutom till stor  
  
 del en annan än den som ges i uppföljningen. Här har framhållits  
  
 att den i handlingsplanen aviserade ambitionen om en ökad satsning  
  
 på MR-utbildningar för chefer och andra handläggare än dem  
  
 som genomgår introduktionsprogrammet för nyanställda i Regeringskansliet,  
  
 Ny i RK, inte kommit att förverkligas. Från flera  
  
 olika håll har jag fått uppgiften att endast ett utbildningstillfälle  
  
 anordnats för chefer under handlingsplanens löptid.  
  
 När det gäller utbildningen för nya handläggare i Regeringskansliet,  
  
 Ny i Regeringskansliet, synes också de MR-relaterade  
  
 delarna successivt ha getts mindre utrymme, för att i den senaste  
  
 omgången enligt uppgift endast ha planerats för att omfatta omkring  
  
 15 minuter.  
  
 Utbildningsinsatser med en så pass låg ambitionsnivå är enligt  
  
 min mening inte förenliga med Sveriges MR-åtaganden. Det är uppenbart  
  
 att avsevärt större utbildningsinsatser måste göras för att  
  
 säkerställa att Regeringskansliets personal har den kompetens som  
  
 krävs för att det samlade arbetet för att skydda och främja mänskliga  
  
 rättigheter på nationell nivå ska kunna bli effektivt.  
  
 Viktigt är vidare att sådana insatser inte reduceras till endast en  
  
 generell redogörelse för det internationella regelverket. Utbildningen  
  
 måste i stället därutöver verksamhetsanpassas så att den kan  
  
 skapa förståelse för hur Sveriges olika konventionsförpliktelser när  
  
 det gäller de mänskliga rättigheterna påverkar medarbetarnas egna  
  
 arbetsuppgifter. Av särskild betydelse är, som regeringen särskilt  
  
 framhöll i handlingsplanen, att sådana kompetenshöjande insatser  
  
 nu också riktas mot Regeringskansliets chefer och erfarna handläggare.  
  
 138 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter  
  
 med MR-arbetet  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör tydligare kommunicera vad den vill uppnå  
  
 med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa  
  
 de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
  Regeringen bör tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter,  
  
 kommuner och landsting samt andra som  
  
 fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet  
  
 ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform  
  
 lagtolkning.  
  
 4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå  
  
 Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Men regeringen  
  
 har för denna sin uppgift ett begränsat antal verktyg till sitt  
  
 förfogande. Allmänt gäller att varken regeringen eller någon annan  
  
 myndighet och inte heller riksdagen eller kommunernas beslutande  
  
 organ får bestämma hur domstolar ska döma i enskilda fall, hur de i  
  
 övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall,7 eller hur en förvaltningsmyndighet  
  
 ska besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning  
  
 eller tillämpning av lag.8 I övrigt varierar regeringens  
  
 styrningsmöjligheter beroende på vem som är adressaten.  
  
 Domstolarnas oberoende är av grundläggande betydelse i en  
  
 rättsstat och regeringens möjligheter att styra dessa är därför, och  
  
 måste vara, mycket mer begränsad än när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna.  
  
 Till de styrmedel som finns i förhållande  
  
 till alla samhällets olika nivåer hör dock författningar av olika slag,  
  
 främst lagar men också i viss utsträckning av regeringen beslutade  
  
 förordningar.  
  
 Under regeringen lyder, förutom Justitiekanslern, andra statliga  
  
 förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.9  
  
 Bortsett från den nyss nämnda begränsningen när det gäller  
  
 7 11 kap. 3 § regeringsformen (RF).  
  
 8 12 kap. 2 § RF.  
  
 9 12 kap. 1 § RF.  
  
 139 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 enskilda fall, gäller alltså att statliga förvaltningsmyndigheter har  
  
 lydnadsplikt mot regeringen. När det gäller dessa myndigheter  
  
 finns, förutom utfärdande av förordning med myndighetsinstruktion,  
  
 också möjligheten för regeringen att besluta om särskilda  
  
 myndighetsuppdrag. Härtill kommer den s.k. informella styrning  
  
 som sker i form av uppföljning genom den årliga myndighetsdialogen  
  
 mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga  
  
 löpande kontakter mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna.  
  
 En särställning intas i detta sammanhang av kommunerna, i förhållande  
  
 till vilka regeringen saknar den typ av kommandorätt  
  
 som den åtnjuter över statliga förvaltningsmyndigheter. Utöver de  
  
 möjligheter som erbjuds i form av författningsreglering av och statlig  
  
 tillsyn över sådana uppgifter som kommunerna ansvarar för, är  
  
 regeringens förmåga att styra hur den kommunala verksamheten  
  
 bedrivs således starkt begränsad. Frågan om stöd och samordning  
  
 för MR-arbetet på lokal och regional nivå behandlas särskilt i kapitel  
  
 5.  
  
 Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen under  
  
 perioden 2006-2009 i ett flertal olika myndigheters regleringsbrev  
  
 lämnat olika uppdrag med koppling till de mänskliga rättigheterna.  
  
 Exempel på sådana uppdrag har varit att höja kunskapen om  
  
 mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera  
  
 hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens  
  
 relevanta utbildningar. Regeringen har under perioden vidare  
  
 beslutat att i vissa myndigheters instruktioner införa en skyldighet  
  
 för myndigheten att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna  
  
 i sin verksamhet. Den närmare utformningen av dessa krav har varierat.  
  
 Medan det i Länsstyrelseinstruktionen föreskrivs att länsstyrelserna  
  
 ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet  
  
 genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten,  
  
 särskilt skyddet mot diskriminering, anger instruktionen  
  
 för Försäkringskassan att myndigheten i sin verksamhet [ska] belysa,  
  
 analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella  
  
 konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna. I instruktionerna  
  
 för Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens  
  
 skolinspektion samt Statens skolverk föreskrivs, åter, att respektive  
  
 myndighet ska integrera [] perspektivet mänskliga rättigheter i sin  
  
 verksamhet .  
  
 I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens  
  
 ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas in140 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 struktioner införts en hänvisning till de mänskliga rättigheterna,  
  
 har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan  
  
 funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat  
  
 uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera  
  
 fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i  
  
 fråga om regeringens avsikter kunde varit mycket bättre.  
  
 Även jag har tvingats ställa mig frågan vad regeringen får antas  
  
 ha menat när den i en myndighetsinstruktion infört t.ex. ett krav på  
  
 att myndigheten ska integrera perspektivet mänskliga rättigheter  
  
 i sin verksamhet. Min dialog med företrädare för olika delar av Regeringskansliet  
  
 under utvärderingsarbetets gång har dock inte lett  
  
 till något verkligt klargörande av den saken.  
  
 Regeringen bör, mot bakgrund av vad som här redovisats, tydligare  
  
 kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning  
  
 av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i  
  
 Sverige.  
  
 4.2.2 Ett större genomslag för principen om fördragskonform  
  
 lagtolkning  
  
 En möjlighet är givetvis att regeringen genom sin myndighetsstyrning  
  
 i det här sammanhanget endast velat uppmärksamma myndigheterna  
  
 på deras skyldighet att bemöta enskilda med respekt för  
  
 vars och ens inneboende mänskliga värdighet.10 En annan är att  
  
 skrivningarna tar sikte på att säkerställa att alla som kommer i kontakt  
  
 med den offentliga förvaltningen bemöts, och får sina ärenden  
  
 prövade, utan diskriminering. Den senare läsningen har stöd i den  
  
 vikt som regeringen i handlingsplanen fäst vid arbetet mot diskriminering.  
  
 Under mina konsultationer har det också framkommit  
  
 att bemötandefrågor av detta slag, liksom ett specifikt ickediskrimineringsperspektiv,  
  
 inte sällan kommit att få en framträdande  
  
 plats i enskilda myndigheters interna MR-arbete.  
  
 Enligt min mening måste emellertid de särskilda krav som ställts  
  
 på vissa myndigheter när det gäller de mänskliga rättigheterna tolkas  
  
 mera långtgående än så. Hade regeringen verkligen avsett så  
  
 begränsade krav hade det naturligen framgått av de särskilda uppdragens  
  
 eller myndighetsinstruktionernas ordalydelse.  
  
 10 Jfr artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna: Alla människor äro  
  
 föda fria och lika i värde [eg. värdighet] och rättigheter.  
  
 141 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 I stället har regeringen valt att använda sig av brett formulerade  
  
 hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget finns  
  
 det anledning att påminna om att både Europakonventionen och  
  
 andra internationella s.k. kärnkonventioner om de mänskliga rättigheterna  
  
 innehåller krav på att de konventionsslutande staterna  
  
 genom lagstiftning och på andra sätt förverkligar de rättigheter som  
  
 respektive konvention tar sikte på.11 När det gäller Europakonventionen  
  
 erkänner konventionsstaterna vidare uttryckligen Europadomstolens  
  
 behörighet i alla frågor som rör tolkningen och tilllämpningen  
  
 av konventionen.12  
  
 I allt detta ligger en skyldighet för det allmänna och dess representanter  
  
 både att undvika handlanden som kan strida mot Sveriges  
  
 MR-förpliktelser och att aktivt utöva sin verksamhet på ett sätt  
  
 som bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom  
  
 det egna ansvarsområdet.  
  
 Av handlingsplanen framgår också att syftet med åtgärd 104 var  
  
 just att tydligare uppmärksamma vissa myndigheter på deras ansvar  
  
 för att de mänskliga rättigheterna inte kränks.13 Regeringen betonade  
  
 i det sammanhanget att respekten för och medvetenheten om  
  
 de mänskliga rättigheterna måste ses som ett förhållningssätt i den  
  
 ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. De  
  
 insatser som genomförs sades vidare syfta till att öka såväl kunskapen  
  
 och medvetenheten om, som respekten för, de mänskliga rättigheterna  
  
 som bindande åtaganden för Sverige. Utgångspunkterna  
  
 i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive  
  
 myndighets verksamhetsområde borde, enligt regeringen,  
  
 tydliggöras.  
  
 För att fullgöra detta ansvar kan det inte vara tillräckligt att  
  
 myndigheternas medarbetare bemöter enskilda på ett sätt som allmänt  
  
 reflekterar samhällets grundläggande värderingar om varje  
  
 individs inneboende mänskliga värdighet. Vad som krävs är också  
  
 att myndigheterna säkerställer att deras beslut och andra åtgärder  
  
 även till sitt innehåll står i samklang med Sveriges internationella  
  
 åtaganden om respekt för enskildas mänskliga rättigheter. Det är  
  
 enligt min mening också så som de nu aktuella skrivningarna om  
  
 11 Se t.ex. art. 1 i Europakonventionen; art. 2.2 i FN:s konvention om medborgerliga och  
  
 politiska rättigheter; art. 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter 
  
 ; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering; art. 2 i  
  
 FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor; art. 2 och 16 i FN:s  
  
 konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning;  
  
 art. 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter.  
  
 12 Europakonventionen, art. 32.  
  
 13 Handlingsplanen, s. 104 f.  
  
 142 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 mänskliga rättigheter i myndighetsuppdrag och myndighetsinstruktioner  
  
 måste tolkas.  
  
 Det är dock svårt att se att handlingsplanen i den här delen lett  
  
 till ett sådant resultat. Medan jag under mitt utredningsarbete kunnat  
  
 konstatera att det genomförts åtskilliga utbildningar om  
  
 mänskliga rättigheter inom statlig förvaltning, tycks de mera sällan  
  
 direkt ha syftat till att främja rättigheternas genomslag i myndigheternas  
  
 rättstillämpning.  
  
 En vanligt förekommande inställning, som jag mött även under  
  
 det här utredningsarbetets gång, är i stället att konventioner om  
  
 mänskliga rättigheter må vara värdefulla som instrument på en mer  
  
 övergripande nivå, men att uppgiften för medarbetare i den svenska  
  
 offentliga förvaltningen är strikt begränsad till att tillämpa svensk  
  
 lag. Under konsultationsprocessen har den reaktionen också återkommande  
  
 tagits upp av företrädare för både statliga myndigheter  
  
 och kommuner. Den har då ibland beskrivits som en särskild svårighet  
  
 när det gäller både att integrera MR-arbetet i den ordinarie  
  
 verksamheten och att förbättra kunskapen och medvetenheten om  
  
 Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna.  
  
 Utgångspunkten att den som företräder det allmänna gentemot  
  
 enskilda har att följa och tillämpa svensk lag är naturligtvis riktig.  
  
 Den kommer för övrigt till uttryck redan i 1 kap. 1 § regeringsformen  
  
 där det slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Frågan  
  
 är dock vad detta betyder i förhållande till internationella åtaganden  
  
 om de mänskliga rättigheterna när det gäller rättskipning och förvaltning.  
  
 Frågan som sådan om internationella konventioners ställning  
  
 i svensk rätt och om en eventuell inkorporering av flera sådana  
  
 konventioner än Europakonventionen behandlas särskilt i avsnitt  
  
 6.2.  
  
 Europakonventionen är den enda konvention om mänskliga rättigheter  
  
 som gäller som direkt tillämplig svensk lag.14 Genom bestämmelsen  
  
 i 2 kap. 19 § regeringsformen finns också ett förbud  
  
 mot föreskrifter som strider mot Sveriges åtaganden enligt konventionen.  
  
 Europakonventionens bestämmelser ska alltså tillämpas av  
  
 såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter  
  
 likaväl som rent interna svenska rättsregler.  
  
 Med andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förhåller  
  
 det sig annorlunda. De är inte direkt tillämpliga som svensk lag.  
  
 Däremot ska svenska rättsregler – enligt principen om fördrags14  
  
 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 och de grundläggande friheterna.  
  
 143 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 konform lagtolkning – så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas  
  
 ordalydelse tolkas så att de står i överensstämmelse med dessa  
  
 konventioner.15 Tillämpningen av denna princip utgör en oumbärlig  
  
 länk mellan den svenska nationella rättsordningen och innehållet  
  
 i de konventioner som Sverige åtagit sig att följa. I avsnitt  
  
 6.2.2 behandlas närmare bl.a. svenska domstolars hänvisning till  
  
 internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i sin  
  
 rättstillämpning.  
  
 Principen om fördragskonform lagtolkning har dock i praktiken  
  
 haft en svag ställning i svensk rättstradition. Denna tradition har i  
  
 stället främst betonat folksuveräniteten, det vill säga riksdagens  
  
 ensamrätt att, såsom folkets främsta företrädare, genom lagstiftning  
  
 slå fast enskildas rättigheter och skyldigheter. I samband med  
  
 att en konvention ratificeras görs också i regel en genomgång av  
  
 vilka ändringar som kan behöva göras i svensk lagstiftning för att  
  
 leva upp till konventionsåtagandena. I och med att sådana justeringar  
  
 gjorts förutsätts den svenska lagstiftningen därefter av myndigheter  
  
 och domstolar överensstämma med konventionernas krav,  
  
 en förutsättning som emellertid inte alltid behöver vara riktig.  
  
 Konventionerna är dessutom till sin natur levande väsen vars innehåll  
  
 och betydelse förändras över tid och från ett sammanhang till  
  
 ett annat.16  
  
 Sammanfattningsvis menar jag att kunskapen och medvetenheten  
  
 behöver förstärkas inom all offentlig verksamhet om att de  
  
 konventionsreglerade rättigheterna utgör ett viktigt tolkningsmaterial  
  
 – tillsammans med andra centrala rättskällor som förarbeten  
  
 och vägledande domar från de högsta nationella domstolarna – när  
  
 svenska interna rättsregler ska tillämpas.  
  
 Regeringen bör därför tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter 
  
 , kommuner och landsting samt andra som fullgör  
  
 uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.  
  
 En mer medveten och konsekvent tillämpning av principen om  
  
 fördragskonform lagtolkning kan på längre sikt även medföra att  
  
 den svenska rättstraditionen rent allmänt berikas med ett från konventionerna  
  
 hämtat mer levande och dynamiskt rättighetsperspek15  
  
 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32–40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref.  
  
 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363  
  
 I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.  
  
 16 Se t.ex. när det gäller Europakonventionen, Europadomstolens dom i Tyrer ./. Storbritannien,  
  
 appl. 5856/72, st. 31.  
  
 144 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 tiv, vilket enligt min uppfattning vore en eftersträvansvärd utveckling.  
  
 4.3 Närmare om författningsreglering och annan  
  
 myndighetsstyrning  
  
 Styrningen av de statliga myndigheternas verksamhet är, som  
  
 nämnts, av central betydelse för att regeringens långsiktiga mål om  
  
 full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas.  
  
 Frågan hur myndighetsstyrningen kan förbättras i det avseendet  
  
 har behandlats också i det slutbetänkande som Delegationen för  
  
 mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen) lämnade till regeringen  
  
 i oktober 2010.17  
  
 I min egenskap av ledamot i delegationen har jag deltagit aktivt i  
  
 utformningen av de förslag som lämnas i det betänkandet och står  
  
 också bakom dem. För att underlätta läsbarheten och förståelsen av  
  
 den förevarande utvärderingen i dess helhet, kommer jag i det följande  
  
 att redovisa även sådana överväganden och rekommendationer  
  
 som sammanfaller med vad som lagts fram i MR-delegationens  
  
 betänkande. Därtill lämnas här också andra synpunkter och rekommendationer.  
  
 Som framgått i föregående avsnitt har regeringen i handlingsplanen  
  
 framhållit dels behovet av att tydliggöra den betydelse som  
  
 internationella konventioner om mänskliga rättigheter har inom  
  
 olika myndigheters ansvarsområden, dels att respekten för och  
  
 medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del  
  
 av den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan  
  
 av. Jag delar den uppfattningen.  
  
 Som också framhållits står ett begränsat antal styrmedel till regeringens  
  
 förfogande i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter  
  
 och andra som fullgör uppgifter inom rättskipning och  
  
 offentlig förvaltning. Det främsta styrmedlet är lagstiftning. Riksdagen  
  
 stiftar lag, i huvudsak efter initiativ från regeringen. Sådan  
  
 författningsreglering omfattar såväl det offentlig- och förvaltningsrättsliga  
  
 regelverk som mer allmänt styr de statliga och kommunala  
  
 myndigheternas verksamhet, t.ex. regeringsformen, förvaltningslagen  
  
 (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommu17  
  
 SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.  
  
 145 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 nallagen (1991:900), som sådan lagstiftning som materiellt reglerar  
  
 verksamheten inom vissa områden.  
  
 För myndigheter under regeringen har regeringen även möjlighet  
  
 att i förordning med myndighetsinstruktion fastställa myndigheternas  
  
 ansvarsområden och uppgifter samt i övrigt reglera hur de  
  
 ska bedriva sin verksamhet.  
  
 Härtill kommer regeringens möjlighet att till myndigheter lämna  
  
 särskilda uppdrag. Sådana uppdrag kan antingen ta formen av ett  
  
 särskilt regeringsbeslut eller tas in som en del av det årliga regleringsbrev  
  
 i vilket regeringen också anger myndigheternas finansiella  
  
 förutsättningar. Det ska sägas här att användningen av regleringsbreven  
  
 när det gäller annan styrning än den rent finansiella  
  
 under senare år har minskat. En tydlig trend inom Regeringskansliet  
  
 är att regleringsbreven inte längre i samma utsträckning som tidigare  
  
 ska användas för att ge myndigheterna särskilda uppdrag.  
  
 Tidsbegränsade uppdrag bör i första hand lämnas genom särskilda  
  
 regeringsbeslut. I övrigt bör myndighetsinstruktionerna vara det  
  
 grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna.18  
  
 Regeringens s.k. informella styrning av myndigheterna, i form  
  
 av dels den myndighetsdialog som årligen genomförs mellan regeringen  
  
 och respektive myndighetschef, dels löpande kontakter mellan  
  
 Regeringskansliet och myndigheterna, är också av stor betydelse.  
  
 4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter  
  
 Rekommendationer:  
  
  En översyn bör göras av hur myndigheternas ansvar för förverkligandet  
  
 av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter idag är formulerat.  
  
  Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev  
  
 och uppdrag som getts till myndigheterna genom  
  
 särskilda beslut, samt samordnas med arbetet med att  
  
 införa motsvarande hänvisningar i vissa särskilt betydelsefulla  
  
 lagar och i myndighetsförordningen (2007:515).  
  
 18 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.  
  
 146 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
  Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av  
  
 kraven på myndigheterna, särskilt med beaktande av principen  
  
 om fördragskonform lagtolkning, samt en bättre samordning  
  
 med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag.  
  
  Myndigheterna bör uppmärksammas på betydelsen av att särskilt  
  
 utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som  
  
 berör dem, och att myndigheterna därför så långt det är möjligt  
  
 ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.  
  
  För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga  
  
 om ansvar för mänskliga rättigheter formuleras så att de uttryckligen  
  
 inbegriper också tillsynsverksamheten.  
  
  För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret  
  
 utformas så att det, på det sätt som gällde före den  
  
 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet  
  
 och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner  
  
 och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de  
  
 mänskliga rättigheterna.  
  
  Regeringskansliets dialog med myndigheterna om sådana  
  
 uppdrag bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter  
  
 med uppdragen så långt möjligt kan undvikas.  
  
  Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare  
  
 myndigheter som bör ges sådana uppdrag. En utgångspunkt  
  
 bör vara att de som i dag har eller har haft sådana  
  
 uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första  
  
 hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och  
  
 befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden  
  
 av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter  
  
 med omfattande kontakter med allmänheten.  
  
  De två lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter, JOinstruktionen  
  
 respektive lagen om JK:s tillsyn, bör förtydligas  
  
 så att det där framgår att deras kontroll innefattar också  
  
 hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter  
  
 i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om  
  
 enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Förutom de mera allmänt utformade åtgärderna 11 och 104 i handlingsplanen  
  
 innehåller planen också ett tiotal åtgärder som handlar  
  
 147 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 om uppdrag till vissa myndigheter när det gäller mer specifika frågor  
  
 om de mänskliga rättigheterna. Här avses främst åtgärderna 57– 
  
 58, 68–69, 71–72, 82, 88, 98 och 118. Åtgärderna 39, 40 och 121  
  
 kommer att behandlas särskilt längre fram i det här betänkandet.  
  
 Regeringskansliets egen uppföljning har, enligt min mening, visat  
  
 på resultat av endast omkring hälften av dessa särskilda uppdrag. I  
  
 några fall är uppföljningen så pass otydlig att det inte går att dra  
  
 några slutsatser av den. I några andra har åtgärden endast bestått i  
  
 en beskrivning av uppdrag som redan getts tidigare.  
  
 Åtgärd 11 i handlingsplanen innebar bl.a. att regeringen skulle ge  
  
 ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier,  
  
 samt att låta utvärdera dessa uppdrag.  
  
 Någon utvärdering av de uppdragen kom dock aldrig till stånd.  
  
 Däremot gav regeringen i augusti 2008 Statskontoret ett uppdrag  
  
 att utvärdera sådana strategier som hos vissa myndigheter hade utarbetats  
  
 tidigare. Statskontorets utvärdering omfattade strategier  
  
 som Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen),  
  
 Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten,  
  
 Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt Totalförsvarets  
  
 pliktverk (numera Pliktverket) tagit fram mellan åren 2002 och  
  
 2004.19  
  
 Statskontorets bedömning är att uppdragen inte haft något omfattande  
  
 genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot  
  
 diskriminering. Endast i fallet med försvarsmyndigheterna hade det  
  
 skett några bestående förändringar. Enligt Statskontoret finns det  
  
 flera möjliga förklaringar till varför uppdragen om antidiskrimineringsstrategier  
  
 fått så olika genomslag. Det handlar bl.a.  
  
 om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande  
  
 till myndigheternas kärnverksamhet, att det funnits skillnader i regeringens  
  
 styrning och uppdragens utformning samt att uppföljningar  
  
 varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna  
  
 av dessa insatser.  
  
 Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen,  
  
 som nämnts, i stor utsträckning använt sig av särskilda uppdrag  
  
 lämnade i myndigheters regleringsbrev. Således har Sveriges Domstolar,  
  
 Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket,  
  
 Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser,  
  
 Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,  
  
 Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndig19  
  
 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters  
  
 arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4.  
  
 148 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 heten under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till  
  
 exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive  
  
 myndighet eller återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter  
  
 har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar.  
  
 Härutöver har regeringen även i ett begränsat antal förordningar  
  
 med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive  
  
 myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin  
  
 verksamhet. I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen  
  
 anges att det mot bakgrund av resultatet av mitt utvärderingsuppdrag  
  
 kommer att övervägas huruvida det finns behov av liknande  
  
 skrivningar också i instruktionerna för andra myndigheter.  
  
 Myndighetsstyrningens betydelse för förverkligandet av Sveriges  
  
 MR-åtaganden menar jag gör att myndigheternas ansvar i det  
  
 avseendet bör tydliggöras, både för fler myndigheter och på ett  
  
 bättre sätt. Som jag redovisat ovan har det inte sällan funnits en  
  
 osäkerhet hos myndigheter när det gäller regeringens avsikt med de  
  
 formuleringar som förts in i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev.  
  
 I flera fall har det också framförts att dialogen med  
  
 Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit avsevärt  
  
 bättre. Dessa intryck stämmer väl med de slutsatser som Statskontoret  
  
 redovisat i sina utvärderingar av olika myndighetsuppdrag  
  
 på det här området.  
  
 Vid mina konsultationer har även framkommit att många myndigheter  
  
 upplever en trängsel bland de många olika uppgifter som  
  
 lagts på dem, främst genom uppdrag i regleringsbrev eller genom  
  
 särskilda regeringsbeslut men också genom krav som ingår myndighetsinstruktioner.  
  
 Det talas t.o.m. om ett slags perspektivtrötthet  
  
 när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller  
  
 jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, miljöhänsyn m.m.  
  
 Förordningen (2007:825)med länsstyrelseinstruktion kan tjäna  
  
 som illustration till det och till den beskrivna osäkerheten om regeringens  
  
 avsikter i det här sammanhanget. I länsstyrelseinstruktionens  
  
 5 § förtecknas vissa sektorsövergripande uppgifter som  
  
 länsstyrelsen har. Här nämns i åtta punkter integrering av jämställdhetsperspektiv  
  
 i verksamheten, genomgående användning av  
  
 könsuppdelad statistik, barnkonsekvensanalys och hänsynen till  
  
 barns bästa, tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,  
  
 beaktande av det nationella folkhälsomålet och  
  
 de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, regelförenkling för  
  
 företag, samt (i punkten 5) att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga  
  
 rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och be149 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 akta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot  
  
 diskriminering (min kursivering).  
  
 Det finns skäl att fråga sig hur MR-kravet i punkten 5 förhåller  
  
 sig till främst kraven på jämställdhetsperspektiv, upprättande av  
  
 barnkonsekvensanalyser och hänsyn till barns bästa. Kraven framstår  
  
 nu som likställda men från varandra åtskilda, vilket på goda  
  
 grunder kan sägas förvirra mer än vad det klargör. Bättre hade förmodligen  
  
 varit att uppställa ett grundläggande krav som tydligare  
  
 tar sikte på myndighetens ansvar när det gäller att förverkliga Sveriges  
  
 åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, skilt  
  
 från skrivningar om länsstyrelsens uppgifter med avseende på särskilda  
  
 undergrupper av frågor som i och för sig har en tydlig koppling  
  
 till mänskliga rättigheter.  
  
 Sammanfattningsvis bör regeringen, enligt min mening, se över  
  
 de skrivningar där hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i dag  
  
 förekommer i olika styrdokument riktade till myndigheter. Det  
  
 gäller både myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag i  
  
 särskilda regeringsbeslut. Översynen bör syfta till en tydligare utformning  
  
 av kraven på myndigheterna, inklusive att analysera hur  
  
 Sveriges MR-åtaganden påverkar den egna verksamheten och behovet  
  
 av att utveckla metoder och arbetssätt för att säkerställa att  
  
 myndigheten lever upp till sitt ansvar i de här avseendena. Vid utformningen  
  
 bör särskilt beaktas kravet på fördragskonform lagtolkning 
  
 .  
  
 Som redan framhållits är ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt  
  
 med frågor om de mänskliga rättigheterna att behovet av  
  
 sådana åtgärder som har störst betydelse för människor som tillhör  
  
 särskilt utsatta grupper synliggörs. Inte minst när det på grund av  
  
 begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan  
  
 olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det  
  
 gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.20  
  
 I sin proposition om en strategi för de nationella minoriteterna  
  
 betonar regeringen därför att de nationella minoriteterna bör ha  
  
 möjlighet att påverka beslut som rör dem, något som har kallats för  
  
 egenmakt.21 I 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och  
  
 minoritetsspråk föreskrivs därför också att förvaltningsmyndigheter  
  
 ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frå20  
  
 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series  
  
 No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.  
  
 21 Prop. 2008/09:158.  
  
 150 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 gor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter  
  
 för minoriteterna i sådana frågor.  
  
 Betydelsen av egenmakt i denna mening gäller naturligtvis på  
  
 motsvarande sätt för alla särskilt utsatta grupper när det gäller möjligheten  
  
 att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, även  
  
 sådana som inte tillhör de nationella minoriteterna. Ett centralt skäl  
  
 för att möjligheterna till ett sådant inflytande bör stärkas när det  
  
 gäller det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige, är att det  
  
 inom alla dessa grupper finns kunskaper och erfarenheter som är  
  
 nödvändiga att ta till vara när situationen ska kartläggas och åtgärder  
  
 ska planeras och genomföras. Inom ramen för den föreslagna  
  
 översynen, det må vara fråga om myndighetsinstruktioner eller  
  
 andra författningar, regleringsbrev eller uppdrag i särskilda regeringsbeslut,  
  
 bör myndigheterna därför också uppmärksammas på  
  
 betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande  
  
 i frågor som berör dem, och att myndigheterna så långt det är  
  
 möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.  
  
 MR-relaterade krav i olika styrdokument för myndigheterna bör  
  
 också samordnas bättre med andra s.k. övergripande eller tvärsektoriella  
  
 perspektiv så att osäkerheter om uppdragens innebörd och  
  
 inbördes relation så långt möjligt undviks. Översynen bör naturligen  
  
 också samordnas med de motsvarande förtydliganden som jag i  
  
 avsnitt 4.3.3 föreslår bör göras i vissa särskilt betydelsefulla författningar  
  
 när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter.  
  
 Regeringen bör vidare mera aktivt än i dag med myndigheterna  
  
 ta upp frågan om hur de arbetar med sitt ansvar för att bidra till  
  
 förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter, både inom ramen för den s.k. myndighetsdialogen  
  
 som genomförs årligen med myndigheternas ledningar  
  
 och den löpande informella dialog som ständigt pågår mellan myndigheterna  
  
 och Regeringskansliet.  
  
 Vilka myndigheter berörs?  
  
 Regeringen har i åtgärd 104 i handlingsplanen slagit fast behovet av  
  
 att myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna  
  
 på nationell nivå i Sverige förtydligas i myndighetsstyrningen.  
  
 I det sammanhanget anförde regeringen vidare att det arbetet  
  
 skulle koncentreras till de myndigheter vars verksamhet är av  
  
 151 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 särskild betydelse för att rättigheterna ska förverkligas för den enskilde.  
  
 Jag delar den bedömningen.  
  
 Det har inte varit möjligt att göra någon heltäckande genomgång  
  
 av vilka myndigheter som särskilt bör få sina myndighetsinstruktioner  
  
 förtydligade när det gäller MR-ansvaret. En utgångspunkt  
  
 bör vara att de som i dag har eller har haft sådana särskilda  
  
 uppdrag även fortsättningsvis bör ha det.  
  
 Flera av dessa är dessutom av det slaget att de uppfyller kriteriet  
  
 att vara särskilt betydelsefulla för respekten för enskildas rättigheter,  
  
 antingen därför att kontakterna med allmänheten är omfattande  
  
 eller för att deras ansvarsområde och befogenheter innebär en  
  
 särskilt stor risk för enskildas grundläggande rättigheter träds för  
  
 när. Exempel på det förra är Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan,  
  
 medan Domstolsverket, Kriminalvården, Migrationsverket,  
  
 Rikspolisstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Säkerhetspolisen,  
  
 Åklagarmyndigheten samt myndigheterna inom försvaret alla är  
  
 exempel på det senare. Härtill kommer myndigheter som genom  
  
 sin tillsyns- eller föreskriftsroll kan ha stor betydelse i det här  
  
 sammanhanget, t.ex. samtliga länsstyrelser, Socialstyrelsen, Skolinspektionen  
  
 och Boverket.  
  
 Sammantaget bör regeringen i samband med den översyn som  
  
 jag här har rekommenderat bör göras av olika myndigheters uppdrag  
  
 när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i  
  
 Sverige, också överväga vilka ytterligare statliga myndigheter som  
  
 bör få sitt särskilda ansvar i det här avseendet tydligt angivet i sina  
  
 myndighetsuppdrag.  
  
 Särskilt om Justitieombudsmännen och Justitiekanslern  
  
 Justitieombudsmännen (JO) och Justitiekanslern (JK) har en särställning  
  
 i sammanhanget. Medan JO är riksdagens ombudsmän  
  
 och JK är regeringens högste ombudsman, har båda institutionerna,  
  
 enligt JO-instruktionen respektive JK-lagen, till uppgift att övervaka  
  
 att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra  
  
 författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.22 För JO:s del  
  
 gäller dessutom att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar  
  
 och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regerings22  
  
 Se, när det gäller JO, 1 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens  
  
 ombudsmän (JO-instruktionen) och, när det gäller JK, 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns  
  
 tillsyn (JK-lagen).  
  
 152 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 formens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas  
  
 grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga  
  
 verksamheten.23  
  
 Europakonventionen gäller som direkt tillämplig svensk lag och  
  
 omfattas således tydligt av JO:s och JK:s kontroll av den offentliga  
  
 makten. Även Sveriges övriga konventionsåtaganden när det gäller  
  
 de mänskliga rättigheterna ryms inom ramen för den kontrollen  
  
 genom vad som sägs i både JO-instruktionen och JK-lagen om  
  
 övervakning av att företrädare för det allmänna i övrigt fullgör  
  
 sina åligganden. Bland dessa åligganden ingår ju även att lojalt tilllämpa  
  
 principen om fördragskonform lagtolkning. Och i JO:s uppdrag  
  
 i förhållande till medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter  
  
 torde, enligt ordalydelsen, även ingå konventionsbaserade  
  
 mänskliga rättigheter, även om bestämmelsen vid sin tillkomst  
  
 förmodligen särskilt syftade på det särskilda fri- och rättighetskapitlet  
  
 i regeringsformen.  
  
 Det förtjänar att nämnas att det i den finländska JOmotsvarighetens  
  
 uppgifter uttryckligen ingår att övervaka att de  
  
 grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna  
  
 tillgodoses.24  
  
 I praktiken är det emellertid inte särskilt vanligt vare sig när det  
  
 gäller JO eller JK att granskningen, i vart fall såvitt kommer till uttryck  
  
 i beslutsmotiveringarna, tar sikte mera direkt på efterlevnaden  
  
 också av Sveriges konventionsbaserade åtaganden på MRområdet,  
  
 med undantag möjligen för främst frågor om oskäligt  
  
 långa handläggningstider. Det utesluter givetvis inte att konventionsrättigheterna  
  
 beaktats utan att det görs någon uttrycklig hänvisning  
  
 till dem i besluten.  
  
 Med tanke på båda dessa institutioners särskilda betydelse för  
  
 kontrollen över offentlig verksamhet, anser jag att det finns skäl att  
  
 i de två lagar som styr JO:s respektive JK:s verksamhet förtydliga  
  
 att deras kontroll innefattar också hur de som utövar offentlig  
  
 verksamhet efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 23 3 § JO-instruktionen.  
  
 24 109 § Finlands grundlag.  
  
 153 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 Hur MR-ansvaret bör formuleras  
  
 Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv syftat till att lämna  
  
 rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta  
  
 systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige. Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag  
  
 till författningsreglering. I det följande lämnar jag därför endast  
  
 mer principiella synpunkter på hur ansvaret för förverkligandet av  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 bör vara formulerat.  
  
 Ansvaret bör utformas så tydligt som möjligt, samtidigt som  
  
 skillnader i formulering mellan olika styrinstrument bör undvikas  
  
 om de inte verkligen är avsedda. Så har det enligt min mening hittills  
  
 inte varit, vilket också skapat osäkerhet om vad regeringen  
  
 egentligen velat att myndigheterna ska göra. Exempel på hur de  
  
 uppdrag som getts i regleringsbrev, särskilda beslut eller i myndighetsinstruktioner  
  
 har formulerats är att höja kunskapen om mänskliga  
  
 rättigheter, att återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter  
  
 integrerats i myndighetens relevanta utbildningar, att integrera  
  
 de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera  
  
 och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet  
  
 mot diskriminering, att i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma  
  
 Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner  
  
 till skydd för de mänskliga rättigheterna, och att integrera [] perspektivet  
  
 mänskliga rättigheter i sin verksamhet.  
  
 Som framgått bör myndighetsstyrningen på det här området,  
  
 precis som annars, främst syfta till att vara handlingsdirigerande.  
  
 Det ligger visserligen i sakens natur att myndighetsansvaret för att  
  
 säkerställa efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 måste formuleras i allmänna ordalag. Därmed inte sagt att det är  
  
 oväsentligt hur detta ansvar uttrycks. Formuleringar som tydliggör  
  
 att ansvaret ska integreras i alla delar av den ordinarie verksamheten  
  
 är naturligtvis bra. Att bara hänvisa till de mänskliga rättigheterna  
  
 bör däremot undvikas eftersom det framstår som alltför vagt. Inte  
  
 heller bör mänskliga rättigheter betecknas endast som ett perspektiv 
  
 . Här är i stället fråga om själva grundvalen för en demokratisk  
  
 rättsstat och utgångspunkt bör tas i att det här rör sig om åtaganden  
  
 som Sverige gjort i form av folkrättsligt bindande avtal med  
  
 andra stater i vilka regeringen förbundit sig att i Sverige förverkliga  
  
 vissa rättigheter för enskilda människor.  
  
 154 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 Därmed blir också, som jag tidigare betonat, principen om fördragskonform  
  
 lagtolkning av grundläggande betydelse. Att föreskriva  
  
 att myndigheterna direkt ska tillämpa konventionsregler om  
  
 mänskliga rättigheter i sin verksamhet skulle kunna innebära att  
  
 reglerna bakvägen började betraktas som direkt tillämplig svensk  
  
 lag, det vill säga en form av indirekt inkorporering av konventionerna  
  
 i svensk rätt utan att lagstiftaren beslutat om det. Det är inte  
  
 lämpligt. Frågan om att använda inkorporering i större utsträckning  
  
 än nu som metod för införlivande av svenska konventionsåtaganden  
  
 bör i stället utredas med omsorg. Den frågan behandlas särskilt  
  
 i avsnitt 6.2.  
  
 Däremot bör myndigheternas ansvar i det här avseendet uttryckas  
  
 med tydlig hänvisning till att detta ansvar tar sikte just på  
  
 enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser  
  
 som Sverige förbundit sig att följa. Exempel på sådana formuleringar  
  
 som kan övervägas finns i MR-delegationens betänkande.25  
  
 När det gäller författningar som innehåller materiella bestämmelser  
  
 på ett visst område bör dessutom beaktas att enskildas  
  
 mänskliga rättigheter kan aktualiseras på olika sätt och i olika delar  
  
 av en verksamhet som berörs av den aktuella författningen. Därför  
  
 bör skyldigheten att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter  
  
 formuleras så att den omfattar all den verksamhet som bedrivs med  
  
 stöd av eller som omfattas av författningen i fråga och inte endast  
  
 vissa, om än centrala, delar som t.ex. handlar om myndighetsutövning.  
  
 Det bör således exempelvis övervägas om inte en formulering  
  
 av typen I all den verksamhet som bedrivs enligt denna lag ska särskilt  
  
 beaktas respekten för enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella  
  
 överenskommelser [], är mera ändamålsenlig än mera  
  
 snäva formuleringar som Tvångsvård ska genomföras med respekt  
  
 för [].  
  
 Särskilt om formuleringar som rör tillsynsverksamhet  
  
 I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion stadgas i 5 §  
  
 första stycket punkten 5 att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga  
  
 rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och  
  
 beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot  
  
 diskriminering. Bestämmelsens lydelse kom till genom en ändring  
  
 25 SOU 2010:70, s. 326 ff.  
  
 155 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 som trädde i kraft den 1 januari 2009. Innan dess, och i instruktionens  
  
 ursprungliga lydelse, gällde i stället att länsstyrelsen skulle i  
  
 sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner  
  
 och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt  
  
 skyddet mot diskriminering. Några förordningsmotiv till ändringen  
  
 finns inte. Under mina samråd inom ramen för det här utvärderingsuppdraget  
  
 har det flera gånger nämnts att skälet för ändringen  
  
 skulle ha varit att det fanns en uppfattning att länsstyrelserna inte  
  
 hade kommit tillräckligt långt med att i sin egen verksamhet integrera  
  
 arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna  
  
 och att det därför ansågs vara för tidigt att ålägga länsstyrelserna  
  
 en uttrycklig tillsynsuppgift i den delen i förhållande till  
  
 kommuner och landsting.  
  
 Oavsett skälet till ändringen i länsstyrelseinstruktionen så ger  
  
 den anledning att reflektera över betydelsen av att regeringens  
  
 myndighetsstyrning när det gäller de mänskliga rättigheterna också  
  
 omfattar vissa myndigheters tillsynsuppgifter. Som har nämnts tidigare,  
  
 och som kommer att beröras särskilt också i kapitel 5, har  
  
 de kommunala myndigheterna en särställning i det här sammanhanget,  
  
 i den meningen att regeringen saknar direkt kommandorätt  
  
 över kommunerna till skillnad från över de förvaltningsmyndigheter  
  
 som lyder under regeringen. Det innebär att samspelet  
  
 mellan den nationella nivån, där Sveriges åtaganden att säkerställa  
  
 de mänskliga rättigheterna görs, å den ena sidan, och de regionala  
  
 och lokala nivåerna där dessa rättigheter ofta ska förverkligas, å den  
  
 andra, måste ske på delvis andra sätt.  
  
 Även om verksamhetsansvaret inom många samhällsområden  
  
 där de mänskliga rättigheterna aktualiseras alltså ligger på kommunerna  
  
 så innebär det inte att den statliga nivån inte har någon roll  
  
 att spela här. Tvärtom är det vanligt att tillsynen över olika delar av  
  
 kommunernas och landstingens kärnuppgifter åvilar statliga myndigheter.  
  
 Exempel på det är att Socialstyrelsen utövar tillsyn över  
  
 hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård,  
  
 hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa  
  
 funktionshindrade samt miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.26  
  
 Skolinspektionen har ett omfattande tillsynsansvar på utbildningsområdet.27  
  
 På motsvarande sätt har också kommunala myndigheter  
  
 tillsynsansvar över verksamheter som bedrivs av enskilda.  
  
 26 1, 5-7 §§ förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen.  
  
 27 2 § förordningen (2008:613) med instruktion för Skolinspektionen.  
  
 156 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 En central uppgift för tillsynen är att granska att en verksamhet  
  
 bedrivs enligt gällande lagstiftning. Eftersom de konventionsbaserade  
  
 åtagandena till skydd för de mänskliga rättigheterna utgör en  
  
 del av tolkningsunderlaget vid tillämpningen av olika rättsregler är  
  
 det rimligt att tillsynen av verksamhetens lagenlighet inbegriper  
  
 hur tillsynsobjekten lever upp till sitt MR-ansvar. Om de materiella  
  
 författningar som styr en viss verksamhet innehåller tydliga skrivningar  
  
 om att verksamheten ska bedrivas med respekt för enskildas  
  
 mänskliga rättigheter och därtill de författningar som reglerar tillsynsorganens  
  
 uppgifter tydliggör att även tillsynen ska innefatta  
  
 frågor om de mänskliga rättigheterna kan en hållbar kedja av författningsstyrd  
  
 myndighetsstyrning skapas i det nu aktuella avseendet.  
  
 För sådana myndigheter som har tillsynsansvar bör, sammanfattningsvis,  
  
 det författningsreglerade MR-ansvaret formuleras så  
  
 att det uttryckligen inbegriper också tillsynsuppgifterna. Det finns  
  
 redan i dag exempel, också vid sidan av den tidigare gällande länsstyrelseinstruktionen,  
  
 på sådana formuleringar inom närliggande  
  
 områden. I Socialstyrelsens instruktion stadgas t.ex. i 7 § att myndigheten  
  
 ska integrera både ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv  
  
 i sitt tillsynsarbete. Det är på så sätt alltså inte någon  
  
 innovation som jag föreslår här, men när det gäller de mänskliga rättigheterna  
  
 bör formuleringarna anpassas enligt de resonemang som  
  
 redovisats här.  
  
 För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret  
  
 utformas så att det, på det sätt som gällde före den  
  
 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet  
  
 och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och  
  
 landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.  
  
 4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt  
  
 styrinstrument  
  
 Rekommendationer:  
  
  Grundläggande krav om myndigheternas ansvar när det gäller  
  
 förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter bör regleras genom förordning  
  
 157 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda  
  
 uppdrag.  
  
  Det förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras  
  
 genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut,  
  
 t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om  
  
 mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten,  
  
 samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten  
  
 ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i  
  
 det här avseendet.  
  
 En vanligt förekommande synpunkt under mina samråd har också  
  
 varit att den typ av tidsbegränsade uppdrag som regeringen lämnat i  
  
 regleringsbrev eller genom särskilda beslut leder till en ryckighet i  
  
 styrningen på ett sätt som inte är förenligt med en ambition att på  
  
 ett långsiktigt hållbart sätt påverka myndighetens arbete eller arbetssätt.  
  
 Regleringsbrev utfärdas varje år och uppdrag som ges i  
  
 regleringsbrev blir därför per definition tidsbegränsade. Även uppdrag  
  
 som lämnas till en myndighet genom särskilda beslut är ofta av  
  
 tillfällig eller i vart fall tidsbegränsad natur. Den myndighet som får  
  
 sådana uppdrag kan därmed inte veta om uppdraget kommer att  
  
 finnas kvar om ett år eller efter det att tidpunkten för återrapportering  
  
 har passerats. Under sådana förhållanden finns alltid en risk att  
  
 uppdraget inte uppfattas som långsiktigt prioriterat av regeringen  
  
 och att genomförandet från myndighetens sida begränsas till någon  
  
 form av punkt- eller projektinsats vid sidan av den ordinarie verksamheten.  
  
 Även en sådan mer tillfällig aktivitet kan naturligtvis  
  
 vara av värde men ett systematiskt arbete med frågor om mänskliga  
  
 rättigheter – inom en enskild myndighet såväl som på nationell nivå  
  
 – kräver långsiktighet för att kunna bli framgångsrikt.  
  
 Behovet av långsiktighet och av att förverkligandet av de mänskliga  
  
 rättigheterna blir till en integrerad del av myndigheternas verksamhet,  
  
 talar alltså för att myndigheternas grundläggande roll och  
  
 uppgifter i det här avseendet bör regleras i förordning med instruktion  
  
 för respektive myndighet i stället för att komma till uttryck i  
  
 regleringsbrev eller beslut om särskilda uppdrag. En sådan ordning  
  
 finner stöd också i t.ex. Statskontorets utvärderingsrapporter  
  
 rörande myndigheters arbete med mångfald, anti-diskriminering  
  
 och mänskliga rättigheter28 och genomförandet av strategier eller  
  
 28 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Slutrapport,  
  
 Statskontoret 2008:15, s. 12 samt 87 ff.  
  
 158 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.29  
  
 Den överensstämmer vidare med vad regeringen själv uttalat  
  
 om att instruktionerna ska vara det grundläggande instrumentet för  
  
 regeringens styrning av myndigheterna.30  
  
 Tanken att i första hand använda myndighetsinstruktionerna  
  
 snarare än regleringsbrev och andra beslut om särskilda tidsbegränsade  
  
 uppdrag i det här sammanhanget har också i huvudsak bemötts positivt  
  
 under mina samråd. En uttrycklig författningsreglering av detta  
  
 slag skulle, enligt vad som framhållits i den konsultationsprocessen,  
  
 kunna bidra till att ge myndighetens arbete med mänskliga rättigheter  
  
 en ökad intern legitimitet. Om ansvaret är uttryckligen reglerat  
  
 i den grundförfattning som styr en myndighets verksamhet  
  
 ökar också chanserna för att det ges ett större utrymme vid de prioriteringar  
  
 som myndigheter alltid tvingas göra i sin verksamhet.  
  
 Dessutom skulle en sådan ordning ha den fördelen att myndigheten  
  
 i sin årsredovisning regelbundet måste redogöra för verksamheten  
  
 och dess resultat i förhållande till skyldigheten att bidra  
  
 till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.  
  
 Enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och  
  
 budgetunderlag ska myndigheterna i sin resultatredovisning redovisa  
  
 och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de  
  
 uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Visserligen  
  
 finns en sådan skyldighet också i förhållande till uppdrag som getts  
  
 i regleringsbrev eller särskilda beslut, men medvetenheten om ansvarets  
  
 betydelse torde öka när uppgifterna, liksom återrapporteringen,  
  
 inte är tidsbegränsade utan utgör en del av kärnuppgifterna  
  
 som myndigheten måste redovisa år efter år.  
  
 Härtill kommer att de uppgifter som en myndighet har enligt  
  
 sin instruktion också styr Riksrevisionens granskning av myndigheten  
  
 enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet  
  
 m.m. Inte minst viktigt är i det sammanhanget granskningen inom  
  
 ramen för den årliga revisionen enligt 5 § av om myndighetens ledning  
  
 följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.  
  
 Regeringen har i handlingsplanen starkt betonat betydelsen av  
  
 kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn,  
  
 liksom att det är angeläget att de utbildningsinsatser som  
  
 genomförs är systematiska och följs upp samt att de så långt möj29  
  
 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters  
  
 arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar  
  
 till tidigare erfarenheter som legat till grund för myndighetens analys och slutsatser.  
  
 30 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.  
  
 159 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 ligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas.31 Jag  
  
 delar den uppfattningen.  
  
 Behovet av ökad kunskap och kompetens hos myndigheterna i  
  
 det här avseendet har också belysts i några undersökningar som  
  
 MR-delegationen lät genomföra. Ett antal uppdrag som tar sikte  
  
 just på sådan kompetensutveckling har också, som redan berörts,  
  
 getts till olika myndigheter. Sådana uppdrag från regeringen är naturligtvis  
  
 viktiga. Det ställs dock många olika krav på myndigheterna  
  
 också när det gäller kunskapsutveckling och kompetensförsörjning.  
  
 Det finns därmed en risk att de åtgärder som vidtas som  
  
 konsekvens av sådana uppdrag uppfattas som något som måste göras  
  
 på grund av uppifrån och utifrån kommande krav, snarare än för  
  
 att tillgodose behov som finns i den egna verksamheten. Om myndighetsinstruktionen  
  
 tydliggör en myndighets ansvar för förverkligandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna inom det egna verksamhetsområdet  
  
 som en central uppgift, skulle sannolikt också behovet av  
  
 kunskapsutveckling på detta område uppmärksammas mera och  
  
 leda till att det uppstår en inifrån myndigheterna själva kommande  
  
 efterfrågan på utbildningsinsatser. Såväl grund- som fortbildning  
  
 liksom andra kompetensförsörjningsåtgärder som på detta sätt  
  
 kommer till stånd till följd av nedifrån och upp förmedlade behov  
  
 som är tydligt förankrade i den egna verksamheten, torde ha bättre  
  
 förutsättningar att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat än sådana  
  
 som enbart upplevs som resultatet av uppifrån och ned  
  
 kommande anvisningar och krav.  
  
 Min slutsats är således att regeringen i sin myndighetsstyrning i  
  
 fråga om myndigheternas roll för säkerställandet av de mänskliga  
  
 rättigheterna på nationell nivå i första hand bör använda sig av  
  
 myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och uppdrag i  
  
 särskilda beslut.  
  
 Att myndigheternas ansvar för att Sveriges åtaganden på MRområdet  
  
 förverkligas främst regleras på detta sätt innebär dock inte  
  
 att särskilda uppdrag på MR-området inte alls behöver ges. Tvärtom  
  
 kan sådana uppdrag behövas när det gäller särskilda frågor, men  
  
 det övergripande ansvaret bör alltså framgå av myndighetsinstruktionen.  
  
 Ett exempel på särskilda uppdrag som bör kunna komplettera  
  
 de åligganden som framgår av myndighets instruktion kan vara  
  
 att myndigheten åläggs att närmare analysera på vilket sätt frågor  
  
 om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten,  
  
 31 Handlingsplanen, s. 118 f.  
  
 160 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska  
  
 kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.  
  
 4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande  
  
 författningskedja  
  
 Rekommendationer:  
  
  På sikt bör ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter komma  
  
 till uttryck också i regeringsformen.  
  
  Myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter bör  
  
 tydliggöras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen  
  
 (2007:515) och kommunallagen (1991:900).  
  
  Förvaltningslagens (1986:223), rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens  
  
 (1971:291) krav på motivering av beslut  
  
 bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en  
  
 myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar  
  
 som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter.  
  
  Motsvarande förtydligande när det gäller betydelsen av Sveriges  
  
 konventionsenliga MR-åtaganden bör göras i vissa materiellt  
  
 särskilt betydelsefulla författningar inom områden där  
  
 det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga  
  
 rättigheter kränks, eller där enskilda annars befinner sig i en  
  
 utsatt situation. Exempel på sådana författningar som bör  
  
 prioriteras vid en översyn är polislagen (1984:387), fängelselagen  
  
 (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870)  
  
 om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om  
  
 psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk  
  
 vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av  
  
 unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård 
  
 , utlänningslagen (2005:716), ordningslagen (1993:1617),  
  
 lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer,  
  
 hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen  
  
 (2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen  
  
 (2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar  
  
 sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra  
  
 161 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i  
  
 samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.  
  
  Regeringen bör använda sig av förordningsmotiv för att närmare  
  
 klargöra avsikten med sådana förordningsbestämmelser  
  
 som tar sikte på ansvaret för säkerställande av de mänskliga  
  
 rättigheterna på nationell nivå i Sverige.  
  
 Att enskilda myndighetsinstruktioner tydliggör vissa statliga myndigheters  
  
 skyldighet att i sin verksamhet bidra till att Sveriges MRåtaganden  
  
 förverkligas, är dock, enligt min mening, inte tillräckligt.  
  
 Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser  
  
 om respekt för de mänskliga rättigheterna åvilar, som  
  
 nämnts, staten Sverige som folkrättsligt subjekt. Hela den offentliga  
  
 förvaltningen har i praktiken ansvar för att dessa förpliktelser  
  
 efterlevs och de mänskliga rättigheterna förverkligas på nationell  
  
 nivå. Som redan framgått delar jag regeringens bedömning att myndighetsstyrningen  
  
 därför är viktig för att nå regeringens långsiktiga  
  
 mål med handlingsplanen, nämligen full respekt för de mänskliga  
  
 rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Lagstiftningen utgör det  
  
 främsta instrumentet för sådan styrning.  
  
 De fördelar som redovisats i föregående avsnitt när det gäller att  
  
 tydliggöra vissa myndigheters MR-ansvar direkt i deras myndighetsinstruktioner  
  
 – i förhållande till långsiktighet och tyngd vid  
  
 prioriteringar, uppföljning och revision, kunskaps- och kompetensutveckling  
  
 – gäller också i fråga om tydliggörande av det ansvaret  
  
 i ett antal lagar, liksom i myndighetsförordningen (2007:515)  
  
 som ju gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen.  
  
 För att regeringens arbete för att säkerställa full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå verkligen ska bli systematiskt,  
  
 framstår det som naturligt att de grundläggande byggstenarna  
  
 för myndighetsstyrningen, på ett tydligare sätt än i dag bildar en  
  
 sammanhängande författningsreglerad kedja. Den kedjan måste,  
  
 som jag ser det, omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga  
  
 regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och  
  
 vissa materiella författningar, t.ex. inom sådana områden där det  
  
 kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter  
  
 åsidosätts.  
  
 Det övergripande syftet med tydliga hänvisningar av det nu aktuella  
  
 slaget till de mänskliga rättigheterna är att de ska vara hand162 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 e.  
  
 lingsdirigerande. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande32  
  
 kan det visserligen alltid ifrågasättas vilken betydelse det skulle få  
  
 att föra in uttryckliga hänvisningar till Sveriges MR-åtaganden i  
  
 olika lagar. Delegationen kom dock för sin del fram till att det finns  
  
 anledning att förvänta positiva effekter av sådan lagstiftning, en  
  
 uppfattning som jag i det betänkandet ställt mig bakom.  
  
 I detta sammanhang finns det anledning att påminna om vad regeringen  
  
 anförde i samband med införandet av den nu gällande förvaltningslagen  
  
 när det gällde myndigheternas serviceskyldighet  
  
 gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, ett enkelt  
  
 och snabbt förfarande, muntlig handläggning, m.m.33 Den ansvariga  
  
 departementschefen anförde då följand 
  
 [E]nbart nya föreskrifter [] undanröjer [inte] alla svårigheter som  
  
 kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen  
  
 av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på  
  
 ett område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas.  
  
 Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning  
  
 hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar  
  
 av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang  
  
 och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av  
  
 skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första  
  
 hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta  
  
 att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och  
  
 följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också  
  
 när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt  
  
 hållna föreskrifter. Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras  
  
 med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny  
  
 lagstiftning ger tillfälle att ordna den utbildning av myndigheternas  
  
 personal som krävs [...].  
  
 Jag menar att vad regeringen i det sammanhanget anförde är i högsta  
  
 grad relevant också i förhållande till föreskrifter om det allmännas  
  
 skyldigheter när det gäller förverkligandet av Sveriges åtaganden till  
  
 skydd för de mänskliga rättigheterna. Även i MR-delegationens  
  
 betänkande betonades att lagar som styr en myndighets verksamhet  
  
 normalt studeras noggrant, inte minst på ledningsnivå. Härtill kan  
  
 läggas att även handläggare som inte har till huvuduppgift att göra  
  
 djupare rättsliga analyser och som kanske inte använder lagboken  
  
 dagligdags, ofta ändå har tillgång till, och använder som referensmaterial,  
  
 särtryck av författningar som har särskild betydelse för  
  
 den egna myndighetens verksamhet. Uttryckliga bestämmelser där  
  
 32 SOU 2010:70, s. 323 ff.  
  
 33 Prop. 1985/86:80, s. 16 f.  
  
 163 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 som pekar ut myndighetens ansvar för de mänskliga rättigheterna  
  
 kan leda till ökad insikt om att Sveriges konventionsåtaganden i det  
  
 här avseendet kan ha betydelse för både bemötandet av enskilda  
  
 människor som kommer i kontakt med myndigheten, handläggningen  
  
 av ärenden och innehållet i myndighetens beslut. Vidare  
  
 utgör sådana bestämmelser en bra grund för utarbetandet av handböcker  
  
 och andra vägledningar. De kan också ge anledning att  
  
 sammanställa rättspraxis och andra relevanta synpunkter som framförts  
  
 t.ex. av internationella övervakningsorgan till skydd för de  
  
 mänskliga rättigheterna, som kan vara av betydelse för den egna  
  
 verksamheten. På motsvarande sätt som tidigare anförts här vad  
  
 beträffar myndighetsinstruktionerna kan de även fungera som  
  
 drivkraft för att få till stånd efterfrågestyrda utbildningsinsatser på  
  
 området.  
  
 Ansvaret tydliggörs i både övergripande förvaltningsregler och i  
  
 viss materiell lagstiftning  
  
 Skyldigheten för det allmänna att säkerställa enskildas mänskliga  
  
 rättigheter bör alltså framgå också direkt i ett antal andra författningar  
  
 än de nämnda förordningarna med myndighetsinstruktioner.  
  
 Det gäller både för offentlig- och förvaltningsrättsliga författningar,  
  
 inklusive myndighetsförordningen (2007:515), som mer  
  
 allmänt styr myndigheternas verksamhet och för vissa materiella  
  
 författningar inom sådana områden där det kan föreligga en särskild  
  
 risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. I det  
  
 följande behandlas författningar av båda slagen.  
  
 Särskilt om regeringsformen  
  
 Regeringsformen är den grundlag som i första hand reglerar hur  
  
 den offentliga makten ska utövas i Sverige. Här finns också, framförallt  
  
 i 2 kap., bestämmelser som rör olika grundläggande fri- och  
  
 rättigheter. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar  
  
 och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges åtaganden  
  
 på grund av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Även i övrigt finns enstaka regler som kan sägas mera direkt knyta  
  
 an till skyddet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. principen om  
  
 allas likhet inför lagen och skyldigheten för alla som fullgör uppgif164 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 ter i offentlig verksamhet att iaktta saklighet och opartiskhet  
  
 (1 kap. 9 §) och kravet på att en rättegång ska vara rättvis och  
  
 genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §).  
  
 Rent allmänt har dock inte Sveriges åtaganden när det gäller enskildas  
  
 mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner  
  
 någon uttrycklig plats i de svenska grundlagarna. Det framstår som  
  
 önskvärt att en så grundläggande fråga som statens folkrättsliga  
  
 förpliktelser när det gäller enskildas mänskliga rättigheter uttryckligen  
  
 ges en framträdande plats i våra grundlagar.  
  
 Den reformering av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari  
  
 2011 är emellertid resultatet av ett omfattande utredningsarbete  
  
 under fyra år av Grundlagsutredningen.34 Det är därför inte aktuellt  
  
 att nu föreslå att utformningen av våra grundlagar på nytt utreds.  
  
 På sikt bör dock frågan om hur Sveriges åtaganden när det gäller de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå tydligare kan komma till  
  
 uttryck i framförallt regeringsformen bli föremål för närmare överväganden.  
  
 Författningar av övergripande betydelse  
  
 Vissa författningar är viktiga när det gäller möjligheterna till styrning  
  
 och samordning av myndigheternas verksamhet, eftersom de  
  
 gäller för många olika myndigheter. Här är förvaltningslagen  
  
 (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen  
  
 (1991:900) av särskilt intresse.  
  
 Rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens (1971:291)  
  
 regler om motivering av beslut kommer att behandlas i det följande.  
  
 Förvaltningslagen  
  
 Förvaltningslagen innehåller basregler för hur myndigheter i stat  
  
 och kommun ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna  
  
 med allmänheten. Lagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet  
  
 genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas  
  
 hos alla myndigheter på alla områden.35 Den är därför av central  
  
 betydelse också för myndighetsstyrningen när det gäller respekten  
  
 34 Dir. 2004:96.  
  
 35 Se härom och om det följande i Alvarez och Smith, Förvaltningslagen med kommentarer  
  
 (31 maj 2010, Zeteo) under 1. Förvaltningslagen - ändamål och huvuddrag.  
  
 165 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 för enskildas mänskliga rättigheter. Min rekommendation är därför  
  
 att en allmän bestämmelse förs in i förvaltningslagen om myndigheternas  
  
 ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna  
  
 på nationell nivå i Sverige.  
  
 Förvaltningslagens ändamål är bl.a. att värna traditionella rättssäkerhetskrav.  
  
 Härutöver syftar den också till att säkerställa att  
  
 myndigheterna lämnar service till allmänheten. Det finns ett samband  
  
 mellan rättssäkerhet och service som regeringen berörde i förarbetena  
  
 till den nu gällande förvaltningslagen när den infördes.  
  
 Här klargjordes att ett syfte med ändringarna jämfört med tidigare  
  
 gällande förvaltningslag var att motverka krångel, förkorta väntetider  
  
 och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt.36 Dessa  
  
 liksom andra grundläggande krav på myndigheterna behandlas i 4-5  
  
 och 7 §§ förvaltningslagen.  
  
 Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 och 5 §§. Här  
  
 anges bl.a. att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning,  
  
 råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens  
  
 verksamhet, att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt  
  
 och att myndigheten ska hjälpa enskilda till rätta om de vänt sig  
  
 till fel myndighet. Även krav på myndigheterna när det gäller öppethållande,  
  
 att ta emot besök och telefonsamtal, samt möjligheten  
  
 att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg behandlas  
  
 här. Av 7 § framgår vissa grundläggande krav på handläggningen av  
  
 ärenden vid myndigheterna, t.ex. att den ska ske så enkelt, snabbt  
  
 och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, att myndigheterna  
  
 ska beakta möjligheterna att själva inhämta upplysningar  
  
 och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs och att  
  
 myndigheten på olika sätt ska underlätta för den enskilde att ha  
  
 med den att göra.  
  
 En bestämmelse om att myndigheterna i sin verksamhet ska  
  
 iaktta vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter skulle passa väl in här bland förvaltningslagens  
  
 andra bestämmelser om grundläggande krav på myndigheterna.  
  
 I april 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare  
  
 med uppgift att se över bestämmelserna i förvaltningslagen och  
  
 lämna förslag till en ny lag. F.d. regeringsrådet Davis  
  
 förordnades som särskild utredare. Utredningen har lämnat förslag  
  
 till en ny förvaltningslag i sitt betänkande En ny förvaltningslag.37  
  
 36 Prop. 1985/86:80, s. 12.  
  
 37 SOU 2010:29.  
  
 166 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 Bland utredningens förslag återfinns ett om att en särskild rubrik  
  
 införs i lagen – Grunderna för god förvaltning. Under rubriken  
  
 införs enligt förslaget till 4 § uttryckliga krav på myndigheterna  
  
 som tar sikte på legalitet, objektivitet och proportionalitet. En  
  
 myndighet får enligt den föreslagna bestämmelsen endast vidta åtgärder  
  
 som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet  
  
 ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet och myndigheten  
  
 får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan  
  
 antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer  
  
 långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda  
  
 resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår  
  
 för den som ingreppet riktas mot.  
  
 Enligt min uppfattning skulle den föreslagna bestämmelsen,  
  
 som kodifierar legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipernas  
  
 betydelse för förvaltningsmyndigheternas handlande, innebära  
  
 ett viktigt förtydligande av enskildas rättigheter gentemot  
  
 myndigheterna, vilket lagstiftaren bör välkomna. Som förvaltningslagsutredningen  
  
 påpekar skulle en sådan regel i den lag som principiellt  
  
 vänder sig direkt till alla myndigheter inom den offentliga  
  
 förvaltningen ge principerna ökad tyngd och utgöra ett tydligt observandum  
  
 då en myndighet överväger att vidta en åtgärd.38  
  
 Den påminnelse om myndigheternas skyldighet att iaktta vad  
  
 som följer av Sveriges åtaganden i fråga om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter som jag här föreslagit torde utan problem kunna infogas  
  
 även i en ny förvaltningslag som utformats enligt förvaltningslagsutredningens  
  
 förslag i den här delen.  
  
 Myndighetsförordningen  
  
 Jag har här tidigare rekommenderat att regeringen ser över de uppdrag  
  
 som getts till myndigheterna i frågor som gäller de mänskliga  
  
 rättigheterna, både i regleringsbrev och särskilda uppdrag och i vissa  
  
 myndighetsinstruktioner, samt att i det sammanhanget också  
  
 överväga närmare vilka ytterligare myndigheters instruktioner som  
  
 särskilt bör uppmärksamma ansvaret för att förverkliga de mänskliga  
  
 rättigheterna på nationell nivå.  
  
 Ytterligare en författning som har stor betydelse i sammanhanget  
  
 är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen gäller för  
  
 alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller ge38  
  
 SOU 2010:29, s. 147; jfr också s. 155 samt 181 f.  
  
 167 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 mensamma grundbestämmelser bl.a. om myndighetens styrning  
  
 och ledningens ansvar.  
  
 Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för  
  
 verksamheten. Den ska se till bl.a. att verksamheten bedrivs enligt  
  
 gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap  
  
 i Europeiska unionen. Av 4 § följer vidare att ledningen ska  
  
 säkerställa bl.a. att det vid myndigheten finns en intern styrning  
  
 och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.  
  
 Enligt min mening bör båda dessa bestämmelser kompletteras  
  
 med avseende på ansvar och kompetens i fråga om de mänskliga  
  
 rättigheterna. Av 3 § bör sålunda framgå ledningens ansvar också  
  
 för att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Och  
  
 ledningens ansvar enligt 4 § bör omfatta också att säkerställa att  
  
 kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som framgår av myndighetens  
  
 instruktion samt vad som följer av 3 §.  
  
 Det finns i det här sammanhanget anledning att något beröra  
  
 betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning39 vari  
  
 regeringens särskilda utredare behandlade bl.a. frågan om vad som  
  
 borde tas upp i en ny myndighetsförordning som avsågs bli direkt  
  
 tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Utredaren  
  
 sökte här skilja mellan förvaltningspolitiska krav å ena sidan,  
  
 vilka angetts i den förvaltningspolitiska propositionen40 och som  
  
 utredaren ansåg naturligen höra hemma i myndighetsförordningen,  
  
 och, å andra sidan, sektorsövergripande krav som inte borde tas in  
  
 där utan behandlas i förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut  
  
 för de olika politikområdena. Som exempel på sådana  
  
 sektorsövergripande krav framhöll utredaren också de mänskliga  
  
 rättigheterna.  
  
 Jag menar emellertid att, när det gäller Sveriges konventionsåtaganden  
  
 i fråga om enskildas mänskliga rättigheter, den ståndpunkten  
  
 knappast har fog för sig. Den förvaltningspolitiska propositionen  
  
 innehöll regeringens riktlinjer för och krav på den framtida  
  
 statliga förvaltningen. Här angavs som tre grundläggande värden  
  
 demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.  
  
 När det gäller rättssäkerhetskravet angav regeringen i propositionen  
  
 särskilt att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på  
  
 grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda  
  
 39 SOU 2004:23.  
  
 40 Prop. 1997/98:136.  
  
 168 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 ska ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol.41 I detta ligger  
  
 också att förvaltningen i sin rättstillämpning på ett korrekt sätt tilllämpar  
  
 principen om fördragskonform lagtolkning. Den skyldigheten  
  
 är gemensam för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen,  
  
 varför ett krav som tar sikte på sådana konventionsåtaganden bör ha  
  
 en naturlig plats just i myndighetsförordningen.  
  
 Utöver det principiellt riktiga i att ledningens ansvar i det här  
  
 avseendet görs tydligt, kan en sådan bestämmelse också förväntas  
  
 få positiva konsekvenser. Den bild som framkommit i mina samråd  
  
 med företrädare för olika delar av Regeringskansliet, liksom med  
  
 representanter för enskilda myndigheter, visar tämligen entydigt att  
  
 myndigheternas delaktighet i ansvaret för att Sveriges MRåtaganden  
  
 förverkligas, knappast uppmärksammas alls inom ramen  
  
 för vare sig den s.k. myndighetsdialogen med regeringens myndighetschefer  
  
 eller de löpande kontakter i övrigt mellan Regeringskansliet  
  
 och myndigheterna som utgör regeringens informella styrningsinstrument.  
  
 Ett uttryckligt ledningsansvar för att verksamheten  
  
 bedrivs med iakttagande av vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter bör kunna bidra till att  
  
 det ansvaret också följs upp av regeringen på ett bättre sätt än vad  
  
 som är fallet i dag. Det bör även kunna leda till att de medarbetare  
  
 inom de olika departementen som arbetar mera specifikt med frågor  
  
 om mänskliga rättigheter involveras mera aktivt också i regeringens  
  
 uppföljning av myndigheternas verksamhet.  
  
 I avsnitt 6.4 behandlas frågan om förstärkt kompetensförsörjning  
  
 inom offentlig förvaltning och rättskipning. Ett ledningsansvar  
  
 som uttrycks tydligt i myndighetsförordningen skulle också  
  
 kunna bidra till att regeringens kompetensförsörjningspolitik utvecklas  
  
 mot större och mera fördjupade inslag om de mänskliga  
  
 rättigheterna i de utbildningar som ordnas för chefer inom statlig  
  
 förvaltning.  
  
 Under senare år har ett tydligare fokus kommit att ligga på s.k.  
  
 öppna rekryteringar av myndighetschefer, det vill säga möjligheten  
  
 att söka en sådan anställning i konkurrens med andra sökande annonseras  
  
 ut offentligt. I det sammanhanget har regeringen också  
  
 lagt stor vikt vid att varje sådan rekrytering ska omfatta en noggrant  
  
 utformad kravprofil för den nya myndighetschefen. Ett uttryckligt  
  
 ledningsansvar i myndighetsförordningen för att Sveriges  
  
 MR-åtaganden följs bör då också kunna leda till att kompetens i det  
  
 41 Prop. 1997/98:136, s. 14.  
  
 169 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 avseendet tillmäts större betydelse också vid utformningen av sådana  
  
 kravprofiler, liksom i rekryteringsförfarandet i övrigt när det  
  
 gäller statliga myndighetschefer.  
  
 Kommunallagen  
  
 Som nämnts redan inledningsvis i det här kapitlet är regeringen  
  
 skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det  
  
 gäller de mänskliga rättigheterna, samtidigt som målet om full respekt  
  
 i praktiken för de mänskliga rättigheterna är något som till  
  
 stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv. I  
  
 stor utsträckning ligger det ansvaret på kommuner och landsting.  
  
 Styrningen och samordningen av denna verksamhet utgör därför en  
  
 viktig del av regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna.  
  
 Visserligen omfattas även de kommunala förvaltningsmyndigheterna  
  
 av den rekommendation som jag lämnat om att införa ett förtydligande  
  
 i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet  
  
 av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter. För att det ska framgå tydligt att ett sådant  
  
 ansvar åvilar kommuner och landsting i alla delar av deras verksamhet  
  
 bör dock ett motsvarande förtydligande göras även i kommunallagens  
  
 (1991:900) bestämmelser i 2 kapitlet om kommunernas  
  
 och landstingens allmänna befogenheter.  
  
 Ett tillägg av det här slaget i kommunallagen skulle inte tillskapa  
  
 några nya rättigheter eller skyldigheter, men det kan bidra till att  
  
 öka medvetenheten och kunskaperna hos kommunala beslutsfattare  
  
 om skyldigheten att beakta också Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om mänskliga rättigheter vid tolkning och tillämpning av  
  
 svenska rättsregler och i verksamheten i övrigt. Det skulle också  
  
 kunna stimulera kommuner och landsting att utveckla ett mera systematiskt  
  
 arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna i den egna  
  
 verksamheten.  
  
 Ett sådant tillägg skulle också stå väl i samklang med innehållet i  
  
 den resolution samt den rekommendation till Europarådets ministerkommitté  
  
 om lokala och regionala myndigheters roll i förverkligandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna, som antogs den 17 mars 2010  
  
 av Europarådets kongress för lokala och regionala organ, där repre170 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 sentanter för svenska kommuner och landsting ingår.42 Se vidare  
  
 om det arbetet i kapitel 5.  
  
 Särskilt om tydligare krav i förvaltningslagen, rättegångsbalken och  
  
 förvaltningsprocesslagen på motivering av domar och beslut  
  
 Förvaltningslagens regler har karaktär av minimikrav, vilket har  
  
 betydelse vid tvekan om hur långt reglernas tillämpningsområde  
  
 sträcker sig. Även i sådana fall där det inte står klart att lagens bestämmelser  
  
 är tillämpliga är det många gånger lämpligt att myndigheten  
  
 väljer att ändå tillämpa lagen.43 Att en regel uttrycker minimikrav  
  
 betyder vidare att den inte utan vidare ska läggas till grund  
  
 för motsatsslut om att det skulle vara uteslutet eller olämpligt att  
  
 tillämpa den analogt i situationer som inte omfattas av dess ordalydelse.  
  
 Ett exempel är kravet på motivering av myndigheternas beslut.  
  
 Motiveringskravet gäller enligt 20 § förvaltningslagen bara slutliga  
  
 beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.  
  
 Härutöver får alltså myndigheterna själva bestämma om de vill motivera  
  
 sina beslut. Frågan om motivering av myndigheters beslut –  
  
 och naturligtvis även av domstolarnas domar och beslut – är särskilt  
  
 betydelsefull när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Den ska därför behandlas särskilt i det följande. För att  
  
 underlätta framställningen används fortsättningsvis beslut som  
  
 samlingsbenämning för både domstolarnas domar och beslut och  
  
 förvaltningsmyndigheternas beslut, om inte annat motiveras av  
  
 sammanhanget.  
  
 Det är naturligtvis av stor betydelse rent allmänt att den enskilda  
  
 människan kan förstå varför en myndighet beslutat på ett visst  
  
 sätt i ett ärende som individen berörs av. Men skyldigheten för den  
  
 som företräder den offentliga makten att motivera sina beslut är  
  
 dessutom av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter  
  
 att kritiskt granska det sätt på vilket makten utövas. Beslut som  
  
 inte motiveras, eller som inte motiveras med tillräcklig omsorg,  
  
 riskerar att undergräva förtroendet för rättsstaten och skapar grogrund  
  
 för misstankar om godtycklighet, otillbörlig hänsyn eller  
  
 andra oegentligheter. Även för de domstolar och andra myndighe42  
  
 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010), båda antagna av Europarådskongressen  
  
 för lokala och regionala organ den 17 mars 2010.  
  
 43 Jfr prop. 1985/86:80, s. 82.  
  
 171 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 ter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller  
  
 ordentliga motiveringar.  
  
 De bestämmelser som gäller för motivering av myndigheters beslut  
  
 måste enligt min mening läsas mot bakgrund av det sagda. Sådana regler  
  
 finns för förvaltningsmyndigheternas del i förvaltningslagen och  
  
 för domstolarnas del främst i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.  
  
 Både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter är enligt  
  
 20 § förvaltningslagen skyldiga att i sina beslut ange de skäl som  
  
 har bestämt utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning  
  
 mot någon enskild. Regeln gäller enligt sin ordalydelse endast när  
  
 det är fråga om ett slutligt beslut, det vill säga ett beslut varigenom  
  
 myndigheten slutligt avgör ärendet och skiljer det ifrån sig. Även  
  
 när det är fråga om andra beslut av en myndighet kan emellertid  
  
 skälen för beslutet vara nog så viktiga för den enskilde att kunna  
  
 förstå. Också vid sådana icke slutliga beslut bör myndigheterna  
  
 alltså enligt min mening alltid överväga att analogt tillämpa förvaltningslagens  
  
 regel om motivering av beslut.  
  
 Från motiveringsskyldigheten föreskrivs i bestämmelsen undantag  
  
 för vissa angivna situationer. Undantagen kommer inte att behandlas  
  
 vidare här.  
  
 Bestämmelsen i förvaltningslagen ger emellertid inte någon  
  
 närmare vägledning om vad som bör framgå av skälen för beslutet  
  
 eller hur utförligt de bör redovisas. Den frågan har under årtionden  
  
 varit föremål för omfattande diskussion och skiftande uppfattningar.  
  
 En översikt över den diskussionen lämnas i Kommentaren till  
  
 förvaltningslagen, 20 §.44  
  
 Den formulering som nu finns i 20 § förvaltningslagen och som  
  
 härrör från dess föregångare i 1971 års förvaltningslag utgjorde en  
  
 kompromiss mellan olika synpunkter i frågan om hur omfattande  
  
 motiveringsskyldigheten bör vara. Med den formulering som valdes  
  
 avsågs att markera att lagen i princip inte ställde upp krav på att  
  
 besluten alltid skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena  
  
 i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden  
  
 bedömts rättsligen av myndigheten. Det är hjärtpunkterna i  
  
 skälen som ska redovisas i beslutet, med avseende på faktabedömning,  
  
 rättstillämpning eller användning av myndigheternas utrymme att  
  
 göra skönsmässiga bedömningar.  
  
 44 Alvarez och Smith, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).  
  
 172 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 Förvaltningsmyndigheternas beslut måste göra det begripligt för  
  
 parten vilka faktiska förhållanden som varit avgörande, vilka rättsregler  
  
 som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat.45 Här  
  
 kan tilläggas att även i fall där myndigheten gjort en sammanvägd  
  
 skälighetsbedömning måste det finnas något objektivt konstaterbart  
  
 skäl som bestämt utgången. Myndigheten bör då också i en  
  
 motivering kunna redovisa någon eller några sådana omständigheter  
  
 som den fäst avgörande vikt vid.  
  
 För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och Högsta  
  
 domstolen) gäller att domar både i tvistemål och brottmål ska avfattas  
  
 skriftligen och innehålla, såvitt nu är av intresse, en redogörelse  
  
 för domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet.46  
  
 Detsamma gäller domstolens slutliga beslut, dock endast om det  
  
 behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.47 Även beslut som  
  
 inte innebär att domstolen skiljer målet ifrån sig (icke slutliga beslut)  
  
 ska motiveras i den utsträckning det behövs.48 När det gäller  
  
 domar genom vilka domstolen fastställer en överklagad dom behöver  
  
 skälen för domen anges endast när de avviker från skälen i den  
  
 överklagade domen.49  
  
 De allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt  
  
 och Högsta förvaltningsdomstolen) ska i sina beslut ange  
  
 de skäl som bestämt utgången.50  
  
 Lika lite som för förvaltningsmyndigheternas del framgår det  
  
 när det gäller domstolarnas motiveringsskyldighet av tillämpliga  
  
 bestämmelser närmare vad som bör anges i skälen eller hur utförligt  
  
 dessa bör redovisas. I kommentaren till rättegångsbalkens regler  
  
 sägs dock51 att det inte räcker med att redovisa vad som är bevisat i  
  
 målet, utan rätten måste också redovisa varför den ansett detta vara  
  
 bevisat. Rätten måste alltså redovisa sin bevisvärdering. I kommentaren  
  
 framhålls att många anser att inte heller domstolarna tillräckligt  
  
 väl fullgör sina skyldigheter i denna del. En särskild fråga i detta  
  
 sammanhang anges i kommentaren vara hur utförligt den bevisning  
  
 som presenterats i målet behöver refereras i domskälen. Röster har  
  
 länge höjts för att de muntliga utsagorna bör refereras betydligt  
  
 mer kortfattat än tidigare och att rätten i stället bör lägga ner mer  
  
 45 Jfr prop. 1971:30, s. 493.  
  
 46 17 kap. 7 § respektive 30 kap. 5 § rättegångsbalken (RB).  
  
 47 17 kap. 12 § respektive 30 kap. 10 § RB.  
  
 48 17 kap. 13 § respektive 30 kap. 11 § RB.  
  
 49 22 § andra stycket förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol.  
  
 50 30 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).  
  
 51 Fitger, Rättegångsbalken (15 augusti 2010, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 §.  
  
 173 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 möda på att redovisa de verkliga motiveringarna i fråga om bevisvärderingen.  
  
 Detta kräver först och främst att rätten redovisar vilka  
  
 bevisfakta som ansetts utgöra bevis för vilket rättsfaktum. Om bevisningen  
  
 rörande ett rättsfaktum pekar åt olika håll, måste rätten  
  
 vidare förklara hur den gjort sina avvägningar och varför rätten  
  
 tillerkänt viss bevisning högre värde än annan bevisning.  
  
 När det sedan gäller redovisningen av domskälen i rättsfrågorna  
  
 är det, som också framhålls i kommentaren, självklart men inte tillräckligt  
  
 att tillämpliga lagrum redovisas; domstolen måste också  
  
 särskilt ange om man gjort en extensiv eller restriktiv lagtolkning  
  
 eller om man gjort en analogi eller slutledning e contrario. Det kan  
  
 inte anses tillfredsställande att åberopa grunderna för ett lagrum,  
  
 om man inte samtidigt anger vilka dessa är.  
  
 Kommentaren till förvaltningsprocesslagens regler anlägger i allt  
  
 väsentligt motsvarande synsätt.52  
  
 Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget  
  
 söka kartlägga hur vanligt det är att beslut innehåller  
  
 brister i fråga om motiveringsskyldigheten. Det är dock inte  
  
 ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats  
  
 med tillräcklig omsorg. I kommentaren till 20 § förvaltningslagen  
  
 ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande  
  
 motiveringar.  
  
 Att domstolar och förvaltningsmyndigheter i mer invecklade  
  
 mål och ärenden anger hänvisningar till lagens förarbeten, prejudikat,  
  
 uttalanden i doktrin m.m. gör att möjligheterna för parter och  
  
 andra att följa rättens resonemang förbättras. Här hör naturligtvis  
  
 också i förekommande fall hemma en redovisning av hur aktuella  
  
 svenska rättsregler ska tillämpas i ljuset av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 av olika slag (fördragskonform tolkning). I själva verket  
  
 torde förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att  
  
 omsorgsfullt motivera sina avgöranden i ärenden som rör enskilda  
  
 göra sig gällande med särskild styrka just när det gäller frågor om  
  
 mänskliga rättigheter. Ett tydligt markerande av det förhållandet  
  
 direkt i lagtext skulle inte innebära något principiellt nytt, men  
  
 skulle kunna utgöra en drivkraft för att motiveringsskyldigheten  
  
 efterlevs bättre i praktiken.  
  
 Även förvaltningslagsutredningen tog upp frågan om myndigheternas  
  
 motiveringsskyldighet i sitt förslag till ny förvaltningslag.  
  
 Förslaget till 27 § i den nya lagen stadgar att ett beslut som får  
  
 52 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar (1 juli 2009, Zeteo), kommentaren  
  
 till 30 § förvaltningsprocesslagen.  
  
 174 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter  
  
 om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som  
  
 varit avgörande för utgången. Det innebär en större tydlighet än  
  
 vad som gäller i dag, liksom att vissa begränsningar av motiveringsskyldigheten  
  
 som nu finns genom anknytningen till begreppen  
  
 myndighetsutövning och slutligt beslut tas bort.  
  
 Som skäl för förslaget anför utredningen för sin del att ett krav  
  
 på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull  
  
 och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något  
  
 mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan  
  
 möjlig tidsförlust kompenseras emellertid, enligt utredningen, med  
  
 råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och  
  
 överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom  
  
 att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta  
  
 ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Utredningen  
  
 anförde vidare att kravet på motiveringens innehåll bör formuleras  
  
 på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå  
  
 hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om  
  
 bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande.  
  
 Idén om att införa tydligare författningskrav på motivering av  
  
 beslut har under mina samråd av flera aktörer mötts med positivt  
  
 intresse. Någon har å andra sidan invänt att det skulle kunna leda  
  
 till större arbetsbelastning och minskad effektivitet hos förvaltningsmyndigheter  
  
 och domstolar. Det finns i sammanhanget därför  
  
 anledning att understryka att inte varje blankt påstående från en  
  
 enskild om att hans eller hennes mänskliga rättigheter trätts för när  
  
 behöver bemötas närmare i motiveringen av ett beslut. I den mån  
  
 myndigheten gjort ett seriöst försök att klarlägga den enskildes  
  
 inställning närmare i detta avseende, men inte lyckats, kan det naturligtvis  
  
 vara tillräckligt att detta förhållande framgår av beslutsmotiveringen.  
  
 Men, som framgår av det följande när det gäller Europadomstolens  
  
 praxis, krävs då att myndigheten först verkligen  
  
 försökt att ta reda på vad det är som den enskilde menat.  
  
 Jag delar alltså förvaltningslagsutredningens uppfattning i den  
  
 här frågan och menar att det finns starka skäl att följa utredningens  
  
 förslag när det gäller att införa tydligare krav i förvaltningslagen på  
  
 motivering av förvaltningsmyndigheternas beslut. Vad som redovisas  
  
 där gäller enligt min uppfattning med minst samma styrka för  
  
 domstolarnas domar och beslut. Motsvarande krav när det gäller  
  
 175 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 motiveringsskyldigheten bör därför för domstolarnas del framgå av  
  
 rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens regler.  
  
 Enligt min mening bör dock, som redan antytts, härutöver också  
  
 direkt av bestämmelserna om innehållet i domar och beslut  
  
 framgå att en domstol eller en förvaltningsmyndighet är skyldig att  
  
 med särskild noggrannhet redovisa hur den har bedömt påståenden  
  
 eller invändningar i ett mål eller ärende som tar sikte på enskildas  
  
 mänskliga rättigheter. Att så sker är enligt min mening nödvändigt  
  
 för att rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel  
  
 enligt bl.a. Europakonventionen bättre ska kunna säkerställas.  
  
 Frågan har, såvitt gäller domstolarnas skyldighet att motivera  
  
 sina ställningstaganden, behandlats av Europadomstolen för de  
  
 mänskliga rättigheterna. Enligt min mening har Europadomstolens  
  
 uttalanden härvidlag betydelse på motsvarande sätt också när det  
  
 gäller förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet.  
  
 I målet Valentine och J.M.W.L. ./. Luxemburg53 slog domstolen  
  
 fast att rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionens  
  
 artikel 6 förutsätter inte bara att parterna fritt kan föra fram sådant  
  
 som de anser vara av betydelse för målet. Med tanke på att konventionen  
  
 syftar till att skydda rättigheter inte bara i teoretisk och illusorisk  
  
 utan också i praktisk och reell mening, fordras härutöver  
  
 också att vad en part anfört faktiskt öppet prövas av domstolen.  
  
 Det innebär, enligt Europadomstolen, att rättsinstanserna måste  
  
 genomföra en ordenligt analys av vad som lagts fram av parterna  
  
 när det gäller omständigheter, argumentation och bevisning.  
  
 Europadomstolen framhåller att det visserligen inte kan anses  
  
 åligga en rättsinstans att ge detaljerade svar på varje argument som  
  
 framförts av en part. Vad som krävs i det hänseendet måste avgöras  
  
 från fall till fall. Men, framhåller domstolen, huvudargumenten för  
  
 en parts talan måste öppet prövas och besvaras av rättsinstanserna.  
  
 I de fall då argumentationen handlar om fri- och rättigheter som  
  
 omfattas av Europakonventionen måste dessutom denna prövning  
  
 redovisas med särskild noggrannhet och omsorg. Att en parts hänvisningar  
  
 till de mänskliga rättigheterna framstår som oklara eller  
  
 oprecisa är inte heller i sig ett skäl för att inte besvara dem. I stället  
  
 åligger det i sådana fall de nationella rättsorganen att genom aktiv  
  
 processledning söka förmå parten att precisera sin inställning.  
  
 Som framgår av Europadomstolens dom i Valentine kan en domstols  
  
 underlåtenhet att med tillräcklig omsorg redovisa sin pröv53  
  
 Appl. 76240/01, st. 89–96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, och Burch och  
  
 Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04.  
  
 176 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 ning av argument som tar sikte på de mänskliga rättigheterna leda  
  
 till att staten blir ersättningsskyldig för brott mot artikel 6 i Europakonventionen.  
  
 I Valentine ålades den aktuella regeringen att utge  
  
 2 500 Euro i kränkningsersättning bl.a. för en sådan underlåtenhet.  
  
 I svensk rättstillämpning har Sveriges konventionsåtaganden när  
  
 det gäller de mänskliga rättigheterna under lång tid inte haft någon  
  
 särskilt framträdande roll. Till följd av inte minst inkorporeringen  
  
 av Europakonventionen tycks det dock ha blivit vanligare att framförallt  
  
 de högsta rättsinstanserna uttryckligen tillmäter konventionen  
  
 större betydelse än tidigare.54 Såvitt gäller andra konventioner  
  
 om de mänskliga rättigheterna förefaller det dock inte ha skett  
  
 samma utveckling, med undantag möjligen för FN:s konvention  
  
 om barnets rättigheter som har börjat uppmärksammas mera,  
  
 främst då i kommunal verksamhet.  
  
 Det här är givetvis en positiv utveckling, men vad som redovisats  
  
 illustrerar likväl sammantaget att det, enligt min mening, finns  
  
 anledning att förtydliga både förvaltningsmyndigheternas och  
  
 domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden i det här avseendet.  
  
 Sådana förtydliganden av de författningsregler som styr  
  
 motiveringsskyldigheten skulle kunna bidra till att stärka enskildas  
  
 rättigheter i kontakterna med det allmänna och bör därför införas i  
  
 förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.  
  
 Tydliga författningshänvisningar till Sveriges åtaganden när det  
  
 gäller de mänskliga rättigheterna kan vidare fungera som en pådrivande  
  
 kraft för att öka kunskaperna och medvetenheten när det  
  
 gäller inte minst Europarätt inom offentlig verksamhet.  
  
 Förtydliganden i viss materiell lagstiftning  
  
 Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga  
  
 rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga  
  
 de konventionsbaserade rättigheterna.55 När det gäller de  
  
 mänskliga rättigheterna är Europakonventionen den enda internationella  
  
 konvention som inkorporerats i svensk rätt och som alltså  
  
 gäller som direkt tillämplig svensk lag. Frågan om inkorporering av  
  
 andra sådana internationella överenskommelser behandlas särskilt i  
  
 avsnitt 6.2.  
  
 54 King, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.  
  
 55 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna och  
  
 artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.  
  
 177 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 Övriga konventionsåtaganden har i stället, enligt svensk rättstradition,  
  
 införlivats i den svenska rättsordningen genom s.k. transformering,  
  
 det vill säga genom att svenska rättsregler införts eller  
  
 ändrats så att den interna lagstiftningen motsvarar konventionernas  
  
 krav. I många fall har lagstiftaren också helt enkelt konstaterat att  
  
 det befintliga regelverket redan återspeglar en viss konventionsbaserad  
  
 rättighet och att därför inga ändringar behöver göras i svenska  
  
 bestämmelser, s.k. konstaterad normharmoni.  
  
 Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är  
  
 emellertid levande väsen. De måste tolkas i ljuset av den tid och det  
  
 sammanhang där de ska tillämpas.56 Det innebär i sin tur att detta  
  
 sätt att införliva konventionsåtaganden kräver en kontinuerlig vaksamhet  
  
 och uppföljning så att justeringar kan göras i svenska bestämmelser  
  
 i takt med att tolkningen av konventionsåtagandena  
  
 utvecklas.  
  
 Det är mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen  
  
 innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om  
  
 skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på  
  
 två ställen till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § antagandet  
  
 av lagar och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges  
  
 förpliktelser enligt Europakonventionen. Dels begränsar  
  
 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU på så  
  
 sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet  
  
 inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar  
  
 det som uppställs i Europakonventionen. I 2 § lagen (2009:724) om  
  
 nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till Europarådets  
  
 ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den  
  
 europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.57 I den nya  
  
 skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga  
  
 rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner  
  
 eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt  
  
 för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer  
  
 också i ett flertal författningar, som föräldrabalken och  
  
 socialtjänstlagen, dock utan att nämna barnkonventionen som sådan.  
  
