Bisfenol A 
 Kartläggning och strategi för minskad exponering 
 Betänkande av Bisfenol  
 A-utredningen 
  
 Stockholm 2014 
 SOU 2014:90 
 SOU och Ds kan köpas från Moore kundtjänst. 
 Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm 
 Ordertelefon:  
 08-598 
  191 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se 
 Webbplats: fritzes.se 
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Moore Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Svara på remiss – hur och varför. 
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad  
 2009-05-02) 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. 
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. 
 Omslag: Young. 
 Tryck: Young, Stockholm 2014. 
 ISBN  
 978-91-38-24213-1 
  
 ISSN  
  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för 
 Miljödepartementet 
 Regeringen beslutade den 20 februari 2014 att en särskild utredare ska kartlägga användningsområden för bisfenol A och lämna för- slag till hur exponeringen av bisfenol A från material i kontakt med livsmedel kan minskas. För övriga användningsområden ska ut- redaren kartlägga exponeringen för bisfenol A och alternativ till bisfenol A i syfte att få kunskap om vilka övriga användningar som på sikt kan behöva fasas ut. 
 Mahoney utsågs samma dag till särskild utredare. Ut- redningssekreterare har varit Weiss fr.o.m. den 24 mars,  
 Rodgers 
  Croon fr.o.m. den 1 april och Smith fr.o.m. den 1 september t.o.m. den 30 november. 
 Till experter utsågs departementsekreterarna Moreno Miljödepartementet och Webb Landsbygdsdeparte- mentet. 
 En referensgrupp med representanter från regeringskansliet, myndigheter, näringsliv, intresseorganisationer och forskning har varit knuten till utredningen. 
 Därtill har utredningen fört en dialog med en forskargrupp med deltagare från Karolinska institutet, Lantbruksuniversitetet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Kemikalie- inspektionen och Livsmedelsverket samt en juristgrupp med re- presentanter för Landsbygdsdepartementet, Miljödepartementet, Utrikesdepartementet, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium och Livsmedelsverket. Utredningen har bl.a. haft två möten med var och en av dessa grupper. 
 Synpunkter har inhämtats genom ett antal enskilda möten och kontakter med företrädare för myndigheter, kommuner, detalj- handel, grossister, livsmedelsindustri och förpackningstillverkare, 
 europeiska branschföreträdare för plastindustri och tillverkare av ytskikt och förpackningar samt utländska myndigheter. 
 Utredningen överlämnar härmed betänkandet  
 Bisfenol A – Kartläggning och strategi för minskad exponering 
 , SOU 2014:90. Utredningen har därmed slutfört sitt uppdrag. 
 Stockholm i december 2014 
 Mahoney 
 /Maria Adams 
  
 Rodgers 
  Croon 
 Dag Lestander 
 Innehåll 
  
 Ordlista............................................................................. 
  
 13 
  
 1a 
  
 Slutsatser och sammanfattning – hur man kan 
  
 åstadkomma en betydande minskning av 
  
 exponeringen för bisfenol A (BPA)................................ 
  
 15 
  
 1b 
  
 Summary – how can a significant reduction in 
  
 exposure to bisphenol A (BPA) be achieved? ................. 
  
 25 
  
 2 
  
 Bisfenol A – vad är det? .............................................. 
  
 35 
  
 2.1 
  
 Historik .................................................................................... 
  
 35 
  
 2.2 
  
 Hur kan BPA påverka människors hälsa? .............................. 
  
 36 
  
 2.2.1 
  
 Klassificering av BPA ................................................... 
  
 37 
  
 2.2.2 Hur tas BPA upp och omsätts i kroppen? .................. 
  
 38 
  
 2.3 
  
 Miljöeffekter hos BPA............................................................. 
  
 39 
  
 2.4 
  
 Hormonstörande effekter – vad är det? ................................. 
  
 39 
  
 2.5 
  
 Cocktaileffekten – när ett plus ett blir tre.............................. 
  
 41 
  
 2.6 
  
 Andra bisfenoler, vad vet vi om dem? .................................... 
  
 42 
  
 3 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A ..................... 
  
 47 
  
 3.1 
  
 Produktion, import och export............................................... 
  
 47 
  
 3.2 
  
 Vad använder man BPA till? ................................................... 
  
 50 
  
 3.2.1 
  
 Polykarbonat................................................................. 
  
 50 
  
 3.2.2 
  
 Epoxi.............................................................................. 
  
 52 
  
 3.2.3 
  
 Termopapper................................................................. 
  
 53 
  
 5 
  
 Innehåll SOU 2014:90 
  
 3.2.4 BPA i andra material och användningar...................... 
  
 54 
  
 3.3 
  
 Användning i medicintekniska produkter ............................. 
  
 55 
  
 3.4 
  
 Hantering av BPA i Sverige .................................................... 
  
 56 
  
 4 
  
 Exponering för bisfenol A ............................................ 
  
 59 
  
 4.1 
  
 Inledning och sammanfattning............................................... 
  
 59 
  
 4.2 
  
 Hur kan människor exponeras för BPA?............................... 
  
 60 
  
 4.3 
  
 Bedömningar av exponeringen från olika källor.................... 
  
 61 
  
 4.3.1 
  
 Efsa: Livsmedel och termopapper är de viktigaste 
  
 källorna ......................................................................... 
  
 61 
  
 4.3.2 Frankrikes bedömning av exponering från födan ...... 
  
 66 
  
 4.3.3 Facet: bedömning av exponering från födan .............. 
  
 68 
  
 4.3.4 FAO/WHOs exponeringsbedömning för föda ......... 
  
 69 
  
 4.3.5 
  
 Exponering från termopapper ..................................... 
  
 70 
  
 4.3.6 
  
 Exponering från medicinteknik................................... 
  
 72 
  
 4.4 
  
 Studier på uppmätta halter i människa ................................... 
  
 76 
  
 5 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa?......... 
  
 79 
  
 5.1 
  
 Sammanfattande slutsatser...................................................... 
  
 79 
  
 5.2 
  
 Riskbedömning av kemikalier................................................. 
  
 80 
  
 5.3 
  
 Bedömningar av BPA .............................................................. 
  
 81 
  
 5.3.1 Varför tycker man olika? ............................................. 
  
 82 
  
 5.3.2 Efsa: BPA innebär en låg risk vid nuvarande 
  
 exponering .................................................................... 
  
 85 
  
 5.3.3 Anses: BPA i livsmedel och i termopapper 
  
 innebär en risk .............................................................. 
  
 86 
  
 5.3.4 
  
 WHO: Det krävs mer forskning för att kunna 
  
 fastställa en säker exponeringsnivå.............................. 
  
 87 
  
 5.3.5 KemI: BPA i termopapper samt i 
  
 tvåkomponentsepoxi som används för relining av 
  
 tappvattenrör kan innebära en risk............................. 
  
 87 
  
 5.3.6 Riskbedömning av BPA från Chapel  
 Hill-mötet: 
  
 BPA innebär kanske en risk vid nuvarande 
  
 exponering .................................................................... 
  
 88 
  
 6 
  
 SOU 2014:90 
  
 Innehåll 
  
 5.3.7 Scenihr: BPA i medicintekniska produkter kan 
  
 innebära risker för spädbarn som intensivvårdas 
  
 ........ 89 
  
 5.4 
  
 Bedömning av kumulativa effekter ......................................... 
  
 89 
  
 6 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att 
  
 minska exponering ..................................................... 
  
 91 
  
 6.1 
  
 Alternativ till BPA i tillverkning av polykarbonat................. 
  
 91 
  
 6.2 
  
 Epoxi......................................................................................... 
  
 93 
  
 6.3 
  
 Livsmedelsförpackningar av metall med skyddande 
  
 ytskikt....................................................................................... 
  
 94 
  
 6.3.1 
  
 Metallförpackningar ..................................................... 
  
 94 
  
 6.3.2 
  
 Ytskiktet........................................................................ 
  
 95 
  
 6.3.3 
  
 Förpackningar utan BPA ............................................. 
  
 98 
  
 6.3.4 Säkra ytskikt – säkerheten i de  
 BPA-fria 
  
 alternativen.................................................................. 
  
 101 
  
 6.4 
  
 Alternativ till BPA i termopapper......................................... 
  
 103 
  
 6.5 
  
 Medicintekniska produkter ................................................... 
  
 105 
  
 6.5.1 Alternativ till polykarbonat i medicintekniska 
  
 produkter .................................................................... 
  
 105 
  
 6.5.2 Alternativ till  
 BPA-baserade 
  dentala material........... 
  
 105 
  
 6.6 
  
 Informationsplattform för substitution av BPA.................. 
  
 107 
  
 7 
  
 Pågående arbete med utfasning................................. 
  
 109 
  
 7.1 
  
 Branschens åtgärder ............................................................... 
  
 109 
  
 7.1.1 
  
 Detaljhandel ................................................................ 
  
 110 
  
 7.1.2 
  
 Grossister .................................................................... 
  
 110 
  
 7.1.3 
  
 Livsmedelsindustrin.................................................... 
  
 111 
  
 7.1.4 
  
 Förpackningstillverkare.............................................. 
  
 113 
  
 7.1.5 
  
 Tillverkare av ytskikt.................................................. 
  
 113 
  
 7.1.6 
  
 Andra aktörer.............................................................. 
  
 114 
  
 7.2 
  
 Offentliga aktörer .................................................................. 
  
 114 
  
 7.2.1 Offentliga aktörer ställer krav vid offentlig 
  
 upphandling ................................................................ 
  
 114 
  
 7.2.2 
  
 Vad gör landstingen? .................................................. 
  
 115 
  
 7 
  
 Innehåll SOU 2014:90 
  
 7.2.3 
  
 Kommunernas arbete................................................. 
  
 116 
  
 8 
  
 Befintliga styrmedel.................................................. 
  
 119 
  
 8.1 
  
 Grundläggande förutsättningar ............................................ 
  
 119 
  
 8.2 
  
 Kemikalielagstiftning ............................................................ 
  
 120 
  
 8.2.1 
  
 Kemikalielagstiftning i EU – Reach och CLP.......... 
  
 121 
  
 8.2.2 
  
 Nationell kemikalielagstiftning ................................. 
  
 127 
  
 8.3 
  
 Livsmedelslagstiftning........................................................... 
  
 129 
  
 8.3.1 
  
 Sammanfattning.......................................................... 
  
 129 
  
 8.3.2 
  
 Inledning..................................................................... 
  
 130 
  
 8.3.3 
  
 EU-regler .................................................................... 
  
 132 
  
 8.3.4 
  
 Utrymme och villkor för nationella regler ............... 
  
 134 
  
 8.3.5 
  
 BPA-förbud 
  i regeringens livsmedelsförordning ..... 
  
 136 
  
 8.3.6 
  
 Livsmedelsverkets föreskrifter .................................. 
  
 137 
  
 8.3.7 
  
 Vetenskapligt stöd för nya nationella regler............. 
  
 137 
  
 8.3.8 
  
 Försiktighetsprincipen............................................... 
  
 137 
  
 8.3.9 
  
 Restriktioner i handeln med tredje länder ................ 
  
 138 
  
 8.3.10 Tillsyn ......................................................................... 
  
 139 
  
 8.4 
  
 Produktsäkerhetsdirektivet (2001/95/EG) ......................... 
  
 140 
  
 8.5 
  
 Reglering av medicintekniska produkter ............................. 
  
 141 
  
 9 
  
 Aktiviteter i andra länder ........................................... 
  
 143 
  
 9.1 
  
 Material i kontakt med livsmedel ......................................... 
  
 143 
  
 9.1.1 
  
 Sammanfattning.......................................................... 
  
 143 
  
 9.1.2 
  
 EU ............................................................................... 
  
 143 
  
 9.1.3 
  
 Övriga länder.............................................................. 
  
 152 
  
 9.2 
  
 Arbetsmiljö ............................................................................ 
  
 154 
  
 9.3 
  
 Nationella begränsningar av BPA i barnartiklar .................. 
  
 156 
  
 9.4 
  
 Lagstiftning under utveckling............................................... 
  
 156 
  
 9.5 
  
 Ny klassificering för BPA..................................................... 
  
 157 
  
 9.6 
  
 EU-begränsning 
  av BPA i termopapper .............................. 
  
 157 
  
 9.7 
  
 Ämnesutvärdering av hormonstörande effekter i miljön... 
  
 158 
  
 8 
 SOU 2014:90 Innehåll 
  
 9.8 
  
 USA: substitution av BPA i termopapper............................ 
  
 158 
  
 10 
  
 Konsekvensutredning................................................ 
  
 159 
  
 10.1 
  
 Sammanfattning ..................................................................... 
  
 159 
  
 10.2 
  
 Beskrivning av målsättningar ................................................ 
  
 160 
  
 10.3 
  
 Referensalternativ och alternativa lösningar ........................ 
  
 161 
  
 10.3.1 Referensalternativ för BPA i termopapper och 
  
 BPA i kontakt med livsmedel .................................... 
  
 161 
  
 10.3.2 Åtgärd T1: Ge underlag till  
 EU-kommissionen 
  
 för begränsning enligt artikel 68.2 i Reach................ 
  
 167 
  
 10.3.3 Åtgärd T2: Nationellt förbud mot BPA i 
  
 termopapper................................................................ 
  
 168 
  
 10.3.4 Åtgärd L1a: Ökade frivilliga insatser mot BPA 
  
 inom livsmedelskedjan genom tydlig målstyrning 
  
 och uppföljning........................................................... 
  
 169 
  
 10.3.5 Åtgärd L1b: Verka för ökade frivilliga insatser 
  
 mot BPA inom livsmedelskedjan genom frivillig 
  
 överenskommelse ....................................................... 
  
 170 
  
 10.3.6 Åtgärd L2a: Information från myndigheter till 
  
 konsumenter och aktörer i livsmedelskedjan............ 
  
 171 
  
 10.3.7 Åtgärd L2b: Kostråd och rekommendationer till 
  
 konsumenter ............................................................... 
  
 173 
  
 10.3.8 Åtgärd L2c: Krav om information i 
  
 livsmedelskedjan och märkning av 
  
 livsmedelsförpackningar som innehåller BPA i 
  
 kontakt med livsmedel ............................................... 
  
 174 
  
 10.3.9 Åtgärd L3: Miljöskatt på livsmedelsförpackningar 
  
 med BPA i kontakt med livsmedel ............................ 
  
 175 
  
 10.3.10 
  
 Åtgärd L4: Förbud mot att sätta 
  
 förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel 
  
 på marknaden i Sverige eller EU............................... 
  
 176 
  
 10.3.11 
  
 Sammanfattning av åtgärdsförslag som går 
  
 vidare till fördjupad konsekvensutredning................ 
  
 179 
  
 10.4 Uppgifter om vilka som berörs av åtgärdsförslagen om 
  
 BPA i livsmedelsförpackningar............................................... 
  
 180 
  
 10.4.1 Identifiering av berörda aktörer................................. 
  
 180 
  
 9 
 Innehåll SOU 2014:90 
  
 10.4.2 Marknad och konkurrens inom dagligvaruhandel 
  
 och livsmedelsindustrier – i Sverige .......................... 
  
 183 
  
 10.4.3 Marknad och konkurrens inom 
  
 förpackningsindustri och tillverkning av ytskikt 
  
 till förpackningar i EU och internationellt.............. 
  
 184 
  
 10.5 
  
 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslagen..... 
  
 188 
  
 10.5.1 Identifiering av kostnader för berörda branscher 
  
 till följd av åtgärder mot BPA i kontakt med 
  
 livsmedel ..................................................................... 
  
 188 
  
 10.5.2 Jämförelse av kostnader till följd av åtgärd L1a 
  
 och L4 ......................................................................... 
  
 194 
  
 10.5.3 Effekter på människors hälsa..................................... 
  
 197 
  
 10.5.4 Jämförelse av effekt på exponering för BPA till 
  
 följd av åtgärd L1a och L4 ......................................... 
  
 199 
  
 10.6 
  
 Handel med berörda livsmedel och förpackningar av 
  
 metall med andra länder ........................................................ 
  
 201 
  
 10.7 
  
 Företagens arbetsförutsättningar och 
  
 konkurrensförmåga ............................................................... 
  
 202 
  
 10.8 
  
 Överensstämmelse med Sveriges  
 EU-medlemskap............ 
  
 204 
  
 10.9 Särskilda hänsyn gällande tidpunkt för ikraftträdande 
  
 och behov av informationsinsatser....................................... 
  
 205 
  
 10.10Miljöbedömning av föreslagna åtgärder............................... 
  
 206 
  
 Källor.............................................................................. 
  
 207 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 
  
 Kommittédirektiv 2014:23......................................... 
  
 219 
  
 Bilaga 2 
  
 Fysikaliska och kemiska egenskaper och 
  
 harmoniserad klassificering ....................................... 
  
 225 
  
 Bilaga 3 
  
 Användningar av  
 BPA-innehållande 
  material.......... 
  
 227 
  
 Bilaga 4 
  
 Livsmedelsförpackningar av metall eller med 
  
 delar av metall............................................................. 
  
 233 
  
 Bilaga 5 
  
 Alternativ till material baserade på BPA................... 
  
 237 
  
 10 
  
 SOU 2014:90 
  
 Innehåll 
  
 Bilaga 6 
  
 Beräkningsunderlag till konsekvensutredningen 
  
 (kap 10) ....................................................................... 
  
 249 
  
 Bilaga 7 
  
 Förslag till utförande av kontrollstation 2017 ......... 
  
 253 
  
 11 
 Ordlista 
 Anses – Agence National de sécurité sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et du travail 
 BfR – Bundesinstitut für Risikobewertung 
 BADGE – bisfenol  
 A-diglycidyleter 
  
 BPA – bisfenol A 
 BPF – bisfenol F 
 BPS – bisfenol S 
 CEPE – European Council of Paint, Printing Ink and Artists colours Industry 
 CMR – Cancerframkallande, mutagena eller reproduktions- toxiska 
 Echa – Europeiska kemikaliemyndigheten 
 Efsa – Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten 
 FCM – Food Contact Material, material i kontakt med livsmedel 
 IKEM – Innovations- och kemiindustrierna i Sverige 
 ILSI – International Life Sciences Institute 
 KemI – Kemikalieinspektionen 
 NAMPA – North American Metal Packaging Alliance 
 TDI – tolerabelt dagligt intag; den mängd av ett ämne som man kan äta varje dag, hela livet, utan att negativa effekter uppkommer. 
 TRIS – Technical Regulations Information System 
 13 
 1 a Slutsatser och sammanfattning 
 – hur man kan åstadkomma en betydande minskning av expone- ringen för bisfenol A (BPA) 
 Förslag till mål och strategi 
 Jag föreslår att regeringen antar följande mål och strategi för att åstadkomma en betydande minskning av exponeringen för BPA: 
  
 1. 
  
 Vid ingången av år 2020 ska BPA inte längre förekomma i ytskikt som är i kontakt med livsmedel, så långt detta är möjligt. 
  
 2. 
  
 Den 1 juli 2017 ska en väsentlig minskning ha skett av BPA i ytskikt som är i kontakt med livsmedel. Det ska samtidigt finnas en tydlig utveckling mot den utfasning som enligt punkt 1 bör ha skett till år 2020. Utgångspunkten ska vara att BPA inte sub- stitueras med andra bisfenoler eller särskilt hälsofarliga ämnen. 
  
 3. 
  
 Målen under punkterna 1 och 2 syftar till att stödja och säker- ställa den utfasning som initierats av dagligvaruhandeln, livs- medels- och förpackningsindustrin. Om inte målet under punkt 2, inför kontrollstationen, uppfylls bör regeringen överväga ett förbud mot BPA i ytskikt som är i kontakt med livsmedel. Grunden för en reglering av BPA bör i första hand vara dess inneboende hormon- och reproduktionsstörande egenskaper. På den grunden kan ett förbud införas i förordningen 1998:944 om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (kemikalieförbudsförordningen). Ett förbud kan också införas i den svenska livsmedelsförord- ningen 2006:813 men detta förbud kan då inte enbart baseras på ämnets särskilt farliga inneboende egenskaper. 
  
 15 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 SOU 2014:90 
  
 4. 
  
 Användningen av BPA i termopapper bör snarast möjligt upp- höra. Regeringen bör dock avvakta utgången av den pågående  
  
 EU-process 
  som initierats av Frankrike. Om inte denna leder till att kommissionen förbjuder ämnet enligt artikel 69 i EU- förordningen 1907/2006 (Reach) bör regeringen undersöka möjligheten att införa ett nationellt förbud i kemikalie- förbudsförordningen utifrån de förutsättningar som gäller då  
 EU-processen 
  slutförts, och med utgångspunkt från Kemikalie- inspektionens förslag från år 2012. Dessutom kan regeringen, om BPA vid detta tillfälle blivit klassificerat så att kriterierna i Reach artikel 68.2 uppfylls, lämna ett förslag till kommissionen om begränsning enligt denna artikel. 
  
 5. 
  
 Sverige bör samarbeta med och stödja andra  
  
 EU-länder 
  och EU- organ som verkar för en utfasning av BPA. 
  
 6. 
  
 Sverige bör i relevanta  
  
 EU-organ 
  lyfta fram behovet av för- ändringar i relevanta delar av EU:s livsmedelslagstiftning så att ämnen som migrerar från förpackningar eller på annat sätt genom mänsklig hantering hamnar i livsmedel, kan regleras på den grunden att de har särskilt farliga inneboende egenskaper. Dessutom ska Sverige verka för dialog, kunskapsutbyte och vid behov samordning mellan EU:s livsmedels- och kemikalieorgan Lindsey och Ortiz. 
  
 7. 
  
 Regeringen bör ge Konkurrensverket ett uppdrag att ta fram upp- handlingskriterier för kemikaliekrav i upphandling av medicin- teknik. 
  
 BPA – ett omdiskuterat men odiskutabelt farligt ämne 
 BPA är ett ämne som tillverkas i mycket stora mängder. Ämnet har en bred användning i samhället och används inom många olika områden och till vitt skilda varor och produkter. Den största användningen är tillverkning av plaster, främst polykarbonat och epoxi. 
 Låga halter av BPA påträffas i nästan alla urin- och blodprov från människa, trots att nedbrytningen i människokroppen går snabbt. Detta tyder på att vi är utsatta för en kontinuerlig expone- ring för ämnet. Även i miljön är BPA kortlivat, men ämnet har 
 16 
  
 SOU 2014:90 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 ändå hittats i vatten, sediment, slam, luft och vattenlevande djur till följd av kontinuerlig tillförsel. 
 BPA är hormonstörande och reproduktionsstörande och tros kunna ha skadliga effekter på människors hälsa och miljön. Ämnet har bland annat kopplats ihop med effekter på bröstkörteln, fetma samt effekter på hjärnans utveckling och på beteende. Kvinnor i barnafödande ålder, barn och ungdomar anses vara särskilt känsliga för hormonstörande effekter. Det finns dock olika uppfattningar om vilka effekter som är relevanta för människors hälsa och vid vilka halter dessa effekter kan uppstå. 
 Mat och dryck i förpackningar av metall samt termopapper 
 1  
 är de två största källorna till exponering för BPA. Konservburkar och andra livsmedelsförpackningar av metall beläggs ofta med epoxi för att förhindra oönskad interaktion mellan metallen och livsmedlet. Resthalter av BPA kan läcka (migrera) från epoxiskiktet och hamna i livsmedlet. Termopapper är belagt med BPA som kan lossna och hamna på fingrar. 
 Medicintekniska produkter som innehåller BPA kan vara en betydande källa för exponering för vissa grupper (särskilt för tidigt födda barn). 
 Ämnet har utretts av flera olika myndigheter. Den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, Lindsey, publicerade under år 2014 en preliminär rapport där myndigheten redovisade sin bedömning att risken för skadliga hälsoeffekter vid nuvarande exponeringsnivåer är låg. Samtidigt har den franska myndigheten Anses bedömt att det finns en risk för effekter på människors hälsa vid användning i livsmedelsförpackningar och i termopapper. Även Kemikalieinspektionen (KemI) har identifierat risker vid använd- ning i kassakvitton och dessutom vid användning av tvåkompo- nentsepoxi vid s.k. relining av tappvattenrör. Många forskare inom fältet delar denna oro för att effekter kan uppkomma även vid låg exponering. Utredningen har inte haft möjlighet att beakta Efsas slutgiltiga rapport som kommer i slutet av januari 2015 och som kan komma att ändra slutsatserna från den preliminära rapporten. 
  
 1  
 Värmekänsligt papper som används i bl.a. kvitton och biljetter. 
 17 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 SOU 2014:90 
  
 Förutsättningar för införande av styrmedel inklusive en ytterligare reglering av BPA 
 För att möjliggöra en utfasning av BPA inom de största exponerings- källorna kan ett brett spektrum av åtgärder användas, från informa- tionsinsatser till regleringar. I fråga om information och exempelvis krav vid offentlig upphandling är det dock oftast så att BPA ingår i ett vidare problemkomplex som generellt rör farliga kemikalier. 
 Om exponeringen för människor ska kunna minskas väsentligt kan det bli nödvändigt att tillgripa regleringar. En övergripande fråga som då uppstår är om det är möjligt att i närtid reglera på EU- nivån, vilket alltid är att föredra, eller om Sverige ska försöka utnyttja de, ofta begränsade, möjligheter som finns att införa natio- nella bestämmelser. För livsmedelsförpackningar möter man dess- utom frågan vilken lagstiftning som ska tillgripas; material- och livsmedelslagstiftningen eller kemikalielagstiftningen. Här följer en analys av hur dessa frågor kan hanteras ifråga om de två främsta exponeringskällorna, nämligen BPA i termopapper respektive mat och dryck i metallförpackningar. 
 BPA i termopapper 
 När detta betänkande läggs pågår en av Frankrike initierad process för att utreda om BPA i termopapper ska förbjudas inom EU med stöd av artikel 69 i kemikalieförordningen Reach. Om detta förslag inte skulle resultera i ett  
 EU-förbud 
  kan det snart finnas ytterligare en möjlighet till  
 EU-reglering 
  mot BPA i termopapper enligt Reach artikel 68.2. Denna artikel ger utrymme för att begränsa ämnen i konsumentvaror om de är klassificerade som cancerogena, muta- gena eller reproduktionstoxiska kategori 1A och 1B. BPA förväntas få en klassificering som reproduktionstoxisk, kategori 1B, under första halvan av 2016 och skulle därmed uppfylla kriterierna för begränsning enligt artikel 68.2. Denna typ av begränsning (enligt art 68.2), som baseras på ämnenas inneboende egenskaper och den potential för exponering som föreligger, kräver ett mindre om- fattande underlag än en vanlig  
 EU-begränsning 
  och kan bara föreslås av Europeiska kommissionen. Ett medlemsland kan dock bidra med underlag och på så vis initiera ett arbete inom kommis- 
 18 
  
 SOU 2014:90 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 sionen. På  
 EU-nivån 
  finns också möjligheten att reglera BPA med stöd av produktsäkerhetsdirektivet. 
 Sverige kan också införa ett nationellt förbud enligt förord- ningen 1998:944 om förbud m.m. i vissa fall i samband med han- tering, införsel och utförsel av kemiska produkter (kemikalie- förbudsförordningen). Det krävs dock att det finns ett legitimt skyddsintresse och att åtgärden är proportionerlig och icke diskri- minerande. Det finns ett utarbetat förslag till förbud som KemI, på regeringens uppdrag, lade fram år 2012. Enligt KemIs bedömning omfattades inte kassakvitton vid den tidpunkten av harmoniserande åtgärder inom EU. Den situationen kommer dock att ha förändrats när kommissionen tagit ställning till Frankrikes förslag. Införs ett nationellt förbud måste Sverige således beakta att kommissionen kan komma att påbörja en överträdelseprocess gentemot Sverige. 
 Livsmedel 
 Den enda  
 BPA-specifika 
 EU-reglering 
  som i nuläget finns på livs- medelsområdet är förbudet mot användning vid tillverkning av nappflaskor av polykarbonat och ett migrationsgränsvärde för övrig livsmedelsplast. Det finns inga särskilda regler för ytskikt varifrån BPA i livsmedel i första hand härrör. Området kan dock regleras enligt förordning (EG) nr 1935/2004 om material i kontakt med livsmedel – den s.k. materialförordningen. För reglering med stöd av denna förordning måste man visa att  
 BPA-exponeringen 
  är så stor att konsumenter riskerar att skadas. 
 Efsa utreder för närvarande, som tidigare nämnts, risken för skadliga effekter av BPA på människors hälsa. Efsas bedömning kommer att ligga till grund för bl.a. kommissionens agerande. Om regeringen, efter att ha tagit del av bedömningen och de reaktioner och åtgärder den föranleder, finner att det är sannolikt att det dröjer innan en  
 EU-reglering 
  av BPA i ytskikt som är i kontakt med livsmedel kommer till stånd, kan regeringen införa ett nationellt förbud i livsmedelsförordningen. EU:s reglering på området är endast delvis harmoniserad och det krävs, på samma sätt som ifråga om ett nationellt förbud mot BPA i termopapper, ett legitimt skyddsintresse och att åtgärden är proportionerlig samt icke diskriminerande. Redan nu finns ett förbud i livsmedelsförord- 
 19 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 SOU 2014:90 
  
 ningens paragraf 6 b mot att använda BPA i lack och ytskikt i för- packningarna med sådana livsmedel som är särskilt avsedda för barn mellan 0 och 3 år. Liknande förbud finns också i Frankrike, Belgien och Danmark baserade på nationella riskvärderingar och åberopan- de av försiktighetsprincipen. Dessutom har Frankrike förbjudit all användning av BPA i alla material som kommer i direkt kontakt med livsmedel från den 1 januari 2015. I sin riskanalys konstaterar Frankrike att användningen av BPA i material i kontakt med livs- medel kan innebära oacceptabla risker för människors hälsa. 
 Om Sverige skulle utsträcka förbudet till att gälla användningen av BPA i alla ytskikt i kontakt med livsmedel måste Sverige ta fram en egen riskbedömning. Livsmedelsverket är den svenska myndig- heten som utför nationella riskbedömningar inom ramen för livs- medelslagstiftningen. Av naturliga skäl kommer Efsas riskbedöm- ningar i det sammanhanget väga tungt. 
 Dessutom finns möjligheten att begränsa BPA i livsmedel enligt kemikalielagstiftningen som reglerar kemikalierna som sådana. Reglering enligt kemikalielagstiftningen bygger liksom reglering i livsmedelslagstiftningen på riskbedömning av ämnen. Dock finns en grundläggande skillnad gentemot livsmedelslagstiftningen. Då reglering enligt livsmedelslagstiftningen alltid förutsätter riskanalys så finns i Reach och den svenska kemikalielagstiftningen möjlighet att i vissa fall reglera ämnen på basis av deras inneboende egen- skaper om dessa är särskilt farliga. 
 Reach ger samma möjligheter att begränsa BPA i livsmedel som de som redovisats ovan för termopapper. Sverige kan i relevanta  
 EU-organ 
  verka för en sådan reglering men måste räkna med att möta motstånd och med att genomförandet kan ta tid. Samtidigt är det möjligt att införa ett nationellt förbud mot BPA i ytskikt i kontakt med livsmedel i den svenska kemikalieförbudsförord- ningen. KemI har i flera fall (t.ex. BPA i kassakvitton och BPA i tvåkomponentsepoxi som används vid relining) kommit fram till att det är möjligt att reglera kemikalier på nationell nivå om användningen inte redan är reglerad på  
 EU-nivå. 
  Det krävs dock, återigen, att det finns ett legitimt skyddsintresse och att åtgärden är proportionerlig och icke diskriminerande. KemIs slutsatser borde även vara tillämpbara på användningen av ytskikt i kontakt med livsmedel. Sverige måste dock räkna med att den uppfattningen kan 
 20 
  
 SOU 2014:90 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 ifrågasättas varför ett nationellt förbud kan leda till en tids- och resurskrävande överträdelseprocess vars utgång kan vara osäker. 
 Konsekvenser av en utfasning 
 En utfasning av BPA i livsmedelsförpackningar kan orsaka kost- nader, särskilt för företagen i livsmedelskedjan. De mest betydande kostnaderna förväntas uppstå i samband med livsmedelsindustrier- nas kvalificeringsprocesser för  
 Jensen 
  ytskikt i livsmedelsför- packningar av metall. Vi uppskattar att ett ganska begränsat antal livsmedelprodukter inom vissa varugrupper berörs. 
 Företagens anpassningskostnader beror till viss del på vilken tidsfrist som ges innan ett förbud börjar gälla, samt på eventuella undantag eller dispensmöjligheter. Kvalificeringsprocessen för nya ytskikt i livsmedelsförpackningar är tidskrävande och kan enligt vår bedömning vara upp till  
 2–3 
  år och i vissa fall längre. Om förbudet införs med alltför kort varsel och om inga undantag ges kan kon- sekvensen bli att vissa företag inte hinner anpassa sina produkter och därför tvingas ta dem ur försäljning. Detta kan innebära effek- ter på utbud, konkurrens och priser för konsumenter. Min bedöm- ning är att betydande negativa konsekvenser kan undvikas om företagen i livsmedelskedjan ges tillräcklig tid för anpassning. Ett eventuellt nationellt förbud bör därför inte börja gälla förrän år 2020. Samtidigt är min bedömning att huvuddelen av utfasningen bör kunna genomföras i god tid dessförinnan. 
 Slutsatser 
 Mitt uppdrag är bl.a. att ge förslag till hur en betydande sänkning av exponeringen för BPA, särskilt för barn, ungdomar och kvinnor i barnafödande ålder, kan åstadkommas på ett sätt som är effektivt från såväl ett riskminsknings- som ett kostnadsperspektiv. För att åstadkomma detta bör åtgärder riktas mot de största exponerings- källorna, som är termopapper och livsmedelsförpackningar av metall. Detta är även utgångspunkten i direktiven för utredningen. Jag har funnit att en utfasning av BPA på dessa områden redan pågår i varierande grad, till stor del på frivillig grund. Med stöd av konsekvensanalysen i denna utredning bedömer jag att det är möj- 
 21 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 SOU 2014:90 
  
 ligt att till en rimlig samhällsekonomisk kostnad fasa ut BPA från termopapper så fort lagstiftningsprocessen inom EU och Sverige medger samt från ytskikt i kontakt med livsmedel till år 2020. 
 Jag föreslår därför att regeringen formulerar mål för en sådan utfasning med detta tidsperspektiv. Därigenom får alla berörda aktörer en tydlig tidsram för arbetet med att fasa ut användningen av BPA. Utfasningen skulle främjas av en reglering inom EU. Sverige bör därför driva på för en sådan reglering i alla relevanta  
 EU-organ. 
  Om en  
 EU-reglering 
  inte kan förutses inom de när- maste åren, kan det finnas behov av en nationell reglering. 
 Ifråga om BPA i ytskikt i kontakt med livsmedel bedömer jag att de åtgärder som behövs för att åstadkomma en utfasning till år 2020 bör utformas på ett sådant sätt att den utfasning som i dag sker på eget initiativ inom livsmedels- och förpackningsmaterials- kedjan verkligen genomförs – och det inom hela handeln. 
 Grunden för en eventuell reglering av BPA bör enligt min upp- fattning i första hand vara dess inneboende hormon- och repro- duktionsstörande egenskaper. Detta innebär att ett förbud mot BPA i ytskikt i kontakt med livsmedel, såsom lagstiftningen på området är utformad i dag, bör införas i kemikalieförbudsförord- ningen. Ett förbud kan också införas i livsmedelsförordningen men måste då baseras på en riskanalys eftersom ett förbud i denna förordning inte enbart kan baseras på ämnets särskilt farliga inne- boende egenskaper. 
 Konsekvensanalysen tyder på att det behövs en skälig omställ- ningsperiod och att ett eventuellt förbud bör kunna gälla från den 1 januari 2020. Jag bedömer att detta datum är rimligt oavsett när ett beslut om förbud fattas. Det innebär att ett sent beslut leder till en kortare omställningstid för branschen. Eftersom det redan pågår en utfasning bör dock en kortare omställningsperiod i det fallet inte vara ett stort problem. Ett tidigt beslut kommer å andra sidan under alla omständigheter behöva en omställningsperiod ända fram till 2020 och kommer således inte innebära ett snabbare genom- förande i praktiken. 
 Däremot kan ett alltför tidigt beslut leda till vissa negativa kon- sekvenser. Om den pågående frivilliga utfasningen ersätts med en regeldriven, kan det medföra att de berörda företagen blir mindre motiverade att genomföra utfasningen så snabbt som möjligt. Där- med uppstår en risk att utfasningens tyngdpunkt förskjuts från 
 22 
  
 SOU 2014:90 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 början av omställningsperioden till slutet av densamma. Till detta kommer att så länge den frivilliga utfasningen löper väl skulle kommissionen kunna bedöma att ett tidigt förslag till nationellt förbud är oproportionerligt och/eller inte nödvändigt. Slutligen kan det finnas skäl för Sverige att avvakta utvecklingen och i ett senare skede välja livsmedelsvägen om t.ex. nytillkommet veten- skapligt underlag ändrar förutsättningarna för en riskbedömning som stöder ett nationellt förbud i livsmedelsförordningen. 
 Oavsett vilken förordning eller väg som väljs för ett förbud måste Sverige räkna med att dras in i en överträdelseprocess med osäker utgång. 
 Regeringen bör därför avvakta dels utvecklingen av utfasningen av BPA inom livsmedels- och förpackningsmaterialkedjan, dels Efsas utvärdering och den efterföljande  
 EU-processen, 
  innan den tar ställning till om det behövs ytterligare reglering på detta om- råde, och i så fall vilken typ av reglering som behövs. 
 Av den orsaken föreslår jag att utfasningen av BPA i ytskikt som har kontakt med livsmedel utvärderas vid en kontrollstation år 2017. Om det vid denna tidpunkt visar sig att det finns en risk att målet om en utfasning till år 2020 inte nås och om de pågående EU- processerna inte leder till att kommissionen agerar för en reglering på  
 EU-nivån, 
  bör regeringen överväga nationella åtgärder inklusive regleringar enligt de alternativ som beskrivs i detta betänkande. 
 Den huvudsakliga källan till exponering från livsmedel är, som framgår ovan, ytskikt i livsmedelsförpackningar av metall. Även kött och fisk kan dock innehålla sådana halter av BPA att de påverkar människors exponering. Källan till förekomsten är okänd och för att hantera exponeringen från dessa källor bör detta undersökas närmare. 
 Ifråga om termopapper bör regeringen avvakta utgången av den pågående  
 EU-processen. 
  Om inte denna process leder till att Kom- missionen förbjuder ämnet enligt artikel 69 i Reach bör regeringen undersöka möjligheten att införa ett nationellt förbud i kemikalie- förbudsförordningen utifrån de förutsättningar som gäller då EU- processen slutförts. Ett förbud bör baseras på Kemikalieinspek- tionens förslag från år 2012. Jag bedömer att det finns ett legitimt skyddsintresse och att en sådan åtgärd är proportionerlig samt icke diskriminerande. Farorna med BPA är väl dokumenterade och de samhällsekonomiska effekterna överkomliga. Dessutom kan re- ringen, om BPA vid detta tillfälle blivit klassificerat så att krite- 
 23 
  
 Slutsatser och sammanfattning 
  
 SOU 2014:90 
  
 rierna i artikel 68.2 uppfylls, lämna ett förslag till begränsning enligt denna artikel till kommissionen. Ännu en möjlighet som kan övervägas är att tillämpa produktsäkerhetsdirektivet. 
 Det är mycket viktigt att exponeringen för farliga kemikalier såsom BPA minskar överlag och att offentliga aktörer genom exempelvis information och vid upphandling bidrar till detta. Sådana åtgärder, från central nivå, som är särskilt inriktade mot BPA skulle dock kunna leda till en snedvridning av myndigheternas arbete med att generellt minska riskerna från kemikalier. Jag lägger därför inga förslag ifråga om information eller märkning. Samtidigt är jag övertygad om att ett aktivt arbete med att minska användningen av farliga kemikalier inom offentlig verksamhet kan ge ett väsentligt bidrag till en minskning av exponeringen för BPA till år 2020. 
 Vidare bedömer jag att det inte är möjligt att fasa ut medicin- teknik som innehåller BPA innan fullgoda alternativ finns till- gängliga. Landstingen bör dock prioritera denna fråga. Jag föreslår att Konkurrensverket får i uppdrag att ta fram upphandlings- kriterier med avseende på kemikaliekrav vid upphandling av medicinteknik, liknande det uppdrag verket fått för upphandling till förskolor. För att skydda för tidigt födda barn som  
 intensiv-vårdas 
  är det också viktigt att andra källor till exponering minimeras. 
 Jag konstaterar vidare att det behövs en större samordning mellan de institutionella systemen på kemikalie- respektive livsmedels- området. Dessa system verkar parallellt på delvis samma område, med varsin uppsättning av lagar, myndigheter och andra institu- tioner. Det är bl.a. önskvärt att möjligheten att fasa ut ämnen med särskilt farliga egenskaper på basis av deras inneboende egenskaper utsträcks till materiallagstiftningen inom livsmedelsområdet. Det finns olika sätt att åstadkomma detta. Liknande möjligheter finns i Reach, biocid- och växtskyddsmedelsförordningarna. Sverige bör utforma ett förslag om hur livsmedelslagstiftningen skulle kunna ändras på denna punkt och driva det i relevanta  
 EU-organ. 
  För att åstadkomma en ökad samstämmighet och effektivitet vid hante- ringen av farliga kemikalier i livsmedel behövs också utvecklade former för dialog, kunskapsutbyte och vid behov samordning. 
 Slutligen är det angeläget att en utfasning av BPA inte leder till att denna kemikalie ersätts med ämnen som har eller kan befaras ha särskilt farliga egenskaper, t.ex. andra bisfenoler. 
 24 
 1 b Summary – how can a significant reduction in exposure to bisphenol A (BPA) be achieved? 
 Proposals for targets and strategy 
 I propose that the Government adopt the following targets and strategy to achieve a significant reduction in exposure to BPA: 
  
 1. 
  
 By the beginning of 2020 BPA will generally no longer be present in coatings in contact with food. 
  
 2. 
  
 A substantial reduction in BPA in coatings in contact with food will have occurred by 1 July 2017. At the same time, there will be a clear shift towards the  
  
 phase-out 
  that, under point 1, should have occurred by 2020. The basic principle will be that BPA is not substituted by other bisphenols or particularly hazardous substances. 
  
 3. 
  
 The targets under points 1 and 2 are aimed at supporting and ensuring the  
  
 phase-out 
  initiated by the grocery trade and the food and packaging industries. If the target under point 2 is not met ahead of the checkpoint, the Government should consider a ban on BPA in coatings in contact with food. Regulation of BPA should be based primarily on its intrinsic properties of causing endocrine disruption and reproductive toxicity. On this basis, a ban can be incorporated into the Chemical Products (Handling, Import and Export Prohibitions) Ordinance (1998:944). A ban can also be incorporated into the Swedish Food Decree 2006:813, but such a ban cannot be based solely on particularly hazardous intrinsic properties. 
 25 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:90 
  
 4. 
  
 The use of BPA in thermal paper should cease as soon as possible. The Government should, however, await the outcome of the ongoing EU process initiated by France. If this does not lead to the Commission banning the substance under Article 69 of REACH, the Government should investigate the possibilities to incorporate a national ban into the Prohibition of Chemicals Ordinance based on the circumstances at the time when the EU process has Webster, taking the Swedish Chemicals Agencys proposals from 2012 as the point of departure. In addition, if at this point BPA has Evans such that the criteria set forth in Article 68(2) are met, the Government can present a proposal to the Commission for restriction under this article. 
  
 5. 
  
 Sweden should support and cooperate with other EU Member States and EU bodies promoting a  
  
 phase-out 
  of BPA. 
  
 6. 
  
 Sweden should highlight the need for changes to relevant parts of EU food legislation in relevant EU bodies so that substances that migrate from packaging or in some other way end up in food through human handling can be regulated on the basis that they have particularly hazardous intrinsic properties. In addi- tion, Sweden should promote dialogue, knowledge exchange and, if necessary, coordination between the EUs food and chemicals agencies. 
  
 7. 
  
 The Swedish Government should assign the Swedish Competi- tion Authority to develop procurement criteria for medical devices, with regard to chemicals. 
  
 BPA – a  
 much-discussed 
  but indisputably hazardous substance 
 BPA is a substance produced in very large quantities. It is used widely in society in many different areas and for a wide variety of articles and products. Its use is most widespread in the manufac- turing of plastics, principally polycarbonate and epoxy. 
 The fact that low levels of BPA are encountered in almost all urine and blood samples from humans, despite rapid breakdown in the human body, suggests that we are continuously exposed to this substance. Although BPA is also  
 short-lived 
  in the environment, it 
 26 
  
 SOU 2014:90 
  
 Summary 
  
 has been found in water, sediments, sludge, air and aquatic animals as a result of continuous input. 
 BPA is an endocrine disrupter and toxic to reproduction, and is thought to be potentially harmful to human health and the environment. Among other things, this substance has been linked to effects on the mammary glands and obesity, Whitney behaviour. Women of childbearing age, children and adolescents are considered to be particularly susceptible to  
 endocrine-disrupting 
  effects. There are, however, differing views on which effects are relevant to human health and at what levels these effects can occur. 
 Food and beverages in metal packaging and thermal paper 
 1  
 are the two largest sources of exposure to BPA. Cans and other food packaging made of metal are often coated with epoxy to prevent undesirable interaction between the metal and the food. Residues of BPA can leach (migrate) from the epoxy layer and consequently end up in the food. Thermal paper is coated with BPA that can detach and be transferred to fingers. 
 Medical devices containing BPA may be a key source of exposure for certain groups, in particular for premature infants. 
 The substance has been investigated by several different agencies. In 2014 the European Food Safety Authority (EFSA) published a preliminary report in which it presented its assessment that the risk of harmful effects on health at  
 present-day 
  levels of exposure is low. At the same time, the French agency ANSES has identified a risk of effects on human health. The Swedish Chemicals Agency (KemI) Mclaughlin identified risks in the use of BPA in receipts and, in addition, in the use of  
 two-component 
  epoxy in the relining of tapwater pipes. Many researchers in the field share this concern that effects may occur even at low exposure levels. It has not Watson inquiry to take account of EFSAs final report, which will be published in January 2015 and may alter the conclusions drawn in the preliminary report. 
  
 1  
  
 Heat-sensitive 
  paper used, for instance, in receipts and tickets. 
 27 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:90 
  
 Prospects of introducing instruments, including further regulation of BPA 
 A broad range of measures, from information campaigns to regulation, can be used to enable a  
 phase-out 
  of BPA in the main sources of exposure. With regard to information and, for example, requirements in public procurement, however, it is generally the case that BPA forms part of a wider complex of problems relating to hazardous substances in general. 
 If human exposure is to be Rodriguez, it may become necessary to resort to regulation. The overriding question that then arises is whether it will be possible to regulate in the near future at EU level, which is always preferable, or whether Sweden should try to make use of the often limited options that exist for introducing national provisions. In the case of food packaging, there is also the issue of what legislation should be used for this purpose: food and materials legislation or chemicals legislation. An analysis follows here of how these issues can be addressed with regard to the two principal sources of exposure: BPA in thermal paper, and food and beverages in metal packaging. 
 BPA in thermal paper 
 At the time of presentation of this report, a process initiated by France is under way to investigate Byrd in thermal paper should be banned in the EU pursuant to Article 69 of the chemicals regulation REACH. If this proposal does not lead to an EU ban, there may be another option for EU regulation of BPA in thermal paper under Article 68(2) of REACH. Garcia article provides scope to limit substances in consumer articles if they are classified in the hazard classes carcinogenicity, germ cell mutagenicity or repro- ductive toxicity, category 1A or 1B. BPA is expected to be classified as toxic to reproduction, category 1B during the first half of 2016 and would consequently meet the criteria for restriction under Article 68(2). This type of restriction (under Article 68(2)), which is based on the intrinsic properties of the substances and the potential for exposure that exists, requires more extensive evidence than an ordinary EU restriction and can only be proposed by the European Commission. A Member State may, however, contribute 
 28 
  
 SOU 2014:90 
  
 Summary 
  
 evidence and in so doing initiate work within the Commission. There is also an option at EU level to regulate BPA pursuant to the General Product Safety Directive. 
 Sweden can also incorporate a national ban into the Chemical Products (Handling, Import and Export Prohibitions) Ordinance (1998:944) (the Prohibition of Chemicals Ordinance). However, there has to be a legitimate protective interest and the measure is required to be proportionate and  
 non-discriminatory. 
  A proposal has been prepared for a ban and was submitted by KemI on behalf of the Government in 2012. In KemIs assessment Chapman not covered at the time of harmonised measures in the EU. However, this situation Wagner changed by the time the Commission has responded to the French proposals. Cruz, if a national ban is introduced, Sweden will have to take account of the possibility of the Commission initiating an infringement procedure against it. 
 Food 
 The only  
 BPA-specific 
  Austin existing at present in the area of food are the ban on use in the manufacturing of baby Frazier made of polycarbonate and a migration limit value for other food plastics. There are no special rules for coatings from which BPA in foods primarily originates. This area can, however, be regulated under Regulation (EC) No 1935/2004 on materials and articles intended to come into contact with food, known as the Materials Regulation. Regulation pursuant to this Regulation necessitates showing that BPA exposure is so high that there is a risk of consumers being harmed. 
 As Thomas, EFSA is currently investigating the risk of harmful effects of BPA on human health. EFSAs assessment will provide the basis for action by the Commission, Munoz. If, having studied the assessment and the reactions and measures it gives rise to, the Government finds it likely that it will take some time before EU regulation of BPA in coatings in contact with food comes into being, the Government can incorporate a national ban into the Swedish Food Decree. There is no harmonised regulation in this area today. However, in the same way as with regard to a 
 29 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:90 
  
 national ban on BPA in thermal paper, there has to be a legitimate protective interest and the measure is required to be proportionate and  
 non-discriminatory. 
  Harris is already a provision in Section 6(b) of the Food Decree that BPA may not be used in varnishes and coatings in packaging containing such foods as are specifically intended for children between the ages of 0 and 3 years. There are also similar bans in France, Belgium and Denmark, based on national risk Hurst the precautionary principle. In addition, France has banned all use of BPA in all materials that come into direct contact with food from 1 January 2015. France notes in its risk assessment that use of BPA in materials in contact with food may pose unacceptable risks to human health. 
 If Sweden were to extend the ban to all uses of coatings in contact with food, it would have to carry out its own risk assessment. The National Food Agency is the Swedish authority that carries out national risk assessments under food legislation. For obvious reasons, EFSAs risk assessments will weigh heavily in this context. 
 In addition, there is a possibility of restricting BPA in food under chemicals legislation. This regulates the chemicals as such. Regulation under chemicals legislation, like regulation in food legislation, is based on risk assessment of substances. However, there is an important difference compared with food legislation. As regulation under food legislation always necessitates risk assess- ment, there is provision in REACH and Swedish chemicals legisla- tion to, in certain cases, regulate substances on the basis of their intrinsic properties, if these are particularly hazardous. 
 REACH provides several options for restricting BPA in foods, in particular those described above for thermal paper. Sweden can promote such regulation in relevant EU bodies but must anticipate encountering resistance and the possibility of implementation taking some time. At the same time, it is possible to incorporate a national ban on BPA in coatings in contact with food into the Swedish Prohibition of Chemicals Ordinance. KemI Evans to the conclusion in several cases (for example BPA in receipts and BPA in  
 two-component 
  epoxy used in relining) that it is possible to regulate chemicals at national level if their use is not already regulated at EU level. However, once again, there has to be a legitimate protective interest and the measure is required to be 
 30 
  
 SOU 2014:90 
  
 Summary 
  
 proportionate and  
 non-discriminatory. 
  KemIs conclusions ought to also be applicable to the use of coatings in contact with food. Sweden must, however, anticipate the possibility of its view being questioned, and a national ban may therefore lead to an infringe- ment procedure that is  
 time-consuming 
  and demanding on resources, with an uncertain outcome. 
 Consequences of a  
 phase-out 
  of BPA in thermal paper and in coatings in contact with food 
 The  
 phase-out 
  of BPA in food contact materials may cause costs, particularly for companies active in the  
 food-chain. 
  The most significant costs are most likely associated to the qualification processes for  
 BPA-free 
  coatings in food packaging of metal. A limited number of food products in certain product categories are estimated to be concerned. 
 The companies adjustment costs partly depend on the time line for the ban to enter into force, Lee possible derogations and exemptions. If the ban is implemented in too short notice and with no derogations, some companies will not be able to adapt their products and will have to withdraw them from sale. This may have an effect on supply, competition and prices for consumers. Adverse effects may be Stone in the food chain are given sufficient time for adaptation. A possible national ban should therefore not enter into force until 2020. The greatest part of the  
 phase-out 
  should thereby be Malone out in due time. 
 Conclusions 
 Part of my remit is to present proposals regarding how a significant reduction in exposure to BPA, particularly for children, adoles- cents and women of  
 child-bearing 
  age, can be achieved in a way that is effective from the point of view of both risk reduction and costs. To achieve this, Robinson focus on the largest sources of exposure, which are thermal paper and BPA in metal food packaging. This is also the basic principle in the terms of reference for the inquiry. I have found that a  
 phase-out 
  of BPA in these sectors is already under way to a varying degree, largely on a 
 31 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:90 
  
 voluntary basis. On the basis of the impact assessment in Smith, I consider it possible to phase out BPA from thermal paper at reasonable cost to public finances as soon as the legislative process in the EU and Sweden permits, and from coatings in contact with food by 2020. 
 I therefore propose that the Government formulate targets for such a  
 phase-out 
  with this time perspective. As a result all stakeholders would have a clear time frame for work aimed at phasing out the use of BPA. The  
 phase-out 
  would be assisted by regulation in the EU. Sweden should therefore urge such regulation in all relevant EU bodies. If EU regulation cannot be anticipated in the next few years, there may be a need for national regulation. 
 With regard to BPA in coatings in contact with food, I consider that the measures needed to achieve a  
 phase-out 
  by 2020 should be formulated in such a way that the  
 phase-out 
  taking place today in the food and packaging material chains on their own initiative Mooney implemented, and that this happens throughout the trade. 
 The basis for any regulation of BPA should, in my view, primarily be its intrinsic properties of endocrine disruption and reproductive toxicity. This means that a ban on BPA in coatings in contact with food, such as the legislation in this area is formulated at present, should be incorporated into the Prohibition of Chemicals Ordinance. A ban can also be incorporated into the Swedish Food Decree according to article 5 of Regulation (EG) no 1935/2004, but particularly hazardous intrinsic properties alone cannot serve as the basis for such a ban. The impact assessment suggests that there is a need for a reasonable changeover period, and that any ban should apply from 1 January 2020, regardless of when it is adopted. 
 If the ban is introduced in the near future, the voluntary phase- out now in progress will be replaced by a regulatory  
 phase-out, 
  which might mean that the parties concerned become less motivated to implement a rapid  
 phase-out. 
  Taylor a risk of the emphasis of the  
 phase-out 
  being shifted from the start of the  
 phase-out 
  period to the end. If the voluntary  
 phase-out 
  goes well, the risk of a ban being regarded as disproportionate in an EU review also increases. Finally, there may be reasons for Sweden to await the development; if new scientific evidence is published, the 
 32 
  
 SOU 2014:90 
  
 Summary 
  
 conditions for a risk assessment may be changed. This could potentially support a national ban in the Food Ordinance. Regard- less of which ordinance is chosen for a ban, Sweden must anticipate being involved in an infringement procedure with an uncertain outcome. 
 The Government should therefore wait and see how the phase- out of BPA in the food and packaging materials chains develops and how EFSAs evaluation and the subsequent EU process turn out before deciding Chapman regulation is needed in this area, and if so what type of regulation is necessary. 
 I therefore propose the BPA  
 phase-out 
  process to be evaluated by mid 2017. If that evaluation indicates that the  
 phase-out 
  target for 2020 will not be met and if  
 on-going 
  EU processes do not lead to regulatory Johnson level, the Government should consider further national measures. A national ban could be introduced in the Prohibition of Chemicals Ordinance (1998:944) or under article 5 of Regulation (EG) no 1935/2004. 
 The main source of BPA in food is, as described Washington, coatings in metal food packaging. However, concentrations of BPA that can influence the exposure to people may be present in meat and fish. The source is currently unknown and further investigation is needed in order to be able to manage the exposure. 
 With regard to thermal paper, the Government should await the outcome of the ongoing EU process. If this process does not lead to the Commission banning the substance under Article 69 of REACH, the Government should investigate the possibilities to introduce a national ban into the Prohibition of Chemicals Ordinance on the basis of the circumstances at the time when the EU process has Webster. The ban should be based on the Swedish Chemicals Agencys proposals from 2012. I consider there to be a legitimate protective interest and judge such a measure to be proportionate and  
 non-discriminatory. 
  The hazards associated with BPA are well documented and the effects on public finances are surmountable. In addition, if at this point BPA has Evans such that the criteria set forth in Article 68(2) are met, the Government can present a proposal to the Commission for restriction under this article. Another option that can be considered is to apply the General Product Safety Directive. 
 33 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:90 
  
 It is very important that exposure to hazardous chemicals such as BPA decreases in general and that the public sector contributes to this for example through information and in procurement. Such measures focused specifically on BPA might, however, lead to distortion of the work of government agencies and local authorities on generally reducing the risks associated with chemicals. I do not therefore make Stevens Freeman to information and labelling. At the same time, I note that active efforts to reduce the use of hazardous chemicals in the public sector can make a major contribution to reducing exposure to BPA by 2020. 
 I further consider it impossible to phase out medical devices containing BPA until satisfactory alternatives are available. The county Williams, however, give priority to this issue. I propose that the Government assigns the Swedish Competition Authority to develop procurement criteria with regard to chemi- cals, to be used in the procurement of medical devices. In order to protect premature infants in intensive care, it is important that other sources of exposure are minimised. 
 I further note that there is a need for improved coordination between the institutional systems at EU and national level in the areas of chemicals and foods. Brown systems act in parallel, partly in the same area, each with their own set of laws, authorities and other institutions. It is desirable, Wyatt things, for the possibility of phasing out substances with particularly hazardous properties based on their intrinsic properties to be extended to legislation on materials in the area of food. There are various ways of achieving this. There are similar options in REACH, the Biocidal Products Regulation and the Plant Protection Products Regulation. Sweden should formulate a proposal for how food legislation could be amended on this point and advocate it in relevant EU bodies. In order to achieve greater consensus and effectiveness in managing hazardous chemicals in foods, there is also a need for enhanced forms of dialogue, knowledge exchange and, if necessary, coordination. 
 Finally it is crucial that a  
 phase-out 
  of BPA does not lead to this chemical being replaced by substances that have, or may be anticipated to have, particularly hazardous properties, for example other bisphenols. 
 34 
 2 Bisfenol A – vad är det? 
 Bisfenol A, som vanligen kallas för BPA, är ett ämne som tillverkas i mycket stora volymer och återfinns i många olika varor. Ämnet är omdiskuterat eftersom det är hormonellt aktivt och binder till receptorer för östrogen (kvinnligt könshormon). Ämnet har i flera vetenskapliga studier visat sig påverka hormonsystemet hos för- söksdjur och misstänks därför kunna ha en effekt även på män- niskors hälsa. För fysikalisk och kemisk data om ämnet, se bilaga 2. 
  
