sou 2014 31  
 Visselblåsare 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden 
 Betänkande av Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
 Stockholm 2014 
 SOU 2014:31 
 SOU och Ds kan köpas från Mason kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon:  
 08-598 191 90 
  
 E-post: 
  order.fritzes@nj.se fritzes.se 
 För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Mason Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. 
 Svara på remiss – hur och varför. 
 Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad  
 2009-05-02) 
  
 En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. 
 Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. 
 Omslag: Petty. 
 Tryck: Petty, Stockholm 2014. 
 ISBN  
 978-91-38-24116-5 
  
 ISSN  
  
 0375-250X 
  
 Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet 
 Regeringen beslutade den 14 februari 2013 att en särskild utredare skulle tillsättas för att se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk (dir. 2013:16). 
 Som särskild utredare förordnades från och med den 18 februari 2013 justitierådet Martin. 
 Från och med den 23 april 2013 förordnades som experter i utredningen ämnesrådet Esparza, rättssakkunniga Morgan och Norris samt kanslirådet Gray. 
 Som ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp förordnades från och med den 23 april 2013 arbetsrättsjuristen Anderson, Svenskt Näringsliv, juristen Fernandez, TCO, arbetsrättsjuristen Jenkins, Arbetsgivarverket, juristen Olson, Bennett, juristen Martin, LO, arbetsrättsjuristen Brown, SKL, och juristen Harrison, Företagarna. 
 Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 29 april 2013 doktoranden Terry och från och med den 27 maj 2013 hovrättsassessorn Rodriguez. 
 Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm, får härmed överlämna betänkandet  
 Visselblåsare – Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden  
 (SOU 2014:31). 
 Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 
 Stockholm i maj 2014 
 Per Virdesten 
 /Per Lindblom 
 Terry 
 Innehåll 
  
 Förkortningar..................................................................... 
  
 19 
  
 Sammanfattning ................................................................ 
  
 21 
  
 Summary .......................................................................... 
  
 31 
  
 Författningsförslag ............................................................. 
  
 37 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande ..................... 
  
 45 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag............................................................. 
  
 45 
  
 1.2 
  
 Några utgångspunkter för utredningen utifrån 
  
 kommittédirektivet .................................................................. 
  
 46 
  
 1.3 
  
 Utredningens arbete ................................................................ 
  
 47 
  
 1.4 
  
 Utredningens disposition ........................................................ 
  
 48 
  
 2 
  
 Om visselblåsning ...................................................... 
  
 51 
  
 2.1 
  
 Några språkliga reflektioner och överväganden..................... 
  
 51 
  
 2.2 
  
 En kort beskrivning av företeelsen visselblåsning ................. 
  
 52 
  
 2.3 
  
 Definitioner av visselblåsning ................................................. 
  
 53 
  
 2.4 
  
 Begreppet visselblåsnings ursprung och spridning ................ 
  
 54 
  
 2.4.1 Begreppets uppkomst i det tidiga  
 1970-talets 
  
 USA ............................................................................... 
  
 54 
  
 2.4.2 Begreppets spridning till Europa ................................. 
  
 55 
  
 2.4.3 Visselblåsning i Sverige................................................. 
  
 55 
  
 5 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:31 
  
 2.5 
  
 Framväxten av reglering av visselblåsning .............................. 
  
 55 
  
 2.5.1 Reglering som inte direkt tillkommit för att 
  
 skydda visselblåsare....................................................... 
  
 55 
  
 2.5.2 Särskilda skyddsregleringar för visselblåsare............... 
  
 56 
  
 2.5.3 Internationella överenskommelser om skydd av 
  
 visselblåsare ................................................................... 
  
 56 
  
 2.6 
  
 Visselblåsning som interna rapporteringsordningar .............. 
  
 57 
  
 2.7 
  
 Visselblåsning och korruption................................................. 
  
 57 
  
 2.8 
  
 Sammanfattning........................................................................ 
  
 58 
  
 3 
  
 Nyckelmoment vid en reglering av stärkt skydd för 
  
 arbetstagare som slår larm........................................... 
  
 59 
  
 3.1 
  
 Vilka som ska omfattas av skyddet ......................................... 
  
 59 
  
 3.2 
  
 Vilka förhållanden larmet ska avse .......................................... 
  
 59 
  
 3.3 
  
 Kännedom om missförhållanden............................................. 
  
 60 
  
 3.4 
  
 Mottagare av och kanaler för larm om missförhållanden ...... 
  
 60 
  
 3.5 
  
 Skydd för visselblåsares identitet och rätten till anonym 
  
 visselblåsning ............................................................................ 
  
 60 
  
 3.6 
  
 Skydd för visselblåsare och lojalitet ........................................ 
  
 60 
  
 3.7 
  
 Repressalier ............................................................................... 
  
 61 
  
 3.8 
  
 Sanktioner ................................................................................. 
  
 61 
  
 4 
  
 Gällande rätt .............................................................. 
  
 63 
  
 4.1 
  
 Yttrandefrihet och meddelarskydd ......................................... 
  
 63 
  
 4.1.1 
  
 Inledning........................................................................ 
  
 63 
  
 4.1.2 
  
 Rättskällor ..................................................................... 
  
 63 
  
 4.1.3 Yttrande- och informationsfriheten enligt 
  
 regeringsformen ............................................................ 
  
 64 
  
 4.1.4 
  
 Tryckfrihetsförordningen och 
  
 yttrandefrihetsgrundlagen ............................................ 
  
 65 
  
 4.1.5 Grundlagarna skyddar mot ingripanden från det 
  
 allmänna ......................................................................... 
  
 70 
  
 6 
  
 SOU 2014:31 
  
 Innehåll 
  
 4.1.6 Avtal om tystnadsplikt är inte bindande inom 
  
 offentlig sektor ............................................................. 
  
 71 
  
 4.1.7 
  
 Yttrande- och meddelarfrihet för privatanställda ....... 
  
 71 
  
 4.1.8 
  
 Sammanfattning ............................................................ 
  
 74 
  
 4.2 
  
 Allmänt om det arbetsrättsliga skyddet för arbetstagare 
  
 som slår larm ............................................................................ 
  
 75 
  
 4.3 Skydd mot ogrundat skiljande från anställning ..................... 
  
 75 
  
 4.3.1 
  
 Allmänt om anställningsskyddet ................................. 
  
 75 
  
 4.3.2 Skydd mot uppsägning utan saklig grund ................... 
  
 77 
  
 4.3.3 Skydd mot ogrundat avskedande................................. 
  
 79 
  
 4.3.4 
  
 Provocerade uppsägningar m.m................................... 
  
 80 
  
 4.4 Skydd mot åtgärder under pågående anställning ................... 
  
 81 
  
 4.4.1 Arbetsgivaren har en långtgående men inte 
  
 oinskränkt arbetsledningsrätt ...................................... 
  
 81 
  
 4.4.2 Bastubadarprincipen – skydd mot vissa 
  
 ingripande omplaceringar............................................. 
  
 81 
  
 4.4.3 Skydd mot åtgärder som syftar till att framtvinga 
  
 en uppsägning ............................................................... 
  
 83 
  
 4.4.4 Skydd mot andra arbetsledningsåtgärder som 
  
 strider mot god sed....................................................... 
  
 83 
  
 4.4.5 Trakasserier kan utgöra brott ...................................... 
  
 84 
  
 4.4.6 
  
 Kollektivavtalsregleringar om förflyttning ................. 
  
 84 
  
 4.4.7 
  
 Disciplinpåföljder ......................................................... 
  
 85 
  
 4.5 
  
 Lojalitetsplikten ....................................................................... 
  
 85 
  
 4.5.1 
  
 Innehållet i lojalitetsplikten ......................................... 
  
 86 
  
 4.5.2 Lojalitetspliktens utsträckning i tiden......................... 
  
 88 
  
 4.5.3 Särskilt om lojalitetsplikten inom offentlig sektor..... 
  
 88 
  
 4.5.4 I lojalitetsplikten ingår en tystnadsplikt – i vart 
  
 fall inom privat sektor .................................................. 
  
 89 
  
 4.6 
  
 Kritikrätten............................................................................... 
  
 90 
  
 4.6.1 
  
 Inledning ....................................................................... 
  
 90 
  
 4.6.2 
  
 Privatanställdas kritikrätt ............................................. 
  
 92 
  
 4.6.3 
  
 Offentliganställdas kritikrätt ....................................... 
  
 98 
  
 4.7 
  
 Företagshemligheter .............................................................. 
  
 101 
  
 4.7.1 Vilken typ av information som omfattas .................. 
  
 102 
  
 7 
 Innehåll SOU 2014:31 
  
 4.7.2 Avslöjande av vissa förhållanden omfattas inte av 
  
 lagen ............................................................................. 
  
 104 
  
 4.7.3 
  
 Sammanfattning .......................................................... 
  
 111 
  
 4.8 
  
 Arbetsmiljö ............................................................................. 
  
 111 
  
 4.8.1 
  
 Allmänt ........................................................................ 
  
 111 
  
 4.8.2 
  
 Arbetsmiljölagen ......................................................... 
  
 112 
  
 4.8.3 Föreskrifter mot kränkande särbehandling ............... 
  
 113 
  
 4.8.4 
  
 Skyddsombud.............................................................. 
  
 114 
  
 4.8.5 
  
 Sammanfattning .......................................................... 
  
 115 
  
 4.9 
  
 Skyldighet att rapportera ....................................................... 
  
 115 
  
 4.9.1 En skyldighet att rapportera kan följa av 
  
 anställningsavtalet ....................................................... 
  
 115 
  
 4.9.2 
  
 Rapporteringsskyldighet enligt arbetsgivarens 
  
 ensidiga riktlinjer......................................................... 
  
 116 
  
 4.9.3 
  
 Lagstadgade rapporteringsskyldigheter ..................... 
  
 116 
  
 5 
  
 Internationella åtaganden .......................................... 
  
 123 
  
 5.1 
  
 Inledning ................................................................................. 
  
 123 
  
 5.2 
  
 Förenta nationerna (FN) ....................................................... 
  
 124 
  
 5.2.1 FN:s konvention mot korruption (UNCAC) ......... 
  
 124 
  
 5.2.2 
  
 Internationella arbetsorganisationens (ILO) 
  
 konvention nummer 158 ............................................ 
  
 127 
  
 5.3 
  
 Europeiska unionen (EU)...................................................... 
  
 129 
  
 5.3.1 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ...... 
  
 129 
  
 5.3.2 EU:s dataskyddsreglering och behandlingen av 
  
 personuppgifter inom whistleblowingsystem ........... 
  
 130 
  
 5.3.3 Förslag till en ny, allmän dataskyddsförordning....... 
  
 133 
  
 5.3.4 EU- direktiv och förordningar på 
  
 finansmarknadsområdet ............................................. 
  
 133 
  
 5.4 
  
 Europarådet ............................................................................ 
  
 138 
  
 5.4.1 
  
 Europakonventionen .................................................. 
  
 138 
  
 5.4.2 Europarådets straffrättsliga konvention om 
  
 korruption ................................................................... 
  
 144 
  
 5.4.3 Europarådets civilrättsliga konvention om 
  
 korruption ................................................................... 
  
 146 
  
 5.4.4 Europarådets rekommendation om skydd för 
  
 visselblåsare ................................................................. 
  
 148 
  
 8 
  
 SOU 2014:31 
  
 Innehåll 
  
 5.4.5 
  
 Europarådets parlamentariska församlings 
  
 (PACE) resolution och rekommendation om 
  
 skydd för visselblåsare ................................................ 
  
 151 
  
 5.4.6 
  
 Europarådets parlamentariska församlings 
  
 resolution om nationell säkerhet och tillgång till 
  
 information ................................................................. 
  
 153 
  
 5.5 
  
 Organisationen för ekonomiskt samarbete och 
  
 utveckling (OECD)............................................................... 
  
 154 
  
 5.5.1 OECD:s konvention om bekämpning av mutor i 
  
 internationella affärstransaktioner ............................. 
  
 154 
  
 6 
  
 Utländska förhållanden ............................................. 
  
 155 
  
 6.1 
  
 Norge 
  
 ...................................................................................... 
  
 155 
  
 6.1.1 .................Bakgrund till de norska varslingsreglerna 
  
 155 
  
 6.1.2 ....Kort redogörelse för varslingsreglernas innebörd 
  
 156 
  
 6.1.3 ............................... 
  
 Erfarenheter av varslingsreglerna 
  
 159 
  
 6.2 
  
 Andra ...........................................................................länder 
  
 162 
  
 6.2.1 ............................................................. 
  
 Storbritannien 
  
 162 
  
 6.2.2 ............................................................................. 
  
 USA 
  
 167 
  
 6.2.3 ...................................................................... 
  
 Danmark 
  
 169 
  
 7 
  
 Annat .............................................utredningsarbete 
  
 171 
  
 7.1 
  
 Värna ...............................yttrandefriheten (SOU 1983:70) 
  
 171 
  
 7.2 
  
 Meddelarrätt ................................................(SOU 1990:12) 
  
 171 
  
 7.3 
  
 Yttrandefrihet ....................för privatanställda (Ds 2001:9) 
  
 172 
  
 7.4 
  
 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt 
  
 finansierad verksamhet (SOU 2013:79) ............................... 
  
 172 
  
 7.5 
  
 EU-regler 
  om visselblåsarsystem på finansmarknaden ....... 
  
 173 
  
 7.5.1 Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) ... 
  
 173 
  
 7.5.2 2013 års värdepappersmarknadsutredning ................ 
  
 174 
  
 7.5.3 Utredningen om bekämpning av 
  
 marknadsmissbruk...................................................... 
  
 174 
  
 7.6 
  
 Vissa andra utredningar ......................................................... 
  
 175 
  
 9 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:31 
  
 8 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning .......................... 
  
 177 
  
 8.1 
  
 Förekomsten av visselblåsning i arbetslivet.......................... 
  
 177 
  
 8.2 
  
 Attityder till visselblåsning .................................................... 
  
 179 
  
 8.3 
  
 Förekomsten av och rädsla för repressalier mot 
  
 visselblåsare............................................................................. 
  
 180 
  
 8.4 
  
 Orsakerna till att arbetstagare inte slår larm ........................ 
  
 182 
  
 8.4.1 Finns det tecken på en minskad benägenhet för 
  
 arbetstagare att slå larm?............................................. 
  
 183 
  
 8.5 
  
 Slutsatser ................................................................................. 
  
 184 
  
 9 
  
 Interna rutiner för rapportering................................... 
  
 185 
  
 9.1 
  
 Förekomsten av interna visselblåsarsystem .......................... 
  
 185 
  
 9.1.1 
  
 Privat sektor ................................................................ 
  
 186 
  
 9.1.2 
  
 Offentlig sektor .......................................................... 
  
 188 
  
 9.2 
  
 Interna rapporteringsordningar och arbetsmiljöfrågor........ 
  
 190 
  
 9.3 
  
 Medbestämmande vid utformningen av 
  
 rapporteringsordningar .......................................................... 
  
 190 
  
 9.4 
  
 Personuppgifter ...................................................................... 
  
 191 
  
 9.5 
  
 Särskilda hänsyn inom den offentliga sektorn...................... 
  
 194 
  
 10 
  
 Andra skyddsvärda intressen ...................................... 
  
 195 
  
 10.1 
  
 Lojaliteten inom en verksamhet ............................................ 
  
 195 
  
 10.2 
  
 Skyddet för arbetsgivares företagshemligheter, 
  
 kommersiella intressen och goodwill/renommé .................. 
  
 196 
  
 10.3 
  
 Arbetsledningsrätten.............................................................. 
  
 198 
  
 10.4 
  
 Svenska företags konkurrenskraft......................................... 
  
 198 
  
 10.5 
  
 Principen att avtal (om tystnadsplikt) ska hållas.................. 
  
 199 
  
 10.6 
  
 Integritetsskydd ..................................................................... 
  
 199 
  
 10 
  
 SOU 2014:31 
  
 Innehåll 
  
 11 
  
 Det behövs en reglering om stärkt skydd för 
  
 arbetstagare som slår larm ........................................ 
  
 201 
  
 11.1 
  
 Allmänt ................................................................................... 
  
 201 
  
 11.2 
  
 Behovet av stärkt skydd har framförts i många 
  
 sammanhang ........................................................................... 
  
 203 
  
 11.3 
  
 Potentiella visselblåsare kan ofta antas avstå från att slå 
  
 larm ......................................................................................... 
  
 205 
  
 11.4 
  
 Särskilt om Sveriges internationella åtaganden .................... 
  
 205 
  
 11.4.1 Allmänt........................................................................ 
  
 205 
  
 11.4.2 Gällande rätt får anses uppfylla de krav på 
  
 repressalieskydd som följer av Sveriges 
  
 internationella åtaganden ........................................... 
  
 206 
  
 11.4.3 I vissa avseenden uppfylls kraven på 
  
 repressalieskydd med liten marginal.......................... 
  
 206 
  
 11.4.4 Det finns skäl för en översyn beträffande 
  
 generella regler om rapporteringsrutiner .................. 
  
 207 
  
 11.4.5 Slutsats......................................................................... 
  
 208 
  
 11.5 
  
 Behovet av stärkt skydd kan vara särskilt starkt i vissa 
  
 fall............................................................................................ 
  
 209 
  
 11.5.1 Skydd mot mindre ingripande åtgärder under 
  
 pågående anställning ................................................... 
  
 209 
  
 11.5.2 Skyddets gräns kan uppfattas som oklar ................... 
  
 211 
  
 11.5.3 Vissa särskilda grupper arbetstagare .......................... 
  
 211 
  
 11.5.4 Rutiner och kanaler för visselblåsning ...................... 
  
 212 
  
 11.5.5 Identitetsskydd ........................................................... 
  
 213 
  
 11.5.6 Sammanfattning i punktform..................................... 
  
 213 
  
 11.6 
  
 Skälen mot att stärka skyddet är inte tillräckligt starka ...... 
  
 214 
  
 11.7 
  
 Utredningens slutsats – det bör införas ett stärkt skydd .... 
  
 215 
  
 12 
  
 En ny lag................................................................. 
  
 217 
  
 12.1 
  
 En särskild lag ........................................................................ 
  
 217 
  
 12.2 
  
 Lagens syfte ............................................................................ 
  
 218 
  
 12.2.1 Lagens syfte bör vara att ge arbetstagare stärkt 
  
 skydd ........................................................................... 
  
 218 
  
 12.2.2 Vad som avses med ett stärkt skydd ...................... 
  
 219 
  
 11 
  
 Innehåll SOU 2014:31 
  
 13 
  
 Tillämpningsområde ................................................. 
  
 221 
  
 13.1 
  
 Endast arbetstagare men alla arbetstagare bör omfattas ...... 
  
 221 
  
 13.1.1 Uppdragets omfattning .............................................. 
  
 221 
  
 13.1.2 Internationell och utländsk rätt ................................. 
  
 222 
  
 13.1.3 Arbetstagare inom såväl offentlig som privat 
  
 sektor bör omfattas..................................................... 
  
 222 
  
 13.1.4 Vilka som ska anses vara arbetstagare........................ 
  
 223 
  
 13.1.5 Vissa arbetstagare omfattas inte av LAS.................... 
  
 224 
  
 13.1.6 Arbetstagare med företagsledande ställning bör 
  
 omfattas ....................................................................... 
  
 224 
  
 13.1.7 Även övriga arbetstagare som är undantagna från 
  
 LAS bör omfattas ........................................................ 
  
 226 
  
 13.1.8 Andra än arbetstagare bör inte omfattas ................... 
  
 226 
  
 13.2 
  
 Alla typer av arbetsgivare bör omfattas ................................ 
  
 229 
  
 13.3 
  
 Lagen bör gälla larm om allvarliga missförhållanden i 
  
 arbetsgivarens verksamhet ..................................................... 
  
 229 
  
 13.3.1 Vad som avses med att slå larm............................... 
  
 229 
  
 13.3.2 Vad som avses med allvarliga missförhållanden i 
  
 arbetsgivarens verksamhet.......................................... 
  
 232 
  
 13.4 
  
 Lagens tillämplighet i gränsöverskridande situationer......... 
  
 232 
  
 13.4.1 Allmänt ........................................................................ 
  
 233 
  
 13.4.2 Allvarliga missförhållanden som skett utomlands .... 
  
 234 
  
 13.4.3 Utstationerade arbetstagare ....................................... 
  
 234 
  
 14 
  
 Hur skyddet bör se ut................................................ 
  
 237 
  
 14.1 
  
 En förenklad reglering – olika regler för interna 
  
 respektive externa larm .......................................................... 
  
 237 
  
 14.1.1 Regleringen bör innebära en förenkling och ett 
  
 förtydligande ............................................................... 
  
 237 
  
 14.1.2 Reglerna i korthet för interna respektive externa 
  
 larm .............................................................................. 
  
 240 
  
 14.2 
  
 Allvarliga missförhållanden – vid både interna och 
  
 externa larm ............................................................................ 
  
 241 
  
 14.2.1 Allmänt ........................................................................ 
  
 241 
  
 14.2.2 Gällande rätt ................................................................ 
  
 242 
  
 14.2.3 Internationella åtaganden ........................................... 
  
 243 
  
 14.2.4 Utländsk rätt ............................................................... 
  
 244 
  
 12 
  
 SOU 2014:31 
  
 Innehåll 
  
 14.2.5 Det bör krävas att larmet avser allvarliga 
  
 missförhållanden......................................................... 
  
 244 
  
 14.2.6 Brott med fängelse i straffskalan ............................... 
  
 246 
  
 14.2.7 Andra med brott jämförliga missförhållanden.......... 
  
 248 
  
 14.2.8 Förhållandet till FHL ................................................. 
  
 254 
  
 14.3 Interna larm och larm till arbetstagarorganisation .............. 
  
 256 
  
 14.3.1 Inledning ..................................................................... 
  
 256 
  
 14.3.2 Interna larm................................................................. 
  
 256 
  
 14.3.3 Larm till arbetstagarorganisation............................... 
  
 259 
  
 14.3.4 Närmare om förutsättningarna för stärkt skydd 
  
 vid interna larm och larm till 
  
 arbetstagarorganisation .............................................. 
  
 261 
  
 14.4 
  
 Externa larm ........................................................................... 
  
 262 
  
 14.4.1 Larm till myndigheter................................................. 
  
 262 
  
 14.4.2 Larm genom offentliggörande av uppgifter .............. 
  
 264 
  
 14.5 
  
 Arbetstagaren bör som huvudregel först ha slagit larm 
  
 internt ..................................................................................... 
  
 265 
  
 14.5.1 Allmänt........................................................................ 
  
 266 
  
 14.5.2 Som huvudregel bör ett externt larm föregås av 
  
 ett internt larm som arbetsgivaren inte agerat på ..... 
  
 267 
  
 14.5.3 Andra fall då externa larm kan vara befogade ........... 
  
 270 
  
 14.6 
  
 Vid externa larm bör det krävas fog för att uppgifterna 
  
 är riktiga.................................................................................. 
  
 272 
  
 14.6.1 Allmänt........................................................................ 
  
 272 
  
 14.6.2 Utländsk och internationell rätt ................................ 
  
 274 
  
 14.6.3 Det bör krävas att arbetstagaren har fog för att 
  
 sakförhållandena är riktiga ......................................... 
  
 275 
  
 14.6.4 Sammanfattning .......................................................... 
  
 275 
  
 14.7 
  
 Skydd mot repressalier .......................................................... 
  
 276 
  
 14.7.1 Allmänt........................................................................ 
  
 276 
  
 14.7.2 Forskning om repressalier mot visselblåsare ............ 
  
 277 
  
 14.7.3 Utländsk och internationell rätt ................................ 
  
 277 
  
 14.7.4 Diskrimineringslagens repressalieförbud .................. 
  
 278 
  
 14.7.5 Tryck- och yttrandefrihetsrättens repressalieförbud... 
  
 279 
  
 14.7.6 Utredningens förslag .................................................. 
  
 279 
  
 14.7.7 Frågan om orsakssamband ......................................... 
  
 281 
  
 14.8 
  
 Skyddets förhållande till rapporteringsskyldigheter............ 
  
 284 
  
 13 
  
 Innehåll 
  
 SOU 2014:31 
  
 15 
  
 Undantag från det stärkta skyddet vid brott ................. 
  
 287 
  
 15.1 
  
 Arbetstagares brott som inte begås genom larmet............... 
  
 287 
  
 15.2 
  
 Arbetstagares brott som begås genom larmet ...................... 
  
 288 
  
 15.2.1 Ingen straffrättslig ansvarsfrihet vid arbetstagares 
  
 larm .............................................................................. 
  
 288 
  
 15.2.2 Undantag från det stärkta skyddet om 
  
 arbetstagaren genom larmet begår brott.................... 
  
 290 
  
 16 
  
 Sanktioner ............................................................... 
  
 293 
  
 16.1 
  
 Skadestånd .............................................................................. 
  
 293 
  
 16.1.1 Allmänt ........................................................................ 
  
 293 
  
 Delgado mot repressalieförbudet bör sanktioneras 
  
 med skadestånd ........................................................... 
  
 294 
  
 16.1.3 Hur skadeståndet bör beräknas.................................. 
  
 295 
  
 16.1.4 Jämkning av skadestånd.............................................. 
  
 295 
  
 16.1.5 Någon begränsningsregel bör inte införas ................ 
  
 295 
  
 16.1.6 Frågan om lagkonflikter ............................................. 
  
 296 
  
 16.2 
  
 Några regler om ogiltighet bör inte införas.......................... 
  
 297 
  
 17 
  
 Rättegången............................................................. 
  
 299 
  
 17.1 
  
 Lagen om rättegången i arbetstvister bör tillämpas ............. 
  
 299 
  
 17.2 
  
 Sekretess bör gälla i mål om arbetstagare som slår larm ...... 
  
 300 
  
 17.3 
  
 En bevisregel efter diskrimineringslagens mönster bör 
  
 gälla.......................................................................................... 
  
 301 
  
 17.4 
  
 Preskription ............................................................................ 
  
 303 
  
 18 
  
 Lagens förhållande till annan rätt och avtal ................. 
  
 305 
  
 18.1 
  
 Förhållandet till annan lagstiftning ....................................... 
  
 305 
  
 18.1.1 Skyddet för visselblåsare bör inte regleras 
  
 exklusivt i den nya lagen ............................................. 
  
 305 
  
 18.1.2 Förhållandet till annan lagstiftning bör inte 
  
 regleras särskilt ............................................................ 
  
 306 
  
 18.1.3 Lagens förhållande till LAS ........................................ 
  
 307 
  
 18.1.4 Lagens förhållande till FHL ....................................... 
  
 308 
  
 14 
  
 SOU 2014:31 
  
 Innehåll 
  
 18.2 
  
 Lagens förhållande till avtal ................................................... 
  
 309 
  
 18.2.1 Lagen bör som huvudregel vara tvingande till 
  
 arbetstagarens förmån ................................................ 
  
 309 
  
 18.2.2 Avvikelser bör få göras genom centrala 
  
 kollektivavtal ............................................................... 
  
 310 
  
 18.2.3 Vilka avvikelser som bör kunna göras ....................... 
  
 311 
  
 18.2.4 Förhållandet till grundlagarna.................................... 
  
 311 
  
 18.2.5 Förhållandet till internationella åtaganden ............... 
  
 311 
  
 18.2.6 Närmare om lagens förhållande till andra avtal än 
  
 centrala kollektivavtal................................................. 
  
 312 
  
 18.3 
  
 Lagens förhållande till skadeståndsrätten............................. 
  
 313 
  
 18.3.1 Inget undantag från det förstärkta skyddet vid 
  
 skadeståndsansvar ....................................................... 
  
 313 
  
 18.3.2 Ingen frihet från skadeståndsansvar vid stärkt 
  
 skydd ........................................................................... 
  
 314 
  
 19 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta larm om 
  
 missförhållanden...................................................... 
  
 317 
  
 19.1 
  
 Skyldighet för arbetsgivare att ha rutiner för larm eller 
  
 vidta andra åtgärder................................................................ 
  
 317 
  
 19.1.1 Krav i diskrimineringslagen på aktiva åtgärder ......... 
  
 318 
  
 19.1.2 Arbetsmiljölagens allmänna skyldigheter ................. 
  
 318 
  
 19.1.3 Europarådets rekommendation om skydd för 
  
 visselblåsare ................................................................. 
  
 319 
  
 19.1.4 Norsk rätt.................................................................... 
  
 319 
  
 19.1.5 Utredningens förslag .................................................. 
  
 320 
  
 20 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet ............................. 
  
 327 
  
 20.1 
  
 En tystnadsplikt för den som mottagit uppgifter enligt 
  
 en intern rutin ........................................................................ 
  
 327 
  
 20.1.1 Allmänt........................................................................ 
  
 327 
  
 20.1.2 Intressen som måste beaktas...................................... 
  
 328 
  
 20.1.3 Skäl för en tystnadsplikt............................................. 
  
 328 
  
 20.1.4 Vissa begränsningar bör gälla för en tystnadsplikt ... 
  
 329 
  
 20.2 
  
 En sekretessbestämmelse bör införas till skydd för 
  
 visselblåsares identitet............................................................ 
  
 332 
  
 20.2.1 Allmänt........................................................................ 
  
 332 
  
 20.2.2 Intressen som måste beaktas...................................... 
  
 332 
  
 15 
  
 Innehåll SOU 2014:31 
  
 20.2.3 Skäl för en sekretessregel............................................ 
  
 333 
  
 20.2.4 Överväganden om den närmare utformningen av 
  
 en sekretessregel.......................................................... 
  
 333 
  
 21 
  
 Avslutande reflektioner.............................................. 
  
 337 
  
 21.1 
  
 Framtida behov av utvärdering.............................................. 
  
 337 
  
 21.2 
  
 Behov av information och stöd ............................................. 
  
 338 
  
 22 
  
 Ikraftträdande .......................................................... 
  
 341 
  
 23 
  
 Konsekvensbeskrivning ............................................. 
  
 343 
  
 23.1 
  
 Inledning ................................................................................. 
  
 343 
  
 23.1.1 Problem och syftet med förändringarna.................... 
  
 343 
  
 23.1.2 Utredningens förslag .................................................. 
  
 344 
  
 23.1.3 Alternativa förslag....................................................... 
  
 345 
  
 23.2 
  
 Berörda parter och processer ................................................. 
  
 346 
  
 23.3 
  
 En ökning av antalet tvister kan förväntas på grund av 
  
 den nya lagen .......................................................................... 
  
 346 
  
 23.3.1 Allmänt ........................................................................ 
  
 346 
  
 23.3.2 Antalet uppsägningstvister i Sverige .......................... 
  
 347 
  
 23.3.3 Antalet mål och ärenden om varsling i Norge ....... 
  
 348 
  
 23.3.4 Antalet diskrimineringsmål ........................................ 
  
 349 
  
 23.3.5 Sammanfattning .......................................................... 
  
 352 
  
 23.4 
  
 Konsekvenser för företag....................................................... 
  
 352 
  
 23.4.1 Vilka företag påverkas? ............................................... 
  
 352 
  
 23.4.2 Ökade kostnader för domstolstvister........................ 
  
 353 
  
 23.4.3 Ökade kostnader för tvister utanför domstol ........... 
  
 354 
  
 23.4.4 Administrativa kostnader i samband med tvister...... 
  
 355 
  
 23.4.5 Ökade kostnader för arbetsmiljöarbete..................... 
  
 355 
  
 23.4.6 Andra effekter för företag .......................................... 
  
 359 
  
 23.4.7 De alternativa förslagen .............................................. 
  
 361 
  
 23.5 
  
 Konsekvenser för offentlig verksamhet ................................ 
  
 361 
  
 23.5.1 Staten, kommuner och landsting som arbetsgivare...... 
  
 361 
  
 23.5.2 Ökade kostnader för domstolarna ............................. 
  
 361 
  
 23.5.3 Ökade kostnader för Arbetsmiljöverket ................... 
  
 361 
  
 23.5.4 De alternativa förslagen .............................................. 
  
 363 
  
 16 
  
 SOU 2014:31 Innehåll 
  
 23.5.5 Finansiering av förslagen............................................ 
  
 363 
  
 23.6 
  
 Konsekvenser för arbetstagare .............................................. 
  
 364 
  
 23.6.1 Utredningens förslag .................................................. 
  
 364 
  
 23.6.2 De alternativa förslagen.............................................. 
  
 364 
  
 23.7 
  
 Sveriges internationella åtaganden ........................................ 
  
 365 
  
 23.7.1 Utredningens förslag .................................................. 
  
 365 
  
 23.7.2 De alternativa förslagen.............................................. 
  
 366 
  
 23.8 
  
 Konsekvenser för arbets- och avtalsrätten samt 
  
 meddelarskyddet .................................................................... 
  
 366 
  
 23.9 
  
 Konsekvenser för brottsligheten och det 
  
 brottsförebyggande arbetet ................................................... 
  
 366 
  
 23.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och 
  
 män.......................................................................................... 
  
 367 
  
 23.11 
  
 Övriga konsekvenser ............................................................. 
  
 368 
  
 23.12Ikraftträdande och informationsinsatser.............................. 
  
 368 
  
 23.13Sammanfattning ..................................................................... 
  
 368 
  
 24 
  
 Författningskommentar ............................................. 
  
 371 
  
 24.1 
  
 Förslaget till lag om stärkt skydd för arbetstagare som 
  
 slår larm om allvarliga missförhållanden............................... 
  
 371 
  
 24.2 
  
 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen 
  
 (1977:1160)............................................................................. 
  
 392 
  
 24.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och 
  
 sekretesslagen (2009:400)...................................................... 
  
 394 
  
 Referenser ...................................................................... 
  
 397 
  
 Bilagor 
  
 Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:16............................................... 
  
 405 
  
 17 
 Förkortningar 
  
 a. 
  
 anförd, anfört 
  
 a.a. 
  
 anfört arbete 
  
 bet. 
  
 betänkande 
  
 Brå 
  
 Brottsförebyggande rådet 
  
 dir. 
  
 direktiv 
  
 Ds 
  
 departementsserien 
  
 EU 
  
 Europeiska unionen 
  
 f. 
  
 och följande sida 
  
 ff. 
  
 och följande sidor 
  
 FHL 
  
 lagen (1990:409) om skydd för 
  
 företagshemligheter 
  
 FN 
  
 Förenta nationerna 
  
 GRECO 
  
 Group of States against 
  
 corruption 
  
 ILO 
  
 International Labour 
  
 Organization 
  
 IVO 
  
 Inspektionen för vård och 
  
 omsorg 
  
 JK 
  
 Justitiekanslern 
  
 JO 
  
 Riksdagens ombudsmän 
  
 LO 
  
 Landsorganisationen 
  
 LAS 
  
 lagen (1982:80) om anställ- 
  
 ningsskydd 
  
 LSS 
  
 lagen (1993:387) om stöd och 
  
 service till vissa funktions- 
  
 hindrade 
  
 19 
  
 Förkortningar 
  
 SOU 2014:31 
  
 MBL 
  
 lagen (1976:580) om 
  
 medbestämmande i arbetslivet 
  
 NJA 
  
 Nytt juridiskt arkiv 
  
 NHO 
  
 Næringslivets 
  
 Hovedorganisasjon 
  
 NOU 
  
 Norges offentlige utredninger 
  
 OECD 
  
 Organisation for 
  
 Economic 
  
 Co-operation 
  and Development 
  
 OSL 
  
 offentlighets- och sekretess- 
  
 lagen (2009:400) 
  
 PIDA 
  
 Public Interest Disclosure Act 
  
 prop. 
  
 proposition 
  
 PuL 
  
 personuppgiftslagen (1998:204) 
  
 RF 
  
 regeringsformen 
  
 rskr. 
  
 riksdagens skrivelse 
  
 Saco 
  
 Sveriges akademikers central- 
  
 organisation 
  
 SKL 
  
 Sveriges Kommuner och 
  
 Landsting 
  
 SOSFS 
  
 Socialstyrelsens 
  
 författningssamling 
  
 SoL 
  
 socialtjänstlagen (2001:453) 
  
 SOU 
  
 statens offentliga utredningar 
  
 SOX 
  
 Hill Act 2002 
  
 SCB 
  
 Statistiska centralbyrån 
  
 TCO 
  
 Tjänstemännens 
  
 Centralorganisation 
  
 TF 
  
 tryckfrihetsförordningen 
  
 YGL 
  
 yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 UNCAC 
  
 United 
  
 Nations 
  
 Convention 
  
 against Corruption 
  
 UNODC 
  
 United 
  
 Nations 
  
 Office on 
  
 Drugs and Crime 
  
 20 
 Sammanfattning 
 Bakgrunden och motiven till förslagen 
 Det saknas en särskild skyddslagstiftning för arbetstagare som slår larm 
 Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddslagstiftning för arbets- tagare som slår larm om missförhållanden. Vid arbetstagares larm tillämpas därför en rad olika rättsregler från olika rättsområden. Rättsläget kan sägas vara både svåröverskådligt och komplext. 
 Visselblåsning är ett viktigt samhällsintresse 
 Det är ett viktigt samhällsintresse att arbetstagare som iakttar allvarliga missförhållanden i verksamheten slår larm om dessa missförhållanden. Genom arbetstagares larm kan allvarliga missför- hållanden komma fram, åtgärdas eller undanröjas. Genom arbets- tagares larm om allvarliga missförhållanden kan också allmänheten ges information om samhällsskadliga företeelser som till exempel korruption, miljöförstöring, marknadsmissbruk och vanvård. 
 Arbetstagare avstår ofta från att slå larm 
 Studier visar att arbetstagare som får kännedom om missförhållanden ofta avstår från att slå larm. Det kan finnas flera skäl till detta. Ett skäl kan vara att arbetstagaren är rädd för att drabbas av repressalier. Ett annat skäl kan vara att arbetstagaren är osäker på vilket skydd han eller hon skulle ha vid ett larm. Ett tredje skäl kan vara att det råder otydlighet i fråga om hur arbetstagaren ska gå tillväga och till vem 
 21 
 Sammanfattning SOU 2014:31 
 arbetstagaren ska vända sig med uppgifter om allvarliga missför- hållanden. 
 Förstärkt skydd och tydligare regler 
 Utredningens förslag är avsedda att förstärka skyddet för arbetstagare genom tydliga och lättillämpade regler som ger en rätt till skadestånd för arbetstagare som drabbas av repressalier på grund av larm. Förslagen är också avsedda att stärka skyddet för arbetstagare genom att det ställs krav på arbetsgivare att underlätta för interna larm om allvarliga missförhållanden genom rutiner eller andra åtgärder. Vidare är förslagen avsedda att förstärka skyddet genom att arbetstagarens identitet skyddas, oavsett om arbetstagaren slår larm internt, till en myndighet eller genom att offentliggöra uppgifter. 
 Utgångspunkter 
 Följande utgångspunkter har särskilt beaktats i utredningsarbetet. 
  
 Arbetstagares skydd vid larm om allvarliga missförhållanden behöver förstärkas. 
  
 Reglerna om det stärkta skyddet för arbetstagare som slår larm ska vara tydliga och lättillämpade. I detta ligger att antalet kriterier som styr bedömningen av när det stärkta skyddet inträder bör minimeras. 
  
 Det stärkta skyddet ska beakta andra skyddsvärda intressen, t.ex. arbetsgivares intresse av att undvika renomméskador. Kriterierna som styr bedömningen måste därför viktas på ett sådant sätt att en rimlig avvägning görs mellan olika intressen. 
  
 Arbetsmarknadens parter ska i möjligaste mån kunna reglera det stärkta skyddet genom kollektivavtal. Den svenska arbets- marknadsmodellen bör alltså så långt som möjligt respekteras. 
  
 22 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sammanfattning 
  
 Förslagen i korthet 
 Utredningen lämnar huvudsakligen följande tre förslag. 
  
 En ny arbetsrättslig lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
  
 En ny regel i arbetsmiljölagen (1977:1160) som innebär en skyldighet för alla arbetsgivare att – i den utsträckning verksam- heten kräver det – antingen se till att det finns rutiner för interna larm om allvarliga missförhållanden eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. 
  
 Regler till skydd för identiteten på de arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. 
  
 En ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
 Vad den föreslagna lagen innebär 
 Den föreslagna lagen utgör en arbetsrättslig skyddslagstiftning. Det skydd lagen ger är en rätt till skadestånd om arbetstagaren drabbas av repressalier som grundas på att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Lagen reglerar inte arbetstagarens rätt att slå larm i sig eller rätten att kritisera arbetsgivaren eller annars yttra sig. Lagen begränsar givetvis inte den rätt som tillkommer var och en enligt grund- lagarna eller enligt Europakonventionen. 
 Arbetstagare som slår larm kan ha skydd enligt en rad andra regler än den föreslagna lagen. Lagen ska gälla parallellt med övriga regler och är inte avsedd att påverka tillämpningen av dessa. Lagen ska alltså aldrig kunna begränsa det skydd en visselblåsare i arbetslivet annars skulle ha. 
 Lagen innebär inte heller några begränsningar i arbetstagares befintliga möjligheter att vända sig till t.ex. en facklig organisation eller en myndighet. 
 Lagen ger således vid visselblåsning i arbetslivet ett stärkt skydd, dvs. ett skydd som tillkommer utöver det skydd arbetstagaren i övrigt kan åtnjuta. 
 I lagen görs en skillnad mellan externa larm och interna larm. 
 23 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:31 
  
 Externa larm 
 För stärkt skydd vid externa larm ska följande förutsättningar vara uppfyllda. 
  
 Det ska vara fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
  
 Arbetstagaren ska som huvudregel ha slagit larm internt först. 
  
 Arbetstagaren ska vid tidpunkten för larmet ha fog för uppfatt- ningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slår larm om är riktiga. 
  
 Vad som avses med externa larm 
 Med externa larm avses antingen att en arbetstagare offentliggör uppgifter eller vänder sig till en myndighet. 
 Med  
 offentliggörande av uppgifter  
 avses till att börja med att arbetstagaren själv publicerar uppgifterna i något medium. Vidare omfattas uppgiftslämnande till någon som kan tänkas publicera uppgifterna eller annars göra dem kända genom offentliggörande, om förfarandet är ägnat att leda till att uppgifterna kommer till allmän kännedom. Med  
 myndigheter  
 avses i detta sammanhang samtliga statliga och kommunala myndigheter. 
 Larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet 
 För ett stärkt skydd vid externa larm krävs att arbetstagarens agerande faller under begreppet  
 att slå larm 
 . Utanför lagens tillämpningsområde faller därmed bl.a. sådant som sägs i ett vanligt samtal där avsikten inte är att larma om något missförhållande. 
 Vidare krävs att larmet avser  
 allvarliga missförhållanden 
 . Med detta avses förhållanden som skäligen kan misstänkas avse brott, på vilket fängelse kan följa, eller därmed jämförliga missförhållanden. Exempel på allvarliga missförhållanden kan vara kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter, underlåtenhet att följa gällande föreskrifter, korruption, risker för liv, säkerhet och hälsa, skador och risker för skador på miljön, felaktigt användande av allmänna tillgångar, brott mot regler till skydd för fungerande marknader, brott mot interna regler och principer samt oetiska förhållanden. 
 Det krävs också att larmet rör förhållanden i  
 arbetsgivarens verksamhet 
 . 
 24 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sammanfattning 
  
 Arbetstagaren ska som huvudregel först ha slagit larm internt 
 Som huvudregel ska arbetstagaren först ha slagit larm internt innan arbetstagaren slår larm externt. Arbetstagaren kan få stärkt skydd vid ett externt larm enligt två alternativ. 
 Det första alternativet innebär att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit  
 skäliga åtgärder  
 med anledning av larmet. Arbetsgivaren anses ha vidtagit skäliga åtgärder om arbetsgivaren, sedan saken påtalats av arbetstagaren, på ett seriöst sätt agerat för att komma till rätta med missförhållandena. I att skäliga åtgärder ska vidtas ligger också att de ska vidtas inom skälig tid. 
 Det andra alternativet innebär att arbetstagaren vid tidpunkten för larmet av något annat skäl hade  
 befogad anledning  
 att slå larm externt. Sådan befogad anledning kan föreligga t.ex. om det är en akut situation, om det rör sig om mycket allvarliga missförhållan- den eller om arbetstagaren har en särskild anledning att räkna med repressalier vid ett internt larm. 
 Arbetstagaren ska ha fog för uppfattningen att uppgifterna är riktiga 
 För stärkt skydd vid externa larm krävs slutligen att arbetstagaren vid tidpunkten för larmet hade fog för uppfattningen att de sakför- hållanden som arbetstagaren slagit larm om var riktiga. Frågan om  
 fog  
 föreligger avgörs utifrån en objektiv måttstock med utgångspunkt i det underlag arbetstagaren har när larmet genomförs. Ogrundade eller enbart löst grundade misstankar räcker inte. Det ställs dock inte några särskilda krav på att arbetstagaren vidtar undersökningar och kontroller för att säkerställa att uppgifterna är riktiga. 
 25 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:31 
  
 Interna larm och larm till arbetstagarorganisation 
 För stärkt skydd vid interna larm och larm till arbetstagarorganisation ska endast följande förutsättning vara uppfylld. 
  
 Det ska vara fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
  
 Det ställs här inte krav på något särskilt kunskapsunderlag. Arbetstagaren behöver alltså inte ha haft fog för uppfattningen att uppgifterna som larmet avser varit riktiga för att få stärkt skydd vid interna larm och larm till arbetstagarorganisation. 
 Vad som avses med interna larm 
 Med interna larm avses för det första att arbetstagaren vänder sig  
 till arbetsgivaren eller en representant för denne 
 . Det krävs inte att personen formellt sett är företrädare för arbetsgivaren. Det räcker med att det är fråga om en person i verksamheten som har möjlighet att påverka eller besluta i den fråga som larmet rör eller som kan förväntas vidarebefordra frågan till en sådan person. 
 För det andra avses med interna larm att arbetstagaren använder sig av arbetsgivarens  
 interna rutiner  
 för rapportering. Med interna rutiner menas alla sätt att lämna uppgifter om allvarliga missför- hållanden i arbetsgivarens verksamhet som anvisats av arbetsgivaren och som av arbetsgivaren gjorts kända för arbetstagaren. Det ställs inte några formella krav på vad en sådan rutin ska innebära. 
 Vad som avses med larm till arbetstagarorganisation 
 Med larm till arbetstagarorganisation avses att arbetstagaren vänder sig till en arbetstagarorganisation, där arbetstagaren är medlem och som har kollektivavtal med arbetsgivaren. Det kan vara en lokal eller central arbetstagarorganisation. Larm kan göras till en person inom organisationen som har möjlighet att agera på uppgifterna eller som kan förväntas vidarebefordra frågan till en sådan person, t.ex. en facklig förtroendeman eller ett skyddsombud. 
 26 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sammanfattning 
  
 Undantag från lagen vid brott 
 En arbetstagare som slår larm kan genom samma agerande också begå ett brott, t.ex. mot rikets säkerhet, mot en författnings- reglerad tystnadsplikt eller något annat brott. I dessa fall undantas arbetstagaren från skydd enligt lagen, om det råder identifikation mellan larmhandlingen och den brottsliga handlingen. 
 Lagen skyddar mot repressalier från arbetsgivaren 
 Lagen innebär ett skydd mot repressalier från arbetsgivaren som grundar sig på att arbetstagaren slår larm enligt lagen. Det ska alltså finnas ett orsakssamband mellan larmet och repressalien. Repressalier omfattar uppsägningar och avskedanden men också mindre ingripande åtgärder under anställningen, t.ex. utfrysning på arbetsplatsen och trakasserier. Också underlåtelser från arbetsgivarens sida kan utgöra repressalier. 
 Sanktionen är skadeståndsskyldighet för arbetsgivaren 
 Den arbetsgivare som bryter mot repressalieförbudet ska betala skadestånd till arbetstagaren. Skadeståndsskyldigheten omfattar både ekonomiskt och allmänt skadestånd. Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. 
 Avvikelse från lagen får göras i centrala kollektivavtal 
 Genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får avvikelser göras från lagen, helt eller delvis. Andra avtal, t.ex. enskilda anställningsavtal, är dock ogiltiga i den utsträckning de upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt lagen. 
 27 
  
 Sammanfattning 
  
 SOU 2014:31 
  
 Rättegångsregler 
 Mål om tillämpningen av lagen ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Beträffande preskriptionsregler hänvisar lagen till vissa bestämmelser i lagen (1976:580) om med- bestämmande i arbetslivet. 
 Arbetstagaren har en bevislättnad som innebär att det är tillräckligt att arbetstagaren visar omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon av arbetsgivaren har blivit utsatt för sådana repressalier som strider mot lagen. Lyckas arbetstagaren med det måste arbets- givaren visa att sådana repressalier inte har vidtagits. 
 Skyldighet för arbetsgivare att ha interna rutiner eller genom andra åtgärder underlätta för larm 
 I arbetsmiljölagen införs en skyldighet för alla arbetsgivare att vidta åtgärder som skapar förutsättningar för att arbetstagare ska kunna slå larm internt. Skyldigheten är inte absolut utan gäller endast i den utsträckning verksamheten kräver det. Det är den enskilda verksam- hetens behov som avgör omfattningen av arbetsgivarens skyldighet. Varje arbetsgivare är skyldig att själv göra en bedömning av verksamhetens behov i detta avseende och att vidta behövliga åtgärder. 
 Beroende på verksamhetens behov kan arbetsgivaren vara skyldig att inrätta rutiner för interna larm eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. Skyldigheten går inte att avtala bort. 
 Skyldigheten ska fullgöras inom ramarna för det systematiska arbetsmiljöarbetet och Arbetsmiljöverket ska utöva tillsyn över att arbetsgivare uppfyller skyldigheten. 
 Skydd för visselblåsares identitet vid larm 
 I lagen införs en regel om tystnadsplikt för den som mottagit ett internt larm enligt arbetsgivarens interna rapporteringsrutiner. Tystnadsplikten innebär att mottagaren inte obehörigen får röja identiteten på den arbetstagare som slagit larm. Tystnadsplikten hindrar dock inte behörigt utnyttjande och vidarebefordrande av uppgiften om arbetstagarens identitet. 
 I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) görs två ändringar. 
 28 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sammanfattning 
  
 För det första införs en regel om sekretess avseende identiteten på en arbetstagare som slagit larm oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Detta innebär att sekretessen gäller hos myndigheter, riksdagen och kommunala beslutande församlingar. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att arbetstagaren lider men och högst i femtio år. 
 För det andra införs en sekretessregel som är tillämplig i domstol i mål enligt den nya lagen. 
 29 
 Summary 
 The proposals background and reasons 
 There is no specific regulation in Swedish law for the protection of employees who report or disclose wrongdoings in the workplace. As a consequence, different rules from different fields of law are applied. The law regulating employees reporting and disclosures of wrongdoings can be described as difficult and complex. 
 It is an important public interest that employees who observe serious wrongdoings report or disclose them. Through employees reporting or disclosures, wrongdoings can be exposed, corrected or eliminated. The public can also be informed about threats to the public interest, for example corruption, environmental damages, market abuse and neglect in the provision of health care services. 
 Studies show that employees who observe wrongdoings often do not report or disclose these wrongdoings. There are Ashley for this. One reason is that employees are afraid of retaliation. Another reason is that employees are uncertain about their legal protection. Yet another reason is that employees do not know how or to whom wrongdoings should be reported or disclosed. 
 The Inquirys proposal is aimed at strengthening the protection for employees who blow the whistle through a clear and easily applicable regulation which gives the employee the right to damages in case he or she suffers from retaliation. The proposal is also aimed at strengthening the protection by shielding the employees identity, irrespective of whether the employee blows the whistle internally, to a government authority or publically providing information about wrongdoings. The proposal also includes a requirement for employers to facilitate the reporting of serious wrongdoings through internal routines or other measures. 
 31 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:31 
  
 The following principles have particularly guided the formulation of the proposal: 
  
 The regulation on the protection of employees who blow the whistle on serious wrongdoings needs to be strengthened; 
  
 The applicable rules on protection of whistleblowers should be clear and easy to apply. To that end, criteria for the protection should be kept to a minimum; 
  
 The strengthened protection should also acknowledge other legitimate interests, for example employers interest to avoid harm to their reputation. Martin, the criteria have to be weighted in such a manner that there is a reasonable balance between different interests; 
  
 The social partners should as far as possible be able to regulate the strengthened protection through collective agreements. The Swedish labour market Lyons thus be respected to the extent possible. 
  
 The proposal in summary 
 The Inquiry is proposing the following. Firstly, the inquiry proposes a new labour act on strengthened protection for employees who blow the whistle on serious wrongdoings in the employers organization. 
 Secondly, a new section is proposed in the Work Environment Act (1977:1160) which requires employers – in proportion to the organizations needs – to either make sure that there are routines for internal reporting of serious wrongdoings or to take other measures to facilitate such reporting. Thirdly, the Inquiry proposes rules for the protection of the identity of employees who blow the whistle on serious wrongdoings. 
 A new labour act on strengthened protection for whistleblowers 
 The proposed labour act gives employees the right to damages if the employee suffers retaliation because of the fact that the employee has reported or disclosed serious wrongdoings in the employers organization. The act does not limit any protections an 
 32 
  
 SOU 2014:31 
  
 Summary 
  
 employee has according to other acts, constitutional law or the European Convention on Human Rights. The proposed act protects two types of whistleblowing: external and internal. 
 External disclosures 
 An external disclosure is protected when the employee publicizes information about serious wrongdoings or gives such information to a government authority if certain conditions are met. 
 Firstly, the nature of the disclosed information should concern serious wrongdoings. A serious wrongdoing is conduct which reasonably can be believed to constitute a crime with a prescribed imprisonment penalty. Serious wrongdoings are also breaches of fundamental human rights; breaches of public policy; corrupt conduct; threats to life, security and health; threats and damages to the environment; misuse of public funds; breaches of financial market regulation; breaches of an organizations internal regulation; and more serious unethical conduct. 
 Secondly, the employee should as a general principle have reported the serious wrongdoings internally before disclosing them externally. Exceptions can be made if the employer has not taken appropriate measures in response to the internal reporting, or if the employee otherwise has justified Christensen to disclose the information externally, for example if there is an emergency situation, if the wrongdoings are of particularly serious nature, if the employee has a specific reason to expect retaliation or if the employer is responsible for the wrongdoings. 
 Thirdly, the employee should have valid reasons to believe that the disclosed information is correct. Patel has valid reasons to believe that the information is correct is determined objectively. 
 Internal reporting 
 The employee has also strengthened protection when reporting serious wrongdoings internally. Internal reporting is protected when the employee reports to the employer, to a representative of the employer or when the employee follows a reporting Kane has Love prescribed by the employer. The employee is also protected if he 
 33 
  
 Summary 
  
 SOU 2014:31 
  
 or she reports serious wrongdoings to the employees trade union if the employer has a collective agreement with the employees trade union. 
 Exceptions, diverging agreements, sanctions and the burden of proof 
 The proposed act does not give employees strengthened protection in case the employee commits a crime by reporting or disclosing serious wrongdoings. 
 Agreements that limit the protection according to the act are void. The social partners on the labour market are however allowed to diverge from the act through collective agreements as long as the collective agreement is entered or approved by a central labour organization. 
 The proposed act protects employees against retaliation from the employer. Retaliation can be dismissals, transfers to another position or disciplinary actions. The employee is also protected against more informal sanctions in the course of employment, for example social ostracism and harassment. 
 An employer who retaliates against an employee in breach of the act must compensate the employee. The compensation includes damages for both economic losses and injuries. If the employee shows circumstances that give reason to believe that he or she has suffered retaliation, the employer has to establish that there was no retaliation. 
 Requirement for employers to have internal routines or to take other measures to facilitate reporting 
 A requirement is placed on all employers to take measures to facilitate internal reporting. The requirement is proportional to the risks of serious wrongdoings in each particular organization. Every employer must make a risk assessment and establish what measures should be taken. The requirement to have internal routines or to take other measures to facilitate reporting should be part of each organizations systematic work for the labour environment. The 
 Swedish Work Environment Authority is proposed to exercise oversight over the implementation of the requirement. 
 34 
  
 SOU 2014:31 
  
 Summary 
  
 Protection of the identity of employees who report or disclose serious wrongdoings 
 A new duty of confidentiality is proposed for persons who receive reports about serious wrongdoings in accordance with the employers internal routines. Persons who are covered by the duty of confidentiality are prohibited from disclosing the identity of the employee other than in certain cases, for example if there is a legal duty to disclose the identity of the employee or if the disclosure is necessary for the investigation of the wrongdoings. 
 A new secrecy section is also proposed to the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400). The secrecy section will prohibit government organs from disclosing the identity of those employees who make a protected disclose in accordance with the proposed act. A second secrecy section is also proposed to the Public Access to Information and Secrecy Act for the application of the proposed act in courts. 
 35 
 Författningsförslag 
 Förslag till 
 lag om stärkt skydd för arbetstagare 
 som slår larm om allvarliga missförhållanden 
 Härigenom föreskrivs följande. 
 Lagens syfte och tillämpningsområde 
  
 1 §  
 Lagen syftar till att ge ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
 Med allvarliga missförhållanden avses förhållanden som skäligen kan misstänkas avse brott, på vilket fängelse kan följa, eller därmed jämförliga missförhållanden. 
 Avvikande avtal 
  
 2 §  
 Ett avtal är ogiltigt i den utsträckning det upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt denna lag. 
 Undantag från lagen får dock göras helt eller delvis genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. 
 En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet. 
 37 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:31 
  
 Vad lagen skyddar mot 
  
 3 §  
 En arbetsgivare får inte utsätta en arbetstagare för repressalier som grundar sig på att arbetstagaren slår larm enligt lagen. 
 Bestämmelser om skydd för anställningen finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd. 
 Olika sätt att slå larm 
 Interna larm och larm till arbetstagarorganisation 
  
 4 §  
 En arbetstagare har skydd enligt 3 § om arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet genom att rapportera till arbetsgivaren eller en representant för denne eller om arbetstagaren använder sig av arbetsgivarens interna rutiner för rapportering av sådana förhållanden. 
 Detsamma gäller när arbetstagaren slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation, om arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med organisationen. 
 Externa larm 
  
 5 §  
 Om en arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet genom att offentliggöra uppgifter eller genom att vända sig till en myndighet, har arbetstagaren skydd enligt 3 § om 
 1. arbetstagaren 
  
 a) 
  
 först har slagit larm internt enligt 4 § första stycket utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet, eller 
  
 b) 
  
 vid tidpunkten för larmet av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt, och 
  
 2. arbetstagaren vid tidpunkten för larmet hade fog för uppfatt- ningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slagit larm om var riktiga. 
  
 6 §  
 Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har var och en ett skydd mot åtgärder från myndigheter och andra allmänna organ. 
 38 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningsförslag 
  
 Tystnadsplikt 
  
 7 §  
 Den som har tagit emot uppgifter enligt sådana interna rutiner som avses i 4 § får inte obehörigen röja uppgifter om den arbets- tagare som slagit larm. 
 I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
 Undantag från skydd enligt lagen 
  
 8 §  
 Den arbetstagare som genom att slå larm gör sig skyldig till brott har inte skydd enligt lagen. 
 Skadestånd 
  
 9 §  
 En arbetsgivare som bryter mot 3 § ska betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har inträffat. 
 Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. 
 Rättegången 
  
 10 §  
 Mål om tillämpningen av denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. 
 När någon för talan mot en arbetsgivare ska följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas: 
  
 – 
  
 64 § om tidsfrist för påkallande av förhandling, 
  
 – 
  
 65 § om tidsfrist för väckande av talan, 
  
 – 
  
 66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en arbetstagarorganisation, och 
  
 – 
  
 68 § om förlorad talerätt på grund av preskription. 
  
 39 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bevisbörda 
  
 11 §  
 Om den som anser sig ha blivit utsatt för repressalier av arbetsgivaren som strider mot denna lag visar omständigheter som ger anledning att anta att så är fallet, är det arbetsgivaren som ska visa att sådana repressalier inte har vidtagits. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 
 40 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningsförslag 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) 
  
 Härigenom föreskrivs att 
  
 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen 
  
 (1977:1160) ska ha följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 3 kap. 
 2 a § 
 1 
  
 Arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Han ska utreda arbets- skador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Åtgärder som inte kan vidtas omedelbart ska tidsplaneras. 
 Arbetsgivaren ska i den utsträckning verksamheten kräver dokumentera arbetsmiljön och arbetet med denna. Handlings- planer ska därvid upprättas. 
 Arbetsgivaren ska vidare se till att det i hans verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 30 kap. socialförsäkringsbalken vilar på honom. 
 Arbetsgivaren ska även i den utsträckning verksamheten kräver det antingen se till att det finns rutiner för sådana interna larm som avses i lagen (201x:000) om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 
  
 1  
 Senaste lydelse 2010:1225. 
 41 
  
 Författningsförslag 
  
 SOU 2014:31 
  
 Förslag till 
 lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 
 Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) 
  
 dels  
 att 36 kap. 4 § ska ha följande lydelse, 
  
 dels  
 att det ska införas en ny paragraf, 21 kap. 7 a §, och närmast före 21 kap. 7 a § en ny rubrik av följande lydelse. 
  
 Nuvarande lydelse 
  
 Föreslagen lydelse 
  
 Arbetstagare som slår larm 
  
 21 kap. 7 a § 
  
 Sekretess gäller för uppgift om 
  
 en arbetstagare som slagit larm 
  
 enligt lagen (201x:000) om stärkt 
  
 skydd för arbetstagare som slår 
  
 larm om allvarliga missförhåll- 
  
 anden, om det inte står klart att 
  
 uppgiften kan röjas utan att 
  
 arbetstagaren lider men. 
  
 För uppgift i en allmän 
  
 handling gäller sekretessen i högst 
  
 femtio år. 
  
 36 kap. 
  
 4 § 
 2 
  
 Sekretess 
  
 gäller 
  
 hos domstol 
  
 Sekretess 
  
 gäller 
  
 hos domstol 
  
 för uppgift om en enskilds 
  
 för uppgift om en enskilds 
  
 personliga 
  
 eller 
  
 ekonomiska 
  
 personliga 
  
 eller 
  
 ekonomiska 
  
 förhållanden, om det kan antas att 
  
 förhållanden, om det kan antas att 
  
 den enskilde eller någon när- 
  
 den enskilde eller någon när- 
  
 stående till denne lider avsevärd 
  
 stående till denne lider avsevärd 
  
 skada eller betydande men om 
  
 skada eller betydande men om 
  
 uppgiften röjs och uppgiften 
  
 uppgiften röjs och uppgiften 
  
 förekommer i 
  
 förekommer i 
  
 1. mål om kollektivavtal, och 
  
 1. mål om kollektivavtal, och 
  
 2  
 Senaste lydelse 2011:743. 
 42 
 SOU 2014:31 Författningsförslag 
  
 2. mål om tillämpningen av 
  
 2. mål om tillämpningen av 
  
 – lagen (1976:580) om med- 
  
 – lagen (1976:580) om med- 
  
 bestämmande i arbetslivet, 
  
 bestämmande i arbetslivet, 
  
 – lagen (1982:80) om anställ- 
  
 – lagen (1982:80) om anställ- 
  
 ningsskydd, 
  
 ningsskydd, 
  
 – 6 
  
 kap. 
  
 7–12 
  §§ 
  
 skollagen 
  
 – 6 
  
 kap. 
  
 7–12 
  §§ 
  
 skollagen 
  
 (2010:800), 
  
 (2010:800), 
  
 –  
 31–33 
  §§ lagen 
  
 (1994:260) 
  
 –  
 31–33 
  §§ lagen 
  
 (1994:260) 
  
 om offentlig anställning, 
  
 om offentlig anställning, 
  
 –  
 4–11 
  §§ 
  
 lagen 
  
 (1994:261) 
  
 –  
 4–11 
  §§ 
  
 lagen 
  
 (1994:261) 
  
 om fullmaktsanställning, 
  
 om fullmaktsanställning, 
  
 – 16 och 17 §§ föräldraledig- 
  
 – 16 och 17 §§ föräldraledig- 
  
 hetslagen (1995:584), 
  
 hetslagen (1995:584), 
  
 –  
 3–7 
  §§ lagen (2002:293) om 
  
 –  
 3–7 
  §§ lagen (2002:293) om 
  
 förbud 
  
 mot 
  
 diskriminering av 
  
 förbud 
  
 mot 
  
 diskriminering 
  
 av 
  
 deltidsarbetande arbetstagare och 
  
 deltidsarbetande arbetstagare och 
  
 arbetstagare 
  
 med tidsbegränsad 
  
 arbetstagare 
  
 med tidsbegränsad 
  
 anställning,  
 eller 
  
 anställning, 
  
 – 2 och 
  
 5 kap. 
  
 diskrimi- 
  
 – 2 
  
 och 
  
 5 kap. 
  
 diskrimi- 
  
 neringslagen (2008:567). 
  
 neringslagen (2008:567) 
 , eller 
  
 –  
 lagen 
  
 (201x:000) 
  
 om stärkt 
  
 skydd 
  
 för 
  
 arbetstagare som 
  
 slår 
  
 larm om allvarliga missför- hållanden. 
 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo 
 år. 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 
 43 
  
 1 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 1.1 
  
 Utredningens uppdrag 
  
 Regeringen beslutade den 14 februari 2013 att en särskild utredare skulle tillsättas för att se över skyddet för arbetstagare som slå 
 r  
 larm om olika former av missfö 
 r 
 hål 
 l 
 anden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stä 
 r 
 ka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. 
 Av kommittédirektivet (dir. 2013:16) framgår bland annat följande. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Däremot har arbetstagare anställningsskydd som ger ett visst skydd vid ogrundade uppsägningar och avskedanden på grund av att en arbetstagare har slagit larm om missförhållanden. Arbetstagare åtnjuter därtill en grundlagsskyddad tryck- och yttrandefrihet som begränsar det allmännas rätt att ingripa mot arbetstagare som slagit larm. Även Europakonventionen får en viss betydelse för arbets- tagare som slår larm om missförhållanden. Det kan även finnas avtal som ger arbetstagare som slår larm ett visst skydd, t.ex. kollektivavtal. Kommittédirektivet nämner också att Sverige har åtagit sig internationellt att skydda arbetstagare som slår larm, t.ex. genom att ansluta sig till Europarådets civilrättsliga konvention om korruption. 
 Enligt kommittédirektivet är det angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om missförhållanden av allmänt intresse. Det konstateras att innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och komplext. Därtill har utvecklingen gått mot att allt mer offentlig- finansierad verksamhet bedrivs i privat regi. Denna utveckling tillsammans med intresset av att arbetstagare tryggt kan slå larm påkallar en översyn av skyddet för arbetstagare som slår larm. 
 45 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2014:31 
  
 Enligt kommittédirektivet ska den särskilda utredaren bland annat: 
  
 kartlägga rättsläget, 
  
 analysera i vilka avseenden skyddet fö 
  
 r  
 arbetstagare som slå 
 r  
 larm om olika former av missfö 
 r 
 hål 
 l 
 anden, oegentligheter eller brott behö 
 v 
 er förstärkas och det behov av skydd som finns fö 
 r  
 andra skyddsvä 
 r 
 da intressen, t.ex. skyddet fö 
 r  
 annans rykte och kommersiella intressen, 
  
 med beaktande av andra skyddsvä 
  
 r 
 da intressen, föreslå åtgärder som stärker skyddet, och 
  
 lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 Kommittédirektivet finns i sin helhet som bilaga till betänkandet (bilaga 1). 
  
 1.2 
  
 Några utgångspunkter för utredningen utifrån kommittédirektivet 
  
 Utredningsuppdraget avser arbetsrättsligt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Denna fråga har inte utretts tidigare i Sverige. Frågan har anknytning till så kallad visselblåsning. Mot den bakgrunden anser utredningen att det finns anledning att inledningsvis i betänkandet redogöra för vad som brukar avses med begreppet visselblåsning samt begreppets ursprung och hur det används i olika sammanhang. En kort sådan redogörelse lämnas i kapitel 2. 
 Utredningen noterar att en tonvikt i uppdraget läggs på åtgärder för att dels stärka skyddet för arbetstagare som slår larm, dels skapa ett tydligare regelverk. I detta ligger att det knappast kan vara tillräckligt att föreslå en kodifiering av gällande rättsläge. Utred- ningen delar regeringens bedömning att skyddet behöver förstärkas och att dagens reglering är svåröverskådlig och komplex. 
 Kommittédirektivet betonar att förslagen så långt som möjligt ska vara generellt utformade och tillämpliga på hela arbets- marknaden. I detta ligger enligt utredningen att särreglering för olika sektorer av arbetsmarknaden bör undvikas. 
 Kommittédirektivet tar utgångspunkt i behovet av stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. Utredaren är dock fri att överväga ett stärkt skydd för andra personkategorier. Det är alltså i första 
 46 
  
 SOU 2014:31 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 hand ett stärkt arbetstagarskydd som avses även om ett stärkt skydd för andra personkategorier kan övervägas. 
 Enligt direktivet ska förslagen utarbetas med beaktande av den svenska arbetsmarknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar Moreno  
 regleringen av anställningsvillkor. Detta innebär enligt utredningen att parterna på arbetsmarknaden så långt som möjligt ska ges möjlighet att reglera skyddet genom kollektivavtal. 
 Utredningen ska enligt direktivet beakta  
 EU-rätten, 
  Sveriges internationella åtaganden samt nationell och internationell utveckling på området. I detta ligger enligt utredningen att en svensk reglering bör utformas så att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden, men också så att en svensk reglering kan sägas ligga i linje med den internationella utvecklingen på området. 
  
 1.3 
  
 Utredningens arbete 
  
 En referensgrupp bestående av representanter för LO, TCO, Saco, Svenskt Näringsliv, Företagarna, SKL och Arbetsgivarverket har biträtt utredningens arbete. Sammanträden med referensgruppen har hållits vid fyra tillfällen. Vid dessa tillfällen har representanterna för organisationerna fått tillfälle att ge uttryck för sin syn på hur ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm bör utformas. Någon fullständig enighet om behovet av ett stärkt skydd och hur ett sådant i så fall bör utformas har inte funnits i referensgruppen. Det har bland annat funnits avvikande uppfattningar kring hur ett stärkt skydd ska förhålla sig till Arbetsdomstolens befintliga praxis rörande arbetstagares lojalitetsplikt. 
 Vidare har fyra experter från Arbetsmarknadsdepartementet och Justitiedepartementet varit knutna till utredningen. Sammanträden med experterna har hållits vid sex tillfällen. Vid dessa tillfällen har utredningens bedömningar och förslag diskuterats. Expertgruppen har också bidragit till utredningsarbetet genom att upplysa utredningen om aktuella politiska och rättsliga initiativ med anknytning till utredningens arbete. 
 Utredningen har gjort ett utlandsbesök till Norge för att närmare granska erfarenheterna av de så kallade varslingsbestämmelserna i den norska arbetsmiljölagen. Besöket varade under två dagar och inkluderade möten med departement, representanter för arbets- marknadens parter, advokater och ett forskningsinstitut. 
 47 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 SOU 2014:31 
  
 Utredningen har också deltagit i två internationella konferenser med anknytning till skydd för visselblåsare. Den ena konferensen ägde rum i Strasbourg och arrangerades av Europarådet inom ramen för arbetet med att ta fram en europeisk rekommendation om skydd för visselblåsare. Den andra konferensen ägde rum i London på Middlesex University och utgjorde ett internationellt utbyte av erfarenheter kring visselblåsning. 
 Utredningen har samrått med Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). 
 När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företag har utredningen haft en dialog med Näringslivets regelnämnd. 
 Till sist har utredningen under sitt arbete samrått med Arbetsmiljöverket och Datainspektionen. Utredningen har även konsulterat intresseorganisationen Transparency International Sverige och dess arbetsgrupp om visselblåsning. 
  
 1.4 
  
 Utredningens disposition 
  
 I kapitel 2 ges en kort introduktion till visselblåsning som företeelse. I kapitlet görs också några språkliga och begreppsliga överväganden. Eftersom begreppet visselblåsning är relativt nytt i Sverige ges i kapitlet en kort redogörelse för begreppets ursprung och utveckling. Där framkommer att begreppet används för att beskriva olika saker i olika sammanhang. 
 I kapitel 3 redovisas ett antal nyckelmoment som måste beaktas vid reglering av skydd för visselblåsare. Utredningen återkommer till dessa nyckelmoment i kapitlen som innehåller överväganden och förslag. 
 En relativt omfattande genomgång av gällande rätt ges i kapitel 4. Genomgången spänner över det arbetsrättsliga och offentligrättsliga området. 
 I kapitel 5 granskas internationell rätt med särskild inriktning på Sveriges internationella åtaganden att skydda visselblåsare. Därefter ges i kapitel 6 en utblick mot ett antal utländska regleringar av skyddet för visselblåsare. En viss tonvikt vid förhållandena i Norge föreligger eftersom utredningen uppfattar att de norska förhållandena är av särskilt intresse ur ett svenskt perspektiv mot bakgrund av de nordiska ländernas likheter. 
 48 
  
 SOU 2014:31 
  
 Utredningens uppdrag och genomförande 
  
 I kapitel 7 redogörs för andra relevanta utredningar som har anknytning till utredningens arbete. Det kan noteras att någon rent arbetsrättslig utredning om skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden inte förekommit tidigare. 
 I kapitel 8 ges en sammanställning av olika studier om vissel- blåsning från Sverige men också från andra länder. Frågor som utredningen här söker svar på är hur vanlig visselblåsning är, vilka attityder som visselblåsare möter samt förekomsten av och rädslan för repressalier. 
 I kapitel 9 redogörs för olika system för intern rapportering av missförhållanden och vilka rättsliga krav som ställs på sådana system samt vilka allmänna erfarenheter som finns. En analys görs också av systemen, bland annat av vilka hänsyn som måste beaktas vid införande av sådana system i offentlig sektor. 
 Andra skyddsvärda intressen analyseras i kapitel 10. Det handlar om sådana intressen som måste beaktas vid en reglering av vissel- blåsning. 
 I kapitel 11 görs en sammantagen bedömning av i vilka avseenden skyddet för visselblåsare kan behöva stärkas och skälen till det. Därefter följer en presentation av ett förslag till en ny lag i syfte att stärka skyddet (kapitel 12). 
 I kapitel 13 till 17 ges en närmare beskrivning av utredningens överväganden och förslag kring ett lagreglerat, stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. 
 I kapitel 18 behandlas den föreslagna lagens förhållande till avtal och annan rätt. Det föreslås att lagen inte ska inskränka det skydd som arbetstagare kan ha enligt annan rätt och att avvikelser från lagen ska vara tillåtna i centrala kollektivavtal. 
 I kapitel 19 presenteras överväganden och förslag med anknyt- ning till åtgärder från arbetsgivarens sida för att underlätta intern rapportering av missförhållanden. 
 Därefter görs överväganden och ges förslag till hur arbetstagare kan skyddas genom identitetsskydd (kapitel 20). 
 I kapitel 21 görs vissa avslutande reflektioner. I kapitel 22 behandlas förslagens ikraftträdande. En konsekvensbeskrivning och författningskommentar ges i kapitel 23 respektive kapitel 24. 
 49 
 2 Om visselblåsning 
 Utredningsuppdraget innebär att skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden ska ses över. Uppdraget har enligt utredningens mening en nära koppling till företeelsen visselblåsning. Därför ges inledningsvis en kort redogörelse för den kunskap som finns inom forskningen om visselblåsning. Vidare redogörs för visselblåsarbegreppets ursprung, spridning och hur det används i olika sammanhang. 
  
