Sänkt restaurang- och cateringmoms 
 Delbetänkande av Utredningen om sänkt moms på vissa tjänster 
 Stockholm 2011 
 SOU 2011:24 
 SOU och Ds kan köpas från Sutton kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Sutton Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm 
 Orderfax:  
 08-598 
  191 91 Ordertel:  
 08-598 
  191 90  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se 
 Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad  
 2009-05-02) 
  
 – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss 
 Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. 
 Omslag: Moody AB 
 Tryckt av Pratt. 
 Stockholm 2011 
 ISBN  
 978-91-38-23551-5 
  
 ISSN  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Garza 
 Genom beslut den 16 december 2010 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att utse en särskild utredare med uppdrag att ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster och att analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. 
 Regeringen förordnade kammarrättsrådet Thomas att vara särskild utredare från den 1 januari 2011. 
 Som experter förordnades från och med den 24 januari 2011 avdelningschefen för branschekonomi Chavez, Sveriges Hotell och Restaurangföretagare, kanslirådet Brown, Finansdepartementet, ämnessakkunniga Shields, Finansdepartementet, departementssekreteraren Gray, Näringsdepartementet, skatteexperten Rios, Företagarna, rättslige experten Williams, Skatteverket, stf. generaldirektören Robinson, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, projektledaren Carter, Tillväxtverket och skatteexperten Perry, Svenskt Näringsliv. 
 Som sekreterare förordnades från den 1 januari 2011 departementssekreteraren Christensen, departementssekreteraren Newman och kammarrättsassessorn Johnson. 
 Utredningen har antagit namnet Utredningen om sänkt moms på vissa tjänster. 
 Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Sänkt restaurang- och cateringmoms (SOU 2011:24). 
 Till betänkandet fogas särskilda yttranden av experterna Chavez och Rios. 
 Stockholm i mars 2011 
 Thomas 
 /Helen Forslind 
 Raisa Svensson 
 Sara Underskog 
 Innehåll 
  
 Sammanfattning .................................................................. 
  
 9 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 13 
  
 1 
  
 Inledning................................................................... 
  
 17 
  
 1.1 
  
 Bakgrund .................................................................................. 
  
 17 
  
 1.2 
  
 Utredningens uppdrag............................................................. 
  
 17 
  
 1.3 
  
 Utredningens arbete ................................................................ 
  
 18 
  
 2 
  
 Mervärdesskattens principer m.m. ............................... 
  
 19 
  
 3 
  
 EU:s och Sveriges regler om mervärdesskattesatser........ 
  
 23 
  
 3.1 
  
 Gällande  
 EU-regler.................................................................. 
  
 23 
  
 3.2 
  
 Tidigare  
  
 EU-regler 
  om skattesats på restaurang- och 
  
 cateringtjänster......................................................................... 
  
 25 
  
 3.3 Gällande svenska regler ........................................................... 
  
 26 
  
 3.4 
  
 Tidigare svenska regler om skattesats på restaurang- och 
  
 cateringtjänster......................................................................... 
  
 26 
  
 4 
  
 Beskrivning av restaurang- och cateringbranschen ......... 
  
 29 
  
 4.1 
  
 Restaurang- och cateringbranschen........................................ 
  
 29 
  
 4.2 
  
 Arbetsmarknaden..................................................................... 
  
 30 
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2011:24 
  
 5 
  
 HUS-avdraget............................................................. 
  
 33 
  
 5.1 
  
 Skälen bakom  
 HUS-avdraget .................................................. 
  
 33 
  
 5.2 
  
 Hur är  
 HUS-avdragssystemet 
  utformat? ............................... 
  
 34 
  
 6 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskattesats på 
  
 restaurang- och cateringtjänster ................................... 
  
 37 
  
 6.1 
  
 Vad säger ekonomisk teori?..................................................... 
  
 37 
  
 6.1.1 Optimala konsumtionsskatter med beaktande av 
  
 konsumtion av fritid ..................................................... 
  
 41 
  
 6.1.2 Optimala konsumtionsskatter med beaktande av 
  
 konsumtion av fritid och hushållsproduktion............. 
  
 42 
  
 6.1.3 Arbetsmarknadens funktionssätt................................. 
  
 45 
  
 6.1.4 Övervältring på pris på lång sikt .................................. 
  
 51 
  
 6.2 
  
 Teoretiska och empiriska studier kring skattelättnader 
  
 för hushållsnära tjänster........................................................... 
  
 54 
  
 6.2.1 
  
 Vidar Walters (2010) ............................................ 
  
 54 
  
 6.2.2 
  
 Copenhagen Economics (2007)................................... 
  
 57 
  
 6.2.3 Maddox (2010)......................................... 
  
 58 
  
 6.2.4 
  
 Konjunkturinstitutets specialstudie; Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för 
  
 hushållsnära tjänster (2005) ......................................... 
  
 59 
  
 6.2.5 
  
 Handels utredningsinstitut; Sänkt mervärdesskatt 
  
 – högre sysselsättning? En studie av restaurang- 
  
 näringen (2008 och 2010)............................................. 
  
 62 
  
 6.3 
  
 Erfarenheter från andra länder av sänkt mervärdesskatt 
  
 på restaurang- och cateringtjänster ......................................... 
  
 64 
  
 6.3.1 
  
 Frankrike ....................................................................... 
  
 64 
  
 6.3.2 
  
 Finland........................................................................... 
  
 65 
  
 6.4 
  
 Effekter på varaktig sysselsättning.......................................... 
  
 66 
  
 6.4.1 Produktion och ökat arbetsutbud................................ 
  
 66 
  
 6.4.2 
  
 Minskad strukturell arbetslöshet ................................. 
  
 74 
  
 6.5 
  
 Samhällsekonomisk effektivitet .............................................. 
  
 77 
  
 6.6 
  
 Offentligfinansiella effekter .................................................... 
  
 80 
  
 6.7 
  
 Fördelningseffekter.................................................................. 
  
 81 
 6 
  
 SOU 2011:24 
  
 Innehåll 
  
 6.8 
  
 Effekter på administrativa kostnader och 
  
 fullgörandekostnader............................................................... 
  
 84 
  
 6.9 
  
 Konsekvenser för företagen .................................................... 
  
 87 
  
 6.10 
  
 Sammanfattning av konsekvenser........................................... 
  
 88 
  
 7 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- 
  
 och cateringtjänster.................................................... 
  
 91 
  
 7.1 Hur ska begreppet restaurang- och cateringtjänster 
  
 tolkas?....................................................................................... 
  
 91 
  
 7.1.1 Någon definition av begreppet restaurang- och 
  
 cateringtjänster finns inte i mervärdes- 
  
 skattedirektivet ............................................................. 
  
 91 
  
 7.1.2  
 EU-domstolens 
  tolkning av begreppet 
  
 restaurangtjänster ......................................................... 
  
 92 
  
 7.1.3 Ny definition av begreppet restaurang- och 
  
 cateringtjänster i mervärdesskattedirektivets 
  
 tillämpningsföreskrifter................................................ 
  
 93 
  
 7.1.4 
  
 Högsta förvaltningsdomstolens uppfattning om  
  
 EU-domstolens 
  tolkning av begreppet 
  
 restaurangtjänster ......................................................... 
  
 94 
  
 7.1.5 Svenska förarbetsuttalanden om begreppet 
  
 restaurangcateringtjänster i mervärdes- 
  
 skattedirektivet ............................................................. 
  
 95 
  
 7.1.6 Utredningens uppfattning om hur begreppet 
  
 restaurang- och cateringtjänster ska tolkas................. 
  
 97 
  
 7.2 
  
 Samma skattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 som på livsmedel gör tillämpningen enklare .......................... 
  
 98 
  
 7.3 
  
 Lagförslaget omfattar inte spritdrycker, vin och starköl..... 
  
 100 
  
 8 
  
 Omfattar  
 HUS-avdraget 
  restaurang- och 
  
 cateringtjänster? ...................................................... 
  
 103 
  
 8.1 
  
 Omfattar  
  
 HUS-avdraget 
  restaurang- och 
  
 cateringtjänster? 
  
 ..................................................................... 103 
  
 9 Finansiering............................................................. 
  
 105 
 7 
 Innehåll SOU 2011:24 
  
 10 
  
 När kan nya regler träda i kraft? ................................. 
  
 109 
  
 11 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 111 
  
 11.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen 
  
 (1994:200)............................................................................... 
  
 111 
  
 11.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen 
  
 (1999:1229)............................................................................. 
  
 113 
  
 Särskilda yttranden .......................................................... 
  
 115 
  
 Referenser....................................................................... 
  
 121 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv............................................................. 
  
 123 
  
 Bilaga 2 
  
 Undersökning om reducerad mervärdesskatt på vissa 
  
 tjänster med betoning på samhällsekonomiska 
  
 intressen............................................................................ 
  
 133 
  
 Bilaga 3 
  
 Beräkningar av varaktig sysselsättningseffekt ................ 
  
 187 
 8 
 Sammanfattning 
 Utredningsuppdraget 
 Utredningens uppdrag är att ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från 25 procent till samma nivå som livsmedel (i dag 12 procent) samt att redovisa vilka effekter detta kan förväntas ha på bl.a. den samhällsekonomiska effektiviteten och den varaktiga sysselsättningen. Vidare ska utredningen analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Enligt direktiven ska utredningsarbetet bedrivas i två etapper. Under den första etappen ska arbetet koncentreras kring restaurang- och cateringtjänster. Denna del av uppdraget redovisas i föreliggande delbetänkande. Enligt direktiven ska arbetet härefter bedrivas så att ett slutbetänkande kan redovisas senast den 31 oktober 2011. 
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 Utifrån de förutsättningar som råder generellt på den svenska arbetsmarknaden och inom restaurang- och cateringbranschen förväntas en sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster från 25 procent till 12 procent öka sysselsättningen, samtidigt som effektiviteten på arbetsmarknaden och i samhället i stort kan förväntas öka. Den sammantagna långsiktiga sysselsättningseffekten beräknas uppgå till knappt 6 000 helårsarbetskrafter. Den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster uppgår till 5,4 miljarder kronor 2012. I och med positiva sysselsättningseffekter och därigenom ökade 
 9 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:24 
 skatteintäkter och minskade transfereringsutgifter har den långsiktiga offentligfinansiella effekten beräknats uppgå till omkring 3,6 miljarder kronor. Kostnaden på lång sikt speglar kostnaden för åtgärden när ekonomin nått en ny jämvikt, dvs. när alla anpassningar har skett i ekonomin. Åtgärdens självfinansieringsgrad har grovt beräknats till i storleksordningen 20 procent. Detta ger en kostnad per jobb på lång sikt på omkring 0,6 miljoner kronor. 
 Dagens olika skattesatsnivåer på restaurang- och cateringtjänster respektive livsmedel för med sig avgränsnings- och konkurrensproblem. Om skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster sänks till samma nivå som skattesatsen för livsmedel uppnås enligt utredningens uppfattning en betydande förenkling både för företag och myndigheter. Minskningen av de administrativa kostnaderna för företagen beräknas grovt uppgå till 0,2 miljarder kronor årligen. Detta motsvarar en minskning av de totala administrativa kostnaderna som mervärdesskattelagen (1994:200) ger upphov till med omkring 9 procent. 
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 Utredningen föreslår att skattesatsen för omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, ska sänkas från 25 procent till 12 procent. 
 Hur ska begreppet restaurang- och cateringtjänster tolkas? 
 I tillämpningsförordningen till EU:s mervärdesskattedirektiv finns en definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster. Denna definition blir direkt tillämplig i svensk rätt när tillämpningsförordningen träder i kraft den 1 juli 2011. 
 Enligt definitionen i tillämpningsförordningen utgörs en restaurang- eller cateringtjänst av flera olika delar, där mat och dryck är en del och övriga delar består av tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. För det första ska det alltså vara fråga om leverans av mat eller dryck (eller både mat och dryck). Det behöver inte röra sig om mat eller dryck av något särskilt slag eller mängd, utan det kan röra sig om exempelvis en middag eller en kopp kaffe och en tårtbit. Vem som levererar saknar betydelse, det 
 10 
  
 SOU 2011:24 
  
 Sammanfattning 
 kan exempelvis vara en restaurang, ett konditori eller en cateringfirma. För det andra ska det vara fråga om flera komponenter där leveransen av mat eller dryck bara är en del och där övriga komponenter utgörs av tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. Som exempel på sådana tjänster kan nämnas iordningställande av lokalen där serveringen kommer att ske, eventuell tillagning av maten, tillhandahållandet av betjäning, serveringen av själva måltiden och städning efter tillställningen. Tillhandahållanden av tjänster som inte har något samband med möjligheten att omedelbart konsumera mat eller dryck, exempelvis restaurangunderhållning, kan inte utgöra en del av en restaurang- eller cateringtjänst. För det tredje ska tjänsterna – inte tillhandahållandet av mat eller dryck – utgöra den övervägande delen. Slutligen kan konstateras att skillnaden mellan en restaurangtjänst och en cateringtjänst endast är platsen för tillhandahållandet. En restaurangtjänst tillhandahålls i tillhandahållarens lokaler, exempelvis på en restaurang eller ett konditori, en cateringtjänst utförs exempelvis hemma hos någon, i en festlokal eller på en arbetsplats. 
 Lagförslaget omfattar inte spritdrycker, vin och starköl 
 Enligt utredningens direktiv ska alkoholhaltiga drycker inte omfattas av lagförslaget om sänkning av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster. Restaurang- och cateringtjänster föreslås nu sänkas till samma nivå som livsmedel. Spritdrycker, vin och starköl ingår inte i kategorin livsmedel, däremot alkoholsvagare drycker som exempelvis lättöl. Mot bakgrund av hur undantaget från livsmedelskategorin är utformat är utredningens uppfattning att det endast bör vara spritdrycker, vin och starköl som inte ska omfattas av lagförslaget. Konsekvensen av detta blir att sådana drycker som kan köpas i en vanlig livsmedelsbutik, exempelvis lättöl och folköl, omfattas av en reducerad skattesats även om de ingår i en restaurang- eller cateringtjänst. Mervärdesbeskattningen av dryck, med eller utan alkohol blir alltså densamma oavsett om den ingår i en restaurang- eller cateringtjänst eller inte. 
 Enligt utredningens mening bör sådana restaurang- och cateringtjänster, eller delar av sådana tjänster, som innebär att spritdrycker, vin eller starköl serveras inte omfattas av sänkt skattesats. Det bör således inte vara enbart själva spritdrycken, vinet eller starkölet som ska beskattas med normalskattesatsen utan hela till- 
 11 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2011:24 
 handahållandet. Om man exempelvis serverar en starköl i en bar ska hela detta sammansatta tillhandahållande beskattas med normalskattesatsen. 
 Förslag till ändring av bestämmelserna om skattereduktion för hushållsarbete 
 I inkomstskattelagen (1999:1229) finns bestämmelser om skattereduktion för hushållsarbete  
 (HUS-avdraget). 
 HUS-avdraget 
  omfattar exempelvis matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden. Sådan matlagning och städning kan ingå i en cateringtjänst som enligt utredningens förslag ska mervärdesbeskattas med 12 procent. För att undvika en dubbelreglering föreslår utredningen att utgifter för hushållsarbete inte ska ge rätt till skattereduktion i de konkreta situationer arbetet ingår i en restaurang- eller cateringtjänst som mervärdesbeskattas med 12 procent. Det ingår i utredningens uppdrag att se till att en dubbelreglering inte uppstår. 
 När kan nya regler träda i kraft? 
 De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2012. 
 Finansiering 
 I utredningens uppdrag ingår att föreslå en finansiering inom mervärdesskatteområdet om sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster innebär offentligfinansiella kostnader. Den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt från 25 procent till 12 procent på restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, uppgår till 5,4 miljarder kronor 2012. Under förutsättning att en sänkning av skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster ska finansieras inom mervärdesskatteområdet föreslår utredningen att skattesatsen om 12 procent höjs till 14,4 procent. 
 12 
 Författningsförslag 
  
 1 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) 
 Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200) 
  
 1  
  
 ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
 7 kap. 
 1 § 
  
 2 
  
 Skatt enligt denna lag tas ut med 25 procent av beskattningsunderlaget om inte annat följer av andra eller tredje stycket. 
 Skatten tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget för 
  
 1. 
  
 rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingplatser och motsvarande i campingverksamhet, 
  
 2. 
  
 omsättning av sådana konstverk som avses i 9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo, 
  
 3. 
  
 import av sådana konstverk, samlarföremål och antikviteter som avses i 9 a kap.  
  
 5–7 
  §§, 
  
 4. 
  
 omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av sådana livsmedel som avses i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, med undantag för 
  
 a) annat vatten som avses i artikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, än 
  
 1 
  
 Lagen omtryckt 2000:500. 
  
 2 
  
 Senaste lydelse 2006:1389. 
  
 13 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2011:24 
 sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och 
 b) spritdrycker, vin och starköl 
 .  
 b) spritdrycker, vin och starköl 
 , och 
  
 5. omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl. 
 Skatten tas ut med 6 procent av beskattningsunderlaget för 
  
 1. 
  
 omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under förutsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam: 
  
 – böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad, 
 – tidningar och tidskrifter, 
 – bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn, 
 – musiknoter, samt 
 – kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska kartor, 
  
 2. 
  
 omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 5, 6, 7 eller 10 samt annan omsättning än för egen verksamhet, gemenskapsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalogerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, 
  
 3. 
  
 omsättning av radiotidningar samt omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1, 
  
 4. 
  
 omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för läshandikappade, om inte annat följer av 3 kap. 4 §, 
  
 5. 
  
 tillträde till konserter,  
  
 cirkus-, 
 biograf-, 
 teater-, 
  opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar, 
  
 6. 
  
 tjänster som avses i 3 kap. 11 § 2 och 4 om verksamheten inte bedrivs av och inte heller fortlöpande i mer än ringa omfattning understöds av det allmänna, 
  
 7. 
  
 tillträde till och förevisning av djurparker, 
  
 8. 
  
 upplåtelse eller överlåtelse av rättigheter som omfattas av 1, 4 eller 5 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konst- 
  
 14 
  
 SOU 2011:24 
  
 Författningsförslag 
 närliga verk, dock inte när det är fråga om fotografier, reklamalster, system och program för automatisk databehandling eller film, videogram eller annan jämförlig upptagning som avser information, 
 9. upplåtelse eller överlåtelse av rättighet till ljud- eller bildupptagning av en utövande konstnärs framförande av ett litterärt eller konstnärligt verk, 
 10. omsättning av tjänster inom idrottsområdet som anges i 3 kap. 11 a § första stycket och som inte undantas från skatteplikt enligt andra stycket samma paragraf, och 
 11. personbefordran utom sådan befordran där resemomentet är av underordnad betydelse. 
  
 1. 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012. 
  
 2. 
  
 Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. 
  
 15 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2011:24 
  
 2 
  
 Förslag till 
  
 lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) 
 Härigenom föreskrivs att 67 kap. 13 c § inkomstskattelagen (1999:1229) 
  
 3  
  
 ska ha följande lydelse. 
  
 Lydelse enligt SFS 2011:68 
  
 Föreslagen lydelse 
 67 kap. 
 13 c § Som hushållsarbete räknas inte 
  
 1. 
  
 arbete som enbart avser installationer eller service på maskiner och andra inventarier vid tillämpningen av 13 a eller 13 b §, 
  
 2. 
  
 arbete för vilket försäkringsersättning lämnats, 
  
 3. 
  
 arbete för vilket bidrag eller annat ekonomiskt stöd lämnats från staten, en kommun eller ett landsting,  
  
 eller 
  
 4. 
  
 om- eller tillbyggnad av ett småhus för vilket fastighetsavgift inte har tagits ut enligt 6 § lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift 
  
 . 
  
 3. 
  
 arbete för vilket bidrag eller annat ekonomiskt stöd lämnats från staten, en kommun eller ett landsting, 
  
 4. 
  
 om- eller tillbyggnad av ett småhus för vilket fastighetsavgift inte har tagits ut enligt 6 § lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift 
  
 , eller 
  
 5. 
  
 arbete som ingår i en sådan omsättning som avses i 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen (1994:200). 
  
 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2012 och tillämpas första gången vid 2013 års taxering. 
  
 3  
 Lagen omtryckt 2008:803. 
 16 
 1 Inledning 
  
 1.1 
  
 Bakgrund 
  
 Ett av de övergripande målen för den sittande regeringens ekonomiska politik är en varaktigt högre sysselsättning. Enligt de riktlinjer för skattepolitiken som riksdagen antog våren 2008 (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU420, rskr. 2007/08:259) ska skattereglerna bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbetade timmar i ekonomin) genom ökat arbetsmarknadsdeltagande. Detta kan ske dels genom att personer som redan har arbete ökar sitt arbetsutbud, dels genom att fler kommer i arbete. 
 De senaste åren har flera åtgärder vidtagits på skatteområdet i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen, bl.a. införandet av jobbskatteavdrag, sänkta socialavgifter för ungdomar samt skattereduktion för hushållsarbete och vissa byggtjänster (det så kallade HUS- avdraget). 
 I budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:100 s. 42) anförde regeringen följande. Sänkt mervärdesskatt för vissa tjänster förväntas bidra till ökad varaktig sysselsättning genom en växling från hemarbete till förvärvsarbete. Den strukturella arbetslösheten förväntas därmed bli lägre. Detta gäller särskilt för restaurang- och cateringtjänster, där betydande effekter på den varaktiga sysselsättningen kan förväntas. Mervärdesskatten för dessa tjänster bör därför sänkas. Regeringen tillkännagav även att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att ta fram lagförslag. 
  
 1.2 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Den 16 december 2010 beslutade regeringen om kommittédirektiv för utredningen om sänkt mervärdesskattesats för vissa tjänster. Direktiven finns återgivna som bilaga 1 till detta delbetänkande. Sammanfattningsvis är utredningens uppdrag följande: 
 17 
  
 Inledning 
  
 SOU 2011:24 
  
 Att ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från 25 procent till samma nivå som livsmedel (i dag 12 procent). 
  
 Att redovisa vilka effekter detta kan förväntas ha på den samhällsekonomiska effektiviteten, den varaktiga sysselsättningen och på företagande. 
  
 Att analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. 
  
 Att analysera vad en sänkt skattesats på dessa tjänster betyder i övrigt för exempelvis företagens administrativa börda och belastningen för Skatteverket. 
  
 Enligt direktiven ska utredningsarbetet bedrivas i två etapper. Under den första etappen ska arbetet koncentreras kring restaurang- och cateringtjänster. Denna del av uppdraget redovisas i föreliggande delbetänkande. 
 Enligt direktiven ska arbetet härefter bedrivas så att ett slutbetänkande kan redovisas senast den 31 oktober 2011. 
  
