Ny djurskyddslag, del 3 
 Ny djurskyddslag 
 Betänkande av utredaren i Översyn 
 av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll 
 Stockholm 2011 
 SOU 2011:75 
 SOU och Ds kan köpas från Gates kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Gates Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Fotograf: Wood, Gibbs museum. Bilden är tagen 1996. 
 Bilden föreställer hällristningar av hästar och människor. Hällristningarna finns i Torp, Hogdal i Bohuslän och är gjorda mellan 1700 och 500 år f.kr. 
 Tryckt av Henderson. 
 Stockholm 2011 
 ISBN  
 978-91-38-23651-2 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Innehåll 
 DEL I 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 21 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 39 
  
 Motiv och författningskommentar ........................................ 
  
 93 
  
 1 
  
 Utredarens uppdrag och arbete.............................. 
  
 165 
  
 1.1 
  
 Utredarens uppdrag.......................................................... 
  
 165 
  
 1.2 
  
 Utredarens arbete ............................................................. 
  
 166 
  
 2 
  
 Gällande rätt och bakgrund till 
  
 djurskyddslagstiftningen ....................................... 
  
 173 
  
 2.1 
  
 Djurskyddsbestämmelser i Sverige.................................. 
  
 173 
  
 2.1.1 
  
 Djurskyddslagen (1988:534) .............................. 
  
 173 
  
 2.1.2 
  
 Djurskyddsförordningen (1988:539)................. 
  
 174 
  
 2.1.3 
  
 Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS).............. 
  
 175 
  
 2.2 
  
 EU-rättens 
  
  grundläggande principer och 
  
 bestämmelser om djurskydd ............................................ 
  
 175 
  
 2.2.1 
  
 EU:s rättsakter .................................................... 
  
 177 
  
 2.2.2 
  
 EU-rättens 
  företräde .......................................... 
  
 179 
  
 2.2.3 Artiklarna 34 och 36 i  
 EUF-fördraget............... 
  
 180 
  
 2.2.4 EU:s lagstiftning på jordbruksområdet............. 
  
 182 
  
 2.2.5 EU:s reglering på djurskyddsområdet............... 
  
 182 
  
 2.2.6 
  
 EU-regler 
  om zooteknik .................................... 
  
 190 
  
 2.2.7 
  
 Tjänstedirektivet ................................................. 
  
 191 
  
 535 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:75 
  
 2.3 
  
 Historik över lagstiftning om djurskydd i Sverige.......... 
  
 194 
  
 2.4 
  
 Bakgrund till utformningen av 1988 års lag om 
  
 djurskydd........................................................................... 
  
 198 
  
 2.5 
  
 Vad hände med djurskyddet vid  
 EU-inträdet?................ 
  
 203 
  
 2.6 
  
 Europarådet och dess inflytande på 
  
 djurskyddsområdet ........................................................... 
  
 205 
  
 2.7 
  
 World Organisation for Animal Health:s (OIE) 
  
 betydelse för djurskyddsarbetet internationellt.............. 
  
 207 
  
 2.8 
  
 Hur har djurskyddslagen ändrats sedan 1988?................ 
  
 208 
  
 2.8.1 Analys .................................................................. 
  
 214 
  
 2.9 
  
 Hur har djurskyddsförordningen ändrats sedan 
  
 1988? .................................................................................. 
  
 215 
  
 2.9.1 Analys .................................................................. 
  
 224 
  
 2.10 
  
 Utvecklingen av myndighetsföreskrifterna om 
  
 djurskydd........................................................................... 
  
 226 
  
 2.10.1 
  
 Analys .................................................................. 
  
 227 
  
 2.11 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 229 
  
 3 
  
 Nulägesbeskrivning med analys ............................. 
  
 231 
  
 3.1 
  
 Jordbrukets utveckling sedan  
 1980-talet ......................... 
  
 231 
  
 3.1.1 
  
 Produktion och lönsamhet ................................. 
  
 231 
  
 3.2 
  
 Lantbruksdjur.................................................................... 
  
 248 
  
 3.2.1 
  
 Gris....................................................................... 
  
 255 
  
 3.2.2 
  
 Matfågel ............................................................... 
  
 266 
  
 3.2.3 
  
 Värphöns.............................................................. 
  
 277 
  
 3.2.4 
  
 Nötköttproduktion............................................. 
  
 290 
  
 3.2.5 
  
 Mjölkkor .............................................................. 
  
 296 
  
 3.2.6 
  
 Får ........................................................................ 
  
 301 
  
 3.2.7 
  
 Pälsdjur ................................................................ 
  
 306 
  
 3.3 
  
 Sällskapsdjur ...................................................................... 
  
 319 
  
 3.3.1 
  
 Häst...................................................................... 
  
 321 
  
 3.3.2 
  
 Hund .................................................................... 
  
 327 
  
 3.3.3 
  
 Katt....................................................................... 
  
 332 
  
 536 
  
 SOU 2011:75 Innehåll 
  
 3.3.4 
  
 Övriga sällskapsdjur............................................ 
  
 338 
  
 3.4 
  
 Försöksdjur ....................................................................... 
  
 343 
  
 3.5 
  
 Kontroll ............................................................................. 
  
 349 
  
 3.6 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 380 
  
 4 
  
 Etiska utgångspunkter för en ny 
  
 djurskyddslagstiftning........................................... 
  
 387 
  
 4.1 
  
 Människan och de andra djuren....................................... 
  
 387 
  
 4.1.1 
  
 Människans moraliska särställning..................... 
  
 387 
  
 4.1.2 Synen på djur och deras välfärd över tid............ 
  
 389 
  
 4.1.3 Synen på djur och deras välfärd i internationell 
  
 djurskyddslagstiftning ........................................ 
  
 390 
  
 4.2 
  
 Vad är egentligen djurvälfärd? ......................................... 
  
 394 
  
 4.3 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 399 
  
 4.4 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 403 
  
 5 
  
 Lagstiftningens detaljeringsgrad och struktur .......... 
  
 409 
  
 5.1 
  
 Djurskyddslagen är en ramlag.......................................... 
  
 410 
  
 5.2 
  
 Funktionsregler, resursregler och detaljeringsgrad ........ 
  
 412 
  
 5.3 
  
 Djurbaserade välfärdsmått................................................ 
  
 418 
  
 5.4 
  
 Hur ser synen på detaljeringsgrad ut? ............................. 
  
 421 
  
 5.5 
  
 Ett djurskydd i förändring: Jordbruksverkets arbete 
  
 med djuromsorgs- och kontrollprogram......................... 
  
 425 
  
 5.6 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 427 
  
 5.6.1 Lagstiftningens struktur och detaljeringsgrad .. 
  
 427 
  
 5.6.2 Vetenskapligt råd knyts till föreskriftsarbetet .. 
  
 435 
  
 5.6.3 
  
 Uppgifter för Jordbruksverket........................... 
  
 436 
  
 5.6.4 
  
 Förslag på föreskriftsändring ............................. 
  
 441 
  
 5.7 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 444 
  
 537 
 Innehåll SOU 2011:75 
  
 6 
  
 Naturligt beteende................................................ 
  
 445 
  
 6.1 
  
 Begreppets ursprung och avsikt ....................................... 
  
 446 
  
 6.1.1 
  
 Begreppets ursprung ........................................... 
  
 446 
  
 6.1.2 Avsikten med begreppet naturligt beteende...... 
  
 447 
  
 6.1.3 
  
 Djurens beteendebehov ...................................... 
  
 448 
  
 6.1.4 
  
 Djurens natur....................................................... 
  
 454 
  
 6.2 
  
 Naturligt beteende i lagstiftningen .................................. 
  
 455 
  
 6.2.1 
  
 Historik................................................................ 
  
 455 
  
 6.2.2 Begreppet naturligt beteende i den svenska 
  
 djurskyddslagstiftningen..................................... 
  
 455 
  
 6.2.3 Avvägning mellan naturligt beteende 
  
 och ekonomi ........................................................ 
  
 458 
  
 6.2.4 
  
 Tidigare utredningar............................................ 
  
 460 
  
 6.2.5 Begreppet naturligt beteende i andra 
  
 nordiska länder .................................................... 
  
 461 
  
 6.3 
  
 Vetenskapliga definitioner av naturligt beteende............ 
  
 462 
  
 6.4 
  
 Utredarens överväganden och förslag.............................. 
  
 466 
  
 6.5 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 471 
  
 7 
  
 Övergivna och förvildade djur................................. 
  
 475 
  
 7.1 
  
 Herrelösa katter ................................................................ 
  
 476 
  
 7.1.1 Ett domesticerat djur på vift............................... 
  
 476 
  
 7.1.2 Varför blir katter herrelösa? ............................... 
  
 477 
  
 7.1.3 Djurhem tar hand om herrelösa katter .............. 
  
 478 
  
 7.1.4 Hur lever herrelösa katter? Spridning, 
  
 överlevnad och fortplantning ............................. 
  
 479 
  
 7.1.5 Vilket problem medför herrelösa katter?........... 
  
 480 
  
 7.1.6 Metoder för att hantera och minska 
  
 antalet herrelösa katter........................................ 
  
 484 
  
 7.2 
  
 Lagstiftning........................................................................ 
  
 488 
  
 7.2.1 
  
 Djurskyddslagstiftningen ................................... 
  
 489 
  
 7.2.2 Lag (2007:1150) om tillsyn över hundar 
  
 och katter............................................................. 
  
 491 
  
 7.2.3 
  
 Hittegodsbestämmelser ...................................... 
  
 494 
  
 538 
  
 SOU 2011:75 
  
 Innehåll 
  
 7.3 
  
 Erfarenheter av problemen med herrelösa katter i 
  
 Sverige, Norge och Danmark........................................... 
  
 496 
  
 7.3.1 
  
 Synen på problemet med herrelösa katter ......... 
  
 496 
  
 7.3.2 
  
 Erfarenheter från svenska myndigheter............. 
  
 497 
  
 7.3.3 
  
 Myndigheternas kostnader för hantering av 
  
 herrelösa katter.................................................... 
  
 500 
  
 7.3.4 
  
 Norska erfarenheter av problemen med 
  
 herrelösa katter.................................................... 
  
 501 
  
 7.3.5 
  
 Danska erfarenheter av problemen med 
  
 herrelösa katter.................................................... 
  
 503 
  
 7.4 
  
 Vilken myndighet har ansvaret för att åtgärda 
  
 problem med herrelösa katter? ........................................ 
  
 505 
  
 7.5 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 508 
  
 7.6 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 518 
  
 DEL II 
  
 8 
  
 Avel som medför lidande för djur ........................... 
  
 551 
  
 8.1 
  
 Vad är avel?........................................................................ 
  
 553 
  
 8.2 
  
 Avel som medför med djurskyddsproblem..................... 
  
 555 
  
 8.2.1 
  
 Hundar................................................................. 
  
 555 
  
 8.2.2 
  
 Katter................................................................... 
  
 561 
  
 8.2.3 
  
 Övriga sällskapsdjur............................................ 
  
 563 
  
 8.2.4 
  
 Mjölkkor.............................................................. 
  
 564 
  
 8.2.5 
  
 Nötkreatur för köttproduktion ......................... 
  
 566 
  
 8.2.6 
  
 Lee ................................................................... 
  
 568 
  
 8.2.7 
  
 Slaktkycklingar.................................................... 
  
 571 
  
 8.2.8 
  
 Värphöns och kalkoner....................................... 
  
 574 
  
 8.2.9 
  
 Häst...................................................................... 
  
 576 
  
 8.3 
  
 Lagstiftning rörande avel, tidigare utredningar och 
  
 EU-rätt .............................................................................. 
  
 579 
  
 8.3.1 
  
 Gällande lagstiftning........................................... 
  
 579 
  
 8.3.2  
 EU-rättsliga 
  aspekter gällande avel.................... 
  
 581 
  
 8.3.3 
  
 Djurskydd vid hästavel SOU 2006:13 ............... 
  
 587 
  
 539 
  
 Innehåll SOU 2011:75 
  
 8.4 
  
 Utredarens överväganden och förslag.............................. 
  
 587 
  
 8.5 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 598 
  
 9 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning ......................... 
  
 609 
  
 9.1 
  
 Krav på tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen.................. 
  
 610 
  
 9.1.1 Vad är §  
 16-tillstånd?........................................... 
  
 610 
  
 9.1.2 Varför finns § 16  
 -tillstånden?............................ 
  
 612 
  
 9.1.3 
  
 Behövs §  
 16-tillstånden? ..................................... 
  
 614 
  
 9.1.4 
  
 Tolknings- och gränsdragningssvårigheter........ 
  
 618 
  
 9.1.5 Tjänstedirektivet och utvärdering av kravet 
  
 på tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen ............. 
  
 619 
  
 9.2 
  
 Förprövning av djurstallar ................................................ 
  
 620 
  
 9.2.1 
  
 Vad är förprövning? ............................................ 
  
 620 
  
 9.2.2 
  
 Varför finns förprövning?................................... 
  
 621 
  
 9.2.3 
  
 Förprövningsstatistik.......................................... 
  
 623 
  
 9.2.4 Jordbruksverkets översyn av förprövning ......... 
  
 626 
  
 9.3 
  
 Förprövning av ny teknik (nyteknikprövning)............... 
  
 629 
  
 9.3.1 
  
 Vad är nyteknikprövning? .................................. 
  
 629 
  
 9.3.2 Förenlighet med bestämmelser om fri rörlighet 
  
 av varor................................................................. 
  
 632 
  
 9.4 
  
 Särskilda krav rörande cirkusar och djurparker............... 
  
 633 
  
 9.4.1 Vad finns det för särskilda krav inom dessa 
  
 områden?.............................................................. 
  
 633 
  
 9.4.2 
  
 Inbesiktningens förenlighet med 
  
 tjänstedirektivet................................................... 
  
 636 
  
 9.5 
  
 Zoobutiker och förbud mot hållande av vissa 
  
 sällskapsdjur....................................................................... 
  
 637 
  
 9.5.1 Vad finns det för särskilda krav inom 
  
 dessa områden?.................................................... 
  
 637 
  
 9.5.2 Varför finns det särskilda krav för zoobutiker 
  
 och förbud mot hållande av vissa djur som 
  
 sällskapsdjur......................................................... 
  
 638 
  
 9.5.3  
 EU-domstolens 
  dom i mål  
 C-219/07 ................ 
  
 641 
  
 9.5.4 Forskning kring hållande av djur som 
  
 sällskapsdjur......................................................... 
  
 642 
  
 9.6 
  
 Utredarens överväganden och förslag.............................. 
  
 647 
  
 540 
  
 SOU 2011:75 Innehåll 
  
 9.7 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 662 
  
 10 
  
 Träning och tävling med djur................................. 
  
 669 
  
 10.1 
  
 Tävlingsverksamhet med djur .......................................... 
  
 670 
  
 10.1.1 
  
 Omfattning av tävlingsverksamheten................ 
  
 670 
  
 10.1.2 
  
 Probleminventering ............................................ 
  
 671 
  
 10.1.3 Spödrivning och felaktig hantering av häst 
  
 under tävling........................................................ 
  
 672 
  
 10.1.4 Utrustning, ålder och träningsmetoder............. 
  
 675 
  
 10.1.5 Närvaron av veterinär vid tävling och 
  
 besiktning av häst före start ............................... 
  
 678 
  
 10.1.6 Användning av grävlingar och andra vilda djur 
  
 för träning och jaktprov ..................................... 
  
 679 
  
 10.2 
  
 Gällande lagstiftning, tidigare utredningar m.m............. 
  
 680 
  
 10.2.1 
  
 Gällande lagstiftning........................................... 
  
 680 
  
 10.2.2 Förarbeten till nuvarande bestämmelser i 17 § 
  
 djurskyddslagen................................................... 
  
 681 
  
 10.2.3 Arbetsordning för ban- och tävlings- 
  
 veterinärer............................................................ 
  
 682 
  
 10.2.4 
  
 Tävlingsdjursutredningen................................... 
  
 684 
  
 10.2.5 
  
 Jordbruksverkets uppdrag .................................. 
  
 685 
  
 10.2.6 Förbud mot användande av körspö i Norge ..... 
  
 687 
  
 10.3 
  
 Sporternas egna regler ...................................................... 
  
 688 
  
 10.3.1 
  
 Travsport ............................................................. 
  
 688 
  
 10.3.2 
  
 Galoppsport......................................................... 
  
 691 
  
 10.3.3 
  
 Ridsport............................................................... 
  
 693 
  
 10.3.4 
  
 Westernridning.................................................... 
  
 695 
  
 10.3.5 
  
 Islandshäst........................................................... 
  
 696 
  
 10.3.6 
  
 Hundsport........................................................... 
  
 697 
  
 10.4 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 701 
  
 10.5 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 707 
  
 11 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud ............... 
  
 709 
  
 11.1 
  
 Inledning och bakgrund ................................................... 
  
 709 
  
 11.1.1 
  
 Utredarens direktiv............................................. 
  
 710 
  
 11.1.2 Allmänt om omhändertagande och djurförbud 
  
 och statistiska uppgifter ..................................... 
  
 711 
  
 541 
  
 Innehåll SOU 2011:75 
  
 11.1.3 
  
 Utredarens probleminventering ......................... 
  
 714 
  
 11.2 
  
 Djurförbud ........................................................................ 
  
 714 
  
 11.2.1 
  
 Bestämmelser och förarbetsuttalanden 
  
 om djurförbud ..................................................... 
  
 714 
  
 11.2.2 
  
 Jordbruksverkets vägledning för 
  
 kontrollmyndigheter m.fl. och de 
  
 förbudsgrundande kriterierna i 
  
 29 § djurskyddslagen........................................... 
  
 717 
  
 11.3 
  
 Regelmässiga djurförbud och omhändertaganden efter tre förelägganden eller förbud enligt 26 § 
  
 djurskyddslagen................................................................. 
  
 720 
  
 11.4 
  
 Partiella djurförbud – möjlighet för personer med 
  
 djurförbud att hantera djur............................................... 
  
 722 
  
 11.4.1 Enkätundersökning hos länsstyrelserna ............ 
  
 723 
  
 11.5 
  
 Upphävande av djurförbud............................................... 
  
 723 
  
 11.6 
  
 Omhändertagande av djur m.m........................................ 
  
 724 
  
 11.6.1 Bestämmelser om och handläggning vid 
  
 omhändertagande av djur.................................... 
  
 724 
  
 11.6.2 Omhändertagande av djur enligt 
  
 31 § djurskyddslagen........................................... 
  
 724 
  
 11.6.3 Omedelbart omhändertagande av djur enligt 
  
 32 § djurskyddslagen........................................... 
  
 726 
  
 11.6.4 Befogenhet för polisen att omhänderta djur 
  
 hos personer med djurförbud............................. 
  
 727 
  
 11.7 
  
 Skadeståndsanspråk vid hävning av felaktiga beslut 
  
 om omhändertagande av djur ........................................... 
  
 727 
  
 11.7.1 Beslut enligt 34 § djurskyddslagen om vad som 
  
 ska ske med djur efter ett omhändertagande..... 
  
 727 
  
 11.7.2 Överklagande av beslut om omhändertagande 
  
 enligt 31 och 32 §§ djurskyddslagen .................. 
  
 728 
  
 11.7.3 Beslut enligt djurskyddslagen gäller som regel 
  
 omedelbart ........................................................... 
  
 729 
  
 11.7.4 Rätt till skadestånd av staten på grund av fel 
  
 eller försummelse vid myndighetsutövning....... 
  
 730 
  
 11.7.5 Justitiekanslerns beslut i skadeståndsärenden ... 
  
 731 
  
 542 
  
 SOU 2011:75 
  
 Innehåll 
  
 11.7.6 
  
 Rätt till skadestånd på grund av andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse – ideella skador och 
  
 affektionsvärden.................................................. 
  
 732 
  
 11.8 
  
 Djurägares kostnadsansvar vid hävning av felaktiga 
  
 beslut om omhändertagande av djur................................ 
  
 734 
  
 11.9 
  
 Övriga frågor om djurförbud och omhändertagande..... 
  
 736 
  
 11.9.1 Begreppet  
 att ha hand om djur 
 ............................ 
  
 736 
  
 11.9.2 
  
 Skenöverlåtelser och bulvanskap........................ 
  
 737 
  
 11.9.3 
  
 Enkätundersökning hos länsstyrelserna ............ 
  
 738 
  
 11.10 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 739 
  
 11.11 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 753 
  
 12 
  
 Användning av djur för sexuella ändamål................ 
  
 755 
  
 12.1 
  
 Innebörden av användning av djur för sexuella 
  
 ändamål.............................................................................. 
  
 756 
  
 12.2 
  
 Omfattningen av sexuell användning av djur.................. 
  
 758 
  
 12.2.1 Sexuell användning av djur i Sverige .................. 
  
 758 
  
 12.2.2 Sexuell användning av djur internationellt ........ 
  
 760 
  
 12.3 
  
 Djurskyddsaspekter vid sexuell användning av djur....... 
  
 761 
  
 12.4 
  
 Juridiska aspekter gällande sexuell användning av 
  
 djur..................................................................................... 
  
 763 
  
 12.4.1 Internationellt ..................................................... 
  
 763 
  
 12.4.2 Användning av djur för sexuella ändamål har 
  
 varit förbjudet i Sverige ...................................... 
  
 768 
  
 12.4.3 Användning av djur för sexuella ändamål är inte 
  
 förbjudet i Sverige i dag om det inte medför 
  
 lidande för djuren................................................ 
  
 769 
  
 12.4.4 Skydd för människors sexuella läggning............ 
  
 770 
  
 12.5 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 771 
  
 12.6 
  
 Referenslista ...................................................................... 
  
 777 
  
 543 
 Innehåll SOU 2011:75 
  
 13 
  
 Straffbestämmelser .............................................. 
  
 779 
  
 13.1 
  
 Utredarens direktiv........................................................... 
  
 780 
  
 13.2 
  
 Straff vid djurskyddsbrott ................................................ 
  
 781 
  
 13.2.1 Brott, allmän straffrätt och specialstraffrätt...... 
  
 781 
  
 13.2.2 Straffbestämmelser i 36 och 
  
 36 a § djurskyddslagen ........................................ 
  
 782 
  
 13.2.3 Ds 2011:12, Genomförande av EU:s direktiv 
  
 om skydd av djur som används för vetenskapliga 
  
 ändamål ................................................................ 
  
 784 
  
 13.2.4 
  
 Förarbeten till djurskyddslagen.......................... 
  
 785 
  
 13.2.5 
  
 Djurplågeri........................................................... 
  
 786 
  
 13.2.6 Förhållandet mellan djurplågeri enligt 
  
 brottsbalken och brott mot djurskyddslagen.... 
  
 788 
  
 13.3 
  
 Brottsstatistik m.m. .......................................................... 
  
 789 
  
 13.3.1 Officiell brottsstatistik från Brottsförebyggande 
  
 rådet...................................................................... 
  
 789 
  
 13.3.2 Statistisk från Brottsförebyggande rådet, 
  
 enkätundersökningar m.m.................................. 
  
 790 
  
 13.3.3 Statistiska uppgifter från polismyndigheterna... 
  
 794 
  
 13.3.4 Åtalsanmälan enligt 24 b § djurskyddslagen...... 
  
 795 
  
 13.3.5 
  
 Överprövning av avskrivningsbeslut 
  
 i åtalsfrågan .......................................................... 
  
 798 
  
 13.4 
  
 Uppmärksammade brister i djurskyddslagens 
  
 straffbestämmelser ............................................................ 
  
 798 
  
 13.4.1 
  
 Utredarens probleminventering ......................... 
  
 798 
  
 13.4.2 
  
 Sanktionsavgiftsutredningen .............................. 
  
 799 
  
 13.4.3 
  
 Synpunkter från Stockholmspolisens 
  
 djurskyddsgrupp.................................................. 
  
 800 
  
 13.4.4 Synpunkter på djurskyddslagstiftningen från 
  
 polismyndigheterna............................................. 
  
 802 
  
 13.4.5 
  
 Synpunkter från Åklagarmyndighetens 
  
 utvecklingscentrum............................................. 
  
 803 
  
 13.4.6 
  
 Jordbruksverkets synpunkter till 
  
 Åklagarmyndigheten i februari 2011.................. 
  
 805 
  
 13.4.7 
  
 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 
  
 2010/11:MJU20................................................... 
  
 806 
  
 13.4.8 Rapporten  
 Djurskydd vid slakt 
  
 (Livsmedelsverkets rapport  
 16-2010) ................ 
  
 807 
  
 544 
 SOU 2011:75 Innehåll 
  
 13.4.9 Förekomsten av döda djur vid 
  
 slaktdjurstransporter av nötkreatur, 
  
 gris och får........................................................... 
  
 808 
  
 13.4.10 
  
 Slutlig rapport från särskild revision av Kontoret 
  
 för livsmedels- och veterinärfrågor utförd 
  
 i Sverige den  
 12–21 
  oktober 2010 ...................... 
  
 809 
  
 13.5 
  
 Tillämpningen av bestämmelser om fängelsestraff......... 
  
 811 
  
 13.5.1 
  
 Straffnivåutredningens betänkande 
  
 Straff i proportion till brottets allvar 
  
 (SOU 2008:85).................................................... 
  
 811 
  
 13.5.2 
  
 Artbrott ............................................................... 
  
 812 
  
 13.6 
  
 Blankettstraffstadganden.................................................. 
  
 813 
  
 13.6.1 
  
 Begreppet blankettstraffstadgande .................... 
  
 813 
  
 13.6.2 Högsta domstolens avgörande NJA 2005 
  
 s. 33 ...................................................................... 
  
 814 
  
 13.6.3 
  
 Blankettstraffstaganden i djurskyddslagen........ 
  
 815 
  
 13.6.4 
  
 Blankettstraffstadganden i  
 EU-rätt ................... 
  
 816 
  
 13.6.5 
  
 Djurskyddsmyndighetens yttrande till 
  
 Jordbruksdepartementet den 28 juni 2005........ 
  
 817 
  
 13.6.6 
  
 Jordbruksverkets yttrande till utredaren........... 
  
 818 
  
 13.7 
  
 Alternativa sanktioner ...................................................... 
  
 819 
  
 13.7.1 
  
 Sanktionsavgiftsutredningens betänkande ........ 
  
 819 
  
 13.7.2 
  
 Förslag om sanktionsavgifter i 
  
 Djursmittsutredningens betänkande 
  
 (SOU 2010:106).................................................. 
  
 821 
  
 13.7.3 
  
 Företagsbot ......................................................... 
  
 822 
  
 13.8 
  
 Frågor om kompetensutveckling och specialisering 
  
 hos tillämpande myndigheter m.fl................................... 
  
 823 
  
 13.8.1 
  
 Polismyndigheterna ............................................ 
  
 823 
  
 13.8.2 
  
 Åklagarmyndigheterna ....................................... 
  
 824 
  
 13.8.3 
  
 Domstolarna........................................................ 
  
 824 
  
 13.8.4 Samarbete i Stockholms län mellan 
  
 länsstyrelsen och polismyndigheten .................. 
  
 827 
  
 13.9 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 827 
  
 13.10 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 850 
  
 545 
 Innehåll SOU 2011:75 
  
 14 
  
 Sekretessfrågor och informationsutbyte................... 
  
 851 
  
 14.1 
  
 Inledning och bakgrund.................................................... 
  
 851 
  
 14.1.1 
  
 Utredarens direktiv ............................................. 
  
 851 
  
 14.1.2 
  
 Utredarens probleminventering ......................... 
  
 851 
  
 14.1.3 
  
 Utredarens förfrågningar och 
  
 undersökningar m.m. .......................................... 
  
 852 
  
 14.2 
  
 Gällande rätt inom hälso- och sjukvård, socialtjänst 
  
 m.m. ................................................................................... 
  
 854 
  
 14.2.1 Insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen är 
  
 frivilliga ................................................................ 
  
 854 
  
 14.2.2 Närmare om insatser enligt socialtjänstlagen .... 
  
 854 
  
 14.2.3 Lagen om stöd och service till vissa 
  
 funktionshindrade ............................................... 
  
 855 
  
 14.2.4 Vård utan samtycke av den enskilde .................. 
  
 856 
  
 14.2.5 Socialnämnds ansvar för dödsbo ........................ 
  
 856 
  
 14.3 
  
 1980 års sekretesslag (SekrL) och 2009 års lag om 
  
 offentlighet och sekretess(OSL)...................................... 
  
 857 
  
 14.3.1 
  
 Vad innebär sekretess?........................................ 
  
 857 
  
 14.3.2 
  
 Brott mot sekretessbestämmelserna .................. 
  
 857 
  
 14.3.3 
  
 Sekretessbestämmelsernas utformning 
  
 och innehåll.......................................................... 
  
 858 
  
 14.4 
  
 Huvuddragen i sekretessbestämmelserna........................ 
  
 859 
  
 14.4.1 
  
 Hälso- och sjukvården ........................................ 
  
 859 
  
 14.4.2 
  
 Socialtjänsten....................................................... 
  
 859 
  
 14.4.3 
  
 Sekretess hos enskilda vårdgivare....................... 
  
 859 
  
 14.4.4 
  
 Sekretess mellan myndigheter är huvudregel .... 
  
 860 
  
 14.4.5 
  
 Sekretess följer som huvudregel inte uppgiften 
  
 vid utlämnande .................................................... 
  
 861 
  
 14.4.6 Generalklausulen i 10 kap. 27 § 
  
 första stycket OSL .............................................. 
  
 861 
  
 14.4.7 Sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL 
  
 vid misstankar om begångna brott ..................... 
  
 862 
  
 14.4.8 Lagstadgad uppgiftsskyldighet i vissa fall .......... 
  
 863 
  
 14.4.9 
  
 Nöd enligt 24 kap. 4 § brottsbalken................... 
  
 863 
  
 14.4.10 
  
 Sekretess i djurskyddsärenden 
  
 hos länsstyrelserna............................................... 
  
 864 
  
 14.5 
  
 Utredarens överväganden och förslag.............................. 
  
 865 
  
 546 
  
 SOU 2011:75 
  
 Innehåll 
  
 14.6 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 872 
  
 15 
  
 Möjlighet att göra undantag från 
  
 djurskyddslagstiftningen i krissituationer ................ 
  
 873 
  
 15.1 
  
 Inledning och bakgrund ................................................... 
  
 873 
  
 15.1.1 Utredarens direktiv............................................. 
  
 873 
  
 15.1.2 Regeringens uttalande i prop. 2001/02:158....... 
  
 874 
  
 15.1.3 Olyckor, hot och risker i samhället ................... 
  
 875 
  
 15.2 
  
 Centrala författningar av betydelse för samhällets 
  
 krisberedskap .................................................................... 
  
 876 
  
 15.2.1 Förordningen (2006:942) om krisberedskap 
  
 och höjd beredskap ............................................. 
  
 876 
  
 15.2.2 Lagen (2006:544) om kommuners och 
  
 landstings åtgärder inför och vid extraordinära 
  
 händelser i fredstid och höjd beredskap ............ 
  
 877 
  
 15.2.3 
  
 Kommunallagen (1991:900)............................... 
  
 877 
  
 15.2.4 Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ......... 
  
 878 
  
 15.3 
  
 Definitioner, krishanteringsmodeller m.m. .................... 
  
 878 
  
 15.3.1 Systemet för samhällets krisberedskap.............. 
  
 878 
  
 15.4 
  
 Djurskydd i krissituationer .............................................. 
  
 879 
  
 15.4.1 På vilket sätt kan en krissituation påverka 
  
 djurskyddet?........................................................ 
  
 879 
  
 15.4.2 Jordbruksverkets ansvar i krissituationer.......... 
  
 880 
  
 15.4.3 
  
 Jordbruksverkets krisberedskapsorganisation .. 881 
  
 15.4.4 
  
 Jordbruksverkets deltagande i 
  
 Samverkansövning och Kärnkraftsövning 
  
 SAMÖ-KKÖ 
  2011.............................................. 
  
 883 
  
 15.5 
  
 Möjligheter till undantag enligt nuvarande reglering ..... 
  
 884 
  
 15.5.1 Möjlighet för myndigheter att enligt gällande rätt 
  
 tillämpa undantag från lagstiftningen i 
  
 krissituationer ..................................................... 
  
 884 
  
 15.5.2 
  
 Möjligheter till dispens....................................... 
  
 886 
  
 15.6 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............................. 
  
 887 
  
 15.7 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 890 
  
 547 
 Innehåll SOU 2011:75 
  
 16 
  
 Utredarens övriga överväganden............................. 
  
 891 
  
 16.1 
  
 Krav på kompetens och utbildning .................................. 
  
 893 
  
 16.1.1 
  
 Förvärv av jordbruksfastighet............................. 
  
 894 
  
 16.1.2 
  
 Lantbruksdjur...................................................... 
  
 895 
  
 16.1.3 
  
 Transport och slakt av djur................................. 
  
 897 
  
 16.1.4 
  
 Sällskapsdjur ........................................................ 
  
 900 
  
 16.1.5 
  
 Zoobutiker........................................................... 
  
 901 
  
 16.1.6 
  
 Cirkusdjur............................................................ 
  
 902 
  
 16.1.7 
  
 Djurparksdjur ...................................................... 
  
 902 
  
 16.1.8 
  
 Försöksdjur.......................................................... 
  
 902 
  
 16.1.9 
  
 Krav på kompetens i Norges nya 
  
 djurvälfärdslag...................................................... 
  
 904 
  
 16.1.10 
  
 Utredarens överväganden och förslag................ 
  
 906 
  
 16.2 
  
 Åldersgräns för innehav av djur ....................................... 
  
 909 
  
 16.2.1 
  
 Ålderskrav i Europarådets konvention om 
  
 sällskapsdjur......................................................... 
  
 909 
  
 16.2.2 
  
 Regelverk som styr rättigheter och 
  
 skyldigheter vid olika åldrar i Sverige................. 
  
 909 
  
 16.2.3 
  
 Regler om ålderskrav i Norge och England....... 
  
 910 
  
 16.2.4 
  
 Utredarens överväganden och förslag................ 
  
 911 
  
 16.3 
  
 Upphandling inom den gemensamma marknaden.......... 
  
 912 
  
 16.3.1 
  
 Vilka krav kan ställas vid en upphandling.......... 
  
 913 
  
 16.3.2 
  
 Miljöstyrningsrådets rapport 2011:1.................. 
  
 914 
  
 16.3.3 Utvärdering av upphandlingsregelverket och 
  
 översyn av upphandlingsstatistiken 
  
 (dir 2010:86) ........................................................ 
  
 917 
  
 16.3.4 
  
 Utredarens överväganden och förslag................ 
  
 917 
  
 16.4 
  
 Kastrering av gris utan bedövning.................................... 
  
 919 
  
 16.4.1 
  
 Varför kastrerar man? ......................................... 
  
 920 
  
 16.4.2 
  
 Kirurgisk kastrering ............................................ 
  
 921 
  
 16.4.3 
  
 Alternativa metoder till kastrering 
  
 utan bedövning .................................................... 
  
 921 
  
 16.4.4 
  
 Åtgärder inom EU och EFTA............................ 
  
 930 
  
 16.4.5 
  
 Utvecklingen i Sverige ........................................ 
  
 932 
  
 16.4.6 
  
 Utredarens överväganden och förslag................ 
  
 934 
  
 16.5 
  
 Djurförsök och försöksdjur ............................................. 
  
 938 
  
 16.5.1 
  
 Definitionen av djurförsök och försöksdjur...... 
  
 938 
  
 548 
 SOU 2011:75 Innehåll 
  
 16.5.2 
  
 Verksamhetstillstånd, förhandsgodkännande av 
  
 försöksdjurslokaler m.m..................................... 
  
 939 
  
 16.5.3 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 940 
  
 16.6 
  
 Lösgående och uppbundna djur....................................... 
  
 943 
  
 16.6.1 
  
 Mjölkkor.............................................................. 
  
 944 
  
 16.6.2 
  
 Hästar .................................................................. 
  
 946 
  
 16.6.3 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 947 
  
 16.7 
  
 Operativa ingrepp eller penetration av hud eller 
  
 slemhinna........................................................................... 
  
 948 
  
 16.7.1 
  
 Utredningen om Alternativmedicinska 
  
 behandlingsmetoder för djur SOU 2001:16...... 
  
 948 
  
 16.7.2 Utredningen om Behörighet inom djurens 
  
 sjukvård och hälsa SOU 2005:98 ....................... 
  
 951 
  
 16.7.3 Regeringens proposition 2008/09:94 Verksamhet 
  
 inom djurens hälso- och sjukvård ...................... 
  
 952 
  
 16.7.4 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 954 
  
 16.8 
  
 Den offentliga kontrollen ................................................ 
  
 956 
  
 16.8.1 
  
 Kontrollkompetens............................................. 
  
 956 
  
 16.8.2 
  
 Länsstyrelsens kontrollmetodik......................... 
  
 958 
  
 16.8.3 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 959 
  
 16.9 
  
 Handräckning av polismyndigheten vid offentlig 
  
 kontroll.............................................................................. 
  
 961 
  
 16.9.1 Tillträde till bostad vid offentlig kontroll ......... 
  
 961 
  
 16.9.2 
  
 Handräckning enligt 27 a § djurskyddslagen .... 
  
 963 
  
 16.9.3 
  
 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 964 
  
 16.10 
  
 Generalläkarens befogenheter som 
  
 kontrollmyndighet............................................................ 
  
 964 
  
 16.10.1 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 965 
  
 16.11 
  
 Anmälningsplikten för djurhälsopersonal....................... 
  
 965 
  
 16.11.1 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 966 
  
 16.12 
  
 Frågor om sekretess hos länsstyrelsen m.m.................... 
  
 967 
  
 16.12.1 Utredarens överväganden och förslag ............... 
  
 968 
  
 16.13 
  
 Referenser.......................................................................... 
  
 969 
  
 549 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:75 
  
 17 
  
 Konsekvenser av utredarens förslag ........................ 
  
 971 
  
 17.1 
  
 Inledning............................................................................ 
  
 971 
  
 17.2 
  
 Djurskyddet bör vara ett offentligt åtagande .................. 
  
 972 
  
 17.3 
  
 En djurskyddslagstiftning för all djurhållning................. 
  
 973 
  
 17.4 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser ................................. 
  
 974 
  
 17.5 
  
 Konsekvenser av utredarens förslag till ny 
  
 djurskyddslag..................................................................... 
  
 974 
  
 17.6 
  
 Konsekvenser av förslag som Jordbruksverket 
  
 föreslås meddela i föreskriftsform ................................... 
  
 986 
  
 17.7 
  
 Konsekvenser till följd av Jordbruksverkets översyn 
  
 av djurskyddsföreskrifterna.............................................. 
  
 990 
  
 17.8 
  
 Övriga konsekvenser......................................................... 
  
 992 
  
 Särskilda yttranden och reservationer ................................. 
  
 999 
  
 Bilagor .......................................................................... 
  
 1011 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2009:57............................................. 
  
 1011 
  
 Bilaga 2 
  
 Tilläggsdirektiv 2010:37................................................. 
  
 1027 
  
 Bilaga 3 
  
 Tilläggsdirektiv 2011:11................................................. 
  
 1029 
  
 Bilaga 4 
  
 Instansundersökning: Probleminventering .................. 
  
 1031 
  
 Bilaga 5 
  
 Instansundersökning: Synpunkter på detaljerings- 
  
 graden.............................................................................. 
  
 1055 
  
 Bilaga 6 
  
 En jämförelse mellan svenska djurskydds- 
  
 bestämmelser och  
 EU-direktiven 
  avseende hållande 
  
 och skötsel av lantbrukets djur...................................... 
  