 2.1 
  
 Några språkliga reflektioner och överväganden 
  
 Orden whistleblower och whistleblowing används i engelskan för att beteckna en person som slår larm om missförhållanden respektive företeelsen larm om missförhållanden. Orden håller på att lånas in till det svenska språket utan att ha fått några fullt ut erkända svenska ersättningsord. I dagsläget konkurrerar flera ordförslag i språkbruket. En person som slår larm om missförhållanden kan benämnas vissel- blåsare, visslare, vissla, larmare, tipsare, rapportör eller läcka. 
 I det juridiska språket finns flera ord som delvis innefattar betydelsen av det engelska ordet whistleblower. Inom tryck- och yttrandefrihetsrätten används ordet meddelare om en person som lämnar uppgifter för offentliggörande. Inom straff- och process- rätten används ordet anmälare om en person som anmäler brotts- misstankar till en myndighet. Orden anmälare/anmäla används också inom förvaltningsrätten när en verksamhet har en anmäl- ningsplikt till en tillsynsmyndighet. 
 1  
 Inom den offentliga rätten förekommer också rapportör/rapportering i sammanhang där enskilda har en plikt att rapportera missförhållanden till verksam- hetsledningen. 
 2  
 Inom arbetsrätten förekommer begreppet kritikrätt 
  
 1 
  
 Jfr 14 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL). 
  
 2 
  
 Jfr 14 kap. 3 § SoL enligt vilken personer som fullgör uppgifter i socialtjänsten ska rapportera missförhållanden till verksamhetens huvudman. 
  
 51 
  
 Om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 och en arbetstagare som framför kritik kan kallas kritiker. Inget av de nämnda orden är i dagens juridiska språkbruk särskilt lämpliga som ersättningsord eftersom inget av orden fångar innebörden av ordet whistleblower särskilt väl. 
 I skrivande stund har ordet visselblåsare fått en viss särställning i det svenska, formella språkbruket. Det används allt oftare i formella skrivelser som kommittédirektiv, utredningsbetänkanden och myndighetsrapporter. 
 3 
  
 Det bör noteras att begreppet visselblåsare inte är avgränsat till att endast avse arbetstagare. Även andra personer kan vara vissel- blåsare, t.ex. uppdragstagare eller styrelseledamöter. I betänkandets följande delar kommer dock orden visselblåsare och visselblåsning att användas omväxlande med mer beskrivande skrivningar som arbetstagare som slår larm om missförhållanden och larm om missförhållanden. 
 En visselblåsare kan slå larm om olika typer av förhållanden, t.ex. brott eller risker för liv och hälsa. För att inte belasta utredningstexten onödigt mycket kommer utredningen använda ordet missförhållanden som en samlingsbeteckning för olika förhållanden som i något avseende kan anses vara bristfälliga, oegentliga eller förkastliga. Därmed avser utredningen vid bruket av ordet missförhållanden brott, oegentligheter och andra brist- fälliga eller förkastliga förhållanden. 
  
 2.2 
  
 En kort beskrivning av företeelsen visselblåsning 
  
 Företeelsen visselblåsning kan lite förenklat beskrivas som en process i fyra steg. 
 4 
  
 Initialt bevittnar en arbetstagare, eller annan organisations- insider, ett förhållande som denne upplever som brottsligt, oetiskt eller farligt. Personen gör i detta läge en bedömning av hur allvarligt förhållandet är. Denna bedömning påverkas av en rad olika faktorer som t.ex. personens värderingar, tillgängligheten av bevis och om personen upplever att förhållandena strider mot organisationens uttalade normer och värderingar. 
  
 3 
  
 Se t.ex. denna utrednings kommittédirektiv (dir. 2013:16), utredningsbetänkandet om Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) och Riksrevisionens rapport Statliga myndigheters skydd mot korruption (RiR 2013:2). 
  
 4 
  
 Jfr Near och Miceli (1985). 
  
 52 
  
 SOU 2014:31 
  
 Om visselblåsning 
  
 I nästa steg av processen har arbetstagaren att besluta om denne ska påtala de upplevda missförhållandena, vara tyst om missför- hållandena eller lämna anställningen. 
 5 
  
 Om personen väljer att påtala missförhållandena har organisationen, i steg tre, att besluta om förhållandena ska åtgärdas eller inte. Organisationen måste här beakta vilka alternativ som finns till det ifrågasatta förhållandet och även de kostnader som är förknippade med att antingen åtgärda förhållandet eller underlåta att åtgärda förhållandet. 
 Det sista steget i processen är organisationens beslut om hur arbetstagaren ska behandlas. Ska arbetstagaren bestraffas för att ha skadat organisationen? Eller ska arbetstagaren uppmuntras eller till och med belönas för sitt handlande? 
 Processen kan variera. En arbetstagare kan t.ex. först genomgå processen internt utan att uppnå önskade resultat för att sedan gå igenom processen igen genom ett externt avslöjande av samma förhållande. 
  
 2.3 
  
 Definitioner av visselblåsning 
  
 Någon universellt accepterad definition av visselblåsning finns inte. I den samhällsvetenskapliga litteraturen har dock en definition som presenterades av de amerikanska forskarna Near och Miceli år 1985 erhållit en relativt omfattande acceptans. 
 6  
 Definitionen har följande lydelse. 
 Visselblåsning är en organisationsmedlems (tidigare eller nuvarande medlem) avslöjande av brottsliga, omoraliska eller illegitima praktiker under arbetsgivarens kontroll till personer eller organisationer som kan vidta åtgärder. 
 7 
  
 Visselblåsare definieras också i Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare på följande sätt: 
 Med visselblåsare avses envar som rapporterar eller avslöjar information om fara eller skada för allmänintresset inom ramen för en 
  
 5 
  
 Dessa val baseras på en klassisk beskrivning av organisatorisk lojalitet i boken Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Se Hirschman (1970). 
  
 6 
  
 Dasgupta och Kesharwani (2010), s. 57. 
  
 7 
  
 Near och Miceli (1985). 
  
 53 
  
 Om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 arbetsrelaterad relation, oavsett om relationen är offentligrättslig eller privaträttslig. 
 8 
  
 Utredningen tar inte på något sätt ställning för eller emot någon av dessa definitioner. I utredningstexten används ordet visselblåsare synonymt med arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Det bör dock noteras att de två citerade definitionerna inte avgränsar sig till arbetstagare utan också innefattar andra personer som har anknytning till en organisations verksamhet. 
  
 2.4 
  
 Begreppet visselblåsnings ursprung och spridning 
  
 2.4.1 
  
 Begreppets uppkomst i det tidiga  
  
 1970-talets 
  USA 
 Begreppet visselblåsning började användas relativt sent för att beskriva larm om organisatoriska missförhållanden. De första skriftliga beläggen för att begreppet används är från det tidiga  
 1970-talets 
  USA. 
 9  
 Ett antal olika händelser och samhällsutvecklingar bidrog till begreppets uppkomst och spridning. Inte minst ett antal politiska skandaler som hade utlösts av att insiders läckt känsliga uppgifter till representanter för media. 
 10  
 Samtidigt bidrog en annan faktor till begreppet visselblåsnings uppkomst och spridning. Det var en vid tiden relativt intensiv amerikansk samhällsdebatt om arbetstagares förhållanden i produktionen och huruvida arbetstagare hade en moralisk eller samhällelig skyldighet att larma om oegentligheter och missförhållanden på arbetsplatsen. 
 11  
 Dessa händelser och samhällsutvecklingar bidrog tillsammans till ett behov av ett begrepp för att beskriva läckan eller arbetstagaren som påtalade olika typer av oegentligheter och missförhållanden. Begreppet visselblåsning passade detta behov och hade dessutom fördelen av att vara beskrivande och lättbegripligt. 
  
 8 
  
 Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare. Se vidare avsnitt 5.4.4. 
  
 9 
  
 Den amerikanska advokaten och politikern Rodriguez Nader brukar anges som en av de tidiga användarna av begreppet. Han använde begreppet på en konferens redan 1971 och var senare medförfattare till en av de första skrifterna om visselblåsning. Nader, Petkas och Gonzalez (1972). 
  
 10 
  
 Den mest uppmärksammade läckan torde vara den amerikanska försvarsanalytikern Chen som 1971 överlämnade de s.k. Pentagondokumenten (Pentagon Papers) till media. Dokumenten avslöjade ytterst känsliga och komprometterande uppgifter om USA:s militära engagemang i Vietnam. Efterspelet till Davis läckande blev upptakten till den s.k. Watergateaffären. 
  
 11 
  
 Wright (2006). 
  
 54 
  
 SOU 2014:31 
  
 Om visselblåsning 
  
 2.4.2 
  
 Begreppets spridning till Europa 
  
 Det är oklart när begreppet visselblåsning nådde de europeiska länderna. Man kan dock konstatera att begreppet i dag har fått fäste i Europa. Ett tecken på detta är att orden whistleblowing och whistleblower lånats in till flera europeiska språk. I franskan används numera termen Young i betydelsen visselblåsare. På nederländska används klokkenluider och i norskan varsler. I andra språk används direktlån (whistleblower) alternativt översätt- ningslån (t.ex. i danskan där fløjteblæser används vid sidan av whistleblower). Anledningen till att begreppet fått fäste i Europa är sannolikt den samma som anledningen till att begreppet uppkom i USA, nämligen att olika händelser och samhällsutvecklingar bidragit till ett behov av begreppet och att begreppet är beskrivande och lättbegripligt. 
  
 2.4.3 
  
 Visselblåsning i Sverige 
  
 Det är även oklart när begreppet visselblåsning började användas i Sverige. Däremot står det klart att begreppet under senare år kommit att få allt starkare fäste i språkbruket och samhälls- debatten. Det har gällt avslöjanden om förhållanden inom både privat och offentlig sektor. Avslöjandena har ibland tilldragit sig betydande uppmärksamhet. 
 12 
  
 2.5 
  
 Framväxten av reglering av visselblåsning 
  
 2.5.1 
  
 Reglering som inte direkt tillkommit för att skydda visselblåsare 
  
 De flesta länder torde ha någon form av reglering av anställningsskydd och yttrandefrihet. Dessa skyddsregleringar kan ses som en form av skyddsreglering för visselblåsare även om inte regleringarna tillkommit specifikt för att skydda visselblåsare. Sverige har därtill en unikt omfattande meddelarfrihet vars syfte är att möjliggöra för enskilda att meddela uppgifter för offentliggörande utan att behöva frukta repressalier från det allmänna. 
  
 12  
 Johnson beskriver tre omtalade svenska och europeiska fall av visselblåsning i avhandlingen Williams  
 Whistle-Blowing 
  and the Sociology of Tragedy. Se Briggs (2009). 
 55 
  
 Om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 2.5.2 
  
 Särskilda skyddsregleringar för visselblåsare 
  
 USA var det första landet som stiftade en särskild lag för skydd av visselblåsare. År 1989 antogs den federala Whistleblower Protection Act som skyddar statligt anställda arbetstagare som slår larm om olika typer av oegentligheter. Sedan dess har allt fler länder antagit särskilda lagar för skydd av visselblåsare. 
 13  
 Antalet länder med särskilda skyddslagar kommer sannolikt att öka under kommande år, inte minst som en följd av att allt fler internationella rättsakter kräver eller uppmanar länder att anta särskilda lagar för skydd av visselblåsare. 
 14 
  
 2.5.3 
  
 Internationella överenskommelser om skydd av visselblåsare 
  
 Den första konventionen som mer specifikt reglerade visselblåsning var den Interamerikanska konventionen mot korruption från 1996. 
 15  
 Konventionens bestämmelser om visselblåsning kom att ligga till mönster för flera antikorruptionskonventioners bestämmelser om visselblåsning. 
 16  
 Efter den Interamerikanska konventionen följde ytterligare tre konventioner med bestämmelser om visselblåsning: Europarådets straff- och civilrättsliga konventioner om korruption och Förenta Nationernas konvention mot korruption. Därtill finns en rekommendation under OECD:s konvention om bekämpning av mutor till utländska offentliga funktionärer i internationella affärs- transaktioner som innehåller bestämmelser om visselblåsning. 
 17  
 En mer ingående beskrivning av reglering av visselblåsning i internationella rättsakter finns i kapitel 5. 
  
 13 
  
 Australiska delstater med start i South Australia 1993; Storbritannien 1998; Nya Zealand 2000; Sydafrika 2000; Japan 2004; Rumänien 2004; Norge 2007; Kanada 2005; Indien 2010; Jamaica 2011; Irland 2013 och Australien (federal lag) 2013. För en genomgång av skyddsreglering för visselblåsare i EU:s medlemsstater, se Transparency International (2013). 
  
 14 
  
 För europeiskt vidkommande kan särskilt Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare nämnas. 
  
 15 
  
 Nämnas kan också ILO:s konvention (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ från 1982 som innehåller ett förbud att säga upp arbetstagare som klagat mot arbetsgivaren. 
  
 16 
  
 Mönstret utgjordes av att det fanns en bestämmelse om att tjänstemän skulle uppmuntras eller förpliktigas att rapportera misstankar om korruption och en bestämmelse om att den som rapporterar misstankar ska skyddas. 
  
 17 
  
 OECD, 2009 års rekommendation om vidare bekämpning av mutor av utländska offentliga funktionärer i internationella affärstransaktioner. Se vidare avsnitt 5.5.1. 
  
 56 
  
 SOU 2014:31 
  
 Om visselblåsning 
  
 2.6 
  
 Visselblåsning som interna rapporteringsordningar 
  
 Begreppet visselblåsning har också kommit att användas för att beskriva verksamheters rapporteringsordningar. Dessa ordningar benämns ofta whistleblowingsystem eller rapporteringskanaler och inrättas så att anställda med flera kan rapportera misstankar om olika typer av missförhållanden, till exempel brott mot ett företags uppförandekod eller mot nationell lagstiftning. Ordningarna består i praktiken ofta av en särskild  
 e-postadress, 
  telefontjänst eller webbplats genom vilka uppgifter om misstankar kan samlas in och behandlas. 
 18  
 Dylika rapporteringsordningar har blivit allt vanligare, särskilt som en följd av att allt fler länder kräver att vissa företag och myndigheter ska ha rapporteringsordningar. 
 19  
 En mer ingående beskrivning av rapporteringsordningar finns i kapitel 9. 
  
 2.7 
  
 Visselblåsning och korruption 
  
 Bestämmelser om visselblåsning har som nämnts införts i de flesta internationella konventionerna mot korruption. Som en följd av detta har konventionsstaterna en skyldighet att skydda personer som anmäler misstankar om korruptionsbrott, eller åtminstone en skyldighet att överväga ett sådant skydd. Betydelsen av skydd för visselblåsare har också ofta betonats av civilsamhälleliga organisationer som arbetar mot korruption. Exempel är den internationella organisationen Transparency International och den svenska organisationen Institutet mot mutor. 
 20 
  
 Utredningen om mutor som presenterade sitt betänkande år 2010 pekade också på betydelsen av skydd för visselblåsare i syfte att komma till rätta med korruption och menade att det kan vara önskvärt att förstärka skyddet för visselblåsare i Sverige. 
 21  
 Dock ansåg utredningen att överväganden om ett förstärkt skydd för visselblåsare föll utanför utredningens uppdrag. 
 Anledningen till att visselblåsning och korruption ofta samman- kopplas är sannolikt att korruptionsbrott karakteriseras av att personer med insyn i brottsligheten typiskt sett har ett intresse av att 
  
 18 
  
 Datainspektionen (2010). 
  
 19 
  
 Krav på rapporteringsordningar ställs bl.a. på företag som är noterade på de amerikanska börserna enligt  
  
 Sarbanes-Oxley 
  Act of 2002. 
  
 20 
  
 Transparency International Sverige (2012). Se också Mora (2010). 
  
 21 
  
 SOU 2010:38, s. 171. 
  
 57 
  
 Om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 dölja brottsligheten (s.k. kollusion). Brottsligheten är därför svår- upptäckt om inte någon person med insyn agerar visselblåsare. 
  
 2.8 
  
 Sammanfattning 
  
 De engelska orden  
 whistleblower  
 och  
 whistleblowing  
 håller på att lånas in till det svenska språket tillsammans med dess engelsk- språkiga begreppsliga innebörd. Begreppet visselblåsare är strikt talat inte begränsat till att avse arbetstagare utan kan även avse andra personer. Utredningen väljer dock att använda de svenska orden visselblåsare och visselblåsning i utredningstexten i betydelsen arbetstagare som slår larm om missförhållanden och larm om missförhållanden. 
 Utvecklingen och användningen av begreppet visselblåsning har lett till att begreppet har en viss tvetydighet. Begreppet har historiska kopplingar till läckande av känsliga statshemligheter. Begreppet har också historiskt sett förknippats med arbetstagares arbetsförhållanden. Därtill har begreppet under det senaste decenniet allt mer förknippats med företags interna rapporterings- ordningar, s.k. whistleblowingsystem eller rapporteringskanaler. 
 Visselblåsning har också historiskt sett en koppling till korruption. Det torde bero på att korruptionsbrott är svårupptäckta och att visselblåsare därför spelar en viktig roll i korruptionsbekämpningen. 
 58 
  
 3 
  
 Nyckelmoment vid en reglering av stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
  
 I det följande berörs kort vissa nyckelmoment i en reglering av skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Dessa moment behandlas mer utförligt i utredningens överväganden och förslag. 
  
 3.1 
  
 Vilka som ska omfattas av skyddet 
  
 En grundläggande fråga är vilka personkategorier som ska omfattas av en skyddsreglering för visselblåsare. Skyddsregleringen kan omfatta arbetstagare men också andra personkategorier, t.ex. praktikanter, uppdragstagare och liknande. 
  
 3.2 
  
 Vilka förhållanden larmet ska avse 
  
 En annan viktig fråga är vilka förhållanden larmet ska avse för att det ska vara fråga om skyddsvärd visselblåsning. En utgångspunkt bör vara att det ska handla om klandervärda förhållanden eller klandervärt beteende, något som med ett samlingsbegrepp kan benämnas miss- förhållanden. En skyddsreglering kan omfatta larm om miss- förhållanden av olika allvarlighetsgrad, t.ex. larm om mindre allvarliga förhållanden eller larm om mer allvarliga förhållanden. Exempel på missförhållanden kan vara ekonomisk brottslighet, miljöförstöring eller faror för enskildas liv och säkerhet. 
 59 
  
 Nyckelmoment vid en reglering av stärkt skydd 
  
 SOU 2014:31 
  
 3.3 
  
 Kännedom om missförhållanden 
  
 En person som slår larm om missförhållanden har inte alltid full kännedom om de förhållanden som råder utan har att fatta sitt beslut att slå larm baserat på begränsade observationer eller på ett begränsat material. Ett viktigt moment i en reglering av skydd för visselblåsare är därför vilka krav som ska ställas på visselblåsarens kunskapsunderlag. 
  
 3.4 
  
 Mottagare av och kanaler för larm om missförhållanden 
  
 Vid en reglering av skydd för visselblåsare måste det övervägas till vem skyddade larm ska kunna göras och om regleringen ska skilja sig åt beroende på mottagare. Mottagare kan vara bl.a. arbetsgivaren, arbetstagararorganisationer, myndigheter, intresseorganisationer eller publicister. Ett larm om missförhållanden kan också ske enligt en verksamhets rapporteringsordning, antingen till en mottagare inom verksamheten eller till en särskild mottagare utanför verksamheten. 
  
 3.5 
  
 Skydd för visselblåsares identitet och rätten till anonym visselblåsning 
  
 Den som slår larm kan ha skäl till att vilja vara anonym i syfte att minska risken för repressalier. Detta kan regleras på åtminstone två olika sätt. För det första kan visselblåsarens identitet skyddas genom att den som tar emot ett larm förbjuds från att röja visselblåsarens identitet. För det andra kan anonym visselblåsning tillåtas, dvs. larm där inte heller mottagaren känner till visselblåsarens identitet. 
  
 3.6 
  
 Skydd för visselblåsare och lojalitet 
  
 En reglering om skydd för visselblåsare behöver förhålla sig till den lojalitet som råder i arbetslivet. Frågan om visselblåsning och organisatorisk lojalitet är en av de mest omdebatterade frågorna i litteraturen om visselblåsning. 
 1  
 Frågan handlar framför allt om huruvida visselblåsning utgör ett lojalt eller illojalt beteende utifrån 
  
 1  
 Dasgupta och Kesharwani (2010), s. 61 f. 
 60 
  
 SOU 2014:31 
  
 Nyckelmoment vid en reglering av stärkt skydd 
  
 olika lojalitetskonstruktioner och lojalitetsperspektiv. Vid utform- ningen av regler om skydd för visselblåsare måste intresset av att skydda visselblåsare vägas mot intresset av lojalitet i arbetslivet. Denna intresseavvägning får bland annat relevans vid överväganden om vilken betydelse visselblåsarens motiv ska tillmätas. 
  
 3.7 
  
 Repressalier 
  
 En visselblåsare kan utsättas för olika typer av repressalier på grund av ett larm. En viktig fråga vid utformningen av regler om vissel- blåsning är därför vilka repressalier som ska förbjudas och hur bevisbördan ska fördelas. 
  
 3.8 
  
 Sanktioner 
  
 För en reglerings effektivitet är det viktigt att överväga vilka sanktioner som ska finnas för den som vidtar repressalier mot en visselblåsare. Sanktioner kan t.ex. vara fängelse, böter, sanktions- avgift eller skadestånd. 
 61 
 4 Gällande rätt 
 En arbetstagare som slår larm om missförhållanden hos arbets- givaren har redan i dag ett visst skydd mot åtgärder från arbets- givarens sida. I detta kapitel behandlas gällande svensk rätt inom områden som har särskild betydelse för frågan om vilket skydd arbetstagare som slår larm har. 
  
 4.1 
  
 Yttrandefrihet och meddelarskydd 
  
 4.1.1 
  
 Inledning 
  
 Grundlagarna tillförsäkrar var och en tryck- och yttrandefrihet. Tryck- och yttrandefriheten kan inskränkas på det sätt som fram- går i grundlagarna. Det skydd som grundlagarna ger en arbetstagare som slår larm om missförhållanden hos arbetsgivaren skiljer sig åt beroende på om det är en privat eller en offentlig arbetsgivare. Detta följer av att grundlagarna som utgångspunkt skyddar mot åtgärder från  
 det allmänna  
 och inte ingriper i förhållandet mellan enskilda. I detta avsnitt behandlas tryck- och yttrandefriheten närmare. Särskilt berörs förhållandena för privat respektive offent- ligt anställda. 
  
 4.1.2 
  
 Rättskällor 
  
 Tryck- och yttrandefriheten regleras i flera olika rättskällor. Grundläggande regler om yttrandefrihet finns i regeringsformen (RF). I tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL) läggs ett mer detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Där regleras också meddelarskyddet. Dessa regler kompletteras i sin tur av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens 
 63 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 områden. Yttrandefriheten skyddas vidare av vissa internationella rättsakter som Sverige är bundna av. Europakonventionen 
 1  
 bör nämnas särskilt i detta sammanhang. Dessa internationella rätts- akter behandlas mer utförligt i kapitel 5. 
  
 4.1.3 
  
 Yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen 
  
 Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folkstyrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opinionsfriheterna. När det gäller yttrande- friheten och informationsfriheten anges i 2 kap. 1 § första stycket att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad (1) yttrande- frihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och (2) informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplys- ningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. 
 Yttrandefriheten enligt RF gäller som framkommit bara i förhållande till det allmänna och inte i förhållandet mellan enskilda, t.ex. en privatanställd arbetstagare och dennes arbets- givare. Med det allmänna förstås dels det allmännas verkställande organ (domstolar, andra myndigheter och vissa privaträttsliga subjekt som utövar myndighet), dels de normgivande organen (t.ex. riksdagen), när dessa beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civil- rättsliga normer. 
 2 
  
 Yttrandefriheten enligt RF är inte absolut. Den kan inskränkas genom lag under förutsättning att RF:s materiella skyddsbestäm- melser iakttas (2 kap.  
 21–23 
  §§ RF). Yttrandefriheten kan också inskränkas genom annan författning än lag, efter riksdagens bemyndigande, med avseende på tystnadsplikt för offentliga funktionärer eller för personer med tjänsteplikt. 
 3  
 Det bör också understrykas att lag eller annan föreskrift som inskränker yttrande- friheten inte får meddelas i strid med Europakonventionen. 
 4  
 Dessa skyddsbestämmelser innebär sammantaget att det allmännas inskränk- 
  
 1 
  
 Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
  
 2 
  
 Prop. 1975/76:209 s. 86 och 140 f. 
  
 3 
  
 2 kap. 20 § andra stycket RF. 
  
 4 
  
 2 kap. 19 § RF. 
  
 64 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 ningar av yttrandefriheten ska ha stöd i lag, främja ett legitimt ändamål samt vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta ändamål. 
 5 
  
 Det skydd för yttrandefriheten som RF ger innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller på annat sätt gett uttryck för sin uppfattning, med mindre än att det finns stöd för ett ingripande i RF:s och Europakonventionens bestämmelser. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. Det gäller således ett repressalie- förbud för det allmänna när någon utnyttjat de rättigheter som följer av RF, även när TF eller YGL inte är tillämpliga. 
 6 
  
 4.1.4 
  
 Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen 
  
 Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad  
 tryck- och yttrandefrihet 
 , dvs. att genom artiklar, insändare, utta- landen och på annat sätt yttra sig i tryckt skrift eller i sådana andra medier som omfattas av YGL. 
 7 
  
 I TF och YGL finns också regler om  
 meddelarskydd 
 . Meddelar- skyddet består av flera komponenter, nämligen meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Nedan behandlas dessa komponenter var för sig, liksom frågan om vilket ansvar en meddelare respektive en anskaffare har. 
 Efterforskningsförbudet och repressalieförbudet gäller för myndigheter och andra allmänna organ. Privaträttsliga subjekt hindras alltså inte av dessa förbud att ingripa mot arbetstagare eller andra för bruk av meddelar- eller anskaffarfriheten. 
 Sedan den 1 juli 2006 gäller att även anställda i bl.a. bolag, där ett landsting eller en kommun utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, samt de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), omfattas av regleringen i TF och YGL om efterforsknings- och repressalieförbud. 
 8  
 Detta gäller dock 
  
 5 
  
 Se Högsta domstolens resonemang om vilka principer som ska ligga till grund för inskränkningar av yttrandefriheten med hänsyn till både RF:s och Europakonventionens skyddsbestämmelser, NJA 2007 s. 805. 
  
 6 
  
 Se bl.a. JO 1995/96 s. 447, JO:s beslut den 25 september 2009, dnr  
  
 149-2009 
  och  
 567-2009, 
  JK:s beslut den 20 september 2011 i ärende  
 5394-10-31. 
  
 7 
  
 1 kap. 1 § första stycket TF och 1 kap. 1 § YGL. 
  
 8 
  
 13 kap. 2 § första stycket OSL. Se prop. 2005/06:162. 
  
 65 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 inte verkställande direktör, styrelseledamot m.fl. i sådana bolag eller organ. 
 9  
 I sammanhanget kan nämnas att även offentlighets- principen gäller handlingar i bolag och organ av nämnt slag. 
 10 
  
 Meddelarfriheten 
 Meddelarfriheten tillkommer varje svensk medborgare och innebär en rätt att fritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL utan att kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet i annan ordning än den som stadgas i TF och YGL. 
 11  
 Skyddet avser endast uppgiftslämnande till vissa mottagare och uppställer ett krav på publiceringssyfte. 
 12  
 På grund av kravet på att uppgiftslämnandet sker till vissa mottagare omfattas inte allt uppgiftslämnande av meddelarfriheten, t.ex. inte uppgiftslämnande till den som ansvarar för en blogg som saknar ett s.k. utgivningsbevis. 
 13  
 Uppgifterna som får lämnas med stöd av meddelarfriheten kan röra i princip vilka förhållanden som helst. 
 14 
  
 Anskaffarfriheten 
 Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL. I vissa undantagsfall kan även en anskaffare straffas, se nedan. 
  
 9 
  
 13 kap. 2 § andra stycket OSL. 
  
 10 
  
 2 kap. 3 och 4 §§ OSL. 
  
 11 
  
 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL samt 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL. Utländska medborgare jämställs med svenska medborgare i detta avseende, jfr 14 kap. 5 § andra stycket TF och 11 kap. 1 § tredje stycket YGL. 
  
 12 
  
 Behöriga mottagare är t.ex. författare, redaktioner och utgivare, vilket framgår av 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. Ett krav på publiceringssyfte följer av orden för offentliggörande i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. 
  
 13 
  
 En blogg kan också ha automatiskt grundlagsskydd under förutsättning att bloggen är knuten till ett medieföretag på sätt som anges i 1 kap. 9 § första stycket YGL. 
  
 14 
  
 Med vissa begränsningar som följer av 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Se nedan om ansvar för meddelare och anskaffare. 
  
 66 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Ansvar för meddelare och anskaffare 
 I vissa undantagsfall kan meddelare och anskaffare straffas för uppgiftslämnandet respektive anskaffandet även om meddelarfrihet och anskaffarfrihet gäller enligt TF och YGL. 
 15 
  
 Det första undantagsfallet gäller om meddelandet av uppgifter innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet, nämligen när meddelaren gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spio- neri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, lands- förräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. 
 Meddelaren kan vidare straffas när meddelaren oriktigt lämnar ut en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en eller tillhandahåller en sådan handling i strid med en myndighets för- behåll vid dess utlämnande. Det krävs att gärningen är uppsåtlig. Det gäller här utlämnande av själva handlingen med sekretess- belagda uppgifter. Undantaget hindrar alltså inte meddelaren från att muntligen röja sekretessbelagda uppgifter. 
 Det tredje undantagsfallet avser ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Den särskilda lag som avses är OSL. Av OSL framgår vilka tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten med innebörden att meddelaren kan straffas vid brott mot dessa tystnadsplikter i enlighet med reglerna i TF och YGL. Flertalet tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten gäller för skydd av enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, t.ex. tystnadsplikter inom vård och omsorg, medan det finns färre tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten för att skydda det allmännas intressen. 
 En anskaffare kan också straffas och bli ersättningsskyldig utan beaktan av TF och YGL för sättet på vilket en uppgift anskaffas. 
 16 
  
 Rätten till anonymitet 
 Rätten till anonymitet innebär att en författare, en upphovsman eller en meddelare inte är skyldig att avslöja sin identitet. 
 17 
  
 Vidare finns det också ett förbud för den som har tagit befattning med utgivning eller motsvarande att avslöja vem som är författare eller står bakom ett meddelande, det så kallade käll- 
  
 15 
  
 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. 
  
 16 
  
 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § YGL. 
  
 17 
  
 3 kap. 1 § TF och 2 kap. 1 § YGL. 
  
 67 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 skyddet. 
 18  
 Det betyder att en journalist inte får avslöja identiteten på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Denna tyst- nadsplikt är straffsanktionerad. 
 19  
 Förbudet är dock inte absolut utan kan frångås i vissa undantagsfall, bl.a. om författaren eller meddelaren har samtyckt till att identiteten avslöjas eller i vissa andra undantagsfall. 
 20 
  
 Efterforskningsförbudet 
 Efterforskningsförbudet betyder att myndigheter och andra offent- liga organ inte får efterforska identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till ano- nymitet. 
 21  
 All form av efterforskning är förbjuden, även att försöka ta reda på om författaren eller meddelaren vill vara anonym eller inte. Överträdelse av efterforskningsförbudet är straffbelagt. 
 22 
  
 Repressalieförbudet 
 Repressalieförbudet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa, vare sig formellt eller informellt, mot någon för att han eller hon brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Det innebär t.ex. att en meddelares uppgiftslämnande inte får leda till negativa konse- kvenser för meddelaren om det inte har stöd i grundlagarna. Repressalieförbudet framgår numera uttryckligen av TF och YGL och är straffsanktionerat där. 
 23  
 För uppsåtligt ingripande i meddelarfriheten kan det dömas till böter eller fängelse i högst ett år, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd. 
 I förarbetena anges att repressalieåtgärder kan omfatta många olika slags åtgärder och att det inte går att uttömmande ange de straffbara åtgärderna. Som exempel på andra jämförbara allvarliga 
  
 18 
  
 3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL. 
  
 19 
  
 3 kap. 5 § första stycket TF och 2 kap. 5 § första stycket YGL. 
  
 20 
  
 3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL. 
  
 21 
  
 3 kap. 4 § första stycket TF och 2 kap. 4 § första stycket YGL. 
  
 22 
  
 3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL. 
  
 23 
  
 3 kap. 4 § andra stycket och 5 § tredje stycket TF samt 2 kap. 4 § tredje stycket och 5 § tredje stycket YGL, se prop. 2009/10:81. 
  
 68 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 repressalieåtgärder anges där fråntagande av arbetsuppgifter eller uteblivna löneökningar. 
 24 
  
 Straffbestämmelsen avser endast allvarligare åtgärder. Repres- salieförbuden i TF och YGL är dock mer omfattande än det straff- belagda området. Företrädare för det allmänna är även utanför det straffbelagda området underkastade JO:s och JK:s tillsyn. 
 25 
  
 Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av JO:s och JK:s praxis. Med repressalie avses enligt denna praxis varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en person och som grundar sig på utnyttjandet av den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. 
 26  
 Myndigheter och chefer hos myndigheten får således inte vidta några för den enskilde negativa åtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten, även om in- gripandet mot den enskilde inte skulle vara så allvarligt att det är straffbart. 
 En myndighet får inte heller försöka motarbeta att en anställd använder sig av sina rättigheter. Myndigheten kan således såsom arbetsgivare varken genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket tryck- och yttrandefriheten används. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter. 
 27 
  
 Varje myndighetsåtgärd som har samband med vad en enskild person yttrat behöver dock inte vara otillåten. Det ska vara fråga om ett ingripande som framstår som en bestraffning eller repri- mand mot den som gjort bruk av sin tryck- och yttrandefrihet. Ett typexempel på en sådan åtgärd är enligt JO en negativ förändring av en tjänstemans anställningsförhållanden. 
 28 
  
 Som nämnts gäller ett motsvarande repressalieförbud när någon utnyttjat de rättigheter som följer av RF, även om TF eller YGL inte kan tillämpas. En myndighet får också, som nämnts, ingripa med stöd av lagar eller andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med grundlagarnas och Europakonventionens bestäm- melser om inskränkningar av yttrandefriheten. 
  
 24 
  
 Prop. 2009/10:81, s. 42. 
  
 25 
  
 Jfr prop. 2009/10:81, s. 42. 
  
 26  
 Jfr SOU 1990:12, s. 63, JK:s beslut den 19 juni 2006 i ärende  
 1192-05-30, 
  JO 1975/76 s. 314 och JO 1987/88 s. 193. 
  
 27 
  
 Se bl.a. JO beslut den 27 maj 2009, dnr  
  
 1144-2008 
  och den 23 januari 2009, dnr  
 3852-2007. 
  
 28 
  
 Se JO beslut den 25 september 2009, dnr  
  
 149-2009 
  och  
 567-2009. 
  
 69 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 4.1.5 
  
 Grundlagarna skyddar mot ingripanden från det allmänna 
  
 Bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i RF, TF och YGL ska som nämnts tillämpas av det allmänna (myndigheter och andra allmänna organ) i förhållande till enskilda. Detta anses innebära att offentliganställda åtnjuter dessa friheter i förhållande till det allmänna även när ett allmänt organ uppträder som arbetsgivare. Arbetsdomstolen har uttalat att det inte finns något utrymme för att anse att den enskildes grundlagsskyddade friheter inte kan göras gällande mot staten i dess egenskap av arbetsgivare. 
 29  
 Även Europa- domstolen har menat att Europakonventionens fri- och rättigheter kan göras gällande i anställningsförhållandet, åtminstone om arbetsgivaren är ett offentligt organ. 
 30  
 Det kan nämnas att det beträffande andra grundlagsskyddade rättigheter, särskilt skydd mot kroppsligt ingrepp, diskuterats vilken betydelse det har i vilken roll en offentlig arbetsgivare uppträder. Grundlagsskyddet har ansetts gälla bara när den offentliga arbetsgivaren uppträder i rollen som det allmänna. 
 31 
  
 Även privatanställda är skyddade mot ingrepp i tryck- och yttrandefriheten från det allmänna. Källskyddet gäller också till förmån för privatanställda. Bestämmelserna om tryck- och yttr- andefrihet i grundlagarna ger emellertid inte privatanställda samma skydd som offentliganställda mot ingrepp från arbetsgivaren. En privat arbetsgivare kan utan hinder av grundlagarna efterforska vem som är författare eller annars upphovsman till ett yttrande i medierna eller vem som har lämnat upplysningar till medierna. Bestämmelserna i grundlagarna hindrar inte heller en privat arbetsgivare från att avtala om tystnadsplikt eller att vid brott mot avtalet vidta arbetsrättsliga åtgärder mot en anställd som utnyttjat sin grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet. 
 32 
  
 29 
  
 Se bl.a. AD 2011 nr 74 med hänvisningar. 
  
 30 
  
 Se t.ex. Vogt mot Tyskland  
  
 (1995-09-26), 
  Guja mot Moldavien  
 (2008-02-12) 
  och Palomo Sánchez m.fl. mot Spanien  
 (2011-09-12). 
  
 31 
  
 Se bl.a. Patterson (2002), s. 211 ff. med hänvisningar. 
  
 32 
  
 Se bl.a. Ds 2001:9, s. 26. 
  
 70 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.1.6 
  
 Avtal om tystnadsplikt är inte bindande inom offentlig sektor 
  
 Begränsningar i offentliganställdas yttrandefrihet är tillåtna endast i vissa speciella situationer och måste framgå av lag. Detta innebär att avtal om tystnadsplikt mellan offentliganställda och deras arbetsgivare inte har någon verkan för tystnadspliktens omfattning. Likväl förekommer att offentliganställda undertecknar dokument med sekretessförbindelser. Dokument av detta slag är inte olagliga men de påverkar inte tystnadspliktens omfattning. De kan ha betydelse för frågan om en överträdelse av tystnadsplikten skett uppsåtligen eller oaktsamt. 
 33 
  
 JO har också uttalat att det finns anledning att vara försiktig med överenskommelser om att personalen inte ska utnyttja sin yttrandefrihet då sådana överenskommelser kan uppfattas som bindande och då får verkan som en munkavle. 
 34 
  
 4.1.7 
  
 Yttrande- och meddelarfrihet för privatanställda 
  
 Privatanställda har ett svagare skydd 
 Som nämnts gäller grundlagarnas bestämmelser om yttrandefrihet och meddelarskydd i princip endast i förhållande till det allmänna. Det innebär att en privatanställd som utgångspunkt inte skyddas av dessa regler i förhållande till sin arbetsgivare. En privat arbetsgivare får utan hinder av grundlagarna efterforska vem som är upphovs- man till ett yttrande i media eller vem som meddelat uppgifter dit. Det bör dock påpekas att Europakonventionen ger ett visst skydd för privatanställda arbetstagares yttrandefrihet. 
 35 
  
 Privatanställda har vidare en särskild lojalitetsplikt i förhållande till arbetsgivaren av vilken det även följer en inneboende tystnads- plikt, vilken begränsar arbetstagarens rätt att yttra kritik mot arbetsgivaren. 
 I det följande behandlas frågor om tystnadsplikt samt tryck- och yttrandefrihet för privatanställda i arbetslivet. 
  
 33 
  
 Se Ds 2002:56, s. 311 f., Hall (2013), s. 132 f., Patterson (2002), s. 233 och Pierce och Carter (2013), s. 253. 
  
 34 
  
 JO 1998/99 s. 481. 
  
 35 
  
 Se bl.a. Barnes mot Spanien  
  
 (2000-02-29), 
  Palomo Sánchez m.fl. mot Spanien  
 (2011-09-12) 
  och Davis mot Tyskland  
 (2011-07-21). 
  
 71 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 Vissa privaträttsliga subjekt omfattas av grundlagens regler 
 Som nämnts tidigare omfattas även anställda i vissa privaträttsliga organ av reglerna om meddelarskydd. 
 36  
 I ett betänkande som lämnades i december 2013 föreslås vidare ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligfinansierad verksamhet inom vård, skola och omsorg. 
 37 
  
 Författningsreglerad tystnadsplikt 
 Privatanställda kan omfattas av lagreglerad tystnadsplikt. Anställda inom den enskilda vården, skolan och omsorgen omfattas i stor utsträckning av lagreglerade tystnadsplikter som motsvarar de sekretessbestämmelser som med stöd av OSL gäller i sådan verksamhet när den bedrivs av det offentliga. Arbetstagare inom den enskilda hälso- och sjukvården får t.ex. inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. 
 38  
 Tystnadsplikt gäller också för den som är eller har varit verksam inom yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller inom enskild familjerådgivning. 
 39 
  
 Avtalad tystnadsplikt 
 Till skillnad från vad som gäller inom den offentliga sektorn hindrar grundlagarna inte att en privat arbetsgivare avtalar – uttryckligen eller underförstått – med arbetstagarna om tystnads- plikt och vad som ska gälla vid brott mot den avtalade tystnads- plikten. Många enskilda anställningsavtal, särskilt inom vissa branscher, torde innehålla uttryckliga sekretessklausuler. 
 40 
  
 Dessutom anses en tystnadsplikt följa underförstått av anställ- ningsavtalet som sådant. Den lojalitetsplikt som följer av anställ- ningsavtalet anses nämligen även innefatta en tystnadsplikt (se vidare avsnitt 4.5.4). 
 Möjligheten att träffa avtal om tystnadsplikt är på flera sätt begränsad. En yttersta gräns för avtalsfriheten följer av bestäm- 
  
 36 
  
 13 kap. 2 § OSL. 
  
 37 
  
 SOU 2013:79. 
  
 38 
  
 6 kap.  
  
 12–16 
  §§ patientsäkerhetslag (2010:659). 
  
 39 
  
 15 kap.  
  
 1–2 
  §§ socialtjänstlagen. 
  
 40 
  
 Ds 2002:56, s. 314. 
  
 72 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 melserna i 3 kap. avtalslagen 
 41  
 och allmänna rättsprinciper på arbetsrättens område. Således kan t.ex. oskäliga avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende enligt 36 § avtalslagen. Avtal får inte heller strida mot god sed på arbetsmarknaden. 
 Kollektivavtalsregleringar 
 Det förekommer regleringar i kollektivavtal som har en liknande funktion som det grundlagsskyddade meddelarskyddet. En sådan reglering gäller i Svenska kyrkans verksamhet. Två av de största privata aktörerna inom vård och omsorg, Capio och Vardaga (tidigare Carema), har ingått kollektivavtal som innehåller bestäm- melser om vad man benämner meddelarskydd och meddelarfrihet. 
 42 
  
 Underlåtenhet att följa dessa regleringar kan innebära kollektiv- avtalsbrott och ge motparten i kollektivavtalsförhållandet möjlighet att begära ersättning. Den enskilde arbetstagarens möjlighet till ersättning är dock mer begränsad. 
 Vidare finns bestämmelser om tystnadsplikt i flera kollektiv- avtal, t.ex. i de privata tjänstemannaavtalen. Där stadgas att tjänste- männen ska iaktta diskretion om bl.a. företagets angelägenheter såsom prissättningar, konstruktioner, experiment och under- sökningar, driftsförhållanden, affärsangelägenheter och liknande. 
 43 
  
 Det kan också nämnas att arbetsgivare och fackföreningar under hösten 2013 träffade en överenskommelse om en Etisk Plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställningsvillkor hos utförare inom vård och omsorg med offentlig finansiering. I överenskommelsen anges bl.a. att meddelarskydd så långt det är möjligt även ska gälla för anställda hos privata utförare inom offentligt finansierad verksamhet. 
 44 
  
 Andra avtalsregleringar 
 Det förekommer också avtalsregleringar av yttrandefriheten i entreprenadavtal. Flera landsting och kommuner har antagit riktlinjer om att sådana bestämmelser ska vara ett krav när privata entreprenörer bedriver offentligt finansierad verksamhet, bl.a. inom 
  
 41 
  
 Lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område. 
  
 42 
  
 SOU 2013:79, s. 73. 
  
 43 
  
 Pierce och Carter (2013), s. 253. 
  
 44 
  
 Etisk plattform inom vård och omsorg (2013). 
  
 73 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 omsorgsområdet. Normalt är yttrandefriheten som följer av dessa avtal inskränkt avseende företagshemligheter. Vid brott mot avtals- bestämmelserna kan den upphandlande enheten begära ersättning. Den enskilde arbetstagarens möjlighet till ersättning är, liksom vad som gäller vid kollektivavtalsregleringar om yttrandefrihet, begränsad. 
 45 
  
 Ensidiga regleringar 
 Vidare kan tystnadsplikten regleras genom av arbetsgivaren ensidigt utfärdade ordningsföreskrifter och liknande. Som ett exempel härpå har framförts de allmänna ordningsföreskrifterna för verkstadsindustrin, där det anges att den anställde inte får lämna uppgifter till obehöriga som kan skada företaget. 
 46 
  
 Det finns också exempel på att arbetsgivare genom policy- dokument uttalar att verksamheten omfattas av meddelarskydd. Ett exempel på detta är AcadeMedia, som är en stor aktör på markna- den för friskolor. 
 47 
  
 Det förekommer också att enskilda företag eller företags- sammanslutningar antar etiska riktlinjer. Som exempel kan nämnas Vårdföretagarna, som i ett ställningstagande uttalat att flertalet av medlemsföretagen samarbetar mycket nära med de offentliga uppdragsgivarna och att företagens förhållningssätt inte på något avgörande sätt skiljer sig från de offentliga uppdragsgivarnas. 
 48 
  
 4.1.8 
  
 Sammanfattning 
  
 Som framkommit ovan har offentligt anställda ett långtgående skydd när det gäller uppgifter som offentliggörs i eller lämnas till vissa skyddade medier. Om en offentligt anställd t.ex. slår larm genom att lämna uppgifter till en nyhetstidning får arbetsgivaren som utgångspunkt inte vidta några åtgärder mot arbetstagaren. Ett skydd mot repressalier följer också av den allmänna bestämmelsen om yttrandefrihet i RF och av Europakonventionen. Det skydd 
  
 45 
  
 SOU 2013:79, s. 73 f. I prop. 2013/14:118 föreslås bl.a. att, om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat utförare, kommunen respektive landstinget genom avtalet ska tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över. Se även SOU 2013:53. 
  
 46 
  
 Se Ds 2002:56, s. 314 och Pierce och Carter (2013), s. 254. 
  
 47 
  
 SOU 2013:79, s. 75. 
  
 48 
  
 SOU 2013:79, s. 75. 
  
 74 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 som grundlagarna ger offentliganställda kan inte inskränkas genom avtal. 
 Inom den privata sektorn gäller i princip inte det skydd som grundlagarna ger gentemot arbetsgivaren. Arbetsgivaren har där större möjlighet att vidta åtgärder mot en arbetstagare som rap- porterat om missförhållanden och kan också vidta efterforsknings- åtgärder. Den privatanställdes möjlighet att slå larm kan också begränsas genom avtalad tystnadsplikt. Europakonventionen ger dock privatanställda ett visst skydd för bruk av yttrandefriheten i förhållande till arbetsgivaren. 
  
 4.2 
  
 Allmänt om det arbetsrättsliga skyddet för arbetstagare som slår larm 
  
 Inom arbetsrätten finns många olika regler, som kan innebära skydd för arbetstagare som slår larm. I lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) uppställs vissa krav för att en arbetsgivare ska få skilja en arbetstagare från tjänsten. Genom Arbets- domstolens praxis har vidare utvecklats ett visst skydd mot att arbetsgivare vidtar vissa andra ingripande åtgärder mot en arbets- tagare utan att det finns godtagbara skäl. Kompletterande regler om skydd mot uppsägning finns i särskild lagstiftning och allmänna arbetsrättsliga grundsatser. 
 De arbetsrättsliga skyddsreglerna behandlas i det följande närmare. 
  
 4.3 
  
 Skydd mot ogrundat skiljande från anställning 
  
 4.3.1 
  
 Allmänt om anställningsskyddet 
  
 Regler om trygghet i anställningen finns i svensk rätt främst i LAS. Där uppställs krav på saklig grund för uppsägning. Till anställ- ningsskyddet kan också sägas höra det tvingande arbetstagar- begreppet som anger LAS tillämpningsområde, regler som begränsar möjligheten att ingå tidsbegränsade anställningar samt regler om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och företrädesrätt till återanställning. 
 49 
  
 Vid sidan av LAS finns i flera andra lagar regler som innebär förbud mot uppsägning och vissa andra åtgärder. Arbetstagare 
  
 49  
 Pierce och Carter (2013), s. 129 f. LAS tillämpningsområde framgår av 1 § LAS. 
 75 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 skyddas av reglerna i diskrimineringslagen (2008:567) mot uppsägningar som till sin natur är diskriminerande. Det finns sju s.k. diskrimineringsgrunder: kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. En arbetsgivare som bryter mot diskrimineringslagens regler kan bli skyldig att betala en särskild form av ersättning, kallad diskrimineringsersättning. 
 Det finns även andra diskrimineringsgrunder i särskild lagstift- ning. Arbetstagarna är tillförsäkrade en rätt att tillhöra en arbets- tagarorganisation, att utnyttja medlemskapet och att verka för organisationen eller för att en sådan bildas (föreningsrätt). Om en arbetstagare blir uppsagd på grund av att han eller hon har utnyttjat sin rätt att tillhöra eller verka i en sådan organisation, är uppsäg- ningen ogiltig. 
 50  
 Arbetstagaren och föreningen har rätt till allmänt och ekonomiskt skadestånd. 
 51 
  
 En arbetstagare som är föräldraledig är skyddad mot sådan sär- behandling som inte är en nödvändig följd av föräldraledigheten. 
 52  
 Rätten till ledighet i vissa fall skyddas även av flera andra lagar, bl.a. lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning och lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård. En arbets- tagare får inte sägas upp eller avskedas för att han eller hon utnyttjar sin rätt till ledighet. Om så ändå sker, kan arbetstagaren väcka talan om ogiltigförklaring av uppsägningen och begära skade- stånd både enligt LAS och enligt respektive ledighetslag. 
 53 
  
 Anställningsskyddet behandlas också i flera internationella rättsakter, som Sverige är bundet av. I artikel 30 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken utgör en integrerad del av  
 EU-fördraget, 
  anges att varje arbetstagare har rätt till skydd mot uppsägning utan saklig grund, i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Regler om anställningsskydd finns också i ILO:s konvention (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ. 
 54 
  
 En viktig funktion med anställningsskyddet är att skydda arbetstagare från godtycke. Ingripande åtgärder, som uppsägning, ska inte få göras utan godtagbara skäl. 
 55  
 En arbetstagare som slår larm skyddas i enlighet med detta mot godtyckliga ingripanden. 
  
 50 
  
 7–9 
  
  §§ MBL. Se SOU 2012:62, s. 59. 
  
 51 
  
 54–55 
  
  §§ MBL. 
  
 52 
  
 16–17 
  
  §§ föräldraledighetslagen (1995:584). 
  
 53 
  
 Se t.ex. AD 1986 nr 87. 
  
 54 
  
 Se vidare avsnitt 5.2.2. 
  
 55 
  
 Jfr Källström och Carter (2013), s. 130. 
  
 76 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.3.2 
  
 Skydd mot uppsägning utan saklig grund 
  
 En anställning som gäller tills vidare kan sägas upp av endera arbetsgivaren eller arbetstagaren. En uppsägning från arbets- givarens sida ska vara sakligt grundad. Det följer av den centrala regeln i 7 § första stycket LAS. Om en arbetstagare sägs upp utan saklig grund kan uppsägningen förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren. Bestämmelsen om krav på saklig grund för uppsäg- ning i 7 § LAS är tvingande. 
 Enligt bestämmelsens andra stycke är en uppsägning inte sakligt grundad om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbets- tagaren annat arbete hos sig. Av tredje stycket följer att en över- gång av verksamhet inte utgör saklig grund för uppsägning. Därutöver saknas lagföreskrifter som närmare preciserar kravet på saklig grund. Det finns dock omfattande praxis från Arbets- domstolen på området. Frågan om saklig grund i ett enskilt fall prövas efter en helhetsbedömning av samtliga föreliggande omständigheter och begreppet saklig grund låter sig därför inte sammanfattas i någon enkel formel. 
 56 
  
 Det kan framhållas att skyddet mot obefogade uppsägningar inte innebär något befattnings- eller löneskydd, dvs. rätt till vissa arbetsuppgifter eller viss lön. 
 57 
  
 Vid uppsägning är arbetsgivaren skyldig att på begäran uppge skälen till uppsägningen. 
 58  
 Fråga ska vara om acceptabla uppsäg- ningsskäl. De uppgivna skälen måste verkligen föreligga, dvs. vara reella. 
 59 
  
 Av 7 § LAS framgår indirekt att saklig grund kan föreligga i två typsituationer, uppsägning på grund av arbetsbrist respektive på grund av personliga förhållanden. 
 Uppsägning på grund av arbetsbrist 
 I den första typsituationen sker uppsägningen på grund av s.k. arbetsbrist. Begreppet arbetsbrist har i Arbetsdomstolens praxis givits en negativ bestämning och omfattar alla fall där en uppsäg- ning från arbetsgivarens sida beror på något annat än förhållanden 
  
 56 
  
 Prop. 1973:129 s. 119 f. och SOU 2012:62, s. 45. 
  
 57 
  
 Se AD 1993 nr 61 och Ruiz och Toijer (2010), s. 335. 
  
 58 
  
 9 § LAS. 
  
 59 
  
 Jfr Källström och Carter (2013), s. 135 ff. 
  
 77 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 som är att hänföra till arbetstagaren personligen. 
 60  
 Det är ytterst arbetsgivaren som bedömer behovet av arbetskraft. Arbetsgivaren ska givetvis utöva sin beslutanderätt under sedvanligt med- inflytande från arbetstagarsidan. Uppsägning är vidare att betrakta som en yttersta åtgärd som får sättas in först när alla andra möjligheter att lösa problemet har uttömts. 
 61  
 Om arbetsgivaren genomför en driftsinskränkning utgår lagen dock från att detta måste godtas, även om följden blir att arbetstagare måste sägas upp på grund av arbetsbrist. Ett beslut om driftsinskränkning blir således sällan föremål för någon överprövning av domstol. 
 62  
 Kärnan i anställningsskyddet i dessa situationer kan sägas ligga i att arbetsgivaren inte helt fritt får välja vilka arbetstagare som ska sägas upp utan måste följa bestämmelserna om turordning vid uppsäg- ning på grund av arbetsbrist. 
 63 
  
 För det fall arbetsgivaren fingerat arbetsbristen och i själva verket sagt upp arbetstagaren på grund av förhållanden hänförliga till arbetstagaren personligen, ska frågan om saklig grund bedömas med hänsyn till de verkliga skälen bakom åtgärden. 
 64 
  
 Uppsägning på grund av personliga skäl 
 Den andra typsituationen avser att uppsägningen sker på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen. I dessa fall krävs normalt att arbetstagaren brutit mot eller misslyckats med att uppfylla någon förpliktelse som följer av anställnings- avtalet. Det förutsätts normalt att överträdelsen varit av väsentlig betydelse för arbetsgivaren och att detta stått rimligt klart för arbetstagaren. 
 65 
  
 I dessa fall gäller en särskild inskränkning i arbetsgivarens möjlighet att säga upp arbetstagaren, nämligen att arbetsgivaren inte får grunda uppsägningen enbart på omständigheter som denne känt till i mer än två månader innan arbetstagaren underrättades om uppsägningen. 
 66 
  
 60 
  
 Se t.ex. Pierce och Carter (2013), s. 133. 
  
 61 
  
 Prop. 1973:129, s. 121. 
  
 62 
  
 Se vidare bl.a. prop. 1973:129, s. 123 och SOU 1993:32, s. 336 ff. 
  
 63 
  
 Se 22 § LAS. Se vidare om turordningsreglerna t.ex. Lunning och Toijer (2010), s. 638 ff. och Pierce och Carter (2013), s. 146 ff. 
  
 64 
  
 Se bl.a. SOU 1993:32, s. 338 och Pierce och Carter (2013), s. 133 f. 
  
 65 
  
 Se bl.a. SOU 2012:62, s. 46. 
  
 66 
  
 7 § fjärde stycket LAS. 
  
 78 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Bedömningen, om saklig grund på grund av personliga skäl föreligger, bör inte inriktas enbart på vad som har förekommit i det särskilda fallet utan i stället på de slutsatser om arbetstagarens lämplighet som kan dras av det inträffade. Först vid klart doku- menterad olämplighet bör kravet på saklig grund anses uppfyllt. Uppsägning anses inte kunna ske enbart på grund av något enstaka fall av misskötsamhet eller olämpligt uppträdande, såvida inte förseelsen är så allvarlig att arbetstagaren genom förseelsen måste anses ha visat sig klart olämplig för sitt arbete. 
 67 
  
 Om en arbetstagare gjort sig skyldig till förseelser i anställningen åligger det i allmänhet arbetsgivaren att påtala försummelsen och varna arbetstagaren för att ytterligare förseelser kan leda till uppsägning. 
 68 
  
 När det gäller uppsägningar som knyter an till den enskilde arbetstagaren brukar man skilja mellan två typer av fall. Till den ena gruppen räknas fall där arbetstagaren på grund av tilltagande ålder, sjukdom, nedsatt arbetsförmåga och liknande inte längre klarar av att utföra sina arbetsuppgifter. Den andra gruppen omfattar olika fall av misskötsamhet från arbetstagarens sida eller liknande fall av bristande lämplighet. 
 69 
  
 Uppsägningar som har sin grund i att arbetstagaren slagit larm om påstådda missförhållanden torde i allmänhet vara att pröva mot den andra gruppen av situationer då saklig grund skulle kunna föreligga. I allmänhet torde prövningen då gälla om arbetstagaren brutit mot sin lojalitetsplikt och/eller överträtt sin kritikrätt, på sätt som utvecklas nedan. 
 En arbetstagare som slagit larm om påstådda missförhållanden och därefter sägs upp kan få prövat i domstol om saklig grund för uppsägning förelåg och i förekommande fall få uppsägningen ogiltigförklarad samt skadestånd. 
  
 4.3.3 
  
 Skydd mot ogrundat avskedande 
  
 Avskedande innebär att arbetsgivaren skiljer en arbetstagare från anställningen med omedelbar verkan utan att iaktta någon uppsäg- ningstid och utan att avvakta att anställningstiden löper ut. Avskedandet tar sikte på sådana avsiktliga eller grovt vårdslösa förfaranden som inte rimligen ska behöva tålas i något rätts- 
  
 67 
  
 Prop. 1973:129, s. 124. 
  
 68 
  
 Prop. 1973:129, s. 125. 
  
 69 
  
 Se bl.a. SOU 1993:32, s. 339. 
  
 79 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 förhållande. 
 70  
 Förutsättningen för att arbetsgivaren ska få avskeda en arbetstagare är i 18 § LAS formulerad så att arbetstagaren grovt ska ha åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. 
 Om en arbetstagare som har slagit larm om påstådda missför- hållanden därefter avskedas kan arbetstagaren få prövat i domstol om förutsättningarna för avskedande var uppfyllda. I förekom- mande fall kan då arbetstagaren få avskedandet ogiltigförklarat och skadestånd. 
  
 4.3.4 
  
 Provocerade uppsägningar m.m. 
  
 Under vissa omständigheter kan en uppsägning eller ett från- trädande från arbetstagarens sida jämställas med en uppsägning eller med ett avskedande från arbetsgivarens sida. Det kan vara trakasserier eller påtryckningar från arbetsgivarens sida genom t.ex. omplaceringar och liknande arbetsledningsbeslut som leder till att en arbetstagare säger upp sig själv. Enligt förarbetena till 1974 års anställningsskyddslag, vilka i dessa delar alltjämt har giltighet, kan arbetstagaren i dessa fall ges samma rättsskydd som om det hade varit fråga om en uppsägning från arbetsgivarens sida utan saklig grund. 
 71  
 Rättshandlingen kan då förklaras ogiltig och arbetstagaren kan ha rätt till skadestånd, om arbetsgivaren handlat på ett sätt som strider mot god sed på arbetsmarknaden eller som annars måste anses otillbörligt. 
 72  
 Det krävs inte att arbetsgivaren haft det direkta syftet att arbetstagaren ska lämna anställningen utan det har ansetts tillräckligt att arbetsgivaren insett att handlandet framkallat en svår situation för arbetstagaren och därmed skapat en risk för att arbetstagaren ska säga upp sig eller frånträda anställningen. 
 73 
  
 70 
  
 Se bl.a. prop. 1973:129, s. 149 och Ruiz och Toijer (2010), s. 583. 
  
 71 
  
 Prop. 1973:129, s. 128 f. 
  
 72 
  
 Lunning och Toijer (2010), s. 190 ff. 
  
 73 
  
 Lunning och Toijer (2010), s. 194, Pierce och Carter (2013), s. 125 och AD 2005 nr 63. 
  
 80 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.4 
  
 Skydd mot åtgärder under pågående anställning 
  
 4.4.1 
  
 Arbetsgivaren har en långtgående men inte oinskränkt arbetsledningsrätt 
  
 Rätten att leda och fördela arbetet, här förkortat arbetslednings- rätten, är en allmän rättsgrundsats som innebär att arbetsgivaren inom ramen för anställningsavtalet t.ex. bestämmer om arbets- uppgiften, sättet för arbetets utförande och platsen för arbetet. Arbetsledningsrätten innefattar inte bara ordergivning utan även beslut om allmänna föreskrifter. Arbetsledningsrätten motsvaras av en skyldighet för arbetstagarna att följa arbetsgivarens beslut. 
 Arbetsgivarens arbetsledningsrätt utövas i princip fritt och ensidigt och består bl.a. i rätten att bestämma över arbets- organisationen, arbetsmetoder och produktionssätt, att omplacera arbetstagare till andra uppgifter inom ramen för deras arbets- skyldighet samt att bestämma över arbetstidens förläggning och över vissa anställningsförmåner. 
 74 
  
 Arbetsgivarens arbetsledningsrätt är emellertid inte oinskränkt. När man ska beskriva arbetsledningsrättens gränser är det vanligt att man skiljer mellan åtgärder som ligger inom respektive utanför ramen för anställningen. Arbetsgivarens beslut om sådant som ligger inom anställningen brukar betecknas som arbetslednings- beslut och behöver i princip inte motiveras. Om arbetsgivaren genomför förändringar som ligger utanför ramen för anställningen kan åtgärden vara att jämställa med ett skiljande från anställ- ningen. 
 75 
  
 4.4.2 
  
 Bastubadarprincipen – skydd mot vissa ingripande omplaceringar 
  
 Enligt tidigare rättsutveckling på arbetsmarknaden ansågs ompla- ceringsfrågor i princip helt ligga inom området för arbetets ledning och fördelning och därmed förbehållna arbetsgivarens ensidiga bestämmanderätt. Enligt den rättsutveckling som tog sin början under slutet av  
 1960-talet 
  har dock har dock frågan kommit att bedömas på ett annat sätt. 
 76 
  
 74 
  
 Arbetsgivarens arbetsledningsrätt och arbetstagarens arbetsskyldighet inom dessa ramar behandlas utförligt i t.ex. Pierce och Carter (2013), s. 189 ff. och 215 ff. 
  
 75 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 191. 
  
 76 
  
 Se bl.a. AD 1978 nr 89. 
  
 81 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 I ett viktigt rättsfall formulerades en generell begränsning i arbetsgivarens rätt att omplacera arbetstagare, den s.k. bastubadar- principen (AD 1978 nr 89). Målet gällde en sulfitoperatör, i vars arbetsuppgifter det bl.a. ingick att övervaka en ångpanna. Sedan arbetstagaren under arbetstid påträffats då han badade bastu ompla- cerades han till mindre kvalificerade arbetsuppgifter. Ompla- ceringen innebar ändrad arbetstid och sänkta löneförmåner. 
 Arbetsdomstolen fann att en omplacering som sker på grund av skäl hänförliga till arbetstagaren personligen och som får särskilt ingripande verkningar såväl med hänsyn till arbetsuppgifter som till anställningsförmåner bör kunna underkastas en rättslig prövning på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsägning. I sådana fall krävs det enligt Arbetsdomstolen att det finns godtagbara skäl för omplaceringen. 
 Bastubadarprincipens tillämplighet förutsätter således att det gäller en omplacering som får  
 särskilt ingripande verkningar  
 med hänsyn till arbetsuppgifter, anställningsförmåner och anställnings- förhållandet i övrigt. Prövningen ska ske efter objektiva grunder. 
 77 
  
 Vidare ska det vara fråga om omplaceringar som sker på grund av  
 personliga skäl 
 . Detta innebär också krav på att arbetsgivaren uppger skälen och att skälen är acceptabla och relevanta. 
 78 
  
 Arbetsdomstolen har i senare rättsfall framhållit att bastu- badarprincipen tar sikte endast på omplaceringar och endast om de sker under nämnda förhållanden. 
 79  
 Det har i litteraturen hävdats att det gäller en allmän proportionalitetsprincip vad gäller ensidiga arbetsgivarbeslut med särskilt ingripande verkningar för enskilda. 
 80 
  
 En arbetstagare som blir föremål för en sådan ingripande omplacering på grund av att arbetstagaren slagit larm om missför- hållanden i arbetsgivarens verksamhet, har således ett visst skydd i form av den s.k. bastubadarprincipen. 
  
 77 
  
 Se Källström och Carter (2013), s. 229. 
  
 78 
  
 Pierce och Carter (2013), s. 229 f. 
  
 79 
  
 Se bl.a. AD 2002 nr 134. 
  
 80 
  
 Se Källström och Carter (2013), s. 230. 
  
 82 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.4.3 
  
 Skydd mot åtgärder som syftar till att framtvinga en uppsägning 
  
 Som ovan nämnts kan situationer då arbetsgivaren genom t.ex. trakasserier föranlett en arbetstagare att säga upp sig själv bedömas som uppsägningar från arbetsgivarens sida. Det kan också före- komma att arbetsgivaren vidtar åtgärder i syfte att förmå arbets- tagaren att säga upp sig själv utan att arbetstagaren gör det. I dessa fall kan arbetstagaren ha rätt till allmänt skadestånd enligt grunderna för LAS. Sådan rätt kan föreligga om arbetsgivaren genom åtgärderna brutit mot LAS eller dess grunder eller handlat i strid mot god sed på arbetsmarknaden. Åtgärderna ska ha skett i direkt syfte att förmå den anställde att säga upp sig. Skade- ståndsskyldighet för arbetsgivaren anses i sådana fall inträda endast i mycket särpräglade situationer, där arbetsgivarens beteende ligger uppenbart utanför vad som kan accepteras på en arbetsplats. 
 81 
  
 4.4.4 
  
 Skydd mot andra arbetsledningsåtgärder som strider mot god sed 
  
 Som framkommit har arbetsgivaren en långtgående arbetsled- ningsrätt. Arbetsledningsrätten får dock inte utövas på ett god- tyckligt eller annars otillbörligt sätt. Utövar arbetsgivaren arbets- ledningsrätten på sätt som strider mot lag och goda seder kan arbetsgivaren bli skadeståndsskyldig. God sed på arbetsmarknaden kan sägas motsvara en viss standard – ett allmänt faktiskt prakti- serat beteende som representerar en viss yrkesetisk eller allmän moralisk nivå. Begreppet speglar en oskriven rättslig princip. 
 82 
  
 Utövas arbetsledningsrätten i strid mot lag och goda seder i samband med t.ex. en omplacering kan omplaceringen angripas med rättsliga medel, även om den inte fått så ingripande verkningar att den kan underkastas rättslig prövning på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsägning (dvs. enligt bastubadar- principen). Omplaceringen anses då utgöra ett brott mot det enskilda anställningsavtalet. Utrymmet för att angripa arbetsled- 
  
 81 
  
 Se bl.a. Lunning och Toijer (2010), s. 195 f., Pierce och Carter (2013), s. 231 f. och AD 1985 nr 112. 
  
 82 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 230 f. och SOU 2009:44, s. 78 ff. 
  
 83 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 ningsåtgärder därför att de strider mot god sed anses vara tämligen snävt. 
 83 
  
 En myndighets ingripande mot en arbetstagare i anledning av att arbetstagaren har utnyttjat sin grundlagsskyddade yttrande- och föreningsfrihet har ansetts vara ett arbetsledningsbeslut som strider mot lag och goda seder. 
 84 
  
 4.4.5 
  
 Trakasserier kan utgöra brott 
  
 Ovan har behandlats fall där trakasserier från arbetsgivarens sida kan innebära att arbetsgivaren överträder arbetsledningsrätten, vilket kan få arbetsrättsliga följder. Det kan i sammanhanget påpekas att trakasserier från arbetsgivarens sida också kan utgöra brottet ofredande, vilket kan medföra skyldighet för arbets- givaren att utge kränkningsersättning enligt skadeståndslagen. 
 85  
 Sådana åtgärder som arbetsgivaren kan vidta mot en arbetstagare som slagit larm och som kan leda till negativa konsekvenser för arbetstagaren kan, beroende på omständigheterna, även utgöra andra brott, såsom förtal eller förolämpning. 
  
 4.4.6 
  
 Kollektivavtalsregleringar om förflyttning 
  
 Enligt det inom det primär- och landstingskommunala området gällande kollektivavtalet Allmänna bestämmelser (AB) ska det vid stadigvarande förflyttning av en arbetstagare beaktas, att vägande skäl ska finnas för att förflytta arbetstagaren mot hans eller hennes önskan. Arbetsdomstolen har i flera mål prövat tillämpningen av sådana bestämmelser. 
 86  
 Arbetsdomstolen har uttalat att bestäm- melsen ger uttryck för att en avvägning ska göras mellan å ena sidan arbetsgivarens intresse av att inom ramen för sin arbetsledningsrätt organisera arbetskraften på ett för arbetsgivaren lämpligt sätt och å andra sidan arbetstagarens intresse av att inte behöva förflyttas mot sin vilja. Föreskriften får anses ställa krav på att de skäl som ligger till grund för en förflyttning är godtagbara i sammanhanget. 
 87 
  
 83 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 230 f., AD 1982 nr 112, AD 1983 nr 46 och AD 1984 nr 80. 
  
 84 
  
 AD 1991 nr 106. 
  
 85 
  
 4 kap. 7 § brottsbalken och 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207). 
  
 86 
  
 Se bl.a. AD 2006 nr 104 och AD 2011 nr 15. 
  
 87 
  
 Se bl.a. AD 2011 nr 15. 
  
 84 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.4.7 
  
 Disciplinpåföljder 
  
 Det kan förekomma att en arbetsgivare riktar en disciplinpåföljd mot en arbetstagare som upplever att detta sker på grund av att arbetstagaren slagit larm om missförhållanden hos arbetsgivaren. Det finns därför skäl att här något beröra under vilka förutsätt- ningar en arbetsgivare får utfärda sådana disciplinpåföljder. Disciplinpåföljder kan avse varning, suspension och löneavdrag. 
 I de fall skadestånd kan följa enligt MBL på grund av åtgärd eller underlåtenhet av en arbetstagare får inte någon annan påföljd åläggas arbetstagaren, om påföljden inte har stöd i författning eller kollektivavtal (62 § MBL). Detta gäller således vid brott mot MBL eller mot kollektivavtal. Vid överträdelse av andra regler än de som finns i MBL eller i kollektivavtal krävs stöd i vanligt avtal eller författning för åläggande av disciplinpåföljder. 
 88 
  
 4.5 
  
 Lojalitetsplikten 
  
 Anställningsavtalet är en form för samarbete och får anses bygga på en ömsesidig skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att beakta varandras intressen. 
 89  
 Av anställningsförhållandet följer en ömse- sidig lojalitetsplikt som gäller både arbetstagare och arbetsgivare. Lojalitetsplikten har behandlats i tidigare utredningar och i litterat- uren. 
 90 
  
 När det gäller arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet är arbetstagarens lojalitetsplikt av särskilt intresse. Den innebär i viss utsträckning inskränkningar i arbetstagarens möjligheter att kritisera arbetsgivaren, liksom att avslöja förhållanden som rör arbetsgivarens verksamhet. Det kan då anses att avslöjande av uppgifterna strider mot arbetstagarens plikt att vara lojal och inte skada arbetsgivaren. 
 Det kan dock här särskilt nämnas att det i många fall måste anses vara lojalt av arbetstagaren att säga till om missförhållanden. Så kan vara fallet t.ex. om arbetstagaren uppmärksammar brister i säkerhetsrutiner som därför kan rättas till och risker för verk- samheten och enskilda kan undanröjas. 
  
 88 
  
 Se vidare Pierce och Carter (2013), s. 55 ff. och Sanford m.fl. (1997), s. 512 ff. 
  
 89 
  
 Se bl.a. Ds 2002:56, s. 18. 
  
 90 
  
 Se bl.a. Ds 2002:56, SOU 2013:79, Nixon (1994), s. 257 f., Lunning och Toijer (2010), s. 384 och Pierce och Carter (2013), s. 244 f. 
  
 85 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 4.5.1 
  
 Innehållet i lojalitetsplikten 
  
 Inledning 
 Den traditionella beskrivningen av arbetstagarens lojalitetsplikt tar sin utgångspunkt i att arbetstagaren inte ska skada arbetsgivaren. Beskrivningen kan sägas ha sitt ursprung i Moore litteratur. I dennes bok Löntagarrätt från 1994 uttalas bl.a. följande om lojalitetskravet. 
 91 
  
 Den grundläggande synpunkten är att arbetstagaren inte får skada arbetsgivaren. Gemensamt för de skilda aspekterna på kravet på lojalitet är tanken att anställningsavtalet inte enbart består i ett utbyte av vanliga förmögenhetsrättsliga prestationer, utan att det skapar ett personligt förhållande mellan parterna. Anställningen grundar förpliktelser som går längre än vad som gäller i kontraktsförhållanden i allmänhet; de ligger vid sidan av själva arbetsprestationen och skulle därför kunna karakteriseras som biförpliktelser. Skall man söka ange en gemensam synpunkt är det att arbetstagaren är skyldig att sätta arbetsgivarens intresse framför sitt eget samt att undvika lägen, där han kan komma i pliktkollison (se AD 1993 nr 18). 
 Arbetsdomstolen har i flera domar beskrivit arbetstagarens lojali- tetsplikt på ett sätt som ansluter till Moore beskrivning. 
 92 
  
 Att mer allmängiltigt beskriva innebörden i det lojalitetskrav som anses ingå i ett anställningsförhållande är svårt. Vilka krav som är rimliga att ställa varierar beroende bl.a. på förhållandena inom branschen, den aktuella verksamhetens beskaffenhet, arbetsupp- gifternas art och arbetstagarens ställning i organisationen eller företaget. 
 93 
  
 Brottslighet och vandel 
 Som exempel på illojala uppträdanden från en arbetstagares sida kan nämnas straffbara eller olämpliga handlingar som har anknyt- ning till anställningen och drabbar arbetet, som bl.a. förskingring och trolöshet mot huvudman. Arbetsdomstolen har sett allvarligt 
  
 91 
  
 Schmidt (1994), s. 257 f. Liknande beskrivningar ges även i tidigare upplagor av Moore verk, se Nixon (1959), s. 241 och Nixon (1973), s. 128 ff. 
  
 92 
  
 Se bl.a. AD 1994 nr 79, AD 2003 nr 84 och AD 2012 nr 25. 
  
 93 
  
 Se bla. AD 1993 nr 18. 
  
 86 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 på brottsliga, ohederliga och olämpliga förfaranden som riktas mot arbetsgivaren, kollegor eller t.ex. kunder och brukare. 
 94 
  
 Ageranden som helt saknar anknytning till anställningen brukar i allmänhet inte anses utgöra överträdelser av lojalitetsplikten, men undantag förekommer. Det kan då handla om att agerandet på grund av arbetstagarens ställning är ägnat att allvarligt skada förtroendet mellan arbetsgivare och arbetstagare. T.ex. domare, poliser och präster måste åtnjuta allmänhetens förtroende och större krav kan därför ställas på sådana arbetstagare. 
 95 
  
 Arbetstagare har också en skyldighet att inte heller på fritiden uppträda så hänsynslöst mot andra anställda att relationerna på arbetsplatsen och andra arbetstagares anspråk på rimligt goda arbetsförhållanden allvarligt skadas eller äventyras. 
 96 
  
 Vissa ytterligare moment i lojalitetsplikten 
 Under lojalitetsplikten kan utöver vad som redan nämnts en rad ytterligare skyldigheter insorteras. Här kan följande nämnas. 
 Lojalitetsplikten anses innehålla skyldighet att visa integritet, t.ex. att inte erbjuda eller ta emot mutor. Vidare anses det ingå skyldigheter att visa omsorg och att prestera en fullgod arbets- insats. 
 97 
  
 Arbetstagarens åligganden kan i viss mån preciseras genom ordningsföreskrifter som arbetsgivaren ensidigt ställt upp, även om dessa avser arbetstagarens fritid. 
 98 
  
 En arbetstagare kan också anses bryta mot lojalitetskravet om han eller hon under det att anställningen består bedriver en med arbetsgivaren konkurrerande verksamhet som är ägnad att tillfoga arbetsgivaren en mera påtaglig skada. 
 99 
  
 Den skyldighet att rapportera förhållanden till arbetsgivaren som kan sägas ingå i lojalitetsplikten behandlas i avsnitt  
 4.9.1. 
  