 1.3 
  
 Utredningens arbete 
  
 Arbetet inleddes i januari 2011. Utredningen har haft tre sammanträden och arbetet har skett i nära samarbete med utredningens experter från departement, myndigheter och organisationer. 
 Utredaren och en av sekreterarna har sammanträffat med företrädare för Livsmedelsföretagen samt Sveriges Bagare & Hotell (19 + år). 
 Figur 4.1 Minimilönebett inom olika avtalsområden 
  
 95 
  
 90 
  
 85 
  
 80 
  
 75 
  
 70 
  
 65 
  
 60 
  
 1998 
  
 2005 
  
 2009 
  
 1996 
  
 1997 
  
 1999 
  
 2000 
  
 2001 
  
 2002 
  
 2003 
  
 2004 
  
 2006 
  
 2007 
  
 2008 
  
 Teknikavtalet (lönegrupp 1/okvalificerad) 
  
 Kommunal, HÖK (19+ år) 
  
 Handel (19+ år) 
  
 Hotell (19+ år) 
  
 Källa 
 : Konjunkturinstitutet, Lönebildningsrapporten (2010) 
  
 1  
  
 HÖK-avtalet 
  står för Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor samt rekommendation om lokalt kollektivavtal. Avtalet sluts mellan Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsgivarförbundet Pacta å ena sidan, samt Svenska Kommunalarbetareförbundet (Kommunal) å den andra. 
 31 
  
 Beskrivning av restaurang- och cateringbranschen 
  
 SOU 2011:24 
 Inom hotell- och restaurangbranschen befinner sig en mycket stor andel av de anställda kring minimilönenivån, se figur 4.2 nedan. Inom andra branscher, till exempel verkstadsindustrin, täcks istället väldigt få av de lägsta lönerna. I figur 4.2 kan utläsas att cirka 21 procent av det totala antalet personer som omfattas av hotell- och restaurangavtalet har en lön strax över minimilönenivån på 17 481 kronor per månad. 
 Figur 4.2 Lönefördelning och minimilönenivåer inom hotell- och restaurangavtalet, 2009 
  
 25% 
  
 17 481 kr 
  
 20% 
  
 15% 
  
 10% 
  
 5% 
  
 0% 
  
 13000 
  
 18000 
  
 23000 
  
 28000 
  
 Källa 
 : Konjunkturinstitutet, Lönebildningsrapporten (2010) 
  
 Anm. De streckade lodräta linjerna anger de olika minimilönenivåerna inom avtalsområdet. Data avser grundlön 2009. 
 I kapitel 6 studeras effekten på arbetsmarknaden och den varaktiga sysselsättningen, av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster, utifrån de förutsättningar som enligt ovan föreligger inom restaurangbranschen. 
 32 
 5  
 HUS-avdraget 
  
 5.1 
  
 Skälen bakom  
  
 HUS-avdraget 
  
 Den 1 juli 2007 infördes möjlighet till skattereduktion för fysiska personer för utgifter för hushållsarbete. Som skäl för denna skattereduktion anförde regeringen sammanfattningsvis följande. 
 De relativt höga skatterna på arbete medför att många hushållstjänster är förhållandevis dyra. Höga skattekilar leder till att många tjänster utförs av hushållet självt eller genom köp på den svarta marknaden, vilket ger samhällsekonomiska välfärdsförluster i form av minskad total produktion. Det finns en hög potential för nya arbetstillfällen när det gäller tillhandahållande av hushållstjänster. Vidare har Sverige ett behov av fler arbetade timmar i ekonomin. Genom en skattereduktion för hushållstjänster skapas en ny sektor för företagande och villkoren för tjänstesektorn förbättras. Genom en lägre skatt på marknadsproducerade hushållstjänster ökar individens möjligheter att arbeta med det individen är bäst på. På så sätt gör både individen och samhället specialiseringsvinster och resursutnyttjandet i ekonomin förbättras. En reducerad skatt på hushållstjänster skulle öka arbetsutbudet. I stället för att utföra hemarbetet själv köper individen tjänsten och använder den frigjorda tiden till att öka antalet arbetade timmar på marknaden. Såväl kvinnor som män ska kunna förena familjeliv med ett deltagande i arbetslivet. Förutsättningarna för att åstadkomma lika villkor för detta blir bättre om möjligheter att köpa tjänster som underlättar vardagen förbättras genom sänkt skatt på hushållstjänster. Framväxten av nya företag möjliggör att fler korttidsutbildade lättare kan ta sig in på arbetsmarknaden. Den lägre skatten på hushållstjänster ökar sannolikt efterfrågan på dessa tjänster, dvs. efterfrågan på arbetskraft kommer att öka. De som främst kommer att utföra dessa tjänster är troligen korttidsutbildade. Det är också i denna grupp som arbetslösheten är stor. En skattereduktion för 
 33 
  
 HUS-avdraget 
  
 SOU 2011:24 
 hushållstjänster gör det lättare för den vita marknaden för hushållstjänster att konkurrera med motsvarande svarta marknad. En del av svartarbetena kommer därför att kunna ersättas med vita arbeten. En av regeringens viktigaste ambitioner är att öka arbetsutbudet. Om de tjänster som utförs som hemarbete av hushållen eller som svart arbete kan omvandlas till vitt marknadsarbete skulle det ha positiva effekter för såväl sysselsätttningen som tillväxten (prop. 2006/07:94 s.  
 34–35). 
  
 Den 1 januari 2008 utvidgades skattereduktionen för hushållsarbete till att även omfatta hushållsarbete som tillhandahållits som löneförmån. Från och med den 1 juli 2009 omfattas även utgifter för hushållsarbete när den enskilde har anlitat en privatperson som inte har  
 F-skattsedel. 
  
 5.2 
  
 Hur är  
  
 HUS-avdragssystemet 
  utformat? 
 Bestämmelserna om skattereduktion för utgifter för hushållsarbete är införda i 67 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Systemet med skattereduktion är konstruerat så att en fysisk person som har haft utgifter för visst angivet hushållsarbete eller fått sådant arbete som löneförmån kan få en minskning av bl.a. kommunal och statlig inkomstskatt med belopp motsvarande 50 procent av utgifterna för respektive värdet av förmån av sådant arbete inklusive mervärdesskatt. Om den fysiska person anlitat en privatperson som inte har  
 F-skattsedel 
  motsvarar skattereduktionen redovisade arbetsavgifter. Skattereduktionen får uppgå till högst 50 000 kr per person och år. Skattereduktionen omfattar enbart arbetskostnaden. Utgifter för material, utrustning och resor ger inte rätt till skattereduktion (67 kap.  
 18–19 
  § IL). 
 Det arbete som ger rätt till skattereduktion är följande. (67 kap. 13 § IL): 
  
 – 
  
 städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden, 
  
 – 
  
 vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden, 
  
 – 
  
 matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden, 
  
 – 
  
 snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden, 
  
 – 
  
 häck- och gräsklippning samt krattning och ogräsrensning som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden, 
  
 34 
  
 SOU 2011:24 
  
 HUS-avdraget 
  
 – 
  
 barnpassning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt lämning och hämtning till och från förskola, skola, fritidsaktiviteter eller liknande, 
  
 – 
  
 annan omsorg och tillsyn än barnpassning som en fysisk person behöver och som utförs i eller i nära anslutning till bostaden eller i samband med promenader, bankbesök, besök vid vårdcentral eller andra liknande enklare ärenden. 
  
 Den 1 juli 2009 utvidgades möjligheten till skattereduktion för utgifter för hushållsarbete till att också omfatta s.k.  
 ROT-arbete, 
  dvs. reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder (67 kap. 13 a § IL). Det huvudsakliga syftet med utvidgningen var att minska svartarbetet och öka arbetsutbudet (prop. 2008/09:178). 
 Möjligheten till skattereduktion för hushållsarbete och ROT- arbete har fått den gemensamma benämningen  
 HUS-avdrag. 
  
 I 67 kap. 13 c § IL anges vissa arbeten som inte räknas som hushållsarbete (bl.a. arbete som enbart avser installationer eller service på maskiner och andra inventarier samt arbete för vilket försäkringsersättning eller ekonomiskt stöd lämnats). 
 Enligt information från Skatteverket avser ansökningar om skattereduktion för hushållsarbete oftast städarbete eller annat rengöringsarbete. Ansökningar om skattereduktion för utgifter för matlagning är mycket ovanliga. Den informationen avser tiden före den 1 juli 2009 och har tagits fram manuellt. Tidigare lämnades vid ansökan om skattereduktion uppgifter om vilken typ av arbete som utförts. Uppgifterna registrerades inte. Sedan den 1 juli 2009 lämnas inte några sådana uppgifter till Skatteverket. 
 35 
  
 6 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 I kapitel 6 redogörs för de effekter som kan förväntas av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster samt storleken på dessa. Inledningsvis presenteras den ekonomiska teori som är relevant för att kunna studera förslagets effekter samt den empiri som finns tillgänglig. Därefter redogörs för erfarenheter från andra länder vad gäller sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Vidare diskuteras förväntade effekter på varaktig sysselsättning och samhällsekonomisk effektivitet. Därefter presenteras offentligfinansiella effekter, fördelningseffekter samt effekter på administrativa kostnader och fullgörandekostnader. Kapitel 6 avslutas med en kort sammanfattning i siffror av konsekvenserna av reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. 
  
 6.1 
  
 Vad säger ekonomisk teori? 
  
 Uttag av skatter innebär ofta en kostnad för samhället eftersom skatter snedvrider konsumtions- och produktionsbeslut, vilket kan ge upphov till välfärdsförluster. För att minimera denna kostnad är det viktigt att skatteuttag sker på ett effektivt sätt. Genom skattesystemets utformning kan man påverka effektiviteten i samhällets användning av resurser. 
 Ibland kan styreffekterna vara syftet med en skatt, exempelvis vid miljörelaterade skatter och alkohol- och tobaksskatter. Sådana s.k. pigovianska skatter har en viktig funktion eftersom de kan bidra till att minska s.k. negativa externa effekter. Negativa externa effekter uppstår när en konsument eller producent genom sitt beteende orsakar kostnader utan att betala för detta. Det kan exempel- 
 37 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 vis röra sig om en fabrik som via utsläpp ger upphov till negativa miljöeffekter. Det är välkänt att man kan höja den samhällsekonomiska effektiviteten genom att lägga selektiva pigovianska skatter på varor vars konsumtion eller produktion generar negativa externa effekter. Skatterna utgör en väg att få dem som orsakar kostnaderna att också betala för dem – den pigovianska skatten internaliserar kostnaden som den negativa externa effekten medför. Det är däremot mindre klart huruvida man bör använda systematiskt differentierade skatter när det inte förekommer några externa effekter. 
 När en vara eller tjänst beskattas uppstår en kil mellan vad konsumenten betalar för varan eller tjänsten och det pris producenten erhåller. Med en skatt blir konsumentpriset högre. Detta resulterar i en lägre konsumtion och produktion av varan än vad som hade varit fallet utan skatt. När produktionen och konsumtionen ändras till följd av skatten uppstår välfärdsförluster eftersom konsumtion, för vilken det finns en betalningsvilja hos konsumenterna, trängs undan. 
 Hur skattebördan fördelas mellan producenter och konsumenter beror på hur priskänslig efterfrågan respektive utbudet av varan är. Om efterfrågan är priskänslig kommer producenterna att få bära en stor del av skatten. Det kan vara fallet bl.a. om det finns goda substitut som konsumenten kan välja istället när priset stiger på grund av beskattningen. Som exempel kan nämnas att om en skatt införs, som medför att priset på nötkött går upp, så sjunker efterfrågan på nötkött medan efterfrågan på fläskkött ökar. Det kan även finnas andra typer av substitut, exempelvis om skatten på spritdrycker ökar så bränner folk (mer) sprit hemma eller när priset på restaurangtjänster stiger så lagar man mer mat hemma. Är efterfrågan istället fullständigt prisokänslig blir det konsumenterna som bär hela skattebördan eftersom de då inte kan undgå skatten genom att välja andra nära substitut. Om utbudet är helt prisokänsligt blir det producenterna som får bära hela bördan av skatten. Att vara helt prisokänslig innebär att man inte ändrar sitt beteende när priset ändras, det är därmed möjligt att övervältra hela skattebördan på den prisokänsliga parten. Utbudet av en vara eller tjänst kan bl.a. vara prisokänsligt om det används unika eller ovanliga produktionsfaktorer, som saknar nära substitut, vid produktion av varan eller tjänsten. 
 Det finns således situationer, i alla fall teoretiskt, då konsumtion kan beskattas utan att det uppstår några välfärdsförluster. Det som 
 38 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 krävs är antingen att efterfrågan eller utbudet är helt prisokänslig, dvs. oelastisk. I det första fallet är det konsumenten som bär kostnaden för skatten och i det andra fallet är det producenten som gör det. I båda fallen är den omsatta kvantiteten densamma före och efter skatt och någon välfärdsförlust uppstår inte eftersom konsumtionen är oförändrad. Skatten kan i dessa fall betraktas som en ren omfördelning av inkomster. 
 Så länge produktion och konsumtion inte genererar några negativa externa effekter kan välfärdsförlusten av att ta ut skatt mätas med hjälp av efterfrågans och utbudets priskänslighet (s.k. elasticiteter). Enligt teorin om  
 optimal beskattning  
 bör beskattningen utformas så att behovet av skatteintäkter uppnås med så små välfärdsförluster som möjligt. Den optimala skattestrukturen är den som minimerar välfärdsförlusterna för en given skatteintäkt. 
 När beskattningen är utformad så att den inte förändrar de relativa priserna, dvs. prisrelationen mellan varor och tjänster bibehålls, kallas den för  
 neutral beskattning 
 . Neutral beskattning innebär att alla varor och tjänster beskattas med samma procentsats. För att en neutral beskattning inte ska påverka marknaden krävs att alla varor är lika priskänsliga. 
 Ur välfärdsteoretiskt perspektiv finns det inte skäl att tro att välfärdsförlusterna skulle minimeras vid en neutral beskattning. Om beskattningen utformas helt neutralt innebär det att skatteuttaget påverkar konsumtion och produktion mycket i de fall då priskänsligheten är stor. Därmed blir välfärdsförlusten större för dessa varor än för mindre priskänsliga varor. Det kan därför finnas skäl att anpassa beskattningen så att hänsyn tas till priskänsligheten och därmed minimera påverkan på konsumtion och produktion. 
 Startpunkten för teorin om optimala konsumtionsskatter var en artikel av Scott (1927). Brown modell beskriver hur konsumtionsskatter fungerar i en ekonomi utan inkomstskatter. Avsaknaden av inkomstskatter gör dock modellen otillräcklig, utredningen återkommer till det i det följande avsnittet. En insikt som det ofta hänvisas till i samband med Brown teori är att varor och tjänster som är relativt prisokänsliga bör bli föremål för beskattning. När varor och tjänster beskattas kommer konsumenterna substituera bort från dessa beskattade varor och tjänster och välja andra alternativ, vilket orsakar en snedvridning på marknaden. Brown tanke 
 39 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 var att minska dessa snedvridningar genom att beskatta varor och tjänster som är relativt prisokänsliga. 
  
 1 
  
 Vid utformningen av ett optimalt skattesystem måste dock hänsyn tas till både konsumtionsskatter och inkomstskatter då dessa är två delar av samma skattesystem och påverkar varandra. 
 Den moderna litteraturen om optimal inkomstbeskattning har sin utgångspunkt i en studie av Ochoa (1971). I Ochoa studie beaktas ett fördelningsmål och inkomstskatter används för att omfördela inkomster från högproduktiva till lågproduktiva individer. Ett centralt antagande är att beslutsfattaren kan observera inkomster på individnivå, liksom produktiviteten i ekonomin som helhet. Produktivitet på individnivå går däremot inte att observera av naturliga skäl. Beskattningen kan inte baseras på produktivitet, vilket hade varit det optimala, utan baseras i stället på inkomst. 
 Vid en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning blir följden, av att inte kunna beskatta produktivitet direkt, att beteenden som genererar inkomst (dvs. arbete respektive sparande) påverkas. Individer med hög produktivitet kan välja att härma personer med lägre produktivitet, dvs. arbeta mindre och generera samma observerbara inkomst som lågproduktiva, och på så sätt erhålla högre nytta genom lägre skattebelastning och mer fritid. Denna överkonsumtion av fritid innebär en snedvridning av samhällets resurser och därigenom effektivitetsförluster samtidigt som möjligheten att omfördela inkomster begränsas. För att fördelningsmålen skall uppnås och effektivitetsförlusterna i samhället minimeras ska skattesystemet utformas så att den här typen av härmningsbeteende undviks. En optimal utformning av skattesystemet kan därigenom vara att motverka härmningsbeteende genom att beskatta varor och tjänster som är komplementära med fritid, det vill säga varor som i relativt stor utsträckning konsumeras av personer med mycket fritid (allt annat lika). På detta sätt blir konsumtion av fritid mindre attraktivt i förhållande till beskattat marknadsarbete. 
  
 2 
  
 1 
  
 Scott, F. 1927, A Contribution to the Theory of Taxation. Economic Journal 37,  
  
 47–61. 
  
 2 
  
 Ochoa, J.A. 1971, An exploration in the theory of optimum income taxation. Review of economic studies 38,  
  
 175–208. 
  
 40 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 6.1.1 
  
 Optimala konsumtionsskatter med beaktande av konsumtion av fritid 
  
 I en studie gjord av Rodriguez (1974) analyseras vilka förhållanden som måste vara uppfyllda för att det ska vara teoretiskt optimalt att tillämpa enhetliga konsumtionsskatter. Hans resultat är att det krävs dels att alla varor och tjänster konsumeras tillsammans med fritid i lika stor utsträckning, dels att inkomstelasticiteten är densamma för alla varor och tjänster (dvs. om inkomsten sjunker med en procentenhet så sjunker konsumtionen av alla varor och tjänster lika mycket). 
  
 3 
  
 Diamond publicerade en artikel 1975 där han utökade Brown analys, se avsnitt  
 6.1  
 ovan, genom att tillåta konsumenter med olika inkomster och konsumtionsmönster. Statens mål i Lee modell är att minimera snedvridningar samtidigt som man vill omfördela inkomster från individer med större inkomster till individer med mindre inkomster, via konsumtionsskatter. Diamond visade att även om det skulle vara effektivt att beskatta varor som konsumeras tillsammans med fritid, då fritid inte går att beskatta, så kan fördelningshänsyn motivera att samma vara bör beskattas lågt om den utgör en stor budgetandel för konsumenter med låga inkomster. Med andra ord: bara om man inte tar hänsyn till fördelning kan höga skatter entydigt motiveras av att den aktuella konsumtionen sker tillsammans med konsumtion av fritid. 
  
 4 
  
 Lopez och Frank (1976) utökade Lee analys genom att tillåta en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning. De visade att om det inte är någon skillnad i hur man konsumerar olika varor tillsammans med fritid, och staten kan välja att implementera en ickelinjär inkomstbeskattning för att uppnå önskad fördelning, är det inte optimalt att differentiera varuskatter. Resonemanget är dock teoretiskt eftersom olika typer av konsumtion sker i kombination med olika mycket fritid. 
  
 5 
  
 Efter Lopez och Frank utvecklade Walters (1984) analysen ytterligare. Walters tillät, utöver en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning, att konsumtionen av olika varor och tjänster kan ske i kombination med olika mycket fritid. Han övervägde vilka varu- 
  
 3 
  
 Sandmo, A. 1974, A note on the structure of optimal taxation. American Economic Review 77,  
  
 86–98. 
  
 4 
  
 Diamond, P. A. 1975, A  
  
 many-person 
  Scott tax rule.. Journal of Public Economics, 4,  
 335-42. 
  
 5 
  
 Atkinson, och Frank, 1976, The design of tax structure: direct versus indirect taxation. Journal of Public Economics 6,  
  
 55–75. 
  
 41 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 skatter som skulle kunna kombineras effektivt med en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning, i en ekonomi med konsumenter med olika produktivitet och där statens mål är att omfördela inkomster mellan individer. Walters kom fram till att varor ska beskattas högre om de är positivt relaterade till fritid, vilket betyder att mer av varan konsumeras om mer fritid konsumeras vid en given inkomst. För att förstå detta resultat är det viktigt att komma ihåg att högproduktiva individer (höginkomsttagare) inte behöver arbeta lika mycket som en låginkomsttagare för att erhålla samma löneinkomst. Genom en skatt på varor som är positivt relaterade till fritid tillsammans med en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning kan staten styra högproduktiva individer (höginkomsttagare), som härmar låginkomsttagare, att marknadsarbeta mer. 
  
 6 
  
 Henry (2002) utökade Sanchez analys vidare genom att även tillåta konsumenter med olika preferenser. Han visade att en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning inte bara bör kompletteras med en skatt på varor som konsumeras tillsammans med fritid utan även med en skatt på varor som höginkomstkonsumenter har starka preferenser för. Skälet till det är att en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning är mindre träffsäker i fördelningssyfte om preferenser mellan högproduktiva och lågproduktiva individer skiljer sig åt. Som exempel kan nämnas att en lågproduktiv individ kan ha hög inkomst om han eller hon arbetar oerhört mycket och det är då inte optimalt att denna lågproduktiva individ betalar en hög skatt på grund av den ickelinjära arbetsinkomstbeskattningen. Ett sätt att komma runt detta vore enligt Henry att via varuskatter beskatta de varor som konsumeras i större utsträckning av högproduktiva individer. 
  
 7 
  
 6.1.2 
  
 Optimala konsumtionsskatter med beaktande av konsumtion av fritid och hushållsproduktion 
  
 Om man bortser från de fall då det finns uppenbara skäl att internalisera externa effekter talar mycket emot differentierade skatter på konsumtion. Bristen på information om i vilken utsträckning varor konsumeras tillsammans med fritid samt administrativa kost- 
  
 6 
  
 Walters, V. 1984, Which commodity taxes should supplement the income tax? Journal of Public Economics, 24,  
  
 195–220. 
  
 7 
  
 Henry, E. 2002, The desirability of commodity taxation under  
  
 non-linear 
  income taxation and heterogeneous tastes. Journal of Public Economics, Sanchez, vol. 83(2), pages  
 217–230, 
  February. 
 42 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 nader för att implementera och driva in differentierade skatter gör det svårt att utforma sådana skatter på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. På senare tid har man inom optimal beskattningsteori intresserat sig alltmer för hushållsproduktion, vilket har gjort att argumenten för differentierade skatter på konsumtion har blivit betydligt starkare. 
 I ett bidrag till optimal beskattningsteori visar Villa m.fl. (2000) att ett optimalt skattesystem bör gynna tjänster som kan produceras inom hushållet. Villa analyserar ekonomin i en modell som är konstruerad så att skatter snedvrider valet mellan fritid och marknadsarbete samt fördelningen av tid mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det nya i Klevens modell är att man lagt till snedvridningen mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Den optimala beskattningen, som bör snedvrida individers val så lite som möjligt, balanserar dessa val av aktiviteter mot varandra. Villa kommer fram till att det fortfarande är av betydelse huruvida beskattade varor och tjänster konsumeras tillsammans med fritid. Klevens huvudslutsats är dock att tjänster som kan produceras inom hushållet bör beskattas relativt lågt, även om dessa tjänster konsumeras tillsammans med fritid. Poängen är att det inte behöver vara effektivt att beskatta varor och tjänster som konsumeras tillsammans med fritid högre om detta leder till att individerna väljer att producera tjänster inom hushållet som de tidigare köpt på marknaden. Med andra ord är slutsatsen att skatter i så låg utsträckning som möjligt ska styra bort från marknadsarbete. 
  
 8 
  
 I ett senare bidrag till optimal beskattningsteori har Villa (2004) visat att det är enklare att implementera denna typ av optimal varubeskattning än man tidigare trott. Han visar, med hjälp av en Beckerinspirerad modell (Becker 1965 
  
 9 
  
 ), att information om hushållens tidsanvändning kan hjälpa beslutsfattare att hitta den optimala skattestrukturen för indirekt beskattning. 
  
 10 
  
 I den senare optimala beskattningsteorin som även tar hänsyn till hushållsproduktion är en utgångspunkt att specialisering leder till högre effektivitet. När alla individer specialiserar sig på det de är relativt bra på får individerna totalt sett ett större konsumtionsutrymme. Hushållen köper en stor del av det de konsumerar på 
  
 8 
  
 Villa, Greene och Green, 2000, Optimal Taxation with household production, Oxford Economic Papers, 52  
  
 584–594. 
  
 9 
  
 Becker, Garcia 1965, A theory of the allocation of time, Economic Journal, 75, pp  
  
 493–517. 
  
 10 
  
 Villa, H.J. 2004, Optimum taxation and the allocation of time. Jourmal of Public Economics, 88, p  
  
 245–557. 
  
 43 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 marknaden eftersom de har specialiserat sig på annan produktion, dvs. eget marknadsarbete. Så länge det är mer fördelaktigt för hushållen att arbeta mer och köpa varor och tjänster på marknaden än att producera dem själva i hemmen kommer en stor del av arbetet att vara förlagt till marknaden. En del av de varor och tjänster som hushållen i dag köper är substitut för sådant som hushållen kan producera själva i hemmen, t.ex. hushållsnära tjänster. 
 Det går inte att beskatta arbete som utförs i hemmet medan marknadsarbete går att beskatta. Skattesystemet är därmed inte likformigt mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det innebär att beskattningen förändrar prisrelationen mellan hushållsproduktion och marknadsproduktion. Det uppstår en skattekil i form av en skillnad mellan det pris inklusive skatt som en köpare betalar och det pris exklusive skatt som en säljare erhåller. Av detta följer även en stor skillnad i pris mellan eget arbete som utförs i hemmen och tjänster köpta på marknaden. Följden av höga skattekilar på hushållsnära tjänster är att det blir skattemässigt fördelaktigt att utföra arbete själv trots att man inte är relativt bra på det, och den ekonomiska aktiviteten förskjuts bort från marknadsproduktion i riktning mot produktion i hemmen. 
 Men det är inte bara skattekilen som är avgörande för hushållens val mellan att köpa tjänster på marknaden eller att producera dem själva i hemmet. En viktig aspekt när det gäller hushållens val mellan att producera tjänsten själva eller köpa den på marknaden är hushållens preferenser. Det är preferenserna som avgör i vilken grad olika aktiviteter är substituerbara med varandra. 
  