 2.1 
  
 Historik 
  
 På  
 1990-talet 
  upptäckte en grupp endokrinologer vid Obrien i USA att ett okänt ämne med östrogena egenskaper störde deras försök. Ämnet var BPA som läckte från laboratorie- utrustning av polykarbonat vid autoklavering (sterilisering vid hög värme) (Krishnan, 1993). 
 Figur 2.1 Strukturformel för BPA 
 Sedan dess har många vetenskapliga studier publicerats och ämnet har utvärderats av myndigheter ett flertal gånger. Särskilt har an- vändningen av BPA i material i kontakt med livsmedel ifrågasatts. 
 35 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 SOU 2014:90 
  
 År 2008 införde Kanada som första land förbud mot BPA i napp- flaskor för att minska spädbarns exponering för BPA. Flera andra länder har följt efter och infört förbud för BPA i nappflaskor, men även för andra användningar. 
 BPA framställdes första gången år 1891. Att ämnet kan ha hormonstörande effekter upptäcktes av forskare som arbetade med att hitta ett syntetiskt alternativ till naturliga hormoner (Dodds, 1937). Tanken var att man skulle kunna ersätta de dyra naturliga hormonerna i läkemedel med billigare syntetiska kemikalier. BPA kom dock aldrig att användas som läkemedel. 
 År 1953 framställdes plasten polykarbonat för första gången genom att BPA polymeriserades med fosgen. Polykarbonat blev kommersiellt tillgängligt 1957, och fortfarande i dag går den största delen av den BPA som framställs till produktion av polykarbonat. Epoxi, som bland annat används som ett skyddande ytskikt i kon- servburkar, framställdes för första gången 1927. Användningen i konservburkar på började dock inte förrän på  
 1950-talet. 
  
 2.2 
  
 Hur kan BPA påverka människors hälsa? 
  
 BPA är ett hormonstörande ämne som verkar genom att binda till receptorer för östrogen. I flera vetenskapliga studier har man visat på effekter på hormonsystemet hos försöksdjur. BPA har satts i samband med effekter på bröstkörteln (Efsa, 2014) (Anses, 2014) (KemI, 2013), effekter på beteende och på hjärnans utveckling (Anses, 2014) (KemI, 2013), ökad risk för att utveckla fetma (Anses, 2014), effekter på honliga könsorgan (Anses, 2014). Ut- ifrån de observationer som gjorts finns det skäl att misstänka att BPA kan ge upphov till samma effekter hos människa. Det råder dock stor oenighet om det finns någon risk för människors hälsa och vid vilka koncentrationer dessa effekter skulle kunna upp- komma. 
 Det har visats att BPA kan föras över från mamma till barn vid graviditet (Balakrishnan, 2010) och amning (Doerge, 2010). Studier har visat på relativt höga halter av BPA i råmjölk (colostrum) som produceras från den första till och med den femte dagen efter förlossningen (Anses, 2014) (Efsa, 2013). Foster och små barn är känsligare för exponering för skadliga ämnen än vad vuxna indivi- 
 36 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 der är. Dels blir mängden skadliga ämnen i förhållande till kropps- vikten större, dels infaller många känsliga utvecklingsfönster under fostertiden och under de första levnadsåren. Effekterna kommer dock oftast inte till uttryck förrän i vuxen ålder. Detta innebär att när effekterna märks, så har exponeringen för länge sedan för- svunnit. 
 Effekter på bröstkörteln har lyfts som den mest kritiska i ett flertal bedömningar från myndigheter (Efsa, 2014) (Anses, 2014) (KemI, 2013) (KemI, 2012b). Effekten ger en större risk att drab- bas av bröstcancer i vuxen ålder, om man utsätts för andra cancer- framkallande ämnen. Kemikalieinspektionen (KemI) och Anses har också båda lyft effekter på hjärnans utveckling och beteende som kritiska effekter. 
  
 2.2.1 
  
 Klassificering av BPA 
  
 Kemikalier klassificeras utifrån sina inneboende egenskaper enligt  
 CLP-förordningen 
 1 
  
 (se 8.2.1 för mer information). En harmonise- rad klassificering innebär att klassificeringen är gemensam i EU. Information om ämnens klassificering ska anges på säkerhetsdata- blad som leverantören av ämnen eller blandningar ska förse ned- strömsanvändare med. 
 BPA är harmoniserat klassificerat som reproduktionstoxiskt i EU (för all harmoniserad klassificering, se bilaga 2) eftersom det i djurstudier visat sig kunna störa fortplantningsförmågan. Utifrån djurstudierna kan man anta att samma effekter kan uppstå hos människa. En ny skärpt klassificering för effekter på reproduk- tionsförmågan väntas träda i kraft i första halvan av 2016. Den nya klassificeringen innebär att BPA kommer att uppfylla kriterierna för ämnen med särskilt farliga egenskaper i kemikalieförordningen Reach 
 2 
 . 
  
 1 
  
 Förordning (EG) nr 1272/2008. 
  
 2 
  
 Förordning(EG) nr 1907/2006. 
  
 37 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 SOU 2014:90 
  
 2.2.2 
  
 Hur tas BPA upp och omsätts i kroppen? 
  
 BPA kan tas upp i kroppen genom  
 mag-tarmkanalen, 
  genom huden och slemhinnor samt genom inandning. 
 I det fall en människa får i sig BPA via maten absorberas ämnet snabbt i magens och tarmens slemhinna. Studier har visat att i stort sett all BPA absorberas, även vid låga doser (EU, 2008) (Anses, 2014) (Efsa, 2014). Efter upptaget så sker en konjugering av BPA i tarmväggen och levern. Detta innebär att en kemisk grupp, ett konjugat, kopplas på BPA och på så vis gör ämnet vattenlösligt. Konjugerad BPA är biologiskt inaktivt och kan inte binda till östrogenreceptorer och är därmed heller inte hormonstörande. Nästan all BPA konjugeras snabbt efter upptaget och halten av fritt BPA i blodet är låg. Från levern når  
 BPA-konjugatet 
  blodet och cirkuleras i kroppen innan det lämnar kroppen via urinen. Hos en människa har  
 75–85 
  procent av den BPA man fått i sig lämnat kroppen efter fem timmar. (Efsa, 2014) (Anses, 2014) 
 Om upptaget av BPA sker genom huden, slemhinnor eller genom lungorna kommer BPA i stället att först nå blodet och cirkuleras i kroppen innan det når levern och konjugeras. Detta innebär en större andel fritt BPA som kan binda till östrogen- receptorer och ge effekter i kroppen. En studie publicerad 2013 visar att en stor del BPA kan tas upp genom munnens slemhinna (Chambers, 2013). Enligt författarna till artikeln kan detta vara en förklaring till att mängden fritt BPA i blodet efter oral exponering (via munnen och  
 mag-tarmkanalen) 
  är högre än vad man kan förvänta sig, med tanke på den snabba konjugeringen av BPA i tarmväggen och levern. 
 Det finns indikationer på att alla delar av det system som oskadliggör BPA inte är helt mogna vid födseln (Anses, 2014) (Efsa, 2014). Detta kan tyda på att foster och små barn inte kan göra sig av med BPA lika effektivt som vuxna människor. 
 Det finns osäkerheter kring upptag, omsättning och utsöndring av BPA. Det har bland annat visat sig att omsättningen och utsöndringen skiljer sig åt mellan olika arter av försöksdjur. Detta gör det svårt att extrapolera resultaten i djurförsök till människa. 
 38 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 2.3 
  
 Miljöeffekter hos BPA 
  
 Effekter av BPA i miljön är inte alls lika välstuderade som effekter i människa. 
 Man vet dock att BPA sprids till miljön, till exempel vid pappers- återvinning. I svenska miljöövervakningen har BPA påträffats i levande organismer, luft, vatten, slam och sediment. 
 BPA bryts snabbt ner i vatten och luft. Nedbrytningen i sedi- ment går betydligt långsammare, men det är inte utrett i vilken utsträckning som BPA i sediment är tillgängligt för vattenlevande djur och växter. 
 Trots att BPA är fettlösligt lagras det inte i djur och växter. I vilken grad BPA bryts ner och utsöndras verkar vara artberoende. I djurstudier har man visat att nedbrytningen och utsöndringen skiljer sig mellan råtta och primater (Efsa, 2014). 
 Utredningen har haft kontakt med flera svenska forskare. Det verkar finnas en samsyn att BPA framför allt är ett hälsoproblem. Howell vid Sveriges lantbruksuniversitet har berättat att de i upprepade försök inte påvisat någon effekt av BPA på vatten- levande organismer. 
 Tyskland gör för tillfället en ämnesutvärdering under Reach (se 8.2.1) för hormonstörande effekter i miljön. Denna utvärdering är inte avslutad. 
  
 2.4 
  
 Hormonstörande effekter – vad är det? 
  
 En definition av vad ett hormonstörande ämne är har tagits fram av WHO:s program för kemikaliesäkerhet. Definitionen lyder: En hormonstörare är ett kroppsfrämmande ämne eller blandning som påverkar funktionen hos hormonsystemet och därmed ger upphov till negativa effekter i en hel organism, eller dess avkomma, eller (sub)populationer (WHO, 2012). Denna definition används av de flesta forskare och lagstiftare. 
 Många viktiga processer i kroppen, till exempel fortplantningen och ämnesomsättningen, styrs av hormoner. Hormoner verkar vid mycket låga koncentrationer och det finns ett intrikat reglerings- system för att upprätthålla balansen i kroppen. Då ett hormon ökar i kroppen startar ofta samtidigt en process för att minska hormon- nivåerna igen. Detta kan ske genom att frigjorda hormoner bryts 
 39 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 SOU 2014:90 
  
 ner, eller att syntesen av hormon eller de receptorer hormonet binder till minskar. Genom att påverka dessa processer kan ett kroppsfrämmande ämne störa balansen i hormonsystemet. 
 Det hävdas att hormonstörare kan verka vid mycket låga kon- centrationer eftersom de påverkar ett redan påslaget, och mycket känsligt, system.  
 EU-parlamentet 
  har i sin resolution om hormon- störande ämnen slagit fast att det i dag inte är möjligt att sätta en nedre gräns för koncentrationer som ger upphov till effekter (Europaparlamentet, 2012). Det finns även studier på försöksdjur som visar på effekter vid mycket låga doser – koncentrationer som ligger nära den exponering människor utsätts för i sin vardag. Om dessa studier är relevanta för människors hälsa är ifrågasatt. 
 Hos vuxna människor är regleringen av hormonsystemet väl- utvecklad och hormonstörande kemikalier antas därför ha en mindre effekt. Hos foster och små barn kan exponering för ett hormonstörande ämne däremot innebära skadliga effekter på häl- san. Andra utvecklingsfaser som möjligen kan vara känsliga för påverkan från hormonstörande kemikalier är under tonåren och klimakteriet. Den större känsligheten hos framförallt foster beror dels på att hormonsystemets regleringsmekanismer inte är lika välutvecklade och dels på att många känsliga utvecklingsfönster in- faller under denna period. Effekterna, som till exempel kan inne- bära effekter på hjärnans utveckling eller en ökad benägenhet att utveckla sjukdomar, visar sig ofta inte förrän i vuxen ålder. 
 Hormonsystem har bevarats genom evolutionen, vilket innebär att samma hormoner och receptorer påträffas i många olika djur- slag. Vilken funktion hormonerna har skiljer sig dock mellan olika djurslag, vilket gör det svårt att förutse effekter i miljön utifrån tester utförda på däggdjur. Att kemikalier med hormonstörande effekter kan påverka miljön är väldokumenterat. Redan på 1970- talet uppmärksammades effekter av östrogenliknande ämnen på fiskar. Ett av de mer välkända exemplen är hur östrogen från  
 p-piller 
  ger feminisering hos fiskar som lever i vattendrag som tar emot utgående vatten från reningsverk. Ett annat välstuderat exem- pel är imposex – ett tillstånd där honor utvecklar hanliga könsorgan 
 – hos snäckor som utsatts för båtbottenfärg innehållande tributyl- tenn (TBT). 
 Centralt inom toxikologin och riskbedömningen av kemikalier är det  
 dos-responssamband 
  som Wood beskrev redan på 1500- 
 40 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 talet.  
 Dos-responssamband 
  beskriver hur en effektens storlek beror av dosen – ju högre dos, desto större blir effekten. Många forskare hävdar att detta samband inte gäller för hormonstörande ämnen, eftersom man i olika djurförsök i stället kunnat observera en större effekt vid lägre dos än vid en högre (så kallad  
 icke-monoton 
  dos- respons). Flera teorier stödjer att  
 icke-monotona 
 dos-respons- 
  samband är biologiskt troliga, särskilt för hormonstörande ämnen eftersom de påverkar ett redan igångsatt system. Det har dock inte gått att bortom allt tvivel bevisa  
 icke-monotona 
 dos-respons- 
  samband med matematiska och statistiska metoder, vilket gör att andra forskare ifrågasätter resultaten från dessa studier. Det är också ifrågasatt om  
 icke-monoton 
 dos-respons 
  har betydelse för hanteringen av hormonstörande ämnen. 
 I dagsläget finns det inga gemensamma kriterier för vad som är ett hormonstörande ämne, vilket gör det svårare att bedöma och reglera dessa ämnen. Europeiska kommissionen, hädanefter kallad kommissionen, har aviserat att man kommer att ta fram kriterier, men arbetet har försenats. Sverige stämde i maj 2014 kommis- sionen inför  
 EU-domstolen 
  för att ha förhalat arbetet. I Växt- skyddsmedelsförordningen 
 3  
 och Biocidförordningen 
 4  
 anges att kriterier skulle ha varit på plats i december 2013. I oktober 2014 publicerade Kommissionen en enkät där de som vill kan svara på frågor runt kriterier för hormonstörande ämnen i just dessa för- ordningar. Kommissionen har antytt att man inte kommer att öppna upp  
 Reach-förordningen 
  för att för in kriterier i detta läge. 
  
 2.5 
  
 Cocktaileffekten – när ett plus ett blir tre 
  
 Människor och miljön utsätts ständigt för blandningar av flera olika kemikalier. Den kombinerade effekten av en kemikalieblandning kan vara större än de individuella komponenternas toxicitet var för sig, även om man ser till det mest giftiga ämnet. Detta kallas cocktaileffekt, kumulativa effekter eller kombinationseffekter. 
  
 3 
  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden. 
  
 4 
  
 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter. 
  
 41 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 SOU 2014:90 
  
 Riskbedömning av kemikalier görs vanligen ämne för ämne och tar inte hänsyn till den kombinerade effekten av flera kemikalier. Möjligheten att göra sammantagna bedömningar av flera ämnen begränsas av att det saknas bra verktyg för att bedöma den sam- mantagna risken. 
 Dagens kemikalielagstiftning riktar in sig på enskilda ämnen, produkter och varor. I dagsläget är det inte möjligt att införa be- gränsningar när man misstänker att det finns risk för kombina- tionseffekter. Danmark har gjort ett försök att införa förbud för ftalater under kemikalieförordningen Reach, baserat på en samman- tagen riskbedömning. Förslaget godtogs dock inte av Benton veten- skapliga riskbedömningskommitté (RAC), som slog fast att risk måste visas för vart och ett av de olika ämnena. 
 Den enda kemikalielagstiftning som har fört in krav på bedöm- ning av kombinationseffekter är växtskyddsmedelsförordningen, där det anges att växtskyddsmedel inte får ge skadliga hälsoeffekter för människor, inklusive sårbara grupper, eller för djur, med beak- tande av kända kumulativa och synergistiska effekter. 
 För att kunna hantera sammantagna effekter av flera ämnen krävs mer kunskap om farliga egenskaper hos de enskilda kemiska ämnena och bättre förståelse för när det finns risk för kombina- tionseffekter. Metodiken för miljö- och hälsoriskbedömning av kemikalier måste utvecklas så att hänsyn även tas till kombinations- effekten. 
 KemI beskriver på sin hemsida att om människor och miljö ska skyddas från effekter av de många olika kemikalier som de kon- tinuerligt utsätts för krävs övergripande och långtgående ansträng- ningar som skär tvärs över alla existerande delar av dagens kemi- kalielagstiftning. Den får inte begränsas av typ av substans och produkt, vilket sker i dagens lagstiftning. 
  
 2.6 
  
 Andra bisfenoler, vad vet vi om dem? 
  
 Det finns 16 stycken olika ämnen som kallas bisfenoler. En del av dessa är till sin kemiska struktur mycket lika BPA. 
 Den franska myndigheten Anses har gjort en kartläggning av bisfenol M, S, B, AP, AF, F samt BADGE (Anses, 2013). I sin genomgång visar de att bisfenol S (BPS), bisfenol F (BPF) och 
 42 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 bisfenol AP (BPAP) kan användas för att ersätta BPA, men att användningen av dessa i Frankrike i dag är liten. 
 De bisfenoler som Frankrike har haft med i sin kartläggning har i tester på cellkulturer visat sig kunna binda till östrogenreceptorer, vilket ger en indikation på att ämnena är potentiellt hormon- störande. BPAP binder in till östrogenreceptorer i högre grad än BPA, medan de andra bisfenolerna uppvisar en svagare inbindning. BPS och BPF har visat sig kunna ge upphov till hormonella effekter i försöksdjur, men för att slå fast att ämnena verkligen är hor- monstörande krävs fler grundliga studier med försöksdjur där man specifikt undersöker hormonstörande effekter. 
 Till skillnad från BPA så är informationen om de andra bisfenolerna mycket knapphändig. En sökning i PubMed (databas med publicerade vetenskapliga artiklar) visar att antalet publicerade studier är få. En sammanställning visas i tabellen nedan. 
  
 Tabell 2.1 
  
 Antal publicerade artiklar i PubMed 
  
 En jämförelse mellan bisfenol A, S, F, AP, B, M och AF 
 5 
  
 Ämne 
  
 Antal träffar 
  
 BPA 
  
 8615 
  
 BPS 
  
 50 
  
 BPF 
  
 125 
  
 BPAP 
  
 0 
  
 BPB 
  
 35 
  
 BPM 
  
 2 
  
 BPAF 
  
 28 
  
 Endast BPS är registrerad i Reach (för mer information, se 8.2.1). Tillverkningsvolymen anges i registreringen i spannet 1  
 000–10 
  000 kg/år. Identifierade användningar är tillverkning av själva ämnet samt tillverkning av polymerer. 
 BPM är harmoniserat klassificerad som reproduktionstoxisk i kategori 2, vilket anger att ämnet är misstänkt hormonstörande för människor. De andra bisfenolerna saknar harmoniserad klassifice- ring i EU. 
  
 5  
 Sökning på fraserna bisphenol A, bisphenol S etc. 
 43 
  
 Bisfenol A – vad är det? 
  
 SOU 2014:90 
  
 BPS är godkänt att använda i plaster som kommer i kontakt med livsmedel enligt plastförordningen 
 6  
 (för mer information, se 9.2.2). Williams framställt från BPF (BFDGE) får inte användas i material i kontakt med livsmedel enligt förordning (EG) nr 1895/2005. För ytskikt i kontakt med livsmedel finns inget godkännandeförfarande för kemikalier. I stället använder industrin ett antal listor på lämpliga ämnen att använda i ytskikt. Av bisfenolerna finns endast BPA och BPS med. 
 BPS är den bisfenol som, vid sidan av BPA, har uppmärksam- mats mest. Ämnet används för att ersätta BPA i termopapper (Liao C., 2010) (KemI, 2012)  
 (US-EPA, 
  2014) (Anses, 2014), samt för framställning av plasterna polykarbonat (Anses, 2013) och epoxi (Viñas, 2010). Ämnet kan också användas för att framställa plasten polyetersulfon (PES) som bland annat används för tillverkning av nappflaskor. I ett försök där man analyserade migrationen från 30 nappflaskor kunde inget läckage över detektionsgränsen påvisas (Simoneau, 2011). BPS har analyserats i prover från människa (Liao C, 2012) (Jönsson, 2014), vilket visar på att människor exponeras för ämnet. BPS har även påvisats i damm (Liao C, 2012). 
 I oktober 2014 togs BPS och BPF upp på intresseorganisatio- nens ChemSecs  
 SIN-lista 
  (Substitute It Now!) (ChemSec, 2014). Som grund till upptaget finns studier som visar på hormonell aktivitet, vilket är en indikation på att ett ämne kan vara hormon- störande.  
 SIN-listan 
  innehåller ämnen som man finner troligt kommer att regleras på  
 EU-nivå 
  och ses ofta som det första steget för upptag på kandidatlistan till Reach (se 8.2.1). Många företag och offentliga aktörer använder sig av  
 SIN-listan 
  i sitt kemikalie- arbete för att undvika kemikalier med problematiska egenskaper. 
 En sammanställning av information om bisfenolerna finns i tabellen nedan. 
  
 6  
 Kommissionens förordning (EG) nr 10/2011. 
 44 
 SOU 2014:90 Bisfenol A – vad är det? 
  
 Tabell 2.2 
  
 Sammanställning av möjliga användningar av 
  
 bisfenol S, F, AP, B, M, AF och C 
  
 Namn 
  
 CAS-nummer 
  
 Möjliga användningar 
  
 BPS 
  
 80-09-1 
  
 Epoxi 
  
 Termopapper 
  
 Polykarbonat 
  
 Polyetersulfon 
  
 BPF 
  
 620-92-8 
  
 Epoxi 
  
 Termopapper 
  
 BPAP 
  
 1571-75-1 
  
 Termopapper 
  
 BPB 
  
 77-40-7 
  
 Fenolhartser 
  
 Lim och beläggningar 
  
 Kosmetika 
  
 BPM 
  
 Jones 
  
 Epoxi 
  
 Polykarbonat 
  
 BPAF 
  
 1478-61-1 
  
 Ingen identifierad 
  
 BPC 
  
 79-97-0 
  
 Termopapper 
  
 Många bisfenoler har strukturer som liknar BPA, vilket indikerar att ämnena kan ha liknande egenskaper som BPA. Dessa miss- tankar stärks av resultaten från de tester som har gjorts på ämnena som visar på hormonell aktivitet. För att kunna göra en fullständig bedömning av dessa ämnen krävs dock fler djurstudier, studier på upptag, omsättning och utsöndring, samt information om före- komst i samhället så att det blir möjligt att uppskatta människors exponering. 
 45 
  
 3 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 Bisfenol A (BPA) är ett ämne som tillverkas i mycket stora mängder i EU och resten av världen. I Sverige förekommer ingen produktion och den största tillförseln av BPA kommer via impor- terade varor. 
 BPA används främst till att framställa plast. Den viktigaste och största användningen är i produktion av polykarbonat, en genom- skinlig och slagtålig plast som används i t.ex. CD- och DVD- skivor, i byggnadsindustrin och till medicintekniska produkter. Den näst största användningen är tillverkning av härdplasten epoxi. Epoxi används bland annat för att göra ytbeläggningar och i lim. Andra användningar av BPA är som färgframkallare i kvitton av termopapper, i flamskyddsmedel och i tandlagningsmaterial. 
  
 3.1 
  
 Produktion, import och export 
  
 År 2006 var den globala produktionen av BPA 3,8 miljoner ton (INERIS, 2010). Tillverkning av BPA förekommer på sex olika platser i EU, fördelade i Tyskland, Nederländerna, Belgien och Spanien (EU, 2008). 
 I  
 EU-RAR 
  (2008) anges en produktionsvolym på 1,15 ton BPA/år. Denna siffra baseras på företagens egen rapportering till branschorganisationen Cefic (European Chemicals Industry Council). Eftersom alla företag inte är medlemmar i Steele kan siffran vara en underskattning. Enligt en undersökning av Miljö- styrelsen i Danmark produceras även 27 ton BPA i Finland under 2011 (Miljöstyrelsen, 2013). BPA är registrerat i Reach (se 8.2.1), där tillverkningen rapporteras vara i spannet  
 1–10 
  miljoner ton 
 47 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 BPA/år i EU. Skälet till att man anger tillverkningen i spann är för att skydda företagshemligheter. 
 Det finns flera företag som importerar BPA till EU. Enligt en- käter som den franska myndigheten Anses har gjort i arbetet med att ta fram en  
 EU-begränsning 
  för BPA i termopapper, så finns åtminstone tre importörer i Frankrike och en i Polen (Anses, 2013). Enligt  
 Reach-registreringarna 
  importeras årligen 100 000– 1 000 000 ton BPA till EU (uppskattning från 2011). I  
 EU-RAR 
  (EU, 2008) anges en uppskattad export av BPA från EU till 65 000 ton/år för åren 2005/2006. Siffrorna bygger på en uppskattning från PlasticsEurope. En annan källa till export och import till EU är EUs statistiska byrå, Eurostat. En sammanställning av import till och export från EU finns i tabellen nedan. Siffrorna omfattar bara handel mellan  
 EU-länder 
  och länder utanför EU. Handel mellan länder i EU omfattas inte. Nettoimporten till EU för år 2011 blir enligt dessa siffror 12 000 ton. 
  
 Tabell 3.1 
  
 Import och export av BPA och dess salter till EU27 
  
 (Eurostat, 2012) 
  
 År 
  
 Import (ton) 
  
 Export (ton) 
  
 2008 
  
 224 567 
  
 798 991 
  
 2009 
  
 260 064 
  
 641 964 
  
 2010 
  
 302 892 
  
 337 637 
  
 2011 
  
 309 410 
  
 189 269 
  
 Den senaste informationen om volymer och användningar på EU- nivå är från åren 2005/2006 och redovisas i  
 EU-RAR 
  (2008). 
 48 
  
 SOU 2014:90 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 Diagram 3.1 Användningar av BPA i EU 
  
 EU-RAR, 
  2008 
 Som framgår av diagrammet ovan och tabellen nedan så går den största delen av BPA till framställning av polykarbonatplast (75 %). Den näst största användningen är i epoxi (17 %), medan övriga användningar uppgår till 2 %. Användningen av BPA i termopapper representerar 0,16 % av den totala användningen av BPA. 
 49 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 Tabell 3.2 Produktion och användning av BPA i Västeuropa (2005/2006) 
  
 (EU-RAR, 
  2008) 
  
 Användningsområde 
  
 Ton/år 
  
 BPA-produktion 
  
 1 150 000 
  
 BPA-användning 
  
 Polykarbonat 
  
 865 000 
  
 Epoxi 
  
 191 520 
  
 – Beläggning i konservburkar 
  
 2 755 
  
 – Etoxilerad BPA 
  
 2 260 
  
 Fenolplast 
  
 8 800 
  
 Omättade polyestrar 
  
 3 600 
  
 Termopapper 
  
 1 891 
  
 PVC-polymerisering 
  
 1 800 
  
 Annat 
  
 7 245 
  
 Nettoexport 
  
 65 000 
  
 Total konsumtion 
  
 1 149 870 
  
 3.2 
  
 Vad använder man BPA till? 
  
 BPA används främst som en byggsten (monomer) i tillverkningen av plaster (polymerer). Även andra användningar förekommer, t.ex. som färgframkallare i termopapper. 
  
 3.2.1 
  
 Polykarbonat 
  
 Den viktigaste användningen av BPA är i tillverkningen av plasten polykarbonat. Enligt  
 EU-RAR 
  (2008) används i EU cirka 870 000 ton BPA/år i tillverkning av polykarbonat. Världsproduktionen av polykarbonat är enligt PlasticsEurope cirka 3 miljoner ton/år (data från 2009). 
 Polykarbonat är en plast som utmärks av att den är mycket tålig, slagseg och genomskinlig. Den är också lätt och värmetålig. 
 Polykarbonat framställdes första gången 1953. Upptäckten gjor- des samtidigt, och oberoende av varandra, på Bayer AG i Tyskland och på General Electric Company i USA. Materialet har använts kommersiellt sedan slutet av  
 1950-talet. 
  Till en början användes polykarbonat i strömfördelare, säkringsskåp, bildskärmar och elekt- riska kontakter, samt som glas i växthus och offentliga byggnader. 
 50 
  
 SOU 2014:90 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 Användningen spred sig sedan till flera områden. År 1982 kom den första CD:n, ett optiskt lagringssystem som bygger på poly- karbonat. Inom femton år kom även  
 CD-ROM, 
  DVD och Golden, även dessa bestående av polykarbonat. 
 Polykarbonat framställs genom att BPA polymeriseras med fosgen. BPA fungerar som en byggsten (monomer). Av de små byggstenarna bildas en lång kedja (polymer). All BPA går inte åt vid processen, utan en liten del kommer att finnas kvar i plasten som en förorening. Enligt  
 EU-RAR 
  (2008) är den maximala rest- halten av BPA i polykarbonat 50 mg/kg. Vanligen är halten  
 Eftersom polykarbonat har flera fördelaktiga egenskaper, så är användningen av plasten mycket utbredd i samhället. Den kan i många fall fungera som ett lättare ersättningsmaterial till glas. Vanliga användningar är i bilindustrin, som husgeråd, i elektronik och i optiska datalagringssystem (t.ex. CD, DVD). En samman- ställning av användningarna finns i diagrammet nedan. 
 Diagram 3.2 Användningsområden för polykarbonat 
  
 Byggnads‐ och anläggningsmaterial 
  
 Optiska lagringsmedia 
  
 Elektronik 
  
 Bilindustri 
  
 Hushållsapparater 
  
 Fritids‐ och säkerhetsprodukter 
  
 5%  
  
 4%  
  
 3% 2% 3% 
  
 27% 
 12% 
  
 21% 
  
 23% 
  
 EU-RAR, 
  2008 
 51 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 3.2.2 
  
 Epoxi 
  
 Epoxi är en härdplast som framställdes första gången 1936. Fram- ställningen av epoxi är den näst viktigaste användningen av BPA och ungefär 200 000 ton BPA per år används i produktion av epoxi Europa  
 (EU-RAR, 
  2008). Epoxi kan baseras på andra ämnen än BPA, till exempel bisfenol S, bisfenol F och novolac, men 90 % av den epoxi som tillverkas i världen (1,7 miljoner ton år 2008) fram- ställs med BPA som startmaterial (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Meyer und Russell, 2014). 
 Härdplast består av ett  
 harts  
 och en  
 härdare 
 . Flytande epoxiharts innehåller oftast  
 A-diglycidyleter) 
  som framställs genom att BPA reagerar med Martin. Hartset blandas sedan med en härdare, en amid eller amin, och bildar epoxi. Slutprodukten blir en hård yta som skyddar mot korrosion, är värmestabil och mekaniskt stark. Vid tillverkning av BADGE så går inte all BPA åt, utan en liten del oreagerad BPA kommer att finnas kvar i epoxin som en förorening. Om epoxin inte härdat ordentligt eller om den stelnade epoxin utsätts för höga temperaturer kan BPA läcka ut. Till skill- nad från polykarbonat så kan inte BPA återbildas från epoxi. Fri BPA används ibland som en accelerator för att få epoxin att härda snabbare. Särskilt i kalla klimat kan det vara nödvändigt att använda acceleratorer för att driva på reaktionen. 
 Vanliga användningar är i bilindustrin, i elektronik, i byggnads- material, i kompositmaterial, i mat- och dryckesförpackningar av metall. Om man delar upp användningen i de olika användnings- områdena fördelar de sig som i diagrammet nedan. 
 52 
  
 SOU 2014:90 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 Diagram 3.3 Användningsområden för epoxi 
  
 Marina användningar & vinylester- Burch; polykarbonat, samt polykarbonat i blandning med andra material som  
 ABS-plast 
  och  
 PBT-plast; 
  polysulfon; dispergerings- medel 
 2  
 för pigment; emulsion cracker i oljeindustrin. 
 För att hitta information om hantering av kemikalier i Sverige får man använda sig av produktregisteret hos KemI. De företag som tillverkar, förpackar, överlåter eller för in kemikalier i volymer mer än 100 kg/år ska anmäla produkterna till produktregisteret Företaget ska också, oavsett volym, anmäla verksamheten. 
 År 2012 fanns det 68 företag som hanterar produkter som innehåller BPA. Av dessa hade 42 stycken produkter som inne- håller BPA i halter över 1 %. Samma år fanns 46 företag som hante- rade produkter som innehåller BADGE, varav 36 stycken hade produkter med  
 BAP-halt 
  över 1 %. 
 BPA framställs inte i Sverige, men importeras dels som råvara och dels i kemiska produkter som innehåller BPA. Enligt siffror för 2012, det senast tillgängliga året, importerades 1 ton ren BPA samt 31 ton BPA i kemiska produkter, medan 11 ton BPA i kemiska produkter exporterades. Antalet produkter som innehöll ämnet var 220, varav 18 konsumenttillgängliga. Under åren  
 2004–2012 
  im- porterades i snitt 2 ton ren BPA  
 (0–6 
  ton)och 36 ton BPA i kemiska produkter  
 (25–52 
  ton) om året, samt exporterades i snitt 8 ton BPA i kemiska produkter  
 (6–11 
  ton). Det finns ingen tydlig trend över de redovisade åren. 
 Inte heller BADGE eller andra hartser baserade på BADGE tillverkas i Sverige. År 2012 importerades 11 ton BADGE till Sverige som ämne, och 112 ton i kemiska produkter. Samma år exporterades 393 ton BADGE i kemiska produkter. För hartserna är motsvarande siffror (från 2011) 5564 ton, 3092 ton och 4471 ton. Man kan inte urskilja någon trend för de redovisade åren. All 
  
 1 
  
 En accelerator behövs för att på epoxi att härda i kalla klimat. 
  
 2 
  
 Ämnen som möjliggör blandning av normalt icke blandbara föreningar. 
  
 56 
  
 SOU 2014:90 
  
 Förekomst och användning av bisfenol A 
  
 hantering av BADGE hade dock minskat år 2012 i jämförelse med tidigare år. Vi har ingen förklaring till varför exporterad mängd som kemisk produkt överstiger importen, trots att ingen tillverk- ning sker i Sverige. 
 Som synes i tabellen nedan är hanteringen av BPA koncentrerad till fyra olika sektorer, varav två (råvaror till plast, samt binde- medel, härdare, färg, limmer och utfyllnadsmedel) dominerar. För BADGE och hartser av BADGE så är den största hanteringen relaterad till färger. 
 Tabell 3.3 Användningsområde, import, export och total hantering av BPA, BADGE och hartser av BADGE år 2012 
 KemI, 2014 
  
 Ämne 
  
 Användningsområde 
  
 Import 
  
 Export 
  
 Hantering totalt 
  
 (ton/år) 
  
 (ton/år) 
  
 (ton/år) 
  
 BPA 
  
 Bindemedel, härdare, färg, 
  
 17 
  
 2 
  
 19 
  
 limmer och utfyllnadsmedel 
  
 Råvaror till plast, mjukgörare 
  
 8 
  
 9 
  
 17 
  
 Stabilisatorer 
  
 – 
  
 Smörj- och transmissonsmedel 
  
 – 
  
 Ytbeläggningsmedel 
  
 – 
  
 BADGE 
  
 Färger 
  
 236 
  
 362 
  
 562 
  
 Byggprodukter 
  
 1 
  
 170 
  
 171 
  
 Råvaror till färg, plast, gummi 
  
 2 
  
 9 
  
 11 
  
 Limmer 
  
 10 
  
 – 
  
 10 
  
 Bindemedel 
  
 1 
  
 – 
  
 1 
  
 Övrigt 
  
 7 
  
 8 
  
 BADGE- 
  
 Färger, övriga 
  
 1793 
  
 3758 
  
 5551 
  
 hartser* 
  
 Golvbeläggningsmaterial 
  
 67 
  
 1056 
  
 1123 
  
 Färger, härdande 
  
 510 
  
 385 
  
 895 
  
 Bindemedel och härdare 
  
 426 
  
 19 
  
 445 
  
 Färger, vattenbaserade 
  
 58 
  
 85 
  
 143 
  
 Råvaror till plast och gummi 
  
 100 
  
 29 
  
 129 
  
 Fognings-, 
  tätnings- och 
  
 57 
  
 14 
  
 71 
  
 utfyllnadsmaterial 
  
 Limmer 
  
 48 
  
 16 
  
 64 
  
 Ytbeläggningsmedel 
  
 21 
  
 22 
  
 Färgämnen, pigment 
  
 4 
  
 15 
  
 19 
  
 Övrigt 
  
 6 
  
 – 
  
 6 
  
 *Senaste år 2011 
 57 
 4 Exponering för bisfenol A 
  
 4.1 
  
 Inledning och sammanfattning 
  
 Trots att bisfenol A (BPA) bryts ner snabbt och inte lagras i män- niskor så påträffas BPA i nästan alla urin- och blodprov från män- niskor. Detta tyder på att majoriteten av befolkningen kontinuer- ligt exponeras för BPA. 
 De viktigaste källorna är födan och termopapper. För vissa grupper av befolkningen, särskilt förtidigt födda barn, kan medicin- teknisk utrustning vara en viktig källa. Andra källor (damm, kosmetika, leksaker, inomhusluft, miljö) bidrar endast till liten del till exponeringen. 
 BPA i födan kommer främst från konservburkar belagda med epoxi. Även husgeråd av polykarbonat kan bidra till exponeringen, men i betydligt lägre grad. BPA finns kvar som resthalter i dessa material och kan läcka ut vid vissa förhållanden. Polykarbonat kan även tillbakabildas till BPA. Även i kött och fisk har man hittat BPA i sådana mängder att det bidrar till människors exponering. Det är osäkert varifrån det BPA man hittar i dessa livsmedel kommer. Den franska myndigheten Anses rapporterar i sin be- dömning av exponeringen en allmänt förekommande förorening i livsmedel, för vilken man inte kunnat identifiera en källa. Den Europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten(Efsa) rapporterar å andra sidan att den uppskattade exponeringen ligger över uppmätta halter i människa, vilket talar för att det inte finns någon okänd källa. 
 Termopapper är belagt med BPA som kan lossna och tas upp genom huden. En till två procent av kvittots vikt kan vara fritt BPA. 
 Nedan görs en genomgång av aktuella exponeringsbedömningar av BPA. Sammantaget är Efsas bedömning av exponering (Efsa, 
 59 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 2013) den bedömning som bäst speglar exponeringen även i Sverige. Bedömningen tar in flera källor än de andra bedöm- ningarna. Den del av exponeringen som kommer från födan ligger i samma storleksordning som de flesta andra bedömningar som gjorts, och bygger på ett mycket stort underlag. Även om bedöm- ningen för termopapper är osäker så innebär den förmodligen inte en underskattning av exponering, utan representerar i stället ett värsta scenario. Bedömningen tar dock inte in medicintekniska produkter som kan utgöra en viktig exponeringskälla för vissa grupper. Det bör också noteras att denna bedömning kan komma att ändras då den slutgiltiga rapporten publiceras. 
  
 4.2 
  
 Hur kan människor exponeras för BPA? 
  
 Människor kan utsättas för BPA från många olika källor och BPA kan komma in i kroppen på flera olika sätt. 
 BPA kan läcka från polykarbonat, epoxi och andra plaster base- rade på ämnet, eller lossna från termopapper. Ämnet är däremot inte flyktigt och avgår inte till luften från de material de används. Förekomst i damm beror troligen på avskavning av små partiklar från varor och artiklar. I tabellen nedan finns en sammanfattning av olika källor och för dem relevanta exponeringsvägar. 
  
 Tabell 4.1 
  
 Sammanfattning av källor och exponeringsvägar 
  
 Källa 
  
 Exponeringsväg 
  
 Via  
 munnen-mag- 
  
 Via huden 
  
 Via inandning 
  
 Via blodet/inuti 
  
 tarmkanalen 
  
 kroppen 
  
 Födan 
  
 X 
  
 Termopapper 
  
 X 
  
 X 
  
 Damm 
  
 X 
  
 X 
  
 Kosmetika 
  
 X 
  
 X 
  
 Medicintekniska 
  
 produkter 
  
 X 
  
 X 
  
 Leksaker 
  
 X 
  
 Miljön 
  
 X 
  
 X 
  
 X 
  
 Större delen av den BPA som tas upp via  
 munnen-mag-tarmkanalen 
  kommer att oskadliggöras i tarmväggen och levern. Om expone- 
 60 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 ringen i stället sker via huden, inandning eller via blodet/inuti kroppen kommer en större del att vara tillgänglig innan BPA når levern och oskadliggörs. Detta innebär att upptag genom huden, genom inandning eller genom blodet kommer att ge en högre intern exponering än upptag genom  
 munnen-mag-tarmkanalen. 
  
 Kosmetika får enligt kosmetikadirektivet 
 1  
 inte innehålla fritt BPA. Ämnen som framställts från BPA är dock tillåtna, och det finns heller inga regler kring förpackningar. Kosmetika kan därför utgöra en källa till BPA. 
  
 4.3 
  
 Bedömningar av exponeringen från olika källor 
  
 Nedan återges ett antal bedömningar av exponeringen. Dessa skiljer sig åt bland annat med avseende på vilka källor som inklu- deras i bedömningarna. Efsas bedömning är den som tar in flest källor. Även Frankrike har gjort en bedömning från flera källor. De andra bedömningarna har gjorts för enbart en källa åt gången. 
 Om man jämför de olika bedömningarna av exponering från födan (Efsa, Anses och Facet) ligger alla bedömningar i samma storleksordning, bortsett från FAO/WHO:s bedömning som visar på högre exponering. Ett skäl till att man ligger högre i den senare bedömningen kan vara att FAO/WHO har med exponering från polykarbonatflaskor i sin bedömning. Ett annat skäl kan vara att bedömningen inte bara är gjord för Europa, utan även för Nord- amerika och Sydostasien. Exponeringen i dessa delar av världen kan vara högre än i EU. 
 Exponeringsbedömningarna för termopapper skiljer sig mera åt, vilket tyder på en större osäkerhet. 
  
 4.3.1 
  
 Efsa: Livsmedel och termopapper är de viktigaste källorna 
  
 Lindsey publicerade i juli 2013 en preliminär bedömning av expone- ringen för BPA hos befolkningen i EU (Efsa, 2013). Exponerings- bedömningen uppdaterades till viss del i den preliminära risk- bedömningen av BPA som Lindsey publicerade 2014 (Efsa, 2014), 
  
 1  
 Förordning (EG) nr 1223/2009. 
 61 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 utifrån kommentarer som mottagits i det offentliga samrådet. Alla kommentarer har inte kunnat tas om hand på grund av det stora antalet och exponeringsbedömningen kommer att uppdateras en gång till när den slutgiltiga riskbedömningen av BPA publiceras. Rapporten kommer att publiceras i slutet av december 2015. 
 Till skillnad från Efsas tidigare bedömningar (2006) (2010), tar denna bedömning hänsyn till exponering från andra källor än livsmedel samt till andra exponeringsvägar än oral exponering (via munnen och  
 mag-tarmkanalen). 
  De källor som Lindsey bedömt vara relevanta är livsmedel, termopapper, inomhusluft, damm, leksaker och kosmetika. Exponeringsvägarna som ingår är upptag via munnen, genom inandning och genom huden. Yrkesmässig ex- ponering är inte med i bedömningen. 
 Den totala exponeringen bedömdes genom två olika metoder; dels genom en modellering av exponeringen och dels genom upp- mätta halter i urin från så kallade biomonitoringstudier (studier på uppmätta halter i människa). Data på koncentrationer av BPA i livsmedel kombinerades med data på livsmedelskonsumtion (inklu- sive modersmjölk) för att uppskatta exponering via födan. Data på migration från livsmedelsförpackningar ingick också i modelle- ringen. 
 På samma sätt har exponeringen från andra källor än födan uppskattats genom att kombinera data på koncentrationer av BPA med beteendemönster hos människor. 
 Efsa har tagit fram värden för dels en medel- och dels en högexponering. Medelexponeringen uppskattades genom att slå ihop medelexponering från livsmedel med medelexponering för andra källor. Hög exponering beräknades genom att slå ihop den högsta exponeringen från de två mest betydande källorna och medelexponeringen från alla andra källor. Modelleringen ger en uppfattning om den totala dagliga mängd av BPA som tas upp av kroppen varje dag. 
 Efsa visar i sin genomgång att BPA förekommer i högre halt i konserverad mat än i andra livsmedel. Högst halter av BPA fann man i kategorierna spannmål och spannmålsbaserad mat, grön- saker, nötter och oljeväxter, kött och köttprodukter, fisk och skaldjur, örter, kryddor och smaktillsatser, färdiglagad mat samt tilltugg, desserter och andra livsmedel. I drycker var kon- centrationen lägre. I  
 icke-konserverad 
  mat fann man att de högsta 
 62 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 halterna förekom i kött- och fiskprodukter. Efsa redovisar även exponering från polykarbonatartiklar, såsom serviser, vattenkokare och köksredskap. Utifrån Efsas bedömning har vi räknat samman exponeringen från polykarbonat i kontakt med livsmedel genom att addera de olika källor Lindsey redovisar (serveringsartiklar, husgeråd, vattenkokare, vattenbehållare och vattenfilter). Exponeringen lig- ger mellan två och sju procent av den totala  
 BPA-exponeringen. 
  Den grupp som har högst exponering från denna källa är barn  
 1–3 
  år baserat på att de oftare än andra befolkningsgrupper äter och dricker ur serviser av plast. 
 Endast ett fåtal av de undersökningar av livsmedelskonsumtion som legat till grund för Efsas bedömning ger information om förpackningstyp. För att ta hänsyn till den högre mängd BPA som finns i konserverad mat utvecklade Lindsey därför två olika scenarier. I scenario 1 antogs att endast den mat som var specifikt utpekad som konserverad i undersökningarna av livsmedelskonsumtion ha högre halter av BPA. I scenario 2 antogs att alla kategorier av mat som i någon undersökning angetts vara konserverad, alltid är konserverad och att den därmed har högre halter av BPA. För att undvika överskattning så gjordes undantag för mat som konsumeras i stora kvantiteter i flera  
 EU-länder 
  och som normalt inte är konserverade (äpplen, nötkött, komjölk, grädde, crème fraiche, croissanter, mandariner, apelsiner, potatis och potatisprodukter, kyckling, ris och gräddfil). Dessa kategorier antogs inte ha högre halter av BPA. 
 I scenario 1 bidrog konserverad mat alltid med mindre än 50 % till den sammanlagda exponeringen från livsmedel, utom för män  
 18–45 
  år där bidraget var  
 50–75 
  %. Bidraget från  
 icke-konserverad 
  mat till exponeringen var stort i alla åldersklasser. Konserverade grönsaker var den enda kategori av konserverad mat som bidrog med  
 25–50 
  % i vissa befolkningsgrupper. I scenario 2 stod i stället konserverad mat för större delen av exponeringen från livsmedel, medan  
 icke-konserverad 
  mat stod för  
 10–25 
  % av exponeringen. Efsa har baserat exponeringsbedömningen på scenario 2. 
 Den exponering som sker genom huden (främst från termo- papper) har räknats om så att den motsvarar en exponering genom  
 mun-mag-tarmkanal. 
  
 Bedömningen av exponering via födan visar på betydligt lägre exponeringsnivåer för alla grupper än vad som uppskattats i Efsas tidigare bedömning (Efsa, 2006). Detta beror enligt Lindsey på att man 
 63 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 då, i brist på data, gjorde alltför försiktiga antaganden, vilket ledde till en överskattning av exponeringen. 
 Exponeringen för BPA i födan är högst hos barn mellan 6 måna- der och 3 år. Detta beror troligen på att de konsumerar mer mat i förhållande till sin kroppsvikt än andra kategorier. 
 För spädbarn  
 0–6 
  månader har uppskattningarna av expone- ringen utgått från uppmätta koncentrationer i bröstmjölk och bröstmjölksersättning. Biomonitoringstudier visar att relativt höga halter av BPA förekommer i råmjölk (colostrum), den mjölk som produceras från den första till och med femte dagen efter förloss- ningen. Exponeringen för barn  
 0–6 
  månader är generellt något lägre än för barn mellan 6 månader och 3 år, och barn som matas med bröstmjölksersättning har en lägre exponering än barn som ammas. Efsa anger att exponeringen för spädbarn som matas med mjölk- ersättning kan ha underskattats, då beräkningen utgår i från att barnen matas med  
 Jensen 
  nappflaskor och att vattnet ersätt- ningen blandas med inte kommer från tappvattenrör som relinats med  
 BPA-läckande 
  epoxi. I dessa fall är exponeringen högre än vad Lindsey utgått i från, men det är osäkert hur många barn som omfattas. 
 Exponeringen som modellerats fram jämfördes med uppmätta halter av BPA i urin från biomonitoringstudier. De uppmätta halterna var i snitt ungefär fyra gånger lägre än de modellerade värdena för medelexponeringen och ungefär tre gånger lägre för hög exponering. Efsa konstaterar att detta tyder på att sannolik- heten att det finns okända källor till BPA är liten. 
  
 Den högsta exponeringen på  
 1543 ng/kg kroppsvikt och dag  
 beräknades för tonåringar. För alla grupper över tre års ålder sker en stor del av exponeringen genom huden. Den främsta källan är i det fallet termopapper. Efsa skriver att exponeringen möjligen är överskattad, då uppskattningen av den mängd BPA som kommer in i kroppen genom huden är mycket osäker samt troligen kommer att påverka den totala uppskattade exponeringen signifikant. För spädbarn och barn under 3 år är födan den huvudsakliga expone- ringsvägen. 
  
 64 
 SOU 2014:90 Exponering för bisfenol A 
  
 Tabell 4.2 
  
 Beräknad exponering för BPA 
  
 Sammanställd från Lindsey, 2014 
  
 Befolkningsgrupp 
  
 Medelexponering 
  
 Hög exponering* 
  
 (ng/kg kroppsvikt/dag) 
  
 (ng/kg kroppsvikt/dag) 
  
 Spädbarn  
 0–5 
  dag, ammade 
  
 225 
  
 435 
  
 Spädbarn  
 0–6 
  mån, ej ammade 
  
 39 
  
 96 
  
 Spädbarn 6  
 dag–3 
  mån, ammade 
  
 194 
  
 370 
  
 Spädbarn  
 4–6 
  mån, ammade 
  
 173 
  
 328 
  
 Spädbarn  
 6–12 
  mån 
  
 389 
  
 882 
  
 Småbarn  
 1–3 
  år 
  
 385 
  
 876 
  
 Barn  
 3–10 
  år 
  
 352 
  
 1288 
  
 Tonåringar  
 10–18 
  år 
  
 287 
  
 1543 
  
 Män  
 18–45 
  år 
  
 206 
  
 1061 
  
 Kvinnor  
 18–45 
  år 
  
 211 
  
 1114 
  
 Andra vuxna  
 45–65 
  år 
  
 206 
  
 1067 
  
 Äldre 65– 
  
 196 
  
 1101 
  
 *95 percentil – motsvarar exponeringen för de 5 % av befolkningen som har den högsta exponeringen 
 Nedan har vi utifrån Efsas uppskattningar av exponeringen be- räknat hur stor andel av exponeringen som tros komma från livs- medel respektive termopapper. Som synes exponeras barn främst genom modersmjölk eller livsmedel. Även damm bidrar till barns exponering, men uppskattningen är osäker och Lindsey skriver att exponeringen troligen är överskattad. För dessa grupper antas exponering via huden inte vara en viktig källa. För barn över tre år och vuxna står, som nämnts ovan, termopapper för en stor del av exponeringen, särskilt för de 5 % av befolkningen som exponeras för högst halter. Livsmedel är dock en stor källa för exponering även i dessa grupper. 
 65 
 Exponering för bisfenol A SOU 2014:90 
  
 Tabell 4.3 
  
 Andel av exponeringen för BPA från livsmedel och termopapper 
  
 Befolkningsgrupp 
  
 Livsmedel (%) 
  
 Termopapper (%) 
  
 Medel 
  
 Hög* 
  
 Medel 
  
 Hög* 
  
 Spädbarn  
 0–5 
  dag, ammade 
  
 100 
  
 100 
  
 0 
  
 0 
  
 Spädbarn  
 0–6 
  mån, ej ammade 
  
 76 
  
 83 
  
 0 
  
 0 
  
 Spädbarn 6  
 dag–3 
  mån, ammade 
  
 92 
  
 93 
  
 0 
  
 0 
  
 Spädbarn  
 4–6 
  mån, ammade 
  
 91 
  
 93 
  
 0 
  
 0 
  
 Spädbarn  
 6–12 
  mån 
  
 96 
  
 97 
  
 0 
  
 0 
  
 Småbarn  
 1–3 
  år 
  
 97 
  
 98 
  
 0 
  
 0 
  
 Barn  
 3–10 
  år 
  
 82 
  
 63 
  
 17 
  
 36 
  
 Tonåringar  
 10–18 
  år 
  
 55 
  
 25 
  
 44 
  
 75 
  
 Män  
 18–45 
  år 
  
 64 
  
 36 
  
 38 
  
 68 
  
 Kvinnor  
 18–45 
  år 
  
 64 
  
 37 
  
 37 
  
 65 
  
 Andra vuxna  
 45–65 
  år 
  
 60 
  
 30 
  
 38 
  
 67 
  
 Äldre 65– 
  
 59 
  
 34 
  
 40 
  
 66 
  
 *95 percentil – motsvarar exponeringen för de 5 % av befolkningen som har den högsta exponeringen 
 Efsa har inte tagit med medicintekniska produkter i sin bedömning. I stället hänvisar man till Scenihrs bedömning. Efsa anger att den del av befolkningen som exponeras via medicintekniska produkter inte är representativa för hela befolkningen. Riskbedömningar för patien- ter är också utformade på ett annat sätt än bedömningar som görs för hela befolkningen, t.ex. måste en  
 risk-nyttobedömning 
  göras. Dessutom hävdar man att kontakten med medicintekniska produk- ter ofta är kortvarig, till skillnad från kontakten med konsument- varor. Ett undantag från detta är tandlagningsmaterial som patienten har kvar i munnen under flera års tid. Efsa anger att halterna av BPA från tandlagningsmaterialen är tillbaka till samma nivåer som innan materialen sattes in i munnen fem dagar efter behandlingen. Då halterna i saliven skulle kunna komma från en annan källa, skulle detta kunna ge upphov till att halterna räknas in två gånger. 
  
 4.3.2 
  
 Frankrikes bedömning av exponering från födan 
  
 Den franska myndigheten Anses (Agence nationale de Jenkins de lalimentation, de lenvironnement et du travail – Franska myndigheten för livsmedel, miljö och arbetsmiljö) publicerade i 
 66 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 mars 2013 ett yttrande om BPA och risk för människors hälsa (Anses, 2013). Anses publicerade samtidigt en rapport i vilken en exponerings- och riskbedömning för BPA (Anses, 2013) ingår. 
 Luft, damm, jord, livsmedel och dricksvatten, samt användning av produkter som innehåller BPA har identifierats som möjliga exponeringsvägar för den franska befolkningen. Exponering via kosmetika och medicinteknisk utrustning har inte tagits med i bedömningen eftersom dessa områden ligger utanför Anses kom- petens. Exponerings- och riskbedömningen fokuserar på gravida kvinnor, med tanken att skydda det ofödda barnet. Exponerings- bedömningen har gjorts genom en beräkning av den interna dosen som anges till 3 % av den totala exponeringen baserat på studier på nedbrytning. Den interna dosen motsvarar den tillgängliga mäng- den fritt (okonjugerat) BPA inuti kroppen. 
 Anses visar att livsmedel är den största källan till BPA (84 %) för gravida kvinnor. Mat förpackad i konservburkar står för cirka 50 % av den totala exponeringen från livsmedel. Av dessa står kon- serverade grönsaker för  
 35–45 
  % av exponeringen och  
 10–15 
  % av exponeringen kommer från annan konserverad mat som fisk- och köttkonserver och färdiglagad mat. Cirka 17 % av den totala livs- medelsexponeringen kommer från icke konserverade köttproduk- ter, inälvor och charkuterier, medan  
 1–3 
  % kommer från skaldjur. En förorening som verkar vara allmänt förekommande, och vars ursprung inte har identifierats, står för  
 25–30 
  % av exponeringen från livsmedel. Anses rapporterar att omkring 85 % av de 1207 livsmedelsprover som ligger till grund för exponeringsbedömning- en, var förorenade med en bakgrundsnivå av BPA på  
 μ 
 g/kg. 
 Tabell 4.4 Sammanställning över källor till BPA i livsmedel 
 Från Anses 2013 
  
 Källa 
  
 Andel av exponering 
  
 Konserverad mat 
  
 50 % 
  
 Konserverade grönsaker 
  
 35–45 
  % 
  
 Fisk- och köttkonserver, färdiglagad konserverad mat 
  
 10–15 
  % 
  
 Kött, inälvsmat, charkuterier 
  
 17 % 
  
 Skaldjur 
  
 1–3 
  % 
  
 Okänd 
  
 25–30 
  % 
  
 67 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 Anses slår fast att  
 BPA-exponeringen 
  för gravida kvinnor kan minskas signifikant genom att kvinnorna undviker att äta konserve- rade livsmedel, eller väljer förpackningar som inte läcker BPA. Åtgärder för att minska  
 BPA-föroreningarna 
  i vissa köttprodukter skulle också bidra till en minskning av exponeringen. 
 Dricksvatten som förvaras i påfyllningsbara polykarbonatbehål- lare är en annan identifierad källa till BPA. 
 Exponering från termopapper har beräknats separat och är inte inkluderad i den totala exponeringen på grund av den stora osäker- heten i bedömningen. För mer information om Frankrikes bedöm- ning av exponering via termopapper, se 3.5 nedan. 
 Efsa har i sin exponeringsbedömning räknat om Anses interna dos (mängden fri BPA inuti kroppen) till exponering för BPA genom intag, inandning eller genom huden. Medelexponeringen från föda, damm, jord, luft och drickvatten var för vuxna, barn över tre år och gravida kvinnor 68, 69 respektive 78 ng/kg kroppsvikt och dag. 
  