 Ett införande av sådana uttryckliga hänvisningar till Sveriges  
  
 konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter  
  
 i vissa lagar som har särskilt stor materiell betydelse för säker56  
  
 Se t.ex. Europadomstolens domar i, bland många andra avgöranden, Tyrer ./. Storbritannien,  
  
 appl. 5856/72; Airey ./. Ireland, appl. 6289/73; Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89.  
  
 57 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.  
  
 178 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 ställandet av dessa rättigheter förändrar inte rättsläget i sig. Däremot  
  
 skulle sådana hänvisningar kunna tydliggöra att rättigheterna  
  
 finns och måste beaktas. De vore också ägnade att skapa större  
  
 medvetenhet om människorättskonventionernas betydelse för  
  
 tolkningen och tillämpningen av svenska interna rättsregler, vilket i  
  
 sin tur kan leda till bättre kunskaper hos dem som ska tillämpa regelverken  
  
 inom både förvaltning och rättskipning. Jag rekommenderar  
  
 därför att sådana yttryckliga hänvisningar införs i ett antal  
  
 lagar.  
  
 Det har inte varit möjligt inom ramen för det här utvärderingsuppdraget  
  
 att göra någon mera omfattande inventering av vilka lagar  
  
 som särskilt bör komma i fråga för sådana förtydliganden. I  
  
 MR-delegationens slutbetänkande lämnas några förslag som jag har  
  
 ställt mig bakom. Det handlar inte minst om lagstiftning inom områden  
  
 där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga  
  
 rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en  
  
 utsatt situation. Exempel på sådana författningar är polislagen  
  
 (1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen  
  
 (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om  
  
 psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,  
  
 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen  
  
 (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, och utlänningslagen  
  
 (2005:716). I det här sammanhanget finns det anledning  
  
 att också särskilt nämna ordningslagen (1993:1617) och lagen  
  
 (1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Vidare hör  
  
 hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453),  
  
 plan- och bygglagen (2010:900) och ett antal författningar inom  
  
 skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd hit,  
  
 liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten  
  
 i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.58  
  
 Även vallagen (2005:837) hör hemma här.  
  
 Regeringen bör, enligt min uppfattning göra en översyn av i vilka  
  
 författningar betydelsen av Sveriges konventionsåtaganden om  
  
 enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör markeras. Alla sådana  
  
 författningsändringar behöver naturligtvis inte göras samtidigt. En  
  
 ändring i de författningar som särskilt nämnts här bör dock prioriteras.  
  
 I övrigt bör vid översyn av andra författningar framöver  
  
 övervägas om motsvarande ändring bör göras också beträffande  
  
 dessa.  
  
 58 Se, för exempel på sådana författningar, i Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som  
  
 diskriminering, Ds 2010:20.  
  
 179 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 Användningen av förordningsmotiv  
  
 Kring de uppdrag om arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna  
  
 som regeringen gett till olika myndigheter har, som nämnts,  
  
 inte sällan funnits en osäkerhet om vilka regeringens avsikter mera  
  
 konkret varit med uppdragen. När det gäller införandet av bestämmelser  
  
 om ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna  
  
 i lag bör regeringen naturligen i propositionstexten, och då  
  
 främst i författningskommentaren, redovisa avsikten med en sådan  
  
 bestämmelse så tydligt som möjligt, inte minst med avseende på  
  
 myndigheternas skyldighet att tillämpa principen om fördragskonform  
  
 lagtolkning.  
  
 Förordningar beslutade av regeringen åtföljs mera sällan av några  
  
 motivtexter. Regeringen har dock möjlighet att anta s.k. förordningsmotiv.  
  
 Om det finns förordningsmotiv kopplade till en viss  
  
 förordning brukar det anges i en fotnot i den tryckta versionen av  
  
 förordningen i Svensk författningssamling.  
  
 När regeringen antar förordningar med bestämmelser om myndigheternas  
  
 ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna  
  
 bör regeringen använda sig av möjligheten att besluta om förordningsmotiv.  
  
 Av förordningsmotiven bör avsikten med sådana bestämmelser  
  
 framgå på motsvarande sätt som i propositioner med  
  
 förslag till lag.  
  
 4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens  
  
 förhållande till de mänskliga rättigheterna  
  
 Lagstiftning på olika nivåer utgör, som redan framhållits, det  
  
 grundläggande, om än inte tillräckliga, instrumentet för styrning  
  
 när det gäller att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter. Därmed blir  
  
 också en systematisk förhandsgranskning av att de författningar  
  
 som antas verkligen bidrar till att dessa rättigheter respekteras, och  
  
 vid behov också stärks, av stor betydelse. Några olika aspekter på  
  
 den granskningen ska behandlas i det följande.  
  
 180 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 4.4.1 Kommittéväsendet  
  
 Rekommendation: En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen  
  
 om att kommittéer och särskilda utredare särskilt  
  
 ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag  
  
 och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter, och att de förslag som  
  
 lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt  
  
 dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks.  
  
 Det s.k. kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, har en betydelsefull  
  
 roll när det gäller att ta fram beslutsunderlag för både ny  
  
 och ändrad lagstiftning och regeringens andra ställningstaganden  
  
 inom olika områden. Både kommittéer och särskilda utredare är  
  
 formellt att betrakta som självständiga myndigheter om än redan  
  
 från början av tillfällig karaktär. Deras verksamhet styrs särskilt av  
  
 kommittéförordningen (1998:1474).  
  
 Av 15 § kommittéförordningen framgår att en utredning ska redovisa  
  
 konsekvenserna av sina förslag för den kommunala självstyrelsen,  
  
 brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning  
  
 och offentlig service i olika delar av landet, för små företags  
  
 arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i  
  
 förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och  
  
 män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I  
  
 den mån utredningen lägger fram förslag till nya eller ändrade regler,  
  
 ska också en bedömning av om regleringen överensstämmer  
  
 med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning  
  
 till Europeiska unionen redovisas i betänkandet.59  
  
 Däremot finns det inte några regler om hur Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter ska beaktas i  
  
 utredningsarbetet, inte heller när det gäller eventuella förslag till ny  
  
 eller ändrad lagstiftning. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande60  
  
 kan regeringen däremot i sina utredningsdirektiv ställa  
  
 krav på att en sådan redovisning ska göras av en kommitté eller särskild  
  
 utredare. Enligt delegationen visade en sökning som gjorts i  
  
 Regeringskansliets rättsdatabaser också att så sker, särskilt med  
  
 avseende på Europakonventionen.  
  
 59 Se 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, till vilken  
  
 15 a § kommittéförordningen hänvisar.  
  
 60 SOU 2010:70, s. 157.  
  
 181 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 Hur kommittéer och särskilda utredare hanterar konventionernas  
  
 betydelse för utredningsuppdraget varierar emellertid ganska  
  
 stort. Det är inte ovanligt att aktuella konventioner endast redovisas  
  
 översiktligt till sitt innehåll, utan någon närmare koppling till de  
  
 överväganden som utredningen har att göra inom ramen för sitt  
  
 uppdrag. I en del fall lämnas å andra sidan också en mera analyserande  
  
 redogörelse för konventionsåtagandenas betydelse för utformningen  
  
 av de egna utredningsförslagen.  
  
 För att säkerställa att kommittéer och särskilda utredare särskilt  
  
 uppmärksammar hur deras utredningsuppdrag och överväganden  
  
 förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter, bör en bestämmelse om det föras in i kommittéförordningen.  
  
 Det är, enligt min mening, viktigt att dessa åtaganden  
  
 inte endast uppmärksammas i en redovisning av konsekvenserna  
  
 av en utrednings överväganden och förslag. En sådan analys  
  
 riskerar ofta att bli alltför minimalistisk till sin karaktär, inte sällan  
  
 utförd i ett relativt långt framskridet skede av utredningsarbetet.  
  
 Vad som bör eftersträvas är i stället att betydelsen av Sveriges MRåtaganden  
  
 belyses redan i ett tidigt skede och då som en integrerad  
  
 del av analysen både av nuläge, överväganden och förslag i förhållande  
  
 till utredningens uppdrag.  
  
 I MR-delegationens betänkande finns förslag om hur en sådan  
  
 bestämmelse bör kunna utformas, som jag ställt mig bakom.61 Det  
  
 väsentliga när det gäller utformningen är, enligt min mening, att det  
  
 av en sådan bestämmelse i kommittéförordningen framgår att utredningen  
  
 ska analysera hur dess utredningsuppdrag och överväganden  
  
 förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade  
  
 så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras  
  
 och vid behov förstärks.  
  
 Det är naturligtvis viktigt att motsvarande arbetssätt som det  
  
 som jag här föreslår för kommittéer och särskilda utredare, används  
  
 också vid utarbetandet av departementspromemorior i Ds-serien  
  
 och andra departementsinterna produkter.  
  
 61 SOU 2010:70, s. 71, s. 418.  
  
 182 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och  
  
 skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig  
  
 till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
  I ett lämpligt sammanhang bör regeringen överväga hur en  
  
 sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.  
  
 En utförligare behandling av en frågas beröringspunkter med Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i utredningsbetänkanden  
  
 och motsvarande andra underlag till regeringen,  
  
 på det sätt som jag diskuterat i föregående avsnitt, bör få  
  
 följdverkningar också på nästa steg i behandlingen i Regeringskansliet  
  
 av sådana produkter. Det skulle innebära att det i lagrådsremisser,  
  
 propositioner och skrivelser alltid ska finnas med ett särskilt  
  
 avsnitt om hur de framlagda förslagen och övervägandena förhåller  
  
 sig till de mänskliga rättigheterna. Så är inte alls fallet i dag.  
  
 Sådana regler av lite olika slag tillämpas i en del andra länder.  
  
 Enligt 19 § i Storbritanniens lag om de mänskliga rättigheterna,  
  
 Human Rights Act 1998, ska ett lagförslag som läggs fram för det  
  
 brittiska parlamentet som huvudregel innehålla en uttrycklig försäkran  
  
 om att förslaget, enligt regeringens (egentligen den ansvarige  
  
 ministerns) uppfattning är fullt förenligt med de rättigheter som  
  
 garanteras i Europakonventionen.  
  
 I 7 § i Nya Zeelands lag om grundläggande rättigheter, Kelley Act 1990 No. 109, stadgas att kronjuristen (the AttorneyGeneral),  
  
 i samband med att regeringen lägger fram ett lagförslag  
  
 för representanthuset, ska uppmärksamma parlamentarikerna på  
  
 om det finns någon del av förslaget som synes vara oförenligt med  
  
 någon av de rättigheter som omfattas av skyddet i Vazquez. Ett sådant yttrande från kronjuristen ska, till skillnad från vad  
  
 som gäller i Storbritannien för regeringens försäkran om förenlighet,  
  
 innehålla en motivering till den bedömning som görs härvidlag.  
  
 Australiens regering publicerade i april 2010 sitt ramverk för  
  
 de mänskliga rättigheterna (Australias Human Rights Framework -  
  
 reaffirm – educate – engage –respect – protect). En konsekvens av  
  
 ramverket är att regeringen i juni 2010 för parlamentet lade fram ett  
  
 förslag till lagstiftning som innebär att förslag om ny eller ändrad  
  
 183 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 lagstiftning måste åtföljas av en motiverad förklaring om förslagets  
  
 förenlighet med de mänskliga rättigheterna, såsom dessa kommer  
  
 till uttryck i sju kärnkonventioner som Australien är bundet av.  
  
 Dessutom inrättas enligt regeringens förslag ett nytt utskott i parlamentet  
  
 med särskild uppgift bl.a. att granska att gällande och ny  
  
 lagstiftning står i överensstämmelse med Australiens konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Inom EU pågår också diskussioner om hur genomslaget för unionens  
  
 rättighetsstadga ska kunna säkerställas i den nya rättsordning  
  
 som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Kommissionen  
  
 har därför publicerat ett meddelande om en strategi för EU:s konkreta  
  
 tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna.62  
  
 Kommissionen uttalar i meddelandet att unionen måste föregå  
  
 med gott exempel när det gäller säkerställandet av de grundläggande  
  
 rättigheterna och redovisar därför bl.a. hur ett rättighetsbaserat  
  
 arbetssätt ska bli en del av kommissionens interna arbetskultur.  
  
 Bland de konkreta exemplen på hur det ska gå till finns att alla  
  
 förslag till rättsakter ska granskas för att säkerställa deras förenlighet  
  
 med rättighetsstadgan innan de läggs fram av kommissionen.  
  
 Alla förslag till rättsakter som har en tydlig koppling till grundläggande  
  
 rättigheter ska vidare innehålla tydliga skälsatser (recitals)  
  
 som klargör vilka rättigheter i stadgan som berörs och hur rättsaktens  
  
 innehåll förhåller sig till dessa. Standardkonstateranden som  
  
 endast konstaterar att rättsakten är förenlig med stadgan ska, enligt  
  
 kommissionen, undvikas. Den förklarande rapport (explanatory  
  
 memorandum) som åtföljer kommissionens förslag till rättsakter  
  
 ska också innehålla en närmare redovisning av hur stadgans rättighetskrav  
  
 har tillgodosetts i förslaget till rättsakt.  
  
 Enligt min mening är det här bra exempel på hur de mänskliga  
  
 rättigheternas betydelse och påverkan bör tydliggöras i lagstiftnings-  
  
 och policyskapande sammanhang. Inom Regeringskansliet  
  
 bör därför införas rutiner som säkerställer att det i t.ex. lagrådsremisser,  
  
 propositioner och skrivelser alltid finns med ett särskilt avsnitt  
  
 där regeringen tydligt redovisar hur innehållet närmare förhåller sig till  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 I ett lämpligt sammanhang bör regeringen dessutom överväga  
  
 hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.  
  
 62 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna 
  
 , Kommissionens meddelande, KOM(2010) 573 slutlig.  
  
 184 
  
 SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet  
  
 4.4.3 Lagrådet  
  
 Rekommendationer:  
  
  I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets  
  
 organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter  
  
 kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
  På sikt och i ett lämpligt sammanhang bör regeringsformens  
  
 grundläggande bestämmelse om Lagrådets uppgifter förtydligas  
  
 i det här avseendet.  
  
 Lagrådet har en betydelsefull roll i den svenska lagstiftningsprocessen.  
  
 Enligt 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen ska lagrådet granska  
  
 lagförslag innan dessa behandlas och lag beslutas av riksdagen.  
  
 Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna  
  
 och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig  
  
 till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat  
  
 så att lagen kan antas tillgodose de angivna syftena samt vilka problem  
  
 som kan uppstå vid tillämpningen.  
  
 I bestämmelsen sägs ingenting uttryckligen om att Lagrådets  
  
 granskning också ska omfatta hur ett lagförslag förhåller sig till  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 I begreppet rättsordningen i övrigt kan dock läsas in även sådana  
  
 konventionsåtaganden. Principen om fördragskonform lagtolkning  
  
 är ju en del av den svenska rättsordningen.  
  
 Av regeringens proposition med förslag till de reformer av  
  
 grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011, framgår också att  
  
 även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga  
  
 regelverk omfattas av den normprövning i vid mening som  
  
 när det gäller förhandsgranskning utövas av Lagrådet.63  
  
 I en rapport som regeringen lämnat till FN:s kommitté för de  
  
 mänskliga rättigheterna inom ramen för sina åtaganden enligt FNkonventionen  
  
 om medborgerliga och politiska rättigheter, har regeringen  
  
 också framhållit att det är självklart att Lagrådet skulle  
  
 reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i över63  
  
 Prop. 2009/10:80, s. 141.  
  
 185 
  
 Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29  
  
 186  
  
 ensstämmelse med något av Sveriges övriga internationella åtaganden  
  
 om mänskliga rättigheter (min översättning till svenska).64  
  
 Det finns alltså ingenting som hindrar att Lagrådet i sina yttranden  
  
 över lagförslag tar upp också frågan om hur dessa förhåller sig  
  
 till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Med undantag för Europakonventionen tycks det dock i  
  
 praktiken vara ovanligt att den sortens överväganden redovisas i  
  
 Lagrådets yttranden.  
  
 Det finns enligt min mening anledning att förtydliga Lagrådets  
  
 granskningsansvar när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. En komplikation  
  
 i det sammanhanget är emellertid att Lagrådets grundläggande  
  
 roll och uppgifter, som nämnts, regleras i grundlag. Visserligen  
  
 kompletteras de nämnda grundlagsbestämmelserna av regler i lagen  
  
 (2003:333) om Lagrådet. Dessa bestämmelser tar emellertid sikte  
  
 på formerna för Lagrådets arbete och inte innehållet i granskningen.  
  
 Att nu föreslå en ändring i 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen med  
  
 innebörden att Lagrådets granskning av ett lagförslag ska avse hur  
  
 förslaget förhåller sig till grundlagarna, Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter och rättsordningen i övrigt,  
  
 framstår inte som rimligt med tanke på de särskilda regler som gäller  
  
 för ändring av grundlag och det faktum att ett omfattande lagstiftningsarbete  
  
 med en reformerad grundlag nyligen avslutats. I ett  
  
 lämpligt sammanhang i framtiden bör dock göras ett sådant förtydligande  
  
 av regeringsformens bestämmelser om Lagrådets uppgifter.  
  
 I MR-delegationens betänkande har jag ställt mig bakom ett förslag  
  
 om att lagrådets förutsättningar att beakta Sveriges internationella åtaganden  
  
 om de mänskliga rättigheterna bör förstärkas. Förslaget tar  
  
 närmast sikte på den översyn av Lagrådets organisation, som alltså  
  
 regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet, som regeringen aviserade i  
  
 propositionen med förslag till de reformer av grundlagen som trädde  
  
 i kraft den 1 januari 2011.65 Jag menar alltså att vid en sådan  
  
 översyn bör övervägas också hur behovet av ett förtydligande av  
  
 Lagrådets roll och uppgifter i det nu aktuella avseendet kan tillgodoses  
  
 i väntan på att regeringsformens bestämmelse om Lagrådet  
  
 kan reformeras i ett annat lämpligt sammanhang.  
  
 64 It goes without saying that the Council would also react if it finds that a proposed legislation  
  
 would contravene any other international undertakings made by the Swedish Government in the  
  
 human rights field [], CCPR/CO74/SWE/Add.1, 14 maj 2003, p. 8.  
  
 65 Prop. 2009/10:80, s. 144. 
  
 5 MR-arbetet på lokal och regional  
  
 nivå – stöd och samordning  
  
 Kommunerna och landstingen spelar en nyckelroll i förverkligandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna i Sverige. I egenskap av statens representanter  
  
 på regional nivå kan även länsstyrelserna spela en viktig  
  
 roll för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. I det följande behandlas  
  
 frågor om stöd och samordning i MR-arbetet på lokal och regional  
  
 nivå, liksom den kommunala sektorns och länsstyrelsernas roll i det  
  
 arbetet.  
  
 5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga  
  
 rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan  
  
 med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa  
  
 förverkligandet på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
  Vid utarbetandet av en kommande handlingsplan för de  
  
 mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting aktivt  
  
 involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt.  
  
  Inom ramen för sin MR-dialog med kommuner och landsting  
  
 bör regeringen särskilt aktualisera möjligheterna att – i  
  
 enlighet med Europarådskongressens uppmaning till kommuner  
  
 och regioner – inrätta särskilda lokala eller regionala  
  
 organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter.  
  
 187 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
  Regeringen bör, inom ramen för en sådan samverkan, i betydligt  
  
 högre grad än tidigare verka för att rättighetsbaserade  
  
 arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner  
  
 och landsting.  
  
  Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse  
  
 med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om  
  
 samverkan mellan staten och den kommunala och regionala  
  
 nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga  
  
 rättigheter i Sverige.  
  
  Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen  
  
 tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna  
  
 med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som  
  
 gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna  
  
 sätt att lösa de problemen.  
  
  Överenskommelsen bör innefatta ett särskilt fokus på romers  
  
 rätt till utbildning.  
  
  En sådan överenskommelse bör omfatta bl.a. åtgärder för en  
  
 ökad kunskap och förbättrad kompetens i frågor som rör  
  
 mänskliga rättigheter och utveckling av tydligt verksamhetsanpassat  
  
 metod- och processtöd för integrering av de mänskliga  
  
 rättigheterna i kommunernas och landstingens ordinarie  
  
 verksamhet.  
  
  Samverkansöverenskommelsen mellan regeringen och SKL  
  
 bör involvera även länsstyrelserna, som kan spela en betydelsefull  
  
 roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna  
  
 i deras arbete med de mänskliga rättigheterna.  
  
  I det sammanhanget bör regeringen bl.a. ta initiativ till ett pilotprojekt  
  
 som involverar ett begränsat antal länsstyrelser,  
  
 förslagsvis de som kommit längst i sitt eget arbete med att  
  
 integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den ordinarie  
  
 verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling  
  
 av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan  
  
 med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med  
  
 mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett mindre antal  
  
 kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas  
  
 in att delta i pilotprojektet.  
  
 188 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de samhällsuppgifter  
  
 som direkt berör de enskilda medborgarna inom viktiga  
  
 områden som skola, barn- och äldreomsorg, stöd till personer  
  
 med funktionsnedsättning, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m.  
  
 Deras verksamhet är alltså av omedelbar betydelse för att säkerställa  
  
 åtnjutandet inte minst av centrala ekonomiska, sociala och kulturella  
  
 rättigheter.  
  
 Samtidigt kan konstateras att kommunerna och landstingen genom  
  
 den kommunala självstyrelsen befinner sig i en särskild situation  
  
 i förhållande till regeringens systematiska arbete för de mänskliga  
  
 rättigheterna. I motsats till vad som gäller i förhållande till statliga  
  
 förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen saknar  
  
 regeringen kommandorätt över den kommunala och landstingskommunala  
  
 verksamheten.  
  
 Som tidigare behandlats i avsnitt 4.3 är det emellertid även i förhållande  
  
 till kommuner och landsting möjligt att styra genom författningsreglering,  
  
 i kombination med statlig tillsyn över sådana  
  
 uppgifter som kommuner och landsting svarar för. Som jag där  
  
 närmare utvecklat anser jag att regeringen i sitt fortsatta systematiska  
  
 arbete med mänskliga rättigheter bör använda sig av den möjligheten  
  
 i större utsträckning än hittills.  
  
 En mera systematisk samverkan mellan staten och den  
  
 kommunala sektorn bör prioriteras högt  
  
 Förutom författningsreglering och tillsyn finns det även möjligheter  
  
 för regeringen att genom samverkan och dialog med de regionala  
  
 och kommunala nivåerna bidra till en utveckling av det kommunala  
  
 arbetet i frågor om de mänskliga rättigheterna. Detta är också  
  
 den metod som legat till grund för de av handlingsplanens åtgärder  
  
 som tar sikte på mänskliga rättigheter på kommunal nivå.  
  
 I handlingsplanens åtgärd 106 förklarade regeringen att den  
  
 uppmuntrade kommuner och landsting att använda regeringens mål  
  
 om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget  
  
 arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Åtgärd 107 handlade om regeringens avsikt att fortsätta och intensifiera  
  
 dialogen med kommunerna och landstingen om deras  
  
 ansvar för de mänskliga rättigheterna.  
  
 189 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 I åtgärd 108 hänvisade regeringen till ett uppdrag den tidigare  
  
 gett till Centrum för studier av mänskliga rättigheter vid Göteborgs  
  
 universitet, att utarbeta en handbok om mänskliga rättigheter  
  
 i kommunal verksamhet.  
  
 Enligt åtgärd 109, slutligen, skulle regeringen ta upp en diskussion  
  
 med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om hur de  
  
 mänskliga rättigheterna kunde beaktas i den kommunala revisionen.  
  
 Betydelsen av denna typ av dialogorienterade åtgärder ska inte  
  
 underskattas. För att de ska få ett effektivt genomslag krävs dock  
  
 att de genomförs med konsekvens, uthållighet och med en tydlig  
  
 avsikt att åstadkomma en verkligt långsiktig systematisk samverkan.  
  
 Så har dock knappast varit fallet hittills. I Regeringskansliets egen  
  
 uppföljning av de nu aktuella åtgärderna i handlingsplanen hänvisas  
  
 bl.a. till vissa aktiviteter som genomförts av Delegationen för  
  
 mänskliga rättigheter. Delegationen har emellertid utgjort ett tillfälligt  
  
 inrättat organ, självständigt från Regeringskansliet och vars  
  
 aktiviteter, såvitt nu är relevant, i stor utsträckning måste ses som  
  
 punktinsatser. I övrigt redogörs i uppföljningen i huvudsak för att  
  
 representanter från Regeringskansliet anordnat eller deltagit i ett  
  
 antal konferenser, möten eller utbildningar om mänskliga rättigheter  
  
 med förtroendevalda och anställda inom kommuner och landsting  
  
 som målgrupp. Beträffande åtgärd 109 uppges diskussioner ha  
  
 hållits med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas  
  
 fram för att tillhandhålla kunskap om mänskliga rättigheter för de  
  
 kommunala revisorer som efterfrågar detta. Även dessa åtgärder  
  
 tycks alltså främst ha varit av ad hoc-karaktär.  
  
 Någon mer strukturerad och systematisk samverkan mellan regeringen  
  
 och företrädare för den kommunala sektorn kring frågan  
  
 om kommunernas och landstingens roll i arbetet med att förverkliga  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 på lokal och regional nivå förefaller emellertid inte ha förekommit  
  
 under handlingsplanens genomförandeperiod. Det framstår  
  
 som en tydlig brist. I regeringens fortsatta arbete för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige bör därför en sådan systematisk  
  
 samverkan prioriteras högt.  
  
 Teologiska högskolan i Stockholm genomförde under första  
  
 halvåret 2009 en studie av hur frågor om mänskliga rättigheter behandlas  
  
 i introduktionsutbildningar för nya chefstjänstemän och  
  
 förtroendevalda inom kommuner, landsting och regioner. I studien  
  
 sägs att det i kommuner och landsting saknas en gemensam och  
  
 190 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 klar bild av begreppet mänskliga rättigheter och att detta försvårar  
  
 arbetet med att säkerställa rättigheterna inom kommunernas och  
  
 landstingens ansvarssfärer. Undersökningen visar också att det endast  
  
 är ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument  
  
 eller handlingsplaner om de mänskliga rättigheterna.1  
  
 Studiens resultat i dessa delar överensstämmer väl med den bild  
  
 av kunskapsnivån i fråga om mänskliga rättigheter inom kommuner  
  
 och landsting som framgår av en enkätundersökning SIFO genomförde  
  
 under år 2006 på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter.  
  
 I den undersökningen framkom bl.a. att en stor majoritet  
  
 av de kommuner och landsting som besvarade enkäten ansåg att de  
  
 mänskliga rättigheterna hade bäring på den egna verksamheten,  
  
 men att endast en mindre del av dessa i någon form beslutat att mer  
  
 aktivt arbeta med dessa frågor. Flertalet kommuner och landsting  
  
 ansåg vidare att det inom den egna organisationen fanns ett behov  
  
 av ökade kunskaper och utbildningsinsatser inom ämnet mänskliga  
  
 rättigheter, men betydligt färre hade avsatt resurser för att genomföra  
  
 sådana utbildningar. I sin rapport konstaterade SIFO sammanfattningsvis  
  
 att det fanns ett påtagligt behov av stöd inom området,  
  
 särskilt i form av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper  
  
 samt verksamhetsanpassad utbildning.2  
  
 Också på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter,  
  
 genomfördes vid Malmö högskola under år 2008 en fördjupad kartläggning  
  
 av arbetet med mänskliga rättigheter inom 16 av Sveriges  
  
 kommuner. Kommunerna hade valts ut bland dem som enligt vad  
  
 som framkommit i den nämnda SIFO-undersökningen från år 2006  
  
 hade redovisat en relativt hög grad av fokus på mänskliga rättigheter  
  
 i sitt arbete. Resultatet kan därför sägas vara intressant trots att  
  
 det bara omfattar ett mycket begränsat antal kommuner. Syftet  
  
 med undersökningen var bl.a. att identifiera och bidra till spridningen  
  
 av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter  
  
 i arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå.  
  
 Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att mänskliga rättigheter  
  
 inte används som ett direkt paraplybegrepp för att begreppsliggöra  
  
 verksamheten i kommunerna trots att det ofta betonas att kommunernas  
  
 ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättig1  
  
 Sullivan, Zavala, Walls, Teologiska högskolan i  
  
 Stockholm, Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion. En studie bland kommuner,  
  
 landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, SOU  
  
 2010:70, bilaga 10.  
  
 2 SIFO Research International, rapport (2006), Kommuners, landstings och statliga myndigheters  
  
 arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, SOU 2010:70, bilaga 7.  
  
 191 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 heter.3 I stället var de undersökta kommunernas människorättsarbete  
  
 överlag inriktat på specifika perspektiv och grupper. I särklass  
  
 vanligast var det bland de undersökta kommunerna att arbeta med  
  
 barns och ungas situation i termer av mänskliga rättigheter, men  
  
 rättighetsperspektivet fanns också med på ett tydligt sätt i arbete  
  
 med mångfald och jämställdhet, liksom när det gällde situationen  
  
 för personer med funktionsnedsättning och våld i nära relationer.  
  
 Bland de problem som konstaterades i studien framhölls bl.a.  
  
 kunskapsbrist och organisatoriska problem i form av bl.a. svårigheter  
  
 att arbeta med tvärsektoriella perspektiv i kommunernas sektorsindelade  
  
 organisationer. Med utgångspunkt från kartläggningen  
  
 rekommenderades i studien bl.a. att mänskliga rättigheter tydligt  
  
 ska förankras i övergripande kommunala styrdokument, liksom att  
  
 kunskapsproblemen uppmärksammas särskilt rörande användningen  
  
 av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten  
  
 på ett konkret plan.4  
  
 Den samlade bild som dessa studier ger kan sägas bekräfta det  
  
 intryck som jag under mitt utvärderingsarbete fått av kommunernas  
  
 och landstingens arbete med frågor om mänskliga rättigheter,  
  
 nämligen att mycket alltjämt återstår att göra för att säkerställandet  
  
 av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga  
  
 rättigheterna ska bli till en integrerad och levande del av den kommunala  
  
 verksamheten.  
  
 Samtidigt finns, enkelt uttryck, frågan idag på dagordningen.  
  
 Det är således symptomatiskt att medan Williams i sin  
  
 utvärdering av den första nationella handlingsplanen för mänskliga  
  
 rättigheter noterade att intresset från dåvarande Kommun- och  
  
 Landstingsförbundet att diskutera frågorna föreföll minimalt, så  
  
 har jag under mitt eget arbete kunnat konstatera att SKL bedriver  
  
 att aktivt arbete inom detta område. Organisationen har för mandatperioden  
  
 2007–2011 antagit som inriktningsmål att arbeta för  
  
 att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa  
  
 full respekt för mänskliga rättigheter, och bedriver bl.a. ett  
  
 särskilt utvecklingsprojekt för de kommuner och landsting som vill  
  
 utveckla ett mer systematiskt arbete för att säkerställa de mänskliga  
  
 rättigheterna.  
  
 3 Reed, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter  
  
 – en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 41.  
  
 4 Reed, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter  
  
 – en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 42.  
  
 192 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 Frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå behandlas  
  
 även inom ramen för det Nationella Nätverket för Mångfald  
  
 och Mänskliga rättigheter i Sverige (NNM) som består av  
  
 tjänstemän inom bl.a. statlig och kommunal verksamhet som arbetar  
  
 med frågor om mångfald och mänskliga rättigheter. Nätverket  
  
 publicerade under hösten 2010 en rapport i vilken det presenterades  
  
 en modell för hur s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan  
  
 användas inom ramen för en modell för systematiskt arbete på  
  
 kommunal nivå.5 Användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter  
  
 som arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 6.1.  
  
 Kommuners och regioners roll i genomförandet av de mänskliga  
  
 rättigheterna har också uppmärksammats på Europeisk nivå. Således  
  
 initierade EU:s byrå för grundläggande rättigheter under 2009  
  
 ett projekt som bl.a. syftar att till att finna modeller för hur olika  
  
 aktörer inom offentlig förvaltning, inklusive kommuner, kan förbättra  
  
 sin samordning och sitt samarbete. Företrädare för såväl Regeringskansliet  
  
 som för en svensk kommun deltar aktivt i detta arbete.  
  
 Vidare antog Europarådets kongress för lokala och regionala organ  
  
 den 17 mars 2010 en resolution och en till Europarådets ministerkommitté  
  
 riktad rekommendation, vilka syftar till att bättre säkerställa  
  
 kommuners och regioners praktiska genomförande av de  
  
 mänskliga rättigheterna.6 Båda har i svensk översättning publicerats  
  
 av Sveriges Kommuner och Landsting i skriften Genomförandet av  
  
 mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för kommuner och regioner 
  
 . Resolutionen och rekommendationen antogs mot bakgrund  
  
 av en rapport utarbetad av vice ordföranden i kongressens institutionella  
  
 utskott, dåvarande ordföranden i kommunfullmäktige i  
  
 Örebro kommun, Robinson.  
  
 Kongressen – som består av 318 ledamöter som alla är valda representanter  
  
 på lokal och regional nivå – riktar här bl.a. en uppmaning  
  
 till kommuner och regioner att inrätta lämpliga organ och rutiner  
  
 för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter,  
  
 liksom att genomföra kompetenshöjande åtgärder för lokala  
  
 förtroendevalda och tjänstemän i syfte att göra det möjligt för dem  
  
 att identifiera och hantera frågor om mänskliga rättigheter inom  
  
 ramen för sin verksamhet.  
  
 På motsvarande sätt rekommenderade kongressen ministerkommittén  
  
 bl.a. att uppmana alla medlemsstater att i sin tur upp5  
  
 Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete på kommunal nivå.  
  
 6 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010).  
  
 193 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 muntra sina kommuner och regioner att främja respekten för  
  
 mänskliga rättigheter genom kunskapsfrämjande åtgärder, införandet  
  
 av lokala och regionala handlingsplaner och en systematisk dialog  
  
 mellan de politiska samhällsnivåerna för att främja det lokala  
  
 självstyrets MR-dimension.  
  
 Sammanfattningsvis har jag vid mina kontakter med såväl företrädare  
  
 för SKL som politiker och tjänstemän från enskilda kommuner  
  
 och landsting mötts av ett tydligt intresse för frågor om  
  
 förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på lokal och regional  
  
 nivå. Konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet  
  
 har, av naturliga skäl, endast omfattat ett fåtal av Sveriges samtliga  
  
 kommuner och landsting, och då till stor del sådana som redan påbörjat  
  
 ett aktivt arbete inom MR-området. Men jag menar ändå att  
  
 det finns fog för slutsatsen att det nu finns en bättre förutsättning  
  
 än tidigare för att utveckla arbetet med de mänskliga rättigheterna  
  
 på lokal och regional nivå i samverkan mellan kommuner och  
  
 landsting och den statliga nivån.  
  
 Regeringen bör därför i sitt fortsatta arbete med frågor om  
  
 mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan  
  
 med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet  
  
 på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att  
  
 regeringen, i samband med att en kommande handlingsplan för de  
  
 mänskliga rättigheterna ska utarbetas, aktivt involverar kommuner  
  
 och landsting i den processen på ett så tidigt stadium som möjligt.  
  
 Det är också ett önskemål som tydligt framförts under mina samråd.  
  
 Europarådskongressens resolution innehåller bl.a. en uppmaning  
  
 till kommuner och regioner att inrätta särskilda lokala eller  
  
 regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga  
  
 rättigheter. Som nämnts har regeringen, för sin del, genom handlingsplanens  
  
 åtgärd 106 sökt uppmuntra kommuner och landsting  
  
 att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna  
  
 som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner  
  
 för de mänskliga rättigheterna. Det ställningstagandet  
  
 grundar sig, sammanfattningsvis, på regeringens slutsats att kommunernas  
  
 och landstingens verksamhetsområden ofta berör enskildas  
  
 mänskliga rättigheter och att bl.a. skydd mot diskriminering  
  
 därför är av yttersta vikt också i dessa verksamheter.7  
  
 7 Handlingsplanen, s. 107.  
  
 194 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 Sättet att på lokal och regional nivå organisatoriskt strukturera  
  
 arbetet till skydd för de mänskliga rättigheterna kan naturligen variera  
  
 från kommun till kommun och från landsting till landsting.  
  
 För vissa små kommuner kanske en organisatorisk samverkan i  
  
 dessa frågor över kommungränserna är bättre än att var och en för  
  
 sig bygga upp parallella strukturer. Från kommunen fristående organ,  
  
 t.ex. av typen lokala anti-diskrimineringsbyråer eller liknande,  
  
 kan också ha en viktig roll att spela i det här sammanhanget. Vilka  
  
 organisationsstrukturer som fungerar bäst härvidlag måste det rimligen  
  
 primärt ankomma på kommuner och landsting själva att bestämma.  
  
 Det hindrar likväl inte att regeringen, inom ramen för sin  
  
 systematiska MR-dialog med kommuner och landsting, bör särskilt  
  
 aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens  
  
 resolution – i kommuner och regioner inrätta särskilda lokala  
  
 eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för de  
  
 mänskliga rättigheterna.  
  
 En formaliserad överenskommelse mellan regeringen och  
  
 Sveriges Kommuner och Landsting  
  
 För att öka förutsättningarna för en verkligt strukturerad, systematisk  
  
 och långsiktigt hållbar samverkan mellan staten och den lokala  
  
 och regionala nivån när det gäller de mänskliga rättigheterna anser  
  
 jag att regeringen, som en del av en kommande handlingsplan, bör  
  
 söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med SKL om  
  
 samverkan på det här området.  
  
 Sådana överenskommelser har tidigare slutits på flera områden,  
  
 även när det gäller vissa av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter. Så slöts i juni 2010, i samband med  
  
 att regeringen lade fram sin strategi för att stärka barnets rättigheter  
  
 i Sverige, en överenskommelse mellan regeringen och SKL för  
  
 åren 2010–2013 om att intensifiera och utveckla arbetet med flickors  
  
 och pojkars rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets  
  
 rättigheter i verksamheter inom kommun, region och landsting.8  
  
 I en överenskommelse avseende de mänskliga rättigheterna bör  
  
 regeringen och SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna  
  
 med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt,  
  
 för att sedan i samverkan också finna vägar att lösa de problemen.  
  
 8 Prop. 2009/10:232, s. 39 f.  
  
 195 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 Av de undersökningar som berörts här framgår bl.a. att det finns  
  
 ett behov ute i kommuner och landsting av kunskaps- och kompetensutveckling  
  
 i frågor som rör mänskliga rättigheter, och då  
  
 främst av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett  
  
 exempel på en sådan åtgärd är den handbok om mänskliga rättigheter  
  
 i kommunal verksamhet som i enlighet med handlingsplanens  
  
 åtgärd 106 utarbetats av Centrum för studiet av mänskliga rättigheter  
  
 vid Göteborgs universitet. Handboken har såvitt jag kunnat  
  
 konstatera tagits emot positivt.  
  
 Det är, enligt min mening, en viktig uppgift i regeringens fortsatta  
  
 arbete med frågor om mänskliga rättigheter att i betydligt  
  
 högre grad än tidigare systematiskt verka för att rättighetsbaserade  
  
 arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och  
  
 landsting. Visserligen finns det stora variationer mellan olika kommuner  
  
 i fråga om storlek och lokala förutsättningar i övrigt. Men  
  
 det bör rimligen också finnas åtskilligt som är gemensamt i utmaningen  
  
 med att översätta de nationella MR-åtagandena till den  
  
 kommunala nivån. Det är då knappast rimligt att alla kommuner  
  
 arbetar var för sig med sådana saker som inrättande av kommunala  
  
 MR-organ, utveckling av lokala MR-handlingsplaner och verksamhetsanpassat  
  
 metod- och processtöd för det egna arbetet, framtagande  
  
 av bakgrundsmaterial och så vidare. Här bör finnas stora  
  
 samordningsvinster att göra genom en samverkan, både mellan  
  
 kommuner sinsemellan och mellan staten och den kommunala nivån  
  
 kollektivt, inklusive SKL.  
  
 En överenskommelse om samverkan mellan regeringen och SKL  
  
 bör därför omfatta bl.a. åtgärder för ökad kunskap och kompetens,  
  
 främst genom utveckling av verksamhetsanpassat metod- och processtöd.  
  
 Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en  
  
 handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad om  
  
 särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta  
  
 fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna  
  
 för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte  
  
 minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det  
  
 uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är  
  
 det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för  
  
 sådana grupper prioriteras.9  
  
 9 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No.  
  
 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.  
  
 196 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i  
  
 Sverige är just en sådan grupp. Romernas särskilda situation behandlas  
  
 i avsnitt 7.3. Romerna i Sverige har historiskt utsatts för  
  
 allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när  
  
 det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen  
  
 den grupp människor i det svenska samhället som är allra  
  
 mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning  
  
 på de flesta samhällsområden.  
  
 Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade  
  
 levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning  
  
 tycks det råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför  
  
 också ges en starkt prioriterad ställning i det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet när det gäller romernas situation.  
  
 Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna.  
  
 Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. En  
  
 sådan formaliserad överenskommelse mellan regeringen och SKL  
  
 som jag föreslagit här bör därför också ha ett särskilt fokus på åtgärder  
  
 för att säkerställa att romers rätt till utbildning tillgodoses.  
  
 Länsstyrelserna bör involveras i samverkan mellan staten och  
  
 den kommunala nivån  
  
 I avsnitt 4.3 har jag rekommenderat att vissa myndigheters ansvar  
  
 för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter särskilt bör författningsregleras. På det sättet  
  
 läggs en nödvändig grund för en fortsatt och kontinuerlig utveckling  
  
 av myndigheternas roll i det arbetet.  
  
 Bland de särskilt betydelsefulla myndigheterna i det sammanhanget  
  
 har jag nämnt länsstyrelserna i sin roll som statens representant  
  
 på regional nivå. De bör i denna sin egenskap kunna spela en  
  
 betydelsefull roll även i samverkansarbetet mellan den statliga och  
  
 lokala nivån i utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete  
  
 med de mänskliga rättigheterna. Det gäller både i fråga om tillsyn  
  
 över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga  
  
 rättigheterna. Den samverkansöverenskommelse mellan regeringen  
  
 och SKL som jag föreslagit här bör därför involvera även länsstyrelserna.  
  
 Tidigare innehöll också länsstyrelseinstruktionen en särskild bestämmelse  
  
 om skyldigheten för länsstyrelserna att i sin tillsynsverksamhet  
  
 eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och lands197 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 ting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet  
  
 mot diskriminering. Som jag föreslagit i avsnitt 4.3.1 bör länsstyrelseinstruktionen  
  
 ändras så att den också innehåller en formulering  
  
 av det slaget.  
  
 Som framgår i nästa avsnitt, tycks det finnas en stor variation  
  
 mellan olika länsstyrelser när det gäller hur långt de kommit i sitt  
  
 eget arbete med dessa frågor och detta får därför ännu sägas befinna  
  
 sig i en utvecklingsfas. Lika lite som när det gäller att utveckla  
  
 kommunernas arbete med mänskliga rättigheter, framstår det som  
  
 rimligt att varje länsstyrelse för sig ska utarbeta riktlinjer och metoder  
  
 för sin samverkan med kommuner och landsting i frågor som  
  
 gäller de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för den samverkansöverenskommelse  
  
 mellan staten och SKL som jag föreslår här, bör  
  
 regeringen därför bl.a. ta initiativ till ett särskilt pilotprojekt som  
  
 involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som  
  
 kommit längst i sitt arbete med att integrera frågor om de mänskliga  
  
 rättigheterna i den egna ordinarie verksamheten. Projektet bör  
  
 främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas  
  
 samverkan med kommunerna i respektive län när det  
  
 gäller arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett  
  
 mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med  
  
 SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet.  
  
 5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör initiera en systematisk dialog med länsstyrelserna  
  
 om hur deras arbete kan bli mera effektivt när det gäller  
  
 att integrera förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten,  
  
 inklusive tillsynen.  
  
  Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan  
  
 länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet  
  
 och Regeringskansliet i frågor om de mänskliga  
  
 rättigheterna.  
  
  Samverkan bör omfatta även frågor om utveckling och spridning  
  
 av verksamhetsanpassade metoder och material för ett  
  
 mer integrerat, rättighetsbaserat, arbetssätt.  
  
 198 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
  Samverkansarbetet bör kunna utgå från länsstyrelsernas gemensamma  
  
 handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter  
  
 2010-2012, men tydligare förankras i och ta sikte på att Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 utgör ett övergripande ansvar, där frågor om likabehandling  
  
 ingår som endast en, om än en betydelsefull, beståndsdel.  
  
 En stor del av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de  
  
 mänskliga rättigheterna kräver, som nämnts, för sitt förverkligande  
  
 insatser på lokal och regional nivå. I egenskap av statens representanter  
  
 på den regionala nivån och med sitt särskilda samordningsansvar  
  
 för statlig verksamhet där har länsstyrelserna i detta sammanhang  
  
 en viktig roll att spela för att regeringens långsiktiga mål  
  
 om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås.  
  
 Länsstyrelserna måste alltså betecknas som en strategisk aktör  
  
 inom detta område.  
  
 I föregående avsnitt har jag behandlat länsstyrelsernas roll när  
  
 det gäller att stödja utvecklingen av kommunernas och landstingens  
  
 arbete med de mänskliga rättigheterna. För att de ska kunna bidra  
  
 på ett effektivt sätt i den rollen krävs dock också, enligt min mening,  
  
 att länsstyrelsernas eget arbete med frågor om de mänskliga  
  
 rättigheterna utvecklas ytterligare.  
  
 Länsstyrelserna har under perioden 2006-2009 erhållit ett flertal  
  
 olika uppdrag i enlighet med handlingsplanens åtgärder 11 och 104.  
  
 Redan i 2004 och 2005 års regleringsbrev fick länsstyrelserna i  
  
 Stockholms, Skåne, Norrbottens, Hallands, Västernorrlands,  
  
 Värmlands och Östergötlands län i uppdrag att ta fram handlingsplaner  
  
 för hur kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna  
  
 hos de anställda kunde öka. Handlingsplanerna skulle  
  
 bl.a. redovisa hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i länsstyrelsernas  
  
 verksamhet och innehålla konkreta exempel på hur  
  
 frågor om de mänskliga rättigheterna berör det dagliga arbetet.  
  
 Handlingsplanerna skulle också innehålla metoder för att integrera  
  
 frågor om de mänskliga rättigheterna i myndigheternas ordinarie  
  
 verksamhet.  
  
 Dessa sju länsstyrelser fick år 2006 och 200710 också i uppdrag  
  
 att, förutom att uppmärksamma kommuner och landsting på deras  
  
 10 Det särskilda MR-uppdrag som lämnades i 2007 års regleringsbrev avsåg, utöver de tidigare  
  
 nämnda länsstyrelserna, även länsstyrelsen i Västra Götalands län.  
  
 199 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 ansvar för de mänskliga rättigheterna, redovisa hur länsstyrelserna i  
  
 sin tillsynsverksamhet och på andra sätt fullgjorde den uppgiften.  
  
 I länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2007 uppdrogs dessutom  
  
 till samtliga Sveriges länsstyrelser att utarbeta antidiskrimineringsstrategier  
  
 i enlighet med handlingsplanens åtgärd 11.  
  
 Detta uppdrag kompletterades 2008 med ett uppdrag, också till  
  
 samtliga länsstyrelser, att redovisa vilka insatser som gjorts för att  
  
 säkerställa att relevant personal hade goda kunskaper om de mänskliga  
  
 rättigheterna, samt att därvid särskilt redovisa vilka åtgärder  
  
 som vidtagits för att genomföra myndigheternas antidiskrimineringsstrategi.  
  
 I regleringsbrevet för år 2009 gavs länsstyrelserna i uppdrag att  
  
 redovisa de viktigaste prioriteringarna och insatserna som under  
  
 året gjorts inom området mänskliga rättigheter, liksom en bedömning  
  
 av resultatet av dessa.  
  
 Genom förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion,  
  
 som trädde i kraft den 1 januari 2008, infördes vidare ett författningsreglerat  
  
 krav på länsstyrelsen att på visst sätt beakta de  
  
 mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Medan 5 § femte punkten  
  
 i denna förordning ursprungligen föreskrev en skyldighet för länsstyrelserna  
  
 att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma  
  
 kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga  
  
 rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering, innehåller bestämmelsen  
  
 sedan den 1 januari 2009 i stället en förpliktelse för  
  
 myndigheterna att integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet  
  
 genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna  
  
 verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering.  
  
 Regeringen gav i regleringsbreven för budgetåret 2010 länsstyrelserna  
  
 i uppdrag att redovisa hur denna bestämmelse beaktats i  
  
 verksamheten samt att bedöma resultatet av detta.  
  
 Som jag berört i avsnitt 4.3.1 förutskickade regeringen i handlingsplanen  
  
 att resultatet av uppdragen till bl.a. länsstyrelserna enligt  
  
 åtgärd 11 att upprätta anti-diskrimineringsstrategier skulle utvärderas,  
  
 men någon sådan utvärdering har dock hittills inte kommit  
  
 till stånd. Det vore önskvärt att så sker.  
  
 Statskontorets utvärdering av några sådana strategier som vissa  
  
 myndigheter redan tidigare hade utarbetat visar dock, som tidigare  
  
 påpekats, att de uppdragen inte fick något omfattande genomslag  
  
 när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering, samtidigt  
  
 200 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 dessa.  
  
 som resultatet varierar mycket mellan olika myndigheter.11 Förklaringarna  
  
 till det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte  
  
 alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet,  
  
 att det finns skillnader i regeringens styrning och uppdragens  
  
 utformning samt att de uppföljningar som gjorts varit inriktade på  
  
 genomförda insatser i stället för på effekterna av  
  
 Statskontoret framhöll samtidigt den positiva roll som samverkan  
  
 och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan spela för att  
  
 förbättra förutsättningarna för att få genomslag för arbetet mot  
  
 diskriminering. Statskontoret förordade därför också en närmare  
  
 samverkan i fastare former mellan myndigheterna i det arbetet.  
  
 De resurser som stått till förfogande för den här utvärderingen  
  
 har inte tillåtit någon mera heltäckande genomgång av hur länsstyrelserna  
  
 under perioden 2006–2009 fullgjort de nämnda regeringsuppdragen  
  
 eller analys av vilket genomslag arbetet med mänskliga  
  
 rättigheter i praktiken hittills fått i deras verksamhet. På grundval  
  
 av de skriftliga synpunkter som jag mottagit från ett stort antal  
  
 länsstyrelser, de möten för konsultation och samråd som jag genomfört  
  
 samt visst skriftligt material från länsstyrelserna som rör  
  
 deras MR-arbete, har jag emellertid dragit vissa övergripande slutsatser  
  
 som går i samma riktning som Statskontorets.  
  
 En återkommande synpunkt har sålunda varit att det under  
  
 handlingsplanens löptid funnits stora skillnader ifråga om hur arbetet  
  
 med frågor om de mänskliga rättigheterna bedrivits inom olika  
  
 länsstyrelser. Det har framgått att tolkningen av uppdragen respektive  
  
 instruktionens krav har varierat, liksom i vilken utsträckning  
  
 arbetet med frågor om mänskliga rättigheter har ansetts som en  
  
 prioriterad del av länsstyrelsens verksamhet.  
  
 Arbetet tycks ha hämmats av en otillräcklig samverkan, såväl  
  
 mellan länsstyrelserna sinsemellan som mellan länsstyrelserna och  
  
 regeringen. Flera länsstyrelser har särskilt efterlyst just en tätare  
  
 dialog mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet angående  
  
 kraven på länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter.  
  
 Redan de årligen återkommande förändringar i hur kraven  
  
 formulerats på länsstyrelsernas arbete under åren 2004-2009 framstår,  
  
 enligt min uppfattning, som en viktig förklaring till eventuella  
  
 brister i länsstyrelsernas arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna.  
  
 I avsnitt 4.3 har jag betonat vikten av att det görs en översyn  
  
 av myndighetsuppdragens formulering i det här avseendet, lik11  
  
 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters  
  
 arbete mot diskriminering? Statskontorets rapport 2009:4.  
  
 201 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 som av att myndighetsstyrning på det här området främst sker genom  
  
 förordning med myndighetsinstruktion och inte i regleringsbrev.  
  
 På så sätt kan den här typen av ryckig årsvariation i styrningen  
  
 undvikas framöver.  
  
 Arbetet har till stor del bedrivits av varje länsstyrelse för sig, vilket  
  
 inte förefaller särskilt rationellt, lika lite som det kan vara det  
  
 att alla kommuner var och en på sitt håll söker utveckla arbetssätt  
  
 och metoder för att integrera MR-ansvaret i sin ordinarie verksamhet.  
  
 Medan det inledningsvis förekom ett visst samarbete mellan de  
  
 sju länsstyrelser som tidigt fick i uppdrag att upprätta särskilda  
  
 handlingsplaner i fråga om de mänskliga rättigheterna, kom detta  
  
 samarbete inte att fullföljas.12  
  
 I motsats härtill kom arbetet med det år 2007 lämnade uppdraget  
  
 att upprätta antidiskrimineringsstrategier att bedrivas av länsstyrelserna  
  
 i samverkan, vilket får ses som en positiv utveckling.  
  
 Som ett resultat av detta arbete antog länsstyrelserna under 2010 en  
  
 gemensam handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för  
  
 perioden 2010-2012. Samtidigt ger emellertid både handlingsplanens  
  
 benämning och dess faktiska utformning uttryck för en viss  
  
 osäkerhet kring hur den särskilda frågan om likabehandling och  
  
 den övergripande frågan om mänskliga rättigheter förhåller sig till  
  
 varandra.  
  
 Bland de faktorer som länsstyrelserna själva identifierat som särskilda  
  
 svårigheter i arbetet med frågor om mänskliga rättigheter  
  
 kan nämnas bristande resurser. Det bör samtidigt sägas att det funnits  
  
 avvikande röster härvidlag, som tvärtom hävdat att utvecklingen  
  
 av ett mera systematiskt MR-arbete vid länsstyrelserna inte  
  
 främst är beroende av ökade resurser utan av hur länsledningen ser  
  
 på frågornas vikt och därav följande prioriteringar.  
  
 Från ett flertal länsstyrelser har emellertid framhållits att det  
  
 förhållandet att de särskilda uppdrag som lämnats inte förenats  
  
 med några resurstillskott påverkat omfattningen av de åtgärder som  
  
 kunnat vidtas, och därigenom begränsat uppdragens genomslag i  
  
 verksamheten. Här har särskilt påpekats att länsstyrelserna genom  
  
 sin varierande storlek har mycket olika förutsättningar att avsätta  
  
 ekonomiska och personella resurser för uppdragens fullgörande,  
  
 och att små och mer resurssvaga länsstyrelser därför har ett mer  
  
 begränsat utrymme för att prioritera detta arbete utan särskilda resurstillskott.  
  
 12 Se Statskontorets rapport 2008:15, Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering  
  
 och mänskliga rättigheter, s. 77 f.  
  
 202 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 Sammantaget är min bedömning att avsaknaden av tillräckliga  
  
 medel, i vart fall vid en del länsstyrelser, kan ha bidragit till de  
  
 skillnader som finns mellan hur de olika länsstyrelserna hanterat  
  
 dessa frågor, men att det knappast är den enda förklaringen. Dessa  
  
 frågor hör naturligen hemma i en sådan systematisk MR-dialog  
  
 som jag föreslår i det följande.  
  
 Vidare har bristen på anpassade metoder för verksamhetsintegrering  
  
 och verksamhetsanpassat utbildningsmaterial framhållits  
  
 som stora hinder för länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga  
  
 rättigheter. Det har understrukits att arbetet med att integrera  
  
 de mänskliga rättigheterna i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet  
  
 är svårt, och att det idag saknas beprövade metoder och verktyg för  
  
 hur detta arbete konkret bör bedrivas.  
  
 Det behovet har även uppmärksammats i länsstyrelsernas gemensamma  
  
 handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter, där  
  
 ett utvecklingsprojekt för framtagande av metoder för verksamhetsintegrering  
  
 av ett rättighets- och antidiskrimineringsperspektiv  
  
 ingår som en särskild åtgärd.13 Även här anförs att ett sådant arbete  
  
 kräver såväl ekonomiska som personella resurser. Genomförandet  
  
 av detta utvecklingsprojekt avsågs därför finansieras genom externa  
  
 medel från Europeiska socialfonden. Eftersom ansökan om sådan  
  
 särskild finansiering sedermera avslagits beräknas åtgärden nu endast  
  
 delvis kunna genomföras som planerat.  
  
 Det har även påpekats att länsstyrelserna inom andra områden,  
  
 t.ex. jämställdhet och frågor om alkohol, narkotika, dopning och  
  
 tobak, på ett helt annat sätt haft tillgång till strukturerade nätverk  
  
 och fungerande metodstöd. Det finns, enligt min uppfattning, skäl  
  
 att anta att avsaknaden av motsvarande resurser i det här sammanhanget  
  
 kan ha bidragit till den starka variationen mellan länsstyrelserna  
  
 i fråga om genomförda insatser.  
  
 Sammanfattningsvis får länsstyrelsernas arbete med frågor om  
  
 mänskliga rättigheter, enligt min bedömning, alltjämt anses befinna  
  
 sig i ett inledande skede. Det varierar samtidigt stort hur långt de  
  
 olika länsstyrelserna kommit i det arbetet. Det är naturligtvis problematiskt 
  
 , men en positiv konsekvens av det är samtidigt att det  
  
 rimligen bör finnas en del goda exempel från länsstyrelser som  
  
 kommit längre och som därför bör kunna tas till vara i ett fortsatt,  
  
 mera samordnat, arbete.  
  
 13 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, åtgärd 23.  
  
 203 
  
 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29  
  
 Det förefaller också vara klart att det finns brister just när gäller  
  
 samordning av insatserna, liksom i fråga om kunskap och material  
  
 om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma  
  
 en integrering i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet av  
  
 arbetet med att säkerställa Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter. Denna viktiga uppgift förutsätter,  
  
 inte minst när det gäller tillsynsverksamheten, också en metodutvecklingsprocess.  
  
 Jag menar när det gäller den processen, som redan  
  
 framgått, att det inte är rimligt att den genomförs av varje länsstyrelse  
  
 för sig och på sitt håll.  
  
 Att på olika sätt förstärka samverkan mellan länsstyrelserna  
  
 sinsemellan, liksom mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet,  
  
 samt att stödja utarbetandet och spridningen av metoder  
  
 för ett mer rättighetsbaserat arbetssätt framstår alltså som en viktig  
  
 uppgift inom ramen för regeringens fortsatta systematiska arbete  
  
 med mänskliga rättigheter i Sverige. Regeringen bör därför inom  
  
 ramen för det arbetet inleda en systematisk dialog med länsstyrelserna  
  
 för att få till stånd en sådan utveckling.  
  
 Arbetet med den uppgiften bör grundas på en konsekvent och  
  
 sammanhållen författningsreglerad kedja av det slag som jag föreslagit  
  
 i avsnitt 4.3. På det sättet går det att undvika sådana oklarheter  
  
 om kraven på länsstyrelsernas MR-arbete som tidigare beskrivits  
  
 här och som lätt uppstår som konsekvens av t.ex. att regleringsbrev  
  
 eller särskilda uppdrag formuleras på olika sätt från år  
  
 till år.  
  
 Det är vidare rimligt att som en utgångspunkt för ett sådant arbete  
  
 ta den länsstyrelsegemensamma handlingsplan för lika rättigheter  
  
 och möjligheter för perioden 2010-2012 som nämnts ovan.  
  
 Handlingsplanen beskriver hur genomförande, förvaltning och  
  
 uppföljning av länsstyrelsernas arbete för lika rättigheter och möjligheter  
  
 ska bedrivas och innehåller insatser som syftar till att  
  
 åstadkomma förändring, såväl på organisations- och verksamhetsnivå  
  
 som i länsstyrelsernas externa och interna kommunikation.  
  
 Syftet med handlingsplanen anges vara att arbetet för lika rättigheter  
  
 och möjligheter ska genomsyra länsstyrelsernas organisation  
  
 och verksamhet, och att förhållningssättet ska vara gemensamt för  
  
 alla länsstyrelser.  
  
 Även om handlingsplanen på detta sätt tar sin utgångspunkt i  
  
 uppdraget till länsstyrelserna att upprätta antidiskrimineringsstrategier,  
  
 kan det konstateras att dess innehåll går utöver rena likabehandlingsfrågor  
  
 och i väsentliga avseenden även omfattar mål och  
  
 204 
  
 SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning  
  
 205  
  
 åtgärder som tar sikte på de mänskliga rättigheterna mera generellt.  
  
 På så sätt har alltså det gemensamma arbetet, åtminstone såsom det  
  
 anges i planen, kommit att omfatta även det i länsstyrelseinstruktionen  
  
 uppställda kravet att integrera de mänskliga rättigheterna i  
  
 verksamheten, vilket är positivt. Det fortsatta arbetet bör likväl  
  
 tydligare förankras i och utgå från att Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter är ett övergripande ansvar  
  
 också för länsstyrelserna, där frågor om likabehandling är endast  
  
 en, om än en betydelsefull, komponent.  
  
 Frågan om behovet av process- och metodstöd när det gäller  
  
 myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna  
  
 mera generellt behandlas i avsnitt 6.4.2. 
  
 6 En förstärkt infrastruktur för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige 
  
 Ytterligare några komponenter står fram i diskussionen om ett systematiskt  
  
 MR-arbete. I det följande kommer först att behandlas  
  
 den ofta återkommande metodologiska frågan om användandet av  
  
 s.k. indikatorer i en systematisk uppföljning av säkerställandet av  
  
 de mänskliga rättigheterna.  
  
 Härefter diskuteras två frågor av institutionell karaktär som  
  
 också återkommande har uppmärksammats, inte minst i samband  
  
 med granskningen från internationella övervakningsorgans sida av  
  
 hur Sverige lever upp till sina konventionsåtaganden i fråga om de  
  
 mänskliga rättigheterna. Det gäller dels konventionernas ställning i  
  
 svensk rätt, dels den roll som ett nationellt organ för mänskliga  
  
 rättigheter skulle kunna ha i arbetet med att säkerställa respekten  
  
 för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.  
  
 Slutligen ska behandlas även några aspekter på frågan om ökad  
  
 kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och deras  
  
 betydelse.  
  
 6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen  
  
 i Sverige  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör på ett mer strukturerat sätt än tidigare bedriva  
  
 ett arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad  
  
 uppföljning av MR-situationen i Sverige.  
  
  En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska  
  
 kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationel207 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 la mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.  
  
  Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla  
  
 indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser  
  
 för att förverkliga FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken,  
  
 i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning  
  
 för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem  
  
 för regeringens hela systematiska MR-arbete i Sverige.  
  
  Regeringen bör särskilt uppmärksamma problemet med att  
  
 det till stor del saknas statistisk information av betydelse för  
  
 en indikatorbaserad MR-uppföljning uppdelad på olika  
  
 diskrimineringsgrunder.  
  
 I utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de  
  
 mänskliga rättigheterna rekommenderades regeringen att undersöka  
  
 möjligheten att ta fram hjälpmedel för att följa upp och utvärdera  
  
 arbetet med de mänskliga rättigheterna. I olika sammanhang har  
  
 framhållits att användningen av indikatorer tillsammans med tydliga  
  
 mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna kan föra det arbetet  
  
 framåt. Frågan om utveckling och användning av indikatorer  
  
 för att kunna systematiskt följa upp utvecklingen när det gäller  
  
 skyddet för de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) har också  
  
 uppmärksammats av olika internationella övervakningsorgan inte  
  
 minst inom FN-systemet.1  
  
 Frågan om hur ett system av mål och indikatorer bör vara utformat,  
  
 och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma  
  
 en systematisk uppföljning av MR-situationen i Sverige baserat på  
  
 ett sådant system, är en central metodfråga inom detta område.  
  
 Den har även tagits upp på olika sätt under den konsultationsprocess  
  
 som varit en central del av mitt utvärderingsarbete.  
  
 Regeringen har också i handlingsplanens åtgärd 110 om nationella  
  
 uppföljningsbara mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna,  
  
 och åtgärd 111 om indikatorer för att utvärdera och följa upp  
  
 ett sådant arbete, tydligt förklarat sin avsikt att föra arbetet med  
  
 den metodfrågan framåt. Användningen av MR-indikatorer aktualiseras  
  
 även inom ramen för handlingsplanens åtgärd 20 om en ar1  
  
 Se t.ex. Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human  
  
 rights, rapport från FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna, HRI/MC/2008/3.  
  
 208 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 betsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning  
  
 m.m., åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna  
  
 av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention,  
  
 samt åtgärd 104 om myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.  
  
 Det finns mot denna bakgrund anledning att i det här betänkandet  
  
 ägna någon uppmärksamhet åt frågan om indikatorbaserad uppföljning  
  
 som ett verktyg för det systematiska arbetet med mänskliga  
  
 rättigheter i Sverige. Syftet i denna del är inte att förespråka tilllämpningen  
  
 av en viss indikatormodell eller att presentera ett konkret  
  
 förslag med möjliga sådana indikatorer. Målsättningen har  
  
 istället varit att försöka få en bild av vilka de huvudsakliga svårigheterna  
  
 hittills varit när det gällt att utveckla ett system för indikatorbaserad  
  
 uppföljning som ett verktyg för ett systematiskt arbete  
  
 för mänskliga rättigheter, samt att diskutera hur det fortsatta arbetet  
  
 med denna fråga bör bedrivas.  
  
 Eftersom mina utredningsresurser varit begränsade har jag låtit  
  
 en extern uppdragstagare med erfarenheter från arbete med indikatorbaserad  
  
 uppföljning inom andra områden genomföra en särskild  
  
 studie kring detta ämne. De slutsatser och rekommendationer som  
  
 jag här redovisar baseras till stor del på resultatet av den studien.2  
  
 I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de åtgärder i  
  
 handlingsplanen som berör användning av indikatorer, tillsammans  
  
 med en bedömning av i vilken utsträckning åtgärderna kan anses ha  
  
 bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning  
  
 av mänskliga rättigheter i Sverige. Med utgångspunkt från  
  
 denna utvärdering redovisas därefter ett förslag till schematisk arbetsmodell  
  
 för hur regeringen kan gå till väga i sitt fortsatta arbete  
  
 med att få till stånd till ett fungerande sådant uppföljningssystem.  
  
 6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen  
  
 Åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål och åtgärd 111  
  
 om indikatorer  
  
 I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen rekommenderade,  
  
 som inledningsvis nämnts, Williams regeringen  
  
 att undersöka möjligheten att utarbeta indikatorer för att  
  
 2 Ramböll Management Consulting, Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga  
  
 rättigheter, Regeringskansliets dnr A2011/1098/DISK.  
  
 209 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 mäta resultatet av arbetet med de mänskliga rättigheterna.3 Som en  
  
 följd av denna rekommendation gav regeringen år 2005 i uppdrag åt  
  
 Juridiska institutionen och Watson vid Lunds  
  
 universitet att göra en studie om metoder och analysverktyg som  
  
 kunde användas för att konkretisera, tydliggöra och följa upp arbetet  
  
 med de mänskliga rättigheterna.  
  
 I studien valde rapportförfattarna att fokusera på användningen  
  
 av s.k. MR-indikatorer, som man definierade som ett verktyg eller  
  
 en metod som används för att mäta om, och hur, en stat genomför  
  
 sina nationella åtaganden avseende de mänskliga rättigheterna.4  
  
 Författarna konstaterade att utformningen och användningen av  
  
 sådana indikatorer inte var utan svårigheter. Samtidigt drog de den  
  
 slutsatsen att MR-indikatorer kunde utgöra ett värdefullt verktyg  
  
 för att konkretisera, utvärdera och följa upp arbetet med att främja  
  
 de mänskliga rättigheterna. Enligt studien behövde det dock i arbetet  
  
 med indikatorer noga övervägas vilka mål som på nationell nivå  
  
 finns för de olika rättigheternas förverkligande.  
  
 I handlingsplanens åtgärd 110 förklarade regeringen att den delade  
  
 studiens bedömningar, och att det första steg som borde tas  
  
 för att kunna utvärdera och följa upp arbetet för de mänskliga rättigheterna  
  
 således var att identifiera nationella mål för detta arbete.  
  
 Regeringen angav vidare i åtgärd 111 att den därefter avsåg att utarbeta  
  
 indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa  
  
 upp arbetet i relation till dessa mål.  
  
 Regeringen formulerade sina åtaganden i dessa delar enligt följande.  
  
 Åtgärd 110: I avsikt att främja det långsiktiga målet, full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige, avser regeringen att under 2006 inleda  
  
 ett arbete med att identifiera uppföljningsbara mål för ett urval av  
  
 de mänskliga rättigheterna. De nationella målen för mänskliga rättigheter  
  
 ska ställas i relation till de mål som har formulerats inom relevanta  
  
 politikområden.  
  
 Åtgärd 111: Regeringen avser att under perioden 2006-2009 utarbeta  
  
 indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella  
  
 mål om mänskliga rättigheter.  
  
 3 Williams och Harris: Bra början, men bara en början. En utvärderande  
  
 kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet  
  
 (Ju2004/6673/D), s. 50.  
  
 4 C. Johnsson m.fl. Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna,  
  
 2005 (opublicerad).  
  
 210 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande  
  
 anges endast kortfattat att arbetet med att identifiera sådana  
  
 nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter pågår, att  
  
 frågan är komplicerad och att resultatet inte kommer att kunna  
  
 presenteras på ännu en tid.5 Några sådana nationella uppföljningsbara  
  
 mål som anges i åtgärd 110 eller indikatorer enligt åtgärd 111  
  
 har, såvitt jag kunnat utröna, ännu inte redovisats.  
  
 När det gäller utformningen av indikatorer hänvisas i uppföljningen  
  
 emellertid också till det särskilda arbete som bedrivits i enlighet  
  
 med åtgärd 32 för att utveckla indikatorer för barnpolitiken.  
  
 Det arbetet kommer att behandlas särskilt i det följande.  
  
 Här nämns också en rapport med exempel på indikatorer för att  
  
 följa upp arbetet för ett urval av de mänskliga rättigheterna (MRindikatorer)  
  
 som utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk  
  
 samordning, Handisam, på uppdrag av Delegationen för mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 Handisams rapport om MR-indikatorer  
  
 I det uppdrag som regeringen lämnade i mars 2006 till Delegationen  
  
 för mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen), ingick  
  
 att fortlöpande inhämta kunskaper och erfarenheter när det gäller  
  
 respekten för och genomförandet av Sveriges åtaganden om de  
  
 mänskliga rättigheterna, liksom om hur arbetet för att säkerställa  
  
 dessa rättigheter bedrivs av olika aktörer. Regeringen angav i denna  
  
 del särskilt att delegationen skulle följa forskningen på området  
  
 samt inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de  
  
 mänskliga rättigheterna, t.ex. användningen av indikatorer.6  
  
 MR-delegationen gav i december 2008 Handisam i uppdrag att  
  
 utveckla nationella indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheterna.  
  
 I uppdraget ingick bl.a. att inventera vilka befintliga indikatorer  
  
 som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet  
  
 med de mänskliga rättigheterna, att utifrån denna inventering visa  
  
 vilka verksamhetsområden som borde prioriteras i ett första skede,  
  
 samt inom de prioriterade områdena sammanställa och utveckla  
  
 befintliga indikatorer och lämna förslag på nya sådana.  
  
 5 Uppföljningen av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, april 2010,  
  
 rapport utarbetad inom Regeringskansliet, s. 59.  
  
 6 Dir 2006:27.  
  
 211 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Handisam redovisade år 2009 sitt arbete med uppdraget i en rapport,  
  
 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster  
  
 med en glimt av ett större sammanhang. En slutsats i rapporten var  
  
 att ett avgörande problem utgjordes av att det ännu inte fanns några  
  
 nationella mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Handisam betonade att formuleringen av sådana mål är centralt,  
  
 eftersom meningen med indikatorer är att de ska kunna användas  
  
 för att följa upp utvecklingen i förhållande till vissa angivna mål.  
  
 Det uppdrag som getts till Handisam innebar emellertid att arbetet  
  
 skett i omvänd ordning genom att myndigheten ombetts att ta  
  
 fram indikatorer innan några sådana nationella mål för mänskliga  
  
 rättigheter angetts.7  
  
 Härutöver redovisade Handisam en modell som utarbetats av  
  
 FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och som myndigheten  
  
 utgått från i sitt arbete med uppdraget.8 Modellen bygger på  
  
 tre nivåer av indikatorer:  
  
  strukturella indikatorer (som återspeglar den rättsliga reglering  
  
 som genomförts inom ett visst område, liksom förekomsten av  
  
 grundläggande institutionella mekanismer som anses nödvändiga  
  
 för att främja och skydda en viss rättighet),  
  
  processindikatorer (som belyser vilken verksamhet som bedrivs  
  
 av staten för att förverkliga de mänskliga rättigheterna), samt  
  
  resultatindikatorer (som visar på utfallet av de ansträngningar  
  
 som gjorts och som fångar kunskap om i vilken grad en mänsklig  
  
 rättighet förverkligats).  
  
 Med utgångspunkt från tillgänglig statistik lämnade Handisam förslag  
  
 till indikatorer på de olika nivåerna i förhållande till några olika  
  
 mänskliga rättigheter. Man redovisade i rapporten även vad som  
  
 betecknades som önskvärda indikatorer dvs. indikatorer som ansågs  
  
 önskvärda utifrån ett rättighetsperspektiv men för vilka det för  
  
 närvarande saknas uppföljningsbar befintlig statistik eller data.  
  
 I rapporten framhöll Handisam som en särskild svårighet att det  
  
 i dag finns stora brister i tillgång till statistik fördelad på de olika  
  
 diskrimineringsgrunderna, liksom till data i förhållande till utsatta  
  
 grupper i övrigt. Hur ytterligare sådan statistik kan göras tillgäng7  
  
 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang 
  
 , s. 5.  
  
 8 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights,  
  
 HRI/MC/2008/3.  
  
 212 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 lig, utan att kränka enskildas integritet, borde enligt Handisam utredas  
  
 särskilt.  
  
 Åtgärdernas bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad  
  
 uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Handisams rapport om MR-indikatorer innehåller såväl konkreta  
  
 förslag på indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheter som  
  
 en belysande diskussion av ett antal principiella frågeställningar  
  
 kring svårigheter och möjligheter med utformningen av denna typ  
  
 av indikatorer. Studien kan därför enligt min bedömning utgöra ett  
  
 värdefullt underlag i ett framtida arbete för att utveckla ett system  
  
 för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i  
  
 Sverige.  
  
 Rapporten har också fungerat som en utgångspunkt för fortsatt  
  
 utveckling, bl.a. inom ramen för ett arbete med indikatorer på  
  
 kommunal nivå som utförts av Nationella Nätverket för Mångfald  
  
 och Mänskliga rättigheter i Sverige (NNM), ett nätverk av tjänstemän  
  
 i stat och kommun som arbetar med mångfaldsfrågor, mänskliga  
  
 rättigheter och mot diskriminering.  
  
 När det gäller de övergripande åtagandena i handlingsplanens åtgärder  
  
 110-111, att utarbeta nationella uppföljningsbara mål och  
  
 indikatorer för de mänskliga rättigheterna i Sverige, är det emellertid  
  
 svårt att dra någon annan slutsats än att något samlat sådant arbete  
  
 inte pågår i Regeringskansliet. Åtgärderna 110 och 111 får,  
  
 sammantaget, i den mån de över huvud taget kan anses ha genomförts,  
  
 anses ha lett endast till ett mycket begränsat resultat.  
  
 Medan åtgärd 111 innehöll en avsiktsförklaring från regeringen  
  
 att utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet  
  
 med nationella mål om mänskliga rättigheter, omfattar den av  
  
 Handisam utförda studien endast exempel på sådana indikatorer.  
  
 Mer principiellt är det dessutom – som Handisam också framhöll  
  
 särskilt i sin rapport – en förutsättning för indikatorbaserad uppföljning  
  
 att det finns några mål att relatera indikatorerna till. Eftersom  
  
 några sådana mål inte ställts upp, trots åtagandet i åtgärd 110  
  
 att göra det, är det inte möjligt att dra någon annan slutsats än att  
  
 det sätt på vilket handlingsplanen genomförts i den här delen endast  
  
 i mycket begränsad mån kan anses ha bidragit till utvecklingen  
  
 av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige.  
  
 213 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och  
  
 möjligheter oavsett sexuell läggning m.m.  
  
 I syfte att uppnå en sammanhållen och effektiv politik på området  
  
 förklarade regeringen i handlingsplanen att den hade för avsikt att  
  
 tillsatta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag om frågor  
  
 som rörde lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning.  
  
 Regeringen framhöll att kunskap om förekomst och omfattning av  
  
 diskriminering på grund av sexuell läggning utgjorde en förutsättning  
  
 för att utarbeta effektiva verktyg mot diskriminering. Det  
  
 fanns således ett behov av att utveckla metoder och om möjligt någon  
  
 form av mätinstrument för att kartlägga förekomst och omfattning  
  
 av upplevd och faktisk diskriminering på grund av sexuell  
  
 läggning inom olika områden i samhället. Arbetsgruppen borde  
  
 därför erhålla ett sådant uppdrag. Åtgärden gavs följande lydelse.  
  
 Åtgärd 20: Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift  
  
 att lämna förslag som innebär ett samlat grepp om frågor som rör lika  
  
 rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Arbetsgruppen  
  
 ska även få i uppgift att överväga hur förekomst och omfattning av  
  
 diskriminering på grund av sexuell läggning skall kunna mätas och om  
  
 möjligt lämna förslag till indikatorer inom olika områden i samhället.  
  
 Regeringen inrättade i september 2006 i enlighet med åtgärden en  
  
 arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter för homo- och bisexuella  
  
 samt transpersoner. Som en av arbetsgruppens uppgifter  
  
 angavs att den skulle överväga om och hur förekomst och omfattning  
  
 av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner  
  
 ska kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom  
  
 området. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i december 2007 och  
  
 redovisade sitt uppdrag i form av en promemoria.9  
  
 En av arbetsgruppens slutsatser var att det genom s.k. självskattning  
  
 var möjligt att få en bra bild av förekomsten och omfattning  
  
 av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner.  
  
 Enligt arbetsgruppens mening återstod det dock olika metodologiska  
  
 problem som borde belysas på ett fördjupat sätt och vidare  
  
 undersökas. Något förslag på indikatorer för att mäta omfattningen  
  
 av diskriminering på grund av sexuell läggning lämnades inte av arbetsgruppen.  
  
 Arbetsgruppens konklusion var istället att frågan om  
  
 hur förekomst och omfattning av diskriminering av det här slaget  
  
 skulle kunna mätas borde behandlas i ett större sammanhang, och  
  
 9 Redovisning av uppdrag, promemoria 2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.  
  
 214 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 att detta lämpligen kunde ske efter det att regeringen fattat beslut  
  
 om proposition om en gemensam lagstiftning mot diskriminering  
  
 och en gemensam ombudsmannamyndighet.  
  
 Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad  
  
 uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Det av arbetsgruppen genomförda arbetet torde ha bidragit till en  
  
 viss ökad medvetenhet inom Regeringskansliet om frågor som rör  
  
 diskriminering på grund av sexuell läggning. Åtgärd 20 kan emellertid  
  
 knappast anses ha bidragit till någon utveckling av ett system  
  
 för indikatorbaserad uppföljning.  
  
 Åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna  
  
 av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention  
  
 I handlingsplanen konstaterade regeringen i åtgärd 32 att ett arbete  
  
 påbörjats med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av  
  
 gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och för att  
  
 följa upp barnpolitiken. Regeringen framhöll betydelsen av att en  
  
 uppföljning av detta slag kom till stånd, samt förklarade att i det  
  
 arbetet skulle hänsyn tas till såväl nationella som internationella  
  
 erfarenheter från arbete med indikatorer. Åtgärden formulerades på  
  
 följande sätt.  
  
 Åtgärd 32: Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla indikatorer  
  
 för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga barnkonventionen  
  
 och följa upp barnpolitiken. Arbetet beräknas bli klart  
  
 under 2006.  
  
 En av regeringen tillsatt särskild arbetsgrupp redovisade i mars  
  
 2007 en rapport med förslag till uppföljningssystem för barnpolitiken.10  
  
 I rapporten föreslogs en målstruktur där det övergripande  
  
 mål som formulerats för barnpolitiken – att barn och unga ska respekteras  
  
 och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet  
  
 och inflytande – brutits ned till sex målområden som alla var direkt  
  
 kopplade till åtaganden i barnkonventionen. För varje sådant  
  
 målområde föreslogs i rapporten ett antal indikatorer som beskriver  
  
 utvecklingen av flickors och pojkars levnadsvillkor, exempelvis  
  
 10 Ds 2007:9.  
  
 215 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 när det gäller hälsa, levnadsstandard, delaktighet och utsatthet. I  
  
 rapporten identifierades även områden där det helt eller delvis saknades  
  
 möjligheter att följa upp barns levnadsvillkor.  
  
 Med utgångspunkt i bl.a. denna rapport gav regeringen under  
  
 2009 Barnombudsmannen i uppdrag att utveckla ett nytt uppföljningssystem  
  
 för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden  
  
 utifrån barnkonventionen. Regeringen har därefter, i juni 2010, gett  
  
 Statiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att skapa rutiner för återkommande  
  
 årliga beräkningar av vissa av de indikatorer som identifierats  
  
 i arbetsgruppens rapport. Regeringen gav samtidigt SCB i  
  
 uppdrag att genomföra en förstudie inför framtagandet av de resterande  
  
 indikatorer som föreslagits av arbetsgruppen.11  
  
 Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad  
  
 uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Genomförandet av åtgärd 32, tillsammans med de uppdrag som regeringen  
  
 därefter gett till Barnombudsmannen och SCB, har bidragit  
  
 till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem för  
  
 regeringens arbete med att genomföra FN:s barnkonvention. Detta  
  
 är i sig ett viktigt bidrag till regeringens arbete med de mänskliga  
  
 rättigheterna. Erfarenheterna av det arbetet bör noga följas och utvärderas  
  
 i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning  
  
 för ett kommande arbete med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem  
  
 för regeringens hela systematiska arbete för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Åtgärd 104 om myndighetsstyrning i fråga om mänskliga  
  
 rättigheter  
  
 Med hänvisning till vad som framkommit i kartläggningen av situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 konstaterade  
  
 regeringen i handlingsplanen att det är angeläget att dess myndighetsstyrning  
  
 i frågor om mänskliga rättigheter tydligare än vad  
  
 somt förut varit fallet anpassas till verksamheten inom respektive  
  
 myndighet. Regeringen avsåg därför att göra en bedömning i varje  
  
 enskilt fall av vilken typ av åtgärder som behövdes i den relevanta  
  
 verksamheten, och vilka aspekter av de mänskliga rättigheterna  
  
 11 Regeringsbeslut S2010/4934/SF (delvis).  
  
 216 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 som särskilt skulle uppmärksammas av respektive myndighet. Regeringen  
  
 betonade att kompetensutveckling i de frågor som aktualiseras  
  
 i myndigheternas verksamhet kommer att vara en viktig åtgärd.  
  
 I det sammanhanget redovisade regeringen också att vissa  
  
 myndigheter skulle komma att ges uppgiften att identifiera uppföljningsbara  
  
 mål och indikatorer för att bättre kunna utvärdera arbetet  
  
 med att främja respekten för de mänskliga rättigheterna.12 Åtgärden  
  
 är formulerad på följande sätt.  
  
 Åtgärd 104: Regeringen avser att under 2006-2008 i sin myndighetsstyrning  
  
 se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna  
  
 kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild  
  
 betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde. Åtgärderna  
  
 ska samordnas med myndigheternas pågående och planerade arbete  
  
 för att förebygga och motverka diskriminering, liksom annat pågående  
  
 och planerat arbete som har beröring med frågor om de mänskliga  
  
 rättigheterna.  
  
 Jag har i avsnitt 4.3 behandlat regeringens myndighetsstyrning när  
  
 det gäller arbetet med de mänskliga rättigheterna, och i avsnitt 4.3.1  
  
 särskilt diskuterat de särskilda uppdrag som regeringen lämnat i  
  
 vissa myndigheters regleringsbrev. Sålunda har Sveriges Domstolar,  
  
 Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket,  
  
 Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, Migrationsverket,  
  
 Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,  
  
 Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndigheten  
  
 under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel  
  
 höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive  
  
 myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter  
  
 har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Regeringen  
  
 har härutöver i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner  
  
 infört en skyldighet för respektive myndighet  
  
 att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet.  
  
 Som en del i uppföljningen av regeringens funktionshinderpolitik  
  
 gav regeringen också, som jag behandlat närmare i avsnitt 3.3.3,  
  
 år 2010 ett antal myndigheter i uppdrag att, utifrån de övergripande  
  
 målen för politikområdet, utforma uppföljningsbara delmål och  
  
 förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden.13  
  
 Regeringen har dock, såvitt känt, inte i övrigt gett myndigheterna  
  
 några sådana uppdrag att identifiera uppföljningsbara mål och  
  
 12 Handlingsplanen, s. 105.  
  
 13 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).  
  
 217 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 indikatorer för MR-arbetet som förutskickades i motivtexten till  
  
 åtgärd 104 i handlingsplanen.  
  
 Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad  
  
 uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Åtgärdens genomförande kan knappast anses ha bidragit till utvecklingen  
  
 av ett system för indikatorbaserad uppföljning av säkerställandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Sammanfattande bedömning  
  
 På grundval av det material jag tagit del av och de kontakter som  
  
 jag haft med företrädare för olika delar av Regeringskansliet är min  
  
 samlade bedömning att regeringen i dag alltjämt befinner sig långt  
  
 från målet om ett system för indikatorbaserad uppföljning av det  
  
 systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell  
  
 nivå. Arbetet förefaller visserligen ha kommit en bit på väg i det  
  
 avseendet när det gäller indikatorer för uppföljning av ett specifikt  
  
 delområde av de mänskliga rättigheterna, nämligen genomförandet  
  
 av FN:s barnkonvention. Men när det gäller Sveriges konventionsåtaganden  
  
 i stort om enskildas mänskliga rättigheter får genomförandet  
  
 av handlingsplanen anses endast i mycket begränsad omfattning  
  
 ha bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem.  
  
 Frågan är vad det kan bero på.  
  
 Som redovisats ovan utgick regeringen själv i handlingsplanen  
  
 från att en första förutsättning för att ta fram indikatorer för uppföljningen  
  
 av de mänskliga rättigheterna var att det fanns angivna  
  
 mål för ett sådant arbete. Några sådana mål ställdes emellertid aldrig  
  
 upp. Därmed brast det redan i den grundläggande förutsättningen.  
  
 Som framhållits i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens  
  
 genomförande är vidare utformningen av ett indikatorbaserat  
  
 uppföljningssystem en komplicerad uppgift med många komponenter.  
  
 Det förefaller sannolikt att komplexiteten i arbetet med  
  
 att ta fram ett sådant uppföljningssystem har underskattas, och att  
  
 utformningen av åtgärderna inte har varit föremål för en tillräckligt  
  
 grundlig analys av möjligheter, svårigheter och resurskrav.  
  
 218 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Själva arbetet med de olika åtgärdernas genomförande förefaller  
  
 inte heller ha varit föremål för någon samlad eller gemensam styrning.  
  
 Det har, så vitt jag kunnat konstatera, inom Regeringskansliet  
  
 inte heller funnits någon mer välutvecklad plan eller strategi för hur  
  
 arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem  
  
 skulle bedrivas. I och med att styrningen på detta sätt varit svag har  
  
 de enskilda personer och grupper som haft att genomföra åtgärderna  
  
 själva tvingats välja inriktning, avgränsning och ambitionsnivå på  
  
 arbetet. Detta har naturligtvis haft en negativ inverkan på de resultat  
  
 som kunnat uppnås.  
  
 En övergripande slutsats som kan dras av dessa erfarenheter är  
  
 enligt min mening att arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat  
  
 uppföljningssystem som ett verktyg för det regeringens systematiska  
  
 arbete med de mänskliga rättigheterna måste bedrivas på ett  
  
 mer strukturerad sätt. En modell för hur ett sådant arbete kan bedrivas  
  
 diskuteras i det följande.  
  
 6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av  
  
 mänskliga rättigheter i Sverige  
  
 En utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utforma och använda  
  
 indikatorer som en del av en utvärderingsmetod bör vara att en indikatorbaserad  
  
 uppföljning för att utgöra ett verkligt effektivt redskap  
  
 måste göras till en integrerad del av det systematiska arbetet  
  
 med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Med detta avser  
  
 jag att uppföljningen, och de indikatorer som används, i ett första  
  
 skede bör ta sin utgångspunkt i de mål som ställts upp för det systematiska  
  
 MR-arbetet, eller i ett urval av de målen. Den indikatorbaserade  
  
 uppföljningen har då förutsättningar att lämna en bild av i  
  
 vilken mån de uppställda målen uppnås, och därigenom lämna värdefull  
  
 information inför utformningen av det fortsatta MR-arbetet.  
  
 Motsatsvis, om indikatorerna inte medvetet utformas i förhållande  
  
 till sådana tydligt formulerade mål, minskar sannolikheterna  
  
 för att uppföljningen levererar relevant och praktiskt användbar  
  
 information högst avsevärt.  
  
 I nästa skede krävs att den konkreta MR-politiken faktiskt tar  
  
 sin utgångspunkt i uppföljningens resultat i förhållande till de tidigare  
  
 uppsatta målen. När prioriteringar och åtgärder formuleras  
  
 utifrån en sådan analys kan effektiviteten och träffsäkerheten i det  
  
 systematiska MR-arbetet öka.  
  
 219 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Ett ändamålsenligt utformat system för indikatorbaserad uppföljning  
  
 ger alltså information som är direkt relevant för bedömningen  
  
 av situationen vid en viss given tidpunkt, vilket möjliggör  
  
 en effektiv styrning och utveckling av det fortsatta MR-arbetet.  
  
 Häri ligger dess principiella värde.  
  
 Även ett mycket väl fungerande sådant system har emellertid  
  
 väsentliga begränsningar. Det förtjänar således att framhållas att ett  
  
 system av indikatorer inte ger en fullständig bild av verkligheten.  
  
 Eftersom en indikatorbaserad uppföljning baseras på ett begränsat  
  
 antal standardiserade mått på ett visst förhållande är det inte möjligt  
  
 att samla in all relevant information. Indikatorer ger endast,  
  
 som namnet antyder, en indikation på hur situationen är inom ett  
  
 visst område.  
  
 Att indikatorerna är standardiserade innebär också att de endast  
  
 mäter ett tillstånd som redan på förhand har avgränsats och specificerats.  
  
 Därigenom erbjuder indikatorerna begränsade möjligheter  
  
 att fånga upp sådana eventuella problemområden som kan ha  
  
 tillkommit efter det att mätningarna inleddes. Beroende på vilka  
  
 data som finns tillgängliga kan det också vara svårt att få tillgång till  
  
 ett underlag som verkligen mäter just den situation som man vill få  
  
 information om.  
  
 Indikatorer ger alltså en bild av ett förhållande eller ett tillstånd.  
  
 Bilden kan i sin tur fungera som en varningsklocka om att det finns  
  
 problem inom ett visst område. Däremot ger indikatorer inte någon  
  
 förklaring till problemets uppkomst. De säger ingenting om  
  
 orsakssamband. Inom ramen för det fortsatta systematiska arbetet  
  
 med de mänskliga rättigheterna måste därför en indikatorbaserad  
  
 uppföljning kompletteras med andra åtgärder för fördjupad analys  
  
 och utvärdering.  
  
 En schematisk modell för indikatorbaserad uppföljning  
  
 I detta avsnitt presenteras en schematisk modell som är avsedd att  
  
 bidra till diskussionerna om utformningen av ett system för indikatorbaserad  
  
 uppföljning som ett verktyg i det systematiska MRarbetet  
  
 i Sverige. Modellen beskriver ett antal åtgärder som bör  
  
 ingå i arbetet för att en sådan uppföljning ska kunna komma till  
  
 stånd.  
  
 Genom modellen åskådliggörs också att det arbete som hittills  
  
 genomförts endast tagit sikte på en begränsad del av dessa kompo220 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 nenter, nämligen utformningen av själva indikatorerna (se Handisams  
  
 tidigare nämnda rapport) och en allmän insamling av information  
  
 om MR-situationen (det vill säga kartläggningsdelen av den nu  
  
 aktuella handlingsplanen). Åtgärder i förhållande till andra viktiga  
  
 steg på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning som ett redskap  
  
 för det systematiska MR-arbetet har däremot till stor del hittills  
  
 saknats.  
  
 Modellen kan också användas för att tydliggöra att de olika stegen  
  
 på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning har väsentligt  
  
 olika karaktär och därför bör utföras av olika aktörer.  
  
 Uppdraget att utforma själva indikatorerna kan betraktas som  
  
 en teknisk uppgift som lämpligen kan utföras på tjänstemanna eller  
  
 myndighetsnivå.  
  
 Den grundläggande analysen av situationen för de mänskliga  
  
 rättigheterna i Sverige, vilka mål och delmål som bör ställas upp för  
  
 det systematiska MR-arbetet och det därmed sammanhängande  
  
 urvalet av de mänskliga rättigheter som särskilt bör följas upp, är  
  
 däremot ställningstaganden och prioriteringar som det ytterst måste  
  
 ankomma på regeringen, det vill säga den politiska nivån, att  
  
 göra.  
  
 Uppdrag som det som lämnades till Handisam i samband med  
  
 genomförandet av handlingsplanens åtgärd 111, att utan i förväg  
  
 angivna mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna utforma  
  
 indikatorer för att följa upp ett inte närmare angivet urval av dessa  
  
 rättigheter, framstår mot denna bakgrund som mindre lämpliga.  
  
 Den schematiska modell som jag föreslår bör tas till utgångspunkt  
  
 för fortsatta diskussioner om en indikatorbaserad uppföljning  
  
 av arbetet med de mänskliga rättigheterna, kan sammanfattas i  
  
 följande figur.  
  