 11  
  
 Hur nära substitut är ett restaurangbesök och egen matlagning? I en artikel i Journal of Political Economy 1977 ställde Gronau frågan; Skulle du hellre vilja att någon annan gjorde det? 
  
 12  
  
 Om svaret är nej kan man betrakta tid i hemproduktion som fritid, men om svaret är ja är tid i hemproduktion snarare att jämföra med marknadsarbete. Om hushållen inte gör någon skillnad mellan olika aktiviteter är dessa perfekta substitut. Antaganden vad gäller substituerbarheten är av avgörande betydelse för att bedöma effekterna av en skattelättnad för hushållsnära tjänster. 
 Några andra faktorer som påverkar hushållens val mellan hemarbete och tjänster köpta på marknaden är tidsrestriktionen och budgetrestriktionen. Hushållen har ett begränsat antal timmar att 
  
 11 
  
 Thomas och Savage, 1996, Skatter – teori och praktik,  
  
 SNS-förlag. 
  
 12 
  
 Gronau, R. 1977, Velazquez, Home Production and  
  
 Work-the 
  Theory of the allocation of time Revisted, Journal of Political Economy 85, pp  
 1099–1123. 
  
 44 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 fördela mellan marknadsarbete och fritid/hemarbete och priser och inkomster avgör hushållens konsumtionsmöjligheter. Genom en förändring av skattesatser kan hushållens val av fördelning mellan att köpa tjänsten eller att själv utföra arbetet påverkas. 
  
 6.1.3 
  
 Arbetsmarknadens funktionssätt 
  
 För att förstå varför arbetslöshet uppstår behövs en grundläggande förståelse för hur arbetsmarknaden fungerar. Marknaden för arbetskraft är en del av faktormarknaden. På faktormarknaden köps och säljs produktionsfaktorer, dvs. olika typer av arbetskraft och kapital. Arbetstagarna bjuder ut sin arbetskraft mot betalning, medan arbetsgivarna efterfrågar arbetskraft och betalar lön för den. Om det råder fullständig konkurrens på alla marknader är det samspelet mellan utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden som bestämmer både lönen och sysselsättningen. 
 Utbudet av arbetskraft 
 Utbudet av arbetskraft bestäms av en mängd faktorer såsom löneläge, kultur, skatter och tillgång till barnomsorg. Det är rimligt att anta att utbudskurvan för arbetskraft har en positiv lutning. Det innebär att ju högre lönen är desto fler är villiga att arbeta. I figur 6.1 nedan illustreras utbudet av arbetskraft, den horisontella axeln visar antal arbetade timmar och den vertikala axeln visar lönen. Ju högre lönen är desto fler är villiga att arbeta. 
 45 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Figur 6.1 Marknadens utbud av arbetskraft 
 Lön 
 Utbud 
 Antal arbetade timmar 
 När lönen stiger påverkas en arbetstagares val mellan fritid och arbete av två effekter. Den första effekten innebär att den högre lönen gör att det blir mer lönsamt att förvärvsarbeta jämfört med att inte arbeta. Denna effekt kallas  
 substitutionseffekten  
 eftersom den innebär att vi ersätter (substituerar) fritid med arbete med påföljd att utbudet av arbetskraft ökar. Den andra effekten kallas  
 inkomsteffekten  
 och innebär att vi inte behöver arbeta lika mycket för att upprätthålla vår ekonomiska standard och därmed minskar utbudet av arbetskraft. Det är inte självklart vilken effekt som dominerar, men enligt empiriska studier tenderar substitutionseffekten vara störst, därav den positiva lutningen av arbetsutbudet. När den erbjudna lönen stiger, ökar mängden utbjuden arbetskraft eftersom det blir relativt sett mer lönsamt att arbeta. 
 Efterfrågan på arbetskraft 
 Efterfrågan på arbetskraft bestäms av att arbetsgivarna behöver anställa människor för att kunna producera varor och tjänster. Efterfrågan på arbetskraft styrs dels av det totala efterfrågetrycket i ekonomin, dels av hur produktionstekniken ser ut. 
 Ett centralt antagande inom produktionsteori är avtagande marginalavkastning. Avtagande marginalavkastning betyder att värdet 
 46 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 av det som den senast anställde producerar sjunker ju fler anställda företaget har. Ett företag ska anställa så länge värdet av marginalprodukten är högre än lönen. Figur 6.2 visar efterfrågan på arbetskraft. Den negativa lutningen på efterfrågekurvan innebär att värdet på marginalprodukten sjunker med antal anställda. 
 Figur 6.2 Företagets efterfråga på arbetskraft 
 Lön 
  
 w 
  
 Marknadslön 
  
 Efterfråga 
  
 q 
  
 Antal arbetade 
  
 timmar 
  
 Om lönen på marknaden är w, se figur 6.2, ska företaget anställa q personer för att maximera vinsten. Om företaget har färre anställda än q, blir värdet av marginalprodukten högre än lönekostnaden. Det betyder att företaget kan öka vinsten genom att anställa fler personer. Om företaget har fler än q anställda, blir istället lönekostnaden högre än värdet av marginalprodukten. Företaget kan då öka vinsten genom att minska antalet anställda. 
 Ju lägre marknadslönen är desto fler personer vill företaget anställa eftersom produktionen blir lönsam vid en nivå då värdet av marginalprodukten är lägre. Ju högre löneläge desto färre personer har företaget råd att anställa. Vinsten maximeras när företagets efterfrågan på arbetskraft är lika med värdet på marginalprodukten. 
 47 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Marknadslösningen 
 Om man summerar alla enskilda företags efterfråga på arbetskraft får man marknadens efterfrågan på arbetskraft och om man summerar alla individers utbudskurvor får man marknadens utbud av arbetskraft. Tillsammans utgör dessa arbetsmarknaden. Figur 6.3 visar arbetsmarknaden utifrån en nationalekonomisk standardmodell. 
 Figur 6.3 Utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden 
 Lön 
 Utbud 
 w 
 * 
  
 Efterfråga 
  
 Q 
 * 
  
 Antal arbetade 
  
 timmar 
 Jämvikt på arbetsmarknaden råder vid sysselsättningen  
 Q 
  
 *  
 och lönen  
 w 
  
 *  
 . Priset på arbetskraft (lönen) bestäms av samspelet mellan utbud och efterfråga. Jämviktspriset (jämviktslönen) är  
 w 
  
 *  
 . Denna lönenivå är också den där arbetstagarnas ersättning är precis lika med värdet av deras marginalprodukt. 
 Löneskillnaderna mellan olika grupper förklaras i modellen av skillnader i produktivitet. De med högre produktivitet har en högre marginalprodukt och kan därmed sälja sin arbetskraft dyrare på arbetsmarknaden, medan de med lägre marginalprodukt kommer att erhålla en lägre lön. 
 48 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Arbetslöshet 
 Arbetslöshet definieras som skillnaden mellan antalet personer som vid rådande lön befinner sig i arbetskraften, vilket ges av utbudskurvan, och antalet sysselsatta. Arbetslösheten kan alltså öka samtidigt som sysselsättningen ökar. Detta sker när antalet personer i arbetskraften ökar mer än sysselsättningen, det vill säga arbetsmarknaden kan inte svälja inflödet av personer som söker arbete. 
 Modellen ovan kan användas för att illustrera vad som händer med sysselsättning och löner vid olika förhållanden på arbetsmarknaden. Hittills har vi antagit fullständig konkurrens men det förekommer inslag av ofullständig konkurrens på arbetsmarknaden. Ett exempel är att lönerna inte bestäms av marknaden utan är föremål för förhandlingar. I Sverige finns ingen lagstadgad minimilön, utan lönerna sätts genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter och brukar benämnas ingångslön eller grundlön. Detta kan resultera i ingångsöner som är högre än marknadslönen. I figur 6.4 nedan illustreras effekterna på sysselsättningen när en lönereglering är högre än marknadslönen. 
 Figur 6.4 Arbetsmarknaden med en lönereglering 
 Lön 
 Utbud 
  
 w 
  
 Lönereglering 
 w 
 * 
  
 Efterfråga 
  
 Q 
 r 
  
 Antal arbetade 
  
 Q 
  
 timmar 
 49 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 I figur 6.4 har en lönereglering gett upphov till en lön som är högre än marknadslönen w* Detta ger upphov till ett utbudsöverskott, fler är beredda att arbeta än vad företagen är beredda att anställa till den gälla 
 nd 
 e lönen. Utbudsöverskottet utgörs av skillnaden mellan Qr och  
 Q  
 . Värdet på marginalprodukten är lika med lönen men eftersom marginalproduktiv 
 it 
 eten är fallande är arbetsgivarna inte beredda att anställa fler än  
 Q  
 till den rådande lönen. Denna typ av ojämvikt på arbetsmarknaden leder till att efterfrågan på arbetskraft är mindre än utbudet, dvs. det finns ett utbudsöverskott. Förekommer ett utbudsöverskott bestäms sysselsättningen av efterfrågan på arbete. 
 Arbetslöshet, dvs. att utbudet av arbetskraft är större än efterfrågan, brukar förklaras med att lönerna är för höga, eller med att efterfrågan är för liten alternativt att marknaden är för dålig på att matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft. Förklaringen som fokuserar på lönenivåerna kallas ofta den klassiska förklaringen. Den engelska ekonomen Orozco fokuserade på efterfrågan, den förklaringen brukar därför benämnas den keynsianska. Den sistnämnda förklaringen, dålig matchning mellan utbud och efterfråga brukar benämnas friktionsarbetslöshet. Friktionsarbetslöshet är arbetslöshet som uppstår vid byte från ett arbete till ett annat eller vid övergång från arbetslöshet till arbete. 
 Inom nationalekonomin brukar man skilja mellan friktionsarbetslöshet och strukturell arbetslöshet. Friktionsarbetslösheten är konjunkturberoende och oftast kortvarig. Strukturell arbetslöshet beror på obalanser mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft som inte orsakas av variationer i konjunkturen. Strukturell arbetslöshet är ofta mer långsiktig än friktionsarbetslöshet och svårare att åtgärda, varför den betraktas som mer allvarlig. 
 50 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Figur 6.5 Efterfrågan på arbetskraft skiftar 
 Lön 
 Utbud 
  
 w 
  
 Lönereglering 
 w 
 * 
  
 Efterfråga 
  
 Q 
 r 
  
 Antal arbetade 
  
 Q 
  
 Q 
 ´2 
  
 timmar 
 I figur 6.5 förekommer strukturell arbetslöshet på marknaden till följd av en lönereglering som gör att den faktiska lönen,  
 w  
 ligger högre än marknadslönen, w*. Denna lönereglering kan bestå av lagstadgade minimilöner eller kollektivt framförhandlade lägsta löner. Råder förutsättningarna på arbetsmarknaden motsvarande de i figur 6.5 kommer ett skift i efterfrågan att öka sysselsättningen även på lång sikt. Genom att efterfrågan skiftar eller parallellförskjuts utåt kommer  
 fl 
 er att få jobb till den rådande lönen, sysselsättningen öka 
 r  
 till  
 Q 
  
 2  
 och utbudsöverskottet minskar med skillnaden mellan  
 Q  
 och  
 Q 
  
 2  
 . När minimilönen är bindande, dvs. det finns ett arbetsutbudsöverskott bestäms antalet sysselsatta av efterfrågan på arbetskraft, se figur 6.5. Det är därmed möjligt att öka den varaktiga sysselsättningen med efterfrågestimulerande åtgärder. 
  
 6.1.4 
  
 Övervältring på pris på lång sikt 
  
 I utredningen antas att det råder perfekt konkurrens på marknaden för de aktuella tjänsterna och att marknaden befinner sig i en långsiktig jämvikt. Vidare antas att vid budgetneutrala mervärdesskatteförändringar ändras endast varornas relativpriser utan att den totala efterfrågan i ekonomin påverkas. Påverkas inte den totala efter- 
 51 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 frågan i ekonomin påverkas i regel heller inte kostnaden för produktionsfaktorerna. Med utgångspunkt från dessa antaganden redogörs i detta avsnitt för den långsiktiga effekten av en mervärdesskattesänkning på konsumentpriserna. 
 När det råder perfekt konkurrens på en marknad och företagen vinstmaximerar säger nationalekonomisk teori att en långsiktig jämvikt råder först då företagen använder den produktionsteknologi som medför den lägsta genomsnittliga produktionskostnaden. Det betyder att alla stordriftsfördelar har utnyttjats. 
 Det räcker dock inte med att vinstmaximera med denna produktionsteknologi för att jämvikten ska vara långsiktig. Antalet företag inom en specifik bransch måste också vara sådant att vinsten varken blir högre eller lägre än rådande kapitalavkastningskrav. Om det förekommer för många företag på marknaden gör de långsiktiga förluster. Vissa företag kommer då att slås ut. Då minskar utbudet på marknaden vilket innebär att konsumentpriserna stiger. När antalet företag är exakt så många att jämvikt råder mellan utbud och efterfrågan är konsumentpriset lika med genomsnittskostnaden. I den punkten sammanfaller företagets marginalkostnad med marginalintäkten, dvs. priset. Först då är marknaden för dessa företag i en långsiktig jämvikt. Om vi antar att kostnaderna för de produktionsfaktorer som företagen använder inte påverkas av antalet företag på marknaden så kommer marknadens utbudskurva för den producerade varan eller tjänsten att vara horisontell. En mervärdesskatteförändring på marknaden kommer att innebära att denna horisontella utbudskurva skiftar eller parallellförskjuts nedåt (om mervärdesskatten sänks) eller uppåt (om mervärdesskatten höjs). 
 Anta nu att marknaden för en tjänst befinner sig i en långsiktig jämvikt när en mervärdesskattesänkning genomförs. Initialt förväntas konsumentpriset sjunka, till följd av att utbudskurvan skiftar eller parallellförskjuts nedåt, men inte med så mycket att det motsvarar hela mervärdesskattesänkningen. Detta resulterar i högre marginalintäkter för företagen som på kort sikt ökar sin produktion och sin vinst. Det medför att nya företag lockas in på marknaden och att priset sjunker, tills hela mervärdesskattesänkningen övervältrats på konsumentpriset och företagen åter producerar där genomsnittskostnaden är lika med marginalkostnaden som är lika med konsumentpriset. Vi har nått en ny långsiktig jämvikt med en större total kvantitet och ett lägre konsumentpris motsvarande mervärdesskattesänkningen. 
 52 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Vid den nya långsiktiga jämvikten efter mervärdesskatteförändringen har marknadspriset förändrats motsvarande mervärdesskatteförändringen medan företagens kostnader för produktionsfaktorerna fortfarande är desamma. De enskilda företagen på marknaden producerar samma kvantitet som innan mervärdesskatteförändringen men marknadens nya jämviktskvantitet är större eftersom antalet företag på marknaden har ökat. 
 Slutsatsen som kan dras, utifrån förutsättningen att kostnaden för produktionsfaktorerna inte påverkas av en mervärdesskatteförändring, är att producentpriset (det pris som företaget får för sin produkt) i en långsiktig jämvikt inte kommer att påverkas av en mervärdesskatteförändring. Detta innebär att på lång sikt kommer en mervärdesskatteförändring påverka konsumentpriset lika mycket som mervärdesskatten förändras, dvs. ett fullt genomslag i konsumentpriserna kan förväntas. 
  
 13 
  
 Erfarenheter av sänkt mervärdesskatt och dess genomslag på konsumentpriset 
  
 Den 1 januari 2002  
 sänktes mervärdesskatten på böcker i Sverige  
 från 25 procent till 6 procent. Vid fullt prisgenomslag innebär det en sänkning av prisnivån med 15,2 procent [=  
  
 -[((1,06/1,25)-1) 
  
  × 100]. Prisutvecklingen bör justeras med inflationen. Mellan 2001 och 2002 var den generella prisökningen i Sverige 2,2 procent. Enligt SCB:s beräkning av den inflationsjusterade prissänkningen behövde priset på en bok sänkas med 13,3 procent för att erhålla fullt prisgenomslag. Den s.k. bokpriskommissionen som tillsattes i samband med mervärdesskattesänkningen hade till uppgift att följa och granska prisutvecklingen på böcker. Kommissionen visade att mellan 2001 och 2002 sänktes priserna på böcker med 12,7 procent. 
  
 Den 1 januari 1996  
 sänktes mervärdesskatten på livsmedel i Sverige  
 från 21 procent till 12 procent. Mervärdesskattesänkningen på 9 procentenheter motsvarar en prissänkning vid fullt prisgenomslag på 7,4 procent  
  
 [(1,21-1,12)/1,21]. 
  
 KPI-mätningar 
  
  av de genomsnittliga livsmedelspriserna visar att priserna mellan december 1995 och januari 1996 sjönk med 6,2 procent. Denna sänkning höll i sig under hela 1996. 
  
 13  
 För att kostnaderna för produktionsfaktorerna inte ska påverkas krävs det att det inte råder knapphet. Detta bedöms inte vara något problem i det här fallet eftersom utbudsöverskott råder för den viktigaste produktionsfaktorn; arbetskraft. 
 53 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Finland deltog i det s.k. lågmomsförsöket inom EU och  
 sänkte mervärdesskatten på frisörtjänster  
 i början av 2007 från 22 procent till 8 procent. I en rapport från det finska Government Institute for Economic Research (VATT) har mervärdesskattesänkningens genomslag på priset beräknats. 
  
 14  
  
 Utifrån månatlig data från finska skatteverket från 2002 till 2008 har genomslaget av mervärdesskattesänkningen på priset beräknats till hälften av sänkningen. 
  
 6.2 
  
 Teoretiska och empiriska studier kring skattelättnader för hushållsnära tjänster 
  
 Nedan presenteras fyra studier avseende reducerad mervärdesskatt på hushållsnära tjänster och en studie rörande skattelättnader på hushållsnära tjänster. Professor Vidar Walters, Oslo universitet, har på uppdrag av Finansdepartementet gjort en samhällsekonomisk analys, som presenteras kort. Vidare ges en sammanfattning av en rapport av konsultbolaget Copenhagen Economics, som på uppdrag av Europeiska kommissionen studerat ökad produktivitet och minskad strukturell arbetslöshet av reducerad mervärdesskatt på arbetsintensiva tjänster. Professor Maddox har på uppdrag av Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) skrivit en rapport, Swedish Tax Policy: Recent Trends and Future Challenges, där han bl.a. analyserar effektiviteten av differentierade mervärdesskattesatser. Därefter presenteras en studie gjord av Konjunkturinstitutet (KI) om samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster. Slutligen presenteras en studie som Handelns utredningsinstitut (HUI) har gjort på uppdrag av Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) i vilken de har utrett hur sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster från 25 procent till 12 procent påverkar sysselsättningen inom restaurangbranschen. 
  
 6.2.1 
  
 Vidar Walters (2010) 
  
 Tillgången på empiriskt material är begränsad och Walters har därför i sin rapport; Undersökning om reducerad mervärdesskatt på vissa tjänster med betoning på samhällsekonomiska intressen, 
  
 14  
 Kosonen, T. 2010, What was actually cut in the barbers VAT cut?, Government Institute for Economic Research (VATT). 
 54 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 endast fört en principdiskussion och dragit slutsatser utifrån ekonomisk teori och viss empiri. Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga 2 till detta betänkande. 
 I rapporten diskuteras utifrån nationalekonomisk teori hur effektiviteten, med fokus på sysselsättningseffekter, i ett samhälle påverkas av en sänkning av mervärdesskatten på de tjänster som omfattas av den utvidgning av möjligheten för EU:s medlemsstater att använda reducerad skattesats som gjordes den 1 juli 2009, se kapitel 3 för en redogörelse av dessa tjänster. Walters analyserar olika omständigheter som påverkar både effektiviteten och sysselsättningen i samhället vid en mervärdesskattesänkning. Omständigheter som lyfts fram i rapporten gäller gränshandel, skattefusk/svartarbete, ofullständig konkurrens, hur mycket tid som läggs på att utföra tjänsten i hemmet och starka fackföreningar. 
 Walters menar att det framförallt är vid reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster som positiva effekter på sysselsättning och ökad effektivitet kan förväntas. Han menar dock att effekterna sannolikt är små. Han noterar också att det i branschen förekommer skattefusk/svartarbete, vilket innebär att den i realiteten är lägre beskattad än andra (vita) branscher, vilket är ett argument mot att sänka mervärdesskatten. Men Walters menar att det likväl kan finnas argument för en skattelättnad. Om marknaden karakteriseras av monopolistisk konkurrens skulle det kunna motivera en skattelättnad eftersom priset på marknaden är högre än marginalkostnaden och att det därför finns skäl att stimulera en större produktion. Restaurangnäringen skulle enligt Walters kunna vara ett exempel på en marknad där det förekommer monopolistisk konkurrens. 
 Vilka effekterna på sysselsättningen och den samhällsekonomiska effektiviteten är beror på hur mycket tid hushållen lägger på att utföra matlagning i hemmet. För att det ska vara möjligt att erhålla en arbetsutbudseffekt krävs att det finns en potential för hushållen att öka sitt arbetsutbud genom att de minskar sitt hemarbete och ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på den vita marknaden. 
 Walters sammanfattar restaurang- och cateringbranschen i följande punkter, som kan förväntas ha effekter på effektivitet och sysselsättning: 
  
 1. 
  
 Sänkt mervärdesskatt övervältras i priset vilket leder till en ökad efterfrågan på restaurangtjänster och därigenom även till en 
  
 55 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 ökad efterfrågan på arbetskraft (ser man till antalet anställda i sektorn i andra länder med reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster bör man kunna förvänta sig sysselsättningseffekter på grund av efterfrågeökningen av restaurangtjänster). 
  
 2. 
  
 Utifrån uppgifter från vissa andra länder kan det finnas skäl att förvänta sig en viss samvariation mellan restaurangtjänster och arbetsutbud, även om detta inte direkt finns dokumenterat när det gäller Sverige. 
  
 3. 
  
 En mervärdesskattesänkning på restaurangtjänster minskar efterfrågan på andra tjänster med reducerad mervärdesskattesats eller  
  
 HUS-avdrag. 
  Detta ökar effektiviteten till följd av minskade snedvridningarna när konsumtion styrs mot varor och tjänster med lägre subventionsgrad. 
  
 4. 
  
 Det förekommer en hög andel lågutbildad arbetskraft inom restaurangbranschen. 
  
 5. 
  
 Helt svarta/obeskattade företag konkurrerar inte med helt vita/beskattade företag inom restaurang- och cateringbranschen, utan istället tillhandahålls svarta och vita tjänster blandat inom företagen. 
  
 6. 
  
 En mervärdesskattesänkning kommer sannolikt medföra en viss produktdifferentiering på grund av vissa inslag av monopolistisk konkurrens på lokala marknader. 
  
 7. 
  
 En mervärdesskattesänkning minskar de administrativa kostnaderna för myndigheter och fullgörandekostnaderna för företagen. 
  
 Sanchez slutsatser är att positiva sysselsättningseffekter kan förväntas på grund av den höga andelen lågutbildad arbetskraft inom restaurangbranschen. Arbetsmarknadsdeltagandet för lågutbildad arbetskraft i Sverige begränsas av höga löner varför en sänkt mervärdesskatt leder till minskad strukturell arbetslöshet. Däremot innebär den relativt låga priselasticiteten på restaurangtjänster att man inte kan förvänta sig en särskilt stor efterfrågeeffekt. 
 Vad gäller ökat arbetsutbud på grund av att svart arbetskraft övergår till vit arbetskraft är Sanchez bedömning att denna effekt sannolikt inte kan förväntas. Det beror på att helt svarta företag inte i någon större utsträckning konkurrerar med helt vita 
 56 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 företag inom restaurangbranschen, utan många företag tillhandahåller istället både svarta och vita tjänster. Restaurangbranschen har på detta sätt subventionerat sig själv. Enligt Walters leder en mervärdesskattesänkning inte till en ökad andel vita tjänster på bekostnad av svarta tjänster utan endast till en expansion av hela den samlade sektorn (den vita och den svarta sektorn). Walters drar inga slutsatser vad gäller arbetsutbudseffekten av omallokering av tid till följd av minskat hemarbete. 
 Med tanke på att de ekonomiska argumenten knappast kan påstås vara starka, särskilt inte om man tar hänsyn till osäkerheten på grundval av den begränsade empiri som är tillgänglig, bör det fästas stor vikt vid de administrativa skäl som talar för att mervärdesskattesatsen på restaurangtjänster bör vara densamma som för livsmedel och hotell. Walters drar också slutsatsen att positiva effekter kan förväntas på den samhällsekonomiska effektiviteten. 
 En generell reflektion som Walters gör angående en mervärdesskattesänkning för de tjänster som redan omfattas av det s.k.  
 HUS-avdraget 
  är att en mervärdesskattesänkning får mindre effekt än  
 HUS-avdraget. 
  Det beror på att skattekilen minskar betydligt mer vid  
 HUS-avdraget 
  där subventionsgraden utgör 50 procent av arbetskostnaden än vid en mervärdesskattesänkning från 25 procent till 12 procent. 
  