 4.3.3 
  
 Facet: bedömning av exponering från födan 
  
 Facet (Flavourings, Additives and food Contact materials Expo- sure Tool) är ett verktyg som har utvecklats för att uppskatta exponering för ämnen i livsmedel som kommer från smakämnen, tillsatsämnen eller material i kontakt med livsmedel för olika befolkningsgrupper i Europa. Verktyget har utvecklats i ett projekt med samma namn som har finansierats under sjunde ramprogram- met för utveckling inom forskning och teknik. Det har tagits fram av Joint Research Centre (JRC), ett generaldirektorat under EU- kommissionen med uppdraget att förse resten av kommissionen med vetenskapligt underlag för lagstiftning. 
 BPA har använts som ett exempel för att validera verktyget (Oldring, 2014). För att bedöma exponeringen från förpackningar har data på förekomst i förpackningarna (tillhandahållet av indu- strin), koncentration i förpackningarna och förpackningarnas ut- formning kombinerats med data på konsumtion av livsmedel. Endast livsmedel som förpackats i metallförpackningar eller glas- burkar med metallock har tagits med i bedömningen. 
 68 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 Som ett exempel gjordes en exponeringsbedömning för männi- skor mellan  
 19–64 
  år i Storbritannien. Att man valde just denna grupp beror på att data från Storbritannien är mycket detaljerade och att befolkningen konsumerar mycket konserverad mat. Ex- poneringen uppskattades från födan uppskattades till 130 ng/kilo kroppsvikt och dag för medel exponering och 590 ng/kg kropps- vikt och dag för de 2,5 % av befolkningen som har den högsta exponeringen  
 (97,5-percentil). 
  De livsmedel som bidrog mest till exponeringen var konserverade livsmedel såsom öl, cider, läsk, pastarätter på burk, färdiglagade rätter på burk, konserverad frukt och grönsaker. 
 Till skillnad från andra bedömningar av exponering från livs- medel som gjorts, tar denna bedömning hänsyn till information om marknadsandelar för olika livsmedel samt vilken slags lack som använts i förpackningarna (vissa lacker läcker BPA, medan andra inte gör det). Man antog även att konsumenter håller sig till samma förpackning. Slutligen bygger data på förekomst på migration från materialet snarare än förekomst i livsmedel. 
  
 4.3.4 
  
 FAO/WHOs exponeringsbedömning för föda 
  
 FN-organen 
  FAO och WHO (FN:s Livsmedels och Jordbruks- organisation och Världshälsoorganisationen) höll under 2010 ett expertmöte om BPA i Ottawa, Kanada. I rapporten från mötet (FAO/WHO, 2011) konstateras att människor i alla åldrar expone- ras för BPA i Nordamerika, Europa och Sydostasien, baserat på biomonitoringstudier (studier på förekomst i prover från människa). 
 I rapporten har en bedömning av exponeringen från födan gjorts. För att uppskatta den internationella exponeringen kom- binerades modellscenarier med data på koncentrationer i livsmedel. Två olika scenarier användes: scenario 1 där 100 % av konsumtio- nen kommer från förpackad mat och scenario 2 där 25 % av kon- sumtionen kommer från förpackad mat. 
 69 
 Exponering för bisfenol A SOU 2014:90 
  
 Tabell 4.5 
  
 Sammanfattning av exponering från livsmedel 
  
 för fyra befolkningsgrupper 
  
 Sammanfattad från FAO/WHO, 2011 
  
 Befolknings- 
  
 Livsmedelsexponering 
  
 Exponeringskälla 
  
 (μg/kg kroppsvikt/dag) 
  
 grupp 
  
 medel 
  
 hög 
  
 Spädbarn, 
  
 Endast ammade 
  
 0,3 
  
 1,3 
  
 0–6 
  mån 
  
 Polykarbonatflaska, mjölkersättning 
  
 2,0–2,4 
  
 2,7–4,5 
  
 Mjölkersättning 
  
 0,01–0,5 
  
 0,1–1,9 
  
 Spädbarn, 
  
 Ammade + mat 
  
 0,1 
  
 0,3–0,6 
  
 6–36 
  mån 
  
 Polykarbonatflaska, mjölkersättning + mat 
  
 0,5–0,6 
  
 1,6–3,0 
  
 Mjölkersättning + mat 
  
 0,01–0,1 
  
 0,1–1,5 
  
 Barn, 
  
 Frukt, desserter, grönsaker, kött, soppa, fisk och 
  
 0,2–0,7 
  
 0,5–1,9 
  
 3+ år 
  
 skaldjur, kolsyrade drycker 
  
 Vuxna 
  
 Frukt, desserter, grönsaker, kött, soppa, fisk och 
  
 0,4–1,4 
  
 1,0–4,2 
  
 skaldjur, kolsyrade drycker, te, kaffe, alkohol 
  
 Den högsta beräknade exponeringen har uppskattats för spädbarn mellan  
 0–6 
  månader som matas med mjölkersättning ur napp- flaskor av polykarbonat. 
 Baserat på den begränsade data som finns för exponering från andra källor än livsmedel, uppskattade expertmötet att expone- ringen genom inandningen var cirka 0,003  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag. Exponeringen från damm, jord och leksaker uppskatades till 0,0001  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag för barn och vuxna. Expertmötet kunde inte uppskatta exponeringen från termopapper på grund av bristfälliga data på exponering genom huden och studier på be- teende. Exponering från tandlagningsmaterial togs inte med i bedömningen eftersom exponeringen anses kortvarig och inte bidra signifikant till långtidsexponering. 
  
 4.3.5 
  
 Exponering från termopapper 
  
 KemI  
 gjorde i sitt regeringsuppdrag om BPA i kassakvitton en exponerings- och riskbedömning för termopapper (KemI, 2012). I denna har man beräknat att en konsument som hanterar kassa- kvitton i värsta fall kan komma att exponeras för 1  
 μ 
 g BPA/kg kroppsvikt och dag. KemI konstaterar att osäkerheten i uppskatt- 
 70 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 ningen är stor eftersom data på hudabsorption av BPA är osäkra och det bara finns en studie som visar hur mycket BPA som kan övergå från kvitton till huden. Dessutom kan exponeringen variera beroende på hur många kvitton man hanterar, samt under hur lång tid och på vilket sätt man hanterar kvittona. Slutsatsen är att det utifrån det tillgängliga underlaget är svårt att kvantifiera expone- ringen, men att de data som finns ändå visar att kvitton av termo- papper kan leda till en exponering för BPA. 
  
 Frankrike  
 har föreslagit en begränsning under Reach av BPA i termopapper. I detta arbete har en s.k. bilaga  
 XV-dossier 
 2 
  
 samman- ställts (Anses, 2014) i vilken det ingår en exponeringsbedömning. Bedömningen omfattar exponering för gravida kvinnor vid yrkes- mässig hantering och för konsumenter. Det slås fast att kassa- personal är en särskilt utsatt grupp. En exponering för gravida vid yrkesmässig hantering har fastställts till 0,43  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag  
 (95-percentil 
  – motsvarar de 5 % av befolkningen som har den högsta exponeringen). För konsumenter har man kommit fram till en exponering på 0,05  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag  
 (95-percentil). 
  I båda dessa fall har man antagit att all BPA på termopappret absor- beras genom huden. Bedömningen sammanfattar även exponering från andra källor. Denna bygger på bedömningen som beskrivs i 3.2. Anses konstaterar att det finns osäkerheter i modelleringen som i fallet med yrkesmässig hantering kan innebära en under- skattning av exponeringen och för konsumenter en överskattning av exponeringen. Osäkerheten för konsumenter anses vara större än för yrkesmässig hantering. 
  
 Miljöstyrelsen i Danmark  
 uppskattade i en rapport från 2011 exponeringen från kvitton (Miljöstyrelsen, 2011) för kunder och för kassapersonal. Studien inkluderade analyser av  
 BPA-innehåll 
  i kassakvitton och av migration från kvittona. Migrationsstudierna visar att  
 10–37 
  % av  
 BPA-innehållet 
  i kvittona migrerar ut efter fem sekunder i syntetiskt framställd svett. Man kunde inte påvisa något samband mellan innehåll av BPA i termopappret och migra- tionen av BPA. Exponeringen från kvitton fastställdes till 4,3  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag om man räknar med 10 % upptag av BPA genom huden och 21,5  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag om man räknar med 50 % upptag genom huden. 
  
 2  
 Ett underlag till begränsningsförslag under Reach, i enlighet med bilaga XV till Reach. 
 71 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 En ny studie på upptag av BPA från termopapper publicerades i oktober 2014 (Wells, 2014). Studien visar att handsprit som innehåller kemikalier som ökar hudupptag signifikant ökar upp- taget av BPA. Testpersoner fick hålla termopapper direkt efter att de använt handsprit och därpå äta pommes frites med samma hand. Kombinationen av BPA som togs upp genom huden och genom munnen (via pommes fritesen) ledde till en snabb ökning av halten av fri (okonjugerad) BPA i serum. Även totalhalten BPA i urinen ökade. 
 Som man kan se ovan, har olika myndigheter gjort olika upp- skattningar av exponeringen från termopapper. Bedömningarna är osäkra eftersom man saknar information om hur mycket BPA som absorberas genom huden och om det förekommer någon nedbryt- ning av ämnet i huden. Andra faktorer som påverkar exponeringen, och som är svåra att uppskatta, är hur många kvitton som hanteras per dag, hur länge varje kvitto är i kontakt med huden samt hur stor del av handen kvittona är i kontakt med (om kvittot hålls med pincettgrepp eller knölas ihop). Vissa av bedömningarna har riktat in sig på yrkesmässig hantering, medan andra endast behandlar konsumenter. I Sverige är exponeringen från termopapper troligen lägre än i andra delar av Europa eftersom BPA i kvitton till viss del redan har fasats ut i handeln (KemI, 2012a). För människor som hanterar termopapper som innehåller BPA i sitt arbete, t.ex. kassa- personal, är termopapper sannolikt en viktig källa för exponering. 
  
 4.3.6 
  
 Exponering från medicinteknik 
  
 Även om de allra flesta i befolkningen endast exponeras för BPA från medicintekniska produkter under korta perioder, så är expone- ringen relevant. Vissa grupper, t.ex. dialyspatienter, vårdas under en lång period och kommer därmed att ha en kronisk exponering. 
 En annan känslig grupp är för tidigt födda barn. Enligt Karo- linska Universitetssjukhuset i Solna så vårdas 10 % av alla nyfödda barn inom slutenvården. Av dessa är de flesta – 6 % – för tidigt födda, dvs. födda mer än tre veckor innan beräknad födelse 
 3 
 . Enligt Scenihrs bedömning är för tidigt födda barn som intensivvårdas 
  
 3  
 Enligt telefonsamtal med Sanchez, sektionschef Neonatalavdelningen, Karolinska Universitetssjukhuset. 
 72 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 den grupp som har den högsta exponeringen från medicintekniska produkter (om man bortser från den beräknade exponeringen från PVC som är mer osäker). För tidigt födda barn matas i de allra flesta fall med bröstmjölk, endera från mamman eller från en mjölkbank. De äter 1,2 till 1,5 dl bröstmjölk/kg kroppsvikt och dag 
 4 
 , vilket är något mindre än vad Lindsey beräknat för barn  
 0–6 
  måna- der (150 g/kg kroppsvikt och dag). Exponeringen för BPA kan vid vård av spädbarn sammanfalla med kritiska utvecklingsfönster och kan därmed i förlängningen ge upphov till effekter som inte upp- kommer förrän i vuxen ålder. Det finns indikationer på att alla delar av det system som oskadliggör BPA inte är fullt utvecklade vid födseln (Anses, 2014) (Efsa, 2014). Detta kan innebära att nyfödda inte lika effektivt kan göra sig av med BPA och att exponeringen för denna grupp därmed är underskattad. Den sammantagna exponeringen för BPA som dessa barn utsätts för genom medicinteknik och föda kan bli hög. Om man adderar Efsas bedömning av exponering via bröstmjölk och Scenihrs uppskatt- ning av exponering från medicinteknik (se avsnitt nedan) får man ett värde på 3435 ng/kg kroppsvikt och dag. 
 I vissa fall är det inte möjligt att undvika exponeringen för BPA genom medicintekniska produkter. I vården måste man kunna säkerställa att den medicinteknik man använder fungerar optimalt och i vissa fall finns inga bra  
 Jensen 
  alternativ. Detta gäller till exempel dialysfilter av polysulfon. 
 I Sverige arbetar flera landsting med att fasa ut farliga ämnen från vården. I vissa fall är BPA särskilt utpekat, i andra fall omfattas BPA indirekt genom krav på att produkterna inte ska innehålla hormonstörande ämnen. Även arbetet med att fasa ut PVC innebär troligen en minskning av förekomsten av BPA i vården. Hur långt man har kommit med arbetet skiljer sig åt mellan landstingen (se 7.2.2). Scenihrs bedömning av exponeringen från medicintekniska produkter kan därför möjligen innebära en överskattning av exponeringen för de landsting där man kommit längst med utfas- ningsarbetet. Den är trots detta relevant för svenska förhållanden, eftersom den troligen speglar exponeringen i de landsting där man ännu inte kommit så långt med utfasningen. 
  
 4  
 Enligt telefonsamtal med Sanchez, sektionschef Neonatalavdelningen, Karolinska Universitetssjukhuset. 
 73 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 Scenihrs bedömning av 
 exponering från medicintekniska produkter 
 Europeiska kommissionen sammankallade under 2013 en veten- skaplig kommitté (Scenihr) som har granskat riskerna med BPA i medicintekniska produkter. I januari 2014 släpptes en preliminär rapport (Scenihr, 2014) som innehåller dels en exponeringsbedöm- ning och dels en riskbedömning. En slutgiltig rapport förväntas komma i slutet av 2014. 
 Flera olika exponeringsvägar utreddes: 
 Kortvarig, utvändig kontakt med medicinteknisk utrustning 
 Kort- och långvarig kontakt med tandlagningsmaterial 
 Medel- och långvarig kontakt med implantat 
 Långvarig kontakt med hemodialysapparater 
 Medellång kontakt med flera olika medicintekniska produkter vid intensivvård 
 Exponeringsbedömningen visar att patienter kan exponeras för BPA då de behandlas med medicinteknisk utrustning som inne- håller BPA. Exponering för BPA kan ske genom  
 mun-mag-tarm- 
  kanal, via blodet, under huden eller i bukhålan. För de tre senare exponeringsvägarna räknar man med all BPA är tillgänglig, medan exponering via munnen ger en låg tillgänglighet (1 %). Den högsta exponeringen förekommer hos spädbarn som genomgår längre medicinsk behandling (685 ng/kg kroppsvikt och dag), vuxna som exponeras via medicintekniska produkter av  
 BPA-innehållande 
  PVC, för tidigt födda barn som vårdas på prematuravdelningar samt för tidigt födda barn som exponeras via  
 BPA-innehållande 
  PVC (se tabell 3.7). Exponeringen för BPA från PVC baseras på migrationsvärden för ftalater i PVC. Detta, tillsammans med det faktum att all PVC inte innehåller BPA, innebär att exponeringen från PVC sannolikt är en överskattning.  
 PVC-industrin 
  uppgav i KemIs och Livsmedelsverkets regeringsuppdrag från 2011 (KemI, 2011) att BPA inte används vid tillverkning av PVC i Europa. Användning vid  
 PVC-tillverkning 
  finns dock registrerat under Reach. Dessutom kan PVC importerad från länder utanför EU förekomma i medicintekniska produkter. 
 74 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 Scenihr skriver att exponeringen från medicintekniska produk- ter till skillnad från annan exponering ofta sker under en begränsad tid. Behandlingen kan också vara helt nödvändig för att patienten ska överleva eller slippa skador. Kommittéen slår även fast att bättre data på exponering skulle ge en bättre bedömning av risken (se avsnitt 5.3.7). 
 Tabell 4.6 Exponering för BPA från medicintekniska produkter 
 Sammanställd från Scenihr, 2014 
  
 Grupp 
  
 Exponering (ng/kg bw/d) 
  
 Spädbarn, längre medicinsk behandling 
  
 685 
  
 Vuxna, PVC 
  
 1000 
  
 För tidigt födda barn, prematuravdelningar 
  
 3000 
  
 För tidigt födda barn, PVC 
  
 7000 
  
 Exponering från dentala material 
 Exponering från tandlagningsmaterial har utretts i Scenihrs rapport (Scenihr, 2014) samt i Bisfenol i dentala material (Socialstyrelsen, 2012). Socialstyrelsen kommer att uppdatera denna rapport i december 2014. 
 De flesta tandlagningsmaterial innehåller monomerer som fram- ställs från BPA. De vanligaste är metakrylater som  
 bis-DMA, 
  bis- Moore och  
 bis-EMA, 
  samt BADGE som används för att tillverka epoxi.  
 Bis-DMA 
  kan hydrolyseras och tillbakabilda BPA. 
 Dentala material som kan innehålla BPA innefattar komposit- fyllningar, fissurförseglingsmaterial, plastförstärkta (resinmodifie- rade) glasjonomerfyllningar, kompositcement och ortodontiska ce- ment. 
 BPA kan frigöras från materialet till saliven vid tandlagningen. Kompositfyllningar som polymeriseras i munnen har i studier visat sig ge upphov till uppmätbara höjningar av BPA i saliven. Frisätt- ningen sker främst under några timmar efter behandlingen och bidrar till exponering för BPA via munnen och  
 mag-tarmkanalen. 
  (Scenihr, 2014) 
 Socialstyrelsen redovisar i sin rapport att det finns en möjlighet att exponeras för BPA via dentala material, endera från resthalter i materialet eller via tillbakabildande av  
 bis-DMA 
  till BPA. Den 
 75 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 SOU 2014:90 
  
 högsta exponeringen anges till 0,06  
 μ 
 g BPA/dag från fissurförseg- lingar och 0,36  
 μ 
 g BPA/dag från kompositfyllningar. 
 Scenihr kommer fram till att kontakt med dentala material ger en kortvarig exponering ( 
 2–12 
  ng/kg kroppsvikt och dag. Denna exponering finns med i Scenihrs be- dömning av exponering (se ovan). 
  
 4.4 
  
 Studier på uppmätta halter i människa 
  
 En amerikansk studie (Pearson, 2010) har undersökt förekomsten av BPA i urinen hos 389 kvinnor. Man fann fyra faktorer som korre- lerar med ökade halter av BPA i urinen. Starkast var korrelationen för konsumtion av konserverade grönsaker, följt av rökning, ftalat- exponering och yrkesmässig hantering av kvitton. Denna studie stödjer att konserverade livsmedel är den viktigaste källan och att termopapper bidrar till exponeringen. Att man fann en svagare korrelation med yrkesmässig hantering kan bero på att bara 17 kassörskor ingick i studier, men det faktum att de hade en högre halt BPA i urinen (2,8  
 μ 
 g BPA/g kreatin mot 2  
 μ 
 g BPA/g kreatin) stödjer att kvitton kan bidra till exponeringen. Studien antyder dock att exponeringen från kvitton ändå utgör en mindre del av den totala exponeringen. 
 Inom ramen för den nationella hälsorelaterade miljöövervak- ningen som administreras av Naturvårdsverket, har halterna av BPA i den svenska befolkningen studerats. Arbets- och miljö- medicin vid Lunds Universitet har i en studie mätt BPA i urinen på vuxna personer i Västerbotten och Norrbotten (Ochoa, 2011). Skillnaderna mellan kön och åldersgrupper är små, men det finns en tendens till skillnader mellan yngre och äldre individer där yngre personer har något högre halter i urinen. Halterna är något högre än i studier från USA och Nederländerna, men i nivå med dem man sett i Norge och hos barn i Tyskland. 
 I en annan rapport från Arbets- och miljömedicin vid Lunds Universitet redovisas tidstrender för BPA, BPS och BPF i urin från unga män och kvinnor (Jönsson, 2014). I rapporten finns data på 
 76 
  
 SOU 2014:90 
  
 Exponering för bisfenol A 
  
 uppmätta halter i unga män från 2009/2010 samt i unga män och kvinnor år 2013. Skillnaderna mellan könen är små. Halterna hos unga män år 2009/2010 är troligen högre än de som rapporterats i studien från 2011 som beskrivs ovan (Ochoa, 2011). År 2013 hade dock medianhalterna hos unga män sjunkit. Detta kan enligt författarna peka på en minskning av användningen av BPA under senare år, men de anser att detta måste kontrolleras vidare. Hal- terna av BPS och BPF i urinen på unga män och kvinnor är fortfarande låga, men klart mätbara och bör övervakas i framtiden. 
 Livsmedelsverket har analyserat halterna av ett antal olika miljö- föroreningar hos den vuxna svenska befolkningen och undersökt om kosten och andra livsstils- och omgivningsfaktorer är kopplade till exponeringsnivåer (Livsmedelsverket, 2013). För BPA uppvisa- des endast sporadiska samband, relaterade till boendemiljö. 
 För att undersöka om livsstilsfaktorer, såsom kost, påverkar exponeringen för miljöföroreningar undersöktes halterna av kemi- kalier hos unga män i Göteborgsområdet med utomnordisk invan- drarbakgrund (Sällsten, 2013). Halterna av BPA var lägre hos de som var födda i Sverige i jämförelse med de utrikes födda. Ung- domar vars föräldrar var födda i Mellanöstern hade högre halt av BPA i urinen jämfört med de vars föräldrar var födda i Asien. 
 Democophes är en studie som pågick mellan 2010 och 2012. Syftet var att demonstrera möjligheterna till ett enhetligt arbetssätt kring biologisk exponeringsmätning hos människor och därigenom få jämförbara resultat för Europa. Arbetsgrupper i 17 länder i Europa kartlade försökspersoners  
 (mamma-barnpar) 
  exponering för ett antal kemikalier. I sex länder kartlades även förekomsten av BPA. Halten BPA i urinen visade sig vara lika hög hos barn som hos mammor. De uppmätta värdena ligger mycket nära varandra kring genomsnittet för  
 Democophes-länderna 
  på 1,78  
 μ 
 g/l urin. De uppmätta halterna i Sverige ligger på 75 % av genomsnittet. 
 77 
  
 5 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 Få ämnen är lika väl undersökta som bisfenol A (BPA) och ämnet sätts i samband med många olika effekter på hälsan. Det finns skilda åsikter både vad gäller vilka effekter ämnet kan ge upphov till, vilka koncentrationer som kan ge upphov till effekterna, samt om dessa är relevanta för effekter på människor. I detta kapitel ges en bakgrund till hur bedömningar görs och en sammanfattning av ett antal befintliga riskbedömningar av BPA. 
  
 5.1 
  
 Sammanfattande slutsatser 
  
 Utifrån de bedömningar som har gjorts kan man dra slutsatsen att BPA är ett ämne med problematiska egenskaper. Det är reproduk- tionsstörande och hormonstörande och har troligen effekter vid låga koncentrationer. 
 Effekter på bröstkörteln efter exponering för BPA före eller strax efter födseln, vilka i förlängningen kan leda till en större känslighet för att drabbas av bröstcancer i vuxen ålder, har i flera bedömningar pekats ut som troliga. Detta baseras på att det finns ett stort antal studier som pekar i samma riktning. För denna effekt saknas överenskomna standardstudier vilket gör det svårare att använda studierna i en riskbedömning. Även effekter på hjärnans utveckling och beteende har i flera bedömningar pekats ut som troliga effekter. De myndigheter som utfört riskbedömningarna har även i detta fall konstaterat att studierna var för sig är svåra att bygga en riskbedömning på, men att antalet studier med liknande effekter indikerar att detta är en relevant effekt för BPA. 
 Information om upptag, omsättning och utsöndring av BPA visar på skillnader mellan olika arter av försöksdjur. För att göra 
 79 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 SOU 2014:90 
  
 rättvisande riskbedömningar krävs det mer forskning inom detta område. 
 Ett stort problem i riskbedömningen av BPA är att det saknas standardstudier för de effekter som ämnet tros ge upphov till. Detta försvårar bedömningen och leder till att olika riskbedömare kommer fram till olika slutsatser då de får utgå från sin expert- kunskap för att göra bedömningarna. Standardstudier underlättar bedömningen genom att trovärdigheten eller kvaliteten på studien inte behöver ifrågasättas i samma utsträckning som för akademiska studier. 
 Människor exponeras för många olika kemikalier, men man saknar i stor utsträckning kunskap om och verktyg för att bedöma risken för kumulativa effekter vid exponering kemikalier med samma verkningsmekanism. Detta ger en ytterligare osäkerhet kring säkra nivåer för exponering. 
 Trots det stora antalet studier på BPA kvarstår osäkerheter kring risken och ifall de bedömningar som gjorts bedömt alla rele- vanta effekter. 
  
 5.2 
  
 Riskbedömning av kemikalier 
  
 Grunden till reglering av kemikalier är riskbedömning. Genom att jämföra den förväntade koncentration av ett ämne som en männi- ska eller miljön kan komma att utsättas för med ett värde för ett ämnes giftighet kan man bedöma om ett ämne anses medföra en oacceptabel risk eller ej. 
 Till grund för riskbedömningen ligger farokaraktärisering, där det fastställs vilka effekter ett ämne kan ha på människors hälsa eller miljön. För att fastställa giftigheten används djurförsök, och effekterna extrapoleras till människor eller målorganismer i miljön. Skillnader mellan individer och arter hanteras genom att man an- vänder osäkerhetsfaktorer. Det resulterande värdet för toxicitet kallas referensdos eller TDI (tolerabelt dagligt intag – den mängd av ett ämne som man kan äta varje dag hela livet utan risk för hälsan). 
 För att det ska vara möjligt att bedöma kemikalier har man satt upp ett system med överenskomna, standardiserade riktlinjer för studier som används för att utvärdera ett antal på förhand utvalda 
 80 
  
 SOU 2014:90 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 effekter på försöksdjur. Alla effekter som ett ämne kan tänkas ge upphov till finns inte med bland de dessa standardiserade studier. I sådana fall kan regulatoriska myndigheter i stället behöva använda akademiska studier som inte är utformade att använda vid risk- bedömning. Det är vanligt att dessa använder färre försöksdjur eller testar färre doser och därför inte uppfyller kvalitetskraven för standardiserade test. Det innebär dock inte att studierna per definition har en sämre kvalitet, utan bara att de har utförts med ett annat syfte än regulatorisk bedömning av kemikalier. Ur forsk- ningssynpunkt kan studierna vara välgjorda. 
 För hormonstörande ämnen saknas i dag överenskomna krite- rier och standardstudier. Vissa effekter kan fångas upp av andra tester, medan det för andra effekter inte ens finns vetenskapliga modeller som kan utvecklas till standardtester (Kortenkamp, 2011). För dessa effekter är man i dagsläget hänvisad till epidemio- logiska studier. 
 Om det finns flera studier av varierande kvalitet och möjligen med olika slutsatser för samma effekt kan man använda en metod som kallas för weight of evidence approach (WoE). Detta inne- bär i korthet att man väger studierna mot varandra genom att jämföra styrkor och svagheter. Kvaliteten på data, samstämmighet i resultat/data och relevans för effekten är exempel på faktorer som vägs mot varandra. Detta arbetssätt tillåter att man använder all till- gänglig data, även studier som anses ha lägre kvalitet. Arbetssättet förutsätter att riskbedömaren eller riskbedömarna använder sig av sin expertis, sin erfarenhet och sitt omdöme. Ett resultat av detta arbetssätt är att olika riskbedömare kan komma till olika resultat, trots att man utgår från samma material. 
  
 5.3 
  
 Bedömningar av BPA 
  
 Nedan sammanfattas ett antal riskbedömningar som gjorts för BPA. Inledningsvis ges en förklaring till varför man kan komma till olika slutsatser. 
 81 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 SOU 2014:90 
  
 5.3.1 
  
 Varför tycker man olika? 
  
 De flesta studier på effekter av BPA har gjorts av forskare på universitet och följer inte standardiserade riktlinjer för studier. Som nämnts i avsnitten ovan så saknas överenskomna riktlinjer för många av de effekter som BPA sätts i samband med. Det finns en stor oenighet inom forskarvärlden och mellan myndigheter hur man ska bedöma dessa olika studier och effekter. Detta gäller bland annat effekter som uppkommer vid mycket låg exponering. Åsik- terna om dessa överhuvudtaget förekommer och ifall de i så fall är relevanta för människors hälsa går isär. Detsamma gäller icke- monoton  
 dos-respons, 
  vilket innebär att låga koncentrationer av ett ämne kan ha större effekt än högre koncentrationer (för mer infor- mation, se 2.2). Det finns även olika syn på användandet av icke- standardiserade studier i riskbedömning. I rapporten från ett expertmöte om BPA som anordnades av  
 FN-organen 
  WHO och FAO 2010 visar på denna oenighet (FAO/WHO, 2011). 
 Olika myndigheter och institutioner som har gjort bedömningar för BPA har kommit till olika slutsatser angående ifall BPA utgör en risk för människors hälsa eller inte. Under åren  
 2012–2014 
  har riskbedömningar för BPA utförda av tre olika myndigheter, Euro- peiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten (Efsa) franska Anses och svenska KemI, publicerats. Gemensamt för dessa var att man tagit in tillgängliga studier på effekter och vägde dessa mot varandra (WoE), att exponeringsbedömningen tog in flera olika källor samt att den mest kritiska effekten var effekter på bröstkörteln. Slut- satserna gick dock isär – medan Lindsey kom fram till att det inte finns någon risk för människors hälsa vid de exponeringsnivåer som man i dag anser att BPA förekommer vid, så ansåg KemI och Anses att oacceptabla risker för människors hälsa kan uppkomma från an- vändningen BPA. Anses identifierade risker för användning av BPA i livsmedelsförpackningar och i termopapper. KemI identifierade risker med användning av BPA i termopapper och i material som används vid renovering av gamla tappvattenrör (relining). Anses och KemI har också identifierat effekter på hjärnans utveckling och beteende som kritiska. Anses har utöver dessa även identifierat effekter på honlig reproduktion och på metabolism och fetma. 
 Att man kommer fram till olika slutsatser beror på vilka krav man ställer på studierna. Efsa anger att de anser att studierna på 
 82 
  
 SOU 2014:90 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 effekter på bröstkörteln inte håller tillräcklig kvalitet för att grunda riskbedömningen på, baserat på att  
 dos-responssamband 
  (se 2.2.3 för mer information) inte har fastställts. Anses och KemI har inte sett samma problem, utan har baserat sina respektive riskbedöm- ningar på toxicitetsvärden från studier på denna effekt. Alla tre myndigheter konstaterar att det för de kritiska effekterna är svårt att välja en studie från vilken man kan härleda en referensdos eller ett TDI, men att antalet studier som visar på samma effekter kan tas som en indikation på att den studerade effekten är trolig efter exponering för BPA. 
 Vilken studie som myndigheterna anser vara den bästa att utgå ifrån skiljer sig åt. Som beskrivits ovan i 5.2., så baseras risk- bedömning i de fall det finns tveksamheter på expert judgement, dvs. den eller de som bedömer ämnet utgår från sin expertis, sina erfarenheter och sitt omdöme i bedömning av studier. Detta kan, som i fallet med BPA, leda till att man kommer fram till olika slut- satser gällande en studies kvalitet eller vilken effekt som är kritisk. 
 I tabellen nedan finns en sammanfattning av ett antal bedöm- ningar. 
 83 
  
 Tabell 5.1 
  
 Sammanfattning av bedömningar för BPA 
  
 Bedömning 
  
 Kritisk effekt 
  
 TDI/Referensdos 
  
 Studie 
  
 Exponeringskälla 
  
 Risk? 
  
 (μg/kg kroppsvikt/dag) 
  
 Efsa, 2014 
  
 Effekt på njurar 
  
 5 
  
 Tyl et al, 2008 
  
 Livsmedel, termopapper, leksaker, 
  
 Nej 
  
 Effekt på bröstkörteln* 
  
 –* 
  
 damm, kosmetika, luft 
  
 Anses, 2013** 
  
 Effekt på bröstkörteln 
  
 0,00025 
  
 Moral, 2008 
  
 Livsmedel, damm, jord, luft 
  
 Ja 
  
 Termopapper 
  
 Ja 
  
 Anses, 2014** 
  
 Effekt på bröstkörteln 
  
 0,00025 
  
 Moral, 2008 
  
 Termopapper 
  
 Ja 
  
 Effekt på hjärna och beteende 
  
 0,005 
  
 Xu, 2010 
  
 Effekt på honlig reproduktion 
  
 0,01 
  
 Rogers, 2001 
  
 Effekt metabolism/fetma 
  
 0,009 
  
 Miyawaki, 2007 
  
 KemI, 2012a 
  
 Effekt på hjärna och beteende 
  
 0,95 
  
 Xu, 2010 
  
 Kassakvitton 
  
 Ja 
  
 KemI, 2012b 
  
 Effekt på bröstkörteln 
  
 0,8 
  
 Valentine, 2009 
  
 Leksaker och barnartiklar 
  
 Nej 
  
 KemI 2013 
  
 Vatten från renoverade rör 
  
 Ja 
  
 *Efsa har identifierat denna effekt som trolig, men har inte kunnat fastställa ett TDI utifrån den. 
 **Anses har räknat fram en inre dos genom att räkna med att 3 % av dosen är fritt BPA som kan ha en effekt. 
  
 SOU 2014:90 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 5.3.2 
  
 Efsa: BPA innebär en låg risk vid nuvarande exponering 
  
 Den europeiska livsmedelssäkerhetsmyndigheten, Efsa, har gjort flera utvärderingar av BPA. År 2006 publicerades en riskbedömning av ämnet, där ett TDI 
 1  
 på 50  
 μ 
 g/kilo kroppsvikt och dag fast- ställdes (Efsa, 2006). Genomgångar av nya studier gjordes 2008, 2009, 2010 och 2011. Vid alla dessa tillfällen vidhöll Lindsey att det inte fanns några nya bevis som skulle motivera en ändring av TDI. 
 I februari 2012 bestämde man att riskbedömningen för BPA skulle göras om, och att man denna gång skulle ta hänsyn även till exponering från andra källor än födan. I juli 2013 presenterades den första delen av den preliminära genomgången, en bedömning av konsumentexponering (Efsa, 2013) (se kap. 4). Exponeringen be- dömdes som lägre än vad man uppskattat den till i riskbedöm- ningen från 2006 på grund av bättre data om exponering. I januari 2014 släpptes den andra delen av bedömningen – farokaraktäri- sering och riskbedömning (Efsa, 2014). Efsa har i sin rapport gått igenom stora mängder studier och har identifierat att skadliga effekter på bröstkörtel samt lever och njure är troliga, och rekom- menderade en sänkning av TDI till 5  
 μ 
 g/kilo kroppsvikt och dag. Detta temporära TDI  
 (t-TDI) 
  ska gälla medan man inväntar resul- tatet från den studie av BPA som pågår i USA (US National Toxicology Program). Risken för konsumenter anses dock fort- farande vara låg. Efsa angav först att en slutgiltig rapport skulle presenteras i maj 2014, men på grund av den stora mängd kom- mentarer som togs emot under det offentliga samrådet har man varit tvungen att skjuta på den slutgiltiga rapporten till januari 2015. 
 TDI baseras på toxicitetsvärden för effekter på lever och njure, samma effekt och toxicitetsvärde som tidigare bedömningar. Att TDI inte baseras på den mest kritiska effekten beror på att ingen av studierna anses ha en tillräcklig kvalitet för att fastställa ett toxi- citetsvärde. Det har t.ex. inte varit möjligt att fastställa ett dos- responssamband i studierna. 
 Sänkningen av TDI baseras i stället på osäkerheter kring upptag, nedbrytning och utsöndring av BPA. Djurförsök har visat att 
  
 1  
 Den koncentration av ett ämne som en människa kan få i sig, varje dag, hela livet, utan negativa effekter på hälsan. 
 85 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 SOU 2014:90 
  
 omsättningen i kroppen skiljer sig åt mellan olika arter och det finns därför osäkerhet kring hur omsättningen ser ut hos människa. För att hantera denna osäkerhet har en ytterligare osäkerhetsfaktor introducerats, vilket lett till en sänkning av TDI. 
 I och med att den högsta exponeringen (exponeringen för de fem procent av befolkningen utsätts för högst koncentrationer) för BPA på 1,5  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag ligger under  
 t-TDI 
  på 5  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag anses risken för skadliga effekter på människors hälsa vid nuvarande exponering vara låg. 
 Efsa kommer också till slutsatsen att den vetenskapliga littera- turen som publicerats sedan utvärderingen 2010 har givit ytterligare bevis som indikerar effekter på reproduktion, kognitiva egenska- per, immunsystemet, kardiovaskulära systemet samt på metabolis- men. Man anger att dessa effekter inte kan betraktas som troliga med det underlag som finns i dag, men att de potentiellt är rele- vanta för effekter på människors hälsa och att de bidrar till osäker- het kring risken med BPA. 
  
 5.3.3 
  
 Anses: BPA i livsmedel och i termopapper innebär en risk 
  
 Den franska myndigheten publicerade i mars 2013 en riskbedöm- ning för BPA (Anses, 2013). Frankrike har även lämnat in ett för- slag till begränsning av BPA i termopapper under Reach (Anses, 2014). Båda riskbedömningar baseras på risk för gravida kvinnor, med syftet att skydda det ofödda barnet. Liksom Lindsey har Anses baserat sin bedömning på en genomgång av en stor mängd studier. 
 De två bedömningarna har identifierat risk för skadliga effekter vid exponering för BPA via födan samt via termopapper. Expone- ring via livsmedel misstänks kunna ge upphov till effekter på bröst- körteln. Exponering via termopapper tros ha effekter på hjärnans utveckling och på beteende, honliga reproduktionssystem, metabo- lism och fetma samt på bröstkörteln. 
 Anses konstaterar att det finns osäkerheter i bedömningen när det gäller biotillgänglighet (mängden tillgänglig biologiskt aktiv BPA),  
 dos-responssamband 
  samt ifall effekterna kan anses vara relevanta för människa. Effekterna som sätts i samband med BPA har studerats i djurförsök och kan därför inte sägas vara fastställda hos människa. I riskbedömning antar man dock att effekter som 
 86 
  
 SOU 2014:90 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 kan studeras hos försöksdjur kan extrapoleras till människor om det inte kan bevisas att effekterna är artspecifika. När det gäller avsaknad av  
 dos-responssamband 
  anger Anses att  
 dos-respons 
  brukar krävas i riskbedömning, men att i fallet med BPA så har man observerat  
 icke-monoton 
 dos-respons 
  (se 2.2.3 för mer infor- mation). Slutligen, vad gäller biotillgänglighet, konstaterar Anses att det finns osäkerheter kring detta vid exponering via munnen-  
 mag-tarmkanalen. 
  Detta har betydelse för uppskattning av den tillgängliga mängden BPA inuti kroppen och därmed även för vad man kommer fram till i riskbedömningen. För att man ska kunna bedöma BPA krävs bättre data runt omsättningen i kroppen. 
  
 5.3.4 
  
 WHO: Det krävs mer forskning 
  
 för att kunna fastställa en säker exponeringsnivå 
 I en rapport från ett expertmöte arrangerat av  
 FN-organen 
  FAO och WHO (FAO/WHO, 2011) görs en genomgång av tillgängliga data för effekter av BPA (för exponeringsbedömning, se 3.4). 
 Författarna går igenom ett antal effekter och bedömer vilket vetenskapligt underlag som finns. Mötet kom fram till att det är svårt att fastställa en säker exponeringsnivå för BPA på grund av brist på data från djurstudier som är lämpade för riskbedömning. Man konstaterar även att det finns en stor oenighet kring den biologiska relevansen hos de effekter som inträffar vid lägre expo- nering och huruvida studier som endast studerar mer konventio- nella effekter är lämpade för att identifiera alla potentiellt relevanta effekter. För att man ska kunna göra en rättvisande riskbedömning krävs mer forskning kring omsättning och nedbrytning av BPA i kroppen, samt de mekanismer genom vilka BPA verkar. 
  
 5.3.5 
  
 KemI: BPA i termopapper samt i tvåkomponentsepoxi som används för relining av tappvattenrör kan innebära en risk 
  
 KemI har gjort flera riskbedömningar för BPA där man har beaktat olika exponeringskällor: kassakvitton (KemI, 2012a), leksaker och 
 87 
  
 Utgör bisfenol A någon risk för människors hälsa? 
  
 SOU 2014:90 
  
 barnprodukter (KemI, 2012b) samt relining av tappvattenrör 
 2  
 (KemI, 2013). En oacceptabel risk för effekter på människors hälsa har identifierats för BPA i kassakvitton. Risken från leksaker och barnartiklar anges dock vara liten. Relining av tappvattenrör med tvåkomponentsepoxi som läcker BPA har identifierats som en potentiell risk – KemI bedömer att säkerhetsmarginalen för späd- barn som matas med mjölkersättning som blandats med vatten från renoverade rör är för liten. I detta uppdrag samarbetade KemI med Livsmedelsverket och Boverket. Livsmedelsverket såg, utifrån Clark dåvarande King på 50  
 μ 
 g/kg kroppsvikt och dag, ingen risk för effekter på människors hälsa. 
 I fallet med kassakvitton baseras riskbedömningen på effekter på hjärnans utveckling, medan riskbedömningen för exponering via relinade tappvattenrör baseras på effekter på bröstkörteln. Bak- grunden till KemIs bedömning av effekter finns i en rapport av Garrett och Knox där det finns en genomgång av en stor mängd studier på BPA (Beronius & helt transparent, okrossbar etc. Vilket material som kan an- vändas som alternativ beror på den specifika användningen. 
 I och med att Frankrike förbjuder BPA i alla material i kontakt med livsmedel har en rapport om alternativ sammanställts till det franska parlamentet (Franska regeringen, 2014). Bilaga 5 till be- tänkandet innehåller en lista över de olika alternativen tillsammans med redogörelser för deras egenskaper samt för- och nackdelar. 
 91 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 Rapporten redogör även för klassificeringar, eventuell aktivitet inom Reach samt eventuella regler i plastförordningen ((EG) nr 10/2011) för ingående ämnen och materialet som sådant. Rapporten listar 14 olika plastmaterial, de flesta vanligt förekommande plaster, samt glas, keramik, rostfritt stål och silikon. 
 I plastförordningen finns gränsvärden för ingående ämnen för två material, Tritan® och PET. 
 Tillverkare som man varit i kontakt med för inhämtandet av underlagen till rapporten anger att just dessa två material – Tritan® och PET – är de som ersätter eller förväntas ersätta polykarbonat. Svenska företag som vi har varit i kontakt med anger att Tritan® har lägre värmetålighet än polykarbonat. 
 Det uppges i rapporten att industrin tror att bestämmelserna om förbud mot BPA i kontakt med livsmedel som träder i kraft 1 januari 2015 i Frankrike kommer att kunna följas, trots att det fortfarande finns osäkerheter kring alternativen. PlasticsEurope, en branschorganisation för tillverkare av plast, har genom den svenska branschorganisationen IKEM inkommit med kommentarer till ut- redningen på den franska rapporten. Bl.a. anger PlasticsEurope att de anser att det saknas underlag för att bedöma om alternativen är säkra. 
 Utredningen har genom IKEM ställt frågor till företag i Sverige som hanterar BPA. I svaren anges följande material som alternativ till polykarbonat: transparent polyamid (amorf polyamid), poly- metylmetakrylat (PMMA) och Tritan®. Företagen upplever en efterfrågan på alternativa material, främst när det gäller material i kontakt med livsmedel, och de föreslår i de fallen alternativa material. De anger att alternativen oftast är dyrare. Ett av företagen lyfter att det är i princip omöjligt att uppnå material med samma kombination av slagseghet, transparens och pris som polykarbonat. Utbytet av polykarbonat beror till stor del på vad marknaden är villig att betala. Ett av företagen uppger också att önskemålet att byta ut BPA i materialen kommer från produktavdelningen på företaget, eftersom BPA omnämns i lagstiftning och på listor över oönskade kemikalier som vänder sig till konsumenter. 
 92 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 6.2 
  
 Epoxi 
  
 Epoxi framställs genom att ett Burch reagerar med en härdare. Hart- set framställs ofta från BPA, men kan även framställas från andra bisfenoler (t.ex. BPS, BPF och BPB), Novolac  
 (fenol-formaldehyd- 
  hartser) eller andra hartser. 
 BPA används även i fri form i epoxi. Det fungerar då som en accelerator för att få epoxin att härda snabbare. Särskilt i kalla klimat kan det vara nödvändigt att använda acceleratorer. I denna användning anger företagen att det kan vara svårt att hitta alter- nativ. 
 I och med att Frankrike förbjuder BPA i alla material i kontakt med livsmedel har en rapport om alternativ sammanställts till det franska parlamentet (Franska regeringen, 2014). I denna redogörs för alternativ till epoxi baserad på BPA. En sammanfattning åter- finns i bilaga 5 till detta betänkande, där de olika alternativen listas. Bilagan innehåller även en redogörelse av materialens egenskaper, vilka för- och nackdelar de har, möjliga användningsområden, samt klassificering av ingående ämnen och om ämnet hanteras under Reach. 
 PlasticsEurope, har genom IKEM inkommit med kommentarer till utredningen på den franska rapporten. PlasticsEurope anger bl.a. att de anser att det saknas underlag för att bedöma om alter- nativen är säkra. 
 Genom IKEM har vi haft kontakt med ett antal företag som hanterar epoxi. Dessa uppger att de upplevt en efterfrågan på BPA- fria alternativ. De erbjuder då produkter som kan tänkas ge samma tekniska och kommersiella egenskaper. Ett företag som levererar till färgindustrin anger att även de möter en efterfrågan på  
 Jensen 
  alternativ. De erbjuder då epoxi baserad på BPB eller BPA och BPB. På frågan om det finns alternativ tillgängliga för företagen på marknaden lyfts alternativen BPF, BPB och Novolac. Vissa företag tycker dock att inget alternativ är likvärdigt. Ett företag anger också att man redan har bytt ut epoxi i de fall där det är möjligt. Företagen anger vidare att epoxi utan BPA är dyrare; t.ex. är epoxi baserad på BPF upp till 30 procent dyrare. Det ska inte vara någon kvalitetsskillnad mellan de olika materialen, men känsligheten för yttre förhållanden ökar om man frångår BPA. På frågan om hur lång tid det kan ta innan man har hittat alternativ utan BPA svarar 
 93 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 ett av företagen att det kan ta flera år att säkerställa att alternativa material ger samma effekt över tid, medan ett annat företag anger att det kan ta  
 2–5 
  år. 
  
 6.3 
  
 Livsmedelsförpackningar av metall med skyddande ytskikt 
  
 Med  
 livsmedel  
 avses i detta kapitel både  
 mat  
 och  
 dryck  
 om inte annat anges. 
  
 6.3.1 
  
 Metallförpackningar 
  
 Livsmedelsförpackningen skyddar innehållet mot yttre påverkan och ger plats för märkning och annan information om innehållet. Metallförpackningar är lufttäta och förhindrar att syre tränger in och orsakar missfärgning eller härskning av innehållet. Metall- förpackningar eller förpackningar med delar av metall förekommer i många olika former; bl.a. dryckesburkar, konservburkar, tuber, aerosolförpackningar, fat och hinkar, lock och korkar till förslut- ning av glasburkar och glasflaskor samt aluminiumoblater till för- slutning av plastburkar och aluminiumfolier för matfettsförpack- ningar. Kontakt mellan metallen och innehållet i förpackningen måste i de flesta fall undvikas av olika skäl och metallytan beläggs därför med ett särskilt ytskikt ofta av epoxi som framställs av bl.a. BPA. 
 För ett par år sedan presenterade Naturskyddsföreningen en rapport om en stickprovsundersökning bland ett slumpmässigt urval av svenska livsmedelsföretag om förekomsten av BPA i deras livsmedelsförpackningar (SNF, 2012). BPA uppgavs förekomma i konservburkar, metallock till glas- och  
 PET-burkar, 
  tuber, alumi- niumoblater till plastbägare, kronkorkar och skruvlock på glas- flaskor, kapslar till kaffemaskiner och förseglade etiketter på kon- servburkar. 
 I bilaga 4 ges en närmare beskrivning av historien bakom och tillverkningen av burkar för konserver och drycker. 
 94 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 6.3.2 
  
 Ytskiktet 
  
 Huvuddelen av uppgifterna i detta avsnitt om interaktionen mellan förpackningen och ytskiktet är hämtade ur en  
 ILSI-rapport 
  (ILSI Europe, 2007). Enligt branschföreträdare för tillverkare av ytskikt och plåtförpackningar är uppgifterna aktuella även i dag, bortsett från lagstiftningsavsnitten. 
 Inledning 
 Vissa livsmedel innehåller ämnen som är korrosiva och som kan fräta hål på en metallförpackning. Även yttre påverkan kan skada metallen. Vissa ämnen i livsmedlet interagerar med metallen och bildar oönskade ämnen, som försämrar livsmedlets egenskaper. Man måste därför skydda metallen med ett särskilt ytskikt. Men metallen kan också skydda innehållet mot oönskade förändringar. 
 Livsmedlets påverkan 
 Läskedrycker som innehåller fosforsyra eller kolsyra är sura och korrosiva. Trycket från kolsyrade drycker medför ytterligare en be- lastning på förpackningen. Detsamma gäller de ingrepp i locket som gör det lättare att öppna förpackningen. 
 Kött och fisk samt vissa grönsaker såsom majs och ärtor inne- håller svavelhaltiga proteiner i mängder som ställer särskilda krav på förpackningen. Detta gäller även svavelhaltiga livsmedelstill- satser såsom sulfit. Vid konserveringen bildas illaluktande svavel- föreningar och för att undvika dålig lukt när förpackningen öppnas krävs ett ytskikt som absorberar dessa svavelföreningar. Sulfit i drycker bildar metallsulfider i kontakt med metallen, som miss- färgar insidan av burken. För detta krävs ett ytskikt som hindrar svavelföreningarna att komma i kontakt med metallen. 
 Sura fruktkonserver i klara lagar, t.ex. ananas eller gula plom- Jones verkar korroderande på skarven i en tredelad plåtburk. Den måste därför skyddas av ett särskilt ytskikt. Burkväggen i övrigt påverkas inte. Lock och bottnen måste skyddas för att lagen inte ska grumlas. 
 95 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 En annan funktion för det inre ytskiktet är att motverka vid- häftning så att delar av innehållet inte fastnar i förpackningen. 
 Förpackningens påverkan 
 Smaken på öl påverkas negativt av kontakt med metall och måste skyddas med ett ytskikt. I burkar med konserverad frukt t.ex. björnbär, hallon, jordgubbar, körsbär eller röda plommon med anto- cyaninfärgämnen måste den rödfärgade lagen skyddas mot kontakt med metallen i burkväggen för att undvika blekning. 
 I vissa fall är det däremot önskvärt med en interaktion mellan metallen och innehållet. I livsmedlet eller den lag som tillförts finns en liten mängd syre, som utan åtgärd skulle orsaka en oönskad mörk- färgning av livsmedlet. Det gäller t.ex. ljusa frukt- eller grönsaks- inläggningar t.ex. päron och sparris och vissa tomatprodukter. Syret reagerar i stället med den oskyddade metallen i förpackningen och lämnar innehållet praktisk taget opåverkat. 
 Krav på ytskiktet 
 Den mekaniska påverkan på ytskiktet redan i samband med till- verkningen av burken samt komplexiteten i den kemiska inter- aktionen mellan förpackning och livsmedel kräver att tillverkare av ytskikt och förpackningar kan erbjuda livsmedelsproducenterna många olika förpackningslösningar för olika produkter i livsmedels- sortimentet, och som kan säkerställa bibehållen önskvärd kvalitet på det förpackade livsmedlet under lång tid, ibland upp till flera år. 
 Ytskiktet kan bestå av ett eller flera lager och varje enskilt lager är inte tjockare än 5 till 15 mikrometer, d.v.s. tunnare än ett hårstrå och 20 gånger tunnare än ett pappersark. Det måste vara mekaniskt hållfast och fästa på metallväggen i ett ogenombrutet skikt utan flagor eller andra brister. Det måste också tåla den yttre mekaniska påverkan t.ex. när en tub töms eller annan yttre påverkan på t.ex. dryckes- eller konservburkar. Dessutom ska ytskiktet upprätthålla sin funktion och tåla den värmebehandling som burken utsätts för i samband med sterilkonserveringen. 
 96 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 Ytskiktets sammansättning 
 Ett ytskikt framställs av olika komponenter såsom hartsämnen, tvärbindningskomponenter och tillsatser samt lösningsmedel om inte ytskiktet appliceras i pulverform. I början använde man sig av naturliga hartser. Men de syntetiska hartser som utvecklats sedan  
 1940-talet 
  är mer flexibla och bättre lämpade för massframställning av konservburkar. I dag tillhandahåller metallförpackningsindustrin tillsamman med tillverkare av ytskikt ett stort antal kombinationer av ytskikt och förpackningar, som ska uppfylla livsmedelsindu- strins olika krav för att kunna förpacka och konservera olika typer av livsmedel. De typer av hartser som används på livsmedelsområ- det i dag är akryl, epoxi, fenol, polyestrar och vinyl samt oleore- siner baserade på naturliga oljor. För varje typ finns ett stort antal kombinationer av de ingående komponenterna. 
 De olika typerna av hartser passar för olika typer av förpack- ningar och livsmedel, men de epoxiytskikt med BPA, som kom i bruk på  
 1950-talet 
  har visat sig vara de som har det bredaste an- vändningsområdet. I USA bedöms 95 procent av alla ytskikt bestå av epoxi (LaKind, 2013). 
 Oleoresinerna var den förhärskande typen av ytskikt innan epoxi tog över, men till följd av  
 BPA-debatten 
  har de åter kom- mit i ropet och kan i första hand användas för frukt- och grönsaks- produkter (LaKind, 2013). 
 97 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 Diagram 6.1 Qualitative rankings of major resin types in terms of technologic feasibility and consumer acceptance 
 LaKind, 2013, med tillstånd av InderScience Publishers. 
 6.3.3 Förpackningar utan BPA 
 Metallförpackningar med  
 Jensen 
  ytskikt 
 Tillverkare av ytskikt och metallförpackningar arbetar tillsammans med livsmedelsindustrin för att ta fram  
 Jensen 
  alternativ. Det kan ta mellan tre och åtta år och kanske lite längre från att man börjar med att formulera ett nytt ytskikt tills att man har ett livs- medel på marknaden i en ny  
 BPA-fri 
  förpackning (LaKind, 2013). 
 98 
 SOU 2014:90 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 Tabell 6.1 
  
 Tid för utveckling och introduktion av ett livsmedel 
  
 i en ny  
 BPA-fri 
  förpackning 
  
 Moment 
  
 Tidsåtgång 
  
 Utveckling av ett nytt ytskikt 
  
 1–3 
  år, kanske lite längre 
  
 Testperiod för förpackningstillverkare och 
  
 livsmedelsindustri, (kvalificeringsperiod) 
  
 2–3 
  år 
  
 Introduktion och etablering på marknaden 
  
 Några månader upptill 2 år 
  
 Multinationella företag som tillverkar metallförpackningar har pro- duktionsanläggningar i många länder för att ligga nära livsmedels- produktionen. Om man har anläggningar som kan producera BPA- fria dryckesförpackningar t.ex. för den franska marknaden med  
 BPA-förbud 
  fr.o.m. 2015, betyder inte det att man kan leverera  
 Jensen 
  förpackningar till andra länder från andra anläggningar inom företaget. Det kan ta sex till 18 månader att ställa om pro- duktionen på en enskild tillverkningsanläggning, uppger en rep- resentant för en förpackningstillverkare. 
 En branschföreträdare för europeiska burktillverkare säger att  
 Jensen 
  alternativ för jordbruksprodukter måste klara minst tre års lagring för att man ska kunna upprätthålla leveranssäkerhet även i fall av år med sämre skördar och då man måste ha tillgång till produkter från föregående års skörd. 
 Long, en av författarna till  
 ILSI-rapporten, 
  kon- staterar att epoxiytskikten måste ersättas av många olika typer av  
 Jensen 
  alternativ för att täcka alla olika livsmedelsapplikationer (Nehring, 2014).  
 Jensen 
  förpackningar är dyrare och frågan är hur mycket konsumenten är beredd att betala för en vara i en BPA- fri förpackning. Mindre livsmedelsföretag har svårare att få gehör för sina önskemål om  
 Jensen 
  alternativ hos förpacknings- tillverkarna. Men som en amerikansk universitetsexpert på livs- medelsförpackningar sa till Washington Post för några år sedan: Om tillverkarna hade ett fungerande och ekonomiskt gångbart  
 BPA-fritt 
  ytskikt för konserv- och dryckesburkar skulle de omedelbart erbjuda den till livsmedelsindustrin för att  
 get this monkey off their back 
  (Duran, 2013). En av de största tillverkarna av ytskikt uppgav 2013 att ännu bara en mindre andel av behovet av  
 Jensen 
  ytskikt har tagits fram och 90 procent återstår (Pegg, 
 99 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 2013). En annan av de största tillverkarna erbjuder  
 Jensen 
  Jones nativ för de flesta livsmedelsbehov (Valspar). 
 Men det återstår för förpackningstillverkare och livsmedels- producenter att prova vilka av dessa nya ytskikt som fungerar och som motsvarar deras krav på kvalitén på både förpackningen och det förpackade livsmedlet. 
 Kartongförpackningar 
 TetraPak har utvecklat en kartongbaserad brickförpackning (tegel- stensformad) som alternativ till konservburkar och glasburkar. (TetraPak). Förpackningen som tål värmebehandling ingår i en integrerad processlinje med utrustning för fyllning, förslutning och sterilisering. SIG Combibloc är en liknande lösning som tillhanda- hålls av ett schweiziskt företag (SIG). Systemen fungerar bäst för mera homogena beredningar såsom bönor, grönsaker, tomater, soppor och såser, som steriliseras inuti kartongen och får en håll- barhet på upp till 24 månader. Livsmedel framställda i båda syste- men finns i dag i den svenska livsmedelshandeln. 
 En övergång från konservburk till vätske/kartongförpackning innebär emellertid kostsamma investeringar i form av nya process- linjer med ny utrustning för fyllning, förpackning och värme- behandling/konservering. Tidigare använda plåtburkslinjer kan inte längre brukas. TetraPak påpekar att fyllda  
 brick-förpackningar 
  tar  
 30–40 
  procent mindre plats jämfört med burkar. För leverans av tomförpackingar i form av kartongark till livsmedelsindustrin krävs bara en lastbil jämfört med nio för motsvarande antal konserv- burkar. Men för mindre livsmedelsföretag med begränsade pro- duktionsvolymer kan investeringar i sådana förpacknings- och kon- serveringssystem vara för kostsamma. 
 Påsar, tråg och tuber av plast 
 Konserverad tonfisk förpackas numera även i en kuddliknande för- packning av plast ( 
 pouch 
 ). För vissa sillinläggningar används plast- tråg med ett plastöverdrag av t.ex. polyeten. 
 En  
 BPA-fri 
  plasttub är däremot inget alternativ till metalltuben i de flesta fall. En plasttub kräver visserligen inget skyddande ytskikt 
 100 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 på insidan och kan göras lufttät, vilket hindrar syre från att tränga in och förorsakar härskning. Men det är inte praktiskt möjligt för konsumenten att hantera och tömma en plasttub utan att luft sugs in genom tuböppningen och orsakar härskning. Det är bara i pro- dukter med kortare hållbarhetstid som en plasttub kan bevara önskvärd lukt och smak. 
  