 221 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Figur 6.1 Modell över processen med att ta fram en indikatorbaserad uppföljning  
  
 En indikatorbaserad  
  
 uppföljning som verktyg i  
  
 det systematiska arbetet  
  
 för full respekt för  
  
 mänskliga rättigheter 
  
 Steg 2: Urval av  
  
 rättigheter 
  
 Steg 6:  
  
 Utformande av  
  
 indikatorer 
  
 Steg 5:  
  
 Inventering av  
  
 tillängliga data  
  
 samt ev.  
  
 utveckling av  
  
 ytterligare data 
  
 Steg 3:  
  
 Beskrivning och  
  
 analys av  
  
 innehållet i valda  
  
 rättigheter 
  
 Steg 7:  
  
 Utformning av  
  
 rutiner för den  
  
 indikatorbaserade  
  
 uppföljningen 
  
 Steg 4:  
  
 Uppställande av  
  
 mål för arbetet i  
  
 en svensk kontext 
  
 Steg 1:  
  
 Insamling och analys  
  
 av information om  
  
 situationen för  
  
 mänskliga rättigheter  
  
 i Sverige 
  
 Det första steget i utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning  
  
 utgörs enligt denna modell av insamling av information om situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige och analys av den  
  
 informationen (kartläggningen). Med utgångspunkt från kartläggningens  
  
 innehåll bör sedan göras ett urval av de rättigheter som ska  
  
 följas upp. Vad de utvalda rättigheterna faktiskt betyder måste vidare  
  
 analyseras och beskrivas, varefter mål måste ställas upp för det systematiska  
  
 arbetet i Sverige. Därefter inventeras tillgängliga data, eventuellt  
  
 i kombination med utveckling av ytterligare data. Parallellt  
  
 med detta utformas själva indikatorerna. Slutligen fattas beslut om  
  
 rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen.  
  
 Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Som jag framhållit i mina rekommendationer beträffande utformningen  
  
 av en eventuell kommande handlingsplan (avsnitt 3.3.1) bör  
  
 det fortsatta systematiska MR-arbetet ta sin utgångspunkt i ett  
  
 tydligt ställningstagande från regeringens sida inom vilka områden  
  
 som situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige uppvisar  
  
 brister eller problem. En tydligare nulägesanalys än den kartläggningsdel  
  
 som ingått i den nu aktuella handlingsplanen bör därför  
  
 genomföras, i syfte att identifiera de områden där det enligt reger222 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 ing 
  
 rad uppföljning krävs att den bild  
  
 som kartläggningen ger används som ett underlag för urvalet av de  
  
 rättigheter som ska följas upp.  
  
 eterna görs under en inte alltför begränsad tidsperiod. Rättig 
  
 väljas ut för att följas upp särskilt. Här ska  
  
 r situationen för de mänskliga rättigheterge  
  
 regeringen skäl att ompröva sin  
  
 ens uppfattning finns behov av insatser för att förbättra MRsituationen  
  
 i Sverige.  
  
 En sådan informationsinsamling och analys utgör, som tidigare  
  
 framgått, enligt min mening ett nödvändigt första steg för hela det  
  
 fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. För utvecklingen  
  
 av en indikatorbase 
  
 Steg 2: Urval av rättigheter som ska följas upp  
  
 För att ett indikatorbaserat uppföljningssystem ska vara hanterbart  
  
 i praktiken måste antalet rättigheter som följs upp och antalet indikatorer  
  
 som används begränsas. För att komma vidare i processen  
  
 krävs därför att ett urval görs av de rättigheter som ska ingå i uppföljningssystemet.  
  
 Detta ursprungliga urval kan givetvis senare  
  
 kompletteras eller förändras. För att uppföljningen ska bli meningsfull  
  
 fordras dock att jämförelser med avseende på de aktuella  
  
 rättigh 
  
 heter och indikatorer bör därför inte ändras för mycket eller för  
  
 ofta.  
  
 Det är ingen okomplicerad uppgift att bestämma vilka rättigheter  
  
 som på detta sätt bör 
  
 endast redovisas några exempel på möjliga kriterier som kan användas  
  
 för ett sådant urval:  
  
  Rättighetsområden dä 
  
 na i Sverige enligt regeringens uppfattning uppvisar påtagliga  
  
 brister eller problem.  
  
  Rättighetsområden där internationella eller nationella organ  
  
 med uppgift att granska efterlevnaden av Sveriges internationella  
  
 åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, eller företrädare  
  
 för det civila samhället, framfört kritiska synpunkter  
  
 eller lämnat särskilda rekommendationer. Även i sådana fall där  
  
 regeringen inte delar sådana uppfattningar kan det finnas skäl att  
  
 ägna rättighetsområdet särskild uppmärksamhet. Resultatet av  
  
 en sådan uppföljning kan  
  
 egen inställning, alternativt ett förbättrat underlag för att bemöta  
  
 den framförda kritiken.  
  
 223 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 n därför befinner sig i ett särskilt underlä  
  
 Rättigheter som folkrättsligt särskilt tillkommer vissa delar av  
  
 befolkningen, som urfolket samerna och de nationella minoriteana 
  
 ningsorganen. Härutöver bör analysen givetvis ta hänsyn  
  
 också till vad som framförts av de internationella organen vid deras  
  
 återkommande granskning av hur Sverige lever upp till sina förplikenligt  
  
 min mening på ett  
  
 betydelsefullt sätt flytta fokus från genomförandet av enskilda ak  
  
 Rättighets- eller samhällsområden där staten har långtgående  
  
 befogenheter att vidta för individen ingripande åtgärder, och där  
  
 den enskilda individe 
  
 ge. Exempel på sådana områden är kriminalvården, den polisiära  
  
 verksamheten, tvångsvård och andra typer av samhälleliga  
  
 tvångsingripanden.  
  
  Rättighetsområden som är av särskild betydelse för situationen  
  
 för särskilt utsatta grupper eller för personer som har särskilt  
  
 svårt att få sina rättigheter tillgodosedda.  
  
 terna.  
  
 Steg 3: Analys av rättigheternas innehåll  
  
 För att göra det möjligt att identifiera de områden där åtgärder behöver  
  
 vidtas, och för att kunna ställa upp tillräckligt konkreta mål  
  
 för det fortsatta arbetet, behöver innebörden av de internationella  
  
 åtaganden som Sverige gjort analyseras. Huvudsyftet med denna  
  
 lys är att svara på frågan Vad är det Sverige åtagit sig att göra? På  
  
 grundval av den analysen kan sedan mål anges, vilka i sin tur kan  
  
 följas upp genom att mätas mot det som indikatorerna visar.  
  
 Vägledning när det gäller hur innehållet i de olika rättigheterna  
  
 bör förstås finns som tidigare framhållits bl.a. i de allmänna kommentarer  
  
 (General Comments) som antagits av de internationella  
  
 övervak 
  
 telser.  
  
 Steg 4: Uppställandet av mål för det systematiska MR-arbetet  
  
 Jag har tidigare, i avsnitt 3.3.2 rekommenderat att regeringen i en  
  
 kommande handlingsplan tydligt bör ange den konkreta förbättring  
  
 av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat  
  
 som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.  
  
 Uppställandet av sådana effektmål skulle 
  
 224 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 tiv 
  
 mot. Utan sådana mål minskar sannolikheten  
  
 avsevärt för att indikatorerna verkligen mäter det som regeringen  
  
 vill att de ska mäta.  
  
 Steg 5: Inventering av tillgängliga data och utveckling av ytterligare  
  
 agmatiskt övervägande av vilka data som redan  
  
 fin 
  
 ing skäl  
  
 för regeringen att i sitt fortsatta arbete med en indikatorbaserad  
  
 uppföljning ägna det problemet särskild uppmärksamhet.  
  
 iteter till i vilken mån handlingsplanen faktiskt haft någon positiv  
  
 effekt på de mänskliga rättigheterna.  
  
 Nedbrytningen av det övergripande målet om full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna till mera konkreta mål och delmål är också,  
  
 som redan framgått, nödvändigt för att det ska vara möjligt att på  
  
 ett effektivt sätt följa upp, och styra, det systematiska arbetet genom  
  
 användning av indikatorer. De konkretare målen anger vad  
  
 indikatorerna ska mätas 
  
 data  
  
 Ett viktigt steg på vägen mot att formulera indikatorer består i att  
  
 genomföra en inventering av tillgängliga data samt att vid behov  
  
 söka utveckla system för insamling av ytterligare data. Utarbetande  
  
 av indikatorer utan att dessa redan från början kopplats till kända  
  
 datakällor riskerar att leda till låsningar i processen. Att få fram det  
  
 erforderliga dataunderlaget kan komma att visa sig alltför resurskrävande,  
  
 etiskt känsligt eller av rättsliga skäl ogenomförbart. Det  
  
 finns därför goda skäl att låta utformningen av indikatorer ta sin  
  
 utgångspunkt i ett pr 
  
 ns tillgängliga, och vilka nya eller ytterligare data som det är  
  
 möjligt att få fram.  
  
 En särskild fråga i detta sammanhang är i vilken mån det i dag är  
  
 möjligt att med utgångspunkt från tillgängliga data mäta omfattningen  
  
 av diskriminering eller följa upp situationen för särskilt utsatta  
  
 grupper. Handisam har i sin tidigare nämnda rapport om en  
  
 indikatorbaserad uppföljning framhållit att det för närvarande till  
  
 stor del saknas statistiska uppgifter fördelade på de olika diskrimineringsgrunderna,  
  
 och att detta skapar svårigheter vid arbetet med  
  
 att utveckla indikatorer. Det finns därför enligt min men 
  
 225 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 viktigt vilka avvägningar som gjorts vid målformuleringen. I de fall  
  
 ex. på grund av bristen på daa  
  
 efter att bryta ned målet till  
  
 gen och analysen återkopplas till det  
  
 fortsatta systematiska arbetet. Med detta avses att uppföljningens  
  
 gar,  
  
 a de  
  
 m 
  
 Steg 6: Utformning av indikatorer  
  
 Först när de här beskrivna stegen 1-5 i processen vidtagits bör själva  
  
 arbetet med att närmare utforma de aktuella indikatorerna påbörjas.  
  
 Det arbetet kan då ta sin utgångspunkt i en sammanvägning  
  
 av vad som är önskvärt att följa upp och vad som är möjligt att följa  
  
 upp. Utformningen av indikatorerna bör utgå från urvalet av rättigheter,  
  
 de mål och delmål som ställts upp samt de data som antingen  
  
 redan finns tillgängliga eller är möjliga att ta fram.  
  
 För att säkerställa indikatorernas träffsäkerhet blir det också 
  
 ett mål inte är möjligt att följa upp, t. 
  
 ta, bör man så långt som möjligt sträv 
  
 delmål på ett sådant sätt att det blir uppföljningsbart.  
  
 Steg 7: Rutiner för uppföljningsarbetet  
  
 För att den indikatorbaserade uppföljningen i praktiken ska kunna  
  
 utgöra ett verktyg i det systematiska MR-arbetet krävs även tydlighet  
  
 i fråga om ansvar och rutiner för hur uppföljningen ska genomföras  
  
 praktiskt, både när det gäller datainsamlingen och analysen av  
  
 den indikatorbaserade uppföljningens resultat.  
  
 I det sammanhanget måste också, som redan nämnts, hänsyn tas  
  
 till den indikatorbaserade uppföljningens inneboende begräsningar,  
  
 t.ex. när det gäller möjligheterna att dra slutsatser om orsakssamband.  
  
 Den indikatorbaserade uppföljningen måste därför kompletteras  
  
 med de ytterligare undersökningar och analyser som kan vara  
  
 nödvändiga i det avseendet.  
  
 Slutligen behöver regeringen säkerställa att resultatet av den  
  
 sammantagna uppföljnin 
  
 resultat faktiskt läggs till grund för bl.a. styrning, prioriterin 
  
 och valet av åtgärder i det fortsatta arbetet med att säkerställ 
  
 änskliga rättigheterna.  
  
 226 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga  
  
 rättigheter i svensk rätt  
  
 6.2.1 Bakgrund  
  
 MR-delegationen har i sitt slutbetänkande förslagit att frågan om  
  
 att göra fler konventioner om mänskliga rättigheter än Europakonventionen  
  
 direkt tillämpliga i svensk rätt genom s.k. inkorporering,  
  
 bör utredas i särskild ordning.14 Jag har där ställt mig bakom det  
  
 förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om regeringens  
  
 framtida systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna  
  
 på nationell nivå i Sverige. Den behandlas därför i det följande.  
  
 Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga  
  
 rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning  
  
 förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna.15 Av Wienkonventionen  
  
 om traktaträtten framgår att grundsatserna om frivilligt  
  
 samtycke och tro och heder och om regeln pacta sunt servanda (avtal  
  
 ska hållas) är universellt erkända. Det innebär att en stat som  
  
 har tillträtt en konvention själv har påtagit sig de förpliktelser som  
  
 konventionen innehåller. Den är därför, och i kraft av konventioners  
  
 karaktär av just bindande avtal med andra stater, skyldig att  
  
 ärligt fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen.16 En stat kan  
  
 därför i princip inte heller hänvisa till bestämmelser i sin interna  
  
 rättsordning för att rättfärdiga en underlåtenhet att uppfylla en  
  
 konventionsförpliktelse.17  
  
 Avtalsförpliktelserna enligt konventionerna gäller i formell mening  
  
 i förhållande till de andra konventionsstaterna och påverkar  
  
 således inte i sig själva ett lands interna rättsordning. Vilken rättslig  
  
 betydelse konventionsåtagandena får rent internt beror i stället på  
  
 varje lands egna regler om den saken.  
  
 I vissa länder blir ingångna internationella konventioner automatiskt  
  
 gällande nationell rätt, i enlighet med den s.k. monistiska  
  
 principen. I andra måste först konventionsinnehållet på ett eller  
  
 annat sätt göras om till nationell rätt; det brukar kallas för den dualistiska  
  
 principen.  
  
 14 SOU 2010:70, s. 314.  
  
 15 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna;  
  
 artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; artikel 4 i  
  
 FN:s konvention om barnets rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om rättigheter för  
  
 personer med funktionsnedsättning.  
  
 16 Se dels inledningen, dels artikel 26, Wienkonventionen om traktaträtten (SÖ 1975:1).  
  
 17 Artikel 27 i Wienkonventionen.  
  
 227 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 ter 
  
 bli  
  
 dir 
  
 r ändrade bestämmelser i svenska lagar  
  
 elle 
  
 erenskommelser om sociala förmåner 
  
 igt och entydigt  
  
 for 
  
 av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som  
  
 I Sverige styrs internationella överenskommelsers rättsliga ställning  
  
 av den dualistiska principen. Den innebär att en tillträdd innationell  
  
 konvention visserligen, som nämnts, binder Sverige  
  
 som stat i förhållande till övriga stater som tillträtt konventionen,  
  
 men denna blir alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. I sin tur  
  
 betyder det att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga  
  
 konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att 
  
 ekt tillämpligt måste konventionsinnehållet alltså på något sätt  
  
 först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det  
  
 kan ske antingen genom inkorporering eller genom transformering.  
  
 Inkorporering innebär att riksdagen antar en lag som helt enkelt  
  
 säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Transformering  
  
 däremot innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller  
  
 paragrafer förs in i nya elle 
  
 r andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt.  
  
 Nära kopplat till transformeringsmetoden för införlivande av internationella  
  
 konventioner i svensk rätt är vad man brukar kalla för  
  
 konstaterande av normöverensstämmelse, eller normharmoni. Det  
  
 innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den  
  
 svenska lagstiftningen drar slutsatsen att svensk rätt motsvarar det  
  
 som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning  
  
 därför inte behövs.18  
  
 Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern  
  
 svensk rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering  
  
 m.m. Utredningen konstaterade att enligt den praxis som  
  
 hade utbildats i Sverige användes vanligen transformeringsmetoden.  
  
 Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om  
  
 dubbelbeskattningsavtal och öv 
  
 . Utredningen anförde för sin del vidare att det framförallt är två  
  
 förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering ska  
  
 kunna ske. Det ena är att en konventionsbestämmelse är avfattad så  
  
 att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande  
  
 staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra  
  
 förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständ 
  
 mulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som  
  
 rättsnorm för sina adressater.19  
  
 Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna är den enda  
  
 18 Smith m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 438 ff. med vidare hänvisningar.  
  
 19 SOU 1974:100, s. 87.  
  
 228 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 ionella rättsakters roll i den  
  
 sve 
  
 som företrädare för den offentliga makten  
  
 sky 
  
 rättighe 
  
 Sverige har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt.20  
  
 Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i dess olika  
  
 artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters  
  
 och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden.  
  
 En särställning när det gäller internat 
  
 nska rättsordningen har numera EU-rätten, på så sätt att vissa  
  
 typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt och omedelbart  
  
 tillämpliga i Sverige när de har antagits på EU-nivå. Genom Sveriges  
  
 medlemskap i unionen har vidare lagstiftaren beslutat att i huvudsak  
  
 ge EU-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen,  
  
 inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i  
  
 de två skulle krocka med varandra.21  
  
 Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats  
  
 i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse  
  
 för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För  
  
 det första innebär det faktum att Sverige som stat har gjort vissa  
  
 åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag  
  
 och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna  
  
 svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella  
  
 åtaganden. Men dessutom är, som redan framgått tidigare i  
  
 det här betänkandet, både statliga och kommunala myndigheter,  
  
 liksom domstolarna, 
  
 ldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler  
  
 på ett sådant sätt att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning).  
  
 Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter  
  
 att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser  
  
 vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister  
  
 inför domstolarna.22  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga 
  
 ter enligt andra konventioner än Europakonventionen måste alltså  
  
 beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning redan i dag. De  
  
 utgör – tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts  
  
 i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk  
  
 litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella väg20  
  
 Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga  
  
 rättigheterna och de grundläggande friheterna.  
  
 21 Smith m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 439.  
  
 22 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32-40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref.  
  
 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363  
  
 I-III s. 513 och s.  
  
 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.  
  
 229 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 ella minoriteter och minoritetsspråk  
  
 hänvisas till Europarådets ramkonvention om skydd för  
  
 nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels hänvisningar  
  
 till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna  
  
 ttigheter, med undantag i  
  
 vis 
  
 ledande domstolsuttalanden i rättspraxis – tolkningsmaterial när  
  
 bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar.  
  
 Det är emellertid, som jag berört tidigare i det här betänkandet,  
  
 mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller  
  
 hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för  
  
 de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen  
  
 till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § att föreskrifter  
  
 beslutas som står i strid med Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen.  
  
 Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta  
  
 beslutanderätt till EU, på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter  
  
 att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten  
  
 rör motsvarar det som uppställs i Europakonventionen.  
  
 I 2 § lagen (2009:724) om nation 
  
 eller minoritetsspråk.23 I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga  
  
 några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar  
  
 till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention  
  
 om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar,  
  
 som föräldrabalken och socialtjänstlagen, dock utan att  
  
 nämna barnkonventionen som sådan.  
  
 6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen  
  
 Det är också alltjämt ovanligt att svenska myndigheter och domstolar,  
  
 i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rä 
  
 s mån för främst Europakonventionens bestämmelser rörande  
  
 rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga  
  
 om rätten till muntlig förhandling.24  
  
 Frågan hänger även samman med hur väl förvaltningsmyndigheter  
  
 och domstolar motiverar sina avgöranden. Som nämnts i avsnitt  
  
 4.3.3 är det inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan  
  
 anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I Kommentaren till  
  
 förvaltningslagen, 20 §, ges också åtskilliga exempel på beslut som  
  
 inte haft tillfredsställande motiveringar.25  
  
 23 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.  
  
 24 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.  
  
 25 Alvarez och Smith, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).  
  
 230 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den döma 
  
 ndast i mindre än en tredjedel också behandlat  
  
 Eu 
  
 några tänkbara  
  
 för 
  
 kan och  
  
 bör hantera inte lyfts fram i den politiska debatten.  
  
 I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna  
  
 anförde regeringen att framför allt som en följd av medlemskapet  
  
 i EU och av att Europakonventionen gäller som lag i  
  
 Sverige  
  
 nde verksamheten. Det skulle, enligt regeringen, därför vara av  
  
 värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar  
  
 använt sig av Europakonventionen sedan den blev svensk lag, liksom  
  
 av bestämmelserna i den s.k. rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen.  
  
 Regeringen aviserade i det sammanhanget att den  
  
 avsåg att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning.26  
  
 Regeringen beslutade sedermera att ge Uppsala universitet det  
  
 uppdraget. Uppdraget redovisades i en rapport daterad i juni  
  
 2003.27  
  
 Av rapporten framgår sammanfattningsvis, att de rättsfall från  
  
 överinstanserna som utredaren funnit, och som uttryckligen behandlar  
  
 rättigheter enligt Europakonventionen eller 2 kap. regeringsformen,  
  
 utgör en bråkdel av en procent av alla mål som avgörs  
  
 av dessa domstolsinstanser. Av de fall som utredaren funnit har  
  
 vidare domstolarna e 
  
 ropadomstolens praxis; hon drar därför slutsatsen att denna  
  
 praxis inte används i någon större utsträckning i mål som avser fri och  
  
 rättigheter. Med tanke på att det här ändå är fråga om direkt  
  
 tillämpliga lagbestämmelser, kan man våga sig på slutsatsen att de  
  
 mål där domstolarna beaktat andra konventionsåtaganden om  
  
 mänskliga rättigheter förmodligen är än mycket färre. Jag återkommer  
  
 i det följande till behovet av en förnyad undersökning av  
  
 hur svenska domstolar beaktar de mänskliga rättigheterna i sin dömande  
  
 verksamhet.  
  
 I sina avslutande synpunkter pekar utredaren på  
  
 klaringar till att Europakonventionen, trots att den vid den tidpunkten  
  
 gällt som direkt tillämplig lag i nästan nio år, så sällan behandlas  
  
 i mål inför svenska domstolar. Hon anför där att domarna  
  
 saknar en rättslig tradition att argumentera utifrån ett rättighetsperspektiv,  
  
 att de möjligen också saknar tillräcklig utbildning i frågorna,  
  
 att parterna inte heller inser vilka möjligheter som står till  
  
 buds och också saknar kunskap i och erfarenhet av dessa frågor,  
  
 samt att enskildas rättigheter som en fråga som domstolar  
  
 26 Skr. 2001/02:83, s. 30.  
  
 27 Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen  
  
 och i Europakonventionen, rapport författad av jur. Johnson. English (opublicerad).  
  
 231 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 an år  
  
 200 
  
 er för åren 2009 och  
  
 201 
  
 4 en enkätundersökning  
  
 bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med  
  
 Europarätt. Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Av en sammanhälften  
  
 av dem som svarat uppgav sig ha tillräckliga möjligheter att  
  
 följa utvecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande  
  
 ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta områUtredaren  
  
 visar alltså särskilt på den begränsade utsträckning i  
  
 vilken domstolarna hänför sig till praxis från Europadomstolen.  
  
 Här poängteras dessutom att det verkar som om informationen om  
  
 domstolens praxis i vissa fall hämtas inte just direkt från denna utan  
  
 från andra – indirekta – källor, som svenska lagförarbeten eller juridisk  
  
 litteratur, något som hon finner anmärkningsvärt; domstolarna  
  
 borde, menar hon, vid det här laget ha vant sig vid att direkt använda  
  
 konventionen och dess material i större omfattning.  
  
 Det bör noteras att den här rapporten lämnades till regeringen  
  
 år 2003. Svenska rättstillämpare tycks alltså inledningsvis inte ha  
  
 påverkats av inkorporeringen av Europakonventionen när det gäller  
  
 i vilken utsträckning de, åtminstone uttryckligen, har beaktat konventionen.  
  
 Enligt min bedömning går det inte att med hjälp av endast  
  
 en översiktlig sökning i tillgängliga rättsdatabaser dra några  
  
 bestämda slutsatser om huruvida domstolarna numera, sed 
  
 3, i större utsträckning än tidigare hänför sig till Europakonventionen  
  
 eller Europadomstolen och dess rättspraxis. När det gäller  
  
 refererade kammarrättsavgöranden finns dock en markant ökning  
  
 av antalet avgöranden med sådana referens 
  
 0, då de förekommer i 150 respektive 164 fall, vilket ska jämföras  
  
 med att motsvarande siffror för åren 2003–2008 varierar mellan  
  
 20 och 35 per år.28 Vad denna ökning beror på har det inte varit  
  
 möjligt att inom ramen för mitt uppdrag närmare analysera.  
  
 Däremot förefaller de högsta instanserna ha blivit mer benägna  
  
 att tillmäta Europakonventionen en grundläggande betydelse för  
  
 svensk rättstillämpning.29 Det intrycket bekräftas även i viss mån  
  
 av författare inom den juridiska litteraturen.30  
  
 Samtidigt tycks det finnas mycket kvar att göra på det här området.  
  
 Domstolsverket genomförde i slutet av år 200 
  
 ställning av enkäten som jag tagit del av framgår att endast drygt 
  
 28 Norstedts juridik, Zeteo rättsdatabas.  
  
 29 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 805, NJA 2006 s. 467, NJA 2007 s. 295, NJA 2007  
  
 s. 584, NJA 2007 s. 805 samt NJA 2009 s. 463.  
  
 30 King, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.; Grimheden, Sweden:  
  
 Underestimation of Rights, i Jaichand and Suksi (eds.), 60 Years of the Universal Declaration  
  
 of Human Rights in Europe, 2009.  
  
 232 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 de. Frågan om behovet av kunskaps- och kompetensutveckling i  
  
 det här sammanhanget behandlas vidare i avsnitt 6.5.  
  
 6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk rätt?  
  
 Rekommendationer:  
  
  Frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna  
  
 än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt bör  
  
 utredas i särskild ordning.  
  
  En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en  
  
 inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske,  
  
 vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera  
  
 samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde  
  
 framför annan lag.  
  
  Utredningen bör även omfatta att på nytt undersöka hur  
  
 svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika  
  
 konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige förbundit  
  
 sig att följa.  
  
 Inkorporeringsfrågan vid tillkomsten av 1974 års regeringsform  
  
 Frågan om inkorporering i svensk rätt av människorättskonventionerna  
  
 behandlades, om än mest i förbigående, i samband med tillkomsten  
  
 av 1974 års regeringsform. Under remissbehandlingen av  
  
 Gr 
  
 mänskliga fri oc 
  
 ma 
  
 i d 
  
 till 
  
 fra 
  
 an 
  
 undlagberedningens huvudbetänkande med förslag bl.a. till ny  
  
 regeringsform31 anförde några remissinstanser att den omständigheten  
  
 att Sverige anslutit sig till konventioner om  
  
 h rättigheter borde slå igenom i en ny grundlag och förordade att  
  
 n borde överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmelserna  
  
 e konventioner av detta slag som Sverige anslutit sig till skulle  
  
 ämpas nationellt.  
  
 Den tanken avvisades emellertid i den proposition som lades  
  
 m 1973 med förslag till ny regeringsform. Departementschefen  
  
 förde till stöd för sin inställning i frågan följande:  
  
 För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde  
  
 ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom att  
  
 31 SOU 1972:15.  
  
 233 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 svårigheter. Särskilt  
  
 bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta  
  
 h rättighetskonventionerna, men förkastade  
  
 en  
  
 amt bygga på en  
  
 terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik.  
  
 Vidare ansågs det problematiskt att konventioatt  
  
 grundlagsfästa konventioner  
  
 kunde medföra svårigheter om konventionerna längre  
  
 å lagen (1994:1219) om den Europeiska  
  
 ko 
  
 beslutsprocessen i sig inte utgör någon tillräcklig garanti för att den  
  
 ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. []  
  
 Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med  
  
 svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska  
  
 utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har  
  
 använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig  
  
 från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte  
  
 för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och  
  
 myndigheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna  
  
 med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet  
  
 om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.32  
  
 Även i samband med 1976 års fri- och rättighetsreform33 berördes  
  
 frågan om inkorporering i svensk rätt av konventioner om de  
  
 mänskliga rättigheterna som Sverige tillträtt.  
  
 Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag resulterade i den  
  
 rättighetskatalog som återfinns i 2 kap. regeringsformen, övervägde  
  
 i sitt betänkande möjligheterna att utforma rättighetsskyddet  
  
 på sådant sätt att det direkt skulle knyta grundlagens regler till de  
  
 internationella fri- oc 
  
 sådan lösning. Utredningens skäl för det var att konventionstexterna  
  
 ansågs svåröverskådliga och svårtillgängliga s 
  
 nerna saknade autentisk svensk text, liksom  
  
 fram skulle ändras.34  
  
 Regeringen anslöt sig helt kortfattat och utan några ytterligare  
  
 egna överväganden till utredningens bedömning.35  
  
 Inkorporeringen av Europakonventionen  
  
 Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt med effekt  
  
 fr.o.m. den 1 januari 1995, d 
  
 nventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och  
  
 de grundläggande friheterna trädde i kraft. I propositionen med  
  
 förslag om inkorporering anförde regeringen att den demokratiska  
  
 75/76:209.  
  
 32 Prop. 1973:90, s. 195.  
  
 33 SOU 1975:75, prop. 19 
  
 34 SOU 1975:75, s. 98 f.  
  
 35 Prop. 1975/76:209, s. 85.  
  
 234 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 varför en inkorporering av Europakonventio 
  
 orgaren  
  
 ku 
  
 ska mål i onödan.  
  
 r just den gemensamma fördragstexten som ska ges  
  
 enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska  
  
 beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt  
  
 fri- och rättighetsskydd.36  
  
 Regeringen hade redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén,  
  
 som ett skäl för 
  
 nen borde övervägas, nämnt det förhållandet att konventionen  
  
 utgjorde en del av de rättsprinciper som gällde inom dåvarande EG  
  
 och att Sverige i EES-samarbetet hade att införliva viss EG-rätt  
  
 med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon  
  
 mellankommande nationell rättsbildning hade att tillämpa viss  
  
 EG-rätt här i landet. 37  
  
 Fri- och rättighetskommittén anförde i sitt betänkande38 tre ytterligare  
  
 skäl för en inkorporering. För det första var det ovanligt i  
  
 ett europeiskt perspektiv att konventionen inte utgjorde direkt tilllämplig  
  
 lag. För det andra skulle en inkorporering markera konventionens  
  
 betydelse och klargöra dess status inom den inhemska rätten.  
  
 Detta skulle också medföra att den enskilde medb 
  
 nde få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter  
  
 som regleras i konventionen. Om konventionen gjordes till en  
  
 del av den svenska rätten skulle också sannolikt fler mål rörande  
  
 konventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid  
  
 svenska domstolar och myndigheter. Därmed skulle inte Europadomstolen  
  
 komma att belastas med Mason 
  
 Dessutom ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens  
  
 textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta  
  
 den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också  
  
 viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna  
  
 staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet  
  
 borde därför ske genom en särskild lag.  
  
 Regeringen instämde med vad Fri- och rättighetskommittén anfört  
  
 som stöd för en inkorporering och tillade att på detta sätt skulle  
  
 det tillskapas en uttrycklig grund för att direkt tillämpa konventionen  
  
 vid domstolar och andra rättstillämpande myndigheter i Sverige.  
  
 Regeringen angav som ytterligare ett avgörande skäl att en  
  
 inkorporering skulle skapa rättslikhet mellan Europas stater på området  
  
 för mänskliga rättigheter, och på så sätt ytterligare markera  
  
 den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt var det givet  
  
 att det ä 
  
 36 Prop. 1993/94:117, s. 12.  
  
 37 Dir. 1991:119.  
  
 38 SOU 1993:40, del B, s. 123 f.  
  
 235 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 rät 
  
 den svenska rätten 
  
 en kontinuerlig praxisbildning  
  
 som gör att konventionens bestämmelser successivt kommit att  
  
 preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra  
  
 ionen härigenom  
  
 kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet i  
  
 tsverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig  
  
 följd av en inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för  
  
 såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska  
  
 utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även  
  
 detta skulle underlättas av att konventionens originaltexter inkorporerades.39  
  
 Regeringen redovisade samtidigt att mot en inkorporering hade  
  
 anförts att det var förenat med svårigheter att med 
  
 införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell  
  
 svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående  
  
 utveckling genom konventionsorganens praxis. Emellertid  
  
 anförde regeringen som sin bestämda uppfattning att dessa svårigheter  
  
 inte var av den vikten att de borde hindra att Europakonventionen  
  
 gavs full rättsverkan i intern svensk rätt.40  
  
 Samtidigt som regeringen alltså förordade en inkorporering av  
  
 Europakonventionen, tog den ställning mot att behandla andra internationella  
  
 konventioner om de mänskliga rättigheterna på det  
  
 sättet. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den delen på  
  
 så sätt, att Europakonventionen intar en särställning bland konventionerna  
  
 om mänskliga rättigheter genom att dess tillämpning bygger  
  
 på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan  
  
 av enskilda. Härigenom tillkommer 
  
 konventioner. Regeringen menade vidare att konvent 
  
 de europeiska länderna. Av dessa skäl ansågs en inkorporering böra  
  
 avse endast Europakonventionen.41  
  
 Frågan om inkorporering av FN:s barnkonvention  
  
 Frågan om inkorporering i svensk rätt av konventionsbestämmelser  
  
 om mänskliga rättigheter har även behandlats mera specifikt när det  
  
 gäller FN:s konvention om barnets rättigheter.42 Under hösten  
  
 1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av barnkonventionen.  
  
 Konstitutionsutskottet anförde angående den frågan i  
  
 ett yttrande till Socialutskottet bl.a. att det saknades anledning att  
  
 39 Prop. 1993/94:117, s. 33–34.  
  
 40 Prop. 1993/94:117, s. 34.  
  
 41 Prop. 1993/94:117, s. 34.  
  
 42 SÖ 1990:20.  
  
 236 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 ekt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vida 
  
 nkonventione 
  
 lagstiftning. En tolkning av en  
  
 ink 
  
 ventionen i något avseende är då möjlig enda 
  
 tol 
  
 so 
  
 ko 
  
 fat 
  
 eringar och ett  
  
 icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradEn 
  
 fått en mer framträdande roll. Kommitténs slutsats var att för barn  
  
 gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner  
  
 om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade  
  
 för dir 
  
 re anförde utskottet att vad gällde just barnkonventionen saknades  
  
 skäl att anse att den, på det sätt som däremot var fallet med Europakonventionen,  
  
 intar en särställning i inkorporeringshänseende.  
  
 Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda sa det sig därför  
  
 inte vara berett att då förorda en inkorporering av bar 
  
 n.43  
  
 Frågan behandlades även av en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén,  
  
 med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk  
  
 lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens bestämmelser.44  
  
 I sitt huvudbetänkande avvisade kommittén tanken på att  
  
 barnkonventionen skulle inkorporeras i svensk rätt.45  
  
 En inkorporering av barnkonventionen skulle, enligt kommittén,  
  
 lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna.  
  
 Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den  
  
 allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen,  
  
 kan situationen rättas till genom ny 
  
 orporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. En  
  
 ändrad tolkning av kon 
  
 st genom en ändring av praxis. Enligt kommitténs mening borde  
  
 kningen av konventionen i stället göras politiskt av riksdagen,  
  
 m därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i barnnventionen  
  
 bäst ska slå igenom.  
  
 Till stöd för sitt ställningstagande anförde kommittén sammantningsvis  
  
 följande.  
  
 Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formul 
  
 vist genomförande, en politisk process, inte minst när det gäller de  
  
 ekonomiska och sociala rättigheterna. Europakonventionen, som inkorporerats,  
  
 är speciell. Den omfattar inte de ekonomiska och sociala  
  
 rättigheterna. Europakonventionen tolkas dessutom av en domstol  
  
 som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande  
  
 rättspraxis på konventionens område utvecklats.  
  
 ligt kommittén hade inte heller i de stater där barnkonventionen  
  
 gjorts till gällande nationell rätt, för den skull barnets rättigheter  
  
 43 Yttr. 1995/96:KU2y.  
  
 44 Dir. 1996:15.  
  
 45 SOU 1997:116, avsnitt 5.7.  
  
 237 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 sdagen i juni 1998.46 Motioner för  
  
 en  
  
 berörs även i Grundlagsutredningens betänkande  
  
 En reformerad grundlag, men endast i förbigående och då  
  
 bara i fråga om FN:s barnkonvention.49 Riksdagens nyss nämnda  
  
 konventionen  
  
 refereras där, dock utan att utredningen redovisar någon egen  
  
 konventioners rättsliga ställning i den nationella rättsordningen. 
  
 fanns inget att vinna på en sådan åtgärd, utan för barnen var det  
  
 bättre att konventionen används som ett instrument för fortgående  
  
 förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden.  
  
 Utredningens överväganden i inkorporeringsfrågan togs aldrig  
  
 upp i den strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige  
  
 som regeringen lade fram för rik 
  
 inkorporering av barnkonventionen som därefter lades fram avslogs  
  
 av riksdagen med motiveringen att konventionen innehåller  
  
 vaga formuleringar och målsättningsartiklar, att bestämmelserna  
  
 därför är svårtolkade för domstolar och myndigheter och att tolkningen  
  
 bör göras av riksdagen.47  
  
 Det bör även nämnas att regeringen, inom ramen för den redovisning  
  
 om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen som regeringen  
  
 är skyldig att återkommande lämna till FN:s barnrättskommitté,  
  
 har framhållit att den inte ser något behov för närvarande av  
  
 att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt.48  
  
 Frågan om inkorporering av fler människorättskonventioner än  
  
 Europakonventionen 
  
 ställningstagande till frågan om inkorporering av barn 
  
 ståndpunkt i frågan.  
  
 Inkorporeringen av MR-konventioner i norsk rätt  
  
 Norge liknar Sverige när det gäller förhållningssättet till internationella  
  
 Liksom i Sverige tillämpas där den dualistiska principen. Men  
  
 till skillnad från här har under senare år flera konventioner om de  
  
 mänskliga rättigheterna blivit föremål för inkorporering i norsk  
  
 rätt. Det finns därför skäl att något behandla de norska reformerna  
  
 här.  
  
 e Rights of the Child in connection with the consideration of the  
  
 08:125, s. 452 ff.  
  
 46 Prop. 1997/98:182.  
  
 47 Yttr. 1998/99:KU2y och bet. 2001/02:SoU23.  
  
 48 Written replies by the Government of Sweden to the list of issues (CRC/C/SWE/Q/4) prepared  
  
 by the Committee on th 
  
 Hayes periodic report of Sweden (CRC/C/SWE/4), CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, 24 april 2009.  
  
 49 SOU 20 
  
 238 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 käl för en inkorporering anfördes i regeringens propositio 
  
 er av  
  
 me 
  
 es direkt i den nationella rätten.  
  
 Den norska menneskerettsloven50 trädde i kraft 1999. Genom  
  
 den blev tre internationella MR-konventioner gällande norsk lag,  
  
 nämligen Europakonventionen samt FN:s konventioner om medborgerliga  
  
 och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella  
  
 rättigheter. De gavs samtidigt företräde framför annan norsk  
  
 lagstiftning i händelse av en lagkonflikt.  
  
 Som s 
  
 n sammanfattningsvis följande.51 Genom en inkorporering blir  
  
 det tydligt att det är den autentiska konventionstexten som ska  
  
 läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av konventionsinnehållet  
  
 och skapas bättre garantier för att staten lojalt ska uppfylla  
  
 konventionsförpliktelserna, vilket också stärker enskildas rättigheter.  
  
 Konventionerna syftar vidare till att garantera enskilda vissa rättigheter  
  
 gentemot staten. Det ansågs då mindre lämpligt att använda  
  
 sig av transformering eftersom den metoden överlåter till just de  
  
 organ som ska kontrolleras att, genom den gängse lagstiftningsprocessen,  
  
 bestämma hur konventionsrättigheterna ska omsättas till  
  
 nationella rättsregler. Genom inkorporering blir det i stället ytterst  
  
 domstolarnas uppgift att kontinuerligt tolka de autentiska konventionstexterna  
  
 med vägledning bl.a. av konventionsorganens praxis,  
  
 vilken bidragit till att precisera även konventionsförpliktels 
  
 r allmän och skönsmässig karaktär. Inkorporering möjliggör  
  
 också en dynamisk utveckling av tillämpningen vartefter denna  
  
 praxis utvecklas, i enlighet med MR-instrumentens karaktär av levande  
  
 väsen. Även uppföljningen av statens förpliktelser från de  
  
 internationella övervakningsorganens sida ansågs underlättas av att  
  
 konventionerna inkorporerad 
  
 FN-konventionen om barnets rättigheter inkorporerades år 2003  
  
 och FN-konventionerna om avskaffande av alla former av diskriminering  
  
 av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering  
  
 inkorporerades år 2005. Sistnämnda konvention är den enda av dessa  
  
 MR-konventioner om inte getts företräde framför annan norsk  
  
 lag i händelse av lagkonflikt.  
  
 Någon samlad utvärdering av menneskerettsloven har inte  
  
 gjorts, såvitt jag kunnat utröna. I samband med inkorporeringen i  
  
 norsk rätt av konventionen om avskaffande av alla former av  
  
 diskriminering av kvinnor anförde emellertid den norska regering50  
  
 Lov 1999-05-21-30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk ret; Ot.prp. nr 3  
  
 1998-99.  
  
 51 Ot.prp. nr 3 1998-99, avsnitt 5.  
  
 239 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 rna ansågs vara i överensstämmelse  
  
 änvisat till Europako 
  
 re uppmärksamhet än tidigare. Dessutom 
  
 fåt 
  
 t större hänsyn tas till konventionen t.ex. i samma 
  
 m redovisas i promemorian har inkorporeringen av  
  
 bar 
  
 en i frågan, att norsk rätt med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen  
  
 av de olika konventione 
  
 med konventionerna, i överraskande många fall likväl ansetts stå  
  
 i strid med dessa. Europakonventionen var, enligt regeringen, den  
  
 konvention som haft störst genomslag i domstolarna, medan FN:s  
  
 konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som  
  
 till stora delar innehåller målsättningsstadganden, inte fått samma  
  
 betydelse i rättstillämpningen.52  
  
 Enligt vad som redovisas i en undersökning som genomförts på  
  
 uppdrag av den norska regeringen, har den norska Högsta domstolen  
  
 sedan menneskerettsloven trädde i kraft h 
  
 nventionen i 947 fall per den 15 augusti 2009. Det fanns enligt  
  
 den rapporten däremot bara fem fall där hänvisning gjorts till FNkonventionen  
  
 om ekonomiska, sociala och politiska rättigheter.  
  
 Domstolen hade vidare hänvisat till FN-konventionen om medborgerliga  
  
 och politiska rättigheter i 235 fall och till FNkonventionen  
  
 om barnets rättigheter i 52 fall.53  
  
 En promemoria utarbetad av Baldwin vid Institutt for  
  
 offentlig rett vid Universitetet i Oslo år 2009 berör effekterna av  
  
 inkorporeringen av FN:s barnkonvention i norsk rätt.54 Författaren  
  
 anför där att erfarenheterna från inkorporeringen visat att konventionen  
  
 nu får betydligt stör 
  
 har det uppstått stor efterfrågan på utbildning om vad konventionen  
  
 innebär inte minst inom rättsväsendet. Även bland allmänheten  
  
 har konventionen uppmärksammats mera. Intresseorganisationer  
  
 och andra som arbetar för barns rättigheter sägs också ha 
  
 t en starkare grund för sitt arbete genom inkorporeringen av  
  
 konventionen i norsk rätt.  
  
 I promemorian sägs vidare att inkorporeringen av barnkonventionen  
  
 lett till at 
  
 nhang som berör ensamkommande asylsökande barn, liksom när  
  
 det gäller ungdomar under 18 år som är intagna i norska fängelser.  
  
 Enligt vad so 
  
 nkonventionen också påverkat lagstiftningen genom att barns  
  
 rättigheter nu beaktas i större utsträckning än tidigare vid författningsändringar.  
  
 52 Ot.prp. nr. 93 2008–2009, s. 19, och Ot. prp. nr. 35 2004–2005, s. 72.  
  
 53 Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i mötet mellom FNs barnekonvensjon  
  
 og norsk rett. En utredning gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet,  
  
 Bergen, 2009.  
  
 54 Wright, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner från Norge, Institutt for offentlig  
  
 rett, Universitet i Oslo, 2009.  
  
 240 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 eringen i betydligt högre grad än tidigare till barnkonventionen 
  
 .  
  
 Sammantaget dras i promemorian den slutsatsen att den ökade  
  
 - 
  
 ku 
  
 och FN-konventionen om ekonomiska,  
  
 so 
  
 ng i den  
  
 sve 
  
 Även domstolarna i lägre instans hänvisar, enligt promemorian,  
  
 efter inkorpor 
  
 uppmärksamheten kring FN:s barnkonvention tillsammans med  
  
 konventionens stärkta rättsliga ställning i Norge har gett barnkonventionen  
  
 ett större genomslag i det norska samhället än vad den  
  
 haft tidigare.  
  
 Frågan om inkorporering av fler MR-konventioner bör utredas  
  
 Frågan om att inkorporering av fler MR-konventioner än Europakonventionen  
  
 i svensk rätt har, som framgått, varit föremål för dis 
  
 ssion vid ett flertal tillfällen under de senaste årtiondena. Frågan  
  
 har väckts återkommande genom motioner i riksdagen. FN:s övervakningskommittéer  
  
 har också vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter  
  
 på att andra internationella konventioner om mänskliga  
  
 rättigheter än Europakonventionen inte är direkt tillämpliga inför  
  
 svenska domstolar och myndigheter eller inte används av dessa.55  
  
 Under kartläggningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen  
  
 för de mänskliga rättigheterna framförde vidare olika  
  
 företrädare i referensgrupperna – bl.a. representanter för Svenska  
  
 avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Civil Rights  
  
 Defenders (dåvarande Svenska Helsingforskommittén för mänskliga  
  
 rättigheter), Advokater utan Gränser och Wise  
  
 – synpunkten att Sverige bör inkorporera centrala människorättskonventioner,  
  
 såsom FN-konventionen om medborgerliga  
  
 och politiska rättigheter  
  
 ciala och kulturella rättigheter. Juridiska institutionen vid Stockholms  
  
 universitet framförde också att de internationella konventionerna  
  
 om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställni 
  
 nska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det  
  
 55 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7,  
  
 Kaufman observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women:  
  
 Sweden, 8 april 2008; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter  
  
 E/C.12/SWE/CO/5, Kaufman observations of the Committee on Economic, Social and  
  
 Cultural Rights, Sweden, 1 december 2008; FN:s kommitté för mänskliga rättigheter,  
  
 CCPR/C/SWE/CO/6, Kaufman observations of the Human Rights Committee, Sweden, 7 maj  
  
 2009; FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/Daniels. Kaufman observations:  
  
 Sweden, 12 juni 2009.  
  
 241 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 a ha i svensk  
  
 rät 
  
 oner om mänsklig 
  
 mer att det nu gått 15 år sedan Europakonventionen  
  
 ink 
  
 te heller s.k. ekonomiska eller sociala rättig 
  
 lämpa även regler som är avfattade på ett sätt som mera likskydd  
  
 som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna  
  
 inkorporeras.56  
  
 Hittills har emellertid regeringens och riksdagens bedömning  
  
 varit att det inte är lämpligt att inkorporera fler internationella  
  
 konventioner om de mänskliga rättigheterna i svensk rätt.  
  
 Som framgått i det föregående finns det argument som talar  
  
 både för och emot en inkorporering. Oavsett att tveksamheter kan  
  
 föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering  
  
 bör avgörandet om vilken ställning konventionerna sk 
  
 t bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden.  
  
 Någon mera djuplodande analys av den frågan kan det emellertid  
  
 knappast sägas ha varit fråga om vid de tidigare tillfällen då denna  
  
 har behandlats i det offentliga trycket. I stället får man intrycket att  
  
 konventionsrättigheternas utformning redan i utgångspunkten ansetts  
  
 vara så främmande i förhållande till svensk rättstradition att  
  
 frågan om inkorporering aldrig seriöst har övervägts.  
  
 Visserligen får det anses ligga mycket i synpunkten att Europakonventionen  
  
 intar en särställning bland konventi 
  
 a rättigheter, inte minst genom att dess tolkning ytterst ankommer  
  
 på en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Likväl  
  
 är det intressant att notera att de argument som anförts mot en  
  
 inkorporering av andra MR-konventioner tidigare användes på  
  
 samma sätt också mot en inkorporering av Europakonventionen. I  
  
 fråga om denna senare konvention har de argumenten emellertid  
  
 sedermera kommit att betraktas som otillräckliga.  
  
 Härtill kom 
  
 orporerades i svensk rätt. Sedan dess har, vilket även påtalas i  
  
 MR-delegationens slutbetänkande,57 EU-rätten och Europakonventionen  
  
 fått ett allt större inflytande på svensk rätt. En redogörelse  
  
 härvidlag har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen.58 Några  
  
 vattentäta skott skiljer in 
  
 heter, å ena sidan, från Europakonventionens tillämpningsområde,  
  
 å den andra.59  
  
 Genom EU-rättens och Europakonventionens inflytande är  
  
 svenska rättstillämpare i dag skyldiga, och även mer vana, att tolka  
  
 och til 
  
 56 Handlingsplanen, s. 141-142.  
  
 57 SOU 2010:70, s. 318.  
  
 58 SOU 2008:125, s. 400 ff.  
  
 59 Se t.ex. Europadomstolens dom i Airey ./. Irland, appl. 6289/73, st. 26 samt Schmidt och  
  
 Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00, st. 47.  
  
 242 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 na 
  
 slår sammanfattningsvis, liksom tidigare MR-delegationen i  
  
 sit 
  
 draganden. I själva verket kan det mycket väl  
  
 hävdas att vad som är särskilt intressant att analysera i det här  
  
 sammanhanget är just sådana mål där konventionsbaserade rättigom 
  
 stolen likväl inte närmare har behandlat dessa i sina domskäl. Till,  
  
 kommuner och  
  
 lan 
  
 r konventionsbaserade rättighetsartiklar i de MR-konventioner  
  
 som det här rör sig om.  
  
 Att Europakonventionen har beaktats i större utsträckning i  
  
 svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk  
  
 lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att  
  
 frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på  
  
 nytt.  
  
 Jag före 
  
 t slutbetänkande, att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner  
  
 om mänskliga rättigheter i svensk rätt utreds i särskild ordning.  
  
 En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med  
  
 en sådan inkorporering, ta ställning till om inkorporering bör ske,  
  
 vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om  
  
 konventionerna i så fall också ska ha företräde framför annan lag  
  
 eller inte.  
  
 Inom ramen för en sådan utredning bör det också företas en  
  
 förnyad genomgång av hur svenska domstolar behandlar de konventionsbaserade  
  
 rättigheterna. En sådan genomgång bör i vart fall  
  
 omfatta rättsfall från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen,  
  
 hovrätterna och kammarrätterna. Den bör inte endast behandla  
  
 sådana fall där rättighetsfrågan uttryckligen berörts i domstolarnas  
  
 egna domskäl utan även sådana där den bara tagits upp  
  
 av andra än domstolen som sådan, det vill säga av parter, skiljaktiga  
  
 ledamöter eller före 
  
 heter visserligen aktualiserats på ett eller annat sätt, men där d 
  
 räckliga resurser måste därför ställas till utredningens förfogande  
  
 för att möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt och en tillräckligt  
  
 djupgående analys.  
  
 6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter  
  
 I budgetpropositionen för år 200960 anförde regeringen att arbetet  
  
 med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna bör  
  
 fortsätta och att ett stöd till statliga myndigheter 
  
 dsting skulle komma att behövas därvidlag. I det sammanhanget  
  
 pekade regeringen också på behovet av att se över hur frågan om  
  
 60 Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 68.  
  
 243 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 nen för mänskliga rättigheter  
  
 (MR-delegationen) i Sverige.  
  
 MR-delegationen föreslog i sitt slutbetänkande att en ny mynnationell  
  
 institution för mänskliga rättigheter  
  
 ska inrättas i Sverige.61 Jag har där ställt mig bakom det förslaget.  
  
 tled  
  
 un 
  
 ska 
  
 och Sociala råd (ECOSOC) medlemsstaterna att överväga det  
  
 önskvärda i att i respektive land upprätta informationsorgan eller  
  
 tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella  
  
 institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter  
  
 ska kunna lösas i Sverige. Regeringen hänvisade också till att  
  
 den frågan ingick i uppdraget för Delegatio 
  
 dighet i form av en  
  
 Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om det framtida systematiska  
  
 arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i  
  
 Sverige. Den ska därför behandlas även här.  
  
 6.3.1 Bakgrund  
  
 I inledningen till Förenta nationernas stadga62 förklarar sig de förenade  
  
 nationernas folk beslutna bl.a. att rädda kommande släk 
  
 dan krigets gissel, att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga  
  
 rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde,  
  
 på lika rättigheter för män och kvinnor och att främja sociala framsteg  
  
 och bättre levnadsvillkor under större frihet. Följdriktigt slås  
  
 det fast i stadgans artikel 1 att FN:s ändamål är bl.a. att åstadkomma  
  
 internationell samverkan för främjande av aktningen för mänskliga  
  
 rättigheter och grundläggande friheter för alla människor.  
  
 Mänskliga rättigheter berör enskilda individers inbördes förhållanden  
  
 liksom förhållandet mellan staten och den enskilda männin.  
  
 Att skydda de mänskliga rättigheterna är en uppgift för vilken  
  
 varje stat är ansvarig. Vilka strukturer som bör finnas för att  
  
 den uppgiften ska kunna lösas på bästa sätt står det varje stat fritt  
  
 att själv avgöra. Förenta nationernas ansträngningar att uppmuntra  
  
 och stödja inrättandet och stärkandet av sådana strukturer på nationell  
  
 nivå går emellertid tillbaka ända till 1946, alltså två år innan  
  
 den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs.63  
  
 Vid sin andra session i juni 1946 uppmanade FN:s Ekonomiska  
  
 hts, United Nations Centre for Human Rights, Professio61  
  
 SOU 2010:70, s. 337 ff.  
  
 62 Förenta nationernas stadga, antagen den 26 juni 1945.  
  
 63 Bakgrundsbeskrivningen i det följande bygger bl.a. på innehållet i FN:s Handbok om  
  
 inrättandet av nationella organ för mänskliga rättigheter, National Human Rights Institutions  
  
 - a Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion  
  
 and Protection of Human Rig 
  
 nal Training Series, No. 4, 1995.  
  
 244 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 r  
  
 mä 
  
 mission för mänsklig 
  
 91 i  
  
 Pa 
  
 Wienförklaringen67 som antogs av världskonferensen, och  
  
 som Sverige ställt sig bakom, underströks de nationella MRinstitutionernas  
  
 viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de  
  
 rigen att inrätta  
  
 och stärka sådana nationella organ i enlighet med de s.k. Parisprinlokala  
  
 kommittéer för de mänskliga rättigheterna som de kunde  
  
 samarbeta med i sina ansträngningar att främja FN:s arbete fö 
  
 nskliga rättigheter.64 I en resolution fjorton år senare betonades  
  
 den viktiga roll som nationella organ har att spela för att skydda  
  
 och främja de mänskliga rättigheterna, och medlemsstaternas regeringar  
  
 uppmanades att inrätta och utveckla sådana organ, liksom att  
  
 informera FN:s generalsekreterare om hur det arbetet fortskred.65  
  
 Frågan om hur nationella organ för mänskliga rättigheter kan  
  
 bidra till förverkligandet av de internationella rättighetsnormerna  
  
 kom att diskuteras allt mer under 1960- och 1970 talet. I september  
  
 1978 anordnade i Genève FN:s dåvarande Kom 
  
 a rättigheter ett seminarium där bl.a. de första riktlinjerna för  
  
 sådana nationella organ utarbetades. FN:s generalförsamling ställde  
  
 sig bakom dem och uppmanade medlemsstaterna att, om de inte  
  
 redan gjort det, inrätta nationella institutioner med uppgiften att  
  
 skydda och främja de mänskliga rättigheterna.  
  
 På initiativ av Kommissionen för mänskliga rättigheter hölls 19 
  
 ris ett möte med nationella och regionala organ för mänskliga rättigheter  
  
 bl.a. om hur sådana institutioners arbete kunde utvecklas.  
  
 Mötet resulterade i en resolution om Carter för nationella institutioners  
  
 ställning (Parisprinciperna) som Kommissionen ställde sig  
  
 bakom och som sedermera antogs av FN:s generalförsamling.66  
  
 FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna hölls i  
  
 Wien år 1993. Parallellt med konferensen hölls också ett möte för  
  
 nationella MR-institutioner i syfte att närmare diskutera bl.a. syftet  
  
 med sådana organ, vad som krävs för att de ska kunna fungera effektivt  
  
 och mekanismer för internationellt samarbete mellan dem. I  
  
 den s.k.  
  
 mänskliga rättigheterna, och staterna uppmuntrades åte 
  
 ciperna.  
  
 64 ECOSOC resolution 2/9, 21 juni 1946.  
  
 65 ECOSOC resolution 772 B (XXX), 25 juli 1960.  
  
 66 Resolution A/RES/48/134, 20 december 1993.  
  
 67 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23.  
  
 245 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 6.3 
  
 g eller annan lag, där också institutionens  
  
 sammansättning och verksamhetsområde ska specificeras. Härutdlar  
  
 principerna också en sådan nationell institutions  
  
 mmansättning, garantier för institutionens oberoende  
  
 titutioner som har getts befogenhet att också behandfter  
  
 bör, enligt Parisprinciperna,  
  
 et initiativ, samt  
  
 ed de internationella överensa  
  
 regeringen på situationer där de mänskliga rättill  
  
 sådana förslag,  
  
  föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser  
  
 om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas  
  
 effektivt,  
  
 .2 Parisprinciperna om nationella MR-organ  
  
 Sammanfattningsvis innehåller de s.k. Parisprinciperna följande  
  
 minimikrav på en oberoende nationell MR-institution. Ingenting  
  
 hindrar naturligtvis att en stat väljer att ge ett sådant organ vidare  
  
 befogenheter än vad Parisprinciperna erfordrar. Principerna återfinns  
  
 i sin helhet i bilaga 4.  
  
 Enligt Parisprinciperna bör en nationell MR-institution ha befogenhet  
  
 att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Den  
  
 bör ges ett så brett mandat som möjligt och detta ska vara tydligt 
  
 formulerat i grundla 
  
 över behan 
  
 uppgifter, sa 
  
 och mångfald, dess arbetsmetoder, samt vissa frågor om statusen  
  
 för sådana ins 
  
 la enskilda klagomål.  
  
 Uppgifter  
  
 En nationell MR-institutions uppgi 
  
 innefatta att:  
  
  lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och  
  
 rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ  
  
 i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter,  
  
 på uppdrag av dessa organ eller på eg 
  
 att också kunna publicera dem,  
  
  lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag,  
  
 i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och  
  
 praxis står i överensstämmelse m 
  
 kommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig  
  
 till, och att verka för att de tillämpas effektivt,  
  
  uppmärksamm 
  
 tigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma tillrätta  
  
 med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden  
  
 246 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 ter,  
  
 id genomförandet  
  
 av sådana program, samt  
  
 dra till en ökad  
  
 heterna.  
  
 parlament. I den mån även representanter för regeringens ministerier  
  
 eller departement medverkar i institutionens ledning eller arbete,  
  
 så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion.  
  
  bidra till de rapporter som staten ska lämna till FN:s organ och  
  
 till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning  
  
 av dessa,  
  
  ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ  
  
 och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor  
  
 om mänskliga rättighe 
  
  bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning  
  
 om mänskliga rättigheter och att medverka v 
  
  informera och vidta andra åtgärder för att bi 
  
 medvetenhet om de mänskliga rättig 
  
 Oberoende, arbetssätt och mångfald  
  
 Ledningen för en nationell MR-institution bör utses genom ett  
  
 formellt, offentligt beslut, där också mandatets längd bör framgå.  
  
 Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra  
  
 sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och  
  
 egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan  
  
 utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas.  
  
 Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen  
  
 själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt,  
  
 vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken  
  
 information den inhämtar eller publicerar.  
  
 Den nationella MR-institutionen bör vidare inrättas på ett sådant  
  
 sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för  
  
 organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor  
  
 om de mänskliga rättigheterna samt fackföreningar och yrkesföreningar,  
  
 representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar,  
  
 universitet och annan expertis, samt företrädare för landets  
  
 247 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Tilläggsprinciper om prövning av enskilda klagomål  
  
 En nationell MR-institution kan också, men måste inte, ges befogenhet  
  
 att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga  
  
 rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller,  
  
 enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en  
  
 frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande  
  
 beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka  
  
 rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem,  
  
 överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt  
  
 ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer  
  
 som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter.  
  
 6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige  
  
 Nationella MR-organ finns i alla delar av världen  
  
 Antalet länder som har inrättat nationella MR-institutioner har  
  
 stadigt vuxit, framförallt med början under 1980-talet. I dag finns  
  
 det sådana organ i en eller annan form som särskilt ägnar sig åt frågor  
  
 om mänskliga rättigheter i de flesta av världens stater. Hur  
  
 många av dessa som egentligen är att betrakta som nationella  
  
 MR-institutioner i enlighet med Parisprinciperna är emellertid inte  
  
 helt enkelt att avgöra, främst beroende på institutionernas mycket  
  
 skiftande karaktär, både när det gäller organisation, mandat, rättsliga  
  
 ställning och reella resurser. Av en kartläggning som FN:s högkommissarie  
  
 (Högkommissarien) för de mänskliga rättigheterna  
  
 redovisade år 2009 framgår att en stor andel av de organ som ingick  
  
 i kartläggningen uppvisade brister i ett eller flera av dessa avseenden.  
  
 Högkommissarien samarbetar med och stöder nationella MRinstitutioner  
  
 på flera sätt, inte minst när det gäller dessas möjligheter  
  
 till internationellt samarbete sinsemellan. Det samarbetet bedrivs  
  
 i nätverksform inom ramen för en internationell ideell organisation,  
  
 Association International Coordinating Committee of National  
  
 Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights  
  
 (ICC).68  
  
 Högkommissarien tar inte själv ställning till vilka organ som ska  
  
 anses uppfylla Parisprinciperna. I stället har de nationella institu68  
  
 Organisationen har den 30 juli 2008 registrerats som en egen juridisk person i enlighet  
  
 med §§ 60 ff i den schweiziska civilrättsbalken.  
  
 248 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 .  
  
 tioner som samarbetar på internationell nivå med stöd av Högkommissarien  
  
 utarbetat ett eget, internt, ackrediteringssystem för  
  
 bedömning av om ett lands nationella MR-institution lever upp till  
  
 de krav som bör ställas på ett sådant enligt Parisprinciperna. Dessa  
  
 organ tilldelas s.k. A-status.  
  
 Enligt uppgifter från Högkommissarien uppgick antalet nationella  
  
 MR-organ med A-status per juni månad 2010 till 67, varav 15 i  
  
 Asien och Oceanien, 15 i Afrika, 15 i Amerika och 22 i Europa.  
  
 Bland de Europeiska institutionerna återfanns 12 i EU-länder.  
  
 Bland de nordiska länderna finns endast Norge och Danmark representerade  
  
 här.  
  
 Sverige saknar ett nationellt MR-organ  
  
 Sverige har tidigare formellt varit företrätt av dåvarande Ombudsmannen  
  
 mot etnisk diskriminering (DO) med A-status. I praktiken  
  
 samarbetade alla de fyra s.k. tematiska diskrimineringsombudsmannamyndigheterna69  
  
 om deltagandet i nätverket och turades  
  
 om att representera Sverige. Eftersom ombudsmannamyndigheternas  
  
 uppdrag var begränsat till frågor om diskriminering, och  
  
 därtill diskriminering endast med avseende på vissa särskilt angivna  
  
 grunder, var det redan då ifrågasatt om de kunde anses uppfylla Parisprincipernas  
  
 krav på ett så brett mandat som möjligt när det gäller  
  
 de mänskliga rättigheterna 
  
 I samband med sammanslagningen av de fyra diskrimineringsombudsmannamyndigheterna  
  
 förföll den svenska representationen  
  
 i ICC. På ICC:s förteckning över länder som per juni månad 2010  
  
 har en nationell MR-institution finns Sverige inte längre med. Den  
  
 nya ombudsmannamyndigheten på diskrimineringsområdet,  
  
 Diskrimineringsombudsmannen, ingav i januari månad 2011 en ansökan  
  
 om ackreditering som medlem i ICC. Ansökan förväntas,  
  
 enligt vad Diskrimineringsombudsmannen uppgett, bli behandlad  
  
 av ICC:s ackrediteringskommitté vid dess kommande möte i maj  
  
 2011.  
  
 69 Förutom dåvarande DO också Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Handikappombudsmannen  
  
 (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).  
  
 249 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter bör  
  
 inrättas i Sverige  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör snarast påbörja arbetet med att inrätta ett  
  
 oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet  
  
 med Parisprinciperna.  
  
  Ett sådant organ bör inrättas som en ny myndighet, exempelvis  
  
 i form av en kommission för mänskliga rättigheter.  
  
  Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag  
  
 reglerat i lag, i första hand i grundlag.  
  
  Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin  
  
 uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under riksdagen.  
  
  Ledningen för kommissionen, en eller flera kommissionärer,  
  
 bör utses för en längre tidsperiod, exempelvis sju år, utan  
  
 möjlighet till omförordnande.  
  
  En kommissionär bör inte kunna skiljas från sitt uppdrag i  
  
 förtid annat än om hon eller han inte längre uppfyller de krav  
  
 som gäller för uppdraget eller om kommissionären har gjort  
  
 sig skyldig till allvarlig försummelse.  
  
  MR-kommissionens mandat bör omfatta att:  
  
 – undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna  
  
 respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra  
  
 situationen,  
  
 – föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs  
  
 för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden  
  
 om de mänskliga rättigheterna uppfylls,  
  
 – ha kontakter med internationella organisationer och även i  
  
 övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de  
  
 mänskliga rättigheterna, samt  
  
 – främja utbildning, forskning och kompetensutveckling,  
  
 information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna  
  
 i Sverige.  
  
 250 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
  MR-kommissionen bör inte ha till uppgift att pröva klagomål  
  
 från enskilda om att deras mänskliga rättigheter trätts för  
  
 när.  
  
  Det bör närmare utredas vilka befogenheter MR-kommissionen  
  
 bör ha när det gäller att genom intervention i rättegång,  
  
 sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som s.k.  
  
 amicus curiae, eller på annat sätt, bidra till en utveckling av  
  
 rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Ansvaret för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter åvilar staten, oavsett hur denna valt att  
  
 internt organisera fördelningen av det ansvaret. Inom FN-systemet  
  
 har det, som framgått, redan från starten lagts stor vikt vid att det  
  
 finns effektiva nationella strukturer som kan bidra till skyddet och  
  
 främjandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, liksom  
  
 till samarbetet mellan länder och med internationella organ om de  
  
 frågorna. Under de senaste årtiondena har arbetet inom FN, lett av  
  
 Högkommissarien för mänskliga rättigheter, med att uppmuntra  
  
 och stödja tillskapandet av oberoende nationella MR-institutioner  
  
 intensifierats. Sverige har aktivt stött den utvecklingen. FN:s generalsekreterare  
  
 har också i en rapport till generalförsamlingen i januari  
  
 2010 förklarat att Jimenez prioriterar inrättandet och  
  
 stärkandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i  
  
 enlighet med Parisprinciperna. Enligt Högkommissarien är sådana  
  
 institutioner väsentliga för de nationella systemen för skydd av  
  
 mänskliga rättigheter.70  
  
 Redan dessa förhållanden talar starkt för att ett sådant oberoende  
  
 organ bör finnas och verka också i Sverige. Att det också finns  
  
 ett faktiskt behov av en nationell MR-institution som verkar i enlighet  
  
 med Parisprinciperna underströks i MR-delegationens slutbetänkande.71  
  
 Jag ställde mig där bakom den slutsatsen. Regeringen  
  
 har också i ett flertal sammanhang, inte minst i den nu aktuella  
  
 handlingsplanen för mänskliga rättigheter, betonat vikten av helhetsgrepp,  
  
 samordning och systematik i arbetet för mänskliga rättigheter.  
  
 Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver ett  
  
 systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet  
  
 70 National institutions for the promotion and protection of human rights, Report of the  
  
 Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari 2010, st. 2 och 4.  
  
 71 SOU 2010:70, s. 195 ff.  
  
 251 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig  
  
 verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Samtidigt  
  
 kan en central aktör med den övergripande uppgiften att skydda  
  
 och främja de mänskliga rättigheterna lämna värdefulla bidrag  
  
 till ett sådant arbete, inte minst som en samlande och pådrivande  
  
 kraft, en motor, så att inte allas ansvar i realiteten blir till ingens  
  
 ansvar. På så sätt skulle en nationell MR-institution också kunna  
  
 bidra till att uppnå regeringens övergripande mål med handlingsplanen,  
  
 full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 Något sådant nationellt MR-organ finns emellertid fortfarande  
  
 inte i Sverige. Frågan har aktualiserats vid ett flertal tillfällen av  
  
 FN:s olika övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. I sitt  
  
 senaste yttrande om Sverige uttryckte FN:s kommitté för mänskliga  
  
 rättigheter oro över att Sverige ännu inte har någon oberoende  
  
 nationell institution för mänskliga rättigheter.72 Även FN:s kommitté  
  
 för barnets rättigheter och kommittén mot tortyr har kommenterat  
  
 frågan om en nationell MR-institution i Sverige.73 Och  
  
 när Sverige i maj 2010 granskades av FN:s råd för mänskliga rättigheter  
  
 inom ramen för dess periodiska granskning av medlemsländerna  
  
 (Universal Periodic Review, UPR), rekommenderade fjorton  
  
 länder Sverige att inrätta en sådan nationell MR-institution.74  
  
 Tre av FN:s övervakningskommittéer har även behandlat frågan  
  
 om nationella MR-institutioner i s.k. allmänna kommentarer (General  
  
 Comments), nämligen Kommittén för ekonomiska, sociala  
  
 och kulturella rättigheter,75 Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering76  
  
 och Kommittén för barnets rättigheter.77  
  
 Även EU:s byrå för grundläggande rättigheter har påtalat att det  
  
 är ett problem att det i många medlemsländer saknas oberoende  
  
 72 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, CCPR/C/SWE/CO/6,  
  
 7 maj 2009, st. 4.  
  
 73 Concluding observations: Sweden, CRC/C/SWE/CO/4, 12 juni 2009, st. 15 och 16; Concluding  
  
 observations of the Committee Against Campos, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, 4 juni  
  
 2008, st. 25.  
  
 74 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,  
  
 16 juni 2010.  
  
 75 General Comment No. 10, The role of national human rights institutions in the protection of  
  
 economic, social and cultural rights, E/C.12/1998/25, 14 december 1998.  
  
 76 General Recommendation XVII, Establishment of national institutions to facilitate implementation  
  
 of the Convention, A/48/18 s. 116, 25 mars 1993.  
  
 77 General Comment No.  
  
 2 (2002), The role of independent national human rights institutions  
  
 in the promotion and protection of the rights of the child, CRC/GC/2002/2, 15 november 2002.  
  
 252 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 nationella institutioner för mänskliga rättigheter med breda mandat  
  
 som omfattar samtliga mänskliga rättigheter.78  
  
 Min rekommendation är mot denna bakgrund sammanfattningsvis  
  
 att regeringen snarast påbörjar arbetet med att inrätta ett  
  
 oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet  
  
 av de mänskliga rättigheterna i Sverige.  
  
 MR-delegationen har i sitt slutbetänkande valt att beteckna detta  
  
 organ som en kommission för mänskliga rättigheter. Jag har där  
  
 ställt mig bakom det förslaget. Myndighetens namn är naturligtvis  
  
 inte avgörande. När det underlättar läsbarheten i det följande har  
  
 även jag valt att här beteckna myndigheten som Kommissionen för  
  
 mänskliga rättigheter, eller MR-kommissionen, oavsett vilken närmare  
  
 organisationsstruktur eller beteckning den framtida institutionen  
  
 kan komma att få.  
  
 MR-kommissionen bör inrättas som en ny myndighet  
  
 Som framgår av den översikt över befintliga myndigheters arbete  
  
 med mänskliga rättigheter i Sverige som redovisas i MRdelegationens  
  
 slutbetänkande, finns det ett flertal sådana vars uppgifter  
  
 berör de mänskliga rättigheterna på ett eller annat sätt, men  
  
 ingen som kan sägas utöva den samlade funktion som Parisprinciperna  
  
 förutsätter.79 De myndigheter som det skulle ligga närmast  
  
 till hands att överväga att ge uppgiften att vara ett nationellt organ för  
  
 mänskliga rättigheter är Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern  
  
 (JK), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Barnombudsmannen  
  
 (BO) och Forum för levande historia. Även Riksrevisionen behandlades  
  
 i det här sammanhanget av MR-delegationen. Som framgår  
  
 i det följande anser jag att det inte är lämpligt att lägga den uppgiften  
  
 på någon av dessa myndigheter.  
  
 JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen  
  
 i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.80  
  
 I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges  
  
 att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig  
  
 verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt  
  
 fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter  
  
 i sin verksamhet iakttar saklighet och opar78  
  
 National Human Rights Institutions in the EU Member States, rapport från EU:s byrå för  
  
 grundläggande rättigheter, 2010, s. 9.  
  
 79 SOU 2010:70, s. 187 ff.  
  
 80 13 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.  
  
 253 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 inom  
  
 rik 
  
 endast i mycket begränsad omfattning ändra på detta  
  
 för 
  
 om förutsätts för ett nationellt MR-organ  
  
 enl 
  
 den som i betydande  
  
 utsträckning styrs av privata aktörer.  
  
 tiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter  
  
 inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen  
  
 ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I JOinstruktionen  
  
 föreskrivs också vissa begränsningar av JO:s tillsyn.81  
  
 Det bör i sammanhanget vidare uppmärksammas att JO i en  
  
 framställning till riksdagen82 nyligen hemställt att JOinstruktionen  
  
 ändras så att det klart framgår att ombudsmännen  
  
 även har getts uppdraget att fullgöra de uppgifter som ankommer  
  
 på ett nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism –  
  
 NPM) enligt det fakultativa protokoll till FN:s konvention mot  
  
 tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling  
  
 eller bestraffning (OPCAT) som Sverige anslutit sig till. När detta  
  
 skrivs är JO:s framställning alltjämt föremål för beredning  
  
 sdagen.  
  
 JO:s tillsyn, såsom den framgår av JO-instruktionen i dagsläget,  
  
 utgår således från den svenska nationella rätten, inte från Sveriges  
  
 fördragsenliga internationella förpliktelser. En ändring av instruktionen  
  
 i syfte att tydliggöra ombudsmännens uppdrag som nationellt  
  
 besöksorgan, i enlighet med JO:s nämnda framställan till riksdagen,  
  
 skulle  
  
 hållande.  
  
 Jag har i avsnitt 4.3.1 föreslagit att JO:s tillsynsuppdrag enligt  
  
 instruktionen bör förtydligas så att det där framgår att ombudsmännens  
  
 kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga  
  
 makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Även  
  
 efter en sådan ändring skulle dock JO:s uppdrag vara betydligt  
  
 mera begränsat än vad s 
  
 igt Parisprinciperna.  
  
 JO:s granskning är i huvudsak reaktiv och formell, det vill säga  
  
 den tar sikte främst på huruvida de formella regelverk som finns  
  
 följts av dem som arbetar i offentlig förvaltning. Ett nationellt organ  
  
 som verkar enligt Parisprinciperna måste verka på ett mycket  
  
 bredare sätt. Det ska utgå från alla Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter och även göra bedömningar och  
  
 lämna rekommendationer när det gäller förverkligandet av dessa  
  
 rättigheter i materiell mening. Det förutsätter vidare en granskning  
  
 och analys som även omfattar samhällsområ 
  
 81 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.  
  
 82 2010/11: JO2.  
  
 254 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 JO:s verksamhet domineras helt av prövningen av enskilda klagomål.  
  
 Av de skäl som redovisas i det följande bör dock, enligt min  
  
 mening, ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter  
  
 för att tillföra ett verkligt mervärde i stället vara inriktat på att göra  
  
 övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när  
  
 det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt föreslå åtgärder  
  
 för att förbättra den. Det bör därför inte ha till uppgift att pröva  
  
 klagomål från enskilda om påstådda kränkningar av de mänskliga  
  
 rättigheterna.  
  
 Att lägga uppgiften att vara en sådan oberoende nationell MRinstitution  
  
 som förutsätts enligt Parisprinciperna på JO, skulle alltså  
  
 i praktiken innebära att JO-ämbetets sedan 200 år grundlagsfästa  
  
 kontrollmakt måste förändras i grunden. Det kan enligt min mening  
  
 inte komma i fråga att i det här sammanhanget föreslå en så  
  
 genomgripande förändring.  
  
 JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns  
  
 tillsyn och innebär att JK ska utöva tillsyn över att de som utövar  
  
 offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i  
  
 övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och  
  
 kommunala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över  
  
 rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345)  
  
 med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten  
  
 enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och  
  
 yttrandefrihetsgrundlagen.  
  
 De flesta invändningar som nyss anförts mot att lägga uppgiften  
  
 att vara ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter på  
  
 JO är relevanta också i förhållande till JK. Och inte heller JK har  
  
 något uttryckligt uppdrag i förhållande till Sveriges internationella  
  
 åtaganden om de mänskliga rätigheterna. Att lägga uppgiften på JK  
  
 får för övrigt anses uteslutet redan till följd av att JK lyder under  
  
 regeringen83 och är regeringens högste ombudsman.84  
  
 Diskrimineringsombudsmannen (DO) har till uppgift att utöva  
  
 tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs.85 DO tar  
  
 emot anmälningar från enskilda som anser sig ha blivit utsatta för  
  
 diskriminering och har även rätt att föra talan i domstol i sådana  
  
 ärenden för en enskild som medger det.86 DO ska även utöva tillsyn  
  
 över att arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare fullgör  
  
 83 12 kap. 1 § regeringsformen.  
  
 84 1 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.  
  
 85 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och 4 kap. 1 § diskrimineringslagen  
  
 (2008:567).  
  
 86 6 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567).  
  
 255 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 ring.88  
  
 sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder mot diskriminering och  
  
 för lika rättigheter och möjligheter.87 Härutöver ska DO sammanfattningsvis  
  
 allmänt verka mot diskriminering och för lika rättigheter  
  
 och möjligheter, genom råd och på annat sätt medverka till att  
  
 den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter,  
  
 informera och utbilda inom sitt ansvarsområde, följa den internationella  
  
 utvecklingen, följa forskning samt hos regeringen föreslå  
  
 författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka  
  
 diskrimine 
  
 DO:s uppdrag omfattar slutligen bara vissa särskilt förbjudna  
  
 diskrimineringsgrunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet  
  
 eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,  
  
 funktionshinder, sexuell läggning och ålder.89  
  
 Inte heller DO:s uppdrag tar alltså uttrycklig utgångspunkt i  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Det är dessutom begränsat till att avse endast den del av de internationella  
  
 människorättsnormerna som handlar om förbudet mot  
  
 diskriminering, även om det på detta område också omfattar att aktivt  
  
 främja lika rättigheter och möjligheter. Och det omfattar, som sagt,  
  
 endast vissa särskilt angivna diskrimineringsgrunder. Uppdraget är  
  
 sålunda betydligt mera begränsat än vad som förutses för en nationell  
  
 MR-institution enligt Parisprinciperna.  
  
 Redan dessa förhållanden talar emot att DO skulle ges uppgiften  
  
 att vara ett sådant organ. En sådan ordning skulle kräva så betydande  
  
 utvidgningar och förändringar av DO:s uppdrag att det  
  
 snarast ändå vore att likställa med tillskapandet av en ny myndighet,  
  
 samtidigt som inrättandet av denna och dess möjligheter att  
  
 arbeta effektivt skulle försvåras av att hänsyn måste tas till bl.a. den  
  
 organisationsstruktur, kompetenssammansättning och de resurser i  
  
 övrigt som DO redan byggt upp och förfogar över. Det vore knappast  
  
 någon idealisk start för en ny oberoende nationell MR-institution i  
  
 Sverige.  
  
 Den avgörande invändningen mot DO som ett sådant organ är  
  
 dock att DO främst har att dels pröva klagomål från enskilda som  
  
 anser sig ha utsatts för behandling i strid med diskrimineringslagens  
  
 bestämmelser, dels granska arbetsgivares och vissa utbildningsanordnares  
  
 efterlevnad av lagens påbud om aktiva åtgärder för  
  
 87 4 kap. 1, 3-5 §§ diskrimineringslagen (2008:567).  
  
 88 1-3 §§ lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen.  
  
 89 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen, 1 kap. 1 § diskrimineringslagen  
  
 (2008:567).  
  
 256 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 att främja lika rättigheter och möjligheter, uppgifter som ett nationellt  
  
 MR-organ inte bör ha.  
  
 Barnombudsmannen skiljer ut sig bland förvaltningsmyndigheter  
  
 på så sätt att dess uppdrag är tydligt baserat på en internationell  
  
 människorättskonvention, FN:s konvention om barnets rättigheter.90  
  
 Samtidigt är myndigheten alltså mycket tydligt specialiserad  
  
 på endast denna del av de mänskliga rättigheterna. På motsvarande  
  
 sätt som anförts beträffande DO skulle det därmed innebära en så  
  
 pass fundamental förändring av BO som myndighet om uppdraget  
  
 att vara nationell MR-institution lades här, att det närmast ändå  
  
 vore att likställa med inrättandet av en helt ny myndighet. Även i  
  
 det här fallet skulle en sådan omdaning dessutom riskera att väsentligt  
  
 hämmas av den redan existerande myndighetsstrukturen. Farhågor  
  
 har dessutom framförts om hur en sådan förändring skulle  
  
 komma att negativt påverka BO:s under senare år successivt stärkta  
  
 ställning som barns och ungas särskilda företrädare.  
  
 Forum för levande historia har visserligen ett uppdrag som tydligt  
  
 avser mänskliga rättigheter, men det är samtidigt klart inriktat  
  
 på utbildning, information och kultur med ett fokus på historiska  
  
 erfarenheter av brott mot mänskligheten, främst Förintelsen.91 Inte  
  
 heller Forum för levande historia bör därför lämpligen ges uppdraget  
  
 att vara nationellt organ för de mänskliga rättigheterna i enlighet  
  
 med Parisprinciperna.  
  
 Riksrevisionen är en myndighet med en starkt oberoende ställning,  
  
 reglerad i grundlagen.92 Dess uppgift är att svara för årlig revision  
  
 av statliga myndigheter och att granska dessas effektivitet. Syftet  
  
 med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är  
  
 tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning  
  
 följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgranskning  
  
 ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning  
  
 till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig  
  
 verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga  
  
 insatserna i allmänhet.93 Denna typ av granskning kan naturligtvis  
  
 ha betydelse också för frågor om mänskliga rättigheter, men Riksrevisionens  
  
 mandat får ändå, både när det gäller arbetsuppgifter och  
  
 tillämpningsområde, anses helt skilja sig från vad som ska gälla för  
  
 en nationell institution för mänskliga rättigheter. Det kan därför  
  
 90 1 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.  
  
 91 1 § förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia.  
  
 92 13 kap. 7 § regeringsformen, 8 kap. 12 § riksdagsordningen.  
  
 93 4-5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.  
  
 257 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 inte heller vara aktuellt att lägga uppgiften att vara en sådan nationell  
  
 institution på Riksrevisionen.  
  
 Sammanfattningsvis menar jag alltså att det inte finns någon befintlig  
  
 myndighet som det vore lämpligt att lägga uppgiften på, att  
  
 vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter i enlighet med  
  
 Parisprinciperna. Jag rekommenderar därför att ett sådant organ i  
  
 stället inrättas som en ny myndighet, t.ex. i form av en kommission  
  
 för mänskliga rättigheter.  
  
 Huvudmannaskap och oberoende ställning  
  
 FN:s medlemsstater enades 1993 om den s.k. Wiendeklarationen.  
  
 Bland de ämnen som togs upp där fanns också, som nämnts, en rekommendation  
  
 till staterna att inrätta nationella organ till skydd  
  
 för och främjande av de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna.  
  
 I deklarationen slogs fast att det är varje stats rätt  
  
 att själv avgöra den struktur för ett sådant organ som passar bäst  
  
 med hänsyn till de nationella förhållandena.94 Samtidigt följer av  
  
 Parisprinciperna vissa grundläggande krav som alla sådana nationella  
  
 organ ska uppfylla. Bland dessa återfinns ett krav på oberoende  
  
 ställning. Det utvecklas närmare i FN:s handbok med riktlinjer för  
  
 inrättandet av nationella MR-institutioner.95  
  
 En offentligt organ för mänskliga rättigheter kan aldrig vara helt  
  
 och hållet oberoende från staten. I så fall är det knappast längre ett  
  
 offentligt organ utan en fristående icke-statlig organisation. Kravet  
  
 på oberoende ställning blir därmed med nödvändighet relativt och  
  
 främst en fråga om hur verksamheten styrs och finansieras samt  
  
 hur dess ledning tillsätts och byts ut.  
  
 Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att den nationell  
  
 MR-institutionens uppdrag ska vara reglerat i lag. Det behöver  
  
 inte vara en lag på konstitutionell nivå, men av formuleringen av  
  
 principernas originaltext – shall be clearly set forth in a constitutional  
  
 or legislative text – kan den slutsatsen dras att det är grundlagsreglering  
  
 som bör övervägas som förstahandsalternativ. Det är också  
  
 min rekommendation.  
  
 94 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 36.  
  
 95 National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment and Strengthening of  
  
 National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, United Nations  
  
 Centre for Human Rights, Professional Training Series, No. 4, 1995, s. 10 ff.  
  
 258 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Riksdagen eller regeringen som huvudman för MR-kommissionen?  
  
 Parisprinciperna ställer inga krav på vilken del av statsmakten som  
  
 det nationella organet i formell mening ska vara underställd. Det  
  
 står alltså varje stat fritt att inrätta sitt organ som en myndighet  
  
 under parlamentet eller under regeringen. Däremot framgår av  
  
 principerna uttryckligen att organet ska vara oberoende från regeringens  
  
 styrning. Det ska även ha möjlighet att framföra sina synpunkter  
  
 på alla frågor om mänskliga rättigheter till såväl regeringen  
  
 som till parlamentet och till andra relevanta aktörer.  
  
 I FN:s handbok med riktlinjer för inrättandet av nationella MRinstitutioner  
  
 betonas också att utformningen av den lag enligt vilken  
  
 organet inrättas är av avgörande betydelse; här framhålls särskilt  
  
 vikten av att lagen ger garantier för organets möjligheter att  
  
 effektivt verka självständigt och utan styrning från regeringen. Som  
  
 ett sätt att åstadkomma det nämns också uttryckligen möjligheten  
  
 att låta organet lyda direkt under parlamentet, alternativt under  
  
 statschefen. Sistnämnda alternativ kan inte bli aktuellt för svenskt  
  
 vidkommande.  
  
 Det är, enligt min mening, inte direkt avgörande för en svensk  
  
 MR-kommissions oberoende ställning huruvida den inrättas som  
  
 en myndighet under regeringen eller under riksdagen. Även sådant  
  
 som utformningen av den lag som styr organets verksamhet och  
  
 villkoren för dess finansiella styrning är av mycket stor betydelse  
  
 härvidlag. Av Parisprincipernas utformning kan dock den slutsatsen  
  
 dras att det är ett inrättande under riksdagen som bör vara huvudalternativet.  
  
 Dessutom är det regeringen som har att svara för  
  
 förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter. Det framstår då som en mindre bra lösning  
  
 att det organ som bl.a. ska undersöka hur dessa åtaganden efterlevs,  
  
 inrättas som en myndighet under regeringen, med den lydnadsplikt  
  
 som konstitutionellt följer med det, även med beaktande av möjligheterna  
  
 att lagstiftningsvägen ge MR-kommissionen en starkt oberoende  
  
 ställning.  
  
 Sambandet mellan finansiell och operationell självständighet är  
  
 uppenbart. Därför föreskrivs också i Parisprinciperna att ett nationellt  
  
 MR-organ måste tillförsäkras tillräckliga budgetmedel som  
  
 också ställs till förfogande på ett sådant sätt att det kan ha egna lokaler  
  
 och anställd personal. Som ett bra exempel nämns i FN:s riktlinjer  
  
 att organet ges rätten att själv formulera sina budgetäskanden  
  
 och framställa dem direkt till parlamentet. Parlamentets roll enligt  
  
 259 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 den modellen bör sedan i sin tur begränsas till att, förutom att besluta  
  
 om budgetanslaget, omfatta en formell granskning av det nationella  
  
 MR-organets ekonomiska redovisning. Oavsett vilket system  
  
 för budgetallokering som väljs betonas i FN:s riktlinjer vikten  
  
 av att organets budgetmedel inte knyts direkt till något departement  
  
 eller motsvarande inom regeringsadministrationen. Syftet  
  
 med det är att förhindra möjligheten att organets budgetförutsättningar  
  
 ändras under hand av regeringen. Även dessa faktorer talar  
  
 för att en svensk MR-kommission ska svara inför riksdagen snarare  
  
 än inför regeringen.  
  
 Sammantaget rekommenderar jag att regeringens fortsatta arbete  
  
 med att inrätta en kommission för mänskliga rättigheter enligt  
  
 Parisprinciperna tar sin utgångspunkt i att kommissionen bör vara  
  
 en myndighet under riksdagen.  
  
 En ledning med en starkt självständig ställning  
  
 Ingen institution kommer att kunna vara mera oberoende än de  
  
 personer som den består av. Därför blir det viktigt med lagfästa  
  
 regler för hur ledningen för MR-kommissionen utses och byts ut.  
  
 Dessa bör utformas så att de främjar största möjliga självständighet.  
  
 Det innebär bl.a. att ledningen inte bör förordnas för alltför  
  
 kort tid och att den inte annat än under exceptionella förhållanden  
  
 kan tvingas lämna sitt uppdrag i förtid.  
  
 En särskild fråga är om ledningen ska kunna förordnas för mer  
  
 än en period. Parisprinciperna tillåter det och det kan anföras argument  
  
 både för och emot en sådan ordning. En ledning som inte  
  
 kan omförordnas kan å ena sidan tänkas få ett starkare oberoende  
  
 eftersom den inte kan misstänkas för att anpassa sina ställningstaganden  
  
 för att bli utsedd för ytterligare en period. Å andra sidan  
  
 kan en enperiodslösning göra att förordnandeperioden måste göras  
  
 längre än annars för att det ska vara möjligt att attrahera kvalificerade  
  
 personer till att kandidera. Det kan in sin tur leda till stelhet  
  
 och bristande förnyelse. En ordning där ledningen kan omförordnas  
  
 medger i stället förordnandeperioder som inte är alltför långa  
  
 och kan ge större möjlighet till balans mellan behovet av kontinuitet  
  
 och förnyelse.  
  
 I Sverige finns exempel på båda lösningarna inom olika delar av  
  
 riksdagens kontrollmakt. Riksdagens ombudsmän (JO) väljs sålun260 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 da för en fyraårsperiod och kan väljas för flera sådana perioder.96  
  
 Riksrevisorerna, däremot, som är ett långt senare tillkommet organ,  
  
 väljs för en period av sju år utan möjlighet till omval.97  
  
 Min rekommendation är att ledningen för MR-kommissionen,  
  
 på samma sätt som riksrevisorerna, utses för en sjuårsperiod utan  
  
 möjlighet till omförordnande. Det är också den lösning som MRdelegationen  
  
 förespråkat i sitt slutbetänkande.98 Jag har också där  
  
 ställt mig bakom det förslaget.  
  
 När det gäller möjligheterna att i förtid skilja en person i ledningen  
  
 för MR-kommissionen från sitt uppdrag är det, som  
  
 nämnts, viktigt för organets självständiga ställning att så bara kan  
  
 ske i mycket speciella situationer. När det gäller JO stadgas i riksdagsordningen  
  
 att riksdagen, på förslag av Konstitutionsutskottet,  
  
 får entlediga en ombudsman som inte har riksdagens förtroende.99  
  
 Det kan ifrågasättas om inte den regeln ger alltför stort utrymme  
  
 för huvudmannens skönsmässiga bedömning. I fråga om riksrevisorerna  
  
 gäller i stället att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag  
  
 endast om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för  
  
 uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig  
  
 försummelse.100 Min rekommendation är att den lagbestämmelse  
  
 som bör reglera möjligheterna att i förväg skilja en person i ledningen  
  
 för MR-kommissionen från uppdraget utformas med förebild  
  
 i vad som gäller för riksrevisorerna.  
  
 MR-organets uppgifter m.m.  
  
 Målet med den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter  
  
 har varit att skapa full respekt för de mänskliga rättigheterna på  
  
 nationell nivå i Sverige. För att nå det målet är det viktigt med helhetsgrepp,  
  
 samordning och systematik i arbetet. Som jag återkommande  
  
 berört i det här betänkandet kräver vidare ett sådant systematiskt  
  
 nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig  
  
 verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Syftet  
  
 med att inrätta en MR-kommission är inte att den skulle ta över de  
  
 96 8 kap. 11 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO).  
  
 97 8 kap. 12 § andra stycket RO.  
  
 98 SOU 2010:70, s. 385.  
  
 99 8 kap. 11 § fjärde stycket RO.  
  
 100 13 kap. 8 § fjärde stycket regeringsformen.  
  
 261 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 uppgifterna från andra delar av den offentliga förvaltningen utan att  
  
 den på ett övergripande plan ska följa hur Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter omsätts och efterlevs i  
  
 praktiken.  
  
 I det föregående har jag redogjort för Parisprincipernas krav när  
  
 det gäller mandatet för nationella MR-organ. Även en svensk MRkommission  
  
 bör ges ett mandat som innehåller dessa uppgifter.  
  
 MR-delegationen har i sitt slutbetänkande lämnat ett förslag till  
  
 hur Parisprincipernas krav kan anpassas till svensk författningsreglering.  
  
 Jag har ställt mig bakom det förslaget.  
  
 Förslaget innebär att det nationella MR-organet bör ges uppgiften  
  
 att:  
  
  undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna  
  
 respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen,  
  
  föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs  
  
 för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de  
  
 mänskliga rättigheterna uppfylls,  
  
  ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt  
  
 delta i internationellt samarbete om frågor som rör de  
  
 mänskliga rättigheterna, samt  
  
  främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information  
  
 och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i  
  
 Sverige.  
  
 Min rekommendation är att lagregleringen av det oberoende MRorganets  
  
 uppgifter utformas i enlighet med detta förslag.  
  