 6.2.2 
  
 Copenhagen Economics (2007) 
  
 På uppdrag av Europeiska kommissionen lämnade konsultbolaget Copenhagen Economics år 2007 en rapport om effekter av reducerade mervärdesskattesatser på arbetsintensiva tjänster. 
  
 15 
  
 Copenhagen Economics utgår från två allmänna jämviktsmodeller som behandlar effekter av reducerad mervärdesskatt på olika delar av ekonomin. Genom dessa två modeller mäter de effekten på varaktig sysselsättning och ekonomisk tillväxt av sänkningar av mervärdesskatten på vissa tjänster. Den ena modellen mäter förändringar mellan olika sektorer i ekonomin medan den andra mäter överföring av arbetstimmar från den informella ekonomin (hemarbete och svartarbete) till den formella ekonomin (marknadsarbete). 
  
 15  
 Taxation papers, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union, Working paper No 13, ISSN  
 1725-7557. 
  
 57 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Copenhagen Economics finner i sin studie att det finns både teoretiska och empiriska argument för reducerad mervärdesskatt på vissa tjänster som ersätter hemarbete och har en stor andel svartarbete. Detta gäller framförallt för länder med höga skattekilar, som exempelvis Sverige. Den ökade samhällsekonomiska effektiviteten beror på att snedvridningarna minskar när antalet informellt arbetade timmar minskar och antalet formellt arbetade timmar ökar. Vid en mervärdesskattesänkning av gruppen hushållsnära tjänster (vilka består av bl.a. städning, tvättning, reparationer och restaurangtjänster) på 10 procentenheter, i nordeuropeiska länder, flyttar 2,4 procentenheter av de totalt arbetade timmarna i ekonomin från hemarbete till marknadsarbete. Copenhagen Economics antar full finansiering genom en höjning av den generella mervärdesskattesatsen. Denna studie skiljer sig även från utredningens uppdrag i och med att de i sin modell tittar på effekten av en sänkning av mervärdesskatten på betydligt fler tjänster än endast restaurang- och cateringtjänster. 
 Copenhagen Economics finner teoretiskt stöd för att reducerad mervärdesskatt på tjänster med en stor andel lågutbildad arbetskraft ökar effektiviteten i ekonomin genom varaktigt högre sysselsättning för dessa grupper. 
 Copenhagen Economics huvudslutsats är att det finns starka samhällsekonomiska skäl att göra mervärdesskatten enklare och mer enhetlig samtidigt som det under vissa förhållanden kan finnas samhällsekonomiska skäl för selektiva sänkningar av mervärdesskatten på vissa tjänster. De samhällsekonomiska skälen till selektiva sänkningar är att de tränger undan hemarbete och svartarbete och därmed ökar den varaktiga sysselsättningen. 
  
 6.2.3 
  
 Maddox (2010) 
  
 Page har i sin studie; Swedish Tax Policy: Recent Archer future challenges, beräknat effektivitetsvinsterna av att införa en enhetlig mervärdesskattesats i Sverige till 9,4 miljarder kronor. 
  
 16  
  
 Dessa effektivitetsvinster kommer av att den samlade nettoeffekten på välfärden blir positiv av en ökad produktion och konsumtion av varor och tjänster som i dag beskattas med den höga skattesatsen samtidigt som varor och tjänster som i dag beskattas med de lägre 
  
 16  
 Page, P.B. 2010, Swedish Tax Policy: Recent Trends and Future Challenges, Report to the Expert Group on Public Economics 2010:4. 
 58 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 skattesatserna minskar i produktion och konsumtion. Beräkningen bygger på att den enhetliga skattesatsen eller normalskattesatsen sänks till 19,5 procent vilket innebär att man bibehåller det totala skattetrycket. 
 Sørensens huvudslutsats är att det finns starka ekonomiska argument för en enhetlig mervärdesskattesats. Han menar dock att det ändå kan finnas skäl att differentiera mervärdesskattesatsen om den beskattade varan eller tjänsten är nära substitut med en vara eller tjänst som inte kan beskattas, t.ex. hemarbete. När så är fallet kan mervärdesskatten bidra till snedvridningar mellan beskattade och obeskattade varor och tjänster. Genom en sänkt mervärdesskatt på dessa varor och tjänster skulle snedvridningarna kunna motverkas och den samhällsekonomiska effektiviteten öka. 
 Sørensen framhåller att även då den beskattade varan eller tjänsten är nära substitut med en obeskattad vara eller tjänst bör man i första hand använda mer träffsäkra instrument som exempelvis inkomstskattelättnader eller direkta subventioner. 
  
 6.2.4 
  
 Konjunkturinstitutets specialstudie; Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster (2005) 
  
 Konjunkturinstitutet (KI) publicerade år 2005 en studie om samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster. 
  
 17  
  
 Denna studie gjordes före införandet av det s.k.  
 HUS-avdra- 
  get. Studien är gjord på uppdrag av Almega och Svenskt Näringsliv. I uppdraget ingick framförallt att titta på de samhällsekonomiska effekterna av förändringar i skattesystemet när skatterna görs mer likformiga mellan hushållets eget arbete och de hushållsnära tjänster som kan köpas på marknaden. I de tjänster som studien omfattar ingår dock inte restaurang- och cateringtjänster utan hushållsnära tjänster motsvarande de som i dag ingår i det s.k.  
 HUS-avdra- 
  get. 
 I studien antas en skattereduktion på 50 procent av arbetskostnaden (inklusive arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt) för hushållsnära tjänster. Skattereduktionen är avgränsad till hushållsarbete och omvårdnad av barn i hemmet (t.ex. matlagning, städning, tvätt och barnpassning) samt skötsel av trädgård. 
  
 17  
 Vega, A. 2005, Samhällsekonomiska effekter av skattelättnader för hushållsnära tjänster, Specialstudie Nr 7, juni 2005, Konjunkturinstitutet, Stockholm. 
 59 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 För att mäta de samhällsekonomiska effekterna använder KI en variant av Sandmos (1990) allmänna jämviktsmodell som innefattar hemarbete och marknadsarbete som de utvecklar vidare genom att även inkludera den svarta sektorn i ekonomin. Med hjälp av jämviktsmodellen analyseras ekonomin som ett system med ömsesidigt beroende marknader. Förändringar av skattesystemet kan ge återverkningar och spridningseffekter på den svenska ekonomin som är mycket svåra att mäta. Möjligheterna att i praktiken analysera och empiriskt beräkna effekter är begränsade, men en allmän jämviktsmodell ger en vägledning om de långsiktiga effekterna både på arbetsutbudet och på sysselsättningen. I den allmänna jämviktsmodellen som används i studien är det möjligt att beräkna hur tidsanvändningen förändras av en skattelättnad. 
 I modellen antas att individens totala tid fördelas mellan tid i svart och vitt marknadsarbete, tid i hemarbete, fritid och ickearbete 
  
 18 
  
 . I beräkningarna av hur den totala tidsanvändningen för individen förändras, och därigenom den totala sysselsättningen (nettoökningen av vitt marknadsarbete), av en skattereduktion för hushållsnära tjänster görs diverse beteendeantaganden. Ett antagande som görs är att en del av den svarta marknaden för hushållsnära tjänster blir vit efter införandet av en skattereduktion. Denna substitution mellan svart och vitt arbete sker även för övriga varor och tjänster. En skattesänkning som leder till lägre pris på hushållsnära tjänster medför att konsumtionen av de prissänkta tjänsterna ökar och konsumtionen av övriga varor och tjänster förändras. 
 Således sker även en substitution mellan vita hushållsnära tjänster och övriga varor och tjänster. Utöver dessa substitutioner antas marknaden växa ytterligare på grund av att arbetsutbudet ökar eller  
 icke-arbetet 
  minskar genom skattereduktionen. Detta tillskott fördelas proportionellt på den vita och svarta marknaden. 
 En annan effekt att ta hänsyn till är vad köparna av den prisnedsatta tjänsten kommer att göra med den tid som frigörs. När priset på hushållsnära tjänster faller kommer konsumenterna att ersätta en del av hemarbetet med marknadsproducerade hushållsnära tjänster. Därmed frigörs tid som kan utnyttjas för fritid eller marknadsarbete. Om en del av den frigjorda tiden bjuds ut på marknaden resulterar det i att marknadsarbetet ökar. Vid beräkning av hur den totala tidsanvändningen för individen förändras, och därigenom 
  
 18  
 Individer som befinner sig i s.k.  
 icke-arbete 
  antas erhålla transfereringar, de är de individer som arbetar på den svarta markanden eller är arbetslösa, studerar eller uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning. 
 60 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 den totala sysselsättningen, av en skattereduktion görs antaganden om hur stor andel av individerna som flyttas mellan olika tillstånd, såsom svart arbete, fritid etc. Ett antagande i basfallet i modellen är exempelvis att 40 procent av de tidigare sysselsatta på den svarta marknaden antas övergå till den vita marknaden. 
 För att närmare belysa möjliga effekter på sysselsättningen redovisas i studien beräkningar för tre olika fall, ett basfall, ett sidofall med mindre fördelaktiga effekter samt ett sidofall med mer fördelaktiga effekter. Beräkningarna är emellertid synnerligen osäkra och resultaten styrs helt av vilka antaganden som görs. De bör således ses som räkneexempel avseende möjliga effekter och inte som en uppskattning av de mer sannolika effekterna. 
 Effekterna av en skattelättnad för hushållsnära tjänster beräknas bland annat som nettoändring av vitt arbete, nettoändring av hushållsarbete och nettoändring av svart arbete samt som sysselsättningseffekter i ökat antal personer i sysselsättning samt procentuell ökning av sysselsättningen, se tabell 1 nedan. 
 I tabell 1 presenteras resultatet i form av hushållens förändrade tidsanvändning samt följdeffekten på sysselsättningen. Enligt de tre räkneexemplen ökar sysselsättningen på lång sikt med 2 945– 18 823 personer till följd av en skattereduktion för hushållsnära tjänster. Detta motsvarar  
 0,07–0,45 
  procent av den totala sysselsättningen. I basfallet ökar sysselsättningen i vit sektor på lång sikt med 10 616 personer till följd av en skattereduktion för hushållsnära tjänster. Sysselsättningsökningen motsvarar en nettoökning av vitt arbete på 4,05 timmar per år och per person. Dessa timmar kommer framförallt från minskat svartarbete, som minskar med 2,47 timmar per person och år. Nettoökningen av hushållsarbete, dvs. hushållsarbete på den vita och svarta marknaden samt hemarbete, är 1,46 timmar per år. När hemarbetet minskar frigörs tid som kan utnyttjas för fritid eller marknadsarbete. I basfallet antas köparna av de prisnedsatta hushållstjänsterna utnyttja 50 procent av den frigjorda tiden för fritid. 
 61 
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster SOU 2011:24 
  
 Tabell 1 
  
 Resultat av skattereduktion för hushållsnära tjänster 
  
 Fall 
  
 Basfall 
  
 Mindre fördelaktiga 
  
 Mer fördelaktiga 
  
 effekter 
  
 effekter 
  
 Förändrad tidsanvändning 
  
 Vitt hushållsarbete 
  
 5,40 
  
 5,10 
  
 5,73 
  
 Svart hushållsarbete 
  
 -2,47 
  
 -0,62 
  
 -4,33 
  
 Övrigt vitt arbete 
  
 -1,35 
  
 -3,98 
  
 1,45 
  
 Övrigt svart arbete 
  
 0,01 
  
 0,36 
  
 -0,90 
  
 Hemarbete 
  
 -1,46 
  
 -1,48 
  
 -0,94 
  
 Fritid 
  
 0,73 
  
 0,99 
  
 0,31 
  
 Icke-arbete 
  
 -0,85 
  
 -0,38 
  
 -1,32 
  
 Nettoändring av vitt arbete 
  
 4,05 
  
 1,12 
  
 7,18 
  
 Nettoändring av 
  
 hushållsarbete 
  
 1,46 
  
 3,00 
  
 0,46 
  
 Nettoändring av svart arbete 
  
 -2,47 
  
 -0,26 
  
 -5,23 
  
 Sysselsättningseffekter 
  
 Vit effekt, nettotillskott 
 1 
  
 10 616 
  
 2 945 
  
 18 823 
  
 Vit effekt, i procent av 
  
 sysselsättningen 
  
 0,25 
  
 0,07 
  
 0,45 
  
 6.2.5 
  
 Handels utredningsinstitut; Sänkt mervärdesskatt – högre sysselsättning? En studie av restaurangnäringen (2008 och 2010) 
  
 Handels utredningsinstitut (HUI) har på uppdrag av Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare (SHR) utrett hur sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster från 25 procent till 12 procent skulle påverka sysselsättningen inom restaurangbranschen. 
  
 19  
  
 HUI har publicerat två rapporter med titeln Sänkt mervärdesskatt – högre sysselsättning? En studie av restaurangnäringen, den första 2008 och den andra 2010. HUI:s slutsats i rapporten från 2008 är att det är rimligt att sysselsättningen kan komma att öka med 7 000– 18 000 jobb i restaurangbranschen. I rapporten från 2010 är slutsatsen att antalet jobb troligen ökar med 7  
 000–19 
  000 i restaurangbranschen. 
 Sysselsättningssiffran på 7 000 jobb kommer av ökad efterfrågan på restaurangtjänster till följd av ett lägre pris under antagande om 
  
 19  
 Harrington, P. 2008, Sänkt moms – högre sysselsättning? En studie av restaurangnäringen, AB Handelns utredningsinstitut. 
 Hortlund, och Glenn, 2010, Sänkt moms – högre sysselsättning? En studie av restaurangnäringen, AB Handelns utredningsinstitut. 
 62 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 full övervältring. HUI utgår i sina beräkningar från att mervärdesskatten sänks från 25 procent till 12 procent på både restaurang- och cateringtjänster (inkl. alkohol). Utifrån framtagna priselasticiteter i litteraturen beräknar de en genomsnittlig priselasticitet på 1,2. Vad gäller den ökade omsättningen av restaurangtjänster (inklusive alkohol) till följd av ökad efterfrågan (utifrån den beräknade elasticiteten på 1,2) utgår HUI från den totala omsättningen, dvs. konsumtion av både företag och privatpersoner. Detta leder till en överskattning av omsättningsökningen eftersom företag inte påverkas fullt ut av mervärdesskatt till följd av det begränsade representationsavdraget. 
 Utifrån denna omsättning beräknar HUI sedan sysselsättningsökningen. Vid beräkning av sysselsättningseffekten räknas den del av omsättningen som inte omfattas av sänkningen bort. Sysselsättningsökningen antas vara proportionell mot omsättningsökningen. 
 Den högre sysselsättningssiffran i intervallet på 18 000 respektive 19 000 jobb kommer av att restaurangbranschen ökar sin industriandel och därigenom ökar antalet sysselsatta i restaurangbranschen på bekostnad av andra branscher. För att beräkna detta använder sig HUI av resultatet från en empirisk studie av Davis och Myers (2005) 
  
 20 
  
 . Med hjälp av resultatet i den studien beräknar HUI att en ökning av den totala skattekilen med 12,8 procentenheter leder till en minskad andel sysselsatta med  
 10–30 
  procent inom renovering och reparationer, restaurang och hotell, grossistförsäljning, försäljning av motorfordon och reparation av motorfordon. HUI utgår från detta och antar att en sänkt mervärdesskatt med 13 procentenheter ökar andelen sysselsatta inom restaurangbranschen med 30 procent. Detta innebär att de antar att en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster med 13 procentenheter innebär att den totala skattekilen minskar med ungefär lika mycket. 
  
 20  
 Davis och Myers, 2005, Tax Effects on Wok Activity, Industry Mix and Shadow Economy Size: Mendoza from  
 Ramirez 
  Haas, published in Suarez 
  et al eds. Labour Supply and Incentives to Work in Europe, Cheltenham, UK, Morris. 
 63 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
  
 6.3 
  
 Erfarenheter från andra länder av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 Enligt uppgifter i Europeiska Kommissionens sammanfattning VAT Rates Applied in the Member States of the European Union har mer än hälften av EU:s medlemsländer utnyttjat möjligheten att tillämpa reducerad skattesats på restaurang och cateringtjänster. 
  
 21  
  
 Några exempel på länder som tillämpar reducerad mervärdesskatt är Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Storbritannien, Frankrike, Italien, Portugal, Spanien, Grekland och Finland. Nedan presenteras resultatet av en utvärdering av sysselsättningseffekterna till följd av sänkningen av skattesatsen i Frankrike samt en utvärdering av prisgenomslaget vid sänkningen i Finland. Utredningen har utan resultat försökt hitta utvärderingar från fler länder. 
  
 6.3.1 
  
 Frankrike 
  
 Sysselsättningseffekterna av sänkt restaurangmervärdesskatt i Frankrike har beskrivits i en rapport från kommissionen 2010. 
  
 22  
  
 Mervärdesskatten sänktes den 1 juli 2009. Mervärdesskattesänkningen syftade till att harmonisera mervärdesskattesatserna inom restaurangbranschen i Frankrike samt att öka marginalerna för restaurangföretagen. Mervärdesskattesatsen sänktes till 5,5 procent och är numera densamma för mat som äts på plats som för mat som tas med. Tidigare var mervärdesskattesatsen för mat som åts på plats 19,6 procent, vilket motsvarar den normala mervärdesskattsatsen i Frankrike. 
 Ända sedan 1980 har sysselsättningen inom  
 café-, 
  restaurang- och hotellsektorn ökat i Frankrike. Under den ekonomiska krisen vände det dock. Från slutet av 2007 till juni 2009 minskade sysselsättningen med 15 000 arbetstillfällen. Snabbmatsbranschen har däremot erfarit en försäljningsmässig uppgång på drygt 30 procent. Snabbmatsbranschens uppgång anfördes som skäl för att samordna mervärdesskattesatserna. 
 I samband med mervärdesskattesänkningen skrevs ett avtal genom vilket näringsidkarna förband sig att anställa vit arbetskraft. Repre- 
  
 21 
  
 VAT Rates Applied in the Member States of the European Union, Situation at 1st January 2011, taxud.c.1(2011)39295 – EN. 
  
 22 
  
 Rapport dInformation, de M. Griffin, fait au nom de la commission de l'économie n° 42  
  
 (2010–2011) 
  – 13 octobre 2010. 
 64 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 sentanter för restaurangbranschen lovade att skapa 40 000 jobb på två år, varav 20 000 lärlingsplatser. 
 Ett år efter sänkningen utvärderades effekterna. Sänkningen med 14,1 procentenheter har på ett år sänkt priserna med 2,5 procent för konsumenterna och ökat försäljningen med 2,75 procent. Restaurangbranschen har sedan hösten 2009 återhämtat sig efter sysselsättningsminskningen under 2007 – juni 2009. Sysselsättningen ökade med 30 000 mellan oktober 2009 och juni 2010. Den totala sysselsättningen i Frankrike ökade under hösten 2009 på grund av den globala ekonomiska återhämtningen. Sysselsättningen inom restaurangnäringen ökade dock med mer än vad den gjorde på den totala arbetsmarknaden. Om ökningen inom restaurangbranschen hade varit lika stor som den totala sysselsättningsökningen skulle det ha inneburit 10 000 jobb men istället skapades 30 000 jobb. Slutsatsen i kommissionens rapport är att det är för tidigt att uttala sig om i vilken grad sänkningen av restaurangmervärdesskatten, Frankrikes ekonomiska återhämtning eller andra åtgärder har gett upphov till den positiva utvecklingen av sysselsättningen inom restaurangbranschen. 
  
 6.3.2 
  
 Finland 
  
 Mervärdesskatten på restaurangtjänster sänktes i Finland den 1 juli 2010 från 22 procent till 13 procent. Den finska statens ekonomiska forskningscentral (VATT) har i en studie tittat på mervärdesskattesänkningens effekter på priserna inom restaurangbranschen 
  
 23 
  
 . Enligt denna studie har en tredjedel av mervärdesskattsänkningen slagit igenom i priserna, dvs. priset på restaurangtjänsterna sjönk med drygt 2 procent i genomsnitt. De större restaurangkedjorna och lunchrestaurangerna sänkte priserna något mer än genomsnittet. 
 I både Frankrike och Finland har relativt små effekter på priserna kunnat påvisas. Detta förklaras sannolikt av de korta tidsperioderna mellan sänkningarna av skattesatserna och utvärderingarna. Utredningens uppdrag är att titta på de varaktiga effekterna av en sänkning vilket motiverar antagandet om full övervältring på priserna, se avsnitt 6.1.4 för en mer utförlig diskussion. 
  
 23  
 Avila och Kosonen, 2010, VATT Muistiot 10, Ravintoloiden arvonlisäveroalennuksen hintavaikutukset. 
 65 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
  
 6.4 
  
 Effekter på varaktig sysselsättning 
  
 Utredningen har i uppdrag att utvärdera förväntade effekter av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster på den varaktiga sysselsättningen. Utifrån den information som presenterats ovan samt de förutsättningar som föreligger i Sverige diskuteras i detta avsnitt förväntade effekter på den svenska arbetsmarknaden med fokus på effekter på den varaktiga sysselsättningen. Osäkerheten i beräkningarna bör betonas. Eftersom tillgången till empiri är mycket begränsad har beräkningarna gjorts med hjälp av ett flertal antaganden. 
 Utifrån de förutsättningar som råder både generellt på den svenska arbetsmarknaden och inom restaurangbranschen kan reducerad mervärdesskatt förväntas öka sysselsättningen, samtidigt som effektiviteten på arbetsmarknaden och i samhället i stort kan förväntas öka. Detta sker genom två effekter: För det första genom att  
 produktiviteten ökar till följd av ökat arbetsutbud  
 och för det andra genom att den  
 strukturella arbetslösheten minskar 
 . Ett antagande som görs i utredningen är att mervärdesskattesänkningen leder till full övervältring på pris mot konsument. Motivet till detta är dels den relativt goda konkurrenssituationen på restaurangmarknaden, dels att utredningens uppdrag är att analysera de långsiktiga effekterna av att sänka mervärdesskattesatsen. För en diskussion om övervältring på pris, se avsnitt  
 6.1.4. 
  
 6.4.1 
  
 Produktion och ökat arbetsutbud 
  
 En sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster kan förväntas öka den varaktiga sysselsättningen genom att de personer som redan arbetar ökar sitt arbetsutbud vilket leder till en ökning i medelarbetstiden. Denna arbetsutbudseffekt ökar antalet arbetade timmar i ekonomin i större utsträckning än antalet sysselsatta  
  
 24 
  
 . 
  
 24  
 Enligt SCB:s arbetskraftsundersökning (AKU) för januari månad 2011 uppgick antalet sysselsatta personer i åldern  
 15–74 
  år till 4 546 000 personer. Det totala antalet arbetade timmar per vecka uppgick i genomsnitt till 141,2 miljoner i januari 2011. Detta innebär att den genomsnittliga arbetstiden för de sysselsatta uppgick till cirka 31 timmar per vecka. En arbetsutbudseffekt ökar antalet arbetade timmar i ekonomin utan att antalet sysselsatta behöver påverkas. 
 66 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan antalet arbetade timmar i ekonomin förväntas öka genom följande två utbudseffekter på arbetsmarknaden: 
  
 A) 
  
 En sänkning av mervärdesskatten leder till att hushållen ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på marknaden. När hemarbetet minskar ökar individerna sitt arbetsutbud. 
  