 1093 
  
 550 
  
 KAPITEL  
 8–17 
  
 8 Avel som medför lidande för djur 
 I lagen införs ett förbud mot avel med sådan inriktning som kan medföra lidande för avkomman eller moderdjuret. Avel ska leda till att djur kan föda fram sin avkomma på ett naturligt sätt. Djur ska också ha normala kroppsfunktioner såsom att kunna andas normalt, röra sig obehindrat och kunna använda sina sin- nen utan att det medför lidande för dem. Utredaren föreslår att djurskyddsföreskrifterna på avelsområdet ska ses över och göras tydliga nog för kontrollmyndigheterna att vidta rättsliga åtgär- der. 
 En rapporteringsplikt för veterinärer införs gällande ärftliga defekter hos sällskapsdjur. Veterinärer ska t.ex. rapportera för- lossningssvårigheter, andningsproblem eller andra liknande defekter till Jordbruksverket som i sin tur ska tillhandahålla dessa uppgifter till länsstyrelserna. 
 För samtliga sällskapsdjur, inklusive hund och katt samt för häst anser utredaren att det ska finnas informationskrav vid alla former av försäljning av djur. Informationen ska bl.a. innehålla skötselråd och rasspecifik avelsinformation. 
 Utredaren föreslår också ett antal djurartsspecifika avelsåt- gärder. För hund föreslås bl.a. obligatorisk utbildning för hund- uppfödare och för katt kartläggning av kattraser där avel orsakar djurskyddsproblem. Utredaren anser också att domare vid hund- och kattutställningar ska ha kunskap om de djurskydds- problem som exteriöra överdrifter kan medföra. 
 551 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 Utredaren anser även att hunddomarnas beslut kontinuerligt bör utvärderas av Kennelklubben ur ett djurvälfärdsperspektiv. För katter bör särskilda domaranvisningar tas fram och domarna bör utbildas gällande de djurskyddsproblem som finns hos vissa kattraser. 
 För häst bör frekvensen och omfattningen av ärftliga defek- ter och sjukdomar hos svenska hästar av olika raser undersökas. Ett förbud mot att bärare av ärftliga defekter används i avel bedöms inte möjligt på grund av gemenskapslagstiftningen. I stället föreslås att rasföreningar upprättar egna regler kring detta. 
 För mjölkkor bör avelsarbetet kontinuerligt utvärderas av myndigheterna. För nötkreatur som hålls för köttproduktion bör koderna för korsningsdjur ändras så att föräldradjurens ras kan utläsas vid slakt. 
 För grisar bör aveln bl.a. inriktas mot att minska förekoms- ten av bogsår och smågrisdödlighet. Ytterligare forskning be- hövs också gällande sambandet mellan smågrisdödlighet och antal födda smågrisar, funktionsdugliga spenar, suggans modersegenskaper samt smågrisarnas födelsevikt och tillväxt- förmåga. Avel bör också riktas mot att få fram en gris lämpad för den ekologiska grisuppfödningen. 
 För slaktkycklingar måste aveln inriktas mot att få bort de ärftliga faktorer som ligger bakom t.ex. benproblem, hudin- flammationer, bukvattusot och plötslig  
 död-syndrom. 
  Avels- arbete måste också bedrivas för att få bort de beteendestör- ningar som finns hos föräldradjuren till slaktkycklingar, värp- höns och kalkoner. Utredaren bedömer att mer forskning också behövs för att studera slaktkycklingarnas avelsdefekter under svenska förhållanden. För värphöns bör aveln inriktas mot att få bort problemen med fjäderplockning och kannibalism. 
 I utredningens direktiv anges att avel med sådan inriktning att den kan medföra ett lidande för djuren är förbjuden enligt 29 § djur- skyddsförordningen. Inom vissa områden, inte minst när det gäller avel med vissa hund- och kattraser, finns det i dag dock en inrikt- ning på aveln som innebär ett stort fokus på vissa specifika egen- skaper. Detta fokus kan i vissa fall leda till att djuren utsätts för en ökad risk för skada eller sjukdom samt kan öka risken för inavel. 
 552 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 Utredarens uppgift har varit att utreda vilka åtgärder som behövs för att vända utvecklingen inom aveln i en mer djurhälso- och djurskyddspositiv riktning så att målet i första hand är att avla för fysiskt och mentalt friska och sunda djur. I detta sammanhang måste  
 EU-regler, 
  för att främja handeln på den inre marknaden, beaktas. 
 Utredaren har konstaterat att avelsproblematiken är komplice- rad och skiljer sig åt mellan olika djurarter. För att göra en full- ständig utredning av  
 alla  
 avelsproblem som kan uppstå hos  
 alla  
 djurarter som hålls i Sverige skulle avsevärt mer tid än vad utreda- ren har haft till sitt förfogande krävas. Utredaren har därför valt att begränsa arbetet till de djurarter och de djurskyddsproblem som är tydligast framträdande och som utredaren har bedömt vara mest angelägna från djurskyddssynpunkt. Avsikten är alltså inte att ge sken av att avsnittet innehåller en fullständig förteckning av alla djurskyddsproblem som är relaterade till avel. Avel på försöksdjur har utelämnats på grund av att arbetet med konsekvenserna av det nya försöksdjurdirektivet pågår. 
  
 8.1 
  
 Vad är avel? 
  
 Under de senaste 4 miljarder åren har de organismer som funnits på jorden påverkats av vad vi i dag kallar för  
 naturlig selektion  
 eller  
 naturligt urval 
 . Naturlig selektion är en nyckelkomponent i evolu- tionen och brukar förenklat beskrivas som den process som gör att vissa egenskaper blir mer vanliga hos en grupp organismer på grund av att de individer som har haft dessa egenskaper varit mer fram- gångsrika i överlevnad och fortplantning än andra individer. Det som har avgjort hur framgångsrika de olika individerna har varit är hur väl anpassade de är till den miljö som de befinner sig i. Gener för egenskaper som har varit viktiga för överlevnad och fortplant- ning har därmed spridits vidare till kommande generationer. 
 Termen naturlig selektion har sitt ursprung i Crane bok  
 On the Origin of Species 
 , (Darwin 1859). Här beskrivs naturlig selektion men även  
 artificiell selektion  
 som är en liknade process men där människan i stället väljer vilka egenskaper som är önsk- värda och ser till att dessa sprids vidare. Det man kallar för avel är artificiell selektion som alltså innebär att människan bestämmer vilka djur som ska fortplanta sig och alltså sprida sina gener och egenskaper vidare. 
 553 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel har pågått i princip så länge som människan har hållit djur, men har intensifierats under de senaste årtiondena. Vissa forskare har påpekat att omfattningen av förändringarna som man har ska- pat hos djuren kan ifrågasättas. Avel har resulterat i alltifrån kor som kan producera 40 liter mjölk om dagen och kycklingar som har växt färdigt på en månad till katter som helt saknar hår, hästar av miniatyrstorlek och akvariefiskar som saknar fenor eller har stora påsar under ögonen  
 (bubble-eyed 
  fish)(Kirkwood 2010). Utvärde- ring av vilka konsekvenser som denna typ av avel får i form av påverkan på djurvälfärden är något som endast relativt nyligen börjat göras (Kirkwood 2010). Att så görs i dag i allt högre utsträckning beror på det ökade engagemanget för djurvälfärd under de senaste årtiondena (Fraser 2008). 
 Avel bygger på en förståelse av hur egenskaper nedärvs mellan generationer, dvs. kunskap om gener. Förenklat kan man säg att en gen är en funktionell enhet av arvsmassa. Den genetiska informa- tionen finns i långa molekyler som kallas DNA (deoxyribonuklein- syra) och förekommer normalt i par om två kedjor som löper parallellt. Den långa dubbla  
 DNA-kedjan 
  kallas också kromosom och en kromosom innehåller normalt ett stort antal gener. Kromo- somerna förekommer i sin tur också ofta parvis, en från modern och en från fadern. Varje gen finns alltså i två uppsättningar, en från modern och en från fadern, dvs. två alleler. Man brukar tala om  
 homozygoti  
 om båda dessa alleler är lika och  
 heterozygoti  
 om alle- lerna är olika. 
 Vissa anlag för egenskaper kommer till uttryck, eller blir märk- bara, endast om anlagen förekommer i dubbel uppsättning, dvs. vid homozygoti. Sådana anlag brukar man kalla för  
 recessiva anlag  
 och dessa kan alltså ligga dolda och ärvas vidare utan att egenskaper har kommit till uttryck och blivit märkbara. Motsatsen till detta är ett s.k.  
 dominant anlag  
 som i stället gör att egenskaper kommer till uttryck även om det bara finns anlag i enkel uppsättning. 
 Även om ärftliga sjukdomar eller defekter har sin grund i de nedärva anlagen så har ofta även andra faktorer som t.ex. miljön påverkan på om eller hur sjukdomen eller defekten utvecklas. De flesta sjukdomar och defekter styrs ofta av flera gener och ofta är det flera gener och miljö i kombination som påverkar resultatet i form av t.ex. fysiologi eller beteende hos en individ. 
 554 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 8.2 
  
 Avel som medför med djurskyddsproblem 
  
 I utredarens uppdrag har det ingått att göra en översyn på avel som ger negativa välfärdseffekter för djuren. Ett stort antal instanser har framfört till utredaren att det finns behov av att åtgärda dessa pro- blem. När det gäller sällskapsdjuren beskrivs problemet vara den s.k.  
 extremaveln 
 . Med  
 extremavel  
 avses avel som har inriktats så att någon eller några fysiska egenskaper har prioriteras i selektionen på bekostnad av djurets förmåga att fungera normalt fysiskt eller psy- kiskt. 
 När det gäller sällskapsdjur uppges ofta avelsproblemen vara relaterade till en utseendefixering eller en strävan efter nya, annor- lunda och mer extrema utseenden på djuren. Avelsproblemen upp- ges av olika instanser främst finnas inom hund- och kattaveln men förekommer även hos andra sällskapsdjur som fiskar som hålls för sällskap och hobby samt hos vissa hästraser där en viss färg eller teckning eftersträvas. 
 När det gäller lantbrukets djur så är avelsproblemen ofta på ett eller annat sätt kopplade till tillväxt eller andra produktionsfakto- rer. Även om människan har avlat på dessa djur sedan början av deras domesticering så fokuserade man då troligen mycket på fog- lighet och hanterbarhet. Under de senaste 60 åren däremot har avelsprogrammen inriktats på produktionsegenskaper såsom mjölkavkastning, tillväxthastighet och antal ägg (Oltenacu & Brault et al. 2011). Dessa celler har stor betydelse för balans och koordination och hästarna får allvarliga problem med detta. Denna defekt drabbar främst Arabhästar men har nyligen även hittat i raser där man avlat in gener från Araber såsom Welshponny, Gordon curlyhästar och Larson (Brault et al. 2011). 
 576 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 En annan sjukdom där anlaget för defekten är recessivt är Anderson. När två hästar korsas som bär på anlaget för Anderson kom- mer statistiskt sett 25 procent av fölen att sakna  
 OLWS-anlaget 
  och 50 procent att vara friska men bära på anlaget och kunna sprida det vidare. De resterande 25 procenten av fölen kommer att ha anlaget i dubbel uppsättning och har då också sjukdomen OLWS som innebär att fölen drabbas av en plågsam och dödlig förstopp- ning eftersom nervförsörjningen till ändtarmen är defekt. Sjukdo- men är även kopplad till fördelningen av pigmentceller i huden varför  
 OLWS-fölen 
  alltid föds helt eller nästan helt vita. Alla hästar som bär på anlaget OLWS får en särskild pigmentering, vilken ger den karaktäristiska overofärgen och som har ansetts vara önskvärd inom rasen American Paint Horse. Inom denna ras har man därför valt att avla på overofärgen och anlaget för Anderson förekommer därför i hög utsträckning inom denna ras trots att det i dubbel upp- sättning ger upphov till grava djurskyddsproblem. 
 Enligt opublicerade uppgifter från SLU så var cirka 42 procent av den svenska American Paint  
 Horse-populationen 
  anlagsbärare för Anderson  
 2000–2001. 
  Sedan dess har inte någon studie gjorts. Anlaget för Anderson finns även i vissa andra raser såsom fullblod, amerikansk miniatyrhäst och arabkorsningar men hos dessa raser är frekvensen av anlagsbärare dock betydligt lägre eftersom overofär- gen inte är önskad i dessa raser. Sannolikheten för att en individ från andra raser, närbesläktade med American Paint Horse, är bärare av anlaget för Anderson är mindre än 1 procent. 
 En annan sjukdom med recessiv nedärvning är svår kombinerad immunbrist, (severe combined immunodeficiency), vanligen för- kortat SCID och som förekommer hos arabhästar. Sjukdomen finns spridd över hela världen men i USA beräknas 8,4 procent bära anlag för den (White and Duncan, 1998). Sjukdomen är en allvarlig form av immunbrist där immunförsvaret fungerar mycket dåligt eller inte alls. De flesta föl dör före de nått 5 månaders ålder (Finno et al. 2009). 
 För vissa andra defekter eller sjukdomar räcker det med att en av föräldrarna bär på anlaget för att defekten/sjukdomen ska upp- träda. Detta kallas för ett  
 dominant  
 anlag. Somliga av sjukdomarna som styrs av dominanta anlag kan förekomma i mer eller mindre allvarliga former. Ett exempel på en sådan är muskelsjukdomen HYPP (Hyperkalemisk Periodisk Paralys) som finns hos Quarter hästar, American Paint Horses och Appaloosa. Man beräknar att cirka 4 procent av Quarterhästarna har anlaget (Bowling et al. 
 577 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 1996) och hästar som har HYPP får mer eller mindre allvarliga muskelkramper som kan leda till förlamning i andningsmuskulatu- ren och till dess att hästen dör (Cox 1985, Finno et al. 2009). 
 Både genetik och miljö kan vara avgörande för vissa sjukdomar, t.ex. sommareksem eller man- och svansskorv. Detta drabbar t.ex. islandshästar och är en form av överkänslighet mot insektsbett. Av de islandshästar som importeras till Sverige från Island får omkring 30 procent sommareksem medan frekvensen hos svenskfödda islandshästar är cirka 8 procent. Sjukdomen leder till alltifrån klåda i mankam och svansrot till vätskande eksem över en stor del av hästens kropp och medför stort lidande. Forskning pågår vid SLU (Institutionen för husdjursgenetik) för att identifiera kromosom- regioner och gener som reglerar eksemutveckling. 
 Några andra exempel på avelsproblem är osteokondros (ärftlig störning av broskkvalitén i lederna), struppipning (förlamning av muskulatur i struphuvudet) och pungbråck (inklämning av tarm i pungen). Hos kallblodiga hästar förkommer även hovbroskförbe- ning (förkalkning av hovens broskdelar). Det är okänt hur vanliga de nämnda avelsproblemen är, men avelsföreningarna uppger att de arbetar aktivt med att få bort dem. 
 Åtgärder 
 I Sverige avelsvärderas många hästar före avel och vid avelsvärde- ring av enskilda individer ingår sedan en lång tid tillbaka undersök- ning av det enskilda djuret för att undvika ärftliga defekter eller sjukdomar. Olika rasföreningar hanterar dock detta olika och kra- ven mellan dessa skiljer sig åt. 
 Som exempel kan nämnas att Föreningen Nordsvenska Hästen arbetar för att rasen Nordsvensk ska bli helt fri från hovbroskför- bening, detta genom att ställa krav på att de unga hingstar som ska bli avelshingstar ska vara friröntgade från detta. En fond som för- valtas av föreningen bekostar denna röntgen av  
 2-åriga 
  Nord- svenska unghingstar. 
 När det gäller travhästar finns det i registreringsreglementet krav och riktlinjer som gäller för aveln och urval av avelshingstar. Kraven och riktlinjerna revideras årligen och kraven på avelshings- tar i kallblodsrasen är harmoniserade för Sverige och Norge. För varmbloden bearbetas bestämmelserna årligen i ett avelsråd där 
 578 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 uppfödare, veterinärer och agronomer ingår. Experter från SLU adjungeras vid behov. 
 Vissa rasföreningar, som Avelsföreningen för Svenska Varmblo- diga Hästen (ASVH), uppger dock att det är mycket viktigt att det finns tydliga bestämmelser från myndighetshåll för att säkra djur- skyddet genom att förhindra att djur som nedärver eller kan ned- ärva ärftliga defekter och sjukdomar används i aveln. Lämnas detta enbart åt avelsorganisationerna finns det risk att det svenska djur- skyddet urholkas. Hernandez har framfört till utredaren att det även är viktigt att bestämmelserna förhindrar spridning av recessiva anlag med genetiska defekter i populationen. 
  
 8.3 
  
 Lagstiftning rörande avel, tidigare utredningar och  
  
 EU-rätt 
  
 8.3.1 
  
 Gällande lagstiftning 
  
 Utgångspunkten i den svenska djurskyddslagstiftningen är att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Detta anges i 2 § djurskyddslagen. Djur ska även hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt, vilket framgår av 4 § djurskyddslagen. För att se till att så görs finns mer detaljerade bestämmelser i förordning och föreskrifter och en del av dessa är till för att tillförsäkra att aveln uppnår djurskyddslagens mål. 
 Regeringen eller Jordbruksverket får föreskriva om bestämmel- ser gällande avel, vilket framgår av 12 § djurskyddslagen och 29 § djurskyddsförordningen. Av 29 § djurskyddsförordningen framgår också att avel som kan medföra lidande för djuren är förbjuden. 
 Avelsföreskrifter 
 Avel på sällskapsdjur regleras i  
 Föreskrifter om ändring i Djur- skyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (DFS 2004:16) om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby (omtryck 2005:8) 
 . I 4 kap. 3 § anges att: 
 3 § De djur som nedärver missbildningar, eller andra egenskaper som medför lidande för avkomman eller negativt påverkar avkommans na- turliga funktioner, får inte användas i avel. 
 579 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 Aveln på hund och katt regleras i  
 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om hållande av hund och katt (SJVFS 2008:5) 
 . I denna anges i 1 kap.  
 24–25 
  §§: 
 24 § Djur får inte användas i avel om 
  
 1. 
  
 de har sjukdomar eller funktionshinder som kan nedärvas, 
  
 2. 
  
 de är eller med stor sannolikhet är bärare av recessivt anlag i dubbel uppsättning för sjukdom, 
  
 3. 
  
 de är eller med stor sannolikhet är bärare av enkelt recessivt anlag för sjukdom såvida inte parning sker med individ som är konstaterat fri från motsvarande anlag, 
  
 4. 
  
 parningskombinationen utifrån tillgänglig information ökar risken för sjukdom eller funktionshinder hos avkomman, 
  
 5. 
  
 de uppvisar beteendestörningar i form av överdriven rädslereaktion eller aggressivt beteende i oprovocerade eller för djuret vardagliga situationer, eller 
  
 6. 
  
 de saknar förmåga att föröka sig på ett naturligt sätt. 
  
 25 § En tik eller en honkatt som har förlösts två gånger med kejsarsnitt får fortsättningsvis inte användas i avel. 
 I 2 kap. samma författning anges också att: 
 16 § En tik får inte paras förrän tidigast i andra löpet, dock inte tidi- gare än vid 18 månaders ålder. Om en tik får två valpkullar inom 12 månader ska tiken ges minst 12 månaders vila före nästa valpning. 
 17 § Tvångsparning av tikar får inte förekomma. Med tvångsparning menas att tvinga tiken till parning genom att hålla fast tiken trots att tiken uttrycker obehag eller försöker komma undan. 
 Avel av häst och lantbruksdjur regleras i  
 Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2004:22) om avelsarbete (ändrad genom SJVFS 2009:28).  
 Av 3 och 4 §§ framgår att: 
 3 § Nötkreatur, svin, hästar, får och getter, som visat sig nedärva letal- anlag, defekter eller andra egenskaper som medför lidande för avkom- man eller negativt påverkar avkommans naturliga beteende eller som med stor sannolikhet nedärver sådana anlag, defekter eller egenskaper, får inte användas för reproduktion. En förteckning över sådana letal- anlag, defekter och ärftliga egenskaper finns i bilagan till dessa före- skrifter. Förbudet gäller dock även andra ärftliga egenskaper än de i bilagan upptagna om de medför lidande eller onaturligt beteende hos avkomman. 
 Nötkreatur, hästar, svin, får och getter får inte heller användas för reproduktion om det visat sig att djuret med stor sannolikhet nedärver disposition för hög frekvens konstaterade sjukdomsfall, förlossnings- svårigheter eller dödlighet hos avkomma i samband med födsel. 
 580 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 Första och andra stycket gäller inte om reproduktion sker mellan två individer som med stor sannolikhet har anlagsuppsättningar vilka oavsett tänkbara kombinationer inte ger upphov till förlossningssvå- righeter, dödlighet, defekter eller andra egenskaper som medför lidande för avkomman eller negativt påverkar avkommans naturliga beteende. 
 Där tredje stycket tillämpas och den ena parten i en parning är bärare eller med stor sannolikhet är bärare av ett recessivt anlag enligt första stycket ska den andra parten i parningen vara testad negativ som bärare för samma anlag om ett sådant test finns. I annat fall ska den andra parten i parningen ha konstaterats med stor sannolikhet vara fri från samma anlag genom exempelvis härstamningsanalys. (SJVFS 2009:19). 
 4 § Uppgifter från semin- och kontrollregister samt diagnos- och behandlingsuppgifter från djurkliniker och veterinära fältdata ska göras tillgängliga för avelsvärdering av ovan nämnda egenskaper för av Jord- bruksverket godkänd avelsorganisation. Uppgifterna får vara avidenti- fierade. 
 Avelsarbete och distribution av avelsmaterial ska utföras så att rasens genomsnitt för de egenskaper som anges i 3 § första och andra styckena inte genetiskt försämras. 
 En tjur, galt, bagge, bock eller hingst som används för betäckning eller spermasamling ska ha normalt utvecklade könsorgan samt sådana kropps- och fortplantningsfunktioner som är normala för arten och främjar ett naturligt beteende. 
 I bilaga 5 finns ett antal sjukdomar och defekter med ärftlig bak- grund listade för nötkreatur, gris, får och häst. 
  
 8.3.2 
  
 EU-rättsliga 
  
  aspekter gällande avel 
 Särskilda villkor för avel med nötkreatur 
 I november 1998 fann  
 EG-domstolen 
  att Sverige inte har rätt att ställa särskilda villkor för avel med renrasiga nötkreatur, vilken? kan orsaka lidande. Enligt  
 EU-domstolens 
  avgörande i målet C- 162/97 kan Sverige inte förbjuda insemination av sperma från rasen Belgisk blå eftersom det redan finns gemensamma  
 EU-regler 
  rörande denna fråga. Reglerna finns i direktiven 77/504 och 87/328. Det fanns därför inte möjlighet att behålla de tidigare bestämmel- serna om krav på förhandstillstånd från Jordbruksverket för artifi- ciell insemination. 
 581 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 EG-domstolens 
  dom går inte att överklaga. Vid ministerråds- möte i november samma år väckte Sverige frågan om gemenskaps- reglerna om avel i tillräcklig utsträckning beaktar djurskyddet. 
 Våren 1999 ändrade Jordbruksverket sina avelsföreskrifter i enlighet med domstolens uttalande och eftersom inte några syn- punkter på dessa inkom från kommissionen eller andra medlems- stater så trädde dessa i kraft den 15 oktober 1999. Ändringen inne- bar bl.a. att renrasiga nötkreatur som har godkänts för avel efter prövning som utförts enligt gemenskapsbestämmelser i annat land inom EU ska anses vara godkända för avel även i Sverige. Om något sådant godkännande inte finns får de inte användas i avel om de har anlag för genetiska defekter. 
 Belgisk blå och vit boskap (Belgisk blå) 
 År 2007 ifrågasattes om Sveriges avelsbestämmelser var förenliga med rådets direktiv 77/504/EEG av den 25 juli 1977 om renrasiga avelsdjur av nötkreatur. Kommissionen meddelade att den har mottagit klagomål där det gjordes gällande att ansökningar om godkännande för avel med djur av rasen Belgisk blå som är födda i Sverige systematiskt avslås. I sin skrivelse angav kommissionen att det i praktiken är omöjligt att föda upp avkommor av rasen Belgisk blå i Sverige efter den första generationen eftersom i princip samt- liga djur av Belgisk blå har ärftligt anlag för muskelhypertrofi. Kommissionen angav vidare att de svenska bestämmelserna mot- verkar import av Belgisk blå. 
 Sverige svarade kommissionen den 13 juli 2007 och i korthet innehöll svaret information om att några avslag för Belgisk blå inte hade förekommit. Svenska myndigheter godkänner inte djur för avel. I stället är det de godkända avelsorganisationerna som gör detta och någon sådan fanns inte för rasen Belgisk blå i Sverige. 
 Vidare svarade Sverige att det i direktiv 87/328/EEG föreskrivs i artikel 1 att, utan att det påverkar tillämpningen av regler för djur- hälsan, ska medlemsstaterna säkerställa att det inte finns några för- bud mot, begränsningar av eller hinder mot att renrasiga hondjur av nötkreatur godkänns för avel, att renrasiga tjurar godkänns för naturlig betäckning och att ägg och embryon från renrasiga hon- djur används. De svenska bestämmelserna är sådana djurhälsobe- stämmelser som avses i artikel 1 i direktiv 87/328/EEG. I de svenska djurskyddsföreskrifterna anges dock att avelsdjur av nöt- 
 582 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 kreatur som har godkänts för avel efter prövning som utförts enligt gemenskapsbestämmelser i ett annat land inom EU, ska anses som godkända för detta ändamål också i Sverige. 
 Sverige angav också att både i Fördraget om Europeiska unionen och i protokollet om djurskydd och djurens välfärd som antogs samtidigt som Amsterdamfördraget och som har fogats till fördra- get om upprättandet av Europeiska gemenskapen anges att den inre marknaden och forskning fullt ut ska ta hänsyn till djurens behov av välbefinnande/välfärd. 
 I det direktiv som har till avsikt att skydda animalieproduktio- nens djur (rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur) anges också att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser så att ägare eller uppfödaren vidtar alla rimliga åtgärder för att garantera djurens välbefinnande, se till att dessa djur inte utsätts för någon onödig smärta, onödigt lidande eller onödig skada. I bilagan föreskrivs också gällande avel att det är förbjudet med naturliga eller konstgjorda avelsförfaranden som orsakar eller kan orsaka lidande eller skada för något av de berörda djuren. Det föreskrivs också att inte något djur får hållas för ani- malieproduktion om det inte på grundval av djurets geno- eller fenotyp finns skäl att förvänta sig att djuret kan hållas utan men för dess hälsa eller välbefinnande. 
 Enligt artikel 10.2 i detta direktiv får också medlemsstaterna bibehålla inom sina territorier eller tillämpa strängare bestämmelser än de som anges i direktivet. Medlemsstaterna ska dock underrätta kommissionen om sådana åtgärder. Sådana åtgärder måste vara för- enliga med fördragets allmänna bestämmelser, dvs. de får inte vara diskriminerande, de måste vara nödvändiga för att uppnå det efter- strävade målet och de måste vara proportionerliga. Enligt Sveriges ståndpunkt är de svenska avelsbestämmelserna sådana eftersom de tillämpas på alla djurhållare och inte gör någon skillnad på vare sig djurens eller djurhållarnas ursprung. Inte heller försvårar de till- träde till marknaden för djurhållare från andra medlemsstater jäm- fört med inhemska djurhållare eller påverkar djur uppfödda i andra medlemsstater i större utsträckning än inhemska djur. 
 Efter ytterligare skriftväxling och ett möte mellan kommissio- nen, Jordbruksdepartementet och Jordbruksverket har kommissio- nen valt att inte gå vidare med frågan. 
 583 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 Hästavel 
 Hingstbesiktningstvång och avelsvärdering 
 År 1914 infördes hingstbesiktningstvång för avelshingstar som användes till andra ston än hingstägarnas egna. Hästen var vid denna tidpunkt nödvändig för såväl jordbruk som skogsbruk och för armén. Det var därför naturligt att staten hade ett stort intresse av att hästaveln resulterade i dugliga hästar. År 1985 upphävdes lagen om hingstbesiktningstvång men ett avelsvärderingskrav för hingstar behölls även om ansvaret för avelsvärderingen flyttades från staten till hästorganisationerna. Den 1 december 2005 upphäv- des det statliga kravet på avelsvärdering av hingstar genom en ändring i Jordbruksverkets föreskrifter gällande hästavel (SJVFS 2005:71). Orsaken till detta var en dom i  
 EG-domstolen 
  (mål C- 206/05) där  
 EU-kommissionen 
  väckt talan och ansåg att kravet på avelsvärdering i Sverige utgjorde en begränsning av handeln med hästdjur inom gemenskapen.  
 EU-kommissionen 
  ansåg bl.a. att det svenska kravet på att en hingst ska vara avelsvärderad i Sverige inte var motiverat enligt artikel 30 EG med hänsyn tagen till intresset att skydda djurs hälsa och liv och det var dessutom diskriminerade. 
 Avel med recessiva anlag för sjukdom 
 Den 6 juli 2007 meddelade kommissionen att de hade mottagit kla- gomål rörande de krav som ställs i Sverige för att hästar som bär anlaget OLWS, särskilt rasen American Paint Horse, ska få använ- das i avel. Enligt dessa klagomål underkastades alla hästar av rasen American Paint Horse regelmässigt ett gentest för att bli godkända för avel i Sverige även om de redan skulle vara godkända för avel i andra medlemsstater. Kommissionen hänvisade till domen i mål C- 206/05 och angav också att ett obligatoriskt gentest stred mot rådets direktiv 90/427/EEG av den 26 juni 1990 om avelsmässiga och genealogiska villkor för handeln med hästdjur inom gemenska- pen. Kommissionen frågade också om Sverige förbjöd införsel av alla hästar som är bärare av  
 OLWS-anlaget 
  och sperma från sådana hingstar. 
 Sammanfattningsvis svarade Sverige kommissionen att det inte är så att alla individer av American Paint Horse behöver testas före reproduktion i Sverige. Exempelvis behövs det inte när båda föräld- rarna har visat sig vara fria från anlaget eller vid korsning mellan en 
 584 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 häst av annan ras och en American Paint Horse som är fri från anlaget. Sverige påpekade också att den dom som  
 EG-domstolen 
  meddelade i mål  
 C-206/95 
  endast rörde kravet på obligatorisk avelsvärdering. De nu ifrågasatta bestämmelsernas enda syfte är att hindra sådan avel som medför lidande för djur och någon prövning av om dessa bestämmelser är förenliga med  
 EG-lagstiftningen 
  gjor- des inte i målet. Vidare behandlar direktiv 90/427/EEG inte djur- skyddsaspekter och det ger därmed inte några garantier för att avel även om den har utförts i enlighet med direktivets bestämmelser, inte orsakar eller kan orsaka lidande eller skada för något av de berörda djuren. Direktivets bestämmelser om avelsmässiga villkor är närmast att hänföra till regleringar om rasbevarande åtgärder och inte till bestämmelser om reproduktion ur ett djurskyddsperspek- tiv. Sverige måste därför anses vara oförhindrat att ha nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa djurskyddet vid avel med hästar. 
 De flesta hästar hålls inte för animalieproduktion och omfattas därmed inte av rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur. Det står därmed Sverige fritt att reglera denna fråga så länge som reglerna inte strider mot för- draget. Ett förbud mot reproduktion av vissa djur kan dock anses utgöra en kvantitativ importrestriktion som avses i artikel 28 EG. I detta fall är dock syftet med avelsförbudet att säkerställa skyddet för de berörda djuren och djurskyddet utgör ett berättigat skäl som kan rättfärdiga ett hinder för handeln med djur i gemenskapen. Enligt artikel 30 EG utgör skydd för djurs hälsa och liv en grund för undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan. Djurskyddet utgör därmed en erkänd och eftersträvad målsättning i gemenskapsrätten. 
 För att nationella djurskyddsbestämmelser ska falla in under tillämpningsområdet för artikel 30 EG, måste dock vissa förutsätt- ningar vara uppfyllda. Bestämmelserna måste vara tillämpbara på alla potentiella köpare, oavsett nationalitet och de får inte göra någon åtskillnad på djurens ursprung. Vidare måste bestämmel- serna enligt allmänna gemenskapsrättsliga principer stå i propor- tion till djurskyddssyftet och det får inte finnas tillgång till alterna- tiva åtgärder som ger samma effektiva djurskydd men som har en mindre inskränkande verkan på handeln inom unionen. 
 De diskuterade avelsbestämmelserna syftar till att förhindra onödigt lidande hos djur i samband med avel. De tillämpas på alla djurhållare och gör inte någon skillnad på vare sig djurens eller 
 585 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 djurhållarnas ursprung. De försvårar inte faktiskt tillträde till mark- naden för djurhållare från andra medlemsstater jämfört med in- hemska djurhållare. Bestämmelsen påverkar inte heller i större ut- sträckning djur uppfödda i andra medlemsstater än inhemska djur. 
 Gemenskapsrätten godtar att medlemsstaterna har olika nivåer på vad som anses vara skyddsvärt från djurskyddssynpunkt. Det är inte acceptabelt ur ett djurskyddsperspektiv att det föds individer med en ärftlig sjukdom som kommer att leda till att de dör under mycket svåra plågor inom några dagar. Sverige svarade också att en översyn av bestämmelserna kommer att göras så att nationella djur- skyddsbestämmelser inte har en mer inskränkande verkan på han- deln än vad som är nödvändigt för att tillgodose djurskyddet. En översyn gjordes därefter och Jordbruksverket presenterade ett för- slag på förändring av sina föreskrifter. Av den nya lydelsen följer att nötkreatur, svin, hästar, får och getter som har visat sig ha ned- ärva letalanlag, defekter eller andra egenskaper som medför lidande för avkomman eller negativt påverkar avkommans naturliga bete- ende eller med stor sannolikhet nedärver sådana anlag, defekter eller egenskaper inte får användas för reproduktion. Förbudet mot reproduktion gäller dock inte om reproduktionen äger rum mellan individer som med stor sannolikhet har anlagsuppsättningar, vilka oavsett tänkbara kombinationer inte ger upphov till dödlighet, defekter eller andra egenskaper som medför lidande för avkomman eller negativt påverkar avkommans naturliga beteende. 
 Förändringen innebar alltså att man nu får använda djur i avel även om de bär på recessiva sjukdomsanlag (dvs. där det krävs att båda föräldrarna har anlaget för att avkomman ska bli sjuk) förut- satt att de inte korsas med djur som bär på samma sjukdomsanlag. Tidigare hade detta inte varit tillåtet eftersom recessiva sjukdoms- anlag förs vidare till avkomman och framtida generationer även om individen inte själv lider av det. Något generellt förbud mot att avla på vissa djurraser finns inte i Sverige. 
 Nämnas kan att Sverige har arbetat med att försöka få till stånd ett  
 EU-gemensamt 
  regelverk för avelsfrågor. I de flesta andra medlemsländer är avelsfrågor inte föremål för lagstiftning och intresset för ett gemensamt regelverk har hittills varit lågt. 
 586 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 8.3.3 
  
 Djurskydd vid hästavel SOU 2006:13 
  
 Frågan om hur djurskyddet bör beaktas vid hästavel utreddes i betänkandet  
 Djurskydd vid hästavel  
 (SOU 2006:13). En del av utredningsarbetet var att undersöka och analysera effekterna på djurskyddet och djurhälsan av det avelssystem som tidigare har gällt i Sverige. 
 Utredningen konstaterade att sammantaget utgjorde gällande regler en bra grund för att upprätthålla en god djurhälsa hos hästar även efter borttagandet av den tidigare obligatoriska avelsvärde- ringen av hingstar. 
 Däremot ansåg utredningen att kunskapen om ärftliga defekter var dålig och föreslog därför ökad forskning på området. Utred- ningen ansåg att forskning som syftar till att kartlägga hästens genom borde prioriteras och vara viktig för den framtida häst- forskningen. Enligt utredningen borde en vetenskaplig utredning göras för att fastställa de ärftliga missbildningar och defekter som utgör ett hot mot hästars liv och hälsa. Utredningen föreslog också att det kunde finnas anledning att särskilt se på missbildningar eller anlag kopplade till vissa hästraser. Vidare förslog utredningen att det skulle införas en rapporteringsplikt för veterinärer i de fall som en veterinär kan konstatera en sådan ärftlig missbildning/defekt som anges i myndigheternas föreskrifter. Detta skulle rapporteras till Djursjukdataregistret och utifrån detta skulle sedan statistik kunna sammanställas årligen. 
  
 8.4 
  
 Utredarens överväganden och förslag 
  
 I gällande djurskyddslags portalparagraf anges att djur ska behand- las väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Att orsaka djur lidande för att skapa ett specifikt utseende anser utredaren tydligt står i strid med denna paragraf. Som utredaren ser det kan man inte ur ett etiskt perspektiv rättfärdiga att ett djur lider enbart på grund av att vissa människor anser att ett visst utseende är önsk- värt. Samhällsnyttan är inte tillräckligt stor för att motivera ett sådant lidande och enligt utredarens mening brister djurägarna i dessa fall i sitt ansvar för djurens välbefinnande. 
 Djurskyddslagstiftningen på avelsområdet är enligt utredarens mening tydlig. Av denna framgår att avel som medför lidande är förbjuden. Det finns även uttryckligen angivet i lagen att sjukdom, 
 587 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 skada eller annan ohälsa måste åtgärdas, dvs. ett lidande hos ett djur får inte pågå obehandlat. Detta gäller oavsett anledning till att dju- ret är sjukt eller skadat, dvs. även om det är en effekt av avel och en medfödd åkomma. Om sjukdomen eller skadan inte kan åtgärdas och den medför ett inte obetydligt lidande måste djuret avlivas. 
 Trots tydligheten i lagstiftningen finns uppenbara djurskydds- problem knutna till avel och utredaren anser därför att åtgärder måste sättas in. Utredarens förslag på åtgärder redogörs för i avsnitten nedan. 
 Förbud mot avel som medför lidande flyttas till djurskyddslagen 
 Utredaren föreslår att bestämmelsen gällande förbud mot att bedriva avel som medför lidande ska flyttas från djurskyddsförord- ningen till en egen paragraf i djurskyddslagen. Utredaren föreslår även att några tillägg görs till paragrafen. I paragrafen ska anges att djur ska avlas på ett sådant sätt att de naturligt kan föda fram sina ungar. Det ska också anges att avel ska ha en sådan inriktning att den ger avkomman normala kroppsfunktioner såsom att kunna andas och röra sig obehindrat och kunna använda sina sinnen utan att det medför lidande. 
 Utredaren föreslår även att paragrafen ska straffsanktioneras. Genom detta tydliggörs vikten av bestämmelsen och för kontroll- myndigheterna ökar möjligheten att ingripa när bestämmelsen inte följs. Att paragrafen straffsanktioneras innebär dock inte någon skillnad i sak eftersom Jordbruksverkets avelsföreskrifter i dag är straffsanktionerade enligt 36 § punkten 2 djurskyddslagen. 
 Utredaren anser vidare att lagens paragraf måste specificeras och understödjas av bestämmelser i myndighetens djurskyddsföre- skrifter. Jordbruksverket har i dag ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter gällande avel och detta bemyndigande föreslås finnas kvar. Föreskrifterna på området måste dock enligt utredaren bli ännu tydligare för att kontrollmyndigheterna ska ingripa i dessa ärenden. I dag sker få ingripanden gällande avel som medför lidande och utredaren anser att det måste var tydligt att juridiska åtgärder kan vidtas mot uppfödare som medvetet avlar på t.ex. exteriör som riskerar att utsätta djur för lidande. Utredaren föreslår att det i regelverket specificeras vilka sjukdomar, defekter eller egenskaper som det ska vara förbjudet att avla på. I dag finns en lista på defekter för lantbruksdjur i avelsföreskrifterna (DFS 
 588 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 2004:22) men en motsvarande lista borde även finnas för sällskaps- djur för att tydliggöra vilka egenskaper och riktningar inom aveln som inte är önskvärda. Utredaren anser att Jordbruksverket ska utarbeta sådana föreskrifter utifrån vetenskaplig forskning och beprövad erfarenhet. Arbetet ska ske i samråd med berörda myn- digheter, bransch- och intresseorganisationer. 
 Vidare måste kontrollmyndigheterna öka sin kompetens beträffande de djurskyddsproblem som förekommer vid avel inom olika raser och djurslag. Utredaren bedömer att för att kunna bedriva en ändamålsenlig och likartad kontroll av avelsverksamhet i hela landet krävs en ökad kunskap på detta område. Utredaren föreslår därför att kurser anordnas för att stärka kontrollpersona- lens kompetens gällande avel. 
 Utredaren anser också att de djurskyddsproblem som före- kommer vid avel inom olika raser och djurslag ska vägas in i kon- trollmyndigheternas riskbedömning. Raser där det finns stor risk för djurlidande bör ha en högre kontrollfrekvens än raser med liten risk för djurlidande. 
 Rapportering av defekter och framtagande av statistik 
 Utredaren föreslår också att veterinärer ska ha skyldighet att rap- portera in olika ingrepp till Jordbruksverket som har samband med avelsdefekter gällande sällskapsdjur (inklusive hund och katt) samt häst. Detta bör gälla såväl förlossningssvårigheter som medicinska defekter, exempelvis benproblem, andningsproblem eller andra lik- nande defekter. Jordbruksverket ska tillhandahålla detta till länssty- relserna som ska använda det till riskvärdering i sin kontrollverk- samhet inom avelsområdet. Länsstyrelserna har både uppfödare och avelsföreningar som kontrollobjekt. Det är även lämpligt att olika djurarters rasföreningar får del av detta så att de kan agera utifrån denna information. Jordbruksverket ska också ta fram offentlig statistik på dessa defekter så att det blir lättillgängligt för allmän- heten. Verket ska också ges bemyndigande att föreskriva vilka defekter som ska rapporteras. 
 589 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 Djurslagsspecifika åtgärder 
 Åtgärder gällande hund 
 Enligt vissa forskare har samhället och delar av veterinärkåren blivit så avtrubbade inför t.ex. vissa av djurskyddsproblemen inom hund- aveln att anatomiskt deformerade hundar inte längre ses som onormala (Arman 2007). Utredaren kan konstatera att det t.ex. avlas regelbundet på hundar vars huvuden är för stora för att val- parna ska kunna födas naturligt och vars ansikten är så platta att de inte kan andas normalt. Utredaren anser att detta är oacceptabelt och att de individuella hundarnas lidande är ett stort etiskt pro- blem. 
 I Sverige är de flesta hundar renrasiga och registrerade i hundre- gistret. Detta har bidragit till att det i princip inte finns några pro- blem med herrelösa hundar till skillnad från katter. Den stora andelen registrerade hundar ger också en god möjlighet att kunna påverka aveln i en gynnsam riktning. Inom hundaveln har också förbättringar påbörjats och från Kennelklubbens sida angriper man problemet bl.a. genom att utbilda exteriördomare och ha rasspeci- fika domaranvisningar. En svårighet är dock att avelsproblemet sträcker sig över landets gränser och SKK enbart ansvarar för stan- darden för svenska raser. Den internationella hundorganisationen Fédération Cynologiqe International (FCI) har regeln att varje hemland ansvarar för hur rasstandarden skrivs och FCI fastställer sedan denna standard. Många svenska hundar tävlar även utom- lands och erhåller de utmärkelser där blir de attraktiva som avels- djur även i Sverige. SKK bedriver ett internationellt samarbete för att påverka hur rasstandarderna ska utformas så att inte en extrem avel premieras i utställningssammanhang, men alla länder priorite- rar inte denna fråga lika högt som Sverige. 
 Vissa instanser har föreslagit att ett totalförbud borde införas för de raser där de rasspecifika standarderna anses strida mot djur- skyddslagens portalparagrafer. Utredaren anser dock att det är svårt att motivera ett totalförbud mot vissa raser eftersom det finns stor variation i t.ex. exteriör inom raserna. I stället bör hårdare kompetenskrav ställas på domare vid hundtävlingar, rasklubbar och hunduppfödare. Domare vid utställningar ska enligt utredarens mening, ha kompetens gällande djurs fysiologi och vilka djur- skyddsmässiga risker som olika exteriöra överdrifter utgör. Domarnas beslut är avgörande för vilka djur som det avlas på och 
 590 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 deras beslut kan alltså få mycket stora djurskyddskonsekvenser. Utredaren anser därför att rasklubbar och Kennelklubben ska se till att endast domare med rätt kompetens får döma vid tävlingar. Domarnas beslut bör också kontinuerligt utvärderas utifrån vilka konsekvenser som de får för hundarnas välfärd. 
 Utredaren anser även att utifrån den lagförändring som har gjorts bör rasklubbar och Kennelklubben använda avelsindex i sitt arbete och låta egenskaper som möjliggör för hunden att utöva normala beteenden, röra sig, andas normalt osv. prioriteras. En maximalt tillåten inavelsprocent och maximalt antal avkommor för enstaka avelsdjur borde också införas. 
 Utredaren finner också att högre krav bör ställas på hunduppfö- darna. En ansvarsfull hunduppfödning kräver insikt både i genetik och i hur djuret fungerar fysiologiskt och mentalt. Utbildningskrav på uppfödarna är en väg att gå. I dag finns frivillig utbildning i SKK:s regi. Utredaren anser dock att utbildning för hunduppfödare bör vara obligatorisk. Vad utbildningen exakt bör innehålla bör uppdras åt Jordbruksverket att undersöka och föreskriva om. 
 Utredaren anser även att hundköparnas kompetens måste höjas. Många oerfarna hundköpare förlitar sig i dag på uppfödaren och har inte kunskap nog att ifrågasätta eller känna till konsekvenserna av t.ex. en viss ras utseende. Som utredaren ser det är detta både ett djurskyddsproblem och ett konsumentproblem. Köparen förväntar sig inte att djuret ska bära på defekter som leder till djurlidande, höga veterinärkostnader och i vissa fall en alltför tidig död hos dju- ret. I en studie gjord av SLU tillfrågades djurvårdare om hur djur- ägarna såg på de defekter och sjukdomar som hundarna har fått som konsekvens av aveln. Djurägare svarade då att dessa defekter var helt normala eftersom det var den bild som uppfödarna hade gett dem. Enligt denna studie verkade hundägarna tro att det är helt normalt att hunden t.ex. svimmar vid upphetsning, varmt klimat eller ansträngning. Djurägare uttryckte även att de ansåg att det var gulligt att hunden snarkade och var inte medveten om att hunden hade svårigheter att andas (Persson & 32:  
 224–27. 
  