 6.3.4 
  
 Säkra ytskikt – säkerheten i de  
  
 Jensen 
  alternativen 
 Utredaren ska lämna förslag till hur en betydande sänkning av  
 BPA-exponeringen 
  från livsmedelsförpackningar kan åstadkommas på ett sätt som är effektivt ur riskminskningssynpunkt. Man bör således försäkra sig om att  
 Jensen 
  ytskikt utgör en mindre risk än de som tillverkas av BPA. Med tanke på att BPA har utvärderats mera ingående och vid flera tillfällen jämfört med övriga godkända eller rekommenderade ämnen och att utvärderingen av flera av dessa ämnen behöver uppdateras (se nedan), avstår utredaren ifrån att värdera graden av riskminskning vid en övergång till  
 Jensen 
  alternativ. Men man kan beskriva hur livsmedelsproducenter och förpackningstillverkare hanterar frågan om säkra ytskikt i metall- förpackningar. 
  
 I  
 plastförordningen regleras vilka ämnen som får användas för framställning av  
 livsmedelsplast. Godkännanden baseras på utlåtan- den från Lindsey, som prövar livsmedelssäkerheten på ämnen som branschen anmäler för godkännande. Motsvarande regler saknas däremot för ytskikt. Kommissionen har enligt ramförordningen Europaparlamentets och rådets bemyndigande att besluta om sådana regler, men detta har inte prioriterats trots påpekanden från tillverkare av ytskikt och metallförpackningar. Nederländerna (Warenwet, 2014) och USA (FDA, 2014) godkänner ämnen för tillverkning av ytskikt och det tyska riskbedömningsorganet på livsmedelsområdet rekommenderar ämnen som bedöms som användbara från ett livsmedelssäkerhetsperspektiv (BfR). Inom ramen för det vetenskapliga samarbetet mellan EU, Norge och Schweiz har Lindsey listat ämnen avsedda att användas för tillverkning av andra FCM än plast bl.a. ytskikt (Efsa, 2011). Man konstaterar att riskbedömningarna av vissa ämnen behöver uppdateras. Europa- rådet rekommenderar ämnen för tillverkning av ytskikt, som an- 
  
 101 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 mälts av medlemsländer och tillverkare (CoE, 2009). Även här be- höver riskbedömningarna uppdateras. Sverige har inom ramen för livsmedelslagstiftningens tillämpningsområde inga särskilda regler för prövning och godkännande av ämnen för tillverkning av yt- skikt. 
 I avsaknad av särskilda  
 EU-regler 
  för ytskikt i metallför- packningar har branschen utarbetat en tillverkningsguide ( 
 Good Manufacturing Practice 
 ) där man listar de ämnen som godkänts eller rekommenderas enligt ovan (CEPE, 2009). Syftet med denna listning är att vägleda tillverkare genom att peka på vilka ämnen som kan användas för tillverkning av ytskikt. Livsmedelsindustrin kan också, som ett led i sin kvalitetssäkring, kräva förpacknings- tillverkare på intyg att ytskiktet är tillverkat av godkända eller re- kommenderade ämnen. 
 Storbritannien och Nederländerna pekar 2012 på bristen av säkra  
 Jensen 
  alternativ i sina kommentarer till Frankrikes noti- fiering av  
 BPA-förbudet, 
  se vidare 9.1.2. Den franska riskbedöm- ningsmyndigheten redovisar i en rapport från 2013 (Anses, 2013) ett  
 70-tal 
  olika  
 Jensen 
  alternativ, de flesta hämtade från teknisk litteratur och några från industrin. Vissa av dem används utanför EU medan andra fortfarande är på utvecklingsstadiet. Enligt branschorganisationen PlasticsEurope är endast ett fåtal av dessa  
 Jensen 
  alternativ tillräckligt testade. Hållbarheten är sämre och de kan inte mäta sig med epoxiytskikten (PE, 2012). 
 Branschen påpekar också att den, som framställer olika typer av ytskikt med eller utan BPA, kan inte alltid säkerställa, att det inte kan förekomma spårmängder av BPA i ett ytskikt som tillverkas utan BPA. Det bedöms vara för kostsamt med helt avskärmade tillverkningslinjer för  
 Jensen 
  ytskikt. Man talar därför om BPA NI ( 
 BPA non intentionally added)  
 i stället för  
 Jensen 
  ytskikt. 
 Dr Nehring har på fråga från utredningen lämnat följande syn- punkter på de nya ytskikt som lanserats som  
 Jensen 
  alternativ. Han konstaterar att de flesta av dessa är av polyestertyp, som kan bestå av en långt bredare grupp av ämnen jämfört med epoxi- ytskikt. Av denna komplexitet följer oundvikligen ett ganska stort och delvis ännu okänt antal ämnen, som skulle kunna migrera till det förpackade livsmedlet. Migrationsmönstren från olika epoxi- ytskikt är i huvudsak likadant medan mönstret från olika polyester- ytskikt skiljer sig väsentligt. 
 102 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 Till sist är det ändå den som sätter det förpackade livsmedlet på marknaden, som har det yttersta ansvaret för livsmedelssäkerheten och kan förvissa sig om, att de  
 Jensen 
  alternativ som används är säkra och tillverkade av godkännda eller rekommenderade ämnen. Men livsmedelsproducenten kan oftast inte själv bedöma säker- heten i sina förpackningar vad gäller sammansättning av ytskikten. Man kräver i stället intyg från förpackningsleverantören att ytskik- tet består av godkända eller rekommenderade ämnen. Ett intyg som förpackningstillverkaren i sin tur begär från tillverkaren av ytskiktet. Sådana intyg kan utfärdas av t.ex. certifierade kontroll- organ såsom Normpack eller Institut Nehring. 
  
 6.4 
  
 Alternativ till BPA i termopapper 
  
 Termopapper är ett värmekänsligt papper som används till kvitton och biljetter. När värme tillförs pappret så framträder texten ge- nom att BPA reagerar med andra ämnen i pappret. BPA fungerar därmed som en färgframkallare. Alternativ till BPA i termopapper har tidigare utretts i sex olika rapporter. I dessa rapporter har 30 olika alternativa färgframkallare identifierats. Av dessa rapporter är den mest utförliga gjord av Amerikanska naturvårdsverket (US- EPA)  
 (US-EPA, 
  2014). De 17 alternativ som listas i denna rapport ingår även i ett flertal av de andra rapporterna. Denna rapport innehåller även farobedömning av alternativen. 
 Frankrike har föreslagit att BPA i termopapper ska begränsas under Reach. I sin underlagsrapport har Frankrike gått igenom de 30 identifierade alternativen och kommit fram till att endast tio av dessa alternativ är realistiska som alternativ till BPA i termopapper. Ämnen där användning i termopapper är okänd eller inte trolig har uteslutits, medan ämnen som man vet används i termopapper och ämnen som har liknande egenskaper som ämnen som används har bedömts som troliga ersättare. Även ämnen som nyligen satts ut på marknaden eller kommer att sättas ut på marknaden som färg- framkallare har bedömts som troliga alternativ. Utöver dessa finns numera även termopapper som använder askorbinsyra som färg- framkallare tillgängligt på den amerikanska marknaden (Appvion, 2014). En sammanställning av dessa ämnen finns i tabellen nedan. 
 103 
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering SOU 2014:90 
  
 Tabell 6.2 
  
 Alternativa färgframkallare i termopapper 
  
 Ämne 
  
 CAS-nummer 
  
 BPF 
  
 620-92-8 
  
 BPS 
  
 80-09-1 
  
 BPAP 
  
 1571-75-1 
  
 TGSA 
  
 41481-66-7 
  
 D-8 
  
 95235-30-6 
  
 D-90 
  
 91680-83- 
  
 DD-70 
  
 93589-69-6 
  
 Pergafast 201 
  
 232938-43-1 
  
 1,2-difenoxietan 
  
 104-66-5 
  
 UU 
  
 321860-75-7 
  
 Askorbinsyra 
  
 50-81-7 
  
 Av dessa ämnen har fem stycken en harmoniserad klassificering i EU. BPAP, TGSA,  
 D-8, 
 DD-70 
  och Pergafast 201 är klassificerade för effekter i miljön. TGSA är även klassificerad som sensibilise- rande vid hudkontakt. 
 KemI anger i sin rapport från 2012 (KemI, 2012a) att tillverkare och leverantörer av termopapper talar om  
 BPA-fritt 
  papper och om bisfenolfritt papper. I det tidigare fallet är färgframkallaren oftast BPS, och i det senare fallet är den vanligaste färgframkallaren Pergafast 210. Vidare skriver KemI att leverantörer av termopapper har bekräftat att  
 Jensen 
  alternativ finns tillgängliga på den svenska marknaden. Bland tillverkande företag anger ett att deras  
 Jensen 
  produkter innehåller ureabaserade ämnen, vilket KemI anger kan vara Pergafast 201, BTUM 
 1  
 eller UU. Ett annat företag anger att deras alternativa färgframkallare finns med bland de alternativ som  
 US-EPA 
  sammanställt. Det tredje företaget vill inte lämna uppgifter om ämnen som ingår i deras papper. 
 Frankrike lyfter även möjligheten att ersätta BPA i termopapper med en annan tryckteknik snarare än ett annat ämne. Det finns redan ett antal tekniker tillgängliga. Dessutom finns möjlighet till elektroniska kvitton och biljetter. Detta har lyfts av  
 US-EPA, 
  Miljöstyrelsen i Danmark, av Frankrike och av KemI. Flera tekni- 
  
 1  
 Ej bedömd som ett troligt alternativ av Frankrike. 
 104 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 ker som redan finns på plats beskrivs i Frankrikes begränsnings- förslag. 
 KemI och Frankrike konstaterar båda att en utfasning av BPA i kassakvitton/termopapper kanske inte kommer att leda till en riskminskning om utfasningen leder till att man går över till andra farliga kemikalier, men båda föreslår trots detta förbud baserat på riskerna för människors hälsa från BPA i termopapper. 
  
 6.5 
  
 Medicintekniska produkter 
  
 Alternativet till material baserade på BPA i medicinteknik är andra material som har samma egenskaper. Beroende på användningen ställs olika krav på materialen och olika ersättningsmaterial kan därför komma i fråga. 
 Det saknas i dag information runt alternativ och landstingen är beroende av leverantörernas utbud. Krav på alternativa material ställs till viss del i den offentliga upphandlingen. 
  
 6.5.1 
  
 Alternativ till polykarbonat i medicintekniska produkter 
  
 Alternativ till polykarbonat i medicinteknik har identifierats av Frankrike (Franska regeringen, 2014). Följande material kan an- vändas som alternativ: polyfenylsulfon, polyetersulfon, Tritan®, Topas® IT X1och PLA (Franska regeringen, 2014). För mer information om dessa ämnen, se bilaga 5. 
  
 6.5.2 
  
 Alternativ till  
  
 BPA-baserade 
  dentala material 
 BPA används för att framställa monomerer som används i kom- positmaterial. BPA ingår inte som en komponent men kan finnas kvar i materialen som en förorening i låga koncentrationer. Mono- meren  
 bis-DMA 
  kan även tillbakabildas till BPA. 
 Kompositmaterialen består av monomerer blandade med fyll- ningsmedel som består av keramiska partiklar eller kiselpartiklar. När materialet härdar bildar monomererna ett nätverk som binder fyllningsmedlet. Monomererna förekommer i olika proportioner för att få fram de önskade egenskaperna hos materialet. Vissa 
 105 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 SOU 2014:90 
  
 monomerer används för att justera viskositeten, snabba på härd- ning, sänka polymeriseringshastigheten etc. Dessa kallas  
 co-mono- 
  merer. Monomerer som framställts från BPA (särskilt  
 bis-GMA) 
  är de vanligaste i kompositmaterial och har mycket bra mekaniska egenskaper. I och med att BPA uppmärksammats för negativa effekter på hälsan har man börjat leta efter nya material. Uretanderivat och gallsyra används för att framställa  
 metakrylater 
 . Dessa material har bra mekaniska egenskaper och krymper inte i någon större utsträckning, men har mycket hög viskositet. Även polyedrisk oligomerisk silseskvioxan  
 (POSS-MA), 
  metakrylerad  
 beta-cyklodextrin 
  och cykloalifatiska epoxider har studerats som alternativ till  
 bis-GMA. 
 Monometakrylater  
 polymeriseras mycket snabbt, vilket minskar risken för läckage av monomerer. Dessa har främst utvärderats som alternativ till  
 co-monomerer 
  och kan an- vändas tillsammans med  
 bis-GMA. 
  (Cramer, 2011)Vissa metakry- later, som UDMA, kan användas ensamma, medan andra fungerar som  
 co-monomerer 
  (t.ex. TEGDMA, EGDMA). Eftersom kom- positfyllningar är blandningar av olika monomerer som alla bidrar till de önskade egenskaperna är det svårt att uttala sig om vilka som kan fungera som alternativ till  
 BPA-baserade 
  material, eftersom detta skiljer sig från fall till fall. Enligt Cramer (2011) bygger utveckling och införande av nya kompositer på en omfattande förståelse av varje komponent i kompositmaterialet och noga över- vägande av metoder för att förändra dessa komponenter. 
 Det finns i dag alternativ till material som innehåller BPA för i stort sett alla användningar. På mjölktänder använder man i dag endast  
 BPA-fria 
 glasjonomerer 
  
 2 
 . Materialet håller inte så bra att tugga med och ytan blir inte helt slät och används därför inte på permanenta tänder. Glasjonomeren består av polyakrylsyra samt finmalet glas blandat med fluor. Glaset och syran reagerar när de blandas. Det tar flera timmar innan materialet helt stelnat klart, men man kan trots detta äta och dricka. Materialet fäster bra till tanden och frigör fluor. Det finns även plastförstärkt glasjonomer. Material kan ljushärdas, är starkare än en vanlig glasjonomer och ytan får en bättre kvalitet. Enligt 1177 Vårdguiden används plast- förstärkt glasjonomer oftare än glasjonomer, t.ex. till barns kind- tänder (Adams, 2012). 
  
 2  
 Personlig kommentar Ruiz, Folktandvården Stockholm AB. 
 106 
  
 SOU 2014:90 
  
 Alternativ till bisfenol A – tekniska möjligheter att minska exponering 
  
 Andra alternativ är keramiska material eller guld. Dessa är dock betydligt dyrare än kompositmaterial. 
 I tandcement kan man använda glasjonomerer och det finns fortfarande äldre material utan BPA som i dag används för att sätta fast kronor med på marknaden. Folktandvården i Stockholm har hittat fissurförseglingsmaterial helt fria från BPA och letar även efter fyllningsmaterial 
 3 
 . Innehållet i dessa kompositmaterial fram- går dock inte av säkerhetsdatabladen, eftersom ämnena förekom- mer i så låga halter. 
 Det  
 Jensen 
  fissurförseglingsmaterialet har handlats upp men har ännu inte kommit. Certifieringsorganet som ansvarar för Houston märkningen (se 8.5) har krävt att få innehållsförteckningen, men tillverkaren i USA lämnar inte ut denna. 
  
 6.6 
  
 Informationsplattform för substitution av BPA 
  
 Ineris (LInstitut National de lEnvironnement Industriel et des Risques) har en hemsida med information om substitut till BPA. Där finns information om gällande och kommande lagstiftning, nyheter och information, nyhetsbrev, myndighetsrapporter från olika länder samt ett forum där registrerade deltagare kan diskutera substitution av BPA inom olika områden. En engelsk version har lanserats 2014. 
  
 3  
 Personlig kommentar Ruiz, Folktandvården i Stockholm AB. 
 107 
 7 Pågående arbete med utfasning 
  
 7.1 
  
 Branschens åtgärder 
  
 Frivilliga åtgärder avser i detta sammanhang åtgärder som företag vidtagit t.ex. på egna initiativ till följd av den pågående debatten om riskerna med bisfenol A (BPA), efter påtryckningar eller krav från konsumenter och livsmedelshandel eller till följd av Frankrikes för- bud mot BPA i alla livsmedelsförpackningar fr.o.m. 2015. 
 Samtidigt som debatten om riskerna med BPA fortskrider, pågår ett utvecklingssamarbete för att ta fram  
 Jensen 
  förpack- ningar även för livsmedel, som inte är särskilt avsedda för barn. Påtryckningar framförs och initiativ tas i olika led i kedjan. 
 Figur 7.1 Förpacknings- och livsmedelskedjan 
 109 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 SOU 2014:90 
  
 Från  
 kemikalieindustrier  
 som tillverkar ytskikt till  
 metallindustrier  
 som framställer förpackningar och applicerar ytskikten på förpack- ningarna.  
 Livsmedelsindustrier  
 som fyller förpackningarna med mat eller dryck och levererar till  
 grossisthandeln 
 , som i sin tur förser  
 restauranger och storhushåll  
 och  
 livsmedelshanden  
 med varor. 
  
 De tidigare leden i kedjan är förtegna om arbetet med att ta fram nya ytskikt och resultaten omges av företagssekretess. Det är där- för svårt eller t.o.m. omöjligt för ett livsmedelsföretag att få exakta uppgifter om vilka ämnen som ingår i olika ytskikt. Men man kan få en försäkran om att ett ytskikt är  
 BPA-fritt. 
  
 KemI (2012a) beskriver i sitt regeringsuppdrag om BPA i kassa- kvitton att en utfasning av BPA var påbörjad 2012. 
  
 7.1.1 
  
 Detaljhandel 
  
 De svenska detaljhandelskedjorna Axfood, Bergendahls, Coop och ICA arbetar med sina leverantörer med krav på  
 Jensen 
  förpack- ningar inom de närmaste åren och i första hand för egna märkes- varor. ICA har siktet inställt på 2015 (Fri Köpenskap, 2014). Många europeiska livsmedelstillverkare uppges ligga långt framme i utfasningen till följd av Frankrikes förbud fr.o.m. 2015. 
 Enligt KemI (2012a) hade ICA, Coop, Axfood, Ikea och Åhléns fasat ut kvittopapper med BPA 2012. 
  
 7.1.2 
  
 Grossister 
  
 Svenska företag som importerar från tredjeländer eller för in varor från andra  
 EU-länder 
  är beroende av hur intresserade tillverkarna är av att tillmötesgå önskemål om  
 Jensen 
  förpackningar för en be- gränsad marknad. 
 På restaurang och storhushållssidan verkar inte konsument- trycket vara lika uttalat som i detaljhandeln. Enligt en grossist finns det ingen efterfrågan på  
 Jensen 
  förpackningar där. 
 110 
  
 SOU 2014:90 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 7.1.3 Livsmedelsindustrin 
  
 Jensen 
  metallförpackningar 
 Flera svenska livsmedelsproducenter arbetar sedan ett antal år till- baka med att fasa ut BPA och från om med 2015 kommer huvud- delen av förpackningarna från företagen i  
 Orkla-gruppen 
  att vara  
 BPA-fria. 
  Enligt uppgift kommer huvuddelen av sortimentet av fiskeriprodukter att förpackas i  
 Jensen 
  förpackningar inom kort. 
 Man kan också påminna om åtgärder med anledning av Kanadas förbud mot BPA i nappflaskor redan 2009. Kanadensiska hälso- myndigheter förklarade då att man inte såg några risker med BPA i barnmatsförpackningar. Men det torde vara rimligt att anta att barnmatsindustrin ändå bedömde att det skulle vara en belastning att inte ha  
 Jensen 
  lock till glasburkarna för barnmat och från och med 2011 var alla förpackningar på den svenska marknaden fria från BPA. Danmarks förbud 2010 mot BPA i barnmatsförpack- ningar drev också på utvecklingen. 
 Inom bryggerinäringen finns det  
 Jensen 
  förpackningar för leverans till den franska marknaden inför Frankrikes förbud 2015. För den svenska marknaden kan kanske detta vara aktuellt först 2016, se kap. 6.3.3. 
 Ett livsmedelsföretag i USA med inriktning på ekologiska livs- medel och som var tidigt ute efter  
 Jensen 
  förpackningar lyckades redan 1999 övertala en av sina förpackningstillverkare att återgå till ett tidigare använt  
 BPA-fritt 
  alternativ som hade ersatts med epoxi. Alternativet var en naturlig harts (oleoresin), som visserligen var dyrare men fungerade för vissa grönsaksprodukter. Företaget vittnar också om förpackningstillverkarnas ovilja att lämna ifrån sig uppgifter om vilka ämnen som ingår i ytskikten. För sina surare tomatprodukter har man ännu inte hittat några  
 Jensen 
  ytskikt och man har valt att förpacka dessa i glasburk. Men lockets insida måste skyddas med en epoxilack och man lägger därför på ytter- ligare ett skikt för att isolera  
 BPA-skiktet 
  från innehållet i burken. (Eden Foods, 2014) 
 Flera stora nordamerikanska livsmedelsindustrier söker efter  
 Jensen 
  alternativ för att möta konsumenternas krav (Packaging Digest, 2014), men den nordamerikanska branschorganisationen pekar på att det inte finns några enkla alternativ för alla olika typer 
  
 av livsmedel (NAMPA).  
  
 We are all working to find innovative 
 111 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 SOU 2014:90 
  
 alternative solutions and doing so in a highly competitive and demanding market environment. As you can imagine, information on new technologies is considered highly proprietary and is not publicly available. 
 If interest continues in  
 non-epoxy-based 
  coatings, we will offer cans with those coatings when the coatings become commercially available 
 , säger en stor förpackningstillverkare (Packaging Digest, 2014). I den konkurrensutredningsrapport som nämns i avsnitt 7.1.5 uppges att Campbell Soups har bestämt att fasa ut BPA före 2015. Ett annat företag uppgav att man avsåg att gå över till BPA- fria förpackningar senast 2015 oavsett lagstiftning eller inte. Danone, Miles, Scott, Unilever och andra livsmedelsföre- tag är också på väg mot  
  
 BPA-fria 
  
  förpackningar i hela eller delar av sina sortiment. 
  
 I Japan har konsumentopinionen tvingat fram  
 Jensen 
  för- packningar. Även företag på andra ställen i Asien speciellt i Thai- land påverkas av de Japanska konsumentkraven. För drycker bl.a. öl har man tagit fram ett  
 PET-laminat 
  som appliceras i aluminium- burkar. Ett japanskt bryggeriföretag framför allt på den östasiatiska marknaden men också i Australien, USA och Tyskland säger sig vara först i världen med denna typ av förpackning (Kirin). Enligt uppgifter från den tyska riskbedömningsmyndigheten använder sig cirka 40 procent av den japanska dryckesmarknaden av denna förpackning, men man använder i många fall en epoxiharts för att fästa laminatet på burken (BfR, 2012). Enligt en europeisk burk- tillverkare är  
 PET-laminatet 
  inte ett alternativ för den europeiska marknaden, så länge det inte finns någon tillverkning av PET- laminat i Europa. 
 Andra förpackningsmaterial 
 Vissa större livsmedelsproducenter har i stället valt att byta kon- servburken mot en kartongförpackning, typ brickpak (tegelstens- format). Men detta kräver omfattande investeringar med instal- lation av en helt ny processlinje som kräver stora produktions- volymer och som inte är lönsamt för mindre företag, 
 Kuddar och tråg av plast används redan för konserverad tonfisk respektive för vissa sillinläggningar. Se vidare kap. 6.3.3. 
 112 
  
 SOU 2014:90 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 7.1.4 
  
 Förpackningstillverkare 
  
 Det har tidigare påpekats att utvecklingen av  
 Jensen 
  förpack- ningar är omgärdad med sekretess och utredningen har haft svårt med att få fram information på detta område. En enkät som pre- senterades för branschen med hjälp av en branschföreträdare gav inget resultat. Inte heller direktkontakter med både större och mindre företag. Ett mindre företag svarar att man kontaktat branschorganisationen om hjälp med att svara på våra frågor. Vid ett möte med europeiska branschföreträdare betonades svårig- heterna med att hitta  
 Jensen 
  alternativ med lika goda egenskaper som epoxilacker. 
 Konkurrensutredningsrapporten som nämns i avsnitt 7.1.5 åter- ger kommentarer från förpackningstillverkare om att utvecklingen av  
 Jensen 
  förpackningar i första hand styrs av kundtrycket och mindre av lagstiftning. Men det gäller att hitta produkter som fungerar tillfredsställande och som uppfyller livsmedelsindustrins krav. En förpackningstillverkare uppger att deras sortiment kom- mer att vara  
 BPA-fritt 
  vid utgången av 2015. En annan utgår ifrån att livsmedelsbranschen kommer att kräva  
 Jensen 
  förpackningar senast om fem år, men att det kommer att erbjudas tidigare, efter- hand som man hittar tillfredställande lösningar. 
 En representant för en dryckesburktillverkare uppger att det finns  
 Jensen 
  förpackningar för den franska marknaden inför det  
 BPA-förbud 
  som gäller fr.o.m. 2015. En tubtillverkare har fått positiva resultat hitintills i tester med kunder inom livsmedels- industrin. 
  
 7.1.5 
  
 Tillverkare av ytskikt 
  
 Man kan konstatera att det pågår en omfattande utveckling av  
 Jensen 
  ytskikt. En utveckling som pågått i ett tiotal år men som intensifierats under senare tid. 
 Enligt ett amerikanskt företag, som uppger sig vara störst på världsmarknaden när det gäller utveckling av  
 Jensen 
  lacker, var bara cirka tio procent av behovet av  
 Jensen 
  ytskikt uppfyllt 2013. Man ser stora utvecklingsmöjligheter inom området  
 Jensen 
  lacker för metallförpackningar (Pegg, 2013). En annan av de största 
 113 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 SOU 2014:90 
  
 tillverkarna pekar på en stark utveckling av marknaden för BPA- fria ytskikt framför allt i Europa och Nordamerika. 
 Den brittiska konkurrensmyndigheten granskade 2012 ett samgående mellan Akzo Nobel en av världens största tillverkare av ytskikt och det italienska företaget Skinner en av de ledande utveck- larna av  
 Jensen 
  ytskikt (Competiton Commission, 2012). Upp- köpet avslogs. Ett antal tillverkare av ytskikt och metallförpack- ningar uppgav då att utvecklingen av  
 Jensen 
  ytskikt är den mest betydelsefulla förändringen inom branschen på senare tid. 
  
 7.1.6 
  
 Andra aktörer 
  
 Vaughn har nyligen beslutat att kräva  
 BPA-fritt 
  i förpackningar för  
 KRAV-märkning. 
  Men det ska börja tillämpas först 2018 för att ge företagen tid till omställning (KRAV, 2014). 
 Två amerikanska organisationer, som arbetar för uthållig och miljövänlig produktion sammanställer uppgifter om företag som underlag för investerare och eventuella satsningar inom livsmedels- industrin. De genomförde en enkätundersökning 2010 bland ett  
 20-tal 
  större amerikanska livsmedelstillverkare, som visade att en överväldigande majoritet av företagen har vidtagit någon form av åtgärder för att leta efter  
 Jensen 
  förpackningar. En handfull företag har bestämt att fasa ut BPA i samtliga förpackningar och några av dem har satt en tidsplan. Men det fanns också gott om eftersläntrare även bland de största företagen (Green Century Capital Mamagement and As You Sow, 2010). 
  
 7.2 
  
 Offentliga aktörer 
  
 7.2.1 
  
 Offentliga aktörer ställer krav vid offentlig upphandling 
  
 Miljö- och hälsoskyddskrav vid offentlig upphandling är ett marknadsbaserat styrmedel vars potential att bidra till utfasning av farliga kemikalier i allmänhet och ftalater i synnerhet kan utvecklas. Upphandlingskrav kan driva på såväl substitution som innovationer inom kemikalieområdet. Värdet av upphandlingspliktiga varor och tjänster i Sverige år 2010 har beräknats till mellan 560 och 670 miljar- der kronor (Konkurrensverket, 2013). 
 114 
  
 SOU 2014:90 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 Det har diskuterats om långtgående miljökrav (kemikaliekrav) skulle kunna leda till en begränsning av marknaden i strid mot EU- reglerna. Exempelvis har det ifrågasatts om upphandlaren kan ställa kemikaliekrav som går utöver harmoniserad  
 EU-lagstiftning. 
  Kemi- kalieinspektionens skriver i sin rapport om farliga mjukgörare i vardagsvaror (KemI, Förslag till utfasning av fortplantningsstöran- de och hormonstörande ftalater i Sverige, 2014) att det är fullt möj- ligt att inom ramen för lagen om offentlig upphandling ställa kemi- kaliekrav som går längre än lagstiftningen. Detta baseras bland annat på  
 EU-domar 
  och förekomst av olika  
 EU-kriterier 
  för miljö- anpassad upphandling samt Konkurrensverkets uttalanden. Kemi- kalieinspektionen pekar också på att EU:s upphandlingsregler nyligen har setts över och de nya direktiven ger upphandlare ännu större möjligheter att ta miljöhänsyn än under de tidigare gällande direktiven. Det har dock ibland upplevts som problematiskt för upphandlare att ställa kemikaliekrav då kunskapen om ämnesinne- håll i varor ofta är bristfällig. 
  
 7.2.2 
  
 Vad gör landstingen? 
  
 Landstingen har möjlighet att ställa krav på de varor de handlar upp i offentlig upphandling. Bland de varor som landstingen upphandlar kan BPA förekomma framför allt i: 
 Medicintekniska produkter av polykarbonat och polysulfon 
 Medicintekniska produkter av PVC 
 Termopapper, t.ex. kvittopapper och analyspapper 
 Livsmedelsförpackningar av polykarbonat eller metall 
 Leksaker 
 Barnavårdsprodukter 
 1 
 , t.ex. nappar 
 Landstingen får stöd kring kemikaliekrav i upphandlingar av f.d. Miljöstyrningsrådet och många arbetar efter Miljöstyrningsrådets kriterier. Kriterierna inriktas främst på ämnen som inom Reach- 
  
 1  
 BPA är förbjudet i nappflaskor i EU sedan 2012. 
 115 
  
 Pågående arbete med utfasning 
  
 SOU 2014:90 
  
 förordningen har identifierats som särskilt farliga (s.k. SVHC- ämnen, se 8.2.3 för mer information). Eftersom BPA inte är identi- fierat som ett sådant ämne, omfattas det inte av kraven från Miljö- styrningsrådet. 
 Nationella substitutionsgruppen är ett nätverk för samarbete runt substitution av farliga kemikalier. BPA är ett av de ämnen som gruppen har tagit upp som ett ämne som bör substitueras. 
 I vissa landsting ställer man kemikaliekrav vid upphandling som kan ha en effekt på förekomsten av BPA. I vissa fall, som t.ex. hos Stockholms läns landsting, ställs specifika krav som gäller BPA. I andra fall är kraven inriktade mot hormonstörande ämnen. I vissa landsting ställer man inga krav med avseende på BPA. 
 Vissa landsting har valt att rikta in sig mot patientnäraprodukter för barn. Norrbottens läns landsting anger att de substituerat så långt det är möjligt i dessa varugrupper. I Örebro läns landsting ställs krav på  
 Jensen 
  amningsskydd för bröstvårtor, diflaskor med napp, tröstnapp och bägare för koppmatning. 
 Landstingens arbete med att fasa ut PVC kan indirekt minska förekomsten av BPA i produkterna, eftersom BPA kan användas som en stabilisator i PVC. Det är okänt i vilken utsträckning detta förekommer, men i brist på data får vi anta att BPA till viss del fortfarande förekommer i PVC. 
 I de kontakter vi har haft med landstingen framkommer att det hos vissa landsting finns en osäkerhet kring var BPA förekommer och kring alternativ för att ersätta BPA. Inventeringar har inte utförts i någon större utsträckning. 
 Örebro läns landsting arbetar aktivt med att via personalen på mödrahälsovården och barnhälsovården informera gravida och småbarnsföräldrar om kemikaliers påverkan på barns hälsa. Råden finns även tillgängliga nationellt på internet via 1177 Vårdguiden (Nummelin & bland annat att åtgärden ska kunna uppnå målet och att det inte finns andra mer lämpliga åtgärder som innebär mindre konsekvenser. 
  
 8.2 
  
 Kemikalielagstiftning 
  
 Kemikalier kan regleras på  
 EU-nivå 
  genom  
 Reach-förordningen 
  (se 8.2.1 nedan) eller nationellt i 14 kapitlet Miljöbalken (se 8.2.2). 
 120 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 8.2.1 
  
 Kemikalielagstiftning i EU – Reach och CLP 
  
 I EU finns en allmän lagstiftning om kemikalier, som bland annat används för att förbjuda eller begränsa användningen av kemiska produkter inom olika användningsområden, förordningen(EG) nr 1907/2006, även kallad Harrison. Denna lagstiftning används också för att ta fram grundläggande information om farliga egenskaper hos kemikalier och bedöma riskerna. 
 Akronymen Reach står för Registration, Evaluation, Authori- sation and restriction of CHemicals, det vill säga registrering, ut- värdering, godkännande och begränsning av kemikalier. Reach är uppdelad i flera avdelningar: registrering och utvärdering av ämnen, tillståndsprövning av särskilt farliga ämnen och begränsningar eller förbud för vissa ämnen. 
 Diagram 8.1 Beskrivning av de områden Reach omfattar 
  
 Reach-förordningen 
  kompletteras av  
 CLP-förordningen 
  ((EG) nr 1272/2008) som innehåller regler om klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter. Faroklassificering av kemiska produkter är en grundpelare för kemikalielagstiftningen. Vissa ämnen har en  
 EU-harmoniserad 
  klassificering och återfinns i så fall på bilaga VI till CLP. Om sådan harmoniserad klassificering finns ska den användas. I övrigt gäller att den som släpper ut en produkt på marknaden själv klassificerar utifrån givna kriterier som framgår av respektive regelverk (CLP eller de äldre regler som övergångsvis är tillämpliga). 
 Registrering och ämnesutvärdering 
 Enligt Reach ska tillverkare och importörer registrera sina ämnen om volymerna överstiger ett ton per år. Detta gäller även om ämnet 
 121 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 ingår i blandningar. Registreringen ska innehålla data, bland annat om ämnets farliga egenskaper. För farliga ämnen i volymer över tio ton ska en särskild riskbedömning redovisas (kemikaliesäkerhets- rapport) som täcker alla användningsområden. På grundval av re- gistreringen kan myndigheterna göra en fördjupad ämnesutvärdering. 
 Risker kan vid behov hanteras genom Reach, till exempel genom tillstånd eller begränsning. 
 Kandidatlistan, SVHC och tillstånd 
 Europeiska kemikaliemyndigheten (Ortiz) föreslår vilka ämnen som ska sättas upp på bilaga XIV, det vill säga ämnen som inte får användas utan tillstånd. Det slutgiltiga beslutet om införande i bilagan tas av kommissionen efter omröstning i en föreskrivande kommitté. Benton urval av ämnen hämtas från den så kallade kandi- datlistan. På denna lista kan medlemsländerna föreslå ämnen som uppfyller kriterierna i art. 57, det vill säga substances of very high concern (SVHC). 
 För att uppfylla kriterierna som SVHC ska ämnen vara: 
 Cancerframkallande ämnen, kategori 1A eller 1B  
 eller 
  
 Köncellsmutagena ämnen, kategori 1A eller 1B  
 eller 
  
 Reproduktionstoxiska ämnen, kategori 1A eller 1B  
 eller 
  
 Ämnen som är långlivade, bioackumulerande och toxiska enligt kriterier i bilaga XIII till Reach  
 eller 
  
 Ämnen som är mycket långlivade och mycket bioackumule- rande enligt kriterier i bilaga XIII till Reach  
 eller 
  
 Ämnen för vilka det finns vetenskapliga belägg för sannolika allvarliga effekter på människors hälsa eller miljön som leder till motsvarande betänkligheter som ämnen med egenskaper som anges ovan, och som identifieras i varje enskilt fall. 
 Ämnen som är cancerogena, mutagena eller reproduktionstoxiska ämnen i kategori 1A eller 1B brukar kallas  
 CMR-ämnen. 
  Att ett ämne hamnar i kategori 1 för cancerframkallande, mutagena eller reproduktionsstörande egenskaper innebär att effekterna hos män- niska är kända (1A) eller förmodade (1B). För ämnen i kategori 2 
 122 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 är bevisen för effekter på människa inte lika starka. Kriterier för de olika kategorierna finns i avsnitten 3.5, 3.6 och 3.7 till  
 CLP-förord- 
  ningen. 
 Kriterier för miljöfarliga egenskaper, det vill säga för ämnen som är långlivade, bioackumulerande och toxiska  
 (PBT-ämnen) 
  eller mycket långlivade och mycket bioackumulerande  
 (vPvB-ämnen) 
  finns i bilaga XIII till Reach. 
 För de ämnen som identifieras som Garrison enligt artikel 57f – baserat på vetenskapliga belägg för sannolika allvarliga effekter på hälsa eller miljö – finns inga kriterier angivna. 
 Om ett ämne identifierats som ett SVHC baserat på effekter på hälsa (CMR eller andra effekter på hälsa enligt artikel 57f) så om- fattas användningar av ämnet i material i kontakt med livsmedel eller i kosmetika inte av tillståndskrav (andra användningar av ämnet som en allmänkemikalie kommer dock att omfattas). Om ämnet däremot har egenskaper som gör att det uppfyller kriterierna för miljöfarlighet (PBT, vPvB eller andra effekter i miljön enligt artikel 57f) så kommer dessa användningar att omfattas av till- ståndsplikten. Detta innebär att ett ämne som används i matför- packningar och uppfyller  
 PBT-kriterierna 
  kommer att omfattas av tillståndsplikten, dvs. tillverkaren måste söka tillstånd under Reach för att få sätta ut förpackningen på marknaden. En förpackning som innehåller ett  
 CMR-ämne 
  kan däremot sättas ut på marknaden utan tillstånd. Detta grundar sig i att man utgår ifrån att mot- svarande lagstiftningar för material i kontakt med livsmedel och kosmetika täcker möjliga hälsoaspekter, men inte effekter på miljön. 
 Om en vara innehåller ett ämne på kandidatlistan i en halt över 0,1 procent ska information om detta lämnas till yrkesanvändare och konsumenter (artikel 33). Kandidatlistan har alltså flera funk- tioner – den förtecknar ämnen som kan bli föremål för tillstånds- prövning och den utgör grunden för ett informationssystem för  
 SVHC-ämnen 
  i varor. Kandidatlistan utvecklas kontinuerligt, vilket innebär att nya ämnen successivt tillkommer. Skyldigheten att lämna information enligt artikel 33 gäller även för matförpack- ningar som innehåller  
 SVHC-ämnen. 
  
 123 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 Begränsning 
 I Reach finns också en process som innebär att en medlemstat kan initiera ett förbud på  
 EU-nivå 
  (artikel 69.4), om medlemsstaten anser att tillverkningen, utsläppandet på marknaden eller använd- ning av ett ämne i en vara utgör en hälso- eller miljörisk som inte kan kontrolleras på ett annat sätt än via begränsning på  
 EU-nivå. 
  Medlemsstaten ska då sammanställa den dokumentation som be- hövs i en så kallad begränsningsdossier i enlighet med bilaga XV. Dossiern kan lämnas till Ortiz inom vissa tidsfrister. Därefter be- handlas förslaget i Reachs riskbedömningskommitté (RAC), i den socioekonomiska kommittén (SEAC), samt i Forum för tillsyn. När förslaget är färdigberett överlämnas det till kommissionen som ska ta fram förslag på ny begränsning (artikel 73). Slutligt beslut fattas av Kommissionen enligt kommittéförfarande (artikel 133.4). 
 Om ett ämne klassificeras som CMR (cancerframkallande, mutagent eller reproduktionstoxiskt) i kategori 1A eller 1B får ämnet normalt sett inte förekomma i kemiska produkter (ämnen och blandningar) som tillhandahålls konsumenter enligt en bestäm- melse om begränsning i Reach (bilaga XVII). Denna regel gäller dock inte om det är fråga om  
 CMR-ämnen 
  i konsumentvaror, utan bara för kemiska produkter (ämnen och blandningar). CMR- ämnen i varor som skulle kunna användas av konsumenter kan i stället begränsas genom att kommissionen föreslår begränsningar (art. 68.2). Det krävs vid begränsning enligt denna artikel ingen konventionell kvantitativ riskbedömning. I stället baseras begräns- ningen på ämnets inneboende egenskaper. Om dessa egenskaper kan ge allvarliga effekter på människors hälsa bör  
 CMR-ämnen 
  fasas ut så långt möjligt. En annan förutsättning är att människor riskerar att exponeras för ämnet genom konsumentvaror. I detta fall är Ortiz och dess vetenskapliga kommittéer inte inblandade. Underlaget behöver heller inte vara lika omfattande som för ett vanligt begränsningsförslag. Denna typ av begränsning har bara använts i ett fall – begränsning av Sanchez i konsumentvaror – och det saknas rutiner för hur arbetet ska gå till. Slutligt beslut fattas av Kommissionen enligt kommittéförfarande (133.4). 
 Kommission har i åtminstone två fall, med hänvisning till noti- fieringsprocessen i direktiv 98/34/EG hävdat att art. 69.4 i Reach, innebär att medlemsstaterna inte får anta nationella begränsningar 
 124 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 gällande kemikalier om inte medlemsstaten först gjort en begräns- ningsdossier. Sverige och flera andra länder håller dock inte med kommissionen, och pekar på den delade lagstiftningskompetensen, som bland annat framgår av art. 128. 2 i Reach om fri rörlighet. 
 BPA i Reach och CLP 
 BPA har egenskaper som medför att ämnet faroklassificerats enligt CLP och motsvarande äldre regler. En sammanfattning av klassifi- ceringen finns i bilaga 2. 
 BPA är klassificerat som reproduktionsstörande i kategori 2 (misstänkt reproduktionsstörande för människor). I dagsläget karak- teriseras BPA därför inte som ett  
 SVHC-ämne. 
  Under år 2014 har ett franskt förslag om att klassificera BPA som reproduktions- störande i en högre kategori (kategori 1B – förmodat reprodukt- ionstoxiskt för människor) behandlats av Benton riskbedömnings- kommitté (RAC) som kom fram till slutsatsen att det finns veten- skapligt underlag för att ändra klassificeringen. Förslaget behandlas för närvarande av kommissionen och en omröstning om den nya klassificeringen förväntas ske i juni eller maj 2015. Beslutet kom- mer att publiceras under första kvartalet 2016 och den nya klassifi- ceringen kommer då officiellt att träda i kraft. Industrin kommer att ha en övergångsperiod på 18 månader att anpassa sig till den nya klassificeringen. Den nya klassificeringen innebär att BPA kommer att uppfylla kriterierna för ämnen som inger särskilda betänklig- heter och kan därmed tas upp i kandidatlistan. 
 BPA tillverkas och importeras i stora mängder till EU och ämnet är därför registrerat i Reach. Det finns 19 olika användningar identifierade och rapporterade. Alla volymer som rapporteras i registreringarna anges i spann för att skydda företagshemligheter. Den uppskattade tillverkningen har beräknats till mellan 1 miljon och 10 miljoner ton, medan den totala volymen av BPA som importerades till EU 2011 var 100 000 till 1 miljon ton. Volymen inkluderar import av ämnet samt av BPA i form av polymerer (polykarbonat/epoxi), men inte varor tillverkade av plaster som innehåller BPA eller BPA i varor (t.ex. termopapper). 
 Eftersom BPA har hormonstörande egenskaper skulle ett med- lemsland kunna driva att BPA tas upp på kandidatlistan baserat på 
 125 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 detta (art. 57f). Om ämnet togs upp på kandidatlistan skulle konsumenter ha rätt att få information om  
 BPA-innehållet 
  i varor uppgår till mer än 0,1 viktprocent. BPA, som främst förekommer som resthalter, kommer i de allra flesta fall inte att förekomma i sådana halter. Ett undantag skulle vara termopapper där BPA- halterna kan uppgå till  
 1–2 
  viktprocent. 
 Ett ämne som används för att tillverka andra ämnen, och under denna process själv förbrukas, definieras i Reach som en inter- mediär. BPA som används vid tillverkning av plaster som polykar- bonat och epoxi, är enligt denna definition en intermediär. Tre olika typer av intermediärer definieras i Reach:  
  
 icke-isolerad 
  
  inter- mediär 
 ,  
 isolerad intermediär som används på plats  
 samt isolerad  
 intermediär som transporteras 
 . Den första kategorin är ämnen som lossnar från utrustning vid syntes av kemikalier och omfattas inte överhuvudtaget av Reach.  
 Isolerade intermediärer som används på plats  
 är kemikalier som tillverkas och används i syntes av andra kemikalier på samma anläggning.  
 Transporterade intermediärer  
 till- verkas på en plats och används på en annan plats. Varken de inter- mediärer som används på plats eller som transporteras omfattas av reglerna om tillstånd i Reach. Det är möjligt att införa begräns- ningar för transporterade intermediärer, men inte för de som an- vänds på plats. Begränsning av  
 CMR-ämnen 
  i konsumentvaror en- ligt art 68.2 är möjlig att införa för båda typen av intermediärer. BPA förekommer som resthalter i material som tillverkats av BPA och kan också tillbakabildas från polykarbonat. Det har inte utretts i Reach hur man ska se på resthalter eller tillbakabildade ämnen som intermediärer. En rimlig tolkning är dock att den BPA som finns kvar i materialet inte kan ses som en intermediär eftersom det inte helt förbrukats vid tillverkningen av det andra ämnet. 
 Om BPA tas upp i bilaga XIV till Reach baserat på reproduk- tionsstörande egenskaper skulle användningen i material i kontakt med livsmedel inte komma att omfattas av tillstånd. Om BPA där- emot tas upp i bilaga XIV baserat på hormonstörande effekter i miljön kommer användningen i material i kontakt med livsmedel att omfattas. 
  
 CLP-förordningens 
  system för klassificering och märkning medger för närvarande inte klassificering på grund av ett ämnes hormonstörande egenskaper. Eftersom CLP bygger på ett globalt system, GHS, kan inte EU ensidigt införa kriterier för hormon- 
 126 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 störande ämnen i denna förordning. Ett sådant arbete måste ske inom ramen för GHS. Flera länder, däribland Sverige och Frankrike, verkar emellertid för att ta fram kriterier för att identi- fiera ämnen som hormonstörande utanför ramen för CLP. Sådana kriterier kommer bl.a. få betydelse för tillämpningen av Reach. 
 Det pågår för närvarande flera aktiviteter avseende BPA inom Reach och CLP. Tyskland håller på att göra en ämnesutvärdering för hormonstörande effekter i miljön och Frankrike har lämnat in ett begränsningsförslag för BPA i termopapper. Om Frankrikes förslag skulle gå igenom kommer det att bli förbjudet att sätta ut termopapper som innehåller BPA på marknaden i EU, både EU- producerat och importerat. Begränsningsförslaget har varit ute på offentligt samråd och kommer att fortsätta att hanteras av Ortiz under 2015. Som tidigare nämnts ligger även ett förslag till ny klassificering hos kommissionen för beslut. 
 Sverige har inte anmält några planerade åtgärder för BPA inom Reach. 
  
 8.2.2 
  
 Nationell kemikalielagstiftning 
  
 Kemiska produkter eller varor, som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter, kan regleras nationellt i 14 kapitlet miljö- balken. Enligt 14 kap. 8 §  
 3–4 
  får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bland annat meddela föreskrifter om särskilda villkor som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt för hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, biotek- nisk organism eller vara, samt förbud som är av särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt mot hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. KemI har bemyndigats att meddela föreskrifter enligt 14 kap. 8 § 3 
 1 
 . Nationella förbud mot och begränsningar av kemiska produkter finns i huvudsak i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (i detta betänkande kallas denna förordning kemikalieförbuds- förordningen). Exempelvis återfinns förbudet mot kvicksilver i 
  
 1  
 25 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. 
 127 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 denna förordning, medan KemI bemyndigats att meddela föreskrifter om undantag samt meddela dispens från förbuden. Vissa grund- läggande undantag följer dock direkt av regeringsförordningen. 
 KemI har föreslagit att BPA i kassakvitton samt tvåkompo- nentsepoxi som innehåller BPA och som används vid relining av tappvattenrör ska förbjudas enligt kemikalieförbudsförordningen. 
 Det är inte självklart att länder kan införa nationella regler på kemikalieområdet. Enligt art. 128 i Reach får medlemsstater inte förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne (som sådant eller i en blandning eller i en vara) om det omfattas av Brandt tillämpnings- område. Samtidigt anges att ingenting i förordningen ska hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa nationella bestäm- melser för att skydda arbetstagare, människors hälsa och miljön, i de fall förordningen inte innebär en harmonisering av kraven på tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning.  
 EU-dom- 
  stolen har i en dom från 2013 (den s.k.  
 Lapin-domen, 
  mål C- 358/11) slagit fast att artiklarna 67 och 128 i Reach ska tolkas så att unionsrätten har harmoniserat kraven för tillverkning, användning och utsläppande på marknaden av de ämnen som begränsade i bilaga XVII. Sverige har tidigare hävdat att harmoniseringen om- fattar endast den användning av ämnet som begränsas i bilaga XVII och inte ämnet som sådant. Vid införande av nationella regler på det  
 icke-harmoniserade 
  området hävdar kommissionen att det land som vill införa reglerna också ska göra en s.k.  
 RMO-analys 
  (risk management options analysis – en analys av riskhanteringsåtgärder) där det ska visas att risken är nationell och inte  
 EU-gemensam 
  och att de förfaranden för beredning av förslag om begränsningar som gäller enligt Reach ska användas. Detta synsätt innebär att ett förslag om en begränsning av ett ämne på nationell nivå ska lämnas in till Ortiz och granskas av dess kommittéer och först om dessa konstaterar att det föreligger en risk men endast på nationell nivå får medlemsstaten gå vidare och besluta om förbudet. 
 KemIs förslag till förbud mot BPA i olika användningar lades innan Frankrike lämnade in sitt förslag till förbud av BPA i termo- papper till Ortiz. Att införa en nationell begränsning av BPA i termopapper samtidigt som en liknande begränsning utreds på EU- nivå kan vara ett brott mot den skyldighet som följer av  
 EU-för- 
  draget att lojalt tillämpa och genomföra  
 EU-rätten 
  (lojalitetsplik- 
 128 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 ten). Resultatet av den process som har initierats av Frankrike be- höver därför inväntas. I det fall Frankrikes förslag till begränsning inte kommer att leda till ett förbud mot BPA i termopapper, måste en ny analys av möjligheter till nationell begränsning göras. Om grunden är att man anser att BPA i termopapper inte utgör någon risk, är det svårt att införa ett nationellt förbud. Om grunden i stället är att ett förbud inte anses proportionerligt mot risken, t.ex. att kostnaden blir för hög i förhållande till riskminskningen, kan det finnas möjlighet att gå fram med ett nationellt förbud. 
 Det finns inget i miljöbalken som hindrar att man inför regler för material i kontakt med livsmedel. Ett nationellt förbud i för- ordningen (1998:944) skulle kunna avse användandet av BPA i lacker och ytskikt som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. 
 KemI har i en nyligen publicerad rapport (KemI, 2014) gjort en bedömning av vilket utrymme som finns för nationella regler på kemikalieområdet. 
  
 8.3 
  
 Livsmedelslagstiftning 
  
 Aktuell lagstiftning på livsmedelsområdet redovisas i avsnitt 8.3.2 och där ges de fullständiga namnen på rättsakterna samt de trivial- namn, som vi hänvisar till i betänkandet. FCM avser i detta avsnitt Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livs- medel. 
  
 8.3.1 
  
 Sammanfattning 
  
 Materialförordningen, plastförordningen och epoxiförordningen är de tre  
 EU-rättsakter 
  som reglerar användningen av BPA i FCM. Materialförordningen ger, som namnet antyder, övergripande regler t.ex. att FCM inte får utgöra någon risk för konsumenten, inte orsaka oacceptabla förändringar av livsmedlets sammansätt- ning eller lukt och smak. Denna förordning ger vidare kommis- sionen möjligheten att tillsammans med medlemsländerna utarbeta särskilda regler för olika grupper av FCM, bland annat plast och ytskikt. Av dessa två grupper har särskilda regler bara fastställts för plast. Detta innebär lite olika förutsättningar och villkor för natio- nell lagstiftning på de två områdena. 
 129 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 Genom plastförordningen är lagstiftningen på plastområdet harmoniserad, dvs. för plast gäller samma regler i alla medlems- stater. Men nationella regler får införas tillfälligt om man kan visa att det är nödvändigt för att skydda konsumenternas hälsa. Kom- missionen måste då pröva om en tillfällig nationell regel är motive- rad. Om så är fallet kan kommissionen överväga om den bör gälla för hela unionen eller acceptera en nationell särregel. Finner man att en nationell åtgärd inte är motiverad uppmanas medlemsstaten att upphäva bestämmelsen. Om man inte gör detta kan kommis- sionen överväga att stämma medlemslandet inför  
 EU-domstolen 
  för fördragsbrott. 
 När det gäller nationella åtgärder på området ytskikt, som bara är delvis harmoniserat genom de övergripande bestämmelserna i materialförordningen, kan de som berörs av de nationella åtgärderna t.ex. livsmedelsindustrin och tillverkare av ytskikt och metall- förpackningar hävda, att de nationella reglerna medför omotiverade handelshinder i strid med  
 EU-fördraget. 
  Men kommissionen har inte i något fall kommenterat de förbud till användningen av BPA i ytskikt i förpackningar avsedda för barn, som Belgien, Danmark, Frankrike och Sverige notifierat och genomfört. 
 Därutöver gäller enligt EU:s livsmedelslag att livsmedelslagstift- ningen inom EU ska vara baserad på risk, dvs. för att införa restriktioner mot ett farligt ämne t.ex. BPA ska exponeringen vara så stor att den utgör en risk för människors hälsa. Det räcker inte med att ämnet är farligt i sig. Enligt EU:s livsmedelslag gäller också att om medlemsstater gör en annan riskbedömning än EU:s risk- värderingsmyndighet (Efsa) ska man samarbeta med Lindsey för att klargöra skillnader i riskbedömningen. 
  
 8.3.2 
  
 Inledning 
  
 I detta kapitel redovisas vilken lagstiftning på livsmedelsområdet, som gäller i dag och vilka nya regler som kan införas för att begränsa användningen av BPA i FCM. Utöver regleringen kring sammansättning och användning av FCM är det också av intresse att titta på den offentliga kontrollen över efterlevnaden av dessa bestämmelser. Vi vill i detta avsnitt peka på vissa brister på detta område. 
 130 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 Aktuell lagstiftning 
 De övergripande  
 EU-reglerna 
  för området FCM ges i Europa- parlamentets och Rådets förordning nr (EG) 1934/2004, av den 27 oktober 2004 om material och produkter avsedda att komma 
  
 i 
  
 kontakt med livsmedel och om upphävande av direktiven 80/590/EEG och 89/109/EEG  
  
 (materialförordningen 
 ). 
 Särskilda bestämmelser för livsmedelsplast är reglerat i kom- missionens förordning (EG) nr 10/2011 av den 14 januari 2011 om material och produkter av plast som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel ( 
 plastförordningen 
  
 ) 
 . Nationella tillfäl- liga regler kan, under vissa villkor, införas med stöd av artikel 18 
  
 i 
  
 materialförordningen. 
  