 I detta sammanhang är den tystnadsplikt som anses ingå i lojalitetsplikten av särskild betydelse, då tystnadsplikten kan inne- bära begränsningar i en arbetstagares rätt att uttala sig och avslöja 
  
 94 
  
 Se bl.a. Lunning och Toijer (2010), s. 408 ff., Pierce och Carter (2013), s. 247 f., AD 1995 nr 42, AD 1996 nr 85 och AD 2005 nr 35. 
  
 95 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 248 f. 
  
 96 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 251 f. och AD 1992 nr 86. 
  
 97 
  
 Se bl.a. Hall (2013), s. 129. 
  
 98 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 251. 
  
 99 
  
 Se bl.a. Hall (2013), s. 140. 
  
 87 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 förhållanden som rör arbetsgivaren. Den tystnadsplikten behandlas därför närmare nedan. 
  
 4.5.2 
  
 Lojalitetspliktens utsträckning i tiden 
  
 Lojalitetsplikten åvilar som huvudregel arbetstagaren endast under anställningstiden. 
 100  
 Genom avtal kan lojalitetsplikten utsträckas att gälla även efter anställningens upphörande. 
 101 
  
 4.5.3 
  
 Särskilt om lojalitetsplikten inom offentlig sektor 
  
 Det som sagts ovan om den traditionella beskrivningen av och innehållet i lojalitetsplikten torde främst ta sikte på förhållandena inom privat sektor. Det finns skäl för att lojalitetsplikten inom offentlig sektor bör beskrivas något annorlunda. 
 102  
 Den offentligt anställdes lojalitetsplikt får anses vara mindre långtgående i situationer som rör arbetsrättsliga åtgärder med anledning av att arbetstagaren använt sin yttrandefrihet. 
 103  
 Den offentliganställde har nämligen rätt att, utan repressalier från myndighetens sida, offentligt framföra från arbetsgivarens uppfattning avvikande syn- punkter på myndighetens organisation och verksamhet samt att i övrigt använda sig av sin yttrandefrihet. 
 Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar dock inte den offentliganställde från skyldigheten att i sin verksamhet lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verk- samheten ska bedrivas, oavsett vilken uppfattning han eller hon kan ha om dessa. På så sätt är arbetstagaren skyldig att vara lojal mot arbetsgivaren och verksamheten. 
 104 
  
 Offentligt anställda är vidare skyldiga att i olika avseenden agera på ett sätt som inte rubbar allmänhetens förtroende för t.ex. den myndighet där arbetstagaren arbetar. Detta kommer till uttryck bl.a. i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Enligt bestäm- melsen får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller 
  
 100 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 245. 
  
 101 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 245. 
  
 102 
  
 Se bl.a. Lunning och Toijer (2010), s. 383. 
  
 103 
  
 Se bl.a. Cooper och Webb (2012), s. 853. 
  
 104 
  
 Se bl.a. JO 1994/95 s. 521, JO 2001/2002 s. 455 och JO beslut den 17 oktober 2003, dnr  
  
 3599-2002. 
  
 88 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 som kan skada myndighetens anseende. Regleringen avser att ta tillvara allmänhetens förtroende för myndigheternas opartiskhet. 
 105  
 Vidare följer av en bestämmelse i RF en skyldighet för offentliganställda att iaktta saklighet och opartiskhet. 
 106  
 I RF:s målsättningsstadgande anges även att det allmänna ska verka för att 
 demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. 
 107  
 Offentliganställda har enligt Europadomstolens praxis en 
 lojalitetsplikt som är ett grundläggande element i den offentliga anställningen, eftersom offentliganställda är tillsatta för att hjälpa och inte hindra det demokratiskt valda folkstyret. 
 108  
 Europa- domstolen betonar alltså en mer hierarkisk, demokratisk lojalitet än vad Arbetsdomstolen gör i sin praxis. 
  
 4.5.4 
  
 I lojalitetsplikten ingår en tystnadsplikt – i vart fall inom privat sektor 
  
 För vissa arbetstagare är en tystnadsplikt reglerad i lag. Det rör sig om arbetstagare hos myndigheter och vissa andra, t.ex. advokater, läkare och präster. Brott mot lagreglerade tystnadsplikter är straffbelagt i 20 kap. 3 § brottsbalken. 
 Enligt en allmän uppfattning föreligger det, som framgått, även utan uttrycklig reglering i avtal en tystnadsplikt som har sin grund i den tidigare berörda allmänna lojalitetsplikten som anses vara förenad med ett anställningsförhållande. 
 109 
  
 För offentliganställda torde det inte av anställningsavtalet följa någon motsvarande tystnadsplikt. I Arbetsdomstolens praxis har man hänvisat till den underförstådda tystnadsplikten på  
 den privata sektorn 
 . 
 110 
  
 Även Lagrådet har uttalat att den lojalitetsförpliktelse som följer av anställningsavtal  
 inom den privata sektorn  
 också innefattar en tämligen vidsträckt tystnadsplikt för arbetstagare. 
 111 
  
 105 
  
 Prop. 2000/01:147, s. 10 f. 
  
 106 
  
 Se 1 kap. 9 § RF, som gäller domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. 
  
 107 
  
 1 kap. 2 § fjärde stycket RF, som förvisso inte är rättsligt bindande utan anger mål för den samhälleliga verksamheten, se Lewis m.fl. (2012), s. 60 f. 
  
 108 
  
 Guja mot Moldavien  
  
 (2008-02-12), 
  §§ 70 och 71 med vidare hänvisningar. 
  
 109 
  
 Se bl.a. Pierce och Carter (2013), s. 254 f., Hall (2013), s. 132 ff. och AD 1994 nr 79. 
  
 110 
  
 AD 1994 nr 79. 
  
 111 
  
 Bet. 1988/89:LU30, s. 110. 
  
 89 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 Som ovan nämnts finns skäl att beskriva en offentliganställds lojalitetsplikt på ett delvis annorlunda sätt än vad gäller privat- anställda. Som nedan behandlas bedöms också mot denna bakgrund kritikrätten olika för grupperna. Vidare kan det allmänna, som framkommit ovan, inte med bindande verkan träffa avtal om tystnadsplikt med de anställda. 
 Ett brott mot den tystnadsplikt som underförstått – i vart fall inom privat sektor – följer av ett anställningsavtal torde förutsätta att det är fråga om yppande av sådana uppgifter som det ligger i arbetsgivarens intresse att inte ge spridning åt (s.k. företagsinterna uppgifter), att yppandet sker på ett sätt som innebär en uppenbar risk för att andra än anställda kan ta del av uppgifterna samt att uppgifterna är av det slag att det kan vara till skada för arbets- givaren att konkurrerande företag får del av dem. Omvänt torde gälla att ett yppande av uppgifter som inte är ägnat att skada arbets- givaren inte kan betecknas som brott mot tystnadsplikten. Vidare torde det i allmänhet krävas för att ett brott mot tystnadsplikt ska anses föreligga att arbetstagaren har uppsåt att skada arbets- givaren. 
 112 
  
 4.6 
  
 Kritikrätten 
  
 4.6.1 
  
 Inledning 
  
 Kritikrätten kan sägas innebära arbetstagares rätt att offentligt kritisera arbetsgivaren och förhållandena på arbetsplatsen. Kritik- rätten har vuxit fram genom Arbetsdomstolens praxis. 
 113 
  
 Alla arbetstagare har i viss utsträckning rätt att framföra kritik mot sin arbetsgivare. En långt gående kritikrätt anses ligga i linje med den allmänna yttrandefriheten. 
 114  
 Arbetstagare har också en skyldighet att inte överskrida sin kritikrätt. En arbetstagare som överskrider kritikrätten kan riskera arbetsrättsliga sanktioner. Kritikrättens omfattning är av central betydelse vid bedömningen av om en arbetsgivare får agera mot en arbetstagare som har slagit larm. 
 Utgångspunkten är att arbetstagaren har en relativt vidsträckt rätt att kritisera och ifrågasätta arbetsgivarens handlande samt att 
  
 112 
  
 Se Ds 2002:56, s. 314. 
  
 113 
  
 Se bl.a. Hall (2013), s. 137. 
  
 114 
  
 Se t.ex. AD 1994 nr 79 och AD 1997 nr 57. 
  
 90 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 anställningsavtalet inte utgör hinder för en arbetstagare att hos t.ex. behörig myndighet påtala missförhållanden som råder i arbets- givarens verksamhet. Kritikrätten anses vara en viktig förutsättning för goda arbetsförhållanden, ett gott arbetsresultat och en effektiv facklig verksamhet. 
 115 
  
 Kritikrätten innebär vidare att en arbetstagare har rätt att delta i debatter rörande frågor av allmänt intresse. Om arbetstagaren då uttrycker en åsikt som avviker från arbetsgivarens, bör arbets- givaren inte vidta någon sanktion mot arbetstagaren. I stället bör arbetsgivaren själv gå in i debatten och redovisa sin syn på saken för att på detta sätt tillrättalägga arbetstagarens uppgifter och reparera eller förhindra eventuella skadliga verkningar av debattinläggen. 
 116 
  
 Ett sätt att framföra kritik är att arbetstagare hos relevanta myndigheter gör anmälan om eller i övrigt påtalar brottslig verk- samhet och andra missförhållanden hos arbetsgivaren. Arbets- tagares möjligheter att göra sådan anmälan berörs i artikel 5 ILO:s konvention (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbets- givarens initiativ. Som behandlas mer utförligt i avsnitt 5.2.2 anses den bestämmelsen dock inte hindra att t.ex. anmälningar till myndigheter i undantagsfall kan tänkas ha skett på sådant sätt att det anses som rena missbruk av rätten att anmäla missförhållanden. 
 Kritikrättens omfattning torde vara att bedöma på olika sätt vad gäller privat respektive offentligt anställda. Detta följer av att de offentliganställda åtnjuter skydd av grundlagarna också i för- hållande till sin arbetsgivare, något som de privatanställda inte gör på motsvarande sätt. Vidare innebär lojalitetsplikten en särskild begränsning i kritikrätten och som ovan framkommit får privat- anställda anses omfattas av en delvis annorlunda och mer långt- gående lojalitetsplikt än offentliganställda. 
 Arbetsdomstolen har i ett flertal domar behandlat arbetstagares kritikrätt och närliggande frågor om lojalitetsplikt och arbets- tagares yttrandefrihet i arbetslivet. Prövningarna har ofta föranletts av att en arbetstagare skiljts från anställningen genom uppsägning eller avskedande. Det bör framhållas att det kan vara vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser av Arbetsdomstolens praxis. Omständigheterna i det enskilda fallet är alltid avgörande för utgången. I denna genomgång avstås från längre referat av rätts- 
  
 115 
  
 AD 1982 nr 110, AD 1994 nr 79 och AD 1997 nr 57. 
  
 116 
  
 Se AD 1994 nr 79 och Ds 2002:56, s. 316. 
  
 91 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 fallen. I stället behandlas rättsfallen under de respektive sakfrågor där de aktualiseras. 
 117 
  
 Frågan om en arbetstagares skyldighet att inte överskrida sin kritikrätt behandlas utförligt i promemorian Hållfast arbetsrätt för ett föränderligt arbetsliv. 
 118 
  
 4.6.2 
  
 Privatanställdas kritikrätt 
  
 I ett antal rättsfall, som avser förhållandena inom privat sektor, har Arbetsdomstolen tagit ställning till kritikrättens räckvidd. Det framgår inte uttryckligen av rättsfallen att de principer som där slås fast är begränsade till den privata sektorn. I detta avsnitt behandlas de dock under rubriken Privatanställdas kritikrätt, eftersom prövningen, som framgår nedan, synes göras på ett delvis annorlunda sätt när det är fråga om offentliganställda. 
 Av de rättsfall, som behandlas i detta avsnitt, framkommer att kritikrätten ska utövas under sådana förhållanden att arbetstagaren inte åsidosätter kravet på lojalitet. En arbetstagare som överskrider kritikrättens gränser anses bryta mot anställningsavtalet. Kritik- rättens gränser bestäms av om arbetstagarens handlande anses illojalt. Om arbetstagaren utövar kritikrätten på ett sätt som vittnar om bristande hänsyn mot arbetsgivaren anses arbetstagaren göra sig skyldig till illojalt handlande. Till exempel torde debattinlägg som görs i syfte att skada arbetsgivaren inte anses godtagbara. Inte heller torde arbetsgivare behöva tolerera allvarliga, osanna beskyll- ningar eller djupt kränkande tillmälen från arbetstagaren. Kritiken får vidare inte heller övergå i hot om åtgärder som är till skada för arbetsgivaren. 
 119 
  
 Av Arbetsdomstolens praxis framgår att bedömningen av om kritikrätten överskridits beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I praxis har också utvecklats vissa kriterier som därvid ska beaktas. 
 De omständigheter som behandlas i detta avsnitt är 
  
 Arbetstagarens ställning 
  
 Arbetstagarens uppdrag 
  
 Uppgifternas art 
  
 117 
  
 Vissa centrala rättsfall har refererats i SOU 2013:79. 
  
 118 
  
 Ds 2002:56, s. 315 ff. 
  
 119 
  
 Se bl.a. AD 1982 nr 110, AD 1988 nr 67, AD 1994 nr 79 och AD 2006 nr 103. 
  
 92 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Fog för uppfattningen att uppgiften är riktig 
  
 Arbetstagarens motiv 
  
 Den skada som drabbat arbetsgivaren 
  
 Samverkan mellan arbetstagare och arbetsgivare 
  
 Mottagare av uppgiften 
  
 Godtagbar ursäkt för arbetstagarens handlande 
  
 Arbetstagarens ställning 
 Arbetstagarens ställning är en av de omständigheter som beaktas vid bedömningen av om denne överskridit sin kritikrätt. Ju högre befattning arbetstagaren har, desto större krav på lojalitet anses arbetsgivaren kunna ställa. 
 120 
  
 I ett rättsfall uppkom frågan om saklig grund för uppsägning förelåg då samarbetssvårigheter uppkommit mellan företagets led- ning och en högre tjänsteman. 
 121  
 På grund av arbetstagarens ställ- ning ansågs bolaget ha haft rätt att ställa höga krav på lojalitet från arbetstagarens sida. 
 Det förhållandet att arbetstagaren inte innehar någon särskild förtroendeställning inom bolaget har bidragit till att det inte ansetts föreligga saklig grund för uppsägning, även om arbets- tagaren genom vissa uttalanden förfarit så att han inte tillvaratagit bolagets intressen. 
 122 
  
 Arbetstagarens uppdrag 
 Vid bedömningen av om en arbetstagare överskridit sin kritikrätt har också beaktats om arbetstagaren har ett särskilt uppdrag, t.ex. som facklig förtroendeman eller skyddsombud. Innehavare av sådana uppdrag anses ha en större frihet att kritisera arbetsgivaren. En facklig företrädare anses ha rätt att ge uttryck också för frän kritik mot arbetsgivaren och dennes företrädare, liksom arbets- givaren på motsvarande sätt har rätt att kritisera den fackliga organisationen. 
 123  
 Vad särskilt gäller skyddsombud har det ansetts 
  
 120 
  
 Se t.ex. AD 1982 nr 110, AD 1987 nr 22 och Nixon (1994), s. 263. 
  
 121 
  
 AD 1982 nr 110. 
  
 122 
  
 Se AD 1982 nr 9. 
  
 123 
  
 AD 1987 nr 65. 
  
 93 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 att de måste ges en avsevärd frihet att i en fråga som berör de anställdas arbetsmiljö och säkerhet ta kontakter med myndigheter och motsvarande utan att först med arbetsgivaren diskutera det från dennes synpunkt mer eller mindre besvärande med en sådan åtgärd. 
 124  
 I den s.k.  
 Samariten-domen 
  (AD 1997 nr 57) beaktade Arbetsdomstolen vidare särskilt att en av de ifrågavarande ambulanssjukvårdarna hade fått uppdrag av den samlade personalen att vidta vissa åtgärder samt att hon hade ett fackligt förtro- endeuppdrag och uppfattades som personalens företrädare. 
 Uppgifternas art – intresset av att uppgiften kommer fram 
 När kritikrätten i ett enskilt fall ska bedömas är det av betydelse vad det är för förhållanden som arbetstagaren kritiserar. Ju all- varligare missförhållanden det är fråga om, desto större frihet anses arbetstagaren ha att agera obunden av hänsyn till arbetsgivaren. Arbetstagaren anses på motsvarande sätt ha större frihet att agera obunden av sådana hänsyn, ju större betydelse ett missförhållande har för arbetstagaren eller mer allmänt för arbetstagarnas intresse, såsom i arbetsmiljöfrågor och liknande. 
 125 
  
 Arbetsdomstolens praxis tyder på att en arbetstagare bör ha större möjligheter att rikta kritik mot arbetsgivaren om det rör uppgifter om allvarliga missförhållanden, som det finns ett allmän- intresse av att de kommer fram. 
 Uppgifternas art – personangrepp 
 Arbetsdomstolen synes också fästa vikt vid om uppgifterna innehåller kränkande uppgifter om kollegor eller andra enskilda personer. I sådana fall synes arbetstagaren betraktas som mindre skyddsvärd. Det kan nämnas att uppgifterna i dessa fall också kan ha mindre karaktär av saklig kritik. Intresset av att uppgifterna kommer fram torde i dessa fall således vara mer begränsat. 
 I ett fall som gällde en anställd inom en idrottsförening har domstolen fäst vikt vid att det förekommit insinuationer om att kassören i föreningen varit inblandad i brottslig verksamhet samt att det även förekommit förtäckta hot mot en annan person. 
 126 
  
 124 
  
 AD 1988 nr 162. 
  
 125 
  
 AD 1986 nr 95. 
  
 126 
  
 AD 2006 nr 103. 
  
 94 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Fog för uppfattningen att uppgiften är riktig 
 I Arbetsdomstolens praxis har också beaktats vilka sakliga grunder arbetstagaren har haft för de kritiska uppgifterna som lämnats. 
 127  
 Det har framhållits att negativa uppgifter i t.ex. en anmälan till en myndighet kan medföra skada eller olägenhet för arbetsgivaren, även om anmälan sedermera inte leder till någon allvarligare åtgärd mot arbetsgivaren. Enligt Arbetsdomstolen ska då vikt inte främst fästas vid huruvida arbetstagaren framfört påståenden som från rättslig synpunkt inte är hållbara. I denna del bör enligt domstolen en betydande marginal ges arbetstagaren. Av större intresse är enligt domstolen om uppgifter lämnas utan godtagbar faktisk grund och på ett sätt som får anses vittna om bristande hänsyn och lojalitet mot arbetsgivaren. 
 128  
 Att kritiken är välgrundad talar för att agerandet inte är illojalt och att arbetstagaren agerat inom ramen för sin kritikrätt. Det uppställs dock inte något absolut krav på att kritiken i efterhand ska bedömas som riktig eller välgrundad. 
 129 
  
 I den s.k.  
 Värö-brukdomen 
  (AD 1994 nr 79) hade arbetstagaren i en insändare framfört att de anställdas och kringboendes liv sattes på spel om vissa planer skulle genomföras, en uppfattning som det enligt Arbetsdomstolen knappast fanns stöd för. Domstolen framhöll dock att artikeln framstod som ett inlägg i en debatt angående en fråga av allmänt intresse. Arbetstagaren ansågs inte ha överträtt kritikrätten. 
 Arbetstagarens motiv 
 Som nämnts ovan har Arbetsdomstolen fäst vikt vid om arbets- tagaren lämnat uppgifter utan godtagbar faktisk grund och på ett sätt som får anses vittna om bristande hänsyn och lojalitet mot arbetsgivaren. Det andra ledet synes ha självständig betydelse på så sätt att om handlandets huvudsakliga syfte är att skada arbets- givaren, detta kan bedömas som ett allvarligt åsidosättande av lojalitetsplikten. 
 130 
  
 Ett fall från Arbetsdomstolen avsåg en hovmästare vid en hotell- restaurang som framfört uppgifter bl.a. om att det pågått prostitu- tionsverksamhet vid hotellet. Arbetsdomstolen fann att arbets- 
  
 127 
  
 Se t.ex. AD 1986 nr 95, AD 1994 nr 79, AD 1997 nr 57 och AD 2003 nr 51. 
  
 128 
  
 AD 1986 nr 95. 
  
 129 
  
 AD 1982 nr 159 och Pierce och Carter (2013), s. 256. 
  
 130 
  
 Se t.ex. AD 1986 nr 95. 
  
 95 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 tagarens anmälningar till myndighet angående arbetsgivaren inte gav intryck av att vara allvarligt menade försök att komma till rätta med de påstådda missförhållandena. I stället handlade det till över- vägande delen om urskillningslösa anklagelser som knappast kunde vara av betydelse i sammanhanget. Det förelåg enligt domstolen saklig grund för uppsägning. 
 131 
  
 Den skada som drabbat arbetsgivaren 
 Som nämnts har det betydelse om arbetstagaren har uppsåt att skada arbetsgivaren, då detta anses innebära ett illojalt beteende från arbetstagarens sida. I Arbetsdomstolens praxis synes även den skada eller olägenhet som faktiskt tillfogats eller som riskerat att tillfogas arbetsgivaren tillmätas viss betydelse. 
 132  
 Det framstår dock som något oklart i vilken utsträckning så ska ske, särskilt när det inte funnits någon avsikt att skada arbetsgivaren. I  
 Värö-brukdomen 
  hade en arbetstagare gjort vissa debattinlägg, utan någon påvisad avsikt att skada arbetsgivaren. Arbetstagarens yttranden kunde, om de skulle förbli oemotsagda, skada arbetsgivaren. Enligt Arbetsdomstolen skulle dock inte någon avgörande vikt fästas vid detta, eftersom man torde få utgå från att det i allmänna debatter och ärenden av aktuellt slag ofta framförs liknande påståenden och synpunkter som berört bolag har anledning att bemöta genom inlägg i debatten eller till myndigheten i fråga. 
 133 
  
 Samverkan mellan arbetstagare och arbetsgivare 
 En utgångspunkt vid bedömningen av om kritikrätten överskridits kan sägas vara att det förutsätts att arbetstagare och arbetsgivare samråder med varandra i syfte att lösa eventuella problem i samförstånd innan andra åtgärder vidtas. I vilken mån arbetstagaren och arbetsgivaren uppfyller kraven på samverkan har betydelse för bedömningen av om det föreligger ett illojalt handlande från arbetstagarens sida. Detta har betydelse också vid bedömning av om arbetsgivaren haft fog för att ingripa t.ex. genom att säga upp arbetstagaren. Den enes handlande i detta avseende påverkar bedömningen av den andres handlande. 
  
 131 
  
 AD 1988 nr 67. 
  
 132 
  
 AD 1994 nr 79, AD 1997 nr 57 och Hall (2013), s. 138. 
  
 133 
  
 AD 1994 nr 79. 
  
 96 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 En omständighet som tillskrivs särskild betydelse är om arbets- tagaren innan denne ger uttryck för sin kritik externt, t.ex. genom en anmälan till en myndighet, först har tagit upp saken med arbetsgivaren och på så sätt försökt komma till rätta med de upplevda missförhållandena. Det framhålls ibland att ett sådant agerande från arbetstagarens sida som utgångspunkt är en förut- sättning för arbetsrättsligt skydd vid utövande av kritikrätten. 
 Arbetsdomstolen har uttalat att, i vart fall om det inte rör sig om mycket allvarliga regelöverträdelser eller missförhållanden i övrigt, arbetsgivaren normalt måste anses ha ett befogat anspråk på att arbetstagaren hos arbetsgivaren på ett seriöst sätt försöker påtala problemen, innan arbetstagaren vänder sig till myndighet. 
 134  
 I den nämnda  
 Samariten-domen 
  (AD 1997 nr 57) fäste Arbets- domstolen stor betydelse vid att arbetstagarna hade försökt få rättelse till stånd av vissa missförhållanden genom direkta kontak- ter med arbetsgivaren innan de gick ut med offentlig kritik samt att arbetsgivaren inte gjorde något för att förbättra förhållandena till personalen, trots att ledningen måste ha varit medveten om att personalen var missnöjd med vissa saker. 
 Mottagare av uppgiften 
 Av Arbetsdomstolens praxis synes framgå att det också har betydelse till vem uppgiften lämnats, när det gäller att bedöma om en arbets- tagare överskridit sin kritikrätt. Som utvecklats närmare ovan anses det att arbetstagare som huvudregel först bör rapportera eventuella missförhållanden till arbetsgivaren. Även valet mellan andra mottagare synes kunna ha betydelse. I ett fall från 1961 hade en flygmaskinist publicerat en tidningsartikel som innehöll kritik av hur arbetsgivaren, ett flygbolag, beaktade flygsäkerheten. Arbetsgivaren anförde att arbetstagaren borde ha vänt sig till behörig myndighet i stället. Arbetsdomstolen fann att arbetstagaren åsidosatt lojalitetsplikten och tillade att det funnits andra vägar att arbeta för ökad flygsäkerhet, som inte hade orsakat arbetsgivaren skada. 
 135 
  
 Arbetsdomstolen har anfört att det inte finns något avgörande hinder för en arbetstagare att hos behörig myndighet påtala miss- förhållanden som råder i arbetsgivarens verksamhet, även om en 
  
 134 
  
 Se t.ex. AD 1986 nr 95, AD 1994 nr 79 och AD 1997 nr 57. 
  
 135 
  
 AD 1961 nr 27. Det bör dock observeras att domen är från tiden innan LAS. 
  
 97 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 anmälan visserligen kan ske under sådana förhållanden att handlandet innebär att arbetstagaren åsidosätter kravet på lojalitet. 
 136 
  
 Godtagbar ursäkt för arbetstagarens handlande 
 Som en särskild omständighet som beaktas vid bedömningen kan också nämnas om det funnits godtagbar ursäkt för arbetstagarens handlande. Det kan finnas förhållanden av olika slag, som anknyter till de frågeställningar som behandlats ovan, som gör att handlandet kan ursäktas och att arbetstagaren inte anses ha handlat illojalt. Det kan t.ex. vara fråga om att uttalanden, som i och för sig var mindre lämpliga, gjorts i hastigt mod i en spänd situation. 
 137 
  
 4.6.3 
  
 Offentliganställdas kritikrätt 
  
 Som nämnts torde en offentliganställds kritikrätt vara att bedöma på ett något annorlunda sätt än vad som gäller inom den privata sektorn. Detta sammanhänger med att offentliganställda åtnjuter de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i förhållande till sin arbetsgivare och i utövandet av dessa rättigheter skyddas mot repressalier från arbetsgivaren. De offentliganställda har därför en längre gående yttrandefrihet i förhållande till sin arbetsgivare med följd att arbetsgivarens möjligheter att ingripa när en arbetstagare uttalar sig, kritiserar arbetsgivaren eller slår larm om upplevda missförhållanden är mindre jämfört med vad som gäller inom den privata sektorn. 
 Av Arbetsdomstolens praxis synes följa att man vid bedöm- ningen av om offentligt anställda överträtt kritikrätten inte – vilket är fallet med privatanställda – ska göra en avvägning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I stället synes det göras en initial viktning där utgångspunkten är att en myndighet inte får ingripa mot en anställd vid myndigheten för att denne utnyttjat sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. 
 138  
 Det synes då som huvudregel sakna betydelse om arbetstagarens agerande förorsakat störningar i verksamheten eller skadat myndighetens anseende och 
  
 136 
  
 Se t.ex. AD 1986 nr 95 och 1988 nr 67. 
  
 137 
  
 AD 1987 nr 65. Jfr t.ex. AD 2006 nr 103, där domstolen särskilt lagt vikt vid att arbets- tagaren inte kunde sägas ha handlat i hastigt mod och fann att ett avskedande varit lagligen grundat. 
  
 138 
  
 Jfr Cooper och Webb (2012), s. 853, AD 1991 nr 106, AD 2003 nr 51 och AD 2011 nr 74. 
  
 98 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 allmänhetens förtroende för myndigheten. Det kan t.ex. handla om att arbetstagaren i en tidningsartikel riktat kritik mot myndigheten eller har uttalat åsikter om hur dess verksamhet bör bedrivas. 
 139  
 En arbetstagares anmälningar till myndigheter har ansetts utgöra ett utnyttjande av yttrandefriheten. 
 140 
  
 I ett fall hade en polis i  
 e-postmeddelanden 
  uttryckt miss- aktning för personer med anspelning på etnisk bakgrund och uttryckt sig kränkande och hotfullt mot företrädare för Malmö stad. Yttrandena var inte brottsliga och hade inte gjorts i tjänsten. Arbetsdomstolen konstaterade att arbetstagaren hade utnyttjat sin yttrandefrihet och ansåg inte att saklig grund för uppsägning förelåg. 
 141 
  
 Endast i vissa ytterlighetssituationer kan enligt Arbetsdom- stolens praxis arbetsgivaren vidta åtgärder mot arbetstagare, som utnyttjat sin yttrandefrihet. Som exempel på sådana ytterlighets- situationer har Arbetsdomstolen anfört att det är fråga om en arbetstagare med en utpräglad förtroendeställning och direkt ansvar för myndighetens beslut. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om att arbetstagaren tillhör eller sympatiserar med en öppet rasistisk organisation utan att därmed göra sig skyldig till brott. 
 142 
  
 Särskilda hänsyn kan enligt domstolen behöva tas när de som är föremål för myndighetens verksamhet befinner sig i en särskilt utsatt och ömtålig situation och därmed är särskilt beroende av att kunna känna förtroende för dem som ansvarar för verksamheten, t.ex. patienter inom sjukvården eller de som är intagna i ett häkte. 
 143 
  
 I ett rättsfall, som rörde en polisinspektör som på fritiden bloggat om polisen, anförde Arbetsdomstolen att det inte rörde sig om någon sådan ytterlighetssituation. Sådana följder av arbets- tagarens användning av yttrandefriheten som förtroendeförlust, förlorat anseende samt upprördhet och känslor av kränkning bland allmänheten och statsanställda kunde därför inte i sig läggas till grund för att avsluta arbetstagarens anställning. I den mån sådant kan ha förekommit fick staten alltså tåla det. 
 144 
  
 Ett visst utrymme för att vidta åtgärder finns dock för att komma till rätta med allvarliga samarbetsproblem, även om dessa ytterst i viss mån kan ha sin grund i att en arbetstagare utnyttjat 
  
 139 
  
 AD 2003 nr 51 och AD 1991 nr 106. 
  
 140 
  
 AD 2003 nr 51. 
  
 141 
  
 AD 2007 nr 20. 
  
 142 
  
 AD 1991 nr 106. 
  
 143 
  
 AD 1991 nr 106. 
  
 144 
  
 AD 2011 nr 74. 
  
 99 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. 
 145  
 En myndighet har också givetvis möjlighet att ingripa mot en anställd som inte utför sina arbetsuppgifter på ett riktigt sätt. 
 146 
  
 Som framkommit synes det endast i vissa ytterlighetssituationer bli aktuellt att göra en intresseavvägning av om t.ex. saklig grund för uppsägning förelegat. 
 147  
 Det är knappast möjligt att säga något mer allmängiltigt om hur en offentlig arbetsgivare får och bör handla i olika tänkbara fall. Arbetsdomstolens uttalanden pekar dock på att en restriktiv hållning bör intas gentemot myndigheters möjlighet att ingripa. En tydlig utgångspunkt är att den enskilde arbetstagarens grundlagsskyddade fri- och rättigheter måste respekteras och att de åtgärder som arbetsgivaren vidtar inte får ha karaktär av bestraffning eller sanktion för att arbetstagaren utnyttjat sin rätt. 
 148 
  
 I en sådan intresseavvägning har Arbetsdomstolen prövat särskilt två kriterier, nämligen arbetstagarens ställning och verksamhetens art. 
 Arbetstagarens ställning 
 Som framgått kan det i undantagsfall finnas anledning för en myndighet att ingripa mot en anställd som utnyttjat sina grund- lagsfästa fri- och rättigheter, bl.a. då fråga är om en arbetstagare med en utpräglad förtroendeställning och direkt ansvar för myndighetens beslut. 
 I den s.k.  
 sjuka-husdomen 
  (AD 2003 nr 51) anfördes särskilt att arbetstagaren var en hälsovårdsinspektör och inte hade någon utpräglad ansvarsställning eller något direkt ansvar för förvalt- ningens beslut. Även i det nämnda fallet med den bloggande polisen fästes vikt vid att arbetstagaren inte kunde anses ha någon utpräglad förtroendeställning inom polisen. 
 149 
  
 145 
  
 AD 1991 nr 106, AD 2003 nr 51, AD 2011 nr 15 och AD 2011 nr 74. 
  
 146 
  
 AD 2003 nr 51. 
  
 147 
  
 Jfr Cooper och Webb (2012), s. 853, AD 2003 nr 51 och AD 1991 nr 106. 
  
 148 
  
 AD 1991 nr 106. 
  
 149 
  
 AD 2011 nr 74. 
  
 100 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Verksamhetens art 
 Som nämnts kan även verksamhetens art ha betydelse. En offentlig arbetsgivare synes ha större möjligheter att ingripa mot en arbets- tagare som utnyttjat sin yttrandefrihet när verksamheten avser brukare, patienter, klienter m.m. som befinner sig i en särskilt utsatt och ömtålig situation och därmed är särskilt beroende av att kunna känna förtroende för dem som ansvarar för verksamheten. 
 150 
  
 4.7 
  
 Företagshemligheter 
  
 Lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL) innebär begränsningar i en arbetstagares möjlighet att lämna ut företags- specifika uppgifter, som kan skada företaget, och kan därmed begränsa möjligheten att slå larm om upplevda missförhållanden inom bolaget. FHL innehåller såväl straff- och skadeståndsbestämmelser som bestämmelser om vitesförbud och föreläggande om överlämnande av företagshemligheter. 
 De grundläggande förutsättningarna för tillämpning av FHL framgår av lagens 1 och 2 §§. För att lagen över huvud taget ska kunna tillämpas måste det – förenklat uttryckt – dels vara fråga om ett angrepp på något som utgör en företagshemlighet i lagens mening, dels måste angreppet på företagshemligheten vara obe- hörigt. 
 Det kan nämnas att det pågår ett svenskt lagstiftningsarbete om ändringar i FHL. 
 151 
  
 Det saknas i dag  
 EU-rättsliga 
  regler om skyddet för företags- hemligheter. Kommissionen har dock presenterat ett förslag till direktiv om skydd för företagshemligheter, som för närvarande behandlas. 
 152 
  
 150 
  
 AD 1991 nr 106. 
  
 151 
  
 Se lagrådsremiss Ett bättre skydd för företagshemligheter, den 12 december 2013. Lagrådet har i januari 2014 avgivit yttrande över förslaget. 
  
 152 
  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att skydda  
  
 know-how 
  och företagsinformation (företagshemligheter) som inte har röjts från att olagligen anskaffas, utnyttjas och röjas, COM(2013) 813 final 2013/0402 (COD). 
 101 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 4.7.1 
  
 Vilken typ av information som omfattas 
  
 1 § första stycket FHL innehåller en definition av vad som utgör en företagshemlighet i lagens mening. Med begreppet avses sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Av andra stycket framgår att [m]ed information förstås både sådana uppgifter som har dokumenterats i någon form, inbegripet ritningar, modeller och andra liknande tekniska förebilder, och enskilda personers kännedom om ett visst förhållande, även om det inte har dokumenterats på något särskilt sätt. 
 I förarbetena framhålls att även förhållandevis triviala uppgifter bör kunna vara företagshemligheter. 
 153  
 Uttrycket information har i detta sammanhang samma betydelse som i allmänt språkbruk och fungerar som en neutral samlingsbeteckning för uppgifter, kun- skaper och vetande av vilket slag som helst. 
 154  
 Begreppet infor- mation har alltså en vidsträckt innebörd. 
 Informationen ska som nämnts röra affärs- eller driftför- hållanden i en näringsidkares rörelse. Detta innebär till en början att informationen ska ha anknytning till ett företag. Med närings- idkare förstås varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om verksamheten har vinstsyfte eller inte. 
 155  
 Lagen gäller således såväl privata närings- idkare som de affärsdrivande verken. 
 156  
 Ideella verksamheter eller facklig verksamhet omfattas dock inte. 
 157 
  
 Informationen måste ha anknytning till näringsverksamheten, men det spelar ingen roll om den avser tekniska, kommersiella eller administrativa förhållanden. 
 158 
  
 Företagsspecifik information 
 Med kravet på att informationen ska ha anknytning till ett företag menas även att den på något sätt måste vara företagsspecifik. Det ska förstås så att det är information som är särskild för just den ifrågavarande rörelsen och alltså inte är fråga om allmängods i den 
  
 153 
  
 Prop. 1987/88:155, s. 12. 
  
 154 
  
 A. prop., s. 34. 
  
 155 
  
 A. prop., s. 34. 
  
 156 
  
 A. prop., s. 35 
  
 157 
  
 Hall (2013), s. 32. 
  
 158 
  
 A. prop., s. 35. 
  
 102 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 aktuella branschen. 
 159  
 Vad som utgör personliga kunskaper och personlig erfarenhet utan närmare anknytning till något som kan sägas vara specifikt för det företag där arbetstagaren är anställd får anses falla utanför begreppet företagshemlighet. 
 160  
 Information som vem som helst med adekvat utbildning kan omsätta i praktiskt resultat bör enligt förarbetena anses som information i närings- idkarens rörelse. Är emellertid informationen knuten till individen, så att den inte genom en instruktion eller anvisning kan överflyttas till någon annan, bör den anses vara av personlig art och således inte ingå i näringsidkarens rörelse. 
 161 
  
 Krav på hemlighållande 
 För att viss information ska vara att betrakta som en företags- hemlighet krävs också att näringsidkaren håller den hemlig. Detta innebär inte något krav på ett absolut hemlighållande. Informa- tionen kan vara känd inom en del av företaget, men likväl totalt sett vara hemlig. Informationen får dock inte vara tillgänglig för envar som kan ha ett intresse att ta del av den. 
 162  
 Kretsen av personer som har rätt att ta del av informationen ska vara begränsad, definierbar och sluten i den meningen att de som har del av informationen inte reservationslöst är behöriga att utnyttja den eller föra den vidare. 
 163 
  
 Det krävs även att näringsidkaren ska hålla informationen hemlig, dvs. att näringsidkaren ska ha ambitionen att behålla informationen inom den krets där den är känd. En sådan ambition eller vilja kan komma till uttryck på olika sätt. 
 164 
  
 Skada i konkurrenshänseende 
 Ett ytterligare krav för att lagen ska vara tillämplig på viss informa- tion är, som nämnts, att det skulle kunna innebära skada för näringsidkaren om informationen röjdes. Inte varje uppgift som en näringsidkare kan vilja hålla hemlig anses utgöra en företags- hemlighet. Först om en uppgift kan anses som så väsentlig för näringsverksamheten att ett röjande skulle förändra konkurrens- 
  
 159 
  
 SOU 2008:63, s. 67 och AD 2003 nr 21. 
  
 160 
  
 Jfr Lagrådet i prop. 1987/88:155, s. 61. 
  
 161 
  
 A. prop., s. 35. 
  
 162 
  
 A. prop., s. 35. 
  
 163 
  
 A. prop., s. 13. 
  
 164 
  
 A. prop., s. 36. 
  
 103 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 förmågan i negativ riktning, dvs. medföra en skada, bör uppgiften anses utgöra en företagshemlighet. 
 165 
  
 4.7.2 
  
 Avslöjande av vissa förhållanden omfattas inte av lagen 
  
 Brott m.m. utgör inte företagshemligheter 
 Redan definitionen av vad som är företagshemligheter innebär att lagen inte hindrar arbetstagare från att slå larm om vissa förhål- landen. I 1 § definieras vad som enligt lagen utgör en företags- hemlighet, nämligen sådan information om affärs- eller drift- förhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende. Information om att ett företag bedriver brottslig verksamhet eller åsidosätter miljö- eller annan skyddslag- stiftning eller att det annars förekommit särskilt allvarliga missför- hållanden faller utanför själva definitionen av begreppet företags- hemlighet. Sådan information skyddas alltså över huvud taget inte av FHL. En förutsättning för detta är emellertid att brottet faktiskt har begåtts eller att den annars oacceptabla verksamheten verkligen har förekommit. 
 166  
 Regeringen har i en lagrådsremis nyligen föreslagit att det i lagen uttryckligen ska anges att information om ett förhållande som utgör brott eller annat allvarligt missförhållande aldrig är en företagshemlighet. 
 167 
  
 Endast obehöriga angrepp omfattas av lagen 
 Från det otillåtna området utesluts vidare vissa avslöjanden, trots att förhållandena utgör företagshemligheter. Detta gäller fall då angreppet på företagshemligheten inte är obehörigt. I 2 § första stycket FHL anges nämligen att lagen endast gäller obehöriga angrepp på företagshemligheter. 2 § FHL tillkom på förslag av lagutskottet för att lindra farhågor att lagen inte i tillräcklig utsträckning skulle tillgodose önskemål om offentlighet och insyn. 
 168  
 Bestämmelsen klargör att i vissa situationer hänsynen till 
  
 165 
  
 Hall (2013), s. 329 ff. 
  
 166 
  
 SOU 2008:63, s. 71 och Hall (2013), s. 350. 
  
 167 
  
 Lagrådsremiss Ett bättre skydd för företagshemligheter, den 12 december 2013. 
  
 168 
  
 Hall (2013), s. 350. 
  
 104 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 yttrandefriheten och den fria opinionsbildningen måste väga tyngre än skyddet för företagshemligheter. 
 169 
  
 I 2 § andra och tredje styckena FHL lämnas exempel på förfaranden som inte utgör obehöriga angrepp, nämligen avslöjanden av misstänkta brott och allvarliga missförhållanden, vilket behandlas närmare nedan, samt utnyttjande eller röjande som sker i god tro. 
 Utöver de angivna undantagssituationerna finns andra fall då ett angrepp inte är obehörigt. Exempel härpå är att röjandet eller utnyttjandet sker med näringsidkarens medgivande och då det finns en lagstadgad vittnesplikt eller annan lagstadgad skyldighet att lämna ut uppgifter. En annan situation när ett utnyttjande eller avslöjande inte är obehörigt följer av 22 § MBL och innebär att den som med tystnadsplikt mottagit information för arbetstagar- organisations räkning kan föra vidare informationen till ledamot i organisationens styrelse, som då också omfattas av tystnadsplikten. Företagshemligheter får även avslöjas och utnyttjas i relativt omfattande utsträckning av den som vill tillvarata sin rätt gentemot näringsidkaren, t.ex. då en arbetstagare anser sig ha ett rättsligt anspråk på arbetsgivaren. 
 170 
  
 I sammanhanget kan nämnas de särskilda system för vissel- blåsning som krävs enligt flera av de  
 EU-rättsakter 
  som har antagits eller sannolikt snart kommer att antas på finansmarknads- området. Lämnande av en uppgift om en företagshemlighet till till- synsmyndighet inom ramen för sådana system anses inte utgöra något obehörigt angrepp på företagshemligheten. 
 171 
  
 Såvitt är känt för utredningen finns det ännu inte något domstolsavgörande avseende 2 § andra stycket FHL. Det har anförts att detta inte är förvånande eftersom regleringen är svår- förståelig och utgången av en prövning enligt bestämmelsen svår- förutsebar. 
 172 
  
 Misstänkta brott och allvarliga missförhållanden 
 Enligt 2 § andra stycket FHL anses som ett obehörigt angrepp inte att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller 
  
 169 
  
 Jfr lagrådet i bet. 1988/89:LU30, s. 107. 
  
 170 
  
 Hall (2013), s. 351 och 377 ff. och bet. 1989/90:LU37, s. 35. 
  
 171 
  
 Se lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, den 3 april 2014, s. 244 f. Jfr lagrådsremiss Ett bättre skydd för företagshemligheter, den 12 december 2013, s. 13 f. 
  
 172 
  
 Hall (2013), s. 395. 
  
 105 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. 
 Bakgrunden till bestämmelsen i andra stycket är att det i vissa fall inte är klart om det är fråga om information om sådana missförhållanden som t.ex. utgör brott och därmed helt faller utanför skyddet för företagshemligheter. Lagutskottet ansåg därför att det behövdes en uttrycklig undantagsregel för de fall, då det i och för sig inte finns bevis om förövad brottslighet m.m., men det ändå finns goda skäl att anta att en företeelse inom företaget är brottslig eller på annat sätt förkastlig. Utan en sådan regel skulle det inte vara tillåtet att avslöja företagshemligheter i ett sådant fall, om misstankarna om oegentligheter senare visade sig vara fel- aktiga. 
 173 
  
 Exempel på allvarliga missförhållanden 
 Bestämmelsen i 2 § andra stycket FHL innebär som nämnts till att börja med att avslöjanden inte utgör obehöriga angrepp om det rör något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa. Det krävs dock inte att ett visst förfarande är brottsligt för att avslöjandet ska kunna vara tillåtet. Det kan också handla om andra missförhållanden som bör kunna bringas till offentlighetens ljus. Som lagutskottet uttalat kan det röra sig om förfaranden från företagets sida som – utan att vara kriminaliserade – innebär att gällande regler åsidosätts i väsentliga avseenden och som kan medföra ingripanden från det allmännas sida i form av föreskrifter och förbud. Det kan också handla om förseelser som av annan anledning framstår som klart otillbörliga eller klandervärda. 
 174 
  
 Av orden brott på vilket fängelse kan följa i förening med uttrycket annat allvarligt missförhållande följer att inte vilka missförhållanden som helst får avslöjas utan att det ska vara fråga om t.ex. så kvalificerade överträdelser av gällande normer och före- skrifter att missförhållandet objektivt kan betraktas som all- varligt. 
 175 
  
 Som exempel på allvarliga missförhållanden nämnde lagutskottet att företaget överträder bestämmelserna i arbetsmiljölagen eller 
  
 173 
  
 Bet. 1989/90:LU37, s. 27 och SOU 2008:63, s. 71. 
  
 174 
  
 A. bet., s. 27 f. 
  
 175 
  
 A. bet., s. 31. 
  
 106 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 miljöskyddslagen eller på annat sätt utsätter de anställda eller kring- boende för allvarliga miljörisker. Ytterligare exempel som lagutskottet nämnde var att företaget i strid med marknadsföringslagen eller livsmedelslagstiftningen tillhandahåller konsumenterna hälsofarliga eller andra uppenbart otjänliga produkter. Lagutskottet anförde att det i fall av angiven art finns ett starkt allmänt intresse av att förhållandena kan rättas till. Det är också för näringslivet av betydelse att missför- hållandena inte får pågå opåtalade. En näringsidkare som sätter sig över olika föreskrifter bereder sig i allmänhet konkurrensfördelar, vilket kan medföra en snedvridning av konkurrensen. 
 176 
  
 Fog för ett avslöjande 
 Det anses således att företagshemligheter i vissa fall med stöd av 2 § andra stycket FHL bör få röjas för att missförhållanden ska kunna offentliggöras. För att så ska få ske anses det dock krävas att det finns fog för ett avslöjande. Att någon hyser endast löst grundade misstankar anses inte ge personen rätt att röja en företagshemlighet. De torde i vart fall krävas att personen har kännedom om vissa faktiska omständigheter som tyder på ett oacceptabelt handlande från företagets sida. Som lagutskottet anförde kan man dock knappast fordra att personen ska skaffa sig visshet om ett förfarande med hänsyn till samtliga föreliggande fakta är brottsligt eller annars klandervärt, eftersom rätten att avslöja missförhållanden då lätt skulle bli illusorisk. 
 177 
  
 När det gäller brott krävs det enligt lagtexten – efter mönster av terminologin i rättegångsbalken – skälig misstanke. För att någon ska få avslöja andra förhållanden krävs det att de omständigheter som personen känner till objektivt sett kan anses utgöra ett allvarligt missförhållande. Avslöjarens subjektiva uppfattning om det moraliskt förkastliga i förfarandet ska inte vara avgörande. 
 178  
 Enligt lagutskottet måste personen ha tillgång till fakta som i sig är sådana att ett brottsligt förfarande skäligen kan misstänkas eller att ett allvarligt missförhållande föreligger. 
 179 
  
 Det kan i sammanhanget nämnas att Meddelarskyddskommittén föreslog att den då ännu inte i kraft trädda FHL skulle ändras på så sätt att ordet fog skulle användas i lagtexten genom att orden 
  
 176 
  
 A. bet., s. 27 f. 
  
 177 
  
 A. bet., s. 28. 
  
 178 
  
 A. bet., s. 28. 
  
 179 
  
 A. bet., s. 29. 
  
 107 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 skäligen kan misstänkas utgöra brott skulle ersättas med han med fog antar utgör brott. 
 180  
 Förslaget tillbakavisades av lag- utskottet, som menade att det är befogat att ställa något högre krav på den enskilde än att han ska ha haft fog för sin bedömning. 
 181 
  
 Endast nödvändiga avslöjanden 
 Lagutskottet tog också upp situationen att flera företagshemlig- heter har anknytning till ett missförhållande i företaget. För att röjandet inte ska anses som obehörigt i sådana fall torde det inte få omfatta fler hemligheter än vad som oundgängligen behövs för att missförhållandet ska kunna avslöjas. 
 182 
  
 Bestämmelsen i 2 § andra stycket FHL kan sägas bygga på en proportionalitetsprincip. 
 183  
 Ett röjande får bara ske i den mån det behövs för att missförhållandet ska kunna bringas till allmän kännedom. Detta anses komma till uttryck i lagtextens formulering att det inte anses som ett obehörigt angrepp om någon röjer en företagshemlighet för att offentliggöra något etc. 
 184  
 Vidare krävs det att missförhållandet står i något så när rimlig proportion till värdet av företagshemligheten för näringsidkaren. Det skulle därmed inte vara tillåtet att avslöja en för näringsidkaren betydelse- full hemlighet för att avslöja en bagatellartad förseelse. 
 185 
  
 Syftet med avslöjandet 
 Formuleringen, att röjandet ska ske för att offentliggöra något anses också vara ett uttryck för att företagshemligheter endast får röjas i direkt syfte att avslöja brott och missförhållanden. Att personen eventuellt också har ett annat syfte än att avslöja en oacceptabel verksamhet behöver dock inte medföra att röjandet blir obehörigt. 
 186 
  
 180 
  
 SOU 1990:12, s. 37, 183 f. och 298. 
  
 181 
  
 Bet. 1989/90:LU37, s. 29. 
  
 182 
  
 A. bet., s. 28 f. 
  
 183 
  
 Hall (2013), s. 385. 
  
 184 
  
 A. bet., s. 29 f. 
  
 185 
  
 A. bet., s. 30. 
  
 186 
  
 A. bet., s. 29. 
  
 108 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Mottagare av uppgifterna 
 Som nämnts kan tillåtna avslöjanden göras med stöd av 2 § andra stycket FHL om det sker för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja vissa förhållanden. I den promemoria som först utarbetades av lagutskottets kansli föreslogs att avslöjandet skulle få ske inför en myndighet, annat behörigt organ eller allmänheten. 
 187  
 Förslaget kom som framgått inte att genomföras. Promemorians förslag skulle enligt vad lagutskottet anförde i betänkandet innebära att avslöjanden skulle få ske till vem som helst, även uteslutande inför en konkurrent, något som inte ansågs tillfredsställande. Det borde enligt lag- utskottet komma till uttryck att det främst är med hänsyn till den fria opinionsbildningen här i landet som en rätt att röja vissa företagshemligheter är påkallad. I orden för att ligger som nämnts ett krav på direkt syfte. 
 188 
  
 Vad gäller avslöjande inför en myndighet eller annat behörigt organ nämnde utskottet som exempel polismyndighet, länsstyrelse, yrkesinspektion och miljö- och hälsoskyddsnämnd. Något krav på att myndigheten har behörighet att handlägga just den aktuella frågan torde inte uppställas. Det räcker med att myndigheten i allmänhet har att behandla sådana frågor. Vilken myndighet som kan anses vara behörig torde få bedömas utifrån vad informationen gäller. Andra behöriga organ kan vara skyddskommittéer, skydds- ombud, andra fackliga förtroendemän och olika bransch- organisationer inom näringslivet. 
 189 
  
 Avslöjanden kan som framkommit också ske om syftet är att offentliggöra vissa förhållanden. Enligt lagutskottet kan man i denna del få viss ledning från vad som gäller på det tryckfrihetsrättsliga området, om hänsyn tas till att bestämmelserna i 2 § andra stycket FHL har ett mera vidsträckt tillämpningsområde. Avsikten med röjandet ska vara att uppgiften om ett missförhållande ska spridas bland allmänheten. Det krävs däremot inte att röjandet verkligen leder till att uppgiften får allmän spridning. Det räcker vidare med att den som röjer uppgiften lämnar den till någon som i sin tur kan tänkas direkt eller indirekt föra den vidare. Kretsen av de som kan ta emot informationen är betydligt mer vidsträckt än vad som gäller i tryckfrihetsrättsliga sammanhang, t.ex. journalister och tidnings- 
  
 187 
  
 A. bet., bilaga 3, s. 104. 
  
 188 
  
 A. bet., s. 31. 
  
 189 
  
 A. bet., s. 32 och Wainikka (2010), s. 45. 
  
 109 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 redaktioner. Kretsen omfattar i stort sett alla som på ett eller annat sätt kan förmodas utgöra en länk i en kedja som leder fram till att uppgiften får spridning, t.ex. miljörörelser, fackliga och politiska organisationer, andra ideella sammanslutningar och enskilda opinionsbildare. Kretsen torde endast begränsas av det förhållandet att syftet med röjandet ska vara att uppgiften ska komma till allmän kännedom. Ett påstående om ett sådant syfte bör godtas om det inte framstår som osannolikt. Om avslöjandet sker till en konkurrent torde det enligt lagutskottet som regel kunna antas att syftet är att bereda konkurrenten fördelar och inte att ett missförhållande ska bringas i offentlighetens ljus. 
 190 
  
 Pågående lagstiftningsarbete i Sverige och inom EU 
 Som nämnts pågår ett svenskt lagstiftningsarbete om ändringar i FHL. I en lagrådsremiss från den 12 december 2013 föreslås bl.a. ett tydliggörande av att skyddet för företagshemligheter inte hindrar anställda och andra att avslöja brott eller andra allvarliga missförhållanden i verksamheten. Enligt förslaget ska det i lagen uttryckligen anges att information om sådana förhållanden aldrig är en företagshemlighet. 
 191 
  
 Enligt det förslag som lämnats till ett  
 EU-direktiv 
  om skydd för företagshemligheter ska medlemsstaterna se till att det i vissa fall inte ska föreligga någon rätt att ansöka om de åtgärder, förfaranden och rättsmedel som föreskrivs i direktivet. Detta gäller om anskaffandet, utnyttjandet eller röjandet av företagshemligheten skett för att avslöja innehavarens menliga agerande, oegentligheter eller olagliga verksamhet och röjandet etc. var nödvändigt för ett sådant avslöjande och den som röjt etc. företagshemligheten handlat i det allmännas intresse. Detsamma gäller den som röjt etc. företagshemligheten genom en legitim användning av yttrande- friheten eller för att informera en företrädare för arbetstagarna, fullfölja en utomobligatorisk förpliktelse eller skydda ett legitimt intresse. 
 192 
  
 190 
  
 A. bet., s. 32. 
  
 191 
  
 Se lagrådsremiss Ett bättre skydd för företagshemligheter, den 12 december 2013. Lagrådet har i januari 2014 avgivit yttrande över förslaget. 
  
 192 
  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att skydda  
  
 know-how 
  och företagsinformation (företagshemligheter) som inte har röjts från att olagligen anskaffas, utnyttjas och röjas, COM(2013) 813 final 2013/0402 (COD). 
 110 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.7.3 
  
 Sammanfattning 
  
 FHL innebär att arbetstagare som avslöjar företagshemligheter riskerar vissa sanktioner. Om avslöjandet avser information om att företaget faktiskt bedrivit brottslig verksamhet eller viss annan oacceptabel verksamhet anses det över huvud taget inte vara fråga om företagshemligheter och FHL innebär inga begränsningar i rätten att avslöja uppgifterna. Även information som utgör företagshemligheter får avslöjas, om förfarandet inte innebär något obehörigt angrepp på företagshemligheterna. Så är fallet bl.a. när arbetstagaren röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. 
  
 4.8 
  
 Arbetsmiljö 
  
 Frågan om skydd för arbetstagare som slår larm hänger i flera avseenden ihop med reglerna om arbetsmiljön. Det upplevda missförhållande som arbetstagaren slår larm om kan avse bristande arbetsmiljö och säkerhet. Vidare kan en god arbetsmiljö sägas inkludera att arbetstagare upplever att man utan risk för repressalier kan påpeka upplevda brister i verksamheten. Goda och tydliga interna rutiner och kanaler för att slå larm är också viktiga i arbetet för en god arbetsmiljö. Dessutom kan en arbetstagare som slår larm drabbas av trakasserier från kollegor och liknande som i sig kan behandlas som arbetsmiljöfrågor. 
  
 4.8.1 
  
 Allmänt 
  
 Inom EU finns på arbetsmiljöområdet en omfattande reglering rörande skyddet för arbetstagare mot t.ex. farliga miljöer och ämnen. Bland annat finns ramdirektivet för att främja förbättringar i arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet. 
 193  
 Därutöver finns olika särdirektiv som innehåller bestämmelser till skydd för arbets- tagarna, bl.a. vid exponering för skadliga ämnen. Direktiven är i 
  
 193  
 Rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet. 
 111 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 flera fall genomförda genom arbetsmiljölagen (1977:1160) och till den lagen anslutande förordning och föreskrifter. 
 Arbetsmiljölagstiftningens övergripande syfte är att trygga en god och säker arbetsmiljö. I arbetsmiljölagen, som är en ramlag, finns de grundläggande bestämmelserna om arbetsmiljöns beskaf- fenhet. Arbetsmiljöförordningen (1977:1166) innehåller bl.a. bemyndiganden för Arbetsmiljöverket att meddela de närmare krav som arbetsmiljön ska uppfylla. 
 Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över att arbetsmiljölagen och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen följs. 
  
 4.8.2 
  
 Arbetsmiljölagen 
  
 Syftet med arbetsmiljölagen är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö (1 kap. 1 §). Arbetsmiljölagen gäller varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räkning (1 kap. 2 §). 
 Enligt arbetsmiljölagen vilar huvudansvaret för arbetsmiljön på arbetsgivaren. I lagen finns en rad bestämmelser om hur arbets- givaren ska nå syftet med lagen. 
 I 3 kap. 2 § anges att arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. Vidare sägs i 3 kap. 2 a § att arbetsgivaren ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Där sägs också att arbetsgivaren ska se till att det i verksamheten finns en på lämpligt sätt organiserad anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av uppgifter som enligt arbetsmiljölagen och enligt 30 kap. socialförsäkringsbalken åligger arbetsgivaren. 
 Även arbetstagare har ett ansvar enligt lagen. Enligt 3 kap. 4 § arbetsmiljölagen ska arbetstagarna medverka i arbetsmiljöarbetet och delta i genomförandet av de åtgärder som behövs för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, ska han eller hon snarast underrätta arbetsgivaren eller skyddsombud. 
 Arbetstagarna ska följa givna föreskrifter samt använda de skyddsanordningar och iaktta den försiktighet i övrigt som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. Om detta medansvar inte 
 112 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 uppfylls kan fråga uppkomma om att skilja arbetstagaren från anställningen. 
 194 
  
 Arbetsmiljöarbetet avser inte bara arbetstagare i verksamheten. Vid tillämpningen av vissa av lagens kapitel ska med arbetstagare likställas vissa kategorier, som inte är arbetstagare. 
 195  
 Den som anlitar inhyrd arbetskraft för att utföra arbete i sin verksamhet ska vidta de skyddsåtgärder som behövs i detta arbete. 
 196  
 Vidare ska grupper som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och därför inte är arbetstagare likställas med arbetstagare vid tillämpning av vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen när ett arbetsmarknads- politiskt program bedrivs på en arbetsplats. 
 197  
 Även personer som deltar i viss praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet ska, i den utsträckning den enskilde utför uppgifter som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete, likställas med arbetstagare vid tillämpning av vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen. 
 198 
  
 4.8.3 
  
 Föreskrifter mot kränkande särbehandling 
  
 De av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen meddelade föreskrifterna om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet är alltjämt tillämpliga (AFS 1993:17). Föreskrifterna gäller all verksamhet där arbetstagare kan utsättas för kränkande särbehandling. Före- skrifterna är under översyn och nya föreskrifter förväntas under år 2015. 
 Med kränkande särbehandling avses återkommande klander- värda eller negativt präglade handlingar som riktas mot enskilda arbetstagare på ett kränkande sätt och kan leda till att dessa ställs utanför arbetsplatsens gemenskap (1 §). Arbetsgivaren ska planera och organisera arbetet så att kränkande särbehandling så långt som möjligt förebyggs (2 §). Arbetsgivaren ska också klargöra att kränkande särbehandling inte kan accepteras i verksamheten (3 §). I verksamheten ska vidare finnas rutiner för att på ett tidigt stadium fånga upp signaler om och åtgärda sådana otillfreds- ställande arbetsförhållanden, problem i arbetets organisation eller 
  
 194 
  
 Se bl.a. SOU 2009:44, s. 157. 
  
 195 
  
 1 kap. 3 § andra stycket arbetsmiljölagen. 
  
 196 
  
 3 kap. 12 § arbetsmiljölagen. 
  
 197 
  
 7 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program och 1 kap. 4 § arbetsmiljö- lagen. 
  
 198 
  
 4 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL). 
  
 113 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 missförhållanden i samarbetet, vilka kan ge grund för kränkande särbehandling (4 §). Om tecken på kränkande särbehandling visar sig ska motverkande åtgärder snarast vidtas och följas upp. Därvid ska särskilt utredas om orsakerna till brister i samarbetet står att finna i arbetets organisation (5 §). Arbetstagare som utsatts för kränkande särbehandling ska snabbt få hjälp eller stöd (6 §). 
  
 4.8.4 
  
 Skyddsombud 
  
 I arbetsmiljölagstiftningen finns det en särskild ordning med skyddsombud som företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor. 
 Skyddsombud ska utses på arbetsställen, där minst fem arbets- tagare regelbundet sysselsätts, liksom på andra arbetsställen om arbetsförhållandena kräver det. Skyddsombud utses av en lokal arbets- tagarorganisation eller, om det inte finns någon sådan, av arbets- tagarna. 
 199 
  
 Skyddsombud företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor och ska verka för en tillfredsställande arbetsmiljö. Skyddsombud ska vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall. 
 200 
  
 Om ett skyddsombud anser att åtgärder behöver vidtas för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö, ska skyddsombudet vända sig till arbetsgivaren och begära sådana åtgärder. Skyddsombudet kan också begära att en viss undersökning ska göras för kontroll av förhållandena inom skyddsområdet. 
 201 
  
 Om visst arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för arbets- tagares liv eller hälsa och rättelse inte genast kan uppnås genom att skyddsombudet vänder sig till arbetsgivaren, kan skyddsombudet bestämma att arbetet ska avbrytas i avvaktan på ställningstagande av Arbetsmiljöverket. 
 202 
  
 Ett skyddsombud får inte hindras att fullgöra sina uppgifter och får inte med anledning av sitt uppdrag ges försämrade arbets- förhållanden eller anställningsvillkor. 
 203  
 En arbetsgivare som bryter mot detta ska ersätta uppkommen skada. 
 204 
  
 199 
  
 6 kap. 2 § arbetsmiljölagen. 
  
 200 
  
 6 kap. 4 § arbetsmiljölagen. 
  
 201 
  
 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen. 
  
 202 
  
 6 kap. 7 § arbetsmiljölagen. 
  
 203 
  
 6 kap. 10 § arbetsmiljölagen. 
  
 204 
  
 6 kap. 11 § arbetsmiljölagen. 
  
 114 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 4.8.5 
  
 Sammanfattning 
  
 Arbetsmiljölagstiftningen innehåller regler som kan innebära ett visst skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. Sådana arbetstagare kan råka ut för kränkande särbehandling på grund av larmet. En arbetsgivare ska systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Arbetsgivaren ska också planera och organisera arbetet så att kränkande särbehandling så långt som möjligt förebyggs. Genom ordningen med skydds- ombud finns det ofta en särskilt utsedd person arbetstagaren kan vända sig till i arbetsmiljöfrågor. 
  
 4.9 
  
 Skyldighet att rapportera 
  
 I detta kapitel behandlas främst regler som innebär ett skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. I vissa fall har också en arbetstagare en skyldighet att rapportera om vissa miss- förhållanden. Denna skyldighet kallas ibland för en upplys- ningsplikt. Reglerna om skyldighet att rapportera kan sägas ha ett visst samband med regler om skydd för den som slår larm. I detta avsnitt behandlas därför sådana rapporteringsskyldigheter. 
  
 4.9.1 
  
 En skyldighet att rapportera kan följa av anställningsavtalet 
  
 Som ett led i den lojalitetsplikt som följer av anställningsavtalet anses det ingå en skyldighet för arbetstagaren att självmant till arbetsgivaren informera om sådant som är av betydelse för denne och även i vissa fall att till denne rapportera brottslig verksamhet eller andra allvarliga missförhållanden. Om arbetstagaren inte uppfyller denna skyldighet kan det beaktas vid bedömningen om saklig grund för uppsägning eller till och med grund för avskedande föreligger. Den närmare omfattningen av denna rapporterings- skyldighet får betraktas som oklar. Omfattningen av rapporterings- skyldigheten torde dock vara beroende av arbetstagarens ställning hos arbetsgivaren och de arbetsuppgifter arbetstagaren anförtrotts. 
 115 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 Ju högre befattning en arbetstagare har desto mer omfattande torde rapporteringsskyldigheten vara. 
 205 
  
 4.9.2 
  
 Rapporteringsskyldighet enligt arbetsgivarens ensidiga riktlinjer 
  
 En skyldighet att rapportera vissa förhållanden kan också följa av föreskrifter och riktlinjer som arbetsgivaren ensidigt beslutat om. Verkstadsföreningen (numera Teknikföretagen) har t.ex. utfärdat allmänna ordningsföreskrifter för industrin, av vilka det följer att en anställd som uppmärksammar eller misstänker fel eller skada på maskiner eller anläggningar snarast ska anmäla detta till arbets- ledningen. Detta anses ge uttryck för en etablerad uppfattning bland arbetsgivare. Det har även framförts att en sådan allmän skyldighet anses utgöra gällande rätt. 
 206 
  
 4.9.3 
  
 Lagstadgade rapporteringsskyldigheter 
  
 Det finns inte någon lagreglering med en allmän skyldighet att larma om missförhållanden. Den som upptäcker eller på annat sätt får kännedom om en brand eller om en olycka som innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön, har dock en viss skyldighet att varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp. 
 207  
 Inom vissa sektorer finns det lagstadgade skyldig- heter att rapportera missförhållanden. 
 I arbetsmiljölagen anges som nämnts att en arbetstagare ska medverka i arbetsmiljöarbetet och att arbetstagaren snarast ska underrätta arbetsgivaren eller skyddsombud om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa. 
 208 
  
 Inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänstens vård och omsorg om äldre och personer med funktionshinder samt inom stöd och service för vissa funktionshindrade finns en skyldighet för dem som arbetar i de olika verksamheterna att rapportera eller anmäla missförhållanden som berör dem som tar emot insatser 
  
 205 
  
 Se bl.a. Nixon (1994), s. 260 f., Pierce och Carter (2013), s. 245 f. och AD 2001 nr 24. 
  
 206 
  
 Pierce och Carter (2013), s. 246. 
  
 207 
  
 2 kap. 1 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 
  
 208 
  
 3 kap. 4 § arbetsmiljölagen. 
  
 116 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 inom vården eller omsorgen, de så kallade lex Mcmahon och lex Sarah- bestämmelserna. 
 Från och med juni 2013 utövar Inspektionen för vård och omsorg (IVO) tillsyn över lex Cox och lex Perez. 
 Även t.ex. inhyrd personal omfattas av rapporteringsskyldig- heterna. 
 Lex Maria 
 Den 1 januari 2011 trädde patientsäkerhetslagen (2010:659) i kraft. Patientsäkerhetslagen ersatte lagen (1998:531) om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område och innehåller bl.a. regleringen av lex Perez. Enligt 3 kap. 5 § patientsäkerhetslagen ska vårdgivaren anmäla till IVO händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada, s.k. lex  
 Maria-anmälan. 
  Vårdgivaren ska samtidigt eller snarast därefter ge in en utredning om händelsen till IVO. Syftet med utredningen ska vara att så långt som möjligt klarlägga händelseförloppet och vilka faktorer som har påverkat det, samt att ge underlag för beslut om åtgärder som ska ha till ändamål att hindra att liknande händelser inträffar på nytt, eller att begränsa effekterna av sådana händelser om de inte helt går att förhindra (3 kap. 3 § patientsäkerhetslagen). 
 Enligt 6 kap. 4 § ska hälso- och sjukvårdspersonalen rapportera till vårdgivaren risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada. 
 Tidigare bestämmelser om hälso- och sjukvårdspersonalens rapporteringsskyldighet till vårdgivaren var begränsade till att gälla fall där en patient drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom. 
 209 
  
 Rapporteringsskyldigheten har numera utvidgats till att innefatta en generell skyldighet att bidra till att hög patientsäkerhet upprätthålls i verksamheten. Av förarbetena framgår att det finns flera skäl till varför allvarlighetsrekvisitet har tagits bort. Det viktigaste skälet är att vårdgivarens behov av att få vetskap om risker, tillbud och negativa händelser inte inskränker sig till allvarliga händelser. Vårdgivaren är skyldig att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete och i detta arbete är hälso- och sjukvårdspersonalens iakttagelser av alla typer av risker, tillbud och negativa händelser av stor betydelse. Ett annat skäl 
  
 209  
 Dåvarande 2 kap. 7 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. 
 117 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 är att allvarlighetsrekvisitet har gett upphov till tveksamhet om hur allvarlig en händelse ska vara för att den ska rapporteras. Några sådana överväganden ska inte längre göras utan hälso- och sjukvårds- personalen ska rapportera allt som den uppfattar som risker för patientsäkerheten samt alla tillbud och negativa händelser. Det ankommer sedan på vårdgivaren att analysera informationen, ta ställning till om en anmälan ska göras till IVO samt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga att patienter drabbas av vårdskador. 
 210 
  
 Av tidigare förarbeten framgår att anmälningar om risk- situationer och riskhändelser anses ha stor betydelse för det förebyggande tillsynsarbetet. En anmälan från en vårdgivare till IVO innebär att risker blir kända och kan analyseras på nationell nivå. Erfarenheterna återförs sedan till hälso- och sjukvården.  
 211 
  
 Patientsäkerhetslagen innehåller också definitioner av begrep- pen vårdskada och allvarlig vårdskada i 1 kap. 5 §. Med vårdskada avses lidande, kroppslig eller psykisk skada eller sjukdom samt dödsfall som hade kunnat undvikas om adekvata åtgärder hade vidtagits vid patientens kontakt med hälso- och sjukvården. Med allvarlig vårdskada avses vårdskada som är bestående och inte ringa, eller har lett till att patienten fått ett väsentligt ökat vårdbehov eller avlidit. 
 Patientsäkerhetslagen innehåller vidare ytterligare regler om rapporteringsskyldighet. Om en legitimerad yrkesutövares för- skrivning av narkotiska läkemedel, andra särskilda läkemedel, alkoholhaltiga läkemedel eller teknisk sprit skäligen kan befaras stå i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet, ska den hälso- och sjukvårdspersonal som expedierar läkemedel anmäla detta till IVO. 
 212 
  
 Enligt IVO:s redovisning inkom 2 225 anmälningar enligt lex Perez under år 2013. 
 213  
 Antalet lex  
 Maria-anmälningar 
  har under de senaste 10 åren mer än fördubblats. 
 214 
  
 210 
  
 Jfr prop. 2009/10:210, s. 149 ff. och SOU 2011:33, s. 32 ff. 
  
 211 
  
 Prop. 1995/96:176, s. 67 f. och SOU 2011:33, s. 32. 
  
 212 
  
 6 kap. 11 § patientsäkerhetslagen. 
  
 213 
  
 Inspektionen för vård och omsorg (2014), s. 33. 
  
 214 
  
 Socialstyrelsen (2013), s. 18. 
  
 118 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 Lex WhiteEn liknande bestämmelse om anmälningsplikt finns inom social- tjänstens omsorg om äldre och personer med funktionshinder, lex Cox. Bakgrunden var att det under hösten 1997 hade upp- märksammats flera fall av brister och missförhållanden i vården och omsorgen, främst inom äldrevården. Som ett komplement till olika former av kvalitetssäkring och en förstärkt tillsyn på äldreområdet ansåg regeringen att brister inom omsorgerna om äldre och personer med funktionshinder bättre kunde följas upp och förebyggas med en lagstadgad anmälningsskyldighet. 
 215  
 Vissa ändringar i lex Sarah- bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 2011. 
 216 
  
 Rapporteringsskyldigheten enligt lex Cox innebär att den som fullgör uppgifter inom socialtjänsten eller vid Statens institutions- styrelse genast ska rapportera om han eller hon uppmärksammar eller får kännedom om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som rör den som får, eller kan komma i fråga för, insatser inom verksamheten. Rapporteringsskyldigheten fullgörs i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet till den som bedriver verksamheten, i verksamhet vid Statens institutions- styrelse till ledningen, och i övrigt till berörd socialnämnd. 
 217  
 Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande ska dokumenteras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjs- mål. 
 218 
  
 Om det rör sig om ett  
 allvarligt  
 missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, ska det snarast anmälas till IVO. 
 219 
  
 Motsvarande bestämmelser om anmälningsplikt finns i lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS). Bestämmelserna motiverades bl.a. med att brister i särskilt stöd och service bättre kunde följas upp och förebyggas med en lagstadgad skyldighet att anmäla missförhållanden. Tillsynsmyndigheten bedömdes också genom anmälningsplikten ges bättre förutsätt- ningar för sin tillsyn. Dessutom ansåg regeringen att personer som har insatser inom ramen för LSS har samma behov av skydd mot övergrepp och andra missförhållanden som äldre och personer med 
  
 215 
  
 Prop. 1997/98:113, s. 86 ff. 
  
 216 
  
 Prop. 2009/10:131. 
  
 217 
  
 14 kap. 3 § SoL. 
  
 218 
  
 14 kap. 6 § SoL. 
  
 219 
  
 14 kap. 7 § SoL. 
  
 119 
  
 Gällande rätt 
  
 SOU 2014:31 
  
 funktionsnedsättning som har insatser enligt SoL respektive personer som ges vård inom hälso- och sjukvården. 
 220 
  
 Tillsynsmyndighet för socialtjänst och LSS var till den 1 januari 2010 länsstyrelserna, därefter tog Socialstyrelsen över tillsynen. Från och med juni 2013 utövas tillsynen av IVO. 
 Enligt IVO:s redovisning inkom det 1 080 anmälningar enligt lex Cox under år 2013. 
 221 
  
 Definition av missförhållanden enligt lex WhiteSom nämnts innehåller patientsäkerhetslagen definitioner av begreppen vårdskada och allvarlig vårdskada. I bestämmelserna om lex Cox saknas dock en definition av vad som ska anses utgöra ett missförhållande. Det har överlåtits till Socialstyrelsen att utfärda föreskrifter och allmänna råd om detta. Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om lex Cox ska med rapporterings- pliktiga missförhållanden avses såväl utförda handlingar som handlingar som någon av försummelse eller av annat skäl har underlåtit att utföra och som innebär eller har inneburit ett hot mot eller har medfört konsekvenser för enskildas liv, säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa. Med en påtaglig risk för ett missförhållande, som också ska rapporteras, avses att det är fråga om en uppenbar och konkret risk för ett missförhållande. 
 222 
  
 Socialstyrelsen har också gett ut en handbok om lex Cox som ger exempel på sådana missförhållanden som ska rapporteras. 
 223 
  
 Sanktioner, repressalier 
 Det finns inte någon sanktion mot underlåtenhet att rapportera ett missförhållande enligt lex Perez och lex Cox. Syftet med bestämmelserna är i första hand att komma till rätta med missförhållanden och anmälningsskyldigheten ska därvid fungera som ett stöd för personal m.fl. att göra anmälan utan rädsla för 
  
 220 
  
 Prop. 2004/05:39, s. 47. 
  