 Det ingår inte i mitt utvärderingsuppdrag att lägga fram färdiga  
  
 förslag till författningsreglering utan endast att lämna rekommendationer  
  
 som underlag för regeringens fortsatta systematiska MRarbete.  
  
 Det ligger i sakens natur att sådana rekommendationer inte  
  
 heller kan omfatta alla aspekter på en svensk MR-kommissions organisation,  
  
 uppgifter och befogenheter. Här har jag behandlat endast  
  
 några av huvuddragen härvidlag. Ytterligare en sådan aspekt  
  
 som förtjänar att nämnas särskilt, och som också framhålls i FN:s  
  
 riktlinjer för inrättandet av nationella MR-organ, är rätten för ett  
  
 sådant organ att själv besluta om sin närmare organisation. Det bör  
  
 naturligtvis gälla också för en svensk MR-kommission.  
  
 262 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Det finns alltså anledning att understryka att ett flertal andra  
  
 frågor måste övervägas i det fortsatta arbetet med att inrätta MRkommissionen.  
  
 Ett exempel på sådana frågor som bör tydligt lagregleras  
  
 är i vilken utsträckning och på vilket sätt andra offentliga  
  
 organ bör ha en skyldighet att samarbeta med det nationella MRorganet  
  
 och bistå det med information eller på andra sätt. Ett annat  
  
 är behovet av särskilda sekretessregler, inklusive undantag från sekretess  
  
 som annars gäller hos andra myndigheter och överföring av  
  
 sekretess från dessa till MR-kommissionen.  
  
 Prövning av enskilda klagomål  
  
 En särskild fråga rör huruvida MR-kommissionen också ska kunna  
  
 pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheterna  
  
 trätts för när. Parisprinciperna behandlar det som en möjlig, men  
  
 inte nödvändig, uppgift för sådana organ.  
  
 Det är uppenbart att enskildas klagomål om brister när det gäller  
  
 skyddet för de mänskliga rättigheterna kan utgöra ett värdefullt  
  
 material när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget i landet  
  
 när det gäller efterlevnaden av olika konventionsbaserade rättigheter.  
  
 Det skulle tala för att MR-kommissionen skulle ges behörighet  
  
 att på ett eller annat sätt pröva sådana klagomål.  
  
 Andra skäl talar emellertid enligt min mening starkt emot en sådan  
  
 ordning. I dag finns inte någon samlad central aktör i Sverige  
  
 som på ett övergripande sätt kan undersöka och rapportera om situationen  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Mervärdet av att  
  
 inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna ligger, enligt  
  
 min mening, främst i att råda bot på just den bristen.  
  
 I många situationer – om än inte alls i alla – finns redan olika instanser  
  
 att vända sig till för enskilda som upplever sig ha fått sina  
  
 mänskliga rättigheter åsidosatta. Många av dessa prövningsmöjligheter  
  
 är inte idealiskt utformade ur ett människorättsperspektiv,  
  
 men de finns där.  
  
 Sålunda kan den som anser sig diskriminerad i många fall vända  
  
 sig till Diskrimineringsombudsmannen. Beslut av offentliga instanser  
  
 i ärenden som rör enskildas rättigheter kan i stor utsträckning  
  
 överklagas till förvaltningsdomstol. Dåligt bemötande inom hälso och  
  
 sjukvården kan anmälas till landstingens patientnämnder och  
  
 direkta felaktigheter i samband med medicinsk behandling kan  
  
 prövas av Socialstyrelsen. Myndighetsföreträdare som inte sköter  
  
 263 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 sina åligganden i kontakter med enskilda kan anmälas till JO, som  
  
 ytterst kan väcka åtal för t.ex. tjänstefel. Den enskilde har också  
  
 möjlighet att själv väcka en civilrättslig talan i domstol mot staten  
  
 eller en kommun för fel eller försummelser.101 I sådana fall där Sveriges  
  
 förpliktelser enligt Europakonventionen anses ha satts åt sidan  
  
 kan talan dessutom numera i vissa fall föras även med stöd direkt av  
  
 konventionen, alltså också i sådana fall där det inte finns några interna  
  
 svenska regler som möjliggör en sådan process.102 Rättshjälpslagen  
  
 (1996:1619) ger vissa möjligheter att få ekonomiskt stöd från det  
  
 allmänna för att kunna täcka kostnader för rättsligt biträde och för  
  
 bevisning. Den som utsatts för brott kan många gånger få sin talan  
  
 om ersättning från gärningsmannen förd genom allmän åklagare.103  
  
 Och i vissa fall kan brottsoffer få stöd i form av att ett särskilt målsägandebiträde  
  
 förordnas på det allmännas bekostnad.104  
  
 Den information som kan komma MR-kommissionen till godo  
  
 som en bieffekt av enskild ärendehantering, och som kan bidra till  
  
 bedömningen av situationen för de mänskliga rättigheterna på ett  
  
 visst samhällsområde ska visserligen, som nämnts här, inte underskattas.  
  
 Sådan information bör emellertid kunna inhämtas även utan  
  
 att MR-kommissionen själv handlägger enskilda klagomål. Det kan  
  
 ske t.ex. genom samarbete med andra aktörer som har att hantera enskilda  
  
 klagomål inom sina ansvarsområden, genom kontakter med  
  
 lokala anti-diskrimineringsverksamheter eller centrala frivilligorganisationer  
  
 för mänskliga rättigheter, liksom genom egna eller  
  
 andras tematiska undersökningar av MR-situationen i landet.  
  
 Av avgörande betydelse är vidare enligt min mening vad de erfarenheter  
  
 från andra offentliga organ som getts i uppdrag både att  
  
 pröva enskilda klagomål och att utöva en mera övergripande, strukturerad,  
  
 tillsyn visar. Och det är att klagomålshanteringen kräver så  
  
 pass mycket resurser att möjligheterna att fullfölja uppdraget i övrigt  
  
 ofta blir mycket begränsade. Så har visat sig bli fallet hos Justitieombudsmännen,  
  
 vars inspektionsverksamhet tvingats minska i  
  
 takt med att antalet inkomma enskilda klagomål ökat stort. Under  
  
 verksamhetsåret 1 juli 2008–30 juni 2009 inregistrerades hos ombudsmännen  
  
 över 6 700 nya klagomålsärenden, det största antalet i  
  
 JO:s historia.105 Även vid Diskrimineringsombudsmannen är antalet  
  
 inkomna enskilda klagomål stort, 2 537 stycken under år  
  
 101 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207).  
  
 102 NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 samt NJA 2009 s. 463.  
  
 103 22 kap.  
  
 2 § rättegångsbalken.  
  
 104 Lag (1988:609) om målsägandebiträde.  
  
 105 Se JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 14.  
  
 264 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 2009.106 Under samma tid avslutades 1 635 ärenden. Under första  
  
 halvåret 2010 kom det enligt DO:s halvårsstatistik in 1 572 anmälningar.  
  
 En myndighet som enligt sitt uppdrag har att handlägga klagomål  
  
 från enskilda är skyldig att också göra det. Med hänsyn till förvaltningslagens  
  
 regler om sådan handläggning är det inte heller försvarbart  
  
 att sådana ärenden blir liggande utan åtgärder eller att deras  
  
 handläggning drar ut oskäligt på tiden på grund av att myndigheten  
  
 också har andra uppgifter. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223)  
  
 gäller att myndigheterna ska handlägga ärenden från enskilda så enkelt,  
  
 snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.  
  
 Det finns all anledning att anta att trenden med en kontinuerlig  
  
 ökning av enskilda klagomål som har pågått vid myndigheter som  
  
 JO och DO också skulle drabba en svensk MR-kommission om  
  
 den ges befogenhet att handlägga enskilda klagomål. Med tanke på  
  
 dess mycket breda ansvarsområde som skulle täcka alla de mänskliga  
  
 rättigheterna, kan det bli fråga om ett mycket stort antal ärenden  
  
 som då måste handläggas på ett så bra och effektivt sätt som  
  
 möjligt. Risken är då stor att MR-kommissionen inte i praktiken  
  
 skulle ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina prioriteringar.  
  
 Därmed riskerar också det främsta mervärdet med inrättandet  
  
 av kommissionen att gå om intet.  
  
 I sammanhanget har jag även övervägt möjligheten att kommissionen  
  
 skulle ges endast en begränsad befogenhet att undantagsvis  
  
 föra talan för enskilda, nämligen om en tvist är av särskild betydelse  
  
 för rättstillämpningen eller om den annars är av särskilt intresse för  
  
 upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 En liknande ordning gäller för närvarande på konsumentområdet.  
  
 Enligt lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan  
  
 av Konsumentombudsmannen i vissa tvister får Konsumentombudsmannen  
  
 (KO) biträda en konsument som ombud vid  
  
 allmän domstol och Kronofogdemyndigheten, om tvisten är av betydelse  
  
 för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt  
  
 konsumentintresse av att tvisten prövas. Lagen gäller nu endast för  
  
 en begränsad tidsperiod, nämligen till utgången av december månad  
  
 2011, men föreslås i en departementspromemoria bli permanentad.107  
  
 Även för de tidigare tematiska diskrimineringsombudsmännen  
  
 fanns under en period en motsvarande begränsning när det gällde  
  
 106 Se Årsredovisning för Diskrimineringsombudsmannen för år 2009, s. 30.  
  
 107 Ds 2010:48.  
  
 265 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 att företräda enskilda i domstol. Enligt lagen (1999:133) om förbud  
  
 mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följde  
  
 sålunda av 24 § att Ombudsmannen mot diskriminering på grund  
  
 av sexuell läggning fick föra talan för en enskild arbetstagare eller  
  
 arbetssökande, om den enskilde medgav det och om ombudsmannen  
  
 fann att en dom i tvisten var betydelsefull för rättstillämpningen  
  
 eller det annars fanns särskilda skäl för det. Motsvarande begränsning  
  
 gällde också för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen  
  
 mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen.108  
  
 En avgörande invändning även mot en befogenhet att föra talan  
  
 för enskilda som är begränsad på detta sätt är emellertid att det likväl  
  
 skulle krävas avsevärda resurser för att gå igenom anmälningar  
  
 om att enskildas mänskliga rättigheter trätts för när, för att kunna  
  
 avgöra om ett sådant klagomål kan tänkas ha betydelse för rättstillämpningen  
  
 eller annars vara av särskilt stor betydelse för upprätthållandet  
  
 av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Därmed  
  
 gör sig den avgörande invändningen mot att låta kommissionens  
  
 uppdrag omfatta prövning av enskilda anmälningar gällande med  
  
 näst intill samma styrka även mot en sådan mer begränsad befogenhet.  
  
 Sammantaget gör jag alltså den bedömningen att MR-kommissionen  
  
 inte bör ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om  
  
 att deras mänskliga rättigheter har trätts för när.  
  
 En roll som intervenient, sakkunnig eller Bond?  
  
 En viktig uppgift för ett oberoende nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna  
  
 är att kunna lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning  
  
 och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell  
  
 lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella  
  
 överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet  
  
 har anslutit sig till. Den uppgiften kan för en svensk MRkommissions  
  
 del delvis, men bara delvis, fullgöras genom ett aktivt  
  
 deltagande i remissförfaranden och genom att organet på eget initiativ  
  
 föreslår regeringen författningsändringar.  
  
 108 46 § jämställdhetslagen (1991:433); 37 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering  
  
 i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning; 25 § lagen  
  
 (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (samtliga  
  
 upphävda).  
  
 266 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Utvecklingen när det gäller säkerställandet av enskildas mänskliga  
  
 rättigheter påverkas emellertid också av t.ex. praxis vid myndigheter  
  
 och domstolar vad gäller tolkning och tillämpning av gällande  
  
 lagstiftning, ett förhållande som alltså beaktats redan vid utformningen  
  
 av Parisprinciperna. Ett sätt för MR-kommissionen att  
  
 fylla sin uppgift och bidra till utvecklingen av rättstillämpningen  
  
 härvidlag vore naturligtvis att föra talan för enskilda i mål och  
  
 ärenden som rör de mänskliga rättigheterna. På de grunder som  
  
 nyss redovisats har jag dock för min del stannat vid att rekommendera  
  
 att kommissionen inte ska ha till uppgift att handlägga enskilda  
  
 klagomål. Då blir det inte heller aktuellt att föra någon enskilds  
  
 talan i domstol.  
  
 Frågan är då om det finns andra sätt för MR-kommissionen att  
  
 lämna ett sådant bidrag till rättsutvecklingen. Den bakomliggande  
  
 tanken är naturligtvis att kommissionen är en institution som besitter  
  
 en starkt specialiserad kompetens inriktad på just skyddet för  
  
 de mänskliga rättigheterna. Domstolarna skulle därför i vissa fall  
  
 kunna dra nytta av om denna bistod med synpunkter med utgångspunkt  
  
 i just denna sin särskilda kompetens.  
  
 I 14 kap. 9 § rättegångsbalken (RB) finns regler om s.k. intervention.  
  
 Härigenom ges den som, utan att vara part i målet, kan  
  
 göra sannolikt att saken rör hans eller hennes rätt, möjlighet att  
  
 delta i rättegången på endera parts sida. En förutsättning för att rätt  
  
 till intervention ska anses föreligga enligt nuvarande rättegångsregler  
  
 är alltså att den sak som målet gäller rör någons rätt. Vad som  
  
 menas med det har varit föremål för omfattande diskussion i juridisk  
  
 doktrin.109 Emellertid torde det stå klart att MRkommissionen  
  
 inte endast i egenskap av oberoende nationellt organ  
  
 för de mänskliga rättigheterna, skulle kunna anses vara berörd av en  
  
 rättssak på det sätt som krävs för att kunna uppträda som intervenient  
  
 i en rättegång enligt 14 kap. 9 § RB.  
  
 En möjlighet vore att i samband med arbetet med att inrätta  
  
 MR-kommissionen också överväga att utvidga möjligheterna till  
  
 intervention enligt rättegångsbalken så att MR-kommissionen kan  
  
 ges en rätt att träda in och delta som intervenient exempelvis i sådan  
  
 mål som bedöms vara av stor betydelse för rättstillämpningen  
  
 när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 109 Se om denna diskussion i Flores, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren  
  
 till 14 kap. 9 §.  
  
 267 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Även rättegångsbalkens regler om yttranden av sakkunniga  
  
 skulle kunna erbjuda en möjlighet för MR-kommissionen att bistå  
  
 domstolarna med särskild sakkunskap i mål om frågor som rör  
  
 mänskliga rättigheter. Enligt 40 kap. 1 § RB får rätten inhämta yttrande  
  
 t.ex. av en myndighet när det behövs för prövning av en fråga  
  
 som kräver särskild fackkunskap. Det kan därför övervägas att i  
  
 förarbetena till den lagstiftning varigenom MR-kommissionen inrättas,  
  
 erinra om just denna möjlighet.  
  
 Ett problem i sammanhanget är emellertid att den aktuella bestämmelsen  
  
 i rättegångsbalken inte ger kommissionen någon rätt  
  
 att avge sakkunnigyttrande. Den ger endast domstolen en oförbindande  
  
 möjlighet att begära ett sådant om den anser det vara befogat.  
  
 Det kan därför finnas skäl att även överväga ny eller ändrad  
  
 lagstiftning som skulle ge MR-kommissionen en sådan självständig  
  
 rätt, alltså att uppträda som s.k. amicus curiae.  
  
 Begreppet amicus curiae, som går tillbaka till romersk rätt, betyder  
  
 vän till domstolen och betecknar någon som, utan att ha  
  
 något partsintresse i en pågående tvist, erbjuder domstolen information  
  
 eller synpunkter framförallt på någon rättsfråga som är av  
  
 betydelse för avgörandet av tvisten. För andra vänner till domstolen  
  
 än offentliga organ krävs ofta tillstånd av den aktuella domstolen  
  
 i det enskilda fallet för att få lämna ett sådant amicus-utlåtande.  
  
 Rollen som amicus curiae har en stark ställning sedan lång tid i  
  
 framförallt länder med rättssystem som präglas av s.k. common  
  
 law-tradition, men även i internationell rätt, inte minst då i mål och  
  
 ärenden som rör grundläggande rättighetsfrågor. Sålunda är amicus-yttranden  
  
 vanligt förekommande exempelvis i processer vid  
  
 Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Amicus-figuren som sådan har däremot inte funnits i svensk rättstradition,  
  
 även om framförallt den nämnda möjligheten för domstolarna  
  
 att förordna om inhämtande av sakkunnigyttranden är närbesläktad  
  
 med denna rättsfigur. Helt främmande är den dock inte heller i  
  
 svensk rätt. Ett exempel är att Konkurrensverket, med stöd av artikel  
  
 15.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december  
  
 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i  
  
 fördraget,110 som är direkt tillämplig i svensk rätt, får på eget initiativ  
  
 lämna skriftliga yttranden till svensk domstol i mål om förbjudna  
  
 kartellbildningar eller missbruk av dominerande marknadsställning.  
  
 110 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande betecknade som artikel 101 respektive 102 i fördraget  
  
 om Europeiska unionens funktionssätt.  
  
 268 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 Det är naturligtvis inte möjligt att här uttömmande diskutera  
  
 vilka befogenheter som bör ges MR-kommissionen när det gäller  
  
 dess möjligheter att, genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden  
  
 till domstol, en ny roll som amicus curiae eller på annat  
  
 sätt, bidra till utvecklingen av rättstillämpningen i frågor om de  
  
 mänskliga rättigheterna. Inom ramen för ett fortsatt arbete med att  
  
 inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna bör dock även  
  
 närmare övervägas de olika möjligheter som jag har skisserat här  
  
 när det gäller en sådan roll för kommissionen.  
  
 6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga  
  
 rättigheter  
  
 Regeringen angav i handlingsplanen, som nämnts, full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna (regeringens kursivering) som sitt långsiktiga  
  
 mål avseende arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell  
  
 nivå i Sverige. Med detta avsågs att de mänskliga rättigheterna,  
  
 såsom de uttrycks genom Sveriges internationella åtaganden, inte  
  
 får kränkas. Den svenska rättsordningen ska stå i överensstämmelse  
  
 med de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som  
  
 Sverige har anslutit sig till, och konventionerna ska följas på såväl  
  
 nationell som kommunal nivå.  
  
 En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna är, som regeringen konstaterade i det sammanhanget,  
  
 att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga  
  
 rättigheterna. Det gäller såväl den offentliga sektorn, dvs. de  
  
 myndigheter, domstolar, kommuner och landsting som har skyldigheten  
  
 att respektera de mänskliga rättigheterna, som den allmänhet  
  
 som har att känna till, tillvarata och bevaka sina rättigheter.111  
  
 Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet  
  
 av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 är dessutom i sig en del av dessa åtaganden. Enligt artikel 26 i  
  
 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska utbildning  
  
 som ges syfta till bl.a. att stärka respekten för människans  
  
 grundläggande fri- och rättigheter. Motsvarande framgår också av  
  
 artikel 13.1 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella  
  
 rättigheter. Också i FN:s barnkonvention, artikel 28 och 29,  
  
 111 Handlingsplanen, s. 12.  
  
 269 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 sägs det att utbildningen bland annat ska inriktas på att utveckla en  
  
 respekt för mänskliga rättigheter.  
  
 Även i FN:s handbok med riktlinjer för arbetet med handlingsplaner  
  
 för mänskliga rättigheter framhålls utbildning som ett viktigt  
  
 verktyg för att en rättighetskultur ska kunna utvecklas. I handboken  
  
 betonas sålunda behovet av utbildning om mänskliga rättigheter  
  
 på alla nivåer av utbildningssystemet – förskola, grundskola,  
  
 gymnasium och högskola – samt för alla personer verksamma inom  
  
 den offentliga förvaltningen.112 Särskilt betydelsefullt är det emellertid  
  
 när det gäller sådan verksamhet där risken för allvarliga ingrepp  
  
 i enskildas mänskliga rättigheter är som störst, t.ex. inom  
  
 polisen, kriminalvården och andra institutioner där människor  
  
 finns som är föremål för frihetsberövanden av olika slag.113  
  
 I det följande behandlas några aspekter på frågan om utbildningens  
  
 roll för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell  
  
 nivå i Sverige. Behovet av utbildning för Regeringskansliets chefer och  
  
 handläggare har jag behandlat särskilt i avsnitt 4.1.3.  
  
 6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och  
  
 examensbeskrivningar  
  
 Rekommendation: Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket  
  
 följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika  
  
 yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter  
  
 om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för  
  
 den framtida yrkesutövningen.  
  
 Enligt åtgärd 118 i handlingsplanen avsåg regeringen att ge Högskoleverket  
  
 i uppdrag att utreda hur de mänskliga rättigheterna behandlas  
  
 i högskoleutbildningar där sådan kunskap kan anses vara av  
  
 stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. I åtgärd 119 aviserade  
  
 regeringen att den skulle överväga om det finns behov av att  
  
 föra in krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna i relevanta  
  
 examensbeskrivningar för yrkesexamina, eller om det är möjligt att  
  
 på annat sätt lyfta fram kunskaper om de mänskliga rättigheterna i  
  
 den högre utbildningen.  
  
 112 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,  
  
 United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 82-83.  
  
 113 FN:s handbok, s. 10.  
  
 270 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder  
  
 redovisas i fråga om åtgärd 118 att Högskoleverkets rapport visat  
  
 att undervisning om mänskliga rättigheter förekommer i så gott  
  
 som samtliga av de undersökta yrkesutbildningarna, integrerat i  
  
 kurser och program samt kombinerat med särskilda inslag. Undervisningen  
  
 beskrivs här som bred och innehållsrik, innefattandes  
  
 flera områden, från konventionstexter om mänskliga rättigheter,  
  
 jämställdhet, samt yrkes- och forskningsetiska riktlinjer till situationer  
  
 för olika sociala grupper i Sverige och utomlands. Några  
  
 goda exempel på sådana utbildningar nämns också här.114  
  
 När det gäller åtgärd 119 framgår av Regeringskansliets uppföljning  
  
 att regeringen genomfört ändringar i examensordningen i  
  
 högskoleförordningen.115 I examensbeskrivningarna för ett antal  
  
 examina (examen för arbetsterapeut, audionom, biomedicinsk analytiker,  
  
 dietist, folkhögskolelärare, optiker, ortopedingenjör, receptarie,  
  
 röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjuksköterska, socionom,  
  
 studie- och yrkesvägledare, tandhygienist, apotekare, barnmorska,  
  
 civilekonom, jurist, logoped, läkare, psykolog, psykoterapeut,  
  
 sjukhusfysiker, specialistsjuksköterska, specialpedagog, tandläkare,  
  
 lärare) anges att studenten för att få examen ska visa en värderingsförmåga  
  
 och ett förhållningssätt i vissa angivna avseenden,  
  
 varvid ska beaktas också de mänskliga rättigheterna. Dessa nya bestämmelser  
  
 tillämpas på utbildning från och med den 1 juli 2007.  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige behandlade i sitt  
  
 slutbetänkande även behovet av utbildning och kompetensutveckling  
  
 om de mänskliga rättigheterna. Jag har där ställt mig bakom  
  
 delegationens förslag om bl.a. behovet av tydliga formuleringar om  
  
 utbildning om de mänskliga rättigheterna i läroplaner och kursplaner  
  
 för det allmänna skolväsendet, liksom i examensbeskrivningarna  
  
 för vissa yrkesutbildningar utöver dem som sedan år 2007 har  
  
 sådana krav.116  
  
 Som MR-delegationen särskilt påpekat i det här sammanhanget,  
  
 bär personer som är verksamma inom stat och kommun i sin yrkes114  
  
 Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets rapport 2008:43 R.  
  
 115 Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2.  
  
 116 SOU 2010:70, s. 431 ff.  
  
 271 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 roll den offentliga sektorns skyldigheter i förhållande till den enskildes  
  
 mänskliga rättigheter.  
  
 Utformning av lagstiftning och andra författningar ska ske i överensstämmelse  
  
 med statens internationella åtaganden om de mänskliga  
  
 rättigheterna. Rättstillämpning, såväl inom domstolsväsendet som  
  
 inom statliga och kommunala myndigheter, ska följa principen om  
  
 fördragskonform tolkning. Det innebär att den svenska lagstiftningen  
  
 ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de konventioner om  
  
 de mänskliga rättigheterna Sverige har anslutit sig till, så långt detta är  
  
 möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse.  
  
 Allt detta förutsätter att personer som är verksamma inom den  
  
 offentliga sektorn har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna  
  
 för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras  
  
 i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger  
  
 tolkningsutrymme i synnerhet.  
  
 De mänskliga rättigheterna utgör emellertid inte endast ett antal  
  
 enstaka rättigheter. Tillsammans bildar de en helhet, ett normsystem  
  
 som är utformat för att den offentliga makten ska utövas med  
  
 en grundläggande respekt för individen. Utgångspunkten är att den  
  
 offentliga makten utövas på medborgarnas uppdrag och för befolkningens  
  
 skull. Det krävs därför insikt och förståelse om de mänskliga  
  
 rättigheterna som en värdegrund för samhället, det vill säga att  
  
 ett människorättsperspektiv tillämpas.117  
  
 Det är, enligt min mening, av central betydelse för att säkerställa  
  
 förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald  
  
 olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad  
  
 utbildning om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om  
  
 enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av  
  
 krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också  
  
 nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.  
  
 Enligt Regeringskansliets uppföljning förekommer visserligen  
  
 undervisning om de mänskliga rättigheterna i så gott som samtliga  
  
 yrkesutbildningar som Högskoleverket undersökt. Krav på kunskaper  
  
 om de mänskliga rättigheterna har också förts in i relevanta  
  
 examensbeskrivningar för ett antal olika yrkesexamina.  
  
 Av Högskoleverkets rapport framgår emellertid att verket inte i  
  
 sin undersökning av de olika yrkesutbildningarna har gjort någon  
  
 värdering av innehållet i dessa i de här avseendena. Här framhålls  
  
 117 SOU 2010:70, s. 432.  
  
 272 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 också att de nya examensbeskrivningarna inte har inneburit någon  
  
 större nyorientering. Lärarkompetensen inom området verkar inte  
  
 heller ha utvecklats från den undervisning som fanns tidigare. De  
  
 exempel på lärare med särskild kompetens inom området som redovisats  
  
 för verket i undersökningen var också förhållandevis få. Och,  
  
 framförallt, det saknades ofta tydliga lärandemål kopplade till examensbeskrivningarna,  
  
 det vill säga mål för vilken kunskap som studenterna  
  
 kan förväntas ha efter sin examen.  
  
 Samtidigt påpekar verket att lärosätena hade haft kort tid på sig  
  
 att utveckla undervisningen om mänskliga rättigheter. Högskoleverket  
  
 påpekade vidare att det borde vara möjligt att utveckla undervisningen  
  
 genom en bättre samordning mellan de olika utbildningarna.  
  
 Sammantaget menar jag att det finns anledning för regeringen  
  
 att framgent följa upp Högskoleverkets undersökning och eventuellt  
  
 ge verket ett nytt uppdrag på det här området, i syfte att säkerställa  
  
 att olika yrkesutbildningar på högskolenivå verkligen ger de  
  
 kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan  
  
 ha betydelse för den framtida yrkesutövningen.  
  
 6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen  
  
 och domstolsväsendet, m.m.  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör i samråd med Domstolsverket överväga ytterligare  
  
 åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna  
  
 i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter.  
  
  Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering  
  
 och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland  
  
 domarna.  
  
  Det bör övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav  
  
 på fortbildning också för de ordinarie domarna.  
  
  Regeringen bör uppdra åt Kompetensrådet för utveckling i  
  
 staten (Patterson) att utforma ett program för hur personal på  
  
 olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt  
  
 ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga  
  
 rättigheterna.  
  
 273 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
  Inom ramen för det arbete som jag föreslagit i avsnitt 6.3.4  
  
 med att inrätta en MR-kommission eller motsvarande nationellt  
  
 organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas  
  
 hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan,  
  
 samt Regeringskansliet, Forum för levande historia och  
  
 andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se  
  
 ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Kompetensförsörjningen inom domstolsväsendet  
  
 Vid inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt betonades  
  
 betydelsen av information om konventionen till domstolar,  
  
 myndigheter och allmänhet. Särskilt framhölls vikten av att domstolar  
  
 och andra myndigheter gavs möjligheter att fortlöpande följa  
  
 Europadomstolens rättspraxis.118  
  
 Frågan om kompetensförsörjningen inom domstolarna i det här  
  
 avseendet behandlas också i den nu aktuella handlingsplanen för de  
  
 mänskliga rättigheterna. Som regeringen betonade i handlingsplanen  
  
 har domstolarna en central roll i förverkligandet av de mänskliga  
  
 rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande  
  
 till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten  
  
 för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste  
  
 därför också ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella åtaganden  
  
 till skydd för enskildas mänskliga rättigheter för att kunna  
  
 säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden.  
  
 Domstolsverket skulle därför, enligt vad regeringen angav  
  
 inom ramen för åtgärd 121 i handlingsplanen, ingå i den grupp av  
  
 myndigheter som regeringen avsåg att koncentrera sig på när det  
  
 gäller myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen anges att  
  
 Domstolsverket i regleringsbrevet för år 2009 ålagts att redovisa  
  
 vilka åtgärder som vidtagits för att integrera utbildning i EU-rätt  
  
 och utbildning om Europakonventionen för mänskliga rättigheter i  
  
 sina utbildningsinsatser för domare. Och i regleringsbrevet för år  
  
 2010 ålades verket att redovisa vidtagna åtgärder för att utveckla  
  
 utbildningen för domare i EU-rätt och om Europakonventionen.  
  
 118 Prop. 1993/94:117, s. 46.  
  
 274 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 I sin årsredovisning för år 2009 rapporterade Domstolsverket att  
  
 en integrering av europarätten (EU-rätten och Europakonventionen)  
  
 finns i alla verkets utbildningar riktade mot ordinarie domare, fiskaler,  
  
 föredragande, beredningsjurister och notarier. Inslagets omfattning  
  
 sägs variera beroende på relevans. För år 2010 angavs kursutbudet  
  
 komma att utvidgas med fler ämnen där europarätten är en väsentlig  
  
 beståndsdel. Dessutom hade Domstolsverket tillhandahållit utbildning  
  
 i europarätt som sådan, med utgångspunkt i de behov som  
  
 domstolarna uppgett sig ha.  
  
 I årsredovisningen för år 2010 redovisar Domstolsverket att  
  
 verkets Domstolsakademi ger att flertal kurser med EU-rättsliga  
  
 inslag. Förutom kurser som renodlat behandlar europarätten uppmärksammas  
  
 EU-rätten och Europakonventionen som ett naturligt  
  
 inslag i alla utbildningar där den kan ha relevans, såsom familjerätt,  
  
 processrätt, straffrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt.  
  
 Vidare informerar Domstolsverket på Sveriges Domstolars intranät  
  
 om externa utbildningar – såväl nationella som internationella – som  
  
 rör europarättsliga frågor samt bekostar deltagande i sådan utbildning.  
  
 Domstolsverket erbjuder också möjligheter för personal i Sveriges  
  
 Domstolar att delta i internationella aktiviteter genom utbytesverksamhet  
  
 och seminarier. Aktiviteterna syftar till att deltagarna och  
  
 därigenom domstolarna ska få del av en kompetenshöjning på det  
  
 internationellt rättsliga området.  
  
 Domstolsverket organiserar vidare två gånger om året en veckolång  
  
 studieresa för fiskalerna till Bryssel, Luxemburg och Strasbourg  
  
 för att öka intresset för internationellt rättsligt samarbete. Programmet  
  
 innehåller besök vid olika domstolar och institutioner samt ett  
  
 stort antal föredrag.  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Det är alltjämt, som jag särskilt berört i avsnitt 6.2.2 om konventionsrättigheternas  
  
 ställning i den svenska rättstillämpningen, ovanligt  
  
 att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen,  
  
 fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst Europakonventionens  
  
 bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång  
  
 275 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling.119  
  
 En grundförutsättning för att rättighetsperspektivet ska kunna  
  
 få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att det finns en stark  
  
 kompetens hos såväl ordinarie som icke-ordinarie domare på alla  
  
 nivåer inom domstolsväsendet när det gäller innebörden av Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det gäller i  
  
 fråga om Europakonventionen och delar av EU-rätten, som gäller som  
  
 direkt tillämplig svensk lag. Men det gäller också andra konventionsåtaganden  
  
 om mänskliga rättigheter, vilka ju, enligt principen om fördragskonform  
  
 lagtolkning, ska läggas till grund för tolkningen och  
  
 tillämpningen av alla svenska rättsregler så långt som detta alls är  
  
 möjligt.  
  
 Kompetensförsörjningen i de svenska domstolarna när det gäller  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter  
  
 har också tagits upp på olika sätt i den konsultationsprocess som  
  
 varit en central del av det här utvärderingsuppdraget.  
  
 Som framgått av Domstolsverkets årsredovisningar tillhandahåller  
  
 verket också utbildning i europarätt, synbarligen främst i EUrättsliga  
  
 frågor, i ett flertal olika sammanhang. Däremot framgår  
  
 inte närmare av redovisningarna i vilken utsträckning och på vilket  
  
 sätt dessa utbildningsinsatser fokuserar just på enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 Såvitt jag kunnat utröna har det inte gjorts någon samlad undersökning  
  
 av kunskapsläget bland domarna i det här avseendet under  
  
 senare år. Domstolsverket genomförde emellertid, som tidigare  
  
 nämnts, i slutet av år 2004 en enkätundersökning bland ordinarie  
  
 domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Någon samlad  
  
 bearbetning och presentation av resultatet kom, enligt de uppgifter  
  
 jag fått, aldrig till stånd. Trots det, och trots att det alltså gått ett  
  
 antal år sedan undersökningen gjordes, finns det anledning att fästa  
  
 uppmärksamheten på det resultat som Domstolsverkets preliminära  
  
 sammanställning av undersökningen visade.  
  
 Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Nästan en fjärdedel av de  
  
 svarande uppgav att de möter europarättsliga frågor varje vecka eller  
  
 varje månad, och över 70 procent att de i varje fall hanterar sådana  
  
 frågor några gånger om året. Endast drygt hälften av dem som  
  
 svarat uppgav sig emellertid ha tillräckliga möjligheter att följa ut119  
  
 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.  
  
 276 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 vecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande  
  
 ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område.  
  
 På frågan om det är lätt att hitta information på Internet om europarättsliga  
  
 frågor svarade 43 procent ja och 33 procent nej. Hela  
  
 24 procent av de svarande uppgav att de aldrig hade sökt efter någon  
  
 sådan information på Internet.  
  
 Mycket av det tillgängliga rättsliga materialet när det gäller de  
  
 mänskliga rättigheterna finns inte på svenska, i varje fall inte i sin  
  
 helhet. Domstolsverkets nyhetsbrev med sammanfattningar på svenska  
  
 av ett urval domar och beslut från Europadomstolen är, enligt min  
  
 mening, ett utmärkt men begränsat verktyg i det sammanhanget.  
  
 Nivån på språkkunskaperna inom rättsväsendet är därför också  
  
 av intresse här. I 2004 års undersökning bland de ordinarie domarna  
  
 uppgav nästan hälften att de saknade kunskaper, utöver skolkunskaper,  
  
 i något europeiskt språk; 28 procent uppgav sig ha sådana  
  
 kunskaper i engelska och 11 procent i franska, de två viktigaste  
  
 främmande språken när det gäller att ta del av rättsligt grundmaterial  
  
 och internationell praxis om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Domstolsverkets undersökning är som sagt några år gammal  
  
 och den har inte blivit föremål för någon närmare sammanställning  
  
 eller analys. Därmed ökar också möjligheterna till olika tolkningar  
  
 av materialet. Att så många som en fjärdedel av de svarande aldrig  
  
 uppgav sig ha sökt efter europarättsligt material på Internet skulle,  
  
 åtminstone teoretiskt, kunna bero på att de har tillgång till informationen  
  
 på annat sätt. Hur de som svarat tolkat frågorna om språkkunskaper  
  
 utöver skolkunskaper vet vi inte heller.  
  
 Även med dessa reservationer menar jag emellertid att resultatet  
  
 av undersökningen ger anledning att vidta ytterligare åtgärder för  
  
 att säkerställa en hög kompetens bland svenska domare i fråga om  
  
 Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Den slutsatsen har också bekräftats under utvärderingsarbetets  
  
 gång genom dialogen med representanter för olika delar av statsförvaltningen.  
  
 En sak som särskilt lyfts fram är att många domare, också bland  
  
 de ordinarie, efterfrågar mera utbildning och bättre verktyg på det  
  
 här rättsområdet när de tillfrågas om saken. Samtidigt är det relativt  
  
 få, framförallt ordinarie domare, som faktiskt deltar i sådan utbildning  
  
 när den erbjuds.  
  
 Ett skäl som angetts för det är att det av många  
  
 inte upplevs som möjligt att vara borta från den ordinarie verksamheten  
  
 för att delta i olika typer av utbildning; arbetsbelastningen på den  
  
 egna domstolen tillåter i praktiken helt enkelt inte detta.  
  
 277 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 Sammanfattningsvis menar jag att regeringen tillsammans med  
  
 Domstolsverket bör överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver  
  
 vidtas för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga  
  
 om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår, enligt min uppfattning,  
  
 en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av  
  
 utbildning bland domarna.  
  
 I det sammanhanget bör också övervägas om det går att införa  
  
 vissa krav på obligatorisk fortbildning också för de ordinarie domarna,  
  
 exempelvis med förebild i vad som gäller för advokater.  
  
 Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att delta i vidareutbildning  
  
 under 18 timmar per år. Domare åtnjuter visserligen  
  
 konstitutionellt ett stort mått av självständighet och frihet i utförandet  
  
 av sina yrkesuppgifter, i syfte att säkerställa att de inte ska  
  
 kunna utsättas för otillbörlig påverkan i sin dömande verksamhet.  
  
 Denna – helt nödvändiga – självständighet bör dock knappas kunna  
  
 anses utgöra ett hinder mot att ställa krav på kontinuerlig kompetensutveckling.  
  
 Ett obligatorium av det slaget skulle också kunna bidra till att verksamheten  
  
 vid domstolarna, liksom resurstilldelningen till dem, tydligare  
  
 planeras och följs upp med utgångspunkt i att domarnas möjligheter  
  
 att kontinuerligt utbilda sig ska vara något självklart.  
  
 Förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning  
  
 Behovet att en större tydlighet i regeringens styrning av den offentliga  
  
 förvaltningen när det gäller säkerställandet av de mänskliga  
  
 rättigheterna i Sverige har redan behandlats i avsnitt 4.2. I handlingsplanen  
  
 behandlade regeringen också frågan om förvaltningsmyndigheternas  
  
 kompetensförsörjning när det gäller de mänskliga  
  
 rättigheterna.120  
  
 Regeringen påminde här om att bl.a. utvärderaren av den första  
  
 nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna starkt  
  
 betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom  
  
 den offentliga sektorn. Regeringen sade sig dela den uppfattningen  
  
 och tillade att kunskap om de mänskliga rättigheterna på alla nivåer i  
  
 samhällsorganisationen utgör en av de allra viktigaste komponenterna  
  
 i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Regeringen förklarade vidare att det är angeläget att de utbildnings120  
  
 Handlingsplanen, s. 104–107, 118–119.  
  
 278 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 insatser som genomförs är systematiska och följs upp, samt att de  
  
 så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tilllämpas.  
  
 Det är lätt att instämma i dessa synpunkter. MR-delegationen  
  
 behandlade också frågan om information och utbildning inom den  
  
 offentliga sektorn i sitt slutbetänkande och menade bl.a. att det är  
  
 viktigt att en strategi utformas för hur statsanställda långsiktigt och  
  
 systematiskt ska ges utbildning om de mänskliga rättigheterna.121  
  
 Jag har där ställt mig bakom delegationens ställningstaganden.  
  
 Delegationen kom på grundval av ett antal kartläggningar, utvärderingar  
  
 och möten som ägt rum under utredningstiden, fram  
  
 till den slutsatsen att många både offentliganställda och förtroendevalda  
  
 anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Samtidigt uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur  
  
 deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 Det är en bild som har bekräftats även under konsultationsprocessen  
  
 inom ramen för mitt utvärderingsuppdrag.  
  
 I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet  
  
 och tillväxt122 gör regeringen bedömningen att det är angeläget att  
  
 de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning.  
  
 I propositionen betonas att det är en central del i regeringens  
  
 årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet  
  
 statliga arbetsgivarfrågor att göra bedömningar av kompetensförsörjningen  
  
 i staten. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen  
  
 för år 2010 att god kunskap om de mänskliga rättigheterna  
  
 bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning  
  
 för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de  
  
 mänskliga rättigheterna, ska kunna uppfyllas.123  
  
 Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) är en statlig myndighet  
  
 med uppgift att bistå regeringen i frågor som rör strategisk  
  
 kompetensförsörjning i statsförvaltningen. Krus genomför under  
  
 2010 och 2011 ett projekt om offentligt Jones – en god förvaltningskultur.  
  
 Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen  
  
 som grundar sig i demokratin och de mänskliga rättigheterna  
  
 och eftersträvar rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv.  
  
 Insatser genomförs både på myndighets- och individnivå i  
  
 syfte att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor, bl.a. de mänsk121  
  
 SOU 2010:70, s. 442 ff.  
  
 122 Prop. 2009/10:175.  
  
 123 Prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 60.  
  
 279 
  
 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29  
  
 liga rättigheterna. Enligt sitt uppdrag ska Patterson även lämna förslag om  
  
 hur nyanställda i staten fortsättningsvis ska introduceras i dessa frågor.  
  
 Krus myndighetsuppdrag har beröring med frågor om mänskliga  
  
 rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras  
  
 i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat  
  
 utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer  
  
 inom statsförvaltningen ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap  
  
 är, som regeringen framhöll både i handlingsplanen och i budgetpropositionen  
  
 för år 2010, nödvändig för att respekten för de  
  
 mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför  
  
 uppdra åt Patterson att utforma ett sådant program för hur myndigheternas  
  
 personal långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad  
  
 utbildning om de mänskliga rättigheterna.  
  
 I avsnitt 4.3.3 har jag också föreslagit att myndigheternas ansvar  
  
 för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter, liksom ledningens ansvar för att säkerställa  
  
 kompetensförsörjningen härvidlag, ska tydliggöras i myndighetsförordningen  
  
 (2007:515).  
  
 Kunskap ger egenmakt – information om de mänskliga  
  
 rättigheterna till allmänheten  
  
 I regeringens proposition om en strategi för de nationella minoriteterna,  
  
 Från erkännande till egenmakt,124 diskuterar regeringen bl.a.  
  
 vilka verktyg och förutsättningar som krävs för att människor ska  
  
 kunna forma sin egen framtid, det vill säga betydelsen av vad regeringen  
  
 valt att kalla för egenmakt. Vad som sägs där om egenmaktens  
  
 betydelse för de nationella minoriteterna gäller enligt min mening  
  
 också generellt i ett samhälle, inte minst när det gäller möjligheterna  
  
 att fullt ut kunna komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna.  
  
 En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas  
  
 mänskliga rättigheter stärker alltså alla människors egenmakt. En enskild  
  
 individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i  
  
 vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast  
  
 heller att försöka göra det.125  
  
 124 Prop. 2008/09:158.  
  
 125 Jfr prop. 2008/09:158, s. 33–34, 51–54.  
  
 280 
  
 SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 281  
  
 Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också  
  
 ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta  
  
 systematiska MR-arbete i Sverige. I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit  
  
 regeringen att påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende  
  
 nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de  
  
 mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet med de s.k. Parisprinciperna,  
  
 exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter.  
  
 Ett sådant organ ska i enlighet därmed ha mandat att också  
  
 främja information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna.  
  
 Även andra myndigheter har, eller bör ha, ett ansvar för t.ex. informationsspridning  
  
 inom sitt ansvarsområde, också när det gäller  
  
 sådan information som har koppling till de mänskliga rättigheterna.  
  
 Ett tydligt sådant exempel är myndigheten Forum för levande historia.  
  
 Inom ramen för ett arbete med att inrätta en MRkommission,  
  
 eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga  
  
 rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan  
  
 ett sådant organ å ena sidan, samt Regeringskansliet, Forum för  
  
 levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den  
  
 andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap om Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter. 
  
 7 Några särskilda sakområden  
  
 Som jag framhållit i avsnitt 3.3.2 ligger det i sakens natur att det  
  
 med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit  
  
 möjligt att för var och en av handlingsplanens 135 åtgärder utföra  
  
 en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt  
  
 undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt  
  
 ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera  
  
 åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, i stor  
  
 utsträckning valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer  
  
 principiella frågeställningar med inriktning på metod och process,  
  
 styrning, val av aktörer och så vidare.  
  
 Samtidigt har jag ansett det vara värdefullt att särskilt behandla  
  
 några sakområden som jag bedömt vara av speciell betydelse i  
  
 sammanhanget. I åtgärd 102 i handlingsplanen slår regeringen fast  
  
 att det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller  
  
 förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Det kan naturligtvis  
  
 ifrågasättas om ett sådant rent konstaterande kan ses som  
  
 en åtgärd i egentlig mening. Samtidigt rör detta konstaterande en  
  
 av de mest fundamentala mänskliga rättigheter man kan tänka sig  
  
 och behandlingen av den, och närliggande frågor, hör därför självklart  
  
 hemma i ett samlat dokument om skydd för och främjande av  
  
 de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Det finns  
  
 därför också skäl för mig att särskilt beröra dem i den här utvärderingen.  
  
 I handlingsplanen återfinns visserligen frågan om tortyrförbudets  
  
 ställning i ett avsnitt som handlar om asyl- och migrationsfrågor.  
  
 Just på grund av dess absoluta karaktär får det emellertid anses  
  
 relevant att behandla denna fråga i ett bredare sammanhang. Inte  
  
 minst ett antal av de frågor som berörs i handlingsplanens avsnitt  
  
 om rättsstatliga frågor1 har dessutom nära samband med förbudet  
  
 mot omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Jag  
  
 1 Handlingsplanen, s. 83 ff.  
  
 283 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 har valt att behandla ett antal frågor av det här slaget under rubriken  
  
 Vissa rättsstatliga frågor i avsnitt 7.1 i det följande.  
  
 Regeringen har på ett generellt plan i handlingsplanen för sin del  
  
 anfört att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör  
  
 det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av  
  
 mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna  
  
 i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla  
  
 dess former.2 Därför har jag också valt att särskilt beröra diskrimineringsfrågorna  
  
 i avsnitt 7.2.  
  
 I avsnitt 7.3 kommer att diskuteras romernas situation i Sverige.  
  
 Romerna är, enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter  
  
 och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna  
  
 i Sverige. De har därigenom också en särskild status som  
  
 grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen  
  
 stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters  
  
 möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv  
  
 ska främjas.3 Det kan samtidigt knappast sättas i fråga att romerna  
  
 i Sverige historiskt utsatts för allvarliga och systematiska  
  
 övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna.  
  
 Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor  
  
 i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar  
  
 och kränkande särbehandling och andra former av utestängning på  
  
 de flesta samhällsområden. Det finns därför skäl att i det här sammanhanget  
  
 också något beröra romernas situation särskilt.  
  
 Slutligen här kommer den svenska statsmaktens förhållande till  
  
 urfolket samerna att diskuteras i avsnitt 7.4. Även här finns en historia  
  
 av systematiska åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna  
  
 som, tillsammans med just det faktum att samerna är Sveriges enda  
  
 urbefolkning och den folkrättsliga särställning som det ger upphov  
  
 till, gör att det finns skäl att särskilt beröra frågan om en svensk  
  
 urfolkspolitik här.  
  
 7.1 Vissa rättsstatliga frågor  
  
 Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder samlade under rubriken  
  
 rättstatliga frågor. Bland dessa behandlas några frågor som  
  
 enligt min mening är av särskild betydelse när det gäller Sveriges  
  
 konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 2 Handlingsplanen, s. 21.  
  
 3 1 kap. 2 § regeringsformen.  
  
 284 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Staten har vad som brukar kallas för ett monopol på våldsanvändning,  
  
 vilket tar sig uttryck bl.a. i att det under vissa förutsättningar  
  
 betraktas som legitimt att företrädare för den offentliga  
  
 makten använder sig av olika tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden.  
  
 Även användning av fysiskt våld kan sålunda vara godtagbart  
  
 i vissa situationer. I en rättsstat måste emellertid statens  
  
 våldsmonopol utövas under lagarna och det måste finnas effektiva  
  
 system för att säkerställa att sådana befogenheter inte missbrukas.  
  
 Rätten till skydd mot sådant missbruk har därför också en central  
  
 plats i flera internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna  
  
 som Sverige är bundet av. Rätten till liv, frihet och personlig  
  
 säkerhet omfattas av både Europakonventionen om de  
  
 mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga  
  
 och politiska rättigheter. Detsamma gäller rätten till en rättvis rättegång  
  
 inom skälig tid, vari inbegrips också sådant som rätt till viss  
  
 information i samband med rättsliga förfaranden och rätt till juridiskt  
  
 biträde. Ett förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig  
  
 eller förnedrande behandling eller bestraffning återfinns också i  
  
 båda dessa konventioner, liksom i FN:s särskilda konvention mot  
  
 tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling  
  
 eller bestraffning och Europarådets konvention till förhindrande av  
  
 tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.  
  
 Även Europeiska rådet har i det s.k. Stockholmsprogrammet tagit  
  
 upp behovet av unionsgemensamma åtgärder på detta område.4  
  
 Europeiska rådet ställer sig i programmet bakom ministerrådets  
  
 (Rådet) s.k. Roadmap (färdplan) för att stärka de processuella  
  
 rättigheterna för personer som är misstänka eller åtalade för brott.  
  
 I färdplanen, som beslutades av Rådet den 30 november 2009, sägs  
  
 bl.a. följande.5  
  
 En hel del framsteg har [] gjorts på området straffrättsligt samarbete  
  
 och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka  
  
 åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder  
  
 och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Insatser  
  
 bör göras för att stärka processuella garantier och respekten för rättsstatsprincipen  
  
 vid straffrättsliga förfaranden, oberoende av var medborgarna  
  
 beslutar att resa, studera, arbeta eller bo inom Europeiska  
  
 4 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras  
  
 skydd, EUT 2010/C 115/01, s. 10.  
  
 5 Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att stärka misstänkta eller  
  
 åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, EUT 2009/C  
  
 295/01.  
  
 285 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 unionen. [] Med tanke på frågornas betydelse och komplexitet verkar  
  
 det lämpligt att ta itu med dem steg för steg, samtidigt som en  
  
 övergripande enhetlighet säkerställs. [] Med tanke på att åtgärdskatalogen  
  
 i bilagan till denna resolution inte är uttömmande bör rådet  
  
 också överväga möjligheten av att behandla frågan om skyddet av processuella  
  
 rättigheter utöver dem som förtecknas i katalogen. [] Rättigheterna  
  
 i färdplanen, vilka kan kompletteras med andra rättigheter,  
  
 anses vara grundläggande processuella rättigheter och åtgärder avseende  
  
 dessa rättigheter bör prioriteras [].  
  
 Bland de rättigheter som sålunda borde prioriteras angavs information  
  
 om rättigheter och om åtal, liksom juridisk rådgivning och  
  
 rättshjälp. När det gäller rätten till information slås följande fast.  
  
 En person som misstänks eller åtalas för ett brott bör muntligen eller,  
  
 där så är lämpligt, skriftligen få information om sina grundläggande  
  
 rättigheter, t.ex. i form av rättighetsinformation. Dessutom bör denna  
  
 person också snabbt erhålla information om arten av och grunden för  
  
 anklagelsen mot honom eller henne. En misstänkt eller åtalad person  
  
 bör ha rätt att vid lämplig tidpunkt erhålla all nödvändig information  
  
 för att förbereda sitt försvar, förutsatt att detta inte inverkar menligt  
  
 på det korrekta genomförandet av det straffrättsliga förfarandet.  
  
 Och om rätten till rådgivning och rättshjälp sägs:  
  
 Rätten till juridisk rådgivning (genom ett juridiskt biträde) för den  
  
 misstänkta eller åtalade personen vid straffrättsliga förfaranden vid  
  
 första bästa tillfälle under dessa förfaranden är grundläggande för att  
  
 kunna trygga rättvisa förfaranden. Rätten till rättshjälp bör säkerställa  
  
 lika tillgång till den ovan nämnda rätten till juridisk rådgivning.  
  
 Internationella organ har vid sin granskning av Sveriges efterlevnad  
  
 av konventioner om mänskliga rättigheter vid upprepade tillfällen  
  
 framfört kritiska synpunkter i frågor som sammanhänger med förbudet  
  
 mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling  
  
 eller bestraffning. Det har handlat om bl.a. myndigheters användning  
  
 av våld och tvångsmedel, liksom förhållandena för personer  
  
 som i en eller annan form är frihetsberövande. Jag kommer i  
  
 det följande att behandla några av dessa frågor, tillsammans med  
  
 vissa ytterligare frågeställningar som enligt min uppfattning särskilt  
  
 bör uppmärksammas i detta sammanhang.  
  
 286 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m.  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör följa upp och utvärdera effekterna av den reform  
  
 som trätt i kraft den 1 januari 2011 och som innebär  
  
 bl.a. att utredningar av anmälningar om brott eller annat felaktigt  
  
 handlande från poliser i samband med arbetet (s.k. internutredningar),  
  
 handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället för  
  
 som tidigare inom de lokala polismyndigheterna.  
  
  Denna utvärdering bör framförallt bygga på en empirisk studie,  
  
 det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar  
  
 faktiskt har genomförts i praktiken.  
  
  Regeringen bör vidta åtgärder för att tillskapa en ordning  
  
 som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats  
  
 allvarligt i samband med ett polisingripande, eller då en sådan  
  
 person annars varit omhändertagen av polisen, blir föremål  
  
 för ett obligatoriskt, självständigt och skyndsamt utredningsförfarande,  
  
 oavsett om misstanke om brott föreligger eller  
  
 inte.  
  
 Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda,  
  
 och då särskilt det lämpliga i att polisen utreder polisen, är en  
  
 fråga som med viss regelbundenhet aktualiseras i den svenska samhällsdebatten 
  
 . Frågeställningen har också uppmärksammats av ett  
  
 antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges  
  
 efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de  
  
 mänskliga rättigheterna. Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat  
  
 att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas  
  
 för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.  
  
 Denna fråga behandlades även i handlingsplanens åtgärd 79, som  
  
 har följande lydelse:  
  
 [F]rågan om oberoende utredningsorgan vid misstanke om övervåld av  
  
 polis är under utredning. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december  
  
 2006. Regeringen kommer därefter att överväga utredarens  
  
 förslag.  
  
 En delvis ny ordning för handläggningen av polisens internutredningar  
  
 gäller fr.o.m. den 1 januari 2011. En översiktlig redogörelse  
  
 287 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 för bakgrunden till, och innebörden av, de förändringar som på  
  
 detta sätt numera genomförts lämnas i det följande.  
  
 Utredning av brottsmisstankar mot poliser – ordningen fram till  
  
 1 januari 2011  
  
 De allmänna bestämmelser om förundersökningsförfarandet som  
  
 finns i bl.a. rättegångsbalken är i princip tillämpliga också ifråga om  
  
 utredningar av brottsmisstankar mot polisanställda, s.k. internutredningar.  
  
 Emellertid finns det också en viss särreglering när det  
  
 gäller förundersökningar just i dessa fall. Denna särreglering gäller  
  
 främst frågan om behörigheten att leda och handlägga brottsutredningar  
  
 av detta slag. Reglerna återfanns tidigare i 5 kap. polisförordningen  
  
 (1998:1558) men ingår sedan den 1 januari 2011 i en särskild  
  
 förordning om handläggning av ärenden om brott av anställda  
  
 inom polisen Rose i de numera gällande reglerna kommer  
  
 att behandlas närmare längre fram i detta avsnitt.  
  
 Såvitt gäller det polisiära utredningsarbetet i internutredningar  
  
 har detta - fram till den förändring som alltså nyligen genomförts -  
  
 varit en uppgift för personal som visserligen verkat inom särskilda  
  
 internutredningsenheter men som likväl tillhört de lokala polismyndigheternas  
  
 egen organisation. Medan det ursprungligen fanns  
  
 en internutredningsenhet vid varje polismyndighet, har verksamheten  
  
 genom frivilligt regionalt samarbete senare kommit att koncentreras  
  
 till sex internutredningsenheter vid lika många polismyndigheter.  
  
 Dessa enheter har alltså ansvarat för utredningar som avsett  
  
 såväl anställda i den egna myndigheten som anställda i de samarbetande  
  
 polismyndigheterna inom regionen.  
  
 Särskilda regler har också funnits, och finns alltjämt, om skyldighet  
  
 för den polismyndighet där en anmälan har gjorts, eller där  
  
 frågan om att inleda en förundersökning mot en anställd inom polisen  
  
 har uppkommit, att omedelbart vidta de åtgärder som brådskar  
  
 och som inte utan olägenhet kan skjutas upp.  
  
 6 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen  
  
 m.m.  
  
 288 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Tidigare överväganden beträffande internutredningsförfarandet  
  
 Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott  
  
 bör handläggas har under de senaste decennierna i olika former varit  
  
 föremål för utredningar och överväganden vid fler tillfällen. En  
  
 utförlig redogörelse för innehållet i dessa utredningar lämnas i betänkandet  
  
 Förstärkt granskning av polis och åklagare.7 Jag kommer  
  
 här att begränsa mig till att kortfattat redogöra för frågans behandling  
  
 under den senaste dryga tioårsperioden.  
  
 Justitieombudsmannens skrivelse till Justitiedepartementet  
  
 13 juni 2000  
  
 Formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda  
  
 inom polisen och den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens  
  
 brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse den  
  
 13 juni 2000 från JO till Justitiedepartementet.8 I skrivelsen, som  
  
 var föranledd av iakttagelser som gjorts vid inspektioner av några av  
  
 polisens internutredningsenheter, framhöll dåvarande chefsJO  
  
 Hernandez att debatten om handläggningen av anmälningar  
  
 mot polismän visade att ett grundläggande krav på utredningsförfarandet  
  
 i allmänhetens ögon var att detta var organiserat på ett sådant  
  
 sätt att objektiviteten i utredningarna var höjd över varje tvivel.  
  
 JO anförde i skrivelsen att det, med något enstaka undantag,  
  
 visserligen inte i de inspektionsärenden som behandlats funnits anledning  
  
 att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförts av de  
  
 enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna.  
  
 Samtidigt hade granskningen emellertid gett JO anledning till  
  
 påpekanden och kritik, bl.a. om att anmälan i vissa fall tagits upp av  
  
 en icke behörig anmälningsupptagare, att beslut om inledande av  
  
 förundersökning felaktigt fattats av en polisman samt att det förekommit  
  
 dröjsmål med att överlämna anmälningar till åklagare. I ett  
  
 inspektionsbeslut riktades kritik mot den aktuella polismyndighetens  
  
 handläggningstid av ärendena vid internutredningsgruppen. Det konstaterades  
  
 bl.a. att flertalet av de 30 äldsta ärendena hade legat upp  
  
 emot två år och i vissa fall drygt två år utan att några synbara åtgärder  
  
 hade vidtagits samt att ett stort antal av det innevarande årets  
  
 7 SOU 2003:41, s. 105 f.  
  
 8 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.  
  
 289 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 inkomna ärenden hade legat nästan hela det året utan att några utredningsåtgärder  
  
 hade vidtagits. I ett annat beslut kritiserades en  
  
 polismyndighet för dröjsmål med att vidta av åklagaren begärda  
  
 utredningsåtgärder.  
  
 JO betonade vidare att det är inte tillräckligt att denna typ av utredningar  
  
 faktiskt utförs på ett objektivt sätt. Därutöver krävdes  
  
 enligt JO att verksamheten bedrivs under sådana former att inte  
  
 redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar om att det tas  
  
 ovidkommande hänsyn vid sådana utredningar.  
  
 I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen  
  
 för handläggningen av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri  
  
 och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan  
  
 om hur verksamheten lämpligen borde organiseras.  
  
 Det framhölls även att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen  
  
 över denna verksamhet var otillräcklig, och att detsamma kunde  
  
 sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet  
  
 i allmänhet. Med hänvisning till att riksdagen  
  
 då nyligen beslutat att ge regeringen tillkänna att frågan om  
  
 inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde  
  
 utredas,9 framhölls avslutningsvis att det föreföll naturligt att de i  
  
 JO:s skrivelse behandlade frågorna beaktades i ett sådant utredningsarbete.  
  
 Kommittén om tillsynen över polis och åklagare 2003  
  
 Regeringen beslutade i december år 2000 att tillsätta en parlamentariskt  
  
 sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen  
  
 över polisen och åklagarväsendet.10 En viktig del av uppdraget  
  
 var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan  
  
 med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets  
  
 brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle därutöver  
  
 även överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna  
  
 för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen  
  
 och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en  
  
 sådan verksamhet.  
  
 Kommittén, som antog namnet Kommittén om tillsynen över polis  
  
 och åklagare, avgav sitt betänkande Förstärkt granskning av polis  
  
 9 Bet. 1999/2000:JuU11.  
  
 10 Dir. 2000:101.  
  
 290 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 och åklagare11 i april 2003. Enligt kommitténs bedömning saknades  
  
 tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt, fristående, tillsynsorgan med  
  
 uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet.  
  
 Medan det konstaterades att ett sådant organ  
  
 skulle få en oberoende ställning, något som ansågs vara till stor  
  
 fördel bl.a. för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen,  
  
 ansåg kommittén likväl att övervägande skäl talade emot en  
  
 sådan lösning. Kommittén hänvisade här till statsfinansiella skäl,  
  
 liksom till att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen  
  
 inom polisen och åklagarväsendet på ett sådant sätt att myndigheterna  
  
 skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin  
  
 verksamhet från ytterligare ett organ – något som framstod som en  
  
 nackdel för verksamheten. Som en ytterligare nackdel med inrättandet  
  
 av ett fristående tillsynsorgan noterades att ett sådant skulle  
  
 sakna den möjlighet att i efterhand ändra ett fattat beslut som  
  
 överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten erbjuder.  
  
 Såvitt gäller den s.k. internutredningsverksamheten konstaterade  
  
 kommittén att det inte fanns någon undersökning som visade  
  
 att anmälningar mot polisanställda generellt sett inte utreddes i tillbörlig  
  
 ordning. Såvitt kommittén kunnat utröna var det tvärtom så  
  
 att sådana anmälningar utreddes med stor omsorgsfullhet och noggrannhet  
  
 samt utan att obehöriga hänsyn togs till de poliser som  
  
 berördes av anmälningarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén  
  
 att den centrala frågan i uppdraget var att lämna förslag som var  
  
 ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet  
  
 stärktes.  
  
 Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén ett antal olika  
  
 alternativ för handläggning av brottsmisstankar mot polisanställda,  
  
 däribland tillskapandet av ett från polisen och åklagarväsendet fristående  
  
 utredningsorgan med uppgift att besluta om, och leda, förundersökningar  
  
 mot polisanställda. Med hänvisning till att det  
  
 praktiska utredningsförfarandet även med en sådan lösning skulle  
  
 behöva utföras av poliser (då det i praktiken inte ansågs finnas någon  
  
 annan yrkeskategori som kunde anlitas för uppgiften) kunde  
  
 det enligt kommittén emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning  
  
 en sådan modell kunde bidra till att öka allmänhetens förtroende  
  
 för utredningsarbetet. Modellen innebar också ökade kostnader.  
  
 Då nackdelarna ansågs överväga även i fråga om övriga huvudalternativ,  
  
 fann kommittén att den befintliga ordningen för utred11  
  
 SOU 2003:41.  
  
 291 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 ningar om brott av polismän i princip borde behållas. Kommittén  
  
 ansåg dock att vissa förbättringar av denna ordning borde genomföras  
  
 avseende bl.a. utomståendes insyn i utredningarna och information  
  
 om verksamheten till allmänheten, liksom att en regel om  
  
 tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott  
  
 i arbetet borde införas i syfte att minska handläggningstiderna i  
  
 denna typ av ärenden.  
  
 En ledamot av kommittén reserverade sig, och förklarade att  
  
 hon ansåg att utredningen borde ha förslagit ett helt nytt system  
  
 för internutredningar i form av ett från polis- och åklagarväsendet  
  
 fristående organ.  
  
 Betänkandet remissbehandlades, varvid en majoritet av remissinstanserna  
  
 tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland  
  
 JO, riktade emellertid stark kritik mot betänkandets förslag. JO  
  
 anförde för sin del att utredningen inte ens fullgjort huvuddelen av  
  
 sitt uppdrag i och med att det så gott som helt saknades en diskussion  
  
 i betänkandet om frågan om inrättande av ett oberoende organ  
  
 för tillsyn över polis och åklagare.  
  
 Perez – utredning om en utredning (SOU 2002:37)  
  
 Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar berördes  
  
 även av Henderson Vallo-utredningen.12 I sitt betänkande förklarade  
  
 utredningen att ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare  
  
 och polismän som verkställer brottsutredningarna framstod  
  
 som den ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt mest lämpade  
  
 ordningen för denna typ av ärenden. Med utgångspunkt i den  
  
 granskning som utredningen genomfört framhölls i denna del även  
  
 att det borde ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens  
  
 sida när brottsmisstankar mot polismän utreds, och att detta i synnerhet  
  
 gällde om någon avlidit i samband med ett polisingripande.  
  
 Utredningen ansåg sig dock ha otillräckligt underlag för att uttala  
  
 sig om huruvida polisens internutredningsenheter och åklagarna  
  
 borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig  
  
 myndighet.  
  
 12 Dir. 2000:95, SOU 2002:37.  
  
 292 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Internutredningsutredningens betänkande 2007 Summa Summarum  
  
 Regeringen tillkallade i december 2004 en särskild utredare med uppdrag  
  
 att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och  
  
 handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom  
  
 polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten  
  
 för utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara att  
  
 medborgarna ska ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar.13  
  
 I uppdraget ingick att presentera ett förslag till hur ett  
  
 från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan  
  
 för internutredningar skulle kunna vara utformat och  
  
 organiserat, liksom att identifiera och gå igenom de skäl som talade  
  
 för respektive emot ett sådant organ. Utredaren skulle därutöver  
  
 även lämna förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande  
  
 för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med  
  
 ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott.  
  
 Utredningen - som antog namnet Internutredningsutredningen –  
  
 konstaterade i sitt betänkande14 att det i direktivet uppställda kravet  
  
 på att utredningsorganet skulle vara fristående från polis och  
  
 åklagare innebar att det inte fanns något alternativ till att ge organet  
  
 ställning som en självständig, central förvaltningsmyndighet  
  
 direkt under regeringen. Som benämning på en sådan myndighet  
  
 föreslog utredningen Särskilda utredningsmyndigheten (SUM).  
  
 En myndighet av detta slag borde enligt utredningen ges i uppgift  
  
 att handlägga bl.a. samtliga ärenden om påstående om brott eller  
  
 felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande anställda  
  
 inom polisen eller åklagarväsendet. Såvitt gällde myndighetens organisation  
  
 ansåg utredningen att det vid denna borde finnas bl.a.  
  
 statsåklagare (som skulle vara förundersökningsledare och ha allmän  
  
 åklagares befogenheter) och särskilda utredare (som skulle ha  
  
 polismans befogenheter). Utredningen lämnade därutöver en rad  
  
 ytterligare förslag beträffande bl.a. myndighetens närmare organisation  
  
 och lokalisering.  
  
 I sin analys av för- och nackdelar med ett oberoende utredningsorgan  
  
 av detta slag framhöll utredningen att det inte fanns något som  
  
 tydde på annat än att den befintliga internutredningsverksamheten  
  
 bedrevs professionellt och utan ovidkommande hänsyn. Det främsta  
  
 argumentet för att sammanföra internutredningsverksamheten  
  
 till en särskild myndighet var därför inte att få en högre kvalitet i  
  
 13 Dir. 2004:180.  
  
 14 SOU 2007:5.  
  
 293 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 utredningsarbetet, utan att verksamheten ska vara, och av gemene  
  
 man också upplevas att vara, skild från övrig polis- och åklagarverksamhet.  
  
 Med hänsyn till den begränsade storleken hos en oberoende särskild  
  
 utredningsmyndighet skulle en sådan emellertid komma att ha  
  
 behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar,  
  
 något som i viss mån kunde komma att urgröpa det förtroende för  
  
 verksamheten som den Särskilda utredningsmyndigheten avsågs  
  
 vara garant för. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt den fristående  
  
 ställningen ändå kunde få, kunde enligt utredningen några  
  
 egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten  
  
 från polis- och åklagarväsendena inte påvisas.  
  
 En sådan förändring skulle istället medföra en rad negativa konsekvenser,  
  
 bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmälningarna,  
  
 en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom  
  
 polis- och åklagarväsendena försvårades, samt ökade kostnader. Dessa  
  
 nackdelar uppvägdes enligt utredningens bedömning inte av den fördel  
  
 från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kunde  
  
 innebära. Utredningen kunde därför inte förorda att en sådan  
  
 myndighet bildades.  
  
 Med hänvisning till att ett större organisatoriskt avstånd mellan  
  
 polisens internutredningsverksamhet och polisens övriga verksamhet  
  
 ändå vore önskvärd, noterade utredningen att detta skulle kunna  
  
 åstadkommas genom att internutredningsverksamheten samlades  
  
 i en organisation inom Rikspolisstyrelsen. Internutredningsverksamheten  
  
 skulle därmed inte höra till någon eller några enskilda  
  
 polismyndigheter, och skulle enligt utredningen således kunna  
  
 bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de  
  
 nackdelar som en helt fristående myndighet skulle föra med sig.  
  
 I sitt betänkande förklarade utredningen vidare att det oberoende  
  
 av om en fristående utredningsmyndighet kom att inrättas eller  
  
 ej var angeläget att införa ett obligatoriskt utredningsförfarande för  
  
 fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande  
  
 men där det inte finns misstanke om brott.  
  
 294 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 En ny ordning för handläggning av polisens internutredningar från  
  
 och med den 1 januari 2011  
  
 Under år 2010 fattade regeringen beslut om en ny ordning för  
  
 handläggning av polisens internutredningar. Sålunda trädde förordningen  
  
 (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda  
  
 inom polisen m.m. i kraft den 1 januari 2011. Förordningen  
  
 benämns i fortsättningen för enkelhetens skull som internutredningsförordningen.  
  
 Internutredningsförordningen innebär bl.a. att om det i en anmälan  
  
 till polisen har påståtts att en anställd inom polisen gjort sig  
  
 skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något  
  
 annat sätt har handlat felaktigt i samband med sin myndighetsutövning  
  
 så ska – med vissa särskilt angivna undantag – ärendet omedelbart  
  
 överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning  
  
 ska inledas. Detsamma gäller om en person har skadats  
  
 allvarligt antingen under sin vistelse i en polisarrest eller genom  
  
 något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten, eller om det  
  
 i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot  
  
 en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet.  
  
 Inom Åklagarmyndigheten handläggs denna typ av ärenden sedan  
  
 ett antal år vid en särskild nationell åklagarkammare, Riksenheten  
  
 för polismål. Även ärenden om brott i och utanför tjänsten av  
  
 åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet ska sedan den  
  
 1 januari 2007 normalt handläggas vid denna enhet.  
  
 Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds brottsutredningar  
  
 mot poliser således redan från början av en åklagare som har att  
  
 lämna direktiv för utredningens bedrivande. En sådan förundersökning  
  
 ska också bedrivas med särskild skyndsamhet. Såvitt gäller  
  
 det konkreta polisiära utredningsarbetet i dessa s.k. internutredningar  
  
 har detta tidigare varit en uppgift för personalen inom de  
  
 vanliga lokala polismyndigheterna. Den nya ordningen innebär i allt  
  
 väsentligt att sådana utredningar, enligt 9 § internutredningsförordningen,  
  
 i stället handläggs vid Rikspolisstyrelsen.  
  
 Det praktiska utredningsarbetet kommer emellertid alltjämt att  
  
 utföras av i huvudsak samma personal som tidigare, placerad vid de  
  
 sex orter där internutredningsverksamheten tidigare bedrivits. Av  
  
 det särskilda uppdrag som regeringen lämnat till Rikspolisstyrelsen  
  
 att inordna internutredningsverksamheten inom sin organisation15  
  
 framgår dock att utredningsverksamheten ska bedrivas i lokaler  
  
 15 Regeringsbeslut Ju2010/5490/L4.  
  
 295 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 som är skilda från de lokaler där annan polisverksamhet bedrivs.  
  
 Brottsutredningar i dessa ärenden leds, liksom tidigare, av åklagare  
  
 vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för polismål.  
  
 Den genomförda reformen omfattar emellertid inte något beslut  
  
 om inrättande av ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där  
  
 någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande  
  
 utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt uppgift  
  
 från Justitiedepartementet är frågan om ett sådant utredningsförfarande  
  
 alltjämt föremål för beredning inom Regeringskansliet.  
  
 Synpunkter framförda av internationella organ  
  
 Som konstateras i handlingsplanen har internationella organ vid sin  
  
 granskning av Sveriges efterlevnad av sina konventionsförpliktelser  
  
 till skydd för de mänskliga rättigheterna vid flera tillfällen behandlat  
  
 avsaknaden av ett oberoende organ för utredningar av anklagelser  
  
 om övergrepp från polisens sida. Även efter det att handlingsplanen  
  
 antogs har såväl FN:s kommitté mot tortyr16 som Europarådets  
  
 kommissarie för mänskliga rättigheter17 förklarat att denna  
  
 typ av utredningar bör handläggas av ett från polisen fristående organ.  
  
 Jag begränsar mig emellertid här till att endast behandla de  
  
 synpunkter på den svenska ordningen för handläggning av internutredningar  
  
 som lämnats av den Europeiska kommittén till förhindrande  
  
 av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling  
  
 eller bestraffning (i det följande Europarådets tortyrkommitté  
  
 eller CPT) i anslutning till kommitténs besök i Sverige år 2003  
  
 och 2009.  
  
 CPT:s besök 2003  
  
 Vid sitt besök i Sverige år 2003 genomförde kommittén en genomgång  
  
 av handläggningen av ett större antal anmälningar mot polismän  
  
 vid polismyndigheten i Västra Götaland under 2001 och 2003.  
  
 På grundval av denna granskning riktade kommittén i sin rapport i  
  
 flera fall allvarlig kritik mot det sätt utredningarna genomförts på  
  
 16 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,  
  
 4 juni 2008, st. 18.  
  
 17 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing  
  
 the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights,  
  
 CommDH(2007)10, 16 maj 2007, st. 14.  
  
 296 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 med avseende särskilt på bristande oberoende, effektivitet och  
  
 skyndsamhet.18  
  
 Med hänvisning till den svenska ordningen med åklagarledda utredningar  
  
 anförde kommittén att medan åklagare kunde anses uppfylla  
  
 kravet på oberoende i förhållande till den eller de personer  
  
 som var föremål för utredning så var detta inte fallet med de polismän  
  
 som bar ansvaret för att genomföra det praktiska utredningsarbetet.  
  
 Kommittén konstaterade i denna del även att åklagarnas  
  
 insatser i ett antal av de granskade utredningarna varit begränsade  
  
 till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet  
  
 från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan.  
  
 Kommittén förklarade vidare att det för att en utredning om påstådda  
  
 övergrepp från polisens sida ska anses vara effektiv krävdes  
  
 att den skulle kunna göra det möjligt att ta ställning till huruvida  
  
 det våld som använts var motiverat och till att identifiera de inblandande.  
  
 Detta krävde i sin tur att alla skäliga åtgärder vidtogs för att  
  
 säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål  
  
 eller rättsmedicinsk bevisning. Kommittén konstaterade att ett  
  
 antal av de ärenden som granskats uppvisat brister även i detta avseende,  
  
 liksom i fråga om de krav som kunde uppställas på att utredningarna  
  
 skulle inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.  
  
 Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts rekommenderade  
  
 kommittén den svenska regeringen att skyndsamt ompröva (urgently  
  
 reconsider) behovet av att låta klagomål mot polisen handläggas  
  
 av en från polisen oberoende myndighet. Under tiden till  
  
 dess en sådan omorganisation genomförts rekommenderade kommittén  
  
 att en rad närmare angivna åtgärder, bl.a. i form av obligatoriska  
  
 rättsmedicinska undersökningar i vissa fall, skulle vidtas för  
  
 att säkerställa att åklagarna effektivt uppfyllde sina åligganden när  
  
 det gällde att leda förundersökningen i denna typ av ärenden.  
  
 18 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 15-19.  
  
 297 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 CPT:s besök 2009  
  
 I rapporten från sitt senaste besök i Sverige,19 under juni månad  
  
 2009, konstaterade kommittén bl.a. att frågan om effektiviteten hos  
  
 den befintliga ordningen för utredningen av påståenden om övergrepp  
  
 från polisens sida under åren utgjort en betydelsefull del av  
  
 dess dialog med de svenska myndigheterna. Kommittén förklarade  
  
 vidare att den i anslutning till sitt besök tagit del av Internutredningsutredningens  
  
 överväganden och förslag, liksom innehållet i en  
  
 av Rikspolisstyrelsen utarbetad rapport med förslag på en organisatorisk  
  
 lösning för att samla internutredningsverksamheten inom  
  
 Rikspolisstyrelsen.20  
  
 Medan kommittén förklarade att de på detta sätt föreslagna förändringarna  
  
 otvivelaktigt var i linje med dess tidigare rekommendationer,  
  
 underströk den samtidigt att ett internutredningsförfarande  
  
 för att kunna åtnjuta allmänhetens förtroende och vara effektivt  
  
 både måste vara, och måste uppfattas vara, oberoende och opartiskt.  
  
 Enligt kommitténs uppfattning kunde detta krav bäst uppfyllas  
  
 av en fristående och oberoende myndighet av samma slag som  
  
 den Särskilda utredningsmyndighet som Internutredningsutredningen  
  
 behandlat i sitt betänkande.  
  
 Kommittén ansåg vidare att uppdraget för en sådan myndighet  
  
 borde begränsas till att avse handläggning av påståenden om gärningar  
  
 begångna i tjänsten, och att misstankar om brott begångna  
  
 utan samband med den polisanställdes arbete kunde handläggas av  
  
 polis och åklagare i vanlig ordning. En sådan ordning skulle enligt  
  
 kommittén tillgodose vad den uppfattade som Internutredningsutredningens  
  
 huvudinvändning mot inrättandet av en oberoende  
  
 myndighet, nämligen att en sådan skulle vara alltför liten för att  
  
 själv ha den erforderliga kompetensen att utreda ett stort antal olika  
  
 brottstyper.  
  
 Kommittén noterade vidare att Rikspolisstyrelsen i sin rapport  
  
 uppmärksammat att det enligt berörda åklagare vid Riksenheten för  
  
 polismål fanns vissa brister när det gällde polismyndigheternas tilllämpning  
  
 av det befintliga regelverket, bl.a. i form av underlåtenhet  
  
 att vid påståenden om övervåld vidta skyndsamma åtgärder, som att  
  
 19 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 15–18.  
  
 20 Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation för internutredningsverksamhet,  
  
 2009-05-15, Rikspolisstyrelsens dnr RA-793-6695/08 (Rikspolisstyrelsens rapport).  
  
 298 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 säkra medicinsk bevisning. I rapporten anförde Rikspolisstyrelsen  
  
 bl.a. följande.  
  
 Den största bristen när det gäller polismyndigheternas tillämpning av  
  
 5 kap. 2 § första stycket polisförordningen är, enligt åklagarna, avsaknad  
  
 av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Vid anmälan  
  
 om misshandel är det ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om  
  
 läkarundersökning, trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens  
  
 föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är inte ovanligt att  
  
 anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden  
  
 att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador  
  
 kan befinnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är  
  
 mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan  
  
 den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna anser  
  
 generellt att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som  
  
 diskuterats mest frekvent inom senare år. Åklagarnas intryck är att  
  
 man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet  
  
 när det gäller anmälan mot en kollega. Intrycket är dock att vid allvarliga  
  
 händelser fungerar systemet bättre, liksom i all annan polisverksamhet.21  
  
 I anslutning härtill framhöll kommittén att behovet av att utredningsprocessen  
  
 genomförs med fullständigt oberoende är särskilt  
  
 stort i de fall där personer som berövats friheten åsamkas skador av  
  
 polisen. I sådana fall förelåg en större risk att en intern polisutredning  
  
 genomförs mindre grundligt även om de polismän som  
  
 genomför utredningen tillhör en särskild enhet. Särskilda ansträngningar  
  
 borde därför göras i dessa fall för att undanröja de brister  
  
 som Rikspolisstyrelsen identifierat i sin rapport och för att säkerställa  
  
 att utredningarna uppfyller kravet på effektivitet. Kommittén  
  
 inbjöd avslutningsvis Sverige att i ljuset av de lämnade synpunkterna  
  
 vidare utveckla den befintliga ordningen för handläggningen av  
  
 påståenden om polisövergrepp.  
  
 I sitt svar till kommittén22 anförde regeringen bl.a. att kraven på  
  
 en oberoende och opartisk utredning fick anses vara lika viktiga för  
  
 samtliga slag av brottsmisstankar mot polisanställda, och att man  
  
 därför inte delade kommitténs uppfattning att uppdraget för en  
  
 särskild myndighet med ansvar för att handlägga anmälningar mot  
  
 polisanställda borde begränsas till utredningar av påståenden om  
  
 gärningar begångna i tjänsten. Regeringen förklarade vidare att det  
  
 förslag till förändringar av det svenska internutredningsförfarandet  
  
 21 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.  
  
 22 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention  
  
 of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to  
  
 Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 8.  
  
 299 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 som presenterats för kommittén – som bl.a. innebar att de lokala  
  
 polismyndigheternas internutredningsverksamhet skulle överföras  
  
 till Rikspolisstyrelsen – enligt dess uppfattning uppfyllde kravet på  
  
 oberoende och opartiskhet.  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Den debatt om handläggningen av anmälningar mot polisanställda  
  
 som under en längre tid förts i Sverige har till stora delar haft sin  
  
 grund i att det funnits ett behov av att stärka allmänhetens tilltro  
  
 till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med  
  
 bibehållen objektivitet, energi, skyndsamhet och kvalitet. För att  
  
 handläggningen av sådana s.k. internutredningar ska ha allmänhetens  
  
 förtroende är det inte heller tillräckligt att utredningarna faktiskt  
  
 bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Som understrukits  
  
 av både Europarådets tortyrkommitté och av JO krävs istället att  
  
 utredningarna hanteras i en ordning som garanterar att verksamheten  
  
 både är och synes vara oberoende och opartisk. Jag kan inte annat  
  
 än till fullo instämma i den ståndpunkten.  
  
 Den nyordning som trädde ikraft den 1 januari 2011 innebär att  
  
 det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer  
  
 markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet  
  
 och övrig polisverksamhet. Att denna verksamhet såväl organisatoriskt  
  
 som rent fysiskt – genom att den ska vara inhyst i särskilda  
  
 lokaler – nu skilts från de lokala polismyndigheterna, utgör utan  
  
 tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen.  
  
 Det är naturligtvis positivt.  
  
 I vilken omfattning 2011 års reform kommer att kunna bidra till  
  
 att allmänheten kan känna förtroende för att internutredningar av  
  
 detta slag bedrivs utan ovidkommande hänsyn, eller visa sig vara  
  
 tillräcklig för att undanröja den kritik som förekommit mot att  
  
 polisen utreder polisen, som JO uttryckt saken, återstår att se.  
  
 Min egen bedömning är dock att det finns anledning att ställa  
  
 sig tveksam till om allmänheten kommer att tillmäta den organisatoriska  
  
 distinktionen mellan Rikspolisstyrelsen och de lokala polismyndigheterna,  
  
 vilken utgör kärnan i reformen, någon större  
  
 betydelse.  
  
 I det här sammanhanget finns det anledning att också uppmärksamma  
  
 den översyn av Polisens organisation som regeringen beslu300 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 tade om i juli 2010.23 Genom det beslutet tillkallades en parlamentarisk  
  
 kommitté med uppgiften att analysera i vilken utsträckning  
  
 polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen  
  
 ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet  
  
 och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet.  
  
 Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett  
  
 hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller  
  
 delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas.  
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2012.  
  
 Det aktuella utredningsuppdraget är formulerat på ett öppet och  
  
 förutsättningslöst sätt. Även om det alltså inte säger någonting direkt  
  
 om hur polisväsendet ska vara organiserat i framtiden, så aktualiserar  
  
 det naturligtvis även den fråga om att eventuellt slå ihop  
  
 nuvarande 20-talet lokala polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen  
  
 till en enda myndighet som har diskuterats i olika sammanhang under  
  
 senare år – också i samband med denna utrednings tillsättande.  
  
 En omorganisation av polisväsendet helt eller delvis i den riktningen  
  
 skulle naturligtvis på ett påtagligt sätt försvaga argumenten  
  
 för att den nyligen genomförda reformen när det gäller internutredningar  
  
 skulle vara tillräcklig, eftersom denna innebar en åtminstone  
  
 formell myndighetsseparation mellan utredande organ och de  
  
 poliser som blir föremål för brottsutredningar, en separation som  
  
 efter en sådan omorganisation inte längre skulle finnas kvar.  
  
 När det sedan gäller den faktiska kvaliteten på utredningar av  
  
 anmälningar mot poliser, saknar jag tillräckligt underlag för att göra  
  
 någon egentlig egen materiell bedömning. Men jag noterar att vad  
  
 som redovisats om den frågan bl.a. av andra utredare i olika sammanhang  
  
 ändå ger anledning till viss oro.  
  
 Varken Kommittén om tillsynen över polis och åklagare eller Internutredningsutredningen  
  
 fann visserligen anledning att rikta någon  
  
 kritik i sak mot internutredningsverksamheten. Deras slutsats var  
  
 tvärtom att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet  
  
 och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet.24  
  
 Ett problem när det gäller underlaget för den bedömningen är dock  
  
 enligt min mening att ingen av dessa båda utredningarnas slutsatser  
  
 i dessa delar tycks ha baserats på någon egen, empirisk, granskning  
  
 av sådana internutredningar inom polisen. Den enda utomstående  
  
 granskning av det slaget som genomförts under de senaste drygt 10  
  
 23 Dir. 2010:75.  
  
 24 SOU 2003:41, s. 188; SOU 2007:5, s. 142.  
  
 301 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 åren är, såvitt jag förstått, JO:s tidigare här nämnda inspektioner av  
  
 några av polisens internutredningsenheter under åren 1998-1999.25  
  
 Enligt Santana gav, som jag redovisat, de inspektionsärendena, med  
  
 något enstaka undantag, inte anledning att uttala kritik mot det  
  
 arbete som utförts av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna.  
  
 Samtidigt hade granskningarna emellertid gett JO  
  
 anledning att i flera viktiga avseenden vara kritisk mot hur internutredningsverksamheten  
  
 bedrevs. JO:s påpekanden gällde bl.a. långsam  
  
 handläggning eller t.o.m. total passivitet från utredningsenheternas  
  
 sida och underlåtenhet att vidta av åklagaren beslutade förundersökningsåtgärder.  
  
 Jag menar att det för bedömningen av hur väl staten lever upp  
  
 till sina skyldigheter från ett MR-perspektiv när det gäller att effektivt  
  
 utreda påståenden om övergrepp eller andra felaktiga handlingar  
  
 från polisers sida gentemot enskilda, är av underordnad betydelse  
  
 om de brister som ändå uppenbarligen finns på det här området,  
  
 beror på enskilda handläggares tillkortakommanden eller problem  
  
 av systemfelskaraktär. I båda fallen finns det naturligtvis skäl att  
  
 överväga om verksamheten bör organiseras på ett annat sätt för att  
  
 säkerställa både den faktiska effektiviteten och allmänhetens förtroende  
  
 för verksamheten.  
  
 De båda redovisade utredningarnas entydiga slutsats att det inte  
  
 skulle behövas något oberoende utredningsorgan för internutredningsverksamheten  
  
 motsägs också i viss utsträckning av de iakttagelser  
  
 om brister i utredningsförfarandet som redovisades av Europarådets  
  
 tortyrkommitté vid dess besök i Sverige år 2003. Kommittén  
  
 konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat  
  
 brister i avgörande hänseenden, som att alla skäliga åtgärder måste  
  
 vidtas för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i  
  
 form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning, liksom i fråga  
  
 om att utredningarna måste inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.  
  
 Kommitténs kritiska synpunkter får också visst stöd i t.ex.  
  
 Rikspolisstyrelsens egen ovannämnda rapport. I den sägs bl.a. att  
  
 den största bristen, enligt åklagarna, när det gäller polismyndigheternas  
  
 hantering av internutredningsärenden är avsaknad av förstahandsåtgärder  
  
 vid påstående om övervåld. Sålunda redovisas i rapporten,  
  
 som framgått ovan, att det vid anmälan om misshandel är  
  
 ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning,  
  
 trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens föreskrifter på25  
  
 Se JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.  
  
 302 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 bjuder att bevisning ska säkras. Det är vidare inte ovanligt att anmälningsupptagningen  
  
 avslutas med en uppmaning till målsäganden  
  
 att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador  
  
 sägs vidare ibland finnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade.  
  
 Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste  
  
 kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning.  
  
 Åklagarna uppges i rapporten generellt anse att bristande  
  
 kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent  
  
 inom senare år men att åklagarnas intryck är att man inom  
  
 polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när  
  
 det gäller anmälan mot en kollega.26  
  
 Allvarlig kritik mot hur denna typ av utredningar handläggs har  
  
 nyligen också framförts av professor Dunn i en av Polismyndigheten  
  
 i Västra Götaland inhämtad rapport.27  
  
 Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att alltjämt se  
  
 kritiskt på hur de s.k. internutredningarna hanteras organisatoriskt  
  
 i Sverige. Samtidigt kan jag konstatera att det skett en utveckling i  
  
 riktning mot en mera självständig organisationsform för sådana  
  
 utredningar. Det är positivt och ligger i linje med de rekommendationer  
  
 som vid flera tillfällen riktats till Sverige från bl.a. Europarådets  
  
 tortyrkommitté.  
  
 Kommittén menar för sin del emellertid att det svenska systemet,  
  
 trots denna positiva utveckling, inte fullt ut uppfyller de krav  
  
 på oberoende som bör ställas. Kommitténs rekommendationer är  
  
 inte bindande för konventionsstaterna. Likväl bygger hela konventionssystemet  
  
 på att staternas regeringar tar kommitténs rekommendationer  
  
 på allvar. Det bör i sin tur leda till att regeringen, i de  
  
 fall då den anser att kommitténs kritik eller rekommendationer om  
  
 förändringar saknar tillräcklig grund, med särskild noggrannhet  
  
 redovisar hur den resonerat när den kommit fram till den ståndpunkten.  
  
 Grunden i en sådan redovisning bör vara en beskrivning  
  
 av hur regleringen av internutredningar fungerar i praktiken.  
  
 Med hänsyn till att den efter ett långvarigt utredningsarbete beslutande  
  
 förändringen av den svenska ordningen för handläggning  
  
 av anmälningar mot polisen endast helt nyligen trätt ikraft, är det  
  
 enligt min mening inte rimligt att nu på nytt föreslå en översyn av  
  
 utredningsförfarandet. I stället rekommenderar jag att regeringen  
  
 inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga  
  
 26 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.  
  
 27 Dunn, Uppdraget – En utredning beställd av Polismyndigheten i Västra Götaland,  
  
 samt delrapporten En man i grön hatt eller Ämbetsmannahederligheten åter.  
  
 303 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 rättigheterna i Sverige, låter följa upp och utvärdera konsekvenserna  
  
 av de förändringar som genomförts när dessa har varit i kraft en  
  
 tid. För att för framtiden kunna säkerställa att handläggningen av  
  
 denna typ av ärenden verkligen sker med erforderlig skyndsamhet,  
  
 effektivitet och kvalitet bör denna uppföljning och utvärdering  
  
 framförallt bygga på ett empiriskt material, det vill säga en granskning  
  
 av hur internutredningar faktiskt genomförts i praktiken.  
  
 Som ovan redovisats föreslog Internutredningsutredningen i sitt  
  
 betänkande att ett obligatoriskt utredningsförfarande skulle införas  
  
 för samtliga fall där en person avlidit eller skadats allvarligt i samband  
  
 med ett polisingripande. Införandet av ett sådant utredningsförfarande  
  
 hade tidigare föreslagits även av Henderson Vallo-utredningen.  
  
 Och redan i november 1998 betonade Justitiekanslern i en rapport  
  
 det angelägna i att vissa åtgärder vidtogs omedelbart vid dödsfall  
  
 eller allvarliga personskador i samband med polisingripanden.28  
  
 Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om  
  
 vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit  
  
 eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg  
  
 därför att vissa obligatoriska åtgärder i utredningen av sådana  
  
 situationer borde övervägas. De obligatoriska inslagen borde avse  
  
 avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning,  
  
 teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av  
  
 upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedelbart  
  
 i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle  
  
 de få vidtas före det att förundersökning inletts.  
  
 Även förre chefsJO Bradford har uttalat sig i den här aktuella  
  
 frågan. I ett beslut den 19 november 201029 behandlades frågan sedan  
  
 JO under det året fått in ett antal anmälningar med klagomål  
  
 mot polis och åklagare med anledning av polisingripanden. JO:s  
  
 granskning i det konkreta ärendet – det uppmärksammade fallet  
  
 med Jacobson dödsfall i samband med ett polisingripande  
  
 mot honom – tog sikte enbart på frågan om förhör med inblandade  
  
 poliser genomförts med tillräcklig skyndsamhet, men chefsJO redovisade  
  
 därutöver vissa allmänna synpunkter vad gäller utredning  
  
 av fall då allvarlig personskada eller dödsfall inträffat i samband  
  
 med sådana ingripanden. I beslutet anförde chefsJO bl.a. följande.  
  
 28 Justitiekanslerns rapport Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande,  
  
 november 1998.  
  