 Särskilda bestämmelser för vissa ytskikt lämnas i kommissio- nens förordning (EG) nr 1895/2005 av den 18 november 2005 om begränsad användning av vissa epoxiderivat i material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel ( 
 epoxi- förordningen 
 ). 
 När det gäller den varningsmärkning på FCM, som Frankrike föreslår, hänvisar kommissionen till Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och pre- sentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel ( 
 märk- ningsdirektivet). 
  
 Enligt regeringens livsmedelsförordning (2006:813) får inte BPA användas i lack och ytskikt i förpackningar för livsmedel avsedda för barn upp till tre års ålder, 
 Enligt artikel 16 i materialförordningen ska förklaring om överensstämmelse lämnas i olika led i FCM- och livsmedels- kedjan för material som omfattas av särskilda  
 EU-regler, 
  t.ex. plast. För områden som inte omfattas av särskilda  
 EU-regler, 
  t.ex. ytskikt, kan nationella krav på överensstämmelsedeklara- tion införas. 
 Om den vetenskapliga riskbedömningen är osäker kan försiktig- hetsprincipen under vissa villkor åberopas som stöd för införan- det av restriktioner enligt artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om 
 131 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet ( 
 EU:s livsmedelslag 
 ).  
 EU-domstolen 
  har uttalat sig om för- siktighetsprincipens tillämplighet. 
 2 
  
 Enligt artikel 30.4 i EU:s livsmedelslag ska nationella organ med annan uppfattning än Efsa om den vetenskapliga bedömningen av risker samarbeta med Lindsey för att undanröja eller klargöra skiljaktigheterna genom ett dokument som ska offentliggöras, 
 För att kommissionen och andra medlemsstater ska kunna vär- dera och lämna synpunkter på förslag till nationella bestäm- melser om t.ex. restriktioner mot användningen av vissa ämnen, ska förslagen notifieras enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsför- farande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 
 Nationella bestämmelser om restriktioner mot användningen av vissa ämnen ska, om de medför hinder i handeln med länder utanför EU, anmälas till WTO, 
 Det saknas nationell lagstiftning som pekar ut vem som ska svara för den offentliga kontrollen av tillverkningen av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och saluhållandet av dessa varor, som sker utanför  
 produktions-, 
 bearbetnings-, 
  distributions och försäljningskedjan. 
  
 8.3.3 
  
 EU-regler 
  
 Enligt artikel 3 i materialförordningen får inte FCM överföra sina beståndsdelar till livsmedel i kvantiteter som skulle kunna utgöra en fara för människors hälsa, medföra en oacceptabel förändring av livsmedlens sammansättning eller medföra en försämring av deras smak- eller luktegenskaper. I ramförordningens bilaga 1 listas 17 grupper av material och produkter bl.a. glas, keramik, lack och 
  
 2  
 Se bl.a. domarna i mål  
 C-333/08, 
  kommissionen mot Frankrike, mål  
 C-192/01, 
  kommis- sionen mot Danmark, mål  
 C-24/00, 
  kommissionen mot Frankrike, mål  
 C-41/02, 
  kommis- sionen mot Nederländerna och mål  
 C-236/01, 
  Monsanto Agricoltura Italia. 
 132 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 ytskikt, papper och kartong samt plast. För dessa grupper överlåter Europaparlamentet och rådet till kommissionen att i samarbete med medlemsstaterna genom kommittéförfarande fastställa när- mare bestämmelser, s.k. särskilda åtgärder. Endast för ett fåtal av de utpekade grupperna har särskilda åtgärder vidtagits; t.ex. för keramik, plast och vissa typer av ytskikt. De grupper som är aktuel- la då det gäller BPA är plast samt lack och ytskikt. 
 Därutöver framgår av beaktandesats (11) i EU:s livsmedelslag att EU:s livsmedelslagstiftning bör omfatta även bestämmelser om FCM. 
 Vidare gäller enligt artikel 6 i EU:s livsmedelslag att eventuella nationella styrmedel i form av lagstiftning ska bygga på riskanalys, utom när detta inte är lämpligt med hänsyn till omständigheterna eller åtgärdens art. Detta betyder att man under vissa villkor genom lagstiftning kan införa restriktioner i den fria rörligheten, dvs. handeln med varor, för att skydda konsumenterna från att utsättas för risker – t.ex. att exponeras för BPA i en sådan omfattning att det innebär en hälsorisk. Man kan konstatera att BPA är ett farligt ämne. Men att ett ämne är farligt är inte skäl nog för att införa restriktioner i den fria rörligheten med stöd av livsmedelslagstift- ningen. Exponeringen måste vara av en sådan omfattning att den innebär en risk. 
 I plastförordningen regleras de särskilda åtgärderna för plast- området. Här anges bl.a. vilka ämnen som får användas för tillverk- ning av livsmedelsplast, t.ex. BPA för framställning av polykarbo- natplast. Men BPA får inte användas för tillverkning av nappflaskor. Genom plastförordningen är lagstiftningen på plastområdet har- moniserad vad gäller särskilda åtgärder. Dvs. för plast gäller samma regler i alla medlemsstater. 
 Inga särskilda åtgärder har vidtagits för lack och ytskikt. Det saknas t.ex. särskilda  
 EU-regler 
  om godkända ämnen för framställ- ning av lack och ytskikt. 
 I epoxiförordningen regleras användningen av vissa typer av epoxiföreningar i plast, ytskikt och lim och som framställs av bl.a. BPA och BPF. Men att döma av kommissionens kommentarer till Belgiens, Danmarks, Frankrikes och Sveriges notifieringar av BPA- förbuden i barnmatsförpackningar betraktar inte kommissionen expoxiförordningen som ett uttryck för en harmonisering av EU- lagstiftningen på området lacker och ytskikt. I kommentarerna till 
 133 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 det belgiska förslaget om ytskikt (se vidare avsnitt 9.1.2) konsta- terar kommissionen, att inga särskilda unionsåtgärder har antagits för området lack och ytskikt (TRIS, 2014). Därför kan medlems- stater anta nationella regler med stöd av artikel 6 i ramförordningen och i överensstämmelse med fördraget. När det gäller Belgiens, Danmarks och Frankrikes notifieringar påpekar kommissionen att förslagen strider mot plastförordningen men nämner inget om sär- skilda  
 EU-bestämmelser 
  om ytskikt. Se vidare om Danmark i avsnitt 9.1.2. 
  
 8.3.4 
  
 Utrymme och villkor för nationella regler 
  
 För livsmedelsplast finns således särskilda harmoniserade EU- regler. Enligt artikel 18 i materialförordningen om skyddsåtgärder får dock en medlemsstat tillfälligt upphäva eller begränsa tillämp- ningen av de aktuella  
 EU-bestämmelserna 
  inom sitt territorium. Detta gäller om man med stöd av ny information eller genom omprövning av befintlig information på goda grunder kan anta att användningen av t.ex. BPA utgör en fara för människors hälsa. Medlemsstaten ska informera kommissionen och de andra med- lemsstaterna och ange orsaken till den nationella åtgärden. 
 Kommissionen, som ska värna om den gemensamma  
 EU-lag- 
  stiftningen, måste därför pröva skälen till den nationella lagstift- ning som en medlemsstat inför på ett harmoniserat området. Om kommissionen finner att skälen är motiverade måste den pröva om det finns skäl att föra in samma regler i  
 EU-lagstiftningen 
  eller, om faran skulle vara unik för den aktuella medlemsstaten, acceptera nationella särregler. Finner kommissionen att de nationella åtgär- derna saknar vetenskaplig grund uppmanar man den berörda med- lemsstaten att upphäva reglerna. Om inte medlemsstaten gör detta kan kommissionen överväga att stämma medlemsstaten inför EU- domstolen för fördragsbrott. 
 Tillämpningen av artikel 18 kan illustreras med Summers för- bud mot användningen av BPA i material i kontakt med livsmedel avsedda för barn upp till tre års ålder som notifierades och infördes år 2010. Det vetenskapliga underlaget som åberopades var en utvärdering av den danska riskbedömningsmyndigheten. Även Frankrike anmälde samma år att man avsåg att förbjuda använd- 
 134 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 ningen av BPA, men bara för tillverkning av nappflaskor. Eftersom Danmarks och Frankrikes nya bestämmelser stred mot gällande  
 EU-rätt 
  måste kommissionen pröva de nationella åtgärdernas över- ensstämmelse med fördraget genom att inhämta ett yttrande från Lindsey enligt artikel 18.2. 
 Efsa konstaterar i ett yttrande om BPA från 2006 att napp- flaskor av polykarbonat är den mest betydande exponeringskällan för spädbarn, även om den är lägre än det gällande tolerabla dagliga intaget (TDI) (EFSA, 2006). I yttrandet från 2010 (EFSA, 2010) finner Efsa inga undersökningar som motiverar en sänkning av  
 TDI-värdet 
  från 2006. Med tanke på att spädbarn kan vara särskilt utsatta för de eventuella effekterna av BPA påpekar kommissionen emellertid att det är lämpligt att så långt möjligt minska spädbarns exponering för BPA. Med tanke på den osäkerhet, som råder i den vetenskapliga ståndpunkten om hur farlig  
 BPA-exponeringen 
  är, åberopar kommissionen försiktighetsprincipen 
 3  
 för sitt beslut. 
 Kommissonen konstaterar vidare, att eftersom det på  
 EU-mark- 
  naden finns  
 Jensen 
  nappflaskor av glas eller andra plaster än polykarbonat, är det inte nödvändigt att fortsätta att använda poly- karbonat som innehåller BPA för tillverkning av nappflaskor. 
 4  
 Man kan konstatera att kommissionen tillämpar här den s.k. substitu- tionsprincipen, som gäller inom  
 Reach-området. 
  Dvs. att olämpliga ämnen bör bytas ut om det finns bättre och säkrare alternativ. 
 Med dessa skäl som grund och i enlighet med materialförord- ningens artikel 18.3 beslutade kommissionen att förbjuda använd- ningen av bisfenol A vid tillverkning av nappflaskor av polykar- bonat för spädbarn genom en ändring av plastbestämmelserna enligt kommissionens direktiv 2011/8/EG. 
 Enligt artikel 18.4 måste Danmark och Frankrike upphäva sina nationella bestämmelser om BPA i plast när kommissionens beslut trätt i kraft. Det danska förbudet, som omfattar alla livsmedels- plaster avsedda för barn upp till tre års ålder och inte enbart napp- flaskor, har fortfarande inte upphävts trots påpekande från kom- missionen. 
  
 3 
  
 Jfr beaktandesatserna (16) och (17) i direktiv 2011/8/EU av den 28 januari 2011 om ändring av direktiv 2002/72/EG vad gäller begränsningen för användning av bisfenol A i nappflaskor av plast. 
  
 4 
  
 Jfr beaktandesatserna (9) och  
  
 (11)-(15) 
  i direktiv 2011/8/EU 
 135 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 För områden där det saknas särskilda  
 EU-åtgärder, 
  t.ex. lack och ytskikt kan nationella regler införas under vissa förutsättningar med stöd av artikel 6 i materialförordningen, och på villkor att de är förenliga med bestämmelserna i fördraget. Det sistnämnda innebär att det ska finnas ett legitimt skyddsintresse och att åtgärden är proportionerlig samt icke diskriminerande. De, som berörs av de nationella åtgärderna t.ex. livsmedelsindustrierna eller tillverkare av ytskikt och metalförpackningar, kan begära att EU- domstolen prövar om åtgärderna är förenliga med fördragets bestämmelser om rätt till åtgärder för att skydda konsumenterna. Industrin kan också försöka att övertyga kommissionen om att skapa gemensamma  
 EU-regler 
  för området lack och ytskikt. 
 Om en medlemsstat vill införa nationella bestämmelser som stöds enbart av en nationell riskbedömning ska det nationella risk- bedömningsorganet samarbeta med Lindsey enligt artikel 30.4 i EUs livsmedelslag. Syftet med detta samarbete är att antingen undanröja skiljaktigheter eller, om detta inte är möjligt, förbereda ett gemen- samt dokument, som klargör läget i den vetenskapliga tvistefrågan och fastställer de berörda oklarheterna i uppgifterna. Det gemen- samma dokumentet ska offentliggöras. Efsa är kommissionens risk- bedömningsorgan och enligt artikel 7 i ramförordningen ska EU- regler för att värna om folkhälsan antas efter samråd med Lindsey. Det svenska riskbedömningsorganet för livsmedel är Livsmedelsverket. 
  
 8.3.5 
  
 BPA-förbud 
  
  i regeringens livsmedelsförordning 
 Enligt 6 b § livsmedelsförordningen (2006:813) får BPA inte användas i lack och ytskikt i förpackningar för sådana livsmedel som är särskilt avsedda för barn mellan 0 och 3 år. Bestämmelsen gäller fr.o.m. den 1 juli 2013. Ingen särskild nationell riskbedöm- ning åberopades vid notifieringen av förslaget, men man bedömde att små barns exponering för BPA borde minskas så mycket som möjligt. Man kunde vidare konstatera att förbudet inte skulle inne- bära några kostnader eller andra konsekvenser för företag på den svenska marknaden, eftersom alla redan på frivillig basis övergått till  
 Jensen 
  förpackningar. 
 I samband med informationen till kommissionen och medlems- staterna om förslaget till förbud ifrågasatte kommissionen och 
 136 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 några medlemsstater den vetenskapliga grunden för det svenska förbudet och kommissionen uppmanade Sverige att skjuta upp beslutet om förbud tills man utvärderat Efsas kommande risk- bedömning. Sverige lät trots detta förbudet träda i kraft. 
  
 8.3.6 
  
 Livsmedelsverkets föreskrifter 
  
 Den nationella lagstiftningen i Livsmedelsverkets föreskrifter LIVSFS 2011:7 om material och produkter i kontakt med livsmedel saknar särskilda regler för både plast samt lack och ytskikt. 
  
 8.3.7 
  
 Vetenskapligt stöd för nya nationella regler 
  
 I om med att kommissionens förbud mot BPA i livsmedelsplast begränsats till nappflaskor, bedömer den att övriga livsmedels- plaster avsedda för både barn och vuxna och som överensstämmer med EUs regler inte innebär någon hälsorisk baserat på det veten- skapliga underlag som Lindsey yttrat sig över och de slutsatser som kommissionen dragit. Den medlemsstat som vill införa nya restriktioner för livsmedelsplast måste åberopa nya vetenskapliga rön om  
 BPA-risken, 
  som inte omfattas av något av Clark yttranden, eller åberopa vetenskapliga undersökningsresultat, som Lindsey bort- sett ifrån eller tolkat på annat sätt än medlemsstaten i fråga. 
 Kommissionen har inte tagit ställning till eventuella risker med BPA i ytskikt och lacker och har inte föreslagit några särskilda regler på detta område. Den medlemsstat som vill införa restrik- tioner för tillverkningen av lack och ytskikt är, som framhållits ovan, fri att hänvisa till befintligt vetenskapligt underlag. Men detta inom ramen för fördragets bestämmelser om enskilda medlems- länders rätt att värna om sina medborgares hälsa genom nationell lagstiftning och de krav som ställs i den gemensamma livsmedels- lagstiftningen. 
  
 8.3.8 
  
 Försiktighetsprincipen 
  
 Om det vetenskapliga underlaget för att påvisa en hälsorisk är osäkert kan under vissa villkor den s.k. försiktighetsprincipen 
 137 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 åberopas i enlighet med artikel 7 i EUs livsmedelslag. Detta betyder att t.ex. tillfälliga restriktioner i användningen av BPA får införas under vissa villkor även om det vetenskapliga underlaget är osäkert. Dessa restriktioner ska dock, som alltid ifråga om nationell reglering, stå i proportion till den risk man vill skydda ifrån och inte begränsa handeln med berörda varor mer än nödvändigt. Åtgärderna ska ses över inom rimlig tid för att försöka klargöra den vetenskapliga osäkerheten.  
 EU-domstolen 
  har i ett antal domar på livsmedelsområdet 
 5  
 uttalat hur försiktighetsprincipen ska tilläm- pas (KemI, 2011). 
  
 8.3.9 
  
 Restriktioner i handeln med tredje länder 
  
 Det saknas internationella regler på  
 FCM-området 
  men handeln med länder utanför EU regleras i TBT- och  
 SPS-avtalen. 
  Kommers- kollegium beskriver det på följande sätt. 
 WTO:s  
 TBT-avtal 
  ( 
 Technical Barriers to Trade 
 ) reglerar till- komst och tillämpning av tekniska regler. Syftet är att begränsa tekniska handelshinder. Avtalet omfattar alla varor, såväl industri- som jordbruksvaror och reglerar utarbetande, fastställande och tillämpning av tekniska föreskrifter och standarder, inkl. förpack-  
 nings-, 
  märknings- och etiketteringskrav. 
 Enligt avtalet får tekniska regler inte utarbetas, antas eller tillämpas med syfte eller effekt att skapa onödiga hinder för internationell handel. Avtalet föreskriver bland annat en anmäl- ningsprocedur för utkast till nya tekniska regler och procedurer för bedömning av överensstämmelse samt upprättande av upplysnings- centraler hos medlemsländerna för sådana regler. Kommerskolle- gium handlägger Sveriges anmälningar enligt  
 TBT-avtalet 
  och är svensk upplysningscentral om avtalet. 
  
 WTO:s  
  
 SPS-avtal 
  
  ( 
 Application of Sanitary and Phytosanitary Measures 
 ) innehåller regler som måste följas när länder inför eller ändrar s.k.  
  
 SPS-åtgärder 
  
  (lagar, föreskrifter eller procedurer till skydd för människors, djurs och växters liv och hälsa). Syftet med  
  
 SPS-avtalet 
  
  är att ländernas  
  
 SPS-åtgärder 
  
  inte ska vara mer handels- 
  
 5  
 Se bl.a. domarna i mål  
 C-333/08, 
  kommissionen mot Frankrike, mål  
 C-192/01, 
  kom- missionen mot Danmark, mål  
 C-24/00, 
  kommissionen mot Frankrike, mål  
 C-41/02, 
  kom- missionen mot Nederländerna och mål  
 C-236/01, 
  Monsanto Agricoltura Italia. 
 138 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 hindrande än nödvändigt för att uppnå det önskade hälsoskyddet. Avtalet uppmuntrar till harmonisering av  
 SPS-åtgärder 
  mellan länder, det vill säga att länder i möjligaste mån ska tillämpa samma eller likartade regler. Därför ska WTO:s medlemsländer i första hand basera sina  
 SPS-åtgärder 
  på de internationella standarder som utvecklas av organisationerna för säkra livsmedel, djurhälsa och växt- skydd (FAO/Codex, OIE respektive IPPC). FAO/Codex saknar regler om FCM. I annat fall ska de åtgärder ett land tillämpar vara baserade på vetenskapliga underlag och en riskbedömning. Wood avtalet innehåller också regler om hur WTO:s medlemsländer ska hålla varandra informerade om nya regler eller ändringar av regler som väsentligen påverkar handeln. 
  
 8.3.10 
  
 Tillsyn 
  
 Den offentliga kontrollen av efterlevnaden av materiallagstift- ningen i samband med hanteringen i livsmedelslokaler utövas av Livsmedelsverket och kommunerna 
 6 
 . Vad gäller hanteringen utan- för livsmedelslokaler, t.ex. tillverkning av FCM eller saluhållande av dessa varor hos grossister och detaljister, har regeringen inte utsett någon ansvarig tillsynsmyndighet. Livsmedelsverket har begärt att regeringen utreder detta. 
 Enligt paragraf 22 i andra kapitlet i miljötillsynsförordningen (2011:13) har Livsmedelsverket, när det gäller 14 kapitlet i miljö- balken och  
 Reach-förordningen 
  (EG) nr 1907/2006, ansvar för till- synen i fråga om material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Detta innebär att Livsmedelsverket blir ansvarig för tillsynen av ett  
 BPA-förbud 
  för FCM som införs genom kemikalieförbudsförordningen. Livsmedelsverkets tillsyns- ansvar enligt miljötillsynsförordningen är inte begränsat till primär- leverantörer utan omfattar alla led i distributionskedjan. Dessutom följer av 2 kap. 31 p 5 miljötillsynsförordningen att kommunerna skulle få ansvaret för tillsynen av förbudet i detaljhandeln. 
  
 6  
 Livsmedelslagen (2006:804) och Livsmedelsförordningen (2006:813). 
 139 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 8.4 
  
 Produktsäkerhetsdirektivet (2001/95/EG) 
  
 Produktsäkerhetsdirektivet är centralt när det gäller produktsäker- het på konsumentområdet och kan bland annat tillämpas på pro- dukter som har hälsoskadliga egenskaper. Enligt detta direktiv räknas som produkt både en kemisk produkt och en vara. Produkt- säkerhetsdirektivet är i Sverige genomfört i Produktsäkerhetslagen (2004:451) med tillhörande förordning. 
 Enligt produktsäkerhetsdirektivet (artikel 13) finns en möjlig- het för kommissionen att på  
 EU-nivå 
  besluta om förbud om en produkt medför en allvarlig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Sådana förbud gäller ett år i taget med möjlighet till för- längning. Avsikten är att förbudet därefter ska placeras i den lag- stiftning det närmast hör, till exempel i Reach eller annan relevant lagstiftning. Ett exempel inom kemikalieområdet är det förbud som först infördes inom ramen för produktsäkerhetsdirektivet för vissa ftalater i leksaker. Ett liknande förbud som förutom leksaker också gäller för barnavårdsartiklar, fördes senare över till Reach. Ett annat exempel är biociden dimetylfumerat som förbjöds i konsument- produkter enligt produktsäkerhetsdirektivet. Förbud mot dimetyl- fumerat finns numera i är beslutat i Reach och trädde i kraft 2012. 
 Det finns därför en möjlighet att inom ramen för produktsäker- hetsdirektivet på  
 EU-nivån 
  vidta åtgärder mot konsumentproduk- ter som innebär en hälsorisk. BPA har hittills inte diskuterats inom ramen för produktsäkerhetsdirektivet. 
 Produktsäkerhetsdirektivet ger, förutom möjlighet till generella förbud, också verktyg för att i tillsyn i enskilda fall förbjuda, eller i övrigt ingripa mot varor och kemiska produkter som innebär en hälsorisk för konsumenter. Med hälsorisk avses inte bara akuta utan även långsiktiga hälsorisker. 
 Användning av BPA i livsmedelsförpackningar kan inte hanteras i produktsäkerhetsdirektivet eftersom direktivet inte omfattar områden där det finns eftersom det finns speciallagstiftning på området. Däremot är det möjligt att använda produktsäkerhets- direktivet för att hantera BPA i termopapper. Om Frankrikes begränsningsförslag inte leder till ett  
 EU-förbud 
  kan Sverige anmäla att BPA i termopapper utgör en risk för konsumenter. Frågan lämnas därmed över till kommissionen. En förutsättning för att kommissionen ska kunna besluta om riskbegränsande åtgärder med 
 140 
  
 SOU 2014:90 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 stöd av produktsäkerhetsdirektivet är emellertid bl.a. att säkerhets- problemet ska vara av en sådan art att det brådskar att vidta åtgärder. 
  
 8.5 
  
 Reglering av medicintekniska produkter 
  
 Medicintekniska produkter omfattas av flera olika regelverk, bland annat Reach, RoHS och WEEE. I huvudsak regleras de på  
 EU-nivå 
  i tre olika direktiv: 
 93/42/EEG om medicintekniska produkter 
 90/385/EEG om aktiva medicintekniska produkter för implan- tation 
 98/79/EG om medicintekniska produkter för in vitro diagnostik 
 I dessa direktiv slås det fast att de medicintekniska produkter som sätts ut på marknaden och används ska vara säkra och lämpliga för sitt ändamål. Reglerna gäller både tillverkaren och den som an- vänder produkten. Reglerna är införlivade i den svenska lagstift- ningen genom en övergripande lag samt genom föreskrifter ut- färdade av Läkemedelsverket. 
 Varje medicinteknisk produkt som släpps ut på marknaden måste uppfylla kraven i regelverket. Som ett tecken på att pro- dukten uppfyller kraven ska den vara  
 CE-märkt. 
  En produkt som har bedömts och  
 CE-märkts 
  i ett land har tillträde till hela EES- marknaden. Ansvaret på att produkten överensstämmer med gäl- lande krav ligger på tillverkaren, som också är den som sätter Houston märket på produkten. Ingen myndighet godkänner på produkterna. 
 Om produkterna kan innebära speciella risker måste tillverkaren anlita en oberoende provnings- eller certifieringsorganisation som ska styrka att produkten uppfyller kraven. Tillverkaren måste styrka säkerhet och prestanda och minimera och beskriva even- tuella biverkningar och visa att fördelarna med produkten över- väger riskerna. För att visa detta finns harmoniserade standarder som utarbetats på uppdrag av  
 EU-kommissionen 
  och Efta. Att använda sig av standarder är frivilligt, men har ändå stor betydelse för konstruktion, tillverkning och upphandling. Produkten måste märkas med information om användning, användningsområde, 
 141 
  
 Befintliga styrmedel 
  
 SOU 2014:90 
  
 kvarstående risker, endera på själva produkten eller på en bruks- anvisning. 
 Tillverkarna är även skyldiga att övervaka hur deras produkter fungerar vid användning och är också skyldiga att rapportera olyckor och tillbud till Läkemedelsverket. 
 Läkemedelsverket övervakar att tillverkare och produkter upp- fyller regelverkets krav. 
 I medicintekniska direktivet (93/42/EEG) anges det att produk- terna ska konstrueras och tillverkas på ett sådant sätt att riskerna med ämnen som läcker ur produkterna blir så små som möjligt. Särskild uppmärksamhet ska ägnas ämnen som klassificeras som cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska. Speciella regler finns kring ftalater som är klassificerade som cancer- framkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska enligt kategori 1 eller 2; det ska av märkningen på produkten och/eller varje produkts förpackning eller försäljningsförpackningen anges att produkten innehåller ftalater. Om produkterna ska användas vid behandling av barn eller kvinnor som är gravida eller ammar, ska tillverkaren i den tekniska dokumentationen och i bruksanvis- ningen motivera varför ämnena används, samt tillhandahålla infor- mation om kvarstående risker för dessa patientgrupper och lämp- liga försiktighetsåtgärder. 
 Direktiven förhandlas för närvarande om. 
 142 
 9 Aktiviteter i andra länder 
 I detta kapitel redovisas lagstiftning och pågående lagstiftnings- arbete om BPA i olika länder. Utöver eget underlag kommer upp- gifter från bl.a.  
 TRIS-notifieringar 
  inom  
 EU-området 
  och en rap- port från den danska myndigheten Miljöstyrelsen (Miljöstyrelsen, 2014), som sammanställt bakgrunden till nationella regler för BPA i EU- och  
 Efta-länder. 
  
 9.1 
  
 Material i kontakt med livsmedel 
  
 FCM avser i detta avsnitt Material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. 
  
 9.1.1 
  
 Sammanfattning 
  
 Flera länder förbjuder användningen av bisfenol A (BPA) i napp- flaskor och barnmatsförpackningar, men så långt vi har kunna klar- göra är det bara Frankrike som infört förbud mot BPA i alla FCM oavsett för vilken åldersgrupp. Belgien föreslår nationella regler för ytskikt men det gäller i första hand vilka metoder som ska användas för kontroll av migrations av de tillverkningsämnen som används. Se vidare avsnitt 9.1.2. 
  
 9.1.2 
  
 EU 
  
 Det flesta uppgifterna i detta avsnitt är hämtade ur nationell lag- stiftning och förslag till sådan lagstiftning, som kan genomföras med stöd av EU:s materialförordning, samt kommissionens och medlemsstaternas kommentarer till sådana förslag. 
 143 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 Förslag till nationell lagstiftning ska notifieras (anmälas) till kommissionen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande be- träffande tekniska standarder och föreskrifter så att kommissionen och medlemsstaterna kan bedöma och lämna synpunkter på för- slagen. Denna information samlas och hanteras i databasen TRIS (Kommissionen, 2014). 
 Kommissionen 
 2011 förbjöd kommissionen användningen av BPA för tillverkning av nappflaskor av polykarbonat (Kommissionen, 2011). Belgien, Danmark, Frankrike och Sverige har infört nationella förbud för vissa FCM avsedda för barn upptill tre års ålder. Kommissionen och flera medlemsstater har kommenterat förslagen till de natio- nella restriktionerna. Kommentarerna speglar dessa medlemsstaters syn på riskerna med BPA. I nuläget avvaktar medlemsstaterna den kommande beredningen i kommissionens arbetsgrupp för material- frågor av det nyligen utkomna yttrandet från Lindsey. 
 Belgien 
  
 BPA-förbud 
  för barnmatsförpackningar 
 År 2012 notifierade Belgien ett förslag till förbud mot förpack- ningar avsedda för barn upp till tre års ålder och som innehåller BPA 
 1 
 . Förbudet är en försiktighetsåtgärd för att begränsa expone- ringen för små barn så långt som möjligt. 
 Enligt Kommissionen begränsar det belgiska förslaget tillämp- ningen av bestämmelserna i plastförordningen på den belgiska marknaden genom att förbjuda BPA i alla FCM av plast för barn upptill tre års ålder utöver nappflaskor. Kommissionen uppmanar Belgien att skjuta upp genomförandet i avvaktan på Efsas komman- de yttrande. 
 Tre medlemsstater har lämnat följande kommentarer: Veten- skapligt stöd saknas. Riskhaneringen inom EU bör vara konse- 
  
 1  
 TRIS 2012/141/B. 
 144 
  
 SOU 2014:90 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 kvent, proportionerlig och likvärdig samt vetenskapligt förankrad. Det belgiska förslaget underminerar detta arbetssätt. Förslaget kan leda till att väl dokumenterade ämnen (BPA) ersätts med andra mindre väl kända substanser. Förbudet innebär omotiverade han- delshinder på  
 EU-marknaden 
  och förmodligen också i den globala handeln. Utvecklingen av  
 Jensen 
  alternativ innebär ökade kost- nader för tillverkare av ytskikt och metallförpackningar. Att kräva information om  
 Jensen 
  alternativ kan öka allmänhetens oro och förvirring. 
 Belgien genomförde förslaget fr.o.m. 1 januari 2013 (Belgien, 2012). 
 Regler för ytskikt 
 I juni 2014 notifierade Belgien ett förslag till regler för ytskikt 
 2 
 . Belgien anser att avsaknaden av särskild  
 EU-lagstiftning 
  på området lack och ytskikt ger upphov till allvarliga osäkerhets- problem för myndigheter och industri när det gäller tillämpningen av materiallagstiftningen. Dessutom ger inte enligt Belgien de all- männa säkerhetskraven enligt materialförordningen tillräckligt skydd för konsumenternas hälsa. Förslaget innebär att tillverk- ningsämnen, som godkänts i EU:s plastförordning (bl.a. BPA) och av andra medlemsstater, eller bedömts som säkra av Lindsey eller annan likvärdig vetenskaplig instans, får användas för framställning av ytskikt i FCM. För ämnen, som inte är godkända enligt plast- förordningen, gäller vissa restriktioner t.ex. att de inte får vara cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska. Dess- utom föreslås regler om metoder för kontroll av migration från ytskiktet till innehållet i förpackningen i likhet med bestämmel- serna i plastförordningen. 
 Kommissionen konstaterar i sitt detaljerade utlåtande att inga särskilda unionsåtgärder har antagits för området lack och ytskikt. Därför kan medlemsstater anta nationella regler med stöd av artikel 6 i ramförordningen och i överensstämmelse med fördraget. Man menar vidare att Belgien inte har visat, att de tillverkningsämnen som godkänts för tillverkning av livsmedelsplast uppfyller de all- 
  
 2  
 TRIS 2014/260/B 
 145 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 männa kraven enligt artikel 3 i materialförordningen även vid fram- ställning av ytskikt. Att ett ämne har godkännas för framställning av livsmedelsplast betyder inte att det är lämpligt för tillverkning av ytskikt med avseende på konsumentsäkerhet och påverkan på livsmedlet. Detsamma gäller de ämnen som bedömts som säkra av Lindsey eller annan likvärdig vetenskaplig instans, såvida de inte prövats och godkänts för ytskikt. Kommissionen anser därför att Belgiens förslag om godkännande av tillverkningsämnen strider mot artikel 3 i materialförordningen. 
 I sina kommentarer efterlyser kommissionen Belgiens syn på om testmetoder anpassade för plast verkligen är användbara för ytskikt samt om det merarbete som dessa migrationsstudier inne- bär för företagen är rimligt. Man efterlyser också uppgifter om Belgiens kontakter med tillverkare och kontrollaboratorier om hur man kan begränsa störningar på marknaden och om de föreslagna migrationstesterna lämplighet. 
 Inga medlemsstater har kommenterat förslaget och Belgien har ännu inte kommenterat kommissionens synpunkter. 
 Danmark 
 2010 anmälde Danmark ett förslag om att förbjuda BPA i alla FCM avsedda för barn upptill tre års ålder 
 3 
 . Danmark hänvisade till ett utlåtande från det danska riskbedömningsorganet på livsmedels- området. Inga medlemsstater har svarat på Danmarks anmälan. 
 Vid den aktuella tidpunkten förberedde kommissionen tillsam- mans med medlemsstaterna ett förbud mot användning av BPA vid framställning av nappflaskor av polykarbonat, som en följd av det senaste  
 BPA-utlåtandet 
  från Lindsey. Kommissionen konstaterade i ett utlåtande till Danmark att det saknas stöd i Efsas riskbedömning för ytterligare restriktioner i användningen av BPA i FCM utöver ett förbud för nappflaskor (Kommissionen, 2011). Vidare konsta- terade kommissionen med hänvisning till artikel 18 i plastförord- ningen att Danmark kan behålla sitt förbud på plastområdet om det begränsas till att gälla nappflaskor och till dess att kommissionens förbud mot nappflaskor enligt plastförordningen träder i kraft. 
  
 3  
 TRIS 2010/294/DK. 
 146 
  
 SOU 2014:90 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 Kommissionen nämnde inget i sin kommunikation med Danmark om den del av det danska förbudet som gäller ytskikt och andra FCM. 
 Danmark genomförde förbudet 2011 och har valt att behålla det även för all livsmedelsplast trots kommissionens påpekande (Harris varestyrelsen, 2013). 
 Det återstår att se hur kommissionen kommer att agera, när man tagit ställning till vilka riskhanteringsåtgärder som bör vidtas med anledning av Efsas kommande utlåtande. Detta gäller även Belgien och Frankrike som förbjuder BPA i alla FCM avsedda för barn upptill tre års ålder. 
 Frankrike 
 Förbud mot användningen av BPA i alla FCM 
 År 2010 förbjöd Frankrike tillverkning, import, export och för- säljning av nappflaskor med BPA (Frankrike, 2010). 2011 notifie- rade man 
 4  
 ett förslag om att utvidga denna lag till att omfatta alla livsmedelsförpackningar, behållare och redskap. Lagen skulle gälla fr.o.m. 1 januari 2013 för artiklar som är avsedda för barn upp till 3 års ålder och fr.o.m. 1 januari 2014 för övriga FCM. Dessutom föreslås att alla förpackningar, som innehåller BPA och som är avsedda att komma i direkt kontakt med livsmedel, förses med en varningstext som avråder gravida kvinnor och barn under tre år från att använda dessa. Regeringen skulle senast 31 oktober 2012 informera parlamentet om de  
 Jensen 
  alternativens eventuella toxicitet. 
 Kommissionen ifrågasatte förslaget eftersom det saknades en riskbedömning. Man efterlyste också uppgifter om övergångstider med tanke på den långa hållbarheten för konserver. Frankrike svarade att Anses redan i sin preliminära bedömning från 2011 kon- staterat att  
 BPA-exponeringen 
  kan vara så omfattande att den innebär en risk för människor och i synnerhet för barn. Frankrike publicerade en riskbedömning 2013. Med snäva tidsgränser hop- pades man kunna driva på företagen att hitta  
 Jensen 
  alternativ. Skulle detta dra ut på tiden var man beredd till uppskov och att 
  
 4  
 TRIS 2011/529/F. 
 147 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 införa övergångsregler. Kommissionen svarade och uppmanade Frankrike att skjuta upp beslutet och avvakta samrådet mellan Anses och Lindsey. 
 Fem medlemsstater hade kommentarer och invändningar mot förslaget, som man ansåg sakna stöd i Efsas riskbedömning och som skulle skapa omotiverade handelshinder. Man pekade också på det oproportionerliga i att förbudet omfattar alla livsmedelsför- packningar när det enligt Anses bara är barn och gravida kvinnor som utsätts för en ökad risk. Det framhölls också att en konse- kvent och proportionerlig riskhantering inom EU måste bygga på välgrundade vetenskapliga principer. 
 I december 2012 genomförde Frankrike förslaget (Frankrike, 2012) med ändringarna, i förhållande till det notifierade förslaget, att ikraftträdandet av förbudet försköts ett år till den 1 januari 2015 för övriga FCM och att ammande mödrar inkluderas i målgruppen för varningsmärkningen. Enligt den franska regeringen finns det  
 Jensen 
  alternativ på marknaden. I lagtexten åläggs regeringen att senast den 1 juli 2014 informera parlamentet om de  
 Jensen 
  alternativen och deras eventuella toxicitet. 
 Vad gäller övergångsregler presenterade regeringen ett väg- ledande dokument i juli 2014 (Frankrike, 2014). FCM med BPA som placerats på den franska marknaden före 2015 får säljas ut och användas tills lagren är tömda. I november 2014 presenterar rege- ringen rapporten om de  
 Jensen 
  alternativen till parlamentet. Se vidare kapitel 6. 
 Varningstext på alla FCM 
 I maj 2013 notifierade Frankrike ett förslag till ett dekret (förord- ning) med närmare regler för varningstexten på FCM med BPA 
 5 
 . Man föreslår att texten ska lyda Förpackning som är tillverkad av bisfenol A. Användning avråds för gravida eller ammande kvinnor och för barn under 3 år. eller Tillverkad av bisfenol A. Använd- ning avråds för gravida eller ammande kvinnor och för barn under 3 år. Texten ska alltid finnas på förpackningen eller produkten. 
  
 5  
 TRIS 2013/230/F. 
 148 
  
 SOU 2014:90 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 Kommissionen har i ett detaljerat utlåtande framfört invänd- ningar mot förslaget men förklarar att dessa enbart avser märk- ningens utformning och inte om den är motiverad av säkerhetsskäl eller inte, eftersom Lindsey ännu inte lämnat sitt yttrande. När det gäller varningsmärkning på FCM som ännu inte kommit i kontakt med livsmedel anser Kommissionen att förslaget strider mot bestämmelserna i artikel 15(7) i materialförordningen, när det gäller försäljning i detaljhandeln. Enligt materialförordningen kan märk- ningsuppgifterna även lämnas på en för köparen klart synlig skylt i närheten av materialen och produkterna. 
 Utöver denna invändning lämnar kommissionen flera kom- mentarer. När det gäller varningsmärkning på förpackade livsmedel hänvisar kommissionen till artikel 18(2) i märkningsdirektivet och möjligheten till nationella icke harmoniserade märkningsbestäm- melser för att skydda människors hälsa. Enligt kommissionen stödjer inte Efsas riskbedömningar hitintills något behov av en sådan varningsmärkning. 
 Kommissionen konstaterar vidare att hur mycket BPA, som migrerar från ett ytskikt i en viss typ av förpackning till det för- packade livsmedlet, beror på hur förpackningen med innehåll han- teras i beredningsprocessen, t.ex. typ av livsmedel, uppvärmnings- temperatur och  
 -tid. 
  Detta påverkar i sin tur vilken BPA- exponering och risk som konsumenten utsätts för, Kommissionen påpekar att förslaget om att alla FCM ska förses med varningstext måste vara förenligt med kravet på icke vilseledande märkning enligt artikel 3(2) i materialförordningen. D.v.s. en varningsmärk- ning på en förpackning där  
 BPA-exponeringen 
  är liten eller obefintlig skulle kunna anses vara vilseledande. 
 Kommissionen upprepade den uppmaning man lämnade i sam- band med notifieringen av  
 BPA-förbudet 
  att Frankrike bör avvakta med att tillämpa beslutet om  
 BPA-förbud 
  för alla FCM tills Lindsey lämnat sitt utlåtande. Kommissionen vill också veta om andra åtgärder med mindre inverkan på den inre marknaden har prövats. 
 Åtta medlemsländer har kommenterat förslaget. Ett land över- väger att följa det franska förslaget om märkningsbestämmelser och frågar Frankrike om man avser att förbjuda BPA även i livsmedels- industrins processutrustning i kontakt med livsmedel. Övriga anser att förslaget saknar vetenskaplig grund, är omotiverat handels- hindrande, skapar onödig oro bland konsumenter och rubbar dras 
 149 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 förtroende för den noggranna process som garanterar livsmedels- säkerheten inom EU. Man är också kritisk mot den mycket korta övergångstiden som innebär att märkningen måste ändras inom några månader. 
 Nederländerna 
 I Nederländerna pågår en uppdatering av materiallagstiftningen, som beräknas kunna beslutas efter vissa justeringar till följd av kommentarer från kommissionen och eventuella åtgärder till följd av Efsas kommande utlåtande. Den ansvariga myndigheten ( 
 National Health Council 
 ) rekommenderar att inte byta till BPA- fria alternativ eftersom det saknas kunskaper om att de skulle vara säkrare. Förslaget innehåller således inga förslag till restriktioner för användningen av BPA. Men ämnen som inte är godkända enligt plastförordningen eller av andra länder eller listade av Europarådet och CEPE får inte vara cancerframkallande, mutagena eller repro- duktionstoxiska. 
 Sverige 
 2012 notifierade Sverige att förslag till förbud mot användning av BPA i förpackningar avsedda för barn upptill tre års ålder 
 6 
 . Man hänvisade till osäkerheten vad gäller effekten på små barn och att exponeringen därmed bör vara så låg som möjligt. 
 Kommissionen konstaterade att förslaget är förenligt med be- stämmelserna i plastförordningen, men påpekar att Efsas utlåtande inte motiverar några restriktioner utöver användningen av BPA i tillverkningen av nappflaskor. Kommissionen uppmanar Sverige att skjuta upp beslutet om förbud tills Lindsey lämnat sitt kommande utlåtande. 
 Tre medlemsländer kommenterade förslaget och konstaterade att det saknar vetenskapligt stöd och att åtgärder utan sådant stöd undergräver tillämpningen av EU:s gemensamma konsekventa och proportionerliga riskhanteringspolicy och förbudet är inte berät- tigat. Ett land bedömde 
  
 6  
 TRIS 2012/241/S. 
 150 
  
 SOU 2014:90 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 – 
  
 att förbudet i vissa fall skulle kunna leda till att BPA ersätts med kemikalier som är mindre effektiva och mindre kända och som potentiellt ökar risken för konsumenter, 
  
 – 
  
 att sådana åtgärder är oförenliga med WTO:s  
  
 SPS-regler, 
  
 – 
  
 att förbudet i vissa fall skulle öka materialkostnaderna och till- verkningskostnaderna i onödan för leverantörer och tillverkare, som skulle påverkas av förbudet, 
  
 – 
  
 att åtgärden skulle kunna öka oro och förvirring hos allmän- heten i onödan, 
  
 – 
  
 att lagstiftningsåtgärder på  
  
 EU-nivå 
  redan har vidtagits för att uppmuntra utvecklingen av nya substanser där det föreligger accepterad vetenskaplig oro, t.ex. Reach. 
 Sverige svarade att riskerna för människors hälsa, särskilt för barn, står fortsatt i fokus globalt och det framförs misstankar om att BPA kan vara mer skadligt än vad som tidigare framkommit. Mot bakgrund av detta anser Sverige att det är befogat att redan nu anta regler som begränsar användningen av BPA i barnmatsförpack- ningar. Tidpunkten för ikraftträdandet flyttas fram till den 1 juli 2013 och har genomförts i 6 b § i livsmedelsförordningen. 
 151 
 Aktiviteter i andra länder SOU 2014:90 
  
 Tabell 9.1 
  
 Nationell lagstiftning för material i kontakt med livsmedel 
  
 Sammanställd från den danska Miljöstyrelsens rapport, 2014 
  
 Land 
  
 Lagstiftning 
  
 Omfattning 
  
 Danmark 
  
 Bekendtgørelse om fødevarekontakt- 
  
 Förbud mot BPA i material i kontakt med 
  
 materialer nr 822 af 26/06/2013 
  
 livsmedel som är avsedda att komma i 
  
 kontakt med livsmedel för barn  
 0–3 
  år 
  
 Belgien Septembre 2012. Loi modifiant la loi du 24 janvier 1977 relative à la protection de la santé des consommateurs en ce qui concerne les denrées Lowe produits, visant à interdire le bisphénol A dans les contenants de denrées WoodFörbud mot BPA i lacker och ytskikt i livsmedelsförpackningar avsedda för barn  
 0–3 
  år 
  
 Sverige 
  
 Livsmedelsförordning (2006:813) 
  
 Förbud mot BPA i lacker och ytskikt i 
  
 livsmedelsförpackningar avsedda för barn 
  
 0–3 
  år 
  
 Frankrike LOI n°  
 2012-1442 
  du 24 décembre 2012 visant à la suspension de la fabrication, de l'importation, de l'exportation et de la mise sur le marché de tout conditionnement à vocation alimentaire contenant du bisphénol A 
 Förbud mot BPA i livsmedelsförpackningar fr.o.m. 1 januari 2015 
 Förbud mot BPA i livsmedelsförpackningar för spädbarn och små barn fr.o.m. 
 1 januari 2013 
 Märkning/varning på livsmedelsförpack- ningar med BPA som vänder sig till gravida och ammande kvinnor, spädbarn och småbarn, till dess produkterna har tagits bort från marknaden 
 Tyskland Rekommendation: BfR* Empfehlung XXXVI. Papiere, Chang und Pappen für den Lebensmittelkontakt (Stand vom 01.06.2013) 
 Migrationsgräns på 0,6 mg/kg livsmedel för återvunna fibrer som används som råmaterial för produktion av papper och kartong till material i kontakt med livsmedel 
  
 9.1.3 
  
 Övriga länder 
  
 I  
 Schweiz  
 är BPA tillåtet för framställning av FCM med samma migrationsgränsvärde som gäller enligt EU:s plastförordning (Schweiz). Schweiz följer noga utvecklingen inom EU. 
  
 USA:s  
 livsmedels- och läkemedelsmyndighet FDA konstaterar i juli 2014 att förekomsten av BPA i FCM inte innebär någon risk för konsumenten med hänsyn tagen till den aktuella exponeringen och att BPA används enligt gällande regler (FDA, 2014). FDA uttrycker också oro för eventuella hälsorisker till följd av lågdos- 
 152 
  
 SOU 2014:90 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 effekter, men konstaterar att det vetenskapliga underlaget är osäkert (FDA, 2014). Det finns också en konsumentopinion och ett politiskt tryck mot användningen av BPA i kontakt med livs- medel. FDA har hitintills avstått från att med lagstiftning stoppa användningen av BPA i FCM, men har välkomnat åtgärder från branschen att minska användningen. 
 Förslag till förbud har dock lämnats till kongressen. Debatten om riskerna för barn har fått tillverkare att på eget initiativ ta bort BPA från produkter (t.ex. flaskor, muggar) och förpackningar till livsmedel särskilt avsedda för barn. FDA har därefter kunnat stryka BPA från listan över ämnen som får användas för tillverkning av dessa varor. På så sätt avlistades BPA för tillverkning av bl.a. nappflaskor 2012 och i ytskikt för förpackningar med moders- mjölkersättningar 2013 (FDA, 2014). I juli 2014 lämnades ett nytt förslag till kongressen (Spencer, 2014) om förbud mot BPA, men nu mot all användning i livsmedelsförpackningar. Dispens föreslås dock kunna ges ett år i taget till företag som kan visa att det ännu inte finns något  
 BPA-fritt 
  alternativ att tillgå. Tillverkaren måste ha en tidsplan för utfasning av BPA i förpackningen i fråga. Förpack- ningen ska dessutom förses med en varningstext om innehåll av BPA, som kan ha skadliga effekter på det ofödda barnet och effek- ter på hälsan för barn och vuxna. 
 Jordbruksministeriet (USDA) kommenterade 2012 (USDA) Frankrikes förbud för all användning av BPA i FCM fr.o.m. 2014 (se ovan). Man konstaterar att även om det är svårt att närmare precisera följderna för handeln av ett eventuellt  
 BPA-förbud, 
  är det mycket troligt, att det kommer att påverka och äventyra USAs export av processade och andra livsmedel till Frankrike. 
  
 Kanada  
 var år 2009 först i världen med att förbjuda BPA i napp- flaskor. Tre år senare konstaterar den ansvariga myndigheten (Health Canada, 2012) att BPA i livsmedelsförpackningar inte utgör någon hälsorisk för varken vuxna, barn eller nyfödda och den bedömningen gäller enligt livsmedelsmyndigheten även i september 2014. Health Canada har också granskat 25 olika  
 Jensen 
  för- packningar med ytskikt i huvudsak av polyestertyp, men av sekre- tesskäl kan inga närmare uppgifter lämnas ut (Tucker, 2014). 
  
 Brasilien  
 förbjöd BPA i nappflaskor 2011 och 2012 rekommen- derade den sydamerikanska handelsorganisationen Mercosur sina medlemsstater att göra detsamma (Pegg, 2013). 
 153 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 Kina  
 förbjöd BPA i nappflaskor och dryckesflaskor för små barn 2011 (Pegg 2013). 
  
 Thailand,  
 som är världens största exportör av konserverad majs, ananas och fisk, påbörjade en utfasning av användningen av BPA 2013. Utfasningen ska vara genomförd 2014. Detta har man gjort för att stärka sin export av livsmedelskonserver (Pegg 2013). 
 I  
 Japan  
 har The Ministry of Health, Labour and Welfare gett riskbedömningsorganet för livsmedel (Food Safety Commission) i uppdrag att utvärdera säkerheten med BPA. I avvaktan på detta har ännu inga åtgärder vidtagits från ministeriets sida (Sato, 2014). Till följd av påtryckningar från konsumentorganisationer införde japan- ska tillverkare av dryckes- och konservburkar egna gränsvärden för högsta tillåten migration av BPA 2008. Migrationsgränsvärdena är omkring 100 gånger lägre än EU:s gränsvärde för migration från livsmedelsplast. Enligt livsmedelssäkerhetsmyndigheten använder man vatten som simuleringsämne i migrationstesterna (Sato, 2014). Den tyska riskbedömningsmyndigheten konstaterade 2012 att 40 procent av den japanska dryckesmarknaden hade ersatt epoxi- ytskikt med  
 PET-film. 
  Ofta måste detta dock fästas på burkväggen med hjälp av ett epoxiskikt (BfR, 2014). 
 I  
 Australien  
 och  
 Nya Zeeland  
 ser myndigheterna inga hälso- risker med BPA i FCM. (ANZFS, 2014) 
  
 9.2 
  
 Arbetsmiljö 
  
 Det finns lagstiftning som är relevant för BPA i arbetsmiljö i fem olika  
 EU-länder. 
  En sammanställning finns i tabellen nedan. 
 154 
 SOU 2014:90 Aktiviteter i andra länder 
  
 Tabell 9.2 
  
 Nationell lagstiftning för arbetsmiljö 
  
 Sammanställt från Miljöstyrelsen, 2014 
  
 Land 
  
 Lagstiftning 
  
 Omfattning 
  
 Danmark 
  
 Bekendtgørelse om grænseværdier for stoffer 
  
 Nationellt OEL*: 3 mg/m 
 3 
  
 og materialer, nr. 507 af den 17. maj 2011 med 
  
 (8h TWA**, som fraktion 
  
 senere ændringer 
  
 damm som kan andas in) 
  
 Tyskland 
  
 Arbeitsplatzgrenzwerte (TRGS* 900) 
  
 National OEL (MAK***): 
  
 5 mg/m 
 3  
 (8h TWA, som 
  
 fraktion damm som kan 
  
 andas in) 
  
 Österrike 
  
 Verordnung des  
 Bundes-ministers 
  für Arbeit, 
  
 National OEL (MAK): 
  
 Mays und Konsumentenschutz über Wright 
  
 5 mg/m 
 3  
 (8h TWA som 
  
 für Arbeitsstoffe sowie über krebserzeugende und 
  
 fraktion damm som kan 
  
 über fortpflanzungsgefährdende (reproduktions- 
  
 andas in) 
  
 toxische) King (Murray 
  
 2011 – GKV 2011 – BGBl II Nr. 429/2011) 
  
 Finland 
  
 Social- och hälsovårdsministeriets förordning om 
  
 National OEL: 5 mg/m 
 3 
  
 koncentrationer som befunnits skadliga, 
  
 (8h TWA, som fraktion 
  
 1213/2011) 
  
 damm som kan andas in) 
  
 Schweiz 
  
 Fact sheet – Swiss occupational exposure limits 
  
 National OEL (MAK): 
  
 (latest edition: January 2013) (Grenzwerte am 
  
 5 mg/m 
 3  
 (8h TWA, som 
  
 Mills (Hays) or Thomas 
  
 fraktion damm som kan 
  
 d'expositions aux postes de travail (French), 
  
 andas in) 
  
 according to Article 50,§3 VUV (Ordinance regulating 
  
 accident prevention and occupational diseases)) 
  
 * Occupational exposure limit – gränsvärde för farliga kemikalier i arbetsmiljön. 
  
 ** 
  
 Time-weighted 
  
  average – medelvärde över tid. 
  
 *** 
  
 Maximale  
  
 Arbeitsplatz-Konzentration. 
  
 155 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 9.3 
  
 Nationella begränsningar av BPA i barnartiklar 
  
 I Österrike och Frankrike har man infört förbud mot BPA i nappar och bitringar. I Österrike omfattas tillverkningen, medan Frank- rike har begränsat förekomsten. 
  
 Tabell 9.3 
  
 Annan nationell lagstiftning för BPA 
  
 Sammanställt från Miljöstyrelsen, 2014 
  
 Land 
  
 Lagstiftning 
  
 Omfattning 
  
 Österrike 
  
 Bundesgesetzblatt für die republic Österreich 
  
 Förbud mot BPA i tillverkning 
  
 – Teil II – Ausgegeben am 6. Oktober 2011 
  
 av nappar och bitringar 
  
 Frankrike 
  
 LOI n°  
 2012-1442 
  du 24 décembre 2012 visant 
  
 Förbud mot BPA i nappar och 
  
 à la suspension de la fabrication, de l'importation, 
  
 bitringar 
  
 de l'exportation et de la mise sur le marché de tout 
  
 conditionnement à vocation alimentaire contenant 
  
 du bisphénol A 
  
 och 
  
 Code de la santé publique – Article  
 L5231-2 
  
 9.4 
  
 Lagstiftning under utveckling 
  
 Nationell lagstiftning mot BPA i olika användningar är under utveckling i vissa  
 EU-länder. 
  Miljöstyrelsen nämner i sin rapport (Miljöstyrelsen, 2014) KemIs förslag på begränsningar av BPA i kassakvitton och av BPA i tvåkomponentsepoxi som används vid relining av tappvattenrör. 
 Frankrike utreder ett förbud mot BPA i medicinteknisk utrust- ning. I detta fall måste alternativen utredas. 
 I Belgien utreds om det krävs åtgärder för att skydda gravida kvinnor för exponering för BPA från material i kontakt med livs- medel. 
 156 
 SOU 2014:90 Aktiviteter i andra länder 
  
 Tabell 9.4 
  
 Lagstiftning under utveckling 
  
 Sammanställt från Miljöstyrelsen, 2014 
  
 Land 
  
 Omfattning 
  
 Information 
  
 Sverige 
  
 Förbud mot BPA i kassakvitton 
  
 Avvaktar Frankrikes förslag till 
  
 begränsning under Reach av BPA i 
  
 termopapper 
  
 Förbud mot tvåkomponentsepoxi 
  
 Förslag på förbud lämnat till 
  
 vid relining av tappvattenrör 
  
 Miljödepartementet 
  
 Frankrike 
  
 Förbud mot BPA i medicintekniska 
  
 Alternativ måste utredas 
  
 produkter 
  
 Belgien 
  
 Åtgärd för att skydda gravida kvinnor från 
  
 exponering för BPA från material i kontakt 
  
 med livsmedel 
  
 9.5 
  
 Ny klassificering för BPA 
  
 I betänkandet har tidigare nämnts att Frankrike har föreslagit en ny klassificering för BPA som reproduktionstoxiskt, kategori 1B. Denna klassificering innebär att BPA kommer att uppfylla kri- terierna för ett s.k.  
 SVHC-ämne, 
  ämnen som inger särskilda be- tänkligheter baserat på deras inneboende egenskaper (se 8.2.1). Förslaget har passerat Europeiska kemikaliemyndigheten, Ortiz, där myndighetens riskbedömningskommitté förordade att klassifice- ringen skärps. Förslaget förväntas träda i kraft i början på 2016. 
  
 9.6 
  
 EU-begränsning 
  
  av BPA i termopapper 
 Ett förslag till  
 EU-gemensamt 
  förbud mot BPA i termopapper under Reach behandlas för tillfället av Ortiz. Förslaget har varit på offentligt samråd till den 18 december 2014. 
 Om förslaget skulle passera genom Ortiz kan kommissionen föreslå ett förbud mot att sätta termopapper med BPA på mark- naden i EU. Förbudet skulle omfatta både termopapper tillverkat i EU och sådant som är importerat. 
 157 
  
 Aktiviteter i andra länder 
  
 SOU 2014:90 
  
 9.7 
  
 Ämnesutvärdering av hormonstörande effekter i miljön 
  
 Tyskland genomför en ämnesutvärdering under Reach av hormon- störande effekter i miljön. Man inväntar för tillfället komplette- rande studier. 
 Om hormonstörande effekter i miljön skulle fastställas ger detta möjligheter att inkludera BPA i kandidatlistan baserat på denna inneboende egenskap. Detta kan i förlängningen leda till ett upptag i bilaga XIV till Reach och därmed en tillståndsplikt. Tas BPA upp i bilaga XIV på grund av effekter i miljön kommer även material i kontakt med livsmedel och kosmetika att omfattas. 
  