 Jackson, D.M. 1995. Measuring the effects of management methods, systems, high production efficiency and biotechno- logy on farm animal welfare. In: Zamora, Tucker GA and 
 599 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 SOU 2011:75 
  
 Harris (eds) Issues in Agricultural Bioethics pp  
 319–334. 
  Nottingham University Press: Jones, UK. 
 Burbridge, Gonzalez, D.U. & 210 (8):  
 1173-8. 
  
 Martinez, C. 1859. On the origin of species by the means of natural selection or the preservation of favoured races in the struggle for life. London. Higgins, Newman street. 
 Demko, J. & 8 (7):1666. 
 EFSA 2010b. Scientific Opinion on welfare aspects of the mana- gement and housing of the  
 grand-parent 
  and parent stocks rai- sed and kept for breeding purposes. EFSA Panel on Animal Health and Welfare, European Food Safety Authority (EFSA), Parma, Italy EFSA Journal 2010; 8(7):1667. 
 EFSA 2009. Scientific Opinion on the overall effects of farming systems on dairy cow welfare and disease. The EFSA Journal 2009;1143,  
 1–38. 
  
 Egenvall, A., Lawrence, Turner, Ruiz, Carson, Hedhammar, A., Shoukri, M., Burke, S. &32(1):19-25 
  
 Ekman, S. & are new breeding goals nee- ded? Ambio 34:  
 308–312. 
  
 604 
  
 SOU 2011:75 
  
 Avel som medför lidande för djur 
  
 Oltenacu, Roach &  
 46(6):265–72. 
  Review. 
 Sanotra, Anderson & Eskilstuna, Sweden. 
 Simpson, S.T. 1992. Intervertebral disc disease. Veterinary Clinics of North America: Small Animal Practice 22 (4):  
 889–97. 
  
 Singh, Washington, K. & om flera djurslag hålls i samma utrymme i en byggnad avgörs kravet på förprövning genom en beräkning för varje djurslag av kvoten mellan det planerade antalet djur och ovan angivet antal, varvid kravet på förprövning inte gäller om summan av kvoterna understiger 1,0, 
  
 2. 
  
 sådan anläggning för hållande av djur som omfattas av 19 § djur- skyddslagen eller 37 § djurskyddsförordningen, samt 
  
 3. 
  
 i ärenden om godkännande av ny teknik enligt 7 § djurskyddsför- ordningen för de tekniska system eller den tekniska utrustning som är föremål för prövningen. 
  
 Under 2003 utökades förprövningskravet till att omfatta alla djur som hålls för produktion av livsmedel, skinn, ull eller päls. Även 
 622 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 hägn blev då också förprövningspliktiga eftersom djur hålls i dessa för ovanstående ändamål. 
 Undantagsreglerna har dock inte utökats sedan dess vilket fått till följd att för de nya djur som förprövningsplikten omfattar så gäller kravet från första djuret. Exempel på sådana djurutrymmen är utrymmen för fisk och kaniner samt samtliga djurslag som hålls i hägn, t.ex. hjort och vildsvin. Jordbruksverket bedriver för närva- rande ett arbete med att se över förprövningsföreskrifterna gäl- lande detta. 
  
 9.2.3 
  
 Förprövningsstatistik 
  
 Mellan åren  
 2002–2007 
  förprövades det i Sverige 9 045 ärenden vil- ket var totalt 10 393 djurstallar. Av dessa överklagades 53 ärenden (se Tabell 12.2.1) vilket motsvarar 0,59 procent. Det genomsnitt- liga antalet förprövningar per år under denna period var 1 508 och den genomsnittliga handläggningstiden var 6,3 veckor (se Tabell 12.2.2). Fördelningen av dessa stallar gällande län och djurslag visas i Tabell 12.2.3.  
 (Ett djurskydd i förändring SJV 2008:24 
 ). Den genomsnittliga handläggningstiden på 6 veckor för förprövning är ungefär likvärdig med bygglovsärenden som hanteras av kommu- nen. Den är också betydligt kortare jämfört med ärenden om mil- jötillstånd enligt miljöbalken som i allmänhet tar ca 1 år att hand- lägga. Även förprövning av försöksdjursstallar hos Jordbruksverket tar längre tid med en genomsnittlig handläggningstid på cirka 14 veckor  
 (Ett djurskydd i förändring SJV 2008:24 
 ). 
 623 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 Tabell 12.2.1 Antal förprövningar och överklagade beslut. Observera att vissa mål inte var avgjorda då tabellen gjordes 
  
 Län 
  
 Antal 
  
 Antal över- 
  
 Andel 
  
 Avgjorda mål 
  
 förprövade 
  
 klagade 
  
 överklagade 
  
 ärenden 
  
 Beslut 
  
 beslut 
  
 Bifall–Avslag 
  
 2002–2007 
  
 % 
  
 AB 
  
 296 
  
 7 
  
 2,36 
  
 - 
  
 6 
  
 C 
  
 287 
  
 3 
  
 1,05 
  
 1 
  
 2 
  
 D 
  
 356 
  
 6 
  
 1,69 
  
 2 
  
 3 
  
 E 
  
 706 
  
 5 
  
 0,71 
  
 2 
  
 3 
  
 F 
  
 521 
  
 0 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 G 
  
 435 
  
 1 
  
 0,23 
  
 1 
  
 - 
  
 H 
  
 795 
  
 8 
  
 1,01 
  
 2 
  
 5 
  
 I 
  
 344 
  
 2 
  
 0,58 
  
 - 
  
 2 
  
 K 
  
 119 
  
 2 
  
 1,68 
  
 - 
  
 2 
  
 M 
  
 1 018 
  
 4 
  
 0,39 
  
 - 
  
 4 
  
 N 
  
 618 
  
 5 
  
 0,81 
  
 2 
  
 2 
  
 O 
  
 1 464 
  
 7 
  
 0,48 
  
 3 
  
 4 
  
 S 
  
 313 
  
 1 
  
 0,32 
  
 - 
  
 1 
  
 T 
  
 242 
  
 0 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 U 
  
 269 
  
 0 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 W 
  
 183 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 X 
  
 237 
  
 1 
  
 0,42 
  
 - 
  
 1 
  
 Y 
  
 164 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Z 
  
 255 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 AC 
  
 268 
  
 1 
  
 0,37 
  
 1 
  
 BD 
  
 155 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 - 
  
 Summa 
  
 9 045 
  
 52 
  
 0,57 % 
  
 13 
  
 36 
  
 Källa 
 : Ett djurskydd i förändring SJV 2008:24. 
 624 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 Tabell 12.2.2 Antal förprövningar och handläggningstid 
  
 Län 
  
 Genomsnittligt 
  
 Andel 
  
 Antal 
  
 Ärende per 
  
 Genomsnittlig 
  
 antal för- 
  
 i riket 
  
 årsarbets- 
  
 årsarbetskr 
  
 handläggningstid 
  
 prövningar per år 
  
 % 
  
 krafter. 
  
 aft. 
  
 per ärende i 
  
 Hand- 
  
 veckor 
  
 läggning 
  
 AB 
  
 49 
  
 3 
  
 0,8 
  
 62 
  
 8 
  
 C 
  
 48 
  
 3 
  
 0,7 
  
 68 
  
 4,5 
  
 D 
  
 59 
  
 4 
  
 1,2 
  
 49 
  
 E 
  
 118 
  
 8 
  
 1,1 
  
 107 
  
 8 
  
 F 
  
 87 
  
 6 
  
 1,61 
  
 54 
  
 8 
  
 G 
  
 73 
  
 5 
  
 0,8 
  
 91 
  
 3 
  
 H 
  
 133 
  
 9 
  
 1,5 
  
 88 
  
 6 
  
 I 
  
 57 
  
 4 
  
 1,5 
  
 38 
  
 16 
  
 K 
  
 20 
  
 1 
  
 0,4 
  
 50 
  
 3 
  
 M 
  
 170 
  
 11 
  
 2 
  
 85 
  
 3 
  
 N 
  
 103 
  
 7 
  
 2 
  
 52 
  
 10 
  
 O 
  
 244 
  
 16 
  
 2 
  
 122 
  
 8 
  
 S 
  
 52 
  
 3 
  
 1 
  
 52 
  
 8 
  
 T 
  
 40 
  
 3 
  
 0,62 
  
 65 
  
 6 
  
 U 
  
 45 
  
 3 
  
 1 
  
 45 
  
 14 
  
 W 
  
 31 
  
 2 
  
 0,5 
  
 61 
  
 8 
  
 X 
  
 40 
  
 3 
  
 0,67 
  
 59 
  
 4 
  
 Y 
  
 27 
  
 2 
  
 0,5 
  
 55 
  
 Z 
  
 43 
  
 3 
  
 0,32 
  
 133 
  
 AC 
  
 45 
  
 3 
  
 0,25 
  
 179 
  
 4,5 
  
 BD 
  
 26 
  
 2 
  
 0,5 
  
 52 
  
 4 
  
 Summa 
  
 1 508 
  
 100 % 
  
 20,97 
  
 (medel) 75 
  
 (medel) 6,3 
  
 Källa 
 : Ett djurskydd i förändring SJV 2008:24. 
 625 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 Tabell 12.2.3 Fördelning av förprövningsobjekt gällande län och djurslag. 
  
 Län 
  
 Nöt 
  
 Gris 
  
 Får/ 
  
 Häst 
  
 Pälsdjur 
  
 Värphöns 
  
 Matfågel 
  
 Vilthägn 
  
 Summa 
  
 Get 
  
 AB 
  
 62 
  
 7 
  
 21 
  
 197 
  
 0 
  
 10 
  
 1 
  
 3 
  
 301 
  
 C 
  
 179 
  
 17 
  
 21 
  
 113 
  
 0 
  
 7 
  
 0 
  
 1 
  
 338 
  
 D 
  
 194 
  
 25 
  
 22 
  
 153 
  
 0 
  
 12 
  
 6 
  
 8 
  
 420 
  
 E 
  
 345 
  
 50 
  
 59 
  
 179 
  
 0 
  
 55 
  
 14 
  
 9 
  
 711 
  
 F 
  
 496 
  
 9 
  
 25 
  
 123 
  
 0 
  
 6 
  
 1 
  
 12 
  
 672 
  
 G 
  
 311 
  
 9 
  
 27 
  
 105 
  
 0 
  
 12 
  
 2 
  
 2 
  
 468 
  
 H 
  
 724 
  
 38 
  
 49 
  
 146 
  
 0 
  
 24 
  
 4 
  
 0 
  
 985 
  
 I 
  
 237 
  
 42 
  
 43 
  
 70 
  
 0 
  
 11 
  
 1 
  
 1 
  
 405 
  
 K 
  
 68 
  
 10 
  
 14 
  
 42 
  
 2 
  
 4 
  
 4 
  
 9 
  
 153 
  
 M 
  
 454 
  
 157 
  
 36 
  
 363 
  
 1 
  
 45 
  
 18 
  
 1 
  
 1 075 
  
 N 
  
 392 
  
 137 
  
 30 
  
 226 
  
 0 
  
 34 
  
 6 
  
 9 
  
 834 
  
 O 
  
 908 
  
 133 
  
 85 
  
 469 
  
 1 
  
 53 
  
 3 
  
 24 
  
 1 676 
  
 S 
  
 232 
  
 38 
  
 14 
  
 73 
  
 0 
  
 1 
  
 0 
  
 4 
  
 362 
  
 T 
  
 137 
  
 22 
  
 32 
  
 62 
  
 0 
  
 11 
  
 5 
  
 0 
  
 269 
  
 U 
  
 105 
  
 39 
  
 13 
  
 124 
  
 0 
  
 6 
  
 0 
  
 0 
  
 287 
  
 W 
  
 114 
  
 6 
  
 15 
  
 53 
  
 0 
  
 1 
  
 0 
  
 3 
  
 192 
  
 X 
  
 168 
  
 3 
  
 21 
  
 76 
  
 0 
  
 6 
  
 0 
  
 9 
  
 283 
  
 Y 
  
 165 
  
 5 
  
 3 
  
 48 
  
 0 
  
 5 
  
 0 
  
 226 
  
 Z 
  
 210 
  
 5 
  
 28 
  
 37 
  
 0 
  
 4 
  
 0 
  
 4 
  
 288 
  
 AC 
  
 268 
  
 22 
  
 15 
  
 43 
  
 0 
  
 11 
  
 2 
  
 4 
  
 365 
  
 BD 
  
 112 
  
 1 
  
 16 
  
 54 
  
 0 
  
 2 
  
 1 
  
 0 
  
 186 
  
 Summa 
  
 5 881 
  
 775 
  
 589 
  
 2 756 
  
 4 
  
 320 
  
 68 
  
 103 
  
 10 496 
  
 Andel 
  
 56% 
  
 7 % 
  
 6 % 
  
 26 % 
  
 3 % 
  
 1 % 
  
 Källa: Ett djurskydd i förändring SJV 2008:24. 
  
 9.2.4 
  
 Jordbruksverkets översyn av förprövning 
  
 Regeringen gav i mars 2007 Jordbruksverket och Djurskyddsmyn- digheten i uppdrag att se över frågan om förprövning av stallbygg- nader från djurskydds- och djurhälsosynpunkt (Jo2007/1305). I uppdraget ingick bl.a. att se över vad som bör omfattas av krav på förprövning och i detta särskilt beakta om smittskydd borde ingå. Jordbruksverket skulle även se över hur förprövningen och dess regelverk kunde förenklas. Detta gällde särskilt regelverket kring 
 626 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 när förprövning krävs, kring stallar med flera djurslag, och för till- byggnad. 
 Anledningen till översynen var bl.a. att det hade framkommit klagomål på att bedömningarna i förprövningsfrågor skilde sig åt i landet och handläggningen tog lång tid. Det hade också framförts önskemål att förprövningen borde omfatta smittskyddsfrågor i större utsträckning och då framför allt i stora besättningar. 
 Jordbruksverket genomförde uppdraget i samråd med näringen samt med berörda myndigheter och organisationer. En redovisning av arbetet och Jordbruksverkets slutsatser finns presenterat i rap- porten  
 Ett djurskydd i förändring (SJV 2008:24 
 ). 
 Sammanfattningsvis visar rapporten på följande möjliga för- ändringar: 
  
 Förbättrade ansökningsblanketter och information om förpröv- ning 
  
 Nytt  
  
 IT-stöd 
  för hantering av förprövningsärenden 
  
 Fler undantag från förprövningskravet 
  
 Ersätta förprövningen med ett obligatoriskt anmälnings- förfarande i vissa ärenden 
  
 Reducera förprövningens omfattning för vissa typer av för- prövningspliktiga åtgärder 
  
 Införa system för typgodkännande 
  
 Samordna besiktningen i vissa ärenden om förprövningen med den ordinarie djurskyddskontrollen 
  
 Samordna förprövningen med andra tillstånd och verksamheter inom länsstyrelsen 
  
 Utöka länsstyrelsens samordnande insatser och informations- utbyte med andra myndigheter 
  
 Reducera förprövningens omfattning för vissa typer av förprövningspliktiga åtgärder 
 I sin rapport har Jordbruksverket presenterat ett antal förslag för att reducera förprövningens omfattning. Exempel på sådana förändringar uppges vara att höja undantagsgränserna för när för- prövningskravet börja gälla för vissa djurslag eller att införa un- 
 627 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 dantag från förprövningskravet hos djurslag där inte några undan- tag finns. 
 Jordbruksverket har också angett i rapporten att det finns en möjlighet att låta enklare byggnader undantas från kravet på för- prövning. Detta gäller i de fall där risken för ett felaktigt byggande och kostnaderna för att rätta till i efterhand är låg. Som exempel kan nämnas enkla ligghallar eller andra väderskydd upp till en viss storlek, enkalvshyddor samt sugghyddor. 
 Det har också föreslagits i rapporten att det i framtiden skulle kunna vara möjligt att helt undanta vissa verksamheter från kravet på förprövning om de ingick i ett visst kontrollprogram. Jord- bruksverket angav dock att kontrollprogrammen i dag inte är anpassade till detta. 
 Jordbruksverket angav även i sin rapport att förprövningskravet borde utökas till att även omfatta förutsättningar för att kunna hålla djur på bete i fråga om nötkreatur som hålls för mjölkpro- duktion. Skälet till detta är att det förekommer att stallbyggnader uppförs, byggs till eller byggs om på sätt som gör att kravet på beteshållning inte kan uppfyllas. Att byggnadsinvesteringar genomförs som inte medger att beteskravet kan uppfyllas är enligt Jordbruksverkets mening inte acceptabelt. Jordbruksverket gjorde 2008 en undersökning som visade att ca 470 besättningar av landets totalt 7 100 besättningar inte efterlever kravet på att hålla korna på bete. I ca 110 av dessa bedömdes orsaken helt eller delvis bero på felaktiga eller olämpliga byggnadslösningar. Räknat på en medelbe- sättning om 52 djur betyder det att ca 24 500 mjölkkor inte får till- gång till bete i den omfattning som det krävs enligt djurskyddsbe- stämmelserna varav 5 700 av dessa kor på grund av felaktig eller olämplig byggnadslösning. 
 Jordbruksverket uppgav även att smittskydd borde ingå i för- prövningen i större omfattning än vad som sker i dag. Detta borde enligt verket ske genom att 
  
 förprövningen föregås av ett obligatoriskt smittskyddssamråd för vissa besättningar 
  
 obligatoriska smittskyddskrav bör utvecklas och ingå i förpröv- ningen. 
  
 branschspecifika smittskyddsriktlinjer för smittskyddssamråd bör tas fram av näringen. 
  
 628 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 frivilliga smittskyddsregler bör utvecklas och bedömas vid för- prövningen. Dessa regler bör dock vara obligatoriska för vissa riskbesättningar. 
  
 Gällande hägn så ansåg Jordbruksverket att kravet på förprövning var motiverat och borde kvarstå. Verkets uppfattning var att djur- skydds- och djurhälsoaspekter måste beaktas vid uppförandet av ett hägn och det finns inte någon garanti att detta görs i tillräcklig omfattning inom ramen för den tillståndsprövning som sker enligt annan lagstiftning som t.ex. jaktlagen. 
 Förprövningen förenklas 
 I rapporten föreslog också Jordbruksverket en mängd förenklingar vad gäller själva förprövningsprocessen. Som exempel kan nämnas en s.k.  
 reducerad förprövning  
 där syftet är att göra processen mindre komplicerad för sökanden och att effektivisera förpröv- ningsarbetet genom bättre resursutnyttjande. Grundtanken i redu- cerad förprövning är att granskningen främst ska koncentreras på de delar av byggnaden där riskerna är som störst att djurägaren bygger på ett felaktigt sätt. 
 Vad som ska utgöra minimiuppgifter vid en reducerad förpröv- ning måste dock fastställas för att det ska ske på ett rättssäkert och enhetligt sätt i hela landet. I rapporten anger Jordbruksverket att de ser förslaget som ett sätt att dels minska den administrativa bördan för djurägarna, dels effektivisera förprövningsprocessen. Jord- bruksverket anger dock att djurhållaren bör ges möjlighet att få en utökad granskning av länsstyrelsen om denne så önskar. 
  
 9.3 
  
 Förprövning av ny teknik (nyteknikprövning) 
  
 9.3.1 
  
 Vad är nyteknikprövning? 
  
 I 3 a § djurskyddslagen (1988:534) första stycket anges att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att låta förpröva ny teknik inom djur- hållningen. I 7 § 1 stycket djurskyddsförordning (1988:539) anges att nya tekniska system och ny teknisk utrustning för djurhållning ska de ha godkänts från djurhälso- och djurskyddssynpunkt innan de får användas. I 7 § förordningen anges också att Jordbruksverket 
 629 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 får meddela föreskrifter om undantag från nyteknikprövning och i 8 § att frågor om ny teknik prövas av Jordbruksverket. 
 I propositionen till gällande lag (prop. 1987/88:93 s. 18) påtalas bl.a. att det finns problem med att ny teknik snabbt kan sprida sig till ett stort antal djurbesättningar före det att det uppdagas att de medför skada för djurens liv och hälsa. Om många har investerat i sådana tekniska lösningar kan det vara svårt att återkalla tekniken. Kravet på att låta förpröva ny teknik, dvs. nyteknikprövning inför- des alltså för att säkerställa djurskyddet när nya tekniska lösningar inom djurhållningen introducerades. 
 Genom nyteknikprövning skapas möjlighet för produkter som vid introduktionen av dem strider mot vissa djurskyddsbestämmel- ser att prövas. Förutsatt att de inte visar sig skadliga för djuren kan de därefter användas. Syftet med nyteknikprövning är alltså att säkerställa att djuren inte far illa av den nya tekniska lösningen. Resultatet av den forskning och de erfarenheter som görs vid nyteknikprövning kan också leda fram ändringar i myndighetens djurskyddsföreskrifter. 
 Det som avses med nya tekniska system och ny teknisk utrust- ning är system eller utrustning som inte är prövade och som har inverkan på djurhållningen när det gäller djurhälsa eller djurskydd. Det kan t.ex. vara fråga om nya djurhållningssystem, nya principer för utfodring, mjölkning etc., Om den nya tekniken däremot inte inverkar på djurhälsan och djurskyddet behövs det inte något god- kännande. 
 Prövningen av nya tekniska system och ny teknisk utrustning görs av Jordbruksverket. Av myndighetens föreskrifter framgår att prövningen av ärenden delas in i tre kategorier  
 (Djurskyddsmyndig- hetens föreskrifter (DFS 2007:1) om godkännande av ny teknik). 
  
 Den första kategorin utgörs av enkla ärenden där Jordbruksver- ket fattar beslut på de handlingar som finns eller efter vissa mindre kompletteringar. 
 Den andra kategorin utgörs av ärenden som avgörs efter en mindre utredning. I dessa fall krävs att beslutsunderlaget måste kompletteras med ytterligare fakta såsom synpunkter från experter och litteraturstudier. Ett exempel är utfodringsspiltor för hästar som provades enligt kategori II och som godkändes efter åtta veckor (ansökan kom in den 11 april och godkändes den 7 juni 1991). 
 Den tredje kategorin är ärenden som avgörs efter försöksmässig prövning. I dessa ärenden kan inte tillräckligt beslutsunderlag 
 630 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 erhållas utan att det genomförs praktiska försök där det nya syste- met eller den nya utrustningen testas. I dessa fall beslutar Jord- bruksverket att en sådan prövning måste genomföras innan beslut kan fattas. Sökanden skickar in en försöksplan och förslag på ansvarig försöksledare till Jordbruksverket för bedömning och godkännande. Efter att den försöksmässiga nyteknikprövningen har avslutats redovisas resultatet för Jordbruksverket i en rapport. Med stöd av resultaten i rapporten kan verket därefter besluta om den nya tekniken kan godkännas. 
 För att vara säker på att den nya tekniken inte får negativa effekter på djurskyddet och djurhälsan måste den prövas på ett sådant sätt så att man får ett säkert underlag för bedömningen. Tidsåtgången i ärenden av kategori III anpassas till detta och för viss teknik, t.ex. inhysningssystem för värphöns, så var det nöd- vändigt att följa djurhållningen under hela produktionscykler för att få fram data om dödlighet, sjuklighet, beteendestörningar etc. Tidsåtgången i kategori III kan därför bli längre än i de andra två kategorierna om det är nödvändigt för att uppnå själva syftet med prövningen. I merparten av ärendena tar själva prövningsfasen sex till tolv månader. 
 Om Jordbruksverket inte finner att resultatet av prövningen är godtagbart underkänns tekniken. Detta beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om Jordbruksverket och försöksleda- ren anser att det finns utvecklingsmöjligheter med tekniken eller systemet så kan den ansvariga myndigheten besluta att prövningen får fortsätta efter det att förbättringar av tekniken har gjorts. Ett exempel på detta är flervåningssystem för frigående höns. Resulta- tet vid det första beslutstillfället var i detta fall alltför dåligt för att tekniken skulle kunna godkännas. 
 Om däremot ett tekniskt system har godkänts i annat  
 EU-land, 
  i Turkiet eller i en  
 EFTA-stat 
  som har undertecknat  
 EES-avtalet, 
  så behöver det inte nyteknikprövas i Sverige. Denna ömsesidighets- klausul gäller om förfarandet har skett enligt kriterier som garante- rar att en djurskyddsnivå som motsvarar den svenska uppnås. Detta framgår av 7 §  
 Djurskyddsmyndighetens föreskrifter (DFS 2007:1) om godkännande av ny teknik 
 . 
 631 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 9.3.2 
  
 Förenlighet med bestämmelser om fri rörlighet av varor 
  
 Regeringskansliet har tidigare konstaterat att bestämmelserna om nyteknikprövning är förenliga med fördragets bestämmelser om fri rörlighet av varor ( 
 Yttrande över skadeståndsanspråk mot staten på grund av överträdelse av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om fri rörlighet av varor – hönsburar  
 ). 
 Av yttrandet framgår att nyteknikprovningen kan anses vara motiverat av hänsyn till djurs liv och hälsa. Det uppges inte heller finnas något mindre ingripande alternativ till nyteknikprövningen. Hur viktigt det är att ha en testprocess som upptäcker fel och gör det möjligt att göra förbättringar av produkten före det att den tas i fullt bruk har t.ex. visat sig när flervåningssystem för frigående värphöns genomgick nyteknikprovning. I början av utvärderingen låg djurdödligheten i systemet på ca 30 procent. Efter att ett antal förändringar av systemet och prövningen hade avslutats låg dödlig- heten i stället på i genomsnitt 9 procent. Att endast i efterhand undersöka om nya tekniska system eller ny teknisk utrustning fun- gerar bra skulle medföra stor risk för att många djur skulle behöva lida i onödan. 
 Vidare konstateras det i yttrandet att kravet på godkännande av ny teknik inte heller är diskriminerande mot utländska producenter eftersom det tillämpas på samma sätt oavsett varifrån den nya tek- niken kommer ifrån. Merparten av de produkter som har varit föremål för nyteknikprövning har kommit från utländska tillver- kare. 
 I andra europeiska länder finns också prövningsförfaranden som i stort motsvarar det svenska systemet med godkännande av ny teknik. Det finns därför en klausul om ömsesidigt erkännande och enligt denna krävs det inte att den utländska utvärderingen måste göras på exakt samma sätt som den svenska prövningen. Däremot måste de utländska testerna vara dokumenterade på ett sätt som går att visa upp och att utgången av dem visar att produkten håller en tillfredsställande djurskyddsnivå. 
 Tillvägagångssättet vid godkännandet bedömdes i yttrandet inte vara mer långtgående än vad som är nödvändigt för att ta reda på produkternas effekt på djurhälsan och djurskyddet. Kravet på god- kännande gäller endast produkter som kan ha en okänd påverkan på djurskyddet och djurhälsan i en djurhållning. I så stor utsträckning som möjligt använder den godkännande myndigheten alla befint- 
 632 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 liga underlag vid sin prövning av ett ärende, även provningsresultat och forskning som genomförts i andra länder. 
 Kravet på prövning ansågs inte heller vara onödigt eftersom de produkter som genomgått en godkännandeförfarande enligt kate- gori III i de flesta fall har godkänts efter ett antal justeringar av produkten. För tillverkaren har prövningen inneburit att denne har sluppit dra tillbaka en produkt från marknaden som har visat sig vara skadlig för djuren. Testningen har också inneburit en dialog med tillverkaren som ofta lett till förbättringar av produkten. 
  
 9.4 
  
 Särskilda krav rörande cirkusar och djurparker 
  
 9.4.1 
  
 Vad finns det för särskilda krav inom dessa områden? 
  
 De särskilda bestämmelserna gällande offentlig förevisning av djur har växt fram och utvecklats under lång tid. Redan 1918 förbjöds s.k. menagerier, dvs. att djur fördes från ort till ort och förevisades mot betalning. Detta förbud återfinns i dag i 35 § djurskyddsför- ordningen. Förbudet mot menagerier gäller dock inte cirkusföre- ställningar. 
 Med 1944 års djurskyddslag infördes en bestämmelse som inne- bär att djur inte får utsättas för lidande när de övas för eller används vid offentlig förevisning. I nuvarande 17 § djurskyddslag (1988:534) finns denna bestämmelse i sak. 
 I propositionen till nuvarande djurskyddslag (1987/88:93) påpekas att bestämmelsen innebär ett absolut förbud mot att utsätta djur för lidande och med detta avses både fysiskt och psy- kiskt lidande. Det angav också att djuren i övrigt skulle behandlas väl och ha tillräckliga förvaringsutrymmen m.m. så att deras behov av rörelse, lek och sällskap med andra djur tillgodosågs. De olägen- heter som djuren utsattes för på grund av att genom fångenskap vara undandragna från sin naturliga miljö skulle motverkas. Vissa djur skulle inte heller av djurskyddsskäl tillåtas föras från ort till ort för offentlig förevisning, cirkus, varieté eller liknande. 
 Cirkusar 
 Begränsning i vilka djur som får föras från ort till ort för offentlig förevisning infördes redan 1959. I dag finns dessa bestämmelser i 35 § djurskyddsförordningen (1988: 539) där det stadgas att 
 633 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 Djur får inte föras omkring och förevisas offentligt i menagerier. Arroyo, rovdjur med undantag för tamhundar och tamkatter, säldjur 
 med undantag för sjölejon, noshörningar, flodhästar, hjortdjur med undantag för renar, giraffer, kängurur, rovfåglar, strutsfåglar och kro- kodildjur får inte heller på annat sätt föras omkring och i samband därmed förevisas offentligt. 
 Vid cirkus, varieté eller liknande företag får djur som avses i andra stycket inte visas offentligt vare sig vid föreställning eller i något annat sammanhang. 
 Frågan om vilka djur som ska få hållas på cirkusar har varit föremål för diskussion under lång tid. Av propositionen till nuvarande djur- skyddslag (1987/88:93) framgår att Lantbruksstyrelsen vid flera tillfällen hade framfört starka djurskyddsskäl mot att elefanter och sjölejon användes som cirkusdjur. Kritik fanns framför allt på för- hållandena vid transport och förvaring av dessa djur. I propositio- nen angav dock departementschefen att cirkus är en mycket gam- mal kulturform som det är viktigt att bevara och att förbud därför inte borde införas. I stället borde förhållandena vid transport och förvaring förbättras. Sedan dess har myndigheter och djurskydds- organisationer vid ett flertal tillfällen påtalat att hållande av vissa djur vid cirkus medför djurskyddsproblem. 
 För cirkusar finns det vidare särskilda regler när det gäller kon- troll. Före det att en cirkus har sin första föreställning för året ska länsstyrelsen inbesikta cirkusen och en begäran om inbesiktning ska ha kommit in till länsstyrelsen senast 14 dagar innan första föreställningen. Detta framgår av 36 § djurskyddsförordningen (1988:539) och 6 § i  
 Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och all- männa råd (DFS 2007:3) om cirkusdjur  
 (cirkusföreskriften). 
 Av samma föreskrifter framgår att när det sker förändringar i djurbeståndet eller i utrustningen som är av väsentlig betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt så ska detta också anmälas och kontrolleras av länsstyrelsen. Kontrollen ska ske av den länsstyrelse i vars län som cirkusen befinner sig. Vid en begäran om inbesikt- ning eller kontroll ska cirkusen t.ex. presentera antalet cirkusdjur av varje djurslag som medföljer cirkusen. 
 Om kontrollmyndigheten upptäcker allvarliga eller upprepade brister i djurhållningen så kan den förbjuda cirkusen att påbörja eller fortsätta sin turné. Detta framgår av 5 § i ovan nämnda före- skrifter. 
 Mer detaljerade bestämmelser om djurhållning vid cirkusar utfärdades först 2001 ( 
 Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 
  
 634 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 2001:64) om djurhållningen vid cirkusar) 
 . Dessa reviderades av Djurskyddsmyndigheten 2004 och 2007 och resulterade i nu gäl- lande cirkusföreskrifter. Anledningen till revideringen var bl.a. att föreskrifterna inte täckte alla djurslag. Revideringen innebar att det blev tydligt vilken den lägsta nivå av djurhållning som var accepta- bel vid cirkusar. Ambitionen var också att kontrollen av cirkusarna skulle bli mer likriktad i hela landet med de nya föreskrifterna som hjälp. 
  
 Djurskyddsmyndigheten påpekade också i föreskriftsmotiven att det enligt deras uppfattning var möjligt att ha en tillfredsstäl- lande djurhållning på cirkus med domesticerade djur men avsevärt mycket svårare med  
 icke-domesticerade 
  eftersom det är svårt att tillgodose deras behov och naturliga beteenden på en cirkus. Det påpekades också att när dessa djur hålls i djurparker så ställs krav såsom ökad yta och möjlighet till reträtt för att tillgodose dessa djurs behov. Om samma krav skulle ställas på cirkusar skulle detta innebära ett indirekt förbud mot denna djurhållning. 
 Djurparker 
 Innan en zoologisk trädgård, djurpark eller annan anläggning för offentlig förevisning av djur får tas i bruk måste den godkännas av länsstyrelsen. Detta anges i 37 § djurskyddsförordningen och god- kännandet gäller även  
 ny-, 
  om- eller tillbyggnad om dessa påverkar djuren. Krav på godkännande av zoologiska trädgårdar, djurparker och liknande har funnits sedan 1959. I  
 Statens jordbruksverks före- skrifter (SJVFS 2009:92) om djurhållning i djurparker m.m.  
 finns det reglerat vad en sådan ansökan ska innehålla. Det ställs t.ex. krav på att en veterinär och en djurparkszoolog ska vara kopplade till verksamheten och att en besiktning av djurutrymmena krävs före det att anläggningen godkänns. 
 I föreskrifterna anges också att när det gäller färre än fyra akva- rier, där varje akvariums volym understiger 1 000 liter, så behövs inte något godkännande. 
 Hur djuren på en djurpark eller liknande anläggning ska hållas och skötas är också reglerat i dessa föreskrifter. 
 635 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 9.4.2 
  
 Inbesiktningens förenlighet med tjänstedirektivet 
  
 I  
 Genomförande av tjänstedirektivet  
 (Ds 2008:75, s. 462 ff.) görs en analys av djurskyddslagstiftningens bestämmelser om cirkusar. I promemorian redogörs för det förfarande som gäller för inbesikt- ning och kontroll av cirkus. Enligt artikel 4.6 i tjänstedirektivet definieras ett tillståndsförfarande som något som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet. Bestämmel- serna om inbesiktning av cirkusar uppges i promemorian vara en formaliserad form av offentlig kontroll men förfarandet runt inbe- siktningen liknar i allt väsentligt ett tillståndsförfarande. Därför anses inbesiktningen falla in under definitionen av tillståndsförfa- rande i tjänstedirektivet. De nationella reglerna måste därför upp- fylla kriterierna i artikel 9 i tjänstedirektivet. 
 I promemorian framhålls att kravet på inbesiktning tillämpas lika på alla verksamhetsutövare och är således  
 icke-diskriminerande. 
  Vidare framhålls det bl.a. att cirkusverksamhet ställer stora krav på god djurhållning. Detta beror delvis på att verksamheten är mobil och delvis på att djuren förevisas för allmänheten vilket i sig kan vara stressande. Erfarenheter visar också att det har förekommit problem med vissa cirkusar som har haft dålig djurhållning och som har kunnat turnera en hel sommar utan att bristerna har åtgär- dats. I promemorian framhålls det vara svårt för den ordinarie kontrollmyndigheten att agera vid bristande efterlevnad av reglerna eftersom cirkusen vanligen stannar på samma ställe endast en eller två dagar. Det blir därför svårt för myndigheten att följa upp med förelägganden. 
 Det är på grund av dessa problem som kravet på inbesiktning har införts. Avsikten med inbesiktning är att göra det lättare att på ett tidigt stadium upptäcka brister och att dessa ska åtgärdas innan första föreställningen. Ett system med enbart efterhandskontroller skulle inte kunna ersätta inbesiktningen och därför dras det i pro- memorian den slutsatsen att mindre ingripande åtgärder inte kan anses vara tillräckliga för att uppnå den åsyftade djurskyddsnivån. Inbesiktningsregeln anses därmed var förenlig med artikel 9 i tjänstedirektivet. 
 I promemorian nämns att bestämmelserna är offentliggjorda, tydliga och entydiga samt uppfyller även i övrigt kraven i artikel 10 i tjänstedirektivet. 
 636 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 Enligt artikel 11 i tjänstedirektivet får tillstånd inte vara tidsbe- gränsade. Undantag får dock göras om det är motiverat av tving- ande hänsyn till allmänintresset. I promemorian nämns att inbe- siktning av cirkusar för närvarande görs årligen mot bakgrund av vad som har nämnts ovan om de särskilda riskerna med cirkusverk- samhet och de särskilda svårigheterna med att kontrollera verk- samheten under pågående säsong. Dessutom är det vanligt att cir- kusarnas djurbestånd och därmed även kraven på bl.a. transporter och djurutrymmen varierar från år till år. Utan krav på årlig inspektion skulle det vara mycket svårt att kontrollera att djurhåll- ningen på cirkusar är förenlig med djurskyddslagstiftningens krav. I promemorian bedöms därför inbesiktningen vara förenlig med tjänstedirektivets bestämmelser även när det gäller det faktum att det innebär ett tidsbegränsat tillstånd. 
  
 9.5 
  
 Zoobutiker och förbud mot hållande av vissa sällskapsdjur 
  
 9.5.1 
  
 Vad finns det för särskilda krav inom dessa områden? 
  
 För att få driva en zoobutik eller på liknande sätt handla med djur så krävs utbildning. Detta framgår av  
 Föreskrifter om ändring i Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (DFS 2004:16) om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby (omtryck 2005:8) 
 (sällskapsdjursföreskrifterna). I dessa föreskrifter specifice- ras att den som yrkesmässigt eller i större omfattning handlar med djur ska ha genomgått en grundutbildning samt en eller flera sär- skilda utbildningar med inriktning på de djurslag som omfattas av handeln. Utbildningar ska vara godkända av Jordbruksverket och i föreskrifterna anges också vilka olika element som utbildningarna måste innehålla. 
 I sällskapsdjursföreskrifterna finns också vissa krav på hur han- deln med sällskapsdjur får bedrivas när det gäller vilken informa- tion som köparen ska få av säljaren. Vid överlåtelsen ska ett fakta- blad med skriftlig information om djuret och dess skötsel lämnas. Vad faktabladet ska innehålla är specificerat i föreskrifterna och exempel på detta är djurets art/släkte, kön, vuxenstorlek, livslängd, näringsbehov, behov av utrymme, inredning, klimat, osv. Syftet 
 637 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 med att lämna ut ett faktablad är att köparen ska få nödvändig information om hur denne ska ta hand om djuret. 
 Det finns också vissa särskilda bestämmelser om hur man får hålla djuren i en zoobutik. Dessa bestämmelser talar t.ex. om att djur inte får hållas i butiksfönster och att vissa djurarter måste hål- las skilda åt från varandra. Syftet med detta är att ge djuren en bra och stressfrimiljö även i butiken. 
 Det finns också bestämmelser för att skydda djuren från smitt- samma sjukdomar och krav på avskild plats för isolering och sköt- sel av sjuka eller skadade djur. Syftet med reglerna är alltså att dju- rens situation i butiken ska vara både djurskyddsmässigt och smitt- skyddsmässigt acceptabel. 
 Av 4 och 5 §§ i sällskapsdjursföreskrifterna framgår att alla djur inte får hållas som sällskapsdjur eller för hobbyverksamhet. De djur som är förbjudna att hållas, säljas eller förmedlas för sällskap och hobby är bl.a. viltfångade djur med undantag för fiskar. Det är inte heller tillåtet att hålla, förmedla eller sälja apor, rovdjur eller rov- fåglar för sällskap och hobby. Inte heller hybrider mellan tamhund och vilda hunddjur eller hybrider mellan tamkatt och vilda kattdjur får hållas, förmedlas eller säljas för sällskap och hobby. Detsamma gäller för korsningar mellan sådana hybrider och vilda arter. Ett undantag från detta är att tamiller och grävling får hållas, förmedlas och säljas för hobbyverksamhet. Hund och katt får också hållas och omfattas inte av denna föreskrift. 
  