 29 JO:s dnr 5950-2009.  
  
 304 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 En förundersökning mot en anställd inom polisen ska [] bedrivas  
  
 med särskild skyndsamhet. [] En sådan utredning måste självfallet  
  
 ges mycket hög prioritet. Särskild skyndsamhet fordras givetvis i första  
  
 hand för att säkra bevisning, men är nödvändig även av hänsyn till  
  
 såväl angöriga [] som till berörda polismän. En snabb och effektiv  
  
 utredning bidrar också till ett allmänt förtroende för polis och åklagares  
  
 förmåga att utreda brott som påstås, eller kan befaras, ha begåtts av  
  
 polismän. [] Förundersökningen med anledning av Johnson  
  
 död [] har också tydliggjort den motsättning som i vissa förundersökningar  
  
 kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder i  
  
 form av förhör med inblandade polismän, å ena sidan, och polismäns  
  
 berättigade intresse av att även utredningar mot dem ska omgärdas av  
  
 höga krav på rättssäkerhet, å den andra. Under senare år har flera utredningar  
  
 granskat polis och åklagares handläggningsrutiner när en  
  
 person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande  
  
 eller annars varit omhändertagen av polisen. [] Samtliga utredningar  
  
 har framhållit vikten av att utredningsåtgärder vidtas snabbt. []  
  
 Nyss nämnda förslag tar alltså sikte på att åstadkomma snabba utredningsåtgärder  
  
 även i de fall då det [] inte redan inledningsvis står  
  
 klart att förundersökning ska inledas.  
  
 De förslag om ett obligatoriskt utredningsförfarande som har framförts  
  
 i olika sammanhang har dock inte lett till någon ny lagstiftning  
  
 på området. JO framhöll i sitt här redovisade beslut att det är ytterst  
  
 angeläget att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning  
  
 i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband  
  
 med ett polisingripande. Jag delar JO:s uppfattning och rekommenderar  
  
 att ett obligatoriskt utredningsförfarande av sådana  
  
 situationer – oberoende av förekomsten av brottsmisstanke – inrättas.  
  
 Som JO framhållit i sitt beslut kan de rättssäkerhetsproblem  
  
 som hänger samman med att en person som hörs upplysningsvis i  
  
 inledningen av ett sådant utredningsförfarande kan komma att  
  
 lämna uppgifter som senare används mot honom eller henne i en  
  
 eventuell brottsutredning, bemästras genom att t.ex. ge en polisman  
  
 som ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande,  
  
 rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare.  
  
 Regeringen bör, sammanfattningsvis, vidta åtgärder för att säkerställa  
  
 en ordning som innebär att alla händelser där någon avlidit  
  
 eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som  
  
 rör händelser där en sådan person annars varit omhändertagen av  
  
 305 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 polisen, blir föremål för en obligatorisk, självständig och skyndsam  
  
 utredning.  
  
 7.1.2 Restriktioner för häktade  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör planera för en noggrann uppföljning och utvärdering  
  
 av effekterna av den nya häkteslagen. Utvärderingen  
  
 bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a.:  
  
 – i vilken utsträckning och på vilket sätt åklagare motiverar  
  
 sina framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från  
  
 framställan om häktning,  
  
 – hur den faktiska användningen och utformningen av olika  
  
 typer av restriktioner ser ut, däribland under hur lång tid som  
  
 restriktioner är i kraft,  
  
 – hur åklagarna lever upp till sin skyldighet att självmant och  
  
 kontinuerligt ompröva de restriktioner som ålagts en häktad,  
  
 – i vilken utsträckning sådana informella framställningar  
  
 om lättnader i restriktionerna som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens  
  
 betänkande förekommer och hur effekterna av  
  
 dessa ser ut,  
  
 – huruvida utformningen av enskilda restriktioner är tillräckligt  
  
 individualiserad för att upprätthålla en balans mellan  
  
 nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga frihet  
  
 och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter,  
  
 – om förekomsten av domstolsprövning av enskilda restriktioner  
  
 förändrats jämfört med före häkteslagens ikraftträdande,  
  
 – vilken rättspraxis som har utvecklats i domstolarna på det  
  
 här området, och  
  
 – huruvida tingsrätternas beslut om tillstånd till restriktioner  
  
 är tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten  
  
 ska kunna leda till en meningsfull överprövning.  
  
  Beroende på resultatet av utvärderingen av den nya häkteslagen,  
  
 bör regeringen överväga om lagstiftnings- och andra  
  
 306 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 konkreta åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas  
  
 skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner  
  
 också precisera vilka restriktioner som avses  
  
 komma till användning, och i normalfallet också skälen för  
  
 dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för  
  
 domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd  
  
 till restriktioner.  
  
  Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig  
  
 statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning  
  
 häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom  
  
 över den faktiska användningen av sådana restriktioner –  
  
 allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av  
  
 restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna  
  
 statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser,  
  
 allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition  
  
 att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga  
  
 restriktivitet.  
  
 De svenska bestämmelserna om inskränkningar i häktades möjligheter  
  
 till kontakter med omvärlden (s.k. restriktioner) har under en  
  
 längre tid varit föremål för uppmärksamhet från internationella organ  
  
 i samband med deras granskning av Sveriges efterlevnad av sina  
  
 internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Efter att kritiska synpunkter framförts av Europarådets tortyrkommitté,  
  
 CPT, genomfördes den 1 januari 1999 vissa förändringar  
  
 av de svenska reglerna.30 Även därefter har bl.a. CPT, Europarådets  
  
 kommissarie för mänskliga rättigheter och FN:s underkommitté  
  
 för förebyggande av tortyr riktat fortsatt kritik mot användningen  
  
 av restriktioner i svenska häkten.  
  
 I handlingsplanen behandlade regeringen frågan om restriktioner,  
  
 tillsammans med vissa andra frågor sammanhängande med  
  
 häktades situation, i åtgärd 84:  
  
 Regeringen har under 2005 tillkallat en särskild utredare med uppgift  
  
 att lämna förslag till en ny häkteslag. Utredningen ska beakta Sveriges  
  
 internationella åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive  
  
 kritiken från Europarådets antitortyrkommitté. Uppdraget ska redovisas  
  
 senast den 15 mars 2006. Regeringen kommer därefter att  
  
 överväga vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av utredningens  
  
 förslag.  
  
 30 Prop. 1997/98:104.  
  
 307 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Häktesutredningen överlämnande i februari 2006 sitt betänkande  
  
 Ny häkteslag31 till regeringen. Sedan regeringen i mars 2010 till riksdagen  
  
 överlämnat en proposition om en ny fängelse- och häkteslagstiftning  
  
 har riksdagen fattat beslut om en ny häkteslag (2010:611).  
  
 Den nya lagen trädde ikraft den 1 april 2011.  
  
 Restriktioner - gällande regelverk  
  
 Regler om häktning och anhållande finns i 24 kap. rättegångsbalken.  
  
 Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott som kan  
  
 ge minst ett års fängelse får häktas om det med hänsyn till brottets  
  
 beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan  
  
 omständighet finns risk för att han eller hon avviker (flyktfara),  
  
 genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar brottsutredning  
  
 (kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara).  
  
 Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än två år  
  
 ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning  
  
 saknas.  
  
 Häktning kan också under vissa förutsättningar ske vid en lägre  
  
 grad av misstanke, nämligen om någon är skäligen misstänkt för  
  
 brott.  
  
 Oberoende av brottets beskaffenhet kan dessutom häktning ske  
  
 om den misstänkte är okänd eller saknar hemvist inom riket och  
  
 det finns risk att han eller hon undandrar sig lagföring eller straff.  
  
 Häktning får endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång  
  
 eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte  
  
 eller för något annat motstående intresse.  
  
 Beslut om häktning fattas av rätten.  
  
 Att en häktad person har restriktioner innebär att han eller hon  
  
 har inskränkningar i sin rätt till kontakter med omvärlden. En åklagare  
  
 måste som regel ha rättens tillstånd för att kunna meddela en  
  
 häktad person restriktioner,32 och ska vid prövningen av en begäran  
  
 om sådant tillstånd ange de omständigheter som yrkandet grundas  
  
 på.33 Om det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvändigt  
  
 får åklagaren emellertid meddela beslut om restriktioner  
  
 även utan att rätten har meddelat något sådant tillstånd. I sådana  
  
 31 SOU 2006:17.  
  
 32 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.  
  
 33 24 kap. 14 § rättegångsbalken.  
  
 308 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 fall ska åklagaren senast påföljande dag begära att rätten prövar restriktionsfrågan.  
  
 Tillstånd till restriktioner får meddelas endast om det finns risk  
  
 för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar  
  
 sakens utredning, dvs. om personen är häktad på grund av kollusionsfara.  
  
 Rätten ska pröva frågan om tillstånd till restriktioner varje  
  
 gång den tar ställning i häktningsfrågan. Ett tillstånd till restriktioner  
  
 förfaller automatiskt om rätten inte medger fortsatt tillstånd  
  
 i samband med att den förordnar att någon ska bli kvar i häkte eller  
  
 medger förlängning av tiden för att väcka åtal.34  
  
 Tingsrättens beslut om generellt tillstånd till restriktioner får  
  
 överklagas särskilt till hovrätten.35  
  
 Medan det således är en domstol som fattar beslut om generellt  
  
 tillstånd att meddela restriktioner, tar rätten inte ställning till vilka  
  
 restriktioner åklagaren får besluta om. De restriktioner som kan  
  
 komma i fråga är inskränkningar i den häktades rätt att vistas tillsammans  
  
 med eller förvaras i samma rum som andra, att sända eller  
  
 ta emot brev eller andra försändelser, att ta emot besök, att ringa  
  
 eller ta emot telefonsamtal samt att ha tillgång till tidningar, radio  
  
 eller teve.36  
  
 Ett beslut av åklagaren att meddela restriktioner ska omprövas  
  
 så ofta det finns anledning till det.37 Ett beslut av åklagaren kan  
  
 också överprövas av en högre åklagare som ett led i dennes tillsynsfunktion.  
  
 Den som är häktad kan vidare begära tingsrättens prövning  
  
 av åklagarens beslut att ålägga honom eller henne restriktioner  
  
 av visst slag.38 Rätten ska pröva en sådan begäran från den häktade i  
  
 samband med att den prövar frågan om tillstånd till restriktioner  
  
 enligt rättegångsbalkens regler. Tingsrättens beslut i dessa fall har  
  
 tidigare, till skillnad från beslut om generellt tillstånd till restriktioner,  
  
 inte kunnat överklagas. En möjlighet till överklagande av  
  
 dessa beslut har numera införts genom den nya häkteslagen  
  
 (2010:611).  
  
 34 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.  
  
 35 49 kap. 5 § 6 rättegångsbalken.  
  
 36 6 kap. 2 § häkteslagen (2010:611). Jfr 3, 6, 9–12 §§ lagen (1976:371) om behandling av  
  
 häktade och anhållna m.fl.  
  
 37 6 kap. 3 § häkteslagen (2010:611). Jfr 16 § tredje stycket lagen (1976:371) om behandling  
  
 av häktade och anhållna m.fl.  
  
 38 6 kap.4 § häkteslagen (2010:611). Jfr 17 § lagen (1976:371) om behandling av häktade och  
  
 anhållna m.fl.  
  
 309 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Synpunkter och rekommendationer lämnade av Europarådets  
  
 tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2003  
  
 Europarådets tortyrkommitté har sedan 1991 besökt Sverige vid  
  
 sammanlagt fem tillfällen, senast under juni månad 2009. Vid samtliga  
  
 besök har frågan om den svenska användningen av restriktioner  
  
 för häktade aktualiserats. För att ge en bakgrund till bl.a. häktesutredningens  
  
 överväganden och förslag finns det skäl att här kortfattat  
  
 sammanfatta de synpunkter och rekommendationer som kommittén  
  
 lämnade i anslutning till sitt besök år 2003.39  
  
 I sin rapport konstaterade kommittén, liksom vid tidigare besök,  
  
 att andelen häktade som var föremål för restriktioner var hög,  
  
 särskilt för nyintagna. Med hänvisning till att vid ett av de häkten  
  
 som besökts nästan två tredjedelar av de häktade varit föremål för  
  
 restriktioner, var det enligt kommittén svårt att undgå slutsatsen  
  
 att mycket återstod att göra för att säkerställa att beslut om restriktioner  
  
 utgjorde ett undantag snarare än regel.  
  
 Kommittén noterade att de svenska reglerna sedan år 1999 innehöll  
  
 en skyldighet för åklagaren att i domstol presentera grunderna  
  
 för en framställning om generellt tillstånd att meddela restriktioner,  
  
 men att detta endast gjordes muntligen och utan angivande  
  
 av vilka specifika restriktioner åklagaren avsåg att använda  
  
 sig av. Kommittén konstaterade i denna del att Sverige tidigare gett  
  
 uttryck för uppfattningen att det i princip inte fanns någon anledning  
  
 att kräva att en åklagare skulle ge en mer detaljerad redogörelse  
  
 för skälen för att meddela restriktioner än för skälen för häktning,  
  
 men underströk för sin del att syftet med att begära att åklagare  
  
 ska ange skälen för de restriktioner som han eller hon önskade  
  
 meddela var att säkerställa att restriktioner endast tillämpas när  
  
 åklagaren kan övertyga domaren om att det i det enskilda fallet  
  
 verkligen förelåg ett sådant behov.  
  
 Kommittén noterade vidare att en tingsrätts ställningstagande  
  
 till en häktads begäran om prövning av en åklagares beslut om restriktioner  
  
 av visst slag enligt gällande regler inte kunde överklagas,  
  
 något som man menade utgjorde en allvarlig brist i det svenska förfarandet.  
  
 Sammantaget konstaterade kommittén att det material som den  
  
 tagit del av under sitt besök tydde på att de förändringar som ge39  
  
 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 25–28.  
  
 310 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 nomförts i det befintliga regelverket inte varit tillräckliga för att  
  
 svenska domstolar skulle ha möjlighet att göra en meningsfull  
  
 prövning av huruvida särskilda restriktioner var erforderliga i ett  
  
 enskilt fall.  
  
 På grundval av de observationer som gjorts vid besöket rekommenderade  
  
 kommittén bl.a. följande:  
  
  att ytterligare åtgärder skulle vidtas för att säkerställa att åklagaren,  
  
 varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande tillstånd  
  
 att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen ska vara  
  
 skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika restriktioner  
  
 som han eller hon har för avsikt att använda sig av samt motiverade  
  
 skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela dessa restriktioner  
  
 i det aktuella fallet,  
  
  att det borde övervägas att införa lagstiftning om att en domstols  
  
 beslut att ge åklagaren tillstånd att besluta om restriktioner  
  
 ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering,  
  
 samt  
  
  att personer som inte hos domstol haft framgång med en begäran  
  
 om ändring av åklagarens beslut om enskilda restriktioner  
  
 ska ges möjlighet att överklaga domstolens beslut i den frågan.  
  
 Häktesutredningen  
  
 Regeringen tillkallade, som framgått, i januari 2005 en särskild utredare  
  
 med uppgift att lämna förslag till en ny häkteslag. I uppdraget  
  
 ingick bl.a. att se över reglerna om restriktioner för häktade  
  
 med målsättningen att dessa skulle bygga på en lämplig avvägning  
  
 mellan å ena sidan kraven på en human behandling och respekt för  
  
 personlig integritet och å andra sidan möjligheterna att utreda och  
  
 lagföra brott.  
  
 Enligt direktiven skulle härvid hänsyn tas till Sveriges internationella  
  
 åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive  
  
 kritiken från Europarådets tortyrkommitté. Uppdraget omfattade  
  
 även en utvärdering av effekterna av de lagändringar beträffande  
  
 restriktioner som genomfördes den 1 januari 1999.  
  
 I sitt betänkande konstaterade utredningen att någon säker statistik  
  
 som visade under hur lång tid häktade var belagda med restriktioner  
  
 inte fanns tillgänglig. Den information som utredningen  
  
 tagit del av tydde dock på att det stora flertalet häktade har restrik311 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 tioner under relativt kort tid, från någon vecka till några månader.  
  
 Ett fåtal kunde dock ha restriktioner i mer än sex månader och i  
  
 yttersta undantagsfall ett år eller mer.  
  
 Såvitt gällde utformningen av restriktionerna konstaterade utredningen  
  
 att så gott som samtliga häktade med restriktioner föreföll  
  
 ha inskränkningar i rätten att kommunicera med omvärlden  
  
 genom gemensam vistelse med andra intagna, besök, telefon och  
  
 brev, medan det angavs vara mycket ovanligt med restriktioner beträffande  
  
 rätten till information genom teve, radio, tidningar och  
  
 tidskrifter.  
  
 Det stod enligt utredningen vidare klart att användandet av restriktioner  
  
 som ett instrument i åklagarnas brottsutredningar varierade  
  
 inom landet. Detta visade sig bland annat genom att andelen  
  
 häktade med restriktioner regelmässigt varierade avsevärt mellan  
  
 olika häkten. Det förekom sannolikt även skillnader mellan hur  
  
 åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutade om restriktioner,  
  
 utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.40  
  
 Såvitt gällde den 1999 införda rättigheten för häktade att begära  
  
 rättens prövning av enskilda restriktioner, fastslog utredningen att  
  
 den eftersträvade effekten inte hade uppnåtts. Det var vid samtliga  
  
 tillfrågade tingsrätter mycket sällsynt att ärenden anhängiggjordes  
  
 med stöd av bestämmelsen, och det var enligt utredningen tydligt  
  
 att införandet av bestämmelsen inte lett till att domstolar i någon  
  
 omfattning överprövade åklagares beslut eller på annat sätt uttalade  
  
 sig om behovet av enskilda restriktioner.  
  
 Enligt utredningens bedömning hade inte heller det samma år  
  
 införda kravet på åklagare att inför tingsrätten ange de omständigheter  
  
 som ligger till grund för en begäran om tillstånd till restriktioner  
  
 haft den önskade effekten. I denna del visade utredningens  
  
 undersökningar att åklagare och domare var överens om att detta  
  
 krav inte lett till att åklagare blivit mer restriktiva med att begära  
  
 sådant tillstånd. Det fanns enligt utredningen också en gemensam  
  
 uppfattning att åklagare i stort sett aldrig, eller i vart fall mycket  
  
 sällan, motiverade en begäran om tillstånd till restriktioner särskilt;  
  
 de åberopade skälen var regelmässigt desamma som de skäl som  
  
 åberopades för att det förelåg kollusionsfara.  
  
 Sammantaget ansåg utredningen att den reform som genomförts  
  
 1999 inte haft någon påtaglig inverkan på vare sig i vilken omfatt40  
  
 SOU 2006:17, s. 124 ff.  
  
 312 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 ning häktade ålades restriktioner eller i vilken utsträckning frågor  
  
 om enskilda restriktioner kom under rättens prövning.41  
  
 Mot denna bakgrund, och med hänvisning även till de synpunkter  
  
 som framförts av CPT, föreslog utredningen att rättegångsbalkens  
  
 regler skulle ändras på så sätt att tingsrätten vid sin prövning  
  
 av om åklagaren ska få tillstånd att meddela restriktioner också  
  
 skulle besluta om vilka restriktioner som omfattas av tillståndet.  
  
 Åklagarens begäran om rättens tillstånd till restriktioner skulle således  
  
 även omfatta vilka enskilda restriktioner han eller hon ville  
  
 meddela samt, om det inte skulle vara till men för utredningen, skälen  
  
 för dessa. Utredningen konstaterade att åklagaren med en sådan  
  
 ordning skulle vara tvungen att vid varje domstolsförhandling närmare  
  
 motivera för rätten varför det fanns behov av enskilda restriktioner.  
  
 Detta skulle ge rätten bättre möjligheter att bedöma behovet  
  
 av restriktioner och minska risken för slentrianmässiga restriktionsbeslut 
  
 . En följd av en sådan förändring skulle vidare bli att  
  
 tingsrättens prövning av behovet av enskilda restriktioner kunde  
  
 överklagas till hovrätt på motsvarande sätt som ett generellt beslut  
  
 om restriktioner, något som enligt utredningens mening borde vara  
  
 ägnat att tillgodose också CPT:s önskemål.42  
  
 I ett särskilt yttrande, i vilket han motsatte sig utredningens förslag  
  
 i denna del, förklarade en av utredningens experter att det saknades  
  
 skäl att tro att den föreslagna ordningen skulle medföra någon  
  
 påvisbar minskning av meddelade restriktionsbeslut. Till stöd  
  
 för sin uppfattning anförde experten bl.a. att domstolarnas beslut  
  
 att häkta på kollusionsrisk var väl underbyggda och att de restriktioner  
  
 som meddelas uppfattades som nödvändiga för att inte omintetgöra  
  
 den åsyftade effekten av häktningsbeslutet. Det var enligt  
  
 expertens mening endast om man begränsade lagens utrymme att  
  
 häkta personer på grund av kollusionsfara som det vore möjligt att  
  
 minska antalet och andelen frihetsberövade med restriktioner.43  
  
 41 SOU 2006:17, s. 126.  
  
 42 SOU 2006:17, s. 126 ff.  
  
 43 SOU 2006:17, s. 173 f.  
  
 313 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Synpunkter och rekommendationer framförda av Europarådets  
  
 tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2009  
  
 Efter det att häktesutredningen lämnat sitt betänkande har den  
  
 svenska ordningen för restriktioner för häktade åter blivit föremål  
  
 för synpunkter och rekommendationer från bl.a. Europarådets  
  
 kommissarie för mänskliga rättigheter,44 FN:s kommitté mot tortyr,45  
  
 FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr,46 samt Europarådets  
  
 tortyrkommitté.47 Jag begränsar mig här till att översiktligt  
  
 redogöra för de synpunkter som lämnades av CPT i anslutning  
  
 till dess besök i Sverige under juni månad 2009.  
  
 Kommittén noterade inledningsvis att inga betydelsefulla förändringar  
  
 av det svenska regelverket beträffande restriktioner skett  
  
 sedan dess besök i Sverige år 2003, och att den oro (concern) man  
  
 tidigare givit uttryck för beträffande den svenska ordningen och  
  
 dess inverkan på häktades mentala hälsa således alltjämt ägde giltighet.  
  
 Kommittén uttryckte också särskild oro över det förhållandet  
  
 att samtliga av de underåriga häktade som de mött vid ett av de  
  
 häkten de besökt, under en period av två till tre månader varit föremål  
  
 för restriktioner i form av frånvaro av möjlighet till gemensamhet  
  
 med andra häktade och frånvaro av möjligheter till besök.  
  
 Att på detta sätt hålla underåriga personer, vissa så unga som 15 år,  
  
 frihetsberövande under former som liknar isolering karaktäriserades  
  
 av kommittén som en drakonisk åtgärd.  
  
 Kommittén noterade vidare att personal vid de häkteslokaler  
  
 som man besökt uttryckt sin oro över de skadliga effekter som bibehållandet  
  
 av restriktioner över längre tidsperioder hade på de berördas  
  
 hälsa. Kommittén konstaterade i denna del att en längre tids  
  
 vistelse i isolering kan medföra en rad olika symptom som bl.a.  
  
 koncentrationssvårigheter, minnesrubbningar, ångesttillstånd och  
  
 depression, liksom självskadebeteende och risk för självmord.  
  
 Kommittén underströk i sin rapport att det var nödvändigt att  
  
 uppnå en korrekt balans mellan brottsutredningars effektivitet och  
  
 44 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing  
  
 the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, 16 maj  
  
 2007, CommDH(2007)10, st. 10-13.  
  
 45 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,  
  
 4 juni, st. 16.  
  
 46 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Holmes, Douglas  
  
 or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,  
  
 st. 101–127.  
  
 47 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 25–27.  
  
 314 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 de frihetsberövades rättigheter. De iakttagelser som kommittén  
  
 gjort vid sitt besök visade emellertid att mycket återstod att göra  
  
 för att säkerställa att meddelande av restriktioner för häktade i Sverige  
  
 utgjorde ett undantag snarare än en regel. Medan kommittén  
  
 välkomnade att den svenska regeringen avsåg att införa en möjlighet  
  
 för häktade att överklaga en tingsrätts beslut i ärenden om  
  
 prövning av enskilda restriktioner, ansåg man att en sådan möjlighet  
  
 till överklagande var av begränsat värde så länge beslut om  
  
 meddelande av restriktioner saknade motivering. Kommittén rekommenderade  
  
 mot denna bakgrund att den kommande lagstiftningen  
  
 även skulle omfatta bl.a. följande förändringar:  
  
  att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande  
  
 tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen  
  
 ska vara skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika  
  
 restriktioner som han eller hon har för avsikt att använda sig  
  
 av, för vilken tidsperiod restriktionerna begärs, samt ange motiverade  
  
 skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela restriktionerna  
  
 i det aktuella fallet,  
  
  att en domstols beslut om tillstånd till meddelande av restriktioner,  
  
 liksom ett beslut om förlängning av ett sådant tillstånd,  
  
 ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering,  
  
  att personer som är berövade friheten ska erhålla skriftlig information  
  
 om skälen till att restriktioner meddelats, liksom om  
  
 möjligheten att få beslutet om enskilda restriktioner prövade av  
  
 domstol, samt  
  
  att nödvändigheten av fortsatta restriktioner regelbundet ska  
  
 prövas av en domstol som en särskild fråga istället för som en  
  
 del av prövningen av huruvida den misstänkte ska vara fortsatt  
  
 häktad.  
  
 I sitt svar till kommittén48 förklarade regeringen bl.a. att det ifråga  
  
 om användningen av restriktioner för häktade var viktigt att notera  
  
 att Sverige vid en internationell jämförelse har relativt korta häktningstider.  
  
 Regeringen framhöll vidare att den i svensk processrätt  
  
 tillämpade omedelbarhetsprincipen innebar att det var utsagorna  
  
 som lämnades vid huvudförhandlingen som skulle läggas till grund  
  
 48 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention  
  
 of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Sweden  
  
 from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 3, 4, 16, 17.  
  
 315 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 för rättens ställningstagande. Tillämpningen av denna princip gjorde  
  
 det därför viktigt att se till att en misstänkt inte undergrävde  
  
 brottsutredningen, t.ex. genom att försöka förmå vittnen eller målsägande  
  
 att ändra sina uppgifter. Med hänvisning till kommitténs  
  
 konkreta rekommendationer beträffande förändringar av den  
  
 svenska lagstiftningen, anförde regeringen bl.a. att en åklagare redan  
  
 enligt det befintliga regelverket var skyldig att i samband med  
  
 en domstols prövning av en begäran om tillstånd till, eller förlängning  
  
 av, beslut om restriktioner ange de omständigheter som yrkandet  
  
 grundas på. Regeringen förklarade vidare att det förslag till  
  
 ny häkteslag som den nyligen överlämnat till riksdagen innebar att  
  
 en häktad gavs möjlighet att överklaga en tingsrätts beslut om restriktioner,  
  
 såväl generellt som ifråga om specifika restriktioner.  
  
 En ny fängelse- och häkteslagstiftning  
  
 Frågan om en förändring av ordningen för beslut om restriktioner  
  
 av häktade behandlades av regeringen i en proposition med förslag  
  
 till en ny fängelse- och häktslagstiftning som lämnades till riksdagen  
  
 i mars 2010.49 Som utgångspunkt för sin bedömning anförde  
  
 regeringen där att det grundläggande samhällsintresset av att kunna  
  
 bedriva en effektiv brottsutredningsverksamhet motiverar att en  
  
 häktad person kan meddelas inskränkningar i rätten till kontakt  
  
 med omvärlden. Sådana inskränkningar innebär dock ett direkt och  
  
 påtagligt integritetsintrång för den häktade. Det är enligt regeringen  
  
 därför av största vikt att restriktioner, liksom andra slags straffprocessuella  
  
 tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga  
  
 restriktivitet.  
  
 I fråga om häktesutredningens förslag förklarade regeringen att  
  
 detta inte medförde någon stor eller principiell förändring jämfört  
  
 med gällande rätt, då det redan enligt rådande ordning fanns en  
  
 möjlighet för den häktade att begära rättens prövning av restriktioner  
  
 av visst slag. Skillnaden mellan denna och den av häktesutredningen  
  
 föreslagna ordningen bestod i att den häktade enligt gällande  
  
 regler på eget initiativ måste påkalla rättens prövning av en viss  
  
 form av restriktion, medan häktesutredningens förslag innebar att  
  
 den frågan alltid ska prövas av domstolen. Med hänsyn till de begränsade  
  
 fördelar som utredningsförslaget skulle innebära och till  
  
 att även gällande ordning tillgodoser högt ställda rättssäkerhets49  
  
 Prop. 2009/10:135.  
  
 316 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 krav, ansåg regeringen att behovet och effektiviteten av förändringen  
  
 kunde ifrågasättas. Häktesutredningens förslag borde därför  
  
 inte genomföras.50  
  
 Särskilt såvitt gällde möjligheten för den häktade att kunna  
  
 överklaga tingsrättens beslut om restriktioner av ett visst slag, noterade  
  
 regeringen att det i det lagstiftningsärende som föregick  
  
 1999 år reform som skäl mot en sådan möjlighet anförts bl.a. att en  
  
 sådan möjlighet skulle leda till en ökad risk för en samtidig rättslig  
  
 prövning av samma omständigheter i olika instanser. Detta ansågs  
  
 vara särskilt olyckligt med hänsyn till att det rör sig om temporära  
  
 åtgärder för vilka omständigheterna fortlöpande förändras. Mot  
  
 detta skulle emellertid ställas att en sådan ordning kunde förväntas  
  
 minska risken för att den häktade avstod från att ansöka om domstolsprövning  
  
 på grund av bl.a. att beslutet inte går att överklaga.  
  
 Sammantaget ansåg regeringen att den ökade rättsäkerhet som en  
  
 överklagandemöjlighet skulle innebära vägde tyngre än de skäl som  
  
 tidigare anförts mot en sådan ordning. En tingsrätts beslut om  
  
 prövning av en åklagares beslut om enskilda restriktioner borde  
  
 därför, på samma sätt som ett generellt tillstånd till restriktioner  
  
 enligt 24 kap. 5 § rättegångsbalken, kunna överklagas särskilt och  
  
 utan inskränkning i tiden.51  
  
 Ifråga om de skillnader i användningen av restriktioner som  
  
 konstaterats av Häktesutredningen, anförde regeringen att det ankommer  
  
 på riksåklagaren att verka för lagenlighet och enhetlighet i  
  
 åklagarnas rättstillämpning. Regeringen förklarade vidare att man  
  
 avsåg att noga följa utvecklingen inom detta område, samt noterade  
  
 att man i Åklagarmyndighetens regleringsbrev för budgetåren  
  
 2008–2010 ålagt myndigheten att redovisa bl.a. hur många personer  
  
 som har häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa  
  
 som tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader  
  
 mellan olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.52  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Frågan om hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner  
  
 av olika slag används i Sverige har varit föremål för diskussion,  
  
 inte minst med FN:s och Europarådets olika övervakningsorgan  
  
 50 Prop. 2009/10:135, s. 115.  
  
 51 Prop. 2009/10:135, s. 115 f.  
  
 52 Prop. 2009/10:135, s. 116.  
  
 317 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 för de mänskliga rättigheterna, under lång tid. Sverige har vid upprepade  
  
 tillfällen utsatts för samstämmig kritik från dessa organ i de  
  
 här avseendena.  
  
 Som jag tidigare påpekat är visserligen de synpunkter, den kritik  
  
 och de rekommendationer som övervakningsorganen riktar till en  
  
 stat inte bindande till sin karaktär. Men, en lojal tillämpning av de  
  
 olika konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter  
  
 att dessa påpekanden tas på stort allvar, och då inte bara  
  
 under pågående dialog med företrädare för övervakningsorganen  
  
 utan, i än högre grad, också internt på nationell nivå när diskussioner  
  
 förs om eventuella åtgärder med anledning av övervakningsorganens  
  
 granskning. När exempelvis, som i fallet med Europarådets  
  
 tortyrkommitté, ett internationellt övervakningsorgan går så långt  
  
 som att karaktärisera den svenska behandlingen av unga häktade  
  
 som drakonisk finns det all anledning att vara lyhörd.  
  
 Att längre perioder av frihetsberövande med restriktioner, särskilt  
  
 när det gäller avsaknaden av möjligheter att ha kontakter med  
  
 andra människor, innebär mycket stora psykiska påfrestningar för  
  
 den som är föremål för en sådan behandling är oomtvistat. Som  
  
 FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr och annan grym,  
  
 omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning framhållit,  
  
 kan ett frihetsberövande under sådana förhållanden i vissa situationer  
  
 t.o.m. utgöra omänsklig och förnedrande behandling.53  
  
 Av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention, som Sverige är bundet  
  
 av, framgår att staten är skyldig att förhindra förekomsten av  
  
 omänsklig eller förnedrande behandling särskilt när det gäller rutiner  
  
 och procedurer för fängsligt förvar och behandling av personer  
  
 som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller  
  
 frihetsberövande.  
  
 Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym,  
  
 omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen  
  
 framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör  
  
 rätten till frihet och till skydd mot godtyckliga frihetsberövanden  
  
 en hörnsten i det internationella systemet till skydd för enskildas  
  
 mänskliga rättigheter.54  
  
 Av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter  
  
 följer, såvitt nu är relevant, särskilt att den som avvaktar rättegång  
  
 53 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Holmes, Douglas  
  
 or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,  
  
 st. 127.  
  
 54 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om  
  
 medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5.  
  
 318 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 inte som huvudregel ska hållas frihetsberövad.55 Analogt, och som  
  
 en logisk följd redan av den grundläggande rätten till frihet – men  
  
 också av rätten till bl.a. bästa uppnåeliga hälsa56 – följer att i de fall  
  
 då det är ofrånkomligt att tillgripa frihetsberövande inom ramen  
  
 för en brottsutredning, så bör det ske under så lite ingripande förhållanden  
  
 som det överhuvudtaget är möjligt.  
  
 Så stadgas också uttryckligen i FN-konventionen om medborgerliga  
  
 och politiska rättigheter att alla som frihetsberövats ska behandlas  
  
 humant och med aktning för människans inneboende värde.  
  
 Det innebär i sin tur att staten är skyldig att vidta åtgärder i syfte  
  
 att åläggandet av restriktioner ska vara undantag snarare än regel.57  
  
 Som redovisats har också regeringen framhållit att det är av  
  
 största vikt att restriktioner, liksom andra straffprocessuella  
  
 tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga restriktivitet.58  
  
 Det tycks stå klart att de förändringar som genomfördes 1999,  
  
 och som jag tidigare redogjort för här, inte lett till önskvärd effekt.  
  
 Huruvida den begränsade förändring av de svenska reglerna som  
  
 trädde i kraft den 1 april 2011 verkligen kommer att bidra till en  
  
 minskad, eller i vart fall mera nyanserad, användning av restriktioner  
  
 är tveksamt.  
  
 Framförallt kan man, som CPT, fråga sig om överklagandemöjligheten  
  
 är meningsfull om inte underinstansens beslut i fråga om  
  
 utformningen av enskilda restriktioner innehåller en tydlig motivering.  
  
 I det sammanhanget finns det skäl att åter erinra om att en  
  
 noggrann redovisning av domstolarnas prövning av frågor som rör  
  
 grundläggande rättigheter av det slag som det här är fråga om, är en  
  
 avgörande beståndsdel i vad som krävs för att en rättegång ska anses  
  
 vara rättvis enligt artikel 6 i Europakonventionen.59 Frågan om  
  
 domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet  
  
 har behandlats särskilt i avsnitt 4.3.3.  
  
 Det finns sammantaget anledning att anta att inte heller det regelverk  
  
 som gäller efter den 1 april 2011 kommer att anses uppfylla  
  
 de rekommendationer som framförts av bl.a. CPT. Häktesutredningens  
  
 förslag, att åklagaren i samband med en begäran om till55  
  
 Art. 9.3.  
  
 56 Se bl.a. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, art. 12.  
  
 57 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Holmes, Douglas or  
  
 Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, st. 121.  
  
 58 Prop. 2009/10:135, s. 114 f.  
  
 59 Se Europadomstolens dom i målet Valentine och J.M.W.L ./. Luxemburg, appl. 76240/01,  
  
 st. 89-96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl.  
  
 24261/05, och Burch och Schmidt ./. Tjeckien appl.  
  
 35450/04.  
  
 319 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 stånd till restriktioner också måste precisera vilka restriktioner som  
  
 avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för  
  
 dem, hade räckt en god bit för att tillfredsställa övervakningsorganens  
  
 krav. Den ytterst kortfattade förklaring som regeringen gav  
  
 till sitt beslut att inte följa häktesutredningens förslag i den här delen  
  
 kan inte anses tillfredsställande. Och regeringens svar på synpunkterna  
  
 i 2009 års CPT-rapport innehåller i de här delarna inte  
  
 mycket mer än en kort upprepning av innehållet i några relevanta  
  
 bestämmelser i rättegångsbalken, med därav följande intryck att  
  
 regeringens uppfattning är att systemet är bra som det är.  
  
 Det kan naturligtvis förhålla sig så som Sveriges rapportering till  
  
 internationella övervakningsorgan ger intryck av, nämligen att möjligheterna  
  
 att ålägga häktade personer restriktioner, utom i rena  
  
 undantagsfall, hanteras på ett väl avvägt, rättssäkert sätt och med  
  
 tillbörlig respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Det  
  
 granskningsmaterial som övervakningsorganen redovisat genom  
  
 åren, liksom vad som kommit fram i bl.a. Häktesutredningens betänkande,  
  
 gör det emellertid enligt min mening svårt att värja sig  
  
 mot intrycket att det tvärtom alltjämt finns inte obetydliga problem  
  
 när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna i den  
  
 här verksamheten.  
  
 Det har framhållits, t.ex. i Häktesutredningens betänkande,60 att  
  
 det stora flertalet häktade som har restriktioner har det under relativt  
  
 kort tid, från någon vecka till några månader, även om det förekommer  
  
 att personer sitter häktade med restriktioner t.o.m. längre  
  
 än sex månader. För min del får jag framhålla att även en månadslång  
  
 häktesvistelse under förhållanden som närmar sig vad  
  
 som, om än i något varierande grad, måste beskrivas som isolering  
  
 – de flesta som har restriktioner uppges inte tillåtas ha kontakter  
  
 med vare sig andra intagna eller utomstående61 – under inga omständigheter  
  
 bör kunna betraktas som kort. Som framgått av  
  
 CPT-rapporten från år 2009 finns det också bland häktespersonal  
  
 en oro för de negativa effekter som bibehållandet av restriktioner  
  
 över längre tidsperioder har på de berördas hälsa.62  
  
 Enligt vad som framkom i Häktesutredningens betänkande, och  
  
 som redovisats ovan, var åklagare och domare, trots bestämmelsen i  
  
 24 kap. 14 § rättegångsbalken om att åklagare för tingsrätten måste  
  
 60 SOU 2006:17, s. 124.  
  
 61 SOU 2006:17, s. 124.  
  
 62 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to  
  
 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, st. 37.  
  
 320 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 ange de omständigheter som ligger till grund för en begäran om  
  
 tillstånd till restriktioner, överens om att åklagare i stort sett aldrig,  
  
 eller i vart fall mycket sällan, motiverar en begäran om tillstånd till  
  
 restriktioner särskilt. Tvärtom är de åberopade skälen för restriktioner  
  
 regelmässigt desamma som de skäl som åberopas för ett beslut  
  
 om häktning på den grunden att det föreligger kollusionsfara.  
  
 Det är också ovanligt att åklagare för rätten uppger vilka former av  
  
 enskilda restriktioner som det kan bli aktuellt att tillämpa beträffande  
  
 den misstänkte.63  
  
 Som tidigare redovisats fanns i Häktesutredningens betänkande  
  
 ett särskilt yttrande från en av experterna, som motsatte sig utredningens  
  
 förslag att åklagaren i samband med en begäran om rättens  
  
 tillstånd att ålägga en häktad person restriktioner, också skulle vara  
  
 skyldig att precisera vilka restriktioner som avses och skälen för  
  
 det. Till stöd för den uppfattningen anfördes att skälen för att ålägga  
  
 någon restriktioner sammanfaller med skälen varför personen i  
  
 fråga överhuvudtaget ska vara häktad med anledning av kollusionsfara.  
  
 Alltså skulle det gå att minska användningen av restriktioner  
  
 endast i samma utsträckning som antalet personer som häktas på  
  
 grund av kollusionsfara minskar.  
  
 Det ställningstagandet kan i förstone framstå som välgrundat.  
  
 Vid närmare eftertanke inställer sig dock ändå frågan om det verkligen  
  
 är så omöjligt att individualisera restriktionsanvändningen  
  
 som det särskilda yttrandet ger intryck av. När det gäller den mera  
  
 ovanliga restriktionsformen att begränsa den häktades tillgång till  
  
 tidningar, anförs det i det särskilda yttrandet t.ex. att innehållet i  
  
 inskränkningar anpassas alltefter medial uppmärksamhet och att  
  
 ofta begränsas endast tillgången till lokal press. Rimligen bör det  
  
 kunna vara möjligt att på motsvarande sätt individualisera även  
  
 andra inskränkningar. Att obevakade besök inte bör förekomma  
  
 kanske t.ex. inte med nödvändighet måste hindra att bevakade besök  
  
 av åtminstone några utvalda personer tillåts, eller att samvaro  
  
 med någon eller några andra intagna möjliggörs med eller utan personals  
  
 närvaro, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.  
  
 Det finns uppgifter som tyder på att den här typen av anpassning  
  
 förekommer redan idag; det talar emellertid inte emot, utan  
  
 tvärtom snarare för, en lagreglering av det slag som Häktesutredningen  
  
 föreslog när det gäller domstolsprövning av användningen  
  
 och den närmare utformningen av enskilda typer av restriktioner.  
  
 63 SOU 2006:17, s. 126.  
  
 321 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Enligt vad utredningen erfor är det sålunda inte ovanligt att restriktioner  
  
 hävs eller lättas upp genom att försvarare, häktespersonal  
  
 eller personal vid rättspsykiatriska undersökningsenheter ingriper  
  
 med en sådan begäran till åklagaren. Däremot utnyttjas ytterst  
  
 sällan den nuvarande möjligheten för häktade att efter ansökan få  
  
 frågan om enskilda restriktioner prövade av tingsrätten.64 En sådan  
  
 ordning riskerar enligt min mening att inbjuda till godtycke och  
  
 rimmar illa med grundläggande rättssäkerhetskrav, liksom med den  
  
 skyldighet som åvilar åklagare att självmant och kontinuerligt pröva  
  
 om restriktionerna verkligen måste kvarstå oförändrade.  
  
 Den nya häkteslagen bör följas upp och utvärderas  
  
 Mot bakgrund av de indikationer på alltjämt existerande och kontinuerliga  
  
 problem med användningen av restriktioner för häktade  
  
 som redovisats här, ligger det naturligtvis nära till hands att nu rekommendera  
  
 att frågorna utreds på nytt. Den nya häkteslagen har  
  
 emellertid precis hunnit träda i kraft i samband med att det här betänkandet  
  
 överlämnas. Den nya lagen ger, till skillnad från vad som  
  
 varit fallet förut, möjlighet för en häktad person att överklaga  
  
 tingsrättens beslut i ett ärende om prövning av enskilda restriktioner.  
  
 Det framstår därför inte som vare sig rimligt eller realistiskt att  
  
 nu lämna en sådan rekommendation.  
  
 I stället föreslår jag att regeringen planerar för en noggrann uppföljning  
  
 och utvärdering av effekterna av den nya häkteslagen. En  
  
 sådan bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a. följande.  
  
 I vilken utsträckning och på vilket sätt motiverar åklagare sina  
  
 framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från framställan  
  
 om häktning? Hur ser den faktiska användningen och utformningen  
  
 av olika typer av restriktioner ut? Hur lever åklagarna upp till  
  
 sin skyldighet att självmant och kontinuerligt ompröva de restriktioner  
  
 som ålagts en häktad? I vilken utsträckning förekommer sådana  
  
 informella framställningar om lättnader i restriktionerna  
  
 som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens betänkande och hur ser  
  
 effekterna av dessa framställningar ut? Är utformningen av enskilda  
  
 restriktioner tillräckligt individualiserad för att upprätthålla en  
  
 balans mellan nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga  
  
 frihet och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter? Har förekomsten  
  
 av domstolsprövning av enskilda restriktioner förändrats  
  
 64 SOU 2006:17, s. 128.  
  
 322 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 jämfört med före häkteslagens ikraftträdande? Vilken rättspraxis  
  
 har utvecklats i domstolarna på det här området? Är tingsrätternas  
  
 beslut tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten  
  
 ska kunna leda till ett meningsfull överprövning?  
  
 Om utvärderingen av den nya häkteslagen skulle visa på få eller  
  
 inga förbättringar i de avseenden som under lång tid varit föremål  
  
 för diskussion mellan den svenska regeringen och de internationella  
  
 övervakningsorganen till skydd för de mänskliga rättigheterna och  
  
 som diskuterats här, bör regeringen vidta lagstiftnings- och andra  
  
 konkreta åtgärder i syfte att åstadkomma sådana förbättringar. Särskilt  
  
 bör i så fall på nytt övervägas att lagstifta om en skyldighet för  
  
 åklagaren att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner  
  
 också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning,  
  
 och i normalfallet också skälen för dessa, liksom om en  
  
 tydligare skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om  
  
 häktning och tillstånd till restriktioner.  
  
 Ett betydande problem när det gäller att följa upp och utvärdera  
  
 hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner används,  
  
 har varit att det tycks vara svårt att få fram statistik över hur dessa  
  
 tvångsmedel används, både centralt från Kriminalvården och från  
  
 de enskilda häktena.  
  
 Enligt Häktesutredningen stod det däremot tämligen klart att  
  
 användandet av restriktioner som ett instrument i åklagarnas  
  
 brottsutredningar varierar inom landet.65 Att vissa åklagarkammare  
  
 beslutar om restriktioner oftare än andra visar sig bl.a. genom att  
  
 andelen häktade med restriktioner regelmässigt varierar avsevärt  
  
 mellan olika häkten. Självfallet skiljer sig brottsligheten åt mellan  
  
 olika delar av landet, men detta kunde, enligt utredningen, inte fullt  
  
 ut förklara variationerna. Sannolikt förekommer det också, vilket  
  
 hade antytts vid utredningens häktesbesök, skillnader mellan hur  
  
 enskilda åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutar om  
  
 restriktioner, utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.  
  
 I propositionen med förslag till ny häkteslag66 redovisade regeringen  
  
 att den avsåg att noga följa utvecklingen på det här området  
  
 och att den i regleringsbrev för åren 2008-2010 gett Åklagarmyndigheten  
  
 i uppdrag att redovisa bl.a. hur många personer som har  
  
 häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa som  
  
 65 SOU 2006:17, s. 124 f.  
  
 66 Prop. 2009/10:135, s. 115.  
  
 323 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader mellan  
  
 olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.  
  
 I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2008 lämnades en  
  
 redogörelse med avseende på antalet häktade personer och användningen  
  
 av restriktioner under året. Uppgifterna är emellertid mycket  
  
 knapphändiga; hela avsnittet upptar inte mer än en sida i årsredovisningen.  
  
 Här redovisas att omkring fem procent av dem som  
  
 misstänkts för brott under året häktades och att tillstånd att meddela  
  
 restriktioner getts i 65 procent av häktningsfallen men att  
  
 åklagaren inte alltid beslutar om restriktioner även om det finns ett  
  
 tillstånd från domstol att göra detta. Några uppgifter om i hur  
  
 många fall som restriktioner faktiskt beslutats fanns däremot inte  
  
 med och inte heller vilken typ av enskilda restriktioner det varit  
  
 frågan om eller under hur lång tid restriktionerna bibehållits. När  
  
 det gäller de stora variationerna mellan olika delar av landet gjordes  
  
 en synnerligen kortfattad analys. Det konstaterades också att det är  
  
 svårt att dra några säkra slutsatser om vad dessa skillnader beror på.  
  
 Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2009 innehöll en  
  
 lika kortfattad redogörelse för frågorna, som i huvudsak är identisk  
  
 med den som lämnades för år 2008. Även nu konstaterades att det  
  
 är svårt att dra några säkra slutsatser om vad skillnaderna i användning  
  
 av restriktioner mellan olika åklagarkammare beror på.  
  
 Intressant är dock att Åklagarmyndigheten härutöver också  
  
 konstaterade att det statistiska underlag som finns när det gäller  
  
 om de häktade faktiskt varit ålagda restriktioner och hur länge detta  
  
 i så fall skett är i behov av omfattande kvalitetsförbättringar.  
  
 Riksåklagaren uppgavs ha beslutat om ett omfattande projekt med  
  
 syfte att utvärdera användningen av restriktioner vid åklagarkamrarna  
  
 inom vilket bl.a. efterfrågad statistik ska tas fram.  
  
 I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2010 konstateras  
  
 att det för att kunna redovisa uppgifter om längden på häktningstiderna  
  
 och restriktionerna samt åldern på de häktade krävs vad som  
  
 betecknas som manuell uppföljning. Enligt de uppgifter som redovisas  
  
 för detta år skiljer sig inte den tid som häktade har restriktioner  
  
 nämnvärt mellan de olika åklagarkamrarna. De skillnader  
  
 som ändå kan observeras mellan kamrarna uppges bl.a. ha sin grund  
  
 i brottstrukturen inom kammarens verksamhetsområde.  
  
 Kammare som handlägger förhållandevis många ärenden med  
  
 misstänkta som saknar adress i Sverige använder också relativt sett  
  
 restriktioner i mindre omfattning än andra kammare, vilket antyds  
  
 bero på att dessa misstänkta i större utsträckning är häktade på  
  
 324 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 grund av flyktfara. I sådana fall är det inte tillåtet att ålägga den  
  
 häktade restriktioner.  
  
 Även i årsredovisningen för år 2010 är emellertid redogörelsen i  
  
 de här delarna mycket kortfattad, vilket försvårar möjligheterna för  
  
 en läsare att dra några slutsatser av den information som lämnas.  
  
 Mycket få bakgrundsdata redovisas; t.ex. ges inte någon information  
  
 uppdelad på olika geografiska områden eller åklagarkammare.  
  
 Det lämnas ingen närmare information om de skillnader i brottsstruktur  
  
 som sägs förklara variationen mellan åklagarkamrarna när  
  
 det gäller användningen av tvångsmedel. Inte heller förs något resonemang  
  
 i förhållande till de uppgifter om de stora geografiska  
  
 och andra variationer som tidigare diskuterats av häktesutredningen  
  
 och även i de egna tidigare årsredovisningarna för åren 2008 och  
  
 2009.  
  
 Tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning häktning tillgrips  
  
 och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom den faktiska användningen  
  
 av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika  
  
 delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i  
  
 kraft – är en nödvändig förutsättning för att användningen av dessa  
  
 ingripande tvångsmedel ska kunna följas upp och analyseras. Att  
  
 det kan göras har i sin tur avgörande betydelse för att kunna säkerställa  
  
 en enhetlig rättstillämpning och ytterst för att kunna upprätthålla  
  
 rättssäkerheten för de enskilda. Regeringen bör därför vidta  
  
 åtgärder för att säkerställa att sådan statistik regelbundet samlas  
  
 in, liksom att den blir föremål för återkommande och grundliga  
  
 analyser, i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att  
  
 sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet.  
  
 7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna  
  
 om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen  
  
 (2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut  
  
 endast får fattas om det är nödvändigt.  
  
  Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen  
  
 med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas  
  
 domstolsprövning.  
  
 325 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
  I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en  
  
 absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan hållas i  
  
 förvar och hur den då bör vara utformad.  
  
  Regeringen bör skyndsamt vidta åtgärder för att säkerställa  
  
 att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte  
  
 placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den  
  
 grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra  
  
 och inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda  
  
 lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.  
  
 Bestämmelser om frihetsberövande av utlänningar genom förvar  
  
 finns i utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen  
  
 får en utlänning som fyllt 18 år under vissa närmare angivna  
  
 förutsättningar tas i förvar om hans eller hennes identitet är oklar  
  
 och utlänningens rätt att resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas  
  
 ändå (identitetsförvar). En utlänning som fyllt 18 år får även  
  
 tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens  
  
 rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (utredningsförvar),  
  
 liksom om det är sannolikt att utlänningen på viss grund  
  
 kommer att avvisas eller utvisas, eller om det är fråga om att verkställa  
  
 ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar).  
  
 Beslut om utrednings- eller verkställighetsförvar får, enligt  
  
 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, endast meddelas om det  
  
 finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig  
  
 undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Av 11 kap. 2 §  
  
 utlänningslagen framgår att en utlänning som tagits i förvar som  
  
 huvudregel ska vistas i lokaler som ordnats särskilt för detta ändamål.  
  
 Migrationsverket ansvarar för dessa lokaler.  
  
 Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i  
  
 vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i  
  
 kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i  
  
 dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu  
  
 relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering,  
  
 att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen  
  
 att den som är tagen i förvar hålls avskild, alternativt att han eller  
  
 hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Dessutom  
  
 fordras för en sådan placering att det inte är möjligt av säkerhetsskäl  
  
 att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler. Ett  
  
 beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest  
  
 326 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 kan även fattas om det föreligger synnerliga skäl för en sådan placering.  
  
 Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt,  
  
 häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9–10 §§ utlänningslagen 
  
 , överklagas till migrationsdomstol.  
  
 Av 11 kap. 1 § utlänningslagen framgår att en utlänning som  
  
 hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet  
  
 ska respekteras. Verksamhet som rör förvar ska också utformas  
  
 på ett sätts om innebär minsta möjliga intrång i utlänningens  
  
 integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller samtliga utlänningar  
  
 som hålls i förvar, oberoende av var de placerats. Därutöver  
  
 gäller olika regler för behandlingen av utlänningar som tagits i förvarar  
  
 beroende på var de vistas.  
  
 Beträffande behandlingen av förvarstagna som placerats vid en  
  
 av Migrationsverket tillhandahållen förvarslokal finns vissa särskilda  
  
 bestämmelser i 11 kap. utlänningslagen. För behandlingen av en  
  
 utlänning som i placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest  
  
 gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. En sådan utlänning  
  
 ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen, utöver vad som följer  
  
 av häkteslagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges  
  
 med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet  
  
 eller arresten.  
  
 FN:s tortyrkommitté har i samband med sin granskning av hur  
  
 Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FN-konventionen  
  
 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling  
  
 eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut om förvar är  
  
 vanligt förekommande och kritiserat att det inte finns någon absolut  
  
 tidsgräns för hur länge en person kan hållas kvar i sådant förvar.67  
  
 En stat har i och för sig och även med beaktande av konventionsbaserade  
  
 regler om mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person  
  
 frihetsberövad som ett led i ett förfarande för att utvisa eller  
  
 avvisa henne eller honom efter vederbörlig prövning av rätten att  
  
 uppehålla sig på statens territorium.68  
  
 Den folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande  
  
 rätten till frihet, personlig säkerhet och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden,  
  
 gäller emellertid till förmån för alla personer som  
  
 befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess juris67  
  
 Kaufman observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,  
  
 4 juni 2008.  
  
 68 Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1. f.  
  
 327 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 diktion.69 Redan härav följer att frihetsberövanden i form av verkställighetsförvar  
  
 inte bör komma i fråga annat än om detta verkligen  
  
 är nödvändigt.  
  
 Även av den allmänt tillämpliga bestämmelsen i 1 kap. 8 § utlänningslagen  
  
 framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet  
  
 inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Det  
  
 innebär i sin tur att möjligheterna att ta någon i förvar får användas  
  
 bara om det inte är tillräckligt att han eller hon i stället, med stöd  
  
 av 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen ställs under uppsikt.  
  
 Beviskravet enligt utlänningslagen för att det verkligen är motiverat  
  
 att beröva någon friheten t.ex. i avvaktan på avvisning eller  
  
 utvisning, är däremot mycket lågt ställt. Sålunda krävs endast, enligt  
  
 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, att det på grund av  
  
 personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning  
  
 att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva  
  
 brottlig verksamhet i Sverige. Detta förhållande rimmar illa  
  
 med både den nyss redovisade folkrättsliga principen och bestämmelsen  
  
 i 1 kap. 8 § utlänningslagen.  
  
 Enligt min mening bör nödvändigheten av ett förvarstagande  
  
 framgå som en rättslig förutsättning också i utlänningslagens bestämmelse  
  
 om möjligheterna att besluta om förvar. Regeringen bör  
  
 ta initiativ till en sådan författningsändring. I det sammanhanget  
  
 bör även övervägas om en absolut tidsgräns för hur länge någon får  
  
 hållas i förvar kan införas och hur den då bör vara utformad.  
  
 I rapporten från sitt besök i Sverige år 2009 noterade Europarådets  
  
 tortyrkommitté med oro att det alltjämt förekom att vissa personer  
  
 som berövats friheten i enlighet med den svenska utlänningslagstiftningens  
  
 regler om förvar placerades i häkte, ibland under  
  
 långvariga tidsperioder. Kommittén, som konstaterade att man i  
  
 samband med tidigare besök i Sverige tydligt redovisat sin syn på  
  
 denna fråga, framhöll att ett fängelse per definition inte utgjorde en  
  
 lämplig plats för att placera en person som varken var misstänkt  
  
 eller dömd för någon brottslig gärning. I sådana fall där det ansågs  
  
 nödvändigt att med stöd av utlänningslagstiftningen hålla en person  
  
 frihetsberövad borde en person placeras i lokaler som specifikt  
  
 utformats för detta syfte och som kunde erbjuda förhållanden som  
  
 var lämpliga med hänsyn till de frihetsberövade personernas rättsliga  
  
 status.  
  
 Kommittén rekommenderade mot denna bakgrund att  
  
 åtgärder skyndsamt skulle vidtas för att säkerställa att personer  
  
 69 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen,  
  
 art. 1.  
  
 328 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 som omhändertagits i enlighet med utlänningslagens regler om förvar  
  
 inte hålls frihetsberövade i häkteslokaler.70  
  
 I sitt svar till kommittén redogjorde regeringen endast kortfattat  
  
 och översiktligt för den svenska ordningen för placeringen av  
  
 personer som berövats friheten genom att tas i förvar i enlighet  
  
 med utlänningslagens bestämmelser. Regeringen konstaterade härutöver  
  
 att en utredning under år 2009 tillsatts med uppdrag att  
  
 genomföra en översyn av utlänningslagens regler om förvar och  
  
 lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Regeringen  
  
 framhöll att utredningen var oförhindrad att därutöver lämna förslag  
  
 även på andra typer av åtgärder som syftar till att förbättra den  
  
 nuvarande ordningen beträffande förvar.71  
  
 Vad Europarådets tortyrkommitté sålunda vid flera tillfällen har  
  
 framfört angående placeringen av förvarstagna personer i kriminalvårdsanstalt,  
  
 häkte eller i polisarrest måste tas på största allvar. Det  
  
 finns skäl att i detta sammanhang påminna om att de människor  
  
 som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen,  
  
 inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är  
  
 misstänkta för brott. Även tortyrkommittén har funnit anledning  
  
 att särskilt påpeka detta. I själva verket är det fråga om människor  
  
 som, oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få  
  
 tillstånd att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad  
  
 mänsklig rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka  
  
 asyl.  
  
 Migrationsverkets särskilt iordningsställda lokaler har en helt  
  
 annan karaktär än häkten. Dessa lokaler är utformade just utifrån  
  
 att de inte är kriminalvårdsanstalter. De personer som hålls frihetsberövade  
  
 i dessa lokaler åtnjuter en betydande rörelsefrihet och har  
  
 goda möjligheter till kontakter med personer utanför lokalen. De  
  
 har också tillgång till en rad olika aktiviteter.  
  
 I de fall då vistelse i en sådan särskilt iordningsställd förvarslokal  
  
 inte ansetts vara möjlig beror detta i stor utsträckning på allvarliga  
  
 psykiska ohälsotillstånd. Det säger sig självt att personer som befinner  
  
 sig i en sådan utsatt situation inte bör placeras i kriminalvårdsanstalt,  
  
 häkte eller i polisarrest. Regeringen bör skyndsamt  
  
 vidta åtgärder för att komma till rätta med den situationen.  
  
 70 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2009)34, s. 35.  
  
 71 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention  
  
 of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to  
  
 Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 21 f.  
  
 329 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Ett beslut enligt utlänningslagen att ta någon i förvar eller att  
  
 placera en person i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest,  
  
 skiljer sig i ett fundamentalt hänseende från beslut om andra frihetsberövanden.  
  
 En person som blir berövad friheten genom beslut  
  
 av polis eller åklagare måste antingen friges inom en tidsperiod på  
  
 några dagar, eller så måste åklagaren självmant vända sig till domstol  
  
 med en begäran om häktning. Beslut om häktning prövas alltid  
  
 av domstolen.72 Beslut om omhändertagande för tvångsvård enligt  
  
 lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1990:52) med  
  
 särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1088:870) om  
  
 vård av missbrukare i vissa fall, måste också på motsvarande sätt  
  
 underställas en domstols prövning inom viss tid som, beroende på  
  
 vilken lag det är fråga om, varierar från någon dag till högst fyra  
  
 veckor.  
  
 Beslut enligt utlänningslagen i frågor om förvar fattas däremot,  
  
 såvitt nu är av intresse, av en förvaltningsmyndighet utan någon  
  
 skyldighet för myndigheten att självmant underställa ett sådant beslut  
  
 någon prövning inför en oberoende domstol. Den ordningen  
  
 utgör alltså ett undantag från de grundläggande rättssäkerhetsprinciper  
  
 som annars gäller för frihetsberövanden i den svenska rättsordningen.  
  
 Några godtagbara skäl för en sådan ordning finns inte  
  
 enligt min mening. Att myndigheternas beslut i frågor om förvar i  
  
 och för sig kan överklagas av den enskilde förändrar inte på något  
  
 avgörande sätt den bedömningen.  
  
 Regeringen bör skyndsamt påbörja ett lagstiftningsarbete med  
  
 sikte på att beslut om förvar alltid måste underställas domstols  
  
 prövning inom viss kortare tid, exempelvis samma tid som gäller  
  
 för häktning.  
  
 Förvarsutredningens slutbetänkande  
  
 Reglerna för frihetsberövande av utlänningar genom förvar har nyligen  
  
 gjorts till föremål för omfattande överväganden av Förvarsutredningen.  
  
 Denna utredning tillsattes av regeringen i februari  
  
 200973 för att bl.a. ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets  
  
 direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande  
  
 av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemss72  
  
 24 kap. 12 § rättegångsbalken.  
  
 73 Dir. 2009:1.  
  
 330 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 taterna74 ska genomföras i Sverige. I uppdraget ingick också att särskilt  
  
 överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen  
  
 är ändamålsenligt utformade.  
  
 Förvarsutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Förvar till  
  
 regeringen den 15 februari 2011,75 det vill säga kort tid innan jag  
  
 haft att lämna min betänkandetext till tryck. Jag har därför inte haft  
  
 möjlighet att närmare sätta mig in i utredningens överväganden och  
  
 förslag. Jag har dock kunnat konstatera att utredningen, om än från  
  
 en annan utgångspunkt, behandlar också de principiella frågeställningar  
  
 som jag tämligen kortfattat har berört här. Utredningen  
  
 lämnar där flera förslag till förändringar av det gällande regelverket  
  
 som tycks ligga i linje med de rekommendationer som jag lämnat  
  
 här.  
  
 Av nämnda tidsskäl har jag inte haft möjlighet att närmare analysera  
  
 om innehållet i Förvarsutredningens slutbetänkande borde  
  
 föranleda några förändringar i mina rekommendationer. Jag har  
  
 ändå valt att nu redovisa dessa, i syfte att de ska kunna bidra som  
  
 underlag både för regeringens fortsatta systematiska MR-arbete  
  
 och den fortsatta behandlingen av Förvarsutredningens förslag.  
  
 7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utarbeta en  
  
 säkerhetsstrategi, innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet  
  
 mot hot och våld mot intagna från andra intagnas sida och  
  
 ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering  
  
 och uppföljning av hur de målen uppnås.  
  
  En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att  
  
 komma till rätta med våld eller hot mellan intagna tar sikte  
  
 primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant  
  
 övergrepp.  
  
 I handlingsplanens kartläggningsdel konstaterades bl.a. att Europarådets  
  
 tortyrkommitté rekommenderat Sverige att genomföra mer  
  
 74 Direktiv 2008/115/EG.  
  
 75 SOU 2011:17.  
  
 331 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 effektiva strategier för att motverka våld mellan intagna.76 Regeringen  
  
 behandlade frågan i handlingsplanens åtgärd 85:  
  
 Kriminalvården har i regleringsbrevet för 2006 givits uppdraget att  
  
 sammanställa omfattningen av våld eller hot om våld mellan intagna i  
  
 anstalt eller häkte och redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att  
  
 förebygga denna typ av händelser. Mot bakgrund av Kriminalvårdens  
  
 redovisning kommer regeringen att överväga vilka ytterligare åtgärder  
  
 som behöver vidtas.  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande  
  
 anges att Kriminalvården de senaste åren prioriterat att intagna  
  
 ska placeras säkert och differentierat. Härutöver sägs endast att  
  
 regeringen inte funnit det nödvändigt att ge ytterligare uppdrag till  
  
 Kriminalvården som är inriktat på hot och våld mellan intagna.  
  
 Rätten till liv, frihet och personlig säkerhet omfattas, som  
  
 nämnts, av både Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna  
  
 och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.  
  
 Statens skyldigheter i detta avseende omfattar både att  
  
 respektera och att säkerställa – eller garantera – den rätten.  
  
 Skyldigheten att respektera är en negativ skyldighet, det vill säga  
  
 staten måste avstå från att begränsa enskildas utövning av konventionsrättigheterna,  
  
 medan skyldigheten att tillförsäkra, eller garantera 
  
 , innebär en positiv skyldighet för staten att aktivt vidta åtgärder  
  
 för att enskilda i praktiken ska kunna åtnjuta rättigheterna, t.ex.  
  
 genom att tillhandahålla ett skydd mot angrepp från olika ickestatliga  
  
 aktörer. Häribland återfinns skyldigheter som att tillskapa  
  
 institutioner och garantera effektiva förfaranden som behövs för  
  
 att säkerställa att rättigheterna kan åtnjutas i praktiken.  
  
 Av artikel 10 i FN:s konvention om medborgerliga och civila  
  
 rättigheter framgår särskilt att var och en som berövats sin frihet  
  
 ska behandlas humant och med aktning för människans inneboende  
  
 värde. Och av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention framgår att  
  
 staten är skyldig att förhindra förekomsten av omänsklig eller förnedrande  
  
 behandling särskilt när det gäller rutiner och procedurer  
  
 för fängsligt förvar och behandling av personer som blir föremål  
  
 för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande.  
  
 Ansvaret vilar tungt på det allmänna för att skydda intagna från  
  
 övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad  
  
 har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett ef76  
  
 Handlingsplanen, s. 88, 200–201.  
  
 332 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 009).  
  
 fektivt skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av  
  
 olika slag från Kriminalvårdens sida.  
  
 I Kriminalvårdens årsredovisning för år 2006 redovisade myndigheten  
  
 att ett 40-tal rapporter om hot och våld mellan intagna i  
  
 anstalt inkommit under året. Antalet sådana rapporter om hot eller  
  
 våld mellan intagna på häkte uppgavs endast uppgå till ett fåtal. I  
  
 båda fallen konstaterade emellertid Kriminalvården själv att siffrorna  
  
 med stor sannolikhet utgjorde en kraftig underrapportering.  
  
 Av årsredovisningen framgick även Kriminalvårdens bedömning  
  
 att de viktigaste åtgärderna för att förebygga hot och våld mellan  
  
 intagna utgjordes av ett bra underrättelsearbete och en differentiering  
  
 av placeringen av de intagna. Det konstaterades även att konflikter  
  
 mellan olika gäng alltjämt utgjorde ett stort problem på anstalterna,  
  
 och att det allvarliga våld som trots allt emellanåt förekom  
  
 var en effekt av rivalitet mellan olika gäng eller grupperingar.  
  
 Mycket våld sades också förebyggas genom ett intensivt och djupt  
  
 grävande underrättelsearbete, och Kriminalvården sades göra stora  
  
 framsteg på detta område.77  
  
 Kriminalvården började under 2006 att installera ett IT-baserat  
  
 incidentrapporteringssystem med målet att höja såväl inrapporteringsfrekvensen  
  
 som kvaliteten i inrapporteringen. I årsredovisningarna  
  
 för åren 2007-2009 har Kriminalvården redovisat antalet  
  
 allvarliga incidenter, ett begrepp som definieras som en händelse  
  
 som riskerar att allvarligt skada Kriminalvårdens verksamhet, personal  
  
 och/eller klienters säkerhet och trygghet samt allmänhetens förtroende  
  
 för verksamheten.78 Antalet sådana incidenter i form av  
  
 våld mellan intagna i häkte har enligt de redovisade uppgifterna  
  
 uppgått till 14 (2007), 5 (2008) respektive 7 (2009). Motsvarande  
  
 antal incidenter mellan intagna i anstalt uppgavs vara 47 (2007), 99  
  
 (2008) respektive 74 (2 
  
 Även för åren 2007 och 2008 framhöll Kriminalvården emellertid  
  
 i sin årsredovisning att det med stor sannolikt skett en underrapportering  
  
 av antalet inträffade händelser. Beträffande 2009 års  
  
 siffror noterar Kriminalvården att det funnits en ökad rapporteringsbenägenhet  
  
 i myndighetens incidentrapporteringssystem79.  
  
 En föga smickrande bild av situationen på de svenska fängelserna  
  
 gavs av den utredning som år 2004 tillsattes med uppdrag att  
  
 77 Kriminalvårdens årsredovisning 2006, s. 10, 13.  
  
 78 Årsredovisning 2009 s. 27.  
  
 79 Årsredovisning 2007 s. 9 ff., 17, 20; årsredovisning 2008 s. 9 f., 20; årsredovisning 2009  
  
 s. 15, samt 27 f.  
  
 333 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 granska ett antal uppmärksammade rymningar som inträffat samma  
  
 år.80 I betänkandet Säkert inlåst – En granskning av rymningarna  
  
 från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004, skildrade utredaren  
  
 bl.a. hur det, mot bakgrund av ett allt tyngre klientel och allt fler  
  
 svårhanterliga intagna på anstalterna i kombination med överbeläggning  
  
 och en alltför stor andel oerfaren personal, från många håll  
  
 uttryckts en oro för att intagna i alltför hög grad själva tilläts bestämma  
  
 på avdelningarna. Personalen tycktes enligt utredaren i viss  
  
 utsträckning ha backat ut från avdelningarna och skötte istället sina  
  
 uppgifter från vaktrum. Utredaren hade även fått berättat för sig  
  
 hur personal mer eller mindre handgripligt motades ut från avdelningarna  
  
 för att de intagna skulle få vara ifred och att korridorerna  
  
 övertagits av de intagna.81  
  
 I slutbetänkandet Kriminalvården – ledning och styrning av Utredningen  
  
 Kriminalvårdens effektivitet, som bl.a. haft i uppdrag att  
  
 utvärdera den säkerhetsuppgradering som Kriminalvården genomfört  
  
 under de senaste åren,82 konstateras å andra sidan att Kriminalvårdens  
  
 säkerhetsnivå är högre i dag än 2004. Enligt utredningen  
  
 har säkerhetsuppgraderingen emellertid inte inneburit att kriminalvården  
  
 som sådan har blivit säkrare, det vill säga att våldet mellan  
  
 intagna eller mot personalen har minskat. Samtidigt redovisar utredningen  
  
 en osäkerhet kring den bedömningen, som sägs bero på  
  
 att Kriminalvårdens målbild inte är fullständig.83  
  
 Såvitt gäller det för år 2008 av Kriminalvården redovisade antalet  
  
 incidenter i form av våld mellan intagna, framhåller utredningen  
  
 vidare att det inrapporterade antalet, enligt Kriminalvårdens egna  
  
 uppgifter, är orimligt litet.84 Utredningen konstaterar mot denna  
  
 bakgrund lakoniskt att det alltså synes föreligga brister i underlaget.  
  
 Ansvaret vilar alltså, som redan betonats, tungt på det allmänna  
  
 för att skydda frihetsberövade personer mot övergrepp av olika  
  
 slag. Av det som redovisats här framgår dock att det funnits brister  
  
 i Kriminalvårdens arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig  
  
 säkerhet, liksom att det finns behov av en tydlig styrning  
  
 och uppföljning från regeringens sida när det gäller det arbetet.  
  
 Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en säkerhetsstrategi  
  
 som innefattar bl.a. preciserade mål för arbetet med  
  
 80 Dir. 2004:110.  
  
 81 SOU 2005:6, s. 115 f.  
  
 82 Dir. 2008:19, 2008:113.  
  
 83 SOU 2009:80, s. 248.  
  
 84 SOU 2009:80, s. 207.  
  
 334 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 att förebygga och motverka incidenter i form av hot och våld mot  
  
 intagna från andra intagnas sida, och ett incidentrapporteringssystem  
  
 för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen  
  
 uppnås.  
  
 En intagen som utsatts för hot eller våld från andra intagnas sida  
  
 kan vara i akut behov av skydd. I en sådan situation kan det ibland  
  
 vara oundvikligt att den utsatta personen förflyttas eller hålls avskild.  
  
 En utgångspunkt för ett systematiskt arbete mot denna typ  
  
 av allvarliga incidenter måste emellertid alltid vara att åtgärder för  
  
 att komma till rätta med våld eller hot primärt ska ta sikte på förövaren  
  
 och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp.  
  
 7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om  
  
 rättigheter, m.m.  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör ta initiativ till en lagändring som klargör att  
  
 även den som, utan angiven misstanke, ska höras upplysningsvis  
  
 under en förundersökning, har en laglig rätt att  
  
 biträdas av försvarare.  
  
  Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ bör vidare  
  
 övervägas om också möjligheterna att förordna offentlig försvarare  
  
 bör utvidgas på liknande sätt.  
  
  En lagstadgad skyldighet bör införas att lämna information  
  
 om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst  
  
 av misstanke om brott.  
  
  I samband med en sådan författningsändring bör även övervägas  
  
 om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, en allmän  
  
 skyldighet att lämna viss annan information bör införas,  
  
 främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga  
  
 konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala  
  
 sig kan få i en senare rättegång till följd av den fria bevisprövningens  
  
 princip.  
  
  Det bör på nytt övervägas om det behövs ett förtydligande  
  
 direkt i lagtext av att informationen till gripna och anhållna  
  
 om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas omedelbart  
  
 vid frihetsberövandet.  
  
 335 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
  I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet  
  
 på underrättelse om rätten att biträdas av försvarare under  
  
 förundersökningen och om förutsättningarna för förordnande  
  
 av en offentlig försvarare från förundersökningskungörelsen  
  
 till rättegångsbalken.  
  
  Även i förhållande till den som har tillsagts att följa med polisen  
  
 för förhör, den som har kallats till polisen för förhör  
  
 och den som har ålagts att stanna kvar under viss tid hos polisen  
  
 för förhör, bör det framgå direkt av lag att informationsskyldigheten  
  
 i fråga om den hördes grundläggande rättigheter  
  
 ska fullgöras omedelbart då han eller hon på detta  
  
 sätt berövats sin frihet.  
  
  Regeringen bör, i samband med den fortsatta beredningen av  
  
 det betänkande som lämnats av Utredningen om det allmännas  
  
 ansvar enligt Europakonventionen, överväga frågan om att  
  
 i rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden  
  
 att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för  
  
 att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.  
  
 Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde  
  
 utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande  
  
 betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet  
  
 och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång.  
  
 Därför är tillgången till sådant biträde också en central del av såväl  
  
 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter85 som  
  
 Europakonventionen.86 Även den svenska grundlagen betonar numera,  
  
 sedan den 1 januari 2011, rätten till en rättvis rättegång.87  
  
 Rätten till tillgång till ett rättsligt biträde som kan t.ex. närvara  
  
 vid förhör, kan även ha stor betydelse för att förebygga och minska  
  
 risken för övergrepp mot personer som är berövade friheten, liksom  
  
 för att skydda exempelvis poliser mot ogrundade anklagelser  
  
 om sådana övergrepp.  
  
 Rätten att få tillgång till försvarare eller annat rättsligt biträde  
  
 liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer den som  
  
 berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan emellertid  
  
 bara utnyttjas effektivt, och därmed få den grundläggande betydel85  
  
 Artikel 14.3 punkterna b och d.  
  
 86 Artikel 6.1 och artikel 6.3 punkterna b och c.  
  
 87 2 kap. 11 § regeringsformen.  
  
 336 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 se för garanterandet av de mänskliga rättigheterna som den har tillkommit  
  
 för att säkerställa, om den som berövas sin frihet också  
  
 känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och även  
  
 svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats av  
  
 såväl FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr som Europarådets  
  
 tortyrkommitté, CPT. Båda har lämnat synpunkter och  
  
 rekommendationer härvidlag till den svenska regeringen för att åtgärda  
  
 vad man uppfattat som brister.  
  
 FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr tog i sin rapport  
  
 efter granskningsbesök i Sverige under år 2008 upp att det inte  
  
 finns någon uttrycklig bestämmelse om att information ska lämnas  
  
 om vilka rättigheter en person har som tvingas stanna kvar hos polisen  
  
 för förhör, liksom att den som grips av polis inte regelmässigt  
  
 tycks få sina rättigheter omedelbart förklarade för sig. Kommittén  
  
 rekommenderade också den svenska regeringen att vidta åtgärder  
  
 för att säkerställa att var och en som blir förhörd, oavsett misstanke  
  
 om brott, får information om sin rätt att ha ett rättsligt biträde  
  
 närvarande vid förhöret, samt att rätten till ett sådant biträde bör  
  
 tillgodoses också för den som inte själv kan bekosta ett sådant.88  
  
 CPT genomförde sitt senaste granskningsbesök i Sverige under  
  
 juni månad 2009. I sin rapport efter besöket välkomnade kommittén  
  
 att Sverige år 2008 infört en rätt för varje person som förhörs  
  
 under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhöret.  
  
 Kommittén konstaterade emellertid att den kommit i kontakt  
  
 med att antal frihetsberövade personer som uppgav att de inte  
  
 blivit informerade om den rätten.  
  
 CPT noterade vidare att denna rätt i de flesta fall i praktiken tillförsäkrades  
  
 de frihetsberövade tidigast i samband med att det första  
  
 formella förhöret genomfördes av en utredare. Mot denna bakgrund  
  
 uppmanade kommittén regeringen att vidta åtgärder för att  
  
 säkerställa att alla som berövas friheten redan från början av sitt  
  
 frihetsberövande ges en effektiv rätt att få tillgång till ett rättsligt  
  
 biträde.89  
  
 CPT välkomnade att ett informationsblad utarbetats om de rättigheter  
  
 som tillkommer en person som frihetsberövats av polisen,  
  
 och att detta fanns tillgängligt på ett flertal olika språk. Kommittén  
  
 88 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Holmes, Douglas  
  
 or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,  
  
 st. 44-49, 55-61.  
  
 89 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee  
  
 for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 19.  
  
 337 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 konstaterade samtidigt att den fått intrycket att inte heller sådan  
  
 information som finns i informationsbladet lämnas så snart någon  
  
 berövas sin frihet, det vill säga redan från den tidpunkt då en person  
  
 är skyldig att stanna kvar hos polisen. Inte heller tycktes den  
  
 lämnas muntligen i direkt samband med ett frihetsberövande.  
  
 CPT rekommenderade regeringen att vidta åtgärder för att säkerställa  
  
 att alla personer som frihetsberövas av polisen – oavsett på  
  
 vilken grund – redan vid frihetsberövandets början erhåller fullständig  
  
 information om sina grundläggande rättigheter. Detta borde  
  
 enligt kommittén ske muntligen direkt när ett frihetsberövande  
  
 äger rum, och skriftligen omedelbart vid ankomsten till polisens  
  
 lokaler. Kommittén rekommenderade också att den frihetsberövade  
  
 uppmanas att skriftligen bekräfta att han eller hon erhållit den  
  
 aktuella informationen.  
  
 I sitt svar till kommittén hänvisade regeringen till att förekomsten  
  
 av en skälig misstanke om brott utgör en förutsättning för att  
  
 en person ska kunna anhållas eller gripas. Regeringen framhöll att  
  
 det av 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948) följer att en  
  
 person som på detta sätt berövats friheten ska upplysas bl.a. om sin  
  
 rätt till försvarare. Regeringen konstaterade att detta innebar att  
  
 rätten till försvarare i de flesta fall fanns redan vid frihetsberövandets  
  
 början. Sammanfattningsvis förklarade regeringen att det  
  
 aktuella regelverket enligt svensk uppfattning innehåller tillräckliga  
  
 mekanismer för att säkerställa att en person som berövats friheten  
  
 har tillgång till ett rättsligt biträde redan från frihetsberövandets  
  
 början.90  
  
 Ifråga om den information som lämnas till personer som frihetsberövats  
  
 av polisen förklarade regeringen bl.a. att Rikspolisstyrelsen  
  
 vid tiden för regeringens svar till kommittén genomförde en  
  
 utvärdering av polismyndigheternas användning av det aktuella informationsbladet,  
  
 liksom att Rikspolisstyrelsen skulle överväga  
  
 även behovet av ytterligare åtgärder för att säkerställa att alla personer  
  
 som frihetsberövas av polisen erhåller full information om  
  
 sina grundläggande rättigheter. Regeringen konstaterade i denna  
  
 del även att det i samband med att informationsbladet överlämnades  
  
 i många fall även var nödvändigt att tillhandahålla kompletterande,  
  
 muntlig, information. Överlämnandet av informationsbladet  
  
 var inte heller att betrakta som ett sätt på vilket polisen kunde full90  
  
 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention  
  
 of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to  
  
 Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 10 f., 14 f.  
  
 338 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 göra sin i rättegångsbalken eller förundersökningskungörelsen reglerade  
  
 informationsskyldighet, och utgjorde inte en ersättning för  
  
 sådan information. Informationsbladet var istället att betrakta som  
  
 en ytterligare informationskälla (an extra service) för den frihetsberövade.91  
  
 Rätten att vid förhör biträdas av en försvarare  
  
 Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska förundersökning inledas så  
  
 snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt  
  
 åtal har förövats. Av 23 kap. 6 § rättegångsbalken framgår att  
  
 förhör under en förundersökning får hållas med envar som antas  
  
 kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Förhör får således  
  
 hållas med stöd av denna bestämmelse oberoende av om förhörspersonen  
  
 är misstänkt, målsägande, vittne eller någon annan.  
  
 Den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse att inställa  
  
 sig till förhör får under vissa förutsättningar, enligt 23 kap.  
  
 7 § rättegångsbalken, hämtas till förhöret. Av 23 kap. 8 § följer vidare  
  
 att den som befinner sig på en plats där ett brott förövas är  
  
 skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till ett förhör som  
  
 hålls omedelbart därefter. Den som inte är anhållen eller gripen är  
  
 som regel inte skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar.  
  
 Om det är av synnerlig vikt kan emellertid, med stöd av  
  
 23 kap. 9 §, en person som kan misstänkas för brottet tvingas att  
  
 stanna kvar i ytterligare sex timmar.  
  
 I 21 kap. 3 § rättegångsbalken anges att den misstänkte vid sin talans  
  
 förberedande och utförande må biträdas av försvarare. Rätten  
  
 för en misstänkt att under förundersökningen biträdas av en försvarare  
  
 inträder emellertid, enligt vad som angavs i förarbetena till  
  
 rättegångsbalken, först då undersökningen kommit så långt att personen  
  
 är skäligen misstänkt för brottet.92 Högsta domstolen har  
  
 också gett uttryck för samma synsätt när det gäller ett förordnande  
  
 av offentlig försvarare.93  
  
 Fitger hävdar emellertid i kommentaren till rättegångsbalken att  
  
 även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under  
  
 en förundersökning måste i dagens samhälle ha en rätt att  
  
 med privata medel låta sig biträdas av en försvarare.  
  
 91 s. 13.  
  
 92 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 3 §.  
  
 93 NJA 2001 s. 344.  
  
 339 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 I artikel 6.3.c i Europakonventionen föreskrivs bl.a. att var och  
  
 en som blivit anklagad för brott har rätt att försvara sig genom ett  
  
 rättegångsbiträde som han eller hon själv har utsett eller att, när  
  
 tillräckliga medel saknas för att betala ett biträde, erhålla ett sådant  
  
 utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar.  
  
 Uttrycket anklagelse för brott är ett autonomt begrepp, det vill  
  
 säga det ska tolkas självständigt från vad som gäller enligt nationell  
  
 rätt. Det har emellertid ansetts att Europadomstolens tolkning av  
  
 begreppet inte innebär någon rätt att alltid biträdas av en försvarare  
  
 vid förhör som hålls innan någon är skäligen misstänkt.94  
  
 Som ett resultat av tidigare kritik från Europarådets tortyrkommitté95  
  
 finns sedan år 2008 vidare en rätt för alla som förhörs  
  
 under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör,  
  
 under förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen.  
  
 Den rätten regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken.  
  
 Bestämmelsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för  
  
 brottet som den mot vilken endast föreligger en svagare grad av  
  
 misstanke eller ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är  
  
 målsägande. Ett sådant biträde har emellertid inte samma rättigheter  
  
 att agera i förundersökningen som en försvarare.96  
  
 Europadomstolen konstaterade i målet Skinner ./. Storbritannien  
  
 att det förekommer att domstolar i brottmål, i enlighet  
  
 med nationell rätt, får fästa avseende vid hur den anklagade förhållit  
  
 sig vid de inledande polisförhören, på ett sätt som på ett avgörande  
  
 sätt kan påverka dennes möjligheter till ett framgångsrikt försvar. I  
  
 sådana fall kräver dock normalt Europakonventionens artikel 6,  
  
 enligt Europadomstolen, att den som förhörts av polis också getts  
  
 rätt att biträdas av en försvarare även på ett tidigt stadium i polisförhören.  
  
 En sådan rätt är dock inte absolut, utan beror av om en  
  
 begränsning härvidlag i det enskilda fallet vid en samlad bedömning  
  
 skulle leda till slutsatsen att den anklagade inte fått tillgång till en  
  
 rättvis rättegång.97  
  
 Uttalanden som görs under polisförhör utan att den som hörs  
  
 haft möjlighet att överlägga med och rådfråga en juridiskt sakkunnig  
  
 person, kan i den svenska rättsordningen få konsekvenser som  
  
 den som hörs kan ha svårt att själv överblicka och ta ställning till.  
  
 Sålunda finns en inte obetydlig risk för att han eller hon under för94  
  
 Se NJA 2001 s. 344 med vidare hänvisningar.  
  
 95 Se prop. 2007/08:47, s. 13.  
  
 96 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 10 § tredje  
  
 stycket.  
  
 97 Skinner ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 63.  
  
 340 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 höret medvetet eller omedvetet lämnar för sig själv oförmånliga  
  
 uppgifter, vilka sedan används mot honom eller henne vid en straffrättslig  
  
 prövning.  
  
 Enligt svensk rätt råder fri bevisprövning. Rätten ska, enligt 35 kap.  
  
 1 § rättegångsbalken, efter en prövning av allt som förekommit i målet  
  
 avgöra vad som är bevisat. I brottmål får rätten därför, under vissa  
  
 förutsättningar, även fästa avseende vid vad den tilltalade tidigare  
  
 har berättat i förhör med polisen, även vid sådana förhör som kanske  
  
 hållits innan han eller hon ens betraktades som skäligen misstänkt  
  
 och utan att den förhörde biträtts av någon försvarare.  
  
 Den som hörs av polisen kan visserligen, till följd av bestämmelsen  
  
 i 23 kap. 13 § rättegångsbalken, vägra att uttala sig alls under ett  
  
 förhör eller vägra att uttala sig om han eller hon inte tillåts ha en  
  
 försvarare med under förhöret. En tilltalad har på motsvarande sätt,  
  
 till följd av bestämmelserna i 36 kap. 1 och 21 §§ rättegångsbalken,  
  
 rätt att inte uttala sig alls under rättegången. Men, enligt 35 kap. 4 §  
  
 rättegångsbalken, är det å andra sidan upp till domstolen att bestämma  
  
 vilka slutsatser som bör dras av en sådan vägran att uttala  
  
 sig.  
  
 Visserligen är rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga  
  
 sig själv grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång  
  
 enligt Europakonventionen och det krävs därför särskild försiktighet  
  
 vid bedömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas någon  
  
 till last. En fällande dom får enligt Europadomstolen inte grundas enbart  
  
 eller ens huvudsakligen på att den tilltalade vägrar att uttala sig,  
  
 men dennes tystnad i situationer då han eller hon kan förväntas  
  
 komma med en förklaring, kan beaktas vid värderingen av åklagarens  
  
 bevisning.98  
  
 I sammanhanget finns också anledning att erinra sig att en person  
  
 som hörs av polisen utan att vara skäligen misstänkt inte alltid  
  
 tydligt informerats om i vilken egenskap han eller hon hörs, trots  
  
 att sådan information bör lämnas.99 Dessutom kan naturligtvis den  
  
 hördes roll i en förundersökning komma att förändras beroende  
  
 bl.a. på vad som framkommer vid förhör med denne själv.  
  
 Den senare frågan har också något berörts i ett särskilt sammanhang  
  
 av förre chefsJO Bradford i ett beslut den 19 november  
  
 2010,100 där han diskuterar bl.a.  
  
 frågan om ett obligatoriskt utredningsförfarande  
  
 i samtliga fall då allvarlig personskada eller dödsfall  
  
 98 Skinner ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 45–47.  
  
 99 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 100.  
  
 100 JO:s dnr 5950–2009.  
  
 341 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 inträffat i samband med polisingripanden. I beslutet framhöll JO  
  
 bl.a. den motsättning som kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder  
  
 i form av förhör med inblandade polismän, å ena  
  
 sidan, och polismäns berättigade intresse av att även utredningar  
  
 mot dem ska omgärdas av höga krav på rättssäkerhet, å den andra.  
  
 JO framhöll i sitt beslut att de rättssäkerhetsproblem som hänger  
  
 samman med att en person som hörs upplysningsvis i inledningen  
  
 av ett sådant utredningsförfarande kan komma att lämna uppgifter  
  
 som senare används mot honom eller henne i en eventuell  
  
 brottsutredning, kan bemästras genom att t.ex. ge en polisman som  
  
 ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande,  
  
 rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare.  
  
 Även om poliser, på grund av just sin yrkesroll, oftare riskerar  
  
 att befinna sig i situationer där sådana rättssäkerhetsproblem som  
  
 JO beskriver kan tänkas uppkomma, råder det inte någon principiell  
  
 skillnad mellan den situationen och den som andra förhörspersoner  
  
 befinner sig i, som inledningsvis hörs av polis utan att veta  
  
 om de är eller kommer att bli misstänkta för brott. Det grundläggande  
  
 problemet är detsamma. Även den möjliga lösningen, som  
  
 JO pekar på, är relevant också för alla sådana förhörspersoner.  
  
 Mot den bakgrund som redovisats här menar jag att det ligger  
  
 mycket i den av Flores redovisade uppfattningen att även den som  
  
 utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning  
  
 måste ha rätt att biträdas av försvarare som vederbörande  
  
 själv bekostar. Fitgers uppfattning, som möjligen ska tolkas  
  
 som att en sådan rätt också föreligger, kommer dock inte direkt till  
  
 uttryck i någon nu gällande författningstext. Regeringen bör därför,  
  
 enligt min mening, ta initiativ till sådana författningsändringar  
  
 som behövs för att denna rätt ska framgå direkt i lag.  
  
 Huruvida, som FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr  
  
 rekommenderat, den rätten bör tillförsäkras också för den som inte  
  
 själv kan bekosta en försvarare, bör övervägas närmare inom ramen  
  
 för ett sådant lagstiftningsinitiativ.  
  
 Rätten till information om rättigheter  
  
 Som nämnts finns numera en rätt för alla som förhörs under en  
  
 förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör, under  
  
 förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen. Den rätten  
  
 regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken. Bestäm342 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 e.  
  
 melsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för brottet som  
  
 den mot vilken endast föreligger en svagare grad av misstanke eller  
  
 ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är målsägande.  
  
 Däremot finns inte någon författningsreglerad skyldighet att informera  
  
 om denna generella rätt till juridiskt biträde vid förhör.  
  
 Frågan om att införa en sådan informationsskyldighet övervägdes  
  
 av den utredning som föreslog den nu aktuella bestämmelsens  
  
 införande, men det förslaget kommenterades inte vidare av regeringen  
  
 i propositionen som låg till grund för lagändringen.101 Utredningen  
  
 uttalade i denna del följand 
  
 Det skulle enligt vår mening föra för långt att föreslå att alla personer  
  
 som skall höras av t.ex. polis dessförinnan formellt ska informeras om  
  
 sin möjlighet att ha juridiskt biträde vid förhöret. Det skulle då skapas  
  
 en ordning där varje polisman i början av varje förhör, alltså även sådana  
  
 förhör som hålls i ett mer akut skede i anslutning till ett brott eller  
  
 en brottsplats, skulle behöva inleda detta med att erinra t.ex. ett vittne  
  
 till ett rån eller en målsägande vid en grov misshandel om möjligheten  
  
 att anlita biträde innan polisen börjar att tala med dem för att exempelvis  
  
 få signalement på gärningsmän eller liknande. [] Det framstår  
  
 för oss som fullt tillräckligt att den formella informationsskyldigheten  
  
 gäller just personer som har underrättats om att de är skäligen misstänkta  
  
 för brott.102  
  
 Jag menar att utredningens ställningstagande i den här frågan kan  
  
 ifrågasättas. Även om utredningens uppfattning godtas såtillvida,  
  
 att det skulle föra för långt att lagstifta om krav på att information  
  
 om rätten att ha juridiskt biträde alltid ska lämnas även till personer  
  
 som polisen snabbt kan behöva ställa en fråga till direkt på en eventuell  
  
 brottplats, t.ex. om signalementet på en person som setts  
  
 springa därifrån, så finns det andra situationer där en sådan informationsskyldighet  
  
 framstår som mycket rimlig.  
  
 Som framgått får, ibland under vissa ytterligare förutsättningar,  
  
 var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för en  
  
 utredning kallas till förhör, tas med till förhör eller hämtas till förhör  
  
 hos polisen, alltså oberoende av om förhörspersonen är misstänkt,  
  
 målsägande, vittne eller någon annan. Och den som ska höras  
  
 är skyldig att stanna kvar hos polisen för ett sådant förhör, som  
  
 huvudregel i högst sex timmar.  
  