 9.8 
  
 USA: substitution av BPA i termopapper 
  
 År 2010 startade Amerikanska naturvårdsverket,  
 US-EPA, 
  aktivi- teten BPA Alternatives in Thermal Paper Partnership inom programmet Design for the Environment (DfE). Syftet är att identi- fiera och bedöma alternativ till BPA i termopapper och att utvärdera vilka effekter både BPA och de alternativa ämnena kan ha. Man vill även identifiera alternativ som är att föredra vid substitution. En slutgiltig rapport publicerades i januari 2014.  
 (US-EPA, 
  2014) Del- tagare har varit termopappertillverkare, omformare av termo- papper, kemikalietillverkare, tillverkare av kvittoapparater, detalj- handel, branschorganisationer, fackförbund, återförsäljare, miljö- organisationer, statliga verk, Environment Canada, Joint Research Centre (JRC) som tillhör  
 EU-kommissionen 
  samt konsulter som arbetar med grön kemi. 
 158 
 10 Konsekvensutredning 
  
 10.1 
  
 Sammanfattning 
  
 Konsekvensutredningens 
 1  
 fokus är att beskriva och jämföra alter- nativa åtgärder som kan ge en betydande sänkning av exponeringen för bisfenol A (BPA). De åtgärder som diskuteras berör de två enskilt största exponeringskällorna, termopapper och livsmedels- förpackningar av metall. Åtgärderna utvärderas främst med avse- ende på hur effektiva de är från riskminsknings- och kostnads- perspektiv. 
 Exponeringen för BPA förväntas minska under kommande år, under förutsättning att en  
 EU-begränsning 
  för BPA i termopapper införs samt att livsmedelskedjans aktörer i Sverige, EU och andra länder fortsätter att fasa ut BPA ur livsmedelsförpackningar. Vår bedömning av den framtida utvecklingen är dock osäker. 
 Om Frankrikes föreslagna  
 EU-begränsning 
  för BPA i termo- papper inte går igenom behövs andra åtgärder. Konsekvenserna av dessa åtgärder utreds inte närmare i vår konsekvensutredning eftersom i stort sett kompletta underlag redan finns presenterade i rapporter från KemI (2012a) och Anses (2014). 
 I fråga om BPA i livsmedelsförpackningar identifieras ett antal alternativa åtgärder; ökade frivilliga åtgärder i livsmedelskedjan, olika åtgärder för att öka medvetenheten hos konsumenter och tillgång på information för olika parter på marknaden, miljöskatter, samt förbud i EU eller i Sverige. Vi bedömer att ökade frivilliga åtgärder (genom tydlig målstyrning och uppföljning) och vid be- hov ett förbud som träder i kraft år 2020, har potential att uppfylla 
  
 1  
 Konsekvensutredningen har genomförts med utgångspunkt i Tillväxtverkets vägledning för konsekvensutredning (Tillväxtverket, 2014) för att motsvara de krav som anges i Kommitté- förordning (1998:1474) samt Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning. 
 159 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 målsättningarna för vår utredning och dessa åtgärder studeras därför närmare. 
 De aktörer som i första hand riskerar att drabbas av negativa konsekvenser av förslagen är företag i livsmedelskedjan som fort- farande producerar eller säljer metallförpackningar med inre ytskikt innehållande BPA i kontakt med livsmedel. Vi uppskattar att ett ganska begränsat antal livsmedelprodukter inom vissa varugrupper berörs. Konsekvenserna för företag i livsmedelskedjan (vars pro- dukter berörs) bedömer vi i första hand vara kostnader för kvalifi- ceringsprocesser för  
 Jensen 
  ytskikt (eller för alternativa förpackningsmaterial). Kostnaderna bör kunna minimeras om tidsfrist ges fram till år 2020. Vissa kostnader för tillsyn kan också tillkomma. Vi har inte kunnat kvantifiera kostnaderna men vi ger en fingervisning om att åtgärderna troligen inte innebär stora kostnader totalt sett för företag, myndigheter eller andra berörda. 
 Nationella regler mot BPA i livsmedelsförpackningar kan leda till vissa effekter på handeln med andra länder samt på företagens arbetsförutsättningar och konkurrensvillkor. Den föreslagna tids- fristen fram till år 2020 tar särskild hänsyn till sådana konsekvenser och det ingår i åtgärdsstrategin att i första hand åstadkomma fri- villiga åtgärder utan onödig regelbörda på företagen. En kontroll- station föreslås till år 2017 för bedömning av utfasningstrenden för BPA i livsmedelsförpackningar. Om de frivilliga åtgärderna inte är tillräckliga kan ett förbud bli aktuellt. Vi bedömer preliminärt att ett nationellt förbud inte skulle strida mot  
 EU-rätten. 
  Ytterligare bedömningar i förhållande till  
 EU-rätten 
  kan dock behövas innan någon lagstiftning beslutas. 
  
 10.2 
  
 Beskrivning av målsättningar 
  
 Konserverad mat och termopapper är de två största källorna för exponering för BPA. Vårt uppdrag och därmed vår målsättning i utredningen är att ge förslag till hur en  
 betydande sänkning av exponeringen för BPA, särskilt för barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder 
 , kan åstadkommas på ett sätt som är  
 effektivt från såväl riskminsknings- som kostnadsperspektiv 
 . Särskilt fokus ska ägnas åt BPA i livsmedelsförpackningar. 
 160 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 10.3 
  
 Referensalternativ och alternativa lösningar 
  
 I detta avsnitt beskrivs först ett referensscenario, det vill säga vad som förväntas ske utan att ytterligare åtgärder eller styrmedel införs utöver redan beslutade. I denna beskrivning ligger fokus på förväntade förändringar i exponeringen för BPA under de närmaste åren (år  
 2015–2020). 
  
 Därefter identifieras ett antal åtgärdsalternativ för att minska exponeringen för bisfenol A. Vissa alternativa lösningar identifieras och beskrivs kortfattat men avskrivs på ett tidigt stadium eftersom de av olika skäl inte bedöms vara effektiva eller genomförbara. Endast de alternativ som uppfyller dessa kriterier går vidare till fördjupad utredning och jämförelse av konsekvenser gentemot ett referensalternativ ifråga om kostnader, effekter, etc. 
  
 10.3.1 
  
 Referensalternativ för BPA i termopapper och BPA i kontakt med livsmedel 
  
 Referensalternativ för BPA i termopapper 
 Exponeringen för BPA i termopapper står för uppskattningsvis 37 procent av den totala exponeringen år 2015. Referensalternativet för framtida exponering för BPA i termopapper baseras på bedöm- ningar av KemI (KemI, 2012a) och den franska myndigheten Anses (Anses, 2014). 
 Vad gäller användningen av termopapper generellt sett kan vissa faktorer bidra till ökad exponering i framtiden, bland annat ökad konsumtion, nya och utökade användningsområden för termo- papper etc. Samtidigt sker en viss övergång från kassakvitton till digitala kvitton och teknisk utveckling. Ändrade användnings- mönster kan också bidra till minskad användning. Totalt sett förutspås dock en låg tillväxt i försäljningen av termopapper i Europa under de närmaste åren. 
 Gällande förekomsten av BPA i termopapper pågår bland annat frivillig substitution hos handlare till förmån för  
 Jensen 
  Jones nativ, vilket kan bidra till minskad exponering. I Sverige sker sub- stitutionsarbetet dock i mycket varierande grad inom olika delar av berörda branscher och KemI pekar på att det främst är större 
 161 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 företag inom vissa delar av detaljhandeln som efterfrågar  
 Jensen 
  kassakvitton. 
 Förbud eller andra typer av begränsningar har redan införts, eller är under beredning, i ett antal länder runtom i världen och i EU. I EU pågår eller planeras flera processer inom Reach och CLP som påverkar  
 BPA-användningen. 
  
 Sammanfattningsvis bedömer vi, likt Anses (2014), att den framtida användningen av BPA i termopapper i Sverige och EU karaktäriseras av att: 
 marknaden för termopapper växer, 
 användningen av BPA i termopapper minskar och redan håller på att ersättas av andra alternativa ämnen, men 
 trots pågående frivilliga åtgärder på marknaden finns det ett behov av reglering för att ge ytterligare incitament för fullstän- dig utfasning av BPA i termopapper. 
  
 Om det franska begränsningsförslaget inom Reach genomförs i EU innebär det sannolikt att användningen av BPA i termopapper i stort sett upphör 
 . Att döma av tidigare begränsningsprocesser inom Reach kan ett beslut om begränsningsförslaget väntas bli taget i mitten av 2016. Den föreslagna övergångstiden är tre år vilket innebär att förbudet (om det genomförs) i praktiken börjar gälla omkring år 2020. Ett referensscenario ( 
 Referensalternativ T0 
 ) för termopapper är därmed att exponeringen för BPA från denna användning i stort sett har upphört år 2020. 
  
 Om det franska begränsningsförslaget inte genomförs, och inga andra riskhanteringsåtgärder beslutas i EU, karaktäriseras den framtida utvecklingen av exponering för BPA i termopapper tro- ligen närmast av de tre punkterna ovan 
 . Vi har under utredningen inte kunnat kvantifiera eventuella framtida förändringar i expone- ringen för BPA i termopapper i detta alternativa scenario ( 
 Referens- alternativ T1 
 ) och gör därför antagandet att exponeringen år 2017– 2020 ligger kvar på samma nivå som i dag. 
 162 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Referensalternativ för BPA i kontakt med livsmedel 
 I tidigare kapitel framgår att BPA förekommer i ytskikt av epoxi i livsmedelsförpackningar av metall. Konserverade livsmedel antas här stå för 75 procent av exponeringen för BPA via livsmedel. Detta antagande baseras på Efsas exponeringsbedömning för EU. Vi har inte underlag för att göra en särskild uppskattning för Sverige av exponering för BPA eller av hur vanligt förekommande BPA är i livsmedelsförpackningar i dag. Det finns ingen lagstiftning eller andra styrmedel i Sverige som bedöms ha någon betydande effekt på förekomsten av BPA i livsmedelsförpackningar. Orsakerna bakom resterande andel, det vill säga de 25 procent av exponeringen via livsmedel som vi uppskattar är från annat än livsmedelsförpackningar, har inte kunnat identifieras. Därför görs heller inga antaganden om framtida förändringar av denna del av exponeringen. 
 Vi har under utredningen identifierat ett flertal aktörer på den svenska livsmedelsmarknaden, inom såväl dagligvaruhandeln som livsmedelsindustrin, som redan arbetar aktivt med utfasning av BPA från sina sortiment. Detta arbete drivs i första hand på av oroade konsumenter som efterfrågar  
 Jensen 
  livsmedel, förvänt- ningar om framtida reglering samt företagens interna motiv och målsättningar vad gäller miljö- och hälsa. Omfattningen av åtgärder varierar mellan olika företag och olika delar av livsmedelskedjan. Troliga framtida trender diskuteras därför uppdelat per bransch och relaterar till skattade andelar av värdet på livsmedelsförsäljning i Sverige 
 2 
 . 
 En rapport från den tidigare brittiska konkurrenskommissionen (Competition Commission, 2012) visar att det sedan flera år pågår en omställning till  
 Jensen 
  ytskikt i dryckes- och livsmedels- förpackningar av metall. Denna omställning sker tydligast Europa, som svar på efterfrågan från konsumenter och kunder. Nya regler mot BPA i livsmedelsförpackningar i enskilda länder i EU driver också på utvecklingen. Enligt uppgifter som redovisas i den franska regeringens rapport om alternativ till BPA (Franska regeringen, 
  
 2  
 Försäljningsvärde för livsmedel används som utgångspunkt för att uppskatta förändringar i exponering för BPA eftersom information om exponering för BPA från olika produktsorti- ment saknas. Vi antar då att försäljningsvärdet för berörda livsmedel är fördelat mellan olika branschsegment enligt samma fördelning som det totala försäljningsvärdet av alla livsmedel. 
 163 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 2014) har förpackningstillverkarna fungerande lösningar för mer än 90 procent av berörda typer av livsmedel. Flera tillverkare av ytskikt till metallförpackningar erbjuder  
 Jensen 
  alternativ och vissa aktörer hävdar i dag att de har fungerande lösningar för i princip alla typer av livsmedel. Många stora livsmedelsindustrier i Europa använder redan i dag  
 Jensen 
  ytskikt i kontakt med livsmedel och ytterligare användningar i livsmedelsförpackningar godkänns löpande genom företagens egna kvalificeringsprocesser 
 3 
 . 
 De tre största dagligvarukedjorna  
 i Sverige, vilka tillsammans står för cirka 75 procent av försäljningsvärdet på dagligvarumark- naden, har enligt vår bedömning redan gjort betydande framsteg i arbetet med att fasa ut BPA 
  
 4 
  
 . Dessa kedjor kommer sannolikt att fortsätta sina insatser under de närmaste åren.  
  
 Vår bedömning är därför att förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel (inom berörda varugrupper) hos dessa dagligvarukedjor kommer att minska successivt till 50 procent av dagens förekomst år 2017 och till 20 procent av denna år 2020. Utfasningen av BPA förväntas ske först i kedjornas egna märkesvaror men i förlängningen också i andra sortiment. 
  
 Det är högst osäkert hur  
 resterande fyra kedjor på dagligvaru- marknaden  
 (vilka i dag står för cirka tio procent av försäljnings- värdet) kan komma att agera. Ännu mer osäkert är vad som sker i de  
 fristående livsmedelsbutiker  
 (inklusive de med specialsorti- ment) som är många men tillsammans står för bara femton procent av dagligvarumarknaden i dag. Ett troligt framtidsscenario är att trenden på  
  
 EU-marknaden 
  
  för metallförpackningar och de större aktörernas krav på leverantörerna i framtiden har gjort  
  
 BPA-fria 
  
  förpackningar tillgängliga på marknaden för de flesta typer av berörda livsmedel. Förekomsten av BPA hos de övriga kedjorna och de fristående butikerna minskar därför sannolikt också efter- som produktsortimentet i vissa delar är detsamma i de olika dagligvarubutikerna.  
  
 Vi bedömer att förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel i berörda sortiment hos dessa aktörer minskar till 
  
 3 
  
 Kvalificeringsprocessen omfattar tester i stegvis ökande skala (antal förpackningar) för att säkerställa att en förpackning (och i relevanta fall dess ytskikt) kan hålla önskvärd kvalitet på det förpackade livsmedlet under avsedd hållbarhetstid. Se kapitel 6 för närmare beskrivning av vilka krav som ställs på ytskikt i metallförpackningar. 
  
 4 
  
 En indikation på detta är att ICA nyligen meddelade sin ambition att fasa ut BPA ur alla livsmedelsförpackningar (ICA, 2014) 
  
 164 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 85 procent av dagens förekomst år 2017 och till 50 procent av denna år 2020. Denna framtida trend är högst osäker och det finns inga tydliga indikationer om när förändringar kan komma att ske. 
 Förekomsten av BPA i livsmedelsförpackningar som säljs av  
 grossister  
 och används i  
 restauranger och storkök  
 är svår att be- döma. Sett till försäljningsvärde svarar denna sektor för uppskatt- ningsvis cirka 26 procent 
 5  
 av den totala livsmedelskonsumtionen i Sverige. Storlek och format på förpackningar kan här skilja sig jämfört med de som förekommer i dagligvaruhandeln, men samma typ av metallförpackningar som kan innehålla BPA används också inom restaurang- och storköksmarknaden. Vår bedömning är att det inte finns en tydlig efterfrågan på  
 Jensen 
  förpackningar från den privata restaurangnäringen som omfattar många små och spridda aktörer. Vissa offentliga uppköpare ställer sannolikt krav som rör BPA i förpackningsmaterial i samband med upphandling, men det är oklart vilken faktisk effekt detta ger.  
 Vår bedömning är sammantaget att förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel i berörda sortiment hos grossister som förser restauranger och stor- kök minskar till 85 procent av dagens förekomst år 2017 och till 50 procent av denna år 2020. Det vill säga samma förväntade förändring som för de mindre dagligvarukedjorna och fristående butiker. 
  
 Det saknas underlag för att bedöma utvecklingen på längre sikt efter år 2020. Det utfasningsarbete som sker i dag beror delvis på förväntan att BPA i livsmedelsförpackningar kommer att regleras endera i Sverige, i andra länder eller möjligen på  
 EU-nivå. 
  Om Sverige och andra länder upphör att driva frågan om reglering kan den förväntade nedåtgående trenden i användning av BPA poten- tiellt avstanna eller vända uppåt igen.  
 Detta alternativa framtids- scenario, det vill säga att dagligvaruhandelns frivilliga utfasnings- arbete upphör eller att företagen går tillbaks till  
  
 BPA-innehållande 
  
  livsmedelsförpackningar kan inte uteslutas men bedöms som mindre sannolikt. 
  
 5  
 Försäljningsvärdet för livsmedel i restaurang och storkök är inte direkt jämförbar med försäljningsvärdet i dagligvaruhandeln. Räknat i grossistpriser utgör restaurang och storkök 18 % av totala livsmedelsförsäljningen men räknat i konsumentledet utgör de 32 %. En grov uppskattning är därför att denna sektors andel av totala livsmedelskonsumtionen i Sverige uppgår till 26 %. 
 165 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 Sammanfattning av referensalternativen för BPA i termopapper och livsmedelsförpackningar 
 Redogörelsen ovan beskriver vår bedömning av hur förekomsten av BPA kan förväntas minska i framtiden. Här följer en bedömning av vad detta innebär ifråga om minskad exponering för människor. Figuren nedan åskådliggör summan av de olika bedömningar och antaganden som görs i referensalternativen. 
 Diagram 10.1 Exponering för BPA i referensalternativen för år  
 2015–2020 
  (2015 = index 100) 
  
 Exponering BPA, index (2015 = index 100) 
 100 
 90 
 80 
 70 
 60 
 50 
 40 
 30 
 20 
 10 
 0 
  
 2015 
  
 2017 
  
 2020 
  
 År 
  
  Restauranger och storkök (restaurang och storkök livsmedel) 
  
  Övriga kedjor och fristående butiker (dagligvaruhandel livsmedel) 
  
  De tre största livsmedelskedjorna (dagligvaruhandel livsmedel) 
  
  Termopapper 
 Baserat på egna antaganden och beräkningar. I figuren visas referensalternativ T1 för termopapper tillsammans med referensalternativ för BPA i kontakt med livsmedel. 
 Den totala exponeringen referensåret 2015 har räknats om till ett indextal för att åskådliggöra förändringen över tid och fördelningen mellan olika källor för exponering. Den exponering som beskrivs i figuren ovan baseras på Efsas (2014) beräknade exponering för kvinnor i åldern  
 18–45 
  år (som enligt problembeskrivningen är en särskilt utpekad grupp). För denna grupp av befolkningen står exponeringen från livsmedel för 64 procent i medeltal, varav livs- medelsförpackningar av metall antas stå för 75 procent. Det inne- bär att nära hälften av den totala exponeringen för BPA år 2015 
 166 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 antas komma från livsmedelsförpackningar av metall. Närmare 16 procent av den totala exponeringen i referensåret 2015 bedöms komma från livsmedel där man ännu inte har kunnat identifiera orsaken till förekomst av BPA, det vill säga andra källor till BPA i livsmedel än metallförpackningar. I referensalternativet antas denna källa till exponering förbli oförändrad eftersom konkreta åtgärder knappast kan göras utan att man har identifierat källan till problemet. Övrig exponering i referensåret 2015 antas komma från termopapper. 
 I referensalternativet minskar exponeringen för BPA mellan  
 2015–2017 
  till följd av frivilliga åtgärder hos aktörer i livsmedels- kedjan och minskningen fortsätter fram till 2020. Minskningen antas vara störst hos de tre stora dagligvarukedjorna. I referens- alternativet T1 kvarstår exponeringen från termopapper år 2020 på samma nivå som föregående åren. Det är baserat på detta referens- alternativ som vi diskuterar åtgärdsalternativ i konsekvensutred- ningen. Totalt sett kan den största förändringen ske i exponeringen från termopapper om referensalternativet T0 förverkligas (detta scenario syns inte i figuren) då en eventuell begränsning enligt Reach börjar gälla i EU och exponeringen från termopapper antas upphöra. 
  
 10.3.2 
  
 Åtgärd T1: Ge underlag till  
  
 EU-kommissionen 
  för begränsning enligt artikel 68.2 i Reach 
 Denna åtgärd är endast aktuell i det fall Frankrikes förslag till  
 Reach-begränsning 
  (enligt artikel 69) inte genomförs. Effekterna av åtgärden ska därför jämföras med referensalternativ T1. 
 En begränsning enligt artikel 68.2 i Reach bygger på en möj- lighet att begränsa  
 CMR-ämnen 
 6 
  
 i beredningar och varor till kon- sumenter (se kapitel 8.2.1) Om BPA får en ny klassificering som reproduktionstoxiskt kategori 1B, i linje med Frankrikes förslag till harmoniserad klassificering, uppfylls kriterierna en begränsning av BPA i termopapper enligt denna artikel. 
 Beslut om begränsning enligt artikel 68.2 i Reach fattas direkt av  
 EU-kommissionen 
  till skillnad från motsvarande begränsning 
  
 6  
 Ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska 
 167 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 enligt artikel 69 som först bedöms i Benton vetenskapliga kom- mittéer. Detta innebär troligen att det krävs ett relativt sett mindre omfattande underlag för beslut. Det finns i dagsläget inget ut- arbetat arbetssätt för denna typ av begränsningar. Eftersom det saknas en etablerad procedur går det inte att förutse när, hur eller om  
 EU-kommissionen 
  kommer att bedöma ett eventuellt underlag från Sverige.  
 Om begränsningsprocessen initieras år 2017 och Kommissionen arbetar skyndsamt bedömer vi ändå att en reglering på  
  
 EU-nivå 
  
  skulle kunna börja gälla i slutet av år 2020, det vill säga efter en beslutsprocess och tre års övergångstid. 
  
 En begränsning enligt artikel 68.2 i Reach skulle troligen ge liknande konsekvenser som den begränsning som Frankrike har föreslagit, under antagandet att omfattning och avgränsning görs på liknande sätt. Viss substitution av BPA skulle i detta fall kunna ske med andra bisfenoler vilket gör den slutliga effekten på människors hälsa svårbedömd. De andra bisfenolerna uppfyller i dag inte kriterierna för  
 CMR-ämnen 
  och kan därför inte regleras enligt artikel 68.2. 
  
 10.3.3 
  
 Åtgärd T2: Nationellt förbud mot BPA i termopapper 
  
 Denna åtgärd är endast aktuell i det fall Frankrikes förslag till  
 Reach-begränsning 
  (enligt artikel 69) inte genomförs. Effekterna av åtgärden ska därför jämföras med referensalternativ T1. 
 KemI har tagit fram ett förslag till förbud mot BPA i kassa- kvitton (KemI, 2012a). Förbud mot hantering av BPA kan enligt förslaget föreskrivas av regeringen i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter (Kemikalieförbudsförordningen). Därtill föreslås förbud mot att tillhandahålla kassakvitton för de verksamhetsutövare som omfattas av dokumentationsskyldighet i 
  
 39 
  
 kap. i skatteförvaltningslagen (2011:1244). 
  
 Vår bedömning är att KemIs förslag i stort sett fortfarande är 
  
 tillämpligt om inga harmoniseringsåtgärder inom EU görs på området. Ett förslag till nationellt förbud kan beredas parallellt med åtgärd T1 
 . En bedömning av den harmoniserande verkan av ett eventuellt negativt beslut i fråga om begränsning enligt Reach behöver dock göras. Det är inte osannolikt att  
 EU-kommissionen 
  
 168 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 anser att ett negativt beslut om begränsning av BPA i termopapper i EU innebär en harmoniseringsåtgärd, vilket skulle försvåra Sveriges möjligheter att införa ett nationellt förbud. 
 Det bör också övervägas om förslaget kan utvecklas så att det täcker inte bara BPA i kassakvitton utan även termopapper i övrigt 
 – likt den omfattning som Frankrike föreslagit i fråga om begränsning enligt Reach. Därtill bör det utredas närmare hur förbudet kan utformas för att undvika substitution av BPA med andra bisfenoler vars egenskaper misstänks ha egenskaper som liknar BPAs. Beroende på förbudets omfattning behöver lämplig övergångstid övervägas; att döma utifrån Frankrikes förslag kan tre år vara en utgångspunkt. 
 Ett nationellt förbud skulle troligen ge liknande konsekvenser i Sverige som den begränsning Frankrike har föreslagit, under förut- sättning att omfattningen är likartad. Effekten skulle då vara att exponeringen för BPA i termopapper i stort sett upphör. Om förbudet endast omfattar kassakvitton bör KemIs konsekvens- utredning från 2012 kunna användas som underlag för beslut. Kon- sekvenserna av att reglera även andra bisfenoler behöver dock utredas ytterligare i båda dessa fall. 
  
 10.3.4 
  
 Åtgärd L1a: Ökade frivilliga insatser mot BPA inom livsmedelskedjan genom tydlig målstyrning och uppföljning 
  
 Som framgår av kapitel 7 pågår ett omfattande arbete inom daglig- varuhandeln med att fasa ut bisfenol A från livsmedelsförpack- ningar. Handeln ställer krav på leverantörer som i sin tur tar fram  
 Jensen 
  produkter i samarbete med förpackningstillverkare. Det är osäkert hur långt dessa frivilliga insatser når i utfasning av BPA till år 2017 eller år 2020. Företagens önskan att undvika framtida lagstiftning kan vara en (av flera) drivkrafter som driver på denna utveckling. Ett sätt att öka takten på utfasningsarbetet kan därför vara att regeringen tydliggör målen för en utfasning och vilka åtgärder som kan komma att vidtas om dessa mål inte nås berörda företag. 
 Detta åtgärdsalternativ innebär att regeringen: 
 169 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 sätter mål för hur stor andel av livsmedelsförpackningar av metall på den svenska marknaden som ska vara fria från BPA i kontakt med livsmedel, samt tidpunkt när detta ska ha skett, 
 beskriver hur och när en uppföljning av dessa målsättningar kommer ske vid en kontrollstation, 
 beskriver vilka ytterligare insatser som kan komma i fråga, efter kontrollstationen, om målsättningarna inte ser ut att uppnås på frivillig väg. 
 Företagen i livsmedelskedjan ges möjlighet att själva avgöra om, och i så fall hur och när, de vill genomföra åtgärder för att nå målen. En viktig del i genomförandet av detta åtgärdsalternativ är det underlag som tas fram inför kontrollstationen. Ett förslag till genomförandeplan för denna kontrollstation och vilken informa- tion som bör tas fram beskrivs i bilaga 7: Förslag till utförande av kontrollstation 2017. 
  
 Vi bedömer att detta åtgärdsalternativ har potential att bli ett effektivt styrmedel med relativt små ekonomiska konsekvenser. Det beskrivs därför vidare i konsekvensutredningen 
 . 
  
 10.3.5 
  
 Åtgärd L1b: Verka för ökade frivilliga insatser mot BPA inom livsmedelskedjan genom frivillig överenskommelse 
  
 En möjlighet är att verka aktivt för att få till stånd en frivillig överenskommelse mellan regeringen och livsmedelskedjans aktörer i Sverige i fråga om BPA i livsmedelsförpackningar. Detta åtgärds- alternativ kan under vissa omständigheter användas som komple- ment till Åtgärd L1a. 
 Vissa särskilda förutsättningar krävs dock för att en frivillig överenskommelse ska vara effektiv. Enligt en litteraturstudie gjord av Bryden et al (2013) är de viktigaste förutsättningarna generellt sett för denna typ av överenskommelser att det (a) finns ett trovär- digt hot om att lagstifta, (b) det finns starka finansiella incitament och sanktioner mot de som inte deltar i eller bryter mot överens- kommelsen och (c) att överenskommelsens målsättningar är tyd- liga och uppföljningsbara. Av dessa förutsättningar är (b) ur admi- nistrativ synpunkt svår att uppnå med gällande regelverk. 
 170 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Företag inom livsmedelskedjan konkurrerar med varandra i fråga kundernas förtroende i miljö- och hälsofrågor och vår upp- fattning är att företag, inom både dagligvaruhandel och livsmedels- industri, inte gärna samarbetar kring utfasningen av BPA. 
 En frivillig överenskommelse skulle behöva förhandlas fram mellan berörda parter. Den skulle kunna omfatta såväl målsätt- ningar, former för fortsatt dialog, uppföljning och utvärdering etc. Erfarenheter från andra frivilliga överenskommelser, bland annat inom dialogprojektet Framtida handel 
 7  
 kan användas som utgångs- punkt för överenskommelse och former för arbetet. 
 Vi ifrågasätter dock om en frivillig överenskommelse kan ge betydande effekt till en rimlig kostnad. Att åstadkomma en överenskommelse om BPA skulle kräva tid och resurser från både staten och de företag som deltar. Det kan bli svårt att åstadkomma tillräckliga finansiella incitament och sanktioner mot de som inte deltar i eller bryter mot överenskommelsen. För att bli effektiv skulle överenskommelsen behöva omfatta ett stort antal företag vilket sannolikt skulle göra det svårare att över huvud taget nå en överenskommelse. Det är också osäkert inom vilken tidsram en överenskommelse skulle kunna komma till stånd. Som jämförelse kan nämnas att den överenskommelse som låg till grund för Dialog- projektet Framtida handel tog närmare fem år att förhandla fram. 
 Sammanfattningsvis bedömer vi effekten av detta åtgärdsalter- nativ som osäker och att de administrativa kostnaderna kan bli märkbara.  
 Detta åtgärdsalternativ bedöms därför inte vara tillräck- ligt effektivt och förutsebart för att åstadkomma önskad minskning av exponering för BPA inom rimlig tid och utreds inte närmare i konsekvensutredningen. 
  
 10.3.6 
  
 Åtgärd L2a: Information från myndigheter 
  
 till konsumenter och aktörer i livsmedelskedjan 
 Från ett teoretiskt perspektiv kan de problem som identifierats med avseende på BPA i livsmedelsförpackningar av metall i princip betecknas som ett marknadsmisslyckande med asymmetrisk infor- 
  
 7  
 Se bland annat Naturvårdsverkets samlade utvärdering av dialogprojektet Framtida handel  
 2004-2006 
  (Naturvårdsverket, 2007). Erfarenheter kan även hämtas från andra länder, bl.a. Danmark och Holland, där man har gjort frivilliga överenskommelser om minskat matsvinn. 
 171 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 mation. Det betyder att olika parter i livsmedelskedjan har tillgång till olika förhandsinformation om såväl förekomst av BPA i för- packningar som potentiella risker för livsmedelskonsumenter. I teorin skulle problemet kunna lösas genom att alla parter får tillgång till information; till exempel om förekomst av BPA i livsmedelsförpackningar av metall och vilka risker det innebär. Åtgärdsalternativen L2a, L2b och L2c är olika varianter på åtgärder för att öka tillgången på information för olika parter på marknaden. 
 En del av problemet med exponering för BPA i livsmedels- förpackningar kan vara att konsumenter och aktörer i livsmedels- kedjan inte är medvetna om problemet i sig. Under vissa om- ständigheter kan ökad information om problemet bidra till att både konsumenter och företag vidtar egna åtgärder, till exempel genom att företag aktivt väljer  
 Jensen 
  produkter. 
 Information som vänder sig till konsumenter skulle kunna ingå i Konsumentverkets konsumentupplysning inom Giftfri vardag. En sådan informationssatsning kommer antagligen främst nå de som söker information aktivt och som redan har kunskaper om skadliga kemikalier. I dagsläget finns konsumentinformation, samt information om hur man undviker exponering, på Lane och Campbell medelsverkets hemsidor. Välinformerade konsumenter kan dock knappast medvetet undvika exponering på annat än genom att välja bort metallförpackningar för livsmedel – eftersom konsumenten själv inte kan särskilja metallförpackningar som är fria från BPA. Styrmedlet är därmed mycket trubbigt och innebär troligen nega- tiva konsekvenser även för de företag som lyckas fasa ut BPA från sina metallförpackningar. 
 Information kan riktas till företag för att förmå dem att på frivillig väg fasa ut BPA. I referensalternativet bedömer vi att delar av livsmedelskedjan redan håller på att fasa ut BPA på egen hand vilket drivs på av bland annat efterfrågan från kunder. Information särskilt riktad till de företag som i referensalternativet inte ser ut att arbeta aktivt med utfasning skulle teoretiskt sett kunna ge effekt. Men denna målgrupp är stor till antalet eftersom det i huvudsak rör sig om små aktörer inom livsmedelsindustri, gros- sister, dagligvaruhandel, restauranger och storkök. I förlängningen är det sannolikt så att dessa företag ändå inte kommer att börja arbeta aktivt med utfasning om inte deras kunder efterfrågar det eller det finns ett tydligt hot om reglering. 
 172 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Sett ur ett övergripande perspektiv uppstår också följdfrågor om myndigheter ska informera om BPA; ska information då också ges om andra farliga ämnen som kommer i kontakt med livsmedel och i så fall vilka? 
 Effekten av informationsinsatser är sammanfattningsvis osäker särskilt vad gäller de konsumenter och företag som inte själva aktivt söker information om BPA.  
 Vi bedömer därför att ensidigt satsa på information till konsumenter och företag inte är ett till- räckligt effektivt styrmedel. Information kan dock behövas som komplement till andra styrmedel för att dessa ska få genomslag, till exempel i fråga om lagstiftning mot BPA. Sådana informations- behov kan därför diskuteras i anslutning till andra styrmedel. 
  
 10.3.7 
  
 Åtgärd L2b: Kostråd och rekommendationer till konsumenter 
  
 Myndigheter kan ge råd om hur konsumenter kan undvika expone- ring för BPA. I Danmark har man infört råd till konsumenter som bland annat omfattar livsmedelsförpackningar (Födevarestyrelsen, 2014). 
 Enligt Moss rådgivningspolicy ska konsumentråd vara vetenskapligt underbyggda. Myndigheten ger därför inte råd om BPA med hänvisning till att Efsas bedömning i dagsläget inte visar på någon risk med den exponering som människor utsätts för i sin vardag. Däremot informerar Livsmedelsverket om BPA och förekomsten i bland annat livsmedelsförpackningar. 
 Om Lindsey ändrar sin bedömning skulle det ge underlag för Livsmedelsverket att gå ut med kostråd för att minska expone- ringen för BPA hos hela befolkningen eller vissa riskgrupper. Men liksom i fallet med information kan det vara svårt att nå ut till de konsumenter som inte aktivt söker råd. Erfarenheterna från myndighetens kostråd om fisk med höga halter dioxin och Nelson kan ge en indikation om hur effektiva motsvarande råd om BPA skulle kunna bli. Enligt en undersökning från 2010 var känne- domen låg om nämnda kostråd och endast 19 procent av små- barnsfamiljerna kände till att råden gäller barn och tre procent visste att råden gäller kvinnor i barnafödande ålder. Under 2012 initierade därför Livsmedelsverket en kampanj (Livsmedelsverket, 2012) för att öka kännedomen om kostråden. Sammanlagt kostade 
 173 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 hela projektet 2 miljoner kronor. En uppföljande undersökning (Livsmedelsverket, 2013) visade att kampanjen bidragit till att öka kännedomen om kostråden. Men fortfarande sade sig endast tre av tio kvinnor i barnafödande ålder och fyra av tio småbarnsföräldrar att de helt avstod från att äta eller äter mindre på grund av sin kunskap. Livsmedelsverket konstaterade att man inte hade nått fram till unga kvinnor i den utsträckning de hade hoppats. 
 Sammantaget tycks det osannolikt att kostråd som berör BPA i livsmedelsförpackningar, eller andra former av råd till konsu- menter, skulle vara tillräckligt effektiva för att åstadkomma en betydande minskning av exponeringen för BPA. Därtill uppstår sannolikt kostnader för att sprida information om råden. I av- saknad av information på förpackningarna skulle råden dessutom innebära att konsumenternas handlingsalternativ begränsas till att välja bort livsmedel som förpackas i metall. Detta kan innebära minskad försäljning även för de företag som har fasat ut BPA ur sina förpackningar. Vi bedömer därför  
 att råd och rekommenda- tioner, som enskild åtgärd, inte är tillräckligt effektivt. Därtill kan åtgärden potentiellt bli direkt och indirekt kostsam. 
  
 10.3.8 
  
 Åtgärd L2c: Krav om information i livsmedelskedjan och märkning av livsmedelsförpackningar som innehåller BPA i kontakt med livsmedel 
  
 Detta åtgärdsalternativ innebär att information till konsumenter ska ges genom märkning på förpackningar och att krav ställs om att tillhandahålla information mellan företag i livsmedelskedjan. En märkning på förpackningar som innehåller BPA kan fungera som en signal till konsumenter att välja en annan vara. Märkning förut- sätter dock att konsumenter har intresse för och kunskap om enskilda kemikalier. Därtill är det osäkert i vilken omfattning märkning faktiskt påverkar konsumenternas val och användning av livsmedel. Nya märkningar med avseende på innehåll och närings- deklarationer kommer att införas de närmaste åren och en ytter- ligare märkning riskerar att försvinna i mängden av annan informa- tion på förpackningen. 
 Ett krav på företag att tillhandahålla information till andra före- tag i livsmedelskedjan om förekomst av BPA i kontakt med livs- medel är en förutsättning för märkning av livsmedelsförpackningar. 
 174 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Våra kontakter med aktörer i den svenska livsmedelskedjan har visat att det i dag ofta är svårt att få adekvat information om ämnen i material i kontakt med livsmedel. Frågan kvarstår dock; om och hur företagen väljer att agera om de får tillgång till bättre infor- mation från leverantörer. Ett krav om att tillhandahålla information kan visserligen underlätta ytterligare frivilliga åtgärder mot BPA, men det går inte att förutse huruvida det i förlängningen förändrar exponeringen för konsumenter. Effekten av detta åtgärdsalternativ är alltså osäker. 
 Kostnaden för krav på märkning och tillhandahållande av information i livsmedelskedjan kan bli betydande. Kostnaden för insamling av information, utformning av märkning samt anpass- ning av etiketter blir sannolikt störst initialt. Löpande kostnader uppstår till följd av systematisk hantering av information samt märkning av alla förpackningar som innehåller BPA i kontakt med livsmedel. Administrativa kostnader uppstår för såväl företag som myndigheter för kontroll och tillsyn av kraven. Sammantaget är vårt intryck från kontakter med berörda branscher att företagen ser många och betydande negativa konsekvenser av framförallt krav på märkning på förpackningar. 
 Utredningen bedömer att krav på märkning i sig inte kan garantera önskad minskning av exponering för BPA. Åtgärdsalter- nativet kan också innebära betydande kostnader och andra kon- sekvenser för företag i livsmedelskedjan. Detta åtgärdsalternativ utreds därför inte närmare. 
  
 10.3.9 
  
 Åtgärd L3: Miljöskatt på livsmedelsförpackningar med BPA i kontakt med livsmedel 
  
 Miljöskatter har diskuterats som kompletterande styrmedel inom kemikalieområdet (KemI, 2013) och en statlig utredning i frågan ska redovisas i början av 2015 (Regeringskansliet, 2013). 
 Tanken med en miljöskatt är att den ska göra den vara som innehåller ett skadligt ämne dyrare så att priset på varan också åter- speglar de negativa externa effekterna på människors hälsa. Denna form av styrmedel skulle potentiellt kunna stimulera innovation, främja substitution till  
 Jensen 
  alternativ samt ge intäkter för att finansiera tillsyn. Styrmedlet skulle ge företag ansvar för att infor- mera sig och möjlighet att välja att betala miljöskatt i de fall där 
 175 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 BPA är särskilt svårt eller kostsamt att ersättas vilket ger flexibilitet och möjlighet till kostnadseffektiva lösningar. 
 Men ett system med miljöskatter skulle också kräva administra- tion hos såväl företag som myndigheter. Det är svårt att förutse hur stora intäkterna från skatten skulle bli, men sannolikt skulle skattebasen minska inom de närmaste fem till tio åren i takt med att förekomsten av BPA i livsmedelsförpackningar minskar. Det är inte självklart att systemet i sin helhet skulle bli kostnadseffektivt. 
 Vad gäller miljöskatter på BPA i livsmedelsförpackningar gör utredningen sammantaget bedömningen att det kan vara ett bra alternativ att undersöka närmare – men det bör då göras med utgångspunkt i slutsatserna från den nu pågående utredningen om ekonomiska styrmedel för kemikalier.  
 Detta styrmedelsalternativ utreds därför inte närmare här. 
  
 10.3.10 
  
 Åtgärd L4: Förbud mot att sätta förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel på marknaden i Sverige eller EU 
  
 Ett förbud skulle kunna riktas mot BPA i ytskikt som kommer i kontakt med livsmedel i livsmedelsförpackningar. För att täcka in så stor del som möjligt av BPA som förekommer i förpackningar bör förbudet omfatta både livsmedelsindustrier, grossister, daglig- varuhandel samt de livsmedel som når konsument via restauranger och storkök. Både importerade livsmedel (färdigförpackade) och sådana som förpackas i Sverige bör omfattas. I teorin finns det flera olika tänkbara sätt att genomföra en reglering, främst: 
 Nationell reglering av BPA i lack och ytskikt i kontakt med livs- medel – i livsmedelslagstiftningen 
 Nationell reglering av BPA i lack och ytskikt i livsmedelsför- packningar av metall – i kemikalielagstiftningen 
  
 EU-reglering 
  av BPA i ytskikt och lacker i livsmedelsförpack- ningar av metall – i EU:s materialförordning 
  
 EU-reglering 
  av BPA – i kemikalielagstiftningen Reach 
 8 
  
 8  
 Inom Reach finns i teorin olika tänkbara vägar att gå. BPA skulle kunna tas upp på kan- didatlistan och senare komma i fråga för tillståndsförfarande. Alternativt kan begränsning 
 176 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Dessa sätt att genomföra en reglering diskuteras i kapitel 1, 8 och 9 med avseende på möjligheter och hinder från framförallt juridisk, praktisk, politisk och strategisk synpunkt. Vår slutsats är att även om en reglering på  
 EU-nivå 
  är att föredra så är nationell reglering, sannolikt i kemikalielagstiftningen, den närmast framkomliga vägen för att åstadkomma ett förbud. I konsekvens- utredningen ligger fokus på möjliga konsekvenser av ett sådant nationellt förbud, oavsett vilken svensk lagstiftning som tillämpas. 
  
 Förutsatt att förbudet följs skulle förekomsten av BPA i kontakt med livsmedel i förpackningar av metall upphöra och exponeringen för BPA skulle enligt våra uppskattningar nära på halveras jämfört med i dag.  
 Tillsyn och uppföljande kontroller kan användas för att motverka fusk. 
 Effekten av ett förbud kan variera beroende på vilka typer av förpackningar (eller delar av förpackningar) som omfattas. Störst effekt ger troligen ett förbud mot BPA  
 i ständig kontakt  
 med livs- medel (bland annat konservburkar och dryckesburkar). Effekten kan möjligen ökas marginellt genom att även inkludera lock och korkar, men dessa källor har inte beskrivits i de exponerings- bedömningar som vi utgår från. Därtill kan det diskuteras vilka led i livsmedelskedjan som bör omfattas av förbudet för att ge största möjliga effekt. 
 Ett nationellt förbud kan innebära kostnader för både företag och myndigheter. De största kostnaderna för företag i livsmedels- kedjan blir sannolikt engångskostnader för att inventera förekoms- ten av BPA, ändra kravspecifikationer i upphandling och, genom- föra kvalificeringsprocesser samt kvalitetskontroller för  
 Jensen 
  förpackningsmaterial. Därtill kommer eventuellt ökade löpande kostnader för  
 Jensen 
  ytskiktsmaterial. I referensalternativet finns redan  
 Jensen 
  ytskikt tillgängliga på den globala marknaden och ytterligare alternativ utvecklas fortlöpande oberoende av ett natio- nellt förbud i Sverige. Åtgärden förväntas därför inte orsaka kost- nader för utveckling av  
 Jensen 
  ytskikt. Däremot finns kostnader för främst förpackningstillverkare och livsmedelsindustrier att i praktiken börja använda dessa alternativ. 
 införas enligt Reach artikel 69 (baserat på risk och samhällsekonomiska konsekvenser) eller artikel 68.2 (om BPA i framtiden klassificeras som ett  
 CMR-ämne). 
  
 177 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 Administrativa kostnader för tillsyn uppstår i första hand för livsmedelsindustrier, grossister och dagligvaruhandelsföretag som sätter förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel på mark- naden i Sverige. Om restauranger och storkök också omfattas direkt av förbudet blir antalet tillsynsobjekt uppskattningsvis mer än fyra gånger större vilket skulle innebära betydligt större admini- strativa kostnader totalt sett – sannolikt utan att ge någon be- tydande ytterligare effekt 
 9 
 .  
 Förbudet bör därför omfatta livsmedel som sätts på marknaden av livsmedelsindustrier, grossister och dagligvaruhandelsföretag – men inte restauranger och storkök. 
  
 Företagens anpassningskostnader beror till viss del på vilken tidsfrist som ges innan förbudet börjar gälla, samt på eventuella undantag eller dispensmöjligheter. Kvalificeringsprocessen för nya ytskikt i livsmedelsförpackningar är tidskrävande och kan enligt vår bedömning vara upp till  
 2–3 
  år och i vissa fall längre (se kapitel 6). Om förbudet införs med alltför kort varsel (och inga undantag ges) kan konsekvensen potentiellt bli att vissa företag inte hinner anpassa sina produkter och därför tvingas ta dem ur försäljning. Detta kan potentiellt ha effekter på utbud, konkurrens och priser för konsumenter.  
 Vår bedömning är att betydande negativa kon- sekvenser kan undvikas om företagen i livsmedelskedjan ges till- räcklig tid för anpassning. En utgångspunkt för konsekvensutred- ningen är därför att ett eventuellt nationellt förbud börjar gälla först år 2020. 
  
 Vår bedömning är att ett nationellt förbud (mot BPA i livsmedelsförpackningar i kontakt med livsmedel) kan utformas för att ge betydande minskning av exponeringen för BPA inom rimlig tid. Ett nationellt förbud kan dock orsaka kostnader särskilt för företagen i livsmedelskedjan.  
 Konsekvenserna av ett förbud disku- teras vidare i den fördjupade konsekvensutredningen. 
  
 9  
 Denna slutsats drar vi eftersom ett förbud mot att sätta förpackningar med BPA i kontakt med livsmedel på marknaden skulle omfatta de företag i Sverige som säljer livsmedel till restauranger och storkök. I stort sett skulle alltså ett förbud mot BPA i det tidigare ledet i livsmedelskedjan ge önskad effekt och att restaurang och storkök endast indirekt berörs. 
 178 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 10.3.11 
  
 Sammanfattning av åtgärdsförslag 
  
 som går vidare till fördjupad konsekvensutredning 
 Vi bedömer att endast vissa av åtgärdsalternativen som diskuteras ovan kan nå de målsättningar som formuleras inledningsvis i kon- sekvensutredningen. Det betyder att dessa åtgärder eller styrmedel ska kunna åstadkomma en betydande sänkning av exponeringen för BPA, särskilt för barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder, på ett sätt som är effektivt från såväl riskminsknings- som kostnads- perspektiv. 
 Åtgärdsalternativen  
 T1  
 och  
 T2,  
 det vill säga  
 förbud på EU- respektive nationell nivå av BPA i termopapper,  
 bildar tillsam- mans en åtgärdsstrategi för att säkerställa att exponeringen för BPA i termopapper begränsas. Vi bedömer att det i dagsläget inte behövs någon ytterligare konsekvensutredning av dessa förslag eftersom ett sådant beslutsunderlag redan har presenterats av KemI (för ett nationellt förbud) samt i pågående begränsningsprocess inom Reach (för ett förbud i EU). Förutsättningarna för ett svenskt förbud behöver dock analyseras efter att den nu pågående beslutsprocessen i fråga om begränsning i Reach har slutförts. 
 Ifråga om livsmedelsförpackningar bedömer vi att åtgärds- alternativen  
 L1a  
 ( 
 ökad frivilliga insatser i livsmedelskedjan 
 ) och 
  
 L4  
 ( 
 nationellt förbud 
 ) kan tillämpas i en åtgärdsstrategi för att minska exponeringen för BPA. 
 En översiktlig och indikativ bild av de föreslagna åtgärderna (och ordningsföljden dem sinsemellan) ges i diagrammet nedan. 
 179 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 Diagram 10.2 Föreslagna åtgärder i en översiktlig tidplan 
  
 10.4 
  
 Uppgifter om vilka som berörs av åtgärdsförslagen om BPA i livsmedelsförpackningar 
  
 10.4.1 
  
 Identifiering av berörda aktörer 
  
 Åtgärdsförslagen L1a, L4 berör i stort sett samma grupper i sam- hället. Antal och typ av företag som berörs av åtgärdsförslagen beror dock till stor del på om endast material i direkt kontakt med livsmedel eller alla ytskikt i förpackningar inkluderas. Identifie- ringen av berörda omfattar alla potentiellt berörda och bör alltså ses som en bruttoidentifiering. En mer specifik redogörelse för vilka som är berörda ges i diskussionen om kostnader för företag. I tabell 13.1 nedan redovisas vår bedömning av vilka aktörer som är potentiellt berörda av förslagen: 
 180 
 SOU 2014:90 Konsekvensutredning 
 Tabell 10.1 Identifiering av potentiellt berörda av åtgärdsförslagen 
  
 Vem som berörs och hur 
  
 Information om population 
  
 Livsmedelskonsumenter 
  
 Kvinnor i fertil ålder, barn och ungdomar är 
  
 (Exponering för BPA) 
  
 särskilt känsliga grupper för exponering för BPA 
  
 (Valmöjligheter och pris på livsmedel 
  
 som i dag säljs i metallförpackningar 
  
 Livsmedelskonsumenter i Sverige 
  
 som innehåller BPA i kontakt med 
  
 livsmedel) 
  
 Dagligvaruhandelsföretag, i första 
  
 Ca 6800 företag i Sverige varav ca 80 % med 
  
 hand berörs företag med brett 
  
 0–9 
  anställda. 
 1 
  
 sortiment men även vissa företag med 
  
 Sju kedjor (vardera med samordnad 
  
 specialsortiment 
  
 upphandling och distribution) har ca 85 % 
  
 (Administrativa kostnader) 
  
 andel av marknaden genom ca 3500 butiker. 
  
 Övriga står för ca 4 % av marknaden genom 
  
 2500 butiker. 
 2 
  
 Okänt antal berörda företag med 
  
 specialsortiment. 
  
 Restauranger och storkök 
  
 Ca 26400 företag i Sverige varav ca 89 % med 
  
 (indirekt berörda beroende på 
  
 0–9 
  anställda. 
 1 
  
 omfattning av förslag) 
  
 Ca 72 % privata restauranger, resterande är 
  
 (–) 
  
 storkök framförallt i offentlig drift. 
  
 Livsmedelsgrossister 
  
 Grossistledet är integrerat hos de större 
  
 som säljer livsmedel till 
  
 dagligvarukedjorna. Övriga butiker förses i 
  
 dagligvarubutiker, restauranger och 
  
 huvudsak av tre större grossister. Restauranger 
  
 storkök 
  
 och storkök förses i huvudsak av sju större 
  
 (Administrativa kostnader) 
  
 grossister som står för ca 65 % av marknaden. 
  
 Direktleveranser från lokala bagerier, mejerier, 
  
 slaktare och delikatesskök står för större 
  
 resterande del. 
 2 
  
 Livsmedelsindustrier, som potentiellt 
  
 Ca 280 
 3  
 till 840 
 1  
 företag i Sverige varav ca 
  
 använder förpackningar av metall 
  
 77 % med  
 0–9 
  anställda 
 1 
  
 med ytskikt som kan innehålla BPA 
  
 Okänt antal företag i andra länder som 
  
 (Kostnader för anpassning och 
  
 exporterar till Sverige. 
  
 administration) 
  
 Tillverkare av livsmedelsförpackningar 
  
 Endast två kända anläggningar i Sverige 
  
 av metall 
  
 (dryckesburk- och tubtillverkning). Sverige är 
  
 (Kostnader för anpassning och 
  
 importberoende. 
  
 administration) 
  
 Vem som är leverantör för metallburkar beror på 
  
 transportekonomin. Produktionen sker vanligen 
  
 inom en radie på  
 200–600 
  km från de 
  
 livsmedelsindustrier som köper förpack- 
  
 ningarna. Tre stora företag dominerar 
  
 marknaden i Europa. 
  
 Tillverkare av livsmedelsförpackningar 
  
 Populationen har inte identifierats specifikt 
  
 av  
 andra material  
 än metall 
  
 eftersom det inte går att förutse i vilken 
  
 181 
  
 Konsekvensutredning SOU 2014:90 
  
 Vem som berörs och hur 
  
 Information om population 
  
 (Potentiellt förbättrade 
  
 omfattning alternativa förpackningsmaterial 
  
 konkurrensvillkor och därmed ökad 
  
 kan komma att ersätta metallförpackningar. 
  
 försäljning) 
  
 Tillverkare av  
 pappers-, 
  glas- och 
  
 plastförpackningar finns i Sverige. 
  
 Tillverkare av ytskikt till 
  
 Inga kända produktionsanläggningar i Sverige. 
  
 livsmedelsförpackningar av metall 
  
 Marknaden för ytskikt till metallförpackningar 
  
 (Kostnader för eventuell 
  
 kan anses vara global och domineras av tre 
  
 administration och utveckling av 
  
 stora företag. 
  
 alternativ) 
  
 Centrala myndigheter och i vissa fall 
  
 En central myndighet med huvudansvar för 
  
 kommuner 
  
 samordning och uppföljning (Åtgärd L1a). 
  
 (Administrativa kostnader för 
  
 En central tillsynsmyndighet och eventuellt 
  
 samordning, uppföljning och eventuell 
  
 kommuner med tillsynsansvar på lokal nivå 
  
 tillsyn) 
  
 (Åtgärd L4) 
  
 1  
 SCBs företagsdatabas (SCB, 2014), alla företag även de som ingår i kedjor och franchiseföretag samt företag med noll anställda. Urval av  
 SNI-koder 
  som bedöms vara potentiellt berörda branscher: 10.130, 10.200, 10.310, 10.390, 10.840, 10.850, 11.010, 11.020, 11.030, 11.050, 11.070, 46.170, 46.190, 46.310, 46.320, 46.330, 46.340, 46.380, 46.390, 47.111, 47.112, 47.191, 47.199, 47.210, 47.220, 47.230, 47.299, 55.101, 56.100, 56.210, 56.291, 56.292, 56.293, 56.294, 56.299. 
  
 2 
  
 Chamber Trade Sweden (2013) 
  
 3 
  
 Uppgift från Livsmedelsföretagens branschorganisation. Uppgiften gäller  
  
 SNI-koderna 
  (okänd version): 10.120, 10.130, 10.200, 10.320, 10.390. 10.840, 11.010, 11.020, 11.030, 11.050 och 11.070. 
 Som komplement till identifieringen av berörda aktörer har vi även gjort en illustrativ beräkning av vilka värden på livsmedel (och för- packningar) som kan tänkas bli berörda av föreslagna åtgärder. Tabell 2 i bilaga 6 presenterar sådana siffror, baserade på statistik över livsmedelsförsäljning i Sverige kombinerat med en rad grova uppskattningar och antaganden. Värdena i tabellen ska tolkas med stor försiktighet. Summorna i tabellen visar bland annat att alko- holhaltiga drycker (öl) utgör en stor del av uppskattade för- säljningsvärden. Då målsättningen är att föreslå kostnadseffektiva åtgärder kan det övervägas att exkludera alkoholhaltiga drycker från förbudet under förutsättning att exponeringen från denna källa är mindre betydande. Det kan dock inte utan vidare analys antas att exponeringen för BPA, för de särskilt utpekade grupperna ungdomar och kvinnor i fertil ålder, från just alkoholhaltiga drycker är obetydlig. 
 Vi kan också notera i beräkningarna i bilaga 6 att försäljnings- värdet (exklusive alkoholhaltiga drycker) för de potentiellt berörda grupperna av livsmedel motsvarar ungefär två procent av den totala 
 182 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 årliga försäljningen 
 10  
 av livsmedel i Sverige. Endast en del av dessa potentiellt berörda livsmedel kommer de facto att beröras av åtgärder – i de fall de, när åtgärderna införs – fortfarande säljs i förpackningar med BPA i kontakt med livsmedlet. 
 Handel med berörda typer av livsmedel diskuteras i avsnitt 10.4.5. 
  
 10.4.2 
  
 Marknad och konkurrens inom dagligvaruhandel och livsmedelsindustrier – i Sverige 
  
 Ovan identifieras vissa branscher och typer av företag som potentiellt berörs av åtgärdsförslagen. Konsekvenserna för olika företag i olika delar av livsmedelskedjan beror dock till stor del på hur marknaden för berörda typer av livsmedel ser ut och hur relationer och maktförhållanden mellan företag och branscher fungerar i praktiken. Nedan diskuteras marknad och konkurrens, med utgångspunkt från den bild av livsmedelskedjan som beskrivs i kapitel 7 (om pågående arbete med utfasning) samt från identifie- ringen av berörda. 
 Marknadskoncentrationen i vissa delar av den svenska livs- medelskedjan är hög. Livsmedelsindustri och dagligvaruhandeln är branscher där ett litet antal företag står för en stor del av försäljningen. Bland livsmedelstillverkarna står de tre största för i genomsnitt 75 procent av omsättningen inom varje produktkate- gori. Dessa typer av aktörer (i mitten av livsmedelskedjan) har en stark ställning på marknaden gentemot de som står först och sist i kedjan, det vill säga primärleverantörer respektive konsumenter som är många och små. Samtidigt bör det påpekas att livsmedels- industrier och dagligvaruhandeln jobbar med stort konsument- fokus och således styrs av konsumenternas efterfrågan. Livsmedels- industrin i Sverige är en mångfacetterad bransch med alltifrån storskalig produktion till småskalig hantverksproduktion (Campbell medelsföretagen, 2011) och företagens förutsättningar på markna- den varierar därmed mycket. 
  