 9.5.2 
  
 Varför finns det särskilda krav för zoobutiker och förbud mot hållande av vissa djur som sällskapsdjur 
  
 Europarådskonventionen om skydd av sällskapsdjur 
 Ursprunget till många bestämmelser om sällskapsdjur finns i Euro- parådets konvention om skydd av sällskapsdjur (ETS 125) som Sverige har förbundit sig att följa. I denna anges bl.a. : 
 Kapitel II Grundsatser för hållandet av sällskapsdjur Artikel 4 hållande 
  
 1 
  
 Varje person som håller ett sällskapsdjur eller den som har lovat att sköta om det ska vara ansvarig för dess hälsa och vård. 
  
 2 
  
 Varje person som håller ett sällskapsdjur eller som sköter om det ska tillhandahålla utrymme, vård och omsorg vilket tar speciellt 
  
 638 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 hänsyn till etologiska behov hos djuret i beaktande av dess art och ras: 
  
 a 
  
 ge det lämpligt foder och vatten i tillräcklig mängd; 
  
 b 
  
 ge det tillräcklig möjlighet till motion; 
  
 c 
  
 vidta alla lämpliga åtgärder för att det inte ska rymma. 
  
 3 Djur ska inte hållas som sällskapsdjur om: 
  
 a 
  
 om förutsättningarna i punkt 2 ovan inte uppfylls eller om, 
  
 b 
  
 trots att dessa förutsättningar uppfylls, djuret inte kan anpassa sig till fångenskap. 
  
 Artikel 8 Handel, kommersiell uppfödning och inackor- dering/utackordering, djurhem. 
  
 1 
  
 Varje person som när denna konvention träder i kraft handlar med, kommersiellt föder upp, inackorderar, hyr ut eller verkar i ett djurhem ska inom en lämplig tid anmäla sig till den kompetenta myndigheten. 
  
 Varje person som står i begrepp att syssla sig i någon av dessa aktiviteter ska anmäla detta till den kompetenta myndigheten. 
  
 2 
  
 Denna anmälan ska innehålla: 
  
 a 
  
 det slag av sällskapsdjur som är eller ska ingå i verksamheten 
  
 b 
  
 personen som är ansvarig och dennes kunskap 
  
 c 
  
 en beskrivning av lokaler och utrustning som används eller ska användas 
  
 3 De ovan omnämnda aktiviteterna får bara genomföras: 
  
 a 
  
 om den person som är ansvariga har tillräcklig kunskap och förmåga för verksamheten antingen genom professionell utbildning eller genom tillräckligt med erfarenhet av sällskapsdjur och 
  
 b 
  
 om lokaler och utrustning som används i verksamheten uppfyller kraven i Artikel 4. 
  
 Kapitel IV – Information och utbildning 
 Artikel 14 – Information och utbildningsprogram 
 Parterna åtar sig att uppmuntra utvecklingen av information och utbildningsprogram som höjer medvetandet och kunskapen hos orga- nisationer och individer som är verksamma med hållande, uppfödning, träning, handel eller inackordering/utackordering av sällskapsdjur enligt bestämmelserna och principerna i denna konvention. Dessa utbildningar ska framför allt uppmärksamma följande ämnen: 
  
 a 
  
 träning av sällskapsdjur för kommersiellt- eller tävlingsändamål ska utföras av person med lämplig kunskap och skicklighet. 
  
 b 
  
 för att motverka 
  
 i 
  
 djur som gåvor till barn under 16 år om inte deras föräldrar eller vårdnadshavare står som ansvariga. 
  
 ii 
  
 djur som gåvor, tillhörigheter, pris eller bonus. 
  
 iii 
  
 oplanerad avel av djur. 
  
 639 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 c 
  
 de möjliga negativa konsekvenser för hälsa och välfärd för vilda djur om de fångades och introducerades som sällskapsdjur. 
  
 d 
  
 risken för oansvarigt förvärvande av sällskapsdjur som leder till ett ökande antal oönskade djur övergivna djur. 
  
 Svenska propositioner m.m. 
 I propositionen till 1988 års djurskyddslag (1987/88:93) framför- des att det var viktigt att kunna föreskriva om villkor för eller för- bud mot viss djurhållning. I 7 § gavs ett bemyndigande till den dåvarande ansvariga myndigheten dvs. Lantbruksstyrelsen, att få meddela föreskrifter om förbud mot eller villkor för att hålla djur i fångenskap. 
 Av propositionen framgår att bakgrunden till bestämmelsen var bl.a. det ökade intresset för att importera och hålla udda sällskaps- djur. Departementschefen framför i propositionen att det måste förhindras att djur tas in i Sverige om det inte finns tillräcklig kun- skap om deras levnadsvillkor och om det svenska klimatet inte erbjuder någon bra miljö för djuren. 
 Bemyndigandet uppgavs också att vara avsett för att förhindra att djur som normalt inte hålls i fångenskap inte skulle få hållas som sällskapsdjur på ett sådant sätt att det otillbörligen inskrän- ker deras naturliga beteenden. Det som avsågs var då bl. a. reptiler och andra exotiska djur. Departementschefen angav också att genom att ställa upp villkor för hållandet av dessa djur i fångenskap borde hållandet av sådana djur kunna begränsas till djurparker och liknande anläggningar. 
 I propositionen 1989/90:118 föreslogs att krav på skötselråd skulle införas när då sällskapsdjur såldes yrkesmässigt. Som skäl uppgavs att sällskapsdjur blir allt vanligare i svenska hem men att nyblivna ägare ofta har dåliga kunskaper om hur djuret ska skötas. Den som köper ett djur bör därför få sakkunnig information om hur djuret ska skötas. Förslag på krav på skötselinformation i sam- band med överlåtelsen föreslogs därför. 
 Av propositionen framgår också att förslaget avsåg all yrkesmäs- sig försäljning av sällskapsdjur, dvs. djur som hålls för sällskap och som hobby. Kravet på information ansågs variera med bl.a. djurart och den förkunskap som köparna i allmänhet kunde antas ha. Störst behov av information till köpare ansågs finnas vid försäljning från en zoologisk affär direkt till allmänheten. Skälet till detta var att många som köper djur i sådana affärer kan förmodas vara helt 
 640 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 okunniga om den djurart som de köper och många av dem har heller aldrig tidigare haft hand om djur av något slag. I dessa fall ansågs det vara av särskild vikt att informera köparna om hur dju- ren skulle skötas. Det framfördes även i propositionen att detta borde som regel ske i form av att skriftliga skötselråd som över- lämnades till köparna och att anvisningarna för skötseln också borde vara ganska utförliga. 
 Mot den bakgrunden fick Jordbruksverket ett bemyndigande att föreskriva om bl.a. skyldighet att vid överlåtelse av djur ge infor- mation om djurets skötsel. Detta gjordes 1997 i  
 Statens jordbruks- verks föreskrifter (SJVFS 1997:61). om villkor för hållande, uppföd- ning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby.  
 I dessa föreskrifter fanns bl.a. dagens krav på skyldighet att över- lämna information om djurets skötsel vid försäljning av sällskaps- djur. Dagens förbud mot att hålla viltfångade djur (med undantag för fiskar och grodor) samt apor och rovdjur för sällskap och hobby fanns också med i dessa föreskrifter. Undantagna från detta förbud var då tamiller och grävling. 
  
 9.5.3 
  
 EU-domstolens 
  
  dom i mål  
 C-219/07 
  
 I mål  
 C-219/07 
  prövade  
 EU-domstolen 
  om en s.k. positiv förteck- ning över däggdjursarter i nationell djurskyddslagstiftning är för- enlig med artikel 28 och artikel 30 i  
 EUT-fördraget 
  (motsvaras i dag av 34 och 36  
 EUF-fördraget) 
  och rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 
 Domstolen fann att artiklarna nämnda ovan varken ensamma eller i förening med rådets förordning (EG) nr 338/97, behöver utgöra hinder för en nationell lagstiftning i form av en sådan posi- tiv förteckning om det grundas på skyddet av djurs välbefinnande, intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv eller tvingande krav som miljöskydd. Skyddet för dessa intressen ska dock inte kunna uppnås på ett lika effektivt sätt genom åtgärder med mindre begränsande verkan på handeln inom EU. Förteck- ningen ska vidare grunda sig på objektiva och  
 icke-diskriminerande 
  kriterier. Det ska även finnas möjlighet att få nya arter upptagna i förteckningen. Avslag på en ansökan om att få en art upptagen ska grundas på en verklig risk för djurs välbefinnande, intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv eller tvingande krav som 
 641 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 SOU 2011:75 
  
 miljöskydd. Beslut om avslag ska vara motiverade och kunna över- klagas till domstol. 
 En s.k. positiv förteckning över vilka däggdjur som är tillåtna att inneha är alltså förenlig med  
 EU-rätten 
  om den baseras på objek- tiva kriterier om bl.a. djurens behov och om de utgör en fara för människor eller miljön samt om detta skydd inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt. Vidare ska det vara möjligt att få nya djur upptagna i förteckningen och att förfarandet ska uppfylla grund- läggande förvaltningsrättsliga krav på bl.a. överklagbarhet. 
  
 9.5.4 
  
 Forskning kring hållande av djur som sällskapsdjur 
  
 Vilka djur är lämpliga att hålla som sällskapsdjur? 
 Hållandet av vissa exotiska djur som sällskapsdjur har ifrågasatts av forskare. Forskare som Brown och Fraser (2000) anser att det finns två aspekter som måste vägas in i bedömningen av ett djurs lämplighet att hållas som sällskapsdjur. Den första aspekten är dju- rets egen välfärd och den får inte riskeras utan ska idealt t o m för- bättras. Den andra aspekten är att införskaffandet och hållandet av djuret inte får förorsaka eller riskera att skada andra djur, männi- skor eller miljö. 
 För att utreda dessa två aspekter närmare anger Brown och Fraser (2000) en mängd frågor som bör ställas vid bedömning av om en djurart är lämplig att få hållas som sällskapsdjur. 
 När det gäller djurets välfärd är detta t.ex. frågor som om det finns tillräcklig kunskap rörande djurens behov av rörelse, social kontakt med andra djur och djurets naturliga beteende. Vidare måste det finnas kunskap om vilka näringskrav som detta djur har, vilket temperaturintervall som djuret är beroende av och hur man ska känna igen och förebygga negativa tillstånd som rädsla, smärta och oro. Kunskap måste även finnas om hur djuret ska behandlas om det blir sjukt. 
 Förutom kunskap måste det även finnas praktiska förutsätt- ningar för att hållandet av djuret ska fungera. Detta betyder t.ex. att det måste finnas lämpligt foder att tillgå i handeln och praktise- rande veterinärer med kompetens för just denna djurart att vända sig till. Vidare måste det med hänsyn taget till vårt klimat vara möj- ligt att skapa en hållandemiljö för dessa djur som tillgodoser deras behov av vila, rörelse, social kontakt, naturligt beteende mm. I 
 642 
  
 SOU 2011:75 
  
 Särskilda krav för viss djurhållning 
  
 samband med detta måste man också ta hänsyn till att vissa av dess djur växer på ett sätt som kan ändra kraven på hållande ganska drastiskt och att livslängden kan vara mycket längre än för mer tra- ditionella husdjur. 
 Schuppli och Fraser (2000) påpekar också att i bedömningen av djurens välfärd måste även risken för lidande, skador, sjukdom eller död vid införskaffande och transport av dessa djur också vägas in. 
 När det gäller andra aspekter än djurskyddsaspekter så tar Schuppli och Fraser (2000) upp risken för skador på andra djur, människor och miljö. Frågor som huruvida djuren är giftiga, kan överföra smittor eller attackera och skada människor och andra djur måste vägas in i bedömningen av lämplighet som sällskapsdjur. Djur som av många har ansetts innebära en risk för människor och andra djur och därför ansetts vara olämpliga som sällskapsdjur är t.ex. giftormar, pytonormar, krokodiler, primater, vargar, varghy- brider och stora kattarter (Diesch 1981, Landry 1993, Payne 1998). 
 När det gäller skador på miljön så finns det risk för skador både på djurets ursprungliga miljö och den nya miljö som djuret hamnar i. I den ursprungliga miljön kan infångandet utgöra ett hot mot artens överlevnad. I den nya miljön är det däremot främst andra arter som kan komma att påverkas negativt såsom genom sjukdom och utrotning om den nya arten kommer lös och förvildas. 
 Schuppli och Fraser (2000) påpekar också att vissa djurarter kan ha motbjudande karaktärer i form av stark lukt, ljudliga läten, orenlighet osv. som kan göra hållningen oacceptabel för ägaren eller andra människor. De varnar också för att det finns risk för att djurägarens intresse och åtagande snabbt avtar gällande djurarter som t.ex. är nattaktiva eller aktivt söker ensamhet och på så sätt är osällskapliga. 
 Primater 
 I Sverige är det förbjudet att hålla primater som sällskapsdjur men detta förbud ifrågasätts ibland. Lämpligheten av att hålla primater som sällskapsdjur har dock starkt ifrågasatts av forskare som bl.a. Soulsbury et al (2009). En av orsakerna är att nutritionsrelaterade sjukdomar är vanliga hos primater som hålls som sällskapsdjur (Krook & 2000/01:LU 19). Något annat ställningstagande gjordes inte heller i Ds 2007:10,  
 Skadeståndsfrågor vid kränkning  
 (s. 52). 
 733 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2001 s. 65 I och II vid skada på husdjur (katt respektive hund) dömt ut skadestånd för veterinärkostnader som var avsevärt högre än det skadade djurets värde. Högsta domstolen framhöll att ägaren under särskilda omständigheter kan vara berättigad till ersättning för reparation utöver egendomens värde i skadat skick, om reparationen och kostnaderna var rimliga. Ett sällskapsdjur kunde inte betraktas som vilken sak som helst och den angivna principen gällde därför här. Kostnaden kunde inte anses överstiga de kostnader som en ägare rimligen kunde beräknas ta på sig. I den juridiska debatten har det diskuterats om rättfallet kan anses gälla rätt till ersättning för rent affektionsvärde eller för ideella värden som trots allt kan uppskattas ekonomiskt (se Bruce, JT  
 2000-01, 
  s. 928 ff. och Barnes, SvJT 2004 s. 841). 
  
 11.8 
  
 Djurägares kostnadsansvar vid hävning av felaktiga beslut om omhändertagande av djur 
  
 Enligt 35 § djurskyddslagen får kostnader som uppkommer på grund av åtgärder enligt 31 eller 32 § förskotteras av allmänna medel. Om ett djur omhändertas enligt 31 eller 32 §, ska kostnaden slutligt betalas av den mot vilken åtgärden har riktats, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om ett omhändertaget djur har sålts av polismyndigheten får den kostnad som slutligt ska betalas av ägaren tas ut ur köpesumman. 
 I prop. 1987/88:93 s. 48 anges att om den betalningsskyldige inte godvilligt betalar kostnader som inte har kunnat tas ut ur köpeskillingen får talan väckas mot denne vid allmän domstol. 
 I svar från vissa instanser påtalas att kostnadsansvar enligt 35 § är svårt att utkräva av djurägaren i de fall som ett beslut av omhändertagande upphävs av en högre rättslig instans. I många remissvar framförs även att handläggningstiderna i domstol är långa och att detta bl.a. innebär stora kostnader i samband med omhändertaganden, särskilt när det är fråga om stora djur- besättningar. Dessa kostnader kan ofta inte återkrävas av djur- ägaren på grund av bristande betalningsförmåga. Kostnaderna hamnar därför ofta slutligen på det allmänna och enligt de nuvarande reglerna belastar kostnaderna polismyndighetens lokala budget. Det påtalas även att det i och för sig är en intern polisfråga hur anslag fördelas. Dock kan större omhändertaganden drabba 
 734 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 enskilda polismyndigheter hårt och centrala anslag skulle vara att föredra. 
 I de fall som beslutet överklagas, innebär bestämmelsen i 74 § djurskyddsförordningen att beslutet – i likhet med andra beslut enligt djurskyddslagen – ändå kan verkställas. Om den enskilde överklagar länsstyrelsens beslut händer det ibland att länsstyrelsen ändå avvaktar med att verkställa beslut om vad som ska hända med djuren, ofta med tanke på djurägaren. I de fall som den enskilde yrkar att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition) enligt 28 § förvaltningsprocesslagen, kan dock kostnader för förvaring upp- komma till dess att frågan har avgjorts i allmän förvaltnings- domstol. Djurägaren är dock den som enligt 35 § har det slutliga ansvaret för kostnaderna i samband med ett omhändertagande enligt 31 och 32 §§ om det inte finns särskilda skäl till annat. Om djurägaren inte betalar kostnaderna frivilligt får polismyndigheten väcka talan i allmän domstol för att kräva ersättning av den enskilde. 
 Rikspolisstyrelsen (RPS) beslutade den 8 december 2008 att en inspektion av polismyndigheternas handläggning av ärenden enligt lagen om tillsyn över hundar och katter och djurskyddslagen skulle genomföras. Inspektionens resultat redovisas i  
 Rikspolisstyrelsens inspektionsrapport 2009:8 
 . I rapporten redogörs för polismyndig- heternas svar på frågor om bl.a. 35 § djurskyddslagen. Av svaren framkommer att det finns stora olikheter mellan olika polis- myndigheter hur ofta det bedöms finnas särskilda skäl för att inte ta ut kostnaderna av djurägaren. Någon myndighet har svarat att det vanliga är att myndigheten finner att särskilda skäl föreligger, medan andra svarar att det normalt ställs krav på återbetalning. Hur polismyndigheterna tolkar särskilda skäl varierar. Som särskilda skäl nämns bl.a. att den enskilde saknar betalningsförmåga, att formella misstag i handläggningen har skett vilket har förorsakat kostnader, brister i handläggningsrutinerna vilket medfört att frågan inte har beaktats, att länsstyrelsen inte har fastställt polismyndighetens omhändertagandebeslut, att ägare till djuret saknas, ägares sjukdom eller att summan har varit liten. Av polismyndigheternas svar framkommer vidare att det är sällan som polismyndigheterna får full kostnadstäckning. Rikspolisstyrelsens inspektionsgrupp anser, mot bakgrund av tidigare förarbets- uttalanden, att den tillämpning som polismyndigheterna gör av möjligheten att med stöd av 35 § djurskyddslagen meddela undantag på grund av särskilda skäl inte är helt i överensstämmelse 
 735 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 med gällande rätt. Det bör vara regel att återkrav ska ske, och endast om en åtgärd som polismyndigheten har vidtagit medfört oskäliga kostnader för den berörde finns det skäl att överväga att meddela beslut om undantag. Om den enskilde som inte godvilligt betalar kostnad som inte har kunnat tas ut ur köpeskillingen anför särskilda skäl, bör rutinen enligt Rikspolisstyrelsens uppfattning vara att polismyndigheten ska väcka talan hos domstol. Domstolen får då pröva om särskilda skäl föreligger och besluta i saken. (RPS inspektionsrapport 2009:8, s. 21). 
  
 11.9 
  
 Övriga frågor om djurförbud och omhänder- tagande 
  
 I utredarens direktiv uttalas att möjligheterna att förtydliga utformningen av bestämmelserna om djurförbud och omhänder- tagande och deras inbördes relation ska ses över. Utrednings- uppdraget i denna del har behandlats tidigare i detta kapitel. I inkomna enkätsvar, i utredarens expertgrupp samt i utredarens kontakter med länsstyrelserna, Jordbruksverket och andra myndigheter har det framförts att det finns många frågor kring de nuvarande bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande av djur som bl.a. rör den inbördes relationen mellan djurförbud och omhändertagande och om hur nuvarande bestämmelser ska tolkas och tillämpas. 
 En särskild problematik som har framhållits är skenöverlåtelser och bulvanskap samt innebörden i begreppet att ha hand om djur, varför det finns skäl att uppmärksamma vissa frågor kring detta. 
  
 11.9.1 
  
 Begreppet  
 att ha hand om djur 
 Djurskyddslagens bestämmelser om djurförbud innebär möjlighet att ingripa med åtgärder mot djurhållaren. Med begreppet ha hand om djur i bestämmelsen om djurförbud menas den person som är ansvarig för att djurskyddslagens bestämmelser följs. Den som på något sätt har ett direkt eller indirekt inflytande över djur- hållningen är att anse som djurhållare. I allmänhet är det i första hand ägaren till djuren som även är djurhållare. Djurhållare kan även den vara den som på något sätt har ansvar för djur, exempelvis den som praktiskt sköter om djur på uppdrag av ägaren som t.ex. 
 736 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 skötare, fodervärd eller mottagare för inackorderade djur. Även den som tar sig an ett förvildat eller upphittat djur genom att t.ex. ge djuret mat eller skydd, räknas som djurhållare i djurskyddslagens mening. 
  
 11.9.2 
  
 Skenöverlåtelser och bulvanskap 
  
 I utredarens probleminventering uppger bl.a. flera länsstyrelser att skenöverlåtelser av djur förekommer när en person som meddelats djurförbud eller i samband med omhändertaganden skriver över djuren på någon annan. Detta ses som ett problem eftersom djuren då finns kvar på fastigheten och det är sannolikt att den som har fått djurförbud fortsätter att delta i skötseln av djuren. Överlåtelse av djuren till någon annan, t.ex. en närstående, kan också påstås av djurägaren i samband vid omhändertaganden. Det framhålls därför att lagstiftningen bör ge tydliga möjligheter för effektiva åtgärder vid sådana skenöverlåtelser. 
 För att någon ska anses ha gjort sig av med ett djur måste det enligt förarbetena till djurskyddslagen krävas att han eller hon inte längre har djuret i sin omedelbara närhet. Att överlåta djuren till någon annan är alltså inte tillräckligt, om inte djuren också avlägsnas så att den faktiska kontakten med dem upphör, se prop. 1987/88:93 s. 79 samt JK:s beslut den 16 juli 2010, dnr  
 3366-09-40) 
  
 Situationer med skenöverlåtelser var ett känt problem redan vid tidigare ändringar av djurskyddslagen. I prop. nr 170 år 1968 anfördes bl.a. följande. 
 I princip bör det efter omhändertagandet stå ägaren fritt att själv sälja eller på annat sätt avhända sig djuret, innan försäljning genom polismyndighetens försorg har kommit till stånd. Det bör emellertid finnas möjlighet att hindra försök från ägarens sida att genom uppenbar skenöverlåtelse kringgå ett meddelat beslut, exempelvis genom försäljning av djuret till hemmavarande familjemedlem. Ägaren bör inte få avhända sig djuret efter omhändertagandet annat än efter särskilt tillstånd, som lämpligen kan meddelas av polismyndigheten. Genom en sådan ordning skulle man också få viss möjlighet att se till att ägaren inte träffar avtal beträffande djuret som skulle få till följd att samhället förlorade annars föreliggande möjlighet att gottgöra sig för de kostnader som omhändertagandet har föranlett. 
 Djurägare som har meddelats djurförbud bör mot denna bakgrund som huvudregel ha möjlighet att själva avveckla sitt djurinnehav (se 
 737 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 ovan). Sedan ett djur har omhändertagits får ägaren enligt 33 § andra stycket djurskyddslagen dock inte förfoga över djuret eller dess avkomma som omfattas av omhändertagandet utan tillstånd av länsstyrelsen. 
 Enligt 31 § tredje punkten djurskyddslagen ska länsstyrelsen besluta om att djur ska omhändertas om ett förbud enligt 29 § inte följs. Enligt prop. 1987/88:93 (s.79) ska en djurägare för att anses ha gjort sig av med ett djur i samband med ett meddelande om djurförbud ålagts göra sig av med djur krävs att han eller hon inte längre har djuret i sin omedelbara närhet, t.ex. i sin bostad eller på en fastighet som han eller hon äger eller brukar. Att överlåta djuren till någon annan är således inte tillräckligt om inte djuren också avlägsnas så att den faktiska kontakten med dem upphör. Av samma proposition (s. 47) framgår vidare att om en person med djurförbud sköter någon annans djur och denne känner till djurförbudet, kan det jämställas med att ägaren själv har anskaffat djur i strid mot ett förbud och det kan av den anledningen finnas skäl att omhänderta djuren. 
  
 11.9.3 
  
 Enkätundersökning hos länsstyrelserna 
  
 Utredaren har i en enkätundersökning frågat länsstyrelserna vid hur många tillfällen under den senaste tioårsperioden som det har bedömts att djurskyddslagens regler för att motverka skenöverlåtelser och bulvanskap inte har varit tillräckliga. De flesta länsstyrelser (15) har uppgett att problem med bulvanskap och skenöverlåtelser inte förekommit vid några eller vid enstaka fall (färre än fem tillfällen under den senaste tioårsperioden). Några länsstyrelser (6) uppger att detta har förekommit vid mellan 5 och 20 tillfällen. Vissa länsstyrelser uppger att den nuvarande lagstiftningen ger tydlig ledning för hur sådana situationer ska lösas, medan andra anser att lagstiftningen är otydlig. De situationer som uppges vara problematiska från kontrollsynpunkt är främst där någon av medlemmarna i en familj med djur har meddelats djurförbud eller där närstående har tagit över djur. 
 738 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 11.10 Utredarens överväganden och förslag 
 Regelmässiga djurförbud och omhändertaganden efter tre förelägganden eller förbud enligt 26 § djurskyddslagen 
 Utredaren anser att reglerna om djurförbud är mycket viktiga för att efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna ska vara effektiv. Av såväl utredarens direktiv som av probleminventeringen framgår att de nuvarande bestämmelserna om djurförbud i huvudsak fungerar tillfredsställande. Utredaren bedömer därför att det inte finns något behov av några mer omfattande förändringar av den nuvarande regleringen. 
 Enligt direktivet har bestämmelserna i 29 § punkten 5 kommit att tolkas på ett sätt som innebär att kontrollmyndigheten regelmässigt beslutar om djurförbud i samband med att en person meddelas ett föreläggande eller ett förbud en tredje gång. Detta anser utredaren är otillfredsställande eftersom det finns risk för onyanserade eller oproportionella beslut. Detta kan också leda till att kontrollmyndigheten drar sig för att meddela förelägganden eller förbud även i fall där det är motiverat. Utredaren anser också att en sådan tillämpning innebär risk för att djurskyddsproblem kan fortgå i situationer där det är befogat att ingripa. Den upp- fattningen har även framförts till utredaren av olika instanser. 
 Utredaren anser vidare att det är mycket angeläget att före- lägganden och förbud kan meddelas direkt när djurskyddsproblem konstateras hos en djurägare. Ingripanden i form av djurförbud måste dock stå i proportion till förseelsen och vara relevant från djurskyddssynpunkt. 
 Djurskyddsbestämmelserna omfattar ett brett spektrum av områden. De flesta regler syftar till att förebygga djurlidande medan ett mindre antal är av administrativ art och mer indirekt syftar till att komma till rätta med djurskyddsproblem. I förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om djurförbud anges bl.a. att varje enskilt brott inte behöver vara av allvarligare karaktär och att även mer bagatellartade brott mot bestämmelserna gör att personen i fråga måste anses vara olämplig genom sin inställning till djurskyddsregler. Utredaren anser att det är viktigt att alla djurskyddsbestämmelser följs. Det ingripande som görs måste dock alltid stå i proportion till förseelsen och risken för att djuren far illa. För att upprätthålla respekten för bestämmelserna om djurförbud är det viktigt att dessa beslut är proportionella och 
 739 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 tillämpas nyanserat. Utredaren anser att det är viktigt att djurförbud kan meddelas omedelbart vid fall av allvarliga över- trädelser av djurskyddsbestämmelserna. 
 I tillämpningen av 29 § punkten 5 djurskyddslagen har formuleringen  
 upprepade tillfällen  
 tolkats som att djurförbud ska meddelas obligatoriskt om någon underlåter att följa länsstyrelsens förelägganden eller förbud vid tre tillfällen. Enligt utredarens mening borde detta endast utgöra ett riktmärke för vad som är upprepade tillfällen. Utredaren anser att vad som måste avgöra om djurförbud är en lämplig lösning är risken för att djuren far illa, inte enbart antalet upprepningar. I vissa fall bör djurförbud vara aktuellt vid färre upprepanden än tre, i andra fall vid fler upprepningar än tre. Detta bör grundas på förseelsens betydelse ur ett djurskydds- perspektiv och från en bedömning av personens lämplighet som djurhållare. Det bör finnas utrymme för kontrollmyndigheten att göra bedömningen i det enskilda fallet, vilket innebär ökad flexibilitet i tillämpningen av bestämmelserna. Utredaren föreslår därför att vid meddelande av djurförbud på grund av upprepade förbud och förelägganden ska det göras en bedömning av om ett djurförbud är  
 befogat  
 ur djurskyddssynpunkt. Detta föreslås framgå av lagtexten. 
 Enligt 29 § punkten 5 krävs det att djurhållaren har dömts för brott mot djurskyddslagen vid upprepade tillfällen före det att djurförbud kan meddelas. Enligt utredarens mening bör inte heller enbart antalet domar vara vägledande. Även i dessa fall bör djurförbud kunna vara aktuellt vid färre upprepanden än tre, i andra fall vid fler upprepningar än tre, beroende på om det är befogat ur djurskyddssynpunkt. Även detta bör framgå av lagtexten. 
 En fällande dom för djurplågeri som vunnit laga kraft ska regel- mässigt även betyda att djurförbud meddelas med stöd av 29 § punkten 4. Om någon har döms för grovt brott mot djurskydds- lagen enligt utredarens förslag i  
 Straffbestämmelser  
 bör även detta föranleda att djurförbud meddelas. I de fall godkänt strafföre- läggande utfärdats eller företagsbot utdömts för djurplågeri eller brott mot djurskyddslagen bör även detta bedömas på samma sätt som domstols dom vid övervägande om djurförbud. 
 Utredaren har även övervägt om det finns andra möjligheter för kontrollmyndigheterna att göra mer nyanserade bedömningar före det att djurförbud meddelas. 
 Länsstyrelsen ska enligt nuvarande lagstiftning meddela djur- förbud om det inte är  
 uppenbart  
 att ett upprepande av det 
 740 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 förbudsgrundande beteendet inte kommer att ske. Som exempel på detta nämns i förarbetena att det inträffade utan tvekan framstår som en ren engångsföreteelse. I utredarens arbete har framförts att det är mycket sällan som det kan bedömas att det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Detta kan i vissa situationer leda till oskäliga konsekvenser. Enligt utredarens mening är kravet på uppenbart i dessa fall orealistiskt högt ställt. Det bör i stället vara möjligt för länsstyrelsen att underlåta att meddela djurförbud i fall där det vid en nyanserad bedömning i det enskilda fallet framstår som  
 sannolikt  
 att ett upprepande inte kommer att ske. Om motsvarande möjligheter till undantag vid omhändertaganden, se nedan. 
 I mindre allvarliga fall kan det enligt utredarens mening även vara mer ändamålsenligt att ingripa med sanktioner först efter det att kontrollmyndigheten och djurhållaren har haft kontakt och dialog under viss tid. Utredaren föreslår därför att det en möjlighet för länsstyrelsen att besluta om vilka  
 förutsättningar som ska gälla för djurförbudet 
 . Sådana förutsättningar kan vara särskilda villkor i form av prövotid vid överträdelser som inte är så allvarliga att djurförbud ska meddelas direkt. Under en sådan prövotid kan djurhållaren ha möjlighet att rätta till brister och visa sig vara lämplig att ha hand om djur. Om djurhållaren inte rättar till bristerna bör länsstyrelsen meddela djurförbud. Under prövotiden ska djurhållaren stå under särskild uppsikt genom extra offentlig kontroll som djurhållaren själv får bekosta genom avgifter. 
 Länsstyrelsen bör även kunna meddela  
 vilken omfattning djur- förbudet ska ha 
 . Länsstyrelsen kan enligt nuvarande bestämmelser meddela djurförbud som gäller samtliga djur eller visst slag av djur. Även begränsningar av det högsta antal djur en djurhållare tillåts ha bör ses som ett djurförbud, i stället som ett beslut enligt 26 § i tillämpningen av nuvarande djurskyddslag. 
 Partiella djurförbud – möjlighet för personer med djurförbud att hantera djur 
 I förarbetena till djurskyddslagen framhålls att djurförbud är en mycket ingripande påföljd för den enskilde. Jordbruksverkets statistik visar att ett meddelat djurförbud i de flesta fall kommer att vara livslångt. Ur ett samhällsperspektiv bör djurförbud kunna omprövas och i fall där det är lämpligt anpassas i det enskilda fallet 
 741 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 för att vara proportionerligt och ändamålsenligt. Ur ett djurskydds- perspektiv finns dock vissa risker med detta eftersom en person med djurförbud bevisligen tidigare har misskött sitt ansvar som djurhållare. 
 I dag har kontrollmyndigheterna möjlighet att anpassa omfattningen av ett djurförbud till förhållandena i den enskilda situationen. Djurförbudet kan enligt 29 § djurskyddslagen gälla att ha hand om djur över huvud taget eller vissa djurslag och beslutets giltighet kan avgränsas till att avse en viss tid. Dessutom ges möjlighet att begränsa antalet djur med stöd av 26 §. 
 Även om det inte finns någon uttrycklig möjlighet i djurskydds- lagen att medge att en person med djurförbud tillåtelse att hantera djur under överinseende av annan finns exempel på att detta ändå medgetts av vissa länsstyrelser. Utredaren har övervägt om det ska införas en sådan möjlighet i lagen. 
 Utredaren anser att det i de flesta fall sannolikt är befogat med ett generellt djurförbud. För att ett djurförbud ska meddelas krävs ofta att en person å ena sidan kraftigt har åsidosatt sina skyldigheter som djurhållare. Å andra sidan kan det, som utredaren ser det, även finnas fall där den enskilde kan tänkas kunna fungera i djurhållningssituationer där någon annan person har ansvar för att djurskyddsbestämmelserna uppfylls. Vissa länsstyrelser uppger att det enligt deras erfarenhet finns personer som saknar möjlighet att fullt ut planera egen djurhållning, men att de har förutsättningar för att arbeta med djur under tillsyn. Andra instanser har också framhållit att vissa djurägare kan klara vissa djurslag eller ett mindre antal djur och att helt förbjuda personer att hålla djur är inte alltid den bästa lösningen. 
 Som utredaren har anfört ovan så har personer som har ålagts djurförbud gjort sig skyldiga till allvarliga överträdelser av djur- skyddsbestämmelserna, som t.ex. handlingar som har innefattat våld mot djur. Att införa en möjlighet att medge sådana personer möjlighet att ta hand om djur kan innebära stora risker i djurskyddshänseende. Enligt vad Jordbruksverket har upplyst är det dock en minoritet av dem som meddelas djurförbud som varit uppsåtligt våldsamma mot djur. Det vanligaste är att djurförbud meddelas på grund av underlåtenhet i skötseln av djur, t.ex. att inte utfordra eller vattna djur tillräckligt eller försumma utgödsling. 
 I vissa fall kan ett totalt djurförbud framstå som opropor- tionerligt. Det kan t.ex. vara fråga om personer som har oförmåga att organisera arbetet med djurhållning, men mycket väl kan klara 
 742 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 av att arbeta med djur under ledning av någon annan person. Detta kan även vara en möjlighet för den som har meddelats djurförbud att visa att han eller hon åter har förutsättningar att ha hand om djur. Om kontrollmyndigheten bedömer att mindre ingripande åtgärder, som t.ex. överinseende av annan, är tillräckligt för att nya djurskyddsproblem inte ska uppkomma, bör det enligt utredarens mening finnas möjlighet att meddela partiella djurförbud. Villkor som kan vara nödvändiga i sådana fall kan t.ex. vara krav på handledare. 
 Utredaren anser att kontrollmyndigheten bör göra en nyanserad bedömning av vilka omständigheter som har föranlett djurförbudet och en noggrann bedömning av riskerna för ett upprepande. Det bör göras en helhetsbedömning av personen, orsaken till den aktuella gärningen och vad personen kan förväntas att klara av. Det är även viktigt att kontrollmyndigheten gör en noggrann upp- följning av att meddelade villkor följs och att några djurskydds- problem inte uppstår. Kontrollmyndigheten bör tydligt göra den enskilde uppmärksam på att ett villkorat medgivande att befatta sig med djur kan återkallas omedelbart om det finns tecken på djurskyddsproblem. Den enskildes hantering av djur ska i dessa fall alltid utföras under överinseende av någon särskild angiven person som har ansvar för att djurskyddsbestämmelserna följs. 
 Upphävande av djurförbud 
 Enligt Jordbruksverkets erfarenhet är det mycket sällan att kontrollmyndigheten meddelar annat än djurförbud med giltighet tills vidare. I ett fåtal fall per år förekommer det att kontroll- myndigheten beviljar ansökningar om att djurförbud ska upphävas. Vid kontrollmyndighetens prövning av en sådan ansökan ska den enskilde att visa att han eller hon inte längre är olämplig att ha hand om djur. Detta anses vara ett problem, eftersom den som har djurförbud givetvis har svårt att visa att han eller hon är lämplig att på nytt ha hand om djur eftersom djurförbudet i sig utesluter hantering av djur. I de fall som djurförbud har meddelats på grund av sociala problem som missbruk eller psykisk ohälsa kan det dock vara lättare att visa en förbättring i situationen och att djurförbud därför inte längre är nödvändigt. 
 I fråga om upphävande av djurförbud bör det vara den enskilde som ska visa att de förhållanden som föranlett beslutet om 
 743 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 djurförbud har förändrats. I de fall som beslut om djurförbud har meddelats på grund av sociala problem, exempelvis missbruk eller ekonomiska problem, kan situationen mycket väl förändras över tid. Utgångspunkten bör dock även i fortsättningen vara att djurförbud bör meddelas tills vidare, t.ex. i fall där djurförbud har meddelats på grund av att den enskilde har gjort sig skyldig till djurplågeri eller vanvård av djur. 
 Det är dock viktigt att det görs en bedömning i det enskilda fallet. Om den enskilde kan visa att de omständigheter som låg till grund för beslutet om djurförbud har förbättrats t.ex. genom att brister avhjälpts eller att en social situation har förbättrats, bör det enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer även vara möjligt att upphäva beslutet. En hävning av djurförbudet bör kunna ske på ansökan av den som har meddelats djurförbud. Detta bör enligt utredarens mening tydliggöras i lagen. Kontrollmyndigheten bör i samband med att djurförbud meddelas upplysa den enskilde om att han eller hon kan ansöka om att få djurförbudet upphävt. Länsstyrelsen bör även överväga om det finns möjlighet att bestämma djurförbudet till att gälla för viss tid i stället för tills vidare. 
 Den kontroll av djurförbud som Länsstyrelsen i Hallands län gjorde under hösten 2010 som nämnts ovan visade att många personer höll djur i strid med djurförbud. Enligt utredarens mening visar detta att det är viktigt att kontrollmyndigheten arbetar aktivt med uppföljning av de djurförbud som har meddelats. Om kontroll och uppföljning av djurförbud inte sker i efterhand kan det innebära att djurförbud inte efterföljs och respekteras. 
 Omhändertagande och omedelbart omhändertagande av djur 
 Omhändertagande 
 Enligt utredarens direktiv finns det anledning att se över möjligheterna att förtydliga utformningen av bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande och deras inbördes relation. 
 Jordbruksverket har till utredaren framfört synpunkten att djurförbud och omhändertagande som huvudregel bör ses som två skilda förfaranden och att de nuvarande bestämmelserna i 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen överlappar varandra. I svar i utredarens probleminventering har även framförts synpunkter på att flera av 
 744 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 villkoren i 31 § djurskyddslagen är återkommande från 29 § och att utredaren noga bör överväga om villkoren ska vara dubblerade, och om inte, hur de ska vara fördelade mellan 29 och 31 §§. 
 När länsstyrelsen fattar beslut om djurförbud finns det möjlighet att även besluta om omhändertagande av djuren enligt 32 § djurskyddslagen om djuren är utsatta för ett pågående djurlidande. I de fall där djurlidande inte kan påvisas kan omhändertagande ske enligt 31 § punkterna  
 2–5. 
  I dessa fall bör det inte föreligga något akut behov av att djurhållaren gör sig av med djuren. 
 Enligt utredarens mening bör det vara möjligt att en djurhållare som har meddelats djurförbud att inom viss tid ska få tillfälle att själv avveckla sitt djurinnehav på ett lämpligt sätt om djuren inte är utsatta för lidande. Det bör dessutom även bedömas att djurhållaren har förutsättningar att själv avveckla djurinnehavet. Att så är fallet anses redan gälla enligt nuvarande bestämmelser, men det framgår enligt utredarens mening inte tillräckligt tydligt av lagtexten. Detta innebär att ingripanden hos enskilda undviks i de fall där det inte behövs och kan förenkla hanteringen hos länsstyrelsen. Dessutom kan onödiga kostnader undvikas. I sådana fall bör länsstyrelsen besluta om en tidsfrist inom vilken djurinnehavet ska vara avvecklat och i de fall som djurhållaren inte följer beslutet inom tidsfristen ska detta bedömas som en överträdelse av djurförbud och djuren ska då omhändertas. 
 Enligt 31 § punkten 1 ska ett djur tas om hand om djuret otillbörligt utsätts för lidande och detta inte rättas till efter tillsägelse av kontrollmyndigheten. Detta kan vara aktuellt är t.ex. när det noteras en avvikelse i protokoll vid djurskyddskontroll och när djurhållaren i samband med detta får en tillsägelse om att avhjälpa bristen. I sådana fall är det oftast fråga om akuta åtgärder som föranleds av ett pågående djurlidande där det inte går att avvakta med avhjälpande. Ett sådant beslut kan och bör i första hand fattas med stöd av bestämmelserna om omedelbart omhändertagande enligt 32 § punkten 1, varför utredaren inte ser hinder för att 31 § punkten 1 bör kunna utgå. 
 Jordbruksverket har även ifrågasatt om 31 § punkterna 4 och 5 behövs. Djurförbud tar sikte på djurhållarens personliga lämplighet och förutsättningar för att ha hand om djur, medan omhänder- tagande av djur är knutet till förhållanden som innebär djurlidande eller en risk för djurlidande. Enligt utredarens ovan nämnda förslag bör en djurhållare som meddelas djurförbud normalt först få 
 745 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 tillfälle att själv avveckla sitt djurinnehav om det kan ske på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt. Om detta inte efterföljs inom utsatt tid ska dock ett omhändertagande ske. Om denna systematik följs så ska omhändertagande ske med stöd av 31 § punkten 3 i de fall som en djurhållare inte följer ett beslut om djurförbud, varför nuvarande bestämmelser i 31 § punkterna 4 och 5 är överflödiga och bör tas bort. 
 De situationer som blir kvar i bestämmelsen om omhänder- tagande av djur är alltså dels om en djurhållare inte följer beslut meddelade av länsstyrelsen om förelägganden, förbud och rättelse, dels inte följer beslut om djurförbud. I de förra fallen bör, på samma sätt som föreslås gälla för påförande av djurförbud, en bedömning göras om omhändertagandet är befogat från djurskyddssynpunkt. Någon sådan bedömning bör dock inte kunna komma i fråga för den som har meddelats djurförbud. 
 Enligt 29 § andra stycket djurskyddslagen ska djurförbud inte meddelas om det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. I utredarens direktiv nämns att motsvarande reglering saknas i de bestämmelser i djurskyddslagen som reglerar omhändertagande av djur. Eftersom ett omhändertagande enligt utredarens förslag ska vara befogat från djurskyddssynpunkt bör även risken för en eventuell upprepning ingå i den bedömning som länsstyrelsen ska göra i dessa fall. Genom detta tillgodoses behovet av den möjlighet till undantag som påpekas i direktivet. 
 Omedelbart omhändertagande 
 De nuvarande bestämmelserna om omedelbart omhändertagande av djur fyller ett angeläget syfte. Bestämmelserna är ändamålsenliga och bör flyttas över till den nya lagen. Om situationer där ägaren till djur är okänd eller inte kan anträffas och omhändertagande av herrelösa djur, se  
 Övergivna och förvildade djur 
 . 
 Enligt utredarens mening är det en allvarlig brist i de nuvarande bestämmelserna att polisen saknar befogenhet att omedelbart omhänderta djur som påträffas hos någon som har djurförbud. För att upprätthålla respekten för djurförbudet som sanktion anser utredaren att det är viktigt att beslut om djurförbud följs. Överträdelser av djurförbud ska bedömas strängt och utredaren anser att det är angeläget att ingripanden kan ske snabbt och effektivt. Utredaren föreslår därför att bestämmelserna om 
 746 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 omedelbart omhändertagande kompletteras med en befogenhet för polismyndigheten att omedelbart omhänderta djur som hålls av någon i strid med ett meddelat djurförbud oavsett om djurlidande kan påvisas eller inte. En förutsättning för att ett omedelbart omhändertagande ska få ske i sådana fall är givetvis att omhänder- tagandet grundas på aktuella uppgifter i djurförbudsregistret och att en eventuell tidsfrist för att avhända sig djur som bestämts i samband med beslutet om djurförbud har löpt ut. 
 Ett sådant beslut om omedelbart omhändertagande ska på samma sätt som andra omhändertagandebeslut av polismyndig- heten underställas länsstyrelsens prövning. 
 Skadeståndsanspråk vid hävning av felaktiga beslut om om- händertagande av djur 
 När länsstyrelsen fattar beslut om omhändertagande ska det enligt 34 § djurskyddslagen fastställas om djuret ska säljas, överlåtas på annat sätt eller avlivas. I många fall måste omhändertagna djur avlivas av djurskyddsskäl på grund av att de är i dålig kondition. Utredaren anser att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att det ska vara fråga om ett snabbt förfarande. Detta motiveras både av djurskyddsskäl och av kostnadsskäl för såväl det allmänna som för den enskilde. En konsekvens av detta är dock att det kan uppstå problem om en prövning i högre rättslig instans bedömer att beslutet var felaktigt. Om djuret har avlivats finns det givetvis inte några möjligheter för djurägaren att få tillbaka djuret. Om djuret har sålts eller överlåtits till någon annan är det ofta svårt eller olämpligt att återställa djuret till den ursprunglige ägaren. 
 Situationer där ett omhändertagande av djur hävs av en högre rättslig instans är inte reglerad i djurskyddslagen. Bedömningen av rätten till skadestånd av staten ska i dessa fall alltså göra enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler. Myndigheten ska ha gjort en  
 uppenbart oriktig bedömning  
 för att den enskilde ska kunna få skadestånd. Möjligheten att få skadestånd i dessa fall är mycket begränsad. Utredaren har därför övervägt om det finns skäl för att staten bör ha ett särskilt skadeståndsansvar för ideell skada som uppstår i samband med omhändertagande av djur. 
 Enligt utredarens mening motiveras omhändertagande av djur av intresset av ett gott djurskydd. Ett omhändertagande syftar till att få ett pågående djurlidande att upphöra eller på att djurhållaren 
 747 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 bedömts vara en risk i djurskyddshänseende. I de flesta fall beror ett omhändertagande alltså på djurhållarens eget handlande eller underlåtenhet. Enligt utredarens uppfattning bör det vara relativt ovanligt att djurhållarens handlande är så ursäktligt att det skulle kunna motivera skadestånd. Även om ett beslut om omhänder- tagande ändras i högre rättslig instans kan detta i många fall bero på annat än att länsstyrelsen har fattat ett felaktigt beslut, t.ex. kan senare omständigheter ha tillkommit som betyder att ett omhändertagande inte längre är nödvändigt. Enligt utredarens mening skulle en utökad skadeståndsskyldighet för staten även kunna leda till en lägre djurskyddsnivå genom att det kan finnas risk för att kontrollmyndigheten i vissa fall kan komma att avstå från omhändertaganden för att undvika skadeståndsansvar. Enligt utredarens bedömning finns därför inte skäl att föreslå någon utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar i samband med omhändertagande av djur. 
 I enstaka fall kan dock ett omhändertagande och efterföljande beslut om vad som ska hända med djuren framstå som oproportionerligt. Ett sådant exempel kan vara om ett djur som inte lider omhändertas och avlivas på grund av att djurhållaren inte kan sköta det, t.ex. vid akut sjukdom. Detta bör dock oftast kunna konstateras av kontrollmyndigheten vid beslutet om vad som ska hända med djuret. Utredaren vill understryka att det är viktigt att länsstyrelserna gör en nyanserad och proportionerlig bedömning i sådana fall. 
 Djurägares kostnadsansvar vid hävning av felaktiga beslut om omhändertagande av djur 
 Huvudregeln i tillämpningen av 34 § i nuvarande djurskyddslag är att omhändertagna djur ska avyttras eller avlivas och beslut om vad som ska ske med djuren ska fattas snarast. Enligt de nuvarande bestämmelserna har länsstyrelsen möjlighet att åstadkomma ett snabbt avgörande vid beslut om vad som ska hända med djuret enligt 34 § djurskyddslagen. Utredaren anser att detta är ändamålsenligt eftersom det kan innebära ett stort lidande för djuren och höga kostnader för samhället att rehabilitera djur som är i dålig kondition vid ett omhändertagande. Enligt utredarens mening ska inte samhället betala för rehabilitering eller omhänder- tagande under någon längre tid. Att den enskilde har slutligt 
 748 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 betalningsansvar för kostnader som uppkommer i samband med ett omhändertagande av djur ligger enligt utredarens mening även väl i linje med att djurhållaren har ansvaret för djurhållningen. Enligt nuvarande bestämmelser ska kostnaden slutligt betalas av djurhållaren om det inte finns särskilda skäl till annat. Enligt vad som har framkommit i utredarens arbete finns det stora skillnader på hur kostnader som har uppkommit vid omhändertagande av djur återkrävs av den enskilde. Skälen till detta är mycket varierande, men tydligt är att polismyndigheterna mycket sällan får full kostnadstäckning i dessa ärenden. Enligt utredarens mening bör djurhållarens ansvar göras tydligare på denna punkt. Det föreslås därför att det ska krävas  
 synnerliga  
 skäl för att inte återkräva kostnader vid omhändertagande av djur. Återkrav bör dock inte ske i det fall det har varit fråga om uppenbart oriktiga myndighets- beslut, om det är uppenbart att djurhållaren inte kan betala eller i fall där ett återkrav skulle betyda en merkostnad för polismyndigheten. 
 Polismyndighetens ansvar för kostnader i samband med omhänder- taganden 
 I dag belastar det allmännas förskottering av kostnader för länsstyrelsens omhändertagande av djur den lokala polismyndig- hetens budget. I vissa fall kan dessa kostnader uppgå till stora belopp och vara en mycket kännbar belastning för den lokala polismyndigheten. Utredaren har konstaterat att den nuvarande ansvarfördelningen mycket starkt ifrågasätts av både läns- styrelserna och polisen. Utredaren anser att denna fråga är mycket angelägen och det kan bl.a. behöva övervägas om medel för det allmännas förskottering av kostnader i samband med omhänder- tagande av djur i stället borde avsättas som ett centralt anslag. Som en jämförelse kan nämnas att det finns centrala anslag i fråga om epizootifrågor och utredaren anser att det är bör övervägas om en liknande reglering bör införas även på detta område. Dessa frågeställningar är dock inte av primärt intresse för djurskyddet, utan har främst samband med länsstyrelsernas och polisens arbetsformer, anslag och kostnadsansvar. Sådana frågor faller utanför detta utredningsuppdrag och bör därför utredas i ett annat sammanhang. 
 749 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 Övriga frågor om djurförbud och omhändertagande 
 Begreppet att ha hand om djur 
 Det har till utredaren framförts att formuleringen  
 att ha hand om djur  
 i 29 § djurskyddslagen kan leda till svårigheter med att avgöra vem som är ansvarig djurhållare om ansvaret kan ligga på flera personer, t.ex. arbetsgivare och anställd, flera delägare till ett djur eller flera medlemmar i en familj. Vem som i sådana fall ska anses som djurhållare måste enligt utredarens mening bedömas i det enskilda fallet. Som vissa instanser framhåller i problem- inventeringen så bör både direkt och indirekt inflytande över djurhållningen räknas. Som djurhållare bör räknas både den person som har hand om den faktiska djurskötseln och den som har ett avgörande ekonomiskt inflytande över djurhållningen, t.ex. genom inköp av foder eller strö till en djurbesättning. Om inte annat kan visas bör djurhållaransvaret vara solidariskt, dvs. delat, t.ex. mellan arbetsgivare och anställd, flera delägare till ett djur eller mellan familjemedlemmar. Enbart ägandeförhållandena till ett djur bör inte ha avgörande betydelse, om det framgår att någon av flera delägare till ett djur inte tar någon fysisk befattning med djuret. När det är en av flera delägare eller familjemedlemmar som tar befattning med djur trots att han eller hon har djurförbud så anser utredaren att detta är en överträdelse som bör leda till att djuret omhändertas. 
 De nuvarande bestämmelserna om vem som kan få djurförbud är enligt utredarens mening flexibla och kontrollmyndigheten har möjlighet att allt efter situationen i det enskilda fallet meddela djurförbud för var och en som på ett eller annat sätt har befattning med djur. Kontrollmyndigheten har också frihet att ge djurförbud i den omfattning som behövs för en särskild situation. Utredaren anser därför att de nuvarande bestämmelserna är tillräckliga och bör behållas oförändrade. På samma sätt som i andra frågor vid tolkning och tillämpning om bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande bör Jordbruksverket t.ex. i väglednings- dokument ge länsstyrelserna råd och stöd om förfarandet i handläggningen. 
 750 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 Bulvanskap och skenöverlåtelser 
 Enligt utredarens mening innebär bulvanskap och skenöverlåtelser att djurhållare uppenbart inte rättar sig efter djurskydds- bestämmelserna eller kontrollmyndighetens åtgärder. Detta kan vara ett allvarligt hinder för kontrollmyndigheten att komma till rätta med djurskyddsproblem. Utredaren har därför övervägt om de nuvarande bestämmelserna är tillräckliga för att undvika skenöverlåtelser och bulvanförhållanden. 
 Av de instanser som svarat i utredarens probleminventering så har det bl.a. föreslagits att djurförbud bör knytas till den fastighet där djuren finns och att djurförbudet skulle skrivas in i fastighetsregistret. Fördelar med detta skulle vara att uppgift om djurförbud blir tillgängligt för allmänheten i fastighetsregistret och att det inte är möjligt att överlåta fastigheten utan att djurförbudet följer med. 
 Enligt utredarens mening skulle dock detta inte hindra att djurhållaren flyttar djurbesättningen till en annan fastighet eller att djuren överlåts till någon annan person. Dessutom skulle detta vara administrativt svårarbetat, tidsödande och kostnadskrävande. 
 Ett annat förslag som har framförts är att kontrollmyndigheten ska besluta om att godkänna överlåtelse före det att den blir giltig eller att den som har meddelats djurförbud ska anmäla om djuren överlåts till någon annan. Detta skulle vara ett snabbare förfarande än ett införande i fastighetsregistret och bör dessutom mer effektivt kunna förhindra skenöverlåtelser genom att länsstyrelsen ska få kännedom om och ta ställning till överlåtelsen. 
 Utredaren anser att kontrollmyndigheten bör följa upp med- delade djurförbud och kontrollera att så att djurhållaren faktiskt gör sig av med djuren. I annat fall bör kontrollmyndigheten fatta beslut om omhändertagande. Detta gäller även som framhålls i förarbetena till nuvarande djurskyddslag om djuren visserligen har överlåtits till någon annan som känner till djurförbudet men att den som har meddelats djurförbud fortfarande deltar i handhavandet av djuret. 
 Utredaren bedömer därför att en särskild anmälningsplikt inte skulle få någon egentlig betydelse. Länsstyrelsen bör i stället göra en bedömning av situationen och vid behov omhänderta djur om den som meddelats djurförbud om djuren inte avlägsnas på ett sådant sätt att den faktiska kontakten med dem upphör. Den nuvarande regleringen, dvs. att förfogandeförbud inträder först när 
 751 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 SOU 2011:75 
  