 Den som utan att skälig misstanke  
  
 föreligger ändå kan misstänkas för ett brott, kan dessutom tvingas  
  
 att stanna kvar i ytterligare högst sex timmar. För samtliga dessa  
  
 101 Prop. 2007/08:47.  
  
 102 SOU 2003:74, s. 231 f.  
  
 343 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 fall finns det, enligt min mening, goda skäl att kräva att den som  
  
 ska höras under sådana omständigheter också får information om  
  
 sin rätt att ha juridiskt biträde med vid förhöret. Regeringen bör  
  
 därför ta initiativ till att den rätten blir tydligt lagreglerad.  
  
 I samband med en sådan författningsändring bör även särskilt  
  
 övervägas om det finns skäl att, med förebild i den s.k. Mirandaprincipen 
  
 , lagstifta om en skyldighet att lämna även viss annan information.103  
  
 Jag tänker då närmast på rätten att inte uttala sig eller  
  
 anklaga sig själv. Men hit hör även de möjliga rättsliga konsekvenser  
  
 som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare  
  
 rättegång, till följd av den fria bevisprövningens princip.  
  
 Ytterligare en fråga som aktualiserats av internationella övervakningsorgan  
  
 för de mänskliga rättigheterna och som, enligt min  
  
 mening, kan ha stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt, är den  
  
 om när information om grundläggande rättigheter lämnas till personer  
  
 som berövats friheten.  
  
 I det sammanhanget bör först och främst understrykas att begreppet  
  
 frihetsberövad i de här sammanhanget används i en vidare  
  
 mening än den som gäller enligt t.ex. lagen (1998:714) om ersättning  
  
 vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen).  
  
 Där avses med frihetsberövanden ingrepp som innebär  
  
 att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt  
  
 hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt  
  
 starkt begränsat område. Medtagande och hämtning till förhör betraktas  
  
 enligt förarbetena till den bestämmelsen inte som ett frihetsberövande.104  
  
 Denna snävare definition av rätten till frihet må vara rimlig när  
  
 det gäller en specialreglering om rätten till ersättning på grund av  
  
 vissa frihetsberövanden. Men den som har en lagstadgad skyldighet  
  
 att följa med polisen för förhör eller att på kallelse inställa sig hos  
  
 polisen för förhör, liksom att också stanna kvar där, är naturligtvis i  
  
 en mera allmän mening berövad sin rätt till frihet. Det synes också  
  
 vara det synsätt som både FN:s och Europarådets tortyrkommittéer  
  
 anlägger när det gäller rätten för personer som berövats sin frihet  
  
 att få information om sina grundläggande rättigheter. Det är också,  
  
 enligt min mening, den utgångspunkt som bör gälla för den svenska  
  
 lagstiftningen på området.  
  
 När någon grips eller anhålls ska, enligt 24 kap.  
  
 9 § rättegångsbalken,  
  
 den frihetsberövade få besked om det brott som han eller  
  
 103 Conley v. Jones 384 U.S. 436 (1966).  
  
 104 Prop. 1997/98:105, s. 12, 17–18.  
  
 344 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 hon är misstänkt för samt grunden för frihetsberövandet. Därmed  
  
 synes följa av 12 § förundersökningskungörelsen även en skyldighet  
  
 att informera den frihetsberövade om rätten att biträdas av en  
  
 försvarare och om villkoren för att få en offentlig försvarare förordnad 
  
 .105  
  
 Av bestämmelsens ordalydelse framgår att informationen ska  
  
 lämnas när frihetsberövandet sker. Att informationen lämnas samtidigt  
  
 med själva frihetsberövandet bidrar till att effektivt upprätthålla  
  
 den folkrättsligt erkända rätten att försvara sig med hjälp av  
  
 ett rättegångsbiträde och att hinna förbereda sitt försvar. Dessutom  
  
 vinner knappast utredningen som sådan något i effektivitet på om informationen  
  
 lämnas först vid det formliga förhör som, enligt 24 kap.  
  
 8 § rättegångsbalken, ska följa på ett gripande eller på det att ett anhållande  
  
 verkställts – det s.k. 24:8-förhöret – med konsekvensen att  
  
 kanske ett påbörjat sådant förhör måste ställas in därför att den  
  
 misstänkte då begär att få anlita en försvarare innan han eller hon är  
  
 beredd att delta vidare i förhöret.  
  
 I samband med en omarbetning av bestämmelsen i 24 kap. 9 §  
  
 rättegångsbalken föreslogs det också under utredningsarbetet att  
  
 det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att informationen skulle  
  
 lämnas omedelbart. I propositionen uttalade emellertid föredragande  
  
 departementschefen att detta fick anses vara överflödigt.106  
  
 Det bör alltså inte anses tillåtet att avvakta med att ge information  
  
 om den frihetsberövades rättigheter till det s.k. 24:8-förhöret.  
  
 I ljuset av vad Europarådets tortyrkommitté framfört i sin rapport  
  
 till den svenska regeringen, om att informationen till frihetsberövade  
  
 om deras rättigheter likväl i stor utsträckning lämnas först i  
  
 samband med ett första formellt förhör, finns det, enligt min mening,  
  
 skäl att på nytt pröva om den närmare tidpunkten för när informationsskyldigheten  
  
 ska fullgöras bör förtydligas i lagtexten.  
  
 I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet på  
  
 information om rätten att biträdas av försvarare under förundersökningen  
  
 och om förutsättningarna för förordnande av en offentlig  
  
 försvarare från förundersökningskungörelsen till rättegångsbalken.  
  
 Även i förhållande till den som inte är gripen eller anhållen men  
  
 som har tillsagts att följa med polisen för förhör, har kallats till polisen  
  
 för förhör eller har ålagts att stanna kvar under viss tid hos  
  
 105 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 9 §.  
  
 106 Prop. 1980/81:201, s.  
  
 43.  
  
 345 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 polisen för förhör, bör informationsskyldigheten inträda omedelbart  
  
 då den som ska höras berövats sin frihet på detta sätt.  
  
 Rättshjälpslagen och Europakonventionen  
  
 Regeringen gav den 20 juni 2007 Domstolsverket i uppdrag att utvärdera  
  
 rättshjälpslagen (1996:1619).107 I uppdraget ingick också att  
  
 undersöka och analysera hur tillämpningen av rättshjälpslagen förhöll  
  
 sig till Sveriges internationella konventionsåtaganden. Domstolsverket  
  
 lämnade sin rapport Översyn av rättshjälpslagen – ett  
  
 regeringsuppdrag till regeringen i mars 2009.108  
  
 I sin rapport redovisar Domstolsverket bl.a. sin bedömning att  
  
 det inte finns något i lagen som uppenbart står i strid med Europakonventionens  
  
 regler om en rättvis rättegång. I denna del anger  
  
 verket att det även inhämtat ett expertutlåtande från professor CunninghamMcdowell vid Uppsala universitet. Av dennes yttrande framgår sammanfattningsvis  
  
 att det är möjligt att tolka rättshjälpslagen på så sätt  
  
 att den i förhållande till Europakonventionens bestämmelser erbjuder  
  
 nödvändig rättshjälp, men att man likväl undantagsvis i ett enskilt  
  
 fall kan behöva tillämpa konventionen direkt för att nå ett sådant  
  
 resultat. Domstolsverket ställde sig därför frågan om det vore av  
  
 värde att i rättshjälpslagen införa en bestämmelse om att Europakonventionen  
  
 alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose  
  
 rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigeter  
  
 enligt konventionens artikel 6.1. Med hänvisning till att konventionens  
  
 bestämmelser, genom lagen (1994:1219) om den europeiska  
  
 konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och  
  
 de grundläggande friheterna, är gällande lag i Sverige bedömde  
  
 emellertid Domstolsverket att det inte var nödvändigt med en sådan  
  
 ändring av rättshjälpslagen.  
  
 Jag menar för min del, till skillnad från Domstolsverket, att det  
  
 vore värdefullt om det tydligt framgick av rättshjälpslagen att rättshjälp  
  
 alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla  
  
 sina åtaganden om tillgång till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen 
  
 . En bestämmelse av det slaget finns för övrigt numera  
  
 i 3 § förvaltningslagen (1986:223) i fråga om rätten att överklaga  
  
 beslut.  
  
 107 Regeringsbeslut Ju2007/5942/DOM.  
  
 108 Domstolsverkets rapportserie 2009:2.  
  
 346 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 I november 2010 överlämnade Utredningen om det allmännas  
  
 ansvar enligt Europakonventionen109 sitt betänkande, med förslag  
  
 till en uttrycklig lagreglering av de fall där det enligt Europakonventionen  
  
 krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som  
  
 drabbats av en konventionsöverträdelse, men där det inte finns någon  
  
 intern svensk rättsregel som medger att sådant skadestånd  
  
 döms ut.110 Jag föreslår att regeringen i samband med den fortsatta  
  
 beredningen av det betänkandet överväger också frågan om att i  
  
 rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden  
  
 att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska  
  
 uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.  
  
 7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av  
  
 frihetsberövade personer, m.m.  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att det finns  
  
 organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående  
  
 och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga  
  
 samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den  
  
 tillsyn som redan finns.  
  
  Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av  
  
 ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent  
  
 allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK  
  
 kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och  
  
 JK i sin granskning uppmärksammat särskilt frekventa eller  
  
 allvarliga problem.  
  
  Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor  
  
 inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet,  
  
 åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen  
  
 av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen  
  
 av förvarstagna personer, inklusive placering i  
  
 kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska  
  
 vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten  
  
 vid Statens institutionsstyrelses institutioner.  
  
 109 Dir. 2009:40.  
  
 110 SOU 2010:87.  
  
 347 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
  Regeringen bör, såvitt avser en oberoende tillsyn över polisväsendet,  
  
 överväga att ge utredningen om en översyn av polisens  
  
 framtida organisation tilläggsdirektiv att ta med den frågan  
  
 i sina överväganden.  
  
  När det gäller Kriminalvården bör tillsynsansvaret omfatta  
  
 också hur allvarliga incidenter i form av t.ex. hot eller våld  
  
 mot intagna hanteras inom myndigheten.  
  
  Regeringen bör, sedan det gått en tid, utvärdera om den tillsyn  
  
 som Socialstyrelsen sedan den 1 januari 2010 utövar över  
  
 Statens institutionsstyrelses institutioner, i tillräckligt hög  
  
 grad är inriktad på rättssäkerheten för de personer som är intagna  
  
 där. Den utvärderingen bör, från samma utgångspunkt,  
  
 även omfatta Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska  
  
 tvångsvården och den rättspsykiatriska vården.  
  
  Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt  
  
 Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen,  
  
 bör inrättas inom den myndighet som har ansvar  
  
 för den på rättssäkerhetsfrågor inriktade tillsynen över  
  
 Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att  
  
 företräda enskilda barn vars rättigheter trätts för när.  
  
  De författningar som reglerar tillsynen över Statens institutionsstyrelses  
  
 institutioner, den psykiatriska tvångsvården  
  
 och den rättspsykiatriska vården bör förtydligas så att det  
  
 klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas  
  
 mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn.  
  
 Som jag inledningsvis i detta avsnitt konstaterat är en för skyddet  
  
 av de mänskliga rättigheterna grundläggande frågeställning det  
  
 spänningsförhållande som råder mellan skyddet för enskildas fysiska  
  
 och psykiska integritet, å ena sidan, och det allmännas legitima  
  
 användning av tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden och fysiskt  
  
 våld, å den andra. Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och  
  
 annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är,  
  
 som regeringen understrukit i handlingsplanens åtgärd 102, absolut.  
  
 Ett effektivt upprätthållande av detta skydd, liksom i övrigt av rätten  
  
 till frihet och personlig säkerhet, förutsätter att gränserna för  
  
 statens våldsmonopol tydligt regleras i lag, liksom att det nationella  
  
 348 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 rättssystemet tillhandahåller verkningsfulla mekanismer för att säkerställa  
  
 att de på detta sätt uppställda begränsningarna efterlevs.  
  
 Mot den här bakgrunden har jag under arbetet med utvärderingen  
  
 av handlingsplanen haft anledning att också reflektera över den  
  
 roll som en effektiv ordinär rättslig tillsyn har för upprätthållandet  
  
 av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Den  
  
 frågan har också aktualiserats på olika sätt under de dialogmöten  
  
 som jag genomfört som en del av utvärderingsprocessen.  
  
 Inom vissa samhällsområden där dessa grundläggande rättigheter  
  
 aktualiseras i särskilt hög grad saknas i dag organisatoriskt fristående  
  
 ordinära tillsynsorgan. Inom andra kan det ifrågasättas om  
  
 den rättsligt inriktade granskningen spelar en tillräckligt framträdande  
  
 roll. Några sådana områden, liksom vissa andra närliggande  
  
 frågor, ska därför diskuteras i det följande.  
  
 Myndighetsbeslut inom dessa områden kan i betydande omfattning  
  
 göras till föremål för rättslig prövning genom överklagande till  
  
 domstol. Förekomsten av en sådan rätt till domstolsprövning utgör  
  
 visserligen i sig en rättssäkerhetsgaranti och det skulle därför i och  
  
 för sig kunna ifrågasättas om det föreligger något behov av ytterligare  
  
 tillsyn.  
  
 För att det ändå gör det talar emellertid med styrka bl.a. att  
  
 många av de individer mot vilka tvångsåtgärder tillämpas, t.ex.  
  
 inom psykiatrin eller missbruksvården, befinner sig i ett mycket  
  
 utsatt läge och inte alltid kan förväntas ha förmågan själva vidta de  
  
 åtgärder som krävs för att ett överklagande ska komma till stånd.  
  
 En person kan också de facto betas sin rätt att överklaga genom att  
  
 en myndighet underlåter att i vederbörlig ordning fatta ett formligt,  
  
 överklagbart, beslut. Att detta är ett problem också i praktiken  
  
 har framhållits av JO, som t.ex. i sin ämbetsberättelse för perioden  
  
 1 juli 2008 – 30 juni 2009 konstaterar att det i samband med inspektioner  
  
 vid institutioner för psykiatrisk tvångsvård inte sällan framkommer  
  
 att patienter som nekats permission inte fått ett beslut i  
  
 saken.111  
  
 Härtill kommer att en rättslig granskning efter överklagande  
  
 uteslutande är reaktiv till sin karaktär och inriktad på varje enskilt  
  
 fall för sig. En aktiv tillsyn, genomförd av ett oberoende organ, ger  
  
 på ett helt annat sätt en möjlighet både att upptäcka fel och brister  
  
 som annars förblivit dolda, och att sammanställa resultaten från  
  
 granskningar av flera enskilda fall till en mer sammanhängande bild.  
  
 111 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22.  
  
 349 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Som jag närmare redovisar nedan finns det sammanfattningsvis  
  
 enligt min mening anledning för regeringen att inom ramen för sitt  
  
 fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter, vidta åtgärder  
  
 som syftar till att inom vissa områden tillskapa eller förstärka  
  
 en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad tillsyn.  
  
 Tillsynsbegreppet  
  
 Vad som inryms i begreppet tillsyn är många gånger oklart. Ett förslag  
  
 till närmare definition lämnades av Tillsynsutredningen,112 som  
  
 bl.a. hade i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras  
  
 till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument  
  
 som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt  
  
 fattade beslut.  
  
 I sitt slutbetänkande113 konstaterade utredningen att statlig tillsyn  
  
 borde avgränsas till avse i lag angivna uppdrag till offentliga  
  
 organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden  
  
 så att dessa uppfyller författningsreglerade krav, samt att vid behov  
  
 verka för rättelse. Den av utredningen föreslagna definitionen förutsatte  
  
 vidare att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående  
  
 från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt  
  
 uppdrag oberoende och självständigt. Detta krav innebar enligt utredningen  
  
 bl.a. att tillsynsorganet inte ska vara en del av den organisation  
  
 som är föremål för tillsyn, och inte heller ska ha möjlighet  
  
 att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel,  
  
 t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten.114  
  
 Regeringen har i en skrivelse till riksdagen115 nyligen redovisat  
  
 sina generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara  
  
 utformad. I skrivelsen konstaterar regeringen bl.a. att tillsynen för  
  
 att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig.  
  
 Begreppet tillsyn bör enligt regeringen vidare främst användas  
  
 för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera  
  
 om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra  
  
 bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder  
  
 som syftar till att åstadkomma rättelse.  
  
 112 Dir. 2000:62.  
  
 113 SOU 2004:100.  
  
 114 SOU 2004:100, s. 51-52, 55.  
  
 115 Skr. 2009/10:79.  
  
 350 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Enligt regeringen bör dock det av Tillsynsutredningen föreslagna  
  
 kravet på oberoende granskning inte uppställas, eftersom detta  
  
 kan ställa alltför höga krav på åtskillnad mellan verksamhet och  
  
 granskare. I de fall det bedöms finnas skäl för att statliga myndigheter  
  
 eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en  
  
 verksamhet, bör enligt regeringen tillsynsorganets självständighet  
  
 garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn  
  
 inom organisationen.116  
  
 För min del anser jag det angeläget att framhålla att en inte oväsentlig  
  
 del av det som traditionellt betecknats som tillsyn består av  
  
 en kontroll av om de fastlagda målen för den granskade verksamheten  
  
 uppnås och om anvisade medel används på ett tillfredsställande  
  
 sätt. Här rör det sig således om en granskning som i första hand är  
  
 inriktad på att kontrollera verkställigheten av statsmakternas beslut  
  
 och på att tillgodose intresset av en effektivt fungerande förvaltning.  
  
 Denna granskning skiljer sig sålunda från en rättsligt inriktad  
  
 granskning som i första hand avser frågan om en viss verksamhet  
  
 bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med krav på rättssäkerhet  
  
 för den enskilde.117  
  
 Denna senare form av tillsyn – som otvivelaktigt ryms inom den  
  
 anvisning för hur begreppet tillsyn bör användas, som regeringen  
  
 redovisat i den nyss nämnda skrivelsen till riksdagen – kan ytterst  
  
 sägas syfta till att upprätthålla den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen.  
  
 För att fylla sin funktion måste den väsentligen  
  
 inriktas på en granskning av hur enskilda ärenden hanteras. I det  
  
 följande är det denna typ av tillsyn som ska behandlas.  
  
 Tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer  
  
 Behovet av en självständig, rättsligt inriktad och regelbunden tillsyn  
  
 är givetvis särskilt stor inom verksamhetsområden där myndigheter  
  
 tilldelats långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga  
  
 förhållanden genom frihetsberövanden eller andra former  
  
 av tvångsanvändning. Den enskilda människans situation i förhållande  
  
 till staten präglas här av en påtaglig utsatthet, och det finns  
  
 därför från rättssäkerhetssynpunkt särskilt starka skäl att vidta åtgärder  
  
 för att säkerställa att gällande lagstiftning tillämpas korrekt  
  
 och att gränserna för samhällets maktbefogenheter inte överskrids.  
  
 116 Skr 2009/10:79, s. 1, 16 f.  
  
 117 Om denna distinktion, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 211.  
  
 351 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Exempel på sådana områden är bl.a.:  
  
  polisens och åklagarnas verksamhet,  
  
  kriminalvårdens verksamhet,  
  
  förvar av utlänningar i enlighet med utlänningslagens bestämmelser,  
  
  omhändertagande av unga och missbrukare för vård i enlighet  
  
 med lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)  
  
 respektive lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), samt  
  
  psykiatrisk tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård  
  
 (LPT) respektive lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV).  
  
 I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för i vilken mån det  
  
 i dag finns oberoende, ordinära tillsynsorgan inom dessa områden.  
  
 Polisen  
  
 Polisväsendet är indelat i en central och en lokal nivå. Enligt 4 §  
  
 polislagen (1984:387) utgör på lokal nivå varje län ett polisdistrikt  
  
 och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för  
  
 polisverksamheten inom distriktet.  
  
 Enligt 7 § polislagen är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet  
  
 för polisväsendet och har i denna egenskap till uppgift  
  
 att utöva tillsyn över polisen. Härutöver ska Rikspolisstyrelsen  
  
 verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen.  
  
 Tillsynen över det lokala polisväsendet utövas således av en  
  
 myndighet som, åtminstone formellt organisatoriskt, är skild från  
  
 den verksamheten. Någon fristående ordinär tillsyn över Rikspolisstyrelsens  
  
 verksamhet finns däremot inte.  
  
 Av 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion  
  
 för Rikspolisstyrelsen framgår att styrelsen i sin tillsynsverksamhet  
  
 särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i enlighet med de  
  
 prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast  
  
 för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens  
  
 krav samt att förvaltningen inom polisen fungerar väl.  
  
 Om verksamheten inte når upp till de på detta sätt angivna målen  
  
 ska Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller  
  
 på annat sätt verka för en förbättring. Rikspolisstyrelsen ska också  
  
 vid behov anmäla förhållandet till regeringen.  
  
 352 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Åklagarväsendet  
  
 Sedan den 1 januari 2005 gäller att den centrala förvaltningsmyndigheten  
  
 Riksåklagaren och de tidigare sex regionala åklagarmyndigheterna  
  
 har avvecklats och bildat en enda ny myndighet, Åklagarmyndigheten.  
  
 Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn  
  
 över åklagarväsendet finns inte. Däremot utövas en intern kontroll  
  
 över verksamheten inom Åklagarmyndigheten.  
  
 Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren högste åklagare  
  
 under regeringen och har ansvaret för och leder åklagarväsendet  
  
 i landet. Riksåklagaren är myndighetschef för Åklagarmyndigheten.  
  
 Åklagarmyndigheten är central förvaltningsmyndighet för hela  
  
 åklagarväsendet. Av 1 a § åklagarförordningen (2004:1265) framgår  
  
 att Åklagarmyndigheten ska verka för samordning och effektivitet  
  
 inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen  
  
 åklagarverksamhet i landet. Riksåklagaren ska enligt 2 §  
  
 åklagarförordningen verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet  
  
 vid åklagarnas rättstillämpning.  
  
 Under riksåklagaren har överåklagare vid nationella utvecklingscentra  
  
 getts ett särskilt ansvar för rättslig utveckling samt rättslig  
  
 kontroll inom deras respektive ansvarsområden. Vid Åklagarmyndigheten  
  
 ska det nämligen, enligt 5 § förordningen (2007:971) med  
  
 instruktion för Åklagarmyndigheten, finnas utvecklingscentra som  
  
 inom särskilda ansvarsområden ansvarar för kontroll, analys och  
  
 utveckling av åklagarverksamheten.  
  
 För Åklagarmyndigheten gäller dessutom bestämmelserna i bl.a.  
  
 3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). Det innebär att  
  
 chefen för myndigheten – i det här fallet alltså riksåklagaren – ska  
  
 se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt,  
  
 samt att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll  
  
 som fungerar på ett betryggande sätt.  
  
 En särskild form av rättslig kontroll som utövas inom åklagarväsendet  
  
 utgörs av överprövningsverksamheten. Systemet med överprövningar  
  
 anses vara en grundläggande del av åklagarväsendets  
  
 interna system för uppföljning och kontroll av kvaliteten i åklagarbeslut 
  
 . Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna  
  
 i 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångsbalken. Förfarandet är  
  
 dock inte direkt författningsreglerat utan har utvecklats i praxis.118  
  
 118 Se Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 5 §.  
  
 353 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 En överordnad åklagare kan inte bestämma hur en underordnad  
  
 åklagare ska besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren, överåklagare  
  
 och vice överåklagare får däremot enligt 7 kap. 5 § rättegångsbalken  
  
 överta uppgifter som ska utföras av lägre åklagare. Ett sådant övertagande  
  
 innebär att den högre åklagaren träder in i den lägre åklagarens  
  
 ställe och övertar ansvaret för åklagaruppgiften.  
  
 Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande  
  
 kan på detta sätt bli föremål för överprövning. Som exempel  
  
 kan nämnas beslut i åtalsfrågor och beslut att inte inleda eller att  
  
 lägga ned en förundersökning. Även beslut i tvångsmedelsfrågor  
  
 kan på så vis överprövas.  
  
 Kriminalvården  
  
 Ansvaret för den verksamhet som bedrivs vid fängelser och häkten  
  
 var tidigare uppdelad mellan en central förvaltningsmyndighet, Kriminalvårdsstyrelsen,  
  
 och 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter. Den  
  
 1 januari 2006 omorganiserades verksamheten och bedrivs numera  
  
 inom ramen för en enda myndighet med namnet Kriminalvården.  
  
 Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn över kriminalvården  
  
 finns därmed inte längre.  
  
 Av 1 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården  
  
 framgår att myndigheten ansvarar för att verkställa utdömda  
  
 påföljder, bedriva häktesverksamhet samt att utföra personutredningar  
  
 i brottmål.  
  
 I den proposition som låg till grund för den s.k. enmyndighetsreformen  
  
 framhöll regeringen att frågan om tillsyn i den nya verksamheten  
  
 var mycket viktig. Bestämmelser om hur en sådan –  
  
 myndighetsintern – tillsyn skulle vara utformad borde därför, enligt  
  
 regeringen, föras in i den nya myndighetens instruktion eller  
  
 annan förordning.119 Någon sådan närmare reglering av Kriminalvårdens  
  
 myndighetsinterna verksamhetskontroll finns dock inte i  
  
 myndighetens instruktion. I likhet med vad som gäller för övriga  
  
 förvaltningsmyndigheter under regeringen enligt 4 § 4 myndighetsförordningen  
  
 (2007:515) är emellertid kriminalvårdens ledning  
  
 skyldig att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning  
  
 och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.  
  
 119 Prop. 2004/05:176, s. 52.  
  
 354 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Personer som hålls i förvar med stöd av utlänningslagen  
  
 Som jag redovisat i avsnitt 7.1.3 får, enligt bestämmelser i utlänningslagen  
  
 (2005:716), en utlänning under vissa i lagen angivna förutsättningar  
  
 frihetsberövas genom att tas i förvar. Sålunda får t.ex. en utlänning,  
  
 enligt 10 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen, tas i förvar  
  
 om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt  
  
 att stanna i Sverige ska kunna genomföras, om det är sannolikt att  
  
 utlänningen kommer att avvisas eller utvisas med stöd av vissa i lagen  
  
 angivna bestämmelser, eller om det är fråga om att verkställa  
  
 ett beslut om avvisning eller utvisning.  
  
 Enligt 10 kap. 12–17 §§ utlänningslagen fattas beslut om att ta  
  
 någon i förvar, såvitt nu är av huvudsakligt intresse, av antingen en  
  
 polismyndighet eller av Migrationsverket.  
  
 En utlänning som hålls i förvar ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen  
  
 som huvudregel vistas i lokaler som har ordnats särskilt  
  
 för det ändamålet. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler.  
  
 Migrationsverket har även, enligt samma bestämmelse, ansvaret för  
  
 behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar.  
  
 Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i  
  
 vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i  
  
 kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i  
  
 dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu  
  
 relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering,  
  
 att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen  
  
 att den som är tagen i förvar hålls avskild och att det inte är möjligt  
  
 av säkerhetsskäl att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler.  
  
 Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt,  
  
 häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9-10 §§ utlänningslagen 
  
 , överklagas till migrationsdomstol.  
  
 Något oberoende organ med uppgift att utöva ordinär rättslig  
  
 tillsyn över behandlingen av personer som tagits i förvar med stöd  
  
 av utlänningslagen finns inte.  
  
 355 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård  
  
 Tillsynen över hälso- och sjukvården regleras i patientsäkerhetslagen  
  
 (2010:659). I lagens portalstadgande i 1 kap. 1 § anges att lagen syftar  
  
 till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården och  
  
 därmed jämförlig verksamhet.  
  
 Hälso- och sjukvården och dess personal står, enligt 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen,  
  
 under tillsyn av Socialstyrelsen. Uppdraget omfattar  
  
 även tillsyn över sådan vård som ges med stöd av lagen (1991:1128)  
  
 om psykiatrisk tvångsvård respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk  
  
 vård.  
  
 Med tillsyn avses, enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen, granskning  
  
 av att hälso- och sjukvårdens verksamhet och personal uppfyller  
  
 krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har  
  
 meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen ska, enligt  
  
 7 kap. 3 § tredje stycket och lagens 3 kap., främst inriktas på granskning  
  
 av att vårdgivaren fullgör sin i lagen föreskrivna skyldighet att  
  
 bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete.  
  
 Detta innebär i sin tur i huvudsak att vårdgivaren ska planera,  
  
 leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att kravet  
  
 på god vård upprätthålls, vidta de åtgärder som behövs för att  
  
 förebygga att patienter drabbas av vårdskador samt utreda händelser  
  
 som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.120  
  
 Enligt 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen också  
  
 utöva tillsyn över säkerheten vid sjukvårdsinrättningar för psykiatrisk  
  
 tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård liksom vid enheter för  
  
 rättspsykiatrisk undersökning.  
  
 Enligt 7 kap. 10 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen, som  
  
 en del av sin tillsynsverksamhet, pröva klagomål mot hälso- och  
  
 sjukvården och dess personal. Socialstyrelsen får, enligt lagens  
  
 7 kap. 18 §, i ett beslut med anledning av ett sådant klagomål uttala  
  
 sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller  
  
 hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift  
  
 eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Av bestämmelsen  
  
 i 7 kap. 19 § patientsäkerhetslagen framgår att Socialstyrelsen  
  
 därutöver har möjlighet att på eget initiativ inleda en utredning mot  
  
 en vårdgivare eller mot hälso- och sjukvårdspersonal, s.k. initiativärenden.  
  
 Socialstyrelsen, eller den som styrelsen förordnar, har  
  
 även, enligt 7 kap. 21 § samma lag, rätt att inspektera en verksamhet  
  
 som står under dess tillsyn.  
  
 120 3 kap. 1–3 §§ patientsäkerhetslagen.  
  
 356 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om  
  
 psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.121 Här föreskrivs  
  
 bl.a., i 2 kap. 4 §, att verksamhetschefen fortlöpande ska ansvara för  
  
 att det finns rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients  
  
 rätt att inneha viss egendom, ta emot eller skicka försändelser,  
  
 ta emot besök och använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel  
  
 kontakta utomstående endast görs med stöd av lag. Verksamhetschefen  
  
 ska också enligt 2 kap. 5 § följa upp att vården ges i överensstämmelse  
  
 med lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om  
  
 rättspsykiatrisk vård. Uppföljningen ska säkerställa att patienternas  
  
 inflytande och lagstadgade rättigheter i vården tillgodoses samt att  
  
 andra personers säkerhet och fysiska eller psykiska hälsa inte riskeras.  
  
 Verksamhetschefen ska även, som ett led i uppföljningen, se till  
  
 att verksamheten regelbundet granskas. Granskningen ska utföras  
  
 av någon annan än företrädare för verksamheten eller dess sjukvårdshuvudman.  
  
 Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård  
  
 Sådan tvångsvård som bedrivs enligt lagen (1990:52) med särskilda  
  
 bestämmelser om vård av unga (LVU) respektive lagen (1988:870)  
  
 om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) sker vid särskilda institutioner  
  
 vanligen benämnda särskilda ungdomshem respektive  
  
 LVM-hem. Statens institutionsstyrelse ansvarar, enligt 6 kap. 3 §  
  
 socialtjänstlagen (2001:453) och 1 § förordningen (2007:1132) med  
  
 instruktion för Statens institutionsstyrelse, för verksamheten vid  
  
 dessa hem. Vid de s.k. särskilda ungdomshemmen sker också verkställighet  
  
 av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet  
  
 av sluten ungdomsvård (LSU).  
  
 Även tillsynen över den verksamhet som bedrivs vid dessa institutioner  
  
 utfördes tidigare av Statens institutionsstyrelse. Genom  
  
 författningsändringar som trädde ikraft den 1 januari 2010 har tillsynen  
  
 över denna verksamhet numera, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap.  
  
 1 § socialtjänstlagen, överförts till Socialstyrelsen.  
  
 Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen,  
  
 granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt  
  
 lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med  
  
 stöd av sådana föreskrifter. Socialstyrelsen ska vidare, inom ramen  
  
 för sin tillsyn, lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister  
  
 121 SOSFS 2008:18.  
  
 357 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter  
  
 som erhålls genom tillsynen och informera och ge råd till allmänheten.  
  
 I de fall Socialstyrelsen finner skäl för granskning kan tillsynen  
  
 ske både som verksamhetstillsyn och som individtillsyn. Med individtillsyn  
  
 avses tillsyn som tar sikte på enskilda ärenden.122  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym,  
  
 omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen  
  
 alltså framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör,  
  
 som redan understrukits, rätten till frihet, personlig säkerhet  
  
 och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden en hörnsten i det  
  
 internationella systemet till skydd för enskildas mänskliga rättigheter.123  
  
 Mot den bakgrunden är det uppenbart att statens utövning  
  
 av sitt s.k. våldsmonopol genom frihetsberövanden och andra former  
  
 av tvångsingripanden måste vara föremål för en regelbunden,  
  
 effektiv och trovärdig granskning utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv.  
  
 Det finns enligt min mening skäl att ifrågasätta om det behovet  
  
 är fullt ut tillgodosett i dag.  
  
 Som framgått ovan saknas inom detta område en organisatoriskt  
  
 fristående ordinär rättslig tillsyn över flera verksamheter där myndigheterna  
  
 har ingripande och långtgående befogenheter att tillgripa  
  
 tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. I andra fall är tillsynen  
  
 visserligen formellt fristående men i betydande utsträckning  
  
 inriktad på annat än just rättssäkerheten och respekten för enskildas  
  
 mänskliga rättigheter.  
  
 En invändning som kan göras, och ibland görs, mot denna beskrivning  
  
 är givetvis att såväl Justitieombudsmännen (JO) som Justitiekanslern  
  
 (JK) har till uppgift att granska de här aktuella verksamheterna.  
  
 JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen  
  
 i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.124  
  
 I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges  
  
 att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig  
  
 verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt  
  
 fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och för122  
  
 Prop. 2008/09:160, s. 111 f.  
  
 123 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om  
  
 medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5.  
  
 124 12 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.  
  
 358 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 valtningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet  
  
 och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter  
  
 inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen  
  
 ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.  
  
 JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns  
  
 tillsyn och innebär, såvitt nu är relevant, att JK ska utöva tillsyn  
  
 över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och  
  
 andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen  
  
 omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt domstolar.  
  
 Såväl JO som JK har alltså visserligen tillsyn över att bl.a. statliga  
  
 myndigheter efterlever lagar och andra författningar. Det bör  
  
 emellertid uppmärksammas att den tillsyn som JO och JK utövar är  
  
 tänkt att fungera som en komplement till den tillsyn som utövas av  
  
 ordinära organ, inte som en ersättning för sådan tillsyn.  
  
 JO har också vid flera tillfällen betonat betydelsen av denna extraordinära  
  
 särställning. Exempelvis har förre chefsJO Bradford  
  
 framhållit125 att vid riksdagsbehandlingen av 1975 års JO-instruktion  
  
 beskrevs JO:s roll bl.a. på följande sätt:  
  
 JO:s huvuduppgift är [] att tillvarata den enskildes intresse av en  
  
 lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida []  
  
 JO-ämbetet är och [bör] i framtiden [] förbli ett organ av extraordinär  
  
 natur för medborgarnas rättssäkerhet och [] institutionen [är]  
  
 sålunda inte [] avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning  
  
 som ankommer på andra organ i samhället [] [T]illgången till en  
  
 utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande  
  
 institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende  
  
 och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas  
  
 verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för  
  
 rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot  
  
 riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden  
  
 – är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.126  
  
 ChefsJO underströk i det sammanhanget för sin del att denna riksdagens  
  
 grundläggande karakteristik av JO-ämbetet fortfarande är  
  
 giltig och att det därför är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter.  
  
 JO är, och ska vara, en extraordinär institution som  
  
 är oberoende av övriga statsorgan också på så sätt att JO i princip  
  
 125 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20.  
  
 126 Bet. 1975/76:KU22, s. 48–49.  
  
 359 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad  
  
 tillsynen ska inriktas på.  
  
 Samtidigt har JO betonat betydelsen av att det – såväl från principiella  
  
 utgångspunkter som med hänsyn till JO:s och JK:s, i förhållande  
  
 till sina mycket vida uppdrag, begränsade resurser – också  
  
 finns en ordinär, kontinuerlig tillsyn, i stället för att denna helt eller  
  
 i huvudsak ska vila på dessa båda extraordinära tillsynsorgan.127  
  
 JO har vidare vid flera tillfällen under det senaste åren framhållit  
  
 att JO, när en sådan ordinär tillsyn finns, bättre kan fungera som  
  
 det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara. JO kan  
  
 då också stärka sin verkningskraft genom att utöva tillsyn över  
  
 tillsynen.128  
  
 Jag delar den uppfattning som bl.a. JO sålunda vid olika tillfällen  
  
 har gett uttryck för. I sammanhanget finns det också anledning att  
  
 påminna om att tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i att pröva klagomål  
  
 från enskilda. Under verksamhetsåret 2009/2010 inkom över  
  
 7 300 klagomål och andra framställningar från enskilda till JO.129  
  
 Denna klagomålshantering har kontinuerligt växt mycket kraftigt  
  
 under en längre följd av år och gör att det är svårt för JO att upprätthålla  
  
 sin inspektionsverksamhet i den omfattning som vore  
  
 önskvärt inom ramen för sin extraordinära tillsynsuppgift.130 Det  
  
 finns inte heller några tecken på att den ständiga ökningen av ärendetillströmningen  
  
 inte skulle fortsätta.  
  
 Det är således i praktiken helt omöjligt att tänka sig att JO skulle  
  
 kunna utöva en löpande tillsyn ens över de för de mänskliga rättigheterna  
  
 mest centrala samhällsverksamheter som behandlas här.  
  
 Som jag ser det måste regeringen, och ytterst lagstiftaren, välja; antingen  
  
 tillskapas ett eller flera ordinära tillsynsorgan på vissa särskilt  
  
 betydelsefulla verksamhetsområden, eller så förändras JO:s  
  
 uppgifter i grunden, så att de då också omfattar en sådan ordinär  
  
 tillsyn. För det sistnämnda krävs enligt min mening, som framgått,  
  
 förutom författningsändringar också att JO tillförs mycket betydande  
  
 ytterligare resurser.  
  
 För min del rekommenderar jag den förstnämnda ordningen.  
  
 Det ställningstagandet förändras inte av det faktum att JO, efter  
  
 förslag i budgetpropositionen för 2011, tillförts resurser för att  
  
 kunna utföra uppgifter som nationellt besöksorgan enligt tilläggs127  
  
 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 217.  
  
 128 Se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 17 f.  
  
 129 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 16.  
  
 130 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20.  
  
 360 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym,  
  
 omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se vidare  
  
 om denna uppgift sist i detta avsnitt).  
  
 Det finns i vårt land 55 fängelser, med cirka 5 000 intagna, 31  
  
 häkten med 7 filialer, ett stort antal arrestlokaler vid olika enheter  
  
 inom polisen, ca 3 000 vårdplatser för sluten psykiatrisk vård fördelade  
  
 på inemot 80 enheter inom samtliga landsting, ett 40-tal institutioner  
  
 för vård av unga och missbrukare i Statens institutionsstyrelsens  
  
 regi, samt inemot 200 platser vid Migrationsverkets fem  
  
 olika förvarsenheter.131 Även med det nämnda resurstillskottet till  
  
 JO – jämfört med år 2010 på omkring 5 miljoner kr för år 2011, 9,5  
  
 miljoner för år 2012, 10,8 miljoner för år 2013 och 11,7 miljoner  
  
 för år 2014 – är det svårt att se hur JO:s tillsyn över alla dessa verksamheter  
  
 ska kunna vara annat än extraordinär, om än förstärkt  
  
 jämfört med nuvarande tillsynsmöjligheter. Härtill kommer att den  
  
 ordinära tillsyn som jag här behandlar omfattar inte bara institutioner  
  
 där människor hålls frihetsberövade utan också t.ex. Polisens  
  
 och åklagarväsendets brottsutredande verksamhet i allmänhet.  
  
 En ordinär, regelbunden, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad  
  
 tillsyn bör anordnas inom vissa särskilt viktiga områden  
  
 Jag menar alltså att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa  
  
 att det finns en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående  
  
 och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden  
  
 där det saknas sådana tillsynsorgan i dag. Vid bedömningen  
  
 av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana  
  
 organs tillsynsansvar bör rent allmänt uppmärksammas sådana  
  
 samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många  
  
 klagomål, eller där dessa organ i sin granskning uppmärksammat  
  
 särskilt frekventa eller allvarliga problem. Härutöver bör i vart fall  
  
 de verksamheter som särskilt behandlas i det följande vara föremål  
  
 för en effektiv sådan ordinär tillsyn.  
  
 Behovet av förtydliganden när det gäller säkerställandet av de  
  
 mänskliga rättigheterna genom författningsändringar, både i fråga  
  
 om sådana författningar som allmänt tar sikte på myndighetsstyrning  
  
 och i fråga om sådana författningar som har särskilt stor materiell  
  
 betydelse för de mänskliga rättigheterna, behandlas närmare i  
  
 avsnitten 4.3.1 och 4.3.3.  
  
 131 Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 1, s. 30.  
  
 361 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Åklagarväsendet och Polisen  
  
 Som redogjorts för under avsnitt 7.1.1 tillsatte regeringen år 2000  
  
 en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den  
  
 ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet.132 I sitt betänkande  
  
 konstaterade utredningen att den tillsyn som då utövades  
  
 över såväl polis som åklagare hade vissa brister. Utredningen fann  
  
 emellertid att det saknades tillräckliga skäl för, och tvärtom fanns  
  
 betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt, fristående tillsynsorgan  
  
 med uppgift att utöva tillsyn över polisen och åklagarnas  
  
 brottsutredningsverksamhet. Utredningen hänvisade i denna del  
  
 bl.a. till statsfinansiella skäl, liksom till att inrättandet av ett sådant  
  
 organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet  
  
 på ett sådant sätt att myndigheterna skulle ha att beakta auktoritativa  
  
 uttalanden om sin verksamhet från ytterligare ett organ – något  
  
 som framstod som en nackdel för verksamheten.133  
  
 Dåvarande chefsJO Hernandez riktade i JO:s remissyttrande  
  
 mycket stark kritik mot utredningens ställningstaganden.134 Han  
  
 anförde där bl.a. att det är nödvändigt att myndigheternas rättstillämpning  
  
 i det enskilda fallet kan bli föremål för kvalificerad  
  
 granskning i form av en effektiv rättslig tillsyn. Vidare underströk  
  
 han att en sådan tillsyn, med hänsyn till de långtgående befogenheter  
  
 att ingripa i enskildas förhållanden som tilldelats polisen och  
  
 åklagarna, är av särskilt stor betydelse på dessa verksamhetsområden;  
  
 en effektiv rättslig tillsyn är, anförde Santana, i själva verket en  
  
 nödvändig förutsättning för att medborgarna ska ha förtroende för  
  
 verksamheten. Systemet måste ha en sådan utformning att det inte i  
  
 sig ger något utrymme för misstro. Jag delar de synpunkter som JO  
  
 då framförde.  
  
 När det gäller åklagarväsendet finns numera, som tidigare redovisats,  
  
 ingen ordinär organisatoriskt fristående tillsyn. Däremot  
  
 finns det vissa mekanismer för intern kontroll inom myndigheten.  
  
 JO konstaterade redan före 2005 års sammanslagning av åklagarväsendet  
  
 till en enda myndighet, att den kontroll som överåklagarna  
  
 då bedrev väsentligen var att betrakta som ett inslag i mål och  
  
 resultatstyrningen samt att den verksamhet som framstod som  
  
 kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kunde betecknas  
  
 som en på statistik och annan allmän information grundad kon132  
  
 Dir. 2000:101.  
  
 133 SOU 2003:41, s. 174 ff., s. 185 f.  
  
 134 JO:s ämbetsberättelse 2004/05, s. 107.  
  
 362 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 troll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse  
  
 i övrigt.  
  
 Visserligen finns nu en bestämmelse i 2 § åklagarförordningen  
  
 (2004:1265) som tar sikte på att myndighetens ledning, Riksåklagaren,  
  
 ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid  
  
 åklagarnas rättstillämpning. Och de utvecklingscentra som, enligt  
  
 5 § i Åklagarmyndighetens instruktion, ska finnas inom särskilda  
  
 ansvarsområden på central nivå, ansvarar för kontroll, analys och utveckling  
  
 av åklagarverksamheten. Även med beaktande härav, aktualiserar  
  
 sammanslagningen år 2005 av åklagarväsendet till en enda myndighet,  
  
 i än högre grad än tidigare behovet av en oberoende ordinär  
  
 och rättsligt inriktad tillsyn över åklagarverksamheten.  
  
 För polisväsendets del ska visserligen sådan tillsyn utövas av den  
  
 centrala förvaltningsmyndigheten på området, Rikspolisstyrelsen,  
  
 som alltså organisatoriskt är skild från de lokala polismyndigheterna.  
  
 Jag har tidigare, i mina slutsatser och rekommendationer i avsnitt  
  
 7.1.1 i fråga om utredningar av anmälningar om brott begångna  
  
 av poliser, ifrågasatt att en sådan ordning skulle vara tillräcklig  
  
 för att upprätthålla det förtroende för rättssäkerheten från allmänhetens  
  
 sida som är nödvändigt. Den tveksamheten gäller även i fråga  
  
 om tillsynen generellt över polisväsendet.  
  
 Rikspolisstyrelsen ska, enligt sin instruktion,135 i sin tillsynsverksamhet  
  
 särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse  
  
 med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och  
  
 regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt  
  
 och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att förvaltningen  
  
 inom Polisen fungerar väl.  
  
 Som JO tidigare funnit anledning att särskilt påpeka,136 avser  
  
 Rikspolisstyrelsens tillsyn i stor utsträckning annat än rättssäkerhetsfrågor.  
  
 När sådana frågor behandlas görs det, enligt vad JO ansett  
  
 sig kunna konstatera, normalt inte med inriktning på handläggningen  
  
 av enskilda ärenden, även om det ibland förekommer  
  
 utredningar av enstaka händelser som tilldragit sig allmän uppmärksamhet.  
  
 Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet har alltså väsentligen  
  
 en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter  
  
 granska hur polisen sköter sina åligganden med avseende på enskildas  
  
 rättigheter.  
  
 Sammanfattningsvis framstår den nuvarande ordinära, rättsligt  
  
 inriktade tillsynen över polisens och åklagarmyndighetens verk135  
  
 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen.  
  
 136 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 212 f.  
  
 363 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 samhet som otillräcklig. Uppgiften att utöva en sådan tillsyn bör  
  
 enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående  
  
 tillsynsorgan som jag här har rekommenderat bör inrättas.  
  
 Också i det här sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma  
  
 den översyn av Polisens organisation som regeringen beslutade  
  
 om i juli 2010137 och som jag behandlat i avsnitt 7.1.1 om polisens  
  
 internutredningar. Om resultatet av den utredningen skulle bli  
  
 att Polisen bör omorganiseras till en enda myndighet, aktualiseras i  
  
 än högre grad än nu frågan om en organisatoriskt fristående tillsyn  
  
 av polisens verksamhet. Såvitt gäller tillsynen över polisväsendet  
  
 finns det därför enligt min mening skäl för regeringen att överväga  
  
 att ge tilläggsdirektiv till utredningen att ta med den frågan i sina  
  
 överväganden om den framtida polisorganisationen.  
  
 Kriminalvården  
  
 Något från Kriminalvården oberoende organ med uppgift att utöva  
  
 ordinär tillsyn över myndighetens verksamhet finns inte. Behovet  
  
 av en sådan fristående tillsynsorganisation har bl.a. uppmärksammats  
  
 av Statskontoret i en år 2003 lämnad rapport om kriminalvårdens  
  
 verksamhet.138 Statskontoret konstaterade att den dåvarande  
  
 tillsynsverksamheten inom Kriminalvården inte var tillräcklig.  
  
 Statskontoret argumenterade därför för att ett fristående tillsynsorgan  
  
 för Kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter  
  
 skulle vara att granska att de lagar och föreskrifter som reglerar  
  
 Kriminalvårdens verksamhet efterlevs och att granska händelser  
  
 som rör hot och våld mot de intagna eller mot anställda i deras  
  
 kriminalvårdande funktion.  
  
 Frågan har därefter behandlats av utredningen Kriminalvårdens  
  
 effektivitet, som i sitt slutbetänkande också föreslog att en särskild  
  
 tillsynsmyndighet för Kriminalvården skulle inrättas.139  
  
 Utredningen menade för sin del att starka skäl talade för att inrätta  
  
 en tillsynsmyndighet för Kriminalvården. En sådan lösning  
  
 skulle överensstämma med den svenska förvaltningstraditionen och  
  
 avlasta de organ, främst JO, som ska utöva den extraordinära tillsynen.  
  
 Det tyngst vägande skälet för tillskapandet av en sådan extern  
  
 och oberoende tillsynsfunktion var emellertid värnandet om de in137  
  
 Dir. 2010:75.  
  
 138 Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontorets rapport 2003:20, s. 305 ff.  
  
 139 SOU 2009:80, s. 95 ff.  
  
 364 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 tagnas rättssäkerhet. En starkare tillsyn kunde enligt utredningens  
  
 uppfattning därutöver även förväntas leda till större öppenhet och  
  
 högre förtroende för Kriminalvården. Det noterades i betänkandet  
  
 att regeringen huvudsakligen är hänvisad till Kriminalvårdens uppgifter  
  
 och analyser när regeringen ska bedöma myndighetens verksamhet.  
  
 De ligger i sakens natur, menade utredningen, att information  
  
 som lämnas om den egna verksamheten inte alltid omfattar  
  
 samtliga relevanta uppgifter som uppdragsgivaren kan behöva för  
  
 att göra objektiva bedömningar. Även detta talade för att en extern  
  
 och oberoende instans borde utöva tillsyn över Kriminalvårdens  
  
 verksamhet.  
  
 Även förre chefsJO Bradford har framhållit det anmärkningsvärda  
  
 i att det, i förhållande till behandlingen av frihetsberövande –  
  
 ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i  
  
 vad som sker är, och måste vara, starkt begränsad – saknas en oberoende,  
  
 reguljär tillsyn. JO föreslog också en översyn inriktad på  
  
 hur en sådan tillsyn skulle kunna anordnas.140  
  
 Trots flertalet påpekanden i saken från bl.a. JO, Statskontoret  
  
 och fristående utredare finns alltjämt, i motsats till vad som gäller  
  
 inom många andra områden, inte något oberoende organ med uppgift  
  
 att systematiskt och löpande utöva tillsyn över Kriminalvårdens  
  
 verksamhet. Att denna ordning alltjämt består är, enligt min  
  
 uppfattning, närmast ägnat att förundra. Det är så inte minst mot  
  
 bakgrund av vad regeringen själv anförde i samband med att Socialstyrelsen  
  
 gavs ett tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses  
  
 (SiS) verksamhet vid dess institutioner för tvångsvård. Som redovisas  
  
 närmare i det följande konstaterade regeringen då att en trovärdig  
  
 tillsyn var särskilt viktig när det gällde tvångsvård och ansåg  
  
 därför att en oberoende tillsyn av SiS verksamhet vid dess institutioner  
  
 måste utövas av en instans utanför myndigheten.141  
  
 Den fristående tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet som idag  
  
 bedrivs utförs alltså i praktiken av JO. Det är enligt min mening  
  
 mycket otillfredsställande. Antalet klagomål till JO mot Kriminalvården  
  
 har ökat markant under en följd av år.142 Inom JO:s verksamhetsområde  
  
 2 – som omfattar granskning av kriminalvården,  
  
 socialförsäkringen, överförmyndarna, försvaret, frågor om bl.a. offentlig  
  
 upphandling, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna  
  
 reklamationsnämnden – inkom 2 252 klagomålsärenden under  
  
 140 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 21. Jfr JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 21.  
  
 141 Prop. 2008/09:160, s. 102 f.  
  
 142 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 18.  
  
 365 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 verksamhetsåret 2009-2010. Av dessa utgjorde omkring 1 200 ärenden,  
  
 över 50 procent, klagomål som rör kriminalvården.  
  
 I praktiken är det, som redan påpekats, helt omöjligt att tänka  
  
 sig att Santana skulle kunna utöva en regelbunden tillsyn ens över de för  
  
 de mänskliga rättigheterna mest centrala samhällsverksamheter  
  
 som det nu är fråga om. Den extraordinära tillsynsverksamhet som  
  
 i dag, i huvudsak i form av prövning en enskilda klagomålsärenden,  
  
 bedrivs av JO inom detta område utgör inte något hållbart argument  
  
 mot tillskapandet av ett fristående organ för tillsyn över Kriminalvården.  
  
 Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening  
  
 läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan  
  
 som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas.  
  
 Det är enligt min mening vidare lämpligt att tillsynsansvaret  
  
 över Kriminalvården, på det sätt som föreslagits av såväl Statskontoret  
  
 som utredningen Kriminalvårdens effektivitet, omfattar allvarliga  
  
 incidenter i form av t.ex. hot eller våld mellan intagna och hur  
  
 sådana incidenter har hanterats av myndigheten (se särskilt om den  
  
 frågan i avsnitt 7.1.4).  
  
 Personer som tas i förvar med stöd av utlänningslagen  
  
 Jag har i avsnitt 7.1.3 diskuterat möjligheterna att fatta beslut om  
  
 att ta personer i förvar med stöd av utlänningslagen och behandlingen  
  
 av sådana personer. Här ska nu i stället behandlas frågan om  
  
 tillsyn över sådan verksamhet. För att underlätta läsningen av enskilda  
  
 avsnitt har jag valt att låta vissa upprepningar förekomma här  
  
 av vad jag redovisat också i det tidigare avsnittet.  
  
 Med undantag för Socialstyrelsens tillsyn över den medicinska  
  
 verksamheten vid förvaren, finns, som nämnts, inte något organisatoriskt  
  
 oberoende organ för ordinär rättslig tillsyn över behandlingen  
  
 av människor som tas i förvar med stöd av utlänningslagen.  
  
 Frågan om inrättande av ett sådant tillsynsorgan berördes endast  
  
 kortfattat i Förvarsutredningens143 delbetänkande Återvändandedirektivet  
  
 och svensk rätt:144  
  
 Vad som avses med ett effektivt övervakningssystem preciseras inte i  
  
 direktivet. Vilka krav som ställs på Sverige i detta avseende är därför  
  
 ganska oklart. I svensk rätt finns flera instanser, såsom Santana och JK,  
  
 som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om Garcia  
  
 Dir. 2009:1.  
  
 144 SOU 2009:60, s. 95.  
  
 366 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 visning eller utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till  
  
 de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Mot  
  
 den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt får anses uppfylla  
  
 kravet i [direktivet]. Några författningsförslag lämnas därför inte i  
  
 denna del.  
  
 I övrigt har det eventuella behovet av en sådan tillsyn, såvitt jag  
  
 kunnat konstatera, inte gjorts till föremål för några överväganden  
  
 som redovisats i det offentliga trycket.  
  
 Det finns, som redan nämnts, skäl att påminna om att de människor  
  
 som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen 
  
 , inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är  
  
 misstänkta för brott. I själva verket är det fråga om människor som,  
  
 oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få tillstånd  
  
 att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad mänsklig  
  
 rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka asyl.  
  
 En stat har i och för sig, enligt konventionsbaserade regler om  
  
 mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person frihetsberövad för att  
  
 förhindra att denna kommer in i landet eller som ett led i ett förfarande  
  
 för att utvisa eller avvisa henne eller honom efter vederbörlig  
  
 prövning av rätten att uppehålla sig på statens territorium.145 Den  
  
 folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande rätten  
  
 till frihet och personlig säkerhet, liksom till skydd mot godtyckliga  
  
 frihetsberövanden gäller emellertid till förmån för alla personer  
  
 som befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess  
  
 jurisdiktion.146 Härav följer att frihetsberövanden av personer som  
  
 exempelvis väntar på att beslut om avvisning eller utvisning ska  
  
 verkställas (s.k. verkställighetsförvar) inte bör kunna komma i fråga  
  
 annat än om detta verkligen är nödvändigt.  
  
 Detta förhållande återspeglas i viss mån, om än bara delvis och  
  
 indirekt, i gällande bestämmelser i utlänningslagen. Sålunda framgår  
  
 av 1 kap. 8 § utlänningslagen att lagen ska tillämpas så att en  
  
 utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i  
  
 varje enskilt fall. Enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen  
  
 får vidare ett beslut om verkställighetsförvar meddelas endast om  
  
 det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga  
  
 omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars  
  
 kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.  
  
 Enligt 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen får en utlänning stäl145  
  
 Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1 f.  
  
 146 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen,  
  
 art. 1.  
  
 367 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 las under uppsikt i stället för att tas i förvar. Detta innebär att utlänningen  
  
 är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten  
  
 på orten eller hos Migrationsverket. I ett beslut om uppsikt  
  
 får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan  
  
 legitimationshandling. Det redovisade får anses innebära att  
  
 möjligheten att ta någon i förvar får användas bara om det inte är  
  
 tillräckligt att han eller hon i stället ställs under uppsikt.  
  
 FN:s tortyrkommitté har emellertid i samband med sin granskning  
  
 av hur Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FNkonventionen  
  
 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande  
  
 behandling eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut  
  
 om förvar tvärtom är vanligt förekommande och kritiserat att det  
  
 inte finns någon absolut tidsgräns för hur länge en person kan hållas  
  
 kvar i sådant förvar. Kommittén var också kritisk till att personer  
  
 som hålls i förvar och som kan utgöra en fara för sig själva eller  
  
 andra placeras i häkte.  
  
 I sina rekommendationer till den svenska regeringen framförde  
  
 kommittén sammanfattningsvis att effektiva åtgärder bör vidtas för  
  
 att säkerställa att beslut om förvar meddelas endast i undantagsfall,  
  
 sedan mindre ingripande åtgärder prövats och då endast för så kort  
  
 tid som möjligt. Vidare påpekade kommittén att personer som tagits  
  
 i förvar och som är i behov av vård inte bör placeras i häkte; i  
  
 stället borde andra placeringsmöjligheter komma i fråga som är mer  
  
 anpassade till dessa personers särskilda behov.147  
  
 Det är alltså här, som redan framhållits, fråga om synnerligen  
  
 ingripande åtgärder på ett av de mest centrala rättighetsområdena  
  
 inom ramen för det internationella systemet till skydd för de  
  
 mänskliga rättigheterna, rätten till frihet och personlig säkerhet  
  
 liksom till skydd mot godtyckliga begränsningar av dessa friheter.  
  
 Åtgärderna riktas mot personer som inte är vare sig misstänkta eller  
  
 dömda för brott och frihetsberövandet kan i vissa fall pågå under  
  
 lång tid. I de fall då vistelse i en särskilt iordningsställd förvarslokal  
  
 inte anses vara möjlig på grund av att en förvarstagen person  
  
 exempelvis kan befaras utgöra en allvarlig fara för sig själv eller för  
  
 andra, beror detta ofta på psykiska ohälsotillstånd med koppling till  
  
 en närmast desperat önskan att inte avvisas eller utvisas ur landet.  
  
 Och – inte minst – ett beslut om förvar eller om placering i kriminalvårdsanstalt,  
  
 häkte eller i polisarrest kan visserligen överklagas,  
  
 men till skillnad från vad som är fallet med andra typer av frihets147  
  
 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,  
  
 4 juni 2008.  
  
 368 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 berövanden fattas sådana beslut av en förvaltningsmyndighet utan  
  
 skyldighet att självmant inom viss tid underställa sitt beslut prövning  
  
 av en oberoende domstol.  
  
 Det finns mot bakgrund av det redovisade, enligt min mening,  
  
 mycket starka skäl för att tillskapa en oberoende tillsyn över myndigheternas  
  
 användning av möjligheten att besluta om förvar, liksom  
  
 över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering  
  
 i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest. Den slutsatsen  
  
 kvarstår enligt min mening även om förvarsutredningens förslag – 
  
 att beslut i förvarsfrågor ska fattas av domstol148 – skulle bli verklighet.  
  
 Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening  
  
 läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag  
  
 tidigare här har rekommenderat bör inrättas.  
  
 Behovet av författningsändringar när det gäller förvar av personer  
  
 enligt utlänningslagen har diskuterats särskilt i avsnitt 7.1.3.  
  
 Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård  
  
 Tillsynen över den tvångsvård som bedrivs inom hälso- och sjukvården  
  
 med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård  
  
 respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård regleras, som  
  
 tidigare beskrivits, i patientsäkerhetslagen (2010:659). Tillsynen  
  
 utövas enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen av Socialstyrelsen. På  
  
 detta område finns alltså en organisatoriskt fristående tillsyn över  
  
 verksamheten.  
  
 Med tillsyn avses granskning av att hälso- och sjukvårdens verksamhet  
  
 och personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra  
  
 föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.  
  
 Av bestämmelsen framgår emellertid också att tillsynen  
  
 främst ska inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin i  
  
 lagen föreskrivna skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete  
  
 i enlighet med vad som föreskrivs om ett sådant i  
  
 3 kap. patientsäkerhetslagen. Med detta menas i sin tur mera konkret  
  
 en tillsyn över att vårdgivaren förebygger, förhindrar och begränsar  
  
 effekterna av vårdskador.  
  
 Det åvilar rent allmänt också, enligt dessa bestämmelser, vårdgivaren  
  
 att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som  
  
 leder till att det allmänna kravet i hälso- och sjukvårdslagen på god  
  
 vård upprätthålls. I begreppet god vård innefattas bl.a. att vården  
  
 148 SOU 2011:17.  
  
 369 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 ska vara av god kvalitet, ha en god hygienisk standard, tillgodose  
  
 patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig 
  
 , bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,  
  
 främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen  
  
 samt tillgodose patientens behov av kontinuitet  
  
 och säkerhet i vården.149  
  
 Några lagstadgade tillsynsregler som särskilt tar sikte på rättssäkerheten  
  
 inom tvångspsykiatrin finns däremot inte. Tillsynen bedrivs  
  
 i stället enligt samma regler som för hälso- och sjukvården i  
  
 allmänhet, med ett undantag. Detta undantag hänför sig dock, enligt  
  
 vad som framgår av 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen, till frågan  
  
 om säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen  
  
 (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om  
  
 rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning.  
  
 Under sitt besök i Sverige år 2009 uppmärksammade Europarådets  
  
 tortyrkommitté, CPT, bl.a. användningen av tvångsåtgärder i  
  
 samband med psykiatrisk vård. Kommittén noterade i denna del att  
  
 det vid inrättningar för psykiatrisk vård som den besökt under sin  
  
 vistelse i Sverige inte fördes något samlat register för dokumentation  
  
 av all användning av fysiskt tvång för att begränsa patienters  
  
 rörelseförmåga eller av avskiljning av patienter.  
  
 Kommittén framhöll att det var axiomatiskt att existensen av ett  
  
 systematiskt dokumentationssystem skulle göra det möjligt att effektivt  
  
 följa och utöva tillsyn över all användning av denna typ av  
  
 tvångsåtgärder, liksom att erhålla en fullständig bild av deras användning  
  
 inom psykiatrin. CPT fann också anledning att framhålla  
  
 betydelsen av att tillsynen över institutioner för psykiatrisk vård  
  
 också innefattar ofta återkommande inspektioner, även oanmälda  
  
 sådana.  
  
 Kommittén uppmanade mot bakgrund av sina iakttagelser den  
  
 svenska regeringen att inrätta en oberoende tillsynsmekanism för  
  
 inspektioner av psykiatriska vårdinrättningar som uppfyller kommitténs  
  
 krav.150  
  
 I sitt svar till kommittén på denna punkt redovisade den svenska  
  
 regeringen endast viss information om den tillsyn som bedrivs  
  
 149 Prop. 2009/10:210, s. 194.  
  
 150 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European  
  
 Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) from 9 to 18 Krause, Garcia (2009) 34, st. 114.  
  
 370 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 inom detta område, dock utan att egentligen beröra kärnan i de  
  
 synpunkter som kommittén lämnat.151  
  
 Justitieombudsmannen (JO) Vargas har också funnit anledning  
  
 att ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av regelsystemet  
  
 för den tvångspsykiatriska vården där myndighetsutövningen  
  
 innefattar frihetsberövande av enskilda och rätt att tillgripa  
  
 tvångsåtgärder. I JO:s ämbetsberättelse 2009/10 framhåller hon att  
  
 det är av yttersta vikt från rättssäkerhetssynpunkt att bestämmelserna  
  
 i den lagstiftningen används på ett korrekt Wallace Hon redovisar  
  
 där också bl.a. följande.  
  
 Anmälningarna mot de psykiatriska vårdinrättningarna är emellertid  
  
 förhållandevis få, vilket leder till att den parlamentariska kontrollen av  
  
 att lagarna efterlevs i allt väsentligt får fullgöras genom inspektionsverksamhet.  
  
 Det är för övrigt ett av de områden där det är särskilt oroväckande  
  
 att tid och resurser inte räcker till för en inspektionsverksamhet  
  
 av tillräcklig omfattning. Det kan visserligen hävdas att rättssäkerhetskravet  
  
 är uppfyllt genom att flertalet beslut som fattas inom  
  
 tvångspsykiatrin kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta  
  
 förutsätter emellertid att sådana beslut också fattas i vederbörlig ordning.  
  
 Det är inte alls ovanligt, för att ta ett enkelt exempel, att det  
  
 framkommer vid patientsamtal i samband med en inspektion att patienter  
  
 som har nekats permission inte fått ett beslut i saken. De berövas  
  
 därmed rätten att överklaga. Vid praktiskt taget varje inspektion uppkommer  
  
 sådana och även andra mera övergripande frågor av rättssäkerhetskaraktär,  
  
 inte minst vad gäller användningen av olika tvångsåtgärder.  
  
 []Det kan [] också noteras att anmälningar mot den reguljära  
  
 tillsynsmyndigheten inom hälso- och sjukvården, Socialstyrelsen,  
  
 inte är helt ovanliga. Anmälningarna kan röra t.ex. långsam handläggning  
  
 av ett tillsynsärende, att tillräcklig utredning inte föreligger eller  
  
 att tillsynsbeslutet är oriktigt.  
  
 Visserligen ingår alltså i Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska  
  
 tvångsvården och den rättspsykiatriska vården rent allmänt att  
  
 verksamheten uppfyller författningsreglerade krav, och även att  
  
 den bedrivs med respekt för patientens självbestämmande och integritet,  
  
 krav som är av avgörande betydelse för en vård som bedrivs  
  
 med tvång. Likväl är tydligt, bl.a. genom JO:s – i och för sig  
  
 av resursskäl helt otillräckliga – inspektionsverksamhet inom detta  
  
 område, att det finns tydliga brister av rättssäkerhetskaraktär inom  
  
 tvångsvården.  
  
 151 Response of the Swedish Government to the Report of the European Committee for the Prevention  
  
 of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to  
  
 Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 34.  
  
 152 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22.  
  
 371 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Jag har inte haft någon möjlighet att själv undersöka hur Socialstyrelsens  
  
 tillsyn över de här verksamheterna bedrivs i praktiken,  
  
 och har inte heller i övrigt underlag för några kritiska slutsatser om  
  
 den saken. Klart är emellertid att den rättsliga regleringen av tillsynen  
  
 över tvångsvården i huvudsak är inriktad på andra förhållanden  
  
 än de som berör enskildas rättssäkerhet. Det är enligt min mening i  
  
 sig en tydlig brist. Det förhållandet förändras inte på något avgörande  
  
 sätt av att Socialstyrelsen, som tidigare redovisats, själv utfärdat  
  
 föreskrifter och allmänna råd bl.a. om att det ska finnas rutiner  
  
 som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att inneha  
  
 viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök och  
  
 använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utomstående  
  
 endast får göras med stöd av lag.  
  
 Enligt min mening är det, som också Europarådets tortyrkommitté  
  
 påpekat, helt nödvändigt att tillsynen över psykiatrisk tvångsvård  
  
 och rättspsykiatrisk vård också har ett tydligt fokus, både i författningsreglering  
  
 och i praktiken, på enskildas rättssäkerhet, inte  
  
 minst när det gäller sådan användning av tvångsmedel som kommittén  
  
 tagit upp i samband med sin granskning av Sverige. Det kan  
  
 diskuteras om den typen av tillsyn ska bedrivas av samma organ  
  
 som främst har till uppgift att granska tillhandahållandet av en god  
  
 vård utifrån i huvudsak medicinska utgångspunkter, eller om denna  
  
 tillsyn i stället bör bedrivas av någon annan. Regeringen bör därför  
  
 enligt min uppfattning noga överväga om tillsynen i de nu aktuella  
  
 avseendena ska ligga kvar på Socialstyrelsen eller om den i stället  
  
 ska läggas på ett sådant organisatoriskt fristående organ för rättsligt  
  
 inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas.  
  
 Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i den frågan  
  
 bör bestämmelserna om tillsyn över den psykiatriska tvångsvården  
  
 och den rättspsykiatriska vården förtydligas så att det klart framgår  
  
 att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter  
  
 utgör en central del av denna tillsyn.  
  
 Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård  
  
 Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar, som redovisats ovan, för  
  
 den verksamhet som bedrivs vid särskilda ungdomshem och LVMhem  
  
 enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av  
  
 unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall  
  
 372 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 .  
  
 (LVM) och lagen (1998:603)om verkställighet av sluten ungdomsvård  
  
 (LSU). Efter den reform som trädde i kraft den 1 januari 2010  
  
 utövar Socialstyrelsen tillsyn över denna verksamhet, i stället för  
  
 som tidigare SiS själv. På detta område finns alltså numera en organisatoriskt  
  
 fristående tillsyn.  
  
 Bakgrunden till den genomförda förändringen var en av Riksdagens  
  
 revisorer genomförd granskning av Statens institutionsstyrelse,  
  
 bl.a. med avseende på uppföljningen och kontrollen av verksamheten.  
  
 I sin rapport153 framhöll revisorerna att SiS dubbla ansvar  
  
 för såväl drift och utveckling av verksamheten som tillsyn innebar  
  
 ett trovärdighetsproblem. Revisorerna konstaterade också att  
  
 en trovärdig tillsyn är särskilt viktigt när det gäller tvångsvård, eftersom  
  
 det är en verksamhet med begränsad insyn och där socialt  
  
 utsatta människor i hög grad är utlämnade till myndigheters agerande.  
  
 En oberoende och trovärdig tillsyn av verksamheten måste  
  
 enligt revisorerna utföras av en instans utanför myndigheten 
  
 I ett remissyttrande över rapporten redovisade SiS som sin uppfattning  
  
 att det var möjligt att organisera tillsynsverksamheten så  
  
 att driften och planeringen av verksamheten inte blandades samman  
  
 med tillsynen, liksom att hålla distans mellan tillsynsobjekt  
  
 och tillsynsorgan. SiS noterade vidare att tillsynen över Kriminalvården  
  
 hade stora likheter med den tillsyn som utövades inom SiS,  
  
 och att ett sådant tillsynssystem var vanligt även inom andra delar  
  
 av statsförvaltningen.  
  
 Riksdagen uttalade emellertid med anledning av riksdagsrevisorernas  
  
 rapport i ett Smith till regeringen, att den borde  
  
 utreda hur tillsynen av Statens institutionsstyrelse kunde göras organisatoriskt  
  
 och ekonomiskt oberoende av myndigheten. Med anledning  
  
 av riksdagens tillkännagivande tillkallades år 2004 en särskild  
  
 utredare155 med uppdrag att se över och överväga förändringar  
  
 i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen  
  
 inom socialtjänstens område. I uppdraget ingick även att lämna  
  
 förslag på hur tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner  
  
 kunde organiseras. Utredningen antog namnet Utredningen  
  
 om tillsynen inom socialtjänsten. I sitt slutbetänkande Samordnad  
  
 och tydlig tillsyn av Socialtjänsten156 föreslog utredningen att tillsy153  
  
 Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse?, Riksdagens revisorers rapport  
  
 2002/03:1.  
  
 154 Bet. 2002/03:SoU13, rskr. 2002/03:171.  
  
 155 Dir. 2004:178.  
  
 156 SOU 2007:82.  
  
 373 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 nen av Statens institutionsstyrelse skulle vara en uppgift för Socialstyrelsen.  
  
 I den proposition som låg till grund för den förändring som  
  
 numera alltså också genomförts,157 konstaterade regeringen att utvecklingen  
  
 pekar på att regering och riksdag inom allt fler områden  
  
 (t.ex. inom socialförsäkrings- och skolområdet) strävar efter att  
  
 skapa en organisatoriskt oberoende tillsyn. Liksom riksdagens revisorer  
  
 ansåg regeringen att den omständigheten att en myndighet  
  
 har ansvaret för tillsyn över sin egen verksamhet innebär ett hinder  
  
 för oberoende, och också svårigheter att inom organisationen skapa  
  
 en från övrig verksamhet fristående tillsynsfunktion. SiS dubbla  
  
 roller i detta avseende innebar enligt regeringens uppfattning därför  
  
 ett trovärdighetsproblem. Regeringen, som delade såväl riksdagens  
  
 revisorers som utredningens uppfattning att en trovärdig tillsyn var  
  
 särskilt viktig när det gällde tvångsvård, ansåg därför att en oberoende  
  
 tillsyn över Statens institutionsstyrelses institutioner måste  
  
 utövas av en instans utanför myndigheten.158  
  
 Tillsynen utövas nu, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap. 1 § socialtjänstlagen,  
  
 av Socialstyrelsen. Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt  
  
 13 kap. 2 § socialtjänstlagen, granskning av att verksamheten  
  
 uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut  
  
 som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.  
  
 I Justitieombudsmannens (JO) ämbetsberättelse 2009/10159 noterade  
  
 JO Vargas att de ärenden inom hennes ansvarsområde  
  
 som tenderar att öka år från år i första hand är ärenden som rör  
  
 tvångsomhändertaganden av barn enligt LVU. Hon framhöll där  
  
 bl.a. följande.  
  
 En korrekt tillämpning av bestämmelserna i den tvångslagstiftning som  
  
 finns på socialtjänstens område är givetvis av särskilt stor vikt från rättssäkerhetssynpunkt 
  
 . I ämbetsberättelsen för verksamhetsåret 2007/2008  
  
 uppehöll jag mig i min redovisning till stor del vid de bestämmelser  
  
 som gäller enligt LVU och pekade på de konsekvenser som brister i  
  
 tillämpningen av vissa regler kan leda till. Det hade då förekommit ett  
  
 antal fall där ungdomar, till följd av formella fel, i praktiken hade  
  
 kommit att utsättas för olaga frihetsberövande. []  
  
 I ämbetsberättelsen 2007/08160 redovisade hon bl.a. följande.  
  
 157 Prop. 2008/09:160.  
  
 158 Prop. 2008/09:160, s. 102 f.  
  
 159 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 23.  
  
 160 JO:s ämbetsberättelse 2007/08, s. 18 ff.  
  
 374 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Vid vård enligt LVU gäller särskilda föreskrifter i lagen som ger socialnämnderna  
  
 vidsträckta befogenheter att besluta om t.ex. hur vården  
  
 skall ordnas och var den unge skall vistas under vårdtiden samt om begränsningar  
  
 i umgänget med vårdnadshavare. Nämnden har också rätt  
  
 att besluta om t.ex. läkarundersökning, polishandräckning och flyttningsförbud.  
  
 Den som har omhändertagits för vård på grund av eget  
  
 beteende och som behöver särskilt noggrann tillsyn kan placeras i ett  
  
 särskilt ungdomshem. Det är Statens institutionsstyrelse som är huvudman  
  
 för dessa hem. Det finns bestämmelser i LVU om Institutionsstyrelsens  
  
 rätt att i olika avseenden begränsa intagnas rörelsefrihet  
  
 och att tillgripa tvångsåtgärder av i huvudsak samma slag som tilllämpas  
  
 inom kriminalvården. Ett omhändertagande för vård enligt  
  
 LVU kan således vara mycket ingripande för den enskilde. Detta ställer  
  
 höga krav på en rättssäker handläggning. Mitt helhetsintryck,  
  
 grundat på vad som har kunnat iakttas i min granskningsverksamhet,  
  
 är att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar  
  
 väl. Detta hindrar inte att jag också har uppmärksammat fall där det  
  
 har förekommit allvarliga fel som inte kan hänföras till enstaka misstag,  
  
 vilket [vore] illa nog, utan förekommer i en omfattning som enligt  
  
 min mening inte kan accepteras.  
  
 Även i ämbetsberättelsen 2010/11161 återkommer JO till brister i  
  
 fråga om rättssäkerheten inom LVU-området. JO påminner här om  
  
 att:  
  
 [e]n betydande del av anmälningarna på socialtjänstens område rör tilllämpningen  
  
 av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga,  
  
 LVU. [...] Genom [LVU] ges myndigheterna mycket vidsträckta maktbefogenheter 
  
 , och kraven på en rättssäker handläggning måste ställas högt.  
  
 Formella brister i handläggningen av ärenden som rör tvångsvård kan få  
  
 långtgående konsekvenser för den enskilde. Ytterst kan det röra sig  
  
 om olaga frihetsberövande. Genom åren har jag i mina inledande redovisningar  
  
 uppehållit mig en hel del vid tillämpningen av framför allt  
  
 LVU [...] I nära nog varje ämbetsberättelse under senare år har också  
  
 särskilt allvarliga fall redovisats vilka har föranlett att förundersökning  
  
 angående misstänkt tjänstefel har inletts.  
  
 Som JO understrukit är det naturligtvis helt oacceptabelt att någon  
  
 är frihetsberövad eller utsatt för tvångsåtgärder utan att det finns  
  
 rättslig grund för det. Och det står i strid med såväl vår egen lagstiftning  
  
 som internationella konventioner om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter.  
  
 Även om JO:s allmänna intryck att tillämpningen av  
  
 regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl är riktigt, visar  
  
 redan den mycket sporadiska inspektionsverksamhet av detta område  
  
 som JO:s omfattande klagomålshantering och begränsade re161  
  
 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 23 f.  
  
 375 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 surser ändå tillåter, på att här finns brister som inte är hänförliga  
  
 till enstaka misstag.  
  
 Även Barnombudsmannen (BO) har framfört allvarlig kritik  
  
 mot brister i rättssäkerheten för barn som med stöd av LVU vårdas  
  
 på särskilda ungdomshem. Vid en granskning av drygt 450 beslut  
  
 om s.k. avskiljning som fattats under perioden den 1 juli 2008 till  
  
 den 31 december 2008 konstaterade BO att denna åtgärd används  
  
 på ett sätt som inte är förenligt med vare sig artikel 37 i FN:s konvention  
  
 om barnens rättigheter om bl.a. frihetsberövande av barn,  
  
 svensk lagstiftning eller de riktlinjer som Statens institutionsstyrelse  
  
 satt upp för de särskilda ungdomshemmen. De slutsatser BO  
  
 drog från sin granskning var att avskiljning i flera fall användes rutinmässigt  
  
 eller som bestraffning för icke önskvärt beteende, eller  
  
 att personalen provocerat den unge så att han eller hon blivit aggressiv  
  
 vilket sedan lett till avskiljning. Det fanns även exempel på  
  
 unga som hade ångest och befann sig i kris och som avskiljdes istället  
  
 för att få adekvat behandling.  
  
 I en år 2009 överlämnad skrivelse till regeringen framhöll BO att  
  
 det var angeläget att vidta åtgärder för att garantera rättsäkerheten  
  
 för barn på särskilda ungdomshem. BO rekommenderade i denna  
  
 del bl.a. att tillsynen över de särskilda ungdomshemmen skulle  
  
 skärpas, med tätare, längre och fler oanmälda inspektioner, liksom  
  
 att ett oberoende barnombud borde inrättas med uppgift att företräda  
  
 omhändertagna barns och ungas intressen.162  
  
 Här, som i övrigt när det gäller frihetsberövade personer, är betydelsen  
  
 av en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad  
  
 tillsyn särskilt stor. Sedan den 1 januari 2010 har tillsynen  
  
 flyttats över till Socialstyrelsen. Regeringen bör, när det gått en tid,  
  
 genomföra en utvärdering av hur denna tillsyn fungerat i praktiken  
  
 när det gäller SiS institutioner. En sådan utvärdering bör ta sikte på  
  
 att säkerställa en tillsyn som är rättsligt inriktad och som omfattar  
  
 också ofta återkommande inspektioner av dessa institutioner, även  
  
 oanmälda sådana.  
  
 I det sammanhanget finns det också anledning att ta ställning till  
  
 om den tillsyn som särskilt har till syfte att trygga rättssäkerheten  
  
 för de som frihetsberövats eller annars är utsatta för tvångsåtgärder,  
  
 bör utföras tillsammans med den delen av tillsynen som avser  
  
 att den vård som ges är av god kvalitet, eller om den i stället bör  
  
 samordnas hos ett sådant organisatoriskt fristående organ för rätts162  
  
 Barnombudsmannens skrivelse Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare  
  
 skrivelse Förbjud isolering av barn och unga, 2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09.  
  
 376 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 ligt inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör  
  
 inrättas.  
  
 Inom ramen för en sådan utvärdering finns det också anledning  
  
 att överväga, i linje med vad BO föreslagit, om ett särskilt Miller  
  
 bör inrättas inom den myndighet som ska ha ansvar för en sådan  
  
 tillsyn över SiS institutioner, med behörighet att företräda enskilda  
  
 barn vars rättigheter trätts för när. Motsvarande funktion  
  
 finns i dag på skolområdet i form av Barn- och elevombudet inom  
  
 Skolinspektionen.  
  
 Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i dessa frågor  
  
 bör bestämmelserna om tillsyn över också LVU-, Hughes och  
  
 LSU-vården förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad  
  
 kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en  
  
 central del av denna tillsyn.  
  
 Särskilt om JO:s roll som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet  
  
 till FN:s tortyrkonvention  
  
 Här har hittills behandlats några olika samhällsområden där upprätthållandet  
  
 av grundläggande mänskliga rättigheter är av särskilt  
  
 stor betydelse främst mot bakgrund av att myndigheter har tilldelats  
  
 långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga förhållanden  
  
 genom frihetsberövanden eller andra former av tvångsanvändning.  
  
 I sammanhanget finns det skäl att också, utöver vad som  
  
 kortfattat redan sagts om detta tidigare i detta avsnitt, något beröra  
  
 det övergripande konventionsbaserade kravet på att det i vårt land  
  
 ska finnas ett nationellt besöksorgan för att förebygga tortyr och  
  
 annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.  
  
 Den 18 december 2002 antog FN:s generalförsamling ett fakultativt  
  
 protokoll (OPCAT) till FN:s konvention mot tortyr och  
  
 annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.  
  
 Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga  
  
 tortyr. Dess väsentliga innehåll är att såväl internationella som nationella  
  
 oberoende organ ska ges möjlighet att regelbundet besöka  
  
 platser där personer hålls frihetsberövade.  
  
 I OPCAT-protokollet föreskrivs bl.a. att stater inom ett år från  
  
 sin anslutning ska inrätta, utse eller vidmakthålla ett eller flera nationella  
  
 besöksorgan, National Preventive Mechanism, (NPM) för  
  
 att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande  
  
 377 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 behandling. Ett sådant nationellt besöksorgan ska bl.a. ges möjlighet  
  
 att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer  
  
 på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer  
  
 till berörda myndigheter.  
  
 I den proposition som låg till grund för riksdagens beslut om  
  
 godkännande av protokollet redovisade regeringen som sin uppfattning  
  
 att det i Sverige redan fanns ett väl fungerande system för  
  
 kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning  
  
 fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. Regeringen  
  
 konstaterade bl.a. att det av protokollet inte framgick vad  
  
 som avsågs med regelbundna besök, men att den inspektionsverksamhet  
  
 som JO och JK bedriver fick anses mer än väl uppfylla  
  
 protokollets krav.163 Regeringen tillade emellertid i det sammanhanget  
  
 att, om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och  
  
 JK bedriver inte är tillräcklig för att Sverige ska anses uppfylla sina  
  
 åtaganden, nya överväganden fick göras, liksom att det framöver  
  
 också kunde finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet  
  
 föreskriver.  
  
 Frågan huruvida JO:s och JK:s verksamhet kunnat anses vara ett  
  
 verksamt medel för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden  
  
 enligt protokollet har inte varit okontroversiell, och såväl JO som  
  
 FN:s kommitté mot tortyr och dess underkommitté för förebyggande  
  
 av tortyr, har under de senaste åren framhållit att frågan om  
  
 JO:s och JK:s ställning som nationellt besöksorgan enligt protokollet  
  
 borde göras till föremål för ytterligare överväganden.164  
  
 JO har för sin del informerat riksdagen om att man inte har resurser  
  
 för en sådan intensiv och omfattande besöksverksamhet som  
  
 förväntas av ett nationellt besöksorgan enligt protokollet, liksom  
  
 om att vissa betänkligheter med hänsyn till JO:s konstitutionella  
  
 oberoende kan anföras mot att ge JO reguljära tillsynsuppgifter av  
  
 detta slag. I ämbetsberättelsen 2008/09165 skrev dåvarande chefsJO  
  
 bl.a. följande.  
  
 Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är –  
  
 och ska vara – en extraordinär institution som är oberoende av övriga  
  
 statsorgan också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad  
  
 som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse  
  
 163 Prop. 2004/05:107, s. 18 f.  
  
 164 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,  
  
 4 juni 2008, st. 25; Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other  
  
 Holmes, Douglas or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/5/SWE/R.1,  
  
 st. 34-42; JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 19 ff.  
  
 165 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20-21.  
  
 378 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 JO utgöra en svensk NPM – med de krav på regelbunden tillsyn som  
  
 den uppgiften ställer – är inte väl förenligt med detta oberoende. []  
  
 Ett annat problem är att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på  
  
 hur lagar och förordningar efterlevs. Vi anlitar således t.ex. inte biträde  
  
 av medicinsk och psykologisk expertis. Det innebär att vi knappast är  
  
 skickade att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne  
  
 är underkastad restriktioner påverkar en enskild häktad. En granskningsverksamhet  
  
 enligt protokollets intentioner borde rimligen beakta  
  
 också sådana förhållanden. [] Det finns således mycket goda skäl att  
  
 låta den översyn som förutskickades redan vid behandlingen av ärendet  
  
 om godkännande av det fakultativa protokollet snarast komma till  
  
 stånd. Översynen bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär  
  
 tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle  
  
 kunna ordnas.  
  
 Även Konstitutionsutskottet (KU) har berört frågan. I KU:s yttrande  
  
 till Utrikesutskottet över regeringens proposition med förslag  
  
 till godkännande av OPCAT-protokollet redovisade Konstitutionsutskottet  
  
 de invändningar som JO haft mot att anförtros uppgiften  
  
 som nationellt besöksorgan, NPM. Utskottet underströk  
  
 vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade i  
  
 det sammanhanget att JO själv avgör vilka former den egna verksamheten  
  
 kräver. Slutligen uttalade KU att det vid en framtida  
  
 översyn kan finnas anledning för regeringen att åter överväga om  
  
 det är lämpligt att JO och JK fungerar som nationella NPM.166  
  
 Frågan har därefter, enligt vad JO angett,167 kommit alltmer i  
  
 fokus, bl.a. genom ett ökat internationellt tryck på JO att redovisa  
  
 sina aktiviteter som NPM och att delta i ett växande internationellt  
  
 samarbete mellan besöksorgan i många länder. Efter samråd med  
  
 KU:s presidium och med ombudsmännen i bl.a. Danmark och Finland  
  
 beslöt JO under våren 2010 att i sitt budgetunderlag för perioden  
  
 2011–2014 aktualisera frågan om ett uppdrag för JO att vara  
  
 NPM enligt OPCAT-protokollet. I budgetunderlaget föreslog JO  
  
 att ombudsmännen tillförs nödvändiga öronmärkta resurser för att  
  
 kunna utföra den uppgiften. Riksdagen har också, som redan  
  
 nämnts, beslutat att tillföra JO sådana ytterligare resurser som ombudsmännen  
  
 ansett nödvändiga för att fullgöra detta uppdrag. Siktet  
  
 är inställt på att verksamheten vid en nybildad enhet inom ombudsmannaexpeditionen  
  
 ska kunna påbörjas den 1 juli 2011.  
  
 JO har vidare under 2010 i en framställning till riksdagen föreslagit  
  
 att uppgiften för JO att vara nationellt besöksorgan enligt  
  
 166 Yttr. 2004/05:KU5y.  
  
 167 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 17.  
  
 379 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 OPCAT-protokollet ska lagregleras genom att ett tillägg om det  
  
 förs in i den s.k. JO-instruktionen.168 Den frågan är när detta skrivs  
  
 alltjämt föremål för beredning inom riksdagen.  
  
 JO:s uppgift att vara nationellt besöksorgan enligt OPCATprotokollet  
  
 måste, enligt min mening, ses som ett avsteg från den  
  
 grundläggande roll av parlamentariskt extraordinärt kontrollorgan  
  
 som JO haft under mer än 200 år, vilket kan ses som en oroande  
  
 tendens. JO synes emellertid, efter samråd med riksdagens konstitutionsutskott,  
  
 ha funnit uppdraget som NPM vara acceptabel. Jag  
  
 har därmed inte anledning att lämna några ytterligare rekommendationer  
  
 i den saken.  
  
 Som redan framgått anser jag dock att det finns anledning att  
  
 särskilt understryka att JO:s nya uppgift som NPM inte på något  
  
 avgörande sätt talar emot att ett eller flera organisatoriskt fristående  
  
 organ för ordinär, kontinuerlig och rättsligt inriktad tillsyn inrättas  
  
 på samhällsområden av särskilt stor betydelse för säkerställandet  
  
 av enskildas mänskliga rättigheter.  
  
 7.2 Diskriminering  
  
 7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande betydelse  
  
 Diskrimineringsförbudet utgör en av de mest grundläggande principerna  
  
 i, och löper som en röd tråd genom, hela det internationella  
  
 systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 och de grundläggande friheterna, både på global och på regional  
  
 nivå. Det tar sin utgångspunkt i den grundläggande principen  
  
 om alla människors lika värde och rättigheter och är i den meningen  
  
 en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de  
  
 mänskliga rättigheterna som lyder:  
  
 Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har  
  
 utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i  
  
 en anda av gemenskap.  
  
 Den allmänna förklaringens syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande  
  
 av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet  
  
 och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter.  
  
 Om alla människor har samma värde och rättigheter kan  
  
 168 Framställning till riksdagen 2010/11:JO2.  
  
 380 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att  
  
 vara människa, gäller olika för olika människor.  
  
 Ibland framförs likväl att mänskliga rättigheter inte får hindra  
  
 utövandet av traditionella kulturella sedvänjor; inte minst brukar  
  
 det då handla om en från grundläggande MR-principer avvikande  
  
 syn på kvinnors och flickors, eller homosexuellas, ställning och rättigheter.  
  
 I sådana sammanhang framförs också återkommande påståenden  
  
 om att de internationella normerna skulle vara västerländska  
  
 till sin natur och att de nu påtvingas människor från  
  
 andra kulturer med en annan syn utan att dessa haft något inflytande  
  
 på normernas utformning.  
  
 Dessa är argument som måste avvisas. I själva verket kom FN:s  
  
 grundläggande förklaring om de mänskliga rättigheterna till genom  
  
 ett mycket aktivt deltagande av företrädare även för befolkningarna  
  
 i t.ex. Asien och Mellanöstern.169 Och rättigheterna i förklaringen  
  
 gäller för alla människor, utan åtskillnad, och ska respekteras över  
  
 hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. Häri ligger  
  
 de mänskliga rättigheternas universalitet, såsom den också bekräftats  
  
 under senare årtionden, främst i den deklaration, Wiendeklarationen,  
  
 som antogs av världens länder i samband med den världskonferens  
  
 som hölls i Wien år 1993 om det internationella arbetet  
  
 för de mänskliga rättigheterna.  
  
 I den deklarationen uttrycker FN:s medlemsstater högtidligen  
  
 bl.a. att:  
  
 [w]hile the significance of national and regional particularities and various  
  
 historical, cultural and religious backgrounds must be Foster in  
  
 mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and  
  
 cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental  
  
 freedoms. 170  
  
 Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla  
  
 människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen  
  
 följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud redan i artikel  
  
 2 med följande innehåll.  
  
 Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas  
  
 i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras,  
  
 hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt  
  
 eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt.  
  
 169 Se bl.a. Fry m.fl., The International Covenant on Civil and Political Rights – Singleton,  
  
 Materials and Commentary, 2005.  
  
 170 Vienna Declaration and Program of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.  
  
 381 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Den allmänna förklaringen var visserligen inte avsedd som ett rättsligt  
  
 bindande dokument men den utgör likväl en auktoritativ tolkning  
  
 av begreppet mänskliga rättigheter i FN-stadgan. Med tiden  
  
 har den allmänna deklarationen åtminstone i vissa delar också ansetts  
  
 åtnjuta status som internationell sedvanerätt171 eller till och  
  
 med, t.ex. när det gäller icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2,  
  
 som jus cogens, det vill säga en regel som är tvingande för alla stater.172  
  
 Vidare återkommer många av de rättigheter som upptas i den  
  
 allmänna förklaringen i senare antagna konventioner inom FNsystemet  
  
 som är rättsligt bindande för de stater som har anslutit sig  
  
 till dem. Diskrimineringsförbudet går även här som en röd tråd genom  
  
 hela systemet.  
  
 Det finns alltså anledning att särskilt uppehålla sig vid frågan om  
  
 åtgärder mot diskriminering inom ramen för ett systematiskt arbete  
  
 för de mänskliga rättigheterna.  
  
 7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på  
  
 diskriminering  
  
 Också regeringen underströk i den nationella handlingsplanen att  
  
 diskrimineringsförbudet är en central beståndsdel i de internationella  
  
 konventionerna om mänskliga rättigheter och att arbetet mot  
  
 diskriminering är en mycket högt prioriterad fråga.173  
  
 Jag har kunnat konstatera att handlingsplanen innehåller omkring  
  
 25 åtgärder som mer eller mindre specifikt handlar om arbetet  
  
 mot diskriminering. För några av dessa åtgärder kan det med  
  
 fog diskuteras, på sätt som görs närmare i avsnitt 3.3 ovan, om de  
  
 verkligen är åtgärder som hör hemma i en handlingsplan. Det rör  
  
 sig i en del fall om konstateranden av något som redan gjorts tidigare,  
  
 som att myndigheten Handisam inrättats, och i andra om sådana  
  
 närmast självklara noteringar som att regeringen ska överväga  
  
 resultatet av någon utredning som den tidigare tillsatt. Här finns  
  
 också det lakoniska konstaterandet att Grundlagsutredningen174 är  
  
 fri att pröva om det finns behov av att föreslå förändringar av  
  
 skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.  
  