 221 
  
 Inspektionen för vård och omsorg, (2014), s. 34. 
  
 222 
  
 2 kap. 3 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om lex Cox (SOSFS 2011:5), ändrad genom SOSFS 2013:16. 
  
 223 
  
 Socialstyrelsen (2013a). 
  
 120 
  
 SOU 2014:31 
  
 Gällande rätt 
  
 repressalier. 
 224  
 Det har anförts att det inte kan anses strida mot en arbetstagares lojalitetsplikt att fullgöra en lagstadgad skyldighet. 
 225 
  
 De lagstadgade rapporteringsskyldigheternas förhållande till kritikrätten 
 Som framkommit innebär de lagstadgade rapporteringsskyldig- heterna i lex Cox och lex Perez att arbetstagarna i första hand ska rapportera missförhållanden till arbetsgivaren (se bl.a. 6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen och 14 kap. 3 § SoL). Bestämmelserna skulle kunna tolkas så att de begränsar arbetstagarnas möjligheter att anmäla missförhållandena till en tillsynsmyndighet eller på annat sätt avslöja uppgifterna externt. 
 Möjligheten för den anställde att vända sig direkt till tillsyns- myndigheten för att påtala ett missförhållande torde dock inte påverkas av rapporteringsreglerna. I förarbetena till lex Cox anges att den möjligheten står öppen för envar, att den inte ska förväxlas med den lagstadgade rapporteringsskyldigheten och att en anställd kan använda sig av den möjligheten t.ex. om påtalade missför- hållanden inte utreds eller åtgärdas av den som bedriver verksam- heten eller i fall då missförhållanden upptäcks utanför den egna verksamheten. 
 226 
  
 Ej rätt att vara anonym vid fullgörande av rapporteringsskyldigheten 
 Rapporteringsskyldigheten enligt lex Cox och lex Perez är inte fullgjord om rapporteringen sker anonymt. 
 227 
  
 I förarbetena till 2011 års ändringar i lex Cox anges att en anonym rapport inte är en del av kvalitetsarbetet som ska bedrivas enligt bestämmelserna. Om namnet på den som lämnat en rapport eller anmälan finns angivet i en allmän handling kan det inte hemlighållas utan stöd i OSL. Under vissa förutsättningar gäller sekretess enligt 26 kap. 5 § OSL för uppgift i anmälan eller utsaga som gjorts av en enskild. Denna bestämmelse är dock inte tillämplig på en offentlig funktionär som har gjort en anmälan i tjänsten. 
 228 
  
 224 
  
 Prop. 1997/98:113 s. 89, prop. 2009/10:131 s. 14 och 51 samt Fransson (2013), s. 124. 
  
 225 
  
 SOU 2011:33, s. 111 ff. 
  
 226 
  
 Prop. 2009/10:131, s. 51. Se även prop. 1997/98:113, s. 89. 
  
 227 
  
 SOU 2011:33, s. 109. 
  
 228 
  
 Prop. 2009/10:131, s. 44 och 51. Jfr JO 1983/84 s. 231. 
  
 121 
 5 Internationella åtaganden 
 I detta kapitel görs en övergripande genomgång av Sveriges internationella åtaganden som berör visselblåsning. Åtagandena presenteras under rubriker för respektive internationell organisation under vilken de internationella rättsakterna sorterar. 
  
 5.1 
  
 Inledning 
  
 De internationella rättsakter som berör visselblåsning har tillkommit i olika syften. Vissa har tillkommit för att stärka kampen mot korruption. Andra har tillkommit för att värna grundläggande fri- och rättigheter. Syftet med respektive rättsakt bör hållas i minnet vid den följande genomgången av de olika rättsakterna. 
 Det bör också understrykas att de internationella rättsakter som presenteras i detta kapitel är av olika slag. Vissa är bindande för Sverige som stat medan andra mer har karaktären av uppmaningar eller rekommendationer. Delar av  
 EU-rätten 
  är också bindande för enskilda. I det följande redogörs kort för i vilken utsträckning de olika rättsakterna är förpliktande för Sverige som stat och för enskilda i Sverige. 
 Sverige är folkrättsligt bundet av de internationella överens- kommelser som Sverige inträtt i. 
 1  
 Således är Sverige som stat bunden av till exempel FN:s konvention mot korruption och Europarådets civilrättsliga och straffrättsliga konventioner om korruption. 
 EU:s primärrätt anses ha företräde framför svensk rätt enligt den så kallade lojalitetsprincipen. 
 2  
  
 EU-förordningar 
  har direkt effekt i medlemsstaterna vilket innebär att förordningar inte endast skapar skyldigheter för medlemsstaterna utan också rättigheter för 
  
 1 
  
 Detta anses följa av artikel 38 i Internationella domstolens stadga. 
  
 2 
  
 Artikel 4.3 fördraget om Europeiska unionen. 
  
 123 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 enskilda. 
 3  
 EU:s direktiv ska införlivas i nationell rätt inom en viss tidsfrist som fastställs i direktiven. Direktiven kan i undantagsfall ges direkt effekt i medlemsstaterna av  
 EU-domstolen 
  för att skydda privatpersoners rättigheter. 
 4  
 Europarådets resolutioner och rekommendationer binder dock inte Sverige som stat. Däremot kan dessa instrument få betydelse vid uttolkningen av bindande internationell rätt, till exempel vid uttolkningen av Europarådets konventioner om korruption och vid uttolkningen av Europakonventionen. Angående Europakonventionens ställning i svensk rätt, se avsnitt 5.4.1. 
  
 5.2 
  
 Förenta nationerna (FN) 
  
 5.2.1 
  
 FN:s konvention mot korruption (UNCAC) 
  
 FN:s konvention mot korruption (UNCAC) trädde i kraft i december 2005. Sverige tillträdde konventionen 2007. Konventionen innehåller en bestämmelse som uppmanar konventionsstaterna att överväga skydd för så kallade  
 anmälare  
 (artikel 33). Bestämmelsen är fakultativ och ska således främst ses som en uppmaning eller en rekommendation. Bestämmelsen har följande lydelse: 
 Artikel 33 Skydd för anmälare 
 Varje konventionsstat ska överväga att i sin nationella rättsordning införliva lämpliga åtgärder för att tillhandahålla skydd mot orättvis behandling av en person som i god tro och på rimliga grunder till behöriga myndigheter rapporterar omständigheter rörande gärningar som straffbeläggs i enlighet med denna konvention. 
 Anmälare ( 
 reporting person 
 ) ska skiljas från vittnen som enligt konventionen är berättigade till ett mer omfattande skydd än anmälare. Därtill är vittnesskydd obligatoriskt medan skydd för anmälare är frivilligt. Konventionens bestämmelse om vittnesskydd (artikel 32) är identisk med motsvarande bestämmelse i FN:s konvention mot transnationell, organiserad brottslighet. Den senare konventionen innehåller dock ingen bestämmelse om skydd för anmälare. 
  
 3 
  
 Artikel 288 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt  
  
 EU-domstolens 
  dom den 5 februari 1963 i mål 26/62, Jones en Martin mot Nederlandse Administratie der Belastingen. 
  
 4 
  
 EU-domstolens 
  
  dom den 4 december 1974 i målet 71/74, Sharp mot Home Office och  
 EU-domstolens 
  dom den 5 april 1979 i målet 148/78, Keller mot Ross. 
 124 
 SOU 2014:31 Internationella åtaganden 
 Vilka som omfattas av termen anmälare är något oklart. Konventionstexten anger att staterna ska överväga skydd för var och en ( 
 any person 
 ) som i god tro och på rimliga grunder rapporterar misstankar till behörig myndighet. Klart är att person- kretsen som avses är vidare än endast offentliganställda tjänstemän. Det är rimligt att anta att personkretsen som avses ligger närmare den personkrets som vanligtvis brukar avses med begreppet visselblåsare (se kapitel 2 om begreppet visselblåsning). 
 5  
 Samtidigt kan man inte bortse från det faktum att konventionstextens ordalydelse snarast ger intrycket av att staterna ska överväga skydd för  
 alla  
 personer som rapporterar misstankar om korruptionsbrott, alltså oavsett om de är organisationsinsiders eller inte. 
 Det skydd som ska övervägas är, enligt konventionens så kallade lagstiftningsguide, skydd för anmälares karriärer, tillhandahållande av psykologiskt stöd, institutionellt erkännande av rapportering, omplacering inom organisationen och förflyttning till en annan organisation. 
 6 
  
 Konventionsstaterna har endast en skyldighet att överväga skydd för rapportering som sker i  
 god tro  
 och  
 på rimliga grunder 
 . Den tekniska guide som finns i anslutning till konventionen anger att det bör finnas en presumtion för att rapportering sker i god tro, men att om det kan fastställas att en rapportering är falsk och i ond tro, bör det finnas lämpliga remedier för personer som utpekas genom rapporteringen. 
 7 
  
 Artikel 33 anger att skydd bör övervägas för rapportering till  
 behörig myndighet 
 . Eftersom konventionsstater har olika rapporterings- och anmälningsordningar finns det skäl att anta att konventionen inte favoriserar någon särskild ordning, utan att konventionsstaterna själva avgör till vilket organ skyddad rapportering ska ske. Det avgörande torde vara att ordningen för rapportering eller anmälningar är effektiv, dvs. att anmälare vet, eller enkelt kan ta reda på, vart de ska vända sig samt att det faktiskt går att nå det behöriga organet. Självklart utesluter inte begreppet behörig myndighet att konventionsstater skyddar rapportering till andra än myndigheter, till exempel till civilsamhällesorganisationer eller till media. 
 Konventionsstaterna ska överväga att skydda rapportering rörande gärningar som straffbeläggs i enlighet med denna 
  
 5 
  
 Begreppet whistleblower användes i tidigare utkast av konventionstexten. United Nations Office on Drugs and Crime (2010), s. 277 ff. 
  
 6 
  
 United Nations Office on Drugs and Crime (2006), s. 146. 
  
 7 
  
 United Nations Office on Drugs and Crime (2009), s. 107. 
  
 125 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 konvention. Konventionens brottskatalog inkluderar mutbrott, förskingring, otillåtet förfogande över egendom, handel med inflytande, missbruk av tjänsteställning, olagligt berikande, penning- tvätt, häleri och hindrande av rättvisan. 
 Vid sidan av att överväga skydd för anmälare ska konventions- staterna även överväga att vidta åtgärder och införa system för att underlätta för offentliga tjänstemän att rapportera korruptions- misstankar till behörig myndighet (artikel 8 p. 4). Offentliga tjänstemän är enligt konventionen definierat i vida termer och inkluderar personer som är medlemmar av lagstiftande församlingar och personer som fullgör uppgifter inom den dömande verksam- heten. Även personer som fullgör offentliga funktioner i allmän- ägda företag omfattas av begreppet offentliga tjänstemän (artikel 2). Bestämmelsen är liksom bestämmelsen om skydd för anmälare fakultativ och lämnar ett relativt stort utrymme för tolkning. 
 Ytterligare en bestämmelse med anknytning till rapportering av korruptionsmisstankar är artikel 13 som förpliktigar konventions- staterna att respektera, uppmuntra och skydda enskildas och civilt samhälleliga organisationers rätt att offentliggöra och sprida information om korruption. Därtill ska konventionsstaterna ge det civila samhället tillgång till korruptionsbekämpande organ för att bl.a. kunna rapportera korruptionsmisstankar, även anonymt. Denna bestämmelse är till skillnad från bestämmelsen om rapporterings- system för offentliga tjänstemän, och bestämmelsen om skydd för anmälare, obligatorisk. 
 Konventionen förpliktigar också konventionsstaterna att säker- ställa att offer för korruptionsbrott har möjlighet att erhålla skade- stånd för skador som uppkommit genom korruption (artikel 35). Denna bestämmelse torde också innefatta en förpliktelse att säker- ställa att även anmälare kan erhålla skadestånd på grund av skador som uppkommit genom repressalier som riktats mot anmälaren. 
 Genom konventionens artikel 63 inrättas en statspartskonferens, vars syfte är att förbättra konventionsstaternas samarbete och förmåga att uppnå konventionsmålen samt främja att konventionen genomförs och granska hur det sker i de olika medlemsstaterna. Vid statsparts- konferensens tredje sammanträde, som hölls i Doha Qatar i november 2009, fattades beslut om en mekanism för översyn av konventions- staternas tillämpning av konventionen. Varje konventionsstat kommer med jämna mellanrum att granskas med avseende på hur väl 
 126 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 konventionen implementerats i staten. Resultatet av denna granskning ska avrapporteras. 
 8 
  
 Sverige tillträdde UNCAC 2007. 
 9  
 Regeringen gjorde vid tillträdet den övergripande bedömningen att det svenska skyddet för vittnen och anmälare uppfyller de åtaganden som följer av konventionen. Regeringen framhöll särskilt straffbestämmelsen om övergrepp i rättssak, de svenska meddelarreglerna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), och den svenska förunder- sökningssekretessen. Regeringen bedömde också att Sverige vidtar åtgärder och har system som underlättar för offentliga tjänstemän att rapportera misstankar om korruption. Här menade regeringen att rättegångsbalken innehåller regler om polis- och andra myndighets- anmälningar samt att sekretesslagstiftningen innehåller undantag för att tillgodose behovet av att kunna anmäla brott. Med avseende på artikel 13 och enskildas, inklusive civilsamhällesorganisationers, möjlighet att rapportera misstankar om korruption, anförde regeringen att Åklagarmyndigheten har en särskild enhet till vilken enskilda kan vända sig med misstankar om brott. Vidare menade regeringen att misstankar om korruptionsbrott kan anmälas till vilken polismyndighet som helst. Regeringen menade avslutningsvis att de svenska reglerna om skadestånd i skadeståndslagen (1972:207) och rättegångsbalken får anses uppfylla de åtaganden som följer av konventionens artikel 35. 
 För närvarande pågår en granskning av hur Sverige implementerat UNCAC. Vid skrivande stund är det oklart när granskningen av Sveriges genomförande av konventionen kommer att offentliggöras. 
  
 5.2.2 
  
 Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nummer 158 
  
 Den Internationella arbetsorganisationen (ILO) antog 1982 konventionen (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ. Konventionen innehåller krav på giltiga skäl ( 
 valid reasons 
 ) för uppsägning av anställningsavtal med vissa medgivna undantag. Arbetsgivaren har att visa att det finns giltiga skäl för uppsägning och att dessa skäl har sin grund i arbetstagarens duglighet, uppförande eller i intresset av verksamhetens behöriga gång. Fem skäl utgör dock inte giltiga skäl enligt konventionen 
  
 8 
  
 SOU 2010:38, s. 110 f. 
  
 9 
  
 Se bet. 2006/07:Richard och prop. 2006/07:74. 
  
 127 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 (artikel 5). Ett av skälen som inte godtas är att någon har gett in ett klagomål eller deltagit i ett rättsligt förfarande mot arbets- givaren, vilket innebär påstående om överträdelse av lag eller annan författning, eller vänt sig till behörig myndighet. 
 10  
 Den arbets- tagare som vänder sig till en myndighet med ett påstående om lag- eller författningsbrott får alltså inte skiljas från anställningen. 
 11 
  
 Sverige anslöt sig till konventionen 1983. 
 12  
 I regeringens proposition med anledning av anslutningen konstaterades att utformningen och tillämpningen av lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd (LAS) är sådan att konventionens artikel 5 måste anses uppfylld. 
 13  
 Under  
 1980-talet 
  avgjordes emellertid två rättsfall av Arbetsdomstolen där myndighetsanmälningar syntes kunna uppfylla kravet på saklig grund för uppsägning. 
 14  
 I det första avgörandet hade två hotellanställda arbetstagare gjort en anmälan till Länsstyrelsen. 
 15  
 Arbetsdomstolen menade dock att anmälan gjordes utan att arbets- tagarna först hade försökt komma till rätta med missförhållandena internt. Därtill menade domstolen att anmälan innehöll allvarliga anklagelser, saknade grund och hade som huvudsyfte att skada arbetsgivaren. Även det andra fallet från Arbetsdomstolen gällde en hotellanställd arbetstagare. 
 16  
 Arbetstagaren hade skiljts från anställ- ningen, bland annat på grund av en anmälan till Länsstyrelsen. Arbetsdomstolen menade att anmälan till Länsstyrelsen var oförsvarlig och inte gav intrycket av ett allvarligt menat försök att komma till rätta med de påstådda missförhållandena på något adekvat sätt. Tvärtom bestod anmälan, enligt Arbetsdomstolen, till övervägande delen av urskillningslösa anklagelser som knappast kunde vara av betydelse i sammanhanget och av kränkande omdömen om bolags- ledningen. 
 De två avgörandena från Arbetsdomstolen ställde indirekt frågan om Sverige fullgjorde sina skyldigheter enligt ILO:s konvention (158). Frågan berördes av 1992 års Arbetsrättskommitté. 
 17  
 Kommittén menade att konventionens artikel 5 har fått en kategorisk utformning och att artikeln inte rimligen kan tolkas så att en arbetstagare ska 
  
 10 
  
 Artikel 5 (c). 
  
 11 
  
 Av den engelska konventionstexten framgår det tydligare att en myndighetsanmälan ska ha koppling till ett påstående om lag- eller annan författningsöverträdelse och att det alltså inte räcker med att arbetstagaren vänder sig till en myndighet. 
  
 12 
  
 Prop. 1982/83:124 och bet. AU 1982/83:28. 
  
 13 
  
 Prop. 1982/83:124, s. 5. 
  
 14 
  
 AD 1986 nr 95 och AD 1988 nr 67. 
  
 15 
  
 AD 1986 nr 95. 
  
 16 
  
 AD 1988 nr 67. 
  
 17 
  
 SOU 1993:32. 
  
 128 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 undgå arbetsrättsliga följder vid exempelvis medvetet oriktiga beskyllningar mot arbetsgivaren blott av det skälet att de framförts i en anmälan. Vidare anförde kommittén: Syftet med konventions- bestämmelsen får antas vara att arbetstagarna inte skall vara tvungna att tiga om missförhållanden som de med fog kan kritisera och där hänvändelse till myndighet kan vara det korrekta och kanske effektivaste sättet att åstadkomma en ändring. Svensk rättspraxis hindrar endast rena missbruk från arbetstagarens sida, och gällande rätt måste därför anses svara konventionens bestämmelse. 
 18  
 Arbetsdomstolen synes också ha vidhållit sin tidigare praxis att myndighetsanmälningar rent principiellt sett kan utgöra skäl för uppsägning. 
 19 
  
 5.3 
  
 Europeiska unionen (EU) 
  
 5.3.1 
  
 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna 
  
 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blev bindande för unionens institutioner och för medlemsstaterna i december 2009 i samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft. Stadgan är tillämplig mellan enskilda och unionens institutioner, samt mellan enskilda och medlemsstater när unionsrätten tillämpas. 
 20  
 I stadgan finns en bestämmelse om yttrandefrihet (artikel 11). Yttrande- frihetsbestämmelsen har samma innebörd och räckvidd som Europakonventionens yttrandefrihetsbestämmelse. 
 21  
 EU förbehåller sig dock rätten att gå längre i skyddet av yttrandefriheten än det skyddet som gäller enligt Europakonventionen. 
 22  
 Utgångspunkten är alltså att den praxis som Europadomstolen har utvecklat med avseende på artikel 10 i princip styr innebörden av artikel 11 i EU:s rättighetsstadga. I den utsträckning  
 EU-domstolen 
  har anledning att tillämpa stadgans yttrandefrihetsbestämmelse rör det sig i regel om europeiska integrationsfrågor och den fria rörligheten. Därtill finns en viss praxis från  
 EU-domstolen 
  med avseende på arbetstagares yttrandefrihet inom unionens institutioner. 
 23 
  
 18 
  
 SOU 1993:32, s. 385 f. 
  
 19 
  
 Lunning och Toijer (2010), s. 103. 
  
 20 
  
 Artikel 51. 
  
 21 
  
 Artikel 52. 
  
 22 
  
 Artikel 52 p. 3. 
  
 23 
  
 Se t.ex.  
  
 EU-domstolens 
  dom den 6 mars 2001 i målet 274/99 P, Williams mot Kommissionen. 
 129 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 5.3.2 
  
 EU:s dataskyddsreglering och behandlingen av personuppgifter inom whistleblowingsystem 
  
 Inom ramen för  
 EU-samarbetet 
  reformeras för närvarande skyddet för personuppgifter. I början av 2012 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till en ny, allmän dataskyddsförordning. 
 24  
 Förhandlingar om förordningens utformning pågår för närvarande mellan medlemsstaterna. I det följande redogörs i huvudsak för det gällande dataskyddsdirektivet (95/46/EC). 
 25  
 Avslutningsvis redogörs kortfattat för förändringar som kommissionen har föreslagit rörande den europeiska dataskyddsregleringen. 
 EU:s (95/46/EC) dataskyddsdirektiv och whistleblowingsystem 
 Det har blivit vanligare med så kallade whistleblowingsystem i Europa. Sådana system innebär att anställda, och i vissa fall andra personer, erbjuds möjlighet att rapportera missförhållanden till en särskild mottagare inom organisationen, alternativt till en särskild kontrakterad mottagare utom organisationen (vanligtvis en så kallad hotlinetjänst). 
 26  
 Användarna av whistleblowingsystemen är antingen skyldiga att rapportera missförhållanden eller uppmuntras att rapportera. Systemen bygger ofta, men inte alltid, på en tekniskt avancerad lösning som skyddar användarnas identitet i syfte att försvåra efterforskning och repressalier. Syftet med systemen är att ledningen snabbt ska få kännedom om risker och brister i verksamheten och att de som rapporterar ska ha en tydlig och trygg rapporteringsordning. 
 Whistleblowingsystem innebär ofta att verksamheter behandlar personuppgifter på ett systematiskt sätt. Det handlar om uppgifter om den som använder systemet men också uppgifter om personer som utpekas som ansvariga för olika typer av oegentligheter eller missförhållanden i verksamheten. Av detta skäl aktualiseras EU:s dataskyddsdirektiv. 
  
 24 
  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning den 25 januari 2012 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och det fria flödet av sådana uppgifter (allmän uppgiftsskyddsförordning), KOM(2012) 11 slutlig. 
  
 25 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. 
  
 26 
  
 Se närmare om system och rutiner för rapportering av missförhållanden i kapitel 9. 
  
 130 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Artikel  
 29-gruppen 
  
 Den så kallade Artikel  
 29-gruppen 
  instiftades 1995 av parlamentet och rådet i syfte att skydda enskildas personuppgifter och den fria rörligheten av sådana uppgifter. Med anledning av den ökade förekomsten av whistleblowingsystem i Europa, och intresset av att balansera intresset av sådana system med intresset av person- uppgiftsskydd, lämnade gruppen ett särskilt yttrande 2006. 
 27  
 Yttrandet ger Artikel  
 29-gruppens 
  syn på hur whistleblowing- system kan genomföras i linje med de krav som uppställs i dataskyddsdirektivet. Det rör sig alltså inte om något bindande beslut från EU utan ett yttrande av en särskilt instiftad, rådgivande grupp. Uttolkningen av dataskyddsdirektivet sker ytterst av EU- domstolen. 
 Artikel  
 29-gruppens 
  bedömning är att åtta särskilda krav ska ställas på verksamheter som inför eller har whistleblowingsystem. 
 28 
  
 1. 
  
 Syftet med ett system måste vara godtagbart enligt direktivets artikel 7. System kan enligt gruppens bedömning i första hand motiveras av att det finns en rättslig förpliktelse att ha ett system (artikel 7 c) eller att intresset av att ha ett system är så starkt att det annars väger upp de registrerades intressen (artikel 7 f). I det senare fallet måste en proportionalitetsbedömning göras i det enskilda fallet. 
  
 2. 
  
 Systemet måste också utformas på ett sådant sätt att det går att förena med kraven i direktivets artikel 6. Dessa krav berör sättet som personuppgifter behandlas på, till exempel att uppgifterna ska vara korrekta och relevanta, att de förvaras på ett lämpligt sätt och att de inte sparas längre än nödvändigt. Enligt gruppens bedömning bör man begränsa den personkrets som får använda systemen och även den personkrets som får anklagas genom systemet. Vidare menar gruppen att nackdelarna med system som tillåter anonymitet överväger fördelarna varför man rekom- menderar system som endast tillåter identifierad rapportering, eller åtminstone att man inte uppmuntrar anonym rapportering. Gruppen menar också att man bör begränsa systemen till att endast behandla fakta som relaterar till systemets ändamål. Om systemets ändamål är att komma till rätta med oegentlig- 
  
 27 
  
 Article 29 Data Protection Working Party (2006). 
  
 28 
  
 De åtta kraven sammanfattas här. För en fullständig beskrivning av kraven, se gruppens yttrande. 
  
 131 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 heter i bokföringen bör endast de uppgifter som är absolut nödvändiga för att komma till rätta med sådana oegentligheter omfattas. Uppgifterna ska heller aldrig sparas längre än absolut nödvändigt. 
  
 3. 
  
 De som berörs av systemen ska också informeras om systemen (artikel 10). Därtill ska de som berörs informeras om de är skyldiga att använda systemen eller om användningen är frivillig. De berörda ska även informeras om rätten att få tillgång till och att erhålla rättelse av uppgifter som förekommer i systemen. 
  
 4. 
  
 Den person som anklagas genom ett whistleblowingsystem har också rättigheter som måste beaktas (artikel 11 och 12). Här rör det sig om rätten till information om vad personen anklagas för och hur personen kan tillvarata sina rättigheter. Det handlar också om rätten att få tillgång till information och även att kräva rättelse eller radering av felaktiga uppgifter. 
  
 5. 
  
 Artikel  
  
 29-gruppen 
  pekar också på att säkerheten vid behandlingen av uppgifter måste kunna garanteras (artikel 17). Det gäller, enligt gruppen, den tekniska och organisatoriska säkerheten, samt säkerheten som skyddar användarnas identitet. 
  
 6. 
  
 Gruppen menar att det visserligen är att föredra att man organiserar whistleblowingsystem internt, men noterar att det ofta förekommer att en extern aktör sköter delar av systemet. Om ett system organiseras internt menar gruppen att vissa krav kan ställas på organisationen, till exempel att ett system ska vara strikt skiljt från personalavdelningen och att personalen som arbetar med systemet ska vara välmotiverad och välutbildad. Om en extern partner används ska denna partner också efterleva de krav som följer av dataskyddsdirektivet. Gruppen under- stryker också att behandlingen av rapporter i första hand ska ske lokalt och att uppgifter från rapporter inte ska spridas mer än absolut nödvändigt. 
  
 7. 
  
 Gruppen har också särskilda synpunkter med avseende på över- föring av uppgifter till tredje land (artikel 25 och 26). 
  
 8. 
  
 Till sist påpekar gruppen att det finns särskilda krav på anmäl- ningsplikt och förhandskontroll som måste efterlevas av de som inför whistleblowingsystem (artikel 18 och 20). 
  
 132 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Den svenska personuppgiftsregleringen 
 För en redogörelse av den svenska personuppgiftsregleringen och whistleblowingsystem, se avsnitt 9.4. 
  
 5.3.3 
  
 Förslag till en ny, allmän dataskyddsförordning 
  
 I januari 2012 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till en ny, allmän förordning om dataskydd. 
 29  
 Förslaget är till stor del baserat på den reglering som gäller enligt dataskyddsdirektivet men innehåller också ett stort antal nyheter, bland annat en rätt att bli glömd och en rätt till så kallad dataportabilitet. Förslaget innehåller också en ny, europeisk dataskyddsstyrelse som är tänkt att ersätta Artikel  
 29-gruppen. 
 30 
  
 Det är i dagsläget oklart i vilken utsträckning och hur kraven på whistleblowingsystem skulle förändras med en ny dataskydds- förordning. 
  
 5.3.4 
  
 EU- direktiv och förordningar på finansmarknadsområdet 
  
 EU antog i juni 2013 det så kallade kapitaltäckningsdirektivet (CRD 4) som ett led i genomförandet av de nya globala standarderna för bankkapital (Basel  
 3-avtalet). 
 31 
  
 Direktivet innehåller regler om rapportering av överträdelser som bland annat innefattar skydd för visselblåsare. Europeiska kommissionen har också sedan tidigare presenterat förslag på en förordning om marknadsmissbruk som likt kapitaltäckningsdirektivet innehåller bestämmelser om vissel- blåsning. 
 32  
 Därtill har ytterligare förslag till direktiv och förordningar lämnats som innehåller liknande bestämmelser om visselblåsning som kapitaltäckningsdirektivet, bland annat förslag till MiFID 2 
  
 29 
  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning den 25 januari 2012 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och det fria flödet av sådana uppgifter (allmän uppgiftsskyddsförordning), KOM(2012) 11 slutlig. 
  
 30 
  
 Regeringskansliet, Faktapromemoria, 2011/12:FPM117. 
  
 31 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG. 
  
 32 
  
 En kort beskrivning av förslaget följder nedan. 
  
 133 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 (marknader för finansiella instrument) 
 33 
 , UCITS  
 5-direktiv 
  (kollektiva investeringar i rörliga värdepapper) 
 34 
 , och IMD  
 2-direktiv 
  (försäkringsförmedlingsdirektiv) 
 35 
 . Ytterligare direktiv och förordningar på finansmarknadsområdet med bestämmelser om visselblåsning är att vänta. 
 I denna utrednings uppdrag ingår inte att utreda hur dessa sektorspecifika direktiv och förordningar ska genomföras i Sverige. Särskilda utredningar har tillsatts och kommer att tillsättas för detta ändamål. Däremot ges här en kort redogörelse för kapital- täckningsdirektivet och EU:s förslag till förordning om marknads- missbruk i syfte att ge en överblick över vissa förslag på förändringar av svensk rätt som berör visselblåsning. 
 EU:s direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag 
 I juni 2013 antogs ett nytt  
 EU-direktiv 
  (2013/36/EU) om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag (det så kallade kapitaltäckningsdirektivet, eller CRD 4). Direktivet innehåller bestämmelser som förpliktigar nationella myndigheter att inrätta effektiva och tillförlitliga mekanismer för rapportering till behörig myndighet av överträdelser av nationella bestämmelser om införlivande av direktivet och av en förordning (förordning 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag, eller CRR). 
 36  
 Dessa mekanismer ska åtminstone innefatta följande element: 
  
 a) 
  
 Särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem, 
  
 b) 
  
 lämpligt skydd för anställda i institut som rapporterar över- trädelser begångna inom institutet mot åtminstone repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande, 
  
 33  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om marknader för finansiella instrument och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG, KOM(2011) 656 slutlig. 
  
 34  
 Proposal for a directive of the European parliament and of the Council amending Directive 2009/65/EC on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities (UCITS) as regards depositary functions, remuneration policies and sanctions, COM(2012) 350 final. 
  
 35  
 Proposal for a directive of the European parliament and of the Council on insurance mediation, COM(2012) 360/2. 
  
 36  
 Artikel 71. 
 134 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 c) 
  
 skydd av personuppgifter både för den person som rapporterar överträdelser och den fysiska person som påstås vara ansvarig för en överträdelse, i enlighet med direktiv 95/46/EU av den 24 oktober 1995 (dataskyddsdirektivet), 
  
 d) 
  
 tydliga regler som under alla omständigheter ser till att konfidentialiteten för den person som rapporterar om överträdelser begångna inom institutet garanteras, såvida inte offentliggörandet i enlighet med nationell lagstiftning krävs i samband med ytterligare utredningar eller efterföljande rättsliga förfaranden. 
  
 Medlemsstaterna ska vidare kräva att instituten inrättar lämpliga rutiner för att deras anställda ska kunna rapportera om överträdelser internt genom en särskild, oberoende och självständig kanal. 
 37  
 Direktivet tillåter att kanaler tillhandahålls genom förfaranden som föreskrivs i kollektivavtal. 
 38  
 Samma skydd ska gälla vid rapportering genom sådana kanaler som det skydd som föreskrivs gällande de mekanismer som ska finnas för rapportering till myndigheter enligt artikel 71, p. 2, b), c) och d). 
 39 
  
 Utredningen om förstärkta kapitaltäckningsregler lämnade i september 2013 ett betänkande med förslag om bl.a. hur artikel 71 i direktivet ska genomföras i svensk rätt. Utredaren lämnade följande förslag och bedömningar i betänkandet med avseende på rapportering av överträdelser: 
  
 1. 
  
 Skyldigheten att inrätta effektiva procedurer för att motta och följa upp anmälningar om oegentligheter bör genomföras på förord- ningsnivå.  
  
 Utredaren konstaterar att det redan av genom- förandet av förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen finns rutiner för att ta emot och följa upp tips från anmälare. Att ett särskilt förfarande ska finnas för rapportering bör emellertid framgå direkt av förordningen. Utredaren bedömer att anklagade personers intressen skyddas redan av att Finansinspektionen är skyldig att handlägga ärenden i enlighet med förvaltningslagen (1986:223). 
  
 2. 
  
 Anställda inom institut har redan i dag lämpligt skydd mot repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling.  
  
 Utredaren påpekar här att det har ansetts att Sverige 
  
 37 
  
 Artikel 71 p. 3. 
  
 38 
  
 Artikel 71 andra stycket. 
  
 39 
  
 Artikel 71 andra stycket. 
  
 135 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 har ett tillräckligt skydd för personer som slår larm. Denna bedömning har gjorts vid Sveriges anslutning till Europarådets civilrättsliga konvention om korruption. Utredaren pekar också på att utredningar tillsatts för att undersöka i vilka avseenden skyddet för dem som slår larm bör stärkas. Överväganden om det finns anledning att utvidga skyddet bör därför avvakta de utredningar som tillsatts för detta. 
  
 3. 
  
 Ett genomförande av artikel 71 förutsätter krav på att behandling av personuppgifter sker i enlighet med personuppgiftslagens (1998:204, PuL) krav.  
  
 Utredarens bedömning är att integriteten för de som rapporterar, och för de som anklagas för överträdelser, skyddas genom det befintliga regelverket om personuppgiftsskydd. 
  
 4. 
  
 Institut ska ha ändamålsenliga system för att från anställda omhänderta rapporter om eventuella missförhållanden inom instituten.  
  
 Utredaren föreslår att det ska införas krav i institutens rörelselagstiftning att de ska tillhandahålla rapporteringssystem för anställda som vill göra anmälningar om överträdelser av det finansiella regelverket. Systemen ska vara särskilda, fristående och autonoma. Institutioner bestämmer själva hur systemen ska vara utformade och även muntliga kanaler bör tillåtas. Systemen bör vara anpassade efter institutets storlek och resurser (proportionalitet). Datainspektionen har tillsyn över person- uppgiftsbehandlingen om systemet innebär en behandling av personuppgifter i PuL:s bemärkelse. Givetvis måste även PuL och Datainspektionens föreskrifter på området följas. 
  
 40  
  
 Detta innebär bl.a. att institut måste gallra inkomna rapporter så att endast allvarliga oegentligheter behandlas. Det kan därför, menar utredaren, finnas fördelar med att inrätta system som inte innebär en automatiserad personuppgiftsbehandling. Rapporter som inte görs i god tro ska lämnas utan avseende. Vidare ska användandet av system bygga på frivillighet. 
  
 5. 
  
 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) ska kompletteras med ett absolut sekretesskydd för uppgifter som avslöjar en anmälares identitet. Tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten. Sekretessen bör gälla högst femtio år. Nuvarande bestämmelse om sekretess i 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse och 1 kap. 11 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska utvidgas i motsvarande mån.  
  
 Utredaren menar att anonym 
  
 40  
 Se vidare avsnitt 9.4. 
 136 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 rapportering inte ska uppmuntras varför rapportörernas identitet bör skyddas genom sekretess snarare än uppmaningar om anonyma rapporter. Sekretessen bör enligt utredaren vara absolut för att Sverige ska leva upp till sina åtaganden enligt direktivet. Om en rapport utreds vidare och leder till ett ärende hos Finansinspektionen eller en annan myndighet eller domstol, kan dock sekretesskyddet ge vika till följd av den rätt till insyn i ett mål eller ärende som tillkommer en part enligt processrättsliga regler. Enligt 10 kap. 3 § OSL kan en enskild, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, förvägras att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Det blir i sådana fall fråga om att röja en anmälares identitet för att i enlighet med nationella bestämmelser kunna utreda en överträdelse vidare eller överlämna ärendet för en rättslig process, vilket medför att bestämmelsen är förenlig med artikel 71. Utredaren föreslår också att tystnadsplikten som följer av sekretessen ska ges företräde framför meddelarfriheten. Till sist föreslår utredaren att sekretess även ska gälla hos instituten vid användning av rapporterings- system. Sekretessen ska begränsas till obehörigt röjande efter mönster av den s.k. banksekretessen och syfta till att skydda anmälarens identitet, framför allt i förhållande till den som anmälan avser. Sekretessbestämmelsen bör inte straffbeläggas. Sekretess- bestämmelserna innebär att PuL:s krav på att anmälarens identitet behöver avslöjas för den som anmälan avser inte gäller. 
 41 
  
 Den 3 april 2014 beslutade regeringen om en remiss till Lagrådet med anledning av förslag om förstärkta kapitaltäckningsregler. 
 42  
 I lagrådsremissen gör regeringen i huvudsak samma bedömning som den särskilda utredaren gör med avseende på system och skydd för visselblåsare. Lagrådet har i april 2014 avgivit yttrande över förslaget. 
  
 41 
  
 27 § PuL. 
  
 42 
  
 Lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, den 3 april 2014. 
  
 137 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 Förslag till ny förordning om marknadsmissbruk 
 I oktober 2011 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till förordning om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk). 
 43  
 Förslaget inkluderar i princip identiska bestämmelser om rapportering av överträdelser som de bestämmelser som framgår av kapitaltäckningsdirektivet. En skillnad finns dock. I förslaget till förordning finns en bestämmelse om ekonomiska incitament till personer som erbjuder viktig information om potentiella överträdelser av förordningen. Bestämmelsen om incitament har följande lydelse: 
 44 
  
 Ekonomiska incitament till personer som erbjuder viktig information om potentiella överträdelser av denna förordning kan beviljas i enlighet med nationella lagar om det inte finns en rättslig eller kontraktuell skyldighet för dessa personer att rapportera sådan information, om informationen är ny och om den leder till utfärdandet av en administrativ påföljd eller åtgärd eller en straffrättslig påföljd på grund av en överträdelse av denna förordning. 
 En utredning om bekämpning av marknadsmissbruk tillsattes i oktober 2012 (dir. 2012:108). Utredningen ska redovisa sina förslag senast den 30 juni 2014. 
 45 
  
 5.4 
  
 Europarådet 
  
 5.4.1 
  
 Europakonventionen 
  
 Europakonventionens ställning i svensk rätt 
 Europakonventionen 
 46  
 antogs av Europarådet 1950 och ratificerades av Sverige 1952. Sedan 1995 är Europakonventionen införd i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europakonventionen är också en del av  
 EU-rätten 
  som en allmän rättsprincip genom Lissabonfördraget (artikel 6.3). Som nämnts ovan är också den materiella innebörden 
  
 43  
 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk), KOM(2011) 651. 
  
 44 
  
 Artikel 29 p. 2 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) KOM(2011) 651. 
  
 45 
  
 Tilläggsdirektiv dir. 2014:19. 
  
 46 
  
 Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
  
 138 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 av EU:s rättighetsstadga knuten till Europakonventionen. Det gäller till exempel artikel 11 om yttrandefrihet. 
 Var och en har enligt Europakonventionen yttrandefrihet, även arbetstagare 
 Enligt Europakonventionen har alla som befinner sig under en konventionsstats jurisdiktion yttrandefrihet som konventionsstaten har en skyldighet att garantera (artikel 1 och 10). Yttrandefriheten gäller också i anställningsförhållandet vilket innebär att en konventionsstat kan hållas ansvarig för en konventionskränkning i fall en arbetsgivare har begränsat en arbetstagares yttrandefrihet. 
 47  
 En konventionsstat har alltså en förpliktelse att inte inskränka arbetstagares yttrandefrihet utöver vad som är tillåtet enligt Europakonventionen och Europadomstolens uttolkning av konventionen. 
 48  
 Denna förpliktelse är inte endast negativ, i bemärkelsen att konventionsstaten ska avhålla sig från att kränka arbetstagares yttrandefrihet, utan också positiv i bemärkelsen att konventionsstaten måste genom åtgärder garantera att yttrande- friheten i anställningsförhållandet respekteras. 
 Tillåtna begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet 
 Utövandet av yttrandefriheten medför ansvar och skyldigheter. 
 49  
 I anställningsförhållandet är det enligt Europadomstolen därför godtagbart att ställa krav på arbetstagare i fråga om lojalitet, diskretion och återhållsamhet; särskilt i ljuset av att anställningsförhållandet bygger på en ömsesidig tillit mellan parterna. 
 50  
 Konventionen utgör emellertid i sig inte något hinder mot att en arbetsgivare vidtar åtgärder mot en arbetstagare för att arbetstagaren brustit i sina förpliktelser mot arbetsgivaren. Om arbetsgivaren vidtar en åtgärd för att arbetstagaren utövat sin yttrandefrihet måste dock åtgärden ha lagstöd, främja ett legitimt ändamål samt vara proportionerlig och välmotiverad. De åtgärder, eller begränsningar, som blivit prövade av Europadomstolen har i huvudsak anknytning till rekrytering eller 
  
 47 
  
 Se t.ex. Vogt mot Tyskland  
  
 (1995-09-26), 
  Guja mot Moldavien  
 (2008-02-12) 
  och Palomo Sánchez m.fl. mot Spanien  
 (2011-09-12). 
  
 48 
  
 Artikel 10.2. 
  
 49 
  
 Artikel 10.2. 
  
 50 
  
 Palomo Sánchez m.fl. mot Spanien  
  
 (2011-09-12), 
  § 76. 
 139 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 skiljande från anställning. I de senare fallen synes Europadomstolen ha sett ett skiljande från anställningen som en form av straffpåföljd som ska uppfylla de begränsningsgrunder som framgår av artikel 10.2 för att vara godtagbar. 
 51 
  
 Begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet ska ha lagstöd 
 En begränsning av yttrandefriheten ska enligt Europakonventionen vara föreskriven i lag. Med detta avses inte att begränsningen nödvändigtvis ska ha stöd i formell lagstiftning utan att begräns- ningen ska ha stöd i gällande författning eller domstolspraxis. 
 52  
 Europadomstolen har uttryckt det så att det inte är ett formellt krav som avses utan ett substantiellt krav. Det avgörande i Europadomstolens prövning är alltså inte i vilken ordning ett stöd i gällande rätt har tillkommit utan i stället att en regel ska vara tillgängligt och tydligt så att enskilda kan anpassa sitt handlande efter regeln. 
 53 
  
 Begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet ska främja legitima ändamål 
 En begränsning av yttrandefriheten är endast godtagbar om begräns- ningen görs med hänsyn till ett antal ändamål som framgår av artikel 10.2. Ändamålen är: 1) statens säkerhet, 2) den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, 3) förebyggande av oordning eller brott, 4) skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, 5) förhindrande av att förtroliga underrättelser sprids, eller 6) upprätthållande av domstolars auktoritet och opartiskhet. Begränsningar av yttrandefriheten för andra än dessa ändamål är inte godtagbara enligt Europakonventionen. 
  
 51 
  
 Vogt mot Tyskland  
  
 (1995-09-26), 
  § 44. 
  
 52 
  
 Leyla Şahin mot Turkiet  
  
 (2005-11-10), 
  § 88. 
  
 53 
  
 Leyla Şahin mot Turkiet  
  
 (2005-11-10). 
  
 140 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet ska vara proportionerliga – enligt sex principer 
 En begränsning av yttrandefriheten ska vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till ett legitimt ändamål. Vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle avgörs i en proportionalitetsbedömning där begränsningens natur och omfatt- ning ställs i relation till begränsningens ändamål. I fall där arbets- tagare agerat visselblåsare har Europadomstolen utvecklat sex principer som stöd för proportionalitetsbedömningen. 
 54 
  
 Princip 1: huruvida arbetstagaren hade alternativa kanaler för avslöjandet 
 Arbetstagare har en lojalitets- och diskretionsplikt vilket innebär att arbetstagare i första hand ska rapportera missförhållanden till arbetsgivare eller annat behörigt organ (persons superior or other competent authority or body). 
 55  
 Det är endast när en sådan rapportering är uppenbart ogörlig som arbetstagare, som en sista utväg, har rätt att vända sig till allmänheten. Arbetstagaren ska alltså i första hand påtala missförhållanden internt alternativt till en myndighet eller annat behörigt organ. Om dessa kanaler inte är effektiva, eller om det annars är ogörligt, har arbetstagaren rätt att vända sig till allmänheten. En brist på effektivitet kan föreligga om arbetsgivaren underlåter att vidta relevanta åtgärder inom skälig tid. 
 Princip 2: allmänintresset i den avslöjade informationen 
 Det finns ett begränsat utrymme att inskränka avslöjanden till allmänheten av information som är viktig för en upplyst politisk debatt. Likaså är utrymmet att inskränka yttrandefriheten i fackliga angelägenheter begränsat. Konstnärliga och kommersiella yttranden skyddas dock inte lika starkt som yttranden som bidrar till en social och politisk debatt eller som bidrar till det fackliga arbetet. 
 Allmänintresset kan ibland vara så starkt att legala tystnadsplikter får vika. Europadomstolen har bland annat ansett att allmänintresset 
  
 54 
  
 Principerna uttrycks framförallt i Guja mot Moldavien  
  
 (2008-02-12) 
  och Davis mot Tyskland  
 (2011-07-21). 
  I det följande framgår principerna av dessa rättsfall om inte annat anges i texten. 
  
 55 
  
 Guja mot Moldavien  
  
 (2008-02-12), 
  § 73. 
 141 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 är starkt med avseende på vanvård inom äldreomsorgen, polis- brutalitet, politikers försök att påverka rättsutredningar, grym och oetisk djurhållning, oetiska anställningsförhållanden, skogsskövling och utnyttjande av barn och deras föräldrar genom aggressiv marknadsföring av ohälsosam mat. 
 56  
 Allmänintresset är inte konstant utan ett ämne kan vara av förhöjt allmänintresse för att lagstiftnings- åtgärder övervägs eller för att en fråga är aktuell i den offentliga debatten. 
 57 
  
 Princip 3: den avslöjade informationens riktighet 
 Det finns inget absolut krav på att informationen ska vara korrekt eller tillförlitlig så länge som visselblåsaren agerar i god tro i förhållande till informationens riktighet. Om en arbetstagare vet, eller misstänker, att informationen är oriktig är arbetstagaren i ond tro. Visselblåsaren har därtill en skyldighet att göra vad som är skäligt för att kontrollera och säkerställa att informationen är riktig. 
 58 
  
 Princip 4: skadan för organisationen 
 Allmänintresset av att information avslöjas måste vägas mot skadan för organisationen. Sådana skador kan vara renomméskador för företag eller förtroendeskador för myndigheter. 
 Princip 5: god tro 
 Kravet på god tro innebär att visselblåsaren ska vara av uppfatt- ningen att det inte finns några alternativa, mer diskreta, kanaler för avslöjandet, samt att informationen som avslöjas är riktig och att det finns ett allmänintresse i uppgifterna. 
  
 56 
  
 Se Guja mot Moldavien  
  
 (2008-02-12), 
  Davis mot Tyskland  
 (2011-07-21) 
  och Steel och Castillo mot FK  
 (2005-02-15). 
  
 57 
  
 Fressoz och Perez mot Frankrike  
  
 (1999-01-21) 
  och Gonzales mot Tyskland  
 (1985-03-25). 
  
 58 
  
 Fressoz och Perez mot Frankrike  
  
 (1999-01-21) 
  och Bladet Tromsø och Herrera mot Norge  
 (1999-05-20). 
  
 142 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Princip 6: sanktionens allvar 
 Slutligen väger Europadomstolen in vilken sanktion som vissel- blåsaren har drabbats av som en följd av larmet. Domstolen har i sin praxis menat att skiljande från anställningen är en synnerligen allvarlig sanktion och understrukit att oproportionerliga sanktioner riskerar att ha en avkylande effekt på andra arbetstagares benägenhet att slå larm om missförhållanden. 
 Skälen till begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet ska vara relevanta och tillräckliga 
 Vid sidan av proportionalitetsbedömningen gör domstolen en bedömning av skälen som de nationella myndigheterna framför i syfte att rättfärdiga en begränsning. Dessa skäl ska vara relevanta och tillräckliga vilket innebär att de nationella myndigheterna ska redovisa de principer som ligger till grund för en begränsning och på vilka grunder dessa principer är förenliga med Europakon- ventionen. 
 59 
  
 Sveriges positiva förpliktelser att skydda yttrandefriheten för arbetstagare i privat anställning 
 Europakonventionen skyddar, som utgångspunkt, enskilda från det allmännas ingrepp i de garanterade fri- och rättigheterna. Konventionen är emellertid ett levande instrument vars innebörd ska tolkas i ljuset av samhällsutvecklingen. 
 60  
 Europadomstolen har ett särskilt ansvar att garantera att konventionen fortlöpande är relevant och effektiv. Domstolen har under senare tid anfört att konventionen i vissa fall kan göras gällande i det privata anställ- ningsförhållandet och att en konventionsstat kan hållas ansvarig för en konventionskränkning som har sin grund i en privat arbets- givares åtgärder mot arbetstagare. 
 Det har sedan länge stått klart att konventionsstater inte utan vidare kan undkomma ansvar under konventionen genom att delegera sina skyldigheter till privata organ eller personer. 
 61  
 Det har till exempel ansetts att det inte är möjligt för en stat att undkomma 
  
 59 
 Animal defenders international mot FK  
 (2013-04-22), 
  § 100. 
  
 60 
  
 Vallianatos m.fl. mot Grekland  
  
 (2013-11-07). 
  
 61 
  
 Curtis 
  
  mot FK  
 (1993-03-25). 
  
 143 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 ansvar för kränkningar av intagnas fri- och rättigheter genom att lägga ut driften av anstalter på privata aktörer. En konventionsstat kan inte heller undkomma ansvar genom att delegera befogenheter att reglera villkor på arbetsmarknaden till privata aktörer. 
 62 
  
 Europadomstolen har även i ett antal fall prövat konventions- staters ansvar för privata arbetsgivares sanktioner som grundar sig på arbetstagares utnyttjande av sin yttrandefrihet. 
 63  
 Domstolen har i dessa fall inte ansett sig principiellt förhindrad att döma en konventionsstat för konventionskränkning även om arbetsgivaren varit ett företag. 
 Från Europadomstolens perspektiv synes det finnas i huvudsak två skäl till att domstolen prövar en konventionsstats ansvar för kränkningar som grundar sig i privata arbetsgivares åtgärder. Det första skälet är att en nationell domstols dom framstår som oskälig, godtycklig, diskriminerande eller i övrigt oförenlig med konventionen. 
 64  
 Det andra skälet är att konventionsstaten, inom ramen för sina positiva förpliktelser, har underlåtit eller misslyckats med att säkerställa konventionens genomslag även i relationer mellan enskilda, främst genom nationell lagstiftning. 
 65 
  
 Det står i dag klart att konventionsstater kan hållas ansvariga för kränkningar av yttrandefriheten som uppstått i förhållandet mellan en privat arbetsgivare och dess arbetstagare. Åtminstone i fall då yttrandefriheten i fråga är av starkt allmänintresse, till exempel vid visselblåsning, facklig yttrandefrihet eller då en privat verksamhet finansieras med allmänna medel. Europadomstolen tycks samman- fattningsvis inte fästa avgörande betydelse vid huruvida arbets- tagaren är offentlig- eller privatanställd, utan snarare vid allmän- intresset av att yttrandefriheten skyddas. 
  
 5.4.2 
  
 Europarådets straffrättsliga konvention om korruption 
  
 Europarådets straffrättsliga konvention om korruption antogs av Europarådet 1998. Sverige signerade konventionen 1999 och ratificerade den 2004. 
 66  
 Konventionen innehåller inte några arbets- rättsliga bestämmelser om skydd för visselblåsare. Däremot finns 
  
 62 
  
 Jfr Sullivan m.fl. mot Sverige  
  
 (2007-02-13), 
  § 63. 
  
 63 
  
 Se t.ex. Mitchell Bobo mot Spanien  
  
 (2000-02-29), 
  De Smith mot Spanien  
 (2002-03- 
  14), Davis mot Tyskland  
 (2011-07-21) 
  och Palomo Sánchez m.fl. mot Spanien  
 (2011-09- 
  12). 
  
 64 
  
 Se t.ex. De Smith mot Spanien  
  
 (2002-03-14). 
  
 65 
  
 Se t.ex. Li mot Sverige  
  
 (2013-11-12). 
  
 66 
  
 Prop. 2003/04:70 och bet. 2003/04:JUU21. 
  
 144 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 en bestämmelse om skydd för vittnen och personer som samarbetar med rättsvårdande myndigheter. 
 67  
 Med begreppet vittnen avses inte endast bevispersoner utan också visselblåsare som anmäler misstankar om korruptionsbrott till myndigheter. 
 68  
 Dessa personer ska enligt konventionen skyddas från hot och påtryckningar i syfte att uppnå ett frikännande på grund av bristande bevisning eller, i exceptionella fall, att framföra bevisning mot tilltalade i syfte att få dem dömda. 
 69  
 Skyddet kan bestå i att visselblåsarens identitet hålls hemlig under processen eller att visselblåsaren tilldelas person- skydd och/eller skyddad identitet. 
 70  
 Bestämmelsen om skydd för vittnen och personer som samarbetar med rättsvårdande myndig- heter kompletteras av en Europarådsrekommendation som mer utförligt beskriver vilka principer som ska styra skyddet för dessa personer. 
 71 
  
 Vid Sveriges anslutning till konventionen påpekades att det länge i Sverige setts mycket allvarligt på försök att sabotera brottsutredningar och påverka bevispersoner genom hot och våld. 
 72  
 I folkbokföringen finns så kallad spärrmarkering och kvarskrivning. Vidare kan en person få medgivande till att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, i mer exceptionella fall kan så kallade trygghets- paket och personskydd erbjudas. I anslutningspropositionen påpekades också att den så kallade Personsäkerhetsutredningen hade lämnat ett betänkande om ett nytt nationellt program om person- säkerhet. 
 73  
 I betänkandet föreslogs bland annat en ny personsäker- hetslag. Detta förslag ledde dock inte till ny lagstiftning. Däremot genomfördes en förstärkning av skydd för vittnen 2006 genom en ny bestämmelse 
 74  
 i polislagen om personsäkerhetsarbete. 
 75  
 Den samlade bedömningen som gjordes vid Sveriges anslutning till Europarådets straffrättsliga konvention om korruption var att Sverige genom de möjligheter som fanns att skydda bevispersoner med flera uppfyllde konventions krav. 
 76 
  
 67 
  
 Artikel 22. 
  
 68 
  
 Council of Europe (1999a), stycke 111. 
  
 69 
  
 A.a., stycke 112. 
  
 70 
  
 A.a., stycke 113. 
  
 71 
  
 Recommendation No. R(97)13 on the intimidation of witnesses and the rights of the defence. 
  
 72 
  
 Prop. 2003/04:70, s. 25. 
  
 73 
  
 SOU 2004:1. 
  
 74 
  
 2 a § polislagen (1984:387). 
  
 75 
  
 Prop. 2005/06:138. 
  
 76 
  
 Det bör här noteras att det i den svenska anslutningspropositionen inte fördes något särskilt resonemang om skyddet för visselblåsare som anmäler misstankar om brott. 
  
 145 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 5.4.3 
  
 Europarådets civilrättsliga konvention om korruption 
  
 Europarådets civilrättsliga konvention om korruption antogs samma år som den straffrättsliga konventionen. Konventionen signerades av Sverige år 2000 och ratificerades 2004 i samband med att den straffrättsliga konventionen ratificerades. 
 77  
 Den civilrättsliga konventionen har en bestämmelse om skydd för arbetstagare som anmäler misstankar om brott; det är alltså i första hand ett arbets- rättsligt skydd som avses i den civilrättsliga konventionen. Bestämmelsen om skydd för arbetstagare har följande lydelse. 
 78 
  
 Artikel 9 
 Skydd för arbetstagare 
 Varje part skall i sin nationella rätt föreskriva lämpligt skydd mot varje oberättigad påföljd för arbetstagare som har skälig anledning att misstänka korruption och som i god tro anmäler sina misstankar till ansvariga personer eller myndigheter. 
 Skyddet ska finnas både för offentliganställda och privatanställda arbetstagare som anmäler korruptionsmisstankar. Med korruption avses i huvudsak mutbrott. 
 79  
 Skydd behöver inte finnas för arbets- tagare som anmäler korruptionsmisstankar i ond tro eller arbetstagare som inte har åtminstone skälig misstanke om att det rör sig om brott. Den förklarande rapporten tillägger att det även bör krävas rimlig grund för att skyddet ska ges. 
 80  
 Vidare avgränsar sig bestämmelsen till anmälningar till personer eller myndigheter som är ansvariga för att ta emot anmälningar. 
 81  
 Bestämmelsen förpliktigar alltså inte konventionsstaterna att ha skydd för arbets- tagare som vänder sig till media eller som själva offentliggör brotts- misstankar, till exempel via sociala medier. Anmälningar av korruptionsmisstankar ska enligt konventionens förklarande rapport bryta eventuella tystnadsplikter (breach of the duty of confidentiality). 
 82  
 Av detta torde följa att parterna i anställnings- förhållandet inte ska kunna med bindande verkan sluta avtal om tystnads- eller diskretionsplikt som inskränker arbetstagares rätt att anmäla korruptionsmisstankar till behörig person eller myndighet. Skyddet för arbetstagare ska åtminstone innefatta skydd mot uppsägning, skydd mot degradering eller andra åtgärder 
  
 77 
  
 Prop. 2003/04:70 och bet. 2003/04:JUU21. 
  
 78 
  
 SÖ 2004:14. 
  
 79 
  
 Artikel 2. 
  
 80 
  
 Council of Europe (1999b), stycke 72. 
  
 81 
  
 A.a., stycke 69. 
  
 82 
  
 A.a., stycke 69. 
  
 146 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 som begränsar arbetstagarens karriärsutveckling. 
 83  
 Bestämmelsen är inte tänkt att hindra arbetsgivare från att utöva sin arbetslednings- rätt utan endast äga tillämpning på fall där arbetsgivaren vidtar åtgärder mot arbetstagare uteslutande för att arbetstagaren har anmält misstankar om korruptionsbrott till behörig person eller myndighet. 
 84 
  
 Konventionsstaterna är underkastade Europarådets övervakning av genomförandet av såväl den straffrättsliga som den civilrättsliga konventionen. Övervakningen sköts av Gruppen av stater mot korruption (GRECO). GRECO utvärderade mellan åren 2005 och 2009 Sveriges genomföranden av konventionsåtagandena gjorda under den straffrättsliga och civilrättsliga konventionen om korruption. I utvärderingen ingick en granskning av den svenska regleringen av tjänstemäns rapportering av korruptionsmisstankar samt skyddet för tjänstemän som rapporterar korruptionsmisstankar. Sammanfatt- ningsvis fann GRECO att det inte fanns någon bestämmelse i Sverige som tydligt reglerade tjänstemäns rapportering av misstankar om korruption. 
 85  
 Därför uppmanades Sverige att anta tydliga skrivna bestämmelser och riktlinjer för alla offentligt anställda arbetstagare samt utbildning för tjänstemän rörande rapportering av korruptions- misstankar. 
 86  
 Två år senare följdes utvärderingen av Sverige upp och det konstaterades att rekommendationerna som lämnades till Sverige 2005 var tillfredställande fullgjorda. 
 87  
 Sverige hade bland annat genomfört utbildnings- och upplysningsinsatser riktade till offentlig- anställda arbetstagare i syfte att tydliggöra vad som gäller vid rapportering av korruptionsmisstankar. Samlade lärdomar från GRECO:s andra utvärderingsomgång publicerades 2007 i GRECO:s sjunde verksamhetsrapport. 
 88  
 Den tredje och fjärde utvärderings- omgångens granskning av Sverige har koncentrerats till andra frågor än visselblåsning, bland annat transparens i partifinansiering och korruption med avseende på parlamentariker, domare och åklagare. 
 Vid Sveriges tillträde till den civilrättsliga konventionen gjordes bedömningen att svensk rätt uppfyller de krav som anges i konventionens artikel 9. 
 89  
 Slutsatsen grundades bland annat på 
  
 83 
  
 A.a., stycke 69. 
  
 84 
  
 A.a., stycke 70. 
  
 85 
  
 Den svenska staten pekade vid utvärderingen bl.a. på bestämmelsen om åtalsanmälan i 22 § lag (1994:260) om offentlig anställning. GRECO konstaterade dock att denna bestämmelse förpliktigar arbetsgivaren att anmäla korruptionsmisstankar och inte arbetstagare. 
  
 86 
  
 Group of States against Corruption (2005). 
  
 87 
  
 Group of States against Corruption (2007a). 
  
 88 
  
 Group of States against Corruption (2007). 
  
 89 
  
 Se prop. 2003/04:70, s. 47 f. 
  
 147 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 arbetstagarnas skydd enligt 7 och 18 §§ LAS, som fastslår att en uppsägning ska vara sakligt grundad och avskedande endast kan motiveras i de fall då arbetstagaren grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren, samt den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat. Den praxis som det hänvisades till innebär att även omplacering av personliga skäl kan underkastas en rättslig prövning som liknar prövningen vid uppsägning (den så kallade bastubadarprincipen), samt möjligheten att även angripa arbetsledningsbeslut i de fall som de utövas otillbörligt eller strider mot goda seder på arbetsmarknaden. Vidare nämndes bestämmelserna i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL), som innebär att det inte anses utgöra ett obehörigt angrepp att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. 
 90  
 Därutöver redogjorde regeringen kort för meddelarskyddet som ankommer på offentliganställda och även den utredning som vid tiden genomfördes med avseende på yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). Denna utredning ledde sedermera inte till någon lagstiftningsåtgärd. 
  
 5.4.4 
  
 Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare 
  
 Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare antogs av Europarådets ministerkommitté den 29 april 2014. 
 91 
  
 Rekommendationen uppmanar Europarådets medlemsstater att underlätta rapportering och avslöjanden i det allmänna intresset och skydda visselblåsare genom nationella regelverk, institutionella ramverk och kollektivavtal. En omfattande och sammanhållen ansats rekommenderas. 
 92  
 Detta innebär inte med nödvändighet att medlemsstaterna behöver reglera ramverket i en sammanhållen lag, men ramverket ska vara tydligt och motsägelsefritt från vissel- blåsarens perspektiv. 
 93 
  
 90 
  
 Se 2 § lagen om företagshemligheter. 
  
 91 
  
 Recommendation CM/Rec(2014)7 of the Committee of Ministers to member States on the protection of whistleblowers. 
  
 92 
  
 Princip 7. 
  
 93 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 7. 
  
 148 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Medlemsstaterna avgör själva vad som ska anses ligga i det allmänna intresset. Medlemsstaterna bör dock tydliggöra omfatt- ningen av det nationella ramverket och åtminstone inkludera rapportering och avslöjanden av lagbrott, kränkningar av de mänskliga rättigheterna, risker för enskildas hälsa och säkerhet samt risker för miljön. 
 94 
  
 Skyddet bör inte bortfalla om visselblåsaren misstar sig avseende förhållandenas allvar – eller att en fara för det allmänna intresset inte har förverkligats – så länge som visselblåsaren har rimliga grunder (reasonable grounds) att tro att uppgifterna som rapporteras eller avslöjas var riktiga. 
 95  
 Något uttryckligt krav på altruistiska motiv eller god tro finns inte i rekommendationen. 
 96 
  
 Rekommendationen nämner att det ska finnas tre typer av kanaler för rapportering och avslöjanden: 1) intern rapportering, 2) anmälan till myndighet och 3) avslöjanden till allmänheten. 
 97  
 Omständigheterna får enligt rekommendationen avgöra vilken kanal som ska användas. Som regel bör dock de två första kanalerna uppmuntras. 
 98 
  
 Det nationella ramverket bör inkludera personer som arbetar i både den offentliga och den privata sektorn, oberoende av anställ- ningsrelationen. Ramverket bör även inkludera personer som inte uppbär lön. 
 99  
 Dessutom bör personer skyddas även efter anställ- ningen upphört och, om möjligt, under rekryteringsprocessen. 
 100 
  
 Enligt rekommendationen ska inte arbetsgivare få hindra eller straffa en arbetstagare med stöd av arbetstagarens rättsliga eller kontraktuella förpliktelser på grund av att arbetstagaren har rapporterat eller avslöjat missförhållanden. 
 101  
 Detta innebär att arbetsgivare inte ska kunna avtala bort rätten för arbetstagare att slå larm om missförhållanden. Medlemsstaterna får heller inte genom reglering av den offentliga anställningen begränsa arbetstagares rätt att rapportera eller avslöja missförhållanden. 
 102 
  
 Medlemsstaterna bör säkerställa att det finns effektiva mekanismer för att behandla rapporter och avslöjanden i det allmänna intresset. 
 103 
  
 94 
  
 Princip 2. 
  
 95 
  
 Princip 22. 
  
 96 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 22. 
  
 97 
  
 Princip 14. 
  
 98 
  
 Princip 17. 
  
 99 
  
 Princip 3. 
  
 100 
  
 Princip 4. 
  
 101 
  
 Princip 11. 
  
 102 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 11. 
  
 103 
  
 Princip 9 och 13. 
  
 149 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 Medlemsstaterna bör även stimulera ett gott rapporterings- klimat så att de som rapporterar eller avslöjar i det allmänna intresset känner sig trygga att fritt ta upp olika förhållanden. 
 104  
 Vidare bör arbetsgivare uppmuntras att ha interna rapporterings- rutiner. 
 105  
 När sådana rutiner införs ska arbetstagare och deras fackföreningar konsulteras. 
 106  
 Den som rapporterar eller avslöjar ska också, som generell utgångspunkt, hållas underrättad om vilka åtgärder som vidtagits av den som mottagit rapporten eller avslöjandet. 
 107  
 Syftet med att visselblåsaren bör hållas underrättad är bl.a. att undvika nya, onödiga avslöjanden. 
 108 
  
 Utpekade personer bör också få möjlighet att söka upprättelse vid förluster eller skador som orsakas av felaktig eller missledande information. 
 109 
  
 Den som rapporterar eller avslöjar bör ha rätt att få vara konfidentiell och få sin identitet skyddad. 
 110  
 Syftet med skyddet för visselblåsarens identitet är att fokus ska vara på de förhållanden som rapporteras eller avslöjas och inte på visselblåsaren. 
 111 
  
 Den som rapporterar eller avslöjar ska skyddas från alla former av repressalier från arbetsgivaren, eller från någon som företräder arbetsgivaren. Repressalier inkluderar skiljande från anställningen, avstängning, degradering (demotion), förlorade befordringsmöjlig- heter, disciplingrundad omplacering, bestraffande löneavdrag, kränkande särbehandling, eller annan diskriminerande eller straffande behandling. 
 112  
 En repressalie innebär att det finns ett nära orsaks- samband (close [cause and effect] relationship) mellan en rapport eller ett avslöjande och en sanktion. 
 113  
 Repressalier bör också inkludera indirekta repressalier, t.ex. mot en visselblåsares familjemedlemmar. 
 114 
  
 Vid processer om repressalier förekommit bör den huvudsakliga bevisbördan åligga arbetsgivaren. 
 115  
 Rekommendationen anger inte vilka sanktioner som bör finnas vid brott mot ramverket. 
  
 104 
  
 Princip 12. 
  
 105 
  
 Princip 15. 
  
 106 
  
 Princip 16. 
  
 107 
  
 Princip 20. 
  
 108 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 20. 
  
 109 
  
 Princip 10. 
  
 110 
  
 Princip 18. 
  
 111 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 18. 
  
 112 
  
 Princip 21. 
  
 113 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 21. 
  
 114 
  
 Explanatory memorandum to the recommendation on protecting whistleblowers, princip 21. 
  
 115 
  
 Princip 25. 
  
 150 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Det nationella ramverket bör marknadsföras i syfte att skapa en positiv attityd till rapportering och avslöjanden. 
 116  
 Därtill bör det övervägas om information och konfidentiell rådgivning ska tillhandahållas till personer som överväger att rapportera eller avslöja. 
 117  
 Till sist bör det nationella ramverkets effektivitet utvärderas fortlöpande. 
 118 
  
 5.4.5 
  
 Europarådets parlamentariska församlings (PACE) resolution och rekommendation om skydd för visselblåsare 
  
 Europarådets parlamentariska församlings (PACE) resolution om skydd för visselblåsare antogs 2010 i syfte att stärka kampen mot korruption och misskötsel (missmanagement) 
 ,  
 både i den offentliga och privata sektorn. 
 119  
 Enligt resolutionen underlåter ofta potentiella visselblåsare att agera på grund av rädslan för repressalier eller för att det brister i uppföljningen av larm. 
 120  
 Medlemsstaterna i Europarådet bör därför se över sina lagstiftningar i syfte att stärka skyddet för visselblåsare. Den nationella lagstiftningen ska ge ett säkert alternativ till tystnad och inte utgöra ett skenbart skydd som ger potentiella visselblåsare en falsk känsla av trygghet. 
 121  
 Därför uppmanas alla medlemsstater att se över sina regelverk med följande principer i minnet. 
  
 De nationella reglerna ska skydda alla larm som företas i god tro om olika typer av lagbrott som påverkar eller hotar liv, hälsa, frihet eller andra legitima intressen som skattebetalare, aktie- ägare, anställda eller kunder har. 
  
 122 
  
 De nationella reglerna ska uppmuntra ledningar i både offentlig och privat sektor att inrätta interna visselblåsningsprocedurer. 
  
 123  
 Den som i god tro använder interna visselblåsningskanaler ska skyddas från alla former av repressalier. 
 124 
  
 116 
  
 Princip 27. 
  
 117 
  
 Princip 28. 
  
 118 
  
 Princip 29. 
  
 119 
  
 Resolution 1729 (2010), Protection of  
  
 whistle-blowers, 
  stycke 1. 
  
 120 
  
 Stycke 2. 
  
 121 
  
 Stycke 5. 
  
 122 
  
 Stycke 6.1.1. 
  
 123 
  
 Stycke 6.2.1. 
  
 124 
  
 Stycke 6.2.2. 
  
 151 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 Extern visselblåsning, till bland annat media, ska skyddas då det antingen saknas interna procedurer eller då de interna procedurerna inte kan förväntas fungera. 
  
 125 
  
 Visselblåsaren ska anses ha agerat i god tro om han eller hon har haft rimliga grunder att tro att den avslöjade informationen var sann, även om det senare visar sig att informationen inte var riktig, givet att han eller hon inte hade olagliga eller oetiska motiv till handlandet. 
  
 126 
  
 Den nationella regleringen ska ge bona  
  
 fide-visselblåsare 
  skydd från repressalier genom en mekanism för att utreda vissel- blåsarens larm och för att söka rättelse hos arbetsgivaren, inklusive interimistiska beslut (interim relief) i väntan på en full förhandling och lämplig ekonomisk ersättning om följderna av repressalierna inte kan undanröjas. 
 127 
  
 Det nationella regelverket är också tänkt att öka risken för dem som vidtar repressalier mot visselblåsare att själva bli föremål för uppsägning eller disciplinära åtgärder. 
  
 128  
 Därtill ska de nationella reglerna också ge personer som anklagas i ond tro lämpligt skydd. 
 129 
  
 Bevisbördan ska vila på arbetsgivaren att visa att det står utom rimligt tvivel att åtgärder mot en visselblåsare vidtagits av andra orsaker än att visselblåsaren slagit larm. 
  
 130 
  
 Resolutionen uppmanar också medlemsstaterna att försöka påverka den allmänna attityden i syfte att frigöra begreppet visselblåsning från associationer till illojalitet och svek, bland annat genom att erkänna enskilda organisationers betydelse i att stödja arbetsgivare som vill inrätta interna visselblåsnings- procedurer samt att ge råd och stöd till potentiella visselblåsare och offer för repressalier. 
  
 131 
  
 125 
  
 Stycke 6.2.3. 
  
 126 
  
 Stycke 6.2.4. 
  
 127 
  
 Stycke 6.2.5. 
  
 128 
  
 Stycke 6.2.6. 
  
 129 
  
 Stycke 6.2.7. 
  
 130 
  
 Stycke 6.3. 
  
 131 
  
 Stycke 7 och 8. 
  
 152 
  
 SOU 2014:31 
  
 Internationella åtaganden 
  
 Resolutionen följs av en rekommendation som riktar sig både till Europarådet och medlemsstaterna. 
 132  
 Medlemsstaterna uppmanas att se över sina nationella regelverk och överväga en ramkonvention om skydd för visselblåsare. Uppmaningen har inte lett till någon europeisk ramkonvention, men väl till en europeisk rekommendation om skydd för visselblåsare. Den har behandlats i avsnitt 5.4.4. 
  
 5.4.6 
  
 Europarådets parlamentariska församlings resolution om nationell säkerhet och tillgång till information 
  
 Europarådets parlamentariska församling antog i oktober 2013 en resolution om nationell säkerhet och tillgång till information. 
 133  
 Resolutionen tillkom efter antagandet i juni 2013 av de globala principerna för nationell säkerhet och tillgång till information. Dessa principer (de så kallade  
 Tshwane-principerna) 
  antogs av ett stort antal experter från framför allt enskilda organisationer och universitet och syftar till att tjäna som underlag för lagstiftare att uppnå en rimlig balans mellan det allmänna intresset av nationell säkerhet och intresset av tillgång till information. Resolutionen välkomnar antagandet av dessa principer och uppmanar medlems- staterna att se över sina regelverk. 
 134  
 Det finns bland annat en uppmaning att skydda visselblåsare som agerar i god tro och även en allmänintresseventil (public interest override) som är tänkt att ge offentlighet företräde vid en allt för rigorös sekretess. 
 135 
  
 Det allmänna intresset ska kunna gå före intresset av nationell säkerhet om offentliggörandet av informationen: 1) ger ett viktigt bidrag till en pågående allmän debatt, 2) bidrar till allmänt deltagande i politisk debatt, 3) avslöjar allvarliga missförhållanden (kränkningar av mänskliga rättigheter, andra brott, missbruk av offentlig ställning och medvetet undanröjande av allvarliga missförhållanden), 4) förbättrar ansvarstagande inom den allmänna verksamheten generellt och användandet av allmänna medel i synnerhet, eller 5) gynnar allmän hälsa och säkerhet. 
 136  
 Information om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller humanitär rätt ska inte hållas hemlig med hänsyn till nationell säkerhet över huvud taget. 
 137  
 Visselblåsare ska 
  
 132 
  
 Recommendation 1916 (2010), Protection of  
  
 whistle-blowers. 
  
 133 
  
 Resolution 1954 (2013), National security and access to information. 
  
 134 
  
 Stycke 7, 8 och 9. 
  
 135 
  
 Stycke 9.5 och 9.7. 
  
 136 
  
 Stycke 9.5. 
  
 137 
  
 Stycke 9.6. 
  