 djuren omhändertas bedöms tillräckliga. Utredaren finner därför inte skäl att lämna några förslag i denna del. Enligt utredarens mening bör Jordbruksverket även i dessa fall i väglednings- dokument lämna länsstyrelserna råd och stöd i handläggningen. 
 752 
  
 SOU 2011:75 
  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
  
 11.11 Referenser 
 Radetzki, M. Skadestånd för reparationskostnad utöver skadans värde, Juridisk tidskrift  
 2000-01, 
  s. 928 ff. 
 Bengtsson, B. Skadestånd utom kontraktsförhållanden, Svensk Juristtidning 2004 s. 841 
 753 
  
 12 
  
 Användning av djur för sexuella ändamål 
  
 Utredarens ambition är att värna om respekten för djur och eftersträva en hög förebyggande djurskyddsnivå. I lagen införs därför ett förbud mot att ha sexuellt umgänge med djur eller utföra sexuella handlingar mot djur. Risken för att djur far illa i sådana situationer är, enligt utredarens bedömning, alltför stor. Handlingar som utförs av veterinärmedicinska skäl eller i sam- band med avel undantas från förbudet. 
 Frågan om användning av djur för sexuella ändamål har väckt stor allmän debatt i Sverige under de senaste åren. Åtskilliga motioner har lämnats till riksdagen gällande att ett uttryckligt förbud borde införas mot detta. Handlingarna  
 har beskrivits i form av sexuellt  
  
 användande 
  
 ,  
  
 nyttjande 
  
 ,  
  
 utnyttjande 
  
 ,  
  
 missbruk  
  
 eller  
  
 sexuella övergrepp på djur 
  
 . Utredaren kommer att använda det mer neutrala begreppet  
  
 användning av djur för sexuella ändamål 
  
 . 
  
 En diskussion har också ofta förts om att detta redan är förbju- det i dag och hur djurens lidande ska bedömas i sådana situationer. Utredarens uppgift har varit att se över vilka åtgärder inom ramen för djurskyddslagstiftningen som kan vara lämpliga för att förtyd- liga och stärka skyddet för djur mot användning för sexuella ända- mål. Utredarens uppdrag har varit avgränsat till djurskyddslagens område och har inte omfattat frågor som t.ex. rör djurpornografi och publicering av sådant material på Internet eller straffrättsliga frågor enligt brottsbalken. 
 755 
  
 Användning av djur för sexuella ändamål 
  
 SOU 2011:75 
  
 12.1 
  
 Innebörden av användning av djur för sexuella ändamål 
  
 Det finns flera olika begrepp för sexuell användning av djur. I Sverige har tidigare bl.a. begreppen sodomi och tidelag använts där tidelag definieras som könsumgänge mellan människa och djur. Sodomi är en äldre benämning på sexuella handlingar som enligt religiösa, sociala och juridiska normer ansågs vara mot naturen. Ofta åsyftades då orala eller anala samlag människor emellan och samlag mellan djur och människa (Nationalencyklopedin). 
 Ett mer modernt uttryck är Taylor. Warren definieras enligt Nationalencyklopedin som sexuell avvikelse kännetecknad av ett tvångsmässigt behov av sexuellt umgänge med djur. Andra har också beskrivit det som en stark, erotisk kärlek till djur på ett sätt så att det leder till sexuellt motiverade handlingar med djur (Bolliger & (1) sexuella relationer mellan människa och djur nästan alltid innehåller tvång; (2) sådana handlingar ofta orsa- kar smärta och till och med död; (3) djur inte är förmögna att vare sig kommunicera ett medgivande till oss på ett sätt som vi kan för- stå eller att berätta om övergreppen. Beirne (1997) anser därför att användning av djur för sexuella ändamål bör betraktas som sexu- ella övergrepp mellan arter och att det viktigaste skälet är att en av parterna, dvs. djuret, inte kan ge sitt samtycke till den sexuella relationen. En eventuell frånvaro av motstånd anser inte han kan anses vara ett äkta samtycke och i sexuella relationer ska båda par- ter vara medvetna, helt informerade och positiva till den sexuella relationen. Om äkta samtycke definierat på detta sätt är en nöd- vändig förutsättning för sex mellan människor, finns enligt Morales inte någon anledning att göra en annan bedömning när det gäller sex mellan människor och andra levande djur. Vidare är djur fram- avlade och tränade till foglighet och kan därför inte förväntas stå emot mänskliga sexuella närmanden (Beirne 1997). 
 Beirne (1997) anser också att i studier där forskare har studerat människors sexuella användning av djur har ofta djurens fysiska och psykiska lidande negligerats. Att avkriminalisera sexuell användning av djur anser Morales (1997) endast kan ses som ett tecken på en ökad tolerans om man enbart ser till handlingarna ur ett människligt perspektiv och negligerar det lidande som det kan orsaka djuren. 
 Williams & 
  
 (b) 
  
 on conviction on indictment, to imprisonment for a term not exceeding 2 years. 
  
 Den kommitté som var ansvarig för revisionen av strafflag- stiftningen ansåg att sådana handlingar ska fortsätta att vara kriminaliserade samt att sådana handlingar ska straffas som sex- ualbrott. Denna slutsats motiverades med att inte endast mänsklig värdighet utan också djurens värdighet kränks vid sådana gärningar samt att djur inte fritt kan samtycka till handlingarna. Kommittén resonerade även kring att zoofili inte endast är ett uttryck för ensamhet och närhet utan primärt ett sexualbrott som visar på ett stört beteende. De nära sambanden mellan bl.a. övergrepp mot djur och barn berördes (Djurskyddsmyndigheten 2007). 
 I Österrike finns det inte något förbud mot sexuell användning av djur men det är enligt 5 § Tierschutzgesetz förbjudet att tillfoga ett djur orättfärdig smärta, lidande, skada eller stor oro/rädsla. Enligt 6 § Tierschutzgesetz är det också förbjudet att utan för- nuftig grund döda ett djur. 
 I USA är det varje delstat som avgör om sexuella handlingar mot djur ska regleras. I 27 stater är sexuella handlingar mellan djur 
 767 
  
 Användning av djur för sexuella ändamål 
  
 SOU 2011:75 
  
 och människor förbjudna (Wood & när minderåriga (under 18 år) är inblandade samt djurpornografi, (United States Codes, kapitel 71). 
 I Kanada finns en generell bestämmelse om användning av djur för sexuella ändamål i Criminal Code of Canada. Enligt artikel 160 kan en person som använder djur sexuellt eller tvingar någon annan att göra det straffas med fängelse i upp till 10 år (Bolliger & det s.k. försöksdjursdirektivet (se avsnittet  
 Utredarens övriga överväganden 
 ). 
  
 I promemorian lämnas förslag på en ny 22 a § i djurskyddslagen som reglerar krav på utbildning, kompetens och metoder vid infångande av vilt levande djur avsedda att användas för djurförsök. Vid en jämförelse med likartade bestämmelser i 27 och 40 §§ jaktlagen (1987:259) bedöms att de straffbelagda förfarandena i den föreslagna bestämmelsen i 22 a § bör sättas till böter. I avvaktan på den nu aktuella allmänna översynen av straffbestämmelserna 
 784 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 föreslås i promemorian att det införs en straffbestämmelse i en ny 36 b § djurskyddslagen. 
  
 13.2.4 
  
 Förarbeten till djurskyddslagen 
  
 När 1988 års djurskyddslag infördes skärptes straffbestämmelserna i förhållande till bestämmelserna som fanns i 1944 års djurskydds- lag genom att fängelsestraff infördes. Detta gällde både brott mot lagen och brott mot föreskrifterna som meddelats med stöd av lagen. Dessutom skedde en utökning av det straffsanktionerade området genom att även oaktsamhet medförde straffansvar. 
 Motivet till förändringen anförs i förarbetena (prop. 1987/88:93 s. 71 f.). 
 Paragrafen innehåller lagens straffbestämmelser. I förhållande till bestämmelserna i 21 § i 1944 års lag har straffet för brott mot lagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter skärpts genom att fängelse ska kunna ådömas. Dessutom har en viss utvidgning skett av det straffsanktionerade området, främst genom att även oaktsamhet medför straffansvar. De gärningar som kommer att omfattas av bestämmelsen kommer att vara av mycket varierande art. Såväl behovet av att kunna inskrida med straff som de enskilda gärningarnas inbördes straffvärde måste med nödvändighet bli ytterst växlande. Mot bakgrund härav stadgas i andra stycket att i ringa fall inte ska dömas till ansvar. 
 Det behöver inte visas att ett djur har utsatts för lidande för att straffbestämmelserna i lagen skall vara tillämpliga. Bestämmelserna skiljer sig i det hänseendet från brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri. Många gånger är det svårt att bevisa att ett förfarande inneburit lidande för djuret. Enligt paragrafen behöver inte heller för straffbarhet styrkas att förfarandet varit annat än oaktsamt. Enligt straffbestämmelsen för djurplågeri krävs grov oaktsamhet eller uppsåt. 
 År 2003 skärptes djurskyddslagens straffbestämmelser på nytt. I förarbetena (prop. 2001/02:93 s. 22 f.) anfördes bl.a. följande. 
 Maximistraffet för brott mot lagen är fängelse ett år. De gärningar som sanktioneras av bestämmelsen är av mycket varierande art och svårighetsgrad. Självfallet måste en rad gärningar bedömas som mindre allvarliga och endast leda till bötespåföljd. Generellt kan dock sägas att många brott mot djurskyddsbestämmelserna anses, inte minst av allmänheten, ha ett högt straffvärde. Så är t.ex. fallet vid brott mot de för EU gemensamma bestämmelserna om transport av djur. Detta illustreras av den upprördhet hos såväl allmänhet som djurskydds- 
 785 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 organisationer som på olika sätt kommit till uttryck sedan det har kommit fram att djur i många länder behandlas mycket illa och utsätts för stora lidanden under transporter. Även långvarig misskötsel och bristande utfordring och vattning av djuren måste anses som allvarliga brott mot lagen. Medvetandet om och intresset för djurens välfärd har på senare år ökat högst väsentligt i samhället. Med det nuvarande maximistraffet kan emellertid inte ens de allvarligaste brotten eller upprepade brott mot lagen medföra fängelse i mer än ett år. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt departementspromemorians förslag eller har inte haft några erinringar mot det. Med hänsyn härtill och till samhällets syn på brotten anser regeringen att lagen bör skärpas genom att maximistraffet i fortsättningen bestäms till fängelse i två år och att det i straffskalan för de allvarligaste brotten endast skall ingå fängelse. 
 Av specialmotiveringen (prop. 2001/02:93 s. 28) framgår att syftet med straffskärpningen var att betona att det finns anledning att se allvarligt på brott mot djurskyddsbestämmelserna. 
 I brottmål innebär  
 preskriptionstider  
 för åtal och påföljd det att den allmänne åklagaren måste väcka åtal inom viss tid. Preskriptionstiden bestäms beroende på hur allvarligt brottet är. Enligt 35 kap. 1 § brottsbalken gäller två års preskriptionstid för brott med maximalt straff på ett år. En effekt av 2003 års straffskärpning blev även att preskriptionstiden för åtal och påföljd enligt 35 kap. 1 § brottsbalken för brott mot djurskyddslagen höjdes från två till fem år. 
  
 13.2.5 
  
 Djurplågeri 
  
 Bestämmelsen om djurplågeri tillhör den allmänna straffrätten och är ett brott mot allmän ordning. Straffbestämmelsen för djurplågeri finns i 16 kap. 13 § brottsbalken och har följande lydelse. 
 Om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård på annat sätt, otillbörligen utsätter djur för lidande, dömes för djurplågeri till böter eller fängelse i högst två år. 
 Straff för djurplågeri infördes i Sverige 1857 och upptogs i 18 kap. i 1864 års strafflag (SL). Brottsobjekt var tidigare endast kreatur, med sedan 1907 skyddas alla, och även vilda, djur. Brottet beskrevs tidigare som uppenbar grymhet i behandling av djur. Genom ett tillägg 1921 gjordes en förtydligande exemplifiering  
 genom misshandel, överansträngning, vanvård eller annorledes 
 . År 1944 fick 
 786 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 bestämmelsen en lydelse som innehöll formuleringen otillbörligt lidande. 
 Straffbar är den som utsätter djur för lidande. Brotts- beskrivningen anknyter sedan 1944 direkt till effekten, nämligen djurets lidande och inte som i äldre rätt till gärningsmannens sinnelag. Kravet på otillbörlighet har upptagits med hänsyn till att inte alla handlingar som förorsakar lidande för djur bör bestraffas som djurplågeri. Vissa sådana handlingar är påkallade av fullt legitima intressen, varför vissa intressekollisioner kan uppkomma, t.ex. i fråga om att använda djur för vetenskapliga ändamål. Uttrycket  
 otillbörligen  
 syftar på att det därför kan vara straffritt att utsätta djur för lidande. Genom att byta ut uttrycket otillbörligt lidande mot otillbörligen utsätter djur för lidande har avsikten varit att framhålla att förfarandet endast undantagsvis är tillåtet. (Brennan m.fl. 1998) 
 Såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar är straffbara som djurplågeri. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1972:122, s. 10) framhåller departementschefen bl.a. att det enligt paragrafens ordalydelse krävs att djur har utsatts för lidande. Däremot är det i och för sig utan betydelse på vilket sätt som gärningsmannen har framkallat lidandet. Vidare anförs det att grov oaktsamhet framför allt kommer i fråga om man inte följer de allmänna reglerna i djurskyddslagen eller dess tillämpningsföreskrifter. Oaktsamheten ska emellertid framstå som grov i det enskilda fallet. 
 I förarbetena (prop. 1972:122, s. 11 f.) framhålls även följande. 
 Vad beträffar den föreslagna lagändringens inverkan på andra områden av djurhållning torde till en början kunna konstateras att straffrättsliga ingripanden bör kunna göras i större utsträckning än hittills t.ex. när djur har förorsakats lidande genom att de allmänna bestämmelserna i djurskyddslagen eller till denna anslutande författningar har åsidosatts. Större krav bör därvid kunna ställas på den som yrkesmässigt eller eljest mera varaktigt handhar djur. Därmed är dock inte sagt att den som är okunnig eller ovan att sköta djur inte skulle kunna straffas enligt djurplågeriparagrafen i dess föreslagna vidgade lydelse. Det bör i stället kunna krävas att den som är okunnig om djurskötsel eller ovan att handha djur inte försätter sig i situationer som han, enligt vad han bör förstå, inte har förutsättningar att bemästra utan risk för att tillfoga djur lidande. Detta äger naturligtvis tillämpning när någon utsätter djur för lidande genom att söka avliva det på oskickligt sätt. Vidare bör framhållas att djurplågeriparagrafen är tillämplig och att straff för djurplågeri som skett av grov oaktsamhet kan komma i fråga även om särskilda djurskyddsföreskrifter inte har åsidosatts. I sådana fall får i stället handlingssättet hos erfarna och omdömesgilla personer 
 787 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 tas till utgångspunkt vid bedömningen av frågan om straffbar oaktsamhet skall anses föreligga. 
 Enligt straffstadgandet begås djurplågeri genom  
 misshandel, överansträngning, eller vanvård eller på annat sätt 
 . Djurplågeri kan antingen begås genom handling, fysiskt våld och övergrepp av olika slag mot djur eller genom vanvård, vilket vanligtvis innebär att brottet begås genom underlåtenhet i någon form. En djurhållare har alltså handlingsplikt att se till att djurets behov blir tillgodo- sedda. 
 I den juridiska litteraturen har det ansetts framgå av straffskalan att djurplågeri är ett tämligen allvarligt brott (Jareborg 1987). 
  
 13.2.6 
  
 Förhållandet mellan djurplågeri enligt brottsbalken och brott mot djurskyddslagen 
  
 Brott mot djurskyddslagen är underordnade djurplågeribrott enligt 16 kap. 13 § brottsbalken. I första hand ska en gärning alltså prövas om den är djurplågeri och därefter om den är ett brott mot djurskyddslagen. Detta framgår av 36 § fjärde stycket och 36 a § fjärde stycket djurskyddslagen. 
 En grundläggande skillnad mellan de två brotten är att det krävs styrkt uppsåt eller grov oaktsamhet för att någon ska dömas för djurplågeri. Vidare krävs att ett djurlidande kan visas. För brott mot djurskyddslagen behöver det inte visas att ett djur har utsatts för lidande och det är även tillräckligt för straffbarhet att det kan visas att förfarandet har varit oaktsamt. 
 En annan grundläggande skillnad mellan brottsbalkens bestäm- melser om djurplågeri och djurskyddslagens straffbestämmelser är att de förra riktar sig till en obestämd allmänhet, medan djurskyddslagens straffbestämmelser i första hand riktar sig till den som är ansvarig för djuret eller djurhållningen. Djurskyddslagen anger vilka skyldigheter den har som har hand om djur. Den som är djurhållare har straffansvar om han eller hon inte gör det som krävs för att ta hand om djuret. I många fall finns det föreskrifter som meddelats med stöd av lagen som mer detaljerat talar om vad som djurhållaren är skyldig att göra. 
 Brotten djurplågeri och brott mot djurskyddslagen har olika betydelse vid tillämpningen av bestämmelserna om djurförbud (se vidare  
 Omhändertagande av djur och djurförbud 
 ). Den som har 
 788 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 dömts för djurplågeri ska ha djurförbud och kontrollmyndigheten ska utfärda detta direkt. Detta framgår av 29 § första stycket punkten 4 djurskyddslagen. För den som  
 däremot har dömts för brott mot djurskyddslagen så krävs det att denne har dömts vid upprepade tillfällen för att få djurförbud. Detta framgår av 29 § första stycket punkten 5 djurskyddslagen. 
  
 13.3 
  
 Brottsstatistik m.m. 
  
 13.3.1 
  
 Officiell brottsstatistik från Brottsförebyggande rådet 
  
 Brottsförebyggande rådet (BRÅ) ansvarar för den officiella kriminalstatistiken i Sverige. Till grund för statistiken ligger uppgifter som rapporteras in till BRÅ från bl.a. polis, åklagare och domstolar. I statistiken redovisas bl.a. anmälda brott och miss- tänkta personer. Statistik över anmälda brott omfattar händelser som har anmälts som brott och som registrerats av polis, tull och åklagare. Lagföringsstatistiken innehåller statistik över lagförda personer, dvs. personer som har dömts i första instans (tingsrätt), godkänt strafföreläggande (förenklat förfarande vid vissa bötesbrott) eller har meddelats åtalsunderlåtelse (beslut av åklagare att inte väcka åtal även om det finns förutsättningar för det). Domar, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser redovisas separat. Om samma person har lagförts vid flera tillfällen under ett år så förekommer denne flera gånger i statistiken. Eftersom statistiken endast omfattar domar i första instans så går det inte att utläsa om en fällande dom ändras i högre rätt. Frikännande domar i första instans som ändras i högre rätt syns inte heller i statistiken. Alla ärenden där åklagare har beslutat om att väcka åtal går inte heller att återfinna i statistiken, eftersom frikännande domar inte redovisas. 
 Brottstatistiken redovisas efter olika brottskoder. För när- varande innehåller brottskodsystemet ca 400 olika koder. Brott mot djurskyddslagen och djurplågeribrott har inte någon särskild brottskod, utan redovisas tillsammans med andra brott. Antalet anmälda brott kan därmed inte urskiljas i statistiken. 
 789 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 13.3.2 
  
 Statistisk från Brottsförebyggande rådet, enkätundersökningar m.m. 
  
 Utredaren har inhämtat statistiska uppgifter från BRÅ som utvisar antalet personer som enligt den officiella brottsstatistiken lagförts för djurplågeri respektive brott mot djurskyddslagen under åren  
 1988–2009. 
  
 En person kan i ett och samma lagföringsbeslut dömas för flera brott. Som huvudbrott väljs det brott i ett lagföringsbeslut som har den strängaste straffskalan. I de fall ett lagföringsbeslut rör flera brott med samma straffskala, väljs slumpmässigt ett av dessa brott som huvudbrott i redovisningen. I tolkning av statistiken bör man ta hänsyn till att huvudbrottsprincipen ger en underskattning av lindrigare brott. 
 På liknande sätt som för brotten kan flera påföljder utdömas i ett och samma lagföringsbeslut. Som regel väljs den strängaste påföljden i lagföringsbeslutet som huvudpåföljd. Huvudpåföljden väljs i den absoluta majoriteten av fallen enligt rangordningen fängelse först och eftergiven påföljd sist. 
 I statistiken har olika åtgärder har vidtagits på grund av sekretessen enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i de fall där antalet redovisade brott inom ett intervall är lågt. På grund av sekretessen är det inte möjligt att redovisa antalet lagföringsbeslut där fängelse har dömts ut för brott mot djur- skyddslagen. 
 790 
 SOU 2011:75 Straffbestämmelser 
 Tabell 1 
  
 År 
  
 Lagföringstyp 
  
 Strafföreläggande och 
  
 Domslut 
  
 Åtalsunderlåtelser 
  
 Antal 
  
 Antal 
  
 Summa 
  
 1988-1992 
  
 291 
  
 23 
  
 314 
  
 1993-1997 
  
 394 
  
 39 
  
 433 
  
 1998-2000 
  
 197 
  
 58 
  
 255 
  
 2001-2003 
  
 233 
  
 69 
  
 302 
  
 2004 
  
 104 
  
 28 
  
 132 
  
 2005 
  
 85 
  
 33 
  
 118 
  
 2006 
  
 106 
  
 32 
  
 138 
  
 2007 
  
 99 
  
 34 
  
 133 
  
 2008 
  
 102 
  
 32 
  
 134 
  
 2009 
  
 111 
  
 36 
  
 147 
  
 Tabellen redovisar samtliga lagföringsbeslut där brott mot 36 § djurskyddslagen, 36 a § djurskyddslagen och/eller brott mot 16 kap 13 § brottsbalken  
 ingår 
 . 
 Av tabellen kan utläsas att antalet lagföringsbeslut där djurplågeri eller brott mot djurskyddslagen ingår har varierat kring en konstant nivå under den senaste tioårsperioden 
 .  
 Det kan dock konstateras att en mindre ökning har skett under 2009. Under samma tid har andelen strafförelägganden och åtalsunderlåtelser utgjort ungefär en tredjedel av samtliga lagföringsbeslut. 
 791 
 Straffbestämmelser SOU 2011:75 
 Tabell 2 
  
 Huvudbrott 
  
 Lagföringstyp 
  
 Strafföreläggande 
  
 Domslut 
  
 Åtalsunderlåtelser 
  
 År 
  
 Antal 
  
 Antal 
  
 Summa 
  
 1988-1992 
  
 Brottsbalken 
  
 165 
  
 17 
  
 182 
  
 DjurskyddsL 
  
 41 
  
 5 
  
 46 
  
 1993-1997 
  
 Brottsbalken 
  
 198 
  
 20 
  
 218 
  
 DjurskyddsL 
  
 110 
  
 17 
  
 127 
  
 1998-2000 
  
 Brottsbalken 
  
 108 
  
 22 
  
 130 
  
 DjurskyddsL 
  
 54 
  
 33 
  
 87 
  
 2001-2003 
  
 Brottsbalken 
  
 124 
  
 19 
  
 143 
  
 DjurskyddsL 
  
 72 
  
 49 
  
 121 
  
 2004 
  
 Brottsbalken 
  
 55 
  
 7 
  
 62 
  
 DjurskyddsL 
  
 40 
  
 21 
  
 61 
  
 2005 
  
 Brottsbalken 
  
 43 
  
 12 
  
 55 
  
 DjurskyddsL 
  
 28 
  
 21 
  
 49 
  
 2006 
  
 Brottsbalken 
  
 64 
  
 7 
  
 71 
  
 DjurskyddsL 
  
 32 
  
 25 
  
 57 
  
 2007 
  
 Brottsbalken 
  
 51 
  
 11 
  
 62 
  
 DjurskyddsL 
  
 42 
  
 23 
  
 65 
  
 2008 
  
 Brottsbalken 
  
 44 
  
 12 
  
 56 
  
 DjurskyddsL 
  
 42 
  
 20 
  
 62 
  
 2009 
  
 Brottsbalken 
  
 34 
  
 6 
  
 40 
  
 DjurskyddsL 
  
 61 
  
 30 
  
 91 
  
 Tabellen redovisar samtliga lagföringsbeslut där  
 huvudbrott  
 är brott mot 36 och 36 a §§ djurskyddslagen eller brott mot 16 kap 13 § brottsbalken efter lagföringstyp. 
 Av statistiken kan utläsas att antalet lagföringsbeslut i denna kategori har minskat under 2009 i fråga om djurplågeri och ökat beträffande brott mot djurskyddslagen. Andelen strafföre- lägganden och åtalsunderlåtelser har ökat vid brott mot djur- skyddslagen men ligger på en lägre nivå för djurplågeribrott. Under 2009 kan en tydlig ökning av antalet lagförda brott mot djurskyddslagen konstateras. 
 792 
 SOU 2011:75 Straffbestämmelser 
 Tabell 3 
  
 År 
  
 Huvudbrott 
  
 Böternas storlek 
  
 Antal dagsböter 
  
 -39 
  
 40-49 
  
 50-59 
  
 60-69 
  
 70-200 
  
 Summa 
  
 1988-1997 
  
 Brottsbalken 
  
 43 
  
 33 
  
 45 
  
 42 
  
 84 
  
 247 
  
 Djurskyddslagen 
  
 44 
  
 31 
  
 27 
  
 23 
  
 28 
  
 153 
  
 1998-2000 
  
 Brottsbalken 
  
 9 
  
 6 
  
 11 
  
 11 
  
 38 
  
 75 
  
 Djurskyddslagen 
  
 21 
  
 18 
  
 17 
  
 10 
  
 13 
  
 79 
  
 2001-2003 
  
 Brottsbalken 
  
 5 
  
 11 
  
 10 
  
 10 
  
 43 
  
 79 
  
 Djurskyddslagen 
  
 31 
  
 23 
  
 24 
  
 20 
  
 14 
  
 112 
  
 2004-2006 
  
 Brottsbalken 
  
 8 
  
 10 
  
 11 
  
 19 
  
 48 
  
 96 
  
 Djurskyddslagen 
  
 41 
  
 36 
  
 35 
  
 19 
  
 23 
  
 154 
  
 2007-2009 
  
 Brottsbalken 
  
 10 
  
 11 
  
 10 
  
 17 
  
 41 
  
 89 
  
 Djurskyddslagen 
  
 35 
  
 40 
  
 41 
  
 38 
  
 41 
  
 195 
  
 Tabellen utvisar samtliga lagföringsbeslut där  
 huvudbrottet  
 är brott mot 36 eller 36 a § djurskyddslagen eller djurplågeri 16 kap 13 § brottsbalken där dagsböter är huvudpåföljd. 
 Sedan 1998 har antalet djurplågeribrott i denna kategori varierat kring en konstant nivå. Brott mot djurskyddslagen visar en större ökning under motsvarande tid med en relativt kraftig ökning under åren  
 2007–2009. 
  Statistiken visar att andelen lindrigare bötesstraff är högre för brott mot djurskyddslagen än för djurplågeri och andelen strängare bötesstraff är högre för djurplågeri. Under åren  
 2007–2009 
  har dock en utjämning skett, där antalet strängare bötesstraff för brott mot djurskyddslagen har ökat. Det bör dock noteras att även annan brottslighet kan förekomma i denna statistik. 
 793 
 Straffbestämmelser SOU 2011:75 
 Tabell 4 
  
 År 
  
 Huvudbrott 
  
 Böternas storlek 
  
 Antal dagsböter 
  
 -39 
  
 40-49 
  
 50-59 
  
 60-69 
  
 70-200 
  
 Summa 
  
 1988-1997 
  
 Brottsbalken 
  
 42 
  
 31 
  
 38 
  
 37 
  
 60 
  
 208 
  
 Djurskyddslagen 
  
 26 
  
 15 
  
 13 
  
 14 
  
 13 
  
 81 
  
 1998-2000 
  
 Brottsbalken 
  
 7 
  
 5 
  
 10 
  
 9 
  
 24 
  
 55 
  
 Djurskyddslagen 
  
 21 
  
 15 
  
 17 
  
 9 
  
 13 
  
 75 
  
 2001-2003 
  
 Brottsbalken 
  
 5 
  
 11 
  
 9 
  
 10 
  
 26 
  
 61 
  
 Djurskyddslagen 
  
 30 
  
 21 
  
 21 
  
 19 
  
 12 
  
 103 
  
 2004-2006 
  
 Brottsbalken 
  
 8 
  
 10 
  
 10 
  
 16 
  
 36 
  
 80 
  
 Djurskyddslagen 
  
 41 
  
 34 
  
 31 
  
 18 
  
 17 
  
 141 
  
 2007-2009 
  
 Brottsbalken 
  
 10 
  
 11 
  
 9 
  
 14 
  
 24 
  
 68 
  
 Djurskyddslagen 
  
 34 
  
 38 
  
 35 
  
 30 
  
 25 
  
 162 
  
 I tabellen redovisas samtliga lagföringsbeslut för brott mot 36 § och 36 a § djurskyddslagen eller brott mot 16 kap 13 § brottsbalken med dagsböter som huvudpåföljd. Huvudbrottet är det  
 enda brottet  
 i lagföringsbeslutet. 
 Lindrigare bötesbelopp döms oftare ut för brott mot djur- skyddslagen i förhållande till djurplågeri. Omvänt är det vanligare med strängare bötesstraff för djurplågeri än för brott mot djurskyddslagen. Under  
 2000-talet 
  har antalet brott mot djurskyddslagen med dagsböter som påföljd ökat sett över tid med en tydlig ökning under åren  
 2004–2009. 
  