 171 Nowak, Introduction to the international human rights regime, 2003, s. 75 f.  
  
 172 Makkonen, Principen om icke-diskriminering i internationell rätt, i Ett rättvisare samhälle  
  
 – internationella och svenska regler mot diskriminering, 2003, s. 48.  
  
 173 Handlingsplanen, s. 29.  
  
 174 Dir. 2004:96.  
  
 382 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 I handlingsplanen finns också några åtgärder som, enligt vad  
  
 som framgår av Regeringskansliets egen uppföljning, inte tycks ha  
  
 genomförts, t.ex. att pröva möjligheterna att använda sig av indragning  
  
 av serveringstillstånd för krogar där diskriminering förekommit,  
  
 eller att Arbetsmiljöverkets kompetens i diskrimineringsfrågor  
  
 som en del av verkets tillsyn av arbetsmiljön ska fortsätta att utvecklas.  
  
 Regeringskansliets uppföljning visar emellertid också att flertalet  
  
 åtgärder som rör diskriminering har genomförts. Här återfinns  
  
 visserligen några åtgärder av mindre betydelse eller som getts en  
  
 diffus utformning, exempelvis att överväga behovet av att använda  
  
 s.k. diskrimineringstester på fler områden än arbetsmarknaden, att  
  
 tillsätta en intern arbetsgrupp i Regeringskansliet för frågor som  
  
 rör homo- och bisexuellas och transpersoners situation, eller att en  
  
 promemoria som också innehåller ett avsnitt om diskriminering på  
  
 bostadsmarknaden ska skickas ut på remiss.  
  
 Men här finns också skarpa åtaganden, som genomförandet av  
  
 en sammanslagning av diskrimineringslagarna och ombudsmannamyndigheterna  
  
 mot diskriminering, införandet av en könsneutral  
  
 äktenskapslagstiftning och ett förbud mot åldersdiskriminering i  
  
 arbetslivet, redovisningen av en uppföljning av den nationella handlingsplanen  
  
 för handikappolitiken och ett uppdrag till Brottsförebyggande  
  
 rådet om kartläggning av våld mot personer med funktionsnedsättning,  
  
 liksom aviseringen av ett antal åtgärder för och  
  
 med romerna i Sverige.  
  
 Med tanke på handlingsplanens utformning, med ett stort antal  
  
 åtgärder på en mängd områden och av starkt varierande slag, får  
  
 utfallet på det här området enligt min mening sammantaget anses  
  
 vara positivt.  
  
 7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MR-arbetet  
  
 Rekommendationer:  
  
  Regeringen bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så  
  
 snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.  
  
  Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen  
  
 (2008:567) bör ges en utformning som motsvarar den icke  
  
 383 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 uttömmande förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder  
  
 som finns i artikel 14 i Europakonventionen.  
  
  Regeringen bör, när det gått ytterligare någon tid, genomföra  
  
 en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna tillämpar  
  
 diskrimineringslagens regel om diskrimineringsersättning  
  
 som huvudsaklig sanktion för överträdelser av lagen i stället  
  
 för skadestånd.  
  
  Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att  
  
 vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med  
  
 funktionsnedsättning bör införas i diskrimineringslagen.  
  
 Den andra handlingsplanen har alltså haft diskrimineringsfrågorna  
  
 som ett fokus och, som nämnts, har ett flertal åtgärder i planen  
  
 med sikte på diskriminering också framgångsrikt genomförts. För  
  
 det fortsatta systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna  
  
 finns det anledning att fortlöpande följa upp och överväga behovet  
  
 av ytterligare åtgärder mot förekomsten av diskriminering i Sverige.  
  
 Några särskilda frågor bör, därutöver, också ägnas särskild uppmärksamhet  
  
 i det fortsatta arbetet.  
  
 Sveriges tillträde till protokoll 12 till Europakonventionen  
  
 I handlingsplanens åtgärd 4 åtar sig regeringen att under tidsperioden  
  
 för handlingsplanens giltighet  
  
 åter se över sin inställning i frågan om en anslutning till protokoll 12  
  
 till Europakonventionen om generellt diskrimineringsförbud, men  
  
 [regeringen] har inte för avsikt att i nuläget tillträda protokollet.  
  
 Av Regeringskansliets uppföljning av åtgärden är det svårt att dra  
  
 någon annan slutsats än att regeringen emellertid inte genomfört  
  
 någon egentlig översyn av sin inställning. Här redovisas bara, liksom  
  
 tidigare, att den inte har för avsikt att i nuläget tillträda protokollet.  
  
 Några skäl för det eller vilka resonemang som förts och som  
  
 lett till det ställningstagandet redovisas däremot inte. Jag menar att  
  
 de skäl som tidigare anförts mot att Sverige skulle tillträda protokoll  
  
 12 saknar bärighet.  
  
 Protokoll 12 är ett tilläggsprotokoll till konventionen. Det ändrar  
  
 således inte själva konventionens innehåll, vilket gäller oföränd384 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 rat för alla konventionsstaterna. Protokollets tilläggsbestämmelser  
  
 gäller härutöver för de stater som tillträtt det.  
  
 Protokollet innehåller en enda artikel med materiellt innehåll –  
  
 artikel 1. Denna förbjuder dels all diskriminering vad avser åtnjutandet  
  
 av rättigheter som skyddas genom lag, dels diskriminering  
  
 av enskilda generellt från myndigheters sida. Protokollets diskrimineringsförbud  
  
 skiljer sig alltså, när det gäller tillämpningsområdet,  
  
 från diskrimineringsförbudet i artikel 14 i konventionen, vilket endast  
  
 gäller i förhållande till de rättigheter som skyddas i konventionen 
  
 . I övrigt överensstämmer protokollets diskrimineringsförbud  
  
 med det som redan gäller enligt artikel 14. Definitionen av vad som  
  
 avses med diskriminering är, som framgår av den förklarande rapporten  
  
 till protokollet, avsedd att vara identisk.175 Det är bl.a. samma  
  
 diskrimineringsgrunder som omfattas i båda instrumenten.  
  
 I handlingsplanen anförde regeringen som skäl för varför den  
  
 inte då avsåg att tillträda protokollet, att detta är mycket allmänt  
  
 hållet och har ett brett tillämpningsområde. Därför var det, enligt  
  
 regeringen, omöjligt att dra några säkra slutsatser om diskrimineringsförbudets  
  
 innebörd innan det har klargjorts genom Europadomstolens  
  
 praxis. Regeringen ansåg bl.a. att det var oklart i vilken  
  
 mån som positiv särbehandling är tillåten i förhållande till protokollets  
  
 diskrimineringsförbud, liksom vilket ansvar staten har för  
  
 diskriminering som privata aktörer gör sig skyldiga till, utöver  
  
 skyldigheten att lagstifta mot diskriminering. Regeringens uppfattning  
  
 var att Sverige ska ansluta sig till internationella instrument  
  
 först när det är klarlagt att de nya åtagandena kan följas. Avslutningsvis  
  
 menade regeringen att när tillräckligt med rättspraxis finns  
  
 kommer en systematisk genomgång av protokollets konsekvenser  
  
 för svensk del att behöva göras.  
  
 Enligt min mening är dessa svaga argument mot att tillträda protokollet.  
  
 Tilläggsprotokollets diskrimineringsförbud är en spegelbild  
  
 av den allmänna princip om alla människors lika värde och rättigheter  
  
 som ligger till grund för all internationell rätt om de  
  
 mänskliga rättigheterna, och som också inleder FN:s allmänna förklaring  
  
 om de mänskliga rättigheterna. I så motto utgör det alltså  
  
 inget nytt.  
  
 Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är levande  
  
 väsen och blir därför, och ska också vara, föremål för en dynamisk  
  
 tolkning. Europakonventionen, inklusive dess diskrimine175  
  
 Se den förklarande rapporten till protokoll 12, st. 18.  
  
 385 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 ringsförbud, måste enligt Europadomstolens konsekventa rättspraxis  
  
 tolkas och tillämpas i ljuset av samtida förhållanden. Innebörden  
  
 av de olika konventionsbestämmelserna kan på så sätt  
  
 komma att utvecklas och förändras över tid.  
  
 Att en internationell överenskommelse inte bör ingås förrän det  
  
 är klarlagt att åtagandena i den kan följas kan tyckas välbetänkt. I  
  
 den mån man härmed menar att det först måste säkerställas att man  
  
 i varje enskildhet när det gäller alla framtida möjliga tolkningar av  
  
 överenskommelsen lever upp till sådana åtaganden leder dock tanken  
  
 fel, särskilt när det gäller åtaganden till skydd för enskildas  
  
 mänskliga rättigheter. Något sådant absolut klarläggande går, mot  
  
 bakgrund av sådana åtagandens inneboende dynamiska karaktär,  
  
 aldrig att få. Av avgörande betydelse för om protokollet kan tillträdes  
  
 bör i stället anses vara om åtagandena är sådana att de bör följas  
  
 och om det finns några identifierbara konkreta hinder i den interna  
  
 rättsordningen som bör undanröjas innan protokollet i så fall tillträds.  
  
 Allt eftersom rättspraxis utvecklas får sedan eventuella ytterligare  
  
 förändringar i den svenska lagstiftningen eller tillämpningen  
  
 övervägas.  
  
 Det är också med denna utgångspunkt som konventionen själv  
  
 har behandlats. I den proposition som låg till grund för beslutet att  
  
 inkorporera Europakonventionen i svensk rätt, och alltså göra den  
  
 till direkt tillämplig svensk lag, redovisade regeringen bl.a. följande.  
  
 Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen ansågs  
  
 gällande svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav.  
  
 [] I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens  
  
 avgöranden konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte  
  
 motsvarat konventionens krav såsom dessa genom konventionsorganens  
  
 praxis kommit att preciseras till sin innebörd, har [] mer eller  
  
 mindre omfattande lagändringar skett. [] Dessa svenska reformer  
  
 kan betraktas som delar i en fortgående transformation av konventionen  
  
 till följd av att de krav den ställer successivt preciseras.176  
  
 Det finns anledning i sammanhanget att särskilt framhålla att samma  
  
 invändningar som regeringen anförde i handlingsplanen mot att  
  
 tillträda protokoll 12, tidigare anfördes också mot en inkorporering  
  
 av Europakonventionen som sådan i svensk rätt. I det sammanhanget  
  
 redovisade regeringen i den nyss nämnda propositionen  
  
 bl.a. följande.  
  
 Prop. 1993/94:117, s. 32 f.  
  
 386 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten  
  
 införliva en text [] som är stadd i en fortgående utveckling genom  
  
 konventionsorganens praxis. [] Det är emellertid regeringens  
  
 bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de  
  
 hindrar oss från att [] låta Europakonventionen få full rättsverkan i  
  
 vårt land. [] Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en  
  
 inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande  
  
 fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen  
  
 i frågor som rör mänskliga rättigheter.177  
  
 Den grundläggande inställning till de mänskliga rättigheterna som  
  
 regeringen på detta sätt gav uttryck för i samband med Europakonventionens  
  
 inkorporering har enligt min mening samma bärighet  
  
 när det gäller protokoll 12.  
  
 Protokollets diskrimineringsförbud innebär dessutom, som redan  
  
 nämnts, inte något principiellt nytt utan reflekterar bara den  
  
 allmänna principen om alla människors lika värde och rättigheter.  
  
 Det motsvaras vidare i stort av folkrättsligt bindande åtaganden  
  
 som Sverige redan har gjort på andra sätt. Protokollets förbud mot  
  
 diskriminering vad gäller alla slags rättigheter som är lagreglerade  
  
 har sin motsvarighet i artikel 26 i FN:s konvention om medborgerliga  
  
 och politiska rättigheter, som har följande lydelse.  
  
 Alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering  
  
 av något slag. I detta avseende skall lagen förbjuda all diskriminering  
  
 och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd  
  
 mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön,  
  
 språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social  
  
 härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.  
  
 Det skydd för alla människors likhet inför lagen, och lika rätt till  
  
 lagens skydd utan någon diskriminering, som uppställs här gäller  
  
 helt självständigt från konventionens övriga rättighetsgarantier.  
  
 Diskrimineringsförbudet är sålunda tillämpligt också i situationer  
  
 som inte alls handlar om sådana konkreta medborgerliga och politiska  
  
 rättigheter som i övrigt omnämns i konventionen.  
  
 Artikel 26 innehåller dubbla skyldigheter för konventionsstaterna.  
  
 Dels måste de avstå från att diskriminera vid lagstiftning och  
  
 lagtillämpning, dels har de en skyldighet att särskilt lagstifta mot  
  
 diskriminering och att säkerställa att skyddet mot diskriminering är  
  
 effektivt, också vad avser diskriminering från icke-statliga aktörers  
  
 sida.178  
  
 177 Prop. 1993/94:117, s. 34.  
  
 178 Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, 2 rev. uppl., 2005, s. 607-608, 631.  
  
 387 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Sverige har alltså redan en folkrättslig förpliktelse av det slag  
  
 som protokoll 12 innebär. Genom artikel 2.2 i FN-konventionen  
  
 om medborgerliga och politiska rättigheter konkretiseras den förpliktelsen  
  
 till att avse en skyldighet att vidta erforderliga åtgärder  
  
 för att genom lagstiftning eller på annat sätt förverkliga rättigheterna  
  
 i konventionen, bl.a. alltså den generella rätten till icke-diskriminering  
  
 enligt artikel 26.  
  
 Också den svenska grundlagen innehåller bestämmelser om rätten  
  
 till likabehandling. I 1 kap. 2 § regeringsformen stadgas att den  
  
 offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika  
  
 värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare  
  
 ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå  
  
 delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering  
  
 av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung 
  
 , språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell  
  
 läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde  
  
 som person.  
  
 Bestämmelsen är ett s.k. program- eller målsättningsstadgande.  
  
 Det innebär att den inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrift 
  
 . Enskilda kan alltså inte direkt stödja sig på bestämmelsen  
  
 inför myndigheter och domstolar i enskilda ärenden. Likväl ger den  
  
 uttryck för vissa fundamentala värderingar som är avsedda att vara  
  
 vägledande för all offentlig verksamhet.  
  
 Detta programstadgande kompletteras av 1 kap. 9 § regeringsformen,  
  
 som däremot är rättsligt bindande, enligt vilken domstolar  
  
 och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom  
  
 den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen och  
  
 iaktta saklighet och opartiskhet.  
  
 Även diskrimineringslagen (2008:567) innehåller ett förbud mot  
  
 diskriminering från det allmännas sida av mera generellt slag. I  
  
 2 kap. 17 § i den lagen föreskrivs följande.  
  
 Diskriminering är förbjuden när den som helt eller delvis omfattas av  
  
 lagen (1994:260) om offentlig anställning  
  
 1. bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan  
  
 sådan hjälp, eller  
  
 2. på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.  
  
 Härtill ska också läggas att EU:s stadga för grundläggande rättigheter  
  
 också innehåller bestämmelser av det slag som diskrimineringsförbudet  
  
 i protokoll 12 utgör. Stadgan gäller för EU-institutionerna  
  
 och för unionens medlemsstater när de tillämpar unionsrätten.  
  
 388 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 I artikel 20 i EU-stadgan anges att alla människor är lika inför  
  
 lagen. Av artikel 21.1 framgår att all diskriminering på grund av  
  
 bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag,  
  
 språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning,  
  
 tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder,  
  
 ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden. Av artikel  
  
 47 framgår vidare att var och en vars unionsrättsligt garanterade  
  
 fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel  
  
 inför en domstol.  
  
 Av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen framgår att  
  
 stadgan har samma rättsliga värde som fördragen själva. Den är  
  
 därmed rättligt bindande för svenska myndigheter och domstolar  
  
 och har därmed också, rent allmänt, företräde före interna svenska  
  
 rättsregler vid lagtolkning och en eventuell lagkonflikt.  
  
 Härtill kommer att det i den förklarande rapporten till protokoll  
  
 12, som visserligen inte utgör någon auktoritativ uttolkning av protokollstexten  
  
 men som kan underlätta förståelsen av protokollets  
  
 bestämmelser, faktiskt också finns en beskrivning av innebörden av  
  
 protokollets vidgade tillämpningsområde jämfört med konventionens  
  
 artikel 14.179 Här framgår vad protokollets diskrimineringsförbud  
  
 omfattar, nämligen särskilt sådana situationer där någon  
  
 utsätts för diskriminering:  
  
 1. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som direkt framgår av den  
  
 nationella rättsordningen,  
  
 2. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som får anses uppkomma  
  
 till följd av skyldigheter som klart åvilar det allmänna enligt den  
  
 nationella rättsordningen, det vill säga där det enligt den nationella  
  
 rättsordningen finns en skyldighet för företrädare för det  
  
 allmänna att handla på ett visst sätt,  
  
 3. från det allmännas sida i utövandet av dess rätt till diskretionära  
  
 bedömningar (t.ex. när det gäller någons möjlighet att erhålla  
  
 ekonomiskt stöd), eller  
  
 4. i övrigt till följd av en handling eller en underlåtenhet att handla  
  
 från det allmännas sida.180  
  
 Det finns här också anledning att åter påminna om att den allmänna  
  
 avgränsning av vad som är att betrakta som diskriminering  
  
 enligt konventionen som finns väl utvecklad genom Europadom179  
  
 Se st. 22 ff. i den förklarande rapporten.  
  
 180 Min översättning.  
  
 389 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 stolens praxis, också gäller i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud.  
  
 Eftersom i enlighet härmed inte varje åtskillnad i  
  
 behandling är att betrakta som diskriminering har det inte ansetts  
  
 nödvändigt att ta in särskilda bestämmelser om sådana avgränsningar  
  
 i protokollstexten.181  
  
 Två av regeringen mera konkret formulerade tveksamheter kom,  
  
 som framgått, också till uttryck i handlingsplanen. Regeringen ansåg  
  
 bl.a. att det var oklart i vilken mån som positiv särbehandling är  
  
 tillåten i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud, liksom  
  
 vilket ansvar staten har för diskriminering som privata aktörer gör  
  
 sig skyldiga till, utöver skyldigheten att lagstifta mot diskriminering.  
  
 Det finns emellertid knappast större anledning till tveksamhet  
  
 inför protokoll 12 än inför konventionens eget diskrimineringsförbud  
  
 i artikel 14 när det gäller möjligheten att använda sig av positiv  
  
 särbehandling. Att sådan särbehandling kan vara tillåten torde följa  
  
 redan av Europadomstolens uttolkning av begreppet diskriminering  
  
 som sådant – vilket inte är annorlunda definierat i protokoll 12  
  
 än i konventionen.  
  
 Diskriminering utgörs sålunda av olika behandling av lika fall eller  
  
 lika behandling av olika fall, under förutsättning att en sådan  
  
 behandling saknar objektiv och saklig grund (has no objective and  
  
 reasonable justification), det vill säga om den inte tjänar något godtagbart  
  
 syfte (legitimate aim) eller om den inte står i rimlig proportion  
  
 till ett sådant syfte (reasonable relationship of proportionality  
  
 between the means employed and the aim sought to be realised) 
  
 .182  
  
 Att en åtgärd som utgör positiv särbehandling kan tjäna ett i  
  
 och för sig legitimt syfte (t.ex. att motverka eller kompensera för  
  
 negativa effekter av tidigare diskriminering av vissa grupper) torde  
  
 ofta stå klart. Under förutsättning att sådana åtgärders eventuella  
  
 negativa effekter för dem som inte kommer i åtnjutande av dem,  
  
 står i rimlig proportion till detta syfte bör de därför inte riskera att  
  
 träffas av diskrimineringsförbudet i artikel 14.  
  
 I inledningen till protokoll 12 finns också en tydlig hänvisning  
  
 med denna innebörd. Här sägs att protokollets signatärstater bekräftar  
  
 att principen om icke-diskriminering inte hindrar staterna  
  
 från att vidta åtgärder för att åstadkomma full jämlikhet i prakti181  
  
 Förklarande rapporten, st. 19.  
  
 182 Se, bland många avgöranden, bl.a. Greene ./. Belgien, appl. 6833/74.  
  
 390 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 ken, så länge som det finns rimliga och objektivt godtagbara skäl  
  
 för sådana åtgärder:  
  
 Reaffirming that the principle of non-discrimination does not prevent States  
  
 Parties from taking Castillo in order to promote real and effective  
  
 equality, provided that there is an obljective and reasonable justification  
  
 for those measures, []  
  
 I den förklarande rapporten till protokollet utvecklas också frågan  
  
 om möjligheterna till positiv särbehandling i ett särskilt avsnitt.  
  
 Här framgår tydligt att hänvisningen i inledningen till åtgärder för  
  
 att åstadkomma verklig jämlikhet i praktiken, omfattar åtgärder  
  
 som kan innebära positiv särbehandling. Här redovisas också att  
  
 sådana möjligheter, och i en del fall också skyldigheter, finns även  
  
 enligt andra instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna i  
  
 internationell rätt. Här klargörs att protokollet däremot inte medför  
  
 någon skyldighet att vidta sådana åtgärder:  
  
 The third recital of the preamble refers to Castillo taken in order to promote  
  
 full and effective equality and reaffirms that such measures shall not  
  
 be prohibited by the principle of non-discrimination, provided that there  
  
 is an objective and reasonable justification for them (this principle already  
  
 appears in certain existing international provisions: see, for example, Article  
  
 1, paragraph 4, of the International Convention on the Elimination  
  
 of All Forms of Racial Discrimination, Article 4, paragraph 1, of the  
  
 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against  
  
 Women and, at the regional level, Article 4, paragraph 3, of the Framework  
  
 Convention for the Protection of National Minorities). The fact  
  
 that there are certain groups or categories of persons who are disadvantaged,  
  
 or the existence of de facto inequalities, may constitute justifications  
  
 for adopting measures providing for specific advantages in order to promote  
  
 equality, provided that the proportionality principle is respected. Indeed,  
  
 there are several international instruments obliging or encouraging  
  
 states to adopt positive Castillo (see, for example, Article 2, paragraph 2,  
  
 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial  
  
 Discrimination, Article 4, paragraph 2, of the Framework Convention  
  
 for the Protection of National Minorities and Recommendation  
  
 No. R (85) 2 of the Committee of Ministers to member Hernandez  
  
 protection against sex discrimination). However, the present Obrien  
  
 does not impose Khan obligation to adopt such measures. []183  
  
 När det gäller frågan om vilket ansvar staten har för diskriminering  
  
 som privata aktörer gör sig skyldiga till, finns det först och främst  
  
 anledning att framhålla att statens ansvar avgränsas i det avseendet  
  
 redan enligt protokollets ordalydelse. Protokollets diskriminerings183  
  
 Förklarande rapporten, st. 16.  
  
 391 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 förbud omfattar sålunda endast, som redan nämnts, dels diskriminering  
  
 vad avser åtnjutandet av rättigheter som skyddas genom lag  
  
 (rights set forth by law), dels diskriminering av enskilda generellt  
  
 från myndigheters sida (discriminated against by any public authority).  
  
 Frågan ställer sig i grunden inte heller annorlunda när det gäller  
  
 protokoll 12 än i fråga om artikel 14 i konventionen. Båda är konstruerade  
  
 på samma sätt, nämligen som en skyldighet att säkerställa  
  
 rätten att inte utsättas för diskriminering. Något direkt ansvar för  
  
 diskriminerande handlingar företagna av icke-statliga aktörer följer  
  
 inte av den formuleringen. Däremot kan staten drabbas av ansvar  
  
 för en underlåtenhet att tillhandahålla skydd mot sådan diskriminering  
  
 eller om det skydd som tillhandahålls mot en viss typ av missgynnande  
  
 eller skadlig behandling från enskilda aktörers sida är utformat  
  
 på ett diskriminerande sätt. Det är vad som gäller också enligt  
  
 artikel 14 i konventionen.184  
  
 Det är för övrigt vad som gäller också för andra rättigheter som  
  
 skyddas av Europakonventionen, t.ex. rätten till liv (artikel 2) och  
  
 rätten till respekt för privat- och familjeliv (artikel 8). När det gäller  
  
 denna senare rättighet som är mycket vittomfattande finns en  
  
 utvecklad rättspraxis när det gäller statens negativa och positiva  
  
 skyldigheter.185 Europadomstolen har i det avseendet upprepade  
  
 gånger slagit fast att även om artikel 8 primärt syftar till att tillhandahålla  
  
 ett skydd för individen mot godtyckliga ingripanden från  
  
 det allmännas sida, så är inte statens ansvar begränsat till avstå från  
  
 sådana ingripanden. Därutöver kan det också finnas positiva skyldigheter,  
  
 som att vidta åtgärder ägnade att säkerställa respekten för  
  
 privat- och familjeliv även i förhållandet mellan enskilda individer.  
  
 Gränsen mellan en stats positiva och negativa skyldigheter lämpar  
  
 sig inte heller, enligt domstolen, för några försök till exakt definition.  
  
 I själva verket är dessa skyldigheter snarlika och i båda fallen  
  
 måste det göras en rimlig avvägning mellan eventuella konkurrerande  
  
 intressen och i båda fallen finns ett visst utrymme för statens  
  
 skönsmässiga bedömning.186  
  
 Frågan behandlas på motsvarande sätt också i den förklarande  
  
 rapporten till protokollet.187 Här framhålls alltså att protokollet  
  
 främst tar sikte på de fördragsslutande staternas negativa skyldig184  
  
 Se Sanchez ./. Österrike, appl. 40016/98.  
  
 185 Se t.ex. X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80; Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03; Hogan ./. Storbritannien  
  
 (GC), appl. 6339/05.  
  
 186 Hogan ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05.  
  
 187 Se den förklarande rapporten, st. 24-28.  
  
 392 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 heter, det vill säga skyldigheten att inte diskriminera enskilda. Samtidigt  
  
 klargörs att även vissa positiva skyldigheter också kan omfattas,  
  
 t.ex. när det gäller en underlåtenhet att tillhandahålla ett effektivt  
  
 rättsligt skydd mot diskriminering från icke-statliga aktörers  
  
 sida. Här hänvisas också till rättspraxis i motsvarande frågor från  
  
 Europadomstolen när det gäller konventionens skydd.  
  
 I detta avseende görs också i den förklarande rapporten en särskild  
  
 distinktion (som i och för sig torde gälla på samma sätt när  
  
 det gäller konventionen) mellan diskriminering som uppkommer  
  
 inom den gemensamma samhällssfär som normalt är föremål för  
  
 lagstiftning av olika slag, t.ex. i arbetslivet eller när det gäller varor  
  
 och tjänster som erbjuds till allmänheten, å ena sidan, och vad som  
  
 förekommer inom ramen för privatlivet, å den andra. Protokollet är  
  
 avsett att i vissa fall kunna tillämpas på det förra området men inte  
  
 på det senare.  
  
 I allt väsentligt kan alltså konstateras att innehållet i protokoll  
  
 12 utgörs av åtaganden som Sverige redan gjort i andra sammanhang.  
  
 Protokollets främsta mervärde ligger därför i att dess efterföljd  
  
 av de svenska myndigheterna ytterst kan bli föremål för prövning  
  
 av Europadomstolen, som också är den yttersta uttolkaren av  
  
 protokollets innebörd, och att en sådan prövning kan påkallas genom  
  
 enskilda klagomål. Den betydelsen bör, ur ett systematiskt  
  
 MR-perspektiv, ses som något värdefullt, inte som något problematiskt.  
  
 Här finns återigen anledning att hänvisa till regeringens, enligt  
  
 min mening insiktsfulla, konstaterande i samband med inkorporeringen  
  
 av Europakonventionen:  
  
 Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering  
  
 bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och  
  
 rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som  
  
 rör mänskliga rättigheter.188  
  
 Den insikten bör vägleda även vid ett ställningstagande till Sveriges  
  
 tillträde till protokoll 12. Jag menar sammanfattningsvis att regeringen  
  
 bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så snart som  
  
 möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.  
  
 188 Prop. 1993/94:117, s. 34.  
  
 393 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 En öppen lista över diskrimineringsgrunder i den svenska  
  
 diskrimineringslagen  
  
 Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna och de  
  
 grundläggande friheterna trädde i kraft den 3 september 1953 då tio  
  
 medlemsstater, däribland Sverige, hade deponerat sina ratifikationsinstrument 
  
 . Konventionen är, som redan nämnts, av speciell betydelse  
  
 bland de internationella instrument till skydd för de mänskliga  
  
 rättigheterna som Sverige har tillträtt, i så måtto att den inte bara  
  
 binder Sverige som stat folkrättsligt utan även gäller som direkt  
  
 tillämplig lag i Sverige, i enlighet med lagen (1994:1219) om den  
  
 europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 och de grundläggande friheterna. Som lag har den också en  
  
 särställning i det svenska rättssystemet genom grundlagsföreskriften  
  
 i 2 kap. 19 § regeringsformen, enligt vilken lagar och andra föreskrifter  
  
 inte får meddelas i strid med konventionen.  
  
 I artikel 14 återfinns konventionens diskrimineringsförbud med  
  
 följande lydelse.  
  
 Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i denna konvention,  
  
 ska säkerställas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön,  
  
 ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt  
  
 eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet,  
  
 börd eller ställning i övrigt.  
  
 Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering. Artikel  
  
 14 kräver att konventionsstaterna säkerställer att de fri- och rättigheter  
  
 som omfattas av konventionens övriga artiklar kan åtnjutas av  
  
 alla utan diskriminering. Det innebär inte bara att staten ska avhålla  
  
 sig från att begränsa utövandet av rättigheterna utan också i viss  
  
 utsträckning en positiv förpliktelse att aktivt skydda deras utövande,  
  
 t.ex. mot inskränkningar eller begränsningar som sker i samspelet  
  
 mellan olika privata, icke-statliga aktörer.  
  
 Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande.  
  
 Att de nämnda grunderna endast utgör exempel framgår  
  
 redan av artikelns ordalydelse genom att uppräkningen föregås  
  
 av det exemplifierande uttrycket utan åtskillnad av något slag, såsom  
  
 , samt av att uppräkningen avslutas med den allmänt hållna  
  
 kategorin ställning i övrigt.  
  
 Det är också den tolkning som Europadomstolen gett uttryck  
  
 för. I ett mål om diskriminering när det gäller disciplinstraff för  
  
 officerare respektive meniga soldater, uttalade domstolen att olika  
  
 394 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 ättning.  
  
 behandling på grund av rang eller grad kan utgöra diskriminering i  
  
 strid med artikel 14.189 Domstolen har också klargjort att artikel 14  
  
 omfattar förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning.190  
  
 Detsamma gäller transsexualism.191 Även funktionsnedsättning  
  
 och ålder kan utgöra förbjudna diskrimineringsgrunder.  
  
 Det framgår t.ex. av att det, i den förklarande rapporten till protokoll  
  
 12 till konventionen i fråga om att uttryckligen lägga till bl.a.  
  
 dessa diskrimineringsgrunder till uppräkningen i artikel 14, anfördes  
  
 att det saknades anledning till det, eftersom uppräkningen hursomhelst  
  
 bara är exemplifierande. I målet Johnson ./. Schweiz192 hänvisade  
  
 domstolen också, i fråga om en påstådd kränkning av diskrimineringsförbudet,  
  
 uttryckligen till att de schweiziska myndigheterna  
  
 i visst avseende hade behandlat personer i jämförbara situationer  
  
 på olika sätt beroende på olika grad av funktionsneds 
  
 I domen i målet Clift ./. Storbritannien193 slog domstolen också  
  
 fast att uttrycket ställning i övrigt ska ges en vid tolkning, och att  
  
 varje undantag från diskrimineringsförbudets skydd måste tolkas  
  
 snävt, inte minst mot bakgrund av att konventionens syfte är att  
  
 säkerställa konventionsrättigheterna, inte på ett skenbart och teoretiskt  
  
 utan på ett reellt och effektivt sätt.  
  
 Det finns också skäl att påminna om att domstolen tillämpar en  
  
 dynamisk tolkning av konventionens bestämmelser, inklusive  
  
 diskrimineringsförbudet i artikel 14, det vill säga konventionen tolkas  
  
 i ljuset av den tid och det sammanhang som är aktuellt i det enskilda  
  
 fallet. Så kan alltså utrymmet för en konventionsstats  
  
 skönsmässiga bedömningar när det gäller att göra åtskillnad på en  
  
 viss grund eller att tillåta att sådan åtskillnad görs, förändras över  
  
 tid, eller variera från ett sammanhang till ett annat.194  
  
 Till skillnad från Europakonventionens diskrimineringsförbud  
  
 innehåller den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en uttömmande  
  
 uppräkning av vilka diskrimineringsgrunder som omfattas  
  
 av lagens skydd. Den omfattar kön, könsöverskridande identitet  
  
 eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,  
  
 funktionshinder, sexuell läggning och ålder. En talan om  
  
 diskriminering som inte hänför sig till någon av dessa uttryckligen  
  
 189 Rodriguez m.fl. mot Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl.  
  
 190 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96.  
  
 191 P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09.  
  
 192 Appl. 13444/04.  
  
 193 Appl. 7205/07.  
  
 194 Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72; Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76; Miranda ./.  
  
 Storbritannien (GC), appl. 28957/95.  
  
 395 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 uppräknade grunder går alltså inte att föra med stöd av diskrimineringslagen,  
  
 även om den aktuella diskrimineringsgrunden skulle  
  
 omfattas av Europakonventionens skydd.  
  
 Samtidigt gäller alltså Europakonventionens diskrimineringsförbud  
  
 i artikel 14 i sig själv som direkt tillämplig svensk lag. I  
  
 rättsfallet NJA 2005 s. 462 prövade Högsta domstolen (HD) frågan  
  
 om ideellt skadestånd vid kränkning av rätten enligt artikel 6.1 i  
  
 Europakonventionen till rättegång inom skälig tid. Sedan HD konstaterat  
  
 att skadestånd för ideell skada utan samband med personskada  
  
 inte kunde utgå enligt skadeståndslagen, uttalade domstolen  
  
 att det kunde innebära ett konventionsbrott om den skadelidande i  
  
 ett fall av det aktuella slaget ställdes utan rättsmedel, varför övervägande  
  
 skäl fick anses tala för att ideellt skadestånd skulle kunna  
  
 dömas ut uteslutande med stöd av konventionen. I rättsfallet NJA  
  
 2007 s. 584 kom HD vidare fram till att den principen skulle gälla  
  
 för överträdelser av alla de rättigheter som omfattas av konventionen.  
  
 Och av NJA 2009 s. 463 följer att principen också omfattar  
  
 talan mot en kommun.  
  
 Den genom HD:s rättspraxis etablerade principen innebär sålunda  
  
 att det allmänna, även utan särskilt stöd i svensk intern rätt,  
  
 kan åläggas att betala ideellt skadestånd för kränkning av rättigheter  
  
 enligt Europakonventionen i den mån det behövs för att Sverige  
  
 ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen.  
  
 Konsekvenserna av att diskrimineringslagens diskrimineringsförbud  
  
 innehåller en uttömmande lista över skyddade diskrimineringsgrunder  
  
 medan Europakonventions skyddsbestämmelse är  
  
 öppen och ska tolkas dynamiskt är flera. Några av dem ska behandlas  
  
 i det följande.  
  
 Högsta domstolen har visserligen genom den redovisade rättsprincipen  
  
 skapat ett rättsmedel för de diskrimineringssituationer  
  
 där ingen intern svensk rättsregel annars vore tillämplig. Emellertid  
  
 är detta rättsmedel närmast att betrakta som extraordinärt. Det är  
  
 för det första ett rättsmedel som inte är synligt i svensk lag; det är  
  
 ju tvärtom tillskapat av HD i avsaknad av svenska internrättsliga  
  
 bestämmelser. För det andra förutsätter användningen av detta  
  
 rättsmedel en omväg över Strasbourg. För att HD:s princip ska  
  
 vara tillämplig krävs ju att detta behövs för att Sverige ska uppfylla  
  
 sina förpliktelser enligt Europakonventionen. Det innebär att en  
  
 domstol, och därmed också ytterst varje enskild person som har att  
  
 överväga sina möjligheter till framgång med en talan i domstol, alltid  
  
 måste göra en bedömning av om det, i ljuset av Europadomsto396 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 lens rättspraxis, skulle strida mot Sveriges konventionsåtaganden  
  
 att inte släppa fram en talan om sådan diskriminering.  
  
 Två fall av samma typ av osaklig särbehandling blir därmed också  
  
 föremål för prövning enligt rättsregler med olika innehåll beroende  
  
 på diskrimineringsgrund, trots att båda grunderna är skyddade  
  
 i svensk lag om än den ena i diskrimineringslagen och den andra  
  
 i Europakonventionen.  
  
 En tydlig konsekvens är att osaklig särbehandling från en enskild  
  
 aktörs sida i vissa fall kan angripas med stöd av diskrimineringslagen,  
  
 nämligen om särbehandlingen har samband med en  
  
 grund som finns omnämnd där, men i andra fall inte kan angripas  
  
 alls därför att diskrimineringsgrunden bara omfattas av Europakonventionens  
  
 diskrimineringsförbud. Rätten att föra talan enbart  
  
 med stöd av Europakonventionen gäller nämligen, enligt HD:s  
  
 princip, bara gentemot det allmänna, inte mot enskilda, icke-statliga,  
  
 aktörer.195 Visserligen kan i det sistnämnda fallet i stället eventuellt  
  
 föras en talan mot staten för att den har underlåtit att tillhandahålla  
  
 ett effektivt rättsmedel för denna typ av diskrimineringssituationer.  
  
 Men det blir ju då i materiellt hänseende en helt annan  
  
 process.  
  
 Ytterligare en konsekvens av skillnaden mellan den svenska interna  
  
 diskrimineringslagen och Europakonventionen, trots att båda  
  
 gäller som svensk lag, är att den som utsatts för diskriminering på  
  
 en grund som omfattas av diskrimineringslagen kan få hjälp med  
  
 att söka få en rättelse till stånd, och ytterst med att föra sin talan i  
  
 domstol, antingen genom Diskrimineringsombudsmannen (DO)  
  
 eller genom en facklig eller annan intresseorganisation. Om DO  
  
 för talan utan framgång riskerar vidare den enskilda inte att behöva  
  
 stå för rättegångskostnaderna. En talan bara med stöd av Europakonventionen  
  
 får den enskilde däremot föra själv.  
  
 Slutligen kan även den gottgörelse som en diskrimineringstvist  
  
 kan leda till som kompensation för den enskilda också komma att  
  
 skilja sig, beroende på om den aktuella diskrimineringsgrunden  
  
 omfattas av diskrimineringslagen eller endast av Europakonventionen.  
  
 I det förstnämnda fallet kan klaganden tilldömas en diskrimineringsersättning  
  
 enligt 5 kap. 1 § diskrimineringslagen. I det andra  
  
 blir det fråga om skadestånd. Diskrimineringsersättning är allmänt  
  
 sett avsedd att utgå med högre belopp än skadestånd enligt skadeståndslagen.196  
  
 195 NJA 2007 s. 747.  
  
 196 Prop. 2007/08:95, s. 391.  
  
 397 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Enligt min mening är skillnaderna, beroende på diskrimineringsgrund,  
  
 när det gäller möjligheten att effektivt ta till vara sin rätt för  
  
 den som anser sig ha utsatts för diskriminering, inte sakligt försvarbara.  
  
 Även Europakonventionens förbud mot diskriminering på sådana  
  
 grunder som inte omnämns i den svenska diskrimineringslagen  
  
 gäller alltså, som nämnts, som direkt tillämplig svensk lag. Och  
  
 artikel 13 i konventionen ställer krav på att var och en, vars i konventionen  
  
 angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till  
  
 ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Av den bestämmelsen,  
  
 och i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen,  
  
 följer att det är nationella myndigheter och domstolar som har det  
  
 primära ansvaret för genomförandet av Europakonventionens rättigheter.197  
  
 Att tillgången till ett effektivt nationellt rättsmedel i  
  
 Sverige mot överträdelser av diskrimineringsförbudet i konventionens  
  
 artikel 14 skiljer sig åt mellan olika diskrimineringsgrunder  
  
 som omfattas av konventionen, beroende på om de härutöver också  
  
 omfattas av det rent internrättsliga svenska diskrimineringsförbudet  
  
 i diskrimineringslagen eller inte, är knappast heller principiellt  
  
 och folkrättsligt försvarbart.  
  
 Mot bakgrund av det som redovisats här, är det min bedömning  
  
 att regeringen snarast bör påbörja ett arbete i syfte att ge diskrimineringsförbudet  
  
 i den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en  
  
 utformning som motsvarar den icke uttömmande förteckning över  
  
 förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel 14 i Europakonventionen 
  
 .  
  
 Uppföljning av införandet i diskrimineringslagen av regler om  
  
 diskrimineringsersättning i stället för skadestånd  
  
 Den 1 januari 2009 trädde diskrimineringslagen (2008:567) i kraft.  
  
 Den ersatte då sju olika lagar mot diskriminering, nämligen jämställdhetslagen  
  
 (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering  
  
 i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan  
  
 trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i  
  
 arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud  
  
 mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning,  
  
 197 Se bl.a. Hill m.fl., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,  
  
 4 uppl., 2006, s. 126 och Pellonpää, Europeiska människorättskonventionen, 2007, s. 139.  
  
 398 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen  
  
 (2003:307) om förbud mot diskriminering, samt även, såvitt  
  
 avser frågor om diskriminering, lagen (2006:67) om förbud mot  
  
 diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.  
  
 Enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen har lagen till ändamål att  
  
 motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter  
  
 och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck,  
  
 etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,  
  
 funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen är tvingande,  
  
 vilket innebär att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller  
  
 skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen.  
  
 Diskrimineringslagen gäller för arbetslivet i vid mening, utbildningsverksamhet,  
  
 arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling  
  
 utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet,  
  
 yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer,  
  
 varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig  
  
 tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänsten, socialförsäkringen,  
  
 arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt  
  
 samt i vissa avseenden för alla dem som har offentlig anställning.  
  
 Gemensamt för de tidigare lagarna mot diskriminering var att de  
  
 som huvudsanktion mot överträdelser angav att den som var att  
  
 betrakta som ansvarig för överträdelsen skulle betala skadestånd för  
  
 den kränkning som överträdelsen innebar. Av uttalanden i förarbetena  
  
 till de aktuella skadeståndsbestämmelserna framgick att ersättningen  
  
 skulle sättas högre än vad som var vanligt i arbetsrättsliga  
  
 tvister.198 Skadestånden i sådana tvister angavs i sin tur allmänt  
  
 sätt ligga högre än i mål om skadestånd på grund av brott.199 Av  
  
 detta följer, som också Högsta domstolen konstaterat, att skadeståndsbeloppen  
  
 i diskrimineringsmål har förutsatts ligga på en  
  
 högre nivå än vad som gäller för kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.200  
  
 Som skäl för de högre skadeståndsnivåerna i diskrimineringsfall  
  
 anfördes i de nämnda förarbetsuttalandena bl.a. utvecklingen i Sverige  
  
 och internationellt mot en ökad medvetenhet om att rätten till  
  
 likabehandling är en mänsklig rättighet. Brott mot diskrimineringslagstiftningen  
  
 skulle därför ses som en allvarlig kränkning.  
  
 De svenska bestämmelserna om förbud mot diskriminering har  
  
 även en särställning på så sätt att de genomför två EU-direktiv i  
  
 198 Se t.ex. prop. 1999/2000:143, s. 58 och prop. 2002/03:65, s. 159 f.  
  
 199 Prop. 2002/03:65, s. 159.  
  
 200 NJA 2006 s. 170.  
  
 399 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 svensk rätt, nämligen direktivet (2000/43/EG) om genomförandet  
  
 av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller  
  
 etniska ursprung (etniska direktivet) och direktivet (2000/78/EG)  
  
 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet).  
  
 Båda direktiven föreskriver att sanktionerna i  
  
 den nationella lagstiftningen för brott mot diskrimineringsförbuden  
  
 också måste vara effektiva och avskräckande.201  
  
 Det synsätt på skadeståndsnivåerna i diskrimineringsmål som  
  
 alltså kom till uttryck i förarbetena till de tidigare gällande diskrimineringslagarna,  
  
 liksom unionsrättens krav på effektiva och avskräckande  
  
 sanktioner i sådana mål, fick emellertid inte avsedd efterföljd  
  
 vid prövning i domstol. I ett mål om diskriminering, som  
  
 rörde ett par bestående av två kvinnor som avvisats från en restaurang  
  
 av skäl som hade samband med deras sexuella läggning, uttalade  
  
 Högsta domstolen att skadeståndsnivåerna vid brott mot diskrimineringslagstiftningen  
  
 inte utan särskilt lagstöd (min kursivering) borde  
  
 fjärmas alltför mycket från de ersättningsnivåer som gäller när skadestånd  
  
 döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall.202 Mot  
  
 den bakgrunden sänkte HD det skadestånd som hovrätten dömt ut  
  
 i målet, från 50 000 kr till endast 15 000 kr.  
  
 HD:s uttalande gjordes utan något synbart beaktande av det  
  
 nyss nämnda unionsrättsliga kravet på en effektiv och avskräckande  
  
 sanktion. Inte heller tycks HD ha beaktat att det i diskrimineringsmål,  
  
 till skillnad från i de flesta fall då kränkningsersättning  
  
 döms ut enligt skadeståndslagen, inte samtidigt förekommer någon  
  
 straffrättslig påföljd som har den preventiva funktionen.  
  
 För tillskapa ett sådant särskilt lagstöd som HD alltså ansåg nödvändigt  
  
 för att döma ut högre ersättningar i diskrimineringsmål, infördes  
  
 i och med diskrimineringslagens tillkomst den 1 januari 2009  
  
 diskrimineringsersättning i stället för skadestånd som huvudsaklig  
  
 civilrättslig sanktion mot diskriminering. 5 kap. 1 § diskrimineringslagen  
  
 lyder på följande sätt.  
  
 Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller som inte uppfyller  
  
 sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier  
  
 eller sexuella trakasserier enligt denna lag ska betala diskrimineringsersättning  
  
 för den kränkning överträdelsen innebär. När ersättningen  
  
 bestäms ska särskilt syftet att motverka sådana överträdelser av lagen  
  
 beaktas.  
  
 201 Artikel 15 i det etniska direktivet och artikel 17 i arbetslivsdirektivet.  
  
 202 NJA 2006 s. 170.  
  
 400 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. följande.  
  
 Regeringen anser att [] kopplingar till den allmänna skadeståndsrätten  
  
 är mindre lämpliga eftersom kränkningsersättning vid diskriminering  
  
 fyller delvis andra ändamål än skadestånd vid brott. För att tydliggöra  
  
 att påföljden vid överträdelser av den nya diskrimineringslagen  
  
 också ska avskräcka från diskriminering bör [] en ny form av påföljd  
  
 införas i lagen. Denna påföljd bör benämnas diskrimineringsersättning.  
  
 Diskrimineringsersättningen ska både utgöra ersättning för den  
  
 kränkning som överträdelsen innebär och avskräcka från diskriminering.  
  
 [] Syftet med en ny påföljd [] är att domstolarna fortsättningsvis  
  
 inte ska göra direkta jämförelser med de ersättningsnivåer  
  
 som tillämpas i mål om kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.203  
  
 Det är sannolikt ännu för tidigt att göra någon bedömning av i vilken  
  
 utsträckning som införandet av diskrimineringsersättning som  
  
 den huvudsakliga civilrättsliga påföljden för brott mot diskrimineringslagstiftningen  
  
 också lett till en höjning av ersättningsbeloppen  
  
 i praktiken, även om det finns exempel från domstolarna som talar i  
  
 en annan riktning.204  
  
 Det är enligt min mening angeläget att den genomförda ändringen  
  
 i diskrimineringslagstiftningen i syfte att höja ersättningsnivåerna  
  
 vid överträdelser av diskrimineringslagen, får ett tydligt genomslag  
  
 också i den praktiska rättstillämpningen. Regeringen bör  
  
 därför, när det gått ytterligare någon tid sedan diskrimineringslagens  
  
 (2008:567) ikraftträdande, genomföra en uppföljning och utvärdering  
  
 av om reformen fått avsedd effekt.  
  
 Ett effektivt nationellt rättsmedel mot bristande tillgänglighet  
  
 som diskriminering  
  
 En konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning  
  
 antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Detta  
  
 utgjorde en fortsättning på arbetet inom FN för att få till stånd  
  
 internationella regler om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,  
  
 ett arbete som tidigare hade resulterat i FN:s s.k.  
  
 standardregler. Konventionen öppnades för undertecknande den  
  
 30 mars 2007 då bl.a. Sverige undertecknade den. Till konventionen  
  
 203 Prop. 2007/08:95, s. 391.  
  
 204 Se Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09.  
  
 401 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 finns också ett fakultativt protokoll som innebär att enskilda personer  
  
 har möjlighet att framföra klagomål till FN:s internationella  
  
 kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning  
  
 om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när.  
  
 Sverige undertecknade protokollet samtidigt som konventionen.  
  
 Efter behandling av propositionen Mänskliga rättigheter för personer  
  
 med funktionsnedsättning godkände riksdagen konventionen  
  
 och protokollet.205 Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa  
  
 protokollet den 15 december 2008206och båda trädde för Sveriges  
  
 del i kraft den 14 januari 2009.  
  
 Konventionen gäller inte direkt som lag i Sverige. Däremot ska  
  
 domstolar och myndigheter, enligt principen om fördragskonform  
  
 tolkning, tillämpa svensk lag så att den, så långt det är möjligt,  
  
 stämmer överens med konventionen.  
  
 I konventionens artikel 4 anges de allmänna åtagandena och i  
  
 denna artikels punkt 1 slås det fast att konventionsstaterna åtar sig  
  
 att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter  
  
 och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning  
  
 utan diskriminering av något slag på grund av  
  
 funktionsnedsättning.  
  
 I artikel 2 definieras diskriminering som varje åtskillnad, undantag  
  
 eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har  
  
 till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande,  
  
 åtnjutande, eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga  
  
 rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska,  
  
 sociala, kulturella och civila området eller på andra områden.  
  
 Av artikeln framgår vidare att förbudet mot diskriminering omfattar  
  
 alla former av diskriminering, inklusive underlåtenhet att vidta  
  
 åtgärder för skälig anpassning.  
  
 Enligt femte stycket i artikel 2 betyder skälig anpassning nödvändiga  
  
 och ändamålsenliga ändringar och anpassningar som inte  
  
 innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i  
  
 ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning  
  
 på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla  
  
 mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.  
  
 I likhet med de andra FN-konventionerna om mänskliga rättigheter  
  
 finns det en kommitté som har till uppgift att övervaka efterlevnaden  
  
 av konventionen. Enligt artikel 35 ska konventionsstaterna  
  
 avge rapporter till Kommittén för rättigheter för personer med  
  
 205 Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38.  
  
 206 SÖ 2008:26.  
  
 402 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 funktionsnedsättning och enligt artikel 36 ska kommittén granska  
  
 rapporterna och lämna förslag och allmänna rekommendationer till  
  
 staterna.  
  
 Enligt artikel 1 i det fakultativa protokollet till konventionen är  
  
 kommittén behörig att ta emot och pröva framställningar från enskilda  
  
 individer som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning  
  
 av en stat som är part i protokollet (protokollspart) av bestämmelserna  
  
 i konventionen. Protokollsparten ska lämna förklaringar  
  
 till kommittén enligt artikel 3. Enligt artikel 5 i protokollet  
  
 ska kommittén, efter avslutad prövning, framföra sina eventuella  
  
 förslag och rekommendationer till den berörda protokollsparten  
  
 och sökanden. Om kommittén får information om allvarliga eller  
  
 systematiska kränkningar kan den utföra en undersökning enligt  
  
 ett särskilt förfarande som regleras i artiklarna 6 och 7.  
  
 Det finns ännu inte någon auktoritativ uttolkning från kommittén  
  
 av vad konventionsstaternas förpliktelser innebär i praktiken  
  
 t.ex. vad gäller skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet.  
  
 Konventionen innehåller även generella åtaganden när det gäller att  
  
 säkerställa att olika delar av samhället är tillgängligt för personer  
  
 med funktionsnedsättning.  
  
 Var gränsen går mellan förbudet mot diskriminering i form av  
  
 underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder och skyldigheten  
  
 att vidta åtgärder för att säkerställa generell tillgänglighet, är  
  
 inte särskilt tydligt. Att skälig anpassning tar sikte på åtgärder som  
  
 behövs i ett enskilt fall kan tolkas som att brister i tillgänglighet  
  
 som följer av den allmänna utformningen av t.ex. den fysiska miljön,  
  
 inte skulle omfattas. Å andra sidan omfattas sådana åtgärder  
  
 som behövs för att säkerställa lika villkor för personer med funktionsnedsättning,  
  
 vilket antyder att även åtgärder för att rätta till  
  
 allmänna brister i miljön omfattas av den här delen av diskrimineringsförbudet.  
  
 Ett enskilt fall kan för övrigt ta sikte antingen på  
  
 en viss lokal eller byggnad eller på en enskild person vid ett visst  
  
 givet tillfälle, eller för den delen både och. I slutänden torde det  
  
 avgörande för om brister i tillgänglighet som lett till missgynnande  
  
 effekter för någon enskild person ska betraktas som diskriminering  
  
 enligt konventionen eller inte, huvudsakligen bero på hur skälighetsbedömningen  
  
 faller ut, det vill säga om den åtgärd som behöver  
  
 vidtas för att undanröja otillgängligheten skulle innebära en oproportionerlig  
  
 eller omotiverad börda eller inte.  
  
 Jag har tidigare, som utredare inom dåvarande Integrations- och  
  
 jämställdhetsdepartementet, i en promemoria föreslagit att det i  
  
 403 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 diskrimineringslagen införs ett nytt förbud mot diskriminering i  
  
 form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder mot bristande tillgänglighet  
  
 för personer med funktionsnedsättning.207 I skälen för  
  
 förslaget har jag bl.a. hänvisat till FN-konventionen om rättigheter  
  
 för personer med funktionsnedsättning och dess krav på förbud  
  
 mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för  
  
 skälig anpassning.  
  
 Jag får här ta tillfället i akt och upprepa det förslaget. Förutom  
  
 de skäl som redovisats utförligt i den nämnda promemorian finns  
  
 det anledning att också påminna om möjligheten för enskilda personer  
  
 med funktionsnedsättning som anser sig ha drabbats av  
  
 diskriminering genom bristande tillgänglighet, att vända sig till FN:s  
  
 övervakningskommitté med sina klagomål mot Sverige i det avseendet.  
  
 Ansvaret för att se till att de i konventionen garanterade rättigheterna  
  
 säkerställs åvilar folkrättsligt den svenska regeringen och i  
  
 praktiken den svenska offentliga förvaltningen och rättskipningen.  
  
 Det är mot bakgrund av det förhållandet som bestämmelsen i artikel  
  
 2.d i det fakultativa protokollet till konventionen ska förstås.  
  
 Här stadgas att kommittén ska avvisa ett enskilt klagomål när alla  
  
 tillgängliga nationella rättsmedel inte har uttömts.  
  
 Konsekvensen av om det i svensk lagstiftning inte införs någon  
  
 bestämmelse som ger enskilda personer med funktionsnedsättning  
  
 ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet  
  
 blir att det inte kan anses finnas något sådant effektivt nationellt  
  
 rättsmedel som svenska klaganden först måste använda sig av  
  
 innan de vänder sig till FN-kommittén med sina klagomål. Därmed  
  
 kan kommittén komma att tvingas pröva alla sådana enskilda klagomål  
  
 mot Sverige. Det kan inte vara rimligt, vare sig utifrån det  
  
 faktum att Sverige har en förpliktelse att lojalt genomföra konventionen  
  
 i det nationella rättssystemet eller med hänsyn till FNkommitténs  
  
 möjligheter att bedriva ett effektivt övervakningsarbete.  
  
 207 Ds 2010:20 Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering.  
  
 404 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 7.3 Romernas situation i Sverige  
  
 Rekommendationer:  
  
  Oavsett regeringens ställningstagande till de enskilda förslagen  
  
 i Delegationen för romska frågors betänkande, måste vad  
  
 som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli utgångspunkt  
  
 för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad  
  
 ansträngning för att göra det möjligt för romer,  
  
 både kvinnor och män, flickor och pojkar, att delta på lika  
  
 villkor som andra på alla områden i det svenska samhället.  
  
  En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,  
  
 en nationell kraftsamling, ett handslag eller något annat  
  
 – måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig  
  
 konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna  
  
 själva.  
  
  Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas  
  
 situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika  
  
 frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av  
  
 vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till  
  
 en viss angiven tidpunkt.  
  
  Att den allra viktigaste faktorn för att långsiktigt åstadkomma  
  
 förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen  
  
 är utbildning, tycks det råda närmast total enighet om. Att  
  
 sätta upp effektmål på det området och finna effektiva sätt  
  
 att uppnå dem måste därför ges högsta prioritet i det fortsatta  
  
 systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation.  
  
  Den överenskommelse som jag i kapitel 5 föreslagit regeringen  
  
 att söka få till stånd med Sveriges Kommuner och Landsting,  
  
 SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala  
  
 och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för  
  
 mänskliga rättigheter i Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus  
  
 på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.  
  
  Ansvars- och finansieringsprincipen bör inte hindra att staten,  
  
 inom ramen för en sådan överenskommelse, ställer särskilda  
  
 stimulansmedel till kommunernas förfogande om det  
  
 på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta  
  
 område nås och det går att utforma utdelningen av sådana  
  
 405 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 särskilda stimulansmedel så att medlen verkligen fungerar  
  
 som en effektiv drivkraft för att nå de uppställda målen.  
  
 Som nämnts inledningsvis i det här kapitlet är romerna, enligt 2 §  
  
 lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en  
  
 av de officiellt erkända nationella minoriteterna i Sverige. De har  
  
 därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den  
  
 markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska,  
  
 språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla  
  
 ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.208  
  
 Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en  
  
 handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad som  
  
 särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta  
  
 fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna  
  
 för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte  
  
 minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det  
  
 uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är  
  
 det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för  
  
 sådana grupper prioriteras.209 Det kan inte råda någon tvekan om  
  
 att den romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp.  
  
 Romerna i Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska  
  
 övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga  
  
 rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp  
  
 människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar,  
  
 diskriminering och andra former av utestängning på de flesta  
  
 samhällsområden.  
  
 I kartläggningsdelen av handlingsplanen redovisas att också internationella  
  
 övervakningsorgan, som FN:s kommitté mot rasdiskriminering,  
  
 Europarådets kommission mot rasism och intolerans  
  
 och Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, framfört  
  
 rekommendationer till den svenska regeringen för att förbättra romernas  
  
 situation och deras skydd mot diskriminering.210  
  
 Det finns alltså goda skäl att i det här sammanhanget beröra romernas  
  
 situation särskilt. Samtidigt är det uppenbart att det inte  
  
 inom ramen för ett sådant brett och övergripande uppdrag som den  
  
 här utvärderingen utgör, funnits möjlighet att gå på djupet med en  
  
 208 1 kap. 2 § regeringsformen.  
  
 209 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National  
  
 Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti  
  
 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.  
  
 210 Handlingsplanen, s. 153, 162 f., 169, 174, 182 f.  
  
 406 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 fråga av den omfattning och komplexitet som den om romernas  
  
 situation i det svenska samhället. Att försöka ge intryck av att jag  
  
 skulle kunna lämna väl underbyggda förslag till konkreta åtgärder  
  
 för att komma till rätta med utestängningen av romer i Sverige på  
  
 samhällslivets alla områden vore inte seriöst.  
  
 Detta framstår än tydligare när man betänker att Delegationen  
  
 för romska frågor under perioden december 2006 – juli 2010 haft det  
  
 specifika uppdraget att utreda romers situation i Sverige genom att  
  
 inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och  
  
 kunskaper som finns på området samt lämna förslag på hur romers  
  
 livsvillkor i samhället ska kunna förbättras.211 Delegationen lämnade  
  
 sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige till  
  
 regeringen i juli 2010.212  
  
 7.3.1 Romerna i handlingsplanen  
  
 Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har innehållit  
  
 ett fåtal åtgärder som visserligen inte specifikt tagit sikte bara  
  
 på romernas situation men som tydligt berör den. På grundval av  
  
 vad som redovisas i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen  
  
 tycks åtgärderna också i huvudsak ha genomförts.  
  
 I enlighet med åtgärd 38 har samrådet med representanter för de  
  
 nationella minoriteterna förstärkts i samband med att Sverige rapporterar  
  
 till Europarådet om efterlevnaden av rådets ramkonvention  
  
 om skydd för nationella minoriteter213 och Europeiska stadgan  
  
 om landsdels- eller minoritetsspråk.214  
  
 Regeringen har, när det gäller åtgärd 39, tagit initiativ till att hos  
  
 kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen om  
  
 åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse för arbete  
  
 som rör de nationella minoriteterna. Information om de nationella  
  
 minoriteterna och Sveriges åtaganden enligt konventionerna har  
  
 spritts till kommunerna. Genom den nya lagen (2009:724) om nationella  
  
 minoriteter och minoritetsspråk har också kommunala  
  
 myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats.  
  
 Vissa åtgärder har också, till följd av åtgärd 40, vidtagits för att  
  
 förbättra bl.a. romernas utbildningssituation; t.ex. ska modersmålsundervisning  
  
 i minoritetsspråken, däribland romani chib, er211  
  
 Dir. 2006:101, 2009:99.  
  
 212 SOU 2010:55.  
  
 213 SÖ 2000:2.  
  
 214 SÖ 2000:3.  
  
 407 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 bjudas även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i  
  
 hemmet. Kravet på att det ska vara minst fem elever som önskar  
  
 undervisning i språket för att en kommun ska vara skyldig att anordna  
  
 modersmålsundervisning har tagits bort för de nationella  
  
 minoritetsspråken och detsamma gäller begränsningen av sådan  
  
 undervisning till att omfatta högst sju läsår.  
  
 Enligt åtgärd 63 avsåg regeringen att:  
  
 [] följa upp vilka insatser som har vidtagits av skolmyndigheterna  
  
 efter det att ett tydligare mål skrevs in i förskolans läroplan med avseende  
  
 på barn med annat modersmål än svenska samt att utvärdera hur  
  
 situationen har förändrats för dessa barn.  
  
 Av Regeringskansliets uppföljning framgår dock inte vad åtgärden  
  
 lett fram till när det gäller romska förskolebarns situation.  
  
 Det kan, mot bakgrund av romernas särskilt påtagliga underläge  
  
 när det gäller möjligheterna till ett jämlikt deltagande i det svenska  
  
 samhället, tyckas märkligt att handlingsplanen inte haft ett tydligare  
  
 fokus just på romernas situation och en högre ambitionsnivå för  
  
 den frågan. Det intrycket motverkas dock i viss mån av den visserligen  
  
 allmänt formulerade åtgärd 37, som ändå specifikt tar sikte på  
  
 just romernas situation:  
  
 Regeringen avser att från 2006 initiera ett antal nya åtgärder för och  
  
 med romer i Sverige. Åtgärderna syftar till att motverka diskriminering  
  
 och skapa kunskap, såväl bland myndigheter och kommuner som hos  
  
 romer, om livsvillkoren för romer i Sverige och hur dessa livsvillkor  
  
 kan förbättras.  
  
 Av handlingsplanens närmare beskrivning av syftet med denna åtgärd  
  
 framgår att regeringen avsåg att:  
  
 [] nu ta ett samlat grepp för att driva på utvecklingen och förbättra  
  
 den romska befolkningens livsvillkor i Sverige. [] Bland åtgärderna  
  
 ingår en probleminventering i samråd med romer, samordning, kunskapsinsamling  
  
 och ett antal särskilda uppdrag till statliga myndigheter.  
  
 Arbetet ska ske med aktiv och öppen medverkan från romer []  
  
 och med utgångspunkt i de åtaganden som Sverige har genom internationella  
  
 överenskommelser om mänskliga rättigheter.215  
  
 Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen visar att åtgärden  
  
 genomförts främst genom Delegationen för romska frågors  
  
 arbete. Som nämnts har delegationen slutfört sitt arbete och i juli  
  
 2010 lämnat ett betänkande till regeringen med en omfattande be215  
  
 Handlingsplanen, s. 52.  
  
 408 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 skrivning av romernas livsvillkor i Sverige, samt förslag om en långsiktig  
  
 nationell strategi för att åstadkomma jämlika livsvillkor för  
  
 romer jämfört med majoritetsbefolkningen.  
  
 Härutöver har även andra generella minoritetsåtgärder vidtagits,  
  
 t.ex. inom ramen för den strategi för de nationella minoriteterna  
  
 som presenterades i regeringens proposition Från erkännande till  
  
 egenmakt.216 Genom 5 § i lagen (2009:724) om nationella minoriteter  
  
 och minoritetsspråk har en lagstadgad skyldighet införts för alla  
  
 förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet  
  
 till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är  
  
 möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor.  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också  
  
 att sedvanliga samrådsmöten har hållits under handlingsplanens  
  
 genomförandeperiod, liksom att statsbidraget har höjts för organisationer  
  
 som företräder de nationella minoriteterna. Om detta avser  
  
 även representanter för den romska befolkningen framgår dock  
  
 inte uttryckligen.  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort  
  
 en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har  
  
 jag inhämtat synpunkter från företrädare för ett antal romska organisationer  
  
 och verksamheter, huvudsakligen vid några olika dialogmöten.  
  
 Den bild som på detta sätt framkommit är att möjligheterna att  
  
 lämna synpunkter under handlingsplanens tillkomst av de flesta  
  
 uppfattats som ganska goda och framförallt att tillkomsten av Delegationen  
  
 för romska frågor utgjort ett viktigt steg framåt. Samtidigt  
  
 har man, tämligen samstämmigt, gett uttryck för en stark frustration  
  
 och besvikelse mera allmänt över att de samråds- och samverkanskontakter  
  
 som återkommande förekommit genom åren  
  
 mellan företrädare för den romska befolkningen och det allmänna,  
  
 mest haft karaktären av spel för gallerierna och spelat så liten roll  
  
 i praktiken för att förbättra romers livssituation i Sverige.  
  
 Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare  
  
 för de nationella minoriteterna som lämnas i handlingsplanens åtgärd  
  
 38 framkommer också en bild, som är av ett samråd som varit  
  
 begränsat och inte särskilt samordnat eller systematiskt. Här be216  
  
 Prop. 2008/09:158.  
  
 409 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 skrivs t.ex. hur regeringen mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett  
  
 årligt samrådsmöte med företrädare för alla de nationella minoriteterna.  
  
 I handlingsplanen aviserades emellertid samtidigt att detta  
  
 årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle kompletteras med en serie möten  
  
 mellan företrädare för regeringen och respektive nationell minoritetsgrupp.217  
  
 Om något mera kontinuerligt och samordnat  
  
 samråd mellan regeringen och företrädare för den romska befolkningen,  
  
 vid sidan av Delegationen för romska frågors arbete, kommit  
  
 att utvecklas går dock egentligen inte att utläsa av uppföljningen.  
  
 Här sägs bara att sedvanliga samrådsmöten har hållits.  
  
 En samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning för romers  
  
 lika rättigheter och möjligheter  
  
 Delegationen för romska frågor beskriver i sitt betänkande den  
  
 romska befolkningens tydliga maktunderläge och klart sämre livsvillkor  
  
 på alla samhällsområden, inte minst när det gäller sådana  
  
 helt avgörande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som  
  
 utbildning, arbete, bostad och bästa uppnåeliga hälsa.  
  
 Delegationen konstaterar sammanfattningsvis att romernas situation  
  
 är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle men att det samtidigt  
  
 inte finns några genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen  
  
 kräver i stället en långsiktig, uthållig och målmedveten politik  
  
 – vad delegationen kallar en nationell strategi – för romer baserat  
  
 på romers rätt. Denna strategi ska, enligt delegationen, ha tre  
  
 övergripande mål, att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra  
  
 grupper, att häva romers maktunderläge och att reparera romers  
  
 tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.218  
  
 Det är inte svårt att instämma i dessa övergripande slutsatser.  
  
 Oavsett hur regeringen kommer att ställa sig till de enskilda förslagen  
  
 i Delegationen för romska frågors betänkande, vore det förödande  
  
 om detta bara kom att ses som en rapport i raden av andra  
  
 om romers marginaliserade situation.  
  
 Det är enligt min mening i stället avgörande för den framtida  
  
 utvecklingen av romernas livsvillkor i Sverige att vad som redovisas  
  
 i betänkandet får bli utgångspunkt för något nytt – en samordnad,  
  
 långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning från framförallt det  
  
 allmännas sida för att göra det möjligt för romer – både kvinnor  
  
 217 Handlingsplanen, s. 52–53.  
  
 218 SOU 2010:55, s. 17 ff.  
  
 410 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 och män, flickor och pojkar – att delta på lika villkor som andra på  
  
 alla områden i det svenska samhället.  
  
 En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,  
  
 nationell kraftsamling, ett handslag eller något annat – måste planeras  
  
 och genomföras i nära konsultation med och med ett aktivt  
  
 deltagande av personer som utsetts av romerna själva. Samtidigt är  
  
 det viktigt att också personer som har särskilda kunskaper och erfarenheter  
  
 av betydelse för att aktivt och målmedvetet driva utvecklingen  
  
 framåt involveras i det arbetet, även om de inte representerar  
  
 någon särskild grupp i befolkningen.  
  
 Det är, som redan framgått, enligt min mening uppenbart att  
  
 ansvaret för att få till stånd en samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad  
  
 ansträngning för romers lika rättigheter och möjligheter  
  
 – inte minst när det gäller att överbrygga misstron mot skola  
  
 och myndigheter, vilket är nödvändigt för att uppnå jämlikhet för  
  
 romer när det gäller t.ex. rätten till utbildning – i första hand och i  
  
 huvudsak ligger hos politiker och myndighetsföreträdare på både  
  
 den statliga och kommunala nivån.  
  
 Som framgått både i Delegationen för romska frågors betänkande  
  
 och under mina samråd kan dock även djupt förankrade uppfattningar  
  
 om tradition, status och om individens rättigheter och  
  
 möjligheter i förhållande till kollektivets betydelse, påverka arbetet  
  
 med att förverkliga ett jämlikt och självständigt romskt deltagande  
  
 i det svenska samhället. En målinriktad samverkansprocess för ett  
  
 sådant jämlikt deltagande måste rimligen handla också om sådant.  
  
 Med bibehållen respekt för enskildas och olika gruppers mänskliga  
  
 värdighet och rättigheter, bör det vara möjligt att tala om och  
  
 agera utifrån vad som främst måste vara de offentliga samhällsorganens  
  
 ansvar, men utan att väja för vad som också kan förväntas av  
  
 de enskilda människorna, både som individer och som grupp.  
  
 En problembeskrivning som återkommit i konsultationsprocessen  
  
 under utvärderingsarbetet är den att romer i stor utsträckning  
  
 befinner sig i en ond cirkel när det gäller ekonomiska, sociala och  
  
 kulturella rättigheter. Romer bor generellt sätt under sämre förhållanden  
  
 än befolkningsmajoriteten i genomsnitt. Även om de särskilda  
  
 svårigheter som råder för romer när de gäller rätten till utbildning  
  
 hänger samman främst med flera andra viktiga faktorer, så  
  
 får även bristande bostadsförhållanden ofta negativa konsekvenser  
  
 för möjligheterna att uppnå bra resultat i skolan. Att avbrutna studier  
  
 eller låga betygsnivåer i sin tur negativt påverkar möjligheterna  
  
 till högre utbildning liksom chanserna att få ett arbete är uppen411 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 bart. Och den som inte kan försörja sig genom eget arbete har påtagligt  
  
 sämre möjligheter att få tillgång till en bra bostad.  
  
 Fokus på rätten till utbildning  
  
 Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade  
  
 levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning  
  
 tycks det också råda närmast total enighet om. Den frågan måste  
  
 därför, som redan nämnts, prioriteras starkt i det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet när det gäller romernas situation.  
  
 Romska barns och ungas särskilda svårigheter när det gäller rätten  
  
 till utbildning hänger samman med flera olika saker. I såväl Delegationen  
  
 för romska frågors betänkande som under de dialogmöten  
  
 som jag haft med företrädare för romska grupper, nämns bl.a.  
  
 avsaknaden av utbildningstradition och det faktum att en mycket  
  
 stor del av vuxna romer inte har någon eller bara mycket begränsad  
  
 egen utbildning. Även oron hos många romska föräldrar för att  
  
 förlora barnen till majoritetssamhället har tagits upp som en orsak.  
  
 Men här ges också en beskrivning av känslan av meningslöshet  
  
 när det gäller att gå i skola, om det ändå inte kommer att leda till  
  
 ett arbete på grund av den omfattande direkta eller indirekta  
  
 diskrimineringen på arbetsmarknaden.  
  
 Ett av de främsta hindren för att förbättra utbildningsnivån  
  
 bland romer anges vara den stora förtroendeklyfta som många romer  
  
 känner inför skolmyndigheter och företrädare för myndigheterna  
  
 överhuvudtaget. Den beror i sin tur på de mycket negativa  
  
 erfarenheter från sin egen skolgång som många vuxna romer bär  
  
 med sig, men kanske än mer på de konkreta erfarenheter som  
  
 många romska familjer har av att deras barn i skolan utsätts för etniska  
  
 trakasserier och andra former av utestängning från skolgemenskapen.  
  
 Även FN:s övervakningskommitté för ekonomiska, sociala och  
  
 kulturella rättigheter har uttryckt sin oro för den diskriminering  
  
 som romska barn utsätts för när det gäller tillgång till utbildning,  
  
 inklusive i form av mobbning och trakasserier i skolan.219 Kommittén  
  
 rekommenderade i det sammanhanget den svenska regeringen  
  
 att fortsätta att vidta effektiva och verkningsfulla åtgärder för att  
  
 öka romska barns deltagande i skolarbetet, bl.a. genom rekrytering  
  
 219 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden 
  
 , E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 25.  
  
 412 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 av romsk personal i skolorna, liksom att vidta omedelbara åtgärder  
  
 för att komma till rätta med mobbning och andra trakasserier av  
  
 romska skolbarn.  
  
 I avsnitt 3.3.2 har jag som en generell rekommendation framfört  
  
 att en ny nationell MR-handlingsplan bör innehålla också effektmål.  
  
 Det innebär i korthet att handlingsplanen med avseende på ett  
  
 visst område bör innehålla en nulägesanalys och en precisering av  
  
 vilken förbättring av situationen på detta område som regeringen  
  
 åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt under handlingsplanens  
  
 löptid. Ett område där behovet av att arbeta systematiskt  
  
 på det viset framstår som en absolut nödvändighet är situationen  
  
 för romer i Sverige, allra främst kanske när det gäller rätten till  
  
 utbildning.  
  
 Samverkan mellan staten och kommunerna  
  
 Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna.  
  
 Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner.  
  
 Kommunerna har därför, som jag särskilt behandlat i kapitel 5, en  
  
 avgörande roll när det gäller att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden  
  
 om enskildas mänskliga rättigheter på ett flertal områden.  
  
 Jag har i det kapitlet föreslagit regeringen att söka få till stånd en formaliserad  
  
 överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting,  
  
 SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala  
  
 nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter  
  
 i Sverige. En sådan överenskommelse bör inkludera ett särskilt  
  
 fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.  
  
 Rätten också för romska barn och unga till en likvärdig tillgång  
  
 till utbildning för alla är inte något nytt åliggande för kommunerna.  
  
 Det ska naturligtvis inte heller, som princip, finansieras med några  
  
 särskilda medel. Den principen bör likväl inte hindra att staten,  
  
 inom ramen för en formaliserad överenskommelse med SKL om ett  
  
 systematiskt arbete för att säkerställa romers rätt till utbildning,  
  
 ställer särskilda stimulansmedel till kommunernas förfogande om  
  
 det på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta  
  
 område nås. Utdelningen av sådana särskilda stimulansmedel bör i  
  
 så fall utformas så att dessa verkligen fungerar som en effektiv drivkraft  
  
 för att nå de uppställda målen. Här kan finnas förebilder inom  
  
 andra områden, t.ex. när det gäller statens bidrag till landstingen  
  
 för att stimulera till en bättre vård för de mest sjuka äldre, där  
  
 413 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 pengarna delas ut till de landsting som aktivt deltar i användningen  
  
 av olika kvalitetsregister som möjliggör mätningar och jämförelser  
  
 av resultaten av landstingens insatser.220  
  
 7.4 Urfolket samerna  
  
 Rekommendationer:  
  
  Förnyade och utökade ansträngningar krävs av regeringen i  
  
 syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik  
  
 till en betydelsefull del av det framtida systematiska  
  
 arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige.  
  
  Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i  
  
 nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare  
  
 för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter  
  
 och rekommendationer som regeringen får från internationella  
  
 övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna,  
  
 däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.  
  
  En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse  
  
 med företrädare för det samiska folket om en formaliserad  
  
 ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör  
  
 deras livsbetingelser.  
  
  En tydligt redovisad plan med angivna delmål för hur eventuella  
  
 hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169  
  
 ska kunna undanröjas, däribland frågan om att få till stånd  
  
 gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden,  
  
 bör ingå i urfolkspolitiken.  
  
  Särskilda ansträngningar bör göras för att säkerställa att förhandlingarna  
  
 om en nordisk samekonvention genomförs på  
  
 ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för  
  
 samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts  
  
 verkligen hålls.  
  
 Redan i en proposition till riksdagen år 1977 om insatser för samerna  
  
 slog regeringen fast följande.  
  
 220 Regeringsbeslut S2010/1130/ST (delvis).  
  
 414 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Det bör [] klart uttalas att samerna utgör en etnisk minoritet i Sverige 
  
 , som, i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land, intar  
  
 en särskild ställning både gentemot majoritetsbefolkningen och  
  
 andra minoritetsgrupper. [] Det ligger ett särskilt ansvar i att stödja  
  
 samiska organisationer och institutioner, och i att hävda ett samiskt  
  
 näringsunderlag [] för att den samiska kulturen över huvud taget  
  
 skall kunna bestå.221  
  
 Denna uppfattning har riksdagen sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen,  
  
 bl.a. i samband med riksdagens godkännande av ratificeringen  
  
 av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter  
  
 och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels eller  
  
 minoritetsspråk.222  
  
 Sedan den 1 januari 2011 stadgas i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen  
  
 bl.a. att:  
  
 [s]amiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter  
  
 att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska  
  
 främjas.  
  
 Genom denna ändring omnämns numera samerna särskilt i grundlagen  
  
 bland de nationella minoriteterna, och främjandet av möjligheterna  
  
 att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv  
  
 har vidare gjorts till en obligatorisk målsättning. Syftet med hänvisningen  
  
 till samiska folket är, enligt förarbetena till grundlagsbestämmelsen,  
  
 att tydliggöra samernas särställning och på så sätt ge  
  
 uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk.223  
  
 Den folkrättsliga särställning som samerna sålunda har i sin  
  
 egenskap av urfolk gör att jag i det följande kommer att behandla  
  
 dem särskilt.  
  
 7.4.1 Samerna i handlingsplanen  
  
 I handlingsplanen finns ett knappt tiotal åtgärder som mera specifikt  
  
 berör urfolket samerna. En del av dessa rör också, som redovisats  
  
 i föregående avsnitt, också övriga nationella minoriteter. Av  
  
 vad som kan utläsas av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen  
  
 har hälften genomförts.  
  
 221 Prop. 1976/77:80, s. 107 f.  
  
 222 Bet. 1999/2000:Villanueva, s. 22.  
  
 223 Prop. 2009/10:80, s. 190.  
  
 415 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 Förvaltningsområdet för samiska har utvidgats till ytterligare  
  
 kommuner (åtgärd 36). Samrådet med representanter för bl.a. samerna  
  
 har förstärkts i samband med att Sverige rapporterar till Europarådet  
  
 om efterlevnaden av rådets ramkonvention om skydd för  
  
 nationella minoriteter224 och Europeiska stadgan om landsdels- eller  
  
 minoritetsspråk225 (åtgärd 38). Regeringen har tagit initiativ till  
  
 att hos kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen  
  
 om åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse  
  
 för arbete som rör bl.a. urfolket samerna som nationell minoritet.  
  
 Information om de nationella minoriteterna och Sveriges åtaganden  
  
 enligt konventionerna har spritts till kommunerna. Genom den nya  
  
 lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har  
  
 också kommunala myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats  
  
 (åtgärd 39). Vissa särskilda åtgärder har vidtagits för att förbättra  
  
 bl.a. samernas utbildningssituation (åtgärd 40).  
  
 Härutöver har även andra åtgärder vidtagits, t.ex. inom ramen  
  
 för den strategi för de nationella minoriteterna som presenterades i  
  
 regeringens proposition Från erkännande till egenmakt.226 Genom  
  
 5 § i den nyss nämnda lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk  
  
 har en lagstadgad skyldighet införts för alla förvaltningsmyndigheter  
  
 att ge samerna och övriga nationella minoriteter möjlighet  
  
 till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är  
  
 möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor.  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också  
  
 att sedvanliga samrådsmöten har hållits under handlingsplanens  
  
 genomförandeperiod och att statsbidraget har höjts för organisationer  
  
 som företräder de nationella minoriteterna.  
  
 Handlingsplanen har emellertid, även på detta område, innehållit  
  
 också åtgärder av ett slag som det kan ifrågasättas om de verkligen  
  
 hör hemma i en handlingsplan, eftersom de endast beskriver  
  
 någonting som redan skett. Att sametinget hade föreslagits få utökat  
  
 ansvar för vissa myndighetsuppgifter är ett sådant exempel  
  
 (åtgärd 42). Att regeringen under hösten 2005 hade initierat medling  
  
 om vinterbete i Härjedalen är ett annat (åtgärd 43).  
  
 Här finns emellertid också åtgärder som inte tycks ha genomförts.  
  
 Framförallt gäller det frågan om ratificering av ILO:s konvention  
  
 nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter,227 om vilken regeringen  
  
 224 SÖ 2000:2.  
  
 225 SÖ 2000:3.  
  
 226 Prop. 2008/09:158.  
  
 227 ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, antagen  
  
 den 27 juni 1989.  
  
 416 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 i handlingsplanen uppgav att den hade ambitionen att Sverige ska  
  
 ratificera konventionen så snart det låter sig göras (åtgärd 41).  
  
 7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad urfolkspolitik  
  
 Handlingsplanen, uppföljningen av denna, liksom regeringens proposition  
  
 med en strategi för de nationella minoriteterna har, som  
  
 framgått, innehållit ett antal åtgärder som kan antas få betydelse för  
  
 främjandet av samernas rättigheter i Sverige.  
  
 Samtidigt har regeringen själv framhållit de särskilda problem  
  
 som urfolket samerna alltjämt lever med i Sverige. I sin rapport från  
  
 maj 2010 till FN:s råd för mänskliga rättigheter i samband med rådets  
  
 återkommande utvärdering av staternas åtaganden på MRområdet  
  
 (Universal Periodic Review, UPR) slog regeringen fast  
  
 bl.a. följande.  
  
 Samtidigt föreligger det fortfarande problem och utmaningar som  
  
 hindrar alla att till fullo komma i åtnjutande av mänskliga rättigheter  
  
 inom många områden. Ytterligare åtgärder behövs i kombination med  
  
 bekämpande av diskriminering och skydd av rättigheter för personer  
  
 med särskilda behov, eller som befinner sig i utsatta situationer.  
  
 Diskrimineringsombudsmannens erfarenhet, samt oberoende forskning,  
  
 ger vid handen att det råder diskriminering i det svenska samhället,  
  
 och att särskilt romer och samer är utsatta för diskriminering.228  
  
 Olika internationella övervakningsorgan har också lämnat synpunkter  
  
 och riktat rekommendationer till den svenska regeringen  
  
 när det gäller samernas situation.  
  
 Så har Europarådets kommission mot rasism och intolerans  
  
 (ECRI) rekommenderat regeringen att söka lösningar på tvistefrågor  
  
 om mark- och vattenrättigheter och om samernas delaktighet  
  
 och inflytande generellt i frågor som rör dem.229  
  
 Europarådets rådgivande kommitté om tillämpningen av ramkonventionen  
  
 om skydd för nationella minoriteter, liksom Europarådets  
  
 ministerkommitté, har också uttryckt bl.a. att det finns ett  
  
 trängande behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den  
  
 juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som  
  
 traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan  
  
 228 Sveriges nationella rapport, FN:s råd för de mänskliga rättigheterna: allmän återkommande  
  
 utvärdering, session 8, maj 2010, st. 34.  
  
 229 Europakommissionen mot rasism och intolerans, Tredje rapporten om Sverige,  
  
 CRI(2005)26, 17 december 2004.  
  
 417 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 etniska grupper i området och att skydda ursprungsbefolkningens  
  
 kultur och identitet, samt att Sametingets roll bör utvidgas.230  
  
 FN:s särskilda urfolksrapportörs rapport 2011  
  
 FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter har i en rapport  
  
 nyligen uttryckt sin tillfredsställelse över att de nordiska länderna i  
  
 allmänhet ägnar stor uppmärksamhet åt frågor om urfolks rättigheter,  
  
 jämfört med andra länder. Samtidigt understryker den särskilda  
  
 rapportören att det finns problemområden där det återstår mer att  
  
 göra för att säkerställa samernas rätt till självbestämmande och  
  
 möjligheter att uppnå sina gemensamma mål över nationsgränserna.231  
  
 Sålunda uttrycker FN-rapportören sin oro över att arbetet med  
  
 att utarbeta en nordisk samekonvention har tagit så lång tid. Att  
  
 detta förhållande är bekymmersamt har för övrigt även tagits upp  
  
 av övervakningskommittéerna för både FN-konventionen om ekonomiska,  
  
 sociala och kulturella rättigheter,232 och FN:s konvention  
  
 om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.233 Vidare påpekar  
  
 rapportören behovet av att stärka Sametingets självständighet  
  
 som självstyrande organ, liksom dess möjligheter till verkligt inflytande  
  
 på allt beslutsfattande som påverkar det samiska folket. I det  
  
 sammanhanget rekommenderas regeringen att tillsammans med  
  
 Sametinget överväga flera områden där Sametinget kan ges ökad  
  
 eller t.o.m. ensam beslutanderätt. Sametingets dubbla roller, som  
  
 både folkvald församling och statlig förvaltningsmyndighet, menar  
  
 rapportören är särskilt problematiska, eftersom de innebär att tinget  
  
 i sin myndighetsroll kan tvingas genomföra beslut i konflikt med  
  
 vad det i sin roll som folkvald församling anser vara bäst för samerna.  
  
 230 ResCMN(2003)12, Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen  
  
 om skydd för nationella minoriteter, 10 december 2003; CM/ResCMN(2008)4, Europarådets  
  
 granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter 
  
 , 11 juni 2008.  
  
 231 Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms  
  
 of indigenous people, Ramos, The situation of the Sami people in the Sápmi region of Norway,  
  
 Sweden and Finland, Advanced Unedited version, A/HRC/18/XX/Add.Y, 12 januari  
  
 2011.  
  
 232 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden,  
  
 E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 15.  
  
 233 Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden,  
  
 CERD/C/SWE/CO/18, 23 september 2008, st. 21.  
  
 418 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 Rapportören har i sin rapport också särskilt tagit upp avsaknaden  
  
 i Sverige av en närmare reglering av konsultationsprocessen  
  
 mellan den svenska regeringen och Sametinget. Enligt FNrapportören  
  
 är en sådan särskilt reglerad ordning för samråd och  
  
 konsultation viktig för att åstadkomma verklig delaktighet för det  
  
 samiska folket i allt beslutsfattande som rör dem.  
  
 I FN-rapportörens rapport tas även särskilt upp samernas land och  
  
 vattenrättigheter. Här konstateras att det samiska folkets historia  
  
 utmärkts av att samerna stegvis fråntagits mark och andra  
  
 naturresurser, liksom av statens tidigare inställning att samernas  
  
 historiska användning av dessa resurser inte gett upphov till några  
  
 rättigheter för det samiska folket. Rapportören konstaterar härvidlag  
  
 att även om samers nyttjanderättigheter är rättsligt erkänd så får  
  
 dessa ofta i praktiken vika för andra, konkurrerande, intressen.  
  
 Och trots att svensk rätt i princip möjliggör även fastställande av  
  
 samisk äganderätt till sådan mark, har det i praktiken visat sig svårt  
  
 för det samiska folket att komma i åtnjutande av den rätten.  
  
 FN-rapportören påminner i det sammanhanget om att även  
  
 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som övervakar efterlevnaden  
  
 av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter,  
  
 har rekommenderat Sverige att lagstifta om mer flexibla bevisbörderegler  
  
 för tvister om samernas ägande- och nyttjanderättigheter  
  
 till mark, särskilt när det gäller sådan bevisning som samerna  
  
 inte själva primärt har någon kontroll över.234 I det sammanhanget  
  
 rekommenderar FN-rapportören också att ansträngningarna  
  
 ökas för att tydliggöra gränserna för samernas renskötselområden.  
  
 Slutligen tar FN:s urfolksrapportör också upp att samernas livsbetingelser  
  
 utsätts för betydande hot från konkurrerande intressen,  
  
 ofta uppmuntrade direkt av staten, som utvinning av naturresurser  
  
 eller andra infrastrukturprojekt, och att de nordiska ländernas lagstiftning  
  
 och andra åtgärder inte ger ett tillräckligt starkt skydd för  
  
 det samiska folkets intressen i de sammanhangen.  
  
 Slutsatser och rekommendationer  
  
 Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort  
  
 en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har  
  
 Adams observations of the Human Rights Committee, Sweden CCPR/C/SWE/CO/6,  
  
 7 maj 2009, st. 21.  
  
 419 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 jag inhämtat synpunkter från Sametinget, Sameskolstyrelsen och  
  
 samiska organisationer dels skriftligen, dels vid några olika dialogmöten.  
  
 Som nämnts inledningsvis har jag även haft omfattande  
  
 kontakter med företrädare för de olika departementen inom Regeringskansliet.  
  
 Den bild som framkommit är delvis motstridig. Från samisk  
  
 sida har tämligen samstämmigt framförts att företrädare för samerna  
  
 inte hade någon reell möjlighet till inflytande över vare sig den  
  
 första eller den andra nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter.  
  
 Även samrådet från statens sida med företrädare för samiska  
  
 intressen rent generellt har kritiserats för att vara alltför begränsat  
  
 och alltför planlöst. Från Regeringskansliet har jag å andra  
  
 sidan fått en bild av att kontakterna mellan statens företrädare och  
  
 företrädare för samerna både varit, och är, mer frekventa och att  
  
 samrådet fungerar ganska bra, samtidigt som intrycket också är att  
  
 detta till helt övervägande del tycks ske på tjänstemannanivå.  
  
 Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare  
  
 för de nationella minoriteterna som lämnas redan i handlingsplanens  
  
 åtgärd 38, framkommer emellertid också en bild som är av ett  
  
 samråd som i vart fall tidigare varit mera begränsat och inte särskilt  
  
 samordnat eller systematiskt. Här beskrivs t.ex. hur regeringen  
  
 mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett årligt samrådsmöte med företrädare  
  
 för alla de nationella minoriteterna. I handlingsplanen aviserades  
  
 emellertid samtidigt att detta årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle  
  
 kompletteras med en serie möten mellan företrädare för regeringen  
  
 och respektive nationell minoritetsgrupp.235 Härutöver sägs i  
  
 handlingsplanen angående regeringens konsultationer med företrädare  
  
 för t.ex. samerna, att sådana konsultationer ska förekomma  
  
 regelbundet i samband med Sveriges rapporter till Europarådet  
  
 samt vid uppföljningen av kritik och rekommendationer som lämnas  
  
 i dessa sammanhang.  
  
 Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen framgår  
  
 att samrådet mellan regeringen och de nationella minoriteternas  
  
 företrädare också har utökats under handlingsplanens genomförandeperiod,  
  
 dels när det gäller den nämnda rapporteringen till Europarådet,  
  
 dels i samband med framtagandet av regeringens minoritetspolitiska  
  
 strategi, Från erkännande till egenmakt.236 Däremot går  
  
 det inte av uppföljningen att utläsa om, generellt, något mera kontinuerligt  
  
 och samordnat samråd mellan regeringen och samernas  
  
 235 Handlingsplanen, s. 52-53.  
  
 236 Prop. 2008/09:158.  
  
 420 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 företrädare kommit att utvecklas. Här sägs bara att sedvanliga  
  
 samrådsmöten har hållits med företrädare för de nationella minoriteterna.  
  
 Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens  
  
 främsta representanter, riksdagen och regeringen, har, som redovisats  
  
 här, sedan i vart fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna  
  
 mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i  
  
 förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då  
  
 också – naturligtvis – få konsekvenser både för hur regeringen och  
  
 övriga representanter för den offentliga makten förhåller sig till  
  
 samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som  
  
 vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.  
  
 Det har inte varit möjligt för mig att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget  
  
 skaffa mig en tillräcklig grund för att uttala  
  
 mig om hur väl samernas mänskliga rättigheter i realiteten respekteras  
  
 inom olika specifika områden. I stället får jag begränsa mig till  
  
 några mera övergripande slutsatser och rekommendationer.  
  
 Jag konstaterade inledningsvis i det här avsnittet att ett antal åtgärder  
  
 vidtagits som kan antas få betydelse för samernas rättigheter  
  
 i Sverige. Samtidigt återstår utan tvivel åtskilligt att göra innan  
  
 statsmakten kan sägas föra en same- eller urfolkspolitik som i realiteten  
  
 motsvarar den särställning i förhållande till majoritetssamhället  
  
 som den svenska staten sedan årtionden officiellt har erkänt att  
  
 samerna har rätt till.  
  
 Jag menar sammanfattningsvis, att det framgent krävs förnyade  
  
 och utökade ansträngningar av regeringen i syfte att göra en samlad,  
  
 tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull  
  
 del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i  
  
 Sverige. Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i  
  
 nära konsultation med, och med ett aktivt deltagande från, företrädare  
  
 för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter  
  
 och rekommendationer som regeringen får från internationella  
  
 övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt  
  
 FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.  
  
 Den proposition om samepolitiken som regeringen planerat att  
  
 lägga fram för riksdagen under våren 2010 har fått skjutas på framtiden,  
  
 enligt vad som sägs i Regeringskansliets uppföljning på  
  
 grund av den kritik som riktats mot innehållet i propositionen från  
  
 de berörda parternas sida. Även under mina samrådskontakter har  
  
 företrädare för samerna tagit upp att den planerade propositionen  
  
 var dålig och att den hade ett rent uppifrånperspektiv. I vilken  
  
 421 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 e.  
  
 utsträckning som kritiken varit befogad har jag inget underlag för  
  
 att uttala mig om, men redan det faktum att propositionen inte  
  
 kunnat läggas fram är ett tecken som tyder på att det existerande  
  
 samrådet inte varit tillräckligt välfungerande.  
  