 B) 
  
 En sänkning av mervärdesskatten leder till en förändring av hushållens fördelning mellan köpta vita/beskattade hushållsnära tjänster och köpta svarta hushållsnära tjänster. När efterfrågan minskar på svarta tjänster kan arbetsutbudet förväntas öka genom de personer som går från svart till vitt arbete. Den vita sektorn ökar då på bekostnad av den svarta sektorn. 
  
 För att några effekter på arbetsutbudet ska kunna förväntas krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Nedan följer först en diskussion om vilka förutsättningar som krävs för att effekter på arbetsutbudet ska kunna förväntas till följd av att individerna minskar sitt hemarbete, effekt A). Därefter följer en diskussion om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att utbudet av vit arbetskraft ska öka när efterfrågan på vita tjänster ökar, effekt B). 
  
 A) 
  
 Sverige har en hög skattekil, vilket innebär en stor skillnad mellan det pris inklusive skatt som köparen betalar och det pris exklusive skatt som säljaren erhåller. Av detta följer även en stor skillnad i pris mellan obeskattade tjänster som utförs i hemmen eller på den svarta marknaden och på beskattade vita tjänster. Följden av höga skattekilar på hushållsnära tjänster blir att den ekonomiska aktiviteten förskjuts bort från marknadsproduktion i riktning mot produktion i hemmen och på den svarta marknaden. 
  
 Enligt SCB:s tidsanvändningsstudie från 2000 lägger svenska kvinnor 46 minuter per dag och svenska män 25 minuter per dag på att laga mat. Att handla mat tar, utöver tiden för matlagning,  
 20–30 
  minuter per dag. Dessa siffror kan jämföras med tidsanvändningen för renovering och reparationer av bostäder, som i dag omfattas av  
 HUS-avdraget. 
  Enligt SCB:s tidsanvändningsstudie från 2000 lades 
  
 i 
  
 genomsnitt cirka 8 minuter per dag på renovering och reparationer av bostäder. Det finns därmed relativt mycket tid som hushållen kan frigöra från hemarbete, i form av att handla och laga mat, om de i stället köper restaurang- och cateringtjänster. Potentialen för en omfördelning av tid från hemarbete till marknadsarbete kan därmed anses vara stor vad gäller restaurang- och cateringtjänster. 
  
 Tabell 2 är hämtad från Copenhagen Economics rapport från 2007, som redogörs för ovan under avsnitt  
 6.2.2,  
 och redovisar den 
 67 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 genomsnittliga fördelningen av antalet arbetade timmar i ekonomin mellan hemarbete, svartarbete och marknadsarbete för ett land i norra Europa. 
 Tabell 2 Fördelningen av arbetade timmar i ekonomin mellan marknadsarbete, hemarbete och svartarbete för ett land i norra Europa. 
  
 Fördelning av timmar, i procent 
  
 Marknadsarbete 
  
 80,6 
  
 Hemarbete 
  
 17,1 
  
 Svartarbete 
  
 2,3 
  
 Källa 
 : Copenhagen Economics (2007) 
 Vid en bedömning av storleken på arbetsutbudseffekten måste hänsyn tas till hur mycket tid som faktiskt frigörs av att äta ute istället för att laga maten själv. Vad gäller vissa andra hushållsnära tjänster är det mer uppenbart att tid frigörs när hushållet väljer att köpa tjänsten på marknaden istället för att utföra den själv i hemmet, såsom exempelvis renovering och reparationer. Vad gäller att laga mat själv eller gå ut och äta är det inte lika självklart att tid frigörs i hemmet. I detta sammanhang bör noteras att det till stor del är take  
 away-produkter 
  eller med andra ord livsmedel, som redan i dag har en mervärdesskattesats på 12 procent, som är ett substitut till att laga maten själv. 
 Utredningen gör bedömningen att i och med att hushållen lägger så pass mycket tid i hemmet på matlagning och inhandling av livsmedel så kommer tid att frigöras i hemmet om de köper restaurang- och cateringtjänster.  
 Det krävs inte att särskilt stora mängder tid frigörs i hushållen för att relativt stora effekter på arbetsutbudet ska kunna förväntas eftersom denna effekt gäller det totala arbetsutbudet i ekonomin. 
  
 Sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster leder till att efterfrågan på restaurangbesök och catering ökar och därmed mängden konsumtion av dessa tjänster. Storleken på ökningen kan mätas med egenpriselasticiteten. Ett rimligt antagande vad gäller restaurang- och cateringtjänster är att mängden hemlagad mat minskar när mängden restaurangbesök och catering ökar (vi orkar endast äta en viss mängd mat per dag). 
 För ytterligare stöd, för att konsumtionen av restaurangtjänster ökar när priset på dem sjunker, kan den fundamentala frågan kring 
 68 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 hemarbete som Gronau (1977) formulerade användas, se avsnitt 6.1.2. Om svaret på frågan är ja, dvs. svenskar skulle gärna se att någon annan lagade maten åt dem innebär det ett argument för att sänka mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster. Detta skulle innebära att svenskarna vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster skulle välja att öka konsumtionen av dessa tjänster, vilket bekräftas av de skattade elasticiteterna. 
 För att få en effekt på arbetsutbudet krävs vidare att hushållen väljer att lägga sin frigjorda tid på marknadsarbete och inte på fritid. Enligt ekonomisk teori ska varor som konsumeras tillsammans med marknadsarbete ha en lägre skattesats medan varor som konsumeras tillsammans med fritid ska ha en högre skattesats. På så vis kan man via konsumtionsskatter rätta till den snedvridning som uppkommer till följd av att fritid inte går att beskatta, varigenom individerna ägnar för mycket tid åt fritid och för lite tid år marknadsarbete. Detta innebär att om en vara tenderar att konsumeras i samband med marknadsarbete bör konsumtionen av varan uppmuntras eftersom den stimulerar marknadsarbete. 
 Utredningen gör bedömningen att svenskarna kommer att välja att öka sitt arbetsmarknadsdeltagande när hemarbetet minskar 
 . Denna bedömning stöds av Copenhagen Economics (2007) empiriska resultat med ett signifikant ökat arbetsutbud till följd av minskat hemarbete för länder med förutsättningar motsvarande Sveriges. Även Konjunkturinstitutets studie (2005), som presenteras i avsnitt  
  
 6.2.4,  
  
 kommer fram till att arbetsutbudet ökar signifikant i ekonomin till följd av minskat hushållsarbete. I den studien undersöktes dock andra hushållsnära tjänster än restaurang- och cateringtjänster. Även Walters (2010) drar slutsatsen att en viss påverkan på arbetsutbudet kan förväntas. Han menar att utifrån studier från andra länder finns uppgifter som tyder på att restaurangtjänster tenderar att konsumeras tillsammans med marknadsarbete. 
  
 B) Den andra arbetsutbudseffekten som skulle kunna förväntas av reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kommer av en förändring av hushållens fördelning mellan köpta vita/beskattade hushållsnära tjänster och köpta svarta/obeskattade hushållsnära tjänster. Enligt Walters (2010) leder en mervärdesskattesänkning på restaurangtjänster inte till en ökad andel vita tjänster på bekostnad av svarta tjänster utan endast till en expansion av hela den samlade sektorn (både den vita och den svarta sektorn). Det beror på att de vita tjänsterna inom restaurangsek- 
 69 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 torn inte direkt konkurrerar med de svarta tjänsterna, utan snarare tillhandahåller många restauranger både svarta och vita tjänster som säljs till samma pris. Det pris som erbjuds konsumenten är ett genomsnittspris av kostnaden för att tillhandahålla både svarta och vita tjänster.  
 Utredningen gör bedömningen att ingen signifikant arbetsutbudseffekt kan förväntas av att svarta tjänster blir vita. 
  
 Beräkning av effekten av ökat arbetsutbud 
 När det är jämvikt på arbetsmarknaden är det är utbudet av arbetskraft som på lång sikt bestämmer sysselsättningen. I utredningens uppdrag ingår att redovisa effekten på den varaktiga sysselsättningen av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Varaktig sysselsättning är den sysselsättning som råder när ekonomin nått en ny jämvikt, dvs. när alla anpassningar skett i ekonomin. Det kan ta lång tid innan konsumenterna har ändrat sin fördelning av tid mellan hemarbete och marknadsarbete. När den långsiktiga effekten beräknas visar den skillnaden mellan det gamla och det nya långsikta jämviktsläget. Den långsiktiga anpassningen till en ny jämvikt sker parallellt med alla andra förändringar och trender i ekonomin. Det är därför svårt att särskilja vad som beror på en mervärdesskattesänkning och vad som beror på andra ekonomiska, sociala eller kulturella förändringar. 
 I detta avsnitt redogörs översiktligt för de beräkningar som ligger till grund för de förväntade sysselsättningseffekterna utifrån den empiri och information som finns tillgänglig. För en mer detaljerad beskrivning av beräkningarna, se bilaga 3. 
 Två olika beräkningsmetoder används. I den första används ett empiriskt resultat från studien av Copenhagen Economics (2007) och i den andra metoden beräknas arbetsutbudseffekten med hjälp av ett antagande om tidsbesparingen vid minskad matlagning i hemmet. Arbetsutbudseffekten som framförallt kan förväntas bestå i ökad medelarbetstid presenteras i form av antalet ökade helårsarbetskrafter, dvs. ökningen i antalet heltidssysselsatta personer. Beräkningarna är behäftade med stor osäkerhet och resultaten styrs helt av vilka antaganden som görs. De bör således snarare ses som en vägledning beträffande storleken på förväntade effekter. Inledningsvis illustreras, i ett diagram, de effekter som förväntas på arbetsmarknaden i och med utbudseffekten. 
 70 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Ökat arbetsutbud och effekter på arbetsmarknaden 
 På lång sikt bestäms efterfrågan på arbetskraft av avkastningen på den internationella kapitalmarknaden. För att det antagandet ska gälla måste följande tre villkor vara uppfyllda; konstant skalavkastning i produktionen, kapitalägarna ser kapital i olika länder som perfekta substitut och varor och tjänster som produceras i olika länder är perfekta substitut, för vidare diskussion se även avsnitt  
 6.1.3.  
 Om dessa villkor är uppfyllda är den långsiktiga efterfrågan på arbetskraft helt horisontell. I figur 6.6 nedan kallas den långsiktiga horisontella efterfrågekurvan för kapitalersättning. 
 Figur 6.6 Ökat arbetsutbud och effekter på löneläget 
 Lön 
 Utbud 
  
 A 
  
 C 
  
 B 
  
 Kapitalersättning 
  
 Efterfråga 
  
 ~ 
  
 Antal arbetade 
  
 Moore 
  
 timmar 
  
 Q 
 I utgångsläget råder jämvikt på arbetsmarknaden i punkt A och antalet anställda är  
 Q  
 . När arbetskraftsutbudet ökar, se skiftet eller parallellförskj 
 ut 
 ningen av utbudet i figur 6.6 ovan, ökar antalet anställda till  
 Q  
 och lönen sjunker, se punkt B. En konsekvens av detta är att ersättningen till kapitalet ökar över den internationella nivån. Följden av det är ökade investeringar och en successivt växande kapitalstock. Detta i sin tur leder till att efterfrågekurvan för 
 arbetskraft förskjuts åt höger tills en ny jämvikt nås vid den ur- 
 ~ 
 sprungliga lönen och en ännu högre sysselsättning,  
 Q  
 i punkt C. Frågan är om man kan förvänta sig att lönenivån på mycket lång 
 sikt bestäms av den internationella kapitalavkastningen. Det finns både intuitiva och teoretiska skäl att tro att den långsiktiga efter- 
 71 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 frågan på arbetskraft har negativ lutning. Ju kraftigare lutning efterfrågan på arbetskraft har desto större effekt kan skiftet i utbudet på arbetskraft förväntas ha på lönen och desto mindre effekt kan efterfrågan förväntas ha på sysselsättningen. Vid så små effekter på utbudet av arbetskraft som det är frågan om vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster bedöms effekten på lönen dock vara försumbar. 
 I de två alternativa beräkningsmetoderna nedan beräknas den långsiktiga ökningen i antalet sysselsatta till följd av att utbudet av 
 arbetskraft skiftar eller parallellförskjuts utåt, dvs. avståndet mellan 
 ~ 
  
 Q  
 och  
 Q  
 i figur 6.6. Både beräkningsmetod 1 och beräkningsmetod 2 beräknar alltså sysselsättningsökningen till följd av utbudsökningen. 
 Beräkningsmetod 1 
 I beräkningen används resultat från Copenhagen Economics rapport (2007). För en presentation av rapporten se avsnitt  
 6.2.2.  
 Copenhagen Economics har använt en allmän jämviktsmodell som beskriver en ekonomi bestående av en vit arbetsmarknad, en svart arbetsmarknad och en hemarbetsmarknad. Därigenom kan mervärdesskatteförändringars påverkan på fördelningen av de arbetade timmarna mellan dessa olika marknader mätas. Genom modellsimuleringar beräknas en sänkning av mervärdesskatten på en grupp hushållsnära tjänster med 10 procentenheter leda till att 2,4 procentenheter av de arbetade timmarna i hemarbete flyttas över till marknadsarbete. Detta resultat gäller för länder i norra Europa. 
 I denna beräkningsmetod antas att 2,4 procentenheter av de arbetade timmarna i hemarbete flyttas över till vitt marknadsarbete. Detta resultat kommer dock av sänkt mervärdesskatt på gruppen hushållsnära tjänster, vilka i Copenhagen Economics rapport består av bl.a. städning, tvättning, reparationer och restaurangtjänster. Eftersom gruppen hushållsnära tjänster innefattar fler tjänster än restaurang- och cateringtjänster krävs att siffran på 2,4 procentenheter anpassas till att gälla enbart restaurang- och cateringtjänster samt svenska förhållanden. 
 Utredningen bedömer att mindre tid i hemmet frigörs av minskad matlagning i hemmet än av minskat hemarbete för genomsnittet av gruppen domestic services. Det är exempelvis mer uppenbart att mer tid frigörs i hemmet när någon annan städar eller tvättar åt en än när man går ut och äter istället för att laga mat hemma. 
 72 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Den samlade mängden frigjord tid i samhället beror även på hur mycket tid i hemmet som läggs på att laga mat. Potentialen för frigjord tid i hemmet är stor när det gäller matlagning eftersom vi lägger mycket tid på detta. 
 För att få en effekt på arbetsutbudet krävs vidare att hushållen väljer att lägga sin frigjorda tid på marknadsarbete och inte på fritid. Utredningen gör bedömningen att benägenheten att öka sitt marknadsarbete till följd av att mindre mat lagas i hemmet, är lägre för restaurangtjänster än för genomsnittet av gruppen hushållstjänster. 
 En annan aspekt att ta hänsyn till i beräkningarna är att restaurangtjänster, som är belagda med 25 procent mervärdesskatt, utgör cirka 30 procent av gruppen hushållstjänster i Copenhagen Economics studie. 
 Dessa antaganden leder fram till resultatet att en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster med 13 procentenheter ökar antalet arbetade timmar i ekonomin med cirka 0,06 procent. Räknas ökningen i antalet arbetade timmar om till helårsarbetskrafter motsvarar den en ökning i sysselsättningen med drygt 2 500 helårsarbetskrafter. För en detaljerad beskrivning av beräkningen, se bilaga 3. 
 Beräkningsmetod 2 
 Denna beräkning baseras på ett antagande om att cirka 1 procent av den tid som läggs på matlagning och inhandling av mat istället används till att köpa restaurang- och cateringtjänster. Det skulle innebära att befolkningen i åldern  
 20–64 
  år köper mer restaurang- och cateringtjänster motsvarande ytterligare cirka 4 timmar per år och person. 
 När hemarbetet minskar frigörs tid som kan utnyttjas för fritid eller marknadsarbete. Köparna av den prisnedsatta tjänsten antas utnyttja 25 procent av den frigjorda tiden för ökat marknadsarbete och resten för fritid. 
 Den frigjorda tiden leder enligt denna beräkning till en ökning i antalet arbetade timmar i ekonomin motsvarande en sysselsättningseffekt på knappt 2 500 helårsarbetskrafter. För en detaljerad beskrivning av beräkningen, se bilaga 3. 
 Båda alternativa beräkningsmetoderna ger resultat som ligger omkring 2 500 helårsarbetskrafter. 
 73 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
  
 6.4.2 
  
 Minskad strukturell arbetslöshet 
  
 Ytterligare en sysselsättningseffekt som kan tänkas vara aktuell är en efterfrågeeffekt på arbetskraft till följd av en ökad efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster. 
 I normalfallet har efterfrågan på arbete liten eller ingen effekt på sysselsättningen i jämvikt. Sysselsättningen i en bransch kan öka om efterfrågan på branschens produkter/tjänster varaktigt ökar. Denna sysselsättningsökning motsvaras dock, normalt sett, av fallande sysselsättning i andra branscher. Restaurangbranschen kan dock vara ett undantag, då det finns skäl att tro att det finns ett utbudsöverskott av personer som vill jobba i denna bransch men som är utanför arbetskraften eller arbetslösa. 
 En efterfrågeeffekt på arbetskraft kan endast öka den varaktiga sysselsättningen om det förekommer ett utbudsöverskott, s.k. strukturell arbetslöshet på arbetsmarknaden, till följd av inslag av imperfektioner på arbetsmarknaden. Är dessutom efterfrågan på tjänsten priskänslig, dvs. elastisk, kan sysselsättningseffekten förväntas bli betydande. 
 I figur 6.7 nedan illustreras de effekter som kan förväntas på arbetsmarknaden för restaurangsektorn i Sverige vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Restaurang- och cateringbranschen är en arbetsintensiv bransch med en stor andel unga, invandrare och lågutbildade. Dessa grupper tenderar att ha svårt att komma in på arbetsmarknaden även då konjunkturen är god. En förklaring är att lägsta lönen, som i figur 6.7 nedan kallas lönereglering  
 w  
 , inom restaurangbranschen bedöms vara högre än den lön som hade rått vid perfekt konkurrens, w*. Detta leder till att det i jämvikt finns en outnyttjad reserv av arbetskraft som är villig att arbeta till minimilönen när efterfrågan på branschens tjänster ökar. Utredningen gör bedömningen att löneläget i restaurangsektorn är så högt att den efterfrågestimulans som en mervärdesskattesänkning innebär inte får någon större effekt på lönerna. Den aktuella arbetsmarknaden för restaurangsektorn, efter en sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster, kommer därmed fortfarande att ha ett visst arbetsutbudsöverskott. En ökad konsumtion av restaurang- och cateringtjänster bedöms på lång sikt leda till en ökning i sysselsättningen inom restaurangsektorn. I figur 6.7 utgörs syss 
 el 
 sättningsökningen av avståndet m 
 ell 
 an den nya sysselsättningen  
 Q 
  
 2  
 och den tidigare sysselsättningen  
 Q  
 . 
 74 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Figur 6.7 Ökad efterfrågan och effekter på löneläget 
 Lön 
 Utbud 
  
 w 
  
 Lönereglering 
 w 
 * 
  
 Efterfråga 
  
 Antal arbetade 
  
 Q 
 r 
  
 timmar 
  
 Q 
  
 Q 
 2 
  
 Inom restaurangbranschen har ett visst motverkande av fusk skett genom personalliggare och kassaregister 
  
 25 
  
 . Detta innebär sannolikt att branschen i mindre utsträckning än tidigare kan subventionera sig själv (det förekommer mindre fusk) vilket gör att en mervärdesskattesänkning får ett större genomslag. Detta stärker argumenten för att sysselsättningseffekten blir betydande. 
 Utredningen gör bedömningen att betydande varaktiga sysselsättningseffekter kan förväntas då strukturell arbetslöshet förekommer inom restaurang- och cateringsektorn och då en sänkning av mervärdesskatten på lång sikt kan förväntas slå igenom fullt på priset. 
  
 25  
 I DS 2009:43; Närvaro och kontrollbesök, har en utvärdering av personalliggarens effekt på svartarbetet studerats. Den sammantagna slutsatsen är att ett stort antal svarta jobb har blivit vita som en följd av bestämmelserna om personalliggare. Man diskuterar om det rör sig om 3 000 eller 6 000 nya vita jobb. 
 75 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Beräkning av effekten på den strukturella arbetslösheten 
 Liksom beräkningarna av utbudseffekten är även denna beräkning behäftad med stor osäkerhet och resultatet styrs helt av vilka antagande som görs, nedan redogörs närmare för vilka dessa antaganden är. Beräkningen bör därför även i detta fall ses som en vägledning beträffande storleken på förväntade effekter. 
 Vid beräkning av den långsiktiga ökningen av antalet sysselsatta inom restaurang- och cateringsektorn krävs att mervärdesskattesänkningen slår igenom på priset samt att tjänsten är elastisk. Walters (2010) värderar olika priselasticiteter från litteraturen utifrån relevans och innebörd. Walters kommer fram till att ett rimligt antagande är att priselasticiteten ligger mellan  
 -0,5 
  och  
 -1,0. 
  Utredningen utgår i sina beräkningar från en priselasticitet på  
 -0,8 
  (dvs. om priset sänks med 1 procent ökar efterfrågan med 0,8 procent). Vad gäller mervärdesskattesänkningens genomslag på priset är det rimligt att anta fullt genomslag på priserna på lång sikt, se avsnitt 6.1.4 för en diskussion kring denna fråga. 
 Beräkningen av efterfrågeeffekten på sysselsättningen bygger framförallt på tre antaganden. För det första att lönenivån i restaurangbranschen ligger över den marknadsmässiga nivån och för det andra att lönenivån i restaurangbranschen inte påverkas av den ökade efterfrågan på restaurangtjänster. Slutligen antas att den ökade efterfrågan på arbetskraft inte leder till att lönenivåerna i andra branscher ökar. 
 Givet att dessa tre antaganden gäller så kommer den ökade efterfrågan på arbete att motsvaras av ökad sysselsättning i ekonomin. Enligt utredningens beräkning ökar sysselsättningen i restaurang- och cateringbranschen med motsvarande knappt 4 000 personer, se bilaga 3 för en detaljerad beräkning. Denna sysselsättningsökning utgörs av nyanställda personer inom restaurang- och cateringbranschen med en arbetstid motsvarande genomsnittlig arbetstid i branschen. Uttrycks sysselsättningsökningen istället i helårsarbetskrafter uppgår den till knappt 3 500. 
 Om de tre antagandena ovan inte är uppfyllda kommer en del av sysselsättningsökningen inom branschen att utgöras av överströmning av arbetskraft från andra branscher. Sysselsättningsökningen i den totala ekonomin blir därmed lägre. Om man antar att 20 procent av de nyanställda inom restaurangbranschen kommer från en tidigare anställning i någon annan bransch ökar sysselsättningen istället med knappt 3 000 helårsarbetskrafter. 
 76 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 6.5 
  
 Samhällsekonomisk effektivitet 
  
 Skatter snedvrider individers och företags beslut. Frågan är hur skatterna bör utformas för att snedvrida individernas och företagens beslut så lite som möjligt. I detta avsnitt diskuteras huruvida sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan förväntas öka eller minska snedvridningarna i ekonomin. Utredningen begränsar diskussionen i detta avsnitt till de snedvridningar som är aktuella i just detta fall, dvs. snedvridningen mellan fritid, hemarbete och marknadsarbete samt de nya snedvridningar som uppkommer vid den nya konsumtionssammansättningen då individerna konsumerar fler restaurang- och cateringtjänster. Ytterligare en aspekt som bör beaktas när samhällsekonomisk effektivitet diskuteras är hur existerande ojämnvikter på arbetsmarknaden inom restaurangbranschen kan förväntas påverkas. 
 Det första exemplet på snedvridning som är aktuellt i detta fall är snedvridningen mellan fritid, marknadsarbete och hemarbete. När individer väljer mellan att arbeta fler timmar på arbetsmarknaden, arbeta i hemmet eller att disponera sin tid i form av fritid skapas en snedvridning till följd av skattens påverkan på dessa val. Eftersom skatt endast utgår på marknadsarbete framstår de obeskattade valen hemarbete och fritid som relativt sett mer lönsamma än de skulle gjort om jämförelsen skedde i en värld utan skatter. Individer kommer att arbeta relativt sett för lite på arbetsmarknaden och för mycket i hemmet eller ta ut fritid i för stor utsträckning sett ur samhällsekonomisk synvinkel. Försök att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna för snedvridningarna antyder att det rör sig om mycket stora belopp. 
 Enligt teorin om optimala konsumtionsskatter är ett sätt att minska snedvridningen av valet av för mycket fritid att beskatta varor och tjänster högre som efterfrågas i högre grad vid mer fritid (och mindre arbetsutbud). Det är mycket svårt att få information om vilka dessa varor eller tjänster är och denna del av den optimala beskattningsteorin har därför varit svår för politiker och beslutsfattare att tillämpa i praktiken. De nyare bidragen till optimal beskattningsteori, tex. Villa (2000), menar att tjänster som kan produceras i hemmet bör beskattas lägre för att minska snedvridningen i form av valet för mycket hemarbete. Dessa tjänster finns det flera exempel på, exempelvis skotta snö, underhålla och renovera hus, tvätta kläder och laga mat. Under  
 1900-talet 
  har det till följd av moderniseringen av hushållsarbetet skett stora föränd- 
 77 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 ringar i fråga om vad som uträttas i hemmet. För en diskussion om svenska hushålls tidsanvändning se May (2008). 
  