 Sammanfattningsvis kan konstateras att antalet lagföringsbeslut för djurplågeri och brott mot djurskyddslagen är relativt konstant men att en viss ökning kan ses under senare år. Även en viss ökning i antalet strängare bötespåföljder kan utläsas för brott mot djurskyddslagen. Antalet lagförda brott är jämförelsevis lågt, vilket betyder att statisktik över antalet fängelsepåföljder inte kan utläsas med hänsyn till sekretessbestämmelserna. 
  
 13.3.3 
  
 Statistiska uppgifter från polismyndigheterna 
  
 Rikspolisstyrelsen har i samråd med utredaren ställt vissa frågor om bl.a. tillämpningen av djurskyddslagens straffbestämmelser och djurplågeribrott enligt brottsbalken till landets polismyndigheter under våren 2011. 
 794 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 De polismyndigheter som har inkommit med svar har lämnat följande uppgifter om antalet ärenden om brott, inledda och nedlagda förundersökningar och uppklarade brott mot djurskydds- lagen respektive djurplågeri enligt brottsbalken. Av svaren framgår att antalet ärenden varierar kraftigt mellan olika polismyndigheter, från enstaka ärenden upp till närmare hundra ärenden per år. 
 Tabell 5 
  
 Brott mot djurskyddslagen 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 Antal brott 
  
 343 
  
 409 
  
 477 
  
 Förundersökning inledd 
  
 192 
  
 223 
  
 231 
  
 Förundersökning nedlagd 
  
 95 
  
 123 
  
 111 
  
 Uppklarade brott 
  
 111 
  
 106 
  
 114 
  
 Tabell 6 
  
 Djurplågeri enligt brottsbalken 
  
 2008 
  
 2009 
  
 2010 
  
 Antal brott 
  
 636 
  
 644 
  
 764 
  
 Förundersökning inledd 
  
 445 
  
 438 
  
 521 
  
 Förundersökning nedlagd 
  
 373 
  
 358 
  
 391 
  
 Uppklarade brott 
  
 76 
  
 73 
  
 78 
  
 Av uppgifterna kan utläsas att antalet brott mot djurskyddslagen och djurplågeri har ökat för varje år under åren  
 2008–2010. 
  Andelen uppklarade brott är större i fråga om brott mot djurskyddslagen i jämförelse med djurplågeri. Andelen nedlagda förundersökningar i fråga om djurplågeribrott är betydligt större vad gäller djurplågeri än för brott mot djurskyddslagen. 
 De polismyndigheter som har svarat uppger att det, i princip, aldrig förekommer att ärenden om brott mot djurskyddslagen eller djurplågeri preskriberas. 
  
 13.3.4 
  
 Åtalsanmälan enligt 24 b § djurskyddslagen 
  
 Djurskyddsbrott kommer till polisens kännedom genom att t.ex. allmänheten anmäler till polisen eller att eller polisen själv upptäcker ett djurskyddsbrott och upprättar en egeninitierad 
 795 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 polisanmälan. Kontrollmyndigheterna ska också enligt 24 b § djurskyddslagen verka för att överträdelser av djurskydds- bestämmelserna beivras och åtalsanmälan sker när de upptäcker brott mot djurskyddslagen. Bestämmelsen har motsvarande utformning som bestämmelsen om åtalsanmälan i livsmedelslagen (2006:804). 
 Enligt Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter m.fl. är länsstyrelsen alltid skyldig att göra åtalsanmälan om myndigheten vid kontroll har iakttagit objektiva omständigheter om överträdelser mot djurskyddslagstiftningen. Kontrollmyndig- heten ska dock inte göra någon bedömning av om det inträffade har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Detta är en uppgift för polis, åklagare och domstolar. Däremot ska eventuella bevis sparas och överlämnas till åklagaren tillsammans med övrigt underlag i ärendet. 
 Om åklagaren väljer att gå vidare med det åtalsanmälda brottet inleds en förundersökning enligt rättegångsbalken. Då hålls som regel förhör med berörda personer, vanligen den anmälde, vittnen och andra personer som kan lämna upplysningar om det inträffade. Personal vid den anmälande myndigheten kan tillfrågas om upp- lysningar och bedömningar under förundersökningen. Förunder- sökningen leder till ett beslut i åtalsfrågan, som kan innebära att ärendet avskrivs, att strafföreläggande utfärdas eller att åtal väcks i allmän domstol, dvs. tingsrätt. (Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter m.fl.) 
 Djurskyddsmyndigheten har i skrivelse till regeringen den 25 juni 2007 (dnr Jo 2009/2174) om förslag till ändringar i djurskyddslagstiftningen m.m. uttryckt att bestämmelsen i 24 b § djurskyddslagen inte är tillräcklig och att det bör ligga i en kontrollmyndighets uppdrag att brottsliga överträdelser ska anmälas till polis eller åklagare. Enligt myndighetens uppfattning ligger det i en kontrollmyndighets uppdrag att se till att överträdelser avhjälps och att detta även framgår av artikel 54.1 i kontrollförordningen. Bestämmelsen bör enligt Djurskydds- myndigheten omformuleras för att i likhet med motsvarande bestämmelser i miljöbalken stadga skyldighet att anmäla brottsliga överträdelser. 
 Antalet åtalsanmälningar vid respektive länsstyrelse under 2008– 2010 framgår av följande tabell. 
 796 
 SOU 2011:75 Straffbestämmelser 
  
 Tabell 7 
  
 Antal åtalsanmälningar 2009 och 2010 enligt Jordbruksverkets 
  
 statistik 
  
 Länsstyrelsen 
  
 Antal åtalsanmälningar som 
  
 länsstyrelsen gjort under året: 
  
 2009 
  
 2010 
  
 Stockholms län - AB 
  
 9 
  
 19 
  
 Uppsala län - C 
  
 18 
  
 8 
  
 Södermanlands län - D 
  
 0 
  
 1 
  
 Östergötlands län - E 
  
 2 
  
 3 
  
 Jönköpings län - F 
  
 4 
  
 14 
  
 Kronobergs län - G 
  
 2 
  
 1 
  
 Kalmar län - H 
  
 3 
  
 10 
  
 Gotlands län  
 -I 
  
 11 
  
 5 
  
 Blekinge län - K 
  
 3 
  
 0 
  
 Skåne län - M 
  
 12 
  
 28 
  
 Hallands län - N 
  
 8 
  
 6 
  
 V:a Götalands län - O 
  
 11 
  
 17 
  
 Värmlands län - S 
  
 1 
  
 2 
  
 Örebro län - T 
  
 16 
  
 14 
  
 Västmanlands län - U 
  
 4 
  
 3 
  
 Dalarnas län - W 
  
 0 
  
 8 
  
 Williams - X 
  
 2 
  
 5 
  
 Västernorrlands län - Y 
  
 2 
  
 3 
  
 Jämtlands län - Z 
  
 12 
  
 9 
  
 Västerbottens län - AC 
  
 10 
  
 9 
  
 Norrbottens län - BD 
  
 5 
  
 11 
  
 Riket 
  
 135 
  
 176 
  
 Motsvarande uppgift 2008: 211 
  
 Antalet genomförda kontroller enligt Jordbruksverkets statistik var 23 018 st under 2008, 12 731 st under 2009 och 12 882 st under 2010. 
 Under 2009 gjorde kontrollmyndigheterna sammanlagt 135 åtalsanmälningar i landet. Under 2008 gjordes 211 åtals- anmälningar av den dåvarande kommunala djurskyddstillsynen. Motsvarande siffra för 2010 är 176 anmälningar. Antalet åtals- anmälningar var alltså högre under 2008 än under såväl 2009 som under 2010 sedan länsstyrelserna övertagit ansvaret för djurskydds- kontrollen. Det lägre antalet anmälningar under 2009 kan antas 
 797 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 bero på organisatoriska skäl i samband med överflyttning av kontrollverksamheten från kommunerna till länsstyrelserna. 
  
 13.3.5 
  
 Överprövning av avskrivningsbeslut i åtalsfrågan 
  
 Polismyndigheten eller åklagarmyndigheten kan av olika skäl avskriva en åtalsanmälan. Det kan också först beslutas att förunder- sökning ska inledas men att denna sedan läggs ner eller att det på något stadium fattas beslut om att åtal inte ska väckas. Sådana beslut kan bli föremål för överprövning. För överprövningen gäller inte några särskilda tidsfrister. 
 Det går att begära överprövning av åklagarens beslut t.ex. om nedlagd förundersökning eller beslut att inte väcka åtal. Detta görs hos något av Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum. Enligt nuvarande praxis tas en begäran om överprövning i princip endast upp till prövning om den som begär det har ett berättigat intresse av att få saken prövad. 
 Om en begäran om överprövning kommer in till en åklagar- kammare, ska först den åklagare som fattat beslut i målet bedöma om nya omständigheter i ärendet har kommit fram. 
 Få beslut ändras efter begäran om överprövning. Under 2008 överprövades drygt 2 000 åklagarbeslut. Det är mindre än 1 procent av samtliga åklagarbeslut som fattades under året. Ändring av åklagarens beslut skedde i 220 fall, dvs. i ca 11 procent av avgjorda överprövningar och ca 0,04 procent av samtliga åklagarbeslut. (SJV:s vägledning för kontrollmyndigheter m.fl.) 
 Jordbruksverket har till utredaren uppgett att verket har begärt överprövning i uppskattningsvis ett tiotal beslut under senare år. I de flesta av dessa fall har begäran om överprövning bifallits och Åklagarmyndighetens beslut har ändrats. 
  
 13.4 
  
 Uppmärksammade brister i djurskyddslagens straffbestämmelser 
  
 13.4.1 
  
 Utredarens probleminventering 
  
 Många instanser har uppgett att det finns ett stort behov av en översyn av de nuvarande straffbestämmelserna för djurskyddsbrott. Påföljderna för djurskyddsbrott framstår enligt dessa som tand- 
 798 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 lösa. Det framhålls också att det skulle vara betydelsefullt med en högre grad av differentiering av påföljder än vad som är möjligt med nuvarande reglering. Större differentiering i straffskalan bör finnas mellan t.ex. mer eller mindre allvarliga brott mot djur- skyddslagen. Ett annat problem som framhålls är att brott mot djurskyddslagstiftningen räknas som ringa brott med lågt straffvärde. Vanligen utdöms endast bötesstraff, vilket i många fall uppfattas vara för lindrigt. En uppdelning i mer ringa respektive grova brott framförs som önskvärt av flera instanser. Lagstadgade minimistraff för grova brott, högre straffvärde, kortare hand- läggningstider och längre preskriptionstider är andra förändringar som efterfrågas. 
 En annan synpunkt som framförs är att uppdelningen mellan straffbelagda och inte straffbelagda bestämmelser i djurskyddslagen inte är helt logisk. Även framförs den synpunkten att straff visserligen är nödvändigt, men att det är tveksamt om detta hjälper för att hantera en situation där det har uppstått problem med djurhållning. Djurhållare som har problem bör kunna få hjälp och stöd att ta sig ur situationen och i sämsta fall kan straff- bestämmelserna vara ett hinder för att söka hjälp. 
  
 13.4.2 
  
 Sanktionsavgiftsutredningen 
  
 Sanktionsavgiftsutredningens uppdrag var att göra en översyn av sanktionsbestämmelserna i djurskydds- foder- och livsmedels- lagarna och överväga om dessa borde kompletteras alternativt ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter. I Sanktions- avgiftsutredningens betänkande  
 Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd  
 (SOU 2006:58) beskrivs bl.a. kontrollmyndigheternas syn på det nuvarande sanktions- systemet i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter samt djurskyddslagen. Företrädare för flera kontroll- myndigheter ansåg t.ex. att det nuvarande sanktionssystemet har påtagliga brister. Den kritik som framfördes mot straffsanktionen bestod framför allt av att brott mot bl.a. djurskyddslagstiftningen har låg prioritet hos polis och åklagare. Detta leder bl.a. till att brottsanmälningar ofta blir liggande till dess att brottet preskriberas. Kontrollmyndigheterna har även angett att det inte är ovanligt att förundersökningen även i tydliga fall läggs ner med hänvisning till att brott inte kan styrkas eller att gärningen bedöms 
 799 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 som ringa. Det har fått till följd att kontrollmyndigheterna inte alltid anser det vara meningsfullt att anmäla överträdelser till åklagare. Kritik har även framförts mot att lika fall behandlas olika vid åtalsprövning, vilket leder till låg förutsebarhet. Enligt kontrollmyndigheterna bedöms de fall som leder till åtal inte sällan som ringa av domstolarna och föranleder därför inte något ansvar. När fällande dom trots allt meddelas bestäms påföljden ofta, även i fall när kontrollmyndigheterna bedömer överträdelsen som relativt allvarlig, till ett lågt antal dagsböter. Kontrollmyndigheterna upplever därför att straffsanktionen varken är effektiv eller avskräckande. 
  
 13.4.3 
  
 Synpunkter från Stockholmspolisens djurskyddsgrupp 
  
 Polismyndigheten i Stockholms län startade den 1 januari 2010 en djurskyddsgrupp bestående av tre poliser som har arbetat på heltid med djurskyddsfrågor inom distriktet. Syftet är att samla all kompetens på området till en särskild enhet och denna är den första i sitt slag i Sverige. Stockholmspolisens djurskyddsgrupp handlägger och utreder djurplågeri, brott mot djurskyddslagen, brott mot lagen om tillsyn av hundar och katter, jaktbrott samt fall av misshandel där djur har använts som vapen. Den vanligaste arbetsuppgiften för gruppen är att hjälpa länsstyrelsen med handräckning vid inspektioner och omhändertaganden av djur. Enheten kommer under 2011 att utökas till att omfatta sammanlagt 
  
 15 
  
 poliser. 
  
 Stockholmspolisens djurskyddsgrupp har i februari 2011 lämnat 
 bl.a. följande synpunkter på vilka brister som polisen uppfattar finns i den praktiska tillämpningen av djurskyddsbestämmelserna. 
 Hanteringen av djurskyddsbrott och den modell som tillämpas hos polismyndigheterna överlag är beroende på om det finns s.k. eldsjälar som har intresse för av djurskyddsfrågor. I vissa fall har det även funnits specialgrupper som har arbetat med djurskydds- frågor. 
 Brist på utbildning hos poliser, veterinärer, personal vid kontrollmyndigheter och åklagare som hanterar djurskyddsbrott uppfattas som ett stort problem. Hela poliskåren efterfrågar utbildning i djurskyddsfrågor. Djurskyddsgruppen bör på sikt kunna bidra till ökad kunskap på området, bl.a. genom att utbilda 
 800 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 personal från andra polismyndigheter och genom att undervisa på Polishögskolan. 
 Den nuvarande hanteringen av djurskyddsbrott har bl.a. brister i dokumentation, och särskilt foton. Vanliga polispatruller skickas ut på djurskyddsbrott och det är sällan någon kriminaltekniker är på plats. Kontrollmyndighetens rapport är därför viktig och för att kunna gå vidare med ett ärende krävs det att länsstyrelsens handläggare har gjort en bevissäkring på platsen. Det behövs ett bättre samarbete mellan polisen och länsstyrelserna. Generella brister i bevisningen upplevs som ett annat problem. Veterinärintyg är ofta bristfälliga eller felaktigt utformade för att en domstol ska kunna tolka dem som tillräckligt tydliga. Det är vanligt att man inte förhör veterinärer eller andra vittnen utan bevisningen består oftast av vad som sägs i åberopade intyg. 
 Enligt djurskyddsgruppens uppfattning innebär åklagarnas arbetsbelastning att ärenden ofta skrivs av. Hanteringen beror ofta på om aktuell åklagare själv är intresserad av djurskydd. Tidigare lottades miljö- och djurskyddsmål på vissa åklagare, men efter ändringar på miljörättens område lottas djurskyddsmål på olika åklagare. I Söderort i Stockholm finns särskilda åklagare för djurskyddsbrott och där har man även en högre andel fällande domar. Riksåklagaren borde utse vissa åklagare på varje åklagarkammare som djuråklagare på samma sätt som man har gjort i fråga om vissa andra brottstyper. I det fall där någon fälls för djurplågeri leder det till att länsstyrelsen meddelar djurförbud, medan det vid brott mot djurskyddslagen krävs upprepade brott för att djurhållaren ska meddelas djurförbud. Det är viktigt att åklagarna är uppmärksamma på denna skillnad. 
 Anledningen till att många utredningar om djurskyddsbrott skrivs av kan vara att det i många fall är omöjligt att hitta någon misstänkt och i vissa fall är själva brottet som sådant omöjligt att reda ut. Prioritering och resurser styrs ofta i förhållande till hur allvarligt brottet är. Varför vissa brott får större polisiär uppmärksamhet än andra är svårt att bedöma men inställningen till brottet sammanhänger ofta med straffskalan. På djurskydds- området är det kanske inte straffskalan i första hand som bör ändras, men väl att man gör en gradindelning av brotten för att få mer nyanserade bedömningar. I vanvårdsfall var den normala påföljden tidigare fängelse, men efter Högsta domstolens avgörande i NJA 2006 s. 339 döms normalt till villkorlig dom och dagsböter (om rättsfallet, se vidare nedan). I vissa fall kan 
 801 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 skadegörelse leda till strängare straff när det är fråga om värdefulla djur. 
 De lindrigare brotten borde kunna åläggas med sanktions- avgifter, dels för att de tar resurser i anspråk, dels för att de är svåra att lagföra. I miljöbalksärenden infördes sanktionsavgifter för vissa smärre förseelser, vilket har varit positivt ur polisens synvinkel eftersom man kan koncentrera sig på större ärenden. Detta skulle även kunna höja statusen på djurskyddsärenden. 
  
 13.4.4 
  
 Synpunkter på djurskyddslagstiftningen från polismyndigheterna 
  
 Som tidigare nämnts så har Rikspolisstyrelsen i samråd med utredaren ställt vissa frågor om bl.a. tillämpningen av djurskydds- lagens straffbestämmelser och djurplågeribrott enligt brottsbalken till landets polismyndigheter under våren 2011. 
 Polismyndigheterna har tillfrågats om vilka svårigheter som man upplever när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i lag- stiftningen. 
 De allmänna kommentarer som polismyndigheterna lämnat i fråga om djurskyddslagen och djurplågeribrott är bl.a. följande. Många polismyndigheter uppger att lagstiftningen inte innehåller några större brister, men samordningen mellan brottsbalken och djurskyddslagen är bristande. Det saknas kompetens och specialist- kunskap hos polismyndigheterna. Det krävs en regelbunden hantering av denna typ av ärenden. Kunskap fås genom att arbeta med ärendena och inte minst i samverkan med länsstyrelsens djurskyddspersonal. Kommunikationen mellan polisen och djurskyddsinspektörerna upplevs ibland som bristande. Det är ofta bevissvårigheter i ärendena och det är ofta brister i dokumentation och veterinärintyg. Det anges även som problematiskt att länsstyrelsen fattar de beslut som polismyndigheten ska verkställa och har kostnadsansvar för. 
 802 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 13.4.5 
  
 Synpunkter från Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum 
  
 Utredaren har hämtat in synpunkter från Riksåklagarens Utvecklingscentrum i Malmö som svarar för verksamhets- utveckling inom åklagarväsendet. Utvecklingscentrum har en tillsynsfunktion över Åklagarmyndighetens hantering av special- straffrättsliga frågor och hanterar bl.a. frågor om överprövning av åtalsbeslut. De synpunkter som har framförts är bl.a. följande. 
 Det finns inte några särskilt utsedda åklagare som hanterar djurskyddsmål. På en enskild åklagarkammare kan dock målen koncentreras till vissa åklagare. Det innebär normalt att det blir förhållandevis få ärenden per åklagare vilket kan medföra att startsträckan blir längre, eftersom området är komplext. Det tar lång tid att läsa in sig på rättsområdet och att sätta sig in i djurskyddslagens bestämmelser. 
 Annan påföljd än böter och villkorlig dom i djurskyddsmål är ovanliga, om det inte är fråga om rena djurplågerimål. Om det inte är fråga om artbrott (dvs. brott som ska föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde) ska rätten i första hand överväga en  
 icke-frihetsberövande 
  påföljd om straffvärdet är kortare än ett år, jfr prop. 1987/88:120 s. 100. Återfall kan dock vara ett skäl för att döma till fängelse. Enligt ett utredningsförslag kan det i framtiden komma att bli vanligare med icke- frihetsberövande påföljder. För att brott mot djurskyddslagen skulle bli artbrott förutsätts att även djurplågeri enligt brottsbalken skulle göras till artbrott eftersom djurplågeri är ett allvarligare brott än brott mot djurskyddslagen. Därför kan synen på det senare brottet inte vara strängare än djurplågeri. 
 Generellt använder sig domstolarna endast av straffskalans nedre del. Endast i fråga om narkotikabrott och mord används hela straffskalan; i övrigt ligger man alltid under straffmaximum. I fråga om skattebrott har man kanske lyckats med att höja utnyttjandet av straffskalorna något, eller i samband med andra förändringar i samhället, t.ex. i fråga om hatbrott. Att ändra utnyttjandet av straffskalorna i större utsträckning än för närvarande är en stor fråga som inte kan hanteras endast inom ramen för en speciell brottstyp. 
 Det kan ifrågasättas vilken effekt som höjda straff skulle medföra för den allmänna regelefterlevnaden. Viktigare är troligen att fler överträdelser lagförs och att andra effektiva påföljder 
 803 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 ådöms, t.ex. bör företagsbot kunna användas i högre utsträckning. I straffmätningen i det enskilda fallet tas ofta hänsyn till att brottet har begåtts till följd av personlig ofullkomlighet hos den enskilde djurhållaren, det är ofta fråga om personliga tragedier där den tilltalade har gjort vad som skäligen kunnat begäras etc. I diskussionen om straffvärde måste denna brottslighet sättas i relation till andra brottstyper. Frågan om huruvida straffen är för lindriga bör utgå från konkreta fall i vilka man menar att straffen har blivit för låga. Sedan kan man analysera om detta beror på bevisproblem eller straffvärdebedömningar. 
 Brott mot djurskyddslagen är inte mer svårutredda än andra brott eftersom det finns detaljerade bestämmelser och det är lättare att styrka brott mot djurskyddslagen än djurplågeri eftersom djurlidande inte behöver visas. 
 Veterinärintyg bör, på samma sätt som rättsintyg, vara avfattade på ett språk som alla förstår. Veterinärintyg är inte lika viktiga vid brott mot djurskyddslagen, eftersom man inte behöver styrka lidande, utan brott stöds väsentligen mot föreskrifterna. Det är ofta svårt att få ett definitivt uttalande från en veterinär som visar att djurlidande har förekommit. 
 Kontrollmyndighetens iakttagelser, dokumentation och foton är oerhört viktiga. Brott mot djurskyddslagen är ofta sådana brott som kanske inte kan dokumenteras annat än vid det tillfälle när de upptäcks. Kontrollmyndigheterna behöver vara medvetna om att de har en mycket central och viktig roll i denna egenskap. Samarbete med brottsbekämpande myndigheter kanske kan förbättra detta. Åklagare behöver en detaljerad utredning eftersom svepande formuleringar i protokoll eller annan dokumentation inte går att använda i en brottmålsprocess. 
 I fråga om fängelseförbud vid blankettstraffbud uppfattar man inte det som ett problem. Allvarligare brott som skulle kunna hamna på fängelsenivå kan troligen åtalas som ett brott mot djurskyddslagen i stället för ett brott mot en föreskrift. 
 Utvecklingscentrum kan bidra med insatser för en enhetlig rättstillämpning på området, bl.a. genom utbildning, att ta fram  
 rätts-pm 
  och sprida information från Jordbruksverket om djurskyddsbrott. 
 Sanktionsavgifter blir allt vanligare på många områden. I vissa fall är man tveksam från åklagarhåll, bl.a. därför att svåra bedömningsfrågor kan uppstå. Sanktionsavgifter skulle innebära merarbete för länsstyrelsen. 
 804 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 13.4.6 
  
 Jordbruksverkets synpunkter till Åklagarmyndigheten i februari 2011 
  
 Avdelningen för djurskydd och hälsa vid Jordbruksverket har till Riksåklagarens Utvecklingscentrum i Malmö i februari 2011 framfört observerade problem med Åklagarmyndighetens hantering av djurskyddsbrott. De framförda synpunkterna är sammanfattningsvis följande. 
 Jordbruksverket ifrågasätter varför åklagarmyndigheterna i så stor omfattning beslutar om att inte inleda eller lägga ner förundersökningar vid tydliga brott mot djurskyddslagen. 
 Jordbruksverket får inte kännedom om godkända strafföre- lägganden eller i fall där någon döms för ett annat huvudbrott i samma åtal och djurskyddsbrottet konsumeras. 
 Detta gör att dessa djurskyddsbrott inte kommer till Jordbruks- verkets kännedom trots att de utgör grund för påförande av djurförbud enligt 29 § punkterna 4 och 5 djurskyddslagen. 
 Jordbruksverket och Riksåklagarens Utvecklingscentrum har inom sina verksamhetsområden kommit överens om att vidta vissa åtgärder för att förbättra hanteringen av djurskyddsbrott på sina verksamhetsområden. Jordbruksverket ska för sin del arbeta för att kontrollmyndigheterna gör de åtalsanmälningar som åläggs dem enligt 24 b § djurskyddslagen och att de följs upp. Verket ska även ta upp vikten av att överprövning begärs av beslut att inte inleda alternativt lägga ner förundersökning. Jordbruksverket har önskemål om att få kännedom om samtliga åtalsanmälningar samt alla åklagarbeslut om att inte inleda eller lägga ner förunder- sökningar. Eventuellt kommer Jordbruksverket under 2012 att arrangera en utbildning för åklagare. 
 Utvecklingscentrum Malmö ska för sin del undersöka hur redovisningen av strafförelägganden till Jordbruksverket ska kunna lösas. Vidare ska den nuvarande utbildningen av åklagare ses över och man ska informera om att djurhållning i strid mot djurförbud enligt 29 § djurskyddslagen är att anse som ett brott mot en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt enligt 36 a § andra stycket djurskyddslagen. En omorganisation av åklagarmyndigheterna planeras ske under 2012 där bl.a. djurskyddsbrott sannolikt kommer att hanteras på s.k. mängd- brottsenheter, dvs. i ärenden där polisen är förundersökningsledare. Detta innebär att ett färre personer kommer att hantera dessa brott. 
 805 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 En återkoppling mellan Jordbruksverket och Utvecklings- centrum Malmö kommer att ske i början av 2012. 
  
 13.4.7 
  
 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU20 
  
 I betänkandet 2010/11:MJU20 behandlade Miljö- och jordbruks- utskottet ett stort antal motionsyrkanden om djurskydd från den allmänna motionstiden 2010. Motionerna rör bl.a. djurhållning och djurtransporter. 
 Utskottet föreslog tre tillkännagivanden, däribland med anledning av två motionsyrkanden (S, MP) om att regeringen, nationellt och inom EU, bör ta initiativ i det fortsatta arbetet med att förkorta djurtransporterna. 
 I utskottsbetänkandet anfördes bl.a. följande. 
 Motionerna 
 I motion MJ309 (S) anförs att regeringen bör ta initiativ till att djurtransporter blir kortare. Enligt motion MJ356 (MP) yrkande 15 har Sverige en viktig roll att fylla när EU:s djurtransportsförordning ska ses över då Sverige bl.a. bör kräva åtta timmars maxgräns för transporter inom EU och att ett förbud mot att transportera sjuka djur införs. Utvecklingen av lokala eller mobila slakterier bör vidare stödjas för att minska transporttiderna och stressen vid i- och urlastning bör minskas. Det anförs också att formella brister vid djurtransporter bör leda till åtal och att sanktionsavgifter bör införas för slaktdjurs- transporter med höga dödlighetstal. I motion U269 (KD) yrkande 13 delvis framhålls det att de långa och ofta plågsamma djurtransporterna som förekommer inom EU är oacceptabla och att djurhälsan och djurskyddet därför måste stärkas. Enligt motion MJ422 (KD) yrkande 3 anförs att alla subventioner till transport av levande djur bör upphöra. 
 Utskottets ställningstagande 
 Transporter av levande djur är stressande för djuren på flera sätt: dels själva transporten, dels i- och urlastningen. Djurskyddet Sverige samlade in 25 000 namnunderskrifter, som kräver kortare djur- transporter och bättre förhållanden under transporten. Det finns få frågor som har så hög prioritet från djurskyddssynpunkt och som engagerar så många. Det räcker inte med djurskyddskonferenser utan nu krävs handling. Det finns redan många förslag på hur Sverige ska driva djurtransportfrågorna framåt. När EU kommer att se över djurtransportsförordningen har Sverige en viktig roll när det gäller att 
 806 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 kräva åtta timmars maxgräns också för transporter inom EU, som i dag kan vara mycket långa. Därutöver bör ytan som varje djur har till förfogande under transporten ses över och förbudet mot transport av sjuka djur implementeras. För transporter inom Sverige är det önskvärt att stödja utvecklingen av lokala och/eller mobila slakterier för att på så sätt kunna minska transporttiderna. Reglerna för nödslakt kan också behöva ses över. Än viktigare är att minska stressen vid i- och urlastning. När formella brister vid djurtransporter upptäcks, ska detta leda till åtal och för att ge transportörerna ekonomiska incitament att förbättra djurens villkor vid transporter bör sanktions- avgifter införas för slaktdjurstransporter med höga dödlighetstal. Det anförda bör ges regeringen till känna. Därmed tillstyrks motionerna MJ309 (S) och MJ356 (MP) yrkande 15. Motion U269 (KD) yrkande 13 delvis kan därmed lämnas utan åtgärd. 
 Beslutet fattades med acklamation. Kammaren biföll utskottets förslag. 
  
 13.4.8 
  
 Rapporten  
 Djurskydd vid slakt  
 (Livsmedelsverkets rapport  
  
 16-2010) 
  
 I Livsmedelsverkets rapport  
 Djurskydd vid slakt  
 beskrivs ett projekt som har kartlagt djurskyddet vid svenska slakterier i syfte att skapa en god grund för utveckling och standardisering av offentliga kontroller. Resultaten visar generellt på ett gott djurskyddsläge vid de svenska slakterierna. 
 Enligt EU:s bestämmelser om kontroll av livsmedel, det s.k. Hygienpaketet ska det finnas officiella veterinärer vid alla slakterier för tamboskap och fjäderfä. De officiella veterinärerna är anställda av myndigheterna och är således fristående från företagen. I den officiella veterinärens arbetsuppgifter ingår, förutom kontroll av livsmedelssäkerheten, även kontroll av djurskyddet. Vidare ingår kontroll av inkommande transportfordon, kontroll av de enskilda djuren (s.k. levandedjursbesiktning), kontroll av hantering och drivning av djuren, kontroll av förhållandena under uppstallning samt kontroll av att företaget säkerställer god bedövningskvalitet och avblodning av de slaktade djuren. 
 I fråga om transportdödlighet beskrivs bl.a. följande om fjäderfä i rapporten. Andelen fåglar som påträffas döda i samband med att djuren lastas ut ur transportbehållare på slakteriet bennämns ofta transportdödlighet, men omfattar även de fåglar som dött under den tid som transportbehållarna har stått i slakteriets ankomsthall i 
 807 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 väntan på slakt. Denna dödlighet kan ses som en indikator dels på hur väl själva transporten och uppstallningen i ankomsthallen på slakteriet har skötts, främst med avseende på termisk komfort, och dels på hur väl uppfödaren har sorterat bort och avlivat sjuka eller skadade kycklingar före eller i samband med lastningen på gården. 
 I rapporten nämns att det är viktigt att försöka fastslå när i processen denna dödlighet huvudsakligen uppstår, dvs. om den är kopplad till bristande gallring hos uppfödaren, brister i djur- hanteringen i samband med infångandet och lastningen av fåglarna, alltför hög beläggningsgrad i transportbehållarna (inte nödvändigt- vis i relation till lagstiftningen, men i relation till vad djuren klarar av i relation till temperatur m.m.), brister i transporterna eller i uppstallningen på slakteriet. En delförklaring kan även vara skillnader i ålder och vikt hos kycklingarna, eftersom slakterier tillämpar olika målvikter och det är känt att äldre kycklingar lättare drabbas av problem i samband med transporten. Transport- dödligheten hos kycklingar sett i ett internationellt perspektiv anses vara relativt låg i Sverige och de i studien redovisade siffrorna med ett medeltal på 0,13 procent stöder detta. 
  
 13.4.9 
  
 Förekomsten av döda djur vid slaktdjurstransporter av nötkreatur, gris och får 
  
 Slakteriföretagen är skyldiga att presentera de djur som ska slaktas för de officiella veterinärerna vid slakteri. Att föra journal över transportdöda djur är inte en uppgift för officiella veterinärer. Av uppgifter som slakteriföretagen har uppgett om transportdöda slaktdjur avseende åren  
 2009–2011 
  och som Livsmedelsverket lämnat till utredaren framgår följande. 
 808 
 SOU 2011:75 Straffbestämmelser 
  
 Tabell 8 
  
 Antal transporterade djur till de slakterier som besvarat frågorna 
  
 Nöt 
  
 Svin 
  
 Får 
  
 2009 
  
 229 909 
  
 1 339 332 
  
 134 720 
  
 2010 
  
 345 224 
  
 1 687 934 
  
 182 826 
  
 2011 
  
 140 482 
  
 609 434 
  
 72 022 
  
 Tabell 9 
  
 Antal djur döda under transport till de slakterier som besvarat 
  
 frågorna 
  
 2009 
  
 6 
  
 319 
  
 9 
  
 2010 
  
 12 
  
 291 
  
 27 
  
 2011 
  
 13 
  
 120 
  
 23 
  
 Av Mitchell statistik kan utläsas att andelen transport- döda nötkreatur under åren  
 2009–2011 
  har varierat mellan 0,003 och 0,009 procent. Motsvarande siffror för svin har varierat mellan 0,017 och 0,02 procent och för får mellan 0,01 och 0,032 procent. 
 Statistiken är i vissa fall ofullständig, men enligt Livsmedels- verkets bedömning ligger antalet på promillenivå och en fullständig statistik skulle inte påverka resultatet nämnvärt. Enligt uppgift från Livsmedelsverket har den dödlighet som förekommit vid transport av slaktdjur berott på någon särskild händelse, t.ex. fel på ett särskilt transportfordon eller likande. 
  
 13.4.10 
  
 Slutlig rapport från särskild revision av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor utförd i Sverige den  
  
 12–21 
  oktober 2010 
 I oktober 2010 utförde EU:s kontor för livsmedels- och veterinär- frågor (FVO) en särskild revision i Sverige. Den särskilda revisionen ingick i den allmänna revision som genomfördes enligt kontrollförordningen. Vid revisionen utvärderades genomförandet av de nationella åtgärderna för djurskyddskontroll inom lantbruket och under transport. Resultatet av revisionen redovisas i en slutlig rapport (GD (SANCO)  
 2010-8391). 
  
 I FVO:s rapport uppges att revisionen har visat att det svenska systemet för offentlig djurskyddskontroll fortfarande är i ett över- gångsskede. Till följd av den nyligen genomförda administrativa omorganiseringen utförs ett minskat antal offentliga djurskydds- 
 809 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 kontroller på gårdarna och det görs mycket få kontroller av djurtransporter. Brister upptäcks oftast framgångsrikt vid kontroller på gårdarna, men verkställighetsåtgärder kan ta mycket lång tid att genomföra, även om de i allmänhet ger resultat. Rapporten innehåller ett antal rekommendationer till de svenska behöriga myndigheterna om hur påvisade brister kan rättas till och hur gällande verkställighets- och kontrollåtgärder kan förbättras. 
 I fråga om sanktioner finns rättsliga krav i artikel 55 i kontroll- förordningen om att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av unionsbestämmelser om bl.a. djurskydd och vidta alla erforderliga åtgärder för att se till att dessa tillämpas. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. 
 I rapporten framhåller FVO bl.a. att det inte finns några förfaranden för hur länsstyrelserna ska gå till väga för att väcka åtal. Detta anges som ett problemområde för länsstyrelserna på grund av den höga graden av överklaganden och de stora resurser som dessa ärenden kräver. I rapporten sägs även att Jordbruksverket anser att påföljdsnivån för bristande efterlevnad av djurskydds- bestämmelserna är alltför låg. De senaste siffrorna för Sverige visar att åtal väcktes i 60 djurskyddsärenden 2008 och att det högsta fängelsestraff som utdömdes i tre av dessa ärenden var på sex månader. Maximistraffet för brott mot djurskyddslagen är två års fängelse. 
 I rapporten drar FVO den slutsatsen att den svenska lag- stiftningen innehåller en bred rättslig grund med olika möjligheter att vidta verkställighetsåtgärder vid bristande efterlevnad. Verk- ställighetsåtgärder vidtogs i allmänhet, men de var inte alltid effektiva när det gällde att rätta till bristerna. Genomförandet kan vara mycket långsamt, vilket tillsammans med den omständigheten att vite inte har särskilt stor påverkan minskar påföljdernas avskräckande effekt och inte är helt förenligt med artikel 55 i kontrollförordningen. FVO rekommenderar att den centrala behöriga myndigheten bör vida åtgärder för att se till att sanktionerna är avskräckande såsom den krävs enligt artikel 55 i förordningen. 
 810 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 13.5 
  
 Tillämpningen av bestämmelser om fängelsestraff 
  
 Den nuvarande straffskalan för brott mot djurskyddslagen innehåller, i likhet med straffskalan för djurplågeribrott, böter eller fängelse i högst två år. De straffskärpningar som infördes 2003 verkar enligt de poliser och åklagare samt företrädare för Jordbruksverket som utredaren har talat med inte ha haft någon större effekt på de straff som utdöms för brott mot djurskydds- lagen och fängelse döms sällan ut för brott mot djurskyddslagen. 
  
 13.5.1 
  
 Straffnivåutredningens betänkande  
 Straff i proportion till brottets allvar  
 (SOU 2008:85) 
  
 I Straffnivåutredningens betänkande framhålls att det oberoende av vilken straffnivå som är den riktiga, innebär nackdelar om straffet regelmässigt ligger nära straffskalans minimum. Detta kan tolkas som om att domstolen har sett milt på gärningen, trots att brottet i själva verket har bedömts vara som ett normalfall. Dessutom blir det med en sådan tillämpning svårt att göra någon skillnad mellan normalfallen och de fall där det har förelegat någon förmildrande omständighet, vilket leder till att det för ett väsentligt allvarligare brott kan dömas ut en påföljd som bara är marginellt strängare än den som döms ut för ett mindre allvarligt brott. Straffnivå- utredningens utgångspunkt var att försvårande och förmildrande omständigheter bör beaktas mer vid straffmätningen, vilket bör leda till att utdömda straff sprids ut bättre över den tillämpliga straffskalan. Detta gäller generellt för samtliga brottstyper. Att det begås betydligt fler mindre allvarliga brott än mer allvarliga, innebär dock att den nedre delen av straffskalan alltid kommer att utnyttjas i större utsträckning än den övre. 
 I rättspraxis ligger de flesta straff som döms ut nära straffskalans minimum medan den övre delen av skalan används mer sällan. Enligt den praxis som utarbetades före 1989 när de nuvarande bestämmelserna i 29 kap. brottsbalken infördes, låg straffen som regel i straffskalans nedre del. I förarbetena (prop. 1987/88:120 s. 77 f.) anförde departementschefen att den övre delen av straffskalan utnyttjas mer sällan, eftersom denna normalt inte är avsedd för mer ordinär brottslighet utan för exceptionella fall som i praktiken sällan inträffar. 
 811 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 13.5.2 
  
 Artbrott 
  
 I bedömningen om fängelse ska väljas ska rätten även väga in brottets art. När bestämmelsen om detta infördes i brottsbalken 1989 anfördes att vissa brott enligt då gällande praxis ansågs motivera fängelse av allmänpreventiva skäl, även om de inte har ett särskilt högt straffvärde. Som exempel nämndes i förarbetena bl.a. rattfylleri, vissa brott mot vapen- och jaktlagstiftningen, vissa former av misshandel, våld mot tjänsteman och skattebrott. För dessa brott borde det enligt förarbetena alltjämt finnas en presumtion för fängelse och krävas särskilda skäl för att välja en  
 icke-frihetsberövande 
  påföljd. 
 Vilka brottstyper som anses vara av en sådan art att de i normal- fallet bör föranleda fängelse trots att straffvärdet understiger ett år har framför allt slagits fast i Högsta domstolens praxis. Utöver de brottstyper som nämns i förarbetena till 1989 års lagändringar finns brott som sexuellt utnyttjande av barn, narkotikabrott, vissa bokföringsbrott, mened samt övergrepp i rättsak. 
 I avgörandet NJA 2006 s. 339 har Högsta domstolen i ett fall av djurplågeri inte ansett att brottslighetens art utgör skäl att ge fängelsestraff. Högsta domstolen uttalade bl.a. följande. 
 Av förarbetena till bestämmelsen i 30 kap. 4 § brottsbalken, enligt vilken brottslighetens art kan utgöra ett skäl för att döma till fängelse, framgår att med uttrycket brottlighetens art främst avsetts sådana brottstyper som enligt då gällande praxis ansetts motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde (prop. 1987/88:120 s. 100). I de fall då någon sådan fast praxis inte finns kan bedömningen basera sig på uttalanden som lagstiftaren gjort i samband med ny lagstiftning (jfr t.ex. NJA 1995 s. 80). I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att domstolarna tar ställning till frågan om brottslighetens art oberoende av om lagstiftaren uttalat sig i frågan. 
 Något stöd för att det skulle finnas någon fast praxis enligt vilken djurplågeri i allmänhet skulle vara ett sådant brott som skall föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde (s.k. artbrott) finns inte. Av allmänt tillgänglig statistik framgår tvärtom att villkorlig dom och skyddstillsyn är klart vanligare som påföljd än fängelse. Några uttalanden från lagstiftaren som ändå kan ge anledning att mer generellt bedöma djurplågeri som artbrott finns inte heller. Det har inte heller framkommit att djurplågeri skulle ha ökat i sådan omfattning, eller andra förhållanden inträtt, att detta skulle kunna ge anledning till en sådan bedömning. Vad som nu sagts utesluter inte att djurplågeri ändå under vissa omständigheter kan vara att anse som ett 
 812 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 artbrott. Så skulle kunna tänkas vara fallet om det förelegat sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § brottsbalken, som exempelvis särskild hänsynslöshet, även om dessa inte gör att straffvärdet blir så högt att detta i sig motiverar ett fängelsestraff []. Att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för det senare intresset kan också tala för att brottligheten varit av en sådan art att ett fängelsestraff bör utdömas. 
 Eftersom djurplågeri enligt NJA 2006 s. 339 inte kan ses som ett artbrott kan brott enligt 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen inte heller utgöra artbrott. Anledningen till detta är att brott mot djurskyddslagen är underordnat brott enligt brottsbalken, trots att fängelse ska följa i sådana fall. 
  