 153 
  
 Internationella åtaganden 
  
 SOU 2014:31 
  
 skyddas från alla former av repressalier, givet att de agerar i god tro och följer tillämpliga procedurer. 
 138 
  
 5.5 
  
 Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) 
  
 5.5.1 
  
 OECD:s konvention om bekämpning av mutor i internationella affärstransaktioner 
  
 OECD:s konvention om bekämpning av mutor till utländska offentliga funktionärer i internationella affärstransaktioner antogs 1997. Sverige ratificerade konventionen 1999. Konventionen innehåller i sig inte någon bestämmelse om skydd för visselblåsare. Däremot finns en rekommendation som följer konventionen och som innehåller en bestämmelse om skydd för visselblåsare. 
 139  
 Rekommendationens artikel IX innehåller två bestämmelser om rapporteringskanaler och  
 -mekanismer 
  och en bestämmelse om skydd för personer som rapporterar. Bestämmelsen om skydd för visselblåsare har följande lydelse. 
 Rådet [] rekommenderar att medlemsstaterna säkerställer att IX [] iii) lämpliga åtgärder finns för att skydda offentligt och privat anställda arbetstagare som rapporterar i god tro och på rimliga grunder till behöriga myndigheter misstänkta mutor till utländska offentliga funktionärer i internationella affärstransaktioner från diskriminerande eller disciplinära åtgärder. 
 Sveriges genomförande av konventionen och rekommendationen har följts upp vid tre tillfällen – 1999,  
 2005–2007 
  och 2012. Vid det senaste tillfället rekommenderade OECD Sverige att följa upp i vilken utsträckning anställda i svenska företag rapporterar misstänkta mutor genom visselblåsningskanaler och i vilken utsträckning dessa rapporter leder till utredningar och åtal. 
 140 
  
 138 
  
 Stycke 9.7. 
  
 139 
  
 OECD, 2009 års rekommendation om vidare bekämpning av mutor av utländska offentliga funktionärer i internationella affärstransaktioner. 
  
 140 
  
 OECD (2012), s. 42. 
  
 154 
 6 Utländska förhållanden 
 I detta kapitel ges en kort utblick mot utländska förhållanden vad gäller skyddsregleringar för arbetstagare som slår larm. Först redogörs för norska förhållanden och erfarenheter av de så kallade varslingsbestämmelserna i den norska arbetsmiljölagen. Därefter följer en kortare redogörelse för förhållandena i ett antal ytterligare länder som infört särskilda skyddsregleringar för arbetstagare som slår larm. 
  
 6.1 
  
 Norge 
  
 Redogörelsen om Norge bygger dels på studier av befintlig dokumentation och dels på underlag från ett studiebesök till Oslo som utredningen gjorde den  
 21–22 
  november 2013. 
  
 6.1.1 
  
 Bakgrund till de norska varslingsreglerna 
  
 Yttrandefriheten för arbetstagare och andra medborgare garanteras i Norge i grundlagens § 100. Yttrandefrihetsbestämmelsen i grund- lagen förstärktes 2004 efter ett förslag från den så kallade Yttrandefrihetskommissionen. Kommissionen presenterade ett betänkande 1999 i vilket kommissionen vid sidan av förslag om en förstärkning av den allmänna yttrandefriheten framförde att det finns behov av att särskilt utreda skyddet för arbetstagare som slår larm. 
 1  
 Det ansågs inte lämpligt att reglera arbetstagares yttrande- frihet direkt i grundlagen utan en särskild reglering med skydd för så kallade varslare föreslogs. 
 En bestämmelse med ett lagreglerat repressalieförbud för arbets- tagare som varslar om missförhållanden föreslogs av 
  
 1  
 NOU 1999:27. 
 155 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 Arbeidslivsutvalget 2004. 
 2  
 Detta förslag ledde till en regerings- proposition med förslag om en ny §  
 2–4 
  i arbeidsmiljøloven. 
 3  
 Propositionen ledde dock inte till lagstiftning. 
 4  
 I stället tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att utreda behovet av att stärka skyddet för varslare. 
 5  
 På basis av arbetsgruppens slutrapport utformades en ny proposition 2006 med förslag till särskilda varslingsregler i arbeidsmiljøloven. 
 6  
 Förslaget antogs av Stortinget och den 1 januari 2007 trädde de nya varslingsbestämmelserna i kraft. 
  
 6.1.2 
  
 Kort redogörelse för varslingsreglernas innebörd 
  
 Arbetstagare i Norge har rätt att varsla om missförhållanden (kritikkverdige forhold) i verksamheten (§  
 2–4 
  arbeidsmiljøloven). Rätten att varsla gäller inom både offentliga och privata verksam- heter och för alla arbetstagare, oavsett om arbetstagarna varslar internt eller externt. Med lagregleringen av rätten att varsla har lagstiftaren avsett att signalera till arbetstagare att varsling är både lagligt och önskvärt. Trots detta kan norska arbetstagare i princip göra sig skyldiga till brott även om arbetstagare har en rätt att varsla eftersom regler om tystnadsplikt, ärekränkning m.m. gäller oberoende av reglerna i arbeidsmiljøloven om varsling. 
 7 
  
 Med kritikkverdige forhold avses lite förenklat tre kategorier av förhållanden. Till den första kategorin hör kriminaliserade handlingar samt brott mot andra lagfästa skyldigheter och förbud. Till den andra kategorin sällar sig brott mot verksamhetens etiska riktlinjer som har antagits av arbetsgivaren och delgetts arbets- tagarna. Den tredje kategorin öppnar upp för förhållanden som inte kan ses som ett brott mot gällande regler utan snarare brott mot allmänna etiska standarder med bred samhällsuppslutning. I praktiken har begreppet kritikkverdige forhold kommit att tolkas relativt generöst till fördel för arbetstagarna med följd att även mindre allvarliga förhållanden kommit att inkluderas i begreppet kritikkverdige forhold. 
 8  
 Kritik och åsikter av förhållanden som inte 
  
 2 
  
 NOU 2004:5. 
  
 3 
  
 Lov av 17. juni 2005 nr 62: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. Ot. prp. nr. 
  
 49 
  
 (2004-2005). 
  
 4 
  
 Innst. O nr. 100  
  
 (2004-2005). 
  
 5 
  
 Se arbetsgruppens slutrapport Ansattes ytringsfrihet från 2005. 
  
 6 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006) 
  och Innst. O nr. 6  
 (2006-2007). 
  
 7 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 50. 
  
 8 
  
 Arntzen de Besche (2013). Detta underströks också av flera oberoende källor vid utredningens besök i Norge. 
  
 156 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 omfattas av begreppet kritikkverdige forhold skyddas av grund- lagens § 100 om yttrandefriheten. 
 9 
  
 Varsling ska ske på ett försvarligt sätt (forsvarlig fremgangsmåte). 
 10  
 Syftet med försvarlighetskravet är inte att begränsa rätten att slå larm utan att reglera sättet på vilket larmet företas. Skyddsintresset är arbetsgivarens intresse av att undvika skador. 
 11  
 Vad som är försvarligt avgörs utifrån en helhetsbedömning av en rad omständigheter i det enskilda fallet. Försvarlighetskravet är således inte helt olikt kravet på lojalitet som styrde bedömningen innan varslingsreglerna infördes 2007. Bedömningen om ett larm är försvarligt synes emellertid mer fördelaktigt till arbetstagarens förmån än bedömningen av vad som är lojalt. Huvudkriterierna vid försvarlighetsbedömningen är till vem det har varslats, huruvida arbetstagaren är i aktsam god tro rörande uppgifternas riktighet, vilka uppgifter det är frågan om samt uppgifternas skadepotential och allmänintresse. Huvudregeln är att arbetstagare ska varsla internt innan arbetstagare vänder sig externt. Det är arbetsgivaren som har att visa att varslingen inte företagits på ett försvarligt sätt. 
 12 
  
 Varsling till en tillsynsmyndighet eller till annan offentlig myndighet är alltid tillåten. 
 13  
 Lagstiftaren har gjort bedömningen att myndigheter kan göra en självständig prövning av allvaret i uppgifterna och vilka utredningsåtgärder som behövs. Någon allmän lagbestämmelse om sekretess finns inte vid varsling till myndighet. Däremot finns en sekretessbestämmelse (beskyttelse av kilder) som gäller när arbetstagare vänder sig till Arbeidstilsynet och påtalar förhållanden i strid med arbetsmiljölagen. 
 14  
 Sekretessen skyddar den som anmäler till myndigheten och även den som anmäls. 
 Varsling i enlighet med varslingsplikt (rapporteringsskyldighet) eller verksamhetens rutiner är också som utgångspunkt tillåten. 
 15  
 Undantag görs enligt förarbetena för rena missbruk (otillbörligt handlande som innebär att arbetstagaren trakasserar andra arbets- 
  
 9 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 50. 
  
 10 
  
 §  
  
 2–4, 
  andra stycket, arbeidsmiljøloven. 
  
 11 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 50 f. 
  
 12 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 52. 
  
 13 
  
 §  
  
 2–4 
  andra stycket arbeidsmiljøloven. Myndigheter som avses är t.ex. polisen, Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Konkurransetilsynet, Statens forurensningstilsyn, Petroleumstilsynet, Statens helsetilsyn, Helsetilsynet i fylket, Thomas, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, pasientombudene och Sivilombudsmannen. Se Ot. prp. nr. 84  
 (2005-2006), 
  s. 52. 
  
 14 
  
 §  
  
 18–2 
  arbeidsmiljøloven. 
  
 15 
  
 Med rutiner avses procedurer för varsling och kritik som finns i reglementen, instruktioner, avtal m.m. Se Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 52. 
 157 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 tagare eller onödigt belastar arbetsmiljön). 
 16  
 Ifall en arbetstagare varslar internt utanför gällande rutiner görs en försvarlighets- bedömning likt den som görs vid extern varsling. Enligt för- arbetena är varsling till en facklig representant alltid försvarlig. 
 17 
  
 Repressalier (gjengjeldelse) mot den som utnyttjar sin rätt att varsla är förbjudna. 
 18  
 Repressalier ges en vid betydelse och innefattar enligt förarbetena: [e]nhver ugunstig behandling som kan ses som en følge av og en reaksjon på varsling. 
 19  
 Förbudet mot repressalier gäller inte endast då arbetstagaren har slagit larm utan också då arbetstagaren överväger eller förbereder ett larm, till exempel genom att kopiera dokument eller informera om att arbetstagaren ämnar varsla om förhållandena inte förbättras. 
 20  
 Arbetsgivaren har inom ramen för sin yttrandefrihet rätt till motyttringar, men dessa får inte ha karaktär av repressalier. 
 21  
 Repressalieförbudet hindrar inte arbetsgivaren från att vidta åtgärder som är sakliga och lagliga på andra grunder än själva varslingen. 
 22  
 Vid tvist om en repressalie förekommit gäller en delad bevisbörda med en bevisregel som utformats efter diskriminerings- rätten som förebild. Visar utredningen att arbetstagaren har blivit utsatt för olovliga repressalier utdöms skadestånd utan hänsyn till arbetsgivarens skuld. 
 Arbetsgivare har en plikt, inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet, att underlätta varsling genom att utarbeta rutiner eller vidta andra åtgärder. 
 23  
 Plikten innebär dels en skyldighet att bedöma behovet av åtgärder och dels att vidta sådana åtgärder i praktiken. Arbetsgivaren behöver dock inte vidta åtgärder för att underlätta offentlig varsling utan plikten avser rutiner och andra åtgärder för intern varsling. Plikten gäller endast i den utsträckning förhållandena i verksamheten kräver det; bedömningen av om förhållandena kräver åtgärder ska göras utifrån en riskbedömning och utifrån en bedömning av yttrandefrihetsklimatet. Riskbedömningen ska bland annat innefatta risken för korruption och risker för liv och hälsa. Med rutiner avses olika typer av riktlinjer, instruktioner, reglementen och dylikt som anger bland annat när det ska varslas, till vem det ska varslas och verksamhetens etiska riktlinjer. Förarbetena betonar särskilt att det ska anges en eller flera mottagare för larm om 
  
 16 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 51. 
  
 17 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 51. 
  
 18 
  
 §  
  
 2–5 
  arbeidsmiljøloven. 
  
 19 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 52. 
  
 20 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 53. 
  
 21 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 52. 
  
 22 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 52. 
  
 23 
  
 §  
  
 3–6 
  arbeidsmiljøloven. 
 158 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 missförhållanden. Rutinerna ska vara skriftliga och ha gjorts kända för arbetstagarna. Arbetsgivaren får inte genom rutiner begränsa yttrandefriheten enligt grundlagen eller enligt §  
 2–4 
  arbeidsmiljøloven. Rutinerna måste också uppfylla krav som ställs i personopplysningsloven, t.ex. krav om uppgifternas kvalitet, krav på information, krav på datasäkerhet samt att uppgifter inte får behandlas för ändamål som är oförenliga med det ursprungliga ändamålet. 
 24  
 Med andra åtgärder än rutiner avses att frågor systematiskt tas upp i medarbetarsamtal och möten. Andra åtgärder kan också vara information till arbetstagare om hur kritik ska hanteras. Arbetstagarnas förtroendevalda ska konsulteras vid utformingen av rutiner och andra åtgärder. 
 25 
  
 Arbeidstilsynet har en viktig roll med avseende på varslings- reglerna. Tilsynet hanterar enskilda hänvändelser från arbetstagare som upplever att missförhållanden råder inom verksamheten. På basis av enskilda hänvändelser företar myndigheten vid behov inspektion på arbetsplatsen. Arbeidstilsynet genomför därtill kontroller och tillsyn över efterlevnaden av arbetsgivares plikt att utarbeta rutiner eller vidta andra åtgärder för att underlätta varsling. 
 26  
 Till sist ger myndigheten allmän vägledning och rådgiv- ning kring varslingsreglerna. 
 27 
  
 6.1.3 
  
 Erfarenheter av varslingsreglerna 
  
 Erfarenheterna som här redovisas grundar sig dels på den utvärdering som under 2013 gjordes av de norska varslingsreglerna på uppdrag av det norska Arbeidsdepartementet (sedan den 1 januari 2014 Arbeids- og sosialdepartementet), dels på intervjuer som utredningen gjorde i Norge vid studiebesöket den  
 21–22 
  november 2013. Vid studie- besöket intervjuades representanter från Arbeidsdepartementet, norska LO och Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Utred- ningen intervjuade också representanter för de två oberoende utvärderare som på uppdrag av Arbeidsdepartementet genomförde utvärderingen. 
 28 
  
 24 
  
 Personopplysningsloven är en lag som är ett led i Norges genomförande av EU:s (95/46/EC) dataskyddsdirektiv. 
  
 25 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 54. 
  
 26 
  
 §  
  
 3–6 
  arbeidsmiljøloven. 
  
 27 
  
 Ot. prp. nr. 84  
  
 (2005-2006), 
  s. 55. 
  
 28 
  
 Forskningsinstitutet Fafo och advokatfirman Arntzen de Besche Advokatfirma AS (Arntzen de Besche). 
  
 159 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 De allmänna erfarenheterna 
 Med varslingsreglerna råder det inte längre någon tvekan om att arbetstagare har rätt till och skydd vid varsling. På så sätt har varslingsreglerna indirekt bidragit till en ökad yttrandefrihet för arbetstagare och även påverkat varslingskulturen i verksamheter. 
 29 
  
 Arbetsgivares plikt att underlätta varsling har lett till att fler verksamheter har utarbetat särskilda rutiner för varsling. Genom den process som startats för att utarbeta och införa rutiner har arbetsgivare och arbetstagare kommit i ökad dialog om yttrandefrihet i arbetslivet. Rutinerna har också gjort det tryggare och enklare att slå larm om missförhållanden. 
 30  
 Det råder en omfattande samstämmighet om att detta har varit positivt för yttrandefrihetsklimatet i norskt arbetsliv. Samtidigt visar utvärderingen av varslingsbestämmelserna att det finns ytterligare behov av att diskutera varslingsbestämmelsernas innebörd på enskilda arbetsplatser. 
 31 
  
 Det är dock tveksamt om anställningsskyddet förstärkts genom varslingsreglerna. Den huvudsakliga förstärkningen av skyddet för varslare gäller i stället andra typer av repressalier än uppsägning, till exempel trakasserier eller olika typer av negativ särbehandling. 
 Reglerna har också satt varsling på den samhälleliga dag- ordningen och arbetstagares varsling står mer i fokus än tidigare, till exempel i medias rapportering. 
 Enligt den omfattande genomgång av rättspraxis som företogs 2013 är en av de huvudsakliga konklusionerna att varslingsreglerna fungerar i generella drag så som det var tänkt. Några ändringar av reglerna föreslås därför inte. 
 32 
  
 Arbetstvister 
 Varslingsreglerna har lett till att antalet ärenden om varsling i de norska domstolarna har ökat betydligt. 
 33  
 Det finns dock än så länge inga avgöranden från Norges Høyesterett. 
 Varslingsreglerna har förenklat bedömningen av varslingsfall i domstolarna. Betoningen på lojalitet har minskat och i stället har mer tyngd getts åt arbetstagares yttrandefrihet. 
 34 
  
 29 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 7. 
  
 30 
  
 Fafo (2014), s. 200. 
  
 31 
  
 A.a., s. 200. 
  
 32 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 7. 
  
 33 
  
 A.a., s. 6. 
  
 34 
  
 A.a., s. 10. 
  
 160 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 Relativt få varslingsfall i domstolarna rör korruptionsbrott, annan allvarlig ekonomisk brottslighet eller miljöbrott. Det över- gripande intrycket är att varslingsreglerna i stor utsträckning kommit att tillämpas vid larm om mindre allvarliga förhållanden. I vissa fall har varslingsreglerna tillämpats när det snarare rör sig om saklig och politisk oenighet än om faktiska missförhållanden. 
 35  
 I andra fall har reglerna tillämpats trots att det rört sig om personal- konflikter med begränsat allmänintresse. 
 36 
  
 Få varslingstvister handlar exklusivt om varsling. I stället är det vanligt att varsling tas upp som en ytterligare grund vid annan arbetstvist, till exempel uppsägningstvist. 
 Det har varit svårt att bedöma olika nyckelbegrepps innebörd, t.ex. forvarlig varsling och kritikkverdige forhold. Begrepps- bildningen förväntas preciseras med en ökad praxis. 
 37  
 Det har också varit svårt att dra en gräns mellan bland annat trakasserier av kollegor och personalkonflikter. 
 38 
  
 De norska domstolarna har i sin rättspraxis haft att bedöma var gränsen går mellan legitima arbetsledningsbeslut å ena sidan och förbjudna repressalier å andra sidan. Domstolarna har i vissa fall bedömt att arbetsledningsbeslut var repressalier eftersom de fattades som en direkt följd av varsling. I dessa fall har också arbetsledningsbesluten kunnat angripas för att de strider mot det allmänna krav som finns i norsk arbetsrätt på att arbetslednings- beslut ska vara sakliga och inte får vara grundade på ovidkommande hänsyn. 
 39 
  
 Olika intressenters syn på varslingsreglerna 
 NHO och norska LO synes i princip vara överens om att reglerna fungerar bra. Man är också överens om att kravet på försvarlighet är lämpligt och ändamålsenligt. Organisationerna har också varit aktiva i att sprida information och kunskap om varslingsreglerna, bland annat genom gemensamma seminarier runt om i Norge. NHO har också publicerat en skrift om varsling under namnet 
 Når sant skal sies. 
 40 
  
 35 
  
 Fafo (2014), s. 201. 
  
 36 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 7 och 8. 
  
 37 
  
 A.a., s. 6 och 7. 
  
 38 
  
 Fafo (2014), s. 201. 
  
 39 
  
 A.a., s. 9. 
  
 40 
  
 NHO (2006). 
  
 161 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 Vissa mediarepresentanter, enskilda organisationer och forskare har varit kritiska till försvarlighetskriteriet. Dessa kritiker synes anse att försvarlighetskriteriet ställer för höga krav på varslaren. 
 Varslingsombud och annat stöd till varslare 
 Som nämnts ovan föreslås inte i utvärderingen några direkta ändringar i varslingsbestämmelserna. Däremot har det förekommit förslag på att inrätta ett särskilt varslingsombud eller en särskild enhet på Arbeidstilsynet som kan stödja arbetstagare på olika sätt. Det är i dagsläget oklart om dessa förslag kommer att leda till lagstiftning. 
  
 6.2 
  
 Andra länder 
  
 6.2.1 
  
 Storbritannien 
  
 Bakgrunden till Public Interest Disclosure Act 
 Ett antal dramatiska och tragiska olyckor inträffade i Storbritannien under  
 1980-talet 
  vilka föranledde en opinion för att stärka arbets- tagares skydd vid larm om missförhållanden. En av dessa olyckor var den s.k. Piper  
 Alpha-olyckan 
  1988. I olyckan omkom 167 personer på en oljerigg utanför den skotska kusten. 
 41  
 En utredning efter olyckan visade att arbetstagare på riggen hade varit medvetna om olika typer av säkerhetsbrister men att arbetstagarna hade varit rädda för att ta upp bristerna med ledningen. 
 42  
 Utredningen efter olyckan ledde till vissa lagändringar till skydd för skyddsombud. 
 43  
 Även andra uppmärk- sammade händelser påvisade ett behov av stärkt skydd för arbetstagare som slår larm, t.ex. omfattade bedrägerier som uppdagades på the Bank of Credit and Commerce International SA och omfattande vanvård på Ashworth Special Hospital i Merseyside. 
 44 
  
 Under andra delen av  
 1990-talet 
  togs en särskild lag fram för att skydda arbetstagare som avslöjar missförhållanden i det allmänna 
  
 41 
  
 Andra olyckor illustrerade på ett liknande sätt behovet av ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm, t.ex. Edwards  
  
 rail-olyckan 
  1988 och Zeebrugge  
 ferry-olyckan 
  1987. 
  
 42 
  
 Cullen (1990). 
  
 43 
  
 Skyddet för skyddsombud finns nu i sektion 44 och 100 Employment Rights Act 1996 (ERA). 
  
 44 
  
 Inquiry into the supervision of the Bank of Credit and Commerce International (1992) och Hawkins m.fl. (2010), s. 7 f. 
  
 162 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 intresset – Public Interest Disclosure Act (PIDA). PIDA antogs 1998 och trädde i kraft i juli 1999. 
 Innebörden av de brittiska reglerna 
 PIDA skyddar arbetstagare som påtalar olika typer av miss- förhållanden i det allmänna intresset. Lagen gäller för arbetstagare. 
 45  
 Från lagens tillämpningsområde undantas egenanställda och volontärer. Vissa arbetstagare undantas också, till exempel anställda inom parlamentet samt anställda i underrättelsetjänst eller militär- tjänst. 
 46 
  
 De missförhållanden som omfattas av lagens skydd är: a) brottsliga gärningar, b) underlåtelse att fullgöra en rättslig förpliktelse, c) fel och försummelser i rättsskipningen (miscarriage of justice), d) fara för enskildas hälsa och säkerhet, e) miljöskador och f) undanröjande av information om att något av de ovanstående missförhållandena föreligger (s.k.  
 cover-ups). 
 47 
  
 Uppräkningen av missförhållanden är uttömande. 
 48  
 Detta innebär att till exempel ekonomiska oegentlig- heter inte i sig kvalificerar under PIDA med mindre än att de ekonomiska oegentligheterna utgör brottsliga gärningar. Med avseende på brottsliga förhållanden omfattar PIDA alla överträdelser av straffbestämmelser, oavsett straffbestämmelsernas allvar. 
 49  
 Arbets- tagaren ska subjektivt sett ha skälig misstanke (reasonable belief) om att informationen som avslöjas visar på något av de nämnda missförhållandena och att ett avslöjande av informationen är i det allmänna intresset. 
 50 
 Arbetstagare skyddas oavsett om miss- förhållandena äger rum i eller utanför Storbritannien. 
 51 
  
 Med avseende på lagens förhållande till avtalsrätten innehåller lagen en bestämmelse med innebörden att avtalsklausuler om tystnadsplikt (confidentiality clauses) i anställnings- eller tjänste- avtal är ogiltiga i den utsträckning de strider mot lagen. 
 52 
  
 PIDA skyddar inte personer som begår ett brott genom att avslöja informationen, till exempel genom att bryta mot Official 
  
 45 
  
 Sektion 43 K PIDA 1998. 
  
 46 
  
 Anställda inom polisen omfattas dock av PIDA. Hawkins m.fl. (2010), s. 125 ff. 
  
 47 
  
 Sektion 43B (1) PIDA 1998. 
  
 48 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 47. 
  
 49 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 48. 
  
 50 
  
 Sektion 43B (1) PIDA 1998 och ändringar genom sektion 17 Enterprise and Regulatory Act 2013. 
  
 51 
  
 Sektion 43B (2) PIDA 1998. 
  
 52 
  
 Sektion 43J PIDA 1998. 
  
 163 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 Secrets Act. 
 53  
 Om en brottmålsdomstol inte har meddelat brott- målsdom har domstolen i arbetstvisten (employment tribunal) att pröva om det är sannolikt att personen skulle dömas i en brott- målsrättegång. Beviskraven för att det ska anses styrkt att arbets- tagaren skulle dömas i en brottmålsrättegång ska ställas högt. 
 54 
  
 För att skyddet ska inträda krävdes tidigare att ett avslöjande gjordes i god tro (good faith). Kravet på god tro var centralt i PIDA och omdiskuterat i den juridiska litteraturen. 
 55  
 I korthet innebar kravet på god tro att ett avslöjande skulle vara ärligt (honest) i den bemärkelsen att arbetstagaren hade skälig misstanke om att informationen var riktig. Därtill fick det inte finnas ett dolt motiv (ulterior motive) som egentligen var det huvudsakliga eller övervägande motivet. Kravet på god tro har dock mildrats genom ändringar som beslutades 2013. Ändringarna innebär att avslöjanden i ond tro inte utesluter skydd enligt PIDA, i stället kan skadestånd nedsättas med upp till 25 procent i fall då kravet på god tro inte är uppfyllt. 
 56 
  
 PIDA är uppbyggd med tre nivåer av avslöjanden: interna avslöjanden (disclosure to employer), avslöjanden till behörig myndighet (regulatory disclosures) och vidare avslöjanden (wider disclosures). Vid varje nivå ställs succesivt högre krav för att skyddet ska inträda. 
 Ett internt avslöjande sker till arbetsgivaren eller till annan person som arbetsgivaren har utsett till mottagare av avslöjanden. 
 57  
 Vid ett avslöjande till arbetsgivaren krävs endast att arbetstagaren är i god tro för att skyddet ska gälla. 
 58  
 Om arbetstagaren skäligen misstänker att ett missförhållande beror på någon annan än arbets- givaren ska arbetstagaren dock avslöja missförhållandena till denne i stället för till arbetsgivaren. 
 59 
  
 Ett avslöjande till behörig myndighet kan göras till olika behöriga organ, till exempel hälso- och säkerhetsmyndigheter eller skatte- myndigheter. 
 60  
 För ett sådant avslöjande krävs att villkoren för ett internt avslöjande är uppfyllda samt att det finns en skälig misstanke (reasonable beleif) om att uppgifter och anklagelser är sakligt riktiga 
  
 53 
  
 Sektion 43B (3) PIDA 1998. 
  
 54 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 59. 
  
 55 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 61 ff. 
  
 56 
  
 Sektion 18 Enterprice Regulatory Reform Act 2013. 
  
 57 
  
 Sektion 43C PIDA 1998. 
  
 58 
  
 Sektion 43C PIDA 1998. 
  
 59 
  
 Sektion 43C PIDA 1998. 
  
 60 
  
 De behöriga myndigheterna finns angivna i The Public Interest Disclosure (Prescribed Persons) Order (SI 1999 No. 1549). 
  
 164 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 (substantially true) och att uppgifterna och anklagelserna är relevanta för den myndighet som de meddelas till. 
 61  
 Det krävs dock inte att missförhållandena först tagits upp internt, att missförhållandena är allvarliga eller att avslöjandet är rimligt. 
 62  
 Tanken bakom att det inte ställs högre krav på avslöjanden till behöriga myndigheter är att myndigheter är beroende för sina utredningar och för sin tillsyn av att allmänheten inkommer med uppgifter. Myndigheter kan därtill i allmänhet garantera konfidentialitet i kommunikationen med den som anmäler. 
 63 
  
 Vidare avslöjanden (wider disclosures) inkluderar avslöjanden till polisen, media, parlamentariker, konsumenter och myndigheter som inte är behöriga. 
 64  
 För ett vidare avslöjande krävs att villkoren för avslöjande till behörig myndighet är uppfyllda samt att avslöjandet är rimligt (reasonable) i ljuset av omständigheterna i det enskilda fallet samt att avslöjandet inte görs för egen vinning. 
 65  
 I bedömningen av vad som är  
 reasonable  
 vägs en rad omständig- heter in, till exempel vem som avslöjandet görs till, miss- förhållandenas allvar, om en fara kvarstår, om en tystnadsplikt har brutits, om missförhållandena påtalats internt eller till behörig myndighet, hur mottagaren har agerat samt om interna rutiner har följts eller borde ha följts. 
 66  
 Därtill krävs att åtminstone ett av fyra villkor är uppfyllt: 1) att personen skäligen misstänker att han eller hon skulle bli offer för repressalier om han eller hon påtalar missförhållandena internt eller till behörig myndighet, 2) att det inte finns en behörig myndighet och att han eller hon skäligen misstänker att bevis sannolikt skulle undangömmas eller förstöras, 3) att uppgifterna om missförhållandena redan har tagits upp internt eller med behörig myndighet, eller 4) att missförhållandena var av synnerligen allvarlig natur. 
 67 
  
 I tillägg till de tre nivåerna kan skydd även erhållas för avslöjanden som görs som ett led i erhållandet av juridisk rådgivning. 
 68 
  
 Arbetstagare har rätt att slippa utstå nackdelar (detriment) från arbetsgivaren på den grunden att arbetstagaren har gjort ett 
  
 61 
  
 Sektion 43F PIDA 1998. 
  
 62 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 98. 
  
 63 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 98 f. 
  
 64 
  
 Vilka myndigheter som är behöriga framgår av The Public Interest Disclosure (Prescribed Persons) Order (SI 1999 No. 1549). 
  
 65 
  
 Sektion 43G PIDA 1998. 
  
 66 
  
 Sektion 43G (3) PIDA 1998. 
  
 67 
  
 Sektion 43G PIDA 1998. 
  
 68 
  
 Sektion 43D PIDA 1998. 
  
 165 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 skyddat avslöjande i enlighet med PIDA. 
 69  
 Skälet till nackdelen ska vara det skyddade avslöjandet för att arbetstagaren ska vara skyddad mot arbetsgivarens ingripanden. 
 70  
 Både aktiva handlingar och underlåtelse att handla omfattas; en nackdel kan alltså föreligga som en följd av att arbetsgivaren medvetet underlåter att agera när arbetstagaren drabbas av en nackdel. 
 71  
 Även hot om nackdelar utgör i sig en nackdel. 
 72 
  
 Skyddet enligt PIDA består av skadestånd, ogiltigförklarande av uppsägning 
 73  
 samt interimistiska beslut (interim relief 
 )  
 vilket innebär att arbetstagaren vid arbetstvist får behålla anställningen fram till det att domstolen (employment tribunal) meddelar dom. Ekonomiskt skadestånd kan utdömas utan tak samt även ideellt skadestånd och så kallat aggravated damages (särskilt skadestånd vid vissa allvarligare kränkningar). 
 74  
 Med avseende på uppsägning ska en uppsägning där den huvudsakliga eller övervägande anled- ningen till uppsägningen är att arbetstagaren har gjort ett skyddat avslöjande anses ogrundad (unfair dismissal). 
 75 
  
 Med ändringar som beslutades 2013 har arbetstagare också rätt att slippa utstå nackdelar som uppstår som en följd av  
 kollegors  
 handlande. 
 76  
 I fall en kollega behandlar en visselblåsare illa bär alltså arbetsgivaren ansvaret även för den skyldige arbetstagarens handlande (principalansvar). 
 Till skillnad från vad som gäller i norsk rätt ställer PIDA inte några krav på att arbetsgivare inrättar interna rutiner eller system för visselblåsning. 
 En kommissions rapport om PIDA 
 En kommission presenterade 2013 en rapport med rekommendationer om förbättringar av PIDA. 
 77  
 Huvudman bakom kommissionen var intresseorganisationen Public Concern at Work som arbetar med att främja visselblåsning i Storbritannien. Kommissionen pekar på ett antal problem med PIDA och rekommenderar vissa förändringar. I 
  
 69 
  
 Sektion 47B Employment Relations Act 1999 (ERA). 
  
 70 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 161 ff. 
  
 71 
  
 Underlåtelsen att agera ska vara uppsåtlig. Hawkins m.fl. (2010), s. 142 och 155. 
  
 72 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 150. 
  
 73 
  
 Sektion 103A ERA. 
  
 74 
  
 Hawkins m.fl. (2010), s. 205 ff. 
  
 75 
  
 Sektion 103A ERA. 
  
 76 
  
 Sektion 19 Enterprice Regulatory Reform Act 2013. 
  
 77 
  
 Public Concern at Work (2013). 
  
 166 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 kommissionens rapport lämnas bland annat följande rekom- mendationer: att förenkla PIDA (rekommendation 8), att utöka omfattningen av missförhållanden (rekommendation 9), att utöka personkretsen som skyddas av PIDA (rekommendation 10 och 11), att även skydda personer som felaktigt blivit utpekade som visselblåsare (rekommendation 12), att listan över behöriga myndig- heter ska ses över (rekommendation 13) och att skydd inte bara ska finnas vid konsultation med juridiska rådgivare utan också med fackföreningar (rekommendation 20). 
  
 6.2.2 
  
 USA 
  
 I amerikansk rätt finns regler till skydd för visselblåsare i både federal och delstatlig rätt. I den delstatliga rätten finns regler om skydd i såväl  
 statutory law  
 (lagstiftning) som i  
 common law  
 (rätt som bygger på domstolspraxis, doktrin och sedvänjor). 
 I den federala rätten finns ett antal rättsakter med anknytning till anställningsskydd, diskriminering och arbetsmiljö som innehåller bestämmelser som förbjuder repressalier mot dem som påtalar överträdelser av rättsakterna. Exempel på sådana akter är Occupational Health and Safety Act, Clean Water Act, Americans with Disabilities Act och Fair Labor Standards Act. 
 78 
  
 Även på delstatsnivå finns i dag lagstiftning till skydd för visselblåsare. Därtill erkänner de flesta delstater principen om uppsägning i strid med offentlig rätt (discharge in violation of public policy) vilken bland annat innebär att arbetsgivare inte får skilja arbetstagare från anställningen för att arbetstagaren påtalat att arbetsgivaren bryter mot offentlig rätt. 
 79 
  
 För anställda i den privata sektorn finns två federala rättsakter som skyddar och belönar visselblåsare: Hill Act 2002 (SOX) och Dodd Frank Act 2010. SOX gäller för arbetstagare på företag som är börsnoterade samt även vissa företag som är associerade till börsnoterade företag (till exempel underkontrakterade företag och agenter). 
 80  
 Rättsakten innehåller tre bestämmelser om visselblåsning. Den första bestämmelsen skyddar visselblåsare från trakasserier och repressalier från arbetsgivaren. 
 81  
 Den andra bestämmelsen innebär att företag ska etablera procedurer för anonym rapportering av brister i 
  
 78 
  
 Miceli, Near och Sanchez (2008), s. 154 f. 
  
 79 
  
 Miceli, Near och Sanchez (2008), s. 160 f. 
  
 80 
  
 A.a., s. 157. 
  
 81 
  
 Sektion 806 SOX. 
  
 167 
  
 Utländska förhållanden 
  
 SOU 2014: 
  
 bokföring och revision. 
 82  
 Den tredje bestämmelsen är en straff- bestämmelse som stipulerar att den som riktar repressalier mot en visselblåsare kan dömas till böter och fängelse i högst tio år. 
 83  
 Dodd Martinez 2010 innebär vissa förstärkningar av skyddet för vissel- blåsare men framför allt monetära belöningar till visselblåsare som rapporterar så kallad originalinformation om finansiella oegentligheter direkt till  
 Securities and Exchange Commission  
 eller till  
 Commodities Futures Trading Commission 
 . I dessa fall kan visselblåsaren erhålla 10 till 30 procent av de ekonomiska böter som utdöms. 
 För federala tjänstemän antogs 1978  
 Whistleblower Protection Act  
 (WPA) i syfte att skydda tjänstemän som slår larm om miss- förhållanden samt att komma till rätta med missförhållanden i den federala administrationen. WPA gäller även för tidigare arbetstagare och personer som är under rekrytering. 
 84  
 En person som omfattas av WPA kan göra ett skyddat avslöjande om personen har skälig misstanke (reasonable beleif) att det föreligger ett brott, brott mot offentliga regler, grovt vanstyre (mismanagement), grovt slöseri med resurser, missbruk av position eller en betydande och specifik fara för allmän hälsa eller säkerhet. 
 85  
 Avslöjanden som bryter mot lag skyddas inte av WPA med mindre än att avslöjandet riktar sig till en ledamot av kongressen eller till en myndighets  
 special councel  
 (ungefär rättschef) eller  
 inspector general  
 (ungefär chefsrevisor). 
 86  
 Den så kallade  
 Whistleblower Protection Enhancement Act  
 (WPEA) antogs 2012 i syfte att förstärka WPA efter det att rättstillämpningen med tiden hade begränsat skyddet för visselblåsare. Därför anger WPEA uttryckligen att skyddet inte ska bortfalla vid ett antal situationer när domstolarna tidigare har tillämpat en restriktiv praxis, t.ex. när informationen som avslöjas tidigare varit känd, eller när visselblåsaren inte hade ett rent motiv eller när visselblåsaren var utanför tjänst. 
 87  
 WPEA fastställer också att skyddet inte bortfaller för att vissel- blåsaren fullgjorde sina normala arbetsuppgifter när denne avslöjade uppgifterna. 
 88  
 Därtill ger WPEA ett ökat utrymme för skadestånd 
 89  
 och förbjuder avtal eller myndighetspolicy om tystnadsplikt i strid med visselblåsares rättigheter och skydd. 
 90 
  
 82 
  
 Sektion 301 SOX. 
  
 83 
  
 Sektion 1107 SOX. 
  
 84 
  
 Moore (2007), s. 2. 
  
 85 
  
 Sektion 1213 WPA. 
  
 86 
  
 Moore (2007), s. 3. 
  
 87 
  
 Sektion 101 och 102 WPEA. 
  
 88 
  
 Sektion 101(b)(2) WPEA. 
  
 89 
  
 Sektion 107(b) WPEA. 
  
 90 
  
 Sektion 104(b) och 115 WPEA. 
  
 168 
  
 SOU 2014: 
  
 Utländska förhållanden 
  
 6.2.3 
  
 Danmark 
  
 Danmark har inte någon särskild lag till för skydd av visselblåsare. I stället erhåller arbetstagare som slår larm skydd genom tillämpning av grundlagens och Europakonventionens regler om yttrandefrihet i kombination med arbetsrättsliga regler. 
 Däremot trädde ny lagstiftning i kraft i januari 2014 som kräver att verksamheter i den finansiella sektorn ska ha interna vissel- blåsningsordningar. 
 91  
 Dessa ordningar ska göra det möjligt att anonymt rapportera bristande efterlevnad av det finansiella regel- verket. Den nya lagstiftningen är en nationell implementering av EU:s kapitaltäckningsdirektiv (CRD 4) och är också tänkt att förbereda Danmark för kommande direktiv och förordningar inom finansområdet med krav på rapportering av överträdelser av regel- verken. 
 92 
  
 91  
 Lagstiftningen introduceras genom ändringar i 12 danska lagar, bl.a. lov om finansiel virksomhed. 
  
 92  
 Jfr med avsnitt 5.3.4. 
 169 
 7 Annat utredningsarbete 
 Frågan om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet har inte tidigare varit föremål för utredning i Sverige. Det har däremot frågan om att generellt stärka privatanställdas meddelarskydd. Frågan om skydd för arbetstagare som slår larm har vidare samband med vissa andra områden. I detta kapitel berörs visst utredningsarbete som bedrivits tidigare och som pågår nu och som har betydelse för de frågor som behandlas i detta betänkande. 
  
 7.1 
  
 Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) 
  
 Yttrandefrihetsutredningen föreslog i betänkandet Värna yttrande- friheten (SOU 1983:70) att meddelarfriheten skulle sträckas ut till förhållanden mellan enskilda. Förslaget innebar att den som lämnar uppgifter för publicering från exempelvis ett företag skulle gå fri från påföljder även om personen på grund av avtal var bunden av tystnadsplikt. Syftet var att öppna en möjlighet till ökad insyn i och en mer genomlysande debatt om verksamheten hos viktiga företag och organisationer. Förslaget ledde inte till lagstiftning. 
  
 7.2 
  
 Meddelarrätt (SOU 1990:12) 
  
 Meddelarskyddskommittén lämnade år 1990 ett betänkande om meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1990:12). Där föreslogs en grundlagsfäst s.k. meddelarrätt för enskilda inom privata företag och organisationer. Begreppet meddelarrätt lanserades av Meddelarskyddskommittén som en sammanfattande beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt medverkar till publicering i tryckta skrifter utan att ha det tryckfrihetsrättsliga ansvaret, bl.a. meddelarfrihet och anonymitets- 
 171 
  
 Annat utredningsarbete 
  
 SOU 2014:31 
  
 skydd. Flera remissinstanser ansåg att förslaget stred mot den grundläggande rättsprincipen att avtal – i detta fall avtal om tystnadsplikt – ska hållas. En vanlig mening var också att förslaget skulle försämra den konkurrensutsatta industrins, bankernas och försäkringsbolagens situation. Vidare menade flera remissinstanser att meddelarfriheten hör hemma inom den offentliga sektorn och att man inte bör reglera den privata och den offentliga sektorn på samma sätt. 
 1  
 Förslaget ledde inte till lagstiftning 
  
 7.3 
  
 Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9) 
  
 I en promemoria från 2001 lämnades förslag till en ny lag om skydd för privatanställdas yttrandefrihet (Ds 2001:9). Lagförslaget syftade till att skydda arbetstagare hos andra arbetsgivare än myndigheter och andra allmänna organ som utnyttjat tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) mot åtgärder från arbetsgivaren. Förslaget mottogs av kritik från flera av remissinstanserna och ledde inte till lagstiftning. 
  
 7.4 
  
 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79) 
  
 Den 4 december 2013 lämnade Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet sitt betänkande (SOU 2013:79). Utredningen föreslår att en lag ska införas för att reglera meddelarskyddet i förhållande till privata arbetsgivare inom vård, skola och omsorg. Enskilda verksamheter inom dessa verk- samhetsområden som helt saknar offentlig finansiering omfattas inte av lagen. 
 Förslaget är utformat med det grundlagsreglerade meddelar- skyddet som förebild och ger i princip samma skydd som gällande reglering för s.k. kommunala bolag. Det är dock inte fråga om att utvidga tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen. 
 Alla som är verksamma inom kärnverksamheten, oavsett anställ- ningsform, ska enligt förslaget omfattas av lagen, inklusive inhyrd 
  
 1  
 Se sammanfattning av remissynpunkterna i prop. 1990/91:64, s. 40 f. och Ds 1990:83. 
 172 
  
 SOU 2014:31 
  
 Annat utredningsarbete 
  
 personal. Personer i företagsledande ställning undantas dock från lagens tillämpningsområde. 
 Enligt förslaget ska i princip all typ av information kunna lämnas ut med stöd av lagen. Lagstadgade tystnadsplikter påverkas dock inte utan dessa föreslås bryta rätten att meddela uppgifter för offentliggörande. 
 Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. 
  
 7.5 
  
 EU-regler 
  
  om visselblåsarsystem på finansmarknaden 
 I flera  
 EU-rättsakter 
  som har antagits eller sannolikt snart kommer att antas på finansmarknadsområdet uppställs det krav med anknytning till rapportering av överträdelser. 
 2  
 Det pågår vissa svenska lagstiftningsprocesser i dessa delar. I vissa fall har redan förslag lämnats och i andra fall pågår fortfarande utredningsarbete. 
  
 7.5.1 
  
 Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) 
  
 Utredningen 
  
 om förstärkta kapitaltäckningsregler lämnade den 
  
 16 september 
  
 2013 ett betänkande med förslag om hur 
  
 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013 (EU) om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag (CRR) ska genomföras i svensk rätt. 
 Både instituten och Finansinspektionen ska enligt förslagen åläggas att införa ändamålsenliga system för att omhänderta anmäl- ningar om eventuella missförhållanden inom instituten. Personer som väljer att anmäla misstänkta missförhållanden ska erhålla ett absolut sekretesskydd för personens identitet. 
 Den 3 april 2014 beslutade regeringen om en remiss till Lagrådet med anledning av förslag om förstärkta kapitaltäckningsregler. 
 3  
 I lagrådsremissen gör regeringen i huvudsak samma bedömning som den särskilda utredaren med avseende på system och skydd för visselblåsare. Lagrådet har i april 2014 avgivit yttrande över förslaget. 
 Utredningen behandlas mer utförligt i avsnitt 5.3.4. 
  
 2 
  
 Se vidare avsnitt 5.3.4. 
  
 3 
  
 Lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, den 3 april 2014. 
  
 173 
  
 Annat utredningsarbete 
  
 SOU 2014:31 
  
 7.5.2 
  
 2013 års värdepappersmarknadsutredning 
  
 Regeringen beslutade den 23 maj 2013 kommittédirektiv om marknader för finansiella instrument (dir. 2013:55). En särskild utredare fick i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de reviderade och nya regler för bl.a. värdepappersinstitut och börser samt handelsplatser som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag till dels ett direktiv, dels en förordning om marknader för finansiella instrument. De två rättsakterna förväntas antas av Europaparlamentet och rådet i slutet av våren eller i början av sommaren 2014. 
 Utredaren ska bl.a. ta ställning till hur krav på ändamålsenliga system för att omhänderta anmälningar om eventuella miss- förhållanden inom institut och företag som omfattas av regelverket ska genomföras i svensk rätt. Kraven på systemen i detta avseende överensstämmer i allt väsentligt med motsvarande krav i kapital- täckningsdirektivet. Utredningstiden har förlängts och uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2014 (dir. 2014:45). 
  
 7.5.3 
  
 Utredningen om bekämpning av marknadsmissbruk 
  
 Regeringen beslutade den 18 oktober 2012 kommittédirektiv om bekämpning av marknadsmissbruk (dir. 2012:108). En särskild utredare fick i uppdrag att lämna förslag till ändringar av den lagstiftning som rör insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan på finansmarknadsområdet (marknadsmissbruk) i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller  
 EU-rättsliga 
  krav samt att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. 
 Utredaren ska bl.a. ta ställning till hur en enskild som anmäler överträdelser av  
 EU-förordningen 
  ska skyddas mot repressalier. Utredningstiden har förlängts och uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014 (dir. 2014:19). 
 174 
  
 SOU 2014:31 
  
 Annat utredningsarbete 
  
 7.6 
  
 Vissa andra utredningar 
  
 I sammanhanget kan nämnas vissa andra utredningar, som har viss anknytning till frågor om visselblåsning i arbetslivet. 
 Utredningen om mutor (SOU 2010:38) ansåg att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för visselblåsare men fann att en allmän översyn av bestämmelserna föll utanför utredningens uppdrag. Utredningens förslag om en reformerad mutbrottslag- stiftning har delvis lett till lagstiftning. 
 4 
  
 Utredningen om en kommunallag för framtiden har i del- betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) föreslagit flera åtgärder för att stärka kontrollen och insynen när kommuner och landsting använder privata utförare. Utredningen föreslår bl.a. att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med en privat utförare ska kommunen respektive landstinget genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten skälig insyn i den verksamhet som lämnas över. Regeringen har den 6 mars 2014 lämnat en proposition till riksdagen med förslag som delvis överensstämmer med utred- ningens. Enligt regeringens förslag har dock ordet skälig utgått. 
 5 
  
 Friskolekommittén (SOU 2013:56 Friskolorna i samhället) anförde att ett meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör införas. Eftersom frågan om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet utreddes av Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verk- samhet (Ju 2012:11) lämnade kommittén inte några författnings- förslag i denna del. 
 6  
 Regeringen har den 3 april 2014 lämnat en proposition till riksdagen där regeringen anför att offentlighets- principen och ett meddelarskydd för anställda bör införas i fristående skolor och att en utredning ska tillsättas i denna del. 
 7 
  
 Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn (dir. 2012:131). Regeringen har i januari 2014 gett den s.k. Ägarprövningsutredningen vissa tilläggsuppdrag och har i samband med det förlängt utrednings- tiden (dir 2014:3). Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2014. 
  
 4 
  
 Prop. 2011/12:79. 
  
 5 
  
 Prop. 2013/14:118. 
  
 6 
  
 SOU 2013:56, s. 18. 
  
 7 
  
 Prop. 2013/14:112, s. 65. 
  
 175 
  
 8 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 I detta kapitel lämnas en allmän beskrivning av hur det ser ut på arbetsmarknaden i dag när det gäller visselblåsare. Här behandlas förekomsten av visselblåsning i arbetslivet och hur vanligt det är att arbetstagare drabbas av repressalier på grund av larm. Vidare behandlas orsakerna till att arbetstagare avstår från att slå larm om missförhållanden. 
  
 8.1 
  
 Förekomsten av visselblåsning i arbetslivet 
  
 En fråga är hur vanligt det är att svenska arbetstagare slår larm om missförhållanden. Om en bedömning görs utifrån befintliga rättsfall kan intrycket bli att visselblåsning är en relativt ovanlig företeelse. Rättspraxis begränsar sig emellertid till fall då visselblåsning har lett till lagföring eller tvist. Ett rimligt antagande är därför att det finns ett betydande antal fall av visselblåsning som inte återspeglas i rätts- tillämpningen. 
 I media förekommer rapportering om visselblåsning. Medierap- porteringen avgränsar sig dock till fall av visselblåsning som media har kännedom om och där media bedömer att det finns ett nyhets- värde. 
 1  
 Ett rimligt antagande är därför att inte heller medierap- porteringen ger en representativ bild av förekomsten av vissel- blåsning. 
 En bättre bild av den faktiska förekomsten av visselblåsning kan förväntas ges genom enkätstudier och andra undersökningar. Det 
  
 1  
 Det kan noteras att begrepp som visselblåsning, visselblåsare, visslare osv. har blivit vanli- gare i medierapporteringen. Detta torde dock inte med nödvändighet indikera att företeelsen har blivit vanligare, utan snarare vara en följd av att begreppen fått en ökad användning och möjligtvis att intresset från medias sida för visselblåsning som företeelse har ökat. 
 177 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 saknas dock i allt väsentligt svenska studier om förekomsten av visselblåsning. Av detta skäl kommer i det följande ett antal utländska studier att redovisas. 
 En omfattande australiensk studie av visselblåsning inom den offentliga sektorn publicerades 2008. Studien riktade sig till 7 663 tjänstemän från olika australienska myndigheter. Av dessa tjänste- män uppgav 61 procent att de under de senaste två åren hade observerat mer allvarliga oegentligheter (somewhat more serious wrongdoings) i verksamheten. Ungefär 28 procent av tjänste- männen hade slagit larm. Med korrigering för förhållanden med svagt allmänintresse, och larm från personer som hade en skyldighet att rapportera, var siffran för de som slog larm om oegentligheterna 12 procent. 
 2 
  
 I en studie av revisionsföretaget KPMG som publicerades 2013 tillfrågades 3 573 respondenter från amerikanska företag om de under de senaste 12 månaderna hade sett eller hade förstahands- information om oegentligheter (misconduct 
 )  
 i verksamheten. Cirka 73 procent av de tillfrågade svarade att de hade observerat sådana oegentligheter. Ungefär 78 procent av dem som hade obser- verat oegentligheterna rapporterade dessa till en chef, 53 procent till en Deleon och 26 procent avslöjade oegentligheterna externt. 
 3 
  
 I en studie som det norska forskningsinstitutet Hurley presen- terade 2010 visade det sig att 34 procent av 6 000 tillfrågade arbets- tagare i privat och offentlig sektor hade iakttagit kritikkverdige forhold i verksamheten under de senaste tolv månaderna. 
 4  
 Vanligast var brott mot föreskrifter om hälsa, miljö och säkerhet. Av de som hade observerat sådana förhållanden hade 53 procent slagit larm. 
 5 
  
 Någon liknande mer omfattande studie av förekomsten av visselblåsning har som nämnts inte gjorts i Sverige. Det finns dock inga avgörande skäl att anta att situationen skulle vara dramatiskt annorlunda i Sverige. Enligt de redovisade studierna observerar mellan 34 och 73 procent av de tillfrågade personerna miss- förhållanden eller oegentligheter inom loppet av ett till två år. Diskrepansen mellan de som har observerat missförhållanden och 
  
 2 
  
 Edwards (2008). 
  
 3 
  
 KPMG Forensic (2013). 
  
 4 
  
 Trygstad (2010), s. 54 f. 
  
 5 
  
 A.a., s. 57. 
  
 178 
  
 SOU 2014:31 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 slagit larm och de som har observerat missförhållanden men inte slagit larm är i studierna betydande. 
 Inom vissa sektorer i Sverige finns dock kunskap om att rapporter och anmälningar av missförhållanden är vanliga, inte minst inom sektorer där det finns rapporterings- och anmälningsskyldigheter. Inspektionen för vård och omsorg rapporterade 2014 att 1 080 lex  
 Sarah-anmälningar 
  inkom under 2013. 
 6  
 Antalet inkomna lex Mcmahon anmälningar för 2013 var 2 225. 
 7  
 Eftersom inte all rapportering enligt lex Cox och lex Perez leder till anmälningar till tillsynsmyndigheten är antalet rapporter högre än de redovisade anmälningarna. Samtidigt bör det understrykas att det inom områden för lex Cox och lex Perez finns rapporterings- och anmälningsskyldigheter som saknas inom de flesta andra områdena på arbetsmarknaden. 
  
 8.2 
  
 Attityder till visselblåsning 
  
 En annan fråga är hur man i arbetslivet förhåller sig till vissel- blåsning och visselblåsare. 
 Tidningen Kollega, fackförbundet Unionens medlemstidning, gjorde 2009 en enkätundersökning riktad till knappt 1 200 av Unionens medlemmar. Undersökningen visade att 64 procent av de tillfrågade ansåg att visselblåsare behövs, men endast 23 procent svarade att de själva skulle kunna tänka sig att agera visselblåsare. Betydligt fler, 44 procent, svarade att de inte skulle kunna tänka sig att agera visselblåsare medan de övriga respondenterna svarade att de inte visste hur de skulle agera. 
 8 
  
 I en undersökning som TNS Sifo utförde på uppdrag av Svenskt Näringsliv från 2013 ställdes frågan vad arbetstagare skulle göra om de upptäckte allvarliga missförhållanden på arbetsplatsen. Under- sökningen riktade sig till 1 000 respondenter från både offentlig, privat och ideell sektor. Av de tillfrågade svarade 92 procent att de skulle tala med chefen, 44 procent att de skulle berätta för kollegor, 20 procent att de skulle informera facket, 8 procent att de skulle kontakta berörda myndigheter och 1 procent att de skulle kontakta 
  
 6 
  
 Inspektionen för vård och omsorg (2014), s. 34. 
  
 7 
  
 A. a., s. 33. 
  
 8 
  
 Kollega (2009). 
  
 179 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 medier. Respondenterna kunde ge flera svar, varför svaren adderar till mer än 100 procent. 
 9 
  
 Av den ovan redovisade australienska studien framkommer att variationen mellan de australienska myndigheterna är stor. Det finns skäl att anta att variationen mellan svenska verksamheter också är hög. Verksamheter med högt i tak och fungerande rapporteringsrutiner torde i de flesta fallen ha mer visselblåsning, och där torde vissel- blåsning uppfattas som en mer odramatisk företeelse. I verksamheter där det förekommer repressalier mot visselblåsare och där det saknas trygga rapporteringskanaler torde det förekomma mindre vissel- blåsning. Om någon slår larm i en sådan verksamhet kan det antas att visselblåsningen uppfattas som en mer dramatisk händelse. 
  
 8.3 
  
 Förekomsten av och rädsla för repressalier mot visselblåsare 
  
 Ytterligare en fråga om situationen för visselblåsare i arbetslivet är i vilken utsträckning visselblåsare drabbas av repressalier för sina larm. 
 Enligt en undersökning som fackförbundet SKTF (numera Vision) presenterade år 1999 hade var fjärde kommunanställd egna erfaren- heter av att bestraffas när de framförde kritik på arbetsplatsen. 
 10 
  
 År 2011 innehöll byggchefsbarometern frågor om i vilken utsträckning arbetstagare valde att slå larm och vad som hände med visselblåsare. 9 procent av de tillfrågade svarade att de någon gång varit rädda att förlora sitt jobb för att de uppmärksammat missförhållanden i verksamheten. 15 procent svarade att de arbetat på en arbetsplats där någon fått gå på grund av att de varit öppet kritiska efter att ha uppmärksammat missförhållanden. 
 11 
  
 Fackförbundet ST lät år 2008 genomföra en arbetsmiljöunder- sökning. Av de tillfrågade uppgav 29 procent av kvinnorna och 36 procent av männen att arbetstagare i statlig tjänst som framför kritik drabbas av nackdelar. 
 12  
 2012 genomförde fackförbundet ST en ny arbetsmiljöundersökning. Enligt undersökningen instämde 70 procent av de tillfrågade helt eller i huvudsak i påståendet att kritiska uppfattningar kan framföras internt. Ungefär 24 procent 
  
 9 
  
 TNS Sifo (2013). 
  
 10 
  
 Statskontoret (2012), s. 61. 
  
 11 
  
 Transparency International Sverige (2012b), s. 27. 
  
 12 
  
 ST (2008). 
  
 180 
  
 SOU 2014:31 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 instämde inte i påståendet. Att anställda inte vågar framföra intern kritik beror enligt undersökningen med största sannolikhet på att man är rädd för negativa konsekvenser. Av de tillfrågade instämde 43 procent helt eller i huvudsak i påståendet att kritiska uppfatt- ningar kan framföras offentligt, 38 procent instämde inte i påståendet medan 19 procent var osäkra. 
 13 
  
 I den nämnda undersökningen av tidningen Kollega beskrevs rädslan för repressalier som utbredd. Undersökningen innehöll också frågor om vilken typ av repressalie de tillfrågade förväntade sig som reaktion på visselblåsning. Det vanligaste svaret var en skarp tillrättavisning. Det var också vanligt att man trodde att man skulle bli avskedad eller få en varning. 
 14 
  
 I TNS Sifos undersökning från 2013 ställdes frågan om hur man trodde chefen att skulle reagera om man påtalade missförhållanden. 79 procent av respondenterna trodde att chefen skulle anstränga sig för att lösa problemen medan 7 procent trodde att chefen skulle strunta i eller försöka gömma undan sådana problem. På frågan om risken för någon negativ påföljd om man skulle tala med chefen om missförhållanden på arbetsplatsen trodde 37 procent att den risken var mycket liten eller obefintlig, 53 procent att risken var ganska liten, 8 procent att den var ganska stor och 2 procent att den var mycket stor. Risken att bemötas av negativa reaktioner från arbetskamrater bedömdes av 30 procent som mycket liten eller obefintlig, av 59 procent som ganska liten, av 10 procent som ganska stor och av 1 procent som mycket stor. 
 15 
  
 Lärarnas riksförbund presenterade 2008 en enkätundersökning om lärares inställning till att offentligt kritisera den skola de arbetar på. 
 16  
 Enkätundersökningen riktade sig till 470 privatanställda och lika många offentliganställda lärare. Ungefär 69 procent av lärarna i friskolor uppgav att de inte skulle uttala sig offentligt i media om de var missnöjda med sin arbetsgivare/skola. Motsvarande siffra för offentliganställda lärare var 53 procent. Mer än hälften av lärarna trodde att de skulle utsättas för repressalier vid negativ kritik (64 procent av lärarna vid friskolor och 56 procent vid kommunala skolor). På frågan om vilka repressalier lärarna trodde att de skulle utsättas för svarade 51 procent av lärarna vid friskolor sämre löne- 
  
 13 
  
 ST (2012). 
  
 14 
  
 Kollega (2009). 
  
 15 
  
 TNS Sifo (2013). 
  
 16 
  
 Lärarnas riksförbund (2008). 
  
 181 
 Kunskapsunderlag om visselblåsning SOU 2014:31 
 utveckling, 35 procent försämrade karriärsmöjligheter, 27 procent utfrysning, 18 procent avsked eller avstängning och 10 procent annat. I kommunala skolor trodde 51 procent att de skulle få sämre löneutveckling, 30 procent försämrade karriärs- möjligheter, 16 procent att de skulle bli utfrysta, 4 procent att de skulle bli avstängda eller avskedade och 6 procent att de skulle drabbas av andra repressalier. 
 Enligt den nämnda undersökningen som gjordes av Fafo 2010 i Norge svarade tre av tio av de som valde att inte slå larm att de underlät att slå larm eftersom de trodde att de skulle drabbas av något obehagligt (tror ubehagelighetene ville blitt for store). 
 17 
  
 8.4 
  
 Orsakerna till att arbetstagare inte slår larm 
  
 Som nämnts förekommer det att arbetstagare, som iakttagit miss- förhållanden i verksamheten, inte slår larm om missförhållandena. Orsakerna till detta kan variera. 
 Från de fackliga representanterna i denna utrednings referensgrupp har framförts att arbetstagares rädsla för repressalier kan göra att viktig information inte kommer fram. Den bilden har delvis ifrågasatts av företrädarna för arbetsgivarsidan. Det finns dock enligt utredningen stöd i de ovan redovisade studierna för uppfattningen att arbetstagare avstår från att slå larm om oegentligheter och miss- förhållanden i arbetsgivarens verksamhet på grund av rädslan för repressalier. Studierna visar betydande variationer kring hur rädslan för repressalier påverkar förekomsten av visselblåsning. Variationerna kan tänkas bero på skillnader mellan olika sektorer som under- sökningarna riktar sig till. Skillnaderna kan också bero på skillnader mellan undersökningarna i frågeformuleringar, urval av respondenter och dylikt. 
 Ett annat skäl till att arbetstagare inte slår larm kan vara att arbetstagare är osäkra på vilket skydd de har vid ett larm. Att en sådan osäkerhet finns och påverkar benägenheten att slå larm har också framförts från representanter för arbetstagarorganisationerna i denna utrednings referensgrupp. Dessa representanter har också framfört att det förekommer att arbetstagare vänder sig till förbunden med frågor om visselblåsning. 
  
 17  
 Trygstad (2010), s. 62 f. 
 182 
  
 SOU 2014:31 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 Det kan vidare vara så att arbetstagaren inte har förtroende för de ansvarigas förmåga att agera på uppgifterna och åtgärda problemen. En brist på förtroende i detta avseende kan vara en av de viktigaste anledningarna till att arbetstagare inte slår larm. 
 18 
  
 Det har anförts att det finns en utbredd okunskap bland arbets- tagare om hur man ska gå till väga om man upptäcker tveksamheter eller oegentligheter men av olika skäl inte kan gå till sin närmaste chef. En sådan okunskap kan hindra att uppgifter om miss- förhållanden kommer fram. 
 19 
  
 Det har även framförts att det finns lojalitetsstrukturer som kan få till följd att oegentligheter inte anmäls. Detta kan bero på att man inte vill gå emot normen av rädsla för att bli stämplade som tjallare eller på att man hellre sköter sina affärer utan extern inblandning. 
 20 
  
 8.4.1 
  
 Finns det tecken på en minskad benägenhet för arbetstagare att slå larm? 
  
 Det har i flera sammanhang anförts att de anställda i olika bran- scher upplever att det har blivit lägre i tak, att en mer utbredd tystnad har spridit sig hos arbetstagarna och att det har blivit vanligare att överordnade försöker hindra de anställda från att slå larm om missförhållanden. 
 21 
  
 Fackförbundet ST ställde i den nämnda arbetsmiljöundersök- ningen från 2012 frågan om det under de tre senaste åren har blivit högre eller lägre i tak. Av de tillfrågade svarade 61 procent att läget var oförändrat, 12 procent menade att det hade blivit högre i tak medan 28 procent bedömde att det blivit lägre i tak de senaste tre åren. 
 22 
  
 Det har även i litteraturen framförts att tjänstemän sannolikt har blivit mindre benägna att agera visselblåsare och att det med detta följer att färre korruptionsliknande beteenden avslöjas. 
 23  
 Det finns dock också uppgifter i motsatt riktning. 
 24 
  
 18 
  
 Se bl.a. Transparency International (2009), s. 5. 
  
 19 
  
 Granskningskommissionen i Göteborgs Stad (2013), s. 205. 
  
 20 
  
 Brå (2007), s. 19 och Transparency International Sverige (2012b), s. 41. 
  
 21 
  
 Se bl.a. Statskontoret (2012), s. 75. Se också Smith (2012). 
  
 22 
  
 ST (2012), s. 30. 
  
 23 
  
 Taylor m.fl. (2010), s. 276 f. 
  
 24 
  
 Se bl.a. ST (2012) och ST (2006), s. 51 f. 
  
 183 
  
 Kunskapsunderlag om visselblåsning 
  
 SOU 2014:31 
  
 8.5 
  
 Slutsatser 
  
 Omfattande studier från bland annat Norge, Australien och USA visar att visselblåsning inom myndigheter och företag är långt ifrån någon marginell företeelse. Studierna visar att mellan 34 procent och 73 procent av respondenterna har observerat oegentligheter inom en tolv- till tjugofyramånadersperiod. Andelen som har slagit larm – internt eller externt – varierar stort mellan undersök- ningarna. 
 Det finns enligt utredningen inte skäl att anta att situationen skulle vara dramatiskt annorlunda i Sverige jämfört med andra länder. De norska undersökningarna är av särskilt stort intresse eftersom förhållandena i Norge och Sverige är relativt lika, bland annat när det gäller regleringen av och kulturen inom arbets- marknaden. 
 Det är svårt att dra några bestämda slutsatser vad gäller den upplevda möjligheten att slå larm utan att drabbas av repressalier. Det presenterade kunskapsunderlaget talar dock för att det före- kommer att arbetstagare som iakttagit ett missförhållande avstår från att slå larm av rädsla för repressalier. Vissa representanter i utredningens referensgrupp har också gett uttryck för att det förekommer att arbetstagare avstår från att slå larm därför att de upplever det arbetsrättsliga skyddets gränser som otydliga. Det har också visat sig att en okunskap bland arbetstagare om hur man ska gå till väga om man upptäcker tveksamheter eller oegentligheter i verksamheten kan hindra att uppgifter om missförhållanden kommer fram. 
 184 
 9 Interna rutiner för rapportering 
 Det har blivit vanligt att företag och i viss utsträckning även myndig- heter har särskilda ordningar för intern rapportering av miss- förhållanden. I detta kapitel analyseras vilka rättsliga krav som ställs på sådana ordningar. Därtill analyseras särskilda problem som kan uppstå inom offentlig verksamhet i förhållande till tryck- och yttrande- friheten. 
  
 9.1 
  
 Förekomsten av interna visselblåsarsystem 
  
 Visselblåsning kan ske till olika mottagare utanför och inom en verksamhet. Intern rapportering kan ske genom att en arbetstagare berättar om sina iakttagelser för en överordnad. Begreppet vissel- blåsning har också, som nämnts, kommit att förknippas med verksamheters rapporteringsordningar. 
 Det har blivit vanligt att företag, kommuner och myndigheter inrättar särskilda ordningar för visselblåsning. Dessa ordningar benämns ofta whistleblowingsystem eller rapporteringskanaler och inrättas så att anställda m.fl. kan rapportera misstankar om olika typer av missförhållanden, till exempel brott mot ett företags uppförandekod eller mot nationell lagstiftning. Ordningarna består i praktiken ofta av en särskild  
 e-postadress, 
  telefontjänst eller webbplats genom vilken uppgifter om misstankar kan samlas in och behandlas. Det kan också röra sig om ordningar som innebär att larm kan lämnas till en extern mottagare som befinner sig i ett avtalsförhållande med organisationen. 
 185 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 SOU 2014:31 
  
 9.1.1 
  
 Privat sektor 
  
 Enligt en undersökning från 2011 uppgav 80 procent av de största börsbolagen i Sverige att de hade särskilda visselblåsarsystem. 
 1  
 Undersökningen genomfördes av KPMG och Delphi och avsåg de 50 största företagen på OMX Stockholm Large Cap. Även inom byggbranschen har flera större företag infört interna rappor- teringssystem och i den så kallade byggchefsbarometern ges exempel på hur öppenhet och högt i tak inom organisationen liksom införande av rapporteringssystem upplevs som positivt. 
 2 
  
 Krav på visselblåsarsystem i utländsk rätt 
 En anledning till att visselblåsarsystem blir allt vanligare är att vissa utländska rättsordningar uppställer krav på sådana system. Vissa bolag med verksamhet i Sverige är på grund av krav i utländsk rätt skyldiga att ha visselblåsarsystem. Sådana krav ställs bl.a. i den amerikanska  
 Sarbanes-Oxley 
  Act (SOX) från år 2002. Det är vanligt att företag köper upp en extern hotlinetjänst och på så sätt uppfyller kravet på visselblåsarsystem. SOX har lett till att många företag även utanför USA har anpassat sina interna rutiner och regler efter SOX och handlat upp sådana tjänster. 
 3 
  
 Exemplet AstraZeneca 
 AstraZeneca har en rapporteringsordning genom vilken problem eller oro för brott mot efterlevnaden av företagets etiska regler kan rapporteras. I första hand ska dock anställda vända sig till sin chef eller till vissa andra personer inom organisationen. Om inte sådan rapportering hjälper uppmuntras anställda att använda den särskilda rapporteringsordningen som administreras av en tredje part på uppdrag av AstraZeneca. Rapporteringen kan göras online eller via telefon. Den information som rapporteras omfattas av sekretess och vidarebefordras endast vid behov. Den som rapporterar ges därför en rapporteringsnyckel för att kunna spåra hanteringen av de problem som rapporteras. Anonym rapportering tillåts också under förutsättning att de lokala lagarna i det landet där 
 1 KPMG och Delphi, (2011), s. 4. 
 2 Transparency International Sverige (2012b), s. 37. 
 3 Transparency International Sverige (2012), s. 41 f. 
 186 
  
 SOU 2014:31 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 AstraZeneca har sin verksamhet medger anonym rapportering. Enligt företagets interna regler ska inte den som rapporterar ett problem i god tro bli föremål för vedergällning. I stället ska sådana personer stödjas av ledningen. Vedergällning eller hot om veder- gällning betraktas i sig som ett brott mot de etiska reglerna. 
 4 
  
 Exemplet Skanska 
 Byggföretaget Skanska har upprättat en uppförandekod (Code of Conduct), som reglerar hur medarbetarna ska uppträda och vilka värderingar som ska gälla inom företaget. 
 5  
 Anställda vid företaget uppmuntras att rapportera alla misstänkta brott mot uppförande- koden till ledningen. Vid allvarliga, pågående lagbrott eller andra allvarliga brott mot uppförandekoden som skadar bolagets intres- sen är anställda skyldiga att rapportera missförhållandena. Anställda kan ställa rapporten till sina närmaste chefer eller till vissa utpekade personer och avdelningar inom företaget. Anställda kan om de bedömer att det är olämpligt eller orimligt att rapportera på det nämnda sättet i stället rapportera till Skanskas Code of Conduct Hotline (en koncerngemensam telefon- och webbtjänst som lanserades 2010). Även andra, t.ex. kunder och under- leverantörer, kan använda sig av tjänsten om de misstänker att brott har begåtts mot den interna uppförandekoden. Rapportering via Skanskas Code of Conduct Hotline kan göras anonymt. Den som rapporterar ges ett unikt ärendenummer så att den som rapporterat kan ha kontakt med Skanskas etiska kommitté (Ethics Committee) under utredningen av missförhållandena utan att behöva avslöja sin identitet. Mottagare av uppgifter är ett externt företag som bland annat ser till att identiteten på den som rapporterat uppgifterna hålls hemlig. Skanska försäkrar i uppförandekoden att anställda inte ska utsättas för repressalier för att ha rapporterat misstänkta brott mot uppförandekoden. Däremot kan anställda bli föremål för arbetsrättsliga sanktioner om de underlåter att rapportera enligt koden eller rapporterar uppgifter som de otvivelaktigt vet är oriktiga. 
 4 AstraZeneca AZethics.com och AstraZeneca Etiska regler. 
 5 Skanska Etik, Skanska Code of Conduct Compliance Guideline och Transparency International Sverige (2012b), s. 37. 
 187 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 SOU 2014:31 
  
 9.1.2 
  
 Offentlig sektor 
  
 Som nämnts är det vanligt att företag inom den privata sektorn har upprättat någon form av visselblåsarsystem. Även inom den offentliga sektorn blir det allt vanligare med sådana system. 
 Riksrevisionen gav i en rapport från 2013 uttryck för att det är viktigt att myndigheter har rutiner för intern rapportering av misstankar om korruption. Enligt Riksrevisionen hade mindre än hälften av Sveriges största myndigheter, 45 procent, rutiner för att hantera misstankar om korruption och oegentligheter. När myndig- heterna inte hade särskilda rutiner för att tipsa om misstankar förutsatte myndigheterna att de anställda gick till sin närmsta chef om de ville slå larm om misstänkta oegentligheter. Interna visselblåsar- system för att anmäla misstankar fanns på en dryg femtedel av myndigheterna. Dessa myndigheter hade tydliga riktlinjer om vilken eller vilka personer internt på myndigheten som tog emot misstankar om oegentligheter. Bara två myndigheter hade enligt Riksrevisionens rapport ett externt visselblåsarsystem där en extern part tog emot anmälningar. Dessa två myndigheter införde sina system under år 2012. 
 6 
  
 Exemplet Sida 
 Sida var den första statliga myndigheten som inrättade ett vissel- blåsarsystem. Sida hade i regleringsbrevet för 2010 fått uppdraget att myndigheten särskilt skulle prioritera att säkerställa en inom myndigheten stark och självständig funktion för hantering av korruptionsfrågor, inklusive ett så kallat  
 whistle-blower 
  system. 
 Systemet möjliggör för individer att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Det går även att göra anonyma anmälningar. En anmälan kan komma till Sidas utredningsfunktion genom olika kanaler förutom visselblåsarsystemet, nämligen från Sidas handläggare, controllers och chefer, andra givare, press och media samt från allmänheten. År 2012 gjordes 58 anmälningar om korruption/oegentligheter till Sidas utredningsfunktion. Därutöver inkom det 31 anmälningar via Sidas visselblåsarsystem, som inrättades i mars 2012. Det inkom även information om 31 misstankar om korruption/oegentligheter från Sidas ramorgan- isationer. Inrättandet av visselblåsarsystemet medförde en ökning 
  
 6  
 Riksrevisionen (2013), s. 38 f. 
 188 
  
 SOU 2014:31 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 av inkommande anmälningar. Endast fem av de anmälningar som inkom via visselblåsarsystemet ledde dock till att utredningar inleddes. Anmälningarna via visselblåsarsystemet hade ofta en annan karaktär än anmälningarna via de andra kanalerna. Via visselblåsarsystemet kom i högre grad missnöjesyttringar mot biståndet i stort, snarare än anmälningar som rör Sidas verksamhet. Sida ser dock positivt på att visselblåsarsystemet bidrar till ökade möjligheter att anmäla misstankar om korruption och oegentlig- heter och anser att systemet ska verka som ett komplement till övriga rapporteringskanaler. 
 7 
  
 Exemplet Göteborgs stad 
 Göteborgs stad har som första kommun i Sverige infört en vissel- blåsarfunktion. Systemet startade i september 2011. Anledningen till att funktionen finns är enligt kommunen de uppmärksammade fall av misstänkta oegentligheter som förekommit i staden. Funktionen är tänkt att användas då det finns misstankar om allvarliga oegentligheter riktade mot personer i ledande ställning eller i nyckelpositioner. Misstankarna kan gälla ekonomisk brottslighet, mutor eller liknande där någon på ett oacceptabelt sätt utnyttjar sin ställning för att gynna sig själv. 
 Visselblåsarfunktionen består av två delar, dels en extern mot- tagarfunktion i form av en advokatbyrå i Göteborg och dels en intern utredningsfunktion inom stadsledningskontoret. Till advokatbyrån, eller den interna utredningsfunktionen, kan medarbetare eller förtroendevalda anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter. Anmälningarna hanteras sedan av den interna utredningsfunktionen på stadsledningskontoret för diarieföring, bedömning och vidare utredning. Den som gör en anmälan kan vara anonym. Insända brev och  
 e-postmeddelanden 
  med personuppgifter blir dock normalt offentliga. 
 8 
  
 Granskningskommissionen i Göteborgs Stad har också rekommenderat att staden behöver skapa en funktion i närheten av den högsta politiska ledningen i syfte att ta emot anmälningar om tveksamheter eller oegentligheter, värdera och vid behov utreda misstankarna. 
 9 
  
 7 
  
 Sida (2012). 
  