 26 
  
 Det är lätt att inse att både inkomstskatt och mervärdesskatt kommer att styra i riktning mot hemarbete. Det är mer fördelaktigt att utföra dessa tjänster i hemmet. En produktivitetsförlust uppstår i och med att det kostar minst omkring två timmars avlönat marknadsarbete för att ha råd att köpa en tjänstetimme på den svenska marknaden. Detta innebär att individen kan utföra hemarbetet själv, vara hälften så produktiv, och fortfarande tjäna på att utföra arbetet själv. Frågan är om snedvridningen mot hemarbete är så stor att effektivitetsvinster kan erhållas genom en särbehandling i skattesystemet. Walters menar att det är tveksamt om tjänster som är substitut för egenarbete förtjänar särbehandling inom skattesystemet eftersom de inte är principiellt säregna. Utifrån en samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt är det enligt honom inte värre att köp av tjänster ersätts med egenarbete än att köp av varor ersätts med fritid. Ett särskilt stort missförstånd är enligt Walters att skatterna skulle skapa en ineffektiv styrning när det gäller just utnyttjande av tiden till egenarbete inom hushållet, han framhåller att inte heller fritid som används till rekreation är beskattad och att effekten är densamma. 
 I ett land som Sverige med höga skattekilar och en hög progressivitet i inkomstbeskattningen kan en sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster dock förväntas vara extra effektivitetshöjande. Detta då en hög grad av progressivitet i inkomstskatten leder till att snedvridningen mellan fritid och arbete förstärks ytterligare, se avsnitt  
 6.1  
 för mer information. Sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster kan därför under dessa förutsättningar förväntas minska snedvridningen mellan fritid och marknadsarbete vilket leder till ökad effektivitet. 
 Eftersom Sverige redan i dag har en differentierad mervärdesskatt kommer sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster dels skapa nya snedvridningar, dels motverka redan befintliga snedvridningar. Assarsson (1997) skattar korspriselasticiteter för restaurangtjänster. 
  
 27  
  
 Korspriselasticiteten är ett mått på hur mycket efterfrågan på en viss vara eller tjänst förändras vid en prisförändring på en annan vara eller tjänst. De varor han finner som 
  
 26 
  
 May, L. 2008, Hemmens modernisering och svenska hushålls tidsanvändning 1920– 90, Walton 2008:19. 
  
 27 
  
 Bilaga till SOU 1997:17, Betänkande av Tjänstebeskattningsutredningen, Skatter, tjänster och sysselsättning. 
  
 78 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 har en positiv korspriselasticitet med restaurangtjänster är exempelvis böcker och tidskrifter. Dessa varor är då substitut till restaurangtjänster vilket innebär att en konsument kan välja exempelvis böcker som substitut till ett restaurangbesök. Det är även rimligt att anta att olika varor inom rekreation och kultur kommer att förändras positivt med priset på restaurangtjänster. Detta innebär att vid en ökad efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster minskar efterfrågan på böcker, tidskrifter och andra varor inom rekreation och kultur. Detta ökar den samhällsekonomiska effektiviteten eftersom dessa varor i dag beskattas med den lägsta skattesatsen på 6 procent. Med andra ord minskar dagens snedvridning mot dessa lågbeskattade varor vilket totalt sett är effektivitetshöjande. 
 En annan snedvridning som kommer att motverkas vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster är den som i dag sker mellan livsmedel och restaurang- och cateringtjänster. Eftersom det är 12 procent mervärdesskatt på mat som köps i affären och 25 procent mervärdesskatt på mat som köps på restaurang snedvrids konsumtionen mot att köpa mer mat i affären. 
 I betänkandet SOU 2005:57, Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt?, är en av slutsatserna vad gäller differentierade skattesatser att den enskilt bästa åtgärden inom mervärdesskattesystemet för att minska konkurrensproblem och avgränsningsproblem vore att tillämpa samma skattesats på livsmedel och restaurang- och cateringtjänster. Differentierade mervärdesskattesatser innebär att producenter av likartade varor och tjänster behandlas olika. Därigenom påverkas resursallokeringen genom att produktionen blir mindre inom högre beskattade områden medan produktionen inom de lägre beskattade områden blir större. Om det dessutom finns en hög grad av utbytbarhet mellan varor och tjänster med olika skattesats, vilket exempelvis gäller för livsmedel och restaurang- och cateringtjänster, kan detta förhållande beskrivas som direkt konkurrenssnedvridande. 
 Utredningen har gjort bedömningen att det på arbetsmarknaden inom restaurangbranschen förekommer ojämnvikter, i form av exempelvis ingångslöner som ligger över marknadslönen, som gör att utbudet på arbetskraft är större än efterfrågan på arbetskraft på denna marknad, se vidare avsnitt  
 6.1.3  
 och 6.4.2. Vid sänkt mervärdesskatt och därigenom en ökad efterfrågan på restaurang- och cateringtjänster som i sin tur leder till en ökad efterfrågan på arbetskraft kommer fler att anställas till samma lön som tidigare och gapet 
 79 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 mellan utbudet på arbetskraft och efterfrågan på arbetskraft kommer minska, se figur 6.5. Dödviktsförlusten som visar storleken på effektivitetsförlusten till följd av arbetslösheten minskar i och med att efterfrågan skiftar eller parallellförskjuts åt höger. 
 Det är sannolikt att sänkt mervärdesskatt på restaurangtjänster bidrar till att minska snedvridningar och öka effektiviteten. Man kan totalt sett förvänta sig en ökad effektivitet vid sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. 
 I Konjunkturinstitutets studie, se avsnitt  
 6.2.4,  
 och Rodriguez studie, se avsnitt  
 6.2.3,  
 framhålls att det finns ekonomiska argument för en enhetlig mervärdesskattesats. Sørensens beräkning av en effektivitetsvinst på 9,4 miljarder kronor av att införa en enhetlig mervärdesskattesats i Sverige visar omfattningen av snedvridningarna och effektivitetsförlusterna som uppkommit till följd av nuvarande differentiering. En sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster bidrar till att motverka dessa snedvridningar. Det råder även en relativ enighet inom litteraturen om att sänkt skatt riktad mot just hushållsnära tjänster kan öka effektiviteten i samhället. 
  
 6.6 
  
 Offentligfinansiella effekter 
  
 I tabell 3 redovisas den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt, från 25 procent till 12 procent, på restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl. Den offentligfinansiella nettokostnaden vid sänkt mervärdesskatt, den 1 januari 2012, uppgår till 5,4 miljarder kronor 2012. Denna kostnadsberäkning följer Finansdepartementets beräkningskonventioner. 
  
 28  
  
 I tabell 3 nedan presenteras även den långsiktiga effekten av åtgärden. Vid beräkning av denna effekt tas hänsyn till reformens självfinansieringsgrad. Den långsiktiga effekten speglar kostnaden för åtgärden när ekonomin nått en ny jämvikt, dvs. när alla anpassningar har skett i ekonomin. 
 En reforms självfinansieringsgrad säger hur stor del av reformkostnaden som på lång sikt kan finansieras genom de förändringar i skatteintäkter och offentliga utgifter som uppstår till följd av reformen. Sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringsektorn bedöms leda till ökad sysselsättning, vilket förbättrar de offentliga finanserna 
  
 28  
 Beräkningskonventioner, 2011, Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, Finansdepartementet, Regeringskansliet. 
 80 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 via ökade skatteintäkter och minskade transfereringsutgifter på motsvarande 1,2 miljarder kronor. Sänkt mervärdesskatt för restaurang- och cateringsektorn leder också till att konsumtionen i viss utsträckning förskjuts till denna sektor. Eftersom restaurang- och cateringsektorn efter reformen har lägre mervärdesskatt än genomsnittet så leder konsumtionsförskjutningen till lägre mervärdesskatteintäkter för staten på motsvarande 0,26 miljarder kronor. Utifrån beräkningarna av sysselsättningseffekterna ovan bedöms antalet arbetade timmar sammantaget öka med motsvarande knappt 6 000 helårsarbetskrafter, vilket ger en självfinansieringsgrad i storleksordningen 20 procent. 
 Tabell 3 Offentligfinansiell nettokostnad av sänkt mervärdesskatt från 25 procent till 12 procent på restaurang- och cateringtjänster 2012, miljarder kronor 
  
 År 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 Varaktig 
  
 Långsiktig 
  
 effekt 
  
 effekt 
  
 Offentligfinansiell 
  
 nettokostnad 
  
 5,4 
  
 4,1 
  
 4,4 
  
 4,6 
  
 4,6 
  
 3,6 
  
 6.7 
  
 Fördelningseffekter 
  
 I detta avsnitt redovisas fördelningseffekter av sänkt mervärdesskatt från 25 procent till 12 procent på restaurang- och cateringtjänster. 
 I figur 6.8 redovisas fördelningseffekter för olika inkomstgrupper uttryckt i justerad disponibel inkomst (disponibel inkomst med hänsyn till antal personer i hushållet). 
 81 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Figur 6.8 Fördelningseffekter för olika inkomstgrupper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent 
  
 0,4 
  
 0,2 
  
 0 
  
 1 
  
 2 
  
 3 
  
 4 
  
 5 
  
 6 
  
 7 
  
 8 
  
 9 
  
 10 
  
 Låg inkomst 
  
 Hög inkomst 
 Samtliga inkomstgrupper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. För inkomstgrupp 1, som har de lägsta inkomsterna, är dock effekten större än för övriga inkomstgrupper. Förklaringen till att effekten blir större för inkomstgrupp 1 är att denna grupp har en låg justerad disponibel inkomst och för vilka konsumtionen är en stor relativ del av disponibel inkomst. I denna grupp återfinns exempelvis studerande och egna företagare 
 I figur 6.9 redovisas fördelningseffekter för olika hushållstyper uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. 
 82 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 Figur 6.9 Fördelningseffekter för olika hushållstyper. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent 
 Ensam  
 20-64 
  u barn 
 Ensam 65+ 
 Ensam m barn 
 Sambo  
 20-64 
  u barn 
 Sambo 65+ 
 Sambo 1 barn 
 Sambo 2 barn 
 Sambo 3+ barn 
  
 0 
  
 0,2 
  
 0,4 
 Samtliga hushållstyper påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Effekten är något större för hushåll utan barn som lägger en större andel av inkomsten på restaurangtjänster och något mindre för pensionärshushåll jämfört med barnfamiljer. 
 I figur 6.10 redovisas fördelningseffekter för olika regioner i Sverige uttryckt i procent av justerad disponibel inkomst. 
 83 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Figur 6.10 Fördelningseffekter för olika regioner i Sverige. Ökning av justerad disponibel inkomst, procent 
 0,4 
  
 0,2 
  
 0 
  
 tockholm 
  
 rige 
  
 nd 
  
 Sydsverige 
  
 sverige 
  
 mellansverige 
  
 norrland 
  
 norrland 
  
 nsve 
  
 ,öla 
  
 Väst 
  
 Övre 
  
 S 
  
 mella 
  
 måland,gotland 
  
 . 
  
 N 
  
 ellersta 
  
 Ö 
  
 M 
  
 S 
  
 Samtliga regioner påverkas positivt av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. Effekten är något större i stockholmsregionen. 
  
 6.8 
  
 Effekter på administrativa kostnader och fullgörandekostnader 
  
 Tillämpning av olika mervärdesskattesatser ger upphov till ökade kostnader för företagen och myndigheterna. Det beror på att hanteringen av olika skattesatser medför ett merarbete jämfört med att enbart tillämpa en skattesats. För både företagen och Skatteverket kan det vara svårt att avgöra vilken skattesats som ska tillämpas på en viss försäljning. Utgör det som säljs en restaurang- eller cateringtjänst, som beskattas med 25 procent, eller är det fråga om försäljning av livsmedel, som beskattas med 12 procent? Både företagen och Skatteverket har även att praktiskt hantera att redovisningen av mervärdesskatten sker utifrån olika skattesatser. Skatteverkets kontrollarbete påverkas också av att olika skattesatser tillämpas. 
 Mätningar av administrativa kostnader har gjorts av Tillväxtverket enligt den s.k. Standardkostnadsmodellen som är en internatio- 
 84 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 nellt erkänd metod. Resultatet redovisas i  
 Malin-databasen. 
  Denna databas innehåller uppgifter kring företagens administrativa kostnader till följd av olika regelverk. De senaste mätningarna avser år 2009. Med administrativ kostnad avses företagens kostnader för att sammanställa, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. Inom skatteområdet är lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter den författning som ger upphov till störst administrativa kostnader. Mervärdesskattelagen (1994:200) är den författning som ger upphov till den näst största kostnaden för företagen med en total administrativ kostnad på 2,3 miljarder kronor. Det informationskrav i mervärdesskattelagen som är mest kostsamt enligt Malindatabasen, med en kostnad på 1 miljarder kronor, är att avdragsrätten för ingående skatt ska styrkas med faktura. Näst störst kostnad medför reglerna om omvänd skattskyldighet för byggtjänster med en kostnad på 0,5 miljarder kronor. Därefter kommer hanteringen av två mervärdesskattsatser med en kostnad på 0,4 miljarder kronor. 
 Sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster från 25 procent till 12 procent medför en minskning av de administrativa kostnader som dagens olika skattesatser på restaurang- och cateringtjänster (25 procent) och livsmedel (12 procent) ger upphov till för företagen. Reducerad mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster innebär även att myndigheternas, främst Skatteverkets men även bl.a. förvaltningsdomstolarnas, kostnader för att hantera och tillämpa reglerna respektive att avgöra skatteprocesser minskar. 
 I Sverige finns det cirka 24 400 restauranger (cateringföretag och caféer inkluderade), varav närmare 1 600 är hotell med restaurangrörelse. Av dessa restauranger är det närmare 11 000 som har stadigvarande tillstånd att servera alkohol till allmänheten. 
 En sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster från 25 procent till 12 procent skulle innebära att majoriteten av de restauranger som inte har tillstånd att servera alkohol får endast en mervärdesskattesats att hantera. Även om en sänkning av mervärdesskatten enligt kommittédirektiven inte ska omfatta alkoholhaltiga drycker bedöms restauranger med tillstånd att servera alkohol få lägre administrativa kostnader då de slipper den besvärliga gränsdragningen mellan å ena sidan livsmedel och å andra sidan restaurang- och cateringtjänster. 
 85 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Ett genomsnittligt företag som hanterar två mervärdesskattesatser lägger enligt  
 Malin-databasen 
  ned 120 minuter, 12 gånger per år, till en handläggningskostnad på 224 kronor per timme för att hantera två mervärdesskattesatser. Uppgiften att företaget 12 gånger per år hanterar två skattesatser är inte kopplad till hur många gånger per år som företaget faktiskt redovisar mervärdesskatt. Ett rimligt antagande är att de företag i restaurang- och cateringbranschen som hanterar två mervärdesskattesatser har högre administrativa kostnader än genomsnittet av alla företag som hanterar två mervärdesskattesatser. Antagandet baseras på att de gränsdragningsproblem som uppkommer i restaurang- och cateringbranschen bedöms vara av svårare karaktär. Vid beräkningen av de administrativa kostnaderna utgår därför utredningen ifrån att företag inom restaurang- och cateringsektorn i genomsnitt lägger ned 200 minuter, 12 gånger per år, på att hantera två skattesatser. De restaurang- och cateringföretag som efter en mervärdesskattesänkning endast behöver hantera en skattesats får därmed minskade administrativa kostnader motsvarande hela kostnaden för att hantera två mervärdesskattesatser, dvs. omkring 0,13 miljarder kronor. De restaurang- och cateringföretag som serverar alkohol och därmed även fortsättningsvis behöver hantera två mervärdesskattesatser kan trots detta antas få minskade administrativa kostnader då de slipper den krångliga gränsdragningen mellan å ena sidan restaurang- och cateringtjänster och å andra sidan livsmedel. Vid beräkningen av de administrativa kostnaderna antas dessa företag fortsättningsvis endast behöva lägga ned cirka 60 minuter, 12 gånger per år, på att hantera två mervärdesskattesatser. Detta ger en minskad administrativ kostnad för dessa företag med omkring 0,07 miljarder kronor. Sammantaget kan de administrativa kostnaderna antas minska med i storleksordningen 0,2 miljarder kronor årligen om mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster sänks från 25 procent till 12 procent. 
 Minskningen av de administrativa kostnaderna till följd av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster till samma nivå som livsmedel innebär en minskning av de totala administrativa kostnaderna som mervärdesskattelagen ger upphov till med omkring 9 procent och en minskning av den totala kostnaden för att hantera två mervärdesskattsatser, som i dag uppgår till 0,4 miljarder kronor, med omkring 50 procent. Till den minskade administrativa kostnaden för företagen ska även läggas minskningen av de administrativa kostnaderna för myndigheter som uppkommer om restaurang- 
 86 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 tjänster, hotell och livsmedel beskattas med samma mervärdesskattesats. När det gäller den kostnaden finns det dock inga uppgifter i  
 Malin-databasen. 
  
 Företagens kostnader för att fullgöra sina skyldigheter enligt mervärdesskattelagen har även undersökts av Skatteverket, under hösten 2005. Skatteverket kom fram till att de totala fullgörandekostnaderna för mervärdesskatten uppgick till 6,3 miljarder kronor och att de motsvarade cirka 3 procent av mervärdesskatteinkomsterna 
  
 29 
  
 . Beloppet 6,3 miljarder kronor är avsevärt högre än vad som följer av Tillväxtverkets mätningar, som resulterade i totala administrativa kostnader på 2,3 miljarder kronor. De skattskyldigas kostnader för att hantera flera mervärdesskattesatser beräknades av Skatteverket till cirka 0,5 miljarder kronor. Denna kostnad skiljer sig dock inte nämnvärt från Tillväxtverkets mätning av de administrativa kostnaderna för att hantera två mervärdesskattesatser om 0,4 miljarder kronor. Med fullgörandekostnader avses i princip kostnader som uppstår i samband med att skattebetalarna fullgör sina skyldigheter enligt gällande skattelagstiftning och skatteadministrativa rutiner. Skatteverket har vid sin beräkning av kostnaderna tagit hänsyn till fler moment som aktualiseras i samband med redovisning och betalning av skatt. Det förklarar skillnaden i storlek på kostnaderna vid en jämförelse med Tillväxtverkets beräkning av de totala administrativa kostnaderna. Enligt Skatteverket är fullgörandekostnaderna kraftigt regressiva. Det innebär att de slår hårdare mot små företag än stora företag. Som framgår av kapitel 4 är restaurang- och cateringsektorn relativt småskalig. 
 När det gäller myndigheternas administrativa kostnader för mervärdesskatten har det, enligt en uppföljning som gjordes av  
 1990–1991 
  års skattereform, uppskattats att företagens fullgörandekostnader för mervärdesskatten var fyra gånger så stora som de administrativa kostnaderna för myndigheterna 
  
 30 
  
 . 
  
 6.9 
  
 Konsekvenser för företagen 
  
 Förslaget till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster till samma nivå som för livsmedel medför att ett stort antal företag slipper att dra gränsen mellan å ena sidan restaurang- 
  
 29 
  
 Skatteverkets rapport 2006:3, Krånglig moms – en företagsbroms, Om företagens fullgörandekostnader för moms. 
  
 30 
  
 Malmer, Copeland och Herrera, 1994, Århundradets skattereform: Effekter på skatte- 
  
 systemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk, Uppföljning av skattereformen  
 1990–1991, 
  Del 1 s. 224. 
 87 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 eller cateringtjänster och å andra sidan livsmedel. Ett annat gränsdragningsproblem som försvinner är behovet av att särskilja måltider som ingår i rumspriset vid en hotellvistelse från rumsuthyrningen. Detta leder till en förenklad hantering av mervärdesskatten och minskade administrativa kostnader för företagen. (Jfr avsnitten 6.8 och 7.2.) 
 Den nuvarande skillnaden i beskattningen mellan omsättning av restaurang- och cateringtjänster och omsättning av livsmedel påverkar konkurrensförhållandena mellan olika företag. Differentieringen av mervärdesskatten innebär att företag som säljer restaurang- och cateringtjänster missgynnas jämfört med företag som säljer livsmedel. En sänkning av mervärdesskatten är positiv från konkurrenssnedvridningssynpunkt. 
 Företagen tar f.n. ut mervärdesskatt med 25 procent när de säljer restaurang- och cateringtjänster. Genom förslaget kommer företagens utgående skatt att uppgå till 12 procent. Denna förändring innebär att de belopp för utgående skatt som företagen får in vid försäljning, som de kan förfoga över innan skatten ska betalas till Skatteverket, om nettoskatten är positiv (dvs. den utgående skatten är större än den ingående skatten), kan minska. Förslaget kan således ha en viss påverkan på företagens likviditetssituation. 
 Förslaget är inte direkt riktat mot små och medelstora företag men eftersom restaurang- och cateringbranschen är relativt småskalig kommer många sådana företag att beröras av det. 
 Förslaget som rör  
 HUS-avdraget 
  medför en viss begränsning av möjligheten att få skattereduktion för hushållsarbete. Förslaget hänger samman med skattesatsförslaget. Det innebär att utgifter för hushållsarbete inte ska ge rätt till skattereduktion i de konkreta fall arbetet ingår i en restaurang- eller cateringtjänst som mervärdesbeskattas med 12 procent. I praktiken kan den förslagna regeln aktualiseras i samband med att cateringtjänster omsätts. Konsekvenserna av förslaget för företagen torde vara ringa. 
  
 6.10 
  
 Sammanfattning av konsekvenser 
  
 Sammanfattningsvis kan vid en sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster från 25 procent till 12 procent effekterna på effektiviteten, sysselsättningen och på de administrativa kostnaderna förväntas bli gynnsamma. Minskningen av de administrativa kostnaderna för företagen beräknas grovt uppgå till 0,2 
 88 
  
 SOU 2011:24 
  
 Konsekvenser av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster 
 miljarder kronor årligen. Detta motsvarar en minskning av de totala administrativa kostnaderna som mervärdesskattelagen ger upphov till med omkring 9 procent. Den sammantagna långsiktiga sysselsättningseffekten beräknas till knappt 6 000 helårsarbetskrafter. Den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster uppgår till 5,4 miljarder kronor 2012. Positiva sysselsättningseffekter och minskad utbetalningar i socialförsäkringssystemen har bidragit till att sänka den långsiktiga offentligfinansiella effekten, vilken har beräknats till omkring 3,6 miljarder kronor. Åtgärdens självfinansieringsgrad har grovt beräknats till i storleksordningen 20 procent. Den årliga kostnad per jobb på lång sikt har beräknats till omkring 0,6 miljoner kronor. 
 Tabell 4 Sammanfattning av konsekvenser av sänkt moms på restaurang- och cateringtjänster från 25 till 12 procent 
  
 Konsekvenser 
  
 Sänkt moms från 25 till 12 
  
 procent 
  
 Offentligfinansiell nettokostnad 2012, miljarder kronor 
  
 5,4 
  
 Långsiktig offentligfinansiell effekt, miljarder kronor 
  
 3,6 
  
 Varaktig sysselsättningseffekt i helårsarbetskrafter 
  
 6 000 
  
 Kostnad per jobb, miljoner kronor 
  
 0,6 
  
 Minskning i administrativa kostnader, miljarder kronor 
  
 0,2 
  
 89 
  
 7 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 Enligt kommittédirektiven ska utredningen ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från 25 procent till samma nivå som livsmedel. I kapitel 7 lämnas ett förslag till utformning av en regel med den innebörden. 
  
 Utredningens förslag:  
 Skattesatsen för omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, ska sänkas från 25 procent till 12 procent. 
 Skälen för utredningens förslag: 
  
 7.1 
  
 Hur ska begreppet restaurang- och cateringtjänster tolkas? 
  