 Bland de rekommendationer som riktades till Sverige inom ramen  
  
 för den återkommande utvärderingsprocessen, Universal Periodic  
  
 Review (UPR), inför FN:s råd om de mänskliga rättigheterna  
  
 och som regeringen accepterat, återfinns också att fortsätta att utveckla  
  
 effektiva mekanismer för en förbättrad dialog och konsultation  
  
 med det samiska folket på alla politikområden som berör dem,  
  
 inklusive lagstiftning.237  
  
 Den samlade, tydliga och rättighetsbaserade urfolkspolitik som  
  
 jag föreslagit bör ingå som en betydelsefull del i regeringens fortsatta  
  
 systematiska MR-arbete, måste, enligt min uppfattning, innefatta  
  
 också en överenskommelse med företrädare för det samiska  
  
 folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras  
  
 i alla frågor som rör deras livsbetingelser.  
  
 Tydligast framgår tillkortakommandena i fråga om en samlad  
  
 och tydlig, rättighetsbaserad, urfolkspolitik när det gäller samernas  
  
 rättsliga ställning i frågor om ägande- och nyttjanderättigheter till  
  
 land och vatten. Här finns mycket lite att hämta i handlingsplanen.  
  
 Det är också något som starkt understrukits från samerna själva  
  
 under utvärderingsprocessen. Så har man t.ex. särskilt pekat på att  
  
 Sametinget getts förvaltningsansvar för rennäringen från ett näringsrättsligt  
  
 perspektiv, medan de väsentliga frågorna om förvaltningsansvaret  
  
 för land och vatten i övrigt, ligger på länsstyrelsen.  
  
 Sverige har inte heller ratificerat ILO:s konvention nr 169 om  
  
 bl.a. urfolks rättigheter, med motiveringen att mark- och vattenfrågorna  
  
 i alltför stor utsträckning ännu inte har lösts. I den första  
  
 nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 som regeringen beslutade om i januari 2002, förklarade regeringen  
  
 att den arbetade med att undanröja hinder för en eventuell ratifikation  
  
 av ILO-konventionen.238 I det sammanhanget framhöll regeringen  
  
 bl.a. följand 
  
 De utredningar som för närvarande pågår måste avslutas innan en ratifikation  
  
 av ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk kan övervägas.  
  
 I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU  
  
 1999:25) gör utredaren bedömningen att Sverige uppfyller konventio237  
  
 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,  
  
 16 juni 2010, st. 95 punkten 68.  
  
 238 Skr. 2001/02:83, s. 23 f.  
  
 422 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 nens krav i de allra flesta avseenden. Frågan är dock om reglerna om  
  
 samernas rättigheter till mark uppfyller konventionens krav. Utredarens  
  
 bedömning är att Sverige kan ansluta sig till ILO:s konvention  
  
 [], men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas  
  
 rätt till mark blivit genomförda. Utredaren drar upp ett antal  
  
 riktlinjer för hur en svensk anslutning skulle kunna ske. För det första  
  
 måste den mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen  
  
 identifieras. Det gäller dels mark som samerna i konventionens mening  
  
 traditionellt innehar, dels mark som de traditionellt har rätt att nyttja  
  
 tillsammans med andra brukare. [] Samerna kan förlora en del marker  
  
 som de i dag utnyttjar för renskötsel, bl.a. till följd av pågående  
  
 rättsprocesser. Det bör finnas möjlighet till ersättning från staten för  
  
 rättegångskostnader i principiellt viktiga mål rörande samernas markrättigheter 
  
 . [] Regeringen har för avsikt att under januari 2002 tillsätta  
  
 en kommission avseende gränsdragning med uppgift att tydligare  
  
 fastställa gränserna för renskötselområdet. Rennäringspolitiska kommittén  
  
 (Jo 1998:03) har utrett vilka förändringar i renskötselrätten  
  
 som kan komma att bli nödvändiga. Kommittén har även utrett frågan  
  
 om rätten till jakt och fiske. [].  
  
 I kartläggningsdelen i den nu aktuella handlingsplanen refererades  
  
 vad regeringen i dessa delar anfört i den första handlingsplanen enligt  
  
 följande.  
  
 I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna  
  
 sades att regeringen arbetade med att undanröja hinder för en eventuell  
  
 ratifikation av ILO:s konvention nr 169 samt att regeringen avsåg att  
  
 tillsätta en gränsdragningskommission för att identifiera gränser för  
  
 renskötselområdet. Utredningen om en gränsdragningskommission  
  
 för renskötselområdet (Jo 2002:01) tillsattes i januari 2002 och har under  
  
 våren 2006 redovisat sitt uppdrag. I april 2003 tillsattes också Jakt och  
  
 fiskerättsutredningen med uppdrag att närmare utreda omfattningen  
  
 av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske  
  
 inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Utredningen har lämnat två  
  
 delbetänkanden och utredningens slutbetänkande överlämnades till regeringen  
  
 i januari 2006. [] Regeringens avsikt är alltjämt att så snart  
  
 det låter sig göras underställa riksdagen ILO:s konvention nr 169 för  
  
 ratifikation.  
  
 Det står dock klart att det inte kommer att bli möjligt att  
  
 fatta ett sådant beslut under innevarande mandatperiod.239  
  
 I den egentliga handlingsplansdelen återupprepas i huvudsak  
  
 denna redovisning på nytt; här sägs åter att regeringens ambition är  
  
 att Sverige ska ratificera konventionen så fort det låter sig göras  
  
 men också att en anslutning till konventionen för Sveriges del medför  
  
 att olika rättigheter påverkas med avseende på ett markområde  
  
 239 Handlingsplanen, s. 167 f.  
  
 423 
  
 Några särskilda sakområden SOU 2011:29  
  
 som motsvarar en tredjedel av Sveriges yta och att ett beslut i en  
  
 fråga av sådan betydelse inte kan hastas fram.  
  
 Med all respekt för de omfattande och komplicerade frågeställningar  
  
 som otvivelaktigt är förknippade med en svensk ratifikation  
  
 av ILO-konventionen nr 169 när det gäller främst mark- och vattenanvändning,  
  
 så framstår ändå det sättet att beskriva den hittillsvarande  
  
 processen som lite märkligt, inte minst i ljuset av att arbetet  
  
 med en sådan ratifikation i dag, ytterligare fem år senare, inte  
  
 synes ha kommit så värst mycket längre.  
  
 I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs heller  
  
 ingenting om planeringen av det fortsatta arbetet med att undanröja  
  
 hindren för ett svenskt tillträde till ILO-konventionen och inte  
  
 heller om det fortsatta arbetet med gränsdragningen för renskötselområden  
  
 efter den utredning som redovisade sitt betänkande  
  
 redan år 2006. Även FN:s särskilda rapportör för urfolksfrågor har  
  
 i sin rapport noterat att arbetet i den delen tycks ha avstannat och  
  
 har poängterat betydelsen av att Sverige t.ex. ökar sina ansträngningar  
  
 för att få till stånd sådana gränsdragningar som tydliggör  
  
 samernas traditionella renskötselområden.  
  
 Sådana ansträngningar bör också, enligt min mening, ingå i den  
  
 här föreslagna urfolkspolitiken som en del av en tydligt redovisad  
  
 plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation  
  
 av ILO-konventionen nr 169 ska kunna undanröjas. Ett sådant  
  
 arbete måste planeras och genomföras i nära samråd med företrädare  
  
 för samerna.  
  
 Det framgår också av den svenska regeringens redan nämnda  
  
 rapport i maj 2010 till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna  
  
 inom ramen för UPR-processen, att regeringen till FN:s råd uppgett  
  
 att den fortsätter att arbeta på frågan om en ratificering av  
  
 ILO-konventionen. Här framhöll regeringen också att den ställt sig  
  
 bakom antagandet av FN:s förklaring om urfolks rättigheter.240  
  
 Förklaringen föreskriver bl.a., i artiklarna 26-28, att urfolk har rätt  
  
 till den mark och de naturresurser som de historiskt har ägt eller  
  
 nyttjat, liksom till att återfå dem eller få kompensation för sina förluster.  
  
 Bland de rekommendationer som Sverige fick ta emot under  
  
 granskningsprocessen inför MR-rådet, och som den svenska regeringen  
  
 också har accepterat, återfinns att, som ett prioriterat åtagande 
  
 , (min kursivering) fullfölja arbetet med att klargöra konsekven240  
  
 United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/61/L.67, 12 september  
  
 2007.  
  
 424 
  
 SOU 2011:29 Några särskilda sakområden  
  
 425  
  
 serna av en ratificering av ILO-konventionen och att överväga en  
  
 sådan ratifikation, liksom att ta initiativ till att närmare utreda hur  
  
 samernas rätt till land och naturtillgångar ska kunna fastställas.241  
  
 Både FN-deklarationen, som Sverige alltså ställt sig bakom, och  
  
 åtagandena inför MR-rådet, förpliktar naturligtvis och bekräftar  
  
 behovet av att presentera en samlad, tydlig och rättighetsbaserad  
  
 urfolkspolitik.  
  
 Även arbetet med en nordisk samekonvention har dragit ut på  
  
 tiden, något som har varit föremål för FN:s övervakningsorgans  
  
 bekymrade uppmärksamhet vid flera tillfällen, senast från FN:s särskilda  
  
 urfolksrapportör. Enligt vad jag erfarit finns nu en plan för  
  
 nya förhandlingar om en sådan konvention, med start under år  
  
 2011 och med siktet inställt på att de ska vara slutförda inom loppet  
  
 av fem år. Det är positivt. Särskilda ansträngningar bör göras  
  
 för att säkerställa att förhandlingarna genomförs på ett sätt som  
  
 innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva och  
  
 att den tidsplan om fem år som uppställts verkligen kan hållas.  
  
 241 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,  
  
 16 juni, st. 95 punkterna 1, 2, 68 och 71. 
  
 8 Konsekvensbeskrivning  
  
 8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och  
  
 landsting, företag och andra enskilda  
  
 Mitt uppdrag har varit att lämna rekommendationer som kan ge  
  
 regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor  
  
 om de mänskliga rättigheterna i Sverige. Däremot har det inte  
  
 omfattat att lämna färdiga förslag vare sig till författningsreglering  
  
 eller i övrigt. Betänkandet innehåller inte heller några sådana förslag.  
  
 Konsekvenserna i finansiellt hänseende av rekommendationerna  
  
 inför det fortsatta systematiska MR-arbetet beror i huvudsak på  
  
 den ambitionsnivå och den närmare utformning av olika åtgärder  
  
 som regeringen bestämmer sig för i det arbetet. Någon uppskattning  
  
 av eventuella kostnads- och intäktskonsekvenser är därför i de  
  
 flesta fall inte möjlig för mig att göra. I huvudsak torde det dock  
  
 röra sig om konsekvenser för staten och kommunerna, i viss mån  
  
 för landstingen, men däremot knappast i någon nämnvärd utsträckning  
  
 för vare sig företag eller andra enskilda.  
  
 Där det framstår som möjligt och meningsfullt gör jag i det följande  
  
 en grov uppskattning av nivån på de kostnader som kan uppkomma  
  
 till följd av några av mina rekommendationer.  
  
 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet  
  
 Jag har i avsnitt 4.1 rekommenderat regeringen bl.a. att inrätta en  
  
 särskild MR-enhet i Regeringskansliet, med uppgiften att samordna  
  
 Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter i  
  
 Sverige. Det ansvaret ligger för närvarande på enheten för diskrimineringsfrågor  
  
 (DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet. Enheten  
  
 hade i mars 2011, förutom enhetschef och assistent, 11 handläggare.  
  
 Av dessa arbetade motsvarande mindre än 3 årsarbetskrafter  
  
 427 
  
 Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29  
  
 specifikt med den del av enhetens ansvarsområde som gäller frågor  
  
 om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, varav en också ansvarar  
  
 för rent informationsarbete när det gäller regeringens webbplats  
  
 för mänskliga rättigheter.  
  
 Som jag redovisat är dessa resurser helt otillräckliga. Vilka resurser  
  
 som skulle behövas för att säkerställa en verkligt effektiv samordning  
  
 av Regeringskansliets MR-arbete är å andra sidan inte en  
  
 fråga om exakt vetenskap. För att upprätthålla en miniminivå på ett  
  
 sådant arbete av tillräcklig kvalitet krävs enligt min mening i vart  
  
 fall en bemanning i storleksordningen åtta till tolv årsarbetskrafter,  
  
 förutom en enhetschef och en assistent.  
  
 Kostnaden för motsvarande omkring tre av dessa, jämte enhetschefen  
  
 och assistenten, kan täckas genom att motsvarande resurser  
  
 förs över från nuvarande DISK-enheten vid Arbetsmarknadsdepartementet.  
  
 Liksom är fallet i dag bör även fortsättningsvis varje fackdepartement  
  
 bära ansvaret för att Sveriges internationella åtaganden om  
  
 mänskliga rättigheter förverkligas inom det egna ansvarsområdet.  
  
 De övriga frågor – andra än den om det nationella MR-arbetet –  
  
 som i dag ligger på DISK-enheten har beröringspunkter med flera  
  
 andra departements ansvarsområden. De skulle därför, tillsammans  
  
 med återstående årsarbetskrafter på DISK-enheten, kunna flyttas  
  
 över till andra enheter inom Regeringskansliet och samordnas med  
  
 de frågor som redan handläggs där. För att bara ta något exempel så  
  
 kunde lagstiftningsfrågor om diskriminering tyckas ha en naturlig  
  
 hemvist i Justitiedepartementet. Detsamma kan sägas om frågor  
  
 om rasism, homofobi och annan intolerans, i dessa senare fall närmast  
  
 då på demokratienheten. På så viss skulle förmodligen också  
  
 vissa samordningsvinster kunna göras.  
  
 Medel skulle då behöva tillföras den nya MR-enheten för ytterligare  
  
 mellan fem och nio årsarbetskrafter. Sammantaget torde de  
  
 tillkommande kostnaderna för att få till stånd full bemanning på  
  
 den nya MR-enheten kunna komma att uppgå till mellan fem och  
  
 åtta miljoner kronor.  
  
 I den utsträckning som det inte anses möjligt att täcka de kostnaderna  
  
 genom omfördelningar inom anslaget för Regeringskansliet,  
  
 bör motsvarande medel tillföras genom omfördelningar i övrigt  
  
 inom Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, alternativt genom att nya  
  
 medel tillförs detta utgiftsområde i statsbudgeten.  
  
 428 
  
 SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning  
  
 Utredning om inkorporering av MR-konventioner i svensk rätt  
  
 I avsnitt 6.2.3 har jag rekommenderat regeringen att låta utreda frågan  
  
 om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än Europakonventionen  
  
 bör inkorporeras i svensk rätt, och att i samband  
  
 med det på nytt undersöka hur svenska domstolar förhåller sig i sin  
  
 rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter  
  
 som Sverige förbundit sig att följa.  
  
 Med utgångspunkt i att ordföranden, eller den särskilda utredaren,  
  
 inte skulle behöva arbeta på heltid med utredningen, att utredningen  
  
 bör ges ett och ett halvt år på sig för sitt uppdrag och att  
  
 den kan behöva en huvudsekreterare och en ytterligare sekreterare,  
  
 kan kostnaderna för en sådan utredning, inklusive eventuella resor,  
  
 möten med externa aktörer och tryckkostnader, beräknas till omkring  
  
 2 700 000 kr. Om utredningen ska vara parlamentariskt sammansatt  
  
 tillkommer ytterligare mellan 50 000 och 100 000 kr för  
  
 sammanträdesarvoden till dessa ledamöter samt några experter och  
  
 sakkunniga.  
  
 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheterna i Sverige  
  
 I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit regeringen att påbörja arbetet med  
  
 att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja  
  
 säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet  
  
 med de s.k. Parisprinciperna, samt att ett sådant organ bör inrättas  
  
 som en ny myndighet under riksdagen, exempelvis i form av en  
  
 kommission för mänskliga rättigheter.  
  
 Med utgångspunkt i en driftskostnad för den nya myndigheten  
  
 på drygt en miljon kronor per årsarbetskraft skulle kostnaderna för  
  
 en rimligt bemannad MR-kommission kunna beräknas till mellan  
  
 40 och 60 miljoner kronor, beroende bl.a. på hur proportionerna  
  
 mellan antalet egna anställda medarbetare och externt anlitad expertis  
  
 för olika uppdrag kommer att se ut. Den nya myndigheten  
  
 bör finansieras genom ett nytt eget anslag i statsbudgeten inom  
  
 utgiftsområde 1, Rikets styrelse.  
  
 429 
  
 Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29  
  
 Obligatorisk fortbildning för ordinarie domare.  
  
 I avsnitt 6.4.2 har jag rekommenderat regeringen att överväga om  
  
 det går att införa vissa krav på obligatorisk fortbildning också för  
  
 de ordinarie domarna, exempelvis med förebild i vad som gäller för  
  
 advokater. Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att  
  
 delta i vidareutbildning under 18 timmar per år.  
  
 Om alla ordinarie domare deltog i fortbildning i den utsträckningen  
  
 skulle det innebära ett bortfall av arbetad tid motsvarande  
  
 personalkostnader på omkring 6 miljoner kr per år.  
  
 8.2 Den kommunala självstyrelsen  
  
 Den kommunala självstyrelsen anges enligt 1 kap. 1 § regeringsformen  
  
 som ett instrument för att förverkliga folkstyrelsen. Någon  
  
 definition av vad som avses med kommunal självstyrelse ges dock  
  
 inte. Inte heller av förarbetena till bestämmelsen går det att utläsa  
  
 någon sådan definition.1 I 2 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner  
  
 och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter  
  
 [] som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett  
  
 annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn  
  
 kan alltså en fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte  
  
 gränserna för sektorn. De ändringar i regeringsformen som trädde i  
  
 kraft den 1 januari 2011 innebär inte i grunden någon förändring  
  
 härvidlag.  
  
 Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de  
  
 samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarnas  
  
 mänskliga rättigheter inom viktiga områden som skola, barn- och  
  
 äldreomsorg, stöd till personer med funktionsnedsättning, hälso och  
  
 sjukvård, socialtjänst m.m. Det ansvaret innefattar också att ge  
  
 effekt till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga  
  
 rättigheter, bl.a. genom fördragskonform lagtolkning.  
  
 Mina rekommendationer innebär inte några nya åligganden för  
  
 kommuner och landsting. De innebär inte heller någon förändring  
  
 såvitt avser den kommunala indelningen, beskattningsrätten, kommunernas  
  
 organisation eller befogenheter i övrigt. De kan sammanfattningsvis  
  
 inte anses ha någon direkt inverkan på den kommunala  
  
 självstyrelsen.  
  
 1 Prop. 1973:90, s. 188 ff.  
  
 430 
  
 SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning  
  
 8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och  
  
 möjligheterna att nå de integrationspolitiska  
  
 målen  
  
 I avsnitt 3.3.2 har jag föreslagit regeringen att en kommande handlingsplan  
  
 eller motsvarande samlat dokument om det fortsatta systematiska  
  
 MR-arbetet bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.  
  
 Ett sådant kan bidra till ett effektivare jämställdhetsarbete  
  
 på ett flertal områden i det svenska samhället. I övrigt har förslagen  
  
 i betänkandet inte någon direkt påverkan på jämställdheten  
  
 mellan kvinnor och män.  
  
 Jag har också, i avsnitt 7.3, lämnat rekommendationer om ett  
  
 samordnat, långsiktigt uthålligt och rättighetsbaserat arbete för  
  
 romers deltagande fullt ut på lika villkor som andra på alla områden  
  
 i det svenska samhällslivet. Syftet med ett sådant arbete är naturligtvis  
  
 att det ska resultera i ett sådant, jämfört med majoritetsbefolkningen  
  
 jämlikt, deltagande. I övrigt har förslaget inte någon  
  
 direkt påverkan på möjligheterna att nå de integrationspolitiska  
  
 målen.  
  
 8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt  
  
 kommittéförordningen (1998:1474)  
  
 Jag har i avsnitt 7.1.1 föreslagit att regeringen bör följa upp och utvärdera  
  
 effekterna av den reform som trätt i kraft den 1 januari  
  
 2011 och som innebär bl.a. att utredningar av anmälningar om brott  
  
 eller annat felaktigt handlande från poliser i samband med arbetet  
  
 (s.k. internutredningar), handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället  
  
 för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Jag har där  
  
 också föreslagit att det bör tillskapas en ordning som innebär att  
  
 samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband  
  
 med ett polisingripande, eller då en sådan person annars varit omhändertagen  
  
 av polisen, blir föremål för ett obligatoriskt, självständigt  
  
 och skyndsamt utredningsförfarande, oavsett om misstanke  
  
 om brott föreligger eller inte.  
  
 Dessa båda rekommendationer kan i bästa fall på sikt få betydelse  
  
 för allmänhetens förtroende för polisens och åklagarväsendets  
  
 hantering av misstankar om brott eller andra olämpliga handlingar  
  
 begångna av anställda inom polisen. Det kan i sin tur få positiva  
  
 effekter på både brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.  
  
 431 
  
 Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29  
  
 432  
  
 Förslagen i betänkandet bedöms i övrigt inte ha någon direkt  
  
 betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning  
  
 och offentlig service i olika delar av landet, eller för små  
  
 företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i  
  
 övrigt i förhållande till större företags. 
  
 Referenser  
  
 Litteratur  
  
 King, Moses, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar  
  
 till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 3:e  
  
 uppl., Stockholm: Norstedts juridik, 2007.  
  
 Hill m.fl., Theory and Practice of the European Convention on  
  
 Human Rights, 4 uppl., Antwerpen: Intersentia, 2006.  
  
 Flores, Burnett, Rättegångsbalken, (15 augusti 2010) Zeteo.  
  
 Grimheden, Kelly, Sweden: Underestimation of Rights i Jaichand,  
  
 Vinodh and Suksi, Wilson, eds., 60 Years of the Universal  
  
 Declaration of Human Rights in Europe, Antwerpen: Intersentia,  
  
 2009.  
  
 Alvarez, Bullock; Smith, Brown, Förvaltningslagen med kommentarer  
  
 (31 maj 2010) Zeteo.  
  
 Smith, Warren; Miller, Carter; Jones, Wong; Blake, Harris;  
  
 Smith, Evans, Grundlagarna, 2 uppl. Stockholm: Norstedts  
  
 juridik, 2006.  
  
 Fry, Bishop; Adams, Ramirez; Goodwin, Edwards, The International  
  
 Covenant on Civil and Political Rights – Singleton, Materials and  
  
 Commentary, Oxford: Oxford University Press, 2005.  
  
 Makkonen, Adkins, Principen om icke-diskriminering i internationell  
  
 rätt, i Ett rättvisare samhälle – internationella och svenska  
  
 regler mot diskriminering, International Organization for Migration,  
  
 2003.  
  
 Nowak, Mcclure, Introduction to the international human rights regime 
  
 , Leiden: Harper, 2003.  
  
 433 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 Nowak, Mcclure, U.N. Covenant on Civil and Political Rights,  
  
 2 rev. uppl., Kehl: N.P. Rodriguez, 2005.  
  
 Pellonpää, Jacobs, Europeiska människorättskonventionen, Helsingfors 
  
 : Talentum, 2007.  
  
 Wright, Boyer, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner  
  
 från Norge, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo,  
  
 2009.  
  
 Søvig, Woods, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer  
  
 i mötet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett. En utredning  
  
 gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet,  
  
 Bergen, 2009.  
  
 Wennergren, Bates, Förvaltningsprocesslagen, m.m. – En kommentar  
  
 (1 juli 2009) Zeteo.  
  
 Offentligt tryck, m.m.  
  
 Betänkanden från riksdagens utskott m.m.  
  
 Bet. 1975/76:KU22. Konstitutionsutskottets betänkande med anledning  
  
 av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JOämbetets  
  
 uppgifter och organisation.  
  
 Bet. 1995/96:SoU4. Socialutskottets betänkande Barn och ungdom.  
  
 Bet. 1996/97:LU21. Lagutskottets betänkande Medverkan av Konsumentombudsmannen  
  
 i vissa konsumenttvister.  
  
 Bet. 1998/99:AU4. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ny lagstiftning  
  
 mot diskriminering i arbetslivet.  
  
 Bet. 1999/2000:JuU11. Justitieutskottets betänkande Organisationsförändringar  
  
 inom rättsväsendet.  
  
 Bet. 1999/2000:KU6. Konstitutionsutskottets betänkande Nationella  
  
 minoriteter i Sverige.  
  
 Bet. 2001/02:SoU23. Socialutskottets betänkande Barnpolitiken -  
  
 arbetet med strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets  
  
 rättigheter.  
  
 Bet. 2002/03:SoU13. Socialutskottets betänkande Med tvång och  
  
 god vilja – vad gör Statens institutionsstyrelse?  
  
 Bet. 2008/09:KU23. Konstitutionsutskottets betänkande Lag om  
  
 nationella minoriteter och minoritetsspråk m.m.  
  
 434 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 Bet. 2008/09:SoU3. Socialutskottets betänkande Mänskliga rättigheter  
  
 för personer med funktionsnedsättning.  
  
 Bet. 2009/10:JuU21. Justitieutskottets betänkande En ny fängelse och  
  
 häkteslagstiftning.  
  
 Yttr. 1995/96:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande FN:s konvention  
  
 om barnets rättigheter.  
  
 Yttr. 1998/99:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande Strategi för  
  
 att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.  
  
 Yttr. 2004/05:KU5y. Konstitutionsutskottets yttrande Svenskt godkännande  
  
 av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr  
  
 m.m.  
  
 Framställning 2010/11:JO2. JO som nationellt besöksorgan enligt  
  
 OPCAT.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse m.m.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01. Redogörelse  
  
 2000/01:JO1.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2004/05. Redogörelse  
  
 2004/05:JO1.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2007/08. Redogörelse  
  
 2007/08:JO1.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2008/09. Redogörelse  
  
 2008/09:JO1.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2009/10. Redogörelse  
  
 2009/10:JO1.  
  
 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2010/11. Redogörelse  
  
 2010/11:JO1.  
  
 Justitieombudsmannens beslut 2010-11-19, dnr 5950-2009.  
  
 Propositioner och skrivelser, m.m.  
  
 Prop. 1971:30. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag  
  
 till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.  
  
 Prop. 1973:90. Regeringens proposition med förslag till ny regeringsform  
  
 och ny riksdagsordning m.m.  
  
 435 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 Prop. 1975/76:209. Regeringens proposition om ändring i regeringsformen 
  
 .  
  
 Prop. 1976/77:80. Regeringens proposition om insatser för samerna.  
  
 Prop. 1980/81:201. Regeringens proposition med förslag till ändring  
  
 i rättegångsbalken m.m.  
  
 Prop. 1985/86:80. Regeringens proposition om ny förvaltningslag.  
  
 Prop. 1993/94:117. Regeringens proposition Inkorporering av Europakonventionen  
  
 och andra fri- och rättighetsfrågor.  
  
 Prop. 1996/97:104. Regeringens proposition Medverkan av Konsumentombudsmannen  
  
 i vissa konsumenttvister.  
  
 Prop. 1997/98:104. Regeringens proposition Behandlingen av häktade 
  
 .  
  
 Prop. 1997/98:105. Regeringens proposition Det allmännas skadeståndsansvar 
  
 .  
  
 Prop. 1997/98:136. Regeringens proposition Statlig förvaltning i  
  
 medborgarnas tjänst.  
  
 Prop. 1997/98:180. Regeringens proposition Lag om förbud mot  
  
 diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning.  
  
 Prop. 1997/98:182. Regeringens proposition Baldwin för att förverkliga  
  
 FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.  
  
 Prop. 1999/2000:143. Regeringens proposition Ändringar i jämställdhetslagen  
  
 m.m.  
  
 Prop. 1999/2000:79. Regeringens proposition Från patient till medborgare  
  
 - en nationell handlingsplan för handikappolitiken.  
  
 Prop. 2000/01:20. Regeringens proposition Nationell handlingsplan  
  
 för att förebygga alkoholskador.  
  
 Prop. 2002/03:65. Regeringens proposition Ett utvidgat skydd mot  
  
 diskriminering.  
  
 Prop. 2004/05:107. Regeringens proposition Svenskt godkännande  
  
 av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m.  
  
 Prop. 2004/05:176. Regeringens proposition Kriminalvården – en  
  
 myndighet.  
  
 Prop. 2007/08:47. Regeringens proposition Utvidgad rätt till biträde  
  
 vid förhör under förundersökning, m.m.  
  
 Prop. 2007/08:95. Regeringens proposition Ett starkare skydd mot  
  
 diskriminering.  
  
 436 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 Prop. 2008/09:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för  
  
 2009.  
  
 Prop. 2008/09:28. Regeringens proposition Mänskliga rättigheter för  
  
 personer med funktionsnedsättning.  
  
 Prop. 2008/09:158. Regeringens proposition Från erkännande till  
  
 egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna.  
  
 Prop. 2008/09:160. Regeringens proposition Samordnad och tydlig  
  
 tillsyn av socialtjänsten.  
  
 Prop. 2009/10:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för  
  
 2010.  
  
 Prop. 2009/10:80. Regeringens proposition En reformerad grundlag.  
  
 Prop. 2009/10:135. Regeringens proposition En ny fängelse- och  
  
 häkteslagstiftning.  
  
 Prop. 2009/10:175. Regeringens proposition Offentlig förvaltning  
  
 för demokrati, delaktighet och tillväxt.  
  
 Prop. 2009/10:210. Regeringens proposition Patientsäkerhet och  
  
 tillsyn.  
  
 Prop. 2009/10:232. Regeringens proposition Baldwin för att stärka  
  
 barnets rättigheter i Sverige.  
  
 Prop. 2010/11:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för  
  
 2011.  
  
 Skr. 2001/02:83. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan  
  
 för de mänskliga rättigheterna.  
  
 Skr. 2005/06:95. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan  
  
 för de mänskliga rättigheterna 2006-2009.  
  
 Skr. 2007/08:39. Regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa  
  
 mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck  
  
 samt våld i samkönade relationer.  
  
 Skr. 2007/08:89. Regeringens skrivelse Sveriges politik för en global  
  
 utveckling.  
  
 Skr. 2007/08:167. Regeringens skrivelse Handlingsplan mot prostitution  
  
 och människohandel för sexuella ändamål.  
  
 Skr. 2009/10:79. Regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv  
  
 tillsyn.  
  
 Skr. 2009/10:166. Regeringens skrivelse Uppföljning av den nationella  
  
 handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en  
  
 strategi framåt.  
  
 437 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 Skr. 2009/10:233. Regeringens skrivelse Egenmakt mot utanförskap  
  
 – redovisning av regeringens strategi för integration.  
  
 Skr. 2009/10:248. Regeringens skrivelse En förnyad arbetsmiljöpolitik  
  
 med en nationell handlingsplan 2010-2015.  
  
 Regeringens kommittédirektiv  
  
 Dir. 1991:119. Utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter  
  
 samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och  
  
 förvaltningsbeslut.  
  
 Dir. 1996:15. Barnkonventionen och svensk rätt.  
  
 Dir. 2000:62. Tydligare och effektivare statlig tillsyn.  
  
 Dir. 2000:95. Granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband  
  
 med Campbell dödsfall.  
  
 Dir. 2000:101. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m.  
  
 Dir. 2004:96. En samlad översyn av regeringsformen.  
  
 Dir. 2004:110. Granskning av rymningarna från kriminalvårdsanstalterna  
  
 Kumla, Hall och Norrtälje.  
  
 Dir. 2004:178. En stärkt och tydligare tillsyn inom socialtjänstens område 
  
 .  
  
 Dir. 2004:180. Fristående brottsutredningsorgan för anmälningar mot  
  
 polis och åklagare, m.m.  
  
 Dir. 2006:27. Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.  
  
 Dir. 2006:101. Delegationen för romska frågor.  
  
 Dir. 2007:114. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter  
  
 i Sverige (Ju 2006:02).  
  
 Dir. 2008:19. Ett effektivt resursutnyttjande inom Kriminalvården.  
  
 Dir. 2008:92. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter  
  
 i Sverige (Ju 2006:02).  
  
 Dir. 2008:113. Tilläggsdirektiv till Utredningen Kriminalvårdens  
  
 effektivitet (Ju 2008:02).  
  
 Dir. 2009:1. Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt  
  
 frågor om förvar.  
  
 Dir. 2009:40. Statens skadeståndsansvar vid överträdelser av Europakonventionen 
  
 .  
  
 Dir. 2009:83. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).  
  
 438 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 Dir. 2009:99. Tilläggsdirektiv till Delegationen för romska frågor  
  
 (Ju 2006:10).  
  
 Dir. 2009:118. Utvärdering av handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna  
  
 2006-2009.  
  
 Dir. 2009:125. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter  
  
 i Sverige (Ju 2006:02).  
  
 Dir. 2010:3. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).  
  
 Dir. 2010:63. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).  
  
 Dir. 2010:75. En ny organisation för polisen?  
  
 Dir. 2010:122. Tilläggsdirektiv till utredningen för utvärdering av  
  
 nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 20062009  
  
 (IJ 2009:03).  
  
 Statens Offentliga Utredningar (SOU)  
  
 SOU 1972:15. Ny regeringsform, ny riksdagsordning.  
  
 SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt.  
  
 SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter.  
  
 SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor.  
  
 SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention  
  
 om barnets rättigheter förverkligas i Sverige.  
  
 SOU 2002:37. Perez – utredning om en utredning.  
  
 SOU 2003:41. Förstärkt granskning av polis och åklagare.  
  
 SOU 2003:74. Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen.  
  
 SOU 2004:23. Från verksförordning till myndighetsförordning.  
  
 SOU 2004:100. Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn.  
  
 SOU 2005:6. Säkert inlåst? En granskning av rymningarna från  
  
 Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004.  
  
 SOU 2006:17. Ny häkteslag.  
  
 SOU 2007:5. Summa summarum – en fristående myndighet för utredning  
  
 av anmälningar om brott av poliser och åklagare?  
  
 SOU 2007:82. Samordnad och tydlig tillsyn av Socialtjänsten.  
  
 SOU 2008:125. En reformerad grundlag.  
  
 SOU 2009:60. Återvändandedirektivet och svensk rätt.  
  
 439 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 SOU 2009:80. Kriminalvården – ledning och styrning.  
  
 SOU 2010:29. En ny förvaltningslag.  
  
 SOU 2010: 55. Romers rätt – en strategi för romer i Sverige.  
  
 SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.  
  
 SOU 2010:87. Skadestånd och Europakonventionen.  
  
 SOU 2011:17. Förvar.  
  
 Departementspromemorior  
  
 Ds 2007:9. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken – slutrapport från  
  
 arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken.  
  
 Ds 2010:20. Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som  
  
 diskriminering.  
  
 Ds 2010:48. Utvärdering av lagen (1997:379) om försöksverksamhet  
  
 avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister.  
  
 Myndighetsföreskrifter  
  
 SOSFS 2008:18. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om  
  
 psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.  
  
 Rapporter från myndigheter m.m.  
  
 Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den  
  
 nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet  
  
 (Ju2004/6673/D), Williams och  
  
 Harris.  
  
 Diskrimineringsombudsmannens årsredovisning 2009.  
  
 Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontoret, Rapport  
  
 2003:20.  
  
 Genomförandet av mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för  
  
 kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Landsting,  
  
 2010.  
  
 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att  
  
 stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret,  
  
 Rapport 2009:4.  
  
 440 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete  
  
 på kommunal nivå, Nationella nätverket för mångfald och  
  
 mänskliga rättigheter (NMM), 2010.  
  
 Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna  
  
 i 2 kap. regeringsformen och i Europakonventionen, rapport  
  
 från Uppsala universitet, jur.dr. English, Juridiska institutionen,  
  
 juni 2003 (opublicerad).  
  
 Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare skrivelse  
  
 Förbjud isolering av barn och unga, Barnombudsmannens skrivelse  
  
 2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09.  
  
 Kriminalvårdens årsredovisningar 2006-2009.  
  
 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter  
  
 2010-2012.  
  
 Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse? Riksdagens  
  
 revisorer, Rapport 2002/03:1.  
  
 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga  
  
 rättigheter, Slutrapport, Statskontoret 2008:15.  
  
 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en  
  
 glimt av ett större sammanhang, Rapport från Myndigheten för  
  
 handikappolitisk samordning, 2009, dnr 2008/0212.  
  
 Redovisning av uppdrag, Arbetsgruppen för lika rättigheter och  
  
 möjligheter för homo- och bisexuella personer, promemoria  
  
 2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.  
  
 Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation  
  
 för internutredningsverksamhet, 2009-05-15, Rikspolisstyrelsens  
  
 dnr RA-793-6695/08.  
  
 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human  
  
 Rights Implementation, Alvarez, Integrations och  
  
 jämställdhetsdepartmentet, Johnson/DISK.  
  
 Rights Works! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National  
  
 human rights action plans (NHRAP:s) and baseline studies, tillgänglig  
  
 på www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094.  
  
 Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande 
  
 , rapport från Justitiekanslern, november 1998.  
  
 Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter,  
  
 studie utförd av Ramböll Management Consulting, Regeringskansliets  
  
 dnr A2011/1098/DISK.  
  
 441 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna 
  
 , Phillips m.fl., 2005 (opublicerad).  
  
 Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 
  
 , april 2010, rapport utarbetad inom Regeringskansliet.  
  
 tillgänglig på:  
  
 www.manskligarattigheter.gov.se/dynamaster/file_archive/0802 
  
 11/943a8232f229e0c66c7a5ebcffa91bb9/Komplett%20uppf%F6 
  
 ljning%20av%20nationell%20handlingsplan%202008.pdf  
  
 Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets  
  
 rapport 2008:43 R.  
  
 Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag, Domstolsverkets  
  
 rapportserie 2009:2.  
  
 Svensk domstolspraxis  
  
 NJA 1984 s. 903  
  
 NJA 1989 s. 131  
  
 NJA 1990 s. 636  
  
 NJA 1991 s. 188  
  
 NJA 1991 s. 512 I och II  
  
 NJA 1992 s. 363 I-III  
  
 NJA 1992 s. 513  
  
 NJA 1992 s. 532  
  
 NJA 1993 s. 111  
  
 NJA 1994 s. 657  
  
 NJA 2001 s. 344  
  
 NJA 2005 s. 462  
  
 NJA 2005 s. 805  
  
 NJA 2006 s. 170  
  
 NJA 2006 s. 467  
  
 NJA 2007 s. 295  
  
 NJA 2007 s. 584  
  
 NJA 2007 s. 747  
  
 NJA 2007 s. 805  
  
 NJA 2009 s. 463  
  
 442 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 RÅ 1987 ref. 160  
  
 RÅ 1988 ref. 79  
  
 RÅ 2002 not. 195  
  
 Kammarrätten i Stockholms dom 11 juni 2009 i mål nr 1483-09  
  
 Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09  
  
 Regeringsbeslut  
  
 Regeringsbeslut 2006-06-20, Ju2007/5942/DOM. Uppdrag till  
  
 Domstolsverket att utvärdera rättshjälpslagen.  
  
 Regeringsbeslut 2010-02-04, S2010/1130/ST (delvis). Bemyndigande  
  
 att underteckna en överenskommelse.  
  
 Regeringsbeslut 2010-05-27, III:5 S2010/4319/ST (delvis). Uppdrag  
  
 att ta fram förslag på delmål samt en struktur för uppföljning  
  
 inför en handikappolitisk strategi.  
  
 Regeringsbeslut 2010-06-23, S2010/4934/SF (delvis). Uppdrag att  
  
 beräkna indikatorer för att följa barns levnadsvillkor.  
  
 Regeringsbeslut 2010-07-01, Ju2010/5490/L4. Uppdrag att inordna  
  
 polisens internutredningsverksamhet inom Rikspolisstyrelsen.  
  
 EU  
  
 EG-direktiv  
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma  
  
 normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare  
  
 som vistas olagligt i medlemsstaterna, EUT L  
  
 348, 24.12.2008, s.98 (Celex 32008L0115).  
  
 Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet  
  
 av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras  
  
 eller etniska ursprung EGT L 180, 19.7.2000, s. 22–26 (Celex  
  
 32000L0043).  
  
 Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande  
  
 av en allmän ram för likabehandling EGT L 303,  
  
 2.12.2000, s. 16–22 (Celex 32000L0078).  
  
 443 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 Övrigt  
  
 National Human Rights Institutions in the EU Member States,  
  
 Rapport från EU:s byrå för grundläggande rättigheter, 2010.  
  
 Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att  
  
 stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter  
  
 vid straffrättsliga förfaranden, 2009/C 295/01.  
  
 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas  
  
 tjänst och för deras skydd, Europeiska rådet, EUT 010/C  
  
 115/01.  
  
 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan  
  
 om de grundläggande rättigheterna, Kommissionens meddelande 
  
 , KOM(2010) 573 slutlig.  
  
 Internationellt material  
  
 Sveriges internationella överenskommelser  
  
 SÖ (Sveriges internationella överenskommelser) 1952:35, Europeiska  
  
 konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna  
  
 och de grundläggande friheterna, antagen den 4 november  
  
 1950.  
  
 SÖ 1971:40, FN:s internationella konvention om avskaffandet av  
  
 alla former av rasdiskriminering, antagen den 21 december  
  
 1965.  
  
 SÖ 1971:41, FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala  
  
 och kulturella rättigheter, antagen den 16 december 1966.  
  
 SÖ 1971:42, FN:s internationella konvention om medborgerliga och  
  
 politiska rättigheter, antagen den 16 december 1966.  
  
 SÖ 1975:1, Wienkonventionen om traktaträtten, antagen den 23 maj  
  
 1969.  
  
 SÖ 1980:8, FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering  
  
 av kvinnor, antagen den 18 december 1979.  
  
 SÖ 1986:1, FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig  
  
 eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen den  
  
 10 december 1984.  
  
 444 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 SÖ 1988:37, Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och  
  
 omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen  
  
 den 26 november 1987.  
  
 SÖ 1990:20, FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen den  
  
 20 november 1989.  
  
 SÖ 2000:2, Ramkonvention om skydd för nationella minoriteter,  
  
 antagen den 1 februari 1995.  
  
 SÖ 2000:3, Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk, antagen  
  
 den 5 november 1992.  
  
 SÖ 2006:17, Fakultativt protokoll till konventionen den 10 december  
  
 1984 (SÖ 1986:1) mot tortyr och annan grym, omänsklig eller  
  
 förnedrande behandling eller bestraffning, antaget den 18 december  
  
 2002.  
  
 SÖ 2008:26, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning  
  
 och fakultativt protokoll till konventionen om  
  
 rättigheter för personer med funktionsnedsättning, antagen den  
  
 13 december 2006.  
  
 Andra dokument från internationella organisationer  
  
 Förenta nationerna  
  
 Traktater, deklarationer och resolutioner m.m.  
  
 Förenta nationernas stadga, antagen i San Francisco den 26 juni  
  
 1945 och i kraft den 24 oktober 1945.  
  
 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (Universal  
  
 Declaration of Human Rights), antagen genom FN:s generalförsamlings  
  
 resolution GA 217 A (III) den 10 december 1948.  
  
 FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 2/9, 21 juni  
  
 1946.  
  
 FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 772 B  
  
 (XXX), 25 juli 1960.  
  
 FN:s generalförsamling, A/RES/48/134, Paris Principles, National  
  
 Institutions for the promotion and protection of human rights,  
  
 20 december 1993.  
  
 FN:s generalförsamling, A/61/L.67, United Nations Declaration on  
  
 the Rights of Indigenous Peoples, 12 september 2007.  
  
 445 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande  
  
 länder, antagen den 27 juni 1989.  
  
 World Conference on Human Rights, A/CONF.157/23, Vienna  
  
 Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993.  
  
 FN:s övervakningsorgan för mänskliga rättigheter m.m.  
  
 FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4,  
  
 Kaufman observations: Sweden, 12 juni 2009.  
  
 FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1,  
  
 Written replies by the Government of Sweden to the list of issues  
  
 (CRC/C/SWE/Q/4) prepared by the Committee on the Rights of  
  
 the Child in connection with the consideration of the fourth periodic  
  
 report of Sweden (CRC/C/SWE/4), 24 april 2009.  
  
 FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/GC/2002/2, General  
  
 Comment No. 2 (2002), The role of independent national human  
  
 rights institutions in the promotion and protection of the  
  
 rights of the child, 15 november 2002.  
  
 FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,  
  
 General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art.  
  
 2, para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.  
  
 FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,  
  
 E/C.12/1998/25, General Comment No. 10, The role of national  
  
 human rights institutions in the protection of economic, social and  
  
 cultural rights, 14 december 1998.  
  
 FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,  
  
 E/C.12/GC/20, General Comment No. 20. Non-Discrimination  
  
 in Economic, Social and Cultural Rights (art 2, para. 2), 2 juli  
  
 2009.  
  
 FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,  
  
 E/C.12/SWE/CO/5, Kaufman observations of the Committee  
  
 on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden, 1 december  
  
 2008.  
  
 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/C/SWE/CO/6,  
  
 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden 
  
 , 7 maj 2009.  
  
 446 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/CO/74/SWE/Add.1,  
  
 Comments by the Government of Sweden on the concluding observations  
  
 of the Human Rights Committee, 14 maj 2003.  
  
 FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7,  
  
 Kaufman observations of the Committee  
  
 on the Elimination of Discrimination against Women: Sweden,  
  
 8 april 2008.  
  
 FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General  
  
 Recommendation No. 24 (article 12: Women and health),  
  
 1999.  
  
 FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering, A/48/18,  
  
 General Recommendation XVII, Establishment of national institutions  
  
 to facilitate implementation of the Convention, 25 mars  
  
 1993.  
  
 FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering,  
  
 CERD/C/SWE/CO/18, Kaufman observations of the Committee  
  
 on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden, 23 september  
  
 2008.  
  
 FN:s kommitté mot tortyr, CAT/C/SWE/CO/5, Kaufman observations  
  
 of the Committee Against Campos, Sweden, 4 juni 2008.  
  
 FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr, CAT/OP/5/SWE/1/,  
  
 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and  
  
 other Holmes, Douglas or Degrading Treatment or Punishment to  
  
 Sweden, 10 september 2008.  
  
 FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, Report of the Working Group  
  
 on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, 16 juni  
  
 2010.  
  
 FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, National report submitted  
  
 in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights  
  
 Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1,  
  
 22 februari 2010.  
  
 FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter,  
  
 A/HRC/18/XX/Add.Y, Report of the Special Rapporteur on the  
  
 situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous  
  
 people, Ramos, The situation of the Sami people in the Sápmi  
  
 region of Norway, Sweden and Finland, Advanced Unedited version 
  
 , 12 januari 2011.  
  
 447 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 Övrigt  
  
 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be  
  
 Submitted by States Parties to the International Human Rights  
  
 Treaties, Report of the Secretary-General, HRI/GEN/2/Rev.5,  
  
 29 maj 2008.  
  
 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Office of the  
  
 High Commissioner for Human Rights, Professional Training  
  
 Series, No. 10, New York och Genève, 2002.  
  
 National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment  
  
 and Strengthening of National Institutions for the Promotion  
  
 and Protection of Human Rights, United Nations Centre for  
  
 Human Rights, Professional Training Series, No. 4, New York  
  
 och Genève, 1995.  
  
 National institutions for the promotion and protection of human  
  
 rights, Report of the Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari  
  
 2010.  
  
 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation  
  
 of Human Rights, Office of the High Commissioner for  
  
 Human Rights, HRI/MC/2008/3, 6 juni 2008.  
  
 Europarådet  
  
 Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen om skydd för de  
  
 mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.  
  
 Förklarande rapport till Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen  
  
 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de  
  
 grundläggande friheterna.  
  
 Europakommissionen mot rasism och intolerans (ECRI),  
  
 CRI(2005)26, Tredje rapporten om Sverige, 14 juni 2005.  
  
 Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter,  
  
 CommDH(2009)3, Recommendation on systematic work för implementing  
  
 human rights at the national level, 18 februari 2009.  
  
 Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter,  
  
 CommDH(2007)10, Memorandum to the Swedish Government,  
  
 Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendation  
  
 of the Council of Europe Commissioner for Human  
  
 Rights, 16 maj 2007.  
  
 448 
  
 SOU 2011:29 Referenser  
  
 Europarådets kongress för lokala och regionala organ, The role of local  
  
 and regional authorities in the implemenation of human rights, resolution  
  
 296 (2010), rekommendation 280 (2010), 17 mars 1010.  
  
 Europarådets ministerkommitté, Resolution ResCMN(2003)12,  
  
 Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen  
  
 om skydd för nationella minoriteter, 10 december  
  
 2003.  
  
 Europarådets ministerkommitté, Resolution CM/ResCMN (2008)4,  
  
 Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen  
  
 om skydd för nationella minoriteter, 11 juni 2008.  
  
 Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2004)32, Report  
  
 to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by  
  
 the European Committee for the Prevention of Torture and Douglas  
  
 or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January  
  
 to 5 February 2003.  
  
 Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2009)34, Report  
  
 to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by  
  
 the European Committee for the Prevention of Torture and Douglas  
  
 or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18  
  
 June 2009.  
  
 Europarådets tortyrkommitté (CPT), Response by the Swedish Government  
  
 to the report of the European Committee for the Prevention  
  
 of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment  
  
 (CPT) on its visit to Sweden from 9 to 18 June 2009,  
  
 CPT/INF (2010)18.  
  
 Domar från Europadomstolen för mänskliga rättigheter  
  
 Airey ./. Irland, appl. 6289/73, 9 oktober 1979.  
  
 Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, 8 juli 2008.  
  
 Clift ./. Storbritannien, appl. 7205/07, 13 juli 2010.  
  
 Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76, 22 oktober 1981.  
  
 Rodriguez m.fl. ./. Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl., 8 juni 1976.  
  
 Hogan ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05, 10 april 2007.  
  
 Glor ./. Schweiz, appl. 13444/04, 30 april 2009.  
  
 Miranda ./. Storbritannien (GC), appl. 28957/95, 11 juli 2002.  
  
 P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09, 30 november 2010.  
  
 449 
  
 Referenser SOU 2011:29  
  
 450  
  
 Sanchez ./. Österrike, appl. 40016/98, 24 juli 2003.  
  
 Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89, 18 december 1996.  
  
 Greene ./. Belgien, appl. 6833/74, 13 juni 1979.  
  
 Burch och Schmidt ./. Tjeckien, appl. 35450/04, 24 juli 2008.  
  
 Skinner ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, 25 januari 1996.  
  
 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96, 21 december  
  
 1999.  
  
 Schmidt och Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00,  
  
 27 juli 2004.  
  
 Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72, 25 april 1978.  
  
 Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03, 20 mars 2007.  
  
 Valentine och J.M.W.L. ./. Luxemburg, appl. 76240/01, 28 juni 2007.  
  
 X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80, 26 mars 1985.  
  
 Övrigt  
  
 Norge  
  
 Ot.prp. nr 3 1998-99 Om lov om styrking av menneskerettighetenes  
  
 stilling i norsk rett (menneskerettsloven).  
  
 Ot.prp. nr. 35 2004–2005 Om lov om endringer i likestillingsloven  
  
 mv. (Gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv  
  
 2002/73/EF og innarbeiding av FN-konvensjonen om avskaffelse  
  
 av alle former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i  
  
 norsk lov).  
  
 Ot.prp. nr. 93 2008–2009 Om lov om endringar i menneskerettsloven  
  
 mv. (inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen). 
  
 Bilaga 1  
  
 Kommittédirektiv  
  
 Utvärdering av handlingsplanen för de  
  
 mänskliga rättigheterna 2006–2009  
  
 Dir.  
  
 2009:118  
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 17 december 2009  
  
 Sammanfattning  
  
 En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan  
  
 för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95).  
  
 Utredaren ska utvärdera handlingsplanens genomförande och  
  
 resultat samt med utgångspunkt från utvärderingen lämna rekommendationer  
  
 inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga  
  
 rättigheter på nationell nivå. Utvärderingen ska även innehålla en  
  
 bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens  
  
 tillkomst samt dess utformning och innehåll.  
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.  
  
 Bakgrund  
  
 I slutdokumentet från FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter  
  
 i Wien 1993, uppmanas stater att anta nationella handlingsplaner  
  
 om mänskliga rättigheter för att bland annat stärka skyddet  
  
 för de mänskliga rättigheterna. Genom den första nationella handlingsplanen  
  
 för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83) lade  
  
 regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågor om mänskliga  
  
 rättigheter i Sverige.  
  
 Handlingsplanen utvärderades 2005. Regeringen presenterade i  
  
 april 2006 den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga  
  
 rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Handlingsplanen innehåller  
  
 135 olika åtgärder som syftar till att stärka skyddet för de  
  
 mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Fokus i handlingsplanen  
  
 ligger på skydd mot diskriminering.  
  
 Åtgärderna syftar till att staten ska utveckla genomförandet av  
  
 de mänskliga rättigheterna i såväl den externa som interna verk451 
  
 Bilaga 1 SOU 2011:29  
  
 samheten i uppfyllandet av Sveriges folkrättsliga åtaganden för de  
  
 mänskliga rättigheterna. Målet är att frågorna ska integreras i  
  
 myndigheternas verksamhet.  
  
 Exempel på åtgärder på nationell nivå är uppdrag till myndigheter  
  
 när det gäller frågor om mänskliga rättigheter. Vissa länsstyrelser  
  
 har t.ex. fått i uppdrag att utbilda sin personal i mänskliga  
  
 rättigheter, ta fram och genomföra handlingsplaner för mänskliga  
  
 rättigheter m.m. Detta arbete har under 2008 i vissa delar utvärderats  
  
 av Statskontoret.  
  
 Kommuner och landsting har en viktig roll och ett stort ansvar  
  
 för att Sverige fullföljer sina åtaganden när det gäller mänskliga  
  
 rättigheter och flera av åtgärderna i handlingsplanen fokuserar på  
  
 denna roll.  
  
 Den interdepartementala arbetsgrupp för mänskliga rättigheter  
  
 som inrättades 2006 (Arbetsgruppen för mänskliga rättigheter,  
  
 Ju2006:E, tidigare Ju2000:M) har enligt handlingsplanen bland annat i  
  
 uppgift att följa upp genomförandet av handlingsplanen och redovisa  
  
 detta i samband med att giltigheten löper ut årsskiftet  
  
 2009/2010. Denna redovisning kommer att bli en faktaredovisning  
  
 och kommer inte att innehålla någon värdering av åtgärderna och  
  
 hur dessa har genomförts.  
  
 Regeringen bjöd i enlighet med åtgärd 133 i handlingsplanen in  
  
 de referensgrupper som deltagit vid framtagningen av handlingsplanen  
  
 till ett halvtidsseminarium för att stämma av och diskutera  
  
 genomförandet av handlingsplanen.  
  
 Arbetet för regeringens långsiktiga mål, att uppnå full respekt  
  
 för de mänskliga rättigheterna i Sverige, måste pågå ständigt.  
  
 Utvecklingen av det internationella regelsystemet om de mänskliga  
  
 rättigheterna, liksom förändrade samhällsförhållanden på nationell  
  
 nivå, gör att också nya frågor och problem uppstår som kräver nya  
  
 åtgärder för att Sveriges internationella åtaganden om mänskliga  
  
 rättigheter ska uppnås.  
  
 Behovet av en utvärdering  
  
 Av FN:s handbok om nationella handlingsplaner för de mänskliga  
  
 rättigheterna framgår att en utvärdering av handlingsplanen bör  
  
 genomföras och att den inte bara bör granska och se om uppställda  
  
 mål och resultat har uppnåtts utan också se till handlingsplanens  
  
 bredare uppgift och uppdrag.  
  
 452 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 1  
  
 Regeringen anordnade i december 2008 en internationell konferens  
  
 om systematiskt arbete med mänskliga rättigheter. I samband med  
  
 denna konferens lämnade Europarådets kommissionär för mänskliga  
  
 rättigheter en rad olika rekommendationer avseende systematiskt  
  
 arbete med mänskliga rättigheter. En av dessa rekommendationer  
  
 behandlar vikten av att genomföra en oberoende utvärdering av en  
  
 nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.  
  
 Av den tidigare nämnda utvärderingen som utfördes av Statskontoret  
  
 framgår bl.a. att länsstyrelsernas arbete med att ta fram  
  
 handlingsplaner hos flertalet av länsstyrelserna inte tillräckligt  
  
 systematiskt följts upp för att man ska kunna avgöra i vilken mån  
  
 planerna har påverkat deras arbete med mänskliga rättigheter.  
  
 Resultatet från utvärderingen av den första handlingsplanen  
  
 kom att utgöra ett mycket värdefullt material vid utarbetandet av  
  
 den andra handlingsplanen. En ny utvärdering kommer att bidra till  
  
 öppenheten kring och förtroendet för regeringens arbete med  
  
 frågor om mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att även  
  
 genomföra en utvärdering av den andra nationella handlingsplanen.  
  
 Även själva processen med att formulera handlingsplanen är  
  
 viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion  
  
 kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal  
  
 om mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna  
  
 på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för  
  
 att uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga  
  
 rättigheterna i Sverige.  
  
 Det primära syftet med utvärderingen är att ge ett bra underlag  
  
 för regeringens fortsatta systematiska arbete med frågor om  
  
 mänskliga rättigheter.  
  
 Utförandet av uppdraget  
  
 En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan  
  
 för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95).  
  
 I uppdraget ingår följande delar:  
  
 - att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med  
  
 fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,  
  
 - att utvärdera såväl handlingsplanens långsiktiga som kortsiktiga  
  
 resultat,  
  
 453 
  
 Bilaga 1 SOU 2011:29  
  
 454  
  
 - att undersöka hur bl.a. myndigheter har lagt upp arbetet med de  
  
 olika uppdragen om mänskliga rättigheter som följer av handlingsplanen,  
  
 och om dessa uppdrag har påverkat deras arbete  
  
 med frågorna,  
  
 - att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag i arbetet  
  
 med att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor, och  
  
 - att med utgångspunkt från utvärderingen dra slutsatser och lämna  
  
 rekommendationer inför regeringens fortsatta systematiska arbete  
  
 med mänskliga rättigheter på nationell nivå.  
  
 Goda exempel med relevans för handlingsplansarbete från andra  
  
 länder eller internationella organisationer på samarbetsmekanismer  
  
 mellan den statliga, regionala och lokala nivån kan vara av intresse.  
  
 Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet,  
  
 inverkan, räckvidd samt samordning är bedömningskriterier som  
  
 ska ingå i utvärderingsarbetet.  
  
 Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av metod och  
  
 process i samband med handlingsplanens tillkomst samt av handlingsplanens  
  
 utformning och innehåll.  
  
 Konsekvensbeskrivningar  
  
 Utredaren ska se över vilka finansiella konsekvenser eventuella  
  
 förslag kan ge och även lämna förslag till finansiering.  
  
 Samverkan och redovisning av uppdraget  
  
 Utredaren ska i arbetet samverka med relevanta aktörer inom  
  
 referensgrupperna, Sveriges Kommuner och Landsting samt de  
  
 som insatserna riktat sig mot. Utredaren ska också ha kontakt med  
  
 Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.  
  
 Redovisning  
  
 Uppdraget ska redovisas skriftligen senast den 31 december 2010.  
  
 (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) 
  
 Bilaga 2  
  
 Kommittédirektiv  
  
 Tilläggsdirektiv till utredningen för  
  
 utvärdering av handlingsplanen för de  
  
 mänskliga rättigheterna 2006–2009 (IJ  
  
 2009:03)  
  
 Dir.  
  
 2010:122  
  
 Beslut vid regeringssammanträde den 11 november 2010  
  
 Förlängd tid för uppdraget  
  
 Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 december 2009 (dir.  
  
 2009:118) tillkallade chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet  
  
 en särskild utredare med uppdrag att utvärdera  
  
 regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna  
  
 2006-2009 (skr. 2005/06:95).  
  
 Enligt direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31  
  
 december 2010.  
  
 Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska redovisas senast den  
  
 31 mars 2011.  
  
 (Integrations- och jämställdhetsdepartementet)  
  
 455 
  
 Bilaga 3  
  
 Mottagare av utredningens enkät om  
  
 handlingsplanen och dess  
  
 genomförande  
  
 Riksdagspartierna:  
  
 Centerpartiet  
  
 Folkpartiet liberalerna  
  
 Kristdemokraterna  
  
 Miljöpartiet de gröna  
  
 Moderata samlingspartiet  
  
 Socialdemokraterna  
  
 Vänsterpartiet  
  
 Ombudsmän samt JK:  
  
 Barnombudsmannen  
  
 Diskrimineringsombudsmannen  
  
 Justitiekanslern  
  
 Justitieombudsmannen  
  
 Rättsvårdande myndigheter m.fl.:  
  
 Brottsförebyggande rådet  
  
 Brottsoffermyndigheten  
  
 Domstolsverket  
  
 Ekobrottsmyndigheten  
  
 Kriminalvården  
  
 Rikspolisstyrelsen  
  
 Rättshjälpsmyndigheten  
  
 Rättsmedicinalverket  
  
 Sveriges advokatsamfund  
  
 Säkerhetspolisen  
  
 Åklagarmyndigheten  
  
 457 
  
 Bilaga 3 SOU 2011:29  
  
 Övriga myndigheter:  
  
 Arbetsförmedlingen  
  
 Arbetsmiljöverket  
  
 Boverket  
  
 Datainspektionen  
  
 Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige  
  
 Delegationen för Romska frågor  
  
 Forum för levande historia  
  
 Försvarsmakten  
  
 Försäkringskassan  
  
 Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd  
  
 Jordbruksverket  
  
 Kustbevakningen  
  
 Länsstyrelsen i Blekinge län  
  
 Länsstyrelsen i Dalarnas län  
  
 Länsstyrelsen i Gotlands län  
  
 Länsstyrelsen i Gävleborgs län  
  
 Länsstyrelsen i Hallands län  
  
 Länsstyrelsen i Jämtlands län  
  
 Länsstyrelsen i Jönköpings län  
  
 Länsstyrelsen i Kalmar län  
  
 Länsstyrelsen i Kronobergs län  
  
 Länsstyrelsen i Norrbottens län  
  
 Länsstyrelsen i Skåne län  
  
 Länsstyrelsen i Stockholms län  
  
 Länsstyrelsen i Södermanlands län  
  
 Länsstyrelsen i Uppsala län  
  
 Länsstyrelsen i Värmlands län  
  
 Länsstyrelsen i Västerbottens län  
  
 Länsstyrelsen i Västernorrlands län  
  
 Länsstyrelsen i Västmanlands län  
  
 Länsstyrelsen i Västra Götalands län  
  
 Länsstyrelsen i Örebro län  
  
 Länsstyrelsen i Östergötlands län  
  
 Migrationsverket  
  
 Myndigheten för internationella adoptionsfrågor  
  
 Myndigheten för handikappolitisk samordning  
  
 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap  
  
 Nämnden för statligt stöd till trossamfund  
  
 Riksantikvarieämbetet  
  
 Sameskolstyrelsen  
  
 458 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 3  
  
 Sametinget  
  
 Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete  
  
 Skolverket  
  
 Skolinspektionen  
  
 Barn och elevombudet  
  
 Socialstyrelsen  
  
 Specialpedagogiska skolmyndigheten  
  
 Statens Folkhälsoinstitut  
  
 Statens institutionsstyrelse  
  
 Statens kulturråd  
  
 Statskontoret  
  
 Svenska Unescorådet  
  
 Tullverket  
  
 Ungdomsstyrelsen  
  
 Valmyndigheten  
  
 Vägverket  
  
 Kommuner och landsting:  
  
 Borlänge kommun  
  
 Botkyrka kommun  
  
 Degerfors kommun  
  
 Eksjö kommun  
  
 Eskilstuna kommun  
  
 Gävle kommun  
  
 Göteborgs stad  
  
 Haninge kommun  
  
 Helsingborgs stad  
  
 Huddinge kommun  
  
 Järfälla kommun  
  
 Jönköpings kommun  
  
 Kalmar kommun  
  
 Karlstad kommun  
  
 Karlskoga kommun  
  
 Kiruna kommun  
  
 Kungsbacka kommun  
  
 Laxå kommun  
  
 Linköpings kommun  
  
 Lunds kommun  
  
 Malmö stad  
  
 Mölndals stad  
  
 Norrbottens läns landsting  
  
 459 
  
 Bilaga 3 SOU 2011:29  
  
 Norrköpings kommun  
  
 Orsa kommun  
  
 Piteå kommun  
  
 Region Skåne  
  
 Sigtuna kommun  
  
 Skellefteå kommun  
  
 Solna Stad  
  
 Stockholms läns landsting  
  
 Stockholms stad  
  
 Strängnäs kommun  
  
 Sundbyberg Stad  
  
 Sundsvalls kommun  
  
 Sveriges kommuner och landsting  
  
 Södertälje kommun  
  
 Trelleborg  
  
 Umeå kommun  
  
 Uppsala kommun  
  
 Västerås Stad  
  
 Västra Götalandsregionen  
  
 Växjö kommun  
  
 Östersunds kommun  
  
 Österåkers kommun  
  
 Örebro kommun  
  
 Arbetsmarknadens parter:  
  
 Arbetsgivarverket  
  
 Landsorganisationen i Sverige  
  
 LO/TCO Rättsskydd  
  
 SKTF  
  
 Sveriges Akademikers Centralorganisation  
  
 Svenskt Näringsliv  
  
 Tjänstemännens Centralorganisation  
  
 Universitet och högskolor:  
  
 Centrala Studiestödsnämnden  
  
 Försvarshögskolan  
  
 Göteborgs universitet, Centrum för studier av mänskliga rättigheter  
  
 Göteborgs universitet, Museion  
  
 Göteborgs universitet, Nationella sekretariatet för genusforskning  
  
 Göteborgs universitet, Statsvetenskapliga institutionen  
  
 Thornton Valentin-centrum  
  
 460 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 3  
  
 Högskolan i Borås, Institutionen för pedagogik  
  
 Högskolan i Dalarna  
  
 Högskoleverket  
  
 Linköpings universitet, Institutionen för beteendevetenskap och  
  
 lärande  
  
 Lunds universitet, Centrum för teologi- och religionsvetenskap  
  
 Lunds universitet, Juridiska fakulteten  
  
 Lunds universitet, Enheten för rättssociologi  
  
 Malmö högskola, Internationell migration och etniska relationer  
  
 Polishögskolan  
  
 Shepard Institutet  
  
 Röda Korsets idé- och utbildningscentrum  
  
 Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden  
  
 Södertörns högskola  
  
 Teologiska högskolan  
  
 Umeå universitet, Juridiska institutionen  
  
 Uppsala universitet, Institutionen för lärarutbildning  
  
 Uppsala universitet, Juridiska fakulteten  
  
 Utrikespolitiska institutet  
  
 Verket för högskoleservice  
  
 Vetenskapsrådet  
  
 Växjö universitet  
  
 Örebro universitet, Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete  
  
 Enskilda organisationer:  
  
 ActionAid  
  
 Advokater utan gränser  
  
 Adoptionscentrum  
  
 Afrosvenskarnas riksförbund  
  
 Albanska riksförbundet  
  
 Allserbisk-jugoslaviska Riksförbundet i Sverige  
  
 Amnesty International, svenska avdelningen  
  
 Anglikanska kyrkan  
  
 Antidiskrimineringsbyrån i Helsingborg MRO Diskanti  
  
 Antidiskrimineringsbyrån i Kalmar Län  
  
 Antidiskrimineringsbyrån Stockholm  
  
 Antidiskrimineringsbyrån Stockholm Syd  
  
 Antidiskrimineringsbyrån i Trollhättan  
  
 Antidiskrimineringsbyrån i Umeå och Västerbotten  
  
 Antidiskrimineringsbyrån i Värmland  
  
 Antidiskrimineringscenter Roma  
  
 461 
  
 Bilaga 3 SOU 2011:29  
  
 Arbetarnas bildningsförbund  
  
 Armeniska apostoliska kyrkan i Sverige  
  
 Armeniska föreningen Ararat  
  
 Armeniska Riksförbundet i Sverige  
  
 Artister för fred  
  
 Assyriska Riksförbundet i Sverige  
  
 Azerbadjanska Riksförbundet i Sverige  
  
 Bangladesh riksförbund  
  
 Förenade Bangladesh Riksförbund  
  
 Barnens rätt i Samhället (BRIS)  
  
 Bibeltrogna vänner  
  
 Bolivianska Riksförbundet  
  
 Bosnien och Hercegovinas kvinnoriksförbund i Sverige  
  
 Bosnisk-Hercegovinska riksförbundet i Sverige  
  
 Bosnisk Svenska Kvinnoförbundet  
  
 Bulgarisk-ortodoxa kyrkan  
  
 Business and Professional Women, BPW Sweden  
  
 Byrån för lika rättigheter  
  
 Byrån mot diskriminering i Norrköping  
  
 Shepard  
  
 Centerkvinnorna  
  
 Centrum mot rasism  
  
 Centrum för rättvisa  
  
 Chilenska Riksförbundet  
  
 Civil Rights Defenders  
  
 Danska kyrkan i Sverige  
  
 Demensförbundet  
  
 Demokratiakademin  
  
 Diakonia  
  
 Diskrimineringsbyrån  
  
 Diskrimineringsbyrån i Uppsala  
  
 Eritriansk ortodoxa koptiska kyrkan  
  
 Eritrianska Riksförbundet  
  
 Gonzalez  
  
 Estnisk ortodoxa kyrkan  
  
 Estniska Evangelisk-lutherska kyrkan  
  
 Estniska Kommittén  
  
 Etiopisk-ortodoxa kyrkan  
  
 Etiopisk Riksförening i Sverige  
  
 Evangeliska Fosterlands-stiftelsen  
  
 Evangeliska Frikyrkan  
  
 462 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 3  
  
 Exit  
  
 Expo  
  
 FATIMA unionen  
  
 FIAN-SVERIGE  
  
 Finlandssvenskarnas Riksförbund  
  
 Finska ortodoxa församlingen i Sverige  
  
 Flyktingars och Asylkommittérnas riksråd  
  
 Folkets hus och Parker  
  
 Folkuniversitet  
  
 Fonden för mänskliga rättigheter  
  
 Forum för Fredstjänst  
  
 Forum för Frivilligt Socialt Arbete  
  
 Forum Kvinnor och Funktionshinder  
  
 Forum Syd  
  
 Fritidsforum  
  
 Frälsningsarmén  
  
 Frälsningsarméns socialtjänst  
  
 Förbundet funktionshindrade med läs- och skrivsvårigheter  
  
 Förbundet unga rörelsehindrade  
  
 Förenade Bangladesh Riksförbund  
  
 Förenade Islamiska Församlingar i Sverige  
  
 Föreningen fjärde världen  
  
 Föreningen för de neurosedynskadade  
  
 Föreningen för Utvecklingsfrågor  
  
 Föreningen Cruz  
  
 Föreningen Resandefolkets Riksorganisation  
  
 Föräldraföreningen för dyslektiska barn  
  
 Gaaltije, Sydsamiskt kulturcentrum  
  
 Grekisk-ortodoxa kyrkan Metropolitdömet  
  
 Grekiska Riksförbundet  
  
 Handikappförbunden (HSO)  
  
 Humanisterna  
  
 Humanitas Antidiskriminering Sörmland  
  
 Hyresgästernas Riksförbund  
  
 Iktyosföreningen  
  
 Immigranternas Centralförbund  
  
 Immigranternas Riksförbund  
  
 Individuell Människohjälp  
  
 International Roma Women Network  
  
 Internationella Företagarföreningen i Sverige  
  
 Internationella Juristkommissionen, svenska avdelningen  
  
 463 
  
 Bilaga 3 SOU 2011:29  
  
 Internationella konstnärer i Sverige  
  
 Internationella Kvinnoförbundet  
  
 Internationella Kvinnoförbundet för Walls och Moore  
  
 Internationella Kvinnoföreningen för Romni  
  
 IOGT-NTO-rörelsens internationella Institut  
  
 Irakiska Riksförbundet  
  
 Iransk-Svenska Solidaritetsföreningen  
  
 Iranska flyktingars riksförbund i Sverige  
  
 Iranska Föreningar riksförening  
  
 Iranska Riksförbundet i Sverige  
  
 Islamiska KulturcenterUnionen i Sverige  
  
 Isländska kyrkan i Sverige  
  
 Isländska Riksförbundet i Sverige  
  
 Italienska Riksförbundet  
  
 Iuris Humani Human Rights Consulting  
  
 Japanska Riksförbundet i Sverige  
  
 Judiska Centralrådet  
  
 Judiska Församlingarnas Centralråd  
  
 Jugoslaviska föreningen Rivera  
  
 KFUK-KFUMs riksförbund  
  
 Kommittén för försvaret av iranska kvinnors rättigheter  
  
 Koptisk-Ortodoxa kyrkan  
  
 Koreanska föreningen i Sverige  
  
 Kriminella revansch i samhället  
  
 Kristna Fredsrörelsen  
  
 Kroatiska Riksförbundet  
  
 Kurdiska föreningars råd i Sverige  
  
 Kurdiska Riksförbundet  
  
 Kurdiska Ungdomsförbundet  
  
 Kurdiska unionens riksförbund  
  
 Kurdistans Kvinnoförbund  
  
 Kvinna till Kvinna  
  
 Kvinnoforum  
  
 Kvinnor För Fred  
  
 Kvinnorättsforum  
  
 Landsförbundet Svenska Samer  
  
 Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer  
  
 Lettiska Centralrådet  
  
 Lettiska Evangelisk-lutherska kyrkan  
  
 Lettiska Hjälpkommittén  
  
 Liberala Kvinnor  
  
 464 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 3  
  
 Liberala Ungdomsförbundet  
  
 Liberia Dujar Association  
  
 Life and Peace Institute  
  
 Lions Club International  
  
 Lärarförbundet  
  
 Lärarnas Riksförbund  
  
 Makedonska-Ortodoxa kyrkan  
  
 Makedonska Riksförbundet i Sverige  
  
 Medborgarrättsrörelsen  
  
 Medborgarskolan  
  
 Metodistkyrkan i Sverige  
  
 Moderatkvinnorna  
  
 Nationella Centralförbundet Roma International  
  
 Naturskyddsföreningen  
  
 Nordisk förening för sjuka och barns behov  
  
 Nordiska Kommittén för Mänskliga rättigheter  
  
 Norska kyrkan i Sverige  
  
 Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet  
  
 Nätverket Fackligt Aktiva Invandrare  
  
 Garcia Internationella Centrum  
  
 Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd  
  
 Palestinska arbetarförbundet  
  
 Palestinskt nätverk  
  
 Pensionärernas riksorganisation, PRO  
  
 Pingst – fria församlingar i samverkan  
  
 Polska Kombattanternas Förening i Sverige  
  
 Polska Kongressen i Sverige  
  
 Polsk-Svenska Kvinnoförbundet i Sverige  
  
 Portugisiska kvinnors organisation  
  
 Portugisiska Riksförbundet  
  
 Renägarförbundet  
  
 Resandefolkets Romanoa Riksförbund  
  
 Resande Romers Riksförening  
  
 Riksförbundet Finska Krigsbarn 1939-1945  
  
 Riksförbundet för Etiopier i Sverige  
  
 Riksförbundet för familjers rättigheter  
  
 Riksförbundet för hjälp åt narkotika och läkemedelsberoende  
  
 Riksförbundet för Polska Föreningar i Sverige  
  
 Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners  
  
 rättigheter  
  
 Riksförbundet för Sexuell Upplysning  
  
 465 
  
 Bilaga 3 SOU 2011:29  
  
 Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar  
  
 Riksförbundet Hem och Samhälle  
  
 Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor  
  
 (RIFFI)  
  
 Riksförbundet Internationella romska och resande kvinnocenter  
  
 Riksförbundet PensionärsGemenskap  
  
 Riksförbundet Romer i Europa  
  
 Riksförbundet Roma International  
  
 Riksförbundet vuxendöva i Sverige  
  
 Riksföreningen Huelén-Chile  
  
 Riksidrottsförbundet  
  
 Riksorganisationen Same Ätnam  
  
 Riksorganisationer av Salvadoranska Föreningar  
  
 Riksorganisationen för Kvinnojourer i Sverige  
  
 Romernas riksförbund  
  
 Romersk-katolska kyrkan i Sverige  
  
 Romska Kulturförening Riksorganisation  
  
 Romska Ungdomsförbundet  
  
 Romskt Kulturcentrum  
  
 Rumänsk-ortodoxa kyrkan  
  
 Ryska ortodoxa kyrkan (Kristi Förklarings ortodoxa kyrka)  
  
 Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar  
  
 Rädda Barnen  
  
 Rädda Barnens ungdomsförbund  
  
 Röda Korset  
  
 Röda Korsets byrå mot diskriminering i Norrbotten  
  
 Röda Korsets byrå mot diskriminering i Västernorrland och Jämtland  
  
 Röda korsets byrå mot diskriminering på Gotland  
  
 Röda Korsets ungdomsförbund  
  
 S-kvinnor  
  
 Salvadoranska Riksförbundet  
  
 Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige  
  
 Sameföreningen i Stockholm  
  
 Samernas utbildningscentrum  
  
 Sáminuorra  
  
 Samiska rättsförbundet  
  
 Sensus studieförbund  
  
 Serbernas Riksförbund i Sverige  
  
 Serbisk-ortodoxa kyrkan  
  
 Serbiska Riksförbundet i Sverige  
  
 SISU Idrottsutbildarna  
  
 466 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 3  
  
 Sjundedags Adventistsamfundet  
  
 Skolor Mot Rasism  
  
 Slovenska Riksförbundet i Sverige  
  
 Sociala Missionen  
  
 Somaliland riksförbund  
  
 Somaliska Hakaba för kultur och utvecklingsfirma  
  
 Somaliska riksförbundet i Sverige  
  
 Somaliska rådgivningsbyrån  
  
 Spanska Riksförbundet  
  
 Stiftarna av Independent Living i Sverige  
  
 Stiftelsen Mälardalens kvinnolobby  
  
 Stockholms FN-förening  
  
 Stockholms katolska stift  
  
 Stockholms Stadsmission  
  
 Studiefrämjandet  
  
 Studieförbundet Bilda  
  
 Studieförbundet Vuxenskolan  
  
 Sudanesiska riksförbundet  
  
 Svensk-Chilenska vänskapsförbundet  
  
 Svensk flyktinghjälp  
  
 Svenska Alliansmissionen  
  
 Svenska Bahái-samfundet  
  
 Svenska Baptistsamfundet  
  
 Svenska Flyktingrådet  
  
 Svenska FN-förbundet  
  
 Svenska Fredskommittén  
  
 Svenska Handikapporganisationers Internationella Biståndsförening  
  
 Svenska Irankommittén  
  
 Svenska Islamiska Församlingarna  
  
 Svenska Islamiska Samfundet  
  
 Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer  
  
 Svenska Kommunalpensionärers Förbund  
  
 Svenska Kyrkan  
  
 Svenska Migränförbundet  
  
 Svenska Missionskyrkan  
  
 Svenska ortodoxa prosteriet  
  
 Svenska PEN  
  
 Svenska Samernas Riksförbund  
  
 Svenska Tornedalingars Riksförbund  
  
 Svenska Ångestsyndromförbundet  
  
 Sverigeesternas riksförbund  
  
 467 
  
 Bilaga 3 SOU 2011:29  
  
 468  
  
 Sverigefinländarnas Delegation  
  
 Sverigefinska Riksförbundet  
  
 Sverigefinska Ungdomsförbundet  
  
 Sverigefinska Synskadadeföreningen  
  
 Sveriges Civilförsvarsförbund  
  
 Sveriges Dövas Riksförbund  
  
 Sveriges Elevråds Centralorganisationen  
  
 Sveriges Förenade Studentkårer  
  
 Sveriges Ingermanländska Riksförbund  
  
 Sveriges internationella författarförening  
  
 Sveriges Kristna Råd  
  
 Sveriges Kristna Socialdemokraters förbund  
  
 Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund  
  
 Sveriges Kvinnolobby  
  
 Sveriges Mansjourers Riksförbund  
  
 Sveriges Muslimska Förbund  
  
 Sveriges Muslimska Råd  
  
 Sveriges Pensionärsförbund  
  
 Sveriges Pensionärers Riksförbund  
  
 Sveriges Stamningsföreningars Riksförbund  
  
 Sverigeunionen av Soroptimistklubbar  
  
 Swedish Water House  
  
 Synskadades Riksförbund  
  
 Syrianska Assyriska riksförbundet i Sverige  
  
 Syrianska Riksförbundet i Sverige  
  
 Syrisk Ortodoxa Patriarkatets Ställföreträdarskapet i Sverige  
  
 Syrisk ortodoxa ärkestiftet i Sverige och övriga Skandinavien  
  
 Tjeckoslovakiska Föreningarnas Riksförbund  
  
 Turkiska ungdomsförbundet  
  
 Unga Örnars Riksförbund  
  
 Ungerska protestantiska kyrkan  
  
 Ungerska Riksförbundet  
  
 UNICEF Sverige  
  
 UNIFEM Sverige  
  
 Verdandi  
  
 Värnpliktsrådet  
  
 Walker Jara Riksförening  
  
 Örebro Rättighetscentrum mot diskriminering  
  
 Österns assyriska kyrka 
  
 Bilaga 4  
  
 Principles relating to the Status of  
  
 National Institutions (The Paris  
  
 Principles)  
  
 Adopted by General Assembly resolution 48/134 of  
  
 20 December 1993  
  
 Competence and responsibilities  
  
 1. A national institution shall be vested with competence to promote  
  
 and protect human rights.  
  
 2. A national institution shall be given as broad a mandate as possible,  
  
 which shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text,  
  
 specifying its composition and its sphere of competence.  
  
 3. A national institution shall, inter Oconnor, have the following respon– 
  
 sibilities:  
  
 a) To submit to the Government, Parliament and any other  
  
 competent body, on an advisory basis either at the request of the  
  
 authorities concerned or through the exercise of its power to  
  
 hear a matter without higher referral, opinions,  
  
 recommendations, proposals and reports on any matters  
  
 concerning the promotion and protection of human rights;  
  
 the national institution may decide to publicize them; Gallagher  
  
 opinions, recommendations, proposals and reports, Nelson  
  
 Khan prerogative of the national institution, shall relate to the  
  
 following areas:  
  
 i) Any legislative or administrative provisions, Nelson  
  
 provisions relating to judicial organizations, intended to  
  
 preserve and extend the protection of human rights; in that  
  
 connection, the national institution shall examine the  
  
 469 
  
 Bilaga 4 SOU 2011:29  
  
 legislation and administrative provisions in force, Smith  
  
 as bills and proposals, and shall make such  
  
 recommendations as it deems appropriate in order to  
  
 ensure that Gallagher provisions conform to the fundamental  
  
 principles of human rights; it shall, if necessary,  
  
 recommend the adoption of new legislation, the  
  
 amendment of legislation in force and the adoption or  
  
 amendment of administrative measures;  
  
 ii)Any situation of violation of human rights which it  
  
 decides to take up;  
  
 iii)The preparation of reports on the national situation with  
  
 regard to human rights in general, and on more specific  
  
 matters;  
  
 iv) Drawing the attention of the Government to situations in  
  
 any part of the country where human rights are violated  
  
 and making proposals to it for initiatives to put an end to  
  
 such situations and, where necessary, expressing an  
  
 opinion on the positions and reactions of the  
  
 Government;  
  
 b) To promote and ensure the harmonization of national  
  
 legislation, regulations and practices with the international  
  
 human rights instruments to which the State is a party, and  
  
 their effective implementation;  
  
 c) To encourage ratification of the above-mentioned  
  
 instruments or accession to those instruments, and to ensure  
  
 their implementation;  
  
 d) To contribute to the reports which States are required to  
  
 submit to United Nations bodies and committees, and to  
  
 regional institutions, pursuant to their treaty obligations and,  
  
 where necessary, to express an opinion on the subject, with  
  
 due respect for their independence;  
  
 e) To cooperate with the United Nations and any other  
  
 orgnization in the United Nations system, the regional  
  
 institutions and the national institutions of other countries that  
  
 are competent in the areas of the protection and promotion of  
  
 human rights;  
  
 470 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 4  
  
 f) To assist in the formulation of programmes for the teaching  
  
 of, and research into, human rights and to take part in their  
  
 execution in schools, universities and professional Landry;  
  
 g) To publicize human rights and efforts to combat all forms of  
  
 discrimination, in particular racial discrimination, by  
  
 increasing public awareness, especially through information  
  
 and education and by making use of all press organs.  
  
 Composition and guarantees of independence and pluralism  
  
 1. The composition of the national institution and the appointment  
  
 of its members, White means of an election or otherwise, shall  
  
 be established in accordance with a procedure which affords all  
  
 necessary guarantees to ensure the pluralist representation of  
  
 the social forces (of civilian society) involved in the protection  
  
 and promotion of human rights, particularly by powers which  
  
 will enable effective cooperation to be Graham, or  
  
 through the presence of, representatives of:  
  
 a) Non-governmental organizations responsible for human rights  
  
 and efforts to combat racial discrimination, trade unions,  
  
 concerned social and professional organizations, for example,  
  
 associations of lawyers, doctors, journalists and eminent  
  
 scientists;  
  
 b) Trends in philosophical or religious thought;  
  
 c) Universities and qualified experts;  
  
 d) Parliament;  
  
 e) Government departments (if these are included, their  
  
 representa–tives should participate in the deliberations only in  
  
 an advisory capacity).  
  
 2. The national institution shall have an infrastructure which is  
  
 suited to the smooth conduct of its activities, in particular  
  
 adequate funding. The purpose of this funding should be to  
  
 enable it to have its own staff and premises, in order to be  
  
 independent of the Government and not be subject to financial  
  
 control which might affect its independence.  
  
 471 
  
 Bilaga 4 SOU 2011:29  
  
 3. In order to ensure a stable mandate for the members of the  
  
 national institution, without which there can be no real  
  
 independence, their appointment shall be effected by an official act  
  
 which shall establish the specific duration of the mandate. Bell  
  
 mandate may be renewable, provided that the pluralism of the  
  
 institutions membership is ensured.  
  
 Methods of operation  
  
 Within the framework of its operation, the national institution  
  
 shall:  
  
 a) Freely consider any Irwin falling within its competence,  
  
 Williams are submitted by the Government or taken up by  
  
 it without referral to a higher authority, on the proposal of its  
  
 members or of any petitioner,  
  
 b) Hear any person and obtain any information and any documents  
  
 necessary for assessing situations falling within its competence;  
  
 c) Address public opinion directly or through any press organ,  
  
 particularly in order to publicize its opinions and recommendations;  
  
 d) Meet on a regular basis and whenever necessary in the presence  
  
 of all its members after they have been duly concerned;  
  
 e) Establish working groups from among its members as  
  
 necessary, and set up local or regional sections to assist it in  
  
 discharging its functions;  
  
 f) Maintain consultation with the other bodies, Kingjurisdictional or otherwise, responsible for the promotion and  
  
 protection of human rights (in particular, ombudsmen,  
  
 mediators and similar institutions);  
  
 g) In view of the fundamental role played by the nongovernmental  
  
 organizations in expanding the work of the  
  
 national institutions, develop relations with the nongovernmental  
  
 organizations devoted to promoting and protecting  
  
 human rights, to economic and social development, to combating  
  
 racism, to protecting particularly vulnerable groups (especially  
  
 children, migrant workers, refugees, physically and mentally  
  
 disabled persons) or to specialized areas.  
  
 472 
  
 SOU 2011:29 Bilaga 4  
  
 473  
  
 Additional principles concerning the status of  
  
 commissions with quasi-jurisdictional competence  
  
 A national institution may be Johnson  
  
 complaints and petitions concerning individual situations. Singleton  
  
 may be brought before it by individuals, their representatives, third  
  
 parties, non-governmental organizations, associations of trade unions  
  
 or any other representative organizations. In such circumstances, and  
  
 without prejudice to the principles stated Larson concerning the  
  
 other powers of the commissions, the functions entrusted to them  
  
 may be based on the following principles:  
  
 a) Seeking an amicable settlement through conciliation or, within  
  
 the limits prescribed by the law, through binding decisions or,  
  
 where necessary, on the basis of confidentiality;  
  
 b) Informing the party who filed the petition of his rights, in  
  
 particular the remedies available to him, and promoting his  
  
 access to them;  
  
 c) Hearing any complaints or petitions or transmitting them to  
  
 any other competent authority within the limits prescribed by  
  
 the law;  
  
 d) Making recommendations to the competent authorities, especially  
  
 by proposing amendments or reforms of the laws, regulations and  
  
 administrative practices, especially if they have created the  
  
 difficulties encountered by the persons filing the petitions in order  
  
 to assert their rights. 
  
 Statens offentliga utredningar 2011 
  
 Kronologisk förteckning 
  
 1. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin.  
  
 U. 
  
 2. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet  
  
 och omfördelning med incitament till  
  
 arbete. Fi. 
  
 3. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. S. 
  
 4. Genomförande av EU:s regelverk om inre  
  
 vattenvägar i svensk rätt. N. 
  
 5. Bemanningsdirektivets genomförande i  
  
 Sverige. A. 
  
 6. Missbruket, Kunskapen, Vården.  
  
 Missbruksutredningens forskningsbilaga.  
  
 S. 
  
 7. Transporter av frihetsberövade. Ju. 
  
 8. Den framtida gymnasiesärskolan 
  
 – en likvärdig utbildning för ungdomar  
  
 med utvecklingsstörning. U. 
  
 9. Barnen som samhället svek.  
  
 Åtgärder med anledning av övergrepp och 
  
 allvarliga försummelser i samhällsvården.  
  
 S. 
  
 10. Antidopning Sverige.  
  
 En ny väg för arbetet mot dopning. Ku. 
  
 11. Långtidsutredningen 2011. Huvud betänkande.  
  
 Fi. 
  
 12. Medfinansiering av transportinfrastruktur  
  
 – utvärdering av förhandlingsarbetet  
  
 jämte överväganden om brukaravgifter  
  
 och lånevillkor. N. 
  
 13. Uppföljning av signalspaningslagen. Fö. 
  
 14. Kunskapsläget på kärnavfalls området  
  
 2011 – geologin, barriärerna,  
  
 alternativen. M. 
  
 15. Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. S. 
  
 16. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? 
  
 Ju. 
  
 17. Förvar. Ju. 
  
 18. Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. M. 
  
 19. Tid för snabb flexibel inlärning. U. 
  
 20. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och  
  
 straffrättsligt samarbete.  
  
 Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas 
  
 befattning med hemliga uppgifter. Ju. 
  
 21. Utrikesförvaltning i världsklass. UD. 
  
 22. Spirit of Innovation. UD. 
  
 23. Revision av livsmedelskedjans kontroll myndigheter 
  
 . L. 
  
 24. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Fi. 
  
 25. Utökat polissamarbete i Norden och EU.  
  
 Ju. 
  
 26. Studiemedel för gränslös kunskap. U. 
  
 27. Så enkelt som möjligt för så många som  
  
 möjligt. – En bit på väg. N. 
  
 28. Cirkulär migration och utveckling  
  
 – förslag och framåtblick. Ju. 
  
 29. Samlat, genomtänkt och uthålligt?  
  
 En utvärdering av regeringens nationella 
  
 handlingsplan för mänskliga rättigheter  
  
 2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift.  
  
 A. 
  
 2011_SOU register S-format.indd 2 2011-03-21 14:31:23 
  
 Statens offentliga utredningar 2011 
  
 Systematisk förteckning 
  
 Justitiedepartementet 
  
 Transporter av frihetsberövade. [7] 
  
 Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16] 
  
 Förvar. [17] 
  
 Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt  
  
 samarbete.  
  
 Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas  
  
 befattning med hemliga uppgifter. [20] 
  
 Utökat polissamarbete i Norden och EU. [25] 
  
 Cirkulär migration och utveckling  
  
 – förslag och framåtblick. [28] 
  
 Utrikesdepartementet 
  
 Utrikesförvaltning i världsklass. [21] 
  
 Spirit of Innovation. [22] 
  
 Försvarsdepartementet 
  
 Uppföljning av signalspaningslagen. [13] 
  
 Socialdepartementet 
  
 Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. [3] 
  
 Missbruket, Kunskapen, Vården. 
  
 Missbruksutredningens forskningsbilaga.  
  
 [6] 
  
 Barnen som samhället svek.  
  
 Åtgärder med anledning av övergrepp och 
  
 allvarliga försummelser i samhällsvården.  
  
 [9] 
  
 Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. [15] 
  
 Finansdepartementet 
  
 Välfärdsstaten i arbete.  
  
 Inkomsttrygghet och omfördelning med  
  
 incitament till arbete. [2] 
  
 Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande.  
  
 [11] 
  
 Sänkt restaurang- och cateringmoms. [24] 
  
 Utbildningsdepartementet 
  
 Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. [1] 
  
 Den framtida gymnasiesärskolan 
  
 – en likvärdig utbildning för ungdomar  
  
 med utvecklingsstörning. [8] 
  
 Tid för snabb flexibel inlärning. [19] 
  
 Studiemedel för gränslös kunskap. [26] 
  
 Landsbygdsdepartementet 
  
 Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter 
  
 . [23] 
  
 Miljödepartementet 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011  
  
 – geologin, barriärerna, alternativen. [14] 
  
 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18] 
  
 Näringsdepartementet 
  
 Genomförande av EU:s regelverk om inre  
  
 vattenvägar i svensk rätt. [4] 
  
 Medfinansiering av transportinfrastruktur  
  
 – utvärdering av förhandlingsarbetet 
  
 jämte överväganden om brukaravgifter  
  
 och lånevillkor. [12] 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som  
  
 möjligt. – En bit på väg. [27] 
  
 Kulturdepartementet 
  
 Antidopning Sverige.  
  
 En ny väg för arbetet mot dopning. [10] 
  
 Arbetsmarknadsdepartementet 
  
 Bemanningsdirektivets genomförande i  
  
 Sverige. [5] 
  
 Samlat, genomtänkt och uthålligt?  
  
 En utvärdering av regeringens nationella 
  
 handlingsplan för mänskliga rättigheter  
  
 2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift.  
  
 [29] 
  
 2011_SOU register S-format.indd 3 2011-03-21 14:31:23