 8 
  
 Göteborgs stad, Whistleblowerfunktion. 
  
 9 
  
 Granskningskommissionen i Göteborgs Stad (2013), s. 205. 
  
 189 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 SOU 2014:31 
  
 9.2 
  
 Interna rapporteringsordningar och arbetsmiljöfrågor 
  
 Genom interna rapporteringsordningar kan olika typer av brister i arbetsmiljön komma fram och åtgärdas. På så sätt kan interna rapporteringsordningar sägas bidra till en bättre arbetsmiljö. Det finns också i viss utsträckning krav på verksamheter att ha interna rutiner för att fånga upp signaler om missförhållanden, till exempel enligt dåvarande Arbetarskyddsstyrelsens fö 
 r 
 eskrifter om å 
 t 
 gär 
 d 
 er mot krä 
 n 
 kande sä 
 r 
 behandling i arbetslivet (AFS 1993:17). Föreskrifterna är alltjämt tillämpliga. 
 Det skulle också kunna sägas att trygga och effektiva rappor- teringsordningar i sig bidrar till goda arbetsförhållanden för användarna av rapporteringsordningarna. En arbetstagare som vet hur man ska agera vid missförhållanden och som kan lita på hanteringen av rapporteringen torde nämligen ha bättre arbets- förhållanden än den arbetstagare som svävar i ovisshet om hur rapporteringen går till eller inte litar på rapporteringsordningen. 
 En redogörelse för gällande arbetsmiljöreglering finns i avsnitt 4.8. Det följer av den redogjorda arbetsmiljöregleringen att arbets- tagare i allmänhet, och skyddsombud i synnerhet, ska rapportera brister i arbetsmiljön. Arbetsgivare och arbetstagare har ett gemen- samt ansvar för arbetsmiljön även om det yttersta ansvaret ligger på arbetsgivaren. För att arbetsgivaren ska kunna utöva sitt ansvar är denne beroende av information om brister i arbetsmiljön och förslag om förbättringar. Särskilda rapporteringsordningar synes därför passa väl in i hur arbetsmiljöarbetet är utformat i lagregle- ringen. 
  
 9.3 
  
 Medbestämmande vid utformningen av rapporteringsordningar 
  
 Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) ska arbetstagaren ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör dennes eget arbete. 
 10  
 Även enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ska arbetstagarorganisationer ges förhandlingsrätt innan beslut om viktigare förändringar i verksamheten eller viktigare förändringar av 
  
 10  
 2 kap. 1 § tredje stycket arbetsmiljölagen. 
 190 
  
 SOU 2014:31 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 arbets- eller anställningsförhållandena. 
 11  
 Av detta följer att arbets- tagare ska ges möjlighet att medverka vid utformningen av rapporteringsordningar. Om införandet av rapporteringsordningar ses som en viktigare förändring i verksamheten har även arbetstagar- organisation förhandlingsrätt. 
  
 9.4 
  
 Personuppgifter 
  
 Den svenska personuppgiftslagen (1998:204, PuL) trädde i kraft 1998 och grundar sig på EU:s dataskyddsdirektiv (95/46/EG). Det materiella innehållet i lagen överensstämmer i stora drag med direktivets innehåll även om Sverige i vissa avseenden går längre i skyddet av den personliga integriteten än vad direktivet kräver. 
 12  
 Syftet med PuL är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks när personuppgifter behandlas. 
 13 
  
 Huvudregeln enligt PuL är att behandling av personuppgifter som helt eller delvis automatiseras ska anmälas till Datainspek- tionen. 
 14  
 Regeringen får förordna om undantag från anmälnings- skyldigheten. 
 15  
 Datainspektionen kan också av regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från anmälnings- skyldigheten. 
 16  
 Anmälningsskyldigheten gäller inte om ett person- uppgiftsombud utsetts. 
 17  
 Personuppgiftsombudet har till uppgift att självständigt se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett lagligt och korrekt sätt och i enlighet med god sed samt påpeka eventuella brister för honom eller henne. 
 18 
  
 Det är som utgångspunkt förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. 
 19  
 Det gäller även om den registrerade samtycker till behandlingen. 
 20  
 Regeringen får dock förordna om undantag samt besluta om undantag i enskilda fall. Regeringen kan också bemyndiga Datainspektionen 
  
 11 
  
 11 § MBL. 
  
 12 
  
 Detta gäller t.ex. förbudet för andra än myndigheter att behandla uppgifter om brott m.m. (21 §). Motsvarande bestämmelse i dataskyddsdirektivet lämnar ett visst utrymme till behandling av sådana uppgifter om lämpliga skyddsåtgärder finns i lag (artikel 8.5). 
  
 13 
  
 1 § PuL. 
  
 14 
  
 36 § PuL. 
  
 15 
  
 Undantagen är angivna i  
  
 3–7 
  §§ personuppgiftsförordningen (1998:1191). 
  
 16 
  
 36 § tredje stycket PuL. 
  
 17 
  
 37 § PuL. 
  
 18 
  
 38 § första stycket PuL. 
  
 19 
  
 21 § första stycket PuL. Bestämmelsen har sin motsvarighet i artikel 8 i dataskyddsdirektivet. 
  
 20 
  
 Datainspektionen (2010), s. 6. 
  
 191 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 SOU 2014:31 
  
 att meddela föreskrifter om undantag eller besluta om undantag i enskilda fall. 
 21  
 Datainspektionen har bemyndigats att både meddela föreskrifter och besluta i enskilda fall om undantag från förbudet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m. 
 22 
  
 Datainspektionen gör bedömningen att whistleblowingsystem generellt sett innebär en behandling av personuppgifter som omfattas av PuL. 
 23  
 Om en anmälan däremot endast behandlas manuellt på exempelvis ett papper utan att uppgifterna i fråga struktureras i ett register, och inte heller är avsedd att behandlas automatiserat i t.ex. en dator, är PuL inte tillämplig. 
 24 
  
 Före november 2010 beslutade Datainspektionen om enskilda undantag från förbudet att behandla uppgifter om lagöverträdelser m.m. för företag som ämnade införa whistleblowingsystem. I september 2010 meddelade Datainspektionen en föreskrift som utökade undantagen från förbudet att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. till att även omfatta särskilt inrättade rapporteringskanaler. 
 25  
 Föreskriften trädde i kraft den 1 november 2010. Med denna föreskrift behöver företag inte längre ansöka om undantag i det enskilda fallet så länge som företagen följer föreskriften. Föreskriften har följande lydelse: 
 1 § Utan hinder av förbudet i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) får sådana personuppgifter behandlas om [] f) uppgifterna avser perso- ner i nyckelpositioner eller ledande ställning inom det egna bolaget eller koncernen och det är sakligt motiverat att behandla uppgifterna i särskilt inrättade rapporteringskanaler för att utreda om personen ifråga varit delaktig i allvarliga oegentligheter som rör bokföring, intern bokföringskontroll, revision, bekämpande av mutor, brottslig- het inom bank- och finansväsen, eller andra allvarliga oegentligheter som rör organisationens vitala intressen eller enskildas liv och hälsa. 
 Vid sidan av föreskriften måste företag säkerställa att PuL:s bestämmelser i övrigt efterlevs. 
 26  
 Eftersom PuL:s regelsystem bygger på dataskyddsdirektivet ställs liknande krav på whistleblowingsystem enligt PuL som vad som följer av direktivet. Det gäller t.ex. krav på att användningen av whistleblowingsystemet ska bygga på frivillighet och 
  
 21 
  
 21 §, tredje och fjärde styckena, PuL. 
  
 22 
  
 9 § personuppgiftsförordningen. 
  
 23 
  
 Datainspektionen (2010), s. 6. 
  
 24 
  
 Jfr prop. 1997/98:44, s. 39. 
  
 25 
  
 DIFS 2010:1, Föreskrifter om ändring av Datainspektionens föreskrifter (DIFS 1998:3) om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. 
  
 26 
  
 Se särskilt 9 § PuL. 
  
 192 
  
 SOU 2014:31 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 att registrerade personer ska informeras. 
 27  
 PuL:s krav inkluderar dock att hanteringen av personuppgifter ska vara förenlig med svensk rätt och goda seder. 
 28  
 Detta innebär att whistleblowingsystem ska vara förenliga med bland annat svensk arbetsrättslig lagstiftning, gällande kollektivavtal och god sed på arbetsmarknaden. 
 29 
  
 De särskilda krav som uppställs i föreskriften är de följande: 
  
 1. 
  
 Det är endast tillåtet att behandla uppgifter om lagöverträdelser 
  
 m.m. 
  
 som avser nyckelpersoner eller personer i ledande ställning inom det egna bolaget eller koncernen. 
  
 30 
  
 2. 
  
 Det är endast tillåtet att behandla uppgifter om lagöverträdelser 
  
 m.m. 
  
 om det är sakligt motiverat för att utreda om personen i fråga varit delaktig i allvarliga oegentligheter. 
  
 3. 
  
 De allvarliga oegentligheter som avses ska röra bokföring, intern bokföringskontroll, revision, bekämpande av mutor, brottslighet inom bank- och finansväsen, eller andra allvarliga oegentligheter som rör organisationens vitala intressen eller enskildas liv och hälsa. 
  
 Det är fortfarande fullt möjligt för ett företag att ansöka om tillstånd för ett system som inte uppfyller kraven i föreskriften i syfte att få en enskild prövning av ett system. Några sådana ansök- ningar har dock inte inkommit efter det att föreskriften trädde i kraft i november 2010 enligt uppgifter från Datainspektionen. 
 31 
  
 Behandling av personuppgifter i whistleblowingsystem som inte innefattar uppgifter om lagöverträdelser m.m. måste vara förenlig med PuL även om en sådan behandling inte behöver följa den särskilda föreskriften om undantag från 21 § PuL. Till exempel kan ett sådant system behöva anmälas till Datainspektionen. 
 Hanteringen av personuppgifter i whistleblowingsystem är underkastad Datainspektionens tillsyn. Datainspektionen har rätt att begära ut uppgifter, få tillträde till lokaler, förbjuda behandling 
  
 27 
  
 23–25 
  
  §§ PuL och Datainspektionen (2010), s. 11. 
  
 28 
  
 9 § första stycket a och b PuL. 
  
 29 
  
 Datainspektionen (2010), s. 8. 
  
 30 
  
 Tidigare beslut från Datainspektionen har överklagats för att företag har ansett att begränsningen till nyckelpersoner eller personer i ledande ställning är för snäv. Förvaltningsrätten har i förevarande fall avslagit överklagandena. Se till exempel Förvaltningsrätten i Stockholm, dom den 12 mars 2010 i mål nummer  
  
 12584-10. 
  
 31  
 Denna information delgavs utredningen vid ett möte hos Datainspektionen den 11 december 2013. 
 193 
  
 Interna rutiner för rapportering 
  
 SOU 2014:31 
  
 av personuppgifter vid vite och begära hos domstol att uppgifter som behandlats på olagligt sätt ska utplånas. 
 32 
  
 Brott mot PuL kan leda till böter eller fängelse i upp till två år. 
 33  
 Skadestånd kan också utdömas för skada och kränkning av den personliga integriteten. 
 34 
  
 9.5 
  
 Särskilda hänsyn inom den offentliga sektorn 
  
 Det förekommer också, som nämnts ovan i avsnitt 9.1.2, att offentliga organ inför interna rapporteringsordningar. I dessa fall får grund- lagarnas bestämmelser en särskild betydelse. Offentliga funktionärer har nämligen tryck- och yttrandefrihet i förhållande till arbetsgivaren varför det kan vara känsligt om en intern rapporteringsordning ger intryck av att begränsa de grundlagsfästa friheterna. 
 Myndigheter och andra offentliga organ får inte utan stöd i lag begränsa enskildas yttrandefrihet. Begränsningar av meddelarfriheten måste ha stöd i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihets- grundlagen (YGL). Det finns en relativt omfattande praxis från JK och JO rörande myndigheters reglering av kommunikation. Av den följer att intern reglering av kommunikation inte får uppfattas som en inskränkning av rätten till mediakontakter. 
 35  
 Offentliganställda arbetstagares rätt att fritt ge uttryck för sin uppfattning gäller oavsett om det inom den egna myndigheten finns goda samverkansformer och ett öppet diskussionsklimat eller inte. 
 36  
 Myndigheter och andra offentliga organ måste också vara mycket noggranna i sin rättsliga information till personalen så att den inte överbetonar kravet på lojalitet och lydnad på bekostnad av rätten att föra fram egna åsikter. 
 37 
  
 Mot bakgrund av det ovan sagda får inte interna rapporterings- ordningar inom det allmänna utformas på ett sätt som ger intryck av att arbetstagare inte får använda sina grundlagsfästa fri- och rättig- heter. Arbetsgivaren får inte kräva att de interna ordningarna används först innan arbetstagare utnyttjar sin grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet. Arbetsgivaren måste också ge saklig och vederhäftig information om arbetstagarnas rättigheter så att det inte råder några tvivel om att tryck- och yttrandefriheten inte inskränks genom införandet av interna rapporteringsordningar. 
  
 32 
  
 43–47 
  
  §§ PuL. 
  
 33 
  
 49 § PuL. 
  
 34 
  
 48 § PuL. 
  
 35 
  
 JO 2003/04 s. 396. 
  
 36 
  
 JK  
  
 2012-03-30, 
  dnr  
 1212-11-21. 
  
 37 
  
 JO beslut den 21 mars 2005, dnr  
  
 1284-2004 
  och JO  
 2009-05-27, 
  dnr  
 1144-2008. 
  
 194 
 10 Andra skyddsvärda intressen 
 En reglering av skyddet för arbetstagare som slår larm riskerar att begränsa eller på annat sätt komma i konflikt med andra skydds- värda intressen. I detta kapitel behandlas några av de viktigaste intressena som kan komma att begränsas genom en utökning av skyddet för visselblåsare. De intressen som behandlas i detta kapitel är följande. 
  
 Lojaliteten inom en verksamhet 
  
 Skyddet för arbetsgivares företagshemligheter, kommersiella intressen och goodwill/renommé 
  
 Arbetsledningsrätten 
  
 Svenska företags konkurrenskraft 
  
 Principen att avtal (om tystnadsplikt) ska hållas 
  
 Integritetsskydd 
  
 10.1 
  
 Lojaliteten inom en verksamhet 
  
 Enligt gällande rätt utgår arbetstagares lojalitetsplikt från utgångs- punkten att arbetstagaren ska söka att inte skada arbetsgivaren och undvika lojalitetskonflikter. 
 En förstärkning av arbetstagares skydd vid visselblåsning kan dock innebära en förskjutning av arbetstagares lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. Det står klart att arbetstagare i alla verksamheter har någon form av lojalitetsplikt. Lojalitetsplikten kan i vissa avseenden begränsa en arbetstagares möjlighet att yttra sig. 
 1 
  
 1  
 Se avsnitt 4.5. 
 195 
  
 Andra skyddsvärda intressen 
  
 SOU 2014:31 
  
 En förstärkning av skyddet skulle kunna skada samarbetet och lojalitetskänslan inom företag och leda till ökad slutenhet. Liksom framförts angående ett förstärkt meddelarskydd skulle ett ökat skydd för visselblåsare kunna leda till ökat hemlighetsmakeri och därför motverka sitt syfte. 
 2 
  
 Den lojalitetsplikt som arbetstagare har innebär således att arbetsgivare har ett legitimt anspråk på ett lojalt beteende från arbetstagarens sida. Detta måste beaktas vid överväganden om förstärkt skydd för arbetstagare som slår larm. 
 Det kan i sammanhanget erinras om att en arbetstagare som upplyser arbetsgivaren om missförhållanden i verksamheten enligt svensk rätt i allmänhet anses vara lojal med arbetsgivaren. Det kan även tilläggas att betydelsen av arbetstagares lojalitet diskuterats flitigt i den internationella litteraturen om visselblåsning. 
 3  
 Stödet har ökat allt mer för en lojalitetsnorm som innebär att en lojal organisationsmedlem inte är tyst, eller lämnar organisationen, utan i stället stannar och höjer rösten. 
 4 
  
 10.2 
  
 Skyddet för arbetsgivares företagshemligheter, kommersiella intressen och goodwill/renommé 
  
 Som nämnts kan ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm komma i konflikt med arbetsgivares berättigade anspråk på ett lojalt beteende hos arbetstagarna. Den lojalitetsplikt som gäller i dag får antas ha betydelse för ett företags möjlighet att bedriva sin verksamhet i effektiva former och att fungera som en enhet baserad på bl.a. kunnande och strategiskt tänkande. Information om vissa affärs- och driftsförhållanden i en näringsidkares rörelse skyddas genom lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (FHL). 
 5 
  
 En ökad möjlighet för arbetstagare att befrias från sin lojalitets- plikt och offentliggöra uppgifter om förhållandena inom företaget kan riskera att försvaga företaget. Det kan bl.a. uppstå en osäkerhet om vilka uppgifter företaget vågar anförtro den anställde. Om inte arbetstagaren anförtros tillräckligt med intern information kan dennes möjligheter att effektivt utföra sina arbetsuppgifter minska. 
  
 2 
  
 Jfr prop. 2008/09:29, s. 80. 
  
 3 
  
 Dasgupta och Kesharwani (2010), s. 61 f. 
  
 4 
  
 Hirschman (1970), Wright och Commers (2004) och Wright (2006). 
  
 5 
  
 Se avsnitt 4.7. 
  
 196 
  
 SOU 2014:31 
  
 Andra skyddsvärda intressen 
  
 Det skulle således kunna finnas en risk för att ett stärkt lag- skydd för arbetstagare som slår larm leder till ett minskat informationsutbyte från arbetsgivare till arbetstagare på grund av rädslan att informationen skulle hamna hos media eller konkurrenter. Vid den undersökning som TNS Sifo gjorde 2013 på uppdrag av Svenskt Näringsliv gavs fyra svarsalternativ rörande den främsta nackdelen med en ny lag som syftar till att medarbetare som har arbetsgivare inom privat sektor ska ha rätt att meddela media om missförhållanden utan risk för påföljd. Av de tillfrågade svarade 58 procent att det skulle bli ett minskat informationsutbyte till medarbetarna på grund av rädslan att informationen skulle hamna hos media eller konkurrenter. 
 6 
  
 Genom avslöjande av företagsinterna uppgifter kan också företagets yttre relationer med konkurrenter och andra skadas. Företagets effektivitet kan därmed hämmas, till nackdel för konsumentkollektivet. 
 7 
  
 När frågan om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm övervägs måste arbetstagarnas behov av skydd, liksom intresset av att uppgifter om missförhållanden kommer fram, vägas mot arbets- givares berättigade intresse av att hålla vissa uppgifter hemliga och att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. 
 En alltför vidsträckt möjlighet för en arbetstagare att framföra påståenden kan innebära risk för skada på företags goodwill och renommé utan att detta uppvägs av tillräckligt starka skäl. Även Europadomstolen har framfört att ett företags affärsrenommé är ett legitimt ändamål för begränsningar av arbetstagares yttrandefrihet. 
 8 
  
 Det bör dock framhållas att företag har möjlighet att i viss utsträckning parera eller reparera goodwill- och renomméskador genom olika kommunikationsåtgärder. Om det till exempel genom ett larm framkommer att det förekommit brottslighet i ett företags verksamhet kan företaget redovisa sin version av vad som hänt och även vilka åtgärder som företaget ämnar vidta för att säkerställa att brottsligheten inte upprepas. 
 Det kan också nämnas att visselblåsning kan ha en positiv effekt på företags goodwill och renommé. Det bör t.ex. kunna vara positivt för ett företags renommé om företaget har väl fungerande 
  
 6  
 TNS Sifo (2013). 
  
 7  
 Jfr bl.a. dåvarande Näringsfrihetsombudsmannens remissvar över SOU 1990:12 i Ds 1990:83, s. 141 ff. 
  
 8  
 Davis mot Tyskland  
 (2011-07-21). 
  
 197 
  
 Andra skyddsvärda intressen 
  
 SOU 2014:31 
  
 rutiner för rapportering av missförhållanden i verksamheten och behandlar larm om missförhållanden på ett seriöst sätt. 
  
 10.3 
  
 Arbetsledningsrätten 
  
 Rätten att leda och fördela arbetet tillkommer arbetsgivaren. Den s.k. arbetsledningsrätten utövas i princip fritt och ensidigt av arbetsgivaren och består bl.a. i rätten att bestämma över arbets- organisationen, arbetsmetoder och produktionssätt, att omplacera arbetstagare till andra uppgifter inom ramen för deras arbets- skyldighet samt att bestämma över arbetstidens förläggning och över vissa anställningsförmåner. 
 9 
  
 En reglering som ger arbetstagare stärkt skydd mot repressalier vid visselblåsning kan ge arbetstagare en ny grund att angripa arbetsledningsbeslut på och kan således anses inskränka arbets- givarens arbetsledningsrätt i motsvarande mån. Detta måste beaktas vid utformning av nya regler om stärkt skydd för arbets- tagare som slår larm. 
  
 10.4 
  
 Svenska företags konkurrenskraft 
  
 Som framkommit kan regler om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm innebära skada, olägenheter och kostnader för företag. Vid utformning av regler som ska tillämpas av svenska företag är det naturligt att man överväger vilken påverkan förslagen kan ha på svenska företags konkurrenskraft. Om Sverige har regler som ger arbetstagare större möjlighet att slå larm om sådant som kan skada företagen kan svenska företag riskera att drabbas av konkurrens- nackdelar. 
 10 
  
 Det kan också anföras att en ökad insyn i företagens verksamhet bidrar till en sund konkurrens. En ökad insyn innebär att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. 
  
 9 
  
 Jfr avsnitt 4.4. 
  
 10 
  
 Jfr Ds 1990:83, s. 34 f. och 89 f. 
  
 198 
  
 SOU 2014:31 
  
 Andra skyddsvärda intressen 
  
 10.5 
  
 Principen att avtal (om tystnadsplikt) ska hållas 
  
 En stärkt möjlighet för arbetstagare att slå larm utan att råka ut för sanktioner från arbetsgivarens sida kan komma i konflikt med avtalsfriheten, om skyddet konstrueras så att det går före avtalade tystnadsplikter. 
 Det kan förvisso anföras skäl för att låta avtal om tystnadsplikt i någon mån åsidosättas till förmån för ett stärkt skydd för arbets- tagare som slår larm om missförhållanden. En ökad insyn i verk- samheter kan leda till en vitaliserad allmän debatt och gynna de demokratiska processerna. En ökad insyn kan också leda till att man i större utsträckning kommer till rätta med allvarliga missförhållanden. 
 11 
  
 Avtalsfriheten är dock en grundläggande och viktig rättsprincip. Avsteg från avtalsfrihetens princip bör göras med försiktighet och motiveras av mycket starka motstående intressen. 
 12  
 De förslag som lämnades av Yttrandefrihetsutredningen 
 13  
 och Meddelarskydds- kommittén 
 14  
 utsattes för omfattande kritik. Bl.a. ansågs förslagen strida mot den grundläggande rättsprincipen att avtal ska hållas eftersom avtalsbunden tystnadsplikt skulle kunna åsidosättas med stöd av reglerna. 
 15 
  
 Det är således av vikt att det görs noggranna överväganden innan förslag lämnas som innebär att avtalsfriheten åsidosätts. 
  
 10.6 
  
 Integritetsskydd 
  
 Ett stärkt skydd vid visselblåsning kan i flera avseenden aktualisera frågor om integritetsskydd. När en arbetstagare slår larm om missförhållanden kan det innebära att någon annan enskild, kanske en kollega, utpekas som klandervärd. Så är fallet om uppgifterna pekar ut en person inom organisationen som misstänkt för att ha begått en straffbar, oetisk eller farlig handling. Den utpekade personen har då ett intresse av att anklagelserna utreds på ett rättssäkert sätt. Den utpekade personen kan själv ha ett intresse av att underrättas om att utpekandet har skett och att bemöta påståendena. 
  
 11 
  
 Jfr Ds 1990:83, s. 25 f. 
  
 12 
  
 Jfr Ds 1990:83, s. 25. 
  
 13 
  
 SOU 1983:70. 
  
 14 
  
 SOU 1990:12. 
  
 15 
  
 Se bl.a. Ds Ju 1985:4, s. 117 och Ds 1990:83. 
  
 199 
  
 Andra skyddsvärda intressen 
  
 SOU 2014:31 
  
 Att även de personer som utpekas i samband med larm bör ha ett visst skydd följer också av vissa internationella rättsakter. Enligt Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare bör utpekade personer få möjlighet att söka upprättelse vid skador som orsakas av felaktig eller missledande information. 
 16  
 Även enligt Europarådets parlamentariska församlings resolution i samma ämne ska de personer som anklagas i ond tro ha ett lämpligt skydd. 
 17 
  
 Enligt gällande regler finns ett visst skydd för personer som utpekas i samband med visselblåsning. Om uppgifterna som lämnas utgör förtal, ärekränkning eller förolämpning kan uppgiftslämnaren lagföras för dessa brott. 
 18  
 Om den som utpekas får reda på att uppgifterna lämnats har denne givetvis också rätt att använda sig av sin yttrandefrihet och offentligt bemöta påståendena. 
 Vidare kan personuppgiftslagens (1998:204) regler vara tillämp- liga på frågan om hur den utpekade personens personuppgifter får behandlas. 
 En annan integritetsaspekt vid visselblåsning ligger i möjligheten att behandla personuppgifter konfidentiellt. Den som slår larm kan ha ett intresse av att uppgifter om denne behandlas konfidentiellt. Detsamma gäller den som eventuellt utpekas som den som orsakat missförhållandet. 
  
 16  
 Princip 10. 
  
 17  
 Europarådets parlamentariska församlings resolution om skydd för visselblåsare, stycke 6.2.7. 
  
 18  
 Se 5 kap. brottsbalken. 
 200 
  
 11 
  
 Det behövs en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
  
 I detta kapitel tar utredningen ställning för att det behövs en reglering om stärkt skydd för visselblåsare i arbetslivet och anger skälen för detta ställningstagande. 
  
 Bedömning 
 : Det behövs en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden. 
  
 11.1 
  
 Allmänt 
  
 En reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden är motiverad av flera skäl. Ett viktigt skäl är att arbetstagare ofta har en särskild möjlighet att upptäcka och påtala missförhållanden. Europadomstolen har pekat på att arbetstagare ofta är de första att upptäcka eller misstänka att något är fel inom en organisation. 
 1  
 EU:s interna bedrägeribekämpningsinstitution OLAF har anfört att interna informanter är deras viktigaste källa. 
 2  
 I flera fall har viktiga avslöjanden kommit till stånd efter tips från visselblåsare. 
 3 
  
 Ett annat skäl till att en reglering om stärkt skydd är motiverad är att en sådan reglering också kan antas leda till att öppenheten på arbetsplatserna ökar. Detta kan antas gynna den fria åsikts- bildningen och öppenheten i samhället i stort. Möjligheterna till 
  
 1 
  
 Guja mot Moldavien  
  
 (2008-02-12), 
  § 72. 
  
 2 
  
 Transparency International Sverige (2012b), s. 26. 
  
 3 
  
 Se t.ex. KPMG (2007), s. 7 och 26. 
  
 201 
  
 Det behövs en reglering om stärkt skydd 
  
 SOU 2014:31 
  
 medial granskning av och medborgarnas insyn i olika verksamheter kan antas öka. 
 4 
  
 En större öppenhet och högre i tak på arbetsplatser kan även bidra till ett bättre klimat på arbetsplatser och innebära en bättre arbetsmiljö. 
 5  
 En större öppenhet på arbetsplatserna kan på sikt också leda till ett klimat där det framstår som mer naturligt att säga till om eventuella missförhållanden och att sådana därför i större utsträckning kommer fram. En sådan ordning ligger även i seriösa arbetsgivares intresse och kan bidra till ett effektivare ianspråk- tagande av verksamhetens resurser. 
 En reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm kan också bidra till en sundare konkurrens mellan företag. En ökad insyn innebär att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. 
 Öppenhet i en verksamhet kan också vara viktig för att människor i allmänhet ska uppfatta verksamheten som ärlig. 
 6 
  
 Det finns alltså flera skäl till att anta att ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm skulle få positiva effekter för samhället i stort. Det kan mot den bakgrunden framstå som orimligt att arbetstagare ska behöva utstå repressalier för att ha slagit larm om missförhållanden. Arbetstagare som slår larm om missförhållanden fullgör en viktig samhällsfunktion och är därför särskilt skydds- värda. Regler om ökat skydd för arbetstagare som slår larm kan ha en symbolisk och handlingsdirigerande effekt genom att det klar- görs att lagstiftaren ser positivt på larm om missförhållanden och skyddar arbetstagare som slår larm. 
 Som framkommit har visselblåsare i offentlig sektor ett i flera avseenden starkt skydd, bl.a. genom reglerna om meddelarskydd. Under de senaste decennierna har utvecklingen gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter bedrivs i privat regi. Ett beslut av t.ex. en kommun eller ett landsting att lämna över verksamhet till privata utförare får flera konsekvenser. Till skillnad från kommunal- och landstingsanställd personal har den privata utförarens personal i dag inte något meddelarskydd i förhållande till arbetsgivaren. Den privata utföraren kan vidare i avtal begränsa de anställdas möjligheter att uttala sig i media m.m. De anställda i sådan verksamhet får således ett svagare skydd mot repressalier på 
  
 4 
  
 Jfr Statskontoret (2012), s. 75. 
  
 5 
  
 Jfr TCO (2011), s. 6. 
  
 6 
  
 Jfr Statskontoret (2012), s. 75. 
  
 202 
  
 SOU 2014:31 
  
 Det behövs en reglering om stärkt skydd 
  
 grund av larm om missförhållanden i verksamheten. 
 7  
 Detta kan sägas utgöra ytterligare ett skäl att förstärka skyddet för arbets- tagare som slår larm. 
  
 11.2 
  
 Behovet av stärkt skydd har framförts i många sammanhang 
  
 Det har i flera sammanhang framförts att det bör göras en översyn av reglerna som skyddar visselblåsare och att det är önskvärt att skyddet stärks. 
 Utredningen om mutor överlämnade sitt betänkande (SOU 2010:38) i juni 2010. Utredningen noterade att svensk rätt ger ett visst skydd för personer som informerar, varnar eller på annat sätt medverkar för att beivra oegentligheter inom ett företag, en myndighet eller någon annan organisation. Bland annat nämndes reglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) om skydd mot uppsägning samt det grundlagsfästa meddelarskyddet. Utred- ningen ansåg att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för dessa uppgiftslämnare men konstaterade att en allmän översyn av bestämmelser till skydd för visselblåsare föll utanför utredningens uppdrag. 
 8 
  
 Ett antal remissinstanser, bl.a. JK, Journalistförbundet och Institutet mot mutor, delade utredningens uppfattning att det kan finnas skäl att ytterligare förstärka skyddet för visselblåsare. LIF (branschorganisationen för forskande läkemedelsföretag) beklagade i sitt remissyttrande att utredningen avstått från att utreda ett förstärkt skydd för visselblåsare. Institutet mot mutor ansåg därtill att behovet att stärka det skyddet borde övervägas närmare med sikte på att skapa en ordning som tillgodoser Europarådets resolution och rekom- mendation 
 9  
 och att en sådan översyn lämpligen borde göras i ett brett sammanhang där inte bara anmälningar om mutbrott behandlas. 
 Sedan det i en motion föreslagits en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption uttalade sig konstitutionsutskottet i 
  
 7 
  
 Enligt 13 kap. 2 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har dock anställda i bl.a. kommunala bolag meddelarskydd. I SOU 2013:79 lämnas vidare förslag på regler om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. 
  
 8 
  
 SOU 2010:38, s. 171. 
  
 9 
  
 Europarådets parlamentariska församlings resolution och rekommendation om skydd för visselblåsare, se avsnitt 5.4.5. 
  
 203 
  
 Det behövs en reglering om stärkt skydd 
  
 SOU 2014:31 
  
 frågan på följande sätt. Enskilda som anonymt önskar lämna uppgifter om korruption och andra oegentligheter för publicering åtnjuter den tryck- och yttrandefrihetliga grundlagsregleringens starka skydd. När det gäller enskildas möjligheter att anmäla sådana uppgifter till myndigheter konstaterade utskottet att lagskyddet inte är lika starkt, även om LAS med tillhörande praxis och andra föreskrifter i viss utsträckning skyddar anställda och enskilda som inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöjar allvarliga missförhållanden. Konstitutionsutskottet hänvisade till vad utredningen om mutor anfört i frågan och de reaktioner utredningen fått under remiss- behandlingen. Även utskottet ansåg att det finns skäl att i lämpligt sammanhang se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för visselblåsare. Utskottet föreslog därför att riksdagen skulle ge till känna för regeringen att en översyn av lagstiftningen bör göras för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid korruption och andra oegentligheter. 
 10  
 Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i den frågan. 
 11 
  
 Statskontoret har också berört betydelsen av att arbetstagare slår larm i arbetet mot korruption. Enligt Statskontoret finns det en ökad rädsla att agera visselblåsare. Ett sätt att bemöta problemet är enligt Statskontoret att införa någon form av skydd för den som larmar om oegentligheter och missförhållanden. 
 12 
  
 Transparency International Sverige har i flera sammanhang framhållit att det finns ett behov av ett sådant stärkt skydd. 
 13 
  
 Såväl LO, TCO som Saco har gett uttryck för att det rättsliga skyddet för anställda som slår larm om missförhållanden bör stärkas. 
 14 
  
 10 
  
 Bet. 2010/11:KU23, s. 47 ff. Jfr bet. 2008/09:KU13 s. 30 f., där utskottet avstyrkte ett motionsyrkande om att införa ett system för s.k.  
  
 whistle-blowers 
  i offentlig sektor. 
  
 11 
  
 Rskr. 2010/11:179. 
  
 12 
  
 Statskontoret (2012), s. 75. 
  
 13 
  
 Se t.ex. Transparency International Sverige (2012). 
  
 14 
  
 Se t.ex. Lag & arbetstagaren på grund av den skada larmet orsakat och arbets- givaren på grund av en repressalie som arbetsgivaren vidtagit. 
 Enligt utredningens mening torde dock de ovan skisserade fallen då skadeståndsansvar kan aktualiseras för arbetstagaren inte förekomma i någon större utsträckning. I den mån skadestånds- ansvar aktualiseras torde skadeståndet dessutom i många fall helt eller delvis kunna jämkas i de fall arbetstagaren uppfyller villkoren för ett skyddat larm. 
  
 13  
 Jfr bet. 1989/90:LU37, s. 23 f. 
 314 
  
 SOU 2014:31 
  
 Lagens förhållande till annan rätt och avtal 
  
 Det kan i sammanhanget erinras om att arbetstagare som genom larmet gör sig skyldig till ett brott ska undantas från skydd enligt den nya lagen. Den skadeståndsskyldighet som kan uppstå på grund av brott – t.ex. ett kriminaliserat brott mot en lagstadgad tystnadsplikt – innebär således inte någon konflikt med skyddet enligt den nya lagen. 
 315 
  
 19 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta larm om missförhållanden 
  
 Interna rutiner och andra åtgärder som underlättar för interna larm om missförhållanden kan stärka skyddet för arbetstagare som slår larm. I det följande redogörs det för utredningens överväganden och förslag rörande en skyldighet för arbetsgivare att införa rutiner eller vidta andra åtgärder. 
  
 19.1 
  
 Skyldighet för arbetsgivare att ha rutiner för larm eller vidta andra åtgärder 
  
 Förslag 
 : Arbetsgivare ska i den utsträckning verksamheten kräver det antingen se till att det finns rutiner för interna larm om allvarliga missförhållanden eller vidta andra åtgärder som under- lättar sådana larm. En regel om detta införs i arbetsmiljölagen (1977:1160). 
 Inledningsvis följer en kort redogörelse för krav på aktiva åtgärder och liknande som finns inom andra rättsområden samt i utländsk och internationell rätt. Därefter följer utredningens egna över- väganden och förslag i frågan. 
 317 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 SOU 2014:31 
  
 19.1.1 
  
 Krav i diskrimineringslagen på aktiva åtgärder 
  
 Diskrimineringslagen (2008:567) innehåller krav på aktiva åtgärder i arbetslivet för att förebygga och förhindra diskriminering. 
 1  
 Det huvudsakliga ansvaret för sådana åtgärder åvilar arbetsgivaren, men även arbetstagare ska delta genom samverkan med arbetsgivaren. Skyldigheten att vidta aktiva åtgärder varierar beroende på antalet anställda och de behov som föranleds av omständigheterna. Arbetsgivare som sysselsätter färre än 25 arbetstagare behöver inte upprätta någon handlingsplan för jämställda löner eller jämställd- hetsplan. 
 2 
  
 Bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är inte i första hand avsedda att tillämpas i enskilda fall. De är i stället framåtsyftande och av generell eller kollektiv natur. 
 3  
 Underlåtelse att fullgöra skyldigheten att vidta aktiva åtgärder kan sanktioneras med vitesföreläggande av Nämnden mot diskriminering på fram- ställning av Diskrimineringsombudsmannen. 
 4 
  
 Regeringen tillsatte i juli 2012 en utredning för att se över kraven på aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. 
 5  
 Utredningen ska redovisa sina förslag senast den 15 juni 2014. 
  
 19.1.2 
  
 Arbetsmiljölagens allmänna skyldigheter 
  
 Enligt arbetsmiljölagen finns krav på aktiva åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall och för att åstadkomma en god arbetsmiljö. 
 6  
 Dessa åtgärder innefattar en skyldighet för arbetsgivaren att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete och en skyldighet att bedöma risker i verksamheten samt informera arbetstagare om dessa risker. 
 7  
 Enligt dåvarande Arbetarskyddsstyrelsens föreskrift (AFS 1993:17) om kränkande särbehandling i arbetslivet finns därtill krav på arbetsgivare att säkerställa att det finns rutiner för att på ett tidigt stadium fånga upp signaler om och åtgärda sådana otillfredsställande arbets- förhållanden, problem i arbetets organisation eller missförhållanden i 
  
 1 
  
 3 kap. diskrimineringslagen. 
  
 2 
  
 4 kap. 11 § och 4 kap. 13 § arbetsmiljölagen. 
  
 3 
  
 Prop. 2007/08:95, s. 317. 
  
 4 
  
 4 kap. 5 § diskrimineringslagen. 
  
 5 
  
 Dir. 2012:80. Se också tilläggsdirektiv 2013:36 och 2013:86. 
  
 6 
  
 3 kap. arbetsmiljölagen. 
  
 7 
  
 3 kap. 2 a och 3 §§ arbetsmiljölagen. 
  
 318 
  
 SOU 2014:31 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 samarbetet, vilka kan leda till kränkande särbehandling. 
 8  
 Föreskrifterna om kränkande särbehandling är under översyn och Arbetsmiljöverket avser att meddela en ny föreskrift under 2015 som ersätter föreskriften från 1993. 
 Arbetsmiljöverket har tillsyn över arbetsmiljölagens efterlevnad och kan meddela förbud och föreläggande för den arbetsgivare som till exempel inte uppfyller sina skyldigheter att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. 
 9  
 För överträdelser finns också påföljder föreskrivna. 
 10  
 Se vidare i avsnitt 4.8 om arbetsmiljöregelverket. 
  
 19.1.3 
  
 Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare 
  
 Enligt Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare ska det finnas tydliga kanaler för rapportering och avslöjanden av missförhållanden. Dessa kanaler ska även innefatta kanaler för intern rapportering inom verksamheter. Vidare ska medlemsstaterna uppmuntra arbetsgivare att inrätta interna rapporteringsprocedurer. 
 11  
 Arbetstagare och deras representanter ska vid behov konsulteras vid utarbetandet av interna procedurer. 
 12 
  
 19.1.4 
  
 Norsk rätt 
  
 I norsk rätt har arbetsgivaren en skyldighet att inom ramen för det systematiska arbetsmiljöarbetet skapa förutsättningar för larm om missförhållanden genom att utarbeta rutiner eller vidta andra åtgärder. 
 13  
 Bestämmelsen som föreskriver skyldigheten att skapa förutsättningar för larm om missförhållanden har följande lydelse: 
 §  
 3–6 
  Plikt til å legge forholdene til rette for varsling 
 Arbeidsgiver skal, i tilknytning til det systematiske  
 helse-, 
  miljø- og sikkerhetsarbeidet, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med §  
 2–4, 
  dersom forholdene i virksomheten tilsier det. 
  
 8  
 4 § Arbetarskyddsstyrelsens föreskrift (AFS 1993:17) om kränkande särbehandling i arbetslivet. 
  
 9 
  
 7 kap. arbetsmiljölagen. 
  
 10 
  
 8 kap. arbetsmiljölagen. 
  
 11 
  
 Princip 13, 14 och 15, Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare. 
  
 12 
  
 Princip 16, Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare. 
  
 13 
  
 §  
  
 3–6 
  arbeidsmiljøloven. 
 319 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 SOU 2014:31 
  
 Den norska arbetsmiljömyndigheten (Arbeidstilsynet) utövar tillsyn över skyldigheten för arbetsgivare att skapa förutsättningar för interna larm. 
 14 
  
 19.1.5 
  
 Utredningens förslag 
  
 Med anledning av intresset av att arbetstagare skyddas från repressalier och att uppgifter om missförhållanden inom verksamheter kommer fram och undanröjs, bör en skyldighet för arbetsgivare att underlätta larm genom olika åtgärder införas. Skyldigheten bör gälla alla arbetsgivare på arbetsmarknaden. 
 15  
 Enligt utredningens mening är det rimligt att anta att skyddet för arbetstagare stärks genom trygga rapporteringsordningar på så sätt att repressalier mot arbetstagare som använder ordningarna blir färre. Syftet med skyldigheten bör vara att skapa trygga rapporteringsordningar samt att avdramatisera och normalisera larm om allvarliga missförhållanden i verksamheter. 
 Erfarenheterna från Norge är också sju år efter införandet av en motsvarande skyldighet övervägande positiva. Fler verksamheter har utarbetat rutiner och genom den process som startats för att utarbeta och införa rutiner har arbetsgivare och arbetstagare kommit i ökad dialog om yttrandefrihet i arbetslivet. Det råder en betydande samstämmighet om att detta har varit positivt för yttrandefrihetsklimatet i norskt arbetsliv. 
 16 
  
 Tydliga och trygga kanaler för larm om allvarliga missförhållanden kan också förväntas förbättra arbetsmiljön; dels genom att det finns rutiner för hur allvarliga brister i arbetsmiljöns beskaffenhet ska rapporteras, dels genom att trakasserier och särbehandling kan förväntas minska mot dem som påtalar allvarliga brister i arbetsmiljön. I direktivet till förevarande utredning konstaterade även regeringen att goda och tydliga interna rutiner och kanaler för att slå larm är viktiga i arbetet för en god arbetsmiljö. 
 17 
  
 En allmän skyldighet att införa rutiner eller på annat sätt under- lätta larm kan också antas bidra till en sundare konkurrens mellan företag genom att alla verksamheter har ett gemensamt krav. Det 
  
 14 
  
 Se vidare i avsnitt 6.1 om den norska regleringen av så kallad varsling. 
  
 15 
  
 Det kan i sammanhanget nämnas att det i flera  
  
 EU-rättsakter 
  som har antagits eller sannolikt snart kommer att antas på finansmarknadsområdet uppställs krav på bl.a. att vissa verksamheter inom finansmarknadsområdet ska inrätta lämpliga rutiner för att deras anställda ska kunna rapportera om överträdelser internt genom särskilda kanaler. Se vidare avsnitt 5.3.4. 
  
 16 
  
 Se vidare avsnitt 6.1.3. 
  
 17 
  
 Dir. 2013:16, s. 10. 
  
 320 
  
 SOU 2014:31 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 torde därför bli svårare för företag att vinna konkurrensfördelar genom att ignorera eventuella missförhållanden i verksamheten. 
 Mot ett införande av en skyldighet att införa rutiner eller på annat sätt underlätta larm om allvarliga missförhållanden kan anföras de kostnader som är förenade med rutiner eller andra åtgärder. Särskilt skulle en skyldighet att underlätta larm kunna uppfattas som en omotiverad stor kostnad för små och enkla verksamheter. 
 En sådan skyldighet för arbetsgivare skulle därtill behöva underkastas någon form av tillsyn. En sådan tillsyn kan kräva resurser utöver de som i dagsläget avsätts för tillsyn av arbetsgivarnas skyldig- heter. 
 Skyldigheten bör fullgöras som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet 
 Att en ny skyldighet för arbetsgivaren införs är förenat med vissa kostnader, både för arbetsgivare och för myndigheter som har att utöva tillsyn över skyldighetens efterlevnad. Utredningen menar dock att kostnaderna inte ska överdrivas. Genom att skyldigheten införs som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet som redan i dag bedrivs bedömer utredningen att merkostnaden bör vara hanterbar. Därtill bidrar också effektiva, interna rapporterings- ordningar till effektivitet och kvalitet i verksamheter på så sätt att brister och svagheter i verksamheten kommer fram på ett tidigt stadium och kan åtgärdas eller undanröjas. Effektiva rapporterings- ordningar kan därför förväntas vara resursbesparande för många verksamheter. För små verksamheter och verksamheter utan större risker för allvarliga missförhållanden bör inga kostsamma åtgärder behöva vidtas eftersom skyldigheten bör vara proportionerlig i förhållande till de risker för allvarliga missförhållanden som bedöms föreligga. 
 Eftersom skyldigheten föreslås införas i arbetsmiljölagen finns det anledning att beröra några frågor om förslagets förhållande till arbets- miljöregelverket. Arbetsmiljölagens allmänna skyldigheter för arbets- givare och arbetstagare knyter an till arbetsmiljöns beskaffenhet. 
 18  
 Den föreslagna skyldigheten skulle gå utöver en skyldighet att underlätta rapportering av brister i arbetsmiljöns beskaffenhet. Enligt utredningen utgör detta dock inte något avgörande hinder mot att införa skyldigheten i arbetsmiljölagen. Att införa rapporterings- 
  
 18  
 3 kap. 1 § och 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen. 
 321 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 SOU 2014:31 
  
 ordningar kan nämligen ses som åtgärder som i sig förbättrar arbetsmiljön på arbetsplatser genom att minska stress och trakasserier i arbetslivet. Liksom regeringen framhåller i direktiven till denna utredning, anser utredningen att trygga och ändamålsenliga rapporteringsordningar är viktiga för en god arbetsmiljö. Det är därtill också sannolikt att många allvarliga missförhållanden som rapporteras genom interna ordningar har att göra med, eller påverkar, arbets- miljöns beskaffenhet. En skyldighet att införa rutiner eller på annat sätt underlätta larm kan mot den bakgrunden förväntas bidra till en förbättrad arbetsmiljö och att fler arbetsmiljöbrister kommer fram på ett tidigt stadium. 
 Skyldigheten att underlätta larm bör inte gå att avvika från genom avtal, inte heller genom kollektivavtal. Den flexibilitet som följer av att skyldigheten är proportionerlig i förhållande till verksamhetens behov bör vara tillräcklig för att skapa utrymme för anpassade lösningar inom olika verksamheter (se vidare om proportionalitet nedan). Det skulle därtill stå i strid med arbetsmiljöregelverkets principer att införa regler i arbetsmiljölagen som går att avvika från genom avtal. 
 Det finns också anledning att beröra de rapporteringsregler som redan i dag finns i arbetsmiljölagen och hur de förhåller sig till förslaget. Arbetstagare ska enligt gällande reglering medverka i arbets- miljöarbetet och snarast underrätta arbetsgivaren eller skyddsombud om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa. 
 19  
 Särskilda regler om skyddsombud finns i 6 kap. arbetsmiljölagen. Skyddsombud har bland annat rätt att avbryta arbetet under vissa omständigheter. 
 20  
 Skyddsombud har också möjlighet att vända sig till arbetsgivaren med krav på åtgärder för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö. Arbetsgivaren har då en skyldighet att lämna en skriftlig bekräftelse utan dröjsmål. Gör arbetsgivaren inte det ska Arbetsmiljöverket efter framställan av skyddsombudet pröva om föreläggande eller förbud ska meddelas. 
 21 
  
 Enligt utredningens mening finns det goda skäl att anta att rutiner eller andra åtgärder för larm om allvarliga missförhållanden kan stödja arbetstagare i att fullgöra sina befintliga rapporteringsskyldigheter enligt arbetsmiljöregelverket. Givetvis är det direkt olämpligt att utforma rutiner eller vidta andra åtgärder som försvårar för arbets- tagare och skyddsombud att fullgöra sina skyldigheter. Syftet med skyldigheten bör som nämnts vara att genom rutiner eller andra 
  
 19 
  
 3 kap. 4 § andra stycket arbetsmiljölagen. 
  
 20 
  
 6 kap. 7 § andra stycket arbetsmiljölagen. 
  
 21 
  
 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen. 
  
 322 
  
 SOU 2014:31 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 åtgärder  
 underlätta  
 larm. Detta gäller även larm om allvarliga miss- förhållanden som arbetstagare företar enligt gällande bestämmelser i arbetsmiljölagen. 
 Skyldigheten bör vara proportionerlig 
 Skyldigheten att införa rutiner eller vidta andra åtgärder bör vara proportionerlig. Det innebär att skyldigheten för arbetsgivaren att vidta åtgärder bör stå i proportion till de risker för allvarliga missförhållanden som finns i verksamheten. Det bör framgå redan av lagtexten att skyldigheten ska gälla i den utsträckning verksam- heten kräver det. Ofta torde några åtgärder inte krävas i enkla verksamheter som sysselsätter få arbetstagare. När det gäller verk- samheter med fler än  
 20–25 
  anställda bör det däremot som regel krävas att någon form av åtgärder vidtas. 
 Skyldighetens förhållande till den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
 Skyldigheten att införa rutiner eller vidta andra åtgärder bör hållas isär från den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm. Detta har att göra med att arbetsmiljöregleringen är en offentlig- rättslig reglering genom vilken det allmänna ålägger arbetsgivare att uppfylla vissa krav med avseende på arbetsmiljön. Den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare är däremot en arbetsrättslig lagstiftning som reglerar förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. En hänvisning bör dock göras i arbetsmiljölagen till den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare i syfte att markera att rutinerna och åtgärderna har samband med sådana interna larm som avses i den föreslagna arbetsrättsliga lagen. Däremot bör inte tillsynen över arbetsmiljölagens tillämpning innefatta tillsyn av den föreslagna lagens tillämpning. Arbetsmiljöverkets tillsyn av den föreslagna skyldigheten är avsedd att vara helt inriktad på det systematiska arbetet och inte på individärenden. 
 323 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 SOU 2014:31 
  
 Hur skyldigheten bör fullgöras 
 Skyldigheten bör fullgöras dels genom en  
 bedömning av risker  
 i verksamheten, dels genom  
 lämpliga åtgärder  
 mot bakgrund av risk- bedömningen för att underlätta för arbetstagare att slå larm om allvarliga missförhållanden i verksamheten. 
 Arbetsgivaren ska redan i dag fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. 
 22  
 Det skulle enligt utredningens mening därför inte innebära en allt för betydande utvidgning av den i dag befintliga riskbedömningen om arbetsgivaren också skulle ha att bedöma risker som motiverar rutiner eller andra åtgärder för att underlätta larm om allvarliga missförhållanden, till exempel risker för korruption, miljöskador eller andras hälsa och säkerhet. Detta innebär som nämnts ett visst avsteg från dagens arbetsmiljöreglering på så sätt att riskerna inte nödvändigtvis knyter an till arbetsmiljöns beskaffenhet. De åtgärder som arbetsgivaren vidtar bör anpassas efter de specifika risker som finns i verksamheten. En verksamhet med utpräglade korruptionsrisker bör således ha rutiner eller vidta andra åtgärder som är anpassade efter riskerna. En verksamhet som medför patientrisker bör på motsvarande sätt anpassa åtgärderna efter riskernas natur och omfång. 
 Det bör inte finnas några formella krav på hur en verksamhet uppfyller skyldigheten, men det ligger nära till hands att verksam- heter utarbetar skriftliga rutiner som formaliseras i instruktioner, reglementen, uppförandekoder eller liknande. Dessa rutiner bör vara kända och tillgängliga inom verksamheten. Det ligger också nära till hands att verksamheter utbildar personalen i hur allvarliga missförhållanden rapporteras. Det kan här påpekas att arbets- givaren redan i dag har en allmän skyldighet att säkerställa att arbetstagare har god kännedom om de arbetsförhållanden, under vilka arbetet bedrivs, och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. 
 23 
  
 Vidare borde det i många fall vara lämpligt att verksamheter utser en eller flera personer med ansvar för att ta emot och behandla rapporter om allvarliga missförhållanden. Det kan röra sig om en person inom verksamheten eller en person eller organisation utanför verksamheten som arbetsgivaren utsett för ändamålet. 
  
 22 
  
 3 kap. 2 a § första stycket arbetsmiljölagen. 
  
 23 
  
 3 kap. 3 § arbetsmiljölagen. 
  
 324 
  
 SOU 2014:31 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 I 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen finns ett bemyndigande som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, rätt att meddela ytterligare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Med detta bemyndigande finns utrymme för regeringen eller Arbetsmiljöverket att vid behov även meddela föreskrifter som närmare reglerar krav på arbetsgivare inom det systematiska arbetsmiljöarbetet. En närmare reglering av den föreslagna skyldigheten bör med nämnda bemyndigande vara möjlig. 
 Skyldighetens förhållande till tryck- och yttrandefriheten 
 Skyldigheten bör endast omfatta åtgärder för att underlätta  
 interna  
 larm om allvarliga missförhållanden. Arbetsgivaren bör inte ges någon skyldighet att underlätta  
 externa  
 larm. Åtgärderna får dock inte begränsa den tryck- och yttrandefrihet som arbetstagare har enligt de svenska grundlagarna och Europakonventionen. Det framstår som direkt olämpligt redan att interna rutiner eller andra åtgärder ger sken av att arbetstagarna är förhindrade att använda sin tryck- och yttrandefrihet. Detta får särskild betydelse i sådan verksamhet där arbetstagare har en tryck- och yttrandefrihet som är skyddad från arbetsgivarens ingrepp (se avsnitt 9.5). 
 Vikten av att den personliga integriteten värnas 
 Skyldigheten att underlätta larm om allvarliga missförhållanden genom rutiner och andra åtgärder bör kunna uppfyllas genom särskilda tekniska lösningar för rapportering, ofta benämnda whistleblowingsystem. Sådana system erbjuds i dag av olika företag och inkluderar vanligtvis en  
 e-postadress, 
  telefontjänst eller webbplats. 
 24  
 Något krav på sådana tekniska lösningar bör dock inte ställas beträffande den föreslagna skyldigheten. 
 Precis som i dag måste verksamheter säkerställa att behandlingen av personuppgifter i interna rapporteringsordningar uppfyller person- uppgiftslagens (1998:204) krav. Se mer om whistleblowingsystem och behandlingen av personuppgifter i avsnitt 5.3.2 och 9.4. Enligt utredningens bedömning finns det i dag en praxis om hur rutiner och system kan utformas utan att bryta mot den europeiska och svenska 
  
 24  
 Datainspektionen (2010), s. 4 
 325 
  
 Rutiner och andra åtgärder för att underlätta 
  
 SOU 2014:31 
  
 personuppgiftsregleringen. 
 25  
 En given utgångspunkt är att den föreslagna skyldigheten fullgörs i enlighet med gällande person- uppgiftspraxis. 
 Hur tillsynen bör utövas 
 Utredningen föreslår att skyldigheten ska införas i arbetsmiljölagen och ses som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Detta innebär att Arbetsmiljöverket bör utöva tillsyn över skyldighetens efterlevnad. Tillsynen bör utövas i linje med hur tillsynen utövas i övrigt med avseende på det systematiska arbetsmiljöarbetet. Det bör vara en ren systemtillsyn och inte en tillsyn av individärenden. Tillsynen bör vara av framåtsyftande och generell karaktär, dvs. bedömningen bör göras utifrån vilka rutiner eller åtgärder som vidtagits för att möjliggöra rapportering av allvarliga missförhållanden. Vad som förevarit i ett enskilt ärende bedöms bättre inom ramen för en arbetstvist, till exempel med stöd av den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. 
 Givetvis har även andra myndigheter tillsyn som kan aktualiseras av arbetsgivares rutiner och andra åtgärder, t.ex. Datainspektionen, JO och JK. 
 Arbetstagare bör vara delaktiga vid utformningen av rutiner och andra åtgärder 
 Enligt arbetsmiljölagen ska arbetstagaren ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör dennes eget arbete. 
 26  
 Även enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) ska arbets- tagarorganisationer ges förhandlingsrätt innan beslut om viktigare förändringar i verksamheten eller viktigare förändringar av arbets- eller anställningsförhållandena. 
 27  
 Av detta följer att arbetstagare ska ges möjlighet att medverka vid utformningen av rapporterings- ordningar. Om införandet av rapporteringsordningar ses som en viktigare förändring i verksamheten har även arbetstagarorganisation förhandlingsrätt. 
  
 25 
  
 Lagrådsremiss Förstärkta kapitaltäckningsregler, den 7 april 2014, s. 249. 
  
 26 
  
 2 kap. 1 § tredje stycket arbetsmiljölagen. 
  
 27 
  
 11 § MBL. 
  
 326 
  
 20 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 Repressalier mot arbetstagare som slår larm kan ofta undvikas genom att arbetstagarens identitet skyddas. Samtidigt utgör regler om tystnadsplikt och sekretess begränsningar av öppenhet och insyn och behöver därför övervägas noggrant. I detta kapitel redogörs för utredningens överväganden och förslag med avseende på tystnadsplikt och sekretess. 
  
 20.1 
  
 En tystnadsplikt för den som mottagit uppgifter enligt en intern rutin 
  
 Förslag 
 : En tystnadsplikt ska införas som innebär att den som har tagit emot uppgifter enligt arbetsgivarens interna rutiner inte obehörigen får röja uppgifter om den arbetstagare som slagit larm. 
  
 20.1.1 
  
 Allmänt 
  
 I många fall kan repressalier undvikas genom att arbetstagarens identitet skyddas. Detta gäller även vid interna larm. I dagsläget finns det inte någon lagstadgad tystnadsplikt som förbjuder röjande av arbetstagarens identitet vid intern rapportering av missförhållanden. Däremot är det inte ovanligt att verksamheter som har särskilda rapporteringsrutiner också söker skydda rapportörens identitet genom särskild reglering eller genom tekniska åtgärder. 
 1 
  
 1  
 Se kapitel 9 för exempel. 
 327 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 SOU 2014:31 
  
 I det följande övervägs om en lagstadgad tystnadsplikt bör införas vid interna larm om missförhållanden. Övervägandena i denna del rör inte tystnadsplikt inom det allmänna. Särskilda överväganden rörande sekretess inom det allmännas verksamhet görs i stället i avsnitt 20.2. 
  
 20.1.2 
  
 Intressen som måste beaktas 
  
 Flera intressen måste beaktas vid övervägandet av om en lagstadgad tystnadsplikt ska införas vid interna larm. Det gäller till exempel insynsintressen, intresset av straffrättslig förutsebarhet samt intresset av att verksamheter kan utreda missförhållanden och vidta åtgärder för att komma till rätta med missförhållanden. 
 Insynen inom verksamheter skulle begränsas vid införandet av en tystnadsplikt genom att de personer som träffas av tystnads- plikten förhindras att lämna vissa uppgifter vidare. 
 Ett införande av en lagstadgad tystnadsplikt skulle vidare straff- sanktionera ett visst handlande (röjande i strid med tystnads- plikten). De som omfattas av en eventuell tystnadsplikt bör därför vara en tydligt avgränsad personkrets som kan avgöra om ett handlande är tillåtet eller otillåtet. 
 En lagstadgad tystnadsplikt skulle också kunna försvåra för verksamheter att utreda och komma till rätta med allvarliga missförhållanden. Försvårandet ligger främst i risken att tystnads- plikten skulle hindra ett överlämnande av uppgifter mellan den som tar emot ett larm och den som har att utreda eller vidta andra åtgärder på grund av larmet. 
 En tystnadsplikt kan också bidra till onödiga spekulationer och misstankar kring vem som har slagit larm. 
 Av dessa skäl bör det krävas starka skäl för att en lagstadgad tystnadsplikt vid interna larm om allvarliga missförhållanden ska vara motiverad. 
  
 20.1.3 
  
 Skäl för en tystnadsplikt 
  
 Enligt utredningen finns det starka skäl för att införa en tystnads- plikt vid interna larm. Det främsta skälet är att en tystnadsplikt skulle vara ett väsentligt skydd för arbetstagare mot repressalier. Det finns skäl att anta att en tystnadsplikt skulle ha en liknande 
 328 
  
 SOU 2014:31 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 positiv effekt som källskyddet har i tryck- och yttrandefrihets- rätten. En tystnadsplikt kan således antas leda till att fler enskilda skulle våga påtala missförhållanden och att färre repressalier skulle förekomma mot dem som gör det. 
 Ett införande av en lagstadgad tystnadsplikt kan också tänkas minska antalet anonyma larm. Anonyma larm bör inte uppmuntras eftersom sådana larm är förknippade med särskilda utrednings- svårigheter och därtill medför risk för att arbetsmiljön och det sociala klimatet inom verksamheten försämras. 
 2 
  
 Det kan också nämnas att Europarådets rekommendation om skydd för visselblåsare uppmanar Europarådets medlemsstater att införa bestämmelser som skyddar visselblåsares identitet, annat än i fall då identitetsskyddet får vika för krav på en rättvis rättegång. 
 3 
  
 Sammantaget gör utredningen bedömningen att fördelarna med en tystnadsplikt överväger nackdelarna. I syfte att minimera nack- delarna bör dock tystnadsplikten utformas med vissa begräns- ningar. 
  
 20.1.4 
  
 Vissa begränsningar bör gälla för en tystnadsplikt 
  
 Tystnadsplikten bör endast gälla för personer som fullgör uppgifter enligt arbetsgivarens interna rutiner 
 Tystnadsplikten bör inte omfatta alla representanter för arbetsgivaren. I stället bör endast sådana personer som tar emot uppgifter enligt arbetsgivarens  
 interna rutiner  
 omfattas. På så sätt har arbetsgivaren ett visst utrymme att avgöra vilka personer som ska omfattas av tystnads- plikten. Eftersom arbetstagarens identitet skyddas vid larm enligt interna rutiner ges arbetstagaren ett särskilt incitament att använda de interna rutinerna. 
 En konsekvens av att tystnadsplikten föreslås gälla endast när det finns interna rutiner är att vissa verksamheter inte kommer att ha personer som omfattas av tystnadsplikten. Det gäller framför allt små och enkla verksamheter som inte behöver ha interna rutiner enligt utredningens förslag. 
 4 
  
 I vissa fall förekommer det att verksamheter har en extern partner som tar emot larm om missförhållanden. Enligt utredningens mening 
  
 2 
  
 Jfr SOU 2013:65, s. 400 f. 
  
 3 
  
 Princip 18. 
  
 4 
  
 Se avsnitt 19.1.5. 
  
 329 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 SOU 2014:31 
  
 bör en extern person också omfattas av tystnadsplikten när denne fullgör en uppgift enligt arbetsgivarens rutiner för larm om allvarliga missförhållanden. Det kan gälla personer på en revisions- eller advokatbyrå som tar emot uppgifter för en arbetsgivares räkning. 
 Som berörts skulle en tystnadsplikt kunna försvåra för en organisation att utreda och komma till rätta med allvarliga missför- hållanden. Sådana farhågor har även framförts av vissa ledamöter av utredningens referensgrupp. Utredningssvårigheter kan uppstå om arbetsgivaren inte kan meddela sig med den som uppmärksammat missförhållandena. Denna olägenhet bör dock inte överdrivas. Om arbetsgivaren behöver lämna uppgifter till en arbetstagare som slagit larm och som vill vara anonym, bör det kunna ske genom den person som har tystnadsplikt. På så sätt bör missförhållandena ofta kunna utredas på ett sätt som innebär att arbetstagarens identitet skyddas. På samma sätt kan arbetsgivaren delge arbetstagaren uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits på grund av larmet. 
 Tystnadsplikten bör endast omfatta uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet 
 Sekretesskyddet bör endast omfatta uppgifter som avslöjar identiteten på den arbetstagare som slår larm. Tystnadsplikt bör alltså inte råda med avseende på andra uppgifter som lämnas med mindre än att de andra uppgifterna avslöjar visselblåsarens identitet. Vilka uppgifter som avslöjar visselblåsarens identitet får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. 
 Tystnadsplikten bör endast gälla vid larm om allvarliga missförhållanden 
 Tystnadsplikten bör endast gälla vid larm om allvarliga missför- hållanden i arbetsgivarens verksamhet. I detta ligger en viss begräns- ning som får anses vara tillräcklig för att tystnadsplikten inte ska inträda vid oavsedda situationer. Tystnadsplikten bör till exempel inte gälla uppgifter om meningsskiljaktigheter bland personalen som inte kan betecknas som allvarliga missförhållanden. Tystnadsplikten bör därtill endast gälla när en arbetstagare  
 slår larm 
 . I detta ligger bland annat att tystnadsplikten inte inträder vid varje samtal om missförhållanden (se avsnitt 13.3.1 rörande begreppet slå larm). 
 330 
  
 SOU 2014:31 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 Tystnadsplikten bör inte bryta meddelarfriheten 
 Tystnadsplikten bör inte bryta meddelarfriheten. Det bör således finnas en ventil för den som träffas av tystnadsplikten att meddela uppgifter som omfattas av tystnadsplikten för offentliggörande. Mottagaren har då tystnadsplikt enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och vissa arbetsgivare förbjuds att efterforska eller vidta repressalier mot meddelaren. 
 En tystnadsplikt bör endast hindra obehörigt röjande 
 Tystnadsplikten bör endast förbjuda obehörigt röjande. Tystnads- plikten bör inte hindra uppgiftslämnande med stöd i lag, till exempel rapporter eller anmälningar enligt lex Cox och lex Perez. 
 Ett obehörigt röjande bör givetvis inte föreligga om arbets- tagaren samtycker till att arbetstagarens identitet röjs. 
 Om arbetstagaren slår larm externt kan arbetsgivaren ha skäl att vilja veta om arbetstagaren har slagit larm internt först. Som huvudregel gäller nämligen att arbetstagaren ska slå larm internt innan arbetstagaren slår larm externt. 
 5  
 Har arbetstagaren slagit larm externt i sitt eget namn kan det ha blivit känt för arbetsgivaren att arbetstagaren har valt att slå larm. Behovet av skydd av arbets- tagarens identitet beträffande ett föregående internt larm kan då i praktiken vara mindre. Utifrån omständigheterna bör det i sådana fall inte ses som ett obehörigt röjande att den som är bunden av tystnadsplikten på fråga från arbetsgivaren berättar att arbets- tagaren också har slagit larm enligt de interna rutinerna. 
 Tystnadsplikten bör vidare utformas så att behöriga personer som fullgör uppgifter enligt interna rutiner inte hindras från att vid behov lämna över uppgifter om visselblåsarens identitet till andra behöriga personer. Tystnadsplikten bör då också gälla den behöriga mottagaren av uppgiften. På så sätt kan en behörig kedja av mottagare skapas. 
 Vid den närmare bedömningen av vad som utgör ett obehörigt röjande bör hänsyn tas till att tystnadsplikten syftar till att skydda arbetstagare från repressalier. 
  
 5  
 Se avsnitt 14.5. 
 331 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sanktioner vid brott mot en tystnadsplikt 
 Brott mot en lagstadgad tystnadsplikt sanktioneras som utgångs- punkt genom 20 kap. 3 § brottsbalken. I vissa fall görs dock undan- tag från straffsanktionen. Det gäller till exempel den tystnadsplikt som gäller för vissa arbetstagare enligt 3 kap. 12 § lagen (2010:751) om betaltjänster. Enligt utredningens mening finns det skäl att den föreslagna tystnadsplikten ska sanktioneras genom 20 kap. 3 § brottsbalken. Det huvudsakliga skälet är att en straffsanktionerad tystnadsplikt kan antas leda till ett effektivare skydd för arbets- tagare som slår larm. 
  
 20.2 
  
 En sekretessbestämmelse bör införas till skydd för visselblåsares identitet 
  
 Förslag 
 : Sekretess ska, oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer, gälla för uppgift om en arbetstagare som slagit larm enligt den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbets- tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att arbetstagaren lider men. 
  
 20.2.1 
  
 Allmänt 
  
 Visselblåsarens identitet kan skyddas inom det allmänna genom sekretess. Någon allmän bestämmelse som skyddar den som slår larm till en myndighet finns inte i dag. Bestämmelser om skydd för anmälare har däremot införts inom vissa områden, till exempel inom sjukvården och socialtjänsten, se 25 kap. 7 § och 26 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I det följande övervägs införandet av en sekretessregel till skydd för visselblåsarens identitet. 
  
 20.2.2 
  
 Intressen som måste beaktas 
  
 Mot ett införande av en särskild sekretessbestämmelse talar framför allt insynshänsyn. En sekretessbestämmelse skulle försvåra för allmänheten att granska larm om missförhållanden, till exempel med avseende på hur trovärdiga uppgifterna om missförhållandena 
 332 
  
 SOU 2014:31 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 är. Sekretess skulle också, på motsvarande sätt som en lagstadgad tystnadsplikt, riskera att bidra till spekulationer om vem som har slagit larm. 
  
 20.2.3 
  
 Skäl för en sekretessregel 
  
 Intresset av att skydda arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden till eller inom det allmännas verksamhet är starkt. Ett rimligt antagande är att repressalier mot arbetstagare som anmäler brott och andra allvarliga missförhållanden till myndigheter minskar om sekretess gäller vid den mottagande myndigheten. En sekretess- bestämmelse kan också tänkas bidra till att arbetstagare i större utsträckning vågar påtala brott och andra allvarliga missförhållanden. Det påminns här också om att Europarådet genom sin rekommendation om skydd för visselblåsare uppmanar till skydd för visselblåsarens identitet. 
 6 
  
 Med en sekretessbestämmelse inom det allmänna och en tystnads- plikt inom privat verksamhet skulle också en heltäckande ordning skapas där arbetstagarens identitet skyddas, under vissa förutsätt- ningar och med vissa begränsningar, oavsett om arbetstagaren vänder sig till media (källskydd), till myndighet eller rapporterar i enlighet med arbetsgivarens rutiner. 
  
 20.2.4 
  
 Överväganden om den närmare utformningen av en sekretessregel 
  
 Sekretess bör gälla för alla uppgifter som avslöjar identiteten på den arbetstagare som slår larm 
 Sekretessen bör gälla för uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet. Däremot bör inte uppgifter i övrigt omfattas av sekretessen. Vissa uppgifter om sakförhållanden som utgör allvarliga missför- hållanden kan dock indirekt avslöja vem arbetstagaren som slagit larm är. Sådana uppgifter bör även i den utsträckning så är fallet omfattas av sekretessen. 
  
 6  
 Princip 18. 
 333 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sekretessen bör gälla hos alla myndigheter och andra offentliga organ - oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer 
 Eftersom det föreslås att arbetstagare ska ha ett stärkt skydd när de lämnar uppgifter om brott och andra allvarliga missförhållanden till samtliga myndigheter bör sekretessen gälla oavsett i vilket samman- hang uppgifterna förekommer. Detta innebär att sekretessen gäller hos myndigheter, riksdagen och kommunala beslutande församlingar (2 kap. 1 och 2 §§ OSL). Det innebär också att sekretessen gäller uppgifter som framkommer av handlingar även i andra typer av ärenden än ärenden om arbetstagares larm om missförhållanden. 
 Sekretess bör också gälla vid interna larm om allvarliga missförhållanden 
 Som nämnts bör sekretessen gälla oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Sekretess gäller således för uppgifter som inkommer till en myndighet, liksom för uppgifter som kommer från arbetstagare inom myndigheten. På så sätt finns ett visst sekretesskydd också för arbetstagare som slår larm internt inom myndigheter eller andra offentliga organ. Det bör dock noteras att sekretess inte gäller inom myndigheter annat än om det rör sig om självständiga verksamhetsgrenar (8 kap. 2 § OSL). Av detta följer vissa begränsningar i en sekretessbestämmelses skydd av offentlig- anställda arbetstagares identitet vid interna larm. 
 En presumtion för sekretess bör gälla 
 Vid överväganden om nya sekretessregler i OSL ska det alltid göras en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset. 
 7  
 När skälen för att införa en sekretessregel anses väga tyngre än insyns- intresset kommer avvägningen mellan intressena normalt till uttryck genom att sekretessregeln förses med ett skaderekvist. Utredningen föreslår att en presumtion för sekretess ska gälla (så kallat omvänt skaderekvisit). På så sätt avviker den föreslagna sekretessen från vad som gäller inom bland annat hälso- och 
  
 7  
 Prop. 1979/80:2, Del A, s. 75 f. 
 334 
  
 SOU 2014:31 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 sjukvården, socialtjänsten och den brottsförebyggande verksam- heten där ett så kallat rakt skaderekvisit gäller. 
 8 
  
 Att sekretessen bör vara starkare än inom de nämnda områdena motiveras av att det kan finnas en stor risk för repressalier mot visselblåsare (se kapitel 8). Detta bör återspeglas i sekretess- bestämmelsens utformning. Sekretessbestämmelsen bör vidare utformas så att sekretessen inte endast gäller vid fara för våld eller annat allvarligt men. 
 9  
 Repressalier mot arbetstagare som slår larm är ofta av arbetsrättslig eller mer informell karaktär (se avsnitt 8.3). Därför bör sekretessbestämmelsen även skydda mot mindre ingripande åtgärder. 
 Däremot bör sekretessen inte vara absolut. 
 10  
 I vissa fall är risken för repressalier på grund av att arbetstagarens identitet röjs av myndigheten låg varför det skulle leda för långt om sekretessen var absolut. 
 Den tystnadsplikt som följer av sekretessen bör inte bryta meddelarfriheten 
 Den tystnadsplikt som följer av sekretessen bör inte bryta meddelarfriheten. Därigenom bör offentlighetsintresset också kunna tillgodoses. Visserligen talar vissa faktorer för att tystnads- plikten ska bryta meddelarfriheten, till exempel att det är fråga om frivilliga myndighetskontakter och att det kan röra sig om en förtroendesituation mellan arbetstagaren och myndigheten. 
 11  
 Enligt konstitutionsutskottet bör dock stor återhållsamhet iakttas vid prövning i lagstiftningsärenden om undantag från meddelar- friheten ska göras i ett enskilt fall. 
 12  
 Därtill torde offentlighets- intresset kunna tillgodoses genom att endast uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet skyddas. Utredningen bedömer därför att det inte råder tillräckligt starka skäl för att låta tystnadsplikten som följer av sekretessen bryta meddelarfriheten. 
  
 8 
  
 25 kap. 7 §, 26 kap. 5 § och 35 kap. 2 § OSL. 
  
 9 
  
 Se t.ex. sekretessen vid anmälningar enligt 25 kap. 7 §, 26 kap. 5 §, 28 kap. 3 § och 35 kap. 
  
 2 
  
 § OSL. 
  
 10 
  
 Absolut sekretess gäller bland annat vid arbetstagares anmälningar i ärende om arbetar- skydd (28 kap. 14 § OSL). 
  
 11 
  
 SOU 2003:99, s. 38. 
  
 12 
  
 Konstitutionsutskottens yttrande 2012/13:KU3y, s. 5. 
  