 10  
 Den totala försäljningen av livsmedel (inklusive alkoholhaltiga drycker) var i runda tal 320 miljarder kronor under 2012. Vi uppskattar värdet av de potentiellt berörda grupperna av livsmedel till cirka 6 miljarder. 
 183 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 En tydlig trend i Sverige de senaste decennierna är att dag- ligvarubutikerna har blivit färre och större. Stordriftsfördelar på butiksnivå, bland annat i form av relativt lägre transportkostnader och högre omsättning per anställd butikspersonal, driver på ut- vecklingen. De stora dagligvarukedjorna utövar köparmakt som sannolikt motverkar den säljarmakt som livsmedelstillverkarna har i kraft av sina starka varumärken. Små livsmedelstillverkare utan starka varumärken kan hamna i en utsatt position där de tvingas acceptera de villkor som dagligvarukedjorna bestämmer (Konkur- rensverket, 2011a). 
 Enligt Livsmedelsföretagen (Livsmedelsföretagen, 2011) har detaljhandelns fokus på låga priser inneburit att industrin under en längre tid fått ta större delen av de kostnadsökningar som skett – vilket har lett till lägre lönsamhet. 
 I stort sett samma råvaror används i livsmedel tillverkade för den offentliga sektorn som till dagligvaruhandeln och privata restauranger, men det finns skillnader i varuberedning, och pro- duktdifferentiering. Förpackningarna för restaurang och storkök respektive dagligvaruhandel skiljer sig i storlek och utformning med avseende på varumärke, prismärkning och produktutformning. Livsmedelsindustrins tillverkning av produkter till dessa delmark- nader sker vanligtvis vid skilda produktions- eller förpacknings- linjer (Konkurrensverket, 2011b) 
 Ett fåtal livsmedelsgrossister dominerar tillsammans livsmedels- försäljningen till restaurang och storkök. Grossisterna har rikstäck- ande verksamhet och samordnar leveranser från hundratals under- leverantörer (Konkurrensverket, 2011b). 
  
 10.4.3 
  
 Marknad och konkurrens inom förpackningsindustri och tillverkning av ytskikt till förpackningar i EU och internationellt 
  
 I kapitel 6 beskrivs användningen av BPA i livsmedelsförpack- ningar av metall med skyddande ytskikt. Metallförpackningar före- kommer i många olika former; bland annat dryckesburkar, konservburkar, fat och hinkar, tuber, lock och korkar till för- slutning av glasburkar och glasflaskor samt aluminiumoblater till förslutning av plastburkar. För att skydda metallen mot påverkan av det förpackade livsmedlet, beläggs den inre ytan av ett tunt 
 184 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 ytskikt ( 
 coating 
 ). Det är därför relevant att beskriva berörda före- tag och marknader såväl ifråga om tillverkning av metallförpack- ningar som i fråga om ytskikt gjorda av epoxi till dessa förpack- ningar. 
 Det går inte att särskilja förpackningar i den officiella statistiken om import- och försäljningsvärde för livsmedel. Därför går det inte heller att redovisa några detaljerade uppgifter om handel och till- verkning med metallförpackningar. Inte desto mindre är det tydligt att de metallförpackningar som används i Sverige nästan ute- slutande är importerade, förutom en viss andel av dryckesförpack- ningar av metall som tillverkas i Malmö. 
 Sådana dryckesburkar står för cirka 25 procent av läskedrycks- förpackningarna och 81 procent av ölförpackningarna (BCME, 2014). Andra förpackningsmaterial som används för drycker är i fallande storleksordning; icke återfyllningsbar PET, återfyllnings- bar glas och icke återfyllningsbar glas. Marknaden för dryckes- burkar i Europa domineras av ett fåtal stora aktörer. 
 Bland andra typer av livsmedelsförpackningar har metall länge varit det vanligaste materialet i Västeuropa och år 2010 utgjorde metallförpackningar cirka 28 procent av totala antalet förpack- ningar som inte är avsedda för drycker. Tillväxttakten för metall- förpackningar är dock relativt låg och framförallt hårda plast- förpackningar tar successivt större marknadsandelar. Sett från ett globalt perspektiv stod metall för cirka 19 procent av alla livs- medelsförpackningar. Metallförpackningar tenderar att oftare an- vändas i lågprissegment och har generellt sett lägre pris per för- packning än andra alternativ. Glasförpackningar har också förlorat marknadsandelar, framförallt till hårda respektive flexibla plast- förpackningar (Rexam, 2011). 
 Marknaden för konservburkar i Europa är i hög grad kon- centrerad och har nyligen granskats av  
 EU-kommissionen 
  i sam- band med att den största aktören på marknaden meddelade att de ville köpa upp en av sina större konkurrenter (Regulation (EC) No 139/2004 Merger Procedure Crown Holdings/ Mivisa, 2014). Efter uppköpet innehar det största företaget i dag cirka  
 40–50 
  procent av försäljningen i Europa och det näst största företaget står för 20– 30 procent. Utöver dessa stora aktörer finns ett flertal förpack- ningstillverkare som är starka inom vissa delsegment av konserv- burksmarknaden men som var och en har små andelar av mark- 
 185 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 naden i sin helhet. I sin granskning beskriver Europeiska kommis- sionen konservburksmarknaden som skild från marknaden för  
 plast-, 
  glas- och pappersförpackningar på grund av bland annat konsumenternas preferenser, prisskillnader och fysiska egenskaper hos förpackningarna. Inom marknaden för konservburkar är dock flexibiliteten stor eftersom producenterna kan anpassa sina tillverk- ningslinjer med avseende på storlek, form, olika ytskikt etcetera. Det finns därför inte skäl att särskilja marknaden för konserv- burkar som går till dagligvaruhandel respektive restaurang och storkök. Vidare visar kommissionens granskning att livsmedels- industriernas inköp av konservburkar vanligen sker inom en radie av upp till  
 200–600 
  kilometer. Vid längre avstånd än så blir trans- portkostnaden oproportionerligt stor eftersom burkarna vanligen transporteras tomma från burktillverkare till fyllningsställe. Detta betyder att utbudet av konservburkar från varje tillverkningsort i praktiken är geografiskt avgränsat vilket också påverkar konkur- renssituationen. 
 Tabellen nedan sammanfattar några nyckeltal om konkurrens- situationen och marknaden för livsmedelsförpackningar av metall. 
 Tabell 10.2 Marknaden för metallförpackningar 
 Marknadskoncentration och andel metallförpackningar av alla förpackningar inom olika marknadssegment 
  
 Dryckesburkar 
  
 Konservburkar 
  
 Kapsyler och lock 
  
 Marknadsandel för tre 
  
 90 % 
 1 
  
 60–85 
  % 
 3 
  
 65–90 
  % 
 3 
  
 största företagen 
  
 (Europa) 
  
 Andel metallförpack- 
  
 25 % (läsk) 
  
 28 % 
  
 Ingen uppgift 
  
 ningar inom respektive 
  
 81 % (öl) 
  
 (Västeuropa) 
 4 
  
 marknad för livsmedels- 
  
 (Sverige) 
 2 
  
 16 % (Sverige) 
 5 
  
 förpackningar 
  
 1 
  
 World Packaging Organisation (2008) 
  
 2 
  
 Beverage Can Makers Europe (2014) 
  
 3 
  
 (Regulation (EC) No 139/2004 Merger Procedure Crown Holdings/ Mivisa, 2014) 
  
 4 
  
 Rexam (2011) 
  
 5 
  
 Normpack (2011)). Uppgiften gäller år 2009 och situationen är sannolikt annorlunda i dag. 
  
 186 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Marknaden för ytskikt 
 11  
 till förpackningar kan anses vara global och omfattar cirka tre miljarder dollar årligen, vilket är ungefär tre procent av den totala försäljningen av ytskikt. Marknaden domineras av tre till fyra företag. Mätt i marknadsandel för de tre största företagen inom respektive segment är koncentrationen sär- skilt hög ifråga om ytskikt till dryckesburkar. Tabellen nedan sam- manfattar vissa uppskattningar gällande marknadsandelar. 
 Tabell 10.3 Marknaden för ytskikt till metallförpackningar 
 Marknadskoncentration och försäljningsvärde inom olika marknadssegment för ytskikt 
  
 Ytskikt alla 
  
 Dryckes- 
  
 Mat- 
  
 Kapsyler 
  
 Övriga 
  
 förpackningar 
  
 burkar 
  
 förpack- 
  
 och lock 
  
 förpack- 
  
 (totalt) 
  
 ningar 
  
 ningar 
  
 Marknadsandel 
  
 65–70% 
 1 
  
 90–100% 
 1 
  
 70–75% 
 1 
  
 45–50% 
 1 
  
 Ej relevant 
  
 för tre största 
  
 63–90% 
 2 
  
 83–100% 
 2 
  
 53–80 
 2 
  
 43–70% 
 2 
  
 företagen 
  
 Uppskattad 
  
 Tre miljarder 
  
 46%  
 2 
  
 28%  
 2 
  
 11% 
 2 
  
 15% 
 2 
  
 storlek/andelar 
  
 dollar per år 
  
 på marknad 
  
 (globalt) 
 1 
  
 670 miljoner Euro 
  
 (EES-länderna) 
 2 
  
 1 
  
 Uppskattningar baserade på PPG (PPG, 2013) 
  
 2 
  
 Uppgiften gäller år 2011 för  
  
 EES-länderna. 
  Competition Commission (2012) 
 Den ökade efterfrågan på  
 Jensen 
  ytskikt innebär ett förändrings- tryck på både tillverkare av ytskikt och förpackningstillverkare – särskilt på den Europeiska marknaden. Konkurrenssituationen och styrkeförhållanden mellan olika företag kan komma att förändras i och med att vissa företag lyckas erbjuda  
 Jensen 
  alternativ och därmed möta efterfrågan före andra konkurrenter. En fördjupad bild av marknaden för ytskikt till metallförpackningar finns be- skriven av den tidigare konkurrenskommissionen i Storbritannien (numer en del av konkurrens- och marknadsmyndigheten) som bland annat diskuterade utvecklingen av  
 Jensen 
  alternativ i en rapport (Competition Commission, 2012) i samband med att en av 
  
 11  
 I beskrivningen av marknaden för ytskikt pratar vi om alla ytskikt till metallförpackningar, inklusive de som används på in- och utsida och ytskikt på korkar samt olika typer av lock. I övriga delar av utredningen ligger fokus på ytskikt som kommer i kontakt med livsmedel och ytskikt på utsidan av förpackningar är därför av mindre intresse. 
 187 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 de största ytskiktstillverkarna ville köpa upp en av sina konkurren- ter i Europa. En faktor av betydelse för konkurrenssituationen på marknaden är att det är tids- och resurskrävande för förpack- ningstillverkare att genomföra en kvalificeringsprocess för att byta leverantör (eller typ) av ytskikt. Möjligheterna att byta ytskikts- leverantör (för att till exempel pressa priserna) varierar mycket mellan olika typer av förpackningar och beror även på hur väl etablerade de alternativa ytskikten är. 
  
 10.5 
  
 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslagen 
  
 I detta avsnitt beskriver vi dels vilka kostnadsmässiga konsekvenser som de föreslagna åtgärderna kan orsaka berörda aktörer, dels i vilken grad åtgärderna ger (positiv) effekt på människors hälsa genom minskad exponering för BPA. 
  
 10.5.1 
  
 Identifiering av kostnader för berörda branscher 
  
 till följd av åtgärder mot BPA i kontakt med livsmedel 
 Om företag inom livsmedelskedjan genomför åtgärder för att minska exponeringen för BPA, frivilligt eller till följd av till exempel lagkrav, innebär det sannolikt vissa kostnader. Kost- naderna kan bestå av både engångs- och löpande kostnader i form av till exempel potentiellt ökad administration, ökade inköps- kostnader, personalkostnader etc. Vi har i kontakter med bransch- organisationer i EU och Sverige samt med ett antal enskilda företag inom olika delar av livsmedelskedjan inte funnit underlag för kost- nadsberäkningar vare sig för enskilda företag eller för de branscher som kan beröras. Att döma utifrån den information som lämnades till den tyska respektive brittiska konkurrensmyndigheten under deras prövningar av ett företagsuppköp 2012 (Competition Commission, 2012) kan dock berörda företag (tillverkare av ytskikt och metallförpackningar i Europa) vanligen själva göra kostnadsuppskattningar för sina respektive verksamheter – även i fråga om att byta ytskikt till  
 Jensen 
  alternativ. Dessa kostnads- uppskattningar är dock företagshemligheter som har maskerats i konkurrensmyndigheternas rapporter. Av dessa skäl har vi inte 
 188 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 kunnat kvantifiera de kostnadsmässiga konsekvenserna. De be- skrivs därför i första hand kvalitativt och de typer av konsekvenser som nämns är indikativa och säger inget om exempelvis vem som i slutändan får betala kostnaden – vilket beror på bland annat olika marknadsmakt för de berörda aktörerna. 
 De branschorganisationer som vi varit i kontakt med liksom de inlagor som gavs till konkurrensmyndigheterna år 2012 (Compe- tition Commission, 2012) ger en i stort sett samstämmig bild av vilka de potentiella konsekvenserna av att reglera BPA i kontakt med livsmedel. Denna bild bekräftas i väsentliga delar av den franska regeringens rapport om alternativ till BPA som presen- terades i november 2014 (Franska regeringen, 2014). Denna rap- port har dock kritiserats av den europeiska branschorganisationen Plastics Europe. Baserat på detta underlag ser vi i första hand följande konsekvenser för de olika berörda aktörerna: 
 189 
 Tabell 10.4 Identifiering av kostnadsmässiga konsekvenser för berörda branscher till följd av åtgärder mot BPA i kontakt med livsmedel i livsmedelsförpackningar av metall 
  
 Typ av aktör 
  
 Åtgärd/konsekvens 
  
 Typ av kostnad 
  
 Kommentar 
  
 (uppskattad storleksordning på kostnader) 
  
 Dagligvaruhandelsföretag 
  
 Undersöka förekomst av BPA i förpack- 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 Flera stora aktörer i Sverige har redan 
  
 och livsmedelsgrossister 
  
 ningar i befintligt sortiment, om inte 
  
 sammanställt denna information. 
  
 (i Sverige) 
  
 denna information redan finns tillhands i 
  
 (mindre kostnad) 
  
 befintliga certifikat/produktspecifikationer 
  
 Ändra kravspecifikation för inköp från 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 Förändringar i livsmedelsförpackningar kräver 
  
 livsmedelsindustrier – gällande både 
  
 tester (säkerhet, hållbarhet etc.). Ändring av 
  
 befintligt sortiment och framtida nya 
  
 kravspecifikation beror på åtgärder hos aktörer 
  
 sortiment 
  
 nedan. (mindre kostnad) 
  
 Tillsyn från myndigheter 
  
 Administrativ återkommande 
  
 Omfattning på kostnader beror på hur tillsynen 
  
 kostnad 
  
 utförs, av vem och med vilken frekvens. Material i 
  
 kontakt med livsmedel ska dokumenteras 
  
 systematiskt enligt gällande regler. 
  
 (potentiellt betydande kostnad) 
  
 Livsmedelsindustrier 
  
 Undersöka förekomst av BPA i 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 (mindre kostnad) 
  
 (i Sverige, EU och 
  
 förpackningar i befintligt sortiment 
  
 internationellt) 
  
 Ändra kravspecifikation för inköp av 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 Förändring av livsmedelsförpackning är en komplex 
  
 förpackningar med BPA i kontakt med 
  
 process, se nedan. 
  
 livsmedel, eller byta förpackningstyp/ 
  
 (mindre kostnad) 
  
 leverantör 
  
 Genomföra kvalificeringsprocesser för nya 
  
 Engångskostnader (förlorad 
  
 Iterativ process i nära samarbete med 
  
 förpackningar eller ytskikt i förpackningar. 
  
 produktion, tester och 
  
 förpackningsleverantör. Stegvis ökande skala på 
  
 utvärderingar) 
  
 tester. Kan ta flera år beroende på typ av produkt 
  
 och tillgänglighet för beprövade  
 Jensen 
  
 alternativ. 
  
 (betydande kostnad) 
  
 Tillsyn från myndigheter 
  
 Administrativ återkommande 
  
 Omfattning på kostnader beror på hur tillsynen 
  
 kostnad 
  
 utförs, av vem och med vilken frekvens. Material i 
  
 kontakt med livsmedel ska dokumenteras 
  
 systematiskt enligt gällande regler. 
  
 (potentiellt betydande kostnad) 
  
 Tillverkare av 
  
 På förfrågan tillhandahålla information om 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 (mindre kostnad) 
  
 livsmedelsförpackningar 
  
 BPA i förpackningar till kunder i Sverige 
  
 av metall 
  
 Ändra kravspecifikation för inköp av ytskikt 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 Flera av tillverkarna av metallförpackningar uppger 
  
 (två företag i Sverige, 
  
 till metallförpackningar 
  
 att de redan har gått över till  
 Jensen 
  ytskikt. 
  
 övriga i EU och 
  
 Utvecklingen sker på bred front oberoende av 
  
 internationellt) 
  
 lagstiftning i Sverige* 
  
 (mindre kostnad) 
  
 Genomför kvalificeringsprocesser för nya 
  
 Engångskostnad för varje 
  
 Iterativ process i nära samarbete med 
  
 förpackningar/ytskikt i samverkan med 
  
 produkt med ny 
  
 livsmedelsindustrier och tillverkare av ytskikt 
  
 livsmedelsindustrier och tillverkare av 
  
 förpackning/ytskikt. Kan 
  
 (se ovan) 
  
 ytskikt 
  
 omfatta inköpskostnader, 
  
 (betydande kostnad) 
  
 produktionsbortfall, tester 
  
 och utvärderingar. 
  
 Inköp av  
 Jensen 
  ytskikt till löpande 
  
 Löpande kostnad till följd av 
  
 Det finns inga tydliga indikationer om generellt 
  
 produktion 
  
 relativt högre pris på  
 BPA-fria 
  
 högre pris på  
 Jensen 
  ytskikt. Tidigare har dessa 
  
 ytskikt 
  
 alternativ varit dyrare i vissa fall, men 
  
 ytskiktstillverkare hävdar att nya tekniker har gjort 
  
 alternativen konkurrensmässiga i pris 
 1 
 . Ytskikt 
  
 utgör vanligen en mindre del ( 
 2  
 för alla 
  
 lacker och ytskikt på in- och utsida) av totala 
  
 produktionskostnaden för metallförpackningar 
  
 (mindre kostnad) 
  
 Tillverkare av ytskikt till 
  
 På förfrågan tillhandahålla information om 
  
 Administrativ engångskostnad 
  
 (mindre kostnad) 
  
 metallförpackningar 
  
 BPA i ytskikt till kunder i Sverige 
  
 (i EU och internationellt) 
  
 Utveckla  
 Jensen 
  ytskikt för 
  
 Engångskostnad, forskning och 
  
 Nya ämnen kräver omfattande tester innan 
  
 livsmedelsförpackningar 
  
 utveckling för nya  
 BPA-fria 
  
 kvalificeringsprocess med livsmedel kan påbörjas. 
  
 alternativ. 
  
 Flera av tillverkarna av ytskikt uppger att de redan 
  
 I vissa fall administrativ 
  
 har utvecklat fungerande  
 Jensen 
  alternativ. 
  
 kostnad för notifiering av ämnen 
  
 Utvecklingen sker i stort sett oberoende av åtgärder 
  
 i kontakt med livsmedel. 
  
 i Sverige. (mindre kostnad) 
  
 Stödja genomförande av kvalificerings- 
  
 Engångskostnad för varje 
  
 Iterativ process i nära samarbete med 
  
 processer för nya förpackningar/ytskikt i 
  
 produkt med ny 
  
 livsmedelsindustrier (se ovan) 
  
 samverkan med tillverkare av metall- 
  
 förpackning/ytskikt. 
  
 (mindre kostnad) 
  
 förpackningar 
  
 1 
  
 Competition Commission (2012) 
  
 2 
  
 Uppgiften gäller för dryckesburkar, bedömning enligt Bundeskartellamt (2011). Liknande uppskattning ( 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Tabellen ovan beskriver vilka olika typer av kostnader som kan falla på berörda branscher (i Sverige, EU eller internationellt). De mest betydande kostnaderna förväntas uppstå i samband med livs- medelsindustriernas kvalificeringsprocesser 
 3  
 för  
 Jensen 
  ytskikt i livsmedelsförpackningar av metall (eller för nya förpackningar av andra material än metall). Denna kostnad uppstår endast i de fall livsmedelsindustrierna har identifierat BPA i kontakt med livs- medel i sina sortiment som till följd av utredningens förslag skulle behöva bytas ut mot  
 Jensen 
  alternativ. Vi har i dag inte underlag för att kvantifiera hur många livsmedelsprodukter (eller företag) i Sverige som skulle belastas med denna typ av kostnad. I de fall en kvalificeringsprocess behöver genomföras kan kostnaden dessutom variera avsevärt beroende på framförallt om det är fråga om ett ytskikt som: 
 Inte har genomgått kvalificeringsprocess hos någon förpack- ningstillverkare tidigare. Risken är då relativt sett högre att kvalificeringsprocessen misslyckas och måste startas om (mest tidskrävande och kostsamt) 
 Har genomgått kvalificeringsprocess hos andra förpacknings- tillverkare för liknande typ av livsmedel (mindre tidskrävande och kostsamt) 
 Har genomgått kvalificeringsprocess hos samma förpacknings- tillverkare och för samma typ av livsmedel (minst tidskrävande och kostsamt) 
 Att döma av de uppgifter som nämns i referensalternativet hade många företag redan år 2012 kommit långt i kvalificeringsprocesser för  
 Jensen 
  ytskikt för många typer av livsmedel. I den franska regeringens rapport (2014) sägs att förpackningstillverkarna hade fungerande lösningar för mer än 90 procent av berörda typer av livsmedel. Det ser också ut som att flera aktörer på den svenska marknaden redan har lyckats fasa ut BPA ur sina förpackningar eller är på god väg att göra det. Detta är referensalternativet. Därför kännetecknas situationen under perioden  
 2015–2020 
  troligen i första hand av punkterna nr 2 och 3 ovan. Kvalificerings- processerna bör således därför i de flesta fall inte bli mycket tidskrävande (de kan genomföras innan år 2020) och därför inte mycket kostsamma. 
 193 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 För vissa typer av livsmedel kan dock kvalificeringsprocessen för nya ytskikt bli mer tidskrävande och därmed mer kostsam. Detta kan särskilt vara fallet för: 
 läskedrycker som är sura och korrosiva och vars förpackningar utsätts för tryck från kolsyra 
 kött, fisk och vissa grönsaker som innehåller svavelhaltiga pro- Castillosura fruktkonserver 
 I vissa fall innebär krav på lång hållbarhet att kvalificerings- processen måste inkludera lagringstester (ibland motsvarande hållbarhetstiden). Sammanfattningsvis är dock vårt intryck, baserat på för oss tillgänglig information, att det finns (eller kommer finnas i referensalternativet efter genomförda kvalificeringspro- cesser) fungerande lösningar även för dessa typer av livsmedel. Just läskedrycker är dock en produktgrupp som fortfarande beskrivs som problematisk och där väl fungerande  
 Jensen 
  ytskikt på insidan av metallburkar inte ser ut att vara etablerade brett på marknaden i dag. Situationen kan dock förändras efter att det franska förbudet trätt i kraft. 
  
 10.5.2 
  
 Jämförelse av kostnader till följd av åtgärd L1a och L4 
  
 De två åtgärdsförslagen jämförs i tabellen nedan. Jämförelsen avser vilka kostnader som kan uppstå och storleksordningen på dessa kostnader (sammanfattat i antal minustecken på en skala  
 1–3). 
  
 194 
 SOU 2014:90 Konsekvensutredning 
 Tabell 10.5 Kvalitativ jämförelse av kostnadsmässiga konsekvenser av föreslagna åtgärder om BPA i livsmedelsförpackningar 
  
 Konsekvenser 
  
 Åtgärd L1a 
  
 Åtgärd L4 
  
 Ökade frivilliga insatser 
  
 Förbud mot BPA i kontakt med 
  
 livsmedel i livsmedelsförpack- 
  
 ningar 
  
 Berörda aktörer 
  
 (–) 
  
 (––) 
  
 Frivillighet innebär sannolikt att 
  
 Ett förbud innebär att alla berörda 
  
 några berörda inte vidtar åtgärder 
  
 måste vidta åtgärder (grossister, 
  
 och därför i praktiken undgår 
  
 dagligvaruhandel och livsmedels- 
  
 kostnader. 
  
 industrier). 
  
 Myndigheter med ansvar för tillsyn 
  
 berörs utöver företag i livsmedels- 
  
 kedjan. 
  
 Åtgärds- kostnader 
 Transaktions- kostnader (juridiska) 
 Transaktions- kostnader (informativa) 
  
 (–) 
  
 (––) 
  
 Företag med stora 
  
 Reglerna gäller alla berörda och 
  
 anpassningskostnader för vissa 
  
 ställer strikta krav även för 
  
 livsmedel kan välja att inte vidta 
  
 förpackningar som ännu i dag inte 
  
 åtgärder eller att vidta åtgärder 
  
 har fullständigt beprövade 
  
 senare och därmed undviks 
  
 alternativ till BPA 
  
 oproportionerliga kostnader 
  
 () 
  
 (–) 
  
 Kräver att riskbedömning utförs i 
  
 samband med att lagförslag tas 
  
 fram. 
  
 Fördjupad  
 EU-rättslig 
  analys kan 
  
 behövas beroende på vilken 
  
 lagstiftning som föreslås. 
  
 Risk att Sverige hamnar inför 
  
 EU-domstol 
  om regler införs som 
  
 inte är förenliga med  
 EU-rätten. 
  
 (––) 
  
 (–) 
  
 Relativt svårare för företagen att 
  
 Tydliga lagkrav kan kommuniceras 
  
 kommunicera krav till leverantörer 
  
 lättare till leverantörer och 
  
 då lagkrav saknas. 
  
 konsumenter ska från år 2020 inte 
  
 Fortsatt kostnad för att 
  
 behöva fråga företagen om 
  
 kommunicera förekomst av BPA till 
  
 förekomst av BPA i förpackningar 
  
 oroade konsumenter. 
  
 Kan kräva särskilda 
  
 informationsinsatser för att nå ut 
  
 till berörda. 
  
 Transaktions- 
  
 (–) 
  
 (––) 
  
 kostnader 
  
 Vissa företag berörs av kontroller i 
  
 Administrativa kostnader främst för 
  
 (administration 
  
 uppföljande syfte (kontrollstation) 
  
 tillsyn för aktörer inom grossistled 
  
 och tillsyn) 
  
 och livsmedelsindustrier. Kemiska 
  
 195 
  
 Konsekvensutredning SOU 2014:90 
  
 analyser kan behöva utföras 
  
 löpande i kontrollsyfte. 
  
 Relativt sett mer kostsamt för små 
  
 företag. 
  
 Kostnader för tillsyn kan minimeras 
  
 genom samordning med annan 
  
 livsmedelstillsyn. 
  
 Systematisk dokumentation av 
  
 material i kontakt med livsmedel 
  
 ska dock redan ske i referens- 
  
 alternativet. 
  
 Konkurrensvillkor 
  
 (–) 
  
 (–) 
  
 De företag som frivilligt fasar ut 
  
 Små och medelstora företag, 
  
 BPA kan förlora i konkurrens- 
  
 särskilt de som ännu inte påbörjat 
  
 förmåga jämfört med företag som 
  
 utfasning av BPA, kan drabbas 
  
 inte vidtar åtgärder 
  
 relativt mer av kostnader. 
  
 Import av livsmedel som förpackas i 
  
 kontakt med BPA tillåts inte vilket 
  
 kan påverka utbudet på marknaden. 
  
 Konkurrensförmåga på export- 
  
 marknader kan potentiellt minska 
  
 för svenska företag om reglerna 
  
 gäller även livsmedel för export 
  
 Genomförbarhet 
  
 () 
  
 (–) 
  
 Trenden i referensalternativet går 
  
 Ett förbud med tidsfrist fram till 
  
 mot utfasning av BPA. Ökad 
  
 2020 är med god marginal 
  
 målstyrning och uppföljning kan 
  
 genomförbart. 
  
 planeras och genomföras fram till 
  
 Hinder för genomförandet kan dock 
  
 2020. 
  
 uppstå om reglernas överens- 
  
 Inga juridiska hinder har 
  
 stämmelse med  
 EU-rätten 
  
 identifierats 
  
 ifrågasätts. 
  
 Sammanfattningsvis talar fördelarna som ges av flexibilitet för före- tagen och frånvaro av administrativa bördor för åtgärd L1a. Ett för- bud, i synnerhet om det införs nationellt, kan leda till relativt sett högre kostnader för både företag och myndigheter. 
 Trots avsaknaden av underlag för kostnadsberäkning vill vi ändå ge någon form av indikation om storleksordningen på de kostnader som kan orsakas av en nationell reglering enligt åtgärd L4. Beräk- 
 196 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 ningen 
 1  
 i bilaga 6 ger en fingervisning om att kostnaderna sannolikt inte blir större än några miljoner kronor per år. Det är osannolikt att någon större prishöjning sker på de förpackningar som behöver anpassas bland annat eftersom det finns andra konkurrerande förpackningslösningar på marknaden. På sikt kan vi förvänta oss att de årliga kostnaderna minskar i takt med att  
 Jensen 
  för- packningar blir mer etablerade på marknaden. 
  
 10.5.3 
  
 Effekter på människors hälsa 
  
 Ingen riskbedömning har genomförts under denna utredning och förväntade effekter på människors hälsa av de olika åtgärdsalter- nativen har därför inte kvantifierats. Den förväntade förändringen av exponering för BPA används i stället som indikator för vilka effekter de olika åtgärderna kan ge, i syfte att kunna jämföra olika handlingsalternativ bland annat med avseende på kostnadseffek- tivitet. Att beskriva en förändring av exponeringen för BPA säger dock inget om hur stor samhällsnytta, i form av minskat antal sjukdomsfall och andra hälsokonsekvenser, som respektive åtgärd förväntas ge. I tabell 5.1 sammanfattas de kritiska effekter som har identifierats i bedömningar av Lindsey, Anses och KemI. Det är dessa kritiska effekter som åtgärder mot exponering för BPA i förläng- ningen har som mål att minska. 
 Vissa av de identifierade effekterna har beskrivits närmare av Anses (2014) i syfte att kvalitativt och kvantitativt uppskatta vilka kostnader de innebär för samhället – och därmed vilka besparingar som kan göras om användningen av BPA i termopapper begränsas. Anses värdering av nämnda hälsoeffekter summeras förenklat i tabellen på nästa sida. Anses konsekvensanalyser gäller ännu ofödda barn som exponeras för BPA under fosterstadiet (via sina mödrar) och som förväntas bli drabbade av negativa hälsoeffekter senare i livet. 
  
 1  
 Beräkningen ska inte tolkas som en fullständig eller tillförlitlig kostnadsberäkning. Vi har inte delgivits underlag för att kvantifiera kostnader och branschföreträdare som vi varit i kontakt med har avrått oss från att försöka göra egna kostnadsuppskattningar. 
 197 
 Tabell 10.6 Negativa effekter på hälsa av exponering för BPA – uppskattningar enligt Anses begränsningsförslag om BPA i termopapper 
  
 Kritisk effekt 
  
 Utfall i hälsotillstånd 
  
 Typer av kostnader som har uppskattats 
  
 Kvantifierade kostnader Kommentar 
  
 per påverkad individ 
  
 Effekt på 
  
 Ökad risk för bröstcancer 
  
 Direkta kostnader för sjukvård. Indirekta 
  
 3000–25000 
  per patient 
  
 bröstkörteln 
  
 kostnader för förlorad arbetsproduktivitet 
  
 per år 
  
 Effekt på hjärna 
  
 Försämring i minne och 
  
 och beteende 
  
 inlärningsförmåga 
  
 Inga kostnader uppskattade. Svårmätta 
  
 Ej kvantifierade 
  
 Anses beskriver osäkerheterna som 
  
 effekter (även över tid), kan vara i form av 
  
 alltför stora för att kvantifiera några 
  
 förvirring, svagt minne,  
 IQ-förlust 
  etc. 
  
 kostnader 
  
 Effekt på kvinnors 
  
 Ökad förekomst av cystor 
  
 Inga kostnader uppskattade eftersom det 
  
 Ej kvantifierade 
  
 reproduktion 
  
 på äggstockarna 
  
 saknas underlag för att avgöra vid vilken 
  
 exponering denna kritiska effekt uppstår 
  
 Ökad förekomst av 
  
 Direkta kostnader för sjukvård, kontroller 
  
 9579 per drabbad 
  
 endometrios 
  
 etc., övriga direkta kostnader utom sjukvård 
  
 kvinna per år 
  
 samt indirekta kostnader för förlorad 
  
 arbetsproduktivitet 
  
 Störning av 
  
 Inga kostnader uppskattade på grund av 
  
 Ej kvantifierade 
  
 ägglossningscykel 
  
 osäkerheter i orsak- och effektsamband 
  
 Effekt på 
  
 Ökad kroppsvikt som leder 
  
 Samhällskostnad i form av framtida 
  
 3760 per person 
  
 metabolism/fetma 
  
 till övervikt/fetma 
  
 sjukvårdskostnader och minskad 
  
 med övervikt per år 
  
 arbetsproduktivitet 
  
 Ökat kolesterolvärde (LDL- Direkta kostnader för medicinering inklusive 
  
 Ja, både direkta kostnader 
  
 kolesterol över nivå som 
  
 medicin, läkarbesök och laboratoriekont- 
  
 och samhällskostnad för 
  
 kräver medicinering) 
  
 roller. Eller samhällskostnad för förlorade liv 
  
 förlorade liv 
  
 Källa:  
 Sammanfattning baserad på Anses (2014) 
 Siffran gäller övervikt och inte fetma och är enligt Anses troligen en överskattning av kostnader i fråga om BPA i kassakvitton Dessa kostnader står för en relativt liten del av de totala kvantifierade kostnaderna i Anses rapport 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 Om en riskbedömning visar att en viss exponering för BPA ger upphov till en risk och om det är möjligt att uppskatta antalet påverkade individer så kan uppskattningar liknande de beräknade kostnaderna i tabellen ovan användas för att åtminstone delvis värdera konsekvenserna av att inte vidta åtgärder mot exponering för BPA. Anses har i sitt förslag till begränsning enligt Reach av BPA i termopapper presenterat en sådan  
 semi-kvantitativ 
  värdering av konsekvenser för samhället i form av negativa hälsoeffekter som kan undvikas om exponeringen för BPA minskas. Deras beräk- ningar indikerar att en begränsning gällande termopapper i EU kan ge nytta i form av förbättrad hälsa som värderats till  
 minst  
  
 1,8–12,6 
  miljoner Euro per år under perioden  
 2019–2030. 
  Dessa uppskatt- ningar bör tolkas försiktigt och en vetenskaplig granskning av förslaget pågår under  
 2014–2015 
  för att verifiera Anses slutsatser. 
 Någon motsvarande nyttoberäkning som i det franska be- gränsningsförslaget för BPA i termopapper har inte gjorts i denna utredning. De hälsoeffekter som listas i tabellen ovan ska därför endast ses som illustrativa exempel på vilka typer av konsekvenser som exponering för BPA potentiellt kan orsaka, samt något om hur dessa konsekvenser kan värderas monetärt. 
 Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att: 
 De av Lindsey, Anses och KemI utpekade kritiska  
 effekterna i flera fall kan värderas  
 baserat på såväl direkta som indirekta kost- nader för den drabbade individen eller samhället 
  
 Kvinnor är den grupp som sannolikt drabbas mest av negativa hälsoeffekter 
 , men vissa effekter förekommer sannolikt även hos män 
 De negativa  
 hälsoeffekterna uppstår sannolikt fördröjt 
 , det vill säga att den exponering som sker under fosterstadiet eller tidigt i livet sannolikt kan leda till effekter flera år eller årtionden senare i livet för de individer som drabbas 
  
 10.5.4 
  
 Jämförelse av effekt på exponering för BPA till följd av åtgärd L1a och L4 
  
 Konsekvenserna av åtgärd L1a beror huvudsakligen på vilka åtgär- der företagen väljer att göra frivilligt. Möjligheterna för företagen 
 199 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 att ställa krav på leverantörer beror på vilken position och makt de har på marknaden. Sannolikt kommer därför stora företag inom dagligvaruhandel, distribution liksom livsmedelsindustrier, lättare kunna bedriva frivillig utfasning av BPA. Det är svårt att förutse hur stor effekten blir på exponering för BPA. Denna osäkerhet i måluppfyllelse innebär potentiellt en kostnad för samhället, i form av utebliven eller fördröjd förbättring i människors hälsa. 
 I tabellen nedan ges en indikation om vilken effekt på expone- ringen för BPA som åtgärd L4 kan förväntas ge. Effekten är skill- naden i indextalen mellan referensalternativet och åtgärd L4 vid år 2020. Exponeringen från livsmedelsförpackningar av metall antas alltså minska i referensalternativet (mycket osäker bedömning) och närmar sig noll om ett förbud införs år 2020. Den totala expone- ringen minskar dock inte till noll eftersom det troligen finns andra i dag oidentifierade källor för BPA i livsmedel och en viss före- komst av metallförpackningar med BPA antas fortsätta förekomma hos restauranger och storkök (till exempel direktimporterade livs- medel). 
 Tabell 10.7 Jämförelse av effekter på exponering för BPA till följd av åtgärd L1a och L4 
 Exponering omräknat till index, 
 för kvinnor i åldern  
 18–45 
  år (år 2015 = index 100) 
  
 Referenssalternativ 
  
 Åtgärd L1a 
  
 Åtgärd L4 
  
 (mycket osäkra siffror) 
  
 Frivilliga åtgärder 
  
 Förbud 
  
 År 2015 
  
 År 2017 
  
 År 2020 
  
 År 2020 
  
 År 2020 
  
 Summa index 
 1 
  
 100 
  
 84 
  
 68 
  
 53 
  
 Osäker 
  
 Index exponering endast 
  
 100 
  
 74 
  
 51 
  
 26 
  
 från livsmedel 
  
 Osäker 
  
 Index exponering endast 
  
 från förpackningar av 
  
 100 
  
 66 
  
 34 
  
 1 
  
 Osäker 
  
 metall 
  
 1 
 Summan inkluderar andra källor för exponering för BPA, det vill säga även termopapper. Referens- alternativet antas i detta fall vara T1, alltså har BPA i termopapper inte blivit förbjudet år 2020. 
 200 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 10.6 
  
 Handel med berörda livsmedel och förpackningar av metall med andra länder 
  
 Det finns ingen offentlig statistik i Sverige över vilka kvantiteter av förpackningar (av olika material) som importeras eller exporteras. Det finns inte heller några tillförlitliga data över vilka kvantiteter av berörda livsmedel (och förpackningar) som konsumeras i Sverige eller vilken andel av konsumtionen som kommer från import. Det är svårt att göra sådana uppskattningar eftersom statistiska data om industrins produktion i Sverige, import samt export inte är fullt jämförbara. Vi kan endast göra en mycket grov beräkning av så kallad  
 uppskattad konsumtion 
  
 1  
 genom att kombinera handels- statistik med produktionsstatistik och därefter (ännu grövre) uppskatta importen som andel av denna konsumtion. Baserat på en sådan beräkning 
 2  
 är importandelen för de potentiellt berörda varugrupperna cirka 50 procent (något högre för livsmedel exklu- sive drycker). Om detta stämmer ger det en indikation om att de föreslagna åtgärderna – om de blir svåra att genomföra för berörda företag – kan påverka handeln med andra länder vilket i förläng- ningen kan påverka konkurrensen på den svenska marknaden för berörda typer av livsmedel. 
 Livsmedelsindustrier i Sverige som sätter livsmedel i metall- förpackningar med ytskikt med BPA på marknaden skulle behöva anpassa sina produkter till de föreslagna reglerna. Men det är mer osäkert om alla livsmedelsindustrier som exporterar berörda livs- medel till Sverige omedelbart skulle välja att anpassa sina sortiment 
 – om regler om BPA endast finns i Sverige – eftersom vi utgör en liten marknad sett i ett internationellt perspektiv. De stora 
  
 1 
  
 Den uppskattade konsumtionen i Sverige beräknas då genom formeln:  
  
 (produktion)+(import)-(export) 
  
 (konsumtion 
  i Sverige). Uppskattningen är dock mycket grov och är sällan tillförlitlig, inte minst för enskilda varugrupper. Orsaker till osäkerheterna beror bland annat på att värden på produktion, import och export beräknas i olika led i livsmedelskedjan och därmed i varierande grad avspeglar det pris som konsumenten betalar. Betydande återexport av vissa varor bidrar också till missvisande siffror (till exempel norsk lax som importeras för vidare export). Den uppskattade konsumtionen är inte heller direkt jämförbar med försäljningsstatistik i Sverige (som dessutom har en annan indelning i varu- grupper). 
  
 2 
  
 Baserat på  
  
 SITC-data 
  över industrins produktion, import och export av jordbruksvaror och livsmedel år 2012 från Jordbruksstatistisk årsbok (Jordbruksverket, 2014)Inkluderade SITC- koder är Beredda köttprodukter, Beredningar av fisk, kräft och blötdjur, Torkade eller tillfälligt konserverade grönsaker, Övriga beredningar av grönsaker, Saft, sylt och marmelad, Övriga beredningar av frukt och bär, Spencer, såser och buljonger samt drycker (Starksprit, Vin, Övriga drycker med alkohol samt Drycker utan alkohol). 
 201 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 dagligvarukedjornas relativt stora köpkraft kan möjligen underlätta att få igenom krav på deras utländska leverantörer. Men för små fristående butiker och importörer kan det vara betydligt svårare att anpassa sig till svenska regler. Detta kan under vissa omständlig- heter påverka utbudet av vissa importerade livsmedel på den svenska marknaden. 
 Vi ser å andra sidan (i referensalternativet) att utvecklingen för metallförpackningar på den europeiska marknaden går mot en successiv utfasning av BPA i ytskikt i kontakt med livsmedel. De regler som väntas börja gälla i Frankrike driver på utvecklingen och många livsmedelsindustrier anpassar sina produkter för att gene- rellt ackommodera nya krav – även om regler mot BPA bara genomförs i vissa  
 EU-länder. 
  Under förutsättning att Sverige inför rimliga regler och inte går långt före andra länder bör därför påverkan på handeln bli mindre. 
 En farhåga som framförs från svenska livsmedelsindustrier är att svenska regler mot BPA i metallförpackningar skulle försvåra produktion och därmed minska konkurrenskraften för dessa industrier på deras exportmarknader. Detta kan till exempel gälla för export av alkoholhaltiga drycker (sprit och öl) som omfattar betydande exportvärden 
 3 
 , beroende på hur ett svenskt förbud ut- formas och hur snart det börjar gälla. 
 Sammanfattningsvis är det tydligt att företag inom berörda branscher skulle föredra harmoniserade regler inom EU (om några alls), av skäl som har att göra med både handel, administrativa bör- dor och kostnader för anpassning av berörda produktsortiment. 
  
 10.7 
  
 Företagens arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga 
  
 Vi beskriver i tidigare avsnitt vilka företag och branscher som potentiellt kan beröras av de föreslagna åtgärderna samt vad som kännetecknar dessa branscher i termer av storlek på företag och konkurrensförhållanden. Vi redogör också kvalitativt för vilka kostnader som kan uppstå för de som berörs och vi förklarar varför 
  
 3  
 Exporten av alkoholhaltiga drycker, räknat som andel av produktionen i Sverige, är särskilt hög för spritdrycker. 
 202 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 vi inte kan göra några detaljerade beräkningar av åtgärdskostnader i dag. 
 Under förutsättning att tillsynen av ett nationellt förbud sam- ordnas med tillsynen av befintliga regler på livsmedelsområdet bör de tillkommande administrativa kostnaderna för företag och myn- digheter kunna minimeras. En annan förutsättning är att tillsynen så långt möjligt riktas mot tidiga led i livsmedelskedjan, det vill säga hos grossistled och livsmedelsindustrier. På så vis kan antalet till- synsobjekt begränsas och uppfyllelse av reglerna säkerställas mer kostnadseffektivt. 
 Vad gäller konkurrensförhållanden för företagen är det tydligt att livsmedelsmarknaden i Sverige redan i dag till stor del är kon- centrerad med ett antal stora företag som står för en stor del av försäljningen. Det finns risk att de mindre företagen möter relativt större svårigheter att anpassa sig efter nya nationella regler. Detta gäller både dagligvaruhandel och livsmedelsindustrier. Men med tanke på att värdet av de livsmedel som förslagen berör är relativt begränsat, och att det sker en bred förändring mot  
 Jensen 
  ytskikt på den europeiska marknaden i referensalternativet, leder de föreslagna reglerna knappast till några märkbara effekter på kon- kurrensen i stort. Att döma av Konkurrensverkets rapport om mat och marknad (2011a) finns det många andra mer betydande fakto- rer som avgör konkurrensförhållandena på den svenska livsmedels- marknaden. 
 Vi har inte underlag för att i dag peka ut behovet av särskilda hänsyn i förhållande till små företag. Sådana behov kan möjligen identifieras i samband med att kontrollstationen år 2017 genomförs. Men vi tar särskilt hänsyn till företagens olika förutsättningar och möjligheter att hinna genomföra åtgärder när vi föreslår år 2020 som tidpunkt för ikraftträdande av eventuella regler. Detta ger tid särskilt för mindre företag som ännu inte påbörjat åtgärder att informera sig om åtgärdsbehov och handlingsalternativ samt hinna anpassa sina produkter eller sortiment. 
 203 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 10.8 
  
 Överensstämmelse med Sveriges  
  
 EU-medlemskap 
  
 En nationell reglering av BPA i lack och ytskikt som har kontakt med livsmedel i livsmedelsförpackningar (i livsmedelsförordningen) faller troligen inte inom det harmoniserade området inom EU- rätten (se kapitel 8). Det är mindre tydligt om en nationell regle- ring i förordning (1998:944) också kan anses falla utanför det harmoniserade området. Vi utgår ändå från att vi ska tillämpa För- draget om den europeiska unionens funktionssätt  
 (EUF-fördraget) 
  och nedan diskuteras den föreslagna åtgärden i relation till reglerna enligt fördraget i samma ordning som Kommerskollegiums så kallade  
 EU-rättstest 
  (Kommerskollegium, 2014) 
 Varorna som berörs av åtgärden är förpackningar med ytskikt som innehåller BPA i kontakt med livsmedel 
 . Vår bedömning är att åtgärden inte är diskriminerande.  
 Den kan dock komma att hindra den fria rörligheten av varor på EU:s inre marknad eftersom natio- nella regler i Sverige skulle innebära andra krav på nämnda varor än de krav som ställs i andra  
 EU-länder. 
  
 Ett undantag från principen om ömsesidigt erkännande på den inre marknaden bör i detta fall kunna motiveras av ett legitimt skyddsintresse 
 , nämligen skydd för människors hälsa och speciellt för barn, ungdomar och kvinnor i fertil ålder som anses vara särskilt känsliga för hormonstörande skadliga effekter. Om Sverige lägger fram ett förbud mot BPA i ytskikt i kontakt med livsmedel måste en egen riskbedömning tas fram vilket ger ytterligare stöd för ett legitimt skyddsintresse. 
  
 Åtgärden som föreslås är proportionerlig  
 eftersom den tydligt riktas mot problemet i fråga, det vill säga den exponering för BPA som orsakas av BPA i ytskikt som kommer i kontakt med livs- medel i livsmedelsförpackningar. Målsättningen för åtgärden är rimlig eftersom  
 Jensen 
  alternativ (både alternativa ytskikt till metallförpackningar och alternativa förpackningsmaterial) finns tillgängliga på marknaden och tillräcklig tid ges för företagen att i praktiken börja använda dessa alternativ. I konsekvensutredningen redogörs för flera alternativa lösningar och vi gör bedömningen att nationell reglering är den enda åtgärd som med säkerhet kan åstad- komma tillräcklig minskning av exponeringen för BPA inom rimlig tid och till rimlig kostnad. Särskild hänsyn har tagits till de berörda 
 204 
  
 SOU 2014:90 
  
 Konsekvensutredning 
  
 företagen då en tidsfrist fram till år 2020 föreslås för ikraftträdande för en nationell reglering – detta i syfte att minimera eventuella negativa ekonomiska konsekvenser genom att ge tillräcklig tid för anpassning. Om frivilliga åtgärder inom livsmedelskedjan vid före- slagen kontrollstation år 2017 visar sig med säkerhet kunna åstad- komma tillräcklig exponeringsminskning utan nationell reglering kan detta andra åtgärdsalternativ (fortsatt målstyrning och upp- följning för ökade frivilliga åtgärder) möjligen anses tillräckligt. Totalt sett bedömer vi att nyttan av åtgärden står i proportion till de potentiella kostnader som kan komma att drabba företag och andra berörda. Nyttan är i detta fall en minskad risk för hormon- störande och reproduktionsstörande effekter av BPA på män- niskors hälsa till följd av exponering för BPA via livsmedel. 
 Av ovanstående skäl bedömer vi att åtgärden är förenlig med  
 EU-rätten. 
  
 10.9 
  
 Särskilda hänsyn gällande tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser 
  
 Vi har i utredningen beskrivit ett antal faktorer som vi behöver ta hänsyn till ifråga om tidpunkt för genomförande av åtgärder och ikraftträdande för eventuella regler. Särskild hänsyn har tagits till potentiella konsekvenser för företag i livsmedelskedjan – som kan drabbas av extra kostnader om tillräcklig tid inte ges för anpass- ning. En tidsfrist fram till år 2020 för utfasning av BPA i kontakt med livsmedel motiveras särskilt av de kvalificeringsprocesser som livsmedelsindustrier kan behöva genomföra i samarbete med till- verkare av förpackningar respektive ytskikt. Vi föreslår också att beslut om eventuella regler tas först i mitten av år 2017 för att innan dess hinna utvärdera hur långt frivilliga åtgärder i livsmedelskedjan når i reduktion av förekomst av BPA i kontakt med livsmedel. 
 För föreslagna åtgärder mot BPA i termopapper har särskild hänsyn tagits till nu pågående beslutsprocess i fråga om begräns- ning i Reach. Om åtgärd T1 eller T2 blir aktuell kan det vara rimligt att ge motsvarande övergångstid som i det franska förslaget om begränsning i EU, det vill säga tre år. 
 205 
  
 Konsekvensutredning 
  
 SOU 2014:90 
  
 Eventuella behov av informationsinsatser kan behöva övervägas i samband med att regeringen gör vägval om införande av even- tuella regler, men sådana behov har inte bedömts närmare här. 
 10.10 Miljöbedömning av föreslagna åtgärder 
 Enligt direktivet för utredningen ska en miljöbedömning redovisas för våra förslag. I fråga om de förslag som rör BPA i termopapper finns inga tydliga indikationer om att substitution till  
 Jensen 
  alternativ skulle innebära några konsekvenser som behöver be- skrivas i en miljöbedömning. Följderna av våra förslag om BPA i livsmedelsförpackningar bedöms inte heller vara relevanta för när- mare miljöbedömning. Dock bör det nämnas att tidpunkten för ikraftträdande för eventuella regler om livsmedelsförpackningar är vald med hänsyn till möjligheterna för berörda företag att hinna testa alternativa ytskikt (eller förpackningar) för att säkerställa till- räcklig kvalitet och hållbarhet på de förpackade livsmedlen. Om regler införs med alltför kort varsel kan en konsekvens bli att före- tagen tvingas korta ned sina kvalificeringsprocesser och i vissa fall reducera deklarerad hållbarhetstid på vissa produkter 
 4 
 . Detta skulle under vissa omständigheter i förlängningen kunna innebära ett visst ökat matsvinn – vilket i så fall påverkar möjligheterna att nå de svenska miljömålen om bland annat minskat avfall. 
  
 4  
 Denna typ av konsekvens har nämnts i våra kontakter med berörda aktörer och beskrivs även i den franska regeringens rapport om alternativ till BPA (2014). 
 206 
 Källor 
  
 Anses. (2013).  
 Opinion of the French Agency for Food, Environmental and Occupational Health and Safety on the assessment of the risks associated with bisphenol A for human health, and on toxicological data and data on the use of bisphenols S,F, B, AP, AF and BADGE.  
 Paris: Anses. 
  
 Anses. (2013).  
 Substance reprotoxique et perturbateurs endocriniens, Composés de la famille des bisphénols M, S, B,AP, AF, Morris. Rapport d'expertise collective .  
 Paris: Anses. 
  
 Anses. (2014).  
 Cooper. Proposal for a Restriction. .  
 Paris: Anses . 
  