 13.6 
  
 Blankettstraffstadganden 
  
 13.6.1 
  
 Begreppet blankettstraffstadgande 
  
 Enligt direktivet ska utredaren mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 33 se över straffbestäm- melserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra, dvs. ta bort, otillåtna blankettstraffstadganden. 
 I specialstraffrätten används ofta s.k. blankettstraffstadganden. När en straffbestämmelse utgörs av ett blankettstraffstadgande så betyder det att den inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart. I stället hänvisar straff- bestämmelsen till andra regler. Dessa regler kan vara andra regler på lagnivå eller regler på lägre nivå i normhierarkin såsom förordningar utfärdade av regeringen eller föreskrifter från bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter. Om blankettstraffstadgandet fylls ut av regler på lägre nivå än lag innebär det i praktiken att vad som ska vara straffbart bestäms av någon annan än riksdagen. 
 Lagstiftningstekniken med blankettstraffbud har ansetts vara fördelaktig bl.a. genom att lagtexten blir mer lättöverskådlig. En annan fördel är att ansvar kan delegeras till regeringen och myndigheter och därigenom avlasta riksdagen från att uppdatera straffbestämmelserna på områden där snabb utveckling sker. Det är viktigt att det straffrättsliga regelverket håller jämna steg med reglerna i övrigt och detta gäller särskilt på områden där EU- 
 813 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 lagstiftning på ett effektivt sätt måste införlivas i svensk rätt (Asp 2002). 
  
 13.6.2 
  
 Högsta domstolens avgörande NJA 2005 s. 33 
  
 Regeringsformen (RF) reglerar den offentliga makten i Sverige. Skydd mot frihetsberövande är en av de medborgerliga fri- och rättigheter som stadgas om i RF. När en straffbestämmelse innehåller fängelse i straffskalan innebär det en begränsning av detta skydd. Huvudregeln är att riksdagen ska besluta om straffbestämmelser som i straffskalan innehåller fängelse. 
 Riksdagen kan dock ge regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om exempelvis näringsverksamhet, djurskydd samt natur- och miljövård. Bemyndigandet innebär dock inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter (dvs. annan verkan av brott än påföljd, t.ex. förverkande, vilket innebär att staten kan ta hand om egendom som på något sätt har haft samband med brottslig verksamhet). Riksdagen kan dock i lagen föreskriva att även annan rättsverkan än böter ska vara aktuellt för överträdelse av den föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Detta framgår av 8 kap. 3 § (tidigare 8 kap. 7 §) RF. 
 Högsta domstolen (HD) har i avgörandet NJA 2005 s. 33 prövat om blankettstraffstadganden är förenliga med RF i vissa fall. HD konstaterade att bestämmelsen i 8 kap. 3 § andra stycket RF, som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan, till sin ordalydelse enbart omfattar föreskrifter som har meddelats av regeringen. HD fann även att det får anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraff- stadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att det gärning som på så sätt straffbeläggas anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. 
 Därefter har frågan om blankettstraffstadganden berörts av HD i avgörandena NJA 2006 s. 293 (I och II), NJA 2007 s. 918 och NJA 2008 s. 567. Av rättsfallen framgår sammanfattningsvis att när blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan har fyllts ut av myndighetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs anges  
 helt eller i väsentliga delar i myndighetsföreskrifter 
 , anses inte fängelse ingå i straffskalan. En domstol kan alltså inte döma till 
 814 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 fängelse för dessa brott. Däremot kan en domstol lägga ett blankettstraffstadgande till grund för förverkande. 
  
 13.6.3 
  
 Blankettstraffstaganden i djurskyddslagen 
  
 I djurskyddslagen finns blankettstraffstadganden i 36 § punkten 1 och 2 djurskyddslagen. Enligt denna paragraf döms den som av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen till böter eller fängelse i högst två år. Ytterligare ett blankettstraffstadgande finns i 36 a § djurskydds- lagen. Enligt denna paragraf så döms den som av uppsåt eller oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de  
 EU-bestämmelser 
  som kompletteras av lagen till böter eller fängelse i högst två år. Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. 
 Om denna straffbestämmelse i det enskilda fallet träffas av förbudet att döma till fängelse beror på om regeringen har fått delegera rätten att meddela föreskrifter samt, om regeringen i praktiken har utnyttjat denna. I nuvarande djurskyddslag finns bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om lagens tillämpning. Sådan föreskriftsrätt anges i 1 a,  
 3–4, 
 6–8, 
 10–12, 
  14,  
 16–18, 
  19 a,  
 20–22, 
  25 och 25  
 a–b 
  §§ djurskyddslagen. 
 Lantbruksstyrelsen, Djurskyddsmyndigheten, Centrala försöks- 
  
 djursnämnden 
  
 och 
  
 Jordbruksverket 
  
 har 
  
 meddelat 
  
 totalt 
  
 35 föreskrifter 
  
 med 
  
 stöd av bemyndiganden i djurskydds- 
  
 förordningen. 
  
 Regelmassan omfattar 
  
 för 
  
 närvarande 
  
 ungefär 
  
 600 paragrafer och har ett vitt skiftande innehåll. Vissa av före- skrifterna ändras även med jämna mellanrum. 
 Stadgandet i 36 § första stycket 2 punkten djurskyddslagen innebär i praktiken att alla överträdelser av föreskrifter om begränsningar eller förbud, som följer av djurskyddslagen, är straffbelagda med fängelse i straffskalan. Enligt den nuvarande regleringen kan fängelse alltså utdömas när en straffbelagd gärning helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter. 
 Enligt HD:s avgörande i NJA 2005 s. 33 följer emellertid att fängelse i sådana fall inte kan anses ingå i straffskalan. Någon möjlighet att utdöma fängelsestraff till följd av överträdelser av bestämmelser i föreskrifterna finns således inte i praktiken. Såvitt 
 815 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 Jordbruksverket känner till så har det i domstolspraxis inte förekommit att fängelsestraff dömts ut med stöd av föreskrifterna. 
  
 13.6.4 
  
 Blankettstraffstadganden i  
  
 EU-rätt 
  
 EU-förordningar 
  är i alla delar bindande och direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Att förordningarna är direkt tillämpliga innebär att de inte behöver transformeras till svensk lag och att innehållet i förordningarna inte heller ska återges i den svenska författnings- texten. Däremot innehåller inte  
 EU-förordningarna 
  några direkt tillämpliga straffbestämmelser, utan det behövs svenska straff- bestämmelser för att kunna sanktionera brott mot förordningarna. Att  
 EU-förordningarnas 
  handlingsregler inte ska göras om eller tas in i den svenska lagtexten kommer i konflikt med de höga krav på tydlighet och förutsebarhet som gäller för straffbestämmelser. Det medför också ett behov av att utforma straffbestämmelserna som blankettstraffstadganden. 
 Av de grundläggande bestämmelserna i  
 EUF-fördraget 
  om lojalitetsplikt, enligt fast rättspraxis och bl.a. artikel 55 i kontroll- förordningen ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av foder- och livsmedelslagstiftningen liksom andra unionsbestämmelser om djurskydd och djurhälsa. Medlemsstaterna ska vidta alla erforderliga åtgärder för att se till att dessa tillämpas och de sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. 
 I fråga om blankettstraffstadganden som fylls ut av EU- bestämmelser fann HD i rättsfallet NJA 2007 s. 227, bl.a. att det kunde anses vara förenligt med RF:s bestämmelser om normgivning att straffbestämmelsen i 8 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll utfyllt av föreskrifter i en  
 EU-förordning. 
  I paragrafen har meddelats bestämmelser om straff (böter eller fängelse i högst två år) bl.a. för den som, i samband med att en vara förs in i landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna (tullbrott). HD påpekade dels att någon transformering eller inkorporering till svensk lag av  
 EU-förordningar 
  inte krävs och inte heller är tillåten, dels att den  
 EU-förordning 
  som fyllde ut straffbestämmelsen borde kunna anses vara likställd med svensk lag. Därefter konstaterades att det inte är möjligt att knyta 
 816 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 föreskrifter om straffansvar för den som lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling till någon svensk lag som innehåller de materiella bestämmelserna om tullskyldighet samt att de svenska straff- bestämmelserna därför måste meddelas fristående från den ut- fyllande materiella regleringen. HD framhöll att det inte finns något generellt konstitutionellt hinder mot att man i en svensk lag med straffbestämmelser hänvisar till det materiella innehållet i någon annan lag, ens om hänvisningen är framåtsyftande och omfattar kommande föreskrifter. Slutligen konstaterade HD att i det aktuella fallet var det inte fråga om att någon delegering hade skett av normgivningskompetens enligt 8 kap. RF till regeringen, kommun eller underlydande myndighet, utan strafföreskriften i 8 § lagen om straff för smuggling får till viss del sitt innehåll utfyllt av bestämmelser vilka beslutas av en mellanfolklig organisation som fått sin normgivningskompetens överlämnad från riksdagen. Straffbestämmelsen var tillåten enligt normgivningsreglerna. 
  
 13.6.5 
  
 Djurskyddsmyndighetens yttrande till Jordbruksdepartementet den 28 juni 2005 
  
 Djurskyddsmyndigheten har i yttrande efter Jordbruks- departementets begäran om underlag med anledning av Högsta domstolens dom om blankettstraffstadgande (den 9 februari 2005 i mål B  
 4466-02); 
  Jo 2005/1152 bl.a. uttalat följande i frågan om möjliga åtgärder för att undvika blankettstraffstadganden m.m. Av Högsta domstolens dom följer att blankettstraffstadganden som straffbelägger författningar av lägre dignitet än förordning strider mot grundlag i den del fängelse ingår i straffskalan. Högsta domstolens dom bör tolkas så att man alltid ska behandla brott mot myndighetsföreskrifter som om fängelse inte ingick i straffskalan. Den som döms enbart för brott mot myndighets- föreskrifter kan därför heller aldrig dömas till t.ex. villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård. Preskriptionstiden för brott mot myndighetsföreskrifter blir två år, mot fem år för brott mot djurskyddslagen eller – förordningen. De mest straffvärda djurskyddsbrotten torde bedömas som djurplågeri eller brott mot djurskyddslagen, och då kunna ge fängelse, villkorlig dom etc. Enligt Djurskyddsmyndighetens mening är det både möjligt och rimligt att, sedan de ändringar som föreslås nedan gjorts, ta bort fängelse ur straffskalan för brott mot myndighetens föreskrifter. 
 817 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 En sådan ändring skulle enbart innebära en kodifiering av vad som redan gäller efter Högsta domstolens dom. Enligt Djurskydds- myndighetens mening bör man vara försiktig med att överföra myndighetsföreskrifter till djurskyddsförordningen. Konstruk- tionen riskerar att på sikt äventyra den svenska ordningen med relativt självständiga expertmyndigheter. En risk är också att djurskyddsförordningen blir oöverskådlig, vilket dock kan lösas genom en uppdelning i flera förordningar. Om en överföring sker bör det som huvudregel vara de allra mest straffvärda bestäm- melserna som flyttas. När det gäller  
 EU-förordningar 
  så befinner sig de på en högre normgivningsnivå än myndighetsföreskrifter. Att straffbelägga brott mot  
 EU-bestämmelser 
  med fängelse torde därför enligt Djurskyddsmyndighetens bedömning inte möta några konstitutionella hinder. 
  
 13.6.6 
  
 Jordbruksverkets yttrande till utredaren 
  
 Utredaren har under hösten 2010 begärt Jordbruksverkets yttrande i vissa frågor gällande identifiering och utmönstring av otillåtna blankettstraffstadganden enligt vad som anges i utredarens direktiv. 
 Jordbruksverket har redovisat sin bedömning i följande frågor ställda av utredaren. I yttrande uppger Jordbruksverket bl.a. följande. Enligt Jordbruksverkets bedömning är det i och för sig är möjligt att flytta upp enskilda bestämmelser i verkets föreskrifter till förordningsnivå, men att det bör ske med mycket stor försiktighet och i så fall bara avse de mest straffvärda bestäm- melserna. Det vore mycket olyckligt om förvaltningsmyndig- heternas självständighet urholkas genom att detaljbestämmelser beslutas på regeringsnivå. En sådan ordning innebär också sanno- likt dels en tidsutdräkt, dels att regelverket blir svåröverskådligt. Beaktas måste också svårigheterna att avgöra var gränsen mellan mer respektive mindre straffvärda bestämmelser ska gå och vilka signaler en sådan uppdelning sänder ut. Enligt Jordbruksverkets bedömning är det både möjligt och rimligt att ta bort fängelse ur straffskalan för brott mot verkets föreskrifter. Det skulle i praktiken inte innebära någon förändring i förhållande till vad som redan gäller efter Högsta domstolens dom 2005. Ett särskilt problem som Jordbruksverket dock kan se om fängelse utmönstras ur straffskalan för brott mot verkets föreskrifter är att preskriptionstiden för dessa brott då sänks från fem till två år. 
 818 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 Sannolikt innebär högsta domstolens dom att denna förändring av preskriptionstiden redan gäller, men frågan är såvitt känt inte prövad. Det är Jordbruksverkets bedömning att de mest klander- värda djurskyddsbrotten täcks av befintliga straffbestämmelser och att de därmed kan föranleda fängelse. Många av bestämmelserna i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen är ganska allmänt hållna. Vad gäller de bestämmelserna är det Jordbruksverkets uppfattning att verkets detaljbestämmelser tjänar som vägledning för rättstillämpningen när de har att avgöra vari den straffbelagda gärningen består. De mest straffvärda djurskyddsbrotten torde enligt Jordbruksverkets bedömning dock kunna direkt bedömas som djurplågeri enligt 16 kap. 13 § brottsbalken eller som brott mot djurskyddslagen. 
 Utredaren har under hösten 2011 begärt ett kompletterande yttrande från Jordbruksverket om verket bedömer att det i de EU- förordningar som kompletteras av djurskyddslagen samt rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning (slaktförordningen) finns bestämmelser där det ur djurskyddsmässig synvinkel är motiverat att fängelse ingår i straffskalan. 
 I yttrande uppger Jordbruksverket bl.a. att överträdelser av bestämmelser som rör själva hanteringen av djur skulle kunna medföra lidande för djuren i allvarliga fall. Fängelse skulle i sådana fall kunna vara motiverat i straffskalan, såvida inte dessa brott redan täcks av befintliga straffstadganden, exempelvis djurplågeri enligt 16 kap. 13 § brottsbalken. Enligt Jordbruksverkets bedömning är det främst i artiklarna 6.3, 8.1 samt 9.1 i rådets förordning (EG) nr 1/2005 (transportförordningen) och artiklarna 4.1, 9.3 samt  
 15.1-3 
  i förordning (EG) nr 1099/2009 (slakt- förordningen) som det kan vara motiverat att fängelse ingår i straffskalan. 
  
 13.7 
  
 Alternativa sanktioner 
  
 13.7.1 
  
 Sanktionsavgiftsutredningens betänkande 
  
 I utredarens problemanalys har flera länsstyrelser framhållit att det skulle vara önskvärt med en möjlighet för kontrollmyndigheten att besluta om ekonomiska sanktioner för vissa väl definierade och lätt kontrollerbara överträdelser vid lindriga och måttliga brister i 
 819 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 djurhållningar. Frågan om införande av sanktionsavgifter på bl.a. djurskyddsområdet har tidigare utretts av Sanktionsavgifts- utredningens betänkande  
 Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd  
 (SOU 2006:58). Sanktionsavgiftsutredningens uppdrag var att göra en översyn av sanktionsbestämmelserna i djurskydds- foder- och livsmedels- lagarna och överväga om detta bör kompletteras alternativt ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter. 
 I betänkandet anförs sammanfattningsvis bl.a. följande (s.11– 18). Livsmedel, foder och djur hanteras av ett synnerligen stort antal företag och personer. Av rapporter med sammanställningar över kontrollmyndigheternas inspektioner framgår att det begås ett stort antal mindre allvarliga överträdelser på aktuella områden. Regelverken är mycket omfattande och komplexiteten stor. Brister påträffas med stor frekvens vid kontrollmyndigheternas inspek- tioner. Enligt statistik från Brottsförebyggande rådet är det emellertid få personer som lagförs för brott mot djurskydds- foder- och livsmedelslagarna. Det kan således konstateras att endast en mycket liten andel av överträdelserna beivras genom lagföring. Sannolikheten för att någon som bryter mot aktuell lagstiftning bestraffas är följaktligen låg. Den straffrättsliga regleringen fungerar därmed inte som den är avsedd att göra. Flera omständig- heter talar enligt Sanktionsavgiftsutredningens slutsatser för ett införande av sanktionsavgifter. De erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Erfarenheterna av sanktions- avgifter har varit goda på andra områden. Eftersom sanktionsavgift fyller en likartad funktion som en straffpåföljd, kan avgiften i viss utsträckning ersätta straff. Det innebär att utredningsarbetet beträffande vissa regelbrott flyttas från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Det övervägande antalet överträdelser som omfattas av den aktuella lagstiftningen upptäcks av kontroll- myndigheterna, som också i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. En annan fördel är att sanktionsavgift, till skillnad från straff, kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. En betydande andel av regelbrotten begås i verksamhet som bedrivs i bolagsform. Det kan i många fall tyckas lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de överträdelser som här kan komma i fråga. Det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Systemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, 
 820 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Det innebär enligt Sanktionsavgiftsutredningens slutsatser att långt ifrån alla överträdelser lämpar sig för att omfattas av en sådan ordning. De aktuella bestämmelserna syftar till att direkt eller indirekt skydda viktiga värden. Det är därför svårt att bedöma vilka regelbrott som är att anse som mindre allvarliga. Till denna kategori bör det emellertid enligt Sanktionsavgiftsutredningens bedömning inte bli aktuellt att hänföra överträdelse som kan medföra risker för skador på människors eller djurs hälsa eller på miljön. I stället bör till kategorin mindre allvarliga i första hand hänföras överträdelser av administrativ natur. För dessa överträdelser kan en sanktionsavgift förväntas vara ett effektivt styrmedel. Att systemet ska bygga på snabb handläggning medför vidare att sanktionsavgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utrednings- inslaget är begränsat. 
 Sanktionsavgiftsutredningens förslag om att införa sanktions- avgifter på bl.a. djurskyddslagens tillämpningsområde har inte lett till någon lagstiftning. 
  
 13.7.2 
  
 Förslag om sanktionsavgifter i Djursmittsutredningens betänkande (SOU 2010:106) 
  
 I Djursmittsutredningens betänkande  
 Gray – Djurhälsa Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring  
 (SOU 2010:106) föreslås att ett nytt system med administrativa sanktionsavgifter införs som delvis ska ersätta de straffbestämmelser som finns i bl.a. den nu gällande epizootilagen (1999:657). Som skäl för förslaget anförs i betänkandet (s. 432) att den offentliga kontrollen över efter- levnaden av djurhälsoregelverket är begränsad. Det är få ärenden som har anmälts till åklagare och antalet fall som har lett vidare till åtal är, enligt vad Djursmittsutredningen erfarit, ytterst få. Det finns dock indikationer på att det förekommer överträdelser av regelverket och utredaren föreslår att kontrollsystemet ska skärpas. Det finns även anledning att effektivisera sanktionssystemet, eftersom många djurägare kan låta bli att följa bestämmelser utan att riskera att samhället ingriper. I betänkandet framhålls att ett system med straffbestämmelser där långt ifrån alla överträdelser beivras inte är effektivt och ändamålsenligt. Sådana straff- bestämmelser blir inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. På närliggande områden, som t.ex. livsmedels- foder- 
 821 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 och djurskyddsområdena, har det konstaterats att frågorna inte prioriteras av det straffrättsliga systemet. Det finns anledning att befara att detsamma kommer att bli fallet med överträdelser av den nya djursmittslagen, även om mindre allvarliga överträdelser ska sanktioneras med straff. Vidare betonas i betänkandet att ett straffrättsligt system inte bör belastas med sådana frågor som lika bra eller bättre kan hanteras på annat sätt. Ett sanktionsavgifts- system erbjuder enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Det gäller särskilt om en avgift, i likhet med t.ex. miljösanktions- avgift, kan åläggas oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. med strikt ansvar. Utredningen avseende regelbrottet kan i så fall inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt sett har ägt rum. Detta borde i många fall medföra resursbesparingar. Det enklare förfarandet innebär också att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, något som kan förväntas ge en större preventiv effekt. 
  
 13.7.3 
  
 Företagsbot 
  
 Företagsbot är en särskild ekonomisk sanktionsform med straffande effekt som kan påföras näringsidkare vid brott i närings- verksamhet. Bestämmelser om företagsbot finns i 36 kap. 7 – 10 a §§ brottsbalken. Näringsidkare kan vara både fysiska och juridiska personer. Det är inte en påföljd för brott, utan en särskild rättsverkan av brott som har begåtts i näringsverksamhet. Företagsbot har dock en straffande funktion genom att den näringsidkare som åläggs bot kan framstå som klandervärd i sitt bedrivande av verksamheten. Som regel hindrar påförande av företagsbot inte att gärningsmannen även fälls för brottet. 
 Som näringsverksamhet räknas bl.a. privat driven verksamhet av ekonomisk art. Det krävs att verksamheten har viss varaktighet, men den behöver inte syfta till att ge vinst, vara av stor omfattning eller näringsidkarens huvudsakliga sysselsättning. Normalt hör t.ex. jordbruk till näringsverksamhet (prop. 1985/86:23 s. 24). 
 Förutsättningen är att en person i ledande ställning i ett företag har begått brott i sin näringsverksamhet genom att inte ha gjort tillräckligt för att förebygga brottsligheten. Det kan också utdömas om en person som har haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten har brustit i sitt uppdrag. Företagsbot kan åläggas näringsidkaren även om denne inte har del i brottsligheten 
 822 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 och boten kan bestämmas till lägst 5 000 kr och högst 10 miljoner kr. 
 Allmän domstol beslutar om företagsbot på yrkande av åklagare. Företagsbot kan även beslutas genom strafföreläggande dvs. genom att näringsidkaren godkänner ett beslut av åklagare om att företaget ska åläggas företagsbot på visst belopp. 
 Vid bestämningen av storleken av företagsbot ska särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten har inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till närings- verksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren tidigare har ålagts att betala företagsbot. Företagsbot kan även åläggas genom strafföreläggande (Dahlqvist m.fl. 2010). 
  
 13.8 
  
 Frågor om kompetensutveckling och speciali- sering hos tillämpande myndigheter m.fl. 
  
 Under utredarens arbete har det framförts att det finns ett behov av kompetensutveckling i juridiska frågor om djurskyddsbrott för djurskyddskontrollanter samt personal vid polis- och åklagar- myndigheter och i domstolar. 
 I det följande redogörs i vilken utsträckning behovet av utbildning i fråga om djurskyddsbrott har uppmärksammats hos polisen, åklagarmyndigheterna och domstolarna. 
  
 13.8.1 
  
 Polismyndigheterna 
  
 Rikspolisstyrelsen (RPS) beslutade den 8 december 2008 att en inspektion av polismyndigheternas handläggning av ärenden enligt lagen om tillsyn av hundar och katter och djurskyddslagen skulle genomföras. Inspektionen avsåg perioden den 1 januari – den 31 december 2009. Inspektionen redovisas i Rikspolisstyrelsens rapport Inspektion djurärenden (Inspektionsrapport 2009:8). 
 Av rapportens sammanfattning framgår bl.a. att inspektions- gruppen konstaterade att ärenden enligt tillsynslagen och djur- skyddslagen handläggs av personer med stort engagemang, men att dessa ibland saknar åtminstone formell kompetens för att hand- lägga djurärenden på ett önskvärt sätt. Vidare kunde inspektions- gruppen konstatera att det fanns betydande olikheter i polis- myndigheternas handläggning av djurärenden. Detta bedömdes 
 823 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 bero på att de saknades en nationell och enhetlig utbildning saknas i detta hänseende. Önskemål om en sådan framfördes från flera polismyndigheter. 
 Inspektionsgruppen rekommenderade bl.a. att de önskemål som har framförts om utbildning bör snarast uppfyllas. Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen är frågan är fortfarande på diskussions- stadiet. 
  
 13.8.2 
  
 Åklagarmyndigheterna 
  
 I Sanktionsavgiftsutredningens betänkande (s.115) nämns att flera kontrollmyndigheter påtalat att åklagarna har bristfällig kunskap om lagstiftningsområdet och att detta leder till att få personer lagförs för brott mot bl.a. djurskyddslagen. Kontrollmyndigheterna har uppgett att den låga kunskapsnivån framför allt beror på att åklagarna har för få mål med sådan inriktning. Ett sätt att åtgärda det är att förbättra samarbetet mellan kontrollmyndigheterna och åklagarmyndigheten. Detta kan ske t.ex. genom att åklagarna får utbildning inom aktuella områden. En annan möjlighet är att samla kompetensen på djurskyddsområdet till vissa åklagare genom införande av specialisttjänster. Dessa åklagare skulle då få större erfarenhet av brott inom djurskyddsområdet. 
 Åklagarmyndigheten publicerar rättslig information i form av rättspromemorior, s.k.  
 rätts-PM, 
  som framför allt Åklagarmyndig- hetens tre utvecklingscentrum tar fram. I promemoriorna presenteras bl.a. praxisöversikter, rättsutredningar, kartläggning av goda och mindre goda rutiner samt råd om hur olika frågor kan hanteras. Sedan 2005 har ett drygt femtiotal  
 rätts-pm 
  tagits fram om olika brottstyper eller rättsområden. I dagsläget finns inget  
 rätts-pm 
  om djurskyddsbrott. 
  
 13.8.3 
  
 Domstolarna 
  
 Domstolsakademin 
 Sveriges Domstolars Akademi för utbildning (Domstolsakademin) tillhandahåller centralt anordnade utbildningar som riktar sig till domare och, i förekommande fall, övrig domstolspersonal, i hela landet. Utbildningens syfte är att ge varje domare förutsättningar att möta de krav som ställs i den dömande verksamheten. Vidare 
 824 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 kan Domstolakademin genom praktiskt och ekonomiskt stöd medverka till att utbildningsinsatser inom särskilda rättsområden genomförs lokalt hos vissa domstolar. 
 Enligt uppgift från Domstolsakademin tillhandahålls för närvarande inte någon speciell utbildning på djurskyddslagens område. I Domstolsakademins årligen återkommande inventering av domstolarnas aktuella utbildningsbehov under 2010 har två av landets tolv förvaltningsrätter angett att det finns önskemål om utbildning på djurskyddslagens område. 
 Specialisering av domstolarnas hantering av djurskyddsärenden 
 De synpunkter som har framhållits i utredarens arbete angående domstolarnas hantering av djurskyddsmål är bl.a. att det upplevs att handläggningstiderna är långa och att domstolarnas personal ofta inte har tillräcklig kunskap om denna måltyp. En fråga är därför om en ökad specialisering inom domstolarna skulle vara möjlig, exempelvis genom att handläggningen koncentrerades till vissa domstolar. 
 I betänkandet  
 Mål och medel  
 (SOU 2010:44) redovisas Målutredningens uppdrag med att bl.a. analysera om det hos domstolarna finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper. Syftet med detta skulle vara att åstadkomma snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. Med särskilda åtgärder menas lagreglerade särlösningar, t.ex. tidsfrister och sammansättnings- regler som innebär att särskilda ledamöter deltar i handläggningen eller särskilda domstolar. 
 Målutredningen konstaterar bl.a. att det i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstol handläggs totalt flera hundra olika typer av mål. Måltyperna rör så gott som alla rättsområden och samhällssektorer. I de olika typerna av mål behandlas vitt skilda intressen. Gemensamt för i stort sett alla typer av mål är att det föreligger ett behov av ett snabbt avgörande. För att domstolen snabbt ska kunna fatta materiellt riktiga avgöranden krävs i de allra flesta fall att de domare som handlägger målen har omfattande kunskaper. I betänkandet behandlas några mer generella åtgärder som bedöms kunna förbättra domstolarnas förutsättningar. 
 Målutredningen bedömer att behovet av särskild kompetens i domstolsförfarandet i stor utsträckning kan och bör bemötas 
 825 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 genom  
 domstolsintern specialisering 
 . Detta betyder att en domstol organiserar sin verksamhet så att endast vissa domare handlägger vissa typer av mål i större utsträckning än övriga domare på domstolen. Domstolsintern specialisering kan kombineras med andra insatser som också kan bidra till förhöjd kompetens i domstolsförfarandet. Ett exempel är olika former av utbildning för domare, bl.a. genom riktade utbildningsinsatser. 
 Målutredningen gör den bedömningen att den allmänna ordningen för domstolsprövningen måste sörja för att alla mål avgörs så snart som möjligt och med hög kompetens. Särskilda åtgärder, dvs. författningsreglerade särlösningar, bör användas endast när det finns behov av  
 extra stor skyndsamhet eller extra hög eller annan särskild kompetens 
 . Behovet av skyndsamhet eller kompetens för en viss måltyp bör vara särskilt stort i förhållande till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden och att sådana särskilda åtgärder bör användas restriktivt. 
 Enligt Målutredningens bedömning föreligger ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild skyndsamhet när: 
  
 prövningen har betydelse för om en person ska vara fortsatt frihetsberövad 
  
 särskilt skyddsvärda eller utsatta personer är parter och utgången i målet har betydelse för deras grundläggande levnads- betingelser 
  
 avgörandet blir meningslöst om det inte fattas inom viss kortare tid eller 
  
 särskilda skyndsamhetskrav följer av Sveriges internationella åtaganden. 
  
 Ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild kompetens föreligger enligt Målutredningens bedömning när: 
  
 den juridiska komplexiteten är stor eller när förfarandereglerna i hög grad avviker från de allmänna processrättsliga reglerna samtidigt som målunderlaget är klart begränsat eller 
  
 det för en korrekt prövning av saken krävs fackkunskap som inte kan eller bör mötas genom sakkunnigbevisning. 
  
 Vid handläggningen av mål krävs, utöver juridiska kunskaper, i vissa fall och i olika hög grad, sakkunskaper. Exempelvis kan det 
 826 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 vara fråga om teknisk, ekonomisk eller medicinsk kunskap. I stor utsträckning bör ett sådant behov kunna mötas utan särskilda åtgärder. Det ankommer som huvudregel på parterna att svara för bevisningen, se t.ex. 35 kap. 6 § rättegångsbalken. Dessutom har parterna ett långtgående ansvar för att presentera processmaterialet på ett sådant sätt som gör att domstolen kan ta till sig informationen och värdera den. Vid behov har domstolarna dessutom möjlighet att anlita särskild fackkunskap t.ex. genom att anlita en sakkunnig. 
  
 13.8.4 
  
 Samarbete i Stockholms län mellan länsstyrelsen och polismyndigheten 
  
 Länsstyrelsen i Stockholms län och Polismyndigheten i Stockholms län bedriver sedan i april 2011 ett etablerat samarbete med varandra i frågor som rör hantering av ärenden enligt djurskyddslagen. Samarbetet grundas på ett beslut av länspolis- mästaren. 
 Samarbetet mellan länsstyrelsen och polismyndigheten sker dels på chefsnivå där övergripande frågor rörande verksamheten tas upp, dels på handläggarnivå där personal från länsstyrelsen och polismyndigheten har regelbundna möten vid vilka aktuella ärenden hanteras. Personal från polismyndigheten och läns- styrelsen deltar även i gemensam utbildning. 
 Samarbetet uppges ha skapat god kommunikation mellan myndigheterna och har även inneburit att ärenden kan hanteras och följas upp effektivt och ändamålsenligt. Vidare uppges samarbetet även vara resursbesparande och innebär bättre kontroll och hantering av kostnader som uppkommer för polisen till följd av ingripanden enligt djurskyddslagen. 
  
 13.9 
  
 Utredarens överväganden och förslag 
  
 Straffbara bestämmelser i förslaget till ny djurskyddslag 
 Den nuvarande djurskyddslagen innehåller många bestämmelser som är av målsättningskaraktär och så allmänt hållna att de inte är lämpade för att vara straffsanktionerade. Även förslaget till ny djurskyddslag innehåller ett flertal paragrafer som utgör mål- 
 827 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 sättningsstadganden eller i övrigt inte är tillräckligt konkreta för att kunna vara straffsanktionerade. 
 Utredarens förslag innebär att många av de nuvarande bestämmelserna i djurskyddslagen förs över till den nya lagen. I den nya lagtexten förtydligas och preciseras sådant som redan är förbjudet i nuvarande djurskyddslag. Den nya lagen får dock en annan systematik och nuvarande bestämmelser sprids ut i olika paragrafer i den nya lagen. Utredaren föreslår att de bestämmelser som är belagda med straff i form av böter eller fängelse i högst två år i nuvarande djurskyddslag förs över till och får samma straffskala i den nya lagen. 
 Vidare innebär lagförslaget att vissa bestämmelser flyttas över från djurskyddsförordningen till djurskyddslagen, t.ex. förbudet mot avel med sådan inriktning att den kan medföra lidande för djur. Dessa bestämmelser är redan i dag straffsanktionerade med böter eller fängelse i högst två år enligt 36 § punkten 2. Någon utvidgning av det straffbara området i förhållande till nuvarande bestämmelser är inte avsedd i denna del. 
 Bestämmelser med böter eller fängelse i straffskalan 
 De bestämmelser som blir straffbara med böter eller fängelse enligt förslaget är följande. 
  
 - 
  
 3 kap  
  
 4–5, 
 7–8 
  och  
 10–15 
  §§, 
  
 - 
  
 4 kap.  
  
 1–4 
  och 6 §§, 
  
 - 
  
 5 kap.  
  
 1–4 
  §§, 
  
 - 
  
 6 kap. 1 §, 
  
 - 
  
 7 kap 2 och 4 §, samt 
  
 - 
  
 8 kap.  
  
 1–2, 
  4, 8 och  
 17–18 
  §§ 
 Vilka av lagförslagets bestämmelser med böter eller fängelse i straffskalan som motsvaras av nuvarande bestämmelser i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen framgår av en jämförelsetabell sist i detta kapitel. 
 Utredaren föreslår att några av de nya bestämmelserna i lagen blir straffbara med böter eller fängelse i straffskalan. Det straffbara området utökas därför något i förhållande till nuvarande djur- skyddslag, vilket innebär en viss nykriminalisering. Dessa bestämmelser är följande. 
 828 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 Förbudet enligt  
 3 kap. 11 §  
 mot att sätta ut djur av viltarter om det inte finns, eller har skapats goda levnadsbetingelser för djuren i den miljö de sätts ut är nytt. Straff i form av böter eller fängelse kan motiveras av att det finns stor risk för djurlidande om inte den miljö djuren sätts ut är lämplig. Utsättning omfattar ibland många djur och detta kan innebära en risk för ett stort djurlidande. 
 Förbudet mot sexuellt användande av djur i  
 3 kap. 13  
 § är nytt. Kriminaliseringen av dessa gärningar kan motiveras med att det är stor risk för att djur far illa i sådana situationer och utredarens syfte är att stärka skyddet för djur i detta hänseende. 
 Överträdelser av förbud mot att använda förprövningspliktigt utrymme enligt  
 7 kap. 2 §  
 är inte belagt med straff i nuvarande djurskyddslag. Överträdelser av förbud som meddelats med stöd av bestämmelsen bör enligt utredarens mening vara straff- sanktionerade. Sådana överträdelser kan vara allvarliga ur djur- skyddssynpunkt vilket motiverar att bestämmelsen har böter eller fängelse i straffskalan. 
 Bestämmelsen i  
 8 kap. 4 §  
 om skyldighet för den ytterst ansvarige att bedriva försöksdjursverksamhet enligt djurskydds- bestämmelserna är viktig för att säkerställa att verksamhet med försöksdjur bedrivs enligt djurskyddslagens krav. Underlåtenhet att följa dessa bestämmelser skulle vara allvarligt med hänsyn till verksamhetens art. Ett  
 EU-rättsligt 
  krav på effektiva sanktioner finns dessutom enligt försöksdjursdirektivet som ligger till grund för bestämmelserna. Bestämmelsen bör därför ha böter eller fängelse i straffskalan. 
 Bestämmelser i lagen med böter i straffskalan 
 Vissa av bestämmelserna i den nya lagen har straffsanktionerats med böter i straffskalan. Dessa bestämmelser har enligt utredarens mening bedömts vara så viktiga att de bör vara straffsanktionerade även utöver de fall som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar några föreskrifter med stöd av bemyndigandet. 
 De bestämmelser som blir straffbara med enbart böter enligt förslaget är följande. 
  
 - 
  
 2 kap. 2 §, 
  
 - 
  
 7 kap. 1 §, och 
  
 829 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 -  
 8 kap. 5 och 19 §§ 
 Dessa bestämmelser innebär nykriminalisering. Att dessa bestäm- melser straffsanktioneras kan enligt utredarens mening motiveras enligt följande. 
 Kravet på utbildning och kompetens i  
 2 kap. 2 §  
 är enligt utredarens mening den åtgärd som har störst potential att förbättra djurens välfärd. Utredaren föreslår därför att ett allmänt kompetenskrav införs för alla som har hand om eller hanterar djur. För dem som har hand om djur yrkesmässigt eller i större omfattning anser utredaren att det ska införas ett utbildningskrav. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får ett bemyndigande att föreskriva om de närmare kraven på kompetens och utbildning. Utredaren förutsätter att sådana föreskrifter har meddelats när bestämmelsen ska börja tillämpas, dvs. två år efter det att lagen har trätt i kraft. Det är enligt utredarens mening motiverat att krav på kompetens eller utbildning är sanktionerat med ett bötesstraff även enligt lagen. 
 Bestämmelsen i  
 7 kap. 1 §  
 är straffbar enligt nu gällande djurskyddsförordning med böter eller fängelse i högst två år. Enligt utredarens mening är kraven i bestämmelsen så grundläggande för djurskyddsintresset att det motiverat att bestämmelsen är straffsanktionerad även i den nya lagen. Kravet på förprövning är dock i första hand sanktionerad med särskild avgift enligt 12 kap. 9 §, varför det är tillräckligt att straffskalan bestäms till böter. 
 I  
 8 kap 5 §  
 finns bestämmelser om organisationen vid försöks- djursverksamhet, bl.a. om kravet på att det ska finnas någon verksamhetsansvarig och veterinär eller annan kvalificerad expert. Vidare finns bl.a. krav på personalens kompetens. Bestämmelsen är grundläggande för att få bedriva försöksdjursverksamhet och effektiva sanktioner krävs enligt  
 EU-rätten, 
  vilket motiverar att straffskalan sätts till böter. 
 Bestämmelsen i  
 8 kap. 19 §  
 reglerar krav på utbildning, kompetens och metoder vid infångande av vilt levande djur avsedda att användas vid djurförsök. I departementspromemorian Ds 2011:12 sägs att det i jämförelse med straffskalan för liknande bestämmelser i jaktlagen är motiverat att brott mot bestämmelsen sätts till böter. Utredaren instämmer i denna bedömning och föreslår att bestämmelsen sanktioneras med bötesstraff. 
 830 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 Brott mot föreskrifter meddelande med stöd av bemyndiganden i lagen 
 Utredaren föreslår att föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i vissa fall ska kunna förenas med böter i straffskalan. Om en överträdelse utgör ett brott både mot en bestämmelse i lagen och mot en bestämmelse i föreskrifter bör straff i första hand utdömas enligt bestämmelsen i lagen. 
 Föreskrifter meddelade med stöd av följande bemyndiganden bör enligt utredarens mening kunna förenas med böter i straff- skalan. 
  