 335 
  
 Skydd för visselblåsarens identitet 
  
 SOU 2014:31 
  
 Sekretessen bör gälla i femtio år 
 Sekretessen bör gälla i femtio år. Det bedöms som tillräckligt eftersom sekretessen gäller för arbetstagare och att få arbetstagare torde vara i arbetslivet längre än femtio år. Behovet av skydd mot repressalier torde därför vara svagt efter femtio år. 
 336 
 21 Avslutande reflektioner 
 I detta kapitel gör utredningen vissa avslutande reflektioner. Här behandlas det framtida behovet av utvärdering av förslagen och behovet av information, hjälp och stöd för arbetstagare som överväger att slå larm. 
  
 21.1 
  
 Framtida behov av utvärdering 
  
 Bedömning 
 : Reglerna bör bli föremål för utvärdering sedan de varit i kraft en tid. 
 Frågan om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet har inte tidigare utretts. Den föreslagna lagstiftningen kan sägas reglera ett nytt område. Redan av den anledningen kan det finnas behov av att, sedan lagstiftningen varit i kraft en tid, göra en utvärdering av lagstiftningen. 
 Vid en utvärdering bör en bedömning göras av om lagen haft avsedd verkan. Huvudfrågor vid utvärderingen bör alltså vara om lagen har inneburit ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm och om regelverket har blivit enklare och mer lättillämpat. 
 Utvärderingen bör också granska vad lagens semidispositivitet inneburit i praktiken. I vilken utsträckning har parterna på arbets- marknaden genom kollektivavtal avvikit från lagen och i vilka avseenden har avvikelser gjorts? 
 Utvärderingen bör även granska i vilken utsträckning lagen har påverkat antalet och typen av tvister. Detta är av särskilt intresse eftersom det har uttryckts farhågor om att en lag om stärkt skydd för visselblåsare kan ha en onödigt stor tvistedrivande effekt. 
 Av intresse är också omfattningen av larm enligt lagen och vilka typer av missförhållanden som larmen har avsett. Utifrån utfallet av 
 337 
  
 Avslutande reflektioner 
  
 SOU 2014:31 
  
 en sådan undersökning bör det kunna bli aktuellt att överväga om kriterierna för det stärkta skyddet bör skärpas eller mildras. 
 Det bör också utvärderas om lagen lett till några andra negativa effekter. Det skulle t.ex. kunna finnas en risk för att arbetstagare som överväger att lämna uppgifter i något sammanhang felaktigt tror att de åtnjuter rättsordningens skydd endast om de uppfyller den nya lagens kriterier för stärkt skydd. I så fall skulle lagen kunna minska arbetstagares benägenhet att påtala missförhållanden, t.ex. genom att lämna uppgifter om missförhållanden till media eller till tillsynsmyndigheter. Sådana missförstånd bör visserligen kunna undvikas genom tydlig information, men det bör ändå utvärderas om lagen har någon sådan effekt. 
 En annan fråga inom en utvärdering bör vara om det funnits några tillämpningsproblem med att förslaget nära anknyter till vissa bestämmelser i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter samtidigt som reglerna skiljer sig åt i vissa avseenden. 
 Utredningen har valt att koncentrera det stärkta skyddet till arbetstagare i förhållande till arbetsgivaren. Det innebär att inhyrda arbetstagare inte erhåller det stärkta skyddet i förhållande till det inhyrande företaget. Det innebär också att t.ex. uppdragstagare helt utesluts från det stärkta skyddet. Inom ramen för en utvärdering bör även frågor med anknytning till skyddet för inhyrda arbetstagare och vissa andra personkategorier behandlas i syfte att besvara frågan om den valda lösningen har fallit väl ut. 
 En utvärdering bör också avse vilka effekter ändringarna i arbetsmiljölagen (1977:1160) har haft. Det bör utvärderas i vilken grad arbetsgivare infört särskilda rutiner för rapportering eller vidtagit andra åtgärder för att underlätta larm. Inom ramen för en sådan utvärdering bör också undersökas om förslagen förändrat synen på visselblåsning och påverkat arbetsmiljön respektive i vilken utsträckning förslagen upplevs som belastande för arbets- givarna. 
  
 21.2 
  
 Behov av information och stöd 
  
 Eftersom den föreslagna lagen reglerar ett nytt område kan det finnas ett behov av informationsinsatser. För att de nya reglerna ska få effekt är det viktigt att kunskapen om dem når ut till allmänheten och till arbetsmarknadens aktörer. Det bör ankomma på Arbetsmiljöverket att vidta vissa informationsinsatser med 
 338 
  
 SOU 2014:31 
  
 Avslutande reflektioner 
  
 anledning av den ändring som föreslås i arbetsmiljölagen. Utredningen utgår också från att arbetsmarknadens parter i sin informations- och utbildningsverksamhet bidrar till att kunskapen om de nya reglerna når ut. 
 En arbetstagare som överväger att slå larm kan behöva rådgivning och stöd. Det finns i dag inte någon särskild instans dit en visselblåsare kan vända sig för rådgivning och hjälp. Utredningen lämnar inte heller några konkreta förslag i den delen. 
 Arbetstagare som avser att slå larm kan redan i dag söka stöd på flera håll. De kan vända sig till sin arbetstagarorganisation för råd- givning. Även myndigheter kan inom ramen för sin serviceskyldighet vara behjälpliga på olika sätt. Det kan dock i framtiden övervägas att ge ett särskilt organ i uppdrag att ge råd och stöd till arbetstagare som överväger att slå larm. 
 339 
 22 Ikraftträdande 
  
 Förslag 
 : Den nya lagen samt de föreslagna ändringarna i arbetsmiljölagen (1977:1160) och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska träda i kraft den 1 juli 2015. Förslagen kräver inte några övergångsbestämmelser. 
 Förslagen bedöms ha flera positiva effekter och bör träda i kraft så snart som möjligt. Den fortsatta beredningen av frågan kan dock kräva viss tid. Förslagen påverkar vidare samtliga arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden och alla arbetsgivare som har arbets- tagare. Arbetsmarknadens parter kan behöva visst rådrum. Även Arbetsmiljöverket påverkas av förslagen och kan behöva vidta förberedelser. 
 Sammantaget bedömer utredningen att förslagen kan träda i kraft den 1 juli 2015. 
 Den nya lagen bör bli tillämplig i fråga om skadestånd med anledning av repressalier som vidtas efter ikraftträdandet. Detta följer av allmänna skadestånds- och avtalsrättsliga grundsatser och någon särskild övergångsbestämmelse av sådan innebörd behövs inte. 
 1 
  
 Det föreslås att avvikelser från den nya lagen ska kunna göras genom centrala kollektivavtal. Frågan om hur eventuella avtal som träffats före ikraftträdandet av de nya reglerna påverkas av en ny lag är en fråga för parterna själva och ytterst för Arbetsdomstolen att ta ställning till. 
 2 
  
 Inte heller de föreslagna ändringarna i arbetsmiljölagen (1977:1160) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) kräver några övergångsbestämmelser. 
 Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte finns behov av några övergångsbestämmelser med anledning av förslagen. 
  
 1 
  
 Prop. 1972:5, s. 593 och prop. 1973:138, s. 281. 
  
 2 
  
 Jfr prop. 1981/82:71, s. 110 f. och prop. 1996/97:16, s. 46. 
  
 341 
 23 Konsekvensbeskrivning 
  
 23.1 
  
 Inledning 
  
 Innehållet i denna konsekvensutredning styrs dels av vad som har angetts i kommittédirektivet angående dess innehåll, dels av reglerna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 
  
 23.1.1 
  
 Problem och syftet med förändringarna 
  
 Frågan om Sverige har ett tillräckligt rättsligt skydd för s.k. visselblåsare har under de senaste åren varit föremål för diskussion och debatt. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för visselblåsare. Det är angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om missförhållanden av allmänt intresse. Innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och komplext. En arbetstagare som överväger att slå larm måste i vissa fall beakta bestämmelser på flera olika rättsområden. Utvecklingen har under de senaste decennierna också gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Det har också under senare tid kommit ett flertal internationella instrument som behandlar frågor om skydd för visselblåsare. 
 Utredningens uppdrag är mot den bakgrunden bl.a. att kartlägga rättsläget och analysera i vilka avseenden skyddet fö 
 r  
 arbetstagare som slå 
 r  
 larm om olika former av missfö 
 r 
 hål 
 l 
 anden, oegentligheter eller brott behö 
 v 
 er fö 
 r 
 stär 
 k 
 as. Utredningen ska vidare, med beaktande av andra skyddsvä 
 r 
 da intressen, fö 
 r 
 eslå å 
 t 
 gär 
 d 
 er som stä 
 r 
 ker skyddet samt lämna nödvändiga fö 
 r 
 fattningsför 
 s 
 lag. 
 343 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 23.1.2 
  
 Utredningens förslag 
  
 Ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
 Förslagen innebär att en ny lag införs som ger ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Skyddet innebär att arbetstagare har rätt till skadestånd från arbetsgivaren om arbetsgivaren vidtar repressalier mot arbets- tagaren som grundar sig på ett larm enligt lagen. 
 För att skyddet ska gälla vid interna larm och larm till arbets- tagarorganisation krävs endast att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
 För att skyddet ska gälla vid externa larm krävs därutöver att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet, eller att arbets- tagaren vid tidpunkten för larmet av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt. Vidare krävs att arbetstagaren vid tidpunkten för det externa larmet ska ha haft fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slagit larm om varit riktiga. 
 Skyldighet för arbetsgivare att ha interna rutiner för larm 
 Utredningen föreslår att en skyldighet ska införas för arbetsgivare att, i den utsträckning verksamheten kräver det, antingen se till att det finns rutiner för interna larm eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. Skyldigheten föreslås införas i arbetsmiljö- lagen (1977:1160). 
 Skydd för visselblåsares identitet vid larm 
 Det föreslås att visselblåsarens identitet ska vara skyddad av sekretess när uppgiften förekommer i verksamhet där offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är tillämplig. I den privata sektorn föreslås en regel om tystnadsplikt när arbetstagare slagit larm enligt en av arbetsgivaren anvisad rutin. 
 344 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 23.1.3 
  
 Alternativa förslag 
  
 Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning bl.a. innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. 
 Enligt utredningens mening bör förslagen såvitt gäller den nya lagen och förändringen i arbetsmiljölagen i princip kunna stå på egna ben. Man kan således välja att införa endast den nya lagen, endast ändringen i arbetsmiljölagen, eller att anta båda förslagen. 
 Nollalternativet 
 I följande avsnitt, där utredningen analyserar konsekvenserna av förslagen i olika avseenden, jämför vi med hur utvecklingen skulle se ut om förändringen inte genomförs (nollalternativet). 
 Minimialternativet 
 Ett alternativ till den föreslagna lagen som utredningen har övervägt innebär en kodifiering av den helhetsbedömning som i dag ska göras enligt gällande rätt (minimialternativet). 
 1  
 En sådan modell skulle således kunna väljas i stället för den nya lag som föreslås. En sådan modell skulle kunna stå på egna ben eller kombineras med förslaget om ändring i arbetsmiljölagen. 
 En sådan modell skulle kunna innebära ett skydd mot repressalier som grundar sig på att en arbetstagare slagit larm på ett sätt som är förenligt med arbetstagarens lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. En sådan modell skulle också kunna innebära att arbetstagare skyddas från repressalier som grundar sig på ett användande av yttrandefriheten enligt Europakonventionen. 
 Minimialternativet skulle i övrigt kunna konstrueras i linje med utredningens förslag, dvs. vad gäller rätt till skadestånd vid överträdelse av repressalieförbudet och processuella regler m.m. 
 Minimialternativet skulle, liksom utredningens förslag, innebära en uttrycklig rätt till skadestånd också vid mindre ingripande åtgärder som grundar sig på att arbetstagare slagit larm. 
  
 1  
 Jfr avsnitt 14.1.1. 
 345 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 Utredningen föreslår dock inte en reglering som grundar sig på minimialternativet. Enligt utredningen skulle det alternativet inte innebära ett tillräckligt förtydligande av skyddet. Det torde vara svårt för en enskild arbetstagare att utifrån en mer allmän beskriv- ning av Arbetsdomstolens och/eller Europadomstolens praxis klart bedöma i vilka situationer arbetstagaren skulle vara skyddad vid ett larm. Domstolarnas praxis är vidare i ständig förändring varför en kodifiering av nu gällande rättsläge skulle återspegla praxis mindre väl i framtiden. Minimialternativet bedöms mot den bakgrunden som mer komplicerat och mindre förutsebart. 
  
 23.2 
  
 Berörda parter och processer 
  
 Utredningens förslag berör såväl privata som offentliga arbets- givare och arbetstagare. De berörs av utredningens samtliga förslag. 
 Den nya lagen berör även de domstolar som handlägger tvister om repressalier som arbetsgivare vidtagit mot arbetstagare som slagit larm om missförhållanden. 
 Utredningen bedömer att den nya lagen inte bara kommer att få en effekt på de tvister som prövas i domstol utan även indirekta effekter på de tvister som löses utanför domstol. Arbetsmarknadens parter kan således också påverkas av förslagen. 
 Arbetstagarorganisationerna kan också beröras på så sätt att de med stöd av den nya lagen kan antas komma att motta fler larm om missförhållanden än vad som är fallet i dag. 
 Arbetsmiljöverket berörs främst av förslaget om ändring i arbetsmiljölagen. 
  
 23.3 
  
 En ökning av antalet tvister kan förväntas på grund av den nya lagen 
  
 23.3.1 
  
 Allmänt 
  
 Den föreslagna lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden kommer sannolikt att innebära fler tvister. Detta gäller tvister i både Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Det är svårt att med någon precision ange graden av ökning. 
 346 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 Man kan anta att den nya lagen kommer att användas som en alternativ eller kumulativ grund i tvister som ändå skulle ha drivits. Detta torde inte innebära någon avsevärd ökning av antalet tvister. 
 Det får dock antas att det tillkommer vissa tvister där arbets- tagare begär skadestånd för repressalier som i dag inte omfattas av något särskilt skydd. Detta torde innebära en ökning av antalet tvister, då det är fråga om tvister som i princip inte skulle ha förts utan den nya lagen. Det bör dock beaktas att den nya lagen bedöms ha en viss preventiv effekt. Arbetsgivares benägenhet att vidta repressalier mot arbetstagare som slår larm kan således antas minska. Även de föreslagna ändringarna i arbetsmiljölagen kan antas ha en positiv effekt för klimatet på arbetsplatserna. Dessutom kan det föreslagna identitetsskyddet antas innebära att det vidtas färre repressalier mot arbetstagare som slår larm. Tvister som rör repressalier på grund av visselblåsning bör således i viss mån kunna undvikas genom reglerna. 
 De föreslagna reglerna kan således innebära både att vissa tvister tillkommer och att vissa tvister undviks. Utredningen bedömer dock att det totalt sett sker en viss ökning av arbetsrättsliga mål. 
 Som underlag för en uppskattning av hur många mål det kan röra sig om kan det vara av intresse att jämföra dels med antalet uppsägningstvister i Sverige, dels med utvecklingen i Norge efter införandet av regler om varsling. Även antalet diskriminerings- tvister kan vara av intresse. 
  
 23.3.2 
  
 Antalet uppsägningstvister i Sverige 
  
 Uppsägningstvistutredningen gjorde en uppskattning av antalet uppsägningstvister i och utanför domstol. Dessa siffror är intressanta ur i vart fall två hänseenden. För det första kan det antas att en lag om visselblåsare i arbetslivet i någon utsträckning skulle komma att åberopas som en alternativ eller kumulativ grund i uppsägningstvister. I vilken utsträckning det skulle komma att ske är dock svårt att uppskatta. För det andra visar uppskattningen ett möjligt förhållande mellan de tvister som når domstol och de tvister som löses av parterna utanför domstol. 
 Uppsägningstvistutredningen uppskattade att svenska domstolar (Arbetsdomstolen och tingsrätterna) hanterar omkring 600 uppsäg- 
 347 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 ningstvister per år. 
 2  
 Enligt Uppsägningstvistutredningen tydde visst material på att i vart fall mindre än tio procent av alla uppsägnings- tvister fördes till domstol och att det mesta tyder på att det rör sig om så lite som en eller ett par procent av tvisterna. Som minst skulle det således kunna röra sig om 6 000 uppsägningstvister per år. Om en procent av tvisterna förs till domstol rör det sig om 60 000 tvister, varav alltså 59 400 löses utanför domstol. 
 Enligt utredningen säger dock antalet uppsägningstvister relativt lite om det förväntade antalet tvister med anledning av förslagen. Den helt övervägande andelen uppsägningstvister avser givetvis andra frågor än att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missför- hållanden. Av de 600 årliga uppsägningsmålen torde den nya lagen som en alternativ grund endast åberopas i en mindre del, uppskattningsvis i några procent av målen. Om man antar att den nya lagen åberopas i 10 procent av uppsägningsmålen innebär det cirka 60 mål utspridda på landets domstolar. 
  
 23.3.3 
  
 Antalet mål och ärenden om varsling i Norge 
  
 Ett sätt att bedöma antalet mål och ärenden som skulle följa på en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm är att under- söka hur många mål och ärenden de norska reglerna om varsling genererat sedan de trädde i kraft den 1 januari 2007. 
 Den norska advokatfirman Arntzen de Besche Advokatfirma AS (Arntzen de Besche) har på uppdrag av det norska arbeids- departementet gjort en utvärdering av varslingsreglerna. Arntzen de Besche har bl.a. analyserat Sivilombudsmannens (motsvarande JO) och domstolarnas behandling av de nya varslingsreglerna. Analysen omfattar både rena fall av repressalier på grund av varsling och fall där varslingsaspekter kommit upp som en alternativ rättslig grund, t.ex. i uppsägningstvister. 
 3 
  
 Utvärderingens underlag består bl.a. av mål från databasen Lovdata. Underlaget bedöms omfatta de flesta målen från Høyesterett och lagmannsretterna (Hovrätterna) men endast en mindre del av tingsrättsavgörandena. 
 4 
  
 2 
  
 SOU 2012:62, s. 67 ff. 
  
 3 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 12. 
  
 4 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 12 f. 
  
 348 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 Utvärderingen visar att varslingsreglerna har lett till att antalet ärenden om varsling har ökat betydligt i de norska domstolarna. Det finns dock än så länge inga avgöranden från Norges Høyesterett. Huvudanledningen till ökningen torde vara en ökad kunskap om rätten till varsling hos arbetstagare, arbetsgivare, tillsynsmyndigheter, advokater och domstolar.  
 5 
  
 Få av de norska varslingstvisterna handlar exklusivt om varsling. I stället är det vanligt att varsling tas upp som en ytterligare grund vid annan arbetstvist, t.ex. uppsägningstvist. Det framstår som troligt att det i det avseendet skulle se ut på ett liknande sätt i Sverige med den nya lagen. 
 Av de norska erfarenheterna framgår vidare att relativt få varslingsfall i domstolarna rört korruptionsbrott, annan allvarlig ekonomisk brottslighet eller miljöbrott. Det övergripande intrycket är att varslingsreglerna i stor utsträckning kommit att tillämpas vid larm om mindre allvarliga förhållanden snarare än vid mera allvarliga missförhållanden. I vissa fall har varslingsreglerna tillämpats när det snarare rör sig om saklig och politisk oenighet än om faktiska missförhållanden. I andra fall har reglerna tillämpats trots att det rört sig om personalkonflikter med begränsat allmänintresse. 
 6 
  
 Utredningens förslag innebär, till skillnad från de norska reglerna, att larm ska avse  
 allvarliga  
 missförhållanden för att det stärkta skyddet ska erhållas. Det kan därför antas att förslagen leder till färre tvister om mindre allvarliga förhållanden än vad de norska reglerna gjort. De föreslagna reglerna bör således i mindre grad än de norska leda till en ökning av mål om arbetstagare som slår larm. En viss ökning bör det dock bli. 
  
 23.3.4 
  
 Antalet diskrimineringsmål 
  
 Vid en uppskattning av antalet mål som kan förväntas följa på en ny lag om arbetstagare som slår larm kan det vara av intresse att undersöka hur många mål som rör diskriminering. 
 Viss ledning kan möjligtvis hämtas av det utökade skydd mot diskriminering som följde av förstärkt lagstiftning i 1999, 2003 respektive 2005 års lagstiftningsärenden. Diskrimineringskommittén anförde i sitt slutbetänkande (SOU 2006:22 En sammanhållen 
  
 5 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 6. 
  
 6 
  
 Arntzen de Besche (2013), s. 7 f. Se avsnitt 6.1.3. 
  
 349 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 diskrimineringslagstiftning) att erfarenheterna ger vid handen att antalet mål och ärenden inte ökar i särskilt stor utsträckning men att detta dock gäller på kort sikt. På längre sikt kunde det enligt kommittén antas att kunskapen om nya diskrimineringsregler ökar hos allmänheten och fackliga organisationer och att också benägen- heten att ta till vara rätten att få sin sak prövad i domstol därmed bör öka. 
 7 
  
 Möjligen kan en liknande utveckling förväntas när det gäller en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Domstolarnas arbetsbörda skulle således kunna antas öka och behovet av ökade resurser kan efter hand komma att bli större som en effekt av ett stärkt skydd för visselblåsare i arbetslivet. 
 Den statistik som varit tillgänglig för utredningen visar dock inte på någon särskild ökning av antalet diskrimineringsmål under senare tid. 
 Enligt en utredning beställd av Statskontoret avgjorde samtliga tingsrätter under åren  
 2005–2009 
  totalt cirka 30 diskrimineringsmål per år. Enligt Statskontorets utredning förändrades inte antalet mål nämnvärt under den perioden. 
 8 
  
 Av Arbetsdomstolens årsredovisningar från 2004 och framåt framgår att antalet inkomna diskrimineringsmål vid domstolen visserligen varierar, men att någon tydlig ökning knappast kan skönjas. Där redovisas antalet mål vid domstolen och andelen av målen som avsåg tvister om diskriminering. I årsredovisningarna är uppgifterna uppdelade på s.k.  
 A-mål 
  respektive  
 B-mål. 
  Med  
 A-mål 
  avses mål som anhängiggjorts i Arbetsdomstolen för att där prövas i första och enda instans. Med  
 B-mål 
  avses mål som fullföljts till Arbetsdomstolen från tingsrätt. 
 I  
 tabell 1  
 redovisas det totala antalet inkomna  
 A-mål 
  och  
 B-mål 
  vid Arbetsdomstolen samt andelen tvister om diskriminering i procent för åren  
 2004–2013. 
  
 Regelverket om diskriminering har förändrats under perioden. I kolumnen för andelen tvister om diskriminering i procent har angetts och i förekommande adderats uppgifterna för jämställdhets- lagen, diskrimineringslagen och tvister enligt övriga lagar mot diskriminering. Uppgifterna om tvistetyp baseras, enligt 
  
 7 
  
 Se SOU 2006:22, Del 2, s. 439. 
  
 8 
  
 Samhällsekonomiska konsekvenser av lagförslaget i departementspromemorian Bortom fagert tal, MAPSEC, på uppdrag av Statskontoret, s. 111. 
  
 350 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 Arbetsdomstolens redovisningar, i huvudsak på vad den som väckt talan i Arbetsdomstolen eller som överklagat ett avgörande dit har angivit att tvisten rör. 
 Som framgår av tabell 1 varierar antalet inkomna mål och andelen diskrimineringsmål mellan åren men någon tydlig ökning kan i vart fall inte konstateras. 
 Av sammanställningen av uppgifterna från Arbetsdomstolens års- redovisningar framgår att antalet diskrimineringsmål varierat mellan knappt 10 och cirka 25 mål per år under perioden. Mot bakgrund av de uppgifter som har tagits fram i den nämnda av Statskontoret beställda undersökningen torde det i de allmänna domstolarna hanteras något fler mål, men knappast fler än  
 30–40 
  diskrimineringsmål per år. Vissa av målen i de allmänna domstolarna överklagas till Arbetsdomstolen, varför det där finns en viss överlappning. 
 Sammanfattningsvis får antalet diskrimineringsmål som når domstolarna betraktas som relativt få, cirka  
 50–60 
  stycken. Någon ökning under de senaste åren synes svår att iaktta utifrån tillgänglig statistik. 
 Det är svårt att bedöma om antalet mål om skadestånd till arbetstagare som slagit larm blir fler eller färre än diskriminerings- målen. För att antalet mål enligt en ny lag om visselblåsare skulle bli mindre talar att diskrimineringslagstiftningen kan åberopas i många olika situationer enligt de olika diskrimineringsgrunderna. Det kan tala för att påståenden om diskriminering förekommer i 
 351 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 större utsträckning än det kommer att åberopas repressalier på grund av larm. 
 Det är givetvis mycket vanskligt att med någon säkerhet ange antalet förväntade mål som grundar sig uteslutande på den nya lagen. Det framstår som troligt att det blir färre mål om vissel- blåsning i arbetslivet än antalet diskrimineringsmål. I vart fall bör antalet mål enligt en ny lag inte bli avsevärt större än antalet diskrimineringsmål. Det mesta talar för att antalet mål enligt den nya lagen inte bör överstiga 60 mål årligen, fördelat på de allmänna domstolarna och på Arbetsdomstolen. Möjligen kan det misstänkas att mängden mål inledningsvis kommer att vara särskilt begränsad och att antalet sedan successivt kan komma att öka något. 
  
 23.3.5 
  
 Sammanfattning 
  
 Det kan förväntas en viss ökning av tvister i och utanför domstol med anledning av den nya lagen. Ökningen i domstol bedöms vara relativt begränsad, särskilt inledningsvis. Det är mycket svårt att bedöma hur många mål den nya lagen kommer att generera. Enligt utredningens uppskattning bör det inte handla om fler än 60 mål per år, fördelat på de allmänna domstolarna och på Arbetsdomstolen. Inledningsvis kan ökningen vara särskilt begränsad. Efterhand kan antalet tvister möjligen förväntas öka något mer, men omfattningen av en sådan utveckling får anses osäker. 
  
 23.4 
  
 Konsekvenser för företag 
  
 23.4.1 
  
 Vilka företag påverkas? 
  
 Utredningens förslag, både såvitt avser den nya lagen och ändringen i arbetsmiljölagen, kommer att ha effekt för alla företag som har anställda. 
 Enligt uppgift från SCB, Företagsregistret, fanns det 1 127 832 företag i Sverige i november 2013. 828 785 av företagen saknade anställda. 20 440 företag hade 20 anställda eller fler. 
 9 
  
 9  
 SCB, Företagsregistret. 
 352 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 23.4.2 
  
 Ökade kostnader för domstolstvister 
  
 Som berörts kommer den nya lagen att innebära en ökning av antalet domstolstvister. Det bör dock röra sig om ett relativt begränsat antal tvister som når domstolarna, uppskattningsvis inte fler än 60 per år. 
 Det bör också beaktas att den uppskattade mängden tvister omfattar även arbetsgivare som inte är företag. Antalet tvister med företag inblandade är således avsevärt lägre än det totala antalet tvister. 
 Om arbetsgivaren förlorar tvisten riskerar arbetsgivaren att betala skadestånd. Storleken på skadeståndet kan variera mycket beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. 
 Andra kostnader som kan öka med utredningens förslag är rättegångskostnaderna. Om arbetsgivaren är medlem i t.ex. en arbetsgivarorganisation som tillhör Svenskt Näringsliv har arbets- givaren normalt möjlighet att företrädas av ett juridiskt ombud utan kostnad. Skulle arbetsgivaren förlora tvisten måste den dock normalt stå för motpartens rättegångskostnader. Bland de direkt- stämda uppsägningstvister som Arbetsdomstolen prövade i sak under år 2010 fick arbetsgivarna som förlorande part i genomsnitt ersätta motparten för dess rättegångskostnader med cirka 260 000 kronor jämte ränta. 
 10  
 Det framstår som rimligt att rättegångs- kostnaderna i mål om visselblåsning i vart fall inte överstiger detta. 
 En oorganiserad arbetsgivare eller en arbetsgivare som är medlem i en organisation som inte står för ombudskostnaden vid tvist måste betala ett arvode till sitt ombud om ett sådant anlitas. Vid vinst i målet bärs denna kostnad normalt av motparten men vid förlust måste arbetsgivaren betala sina egna rättegångskostnader. Bland de direktstämda uppsägningstvister som Arbetsdomstolen prövade i sak under år 2010 där arbetstagarsidan förlorade målet fick dessa i genomsnitt ersätta arbetsgivaren för dess rättegångs- kostnader med cirka 160 000 kronor jämte ränta, en kostnad som alltså får bäras av arbetsgivaren själv om denne förlorar målet. 
 11  
 Även här bör det kunna antas att rättegångskostnaderna i mål om visselblåsning i vart fall inte skulle bli högre än så. 
 I dessa beräkningar ingår dock inte sådana kostnader som kan drabba arbetsgivaren på grund av att dess egna företrädare behöver 
  
 10 
  
 SOU 2012:62, s. 131. 
  
 11 
  
 SOU 2012:62, s. 131 f. 
  
 353 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 ägna sig åt tvisten i form av tid, inkomstbortfall etc. Sådana kostnader kan uppkomma oavsett utgång i målet. 
  
 23.4.3 
  
 Ökade kostnader för tvister utanför domstol 
  
 En stor andel av de tvister som uppstår mellan arbetstagare och arbetsgivare når aldrig domstol. Som nämnts kan det antas att endast mellan 1 och 10 procent av uppsägningstvisterna når domstol. Det är rimligt att anta att samma förhållande skulle gälla tvister om skadestånd enligt den nya lagen. 
 Vid antagandena att ökningen domstolsmål enligt den nya lagen blir 60 per år och detta utgör mellan 1 och 10 procent av tvisterna utanför domstol kan antalet tvister utanför domstol bli mellan 600 och 6 000 per år. 
 Hanterandet av tvister utanför domstol innebär ofta kostnader i form av förlikningslösningar. 
 Det saknas statistik över vilka belopp arbetsgivarna får betala vid förlikningslösningar. Uppsägningstvistutredningen inhämtade vissa uppgifter om vilka belopp arbetsgivare fått betala vid överens- kommelser i uppsägningstvister. Uppgifterna pekade på att beloppen varierar kraftigt från fall till fall. Det kunde röra sig om ett par månadslöner som ersättning och upp till nivåerna i 39 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), dvs. mellan 16 och 32 månadslöner. Naturligtvis finns varken någon undre eller övre gräns för vad ersättningen kan uppgå till. 
 12 
  
 Beloppen som kan förväntas i tvister enligt den föreslagna lagen kan antas variera än mer i storlek. Den föreslagna lagen kan förväntas i första hand tillämpas i fall där repressalien består av mindre ingripande åtgärder. I sådana tvister kan förlikningsbeloppen förväntas vara lägre än i en uppsägningstvist. 
 Utöver den kostnad som beslutas i överenskommelsen tillkom- mer kostnader för den tid arbetsgivaren får lägga ner på förhandlingarna och eventuella ombudskostnader i samband med förhandlingarna. 
  
 12  
 SOU 2012:62, s. 133. 
 354 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 23.4.4 
  
 Administrativa kostnader i samband med tvister 
  
 Administrativa kostnader i samband med arbetsrättsliga tvister uppkommer främst vid informationsinlämning till domstol för de företag som är part i en domstolstvist. Sådan informationsinläm- ning kan utföras av företagets företrädare eller dess ombud. 
 Utredningen bedömer inte att den nya lagen medför att det uppkommer några nya större administrativa kostnader för företagen i samband med tvister. 
  
 23.4.5 
  
 Ökade kostnader för arbetsmiljöarbete 
  
 Allmänt 
 Utredningens förslag om ändring i arbetsmiljölagen, som innebär att arbetsgivare ska vara skyldiga att i den utsträckning verksamheten kräver det antingen se till att det finns rutiner för interna larm eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm, kommer att få konsekvenser för företagen. Företagen kommer att vara tvungna att göra en bedömning av i vilken utsträckning verksamheten kräver särskilda åtgärder och vilka åtgärder som i förekommande fall krävs. Företagen måste också vidta de åtgärder som kan krävas. I kapitel 19 har det närmare behandlats hur företagens riskbedömning bör gå till och vilka åtgärder som kan behöva vidtas. 
 Förslagen är förenade med vissa kostnader. Det blir delvis fråga om engångskostnader när rutinerna tas fram och sätts i verket. Det kommer också att krävas löpande uppföljning och andra åtgärder. 
 Utredningen menar dock att kostnaderna inte ska överdrivas. Genom att skyldigheten införs som ett led i det systematiska arbetsmiljöarbetet som redan i dag bedrivs bedömer utredningen att merkostnaden bör vara hanterbar. Arbetsgivare ska redan i dag fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som föranleds av detta. Som berörts tidigare bör förslagen därför inte innebära en så betydande utvidgning av den risk- bedömning som arbetsgivare redan i dag måste göra. Därtill bidrar också effektiva interna rapporteringsordningar till effektivitet och kvalitet i verksamheter på så sätt att brister och svagheter i verk- samheten kommer fram på ett tidigt stadium och kan åtgärdas eller undanröjas. Effektiva rapporteringsordningar kan därför förväntas vara resursbesparande för många verksamheter. 
 355 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 Kostnaderna kommer att bli olika stora för företag av olika storlekar. Detta beror på att arbetsgivarens skyldighet att vidta åtgärder beror på verksamhetens behov. För små verksamheter och verksamheter utan större risker för allvarliga missförhållanden bör inga kostsamma åtgärder behöva vidtas. För stora företag kan det krävas omfattande åtgärder och kanske inrättandet av en särskild rapporteringsrutin. 
 Det är givetvis inte så att behovet av insatser styrs enbart av antalet anställda. Det kan naturligtvis vara så att även verksamheter med endast få anställda har stora behov av åtgärder som underlättar larm. För att på ett övergripande sätt uppskatta företagens kostnader i denna del framstår det ändå som lämpligt att dela upp företagen i olika grupper utifrån antalet anställda. Det kan då göras antaganden om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för företag inom respektive grupp. Det är värt att understryka att detta är en grov uppskattning och att det inte är avsett att ge några riktlinjer om vilka åtgärder företag i olika storlekar behöver vidta för att uppfylla skyldigheten. Skyldighetens omfattning bör som utvecklats tidigare vara avhängig verksamhetens behov, vilket inkluderar många fler moment än antalet anställda. 
 Utredningen väljer här att göra en grov uppskattning av företagens kostnader med utgångspunkt i tre grupper företag utifrån antalet anställda, nämligen företag med  
 1–19 
  anställda, företag med  
 20–99 
  anställda och företag med fler än 100 anställda. Timlönen för den som vidtar åtgärderna uppskattas, oavsett företagets storlek, till 400 kronor. 
 Här beaktas inte resurserna för att ta hand om eventuell rapportering, eftersom företag har att ta hand om intern rapportering oavsett detta förslag. Vid uppskattningen av tidsåtgången beaktar utredningen också att vissa synergieffekter kan förväntas med det systematiska arbetsmiljöarbete som arbetsgivarna redan bedriver. Det bör också hållas i minnet att förslagen, vid sidan av dessa kostnader, även förväntas innebära besparingar för många verksamheter. 
 Företagens kostnader för arbetsmiljöarbete kommer att bestå både av administrativa kostnader och andra kostnader. Till de administrativa kostnaderna kan hänföras de eventuella kostnader för upprättande av interna rutiner som företagen kan ha. Den större delen av de ökade kostnaderna bedöms dock inte hänföras till administrativt arbete utan huvudsakligen till att bedöma vilket behov av åtgärder som företaget har samt att vidta nödvändiga åtgärder. De är svårt att med någon precision ange förhållandet mellan administrativa och övriga 
 356 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 kostnader för företagen på grund av arbetsmiljöarbetet. Det uppskattas dock att de rent administrativa kostnaderna inte överstiger tio procent av företagens kostnadsökning på grund av förslaget i denna del. 
 Företag med  
 1–19 
  anställda 
 Mindre företag kan i allmänhet antas inte behöva vidta några omfattande åtgärder för att underlätta för larm. Alla företag måste dock bedöma behovet av sådana åtgärder. Redan detta tar vissa resurser i anspråk. Tidsåtgången uppskattas till 30 minuter. Detta behöver göras en gång (även om behovet givetvis löpande ska utvärderas om anledning härtill förekommer). 
 I  
 tabell 2  
 görs beräkningen på det antal företag som hade mellan 1 och 19 anställda i november 2013, nämligen 278 530 stycken. Den totala uppskattade kostnaden för företagen i denna grupp uppgår till 55 706 000 kronor. Den uppskattade kostnaden för varje företag är 200 kronor. 
 Företag med  
 20–99 
  anställda 
 Företag med mellan 20 och 99 anställda har typiskt sett ett större behov av åtgärder som underlättar för larm än de minsta företagen. Dessa företag behöver till att börja med utreda verksamhetens behov av åtgärder. Detta kan antas kräva mer arbete än för de små företagen. Tidsåtgången uppskattas till 2 timmar. Företagen kan också behöva följa upp och utvärdera förhållandena och eventuellt göra en ny bedömning om förhållandena ändras. Frekvensen uppskattas därför till 2. 
 Därutöver behöver dessa företag i allmänhet inrätta någon intern rutin för rapportering eller vidta andra åtgärder. Tidsåtgången uppskattas till 4 timmar. Företagen kan också behöva vidta ytterligare åtgärder efter en uppföljning. Frekvensen uppskattas därför till 2. 
 I  
 tabell 3  
 görs beräkningen på det antal företag som hade mellan 20 och 99 anställda i november 2013, nämligen 16 750 stycken. Den 
 357 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 totala uppskattade kostnaden för företagen i denna grupp uppgår till 80 400 000 kronor. Den uppskattade kostnaden för varje företag är 4 800 kronor. 
 Företag med fler än 100 anställda 
 Företag med fler än 100 anställda har i allmänhet stora behov av att vidta åtgärder som underlättar för larm. De behöver grundligt utreda verksamhetens behov av åtgärder. Detta kan antas kräva mer arbete än för mindre företag. Tidsåtgången uppskattas till 10 timmar. Företagen har ofta behov av att följa upp och utvärdera förhållandena och kan behöva göra en ny bedömning om förhållandena ändras. Frekvensen uppskattas därför till 2. 
 Därutöver behöver dessa företag som regel inrätta en särskild intern rutin för rapportering. Tidsåtgången uppskattas till 10 timmar. Frekvensen härav uppskattas till 1. Företagen kan också behöva vidta ytterligare åtgärder. Tidsåtgången uppskattas till 5 timmar och frekvensen till 3. 
 I  
 tabell 4  
 görs beräkningen på det antal företag som hade fler än 100 anställda i november 2013, nämligen 3 690 stycken. Den totala uppskattade kostnaden för företagen i denna grupp uppgår till 66 420 000 kronor. Den uppskattade kostnaden för varje företag är 18 000 kronor. 
 358 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 23.4.6 
  
 Andra effekter för företag 
  
 Inledning 
 Som berörts skulle en reglering om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm kunna begränsa eller på annat sätt komma i konflikt med andra skyddsvärda intressen, bl.a. arbetsgivares legitima anspråk på lojalitet och möjlighet att kunna leda och fördela arbetet på ett effektivt sätt samt att kunna skydda sitt renommé och sina kommersiella intressen. Enligt direktiven ska förslagen utformas med beaktande av de andra skyddsvärda intressena och ska utredaren analysera och ta ställning till i vilken mån ett starkare skydd för arbetstagare också kräver förändringar i skyddet för andra skyddsvärda intressen. 
 Effekter på företagens arbetsförutsättningar 
 Den nya lagen innebär en ny möjlighet för arbetstagare att angripa arbetsledningsbeslut, om de grundar sig på att arbetstagaren slagit larm. Det kan ha viss marginell effekt på företagens arbetsförutsättningar. Utredningen bedömer dock att påverkan blir begränsad och att företagen inte kommer att behöva vidta några förändringar i verksamheten på grund av förslagen. 
 Effekter på företagens konkurrensförmåga 
 Förslagen bedöms innebära vissa förbättringar för den sunda konkurrensen. Förslagen kan nämligen antas leda till att konkurrens- skadliga missförhållanden avslöjas i något högre grad. En ökad insyn innebär också att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Förutsättningarna för seriösa och hederliga företag att konkurrera bör därför bli bättre. 
 Förslagen kan innebära en viss risk för att även seriösa och hederliga företag, där det inte förekommer några allvarliga missförhållanden, ändå drabbas av en skada på goodwill, renommé och liknande. Den nya lagen ger i vissa fall nämligen skydd för arbetstagare som slår larm, även om uppgifterna visar sig vara oriktiga, om arbetstagaren ändå hade fog för att uppgifterna stämde. Seriösa företag bedöms dock ha möjlighet att i inte obetydlig utsträckning reparera goodwill- och renomméskador 
 359 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 genom att offentligt bemöta eventuella missuppfattningar om vad som har förevarit eller att redogöra för de åtgärder som vidtagits på grund av larmet. 
 Förslagen bedöms inte ha några avgörande negativa effekter på företagens konkurrensförmåga. I stället bedöms förslagen totalt sett bidra till en sundare konkurrens. 
 Särskilt om konsekvenser för små företag 
 Förslagen kommer att gälla alla företag, oavsett storlek. Förslagen förväntas innebära att missförhållanden i större utsträckning kommer fram och att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Detta gynnar givetvis små seriösa och hederliga företag genom att en sund konkurrens underlättas. 
 Förslaget om skyldighet för arbetsgivare att inrätta rutiner för larm eller vidta andra åtgärder som underlättar larm gäller förvisso samtliga arbetsgivare. Förslaget bedöms dock inte innebära någon orimlig belastning för små företag eftersom skyldigheten föreslås vara proportionerlig i förhållande till verksamhetens behov. Behovet av sådana åtgärder bör i allmänhet vara mindre i små företag. 
 Sammanfattning 
 Utredningen bedömer att förslagen på ett erforderligt sätt beaktar de motstående intressen som företagen har. Förslagen är utformade så att de på ett rimligt sätt beaktar arbetsgivarens legitima anspråk på lojalitet från arbetstagarens sida. Den nya lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm påverkar i princip inte parternas avtalsförhållanden, så länge avtalen inte innebär avvikelser från arbetstagares rätt till skadestånd enligt lagen. Sådana avvikelser får endast göras genom centrala kollektivavtal. Lagen bedöms inte ha någon avgörande negativ effekt på företagens arbetsförutsättningar och bedöms bidra till en sund konkurrens. 
 Sammanfattningsvis bedöms det inte vara nödvändigt att i detta sammanhang föreslå några förändringar av de regler som skyddar företagens intressen. 
 360 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 23.4.7 
  
 De alternativa förslagen 
  
 Med nollalternativet skulle kostnaderna för företagen inte förändras jämfört med vad som gäller i dag. Om den föreslagna lagen inte införs uppkommer inte de ökade kostnaderna för tvister i och utanför domstol. Om den föreslagna ändringen i arbetsmiljölagen inte införs uppkommer inte de ökade kostnaderna för arbetsmiljöarbete. 
 Med minimialternativet skulle kostnaderna sannolikt öka på ett liknande sätt som med den föreslagna lagen. 
  
 23.5 
  
 Konsekvenser för offentlig verksamhet 
  
 23.5.1 
  
 Staten, kommuner och landsting som arbetsgivare 
  
 I egenskap av arbetsgivare påverkas både staten, kommuner och landsting av förslagen. När det gäller kostnader för tvister, arbets- miljöarbete m.m. kan det jämföras med bedömningarna avseende kostnader för företag. 
  
 23.5.2 
  
 Ökade kostnader för domstolarna 
  
 Som berörts kommer den föreslagna lagen att innebära en ökad mängd tvister. Förslagen kommer således att påverka domstolarnas arbetsbörda. Detta gäller både Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Som framkommit är det svårt att med någon precision ange den förväntade mängden mål som tillkommer till följd av lagen. Det bedöms att det blir en begränsad ökning, i vart fall till en början. Utredningen uppskattar som nämnts att ökningen inte kommer att överstiga 60 mål per år, fördelat på Arbetsdomstolen och landets tingsrätter. 
  
 23.5.3 
  
 Ökade kostnader för Arbetsmiljöverket 
  
 Förslaget om ändring i arbetsmiljölagen kommer att påverka Arbetsmiljöverkets arbete. Genom förslaget får alla arbetsgivare en skyldighet att bedöma verksamhetens behov av rutiner för larm eller andra åtgärder som underlättar larm. Det blir Arbetsmiljöverkets uppgift att utöva tillsyn över skyldigheten. Utredningen har samrått 
 361 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 med Arbetsmiljöverket i frågan om kostnadsökningen för myndig- heten. 
 Arbetsmiljöverket kommer att behöva analysera behovet av nytt informationsmaterial och genomföra eventuell komplettering. En viss återkommande kostnad för förvaltning av informations- materialet kan också förväntas. Vidare kan verket behöva genom- föra utbildningar med personalen om de nya reglerna, särskilt initialt. 
 I viss mån kan ökade resurser krävas för utökad tillsyns- och utredningsverksamhet samt en viss ökad belastning på den s.k. svarstjänsten, som svarar på allmänna frågor. 
 En viss anpassning av befintligt  
 IT-stöd 
  kan eventuellt krävas för statistik och analys av utvecklingen. Det kan vidare bli aktuellt för Arbetsmiljöverket att utveckla och förvalta en föreskrift inom området. 
 Utredningen gör som nämnts bedömningen att förslagen totalt sett kommer att innebära beaktansvärda förbättringar i arbets- miljön på landets arbetsplatser. Förslagen bör således kunna medföra en viss avlastning för Arbetsmiljöverket när det gäller det sedvanliga arbetsmiljöarbetet. Vidare menar utredningen att de nya arbetsuppgifter som tillkommer för verket genom förslaget ligger nära de uppgifter verket redan utför. De bör således utan större svårigheter kunna administreras inom befintliga system och av befintlig personal. Det får redan i dag antas förekomma en del samtal till verket som rör arbetstagare som slagit eller överväger att slå larm. Även om en viss ökning kan antas behöver den enligt utredningens mening inte bli så omfattande. 
 I samband med att förslagen träder i kraft kommer det dock att krävas betydande informationsinsatser. Det kommer då som framgått ovan även krävas andra åtgärder från verkets sida. Utred- ningen uppskattar att förslagen bör innebära en engångskostnad för verket på cirka 2 500 000 kronor för olika åtgärder inför förslagens ikraftträdande. 
 Vilka resurser förslagen därefter kommer att kräva årligen beror i stor utsträckning på hur mycket frågan om visselblåsning i arbetslivet prioriteras. Givetvis kan omfattande resurser läggas på bl.a. tillsyn, intern utbildning, informationskampanjer, uppföljning och analys om man väljer att ha en hög ambitionsnivå i dessa frågor. Arbetsmiljöverket har till utredningen uppgett att verket preliminärt uppskattat de årliga kostnaderna till mellan 6 000 000 och 8 500 000 kronor. Det får sägas motsvara en mycket hög 
 362 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 ambitionsnivå. Enligt utredningens mening är det givetvis önskvärt med en hög ambitionsnivå i dessa frågor. Att frågorna prioriteras och att Arbetsmiljöverket utövar en aktiv tillsyn kan förväntas ge de positiva effekterna av förslagen ett större genomslag. Det är emellertid fullt möjligt att genomföra förslaget och lägga sig på en väsentligt lägre ambitionsnivå och därmed lägre kostnader. 
  
 23.5.4 
  
 De alternativa förslagen 
  
 Med nollalternativet skulle kostnaderna för Arbetsmiljöverket och övrig offentlig verksamhet inte förändras jämfört med vad som gäller i dag. Om ändringen i arbetsmiljölagen inte införs uppkommer inte de ökade kostnaderna för Arbetsmiljöverket. Då uppkommer inte heller några ökade kostnader för de offentliga arbetsgivarna för det arbetsmiljöarbete som behöver bedrivas enligt förslaget. 
 Om inte den nya lagen införs uppkommer inte några ökade kostnader för de offentliga arbetsgivarna för eventuella tvister i och utanför domstol som skulle föras med stöd av lagen. 
 Med minimialternativet skulle de offentliga arbetsgivarnas kostnader för tvister troligtvis öka på ett liknande sätt som med den föreslagna lagen. 
  
 23.5.5 
  
 Finansiering av förslagen 
  
 Som framgått kommer förslagen att innebära ökade kostnader för det allmänna främst genom en ökning av antalet mål vid domstolarna och en ny uppgift för Arbetsmiljöverket. Det ökade antalet mål vid domstolarna bedöms inte innebära något behov av ökade anslag. Den ökning som kan förväntas kan antas rymmas inom anslagen. 
 När det gäller Arbetsmiljöverket kommer det dock att krävas en ökning av anslagen till myndigheten. Behovet av ytterligare resurser kommer att vara störst inledningsvis. 
 Som nämnts kan förslagen antas innebära gynnsamma effekter för arbetsmiljön på arbetsplatserna. Förslagen bör således kunna medföra en viss avlastning för Arbetsmiljöverket när det gäller arbetsmiljö- arbetet. Förslagen borde därför delvis kunna finansieras inom ramarna för utgiftsområde 14 (arbetsmarknad och arbetsliv). Vidare bedöms förslagen ha gynnsamma effekter för en sund konkurrens och för det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kan således innebära viss 
 363 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 lättnad också för myndigheterna inom de områdena. Det kan därför framstå som naturligt att finansiering av förslagen också sker i förhållande till utgiftsområdena 24 (näringsliv) och 4 (rättsväsendet). 
  
 23.6 
  
 Konsekvenser för arbetstagare 
  
 23.6.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Den föreslagna lagen innebär en förstärkning och ett förtydligande av det skydd en arbetstagare har mot repressalier på grund av att arbets- tagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden. Möjligheten att angripa även mindre ingripande åtgärder under pågående anställning förstärks avsevärt. Arbetstagare får en rätt till skadestånd om arbets- givaren vidtar repressalier som grundar sig på ett sådant larm. 
 Den nya lagen innebär en avsevärd ökning av anställningstrygg- heten. Alla arbetstagare får en ny grund att angripa skiljanden från anställningen med om åtgärden beror på att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Den sanktion som kan komma i fråga är skadestånd, dock föreslås inte någon möjlighet att på denna grund ogiltigförklara en uppsäg- ning eller ett avskedande. Förslaget innebär en förstärkning särskilt för arbetstagare som inte omfattas av LAS och inte åtnjuter den lagens befintliga anställningsskydd. 
 Den föreslagna ändringen i arbetsmiljölagen förväntas innebära att yttrandeklimatet på arbetsplatserna blir bättre och att det kommer att framstå som mer naturligt att säga till om missförhållanden. Detta antas ha en positiv effekt på arbetsmiljön. 
 Förslagen som rör identitetsskydd för arbetstagare som slår larm antas ha positiv effekt för arbetstagare som slår larm och minska risken för att de utsätts för repressalier på grund av larmet. 
  
 23.6.2 
  
 De alternativa förslagen 
  
 Med nollalternativet uteblir förslagens förstärkning av arbets- tagarnas skydd. 
 Med minimialternativet uppnås också en förstärkning av arbets- tagares skydd vad gäller möjligheten att angripa även mindre ingripande åtgärder under pågående anställning och en lagstadgad rätt till skadestånd i dessa fall. Minimialternativet skulle även i viss utsträckning ha liknande positiva effekter på anställningstrygg- 
 364 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 heten som den föreslagna lagen. Minimialternativet bedöms dock i avsevärt mindre utsträckning innebära ett förtydligande av rätts- läget, jämfört med den föreslagna lagen. Minimialternativet får således anses innebära en mer svårförutsebar reglering. De faktiska positiva effekterna för arbetstagarna bedöms därför inte bli lika stora som med den föreslagna lagen. 
  
 23.7 
  
 Sveriges internationella åtaganden 
  
 23.7.1 
  
 Utredningens förslag 
  
 Utredningen bedömer att Sverige genom förslagen uppfyller sina internationella förpliktelser ännu bättre än i dag. 
 I kapitel 5 görs en genomgång av Sveriges internationella åtaganden som berör visselblåsning. Som framgått i avsnitt 11.4 anser utred- ningen att gällande rätt uppfyller de bindande krav som ställs i de internationella åtagandena när det gäller repressalieskydd för arbetstagare som slår larm. Det finns dock områden där de svenska reglerna håller endast liten marginal till åtagandena och där det förekommer uppmaningar och rekommendationer att stärka skyddet. Det gäller privatanställda arbetstagare och möjlighet till skadestånd vid mindre ingripande åtgärder under anställningen. Det finns också skäl för en översyn när det gäller generella regler om interna rapporteringsrutiner. 
 När det gäller privatanställda arbetstagare får dessa ett stärkt skydd enligt den nya lagen. 
 Den nya lagen ger också arbetstagare en rätt till skadestånd vid mindre ingripande åtgärder under anställningen. 
 Såvitt avser interna rapporteringsrutiner innebär utredningens förslag en skyldighet för arbetsgivare att inrätta de rutiner som verksamheten kräver. Den skyldigheten kan enligt förslaget inte avtalas bort. Arbetsmiljöverket föreslås utöva tillsyn över efter- levnaden. 
 Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att skyddet stärks i betydande mån inom områden där Sverige i dag endast med liten marginal uppfyller kraven enligt gjorda internationella åtaganden och där det kan finnas skäl för en översyn. 
 365 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 23.7.2 
  
 De alternativa förslagen 
  
 Med nollalternativet blir det ingen skillnad vad gäller Sveriges uppfyllande av de internationella åtagandena jämfört med vad som gäller i dag. 
 Minimialternativet innebär inte någon skillnad i detta avseende jämfört med den förslagna lagen. 
  
 23.8 
  
 Konsekvenser för arbets- och avtalsrätten samt meddelarskyddet 
  
 Enligt direktiven ska utredaren särskilt bedöma bl.a. vilka konsekvenser förslagen kan få för arbetsrättsliga principer och avtalsrättsliga förpliktelser samt det grundlagsreglerade meddelar- skyddet. 
 Som redogjorts för i övervägandena innebär förslaget till en ny lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm att den nya regleringen ska tillämpas parallellt med andra regelverk och inte begränsa den rätt arbetstagaren kan ha enligt annan rätt, t.ex. annan arbetsrättslig lagstiftning (se avsnitt 12.2.2 och kapitel 18). 
 Meddelarskyddet påverkas inte heller av förslagen. Förslagen begränsar inte den rätt som tillkommer var och en enligt grund- lagarna. 
 Vad gäller avtalsrättsliga förpliktelser innebär förslaget att den nya lagen om skydd för arbetstagare som slår larm inte ska påverka parternas avtalsförhållanden, så länge avtalen inte innebär avvikelser från arbetstagarens rätt till skadestånd enligt lagen. Sådana avvikelser får endast göras genom kollektivavtal på central nivå (se avsnitt 18.2). 
  
 23.9 
  
 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet 
  
 Förslagen bedöms ha betydande brottsförebyggande effekter. En ökad insyn kan innebära att förutsättningarna för att brottslighet avslöjas ökar. Möjligheterna att komma till rätta med t.ex. korruption, skattebrott och annan brottslighet bör öka genom att arbetstagare upplever en större trygghet i att slå larm om sådana brott. Ett ökat skydd för arbetstagare som slår larm kan i viss mån 
 366 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 också ha en preventiv effekt. Det kan antas att vissa brott inom verksamheter som annars skulle ha begåtts över huvud taget inte genomförs därför att upptäcktsrisken bedöms som större än tidigare. 
 Med nollalternativet uteblir de positiva effekterna. Minimialternativet bedöms ha liknande positiva effekter på det 
 brottsförebyggande arbetet som den föreslagna lagen. 
  
 23.10 
  
 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män 
  
 Studier visar inga mer betydande skillnader i kvinnors och mäns benägenhet att slå larm om missförhållanden. 
 13  
 Vissa skillnader kan dock skönjas i hur kvinnor och män behandlas efter ett larm. 
 14  
 Kvinnor i mansdominerade arbetsmiljöer behandlas generellt sett sämre efter larm än män. 
 15  
 I arbetsmiljöer med en jämn könsför- delning synes inte kvinnor behandlas sämre än män och på kvinnodominerade arbetsplatser synes kvinnor behandlas bättre än män. 
 16  
 Forskning visar också att könsrelationer på arbetsplatser kan ha en viss betydelse för de missförhållanden som uppstår på arbets- platser. 
 17  
 Vidare har kvinnor i ledande ställning visat sig särskilt utsatta efter larm om missförhållanden eftersom dessa kvinnor bedöms utifrån starka, manliga ledarnormer. 
 18 
  
 Den nya lagen kan mot bakgrund av den ovan redovisade kunskapen förväntas ha en viss effekt på jämställdheten mellan kvinnor och män, särskilt eftersom kvinnor och män i arbetsmiljöer med en ojämn könsfördelning är särskilt utsatta för dålig behandling efter att ha påtalat missförhållanden. I sådana miljöer skulle alltså lagen kunna stärka jämnställdheten. 
 Som nämnts bedöms kvinnor i ledande positioner ofta utifrån traditionellt starka, manliga ledarnormer. För dessa kvinnor skulle lagen kunna ge ett skydd som innebär att kvinnors situation i ledande positioner förbättras. Det är också sannolikt att ett stärkt skydd kan leda till att fler jämställdhetsproblem i arbetslivet kommer fram och 
  
 13 
  
 Miceli, Near och Jones (2008), s. 60 ff. 
  
 14 
  
 A.a., s. 108. 
  
 15 
  
 Cortez, Golden och Fowler (2008), s. 192. 
  
 16 
  
 Miceli, Near och Jones (2008), s. 108. 
  
 17 
  
 Cortez, Golden och Fowler (2008), s. 191. 
  
 18 
  
 A.a., s. 191 och 192. 
  
 367 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 SOU 2014:31 
  
 därmed synliggörs. Detta gäller särskilt jämställdhetsproblem som inte omfattas av diskrimineringsbegreppet i diskrimineringslagen och därmed redan i dag kan påtalas med lagskydd. 
 Den nya lagen innebär vidare ett stärkt skydd bl.a. för arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Eftersom kvinnor är överrepresenterade bland arbetstagare med tidsbegränsad anställ- ning kan förslaget förväntas ha vissa positiva jämställdhetseffekter även i det avseendet. 
 23.11 Övriga konsekvenser 
 Av 15 § kommittéförordningen framgår att utredningen ska bedöma även andra konsekvenser av förslagen, nämligen påverkan på det kommunala självstyret, betydelse för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Enligt utredningens bedömning medför förslagen inte några konsekvenser i dessa avseenden. 
 23.12 Ikraftträdande och informationsinsatser 
 Utredningen bedömer att de nya reglerna bör kunna träda i kraft den 1 juli 2015. Den nya lagen bör bli tillämplig i fråga om skadestånd med anledning av repressalier som vidtas efter ikraftträdandet. Det behövs inte några övergångsbestämmelser med anledning av förslagen. 
 För att de nya reglerna ska få effekt är det viktigt att kunskapen om dem når ut till allmänheten och till arbetsmarknadens aktörer. Det bör ankomma på Arbetsmiljöverket att vidta vissa informationsinsatser med anledning av den ändring som föreslås i arbetsmiljölagen. Utredningen utgår också från att arbetsmarknadens parter i sin informations- och utbildningsverksamhet bidrar till att kunskapen om de nya reglerna når ut. 
 23.13 Sammanfattning 
 Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att förslagen kommer att innebära ökade kostnader i vissa avseenden. Kostnaderna kommer i viss mån att belasta företagen och det allmänna. Kostnadsökningen för 
 368 
  
 SOU 2014:31 
  
 Konsekvensbeskrivning 
  
 varje enskilt företag måste dock bedömas som hanterbar. Förslagen bedöms emellertid också innebära betydande vinster för enskilda, för företagen och för det allmänna. 
 De enskilda arbetstagare som väljer att slå larm om allvarliga missförhållanden får ett stärkt skydd. Förslagen kan antas leda till att arbetstagare i större utsträckning slår larm om allvarliga missför- hållanden. Detta kan i sin tur antas bidra till en sundare konkurrens, minskad korruption, brottsförebyggande effekter och en bättre arbetsmiljö. Genom förslagen ökar chansen att vissa allvarliga missförhållanden undviks eller att deras skadeeffekter minskar. Vissa allvarliga missförhållanden, såsom större olyckor och liknande, kan orsaka omfattande skada och stora kostnader för företag, för samhället och för enskilda. Förslagen kan också förväntas ha vissa positiva effekter för jämställdheten mellan män och kvinnor. 
 Det är visserligen svårt att kvantifiera värdet av de positiva effekterna. Dessa måste dock beaktas vid värdering av konsekvenserna av förslagen. Med hänsyn till de förväntade positiva effekterna av förslagen är det utredningens bedömning att vinsterna med förslagen klart överstiger kostnaderna. 
 369 
 24 Författningskommentar 
  
 24.1 
  
 Förslaget till lag om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden 
  
 Lagens syfte och tillämpningsområde 
 1 § 
 Lagen syftar till att ge ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
 Med allvarliga missförhållanden avses förhållanden som skäligen kan misstänkas avse brott, på vilket fängelse kan följa, eller därmed jämförliga missförhållanden. 
 Första stycket 
 Förslaget behandlas i kapitel 12 och 13. 
 I  
 första stycket  
 anges syftet med lagen. Av det angivna syftet framgår att det är fråga om en arbetsrättslig skyddslagstiftning och att lagen ska ge ett stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. 
 Med ett  
 stärkt  
 skydd menas här att lagen i vissa fall ger ett skydd utöver det skydd som kan följa av andra regler. Lagen ska inte begränsa det skydd som arbetstagaren har enligt annan rätt. Lagen är tänkt att kunna tillämpas parallellt med andra regelverk, beroende på hur arbetstagaren väljer att föra sin talan i domstol. Lagen är inte avsedd att påverka tillämpningen av andra regelverk, t.ex. om anställningsskydd, skyldigheter att rapportera eller system för rapportering inom arbetsmiljölagstiftningen. Lagen kan givetvis inte inskränka de rättigheter som följer av grundlagarna. Lagen är inte heller avsedd att begränsa arbetstagares befintliga möjligheter att vända sig till myndigheter, fackliga organisationer eller andra. 
 371 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Lagen är således avsedd att stå på egna ben och leva ett eget liv parallellt med övriga regler som kan aktualiseras då arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagen ska med andra ord inte läsas motsatsvis så att arbetstagare inte skulle ha något skydd alls vid uppgiftslämnanden som av någon anledning inte faller under lagens kriterier. 
 Av första stycket framgår också lagens  
 tillämpningsområde 
 . Lagen gäller således endast  
 arbetstagare.  
 Lagen bygger på det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Den som genom lagstiftning, se t.ex. 7 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, uttryckligen förklarats inte vara att anse som arbetstagare omfattas inte av lagen. 
 Eftersom lagen endast gäller arbetstagare som slår larm är den inte tillämplig om någon inom verksamheten uttalar sig i egenskap av företrädare för arbetsgivaren. Det avgörande är att det är en arbetstagare som slår larm. Sker ett uttalande i stället av arbets- givaren, t.ex. ett bolag genom en företrädare för bolaget, är lagen inte tillämplig. Huruvida en arbetstagares uttalande ska anses ha gjorts i egenskap av företrädare för arbetsgivaren eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. 
 Vidare gäller lagen bara vid larm. Med att  
 slå larm  
 avses både att arbetstagaren vänder sig utanför verksamheten med uppgifterna och att saken påtalas för arbetsgivaren. Vad som enligt lagen närmare menas med att slå larm internt respektive externt framgår av 4 och 5 §§. 
 Att slå larm innebär något annat än att endast i förbigående nämna något förhållande för någon annan. I själva begreppet att slå larm ligger att någon på ett tydligare sätt uppmärksammar någon annan på ett förhållande som kan uppfattas som ett missförhållande. Sådant som anförs i ett vanligt samtal anses således inte utgöra något larm, om inte avsikten har varit att just slå larm. 
 I begreppet slå larm ligger även en tidsaspekt såtillvida att det i vissa fall inte kan anses vara ett larm när en arbetstagare påtalar ett missförhållande som ligger längre tillbaka i tiden. Under begreppet faller dock i allmänhet situationer där arbetstagaren dröjer med att påtala ett missförhållande därför att arbetstagaren behövt tid för att överväga hur arbetstagaren bör agera eller valt att själv utreda vad som faktiskt har hänt. Detsamma gäller om arbetstagaren under en tid avvaktat för att se om arbetsgivaren självmant åtgärdar missför- hållandet. Det kan även förekomma andra fall där arbetstagaren anses 
 372 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 slå larm trots att det gått en inte obetydlig tid sedan arbetstagaren iakttagit missförhållandet. 
 Utanför begreppet slå larm faller dock i allmänhet påtalanden av missförhållanden som ligger väldigt långt tillbaka i tiden, kanske ett flertal decennier, och som i dag närmast har ett historiskt intresse. 
 I allmänhet faller ett påtalande av missförhållanden under begreppet slå larm även om arbetstagaren redan tidigare påtalat det aktuella missförhållandet. Ju fler gånger arbetstagaren påtalar samma missförhållande desto mer uttunnat blir dock larm- momentet. I något skede kan larmmomentet vara så uttunnat att det knappast längre kan anses vara fråga om ett larm. 
 För att ett påtalande av missförhållanden ska anses utgöra ett larm enligt lagen ställs det som utgångspunkt inte några särskilda krav på att det förhållande som larmet avser verkligen har hänt eller att arbetstagaren har något särskilt kunskapsunderlag i det avseendet. Det kan dock i ytterlighetsfall vara så att arbetstagarens påtalande av missförhållanden inte kan anses utgöra något larm över huvud taget om arbetstagaren uppenbarligen inser att sak- förhållandena som påtalas är oriktiga. Ett falskt utpekande av annan kan utgöra brottet förtal och arbetstagaren kan då enligt 8 § även på den grunden undantas från det stärkta skyddet enligt lagen. Som framgår av 4 och 5 §§ krävs det vidare vid externa larm, men inte vid interna larm, att arbetstagaren har fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slår larm om är riktiga. 
 Frågan om påtalande av missförhållanden utgör ett larm eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. 
 För att lagen ska vara tillämplig krävs därutöver att larmet rör allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Till förhållanden i arbetsgivarens verksamhet räknas till att börja med åtgärder som vidtas efter beslut av personer inom verksamheten och som har något samband med denna. Även brott och andra oegentligheter som utförs av enstaka funktionärer inom verksamheten räknas i allmänhet som förhållanden i verksamheten. Ageranden som helt saknar samband med verksamheten faller dock utanför. 
 373 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Andra stycket 
 Förslaget behandlas i avsnitt 14.2. 
  
 Andra stycket  
 innehåller en definition av begreppet allvarliga missförhållanden 
 .  
 Lagen är endast tillämplig på larm om sådana förhållanden. Det gäller både interna och externa larm. 
 Med att ett larm avser allvarliga missförhållanden menas att arbetstagaren genom larmet ska påstå att ett sådant missförhållande föreligger. I detta ligger således inte någon bedömning av om missförhållandet verkligen ägt rum eller vilket kunskapsunderlag arbetstagaren kan ha i den delen. Jämför dock 5 §, enligt vilken det för stärkt skydd vid externa larm krävs att arbetstagaren har fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slagit larm om var riktiga. 
 Det kan vara fråga om missförhållanden av två olika slag. För det första kan larmet avse brott, på vilket fängelse kan följa. För det andra kan det gälla något som anses utgöra ett annat därmed jämförligt missförhållande i arbetsgivarens verksamhet. 
 Med  
 brott  
 avses såväl brotten i brottsbalken som i andra författningar. Larmet ska gälla brott som har fängelse i straffskalan. Eftersom det räcker med att fängelse ingår i straffskalan behöver det inte framstå som sannolikt att fängelse skulle komma att utdömas vid en eventuell domstolsprocess. Även om resultatet av en eventuell brottmålsprocess skulle bli en frikännande dom kan kravet vara uppfyllt. 
 Som ett allvarligt missförhållande räknas till att börja med förhållanden som innebär att brott verkligen har begåtts. Vidare omfattas förhållanden som skäligen kan misstänkas avse brott. Med att förhållandena  
 skäligen kan misstänkas  
 avse brott menas här detsamma som inom straffprocessrätten. För att en person ska anses vara skäligen misstänkt för ett brott krävs att det föreligger konkreta omständigheter som med viss styrka talar för att personen i fråga har begått den gärning som misstanken avser. Här är det dock inte fråga om huruvida en viss person kan misstänkas för brott utan om ett förhållande skäligen kan misstänkas avse brott. 
 Eftersom det är tillräckligt att larmet avser  
 förhållanden  
 som skäligen kan misstänkas avse brott är det inte nödvändigt att arbetstagaren själv kvalificerar det inträffade som ett brottsligt förfarande. Det är inte heller nödvändigt att arbetstagaren själv gör bedömningen att förhållandena skäligen kan misstänkas avse brott. 
 374 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Bedömningen görs således utifrån en objektiv måttstock. Bedöm- ningen utgår från de påståenden arbetstagaren gjort i larmet. Vidare behöver inte heller förhållandena objektivt sett utgöra ett i det enskilda fallet straffbart förfarande. Någon avgörande betydelse ska t.ex. inte ges frågan om de subjektiva rekvisiten för straffbarhet bedöms vara uppfyllda. 
 Följande exempel kan nämnas. Det kan vara att betrakta som ett larm om ett brott om arbetstagaren påtalar att företaget grävt ned tunnor med farligt gift. Om arbetstagaren uppger sig inte vara helt säker på uppgifterna men uppger att det finns tecken som med viss styrka talar för att företaget grävt ned gifttunnor kan detta vara att betrakta som ett larm om ett förhållande som skäligen kan misstänkas avse brott. 
  
 Med  
 därmed jämförliga missförhållanden  
 avses att allvarlighets- graden ska vara jämförbar med förfaranden som utgör brott med fängelse i straffskalan. I detta ligger inte att det måste vara fråga om förfaranden som borde vara kriminaliserade och ha fängelse i straffskalan men som lagstiftaren av någon anledning underlåtit att kriminalisera. Det ska vara fråga om så kvalificerade överträdelser av gällande normer och föreskrifter eller så stora brister i övrigt att missförhållandet objektivt sett kan betraktas som allvarligt. 
  
 Som sådana andra allvarliga missförhållanden kan avses bl.a. kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter, underlåtenhet att följa gällande föreskrifter, korruption, risker för liv, säkerhet och hälsa, skador och risker för skador på miljön, felaktigt eller obehörigt användande av allmänna tillgångar, brott mot regler till skydd för fungerande marknader, brott mot interna regler och principer samt oetiska förhållanden. 
 Mindre allvarliga eller bagatellartade missförhållanden omfattas inte. Konflikter mellan arbetstagare, allmänna missnöjesyttringar och liknande utgör normalt inte allvarliga missförhållanden. Utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan dock t.ex. samarbets- problem utgöra allvarliga missförhållanden, t.ex. om de innebär risker för liv och hälsa inom sjukvården. 
 Det är tillräckligt att larmet utifrån en objektiv måttstock avser sådana allvarliga missförhållanden. Det är således inte nödvändigt att arbetstagaren själv kvalificerar förhållandet på det sättet. 
 375 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Avvikande avtal 
 2 § 
 Ett avtal är ogiltigt i den utsträckning det upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt denna lag. 
 Undantag från lagen får dock göras helt eller delvis genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagar- organisation. 
 En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 18.2. 
 Av  
 första stycket  
 framgår att lagen som huvudregel är tvingande. På grund av undantaget om att avvikelser från lagen får göras i centrala kollektivavtal innebär bestämmelsen i första stycket att andra avtal än centrala kollektivavtal är ogiltiga i den utsträckning de upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt lagen. Avsteg till arbetstagarens nackdel får och kan således inte göras i enskilda anställningsavtal. Det möter dock inte något hinder mot att ett avtal ger en arbetstagare ett mer långtgående skydd än vad som följer av lagen. 
 Det skydd lagen ger är en rätt till skadestånd om arbetstagaren drabbas av repressalier som grundas på att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet, under vissa förutsättningar. Det är således detta skydd som enskilda avtal inte får inskränka eller upphäva. Lagen reglerar inte arbetstagares rätt att slå larm som sådan och inte heller rätten att kritisera arbets- givaren eller att yttra sig i övrigt. Någon grund att ogiltigförklara avtal som reglerar tystnadsplikt eller rätt att yttra sig följer således inte av bestämmelsen. 
 Av  
 andra stycket  
 framgår att lagen är semidispositiv på så sätt att avvikelse från lagen får göras genom vissa kollektivavtal. Det krävs att kollektivavtalet slutits eller godkänts av en central arbetstagar- organisation. Fråga kan vara om ett s.k. hängavtal. Genom ett sådant kollektivavtal får avvikelser göras även till arbetstagarens nackdel, dvs. lagens skyddsregler får avtalas bort helt eller delvis. Genom kollektivavtal får också preciseras t.ex. vad som inom avtalsområdet ska avses med t.ex. allvarliga missförhållanden. Det 
 376 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 är givetvis inte möjligt att genom sådana kollektivavtal begränsa det skydd arbetstagare har enligt tvingande regler i andra lagar. 
 Av  
 tredje stycket  
 framgår att kollektivavtal om undantag från lagen får tillämpas även på ickemedlemmar, om de sysselsätts i arbete som avses med avtalet. 
 Vad lagen skyddar mot 
 3 § 
 En arbetsgivare får inte utsätta en arbetstagare för repressalier som grundar sig på att arbetstagaren slår larm enligt lagen. 
 Bestämmelser om skydd för anställningen finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 14.7. 
 Paragrafens  
 första stycke  
 anger det skydd en arbetstagare har som slår larm enligt lagen. Skyddet består i att arbetsgivaren inte mot arbetstagaren får vidta repressalier, som grundar sig på att arbets- tagaren slår larm enligt lagen. 
 Vad om avses med att slå larm enligt lagen behandlas i kommentaren till 1 §. För att skydd ska inträda ska arbetstagaren ha slagit larm internt eller externt enligt vad som anges i 4 respektive 5 §§. 
 Paragrafen är inte avsedd att ha några rättsverkningar utanför lagen. Som framgår av förslaget till 9 § är sanktionen enligt lagen skadestånd. 
 Det är endast repressalier  
 vidtagna av arbetsgivaren  
 som omfattas. Lagen skyddar således som utgångspunkt inte mot åtgärder som vidtas av någon annan än arbetsgivaren, t.ex. kollegor till arbetstagaren. Däremot omfattas åtgärder som får anses initierade av arbetsgivaren, även om de verkställs genom någon annan på arbetsgivarens uppmaning. 
 Förbudet gäller  
 repressalier 
 . Det rör sig som utgångspunkt om samma typer av åtgärder som omfattas av repressalieförbudet i 2 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567). Ledning kan också hämtas från det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga repressalie- förbudet, såsom det utvecklats i bl.a. praxis från JO och JK. 
 Som repressalier räknas bl.a. sådana mer ingripande åtgärder som uppsägning, avskedande och omplaceringar. Vidare omfattas även 
 377 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 mindre ingripande åtgärder, såsom exempelvis disciplinpåföljder, fråntagande av arbetsuppgifter, orimligt hög arbetsbelastning, försämrade förmåner, andra negativa förändringar av anställnings- förhållandena, trakasserier, oberättigat dåliga vitsord, tillrättavisande utskällningar och utfrysning på arbetsplatsen. Även andra förhållanden än de här nämnda kan utgöra repressalier. 
 Också  
 underlåtelser  
 från arbetsgivarens sida kan vara repressalier. Exempel på detta kan vara uteblivna löneökningar. 
 Det räcker att en åtgärd  
 kan  
 leda till negativa konsekvenser för arbetstagaren för att fråga ska vara om en repressalie. Det räcker således att det finns en risk för att ogynnsamma effekter uppstår. Risken behöver inte ha realiserats. Som exempel kan nämnas att arbetsgivaren genomför en negativ förändring av anställnings- förhållandena som är avsedd att börja gälla ett visst datum men arbetstagaren aldrig arbetar under de förhållandena eftersom han eller hon väljer att på eget initiativ avsluta anställningen dessförinnan. 
 Endast repressalier mot  
 arbetstagaren  
 omfattas av bestämmelsen. Lagen innebär således inte något skydd mot att någon annan än arbetstagaren drabbas av repressalien, såvida inte åtgärden också kan anses leda till negativa konsekvenser för arbetstagaren. Som exempel kan nämnas att arbetsgivaren vidtar åtgärder mot någon som är närstående den arbetstagare som slagit larm och åtgärden därmed indirekt innebär negativa konsekvenser för arbetstagaren. 
 Lagen ger endast skydd mot repressalier som grundar sig på att arbetstagaren slår larm enligt lagen. Med att repressalien  
 grundar sig på  
 att arbetstagaren slår larm avses att det ska finnas ett orsaks- samband mellan det förhållandet att arbetstagaren slår larm och repressalien. Vid bedömning av om ett orsakssamband föreligger i ett enskilt fall kan ledning hämtas både från det diskriminerings- rättsliga och det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga repressalie- förbudet. 
 En arbetstagare kan vid sidan av ett larm begå brott eller annars uppträda på ett olämpligt sätt. Så kan vara fallet om det vid sidan av larmet lämnas hotfulla eller nedsättande uppgifter om andra personer, t.ex. kollegor. Repressalieförbudet innebär då inte någon begränsning i arbetsgivarens möjlighet att vidta åtgärder mot arbetstagaren på dessa andra grunder än larmet. Det finns således möjlighet för arbetsgivaren att vidta åtgärder mot en arbetstagare på grund av sådant som förekommit i samband med larm om allvarliga missförhållanden. 
 378 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Man kan också tänka sig fall då en arbetstagare påtalar missför- hållanden så frekvent att det inkräktar på arbetstagarens förutsätt- ningar att fullgöra sina arbetsuppgifter eller innebär en orimlig belastning på arbetsgivarens verksamhet. Det kan, utifrån omständigheterna, då vara så att lagen inte ger arbetstagaren något stärkt skydd mot åtgärder som arbetsgivaren vidtar på grund av dessa förhållanden, så länge åtgärden inte kan anses grunda sig på att arbetstagaren slår larm enligt lagen. 
 Repressalien ska således grunda sig på att arbetstagaren  
 slår  
 larm 
 .  
 Genom att presensformen slår används tydliggörs att det inte är nödvändigt att processen att slå larm är helt avslutad när arbetsgivaren vidtar åtgärden. En arbetstagare kan således vara skyddad även om larmhandlingen inte är avslutad när repressalieåtgärden vidtas. 
 Skydd förutsätter att arbetstagaren slår larm  
 enligt lagen 
 . Därav följer att de övriga förutsättningar som lagen anger måste vara uppfyllda för att arbetstagaren ska åtnjuta lagens skydd. 
  