 Anses. (Mars 2013). Hämtat från ANSES – French Agency for Food, Environmental and Occupational Health & 
  
 Skidglasögon, solglasögon, genomskinliga leksaksklossar, 
  
 munstycken till musikinstrument, kompasshus, kikarhus, 
  
 slädsäten, ytterdelar till kulspetspennor,, genomskinliga tak till 
  
 husvagnar, skydd för instrument i båtar, resväskor 
  
 228 
 SOU 2014:90 Bilaga 3 
  
 Tabell 2 
  
 Användningar av epoxi 
  
 (Bisphenol A Europe, 2012) (Plastics Europe, 2012) 
  
 Användningsområde 
  
 Exempel på varor/användningar 
  
 Sjöfart och skyddande 
  
 Vattenballasttankar, fartygsskrov, lasttankar, oljeplattformar till 
  
 beläggningar 
  
 havs, stödjande stålkonstruktioner, fraktcontainrar, stålbroar, 
  
 lagringstankar (i metall eller betong), skrubbrar i kraftverk, 
  
 elektriska motorer. motorer, maskindelar, dricksvattenrör (i metall 
  
 eller betong), gasrör 
  
 Powder coatings 
  
 Byggplåtar (fasadbeklädnad, plåttak, innertak, garagedörrar), 
  
 radiatorer, armeringsjärn, trädgårdsredskap och trädgårds- 
  
 utrustning, motorblock, bildelar, stålmöbler, stålställningar, 
  
 sängramar, kontorsmöbler (bokhyllor, skrivbord av metall, 
  
 dokumentskåp), rör, ventiler och rördelar 
  
 Elektronik 
  
 Inkapsling av elektronik (transformatorer, spolar), tryckta 
  
 kretskort 
  
 Konstruktion 
  
 Golv (i industrier, allmänna byggnader), livsmedelsindustrin, 
  
 kemikalieindustrin, läkemedelsindustrin, sjukhus, murbruk (foder 
  
 till kakel och tegel), fyllnadsmedel, reparation av sprickor, 
  
 ytbeläggning på betongbroar (tätning mot vatten och avisnings- 
  
 kemikalier), coatings på säkerhetsvallar (skydd mot grundvatten), 
  
 halkskydd på parkbänkar 
  
 Skyddande ytskikt i 
  
 L Livsmedelsförpackningar, förslutning av burkändar, brickor, 
  
 konservburkar 
  
 tråg, korkar, cylindrar, hinkar, metallförpackningar (olja, 
  
 hårsprej), tuber (tandkräm, kaviar, mjukost) 
  
 Bandlacker 
  
 Byggplåtar (fasadbeklädnad, plåttak, innertak, garagedörrar), 
  
 spisar, husbilar, husvagnar, utrustning för uppvärmning, venti- 
  
 lation, luftkonditionering, kontorsmöbler (bokhyllor, skrivbord, 
  
 dokumentskåp, hurtsar), kylskåp, frysar, diskmaskiner, tork- 
  
 tumlare, hushållsapparater (t.ex. dammsugare) 
  
 Bilindustri 
  
 Vattenburna primers för bilar, bussar, rälsbussar 
  
 Kompositmaterial 
  
 Racketar (badminton, tennis, squash), hockeyklubbor, golfklubbor, 
  
 skidor, skidstavar, snowboards, surfingbrädor, båtar, kanoter, 
  
 hängglidare, hjälmar, lättviktscyklar, rör, ventiler och rördelar, 
  
 lagringstankar, containers, gasflaskor, blad till vindkraftverk, 
  
 skrubbrar, profildragna konstruktioner (stavar, stänger, axlar, 
  
 balkar), bildelar (karosspaneler, kabiner, spoilrar, bladfjäder, 
  
 drivaxlar), rälsbussar, yachter, luftfart (flygplan), rymdfart, 
  
 militär (helikoptrar) 
  
 Lim 
  
 Patterson 
  reparationskit (lim, fyllnadsmedel), konstruktions- 
  
 limmer för byggnader och byggnadsverk, limmer för bilar, båtar, 
  
 flygplan 
  
 Photocure 
  
 Tryckbläck, träcoating, lacker till papper och kartong inklusive livs- 
  
 medelsförpackningar, ytbeläggningar för plaster och metaller 
  
 229 
 Bilaga 3 SOU 2014:90 
  
 Tabell 3 
  
 Användning av polysulfon 
  
 Användningsområde 
  
 Användning/varor 
  
 Membran 
  
 Membran för hemodialys, dricksvatten, ultrarent vatten, 
  
 gasseparation, koncentration av mat och dryck, mejeriprodukter 
  
 Medicintekniska 
  
 Kirurgbrickor, nebulisatorer (spray för inhalation), luftfuktare 
  
 produkter 
  
 Material i kontakt 
  
 Kokkärl för mikrovågsugnar, automater för mat och drycker, 
  
 med livsmedel 
  
 delar till mjölkmaskiner 
  
 Rörmokeri 
  
 Varmvattenarmaturer, grenrör, patroner till blandare 
  
 Tabell 4 
  
 Användning av andra  
 BPA-innehållande 
  polymerer 
  
 Material 
  
 Användning/varor 
  
 Polyakrylater 
  
 Dentala kompositmaterial 
  
 Polyeterimid 
  
 Elektronik, bilindustri, mikrovågsugnsanvändning 
  
 Omättade polyestrar 
  
 BPA-fumarater 
  
 Ackumulatortankar, processkärl 
  
 BPA-dimetylakrylat 
  
 Limmer, dentala material 
  
 Benzoxaziner 
  
 Värmestabila, flamsäkra material 
  
 Tabell 5 
  
 Användningar av BPA i bilindustrin 
  
 Användningsområde 
  
 Användningar 
  
 Bildelar 
  
 PVC, pulverlackering, limmer, fogmassa, härdare, smörjmedel, 
  
 bromsvätska, säkerhetsbälten, vajrar, kablar, elektronik, 
  
 strömbrytare. kopplingsdon, dörrlås, kofångare, fällbart tak 
  
 Processmaterial 
  
 Kedjeolja, smörjfett, bromsvätska, epoxi, lim, metallim 
  
 230 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 3 
  
 Tabell 6 Medicintekniska produkter som kan innehålla BPA 
 Från Scenihr, 2013 och Garrett & handtag till laparoskop 
 Endoskop 
 System för blandning och distribution av ryggradscement 
 Polykarbonatförpackningar för produkter som steriliseras med ånga 
 Fotoferesutrustning för cancerbehandling 
 Pacemakers 
 Katetersystem och införselsystem för pacemakers 
 Stentar 
 Införselsystem för stentar 
 Höljen till blodoxygeneratorer och dialysmemran 
 Luerkopplingar 
 Insulinpumpar; infusionsset 
 Neurostimulatorer/pulsgeneratorer (implantat) 
 Implanterbara medicinpumpar 
 Katetersystem och införselsystem för neuromodulering 
 Katetrar för ballongvidgning 
 Bröstpumpar 
 Höljen till inhalatorer 
 Receptbelagda glasögon 
 Lådor till skalpeller 
 Kontaktlinshållare 
 Tandläkarlampor 
 231 
 Bilaga 4 
 Livsmedelsförpackningar av metall eller med delar av metall 
 Uppgifterna i denna bilaga är, med undantag av den inledande historiebeskrivningen från Wikipedia, i huvudsak hämtade ur en  
 ILSI-rapport 
  (ILSI Europe, 2007) Enligt branschföreträdare för tillverkare av ytskikt och metallförpackningar är uppgifterna aktu- Jarvis även i dag, bortsett från lagstiftningsavsnitten. 
 Metallburkar 
 Konservering i metallburkar och i glasburkar med metallock har gamla anor. Redan 1772 utnyttjade Nederländska flottan livsmedel konserverad i plåtburk och före år 1800 fanns det i Nederländerna en liten industri för konservering av lax. 1795 utlyste den franska militären en belöning på 12 000 francs för en ny metod att bevara mat för Gibbs härar. Efter flera års experimenterande och tester i franska flottan tog den franske konditorn och bryggaren Brown hem priset 1810. Apperts patenterade lösning var kokning i glasburk med lock. Den bräckliga glasburken kunde dock inte mäta sig med metallburken och en process patenterad av engelsmannen Smith presenterades redan samma år. Men glasburken förblev länge populär för hemkonservering och för mera exklusiva livsmedel. Konservburken blev populär under Park kriget, amerikanska inbördeskriget och  
 fransk-tyska 
  kriget samt på upptäcktsresor. Men plåtburkarna var svåra att öppna och det krävdes hammare och huggmejsel eller bajonett. Det var först genom uppfinningen av konservöppnaren på  
 1870-talet 
  som konservburken fick en bredare spridning. Men inte förrän 1925 kom en mera användarvänlig konstruktion, som står sig än i dag. Under andra världskriget kom den lilla fickmodellen med utfällbart skärblad. 
 233 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2014:90 
  
 Enligt Sveriges Ölburkssamlares Förening började man i USA i början av  
 1900-talet 
  att experimentera med plåtburkar för öl, men först 1933 hade man en burk som var tät och som bevarade ölets smak. 1955 introducerades ölburken i Sverige i samband med att motboken slopades och starköl började säljas på systembolaget. Under en tioårsperiod måste burkarna öppnas med ett särskilt verktyg. Under  
 1960-talet 
  kom olika typer av s.k. lättöppningslock och dagens modell introducerades 1990. På  
 1970-talet 
  började man testa burkar av aluminium och sedan tillverkning i Sverige startats 1981 är den heldragna aluminiumburken dominerande på den svenska marknaden (SÖF). 
 Figur 1 Olika typer av burköppnare 
  
 Källa:  
 Wikipedia. 
 Plåtburken tillverkas av aluminium eller stålplåt i två eller tre delar. Till den tvådelade burken stansas runda eller fyrkantiga tunna plåtstycken som bearbetas med särskilda verktyg och formas till en burk med botten i ett stycke och till önskvärt format och storlek, t.ex. ölburk eller sillburk. Metallstyckena stansas ur plåt i stora ark eller på rulle. Tvådelade burkar kan göras mycket tunna vilket innebär mindre åtgång av metall. Stabiliteten i en sådan tunn burk förstärks dels genom att ge burken en särskild profil i toppen och botten med en avtagande diameter mot burkens ändar och dels genom att fylla med en kolsyrad dryck, som i den förslutna för- packningen skapar ett inre tryck på väggarna. 
 Den tredelade burken, som är vanligt för matvaror och icke kolsyrade drycker, består av en öppen cylinder samt botten och lock. Cylindern tillverkas av ett rektangulärt plåtstycke, som efter det att ytskiktet applicerats, rullas ihop och svetsas samman. Bottnen monteras hos burktillverkaren genom falsning. I en fals- maskin viks burksida och botten så att det skapas en femskiktad 
 234 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 4 
  
 skarv mellan cylinder och botten, se bild. Tätningen i falsen säker- ställs genom ytskiktet och kan förstärkas med en packning. 
  
 Figur 2 
  
 Burkfals 
  
 Publicerad med tillstånd av ILSI Europe. 
 Genom särskilda anpassningar på locken för både två- och tre- delade burkar kan de öppnas utan särskilt verktyg. Förpackningen (burk och lock) är sedan färdig för leverans till livsmedelsindu- strin/förpackaren för fyllning. 
 Efter fyllning monteras locket genom falsning. Därefter värme- behandlas burken med innehåll. Uppvärmningstemperatur och  
 -tid 
  väljs med hänsyn till vilken hållbarhet man vill uppnå och att inte smaken påverkas mer än vad som är godtagbart. Öl pastöriseras vanligtvis vid ca 65°C. Matvaror sterilkonserveras vid 121°C ibland upptill 140°C. 
 Lock till burkar av glas eller plast 
 Det förslutningsbara locket kan tillverkas med olika typer av gäng- ning. För tillfredsställande tätning kompletteras ytskiktet med en 
 235 
  
 Bilaga 4 
  
 SOU 2014:90 
  
 plastpackning på undersidans ytterkant. Vissa plastburkar försluts med en tunn aluminiumfolie s.k. aluminiumoblat. 
 Tuber 
 Metalltuber för t.ex. kaviar eller mjukost formas genom extrude- ring av ett metallstycke, vanligtvis av aluminium. Metalltuben har den speciella egenskapen att den skyddar innehållet mot yttre på- verkan även efterhand som hatten skruvas av och förpackningen töms. Därigenom kommer bara den mindre ytan under hatten i kontakt med mikroorganismer och syre i den omgivande luften. Detta ytskikt ersätts efterhand som tuben töms. Metallen är lufttät och hindrar syre från att tränga in och orsaka härskning. Den mekaniska påfrestning, som det skyddande ytskiktet på tubens in- sida utsätts för när tuben töms, ställer särskildas krav på detta skikt. 
 Flaskförslutningar i form av kronkorkar och skruvkorkar 
 Kapsyler för flaskor med kolsyrade drycker såsom läskedrycker och öl samt spritdrycker och liknande kan innehålla BPA, men vanligtvis täcks den inre ytan av ett  
 BPA-fritt 
  plastskikt för att undvika läckage. Dessutom är kontaktytan mot innehållet liten och man torde kunna bortse från eventuell  
 BPA-exponering 
  från dessa typer av förpackningar. 
 Aluminumoblater och smörpaket 
 Plasttråg för halvfasta varor bl.a. vissa margarin- och mejeripro- dukter förseglas med en tunn aluminiumfolie. Undersidan på denna aluminiumfolie är belagd med polyeten som fäster mot trågets ytterkant vid förseglingen. Något ytterligare ytskikt behövs inte för att avgränsa metallen från innehållet. 
 Smör- eller margarinförpackningens aluminiumfolie skiljs från innehållet med ett vaxat papper. 
 236 
 Bilaga 5 
 Alternativ till material baserade på BPA 
 Informationen i denna bilaga kommer från en rapport om alternativ till  
 BPA-baserade 
  material som överlämnats till franska parlamentet (Franska regeringen, 2014). Bilagan är en återgivning av den franska rapporten och slutsatserna är därför rapportskrivarnas. 
 Alternativ till polykarbonat 
  
 Polyfenylsulfon (PPSU)  
 liknar polysulfon, men BPA har ersatts med en difenylgrupp. Materialet används i dag för att tillverka nappflaskor. Fördelarna med materialet är att det har goda meka- niska och  
 fysikalisk-kemiska 
  egenskaperDet är också okrossbart, lätt, klarar  
 UV-strålning 
  och höga temperaturer samt är luktfritt. Nackdelen är att det är svagt gulfärgat. Ämnet är inte klassificerat under CLP och det är heller inte registrerat under Reach. 
  
 Polyetersulfon (PES)  
 kan framställas från flera olika mono- merer, bl.a. BPS. Liksom i fallet med PPSU har PES använts för att ersätta polykarbonat i nappflaskor. Fördelarna är att det är värme- tåligt och motståndskraftigt mot oxidation, strålning och röntgen- strålning, samt mot syror och baser. Materialet har även goda mekaniska egenskaper. Den främsta nackdelen är att PES kan tillverkas av BPS som misstänks vara hormonstörande och ha lik- nande egenskaper som BPA. Dessutom är materialet dyrare än polykarbonat. BPS ingår i programmet för ämnesutvärdering under Reach 2014(CoRAP, 2014). 
  
 Polyamid (PA)  
 är helt transparent och kan användas som ersättning till polykarbonat. Polyamid kännetecknas av stöttålighet, tålighet mot oljor och fetter vid höga temperaturer, motståndskraft mot syror och baser, motståndskraftigt mot utmattning, att det tar upp fukt från luften och att det klarar temperaturskillnader. Viss 
 237 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:90 
  
 polyamid (främst importerad från Kina) kan dock innehålla formaldehyd och primära aromatiska aminer. Det finns ett antal olika polyamider som kan ersätta polykarbonat.  
  
 PA-6,6 
  
 kan ersätta polykarbonat i flaskor, nappflaskor och livsmedelsförpackningar.  
  
 PA-11 
  
 som kan tillverkas från ricinolja kan ersätta BPA i flaskor och livsmedelsförpackningar. Materialet är godkänt för användning i kontakt med livsmedel. Priset är tre till fyra gånger högre än för polykarbonat.  
  
 PA-12 
  
 kan användas som ersättning för poly- karbonat i nappflaskor och är godkänt för användning i material i kontakt med livsmedel. Materialet är dyrare än polykarbonat. Två ämnen som ingår i  
 PA-6,6 
  är harmoniserat klassificerade i CLP. Hexametyldiamin är klassificerat som skadligt vid förtäring, skad- ligt vid hudkontakt, orsakar allvarliga frätskador på hud och ögon, samt kan orsaka irritation i luftvägarna. Adipinsyra är klassificerat för att orsaka allvarlig ögonirritation. 
  
 Polyeten (PE)  
 tillverkas genom polymerisering av eten. Även  
 1-okten, 
 1-hexen 
  och  
 1-buten 
  kan användas. Det finns två huvud- typer av PE – HDPE och Griffin. HDPE står för High Density Polyethene (högdensitetspolyeten) och framställs vid så lågt tryck att polymerkedjorna hinner bildas till raka kedjor, vilket ger ett styvt material. Griffin (Low Density Polyethene – lågdensitets- polyeten) tillverkas vid högt tryck vilket ger grenade kedjor och ett mjukt material. HDPE används till återanvändbara flaskor till t.ex. juice. Materialet är stöttåligt, tåligt mot kemiska produkter, okäns- ligt för vatten, ogenomträngligt för vattenånga, har utmärkta elekt- riska egenskaper, är lätt att tillverka och går att återvinna. Nack- delarna är att det inte är helt genomskinligt och att det inte är temperaturtåligt. Griffin kan ersätta polykarbonat i flaskor och livs- medelsbehållare. Det är tåligt mot kemiska produkter, har en låg genomsläpplighet för vatten och är mer elastiskt än HDPE. Efter- som det är ett opolärt material kan det användas som isolator. PE innehåller två ämnen som är klassificerade; eten (extremt brand- farlig gas, kan göra att man blir dåsig och omtöcknad) och  
 1-buten 
  (extremt brandfarlig gas). 
  
 Polypropylen (PP)  
 framställs från propylen. Det kan ersätta polykarbonat i nappflaskor, barnserviser, barnartiklar, återanvänd- bara vattenflaskor, tallrikar och i livsmedelsklassade förvaringskärl. Det är slagtåligt, har bra motståndskraft mot kemiska produkter, klarar temperaturer över 100 ˚C, tåligt för nötning, mycket styvt, 
 238 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 5 
  
 vattentätt, genomskinligt och lätt att återvinna. Till nackdelarna hör att det är naturligt opalescent, har låg  
 UV-beständighet 
  och att det är elastiskt. Dessutom kan det uppstå problem med täthet och lukt när materialet åldras. Eftersom ytan är mindre slät än poly- karbonat finns en risk för bakterietillväxt. PP innehåller propylen som är klassificerat som en extremt brandfarlig gas. 
  
 Co-polyester 
  
  Tritan®  
 kan ersätta polykarbonat i användningar i material i kontakt med livsmedel. Tritan framställs från dim- etyltereftalat,  
 1,4-cyklohexandimetanol 
  och  
 2,2,4,4-tetrametyl-1,3- 
  cyklobutandiol. Monomererna blandas i olika proportion för att ge materialet olika egenskaper. Alla ingående monomerer är registre- rade under Reach. Det tillverkande företaget anger på sin hemsida att de ingående monomererna är testade för hormonstörande egen- skaper och testerna varit negativa. Tritan® är godkänt för att användas i material i kontakt med livsmedel i EU och i USA. Tritan® kan ersätta polykarbonat i nappflaskor, vattenautomater, återanvändbara flaskor, husgeråd, hushållsapparater samt medicin- teknik (dialysmaskiner). Materialet är helt transparent, slagsegt värmetåligt, flexibelt, styvt, är motståndskraftigt mot kemikalier och frätande rengöringsmedel och klarar 500 cykler i en disk- maskin. Dessutom är det, i jämförelse med polykarbonat, lättare att tillverka, billigare och lättare med lägre densitet. Tritan® innehåller etylenglykol som är klassificerat som skadligt vid förtäring. 
  
 Polyetentereftalat (PET)  
 är en polyester som tillverkas av etylenglykol och tereftalsyra. Det kan ersätta polykarbonat i flas- kor och livsmedelsförpackningar. Det finns en oro att etylenglykol och tereftalsyra kan ha effekter på fertiliteten. Fördelar med PET är att det är hårt, det är tåligt mot nötning och stötar, det är mot- ståndskraftigt mot oljor, kolväten saltlösningar och kallt vatten. Materialet är också ogenomträngligt för vatten, gaser och smaker samt går att återvinna. Kristallint PET tål frysning, klarar mikro- vågsugn och 220 ˚C i vanlig ugn. Däremot klarar PET inte värme och varmvatten. PET innehåller etylenglykol och dietylenglykol som båda är klassificerade som skadligt vid förtäring. Det senare ämnet kommer att ingå i programmet för ämnesutvärdering under Reach 2015. 
 Enligt uppgifter från det tillverkande företaget till Anses kan  
 material som baseras på isosorbid  
 användas som alternativ till polykarbonat. Isosorbid framställs genom dehydrering av sorbitol 
 239 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:90 
  
 (en sockeralkohol) som själv framställs genom hydrering av glukos. Isosorbid används vid tillverkning av nya polyestrar och poly- karbonater. Det tillverkande företaget anger att polykarbonat som framställs från isosorbitol har liknande eller bättre egenskaper än polykarbonat framställt från BPA. Dessa polykarbonater används för högpresterande tekniska tillämpningar och Anses anger i en rapport från 2013 att användning i material i kontakt med livsmedel inte kan förväntas. Polyestrar framställda från isosorbid kan ersätta  
 BPA-baserad 
  polykarbonat i material i kontakt med livsmedel, t.ex. i kärl som kan användas i mikrovågsugnar. Dessa material har egenskaper som påminner om modifierad PET (t.ex. amorf PET – PETG) med hög värmetålighet, stor möjlighet till att bearbetas samt en god tålighet för kemikalier. Enligt det tillverkande före- taget är material som tillverkas av isosorbid framställda från för- nybar råvara och är nedbrytbara. De framställs från ett ämne som inte är giftigt och uppfyller heller inga kriterier för att klassificeras under CLP. Materialen har utmärkta optiska egenskaper, hög motståndskraft mot kemikalier,  
 UV-strålning 
  och höga tempera- turer. Tillverkning kan ske på befintliga anläggningar som anpassas och monomererna är godkända för tillverkning av plastmaterial i EU. Det krävs en hög grad av renhet vid polymeriseringen och produktionskapaciteten är i dag liten. Priset är också högre än för andra monomerer. Ämnet är hydrofilt och har en låg reaktivitet vilket gör att det inte kan ersätta BPA i alla användningar. Det kan inte ersätta epoxi baserad på BPA i ytskikt i livsmedelsförpack- ningar av metall. 
  
 Polyeterimid  
 (PEI) tillverkas från en aromatisk diamin som kondenseras med en ftalsyraanhydrid. Plasten är transparent med en gul ton och är godkänd av FDA för att användas i kontakt med livsmedel. Den är värmetålig, har bra mekaniska och elektriska egenskaper och bra flamskydd, med en låg rökutveckling vid för- bränning. Eftersom plasten kan ångsteriliseras passar den bra för att användas i medicintekniska produkter. PEI kan också stå emot hydrolys och klarar strålning. Till nackdelarna hör att kostnaden för materialet och för bearbetning är hög. Materialet har också en låg motståndskraft mot starka baser och halogenerade lösnings- medel. PEI är inte harmoniserat klassificerad under CLP och är inte registrerad under Reach. 
 240 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 5 
  
 Polylaktid  
 (PLA) är en polyester som framställs från förnybara råvaror. Bakteriell fermentering används för att framställa mjölk- syra från sockerrör, sockerbetor, vete, majs eller cellulosa. Forsk- ning har visat att materialet kan användas till livsmedelsförpack- ningar, muggar och plastfilm. Enligt ett företag som citeras i den franska rapporten har PLA under ett antal år använts inom medicinteknik. PLA kan även depolymeriseras tillbaka till mjölk- syra, som efter rening åter kan användas för att framställa PLA. Till fördelarna med materialet hör goda mekaniska och optiska egen- skaper och att det fungerar som en barriär mot fetter, oljor och smaker. Denna typ av plast är halvgenomsläpplig för ånga, vilket gör att den lämpar sig väl för förpackning av grönsaker. PLA kan dessutom komposteras och är biologiskt nedbrytningsbart. Nack- delarna är att materialet är skört, har låg styrka vid temperaturer över 45˚C och är känsligt för hydrolys. Mjölksyra är inte harmo- niserat klassificerat i EU. 
  
 Topas® IT X1  
 är en blandning av två olika material, ett baserat på cyklisk olefin och det andra på styren. Materialet har bra optiska egenskaper, är stöttåligt och lätt att forma. Transparensen kan dock skifta med temperaturen. Materialet är motståndskraftigt mot po- lära föreningar, men inte mot opolära föreningar såsom fetter och oljor. Möjliga användningsområden är medicinteknik och material i kontakt med livsmedel. Priset är högre än för polykarbonat. Tyskland gör en ämnesutvärdering under Reach för butadien, en av ingredienserna i Topas® IT X1 eftersom det finns oro kring dess toxikologiska egenskaper. Flera av ämnena som ingår i Topas® IT X1 är harmoniserat klassificerade i EU: eten (extremt brandfarlig gas, kan göra att man blir dåsig och omtöcknad), styren (reproduk- tionsstörande kategori 2, brandfarlig vätska och ånga, irriterar huden, orsakar allvarlig ögonirritation, skadligt vid inandning, miss- tänks kunna skada det ofödda barnet, orsakar organskador (hörsel- organ) genom lång eller upprepad exponering), butadien (extremt brandfarlig gas, kan orsaka genetiska defekter, kan orsaka cancer). Det görs en ämnesutvärdering under Reach för butadien. 
 Material som baseras på melamin  
 kan användas som alternativ till polykarbonat i serviser, köksgeråd och barnserviser. Dessa material klarar höga temperaturer och ljus men är dyra. Melamin innehåller formaldehyd som är klassificerat som cancerframkal- lande kategori 1b, köncellsmutagen kategori 2, giftigt vid förtäring, 
  
 241 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:90 
  
 giftigt vid hudkontakt, orsakar allvarliga skador på hud och ögon, kan orsaka allergisk hudreaktion, giftig vid inandning, misstänks kunna orsaka cancer, misstänks kunna orsaka genetiska defekter samt kan orsaka cancer. Frankrike och Nederländerna gör en ämnesutvärdering av formaldehyd under Reach. 
  
 Akrylnitrilbutadienstyren  
 (ABS) är en plast som består av tre olika monomerer: akrylnitril, butadien och styren. Den kan an- vändas som ett alternativ till polykarbonat i serviser, köksgeråd och i vattenkokare. En plastleverantör har enligt den franska rapporten uppgett att ABS används i konsumentvaror (leksaker, telefoner, skyddshjälmar), bilindustrin (interiöra dörrpaneler, stolsöverdrag, galler, paneler, spegelhöljen), vitvaror (höljen till vitvaror, kontroll- paneler, dammsugare), gjutning (plåtar, duschkabiner, traktortak, möbler, ytskikt på kylskåp). ABS är hårt, har en god dimensions- stabilitet, är tåligt för slag, repor, värme och fukt. Materialet är lätt att gjuta och forma och har utmärkt elektrisk isolering. Det står också emot syror, baser, alkoholer och animaliska, vegetabiliska och mineraloljor. Till nackdelarna hör opacitet, att materialet gul- färgas vid utomhusbruk (och kräver därför stabilisatorer) och att det har en mjölkig transparens. ABS är också mycket elektro- statiskt och kräver därför antistatiska tillsatser. Alla de tre ingående ämnena är harmoniserat klassificerade. För information om klassi- ficering för styren, se material av melamin och för information om butadien, se Topas® IT X1. Akrylnitril är klassificerat som mycket brandfarlig vätska och ånga, giftigt vid förtäring, giftigt vid hud- kontakt, orsakar hudirritation, kan orsaka allergisk hudreaktion, orsakar allvarliga ögonskador, giftigt vid inandning, kan irritera luftvägarna, kan orsaka cancer samt giftigt för vattenlevande orga- nismer med långtidseffekter. 
  
 TSC-M 
  
 TM 
  
 tillverkas av butadien och styren. Enligt tillverkaren uppfyller materialet krav för att få användas i material i kontakt med livsmedel (för USA och EU). Det används i dag för att till- verka produkter som kommer i kontakt med livsmedel (t.ex mjölk- flaskor), leksaker och delar till kylskåp.  
 TSC-M 
 TM 
  
 är lättare och billigare än polykarbonat, men är mindre tåligt för stötar och höga temperaturer. Både butadien och styren är harmoniserat klassifi- cerade (se material av melamin och Topas® IT X1). 
  
 Glas  
 kan ersätta både polykarbonat och epoxi i vissa använd- ningar, t.ex. nappflaskor, flaskor, återanvändbara flaskor och livs- 
 242 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 5 
  
 medelsförpackningar. Glas kan återanvändas och återvinnas, är tåligt för höga temperaturer, enkelt att sterilisera och har en lång livslängd. En annan fördel är att det inte sker något läckage (migra- tion) genom glaset. Glas är dock tungt och lätt att slå sönder och kan utgöra en risk för barn. Kostnaden är också högre än för poly- karbonat, både för materialet och för återvinning. 
  
 Keramik  
 används som ett alternativ till polykarbonat i serviser och köksgeråd. Keramiska material är tåliga för höga temperaturer, fungerar utmärkt som elektrisk isolering och är resistent mot kemikalier. 
  
 Rostfritt stål  
 kan användas i stället för polykarbonat i flaskor eller livsmedelsförpackningar och passar för alla typer av livsmedel då det inte ger någon smakförändring av livsmedlet. Det kan dock finnas vissa problem med korrosion för svavelrika livsmedel, som senap eller vitt vin. Man bör också undvika direktkontakt med sura livsmedel. Materialet har ingen beläggning på insidan och står emot korrosion. Det har goda mekaniska egenskaper, är lätt att svetsa och enkelt att tillverka och rengöra. Rostfritt stål har en lång livslängd och kan återvinnas fullt ut, vilket innebär en ekonomisk fördel. 
  
 Silikon  
 kan användas i nappflaskor men är ovanligt och dyrt. 
 Alternativ till epoxi baserad på BPA 
  
 Polyesterhartser  
 används i ytskikt i dryckesburkar och konserv- burkar av metall, där de ersätter  
 BPA-baserade 
  ytskikt. Ytskikten passar inte till sura livsmedel. Polyesterbindningarna har en tendens att hydrolyseras vilket gör att ytskikten förlorar sin hållfasthet vilket i värsta fall kan ge upphov till att förpackningen perforeras. Livslängden hos konserverna  
 (2–3 
  år) är kortare än hos konserver med ytskikt baserade på BPA (5 år). Ett exempel är Polykoat®. Detta ytskikt innebär 50 procent mindre energiåtgång vid till- verkningen och en lägre produktionskostnad än epoxi baserad på BPA. Prestandan är lika bra som för epoxi (med möjligt undantag för sura livsmedel). 
  
 Propylenkarbonat  
 (PPC) skulle kunna användas för öl- och läskburkar och i konservburkar med livsmedel. PPC innehåller propylenoxid som är klassificerat som extremt brandfarlig vätska 
 243 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:90 
  
 och ånga, skadlig vid förtäring, skadlig vid hudkontakt, kan orsaka hudirritation, orsakar allvarlig ögonirritation, skadlig vid inandning, kan orsaka irritation i luftvägarna, kan orsaka genetiska defekter samt kan orsaka cancer. Ämnet är upptaget på kandidatlistan till Reach, och Nederländerna har föreslagit att klassificeringen ska ändras till giftig vid förtäring, giftig vid inandning och giftig vid hudkontakt. 
  
 Bradley  
 är naturliga hartser (kåda) från t.ex. barrträd. De inkluderar olika blandningar av oljor och hartser. De kan före- komma i olika former (mjuka, halvflytande, delvis flyktiga etc.) som motsvarar tillståndet hos de ingående oljorna och hartserna. De inkluderar alkoholer, syror, aromatiska aldehyder, estrar och ett flertal terpentinämnen. Oleoresiner skulle kunna användas som ett alternativ till epoxilacker i konservburkar och dryckesburkar. En- ligt litteraturen kan oleoresiner inte användas till mycket sura pro- dukter som till exempel tomater. Att använda oleoresiner medför en merkostnad på 14 %. 
  
 Biobaserade hartser  
 framställs från naturliga råvaror. Chemsud, en högskola i Montpellier, har sedan 2008 arbetat med att hitta alternativ till lacker baserade på BPA. Målsättningen har varit att använda naturliga material. De har tagit patent på epoxidering av fenolföreningar från flera olika källor (ved, vinstockar, frukter, grönsaker, kryddor, alger m.m.) för att hitta prepolymerer för epoxi. Dessa aromatiska epoxihartser baseras på flavonoider, tanni- ner och fenolsyror. År 2011 hade man framställt ett harts baserat på polyfenoler från tanniner och skrev kontrakt med ett företag som tillverkar dryckesburkar. Chemsud har inte kommit in med mer information om hur denna typ av ytskikt åldras. Fördelarna anges vara goda mekaniska egenskaper, samt god motståndskraft mot kemikalier och värme. Inga nackdelar har rapporterats. Chemsud har utökat sin forskning med fler alternativ (hartser framställda från tanniner från te, cashewnötsolja och vanillin). Dessa lacker kan användas inom luftfart, försvar, byggnader, isolering, färger, ytskikt och för livsmedel. Enligt Chemsud är lacker baserade vanillin de mest lovande. White framställs från lignin som finns i alla vaskulära växter och en del alger, vilket gör att tillgången på råvara är enorm och kommer från en förnyelsebar källa. Det pågår flera andra forskningsprojekt för att hitta bio- baserade hartser. 
 244 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 5 
  
 Biolignine 
  
 TM  
 är ett material framställt från lignin. Det skulle kunna användas för att framställa epoxihartser där BPA har ersatts med lignin. Man har i dagsläget inte gjort några studier specifikt för användning i kontakt med livsmedel. En fördel med Biolignine 
 TM  
 är att det kan substituera fenoler i de flesta industriella användningar. En sådan substitution skulle innebära en minskning av utsläpp av växthusgaser, eftersom de ämnen som Biolignine 
 TM  
 skulle ersätta framställs från petroleumprodukter. Produkten kan genast använ- das av industrin. Materialet är dock brunt, vilket inte passar för vissa användningar. Det tillverkande företaget har 2011 angivit att de förutser att produktionen ska börja i början av 2014, med en kapacitet på 35 000 ton per år. 
 Polyuretaner kan användas i vattenverk och i vattenrör för dricksvatten, som ytskikt i dricksvattenreservoarer och dricks- vattenrör av betong, av stål eller av gjutjärn, vid relining av uttjänta rör, för att skydda rördelar och pumpar av metall, som lim för glas- fibrer för armering av organiska material, i filter, varmvatten- beredare, i avloppsrör, varmvattenslingor, rör för vatten från indu- strier, havsvattenrör, m.m. 
  
 Verdanol  
 består helt av monomerer och oligomerer och inne- håller inga lösningsmedel eller flyktiga organiska föreningar. Alla ingående komponenter är förhandsregistrerade i Reach 
 1 
 . Det till- verkande företaget anger att materialet kan användas till flexografi (tryckning som ger intryck av relief), ytskikt på mjuka förpack- ningar som plastfilm, papper och aluminium, ytskikt på utsidan av hårda förpackningar såsom flaskor och dryckesburkar. Detta mate- rial bör tekniskt sett vara möjligt att använda inuti dryckesburkar och konservburkar. Enligt det tillverkande företaget är fördelarna att det bara krävs ett lager av ytskikt (existerande system kräver flera lager), det är billigare än epoxi och det krävs mindre energi för att torka. Nackdelen är att det inte är godkänt för användning i kontakt med livsmedel. 
  
 UVL-Eco 
  
  Resin  
 framställs från linolja (95 % av innehållet) som värmehärdas med ultraviolett ljus. Materialet används till laminat men inte till lim. Det används vid tillverkning av båtar, bilkarosser, skyltar, visitkort och etiketter. För- och nackdelar har varken identifierats i litteraturen eller kommit in från industrin. 
  
 1  
 Detta innebär att registreringar kommer att inkomma 2018. 
 245 
  
 Bilaga 5 
  
 SOU 2014:90 
  
 Isosorbidhartser  
 baseras på stärkelse från majs eller vete och kan ersätta BPA i tillverkning av värmehärdande epoxi. Efsa be- dömer att det är säkert för konsumenten om det används under vissa villkor. Det kan användas som ytskikt inuti konservburkar och dryckesburkar. Nackdelarna är främst den kemiska stabiliteten samt resthalter av vatten. Det finns osäkerheter kring hållbarheten hos ytskikt som baseras på majs. 
  
 Polyakrylater  
 som framställs från akrylsyreestrar används i dentala material, grafisk konst, ytskikt, limmer och plaster. De har identifierats som potentiella alternativ till epoxi i ytskikt i kontakt med livsmedel. De har dock främst användas som beläggningar på golv och för elektrisk isolering, och inte i material i kontakt med livsmedel. 
  
 PET  
 har identifierats som ett alternativ till epoxi men det finns ingen mer information om detta. 
  
 Akryl  
 och  
 PVC  
 kan eventuellt användas som alternativ till epoxi baserad på BPA i metallburkar. Enligt information från Anses började materialet 2011 att testas i vissa industriella använd- ningar. Ingen mer information om detta har kommit in. 
  
 Duroftallacker  
 är två lacker (DUROFTAL PE 6160/50MPAC och DUROFTAL VPE 6104/60MPAC) som har tagits fram för att ersätta epoxi baserad på BPA i konservburkar. De uppfyller kraven på material i kontakt med livsmedel från USA och EU. Den förra är en mättad polyester som används i ytskikt i konservburkar, både på in- och utsidan. Enligt tillverkaren är materialet flexibelt, klarar att steriliseras genom autoklavering och har en bra kompabilitet med fenolhartser. Den senare är en hydroxylpolyester som enligt tillverkaren är motståndskraftig mot kemikalier, korrosion, fukt, gulfärgning och stötar. Materialet är kompatibelt med akrylhartser. Tillverkaren har inte preciserat om ytskiktet har anpassats till sura livsmedel. 
  
 Glas  
 kan användas som ett alternativ till ytskikt baserade på BPA. För- och nackdelar beskrivs i 6.1 (Alternativ till polykarbonat). 
  
 Vätskekartong  
 kan ersätta konservburkar och dryckesburkar. Förpackningen består till  
 73–75 
  % av kartong,  
 20–23 
  % plastmate- rial (Griffin eller PP, se 6.1) och  
 4–5 
  % aluminium. Kartongen ger förpackningen hållfasthet och styvhet, plasten ger täthet och alu- minium ger en skyddande barriär mot syre och ljus och ger på så vis en längre hållbarhet hos livsmedlet. Förpackningarna kan an- 
 246 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 5 
  
 vändas till juice, soppa, mejeriprodukter och vin m.m. Fördelarna är en lång hållbarhet hos livsmedlet (2 år), 100 % återvinningsbar, minskade kostnader för transport och lager, klarar sterilisering och hyllpriset är lika som för en klassisk konservburk. Till nackdelarna hör kostnader för att ställa om produktionen och aluminium- innehållet. 
  
 Pouches  
 är flexibla stående påsar. Fördelarna är att dessa för- packningar är stabila, är lätta att använda och tillverka och är enkel att hantera före och efter användning. Nackdelarna är att fram- ställningen är långsam och att slutprodukten är dyrare än en vanlig konserv. En annan nackdel är omställningskostnader. 
 247 
 Bilaga 6 
 Beräkningsunderlag till konsekvensutredningen  
 (kap 10) 
  
 Tabell 1 
  
 Överslagsräkning av kostnader till följd av åtgärd L4 
  
 Beräknings- 
  
 Enhet 
  
 Förklaring 
  
 värden 
  
 Uppskattat värde endast metallförpackningar inom be- 
  
 400 000 000 
  
 kr 
  
 rörda varugrupper, exkl. alkoholhaltiga drycker (se tabell 2 
  
 nedan) 
  
 Minskad förekomst av BPA i livsmedelsförpackningar år 
  
 2020 till följd av åtgärd L4, jämfört med referensalterna- 
  
 31% 
  
 procent 
  
 tivet år 2020 (se avsnitt 11.4.4). Detta antas vara den 
  
 andel av metallförpackningar som behöver anpassas till 
  
 följd av nationella regler. 
  
 Prishöjning på förpackningar som behöver anpassas till 
  
 5% 
  
 procent 
  
 följd av åtgärd L4 (antagande för exemplifierande 
  
 beräkning) 
  
 200 
  
 st/år 
  
 Antal kontrollerade företag per år (samordnat med annan 
  
 central livsmedelstillsyn) 
  
 1 
  
 timmar/kontroll 
  
 Extra tidsåtgång per kontrolltillfälle, specifikt av regler 
  
 mot BPA 
  
 1000 
  
 kr/timme 
  
 Tillsynsavgift (taxa) för full kostnadstäckning av tillsyns- 
  
 myndighetens kostnader för kontroll 
  
 1000 
  
 kr/timme 
  
 Kostnad för företag vid tillsyn 
  
 50 
  
 st/år 
  
 Antal analyser av BPA i livsmedelsförpackningar per år 
  
 4000 
  
 kr/analys 
  
 Kostnad per analys av BPA i livsmedelsförpackningar 
  
 6 200 000 
  
 kr/år 
  
 Årlig kostnad till följd av prishöjning på förpackningar som 
  
 behöver anpassas till följd av åtgärd L4. 
  
 400 000 
  
 kr/år 
  
 Företagens årliga kostnad för egen tid och tillsynsavgift vid 
  
 tillsyn 
  
 200 000 
  
 kr/år 
  
 Årlig kostnad för analyser av BPA i livsmedelsförpackningar 
  
 6 800 000 
  
 kr/år 
  
 Total årlig kostnad 
  
 249 
 Tabell 2 Illustrativ beräkning av försäljningsvärden för livsmedel och förpackningar som potentiellt berörs av föreslagna åtgärder 
 Livsmedel (COICOP) som säljs i förpackningar som potentiellt kan innehålla epoxi (konservburkar, burkar med lock och dryckesburkar). 
 Spritdrycker, likör och vin är exkluderade. Värden i miljoner kr i löpande priser 2012. 
  
 01.1.2.6 
  
 01.1.3.4 
  
 01.1.6.9 
  
 01.1.7.6 
  
 01.1.8.2 
  
 01.2.2.1+2 
  
 02.1.3.A 
  
 02.1.3.B 
  
 Summa 
  
 annat konserverat 
  
 annan konserverad eller 
  
 konserverad frukt 
  
 andra konser- 
  
 sylter och 
  
 läskedrycker 
  
 öl klass I och II 
  
 öl klass III 
  
 (inkl. alla) 
  
 eller bearbetat kött 
  
 beredd fisk och skaldjur 
  
 och fruktbaserade 
  
 verade eller 
  
 marmelader 
  
 samt mineral 
  
 (exkl. alkohol- 
  
 samt beredningar av 
  
 samt beredningar av 
  
 produkter 
  
 behandlade 
  
 och källvatten 
  
 haltiga) (exkl. 
  
 kött 
  
 fisk och skaldjur 
  
 grönsaker 
  
 alla drycker) 
  
 Försäljning i miljoner kr 
  
 33 000 
  
 inkl. moms (ej restaurang 
  
 5 275 
  
 5 649 
  
 357 
  
 3 528 
  
 1 572 
  
 7 001 
  
 2 179 
  
 7 175 
  
 23 000 
  
 och storkök) 
 1 
  
 16 000 
  
 Uppskattad försäljning 
  
 44 000 
  
 i miljoner kr inkl. 
  
 7 128 
  
 7 634 
  
 482 
  
 4 768 
  
 2 124 
  
 9 461 
  
 2 945 
  
 9 696 
  
 32 000 
  
 restaurang och storkök 
 2 
  
 22 000 
  
 Andel metallförpackningar 
  
 16% 
 3 
  
 16% 
 3 
  
 16% 
 3 
  
 16% 
 3 
  
 16% 
 3 
  
 25% 
 4 
  
 81% 
 4 
  
 81% 
 4 
  
 Uppskattad försäljning av 
  
 16 000 
  
 livsmedel i förpackningar 
  
 1 141 
  
 1 221 
  
 77 
  
 763 
  
 340 
  
 2 365 
  
 2 385 
  
 7 854 
  
 6 000 
  
 av metall som potentiellt 
  
 4 000 
  
 kan innehålla BPA 
  
 Förpackningens andel av 
  
 3,6% 
  
 3,0% 
  
 7,0% 
  
 7,0% 
  
 7,0% 
  
 10,5% 
  
 8,0% 
  
 8,0% 
  
 försäljningsvärde 
 6 
  
 Uppskattat värde på alla 
  
 3 000 
  
 257 
  
 229 
  
 34 
  
 334 
  
 149 
  
 993 
  
 236 
  
 776 
  
 2 000 
  
 förpackningar totalt 
  
 1 000 
  
 Uppskattat värde endast 
  
 1 200 
  
 41 
  
 37 
  
 5 
  
 53 
  
 24 
  
 248 
  
 191 
  
 628 
  
 400 
  
 metallförpackingar 
 7 
  
 200 
  
 Uppskattat värde ytskikt 
  
 123 
  
 4 
  
 4 
  
 1 
  
 5 
  
 2 
  
 25 
  
 19 
  
 63 
  
 41 
  
 i metallförpackningar 
 8 
  
 16 
  
 SOU 2014:90 
  
 Bilaga 6 
  
 Noter till tabell 2 
  
 1 
  
 Data från SCB:s statistikdatabas (COICOP) för urval av livsmedel som antas kunna beröras. Försäljning (i miljoner kr inklusive moms i löpande priser år 2012) av livsmedel och drycker. 
  
 2 
  
 Antaget att livsmedelsförsäljning via dagligvaruhandeln står för ca 74% av den totala försäljningen av livsmedel i Sverige och restaurang och storkök alltså står för ca 26%, baserat på bland andra Vincent (2013). Denna uppskattning är mycket grov och värdena för dessa två sektorer är egentligen inte direkt jämförbara. 
  
 3 
  
 Uppskattning baserat på Normpack (2011). 
  
 4 
  
 BCME (2014). 
  
 5 
  
 Antagande. 
  
 6 
  
 Förpackning andel av livsmedelspris för hushåll för olika typer av livsmedel, antaganden baserade på skattningar från USA, (USDA, 2014). 
  
 7 
  
 Andel metallförpackningar multiplicerat med uppskattat värde för alla förpackningar 
  
 8 
  
 Antagande att kostnaden för ytskikt (externa och interna) står för (högst) 10 % av produktionskostnaden för förpackningar. Baserat på Bundeskartellamt (2011) och PPG (2013). 
  
 251 
 Bilaga 7 
 Förslag till 
 utförande av kontrollstation 2017 
 En viktig del i genomförandet av den föreslagna åtgärden L1a (öka- de frivilliga insatser mot BPA inom livsmedelskedjan genom tydlig målstyrning och uppföljning) är kontrollstation 2017. I denna bi- laga ges ett förslag om vilket underlag som behövs och en plan för att ta fram detta underlag. 
 Underlaget för kontrollstation 2017 bör omfatta en analys av förekomst av BPA i livsmedelsförpackningar på den Svenska mark- naden. För en sådan analys krävs i första hand: 
 En identifiering av förpackningstyper och livsmedelsprodukter som kan vara förpackade i kontakt med livsmedel (med utgångs- punkt i slutsatserna från denna utredning) 
 En marknadsanalys för respektive typ av produkt för att kunna göra ett representativt urval från olika grossister, butiker och sortiment (uppskattad kostnad 10 000 kr per produkttyp) 
 Identifikation av BPA i materialet med olika tekniker beroende på material (uppskattad kostnad för ett prov 6 500 kr minus eventuell mängdrabatt) 
 Vid behov – specifik migration av BPA till vätskor, till torra livsmedel och till komplexa maträtter (till exempel soppor med kött) (uppskattad kostnad varierar mellan 3  
 500–10 
  000 kr per prov minus eventuell mängdrabatt) 
 Sammanfattningsvis bedömer vi att dessa analyser kostar cirka 4 000 kr per förpackning. Analyser behöver göras på ett tillräckligt antal produkter för att kunna redovisa resultat som är represen- tativa för den svenska marknaden. Totalt sett kan kostnaden för analyserna hamna på minst 300 000 kr för cirka 50 produkter (av 
 253 
  
 Bilaga 7 
  
 SOU 2014:90 
  
 tio olika typer) om detta bedöms vara tillräckligt för att ge repre- sentativa resultat. 
 Som komplement till kemiska analyser bör enkät- och intervju- studie genomföras för att ge: 
 Indikation inledningsvis om hur omfattande kemiska analyser som behövs för att ge en representativ bild för den svenska marknaden 
 Kompletterande underlag för att bedöma utvecklingen inom olika produktgrupper och delar av berörda branscher (till exem- pel skillnader mellan stora och små företag inom dagligvaru- handel och livsmedelsindustri) 
 Information om vilka alternativ som ersätter BPA 
 En sådan enkät- och intervjustudie bör inriktas på bransch- organisationer och ett representativt urval av företag inom berörda branscher (grossister, dagligvaruhandel och livsmedelsindustrier) samt specifikt de företag vars produkter ingår i kemiska analyser. Kostnaden för denna studie beror således delvis på hur omfattande kemiska analyser som behöver göras. Kostnaden är uppskattnings- vis minst 100 000 till 200 000 kr. 
 De olika delstudierna behöver sammanställas i en rapport med resultat och analyser (särskilt osäkerhetsanalyser) som kan använ- das som underlag till en rapport till regeringen. 
 Studierna utförs rimligen av konsult och en myndighet bör ges i uppdrag att planera och upphandla studierna samt redovisa bedöm- ning och slutsatser till regeringen. En rimlig tidsram för genom- förandet av uppdraget i sin helhet (inklusive planering, analyser och rapportering) kan vara ett år och arbetet bör därför inledas senast i början av 2016 för att ge underlag inför kontrollstation 2017. Arbetstid hos ansvarig myndighet och andra eventuella deltagare för samordning och utförande av uppdraget tillkommer med upp- skattningsvis upp till ett halvt personår till en kostnad av cirka 400 000 kr. Totalkostnaden för att ta fram underlag till kontroll- station 2017 blir då minst 800 000 till 1 000 000 kr, men kostnaden kan bli högre beroende på antalet livsmedelsprodukter som ingår i analyser. 
 254 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. Fi. 
  
 2. 
  
 Framtidens valfrihetssystem 
  
 – 
  
 inom socialtjänsten. S. 
  
 3. 
  
 Boende utanför det egna hemmet 
  
 – 
  
 placeringsformer för barn och unga. S. 
  
 4. 
  
 Det måste gå att lita på konsument- skyddet. Ju. 
  
 5. 
  
 Staten får inte abdikera 
  
 – 
  
 om kommunaliseringen av den svenska skolan. U. 
  
 6. 
  
 Män och jämställdhet. U. 
  
 7. 
  
 Skärpta straff för vapenbrott. Ju. 
  
 8. 
  
 Översyn av statsskuldspolitiken. Fi. 
  
 9. 
  
 Förändrad assistansersättning 
  
 – 
  
 en översyn av ersättningssystemet. S. 
  
 10. 
  
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. M. 
  
 12. 
  
 Utvärdera för utveckling – om utvärde- ring av skolpolitiska reformer. U. 
  
 13. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 en ljusnande framtid kan bli vår. N. 
  
 14. 
  
 Effektiv och rättssäker  
  
 PBL-över- 
  prövning. S. 
  
 15. 
  
 Investeringsplanering för försvars- materiel 
  
 En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. Fö. 
  
 16. 
  
 Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. A. 
  
 17. 
  
 Genomförande av Seveso III- direktivet. Fö. 
  
 18. 
  
 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Ju. 
  
 19. 
  
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. U. 
  
 20. 
  
 Läkemedel för särskilda behov. S. 
  
 21. Bredband för Sverige in i framtiden. N. 
 22. Genomförande av EU:s nya redovis- ningsdirektiv. Ju. 
  
 23. 
  
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. S. 
  
 24. 
  
 Olycksregister och djupstudier på transportområdet. N. 
  
 25. 
  
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. Ju. 
  
 26. 
  
 Tillträde till COTIF 1999. Ju. 
  
 27. 
  
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. Fö. 
  
 28. 
  
 Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. A. 
  
 29. 
  
 Assisterad befruktning för ensam- stående kvinnor. Ju. 
  
 30. 
  
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. A. 
  
 31. 
  
 Visselblåsare 
  
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. A. 
  
 32. 
  
 Jordbruks- och bostadsarrende 
  
 – 
  
 några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. Ju. 
  
 33. 
  
 Från hyresrätt till äganderätt. Ju. 
  
 34. 
  
 Inte bara jämställdhet Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. A. 
  
 35. 
  
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. M. 
  
 36. 
  
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. Ju. 
  
 37. 
  
 De svenska energimarknaderna 
  
 – 
  
 en samhällsekonomisk analys. Fi. 
  
 38. 
  
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. L. 
  
 39. 
  
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
  
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. N. 
  
 40. 
  
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. Fi. 
  
 41. 
  
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. A. 
  
 42. 
  
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
  
 Fud-program 
  2013. M. 
  
 43. 
  
 Synnerligen grova narkotikabrott. Ju. 
  
 44. 
  
 F-skuldsanering 
  
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. Ju. 
  
 45. 
  
 Unik kunskap genom registerforskning. U. 
  
 46. Marknadsmissbruk II. Fi. 
  
 47. 
  
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. Ju. 
  
 48. 
  
 Registerutdrag i arbetslivet. A. 
  
 49. 
  
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. + Bilaga. Ju. 
  
 50. 
  
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. M. 
  
 51. 
  
 Nya regler om upphandling. S. 
  
 52. 
  
 Resolution. En ny metod för att hantera banker i kris. Vol 1 + 2. Fi. 
  
 53. 
  
 Material i kontakt med dricksvatten 
  
 – 
  
 myndighetsroller och ansvarsfrågor. L. 
  
 54. 
  
 Vildsvin och viltskador 
  
 – 
  
 om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt. L. 
  
 55. 
  
 Inhyrning och företrädesrätt till återanställning. A. 
  
 56. 
  
 Genomförande av Omnibus II- direktivet. Fi. 
  
 57. 
  
 En ny reglering för tjänstepensions- företag. Del 1 + 2. Fi. 
  
 58. 
  
 Privat införsel av alkoholdrycker. Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik. S. 
  
 59. 
  
 Bostadsförsörjning och riksintressen. M. 
  
 60. 
  
 Tillförlitligare kreditupplysningar 
  
 – 
  
 ett förbättrat integritetsskydd vid offentligrättsliga krav. Ju. 
  
 61. 
  
 Svensk kontanthantering. Fi. 
  
 62. 
  
 Förbättrat förhandsbeskedsinstitut. Fi. 
  
 63. 
  
 Organiserad brottslighet 
  
 – 
  
 förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. Ju. 
  
 64. 
  
 En ny modell för åldersklassificering av film för barn och unga. Ku. 
  
 65. 
  
 Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst 
  
 Civil och militär samverkan. N. 
  
 66. 
  
 Myndigheter och organisationer under Miljödepartementet – en kartläggning. M. 
  
 67. 
  
 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsäkringen. S. 
  
 68. 
  
 Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Fi. 
  
 69. 
  
 En lag om upphandling av koncessioner. S. 
  
 70. 
  
 Ändrade informationskrav 
  
 på värdepappersmarknaden. Fi. 
  
 71. 
  
 Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar  
  
 2010–2014. 
  U. 
  
 72. 
  
 Handel med begagnade varor 
  
 och med skrot – vissa kontrollfrågor. N. 
  
 73. 
  
 Försvarsmakten i samhället 
  
 – en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och en modern folkförankring av försvaret. Fö. 
  
 74. 
  
 Jämställdhet i socialförsäkringen? A. 
  
 75. 
  
 Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering. N. 
  
 76. 
  
 Fortsatt utveckling av förvaltnings- processen 
  
 och specialisering för skattemål. Ju. 
  
 77. 
  
 Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. Ku. 
  
 78. 
  
 Ersättning för s.k. dold mervärdes- skatt vid upphandling av luftburen ambulanssjukvård. Fi. 
  
 79. 
  
 Internationella säkerheter i flygplan m.m. – Kapstadskonventionen och luftfartsprotokollet.Ju. 
  
 80. Ökad medvetenhet men långsam förändring – om kvinnor och män på ledande positioner i svenskt näringsliv. A. 
  
 81. 
  
 Yrke, karriär och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden. A. 
  
 82. 
  
 Nya bestämmelser om säkerhetsutredning av olyckor. N. 
  
 83. 
  
 Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet. UD. 
  
 84. 
  
 Planera för effekt! N. 
  
 85. 
  
 Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. Fi. 
  
 86. Rättvisans pris. Ju. 
  
 87. 
  
 Läkemedel för djur, maskinell dos och sällsynta tillstånd – hantering och prissättning. S. 
  
 88. 
  
 Luftförsvarsutredningen 2040. Fö. 
  
 89. 
  
 Elsäkerhet – en ledningsfråga. N. 
  
 90. Bisfenol A 
 Kartläggning och strategi för minskad exponering. M. 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Systematisk förteckning 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det ska vara lätt att göra rätt 
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. [16] 
 Lönsamt arbete 
 – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. [28] 
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. [30] 
 Visselblåsare 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. [31] 
 Inte bara jämställdhet 
 Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet. [34] 
 Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering. [41] 
 Registerutdrag i arbetslivet. [48] 
 Inhyrning och företrädesrätt till återanställning. [55] 
 Jämställdhet i socialförsäkringen? [74] 
 Ökad medvetenhet men långsam för- ändring – om kvinnor och män på ledande positioner i svenskt näringsliv. [80] 
 Yrke, karriär och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbets- marknaden.[81] 
 Finansdepartementet 
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. [8] 
 De svenska energimarknaderna 
 – en samhällsekonomisk analys. [37] 
 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. [40] 
 Marknadsmissbruk II. [46] 
 Resolution. En ny metod för att hantera banker i kris. Vol 1 + 2. [52] 
 Genomförande av Omnibus II- direktivet. [56] 
 En ny reglering för tjänstepensionsföretag. Del 1 + 2. [57] 
 Svensk kontanthantering. [61] Förbättrat förhandsbeskedsinstitut. [62] 
 Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. [68] 
 Ändrade informationskrav 
 på värdepappersmarknaden. [70] 
 Ersättning för s.k. dold mervärdesskatt vid upphandling av luftburen ambulans- sjukvård. [78] 
 Telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter. [85] 
 Försvarsdepartementet 
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. [15] 
 Genomförande av Seveso  
 III-direktivet. 
  [17] 
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. [27] 
 Försvarsmakten i samhället 
 – en långsiktigt hållbar militär personalförsörjning och en modern folkförankring av försvaret. [73] 
 Luftförsvarsutredningen 2040. [88] 
 Justitiedepartementet 
 Det måste gå att lita på konsumentskyddet. [4] 
 Skärpta straff för vapenbrott. [7] Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. [18] 
 Genomförande av EU:s nya redovisnings- direktiv. [22] 
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. [25] 
 Tillträde till COTIF 1999. [26] 
 Assisterad befruktning för ensamstående kvinnor. [29] 
 Jordbruks- och bostadsarrende 
 – några frågor om arrendeavgift och besittningsskydd. [32] 
 Från hyresrätt till äganderätt. [33] 
 Frågor om följerätt och om museernas kopiering. [36] 
 Synnerligen grova narkotikabrott. [43] 
  
 F-skuldsanering 
  – en möjlighet till nystart för seriösa företagare. [44] 
 Förbättrad tvistlösning på konsument- området – ny  
 EU-lagstiftning 
  och en översyn av det svenska systemet. [47] 
 Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för ett effektivare arbete. 
 + Bilaga. [49] 
 Tillförlitligare kreditupplysningar 
 – ett förbättrat integritetsskydd vid offentligrättsliga krav. [60] 
 Organiserad brottslighet 
 – förfälts- och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. [63] 
 Fortsatt utveckling av förvaltnings- processen 
 och specialisering för skattemål. [76] 
 Internationella säkerheter i flygplan m.m. – Kapstadskonventionen och luftfartsprotokollet. [79] 
 Rättvisans pris. [86] 
 Kulturdepartementet 
 En ny modell för åldersklassificering av film för barn och unga. [64] 
 Från analog till digital marksänd radio – en plan från Digitalradiosamordningen. [77] 
 Landsbygdsdepartementet 
 Tillväxt och värdeskapande Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring. [38] 
 Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarfrågor. [53] 
 Vildsvin och viltskador 
 – om utfodring, kameraövervakning och arrendatorers jakträtt. [54] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11] 
 I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler. [35] 
 Kärnavfallsrådets yttrande över SKB:s  
 Fud-program 
  2013. [42] 
 Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten. [50] 
 Bostadsförsörjning och riksintressen. [59] 
 Myndigheter och organisationer under Miljödepartementet – en kartläggning. [66] 
 Bisfenol A 
 Kartläggning och strategi för minskad exponering. [90] 
 Näringsdepartementet 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] Bredband för Sverige in i framtiden. [21] 
 Olycksregister och djupstudier på trans- portområdet. [24] 
 Så enkelt som möjligt för så många som möjligt 
 Bättre juridiska förutsättningar för samverkan och service. [39] 
 Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänst Civil och militär samverkan. [65] 
 Handel med begagnade varor 
 och med skrot – vissa kontrollfrågor. [72] 
 Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering. [75] 
 Nya bestämmelser om säkerhetsutredning av olyckor. [82] 
 Planera för effekt! [84] Elsäkerhet – en ledningsfråga. [89] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens valfrihetssystem 
 – inom socialtjänsten. [2] 
 Boende utanför det egna hemmet 
 – placeringsformer för barn och unga. [3] 
 Förändrad assistansersättning 
 – en översyn av ersättningssystemet. [9] 
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av hand- lingar. [10] 
 Effektiv och rättssäker  
 PBL-överprövning. 
  [14] 
 Läkemedel för särskilda behov. [20] 
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. [23] 
 Nya regler om upphandling. [51] 
 Privat införsel av alkoholdrycker. Tydligare regler i konsekvens med svensk alkoholpolitik. [58] 
 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsäkringen. [67] 
 En lag om upphandling av koncessioner. [69] 
 Läkemedel för djur, maskinell dos och sällsynta tillstånd – hantering och prissättning. [87] 
 Utbildningsdepartementet 
 Staten får inte abdikera 
 – om kommunaliseringen av den svenska skolan. [5] 
 Män och jämställdhet. [6] 
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. [12] 
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. [19] 
 Unik kunskap genom registerforskning. [45] 
 Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av regeringens satsningar  
 2010–2014. 
  [71] 
 Utrikesdepartementet 
 Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet. [83]