 7.1.1 
  
 Någon definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster finns inte i mervärdesskattedirektivet 
  
 Sedan den 1 juni 2009 får EU:s medlemsstater tillämpa reducerad skattesats på restaurang- och cateringtjänster. Dryck, både med och utan alkohol, får undantas från den reducerade skattesatsen (punkt 12 a i bilaga III till mervärdesskattedirektivet, införd genom direktiv 2009/47/EG). Enligt utredningens direktiv ska lagförslaget om sänkning av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster inte omfatta alkoholhaltiga drycker. Begreppet restaurang- och cateringtjänst har nyligen genom direktiv 2008/8/EG även införts i 
 91 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 artiklarna 55 och 57 i mervärdesskattedirektivet, som reglerar omsättningsland, dvs. i vilket land tjänsten ska anses vara omsatt. Någon definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster har emellertid inte införts i mervärdesskattedirektivet, vare sig genom direktiv 2009/47/EG eller genom direktiv 2008/8/EG. 
 Som framgår av avsnitt 3.2 hade ett antal av EU:s medlemsstater redan före den ändring av mervärdesskattedirektivet som gjordes genom direktiv 2009/47/EG möjlighet att tillämpa reducerad skattesats på restaurangtjänster. Detta reglerades i ett antal specialbestämmelser i direktivet. 
  
 1  
  
 Begreppet restaurangtjänster användes i dessa specialbestämmelser, men någon definition av begreppet fanns inte. Det användes inte någon annanstans i direktivet förrän det infördes genom direktiv 2008/8/EG och därefter genom direktiv 2009/47/EG. 
  
 7.1.2 
  
 EU-domstolens 
  
  tolkning av begreppet restaurangtjänster 
  
 EU-domstolen 
  har i dom den 2 maj 1996 i mål  
 C-231/94, 
  Faaborg- Gelting Linien A/S mot Finanzamt Flensburg, REG 1996 s.  
 L-2395 
  (nedan  
 Faaborg-Gelting 
  Linien), uttalat sig om begreppet restaurangtjänst. Målet gällde reglerna om omsättningsland för tjänster. Frågan i målet var om tillhandahållande av måltider för konsumtion ombord på färjor i linjetrafik mellan Meyer hamn i Danmark och hamnen i Gelting, Tyskland, skulle anses vara leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster. Om fråga skulle anses vara om leverans av varor, skulle mervärdesskatt redovisas i Tyskland i de fall leveransen gjordes på tyskt territorium. Om fråga däremot skulle anses vara om tjänster, skulle mervärdesskatt redovisas i det land leverantören var etablerad, i detta fall Danmark. (Reglerna om omsättningsland för tjänster har ändrats genom det ovan nämnda direktiv 2008/8/EG. De nya omsättningslandsreglerna beskrivs kort i avsnitt  
 7.1.5) 
 . 
 Vad gäller frågan huruvida transaktioner av visst bestämt slag ska betraktas som leverans av varor eller som tillhandahållande av tjänster uttalade  
 EU-domstolen 
  att denna ska besvaras utifrån en samlad bedömning av de omständigheter som kännetecknar transaktionerna i fråga. Domstolen anmärkte att tillhandahållande av lagad mat och drycker för omedelbar konsumtion är resultatet av 
  
 1  
 Se artiklarna  
 114–117 
  i mervärdesskattedirektivet i dess lydelse före den 1 juni 2009. 
 92 
  
 SOU 2011:24 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 en serie tjänster alltifrån tillagningen av maten till det fysiska överlämnandet av denna på en tallrik eller liknande. Vidare anförde domstolen att det samtidigt ställs en organisatorisk helhet till gästens förfogande, vilken består av både matsal och biutrymmen (garderob med mera) samt möbler och porslin. I förekommande fall dukar serveringspersonal borden, ger gästen råd och upplysningar om de maträtter och drycker som erbjuds, serverar dessa vid bordet och dukar av bordet efter måltiden. Domstolen uttalade sammanfattningsvis att restaurangverksamhet kännetecknas av ett knippe element och handlingar där leveransen av maten endast utgör en del och där tjänsterna utgör den övervägande delen. Fråga blir då om tillhandahållande av en tjänst. Om verksamheten avser livsmedel för avhämtning och inte är förenad med tjänster som har till ändamål att möjliggöra en omedelbar konsumtion på därför avsedd plats är fråga om leverans av vara (punkt  
 12–14 
  i domen i  
 Faaborg-Gelting 
  Linien). 
  
 7.1.3 
  
 Ny definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster i mervärdesskattedirektivets tillämpningsföreskrifter 
  
 Europeiska unionens råd träffade den 18 januari 2011 en politisk överenskommelse om att anta en omarbetad version av förordningen med tillämpningsföreskrifter för mervärdesskattedirektivet (rådets förordning om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, i det följande tillämpningsförordningen). Enligt uppgifter från Finansdepartementet kommer tillämpningsförordningen att antas formellt vid ett möte i Europeiska unionens råd den 15 mars 2011. Tillämpningsförordningen kommer att träda i kraft den 1 juli 2011 
  
 2  
  
 och dess syfte är att säkerställa en enhetlig tillämpning av bl.a. de nya omsättningslandsregler som införts genom direktiv 2008/8/EG (dessa omsättningslandsregler beskrivs kort i avsnitt 7.1.5). I tillämpningsförordningens artikel 6 finns följande definition av restaurang- och cateringtjänster: 
 1. Med restaurang- och cateringtjänster avses tjänster som består i att för mänsklig konsumtion leverera beredd eller oberedd mat eller dryck eller båda, åtföljda av tillräckligt med stödtjänster som möjliggör omedelbar konsumtion av det levererade. Leveransen av mat eller dryck 
  
 2  
 Artikel 65 i tillämpningsförordningen. 
 93 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 eller båda är endast en del i helheten, i vilken tjänsteaspekten ska dominera. Restaurangtjänster är tillhandahållandet av sådana tjänster i tillhandahållarens lokaler och cateringtjänster är tillhandahållande av sådana tjänster på andra ställen än i tillhandahållarens lokaler. 
 2. En leverans av beredd eller oberedd mat eller dryck eller båda, med eller utan transport, som inte åtföljs av några andra stödtjänster, ska inte anses som restaurang- och cateringtjänster enligt punkt 1.1. 
 I tillämpningsförordningens artikel 1 sägs att tillämpningsföreskrifterna gäller avdelningarna  
 I–V 
  och  
 VII–XII 
  i mervärdesskattedirektivet. Enligt utredningens mening måste tillämpningsföreskrifterna även gälla för bilagorna till dessa avdelningar, exempelvis bilaga III där förteckningen över vilka varor och tjänster som en reducerad skattesats får tillämpas på finns. Definitionen i artikel 6 har inte begränsats till att avse enbart hur begreppet restaurang- och cateringtjänster ska förstås vid tillämpningen av omsättningslandsreglerna (artiklarna 55 och 57 i mervärdesskattedirektivet) utan gäller enligt utredningens uppfattning generellt. Som en jämförelse kan nämnas att artikel 10 i tillämpningsförordningen, som innehåller regler rörande en beskattningsbar persons etablering, uttryckligen endast gäller vid tillämpning av artiklarna 44 och 45, vilket stöder uppfattningen att artikel 6 gäller generellt. 
 Definitionen i artikel 6 i tillämpningsförordningen blir direkt tillämplig i svensk rätt när den träder i kraft. Begreppet restaurang- eller cateringtjänst finns i dag bland omsättningslandsreglerna i 5 kap. mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML  
 (13–14 
  §§). Hur begreppet restaurang- eller cateringtjänst i dessa bestämmelser ska förstås kommer att framgå av tillämpningsförordningen. Detsamma kommer att gälla om begreppet restaurang- och cateringtjänster införs i 7 kap. 1 § ML, där reglerna om tillämpliga skattesatser finns. 
  
 7.1.4 
  
 Högsta förvaltningsdomstolens uppfattning om EU- domstolens tolkning av begreppet restaurangtjänster 
  
 Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2005 ref. 20 och i RÅ 2005 not. 51 hänvisat till  
 EU-domstolens 
  dom i  
 Faaborg-Gelting 
  Linien. RÅ 2005 ref. 20 gällde en snabbmatsrestaurang som tillhandahöll sina anställda måltider. De anställda plockade själva ihop maten i restaurangen. De åt sedan maten i ett särskilt personalutrymme. Beträffande frågan om transaktioner utgjorde leverans av vara eller 
 94 
  
 SOU 2011:24 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 tillhandahållande av tjänst hänvisade Högsta förvaltningsdomstolen till  
 Faaborg-Gelting 
  Linien och anförde att det avgörande är om bolaget kan sägas tillhandahålla den anställde något mer än själva maten. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att så var fallet redan genom att de anställda intar måltiden i ett rum som bolaget ställt till förfogande för ändamålet. I RÅ 2005 not. 51 var det också fråga om tillhandahållande av måltider till anställda. Maten levererades från bolagets restaurang i kantiner till en personalmatsal. De anställda försåg sig själva ur kantinerna. Även i detta fall ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att fråga var om tillhandahållande av tjänster. Mot bakgrund av vad  
 EU-domstolen 
  anför i domen i  
 Faaborg-Gelting 
  Linien om att restaurangverksamhet kännetecknas av ett knippe element och handlingar där leveransen av maten endast utgör en del och där tjänsterna utgör den övervägande delen är utgången i RÅ 2005 ref. 20 och i RÅ 2005 not. 51 enligt utredningens uppfattning inte självklar. 
  
 7.1.5 
  
 Svenska förarbetsuttalanden om begreppet restaurangcateringtjänster i mervärdesskattedirektivet 
  
 Genom direktiv 2008/8/EG infördes nya omsättningslandsregler för tjänster i mervärdesskattedirektivet. Numera finns två huvudregler. Vid tillhandahållanden mellan näringsidkare ska tjänsterna anses omsatta i det land där köparen är etablerad (artikel 44). Vid tillhandahållanden mellan näringsidkare och privatpersoner ska tjänsterna anses omsatta i det land näringsidkaren är etablerad (artikel 45). I det land en tjänst är omsatt ska mervärdesskatten redovisas. Dessa huvudregler gäller inte för restaurang- och cateringtjänster. Sådana tjänster ska anses omsatta på den plats där de fysiskt utförs. Restaurang- och cateringtjänster som fysiskt utförs ombord på fartyg, luftfartyg eller tåg under den del av en persontransport som genomförs i gemenskapen behandlas dock annorlunda och ska anses vara omsatta på persontransportens avgångsort (artiklarna 55 och 57 i mervärdesskattedirektivet). 
 Mervärdesskattedirektivets nya omsättningslandsregler har genomförts i svensk rätt genom en ändring av mervärdesskattelagen, som trädde i kraft den 1 januari 2010 (prop. 2009/10:15). Omsättningslandsreglerna finns i 5 kap. ML och i  
 13–14 
  §§ har begreppet restaurang- eller cateringtjänst införts. Regleringen innebär i korthet att restaurang- eller cateringtjänster anses vara omsatta i Sverige 
 95 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 om de fysiskt utförs här i landet eller ombord på ett tåg någonstans inom EU om tågets avgångsort är belägen i Sverige. I de fall en tjänst anses omsatt i Sverige ska mervärdesskatten redovisas här och de svenska skattesatsreglerna tillämpas. Någon definition av begreppet restaurang- eller cateringtjänster infördes inte i mervärdesskattelagen. Inte heller tidigare har det funnits någon definition av begreppet i mervärdesskattelagen (jfr avsnitt 3.4 om den tidigare lägre beskattningen av restaurangtjänster).  
 I förarbetena till nämnda bestämmelser (prop. 2009/10:15 s.  
  
 109–110) 
  
  anförde regeringen följande om innebörden av begreppet restaurang- eller cateringtjänst: 
  
 EG-domstolen 
  har i dom den 2 maj 1996 i mål  
 C-231/94, 
  Faaborg- Gelting Linien A/S mot Finanzamt Flensburg, REG 1996 s.  
 I-2395 
  (nedan betecknat  
 Faaborg-Gelting 
  Linien) uttalat sig närmare om innebörden av en restaurangtjänst. I domens punkt 14 sägs att restaurangverksamhet kännetecknas av ett knippe element och handlingar där leveransen av maten endast utgör en del och där tjänsterna utgör den övervägande delen. Att tjänsterna är överordnade leveransen av mat eller dryck är, enligt regeringens mening, gemensamt för både restaurang- och cateringtjänster. 
 När det gäller distinktionen mellan restaurang- och cateringtjänster är det i huvudsak en fråga om var tjänsten tillhandahålls. En restaurangtjänst tillhandahålls i säljarens lokal, dvs. restaurangen, medan en cateringtjänst tillhandahålls i kundens lokal eller på annan plats som kunden bestämmer. Ur ett omsättningslandsperspektiv gäller dock att båda slags tjänster regleras på samma vis. 
 Vidare uppkommer frågan om hur en cateringtjänst skiljer sig åt från leverans av vara i form av färdiglagad mat. Även här bör  
 Davis 
  stolens avgörande i  
 Faaborg-Gelting 
  Linien vara en utgångspunkt. Av domen följer att begreppet restaurangtjänst inte omfattar försäljning av livsmedel för avhämtning där några tjänster som har till ändamål att möjliggöra en omedelbar konsumtion på därför avsedd plats av livsmedlen inte ingår (jfr domens punkt 14). Mer allmänt uttryckt betyder detta, enligt regeringens mening, att t.ex. färdiglagad mat som köps i en mataffär, köps och hämtas i en så kallad  
 take-away 
  restaurang eller köps och levereras från en restaurang utgör leveranser av varor. Det betyder givetvis också att enbart leveransen av tillagad – eller för den delen icke tillagad – mat inte heller utgör en cateringtjänst. Kännetecknande för både restaurang- och cateringtjänster är, som sagt, att tjänsteinslaget är den överordnade delen. Leveransen av mat eller dryck är endast en delkomponent i dessa tjänster. 
 För att räknas som en cateringtjänst bör, utöver leveransen av mat eller dryck, olika slags tjänster som är nära förbundna med serveringen och möjliggör den omedelbara konsumtion av maten och drycken ingå i tjänsten. Exempel på sådana tjänster är iordningställande av lokalen där serveringen kommer att ske, eventuell tillagning av maten, tillhan- 
 96 
  
 SOU 2011:24 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 dahållandet av betjäning, serveringen av själva måltiden och städning efter tillställningen. Som en cateringtjänst bör också räknas enbart leveransen av dryck i samband med tillhandahållandet av sådana tjänster. 
 Om leveransen av mat och dryck och tillhandahållandet av de olika tjänsterna görs av skilda näringsidkare bör dock varje leverans och tillhandahållande bedömas var för sig. Annorlunda uttryckt bör inte någon av dem normalt betraktas som en cateringtjänst. 
  
 7.1.6 
  
 Utredningens uppfattning om hur begreppet restaurang- och cateringtjänster ska tolkas 
  
 Definitionen av begreppet restaurang- och cateringtjänster i artikel 6 i tillämpningsförordningen ligger helt i linje med vad  
 EU-dom- 
  stolen uttalar i  
 Faaborg-Gelting 
  Linien och stämmer också väl överens med vad regeringen uttalar om begreppet restaurang- eller cateringtjänst i prop. 2009/10:15. 
 Enligt definitionen i artikel 6 i tillämpningsförordningen ska det för det första vara fråga om leverans av mat eller dryck (eller både mat och dryck). Det behöver inte röra sig om mat eller dryck av något särskilt slag eller mängd, utan det kan röra sig om exempelvis en middag eller en kopp kaffe och en tårtbit. Vem som levererar saknar betydelse, det kan exempelvis vara en restaurang, ett konditori eller en cateringfirma. För det andra ska det vara fråga om flera komponenter där leveransen av mat eller dryck bara är en del och där övriga komponenter utgörs av tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. Som exempel på sådana tjänster kan nämnas iordningställande av lokalen där serveringen kommer att ske, eventuell tillagning av maten, tillhandahållandet av betjäning, serveringen av själva måltiden och städning efter tillställningen (jfr. prop. 2009/10:15 s.  
 109–110). 
  Tillhandahållanden av tjänster som inte har något samband med möjligheten att omedelbart konsumera mat eller dryck, exempelvis restaurangunderhållning, kan inte utgöra en del av en restaurang- eller cateringtjänst. För det tredje ska tjänsterna – inte tillhandahållandet av mat eller dryck – utgöra den övervägande delen. Slutligen kan konstateras att skillnaden mellan en restaurangtjänst och en cateringtjänst endast är platsen för tillhandahållandet. En restaurangtjänst tillhandahålls i tillhandahållarens lokaler, exempelvis på en restaurang eller ett konditori, en cateringtjänst utförs exempelvis hemma hos någon, i en festlokal eller på en arbetsplats. 
 97 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
  
 7.2 
  
 Samma skattesats på restaurang- och cateringtjänster som på livsmedel gör tillämpningen enklare 
  
 Som framgått ska utredaren enligt direktiven till utredningen ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från 25 procent till samma nivå som livsmedel. 
 Ett problem med dagens skattesatsreglering är svårigheten att dra gränsen mellan å ena sidan restaurang- och cateringtjänster och å andra sidan varan livsmedel. Livsmedel beskattas i dag enligt 7 kap. 1 § andra stycket 4 mervärdesskattelagen (1994:200), förkortad ML, med 12 procent. När man köper en korv i en korvkiosk och tar den med sig köper man en vara, men om det i anslutning till kiosken finns bord och stolar kan det istället bli fråga om en restaurangtjänst. För att det ska bli fråga om en restaurangtjänst får kunden inte ta med sig sin korv. Vid försäljningstillfället måste alltså försäljningsstället veta var någonstans kunden kommer att förtära det köpta. Att rätt skatt verkligen betalas ska sedan i efterhand kunna kontrolleras av Skatteverket vilket kan leda till svårbedömda bevisfrågor i skatteutredningar. 
  
 3  
  
 När mat levereras, t.ex. till någons bostad, levereras varor (livsmedel). Om man inte bara köper maten utan även får hjälp med att duka, laga maten och servera denna, plocka undan och diska blir det fråga om en cateringtjänst. Någonstans häremellan ska en gräns dras. 
 I november 2002 tillsattes en utredning med uppdrag att göra en översyn av tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna och undantagen från beskattning inom mervärdesskatteområdet. Utredningens uppdrag innefattade att göra en kartläggning av de avgränsningsproblem som systemet med olika skattesatser medför. 
  
 4  
  
 Denna kartläggning redovisas i utredningens delbetänkande 
  
 5  
  
 och visar att det finns betydande gränsdragningsproblem inom de flesta av de områden där reducerad skattesats tillämpas. Utredningen konstaterar att det ur gränsdragningssynpunkt är uppenbart att en övergång till en enhetlig skattesats är att föredra. Utredningen pekar också på att 
  
 3 
  
 Om kontrollen leder till att företaget påförs ytterligare mervärdesskatt i efterhand saknar i regel företaget praktisk möjlighet att efterdebitera den för lågt uttagna skatten. Företaget drabbas således i detta fall i efterhand av en inte kalkylerad mervärdesskattekostnad. 
  
 4 
  
 Översyn av reglerna om reducerade mervärdesskattesatser, dir 2002:141. 
  
 5 
  
 Mervärdesskattesatsutredningens delbetänkande Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt?, SOU 2005:57. 
  
 98 
  
 SOU 2011:24 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 den ur gränsdragningssynpunkt största enskilda förbättring man skulle åstadkomma genom att tillämpa en enhetlig skattesats är att livsmedel och restaurangtjänster då skulle beskattas med samma skattesats. 
 6 
  
 Den kartläggning utredningen gjort av de avgränsnings- och tilllämpningsproblem skillnaden i beskattning mellan livsmedel och restaurangtjänster för med sig sammanfattar utredningen på följande sätt (SOU 2005:57 s.  
 186–187): 
  
 Omsättning av livsmedel beskattas med 12 procent medan serveringstjänster beskattas med 25 procent. Skillnaden i beskattning har i många fall ansetts orättvis och svårtillämpad. Exempelvis när det gäller viss cateringverksamhet kan skattekonsekvensen vara svårförutsebar. I andra fall är skattekonsekvensen inte svår att förutse men kan i stället upplevas som orättvis. För att en serveringstjänst skall anses omsatt förutsätter man t.ex. att den omsätts i en därför iordningställd lokal. För det fall varan inte äts på serveringsstället är det inte heller en serveringstjänst (hämtmat). Skattesatsen för livsmedel, 12 procent, tilllämpas i dessa fall. Det har framförts att t.ex. livsmedelsaffärer och bensinstationer med sitt utbud av färdigmat konkurrerar med restaurangnäringen. 
 I massmedia har det vidare rapporterats om att det förekommer att restauranger vid försäljning av mat för avhämtning tar ut samma pris av konsumenten oavsett om restaurangen redovisar försäljningen efter den reducerade skattesatsen (livsmedel) eller normalskattesatsen (serveringstjänst). Detta kan av konsumenterna uppfattas som att restaurangen får en större vinst än för det fall priset vid avhämtningsköp skulle sättas ned med ett belopp som motsvarar den lägre skattesatsen. Oavsett hur det är med den saken innebär emellertid de praktiska svårigheterna att skilja mellan mat, som äts i serveringslokalen, eller som medförs ut ur lokalen, att restauranger, caféer etc. kan behöva tillämpa en schablon för att på ett rättvisande sätt kunna redovisa mervärdesskatt på verksamheten. Sådana schabloner kan i vissa fall få godtas av Skatteverket. 
 Yrkanden om att restaurangmomsen skall sänkas har lämnats i ett stort antal motioner till riksdagen. Det har i dessa sammanhang anförts att det vore rättvist om restaurangmomsen sänktes till samma nivå som livsmedelsmomsen samt även åberopats att restaurangerna ingår i turistsektorn (hotelltjänster beskattas med reducerad skattesats). Även företrädare för restaurangbranschen är av den uppfattningen att momsen för serveringstjänster borde sänkas till samma nivå som livsmedelsmomsen. 
 När översynen av de reducerade skattesatserna gjordes av mervärdesskattesatsutredningen tillät inte mervärdesskattedirektivet att 
  
 6  
 SOU 2005:57 s.  
 468–497 
  och 539. 
 99 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Sverige införde reducerad skattesats på restaurang- och cateringtjänster. Det enda sättet att komma tillrätta med de problem de olika skattesatsnivåerna för med sig var då att höja skattesatsen på livsmedel till normalnivån 25 procent. Förutsättningarna ser nu annorlunda ut. Efter den ändring av mervärdesskattedirektivet som gjordes genom direktiv 2009/47/EG får EU:s medlemsstater tilllämpa reducerad skattesats på restaurang- och cateringtjänster. 
 I avsnitt  
 7.1.6  
 försöker utredningen svara på frågan hur begreppet restaurang- och cateringtjänster ska tolkas. Att ange var gränsen mellan å ena sidan leverans av livsmedel och å andra sidan tillhandahållande av en restaurang- eller cateringtjänst ska dras i varje enskilt fall kan vara en svår uppgift. Vare sig den definition av restaurang- och cateringtjänster som finns i artikel 6 i tillämpningsförordningen eller den vägledning för tolkning som domen i  
 Faaborg-Gelting 
  Linien A/S ger tillsammans med vad regeringen uttalar i prop. 2009/10:15 eliminerar detta problem. 
 Mot bakgrund av de avgränsnings- och konkurrensproblem som de olika skattesatsnivåerna på restaurang- och cateringtjänster respektive livsmedel för med sig är utredningens uppfattning att om skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster sänks till samma nivå som skattesatsen för livsmedel uppnås en betydande förenkling både för företag och myndigheter. 
 Ytterligare ett tillämpningsproblem som försvinner om restaurangtjänster kommer att ingå i den grupp av varor och tjänster som i dag beskattas med 12 procent är behovet av att särskilja frukost eller andra måltider som ingår i rumspriset vid en hotellvistelse från rumsuthyrningen. Rumsuthyrning och camping beskattas enligt 7 kap. 1 § andra stycket 1 ML med 12 procent. Även denna förenklingsaspekt togs upp av mervärdesskattesatsutredningen. Vidar Walters pekar också på den administrativa förenkling som skulle uppnås om skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster blir densamma som skattesatsen på livsmedel och hotell (jfr avsnitt 6.2.1). 
  