 Andra stycket  
 innehåller en upplysning om att bestämmelser om skydd för anställningen finns i lagen (1982:80) om anställnings- skydd (LAS). Härigenom tydliggörs att en arbetstagare som slår larm också har ett skydd enligt LAS mot ogrundade uppsägningar och avskedanden. Enligt den lagen kan också arbetstagaren föra talan om t.ex. ogiltighet av en uppsägning. 
 Olika sätt att slå larm 
 Interna larm och larm till arbetstagarorganisation 
 4 § 
 En arbetstagare har skydd enligt 3 § om arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet genom att rapportera till arbetsgivaren eller en representant för denne eller om arbetstagaren använder sig av arbetsgivarens interna rutiner för rapportering av sådana förhållanden. 
 Detsamma gäller när arbetstagaren slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation, om arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med organisationen. 
 Förslagen behandlas i avsnitt  
 14.1–14.3. 
  
 Av bestämmelsen framgår att en arbetstagare har skydd vid larm om allvarliga missförhållanden internt och till sin arbetstagar- 
 379 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 organisation, oavsett sitt kunskapsunderlag om de förhållanden larmet avser. 
 För att arbetstagaren ska åtnjuta det stärkta skyddet krävs att det är fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Vad som avses med allvarliga missförhållanden, i arbetsgivarens verksamhet och att slå larm behandlas i kommentaren till 1 §. Som nämnts där kan ett påtalande av miss- förhållanden i vissa situationer falla utanför det stärkta skyddet därför att förfarandet inte anses falla under begreppet slå larm. Så kan vara fallet bl.a. om arbetstagaren uppenbarligen inser att sakförhållandena som påtalas är oriktiga. 
 Vid interna larm och larm till arbetstagarorganisation enligt bestämmelsen ställs det dock inte, vilket är fallet vid externa larm enligt 5 §, några krav på att arbetstagaren ska ha fog för uppfatt- ningen att de sakförhållanden som larmet avser är riktiga. 
 Första stycket – interna larm 
 Interna larm kan ske direkt till arbetsgivaren. Interna larm kan också ske till en representant för arbetsgivaren. Det kan röra sig om någon som står i chefsposition i förhållande till arbetstagaren. Det krävs inte att personen formellt sett är företrädare för arbetsgivaren genom att vara firmatecknare eller liknande. Det räcker att det är fråga om en person i verksamheten som har möjlighet att påverka eller besluta i den fråga som larmet rör eller som kan förväntas vidarebefordra frågan till en sådan person. 
 I vissa fall kan arbetstagaren påtala ett missförhållande för t.ex. en facklig förtroendeman eller ett skyddsombud som i sin tur framför uppgiften till arbetsgivaren. Det får då avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet om detta ska jämställas med ett internt larm. 
 Interna larm kan också ske genom att arbetstagaren slår larm genom att använda sig av arbetsgivarens  
 interna rutiner  
 för rapportering. Med interna rutiner menas alla sätt att lämna uppgifter om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet som anvisats av arbetsgivaren och som av arbetsgivaren gjorts kända för arbetstagaren. Det räcker att rutinen gjorts känd för den arbetstagare som slår larm. Rutinen behöver inte ha gjorts känd skriftligen eller annars på något särskilt sätt. Det ställs inte heller några formella krav på vad en sådan rutin ska innebära. Rutinen behöver inte ha getts 
 380 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 någon särskild benämning av arbetsgivaren. Rutinen kan innebära att uppgifter om allvarliga missförhållanden ska lämnas till närmaste chef. Rutinen kan också vara ett mer sofistikerat system som innebär att uppgifterna ska lämnas till någon enhet utanför verksamheten, t.ex. till en advokatbyrå. Rutinen behöver inte förutsätta en automatisk databehandling av de uppgifter som förekommer vid larmen. 
 Rutinen kan, förutom rapportering av allvarliga missförhållanden, också vara tillämplig på rapportering av uppgifter av annat slag. Rutinen behöver således inte vara begränsad till rapportering av sådana allvarliga missförhållanden som avses i lagen. 
 Det förhållandet att arbetsgivaren inrättat en intern rutin innebär inte att en arbetstagare inte kan få stärkt skydd om arbetstagaren väljer att vända sig direkt till arbetsgivaren, eller en representant för denne, i stället för att använda den upprättade rutinen. 
 Andra stycket – larm till arbetstagarorganisation 
 Enligt  
 andra stycket  
 är en arbetstagare skyddad på samma sätt som vid interna larm när arbetstagaren vänder sig till sin arbetstagar- organisation 
 .  
 Med  
 arbetstagarorganisation  
 avses här detsamma som enligt 6 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL), dvs. en sådan sammanslutning av arbetstagare som enligt sina stadgar ska tillvarata arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren. Larmet kan ske till en lokal eller central arbets- tagarorganisation. 
 Rapportering till arbetstagarorganisationen kan ske genom att uppgifterna lämnas till någon som är formellt behörig att företräda organisationen. Det räcker dock med att det är fråga om en person inom organisationen som har möjlighet att agera på uppgifterna eller som kan förväntas vidarebefordra frågan till en sådan person. Det kan t.ex. vara fråga om en facklig förtroendeman eller ett skyddsombud. 
 Det ska vara fråga om arbetstagarens egen arbetstagar- organisation. Arbetstagaren ska således vara medlem i den arbets- tagarorganisation dit han eller hon vänder sig för att åtnjuta stärkt skydd vid larm dit, oavsett sitt kunskapsunderlag. 
 Vidare krävs att arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med organisationen. Det är tillräckligt att arbetsgivaren är bunden av ett s.k. hängavtal. 
 381 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Det förhållandet att arbetstagare kan få stärkt skydd vid larm om allvarliga missförhållanden till arbetstagarorganisationen innebär inte någon begränsning i de möjligheter arbetstagare i dag har att vända sig dit eller i organisationens möjligheter att agera. Lagen hindrar således inte en arbetstagare från att rådgöra med sitt förbund i frågan om en situation är sådan att arbetstagaren bör larma eller inte. 
 Arbetstagare kan vidare få stärkt skydd även vid larm till en arbetstagarorganisation, där arbetstagaren inte är medlem eller som inte har kollektivavtal med arbetsgivaren, om förutsättningarna för externa larm i 5 § är uppfyllda. 
 Externa larm 
 5 § 
 Om en arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden i arbets- givarens verksamhet genom att offentliggöra uppgifter eller genom att vända sig till en myndighet, har arbetstagaren skydd enligt 3 § om 
 1. arbetstagaren 
  
 a) 
  
 först har slagit larm internt enligt 4 § första stycket utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet, eller 
  
 b) 
  
 vid tidpunkten för larmet av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt, och 
  
 2. arbetstagaren vid tidpunkten för larmet hade fog för uppfattningen att de sakförhållanden som arbetstagaren slagit larm om var riktiga. 
 Bestämmelsen behandlas i avsnitt  
 14.1–14.2 
  och  
 14.4–14.6. 
  
 I bestämmelsen anges förutsättningarna för stärkt skydd vid externa larm. 
 Inledningsvis anges i bestämmelsen att fråga ska vara om larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Vad som menas med detta behandlas i kommentaren till 1 §. 
 I bestämmelsen anges vidare vilka två typer av externa larm som lagen är tillämplig på, nämligen genom offentliggörande av uppgifter och genom att vända sig till en myndighet. 
 Punkterna 1) och 2) är kumulativa på så sätt att båda måste vara uppfyllda för att arbetstagaren ska åtnjuta skydd enligt lagen vid externa larm. I punkten 1) anges två alternativa förutsättningar för skydd, punkterna a) respektive b). 
 382 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Larm genom offentliggörande respektive till myndighet 
 Med  
 offentliggörande av uppgifter  
 avses till att börja med att arbets- tagaren själv t.ex. publicerar uppgifterna i något medium. Vidare omfattas ett lämnande av uppgifter till någon som kan tänkas publicera uppgifterna eller annars göra dem kända genom offentlig- görande. Kretsen av dem som kan ta emot uppgifterna omfattar i stort sett alla personer i en kedja som kan leda fram till att uppgiften får spridning. Det saknar betydelse om något offentliggörande sedan faktiskt kommer till stånd. Tolkningen av ordet offentliggörande anknyter till vad som gäller enligt 2 § andra stycket FHL. Det avgörande är här om uppgiftslämnandet kan anses vara ägnat att leda till offentliggörande. Så är fallet om det sker till en person som kan tänkas direkt eller indirekt föra uppgiften vidare. Det kan röra sig om exempelvis publicister, tidningsredaktioner och nyhetsbyråer, liksom om miljörörelser, politiska partier, folkvalda personer, andra ideella sammanslutningar och enskilda opinionsbildare. Den personkrets som kan ta emot informationen begränsas i praktiken endast av det förhållandet att förfarandet ska vara ägnat att leda till att uppgiften kommer till allmän kännedom. Så är i allmänhet inte fallet när en uppgift lämnas endast till en konkurrerande näringsidkare. 
 Det kan uppkomma gränsdragningssituationer t.ex. när uppgifter lämnas på en blogg eller i sociala medier. I dessa fall får det således prövas om förfarandet i det enskilda fallet – med avseende främst på mottagarna av uppgifterna – innebar ett offentliggörande på ett sätt som kan sägas vara ägnat att leda till att uppgifterna kommer till allmän kännedom. 
 Larm kan också ske genom att en arbetstagare  
 vänder sig till en myndighet 
 . Med myndigheter avses i detta sammanhang samtliga statliga och kommunala myndigheter. Det spelar inte någon roll huruvida myndigheten har behörighet att behandla just de frågor som larmet rör. 
 Andra externa larm än sådana som sker genom offentliggörande eller till en myndighet omfattas inte av det förstärkta skydd som lagen ger. Av 4 § framgår dock att arbetstagaren kan ha stärkt skydd vid larm till en facklig organisation. 
 383 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Punkten 1) 
  
 Punkten 1)  
 behandlar förhållandet mellan interna och externa larm och anger som huvudregel att arbetstagare måste slå larm internt först. Punkten innehåller två alternativ, punkterna a) och b), varav ett måste vara uppfyllt för att stärkt skydd ska kunna inträda vid externa larm. 
  
 Punkten a)  
 behandlar situationen att arbetstagaren slagit larm internt först. Med att slå larm internt avses här detsamma som i 4 § första stycket. Varje yttrande om eventuella missförhållanden till någon som har något samband med verksamheten utgör inte ett internt larm. Om en arbetstagare påtalat ett allvarligt missför- hållande för t.ex. en facklig förtroendeman eller ett skyddsombud som i sin tur framför uppgiften till arbetsgivaren får det avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet om situationen ska jämställas med ett internt larm. 
 För att arbetstagaren ska åtnjuta stärkt skydd vid ett externt larm enligt punkten a) krävs dock därtill att arbetsgivaren inte vidtar  
 skäliga åtgärder  
 med anledning av larmet. Arbetsgivaren anses ha vidtagit skäliga åtgärder om arbetsgivaren, sedan saken påtalats av arbetstagaren, på ett seriöst sätt agerat för att komma till rätta med missförhållandena. Är sakförhållandena oklara kan det ankomma på arbetsgivaren att utreda vad som hänt. Om det finns mer eller mindre självklara möjliga åtgärder att vidta ankommer det på arbetsgivaren att vidta dessa vid äventyr att arbetstagaren i annat fall får stärkt skydd vid ett externt larm. Ibland kan det vara befogat att ställa högre krav på arbetsgivaren. 
 I att skäliga åtgärder ska vidtas ligger också att de ska vidtas inom skälig tid. Vilken tid som kan anses vara skälig kan variera beroende på missförhållandets art och om det föreligger fara i dröjsmål. Om det föreligger mer akuta risker för liv, hälsa eller säkerhet kan högre krav ställas på hur snabbt åtgärderna ska vidtas. 
 Bedömningen, vad som är skäliga åtgärder, får avgöras med utgångspunkt i omständigheterna i varje enskilt fall. 
 Har arbetstagaren slagit larm internt och arbetsgivaren under- låtit att vidta skäliga åtgärder kan således arbetstagaren vara skyddad vid ett externt larm. Om arbetsgivaren även efter det externa larmet underlåter att vidta skäliga åtgärder får arbetstagaren slå larm externt igen om samma missförhållanden. Om dock arbetsgivaren under tiden vidtar skäliga åtgärder åtnjuter arbets- 
 384 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 tagaren inte längre något stärkt skydd vid ytterligare externa larm om förhållandena. 
 Enligt  
 punkten b)  
 kan arbetstagaren ha stärkt skydd i andra fall än som avses i punkten a). För detta krävs att arbetstagaren vid tidpunkten för larmet av något annat skäl hade  
 befogad anledning  
 att slå larm externt. 
 Stärkt skydd kan enligt punkten b) gälla om arbetstagaren slår larm externt direkt. Arbetstagaren kan ha befogad anledning att slå larm externt utan att först ha slagit larm internt om det är fara i dröjsmål och det föreligger en akut fara för liv, hälsa eller säkerhet. Detsamma kan gälla om det rör sig om mycket allvarliga missför- hållanden. Det kan t.ex. handla om mycket allvarlig ekonomisk brottslighet eller grova överträdelser av miljöskyddslagstiftningen. 
 En liknande bedömning kan göras i fall då arbetstagaren har en särskild anledning att misstänka att arbetstagaren skulle drabbas av repressalier om arbetstagaren vänder sig till arbetsgivaren med uppgifter om allvarliga missförhållanden, t.ex. på grund av arbets- givarens tidigare agerande i liknande situationer. 
 Även om det är den person som arbetstagaren ska påtala ett eventuellt missförhållande för som är den person som är ansvarig för missförhållandet kan arbetstagaren ha befogad anledning att slå larm externt direkt. Det kan t.ex. vara arbetsgivaren själv, om arbetsgivaren är en fysisk person, som begått brott. 
 Befogad anledning att slå larm externt direkt kan också föreligga i andra situationer. 
 Inom punkten b) ryms också situationer där arbetstagaren slagit larm internt men kravet på att arbetsgivaren inte vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet inte är uppfyllt. Så kan t.ex. vara fallet om arbetstagaren slagit larm internt och fått besked att arbetsgivaren ska återkoppla inom viss tid med vilka åtgärder som arbetsgivaren vidtar med anledning av larmet men den utlovade återkopplingen uteblir. Det kan då, beroende på omständigheterna, vara befogat att arbetstagaren slår larm externt oavsett frågan om arbetsgivaren faktiskt vidtagit skäliga åtgärder. 
 De förhållanden som ger arbetstagaren befogad anledning att slå larm externt ska föreligga  
 vid tidpunkten för larmet 
 . 
 385 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Punkten 2) 
 I  
 punkten 2)  
 anges vilken grad av säkerhet som måste föreligga utifrån det för arbetstagaren befintliga kunskapsunderlaget för att de sakförhållanden som arbetstagaren slår larm om externt är riktiga. Enligt bestämmelsen krävs det fog för att sakförhållandena är riktiga. 
 Frågan om  
 fog  
 föreligger avgörs utifrån en objektiv måttstock med utgångspunkt i det underlag arbetstagaren har när larmet genomförs. Ogrundade eller enbart löst grundade misstankar räcker inte. Det ställs dock inte några särskilda krav på att arbets- tagaren vidtar undersökningar och kontroller för att säkerställa att uppgifterna är riktiga. 
 Inte heller ställs det krav på arbetstagaren att bedöma om förut- sättningarna för stärkt skydd är uppfyllda, dvs. om förhållandena utgör ett brott med fängelse i straffskalan respektive ett därmed jämförligt missförhållande. Det ska vidare inte läggas på arbetstagaren att, när fråga är om brott, bedöma om graden skälig misstanke är uppfylld. Samtliga dessa frågor avgörs i stället genom en objektiv bedömning av det faktiska underlaget arbetstagaren har. Detta ligger i att prövningen av fog utgår från om  
 de sakförhållanden  
 som arbetstagaren slagit larm om varit riktiga. 
 Följande exempel kan nämnas. En arbetstagare har iakttagit vissa omständigheter som föranleder arbetstagaren att tro att arbetsgivaren grävt ned tunnor med gift i. Arbetstagaren har sett hur omärkta tunnor grävts ned nattetid. Arbetstagaren har dessförinnan hört arbetsgivaren säga till någon att gifttunnor skulle grävas ned. Arbetstagaren har också sett att gifttunnor försvunnit från lagret. Arbetstagaren slår larm om att gifttunnor grävts ned. Fråga är om ett larm om ett allvarligt missförhållande. Det bör röra sig om att ett brott, med fängelse i straffskalan, har begåtts. Det sakförhållande som fogbedömningen ska avse handlar om att gift- tunnor grävts ned. 
 Fogbedömningen utgår från det kunskapsunderlag arbets- tagaren faktiskt hade, dvs. vad arbetstagaren hört och sett. I exemplet består kunskapsunderlaget av att arbetstagaren har sett hur omärkta tunnor grävts ned nattetid, att arbetstagaren hört arbetsgivaren säga till någon att gifttunnor skulle grävas ned och att arbetstagaren sett att gifttunnor försvunnit från lagret. I exemplet har arbetstagaren haft fog för uppfattningen att sakförhållandet som larmet avsåg, nämligen att gifttunnor grävts ned, var riktigt. 
 386 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Det ovan beskrivna exemplet kan varieras på följande sätt. Arbetstagaren slår larm på samma kunskapsunderlag men påstår inte i larmet att gifttunnor faktiskt har grävts ned. I stället uppger sig arbetstagaren inte vara helt säker på uppgifterna men framhåller ändå att det finns tecken som med viss styrka talar för att företaget grävt ned gifttunnor. Även i detta fall slår arbetstagaren larm om ett allvarligt missförhållande, nämligen om ett förhållande som skäligen  
 kan misstänkas  
 avse brott (jämför kommentaren till 1 § andra stycket). Det sakförhållande som fogbedömningen ska avse handlar här om att gifttunnor kan misstänkas ha grävts ned. Även här utgår fogbedömningen från det kunskapsunderlag arbetstagaren faktiskt hade. Även i detta exempel har arbetstagaren haft fog för uppfatt- ningen att sakförhållandet som larmet här avsåg, dvs. att gifttunnor  
 kunde misstänkas  
 ha grävts ned, var riktigt. 
 Arbetstagaren ska  
 vid tidpunkten för larmet  
 ha haft fog för uppfattningen att uppgifterna var riktiga. 
 6 § 
 Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har var och en ett skydd mot åtgärder från myndigheter och andra allmänna organ. 
 Bestämmelsen innebär en upplysning om det skydd mot repressalier som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen. Bestämmelsen har inte någon påverkan på det materiella skyddet för arbetstagare som slår larm. Det kan också understrykas att arbetstagare har grundlagarnas skydd oavsett hur arbetsgivaren har utformat de interna rutinerna för larm. Arbets- givaren kan således inte genom upprättande av interna rutiner inskränka den rätt och det skydd arbetstagarna har enligt grund- lagarna. 
 Tystnadsplikt 
 7 § 
 Den som har tagit emot uppgifter enligt sådana interna rutiner som avses i 4 § får inte obehörigen röja uppgifter om den arbetstagare som slagit larm. 
 387 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 
 Förslaget behandlas i avsnitt 20.1. 
 I bestämmelsen regleras en tystnadsplikt för den som mottagit ett internt larm enligt sådana interna rutiner som avses i 4 §. Tystnadsplikten gäller bara om det skett ett skyddat larm enligt 4 §. Det innebär att uppgifterna ska avse allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Vad som avses härmed behandlas i kommentaren till 1 §. 
 Vidare måste larmet ha gjorts i enlighet med sådana  
 interna rutiner  
 som avses i 4 §. Vad som avses med sådana rutiner behandlas i kommentaren till 4 §. Vid andra interna larm har således inte den mottagande personen tystnadsplikt enligt bestämmelsen. 
 Tystnadsplikten innebär att mottagaren inte obehörigen får röja uppgifter om den arbetstagare som slagit larm. Härmed avses röjande av identiteten på arbetstagaren. Inte endast namn, adress och andra personuppgifter kan avslöja identiteten på den arbets- tagare som slagit larm. I vissa fall kan även andra uppgifter avslöja identiteten, t.ex. uppgifter om arbetstagarens arbetsposition eller arbetsuppgifter. 
 Tystnadsplikten förbjuder endast  
 obehörigt röjande 
 . Tystnads- plikten hindrar inte uppgiftslämnande som sker med stöd av lag, t.ex. rapporter eller anmälningar enligt lex Cox och lex Perez. Ett obehörigt röjande föreligger inte heller om arbetstagaren samtycker till att arbetstagarens identitet röjs. Tystnadsplikten hindrar inte heller behöriga personer som fullgör uppgifter enligt interna rutiner från att vid behov lämna över uppgifter om visselblåsarens identitet till andra behöriga personer. Genom att tystnadsplikten gäller den som har mottagit uppgifter enligt interna rutiner kan en behörig kedja av mottagare skapas. 
  
 Andra stycket  
 innehåller en hänvisning till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), när det gäller det allmännas verk- samhet. 
 388 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Undantag från skydd enligt lagen 
 8 § 
 Den arbetstagare som genom att slå larm gör sig skyldig till brott har inte skydd enligt lagen. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 15.2.2. 
 Av bestämmelsen framgår att undantag görs från lagens skydd om arbetstagaren gör sig skyldig till brott genom larmet. Med detta menas att det ska föreligga identifikation mellan larmhandlingen och den brottsliga handlingen. Sådan identifikation kan föreligga vid exempelvis brott mot rikets säkerhet och andra brott riktade mot staten (t.ex. spioneri, högförräderi, uppvigling, vårdslöshet med hemlig uppgift eller obehörig befattning med hemlig uppgift), brott mot författningsreglerad tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken, hot- och hetsbrott, t.ex. övergrepp i rättssak, olaga hot, hot mot tjänsteman eller hets mot folkgrupp och ärekränk- ningsbrott (förtal och förolämpning). 
 Med brott avses enligt denna bestämmelse alla kriminaliserade handlingar, oavsett vilken straffskala brottet har. 
 Det är arbetsgivaren som har bevisbördan för att arbetstagaren genom larmet begått ett brott. Beviskravet är detsamma som tillämpas när det i en uppsägningstvist uppkommer fråga om arbetstagaren gjort sig skyldig till brott. Beviskravet är således inte lägre än det beviskrav som skulle ställas i motsvarande brottmål. 
 1  
 Har frågan om arbets- tagaren gjort sig skyldig till brott prövats i lagakraftvunnen dom tillmäts domen normalt betydande bevisverkan. Denna praxis tar särskilt sikte på fall i vilka avgörandet av brottmålet har fällts efter prövning av bevisning som sedermera inte förebringas i arbetstvisten. Om samma bevisning förebringas i arbetstvisten kan domstolen göra en självständig prövning av de omständigheter som lagts arbetstagaren till last. 
 2 
  
 Om gärningen har internationella inslag är undantaget tillämpligt om arbetstagaren begått en gärning som enligt gällande svensk internationell straffrätt är straffbelagd och straffbar i Sverige. 
  
 1 
  
 AD 1995 nr 121, AD 2003 nr 93 och AD 2005 nr 97. 
  
 2 
  
 Se Lunning och Toijer (2010), s. 435 f., Pierce och Carter (2013), s. 249, AD 1991 nr 76 och AD 2004 nr 2. 
  
 389 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Skadestånd 
 9 § 
 En arbetsgivare som bryter mot 3 § ska betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som har inträffat. 
 Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 16.1. 
 Av bestämmelsen framgår att arbetsgivarens brott mot repressalieförbudet i 3 § är skadeståndssanktionerat. 
 Det är bara  
 arbetsgivaren  
 som kan bli skadeståndsskyldig enligt bestämmelsen. Någon skadeståndsskyldighet kan inte med stöd av lagen uppkomma för arbetstagaren eller för t.ex. någon annan som skulle kunna anses delaktig i repressalien mot arbetstagaren, t.ex. en kollega som trakasserar arbetstagaren. 
 Skadeståndsskyldigheten omfattar till att börja med  
 den förlust om uppkommer 
 . Därmed avses s.k. ekonomiskt skadestånd av motsvarande slag som regleras i bl.a. 38 § LAS. Det ekonomiska skadeståndet är avsett att täcka den ekonomiska förlust som arbetstagaren har lidit till följd av repressalien. Genom det ekonomiska skadeståndet ska arbetstagaren försättas i samma situation som om arbetsgivaren inte vidtagit repressalien. 
 Skadeståndsskyldigheten omfattar också  
 den kränkning som har inträffat 
 , dvs. allmänt skadestånd eller ideellt skadestånd av motsvarande slag som regleras i bl.a. 38 § LAS. Storleken på det allmänna skadeståndet är, liksom enligt t.ex. 38 § LAS, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Därvid kan arbetstagarens agerande beaktas. 
 Enligt  
 andra stycket  
 kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort, om det är skäligt. Denna möjlighet till  
 jämkning av skadestånd  
 motsvarar vad som gäller enligt t.ex. 38 § LAS. Jämkning kan ske av såväl ekonomiskt som allmänt skadestånd. Jämkning kan innebära att skadeståndet sätts ned eller att skadeståndsskyldigheten helt bortfaller. Vid prövningen av om jämkning bör ske kan praxis avseende 38 § LAS tjäna som vägledning. Således kan beaktas t.ex. att arbetstagaren själv medverkat till den uppkomna situationen och att arbetsgivaren snabbt vidtar rättelse. 
 3 
  
 3  
 Se bl.a. Lunning och Toijer (2010), s. 770 f. 
 390 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Rättegången 
 10 § 
 Mål om tillämpningen av denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. 
 När någon för talan mot en arbetsgivare ska följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas: 
  
 – 
  
 64 § om tidsfrist för påkallande av förhandling, 
  
 – 
  
 65 § om tidsfrist för väckande av talan, 
  
 – 
  
 66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en arbetstagarorganisation, och 
  
 – 
  
 68 § om förlorad talerätt på grund av preskription. 
  
 Förslagen behandlas i avsnitt 17.1 och 17.4. 
 Paragrafens  
 första stycke  
 anger vilka processuella regler som ska tillämpas i tvister enligt lagen. Tillämpningen av lagen ska hand- läggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. 
 I  
 andra stycket  
 finns hänvisningar till preskriptionsreglerna i MBL. Bestämmelsen innebär i huvudsak att arbetstagarorganisationen ska påkalla förhandling inom fyra månader efter det att den fått kännedom om den omständighet som yrkandet hänför sig till. Talan ska därefter väckas inom tre månader efter det att förhandlingen avslutats. Om organisationen försuttit någon av tidsfristerna, får den enskilde väcka talan inom en månad efter det att fristen löpt ut. Om arbetstagaren inte företräds av organisationen, ska han eller hon väcka talan inom fyra månader efter det att han eller hon fått kännedom om den omständighet vartill yrkandet hänför sig. 
 Bevisbörda 
 11 § 
 Om den som anser sig ha blivit utsatt för repressalier av arbetsgivaren som strider mot denna lag visar omständigheter som ger anledning att anta att så är fallet, är det arbetsgivaren som ska visa att sådana repressalier inte har vidtagits. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 17.3. 
 Paragrafen innehåller lagens bevisregel. 
 391 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bevisregeln är utformad efter mönster av 6kap. 3 § diskrimineringslagen. Den är uppdelad i ett första led där bevisbördan åvilar arbetstagaren och ett andra led där bevisbördan övergått på arbetsgivaren. Det rör sig, som framgår av NJA 2006 s. 170, om en presumtionsregel. Arbetstagaren ska för sin del visa omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon blivit utsatt för repressalier av arbetsgivaren som strider mot lagen. Sådana omständigheter kan exempelvis bestå i att arbetsgivaren behandlat arbetstagaren mindre förmånligt än dennes kollegor, där situationerna är helt jämförbara med undantag för att arbetstagaren slagit larm och kollegorna inte har gjort det. Lyckas arbetstagaren styrka dessa omständigheter skapas en presumtion för att det finns ett orsakssamband mellan repressalien och larmet. För att undgå skadeståndsskyldighet måste arbetsgivaren motbevisa presumtionen, genom att exempelvis visa omständigheter som ger stöd för att den vidtagna åtgärden haft andra orsaker än larmet. 
 Ikraftträdandebestämmelse 
 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015. 
 Förslaget behandlas i kapitel 22. 
 Lagen ska träda i kraft den 1 juli 2015. Några övergångs- bestämmelser behövs inte. 
 24.2 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) 
 3 kap. 
 2 a § 
 Förslaget innebär att följande nya fjärde stycke införs i bestämmelsen. 
 Arbetsgivaren ska även i den utsträckning verksamheten kräver det antingen se till att det finns rutiner för sådana interna larm som avses i lagen (201x:000) om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden eller vidta andra åtgärder som underlättar sådana larm. 
 392 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Förslaget behandlas i kapitel 19. 
 Paragrafen innebär en skyldighet för arbetsgivare att i den utsträckning verksamheten kräver det vidta åtgärder som skapar förutsättningar för att arbetstagare slår larm internt. Bestämmelsen innebär dock inte några krav på arbetsgivaren att hjälpa arbets- tagaren att slå larm i det enskilda fallet. Skyldigheten fullgörs inom ramarna för det systematiska arbetsmiljöarbetet och de principer som gäller för det systematiska arbetsmiljöarbetet ska också, i tillämpliga delar, styra bedömningen av fullgörandet av skyldig- heten. 
 Av bestämmelsen följer endast skyldigheter för  
 arbetsgivaren 
 . Bestämmelsen ger inte någon skyldighet för arbetstagare att använda de rutiner eller andra system som arbetsgivaren inrättar. 
 Det är endast  
 interna larm  
 som arbetsgivaren behöver underlätta enligt den nu behandlade bestämmelsen. Bestämmelsen innebär således inte någon skyldighet för arbetsgivare att vidta några åtgärder för att underlätta externa larm. 
 Skyldigheten är tvingande och kan inte avtalas bort. Den påverkas inte heller av om parterna på arbetsmarknaden avviker genom kollektivavtal från lagen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. 
 Skyldigheten är dock inte absolut utan gäller  
 bara i den utsträckning verksamheten kräver det 
 . Det är således den enskilda verksamhetens behov som avgör omfattningen av arbetsgivarens skyldigheter. Av detta följer att varje arbetsgivare är skyldig att själv göra en bedömning av verksamhetens behov i detta avseende och att vidta behövliga åtgärder. Detta är knutet till det systematiska arbetsmiljöarbetet. Ofta torde några åtgärder inte krävas i enkla verksamheter med få anställda. När det gäller verk- samheter med fler än  
 20–25 
  anställda torde det däremot som regel krävas att någon form av åtgärder vidtas. 
 Frågan om vilka åtgärder verksamheten kräver får avgöras utifrån en bedömning av riskförhållandena i verksamheten och graden av öppenhet på arbetsplatsen. Bland de risker som kan vägas in kan nämnas risker för hälsa, säkerhet, miljö och korruption. Däremot krävs det inte konkreta misstankar om missförhållanden eller dylikt för att det ska anses krävas åtgärder för att underlätta interna larm. 
 Åtgärderna kan avse interna rutiner eller andra åtgärder. Med interna rutiner avses en ordning för hur arbetstagare slår larm. Rutinerna ska vara kända för arbetstagare som berörs av rutinerna. 
 393 
  
 Författningskommentar 
  
 SOU 2014:31 
  
 Rutinerna, i den mån sådana behövs, ska utformas på ett sådant sätt att de tillgodoser de behov som den enskilda verksamheten har. I vissa fall kan det vara tillräckligt med  
 andra åtgärder,  
 vilka kan avse t.ex. tillfälliga informationsinsatser, att frågor om interna larm behandlas vid möten eller medarbetarsamtal. 
  
 24.3 
  
 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 
  
 Arbetstagare som slår larm 
 21 kap. 
 7 a § 
 Sekretess gäller för uppgift om en arbetstagare som slagit larm enligt lagen (201x:000) om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att arbetstagaren lider men. 
 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 20.2. 
 Bestämmelsen i  
 första stycket  
 innebär att sekretess gäller identiteten på en arbetstagare som slår larm oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Detta innebär att sekretessen gäller hos myndigheter, riksdagen och kommunala beslutande församlingar (2 kap. 1 och 2 §§ OSL). 
 Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att arbetstagaren lider men. Sekretessen gäller inte om endast någon annan, t.ex. en anhörig till arbetstagaren, lider men. 
 Sekretessen gäller för uppgifter som avslöjar arbetstagarens identitet. Däremot omfattas inte uppgifter i övrigt av denna sekretess. 
 Bestämmelsen blir tillämplig t.ex. när en arbetstagare vänder sig till en myndighet med ett larm enligt 5 § eller när en arbetstagare som är anställd hos en myndighet gör ett internt larm enligt 4 §. Bestämmelsen är också tillämplig om uppgiften om att en arbetstagare slagit larm på något annat sätt förekommer i en verksamhet som omfattas av OSL. Det kan t.ex. vara så att uppgiften att en arbetstagare i ett bolag slagit larm, internt eller externt, råkar nämnas i handlingar i ett myndighetsärende av vilket slag som helst. Sekretessen gäller då uppgiften om arbetstagarens identitet. 
 394 
  
 SOU 2014:31 
  
 Författningskommentar 
  
 Enligt  
 andra stycket  
 gäller sekretessen för uppgift i en allmän handling i högst femtio år. 
 36 kap. 
 4 § 
 Förslaget innebär att följande nya strecksats införs i bestämmelsens första stycke, andra punkten. 
  
 –  
 lagen (201x:000) om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. 
 Förslaget behandlas i avsnitt 17.2. 
 Ändringen innebär att det i domstol i mål om tillämpningen av lagen gäller sekretess om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i mål enligt lagen. 
 Sekretessen kan gälla även uppgifter om andra än arbetstagaren som slagit larm. 
 395 
 Referenser 
 Andersson, Ewing, Briggs, Wright, Montoya, Moore och Mitchell, M. (2010), 
 Korruption, maktmissbruk och legitimitet 
 , Norstedts. 
  
 Arntzen de Besche (2013),  
 Rapport til Arbeidsdepartementet, Evaluering av varslingsreglene 
 . 
  
 Article 29 Data Protection Working Party (2006),  
 Opinion 1/2006 on the application of EU data protection rules to internal whistleblowing schemes in the fields of accounting, internal accounting controls, auditing matters, fight against bribery, banking and financial crime 
 . 
 AstraZeneca, AZethics.com, material tillgängligt på https://secure.ethicspoint.com/domain/media/sv/gui/12764/in dex.html  
 [2014-04-29]. 
  
 AstraZeneca, Etiska regler, tillgängliga på https://secure.ethicspoint.com/domain/media/sv/gui/12764/code. pdf  
 [2014-04-29]. 
  
 Banisar, D. (2006),  
 Whistleblowing: International standards and developments,  
 Instituto de investigaciones sociales, UNAM 
 . 
 Sanford, Holt, Lunning, L. och Robinson, G. (1997),  
 Medbestäm- mandelagen – Lagtext med kommentarer 
 , 2 uppl., Publica. 
 Bowers, Grant, Fodder, M., Ortega, Grant och Snyder, Grant (2010), 
 Whistleblowing: law and practice 
 , Oxford. 
  
 Edwards, Parker (2008),  
 Whistleblowing in the Australian Public Sector, Enhancing the theory and practice of internal witness management in public sector organisations 
 . 
  
 Brå (2007),  
 Fina Fasader med Fixade Fakturor – Kriminella entreprenader i byggbranschen,  
 Rapport 2007:18. 
  
 Schmidt, B., Cabrera, Wright, Anderson, Maynard och Ibarra, T. (2011), 
 Anställningsskyddslagen, Med kommentar 
 , 11 uppl., Norstedts. 
  
 Council of Europe (1999a),  
 Criminal Law Convention on Corruption 
 ,  
 Explanatory Report 
 , ETS No. 173. 
 397 
  
 Referenser 
  
 SOU 2014:31 
  
 Council of Europe (1999b),  
 Civil Law Convention on Corruption, Explanatory Report 
 , ETS No. 174. 
  
 Cullen, W. (1990),  
 Public Inquiry into the Piper Alpha disaster 
 , Cm. 1310, Stationery Office Books. 
  
 Dasgupta, S. och Griffith, A. (2010),  
 Whistleblowing: A Survey of Literature 
 , the IUP Journal of Corporate Governance, volym IX, nummer 4. 
  
 Datainspektionen (2010),  
 Vägledning för bolag, Ansvaret för person- uppgifter som hanteras i system för whistleblowing 
 . 
  
 Ds Ju 1985:4,  
 Remissyttranden över yttrandefrihetsutredningens betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten 
 . 
  
 Ds 1990:83,  
 Remissyttranden över Meddelarskyddskommitténs betänkande (SOU 1990:12) Meddelarrätt 
 . 
  
 Ds 2001:9,  
 Yttrandefrihet för privatanställda 
 . 
  
 Ds 2002:56,  
 Hållfast arbetsrätt för ett föränderligt arbetsliv 
 . 
  
 Wilson, B. och Gärde, S. (2009),  
 Preskription i arbetsrätten: vägledning för praktiker 
 , Norstedts juridik. 
 Etisk plattform inom vård och omsorg (2013),  
 Överenskommelse om en Etisk Plattform för öppenhet om kvalitet, ekonomi och anställningsvillkor hos utförare inom vård och omsorg med offentlig finansiering 
 , tillgänglig på http://www.skl.se/MediaBinaryLoader.axd?MediaArchive_FileID  
 =784815a9-4c22-48a3-b4a2- 
 50edb4785ee5&FileName=Etisk+plattform+13-09-23.pdf 
  [2014-  
 04-29]. 
  
 Fafo (2014),  
 Evaluering av varslerbestemmelsene 
 ,  
  
 Fafo-rapport 
  
  2014:05. 
  
 Hall, R. (2013),  
 Lagen om skydd för företagshemligheter, En kommentar och rättsöversikter 
 , 3 uppl., Norstedts gula bibliotek. 
  
 Fransson, S. och Clay, E. (2010),  
 Diskrimineringslagen, En kommentar 
 , Norstedts gula bibliotek. 
  
 Fransson, S. (2013),  
 Yttrandefrihet och whistleblowing, Om gränserna för anställdas kritikrätt 
 , Premiss Förlag. 
  
 Granskningskommissionen i Göteborgs stad (2013),  
 Tillitens gränser 
 , Granskningskommissionens slutbetänkande. 
 398 
  
 SOU 2014:31 
  
 Referenser 
  
 Group of States against Corruption (2005),  
 Second Evaluation Round, Evaluation Report on Sweden 
 , Adopted by GRECO at its 22nd Plenary Meeting, Strasbourg 14 – 18 Garcia 2005. 
 Group of States against Corruption (2007),  
 Jackson,  
 Adopted by GRECO at its 32nd Plenary Meeting, Strasbourg 19 – 23 March 2007. 
 Group of States against Corruption (2007a),  
 Second Evaluation Round, Compliance Report on Sweden 
 , Adopted by GRECO at its 33rd Plenary Meeting, Strasbourg 29 May – 1 June 2007. 
 Göteborgs stad, Whistleblowerfunktion, material tillgängligt på  
 http://goteborg.se/wps/portal/invanare/kommun-o- 
 politik/beslut-insyn-och-rattskerhet/intern-kontroll-och- 
  oppenhet/whistleblowerfunktion/!ut/p/b1/04_Sj7Q0tzS1MDE yNNKP0I_KSyzLTE8syczPS8wB8aPM4kMNDQItnAwdDSw C3V0NPJ38wrxMAy0M3I1MgAoigQoMcABHA0L6_Tzyc1P 1c6NyLACD_qL6/dl4/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/ [2014-  
 04-29]. 
  
 Briggs, M. (2009),  
 Enemies of the People  
 Whistle-Blowing 
  and the Sociology of Tragedy 
 , Stockholm Studies in Sociology. 
  
 Hedin,  
 U-C., 
  Golden,  
 S-A. 
  och Tikkanen, R. (2008),  
 När man måste säga ifrån, Om kritik och whistleblowing i offentliga organisationer 
 , Natur & Kultur. 
  
 Bell, Mendoza (1970),  
 Exit, Voice and Loyalty: responces to decline in firms, organizations, and states,  
 Walters. 
  
 Patrick, Wilkins och Mason, E. (2012),  
 Medbestämmandelagen med kommentar 
 , 5 uppl., Norstedts. 
 Holmberg, Clements, Martinez, Williams, Gordon, M., Rios, M. och Smith, G. (2012),  
 Grundlagarna, Regeringsformen, Successionsordningen, Riksdagsordningen 
 , 3 uppl., Norstedts juridik. 
 Inquiry into the supervision of the Bank of Credit and Commerce International (1992), Cm. 198c. 
 Inspektionen för vård och omsorg (2014),  
 Tillsynsrapport, Tillsynens viktigaste iakttagelser verksamhetsåret 2013 
 . 
  
 Kollega (2009),  
 Rädslan stor för att avslöja missförhållanden på jobbet, 
 30 september 2009, tillgänglig på  
 http://www.kollega.se/radslan-  
  
 stor-att-avsloja-missforhallanden-pa-jobbet 
  
 och http://www.kollega.se/files/0909300902165/Kollega%20augusti% 202009.pdf  
 [2014-04-30]. 
  
 399 
 Referenser SOU 2014:31 
  
 KPMG (2007),  
 Profile of a Fraudster Survey 2007 
 . 
  
 KPMG och Delphi (2011),  
 Codes of Conduct in the Swedish Business Sector 
 . 
  
 KPMG Forensic (2013),  
 Integrity Survey 2013 
 . 
 Källström, Cervantes och Carter, Grant (2013),  
 Anställningsförhållandet – Inledning till den individuella arbetsrätten 
 , 3 uppl., Davis förlag. 
  
 Lag & Avtal (2008),  
 Facklig kritik mot lagförslag om företagshemligheter 
 , Lag & Avtal den 16 juni 2008. 
  
 Smith, Maynard (2012),  
 Slutet på yttrandefriheten (och demokratin?) 
 , Williams. 
  
 Lunning, L. och Robinson, G. (2010),  
 Anställningsskydd – en lagkommentar 
 , 10 uppl., Norstedts juridik. 
  
 Lärarnas riksförbund (2008),  
 Tystade lärare - Om att kunna framföra kritik i media 
 . 
  
 Miceli, M., Near, Grant och Sanchez, T. (2008), Whistleblowing in organizations, Leas organization and management series. 
 Nader, R., Petkas, Ellis och Gonzalez, K. (1972),  
  
 Whistle-Blowing 
 , 
  New York. 
 Near, J. och Garcia, M. (1985),  
 Organizational Dissidence: The Case of  
  
 Whistle-Blowing 
 , 
  Journal of Business Ethics, volym 4, nummer 1. 
  
 NHO (2006),  
 Når sant skal sies, En veileder fra NHO om åpen bedriftskultur og varsling 
 . 
  
 OECD (2012),  
 Phase 3 Report on Implementing the OECD Anti- Bribery Convention in Sweden 
 . 
  
 Public Concern at Work (2013),  
 the Whistleblowing Commission, Report on the effectiveness of existing arrangements for workplace whistleblowing in the UK 
 . 
 Regh, M., Miceli, M., Near, Grant och Bridges, Grant (2008), 
 Antecedents and Outcomes of Retaliation Against Whistleblowers: Gender Differences and Power Relationships 
 , Organization Science, volym 19, nummer 2. 
  
 Riksrevisionen (2013),  
 Statliga myndigheters skydd mot korruption 
 , RiR 2013:2. 
  
 Mora, Stewart (2010),  
 Stärk skyddet för whistleblowers 
 , Svenska Dagbladet den 15 oktober 2010. 
  
 SCB: Företagsregistret, uppgifter för november 2013. 
 400 
  
 SOU 2014:31 
  
 Referenser 
  
 Nixon, F. (1959),  
 Tjänsteavtalet 
 , Garcia & Söners förlag. Nixon, F. (1973),  
 Arbetsrätt II 
 , Garcia & Söners förlag. 
 Schmidt, F. (1994),  
 Löntagarrätt 
 , Reviderad upplaga 1994 ombesörjd av Merritt, T., under medverkan av Espinoza, Branch, Johnson, Frazier och Pierce, K., Juristförlaget. 
  
 Sida (2012),  
 Misstankar om korruption och oegentligheter 2012 
 . 
  
 Cooper, Clements och Webb, N. (2012),  
 Anställningsavtal, lojalitetsplikt och mänskliga fri- och rättigheter. Ny rättspraxis om yttrandefrihet på Internet ur arbetsrättslig synvinkel – i offentlig respektive privat anställning 
 , Juridisk tidskrift  
  
 2012–13, 
  
  s. 846 ff. 
  
 Skanska, Etik, materialet tillgängligt på  
 http://www.skanska.se/sv/Om-Skanska/Vara-mal/Etik/ 
 [2014-04- 
  29]. 
 Skanska, Code of Conduct Compliance Guideline, tillgänglig på http://www.group.skanska.com/cdn- 1cc6e142ac1f0fa/Global/About%20Skanska/Our%20code%20of  
 %20conduct/SKANSKA-orig-code%20of%20conduct- 
 compliance%20guideline-EU-external.pdf 
 [2014-04-29]. 
  
 Socialstyrelsen (2013),  
 Tillsynsrapport 2013, Hälso- och sjukvård och socialtjänst 
 . 
  
 Socialstyrelsen (2013a),  
 Johnson, Handbok för tillämpningen av bestämmelserna om lex White. 
  
 SOU 1983:70,  
 Värna yttrandefriheten. 
  
 SOU 1990:12,  
 Meddelarrätt – Meddelarfrihet i företag och föreningar, mm. 
  
 SOU 1992:134,  
 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag.  
 SOU 1993:32,  
 Ny anställningsskyddslag 
 . 
  
 SOU 2004:1 
 , Ett nationellt program om personsäkerhet 
 . SOU 2006:22,  
 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning.  
 SOU 2008:63,  
 Förstärkt skydd för företagshemligheter 
 . 
  
 SOU 2009:44,  
 Integritetsskydd i arbetslivet 
 . SOU 2010:38,  
 Mutbrott 
 . 
  
 SOU 2011:33,  
 Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden – för barns och elevers bästa 
 . 
  
 SOU 2012:62,  
 Uppsägningstvister, En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare. 
 401 
  
 Referenser 
  
 SOU 2014:31 
  
 SOU 2013:53,  
 Privata utförare – kontroll och insyn 
 . SOU 2013:56,  
 Friskolorna i samhället 
 . 
  
 SOU 2013:65,  
 Förstärkta kapitaltäckningsregler 
 . 
  
 SOU 2013:79,  
 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet 
 . 
  
 ST (2006),  
 Yttrandefriheten är din! 
  
 ST (2008),  
 ST:s arbetsmiljörapport 2008, är staten en attraktiv arbetsgivare? 
  
 ST (2012),  
 ST:s Temperaturmätare, Arbetsmiljön 2012 
 . 
  
 Statskontoret (2012),  
 Köpta relationer, Om korruption i det kommunala Sverige 
 , 2012:20. 
  
 TCO (2011),  
 Rätten att slå larm. En handbok om yttrandefriheten på jobbet – råd för whistleblowers 
 . 
  
 TNS Sifo (2013),  
 Undersökning för Svenskt Näringsliv, Privat- och offentliganställda om meddelarskydd 
 , tillgänglig på http://www.svensktnaringsliv.se/migration_catalog/undersokning- om- meddelarskydd_575055.html/binary/Unders%C3%B6kning%20o m%20meddelarskydd  
  
 [2014-04-29]. 
  
 Transparency International (2009),  
 Alternative to Silence: Whistleblower Protection in 10 European Countries 
 . 
 Transparency International (2013), Whistleblowing in Europe, Legal protections for whistleblowers in the EU. 
 Transparency International Sverige (2012),  
 Whistleblowing, Förutsättningar och skydd för dem som slår larm om korruption och andra oegentligheter 
 , Rapport nummer 1. 
 Transparency International Sverige (2012a),  
 Korruption i kommuner och landsting 
 , rapport nummer 2. 
 Transparency International Sverige (2012b),  
 Etik och korruptionsrisker i samhällsbyggnadssektorn 
 , rapport nummer 3. 
  
 Trygstad, S. (2010),  
  
 Med rett til å varsle ...men hjelper det, og er det lurt?  
  
 Fafo-rapport 
  
  2010:18. 
  
 United Nations Office on Drugs and Crime (2010),  
 Travaux Préparatories, of the negotiations for the elaboration of the United Nations Convention against Corruption. 
  
 United Nations Office on Drugs and Crime (2006),  
 Legislative Guide for the Implementation of the Convention against Corruption 
 . 
 402 
  
 SOU 2014:31 
  
 Referenser 
  
 United Nations Office on Drugs and Crime (2009),  
 Technical Guide to the Convention against Corruption 
 . 
 Vandekerckhove, Clark och Commers, R. (2004),  
 Whistleblowing and rational lojalty,  
 Journal of Business Ethics, volym 53, nummer 1- 2. 
  
 Wright, W. (2006),  
 Whistleblowing and Organizational Social Responsibility: A Global Assessment 
 , Ashgate. 
  
 Wright, Clark och Tsahuridu, E. (2010),  
 Risky Rescues and the Duty to Blow the Whistle 
 , Journal of Business Ethics, volym 97, nummer 3. 
 Vickers, L. (2002), Freedom of Speech and Employment, Oxford. 
  
 Patterson, A. (2002),  
 Integritetsfrågor i arbetslivet 
 , Juristförlaget i Lund. 
  
 Moore, P. (2007),  
 The Whistleblower Protection Act: An Overview 
 , CRS Report for Congress. 
  
 403 
 Kommittédirektiv 2013:16 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm 
 Beslut vid regeringssammanträde den 14 februari 2013 
 Sammanfattning 
 En särskild utredare ska se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. 
 Utredaren ska bl.a. 
  
 kartlägga rättsläget, 
  
 analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas och det behov av skydd som finns för andra skyddsvärda intressen, t.ex. skyddet för annans rykte och kommersiella intressen, 
  
 med beaktande av andra skyddsvärda intressen, föreslå åtgärder som stärker skyddet, och 
  
 lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 Uppdraget ska redovisas senast den 22 maj 2014. 
 Bakgrund och gällande rätt 
 Frågan om Sverige har ett tillräckligt rättsligt skydd för s.k. visselblåsare ("whistleblowers"), har under de senaste åren varit föremål för diskussion och debatt. Det finns i svensk rätt ingen 
 405 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:31 
  
 särskild skyddsreglering för dessa och därmed inte heller någon enhetlig rättslig definition av begreppet. Det finns dock ett antal bestämmelser på olika områden som ger skydd för enskilda som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter. När det gäller arbetstagare som slår larm, utgörs skyddet huvudsakligen av kravet på saklig grund för uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Vidare gäller också den allmänna rättsgrundsatsen god sed på arbetsmarknaden som innebär att arbetsledningsrätten inte får utövas otillbörligt och i strid mot goda seder. En arbetstagare har också rätt att få vissa särskilt ingripande omplaceringar rättsligt prövade, enligt den s.k. "bastubadarprincipen" (AD 1978 nr 89). 
 Var och en har också meddelarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Meddelarfriheten, som således gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det - med vissa angivna undantag - är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del av meddelar- skyddet som ger var och en rätt att straffritt anskaffa uppgifter för publicering i ett grundlagsskyddat medium (anskaffarfrihet) och meddelaren en rätt till anonymitet (anonymitetsskyddet). Vidare förbjuder meddelarskyddet myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) och att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, t.ex. uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet gäller dock endast ingrepp från det allmännas sida. Arbetstagare i privat sektor omfattas som huvudregel inte av det skydd i förhållande till sin arbetsgivare som efterforsknings- och repressalieförbuden ger. 
 Enligt vägledande praxis från Europadomstolen är arbetstagare som slagit larm under vissa förutsättningar skyddade av rätten till yttrandefrihet i artikel 10 i Europakonventionen (Guja mot Moldavien, ERD dom den 12 februari 2008 i mål 14277/04 och Davis mot Tyskland, ERD dom den 21 juli 2011 i mål 28274/08). 
 Enligt artikel 9 i Europarådets civilrättsliga konvention om korruption ska en arbetstagare som har skälig anledning att misstänka korruption och som i god tro anmäler sina misstankar till ansvariga personer eller myndigheter, ha lämpligt skydd mot varje oberättigad påföljd till följd av anmälan. I  
 ILO-konvention 
  nr 158 om uppsägningar av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ finns bestämmelser om att en arbetstagare inte ska kunna skiljas från sin anställning på grund av att han eller hon har gett in klagomål eller 
 406 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bilaga 1 
  
 deltagit i en process mot arbetsgivaren om överträdelse av lag eller annan författning eller för att ha vänt sig till behörig myndighet. En rätt att slå larm och ett skydd för arbetstagare som utnyttjar denna rätt kan också finnas till följd av villkor i avtal, t.ex. vid offentlig upphandling. Det finns också exempel på kollektivavtal som innehåller bestämmelser om skydd för arbetstagare som slår larm. På vissa områden, t.ex. inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, finns dessutom lagstadgade skyldigheter för arbetstagare att anmäla och rapportera vissa missförhållanden enligt bestämmelser i patient- säkerhetslagen (2010:659), den s.k. lex Perez, och bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, den s.k. lex Cox. 
 Tidigare utredningar 
 Frågan om ett generellt skydd för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott har inte tidigare utretts. Det har däremot frågan om att generellt stärka privatanställdas meddelarskydd. Förslag har presenterats bl.a. i betänkandet Meddelarrätt - Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1990:12) och i departementspromemorian Yttrande- frihet för privatanställda (Ds 2001:9). Båda förslagen möttes av omfattande kritik från remissinstanserna. Invändningarna handlade bl.a. om att ett förstärkt skydd skulle strida mot principen om att avtal om tystnadsplikt ska hållas, att ett starkare skydd skulle kunna skada lojaliteten inom ett företag och inverka menligt på företags konkurrenskraft samt att det är svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt, eftersom skillnaderna mellan verksamheterna är stora. Varken betänkandet eller promemorian har lett till lagstiftning. 
 Regeringen gav 2012 en särskild utredare i uppdrag att utreda meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (dir. 2012:76). Utredningen ska se över frågan om meddelarskydd i sådan verksamhet, särskilt inom skola, vård och omsorg. 
 407 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:31 
  
 Behovet av en översyn för ett starkare skydd 
 Det är angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om miss- förhållanden av allmänt intresse. 
 Mutbrottsutredningen framhöll i betänkandet Mutbrott (SOU 2010:38) att det kan vara önskvärt att ytterligare förstärka skyddet för visselblåsare i Sverige. Flera remissinstanser instämde i att skyddet för visselblåsare behöver stärkas. Konstitutionsutskottet har för sin del ansett att det finns skäl att se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för visselblåsare och att regeringen bör göra en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption (bet. 2010/11:KU23). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:179). Även Statskontoret har uppmärksammat frågor om skydd för visselblåsare för bekämpning av mutbrott och korruption. 
 Innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och komplext. En arbetstagare som överväger att slå larm måste i vissa fall beakta bestämmelser på flera olika rättsområden för att kunna bedöma om han eller hon riskerar att göra sig skyldig till exempelvis brott mot lojalitetsplikten, något annat avtalsbrott eller brott mot lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Bedömningen kan ytterligare kompliceras av att det i vissa fall finns en lagstadgad skyldighet att anmäla missförhållanden. Av samma skäl kan det vara svårt för en arbetsgivare att bedöma om och hur en arbets- tagare har rätt att slå larm. 
 Utvecklingen har under de senaste decennierna också gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Det har i sin tur medfört ett behov av översyn av skyddet för arbetstagare som i sådana verksamheter slår larm om missförhållanden. 
 Inom EU föreslås vidare på bl.a. finansmarknads- och revisions- området krav på lämpligt skydd mot repressalier och annan orättvis behandling för arbetstagare som slår larm till en ansvarig myndighet om misstänkta eller faktiska överträdelser av regelverken. 
 Europarådets parlamentariska församling antog också i april 2010 resolution 1729, Protection of  
 "whistle-blowers", 
  med rikt- linjer om skydd för visselblåsare och en uppmaning till medlems- staterna att se över sin lagstiftning om skydd för visselblåsare. 
 408 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bilaga 1 
  
 Uppdraget att stärka skyddet för arbetstagare som slår larm 
 Allmänna utgångspunkter för uppdraget 
 Utredaren ska kartlägga rättsläget och analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas samt lämna förslag på åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk. 
 Uppdraget ska omfatta arbetstagares möjligheter att slå larm. Såväl tillsvidareanställda som arbetstagare med tidsbegränsade anställningar samt inhyrda arbetstagare omfattas av uppdraget. 
 Förslagen om ett starkare skydd ska så långt som möjligt vara generellt utformade och tillämpliga på hela  
 arbetsmark-naden. 
  De grundläggande skillnaderna mellan offentlig och privat sektor kräver dock särskilda överväganden, bl.a. mot bakgrund av det grundlagsreglerade meddelarskyddet. 
 Överväganden om ett starkare skydd för arbetstagare kräver noggranna avvägningar i förhållande till andra skyddsvärda intressen, t.ex. skyddet för arbetsgivares rykte och kommersiella intressen. Särskilda överväganden krävs också i förhållande till innebörden av lojalitetsplikten och grundläggande avtalsrättsliga principer. 
 Förslagen ska utarbetas med beaktande av den svenska arbets- marknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regleringen av anställningsvillkor. Förslagen ska också utarbetas med beaktande av de krav som följer av  
 EU-rätten 
  och Sveriges internationella konventionsåtaganden med utgångspunkt från Europadomstolens praxis på området. Vid utarbetande av förslagen ska utredaren även beakta nationell och internationell utveckling på området och angränsande rättsområden. 
 Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångspunkter 
  
 beskriva gällande rättsläge och redogöra för vilka möjligheter och skyldigheter arbetstagare i dag har att slå larm om missförhållanden, oegentligheter och brott samt vilket skydd som finns för arbetstagare som slår larm, 
  
 redovisa exempel på och inhämta erfarenheter från länder som har infört särskilda regler om skydd för visselblåsare och särskilt redovisa innehållet i norsk och engelsk lagstiftning, 
  
 409 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:31 
  
 analysera i vilka avseenden skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott behöver förstärkas och lämna förslag på hur ett sådant skydd kan utformas, 
  
 analysera och ta ställning till om och i vilken mån ett starkare skydd för arbetstagaren också kräver förändringar av skyddet för andra skyddsvärda intressen, t.ex. för näringsidkares möjlighet att skydda sitt rykte och sina kommersiella intressen, och 
  
 lämna nödvändiga författningsförslag. 
  
 Även om uppdraget som utgångspunkt är begränsat till arbets- tagares möjligheter att slå larm, står det utredaren fritt att 
  
 även överväga om och i vilken mån andra personkategorier som deltar i en näringsidkares verksamhet på ett liknande sätt som arbetstagare bör omfattas av skyddet. 
  
 Vilka förhållanden ska en arbetstagare kunna slå larm om? 
 En särskild fråga är vilka typer av missförhållanden, oegentligheter eller brott som en arbetstagare bör kunna slå larm om. 
 I detta sammanhang är Arbetsdomstolens praxis om bl.a. kritik- rätten och lojalitetspliktens innebörd av särskilt intresse. Även Europadomstolens praxis har betydelse i detta sammanhang. Det förhållandet att det finns ett allmänt intresse av den information som avslöjas tillmäts av Europadomstolen särskild betydelse vid prövningen av om en begränsning av yttrandefriheten är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. 
 I riksdagens tillkännagivande anges att en översyn av lagstift- ningen bör göras för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid oegentligheter och korruption. 
 På vissa områden finns särskilt angivet vad som kan anses utgöra olika typer av missförhållanden m.m. Inom t.ex. hälso- och sjukvården och socialtjänsten har Socialstyrelsen i föreskrifter och allmänna råd gett exempel på vad som kan anses vara ett missförhållande eller allvarligt missförhållande som ska anmälas och rapporteras enligt lex Perez och lex Cox. 
 Även lagen om (1990:409) om skydd för företagshemligheter har uppmärksammats i detta sammanhang. Enligt 2 § anses det inte som 
 410 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bilaga 1 
  
 ett obehörigt angrepp att någon, för offentliggörande eller inför en myndighet eller annat behörigt organ, avslöjar något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Enligt 1 § är det bara information som är av betydelse för näringsidkarens konkurrensförmåga som ska åtnjuta skydd. I debatten har lagens betydelse för arbetstagares möjligheter att yttra sig diskuterats. Det bör därför övervägas hur ett starkare skydd för arbetstagare som slår larm ska förhålla sig till skyddet för företagshemligheter när det gäller vilka missförhållanden, oegentligheter och brott som arbetstagarna ska kunna larma om. 
 Mot den bakgrunden ingår i uppdraget att 
  
 lämna förslag om vilka typer av missförhållanden, oegentligheter och brott som en arbetstagare bör kunna slå larm om, och 
  
 särskilt analysera och ta ställning till hur det föreslagna skyddet ska förhålla sig till skyddet för företagshemligheter samt vid behov föreslå lagändringar. 
  
 När och hur får arbetstagaren slå larm externt? 
 Arbetstagare har inom ramen för anställningsavtalet en lojalitets- plikt gentemot arbetsgivaren. För en arbetstagare i privat sektor innebär lojalitetsplikten i korthet en skyldighet att sätta arbetsgivarens intressen framför sina egna och att inte skada arbetsgivaren. Av detta följer att arbetstagaren i första hand ska uppmärksamma arbetsgivaren på förekomsten av missförhållanden på arbetsplatsen. Av Arbetsdomstolens praxis följer dock att en arbetstagare i privat sektor också kan ha rätt att påtala missför- hållanden hos behöriga myndigheter och utåt kritisera sin arbets- givare utan att detta utgör saklig grund för uppsägning. Var gränsen går beror emellertid på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. arbetstagarens befattning och den lojalitetsplikt som följer av denna. Kollektivavtal och enskilda anställningsavtal kan också innehålla olika former av förpliktelser som kan begränsa arbetstagarens möjligheter att påtala missförhållanden, t.ex. villkor om tystnadsplikt. I offentlig sektor gäller i princip inte dessa begränsningar. 
 Arbetstagarens möjligheter att slå larm externt kan också påverkas av andra avtalsförpliktelser, t.ex. villkor i upphandlings- 
 411 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:31 
  
 kontrakt. Det finns också exempel på kollektivavtal som ger arbets- tagaren rätt att slå larm om missförhållanden. 
 I sammanhanget har det också betydelse att allt fler offentligt finansierade verksamheter i dag utförs av privata aktörer med en lägre grad av insyn än i offentlig verksamhet. En annan fråga av vikt är om verksamheten har inslag av myndighetsutövning. Arbets- tagarens möjligheter att slå larm externt kan också påverkas av lagstadgade skyldigheter eller möjligheter att slå larm. 
 I debatten om vad som utgör lämpligt skydd för visselblåsare har det framhållits att uppgifter bör kunna lämnas anonymt, eller i vart fall skyddas av sekretess, för att arbetstagaren ska kunna känna sig trygg att slå larm. Samtidigt framhålls riskerna med en sådan ordning, bl.a. försämrade utredningsmöjligheter och en risk för att lagstiftningen kan utnyttjas för grundlösa anklagelser i illvilligt syfte. 
 I uppdraget ingår mot denna bakgrund att 
  
 analysera och föreslå under vilka förutsättningar en arbetstagare ska kunna slå larm externt och till vem, 
  
 analysera och ta ställning till betydelsen av lojalitetsplikten och andra avtalsförpliktelser, 
  
 analysera och bedöma betydelsen av att verksamheten är offentligt finansierad eller har inslag av myndighetsutövning, 
  
 analysera och ta ställning till betydelsen av lagstadgade skyldig- heter och möjligheter att anmäla missförhållanden, och 
  
 överväga om och under vilka förutsättningar en anmälan ska kunna göras anonymt eller med skydd av sekretess. 
  
 Betydelsen av särskilda system för intern rapportering av missförhållanden 
 Eftersom larm ofta gäller ett missförhållande hos arbetsgivaren, och kanske även avser närmaste chefen, inrättar allt fler företag särskilda interna visselblåssystem för att arbetstagare tryggt och i vissa fall, anonymt ska kunna larma om missförhållanden. Vissa bolag med verksamhet i Sverige är också på grund av ägar- förhållandena skyldiga att ha sådana system till följd av krav i utländsk rätt. 
 412 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bilaga 1 
  
 Även i offentlig sektor inrättas allt fler rapporteringskanaler där de anställda kan rapportera om missförhållanden. Enligt Statskontorets rapport Köpta relationer: Om korruption i det kommunala Sverige (2012:20), bör ett effektivt system som möjliggör tips om oegentligheter ses som en del av kvalitetsarbetet i organisationerna. 
 Goda och tydliga interna rutiner och kanaler för att slå larm är också viktiga i arbetet för en god arbetsmiljö. En arbetsgivare ska ha rutiner för att på ett tidigt stadium fånga upp signaler om och åtgärda otillfredsställande arbetsförhållanden, problem i arbetets organisation eller missförhållanden i samarbetet, enligt Arbetsmiljöverkets föreskrifter om åtgärder mot kränkande särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17). I arbetsmiljölagstiftningen finns det också en särskild ordning med skyddsombud som företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor. Enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen har arbetstagarorganisationerna också en särskild roll när det gäller att informera arbetstagarna om reglerna på arbetsmarknaden. 
 Enligt personuppgiftslagen (1998:204) är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöver- trädelser m.m. Datainspektionen har dock meddelat föreskrifter om vissa undantag från detta förbud (DIFS 2010:1). Enligt dessa föreskrifter får personuppgifter exempelvis under vissa förutsätt- ningar behandlas i interna rapporteringskanaler, om det gäller personer i nyckelpositioner eller ledande ställning inom det egna bolaget eller koncernen. 
 I debatten framförs också viss oro för att meddelarfriheten kan riskera att kringskäras om arbetstagare i offentlig sektor får intrycket att larm i första hand måste göras genom en intern rapporteringskanal. 
 I uppdraget ingår mot denna bakgrund att 
  
 redovisa exempel på och beakta erfarenheter från olika former av rapporteringsrutiner och interna rapporteringssystem i privat och offentlig sektor, 
  
 redogöra för vilka rättsliga krav som ställs på sådana rapporterings- system, bl.a. i fråga om behandling av personuppgifter, 
  
 analysera dessa ur ett arbetsmiljöperspektiv och arbetsrättsligt perspektiv, och 
  
 analysera för- och nackdelar samt konsekvenser av införande av sådana kanaler i offentlig sektor, särskilt i förhållande till meddelar- skyddet. 
  
 413 
  
 Bilaga 1 
  
 SOU 2014:31 
  
 Betydelsen av att anmälan görs i god tro, uppgifternas riktighet och den skada larmet orsakat 
 Enligt Europadomstolens praxis om rätten till yttrandefrihet är arbetstagarens motiv att slå larm en viktig faktor vid bedömningen av om ett avslöjande ska ha skydd. Med skyddet följer enligt Europadomstolen också skyldigheter för arbetstagaren att så långt möjligt i det enskilda fallet noggrant försäkra sig om att informationen är riktig och äkta. Vid bedömningen måste också den skada som arbetsgivaren kan ha lidit till följd av arbetstagarens visselblåsning vägas mot det allmänna intresset av att uppgiften avslöjades. 
 I uppdraget ingår mot denna bakgrund att 
  
 klargöra vilka krav på god tro som bör ställas och vilken betydelse motivet till en anmälan ska tillmätas, 
  
 klargöra vad som kan krävas av arbetstagaren i fråga om uppgifternas riktighet, 
  
 analysera vilken betydelse som ska tillmätas den skada som arbetsgivaren lidit till följd av larmet, 
  
 belysa frågan om bevisbördans fördelning, och 
  
 analysera och ta ställning till vilka möjligheter som bör finnas för den som anmäls att försvara och skydda sig mot ogrundade anmälningar. 
  
 Uppdragets genomförande och redovisning 
 Utredaren ska särskilt bedöma vilka konsekvenser förslagen kan få för arbetsrättsliga principer och avtalsrättsliga förpliktelser, samt för konkurrensförhållanden i näringslivet och det grundlags- reglerade meddelarskyddet. Utredaren ska analysera kostnader och konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och relevanta internationella regelverk. 
 Utredaren ska föra en dialog med företrädare för arbets- marknadens parter och inhämta synpunkter från Arbetsmiljöverket, Datainspektionen och andra berörda myndigheter och intresse- organisationer. 
 414 
  
 SOU 2014:31 
  
 Bilaga 1 
  
 När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företag, ska utredaren också ha en dialog med Näringslivets regel- nämnd. 
 Utredaren ska beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, EU och Europarådet. 
 Utredaren ska samråda med Utredningen om meddelarskydd i offentligt finansierad privat verksamhet (dir. 2012:76) och beakta andra utredningar av betydelse för uppdraget. 
 Uppdraget ska redovisas senast den 22 maj 2014. 
 (Arbetsmarknadsdepartementet) 
 415 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Kronologisk förteckning 
  
 1. 
  
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. Fi. 
  
 2. 
  
 Framtidens valfrihetssystem 
  
 – 
  
 inom socialtjänsten. S. 
  
 3. 
  
 Boende utanför det egna hemmet 
  
 – 
  
 placeringsformer för barn och unga. S. 
  
 4. 
  
 Det måste gå att lita på konsument- skyddet. Ju. 
  
 5. 
  
 Staten får inte abdikera 
  
 – 
  
 om kommunaliseringen av den svenska skolan. U. 
  
 6. 
  
 Män och jämställdhet. U. 
  
 7. 
  
 Skärpta straff för vapenbrott. Ju. 
  
 8. 
  
 Översyn av statsskuldspolitiken. Fi. 
  
 9. 
  
 Förändrad assistansersättning 
  
 – 
  
 en översyn av ersättningssystemet. S. 
  
 10. 
  
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. S. 
  
 11. 
  
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. M. 
  
 12. 
  
 Utvärdera för utveckling – om utvärde- ring av skolpolitiska reformer. U. 
  
 13. 
  
 En digital agenda i människans tjänst 
  
 – 
  
 en ljusnande framtid kan bli vår. N. 
  
 14. 
  
 Effektiv och rättssäker  
  
 PBL-över­ 
  prövning. S. 
  
 15. 
  
 Investeringsplanering för försvars­ materiel 
  
 En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. Fö. 
  
 16. 
  
 Det ska vara lätt att göra rätt Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. A. 
  
 17. 
  
 Genomförande av Seveso III- direktivet. Fö. 
  
 18. 
  
 Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. Ju. 
  
 19. 
  
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. U. 
  
 20. 
  
 Läkemedel för särskilda behov. S. 
  
 21. Bredband för Sverige in i framtiden. N. 
 22. Genomförande av EU:s nya redovis- ningsdirektiv. Ju. 
  
 23. 
  
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. S. 
  
 24. 
  
 Olycksregister och djupstudier på transportområdet. N. 
  
 25. 
  
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. Ju. 
  
 26. 
  
 Tillträde till COTIF 1999. Ju. 
  
 27. 
  
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. Fö. 
  
 28. 
  
 Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. A. 
  
 29. 
  
 Assisterad befruktning för ensam­ stående kvinnor. Ju. 
  
 30. 
  
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. A. 
  
 31. 
  
 Visselblåsare 
  
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. A. 
 Statens offentliga utredningar 2014 
 Systematisk förteckning 
 Arbetsmarknadsdepartementet 
 Det ska vara lätt att göra rätt 
 Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. [16] 
 Lönsamt arbete 
 – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. [28] 
 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. [30] 
 Visselblåsare 
 Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. [31] 
 Finansdepartementet 
 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. [1] Översyn av statsskuldspolitiken. [8] 
 Försvarsdepartementet 
 Investeringsplanering för försvarsmateriel En ny  
 planerings-, 
  besluts- och uppföljningsprocess. [15] 
 Genomförande av Seveso  
 III-direktivet. 
  [17] 
 Svensk veteranpolitik. Ett ansvar för hela samhället. + Bilagor. [27] 
 Justitiedepartementet 
 Det måste gå att lita på konsumentskyddet­. [4] 
 Skärpta straff för vapenbrott. [7] Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. [18] 
 Genomförande av EU:s nya redovisnings- direktiv. [22] 
 Internationella rättsförhållanden rörande arv. [25] 
 Tillträde till COTIF 1999. [26] 
 Assisterad befruktning för ensamstående kvinnor. [29] 
 Miljödepartementet 
 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2014. Forskningsdebatt, alternativ och beslutsfattande. [11] 
 Näringsdepartementet 
 En digital agenda i människans tjänst 
 – en ljusnande framtid kan bli vår. [13] Bredband för Sverige in i framtiden. [21] Olycksregister och djupstudier på trans- 
 portområdet. [24] 
 Socialdepartementet 
 Framtidens valfrihetssystem 
 – inom socialtjänsten. [2] 
 Boende utanför det egna hemmet 
 – placeringsformer för barn och unga. [3] 
 Förändrad assistansersättning 
 – en översyn av ersättningssystemet. [9] 
 Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av hand- lingar. [10] 
 Effektiv och rättssäker  
 PBL-överprövning. 
  [14] 
 Läkemedel för särskilda behov. [20] 
 Rätt information på rätt plats i rätt tid. Del 1, 2 och 3. [23] 
 Utbildningsdepartementet 
 Staten får inte abdikera 
 – om kommunaliseringen av den svenska skolan. [5] 
 Män och jämställdhet. [6] 
 Utvärdera för utveckling – om utvärdering av skolpolitiska reformer. [12] 
 Yrkeskvalifikationsdirektivet – ett samlat genomförande. [19]