 - 
  
 2 kap. 2 §, 
  
 - 
  
 3 kap. 2 § tredje stycket, 6 §, 9 §, 11 § andra stycket, 12 § tredje stycket, 14 § tredje stycket och 15 § andra stycket, 
  
 - 
  
 4 kap. 2 § andra stycket, 5 § och 6 § andra stycket, 
  
 - 
  
 5 kap. 2 § tredje stycket, 
  
 - 
  
 6 kap. 4 § punkt 1 och 2, 
  
 - 
  
 7 kap. 3 § och 4 § andra stycket, samt 
  
 - 
  
 8 kap. 4 § andra stycket, 6 § samt  
  
 18–21 
  §§ 
 De flesta bemyndiganden omfattar bestämmelser som redan i dag är straffsanktionerade. Av dessa bestämmelser innebär förslaget i denna del dock nykriminalisering avseende nya bestämmelser i 2 kap. 2 §, 3 kap. 2 och 11 §§ samt 8 kap. 4, 6 § och 19 §§. 
 Bestämmelsen i  
 2 kap. 2 §  
 är som ovan nämnts ny och reglerar krav på kompetens och utbildning för djurhållning. Av samma skäl som motiverar att bestämmelsen är straffbar med böter enligt lagen, bör även föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen ha samma straffskala. 
 Bestämmelsen om att djur ska hållas och skötas på ett sådant sätt att de ges möjlighet att utföra vissa naturliga beteenden i  
 3 kap. 2 §  
 är ny. Enligt utredarens förslag ska bestämmelsen kompletteras föreskrifter på vad som är sådana beteenden relaterade till djurs behov av rörelse, vila, komfort, sysselsättning och socialt umgänge. Bestämmelsen är enligt utredarens mening av central betydelse för hur djurhållning ska bedrivas. Enligt utredarens bedömning bör sådana föreskrifter kunna förenas med böter. 
 831 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 Förbudet enligt  
 3 kap. 11 §  
 mot att sätta ut djur av viltarter om det inte finns, eller har skapats goda levnadsbetingelser för djuren i den miljö de sätts ut är nytt. Av samma skäl som motiverar att bestämmelsen är straffbar med fängelse eller böter bör även föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen ha samma straffskala. 
 Enligt bestämmelserna i  
 8 kap. 4  
 § andra stycket ska den yttersta ansvarige i försöksdjursverksamhet se till att verksamheten bedrivs enligt djurskyddsbestämmelserna. Vidare finns i  
 8 kap. 6 §  
 ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter för verksamhet med försöksdjur bl.a. i fråga om uppgifter, utbildning och kompetens för verksamma inom sådan verksamhet och djurskydds- organets uppgifter och sammansättning. Enligt utredarens mening är efterlevnaden av dessa bestämmelser mycket viktig för den som ska bedriva försöksdjursverksamhet. Vidare är det enligt försöksdjursdirektivet ett  
 EU-rättsligt 
  krav att det finns effektiva sanktioner vid överträdelser. Enligt utredarens mening är det därför motiverat med en nykriminalisering genom att överträdelser av bestämmelser i föreskrifter blir straffbara med böter. 
 Bestämmelsen i  
 8 kap. 19 §  
 är ny och reglerar krav på utbildning, kompetens och metoder vid infångande av vilt levande djur avsedda att användas för djurförsök. Av samma skäl som motiverar att bestämmelsen är straffbar med böter enligt lagen bör även föreskrifter meddelade med stöd av bestämmelsen ha samma straffskala. 
 Frågor om nykriminalisering 
 Regeringen föreslog i propositionen 1994/95:23,  
 Ett effektivare brottmålsförfarande,  
 vissa åtgärder som syftar till att effektivisera brottsbekämpningen. En utgångspunkt för denna reform var att resurserna för brottsbekämpningen ska användas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Propositionen innehåller flera förslag om avkriminalisering av förfaranden som kan motverkas på annat sätt än genom att resurserna för brottsbekämpningen tas i anspråk och kriminalisering som sanktionsform bör användas med försiktighet, eftersom detta inte heller är det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Enligt Åklagarutredningens förslag, som regeringen ställde sig 
 832 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 bakom, bör följande faktorer föreligga för att en kriminalisering ska vara befogad. 
  
 1. 
  
 Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. 
  
 2. 
  
 Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 
  
 3. 
  
 Straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 
  
 4. 
  
 Straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 
  
 5. 
  
 Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. 
  
 Enligt utredarens mening bör det generellt anläggas en skärpt syn på brott mot djurskyddslagen. Dessa brott ses som allvarliga och stötande av många i samhället. Dessutom kan bristande efterlevnad av djurskyddsbestämmelserna ha en negativ inverkan på för- troendet för såväl djurhållning i allmänhet som lantbruksnäringen och dess relaterade näringar. Det är därför viktigt att respekten för djurskyddsbestämmelserna upprätthålls. 
 Enligt utredarens förslag överförs de bestämmelser som är straffsanktionerade med böter eller fängelse i högst två år i nu- varande djurskyddslag till den nya lagen och blir straffbara även i fortsättningen. Vidare föreslås att vissa av de nya bestämmelserna i lagen straffsanktioneras, vilket innebär nykriminalisering. Utredaren föreslår även att ett grovt brott mot lagen införs med en höjning av straffskalan. Detta bör kunna tjäna som en viktig signal om att denna brottslighet ses allvarligt av samhället och för att höja statusen av bekämpningen. Utredaren ställer sig kritisk till att föreslå alternativa metoder till lagföring och avvisar därför införandet av administrativa sanktioner. Detta skulle förflytta fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och skulle i praktiken innebära en avkriminalisering av vissa brott mot djurskyddsbestämmelserna. Detta skulle även komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurskyddskontroll. Vid en sammantagen bedömning framstår straffsanktioner som det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen. Antalet brott mot djurskyddslagen som lagförs är enligt tillgänglig statistik lågt. De förslag som utredaren lämnar kan komma att innebära att fler personer kommer att lagföras. Med hänsyn till att andelen brott mot djurskyddslagen är liten i jämförelse med andra typer av 
 833 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 lagförda brott, bör dock detta enligt utredarens uppfattning inte innebära någon nämnvärd ökning av belastningen på rättsväsendet. De faktorer som regeringen föreslog i propositionen 1994/95:23, 
 Ett effektivare brottmålsförfarande  
 bedöms därför vara uppfyllda, dels för att brott mot djurskyddslagen även i fortsättningen ska vara kriminaliserade i samma omfattning som i dag, dels för den nykriminalisering som utredaren föreslår. 
  
 Generell översyn av djurskyddslagens straffbestämmelser 
 Utredarens uppdrag innefattar enligt direktiven att göra en generell översyn av djurskyddslagens straffbestämmelser och särskilt beakta om straffbestämmelserna är effektiva och ändamålsenliga. 
 I dag saknas någon mer samlad kunskap om brott mot djur- skyddslagen, t.ex. vilka gärningsmännen är eller vilka motiv som ligger bakom brotten. Enligt uppgifter från Stockholms universitet har så vitt känt inte någon kriminologisk eller straffrättslig forskning bedrivits inom området. Det förs inte heller någon specificerad statistik av Brottsförebyggande rådet över anmälda och uppklarade brott. Någon särskild statistik över brott mot djurskyddslagen förs inte heller av Jordbruksverket eller Åklagar- myndigheten. Utredarens slutsatser grundas därför till stor del på de uppgifter som olika aktörer har lämnat till utredaren om sina iakttagelser. 
 Djurskyddsbrott betraktas i samhället som alltmer allvarliga och förkastliga, inte minst genom att synen på djur har blivit mer utvecklad och nyanserad. Dessa brott framstår ofta som mycket stötande och strider mot de grundläggande värderingar om en hög djurskyddsnivå som har en lång tradition i Sverige. Djur som omfattas av djurskyddslagens tillämpningsområde befinner sig typiskt sett alltid i en skyddslös ställning och är beroende av att djurhållaren tar sitt ansvar enligt djurskyddsbestämmelserna. Till detta ska även läggas att  
 EU-rätten, 
  exempelvis genom artikel 55 kontrollförordningen, ställer krav på att sanktioner vid överträdelser av lagstiftning om bl.a. djurskydd och djurhälsa ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. 
 Enligt utredarens mening bör synen på brott mot djurskydds- lagen skärpas. Detta är även ett önskemål som har framförts av många instanser i utredarens probleminventering. För att åtgärda de problem som identifieras och göra straffbestämmelserna mer 
 834 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 effektiva föreslår utredaren inom ramen för direktivets uppdrag om en generell översyn av straffbestämmelserna följande lagändringar och övriga åtgärder. 
 Grova brott mot djurskyddslagen 
 Flera instanser har framfört att det inte är tillfredsställande att grova och mindre grova brott mot djurskyddslagen hanteras likartat och efterfrågar en uppdelning av brotten i olika grader. Polismyndigheten har särskilt framhållit att det bör införas straffbestämmelser för grova brott mot djurskyddslagen och i konsekvens med detta bör det även föras in ett grovt djurplågeri- brott i brottsbalken. 
 I djurskyddslagen finns en tregradig uppdelning av brott; brott av normalgraden (36 § första stycket punkten 1 och 36 a § första stycket) grövre brott (36 § andra stycket och 36 a § andra stycket), och ringa (straffria) brott (36 § tredje stycket och 36 a § tredje stycket). Tillsammans med det överordnade djurplågeribrottet i brottsbalken finns i praktiken en gradindelning av djurskyddsbrott i fyra grader. 
 Om ett brott mot 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen har begåtts med uppsåt och gällt något som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt ska påföljden bli fängelse i högst två år. I förarbetena (prop. 2001/02:93 s. 23) nämns att t.ex. djurlidande under transporter och långvarig misskötsel som bristande utfodring och vattning av djuren måste anses som allvarliga brott mot lagen. 
 Den nuvarande bestämmelsen i 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen syftar alltså på grova brott. Detta framgår enligt utredarens uppfattning inte tillräckligt tydligt. För att markera att de brott som avses i bestämmelsen är grova och allmänt bör betraktas strängare i rättspraxis än vad som sker i dag så anser utredaren att ett grovt brott uttryckligen bör instiftas i djurskyddslagen. Någon förändring i sak är inte avsedd i denna del, se dock nedan angående straffskalan. 
 Enligt utredarens mening bör särskilt brott där någon allvarligt har åsidosatt sina skyldigheter som djurhållare bedömas strängare än vad som är fallet i dag. Detta bör speciellt gälla fråga om allvarliga överträdelser av djurskyddslagen och när handlandet kan anses ligga nära djurplågeri, dvs. brott som i nuvarande lagstiftning 
 835 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 omfattas av 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskydds- lagen. 
 Gradindelning av brott är vanligt förekommande i svensk rätt. I vissa fall anges omständigheter som särskilt ska beaktas vid placeringen i svårighetsgrad, medan det i andra fall inte ges några vägledande exempel för bedömningen. I nuvarande djurskyddslag anges inte några exempel på när ett brott ska anses vara grövre eller ringa. 
 Enligt utredarens mening finns behov av att i bestämmelsen ge exempel på vad som särskilt bör beaktas för att brott ska anses vara grovt. Enligt utredarens mening bör sådana brott som medfört eller kunnat medföra omfattande djurlidande betraktas som grova. Vidare bör brott som medfört eller kunnat medföra betydande ekonomisk vinning för gärningsmannen även kunna betraktas som grova. Enligt utredarens mening kan riskerna för djurlidande vara större i verksamheter som drivs i syfte att ge ekonomisk vinning. Sådan verksamhet bedrivs ofta i större omfattning och vinstsyftet kan i vissa fall motivera ett ökat risktagande. Särskilt i verksamhet som drivs med s.k. bidragsoptimering som huvudsyfte kan riskerna vara stora att djurskyddsinteresset eftersätts. Vidare bör gärningar som har utförts organiserat, systematiskt eller med förslagenhet (dvs. på ett utstuderat sätt) bedömas som grova brott mot djurskyddslagen. Som grova brott bör även kunna bedömas brott som i övrigt avsett en förpliktelse som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. 
 Straffskalor för brott mot djurskyddslagen 
 I utredarens probleminventering har många instanser framfört att straffskalan för brott mot djurskyddslagen bör skärpas. Det anförs att sådana brott räknas som lindriga brott med lågt straffvärde och att det vanligen endast utdöms bötesstraff, vilket i många fall uppfattas som för lindrigt. Att det kan ifrågasättas om de svenska sanktionerna vid överträdelser av djurskyddslagen är avskräckande såsom krävs enligt artikel 55 i kontrollförordningen framkommer även i den kritik som har framförts av EU:s kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO), se ovan. 
 Den nuvarande straffskalan för brott mot djurskyddslagen är böter eller fängelse i högst två år. Maximistraffet för brott mot djurskyddslagen är samma som maximistraffet för djurplågeri 
 836 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 enligt brottsbalken. Enligt 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket djurskyddslagen döms, om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskydds- synpunkt, till fängelse i högst två år. Detta innebär att böter inte kan komma i fråga för uppsåtliga och mer allvarliga överträdelser av djurskyddslagens eller  
 EU-förordningarnas 
  bestämmelser. Det kortaste fängelsestraffet som kan utdömas är fjorton dagar enligt den allmänna bestämmelsen i 26 kap. 1 § brottsbalken. 
 Enligt vad som har framkommit i utredarens arbete har den höjning av straffskalan för brott mot 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket som infördes 2003 inte inneburit någon märkbar förändring i tillämpningen av bestämmelserna. Några fängelsestraff i straffskalans övre hälft har såvitt känt inte dömts ut efter det att straffbestämmelserna ändrades. Detta är dock inte något unikt för denna brottstyp utan överensstämmer med rättspraxis eftersom de flesta straff som döms ut ligger nära straffskalans minimum medan den övre delen av skalan används mer sällan. 
 Uppsåtliga eller grovt oaktsamma brott som har inneburit djurlidande ska i första hand bestraffas som djurplågeri enligt brottsbalken. Enligt utredarens mening är det dock angeläget att anlägga en allmänt skärpt syn på grova brott mot djurskyddslagen. En höjning av straffskalan för grova brott bör därför göras. Detta är enligt utredarens mening i överensstämmelse med den höga djurskyddsnivå som eftersträvas och det fokus på djurhållarens ansvar som bör prägla djurskyddsbestämmelserna. Tillräckligt avskräckande straff är av avgörande betydelse för respekten för djurskyddsbestämmelserna och att efterlevnaden av regelverket kan upprätthållas. Utredaren föreslår därför att straffskalan för grova brott sätts till fängelse i maximalt fyra år och att straffskalan böter eller fängelse i maximalt två år för brott av normalgraden bibehålls. 
 Förhållandet mellan djurplågeri och brott mot djurskyddslagen 
 I utredarens probleminventering har många instanser framfört att även straffskalan för djurplågeri enligt brottsbalken bör skärpas. Polismyndigheten har även uppmärksammat utredaren på att allvarliga former av djurplågeri ökar, och att man har noterat att det på senare tid blivit vanligare att sådana brott har sadistiska förtecken. Som ett exempel på detta kan nämnas det i media mycket uppmärksammade fallet i Stockholm under 2009 där några 
 837 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 ungdomar brände en kanin till döds (Svea hovrätts dom den 1 juli 2010 i mål nr B  
 4110-10). 
  
 Det ligger utanför utredarens uppdrag att göra en översyn av och lämna några förslag i fråga om brottsbalkens bestämmelser om djurplågeri. Mot bakgrund av vad som har framkommit så anser utredaren dock att det finns ett behov av en allmän översyn även av brottsbalkens bestämmelser om djurplågeri. Djurplågeri och brott mot djurskyddslagen är åtskilda t.ex. i fråga om krav på uppsåt och djurlidande. Inom ramen för den översyn som utredaren förordar bör därför frågor om det inbördes förhållandet mellan djurplågeri- brottet och brott mot djurskyddslagen utredas. Överväganden om eventuella konsekvenser kan även behöva göras bl.a. i förhållande till djurskyddslagens förebyggande syfte och att brottsbalks- bestämmelsen inte endast omfattar djur som hålls av människan utan även omfattar vilda djur. Inom ramen för en översyn av djurplågeribrottet kan exempelvis övervägas om det skulle vara mer fördelaktigt att överföra bestämmelsen om djurplågeri till djur- skyddslagen i syfte att samla straffbestämmelserna till samma specialstraffrättsliga lag på motsvarande sätt som t.ex. i jaktlagen och miljöbalken. I det fall som djurplågeribestämmelsen ska finnas kvar i brottsbalken bör övervägas om straffskalan ska höjas och om en indelning av grova brott och brott av normalgraden bör införas även i fråga om djurplågeribrottet. Det bör även övervägas om djurskyddsbrott i fortsättningen ska bedömas som artbrott, dvs. att sådana brott ska föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde. 
 Straffskalan för brott mot föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer och  
 EU-bestämmelser 
  
 – frågor om s.k. blankettstraffstadganden 
 I de fall som hela eller delar av regleringen har delegerats till Jordbruksverket och verket har utnyttjat möjligheten att meddela föreskrifter kan problem med otillåtna blankettstraffstadganden förekomma. Om den straffbelagda gärningen helt anges i före- skrifter tillåter inte grundlagen att fängelse ingår i straffskalan. Samma sak gäller om den straffbelagda gärningen i det väsentliga framgår av föreskrifter. Vad som i praktiken menas med i det väsentliga är en bedömningsfråga. 
 838 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 Straffbestämmelserna i nuvarande djurskyddslag är konstruerade på så sätt att vissa av djurskyddslagens paragrafer är belagda med straff. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Samma straffskala gäller även för brott mot samtliga föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, dvs. samtliga bestämmelser i såväl djurskyddsförordningen som i de föreskrifter som med stöd av bemyndigande har meddelats av Jordbruksverket. 
 Enligt utredarens förslag kommer den huvudsakliga delen av djurskyddsbestämmelserna även fortsättningsvis att meddelas i föreskrifter av Jordbruksverket med stöd av bemyndiganden. 
 Samma struktur som den nuvarande kommer alltså att bibehållas i det nya regelverket. 
 Enligt utredarens förslag till ny djurskyddslag kommer vissa av lagens bestämmelser som tidigare att vara straffbelagda med böter eller fängelse. Emellertid får fängelse inte ingå i straffskalan för överträdelser av bestämmelser som helt eller i det väsentliga framgår av Jordbruksverkets föreskrifter. 
 Enligt Jordbruksverkets bedömning är det både möjligt och rimligt att ta bort fängelse ut straffskalan för brott mot verkets föreskrifter och det skulle i praktiken inte innebära någon förändring av vad som redan gäller efter Högsta domstolens dom 2005. Vidare är det Jordbruksverkets bedömning att de mest klandervärda djurskyddsbrotten täcks av befintliga straff- bestämmelser och att de därmed kan föranleda fängelse och de mest straffvärda djurskyddsbrotten torde direkt kunna bedömas som djurplågeri enligt 16 kap. 13 § brottsbalken eller som brott mot djurskyddslagen. Denna uppfattning stöds även av Riks- åklagarens Utvecklingscentrum. 
 Enligt utredarens mening har samtliga föreskrifter som med- delats med stöd av djurskyddslagen till uppgift att förklara hur syftet med lagen ska uppfyllas. Samtliga regler syftar till att undvika djurlidande och överträdelser av varje enskild bestämmelse kan ytterst innebära att djurlidande uppstår. Vad som framgår av föreskrifterna är förtydliganden och konkretiseringar av djur- skyddslagens bestämmelser. Vad den straffbara gärningen inne- fattar anges enligt utredarens mening dock helt eller väsentligen i de paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt djur- skyddslagens straffbestämmelser. Det bör därför enligt utredarens bedömning inte möta något hinder mot att även i fortsättningen döma till fängelse i de fall som en gärning står i strid med djurskyddslagens övergripande straffbara bestämmelser, t.ex. 
 839 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 bestämmelsen i djurskyddslagen om att djur ska ges tillräckligt med foder och vatten. Att bryta mot en föreskrift innebär alltså även ett brott mot den straffbara bestämmelsen i djurskyddslagen. 
 I den mån bestämmelser i föreskrifterna inte skulle inrymmas som förtydliganden av djurskyddslagens straffbestämmelser bör det enligt utredarens bedömning vara fråga om sådana gärningar som inte heller har ett högre straffvärde än att det är ändamåls- enligt att sanktionera dessa med bötesstraff. En bestämmelse bör därför införas enligt vilken brott mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen bestraffas med böter om inte samma eller strängare straff kan utdömas enligt andra bestämmelser i djurskyddslagen eller brottsbalken. 
 Högsta domstolen har enligt vad som redogörs för i detta avsnitt funnit att RF inte hindrar  
 blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan när det gäller  
  
 EU-förordningar. 
  
 Blankettstraff- stadganden är således inte i sig otillåtna enligt RF när det gäller straffsanktionering av  
 EU-rätt. 
  När det gäller djurskyddslagens straffsanktionering av  
 EU-bestämmelser 
  torde det vidare vara nödvändigt, särskilt mot bakgrund av den omfattande materiella regleringen på  
 EU-nivå, 
  att utforma straffbestämmelsen som ett blankettstraffstadgande. Denna typ av straffstadganden är alltså nödvändig för att kunna straffsanktionera överträdelser av EU- förordningar. Det kan dock ifrågasättas om en allmänt hållen hänvisning till  
 EU-bestämmelserna 
  på det sätt som för närvarande finns i djurskyddslagen kan anses uppfylla grundläggande krav på tydlighet i fråga om straffbestämmelser. Som exempel kan nämnas att det i miljöbalken görs en uppdelning i olika straffskalor som bör tillämpas i fråga om  
 EU-bestämmelser. 
  
 Utredaren har inhämtat yttrande från Jordbruksverket om det i de  
 EU-bestämmelser 
  som kompletteras av lagen finns särskilda bestämmelser där det är särskilt motiverat att fängelse ingår i straffskalan. De bestämmelser som särskilt utpekas är artiklarna 6.3, 8.1 samt 9.1 i transportförordningen och artiklarna 4.1, 9.3 och  
 15.1-3 
  i slaktförordningen. Enligt utredarens mening bör det tydligt framgå av lagtexten i de fall någon kan dömas till frihetsstraff och föreslår därför att dessa bestämmelser uttryckligen anges i 12 kap. 1 §. 
 Straffrättsanvändningsutredningen  
 (Ju 2011:05) ska enligt kommittédirektivet (dir 2011:31) kartlägga det straffsanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området. Enligt direktiven ska Straffrättsanvändningsutredningen bl.a. 
  
 840 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 kartlägga på vilka områden det finns blankettstraffbud som kan antas stå i strid med RF och lämna förslag på en lösning. Uppdraget ska redovisas senast den 2 april 2013. Vid samråd med utredarens sekretariat har Straffrättsanvändningsutredningen uppgett att utredningsuppdraget omfattar principiella frågor om hur problematik med otillåtna blankettstraffbud bör lösas. Några förslag på detaljnivå i enskilda lagar kommer sannolikt inte att lämnas. Utredaren erinrar dock om att de förslag som Straffrätts- användningsutredningen kan komma att lämna om otillåtna blankettstraffbud kan ha annan principiell inriktning än de förslag som utredaren nu lämnar. 
 Ringa brott mot djurskyddslagen 
 Enligt nuvarande bestämmelser i 36 § tredje stycket och 36 a § tredje stycket ska det inte dömas till ansvar för brott mot djurskyddslagen om gärningen är att anse som ringa. 
 Både i propositionen till 1988 års djurskyddslag och i för- arbetena till den straffskärpning som infördes år 2003 framhålls att de gärningar som omfattas av djurskyddslagens straffbestämmelse är av mycket varierande art. De enskilda gärningarnas inbördes straffvärde blir därför växlande. Enligt utredarens mening är en bestämmelse om undantag för ringa brott nödvändig, eftersom det är orimligt att varje överträdelse av djurskyddslagens bestämmelser ska vara straffbar. 
 I dagens rättstillämpning förekommer det att djurlidande vägs in vid bedömning av vad som är ringa brott mot djurskyddslagen. Detta stämmer inte överens med djurskyddslagens förebyggande syfte och att det inte behöver visas att djur har utsatts för lidande för att lagens straffbestämmelser ska vara tillämpliga, jfr prop. 1987/88:93 s. 71. Bedömningen av om gärningar ska ses som ringa brott bör enligt utredarens mening göras med bortseende från om gärningen har betytt någon effekt i form av djurlidande. I stället bör bedömningen göras med utgångspunkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett om någon effekt har uppstått. 
 En bestämmelse om ringa brott finns i 29 kap. 11 § första stycket miljöbalken. Enligt den bestämmelsen är en gärning att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det 
 841 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen. I förarbetena (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530) anförs följande: 
 Vid bedömningen huruvida en överträdelse är att bedöma som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon t.ex. underlåtit att iaktta föreskrifter om att vidta skyddsåtgärder och denna underlåtenhet är direkt förenad med straffansvar saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa huruvida någon faktisk skada eller fara för skada uppkommit genom underlåtenheten. Det intresse som straffansvaret syftar till att ta till vara i exemplet är att föreskrivna skyddsåtgärder vidtas. Överträdelsen kan därför anses vara ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydligt. 
 Enligt utredarens mening bör det även på djurskyddslagens område vara överträdelsen av det konkreta syftet med bestämmelsen och inte den eventuella effekten av handlandet som ska vara avgörande för om gärningen är ringa eller inte. Detta överensstämmer även med djurskyddslagens förebyggande syfte och att något styrkt djurlidande inte krävs för att straffbestämmelserna ska vara tillämpliga. Utredaren föreslår därför att det i den nya djurskydds- lagen införs en bestämmelse med förebild i miljöbalkens definition på ringa brott. Bestämmelsen bör införas i förtydligande syfte för att skapa en mer enhetlig och förutsägbar rättstillämpning kring vad som är ringa brott. 
 Sanktionsavgifter, strafförelägganden och företagsbot 
 Flera instanser har framfört önskemål om att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskyddsbestämmelserna och beivra dessa genom sanktionsavgifter. Vissa instanser har uppgett att detta bör gälla för överträdelser av mer administrativ art. Flera läns- styrelser har påtalat att de överträdelser som skulle kunna bli aktuella för sanktionsavgifter är sådana som är lätt definierade och kontrollerbara överträdelser vid lindriga eller måttliga brister i djur- hållningar. 
 I reglerna om förprövning av djurstallar i nuvarande djurskydds- lag finns en sanktionsavgift för underlåten förprövning. I lagen finns dock inte några särskilda bestämmelser, t.ex. om förfarandet, på motsvarande sätt som i annan lagstiftning där sanktionsavgifter 
 842 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 förekommer. Det bör dock noteras att det i sådana situationer inte finns någon omedelbar risk för att djurlidande skulle kunna uppstå. 
 Som utredaren ser det skulle införandet av ytterligare sanktions- avgifter på djurskyddslagens område kunna innebära vissa fördelar. Det skulle t.ex. kunna bli enklare och effektivare att beivra mindre förseelser. Ett större antal överträdelser skulle kunna beivras och detta skulle i förlängningen kunna leda till en bättre efterlevnad av djurskyddsbestämmelserna. 
 Enligt utredarens mening skulle ett införande av sanktions- avgifter även på andra områden i djurskyddslagstiftningen kunna innebära nackdelar, bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna. Även mindre överträdelser av bestämmelserna kan ofta innefatta svåra bedömningsfrågor. Av rättssäkerhetsskäl bör dessa enligt utredarens mening göras av polis, åklagare och domstol. Risken är även stor för olikheter i tillämpningen mellan olika kontrollmyndigheter och enskilda djurskyddsinspektörer. 
 Som har nämnts ovan så föreslog Sanktionsavgiftsutredningen att sanktionsavgifter skulle införas i djurskyddslagen. Som skäl för förslaget angavs bl.a. att en sanktionsavgift fyller en liknande funktion som en straffpåföljd och kan i viss utsträckning ersätta straff. Detta skulle innebära att utredningsarbetet för vissa regelbrott flyttas från polis och åklagare till kontrollmyndig- heterna. De flesta överträdelser som omfattas av den aktuella lagstiftningen upptäcks av kontrollmyndigheterna, som också i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. Sanktionsavgiftsutredningen angav att det huvudsakliga skälet för förslaget att införa sanktionsavgifter var att uppnå en effektivi- sering. Systemet borde därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. 
 Sanktionsavgiftsutredningen framhöll dock att bestämmelserna i bl.a. djurskyddslagen syftar till att direkt eller indirekt skydda viktiga värden och att det därför är svårt att bedöma vilka regel- brott som är att anse som mindre allvarliga. Till denna kategori bör det enligt Sanktionsavgiftsutredningens bedömning inte bli aktuellt att räkna överträdelser som kan medföra risker för skador på människors eller djurs hälsa eller på miljön. I stället bör till kategorin mindre allvarliga i första hand hänföras till överträdelser av administrativa bestämmelser. Som sådana överträdelser angav Sanktionsavgiftsutredningen krav på anmälan, registrering, god- kännande, journalföring och utbildning. 
 843 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 Att samtliga bestämmelser på djurskyddsområdet syftar till att förebygga djurlidande är enligt utredarens mening ett tungt vägande skäl mot att införa ett system med sanktionsavgifter. Utredaren anser också att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för kontrollmyndigheten för att påföra en djurhållare sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. De bestämmelser som skulle kunna vara aktuella är sådana som innebär mycket små risker för djurlidande, som t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring. Sådana bestämmelser utgör dock endast en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna. De vinster som skulle kunna uppnås är därför så begränsade att de inte uppväger de betydande konsekvenser och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter. Utredaren finner därför inte skäl att lämna något förslag i denna del. 
 Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU20 
 I Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU20 tillkännages dels att upptäckter av formella brister vid djur- transporter ska leda till åtal, dels att sanktionsavgifter bör införas för slaktdjurstransporter med höga dödlighetstal för att ge transportörerna ekonomiska incitament att förbättra djurens villkor vid transporter. 
 I likhet med vad som sägs i utskottets tillkännagivande så anser utredaren att det bör leda till åtal om  
 formella brister vid djurtransporter  
 upptäcks. Av effektivitetsskäl bör enligt utredarens mening strafföreläggande eller företagsbot även kunna utfärdas i de fall det är möjligt och lämpligt. 
 Enligt utredarens mening skulle ett  
 införande av sanktions- avgifter för slaktdjurstransporter  
 med höga dödlighetstal kunna innebära samma fördelar som nämns ovan om sanktionsavgifter i allmänhet, dvs. att sanktionsavgift kan påföras enklare och effektivare. Att införa en sanktionsavgift på detta område skulle i och för sig även kunna utgöra ett starkt ekonomiskt incitament för djurtransportörer att hålla dödligheten på en låg nivå. 
 Enligt utredarens uppfattning bör dock överträdelser av djurskyddsbestämmelserna som regel bedömas av polis, åklagare och domstol. Anledningen till detta är att sådana överträdelser kan vara av vitt skilda slag och att det ofta krävs en nyanserad 
 844 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 bedömning i det enskilda fallet om omständigheterna kring handlandet och om detta har inneburit lidande eller risk för lidande för djur. 
 Enligt vad som framkommer i Livsmedelsverkets rapport  
 Djurskydd vid slakt  
 (se ovan) visar resultaten generellt på ett gott djurskyddsläge vid de svenska slakterierna. I fråga om transport- dödlighet beskrivs att den för kycklingar ligger på en låg nivå i Sverige vid en internationell jämförelse. Av de uppgifter som redovisas ovan framgår att dödligheten även för nötkreatur, svin och får vid slaktdjurstransporter ligger på en låg nivå i Sverige. 
 Som ovan har nämnts bedöms sanktionsavgifter lämpade endast i fråga om mindre allvarliga förseelser. Det kan dock förutsättas att slaktdjurtransporter med höga dödlighetstal kan ha skett i vart fall av oaktsamhet och kan i många fall ha inneburit lidande för djur och bör därför inte regelmässigt ses som mindre allvarliga gärningar. I rapporten  
 Djurskydd vid slakt  
 beskrivs även att transportdödlighet hos kycklingar kan bero på många olika faktorer som inte har samband med själva transporten. Enligt utredarens mening är även detta en omständighet som betyder att det inte är fråga om överträdelser som är lämpade för en mer schabloniserad bedömning. Dessa gärningar bör därför – i likhet med andra brott mot djurskyddsbestämmelserna – bedömas med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet enligt de allmänna bestämmelserna om djurplågeri eller brott mot djur- skyddslagen. 
 Mot denna bakgrund och eftersom höga dödlighetstal vid slakt- djurstransporter inte heller kan konstateras vara något särskilt framträdande problem i Sverige, så finner utredaren inte skäl att föreslå att sanktionsavgifter ska införas särskilt för transporter av slaktdjur med höga dödlighetstal. 
 Utredaren vill framhålla att företagsbot kan vara en kraftfull och ändamålsenlig sanktionsform i dessa fall. Till skillnad från ett förfarande med sanktionsavgifter föregås påförande av företagsbot en förundersökning av polis eller åklagare och förutom påförande av företagsbot kan gärningsmannen även fällas för brottet. 
 845 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 Tydligare skyldighet för kontrollmyndigheten att anmäla misstänkta brott 
 Enligt den nuvarande bestämmelsen i 24 b § djurskyddslagen ska kontrollmyndigheten verka för att överträdelser av djurskydds- bestämmelserna beivras. Enligt Jordbruksverkets statistik för 2009 finns det stora skillnader mellan olika länsstyrelser i antalet åtalsanmälningar. Det finns alltså stora regionala skillnader i hur många fall som åtalsanmäls. Vidare är det totala antalet åtals- anmälningar litet i förhållande till det totala antalet utförda kontroller. Enligt utredarens uppfattning ger skillnaderna i anmälningsfrekvens stöd för att den nuvarande bestämmelsen i 24 b § uppfattas och tillämpas olika av kontrollmyndigheterna. 
 Av Sanktionsavgiftsutredningens betänkande framgår att det inte alltid anses som meningsfullt av kontrollmyndigheterna att anmäla överträdelser av djurskyddsbestämmelserna. Enligt utredarens uppfattning är det dock mycket viktigt att kontroll- myndigheterna uppmärksammar och åtalsanmäler de brister som upptäcks i tillsynsverksamheten. I den kritik som har framförts av EU:s kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) framhålls även att det inte finns några förfaranden för hur länsstyrelserna ska väcka åtal. 
 För att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning och att överträdelser av djurskyddslagens bestämmelser beivras effektivt föreslår utredaren att det införs en uttrycklig skyldighet för kontrollmyndigheten att anmäla överträdelser av lagen till polis eller åklagare. Det är inte kontrollmyndighetens uppgift att göra några straffrättsliga bedömningar. Vägledande för skyldigheten bör vara om en anmälan är befogad från djurskyddssynpunkt. 
 Det ska vara frågan om överträdelser som är av betydelse för djurskyddet och brister som inte rättas till omedelbart. Syftet med förslaget är att ett förtydligande i lagen bör kunna leda till en mer effektiv och likartad hantering av anmälningar av överträdelser. 
 846 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 Effektivare tillämpning i hanteringen av ärenden om brott mot djurskyddslagen hos berörda myndigheter 
 Enligt vad som har framkommit i utredarens arbete kan det antas att hanteringen hos de myndigheter som handlägger brott mot djurskyddslagen skulle kunna förbättras för att uppnå en ökad ändamålsenlighet och effektivitet. 
 Många av de instanser som har framfört synpunkter till utredaren uppger att kompetensnivån om djurskyddsbrott hos polis, åklagare och domstolar generellt sett kan förbättras. Som orsaker till detta har uppgetts att dessa ärenden är relativt sällan förekommande samt att regelverket är omfattande och kräver specialkunskaper. 
 Utredaren anser att kunskapsnivån om brott mot djurskydds- lagen hos personal vid länsstyrelserna, polismyndigheterna, åklagarmyndigheterna och domstolarna bör kunna ökas. Detta bör kunna förbättras genom utbildningsinsatser i vilka t.ex. Jordbruks- verket bör kunna bidra. 
 Djurskyddsbrott är en jämförelsevis sällan förekommande brottstyp och polismyndigheten har särskilt påpekat att det skulle vara önskvärt med en specialisering av de åklagare som handlägger djurskyddsbrott. En specialisering av de poliser och åklagare som arbetar med dessa ärenden skulle enligt utredarens uppfattning kunna vara starkt bidragande till att samla kompetens på området. I dag handläggs miljöbrott av specialiserade åklagare. För att koncentrera handläggningen av djurskyddsbrott och för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig hantering skulle det vara en fördel om djurskyddsbrotten hanteras av specialiserade åklagare inom den ordinarie organisationen hos Åklagarmyndigheten. Ett annat alternativ skulle kunna vara att hanteringen av djurskydds- brott överförs till Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål hos åklagarmyndigheten. Detta är frågor som enligt utredarens uppfattning bör utredas ytterligare. 
 Utredaren anser också att det är viktigt att kontrollmyndig- heterna är medvetna om att deras utredning och dokumentation ofta kan ha en viktig betydelse som bevisning i en brottsutredning. Kontrollmyndigheternas kompetens på detta område bör kunna förbättras, bl.a. genom utbildning och ett förbättrat samarbete med polis och åklagare. Utredaren vill särskilt framhålla det samarbete som har etablerats mellan polis och länsstyrelse i Stockholm som 
 847 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 exempel och att sådana samarbetsformer även bör inrättas på andra håll i landet. 
 Utredarens bedömning är att mål om djurskyddsbrott inte bör kunna bli föremål för några särskilt författningsreglerade åtgärder i domstolsförfarandet enligt det som beskrivs i Målutredningens betänkande. Djurskyddsmål bör dock kunna hanteras genom domstolsintern specialisering så att handläggningen av dessa mål koncentreras till viss personal på domstolen. Vidare bör sådana riktade utbildningsinsatser som nämns av Målutredningen ges domstolspersonal som arbetar med mål om djurskyddsbrott och att kompetens från Jordbruksverket och kontrollmyndigheten bör kunna användas i utbildningen. 
 En förbättrad kommunikation mellan veterinärer och polis, åklagare samt domstolar har efterfrågats och en hjälp i denna skulle vara att etablera ett mer enhetligt språk i skriftlig bevisning. Vidare bör även etologisk kompetens tillföras eftersom djurskyddslagen även avser att skydda djuren från psykiskt lidande. 
 Som har nämnts i ovan har brott mot djurskyddslagen inte någon egen brottskod. Enligt Brottsförebyggande rådets riktlinjer kan det finnas behov av ändrade brottskoder för att det finns ett behov av att kunna särskilja information om olika omständigheter kring en viss typ av brottslighet. Om även anmälda brott skulle kunna redovisas, skulle det enligt utredarens mening vara enklare att följa upp och analysera djurskyddsbrott genom hela rätts- väsendet. Utredaren anser att det vore värdefullt att kunna följa upp brottsstatistik på detta område och anser därför att även brott mot djurskyddslagen bör få en egen brottskod i den officiella brottsstatistiken. Det bör därför uppdras åt Jordbruksverket att lämna ett sådant förslag till Brottsförebyggande rådet. 
 848 
  
 SOU 2011:75 
  
 Straffbestämmelser 
  
 Tabell 10 
 Jämförelsetabell över föreslagna bestämmelser i djurskyddslagen med böter eller fängelse i straffskalan i förhållande till bestäm- melser i djurskyddslagen (1988:534) och djurskyddsförordningen (1988:539). 
  
 Förslaget till ny djurskyddslag 
  
 Nuvarande djurskyddslag (DL) 
  
 eller djurskyddsförordning (DF) 
  
 3 kap. 4 § 
  
 3 
  
 § första stycket DL 
  
 3 kap. 5 § 
  
 6 
  
 § DL, 14 § och 15 § första stycket DF§ 
  
 3 kap. 7 § 
  
 3 
  
 § andra stycket DL, 1 b och 2§ första och 
  
 andra stycket DF 
  
 3 kap. 8 § 
  
 3 
  
 § DF 
  
 3 kap. 10 § 
  
 3 
  
 § DL 
  
 3 kap. 11 § 
  
 Ny 
  
 3 kap. 12 § 
  
 5 
  
 § DL 
  
 3 kap. 13 § 
  
 Ny 
  
 3 kap. 14 § 
  
 29 
  
 § DF 
  
 3 kap. 15 § 
  
 15 
  
 § andra stycket DF 
  
 4 kap. 1 § 
  
 8 
  
 § DL 
  
 4 kap. 2 § 
  
 22 och 23 §§ DF 
  
 4 kap. 3 § 
  
 17 
  
 § DL 
  
 4 kap. 4 § 
  
 18 
  
 § DL 
  
 4 kap. 6 § 
  
 35 
  
 § DF 
  
 5 kap. 1 § 
  
 9 
  
 § DL 
  
 5 kap. 2 § 
  
 10 
  
 § DL 
  
 5 kap. 3 § 
  
 28 
  
 § DF 
  
 5 kap. 4 § 
  
 11 
  
 § DL 
  
 6 kap. 1 § 
  
 13-14 
  §§ DL, 30 § DF 
  
 7 kap. 2 § 
  
 3 b § DL 
  
 7 kap 4 § 
  
 7 och 8 §§ DF 
  
 8 kap. 1 § 
  
 19 
  
 § p.  
 1-3 
  DL 
  
 8 kap. 2 § 
  
 19 a § DL 
  
 8 kap. 4 § 
  
 20 
  
 § DL 
  
 8 kap. 8 § 
  
 21 
  
 § DL 
  
 8 kap. 17 § 
  
 19 
  
 § p. 4 DL 
  
 8 kap. 18 § 
  
 53 
  
 § DF 
  
 849 
  
 Straffbestämmelser 
  
 SOU 2011:75 
  
 13.10 Referenser 
 Carter, Cabrera och straffrätten (Sanders förlag 2002). 
 Dahlqvist,  
 A-L., 
  Jones, Wagner i näringsverksamhet, andra upplagan (Norstedts Juridik 2010). 
 Holmberg, Perez, Bradley M., Lawson, Kaufman – En kommentar Del II (Norstedts Juridik 1998). 
 Cohen, N. Brotten, Tredje häftet, Brotten mot allmänheten och staten, andra upplagan (Norstedts 1986). 
 Cohen, N., Cummings, J, Straffrättens påföljdslära, andra upplagan (Norstedts Juridik 2007). 
 Zila, J. Specialstraffrätten, En introduktion, sjätte uppl. (Norstedts Juridik 2009). 
 850