 7.3 
  
 Lagförslaget omfattar inte spritdrycker, vin och starköl 
  
 Enligt utredningens direktiv ska lagförslaget om sänkning av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster inte omfatta alkoholhaltiga drycker. Alkoholhaltiga drycker kommer alltså vid en sänk- 
 100 
  
 SOU 2011:24 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
 ning av skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster att behöva särskiljas från tjänsten i övrigt. 
 Ur förenklingssynpunkt vore det bra om även alkoholhaltiga drycker omfattades av en sänkning av skattesatsen. Den lägre beskattningen av restaurangtjänster som gällde före 1990 års skattereform och mellan  
 1992–1994 
  omfattade alkoholhaltiga drycker (tjänsterna benämndes då serveringstjänster). Lagstiftaren menade då att påslagen inom restaurangsektorn beträffande alkoholhaltiga drycker ofta är mycket höga och att en styrning mot en generellt hög prisnivå också följer av alkohollagstiftningen och att detta innebär att det är alkoholpolitiskt möjligt med lägre mervärdesskatt på alkoholhaltiga drycker som del av en serveringstjänst. Lagstiftaren pekade också på att tillämpningen inom restaurangnäringen underlättas högst avsevärt med en sådan ordning (om den tidigare lägre beskattningen på serveringstjänster, se avsnitt 3.4). 
 Spritdrycker, vin och starköl ingår dock inte i kategorin livsmedel som, enligt 7 kap. 1 § andra stycket 4 ML, i dag beskattas med 12 procent. Det kan anses vara konsekvent att tillämpa samma mervärdesskatteregler för spritdrycker, vin och starköl oavsett var någonstans de förtärs, vilket talar för att en sänkning inte borde omfatta dessa drycker. Om en sänkning av skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster skulle inkludera spritdrycker, vin och starköl skulle detta exempelvis innebära att mervärdesbeskattningen av en flaska vin som man beställer i samband med ett restaurangbesök bli lägre än mervärdesbeskattningen av samma flaska när man själv köpt den till en middag hemma. 
 Utredningens direktiv är formulerade så att  
 alkoholhaltiga drycker  
 inte ska omfattas av lagförslaget om sänkning av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster. I begreppet alkoholhaltiga drycker ryms spritdrycker, vin och starköl, men även alkoholsvagare drycker som exempelvis lättöl. Mot bakgrund av hur undantaget från livsmedelskategorin är utformat är utredningens uppfattning att det endast bör vara spritdrycker, vin och starköl som inte ska omfattas av lagförslaget. Utredningens direktiv kan inte anses utgöra hinder mot en sådan ordning. Konsekvensen av detta blir att sådana drycker som kan köpas i en vanlig livsmedelsbutik, exempelvis lättöl och folköl, omfattas av en reducerad skattesats även om de ingår i en restaurang- eller cateringtjänst. Mervärdesbeskattningen av dryck, med eller utan alkohol, blir alltså densamma oavsett om den ingår i en restaurang- eller cateringtjänst eller inte. 
 101 
  
 Förslag till sänkt mervärdesskattesats på restaurang- och cateringtjänster 
  
 SOU 2011:24 
 Enligt utredningens mening bör sådana restaurang- och cateringtjänster, eller delar av sådana tjänster, som innebär att spritdrycker vin, eller starköl serveras inte omfattas av sänkt skattesats. Det bör således inte vara enbart själva spritdrycken, vinet eller starkölet som ska beskattas med normalskattesatsen utan hela tillhandahållandet. Om man exempelvis serverar en starköl i en bar ska hela detta sammansatta tillhandahållande beskattas med normalskattesatsen (leverans av varan starköl tillsammans med tillhandhållandet av ett antal kringtjänster, jfr om definitionen av begreppet restaurang- och cateringtjänster i avsnitt  
 7.1.6) 
 . Om vin serveras till en middag på restaurang ska hela den del av restaurangtjänsten som avser vinet beskattas med normalskattesatsen. De kringtjänster som avser vinet innefattas normalt i dryckens pris, varför en sådan ordning ter sig enkel att hantera för de berörda. När en restaurang tar ut separat pris för mat respektive dryck uppkommer inga problem med att fastställa beskattningsunderlaget för den del av tjänsten som ska beskattas med 12 procent respektive 25 procent. I de fall ett gemensamt pris tas ut för en tjänst i vilken både mat och spritdrycker, vin eller starköl ingår blir det dock nödvändigt att göra en uppdelning av beskattningsunderlaget. 
 Att utesluta de restaurang- och cateringtjänster, eller delar av sådana tjänster, som innebär att spritdrycker vin, eller starköl serveras bedömer utredningen vara i linje med mervärdesskattedirektivet. Enligt punkt 12 a i bilaga III till direktivet får tillhandahållande av dryck, både med och utan alkohol undantas från en reducerad skattesats på restaurang- och cateringtjänster. Att utesluta endast spritdrycker, vin och starköl och inte alkoholsvaga och alkoholfria drycker är alltså fullt möjligt. 
 102 
  
 8 
  
 Omfattar  
  
 HUS-avdraget 
  restaurang- och cateringtjänster? 
  
 8.1 
  
 Omfattar  
  
 HUS-avdraget 
  restaurang- och cateringtjänster? 
  
 Utredningens förslag:  
 Arbete som ingår i en sådan omsättning som avses i 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen (1994:200) ska inte räknas som hushållsarbete. 
 Skälen för utredningens förslag:  
 Av utredningens direktiv framgår att de tjänster som omfattas av bestämmelserna om skattereduktion för hushållsarbete  
  
 (HUS-avdraget) 
  
  inte även ska omfattas av en eventuell mervärdesskattesatssänkning. Av direktivet framgår vidare att utredningen kan föreslå en smärre justering av HUS- avdraget om detta är nödvändigt för att uppnå ett lämpligt tillämpningsområde för en mervärdesskattesatssänkning. 
  
 Enligt 67 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, omfattas matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden av  
 HUS-avdraget. 
  I författningskommentaren till bestämmelsen sägs att även sådan matlagning som sker i trädgården, exempelvis grillning, avses. Sådan matlagning som sker till exempel vid avhämtning av mat eller vid leverans av mat till bostaden omfattas däremot inte (prop. 2006/07:94 s. 59). Frågan är om sådan matlagning som beskrivs ovan omfattas av begreppet restaurang- och cateringtjänst i mervärdesskattedirektivet och därmed av den föreslagna 7 kap. 1 § andra stycket 5 ML, dvs. är enbart tjänsten matlagning tillräcklig för att fråga ska vara om en restaurang- eller cateringtjänst? Vad som utgör en restaurang- och cateringtjänst framgår närmare av den definition av det begreppet som införs i artikel 6 i rådets förordning om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för 
 103 
  
 Omfattar  
 HUS-avdraget 
  restaurang- och cateringtjänster? 
  
 SOU 2011:24 
 mervärdesskatt (se vidare avsnitt 7.1.3). Enligt denna definition krävs bl.a. att fråga är om leverans av mat eller dryck i kombination med ett knippe tjänster. Enbart tjänsten matlagning är inte tillräcklig för att fråga ska vara om en restaurang- eller cateringtjänst i den betydelse som begreppet har i mervärdesskattedirektivet. Däremot kan matlagning i bostaden ingå i en cateringtjänst i den betydelse som begreppet har i mervärdesskattedirektivet. Enligt förarbetena omfattar  
 HUS-avdraget 
  inte matlagning som sker vid avhämtning av mat eller vid leverans av mat till bostaden. Matlagning i bostaden kan däremot ingå både i  
 HUS-avdraget 
  och i det mervärdesskatterättsliga begreppet cateringtjänst. För att undvika oklarheter och gränsdragningsproblem samt för att undvika en dubbelreglering bör bestämmelserna om  
 HUS-avdrag 
  justeras på så sätt att matlagning som ingår i en restaurang- eller cateringtjänst som omfattas av reducerad skattesats enligt mervärdesskattelagen inte omfattas av  
 HUS-avdragsreglerna. 
  
 Enligt 67 kap. 13 § IL omfattas städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden av  
 HUS-avdraget. 
  Städarbete i bostaden kan precis som matlagning vara en del av en cateringtjänst. Utredningen anser att det bästa sättet att undvika dubbelreglering i detta fall är att justera bestämmelserna om  
 HUS-avdrag 
  på så sätt att städning som ingår i en restaurang- eller cateringtjänst som omfattas av reducerad skattesats enligt mervärdesskattelagen inte omfattas av  
 HUS-avdragsreglerna. 
  
 I 67 kap. 13 c § IL anges vissa arbeten som inte ska räknas som hushållsarbete vid tillämpning av bestämmelserna om  
 HUS-avdrag. 
  Justeringen av  
 HUS-avdraget 
  bör åstadkommas genom att det görs ett tillägg i 67 kap. 13 c § IL med innebörd att arbete  
 som ingår i en sådan omsättning som anges i 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen (1994:200) inte ska räknas som hushållsarbete. 
  
 104 
 9 Finansiering 
 Utredningen föreslår att mervärdesskattesatsen för restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, ska sänkas från 25 procent till 12 procent. Förslaget innebär således att skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster blir densamma som för livsmedel och övriga varor och tjänster som f.n. beskattas med en reducerad skattesats om 12 procent. 
 I utredningens uppdrag ingår att föreslå en finansiering inom mervärdesskatteområdet om sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster innebär offentligfinansiella kostnader. Den offentligfinansiella nettokostnaden av sänkt mervärdesskatt från 25 procent till 12 procent på restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, uppgår till 5,4 miljarder kronor 2012. Förslaget som rör  
 HUS-avdraget 
  innebär en viss begränsning av tillämpningsområdet för reglerna om skattereduktion för hushållsarbete. Det förslaget medför således en kostnadsbesparing, som dock torde vara ringa och som det kan bortses från i detta sammanhang. Av det sagda följer att utredningen ska lämna förslag till hur sänkt skatt på restaurang- och cateringtjänster ska finansieras inom mervärdesskatteområdet. 
 Utredningens arbete rör skattesatsområdet. Enligt utredningen ligger det därför närmast till hands för utredningen att lämna ett finansieringsförslag inom skattesatsområdet. 
 I Sverige tillämpas normalskattesatsen 25 procent, en reducerad skattesats om 12 procent och en reducerad skattesats om 6 procent. Med den reducerade skattesatsen på 12 procent beskattas omsättning av livsmedel, rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet och camping, omsättning av konstverk som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter. 
 105 
  
 Finansiering 
  
 SOU 2011:24 
 Med den reducerade skattesatsen på 6 procent beskattas omsättning av böcker, tidningar m.m., tillträde till konserter,  
 cirkus-, 
 biograf-, 
 teater-, 
  operasamt balettföreställningar eller liknande, viss biblioteks- och museiverksamhet, tillträde till djurparker, upplåtelse eller överlåtelse av vissa upphovsrättsliga rättigheter, omsättning av tjänster inom idrottsområdet samt personbefordran. 
 Normalskattesatsen på 25 procent går i praktiken inte att höja. Det beror på att Sverige, liksom de andra medlemsstaterna, har åtagit sig att förhindra att den nuvarande skillnaden på 10 procentenheter mellan den lägsta och högsta tillämpade normalskattesatsen inom EU ökar (jfr avsnitt 3.1). Ett förslag till finansiering av sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster inom mervärdesskattesatsområdet får därför inriktas på någon av de reducerade skattesatserna. 
 Den reducerade skattesatsen om 6 procent kan vara svår att försvara med hänsyn till teorin om optimal beskattning. Utifrån optimalbeskattningsteorin kan det vara motiverat att beskatta flera av de varor och tjänster, bl.a. omsättning av böcker, tidningar m.m. samt tillträde till kulturella evenemang, med en högre skattesats än 6 procent. Det beror på att de varorna och tjänsterna konsumeras tillsammans med fritid och att de framförallt tenderar att konsumeras av högutbildade individer med en stor potential att erhålla höga inkomster. Denna typ av konsumtion kan emellertid anses bidra till positiva externa effekter, s.k. merit goods, vilket skulle kunna motivera tillämpning av en lägre skattesats. Skattesatsen om 6 procent skulle behöva höjas avsevärt för att ge ett reellt bidrag till finansieringen av lagförslaget om sänkt mervärdesskatt på restaurang- och cateringtjänster. För en full finansiering av lagförslaget skulle det t.ex. krävas att skattesatsen om 6 procent höjs till 25 procent för omsättning av samtliga varor och tjänster förutom personbefordran. Skattesatshöjningar av detta slag skulle innebära väsentliga förändringar av den nuvarande skattesatsstrukturen i mervärdesskattelagen. Effekterna av sådana höjningar är svåra att överblicka. Nuvarande differentiering av skattesatserna är resultatet av politiska överväganden. Utredningen konstaterar att den varken har i uppdrag eller något underlag för att föreslå en sådan betydande förändring av skattesatsen om 6 procent som krävs för att finansiera lagförslaget. Därmed återstår, såsom en möjlig lösning av finansieringen inom skattesatsområdet, att föreslå en höjning av den reducerade skattesatsen om 12 procent. 
 106 
  
 SOU 2011:24 
  
 Finansiering 
 När det gäller den reducerade skattesatsen om 12 procent på livsmedel går den emot teorin om optimal beskattning. Enligt Scott ska varor med låg priselasticitet beskattas högre eftersom de snedvrider konsumtionen i mindre utsträckning. Om reducerad mervärdesskatt på livsmedel motiveras av en önskan om att omfördela inkomster mellan individer går även det emot optimal beskattningsteori. Reducerad skatt på livsmedel kan motiveras utifrån teorin om optimal beskattning i de fall det inte är möjligt att införa en ickelinjär arbetsinkomstbeskattning i syfte att omfördela inkomster mellan individer och/eller i de fall högproduktiva individer har svagare preferenser för livsmedel än lågproduktiva individer. Ingen av dessa förutsättningar verkar dock stämma in på svenska förhållanden. 
 Under förutsättning att en sänkning av skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster ska finansieras inom mervärdesskatteområdet föreslår utredningen, mot bakgrund av det anförda, att skattesatsen om 12 procent höjs till 14,4 procent. Det innebär att skattesatsen för restaurang- och cateringtjänster skulle sänkas från 25 procent till 14,4 procent. Det bör betonas att ett sådant förslag också skulle få till följd att skattesatsen för omsättning av samtliga de varor och tjänster som f.n. beskattas med en reducerad skattesats om 12 procent höjs, från just 12 procent till 14,4 procent. Om- sättning av livsmedel, rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet och camping, omsättning av konstverk som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter skulle följaktligen beskattas med 14,4 procent. 
 En konsekvens av detta finansieringsförslag blir, jämfört med om skatten för restaurang- och cateringtjänster sänks till 12 procent, en minskning av de förväntade positiva sysselsättningseffekterna som redovisas i avsnitt 6.4. Minskningen i sysselsättningseffekterna torde vara något större än vid en proportionell minskning. Detta då en höjning av mervärdesskatten på  
 take-away 
  som i dag beskattas med 12 procent bör medföra negativa sysselsättningseffekter. Ytterligare en effekt av detta finansieringsförslag är att den samhällsekonomiska effektiviteten kan förväntas öka ytterligare vid en höjd moms på livsmedel. En sänkning av mervärdesskatten för restaurang- och cateringtjänster till samma nivå som för livsmedel förenklar företagens och myndigheternas hanteringen av skatten vilket i sin tur leder till minskade kostnader för dem. Den positiva effekten förblir oförändrad vid en sänkning av skatten på 
 107 
  
 Finansiering 
  
 SOU 2011:24 
 restaurang- och cateringtjänster till 14,4 procent i stället för 12 procent. 
 En höjning av skattesatsen från 12 procent till 14,4 procent för de omsättningar av varor och tjänster som f.n. omfattas av skattesatsen 12 procent skulle också medföra andra konsekvenser för de som skulle beröras av en sådan förändring. Det har inte varit möjligt att inom ramen för det nu aktuella arbetet utreda samtliga dessa konsekvenser. 
 Tabell 8 Offentligfinansiell nettointäkt av höjd mervärdesskatt från 12 till 14,4 procent på bland annat livsmedel, omsättning av vissa konstverk, hotellsamt restaurang- och cateringtjänster 2012, mdkr 
  
 År 
  
 2012 
  
 2013 
  
 2014 
  
 2015 
  
 Varaktig effekt 
  
 Offentligfinansiell nettointäkt 
  
 5,5 
  
 4,3 
  
 4,5 
  
 4,7 
  
 4,8 
 108 
 10 När kan nya regler träda i kraft? 
  
 Utredningens förslag:  
 Ändringen i mervärdesskattelagen (1994:200) ska träda i kraft den 1 januari 2012. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla i fråga om mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. Ändringen i inkomstskattelagen (1999:1229) ska träda i kraft den 1 januari 2012 och tillämpas första gången vid 2013 års taxering. 
 Skälen för utredningens förslag:  
 De bestämmelser i mervärdesskattedirektivet som möjliggör införande av reducerad mervärdesskattesats på omsättning av restaurang- och cateringtjänster har redan trätt i kraft. Några  
  
 EG-rättsliga 
  
  hänsynstaganden behövs därför inte när det gäller tidpunkten för ikraftträdande av de nya reglerna i mervärdesskattelagen. I detta sammanhang kan också nämnas att den omarbetade versionen av förordningen med tillämpningsföreskrifter för mervärdesskattedirektivet, som bl.a. innehåller en ny definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster, kommer att träda i kraft den 1 juli 2011 (jfr avsnitt 7.1.3). 
  
 De nya reglerna i mervärdesskattelagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2012. Övergångsbestämmelser behövs. De nya reglerna bör tillämpas i fråga om mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt efter ikraftträdandet. Med andra ord ska äldre bestämmelser fortfarande tillämpas i fråga om mervärdesskatt för vilken skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. 
 De nya reglerna i inkomstskattelagen bör träda i kraft vid samma tidpunkt som ändringen i mervärdesskattelagen. Även dessa föreslås följaktligen träda i kraft den 1 januari 2012. 
 109 
 11 Författningskommentar 
  
 11.1 
  
 Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200) 
  
 7 kap. 
 1 § 
 I andra stycket förs en ny punkt  
 5  
 in. Enligt denna ska skatten tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget vid omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl. En definition av begreppet restaurang- och cateringtjänster finns i artikel 6 i rådets förordning om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, i det följande tillämpningsförordningen. I korthet säger denna definition att en restaurang- och cateringtjänst består av leverans av mat eller dryck (eller både mat och dryck) tillsammans med tillhandahållande av ett antal tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. För att räknas som en restaurang- eller cateringtjänst krävs vidare att tjänsterna utgör den övervägande delen. Tillämpningsförordningen träder i kraft den 1 juli 2011 och blir då direkt tillämplig i svensk rätt. 
 En restaurang- eller cateringtjänst består alltså för det första av leverans av mat eller dryck. Den behöver inte avse mat eller dryck av något särskilt slag eller mängd, utan det kan vara fråga om exempelvis en middag, något att dricka med tilltugg, en varm korv eller bara någon dryck. Vidare kan det exempelvis vara fråga om en kopp kaffe med en smörgås, bakelse eller  
 tårtbit. Vem som levererar saknar betydelse, det kan exempelvis vara en restaurang, ett konditori eller en cateringfirma. 
  
 För att det ska röra sig om en restaurang- eller cateringtjänst krävs för det andra att fråga är om flera komponenter där leveran- 
 111 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2011:24 
 sen av mat eller dryck bara är en del och där övriga komponenter utgörs av tjänster som möjliggör att maten eller drycken direkt kan konsumeras. Som exempel på sådana tjänster kan nämnas iordningställande av lokalen där serveringen kommer att ske, tillagning av maten och tillhandahållandet av betjäning. Tjänster som inte har något samband med möjligheten att omedelbart konsumera mat eller dryck, exempelvis restaurangunderhållning, kan inte utgöra en del av en restaurang- eller cateringtjänst. 
 För att betraktas som en restaurang- eller cateringtjänst krävs för det tredje att tjänsterna – inte tillhandahållandet av mat eller dryck – utgör den övervägande delen. Så kallad  
 take-away 
  (färdiglagad mat som hämtas på exempelvis en restaurang för att ätas någon annanstans) är ett exempel på en situation där tjänsteinslaget inte är tillräckligt stort för att det ska bli fråga om en restaurang- eller cateringtjänst. I dessa fall är det i stället fråga om leverans av livsmedel vilket leder till att skattesatsen i alla fall blir 12 procent. 
 Skillnaden mellan en restaurangtjänst och en cateringtjänst är endast platsen för tillhandahållandet. En restaurangtjänst tillhandahålls i tillhandahållarens lokaler, exempelvis på en restaurang eller ett konditori, en cateringtjänst utförs exempelvis hemma hos någon, i en festlokal eller på en arbetsplats. 
 En restaurang- eller cateringtjänst, eller en del av en sådan tjänst som avser spritdrycker, vin och starköl omfattas inte av den reducerade skattesatsen. Dessa delar måste särskiljas från tjänsten i övrigt. Det är inte enbart själva spritdrycken, vinet eller starkölet som ska beskattas med normalskattesatsen utan hela tillhandahållandet. Om man exempelvis serverar en starköl i en bar ska hela detta sammansatta tillhandahållande beskattas med normalskattesatsen. Om det istället är en kopp kaffe som serveras ska hela det sammansatta tillhandahållandet beskattas med den reducerade skattesatsen. Om vin serveras till en middag på restaurang ska hela den del av restaurangtjänsten som avser vinet beskattas med normalskattesatsen.  
 Spritdrycker, vin och starköl ingår inte heller i kategorin livsmedel, som enligt 7 kap. 1 § andra stycket 4 ML beskattas med samma skattesats som restaurang- och cateringtjänster. Mervärdesbeskattningen av dryck är alltså densamma oavsett om den ingår i en restaurang- eller cateringtjänst eller inte. Skattesatsen på spritdrycker, vin och starköl är alltid 25 procent medan skattesatsen på övrig dryck, exempelvis folköl, lättöl och mineralvatten alltid är 12 procent. 
  
 Se vidare avsnitt 7.1 och 7.3. 
 112 
  
 SOU 2011:24 
  
 Författningskommentar 
  
 11.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) 
  
 67 kap. 
 13 c § 
 I paragrafen införs en ny punkt  
 5 
 . Av den framgår att arbete som ingår i en sådan omsättning som avses i 7 kap. 1 § andra stycket 5 mervärdesskattelagen (1994:200) inte ska räknas som hushållsarbete. Av den bestämmelse i mervärdesskattelagen till vilken punkt 5 hänvisar följer att det är restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del som avser spritdrycker, vin och starköl, som avses. Det innebär att arbete som ingår en i en restaurang- eller cateringtjänst som mervärdesbeskattas med 12 procent inte kan bli föremål för skattereduktion för hushållarbete. Skattereduktionen för hushållsarbete omfattar exempelvis matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden. Sådan matlagning och städning kan ingå i en cateringtjänst som mervärdesbeskattas med 12 procent. I de konkreta situationer så är fallet ger utgiften för matlagningen respektive städningen inte rätt till skattereduktion. På samma sätt ger utgifter för annat hushållsarbete inte rätt till skattereduktion i de konkreta situationer arbetet ingår i en restaurang- eller cateringtjänst som mervärdesbeskattas med 12 procent. Vad som utgör en restaurang- och cateringtjänst framgår närmare av den definition av det begreppet som införs i artikel 6 i rådets förordning om fastställande av tillämpningsföreskrifter för direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt. Beträffande denna definition, se bl.a. avsnitt 7.1.6 och författningskommentaren, avsnitt 11.1. 
 Se vidare avsnitt 8. 
 113 
 Särskilt yttrande 
 Särskilt yttrande av experten Chavez, Sveriges Hotell & 
 zzzmargin-right:2px; 
 zzzoverflow:visable; 
 zzzword-wrap: break-word; 
 } 
  
 P { 
 zdisplay:block; 
 } 
  
 .divbreak { 
 clear:both; 
 display:block; 
 zwidth: 100%; 
 zheight: 1px; 
 zword-wrap: break-word; 
 } 
  
 .xecp { 
   display:block; 
   margin: 0px !important; 
   padding: 0px !important; 
    
 } 
  
 .ec { 
   border-style:solid; 
   border-width:1px; 
   display:block; 
   margin: 0px !important; 
   padding: 0px !important; 
 } 
  
 .TOPS { 
   overflow:visable; 
   margin:2px; 
   width:690px !important; 
 }